Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 978/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 38a ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi G. S. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego dla Dziewcząt w [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Powiatu [...] na rzecz G. S. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zwraca od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz skarżącego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Zarząd Powiatu I. działając na podstawie art. 36a ust. 1, art. 38 ust. 1 pkt 2 i art. 38a ust. 1 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.) w dniu [...] kwietnia 2017 r., podjął Uchwałę Nr [...] w sprawie odwołania G. S. ze stanowiska dyrektora Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego dla Dziewcząt im. [...] w K. (dalej jako: MOW), uznając, że zaistniały szczególne okoliczności wskazane w załączniku do uchwały.

Do podjęcia ww. aktu doszło na podstawie następujących okoliczności.

Otóż Starosta I. wystąpił do [...] Kuratora Oświaty w B. z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. o zaopiniowanie odwołania G. S. ze stanowiska dyrektora MOW w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. [...] Kurator Oświaty w B. pozytywnie zaopiniował wniosek.

Z uzasadnienia podjętej uchwały wynika, że przyczyną odwołania dyrektora jest niedopełnienie obowiązków, nieprawidłowe gospodarowanie środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, wykazanie w sprawozdaniach finansowych jednostki danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej, nieprawidłowości w gospodarowaniu mieniem, nieprawidłowości w zakresie gromadzenia dochodów, nieprawidłowe realizowanie zadań w zakresie kontroli zarządczej, nieprawidłowości w dokumentacji wychowanek ośrodka, nieprawidłowości w dokumentacji przebiegu nauczania uczniów szkół specjalnych (wychowanek ośrodka), brak nadzoru i kontroli skutkujące działaniem przez skarżącego na szkodę interesu publicznego i ze szkodą dla finansów publicznych, polegające na:

-nieprawidłowym gospodarowaniu środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym nieprawidłowe wykonywanie obowiązków związanych z gromadzeniem danych, stanowiących podstawę naliczania subwencji na lata 2013-2014, polegającym na wykazaniu w Systemie Informacji Oświatowej (SIO) niezgodnie ze stanem faktycznym danych o liczbie uczniów z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego (orzeczonej jednej niepełnosprawności lub więcej niż z jedną niepełnosprawnością), co w konsekwencji spowodowało zawyżenie uzyskanej przez Powiat I. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na 2013 r. w wysokości [...] zł i na rok 2014 w wysokości [...] zł. Niedopełnienie obowiązków przez dyrektora spowodowało wyrządzenie szkody w majątku Powiatu I. w łącznej kwocie [...] zł - ustalenia kontroli podatkowej przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w B. w okresie od [...] lutego do [...] kwietnia 2017 r. (protokół kontroli z dnia [...] kwietnia 2017 r.). Ponadto, polegające na niewłaściwym nadzorze nad sprawozdawczością finansową jednostki oraz braku nadzoru i kontroli finansowej, który doprowadził do wykazania w tychże sprawozdaniach danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej w sprawozdaniu [...] kwoty [...] zł po stronie dochodów należnych w pozycji [...] dział [...] rozdział [...] tj. zaniżeniu należności o kwotę [...] zł oraz wykazaniu błędnych kwot w pozycjach [...],[...],[...]przedmiotowego sprawozdania. Skutkiem tego było złożenie przez Powiat I. korekty sprawozdań do Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. w dniu [...] marca 2017 r. po wykryciu nieprawidłowości przez Powiatowe Centrum Usług Oświatowych w I., w związku z przejęciem księgowości MOW (za powyższe udzielona została kara nagany - dokument z [...] marca 2017 r.). Prowadzeniu ksiąg inwentarzowych jednostki przez głównego księgowego jednostki z naruszeniem przepisów ustawy o rachunkowości oraz zasad kontroli zarządczej w jednostce, uzupełnieniu dokumentów inwentaryzacyjnych po terminie, niewłaściwie przeprowadzonym zdawczo-odbiorczym spisie z natury w terminie od [...] do [...] sierpnia 2016 r., braku numeracji w przypadku dwóch zarządzeń dotyczących przeprowadzenia inwentaryzacji, braku pełnego oznakowania mienia jednostki, zgodnie z ewidencją w księdze inwentarzowej, nieczytelnym oznakowaniu składników majątku, niezgodnie z pozycjami zapisanymi w księgach inwentarzowych; niewłaściwym delegowaniu uprawnień w związku z powyższymi działaniami; (ustalenia kontroli doraźnej przeprowadzonej w jednostce przez Biuro Audytu Wewnętrznego i Kontroli Starostwa Powiatowego w I. w dniach od [...] do [...] listopada 2016 r., protokół z [...] grudnia 2016 r. wraz z zaleceniami pokontrolnymi z [...] grudnia 2016 r.).

Braku nadzoru dyrektora nad windykacją należności, skutkiem czego stwierdzono brak imiennych kartotek wychowanek dotyczących ewidencji należności (naliczenia odpłatności, wpłaty, zaległości za wyżywienie w ośrodku), braku rejestru spraw przekazanych do windykacji do Biura Prasowego Starostwa, nie zaliczeniu odsetek za zwłokę przy zaległościach w zapłacie kosztów wyżywienia, nieprowadzeniu rejestru ewidencji lub dzienników korespondencyjnych dokumentujących poszczególne etapy prowadzenia spraw, umożliwieniu głównemu księgowemu jednostki prowadzenia dokumentacji, ustalania kwot należności, dokonywania przepisów, sporządzania korekt, weryfikowania, kontroli i nadzoru (ustalenia kontroli doraźnej przeprowadzonej w jednostce przez Biuro Audytu Wewnętrznego i Kontroli Starostwa Powiatowego w I. w dniach od [...] do [...] listopada 2016 r., protokół z [...] grudnia 2016 r. wraz z zaleceniami pokontrolnymi z [...] grudnia 2016 r.).

Naruszeniu zasad kontroli zarządczej obowiązujących w jednostce poprzez właściwy przydział obowiązków podległym pracownikom z naruszeniem przepisów ustawy o finansach publicznych, braku określenia w zakresach czynności służbowych pracowników faktycznie wykonywanych obowiązków, niewłaściwym delegowaniu uprawnień oraz braku wyznaczenia osoby zastępującej głównego księgowego, pomimo zatrudnienia w jednostce pracownika posiadającego odpowiednie kwalifikacje zawodowe w tym zakresie, (ustalenia kontroli doraźnej przeprowadzonej w jednostce przez Biuro Audytu Wewnętrznego i Kontroli Starostwa Powiatowego w I. w dniach od [...] do [...] listopada 2016 r., protokół z dnia [...] grudnia 2016 r. wraz z zaleceniami pokontrolnymi z dnia [...] grudnia 2016).

Rażących brakach w dokumentacji wychowanek ośrodka, w tym braku kopii postanowień sądu o umieszczeniu w ośrodku, kopii skierowań do ośrodka i kopii orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego (dotyczy byłych wychowanek), braku aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, braku rejestru wniosków wychowanek kierowanych do badań do Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej, braku rejestru uczniów przebadanych przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną (ustalenia kontroli kompleksowej przeprowadzonej w jednostce przez Biuro Audytu Wewnętrznego i Kontroli Starostwa w dniach od [...] października do [...] listopada 2013r., protokół z [...] listopada 2013 r. wraz z wyjaśnieniami dyrektora Ośrodka z dnia [...] listopada 2013r.) Pomimo zobowiązania się dyrektora do usunięcia wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości nie zostały one usunięte, co wykazała kontrola przeprowadzona przez Urząd Kontroli Skarbowej w B. okresie od [...] lutego do [...] kwietnia 2017 r., o której mowa w punkcie pierwszym.

Nieprzestrzeganie ustalonej organizacji i porządku w procesie pracy, to jest brak właściwego nadzoru i kontroli pracy w zakresie wyjazdu wychowanek ośrodka do Zakładu Doświadczalnego Instytutu Zootechniki w K., w szczególności wykorzystywaniu nieletnich do pracy bez wiedzy i zgody opiekunów ustawowych (prawnych), sprowadzeniu bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia wychowanek oraz narażenia budżetu Powiatu na koszty bez zgody organu prowadzącego jednostkę (za powyższe udzielona została kara nagany dokument nr [...] z [...] lipca 2016 r.).

Zdaniem Zarządu Powiatu I. powyższe fakty świadczą o braku kompetencji skarżącego do sprawowania funkcji dyrektora MOW, a w szczególności ostatnio ujawnione informacje w związku z postępowaniem kontrolnym przeprowadzane przez [...] Urząd Celno-Skarbowy w T., które w ocenie organu z dużym prawdopodobieństwem potwierdzają fakt, że dalsze sprawowanie funkcji przez wyżej wymienionego może w krótkim czasie doprowadzić do paraliżu działalności placówki zarówno pod względem organizacyjnym, jak i administracyjno-finansowym oraz stanowi bezpośrednie zagrożenie dla finansów Powiatu I.

Zarząd uznał wszystkie aspekty zaistniałej sytuacji za szczególnie uzasadniony przypadek, wymagający zaprzestania wykonywania funkcji dyrektora przez G. S. w MOW.

G. S. (dalej jako: skarżący) w dniu [...] maja 2017 r. skierował do Zarządu Powiatu I. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które organ nie zajął stanowiska.

W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. (data nadania [...] sierpnia 2017 r.) skarżący działając przez pełnomocnika wniósł za pośrednictwem Zarządu Powiatu w I. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 38a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, poprzez jego błędną wykładnię, skutkujące przyjęciem, że wskazane w uzasadnieniu uchwały zdarzenia i okoliczności stanowią przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w przywołanym przepisie.

W oparciu o przedstawiony zarzut skarżący na podstawie art. 147 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały, przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści uzasadnienia na okoliczności tam opisane i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że stanowisko dyrektora MOW zostało powierzone jemu w dniu [...] lipca 2016 r., natomiast dnia [...] sierpnia 2016 r. została zawarta z nim umowa o pracę.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego wskazał, że z uzasadnienia uchwały nie wynika, iż zaistniały jakiekolwiek nagłe i wyjątkowe okoliczności godzące w interes publiczny i warunkujące natychmiastowe odwołanie skarżącego ze stanowiska dyrektora. Wszystkie zarzuty stawiane skarżącemu były znane od dawna i nie powodują destabilizacji funkcjonowania ośrodka oraz nie godzą w interes publiczny. Skarżący uważa, że okoliczności warunkujące odwołanie ze stanowiska powinny być nagłe, bądź występować w krótkim czasie przed podjęciem uchwały. Zdarzenia powołane w uzasadnieniu uchwały są sprzed kilku lat, o których posiada wiedzę Starostwo od dłuższego czasu, i które były przedmiotem rozmów i korespondencji stron. Skarżący nadmienił, że w dacie podejmowania uchwały i jej doręczenia pozostawał na zwolnieniu lekarskim, co oznacza, że był chroniony art. 41 ustawy Kodeks pracy.

W uzasadnieniu skargi skarżący odniósł się do poszczególnych punktów uzasadnienia uchwały. I tak:

Ad. 1 Skarżący uważa, że prawidłowo gospodarował środkami publicznymi. MOW otrzymywał dotacje w formie planu budżetowego na rok kalendarzowy. Subwencję oświatową otrzymywało natomiast Starostwo, które udzielało dotacji według własnych kryteriów i priorytetów. Plan budżetowy ośrodka nie zmieniał się znacząco w kolejnych latach (koszty mediów i energii pozostawały na podobnym poziomie) - zmianie ulegały jedynie wydatki rzeczowe (w przypadku inwestycji i remontów) oraz wynagrodzenie nauczycieli związane z podwyżkami uposażeń i podniesieniem płacy minimalnej.

Ujmowanie wychowanek w Systemie Informacji Oświatowej (SIO) zgodnie z procedurą polegało na wskazywaniu przez dyrektora Ośrodka ilości wychowanek możliwej do przyjęcia do placówki. W związku z tym wicedyrektor we współpracy z kadrami i sekretariatem przygotowywał do akceptacji dokumentację, która była następnie przesyłana kolejno do Naczelnika Wydziału Edukacji Kultury Sportu i Zdrowia [...] Ośrodka Oświaty w B. i Ministerstwa Edukacji Narodowej. Liczba rzeczywiście przebywających w placówce dziewcząt była zmienna w ciągu roku i zależna od ilości umieszczeń w ośrodku. Jak wynika z uchwały Rady Powiatu Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy dla Dziewcząt w K. był w stanie przyjąć 76 dziewcząt. Z analizy opisowej budżetu przesyłanej do Starostwa Powiatowego w I. w latach ubiegłych, sporządzonej przez księgową ośrodka wynika, że średnia ilość wychowanek wynosiła 54. Skarżący otrzymywał ustne polecenia służbowe deklarowania liczby wychowanek, którą placówka mogła przyjąć, co czynił przy akceptacji i zgodzie przełożonych.

Według skarżącego, Starostwo Powiatowe posiadało wiedzę o rzeczywistej liczbie dziewcząt przebywających w ośrodku w danym roku, gdyż wynikało to ze sprawozdań przekazywanych przez skarżącego. Sytuacja ta była również kilkakrotnie wyjaśniana przez dyrektora MOW - pismem z dnia [...] listopada 2013 r., pismem z dnia [...] listopada 2013 r. po raz kolejny w związku z kontrolą [...] Urzędu Celno-Skarbowego w T. - w piśmie z dnia [...] marca 2017 r.

Skarżący wskazał, że powyższa sytuacja stanowi problem w skali ogólnopolskiej, który był poruszany na szczeblu ministerialnym, co wynika z treści listu z dnia [...] lipca 2016 r. skierowanego przez Ministra Edukacji Narodowej do Ministra Finansów. Przedstawiono tam dotychczasowe stanowisko MEN, zgodnie z którym ośrodek był zobowiązany do rezerwowania miejsca dla nieletniej, mogącej w każdej chwili pojawić się w placówce (mimo, że z różnych przyczyn zdarzały się sytuacje, gdzie wychowanki nie stawiały się w ośrodku), a tym samym ogólna subwencja za ten okres była należna, jak podkreśla się w przywołanym piśmie. Obecnie nastąpiła zmiana wykładni przepisów dotyczących finansowania zadań przez młodzieżowe ośrodki wychowawcze, która nie była poprzedzona zmianą stanu prawnego. Skarżący więc stosował się do wykładni przepisów przedstawionej przez MEN i wykonywał polecenia służbowe.

Skarżący podniósł również, że jako dyrektor dysponował jedynie kwotami zatwierdzonymi w budżecie i corocznie zwracał niewykorzystane środki. Zaznaczył również, że Starostwo na bieżąco otrzymywało sprawozdania budżetowe i znało przedstawioną sytuację, a tym samym było świadome, że winno dojść do zwrotu części uzyskanej subwencji. Skarżący podkreślił, że zarzucana niegospodarność miała mieć miejsce w latach 2013-2014, a więc w okresie odległym od podjęcia uchwały o odwołaniu. Zwłaszcza wobec przekazywania wcześniej wskazanych wyjaśnień ogólnopolskiej skali problemów nie sposób stawiać skarżącemu zarzutu z powodu wykonywania poleceń służbowych i stosowania się do interpretacji MEN.

Ad. 2 Skarżący wyjaśnił, że wniósł pozew o uchylenie opisanej kary nagany do Sądu Rejonowego w I. i aktualnie pod sygnaturą numer [...] toczy się postępowanie w tej sprawie.

Skarżący dodał również, że od początku 2017 r. stanowisko księgowej nie jest przewidziane w MOW, a istniało z uwagi na niemożność wypowiedzenia umowy o pracę głównej księgowej z powodu choroby. Gdyby umowa zgodnie ze zmianami organizacyjnymi została wypowiedziana sprawozdanie, które podlegało korekcie zostałoby sporządzone przez Powiatowe Centrum Obsługi Usług Oświatowych w I. bez nadzorczego udziału dyrektora. Zaistniała sytuacja – tj. konieczność dokonania korekty sprawozdania była wynikiem tego, że zażądano od dyrektora Ośrodka, sporządzenia sprawozdania, mimo braku obecności kompetentnego personelu ku temu. Skarżący poprosił więc o pomoc przebywającą na zwolnieniu lekarskim główną księgową, która nie dysponując całością dokumentacji podała częściowo mylne dane w sprawozdaniu.

Skarżący podkreślił, że opisane okoliczności nie miałyby miejsca, gdyby Powiatowe Centrum Usług Oświatowych w I. sporządzało sprawozdanie, którego korekty następnie dokonało.

Ad. 3, 4 i 5 Skarżący podniósł, że zarzuty tam ujęte dotyczą jednej kontroli sprzed kilku miesięcy, sytuacji znanej stronom od grudnia ubiegłego roku i wyjaśnionej w trakcie kontroli doraźnej przeprowadzonej w ośrodku przez Biuro Audytu Wewnętrznego i Kontroli Starostwa Powiatowego w dniach od [...] listopada do [...] listopada 2016 r. wykryto nieprawidłowości, które zostały usunięte zgodnie z zaleceniami kontrolnymi. Powstała sytuacja - niewłaściwe prowadzenie dokumentacji ośrodka w zakresie ewidencji należności oraz ksiąg inwentarzowych - spowodowana była problemami organizacyjnymi w placówce. Wiązała się ze zmianami kadrowymi, odejściem z pracy intendentki, pracownika socjalnego i kadrowej. Odnośnie pracy osoby odpowiedzialnej za kadry, która prowadziła księgi inwentarzowe przy pomocy pracownika socjalnego, wskazać należy, że stwierdzono brak należytej staranności. Kolejna pracownica zatrudniona na tym stanowisku, której zlecono uzupełnienie dokumentacji nie wykonała w pełni poleceń. W związku z problemami zdrowotnymi głównej księgowej, podczas wskazanej kontroli informacji dotyczącej wyżywienia udzielały nowe pracownice, które nie miały pełnej wiedzy odnośnie kontrolowanej dokumentacji i nie potrafiły udzielić wyjaśnień.

Skarżący dodał, że oznakowanie mienia MOW uległo zatarciu w trakcie użytkowania przez wychowanków.

Odnośnie zarzutu braku nadzoru nad windykacją należności, skarżący wyjaśnił, że do zakresu obowiązków pracownika socjalnego należało prowadzenie dokumentacji dotyczącej należności za wyżywienie wychowanek. W ośrodku obliczanie zadłużeń, naliczanie odsetek i kontakt z biurem prawnym w związku z licznymi zmianami personelu w ubiegłym roku (przejście na emeryturę, rezygnacja z pracy, przesunięcia kadrowe) brak było ciągłości w prowadzeniu opisanych ewidencji i dokumentacji. Wszystkie zalecenia kontrolne zostały natomiast wprowadzone i zrealizowane, co wynika z informacji z dnia [...] stycznia 2017 r. przesłanej do Starostwa Powiatowego oraz notatki z [...] stycznia 2017 r. w sprawie współpracy z biurem prawnym Starostwa Powiatowego w I. w dniach [...] grudnia 2016 r. do [...] stycznia 2017 r.

Odnośnie zasad kontroli, zarządzanie przez niewłaściwy podział obowiązków podległym pracownikom, skarżący wskazał, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem jakoby winien był wyznaczać osoby zastępującej głównego księgowego, gdyż jak już wskazano od [...] stycznia 2017 r. księgowość ośrodka powinna być prowadzona przez Powiatowe Centrum Usług Oświatowych w I. Jak wskazano, stanowisko głównej księgowej istniało w ośrodku jedynie z uwagi na niemożność wypowiedzenia umowy. Tym samym wyznaczenie osoby zastępującej byłoby sprzeczne z obowiązującymi zmianami organizacyjnymi. W tym zakresie, zdaniem skarżącego, nie można zgodzić się z ustaleniami kontroli doraźnej w zakresie braku określenia w zakresach czynności pracowników faktycznie wykonywanych obowiązków, co było przedmiotem korespondencji dyrektora z Biurem Audytu w dniach [...] grudnia 2016 r. do [...] stycznia 2017 r., gdzie przedłużono aktualne żądane zakresy obowiązków pracownic, co do których istniały wątpliwości co do ich prawidłowości.

Zdaniem skarżącego, uchybienie powołane w punktach 3-5 oparte na ustaleniach kontroli doraźnej Biura Audytu Wewnętrznego i Kontroli Starostwa Powiatowego i protokołu z dnia [...] grudnia 2016 r. wraz z zaleceniami pokontrolnymi zostały wyeliminowane. Skarżący wykonał zalecenia pokontrolne, a Starosta I. w tym czasie nie wnosił żadnych zastrzeżeń do jego pracy, w związku z tym upływ 4 miesięcy od wykonania zaleceń do dnia podjęcia uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora wskazuje, iż w tym czasie nie uznano, że działania skarżącego zagrażają dobru placówki i godzą w interes publiczny. Zdaniem skarżącego, nie sposób uznać, że spełnione zostały przesłanki szczególnie uzasadnionych przyczyn odwołania ze stanowiska.

Odnosząc się do zarzutu rażących braków dokumentacji wychowanek ośrodka skarżący zauważa, że dokumentacja kontrolowana przez Sąd Rejonowy w I. (gdzie protokół kontroli przesyłany jest do Prezesa Sądu Okręgowego) jak również podlega kontroli [...] Kuratora Oświaty w B. Żadna z wymienionych instytucji nie wniosła nigdy uwagi co do prowadzenia dokumentacji, ani nie wydawała żadnych zaleceń. Skarżący jako dyrektor stosował procedury określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (Dz. U. z 2011r. Nr 296, poz. 1755). Braki te zostały uzupełnione w trakcie kontroli UKS w całości co do wychowanek obecnych w ośrodku. Poza tym, dyrektor ośrodka nie został zobowiązany w trakcie kontroli kompleksowej przeprowadzonej przez Biuro Audytu Wewnętrznego i Kontroli Starostwa Powiatowego w dniach od [...] października 2013 r. do [...] listopada 2013 r. do uzupełnienia dokumentacji, a do prowadzenia rejestrów i przechowywania kopii orzeczeń oraz postanowień sądu według nowych wytycznych, co uczynił. Skarżący zaznaczył, że wcześniejszą praktyką ośrodka, zgodnie z § 12 przytoczonego rozporządzenia było zwracanie dokumentacji wychowanek, które nie stawiły się w placówce.

Odnosząc się do zarzutu braku właściwego nadzoru i kontroli pracy w okresie wyjazdu wychowanek do Zakładu Doświadczalnego Instytutu Zootechniki skarżący wskazał, że sprawa miała miejsce w lipcu 2016 r., a więc 10 miesięcy przed odwołaniem skarżącego ze stanowiska, dlatego nie może być uznana za nagłą i szczególną przyczynę rozwiązania umowy bez wypowiedzenia.

Ustosunkowując się do kary nagany skarżący wskazał, że nie odwołał się od niej. W jego ocenie została ona nałożona niezgodnie z przepisami prawa. Nie został on jednak prawidłowo pouczony, nie poprzedzono wysłuchania pracownika a zawiadomienie o nałożeniu kary nie zawierało daty przewinienia, ani nie określało, na czym dokładnie miało ono podlegać. Poza tym, kara nagany została nałożona na skarżącego w dniu [...] lipca 2016 r. to jest tego samego, dnia kiedy zostało mu powierzone stanowisko dyrektora MOW na okres od [...] września 2016 r. do [...] sierpnia 2021 r. Skoro zaistniała sytuacja nie stanowiła przeszkody do powierzenia skarżącemu opisanego stanowiska na kolejną kadencję, to nie powinno to być później wykorzystywane jako argument jego odwołania.

Skarżący wskazał, że wychowanki nie były wykorzystywane do pracy w Zakładzie Doświadczalnym, a w ramach programu doradztwa edukacyjno-zawodowego wykonywały proste czynności ogrodnicze i porządkowe, pod bezpośrednim nadzorem wychowawców ośrodka. Program ten był realizacją metody twórczej resocjalizacji i aktywnych form pracy wychowawczej przez doświadczenie bezpośredniego udziału w czynnościach związanych z doradztwem zawodowym. Skarżący zaznaczył, że opiekunowie prawni wychowanek wyrazili zgodę na wyjazd, co wynika z formularza. Zgody były także udzielane telefonicznie, a żaden z opiekunów prawnych wychowanek nie zgłaszał nigdy zastrzeżeń czy protestów. Zajęcia te nie naraziły również budżetu Powiatu na rzekome koszty, które nie zostały w żaden sposób w uzasadnieniu uchwały odwołującej przybliżone. Według wiedzy skarżącego, koszt wyjazdu wynosił około [...] zł. Skarżący zaznaczył, że nigdy nie był obowiązany do zgłoszenia podobnych wyjazdów w celu uzyskania na nie zgody oraz do zwracania się o zatwierdzenie programów wychowawczych i resocjalizacyjnych. Podobne wyjazdy były realizowane już w listopadzie 2015 r. i nie było wtedy żadnych wątpliwości i uwag.

Skarżący wypowiadając się odnośnie braku kompetencji do sprawowania funkcji dyrektora wskazał, że kompetencje są oceniane podczas powołania na stanowisko. Skoro po raz kolejny powierzono mu sprawowanie tej funkcji to uznano tym samym, że posiada stosowne kompetencje.

Zgodnie z art. 38 ustawy o systemie oświaty, odwołanie dyrektora bez wypowiedzenia może nastąpić jedynie w przypadku szczególnie uzasadnionym. Ustawa nie uzależnia takiej możliwości od oceny kompetencji. Postępowanie kontrolne prowadzone przez [...] Urząd Celno-Skarbowy nie ujawniło żadnych nowych informacji. Problemy związane z wysokością subwencji w związku z procedurami SIA były znane już od kilku lat i stanowiły przedmiot wyjaśnień oraz korespondencji stron.

Z uzasadnienia uchwały odwołującej skarżącego nie wynika, w jaki sposób dalsze sprawowanie przez niego funkcji dyrektora miałoby doprowadzić do paraliżu pracy placówki. Skarżący podkreślał, że jest zatrudniony na stanowisku dyrektora od wielu lat, w tym czasie był wielokrotnie oceniany, w tym przez Naczelnika Wydziału Edukacji Kultury Sportu i Zdrowia w dniu [...] lutego 2016 r., [...] maja 2010 r., a także przez radę pedagogiczną ośrodka w dniu [...] czerwca 2010 r. Oceny te były pozytywne bez zastrzeżeń i uwag. W latach 2010-2013 był czterokrotnie nagradzany za swoje działania, w tym przez Starostę. Skarżący dodał, że większość zarzutów dotyczy okresu sprzed 31 sierpnia 2016 r. a więc przed kolejnym powierzeniem stanowiska, oznacza to, że w dniu powołania, zgodnie z oceną Starosty I., musiał posiadać odpowiednie kompetencje i cieszyć się jego zaufaniem. Ocena ta w krótkim czasie uległa zupełnej zmianie. W związku z powyższym, skarżący podkreślił, że żadnych argumentów wskazanych uchwałą, odwołania ze stanowiska nie można uznać za szczególnie uzasadnione przyczyny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ), a także art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne są między innymi powołane do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów nadzoru nad ich działalnością. Ani ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami, ani ustawa o samorządzie powiatowym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa.

W myśl art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sądy administracyjne sprawują w zakresie ustawowo określonym, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Wobec powyższego, sprawa odwołania dyrektora Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego dla Dziewcząt ze stanowiska jest sprawą z zakresu administracji publicznej wykonywaną przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, zaś uchwała podjęta w tym przedmiocie niewątpliwie dotyka interesu prawnego odwołanego dyrektora, rozumianego jako zobiektywizowana, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej.

Skarżący wniósł skargę na uchwałę Zarządu Powiatu I. z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] w sprawie odwołania go ze stanowiska dyrektora Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego dla Dziewcząt im. [...] w K. (dalej jako: MOW) uznając, że zaistniały na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty szczególne okoliczności wskazane w załączniku do uchwały. Skarga została wniesiona na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Dopuszczalność skargi w zakresie zachowania terminu na jej wniesienie oraz interesu prawnego skarżącego nie jest sporna. Skarga jest dopuszczalna i spełnia wymogi do jej merytorycznego rozpoznania.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Według ust. 2 opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust. 1. Niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej.

Skarżący w skardze powołał się na podstawę naruszenia prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, poprzez przyjęcie, że wskazane w uzasadnieniu uchwały zdarzenia i okoliczności stanowią "przypadek szczególnie uzasadniony", o którym mowa w przywołanym przepisie.

W ocenie Sądu, organ nie dokonał błędnej wykładni powyższego przepisu, lecz błędnie go zastosował do okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, czym naruszył przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Okoliczności opisane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, które znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy, organ uznał za "przypadek szczególnie uzasadniony." "Przypadki szczególnie uzasadnione", o których stanowi art. 38 ust. 1 pkt 2 u.o.s.o., są wąsko ujmowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - jako sytuacje, w których doszło do rażących uchybień niepozwalających na dalsze zajmowanie stanowiska, zatem prowadzących do konieczności natychmiastowego odsunięcia osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole lub placówce oświatowej od pracy na tym stanowisku w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Dotyczą sytuacji drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a więc innych od tych, dla których przewidziany jest "normalny" tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego (np. art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b, c cytowanej ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanego zarządzenia). Tymczasem art. 38 ust. 1 pkt 2 u.o.s.o., ze względu na charakter i konsekwencje z niego wynikające, musi być stosowany wyjątkowo – "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", który to zwrot należy interpretować przy zastosowaniu metody wykładni zawężającej (interpretatio restrictiva). Związane jest to z objęciem nauczycieli szczególnymi regulacjami związanymi m.in. z gwarancjami dla stabilności zatrudnienia. Zatem wszelkie akty niweczące te gwarancje muszą być szczególnie i rygorystycznie traktowane. O wystąpieniu takich przypadków można więc mówić tylko wówczas, gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez dyrektora funkcji, bowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły, powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych lub stanowiłoby zagrożenie dla interesu publicznego. W udzielonej odpowiedzi na skargę stanowisko organu odnośnie rozumienia "przypadków szczególnie uzasadnionych" jest zbieżne z powyższymi poglądami.

Ustawodawca w przepisie posłużył się słowem "może", co oznacza, że orzeczenie o odwołaniu ze stanowiska oparte jest na uznaniu administracyjnym, które nie może być dowolne i musi zostać uzasadnione, w którym przedstawione muszą być okoliczności spełniające przesłankę "przypadku szczególnie uzasadnionego".

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano okoliczności, które zdaniem organu miały stanowić podstawę odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Ocenie Sądu zatem podlega to, czy przedstawione okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały obligowały organ do zastosowania trybu nadzwyczajnego, uregulowanego w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Podkreślić należy, że spełniony został wymóg wynikający z art. 38 ust. 2 ustawy, [...] Kurator Oświaty w B. zaopiniował pozytywnie odwołanie skarżącego ze stanowiska dyrektora MOW. Opinia ta nie jest wiążąca, lecz nie można powyższego wymogu ustawowego pominąć w badaniu całokształtu okoliczności sprawy.

Odnosząc się do zdarzeń, które w ocenie organu stanowiły wypełnienie przesłanki z art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, należy stwierdzić, że żadne z nich nie stanowi przypadku szczególnie uzasadnionego. Orzecznictwo wyklucza nieprawidłowe gospodarowanie środkami publicznymi oraz nieprawidłowy nadzór nad sprawozdawczością finansową jednostki, braku nadzoru i kontroli finansowej. Szczególnymi okolicznościami, o których stanowi przepis nie będą również niezgodności w ewidencji księgowej. Poza tym, organ już zastosował w stosunku do skarżącego za powyższe uchybienia sankcję, o czym wypowiedział się w punkcie drugim uzasadnienia podjętej uchwały: "za powyższe udzielona została kara nagany, dokument z dnia [...] marca 2017 r." Przy zastosowaniu przesłanki z art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty nie będą mieściły się nieprawidłowości dotyczące ksiąg inwentarzowych oraz naruszenie przepisów ustawy o rachunkowości, czy też błędy w zakresie inwentaryzacji. Również brak nadzoru nad windykacją i nieprawidłowości w dokumentacji z nią związaną, organizacja pracy i przydział obowiązków podległym pracownikom z naruszeniem przepisów ustawy o finansach publicznych, zastrzeżenia do zakresów obowiązków pracowników, braki w dokumentacji wychowanek ośrodka, w tym brak kopii postanowień sądu o umieszczeniu podopiecznych w ośrodku, kopii skierowań do ośrodka i kopii orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego (dotyczy byłych wychowanek), braku aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, braku rejestru wniosków wychowanek kierowanych do badań do Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej, brak rejestru uczniów przebadanych przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną. Wykracza poza przesłankę z art. 38 ust. 2 organizacja, nadzór i porządek w zakresie wyjazdu wychowanek ośrodka do Zakładu Doświadczalnego Instytutu Zootechniki w K.

Jak już wyżej wykazano, pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" musi być rozumiane wąsko. Oznaczać ono może albo nagłe zdarzenia powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez nauczyciela czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności szkoły (placówki oświatowej) lub zagrażać interesowi publicznemu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego (wyrok SN z dnia 9 grudnia 2003 r. I PK 103/03, OSNP 2004/21/371, wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r. II SA 3053/01 LEX 82679 oraz wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r. I OSK 648/06 LEX 275919) zwraca się uwagę, że nauczyciela można odwołać bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego, jedynie jeżeli jest to usprawiedliwione niezwykle ważnymi przyczynami, a nie każdym naruszeniem prawa przez dyrektora szkoły. Zwolnienie to nie może być też dokonane w dowolnym czasie w relacji do zdarzeń je uzasadniających. Tak więc negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej lub inne zaniedbania dotyczące organizacji pracy MOW, nie mieszczą się w zawartym w powołanym przepisie pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" i nie uzasadniają odwołania dyrektora w omawianym trybie. W ocenie Sądu, powód zwolnienia musi wynikać z okoliczności nagłych, które będą miały miejsce "tu i teraz".

Okoliczności, na które powołuje się organ nie były nagłym zdarzeniem, lecz wynikają z wyników kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniach [...] listopada 2016 r., po której skarżący otrzymał zalecenia pokontrolne w dniu [...] grudnia 2016 r. i do których ustosunkował się w piśmie skierowanym do Zarządu Powiatu I. z dnia [...] stycznia 2017 r., opisującym postępowanie naprawcze. Z powyższego pisma skarżącego wynika, że w przeważającej większości uchybienia zostały naprawione. Natomiast uchybienia wykazane w protokole kontroli Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w T. z dnia [...] kwietnia 2017 r. dotyczą stwierdzonych nieprawidłowości w latach 2013 i 2014. Podkreślić należy, że kontrolowanym podmiotem było Starostwo Powiatowe w I. Kontrola była rozłożona w czasie i była prowadzona od lutego (wszczęcie w dniu [...] lutego 2017 r.) i trwała do [...] kwietnia 2017 r. (dwa pełne miesiące). W trakcie kontroli również nie ujawniono nagłego zdarzenia, które nakazywałoby natychmiastowe ustąpienie przez skarżącego z funkcji dyrektora.

Wobec powyższego nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że okoliczności ujawnione w trakcie którejkolwiek z kontroli wystąpiły "tu i teraz" i uzasadniały natychmiastowe działanie organu, skoro uchwała została podjęta [...] kwietnia 2017 r.

Ponadto, podkreślić należy, że skarżący jako Dyrektor otrzymywał, pochwały i nagrody, a ta sprzeczność nie została przez organ wyjaśniona i nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniu, ani w aktach sprawy.

W orzecznictwie od lat ugruntowane jest stanowisko, że gdy brak jest okoliczności nadzwyczajnych, a dyrektor - w ocenie organu, który mu powierzył to stanowisko - nie sprawdził się na nim, czy nie potrafi ułożyć relacji m.in. z podwładnymi - to istnieje tryb "zwykłego" odwołania (wyrok NSA z 22 listopada 2016 r. I OSK 1592/16). Także negatywna ocena działalności dyrektora szkoły, w tym zadań w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, nie mieści się w zakresie pojęcia "przypadek szczególnie uzasadniony", o którym stanowi art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. (wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r. I OSK 2473/13). Przy tym, zastosowanie powołanego przepisu przewidziane jest dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (wyrok NSA z 19 marca 2013 r., I OSK 2448/12, wyrok NSA z 14 października 2014 r., 1584/14). Stanowisko NSA w tej kwestii jest jednolite i konsekwentne - por. np. wyrok z 7 maja 2015 r., I OSK 2987/14, wyrok z 6 sierpnia 2015 r., I OSK 901/15 oraz wyrok z 25 listopada 2015 r., I OSK 1942/15. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że użyte w ustawie pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego (wyrok WSA we Wrocławiu z 27 marca 2009 r., IV SA/Wr 49/09) bo naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w jej pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08).

W wyroku z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt II SA 3293/00 NSA rozważał, czy naruszenie przez dyrektora dyscypliny budżetowej w rozumieniu art. 138 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) oraz naruszenie wymogów ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 119, poz. 773) mieści się w kategorii "szczególnie uzasadnionych przypadków", o których mowa w art. 38 ust. 2 powoływanej ustawy o systemie oświaty i uznał, że w pojęciu tym nie mieści się każde naruszenie prawa. W orzecznictwie akcentuje się przesłankę przypadku szczególnie uzasadnionego, a nie naruszenie przepisów prawa. W ocenie Sądu, występuje istotna różnica przy zestawieniu obydwu pojęć. Szczególnie uzasadniony przypadek nie musi wiązać się z naruszeniem przepisów prawa. Musi natomiast opierać się na zdarzeniu, okolicznościach pozostających w niemożności dalszego sprawowania funkcji przez dyrektora. Naruszenie prawa może, ale nie musi powodować obligatoryjnego odwołania dyrektora. Zatem szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać nawet do zakończenia roku szkolnego, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Nieograniczoność ram czasowych odwołania dyrektora w omawianym trybie w stosunku do chwili wystąpienia owych szczególnie uzasadnionych przypadków podważałaby ratio legis regulacji zawartej w art. 38 ust.1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie dyrektora szkoły w sposób naturalny osłabia, a nawet z upływem czasu może znosić, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego w sposób oczywisty dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (tak w wyroku NSA z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1149/12).

Negatywna ocena wykonywanych przez dyrektora szkoły zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej, zarzut niewywiązywania się przez dyrektora z wcześniejszych ustaleń organizacji pracy i porozumień z organem prowadzącym dotyczących ilości zatrudnianych nauczycieli i pracowników obsługi, podziału godzin lekcyjnych, ilości godzin nauczania indywidualnego itp. oraz konieczność ponoszenia w związku z tym dodatkowych nieprzewidzianych przez organ prowadzący wydatków, a także istniejący bezsprzecznie konflikt pomiędzy dyrektorem szkoły a organem prowadzącym, nie pozwalają na zakwalifikowanie tego typu działań do szczególnie uzasadnionych przypadków, które stanowią przesłankę warunkującą zastosowanie trybu natychmiastowego odwołania z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2010 r. II SA/Bd 502/10).

W pojęciu tym nie mieszczą się więc zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły - uchybienia w zakresie rachunkowości, oraz uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły (patrz. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r. sygn. akt II SA 3293/00; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 49/09; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 86/08; wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r. sygn. akt I OSK 91/05).

Na podstawie art. 34a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkołę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Wiąże się to z nadzorem nad prawidłowością dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów, przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. W obecnym stanie prawnym i w praktyce systemu oświaty i orzecznictwie sądów administracyjnych dyrektor szkoły/placówki po powierzeniu mu tego stanowiska, w istocie podlega nadzorowi organu sprawującego nadzór pedagogiczny, bo tylko w porozumieniu (za zgodą) z kuratorem oświaty organ prowadzący szkołę może odwołać dyrektora. Samodzielność organu prowadzącego szkołę została ograniczona do niedookreślonych ustawowo szczególnie uzasadnionych przypadków i to po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty. Rola organu prowadzącego została sprowadzona jedynie do zapewnienia środków na prowadzenie szkoły i odpowiedzialności za jej działalność.

W sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora. Funkcjonowanie szkoły do czasu wydania przez Zarząd Powiatu I. uchwały z [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] wskazuje, że mimo wskazanych w uzasadnieniu tej uchwały niedociągnięć, nie było podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania dyrektora ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Nawet, gdyby się zgodzić z organem prowadzącym, że w okresie sprawowania funkcji dyrektora szkoły dopuścił się on wszystkich uchybień zarzucanych jemu przez Zarząd Powiatu I., to i tak nie można przyjąć, że którekolwiek z tych naruszeń lub wszystkie one łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Stanowisko orzecznicze sądów administracyjnych, w tym NSA, w tej kwestii jest jednolite i konsekwentnie stosowane w tego rodzaju sprawach - por. np. wyrok z 7 maja 2015 r., I OSK 2987/14, wyrok z 6 sierpnia 2015 r., I OSK 901/15 oraz wyrok z 25 listopada 2015 r., I OSK 1942/15. W wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. I OSK 1149/16 stwierdzono, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków zawartym w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu (LEX nr 1452153).

Zgodnie z art. 34a ust. 4 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkołę lub placówkę, nieposiadający uprawnień do sprawowania nadzoru pedagogicznego, może występować w sprawach dydaktyczno-wychowawczych i opiekuńczych z wnioskami do dyrektora szkoły lub placówki i organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Dyrektor lub organ, który otrzymał wniosek, jest obowiązany do udzielenia odpowiedzi w terminie 14 dni. Tak więc na tej podstawie kompetencje organu prowadzącego szkołę do odwołania dyrektora wynikają z nadzoru jaki organ sprawuje nad działaniem szkoły, tj. w zakresie spraw finansowych i administracyjnych. Natomiast w zakresie nadzoru pedagogicznego to tutaj stosowne uprawnienia posiada organ sprawujący ten nadzór. Zgodnie z art. 34 ust. 1 i ust. 2a ustawy o systemie oświaty, jeżeli szkoła prowadzi swoją działalność z naruszeniem przepisów ustawy, to organ sprawujący nadzór pedagogiczny może w stosownym trybie polecić usunięcie uchybień i jeżeli dyrektor ich nie usunie w wyznaczonym terminie to występuje do organu prowadzącego szkołę z wnioskiem o odwołanie dyrektora szkoły z końcem albo w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Przy czym złożony przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosek jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę.

Z uzasadnienia zaskarżonej uchawały wynika, iż organ prowadzący szkołę ma zastrzeżenia w sferze obowiązków administracyjno-organizacyjnych. Organ wskazuje na wiele uchybień dyrektora, różnej natury, jednakże uchybienia te rozpatrywane nawet łącznie nie dają podstaw do odwołania dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Przypomnieć jedynie należy, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, jeżeli szkoła lub placówka albo organ prowadzący prowadzi swoją działalność z naruszeniem przepisów ustawy, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie, z zastrzeżeniem ust. 5. W przypadku stwierdzenia niedostatecznych efektów kształcenia lub wychowania w szkole lub placówce organ sprawujący nadzór pedagogiczny poleca dyrektorowi szkoły lub placówki opracowanie, w uzgodnieniu z organem prowadzącym, programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania. Wdrożenie programu następuje w terminach określonych w harmonogramie, zaakceptowanych przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Program musi uwzględnić uwagi i wnioski zgłoszone przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny (ust. 2). Dopiero, jeżeli dyrektor szkoły lub placówki nie usunie w wyznaczonym terminie uchybień, o których mowa w ust. 1, nie opracuje lub nie wdroży w określonych w harmonogramie terminach programu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania albo nie uwzględni w tym programie zgłoszonych uwag i wniosków, organ sprawujący nadzór pedagogiczny występuje do organu prowadzącego szkołę lub placówkę z wnioskiem o odwołanie dyrektora szkoły lub placówki z końcem albo w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wniosek złożony w tej sprawie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę lub placówkę (ust. 2a).

Przypadek szczególnie uzasadniony powinien być rozważany przez pryzmat rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz.U. z 2009 r., Nr 184, poz. 1436 ze zm.).

W § 1. rozporządzenia określone zostały wymagania, które powinien spełnić nauczyciel na stanowisku dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły i placówki . W pkt 5 wymienione zostało spełnienie warunków zdrowotnych niezbędne do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym. W punkcie 6 mowa jest o niekaralności karą dyscyplinarną, o której mowa w art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.3), a w przypadku nauczyciela akademickiego - karą dyscyplinarną, o której mowa w art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.4), oraz nie toczy się przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne. W punkcie 7 wskazuje się, że nie był skazany prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe. W punkcie 8, że nie toczy się przeciwko niemu postępowanie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego, a w punkcie 9, że nie był karany zakazem pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi, o którym mowa w art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm.5).

W ocenie Sądu, wystąpienie jednej z powyższych przesłanek mogłoby być postrzegane jako przypadek szczególnie uzasadniony. Tego rodzaju zdarzenia nie miały miejsca w przedmiotowej sprawie na czas podjęcia zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, iż nastąpił przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty pozwalający na odwołanie dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym, w trakcie roku szkolnego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. Przepisy te stanowią, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200). Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1). Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (art. 205 § 2). Z tych też powodów, Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę [...] zł stanowiącą sumę wynagrodzenia dla adwokata – pełnomocnika skarżącego ([...] zł) oraz zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Koszty adwokata Sąd ustalił na podstawie §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). Na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a. nie mają obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach ze stosunków pracy i stosunków służbowych. Mając powyższe na uwadze należało zwrócić stronie nienależnie uiszczony wpis od skargi.