Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 444/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 pkt. 3 art. 248 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 8 art. 24 par. 1 pkt 1 art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 2 art. 184 art. 209 art. 210 art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 25 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka /spr./ sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia F. Z. w B., Stowarzyszenia Zwykłego Z. B., Fundacji T. U. Ś. oraz Stowarzyszenia Zwykłego F. Z. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 655/11 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "O." w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 20 czerwca 2011 r. nr ... w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 października 2014r., sygn. akt II SA/Bk 655/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S. "O." w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 20 czerwca 2011r. nr ... w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia 11 kwietnia 2011r., nr ... ustalił – na wniosek Miasta B. – lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w B. składającego się z instalacji: - termicznego przekształcania odpadów, - waloryzacji żużla, - zestalania i chemicznej stabilizacji popiołów i stałych pozostałości z systemu oczyszczania spalin oraz budynków przeznaczonych na cele technologiczne, administracyjne, socjalne, edukacyjne a także z budowli towarzyszących, niezbędnej infrastruktury technicznej, wewnętrznej komunikacji i zagospodarowania terenu na działkach nr ew. ..., ..., ..., ..., ... i ..., obręb ..., położonych w B. przy ul. G. W. A., realizowanej w ramach projektu pod nazwą "Zintegrowany system gospodarki odpadami dla aglomeracji b.". Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, uzasadniając to faktem, że przedmiotowy projekt współfinansowany jest z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013 co stanowi istotny interes społeczny. Nieprzedłożenie do dnia 15 kwietnia 2011r., m.in. zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przedmiotowego przedsięwzięcia spowoduje utratę dofinansowania, a tym samym brak możliwości jego realizacji. Natomiast planowe uzyskanie ww. decyzji umożliwi wykorzystanie zabezpieczonych środków na realizację tego zadania, co odciąży budżet inwestora z konieczności pokrycia całości kosztów inwestycyjnych. W decyzji określono warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zawarto ustalenia, dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego zabytków oraz dóbr kultury współczesnej ustalenia w zakresie obsługi w urządzenia infrastruktury technicznej oraz w zakresie obsługi komunikacyjnej, a także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły działające na prawach strony: Stowarzyszenie "F. Z." w B., Stowarzyszenie "O." w B. oraz Stowarzyszenie "E. B." w B.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia 20 czerwca 2011r. nr ... uchyliło zaskarżoną decyzję w części nadającej jej rygor natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie umorzyło postępowanie, w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że organ I instancji potraktował planowane przedsięwzięcie jako inwestycję o znaczeniu wojewódzkim, co nie wynika wprawdzie bezpośrednio z treści decyzji, ale z faktu dokonania uzgodnienia z Marszałkiem Województwa P. (postanowienie z dnia 4 marca 2011r.), a także z załączonej do wniosku inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (ujęcie inwestycji w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa P.). Wskazano, że w takim wypadku, zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organem właściwym do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Kolegium podniosło, że przepis ten wyznacza wyłączną właściwość organu administracji publicznej do wydania decyzji. Jeżeli więc teren objęty wnioskiem położony jest w granicach miasta B., to właściwym organem do rozpatrzenia sprawy jest Prezydent B. Wbrew zarzutom skarżących, Kolegium nie dopatrzyło się przesłanek do wyłączenia tego organu od załatwienia przedmiotowej sprawy. Wskazano, że nie ulega wątpliwości, iż inwestorem, a jednocześnie stroną postępowania jest Gmina (Miasto) B. Z faktu tego nie wynika jednak, zdaniem Kolegium, domniemanie obowiązku wyłączenia Prezydenta Miasta B. W ocenie Kolegium regulacje zawarte w przepisach art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. nie mają w sprawie zastosowania. Pierwsza dotyczy bowiem wyłączenia pracownika organu, nie zaś organu administracji. Wyłączenie organu administracji jest przedmiotem odrębnej regulacji zawartej w art. 25 § 1 k.p.a. (interes majątkowy kierownika organu), która również nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie, dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego, dla której inwestorem jest gmina. Także przepis art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. nie znajduje wprost zastosowania w sprawie, jako że wójt, burmistrz (prezydent miasta) nie jest przedstawicielem ustawowym gminy.

W ocenie Kolegium, planowana inwestycja określona jako "zakład unieszkodliwiania odpadów komunalnych" jest celem publicznym. Planowany zakład stanowi kompleks obiektów i urządzeń powiązanych ze sobą funkcjonalnie, niezbędnych do prowadzenia procesu unieszkodliwiania odpadów. Bez znaczenia, zdaniem Kolegium, dla uznania inwestycji jako inwestycji celu publicznego jest zamiar wykorzystania wytworzonej w procesie unieszkodliwiania odpadów energii cieplnej, czy też innych produktów tego procesu. Kolegium rozważyło zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisu art. 73 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Wskazano, że niewątpliwie planowane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane w granicach administracyjnych Miasta B., dlatego ustalenia wymagała kwestia, czy będzie ono stanowiło zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Miarodajnym wskaźnikiem, w ocenie Kolegium, w tym zakresie są wyniki postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Wskazano, że z ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 7 lutego 2011r. (utrzymanej w mocy przez SKO decyzją z dnia 30 maja 2011r.) wynika, że planowana inwestycja nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko, w tym zdrowie ludzi. W wyniku realizacji i eksploatacji Zakładu w planowanym wariancie technologicznym i lokalizacyjnym będą dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem inwestycji, tzn. nie przewiduje się przekroczeń dopuszczalnych norm emisyjnych. Przedmiotową decyzją nie ustalono konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, przewidzianego w przypadku braku możliwości zachowania standardów jakości środowiska. Nie ustalono też wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii uznając, że planowana inwestycja nie mieści się w tej kategorii zakładów. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że art. 73 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, ani też żaden inny przepis prawa nie zakazuje realizacji inwestycji objętej wnioskiem, jak również nie wprowadza ograniczeń co do jej zakresu. Stąd organ nie miał podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji określonej we wniosku inwestora na terenie wskazanym liniami rozgraniczającymi. W ocenie Kolegium w postępowaniu przed organem I instancji nie doszło, wbrew zarzutom, do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 i 8 k.p.a. Organ I instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie administracyjne i zgodnie z wymogami ustawy ustalił stan faktyczny, na podstawie którego wydał zaskarżoną decyzję. Odnośnie uzasadnienia w zakresie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności podano, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wykonalna z mocy prawa. Zasadą procesu administracyjnego jest, że decyzje podlegają wykonaniu wtedy, gdy są ostateczne (art. 130 k.p.a.), a wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Zastosowanie art. 108 k.p.a. dającego możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności ma charakter wyjątkowy. W niniejszej sprawie organ I instancji wprawdzie nadał swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, jednakże - zdaniem Kolegium - pozostaje to bez wpływu na postępowanie oraz prawa i obowiązki stron postępowania. Sama decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi skutków o charterze materialnym, nie daje też wnioskodawcy żadnych praw do rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia. Jest kolejnym etapem procesu inwestycyjnego i umożliwia wystąpienie z wnioskiem o następną decyzję, w tym przypadku o pozwoleniu na budowę. Jednak decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być wydana zanim decyzja lokalizacyjna nie stanie się ostateczna. Wykonalność decyzji, o której mowa w art. 108 k.p.a. cechuje się tym, że możliwe jest zastosowanie środków przymusu przewidzianych w przepisach o egzekucji administracyjnej, nie może być zatem rozumiana jako uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o wydanie innej decyzji w procesie inwestycyjnym niezależnie od słuszności i celowości takiego postępowania organu. Stąd też, zdaniem Kolegium, należało zaskarżoną decyzję uchylić w części nadającej rygor natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie umorzyć postępowanie. Końcowo podano, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, która stanowi załącznik do wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji stała się ostateczna po jej utrzymaniu w mocy decyzją Kolegium z dnia 30 maja 2011r. a zatem posiadała ten walor w dniu orzekania w przedmiotowej sprawie. Nie było zatem uzasadnionych podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji tylko z tego względu, że nie miała ona charakteru decyzji ostatecznej w dniu składania wniosku o wydanie zaskarżonej decyzji.

Skargę od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Stowarzyszenie "O." w B. i zarzuciło naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez Prezydenta, mimo że organ ten podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie i jednoczesny brak wyłączenia się pracowników Urzędu Miasta B. Pełnomocnik uczestników postępowania: Stowarzyszenia F. Z. w B., Stowarzyszenia Zwykłego Z. B., Fundacji T. U. Ś., Stowarzyszenia Zwykłego F. Z. w B. w piśmie procesowym z dnia 29 września 2014r. podtrzymał ww. zarzut skargi i nadto podniósł zarzut naruszenia art. 73 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez wydanie decyzji pozwalającej na ustalenie lokalizacji celu publicznego podczas gdy z regulacji tej jasno wynika, iż zabroniona jest budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Wskazując na powyższe naruszenia wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Zdaniem Sądu, brak jest wyraźnej normy prawnej wyłączającej wójta, burmistrza, prezydenta miasta od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną. Obowiązek taki nie wynika z art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. Wyłączenie organu administracji jest przedmiotem regulacji art. 25 § 1 k.p.a., jednakże nie dotyczy on orzekania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, dla której inwestorem jest gmina. Art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. również nie znajduje wprost zastosowania, gdyż wójt, burmistrz, prezydent miasta nie jest przedstawicielem ustawowym gminy. Nie można, bowiem stawiać znaku równości pomiędzy instytucją przedstawicielstwa strony i pełnieniem funkcji wykonawczych gminy i tym samym zakładać, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest zawsze, z mocy prawa, jej przedstawicielem. W ocenie Sądu, art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. stwarza jedynie domniemanie wyłączenia organu wykonawczego gminy w sprawach, w których jego gmina jest stroną postępowania administracyjnego. Tymczasem gmina jest tworem o szczególnej pozycji ustrojowej, z jednej strony nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), z drugiej zaś podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Czym innym jest uprawnienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego. Fakt, że te dwie role gminy są rozdzielne nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie. Stosownie do woli ustawodawcy, zobowiązującego gminy w przepisach prawa materialnego do rozstrzygania spraw indywidualnych oraz wyposażającego gminy w mienie komunalne, którym gmina ma racjonalnie gospodarować (zob. przepisy rozdz. V ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), gminy winne te dwie funkcje realizować jednocześnie, również w odniesieniu do własnego majątku. Ustawodawca nie wprowadza w tej mierze zakazu. Oznacza to, że wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej. I dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie w jakim wójt, burmistrz (prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003r. (OPS 1/03), w której Sąd ten wychodzi z założenia, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których to postępowaniach nie ma ona legitymacji procesowej, nie wyłączając, czego już NSA w przedmiotowej uchwale expressis verbis nie zawarł, możliwości orzekania przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawach jej dotyczących. Sąd zaznaczył, że kwestia zasadności wyłączenia organu samorządu terytorialnego od orzekania w sprawie w sytuacji, gdy wnioskodawcą inwestycji celu publicznego jest jednostka samorządowa, pojawiła się na szerszą skalę w sprawach dotyczących lokalizacji dróg publicznych (ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw – Dz.U. z 2008r. nr 154, poz. 958). Naczelny Sąd Administracyjny zajmuje tu jednoznaczne stanowisko wyrażające się w tym, że wykonywanie zadań publicznych jest zaspokojeniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i jako wykonanie zadań własnych gminy należy postrzegać rolę inwestora, a nie interesu prawnego inwestora. Jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Połączenie ról procesowych, organu orzekającego, z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa. (vide: wyroki NSA: z dnia 30 marca 2010r. sygn. akt II OSK 88/10; z dnia 22 czerwca 2010r. sygn. akt II OSK 503/10; z dnia 17 listopada 2010r. sygn. akt II OSK 1873/10). W ocenie Sądu I instancji, analogiczny pogląd należy zastosować, jeżeli chodzi o realizację każdej inwestycji celu publicznego (niekoniecznie dotyczącej budowy dróg).

Sąd wskazał, że inwestycja celu publicznego ma polegać na budowie zakładu unieszkodliwiania odpadów komunalnych, jako inwestycja o znaczeniu wojewódzkim, z wniosku Gminy B. Wniosek został złożony w oparciu o art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa). Żaden przepis tej ustawy nie wyłączył od wydania decyzji organu wykonawczego gminy. W treści z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy wprost zawarto zapis, że w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim - wójt, burmistrz albo prezydent miasta w uzgodnieniu z marszałkiem województwa. Nie było zatem, w ocenie Sądu, podstaw, by stosować wyłączenie, na zasadzie domniemania, w oparciu o treść art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a..

Przechodząc do merytorycznej części uzasadnienia Sąd wywiódł, że stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego. Doprecyzowanie tej regulacji stanowi art. 50 ust. 1 zd. 1 ustawy, zgodnie z którym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 52 ust. 1 ustawy stanowi, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Z kolei stosownie do treści art. 56 ust. 1 ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Powyższe oznacza, że organ, rozpatrując wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może odmówić tego ustalenia w sytuacji, w której przeprowadzone przez niego postępowanie doprowadziłoby do konstatacji, że lokalizacja w projektowanym miejscu jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ ustalający, aby odmówić lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, musiałby bowiem wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Takiej niezgodności, w sprawie niniejszej nie wykazano co obligowało do ustalenia wnioskowanej lokalizacji dla projektowanej inwestycji. Również Sąd nie dostrzega takiej niezgodności, która obligowałaby do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przede wszystkim Sąd uznał, że prawidłowo planowaną inwestycję zakwalifikowano jako inwestycję celu publicznego. Wskazał, że przy kwalifikacji żądania należy mieć na uwadze art. 2 pkt 5 ustawy, który zawiera legalną definicję inwestycji celu publicznego. Zgodnie z tym przepisem, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej w skrócie u.g.n.). Ażeby uznać zatem, że dana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego muszą być łącznie spełnione dwie przesłanki: 1) przedmiot (cel) inwestycji powinien mieścić się w wyliczeniu zawartym w art. 6 u.g.n., 2) inwestycja o tak określonym przedmiocie powinna mieć co najmniej znaczenie lokalne (gminne) - tak m.in. NSA w uzasadnieniu wyroku z 13 marca 2008r., sygn. akt II OSK 222/07 - LEX nr 401751). W ocenie Sądu, należy podzielić stanowisko organów obu instancji co do kwalifikacji planowanego przez inwestora zamierzenia jako inwestycji celu publicznego. Celem publicznym jest między innymi budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania, co wynika z art. 6 pkt 3 u.g.n. Pojęcie "unieszkodliwiania odpadów" zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 2 pkt 21 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2010r. nr 185, poz.1243), w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. I tak, ilekroć w ustawie jest mowa o unieszkodliwianiu odpadów - rozumie się przez to poddanie odpadów procesom przekształceń biologicznych, fizycznych lub chemicznych określonym w załączniku nr 6 do ustawy w celu doprowadzenia ich do stanu, który nie stwarza zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska (proces unieszkodliwiania D 10 wymieniony w zał. nr 6 - Termiczne przekształcanie odpadów w instalacjach lub urządzeniach zlokalizowanych na lądzie). Z kolei przez "termiczne przekształcanie odpadów" w myśl art. 3 ust. 2 pkt 20 tej ustawy rozumie się: a) spalanie odpadów przez ich utlenianie; b) inne procesy termicznego przekształcania odpadów, w tym pirolizę, zgazowanie i proces plazmowy, o ile substancje powstające podczas tych procesów termicznego przekształcania odpadów są następnie spalane.

Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy o odpadach, termiczne przekształcanie odpadów może być prowadzone w spalarniach odpadów lub we współspalarniach odpadów. Przez "spalarnię odpadów" rozumie się natomiast zakład lub jego część przeznaczone do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem lub bez odzysku wytwarzanej energii cieplnej, obejmujące instalacje i urządzenia służące do prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów wraz z oczyszczaniem gazów odlotowych i wprowadzaniem ich do atmosfery, kontrolą sterowaniem i monitorowaniem procesów oraz instalacjami związanymi z przyjmowaniem, wstępnym przetwarzaniem i magazynowaniem odpadów dostarczonych do termicznego przekształcania oraz instalacjami związanymi z magazynowaniem i przetwarzaniem substancji otrzymanych w wyniku spalania i oczyszczania gazów odlotowych (art. 3 ust. 2 pkt 17 ustawy o odpadach).

Zdaniem Sądu, zarówno wskazana we wniosku nazwa inwestycji, jak i dane dotyczące jej charakterystyki uzasadniają przyjęcie, iż przedmiotem zamierzenia jest budowa publicznych urządzeń służących do unieszkodliwiania odpadów z funkcją ich magazynowania (czasowego przetrzymywania lub gromadzenie przed odzyskiem lub unieszkodliwianiem) o znaczeniu ponadlokalnym. Rodzaj przedsięwzięcia, jako spalarni odpadów (zakładu przeznaczonego do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem wytwarzanej energii cieplnej i magazynowaniem odpadów dostarczonych do termicznego przekształcania) dodatkowo potwierdza dołączona do wniosku decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia 7 lutego 2011r. o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzja ta stała się prawomocna po oddaleniu przez NSA wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013r., w sprawie II OSK 3064/12 skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2012r., II SA/Bk 536/11 oddalającego skargę na decyzję Kolegium z dnia 30 maja 2011r. utrzymującą w mocy decyzję środowiskową).

Zasadnie także, w ocenie Sądu, organy przyjęły że art. 73 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska nie zakazuje realizacji inwestycji objętej wnioskiem. Zgodnie z tą regulacją w granicach administracyjnych miast oraz w obrębie zwartej zabudowy wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Zdaniem Sądu, o ile istotnie planowane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane w granicach administracyjnych Miasta B. to nie stanowi ono zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi co znajduje swoje potwierdzenie w wynikach postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Inwestycja nie jest zaliczana do zakładów stwarzających zagrożenie poważnych awarii przemysłowych w rozumieniu art. 248 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Powołany przepis stanowi, że zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, zwanej dalej "awarią przemysłową", w zależności od rodzaju, kategorii i ilości substancji niebezpiecznej znajdującej się w zakładzie uznaje się za zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej "zakładem o zwiększonym ryzyku", albo za zakład o dużym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej "zakładem o dużym ryzyku". Według ust. 2 powołanego art. 248 do zakładu, w którym przewiduje się możliwość wystąpienia substancji niebezpiecznej, lub do zakładu, w którym powstanie tej substancji jest możliwe w trakcie procesu przemysłowego, przepis ust. 1 stosuje się w zależności od przewidywanej ilości substancji niebezpiecznej mogącej znaleźć się w zakładzie. Jak wynika z dołączonej do akt tzw. decyzji środowiskowej planowana inwestycja nie jest inwestycją zaliczaną do stwarzających zagrożenie poważnych awarii przemysłowych, w rozumieniu art. 248 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie F. Z. w B., Stowarzyszenie Zwykłe Z. B. w B., Fundacja T. U. Ś. w B. oraz Stowarzyszenie Zwykłe F. Z. w B., reprezentowane przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, zaskarżyły powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. w oparciu o art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 73 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2013.1232 t.j.), poprzez wydanie decyzji pozwalającej na ustalenie lokalizacji celu publicznego, podczas gdy z wyżej wskazanego przepisu jasno wynika, że zabroniona jest budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi,

2. w oparciu o art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 24 §1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez Prezydenta Miasta B. pomimo, że organ ten podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie i jednoczesny brak wyłączenia się przez pracowników Urzędu Miasta B. od udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie, mogące mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia postępowania. W ocenie pełnomocnika skarżącego, pomimo umieszczenia tychże przepisów w akcie prawnych o charakterze proceduralnym, przepisy te mają charakter materialnoprawny, a uchybienie powołanym przepisom w sposób istotny wpływa na wynik sprawy,

3. w oparciu o art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. - niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji, gdy konieczność taka wynika z art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. w przypadku, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Przed terminem rozprawy przedstawiciel Stowarzyszeń R. K. złożył wniosek o odroczenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z powodu "braku możliwości dojazdu i uczestnictwa". Wniosku tego nie poparł obecny na rozprawie pełnomocnik skarżących Stowarzyszeń.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 listopada 2016r wniosek oddalił, uznając że Stowarzyszenia są prawidłowo reprezentowane na rozprawie przez swego profesjonalnego pełnomocnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Podkreślić przy tym trzeba, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Stawiając zarzut uchybienia przepisom prawa, trzeba w kasacji wskazać konkretną normę prawa materialnego lub procesowego, która zdaniem strony wnoszącej skargę została naruszona przez Sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego.

Pierwszy z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej dotyczy błędnej wykładni art. 73 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez wydanie decyzji pozwalającej na ustalenie lokalizacji celu publicznego polegającej na budowie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w B., podczas gdy z wyżej wskazanego przepisu jasno wynika, że zabroniona jest budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi.

Zgodnie z art. 73 ust. 3 Prawa ochrony środowiska w granicach administracyjnych miast oraz w obrębie zwartej zabudowy wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Art. 248 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska stanowi, że za zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, w zależności od rodzaju, kategorii i ilości substancji niebezpiecznej znajdującej się w zakładzie uznaje się zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii, albo zakład o dużym ryzyku wystąpienia awarii. Do zakładu, w którym przewiduje się możliwość wystąpienia substancji niebezpiecznej, lub do zakładu, w którym powstanie tej substancji jest możliwe w trakcie procesu przemysłowego, przepis ust. 1 stosuje się w zależności od przewidywanej ilości substancji niebezpiecznej mogącej znaleźć się w zakładzie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Sądu I instancji, że planowane przedsięwzięcie nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, co znajduje swoje potwierdzenie w wynikach postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 30 maja 2011r., nr ... w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w B. jest prawomocna (Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013r., w sprawie o sygn. akt II OSK 3064/12 oddalił skargę kasacyjną Stowarzyszenia "E. B." w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2012r., sygn. akt II SA/Bk 536/11 oddalającego skargi: Stowarzyszenia "O." w B. i Stowarzyszenia "E. B." w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 30 maja 2011r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w w/w wyroku z dnia 20 sierpnia 2012r. stwierdził, że w treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wykazano, że wariant lokalizacyjny i technologiczny termicznego przekształcania odpadów popierany przez wnioskodawcę, jest najbardziej korzystny. Wariant ten jest najbardziej racjonalny ze względu na specyfikę aglomeracji. Lokalizacja spalarni przy ul. A. nastąpiłaby na terenie stanowiącym własność Miasta B., w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy produkcyjno – handlowo – usługowej, a dopiero w dalszej kolejności mieszkalnej. Najbliższa zabudowa mieszkalna znajduje się w odległości około 700 metrów. W pobliżu miejsca lokalizacji przebiega droga krajowa nr 8 stanowiącą ulicę miejską i drogę tranzytową. Lokalizacja nie jest zagrożona ryzykiem zalania na skutek powodzi, a teren stanowi warstwę nieprzepuszczalnych glin zwałowych i nie jest objęty prawną formą ochrony przyrody. Przedstawiona w raporcie, uzgodniona przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i pozytywnie zaopiniowana przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego analiza oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia w fazie realizacji przedsięwzięcia i w fazie eksploatacji, nie wykazała niebezpieczeństwa przekroczenia dopuszczalnych poziomów i norm emisją hałasu, gazów i pyłów. Sąd podkreślił, że brak było podstaw do zaliczenia przedmiotowej instalacji do zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku awarii. Kwalifikacja przedsięwzięć do tego typu zakładów odbywa się na podstawie kryteriów określonych w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 9 kwietnia 2002r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej (Dz. U. z 2002r. Nr 58, poz. 535 ze zm.). Są to ścisłe kryteria normatywne. W świetle ustaleń zawartych w raporcie substancje niebezpieczne, które będą wykorzystywane w fazie eksploatacji instalacji do procesu uzdatniania wody oraz wykorzystywany do wspomagania procesu spalania olej opałowy, będą magazynowane na terenie zakładu w ilościach niekwalifikujących go do zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej.

Zatem ustalenia dotyczące oddziaływania przedmiotowej inwestycji na zdrowie ludzkie, a w szczególności zagrożenia wystąpienia poważnych awarii były już przedmiotem rozpoznania na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w której jasno ustalono, że inwestycja nie jest zaliczana do zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi w rozumieniu art. 73 ust. 3 Prawa ochrony środowiska, jak również nie jest inwestycją zagrażającą poważną awarią przemysłową w rozumieniu art. 248 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska. Konkluzja taka, jak słusznie wskazał Sąd I instancji wynika również z analizy dołączonych do niniejszej sprawy akt administracyjnych. W ocenie Sądu, przedmiotowa inwestycja nie spowoduje przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem inwestycji, dlatego też zarzut naruszenia art. 73 ust. 3 Prawa ochrony środowiska należało uznać za chybiony.

Nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 24 §1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez Prezydenta Miasta B., pomimo, że organ ten podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie i jednoczesny brak wyłączenia się przez pracowników Urzędu Miasta B. od udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie, mogące mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z faktu że inwestorem, a jednocześnie stroną postępowania jest Gmina (Miasto) B. nie wynika obowiązek wyłączenia Prezydenta Miasta B. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, brak jest wyraźnej normy prawnej wyłączającej wójta, burmistrza, prezydenta miasta od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej obowiązku takiego nie można wywieść z regulacji zawartych w art. 24 § 1 pkt 1, pkt 4 i pkt. 7 k.p.a. Zgodnie z art. 24 § 1 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki (pkt 1); w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3 (pkt 4); w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej (pkt 7). Pierwsza z przytoczonych wyżej regulacji dotyczy wyłączenia pracownika organu, a nie organu administracji. Wyłączenie organu administracji jest przedmiotem odrębnej regulacji art. 25 § 1 k.p.a., która nie stanowi o orzekaniu w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, dla której inwestorem jest gmina. Druga z ww. regulacji, tj. art. 24 ust. 4 k.p.a., również nie znajduje wprost zastosowania w sprawie, jako że prezydent miasta nie jest przedstawicielem ustawowym gminy. Nie jest również możliwe zastosowanie pkt 7 ww. przepisu, gdyż prezydent miasta nie pozostaje z gminą w stosunku nadrzędności służbowej.

Odnosząc się do zarzutu braku wyłączenia się przez pracowników Urzędu Miasta B. od udziału w niniejszym postępowaniu, stwierdzić należy, że zarzut ten w żaden sposób nie został uargumentowany. W związku z tym nie może być uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że Prezydent Miasta B., nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1, 4, 7 k.p.a. od orzekania w sprawach ustalenia lokalizacji celu publicznego, wobec czego zarzut ten należy uznać za nieusprawiedliwiony.

W związku z powyższym nie jest także usprawiedliwiony zarzut niezastosowania art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji, gdy konieczność taka wynika z art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. w przypadku, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawany jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

-----------------------

13