Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1362/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 208, art. 233 par.1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant ref. staż. Klaudia Kruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], Minister Finansów działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 3 w związku z art. 208 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, dalej jako "ustawa - Ordynacja podatkowa") oraz art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, dalej jako "ustawa o grach hazardowych"), w związku z odwołaniem złożonym przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (wcześniej C.Sp. z o.o. z siedzibą B.) od decyzji Ministra Finansów z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] udzielającej Z. S.A. koncesji na prowadzenie kasyna gry w W., przy ul. [...], umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że w związku z faktem, iż wpłynęły do niego wnioski podmiotów o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyn gry w W, zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o grach hazardowych oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne (Dz. U. Nr 161, poz. 1085 z późn. zm., dalej jako "rozporządzenie MF w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu"), w dniu 22 czerwca 2012 r. na tablicy ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej Ministra Finansów zamieszczone zostało zawiadomienie nr [...] o przetargu na prowadzenie kasyna gry w W. Określona w nim została m.in. wymagana treść ofert, jak też kryteria i sposób oceny ofert przetargowych. Po opublikowaniu ww. zawiadomienia o przetargu do organu wpłynęły oferty następujących podmiotów: 1) P.Sp. z o.o. z siedzibą w W.(wcześniej C.Sp. z o.o. z siedzibą w B.) - 1 oferta, 2) Z.S.A. z siedzibą w W.- 2 oferty, 3) E.Sp. z o.o. z siedzibą w O. - 2 oferty., 4) C.Sp. z o.o. z siedzibą w W. - 1 oferta. Stosownie do treści art. 33 ust. 3 ustawy o grach hazardowych, Minister Finansów powołał komisję przetargową, która rozpatrzyła oferty złożone przez ww. podmioty. Komisja przetargowa przeanalizowała złożone oferty zgodnie z przepisami ustawy o grach hazardowych, biorąc pod uwagę zapisy określone w pkt 2 zawiadomienia o przetargu z dnia 22 czerwca 2012 r., dotyczącego treści ofert. Analiza dokumentów i informacji przedłożonych przez poszczególne spółki pozwoliła komisji przetargowej stwierdzić, że:

- oferta złożona przez P.Sp. z o.o. dotycząca udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w W. przy ul. [...] - Hotel "M.", nie spełnia wymagań co do treści ofert określonych w zawiadomieniu o przetargu w zakresie pkt 2.1., tj. dokumentów określonych w art. 35 ustawy o grach hazardowych;

- oferta złożona przez E. Sp. z o.o. dotycząca udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w W. przy ul. [...] nie spełnia wymagań co do treści ofert określonych w zawiadomieniu o przetargu w zakresie pkt 2.1., tj. dokumentów określonych w art. 35 ustawy o grach hazardowych,

- oferta złożona przez E. Sp. z o.o. dotycząca udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w G. przy ul. [...], w wyniku dokonanych ustaleń w zakresie spełnienia wymogów co do treści ofert przetargowych określonych w pkt 1 zawiadomienia o przetargu, nie spełnia wymagań dotyczących treści ofert, określonych w zawiadomieniu o przetargu w zakresie pkt 1 tego zawiadomienia.

Mając na względzie fakt, że oferty podmiotów: P. Sp. z o.o. na prowadzenie kasyna gry w W. przy ul. [...]- Hotel "M." oraz oferty E.Sp. z o.o. na prowadzenie kasyna gry w W. przy ul. [...] oraz na prowadzenie kasyna gry w G. przy ul. [...] nie spełniają wymagań co do treści ofert określonych w pkt 2.1. zawiadomienia o przetargu, tj. dokumentów określonych w art. 35 ustawy o grach hazardowych oraz pkt 1 zawiadomienia o przetargu, komisja przetargowa - stosownie do § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a i b ww. rozporządzenia - odrzuciła powyższe oferty. Po dokonaniu analizy ofert spółek: Z. S.A. (2 oferty) oraz C.Sp. z o.o. (1 oferta), komisja przetargowa stwierdziła, że zawierają one dokumenty określone w pkt 2 zawiadomienia o przetargu. W związku z tym komisja przetargowa przystąpiła do analizy i oceny tych ofert w zakresie ich zgodności z kryteriami określonymi w pkt 8 zawiadomienia o przetargu z dnia 22 czerwca 2012 r., takimi jak: 1) spełnienie warunków określonych w ustawie o grach hazardowych, 2) kryteria do oceny ofert określone w ww. rozporządzeniu Ministra Finansów oraz w załączniku do zawiadomienia o przetargu. W oparciu o wskazane kryteria, komisja przetargowa stwierdziła, że suma punktów uzyskanych przez ofertę Z. S.A. dotyczącą udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w W. przy ulicy [...] - wyniosła 32, ofertę Z.S.A. dotyczącą udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w W. przy [...]- wyniosła 27 oraz ofertę C.Sp. z o.o. dotyczącą udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w W. przy ul. [...]- wyniosła 26. W związku z powyższym komisja przetargowa, zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 2 powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów i pkt 10 zawiadomienia o przetargu z dnia 22 czerwca 2012 r., dokonała oceny ofert i ich uszeregowania, umieszczając na pierwszym miejscu ofertę, która uzyskała największą liczbę punktów, tj. 1) Z.S.A. ul. [...]- 32 punkty, 2) Z.S.A. [...]- 27 punktów, 3) C. Sp. z o.o. - 26 punktów.

Organ podniósł, że po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry, uwzględniając przeprowadzone postępowanie przetargowe, Minister Finansów - odrębnymi decyzjami - udzielił Z. S.A. koncesji na prowadzenie kasyna gry w W. przy ul. [...]i odmówił udzielenia koncesji pozostałym podmiotom, tj. E. Sp. z o.o. na prowadzenie kasyna w G. przy ul. [...] oraz na prowadzenie kasyna w W. przy ul. [...], P. Sp. z o.o. na prowadzenie kasyna w W. przy ul. [...], C. Sp. z o.o. na prowadzenie kasyna w W. przy ul. [...] oraz Z.S.A. na prowadzenie kasyna w W. przy [...].

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. odwołanie od decyzji organu z dnia [...] marca 2013 r. udzielającej koncesji na prowadzenie kasyna gry w W. Z. S.A., wniósł jeden z podmiotów będących uczestnikiem ww. przetargu, tj. P. Sp. z o.o. siedzibą w W. (wcześniej C. spółka z o.o. z siedzibą B.). W złożonym odwołaniu strona zarzuciła ww. decyzji:

rażące naruszenie art. 207 § 2 ustawy - Ordynacja podatkowa, poprzez błędne przyjęcie, że skoro, zdaniem Ministra Finansów w zaskarżonej decyzji, przepis ten formułuje regulację, iż: "decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty "w całości lub w części" albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji", a przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa "nie określają żadnych przesłanek dopuszczalności wydania decyzji częściowej", organ posiada swobodę w "dzieleniu sprawy" i był uprawniony do wydania odrębnych "decyzji częściowych" wobec uczestników jednego postępowania przetargowego, czym dodatkowo narusza się prawa strony, w szczególności stanowiąc potencjalnie wadę kwalifikowaną z art. 240 § 1 pkt 4 ustawy - Ordynacja podatkowa,

2. rażące naruszenie art. 33 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, poprzez ogłoszenie przetargu o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry na terenie województwa [...] na podstawie zawiadomienia z dnia [...] listopada 2012 r. (znak [...]) z ograniczeniem go jedynie do jednej miejscowości tego województwa - miasta W.,

rażące naruszenie art. 194a § 2 ustawy - Ordynacja podatkowa w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych, poprzez błędne uznanie, że stosowanie tej regulacji jest w niniejszej sprawie wyłączone,

rażące naruszenie art. 35 ustawy o grach hazardowych w zw. z § 6 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia MF w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu, poprzez niezasadne odrzucenie ofert: C.Sp. z o.o., E.Sp. z o.o. oraz niezasadne nie odrzucenie ofert Z. S.A.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) ustawy -Ordynacja podatkowa związku z art. 8 ustawy o grach hazardowych, strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Finansów udzielającej podmiotowi ZPR S.A. koncesji na prowadzenie kasyna gry w W. przy ul. [...] w postępowaniu przetargowym nr [...] i unieważnienie przetargu przeprowadzonego na podstawie zawiadomienia z dnia [...] listopada 2012 r. (znak [...]) w całości.

Po przedstawieniu ww. stanu faktycznego, Minister Finansów w dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 233 § 1 pkt 3 ustawy – Ordynacja podatkowa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Wprawdzie z zasady dwuinstancyjności wynika prawo do dwukrotnego rozpatrywania i rozstrzygania sprawy najpierw przez organ pierwszej instancji, następnie przez organ drugiej instancji, może jednak się zdarzyć, że zaistnieją na etapie postępowania odwoławczego podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego. Nie oznacza to jednak, że w takiej sytuacji zasada dwuinstancyjności została naruszona. Z prawa strony do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu administracyjnym nie wynika zatem, że umorzenie postępowania odwoławczego narusza zasadę dwuinstancyjności.

Organ podniósł, że ustawa - Ordynacja podatkowa nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi art. 208 ww. ustawy. Stosownie do tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu ww. przepisów występuje, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Na gruncie art. 208 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa bezprzedmiotowość należy rozumieć jako stan, w którym istnieje brak podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Minister Finansów zauważył, że w zakresie żądania wyrażonego we wniosku Z. S.A., organ skierował do strony tego postępowania, tj. ww. podmiotu, decyzję z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] rozstrzygającą sprawę w całości, w zakresie żądania wyrażonego przez tą spółkę. W zakresie żądania wyrażonego przez pozostałe podmioty organ skierował zaś do stron tych postępowań, tj. ww. spółek, decyzje również rozstrzygające sprawę w całości w zakresie żądań określonych we wnioskach tych podmiotów. W zakresie żądania wyrażonego we wniosku P. Sp. z o.o. organ skierował do strony tego postępowania, decyzję z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. Tak jak pozostałe ww. decyzje, decyzja ta również rozstrzygała sprawę w całości, w zakresie żądania określonego przez spółkę. Przedmiotem żądania podmiotu P. Sp. z o.o. było bowiem udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w W. przy ul. [...] - Hotel "[...]". Bezsprzecznym jest więc, że po przeprowadzeniu postępowania organ wydał decyzje rozstrzygające sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez dany podmiot.

Zdaniem Ministra Finansów na powyższą ocenę nie ma wpływu fakt, iż w stosunku do żądań poszczególnych uczestników organ wydał rozstrzygnięcia odrębnymi decyzjami. W każdym z przypadków organ wydał bowiem rozstrzygnięcia, co do całości sprawy określonej i wyznaczonej żądaniem poszczególnych stron, w stosunku do każdego z określonych podmiotów. Powyższej oceny nie zmienia fakt, że decyzje zostały wydane po postępowaniu przetargowym. Postępowanie to jest tylko częścią postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji, które służy wstępnej fazie oceny ofert przetargowych w określonym zakresie, dokonanej przez komisję przetargową, nie zastępuje jednakże oceny tych ofert dokonanej przez Ministra Finansów w ramach postępowań prowadzonych w stosunku do poszczególnych podmiotów ubiegających się o uzyskanie koncesji. Stan faktyczny nie był jednakowy, albowiem stan faktyczny zdeterminowany jest treścią ofert złożonych poprzez poszczególnych oferentów. Także okoliczności uzasadniające odmowę udzielenia koncesji na kasyno gry były różne, co też znalazło odzwierciedlenie w różnej podstawie prawnej wydanych decyzji. Z tego względu wydawanie odrębnych decyzji jest jak najbardziej zasadne. Ponadto wydawanie odrębnych decyzji jest uzasadnione z uwagi na fakt, że organ jest zobowiązany do przestrzegania ustawowo chronionych tajemnic, przykładowo tajemnicy skarbowej bądź tajemnicy przedsiębiorstwa, a także do ochrony dóbr osobistych osób fizycznych, zwłaszcza w sytuacji, gdy badane jest spełnienie różnorodnych przesłanek warunkujących udzielenie koncesji, a dotyczących zarówno legalności źródeł pochodzenia kapitału, posiadania nienagannej opinii czy braku zastrzeżeń z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego lub bezpieczeństwa interesów ekonomicznych państwa. Udzielenie bądź odmowa udzielenia koncesji przez Ministra Finansów, po przeprowadzeniu przetargu, następuje w drodze decyzji indywidualnej rozstrzygającej co do całości sprawę w stosunku do określonego podmiotu, określonej i wyznaczonej żądaniem poszczególnych stron. W przedmiotowej sprawie, do wszystkich podmiotów uczestniczących w ww. przetargu zostały skierowane i doręczone, odrębne decyzje rozstrzygające i załatwiające sprawę w całości, w zakresie złożonych przez poszczególne podmioty, indywidualnych wniosków. Decyzja w przedmiocie udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w W., po przeprowadzeniu przetargu, zgodnie z zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., została wydana na podstawie przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa oraz przepisów ustawy o grach hazardowych i zawiera m.in. oznaczenie strony (nazwę spółki), którą w tym przypadku jest Z. S.A. Odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2013 r. udzielającej koncesji na prowadzenie kasyna gry w W. przy ul. [...]na rzecz Z. S.A., wniósł zaś inny podmiot.

Organ podniósł, że podstawowe znaczenie dla oceny, czy ktoś jest stroną, ma ustalenie, czy zainteresowany posiada "interes prawny" w załatwieniu sprawy. O ocenie takiej nie decyduje jednak wewnętrzne przekonanie danej osoby, lecz przepis prawa materialnego, w rozpoznawanej sprawie. W przedmiotowej sprawie przepisem wynikającym z prawa materialnego jest art. 42 ustawy o grach hazardowych dotyczący podmiotu, który uzyskał przedmiotową koncesję. Zatem stroną w rozumieniu art. 133 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa w przedmiotowym postępowaniu jest Z. S.A. - podmiot, który prowadzi działalność na podstawie koncesji na prowadzenie kasyna gry w W. przy ul. [...] udzielonej przez Ministra Finansów. P.Sp. z o.o. jest podmiotem zainteresowanym w sprawie, nie jest jednak stroną, nie ma w tej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, czyli nie legitymuje się przymiotem strony. Przymiot taki ww. spółka posiada w postępowaniu dotyczącym jej żądania udzielenia koncesji na kasyno gry, zakończonym wydaniem stosownej wobec niej decyzji (decyzja z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]), w którym to przysługuje jej prawo do weryfikacji rozstrzygnięcia organu w zakresie odmowy udzielenia koncesji, zarówno na drodze postępowania odwoławczego, jak również sądowoadministracyjnego.

Reasumując, organ stwierdził, że odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], w sprawie udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w W., po przeprowadzeniu przetargu, zgodnie z zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., skierowanej do Z. S.A., zostało wniesione przez P.Sp. z o.o., a więc podmiot nie będący stroną postępowania, tym samym należało umorzyć postępowanie odwoławcze.

Na koniec uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że z uwagi, iż umorzył postępowanie w związku z odwołaniem P.Sp. z o.o. od decyzji Ministra Finansów z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], nie odnosi się w treści niniejszej decyzji do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o grach hazardowych w związku z § 6 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia MF w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu i przepisów postępowania, jak też żądania spółki w zakresie unieważnienia przeprowadzonego przetargu. Organ odniesie się natomiast do tych zarzutów w decyzji wydanej w związku z postępowaniem odwoławczym od decyzji skierowanej do P.S p. z o.o. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] wydanej po przeprowadzeniu przetargu, odmawiającej tej spółce udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w W.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r. umarzającą postępowanie odwoławcze wniosła P.Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "skarżąca") reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił bezzasadne uznanie postępowania odwoławczego za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 208 ustawy - Ordynacja podatkowa. Powtórzył również zawarte uprzednio zarzuty dotyczące rażącego naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu z dnia [...] marca 2013 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi powtórzył zawarty uprzednio w odwołaniu zarzut rażącego naruszenia art. 207 § 2 Ordynacji podatkowej, przez wydanie decyzji częściowych, odrębnych dla każdego uczestnika tego samego przetargu. Pełnomocnik podniósł błędność zastosowania tego rozumowania do niniejszej sprawy, tj. rozstrzygnięcia sprawy o wydanie jednej koncesji gry, o którą ubiegało się kilku uczestników. Wskazał, że niniejsza sprawa nie była rozpatrywana w trybie art. 166 ustawy - Ordynacja podatkowa. Nadto wydanie decyzji częściowych - załatwienie sprawy przez wydanie kilku decyzji częściowych, jest dopuszczalne w razie "dzielności" przedmiotu postępowania, ale bez zmian podmiotowych i przedmiotowych danej sprawy. A tego dopuścił się Minister Finansów, doprowadzając (chyba jednak w sposób zamierzony) do sytuacji, gdy jeden z uczestników postępowania przetargowego prowadzonego przez organ administracji publicznej na podstawie prawa publicznego jest pozbawiony prawa kwestionowania ewentualnych nieprawidłowych rozstrzygnięć względem innego uczestnika tego postępowania, mających wpływ na interes prawny "pominiętego" uczestnika. Taką praktykę należy uznać za niemającą oparcia w prawie i przez to naruszającą nie tylko wskazany art. 207 § 2 ustawy - Ordynacja podatkowa i art. 120 ustawy - Ordynacja podatkowa, ale też zasadę transparentności postępowania przetargowego w dziedzinie gospodarczej reglamentowanej. Powyższe stanowi też czytelne odstępstwo od poprzedniej praktyki administracyjnej tego organu.

Pełnomocnik skarżącej podtrzymał też zarzut rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o grach hazardowych poprzez ogłoszenie przetargu o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry na terenie województwa [...] z ograniczeniem go jedynie do jednej tylko miejscowości tego województwa - miasta W. Podkreślił, że przetarg jest otwarty dla wszystkich innych podmiotów spełniających warunki określone w ustawie, choćby jeszcze nie złożyli stosownych wniosków. Ograniczenie ilościowe w rozumieniu art. 33 ust. 1 ww. ustawy, czyli limit możliwy do wykorzystania w kwestionowanym postępowaniu przetargowym odnosi się przede wszystkim do liczby kasyn możliwych do uruchomienia w danym województwie. Dopuszczalne jest przeprowadzanie przetargów, w razie istnienia wolnej lokalizacji w danym województwie, wyłącznie na prowadzenie kasyna gry w "województwie", a nie jedynie w dowolnie przez Ministra Finansów wybranej "miejscowości" danego województwa. Minister Finansów nie ma prawa do dowolnego, swobodnego i według własnego uznania, dokonywania wyboru, na którą miejscowość "jedynie" w danym województwie ma być przeprowadzony przetarg, w szczególności takiego wyboru nie uzasadnia okoliczność, że w chwili ogłaszania przetargu zostały złożone wnioski wyłącznie na daną miejscowość. Przeciwnie, Minister Finansów jest zobowiązany do umożliwienia udziału w postępowaniu przetargowym wszystkim oferentom, którzy według własnego uznania zamierzają prowadzić kasyno gry w dowolnej miejscowości w danym województwie. Potencjalni uczestnicy mają prawo swobodnego wyboru jakiejkolwiek miejscowości w danym województwie, bez ryzyka "eliminacji podmiotu spełniającego wymagania warunkujące uzyskanie koncesji". Analizując zawiadomienie o przetargu z dnia [...] czerwca 2012 r. pełnomocnik zarzucił, że organ nieprawidłowo zastosował art. 15 ust. 1 ustawy o grach hazardowych przez ograniczenie ww. przetargu dla województwa [...] tylko do miejscowości miasta W. Powyższe uniemożliwiło wielu pomiotom, w tym P. Sp. z o.o., zainteresowanych prowadzeniem kasyna gry na terenie województwa [...], także poza miastem W., które nie mogły wskutek tego zaprezentować innych ofert w kwestionowanym przetargu (co dotyczy także P.Sp. z o.o.), niż tylko na miejscowość miasto W.W takiej sytuacji, wobec braku podstaw ustawowych ograniczenia przetargu do miasta W., odrzucenie oferty E.Sp. z o.o. było oczywiście niezasadne, co miało istotny wpływ na wynik ustaleń komisji przetargowej, przez pominięcie klasyfikacji (punktowania) tej oferty. Z powyższych względów należy na podstawie art. 33 ust. 4 ustawy o grach hazardowych unieważnić całe postępowanie przetargowe, jako dotknięte nieusuwalną na obecnym etapie wadą.

W ocenie skarżącej przetarg został przeprowadzony z rażącym naruszeniem przepisów prawa i tym samym z naruszeniem interesu publicznego, wyrażającym się w szczególności w naruszeniu zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania uczestników postępowania przetargowego. Oferta skarżącej została odrzucona z przyczyn formalnych, z powołaniem się na okoliczność, iż "plan pomieszczeń przeznaczonych na kasyno gry" został sporządzony w języku niemieckim, a nie dołączono do oferty tłumaczenia tego dokumentu na język urzędowy - język polski. Taka argumentacja organu odnosząca się do tego dokumentu jest szczególnie rygorystyczna. Postępowanie przetargowe winno być bowiem tak kształtowane, aby nie eliminowało ono z postępowania podmiotów spełniających wymagania warunkujące uzyskanie koncesji. Przyczyna eliminacji oferty powinna być poważna i istotna, a nie błaha czy nie mająca znaczenia dla prawidłowej klasyfikacji oferty. Dlatego też, zdaniem skarżącej pominięcie klasyfikacji (punktowania) jej oferty było nieuzasadnione i niesłuszne. Komisja przetargowa w tym samym postępowaniu przetargowym pomija zaś istotne uchybienie ofert Z. S.A., które to zawierają kopie dokumentów "uwierzytelnione" jedynie odpowiednio przez radców prawnych lub adwokatów nie będących pełnomocnikami ww. spółki w tym postępowaniu. Uprawnienie radców prawnych oraz adwokatów do "uwierzytelniania" odpisów dokumentów wynika bowiem wyłącznie z udzielonego im pełnomocnictwa do występowania w danej i konkretnej sprawie lub w danym i konkretnym postępowaniu, o ile występują w danej sprawie - prowadzonej w trybie ustawy - Ordynacja podatkowa, jako pełnomocnicy strony. Dane dokumenty może uwierzytelnić radca prawny czy adwokat, ale wyłącznie występujący w danej sprawie. Skoro zaś szereg wymaganych dokumentów załączonych do ofert Z. S.A. zostało uwierzytelnionych przez adwokatów i radców prawnych "nie występujących w sprawie", to ww. oferty Z.S.A. należy uznać za niepełne i podlegające odrzuceniu. Nadto, oferta Z. S.A. na podstawie której udzielono koncesji na kasyno gry w W. przy ul. [...] nie spełnia wymagań warunków przetargu określonych w zawiadomieniu, bowiem do akt sprawy złożono niepełny tekst statutu ww. spółki. Zestawiając zaś to uchybienie z innymi, które w ocenie komisji przetargowej wykluczały w tym samym przetargu inne oferty, należy uznać je za dużo poważniejsze, bowiem statut stanowi podstawowy dokument korporacyjny spółki akcyjnej. Powyższe miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zaskarżonymi decyzjami częściowymi, bowiem już wcześniej należało pominąć (odrzucić) obie oferty Z. S.A., dlatego też zdaniem skarżącej aktualnie należy unieważnić całe postępowanie przetargowe, jako dotknięte nieusuwalną na obecnym etapie wadą w postaci klasyfikowania (punktowania) ofert Z.S.A. i przyznania tej spółce koncesji. Dodatkowo oferta Z. S.A. posiada istotną wadę, przez podanie nieprawdziwego zdania, że "kasyno gry usytuowane będzie w zabytkowej kamienicy". Przedmiotowa kamienica w W. przy ul. [...] nie jest bowiem wpisana do rejestru zabytków, a jedynie jest usytuowana na terenie zabytkowego zespołu urbanistycznego Starego Miasta w W.W związku z tym, zdaniem skarżącej należało pominąć wskazaną "cechę" przy wartościowaniu ww. oferty Z. S.A.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").

Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu wydana na podstawie art. 233 § 1 pkt 3 w związku z art. 208 ustawy - Ordynacja podatkowa oraz art. 8 ustawy o grach hazardowych umarzająca postępowanie odwoławcze w sprawie dotyczącej udzielenia Z. S.A. z siedzibą W. koncesji na prowadzenie kasyna gry w W., przy ul. [...]

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z ostatnim z ww. przepisów do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, chyba, że ustawa stanowi inaczej.

Na podstawie art. 233 § 1 pkt 3 ustawy - Ordynacja podatkowa, organ odwoławczy wydaje decyzje, w której umarza postępowanie odwoławcze.

Z kolei zgodnie z art. 208 § 1 ww. ustawy gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzje o umorzeniu postępowania.

W kontrolowanej sprawie organ umorzył postępowanie odwoławcze z tego powodu, że podmiot który wniósł odwołanie (tj. skarżąca), od decyzji udzielającej koncesję innemu podmiotowi (tj. Z. S.A. z siedzibą w W.nie jest stroną.

Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa stroną w postępowaniu podatkowym jest podatnik, płatnik, inkasent lub ich następca prawny, a także osoba trzecia, o której mowa w art. 110-117b, która z uwagi na swój interes prawny żąda czynności organu podatkowego, do której czynność organu podatkowego się odnosi lub której interesu prawnego działanie organu podatkowego dotyczy.

W ocenie organu stroną w rozumieniu art. 133 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, w postępowaniu dotyczącym przyznania koncesji na prowadzenie kasyna gry, nawet jeśli miało miejsce przeprowadzenie przetargu, jest jedynie podmiot któremu udzielono takiej koncesji. Skarżąca jest zaś, mimo, że była jednym z uczestników tego przetargu, jedynie podmiotem zainteresowanym w sprawie, nie ma natomiast w tej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, dlatego też nie legitymuje się przymiotem strony. Przymiot taki skarżąca posiada jedynie w postępowaniu dotyczącym jej własnego żądania udzielenia koncesji na kasyno gry, zakończonym wydaniem stosownej wobec niej decyzji.

Zauważyć w tym miejscu wypada pewną niespójność i niekonsekwencję organu, który przedstawiając w zaskarżonej decyzji stan faktyczny sprawy sam określa skarżącą jako stronę niniejszego postępowania (patrz - zarzuty i wnioski odwołania zawarte na str. 3 i 4 decyzji).

Zdaniem organu, skoro skarżąca wniosła odwołanie od decyzji udzielającej koncesji na prowadzenie kasyna gry innemu podmiotowi, zainicjowane przez nią postępowanie odwoławcze jest jednak bezprzedmiotowe, a tym samym należy je umorzyć. W takiej bowiem sytuacji istnieje brak podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy, tj. wniesionego przez podmiot nie będący stroną odwołania.

Organ powołuje się przy tym na fakt, że w zakresie żądania wyrażonego przez wszystkie pozostałe podmioty uczestniczące w przetargu w wyniku którego została udzielona ww. koncesja na prowadzenie kasyna gry, skierowane zostały do stron poszczególnych postępowań, zainicjowanych przez te podmioty, decyzje rozstrzygające sprawę w całości w zakresie żądań określonych we wnioskach tych podmiotów. Również w zakresie żądania wyrażonego we wniosku skarżącej, organ skierował do niej decyzję z dnia [...] marca 2013 r. o odmowie udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry. Przedmiotowa decyzja rozstrzygała sprawę skarżącej w całości, w zakresie żądania przez nią określonego. Przedmiotem żądania skarżącej było bowiem udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w W. przy ul. [...] - Hotel "M.".

Zgodzić się należy z organem, że podstawowe znaczenie dla oceny, czy ktoś jest stroną, ma ustalenie, czy zainteresowany posiada "interes prawny" w załatwieniu sprawy. O ocenie takiej nie decyduje zaś wewnętrzne przekonanie danej osoby, lecz przepis prawa materialnego, w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem organu, że skarżąca nie ma indywidualnego interesu prawnego w sprawie dotyczącej udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w W., po przeprowadzonym przetargu, w którym sama również przecież uczestniczyła, czyli, że nie legitymuje się przymiotem strony. Nie można podzielić poglądu organu, że jedynie w postępowaniu, w którym odmówiono skarżącej koncesji przysługuje jej prawo do weryfikacji rozstrzygnięcia organu, zarówno na drodze postępowania odwoławczego, jak również sądowoadministracyjnego.

Istotne w niniejszej sprawie jest, że decyzja przyznająca koncesję została wydana po postępowaniu przetargowym, w którym brała również udział skarżąca. Za bezsporne uznać należy, że postępowanie to stanowi niewątpliwie część postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji w którym to uczestniczyła skarżąca. Każdy z podmiotów, który spełnia warunki do uczestniczenia w postępowaniu przetargowym, jest więc również stroną postępowania dotyczącego udzielenia koncesji.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o grach hazardowych jedna koncesja jest udzielana na prowadzenie jednego kasyna gry. Jeżeli zaś o koncesję albo zezwolenie, których wydanie podlega ograniczeniom ilościowym, ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający warunki określone w ustawie, minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza i przeprowadza przetarg (art. 33 ust. 2 ww. ustawy).

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że organ mógł udzielić tylko jednej koncesji, a zainteresowanych podmiotów było więcej niż jeden, a w związku z tym konieczne było zorganizowanie przetargu w celu wyłonienia najlepszej oferty. W takiej sytuacji uznać należy, że każdy z jego uczestników legitymuje się interesem prawnym w rozstrzygnięciu tego przetargu. Skoro bowiem wszystkim z uczestników przetargu chodziło o tą samą, jedną koncesję, która została ostatecznie udzielona tylko jednemu z nich, w jednym z zainicjowanych przez te podmioty postępowań, winni mieć oni prawo kwestionowania wyboru oferty, która została uznana przez organ za najlepszą, a nie tylko poznania argumentów dlaczego ich oferta nie została wybrana.

Warto zauważyć, że w przeciwnym wypadku, decyzja o udzieleniu koncesji nie podlegałaby żadnej kontroli ze strony podmiotów, które uczestniczyły w postępowaniu przetargowym, a ich oferty nie zostały wybrane. Decyzja taka mogłaby być bowiem zaskarżana jedynie przez podmiot któremu jej udzielono, co z oczywistych względów - z uwagi na pozytywne dla tego podmiotu rozstrzygnięcie raczej nie miałoby miejsca.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu trafnie pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi umorzenie postępowania odwoławczego za bezzasadne. Uczestnik postępowania przetargowego prowadzonego przez organ administracji publicznej nie może być bowiem pozbawiony prawa kwestionowania ewentualnych nieprawidłowych rozstrzygnięć względem innego uczestnika tego postępowania, mających wpływ na interes prawny pominiętego uczestnika. Skoro dany podmiot jest uczestnikiem postępowania przetargowego organizowanego przez organ, zostaje również - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie uznany przez Sąd za uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to winien być również uznany przez organ administracji publicznej jakim jest Minister Finansów, za stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia koncesji.

Organ umarzając postępowanie odwoławcze, tj. rozpoznając sprawę jedynie formalnie, a nie merytorycznie naruszył więc art. 208 oraz art. 233 § 1 pkt 3 ustawy - Ordynacja podatkowa. Postępowanie w niniejszej sprawie nie było bowiem bezprzedmiotowe, brak było więc podstaw do jego umorzenia. Organ winien zaś zgodnie z art. 207 § 2 ww. ustawy wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, czyli rozpoznać merytorycznie odwołanie skarżącej i wydać ostateczną decyzję w kwestii dotyczącej udzielenia dla Z. S.A. z siedzibą W koncesji na zorganizowanie kasyna gry w W.

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a.

w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U.

z 2013 Nr 461), gdyż skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez adwokata.