Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 81/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149 par. 1, art. 119 i 120
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. P. działającej w imieniu własnym oraz reprezentującej małoletniego L. P. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie rozpoznania wniosków o przyznanie zaległych świadczeń w formie zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego 1) stwierdza, że Wójt Gminy B. dopuścił się bezczynności, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) umarza postępowanie w przedmiocie wydania aktów, 4) przyznaje stronie skarżącej od organu sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych, 5) zasądza od Wójta Gminy B. na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 6 sierpnia 2021 r. pełnomocnik małoletniego L. P., zastępowanego przez matkę J. P. oraz w jej imieniu, powołując się na ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej k.p.a.), wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy B., w zakresie rozpatrzenia wniosku złożonego na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) o przyznanie zaległych świadczeń, tj. zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz małoletniego L. P., reprezentowanego przez matkę J. P. oraz świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz J. P. (dalej: strona, skarżąca).

Mając powyższe na uwadze, wniesiono o zobowiązanie Wójta Gminy B. do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek skarżącej w terminie 1 miesiąca oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podano m. in., że pismem z dnia 1 lipca 2021 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej poinformował skarżącą, iż pozostawia bez rozpoznania złożony przez skarżącą wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego oraz świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie skarżącej powyższe działanie organu jest nieprawidłowe i stanowi przesłankę do uznania, iż organ dopuścił się nieuzasadnionej bezczynności. Na skutek orzeczenia, wydanego w dniu [...] r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, syn skarżącej (małoletni L. P.) zaliczony został do osób niepełnosprawnych. Jednocześnie w decyzji wskazano, iż małoletni nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Na skutek odwołania złożonego do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Katowicach, orzeczenie to zostało utrzymane w mocy. Skarżąca, która sprawuje bieżącą opiekę nad małoletnim i która do czasu wydania decyzji przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. pobierała z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne, nie zgadzając się z prezentowanym stanowiskiem, skierowała sprawę do Sądu Rejonowego w T. W sprawie, która toczyła się pod sygn. akt [...], zmieniono orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r., stwierdzając, iż małoletni wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Już we wniosku z 26 marca 2021 r. wskazano, iż skarżąca żąda zapłaty zaległych i aktualnych świadczeń pielęgnacyjnych. Zatem, skarżąca oczekuje przyznania pakietu świadczeń, przysługujących na mocy zmiany zaskarżonego orzeczenia o niepełnosprawności dokonanej przez Sąd Rejonowy w T. Błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano m. in., że pismem datowanym na dzień 1 czerwca 2021 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Śląskim z siedzibą w Katowicach przekazał do organu wniosek adwokata, który w powołaniu na pełnomocnictwo udzielone przez przedstawiciela ustawowego małoletniego L. P. do działania w imieniu małoletniego, wystąpił o wypłatę na rzecz "małoletniego L. P. zaległych oraz aktualnych świadczeń". Ponadto pismem z dnia 24 maja 2021 r. pełnomocnik małoletniego wyjaśniła, że wniosek z dnia 26 marca 2021 r. dotyczył wypłaty zaległych i aktualnych świadczeń pielęgnacyjnych na rzecz małoletniego. W związku z powyższym, a także w konsekwencji tak zredagowanego żądania strony reprezentowanej przez pełnomocnika profesjonalnego, w dniu 10 czerwca 2021 r. organ skierował w trybie art. 64 § 2 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. wezwanie, którego adresatem uczynił pełnomocnika małoletniego, w treści którego zwrócił się o wyjaśnienie w terminie 7 dni - o przyznanie jakich świadczeń strona wnosi, tj. czy wnosi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłku pielęgnacyjnego, czy obu tych świadczeń. Powyższe wezwanie opatrzone pouczeniem o skutkach nieusunięcia braków formalnych wniosku doręczone zostało na ręce pełnomocnika w dniu 15 czerwca 2021 r. W odpowiedzi na wezwanie organu, pismem z dnia 21 czerwca 2021 r., doręczonym do organu 24 czerwca 2021 r., pełnomocnik wyjaśnił, iż działając w imieniu wnioskodawcy – J. P., która działa w imieniu swoim oraz małoletniego L. P., wnosi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku pielęgnacyjnego. Przedłożył ponadto pełnomocnik treść pełnomocnictwa z dnia 25 marca 2021 r., z którego wynika, iż umocowany jest do reprezentowania J. P. "w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego w T. (...) przed wszystkimi właściwymi w sprawie organami wszystkich instancji". Analizując treść wystąpienia pełnomocnika przesłanego do organu należy zauważyć, że pełnomocnik odmiennie ukształtował w nim stronę podmiotową wniosku. Wniosek został pierwotnie złożony w imieniu małoletniego, więc założeniem od samego początku było, iż stroną postępowania jest małoletni, działający przez matkę, która udzieliła pełnomocnikowi pełnomocnictwa do reprezentowania syna. Jednak dopiero na skutek wezwania organu, skierowanego 10 czerwca 2021 r. do sprecyzowania wniosku, pełnomocnik wskazała, przedkładając wraz z pismem wyjaśniającym treść pełnomocnictwa, iż wnioskodawcą o zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne jest matka małoletniego – J. P. i to ona udzieliła pełnomocnikowi pełnomocnictwa do reprezentowania swojej osoby w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego, a tym samym złożenia wniosku w jej imieniu. W konsekwencji tak ukształtowanego stanu faktycznego, narzuconego treścią pierwotnie sformułowanego przez pełnomocnika profesjonalnego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, a także w konsekwencji treści dalszych jego wyjaśnień, organowi nie pozostało nic innego, jak pozostawić bez rozpoznania wniosek w przedmiocie przyznania stronie – L. P. zasiłku pielęgnacyjnego oraz świadczenia pielęgnacyjnego. By postępowanie to mogło się toczyć, pełnomocnik powinien był postąpić zgodnie z wezwaniem organu, tj. złożyć pełnomocnictwo, które uprawniałoby go do działania w imieniu małoletniego L. P., udzielone przez jego matkę, a więc w takim zakresie podmiotowym, jaki sam ukształtował treścią pierwotnie złożonego wniosku. Nieuzupełnienie braku formalnego w określonym przez organ zakresie spowodowało pozostawienie wniosku bez rozpoznania, o czym strona została zawiadomiona pismem z dnia 1 lipca 2021 roku. Jeżeli strona była niezadowolona z takiego zakończenia postępowania przez organ, miała możliwość złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, czego jednak nie uczyniła, upatrując w działaniach organu najpierw przewlekłości postępowania, które zostało uznane za nieuzasadnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia [...] roku, a teraz bezczynności organu. W opinii organu, strona nie może zarzucać organowi bezczynności w sytuacji, gdy organ zawiadomieniem o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania zakończył postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Skarga okazała się zasadna.

Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16).

Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Ponaglenie zostało złożone.

Sformułowanie "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca w art. 53 §2b p.p.s.a., musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., II OSK 973/19).

Zgodnie jednak z wyrokiem NSA z dnia 21 marca 2013 r., sygn. II OSK 2266/11: "Pismo o pozostawieniu podania bez rozpoznania nie konkretyzuje żadnego stosunku administracyjnoprawnego, ani nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach strony. (...) Pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza brak poprowadzenia postępowania administracyjnego."

W świetle uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 roku, I OPS 2/13: "Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...)". Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności (np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe – wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., II GSK 3/11), to pozostaje on w bezczynności, bowiem odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji.

Zauważyć należy, że z zasady prawdy obiektywnej oraz art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji. To organ pierwszej instancji powinien, mając to na uwadze, dołożyć wszelkich starań, aby ustalić prawidłowy przedmiot swojego postępowania. Jednocześnie organy administracji publicznej udzielają stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Przy tym treść żądania budząca wątpliwości organu nie jest brakiem formalnym, usuwalnym w trybie art. 64 k.p.a.; wątpliwości co do treści żądania powinny być usuwane w trybie postępowania wyjaśniającego (A. Wróbel, Komentarz do art. 64 k.p.a., Lex-el., teza 5). W niniejszej sprawie nie zastosowano się do ww. wymogów. Organ pisze bowiem (s. 1 odpowiedzi na skargę): "(...) organ skierował (...) wezwanie, którego adresatem uczynił pełnomocnika małoletniego, w treści którego zwrócił się o wyjaśnienie w terminie 7 dni – o przyznanie jakich świadczeń strona wnosi, tj. czy wnosi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłku pielęgnacyjnego, czy obu tych świadczeń."

Organ, jako struktura wyspecjalizowana, powinien mieć też świadomość, komu przysługują konkretne świadczenia i jakie podmioty powinny być adresatami decyzji. W szczególności organ powinien mieć świadomość, czy dane świadczenie przysługuje dziecku, czy rodzicowi (rodzicom). W razie niefortunnego sformułowania żądania organ powinien udzielić wyczerpujących wskazówek i dążyć do tego, by osoba uprawniona nie poniosła szkody, nie zasłaniając się tym, że reprezentuje ją adwokat. Należy mieć na uwadze zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązek udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).

Już z wniosku z 26 marca 2021 r. wynikało, że pełnomocnik oczekiwała przyznania zaległych oraz aktualnych świadczeń, przysługujących jej zdaniem z powodu zmiany zaskarżonego orzeczenia o niepełnosprawności, dokonanej przez Sąd Rejonowy w T. Z kolei w piśmie datowanym na 21 czerwca 2021 r., w odpowiedzi na wezwanie organu do sprecyzowania żądania wniosku, wskazano wprost o przyznanie jakich świadczeń wystąpiono – tj. zasiłku pielęgnacyjnego dla ww. małoletniego oraz świadczenia pielęgnacyjnego dla jego matki.

Tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawierające kompletną i wyczerpującą informację o tym, jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, może wywoływać skutki w postaci biegu terminu do usunięcia braków i w dalszej kolejności pozostawienia podania bez rozpoznania (wyrok NSA z 25 marca 2014 r., II GSK 1976/12). Tu (abstrahując już od faktu, że wątpliwości co do treści żądania powinny być usuwane w trybie postępowania wyjaśniającego) posłużono się jedynie ogólnikowymi sformułowaniami, przedkładając formalizm nad ww. zasady konstytucyjne i procesowe.

Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie.

Obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten wprowadza także szczegółowe regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw (art. 35 § 3 – 5 k.p.a.).

Nie budzi więc wątpliwości, że doszło do bezczynności, ponieważ nie wydano rozstrzygnięcia terminowo, bez zbędnej zwłoki. Wadliwie przeprowadzone czynności organu i niezrealizowanie w pełni m. in. zasady informowania stron oraz naruszenie ww. zasad konstytucyjnych, doprowadziło do pozostawienia podania bez rozpoznania.

Ponieważ jednak organ pewne czynności podjął, a wadliwie zinterpretował przepisy proceduralne, stąd Sąd uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego.

Sąd uznał za zasadne zastosowanie dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Taka kwota została przyznana stronie skarżącej, działającej w imieniu własnym oraz ww. małoletniego, w adekwatnej wysokości 500 złotych, która jej zadośćuczyni. Kwota wyższa byłaby nieuzasadniona.

Ponieważ po wniesieniu skargi decyzje rozstrzygające co do istoty zostały w dniu [...] r. wydane, stąd umorzono postępowanie w przedmiocie wydania aktów.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.