Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1714/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 F ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Joanna Banasiewicz /spr./ Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Op 228/10 w sprawie ze skargi G. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody O. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Op 228/10 oddalił skargę Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody O. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Wojewoda O., zarządzeniem zastępczym z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej "u.s.g."), wobec bezskutecznego upływu terminu 30 dni od wezwania Rady Miejskiej w G. do podjęcia odpowiedniej uchwały i po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego S. J.

W uzasadnieniu aktu organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Organ wskazał na przepis art. 24f ust. 1a ww. ustawy, stanowiący o obowiązku zaprzestania przez radnego prowadzenia działalności gospodarczej, o jakiej mowa w ust. 1 tego przepisu, w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy z dnia 26 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.). Organ podkreślił, że radny zarządzający działalnością gospodarczą, która jest prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego po upływie okresu, w którym powinien był zaprzestać zarządzania tą działalnością narusza podstawowy zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności określonych w przepisach prawa. Stosownie do treści art. 190 ust. 5 Ordynacji wyborczej, jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w art. 190 ust.1 pkt 2a ww. ustawy, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Oznacza to, zdaniem Wojewody, że po upływie tego okresu mandat wygasa z mocy prawa. W takiej sytuacji, rada na podstawie art. 190 ust. 6 ww. ustawy, stwierdza wygaśnięcie mandatu w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu. Uchwała taka ma charakter deklaratoryjny, wywołuje skutki od dnia, w którym upłynął trzymiesięczny termin do zaprzestania tego rodzaju działalności.

W ocenie organu nadzoru S. J. naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego Rady Miejskiej w G. z funkcją członka zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "Komunalnik" w G. Organ ustalił bowiem, że radny Rady Miejskiej w G. w chwili składania ślubowania zarządzał działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia gminnego, tj. Sp. z o.o. "K." w G., prowadzącą działalność z wykorzystaniem mienia należącego do Gminy Grodków, co wynika z umowy o zarządzanie i utrzymywanie nieruchomości, zawartej na okres od 1 stycznia 2006 r. do grudnia 2008 r., pomiędzy Gminą G. a Spółką, której prezesem zarządu jest S. J. Ponadto, w dniu 10 grudnia 2008 r. zawarto kolejną umowę na okres od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r.

Wojewoda O. ustalił, że w przedmiotowej sprawie Rada Miejska w G. nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaszenie mandatu w terminie wyznaczonym w art. 190 ust. 6 Ordynacji wyborczej do rad gmin, powiatów i sejmików województw.

W związku z powyższym, pismem, z dnia 28 października 2009 r. wezwano Radę Miejską w G. do podjęcia takiej uchwały, po upływie zaś 30-dniowego terminu i niepodjęcia uchwały koniecznym stało się wydanie zarządzenia zastępczego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wniesionej na zarządzenie zastępcze Wojewody O. z dnia[...]lutego 2010 r., Gmina G. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 24f ust. 1 i art. 24f ust. 1a w związku z art. 98a ustawy o samorządzie gminnym lub o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Skarżąca zarzuciła, że zaskarżony akt wydany został z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów. Zdaniem skarżącej, zakaz wynikający z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym nie obejmuje osób fizycznych pełniących funkcje w organach osób prawnych. S. J., członek zarządu spółki kapitałowej, pełniąc funkcje w organie spółki nie prowadzi działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami. Stosownie do art. 201 § 1 Kodeksu spółek handlowych zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Działalność prowadzi osoba prawna, radny nie zarządza działalnością osoby prawnej indywidualnie, ale jedynie uczestniczy w organie takiej osoby.

Dodatkowo wskazano, że na sesji Rady w dniu 25 listopada 2009 r. Rada Miejska podjęła stanowisko w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego S. J., wobec czego wydanie zaskarżonego aktu narusza zasadę samodzielności i podmiotowości gminy oraz stanowi zbyt daleko idącą ingerencję Wojewody w działalność jednostki samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), stwierdził, że zarządzenie zastępcze Wojewody odpowiada prawu, bowiem zostało wydane w granicach ustawowego upoważnienia, przy jednoczesnym zachowaniu warunków formalnych trybu określonego w art. 98a ust. 2 u.s.g.

Zdaniem Sądu w odniesieniu do radnego Rady Miejskiej w G., S. J., zaistniały materialne przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego, uprawniające właściwy organ do stwierdzenia jego wygaśnięcia. Sąd wskazał, że w myśl art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 5 Ordynacji wyborczej do rad gmin, powiatów i sejmików województw, wygaśnięcie mandatu radnego następuje z mocy prawa na skutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał tę funkcję lub prowadził tę działalność i nie zaprzestał jej prowadzenia w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wprowadza generalny zakaz używania mienia komunalnego gminy w prowadzonej, czy też zarządzanej, bądź reprezentowanej przez radnego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny do wykorzystywania mienia gminy. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "z wykorzystaniem" odnosić należy do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to czy owo wykorzystywanie ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe oraz odpłatne bądź też nie. Zdaniem Sądu, w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania sankcji z art. 24f ust. 1a tej ustawy. S. J., radny Rady Miejskiej w G., jest wspólnikiem, posiadającym co najmniej 10% udziałów w Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością "K." w G. oraz wchodzi w skład organu uprawnionego do reprezentacji tego podmiotu, pełniąc funkcję prezesa zarządu, uprawnionego do jednoosobowej reprezentacji wskazanej osoby prawnej. Przedmiot działalności wskazanej Spółki stanowi między innymi, zarządzanie nieruchomościami na zlecenie (odpis aktualny z Krajowego Rejestru Sądowego nr KRS [...], dział [...], poz. [...]).

Zdaniem Sądu, zarządzanie nieruchomościami jest działalnością zawodową, która wyczerpuje znamiona działalności gospodarczej. Zarządzanie zaś nieruchomościami gminy jest działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia gminy. Zakaz zostaje naruszony już w momencie zawarcia umowy o zarządzanie nieruchomością wspólną i rozpoczęciem wykonywania czynności zarządu przez radnego. Pełnienie przez radnego funkcji członka zarządu spółki oznacza zarządzanie taką działalnością w rozumieniu art. 24f u.s.g.

Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, iż Gmina G. kilkakrotnie zawierała ze Spółką "K.", reprezentowaną przez radnego S. J. umowy o zarządzanie i utrzymywanie nieruchomości (nieruchomości lokalowe stanowiące 100% własności Gminy) – umowy z dnia 18 stycznia 2006 r., z dnia 1 kwietnia 2006 r. "Oczyszczanie ręczne i mechaniczne nawierzchni i chodników" i z dnia 10 grudnia 2008 r.

W sprawie zaistniała przesłanka wygaśnięcia mandatu radnego, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji. Sąd podzielił stanowisko, że ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny (por. P. Sitniewski, Wygaśnięcie mandatu radnego, Warszawa 2007, s. 172).

Wobec zaistniałych okoliczności faktycznych, w myśl art. 190 ust. 6 Ordynacji, Rada Miejska w G. obowiązana była do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego S. J. Skoro uchwała w tym przedmiocie nie została podjęta Sąd uznał za prawidłowe i mieszczące się w granicach upoważnienia ustawowego wydanie przez Wojewodę zarządzenia zastępczego, stwierdzającego wygaśnięcia mandatu radnego, w trybie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd nie podzielił stanowiska, że samo skierowanie na sesję Rady Miejskiej w G. w dniu 25 listopada 2009 r., projektu uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego S. J., a następnie nieprzegłosowanie tej uchwały, wyczerpuje znamiona art. 190 ust. 2 Ordynacji i nie pozwala tym samym organowi nadzoru na wydanie zarządzenia zastępczego, na podstawie art. 98 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym. Bezskuteczny upływ terminu 30-dniowego oznacza brak "odpowiedniego" aktu, termin "odpowiedni" należy interpretować jako akt o treści żądanej przez wojewodę (stwierdzający wygaśnięcie mandatu). Bezskuteczny upływ terminu rodzi po stronie wojewody kompetencję do wydania zarządzenia zastępczego (tak: WSA w Krakowie w wyroku z dnia19 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 839/07, LEX nr 366739).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę kasacyjną wniosła Gmina G., zaskarżając w całości powyższy wyrok i zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię – art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegającą na uznaniu generalnego zakazu używania mienia komunalnego gminy przez radnych, a tym samym uznaniu, że przepis ten ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Gmina podtrzymała argumentację zawartą w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzając, że wydanie zaskarżonego wyroku jest następstwem błędnej wykładni art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda O. wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że w pełni zgadza się z dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wykładnią art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły też przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jedynie zaś w takim przypadku, zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany byłby rozpoznać sprawę niezależnie od granic skargi kasacyjnej, w przeciwnym bowiem razie Sąd ten jest związany granicami skargi.

Gmina G. we wniesionej skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi jedynie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegającą na uznaniu generalnego zakazu używania mienia komunalnego przez radnych, a tym samym uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Tak sformułowana podstawa kasacyjna, znajdująca oparcie w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. każe przyjąć, że strona nie kwestionuje dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, brak bowiem w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W konsekwencji więc za podstawę wyrokowania przyjąć należy – za Wojewodą O. i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu – okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym kwestionowane zarządzenie zastępcze.

W myśl art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przepis ten wprowadza generalny zakaz używania mienia komunalnego gminy w prowadzonej, czy też zarządzanej, bądź reprezentowanej przez radnego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny do wykorzystywania mienia gminy. Ponadto Sąd zauważył, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie "z wykorzystaniem" odnosić należy do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to czy owo wykorzystywanie ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe oraz odpłatne bądź też nie. Sąd pierwszej instancji uznał też, że zarządzanie nieruchomościami gminy jest działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem minia gminy. W ocenie Sądu pełnienie przez radnego funkcji członka zarządu Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "K." w G., której radny jest wspólnikiem i w której pełni funkcję prezesa zarządu uprawnionego do jednoosobowej reprezentacji oznacza zarządzanie taką działalnością w rozumieniu art. 24f powołanej ustawy. Zważywszy, że okolicznością niesporną w sprawie jest, że Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w G. łączyły z Gminą G. umowy o zarządzanie i utrzymywanie nieruchomości gminnych, uznanie przez Sąd, że pełnienie przez radnego funkcji członka zarządu spółki oznacza zarządzanie taką działalnością w rozumieniu art. 24f u.s.g. nie narusza wymienionego przepisu ani w zakresie jego wykładni, ani też zastosowania.

Szerokie rozumienie zakazu prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzanie taką działalnością, o której mowa w art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaprezentowane w zaskarżonym wyroku jest zgodne ze stanowiskiem wielokrotnie wyrażanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, które skład orzekający w sprawie niniejszej podziela (np. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 787/06, ONSAiWSA z 2006 r. nr 3, poz. 86; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1080/09, niepubl.). Jak trafnie podkreślono w powołanym wyroku z dnia 13 października 2009 r. dyspozycja przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wskazuje, że wykorzystanie mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat ma pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez radnego działalnością gospodarczą, a zatem mienie komunalne ma służyć działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego.

Podkreślona w skardze kasacyjnej okoliczność, że radny nie prowadzi działalności gospodarczej na własny rachunek i jest jedynie członkiem zarządu spółki kapitałowej, w której pełni funkcję prezesa zarządu, zaś działalność gospodarczą prowadzi wskazana osoba prawna nie mogła wykluczyć prawidłowości przyjętej przez Sąd pierwszej instancji interpretacji art. 24f ust. 1.

Niewątpliwie słusznie uznano w zaskarżonym wyroku, że zarządzanie przez Spółkę z o.o. "K." nieruchomościami gminy jest działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia gminy, co zresztą nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej. Niewątpliwie też prezes zarządu spółki, uprawniony do jednoosobowej reprezentacji tej osoby prawnej, zarządza taką działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.