Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2529/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ordynacje wyborcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant starszy asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 231/12 w sprawie ze skargi C. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody L. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta oddala skargę kasacyjną Sygn. akt II OSK 2529/12 POSTANOWIENIE Dnia 15 listopada 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant starszy asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 231/12 w sprawie ze skargi C. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody L. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego postanawia sprostować oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 231/12 w ten sposób, że po słowie "mandatu" skreśla słowo "radnego" i wpisuje słowo "wójta"


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 231/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę C. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewoda Lubelski stwierdził wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy K. C. P.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Sąd Rejonowy w [...] II Wydział Karny wyrokiem z dnia [...] lutego 2011 r., sygn. akt II K [...], uznał C. P. winnym popełnienia czynu wyczerpującego dyspozycję art. 18 § 2 w związku z art. 270 § 1 i art. 12 Kodeksu karnego i skazał go na karę roku i ośmiu miesięcy pozbawienia wolności oraz na grzywnę w wymiarze dwustu stawek dziennych. Wykonanie orzeczonej kary pozbawienia wolności Sąd warunkowo zawiesił na okres próby czterech lat. Organ podkreślił, że C. P. został ukarany za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego.

Następnie Sąd Okręgowy w [...] XI Wydział Karno-Odwoławczy wyrokiem z dnia [...] października 2011 r., sygn. akt XI Ka [...], utrzymał w mocy we wskazanym zakresie wyrok Sądu Rejonowego.

W ocenie Wojewody, skoro zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 z późn. zm.) – dalej: Ordynacja wyborcza, w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191) i art. 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.), prawa wybieralności nie mają osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, a wobec C. P. zapadło takie orzeczenie, to stosownie do art. 26 ust 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, w przypadku okoliczności określonej w art. 26 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, rada gminy powinna stwierdzić wygaśnięcie mandatu wójta najpóźniej po upływie miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W niniejszej sprawie Rada Gminy K. nie wypełniła obowiązku podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, także pomimo wezwania skierowanego przez organ nadzoru. W związku z tym, na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) - dalej u.s.g., uzasadnione było wydanie zarządzenia zastępczego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie C. P., wnosząc o uchylenie powyższego zarządzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił naruszenie art. 492 § 2a w związku z art. 11 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.) oraz art. 1 pkt 7 i art. 6 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 217, poz. 1281), poprzez niewydanie wymaganego przepisami postanowienia o wygaśnięciu mandatu wójta przez komisarza wyborczego i jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podanie do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w jego przypadku do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta gminy powinny mieć zastosowanie przepisy Kodeksu wyborczego znowelizowane ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 492 § 2a Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 3, pkt 4, tj. pisemnego zrzeczenia się mandatu (pkt 3) oraz utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów (pkt 4) w zakresie powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 6 i 7, stwierdza komisarz wyborczy, w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Stosownie do art. 11 § 2 Kodeksu wyborczego skazanie prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe powoduje utratę prawa wybieralności.

Skarżący podkreślił, że uprawomocnienie wyroku skazującego wójta nastąpiło 13 października 2011 r., kiedy obowiązywał już art. 492 Kodeksu wyborczego znowelizowany ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że stosownie do art. 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy, do końca kadencji rad i wójtów (burmistrzów i prezydentów miast) wybranych w wyborach przeprowadzonych w dniach 21 listopada 2010 r. i 5 grudnia 2010 r. mają zastosowanie właściwe przepisy ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz art. 98a u.s.g., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie Kodeksu wyborczego.

Wojewoda wskazał również na stanowisko Państwowej Komisji Wyborczej (pismo z dnia [...] października 2011 r.), z którego wynika, że wejście w życie z dniem 27 października 2011 r. ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw nie wpływa na ocenę stosowania przepisów Ordynacji wyborczej w tych sprawach, ponieważ ustawa ta nie wprowadza nowych przepisów intertemporalnych kolidujących z art. 16 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy. Ponadto art. 5 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. stanowi, że przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa oraz ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, w brzmieniu ustalonym tą ustawą, mają zastosowanie do kadencji organów stanowiących samorządu terytorialnego i kadencji wójtów, następujących po kadencji, w trakcie której ustawa weszła w życie. Państwowa Komisja Wyborcza podtrzymała powyższe stanowisko w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżone zarządzenie zastępcze dotyczy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy K. wybranego w wyborach samorządowych (kadencja 2010 – 2014), które przeprowadzone zostały zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 z późn. zm.).

Z dniem 1 sierpnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.), kompleksowo regulująca zasady i tryb zgłaszania kandydatów, przeprowadzania oraz warunki ważności wyborów: do Sejmu i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, Prezydenta RP; do Parlamentu Europejskiego w RP; do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego; oraz wójtów, burmistrzów i prezydentów miast.

W kwestii wyborów samorządowych nowa regulacja zastąpiła poprzednio obowiązującą, wspomnianą ustawę z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Zgodnie jednak z regulacjami intertemporalnymi, zawartymi w art. 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.), nowy Kodeks wyborczy ma zastosowanie do wyborów zarządzonych po dniu jego wejścia w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów (ust. 1). Do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie Kodeksu wyborczego stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2). Do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 3).

Sąd podniósł, że treść norm prawnych zawartych w art. 16 ust. 3 oraz w art. 16 ust. 2 ustawy wprowadzającej Kodeks wyborczy (którego niezgodność z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/11) różni się w istotny sposób, co ma wpływ na interpretację tych przepisów. W ust. 2 jest bowiem mowa o wyborach zarządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy - Kodeks wyborczy, który mógł dotyczyć w istocie tylko wyborów do Sejmu i Senatu RP, które odbyły się jesienią 2011 r. W obowiązującym zaś art. 16 ust. 3, który nie był objęty wspomnianym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, mowa jest o wyborach przeprowadzonych w trakcie kadencji, w czasie której weszła w życie ustawa - Kodeks wyborczy. Przepis ten należy odnosić do wyborów samorządowych, kadencji trwającej już od 2010 r. Z porównania brzmienia tych dwóch norm wynika wyraźnie, że wolą ustawodawcy było, aby do całej kadencji miał zastosowanie ten sam reżim prawny.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] listopada 2011 r., że stwierdzanie wygaśnięcia mandatów oraz uzupełnianie składu rad mieści się w szeroko rozumianym pojęciu wyborów, o których mowa w art. 16 ust. 3 i 4 ustawy wprowadzającej Kodeks wyborczy i które do końca bieżącej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego przeprowadza się na podstawie przepisów dotychczasowych. Zanim dojdzie do przeprowadzenia wyborów przedterminowych lub uzupełniających musi być uwolniony mandat, np. jak w niniejszej sprawie, poprzez stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wójta na skutek ukarania za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Racjonalnym się więc wydaje, że zarówno stwierdzenie wygaśnięcia mandatu, jak i przeprowadzenie procedury uzupełnienia tegoż mandatu, powinno następować według tych samych regulacji prawnych. Zdaniem Sądu PKW słusznie zwróciła uwagę, że: "przyjęcie tezy, że zmiany kodeksu obowiązują w tej kadencji, np., że komisarze wyborczy zobowiązani są m.in. do stwierdzania wstąpienia w skład rady w miastach na prawach powiatu, powiatach i województwach, podważa sens odroczenia usunięcia z ustaw ustrojowych przepisu o wykonaniu zastępczym (wobec bierności rady) tego zadania przez wojewodów dopiero na czas po zakończeniu obecnej kadencji." Powyższe wskazuje zatem, że status prawny skarżącego jako wójta wybranego w wyborach, które odbyły się w dniu 21 listopada 2010 r. jest regulowany przepisami dotychczasowymi, tj. Ordynacją wyborczą.

Biorąc zatem pod uwagę treść art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej, zgodnie z którym prawa wybieralności (biernego prawa wyborczego) nie mają osoby karane za przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, Sąd wskazał, że brak prawa wybieralności jest przesłanką wygaśnięcia mandatu wójta (art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta). Skutek ten następuje z mocy samego prawa, a uchwała właściwej rady (sejmiku) ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający ten fakt. W niniejszej sprawie nie ma zaś wątpliwości, że skarżący z dniem uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego (a więc z dniem 13 października 2011 r.) utracił bierne prawo wyborcze.

W ocenie Sądu, wobec bezskuteczności wezwania Rady Gminy K. do wypełnienia obowiązków wynikających z art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, Wojewoda Lubelski był uprawniony na podstawie art. 98a u.s.g., do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Zachowane zostały przy tym zarówno określone w art. 98a ustawy terminy oraz dopełniony został obowiązek powiadomienia Ministra Administracji i Cyfryzacji.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku C. P., na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a." zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów:

1) art. 16 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (dalej: "p.w.k.w.") poprzez ich błędną wykładnię i błędne uznanie, że mają zastosowanie w sprawie niniejszej tj. uznanie, że status prawny skarżącego jako wójta wybranego w wyborach, które odbyły się w dniu 21 listopad 2010 r. jest regulowany przepisami dotychczasowymi tj. Ordynacją wyborczą, gdy zdaniem skarżącego winna mieć zastosowanie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 112). Przy czym należy wskazać, iż nastąpił rozdźwięk pomiędzy sentencją skarżonego wyroku a sentencją rzekomo utrzymanego w mocy zarządzenia zastępczego Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...]. Otóż owo zarządzenie dotyczyło stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy K. C. P., a nie mandatu radnego jak to znajduje się w sentencji skarżonego wyroku.

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przez odmowę ich zastosowania, wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, iż organy administracyjny, naruszyły następujące przepisy:

a) art. 492 § 2a w związku z art. 11 § 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz.112) poprzez brak jego zastosowania przez Wojewodę Lubelskiego co skutkowałoby nie wydaniem skarżonego zarządzenia zastępczego, gdyż zgodnie z obowiązującymi przepisami to komisarz wyborczy winien wydać postanowienie o wygaszeniu mandatu wójta i ogłosić je w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podać do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej;

2) art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a przez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo jej wydania z w/w względów z naruszeniem w/w przepisów prawa materialnego, a więc z naruszeniem, które niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, a co było wynikiem nie dostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organy podatkowe w/w przepisów prawa materialnego;

3) art. 138 P.p.s.a poprzez sprzeczność pomiędzy sentencją skarżonego wyroku, a sentencją rzekomo utrzymanego w mocy zarządzenia zastępczego Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2012 r. Otóż owo zarządzenie dotyczyło stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy K. C. P., a nie mandatu radnego, jak to znajduje się w sentencji skarżonego wyroku.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z zasadą bezpośredniego działania kodeksu wyborczego, to ten właśnie akt, a nie przepisy wcześniej obowiązujące, należało stosować przy stwierdzaniu wygaśnięcia mandatu strony skarżącej. Wskazując na pierwotne brzmienie art. 16 p.w.k.w., skarżący podkreślił, iż że intencją legislatora było poddanie nowym regułom dopiero wyborów (wszystkich, których dotyczy kodeks, niezależnie od rodzaju wyborów) zarządzonych po dniu wejścia w życie kodeksu wyborczego oraz kwestii, które mogły się pojawić w czasie kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów. Sytuacja uległa jednak diametralnej zmianie z chwilą wejścia do obrotu (ogłoszenia) wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. (K 9/11), którym uznano za niezgodne z art. 10 Konstytucji postanowienia art. 16 ust. 1 i ust. 2 p.w.k.w. Trybunał określił wprost i jednoznacznie konsekwencje stwierdzenia niekonstytucyjności ostatnio wymienionych przepisów. Stwierdził, iż z dniem ogłoszenia wyroku, art. 16 ust. 1 i ust. 2 p.w.k.w. kodeks wyborczy traci moc obowiązującą (zostaje wyeliminowany z porządku prawnego), a zamiast przewidzianej tam regulacji intertemporalnej będzie obowiązywać zasada bezpośredniego działania nowego prawa. Derogacja art. 16 ust. 1 i ust. 2 p.w.k.w. wykluczyła w istocie możliwość realizacji zamiarów prawodawcy, które zamierzał on zrealizować w świetle pierwotnego brzmienia całego art. 16 tychże przepisów. Reguła stosowania kodeksu wyborczego - mimo jego formalnego wejścia w życie już z dniem 1 sierpnia 2011 r. - dopiero do wyborów zarządzonych po tej dacie i jedynie w odniesieniu do kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów, została zastąpiona zasadą natychmiastowego stosowania przepisów kodeksu wyborczego od chwili jego wejścia w życie (zasadą bezpośredniego działania nowego prawa). Oznacza to konieczność stosowania kodeksu do wszystkich regulowanych w nim kwestii, z wyłączeniem jedynie tych spraw, w których - na podstawie pozostającego w obrocie art. 16 ust. 3 i ust. 4 p.w.k.w. - zastosowanie znajdą wcześniej obowiązujące przepisy, formalnie wyeliminowane z obrotu w art. 10 p.w.k.w.

Zdaniem kasatora próba objęcia zakresem dyspozycji art. 16 ust. 4 p.w.k.w. nie tylko przedterminowych wyborów, o których mowa wprost w tym przepisie, ale także stwierdzania wygaśnięcia mandatu, stanowiłaby wyraz nieuprawnionej rozszerzającej wykładni tego przepisu, stanowiącego obecnie ewidentny wyjątek od zasady bezpośredniego działania kodeksu wyborczego, która ma zastosowanie po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. (K 9/11). Rozszerzająca interpretacja analizowanego przepisu prowadziłaby ponadto do swoistego "obejścia" konsekwencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu.

Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza przepis art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowych ustaleń walidacyjnych, tj. właściwie ustalił źródło normatywnej podstawy zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 z późn. zm.) – dalej: Ordynacja wyborcza, w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191) i art. 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm. – dalej p.w.k.w., prawa wybieralności nie mają osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego.

Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że rozstrzygając sprawę należało wziąć pod uwagę prawne konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt K 19/11, (OTK-A 2011 r., nr 6, poz. 61).

Wejście w życie reformy prawa wyborczego zostało poprzedzone regulacją intertemporalną p.w.k.w. Stosownie do art. 10 pkt 2 p.w.k.w. traci moc ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190).

Przepis przejściowy art. 16. ust. 1 p.w.k.w. stanowił, że: "Ustawę wymienioną w art. 1 stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jej wejścia w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów. 2. Do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy wymienionej w art. 1 stosuje się przepisy dotychczasowe. 3. Do nowych przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. 4. Do przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe." Intencją ustawodawcy było zatem poddanie nowym regułom dopiero wyborów zarządzonych po dniu wejścia w życie Kodeksu wyborczego oraz kwestii, które mogły się pojawić w czasie kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 9/11 stwierdził, że art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.k.w. przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Pogląd Trybunału wiąże się z popełnieniem przez ustawodawcę systemowego błędu, polegającego na niedookreśleniu reżimu prawnego mającego zastosowanie w wyborach parlamentarnych, a przez to doprowadzeniu do powstania stanu niepewności co do treści prawa wyborczego normującego wybory do Sejmu i Senatu. Z uzasadnienia wyroku wynika, że sposób ukształtowania art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.p., widziany w perspektywie terminu na zarządzenie wyborów parlamentarnych w 2011 r., prowadził do ukształtowania normy powierzającej Prezydentowi nie tylko samo wyznaczenie daty tych wyborów, lecz także umożliwiającej określenie ich reżimu prawnego. Wynika to z określenia przez ustawodawcę daty wejścia w życie Kodeksu wyborczego w okresie bezpośrednio poprzedzającym ostateczny termin na zarządzenie przez Prezydenta najbliższych wyborów. W rezultacie, zdaniem Trybunału, decyzja o tym, jakie prawo wyborcze ma być stosowane w odniesieniu do wyborów parlamentarnych w 2011 r., nie wynika z rozstrzygnięcia podjętego przez ustawodawcę, ale pozostawiona została Prezydentowi, który samodzielnie określa moment wyznaczenia daty wyborów.

Analiza rozstrzygnięcia Trybunału, a zwłaszcza jego uzasadnienia, wskazuje, że derogacja art. 16 ust. 1 i ust. 2 p.w.k.w. spowodowała, że reguła stosowania Kodeksu wyborczego dopiero do wyborów zarządzonych po tej dacie i jedynie w odniesieniu do kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów, ma odniesienie tylko do wyborów parlamentarnych. Trybunał brał pod uwagę to, że podstawowym motywem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 16 ust. 1 i ust. 2 p.w.k.w. były ewentualne konsekwencje zastosowania zawartych tam rozwiązań w odniesieniu do wyborów parlamentarnych, niepożądane z punktu widzenia standardów przyjętych w ustawie zasadniczej i zasad, które powinny być respektowane przy tworzeniu prawa wyborczego.

Trybunał pozostawił natomiast w obrocie prawnym regulacje art. 16 ust. 3 i 4 p.w.k.w., dotyczące nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przeprowadzanych w trakcie kadencji, stanowiąc, że stosuje się do nich przepisy ordynacji wyborczej.

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakres hipotezy rozważanego przepisu powinien być wyznaczany zasadniczo zgodnie z systemowymi i funkcjonalnymi regułami wykładni. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza prezydenta miasta) jest zagadnieniem odrębnym, choć wiążącym się – ewentualnie, w razie uprawomocnienia się aktu (orzeczenia) fakt ten ustalającego – z koniecznością przeprowadzenia przedterminowych wyborów. Objęcie zakresem dyspozycji art. 16 ust. 4 p.w.k.w. nie tylko przedterminowych wyborów, o których mowa wprost w tym przepisie, ale także stwierdzania wygaśnięcia mandatu, stanowi wyraz uprawnionej rozszerzającej wykładni tego przepisu, będący wyjątkiem od zasady bezpośredniego działania Kodeksu wyborczego. Rozszerzająca interpretacja analizowanego przepisu prowadzi bowiem do zagwarantowania koherencji reżimu wyborczego organów jednostek samorządu terytorialnego w świetle zasad i wartości konstytucyjnych dotyczących stabilności reguł prawa wyborczego w trakcie kadencji. Nie jest bowiem możliwy do zaakceptowania taki pogląd, że to czy wybory mogą być przeprowadzone reguluje Kodeks wyborczy, natomiast samo przeprowadzenie wyborów reguluje ordynacja wyborcza (zob. np. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 304/12; z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 1304/12, [w:] CBOSA).

Naprzeciw takiej wykładni wskazanych regulacji wyszedł ustawodawca, który ustawą z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. 2012, poz. 1399) po ust. 2 dodał ust. 2a w brzmieniu: "Do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe." Ustawa weszła w życie w dniu 27 grudnia 2012 r. W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że "naprawienie" skutków wyroku Trybunału, poprzez jednoznaczną regulację ustawową, wydaje się konieczne. Choć Państwowa Komisja Wyborcza podjęła dnia 28 listopada 2011 r. uchwałę pod nazwą "Wyjaśnienia (..) dotyczące zmian w składach rad i stwierdzania wygaśnięcia mandatów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast w kadencji 2010-2014", w której przyjęła, że powinno się stosować stare przepisy, to jednak interpretacja taka i ewentualnie podobna praktyka nie ma podstawy prawnej, albowiem uchwała nie ma mocy wiążącej i nie jest powszechnie obowiązującym źródłem prawa.

W świetle powyższych rozważań w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania postanowienia art. 492 § 2a w związku z art. 11 § 2 ust. 1 ustawy - Kodeks wyborczy.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

UZASADNIENIE

Zgodnie z art. 156 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowił z urzędu sprostować oczywistą omyłkę zawartą w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 231/12, w której błędnie wpisano w przedmiocie zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody Lubelskiego z dnia 13 lutego 2012 r. "radnego" zamiast "wójta".

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 156 § 1 i 2 w związku z art. 193 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.