Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 87/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6265 Zawieszenie organów, zarząd komisaryczny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA - Anna Mierzejewska Asesor WSA - Jacek Fronczyk Protokolant - Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2004 r. (bez numeru) w przedmiocie zawieszenia organu Gminy R. i ustanowienie zarządu komisarycznego dla gminy * uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, * zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu w całości, * zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz skarżącej Gminy R. kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda P. pismem z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o rozważenie ewentualności wystąpienia do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o zawieszenie organów Gminy R. oraz ustanowienie zarządu komisarycznego. W uzasadnieniu powyższego wystąpienia powołał się na ustalenia dokonane przez Regionalną Izbę Obrachunkową w R., o trudnej sytuacji finansowej w powyższej gminie, która – w ocenie wojewody – była wynikiem przedłużającego się braku skuteczności działania przez organy gminy w wykonywaniu zadań publicznych co najmniej od roku 2003. W dalszej części, powołując się na ustalenia dokonane przez Regionalną Izbę Obrachunkową w R. wskazał, że Gmina R. nie posiada środków na pokrycie niezbędnych wydatków w kwocie [...] zł i powyższa sytuacja stanowi realne zagrożenie załamania się gospodarki finansowej gminy w najbliższym czasie.

W tej sytuacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismami z dnia [...] marca 2004 r. i [...] kwietnia 2004 r. skierowanymi do Dyrektora Sekretariatu Prezesa Rady Ministrów, zwrócił się z wnioskiem o upoważnienie przez Prezesa Rady Ministrów, Wojewody P. do podejmowania działań wynikających z art. 97 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz do przedstawienia właściwych wniosków Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W dniu [...] kwietnia 2004 r. Prezes Rady Ministrów mając na celu przywrócenie prawidłowego funkcjonowania Gminy R. i wykonywanie przyporządkowanych jej działań, upoważnił Wojewodę P. do podejmowania działań przewidzianych w art. 97 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zmierzających do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości oraz do przedstawienia właściwych wniosków Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Wojewoda P. w wystąpieniu z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], przedstawił organom Gminy R. zarzuty dotyczące ich funkcjonowania, a polegające na:

1.) istnieniu realnego zagrożenia załamania się gospodarki finansowej gminy mającego swe źródło w niedoszacowaniu wydatków w projekcie budżetu na rok 2004,

2.) niepodjęciu przez Radę Gminy R. uchwały w sprawie udzielenia absolutorium dla wójta za rok 2003, co – zdaniem wojewody – stanowiło rażące naruszenie art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych,

3.) podjęcie przez Radę Gminy R. uchwały w sprawie likwidacji Zespołu Administracyjnego Szkół i Przedszkola Gminy R., którego zadłużenie z tytułu składek na rzecz ZUS objęte było postępowaniem restrukturyzacyjnym na mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z dnia [...] grudnia 2002 r. o warunkach restrukturyzacji nr [...] oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287).

W dalszej części pisma wojewoda wezwał do niezwłocznego przedstawienia sobie, nie później jednak niż do dnia 15 czerwca 2004 r., programu poprawy sytuacji Gminy R. i jednocześnie nadmienił, że od realności i rzetelności przygotowanego programu, uzależnione jest prowadzenie dalszej procedury zmierzającej do zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego.

Organy Gminy R. w odpowiedzi na powyższe wystąpienie zaprezentowały Wojewodzie P. swoje stanowisko oraz program naprawczy w pismach wójta z dnia [...] maja 2004 r., [...] czerwca 2004 r. i z [...] lipca 2004 r. oraz Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2004 r.

Następnie Wojewoda P. w pismach z dnia [...] lipca 2004 r., [...] sierpnia 2004 r. i z [...] sierpnia 2004 r. skierowanych do Prezesa Rady Ministrów za pośrednictwem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, mając za podstawę ocenę stanowiska organów Gminy R. dokonaną przez Regionalną Izbę Obrachunkową w R. w pismach z dnia [...] czerwca 2004 r. i z dnia [...] lipca 2004 r. w której stwierdzono, że materiały przekazane przez wójta nie stanowią programu sytuacji finansowej gminy ponieważ zawarte w nich dane nie odzwierciedlają pełnego obrazu sytuacji finansowej wymienionej jednostki samorządu terytorialnego i nie wskazano w nich działań podjętych przez organy gminy, zasugerował potrzebę zastosowania działań przewidzianych w art. 97 cytowanej już wyżej ustawy o samorządzie gminnym i zawieszenie organów gminy oraz ustanowienia zarządu komisarycznego.

Wobec powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia [...] października 2004 r. nr [...] skierowanym do Prezesa Rady Ministrów, mając na uwadze fakt, że sytuacja finansowa Gminy R. wywiera negatywny wpływ na realizacje zadań publicznych, a podejmowane przez Wojewodę P. działania zmierzające do poprawy sytuacji nie przyniosły oczekiwanych rezultatów, wniósł o zawieszenie organów Gminy R. i ustanowienie zarządu komisarycznego w tejże gminie.

Prezes Radu Ministrów rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2004 r. (bez numeru), mając za podstawę art. 97 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy o samorządzie gminnym, zawiesił z dniem [...] października 2004 r. organy Gminy R. i ustanowił zarząd komisaryczny dla tejże gminy na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady gminy oraz wójta na kolejną kadencję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się przedstawiony powyżej stan faktyczny a następnie podał, że zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję. Pod pojęciem zaś zadań o charakterze publicznym, należy rozumieć zadania służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (zadania własne) oraz zadania wykraczające poza ten zakres (zadania zlecone). Z drugiej zaś strony, gospodarka finansowa gminy stanowi ekonomiczny aspekt dla realizacji zadań publicznych, które w obowiązującym w Polsce systemie samorządu terytorialnego maja podstawowe znaczenie i w tym kontekście, kondycja finansowa gminy ma pierwszoplanowe znaczenie dla realizacji tych zadań.

W dalszej części podał, że zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (zgodność z prawem). Nadzór ten jest wykonywany przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe i powyższa koncepcja znalazła odzwierciedlenie w samorządowych ustawach ustrojowych zarówno w zakresie kryterium nadzoru, jak i podmiotów uprawnionych do jego wykonywania. Jej wyrazem jest między innymi instytucja kontroli sprawowanej przez wojewodę jako przedstawiciela Rady Ministrów w województwie w zakresie działalności organów wykonawczych oraz organów stanowiących gmin, powiatów i województw samorządowych, a także sprawowanej przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Owa konstrukcja nadzoru zatem, charakteryzuje się daleko idącą jednorodnością. Ponadto tego rodzaju kompetencje nadzorcze uzupełnione są odpowiednimi uprawnieniami kontrolnymi umożliwiającymi organom nadzoru ujawnienie stanu faktycznego zaistniałego w danej jednostce samorządu terytorialnego. Przykładowo art. 88 przytoczonej ustawy stanowi, że organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Stąd też Prezes Rady Ministrów dokonując oceny całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych, w głównej mierze opierać się będzie na materiałach źródłowych oraz ocenach przekazanych przez wojewodę, jako przedstawiciela Rady Ministrów w województwie oraz ocenach przekazanych przez regionalna izbę obrachunkową. Konsekwencją tej konstrukcji było upoważnienie Prezesa Rady Ministrów dla Wojewody P. do przestawienia organom Gminy R. zarzutów i wezwania ich do niezwłocznego przedłożenia planu poprawy sytuacji w gminie, a to na podstawie art. 97 ust. 2 ustawy. Jednak organ zaznaczył, że instrument nadzorczy przewidziany w art. 97 ust. 1 ustawy, odbiega od przyjętego modelu bazującego na kryterium legalności, gdyż podstawową przesłanką jego zastosowania jest ocena skuteczności realizacji zadań publicznych.

Przedstawione zaś przez organy Gminy R. opracowania oraz dokumenty, w wyniku postawienia zarzutów i wezwania do przedłożenia programu poprawy sytuacji, w ocenie Prezesa Rady Ministrów nie obrazują w sposób wiarygodny sytuacji w gminie oraz nie wskazują całokształtu działań, które powinny być podjęte w celu poprawy zaistniałego stanu faktycznego. W dalszej części obszernego uzasadnienia Prezes Rady Ministrów stwierdził, że podstawowym problemem tejże jednostki samorządu terytorialnego nie jest – wbrew stanowisku organów gminy – ogólny poziom długu mierzony w relacji do prognozowanych dochodów, lecz poziom obciążenia dochodów gminy w poszczególnych latach wynikający z konieczności spłaty długu, czy też stopień zabezpieczenia w budżecie środków niezbędnych dla pokrycia kosztów realizacji bieżących zadań gminy oraz innych zobowiązań finansowych.

W dalszej części uzasadnienia w sposób obszerny przedstawił analizę ekonomiczną, posiłkując się wynikami przeprowadzonych kontroli.

Taka sytuacja – w ocenie Prezesa Rady Ministrów – jest wynikiem m.in. inercji jej organów, które nie są w stanie w sposób rzetelny i wiarygodny zdiagnozować sytuacji i nie ulega wątpliwości, że kondycja finansowa zaistniała w gminie, wywiera negatywny wpływ na realizacje zadań publicznych. Stąd też upoważnione jest stwierdzenie, że w obliczu niedowładu organów gminy, nastąpił stan nie rokujący nadziei na szybka poprawę i konsekwencji należało orzec, jak w sentencji rozstrzygnięcia.

Następnie z tą samą datą, działając na podstawie art. 97 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, Prezes Rady Ministrów z dniem [...] października 2004 r. powołał nową osobę na funkcję Komisarza Rządowego dla Gminy R. na okres wskazany w rozstrzygnięciu nadzorczym ustanawiającym zarząd komisaryczny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Gmina R. reprezentowana przez zawieszonego wójta, wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a w szczególności art. 97 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7, 8 i 10 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu skarżąca podała, że organ zupełnie pominął wskazania i nie uzasadnił, które z zadań publicznych gminy jest wykonywane w sposób nieskuteczny i nie wskazał żadnego z zadań, które było niewykonane ograniczając się jedynie do zgłoszenia zarzutu dotyczącego gospodarki finansowej. Ponadto ani wojewoda, ani też Regionalna Izba Obrachunkowa oraz NIK, jak też poszczególne organy administracji do dnia wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, nie zgłaszały żadnych zastrzeżeń, co do sposobu wykonywania zadań publicznych przez gminę. Nadto gdyby nawet uznać, że zarzuty organu są uzasadnione, to nie wykazano, iż posiadają one charakter trwały. Niezależnie od powyższego sytuacja finansowa gminy ulega ciągłej i znaczącej poprawie począwszy od stycznia 2004 r. i na poparcie powyższej tezy przytoczono stosowne wskaźniki finansowe dotyczące długu publicznego, kształtowania się deficytu w stosunku do nadwyżki budżetowej, stałej poprawy (obniżenie) stanu zobowiązań wynikających z zaciągniętych kredytów oraz pożyczek, stałej tendencji wzrostu planowanych dochodów gminy w roku 2004 oraz stałemu obniżaniu stanu zobowiązań inwestycyjnych z tytułu zawartych umów z wykonawcami. Niezależnie od powyższego skarżąca podała, że organ w sposób nieuzasadniony posługiwał się danymi wynikającymi z nieaktualnego już projektu budżetu gminy, zaś ze sformułowania zawartego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie wynika jednoznacznie, iż nastąpiło załamanie gospodarki gminy i na powyższe przytoczył następujący fragment: "Istnieje realne zagrożenie załamania się gospodarki finansowej Gminy.". Zatem, jak podnosi skarżąca, nie wystąpiła przesłanka z art. 97 ust. 1 ustawy. W dalszej części skarżąca wskazując na konkretne wyliczenia, skonstatowała o nierzetelności wykazanych w rozstrzygnięciu środków finansowych w zakresie oświaty i wychowania. Posługując się dalej wskaźnikami finansowymi gmina uznała, że wykazano również niezgodny ze stanem faktycznym brak środków w budżecie na gospodarkę komunalną i ochronę środowiska, podobnie jak i brak środków finansowych w dziale gospodarki finansowej. Niezależnie od powyższego nie polega na prawdzie wykazany brak skuteczności działania organów gminy co najmniej od roku 2003, bowiem przeczy temu wystąpienie pokontrolne NIK. W ocenie skarżącej, zarzut organu o znikomych środkach finansowych w stosunku do potrzeb jest bezpodstawny. Podobnie rzecz się ma ze stwierdzeniem organu o braku skuteczności działania gminy i w dalszej części poparła to faktami, które mają przeczyć powyższej tezie. W tej sytuacji zarzuciła organowi brak rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego i sporządzenia uzasadnienia rozstrzygnięcia w sposób ogólnikowy, oparty jedynie na opiniach i zarzutach sformułowanych przez Regionalną Izbę Obrachunkową. Niezależnie od powyższego podała, że uniemożliwiono jej przez Komisarza Rządowego dostęp do dokumentów źródłowych, jak również nie przygotowanie przez niego w ustawowym terminie projektu budżetu na rok 2005, co w konsekwencji pozwoliłoby określić faktyczny stan finansów gminy

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie i wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne oraz prawne dodał ponadto, że podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego było poprzedzone uważną analizą sytuacji zaistniałej w Gminie R. Pierwszym sygnałem był niepokojący bilans za rok 2003 oraz niepoprawny w założeniach projekt budżetu na rok 2004. Sytuacja finansowa gminy była spowodowana niegospodarnością władz, tj. wydatkowaniem funduszy w sposób nieracjonalny i niezgodny z przepisami prawa. Stwierdzono to w wyniku kilkakrotnych kontroli przez Regionalną Izbę Obrachunkową, a mianowicie nie realizowano w pełni zadań publicznych z zakresu prowadzenia szkół publicznych jak np. nieodprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne personelu szkół. W dalszej części stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie było poprzedzone procedurą wyjaśniającą i pozostawieniem organom gminy stosownego czasu na podjęcie radykalnych działań zmierzających do przygotowania programu poprawy, z czego skarżąca nie skorzystała. Ponadto część danych przedstawionych przez gminę była nierzetelna i nieprawdziwa, a nie było podstaw do odmowy wiarygodności danych przedstawionych przez Regionalną Izbę Obrachunkową, zaś zebrany materiał dowodowy uznany został – wbrew twierdzeniom skarżącej – za wystarczający do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2005 r. skarżąca podtrzymała zgłoszone już wcześniej zarzuty i dalszym ciągu polemizowała z ustaleniami organu, przedstawiając argumenty zbliżone do zawartych już w skardze do Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, lecz z przyczyn odmiennych, aniżeli podnosi to skarżący. Zezwala na to art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do jego treści, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany granicami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą. Sąd nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z jego treścią w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję. Natomiast w myśl art. 97 ust. 2 ustawy, ustanowienie zarządu komisarycznego może nastąpić po uprzednim przedstawieniu zarzutów organom gminy i wezwaniu ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy, przy czym komisarza rządowego – stosownie do brzmienia art. 97 ust. 3 ustawy – powołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody, zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

W art. 171 ust. 2 Konstytucji RP stanowi się, że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Podobnie brzmienie posiada przepis art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, a mianowicie: organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Treść tego przepisu została następnie rozwinięta w rozdziale 11 tejże ustawy "Nadzór nad działalnością gminy". Wniosek z tego, ze zarówno zakres kompetencji nadzorczych, jak i konkretne, wynikające z niego uprawnienia, przyporządkowane są poszczególnym organom.

W sprawie bezspornym jest, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismami z dnia [...] marca 2004 r. i z dnia [...] kwietnia 2004 r. wystąpił z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o podjęcie czynności sanacyjnych określonych w art. 97 ust. 2 ustawy wobec organów gminy, a kolejnym pismem z dnia [...] października 2004 r. wystąpił z wnioskiem o zawieszenie organów Gminy R. i ustanowienie zarządu komisarycznego w tej gminie, po wcześniejszych wnioskach Wojewody P. z dnia [...] lipca 2004 r., z [...] sierpnia 2004 r. i z dnia [...] sierpnia 2004 r. o zawieszenie organów gminy i ustanowienie zarządu komisarycznego. Natomiast Prezes Rady Ministrów w toku prowadzonego przez siebie postępowania nadzorczego, pismem z dnia [...] kwietnia 2004 r. upoważnił Wojewodę P. do podjęcia działań zakreślonych w art. 97 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz przedstawienia właściwych wniosków Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Prezes Rady Ministrów podniósł, że konieczność upoważnienia wynikała z przyjęcia stanowiska, iż kompetencje nadzorcze przewidziane w samorządowych ustawach ustrojowych uzupełnione są odpowiednimi uprawnieniami kontrolnymi, które umożliwiają organom nadzoru ujawnienie stanu faktycznego zaistniałego w danej jednostce samorządu terytorialnego. Na podkreślenie powyższego powołał się na przepis art. 88 ustawy, zgodnie z którym organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych.

Reasumując powyższe i analizując przytoczone przepisy Sąd doszedł do przekonania, że udzielone Wojewodzie P. upoważnienie do przedstawienia zarzutów organom Gminy R. i wezwanie ich do przedstawienia programu naprawczego, nastąpiło bez upoważnienia ustawowego.

Nie mógł nim być bowiem wskazany już wyżej art. 88 ustawy. Przepis ten stanowi jedynie źródło uprawnień kontrolnych organów nadzoru określonych w art. 86 ustawy w sytuacji, kiedy – co należy szczególnie zaakcentować – organy te działają w ramach przyznanych im ustawą kompetencji nadzorczych. W zestawieniu z treścią art. 97 ust. 1 ustawy, Wojewoda P. nie posiadał takich kompetencji, bowiem funkcja nadzorcza w tym zakresie należała jedynie do Prezesa Rady Ministrów. Mieściła się ona bowiem w ramach granic uprawnień zakreślonych art. 97 ustawy, a więc w toku prowadzonego jedynie przez Prezesa Rady Ministrów postępowania nadzorczego.

Nie sposób również podzielić stanowiska, że wojewoda wykonując czynności określone w art. 97 ust. 2 ustawy, działał jako przedstawiciel Rady Ministrów w województwie i stąd wynikały dla niego owe uprawnienia. Wszak Rada Ministrów nie jest organem nadzoru wobec jednostek samorządu terytorialnego, na co jednoznacznie wskazuje cytowany już wyżej przepis art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto należy w tym miejscu zwrócić uwagę na brzmienie art. 15 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 80, poz. 872). Zgodnie z jego treścią, wojewoda jako przedstawiciel Rady Ministrów odpowiada za wykonywanie polityki rządu na obszarze województwa, w tym między innymi kontroluje wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego i inne samorządy zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej. Zatem dotyczy on jedynie kontroli wykonywania przez organy samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej, których zakres jest węższy od zadań publicznych wymienionych w art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Reasumując, stosowanie środka nadzoru uregulowanego w art. 97 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi wyłączną kompetencję Prezesa Rady Ministrów. Należy w tym miejscu podnieść, że przeniesienie kompetencji jest wyjątkiem od generalnej zasady nieprzenoszalności kompetencji, a jej przeniesienie wymaga podstawy ustawowej, ponieważ powoduje przejęcie prawa do rozstrzygania danego problemu z zakresu właściwości jednego organu do właściwości innego. Za przykład może tu służyć przepis art. 13 cytowanej już wyżej ustawy o administracji rządowej w województwie, a mianowicie Prezes Rady Ministrów może upoważnić ministra właściwego do spraw administracji publicznej do wykonywania, w jego imieniu, przysługujących mu uprawnień, z wyjątkiem powoływania i odwoływania wojewody oraz rozstrzygania sporów między wojewodą a właściwym ministrem. Co prawda w odróżnieniu od przeniesienia kompetencji istnieje jeszcze upoważnienie do wykonywania kompetencji, o którym mowa w art. 268a k.p.a., jednakże w rozpoznawanej sprawie nie ma on zastosowania. Zatem Wojewoda P. miał jedynie uprawnienia do przedstawienia wniosku o powołanie komisarza rządowego i jest to – co już wyżej podkreślono – jego jedyne uprawnienie, przysługujące mu w tym rodzaju postępowania nadzorczego. Czynności sanacyjne przewidziane w art. 97 ust. 2 ustawy, zostały bowiem zastrzeżone dla Prezesa Rady Ministrów oraz należą do jego kompetencji i w tej sytuacji stwierdzić należy, że w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, na podstawie pisemnego upoważnienia dla wojewody, nastąpiło przeniesienie kompetencji bez podstawy ustawowej. W konsekwencji, rozstrzygniecie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów zostało wydane z oczywistym naruszeniem art. 97 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Wobec powyższego zbędnym jest odnoszenie się do zarzutów zawartych w skardze.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 148 w zw. z art. 152 i 132, a w sprawie kosztów postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.