Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 674/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2b, art. 80 ust. 4, art. 90 ust. 1a, art. 90 ust. 2d, art. 90 ust. 3, art. 90 ust. 3a, art. 90 ust. 3e, art. 90 ust. 4, art. 90 ust. 8
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
article: art. 251
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Dominik Mączyński (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp.C. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykonania oddala skargę


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 8 maja 2014 r. nr XXXVII/530/2014 Rada Miejska w L. ustanowiła przepisy w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego i osoby fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. X. i Y. M. Spółka Cywilna (dalej zwana skarżącą lub spółką) będąca organem prowadzącym [...] Przedszkole [...] nr [...] w L., zwróciła się do Rady Miasta L. z wezwaniem do usunięcia naruszeń prawa.

W piśmie tym zarzucono przepisowi § 3 ust. 4 wymienionej na wstępie uchwały niezgodność z art. 7 i 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), art. 80 ust. 2b i art. 80 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (t.j. Dz. U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm. – dalej w skrócie "u.s.o."). Uzasadniając ten zarzut wskazano, że zawarte w art. 80 ust. 2b u.s.o. określenie nie niższej niż 50% bez wątpienia oznacza, iż otrzymana przez osoby prowadzące wychowanie przedszkolne w publicznej innej formie wychowania przedszkolnego, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy dotacja może być otrzymana w wysokości ustawowego minimum tj. 50% ale może być też przyznana w wysokości wyższej. Natomiast treść przepisu § 3 ust. 4 kwestionowanej uchwały na taką możliwość nie pozwala.

Przepisowi § 3 ust. 5 zaskarżonej uchwały zarzucono naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP a także art. 80 ust. 2b i art. 80 ust. 4 u.s.o. Uzasadniając ten zarzut wskazano, podobnie jak w uzasadnieniu pierwszego z zarzutów, że zawarte w art. 80 ust. 2b u.s.o. określenie w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana bez wątpienia oznacza, iż otrzymana przez osoby prowadzące wychowanie przedszkolne w publicznej innej formie wychowania przedszkolnego, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy dotacja na ucznia niepełnosprawnego może być otrzymana w wysokości ustawowego minimum tj. w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej przez Miasto L. ale może być też przyznana w wysokości wyższej. Natomiast treść przepisu § 3 ust. 5 kwestionowanej uchwały na taką możliwość nie pozwala.

Przepisowi § 3 ust. 6 zaskarżonej uchwały zarzucono naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP a także art. 90 ust. 2b i art. 90 ust. 4 u.s.o. oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2013 r., poz. 827 z późn. zm.). Uzasadniając ten zarzut wskazano, że zaskarżony przepis uchwały przewiduje dotacje w minimalnej możliwej wysokości pomimo tego, że w świetle ustawy dotacja ta może być przyznana również w wysokości wyższej. Natomiast treść przepisu § 3 ust. 6 kwestionowanej uchwały na taką możliwość nie pozwala. W odniesieniu do omawianego zarzutu wskazano również, że delegacja ustawowa zawarta w art. 90 ust. 4 u.s.o. w świetle treści art. 90 ust. 2b u.s.o. oraz art. 14 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw nie pozwala w ramach ustalenia przez uchwałodawcę trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania na zmianę ustawowej podstawy określania wysokości przyznawanej dotacji albowiem byłoby to sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej.

Przepisowi § 3 ust. 7 zaskarżonej uchwały zarzucono naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP a także art. 90 ust. 2b i art. 90 ust. 4 u.s.o. oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2013 r., poz. 827 z późn. zm.). W kontekście tego zarzutu wskazano, że zawarte w art. 90 ust. 2b u.s.o. oraz art. 14 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw określenie nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę bez wątpienia oznacza, iż otrzymana przez placówkę niepubliczną dotacja może być w wysokości ustawowego minimum ale może być też przyznana w wysokości wyższej. Natomiast treść przepisu § 3 ust. 7 zaskarżonej uchwały na taką możliwość nie pozwala.

Przepisowi § 3 ust. 8 zaskarżonej uchwały zarzucono naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP a także art. 90 ust. 2d i art. 90 ust. 4 u.s.o. oraz art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 2013 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw. Uzasadniając ten zarzut wskazano, że zawarte w art. 90 ust. 2b u.s.o. oraz art. 14 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw określenie nie niższej niż 40% bez wątpienia oznacza, iż otrzymana przez placówkę niepubliczną dotacja może być w wysokości ustawowego minimum tj. 40% ale może być też przyznana w wysokości wyższej. Natomiast treść przepisu § 3 ust. 8 kwestionowanej uchwały na taką możliwość nie pozwala.

Przepisowi § 3 ust. 9 zaskarżonej uchwały zarzucono naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP a także art. 90 ust. 2d i art. 90 ust. 4 u.s.o. Uzasadniając ten zarzut wskazano, że zawarte w art. 90 ust. 2d u.s.o. określenie nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę bez wątpienia oznacza, iż otrzymana przez placówkę niepubliczną dotacja może być w wysokości ustawowego minimum ale może być też przyznana w wysokości wyższej. Natomiast treść przepisu § 3 ust. 9 kwestionowanej uchwały na taką możliwość nie pozwala.

Przepisowi § 3 ust. 10 zaskarżonej uchwały zarzucono art. 7 i 94 Konstytucji RP a także art. 90 ust. 2a i art. 90 ust. 4 u.s.o. Uzasadniając ten zarzut wskazano, że zawarte w art. 90 ust. 2a u.s.o. określenie nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego bez wątpienia oznacza, iż otrzymana przez placówkę niepubliczną dotacja może być w wysokości ustawowego minimum ale może być też przyznana w wysokości wyższej. Natomiast treść przepisu § 3 ust. 10 kwestionowanej uchwały na taką możliwość nie pozwala.

Przepisowi § 3 ust. 11 zaskarżonej uchwały zarzucono naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP a także art. 90 ust. 3 i art. 90 ust. 4 u.s.o. Uzasadniając ten zarzut wskazano, że zawarte w art. 90 ust. 3 u.s.o. określenie nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia bez wątpienia oznacza, iż otrzymana przez placówkę niepubliczną dotacja może być w wysokości ustawowego minimum tj. 50% ale może być też przyznana w wysokości wyższej. Natomiast treść przepisu § 3 ust. 11 kwestionowanej uchwały na taką możliwość nie pozwala.

Przepisowi § 3 ust. 12 zaskarżonej uchwały zarzucono naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP a także art. 90 ust. 3 a i art. 90 ust. 4 u.s.o. Uzasadniając ten zarzut wskazano, że zawarte w art. 90 ust. 3a u.s.o. określenie w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju ośrodków w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego bez wątpienia oznacza, iż otrzymana przez placówkę niepubliczną dotacja może być w wysokości ustawowego minimum ale może być też przyznana w wysokości wyższej. Natomiast treść przepisu § 3 ust. 12 kwestionowanej uchwały na taką możliwość nie pozwala.

Przepisowi § 3 ust. 13 zaskarżonej uchwały zarzucono naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP a także art. 90 ust. 1a i art. 90 ust. 4 u.s.o. W kontekście tego zarzutu wskazano, że zawarte w art. 90 ust. 1a u.s.o. określenie w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jedno dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego bez wątpienia oznacza, iż otrzymana przez placówkę niepubliczną dotacja może być w wysokości ustawowego minimum ale może być też przyznana w wysokości wyższej. Natomiast treść przepisu § 3 ust. 13 kwestionowanej uchwały na taką możliwość nie pozwala.

Przepisowi § 3 ust. 14 zaskarżonej uchwały zarzucono naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP a także art. 90 ust. 8 i 90 ust. 8a u.s.o. Uzasadniając ten zarzut wskazano, że zawarte w art. 90 ust. 8 u.s.o. określenie w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego bez wątpienia oznacza, iż otrzymana przez niepubliczna szkołę ponadgimnazjalną dotacja może być w wysokości ustawowego minimum ale może być też przyznana w wysokości wyższej. Natomiast treść przepisu § 3 ust. 14 kwestionowanej uchwały na taką możliwość nie pozwala.

Przepisowi § 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały zarzucono naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP a także art. 90 ust. 3e i 90 ust. 4 u.s.o. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca wskazała, że organ uchwałodawczy wbrew art. 90 ust. 3e u.s.o. oraz delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 tej ustawy rozszerzył zakres kontroli nie mając do tego podstawy prawnej.

Zdaniem skarżącej uchyleniu bądź zmianie powinien ulec także załącznik nr 1 i 2 do zaskarżonej uchwały określający wzór wniosku o udzielenie dotacji, ponieważ są one w ocenie skarżącej niezgodne z art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 90 ust. 4 u.s.o. oraz art. 251 ust 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (t.j. Dz. U z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.). Uzasadniając ten zarzut wskazano, że w świetle wskazanych przepisów prawnych u.s.o. oraz ustawy o finansach publicznych nie ma zgodnej z prawem możliwości nałożenia na organ prowadzący obowiązku przekazywania planowanej liczby uczniów w innych okresach niż rok np. w rozbiciu na tygodnie, miesiące, kwartały, półrocze.

Uchwałą Rady Miejskiej L. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] nie uwzględniono wyżej wskazanego wezwania do usunięcia naruszeń prawa. Uzasadniając swoje stanowisko Rada Miejska w L. wskazała, że zaskarżoną uchwałą skonkretyzowano jedynie wysokość dotacji. Nie oznacza to, iż uchwałą tą zmieniono ustawową podstawę określania ich wysokości. Zaznaczono przy tym, że gdyby wolą Rady Miejskiej L. było przyznanie dotacji na poziomie wyższym niż minimum ustawowe, zapis takiej treści znalazłby się w uchwale, albowiem tylko Rada posiada kompetencje w tej materii.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności z prawem zapisu § 5 pkt 1 kwestionowanej uchwały, Rada Miejska w L. wskazała, że art. 80 ust. 4 i art.90 ust. 4 u.s.o. upoważniają organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczenia dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Zaznaczono przy tym, że zgodnie z § 5 pkt 1 kwestionowanej uchwały zakres kontroli obejmuje zgodność danych wykazywanych we wniosku o udzielenie dotacji, miesięcznej informacji o liczbie uczniów i w rozliczeniach dotacji - na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania. Tak określony zakres kontroli jest zatem w ocenie Rady Miejskiej w L. zgodny z delegacją ustawową.

Wskazana na wstępie uchwała Rady Miejskiej w L. stanowi przedmiot skargi kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata wnosi o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, § 4 ust. 5 i § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały, wraz z załącznikiem nr 1 i 2, strona skarżąca wnosi również o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni następujących przepisów: art. 7 i 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), art. 80 ust. 2b i 4 oraz art. 90 ust. 1a, 2a, 2b, 2d 3, 3a, 3e, 4, 8 i 8a ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (tj. Dz. U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), art. 14 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 września 2013 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2013 r., poz. 827 z późn. zm.) oraz art. 251 ust 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (t.j. Dz. U z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.).

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w złożonym uprzednio wezwaniu do usunięcia naruszeń prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Miasta L. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącej spółki oświadczyła, że zarzuty skargi nie obejmują, błędnie w niej wskazanego § 4 ust. 5 Uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy stwierdzić, że rozbudowane zarzuty skargi dotyczą trzech zasadniczych obszarów.

Po pierwsze, skarżąca podnosi, że na podstawie przepisów § 3 ust. 4 - 14 uchwały z dnia 8 maja 2014 r. nr XXXVII/530/2014 Rady Miejskiej w L. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego i osoby fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (dalej: Uchwała) ustanowiona została dotacja w kwocie niższej niż kwota minimalna wynikająca z przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. – Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Po drugie, skarżąca podnosi, że przepis § 5 ust. 1 Uchwały rozszerza zakres kontroli poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z przepisów ustawy o systemie oświaty, poprzez brak zgodności z prawem możliwości nałożenia na organ prowadzący obowiązku przekazywania planowanej liczby uczniów w innych okresach niż rok, np. w rozbiciu na tygodnie, miesiące, kwartały, półrocze.

Po trzecie, skarżąca podnosi, że załączniki nr 1 i 2 do Uchwały naruszają zasadę roczności dotacji budżetowych, poprzez sformułowanie wymogu wskazania liczby uczniów w danym roku od stycznia do sierpnia oraz od września do grudnia.

Mając na uwadze przytoczone powyżej zarzuty skargi stwierdzić należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Natomiast na mocy art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zgodnie z art. 80 ust. 2b ustawy o systemie oświaty osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w publicznej innej formie wychowania przedszkolnego, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7, otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 50% wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy.

Na podstawie art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Art. 90 ust. 1a ustawy o systemie oświaty stanowi, że niepubliczne przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły podstawowe oraz ośrodki, o których mowa w art. 2 pkt 5, a także niepubliczne poradnie psychologiczno-pedagogiczne, które, zgodnie z art. 71b ust. 2a, prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, otrzymują dotację z budżetu odpowiednio gminy lub powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jedno dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, pod warunkiem że osoba prowadząca przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę, ośrodek lub poradnię poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę dzieci, które mają być objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

Zgodnie z art. 90 ust. 2a ustawy o systemie oświaty dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

Na mocy art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego.

W świetle art. 90 ust. 2d ustawy o systemie oświaty osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7, otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 40 % wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną formę wychowania przedszkolnego poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego.

Zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Na podstawie art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty placówki niepubliczne, o których mowa w art. 2 pkt 5 i 7, otrzymują na każdego wychowanka dotację z budżetu powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego, a w przypadku niepublicznych ośrodków umożliwiających realizację obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju ośrodków w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, pod warunkiem że osoba prowadząca placówkę przedstawi planowaną liczbę wychowanków organowi właściwemu do udzielenia dotacji, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.

Art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek.

Na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

W świetle art. 90 ust. 8 ustawy o systemie oświaty niepubliczne szkoły ponadgimnazjalne prowadzące kwalifikacyjne kursy zawodowe otrzymują na każdego słuchacza kursu, który zdał egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie w zakresie danej kwalifikacji, dotację z budżetu powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli osoba prowadząca szkołę:

1) poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę słuchaczy kursu nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji;

2) udokumentuje zdanie egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie w zakresie danej kwalifikacji przez słuchaczy kursu, w terminie 30 dni od daty ogłoszenia wyników tego egzaminu przez okręgową komisję egzaminacyjną.

Natomiast zgodnie z art. 90 ust. 8a ustawy o systemie oświaty wysokość dotacji, o której mowa w ust. 8, określa organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Ponadto, na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2013 r., poz. 827 ze. zm.) do dnia 31 sierpnia 2015 r. dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy.

Natomiast art. 14 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw stanowi, że do dnia 31 sierpnia 2015 r. osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 40% wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu prowadzonym przez gminę, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną formę wychowania przedszkolnego poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy.

Ponadto, na podstawie art. 251 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (t.j. Dz. U z 2013 r. poz. 885 ze zm.) dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku.

Mając na uwadze przytoczone powyżej przepisy stwierdzić należy, że nie znajdują uzasadnienia podniesione w skardze zarzuty.

W szczególności nie znajduje uzasadnienia zarzut dotyczący wadliwości przepisów § 3 ust. 4 - 14 Uchwały poprzez ustanowienie dotacji w kwocie niższej niż kwota minimalna wynikająca z przepisów o systemie oświaty. W skardze oraz we wcześniejszym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa pełnomocnik skarżącej dopatruje się wadliwości wskazanych powyżej przepisów Uchwały powołując się na wykładnię stosownych przepisów ustawy o systemie oświaty, w świetle której ustawowe określenie dotacji na poziomie nie niższym niż określona wartość procentowa (np. 50%, 75%) należy rozumieć w ten sposób, że otrzymana przez osoby prowadzące wychowanie przedszkolne w placówce publicznej lub niepublicznej dotacja może być w wysokości ustawowego minimum tj. 50% ale może być też przyznana w wysokości wyższej. Natomiast treść przepisu § 3 ust. 4 – 14 Uchwały, w ocenie pełnomocnika, na taką możliwość nie pozwala. Tym samym, zdaniem pełnomocnika skarżącej, naruszony zastał przepis art. 80 ust 4 i odpowiednio art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty ze względu na przekroczenie zakresu delegacji ustawowej do wydania uchwały przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Z argumentacją pełnomocnika skarżącej nie sposób się jednak zgodzić, ponieważ została ona oparta na błędnym wyniku wykładni powołanych przepisów ustawy o systemie oświaty. W konsekwencji kwestionowane przepisy § 3 ust. 4 - 14 Uchwały mieszczą się w ramach upoważnienia ustawowego zawartego w przepisach ustawy o systemie oświaty. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, wykładnia stosownych przepisów ustawy o systemie oświaty, przeprowadzana w szczególności z uwzględnieniem dyrektyw wykładni językowej prowadzi do wniosku, że wysokość datacji przewidziana w przepisach Uchwały zgodna jest z treścią przepisów ustawy o systemie oświaty. Nie można podzielić argumentacji pełnomocnika skarżącej, że przepisy uchwały jednostki samorządu terytorialnego winny zezwalać na przyznanie dotacji w kwocie przekraczającej ustawowe minimum. Wniosek taki nie daje się wywieść z żadnego z przepisów ustawy o systemie oświaty. Przeciwnie, przepisy ustawy o systemie oświaty wyznaczają dolną granicę, czyli minimalną kwotę dotacji, która powinna wynikać z przepisów uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Z użytego przez ustawodawcę w powołanych przepisach ustawy o systemie oświaty sformułowania "osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w publicznej innej formie wychowania przedszkolnego, (...), otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż" wynika, że przyznanie określonemu podmiotowi dotacji nie niższej, czyli równej lub wyższej niż wskazane minimum ustawowe spełniać będzie kryterium ustawowe. Przepisy ustawy nie wymagają od organów jednostek samorządu terytorialnego ustanowienia możliwości pozyskiwania dotacji w kwocie wyższej niż ustawowe minimum. Tym samym, jeżeli organ jednostki samorządu terytorialnego przyjmie uchwałę przyznająca dotację w wysokości ustawowego minimum uchwała ta mieścić się będzie w granicach delegacji ustawowej zawartej w art. 80 ust. 4 i 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W konsekwencji nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące wadliwości § 3 ust. 4 – 14 Uchwały, gdyż przepisy te spełniają wymogi stawiane przez stosowne przepisy ustawy o systemie oświaty. Wykładania przepisów ustawy powołanych w skardze, przeprowadzona przede wszystkim w oparciu o dyrektywy wykładni językowej nie pozwala na stwierdzenie, że na organach jednostek samorządu terytorialnego leży obowiązek zapewnienia możliwości przyznania dotacji w kwocie wyższej niż ustawowe minimum.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut dotyczący wadliwości przepisu § ust. 1 Uchwały, na skutek rozszerzenia zakresu kontroli poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z przepisów ustawy o systemie oświaty. Pełnomocnik wywodzi w skardze, że w świetle powołanych w skardze przepisów ustawy o systemie oświaty organ prowadzący nie może być zobowiązany uchwałą jednostki samorządu terytorialnego do przekazywania planowanej liczby uczniów w innych okresach niż rok, np. w rozbiciu na tygodnie, miesiące, kwartały, półrocze.

Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że poza sporem jest fakt, że dotacja, o której mowa w spornej Uchwale ma charakter roczny. Jednakże – w ocenie Sądu rozpatrującego sprawę – roczny charakter dotacji nie może pozbawiać organu jednostki samorządu terytorialnego zapewnienia możliwości realnej i efektywnej kontroli przekazywanych środków budżetowych. Zagadnienie to było już przedmiotem analizy sądownictwa administracyjnego. Na szczególną uwagę w tym zakresie zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r., II GSK 1147/13 (orzeczenie dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Sąd zwrócił uwagę, że nie przez przypadek ustawodawca zastrzegł wypłaty dotacji w dwunastu miesięcznych ratach. W ocenie NSA przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu bieżącą weryfikację rzeczywistych potrzeb finansowych poszczególnych placówek oświatowych. Przyjęcie, że organ pozbawiony jest w trakcie możliwości weryfikowania zasadności wielkości wypłacanej dotacji byłoby sprzeczne przede wszystkim z celem tej dotacji, a także ustaloną przez ustawodawcę formą wypłaty w miesięcznych ratach. Zaznaczyć należy, że podstawą ustalenia wysokości dotacji jest kwota przewidziana na jednego ucznia w uchwale budżetowej miasta z uwzględnieniem oświatowej subwencji ogólnej i powinna odpowiadać faktycznej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma prawo, a nawet obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy.

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić trzeba, że ustanowienie przez właściwy organ samorządu terytorialnego trybu służącego weryfikacji wysokości poszczególnych rat oraz instrumentów prawnych umożliwiających rozliczanie dotacji w trakcie trwania roku szkolnego, nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Powoływany przepis stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji. Jak wspomniano, podstawą obliczania dotacji jest w istocie rzeczywista i aktualna, a nie deklarowana liczba uczniów. W niniejszej sprawie Rada Miasta określając zakres kontroli wynikający z kwestionowanego przepisu § 5 pkt 1 miała na uwadze potrzebę ustanowienia mechanizmów pozwalających na ostrożną dystrybucję środków przeznaczonych na oświatę, ze względu na faktyczną liczbę uczniów w danym miesiącu. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, takie działania nie naruszają granic określonych w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W konwencji nie było podstaw do uwzględnienia omawianego zarzutu skargi.

Ponadto nie jest zasadny zarzut dotyczący wadliwości załączników nr 1 i nr 2 do Uchwały ze względu na naruszenie zasady roczności dotacji budżetowych, poprzez sformułowanie wymogu wskazania liczby uczniów w danym roku od stycznia do sierpnia oraz od września do grudnia.

Odnosząc się do tego zarzutu należy ponownie podkreślić, że poza sporem jest roczny charakter dotacji, o której mowa w Uchwale. W ocenie Sądu nie może to jednak oznaczać – jak wskazano w uzasadnieniu do poprzedniego zarzutu – że w trakcie roku budżetowego jednostka samorządu terytorialnego pozbawiona jest jakiejkolwiek możliwości zapoznania się z zapotrzebowaniem poszczególnych podmiotów na dotację w określonej wysokości. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko NSA zaprezentowane w powołanym powyżej wyroku, że właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma prawo, a nawet obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. W ocenie Sądu opracowując załącznik nr 1 i 2 do Uchwały, Rada Miejska miała na uwadze potrzebę ustanowienia mechanizmów pozwalających na ostrożną dystrybucję środków przeznaczonych na oświatę, ze względu na faktyczną liczbę uczniów w danym miesiącu. Z treści kwestionowanych załączników jednoznacznie wynika, że dotyczą one roku kalendarzowego. Załącznik nr 1 nosi nazwę "Wniosek o udzielenie dotacji na rok kalendarzowy ...............", a załącznik nr 2 nosi nazwę "Informacja o planowanej liczbie dzieci, które mają być objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w roku ............". Punkt 5 załącznika nr 1 wymaga przedstawienia planowanej liczby uczniów w roku kalendarzowym z rozbiciem na dwie pozycje: od stycznia do sierpnia oraz od września do grudnia danego roku. Podobne brzmienie ma punkt 3 załącznika nr 2. Mając na uwadze treść spornych załączników nie może budzić wątpliwości, że uwzględniają one zasadę roczności budżetowej i wymagają przedstawienia informacji w ujęciu rocznym. W żadnym wypadku nie sprzeciwia się temu wymóg określenia liczby uczniów, o których mowa w załączniku nr 1 i liczby dzieci, o których mowa w załączniku nr 2 z uwzględnieniem dwóch okresów odpowiadających latom szkolnym. Zdaniem Sądu, zabieg tego rodzaju uzasadniony jest względami budżetowymi i dopasowaniem miesięcznej kwoty dotacji do faktycznej liczby uczniów bądź dzieci, w związku z którymi dotacja jest wypłacana. Poszczególne lata szkolne mogą się bowiem cechować znaczną zmiennością liczby uczniów bądź dzieci, które brane są pod uwagę przy obliczaniu kwoty dotacji. W konsekwencji nie sposób zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącej, że Rada Miejska uchwalając załączniki nr 1 i nr 2 do Uchwały wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz naruszyła art. 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Konkludując stwierdzić należy, że uchwała z dnia 8 maja 2014 r. nr XXXVII/530/2014 Rady Miejskiej w L. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego i osoby fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania nie narusza wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP, ustawy o systemie oświaty oraz ustawy ją zmieniającej, a także przepisów ustawy o finansach publicznych. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia prawa przez przepisy zaskarżonej uchwały w zakresie wykraczającym poza zarzuty skargi.

Mając powyższe na uwadze skargę należało oddalić, stosownie do postanowień art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).