Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1207/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Drogi publiczne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.3 par.2 pkt 5, art.53 par.2, art.147 par.1, art.151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.101 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art.40
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi Spółki A na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 6 lipca 2007r. Nr IX/55/07 Rada Gminy Lidzbark Warmiński ustaliła wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Jako podstawę prawną podjętej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia

8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz.U. z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zm.). W przedmiotowej uchwale ustalono stawki: 10 zł za każdy dzień zajęcia 1m 2 jezdni i ciągu pieszego oraz 5 zł za każdy dzień zajęcia 1m 2 pobocza i pasa zieleni w związku z prowadzeniem robót w pasie drogowym, 200 zł za każdy rok za zajęcie 1m 2 pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 1 zł za każdy dzień zajęcia 1m 2 pasa drogowego przez umieszczenie w nim tymczasowych obiektów budowlanych, 0,50 zł za każdy dzień zajęcia 1m2 przez umieszczenie reklam oraz 0,20 zł za każdy dzień zajęcia 1m 2 pasa drogowego przez umieszczenie innych niewymienionych.

"[...]" Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w O. pismem z dnia 31 lipca 2012 r. wezwała Radę Gminy Lidzbark Warmiński do usunięcia naruszenia prawa. W wezwaniu tym wskazano, że Spółka jest przedsiębiorstwem świadczącym usługę dystrybucji gazu ziemnego, m.in. na terenie gminy Lidzbark Warmiński. Ze względu na niezależne od Spółki uwarunkowania (brak zgody właścicieli gruntów na umieszczenie infrastruktury sieciowej na terenie ich nieruchomości, uwarunkowania urbanistyczne, istniejąca infrastruktura sieciowa), jest ona zmuszona występować do zarządcy dróg gminnych o zgodę na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury sieci gazowej w pasie drogowym dróg publicznych, należących do gminy Lidzbark Warm. Spółka ponosi z tego tytułu stosowne opłaty, które zostały ustalone przedmiotową uchwałą. Zdaniem Spółki uchwała ta narusza przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych i w związku z tym powinna być zmieniona lub uchylona.

W odpowiedzi z dnia 27 sierpnia 2012r. (doręczonym Spółce w dniu 3 września 2012r.) Przewodniczący Rady Gminy wskazał, iż Rada nie ma obowiązku zmiany lub uchylenia przedmiotowej ustawy, gdyż stawki opłat zostały ustalone zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych.

W dniu 13 września 2012r. (data nadania przesyłki pocztowej) "[...]" Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu wskazano, że jakkolwiek zgodnie z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych stawka za zajęcie 1 m2 pasa drogowego przez urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie może przekroczyć 200 zł/m2, to jednak w myśl ust. 9 tegoż artykułu przy ustalaniu stawek organ zobowiązany jest uwzględnić: kategorię drogi, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, rodzaj zajęcia pasa drogowego, rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Tymczasem stawka w wysokości 200 zł/m2/rok, ustalona w zakwestionowanej uchwale, jest rażąco wysoka. Ustawa o drogach publicznych nie narzuca z góry stawek za zajęcie pasa drogowego, umożliwiając odpowiednim organom podjęcie w tej sprawie samodzielnej decyzji. Nie może ona jednak być dowolna i pozostawać w oderwaniu od obiektywnych czynników, o których mowa wart. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych. Zaskarżoną uchwałą wysokość stawki została ustalona dowolnie, a w procesie uchwałodawczym nie rozważono wszystkich przesłanek, o których stanowi art. 40 ust. 9 cytowanej ustawy. Spółka zarzuciła, że w zakwestionowanym akcie nie uwzględniono w szczególności:

• kategorii drogi, gdyż stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Wójt Gminy Lidzbark Warm. są niekiedy aż pięciokrotnie wyższe niż stawki opłat za zajęcie dróg krajowych zarządzanych przez GDDKiA, także wyższe od stawek za zajęcie dróg powiatowych i miejskich na trenie powiatu i miasta Lidzbark Warm.

• rodzaju elementu zajętego pasa drogowego, gdyż stawka w wysokości 200 zł/m2/rok za zajęcie pasa drogowego dróg w gminie Lidzbark Warm. stosowana jest bez względu na fakt, czy doszło do zajęcia jezdni, chodnika i pobocza bądź pozostałych elementów pasa drogowego,

• rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym, gdyż w drogach gminnych umieszczane są urządzenia gazowe, które zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią szeroko rozumiany cel publiczny oraz sprzyjają społeczno - gospodarczemu rozwojowi terenów zgazyfikowanych.

W ocenie Spółki z powyższych powodów to zaskarżona uchwała narusza ustawę o drogach publicznych. Dodatkowo w piśmie z dnia 15 listopada 2012r. pełnomocnik Spółki podniosła, iż użyte w dyspozycji w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych sformułowanie "uwzględnia się" wskazuje na obowiązek, a nie uprawnienie uwzględnienia określonych w tym przepisie przesłanek przy ustalaniu opłaty za zajęcie pasa drogowego. Arbitralne określenie jednej stawki w wysokości 200 zł/m2 w oderwaniu od kryteriów ustawowych stanowi pogwałcenie powołanego przepisu.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Lidzbark Warm. wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, iż w zaskarżonej uchwale Rada Gminy nie przekroczyła górnych stawek opłat określonych w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Z przepisów tej ustawy nie wynika, aby stawki opłat za zajęcie dróg gminnych musiały być niższe od stawek ustalonych przez Ministra Infrastruktury za zajęcia pasa drogowego dróg krajowych. Rada nie miała także obowiązku ustalenia stawek w wysokości nie wyższej niż stawki za zajęcie dróg miejskich i powiatowych na terenie powiatu lidzbarskiego i miasta Lidzbark Warm. Wskazano, iż z powołanych przepisów wynika, iż w przypadku różnicowania stawek opłat możliwe jest to wyłącznie w oparciu o kryteria wymienione w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, co nie oznacza obowiązku ich różnicowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył, co następuje:

Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych, poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz, gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy co do meritum, w pierwszej kolejności należało zatem zbadać dopuszczalność skargi, wniesionej w niniejszej sprawie.

Skarga jest dopuszczalna ze względu na jej przedmiot. Uchwała rady gminy

o charakterze generalnym podlega bowiem kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Uchwała taka podlega zaskarżeniu w oparciu o legitymację skargową, określoną w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(Dz. U. z 2001r., nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej jako: "u.s.g."). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa została związana

z subiektywnym przekonaniem danego podmiotu, iż został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie z tezą nr 1 wyroku NSA z 9 czerwca 1995r. (IV SA 346/93, ONSA 1996 nr 3 poz. 125) "naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g. - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących." W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. "wymaga po stronie skarżącego wykazania, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny". (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012r., sygn akt II OSK 2105/12, dostępny w Internecie)

Przesłanką skutecznego wniesienia przez legitymowany podmiot skargi do sądu administracyjnego na uchwałę, jest nie tylko wykazanie naruszenia posiadanego interesu prawnego, ale także uprzednie wezwanie organu uchwałodawczego gminy do usunięcia naruszenia prawa.

W przedmiotowej sprawie skarżąca Spółka skutecznie wyczerpała tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem poprzedziła wniesienie skargi stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i zachowała termin do wniesienia skargi, określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. Wskazała także na subiektywne przesłanki, które – w jej ocenie – naruszają jej indywidualny interes. W rozpoznawanej sprawie skarżąca posiadała zatem legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, albowiem zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powoływała się na naruszenie jej interesu prawnego wskazując, że zgodę na zajęcie pasa drogowego wydaje zarządca drogi, a spółka ponosi z tego tytułu stosowne opłaty, których wysokość została ustalona w zaskarżonej uchwale. Sytuacja prawna Skarżącej jest zatem powiązana z uchwałą stanowiącą przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie.

W związku z tym należało ocenić, czy i ewentualnie w jaki sposób zaskarżoną uchwałą naruszono prawem chroniony interes lub uprawnienie skarżącej.

W myśl art. 40 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz.115 ze zm., dalej też jako: "u.d.p.") zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem

i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zezwolenie to dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym,

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych

z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione

w pkt 1-3.

Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami ruchu i potrzebami zarządzania drogami jest związane z obowiązkiem ponoszenia opłat. Stanowi o tym art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Upoważnienie do ustalania stawek za zajęcie pasa drogowego dla organu uchwałodawczego gminy zawarte jest w art. 40 ust. 8 u.d.p., zgodnie z którym "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Skarżąca spółka zarzucała, że przy uchwalaniu uchwały, będącej przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie, nie uwzględniono przesłanek, wymienionych w art. 40 ust. 9 u.d.p. Stosownie do normy zawartej w tym przepisie przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:

1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Nie można jednak - zdaniem Sądu - odczytywać powołanego przepisu w oderwaniu od pozostałych regulacji dotyczących pasa drogowego, zawartych w rozdziale 4 ustawy o drogach publicznych. Redakcja tego przepisu i umieszczenie wśród innych, regulujących kwestie odpłatności za zajęcia pasa drogowego, pozwala na wyciągnięcie wniosku, że rada gminy - ustalając stawki opłat - nie może brać pod uwagę żadnych innych czynników niż te, które zostały wymienione w tym przepisie. Zróżnicowanie wysokości stawek może zatem nastąpić wyłącznie w oparciu o kryteria wymienione w art. 40 ust. 9 ustawy, które w pewnym uproszczeniu można nazwać przedmiotowymi. Natomiast brak jest podstaw do przyjęcia, iż organ stanowiący gminy w każdym przypadku ma obowiązek uwzględnienia wszystkich kryteriów, określonych w powołanym przepisie. Należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 40 ust. 9 pkt 1 u.d.p. przy ustalaniu przedmiotowych stawek uwzględnia się kategorię drogi, której pas zostaje zajęty. Kryterium to nie może być zastosowane przez Radę, gdyż jest ona uprawniona jedynie do ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego, dla dróg których zarządcą jest gmina, (tylko dla dróg gminnych). Zatem w ocenie Sądu powołany przepis - jak wyżej wskazano – zakreśla jedynie kryteria według których rada może różnicować stawki opłat, jeżeli uzna, iż takie zróżnicowanie jest konieczne. Zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ograniczenie swobody działania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie określenia kryteriów różnicowania stawek, a jednocześnie możliwości nakładania przez taką jednostkę opłat w maksymalnej wysokości, zakreślone jest poprzez wskazanie przez ustawodawcę celu i charakteru wprowadzonej opłaty. Opłaty za zajęcie pasa drogowego są bowiem przekazywane do budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowią więc m.in. dochód gminy. Uwzględniając zasady samorządności i samodzielności jednostek samorządowych ustawodawca w art. 40 ust. 8 u.d.p. upoważnił radę do określania wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. Upoważnienie to miało na celu zapewnienie gminie realnych dochodów z tych opłat, w celu niewątpliwie zapewnienia możliwości realizacji postawionych przed nią zadań w zakresie drogownictwa. Jednostki samorządowe, jako realizujące zadania publiczne, nie mogą dowolnie dysponować przydzielonymi im dochodami, a w szczególności rezygnować z przydzielonych im w drodze ustawy źródeł dochodu, ponieważ w ten sposób i to bez uzasadnionej przyczyny, zmniejszają swoje potencjalne możliwości realizacji zadań (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2003 r., I SA 2293/02/, LEX nr 126802). Tym samym Rada Gminy w Lidzbarku Warm. była uprawniona do przyjęcia maksymalnej stawki.

Stwierdzić należy, iż w zaskarżonej uchwale Rada zróżnicowała stawki opłat za zajęcie pasa drogowego według kryteriów określonych w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, a zatem w tym zakresie uchwała nie narusza przepisów prawa. Fakt, iż przy ustalaniu stawki za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczanie w nim urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 40 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych organ uchwałodawczy przyjął jej maksymalną wysokość, dopuszczoną przez ustawodawcę, nie powoduje niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Organ działał bowiem w granicach upoważnienia ustawowego. Zarzut strony, iż jest to stawka rażąco wysoka nie ma zaś charakteru natury prawnej, lecz dotyczy jej interesu faktycznego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego upoważniony jest do określania wysokości stawek opłaty i może to czynić, z uwzględnieniem możliwości (a nie obowiązku) różnicowania ich wysokości na podstawie art. 40 ust. 2 i 9 oraz w granicach maksymalnej wysokości określonej w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych.

Należy przy tym dodatkowo podnieść, iż nawet w przypadku różnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego rada gminy może - w oparciu o kryteria ustawowe - wprowadzić np. różne stawki opłat ze względu na rodzaj urządzenia umieszczonego w pasie drogowym (w oparciu o kryterium określone w art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych). Jednocześnie ustalając stawki opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego na zasadzie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych i przyjmując preferencje dla np. urządzeń inwestycji celu publicznego, nie musi tych preferencji stosować wobec wszystkich tego rodzaju urządzeń, bowiem inwestycje celu publicznego stanowią tylko wspólny mianownik różnych urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych (tak w wyroku NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. II GSK 548/11). Zatem wyszczególnienie w ramach inwestycji celu publicznego określonych urządzeń i przyporządkowanie im stawki maksymalnej nie stanowi o naruszeniu zasady równego traktowania podmiotów, do których te urządzenia należą. W związku z tym nawet zróżnicowanie stawek opłat – jak chce tego skarżąca – nie musiałoby spowodować ich obniżenie, gdyż gmina i tak mogłaby je określić na maksymalnym poziomie.

Wskazać przy tym należy, iż stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd może uwzględnić skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy i stwierdzić ich nieważność tylko wówczas, gdy stwierdzi, że zostały wydane z naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie nie można zasadnie przyjąć, aby zaskarżona uchwała w jakikolwiek sposób naruszała interes prawny skarżącej Spółki, w sytuacji, gdy dla wszystkich podmiotów umieszczających w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej, niezwiązane z potrzebami i zarządzania ruchem drogowym lub potrzebami ruchu drogowego została ustalona jedna stawka, w wysokości mieszczącej się w granicach upoważnienia ustawowego. Nie zmienia tej oceny fakt, że jest to stawka wyższa od stawki ustalonej przez zarządcę dróg krajowych, czy też – jak podaje skarżąca – od stawek ustalonych przez zarządcę dróg powiatowych na terenie powiatu Lidzbark Warm., czy też gminnych na terenie miasta Lidzbark Warm. Nie ma także znaczenia dla rozstrzygnięcia także i to, że skarżąca ponosi znaczne opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego. Jest to bowiem argument natury faktycznej, a nie prawnej.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.