Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 59/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 2 , art. 59 ust. 1, art. 50 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 71 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a  i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego M. P. kwotę [...]([...]t) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej zwanej: "k.p.a." oraz art. 59, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

(j.t.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) – powołanej dalej jako: "u.p.z.p.", po rozpoznaniu odwołania M. P., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...], NR [...]

w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku rekreacji indywidualnej na cele mieszkalne, na działce nr [...] w obrębie Z., gm. K..

Uzasadniając decyzję Kolegium podało, że opisaną powyżej decyzją Wójt Gminy K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku rekreacji indywidualnej na cele mieszkalne, na działce nr [...] w obrębie Z., gm. K., gdyż w ocenie organu I instancji wnioskowana zmiana sposobu użytkowania stanowiłaby naruszenie zasady kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Rozpatrując wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie zasługuje ono na uwzględnienie, zaś utrzymanie w całości w mocy decyzji odmownej wynikało z innych przesłanek niż wskazane zarówno w jej treści, jak i w odwołaniu.

Kolegium wskazało, że w piśmiennictwie ukształtował się pogląd, wedle którego na mocy art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. warunków zabudowy nie ustala się dla robót budowlanych niepowodujących zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a powodujących zmianę sposobu użytkowania obiektu. Skoro norma ta dotyczy robót budowlanych, jest podstawą ustawową do uznania, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" 8. wydanie, C.H.Beck, Warszawa 2015 r., s. 501). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana tylko dla takiej zamiany, która jest związana z wykonywaniem robót budowlanych. Powyższe nie wynika wprawdzie wprost i bezpośrednio z tego przepisu, ale wskazuje na to zawarte w nim odesłanie do art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę nie są objęte obowiązkiem uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Choć dotyczy to zmiany zagospodarowania terenu, ale odnosi się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ponieważ brak jest podstaw do wyłączeń w tym zakresie. Należy

w związku z tym przyjąć, w oparciu o przepis art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., że warunków zabudowy nie ustala się dla określonych w nim robót budowlanych niepowodujących zmiany sposobu zagospodarowania, a powodujących zmianę sposobu użytkowania obiektu. Dalej, zasadnie też sądy wywodziły, że komentowana norma dotyczy robót budowlanych, dlatego przyjąć trzeba, że decyzje o warunkach zabudowy potrzebne są jedynie do takich zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego, które związane są z wykonywaniem robót budowlanych - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 czerwca 2019 r.

II SA/Łd 68/19 (por. wyroki NSA z dnia: 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1802/08; 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 21/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Po 275/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/ICr 1057/13; wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 31/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego Kolegium uznało za słuszny ugruntowany pogląd prawny, że decyzje o warunkach zabudowy mogą być wydawanej jedynie do takich zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego, które pozostają związane z wykonywaniem robót budowlanych i to takich, które prowadzą do podjęcia bądź zaniechania we wnioskowanym obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń - art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) - por wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16.03.2011 r. sygn. akt II SA/Bd 46/11, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 11.10.2017 r. sygn. akt II SA/Gd413/17. W ocenie Kolegium zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego musi bowiem oznaczać zmianę w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. W sytuacji zatem, gdy wnioskowana zmiana sposobu użytkowania nie polega na zmianie parametrów, wielkości lub układu obciążeń, o którym mowa w ww. przepisie, brak jest w ocenie organu odwoławczego przesłanek do wydania decyzji ustalającej.

Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że w przypadku ewentualnego spełnienia

ww. przesłanek, niezbędnym dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego pozostaje także ocena dopuszczalności tej zmiany w świetle zachowania ładu przestrzennego spowodowanego potencjalnie tą zmianą. W tym celu niezbędnym jest sporządzenie analizy urbanistycznej i zbadanie funkcji istniejących w obszarze analizowanym obiektów budowlanych. Analiza ma bowiem odpowiedzieć na pytanie, czy w zakresie planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zachodzi kontynuacja nowo planowanej funkcji z już istniejącą w tym obszarze. Zbadanie tej okoliczności pozostaje jednakże wtórne w stosunku do ustalenia, czy faktycznie w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rzeczywistą zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, czy tylko ze zmianą pozorną.

Kolegium wskazało, że wnioskowana zmiana miała dotyczyć sposobu użytkowania budynku rekreacyjnego na mieszkalny jedynie w zakresie funkcji, przy czym w obiekcie tym nie miały być prowadzone jakiekolwiek prace budowlane w tym wymagające pozwolenia na budowę, co potwierdził skarżący w piśmie wraz

z uzupełnieniem odwołania. Uznać zatem należało, że w badanej sprawie nie miała miejsca jakakolwiek planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego

w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a celem złożenia przez skarżącego wniosku były jedynie względy fiskalne, bowiem nieruchomości mieszkaniowe opodatkowane są znacznie niższą stawką niże rekreacyjne. Kolegium zauważyło, że przedmiotowy budynek rekreacyjny jest w pełni wartościowym i nadającym się do całorocznego zamieszkiwania obiektem budowlanym i jak wskazał skarżący w swoim pierwotnym odwołaniu z dnia [...] lutego 2019 r., przedmiotowa okoliczność stanowi w jego ocenie "raczej brak przesłanki do stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania" obiektu budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w S. wniósł M. P. zarzucając przyjęcie przy wydawaniu decyzji błędnej interpretacji zarówno przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego, w konsekwencji czego wydana decyzja w sposób ewidentny narusza jego interes prawny i faktyczny.

Zdaniem skarżącego zmiana sposobu użytkowania obiektu niezależnie od tego czy jest związana z wykonywaniem robót budowlanych czy też nie (sama w sobie taka czynność w myśl art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane nie zalicza się do robót budowlanych), wymaga zgłoszenia staroście, a do takiego zgłoszenia, w przypadku braku planu miejscowego należy obligatoryjnie załączyć decyzję o warunkach zabudowy. Tylko w przypadku, gdy zmiana sposobu użytkowania jest jednocześnie związana z wykonywaniem robót budowlanych, dodatkowo będzie miał zastosowanie także art. 71 ust. 6, w zależności od charakteru robót budowlanych. Czyli też nie zawsze - nie będzie to obejmować szerokiego katalogu robót niewymagających w myśl art. 30 ustawy Prawo budowlane nawet zgłoszenia staroście, np. przebudowa - aranżacja pomieszczeń poprzez montaż ścianek działowych (jeżeli nie zmienia to warunków i nie wymaga uzgodnienia p.poż.) wykonywanie różnego rodzaju robót instalacyjnych, bieżącej konserwacji - napraw elementów budynków, itp. Tożsame uwarunkowania dla wymagalności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wynikają także z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący podkreślił, że w przypadku umorzenia postępowania, tj. w sytuacji, gdyby organ gminy, stwierdził wydając taką decyzję, że zmiana przeznaczenia budynku rekreacyjnego na budynek mieszkalny jednorodzinny nie stanowi zmiany sposobu użytkowania obiektu i nie wymaga ustalania warunków zabudowy, jego sytuacja prawna byłaby zupełnie inna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie stała się kwestia, czy zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny wymaga, w świetle przepisów u.p.z.p. oraz ustawy z dnia 7 lipca 2994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 – dalej skrócie "Pr.b."), ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Orzekające w niniejszej sprawie Kolegium stanęło na stanowisku, iż planowana przez skarżącego modyfikacja sposobu użytkowania obiektu z czasowego mieszkaniowego na stały nie stanowi zmiany sposobu użytkowania tego obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.b.

Przeciwny pogląd zaprezentował skarżący.

W sporze tym rację przyznać należy skarżącemu. Skład orzekający tut. Sądu rozpoznający skargę wniesioną w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone

w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia

2019 r., sygn. akt II SA/Po 857/18.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposób zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku takiego aktu prawa miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy.

Konkluzję tę potwierdza art. 59 ust. 1 u.p.z.p., przewidujący, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji administracyjnej, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się w takim przypadku odpowiednio.

Ustawodawca nie definiuje w powołanej ustawie o planowaniu

i zagospodarowania przestrzennym, jak należy rozumieć zwrot "zmiana sposobu użytkowania", użyty w wymienionym wyżej przepisie art. 59 ust. 1. Niemniej w tym kontekście należy odwołać się powiązanej systemowo z przepisami o planowaniu

i zagospodarowania przestrzennym ustawy Prawo budowlane, a w szczególności do art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.b., zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub w jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2015 r. o sygn. akt II OSK 530/14 (dostępnym na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i również podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, iż zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają [...] zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.b. stanowiąc o "podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń" nie zawiera żadnej gradacji rodzajów podejmowanej działalności. Innym słowy, nie ma znaczenia, czy nowa działalność pociąga za sobą konieczność zastosowania tylko pewnych, mniej znaczących odmiennych warunków (norm) z tego zakresu, czy też jest obwarowana rozbudowanymi wymaganiami jej prowadzenia. Istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy,

iż wbrew twierdzeniu Kolegium prawodawca wyraźnie odróżnia obiekty przeznaczone na cele mieszkalne od obiektów rekreacji indywidualnej, do który należy zaliczyć budynki letniskowe. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) w § 3 pkt 7 wskazano, iż budynkiem rekreacji indywidualnej jest budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że podstawowym celem zabudowy letniskowej, realizowanej w postaci budynku rekreacji indywidualnej, jest możliwość okresowego wypoczynku, a nie zamieszkania. Przebywanie w takim obiekcie budowlanym stanowi bowiem jedynie dodatkowy i niesamodzielny cel takiego obiektu budowlanego, funkcjonalnie związany z wypoczywaniem. Uwagi te potwierdza również § 3 pkt 4 tego rozporządzenia, w myśl którego budynkiem mieszkalnym jest budynek mieszkalny wielorodzinny oraz budynek mieszkalny jednorodzinny. Tym samym, a contrario należy uznać, że budynku rekreacji indywidualnej nie można utożsamiać z budynkiem mieszkalnym.

Nadto w szeregu przepisach powołanego rozporządzenia prawodawca kształtuje odmiennie warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki rekreacji indywidualnej i budynki mieszkalne.

Zgodnie z § 26 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Spełnienie tego wymogu nie jest jednak konieczne na mocy § 26 ust. 5 tego rozporządzenia

w przypadku działek przeznaczonych pod budowę budynków rekreacji indywidualnej oraz budynków inwentarskich i gospodarczych na wsi, jeżeli właściwy organ w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie określił takich wymagań. Jednocześnie, jak wynika z § 27 wymienionego rozporządzenia, dopuszcza się wykorzystanie pod zabudowę zagrodową lub rekreacji indywidualnej działki budowlanej, która nie może być zaopatrzona w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi z sieci lub z własnego ujęcia, pod warunkiem zapewnienia możliwości czerpania lub dostawy wody z ujęć położonych poza granicami działki.

Ponadto, zgodnie z § 46 in principio powołanego rozporządzenia, budynek mieszkalny, zamieszkania zbiorowego, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, oświaty, nauki, zakładu żywienia, produkcji i handlu żywnością, a także inne budynki, jeżeli są wyposażone w wanny, natryski lub umywalki, powinny mieć indywidualną lub centralną instalację ciepłej wody. Niemniej w § 46 in fine rozporządzenie stwierdza się, że warunek doprowadzenia ciepłej wody do umywalek nie dotyczy budynków zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej.

Jak wynika z kolei z § 49 in principio cytowanego rozporządzenia, budynek

i pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi oraz inne budynki, jeżeli wynika to z ich przeznaczenia, powinny być wyposażone w instalacje (urządzenia) do ogrzewania pomieszczeń w okresie obniżonych temperatur, umożliwiające utrzymanie temperatury powietrza wewnętrznego odpowiedniej do ich przeznaczenia. Ponownie jednak wymaganie to w myśl § 49 in fine tego rozporządzenia nie dotyczy budynków rekreacyjnych, użytkowanych wyłącznie w sezonie letnim.

W § 64 in principio wymienionego rozporządzenia nakazano, by wejście do budynku i do każdej klatki schodowej miało elektryczne oświetlenie zewnętrzne. Prawodawca zastrzega jednak w § 64 in fine tego rozporządzenia, że wspomniany wymóg nie dotyczy budownictwa zagrodowego i rekreacyjnego.

Odmiennie uregulowano także minimalne wysokości w świetle pomieszczeń

w budynkach rekreacji indywidualnej (2,2 m) od minimalnej wysokości w świetle pokojów w budynkach mieszkalnych ( 2,5 m) - § 72 rozporządzenia.

Wprawdzie przytoczone powyżej przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, znajdują zastosowanie na następnym etapie procesu inwestycyjnego, niemniej ze względu na bezpośredni związek pomiędzy przepisami o planowaniu przestrzennym i przepisami budowlanymi, stanowią one posiłkowy argument na rzecz wniosku o braku tożsamości funkcji realizowanej przez zabudowę letniskową i zabudowę mieszkaniową.

Nie powinno zatem budzić wątpliwości, iż inne wymogi stawiane są budynkom mieszkalnym, inne wobec budynków rekreacji indywidualnej - w zakresie zapewnienia odpowiednich warunków zdrowotnych i sanitarno-higienicznych (dostęp do wody pitnej, dostęp do ciepłej wody i ogrzewania, wysokość pomieszczeń).

Reasumując ten fragment rozważań, podzielić należy stanowisko strony skarżącej, iż zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego, a więc o charakterze rekreacji indywidualnej, w budynek mieszkalny, stanowi zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.b. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 listopada 2015 r. o sygn. akt II SA/Po 775/15 - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę nie podziela poglądu wyrażonego w powołanym przez organ II instancji wyroku WSA w Gdańsku z 24 maja 2007 r. o sygn. akt II SA/Gd 643/06.

W dalszej kolejności rozważenia wymaga, czy każda zmiana sposobu użytkowania, w rozumieniu art. 71 ust. 1pkt 2 Pr.b., wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Jak już wskazano wcześniej przepisem normującym kwestie wymagań

w zakresie konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest art. 59 ust 1 u.p.z.p. Przepis ten wskazuje na trzy różne sytuacje, w których inwestor przy braku planu miejscowego, ma obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Mianowicie, po pierwsze jest to budowa obiektu budowlanego, po drugie wykonanie innych (niż budowa obiektu) prac budowlanych i po trzecie zmiana sposobu użytkowania obiektu. Ustawodawca w drugim zdaniu tego przepisu w postępowaniu przy zmianie zagospodarowania terenu (który jak mowa wyżej ma trzy różne postacie), nakazuje odpowiednie stosowanie art. 50 ust 2 u.p.z.p. Przepis ten z kolei mówi, iż nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p., który zasadniczo dotyczy inwestycji celu publicznego, nakazuje takie jego zastosowanie w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, aby nie kolidowały z brzmieniem samego art. 59 ust. 1, a ten jak mowa wyżej, normuje trzy różne przypadki, w których obowiązujące prawo nakazuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Z kolei art. 50 ust 2 u.p.z.p. mówi tylko o dwóch sytuacjach, kiedy ustawa nie wymaga ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - a stosując odpowiednio - decyzji o warunkach zabudowy. Mianowicie zwolnieniem tym objęte są jedynie niektóre roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie i niewymagające pozwolenia na budowę. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza stosowanie ich wprost bez modyfikacji, stosowanie po uprzedniej zmianie bądź niemożność zastosowania do nowego zakresu odniesienia ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio. Językowo-funkcjonalne dyrektywy wykładni prowadzą do rezultatu, że odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. do postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy polega na przyjęciu, że zmiana zagospodarowania terenu tylko w jednej z trzech sytuacji określonych w art. 59 ust. 1 zwolniona będzie z obowiązku uzyskania decyzji

o warunkach zabudowy. Skoro w art. 50 ust. 2 u.p.z.p. nie wymienione są tylko dwa przypadki, o których mowa w art. 59 ust. 1, tj. budowa obiektu budowlanego oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu, to przypadków tych nie obejmuje zwolnienie

z obowiązku uzyskania decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela prezentowanego w części orzecznictwa poglądu, że zmiana sposobu użytkowania obiektu niepołączona z wykonywaniem robót budowlanych jest zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zaprezentowana wyżej wykładnia art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 u.p.z.p. podzielona została m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 26 stycznia 2012 r. o sygn. akt II OSK 2144/10, z dnia 27 listopada 2018 r. o sygn. akt II OSK 2938/16 i z dnia 26 maja 2020 r. o sygn. akt II OSK 2971/19 (dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w doktrynie (tak: Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwert Polska, opublikowano w SIP "LEX" komentarz do art. 59).

Reasumując, w rozpoznanej sprawie Kolegium wadliwie uznało, że zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku z letniskowej na mieszkalną jako taka nie jest objęta zakresem zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.b., a w konsekwencji niesłusznie przyjęło, iż na mocy art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie ma podstaw do prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Uchybienia te miały istotny charakter i uzasadniały wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Słusznie też zarzuca skarżący, że przyjęte przez Kolegium stanowisko w sprawie powinno prowadzić do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.b. i art. 105 § 1 k.p.a.

Rozpatrując ponownie sprawę, Kolegium rozpatrzy odwołanie skarżącego pod kątem ustalenia, czy planowana przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania obiektu letniskowego jest dopuszczalna z punktu widzenia ładu przestrzennego i spełnia wymogi z art. 61 u.p.z.p. do uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- złotych, tj. uiszczony wpis od skargi.