Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2239/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 29 par 1
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 50/19 w sprawie ze skargi A. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 50/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego – wykonanych dotychczas elementów samowolnie wznoszonej małej elektrowni wodnej, której budowa została rozpoczęta bez wymaganego pozwolenia, zlokalizowanej w S., dz. nr [...] k.m. 8, obręb [...], gmina L., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. T., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i tym samym niezbadanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w toku niniejszego postępowania kwestii możliwości wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym,

b) art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w stanie faktycznym sprawy zachodziła konieczność umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu niewykonalności obowiązku,

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne,

b) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.,

c) art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że ani organy egzekucyjne, ani Sąd pierwszej instancji nie zastosowały się do wskazań organu odwoławczego i nadal nie wyjaśniły, dlaczego przedmiotową małą elektrownię wodną należy uznać za budynek. Ponadto, nie wskazano, jakie elementy małej elektrowni wodnej organ zaliczył do budynku, a jakie do innych elementów budowlanych i dlaczego, w związku z czym niemożliwe było także prawidłowe wyliczenie grzywny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Na wstępie wskazać należy, że konstrukcja zarzutu naruszenia "art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a." jest nieprawidłowa bowiem przepisy te wykluczają się wzajemnie, określają one kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Pierwszy z nich stanowi kiedy sąd oddala skargę, drugi kiedy ją uwzględnia. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę na postanowienie organu egzekucyjnego. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, w każdym zaś przypadku powinna powiązać ich naruszenie, z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej (lit. c) art.145 § 1 pkt 1), bądź przepisami prawa materialnego (lit. a) 145 § 1 pkt 1).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy administracji należycie ustaliły stan faktyczny, który prawidłowo został zaakceptowany przez sąd wojewódzki. Zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. (jak i pozostałe), również postawiony nieprawidłowo bo przepisy te kierowane są do organów nie do sądu, a zatem sąd nie mógł ich naruszyć, jak wskazano wyżej należało je powiązać z przepisami procedury sądowo administracyjnej. Przypomnieć należy, co pomimo podnoszonego zarzutu "braku wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych" jest niekwestionowane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] (PINB) decyzją z [...] marca 2015 r., nr [...], nakazał skarżącej kasacyjnie - będącej inwestorem - całkowitą rozbiórkę wykonanych dotychczas elementów samowolnie wznoszonej małej elektrowni wodnej, której budowa została rozpoczęta bez wymaganego pozwolenia, zlokalizowanej w S., dz. nr [...] k.m. 8, obręb [...], gmina L., tj. rozbiórkę budynku nad komorą turbinową wraz z rozbiórką nadbudowanych ścian tej komory oraz demontażem ślimakowej wciągarki łańcuchowej i turbiny wodnej, a także demontażem kraty czyszczącej, zamontowanej w istniejącym kanale M. W wyniku postępowania odwoławczego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja organu II instancji została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 484/15, oddalił skargę w całości, uznając, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego było prowadzone prawidłowo, a zaskarżona decyzja zgodna z prawem. Ponieważ decyzja rozbiórkowa jest ostateczna i podlega wykonaniu, [...] czerwca i [...] listopada 2016 r. PINB dokonał sprawdzenia obowiązku rozbiórki przedmiotowej elektrowni. Z protokołów kontroli oraz dołączonej dokumentacji fotograficznej znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że A. T. obowiązku tego nie wykonała. Dlatego pismem z [...] października 2015 r. Powiatowy Inspektor przesłał jej upomnienie i wezwał do wykonania obowiązku rozbiórki elektrowni w ciągu siedmiu dni od doręczenia upomnienia. Jednocześnie wskazał, że w sytuacji niewykonania obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w sprawie. Upomnienie zawierało obligatoryjne elementy i zostało doręczone zobowiązanej [...] października 2015 r. Następnie, organ powiatowy [...] grudnia 2016 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], skierowany do A. T. Tytuł został wystawiony na urzędowym formularzu TW 2, wypełniono go prawidłowo, zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wynika z powyższego, że postepowanie egzekucyjne było prowadzone prawidłowo. Bezsporne w sprawie jest również, że skarżąca kasacyjnie nie wykonała obowiązku rozbiórki obiektu. Po raz kolejny za sądem I instancji i organami administracji należy podnieść, że na etapie postępowania egzekucyjnego decyzja rozbiórkowa nie może być przedmiotem kontroli (n. p.: co ma podlegać rozbiórce, czy wydał ją organ właściwy). W postępowaniu egzekucyjnym nie można już negować ostatecznej i prawomocnej decyzji, bo jego celem jest wyłącznie wymuszenie realizacji nakazu pochodzącego z decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego. Wadliwość decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego nie może być podnoszona w postępowaniu egzekucyjnym. Na tym etapie postępowania organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej i nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zgodnie z art. 29 ustawy egzekucyjnej badanie to ma charakter wyłącznie formalny i obejmuje ustalenie - czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Skarżąca kasacyjnie w trakcie całego niniejszego postępowania wielokrotnie podnosiła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] prowadząc postępowanie w przedmiocie rozbiórki i wydając decyzję administracyjną działał z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej przez niego w dniu [...] marca 2015 r. decyzji nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wskazano wyżej w tym stadium postępowania nie może być to kwestionowane. Na marginesie zauważyć należy, że A. T. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] marca 2015 r. nr [...] do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ ten odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, WSA w Warszawie wyrokiem z 25 października 2017 r. w sprawie VII SA/Wa 2823/16 oddalił skargę na tę decyzję. Zarzut naruszenia art. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i 29 § 1 u.p.e.a. okazał się również chybiony. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 59 § 1 pkt 5 ustawy egzekucyjnej poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten stanowi, że postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny. W orzecznictwie sądowym jak i doktrynie prawa zgodnie przyjmuje się, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające w sposób nieusuwalny jego wykonanie, a niewykonalność tego obowiązku ma charakter obiektywny. Poza wskazaniem artykułu skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła dlaczego jej zdaniem nie można wykonać decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z [...] marca 2015 r., nr [...], którą nakazano jej całkowitą rozbiórkę wykonanych dotychczas elementów samowolnie wznoszonej małej elektrowni wodnej.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.