Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 868/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: par. 77,  par. 9
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi F. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]15 lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego F. W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...], po rozpoznaniu wniosku F. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości B., gmina L.. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej u.d.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2906 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. F. W. złożył wniosek o lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w B. na rzecz dojazdu do projektowanej zabudowy o celach komercyjnych i parkingu.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. oraz art. 104 k.p.a., nie udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki [...] położonej w miejscowości B., gm. L..

Organ podniósł, że działka nr [...] w B. objęta jest obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L., zgodnie z którym pozostaje w obszarze oznaczonym [...]. Zgodnie z § 11 ust. 4 niniejszego planu dla obszaru [...] ustala się docelową obsługę komunikacyjną z drogi dojazdowej [...], a jako rozwiązanie tymczasowe dopuszcza się obsługę komunikacyjną z drogi krajowej nr [...] za pośrednictwem jednego zjazdu usytuowanego w północno - wschodniej części terenu. Zdaniem organu, aczkolwiek w planie zagospodarowania przestrzennego gminy dla obszaru oznaczonego [...] dopuszczono obsługę komunikacyjną z [...] za pośrednictwem jednego zjazdu usytuowanego w północno - wschodniej części terenu, to jednak obszar ten jest już skomunikowany z drogą krajową za pośrednictwem dwóch zjazdów indywidualnych, które to użytkowane są jako publiczne bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi. Jeden zjazd jest na granicy działek nr [...] i [...] w B. a drugi na granicy działek nr [...] i [...] w B.. Skoro obszar [...] jest skomunikowany z drogą krajową istniejącymi zjazdami, ustają przesłanki uzasadniające lokalizację zjazdu z DK [...] do działki nr [...] w B. zgodnie z ustaleniami planu. Istniejący zjazd indywidualny na granicy działek Nr [...] i [...] w B. może zostać przebudowany do parametrów zjazdu publicznego na odrębny wniosek stron.

Ponadto organ podniósł, że zgodnie z zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017 r. drogę krajową Nr [...] zaliczono do klasy techniczno-użytkowej GP - droga główna ruchu przyspieszonego. Obowiązujące rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm., dalej jako "rozporządzenie") w § 9 pkt 1 określa dostępność do tej klasy drogi w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu. Ponieważ każdy zjazd z drogi stanowi dodatkowy punkt kolizji, ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu panującego na drodze klasy GP nakazuje się ograniczanie ilości i częstotliwości zjazdów. Stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu. A zatem, zdaniem organu, w wymaganiach użytkowych dla tej klasy drogi ustalono ograniczenia w wykonaniu zjazdów. Jest to szczególnie uzasadnione w sytuacji bardzo wysokiego natężenia ruchu na tym odcinku drogi krajowej wynoszącego 16815 pojazdów rzeczywistych na dobę w roku 2015. Tym samym organ nie znalazł podstaw do wydania zezwolenia na lokalizację omawianego zjazdu publicznego

F. W. (dalej zwany skarżącym) pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem powyższej decyzji. Wskazał, że przywołane w uzasadnieniu do decyzji zapisy odnośnie dojazdu do działek sąsiednich za pośrednictwem dwóch zjazdów, zapewniają komunikację jedynie dla działek do których prowadzą i gwarantują dojazd ich właścicielom. Z uwagi na fakt, że przedmiotowe działki nie są własnością skarżącego, dojazd do działki nr [...] za pośrednictwem zjazdów do sąsiednich działek nie jest możliwy z przyczyn własnościowego prawa do gruntów. Ponadto, jak stwierdzono w uzasadnieniu decyzji, powyższe zjazdy są użytkowane bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi. Zdaniem skarżącego w świetle powyższego należy uznać, że działka nr [...] pomimo tego, że sąsiaduje z drogą krajową to pozostaje bez dojazdu.

Odnosząc się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L., skarżący podniósł, że droga krajowa w sąsiedztwie działki nr [...] w swoim obecnym przebiegu usytuowana jest na obszarze oznaczonym symbolem [...], z którego to obszaru, jak podkreślono w uzasadnieniu decyzji, ustalono docelową obsługę komunikacyjną dla przedmiotowej działki położonej w obszarze [...]. Jako rozwiązanie tymczasowe dopuszczono obsługę komunikacyjną z drogi krajowej nr [...] za pośrednictwem jednego zjazdu usytuowanego w północno wschodniej części terenu [...], co odpowiada lokalizacji działki nr [...] położonej właśnie w północno wschodniej części tego terenu. Skarżący, wskazując na powyższe, zwrócił się z wnioskiem wydanie decyzji na tymczasową lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do momentu wybudowania docelowych rozwiązań dla obszaru [...] oraz [...]. Po wprowadzeniu docelowych rozwiązań zjazd tymczasowy zostanie zlikwidowany, a komunikacja z działką nr [...] będzie odbywała się poprzez drogę [...] zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozpatrując powyższy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2018 r. Organ, przytaczając treść art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. oraz § 9 ust. 1 pkt 3, § 3 pkt 4 ww. rozporządzenia, podniósł, że powyższe przepisy służą zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które jest podstawowym kryterium wyrażenia zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej.

Zdaniem organu zjazd publiczny niewątpliwie wpłynąłby na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej, bowiem zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu natężenie ruchu drogowego wynosiło w 2015 r. aż 16815 poj./dobę. Dla porównania w roku 2010 natężenie to wynosiło 11765 poj./dobę, co oznacza, że tendencja wzrostowa wynosi 30%. Zdaniem organu w świetle powyższego każdy dodatkowy zjazd, tym bardziej zjazd publiczny, może wpłynąć negatywnie na płynność, a przede wszystkim na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dodatkowa kumulacja pojazdów w miejscu utworzenia zjazdu publicznego do działki nr [...] miałaby istotny wpływ na pogorszenie istniejących warunków ruchu na drodze.

Organ podkreślił, że dla przedmiotowego obszaru obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi B.. Zgodnie z ww. aktem prawa miejscowego działka nr [...] położona jest na terenie dróg publicznych klasy dojazdowej D (symbol [...]), terenie naturalnej zieleni nieurządzonej (symbol 7RZ), terenie rolniczym (symbol 5R) oraz terenie zabudowy usługowo - produkcyjnej (symbol [...]). Zgodnie natomiast z § 11 ust. 4 ww. tego planu zagospodarowania przestrzennego "obsługa terenów komunikacyjnych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 - wg zasad określonych w § 9 ust. 1. Dla terenów [...] ustala się docelową obsługę komunikacyjną z drogi dojazdowej [...], a jako rozwiązanie tymczasowe dopuszcza się obsługę komunikacyjną z drogi krajowej nr [...] za pośrednictwem jednego zjazdu usytuowanego w północno - wschodniej części terenu". Organ wyjaśnił, że co prawda działka nr [...] posiada, w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie usługowo - produkcyjne, oznaczone symbolem [...], które reguluje § 11 ust. 4 tego planu, lecz jedynie w niewielkiej, zachodniej części nieruchomości, co faktycznie stanowi północno - wschodnią część terenu [...]. Natomiast w części przylegającej do drogi krajowej nr [...], nieruchomość ta posiada przeznaczenie pod drogę publiczną klasy dojazdowej D. Zatem gdyby przyjąć stanowisko skarżącego za prawidłowe, wówczas zarządca drogi zezwoliłby na lokalizację zjazdu publicznego, który w rzeczywistości obsługiwałby teren drogi dojazdowej klasy D tj. teren o symbolu [...], a nie, jak stanowią zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, teren o symbolu [...].

Odnosząc się do skomunikowania terenu oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako [...], organ podniósł, że jego obsługę komunikacyjną można zapewnić jedynie w miejscu, w którym przylega on do drogi krajowej nr [...], Jego komunikacja w innym miejscu byłaby fizycznie niemożliwa, gdyż w konsekwencji zjazd ten zapewniłby komunikację zupełnie innego przeznaczenia terenu, niż tego wskazanego w § 11 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi B..

Organ podkreślił, że rozpoznając przedmiotowy wniosek jako zarządca drogi nie jest związany zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem związanie zarządcy drogi treścią planu, co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji czy przebudowy zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Prawidłowo więc w decyzji z [...] listopada 2018 r. wskazano, iż obsługa komunikacyjna terenu [...] jest obecnie zapewniona za pomocą istniejącego w km 123 + 340 zjazdu indywidualnego, na granicy działek nr [...] i nr [...] (obecnie działka nr [...]), gdyż jedynie na wysokości tej nieruchomości teren [...] przylega do drogi krajowej nr [...]. Niemożliwym byłoby zatem skomunikowanie powyższego terenu w inny sposób bowiem jedynie we wskazanym miejscu obszar ten przylega do pasa drogowego ww. drogi krajowej.

Organ wskazał, że zjazd istniejący w km 123+340 zjazd, obsługujący komunikacyjnie teren o przeznaczeniu usługowo - produkcyjnym (symbol [...]) jest zjazdem indywidualnym i z uwagi na prowadzoną działalność gospodarczą na działce nr [...] winien zostać przebudowany do parametrów zjazdu publicznego, bowiem obecnie jest wykorzystywany bez prawnie wymaganego zezwolenia. Oznacza to, iż właściciel działki nr [...] winien zwrócić się z wnioskiem do Oddziału w Krakowie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad celem przebudowy ww. zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego. Nie oznacza to jednak, iż, tak jak twierdzi skarżący, teren [...] nie jest legalnie skomunikowany, bowiem tak jak wspomniano teren jest skomunikowany za pomocą istniejącego w km 123 + 340 zjazdu indywidualnego, który wykorzystywany jest jako zjazd publiczny bez prawnie wymaganego zezwolenia.

Zdaniem organu nieuzasadnione jest również twierdzenie skarżącego, jakoby z przyczyn własnościowych nie był możliwy dojazd do działki nr [...], albowiem istnieje możliwość ustanowienia na działce nr [...] stosownej służebności drogowej (droga konieczna) w uzgodnieniu z ich właścicielami bądź użytkownikami (tryb umowny). Ustanowienie drogi koniecznej odpowiadałoby zapisom obowiązującego, na przedmiotowym obszarze, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym tymczasową obsługę komunikacyjną terenu o przeznaczeniu usługowo - produkcyjnym (symbol [...]) należy zapewnić poprzez jeden zjazd z drogi krajowej nr [...].

Organ podniósł, iż przedmiotowy odcinek drogi krajowej nr [...] objęty został zadaniem pn.: "Rozbudowa i przebudowa [...] na ode. [...] - [...] wraz z rozbudową układu drogowego i infrastruktury technicznej". W wyniku realizacji ww. inwestycji działka nr [...] będzie mogła być skomunikowana z drogą krajową nr [...], za pomocą drogi dojazdowej klasy D, która to powstanie w pasie drogowym ww. drogi krajowej.

Reasumując, organ wskazał, że jako zarządca drogi krajowej nr [...], mając na względzie bezpieczeństwo ruchu drogowego i zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może wyrazić zgody na lokalizację zjazdu publicznego we wnioskowanym miejscu.

Skarżący we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. i zasądzenie kosztów postępowania od organu, postawił zarzuty:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 29 ust 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na odmówieniu wydania skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w miejscowości B., gmina L., podczas gdy do ww. nieruchomości brak jest innej możliwości dojazdu, w szczególności zaś brak jest innego zjazdu publicznego, przy wykorzystaniu którego możliwy byłby dojazd do nieruchomości;

b) § 55 ust 1 pkt 3w zw. z § 78 ust 1 i 2 rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie charakteru zjazdu, o zezwolenie na lokalizację którego wnosi skarżący, a to zjazdu publicznego, co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, że istniejący zjazd w km 123+340 na działce nr [...] będzie odpowiedni do obsługi działki skarżącego o numerze [...], podczas gdy na przedmiotowej działce oraz sąsiadujących z nią innych działkach skarżącego, skarżący zamierza prowadzić działalność gospodarczą, a zjazd w km 123+340 na działce nr [...] jest zjazdem indywidulanym;

c) § 55 ust. 1 pkt 3) w zw. z § 79 rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu charakteru zjazdu w km 123+340 na działce nr [...] - zjazdu indywidualnego i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że teren [...] ([na którym m.in. zlokalizowana jest nieruchomość skarżącego) jest legalnie skomunikowany, podczas gdy zjazd w km 123+340 na działce nr [...] jest zjazdem indywidulanym wykorzystywanym jako zjazd publiczny bez prawnie wymaganego zezwolenia, a tym samym należy uznać, że do terenu [...] nie prowadzi żaden zjazd publiczny, który mógłby zapewnić zgodną z prawem komunikacyjną obsługę zabudowy usługowo-produkcyjnej;

d) § 113 ust 7 rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że lokalizacja zjazdu publicznego zgodnie z wnioskiem skarżącego wpłynęłaby na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...];

e) § 11 ust 4 uchwały Rady Gminy w L. z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi B., przez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że zjazd z drogi krajowej nr [...] (zapewniający tymczasową obsługę komunikacyjną) może zostać usytuowany jedynie w miejscu, w którym teren [...] przylega do drogi krajowej nr [...], podczas gdy w planie dla wsi B. brak jest takiego postanowienia, a nadto taka interpretacja całkowicie wykluczałaby zlokalizowanie jakiegokolwiek zjazdu z drogi krajowej nr [...], ponieważ tereny [...] w ogóle nie graniczą z terenem [...], przez który biegnie droga krajowa nr [...], zaś graniczą z terenem oznaczonym [...];

f) § 11 ust. 4 planu dla wsi B. przez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieruchomość skarżącego zostanie skomunikowana z drogą krajową nr [...] za pomocą planowanej drogi dojazdowej klasy D, wobec czego nie ma potrzeby na zezwolenie na lokalizację zajazdu publicznego, podczas gdy § 11 ust. 4 planu dopuszcza jako rozwiązanie tymczasowe obsługę komunikacyjną z drogi krajowej nr [...] za pośrednictwem jednego zjazdu usytuowanego w północno-wschodniej części terenu, a niezależnie od powyższego - zaskarżona decyzja winna zostać wydana w oparciu o aktualny stan faktyczny i nie powinna odnosić się do przyszłych i niepewnych zdarzeń;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy., a to art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego przez co stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony co doprowadziło w szczególności do:

a) pominięcia okoliczność, iż uwzględnienie wniosku skarżącego, a to wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w miejscowości B., zapewni obsługę komunikacyjną nie tylko działki nr [...], ale także innych, sąsiednich działek skarżącego [a to działek o numerach [...],[...] i [...]), a tym samym zapewni obsługę komunikacyjną znacznej części terenu przeznaczonego pod zabudowę usługowo-produkcyjna, oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi B. jako [...];

b) nieprawidłowej oceny charakteru istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] w km 123+340 na działce nr [...] i uznania, że zjazd ten (jako zjazd indywidulany) jest odpowiedni do obsługi komunikacyjnej terenu przeznaczonego pod zabudowę usługowo - produkcyjną, w tym także nieruchomości skarżącego, na których zamierza on prowadzić działalność gospodarczą,

c) nietrafnego przyjęcia, że teren [...] (na którym m.in. zlokalizowane są nieruchomości skarżącego) jest legalnie skomunikowany, podczas gdy do terenu [...] nie prowadzi żaden zjazd publiczny, który mógłby zapewnić zgodną z prawem komunikacyjną obsługę zabudowy usługowo-produkcyjnej, a zjazd w km 123+340 na działce nr [...] jest zjazdem indywidulanym wykorzystywanym jako zjazd publiczny bez prawnie wymaganego zezwolenia;

d) nieprawidłowego uznania, że działka nr [...] graniczy z terenem przeznaczonym w planie dla wsi B. pod drogę krajową nr [...] oznaczonym [...], podczas gdy działka ta, podobnie jak nieruchomość skarżącego (działka nr [...]) graniczy z terenem oznaczonym [...];

e) nietrafnym przyjęciu, że skarżący może korzystać z dojazdu do działki nr [...] przez zjazd indywidualny zlokalizowany w km 123+340 na działce nr [...] (np. w oparciu o służebność drogową], podczas gdy obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżącego (działki nr [...]), z uwagi wykorzystanie jej na prowadzenie działalności gospodarczej, może być prowadzona wyłącznie zjazdem publicznym;

f) wydaniu zaskarżonej decyzji nie w oparciu o aktualnie istniejący stan faktyczny, a z uwzględnieniem zdarzenia przyszłego, niepewnego - wybudowania planowanej drogi dojazdowej klasy D, i na tej podstawie uznanie, że nieruchomości skarżącego najprawdopodobniej zostanie w przyszłości skomunikowana z drogą krajową nr [...] wobec czego aktualnie nie ma potrzeby zlokalizowania zjazdu publicznego do działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2018 r., którą odmówiono udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki [...] położonej w miejscowości B., gm. L..

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 4 u.d.p., zgodnie z którym ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 8 u.d.p zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na wstępie rozważań wskazać trzeba, że art. 29 ust. 4 u.d.p., w związku z użytym w przepisie sformułowaniem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Wydawana na tej podstawie decyzja powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w przywołanym rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Podkreślić należy, że chociaż przepisy ustawy o drogach publicznych nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu, to uwzględniając treść art. 29 ust. 4 cytowanej ustawy, trzeba przyjąć, że wydanie decyzji o udzieleniu bądź odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu następuje na podstawie analizy aktualnej organizacji ruchu drogowego na drodze objętej postępowaniem przy uwzględnieniu zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz wymogów technicznych wynikających z warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i usytuowanie wskazane w wymienionym powyżej rozporządzeniu.

Zgodnie m.in. z § 1 rozporządzenia, warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie mają zapewniać:

1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa użytkowania, nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia, ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb;

2) odpowiednie warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem drogi publicznej;

3) niezbędne warunki do korzystania z drogi publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. Z powyższego bezspornie wynika, że jednym z podstawowych wymogów stawianym drogom publicznym jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Tym samym zarządca drogi, rozpatrując wniosek dotyczący lokalizacji nowego zjazdu publicznego, jest zobowiązany rozważyć, w jaki sposób wykonanie zjazdu oddziałuje na płynność ruchu pojazdów i czy lokalizacja tego zjazdu będzie miała znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego.

W myśl § 77 rozporządzenia, zjazd z drogi powinien być wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych.

Ponadto podstawowe zasady, gdy chodzi o zjazd z drogi, zawiera § 113 ust. 7 rozporządzenia, zgodnie z którym wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności:

1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła;

2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę;

3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%;

4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie;

5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

W tym miejscu należy podkreślić, że w świetle przytoczonego już wyżej § 77 rozporządzenia naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela w swobodnym korzystaniu z nieruchomości. Spełnienie wymagań dotyczących konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu realizowane jest przez zapewnienie zgodności planowanej lokalizacji zjazdu z wymogami formalnymi wynikającymi z przepisów rozporządzenia. Wymogi te zostały określone w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania, oraz zgodność z pozostałymi parametrami, o których mowa w § 1 ust. 3 rozporządzenia. Niewątpliwie zjazd nie spełniający powyższych wymogów nie może być uznany za spełniający wymogi bezpieczeństwa.

W przedmiotowej sprawie droga krajowa nr [...], na którą miałyby być zlokalizowany zjazd, zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017 r. w sprawie ustalenia klas istniejących dróg krajowych, zaliczona do dróg głównych ruchu przyśpieszonego, oznaczonych symbolem GP.

Jak wynika z powołanej w tym zakresie przez organ regulacji § 9 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia, określono w niej m.in., że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy GP, stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie innej drogi klasy niższej lub dodatkowej jezdni.

Wskazać należy, że w niniejszej sprawie zasadny jest zarzut skarżącego odnoszący się do ustaleń zawartych w decyzjach, że do działki skarżącego prowadzi dojazd poprzez inny istniejący zjazd do omawianej drogi krajowej nr [...]. Działka nr [...] w B. objęta jest obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w L. z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi B., zmieniona uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi B., zgodnie z którym pozostaje w obszarze oznaczonym [...]. W myśl § 11 ust. 4 niniejszego planu dla obszaru 3Up ustala się docelową obsługę komunikacyjną z drogi dojazdowej [...], a jako rozwiązanie tymczasowe dopuszcza się obsługę komunikacyjną z drogi krajowej nr [...] za pośrednictwem jednego zjazdu usytuowanego w północno - wschodniej części terenu. Zdaniem Sądu ma rację skarżący, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni § 11 ust. 4 niniejszego planu polegającej na przyjęciu, że zjazd z drogi krajowej nr [...] (zapewniający tymczasową obsługę komunikacyjną) może zostać usytuowany jedynie w miejscu, w którym teren [...] przylega do drogi krajowej nr [...], podczas gdy w planie dla wsi B. brak jest takiego postanowienia, a nadto taka interpretacja całkowicie wykluczałaby zlokalizowanie jakiegokolwiek zjazdu z drogi krajowej nr [...], ponieważ tereny [...] w ogóle nie graniczą z terenem [...], przez który biegnie droga krajowa nr [...], zaś graniczą z terenem oznaczonym [...]. Podkreślić należy także, że wyżej przytoczony zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera kategorycznego zakazu lokalizacji drugiego zjazdu dla danego obszaru, szczególnie że odnosi się do rozwiązania tymczasowego dotyczącego skomunikowania niniejszego obszaru z drogą krajową nr [...]. Zdaniem Sądu zasadnie podniósł także skarżący, że naruszające zapisy planu zagospodarowania przestrzennego są twierdzenia organu, że nieruchomość skarżącego zostanie skomunikowana z drogą krajową nr [...] za pomocą planowanej drogi dojazdowej klasy D wobec czego nie ma potrzeby na zezwolenie na lokalizację zajazdu publicznego, podczas gdy § 11 ust. 4 planu dopuszcza jako rozwiązanie tymczasowe obsługę komunikacyjną z drogi krajowej nr [...] za pośrednictwem zjazdu usytuowanego w północno-wschodniej części terenu. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja winna zostać wydana w oparciu o aktualny stan faktyczny i nie powinna odnosić się do zdarzeń przyszłych i niepewnych.

Słusznie organ wskazał, że właściciel działki, sąsiadującej z drogą krajową, która nie posiada zjazdu z drogi publicznej, chcąc zapewnić jej właściwą obsługę komunikacyjną, w pierwszej kolejności powinien rozważyć możliwość ustanowienia drogi koniecznej do swojej nieruchomości. Stąd też argument o braku zgody właścicieli działek sąsiednich nie jest wystarczającą przesłanką do uwzględnienia żądania strony, gdyż istnieją alternatywne rozwiązania powyższego konfliktu na drodze porozumienia lub drodze sądowej poprzez ustanowienie tzw. drogi koniecznej. Jednakże w niniejszej sprawie bezsporne jest, że wskazany przez organ jako zjazd obsługujący teren [...] (teren o przeznaczeniu usługowo-komercyjnym) tj. zjazd w km 123+340 drogi krajowej nr [...] (na działce nr [...]) jest zjazdem indywidualnym, który jest wykorzystywany jako zjazd publiczny bez prawnie wymaganego pozwolenia. W ocenie Sądu skarżący co prawda może ustanowić drogę konieczną i uzyskać dostęp do zjazdu istniejącego na działce nr [...], jednakże nie posiada narzędzi prawnych, żeby nakłonić właściciela działki nr [...] do złożenia wniosku do Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w K. celem przebudowy ww. zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego.

W świetle powyższego należy wskazać, że organ dokonał naruszenia art. 29 ust 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

Ponadto w ocenie Sądu nie zostały przez organ wyjaśnione w sposób należyty wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, co w konsekwencji pociąga za sobą niemożność oceny, czy sporna lokalizacja zjazdu do działki nr [...] w miejscowości B. będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na drodze głównej. Bezsporne jest bowiem, że droga z której lokalizacji zjazdu domagają się skarżący ma status drogi głównej ruchu przyśpieszonego (klasa GP). Jednakże nie można twierdzić, że w każdej sytuacji dodatkowy zjazd z drogi tej klasy będzie wpływał negatywnie na płynność ruchu i zwiększał niebezpieczeństwo na drodze. Wprawdzie nie można wykluczyć, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, co będzie uzasadniać odmowę zezwolenia na lokalizację zjazdu, lecz żeby to stwierdzić konieczne jest przeprowadzenie dokładnych ustaleń faktycznych. A w ocenie Sądu ustalenia przeprowadzone przez organ są niewystarczające. Organ, wskazał, że omawiany zjazd publiczny niewątpliwie wpłynąłby na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...], załączając wyciąg z Generalnego Pomiaru Ruchu w 2015 i 2010 r. powołując się na wynikające z nich zwiększenie o 30% natężenia ruchu drogowego. Jednakże organ nie dokonał pełnej analizy aktualnej organizacji ruchu drogowego na drodze objętej postępowaniem przy uwzględnieniu zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz wymogów technicznych wynikających z warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i usytuowanie wskazane w wymienionym powyżej rozporządzeniu, z dnia 2 marca 1999 r. warunkom wynikającym z § 113 ust. 7 rozporządzenia. W szczególności organ nie dokonał analizy, w jakiej odległości od planowanego zjazdu znajdują się inne zjazdy i jaki mają charakter (z wyjątkiem zjazdu na działkę nr [...]), czy zjazd leży w obszarze skrzyżowania lub węzła, czy jest planowany w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę (zakręty), jakie jest pochylenie drogi, czy byłaby utrzymana wymagana odległość widoczności na zatrzymanie. Nie dokonał analizy istniejącego oznakowania poziomego i pionowego.

Podnieść również w tym miejscu należy, że Sąd nie domniemywa intencji działania organu, ani nie czyni własnych ustaleń w sprawie. Aby ocenić rozstrzygnięcie organu w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować jego stanowiskiem zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów sprawy, dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę oraz okoliczności mających wpływ na ocenę żądania strony zgłoszonego w sprawie. Rola sądu administracyjnego sprowadza się wyłącznie do kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, a ta z kolei możliwa jest w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznoprawnych, tj. ustaleń co do faktów prawotwórczych, które wywierają skutki prawne oraz ustaleń co do oceny prawnej tych faktów. Te warunki natomiast są spełnione tylko w sytuacji przestrzegania zasad postępowania administracyjnego. Organ musi bowiem wiedzieć, że postępowanie, które prowadzi na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych podlega procedurze określonej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Stwierdzenie wyżej opisanych wad doprowadziło do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 80 k.p.a., przez brak ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do zastosowania art. 29 ust. 4 u.d.p., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym organ nieprawidłowo zastosował powyższy przepis, co czyni uzasadnionym stwierdzenie naruszenia prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Wady powyższe doprowadziły do nieprawidłowej, przedwczesnej odmowy wyrażenia skarżącemu zgody na lokalizację zjazdu.

Ponownie rozpatrując wniosek skarżących organ winien mieć na uwadze przedstawione wyżej stanowisko Sądu zarówno w zakresie wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i konieczność wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy, a także oceny już zebranego materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do wydania prawidłowej decyzji, oraz jej uzasadnienia uwzględniającego uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.