Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 465/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 151, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10, art. 79, art. 85 par. 1, art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 81 a ust. 2 pkt 1, art. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 272 ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 810/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w K. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 810/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] lutego 2011 r. w przedmiocie odmowy nałożenia na inwestora W. D. obowiązku wykonania określonych czynności.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623 ze zmianami), dalej Prawo budowlane, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z częścią użytkową, zlokalizowanym w K. przy ul. [...] na działce nr [...]/1 obr. [...], polegających na montażu ośmiu okien połaciowych, odsłonięciu siedmiu otworów okiennych w ścianach szczytowych oraz aranżacji poddasza na cele mieszkalne bez zezwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniach 6 czerwca 2008 r. oraz 15 października 2008 r. zostały przeprowadzone kontrole w wyniku których ustalono, że inwestor wykonał w przedmiotowym budynku mieszkalnym roboty budowlane polegające na zainstalowaniu ośmiu okien połaciowych oraz odsłonięciu siedmiu otworów okiennych w dwóch ścianach szczytowych, które zostały zasłonięte w trakcie wznoszenia budynku, a także dokonał aranżacji poddasza na cele mieszkalne poprzez wykonanie dodatkowego poziomu na tej kondygnacji. Roboty powyższe zostały wykonane w okresie od marca 2003 r. do połowy 2004 r. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że prace te wyczerpują zawartą w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane definicję "przebudowy", rozumianej jako "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji". Zdaniem organu I instancji inwestor winien na zrealizowanie takich robót uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Inwestor nie posiadał takiej zgody, zatem w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, które dają inwestorowi możliwość doprowadzenia obiektu do zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz do stanu zapewniającego bezpieczeństwo użytkowania obiektu. Organ I instancji uznał za konieczne wszczęcie postępowania w celu sprawdzenia, czy wykonane roboty budowlane spełniają wymagania określone w przepisach i podjęcie ewentualnych działań naprawczych w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Uznał, że wykonane już roboty budowlane budzą uzasadnione wątpliwości co do jakości ich wykonania ze względu na realizację bez projektu budowlanego, stąd na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. zażądał od inwestora przedłożenia odpowiednich dokumentów. Inwestor przedłożył: inwentaryzację architektoniczno - budowlaną poddasza istniejącego budynku mieszkalnego – K., ul. [...] z grudnia 2008 r. oraz ekspertyzę konstrukcyjną zawierającą opinię o dobrym stanie technicznym budynku po wykonaniu opisanych wcześniej robót budowlanych, a także ekspertyzę techniczną rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych zawierającą propozycję rozwiązań zastępczych rekompensujących niemożliwe do usunięcia niezgodności w zabezpieczeniu przeciwpożarowym w stosunku do obowiązujących przepisów. Ponadto przedłożono oświadczenie kierownika robót inż. W. G. stwierdzające wykonanie zaleceń w zakresie ochrony przeciwpożarowej wraz z adnotacją rzeczoznawcy potwierdzającą wykonanie robót zgodnie z ekspertyzą.

Organ ustalił, że w trakcie postępowania inwestor zamurował odsłonięte wcześniej cztery otwory okienne w ścianie szczytowej budynku, leżącej w granicy działek nr [...]/1 i [...]/2 obr. [...]. Wykonanie tych robót zostało potwierdzone oględzinami dokonanymi przez przedstawicieli PINB w dniu 11 lutego 2010 r. Inwestor przedłożył także oświadczenie mgr inż. L. S., posiadającego stosowne uprawnienia budowlane, o wykonaniu powyższych robót zgodnie z zasadami sztuki budowlanej.

W konsekwencji organ I instancji uznał, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, nie stanowią ingerencji w konstrukcję budynku, nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, nie naruszają także uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym umorzono postępowanie, ponieważ organ nadzoru budowlanego uznał, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do wydania decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. zarzucając, że kwestia będąca przedmiotem oceny organu pierwszej instancji nie została w istocie rozpatrzona. Nie można uznać, że zamurowanie okien od strony nieruchomości stanowiącej własność [...] oznacza, że prace polegające na przywróceniu stanu poprzedniego wykonane zostały prawidłowo, a postępowanie ze względu na bezprzedmiotowość należało umorzyć. Wciąż otwarta pozostaje kwestia samowolnie wykonanych prac polegających na wybiciu okien na drugiej ścianie szczytowej budynku mieszkalnego, zmiany poszycia dachowego poprzez zastosowanie okien połaciowych oraz budowy dodatkowego poziomu na poddaszu obiektu co w praktyce oznacza, że inwestor samowolnie stworzył dodatkową kondygnację.

Ponadto w ocenie strony odwołującej się otwory okienne od strony działki nr [...]/2 nie zostały w rzeczywistości zamurowane, ponieważ zakryto je jedynie płytami regipsowymi. Okoliczność zamurowania okien została stwierdzona przez organ nadzoru budowlanego podczas oględzin, w których nie brała udziału strona odwołująca się. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że oględziny w przedmiotowej sprawie odbyły się w dniu 11 lutego 2010 r., o czym zarówno strona jak i pełnomocnik nie zostali poinformowani, co narusza art. 79 § 1 k.p.a. Ponadto w uzasadnieniu skarżonej decyzji powołano art. 51 ustawy Prawo budowlane bez przytoczenia tego przepisu i wyjaśnienia jego treści, co stanowi naruszenie zasad sporządzania uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej.

Decyzją z [...] lutego 2011 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówił nałożenia na inwestora W. D. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych celu doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowym postępowaniu zadaniem organu jest ustalenie, czy w sprawie istnieje konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, czy też należy odmówić nałożenia takich obowiązków. W toku postępowania organ I instancji nie stwierdził potrzeby nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych prac budowlanych celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, bowiem budynek znajduje się w dobrym stanie technicznym. PINB winien zatem wydać decyzję odmawiającą nakazania wykonania określonych prac celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Fakt bowiem, że organ I instancji nie znalazł podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie decyduje o bezprzedmiotowości postępowania. W tym zakresie organ odwoławczy uznał konieczność rektyfikacji skarżonej decyzji. Zauważył przy tym, że postępowanie dotyczyło wszystkich wykonanych bez pozwolenia otworów okiennych, nie tylko tych zamurowanych przez inwestora.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ odwoławczy wskazał, że kontrola przeprowadzona 11 lutego 2010 r. miała na celu stwierdzenie wykonania obowiązku i została podjęta na skutek zawiadomienia inwestora o jego wykonaniu. Kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego nie można utożsamiać z oględzinami prowadzonymi na podstawie art. 79 k.p.a., posiadającymi walor czynności procesowej. Jednakże, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 81a ust. 2 czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy, wyznaczonego pracownika bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu. Oznacza to, że podmiotami uprawnionymi do wykonywania czynności kontrolnych są wyłącznie organy nadzoru budowlanego oraz osoby których działania są kontrolowane, ich przedstawiciele bądź świadkowie (ust. 3).

Oceniając zgromadzony materiał dowodowy MWINB w Krakowie stwierdził, że organ I instancji w sposób prawidłowy ocenił zgromadzony materiał dowodowy, jednak wadliwie zastosował przepisy prawa budowlanego, wobec czego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił skarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył [...] sp. z o.o. w K., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego: art. 7 i 77 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie, art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy w sytuacji, gdy braki materiału dowodowego wymagały uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów procesu według norm przypisanych.

WSA w Krakowie rozpoznając sprawę uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wobec czego skarga nie może zostać uwzględniona. W konsekwencji wyrokiem z 5 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 810/11, oddalił skargę

Sąd I instancji ocenił, że organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające. Trafnie ustaliły, że inwestor W. D. dokonał od marca 2003 r. do czerwca 2004 r. w przedmiotowym budynku mieszkalnym przebudowy o której mowa w art. 3 pkt 7 a ustawy Prawo budowlane, ponadto na wykonanie tych robót budowlanych nie uzyskał wcześniej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z przepisem art. 28 Prawa budowlanego. W związku z tym organy zasadnie przeprowadziły postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy trafnie ocenił, że organ I instancji wadliwie zastosował przepisy prawa budowlanego i dlatego też prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i orzekł reformatoryjnie co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a..

Natomiast zarzut, że inwestor nie zamurował otworów okiennych od strony działki nr [...]/2, a strona skarżąca została pozbawiona możliwości udziału w czynnościach kontrolnych w dniu 11 lutego 2010 r., w ocenie Sądu I instancji jest nieuzasadniony, albowiem organ dokonał powyższych czynności w trybie art. 81a ust 2 w zw. z ust 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 81a ust 2 Prawa budowlanego czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego przeprowadza się w obecności osób wskazanych w tym przepisie. W związku z tym organ nie miał obowiązku zawiadomienia o tej kontroli strony skarżącej, gdyż obowiązek organu nadzoru budowlanego wynikał z jego uprawnień określonych w art. 80 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego.

Jak wynika z protokołu czynności kontrolnych przeprowadzonych 11 lutego 2010 r. inspektorzy nadzoru budowlanego stwierdzili zamurowanie otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku leżącej w granicy działek nr [...]/1 i nr [...]/2 obr. [...], a więc wykonanie w tym zakresie obowiązku. Przypuszczenia strony skarżącej, że inwestor przysłonił otwory okienne płytą gipsowo - kartonową, która nie ma stosownej odporności ogniowej, a tym samym ściana ta nie spełnia warunków ściany oddzielenia przeciwpożarowego, o której mowa w § 272 ust. 3 i § 232 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., są nieuzasadnione, ponieważ brak jest merytorycznych podstaw uzasadniających to przypuszczenie.

Ustosunkowując się do zarzutu, że ekspertyza dotycząca zabezpieczeń przeciwpożarowych jest datowana na 2009 r., a zatem jeszcze przed zamurowaniem okien i w związku z tym okoliczność wpływu zamurowania okien na bezpieczeństwo pożarowe nie została przez organ wyjaśniona, stwierdził Sąd I instancji, że inwestor 9 kwietnia 2009 r. złożył do organu ostatnią część dokumentacji, a z oświadczenia kierownika robót budowlanych inż. W. G. wynika, że roboty budowlane w zakresie dostawy i montażu: między innymi drzwi stalowych pełnych przeciwpożarowych oraz obudowy z płyt GKF 12,5 mm ściany i sufitu na poddaszu w przedmiotowym budynku zrealizowano zgodnie z wytycznymi zawartymi w Aprobacie Technicznej ITB nr AT-15-2841/2005, DTR-kami producenta oraz obowiązującymi przepisami przeciwpożarowymi i Polskimi Normami a także, że obiekt w zakresie zrealizowanych robót jest bezpieczny i nadaje się do użytkowania. Poza tym rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. S. D. stwierdził 28 kwietnia 2009 r., czyniąc notatkę na oświadczeniu inż. W. G. z 2 kwietnia 2009 r., że "prace budowlano- inwestycyjne zostały wykonane zgodnie z Ekspertyzą techniczną". Dokument ten w ocenie Sądu jest wiarygodny, wydany przez rzeczoznawców mających wiadomości specjalne w zakresie wykonanych robót budowlanych oraz zabezpieczeń przeciwpożarowych dotyczących przedmiotowego budynku mieszkalnego. Następnie inspektorzy PINB 11 lutego 2010 r. przeprowadzili kontrolę przedmiotowego budynku. W ocenie Sądu samo twierdzenie strony skarżącej, że inwestor w sposób nieprawidłowy wykonał nałożone na niego obowiązki jest bezpodstawne w świetle zebranych dowodów i wyników przeprowadzonej przez organ kontroli.

W związku z nieuzasadnionymi zarzutami Sąd uznał, że organy obu instancji nie naruszyły podstawowych zasad postępowania określonych w przepisach art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. oraz nie naruszyły przepisu art. 107 § 3 k.p.a.. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi określone w tym przepisie i zostało sporządzone w sposób prawidłowy, gdyż wskazuje fakty, które organ uznał za udowodnione oraz dowody na których się oparł z odniesieniem się do zarzutów. Organ wyjaśnił też zastosowanie przepisów prawa z przytoczeniem właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] sp. z o.o. w K. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

Skarga została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wskazała na naruszenie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz przepisu art. 151 p.p.s.a. w związku z art.10 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

Uzasadniając podniesione naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że rozważając zarzut przeprowadzenia "czynności kontrolnych" w budynku przy ul. [...] w K. w sprawie sprawdzenia zgłoszonej przez inwestora okoliczności zamurowania samowolnie wybitych okien w ścianie granicznej bez udziału strony skarżącej, Sąd odniósł się wyłącznie do podstawy prawnej tej czynności, a nie do istoty zarzutu podniesionego w skardze, czyli stosunku art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10 § 1 i art. 79 k.p.a.. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że niewątpliwie zgodnie z przepisem art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego o czynnościach kontrolnych przeprowadzanych przez organy nadzoru budowlanego powinny być zawiadomione wyłącznie osoby wprost tam wskazane, wskazuje natomiast na możliwość przeprowadzenia oględzin jako czynności dowodowej w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Jak bowiem podniesione to zostało w skardze art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane reguluje tzw. czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego. Czynności te nie muszą być przy tym bezpośrednio związane z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w tym znaczeniu, że dla skutecznego przeprowadzenia czynności kontrolnej nie jest wymagane wszczęcie postępowania administracyjnego. Nie można jednak uznać że w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne już jest wszczęte, krąg stron tego postępowania określony, a stan faktyczny sprawy nie wymaga natychmiastowej interwencji (np. katastrofa budowlana), organ może dokonywać czynności w oparciu o art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane z pominięciem zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Wykładnia funkcjonalna tego przepisu jest temu przeciwna. W konsekwencji czyni to zasadnym zarzut, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a..

Wskazała skarżąca kasacyjnie, że Naczelny Sąd Administracyjny rozważając możliwość zastosowania art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt: II OSK 1108/09 stanął na stanowisku, że: "przepis art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w ust. 4 wskazuje, że organ nadzoru budowlanego może dokonywać czynności kontrolnych przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego. Szczególny tryb dokonywania tych czynności kontrolnych został uregulowany w art. 81a ustawy. Wynika z niego, że czynności te nie są oględzinami w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec czego nie mają tu zastosowania przepisy KPA dotyczące oględzin (art. 85 KPA) i obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin (art. 79 ust. 1 KPA). Art. 81a ustawy Prawo budowlane przerzuca na organ kontrolny obowiązek zapewnienia, aby czynności inspekcyjne były dokonywane w obecności osób w nim wymienionych. Konstrukcja ta ma na celu osiągnięcie skutku adekwatnego do regulacji zapewniających udział stron w postępowaniu dowodowym przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego - art. 79, lecz w przypadku postępowania według KPA organ zawiadamia właściwe osoby o przeprowadzeniu czynności dowodowych, a na gruncie Prawa budowlanego organ kontrolujący ma możliwość wyboru środków, które zastosuje, aby zapewnić udział osób wskazanych w ust. 2-3, przy czym środkiem takim może być uprzednie zawiadomienie tych osób o terminie i miejscu przeprowadzenia kontroli". Zdaniem skarżącej kasacyjnie w stanie faktycznym w którym wydano przedmiotowe rozstrzygnięcie nie powstał jednakże problem, że któraś ze stron postępowania nie została powiadomiona o terminie kontroli, a czynność ta została podjęta jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest natomiast taki, że postępowanie administracyjne było prowadzone z niezmienionym kręgiem stron od 2007 r. Okoliczność samowolnego wybicia okien w ścianie szczytowej była w sprawie bezsprzeczna (ustalona w trakcie kontroli 6 czerwca 2008 r.), jakakolwiek zatem zmiana w tym zakresie jest zatem podstawowa dla kierunku prowadzenia postępowania, a jej ustalenie powinno nastąpić w oparciu o środki dowodowe przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje przy tym, że ustalenia dokonane w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w trybie art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane mogą stanowić materiał dowodowy w ramach postępowania administracyjnego. Czynności kontrolne z ustawy Prawo budowlane stanowią niezależne, dodatkowe uprawnienie organów nadzoru budowlanego. Organy te mogą przeprowadzić je w każdym czasie, niezależnie od formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie można też wykluczyć, że w konkretnych okolicznościach czynności kontrolne mogą być przeprowadzone także równolegle do prowadzonego postępowania administracyjnego dla ustalenia okoliczności istotnych dla tego postępowania. Instytucji tej nie można jednakże nadużywać. Stanowisko stwierdzające, że art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane może być zastosowany w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego bez żadnych ograniczeń, byłoby równoznaczne z tym, że tylko od uznania organu nadzoru budowlanego zależałoby, czy w danej sprawie, dla ustalenia tej samej okoliczności, organ daje wszystkim stronom możliwość udziału w czynności dowodowej (przeprowadzając oględziny), czy tylko niektórym (przeprowadzając czynności kontrolne). Byłoby to równoważne ze swobodnym ograniczaniem stosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego, co zwłaszcza w sytuacji postępowań, w których strony reprezentują sprzeczne interesy, należy uznać za niedopuszczalne. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybitych okien w ścianie szczytowej dlatego, że takie działanie uniemożliwiło jej zrealizowanie na własnej nieruchomości inwestycji budowlanej (nadbudowy parterowego budynku). Aby móc zrealizować zaplanowane zamierzenie inwestycyjne budynek na sąsiedniej działce nr [...]/1 musi zostać doprowadzony do takiego stanu, w którym ściana szczytowa budynku jest ścianą bez otworów okiennych, o odpowiedniej kategorii oddzielenia pożarowego. Ustalenie zatem, że samowolnie wybite w tej ścianie otwory okienne zostały zamurowane w sposób zapewniający, że ścianę tę można uznać za ścianę oddzielenia pożarowego, jest zasadnicze dla zakończenia sprawy. Tylko bowiem w taki sposób wykonane roboty budowlane można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem ze zdjęć wykonanych w trakcie czynności kontrolnych w dniu 11 lutego 2010 r. wynika, że otwory zostały przesłonięte płytami gipsowo-kartonowymi. Brak jest przy tym jakiegokolwiek dowodu na to, że otwory zostały wypełnione cegłą bądź pustakami (w tym oświadczenia inwestora bądź wykonawcy), co zapewniłoby ciągłość zabezpieczenia przeciwpożarowego (same płyty gipsowo-kartonowe mają niską odporność ogniową). Ustaleniu tej okoliczności mogłaby służyć opinia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, której jednak organ nadzoru budowlanego nie zażądał od inwestora. Natomiast znajdująca się w aktach postępowania opinia pożarowa została wykonana w 2009 r., jeszcze przed zamurowaniem okien i w ogóle do kwestii czy ściana graniczna jest ścianą oddzielenia pożarowego się nie odnosi. Organy nie ustaliły zatem istotnych okoliczności faktycznych w sprawie, a nadto działały przy bezzasadnym ograniczeniu prawa strony do udziału w postępowaniu.

Pismem z dnia 4 czerwca 2013 r. inwestor W. D. powiadomił Naczelny Sąd Administracyjny, że w okresie od 29 marca 2010 r. do 26 stycznia 2011r. zbył wszystkie wyodrębnione lokale w nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. i aktualnie nie posiada w tej nieruchomości żadnego udziału. W związku z tym nie posiada interesu prawnego do uczestniczenia w postępowaniu i prosi o zwolnienie od obowiązku uczestnictwa w nim. Do pisma dołączone zostały umowy zniesienia odrębnej własności lokali i notarialne akty ich sprzedaży. Nabywcy powyższych nieruchomości zostali powiadomieni o terminie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna wniesiona przez skarżącą kasacyjnie Spółkę zawiera usprawiedliwione podstawy.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zarzucała wyłącznie naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

Kluczowe znaczenie dla zasadności skargi ma ustalenie, czy w trakcie postępowania administracyjnego kontrola wykonania robót mających doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem winna nastąpić poprzez oględziny przeprowadzone w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem art. 10 i 79 k.p.a., czy też zasadnie organy dokonały tej kontroli przy zastosowaniu art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, bez powiadomienia o tej czynności stron postępowania.

Bezsporne są w sprawie okoliczności, że wskutek wniosku skarżącej kasacyjnie Spółki organ nadzoru budowlanego podjął czynności kontrolne w efekcie których ustalono, że w budynku przy ul. [...] w K. zostały wykonane roboty budowlane bez stosownego pozwolenia na budowę. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wydane 21 listopada 2008 r. i doręczone stronom postępowania. Decyzja organu I instancji została wydana [...] marca 2010 r. Uznać należy, że pomiędzy tymi datami toczyło się przed organem pierwszej instancji postępowanie odnośnie legalności robót budowlanych wykonanych na przedmiotowej działce.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji zaprezentował stanowisko wskazujące na uprawnienie organu nadzoru budowlanego do przeprowadzenia czynności kontrolnych na każdym etapie postępowania, przy jednoczesnym braku obowiązku zawiadamiania o takich czynnościach stron postępowania poza wymienionymi w art. 81 a ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Rozważania powyższe nie eliminują oczywiście regulacji art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż określona w nim jest kompetencja ustawowa organów nadzoru budowlanego i uznanie, iż każda czynność organu nadzoru budowlanego musi być dokonana w ramach postępowania administracyjnego zaburzałoby sens działań tych organów w ramach nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru przeprowadził czynności kontrolne 6 czerwca 2008 r. i 15 października 2008 r., a w ich konsekwencji 21 listopada 2008 r. wszczął postępowanie w sprawie. Od momentu formalnego wszczęcia postępowania do działań organu nadzoru budowlanego winny mieć zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W przekonaniu Sądu II instancji czynności mające na celu sprawdzenie wykonania robót nakazanych inwestorowi w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem powinny były zostać przeprowadzone w trybie oględzin, z zastosowaniem przepisów k.p.a.. W tym zakresie Sąd II instancji nie podziela stanowiska zawartego w kwestionowanym skargą kasacyjną wyroku. Racje ma skarżąca kasacyjnie, która domagała się dokonania istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń zgodnie z przepisem art. 85 § 1 k.p.a., gdyż w toku prowadzonego postępowania właśnie ten przepis stanowi prawną podstawę do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dokonywania ustaleń będących podstawą do wydania decyzji kończącej postępowanie. W konsekwencji powyższego zasadne jest uznanie, że w toku postępowania przed powiatowym organem nadzoru budowlanego doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez pozbawienie strony możliwości udziału w tym postępowaniu przy przeprowadzaniu dowodu z oględzin przedmiotowego budynku. Przeprowadzający ten dowód organ administracyjny nie zawiadomił stron o dacie i miejscu przeprowadzenia dowodu, tym samym ograniczył skarżącej Spółce prawo do czynnego udziału w tym etapie postępowania. Natomiast z uwagi na kwestionowanie przez skarżącą ustaleń w zakresie wykonania przez inwestora obowiązku zamurowania okien naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Zarzut naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § k.p.a. skarżąca kasacyjnie powiązała z brakiem wyjaśnienia, czy ściana graniczna budynku przy ul. [...] od strony działki inwestora spełnia wymogi ściany oddzielenia pożarowego, jak stanowią przepisy art. § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzut ten sprowadza się do kwestionowania ustaleń dokonanych przez organ nadzoru budowlanego w drodze czynności kontrolnych zamiast w drodze oględzin, która to czynność pozwoliłaby stronie skarżącej na weryfikację ewentualnych ustaleń należytego zamurowania otworów okiennych. Brak ustalenia materiału, jaki został wykorzystany do zamurowania otworów okiennych, o ile istotnie zamurowane zostały, nie pozwala na kontrolę czy ściana szczytowa budynku spełnia wymogi ogniotrwałości. Ponadto umknęła uwadze Sądu okoliczność, że ustalenia dotyczące spełnienia przez kontrolowany budynek wymagań ochrony przeciwpożarowej, oparte na zgromadzonych aktach sprawy dokumentach nie dotyczą kwestii odporności ogniowej ściany pomiędzy budynkami.

Brak kontroli i oceny przez Sąd I instancji wszystkich materiałów zgromadzonych w sprawie stanowi o naruszeniu przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.. Naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na fakt, że przedmiotem postępowania administracyjnego było ustalenie, czy inwestor wykonał roboty budowlane pozwalające na uznanie, że budynek przy ul. [...] w K. został wykonany zgodnie ze "sztuką budowlaną" oraz czy jest możliwa jego legalizacja. Określenie materiału jaką wykorzystano do zamurowania otworów okiennych, a w konsekwencji klasy odporności ogniowej ściany szczytowej ma zatem istotny wpływ na wynik sprawy.

Przytoczone względy obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić wskazania wyżej przedstawione i ponownie poddać analizie kompletność ustaleń pozwalających na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Ze względu na zbycie przez adresata decyzji - inwestora W. D. - w trakcie postępowania administracyjnego wszystkich lokali w przedmiotowym budynku przy ul. [...] Sąd I instancji powinien także rozważyć wpływ powyższej okoliczności na ustalenie kręgu uczestników tego postępowania.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a.