Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1385/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 37 a ust 1 i 2, art. 2pkt 16 e, pkt 16 b, 16 c 16 d
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta P. z dnia 27 sierpnia 2020 r. nr 381/XXII/2020 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane na obszarze Miasta P. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części: – § 4 ust. 1 pkt 1, w zakresie sformułowania: "(...) wykonane z tkanin, tekstyliów lub folii z tworzyw sztucznych, (...)", w odniesieniu do szyldów; – § 4 ust. 1 pkt 22, w zakresie sformułowania: "(...) wykonany z rozpiętej na stelażu tkaniny lub tekstyliów, (...)"; – § 4 ust. 1 pkt 29, w zakresie sformułowania: "(...) wykonanej z tworzyw sztucznych, (...)", w odniesieniu do szyldów; – § 4 ust. 1 pkt 52, w zakresie sformułowania: "(...) wykonaną w szczególności z folii lub papieru, (...)", w odniesieniu do szyldów; – § 5 pkt 2 lit. d, w zakresie sformułowania: "(...) w szczególności: szkła, blach ocynkowanych, blach aluminiowych, blach ze stali nierdzewnej, blach tytanowych, wielowarstwowych płyt kompozytowych (...)", w odniesieniu do szyldów; – § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, w zakresie sformułowania: "(...) na podkładzie drewnianym lub w technice metaloplastyki (...)"; – § 9 ust. 5 pkt 6 lit f; – § 11 ust. 5 pkt 6 lit. f; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Miasta P. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 1385/22

UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę NR [...] Rady Miasta [...] z dnia [...]sierpnia 2020 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane na obszarze Miasta [...] (dalej: "uchwała").

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 37a ust. 1 i 2 oraz art. 2 pkt 16 a, pkt 16b; pkt 16c i pkt 16d ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "u.p.z.p."), w związku z art. 2, art. 7, art. 87 oraz art. 94 Konstytucji RP, a także art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda Mazowiecki wniósł stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń:

- § 4 ust. 1 pkt 1, w zakresie sformułowania: "(...) wykonane z tkanin, tekstyliów lub folii z tworzyw sztucznych, (...)", w odniesieniu do szyldów;

- z § 4 ust. 1 pkt 22, w zakresie sformułowania: "(...) wykonany z rozpiętej na stelażu tkaniny lub tekstyliów, (...)";

- § 4 ust. 1 pkt 29, w zakresie sformułowania: "(...) wykonanej z tworzyw sztucznych, (...)", w odniesieniu do szyldów;

- § 4 ust. 1 pkt 39, w zakresie sformułowania: "(...), więcej niż jednej (...)", w odniesieniu do tablic i urządzeń reklamowych nie będących szyldami;

- § 4 ust. 1 pkt 45, w zakresie sformułowania: jednej (...) dwóch (...) ", w odniesieniu do tablic i urządzeń reklamowych nie będących szyldami;

- § 4 ust. 1 pkt 49, w zakresie sformułowania: "(...) kilku bądź kilkunastu (...)", w odniesieniu do tablic i urządzeń reklamowych nie będących szyldami;

- § 4 ust. 1 pkt 52, w zakresie sformułowania: "(...) wykonaną w szczególności z folii lub papieru, (...)", w odniesieniu do szyldów;

- § 5 pkt 2 lit. d, w zakresie sformułowania: "(...) w szczególności: szkła, blach ocynkowanych, blach aluminiowych, blach ze stali nierdzewnej, blach tytanowych, wielowarstwowych płyt kompozytowych (...)", w odniesieniu do szyldów;

- § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, w zakresie sformułowania: "(...) na podkładzie drewnianym lub w technice metaloplastyki (...)";

- § 7 ust. 1 pkt 4 lit. d, w zakresie sformułowania: "(..J większej ilości (...)";

- § 7 ust. 1 pkt 5 lit. c, w zakresie sformułowania: "(...) kilku (...)";

- § 7 ust. 5 pkt 1 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) pojedynczej (...)";

- § 9 ust. 1 pkt 4 lit. d, w zakresie sformułowania: "(...) większej ilości (...)";

- § 9 ust. 1 pkt 5 lit. c, w zakresie sformułowania: "(...) kilku (...)";

- § 9 ust. 4 pkt 2 lit. b, w zakresie sformułowania: "(...) pojedynczej (...)";

- § 9 ust. 5 pkt 6 lit. f;

- § 9 ust. 6 pkt 1 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) pojedynczej (...)";

- § 11 ust. 1 pkt 4 lit. c, w zakresie sformułowania: "(...) większej ilości (...)";

- § 11 ust. 1 pkt 5 lit. c, w zakresie sformułowania: "(...) kilku (...)";

- § 11 ust. 5 pkt 6 lit. f;

- § 11 ust. 6 pkt 1 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) pojedynczej (...)".

Skarżący wniósł jednocześnie o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Mazowiecki wskazał, że art. 37a u.p.z.p., na podstawie którego podjęto zaskarżoną uchwałę, upoważnia radę miasta do ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (ust. 1). W odniesieniu do szyldów w uchwale takiej określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (ust. 2). W uchwale krajobrazowej można ponadto ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, przy czym powyższe zakazy nie mogą dotyczyć szyldów (ust. 3). Przepisy te należy także skorelować z ustawowymi definicjami, o których mowa w art. 2 pkt 16a, pkt. 16b, pkt 16c i pkt 16d u.p.z.p., zawierających definicje kolejno "reklamy", "tablicy reklamowej", "urządzenia reklamowego" oraz "szyldu". Prawidłowa wykładnia art. 37a ust. 1-3 u.p.z.p., w powiązaniu z ww. definicjami winna natomiast prowadzić do wniosku, że cechą wspólną regulacji zarówno szyldów, jak i tablic i urządzeń reklamowych nie będących szyldami, są ustalenia dotyczące zasad i warunków ich sytuowania oraz ich gabarytów. Z kolei cechą rozłączną przedmiotu regulacji uchwały krajobrazowej, w odniesieniu szyldów i do tablic i urządzeń reklamowych nie będących szyldami są kwestie związane ze: standardami jakościowymi oraz rodzajami materiałów budowalnych z jakich mogą być wykonane, których to regulacja odnosić się może jedynie do tablic i urządzeń reklamowych nie będących szyldami; liczbą szyldów, których to regulacja odnosić się może jedynie do szyldów. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że w uchwale przekroczono zakresu delegacji ustawowej w formułowaniu ustaleń dotyczących liczebności tablic i urządzeń reklamowych niebędących szyldami, o której mowa w art. 37a ust. 1 i 2 u.p.z.p., przy czym powyższe dotyczy nie tylko konkretnych liczebników użytych na potrzeby formułowania ustaleń w tym zakresie, ale również użytych sformułowań typu: kilka, kilkanaście, kilkadziesiąt, większa ilość czy pojedynczy. Zdaniem Skarżącego przekroczenie zakresu ustaleń zawartych w uchwale, a więc naruszenie wskazanych powyżej dyspozycji art. 37a ust. 2 w kontekście ustaleń ust. 1 u.p.z.p., nastąpiło również z uwagi na zawarcie regulacji dotyczącej rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane szyldy. Regulacje dotyczące rodzajów materiałów z jakich mogą być wykonane obiekty małej architektury, tablice i urządzenia reklamowe (inne niż szyldy) oraz ogrodzenia mogą przybrać formę zarówno nakazową - a więc pozytywnie określającą (ustalającą) rodzaje materiałów budowlanych (np. tkanina, drewno, szkło), z których mają być one zbudowane, bądź też przybierać formę ograniczającą (zakazującą) użycia poszczególnych rodzajów materiałów. Skoro zaś w odniesieniu do szyldów takiej regulacji zawierać nie można, zaś zakaz ten winien być rozpatrywany w ramach wykładni exceptiones non sunt extendendae, to nie jest możliwe żadne odesłanie do rodzajów materiałów budowalnych, zarówno określonych w sposób bezpośredni, jak i pośredni, czy wynikający z zestawienia kilku regulacji uchwały krajobrazowej. Jeżeli zatem ustawodawca posłużył się na potrzeby ustawy krajobrazowej pojęciem rodzaju materiału budowlanego to każde dookreślenie, czy też rozróżnienie materiału od innych materiałów budowlanych wykracza poza zakres ustaleń uchwały krajobrazowej. Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie. W odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze organ wskazano, iż uchwała nr [...]Rady Miasta [...]z dnia [...] sierpnia 2020 r. została sporządzona ze szczególną starannością oraz dbałością o jasność i przejrzystość zapisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał skargę na uchwałę Rady Miasta [...]z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2021, poz. 137). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a.").

Przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę Mazowieckiego jest Uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2020r., Nr [...]w sprawie ustalania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane na obszarze Miasta [...] , podjętej na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2020r., poz.713) oraz art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2020r., poz.293 ze zm.) i art. 19 ust 1b ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz.U. z 2020r., poz.282 ze zm.)

Uprawnienie do złożenia skargi przez Wojewodę na uchwałę Rady Miasta [...]z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Przepis ten daje organowi nadzoru legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, a organ nadzoru nie stwierdził jej nieważności w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Postępowanie ze skargi z art. 93 ust. 1 u.s.g. jest formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Podkreślić należy, że realizując kompetencję wynikającą z art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi.

Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1), przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał organów gminy ma znaczenie prawne, jednak ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, orzecznictwo zalicza takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11, z 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 412/11).

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że ustalenia uchwały reklamowej służące zapewnieniu ładu przestrzennego i wprowadzające ograniczenia w korzystaniu z przestrzeni prywatnej muszą uwzględniać wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, tak aby ład przestrzenny, który jest istotną wartością, był kształtowany z poszanowaniem prawa własności (art. 21 Konstytucji) i wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji). Konieczne jest zatem wyważenie aspektów ochrony krajobrazu z walorami ekonomicznymi przestrzeni będącego pochodną prawa do korzystania z rzeczy. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

W niniejszej sprawie Wojewoda zarzucił Radzie Miasta [...] istotne naruszenie prawa poprzez przekroczenie delegacji ustawowej do wydania przedmiotowej uchwały, a określonej w art. 37a u.p.z.p. W konsekwencji zarzucił organowi naruszenie art. 37a ust. 1-2 oraz art. 2 pkt 16a, pkt 16b, pkt 16c i pkt 16d u.p.z.p w zw. z art. 2, art. 7, art. 87 oraz art. 94 Konstytucji RP w odniesieniu do ustaleń zawartych w: § 4 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1 pkt 22, § 4 ust. 1 pkt 29, § 4 ust. 1 pkt 39, § 4 ust. 1 pkt 45, § 4 ust. 1 pkt 49, § 4 ust. 1 pkt 52, § 5 pkt 2 lit. d, § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, § 7 ust. 1 pkt 4 lit. d, § 7 ust. 1 pkt 5 lit. c, § 7 ust. 5 pkt 1 lit. a, § 9 ust. 1 pkt 4 lit. d, § 9 ust. 1 pkt 5 lit. c, § 9 ust. 4 pkt 2 lit. b, § 9 ust. 5 pkt 6 lit. f, § 9 ust. 6 pkt 1 lit. a, § 11 ust. 1 pkt 4 lit. c, § 11 ust. 1 pkt 5 lit. c, §11 ust. 5 pkt 6 lit f, § 11 ust. 6 pkt 1 lit. a.

Mając powyższe na uwadze wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń:

§ 4 ust. 1 pkt 1, w zakresie sformułowania: "(...} wykonane z tkanin, tekstyliów lub folii z tworzyw sztucznych, (...)", w odniesieniu do szyldów;

z § 4 ust. 1 pkt 22, w zakresie sformułowania: "(...) wykonany z rozpiętej na stelażu tkaniny lub tekstyliów, (...)";

§ 4 ust. 1 pkt 29, w zakresie sformułowania: "(...) wykonanej z tworzyw sztucznych, (...)", w odniesieniu do szyldów;

§ 4 ust. 1 pkt 39, w zakresie sformułowania: "(...), więcej niż jednej (...)", w odniesieniu do tablic i urządzeń reklamowych nie będących szyldami;

§ 4 ust. 1 pkt 45, w zakresie sformułowania: "(...) jednej (...) dwóch (...) ", w odniesieniu do tablic i urządzeń reklamowych nie będących szyldami;

§ 4 ust. 1 pkt 49, w zakresie sformułowania: "(...] kilku bądź kilkunastu (...)", w odniesieniu do tablic i urządzeń reklamowych nie będących szyldami;

§ 4 ust. 1 pkt 52, w zakresie sformułowania: "(...) wykonaną w szczególności z folii lub papieru, (...)", w odniesieniu do szyldów;

§ 5 pkt 2 lit. d, w zakresie sformułowania: "(...) w szczególności: szkła, blach ocynkowanych, blach aluminiowych, blach ze stali nierdzewnej, blach tytanowych, wielowarstwowych płyt kompozytowych (...)", w odniesieniu do szyldów;

§ 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, w zakresie sformułowania: "(...) na podkładzie drewnianym lub w technice metaloplastyki (,..)";

§ 7 ust. 1 pkt 4 lit. d, w zakresie sformułowania: "(...) większej ilości (...)";

§ 7 ust. 1 pkt 5 lit. c, w zakresie sformułowania: "(...) kiiku (...)";

§ 7 ust. 5 pkt 1 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) pojedynczej (...)";

§ 9 ust. 1 pkt 4 lit. d, w zakresie sformułowania: "(...) większej ilości (...)";

§ 9 ust. 1 pkt 5 lit. c, w zakresie sformułowania: "(...) kilku (...)";

§ 9 ust. 4 pkt 2 lit. b, w zakresie sformułowania: "(...) pojedynczej (...)";

§ 9 ust. 5 pkt 6 lit. f;

§ 9 ust. 6 pkt 1 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) pojedynczej (...)";

- § 11 ust. 1 pkt 4 lit. c, w zakresie sformułowania: "(...) większej ilości (...)";

- § 11 ust. 1 pkt 5 lit. c, w zakresie sformułowania: "(...) kilku (...}";

- §11 ust. 5 pkt 6 lit f;

- § 11 ust. 6 pkt 1 lit. a, w zakresie sformułowania: "(...) pojedynczej (...)".

Sąd za zasadny uznał wniosek Wojewody o stwierdzenie nieważności:

§ 4 ust. 1 pkt 1, w zakresie sformułowania: "(...} wykonane z tkanin, tekstyliów lub folii z tworzyw sztucznych, (...)", w odniesieniu do szyldów;

z § 4 ust. 1 pkt 22, w zakresie sformułowania: "(...) wykonany z rozpiętej na stelażu tkaniny lub tekstyliów, (...)";

§ 4 ust. 1 pkt 29, w zakresie sformułowania: "(...) wykonanej z tworzyw sztucznych, (...)", w odniesieniu do szyldów;

§ 4 ust. 1 pkt 52, w zakresie sformułowania: "(...) wykonaną w szczególności z folii lub papieru, (...)", w odniesieniu do szyldów;

§ 5 pkt 2 lit. d, w zakresie sformułowania: "(...) w szczególności: szkła, blach ocynkowanych, blach aluminiowych, blach ze stali nierdzewnej, blach tytanowych, wielowarstwowych płyt kompozytowych (...)", w odniesieniu do szyldów;

§ 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, w zakresie sformułowania: "(...) na podkładzie drewnianym lub w technice metaloplastyki (,..)";

§ 9 ust. 5 pkt 6 lit. f;

§11 ust. 5 pkt 6 lit f;

W pozostałym zakresie uznając zarzuty za nieuzasadnione, Sąd skargę Wojewody oddalił.

Uzasadniając powyższe stanowisko zauważyć należy, że zgodnie z art. 37a u.p.z.p. rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (ust. 1). W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (ust. 2). W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (ust. 3). Stosownie przy tym do art. 2 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o: "reklamie" - należy przez to rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (pkt 16a); "tablicy reklamowej" - należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (pkt 16b); "urządzeniu reklamowym" - należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (pkt 16c); "szyldzie" - należy przez to rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują (pkt 16d).

Jak trafnie zauważył Wojewoda, z powyższych przepisów wynika, że przedmiotem regulacji uchwały krajobrazowej w zakresie tablic i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów, są ustalenia dotyczące zasad i warunków ich sytuowania, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mają być one wykonane, przy czym w uchwale takiej może zostać ustalony zakaz ich stosowania. Z kolei odnośnie do tablic i urządzeń reklamowych, będących szyldami, uchwała ta może ustalać zasady i warunki ich usytuowania, ich gabaryty oraz ich liczbę. Prawidłowa wykładnia art. 37a u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że cechą wspólną regulacji zarówno szyldów, jak i tablic i urządzeń reklamowych nie będących szyldami, są ustalenia dotyczące zasad i warunków ich sytuowania oraz ich gabarytów. Z kolei cechą rozłączną przedmiotu regulacji uchwały krajobrazowej w odniesieniu szyldów i do tablic i urządzeń reklamowych nie będących szyldami są kwestie związane ze: standardami jakościowymi oraz rodzajami materiałów budowalnych z jakich mogą być wykonane, a których to regulacja odnosić się może jedynie do tablic i urządzeń reklamowych nie będących szyldami; liczbą szyldów, których to regulacja odnosić się może jedynie do szyldów.

Reasumując więc, jest prawnie niedopuszczalnym określenie w Uchwale krajobrazowej rodzajów materiałów budowlanych z jakich mają być wykonane szyldy ( stanowiące odrębną kategorię tablic reklamowych i urządzeń reklamowych) co nie znalazło prawidłowego odzwierciedlenia w treści zaskarżonych regulacji.

Biorąc powyższe pod uwagę, zgodzić się należy z Wojewodą, że Rada Miasta [...]odwołując się w § 4 ust. 1 pkt 1, z § 4 ust. 1 pkt 22, i § 4 ust. 1 pkt 29 uchwały do: "tkanin, tekstyliów lub folii z tworzyw sztucznych, rozpiętej na stelażu tkaniny lub tekstyliów, wykonanej z tworzyw sztucznych , wykonaną w szczególności z folii lub papieru" odnosi się wprost do rodzajów materiałów budowlanych, z których mogą być wykonane tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, bez wyłączenia z tej grupy szyldów. Jeżeli zatem brak jest upoważnienia ustawowego do określenia materiałów budowlanych, z których mają być wykonane szyldy, to ta część definicji, wydana została z naruszeniem upoważnienia ustawowego, tj. z istotnym naruszeniem art. 37a ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 7, art. 87 oraz art. 94 Konstytucji RP.

Sąd podziela stanowiska Wojewody, że w odniesieniu do tablic reklamowych oraz urządzeń reklamowych nie będących szyldami nie jest możliwe określenie ich dopuszczalnej liczby. Wojewoda swoje stanowisko wywodzi z porównania treści art. 37a ust. 1 oraz art. 37a ust. 2 u.p.z.p. oraz powołuje się na regułę kolizyjną lex specialis derogat legi generali. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Z kolei w myśl art. 37a ust. 2 u.p.z.p., w odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność.

Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 21 września 2021r. w sprawie II OSK 1005/21 , że "użyty w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. zwrot "zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych" nie obejmuje upoważnienia do określenia ich liczby." Jak stwierdził NSA w uzasadnieniu przywołanego orzeczenia zakaz taki "wynika o z porównania treści art. 37a ust. 1 z ust. 2 u.p.z.p.. Zgodnie natomiast z treścią art. 37a ust. 2 u.p.z.p. w odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. Tym samym nie można w ramach tego samego artykułu pojęcia "zasad i warunków sytuowania obiektów" nadawać odmiennej treści w odniesieniu do obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, a inne w odniesieniu do szyldów. Skoro ustawodawca uznał za konieczne wyraźne wyartykułowanie uprawnienia do określenia ilości szyldów uznając, że nie mieści się ono w granicach pojęcia "zasad i warunków sytuowania", to niedopuszczalne jest nadanie temu pojęciu odmiennej treści w odniesieniu do obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Zasadnie zatem Wojewoda wskazuje, że określenie liczby tablic i urządzeń reklamowych niebędących szyldami, nie mieści się w zakresie użytego przez ustawodawcę pojęcia "zasad i warunków sytuowania", czy też "gabarytu".

Z tych względów Sąd podzielił stanowisko Wojewody co do nieważności § 9 ust 5 pkt 6 lit.f – "dopuszcza się możliwość sytuowania zamienne maksymalnie czterech billboardów o polu powierzchni służącej ekspozycji reklamy równym 3,0 m2 i wysokości do 3,0 m.", bowiem w sposób jednoznaczny określają maksymalna liczbę –czterech określonych w § 4 ust 1 pkt 2 uchwały billboardów.

To samo dotyczy zapisu § 11 ust 5 pkt 6 lit.f- dopuszcza się możliwość sytuowania zamienne maksymalnie czterech billboardów o polu powierzchni służącej ekspozycji reklamy równym 4,,5 m2 i wysokości do 4,0 m."

Pozostałe jednak zarzuty w tej części skargi, Sąd uznaje za niezasadne, bowiem, w ocenie Sądu, nie jest możliwa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zapisów uchwały rozszerzająca interpretacja pojęcia " liczby" i dokonana przez Wojewodę w tym względzie nadinterpretacja z powołaniem się na internetowe wydanie Słownika Języka Polskiego. Posługiwanie się przez uchwałodawcę zaimkami " kilka", "kilkanaście", "kilkadziesiąt" nie może być odczytywane jako wskazanie konkretnej "liczby" urządzeń reklamowych czy tablic reklamowych nie będących szyldami, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości.

Zdaniem Sądu, w części kwestionowanej przez Wojewodę regulacji nie chodzi o liczbę tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (czego istotnie w odniesieniu tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nie będących szyldami regulować w uchwale reklamowej nie można), ale formę danej tablicy lub urządzenia reklamowego. I tak na przykład § 4 ust 1 pkt 39 uchwały określa definicję pylonu reklamowego, który stanowi urządzenie reklamowe na którym dopuszcza się sytuowanie modułowo, więcej niż jednej tablicy reklamowej. W istocie chodzi tu o uregulowanie zasad i warunków sytuowania oraz gabarytów tego rodzaju urządzenia reklamowego ( nie będącego szyldem), co zgodnie z art. 37a ust 1 u.p.z.p, poddane zostało kompetencji uchwałodawcy. Z tych samych przyczyn za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty dotyczące definicji stojaka reklamowego (§ 4 ust 1 pkt 45) określającego rodzaj jego konstrukcji i z tej przyczyny używającej liczebnika "jednej" i "dwóch" dla opisu formy tego urządzenia reklamowego czy totemu reklamowego (§ 4 ust 1 pkt 49).

Sąd podziela w tej kwestii stanowisko Rady Miasta [...], że zaimki zostały zastosowane w treści uchwały w kontekście, który nie stanowi ograniczenia zastosowania liczebności poszczególnych tablic i urządzeń reklamowych, a jedynie ustala reguły i zasady lokalizacji tablic i urządzeń reklamowych w sytuacji występowania ich w ilości większej niż jeden.

Mając na uwadze przedmiot skargi wyjaśnić trzeba, że pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, w myśl którego również samorządowe akty prawa miejscowego podlegają standardom legislacyjnym wyrażonym w rozporządzeniu, a więc muszą być one opracowywane i publikowane w sposób zgodny z zasadami techniki prawodawczej, o których mowa w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Należy dostrzec zrekonstruowane przez Trybunał Konstytucyjny – ale także sądy administracyjne – zasady przyzwoitej (prawidłowej) legislacji. Z wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997r.klauzuli demokratycznego państwa prawnego doktryna prawa administracyjnego i sądy administracyjne wyprowadzają m.in. wymagania co do techniki legislacyjnej określane jako zasady przyzwoitej (prawidłowej) legislacji. Były one wielokrotnie przedmiotem rozważań także Trybunału Konstytucyjnego. Z dotychczasowych wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego wynika, że przesłanką stwierdzenia nielegalności (w tym niekonstytucyjności) przepisu jest takie uchybienie: "rudymentarnym kanonom techniki prawodawczej ujmowanym w postaci zasad przyzwoitej legislacji, które powoduje dowolność albo brak możliwości poprawnej logicznie i funkcjonalnie oraz spójnej systemowo interpretacji. Nie oznacza to jednak, że każdy przepis, przy interpretacji którego podmiot stosujący prawo (a zwłaszcza sąd) jest zmuszony sięgnąć do pozajęzykowych metod wykładni, jest automatycznie niezgodny z art. 2 Konstytucji. Jedynie clara non sunt interpretanda" (zob. np.: postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23 maja 2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16 grudnia 2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 3 grudnia 2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185).

Sądy administracyjne odnosząc się do kwestii znaczenia zasad techniki prawodawczej dla kontroli legalności legislacji samorządowej wielokrotnie przywołują zasady przyzwoitej (prawidłowej) legislacji i przyjmują je za kryterium kontroli. Naruszenie zasad przyzwoitej (prawidłowej) legislacji nie może każdorazowo stanowić bezwzględnej i bezwarunkowej przesłanki nielegalności kontrolowanego aktu. Innymi słowy, w zależności od charakteru określa się je mianem "istotnego", "zwykłego" lub "nieistotnego" naruszenia prawa.

W opinii G. Wierczyńskiego, istnieją sytuacje naruszenia ZTP, które powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, oraz przypadki, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – skutkujące wówczas stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa stanowisko z którego wynika, że naruszenie zasad techniki prawodawczej jest jednoznaczne z "istotnym" naruszeniem prawa m.in. wówczas, gdy:

- w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu,

- prawodawca lokalny wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, jednym ze wspomnianych kanonów tworzenia prawa jest bowiem zasada wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym);

- w akcie prawa miejscowego dokonuje się powtórzeń regulacji zawartych w aktach wyższego rzędu (z zastrzeżeniem pewnych wyjątków);

- bezpodstawnie formułuje się definicje legalne i tym samym narusza zasady techniki prawodawczej;

- budowa aktu prawa miejscowego nie odpowiada wymaganiom zasad techniki prawodawczej, a więc narusza zasady, o której mowa w § 14 i § 15 w zw. z § 143 ZTP( vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r., II GSK 1886/11, wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 maja 2011 r.,I OSK 1059/10).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, użycie przez uchwałodawcę w kwestionowanych przez Wojewodę regulacjach zaimków liczebnych nieokreślonych jest naruszeniem ZTP ale o charakterze nieistotnym, nie wymagającym eliminacji w drodze stwierdzenia nieważności zapisów uchwały.

Z tych wszystkich względów , na zasadzie art. 147 § 1 i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U z 2022 r., poz. 329) , należało orzec jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 tejże ustawy, w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych.