Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1267/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 25 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 533/20 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 września

2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 533/20) oddalił skargę B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W/w wyrok został wydany w oparciu o następujące okoliczności sprawy:

Decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...], Burmistrz [...] odmówił B. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką K. S..

Po rozpatrzeniu odwołania B. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.) wprost wyłącza prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Z uwagi zatem na fakt, iż B. K. miała ustalone prawo do emerytury, zasadna była odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną córką – K.S..

Kolegium podkreśliło przy tym, że w niniejszej sprawie nie wystąpił zbieg uprawnień, o których mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, dlatego też strona nie posiadała prawnej możliwości wyboru między świadczeniem pielęgnacyjnym, a świadczeniem emerytalnym. Ponadto organ wskazał również, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną a zatem, z uwagi na powyższe, ustawodawca zdecydował się wyłączyć z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które mają już ustalone prawo do świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, czyli m.in. osoby mające ustalone prawo do emerytury. (Dochód uzyskiwany z tytułu świadczenia pracy został im bowiem zastąpiony prawem do emerytury).

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] B. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 2, art. 32, art. 67, 69 i 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP oraz art. 7 i 77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") - oddalił ww. skargę, uznając iż stanowisko Kolegium było zgodne z prawem.

Na wstępie Sąd wskazał, że - w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych - nie budzi wątpliwości okoliczność, iż decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego, a warunkiem skutecznego ubiegania się o to świadczenie jest spełnienie wszystkich przesłanek, określonych w powołanych przepisach oraz brak wystąpienia przesłanek negatywnych. Jedną z tych ostatnich jest natomiast posiadanie przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ustalonego prawa do emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a omawianej ustawy).

Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki wskazał, że skarżąca pobiera emeryturę w wysokości 943 zł, natomiast wysokość wnioskowanego świadczenia wynosi 1803 zł. W związku z tym, jak kontynuował Sąd, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany był pogląd, że w takiej sytuacji organ powinien przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością tego świadczenia a pobieraną emeryturą (por. wyroki NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19). Jednakże w późniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 cyt. ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (por. wyroki NSA: z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/20; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; z 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20). Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, powodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania, np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe (por. wyroki WSA: w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IVSA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19). Z tych powodów, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, należało zatem opowiedzieć się za drugim z prezentowanych stanowisk.

Niezależnie od powyższego Sąd Wojewódzki podkreślił także, iż nawet trudna sytuacja życiowa skarżącej, związana z opieką nad niepełnosprawną córką, nie mogła przemawiać za przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na wyraźny przepis ustawy. Wobec jednoznacznie sformułowanych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy negatywnych przesłanek do przyznania świadczenia, organy prawidłowo więc uznały, że ustalone na rzecz strony prawo do emerytury wykluczało przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Analizowany przepis – jak podkreślił Sąd Wojewódzki - jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości i - co istotne - nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego.

Ponadto, w ocenie Sądu, nie można było przyjmować założenia, że skoro Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), to każdy wniosek o udzielenie pomocy rodzinie, znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, powinien być zaspokojony. Państwo może bowiem określać warunki udzielania pomocy rodzinom, w tym przesłanki odmowy udzielenia pomocy. Zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi zaś samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP ani też zasady niedyskryminacji, określonej w art. 18 Konstytucji. Konieczność sprawowania opieki musi bowiem wiązać się z utratą dochodów, a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Samo zróżnicowanie pobieranej emerytury (niezależnie od jej charakteru) i świadczenia pielęgnacyjnego (ze względu na jego wysokość) nie oznacza naruszenia zasady równości. Nie można bowiem pominąć, że świadczenia emerytalne, oparte na zasadzie wzajemności są stabilne i silniej chronione niż świadczenia pielęgnacyjne. Co więcej, świadczenie emerytalne, choć niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, jest świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych. Potwierdza to okoliczność, że w dotychczas funkcjonującym systemie zabezpieczeń społecznych nie doszło do wygaszenia decyzji emerytalnych, za to doszło do wygaszenia decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W rezultacie Sąd zwrócił uwagę na fakt, że z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. wiążą się regulacje, przyjęte w art. 3 pkt 24 lit d, art. 24 ust. 7 i art. 62 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, a które są konsekwencją przyjętego przez ustawodawcę założenia, że osoba pobierająca emeryturę lub rentę (bez względu na tytuł jej uzyskania) a także mająca inne źródła dochodu, o których mowa w tych przepisach, nie może otrzymywać świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazuje to, zdaniem Sądu, na rozwiązania systemowe i określony, przyjęty przez ustawodawcę, model przyznawania świadczeń rodzinnych.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przez organ zasady sprawiedliwości społecznej wskutek błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy, Sąd Wojewódzki wskazał natomiast, że pomimo, iż sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, to nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków. Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11 grudnia 1996 r., K 11/96). O naruszeniu zasady równości można mówić więc jedynie wówczas, gdy nierówne traktowanie dotyczy osób posiadających tę samą wspólną cechę, gdyż podmioty charakteryzujące się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą winny być jednakowo traktowane.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie skarżąca znajdowała się w innej sytuacji niż osoby korzystające ze świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż miała przyznane prawo do świadczenia emerytalnego. Takiego prawa nie miały natomiast osoby, które otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy. Dlatego to właśnie przyznanie skarżącej, posiadającej już swego rodzaju rekompensatę z tytułu rezygnacji z pracy, świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy stanowiłoby o naruszeniu art. 2 i art. 32 Konstytucji. Skarżąca otrzymywałaby wówczas dwa świadczenia z tego samego tytułu, i tym samym znajdowałaby się w korzystniejszej sytuacji od osób, które już nie mają możliwości przejścia na wcześniejszą emeryturę, a które tak jak skarżąca, nie podejmują pracy z uwagi na opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przez organ art. 67, 69 i 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, Sąd Wojewódzki podniósł, że istotne z punktu widzenia sprawy były zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Celem regulacji prawnej, zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest zaś udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Konkludując, Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo uznały, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną z opieką nad córką, z uwagi na posiadane prawo do emerytury. Przeprowadzone zaś w sprawie postępowanie było, zdaniem Sądu, zgodne z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły bowiem materiał dowodowy wymagany dla rozstrzygnięcia sprawy oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła B. K.. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych w zw. z art. 2 i 32 Konstytucji RP.

Skarżąca wnosiła w związku z tym o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wywodził, że zarówno Sąd Wojewódzki, jak i organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 i ustawy o świadczeniach rodzinnych i przedwcześnie odmówiły przyznania zainteresowanej dochodzonego świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią emerytury. Twierdził też, iż literalna wykładnia tego przepisu była sprzeczna z zasadami konstytucyjnymi wyrażonymi w art. 2 i 32 Konstytucji RP. Skarżąca uzyskała prawo do emerytury w jedyny możliwy sposób, to jest wypracowała je wieloletnią pracą zawodową, nie będąc w żadnym stopniu obciążeniem dla Skarbu Państwa, czyli podatników. W efekcie jej przychód wynosi obecnie 943 zł miesięcznie, a ze względów prawnych i faktycznych skarżąca nie może osiągnąć żadnych dochodów poza już otrzymywaną emeryturą. Gdyby natomiast skarżąca nie wypracowała owego prawa do emerytury, to miałaby obecnie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości ok. 1.800 zł miesięcznie.

Ponadto, zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie bez znaczenia był też fakt, że interpretacja prawa, przyjęta w zaskarżonym wyroku, oznaczała de facto, iż osoba niepełnosprawna, dla której w rzeczywistości przeznaczone są środki, które nominalnie otrzymywałaby skarżąca, ulegają znacznemu zmniejszeniu z uwagi na prawo opiekunki do emerytury, na co przecież niepełnosprawna nie ma wpływu. Oznaczało to – zdaniem autora skargi kasacyjnej - że w niniejszym przypadku należało opowiedzieć się za poglądem, zgodnie z którym, jeżeli emerytura, należna osobie mającej pod opieką osobę niepełnosprawną, jest niższa niż hipotetyczne świadczenie pielęgnacyjne, to w takiej sytuacji osobie takiej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości nadwyżki nad świadczeniem emerytalnym.

W piśmie z dnia 7 kwietnia 2021 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Kwestią sporną w analizowanym stanie faktycznym była zasadność odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną przez B. K.nad niepełnosprawną córką- K.S. z uwagi na fakt, iż B. K. posiadała prawo do emerytury.

W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.; dalej "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl zaś art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

W związku z powyższym zgodzić się należy z Sądem I instancji, że niewątpliwie literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten do niedawna interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie jednak linia orzecznicza w tym zakresie uległa zmianie, gdyż nowa linia nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie głównie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podkreślić bowiem wypada, że w orzecznictwie i nauce dominujący jest pogląd, że dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej mogą prowadzić do odrzucenia wykładni językowej, jeśli rezultat wykładni gramatycznej burzy podstawowe założenia racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o spójnym systemie wartości, a co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. W literaturze prawniczej wyraża się pogląd, że nawet jasny i niebudzący wątpliwości przepis może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie.

Odnosząc powyższe do zagadnienia występującego w rozpoznawanej sprawie należy zatem zauważyć, że celem świadczenia pielęgnacyjnego, jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest - w stosunku do tej grupy opiekunów - realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego).

Rozpoznając zatem niniejszą sprawę należało uznać za celowe odstąpienie od jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1u.ś.r. na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba taka wynika bowiem m. in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca, uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do dnia 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do kwoty 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła

878 zł. Aktualnie, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. (M. P. z 2021 r. poz.1021), świadczenie pielęgnacyjne wynosi 2119 zł. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy, wprowadzającego w art. 17 ust. 5 pkt 1lit. a u.ś.r. w/w wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty wykładni językowej z daty uchwalania ustawy. Stąd też przy rozpoznawaniu tego rodzaju spraw konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej.

Należy podkreślić, iż tego rodzaju stanowisko, uwzględniające również prokonstytucyjną wykładnię omawianego przepisu, jest aktualnie dominujące w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide np. wyroki z dnia: 14 lipca 2021 r. I OSK 702/21, 25 czerwca 2021 r. I OSK 335/21, 24 marca 2021 I OSK 263/20, 24 marca 2021 r. I OSK 281/20, 17 grudnia 2020 r. I OSK 2010/20 i 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20) i pogląd ten podziela również skład orzekający. Wyjaśnić bowiem trzeba, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego niejednokrotnie wskazywano, iż zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Istotną cechą osób, którym - na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. - przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zaś zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym, którzy mają prawo do świadczeń, wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r. (sygn. akt K 38/13) wskazał zaś, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Nie można również pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK/17, Dz. U. z 2019 r. poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał bowiem orzekł, że: (w pkt I) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; (w pkt II): Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął zaś, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów - rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest więc sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Z tej przyczyny w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się zatem, że brak jest argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Biorąc zatem pod uwagę przedstawione powyżej wywody uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Przy czym źródłem takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych). Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: u.e.r.f.u.s.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale przyjąć należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy musi być bowiem interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie przy tym z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP był uzasadniony a to prowadziło do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ – stosownie do treści art. 9 k.p.a. – winien przed oceną wniosku wniesionego przez B. K. poinformować ją o możliwości wystąpienia przez nią do organu emerytalnego o zawieszenie prawa do emerytury, uzależniając przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia przez wnioskodawczynię decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia emerytalnego. Następnie po wykonaniu powyższego obowiązku przez stronę wnioskującą, organ winien orzec o jej roszczeniu stosownie do przyjętej w tej sprawie wykładni prawa.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka wojewódzki sąd administracyjny ( art. 254 § 1 p.p.s.a.).