Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 499/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 54  par. 2,  art. 141  par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 18  ust. 2,  art. 27
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. NSA Paweł Miładowski Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 8 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Op 529/07 w sprawie ze skargi Wojewody O. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 529/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi Wojewody O., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy K. z dnia [...], nr [...] wraz z załącznikami w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1P/S/UK, obejmującego działki nr [...]-[...], położonego w P. N. W., w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Orzeczenie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą z dnia [...], nr [...] Rada Gminy K. uchwaliła plan zagospodarowania przestrzennego wsi: D., D., O., P. N. W., W..

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł Wojewoda O., wnosząc na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), o stwierdzenie jej nieważności "w części dotyczącej trybu postępowania" wymaganego ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm., zwanej dalej U.z.p.). W uzasadnieniu podniósł, iż zaskarżony akt stanowi wykonanie ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 26 U.z.p., uprawniającego Radę Gminy do wydania aktu prawa miejscowego jakim jest uchwała w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 10 i art. 24 ust. 4 U.z.p., poprzez wyłączenie procedury wymaganej tą ustawą, zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 27 U.z.p., tj. naruszenie trybu postępowania - określonego w art. 18 - powodujące nieważność uchwały Rady Gminy. Art. 24 ust. 4 U.z.p. stanowi, iż uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Powołując się na orzecznictwo, Wojewoda podniósł, że nieważna jest uchwała podjęta przed rozpoznaniem przez sąd administracyjny skargi na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu.

Błędne było również zakwalifikowanie środka wniesionego przeciwko projektowi planu. Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2795/2001 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził (w części odrzucającej protest skarżących) nieważność uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...], o odrzuceniu protestów dotyczących lokalizacji w projekcie planu istniejącego zakładu drzewnego, wniesionych między innymi przez B. i J. K.. W uzasadnieniu sąd uznał, iż pismo skarżących zostało błędnie zaliczone do protestów, co skutkowało niezastosowaniem właściwego trybu, przewidzianego w art. 24 U.z.p. Ponadto zaskarżona uchwała nie zawierała wymaganego przepisami uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz nie została skarżącym doręczona. Przyjmując powyższą ocenę prawną potwierdzoną wyrokiem WSA w Opolu z dnia 18 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Op 415/04, w którym Sąd stwierdził nieważność także uchwały Rady Gminy K. z dnia [...], nr [...] o odrzuceniu zarzutu na projekt planu miejscowego, stwierdzić należy, iż doszło do naruszenia trybu postępowania (art. 27 Uz.p.), przez błędną kwalifikację środka prawnego wniesionego do projektu planu miejscowego a tym samym wyłączenie części procedury, o której mowa w art. 24 ust. 4 U.z.p. tj. możliwości wyczerpania przez skarżących - przed uchwaleniem planu - drogi postępowania przed sądem administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Gmina K. wniosła o jej oddalenie w całości. Ponadto, z ostrożności procesowej wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. w § 1 ust. 2 w zakresie jakim obejmuje działki nr [...]-[...], położone w P. N. W.. W uzasadnieniu Gmina podniosła, że wniosek Wojewody o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej "trybu postępowania wymaganego ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym" jest bezprzedmiotowy, bowiem skarżona uchwała nie reguluje takiej materii. Przedmiotem uchwały jest natomiast plan zagospodarowania przestrzennego pięciu wsi (D., D., O., P. N. W., W.).

Gmina zasygnalizowała, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały tj. w dniu 12 listopada 2001 r., nie posiadała wiedzy o zaskarżeniu do NSA we Wrocławiu uchwały z dnia [...], nr [...], odrzucającej protesty wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez skarżących m. in. przez B. i Ja. K.. NSA we Wrocławiu doręczył Radzie Gminy odpis skargi wymienionych osób dopiero w dniu 20 grudnia 2001 r. W tej też dacie Gmina podjęła wiadomość o zaskarżeniu uchwały w sprawie protestu. Zaskarżona uchwała w sprawie planu została natomiast podjęta w dniu [...], a więc przed uzyskaniem wiedzy o zaskarżeniu uchwały w sprawie odrzucenia protestu.

Gmina dodała, że zaskarżona uchwala w sprawie planu wraz z pełną dokumentacją planistyczną była przedmiotem oceny zgodności z prawem przez organ nadzoru, jakim jest Wojewoda O.. Niezwłocznie po jej uchwaleniu została przekazana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponadto Gmina podkreśliła, że organ nadzoru badając dokumentację planistyczna i przekazaną do oceny i publikacji uchwałę w sprawie planu nie dopatrzył się sprzeczności z prawem tej uchwały, uznając, że procedura planistyczna została zakończona. Przedmiotowa uchwała stała się prawem miejscowym z dniem 4 stycznia 2002 r. Zdaniem Gminy, nie bez znaczenia w sprawie jest okoliczność, że prawomocnymi wyrokami WSA w Opolu, stwierdzona została nieważność uchwały Rady Gminy K. z dnia [...], nr [...] odrzucająca protesty skarżących oraz uchwały z dnia [...], nr [...], w sprawie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu planu obejmującego obszar zurbanizowany we wsi P. N. W. - dotyczącego przeznaczenia działek nr [...]-[...] (położonych w tej miejscowości), na tereny nieuciążliwej działalności gospodarczej - oznaczonego symbolem 1 P/S/UK, wniesionego przez m. in. J. i B. K.. Skarżący, co zarzuca Wojewoda w skardze, nie zostali pozbawieni możliwości wyczerpania drogi postępowania przed sądem administracyjnym, uzyskali bowiem dla siebie korzystny wyrok. Powyższe skutkuje związaniem Rady Gminy przywołanymi wyrokami przy uchwalaniu planu w tej części, tak więc, uzasadnione jest stwierdzenie nieważności skarżone uchwały jedynie w tej części, która dotyczy obszaru zurbanizowanego wsi P. N. W., a dotyczącego przeznaczenia działek nr [...]-[...] położonych w P. N. W. na tereny nieuciążliwej działalności gospodarczej, oznaczonego symbolem 1 P/S/UK. Powołując zatem przepis art. 27 ust.1 ustawy, uzasadnionym w sprawie jest stwierdzenie nieważności uchwały w opisanej części.

Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r., Prokurator Prokuratury Okręgowej w O. poparł skargę Wojewody O. i wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały.

Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2007 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1P/S/UK, obejmującego działki nr [...]-[...] położonego w P. N. W., Sąd I instancji wskazał, że uchwała Rady Gminy w K. z dnia [...] w sprawie uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego wsi: D., D., O., P. N. W., W. - nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu Sąd skargę uznał za skuteczną.

Od daty podjęcia zaskarżonej uchwały ([...]) upłynął okres jednego roku, przed przystąpieniem do jej oceny należało zwrócić uwagę na regulację z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który jest przepisem szczególnym, stanowiącym, iż "nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego".

W świetle przywołanej regulacji, na przeszkodzie do rozważań w kwestii stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części nie stoi fakt upływy jednego roku od jej podjęcia, albowiem bezspornie uchwała w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego - art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała w sprawie planu nie różni się od innych przepisów uchwalanych przez radę gminy na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, poza tym, że szczegółową procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa art. 18 ust. 2 U.z.p. Naruszenie natomiast procedury planistycznej, o której mowa w art. 18 powoduje, z mocy art. 27 U.z.p., nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

W niniejszej sprawie organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w K. z dnia [...] z powodu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 10 U.z.p., gdyż plan dla tych miejscowości został podjęty przed rozpoznaniem przez sąd administracyjny zarzutów, dotyczących lokalizacji w projekcie planu istniejącego zakładu drzewnego, wniesionych miedzy innymi przez B. i J. K.. WSA w Opolu bowiem wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2795/2001 stwierdził (w części odrzucającej protest skarżących) nieważność uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...]. Po tym wyroku, podjętą uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...], nr [...] o odrzuceniu zarzutu, Sąd wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Op 415/04 stwierdził jej nieważność, wskazując na projekt planu, w zakresie terenu oznaczonego symbolem 1P/S/UK, który zawiera zapisy tylko pozornie uwzględniające interesy właścicieli nieruchomości położonych na obszarach zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Stąd, w praktyce zapis ten dotyczy istniejącego tartaku i "potwierdza tezę o zaakceptowaniu istnienia tartaku, bez uwzględnienia interesów innych osób."

Sąd wskazał, że instytucja zarzutów, pomimo, że wpływała na przedłużenie procesu opracowywania planu, to przede wszystkim zapewniała osobom zainteresowanym możliwość wykazywania już na tym etapie, ich uzasadnionych interesów prawnych. Dlatego też, w ramach etapów przygotowywania planu, w sposób bardzo szczegółowy należało przestrzegać z art. 18 U.z.p. kolejnych faz obwarowanych sankcją. Przepis art. 27 ust. 1 U.z.p. stanowił bowiem, iż naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zaskarżona uchwała w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, obejmowała część terytorium Gminy. Uchwała ta dotyczyła pięciu wsi tj. D., D., O., P. N. W. i W.. Przywołane wyżej dwa wyroki odnoszą się do uchwał w sprawie zarzutów co do wskazanego w projekcie planu terenu, obejmującego określone działki w konkretnej miejscowości. Skoro zaskarżona uchwała podjęta została zanim Sąd rozpoznał skargę na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu tego planu, dotyczącego terenu położonego w P. N. W., zatem zachodzi pytanie, czy skutki tej wadliwości procedury rozciągają się na całą uchwałę czy na jej część. Przepis art. 27 ust. 1 U.z.p. przewiduje bowiem sankcję nieważności uchwały w całości lub w części, nie precyzując przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności w całości lub w części. Przepis ten przewiduje alternatywne sankcje w postaci stwierdzenia nieważności, a zatem nie ogranicza się tylko do jednej formy w postaci stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Zasadnym więc staje się rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu objętego zarzutami, gdyż w tym zakresie obszarowym plan został przyjęty z naruszeniem procedury planistycznej, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 10 i art. 24 ust. 4 U.z.p. Wyeliminowanie, poprzez stwierdzenie nieważności tej części uchwały, która odnosi się do wskazanego terenu w danej miejscowości, który był objęty zarzutem, nie niweczy w skutkach prawnych pozostałej części planu, która jako stanowiąca przepisy gminne może funkcjonować w obiegu prawnym. Naruszenie procedury planistycznej, potwierdzonej przywołanymi wyżej dwoma wyrokami w przedmiocie zarzutu na projekt planu miejscowego, dotyczącego terenu oznaczonego symbolem 1/P/S/UK, obejmującego działki nr [...]-[...], położonego w P. N. W., w ocenie Sądu I instancji, miało wpływ na treść rozstrzygnięcia planistycznego w tym obszarze, a nie do całego obszaru objętego zaskarżoną uchwałą. Przyjęte ustalenia planistyczne opisanego wyżej terenu, mogły być odmienne, gdyby nie naruszono - w tym przypadku - trybu związanego z rozpatrzeniem zarzutu, który został bezskutecznie przeprowadzony dopiero po uchwaleniu planu.

Działania organu z naruszeniem rygoru procedury uchwalania planu, nie usprawiedliwia okoliczność powzięcia wiadomości o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego w przedmiocie zarzutu do projektu planu, w dacie, gdy plan został już podjęty, a nawet opublikowany w dzienniku urzędowym województwa. Rada Gminy K. podjęła zaskarżoną uchwałę, obejmując nią również zakwestionowaną część projektu planu dotyczącego obszaru objętego zarzutami, nie czekając na rozstrzygnięcie Sądu, a zatem należało podzielić stanowisko Wojewody O., że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 10 i art. 24 ust. 2 U.z.p. Skutki tego naruszenia wynikają wprost z art. 27 ust. 1 U.z.p., przy czym uchybienie procedurze planistycznej miało wpływ na treść planu w kwestionowanym w zarzutach obszarze, które z kolei były rozpoznane przez Sąd. W niniejszej sprawie Sąd dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego, wskazując na okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w części, na podstawie art. 27 ust. 1 U.z.p.

Od wyroku z dnia 28 grudnia 2007 r. skargę kasacyjną wniósł Prokurator Okręgowy w O., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. obrazę prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 1 U.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą warunki proceduralne umożliwiające unieważnienie zaskarżonej uchwały w części, podczas gdy stwierdzone przez sąd uchybienia nie mieszczą się w tym katalogu, a tym samym uniemożliwiają uchylenie zaskarżonej uchwały w części na podstawie wywodzonych w uzasadnieniu argumentów dotyczących uchybień planistycznych;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3, art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów mających na celu wykazanie legalności rzeczonej uchwały odnośnie innych niż wskazanych w petitum orzeczenia działek oznaczonych w przedmiotowym planie przez co zawęził zakres badania zaskarżonej uchwały z dnia 12 listopada 2001 r. jedynie do problematyki nieprawidłowości ustalenia planu względem terenu oznaczonego symbolem 1P/S/UK, obejmującego działki nr [...]-[...] położonego w P. N. W. z pominięciem istotnych wad procedury planistycznej w odniesieniu i do tych i innych terenów położonych w obrębie planu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować będzie m.in. koniecznością wystąpienia przez Wojewodę O. z kolejną skargą dotyczącą tej samej Uchwały lecz innych objętych nią terenów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewoda O. wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] domagając się stwierdzenia jej nieważności, z uwagi na naruszenie przy jej uchwalaniu trybu postępowania określonego w art. 18 U.z.p.

Powołując się na wyrok NSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA/Kr 2325/01 wskazano, iż "nieważna jest uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podjęta przed rozpoznaniem przez sąd administracyjny skargi na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu do projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", która to sytuacja miała miejsce w przedmiotowym przypadku.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, iż pomimo tego, że sąd właściwie ustalił stan faktyczny, w szczególności powołując się na zarzuty wniesione przez B. i J. K., to błędnie wywiódł, iż zarzuty odnoszą się jedynie do procedowania. Jak wynika z treści zarzutów ich meritum sprowadza się zarówno do lokalizacji jak i zasadności umiejscowienia w projekcie planu istniejącego zakładu drzewnego.

Na poparcie zajętego stanowiska, Prokurator powołał się na analogiczną sytuację umiejscowienia w tymże planie stacji benzynowej. Decyzje co do zasadności lokalizacji tej stacji oraz umiejscowienia jej w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego badał bowiem sam sąd wyrokach dotyczących rozpatrzenia zarzutów i skarg E. P.. I tak w dniu 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 856/05 zapadł przed NSA wyrok uwzględniający skargę kasacyjną mieszkanki P. N. W. – E. P., dotyczącą wyroku WSA w Opolu z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Op 417/04 oddalającego jej skargę na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...]. W efekcie w dniu 27 czerwca 2006 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Op 224/06 przed WSA w Opolu zapadł wyrok stwierdzający nieważność zaskarżonej przez E. P. uchwały w przedmiocie zarzutu na projekt planu miejscowego. Ponadto wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2794/02 WSA w Opolu stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy K. z 2001 r., nr [...] w przedmiocie protestu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego.

W tej sytuacji, zdaniem Prokuratora oczywistym jest, iż zbadania wymagał cały proces planistyczny dotyczący zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Gmina K. wniosła o jej odrzucenie w całości, względnie oddalenie w całości oraz zasądzenie od Wojewody O. na rzecz Gminy K. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych i zwrotu wydatków wg spisu przedłożonego na rozprawie.

W uzasadnieniu wskazano, że skarga powyższa podlega odrzuceniu na podstawie art. 178 w zw. z art. 180 P.p.s.a., jako złożona po terminie (art. 177 § 1 i 2 P.p.s.a.), a nadto jako dotknięta brakiem istotnym i nienaprawialnym w trybie właściwym do usuwania braków formalnych (art.176 P.p.s.a.).

Powołując się na przepis art. 177 § 1 P.p.s.a. wskazano, że jak wynika ze skargi kasacyjnej odpis skarżonego wyroku wraz z uzasadnieniem został doręczony skarżącemu w dniu 22 stycznia 2008 r., a więc termin trzydziestodniowy do złożenia skutecznie skargi minął w dniu 21 lutego 2008r. Skoro więc skarga została złożona najwcześniej w dniu 22 lutego 2008 r. (domniemanie strony przeciwnej z daty skargi opatrzonej tą datą), to nie został zachowany termin do jej wniesienia, zatem na podstawie art. 178 w zw. z art.180 P.p.s.a. podlega ona odrzuceniu.

Wskazano także, że w myśl art.176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, nie odpowiada wymaganiom ustawowym, określonym cytowanym przepisem, gdyż wniosek kasacyjny został sformułowany w sposób nieprawidłowy - skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, nie oznaczając zakresu żądanego uchylenia.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że wniosek o uchylenie albo o zmianę zaskarżonego orzeczenia sądu I instancji jest elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej. Brak takiego wniosku (nie oznaczenie zakresu uchylenia) nie może być usunięty pismem procesowym uzupełniającym skargę kasacyjną, o ile pismo zostanie złożone po upływie terminu do złożenia skargi kasacyjnej. Skutkiem procesowym powyższego braku jest odrzucenie skargi kasacyjnej. Sam zwrot zawarty w skardze - "zaskarżam wyrok w całości" nie wskazuje żądania strony. Redakcja skargi kasacyjnej nie może stwarzać wątpliwości interpretacyjnych. Skoro więc i w tym zakresie skarga kasacyjna jest dotknięta brakiem istotnym i nienaprawialnym w trybie właściwym do usuwania braków formalnych, to jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu (art. 178 w zw. z art. 180 i 176 P.p.s.a.).

Z ostrożności procesowej Gmina K. wniosła o oddalenie skargi, podnosząc iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Prokurator Okręgowy w O. zaskarżając wyrok z dnia 28 grudnia 2007 r. jako podstawy skargi kasacyjnej wskazał: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) art. 27 ust. 1 U.z.p. oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a (choć nie wskazuje skarżący tej podstawy), tj. art. 106 § 3, art.134 § 1 i art. 135 P.p.s.a.

Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew twierdzeniom skarżącego Wojewoda O. zaskarżając przedmiotową uchwałę, wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej "trybu postępowania wymaganego ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym "- a nie w całości! Skarżący Wojewoda osiągnął swój cel (cel złożenia skargi), doprowadzając do wyeliminowania przepisów prawa miejscowego w części dotyczącej przeznaczenia terenu na wymienionych w pkt 1 wyroku działkach w sposób niezgodny z przepisami (p. pismo Wojewody O. z dnia 08.02.2008r. nr [...] - w aktach sprawy przy skardze kasacyjnej).

Podkreślono ponadto, iż skarżący, wbrew swemu stanowisku procesowemu, które to wyrażało się we wniosku o stwierdzenie nieważności skarżonej przez Wojewodę O. uchwały również i w tej części, w której Sąd I instancji orzekł zgodnie z wnioskami skarżących i wnosi o uchylenie tego orzeczenia, mimo, że jest ono zgodne z celem skarżącego. Oczywiście dopuszczalnym jest zmiana stanowiska strony w postępowaniu, jednak jak się wydaje, nie o taką zmianę skarżący wnosi.

Gmina K. powołała się również na treść art.157 § 1 P.p.s.a., który stanowi podstawę do ewentualnego uzupełnienia wyroku w kierunku żądanym przez skarżącego. Prokurator, zdaniem gminy, mógł więc, jeżeli zarzuca nie rozstrzygnięcie co do innej jeszcze części skarżonej uchwały Rady Gminy, jedynie wystąpić o uzupełnienie wyroku a nie o jego uchylenie. Skarżony wyrok odpowiada prawu (w części unieważnia uchwałę Rady Gminy, zgodnie zresztą z wnioskami skarżącego i Wojewody O.). Skoro więc, zdaniem Prokuratora, Sąd I instancji nie uwzględnił skargi w całości, winien wnieść o uzupełnienie wyroku, a nie o jego kasację. Jednakowoż termin do zgłoszenia takiego wniosku minął z dniem 7 lutego 2008 r. (art. 157 § 1 P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej wskazanych.

Prokurator Okręgowy w O. w swej skardze kasacyjnej domaga się uchylenia wyroku Sądu I instancji z powodu obrazy prawa materialnego, tj. artykułu 27 ust. 1 U.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą warunki proceduralne umożliwiające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, podczas gdy stwierdzone przez sąd uchybienia nie mieszczą się w tym katalogu. Skarżący Wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności całej uchwały, natomiast Sąd nieważność ograniczył do wycinka uchwały

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina K. położyła akcent na sformułowaniu użytym w skardze. Mianowicie Wojewoda napisał w skardze, że wnosi o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej trybu postępowania. Taka redakcja skargi rzeczywiście jest nieprecyzyjna i trafnie w odpowiedzi na skargę Gmina napisała, że zaskarżona uchwała w ogóle trybu nie reguluje. Jednakże błędy językowe i redakcyjne nie mogą przesądzać o wyniku postępowania sądowego.

W konsekwencji należało uznać, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przedłożono do rozstrzygnięcia spór czy dopuszczalne było ograniczenie się przez Sąd I instancji do oceny tylko części uchwały, czy też powinien był wypowiedzieć na temat całej uchwały. Art.134 P.p.s.a. pozwala sądowi I. instancji wyjście poza zarzuty skargi, ale bez przekraczania granic przedmiotowych sprawy. Przepis ten nie nakłada wprawdzie na Sąd bezwzględnego obowiązku do orzekania z urzędu ponad żądanie skargi, jednakże niewykorzystanie przez Sąd tej kompetencji nie może pozostawać w wyraźnej sprzeczności z gwarancyjną (względem praworządności) funkcją sądu administracyjnego.

Postępowanie przed Sądem I. instancji zostało wszczęte skargą zawierającą żądanie stwierdzenie nieważności całej uchwały, jednak Sąd ten ograniczył stwierdzenie nieważności do obszaru wskazanego przez Radę Gminy w odpowiedzi na skargę.

Sąd eksponuje w swym uzasadnieniu art.27 ust.1 U.z.p., ale dodaje że przepis ten nie wyznacza precyzyjnych kryteriów dla objęcia nieważności całego, lub tylko części wyroku.

Sąd wskazuje na swe wyroki z dnia 6 kwietnia 2004 r., II SA/Wr 2795/01, oraz z dnia 18 kwietnia 2005 r., II SA/Op 415/04 i na tej podstawie wyprowadza wniosek, że uchybienia proceduralne ograniczone były do terenu P. N. W.. Skarga kasacyjna uzupełnia katalog orzeczeń o rozstrzygnięcia, jakie zapadły w wyniku skargi E. P. (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r., II OSK 856/05 i wyroku WSA z dnia 27 czerwca 2006 r., II SA/Op 224/06), jak również wyrok WSA w Opolu z dnia 6 kwietnia 2004 r., II SA/Wr 2794/02).

Powyższe zestawienie okoliczności istotnych w sprawie skłania do odnotowania kluczowej wady zaskarżonego wyroku: braku kontroli, choćby najbardziej podstawowej, procedury planistycznej. Pomimo że kolejni skarżący podnosili uchybienia procedury poprzedzającej podjęcie uchwały o planie, Sad nie wyjaśnił w swym wyroku czy otrzymał kompletną dokumentację procedury planistycznej (art.54 § 2 P.p.s.a.). Z wyroku nie można dowiedzieć się czy Sąd skontrolował przestrzeganie sekwencji kolejnych czynności procedury planistycznej (art.18 ust.2 U.z.p.). Skargowy tryb wszczynania postępowania sądowego i brak obowiązku Sądu orzekania ponad żądanie skargi nie możne jednak zwalniać sądu z kontroli przestrzegania najbardziej elementarnych wymogów procedury planistycznej. Tym bardziej nie można uznać za prawidłowe pomijanie przez Sąd I instancji innych orzeczeń sądowych w sprawie tej samej procedury planistycznej i stawianych tam zarzutów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wybór przez Sąd I instancji sposobu wykorzystania swej kompetencji określonej w art.27 ust.1 U.z.p. w związku z art.147 § 1 P.p.s.a., tj. ograniczenia stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały do części tego aktu jest nieprawidłowe, gdyż Sąd odstąpił od żądanego przed skargę stwierdzenia nieważności całej uchwały, nie dysponując przekonującymi argumentami, że naruszenie procedury planistycznej (art.18 ust.2 U.z.p.) było jednostkowe, dotyczące wyłącznie obszaru 1/P/S/UK w P. N. W.).

Syntetycznie wadliwość orzeczenia Sądu I instancji pokazuje dysonans między trafną uwagą uzasadnienia wyroku, że Rada nie może się tłumaczyć późnym terminem powzięcia wiadomości o wniesieniu skarg na uchwały w sprawie zarzutów i protestów - z jednej strony oraz oddaleniem przez Sąd skargi w zasadniczej części (tj. w zakresie w jakim plan nie dotyczył terenu 1/P/S/UK w P. N. W.). Trafny jest więc drugi zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji w ogóle nie postawił pytania czy Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę po zgromadzeniu informacji o prawomocnym zakończeniu wszystkich postępowań sądowoadministracyjnych ze skarg na uchwały załatwiające zarzuty i protesty do projektu planu. Sąd ograniczył się do stwierdzenia, że nie można pochopnie rozciągać ustaleń dotyczących P.N.W. na inne części obszaru Gminy — a nie odpowiedział na pytanie, czy wada procedury planistycznej w stwierdzona w sprawie ze skargi B. i J. K. była jednostkowa, czy też przeciwnie - była znacznie poważniejsza i szersza, tj. będąca konsekwencją generalnego zignorowania przez Radę Gminy art.18 ust.2 pkt 11 U.z.p.

Na powyższej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zarzut proceduralny skargi kasacyjnej należy uznać za trafny w tym zakresie, w jakim Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu swego wyroku powodów oddalenia skargi w tym zakresie, w jakim dotyczyła ustaleń planu odnośnie terenów Gminy innych, aniżeli 1/P/Skarga UK w P. N. W. co stanowi naruszenie art.141 § 4 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając skargę Sąd I instancji skontroluje przestrzeganie procedury, jaka w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywała na mocy art.18 ust.2 U.z.p.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, ze zm.).