Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2451/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skarg J. R., J. P., K. P., M. D., E. D.oraz Miasta [...], na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz J. P., K. P. i M. D., solidarnie kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz J. R. i E. D.kwotę po 200 (słownie: dwieście) złotych dla każdego z nich, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4) zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta [...] kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2018 r. poz. 2267) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r.:

stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...], w zakresie udziału wynoszącego łącznie [...] części w prawie użytkowania wieczystego gruntu niezabudowanego, oznaczonego jako działka ewidencyjna numer [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej pod nr [...], położonego przy [...], w rejonie [...];

w pozostałym zakresie stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] z naruszeniem prawa.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, działając na podstawie art. 15 ust. 2 i 3 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w przedmiocie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2000 r., nr [...], którą:

w pkt I. ustanowiono na 99 lat prawo użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], położonego przy [...], w rejonie [...] na rzecz:

H. D. - co do udziału wynoszącego 11/48 części,

M.R. - co do udziału wynoszącego 11/48 części,

I. L. - co do udziału wynoszącego 11/48 części,

K. P. - co do udziału wynoszącego 11/48 części,

N. W. - co do udziału wynoszącego 4/48 części,

w pkt II. ustalono "czynsz symboliczny" z tytułu prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt I. w wysokości [...] zł - stanowiący 0,3 % wartości gruntu, wskazując, że czynsz ten płatny jest z góry w terminie do dnia 31 marca każdego roku na konto Urzędu [...] Gminy [...] oraz, że "czynszu symbolicznego" nie pobiera się za rok, w którym zostanie ustanowione umową w formie aktu notarialnego, prawo użytkowania wieczystego.

Pierwotna, przedwojenna księga hipoteczna dotycząca terenu nazwanego "[...] " lub zamiennie "[...] ", zaginęła w czasie wojny (vide: Monitor Polski z 1946 r., Nr [...], str. 6, ogłoszenie Sądu Okręgowego w [...] o ponownym założeniu zaginionych ksiąg hipotecznych, l.p. [...] "[...] "). W latach 1946-1947 odtworzono księgę hipoteczną "[...]" pod nową nazwą: "[...], nr rej. hip. [...]". Nowo założona księga hipoteczna obejmowała teren wydzielony z utraconej dawnej księgi hipotecznej "[...]" jako "Teren (...) oznaczony na planie literą "A"" o powierzchni [...] ha [...] m2". Teren całej nieruchomości "[...], nr rej. Hip [...]" położony był w dzielnicy [...] w [...] i został objęty działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279).

Po odtworzeniu zaginionej księgi, nieruchomość "[...] nr rej. hip. [...]" składała się z gruntów o łącznej powierzchni [...] ha [...] m . Właścicielami przedmiotowego obszaru były: H. z W. w 11/12 częściach oraz "[...] " W. w 1/12 części.

Działka oznaczona nr [...] z obrębu [...] jest terenem niezabudowanym, na którym znajduje się tzw. [...]. Powierzchnia działki wynosi [...] m2. Dla przedmiotowej nieruchomości Sąd Rejonowy dla [...] w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą pod numerem [...] z oznaczeniem adresowym ul. [...],[...]. Zgodnie z wpisem w dziale II księgi wieczystej, obecnym właścicielem działki jest J. R.. Zarówno na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej, jak i na chwilę orzekania przez Komisję, na przedmiotowym terenie nie został uchwalony żaden obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] stycznia 1948 r., sygn. akt [...] Co [...] przywrócono H.P. posiadanie nieruchomości położonej w [...], oznaczonej hipotecznie jako "[...]" rej. hip. [...], odnośnie 11/12 niepodzielnych części, ze wzmianką, iż przedmiotowe postanowienie nie ulegało natychmiastowemu wykonaniu. Objęcie gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia [...] stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji w sprawie obejmowania gruntów przez Gminę [...] (Dz.U. 1948 r. nr 6 poz. 43). Objęcie nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] nr [...], a zatem termin do składania wniosku upływał w dniu 15 lutego 1949 r. W dniu 16 listopada 1949 r. do Zarządu Miejskiego w Mieście [...], adwokat T. B. działający w imieniu H. i K. małżonków P., za pośrednictwem Urzędu Pocztowego, złożył wniosek opatrzony datą 15 luty 1949 r. o przyznanie własności czasowej do nieruchomości położonej na [...] pod nazwą "[...] Rej. hip. Nr. [...]". Na wniosku dekretowym noszącym datę 15 luty 1949 r., widnieje prezentata Zarządu Miejskiego w [...] dotycząca wpływu wniosku do tego urzędu w dniu 16 listopada 1949 r. Na wniosku brak jest adnotacji o opłaceniu wniosku w kwocie 3.000 ówczesnych złotych. W rejestrze prowadzonym przez [...] Urząd Wojewódzki w [...], Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości, widnieje wpis pod pozycją [...], dotyczący uiszczenia w dniu 16 listopada 1949 r. opłaty od wniosku dekretowego przez adwokata T. B., pełnomocnika H. P. i K.P.. Opłata dotyczyła sprawy "nieruchomość [...] hip. [...]". W aktach administracyjnych Prezydenta Miasta [...] znajduje się ponadto "odpis" wniosku o przyznanie własności czasowej, poświadczony "za zgodność", z podpisem "H. P.". Odpis dokumentu dotyczy wniosku o przyznanie własności czasowej do nieruchomości położonej na [...] pod nazwą "[...] rej. hip. nr [...]". Na odpisie wniosku widnieje zapis: "Dowód nadania: na przesyłkę poleconą nr [...], do Wydz. [...], w [...] pieczęć: Urz. Telekom [...],[...]" oraz wzmianka nakreślona pismem ręcznym co do uiszczenia przez H. P. w dniu 18 sierpnia 1959 r. opłaty w kwocie 90 zł. Na "odpisie" widnieje data sporządzenia wniosku "15 luty 1949 r.". Na skutek wniosku H.P. złożonego w dniu 15 lipca 1959 r., Prezydium Rady Narodowej w Mieście [...] w dniu [...] września 1959 r., wydało zaświadczenie, iż wniosek o przyznanie własności czasowej do gruntu "[...]", został złożony w ustawowym terminie. W "notatce" znajdującej się w aktach administracyjnych Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1959 r. (podpis nieczytelny, brak pieczęci urzędu), widnieje zapis, że "wniosek o własność czasową wpłynął dnia 16 listopada 1949 r. Nr - [...], pobrano opłatę w wysokości zł. 3000".

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., n [...], zmienioną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1996 r., nr [...], stwierdzono nieodpłatne nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa, w dniu [...] maja 1990 r., nieruchomości przy [...] oznaczonej nr ewidencyjnym [...] (obecnie działka nr [...]) w obrębie [...].

J. R., działający jako pełnomocnik M. R., H. D., K. P. i I. L., w dniu [...] lutego 1996 r. złożył do Urzędu [...] wniosek o wydanie zaświadczenia o stanie prawnym nieruchomości przy [...]. W odpowiedzi, Urząd [...] zaświadczeniem z dnia [...] lutego 1998 r., znak: [...] wskazał, że wniosek dekretowy został złożony "dnia 16.11.1949 r.".

Prezydent Miasta [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] wskazał, że objęcie nieruchomości położonej w [...] przy [...], w rejonie [...], nastąpiło z dniem [...] sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...], a więc termin do składania wniosku upływał z dniem 16 lutego 1949 r. Ponadto Prezydent Miasta [...] wskazał, że wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], został złożony przez pełnomocnika H. P. - adw. T. B. w dniu 15 lutego 1949 r., czyli w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. Ponadto wskazano, że: zgodnie z zawartymi w aktach miejskich postanowieniami spadkowymi, spadek po H. P. nabyły z mocy ustawy dzieci: K.P., I.L., M.R. i H. D., po 1/4 części każde z nich, natomiast zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] września 1998 r., sygn. akt [...] RNs [...], dla nieobecnej N. W. ustanowiono kuratora dla nieobecnej, w osobie adw. B. D. w toczącym się postępowaniu administracyjnym o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości ozn. "[...]".

Notarialną umową z dnia [...] marca 2000 r., Rep. [...], oddano w użytkowanie wieczyste nieruchomość oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], na rzecz: H. D., M. R., I. L., K. P. oraz N. W., w imieniu której działał kurator dla nieobecnej. Decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r., nr [...], przekształcono nieodpłatnie prawo użytkowania wieczystego do działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2, w prawo własności, na rzecz H. D., M.R., I. L. i K. P., każdy po 11/48 części oraz na rzecz N. W., w imieniu której działał kurator w osobie adwokat B. D., w udziale 4/48 części gruntu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], stwierdziło wydanie decyzji administracyjnej z dnia [...] października 2002 r. nr [...] z naruszeniem prawa, uznając, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Po ponownym rozpoznaniu sprawy SKO decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], w odniesieniu do wniosku Prezydenta [...] - umorzyło postępowanie, natomiast w odniesieniu do pozostałych wniosków - uchyliło w całości decyzję SKO z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] października 2002 r.

Następnie po rozpoznaniu skargi Prokuratora na ww. decyzję z [...] maja 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 944/16 uchylił zaskarżoną decyzję, od którego to wyroku J.R. wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Obecnie postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest zawieszone z uwagi na toczące się postępowanie rozpoznawcze przed Komisją, zgodnie z postanowieniem z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 265/17.

Aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2008 r., Rep. [...], J. R. działający jako kurator dla nieznanej z miejsca pobytu N. W., sprzedał 4/48 udziały w prawie własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], na rzecz: K. P. (udział 1/48), I. L. (udział 1/48) i H. D. (udział 2/48) w imieniu której działał T. C., za łączną kwotę [...] zł. Aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2009 r. Rep. A nr [...], H. D. darowała swojej siostrze M.R. nabyty na mocy aktu notarialnego z [...] listopada 2008 r., Rep. A [...], udział wynoszący 1/48 części w nieruchomości oznaczonej nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. Strony określiły wartość przedmiotowej darowizny na łączną kwotę [...] zł. Aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2013 r., Rep. A nr [...], I. L. darowała swojej siostrze M.R. udział w wysokości 11/48 nabyty w drodze decyzji [...], a następnie decyzji [...] oraz udział 1/48 nabyty na mocy aktu notarialnego z [...] listopada 2008 r., Rep. A nr [...], tj. łączny udział wynoszący 12/48 części nieruchomości oznaczonej nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. Strony określiły wartość przedmiotowej darowizny na łączną kwotę [...] zł. Aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2013 r., Rep. A nr [...], M.R. darowała swojemu synowi J. R. udział w wysokości 11/48 nabyty w drodze decyzji [...], a następnie decyzji [...] oraz udział 1/48 nabyty na mocy aktu notarialnego z [...] lipca 2009 r., Rep. A nr [...], tj. łączny udział wynoszący 12/48 części w nieruchomości oznaczonej nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. Strony określiły wartość przedmiotowej darowizny na łączną kwotę [...] zł. Aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2013 r., Rep. A nr [...], M.R. darowała swojemu synowi J. R. udział wynoszący 12/48 nabyty na mocy aktu notarialnego z [...] kwietnia 2013 r., Rep. A nr [...], w nieruchomości oznaczonej nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. Strony określiły wartość przedmiotowej darowizny na łączną kwotę [...] zł. Aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2013 r., Rep. A nr [...], K. P. darował swojej siostrze M.R. udział w wysokości 11/48 nabyty w drodze decyzji [...], a następnie decyzji [...] oraz udział 1/48 nabyty na mocy aktu notarialnego z [...] listopada 2008 r., tj. łączny udział wynoszący 12/48 części w nieruchomości oznaczonej nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. Strony określiły wartość przedmiotowej darowizny na łączną kwotę [...] zł. Aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 2014 r., Rep. A nr [...], M.R. darowała swojemu synowi- J.R. udział nabyty na mocy aktu notarialnego z [...] grudnia 2013 r., Rep. A [...] w nieruchomości wynoszący 12/48 części nieruchomości stanowiącej niezabudowaną działkę o numerze [...] o powierzchni [...] m2. Strony określiły wartość przedmiotowej darowizny na łączną kwotę [...] zł. Aktem notarialnym z dnia [...] maja 2014 r., Rep. A [...], E.D. sprzedała J. R. cały przysługujący jej udział z tytułu dziedziczenia po jej matce-H. D., tj. udział 12/48 części we współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], za ceną [...] zł. J. R. nabył przedmiotowy udział w nieruchomości do majątku osobistego.

Komisja stwierdziła, że kontrolowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa poprzez skierowanie decyzji reprywatyzacyjnej do osoby zmarłej reprezentowanej przez kuratora ustanowionego dla osoby nieznanej z miejsca pobytu i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Komisja w toku przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego ustaliła, że przedwojenna współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości, Z.W., zmarła [...] kwietnia 1984 r. Oznacza to, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...], skierowana do N.W., której prawidłowe personalia to Z.W., reprezentowana przez kuratora dla nieznanej z miejsca pobytu, została wydana przez organ na osobę nieżyjącą. Postępowanie zakończone wydaniem decyzji Prezydenta [...] w dniu [...] lutego 2000 r. toczyło się więc w stosunku do osoby zmarłej, która w dacie wydania decyzji miałaby 92 lata.

Komisja podniosła, że w orzecznictwie przyjmuje się, że przez pojęcie "skierowania decyzji" należy rozumieć określenie adresata rozstrzygnięcia, a więc określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Wydając decyzję reprywatyzacyjną, w której jako stronę wskazano osobę nieżyjącą, organ uchybił elementarnym obowiązkom, polegającym na właściwym ustaleniu stanu faktycznego oraz kręgu stron postępowania. W świetle powyższych okoliczności Z. W. nie mogła być stroną w postępowaniu dekretowym przed Prezydentem [...]. Decyzja wydana została zatem z rażącym naruszeniem prawa, bowiem jednym z elementów postępowania administracyjnego są jego podmioty, a Z. W. z domu G., jako osoba zmarła, nie mogła być podmiotem tego postępowania. Reprezentowana była wprawdzie przez kuratora, jednak był to kurator ustanowiony dla osoby nieznanej z miejsca pobytu w osobie B. D.. W dniu [...] stycznia 2015 r. przeprowadzono postępowanie spadkowe po ww., w wyniku którego stwierdzono, że spadkobiercą po Z. W. jest Skarb Państwa.

Komisja wskazała, że w piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, iż nałożenie obowiązków, czy przyznanie uprawnień osobie zmarłej decyzją administracyjną kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa, ale jedynie wówczas gdy osoba taka jest bezpośrednim adresatem decyzji. Tym samym jedynie błąd co do adresata materialnoprawnego -osoby dysponującej interesem prawnym, skutkuje nieważnością decyzji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Naruszenie prawa obliguje Komisję do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie miało przy tym znaczenia, że organ prowadząc postępowanie dekretowe nie posiadał wiedzy, że osoba będąca stroną postępowania nie żyje. Komisja podkreśliła, że Z.W. jako osoba niemająca zdolności prawnej, nie mogła być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do tej osoby nie można było prowadzić postępowania dekretowego, ani skierować do tej osoby podjętego rozstrzygnięcia. Elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego na podstawie art. 30 § 1 k.p.a., odsyłającym do art. 8 Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145), stanowiące, że zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego.

W ocenie Komisji Prezydent [...], kierując decyzję do osoby nieżyjącej, naruszył zawartą w art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i jej prawa do końcowego zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. W tak prowadzonym postępowaniu organ nie zrealizował zawartych w art. 6 i 7 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., zasad praworządności i prawdy obiektywnej.

W świetle powyższych ustaleń oraz rozważań prawnych, w ocenie Komisji decyzja Prezydenta [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ skierowana została do osoby, która nie żyła w dacie jej wydania. Wskazana przesłanka wyczerpuje dyspozycję, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Komisji doszło również do rażącego naruszenia art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez ustalenie, czy wszystkie strony postępowania żyją, a w sytuacji ustalenia, że któraś z nich zmarła, nie ustalił po nim spadkobierców. Konsekwencją tego było skierowanie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] do osoby zmarłej i rażącego naruszenia przepisów art. 10 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. oraz art. 30 § 4 k.p.a.

Niezależnie od okoliczności wydania decyzji dekretowej na osobę zmarłą, Komisja zauważyła, że wniosek dekretowy został złożony po upływie terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r., gdyż zostało przyznane prawo użytkowania wieczystego pomimo, że wniosek o prawo własności czasowej został złożony z przekroczeniem ustawowego terminu.

Prezydent [...] w toku rozpoznania sprawy, zakończonej decyzją nr [...] ustalił, że wniosek dekretowy został złożony w dniu [...] lutego 1949 r. Natomiast jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego zarówno przez Komisję, jak i przez Prezydenta [...], w dniu [...] sierpnia 1948 r. ukazał się Dziennik Urzędowy Nr [...]. Następnie H.P. -współwłaścicielka dekretowa nieruchomości "[...]", za pośrednictwem adw. T.B., złożyła w dniu 16 listopada 1949 r. (data widniejąca na prezentacie wniosku dekretowego do Zarządu Miejskiego [...]), wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do tej nieruchomości. W tej samej dacie H.P. uiściła opłatę od wniosku dekretowego w kwocie 3.000 ówczesnych złotych. W rejestrze wniosków dekretowych prowadzonych przez Wojewodę, widnieje wpis złożenia wniosku dekretowego przez adw. T. B. w dniu 16 listopada 1948 r. W oparciu o powyższy materiał dowodowy Komisja uznała, że prawo H.P. do przyznania prawa własności czasowej, wygasło. Data złożenia wniosku po terminie, tj. w dniu 16 listopada 1949 r. wynika wprost z prezentaty Zarządu Miejskiego w [...], rejestru wniosków dekretowych prowadzonych przez Wojewodę [...] oraz rejestru opłat od wniosków dekretowych prowadzonych przez [...] Urząd Wojewódzki. Powyższego nie obala złożenie do akt sprawy [...] w toku postępowania przed Komisją, poświadczonej notarialnie za zgodność z oryginałem, potwierdzenia nadania przesyłki poleconej w dniu 15 lutego 1949 r., zawierającej wniosek dekretowy H.P.. Dokument ten jest sprzeczny z dokumentami zawartymi w aktach Prezydenta [...] "[...]" w postaci: oryginału wniosku dekretowego zawierającego prezentatę urzędową z datą 16 listopad 1949 r., rejestru wniosków z datą złożenia wniosku dekretowego w dniu 16 listopada 1949 r. oraz rejestru uiszczonych opłat od wniosków dekretowych z którego wynika uiszczenie opłaty od wniosku dekretowego w dniu 16 listopada 1949 r. Na marginesie Komisja wskazała, że odcisk stempla pocztowego "15.2.49" naniesiony na dowodzie nadania "przesyłki poleconej nr [...] i nr [...] (...)", nie był ogólnie funkcjonującym stemplem w oknie kasowym przeznaczonym dla przesyłek typu "R" w Urzędzie Telekomunikacyjnym przy ul. [...] w [...], zatem przedmiotowy odcisk stempla pocztowego złożony przez strony nie stanowi uzasadnionego kontrdowodu, że złożenie wniosku dekretowego nastąpiło w innej dacie, aniżeli 16 listopad 1949 r. Ponadto w aktach miejskich Prezydenta [...] znajduje się notatka z [...] września 1959 r. o treści: "wniosek o własność czasową wpłynął dnia 16 listopada 1949 r. (...)" oraz zaświadczenie Urzędu [...] z dnia [...] lutego 1998 r., znak: [...], w którym zaświadczono, że "wniosek dekretowy został złożony dnia 16.11.1949 r.". Z dokumentów tych wprost wynika data złożenia wniosku dekretowego, jednakże Prezydent [...] nie wziął pod uwagę rozbieżności między występowaniem w aktach miejskich różnych dat złożenia wniosku dekretowego.

Podsumowując, Komisja stwierdziła, że przyznanie decyzją Prezydenta [...] z [...] lutego 2000 r., nr [...] prawa użytkowania wieczystego, wobec złożenia przez H.P. wniosku dekretowego po terminie, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. W ocenie Komisji w niniejszej sprawie należy stwierdzić nieważność kontrolowanej decyzji w zakresie udziału 36/48 części. W tej części nie wywołała ona bowiem nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. W myśl wskazanego przepisu, przez nieodwracalne skutki prawne należy rozumieć stan prawny powstały wskutek przeniesienia własności albo użytkowania wieczystego nieruchomości [...] na osobę trzecią, o ile nie nastąpiło ono nieodpłatnie lub na rzecz nabywcy działającego w złej wierze, lub zagospodarowania nieruchomości [...] na cele publiczne, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazana definicja zawiera w sobie dwa elementy, z których jeden konstytuuje zasadę, a drugi wyjątek od niej. Pierwszy określa czynność prawną w postaci przeniesienia własności lub użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, która co do zasady przesądza o nieodwracalności skutków prawnych. Drugi natomiast statuuje wyjątki od wymienionej zasady. Analiza treści wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że nie można przyjąć na gruncie ustawy z 9 marca 2017 r. istnienia nieodwracalności skutków prawnych, jeśli nabywca będący osobą trzecią nabył rzecz nieodpłatnie albo nabycie nastąpiło w złej wierze. Pojęcie "nieodwracalności skutku prawnego" w płaszczyźnie prawa administracyjnego odnosi się do takich następstw decyzji administracyjnej (reprywatyzacyjnej), w których brak jest możliwości odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej jednostki od tej, będącej następstwem decyzji administracyjnej, co wyklucza powrót do stanu poprzedniego (B. Adamiak, Glosa do uchwały SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSP 1993, nr 5, poz. 104, P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2017). Funkcjonuje ono na gruncie art. 156 k.p.a. i stanowi przesłankę negatywną, która wyłącza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, pomimo istnienia wad kwalifikowanych określonych wart. 156 § 1, 3, 4, 7 k.p.a. Nieodwracalność skutków prawnych wynika z następczej w stosunku do uprzedniej decyzji administracyjnej czynności prawnej, nie dotyczy natomiast skutków wynikających z samego faktu wydania decyzji (M. Wincenciak, O tzw. "nieodwracalnych skutkach prawnych" decyzji administracyjnej (w:) Kodyfikacja Postępowania Administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 901902). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "zawarcie umowy notarialnej i przeniesienie własności nieruchomości będące wynikiem wydania wadliwej decyzji administracyjnej dotyczącej sprzedaży nieruchomości powoduje powstanie nieodwracalnych skutków prawnych" (vide: wyrok NSA z 22 stycznia 1998 r., sygn. I SA 1226/96, LEX nr 44529; wyrok NSA z 14 stycznia 1998 r" sygn. V SA 432/96, LEX nr 45663; tezę drugą uchwały składu siedmiu sędziów SN z 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92, OSNCP 1992, nr 12, poz. 21, B. Adamiak, Glosa do uchwały SN z dnia 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92, OSP 1993/5/104). Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 292/11, LEX nr 1219128, decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Komisja wskazała, że nie kwestionuje faktu, iż w przedmiotowej sprawie w konsekwencji wydania decyzji reprywatyzacyjnej doszło do zbycia przez beneficjentów przysługujących im udziałów w przedmiotowej nieruchomości. Jednakże w ocenie Komisji, zbycia tego nie należy traktować jako przeniesienia własności albo użytkowania wieczystego nieruchomości [...] na osobę trzecią. Analizując udział 4/48 części należący do Z. W., nie uszło uwadze Komisji, że na skutek zawarcia przez beneficjentów decyzji [...] umowy sprzedaży udziałów Z.W. z dnia [...] listopada 2008 r., Rep. A [...], sprzedano 4/48 udziały w prawie własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], na rzecz pozostałych beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej, tj. na rzecz: K. P. (udział 1/48), I. L. (udział 1/48) i H. D. (udział 2/48). Na skutek zawarcia tej umowy, zawartej de facto pomiędzy beneficjentami decyzji reprywatyzacyjnej, w ocenie Komisji, nieodwracalne skutki prawne nie nastąpiły. W ocenie Komisji istotnym jest, że pojęcie osoby trzeciej w prawie administracyjnym i w prawie cywilnym jest dość szeroko ujmowane, jednakże w sposób tożsamy. Jako osobę trzecią uznaje się podmiot, który nie jest związany stosunkiem łączącym inne podmioty. Generalnie chodzi o pewien nieograniczony zbiór osób w danym układzie sytuacyjnym, w którym podmioty zawierające umowę łączy (lub będzie łączyć) wzajemny stosunek prawny. Pozostawanie tych stron we wzajemnych stosunkach cywilnoprawnych w danym układzie sytuacyjnym powoduje przyjęcie, że nie są osobami trzecimi w danym układzie sytuacyjnym. Zatem zawarcie umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 2008 r., Rep. A [...], w wyniku której J. R. działający jako kurator dla nieznanej z miejsca pobytu N.W., sprzedał 4/48 udziały w prawie własności nieruchomości, na rzecz pozostałych beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej, nie wywołało nieodwracalnych skutków, bowiem zawarcie przedmiotowej umowy nastąpiło w ramach osób, które łączył dotychczasowy stosunek prawny w postaci współposiadania - w drugiej decyzji prawa do tej samej nieruchomości. Analizując zmianę podmiotową w prawie własności przedmiotowej nieruchomości w zakresie udziału 12/48 należącego do H.D., Komisja wskazała, że został on nabyty przez jej następczynię prawną- E. D. w wyniku postanowienia sądu w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku. Powyższe wskazuje, że zmiana podmiotowa w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla działek nr: [...],[...],[...],[...] i [...], w zakresie udziału 12/48 części, została dokonana na podstawie dziedziczenia. (błędnie wskazano numery działek, gdyż niniejsza sprawa dotyczy działki nr [...]). Komisja wskazała, że w obowiązujących przepisach brak jest definicji legalnej pojęcia przeniesienia własności, jednak "przez przeniesienie własności należy rozumieć przejście prawa własności z jednego podmiotu na inny na podstawie umowy. Z przeniesieniem własności mamy do czynienia w razie łącznego spełnienia dwóch przesłanek: 1) zdarzeniem prawnym powodującym określony skutek prawny jest umowa, a nie jakiekolwiek inne zdarzenie prawne; 2) skutkiem prawnym umowy jest zmiana właściciela rzeczy" (vide: Komentarz do art. 155 Kodeksu cywilnego, red. Osąjda 2019, wyd. 22/J, Biernat - Komentarz do Kodeksu cywilnego). By znalazło zastosowanie w sprawie pojęcie "przeniesienia" prawa własności, niezbędne jest zatem zawarcie umowy, której skutkiem prawnym jest właśnie przeniesienie tego prawa. W niniejszej sprawie zmiana właściciela nastąpiła na podstawie zdarzenia prawnego w postaci sukcesji uniwersalnej, tj. następstwa prawnego po osobie zmarłej, inaczej zwanego dziedziczeniem (sukcesją), która ma właśnie charakter sukcesji uniwersalnej. W związku z powyższym Komisja uznała, że nabycie udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie dziedziczenia, nie mieści się w definicji "przeniesienia prawa własności", o której mowa w art. 2 ust. 4) ustawy z 9 marca 2017 r., bowiem nabycie poszczególnych udziałów nastąpiło na mocy następstwa prawnego stanowiącego wyłącznie przejście praw i obowiązków po spadkodawcy, a nie przeniesienia prawa własności, o której mowa w powołanym przepisie. Komisja podniosła, że wobec wykazania, że nie doszło do przeniesienia prawa własności, lecz przejścia praw i obowiązków po spadkodawcy (co nie jest tożsame), które nie spełnia przesłanki z art. 2 ust. 4) ustawy z 9 marca 2017 r., to w zakresie nabycia udziałów w ww. działkach w wyniku dziedziczenia, nastąpiły odwracalne skutki prawne. Ponadto ww. umowy przenoszące prawo własności zostały zawarte nieodpłatnie, w ramach darowizny, co wyłącza skutek nieodwracalnych skutków prawnych w przypadku przeniesienia prawa własności. Odmienna sytuacja dotyczy zawartej umowy sprzedaży z dnia [...] maja 2014 r., Rep. A [...], w wyniku której E.D. sprzedała J.R. udział 1/48 części (tj. z pierwotnego udziału po Z.W.) oraz udział 11/48 części (tj. z pierwotnego udziału po H. D.) we współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. W zakresie tego udziału, w wyniku odpłatnego nabycia nieruchomości w łącznym udziale 12/48 części przez J. R., Komisja uznała, że wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 ust. 4) ustawy z 9 marca 2017 r. wobec odpłatnego przeniesienia prawa własności na osobę trzecią.

Skargi na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: J. R., E.D. oraz K. P., J. P. i M. D., a także w zakresie uzasadnienia decyzji Miasto [...].

J. R. zaskarżonej decyzji zarzucił:

naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., w szczególności poprzez:

niewłaściwą i tendencyjną ocenę materiału dowodowego, skutkującą błędnym ustaleniem, że w wniosek dekretowy adw. B. z dnia [...] lutego 1949 r., złożony w imieniu H. P. został złożony z naruszeniem 6-cio miesięcznego terminu, przewidzianego na jego złożenie;

wybiórcze potraktowanie zgromadzonego materiału dowodowego, między innymi poprzez pominięcie dokumentacji znajdującej się w aktach postępowań zwrotowych;

pominięcie w uzasadnieniu decyzji twierdzeń stron postępowania prowadzonego pod sygnaturą [...] przedstawionych w piśmie z dnia 13 września 2019 roku;

w związku z naruszeniami wskazanymi w pkt. 1 - również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 40 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnem w zw. z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 dekretu poprzez uznanie, że o dacie złożenia wniosku dekretowego adw. B. z dnia [...] lutego 1949 r. świadczy prezentata Zarządu Miejskiego w [...] z dnia 16 listopada 1949 r. potwierdzająca jego wewnętrzną rejestrację, gdy tymczasem miarodajna i wiążąca dla zachowania terminu 6-cio miesięcznego jest data stempla pocztowego z dnia 15 lutego 1949 r. - co skutkowało stwierdzeniem przez Komisję nieważności decyzji w zakresie udziału wynoszącego łącznie 36/48 części w prawie użytkowania wieczystego gruntu niezabudowanego, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] w [...];

naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 roku o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa poprzez ich niezastosowanie i nieuzasadnione uznanie, że w omawianym stanie faktycznym nie zaszły nieodwracalne skutki prawne w stosunku do udziału przysługującego N. W., wynoszącego 1/12 części w roszczeniach dekretowych, w związku z czym doszło do naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4a u.s.d.r. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie przez Komisję, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie udziału wynoszącego łącznie 36/48 części w prawie użytkowania wieczystego gruntu niezabudowanego, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] w [...], z pominięciem udziału w prawie użytkowania wieczystego ww. nieruchomości w wysokości 1/12, przysługującego N. W.;

naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a., poprzez powołanie się przez Komisję na stanowisko biegłego mgr A.P. bez dokonania kontroli prawidłowości opinii przedłożonych przez biegłego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione.

W uzupełnieniu skargi (pismo z 29 października 2019 r.) skarżący podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w skardze, a ponadto zaskarżonej decyzji Komisji zarzucił:

naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 75 § 1, art. 76 § 1-2 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a., art. 89 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez:

prowadzenie postępowania w sposób urągający zasadom zaufania obywatela wobec Państwa, to jest w sposób realizujący cel z góry przyjęty przez Komisję już przy wszczęciu postępowania, który to cel zakładał powtórne odebranie terenu zwróconego spadkobiercom dawnych właścicieli na podstawie decyzji Prezydenta, ponieważ stanowi on obszar, na którym położone jest [...], które to jeziorko przez ostatnie lata stało się nośnym tematem nagonki medialnej, podgrzewanej przez lokalnych działaczy politycznych - Komisja prowadziła postępowanie z pogwałceniem podstawowych zasad procedury administracyjnej oraz przepisów prawa materialnego, zapominając, że teren ten był już raz bezprawnie moim poprzednikom prawnym na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy;

rażące przekroczenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasad swobodnej oceny dowodów, poprzez formułowanie wniosków będących podstawą wydania decyzji Komisji, które nie znajdują poparcia w dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania;

powołanie się w treści uzasadnienia decyzji Komisji na dowody, bez dokładnego ich wskazania (data, sygnatura dokumentu), co stanowi przede wszystkim naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.;

przeprowadzenie z urzędu rozprawy przed Komisją w dniu [...] marca 2019 r. podczas gdy rozprawa ta nie przyczyniła się ani do przyspieszenia, ani do uproszczenia postępowania, ani do uzgodnienia interesów stron, ani nie wymagał jej przeprowadzenia przepis prawa, co stanowi przede wszystkim naruszenie art. 89 k.p.a. - wręcz przeciwnie, można było odnieść wrażenie, że rozprawa transmitowana w mediach publicznych prowadzona była jedynie w celach politycznych;

dopuszczenie dowodu oraz przywiązywanie większej wagi do zeznań świadka M. R., która nie miała nic wspólnego z decyzją Prezydenta, a zeznawała na rozprawie przed Komisją, która była publicznie transmitowana, w dniu [...] marca 2019 r. jedynie dla promocji własnej osoby oraz reprezentowanego stowarzyszenia [...], co stanowi przede wszystkim naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu, który nie mógł przyczynić się do wyjaśnienia sprawy;

dopuszczenie na rozprawie przed Komisją w dniu [...] marca 2019 r. dowodu z zeznań świadka K. R., który nie miał nic wspólnego z wydawaniem decyzji Prezydenta, oraz świadka G. J., która jako Naczelnik Wydziału Dekretowego nie mogła wnieść do sprawy nic więcej, poza ogólne stwierdzenia, że niewiele pamięta, przez co Komisja złamała również zasady ekonomiki procesowej, poprzez prowadzenie działań pozornych i niepotrzebnych, które jak mam wrażenie, były podejmowane jedynie dla podgrzania atmosfery przedwyborczej oraz pogrążenia pracowników Wydziału Dekretowego - co stanowi przede wszystkim naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu, który nie mógł przyczynić się do wyjaśnienia sprawy;

naruszenie zasad uczciwości urzędniczej oraz zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przez członków Komisji poprzez wypowiedzi medialne, poprzedzające nawet rozprawę przed Komisją w dniu [...] marca 2019 r. oraz podawanie do publicznej wiadomości faktów objętych aktami postępowania, kreowanie sensacyjnych scenariuszy na temat sprawy, a nawet podawanie sugestii odnośnie przewidywanego rozstrzygnięcia wyłącznie dla celów politycznych, co stanowi przede wszystkim ewidentne naruszenie art. 8 § 1 k.p.a.;

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 81a § 1 k.p.a.: poprzez brak rozstrzygnięcia niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, na korzyść strony;

naruszenie interesu prawnego skarżącego, wywodzącego się z przysługującego ich poprzednikom prawnym prawa własności nieruchomości objętej decyzją Komisji.

naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt. 3 k.p.a., poprzez brak skierowania decyzji Komisji również do pozostałych stron postępowania prowadzonego przed Komisją w sytuacji, w której decyzja Komisji wpływa na ich prawnie chronione interesy w rozumieniu art. 50 Ppsa;

naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 ustawy z dnia 23 listopada 2012 roku Prawo Pocztowe, który stanowi, że "potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wydane przez placówkę pocztową operatora wyznaczonego ma moc dokumentu urzędowego", w związku z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 76 § 1-2 k.p.a. poprzez brak uznania, że pocztowy dowód nadania przesyłki poleconej stanowi urzędowy dowód zachowania daty 15 lutego 1949 r.;

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 i ust. 3 u.s.d.r. poprzez brak poszanowania celów, dla których powołana została Komisja jako organ, który powinien stać na straży interesu publicznego, oraz brak realizacji zadań ustawowych Komisji, poprzez prowadzenie postępowania, w sposób uchybiający tym celom i zasadom;

naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest art. 29 ust. 1 pkt. 1) oraz 29 ust. 1 pkt. 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 roku o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz z art. 38 ust. 1 u.s.d.r. poprzez brak utrzymania w mocy decyzji Prezydenta oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta w udziale 36/48 oraz stwierdzającej w pozostałym zakresie naruszenie prawa, podczas gdy w sprawie nie zaistniały żadne przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta, a decyzja Prezydenta jest prawidłowa;

o ile Sąd doszukałby się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przy wydawaniu decyzji Prezydenta w stosunku do udziału 1/12 przysługującego N. W. w zakresie reprezentowania jej przez kuratora (czego nie dopatruje się w decyzji Prezydenta skarżący), to należy stwierdzić, że nie było to naruszenie rażące, co zignorowała Komisja, przez co naruszyła art. 29 ust. 1 pkt. 1) oraz 29 ust. 1 pkt. 3a u.s.d.r. w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz z art. 38 ust. 1 u.s.d.r. poprzez brak utrzymania w mocy decyzji Prezydenta oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta w udziale 36/48 oraz stwierdzającej w pozostałym zakresie naruszenie prawa, podczas gdy w sprawie nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa, wymieniona w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.;

w przypadku ustalenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przy wydawaniu decyzji Prezydenta (czego nie dopatruje się w decyzji Prezydenta skarżący) - zarzucono również naruszenie przez Komisję art. 156 § 2 k.p.a. oraz 158 § 2 poprzez ich niezastosowanie, pomimo, że od dnia doręczenia decyzji Prezydenta upłynęło ponad 10 lat, a ponadto decyzja Prezydenta wywołała nieodwracalne skutki prawne w odniesieniu do całości udziałów w działce nr [...].

W związku z powyższym, skarżący podtrzymał w całości wnioski wyrażone w skardze, a także wniósł o uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji względnie o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na to, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 u.s.d.r. W przypadku uwzględnienia skargi i wydania orzeczenia zgodnie z ww. wnioskami oraz stwierdzenia przez Sąd podstawy do umorzenia postępowania przed Komisją wniósł o umorzenie przez Sąd postępowania przed Komisją, względnie o zobowiązanie Komisji do umorzenia postępowania prowadzonego przed Komisją, względnie zobowiązanie Komisji do utrzymania w mocy decyzji Prezydenta.

Skarżąca E. D. wniosła skargę o identycznej treści jak skarga K. P., J. P. i M.D..

Skarżące zarzuciły zaskarżonej decyzji:

naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 75 § 1, art. 76 § 1-2 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 k.p.a., art. 89 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez:

prowadzenie postępowania w sposób urągający zasadom zaufania obywatela wobec Państwa, to jest w sposób realizujący cel z góry przyjęty przez Komisję już przy wszczęciu postępowania, który to cel zakładał powtórne odebranie terenu zwróconego spadkobiercom dawnych właścicieli na podstawie decyzji Prezydenta, ponieważ stanowi on obszar, na którym położone jest [...], które to jeziorko przez ostatnie lata stało się nośnym tematem nagonki medialnej, podgrzewanej przez lokalnych działaczy politycznych - Komisja prowadziła postępowanie z pogwałceniem podstawowych zasad procedury administracyjnej oraz przepisów prawa materialnego, zapominając, że teren ten był już raz bezprawnie zabrany poprzednikom prawnym skarżących na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy;

wybiórcze i tendencyjne potraktowanie zgromadzonego materiału dowodowego, między innymi poprzez pominięcie dokumentacji znajdującej się w aktach postępowania zwrotowego, poprzedzającego wydanie decyzji Prezydenta;

rażące przekroczenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasad swobodnej oceny dowodów, poprzez formułowanie wniosków będących podstawą wydania decyzji Komisji, które nie znajdują poparcia w dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania;

powołanie się w treści uzasadnienia decyzji Komisji na dowody, bez dokładnego ich wskazania (data, sygnatura dokumentu), co stanowi przede wszystkim naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.;

przeprowadzenie z urzędu rozprawy przed Komisją w dniu [...] marca 2019 r. podczas gdy rozprawa ta nie przyczyniła się ani do przyspieszenia, ani do uproszczenia postępowania, ani do uzgodnienia interesów stron, ani nie wymagał jej przeprowadzenia przepis prawa, co stanowi przede wszystkim naruszenie art. 89 k.p.a. - wręcz przeciwnie, można było odnieść wrażenie, że rozprawa transmitowana w mediach publicznych prowadzona była jedynie w celach politycznych;

dopuszczenie dowodu oraz przywiązywanie większej wagi do zeznań świadka M. R., która nie miała nic wspólnego z decyzją Prezydenta, a zeznawała na rozprawie przed Komisją, która była publicznie transmitowana, w dniu [...] marca 2019 r. jedynie dla promocji własnej osoby oraz reprezentowanego stowarzyszenia [...], co stanowi przede wszystkim naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu, który nie mógł przyczynić się do wyjaśnienia sprawy;

dopuszczenie na rozprawie przed Komisją w dniu [...] marca 2019 r. dowodu z zeznań świadka K. R., który nie miał nic wspólnego z wydawaniem decyzji Prezydenta, oraz świadka G. J., która jako Naczelnik Wydziału Dekretowego nie mogła wnieść do sprawy nic więcej, poza ogólne stwierdzenia, że niewiele pamięta, przez co Komisja złamała również zasady ekonomiki procesowej, poprzez prowadzenie działań pozornych i niepotrzebnych, które jak mają wrażenie skarżące, były podejmowane jedynie dla podgrzania atmosfery przedwyborczej oraz pogrążenia pracowników Wydziału Dekretowego - co stanowi przede wszystkim naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu, który nie mógł przyczynić się do wyjaśnienia sprawy;

pominięcie i brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji Komisji do twierdzeń stron przedstawionych w piśmie z dnia 13 września 2019 roku;

naruszenie zasad uczciwości urzędniczej oraz zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przez członków Komisji poprzez wypowiedzi medialne, poprzedzające nawet rozprawę przed Komisją w dniu [...] marca 2019 r. oraz podawanie do publicznej wiadomości faktów objętych aktami postępowania, kreowanie sensacyjnych scenariuszy na temat sprawy, a nawet podawanie sugestii odnośnie przewidywanego rozstrzygnięcia wyłącznie dla celów politycznych, co stanowi przede wszystkim ewidentne naruszenie art. 8 § 1 k.p.a.;

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 81 a § 1 k.p.a.: poprzez brak rozstrzygnięcia niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, na korzyść strony;

naruszenie interesu prawnego skarżących, wywodzącego się z przysługującego ich poprzednikom prawnym prawa własności nieruchomości objętej decyzją Komisji.

2. naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt. 3 k.p.a., poprzez brak skierowania decyzji Komisji również do skarżących jako stron postępowania, podczas gdy brały one udział w postępowaniu przed Komisją, a decyzja Komisji wpływa na ich prawnie chronione interesy w rozumieniu art. 50 Ppsa;

3. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 40 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnem w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu poprzez uznanie, że o dacie złożenia wniosku dekretowego złożonego przez adw. T. B. w imieniu H. P. w dniu [...] lutego 1949 r. nie świadczy dowód nadania przesyłki poleconej z dnia 15 lutego 1949 r. w ustawowym 6-cio miesięcznym terminie, lecz prezentata Wydziału Polityki Budowlanej Zarządu Miejskiego w [...], dokumentująca wewnętrzną dekretację wniosku dekretowego z dniem 16 listopada 1949 r.;

4. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 ustawy z dnia 23 listopada 2012 roku Prawo Pocztowe, który stanowi, że "potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wydane przez placówkę pocztową operatora wyznaczonego ma moc dokumentu urzędowego", w związku z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 76 § 1-2 k.p.a. poprzez brak uznania, że pocztowy dowód nadania przesyłki poleconej stanowi urzędowy dowód zachowania daty 15 lutego 1949 r.;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 i ust. 3 u.s.d.r. poprzez brak poszanowania celów, dla których powołana została Komisja jako organ, który powinien stać na straży interesu publicznego, oraz brak realizacji zadań ustawowych Komisji, poprzez prowadzenie postępowania, w sposób uchybiający tym celom i zasadom;

6. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a., poprzez powołanie się przez Komisję na stanowisko biegłego mgr A. P. bez dokonania kontroli prawidłowości opinii przedłożonych przez biegłego;

7. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest art. 29 ust. 1 pkt. 1) oraz 29 ust. 1 pkt. 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 roku o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz z art. 38 ust. 1 u.s.d.r. poprzez brak utrzymania w mocy decyzji Prezydenta oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta w udziale 36/48 oraz stwierdzającej w pozostałym zakresie naruszenie prawa, podczas gdy w sprawie nie zaistniały żadne przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta, a decyzja Prezydenta jest prawidłowa;

8. o ile Sąd doszukałby się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przy wydawaniu decyzji Prezydenta w stosunku do udziału 1/12 przysługującego N. W. w zakresie reprezentowania jej przez kuratora (czego nie dopatrują się w decyzji Prezydenta skarżące), to należy stwierdzić, że nie było to naruszenie rażące, co zignorowała Komisja, przez co naruszyła art. 29 ust. 1 pkt. 1) oraz 29 ust. 1 pkt. 3a u.s.d.r. w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz z art. 38 ust. 1 u.s.d.r. poprzez brak utrzymania w mocy decyzji Prezydenta oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta w udziale 36/48 oraz stwierdzającej w pozostałym zakresie naruszenie prawa, podczas gdy w sprawie nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa, wymieniona w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.;

9. w przypadku ustalenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przy wydawaniu decyzji Prezydenta w stosunku do udziału 1/12 przysługującego N. W. w zakresie reprezentowania jej przez kuratora i uznania tego naruszenia za rażące (czego nie dopatrują się w decyzji Prezydenta skarżące), zarzucono Komisji naruszenie również art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 a u.s.d.r. poprzez ich niezastosowanie i nieuzasadnione uznanie, że w omawianym stanie faktycznym nie zaszły nieodwracalne skutki prawne w stosunku do udziału przysługującego N. W. i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie przez Komisję, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta jedynie w udziale 36/38, bez odniesienia się w ogóle do udziału 1/12 przysługującego N. W.;

10. w przypadku ustalenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przy wydawaniu decyzji Prezydenta (czego nie dopatrują się w decyzji Prezydenta skarżące) - zarzucono również naruszenie przez Komisję art. 156 § 2 k.p.a. oraz 158 § 2 poprzez ich niezastosowanie, pomimo, że od dnia doręczenia decyzji Prezydenta upłynęło ponad 10 lat, a ponadto decyzja Prezydenta wywołała nieodwracalne skutki prawne w odniesieniu do całości udziałów w działce nr [...].

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności z uwagi na to, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 u.s.d.r. W przypadku uwzględnienia skargi i wydania orzeczenia zgodnie z powyższymi wnioskami oraz stwierdzenia przez Sąd podstawy do umorzenia postępowania przed Komisją wniosły o umorzenie przez Sąd postępowania przed Komisją, ewentualnie do zobowiązania Komisji do umorzenia postępowania lub do utrzymania w mocy decyzji Prezydenta.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione.

Miasto [...] zarzuciło zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt. III.2. (str. 35.) w całości; w pkt. III.2.1. (str. 35.) w zakresie: " (...) Komisja zauważa, że wniosek dekretowy został złożony po upływie terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r., gdyż zostało przyznane prawo użytkowania wieczystego pomimo, że wniosek o prawo własności czasowej został złożony z przekroczeniem ustawowego terminu. "; w pkt. III.2.2. (str. 35-37.) w całości; w pkt. III.2.3. (str. 37.) w całości; w pkt. III.2.5. (str. 37.) w całości; w pkt. III.4.2. (str. 43.) w zakresie: " (...) decyzja Prezydenta [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co powodowało, że należało stwierdzić jej nieważność we wskazanym zakresie, albowiem decyzja z [...] lutego 2000 r. została wydana na osobę nieżyjącą w dniu wydania decyzji, jak również wniosek dekretowy złożony przez H. P., został złożony po terminie. "; podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci dowodu nadania "przesyłki poleconej nr [...] i nr [...]" oraz koperty zaadresowanej przez adw. T. B. do Wydziału Polityki Budowlanej Zarządu Miejskiego [...] wskazuje, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej adw. T.B., działającego jako pełnomocnik dotychczasowego właściciela przedmiotowej nieruchomości, został nadany przesyłką pocztową w dniu 15 lutego 1949 r., a więc z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu;

2) naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt. III.l. (str. 27.) w całości; w pkt. III.l.1. (str. 28.) w całości; w pkt. III.1.5. (str. 31.) w zakresie: " (...) w niniejszej sprawie doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. "; w pkt. III. 1.6. (str. 32-33.) w zakresie: " Wydając decyzję reprywatyzacyjną, w której jako stronę wskazano osobę nieżyjącą, organ uchybił elementarnym obowiązkom, polegającym na właściwym ustaleniu stanu faktycznego oraz kręgu stron postępowania. W świetle powyższych okoliczności Z.W. nie mogła być stroną w postępowaniu dekretowym przed Prezydentem [...]. Decyzja wydana została zatem z rażącym naruszeniem prawa, bowiem jednym z elementów postępowania administracyjnego są jego podmioty, a Z.W. z domu G., jako osoba zmarła, nie mogła być podmiotem tego postępowania. Reprezentowana była wprawdzie przez kuratora, jednak był to kurator ustanowiony dla osoby nieznanej z miejsca pobytu w osobie B. D.. Nie budzi wątpliwości Komisji, że Z.W. z domu G., córka S. i S., zmarła [...] kwietnia 1984 r., natomiast w dniu [...] stycznia 2015 r. ze skutkiem ex tunc, przeprowadzono postępowanie spadkowe po ww., w wyniku którego stwierdzono, że spadkobiercą po Z. W. jest Skarb Państwa. Nie budzi również wątpliwości Komisji fakt, że w postępowaniu dotyczącym przedmiotowego terenu osoba ta brała udział jako osoba nieznana z miejsca pobytu, reprezentowana przez kuratora. W ocenie Komisji, skierowanie decyzji administracyjnej wobec nieżyjącej strony wyczerpuje przesłankę «rażącego naruszenia prawa» w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i prowadzić musi w konsekwencji do stwierdzenia nieważności decyzji", "Naruszenie prawa obliguje Komisję do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej niezależnie od tego czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie miało przy tym znaczenia, że organ prowadząc postępowanie dekretowe nie posiadał wiedzy, że osoba będąca stroną postępowania nie żyje. Należy podkreślić, że Z.. jako osoba niemająca zdolności prawnej, nie mogła być bowiem podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do tej osoby nie można było prowadzić postępowania dekretowego, ani skierować do tej osoby podjętego rozstrzygnięcia. ", " (...) Prezydent [...], kierując decyzję do osoby nieżyjącej, naruszył zawartą w art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i jej prawa do końcowego zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. W tak prowadzonym postępowaniu organ nie zrealizował zawartych w art. 6 i 7 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., zasad praworządności i prawdy obiektywnej.", w pkt. III.1.7. (str. 33.) w zakresie: " Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności. Skierowana została bowiem do osoby niebędącej stroną w sprawie. Okoliczność śmierci strony, nawet jeśli nie jest znana organom administracji publicznej w dniu wydawania decyzji, nie zmienia faktu, iż rozstrzygnięcie wydane zostało w stosunku do osoby nieżyjącej, która w chwili wydania nie miała już przymiotu strony. "; w pkt. III.1.8. (str. 34.) w całości; w pkt. III.1.9. (str. 34) w całości; w pkt. III.l.10. (str. 34- 35.) w całości; w pkt. III.1.11. (str. 35) w całości; w pkt. III.4.2. (str. 43.) w zakresie: " (...) decyzja Prezydenta [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co powodowało, że należało stwierdzić jej nieważność we wskazanym zakresie, albowiem decyzja z [...] lutego 2000 r. została wydana na osobę nieżyjącą w dniu wydania decyzji, jak również wniosek dekretowy złożony przez H.P., został złożony po terminie. "; podczas gdy: (a) brak jest uzasadnionych podstaw do uznania, że do skierowania decyzji reprywatyzacyjnej do osoby zmarłej doszło w wyniku błędnego prowadzenia postępowania administracyjnego przez Prezydenta [...]; (b) w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy, za przejaw nadmiernego rygoryzmu uznać należy zastosowanie sankcji nieważności decyzji reprywatyzacyjnej i przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa; (c) nawet gdyby uznać, że w realiach niniejszej sprawy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta [...] nr [...], Komisja nie rozważyła i nie wskazała w pisemnym uzasadnieniu swej decyzji, czy dla osiągnięcia celów niniejszego postępowania nie jest wystarczającym stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w części tj. w zakresie dotyczącym praw zmarłej Z.W..

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi Komisja wniosła o ich oddalenie.

Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2020 r. sprawy z ww. skarg zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygania oraz do prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 2451/19.

W piśmie procesowym z dnia 21 września 2020 r. skarżące: J.P., E.D., M. D. i K.P. podtrzymały dotychczasowe stanowisko.

Również w piśmie procesowym z dnia 21 września 2020 r. Komisja podtrzymała stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i w odpowiedziach na skargi.

J. R. w piśmie procesowym z dnia 23 września 2020 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 27 października 2020 r. Sąd dopuścił do udziału w niniejszym postępowaniu Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] w charakterze uczestnika postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 16 listopada 2020 r. Komisja podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 18 listopada 2020 r. skarżące J. P., K.P., M.D. i E. D. podtrzymały dotychczasowe stanowisko.

J. R. w piśmie z dnia 24 listopada 2020 r. również podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Sprawa niniejsza została skierowana zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), a więc w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonym z powodu COVID-19. Skierowanie sprawy niniejszej do rozpoznania w powyższym trybie było konieczne, w szczególności z uwagi na dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego, a także brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. Rozpoznanie zaś sprawy na rozprawie przy udziale stron postępowania mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia i życia osób w niej uczestniczących, w szczególności zważywszy na udział w niniejszym postępowaniu dużej ilości stron.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargi należy uznać za zasadne.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu podniesionego przez Komisję w odpowiedzi na skargę Miasta [...], co do dopuszczalności wniesienia skargi na uzasadnienie decyzji, zauważyć należy, że możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego samego uzasadnienia decyzji lub jego części, ze względu na rolę jaką spełnia uzasadnienie, została dopuszczona w orzecznictwie "jeszcze pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy-Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym; jest ono powszechnie akceptowane również w obecnym stanie prawnym. Brak jest jednak w dalszym ciągu zgodności co do określenia zakresu (przedmiotu) zaskarżenia w takim przypadku, a także powiązanego z nim zakresu kompetencji kasacyjnych sądu w razie uwzględnienia skargi. Istota rozbieżności w poglądach sprowadza się do kwestii, czy jest dopuszczalne wniesienie skargi skierowanej jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej – z wyłączeniem kwestionowania samego rozstrzygnięcia, a w rezultacie czy jest dopuszczalne uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie jej uzasadnienie" (zob. Turski, "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie uzasadnienie lub jego fragmenty", ZNSA 1 (70)/2017). Sąd w obecnym składzie odrzuca koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargę o zakresie zaskarżenia zawężonym przez skarżącego tylko do uzasadnienia danej decyzji bądź jego części, sąd jest władny uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji. Zdaniem Sądu ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, niezależnie od siebie. Uzasadnienie nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne (zob. przegląd poglądów w tym zakresie [w:] J. Turski, jw. oraz orzecznictwo i doktryna tam powołane). W przypadku wadliwości uzasadnienia decyzji, z powodu niewzruszenia przez sąd rozstrzygnięcia decyzji, stałoby się ono prawomocne, a ponownie wydana decyzja jako całość – z niepoddaną kontroli sądowoadministracyjnej prawomocną osnową oraz wydanym w toku ponownego rozpoznania sprawy uzasadnieniem-byłaby dotknięta nieważnością jako powtórzone orzeczenie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Podnosi się przy tym, że wniesienie skargi przeciwko uzasadnieniu decyzji zawsze oznacza zaskarżenie decyzji jako całości, której poszczególne elementy są ze sobą nierozerwalnie związane, stanowią integralną całość. W konsekwencji uwzględnienie skargi z powodu wadliwości wyłącznie uzasadnienia zawsze skutkuje uchyleniem decyzji jako całości decyzji administracyjnej (zob. jw.). W ocenie Sądu, skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia decyzji powinna zostać oddalona, ale wyłącznie w sytuacji, gdy wady uzasadnienia nie mają wpływu na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie jednakże mamy do czynienia z odmienną sytuacją, bowiem obok uzasadnionych skarg pozostałych skarżących, zarzucane przez Miasto błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe skutkuje zaś jej uchyleniem.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę Miasta [...] za dopuszczalną i podlegającą rozpoznaniu.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem prawa zarówno materialnego, jak i procesowego mającym wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do jej uchylenia.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że przedmiotem rażącego naruszenia prawa będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Trafnie w doktrynie zwraca się uwagę - dla takich przypadków - że "... w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określanych w art. 6 -11 k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu" (patrz. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 957 i nast.). W orzecznictwie wskazuje się także, że dodatkową przesłanką, którą należy uwzględnić przy rozstrzyganiu kwestii istnienia lub braku istnienia rażącego naruszenia prawa jest niemożność zaakceptowania kontrolowanej decyzji z punktu widzenia praworządności i skutków społeczno-gospodarczych jakie naruszenie to wywołuje. Sąd orzekający ten pogląd podziela.

Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Dodać należy, że w razie ustalenia, że kontrolowana decyzja pozostaje w sprzeczności z prawem, o ostatecznym rozstrzygnięciu decyduje to, czy naruszenie prawa miało charakter istotny, czy nieistotny. Jak wskazuje się w piśmiennictwie: "Ratio legis wprowadzenia kategorii nieistotnego naruszenia prawa jest odróżnienie sytuacji wymagających interwencji nadzorczej i niedającej się pogodzić z zasadą praworządności (potencjalnie szkodliwych) od sytuacji literalnej niezgodności z prawem, która jednak nie niesie za sobą groźnych skutków i nie wprowadza znaczącej zmiany w stanie prawnym. W drugim przypadku nie ma potrzeby stosowania sankcji nieważności aktu, ze względu na niewielkie zagrożenie zasady praworządności. Przeważa wówczas wartość, jaką stanowi pewność i stabilność obrotu prawnego, nawet jeżeli jest to równoznaczne z utrzymaniem w mocy rozstrzygnięć nie w pełni odpowiadających prawu" (zob. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 752).

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako "Komisja") wydana na podstawie przepisów ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 718, Dz. U. z 2018 r. poz. 2267, dalej jako "ustawa z 9 marca 2017 r."). Powołaną decyzją Komisja stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] dnia [...] lutego 2000 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] w zakresie udziału wynoszącego łącznie 36/48 części, w pozostałym zakresie stwierdzając jej wydanie z naruszeniem prawa (dalej jako "decyzja reprywatyzacyjna"). Komisja uznała, że wydając ww. decyzję Prezydent [...] rażąco naruszył art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (dalej jako "dekret" lub "dekret warszawski"), gdyż orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie: ustanowienie prawa użytkowania wieczystego) został złożony po terminie wskazanym w powołanym przepisie.

Po analizie zebranego materiału dowodowego, Sąd powyższego stanowiska Komisji nie podziela.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

W sprawie niesporne jest, że objęcie nieruchomości [...] w posiadanie przez gminę nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 sierpnia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji w sprawie obejmowania gruntów przez Gminę [...] w dniu ogłoszenia o objęciu gruntu w posiadanie opublikowanym w dniu [...] sierpnia 1948 r. w Dzienniku Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...]. Zatem termin na złożenie wniosku upływał w dniu 16 lutego 1949 r.

Prezydent [...] wydając decyzję reprywatyzacyjną uznał, że wniosek dekretowy został złożony w dniu 15 lutego 1949 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu. Natomiast Komisja uznała, że wniosek jednej ze współwłaścicielek przedmiotowej nieruchomości H. P. został złożony w dniu 16 listopada 1949 r., a zatem po upływie terminu, co w konsekwencji oznacza, że prawo o przyznanie prawa własności czasowej wygasło. W ocenie Komisji data złożenia wniosku w dniu 16 listopada 1949 r. wynika wprost z prezentaty Zarządu Miejskiego w [...], rejestru wniosków dekretowych prowadzonych przez Wojewodę [...] oraz rejestru opłat od wniosków dekretowych prowadzonych przez [...] Urząd Wojewódzki, notatki z [...] września 1959 r. oraz zaświadczenia Urzędu [...] z dnia [...] lutego 1998 r. Jednocześnie Komisja stwierdziła, że powyższych ustaleń nie obala i nie stanowi przeciwdowodu dowód nadania przesyłki poleconej nr [...] z dnia [...] lutego 1949 r. skierowanej do Wydziału Polityki Budowlanej Zarządu Miejskiego[...] [...] przez pełnomocnika H. P. adw. T. B. z uwagi na to, że odcisk stempla pocztowego znajdującego się na tym dowodzie nie był ogólnie funkcjonującym stemplem w oknie kasowym przeznaczonym dla przesyłek typu "R" w Urzędzie Telekomunikacyjnym przy ul. [...] w [...], co wynika z opinii biegłego A.P. z dnia [...] lipca 2019 r.

Jak wynika zatem ze stanowiska Komisji zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zmarginalizowała ona zupełnie znaczenie, jakie w postępowaniu administracyjnym (i nie tylko) ma dowód nadania przesyłki poleconej, nadmiernie skupiając się na odcisku stempla pocztowego widniejącego na przedmiotowym dowodzie nadania, który powinien być oceniony w pierwszej kolejności w kontekście zachowania terminu do złożenia wniosku dekretowego. Przede wszystkim to nie dowód nadania przesyłki poleconej ma stanowić przeciwdowód innych dowodów uznanych przez Komisję za istotne, a odwrotnie, co do dowodu nadania przesyłki poleconej jako dowodu z dokumentu urzędowego korzystającego z domniemania jego prawdziwości mogą być przeprowadzone inne dowody, które mogłyby to domniemanie obalić.

Należy wskazać, że zgodnie z art.40 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (DZ.U. nr 36, poz. 341 ze zm.) termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskim urzędzie pocztowym lub telegraficznym. Art. 52 ust. 1 rozporządzenia stanowił zaś, że dokumenty publiczne, wystawione w przepisanej formie, stanowią zupełny dowód na to, co wedle nich urzędownie zostało stwierdzone, oświadczone lub zarządzone. Dokumentem publicznym w rozumieniu artykułu niniejszego jest dokument, uznany za publiczny przez obowiązujące przepisy, albo wystawiony przez władzę publiczną w granicach jej kompetencji, albo przez osobę zaufania publicznego (ust. 2). Zgodnie z art. 55 rozporządzenia dopuszczalny jest dowód nieprawdziwości, zarówno dokumentów publicznych, jako też prywatnych.

Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 3 czerwca 1924 r. o poczcie, telegrafie i telefonie (Dz.U. z 1933 r. nr 63, poz. 481 ze zm.) obowiązującym w dacie nadania przedmiotowej przesyłki poleconej, pokwitowania pocztowe, telegraficzne i telefoniczne tak nadawcze, jak oddawcze są dokumentami publicznemi.

Obecnie dowód nadania przesyłki poleconej jest również dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. i można przeprowadzić dowód przeciwko treści takiego dokumentu, który w niniejszej sprawie nie został przeprowadzony, a wskazane przez Komisję dowody, wyżej wymienione, w ocenie Sądu, nie podważyły w sposób nie budzący wątpliwości wiarygodności dokumentu urzędowego w postaci dowodu nadania przesyłki poleconej nr [...] z dnia [...] lutego 1949 r., co w konsekwencji oznacza, że wniosek dekretowy został złożony z zachowaniem ustawowego terminu. W przypadku wniesienia podania za pośrednictwem poczty ewentualne niezachowanie przez organ koperty z datownikiem, a ponadto gdy z prezentaty organu przyjmującego podanie nie wynika, że zostało ono złożone osobiście, nie powinno nieść negatywnych konsekwencji dla strony postępowania. W tej sytuacji fakt umieszczenia na wniosku dekretowym prezentaty organu z datą 16 listopada 1949 r. nie może podważyć wiarygodności dokumentu urzędowego jakim jest dowód nadania przesyłki poleconej. Tym bardziej, że jak wynika z pisma Wojewody [...] z dnia 5 marca 2019 r. nie jest możliwe przesłanie kart z rejestru wniosków dekretowych według daty złożenia wniosku, ponieważ rejestr ten nie posiada takich rubryk. Ponadto należy zauważyć, że w rejestrze wniosków dekretowych przesłanych przez Wojewodę pod poz. [...] widnieje wpis dotyczący wniosku dekretowego złożonego przez H. i K.P. i w rubryce "Nasza data" wpisano datę 16 listopada 1949 r., która została wpisana również w odniesieniu do wniosków innych osób. Natomiast w rubryce "Ich pismo" brak jest jakiejkolwiek adnotacji dotyczącej wniosku H. i K. P.. Brak jest również, wbrew twierdzeniom Komisji, informacji o opłaceniu wniosku w dniu 16 listopada 1949 r. Powyższe wpisy nie mogą zdaniem Sądu stanowić niewątpliwego dowodu na złożenie wniosku dekretowego w dniu 16 listopada 1949 r., a stanowią jedynie dowód wprowadzenia go do rejestru, co nie jest równoznaczne z datą złożenia wniosku. Sąd podziela stanowisko skarżących, że jakiekolwiek uchybienia w zakresie gromadzenia, rejestrowania i przechowywania dokumentów, nie mogą obciążać wnioskodawców.

Również notatka z dnia [...] września 1959 r., na którą powołuje się Komisja, a z której wynika, że wniosek o własność czasową wpłynął dnia 16 listopada 1949 r. nie może podważyć wiarygodności dowodu nadania przesyłki z uwagi na to, że nie może ona zostać uznana za dokument. Została bowiem sporządzona ołówkiem i opatrzona jest nieczytelnym podpisem, a więc nie wiadomo przez kogo została sporządzona. W świetle art. 75 § 1 k.p.a. notatka służbowa sporządzona przez pracownika nie jest tego rodzaju dokumentem, który służy merytorycznemu wyjaśnieniu sprawy. Jest formą adnotacji sporządzonej przez pracownika w trybie art. 72 k.p.a. Wobec powyższego do adnotacji tej nie stosuje się przepisów dotyczących dowodów. Możliwość sporządzenia adnotacji, przewidziana w art. 72 k.p.a., nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy. Mogą to być bieżące adnotacje o wartości drugorzędnej, wprawdzie pomocne przy rozpatrywaniu sprawy lub w toku postępowania, niemniej jednak nie obejmujące ustaleń, od których rozstrzygnięcie zależy lub może zależeć. Natomiast ustalenia "istotne" objęte są dyspozycją art. 67 i nast. k.p.a. Dlatego należy podkreślić, że notatka służbowa nie jest dokumentem służącym wyjaśnieniu merytorycznemu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., I OSK 1597/09, wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1982 r., I SA 258/22). Ponadto jej treści przeczy treść zaświadczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z tej samej daty, z którego wynika, że wniosek dekretowy został złożony w terminie. Istotne znaczenie ma to, że zaświadczenie ww. jest dokumentem urzędowym, który w postępowaniu administracyjnym korzysta ze szczególnej mocy dowodowej – domniemania prawdziwości tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Moc dowodowa tego dokumentu w niniejszym postępowaniu nie została zaś podważona, a Komisja wręcz pomija ten dowód, nie odnosząc się do niego w żaden sposób. Powołuje się natomiast na zaświadczenie Urzędu [...] z dnia [...] lutego 1996 r. (błędnie wskazano datę 23 lutego 1998 r.), w którym wskazano, że wniosek dekretowy został złożony dnia 16 listopada 1949 r. Komisja pomija jednak, że zaświadczenie to zawiera również treść, że wniosek dekretowy został złożony w terminie.

W świetle przedstawionych i omówionych wyżej dowodów pojawiają się wątpliwości co do terminowości złożenia wniosku dekretowego w terminie, jednak są to tego rodzaju wątpliwości, których po upływie ponad 70 lat nie da się usunąć. Niedopuszczalne zaś jest interpretowanie nie dających się ustalić ponad wszelką wątpliwość okoliczności na niekorzyść strony.

Przy czym dodać należy, że z opinii biegłego A. P. z dnia [...] lipca 2019 r. wynika, że poddane przez niego badaniu dowody nadania przesyłek poleconych nr [...] i [...] nie noszą znamion wskazujących na możliwość naniesienia ich na podłoże inną techniką ( np. kserowanie, skanowanie lub wydruku komputerowego) niż bezpośrednie utrwalenie na podłożu dokumentu. Powyższe oznacza, zdaniem Sądu, że dokumenty te nie zostały sfałszowane. Stwierdzenie natomiast biegłego, że uwidocznione na tych dokumentach odciski stempli nie są zbieżne ze wzorami stempli zaliczonymi do materiału porównawczego, pochodzącego z Urzędu Telekomunikacyjnego ul. [...] w [...] z okna kasowego przeznaczonego do przesyłek pocztowych i poleconych typu "R" z lat 1947-1952, a dowodowy wzór stempla wraz z datownikiem nie był używany w oknie kasowym przeznaczonym do przesyłek pocztowych w ww. urzędzie nie ma istotnego znaczenia, zważywszy na okoliczność, że biegły nie wskazał by stemple poddane badaniu były sfałszowane. Ponadto zauważyć należy, że biegły przyjął do porównania niekompletny materiał porównawczy pozyskany przez Komisję, a nawet z tego ograniczonego materiału wynika, że np. w 1948 r. w urzędzie przy ul. [...] funkcjonowały różne wzory stempli.

W konsekwencji powyższych rozważań, nie można podzielić stanowiska Komisji, że przy wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej Prezydent [...] naruszył rażąco art. 7 ust. 1 dekretu poprzez rozpoznanie wniosku dekretowego złożonego po terminie. A zatem, uznać trzeba, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania przez Komisję art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z 9 marca 2017 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w tym zakresie.

Drugą przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta [...] było skierowanie jej do osoby zmarłej reprezentowanej przez kuratora ustanowionego dla osoby nieznanej z miejsca pobytu.

Sąd podziela stanowisko Komisji, że – co do zasady – w orzecznictwie sądowym istnieje przeważające stanowisko, że prowadzenie postępowania i skierowanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej (osoby fizycznej pozbawionej zdolności prawnej) traktowane jest jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże – zdaniem Sądu – ocena, czy w tej konkretnej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga rozważenia całej złożoności tej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale w doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są poglądy, zgodnie z którymi, stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem instytucja ta musi być interpretowana wąsko. Powyższe oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie, normy prawnej. Ponadto zwraca się też uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa decydują nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale i charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które kontrolowana decyzja wywołała. Przyjmuje się przy tym, że skutki wywołane przez decyzję obarczoną kwalifikowaną wadą, to skutki gospodarcze lub społeczne, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Jakkolwiek dopuszcza się, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć także przepisów procesowych i ustrojowych, to jednak przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów mając rażący charakter pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Mając te uwagi na względzie Sąd podziela stanowisko Komisji, że skoro na etapie postępowania dekretowego nie zostało wyjaśnione, że Z.W. zmarła w 1984 r., to niewątpliwie prowadzenie postępowania dekretowego z udziałem tej osoby, którą reprezentował kurator dla osoby nieobecnej, a następnie przyznanie tej osobie, za czynszem symbolicznym, prawa użytkowania wieczystego w stosownym udziale do przedmiotowej nieruchomości świadczy o wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 29, art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 34 § 1 k.p.a. Faktu tego nie zmienia to, że Prezydent [...] wydając decyzję reprywatyzacyjną nie miał dowodów wskazujących na to, że osoba ta nie żyje, skoro organ ten uprzednio okoliczności tych nie wyjaśnił i nie ocenił. Wykorzystanie w postępowaniu dekretowym prawomocnego postanowienia sądowego o ustanowieniu kuratora dla osób nieobecnych i prowadzenie postępowania z udziałem tego przedstawiciela nie było możliwe. Tego rodzaju przedstawiciel procesowy nie mógł reprezentować osoby zmarłej. Rację ma Komisja twierdząc, że poprzez niewyjaśnienie losów Z.W., prowadzenie postępowania z udziałem kuratora dla osoby nieobecnej, który takim kuratorem nie powinien być, a następnie orzeczenie o prawach osoby zmarłej, naruszone zostały przepisy procesowe (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 34 § 1 k.p.a.), ale też przepisy prawa materialnego (art. 29 i art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 Kodeksu cywilnego). Nie można się jednak zgodzić z Komisją, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy takie naruszenie prawa należało zakwalifikować jako "rażące" w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. w odniesieniu do całej decyzji reprywatyzacyjnej, rozstrzygającej przecież również o uprawnieniach osób żyjących, a więc mogących być podmiotem postępowania administracyjnego. Taka możliwość dopuszczona została przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 1115/13, a argumentację w nim zawartą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W wyroku tym Sąd wskazał, że nie ma wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w części. W wyroku z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87, Sąd stwierdził, że brak w k.p.a. przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. nie oznacza wyłączenia takiej możliwości (ONSA z 1990 r. Nr 2, poz. 25). Sąd wyraził pogląd, że przepisy postępowania administracyjnego powinny być interpretowane w sposób zapewniający maksymalną ochronę stron, w tym również przed stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej w częściach, w jakich rozstrzygnięcia tych decyzji są zgodne z prawem. Podobne stanowisko zajęto w wyrokach z dnia 30 grudnia 1990 r., II SA 740/90 (ONSA z 1991 r. Nr 1, poz. 7), z dnia 28 grudnia 1994 r., II SA 250-251/94 (ONSA z 1996 r. Nr 1, poz. 22). Ostatecznie kwestię dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji w części przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97 (ONSA z 1998 r. Nr 2, poz. 40). Z kolei w wyroku z dnia 16 marca 2001 r., IV SA 151/99, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą jest nie tylko dopuszczalne, ale powinno być regułą działania organów nadzoru. Reguła ta jednak odnosić się może tylko do sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zakończone jedną decyzją toczy się z udziałem dużej ilości stron (stwierdzenie nieważności całej decyzji, gdy jest ona nieważna w odniesieniu do niektórych tylko stron, naruszałoby prawa tych stron, co do których rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem) oraz do sytuacji, gdy w jednej decyzji organ rozstrzyga kilka spraw, które mogłyby być przedmiotem dwóch lub więcej odrębnych decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji w części jest więc możliwe (i preferowane), lecz tylko wówczas, jeżeli wada dotyczy takich elementów rozstrzygnięcia, którym można przypisać cechę decyzji częściowej. W wyroku z dnia 10 września 1993 r., IV SA 1839/92, Naczelny Sąd Administracyjny sformułował następującą tezę: "W przypadku poprzedzonej decyzją administracyjną (...) sprzedaży tylko kilku lokali w budynku przejętym na rzecz Skarbu Państwa nieodwracalne skutki prawne takiej decyzji mogą dotyczyć tylko sprzedanych lokali wraz z udziałami do wspólnych części budynku i udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu. Nie muszą więc dotyczyć całej decyzji". Wprawdzie wyrok ten odnosił się do innej sytuacji faktycznej i dotyczył zaistnienia negatywnej przesłanki uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji (wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych), ale przesądzono w nim o samej możliwości stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w części dotyczącej ułamkowych części nieruchomości. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje, co oczywiste, ze skutkiem ex tunc. Wprawdzie powołany wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2014 r. dotyczył sprawy o przejęcie własności nieruchomości przez Państwo, która stanowiła własność kilku osób, którym przysługiwały odpowiednie ułamkowe udziały w prawie własności, i w której decyzja została skierowana do osoby zmarłej – jednej ze współwłaścicielek, jednak z uwagi na zbliżony charakter użytkowania wieczystego do własności, Sąd uznał, że stan faktyczny i prawny sprawy rozpoznawanej przez NSA jest zbliżony do rozpoznawanej obecnie sprawy, a w którym przesądzono możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w części dotyczącej ułamkowych części nieruchomości.

Należy podkreślić, że stosunki prawne dotyczące gruntów przejętych na własność gminy [...] na podstawie art. 1 dekretu są określane w piśmiennictwie jako ,,zagmatwane" i ,,skomplikowane pod względem prawnym". Stan taki wynika z dawnej praktyki niechętnej przyznawaniu byłym właścicielom uprawnień do gruntów oraz znacznego okresu, w którym nastąpiły kilkakrotne zmiany stanu prawnego, powodujące, że prawa pierwotnie przewidziane w art. 7 ust. 1 dekretu, tj. prawo wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawo zabudowy za opłatą

symboliczną, nie mogą już powstać. Artykuł 7 dekretu w pierwotnym brzmieniu przewidywał, że postępowanie o przyznanie na gruncie przejętym na własność gminy [...] jednego z praw wymienionych w art. 7 dekretu jest wszczynane na wniosek dotychczasowego właściciela, wiążący Gminę, jeżeli korzystanie z gruntu przez wnioskodawcę da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według ,,planu zabudowania". W świetle tego sformułowania nie mogło budzić wątpliwości uprawnienie gminy do odmowy uwzględnienia wniosku. Organ administracji publicznej rozstrzygał w postępowaniu administracyjnym o zasadności wniosku osoby fizycznej lub prawnej. Decyzja po uzyskaniu przymiotu ostateczności stabilizowała sytuację prawną petenta i organu, ponieważ wznowienie postępowania, uchylenie lub jej zmiana były dopuszczalne tylko w wypadkach określonych przez obowiązujące wówczas rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Sformułowanie o ,,przyznaniu" nie uzasadnia przekonania, że decyzja powodowała powstanie wymienionych praw bez potrzeby zawierania umowy, ponieważ art. 7 ust. 3 prowadzi do przeciwnych wniosków, stanowiąc, że w razie uwzględnienia wniosku gmina ustali, czy przekazanie gruntu nastąpi tytułem wieczystej dzierżawy, czy na prawie zabudowy, oraz określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta. W przepisie tym chodzi o umowę ustanawiającą prawo, wobec czego widoczna staje się konstrukcja dwustopniowego trybu powstawania praw wymienionych w art. 7 ust. 1 dekretu - przez wydanie decyzji administracyjnej oraz zawarcie na tej podstawie umowy. Z chwilą wejścia w życie dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.), tj. od dnia 1 stycznia 1947 r., oddawanie gruntów w wieczystą dzierżawę oraz w ramach prawa zabudowy stało się niedopuszczalne. Gruntów [...] dotyczył art. XXXIX dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające Prawo rzeczowe i Prawo o księgach wieczystych (Dz.U. Nr 57, poz. 321), przyznający uprawnienie do zmiany we własność czasową, nabytego przed dniem 1 stycznia 1947 r., prawa zabudowy lub dzierżawy wieczystej. Przepisy te zmieniały treść dekretu, dopuszczając przyznawanie wnioskodawcom przejętych gruntów na własność czasową (art. XXXIX § 2 p.w.Pr.rzecz. w związku z art. 100 § 1 Pr.rzecz.). Następną zmianę stanu prawnego spowodowało wejście w życie z dniem 21 lipca 1961 r. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32 poz. 159). Istotną zmianę stanowiło wprowadzenie prawa do gruntów państwowych pod nazwą "użytkowania wieczystego". Znajdujący się wśród przepisów przejściowych art. 41 przekształcał istniejące m.in. prawa wieczystej dzierżawy, zabudowy i własności czasowej w prawo wieczystego użytkowania; były to prawa nabyte na podstawie art. 7 dekretu. Zdarzeń przyszłych dotyczył natomiast art. 40 ust. 1 ustawy stanowiący, że ilekroć dotychczasowe przepisy przewidują zbywanie gruntów państwowych na własność czasową, rozumieć przez to należy oddawanie w wieczyste użytkowanie w trybie określonym w tejże ustawie. Dodać jeszcze należy, że zgodnie z art. 46 ustawy dokonano derogacji rozdziału V Prawa rzeczowego, zawierającego m.in. unormowanie własności czasowej, eliminując je niezwłocznie z porządku prawnego. Zatem od chwili wejścia w życie ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oddawanie byłym właścicielom gruntów tzw. [...] następowało dwuetapowo: przez wydanie decyzji administracyjnej (art. 18 ust. 1) oraz przez zawarcie umowy w formie aktu notarialnego (art. 14 ust. 1 i 2). Ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. została uchylona ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Obecnie użytkowanie wieczyste jest uregulowane przepisami kodeksu cywilnego oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W uchwale z dnia 18 maja 1995 r. III CZP 61/95 Sąd Najwyższy dopuścił możliwość oddania gruntu stanowiącego własność gminy w użytkowanie wieczyste w ułamkowej części. W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy wskazał, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że użytkowanie wieczyste stanowi prawo pośrednie pomiędzy własnością a prawami rzeczowymi ograniczonymi. Z uwagi na zakres uprawnień podmiotu tego prawa, szersze niż przy jakimkolwiek ograniczonym prawie rzeczowym, prawo to zbliża się raczej do prawa własności niż do praw rzeczowych ograniczonych i uzasadnia stosowanie per analogiam przepisów normujących treść i wykonywanie prawa własności (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 1974 r. III CRN 316/73, OSNCP 1974, z. 11, poz. 197). W piśmiennictwie zwraca się uwagę na podobieństwo sformułowania zawartego w art. 233 k.c. do określenia prawa własności przyjętego w art. 140 k.c. Wynika z niego, że użytkownikowi wieczystemu przysługują - podobnie jak właścicielowi - dwa podstawowe uprawnienia: uprawnienie do korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób oraz do rozporządzania swoim prawem. Wspólne dla przepisów art. 233 k.c. i art. 140 k.c. jest również to, że granice treści prawa własności i użytkowania wieczystego wyznaczają ustawy i zasady współżycia społecznego, ale między tymi prawami zachodzi ta istotna różnica, że granice prawa użytkowania wieczystego określa również umowa o oddaniu terenu w użytkowanie wieczyste. Umowa taka - z uwagi na bardzo szerokie, choć ograniczone w czasie uprawnienia użytkowania wieczystego - prowadzi do daleko idącego ograniczenia prawa właściciela nieruchomości, który na czas trwania umowy rezygnuje z atrybutów swego prawa własności. Nowelizacje kodeksu cywilnego oraz ustawy o gospodarce gruntami (...) doprowadziły do istotnych zmian w tym względzie, polegających głównie na tym, że w użytkowanie wieczyste mogą być obecnie oddane grunty stanowiące własność Skarbu Państwa oraz gmin i ich związków, że podmiotami tego prawa mogą być nie tylko - jak poprzednio - osoby fizyczne oraz spółdzielnie mieszkaniowe, ale wszystkie podmioty, i prawo to nie jest już prawem o ściśle ustawowo określonym przeznaczeniu, lecz ma charakter celowy w tym tylko sensie, że użytkownik wieczysty zostaje obciążony obowiązkiem wykorzystania otrzymanej nieruchomości w sposób określony w umowie, który może być jednak różny. W związku z tymi zmianami w piśmiennictwie reprezentowany jest pogląd, że prawo wieczystego użytkowania stało się prawem uniwersalnym, przypominającym pod tym względem prawo własności nieruchomości gruntowej. Poza tym w świetle znowelizowanej ustawy o gospodarce gruntami (...) ustanowienie użytkowania wieczystego nie wymaga - tak jak poprzednio - wstępnego etapu, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnej, która określa osobę użytkownika wieczystego oraz przedmiot i warunki ustanowienia tego prawa. Podkreśla to cywilnoprawny charakter użytkowania wieczystego. Powyższe wywody, dotyczące zarówno zakresu uprawnień użytkownika wieczystego w stosunku do oddanej mu w użytkowanie nieruchomości, jak i ograniczeń doznawanych przez właściciela nieruchomości oraz zmian ustawowych, które nastąpiły w przedmiocie regulacji prawa wieczystego użytkowania, nie są pozbawione znaczenia dla oceny dopuszczalności oddania przez gminy w użytkowanie wieczyste gruntu w ułamkowej części. Punktem wyjścia rozważań w tym przedmiocie musi być przepis art. 234 k.c., który stanowi, że do oddania gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do gmin bądź ich związków w użytkowanie wieczyste stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności nieruchomości. Doktryna i judykatura są zgodne co do tego, że przepisami tymi są przepisy art. 157 i 158 k.c., co oznacza, że umowa o ustanowienie użytkowania wieczystego nie może być zawarta ani pod warunkiem, ani z zastrzeżeniem terminu oraz, że wymaga zachowania formy aktu notarialnego. Sporna jest natomiast kwestia, czy właściciel nieruchomości - Skarb Państwa lub gmina - tak jak mógłby zbyć idealny udział we współwłasności - może oddać w użytkowanie wieczyste ułamkową część gruntu. W piśmiennictwie, i to jeszcze pod rządem prawa rzeczowego z 1946 r., wyrażany był pogląd co do dopuszczalności obciążenia użytkowaniem jako ograniczonym prawem rzeczowym udziału we współwłasności. Pogląd ten jest jednak kontrowersyjny, a jego przeciwnicy - głównie w odniesieniu do użytkowania wieczystego - powołują się głównie na to, że z punktu widzenia konstrukcji prawnej jest ono prawem na rzeczy cudzej, a jego przedmiotem jest określony "teren". Argumentacja ta zdaniem Sądu Najwyższego nie jest przekonująca. Przedmiotem użytkowania wieczystego jest w istocie prawo własności Skarbu Państwa lub gminy w stosunku do określonej nieruchomości. Wykonywanie użytkowania wieczystego łączy się z posiadaniem nieruchomości, samo zaś prawo to spełnia funkcje społeczno-gospodarcze zbliżone do własności nieruchomości. Sytuacja prawna podmiotu, któremu oddano grunt w użytkowanie wieczyste w ułamkowej części, byłaby analogiczna do sytuacji współwłaściciela w ułamkowej części i byłaby unormowana przepisami art. 206 i 207 k.c., stosowanymi per analogiam. Oznacza to, że użytkownik wieczysty byłby uprawniony do współposiadania terenu oddanego mu w użytkowanie w ułamkowej części oraz do korzystania z niego w zakresie dającym się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z terenu przez właściciela oraz do pobierania pożytków i innych przychodów z tego terenu w stosunku do wielkości udziału, na którym ustanowione zostało prawo wieczystego użytkowania. Do przyjęcia takiego rozwiązania upoważniają unormowania zawarte w przepisach szczególnych, przewidujące oddanie w użytkowanie wieczyste ułamkowej części terenu. Pierwszym z tych przepisów był art. 15a znowelizowanej ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (jedn. tekst: Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), który przewidywał możliwość sprzedaży przez Państwo lokali w domach wielomieszkaniowych z równoczesnym ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego ułamkowej części terenu, na którym położony był budynek. Ustawa ta została uchylona przez art. 89 pkt 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), ale analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. z tym jednak zastrzeżeniem, że odnosiła się ona do lokali w domach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, a oddanie w użytkowanie wieczyste ułamkowej części miało dotyczyć gruntu niezbędnego do racjonalnego korzystania z domu. Przepis ten został uchylony przez art. 38 pkt 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388), ale z kolei art. 4 ust. 3 ustawy z 1994 r., dotyczący wyodrębnienia własności lokali i nawiązujący do normy art. 3 ust. 1 tej ustawy, w myśl której w takim wypadku, między innymi, grunt stanowi współwłasność właścicieli lokali w częściach ułamkowych odpowiadających stosunkowi powierzchni użytkowej lokalu do powierzchni użytkowej budynku - przewiduje, że jeżeli budynek został wzniesiony na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, przedmiotem współwłasności jest to prawo, a dalsze przepisy o własności lub współwłasności gruntu stosuje się odpowiednio do prawa użytkowania wieczystego. Ogólne sformułowanie tej normy, dopuszczające stosowanie przepisów o współwłasności do użytkowania wieczystego, pozwala przyjąć, że wyrażona w niej zasada może być stosowana nie tylko w wypadkach odrębnej własności lokali. Przyjęcie jej także w odniesieniu do innych wypadków oddania terenu w użytkowanie wieczyste może mieć znaczenie dla realizacji określonych celów gospodarczych. Między innymi, z uwagi na przepis art. 235 § 2 k.c., który traktuje przysługującą wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym terenie jako prawo związane z użytkowaniem wieczystym, pozwoli ona na wspólne wznoszenie budynków przez wieczystego użytkownika i właściciela nieruchomości na oddanym w użytkowanie terenie jako przedmiocie współwłasności lub sprzedaż już istniejącego na gruncie budynku w ułamkowej części.

W rozpoznawanej sprawie należało wziąć zatem pod uwagę zarówno konkretne okoliczności stanu faktycznego, jak i szerszy kontekst prawny związany z realizacją roszczeń właścicieli nieruchomości objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Konstrukcja prawna roszczenia przewidzianego w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie pozostawia wątpliwości, że w sprawach dotyczących ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (później prawa własności czasowej, a obecnie prawa użytkowania wieczystego) akcent położony został przez prawodawcę na obowiązku gminy [...] przyznania tego prawa dotychczasowym właścicielom, chyba że zachodziły wskazane w tych przepisach przesłanki negatywne. Przewidzianą w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu konstrukcję prawną Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 marca 2003 r. sygn. akt III CZP 6/03 (OSNC 2004/1/4) postrzega jako istniejący po stronie gminy, a później państwa, cywilnoprawny obowiązek majątkowy ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej, prawa użytkowania wieczystego), któremu to obowiązkowi odpowiadało cywilnoprawne uprawnienie majątkowe byłego właściciela gruntu do domagania się ustanowienia tego prawa; uprawnienie to - mimo cywilnoprawnego charakteru - mogło być realizowane w toku postępowania administracyjnego.

A zatem przy formułowaniu oceny prawnej co do skuteczności zgłaszanych przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych wniosków zmierzających do realizacji uprawnień dekretowych, nie można tracić z pola widzenia istoty uregulowania zawartego w art. 7 dekretu i wynikającego z niego charakteru roszczenia przysługującego dotychczasowym właścicielom nieruchomości [...], które w ocenie Sądu jest podzielne. W konsekwencji powyższego należy uznać, że decyzja reprywatyzacyjna Prezydenta [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w części związanej z ustanowieniem prawa użytkowania na rzecz N. W. co do udziału 4/48 części. W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności całej decyzji reprywatyzacyjnej, a więc w odniesieniu również do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców drugiej współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości stanowiłoby nadmierny rygoryzm prawniczy, w szczególności biorąc pod uwagę, że uprawnienia przyznane pozostałym beneficjentom decyzji reprywatyzacyjnej są wynikiem realizacji przysługującego im i zasadnego roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Ponadto zdaniem Sądu taka sytuacja jest nie do zaakceptowania z punku widzenia zasad praworządnego państwa. Dodać można, że w wyroku z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt I OSK 251/19 Naczelny Sąd Administracyjny zasygnalizował możliwość rozpoznania wniosku dekretowego jedynie w części, tj. w odniesieniu do jednego ze współwłaścicieli przeddekretowych, który złożył wniosek dekretowy dotyczący jego udziału. Stanowisko zaprezentowane w tym wyroku, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, przemawia za zasadnością przyjęcia koncepcji podzielności decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego, a w konsekwencji podzielności decyzji w przypadku wystąpienia wad rażącego naruszenia prawa w odniesieniu jedynie do części takiej decyzji.

Ponadto wskazać należy, że przez "skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną" – jak wyjaśnił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 25 lutego 2016 r. I SA/Wa 1692/15 (Lex nr 2459605) - rozumieć należy "określenie w drodze decyzji sytuacji prawnej oznaczonego podmiotu, który nie miał w tej sprawie przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., choć samą zdolność do bycia stroną postępowań administracyjnych jako takich posiada. W przypadku osób fizycznych chodzi zatem o osobę żyjącą, tyle tylko, że nie mającą w sprawie interesu prawnego." Z tego też względu podnoszony przez skarżących upływ 10 lat od jej wydania nie ma w sprawie znaczenia relewantnego. Artykuł 156 § 2 k.p.a. nie statuuje bowiem upływu czasu jako przeszkody stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednakże wyrok ten, ze względu na swój zakresowy charakter dotyczący pominięcia prawodawczego, nie derogował owego przepisu z systemu prawnego, ani nie nadawał mu odmiennej od dotychczasowej treści normatywnej i konieczne jest w tym względzie dopiero – jak stwierdzał sam Trybunał - dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. Te zaś dotychczas nie zostały wprowadzone.

Nie zawsze jednak stwierdzenie obarczenia decyzji reprywatyzacyjnej kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadzić będzie do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 29 ust. 1 pkt 3a u.s.d.r. Takie stwierdzenie nieważności możliwe będzie jedynie wówczas, gdy na jego przeszkodzie nie staną nieodwracalne skutki prawne wywołane badaną decyzją. Artykuł 29 ust. 1 pkt 3a u.s.d.r. stanowi bowiem, że "w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych". Odwołuje się on zatem do art. 156 k.p.a. w jego pełnym brzmieniu, a więc zarówno do tej jego części, która objęta została jednostką redakcyjną oznaczoną § 1 (gdzie wymienione są kwalifikowane wady prawne decyzji, w tym wada rażącego naruszenia prawa, do której także nawiązuje art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy) jak i § 2, w którym opisane są negatywne przesłanki nieważności, w tym m.in. nieodwracalne skutki prawne nią wywołane. W związku z czym normę w nim zawartą odczytywać należy w ten sposób, że Komisja stwierdza nieważność decyzji w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z wad prawnych opisanych w § 1 pkt 1 do 7 art. 156 k.p.a., przy jednoczesnym braku ziszczenia się negatywnych przesłanek nieważności opisanych w § 2 art. 156 k.p.a. W sytuacji natomiast, gdy zachodzi któraś z negatywnych przesłanek (adekwatnych do stwierdzonej wady prawnej), jedyną prawną możliwością zakończenia postępowania jest stwierdzenie wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie przyczyn, z powodu których nie stwierdza się jej nieważności. Podstawą zaś do takiego rozstrzygnięcia stanowić będzie art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy. Ten ostatni bowiem odsyła do stosowania odpowiednio do przepisów k.p.a., za wyjątkiem przepisów enumeratywnie wyliczonych, w sprawach ustawą nieuregulowanych. Stanu zaś gdzie decyzja reprywatyzacyjna obarczona wadą nieważności wywołuje nieodwracalne skutki prawne prawodawca w ustawie o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych nie uregulował. Jedynie w art. 29 ust. 1 pkt 4 tej ustawy unormował sytuacje, w której decyzja obarczona wadami innymi niż prowadzące do jej nieważności, ze względu na nieodwracalne skutki prawne nie może być uchylona. Prowadzić to musi do wniosku, że kwestię nieodwracalnych skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnej obarczonej wadą nieważności rozważać należy wyłącznie w kontekście unormowania z art. 156 § 2 k.p.a., a nie – jak uczyniła to Komisja - definicji sformułowanej w art. 2 pkt 4 u.s.d.r. Ta znajduje bowiem zastosowanie wyłącznie wówczas ilekroć o tych nieodwracalnych skutkach jest wprost w ustawie mowa (art. 2 in principio). O tych zaś w ustawie mowa jest jedynie we wspomnianym już art. 29 ust. 1 pkt 4 (odnoszącym się do sytuacji gdy z ich powodu nie można "uchylić", a nie "stwierdzić nieważności" decyzji); w art. 23 ust. 1 - przyznającym Komisji kompetencje do nakazania wpisu w księdze wieczystej ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu rozpoznawczym; a także w art. 38 ust. 5 - gdzie owszem stanowią one przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji, ale nie reprywatyzacyjnej, tylko wydanej w jej przedmiocie decyzji Komisji.

Jeśli zaś chodzi o zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., to było ono wielokrotnie rozważane w orzecznictwie sądów administracyjnych jaki i doktrynie. W świetle dominujących w tej materii poglądów – podzielanych przez skład orzekający w niniejszej sprawie - odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu, należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. W konsekwencji zatem dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (por. wyroki NSA z: 21.03.2013 r. sygn. akt I OSK 1480/12 Lex nr 1339586, z 8.02.2017 r.; II OSK 1324/15 Lex nr 2254487; z 23.03.2018 r. sygn. akt I OSK 978/16, Lex nr 2482952; z 17.05.2018 r. sygn. akt I OSK 1690/16 Lex nr 2557566). W przypadku decyzji mających za przedmiot nieruchomości, za nieodwracalny skutek prawny nimi wywołany uznaje się cywilnoprawny obrót tymi nieruchomościami. Organ administracji publicznej nie posiada bowiem kompetencji do podważania skutków prawnych tym obrotem wywołanych. Nie ma przy tym znaczenia, czy ów obrót dokonuje się w kręgu beneficjentów decyzji czy też, jak ujmuje to definicja z art. 2 pkt 4 u.s.d.r. (a w nawiązaniu do niej Komisja) pomiędzy osobami trzecimi. Organ administracji publicznej konsekwencji prawnych tego obrotu nie jest bowiem w ramach przyznanych mu kompetencji i dostępnych środków znieść.

W niniejszej sprawie taki obrót nastąpił pomiędzy beneficjentami decyzji w odniesieniu do udziału ustanowionego na rzecz N. W.. To zaś oznacza, że możliwość stwierdzenia w tych uwarunkowaniach faktyczno-prawnych nieważności decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. w odniesieniu do udziału N. W. była wyłączona. Podejmując zatem tej treści decyzję Komisja naruszyła te przepisy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to było w tym wypadku efektem nieuprawnionej subsumcji prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy (w tym tych, które zaistniały po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej) pod definicję nieodwracalnych skutków prawnych sformułowaną w art. 2 pkt 4 powołanej ustawy.

Wystąpienie w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych prowadzić musi do stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta [...] w części związanej z ustanowieniem na rzecz N. W. prawa użytkowania wieczystego w udziale 4/48 części z naruszeniem prawa, co oznacza, że pozostaje ona w obrocie prawnym mimo jej wadliwości w tej części. Powyższe również przemawia za dopuszczalnością stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w części dotyczącej rozstrzygnięcia o uprawnieniach osoby nieżyjącej w dacie wydania decyzji. Przeciwne bowiem rozumowanie doprowadziłoby do sytuacji, że decyzja rozstrzygająca w części o prawach i obowiązkach pozostałych beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej w sposób prawidłowy, zostałaby wyeliminowana z porządku prawnego, a część decyzji rozstrzygająca o prawach i obowiązkach osoby zmarłej, a więc nie mogącej być podmiotem praw i obowiązków pozostałaby w obrocie prawnym. Skutki takiego rozstrzygnięcia są nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządnego państwa.

Nie można również zarzucić Prezydentowi [...], że podejmując rozstrzygnięcie o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu naruszył zasady prawdy obiektywnej, nie weryfikując czy zastępowana wówczas przez kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu N. W. żyje. Dopóty bowiem nie dysponował on dokumentami jednoznacznie stwierdzającymi, że ww. nie żyje, nie mógł tej okoliczności domniemywać. Prezydent nie mógł również podważać prawnej skuteczności ustanowienia w trybie art. 184 k.r.o. przez sąd powszechny kuratora nieznanej z miejsca pobytu, lecz był wydanym w tej materii postanowieniem związany z mocy art. 365 § 1 k.p.c. Jak przy tym trafnie zauważało Miasto [...], to przede wszystkim zadaniem kuratora, a nie organu, przed którym toczy się postępowanie, jest poszukiwanie osoby nieobecnej. Nie można zatem czynić mu zarzutu za ewentualne zaniechania wykonywania w sposób prawidłowy przez ustanowionego kuratora ciążących na nim w tej materii obowiązków.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuznania przez Komisję za strony niniejszego postępowania beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej z uwagi fakt, że aktualnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest J. R., należy wskazać, że jest on zasadny. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że stronami postępowań w sprawach dekretowych są nie tylko następcy prawni byłego właściciela, ale także każdy podmiot, któremu obecnie przysługują prawa rzeczowe do tej nieruchomości. Obowiązkiem organu administracji jest zapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom, które mają interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 dekretu warszawskiego. Nie ulega wątpliwości, że interes prawny w postępowaniu prowadzonym przez Komisję mającym na celu weryfikację decyzji reprywatyzacyjnej, którą rozstrzygnięto o prawach i obowiązkach spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości mają właśnie te osoby. Pomimo jednak niedoręczenia przez Komisję decyzji wszystkim stronom postępowania, uchybienie to należy uznać za nieistotne, zważywszy na okoliczność, że osoby pominięte przez Komisję złożyły w terminie skargi do Sądu i skargi te zostały rozpoznane.

Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą Komisja weźmie pod uwagę powyższe rozważania i wyda decyzję odpowiadającą prawu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.