Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 185/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 par. 2 pkt 4; art. 18 ust. 1; art. 156 par. 1 pkt 1; art. 157 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 176
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1617/21 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej także: Sąd lub Sąd pierwszej instancji), wyrokiem z 7 września 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1617/21, oddalił skargę P. (obecnie: X.; dalej także: spółka lub skarżąca) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także: GDDKiA lub organ) z 22 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z 24 października 2014 r., wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 7, ust. 11, ust. 13, ust. 13a i art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.; dalej: u.d.p.) oraz § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 148, poz. 886; dalej: rozporządzenie) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.), zezwolił P. na umieszczenie, na okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2024 r., w pasie drogowym drogi krajowej nr 7 - parking drogowy "M" (działka o numerze ewid. [...], obręb M., jedn. ewid. Z.), stacji bazowej telefonii komórkowej, stanowiącej obiekt niezwiązany z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o łącznej powierzchni rzutu poziomego zabudowy 50 m2. W decyzji określono opłatę roczną za zajęcie pasa drogowego w wysokości 14.600 zł (zgodnie z wyliczeniem: 50x0,80x365 = 14.600 zł, gdzie: 50 m2 - to powierzchnia rzutu poziomego obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym; 0,80 zł/m2 - to stawka opłaty za każdy dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego; 365 dni - liczba dni zajęcia w 2015 r.).

P. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji GDDKiA z 24 października 2014 r., z uwagi na to, że jest ona dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem spółki opłata za zajęcie pasa drogowego została błędnie ustalona na podstawie § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, podczas gdy w sprawie miał zastosowanie § 5 tego rozporządzenia.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z 22 marca 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 24 października 2014 r., uznając, że nie jest ona dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ zwrócił uwagę, że w oparciu o analizę orzecznictwa oraz poglądy doktryny, stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi całość techniczno-użytkową wraz z jej instalacjami oraz urządzeniami i w rozumieniu Prawa budowlanego stanowi obiekt budowlany, na który wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Jest to bowiem budowla wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaznacza się szczególnie, że niezależnie od posadowienia stacji telefonii komórkowej, czy to na innym obiekcie budowlanym, czy na istniejącym budynku, czy jako obiekt wolnostojący stacja bazowa telefonii komórkowej jest zwartą całością. Urządzeniami infrastruktury telekomunikacyjnej, zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, są natomiast urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych (czyli np. telefonów, routerów, komputerów) oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Z definicji wynika więc, że są to poszczególne urządzenia potrzebne do korzystania z usług telekomunikacyjnych, niestanowiące całości. Dlatego też stacji telefonii komórkowej nie można zakwalifikować jako urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W konsekwencji powyższego, brak jest podstaw do przyjęcia, że wydanie decyzji z 24 października 2014 r. w oparciu między innymi o § 4 ust. 1 pkt 1 w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę na powyższą decyzję, w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu, że w związku z § 2 uchwały nr [...] Rady Powiatu w J. z [...] maja 2019 r. (Dz. Urz. Województwa S. z dnia 14 czerwca 2019 r., poz. [...]), Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie był zarządcą drogi, a zatem nie był właściwy do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z 24 października 2014 r. Na mocy powołanej uchwały obecnie droga jest zarządzana przez Wójta Gminy S., a wyłącznie organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który jest aktualnym zarządcą drogi posiada kompetencje do orzekania w przedmiocie stwierdzenia o nieważności decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogi publicznej. Naruszenie przepisów o właściwości powoduje nieważność decyzji GDDKiA z 22 marca 2021 r. W ocenie WSA zmiana zarządcy drogi po wydaniu decyzji z 24 października 2014 r., pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Sąd powołał się na postanowienie NSA z 27 marca 2018 r. w sprawie sygn. akt II GW 1/18, w którym przyjęto, że z żadnych przepisów prawa nie wynika, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze było organem wyższego stopnia wobec Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, czyli centralnego organu administracji rządowej i posiadało kompetencje do rozpatrzenia wniosków dotyczących decyzji tych organów o stwierdzenie nieważności. Sąd podzielił także stanowisko organu, że decyzja z 24 października 2014 r. nie jest obarczona wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

T. w W., na podstawie art. 173 oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o:

1) jego uchylenie w całości oraz uchylenie zapadłej w sprawie decyzji;

2) względnie, jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się przez skarżącą kasacyjnie rozprawy;

4) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Sądowi pierwszej instancji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia w wyniku:

i. niedostrzeżenia naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 157 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 40 ust. 1, art. 19 ust. 2 pkt 1 i 4, art. 5 ust. 1, art. 7 i art. 10 u.d.p. oraz w związku z § 2 uchwały Rady Powiatu J. z dnia 24 maja 2019 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. S. z dnia 14 czerwca 2019 r. poz. [...]), poprzez zaakceptowanie decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości, jako że w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji organ nie był zarządcą drogi, jako że jest ona zarządzana przez Wójta Gminy S., a wyłącznie organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który jest aktualnym zarządcą drogi posiada kompetencje do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zajęciu pasa drogi publicznej - co w rezultacie powoduje nieważność decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji;

ii. niedostrzeżenia naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 4 ust. 1 pkt 1 oraz § 5 rozporządzenia, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o zajęciu pasa drogi publicznej w celu umieszczenia obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, w której do ustalenia opłaty za zajecie pasa drogi publicznej zastosowano przepisy, które w sposób oczywisty nie znajdują zastosowania;

iii. niedostrzeżenia naruszenia art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaakceptowanie decyzji wydanej w wyniku nienależytego zbadania materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, a w szczególności błędnego uznania, że stacja bazowa telefonii komórkowej nie stanowi obiektu infrastruktury telekomunikacyjnej, w wyniku przywołania orzecznictwa dotyczącego wymogu uzyskania pozwolenia na budowę stacji bazowej, które w żaden sposób nie odnoszą się do kwalifikacji stacji bazowej jako telekomunikacyjnego obiektu budowlanego, a jedynie formułują w stosunku do niej wymogi z zakresu ustawy - Prawo budowlane;

iv. niedostrzeżenia naruszenia art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ("Konstytucja RP") w związku z art. 6 k.p.a., 7 k.p.a. i 8 k.p.a., polegającego na niedziałaniu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w postępowaniu administracyjnym w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, w szczególności wydania decyzji pomimo braku właściwości, a jednocześnie odmowy usunięcia z obrotu prawnego decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. § 4 ust. 1 pkt 1 oraz § 5 rozporządzenia w związku z art. 2 pkt 8 ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, poprzez błędne uznanie, że stanowiąca przedmiot decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności stacja bazowa nie stanowi obiektu telekomunikacyjnego, o którym mowa w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, pomimo że stanowi ona zespół obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych stanowiących całość użytkową, o charakterze wyłącznie telekomunikacyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że wobec oddalenia skargi i zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji błędów popełnionych przez organ, uzasadnienie skargi wniesionej do WSA zachowuje pełną aktualność "(...) na potrzeby niniejszej skargi kasacyjnej." Według skarżącej w sprawie nie budzi wątpliwości, że na dzień orzekania w postępowaniu nieważnościowym GDDKiA nie był zarządcą drogi, jako że był i jest nim obecnie Wójt Gminy S. W tym stanie rzeczy właściwym do przeprowadzenia postępowania nieważnościowego było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Wskazała również, że Sąd powielił błąd organu, polegający na niedostrzeżeniu, że decyzja z 24 października 2014 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jako że zastosowano do niej § 4 rozporządzenia, który znajdował zastosowanie z zastrzeżeniem § 5, a ten był wyłącznie właściwy do ustalenia wysokości opłaty rocznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną wniesioną przez T. w W. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, mając na uwadze, że spółka zrzekła się rozprawy, a Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie zażądał jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia w wyniku niedostrzeżenia naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 157 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 40 ust. 1, art. 19 ust. 2 pkt 1 i 4, art. 5 ust. 1, art. 7 i art. 10 u.d.p. oraz w związku z § 2 uchwały Rady Powiatu J. z dnia 24 maja 2019 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. S. z dnia 14 czerwca 2019 r. poz. [...]). Spółka stanęła na stanowisku, że zmiana zarządcy drogi, będąca następstwem zmiany jej kategorii sprawiła, że organem właściwym do przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji GDDKiA z 24 października 2014 r. jest organ wyższego stopnia wobec aktualnego zarządcy drogi Wójta Gminy S., tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest chybiony. Należy zauważyć, że problematyka właściwości organu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji zmiany właściwości rzeczowej organu administracji w danej kategorii spraw, była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale składu siedmiu sędziów z 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12 (ONSAiWSA z 2012 r., nr 4, poz. 60). Co prawda powołana uchwała została podjęta w odniesieniu do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, jednak rozważania przedstawione w uzasadnieniu uchwały mają charakter uniwersalny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie powiększonym wyjaśnił między innymi, że: "(...) Ustalenie właściwości instancyjnej w trybie nadzwyczajnym musi nastąpić z uwzględnieniem regulacji właściwej temu trybowi, a nie tylko na podstawie normy, z której wynika aktualna właściwość rzeczowa organu do wydania decyzji w toku instancji. Postępowanie nadzwyczajne nie jest bowiem kontynuacją postępowania zwyczajnego, ale odrębnym postępowaniem, w którym istnieje samodzielny przedmiot postępowania i do którego mogą mieć zastosowanie odrębne reguły ustalania właściwości organu. Za takim stanowiskiem przemawia i to, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym jest nową sprawą w stosunku do sprawy, w której wydana została decyzja zawierająca rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony wynikających z podlegającej konkretyzacji normy prawa materialnego. Z tego też względu nie jest uzasadnione automatyczne utożsamianie właściwości organu wyższego stopnia w trybie nadzwyczajnym z organem odwoławczym, który jest aktualnie właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w toku instancji. (...) Organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej są objęte kontrolą, w ramach struktury administracji samorządowej, w którą włączono samorządowe kolegia odwoławcze, bądź podlegają kontroli organów administracji rządowej. Zasadę tę potwierdza art. 17 pkt 1 K.p.a. przyjmując, że w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej, są samorządowe kolegia odwoławcze. Uwzględnienie powyższej zasady wyklucza sytuację, by organy jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a., do których zaliczono samorządowe kolegia odwoławcze, mogły być organem wyższego stopnia względem organów administracji rządowej. Nadaniu takiego charakteru samorządowym kolegiom odwoławczym jako organom samorządu terytorialnego w stosunku do organów administracji rządowej sprzeciwia się wymóg zapewnienia integralności działania organów administracji publicznej.(...) Odrzucenie poglądu, że zmiana właściwości rzeczowej organów do rozpoznania sprawy w toku instancji wpływa automatycznie na zmianę właściwości ustalanej na podstawie art. 157 § 1 K.p.a. potwierdza wykładnia językowa przepisu w części, w której odnosi się on do decyzji ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego, skoro wydanie decyzji przez te organy uzasadnia ich właściwość w sprawie stwierdzenia nieważności. Ustawodawca wyraźnie zatem powiązał właściwość tych organów w sprawie stwierdzenia nieważności z wydaniem przez nie decyzji. Bez względu zatem na zmiany we właściwości polegające na przekazaniu do rozpoznania określonych spraw do innego organu niż minister lub samorządowe kolegium odwoławcze, to zawsze pozostaną one właściwe do stwierdzenia nieważności wydanych przez siebie decyzji."

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela stanowisko przyjęte w powołanej uchwale. Odnosząc je do stanu rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zmiana kategorii drogi, w której pasie została umieszczona, na podstawie decyzji GDDKiA z 24 października 2014 r., stacja bazowa telefonii komórkowej, nie miała wpływu na właściwość rzeczową organu w sprawie stwierdzenia nieważności tej ostatnio wymienionej decyzji. Zmiana zarządcy drogi po wydaniu decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, nie ma bowiem wpływu na ustalenie organu właściwego do stwierdzenia jej nieważności. Decyzja z 24 października 2014 r. została wydana przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, który w myśl art. 18 ust. 1 u.t.d. jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawie dróg krajowych, a więc ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Z kolei z art. 157 § 1 k.p.a. w sposób niewątpliwy wynika, że ustawodawca powiązał właściwość ministra (samorządowego kolegium odwoławczego) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z wydaniem przez niego decyzji. Nawet w przypadku zmiany właściwości, która tak jak w rozpoznawanej sprawie była następstwem zmiany kategorii drogi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pozostanie właściwy w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez ten organ. W związku z tym nie sposób podzielić stanowiska skarżącej, nawet gdy powołuje się ona na praktykę GDDKiA, że zmiana kategorii drogi i związana z nią zmiana zarządcy drogi powoduje skutek w postaci utraty przez ten organ kompetencji w sprawach stwierdzenia nieważności własnych decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny na marginesie zauważa, że powołany przez Sąd pierwszej instancji fragment uzasadnienia postanowienia NSA z 27 marca 2018 r., sygn. akt II GW 1/18 został zacytowany błędnie. Fragment ten ma w istocie następującą treść: "(...) Z żadnych przepisów prawa nie wynika natomiast, aby samorządowe kolegium odwoławcze było organem wyższego stopnia wobec Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, czyli centralnego organu administracji rządowej i posiadało kompetencje do rozpatrzenia wniosków dotyczących decyzji tych organów o ponowne rozpatrzenie sprawy (...)".

W związku ze sposobem sporządzenia skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie tj.: zarzutów z punktu 1 lit. a) ii, iii, iv oraz punktu 2 lit. a), konieczne jest przypomnienie, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego (art. 183 § 2 p.p.s.a.). Zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, o czym świadczy właśnie wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma nie tylko obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny, czy działające w sprawie organy administracji. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i co istotne szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Konieczność należytego uzasadnienia podstaw kasacyjnych oznacza, że autor skargi kasacyjnej obowiązany jest wskazać przepis prawa, który w jego ocenie został naruszony, a także uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być zatem sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które wnoszący skargę kasacyjną uznaje za naruszone. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2702/16). Zarzuty te skierowane powinny zostać pod adresem wojewódzkiego sądu administracyjnego i wykazywać uchybienia w jego argumentacji odnoszącej się do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, bądź błędnego przeprowadzenia kontroli postępowania przez organy, których działanie lub zaniechania było przedmiotem zaskarżenia. W przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna, we wskazanym zakresie, nie spełnia przedstawionych wymogów. Poza ogólnym odwołaniem się do uzasadnienia skargi, które "zachowuje pełną aktualność na potrzeby niniejszej skargi kasacyjnej", skarżąca nawet nie podjęła próby wykazania, że stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest prawidłowe. Tymczasem, to zadaniem skarżącej było wywiedzenie, dlaczego w jej ocenie wyrok Sądu pierwszej instancji jest nieprawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się, dlaczego zdaniem skarżącej przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, argumentacja prawna nie zasługuje na aprobatę. Prowadziłoby to bowiem, nie tylko do zastąpienia strony w formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej, lecz również oznaczałoby pełne merytoryczne rozpoznanie sprawy, co nie jest dopuszczalne na obecnym etapie postępowania. Dla uznania wniesionej skargi kasacyjnej za zasadną, nie wystarczy powołanie w niej przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone i stwierdzenie, że Sąd pierwszej instancji wydał błędny wyrok. Omawiane zarzuty nie zostały więc należycie uzasadnione. Kilkuzdaniowa wypowiedź mająca je wspierać nie może być uznana za dostateczną. Krytyczną ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzasadnia także zaniechanie wykazania przez autora skargi kasacyjnej, że wspomniane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec stwierdzenia tak istotnych wad omawianych zarzutów nie była możliwa ich ocena merytoryczna.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.