Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 319/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 140
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody [...] z dnia 4 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 4 lutego 2016 r. znak [...] na podstawie:

- art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.);

- art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.);

- art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23);

po uwzględnieniu w całości skargi K. N. i O. N., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody z 9 stycznia 2015 r. znak [...]

1. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z 9 stycznia 2015 r. znak [...] orzekającą w pkt. I: o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty z 28 lipca 2014 r. znak [...] w części dotyczącej jej punktów 1, 2 i 3, tj. orzekających: 1. o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1212 ha, powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 1252 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. na rzecz: K. N., s. J. i J. w 1/2 cz. i O. N., s. J. i J. w 1/2 cz. oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu ww. nieruchomości oraz - w pkt. II: o zwrocie nieruchomości

oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1212 ha, powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 1252 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., na rzecz: K. N., s. J. i J. w 1/2 cz. i O. N., s. J. i J. w 1/2 cz. (pkt II ppkt 1) oraz o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy kwoty 154 039,86 zł, a mianowicie: a) K. N. - do zwrotu kwoty 77 019,93 zł; b) O. N. - do zwrotu kwoty 77 019,93 zł;

Organ określił szczegółowo sposób wpłacenia należności;

II. orzekł o:

zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1212 ha, powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 0,1252 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., na rzecz: K. N., s. J. i J. w 1/2 cz. i O. N., s. J. i J. w 1/2 cz.;

zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy kwoty 65 752,55 zł a mianowicie:

K. N. - do zwrotu kwoty 32 876,28 zł

O. N. - do zwrotu kwoty 32 876,27 zł;

Organ określił szczegółowo sposób wpłacenia należności.

Organ stwierdził, iż wydanie decyzji Wojewody z 9 stycznia 2015 r. znak [...] nie miało miejsca bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 28 lipca 2014 r. znak [...] Starosta orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1212 ha, powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 0,1252 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., na rzecz: K. N., s. J. i J. w 1/2 cz. i O. N., s. J. i J. w 1/2 cz. (pkt 1) oraz o rozliczeniach związanych ze zwrotem ww. nieruchomości (pkt. 2 i 3), jak również o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0040 ha, powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 0,1252 ha, pół. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., na rzecz K. N. i O. N. (pkt 4).

Odwołanie od części ww. decyzji Starosty z 28 lipca 2014 r. znak [...] ujętej w jej pkt. 1, 2 i 3 wnieśli K. N. i O. N.

Uwzględniając zasadność części zarzutów podniesionych w ww. odwołaniu, decyzją z 9 stycznia 2015 r. znak [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z 28 lipca 2014 r. znak [...] w części dotyczącej jej punktów 1, 2 i 3 i w tym zakresie orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1212 ha, powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 0,1252 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., na rzecz: K. N., s. J. i J. w 1/2 cz. i O. N., s. J. i J. w 1/2 cz. (pkt 1 decyzji Wojewody), jak również - w pkt. II - o rozliczeniach z tytułu zwrotu ww. nieruchomości, w sposób opisany w punkcie I niniejszej decyzji.

Na powołaną wyżej decyzję Wojewody z 9 stycznia 2015 r. znak [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli K. N. i O. N., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części ujętej w jej pkt. II ppkt 2 i 3 albo o uchylenie w tym zakresie celem wydania rozstrzygnięcia w oparciu o ww. zasady waloryzacji stosowane przez Główny Urząd Statystyczny w Warszawie.

Decyzją z 14 kwietnia 2015 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012.270 ze zm. - zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), Wojewoda uchylił swoją decyzję z 9 stycznia 2015 r., uznając w całości zasadność ww. skargi.

W związku z powyższym, prawomocnym postanowieniem z 30 kwietnia 2015r., sygn. II SA/Kr 329/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie umorzył postępowanie w sprawie ze skargi K. N. i O. N. na ww. decyzję Wojewody z 9 stycznia 2015 r.

Następnie, w wyniku rozpoznania skargi Gminy na ww. decyzję Wojewody z 14 kwietnia 2015 r. znak [...], prawomocnym wyrokiem z 28 lipca 2015 r., sygn. II SA/Kr 634/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił to rozstrzygnięcie uznając, iż organ odwoławczy nie zastosował się do podkreślanej w judykaturze, wynikającej z art. 54 § 3 p.p.s.a. zasady.

Dokonując ponownie analizy przedmiotowej skargi oraz mając na uwadze ocenę prawną zawartą w wydanym w niniejszej sprawie, prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 lipca 2015 r., sygn. II SA/Kr 634/15, Wojewoda wskazał, na treść art 54 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym nadane przepisem art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie po upływie 3 miesięcy od jej ogłoszenia (14 maja 2015 r.), tj. 15 sierpnia 2015 r.

Organ zauważył, iż zgodnie z dyspozycją przepisu przejściowego ww. ustawy z 9 kwietnia 2015 r. w przedmiotowym postępowaniu, zainicjowanym skargą K. N. i O. N., jeszcze przed wejściem w życie powołanej ustawy zmieniającej p.p.s.a., zastosowanie znajdą przepisy art. 54 § 2 i 3 p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym, tj.:

"§ 2. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia.

§ 3. Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa."

W kontekście powyższych uwag organ wskazał, iż kwestia rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości jest nierozerwalnie związana z kwestią zasadności zwrotu wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości, bowiem co do zasady decyzja o zwrocie nieruchomości zawiera dwa nierozerwalne ze sobą elementy, tj. rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości właśnie oraz rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu zwaloryzowanej wysokości odszkodowania wypłaconego w przeszłości z tytułu wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości-podjętych w jednym, powiązanym wzajemnymi uwarunkowaniami postępowaniu, w którym warunkiem orzeczenia o zwrocie nieruchomości jest ustalenie zwaloryzowanej wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi i zobowiązanie wnioskodawców do jego zwrotu na rzecz właściwego podmiotu publicznoprawnego będącego dotychczasowym właścicielem zwracanej nieruchomości.

Z powyższych zatem przyczyn, pomimo zaskarżenia przez strony ww. decyzji w części ujętej w jej pkt. II ppkt. 2 i 3, dotyczących jedynie orzeczenia w zakresie rozliczeń związanych ze zwrotem przedmiotowej nieruchomości, Wojewoda uwzględniając skargę w całości zobligowany był do zachowania w niniejszym rozstrzygnięciu integralności całego zakresu sprawy administracyjnej wyznaczonego przepisami art. 136 i następne u.g.n., a zatem zarówno kwestii dotyczącej zwrotu nieruchomości, jak i odnoszącej do dokonania niezbędnych rozliczeń z tym związanych.

W kontekście organ zauważył, iż "żądanie" skargi K. N. i O. N., sprowadza się w istocie do wniosku skarżących o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wojewody z 9 stycznia 2015 r. znak [...] w części orzekającej o rozliczeniach związanych ze zwrotem opisanej na wstępie nieruchomości, dokonanych przez organ II instancji na podstawie przepisów art. 140 w związku z art. 217 u.g.n. i wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia przy wykorzystaniu do waloryzacji kwoty odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia tej nieruchomości, przytoczonych na wstępie zasad stosowanych w tym zakresie przez Główny Urząd Statystyczny, które zostały wskazane w piśmie tego Urzędu stanowiącym część zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przytoczone zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, jak i we wspomnianej wyżej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Organ wskazał, iż strony skarżące nie kwestionują ustaleń organów obu instancji w zakresie spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek zwrotu przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1212 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. i fakt ten nie budził i również obecnie nie budzi wątpliwości tutejszego Organu w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wiążącą w kontekście brzmienia art. 54 § 3 p.p.s.a. jest konieczność uwzględnienia skargi "w całości", wystarczającym w niniejszym przypadku jest wskazanie, iż w przedmiotowej sprawie ze stosownym wnioskiem o jej zwrot wystąpiły łącznie wszystkie uprawnione osoby - spadkobiercy poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości, wywłaszczonej (nabytej) na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego z 31 maja 1989 r. Rep. [...], zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego w obrębie Zespołu Osiedli [...], zgodnie z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z 22 grudnia 1988 r. znak [...] o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji.

Z kolei z pozyskanych przez organ I instancji dowodów w postaci: przekazanych przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej odbitek trzech zdjęć lotniczych z lat: 1982 (7 lat przed wywłaszczeniem), 1993 (4 lata po wywłaszczeniu) i 1998 (9 lat po wywłaszczeniu) oraz protokołu oględzin przedmiotowej nieruchomości dokonanych podczas rozprawy administracyjnej 17 stycznia 2014 r. wynika, iż od momentu wywłaszczenia do chwili obecnej na terenie przedmiotowej nieruchomości nie zrealizowano żadnych obiektów będących częścią planowanego w dacie jej wywłaszczenia osiedla mieszkaniowego, zaś obecnie teren przedmiotowej działki porośnięty jest drzewami, krzewami samosiejkami oraz niekoszoną trawą. Działka jest zaśmiecona i nie nosi śladów jakiejkolwiek działalności inwestycyjnej.

Z powyższych ustaleń wynika zatem jednoznacznie, iż przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia i zasadnym jest orzeczenie o jej zwrocie na rzecz wnioskodawców.

Organ wskazał, iż ustawą z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015 r., poz. 985), m.in. uchylono z dniem 14 października 2015 r. przepis art. 227 u.g.n., zaś art. 5 powołanej regulacji nadano następujące, nowe brzmienie:

"1. Waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen i wartości nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków.

Prezes Głównego Urzędu Statystycznego ogłasza, w formie obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", wskaźniki zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, nie później niż w terminie 4 miesięcy od zakończenia kwartału, którego te wskaźniki dotyczą, z podziałem na województwa.

W przypadku gdy dla danego kwartału nie ogłoszono wskaźnika zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie za ten kwartał dokonuje się przy zastosowaniu ostatniego ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźnika zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości.

4. W przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy

wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

5. W przypadku gdy nieruchomość składa się z co najmniej dwóch części odpowiadających różnym rodzajom nieruchomości, waloryzacji, o której mowa w ust. 1, dokonuje się przy zastosowaniu średniej ważonej wskaźników zmian cen nieruchomości właściwych dla każdej z części tej nieruchomości, przyjmując za wagi powierzchnię poszczególnych części."

Z kolei zgodnie z przepisem art. 2 ww. ustawy zmieniającej, waloryzacji wykonywanej na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, za okresy poprzedzające kwartał, dla którego Prezes Głównego Urzędu Statystycznego ogłosił po raz pierwszy wskaźniki zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.g.n., w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, dokonuje się również przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Organ wskazał, iż ze względu na fakt, iż dotychczas zostały ogłoszone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźniki zmian cen w drugim kwartale 2015 r., lecz jedynie dla lokali mieszkalnych (obwieszczenie z 14 października 2015r. - pismo GUS z 17 listopada 2015r. znak [...]), zaś wskaźniki zmian cen dla nieruchomości takich jak przedmiotowa nie zostały dotychczas ogłoszone przez Prezesa GUS, to - stosownie do treści powołanych przepisów art. 2 ww. ustawy nowelizującej w związku z art. 5 ust. 4 w obecnym brzmieniu - na gruncie niniejszej sprawy zasady waloryzacji wskaźnikami cen towarów i usług konsumpcyjnych w stosunku do przedmiotowej nieruchomości pozostają obecnie niezmienne.

Mając na uwadze wskazania zawarte w wyroku organ podniósł, iż dokonując weryfikacji swojego stanowiska zawartego w decyzji z 9 stycznia 2015 r. znak [...] dotyczącego sposobu waloryzacji kwoty odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia (nabycia) ww. nieruchomości - w świetle argumentacji przedstawionej w skardze wnioskodawców zwrotu - Organ doszedł do przekonania, iż zasadnym jest dokonanie tej waloryzacji zgodnie z zasadami stosowanymi przez Główny Urząd Statystyczny, przedstawionymi w pismach tego Urzędu z 30 czerwca i z 7 listopada 2014 r. znak [...] - tym bardziej, że jak wynika z ustaleń Organu, zasady waloryzacji zgodne z wytycznymi GUS stosowane są również przez Bank Gospodarstwa Krajowego, tj. instytucji, która stosownie do przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1090) dokonuje wypłaty świadczeń pieniężnych ustalanych w decyzjach wojewodów.

Prawidłowość powyższych ustaleń została potwierdzona opinii biegłych - prof. dr hab. S. B. oraz dr inż. M. W. - z 14 grudnia 2015 r., w której dokonano waloryzacji kwoty odszkodowania podlegającego zwrotowi przez wnioskodawców w przedmiotowej sprawie.

Z powołanej opinii wynika, iż waloryzując ww. kwotę odszkodowania w decyzji z 9 stycznia 2015 r., Wojewoda posłużył się nieprawidłowymi wskaźnikami cen towarów i usług konsumpcyjnych, przyjmując do obliczeń "średnioroczne" wskaźniki tych cen. Powyższa nieprawidłowość była wynikiem niedostrzeżenia przez organy obu instancji orzekających w przedmiotowej sprawie istoty tych wskaźników.

Organ wskazał, iż zgodnie z informacjami udzielonymi przez Główny Urząd Statystyczny (pismo z 5 marca 2015 r. znak [...]) oraz dostępnymi na stronie interrietowej tej jednostki, jak i posiadanymi przez tutejszy organ z urzędu wynika, iż Prezes Głównego Urzędu Statystycznego nigdy nie opublikował wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych za omawiany okres.

W związku z powyższym koniecznym było wykorzystanie przez tutejszy organ (jak i de facto przez organ I instancji), powszechnie stosowanej w ekonomii metody nawiązań łańcuchowych. Powołana metoda polega na przemnożeniu pierwszego wskaźnika w łańcuchu wykorzystywanym do nawiązań (wskaźnika za pierwszy miesiąc następujący po spełnieniu świadczenia pieniężnego — w przedmiotowej sprawie: czerwiec 1989 r.) przez kolejny wskaźnik i podzieleniu przez 100 (bowiem wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszane są przez Prezesa GUS przy założeniu, że wskaźnik za okres bezpośrednio poprzedzający początek waloryzacji = 100, a zatem wskaźniki określające zmianę cen w stosunku do tego okresu wyrażane są w wartościach odpowiadających wartości początkowej - pomniejszonej bądź powiększonej o obliczoną wartość zmiany cen, tj. np. 100,1 - co oznacza, że ceny uległy zmianie o 0,1 % poprzedniej wartości; 99,7 - co oznacza, iż ceny spadły o 0,3 % poprzedniej wartości. Tak otrzymany wskaźnik należy następnie zaokrąglić do jednego miejsca po przecinku (co wynika z ogólnych zasad matematyki) i przemnożyć przez kolejny wskaźnik, analogicznie jak w poprzednim kroku. Kolejne operacji (mnożenia, dzielenia przez 100 i zaokrąglania należy powtórzyć aż do ostatniego wskaźnika w łańcuchu nawiązań. Powyższa metoda pozwala zatem na obliczenie stopnia zmiany cen w danym okresie, dla którego nie obliczono jednego wskaźnika w związku z tym zachodzi potrzeba uwzględnienia szeregu wskaźników odzwierciedlających zmiany cen w krótszych okresach składających się na okres badany, w efekcie czego uzyskuje się wartość zwaloryzowaną w całym okresie, za który dokonuje się waloryzacji.

Organ podkreślił, iż podstawowym założeniem omawianej metody jest to, iż przyjęte do obliczeń wskaźniki winny być co do zasady homogeniczne (jednorodne), gdyż w przeciwnym wypadku wypaczają wynik waloryzacji. Powyższe oznacza, iż do obliczeń co do zasady należy przyjmować tożsame wskaźniki (tylko miesięczne, tylko kwartalne, tylko roczne), przy czym winny to być wskaźniki o jednorodnej funkcji tzn. odzwierciedlające tożsame dane (np. wskaźniki miesięczne w ujęciu: dany miesiąc - miesiąc poprzedni; dany kwartał - kwartał poprzedni; dany rok - rok poprzedni). Jeżeli bowiem do łańcucha nawiązań przyjmie się wskaźniki o różnej funkcji, to wynik nie będzie oddawał rzeczywistej zmiany cen (w tym przypadku towarów i usług konsumpcyjny w badanym okresie). Jak już bowiem wyżej wskazano, wskaźniki "średnioroczne" odzwierciedlają zmianę cen w danym, roku, lecz na ich podstawie nie można ustalić, jak zmieniły się ceny w stosunku do roku poprzedniego; z teoretycznego punktu widzenia możliwym jest dokonanie obliczeń przy zastosowaniu w łańcuchu nawiązań wskaźników miesięcznych za okresy niepełnych lat, tj.: "dany miesiąc - miesiąc poprzedni", oraz wskaźników rocznych, tj.: "grudzień danego roku - grudzień roku poprzedniego" - za okresy pełnych lat, bowiem wówczas wynik obliczeń - choć nieco odbiegający od uzyskanego z wykorzystaniem wskaźników tylko miesięcznych - to jednak będzie mieścił się w granicach tzw. "błędu statystycznego").

Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ wskazał, iż w decyzji Wojewody z 9 stycznia 2015 r. (jak i w poprzedzającej ją decyzji Starosty z 28 lipca 2014 r. znak [...]) do obliczeń przyjęto wskaźniki miesięczne (za okresy niepełnych lat) oraz wskaźniki "średnioroczne" za okres pełnych lat. Błąd w przyjęciu ww. założeń polegał na tym, że wskaźniki średnioroczne nie odzwierciedlają stopnia zmiany cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresach "przejściowych" pomiędzy tymi dwoma rodzajami wskaźników, w tym zwłaszcza w newralgicznym na gruncie niniejszej sprawy okresie pomiędzy grudniem 1989 r. a styczniem 1990 r., w którym - co jest faktem powszechnie znanym - miała miejsce tzw. "hiperinflacja". Zamiast zatem wskaźnika za styczeń 1990 r., wynoszącego 179,6, oraz wskaźników za kolejne miesiące 1990 r. (w ujęciu: "dany miesiąc - grudzień 1989 r."), względnie "miesięcznego" wskaźnika za grudzień 1990 r., lecz w ujęciu "grudzień 1990 r. - grudzień 1989 r." (349,3), przyjęto nieprawidłowy, średnioroczny wskaźnik za 1990 r., wynoszący 685,8. Powyższe spowodowało zaburzenie procesu obliczeń, w efekcie doprowadziło do znacznego zawyżenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, do zwrotu której zobowiązano K. N. i O. N. z tytułu zwrotu na ich rzecz przedmiotowej nieruchomości.

W kontekście powyższego Wojewoda stwierdził, iż zaskarżona decyzja Wojewody z 9 stycznia 2015 r. została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 ust. 2 i art. 5 oraz art. 227, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia decyzji Wojewody z 9 stycznia 2015 r. (aktualnie art. 5 ust. 4 u.g.n.), polegającym na ustaleniu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania w nieprawidłowej wysokości, do zwrotu którego zobowiązano wnioskodawców, poprzez zastosowanie błędnych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych, co miało bez wątpienia bezpośredni wpływ, na wynik przedmiotowej sprawy. Podniósł, iż jakkolwiek powołane przepisy art. 140 ust. 2, art. 227 i art. 5 ust. 4 u.g.n., co do zasady jedynie odsyłają do stosowania w waloryzacji wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, to jednak nie do przyjęcia jest pogląd, zgodnie z którym projektując omawiane regulacje ustawodawca zakładał, iż waloryzacja omawianych kwot dokonywana będzie niezgodnie z zasadami matematyki oraz ekonomii, które mają charakter uniwersalny, a zatem są niezależne od woli organów administracji publicznej oraz stron postępowania. Zauważył, iż dokonanie waloryzacji wbrew powołanym zasadom prowadzi, tak jak to miało miejsce w omawianej decyzji Wojewody z 9 stycznia 2015 r., do uzyskania kwoty nieprawidłowo zwaloryzowanej, a zatem przeprowadzenia waloryzacji należności z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów art. 140 ust. 2 w związku z art. 5 i art. 227 u.g.n. (w brzmieniu wówczas obowiązującym).

W świetle powyższego, dokonując zatem ponownie w przedmiotowej sprawie rozliczeń związanych ze zwrotem przedmiotowej nieruchomości, do waloryzacji przyjęto kwotę 3 396 836,04 "starych" zł (bez uwzględnienia wartości składników rolnych i budowlanych z daty wywłaszczenia z uwagi na fakt, iż nie podlegają one obecnie zwrotowi), co w kontekście zwracanej powierzchni nieruchomości (1212 m2) dało łączną kwotę 65 752,55 zł (słownie: sześćdziesiąt pięć tysięcy siedemset pięćdziesiąt dwa złote pięćdziesiąt pięć groszy) zwaloryzowanego odszkodowania, jakie aktualnie winni zwrócić wnioskodawcy na rzecz dotychczasowego właściciela przedmiotowej nieruchomości, tj. Gminy.

Waloryzacji dokonano za cały okres od początku lipca 1989 r. do końca grudnia 2015 r., przy zastosowaniu miesięcznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych.

Podane niżej wartości miesięcznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych, odzwierciedlające wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych w porównaniu z miesiącem poprzedzającym podany, przy przyjęciu, że miesiąc poprzedni = 100, pochodzą z Roczników Statystycznych wydawanych przez Główny Urząd Statystyczny z lat 1980 - 1999, ogłoszeń Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorach Polskich z lat 2000 - 2012 oraz opublikowanych na stronie internetowej Głównego Urzędu Statystycznego za pozostały okres.

Jako początkowy przyjęto współczynnik za lipiec 1989 r. (przy założeniu, że VI 1989 = 100), bowiem jak słusznie wskazano w odwołaniu, wymagalność sumy wskazanej w umowie sprzedaży z 31 maja 1989 r. następowała po upływie 30 dni od daty zawarcia tej umowy, zaś faktu samej wypłaty w tym terminie strony nie kwestionują.

Jak wskazano powyżej, z uwagi na brak jednego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych za okres od 1 lipca 1989 r. do 31 grudnia 2015 r., w przedmiotowej sprawie obliczeń dokonano omówioną wyżej metodą nawiązań łańcuchowych, która polega na przemnożeniu pierwszego wskaźnika w łańcuchu wykorzystywanym do nawiązań przez kolejny wskaźnik i podzieleniu przez 100. Tak otrzymany wskaźnik został zaokrąglony do jednego miejsca po przecinku i przemnożony przez kolejny wskaźnik, analogicznie jak w poprzednim kroku. Kolejne operacje mnożenia, dzielenia przez 100 i zaokrąglania powtórzono aż do ostatniego wskaźnika w łańcuchu nawiązań.

Do obliczeń przyjęto wskaźniki o wartościach odpowiednio: w roku 1989 (w nawiasach wartości wskaźników po wykonaniu ww. operacji mnożenia, dzielenia przez 100 i zaokrąglenia do jednego miejsca po przecinku.

Kwota zwaloryzowanego w oparciu o powyższy wskaźnik odszkodowania należnego Gminie z tytułu zwrotu przedmiotowej nieruchomości wyniosła zatem 65 752,55 zł (3396836,04 x 19357 /100 / 10000 = 65752,55522628 po zaokragleniu 65 752 zł).

Jednocześnie organ stwierdził, iż zaskarżona decyzja Wojewody z 9 stycznia 2015 r. znak [...] nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa.

Tymczasem mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisy art. 140 ust. 2 w związku art. 227 (art. 5 ust. 4) u.g.n. nakazują dokonywanie waloryzacji kwoty odszkodowania pieniężnego podlegającego zwrotowi przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, nie odwołując się jednak do zasad stosowanych w tym zakresie przez GUS, ani tym bardziej do podstawowych zasad matematyki, niezbędnych przy wyliczeniu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania uwzględniającej stopień inflacji, jak to podniesiono w omawianej skardze, a zatem nie można w omawianym przypadku stwierdzić obiektywnej sprzeczności treści zaskarżonej decyzji z jednoznacznie brzmiącym przepisem prawa (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, tamże) i tym samym należało stwierdzić, że wydanie decyzji Wojewody [...] z 9 stycznia 2014 r. nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę wniosła strona skarżąca Gmina Miejska domagając się jej uchylenia.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszeniem przepisów art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną jego wykładnie.

Zgodnie z art. 140 ust 1 u.g.n.: w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania.

Strona skarżąca wskazał, iż skoro ustawodawca odwołał się do pojęcia "ustalonego odszkodowania" a nie np.: "wypłaconego odszkodowania" nie jest zasadne przyjęcie początku okresu waloryzacji od momentu wykonalności decyzji jak uczynił Wojewoda. Ustalenie odszkodowania w przedmiotowym stanie faktycznym nastąpiło w dniu zawarcia aktu notarialnego - umowy sprzedaży tj. 31 maja 1989 r. Stąd w ocenie strony skarżącej właściwe powinno być przyjęcie początkowego wskaźnika za czerwiec 1989 r. ( przy założeniu, że V 1989 = 100).

Ponadto strona skarżąca zarzuciła, iż na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest normatywnych podstaw, tak jak uczynił Wojewoda zgodnie ze stanowiskiem Głównego Urzędu Statystycznego prezentowanym w pismach kierowanych do pełnomocnika Wnioskodawców, aby po każdej operacji mnożenia dokonywać odpowiednich zaokrągleń kolejnych wskaźników do jednego miejsca po przecinku, bowiem operacja taka wpływa na ostateczną wysokość ustalanej kwoty zwaloryzowanego odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016.718 dalej powoływana jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 4 lutego 2016 r. nr [...] uchylająca decyzję Wojewody z dnia 9 stycznia 2015 r.

Nie budzi wątpliwości Sądu, iż organ stosując mechanizm autokontroli może wyeliminować z obrotu prawnego własne, wadliwe tj. wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów orzeczenie i wydać w sprawie nowe prawidłowe rozstrzygnięcie poprzez uwzględnienie skargi.

Organ w decyzji wydanej w trybie autokontroli musi wykazać, iż eliminuje z obrotu prawnego decyzję wadliwą - wydaną z naruszeniem prawa materialnego i uzasadnić, że orzeczenie nowe jest zgodne z obowiązującymi przepisami. W trybie autokontroli organ administracji nie może eliminować obrotu prawnego decyzji prawidłowych. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2007 r. I OSK 843/07 artykuł 54 § 3 p.p.s.a. nie stanowi samoistnej podstawy dokonania weryfikacji decyzji, jego stosowanie musi pozostawać w powiązaniu z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisami szczególnymi, do których odsyła Kodeks postępowania administracyjnego. Dokonanie przez organ samokontroli decyzji wyznaczone jest przesłanką właściwości. W decyzji wydanej w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a. organ obowiązany jest powołać podstawę prawną weryfikacji decyzji, z której wynika jego właściwość, rodzaj naruszenia prawa i zastosowanie sankcji prawnej wobec decyzji, a także i zakres właściwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Oceniając legalność skarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowane zostały w rozdziale 6 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015.1774 ze zm.) zwanej dalej u.g.n.

W myśl art. 136 ust 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie natomiast z treścią art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczaniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W niniejszej sprawie bezsporne jest spełnienie przesłanek zwrotu przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1212 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. i fakt ten nie budził również wątpliwości Sądu.

Istota sporu sprowadza się natomiast do prawidłowości ustalenia zwaloryzowanej wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi zgodnie z art. 140 u.g.n.

Na wstępie rozważań należy przypomnieć, że sprawa zakończona wydaniem zaskarżonej obecnie decyzji, rozpoznawana była przez organ ponownie w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 lipca 2015 r. sygn. II SA/Kr 634/15 uprzednio wydanej decyzji Wojewody z dnia 14 kwietnia 2015 r.

Kontrola legalności przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., sprowadza się zatem w głównej mierze do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku. W związku z powyższym, konieczne jest ustalenieco zostało "przesądzone" przez Sąd orzekający w wyroku wydanym w sprawie sygn. II SA/Kr 643/15:

Otóż Sąd wskazał, że organ w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego wyeliminował z obrotu prawnego poprzednie rozstrzygnięcie – na czym polegała wadliwość tego rozstrzygnięcia i w czym naruszało ono obowiązujące przepisy. W szczególności wątpliwości Sądu budził udział organu w ustaleniu wysokości zwaloryzowanego świadczenia. Zauważył bowiem że gdyby wolą ustawodawcy było by wysokość zwaloryzowanych odszkodowań obliczać zgodnie z metodyka stosowaną przez Główny Urząd Statystyczny lub obliczona przez ten Urząd, dałby temu wyraz w ustawie Ponieważ tego nie uczynił, przyjąć należy, iż wysokość tego świadczenia samodzielnie wyliczyć powinien organ i w sposób logiczny, zrozumiały wyjaśnić sposób dokonania tego wyliczenia.

Stosownie do powyższego ponownie rozpoznając sprawę organ wskazał, że zasadnym jest dokonanie waloryzacji zgodnie z zasadami stosowanymi przez Główny Urząd Statystyczny, co znalazło także wyraz w opinii z grudnia 2014 r. pozyskanej na potrzeby niniejszej sprawy, w której dokonano waloryzacji kwoty odszkodowania podlegającego zwrotowi przez wnioskodawców w przedmiotowej sprawie. Na podstawie opinii organ ustalił także, że waloryzując kwotę odszkodowania w decyzji z 9 stycznia 2015 r., Wojewoda posłużył się nieprawidłowymi wskaźnikami cen towarów i usług konsumpcyjnych, przyjmując do obliczeń "średnioroczne" wskaźniki tych cen, zamiast "miesięczne", nieprawidłowość ta wynikała zaś z braku dostrzeżenia istoty tych wskaźników. Powyższe ustalenie legło u podstaw stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji z dnia 9 stycznia 2015 r., polegającym na ustaleniu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania w nieprawidłowej wysokości.

W związku tym organ zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku z dnia 28 lipca 2015 r. sygn. II SA/Kr 634/15 wyjaśnił następnie przyjęty sposób ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania za okres jego wypłaty do dnia ustalenia jego zwaloryzowanej wysokości, czyli za okres od początku lipca 1989 r. do grudnia 2015 r. przy zastosowaniu metody nawiązań łańcuchowych wobec braku jednego wskaźnika cen towarów i usług za powyższy okres. Wyjaśnienie i sposób obliczenia świadczenia nie budzą zastrzeżeń Sądu.

Odnosząc się zatem do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd uznał je za niezasadne.

Art. 140 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Wskazać należy, iż zwracane jest "ustalone odszkodowanie", a nie "wypłacone odszkodowanie". Żądający zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zatem zobowiązany do zwrotu ustalonego odszkodowania.

Sąd zwraca uwagę, iż do 22 września 2004 r., kiedy to weszła w życie nowelizacja dokonana ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492), w przepisie tym mowa była o obowiązku zwrotu "wypłaconego odszkodowania". Literalne odczytanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że niezależnie od tego, czy odszkodowanie zostało wypłacone poprzedniemu właścicielowi, oraz niezależnie od przyczyn, z jakich nie zostało wypłacone, żądający zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zobowiązany do zwrotu ustalonego odszkodowania. Przy takiej interpretacji dochodzi jednak do niedopuszczalnej sytuacji, w której podmiot, który z jakichkolwiek powodów nie otrzymał odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, pomimo jego ustalenia w decyzji wywłaszczeniowej, w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości miałby obowiązek zapłaty (zwrotu) tej kwoty (wyrok WSA w Białymstoku z 13 lutego 2009 r., II SA/Bk 678/08, Lexis.pl nr 2427091; wyrok WSA w Lublinie z 15 maja 2006 r II SA/Lu 266/06, niepubl.).

Zdaniem Sądu należy zatem zgodzić się ze stwierdzeniem, że w żadnym wypadku nie można przyjąć, że dokonana nowelizacja przepisu art. 140 ust. 1, jak sugeruje skarżący, miała na celu oderwanie obowiązku zwrotu odszkodowania ustalonego w drodze decyzji od faktu jego rzeczywistego wypłacenia (zob. wyrok NSA z 7 października 2009 r., I OSK 1499/08, Lexis.pl nr 2094103; wyrok WSA w Rzeszowie z 24 marca 2010 r., II SA/Rz 7/10, Lexis.pl nr 2392108).

Zmiana zastosowanego pojęcia z "wypłaconego odszkodowania" na "ustalone odszkodowanie" nie ma wpływu na moment ustalenia początkowego miesiąca dla przyjętego współczynnika. Zasadne jest zatem, w ocenie Sądu, przyjęcie przez organ jako początkowego, współczynnika za miesiąc lipiec 1989 r., gdyż wymagalność sumy wskazanej w umowie sprzedaży z dnia 31 maja 1989 r. następowała po upływie 30 dni od daty zawarcia umowy, a nie w dniu jej zawarcia.

Odnośnie zarzutu, iż na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest normatywnych podstaw, tak jak uczynił Wojewoda, aby po każdej operacji mnożenia dokonywać odpowiednich zaokrągleń kolejnych wskaźników do jednego miejsca po przecinku, bowiem operacja taka wpływa na ostateczną wysokość ustalanej kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, Sąd w pełni podziela stanowisko organu, iż taka operacja jest zgodna z zasadami matematyki i ekonomii. Zaokrąglanie jest przybliżaniem danej liczby do takiej, która posiadałaby mniej cyfr znaczących. Jeżeli chodzi o zastosowanie przy waloryzacji zaokrągleń trzeba wskazać, że Sąd nie kwestionuje tego, że przepisy prawa nie regulują szczegółowo sposobu obliczeń, jednakże istotne jest to, aby organ przyjmując pewne założenia nie wypaczył wyniku waloryzacji, i taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.