Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 773/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Marek Stojanowski del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 103/13 w sprawie ze skargi K. . na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie III i w tym zakresie sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezydenta Miasta S. na rzecz K. P. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 103/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie ze skargi K. P. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej:

1) zobowiązał Prezydenta Miasta S. do rozpatrzenia wniosku K. P. z dnia 5 lipca 2013 r. w zakresie udzielenia informacji o osobie wskazanej w ostatniej pozycji listy nazwisk wymienionej w punkcie 2 wniosku,

2) umorzył postępowanie w zakresie udzielenia informacji o osobie wskazanej jako trzecia w kolejności w punkcie 2 wniosku,

3) oddalił skargę w pozostałym zakresie,

4) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

5) zasądził od Prezydenta Miasta S. na rzecz skarżącego K. P. kwotę 178,50 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Pismem z dnia 5 lipca 2013 r. K. P. zwrócił się Prezydenta Miasta S. o udostępnienie informacji publicznej przez wskazanie na jakich stanowiskach urzędniczych i pomocniczych, z wyszczególnieniem okresów sprawowania poszczególnych stanowisk, zatrudnione były w 2008 r. i 2012 r. w Urzędzie Stanu Cywilnego w S. następujące osoby: J. M., M. P., A. P., A. G. Wnioskodawca wyjaśnił, że osoby te brały udział w postępowaniu prowadzonym w dniach [...] października 2008 r. o odtworzenie treści aktu małżeństwa nr [...] oraz w czynnościach urzędowych związanych z wydaniem w dniu [...] czerwca 2012 r. skróconego odpisu aktu urodzenia B. P. oraz poświadczały zgodność tego odpisu z treścią aktu urodzenia nr [...].

W piśmie z dnia 26 lipca 2013 r. Prezydent Miasta S. poinformował wnioskodawcę, że nie potwierdza faktu zatrudnienia M. P. ani J. M. w 2008 r. ani w 2012 r. w Urzędzie Stanu Cywilnego. Natomiast udostępnienie informacji dotyczącej A. P. i A. G. nastąpi w terminie do dnia 15 sierpnia 2013 r., z uwagi na konieczność wnikliwego zbadania zakresu ochrony wynikającej z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926) w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198).

W dniu 29 lipca 2013 r. wnioskodawca uzupełnił wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnosząc o podanie, czy M. P. oraz J. M. w 2008 r. i 2012 r. były zatrudnione w jakimkolwiek wydziale, biurze czy jednostce organizacyjnej Urzędu Miasta S. , a jeśli tak to na jakim stanowisku urzędniczym bądź pomocniczym, z wyszczególnieniem okresów zajmowania tych stanowisk.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2013 r., Prezydent Miasta S. poinformował K. P., że A. P. była zatrudniona jako osoba pełniąca funkcję publiczną od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. na stanowisku głównego specjalisty w Urzędzie Stanu Cywilnego. Natomiast historia zatrudnienia osób wymienionych we wniosku stanowi informację ad personam, niebędącą informacją publiczną. Organ wyjaśnił, że aktualne dane dotyczące zatrudnienia osób wskazanych we wniosku, a także pełnionych przez nie funkcji, są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta S. w odniesieniu do A. P. i A. G. Dwie pozostałe osoby nie są obecnie zatrudnione w Urzędzie Miasta S.

W dniu 30 sierpnia 2013 r. K. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta S. dotyczącą wniosku z dnia 5 lipca 2013 r. uzupełnionego pismem z dnia 29 lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, żądając zobowiązania organu do udzielenia jednoznacznej informacji:

1) czy A. P. w 2008 r. była zatrudniona w Urzędzie Stanu Cywilnego w S., a jeśli tak to na jakim stanowisku urzędniczym lub pomocniczym, z wyszczególnieniem okresów zajmowania poszczególnych stanowisk;

2) czy A. G. w 2008 r. i 2012 r. była zatrudniona w Urzędzie Stanu Cywilnego w S., a jeśli tak to na jakim stanowisku urzędniczym lub pomocniczym, z wyszczególnieniem okresów zajmowania poszczególnych stanowisk;

3) czy M. P. była zatrudniona w 2008 r. i 2012 r. w którymkolwiek wydziale, biurze, czy innej jednostce organizacyjnej Urzędu Miasta S., poza Urzędem Stanu Cywilnego, a jeśli tak to gdzie i na jakim stanowisku urzędniczym bądź pomocniczym z wyszczególnieniem okresów zajmowania poszczególnych stanowisk;

4) czy J. M. była zatrudniona w 2008 r. i 2012 r. w którymkolwiek wydziale, biurze, czy innej jednostce organizacyjnej Urzędu Miasta S., poza Urzędem Stanu Cywilnego, a jeśli tak to gdzie i na jakim stanowisku urzędniczym bądź pomocniczym z wyszczególnieniem okresów zajmowania poszczególnych stanowisk.

W uzasadnieniu skargi K. P. wskazał, że wyjaśnił organowi powody dla których domagał się udostępnienia informacji publicznej dotyczącej przebiegu zatrudnienia ww. osób. Każda z tych osób podejmowała w 2008 r. i 2012 r. czynności związane z wytworzeniem dokumentów poświadczających stan cywilny ojca skarżącego W. P., domniemanej przyrodniej siostry skarżącego B. P. oraz matki B. P. – E. P. O roli osób objętych wnioskiem pełniących funkcję publiczną świadczy imię i nazwisko każdej z tych osób widniejące na pieczęciach umieszczonych na dokumentach urzędowych poświadczających stan cywilny, mianowicie:

1) imię i nazwisko A. P. z dopiskiem "inspektor" widnieje na pieczęci odbitej na decyzji z dnia 28 października 2008 r. znak [...] odtwarzającej akt małżeństwa W. P. i E. P. sporządzony w 1994 r. w Wilnie,

2) imię i nazwisko A. G. widnieje na pieczęci "Z up. Kierownika USC A. G. PRACOWNIK II stopnia wykonujący zadania w ramach prac interwencyjnych", odbitej na odpisie skróconym aktu urodzenia nr [...] B. P. z dnia [...] maja 2012 r., złożonym przez B. P. w sprawie jej wniosku o zmianę postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po W. P. toczącej się przed Sądem Rejonowym S,

3) imię i nazwisko M. P. widnieje na pieczęci "PRACOWNIK I STOPNIA wykonujący zadania w ramach prac interwencyjnych M. P. " odbitej na wniosku E. P. z dnia [...] października 2008 r. o odtworzenie aktu małżeństwa W. P. i E. P. sporządzonego w 1994 r. w Wilnie,

4) imię i nazwisko J. M. widnieje na pieczęci "PODINSPEKTOR J. M." pod notatką służbową z dnia 26 września 2008 r. sporządzoną na potrzeby postępowania o odtworzenie ww. aktu małżeństwa.

Świadczy to o tym, że osoby te pełniły funkcje publiczne. Sygnowały wytworzone przez siebie dokumenty na terenie Urzędu Miasta S. Osoby pełniące funkcje publiczne, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to osoby sprawujące funkcje i stanowiska związane z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub co najmniej przygotowujące decyzje dotyczące innych podmiotów. Funkcji publicznej nie pełnią natomiast osoby zajmujące stanowiska mające charakter usługowy lub techniczny. Organ tylko częściowo udostępnił skarżącemu informację publiczną objętą wnioskiem, nie udostępnił jednak okresów zatrudnienia osób wymienionych na wskazanych w skardze dokumentach urzędowych, pozostaje więc w bezczynności, co narusza art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Prezydent Miasta S. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że po otrzymaniu wniosku udzielił żądanej informacji w zakresie w jakim uznał, że jest ona informacją publiczną. Wskazał, że informacją publiczną jest informacja o organach władzy publicznej i osobach pełniących w nich funkcje i ich kompetencjach. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "funkcjonariusze publiczni". Została ona zawarta w ustawie z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (Dz. U. Nr 34 poz. 173), zgodnie z którą funkcjonariusz publiczny to osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej prace w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ (art. 2 ust. 1 pkt 1). Kodeks Karny w art. 115 § 13 pkt 4 definiuje funkcjonariusza publicznego jako osobę będącą pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba, że pełni wyłącznie czynności usługowe. W oparciu o dane zawarte we wniosku Prezydent Miasta S. przeanalizował czynności jakie były powierzone wymienionym w nim osobom i uznał, że wykonywały one czynności, które miały charakter usługowy lub techniczny, zatem informacja o tych osobach nie jest informacją o osobach sprawujących funkcje publiczne. Osobą sprawującą funkcję publiczną w okresie objętym wnioskiem była wyłącznie A. P., dlatego informacja dotycząca zajmowanego stanowiska i okresu zatrudnienia tej osoby została udostępniona. Pozostałe osoby natomiast nie pełniły funkcji publicznej, dlatego informacja dotycząca okresów zatrudnienia tych osób nie została udostępniona. Kierownik urzędu stanu cywilnego jako organ administracji publicznej na podstawie art. 268a K.p.a. jest uprawniony do upoważnienia innych pracowników USC do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie. Kierownik USC udziela pracownikom dwojakiego rodzaju upoważnień:

1) do wykonywania czynności dotyczących rejestracji stanu cywilnego i wydawania w oparciu procedurę administracyjną decyzji i postanowień określonych w ustawie z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego oraz ustawie z dnia 17 października 2008 r. o zmianie imienia i nazwiska,

2) do wydawania odpisów skróconych, zupełnych i zaświadczeń o których mowa w art. 79 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego, jako czynności nie wpływających na zmianę stanu cywilnego i mających charakter czynności materialno-technicznych.

Po dokonaniu analizy kopii pism dołączonych do skargi organ uznał, że tylko A. P. występowała w sprawie w charakterze funkcjonariusza publicznego, bowiem jako jedyna posiadała upoważnienie Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego do wydawania decyzji administracyjnych. M. P. stwierdziła jedynie wiarygodność podpisu wnioskodawcy, czego nie można zaliczyć do występowania w imieniu organu, a zatem nie można mówić w jej przypadku o pełnieniu funkcji publicznej. A. G. wydała odpis skrócony aktu urodzenia B. P. w dniu 16 maja 2012 r. opatrując odpis pieczęcią "Z up. Kierownika USC". Jak wskazano wyżej, działanie pracowników USC w zakresie wydawania skróconych odpisów aktów stanu cywilnego ma charakter czynności materialno-technicznej i nie wpływa na zmianę stanu cywilnego. Jedynie A. P. zatrudniona na stanowisku inspektora w Urzędzie Stanu Cywilnego podpisała w dniu 28 października 2008 r. decyzję działając z upoważnienia Kierownika USC, co świadczy o tym, że działała w charakterze organu administracji publicznej, sprawując funkcję publiczną. Pozostałe osoby nie sprawowały funkcji publicznej, zatem informacja ich dotycząca nie jest informacją publiczną. Do odpowiedzi na skargę organ dołączył informację o okresach zatrudnienia i stanowiskach zajmowanych przez A. P. od 1991 r. oraz odpisy udzielonych jej przez Kierownika USC upoważnień.

Na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że cofa skargę na bezczynność w zakresie dotyczącym A. P., bowiem informację tę otrzymał wraz z odpowiedzią na skargę i w tym zakresie cofa skargę, a w pozostałym zakresie skargę podtrzymuje.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że M. P. była zatrudniona na zasadzie prac interwencyjnych i wykonywała jedynie czynności techniczne. Natomiast J. M. była zatrudniona na innej zasadzie, ale nie jako funkcjonariusz publiczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że skarga dotyczyła bezczynności Prezydenta Miasta S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stwierdził, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się K.p.a. Ustawa reguluje udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Z powołanych uregulowań, zdaniem Sądu, wynika, iż z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. A więc, aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. W przypadku, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych.

Sąd pierwszej instancji wywodził dalej, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Następnie w art. 6 tej ustawy wymienia się wiele rodzajów informacji publicznej, przy czym katalog wymieniony w tym przepisie, poprzez użycie sformułowań "w szczególności" (art. 6 ust. 1) oraz "w tym o" (art. 6 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5) nie jest zamknięty. Definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter ogólnikowy, a katalog zawarty w art. 6 konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, lecz poprzez wyliczenie przykładowe nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Tak więc przy wykładni pojęcia "informacji publicznej" trzeba posłużyć się przepisem art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Konstytucja przewiduje, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Uwzględniając powyższe Sąd przyjął, że "sprawą publiczną", o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będzie działalność organów władzy publicznej (samorządów, osób i jednostek organizacyjnych) w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, a więc mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa. W tym kontekście informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest informacja o osobach sprawujących funkcje publiczne i ich kompetencjach. Ponieważ ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji osoby pełniącej funkcję publiczną, w orzecznictwie zaznacza się posiłkowe stosowanie znaczenia tego pojęcia zawartego w art. 115 § 13 pkt 4 K.k. oraz art. 104 ustawy o służbie cywilnej, stosownie do których funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba, że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym jest uprawniona do wydawania decyzji administracyjnych. Dla rozpatrzenia wniosku skarżącego niezbędne jest zatem uprzednie rozstrzygnięcie, czy osoba, o której skarżący domaga się informacji, pełni funkcję publiczną i czy nie istnieją ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Gdyby bowiem okazało się, że dana osoba pełni funkcję publiczną i informacja jej dotycząca jest informacją publiczną, ale organ nie udostępnia tej informacji ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, organ zobowiązany byłby wydać decyzję odmowną na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Według Sądu, organ nie był konsekwentny. W piśmie z dnia 26 lipca 2013 r. poinformował wnioskodawcę, że udostępni informację dotyczącą A. G. po zbadaniu zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 ustawy. Uznał zatem, że osoba ta pełniła funkcję publiczną w okresach objętych wnioskiem. Natomiast w piśmie z dnia 14 sierpnia 2013 r. organ uznał, że informacja dotycząca stanowisk zajmowanych przez A. G. w 2008 i 2012 r. nie jest informacją publiczną. Z dokumentów dołączonych do skargi wynika, że A. G. w 2012 r., działając z upoważnienia Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w S., wydała odpis skrócony aktu urodzenia Nr [...]. W ocenie Sądu, wydawanie przez określoną osobę odpisów z ksiąg stanu cywilnego może świadczyć o tym, że osoba ta pełniła funkcję publiczną. Działała bowiem z upoważnienia Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w S. który pełni funkcję publiczną, a jej działania dotyczyły ustawowych zadań tego organu. Wprawdzie wydawanie odpisów aktów stanu cywilnego nie wpływa na zmianę stanu cywilnego, ale odnosi się do zadań organu władzy publicznej. Organ powinien zatem rozważyć, czy w 2008 i 2012 r. A. G. pełniła funkcję publiczną i jaki był zakres jej zadań, w szczególności czy była zatrudniona na stanowisku urzędniczym. Udzielenie odpowiedzi, iż informację co do obecnego jej zatrudnienia można znaleźć w Biuletynie Informacji Publicznej nie było wystarczające, ponieważ wniosek dotyczył okresów wcześniejszych. Z tego względu na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. należało zobowiązać Prezydenta Miasta S. do rozpoznania wniosku skarżącego w części dotyczącej A. G.

Organ uznał, że J. M. i M. P. nie pełniły funkcji publicznej w latach 2008-2012 a więc informacja dotycząca stanowisk zajmowanych przez te osoby nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu. Z akt sprawy wynika, że J. M. sporządziła notatkę służbową w 2008 r. dotyczącą figurowania aktu małżeństwa i urodzenia określonych osób w kartotece aktów stanu cywilnego w Łodzi. Natomiast M. P. potwierdziła wiarygodność podpisu na wniosku o odtworzenie treści aktu małżeństwa. W ocenie Sądu świadczy to o tym, że osoby te wykonywały w Urzędzie Stanu Cywilnego w istocie czynności pomocnicze, usługowe, nie związane bezpośrednio z wykonywaniem zadań publicznych organu. Poinformowanie wnioskodawcy, że informacja, której żąda o tych osobach, nie jest informacją publiczną, było więc prawidłowe. Z tej przyczyny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę w tej części.

Wobec cofnięcia skargi w części dotyczącej A. P. i braku podstaw do uznania cofnięcia skargi za niedopuszczalne, postępowanie sądowe należało umorzyć w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną złożył K. P. , reprezentowany przez adwokata.

Zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2013 r. o sygn. akt II SAB/Sz 103/13, w części oddalającej skargę na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, tj. w pkt III.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.):

- poprzez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, w ustalonym stanie faktycznym, że J. M. i M. P., nie pełniły funkcji publicznej w roku 2008, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że osoby te posługując się urzędowymi imiennymi pieczęciami wytwarzały dokumenty, w oparciu o które wydano następnie decyzję o odtworzeniu aktu małżeństwa a zatem ich działanie było związane bezpośrednio z wykonywaniem ustawowych zadań Urzędu Stanu Cywilnego w S.;

- poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że konkretny jeden dokument wytworzony przez daną osobę w konkretnej dacie stanowi jedyną przesłankę decydującą o pełnieniu lub niepełnieniu funkcji publicznej przez tę osobę jako pracownika Urzędu Miasta S., podczas gdy w świetle naruszonych przepisów, o pełnieniu takiej funkcji decyduje rodzaj czynności, do których dana osoba jest uprawniona i ich związek z wykonywaniem zadań publicznych przez organ, w którym jest zatrudniona;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 54 § 1 P.p.s.a.,

- poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że Prezydent Miasta S., rozpoznając wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji dotyczących osób wymienionych w punkcie 3 i 4 wniosku, tj. J. M. i M. P., ograniczył postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie do dokonania analizy treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bez dokonania weryfikacji akt osobowych w/w osób znajdujących się w Urzędzie Miasta S., w szczególności pod kątem rodzaju czynności, do których osoby te były upoważnione czy zakresu udzielonych im pełnomocnictw, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do braku ustalenia przez sąd okoliczności faktycznych istotnych dla oceny posiadania przez informacje, których udostępnienia skarżący żądał, przymiotu informacji publicznej,

oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.,

- poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, w oparciu o które spośród dokumentów znajdujących się w aktach sprawy sąd ustalił, że w 2012 r. M. P. i J. M. nie pełniły w Urzędzie Miasta S. funkcji publicznych, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną orzeczenia w tym zakresie.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie;

2) zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Prezydent Miasta S., reprezentowany przez radcę prawnego.

Wniósł o:

1) oddalenie skargi kasacyjnej w całości;

2) zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., a zatem należy ograniczyć się do problematyki podniesionej w podstawach kasacji.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120). Zarzut naruszenia prawa materialnego może być zaś skutecznie podniesiony wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2005 r., sygn. akt OSK 1950/04, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W niniejszej sprawie oba zarzuty proceduralne odnoszą się do stanu faktycznego ustalonego przez Sąd pierwszej instancji. Poprzez zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 54 § 1 P.p.s.a. wnoszący kasację zakwestionował ustalenia faktyczne dotyczące okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Podniósł, że niewystarczające postępowanie dowodowe doprowadziło do sytuacji, w której nie ustalono okoliczności faktycznych, na podstawie których można zakwalifikować sporne informacje, jako informację publiczną. W związku z tym należy najpierw rozważyć, czy tak sformułowane naruszenie może być zarzucone z powołaniem się na art. 133 § 1 w związku z art. 54 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, zarówno sądowych, jak i administracyjnych. Podstawą orzekania przez sąd jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego, przy czym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 P.p.s.a.) - por. Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2013, teza 2 do art. 133. Oznacza to również, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Konieczne jest jednak uzupełnienie, że rozpoznając skargę na bezczynność organu, sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia (por. postanowienie NSA z dnia 23 września 1986 r., sygn. akt IV SAB 8/86 (ONSA 1986/2/50; uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i wsa 2009/4/63). Dodać jeszcze trzeba, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów K.p.a. jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. W konsekwencji, w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego nie może nawiązywać do przepisów K.p.a. o postępowaniu dowodowym. Podmiot zobowiązany prowadzi czynności procesowe stanowiące postępowanie wyjaśniające. Bez tych czynności nie byłaby przecież możliwa ocena, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Czynności te nie są oparte o przepisy K.p.a. regulujące postępowanie dowodowe, ale podlegają one, w ramach art. 133 § 1 P.p.s.a., kontroli sądu administracyjnego. Skoro zaś ustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezależnie od obowiązków organu wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej i tak ostatecznie spoczywa na sądzie rozpoznającym skargę na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej, to zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego może opierać się na naruszeniu art. 133 § 1 P.p.s.a.

W związku z tym, obowiązkiem Sądu pierwszej instancji była kontrola rezultatów postępowania wyjaśniającego oraz zebranie wszelkich dowodów koniecznych dla oceny, czy żądana informacja, w odniesieniu do J. M. i M. P. ma charakter informacji publicznej. Ograniczenie się do dowodu z notatki służbowej sporządzonej przez J. M. oraz dowodu z wniosku o odtworzenie aktu małżeństwa, na którym to wniosku M. P. potwierdziła wiarygodność podpisu, stanowiło naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. Warunkiem koniecznym jest ustalenie, na podstawie materiału dowodowego, podstawy zawiązania się stosunku pracy J. M. i M. P. oraz zakresu ich obowiązków (por. pkt 5.3.2 in fine uzasadnienia prawnego wyroku TK z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, OTK-A 2006/3/30; pkt 10.2 uzasadnienia prawnego wyroku TK z dnia 12 maja 2008 r., sygn. akt SK 43/05, OTK-A 2008/4/57). Następnie należy dokonać kwalifikacji prawnej stanowisk zajmowanych przez te pracownice, z punktu widzenia art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej, pamiętając, że katalog zawarty w art. 6 ust. 1 tej ustawy nie ma, w zakresie definiowania pojęcia informacji publicznej, charakteru wyliczenia zamkniętego

Odnotować trzeba, że na rozprawie Sąd pierwszej instancji uzyskał od pełnomocnika organu oświadczenie o tym, że "M. P. była zatrudniona na zasadzie prac interwencyjnych i wykonywała jedynie czynności pomocnicze". Brak precyzji tego oświadczenia powoduje, że nie może ono zastąpić dowodów i ustaleń, o których mowa wyżej. To samo odnieść można do oświadczenia dotyczącego J. M. ("była zatrudniona na innej zasadzie, ale nie jako funkcjonariusz publiczny"). Dla pełnego obrazu dodać warto, że do oświadczeń tych Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w rozważaniach, poprzestając, jak wskazano wyżej, na opisanych wyżej: notatce służbowej i wniosku o odtworzenie aktu małżeństwa.

Na zakończenie skonstatować jeszcze należy, że naruszeń Sądu pierwszej instancji nie konwalidują twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Procesowy charakter naruszeń wyklucza zastosowanie art. 188 P.p.s.a. i rozpoznanie skargi.

W zaistniałej sytuacji przedwczesne byłoby rozstrzyganie, czy doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w punkcie III i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.