Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 375/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1, art. 134 par. 1, art. 119 pkt 3, art. 151, art. 133 par. 1 zd. 2, art. 120
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 152 par. 1.
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa w Kielcach na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 6 lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 6 lutego 2020 r. znak: [...] Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Kielce z dnia 29 listopada 2019 r. znak: [...], którym organ pierwszej instancji wstrzymał wykonanie własnej decyzji nr 57/2019 z dnia 29 stycznia 2019 r. znak: [...], zmieniającej własną ostateczną decyzję nr 72/2018 z dnia 9 lutego 2018 r. znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi - spółce Z.B. Sp. z o. o. Sp. K. z siedzibą w Kielcach pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi oraz z garażem podziemnym, z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji, c.o., elektrycznej i wentylacji mechanicznej, na działkach [...] w Kielcach, zmienioną własną decyzją [...] z dnia 11 czerwca 2018 r. znak: [...]

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane w trakcie postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu nr [...] z dnia 29 stycznia 2019 r. i jest drugim postanowieniem wydanym w sprawie wstrzymania wykonania ww. decyzji, po czym przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia 29 stycznia 2019 r. organ pierwszej instancji zmienił własną ostateczną decyzję nr [...]z dnia 9 lutego 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi - spółce "Z.B." pozwolenia na budowę ww. budynku w części dotyczącej projektu budowlanego w zakresie:

1) projektu zagospodarowania terenu: zaprojektowanie 15 miejsc parkingowych dla rowerów oraz zwiększenie ilości stanowisk postojowych dla samochodów osobowych na gruncie z 15 na 17, w tym 6 stanowisk postojowych dla osób niepełnosprawnych, cofnięcie ściany parteru, a w związku z tym zmiana bilansu terenu, w tym: wskaźnik intensywności zabudowy z 1,99 na 3,67 wskaźnik intensywności zabudowy naziemnej 2,99 udział terenu biologicznie czynnego z 15,5% na 15%,

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury z 11994,88 m3 na 16476,01 m3, wysokości z 16,66 m na 24,99 m i liczby kondygnacji z 5 na 8.

Decyzja Prezydenta Miasta Kielce nr [...] stała się ostateczna, zaś zakończone nią postępowanie zostało wznowione postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia 15 marca 2019 r. na wniosek spółki "Z.- N.I." Spółka z o. o. Spółka K. z siedzibą w P. z dnia 1 marca 2019 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Składając wniosek o wznowienie postępowania spółka "Z. - N.I." wniosła o uznanie jej za stronę w tym postępowaniu oraz uchylenie, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Kielce nr [...], a także o wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Z treści wniosku i załączonych analiz zacieniania i nasłonecznienia budynku B na działce wnioskodawcy, wynikło, że budynek "Z.B."po zmianie z budynku pięciokondygnacyjnego na budynek ośmiokondygnacyjny spowoduje zacienianie lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, wznoszonym przez wnioskodawcę na działkach nr [...] oznaczonym jako budynek B.

Powyższy wniosek o wznowienie postępowania zawierał także wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji po rozpatrzeniu, którego organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 15 marca 2019 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji.

Prowadząc postępowanie wyjaśniające w ramach postępowania wznowieniowego organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 28 marca 2019 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia analizy przesłaniania, nasłonecznienia i zacieniania, na podstawie § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) zwanego dalej "rozporządzeniem", w odniesieniu do pokoi mieszkalnych w dwóch budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, zlokalizowanych na nieruchomościach wnioskodawcy.

Wojewoda postanowieniem z dnia 7 maja 2019 r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Kielce odmawiające wstrzymania wykonania decyzji, uznając, że to na inwestorze leży ryzyko przeprowadzenia inwestycji. Powyższe postanowienie Wojewody nie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

Następnie Prezydent Miasta Kielce działając na podstawie art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a., decyzją nr [...] z dnia 1 sierpnia 2019 r. orzekł, że ostateczna własna decyzja nr [...] z dnia 29 stycznia 2019 r. została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ spółce "Z. - N.I." przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji, jednak decyzja ta nie podlega uchyleniu, bowiem w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez obie Spółki, decyzją z dnia 2 października 2019 r. znak: [...] uchylił w całości do ponownego rozpatrzenia powyższą decyzję organu pierwszej instancji uznając, że nie została wyjaśniona kwestia zacieniania i nasłonecznienia mieszkań znajdujących się w budynku B realizowanym przez spółkę "Z. - N.I." po wybudowaniu w wersji ośmiopiętrowej budynku realizowanego przez spółkę "Z.B.". Wojewoda wskazał na możliwość powołania biegłego w celu rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii zacieniania budynku B, a także stwierdził, że rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji powinien przeanalizować uzupełnione opracowanie mgr inż. arch. W. G. oraz wskazać przyczyny odrzucenia opracowania przedłożonego przez mgr inż. arch. K. Ś.

Spółka "Z.B." w dniu 31 października 2019 r. wniosła sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody, zaś postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach zainicjowane tym sprzeciwem nie zostało zakończone.

Dalej Wojewoda podał, że w dniu 15 października 2019 r. do Prezydenta Miasta Kielce wpłynął drugi wniosek spółki "Z.-N.I." o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 29 stycznia 2019 r., w którym wnioskodawca podniósł, że z decyzji Wojewody z dnia 2 października 2019 r. wynika, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzja Prezydenta Miasta Kielce nr zostanie uchylona. W piśmie z dnia 31 października wnioskodawca wyjaśnił, że złożenie drugiego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie narusza przepisów obowiązującego prawa.

Prezydent Miasta Kielce, pismem z dnia 24.10.2019 r. wezwał spółkę "Z.B." do przedłożenia własnej analizy zacieniania budynku B na działce nr 46/81 przez budynek na działkach nr [...], w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania.

Odpowiadając na powyższe inwestor w piśmie z dnia 20 listopada 2019 r., wniósł o umorzenie wznowionego postępowania jako bezprzedmiotowego, wskazując na uchylenie decyzją Wojewody z dnia 14 listopada 2019 r. znak: [...] decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 24 sierpnia 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce "Z.-N.I." pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na ww. działkach. Inwestor wskazał, że w zaistniałej sytuacji, gdzie organ powinien uwzględniać aktualny stan prawny i faktyczny, żądanie sporządzenia analizy zacieniania budynku B, wobec uchylenia decyzji, jest bezzasadne.

Organ pierwszej instancji podtrzymał żądanie zawarte w piśmie z dnia 24 października 2019 r., zaś spółka "Z.B." pismem z dnia 27 listopada 2019 r. wystąpiła o przedłużenie terminu przedłożenia żądanej analizy oraz "precyzyjne wskazanie, jaki stan prawny i faktyczny jest w ocenie organu miarodajny do wykonania ww. zobowiązania".

Prezydent Miasta Kielce, na podstawie art. 152 § 1 i § 2 oraz art. 123 k.p.a., postanowieniem z dnia 29 listopada 2019 r. znak: [...] wstrzymał wykonanie własnej ostatecznej decyzji nr 57/2019 z dnia 29 stycznia 2019 r. Organ wyjaśnił, że do dnia wydania ww. postanowienia spółka "Z.B." nie przedstawiła analizy zacieniania budynku B przez budynek wznoszony przez tę Spółkę na podstawie decyzji nr. Jednocześnie z załączonej do odwołania od decyzji tergo organu nr 87/1/2019 z dnia 1 sierpnia 2019 r. "Analizy uzupełniającej do analizy obszaru oddziaływania obiektu budynku mieszkalnego..." przedłożonej przez mgr inż. arch. W. G. wynika, że w budynku B będzie zacienione więcej niż jedno mieszkanie. Na tej podstawie Prezydent Miasta Kielce ocenił, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia własnej decyzji nr i działając z urzędu, postanowieniem z dnia 4 grudnia 2019 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją nr, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jako nowe okoliczności organ wskazał wnioski płynące z przedłożonych przez spółkę "Z. - N.I." analiz zacieniania i nasłonecznienia. W dniu 17 grudnia 2019 r. do ww. organu wpłynęła także analiza zacienienie opracowana przez dr inż. arch. J. H. na zlecenie Gminy Kielce.

Wojewoda wskazał nadto, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce postanowieniem z dnia 23 grudnia 2019 r. znak: [...] odmówił wstrzymania robót budowlanych wykonywanych przez spółkę "Z.B." oraz nie wydania inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Decyzją z tego samego dnia, tj. 23 grudnia 2019 r. znak: [...] PINB udzielił spółce "Z.B." pozwolenia na użytkowanie ww. budynku.

Również w dniu 23 grudnia 2019 r. spółka ""Z.B." wniosła zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta Kielce z dnia 29 listopada 2019 r., którym wstrzymano wykonanie ostatecznej decyzji nr.

W dniu 2 stycznia 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo spółki "Z.B." którym przekazano analizy nasłonecznienia i przesłaniania, wykonane przez mgr inż. arch. Z. S.

W kolejnym piśmie z dnia 7 stycznia 2020 r. spółka "Z.B." podniosła bezzasadność wznowienia z urzędu postanowieniem z dnia 4 grudnia 2019 r. postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Kielce nr.

Nadto Wojewoda wskazał, że decyzją z dnia 8 stycznia 2020 r. znak: [...], działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., uchylił w całości własną decyzję z dnia 14 listopada 2019 r. i umorzył postępowanie wszczęte odwołaniem spółki "Z.B." z dnia 19 września 2017 r. od decyzji Prezydenta Miasta Kielce nr 410/2017 z dnia 24 sierpnia 2017 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono spółce "Z.- N.I." pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wbudowanymi garażami, wraz z wewnętrznymi instalacjami, na działce [...]

Rozpoznając sprawę w trybie zażaleniowym Wojewoda przytoczył treść art. 152 § 1 k.p.a. i podkreślił, że kontrolując postanowienie Prezydenta Miasta Kielce z dnia 29 listopada 2019 r. wstrzymując wykonanie decyzji ostatecznej tego organu nr [...] należy ocenić prawdopodobieństwo jej uchylenia w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym.

Organ odwoławczy wskazał na treść art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) zwanej dalej "p.b." oraz § 13 i § 60 rozporządzenia, dotyczące naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych.

Wojewoda ustalił, że z analiz zacieniania i nasłonecznienia budynku B realizowanego przez spółkę "Z.-N.I.", przedłożonych przez mgr inż. arch. W. G. oraz mgr inż. arch. K. Ś. wynika, że mieszkania w przedmiotowym budynku B, na kondygnacji II i III będą pozbawione czasu nasłonecznienia ustalonego § 60 rozporządzenia po wybudowaniu przez spółkę "Z.B."ośmiu kondygnacji budynku na działkach nr [...]. Organ odwoławczy podniósł, że spółka "Z.B."nie przedstawiła analizy zacieniania, ani nie odniosła się do ww. analiz, zaś z analiz wykonanych przez mgr inż. arch. Z. S. wynika, że budynek B realizowany przez spółkę "Z.- N.I." oraz budynek realizowany przez spółkę "Z.B." wzajemnie na siebie oddziałują.

Wojewody podkreślił, że brak analizy potwierdzającej spełnienie wymogów określonych w § 13 i § 60 rozporządzenia skutkuje odmową wydania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji nr 57/2019 zezwalającej na wybudowanie budynku ośmiokondygnacyjnego.

W tym stanie rzeczy Wojewoda ocenił, że postanowienie Prezydenta Miasta Kielce o wstrzymaniu wykonania decyzji nr [...] jest zasadne i wydane, w sposób nie naruszający przepisów obowiązującego prawa, a tym samym brak jest podstaw do jego uchylenia.

Odpowiadając na zarzuty zażalenia Wojewoda wyjaśnił, że nie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, gdyż w analizowanej sprawie przedmiotem postępowania jest ocena zgodności z prawem postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 29 listopada 2019 r., zaś umorzenie postępowania zażaleniowego skutkowałoby pozbawieniem stron prawa do merytorycznego rozpoznania zażalenia. Wskazał nadto, że decyzja Prezydenta Miasta Kielce z dnia 24 sierpnia 2017 r. pozostaje w obrocie prawnym, gdyż organ odwoławczy wydał ww. decyzję z dnia 8 stycznia 2020 r., zatem nie ustało prawdopodobieństwo uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji Prezydenta Miasta Kielce nr [...].

Dalej organ odwoławczy wskazał, że z art. 152 § 2 k.p.a. nie wynika uzależnienie dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji od wszczęcia postępowania w sprawie oraz, że z przepisów obowiązującego prawa nie wynika także zakaz wydania kolejnego postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji wstrzymujące wykonanie własnej, ostatecznej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie organu odwoławczego wniosła spółka "Z.B." zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta Miasta Kielce z dnia 29 listopada 2019 r. w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw;

2) art. 152 § 1 k.p.a. przez jego zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw, ze względu na:

- zakończenie robót budowlanych przez skarżąca Spółkę, wobec czego wstrzymanie wykonania decyzji było bezprzedmiotowe;

- związanie organu własnym postanowieniem z dnia 15 marca 2019 r., którym odmówiono wstrzymania wykonania decyzji nr 57/2019;

3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez dowolną ocenę przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji oraz nieuwzględnienie istotnych dla kwestii wstrzymania wykonania decyzji okoliczności prawnych i faktycznych, które wykluczają prawdopodobieństwo uchylenia decyzji nr 57/2019;

4) art. 16 § 1 k.p.a. poprzez całkowicie nieusprawiedliwione odstępstwo od zasady ochrony trwałości decyzji ostatecznych;

5) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 8 k.p.a. przez brak odniesienia się do zarzutu bezprzedmiotowości postępowania incydentalnego o wstrzymanie wykonania decyzji w sytuacji ukończenia budowy oraz brak wyjaśnienia, jakie jest w tym kontekście znaczenie prawne wydanego postanowienia;

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł w szczególności, że Wojewoda nie wskazał, jakie znaczenie prawne ma zaskarżone postanowienie w kontekście wykonania decyzji nr 57/2019, czego dowodem jest zakończenie robót budowlanych i uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie wybudowanego budynku. Skarżąca spółka zarzuciła, że wbrew twierdzeniu Wojewody, zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności niezależne opracowanie dr. inż. arch. J. H. zlecone przez Gminę Kielce, nie wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia ww. decyzji. Zdaniem strony skarżącej, przeciwnie świadczą następujące argumenty:

- decyzja nr zatwierdzająca projekt budowlany dotyczący budynku, w którym lokale mają być ponadnormatywnie zacienione przez budynek skarżącej Spółki, nie była w momencie wydawania decyzji nr decyzją ostateczną, a zatem brak było podstaw do uwzględniania zabudowy hipotetycznej na działkach sąsiednich podczas sporządzania projektu budowlanego przez skarżącą Spółkę. Zdaniem skarżącej, wykładnia przepisów rozporządzenia nie może iść tak daleko, by wymagane były analizy nasłonecznienia w stosunku niezatwierdzonego decyzją ostateczną, budynku na działce sąsiedniej;

- wstrzymanie wykonalności decyzji musi odnosić się do przesłanek wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a., a nie okoliczności właściwych dla postępowania zwykłego.

Jak podniosła stron skarżąca, organ pierwszej instancji dostrzegł powyższą okoliczność, skoro wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją ze względu na podstawę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co oznacza, że w ramach postępowania z wniosku spółki "Z-N.I." nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji nr ze względu na określenie przez nią podstaw wznowienia, zaś w tym właśnie postępowaniu - prowadzonym z wniosku spółki "Z-N.I." został złożony wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nr [...].

Skarżąca podniosła nadto, że Wojewoda asekuracyjnie wskazał, że art. 152 § 2 k.p.a. nie wynika uzależnienie dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji od wszczęcia postępowania w sprawie. Zdaniem skarżącej natomiast Wojewoda nie powinien był wydawać postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji nr [...] w sytuacji, gdy nie toczyło się jeszcze postępowanie wznowione z urzędu dające szersze możliwości weryfikacji tej decyzji.

Spółka "Z.B." zarzuciła również, że organ odwoławczy nie rozpoznał w sposób należyty podniesionego zarzutu bezprzedmiotowości wydanego postanowienia w sytuacji zakończenia robót budowlanych przez skarżącą, tym samym naruszając art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 8 k.p.a.

Zdaniem skarżącej, organ pierwszej instancji związany był własnym postanowieniem z dnia 15 marca 2019 r. odmawiającym wstrzymania wykonania decyzji, a wydając postanowienie o odmiennej treści naruszył art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 i art. 8 k.p.a.

Reasumując w ocenie skarżącej, organ pierwszej instancji wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji nr 57/2019 w momencie, gdy nie istniało prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji, bowiem w dniu wydania tego postanowienia, tj. 29 listopada 2019 r., nie było już w obrocie prawnym decyzji nr 410/2017 z dnia 24 sierpnia 2017 r., gdyż decyzją z dnia 14 listopada 2019 r. Wojewoda Świętokrzyski uchylił ją w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Inwestycja spółki "Z.B." nie oddziaływała wówczas na lokale w projektowanym budynku spółki "Z-N.I." gdyż decyzja zatwierdzająca projekt została usunięta z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Jednocześnie zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym.

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie niniejszej jest postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji tego organu, wydane w toku wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu nr 57/2019 z 29 stycznia 2019 r., którą zmieniono ostateczną decyzję z 9 lutego 2018 r. – w części dotyczącej projektu budowlanego w zakresie:

- projektu zagospodarowania terenu: zaprojektowanie 15 miejsc parkingowych dla rowerów oraz zwiększenie ilości stanowisk postojowych dla samochodów osobowych na gruncie z 15 na 17, w tym 6 stanowisk postojowych dla osób niepełnosprawnych, cofnięcie ściany parteru, a w związku z tym zmiana bilansu terenu, w tym: wskaźnik intensywności zabudowy z 1,99 na 3,67 wskaźnik intensywności zabudowy naziemnej 2,99 udział terenu biologicznie czynnego z 15,5% na 15%;

- charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury z 11994,88 m3 na 16476,01 m3, wysokości z 16,66 m na 24,99 m i liczby kondygnacji z 5 na 8.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy prawidłowości dokonanej przez organy obu instancji oceny spełnienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji zmieniającej decyzję udzielającą pozwolenia na budowę.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 152 § 1 k.p.a. zgodnie z którym, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że z treści powyższego przepisu wynika z jednej strony, iż wstrzymanie wykonania decyzji nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego obowiązek jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a z drugiej, że kwestia zaistnienia przesłanek dla uchylenia decyzji nie podlega udowodnieniu, lecz konieczne jest jedynie uzyskanie przez organ przekonania, że prawdopodobnie dojdzie do wydania decyzji uchylającej decyzję, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania.

Instytucja procesowa, o której mowa w art. 152 § 1 k.p.a., służy więc ochronie strony przed możliwymi negatywnymi konsekwencjami jakie może ponieść na skutek dalszego wykonywania decyzji, przede wszystkim chroni przed powstaniem szkody. Jednakże zastosowanie tej instytucji uzależnione jest od stwierdzenia istnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, przy czym ocena stopnia tego prawdopodobieństwa, dokonanego w oparciu o występujące w sprawie okoliczności, należy do właściwego organu. Oznacza to, że do zastosowania art. 152 k.p.a. wystarczy wskazanie na prawdopodobieństwo, bez względu na jego stopień. Określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na wskazaniu badania tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Interpretacja tych przesłanek z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć jednak charakter ścieśniający.

Jednocześnie wskazać należy, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego, bowiem należy to do rozstrzygnięcia kończącego we wznowionym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2353/10, LEX nr 2409660). Należy również mieć na względzie, że wstrzymanie wykonania decyzji na żądanie strony jest uwarunkowane wykazaniem przez stronę okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 152 § 1 k.p.a. terminem "prawdopodobieństwa" nie można utożsamiać z terminami "udowodnienie" czy "uprawdopodobnienie". To zróżnicowanie terminologiczne pozwala na sformułowanie wniosku, że nie ma podstaw do wymagania od organu chociażby uproszczonego dowodzenia o skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II OSK 1931/13). Wystarczające, a jednocześnie konieczne jest powzięcie przez organ uzasadnionego przekonania, że we wznowionym postępowaniu może dojść do wydania decyzji uchylającej.

Lektura akt rozpoznawanej sprawy pozwala stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi organy prawidłowo oceniły, iż zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Kielce nr 57/2019, co do której wznowiono postępowanie administracyjne. Podstawę tak dokonanej oceny stanowi materiał dowodowy zgromadzony w trakcie prowadzonego postępowania wznowieniowego obejmujący m.in. analizy zacienienia i nasłonecznienia budynku B realizowanego przez spółkę "Z-N.I." przedłożone przez mgr inż. W. G. oraz mgr inż. arch. K. Ś. z których wynika, że mieszkania w budynku B, na drugim i trzecim piętrze, po wybudowaniu przez spółkę "Z-N.I." ośmiu kondygnacji budynku na działce sąsiedniej, będą pozbawione czasu nasłonecznienia wymaganego rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uzasadnione przekonanie o prawdopodobieństwie uchylenia ww. decyzji ostatecznej organ odwoławczy zasadnie wywiódł również z wniosków końcowych zawartych w niezależnym opracowaniu, zleconym przez Gminę Kielce dr inż. arch. Jakubowi HW opracowaniu tym jego autor stwierdził ponadnormatywne zacienianie obiektów sąsiadujących ze sobą, ustalając m.in., że w przypadku zacienienia budynku B przez budynek realizowany przez spółkę "Z.B." mieszkań nie mających wystarczającego 3-godzinnego nasłonecznienia jest 10. W powyższym przekonaniu utwierdziła organ odwoławczy również analiza od 1 do 3 dokonana przez mgr inż., arch. Z. S., zgodnie z którą budynek B realizowany przez spółkę "Z-N.I." oraz budynek realizowany przez spółkę "Z.B." wzajemnie na siebie oddziałują.

Należy przy tym podkreślić, że skarżąca Spółka pomimo wezwania organu nie przedstawiła stosownej analizy zacienienia budynku B, realizowanego na działce sąsiedniej, jak również nie odniosła się w sposób merytoryczny do analiz stanowiących materiał dowodowy zgromadzony przez organ w toku postępowania wznowieniowego. Trudno zatem dopatrywać się wykazania przez spółkę "Z.B." okoliczności wskazujących na brak podstaw do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej.

W świetle przedstawionych okoliczności, trafnie organ odwoławczy stwierdził, że brak analizy potwierdzającej spełnienie warunków określonych w

§ 13 i § 60 rozporządzenia w odniesieniu do pomieszczeń przeznaczanych na pobyt ludzi, znajdujących się w budynkach na sąsiednich działkach, po wybudowaniu procesowanego budynku, skutkuje odmową wydania pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, przy tak zgromadzonym materiale dowodowym należy zaaprobować stanowisko organu wskazujące na uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za uchyleniem decyzji zezwalającej na budowę budynku ośmiokondygnacyjnego przez skarżącą Spółkę. W przekonaniu Sądu zatem postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji Prezydenta Miasta Kielce nr [...] jest zasadne.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego bezprzedmiotowości postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, wobec zakończenia robót budowlanych wskazać należy, że jest on nieuzasadniony. Pojęcie wstrzymania wykonania decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. należy bowiem rozumieć nie tylko jako wstrzymanie realizacji określonych decyzją robót budowlanych, ale także jako wstrzymanie skutków prawnych, jakie wywołuje ta decyzja pozostając w obrocie prawnym. Tylko takie rozumienie tego przepisu pozwala osiągnąć jego cel, jakim jest - w razie spełnienia przesłanek stanowiących podstawę do wstrzymania - zapobieżenie skutkom, jakie w porządku prawnym może wywołać wadliwa decyzja, co do której istnieje prawdopodobieństwo wyeliminowania w trybie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania. Zatem w tej sytuacji zrealizowanie robót budowlanych określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę pozostaje bez znaczenia dla prawidłowości postanowienia o wstrzymaniu jej wykonania na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 308/16, LEX 2409660).

Co do podnoszonego przez skarżącą Spółkę związania organu własnym postanowieniem z dnia 15 marca 2019 r. odmawiającym wstrzymania wykonania rzeczowej decyzji wskazać należy, że odmowa wstrzymania wykonania decyzji nie tworzy powagi rzeczy osądzonej i nie uniemożliwia ponownego złożenia wniosku. Postępowanie rozstrzygające w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej ma charakter incydentalny w ramach postępowania wznowieniowego, co oznacza, że nie rozstrzyga sprawy merytorycznie i nie jest również rozstrzygnięciem kończącym w sprawie. Z powyższego wynika, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji ostatecznej może zostać wydane, pomimo uprzedniej odmowy wstrzymania jej wykonania w toku toczącego się postępowania wznowieniowego, o ile tylko zaistnieją ku temu przesłanki określone w art. 152 § 1 k.p.a. W sprawie niniejszej zgromadzone nowe dowody - po wydaniu postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji - doprowadziły organy do właściwego ustalenia nowych okoliczności sprawy, a w rezultacie zmiany oceny stanu faktycznego.

Nie ma racji skarżąca Spółka zarzucając, że realizowana przez nią inwestycja nie oddziaływała na lokale w projektowanym budynku B spółki "Z-N.I.", gdyż decyzja zatwierdzająca projekt budowy tego budynku została usunięta z obrotu prawnego. Wojewoda prawidłowo zauważył i wskazał, że nie ustało prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Kielce nr 57/2019, gdyż decyzją z dnia 8 stycznia 2020 r. uchylił w całości własną decyzję z dnia 14 listopada 2019 r. i umorzył postępowanie wszczęte z odwołania spółki "Z.B." od decyzji Prezydenta Miasta Kielce nr 410/2017 z dnia 24 sierpnia 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce "Z-N.I." pozwolenia na budowę dwóch ww. budynków, a zatem decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Podkreślić należy ponownie, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej odnosi się natomiast do zaistnienia prawdopodobieństwa uchylenia tej decyzji we wznowionym postępowaniu.

Pozostałe zarzuty skargi okazały się również nieuzasadnione.

Analiza akt sprawy wskazuje, że organ nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 16 k.p.a. W przekonaniu Sądu uzasadnione korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji nie stanowi naruszenia zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej. Postępowanie wyjaśniające w sprawie niniejszej było wyczerpujące i nie naruszało przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz prawidłowo wskazały na występowanie w sprawie przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełniało wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. i w sposób właściwy wyjaśniło podstawę prawną oraz wszelkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy rozpoznał zarzuty zażalenia i wyjaśnił motywy dokonanej oceny materiału dowodowego.

Reasumując, zdaniem Sądu, wskazane okoliczności dowodzą, że organ wydając postanowienie o wstrzymaniu wykonania przedmiotowej decyzji, po dokonaniu oceny materiału dowodowego prawidłowo uznał, że istnieją podstawy do przyjęcia, iż na tym etapie postępowania zaistniały okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa podlegała rozpoznaniu w trybie uproszczonym, a wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 133 § 1 zd. 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.