Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 157/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 115 pkt 4, art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 1, art. 86 ust. 1,2,4,8 i 9, art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2 , art. 96 ust. 1, art. 37ap ust. 1 pkt 2, art. 101 pkt 4.
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2016 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Farmaceutyczny (w skrócie: "GIF") decyzją z [...] listopada 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 115 pkt 4 w zw. z art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 1, art. 86 ust. 1, 2, 4, 8 i 9, art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 96 ust. 1 oraz art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 281, z późn. zm.), dalej: "p.f.", oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka" lub "skarżąca") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (w skrócie: "WIF") z [...] listopada 2014 r., nr [...] , w przedmiocie cofnięcia zezwolenia z [...] września 2011 r., nr [...], na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "B." zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] (dalej: "Apteka") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

3 marca 2014 r. do WIF wpłynęło pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego wraz z kserokopiami faktur VAT sprzedaży i zakupu z lat 2012-2013 dokonanych przez przedsiębiorców działających pod firmą "E i M" s.c. E. i M. W. prowadzących aptekę w [...] [...], na rzecz apteki "Apteka [...]" A. S., [...],[...]. Z przedstawionych dokumentów księgowych wynikało, że Apteka występowała jako kupujący i sprzedający w transakcjach, których przedmiotem były produkty lecznicze.

W dniu [...] marca 2014 r. WIF wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania.

5 maja 2014 r. organ I instancji otrzymał uchwałę Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej (dalej ORA) w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., w której pozytywnie zaopiniowano cofnięcie zezwolenia na prowadzenie Apteki.

Pismem z 5 maja 2014 r. pełnomocnik strony wniósł o przesłuchanie wspólników spółki cywilnej E. W. i M. W. na okoliczność spełnienia warunków do wykonywania objętej zezwoleniem działalności apteki, w tym posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki. Ponadto wniósł o wskazanie przedmiotu postępowania.

Organ pismem z 9 maja 2014 r. wezwał stronę do złożenia pisemnych wyjaśnień oraz przedstawienia faktur sprzedaży i zakupu za lata 2012-2013, a pismem z 14 maja 2014 r. wyznaczył termin przesłuchania wspólników spółki cywilnej. Wspólnicy nie stawili się w wyznaczonym przez organ terminie.

Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2014 r. Wojewódzki Inspektor zmienił zezwolenie nr [...] na prowadzenie apteki ogólnodostępnej z powodu przekształcenia spółki cywilnej o nazwie "E i M" s.c. E. i M. W. w spółkę jawną "E i N" E. i M. W. sp. j. (zgodnie z wnioskiem strony).

W czerwcu 2014 r. organ zawiadomił stronę (ww. spółkę jawną) o wszczętym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie cofnięcia zezwolenia.

Pismem z 24 września 2014 r. strona wniosła o umorzenie postępowania, powołując się na uchwałę Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników Spółki z [...] lipca 2014 r., na mocy której doszło do połączenia "E. i M" E. i M. W. sp.j przez przeniesienie całego majątku spółki jawnej jako spółki przejmowanej na Spółkę jako spółkę przejmującą w trybie art. 492 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2013, poz. 1030, dalej k.s.h.), w związku z czym WIF zawiadomił następcę prawnego o toczącym się postępowaniu administracyjnym.

W październiku 2014 r. do organu wpłynęło pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora wraz z kserokopiami faktur VAT sprzedaży i zakupu przez apteki ogólnodostępne, w tym Aptekę, produktów leczniczych i suplementów diety w latach 2012-2013.

Decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...] cofnął udzielone zezwolenie na prowadzenie Apteki.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Spółka złożyła odwołanie.

GIF postanowieniem z [...] marca 2015 r. włączył do akt postępowania wspólne oświadczenie A. i R., M. G., I. L., B. i M. K., że spółka daje rękojmię należytego prowadzenia apteki, odpis z kartoteki karnej KRK dotyczącej E. L. oraz oświadczenia klientów apteki, że bez problemów nabywali w aptece produkty lecznicze na receptę, których brakowało bądź nie były dostępne, a w pozostałym zakresie odmówił przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę.

Decyzją z [...] listopada 2015 r. GIF utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego (w szczególności z faktur) wynika, że doszło do sprzedaży danych ilości produktów leczniczych ratujących życie i zdrowie człowiek z Apteki do hurtowni farmaceutycznej oraz innych aptek. Tym samym prowadzona przez Spółkę Apteka prowadziła obrót hurtowy produktami leczniczymi. Obrót hurtowy produktami leczniczymi ma bowiem miejsce m. in. wtedy gdy ich nabywcą jest którykolwiek z podmiotów wymienionych w art. 72 ust. 3 p.f. Natomiast podjęcie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia hurtowni farmaceutycznej wymaga uzyskania zezwolenia GIF (art. 74 ust. 1 p.f.), którego strona nie posiadała. W ocenie organu dokonywanie przez Aptekę sprzedaży produktów leczniczych do podmiotu nieuprawnionego pociąga za sobą naruszenie art. 87 ust. 2 oraz art. 96 ust. 1 p.f.

Co do zarzutu naruszenia art. 37ap ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 101 pkt 4 p.f., organ podkreślił, że postępowanie przedsiębiorcy naruszające przepisy regulujące prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej świadczy o tym, że przedsiębiorca ten nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Utrata rękojmi oznacza, że przedsiębiorca przestał spełniać jeden z warunków określonych przepisami prawa, wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu na prowadzenie apteki, co powoduje konieczność zastosowania art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f.

Zdaniem GIF kwestia dokonania przekształceń podmiotowych strony nie spowodowała bezprzedmiotowości postępowania, gdyż kolejne podmioty wstępowały w sytuację prawną poprzednika na zasadzie sukcesji generalnej na podstawie art. 26 § 5, art. 494 § 1 oraz 553 § 2 i 3 k.s.h. Organ podkreślił także, że w interesie spółki przejmującej było dokonanie analizy sytuacji prawnej spółki przejmowanej. GIF nie stwierdził również naruszenia przez WIF art. 106 § 1 i 5 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 i.a. przez brak zwrócenia się do izby aptekarskiej o zajęcie stanowiska w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki przez Spółkę.

Zdaniem GIF prowadzenie obrotu produktami leczniczymi i wyrobami medycznymi z pominięciem systemu komputerowego apteki oraz sprzedaż tych produktów na rzecz hurtowni farmaceutycznych stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami prowadzenia apteki ogólnodostępnej.

Organ ponadto wyjaśnił, że zgłoszone w toku postępowania wnioski dowodowe nie miały znaczenia dla oceny czy Spółka spełnia wymogi do wykonywania działalności objętej zezwoleniem w zakresie dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki. Zeznania strony lub kierownika apteki nie mogą dostarczyć w tym zakresie informacji, a oświadczenia tych osób, poza deklaracjami o posiadaniu rękojmi i podobnie jak dowody przedstawione przez Spółkę nie mogą dostarczyć obiektywnych dowodów przeczących okoliczności, że strona prowadząc aptekę, naruszyła liczne przepisy dotyczące funkcjonowania aptek. Zdaniem GIF Spółka podejmując działalność polegającą na odsprzedaży, w hurtowych ilościach, wysokospecjalistycznych leków przyczyniała się niewątpliwe do ich braku na rynku polskim i naraziła tym samym pacjentów, którzy potrzebują tych leków, na ryzyko pogorszenia stanu zdrowia lub śmierć, co wskazuje, że Spółka nie daje rękojmi prowadzenia apteki, gdyż nad dobro pacjenta (jego życie i zdrowie) przedkłada chęć osiągnięcia korzyści finansowych. Organ wyjaśnił przy tym, że nie oceniał cech osobowych członków zarządu Spółki, ale sposób prowadzenia działalności objętej zezwoleniem, naruszenia prawa, jakich się dopuściła strona ich stopień oraz wagę. W ocenie GIF zgłoszone w toku postepowania wnioski dowodowe nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia i prowadziłyby wyłącznie do przewleczenia postępowania.

Organ odwoławczy nie stwierdził również naruszenia przez WIF art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i nie podzielił zarzutu nieustalenia przez organ I instancji stanu faktycznego oraz niewzięcia pod uwagę prowadzenia działalności w ramach zezwolenia bez jakiegokolwiek zdarzenia podającego w wątpliwość kwalifikacje o charakterze etycznym i moralnym przedsiębiorcy. GIF nie podzielił również zarzutu błędnego niezastosowania art. 120 ust. 1 pkt 2 p.f. i wyjaśnił, że regulacje zawarte w art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. stanowią samodzielną podstawę prawną cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a organ zezwalający jest uprawniony do stosowania przepisów art. 37ap ust. 1 p.f. niezależnie od regulacji zawartych w art. 103 tej ustawy. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że fakt niewydania decyzji nakazującej bądź zakazującej określonego zachowania nie wpływa na ocenę prawidłowości cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdyż art. 120 ust. 1 pkt 2 p.f. nie znajduje zastosowania wtedy, gdy wystąpiły okoliczności świadczące o tym, że przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu.

GIF podniósł także, że przedsiębiorca musi dawać rękojmię należytego prowadzenia apteki przez cały czas wykonywania działalności objętej zezwoleniem. Utrata rękojmi oznacza, że przedsiębiorca przestał spełniać jeden z warunków określonych przepisami prawa wymaganych do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu. Zdaniem organu podstawę prawną wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej stanowią nie tylko przepisy art. 103 ust. 1 i 2 p.f. a wojewódzki inspektor farmaceutyczny jest uprawniony do cofnięcia zezwolenia również na podstawie art. 37ap ust. 1 p.f.

Na opisaną wyżej decyzję Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

a) art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 p.f. przez niewłaściwe zastosowanie;

b) art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 86 ust. 1, 2 i 9, art. 87 ust. 2 pkt 1, art. 96 ust. 1 p.f. przez niewłaściwe zastosowanie;

c) art. 72 ust. 1 i 3 w zw. z art. 74 ust. 1 p.f. przez niewłaściwe zastosowanie;

2) przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia:

a) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez naruszenia zasady prawdy obiektywnej, informowania i przekonywania strony, a w głównej mierze w części dotyczącej spełniania przez przedsiębiorcę warunków określonych przepisami prawa, wymaganymi do wykonywania działalności gospodarczej określonej zezwoleniem, w tym posiadania rękojmi wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem;

b) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 81, art. 86 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego (w tym oddalenie wniosków dowodowych skarżącego) w zakresie niezbędnym dla prawidłowego określenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym, czy skarżąca dokonywała sprzedaży do podmiotów nieuprawnionych, a także naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającej na zaniechaniu ustalenia stanu faktycznego sprawy;

c) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, spełniającego wymogi prawa;

d) art. 106 § 1 i 5 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich przez wydanie decyzji mimo braku skierowania wniosku o wydanie opinii przez ORA w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki przez skarżącą, w efekcie wydania decyzji bez opinii organu samorządu aptekarskiego.

Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżąca podniosła, że WIF wszczął postępowanie w stosunku do przedsiębiorców M. i E. W.. Natomiast w dniu [...] kwietnia 2014 r. wspólnicy spółki cywilnej podjęli uchwałę o przekształceniu jej w spółkę jawną w trybie art. 26 § 4 k.s.h. [...] kwietnia 2014 r. zostało wydane w tym przedmiocie postanowienie Sądu Rejonowego w [...] , XII Wydział Gospodarczy KRS. Tego samego dnia wspólnicy spółki cywilnej wnieśli o zmianę zezwolenia na prowadzenie Apteki w zakresie danych podmiotu prowadzącego. [...] lipca 2014 r. Nadzwyczajne Zgromadzenie Wspólników Spółki podjęło uchwałę o połączeniu w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. z "EiM" E. i M. W. sp.j. przez przeniesienie całego majątku spółki jawnej jako spółki przejmowanej na skarżącą, jako spółkę przejmującą. Dnia 14 sierpnia 2014 r. skarżąca złożyła wniosek o zmianę zezwolenia na prowadzenie Apteki w zakresie danych podmiotu prowadzącego.

Z uwagi na powyższe, w ocenie skarżącej, brak było podstawy prawnej do kontynuowania postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na podstawie art. 61 k.p.a. wobec nieprowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorców na rzecz, których wydane zostało zezwolenie. Zdaniem skarżącej niniejsze postępowanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Organ nie mógł prowadzić postępowania administracyjnego w stosunku do podmiotu, który w okresie 2012-2013 nie prowadził działalności gospodarczej. Natomiast faktury VAT, na które powołuje się organ, obejmują lata 2012-2013, kiedy to skarżąca nie prowadziła apteki, co oznacza, że nie dokonywała sprzedaży produktów leczniczych do wskazanych aptek ogólnodostępnych.

Powołując się na treść art. 492 k.s.h. i art. 494 k.s.h. skarżąca wskazała, że w ramach sukcesji uprawnień i obowiązków spółka przejmująca nie ponosi odpowiedzialności za działania stanowiące naruszenia przepisów prawa, które to na dzień połączenia spółek nie zostały stwierdzone orzeczeniami sądów bądź rozstrzygnięciami organów administracji. Kontynuowanie postępowania w stosunku do sukcesora prawnego sprzeciwia się zasadom dotyczącym państwa prawa – art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a.

Skarżąca podkreśliła, że Prezes Zarządu, będący jednocześnie wspólnikiem spółki przejmującej nie miał świadomości, iż jego poprzednik (spółka jawna) działał niezgodnie z przepisami ustawy prawo farmaceutyczne. Na dzień podpisania przez obie spółki planu połączenia, podjęcia uchwał o połączeniu spółek, spółka przejmowana nie miała wszczętego postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Zdaniem skarżącej, organ nie wykazał, w stosunku do której z osób stwierdził brak posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki. Zarówno bowiem poprzednik, jak i następca to spółki, w których rękojmia winna być badana po stronie osób upoważnionych do reprezentacji spółki i osób wchodzących w skład organu uprawnionego do jej reprezentacji, a są to całkowicie inne osoby. W ocenie skarżącej Wojewódzki Inspektor dokonując zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki, uznał, że skarżąca legitymuje się rękojmią należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej. Natomiast skoro po dacie zmiany zezwolenia nie zaistniały zdarzenia wskazujące na naruszenie obowiązków w zakresie prowadzonej przez sukcesora prawnego działalności objętej zezwoleniem, cofnięcie zezwolenia z uwagi na brak rękojmi jest bezpodstawne i niczym nieuzasadnione. Organ nie ocenił, czy Prezes Zarządu skarżącej posiada dostateczny zasób przymiotów moralnych i etycznych gwarantujących prawidłowe prowadzenie działalności gospodarczej objętej zezwoleniem. Skarżąca podkreśliła, że organ zobowiązany było bowiem do badania rękojmi i wykonywania ustawowych obowiązków przez przedsiębiorcę na datę prowadzenia postępowania i datę wydania decyzji w sprawie.

Ponadto w ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja nie zawiera elementów obligatoryjnych, przede wszystkim uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie ogranicza się bowiem do cytowania przepisów ustawy, bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł. Ponadto organ nie odniósł się do braku związku między działalnością przedsiębiorców E. i M. W. oraz skarżącej. Nie wskazał rodzaju naruszeń, których miał się dopuścić przedsiębiorca. Nie wskazał produktów leczniczych ani nie wymienił faktur, na które się powołał.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647, z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracyjny orzekając w sprawie, nie naruszył prawa materialnego i obowiązujących przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja GIF oraz utrzymana nią w mocy decyzja WIF nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną przesłanką cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie Apteki ogólnodostępnej jest przepis art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f., który stanowi, że organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Jednocześnie zgodnie z art. 101 pkt 4 p.f. wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Użycie w art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. określenia "cofa zezwolenie" oznacza, że w przypadku wypełnienia hipotezy tego przepisu właściwy organ jest zobowiązany do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia. Jednocześnie zdaniem Sądu cofnięcie zezwolenia na podstawie art. 37ap ust. 1 p.f. jest niezależne od zastosowania regulacji zawartych w art. 120 ust. 1 pkt 2 i 103 tej ustawy i ma zastosowanie do wszystkich zezwoleń wydanych na gruncie Prawa farmaceutycznego.

Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd odnotował, że pojęcie rękojmi należytego prowadzenia apteki nie ma definicji ustawowej. W doktrynie wskazuje się, że "dla udzielenia odpowiedzi w przedmiocie rękojmi należytego prowadzenia apteki można skorzystać z dorobku orzecznictwa odnoszącego się do rękojmi należytego wykonywania zawodu, tym bardziej że Naczelny Sąd Administracyjny kilkakrotnie stwierdzał, iż orzecznictwo dotyczące poszczególnych zawodów, w których wymagana jest rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu, znajduje zastosowanie ogólnie do pojęcia »rękojmi«, z uwzględnieniem cech szczególnych danego zawodu (chodzi nie tylko o wiedzę i wysokie kwalifikacje, ale o sumienność i rzetelność)" (M. Kulesza, Opinia prawna odnośnie do rękojmi należytego prowadzenia apteki. Biuletyn Informacyjny, Okręgowa Izba Aptekarska w Warszawie, luty 2004 r., s. 27; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA 879/99).

W orzecznictwie wskazuje się, że "pojęcie rękojmi należytego wykonywania zawodu należy rozumieć całość cech, zdarzeń i okoliczności dotyczących danego zawodu, składającej się na jego wizerunek jako osoby zaufania publicznego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA 879/99). "Na wizerunek ten [...] składają się takie cechy charakteru jak: szlachetność, prawość, uczciwość, sumienność i bezstronność łącznie" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 959/00). Ponadto zaznacza się, że "o nieskazitelności charakteru świadczą takie przymioty osobiste jak: uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, uczynność, pracowitość, poczucie odpowiedzialności za własne słowa i czyny, stanowczość, odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia z otoczeniem. Na rękojmię [...] składają się dwa elementy: cechy charakteru i dotychczasowe, zachowanie [...]. Pojęcie »rękojmi« to uroczyste poręczenie, zagwarantowanie, zapewnienie, że z racji posiadanych cech zawód zaufania publicznego [...] będzie wykonywany prawidłowo. Brak rękojmi należytego wykonywania zawodu [...] jest więc implikacją braku nieskazitelnego charakteru i dotychczasowego zachowania odpowiadającego ocenom moralnym i etycznym" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 maja 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 499/06, oraz z 12 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2084/06). Przesłanki rękojmi nie należy przy tym utożsamiać z wymaganiem odnoszącym się do kwalifikacji zawodowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 959/00; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 maja 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 499/06). Jednocześnie "nie można przyjąć, że rękojmia nie wiąże się z wiedzą praktyczną konieczną do wykonywania zawodu" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 maja 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 499/06). Brak odpowiednich umiejętności czy też dostatecznej praktyki może bowiem mieć wpływ na poziom świadczonych usług, a przez to nie stanowić gwarancji należytego wykonywania zawodu (Marta Koremba, komentarz do art. 101 p.f., LEX).

W ocenie Sądu konieczność posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki nie jest badana wyłącznie na etapie wydawania zezwolenia na otwarcie nowej apteki. Przedsiębiorca posiadający już zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej musi ją posiadać przez cały okres prowadzenia działalności na podstawie wydanego zezwolenia. Zaznaczyć jednocześnie należy, że obowiązki nałożone na przedsiębiorcę Prawem farmaceutycznym wyznaczają granice, w jakich może on poruszać się, prowadząc reglamentowaną działalność.

Zgodnie z art. 65 ust. 1 p.f., obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie. Ustawa przewiduje dwie formy prowadzenia obrotu produktami leczniczymi, tj. obrót detaliczny i hurtowy. Zgodnie z art. 68 ust. 1 p.f. obrót detaliczny produktami leczniczymi prowadzony jest w aptekach ogólnodostępnych, z zastrzeżeniem przepisów ust. 2, art. 70 ust. 1 i art. 71 ust. 1 tej ustawy.

Jednocześnie w myśl art. 72 ust. 1 obrót hurtowy produktami leczniczymi, z zastrzeżeniem ust. 8 pkt 2, mogą prowadzić wyłącznie hurtownie farmaceutyczne, składy celne i konsygnacyjne produktów leczniczych. Obrotem hurtowym jest wszelkie działanie polegające na zaopatrywaniu się, przechowywaniu, dostarczaniu lub eksportowaniu produktów leczniczych lub produktów leczniczych weterynaryjnych, posiadających pozwolenie na dopuszczenie do obrotu wydane w państwie członkowskim Unii Europejskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub pozwolenie, o którym mowa w art. 3 ust. 2, prowadzone z wytwórcami lub importerami w zakresie wytwarzanych lub importowanych przez nich produktów leczniczych, lub z przedsiębiorcami zajmującymi się obrotem hurtowym lub z aptekami lub zakładami leczniczymi dla zwierząt, lub z innymi upoważnionymi podmiotami, z wyłączeniem bezpośredniego zaopatrywania ludności (art. 72 ust. 3 p.f.).

Z akt sprawy wynika zatem, że Spółka dokonując sprzedaży leków do innych aptek i hurtowni farmaceutycznej, prowadziła obrót hurtowy produktami leczniczymi wymagający odrębnego zezwolenia, którego skarżąca nie posiadała.

W myśl art. 86 ust. 1 p.f. apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, o których mowa w ust. 2. Jednocześnie zgodnie z art. 87 ust. 2 przywołanej ustawy apteki ogólnodostępne przeznaczone są do:

1) zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8,

2) wykonywanie czynności określonych w art. 86 ust. 1 i 2.

Stosownie zaś do art. 96 ust. 1 p.f. produkty lecznicze i wyroby medyczne wydawane są z apteki ogólnodostępnej przez farmaceutę lub technika farmaceutycznego w ramach jego uprawnień zawodowych:

1) na podstawie recepty,

2) bez recepty,

3) na podstawie zapotrzebowania uprawnionych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, w sposób niebudzący wątpliwości organy wykazały, że przedmiotowa apteka ogólnodostępna dokonywała nieuprawnionego obrotu produktami leczniczymi z innymi aptekami, przez co naruszyła podstawowe zasady działania apteki ogólnodostępnej. Konsekwencją przedmiotowego działania był obowiązek organu cofnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej, zgodnie z którą postępowanie administracyjne, które zostało wszczęte w stosunku do poprzednika skarżącej, nie mogło być kontynuowane i powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, Sąd uznał, że stanowisko to nie znajduje uzasadnionych podstaw. Odnotować bowiem należy, że w wyniku zmian podmiotowych, tj. przekształceniu spółki cywilnej w spółkę jawną, a następnie jej przejęciu przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością doszło do sukcesji generalnej praw i obowiązków podmiotu przekształcanego (przejmowanego), a więc wstąpienia podmiotu przekształconego (przejmującego) w sytuację prawną poprzednika na podstawie art. 26 § 5, art. 553 § 2 oraz art. 494 § 2 k.s.h. Odnotować w tym miejscu należy, że konsekwencją powyższych zmian było przejęcie istniejącego zezwolenia i jego zmiana w zakresie wskazania podmiotu uprawnionego do prowadzenia Apteki. Oznacza to, że w wyniku zmian podmiotowych nie doszło do wydania nowego zezwolenia, a dokonane zmiany nie mogły prowadzić do konwalidacji sytuacji prawnej wynikającej z wykonywania tzw. odwróconego łańcucha dostaw. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do omijania zasad odpowiedzialności za naruszenie Prawa farmaceutycznego i zwalnianie się z ciążącej na przedsiębiorcach odpowiedzialności przez dokonywanie zmian podmiotowych w zakresie podmiotu prowadzącego aptekę. W konsekwencji oznacza to, że postępowanie wszczęte w stosunku do wspólników spółki cywilnej mogło być prowadzone po dokonaniu zmian podmiotowych w zakresie przedsiębiorcy prowadzącego Aptekę i nie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Rozpatrując sprawę, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu organy obu instancji przeprowadziły prawidłowo postępowanie dowodowe i zgromadziły wszystkie materiały niezbędne do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Organy w prawidłowo ustaliły, co zostało wskazane powyżej, że skarżąca wstąpiła w sytuację prawną poprzedników oraz ustaliły, że doszło do tzw. odwróconego łańcucha dostaw. Odnotować przy tym należy, że konieczność uwzględnienia interesu strony postępowania nie może prowadzić do uwzględniania wszystkich zgłoszonych przez stronę wniosków dowodowych. Przeciwne podejście prowadziłoby do naruszenia zasady szybkości i ekonomiki postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu organ prawidłowo ocenił, że wnioski o przesłuchanie członka zarządu skarżącej oraz kierownika apteki nie mogły stanowić przeciwdowodów w stosunku do zgromadzonego już materiału dowodowego i polegałyby na przyjęciu oświadczeń tych osób wskazujących na ich przekonanie o spełnianiu przesłanki rękojmi. Jako takie wskazane powyżej dowody nie prowadziły do ustalenia istotnego prawnie stanu faktycznego sprawy i nie przyczyniały się do jej wyjaśnienia. W związku z powyższym GIF prawidłowo ocenił, że ich przeprowadzenie nie prowadząc do rozstrzygnięcia sprawy, przyczyniłoby się do przedłużenia toczącego się postępowania. Jednocześnie Sąd odnotował, że fakt dokonywania przez Aptekę sprzedaży produktów leczniczych podmiotom nieuprawnionym został ustalony na podstawie faktur sprzedaży. Tym samym Sąd nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu organu w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Ponadto w ocenie Sądu GIF rozpatrując odwołanie, przeprowadził całościową ocenę sprawy i nie ograniczył się do ustosunkowania do zarzutów i argumentacji skarżącej zawartej w złożonym odwołaniu. Takie działanie organu wskazuje, że organ uczynił za dość wymaganiom art. 15 k.p.a. wymagającemu przeprowadzenia dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95).

W konsekwencji powyższego Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 81 art. 86 k.p.a. dających podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu organy w wydanych decyzjach wyczerpująco opisały stan faktyczny i prawny sprawy, realizując postanowienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zdaniem Sądu organy w obszernych uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć w sposób rzetelny odniosły się do wątpliwości zgłaszanych przez skarżącą w toku postępowania, co zapewniło na zachowanie zasady przekonywania strony.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego nieprawidłowego współdziałania z organami samorządu aptekarskiego i zaniechanie zwrócenia się o wydanie opinii do ORA, Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 106 k.p.a. przewidujący współdziałanie organów przy wydawaniu decyzji. Zgodnie bowiem z § 1 ww. artykułu, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ/wyrażenia opinii albo zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Z przepisu tego wynika, że obowiązek współdziałania nakładany jest przepisem prawa materialnego, natomiast w Prawie farmaceutycznym brak jest takiego uregulowania, które uzależniałoby obowiązek zasięgnięcia opinii organów samorządu aptekarskiego przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Przepisy art. 29 ust. 5 i art. 7 ust. 2 i.a. są normami kompetencyjnymi, na których podstawie samorząd aptekarski wydaje opinie w sprawach udzielania lub cofania koncesji, które mogą posłużyć jako opinie biegłego. Oznacza to, że stanowisko samorządu aptekarskiego podlega ocenie w ramach zasady swobodnej oceny dowodów i nie jest elementem koniecznym wynikającym z zasady współdziałania organów regulowanej postanowieniami art. 106 k.p.a.

Jednocześnie należy odnotować, że w toku postępowania administracyjnego organ uzyskał stanowisko samorządu aptekarskiego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki. Wprawdzie stanowisko to zostało wyrażone w stosunku do poprzednika prawnego skarżącej, ale odnotować należy, że Spółka przejmując zezwolenie na prowadzenie Apteki, wstąpiła w ogół praw i obowiązków związanych z jej prowadzeniem. Konsekwencją sukcesji generalnej i wstąpienia skarżącej w sytuację prawną poprzedników jest, że stanowisko ORA dotyczące cofnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki ze względu na stwierdzenie wystąpienia tzw. odwróconego łańcucha dostaw wydane w stosunku do poprzednika skarżącej, zdaniem Sądu zachowało swoją aktualność co do przesłanek cofnięcia zezwolenia i mogło być wykorzystane jako opinia w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.

Organ II instancji ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w toczącym się postępowaniu.

Zdaniem Sądu postępowanie przez oba działające w sprawie organy przeprowadzone zostało prawidłowo i w wyniku tego postępowania wykazano jednoznacznie, że strona dopuściła się takiego naruszenia Prawa farmaceutycznego, które musiało doprowadzić do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki.

W tym stanie rzeczy uznając zarzuty skargi za niezasadne, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi w całości.