Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3207/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant Starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 715/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia S. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Rz 715/15) oddalił skargę Stowarzyszenia S. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Stowarzyszenie S. z siedzibą w Warszawie wnioskiem z dnia 4 lutego 2015 r. zwróciło się do Urzędu Miasta w K. o udostępnienie danych dotyczących wysokości nagród przyznanych w 2014 r. wszystkim pracownikom Urzędu, poprzez podanie imienia i nazwiska oraz kwoty przyznanej nagrody. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta K. pismem z dnia 18 lutego 2015 r. poinformował wnioskodawcę, że podanie żądanej informacji nie jest możliwe z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1764, dalej także jako: u.d.i.p.), a następnie decyzją z dnia 6 marca 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Prezydent Miasta K. wskazał, że wniosek dotyczył wszystkich pracowników Urzędu, podczas gdy osobami pełniącymi funkcje publiczne, do których, w myśl art. 5 ust. 2 zastosowanie mają przepisy u.d.i.p., są Prezydent Miasta i jego zastępcy, sekretarz oraz skarbnik. Żądana informacja w takim zakresie może zostać udostępniona na wniosek. W przypadku pozostałych pracowników możliwe jest ujawnienie schematu wynagrodzeń (nagród) poprzez wskazanie wysokości najwyższych i najniższych nagród przyznanych pracownikom w poszczególnych grupach stanowisk. Możliwe jest również wskazanie wysokości nagród osób zajmujących określone stanowisko, jednakże bez precyzowania, kto konkretnie takie stanowisko zajmuje. Wnioskodawca nie był zainteresowany udostępnieniem informacji w takiej postaci.

Na skutek odwołania Stowarzyszenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy ocenił rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta K. jako prawidłowe, choć nie w pełni podzielił zaprezentowaną w nim argumentację. Zdaniem organu odwoławczego dane dotyczące wysokości wynagrodzenia osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny są informacją publiczną i to niezależnie od stanowiska, na którym osoba ta została zatrudniona. Niemniej jednak prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W tym kontekście informacją publiczną nie jest informacja, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, lecz kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. O ile bowiem uzasadnionym było domaganie się przez wnioskodawcę informacji polegającej na wyliczeniu wysokości nagród przyznanych w 2014 r. wszystkim pracownikom Urzędu Miasta, to domaganie się podania konkretnie imienia i nazwiska pracownika wraz z kwotą już nie. Informacja publiczna to nie wiedza o wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych.

Od powyższej decyzji skargę złożyło Stowarzyszenie S. wnosząc o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wspomnianym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że informacja o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego, stanowi informację publiczną. W skład tego majątku wchodzą wynagrodzenia wszystkich pracowników urzędu gminy. Wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.). Zdaniem Sądu I instancji wynagrodzenia wszystkich pracowników urzędu gminy należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem żądane przez Stowarzyszenie informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej.

Przechodząc do kwestii związanych z ograniczeniem prawa do informacji publicznej określonym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w Urzędzie Miasta K. oprócz osób pełniących funkcje publiczne (np. Prezydent Miasta, jego Zastępcy, Sekretarz Miasta, itd.), zatrudnione są także inne osoby – niesprawujące takich funkcji, natomiast wypełniające funkcje aparatu pomocniczego. Informacje o wynagrodzeniu należą do sfery prywatności zatrudnianego pracownika. Wysokość wynagrodzenia stanowi dobro osobiste pracownika w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego i jako takie podlega prawnej ochronie. Ochronę tę respektuje art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z wyjątkiem odnoszącym się do osób pełniących funkcje publiczne, których prywatność, w tym wynagrodzenie, na podstawie powołanego przepisu nie jest objęta ochroną.

WSA w Rzeszowie nie podzielił poglądu skarżącego Stowarzyszenia, że prywatność pracowników zatrudnionych w Urzędzie doznaje ograniczenia ze względu na jawność wydatkowania środków publicznych (konieczność szczególnej kontroli społecznej z powodu możliwości subiektywnej oceny i nepotyzmu). W ocenie Sądu nietrafne są argumenty, że osoba niepełniąca funkcji publicznej, zawierająca umowę o pracę z pracodawcą wydatkującym środki publiczne, musi liczyć się z zainteresowaniem społeczeństwa obejmującym wiedzę o jej dochodach. Z takim zainteresowaniem na pewno musi liczyć się osoba podejmująca się pełnienia funkcji publiczej. Nie należy rozciągać tego obowiązku na inne osoby, niepełniące funkcji publicznej, którym ochronę prawa do prywatności zapewnia art. 5 ust. 2 u.d.i.p., stanowiący ograniczenie w realizacji prawa do informacji. Powołany przepis stanowiący o wyjątku nie może być interpretowany rozszerzająco.

Sąd I instancji przyjął, że nie ma też znaczenia, czy pracodawca osoby niepełniącej funkcji publicznej jest podmiotem prywatnym czy publicznym. Tego typu rozróżnienie naruszałoby konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) w zakresie ochrony praw pracowniczych.

Nawiązując z kolei do powoływanego w skardze orzecznictwa dotyczącego osób i jednostek zawierających umowy cywilnoprawne z podmiotami publicznymi, Sąd I instancji zwrócił uwagę na różnice w kwestii ujawniania informacji o takich osobach. Zawierając stosowne umowy wydatkują one środki publiczne w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. To ryzyko prowadzonej działalności i wyboru kontrahenta (w tym wypadku podmiotu publicznego) wiąże się z koniecznością ujawnienia szczegółów umowy. Natomiast informacja o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w urzędzie obsługującym organy administracji publicznej podlega prawnej ochronie jako dobro osobiste pracownika i nie podlega ujawnieniu.

W ocenie WSA w Rzeszowie organy nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów – zwłaszcza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, o czym przesądza treść art. 61 ust. 3 Konstytucji, który stanowi o możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej (w rozpoznawanej sprawie jest to prawo do prywatności).

Od opisanego wyroku skargę kasacyjną złożyło Stowarzyszenie S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi na mocy art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej także jako: p.p.s.a.), względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Strona skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia normy, iż w przypadku nagród otrzymanych na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 902 ze zm.) prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie prywatności imienia i nazwiska wraz z otrzymaną kwotą nagrody jeżeli pytanie dotyczy osoby niepełniącej funkcji publicznej,

2. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do rozstrzygnięcie kolizji prawa do informacji publicznej i prawa do prywatności w ten sposób, iż wyłączona została społeczna kontrola przyznawania nagród w samorządzie, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej,

3. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię - polegającą na uznaniu, że zachodzą przesłanki do ograniczenia prawa do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że wyrok Sądu I instancji naruszył istotę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, określonego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, poprzez niewłaściwe wyważenie racji pomiędzy prawem do informacji publicznej a prawem do ochrony prywatności, co stanowiło także naruszenie zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto Sąd uchybił zasadzie jawności wydatków publicznych określonej w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, stosując błędną wykładnię art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która doprowadziła do uznania Sądu, iż przepis tej ustawy ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Prawo do informacji publicznej określone jest w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz wynika z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Prawo to należy rozpatrywać jako jedno z podstawowych praw człowieka, stanowiące zabezpieczenie wolności obywateli przed nadużyciami władzy.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że prawo do informacji publicznej jest równorzędnym prawem w stosunku do prawa do prywatności, a zgodnie z zasadą proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie oraz ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Tymczasem w skarżonym wyroku Sąd I instancji właściwie nie rozważył kwestii relacji prawa do prywatności oraz prawa do informacji publicznej i niejako z góry ustanowił ochronę prywatności jako wartość nadrzędną. Nagrody otrzymywane przez pracowników administracji publicznej są wypłacane z majątku publicznego, więc zakwestionowanie zasady jawności co do tych nagród stanowi podważenie prawa do występowania o wiedzę dotyczącą wydatków publicznych, a to niewątpliwie jest istotą prawa do informacji publicznej.

Strona skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK-A 2006/3/30), który zawiera stwierdzenie, że "sfera chronionej prywatności pozostaje niejednokrotnie w związku z informacjami odnoszącymi się do działalności organów publicznych. Wyraźną tendencją charakterystyczną dla orzecznictwa i regulacji europejskich jest w tym względzie dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji publicznych, ponieważ stanowi on istotną gwarancję transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie".

Skarżące Stowarzyszenie zwróciło uwagę na zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi zawartą w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z nią gospodarka środkami publicznymi jest jawna i jest to zasada stosowana we wszystkich sprawach związanych z wydatkowaniem środków publicznych. W związku z tym nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie zachodzi wyjątek od tej zasady, ponieważ nie ma ono oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Ponadto zdaniem skarżącego kasacyjnie nieuzasadnione jest stwierdzenie WSA w Rzeszowie, że nie ma też znaczenia, czy pracodawca osoby niepełniącej funkcji publicznej jest podmiotem prywatnym czy publicznym a tego typu rozróżnienie naruszałoby konstytucyjną zasadę równości wobec prawa w zakresie ochrony praw pracowniczych. Wynika to z faktu, iż do pracowników zatrudnionych w jednostkach samorządu terytorialnego stosuje się art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych jako normę lex specialis w stosunku do kodeksu pracy. W przypadku gdy pracodawcą jest podmiot publiczny, pracownik powinien się liczyć z większą transparentnością w zakresie wynagrodzenia ze względu na zasadę jawności wydatków publicznych. Autor skargi kasacyjnej wskazał na analogię do jawności umów cywilnoprawnych, ponieważ w tych sprawach jest ona uzasadniona tymi samymi przesłankami. Kluczowa jest dobrowolność zarówno przy podpisywaniu umów cywilnoprawnych z podmiotem publicznym, jak i podejmowanie pracy w takim podmiocie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, z wyjątkiem przesłanek nieważności. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1) oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono wyłącznie naruszenie prawa materialnego. Oznacza to, że stan faktyczny ustalony przez organ i niezakwestionowany przez Sąd I instancji jest bezsporny.

Ustawodawca przewidział i odróżnił od siebie dwie formy naruszenia prawa materialnego tj. przez jego błędną wykładnię bądź przez niewłaściwe zastosowanie. W przypadku błędnej wykładni przyjmuje się, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, System Informacji Prawnej LEX). Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego jest natomiast w istocie błędem polegającym na nieprawidłowej ocenie przez sąd I instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji.

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonemu orzeczeniu błędną wykładnię art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji w sposób nieuprawniony przyjął, że prywatność osób niepełniących funkcji publicznych, zatrudnionych w urzędzie miasta nie podlega ochronie.

W kontekście art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP Sąd I instancji stwierdził, że przepisy te nie zostały naruszone przez organ administracji publicznej z uwagi na treść art. 61 ust. 3 Konstytucji, który wprowadza możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2).

Zarzut błędnej wykładni przepisu określającego konstytucyjne prawo do informacji publicznej nie jest uzasadniony. Sąd I instancji prawidłowo zakwalifikował żądaną przez skarżące Stowarzyszenie informację o wysokości nagród przyznanych urzędnikom ze środków publicznych jako informację publiczną. Nie ulega wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że tego typu dane mieszczą się w zakresie, określonego w powołanych przepisach Konstytucji prawa do informacji publicznej. Obejmują one bowiem informację o gospodarowaniu majątkiem publicznym przez organy samorządu terytorialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył również art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, który stanowi, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Sąd I instancji powołując ten przepis prawidłowo stwierdził, że wysokość wynagrodzeń finansowanych ze środków publicznych, w tym również dodatkowych nagród, stanowi informację publiczną. Wobec powyższego, zdaniem NSA, norma prawna wynikająca z przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji w związku z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych została prawidłowo zdekodowana przez Sąd I instancji i na aprobatę zasługuje teza, że informacja o wysokości nagród wypłaconych osobom piastującym stanowisko organu, a także pracownikom obsługującego go urzędu stanowi informację publiczną.

Na treść zaskarżonego orzeczenia nie miał natomiast wpływu art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Zgodnie z tym przepisem pracownikowi samorządowemu za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej można przyznać nagrodę. Przepis ten stanowi podstawę do wypłaty takiemu pracownikowi dodatkowego wynagrodzenia związanego z osiągnięciami w pracy. Nie wynika z niego, ani z żadnego innego przepisu, pozbawienie pracowników jednostki finansowanej ze środków publicznych prawa do prywatności w zakresie otrzymywanego wynagrodzenia.

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Strona skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów doprowadziło do rozstrzygnięcia kolizji prawa do informacji publicznej i prawa do prywatności w ten sposób, iż wyłączona została społeczna kontrola przyznawania nagród w samorządzie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafne jest stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że prawo do informacji publicznej jest prawem równorzędnym do prawa do prywatności. Kwestie związane z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności były przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30) przyjął, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne, stojąc jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14 stwierdził, że w niektórych sytuacjach ustawodawca w przepisach szczególnych nakazał wobec wybranych grup funkcjonariuszy ujawnienie statusu materialnego poprzez składanie różnego rodzaju oświadczeń majątkowych. W związku z tym można przyjąć, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Umożliwienie przez ustawodawcę w stosunku do osób publicznych szerszej ingerencji w sferę prywatności nie powinno prowadzić do jej zupełnego unicestwienia.

Biorąc pod uwagę powyższe ogólne rozważania należy stwierdzić, że skoro przepisy Konstytucji przewidują możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na konieczność ochrony prawa do prywatności nie tylko osób pełniących funkcje publiczne, to organ odmawiając udostępnienia informacji o wysokości nagród przyznanych w 2014 r. wszystkim pracownikom urzędu miasta, poprzez podanie imienia i nazwiska oraz kwoty przyznanej nagrody, z wyłączeniem prezydenta miasta, jego zastępcy, sekretarza oraz skarbnika, nie naruszył powołanych przepisów Konstytucji tj. art. 61 ust. 1 i 2 w związku z 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 poprzez ich błędne zastosowanie. Zaznaczyć należy, że wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, organ nie kwestionował prawa wnioskodawcy do informacji o wysokości wypłaconych pracownikom nagród, a jedynie odmówił wskazania wysokości nagród wypłaconych poszczególnym (wskazanym z imienia i nazwiska) pracownikom urzędu. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta K. zaproponował wnioskodawcy udostępnienie danych o schemacie przyznawania nagród, ze wskazaniem m.in. na ich wysokość na poszczególnych stanowiskach.

Skuteczne zaś zakwestionowanie kręgu osób, które zostały w zaskarżonej decyzji zaliczone do kategorii osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem funkcji publicznych a także zakresu ochrony prawa do prywatności poszczególnych grup pracowników urzędu, wymagałoby powiązania powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Ustawy Zasadniczej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie. Z uwagi na związanie zarzutami skargi kasacyjnej i brakiem zarzutu błędnego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do argumentu przedstawionego przez pełnomocnika skarżącego Stowarzyszenia na rozprawie, że wymienieni w zaskarżonej decyzji Prezydent Miasta K., jego Zastępca oraz Skarbnik Miasta nie są jedynymi osobami pełniącymi funkcje publiczne w Urzędzie Miasta.

W konsekwencji powyższego, za nieuzasadniony należało uznać również zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię. Zgodnie z powołanym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Sąd I instancji ograniczył się do literalnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wskazał, że informacja o wysokości wynagrodzenia (w tym dodatkowych nagród) osób niepełniących funkcji publicznych jest objęte ochroną z uwagi na prywatność tych osób. Możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności wynika z powołanego przepisu. Wobec tego zarzut błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Natomiast zarzut ewentualnego błędnego zastosowania tego przepisu przez organ, a w konsekwencji także przez Sąd I instancji, do określonej kategorii pracowników urzędu, jak wspomniano, nie został podniesiony w skardze kasacyjnej, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., kontrolę zaskarżonego wyroku w tym zakresie.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.