Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 208/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 65 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocłąwiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant: Mariusz Sitny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. w Wydziale IV sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...], z dnia [...] grudnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 54 ust. 1, art. 65 ust. 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2019 poz. 1507 ze zm.), art. 104, 107 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz na podstawie upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy W. do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości Gminy udzielonego kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., po rozpatrzeniu wniosku strony, odmówiono skierowania T.M. do Domu Pomocy Społecznej w W.

Na uzasadnienie organ wskazał, że T.M. zwrócił się z prośbą o umieszczenie go w Domu Pomocy Społecznej w W. W wyniku przeprowadzonego uprzednio postępowania Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w W. odmówił skierowania wnioskodawcy do Domu Pomocy Społecznej w W. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją [...] z dnia [...] września 2019 (wpływ do Ośrodka [...] października 2019 r.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

T.M. od roku 2015 przebywa w Domu Pomocy Społecznej w W. Pobyt ten odbywa się na zasadach komercyjnych, na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy bratem klienta – R.M., a właścicielem placówki. Strona ma oznaczony znaczny stopień niepełnosprawności wydany do dnia [...] grudnia 2022 r. Niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa, skarżący choruje na [...], wymaga opieki osób trzecich, ma dwóch braci, którzy nie są w stanie sprawować nad nim opieki. Wnioskodawca pobiera rentę rodzinną w kwocie [...] zł. Ponadto otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. Łączny dochód strony wynosi [...] zł. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z T.M. wynika, że nie chciałby być przeniesiony do innej placówki. Organ wskazał, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. W myśl art. 65 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, do domów pomocy społecznej prowadzonych przez podmioty niepubliczne, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli nie są one prowadzone na zlecenie organu jednostki samorządu terytorialnego, nie stosuje się art. 59-64. Dom Pomocy Społecznej w W. jest prowadzony jako działalność gospodarcza przez osobę prywatną. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej wynika, iż kierowanie osób do domów pomocy społecznej dotyczy głównie publicznych domów pomocy społecznej, tj. prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego bądź na ich zlecenie. Gminy nie muszą umieszczać mieszkańców w prywatnych domach pomocy społecznej na swoim terenie, gdyż mogą je kierować do publicznych domów prowadzonych przez inne gminy. Dom Pomocy Społecznej w W. nie jest prowadzony przez jednostkę samorządu terytorialnego, a Gmina W. nie ma podpisanej umowy z właścicielem placówki, która zgodnie z art. 65 ust. 1 określa wysokość opłaty za pobyt w domu prowadzonym przez podmiot niepubliczny. Na terenie Gminy i Powiatu nie ma Domu Pomocy Społecznej prowadzonego na zlecenie jednostki samorządu terytorialnego. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w W. kieruje osoby do publicznych domów prowadzonych przez inne gminy, do konkretnego typu domu zgodnie z zaświadczeniem lekarskim dotyczącym osoby wnioskującej.

Po przeprowadzeniu postępowania i zebraniu materiału dowodowego organ pierwszej instancji stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku, o czym orzekł w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...]. Wskazał, że strona obecnie przebywa w Domu Pomocy Społecznej w W., który jest przeznaczony dla osób w podeszłym wieku. Z uwagi na rodzaj schorzenia wskazanym byłoby skierowanie wnioskodawcy do domu pomocy społecznej dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie. Innymi słowy, w ocenie organu pierwszej instancji, Dom Pomocy Społecznej w W. – z uwagi na profil działalności – nie jest placówką właściwą dla osoby z niepełnosprawnością intelektualną, która nie znajduje się jeszcze w podeszłym wieku. Organ argumentował, że zdecydowanie lepszym rozwiązaniem dla wnioskodawcy byłoby umieszczenie go w takim domu pomocy społecznej, który zapewni mu pełną i fachową rehabilitację, a przede wszystkim rozwój poprzez stosowne warsztaty i możliwość kontaktów z innymi (młodszymi) osobami. Z uwagi na to, że wnioskodawca w wywiadzie środowiskowym wyraźnie podkreślił, że nie chciałby być skierowany do innego domu pomocy społecznej, negatywne załatwienie wniosku wynika z faktu, że wolą strony było skierowanie do Domu Pomocy Społecznej w W. W związku z tym organ nie mógł w tym postępowaniu skierować T.M. do placówki innego typu niż wnioskowana, z uwagi na fakt, że byłoby to niezgodne z wyraźnie wyrażoną wolą strony, a decyzja byłaby bezprzedmiotowa i wykraczała poza zakres postępowania. Niemiej jednak organ na marginesie wskazał, że w razie zmiany stanowiska strony i wyrażenia zgody na skierowanie do innego domu pomocy społecznej (a więc do domu właściwego dla osób z niepełnosprawnościami intelektualnymi, a nie dla domu dla osób w podeszłym wieku), decyzja organu byłaby odmienna.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji T.M., reprezentowany przez R.M., wyraził niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. Negatywnie ocenił dotychczasowy przebieg ponad rocznego postępowania administracyjnego dotyczącego skierowania wnioskodawcy do domu pomocy społecznej. Ponownie podkreślił, że wolą strony jest uzyskanie skierowania do Domu Pomocy Społecznej w W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania T.M., reprezentowanego przez R.M od opisanej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało ją w mocy.

W motywach organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Tak rozumiana pomoc społeczna, w myśl przepisu art. 3 ust. 1 ustawy, wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w godnych warunkach. Zgodnie natomiast z ust. 4 art. 3 ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Ponadto, jak wynika z przepisów art. 8 ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom, których dochód nie przekracza ustawowo określonego kryterium, wynoszącego dla osób samotnie gospodarujących i osób w rodzinie, odpowiednio 701 zł i 528 zł (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej; Dz. U. poz. 1358; w zw. z art. 9 ust. 1 i 8 oraz art. 8 ust. 1 ustawy). Świadczenia niepieniężne, w tym świadczenie wnioskowane przez stronę, są niezależne od dochodu. W przypadku tych świadczeń dochód osoby wnioskującej wpływa wyłącznie na wysokość odpłaty za korzystanie z nich. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Zasady kierowania przez gminę do domów pomocy społecznej prowadzonych przez podmioty niepubliczne normuje art. 65 ustawy. W myśl tego przepisu, do domów pomocy społecznej prowadzonych przez podmioty niepubliczne, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2-4 ustawy, jeżeli nie są one prowadzone na zlecenie organu jednostki samorządu terytorialnego, nie stosuje się art. 59-64b (ust. 1). W przypadku braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym gmina może kierować osoby tego wymagające do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starosty. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 59 ust. 1 i art. 61-64b, z tym że wysokość opłaty za pobyt w takim domu określa umowa zawarta przez gminę z podmiotem prowadzącym dom (ust. 2). W myśl przywołanych przepisów osoby kwalifikujące się do skierowania do domu pomocy społecznej mogą domagać się od gminy kierowania do domu pomocy społecznej, który prowadzony jest przez podmioty niepubliczne. Uprawnienie to ma charakter wyjątkowy, ponieważ warunkiem koniecznym dla ewentualnego uwzględnienia podania o skierowanie do domu pomocy społecznej prowadzonego przez podmiot niepubliczny, jest brak miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym. Z przywołanych przepisów wynika również, że decyzja w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) lub starosty, jest wydawana w warunkach uznania administracyjnego, co oznacza, że organ może, ale nie musi uwzględnić wniosku nawet wówczas, gdy zaistnieje wskazany warunek przedmiotowy.

Motywując decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że we wniosku strona domagała się umieszczenia w konkretnej placówce prowadzonej przez podmiot niepubliczny (Domu Pomocy Społecznej w W.) i stanowisko to wnioskodawca podtrzymywał konsekwentnie w toku postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji oraz organem odwoławczym, mimo iż na każdym etapie strona była informowana o tym, że warunkiem wstępnym skierowania do domu pomocy społecznej nieprowadzonego na zlecenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest brak możliwości zapewnienia wnioskodawcy opieki w placówce publicznej lub niepublicznej, ale prowadzonej na zlecenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Ta postawa strony, przy wskazanej przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji praktyce kierowania osób wymagających wsparcia w formie pobytu w domu pomocy społecznej do publicznych domów prowadzonych przez inne gminy, jak również wymagana przepisami deklaracja skierowania strony do tego rodzaju placówki, powoduje, że jedynym możliwym sposobem rozpoznania wniosku była odmowa skierowania wnioskodawcy do Domu Pomocy Społecznej w W. Umiejscowienie wnioskodawcy, w toku postępowania, zakreślonego wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r., w publicznym domu pomocy społecznej prowadzonym przez inną gminę wykraczałoby poza zakres postępowania. Tym samym teoretyczna możliwość skierowania strony do domu pomocy społecznej prowadzonego na zlecenie innej gminy wyklucza umieszczenia wnioskodawcy w prywatnym domu pomocy społecznej w W.

Z tych przyczyn Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji.

W skardze na ostateczną decyzję w sprawie, powołując się na unormowania art. 3 § 2 pkt.1 w zw. z art. 50 i nast. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) strona skarżąca, zaskarżyła obie decyzje w całości, zarzucając im naruszenie przepisów:

a) prawa materialnego, a to:

- art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię polegającą na nieograniczeniu przesłanki braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym do gminy i powiatu, w którym miejsce zamieszkania ma ubiegający się o skierowanie, co skutkowało uznaniem, że organ pierwszej instancji ma możliwość umieszczenia skarżącego do domu pomocy społecznej prowadzonym na zlecenie innej gminy, i tym samym niezastosowaniem tego przepisu w rozpoznawanej sprawie;

- art. 3 ust. 3 i art. 54 ust. 2 ustawy przez ich niezastosowanie;

b) postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1, 80 i art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia dokładnie stanu faktycznego, w szczególności poczynienia ustaleń jaka placówka jest odpowiednia dla skarżącego, czy na terenie Powiatu [...] istnieją domy pomocy społecznej odpowiednie dla niego, a także czy w placówkach tych są wolne miejsca;

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ drugiej instancji zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co oznaczało nie wzięcie pod uwagę stanu psychofizycznego strony (osoby niepełnosprawnej, chorej na [...]) oraz opinii wyrażanych przez lekarza w trakcie postępowania.

Biorąc pod uwagę te zarzuty skarżący wystąpił o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy celem jej merytorycznego rozpoznania po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. W motywach strona opisała dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie uzasadniła wymienione w petitum skargi zarzuty.

Naruszenia prawa materialnego strona upatruje w tym, że zgodnie z art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym gmina może kierować osoby tego wymagające do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starosty. W takiej sytuacji stosuje się odpowiednio art. 59 ust. 1 i art. 61-64b, z tym że wysokość opłaty za pobyt w takim domu określa umowa zawarta przez gminę z podmiotem prowadzącym dom. Zdaniem strony, wydając zaskarżoną decyzję, organ drugiej instancji przyjął, że możliwość skierowania osoby do domu pomocy społecznej prowadzonego przez inne gminy, wyklucza ewentualność umieszczenia wnioskodawcy w niepublicznym domu opieki społecznej (niefortunnie nazwanego przez organ "prywatnym"). Pominął jednak przy tym przepis art. 54 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym osoby, którym przysługuje prawo umieszczenia w domu pomocy społecznej kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej. W ocenie skarżącego, przepis art. 65 ust. 2 ustawy należy odczytywać w ten sposób, że gmina może kierować do niepublicznej placówki osoby pod warunkiem, że na terenie gminy, w której zamieszkuje osoba ubiegająca się o skierowanie, nie ma wolnych miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub jeżeli na terenie powiatu, w którym ma miejsce zamieszkania osoba ubiegająca się o skierowanie, brak jest wolnych miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym.

Z kolei naruszenia prawa procesowego strona upatruje w tym, że organ drugiej instancji wydał decyzję z rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, z pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów z opinii lekarskich oraz bez wyczerpującego zebrania dowodów, co łącznie skutkowało ustaleniem błędnego stanu faktycznego. Wnioskodawca ma ukończone [...] lat, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym – od dzieciństwa choruje na [...]. Ze względu na swoją jednostkę chorobową a także wiek nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Od urodzenia jest mieszkańcem Gminy W. i od 5 lat przebywa w Domu Pomocy Społecznej w W. na zasadach komercyjnych. Początkowo, po śmierci ojca, od stycznia 2015 r. przez dwa lata mieszkał w Domu Pomocy Społecznej w W. wraz z matką, która sprawowała nad nim opiekę. Po śmierci matki i wyczerpaniu się środków ze spadku, mieszkając dalej w Domu Pomocy Społecznej w W. (na zasadach komercyjnych, wspierany finansowo przez brata) w roku 2018 skarżący zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z prośbą o skierowanie go do Domu Pomocy Społecznej w W. na mocy uznaniowej decyzji administracyjnej. Gmina odmówiła umieszczenia skarżącego w tej placówce. W sumie Gmina W. wydała 4 decyzje odmawiające pomocy, spośród których od trzech decyzji T.M. (z pomocą brata, który jest jego pełnomocnikiem) skutecznie odwoływał się do organu drugiej instancji, a od czwartej decyzji SKO odwołuje się właśnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego:

Zdaniem skarżącego, organ drugiej instancji w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, bez przeprowadzania jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność, bezpodstawnie przyjął, że organ pierwszej instancji ma możliwość skierowania skarżącego do placówki odpowiedniej dla jego stanu zdrowia. Organ drugiej instancji, wbrew zarzutom zawartym w odwołaniu, nie zbadał:

- czy Dom Pomocy Społecznej w W. jest placówką odpowiednią dla skarżącego;

- jakie są potrzeby skarżącego;

- czy Gmina W. ma faktycznie możliwość skierowania skarżącego do innej placówki odpowiadającej jego potrzebom (czy potencjalna placówka docelowa jest odpowiednia dla skarżącego i czy są tam wolne miejsca).

Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na te okoliczności wynikała – zdaniem strony – chociażby z faktu zaniechania przez organ pierwszej instancji wyjaśnienia wypunktowanych zagadnień. Skarżący w odwołaniu, a także w toku wcześniejszych postępowań, oferował dowody wskazujące na to, że Dom Pomocy Społecznej w W. jest odpowiedni, co więcej, że pobyt skarżącego w tej placówce jest wskazany (strona od 5 lat przebywa w tym ośrodku na zasadach komercyjnych). Dla organu drugiej instancji wystarczające było zawarte w decyzji organu pierwszej instancji twierdzenie "Dom Pomocy Społecznej w W. jest przeznaczony dla osób w podeszłym wieku. Z uwagi na rodzaj schorzenia wskazanym byłoby natomiast skierowanie strony do domu pomocy społecznej dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie." Kolegium pominęło zatem argumenty, które skarżący zawarł w swoim odwołaniu (i które nadal podtrzymuje), m.in. o sprzeczności niepopartych dowodami twierdzeń Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z opinią lekarza na temat tego, jaka placówka byłaby właściwa dla skarżącego oraz o możliwości zapewnienia przez Dom Pomocy Społecznej w W. odpowiedniej opieki, w tym fachowej rehabilitacji, warsztatów i możliwości kontaktów z "rówieśnikami". Nie poparte żadnymi dowodami jest też twierdzenie organu drugiej instancji o możliwości skierowania przez Gminę wnioskodawcy do domu pomocy społecznej prowadzonego na zlecenie innej gminy. To, że organ pierwszej instancji twierdził, że taką praktykę stosuje, nie oznacza, że w tym konkretnym przypadku byłoby tam miejsce dla skarżącego. Tej okoliczności ograny natomiast nie badały. Gmina, w jednej ze swoich poprzednich decyzji kierowała skarżącego do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych w O., gdzie nie było miejsc i gdzie nie są przyjmowane osoby z [...]. Nie jest to również dom pomocy społecznej przeznaczony dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie (zob. decyzja Nr GOPS II 8131/646/708//2019 z dnia 2 sierpnia 2019 r.). Organ drugiej instancji nie wziął też pod uwagę opinii lekarza, która wskazuje jednoznacznie, że nie jest wskazana zmiana Domu Pomocy Społecznej w W., gdzie T.M. od 5 lat przebywa. Placówka ta przeznaczona jest wprawdzie dla osób w podeszłym wieku, jednak T.M. nie jest już nastolatkiem (zbliża się do sześćdziesiątki). Ponadto, jak już wspomniano, wybrany samodzielnie przez Kierownika GOPS w W. dla T.M. Dom Pomocy Społecznej w O.dla osób niepełnosprawnych fizycznie (tak: decyzja Nr GOPS II 8131/646/708//2019 z dnia 02.08.2019 r.) nie przyjmuje osób z [...].

Skarżący nadmienił, że jak wynika z ustaleń brata T.M.: GOPS w W. nawet nie zwracał się do [...] Domu Pomocy Społecznej z zapytaniem o potencjalne miejsce dla T.M. Odnosząc się do kwestii uznaniowości decyzji administracyjnej podniesiono, że "uznanie administracyjne, czyli uprawnienie organu administracyjnego do wyboru jednego z kilku możliwych rozwiązań prawnych, nie świadczy o swobodzie, dowolności działania administracji. (...) Organ administracyjny jest zobowiązany bowiem do wyjaśnienia: czym kierował się podejmując określone rozstrzygnięcie, jakie okoliczności skłoniły go do wydania takiej, a nie innej decyzji. Wszystkie (...) argumenty wskazują jednoznacznie, iż instytucja uznania administracyjnego nie jest tożsama z pojęciem dowolności działania organów administracji." (tak: E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2009). Zdaniem strony, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że choć przepis art. 65 ust. 2 ustawy wskazuje, że organ może kierować do niepublicznego domu pomocy społecznej, a zatem prawo gwarantuje tu pewną swobodę decyzyjną, to jednak organ winien uwzględniać słuszny interes strony, o ile nie koliduje to wyraźnie z ważnym interesem publicznym. Wynika to zarówno z ogólnej zasady określonej w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą organ powinien załatwić sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz z zasad udzielania pomocy społecznej, w tym z zasady określonej w art. 3 ust. 3 ustawy, zgodnie z którą rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także powinny uwzględniać możliwości pomocy społecznej. Organ powinien mieć zatem na względzie, czy realizacja wniosku leży w interesie skarżącego, czy wskazany we wniosku dom pomocy społecznej jest ośrodkiem odpowiedniego typu dla jego stanu zdrowia, czy wyraża zgodę na przyjęcie skarżącego i na jakich zasadach, a następnie czy realizacja wniosku nie sprzeciwia się ważnemu interesowi publicznemu. Zdaniem skarżącego, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. jest niezgodna z obowiązującym porządkiem prawnym oraz wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a to musiało doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Materialnoprawne przesłanki umieszczenia w domu pomocy społecznej określa art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507 t.j.). Ustawodawca wskazał, że świadczenie tego rodzaju przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie mogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Analiza przepisu art. 54 ustawy o pomocy społecznej prowadzi do wniosku, że decyzja w sprawie umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej uwarunkowana jest spełnieniem trzech przesłanek. Po pierwsze, może być wydana tylko w sytuacji, gdy osoba wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności. Po drugie, osoba ta z przyczyn wcześniej wymienionych nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Po trzecie, osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. W rozpoznawanej sprawie istotny jest także art. 65 tej ustawy, który stanowi, że do domów pomocy społecznej prowadzonych przez podmioty niepubliczne, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli nie są one prowadzone na zlecenie organu jednostki samorządu terytorialnego, nie stosuje się art. 59-64b (art. 65 ust. 1). W przypadku braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym gmina może kierować osoby tego wymagające do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starosty (art. 65 ust. 2).

Z art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że zasadą jest kierowanie do domu pomocy społecznej prowadzonego przez podmiot publiczny lub niepubliczny działający na zlecenie, o ile taki działa na terenie gminy lub powiatu właściwych dla osoby kierowanej. Jeśli natomiast na terenie gminy lub powiatu nie ma odpowiedniego domu pomocy społecznej, to gmina może kierować osobę do położonego na terenie innego powiatu: publicznego domu pomocy społecznej, niepublicznego domu pomocy społecznej prowadzonego w ramach zadań zleconych bądź też do niepublicznego domu pomocy społecznej prowadzonego bez zadań zleconych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 31 stycznia 2019 r., IV SA/Gl 1164/17).

W nawiązaniu do ustaleń faktycznych sprawy należy porządkująco wskazać, że wniosek skarżącego o umieszczenie go w domu pomocy społecznej dotyczy Domu Pomocy Społecznej w W., który jest prywatnym domem pomocy społecznej. W nawiązaniu do tej okoliczności, a także, w nawiązaniu do odnoszącej się do tej kwestii argumentacji organów obu instancji Sąd wskazuje, że w całości podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku w wyroku z dnia 20 lutego 2018 r. (sygn. akt I OSK 2493/17), w którym Sąd ten wyraził pogląd, że norma wynikająca z art. 65 ust. 2 ustawy, a stanowiąca o tym, że do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie organu jednostki samorządu terytorialnego może być skierowana osoba w przypadku braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym powinna być rozpatrywana w świetle celu nadrzędnego, tj. dobra osoby potrzebującej pomocy, jej potrzeb i możliwości ich zaspokojenia w celu eliminowania ograniczeń, jakim dotknięta jest osoba wymagająca pomocy lub znacznego im ulżenia.(....).

Warto w tym miejscu również wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie akcentowano, że organ pomocy społecznej dokonując wyboru domu pomocy społecznej do którego ma być kierowana osoba zobowiązany jest brać pod uwagę okoliczności takie jak zakres świadczonych usług odpowiadający indywidualnym potrzebom osoby kierowanej, z uwzględnieniem wolności, intymności, godności, poczucia bezpieczeństwa, stopnia fizycznej i psychicznej sprawności. Organ nie powinien tym samym ograniczać się jedynie do typu domu pomocy społecznej, czasu oczekiwania na miejsce w tym domu i zakresu świadczonych w nim usług. Musi zatem uwzględniać również indywidualne potrzeby osoby kierowanej, a zatem również jej poczucie bezpieczeństwa, które wiąże się m.in. z nastawieniem do danej placówki (i jej personelu) i może mieć związek z faktem wcześniejszego pobytu w konkretnej placówce (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 listopada 2019 r., IV SA/Po 872/19).

Dotychczasowe ustalenia, poczynione w sprawie, a także fakt, że już od 2015 r. (!) skarżący przebywa w Domu Pomocy Społecznej w W. wskazują, iż wnioskodawca spełnia ustawowe przesłanki przyznania mu świadczenia w postaci umieszczenia strony w domu pomocy społecznej. Poza wynikającymi z treści art. 65 ust. 2 ustawy przesłankami kierowania do niepublicznego domu pomocy społecznej prowadzonego bez zadań zleconych, sporne między organem i wnioskodawcą pozostaje także to, w jakim typie/profilu takiej placówki skarżący winien przebywać. Zdaniem organu, rodzaj schorzenia skarżącego ([...]) wskazuje na konieczność skierowania wnioskodawcy do domu pomocy społecznej dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie z zapewnieniem pełnej i fachowej rehabilitacji, co da stronie możliwość rozwoju poprzez uczestnictwo w terapii zajęciowej (warsztaty) i umożliwi kontakty z młodszymi osobami. Natomiast strona konsekwentnie podkreśla, że nie chciałaby być skierowana do innego domu pomocy.

W tym kontekście trzeba powiedzieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, jak i wojewódzkie sądy administracyjne niejednokrotnie zwracały uwagę w uzasadnieniach swoich orzeczeń, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy nie mogą kierować się automatyzmem i arbitralnością. Nie ma wątpliwości, że ze wszech miar pożądane jest, aby osoba będąca podopieczną organów pomocy społecznej, miała w maksymalnym stopniu zapewniony codzienny komfort życia na tyle, na ile jej stan zdrowotny czy też wiek, na to pozwalają. Taki jest podstawowy cel działania organów pomocy społecznej, które są instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Co zaś dla prawidłowego rozpoznania tej sprawy – zdaniem Sądu – najistotniejsze, ustawodawca w art. 3 ust. 4. wskazał, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej). Ustawa ta reguluje sytuacje trudne, a zatem wyspecjalizowane organy pomocy społecznej winny, orzekając wedle powołanego aktu prawnego, każdorazowo "dopasowywać" narzędzia w nim wskazane w sposób najwłaściwszy, dopasowany do sytuacji konkretnego podopiecznego, co wyklucza automatyczne stosowanie którejkolwiek z form pomocy społecznej.

Analiza ustawy w najmniejszym stopniu nie uzasadnia tezy, że istnieje sztywna, bezwzględnie obowiązująca zasada zastosowania takiego, czy innego środka pomocy (tu: konieczność umieszczenia wnioskodawcy w sugerowanym przez organ pierwszej instancji domu pomocy). Argumentacja organu pierwszej instancji, zdaniem Sądu, stanowi w istocie pewien automatyzm w stosowaniu prawa. Należy pamiętać, że organy administracyjne są obowiązane do przeanalizowania wszystkich okoliczności faktycznych potwierdzonych materiałem dowodowym. W kontrolowanym postępowaniu będzie to zaświadczenie lekarskie z dnia [...] grudnia 2019 r., wydane przez lekarza, pod którego stałą opieka znajduje się strona. Z dokumentu tego wynika, że skarżący świetnie zaaklimatyzował się w Domu Pomocy Społecznej w W., nawiązał relacje z współmieszkańcami i personelem, chętnie służy pomocą współmieszkańcom, korzysta z terapii zajęciowej i rehabilitacji (zgodnie z zaleceniem lekarskim). Podkreślono też, że w placówce przebywają także osoby w wieku zbliżonym do strony. W konkluzji lekarz prowadzący wskazuje jednoznacznie że "przeniesienie do innej placówki mogłoby spowodować w jego (skarżącego – przyp. Sądu) życiu ogromny kryzys emocjonalny o niemożliwych do przewidzenia skutkach". Zdaniem Sądu, w sprawie przede wszystkim winna być wzięta być pod uwagę okoliczność, że wprawdzie z punktu widzenia formalno-prawnego decyzja dotyczy "skierowania" strony do domu pomocy społecznej, ale w rzeczywistości skarżący już tam przebywa od szeregu lat, zatem chodzi tu jedynie o zmianę zasad przebywania strony w domu opieki, a nie fizyczne umieszczenie go tam. Najistotniejsze jest natomiast niewątpliwe to, że wnioskodawca czuje się w dobrze w obecnym miejscu pobytu i chce tam pozostać. W placówce tej obecnie jak i w przeszłości skarżący koncentruje swoje podstawowe interesy życiowe.

Okoliczności, o których była mowa wcześniej nie mogą być pomijane przez organ. Zamiast szczegółowej i dogłębnej analizy charakterystycznej dla każdej procedury poprzedzającej podjęcie decyzji załatwiającej indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, wydana decyzja w istocie mechanicznie odwołuje się do ustawy i bazuje na tym, że umieszczenie podopiecznego w konkretnej placówce ma charakter uznaniowy. Organy administracyjne powołane do udzielania realnej pomocy osobom dotkniętym nieszczęściem chorób, starości czy niedostatku materialnego nie mogą zwolnić się z ustawowego obowiązku wyważenia wszystkich argumentów, jakie podniesione zostały w sprawie i dążyć do takiego ukształtowania prawa wnioskodawcy, które maksymalnie zabezpieczy jego interesy. W kontrolowanym postępowaniu organy nie sprostały konieczności wszechstronnej analizy i oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów i obowiązkowi rozważenia całości argumentów, co doprowadziło do naruszenia zasady prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Materiał dowodowy, wskazany w uzasadnieniu wyroku, a pominięty przy załatwianiu sprawy, jednoznacznie dowodzi, że sprawa nie została należycie rozpoznana we wszystkich jej aspektach.

Zarysowany sposób procedowania daje podstawy do twierdzenia, iż rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie nosi cechy dowolności, a organ administracji w żaden sposób nie ustosunkował się do zgromadzonego materiału dowodowego. Należy wprawdzie zgodzić się z tezą uzasadnienia Kolegium, że decyzja o umieszczeniu podopiecznego w placówce niepublicznej ma charakter uznaniowy, jednak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, właśnie takie decyzje winny być szczególnie starannie i wnikliwie uzasadnione, czego brak szczególnie w przypadku decyzji organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organów będzie dokonanie raz jeszcze całościowej analizy materiału dowodowego z uwzględnieniem dotychczasowych uwag i wskazówek sądu.

Reasumując, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.