Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 776/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Podatek rolny
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.30
journal: Dz.U. 1998 nr 106 poz 668
law: Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa.
journal: Dz.U. 1998 nr 74 poz 471
law: Ustawa z dnia 8 maja 1998 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz o zmianie ustawy zmieniającej ustawę o podatku dochodowym od osób fizycznych.
article: art. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 1946 nr 49 poz 279
law: Dekret z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska
article: art. 151 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka -Kuligowska ( spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Arkadiusz Windak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia ciężaru realnego z tytułu niezapłaconej ceny działki i inwentarza oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 22 lipca 2014 r. P. W. reprezentowany

przez r.pr. A. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] mocą której organ, stwierdził nieważność decyzji Starosty z dnia [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji co do ustalenia wartości ciężaru realnego.

Wyłaniający się z treści ww. decyzji oraz akt jej stan sprawy, przedstawia się następująco.

Starosta, działając na podstawie art. 2 ust. 2 i art. 3a Dekretu

z 8.08.1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych () prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy

z 15.11.1984 r. o podatku rolnym, w decyzji z dnia [...], ustalił wartość ciężaru realnego w wielkości [...] kwintala na kwotę [...]. W decyzji, stwierdził, że ww. kwota obowiązuje w przypadku wpłaty należności do [...] na konto Starostwa Powiatowego.

Pismem z dnia [...] P. W. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [..] zarzucając jej wydanie z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 2 i art. 3a Dekretu z 8.08.1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych () prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej oraz art. 5 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 6 ustawy o Banku Gospodarstwa Krajowego, wobec rozpoznania sprawy, której przedmiot należy do kompetencji Banku Gospodarstwa Krajowego.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty z dnia [...], uznając, że zarzuty wnioskodawcy o rażącym naruszeniu prawa, są bezzasadne. Kolegium podało, że wprawdzie przepisy powołane w decyzji Starosty nie mogły być podstawą rozstrzygnięcia, to jednak decyzja ta ma umocowanie prawne w dekrecie z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta, ewentualnie w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. Organ nie uznał także twierdzenia wnioskodawcy, że właściwym do wydania decyzji określających wartość kwintala z żyta, jest Bank Gospodarstwa Krajowego. Ponadto organ stwierdził, że za odmową stwierdzenia nieważności przemawia wystąpienie pośrednio nieodwracalnych skutków, w postaci wykreślenia wpisu o ciężarze z księgi wieczystej.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wniosku P. W., decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...].

P. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Kolegium z dnia [...]. Wyrokiem z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 719/12, Sąd uchylił ww. decyzje Kolegium i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku, Sąd uznał, że bezspornie dekret z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.), nie zawiera podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiotowym postępowaniu. Sąd nie podzielił też dalszych twierdzeń organu, że decyzja Starosty miała umocowanie w przepisach dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta, czy też dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. Akty te normują wprawdzie kwestie związane z nabyciem własności nieruchomości w trybie reformy rolnej, wskazują jako organ właściwy – starostę, jednakże brak jest unormowania, które dotyczyłoby przeliczeń ujawnionego w księdze wieczystej ciężaru realnego określonego w kwintalach żyta. Dekrety te nie przewidują domniemania kompetencji starosty we wszystkich sprawach związanych z nabyciem nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. W tej sytuacji, Sąd uznał, że nieuprawnione jest wywodzenie podstawy prawnej do działania organu administracji publicznej z ogólnego zakresu unormowania dekretów, jak uczynił to organ. Skoro ww. dekrety nie dotyczą sprawy objętej decyzją, co do której prowadzone jest postępowanie nieważnościowe, to w przepisach ustaw kompetencyjnych związanych z podziałem zadań między organami administracji rządowej i samorządowej wynikających z tych dekretów również nie sposób doszukać się umocowania Starosty do ustalenia w formie decyzji wartości ciężaru realnego. Z uwagi na to, że organ nie sprecyzował, jakie to ustawy kompetencyjne stanowią podstawę prawną decyzji z dnia [...], to Sąd ograniczył się tylko do oceny stanowiska organu w zakresie wyżej wskazanym.

Jednocześnie Sąd zauważył, że dokonując oceny stanowiska organu, o istnieniu podstawy prawnej działania starosty, nie może wypowiadać się co do zakresu działania instytucji funkcjonujących poza sferą administracji publicznej, tj. Banku Gospodarstwa Krajowego i poza przedmiotem niniejszego postępowania pozostają zatem kwestie związane z ewentualnym naruszeniem przepisów o właściwości Banku Gospodarstwa Krajowego. Kontrola Sądu nie obejmuje rozważań na temat, jaki jest podmiot właściwy w sprawie, tylko czy Kolegium odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji wykazało umocowanie do wydania decyzji w sprawie ustalenia ciężaru realnego.

Ponadto Sąd stwierdził, że skutek prawny w postaci wykreślenia ciężaru realnego z księgi wieczystej został wywołany nie przez decyzję, ale późniejsze zdarzenia, które nie mogą stanowić podstawy do oceny, że decyzja z dnia [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skoro wykreślenie ciężaru realnego z księgi wieczystej nie jest skutkiem decyzji, zatem bez znaczenia jest kwestia budząca spór między organem a skarżącym odnosząca się do możliwości przywrócenia usuniętego wpisu.

Reasumując Sąd stwierdził, że Kolegium po pierwsze: nie wykazało, aby istniała podstawa prawna uprawniająca starostę do określenia wartości ciężaru realnego, a po drugie: błędnie przyjęło, iż wykreślenie wpisu z księgi wieczystej o obciążeniu nieruchomości ciężarem realnym z tytułu niezapłaconej ceny działki stanowi nieodwracalny skutek prawny decyzji, która była przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Starosty z dnia [...] i odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji Starosty w części objętej punktem 1.

Kolegium podniosło, że przepisy art. 2 ust. 2 i art. 3a dekretu o wpisywaniu w księgach hipotecznych () prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, nie uprawniały i nie uprawniają starosty do ustalania wartości ciężaru realnego należności i nie mogły być podstawą prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z [...] SKO uznało, że nie stanowi to jednak rażącego naruszenia prawa ponieważ decyzja ma umocowanie prawne w niewymienionych wprawdzie w decyzji, ale obowiązujących przepisach zawartych w dekrecie z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta.

W oparciu o przepisy dekretu z dnia 6 września 1946 r. Kolegium wskazało, że nabywanie gospodarstw (działek) co do zasady odbywało się odpłatnie, a zgodnie z art. 21 dekretu, cena gospodarstwa odpowiadała szacunkowi składników gospodarstwa. Z przepisów wykonawczych do dekretu, tj. rozporządzenia Ministrów: Rolnictwa i Reform Rolnych Ziem Odzyskanych oraz Administracji Publicznej z dnia 22 listopada 1947 r. wydanego w porozumieniu z Ministrami Obrony Narodowej

i Skarbu Państwa w sprawie norm obszarowych, szacunku, obliczenia ceny na rzecz osadników wojskowych oraz spłaty należności za gospodarstwa, jednostką wyrażającą wartość składników jest kwintal żyta. Stosownie do § 31 rozporządzenia tytułem do wpisania w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nadanej działki na rzecz nabywcy jest dokument nadania wraz z odpisem wykonanej decyzji właściwej władzy w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działki łącznie z oszacowaniem przydzielonego nabywcy inwentarza.

Zgodnie z art. 2 dekretu z dnia 8 września 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, tytułem do wpisania w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nadanej działki na rzecz nabywcy jest dokument nadania wraz z odpisem wykonalnej decyzji właściwej władzy w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działki, łącznie z oszacowaniem przydzielonego nabywcy inwentarza. Wpisy w księdze hipotecznej (), następują na wniosek właściwego starosty.

Według Kolegium, kompetencja organu do załatwienia przedmiotowego wniosku P. W., wynikała z art. 30 powołanego wyżej dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta. Przepis ten stanowi, że ustalenie ceny nadanego gospodarstwa winno być dokonane przed przeniesieniem prawa własności nadanego gospodarstwa () na nabywcę. Stosownie do art. 30 ust. 2 tego dekretu, ustalenie ceny winno nastąpić w drodze odrębnego orzeczenia władzy, którą zgodnie z art. 33 wymienionego dekretu, jest obecnie starosta. W art. 34 dekretu wymieniono, że do starostów należy dokonywanie wszelkich czynności w wykonaniu dekretu, o ile dekret lub wydane na jego podstawie rozporządzenia nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 35 dekretu, do zakresu działania starosty należy wydawanie orzeczeń m.in. w sprawach, o których mowa w art. 30 tego aktu. Jak wskazało Kolegium, treść tym przepisom nadała ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.).

Kolegium uznało że, Bank Gospodarstwa Krajowego nie ma kompetencji do ustalania pieniężnej równowartości ceny za gospodarstwa nabyte na mocy dekretu z dnia 6 września 1946 r.

Konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, że zapłatę ceny skonkretyzowanej w decyzji, należy dokonać na konto organu, Kolegium upatrywało w braku kompetencji organu do przyjmowania wpłat z tytułu nabycia nieruchomości w trybie przepisów o reformie rolnej. Starosta ma jedynie kompetencje do orzeczenia skonkretyzowanej w pieniądzu ceny wyrażonej w kwintalach żyta. Z tego względu, Kolegium uznało, że rozstrzygając w decyzji Starosty nie naruszył prawa, natomiast w pkt 2 tej decyzji, Kolegium dopatrzyło się przesłanki rażącego naruszenia prawa.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wniosku P. W. decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...].

P. W. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Kolegium z dnia [...]. Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 424/13, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium.

W uzasadnieniu powołanego wyroku, Sąd stwierdził, że Kolegium nie dopełniło obowiązku zastosowania się do oceny prawnej i zaleceń z wyroku Sądu z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 719/12. W wyroku tym Sąd uznał, bezspornie, że nie było podstawy prawnej do działania Starosty w sposób wyrażony w decyzji z dnia [...] w oparciu o przepisy dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych () prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. Takie też stanowisko Kolegium ponownie rozpatrujące sprawę wyraziło w swych rozstrzygnięciach. Jednakże jednocześnie Sąd we wskazanym wyżej wyroku, nie podzielił stanowiska Kolegium, że decyzja Starosty miała umocowanie w przepisach dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i Byłego Wolnego Miasta, czy też dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych.

Tymczasem, jak wynikało z treści obu decyzji Kolegium, wydanych po wyroku Sądu z dnia 27 września 2009 r., organy, podstawę prawną, a tym samym kompetencję działania starosty w przedmiocie wyliczenia ciężaru realnego, wywiodły z art. 30 ust. 2, art. 33 i następnych dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta. Sąd uznał, że takie stanowisko organów rozstrzygających w tej sprawie, jest zaprzeczeniem związania organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu administracyjnego wynikającym z art. 153 P.p.s.a. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem Kolegium będzie ocena wniosku strony przy rozważeniu ocen prawnych wyrażonych w wyroku Sądu z 27 września 2012 r.

Ponownie rozpatrujące sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdziło nieważność punktu 2 decyzji Starosty z dnia [...] oraz odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji w zakresie ustalenia wartości [...] kwintali żyta, będącego ciężarem realnym obciążającym nieruchomość wpisaną do księgi wieczystej nr [...].

Według organu, wyroki Sądu wydane w sprawie, nie zawierają jednoznacznego wskazania, że organem właściwym w sprawie jest Starosta. Organ przyjął, iż Sąd stwierdził jedynie, że Kolegium niedostatecznie uzasadniło decyzję poprzez niepodanie jednoznacznej podstawy prawnej uznania Starosty za organ właściwy do wydania przedmiotowej decyzji. Celem uchylenia było wskazanie konkretnego przepisu, który upoważniał Starostę do wydania decyzji.

Kolegium stwierdziło, że rozpatrzyło wniosek strony z uwzględnieniem wskazań Sądu, czego wyrazem jest uzasadnienie jego decyzji.

Zdaniem Kolegium, zastosowanie w sprawie znajdowały przepisy dekretu z 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych

i byłego Wolnego Miasta - dowodem na to jest uzyskane od wnioskodawcy

w trakcie postępowania "Orzeczenie o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa ()" z dnia [...], wystawione przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, na osobę, której następcą prawnym stał się P. W.

Organ powołał się na art. 21 dekretu z 6 września 1946 r., zgodnie z którym, nabywanie gospodarstw () odbywało się odpłatnie za cenę odpowiadającą szacunkowi składników gospodarstwa (). Powołał się na § 31 rozporządzenia Ministrów: Rolnictwa i Reform Rolnych, Ziem Odzyskanych oraz Administracji Publicznej z dnia 22 listopada 1947 r. wydane w porozumieniu z Ministrami Obrony Narodowej i Skarbu w sprawie norm obszarowych, szacunku, odliczenia od ceny na rzecz osadników wojskowych oraz spłaty należności za gospodarstwa, nadane na podstawie dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta (Dz. U. Nr 74, poz. 471 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem spłatę należności rozkłada się na równych rocznych rat – w chwili wpisu gospodarstwa do ksiąg wieczystych niezapłaconą cenę wyrażoną w kwintalach żyta wpisano w księgach wieczystych jako ciężar realny – dekret z 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach wieczystych. Organ powołał się na art. 2 ust. 1 tego dekretu.

Kompetencja organu do wypowiadania się w kwestii ceny przekazanego gospodarstwa była zawarta, według Kolegium, w art. 30 dekretu z 6 września 1946 r.

o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i Wolnego Miasta. Organ powołał brzmienie art. 30 ust. 2, art. 33, art. 34 i art. 35 tego dekretu. Zauważył, że treść tym przepisom nadała ustawa z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa.

Podsumowując Kolegium uznało, że Starosta jest organem właściwym do wypowiadania się w kwestii ceny za gospodarstwo przekazane na własność w trybie wymienionego wyżej dekretu z 6 września 1946 r. Zgodnie z przepisami o samorządzie powiatowym orzeczeniem takim jest decyzja starosty. Organ jednocześnie wyjaśnił, że Starosta nie ustala nowej ceny nabycia w formie nadanej przez art. 21 ust. 1 i 2 ww. dekretu, bo cena odpowiadająca szacunkowi składników gospodarstwa została ustalona przed przeniesieniem prawa własności nadanego gospodarstwa na nabywcę i orzeczona przez ówczesną władzę – Prezydium Rady Narodowej.

Według Kolegium, kompetencji do ustalania pieniężnej wartości ceny, w trybie dekretu z 6 września 1946 r, nie ma Bank Gospodarstwa Krajowego. Historycznie rzecz biorąc do obsługi finansowej reformy rolnej, dekret PKWN z 6.09.1944 r. wyznaczył Państwowy Bank Rolny. Obecnie obsługą tą zajmuje się Bank Gospodarstwa Krajowego, obsługa ogranicza się do potwierdzania dla celów wieczystoksięgowych dokonania wpłat na poczet ceny nabycia – art. 5 ustawy o Banku Gospodarstwa Krajowego.

Wyjaśniając przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji Starosty w zakresie jej pkt 2, Kolegium stwierdziło, że właściwym do przyjmowania wpłat z tytułu nabycia nieruchomości, w trybie przepisów dekretu o reformie rolnej, jest obecnie Bank Gospodarstwa Krajowego. Zdaniem Kolegium, w tym zakresie decyzja Starosty wydana została bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

P. .W, reprezentowany przez pełnomocnika r.pr. A. D. zakwestionował powyższą decyzję, składając do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Podniósł, ze decyzja Kolegium w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, w żadnej mierze nie jest zasadna, w szczególności nie ma związku ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, ani obowiązkami nałożonymi na organ przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 719/12 oraz w wyroku z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 424/13, ani też obowiązkami nałożonymi przez ustawodawcę.

Zauważył, że Sąd ww. wyrokach, nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że decyzja z dnia [...] miała umocowanie prawne w przepisach dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem odzyskanych i b. Wolnego Miasta, dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. Umocowania takiego – zdaniem strony – nie sposób doszukiwać się także w rozporządzeniu Ministrów: Rolnictwa i Reform Rolnych, Ziem Odzyskanych oraz Administracji Publicznej z dnia 22 listopada 1947 r. wydanym w porozumieniu z Ministrami Obrony Narodowej i Skarbu w sprawie norm obszarowych, szacunku, odliczenia od ceny na rzecz osadników wojskowych oraz spłaty należności za gospodarstwa, nadane na podstawie dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta.

Według strony, powyższe rozporządzenie, a ponadto dekret z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach wieczystych hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, powoływane przez Kolegium w dotychczasowych decyzjach w sprawie, jako podstawa działania Starosty w ww. zakresie, zostały jednoznacznie zdyskwalifikowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...].

W uzasadnieniu tej decyzji, Kolegium podtrzymało argumentację, że podstawą kompetencji organu do wypowiadania się w kwestii ceny przekazywanego na własność gospodarstwa () jest art. 30 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta. Władzą tą jest obecnie starosta, co wynika z art. 33, art. 34 i art. 35 powyższego dekretu.

W żadnym innym przepisie kompetencji takich nie nadano żadnemu innemu organowi czy podmiotowi. Powyższe wynika również z przepisów ustawy z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa. Według organu, wbrew zarzutom strony, poprzedni skład orzekający Kolegium wziął pod uwagę wskazania WSA zawarte w cytowanych wyżej wyrokach. Treść tych wyroków nie wskazuje jednoznacznie jaki organ jest właściwy w sprawie, zaś Kolegium zostało nimi zobowiązane do wskazania konkretnego przepisu upoważniającego Starostę do wydania spornej decyzji.

Kolegium uznało jednocześnie, że słusznie organ stwierdził nieważność pkt 2 decyzji z dnia [...] gdyż starosta nie ma kompetencji do orzekania o trybie i terminie, czy też o innej okoliczności związanej z czynnością zapłaty.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. W., reprezentowany przez r.pr. A. D., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania wg. norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Kwestionowanej decyzji skarżący zarzucił:

- naruszenie art. 153 P.p.s.a., poprzez niezastosowanie się przez Kolegium do oceny prawnej wyrażonej w wyrokach Sądu z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 719/12 oraz z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 424/13, które to niezastosowanie miało wpływ na wynik sprawy, dotyczyło kwestii zasadniczej, jaką jest ocena materialnoprawnej podstawy decyzji z [...] w aspekcie

art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez bezpodstawne zastosowanie tego przepisu,

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez bezpodstawne niezastosowanie tego przepisu, a co za tym idzie zaniechanie obowiązków w zakresie uchylenia decyzji

z dnia [...] oraz orzeczenia co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu decyzji, skarżący wskazał, że merytoryczna treść kwestionowanej decyzji Kolegium jest powtórzeniem, powieleniem stanowiska, wyrażonego w uchylonych i poddanych krytyce przez Sąd decyzjach tego organu. Mając powyższe na względzie, celem uniknięcia zbędnych powtórzeń, wniósł o przyjęcie za integralną część uzasadnienia skargi: stanowiska skarżącego z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (opatrzonego datą 6 maja 2014 r.), stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu skargi w sprawie (opatrzonej datą.) a ponadto uzasadnienia ww. wyroków Sądu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi udzielonej na skargę P. W., wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie narusza prawa w sposób zarzucany skargą, ani w żaden inny sposób skutkujący obowiązkiem jego wyeliminowania z obrotu prawnego przez sąd.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji z dnia [...] wskazać trzeba w pierwszej kolejności, że sprawa ta była już przedmiotem orzekania przed tutejszym Sądem dwukrotnie, co niesie za sobą określone implikacje dla rozpatrzenia skuteczności zarzutów postawionych w złożonej obecnie skardze. Zgodnie bowiem z art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter,

B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 170, LEX 2013). Należy ponadto podkreślić, że stosownie do art. 153 cytowanej ustawy procesowej, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wobec tego, ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd uznał,

że w ponownie prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Sławieńskiego w przedmiocie ustalenia ciężaru realnego z tytułu niezapłaconej ceny działki i inwentarza, Kolegium dopełniło obowiązku dostosowania się do oceny prawnej i zaleceń wyrażonych w prawomocnych wyrokach Sądu z dnia 27 września 2012 r. oraz z dnia 22 sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 27 września 2012 r. Sąd wskazał, iż istota sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w sposób uzasadniony Kolegium uznało, że decyzja Starosty nie jest obarczona wadą z art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kierując się treścią wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, Sąd przyjął, że wadę rozstrzygnięcia strona upatrywała w braku podstawy prawnej do działania organu administracji publicznej, co stanowi przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd powołał stanowisko doktryny i orzecznictwa wskazujące, że o braku podstawy prawnej można mówić, gdy brak jest przepisu prawnego, powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w określony sposób lub umocowałby administrację publiczną do działania, jak również w przypadku wyjścia przez organ w załatwieniu sprawy poza granice dopuszczone przepisem prawnym.

Sąd, w ww. wyroku z dnia 27 września 2012 r. uznał bezspornie, że nie było podstawy prawnej do działania Starosty w sposób wyrażony w decyzji

z dnia [...] w oparciu o przepisy dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r.

o wpisywaniu w księgach hipotecznych () prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. Takie też stanowisko, Kolegium ponownie rozpatrujące sprawę, wyraziło w zaskarżonym rozstrzygnięciu z dnia [...].

Jednocześnie, Sąd we wskazanym wyżej wyroku, nie podzielił stanowiska Kolegium, że decyzja Starosty miała umocowanie w przepisach dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i Byłego Wolnego Miasta. Sąd stwierdził bowiem, że samo wskazanie tytułu aktów prawnych czy też rodzaju aktów prawnych jest niewystarczające do przyjęcia, iż organ uzasadnił w sposób prawidłowy istnienie podstawy prawnej uprawniającej starostę do podjęcia decyzji w sprawie ustalenia wartości ciężaru realnego.

Z kolei, w wyroku z dnia 22 sierpnia 2013 r. Sąd uznał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty w przedmiocie ustalenia ciężaru realnego Kolegium nie dopełniło obowiązku dostosowania się do oceny prawnej i zaleceń wyrażonych w ww. wyroku z dnia 27 września 2012 r. i nakazał ww. organowi – przy ponownym rozpatrzeniu sprawy – dokonanie oceny wniosku strony o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty przy uwzględnieniu ocen prawnych wyrażonych we wskazanym wyżej wyroku Sądu z dnia 27 września 2012 r.

Tak wyrażone stanowisko, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, należy rozumieć w ten sposób, że Kolegium niedostatecznie uzasadniło decyzję poprzez niepodanie jednoznacznej podstawy prawnej uznania Starosty za organ właściwy do wydania decyzji w sprawie określenia wartości ciężaru realnego z tytułu niezapłaconej ceny działki i inwentarza. Nie można jednak uznać, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, że Sąd przesądził kategorycznie, że przepisy ww. dekretu z dnia 6 września 1946 r. nie mają zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium uznało, iż decyzja Starosty z dnia 14 września 2009 r. nie jest obarczona wadą z art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 ze zm.) skutkującą stwierdzeniem nieważności tej decyzji w części dotyczącej uprawnienia starosty do ustalania wartości ciężaru realnego z tytułu niezapłaconej ceny działki i inwentarza. Sąd podziela w pełni powyższe stanowisko.

Podstawą istnienia kompetencji organu w ww. zakresie jest art. 30 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta tego dekretu (Dz. U. Nr 49, poz. 279 ze zm.), zgodnie z którym ustalenie ceny nadanego gospodarstwa winno być dokonane przed przeniesieniem prawa własności nadanego gospodarstwa (działki) na nabywcę. Stosownie do treści art. 30 ust. 2 dekretu - ustalenie ceny winno nastąpić w drodze odrębnego orzeczenia władzy.

W myśl art. 33 ww. dekretu władzami właściwymi w rozumieniu niniejszego dekretu są starostowie, co wynika również z uregulowań ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.). Zgodnie z art. 34 i 35 ww. dekretu do zakresu działania starosty, jako właściwej władzy, należy dokonywanie wszelkich czynności w wykonaniu tego dekretu, o ile sam dekret lub wydane na jego podstawie rozporządzenia nie stanowią inaczej. Również Starosta, wydaje orzeczenia, przewidziane w art. 30 i 31 dekretu oraz w rozporządzeniach wydanych na jego podstawie, a więc wykonuje czynności niezbędne dla przygotowania gospodarstw (działek) do ich nadania.

Zastosowanie przepisów przedmiotowego dekretu uzasadnia również okoliczność, że ciężar realny będący przedmiotem sprawy ustanowiony został w trybie ww. przepisów. Dowodem na to jest uzyskane od skarżącego w toku postępowania administracyjnego "Orzeczenie o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenie ceny gospodarstwa (działki)" Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] wystawione na osobę, której następcą prawnym stał się skarżący.

Stosownie do treści przepisów ww. dekretu nabywanie gospodarstw (działek)

co do zasady odbywało się odpłatnie. Cena odpowiadała szacunkowi składników gospodarstwa/działki (art. 21). Szacunek tych składników przeprowadzano na podstawie przepisów wykonawczych do dekretu zawartych w rozporządzeniu Ministrów: Rolnictwa i Reform Rolnych, Ziem Odzyskanych oraz Administracji Publicznej z dnia 22 listopada 1947 r. wydanego w porozumieniu z Ministrami Obrony Narodowej i Skarbu Państwa w sprawie norm obszarowych, szacunku, odliczenia ceny na rzecz osadników wojskowych oraz spłaty należności za gospodarstwa, nadane na podstawie dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta. Jednostką wyrażającą wartość poszczególnych składników jest zgodnie z rozporządzeniem kwintal żyta.

W § 31 ww. rozporządzenia postanowiono, że spłatę należności rozkłada się na 20 równych rocznych rat. W chwili wpisu gospodarstwa do ksiąg wieczystych niezapłaconą cenę wyrażoną w kwintalach żyta ujawniano w księdze wieczystej jako ciężar realny. Jak wynika bowiem z art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r.

o wpisywaniu w księgach hipotecznych () prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. z dnia 30 sierpnia 1946 r.) tytułem do wpisania w księdze hipotecznej ( ) prawa własności nadanej działki na rzecz nabywcy jest dokument nadania wraz z odpisem wykonalnej decyzji właściwej władzy w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działki łącznie z oszacowaniem przydzielonego nabywcy inwentarza. Jednocześnie z wpisaniem na rzecz nabywcy prawa własności działki będą wpisane w księdze hipotecznej ( ) ograniczenia własności, wynikające z art. 13 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, oraz jako ciężar realny należności z tytułu niezapłaconej ceny działki i inwentarza. Na obszarze mocy obowiązującej prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, przywilejach i hipotekach [...] należności z tytułu niezapłaconej ceny będą wpisane jako ciężar wieczysty w rozumieniu art. 44 tego prawa (ust. 2). Wpisy w księdze hipotecznej (), wymienione w ust. 1 i 2, następują na wniosek właściwego starosty (ust. 3).

Należy zgodzić się z poglądem Kolegium, że z ww. przepisów wynika, że cena wyrażona w kwintalach żyta nie jest jeszcze ceną ostatecznie ustaloną. Użyta przez ustawodawcę nazwa "ciężar realny" oznacza, że ostateczna kwota ceny wyrażonej

w pieniądzu ustalona zostanie dopiero wówczas, gdy w dniu jej zapłaty przeliczona zostanie na kwotę wynikającą z ceny kwintala żyta przemnożonej przez ilość kwintali stanowiących ciężar realny. Skoro spłata ceny winna była być dokonana w 20 rocznych ratach, to oznacza, że co roku wysokość raty wyrażona w pieniądzu była inna, bo zmieniała się cena kwintala żyta. W zaskarżonej decyzji Kolegium słusznie przyjęło, kierując się zasadą racjonalności ustawodawcy, że po to niezapłaconą cenę gospodarstwa czy działki wpisywano do księgi wieczystej jako ciężar realny wyrażony w kwintalach żyta, aby w momencie faktycznej zapłaty cena ta była zgodna z realną wartością tego żyta, a tym samym, by cena nabycia gospodarstwa zgodna była z realną wartością przekazanego gospodarstwa i dlatego wartość tę ustawodawca odzwierciedlał za pomocą ilości kwintali żyta jako jednostki stałej.

Sąd podziela stanowisko Kolegium, że ustalenie wartości ciężaru realnego należy do zakresu spraw administracyjnych, a organ kompetentny do działania w tych sprawach podlega zasadom i przepisom postępowania administracyjnego. W związku z tym - stosownie do art. 104 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej - wartość ciężaru realnego należy określić w drodze decyzji.

Należy zgodzić się również z poglądem organu, wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w decyzji starosta nie ustala nowej ceny nabycia w formie nadanej jej przez art. 21 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym

i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta, ponieważ cena odpowiadająca szacunkowi składników gospodarstwa została już ustalona przed przeniesieniem prawa własności nadanego gospodarstwa na nabywcę i orzeczona przez ówcześnie właściwą władzę. Obecnie, jedynie starosta może orzec, jaką teraz cena szacunkowa ma realną wartość, czyli - skonkretyzować tę cenę w pieniądzu. Niezapłacona cena czy to wyrażona w kwintalach żyta, czy w pieniądzu, pozostanie wierzytelnością aż do dnia jej zapłaty. Właściwość starosty do orzeczenia ceny, a konkretnie do orzeczenia, jaka jest w danym roku realna wartość orzeczonych kwintali żyta stanowiących równowartość nadanego gospodarstwa, jest elementem kompetencji do ustalania ceny nabycia unormowanej w art. 30 oraz art. 33-35 ww. dekretu. W żadnym innym przepisie kompetencji takich nie nadano żadnemu innemu organowi czy podmiotowi.

Ustosunkowując się z kolei do tej części zaskarżonej decyzji, w której Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Starosty w jej punkcie drugim, nakazującym dokonanie zapłaty skonkretyzowanej w punkcie pierwszym ceny na konto Starostwa Powiatowego, w terminie do dnia [...] należy uznać, że decyzja Starosty w tej części została wydana bez podstawy prawnej i jako taka dotknięta jest wadą nieważności, ponieważ właściwym do przyjmowania wpłat z tytułu nabycia nieruchomości w trybie przepisów o reformie rolnej jest obecnie Bank Gospodarstwa Krajowego. I tylko ten podmiot ma prawo urzędowego potwierdzania, dla celów wieczystoksięgowych, faktu uiszczenia ceny nabycia gospodarstwa w wymienionym trybie. Uzasadnione zatem było stwierdzenie jej nieważności we wskazanym zakresie, starosta bowiem nie ma kompetencji do orzekania o trybie, terminie czy też o innej okoliczności związanej z czynnością zapłaty.

Na koniec, przypomnieć należy, że decyzja ostateczna Starosty określa jedynie wysokość ciężaru realnego w celu spłaty kwoty nabycia nieruchomości związanej z reformą rolną na wskazane w niej konto i tylko w takim zakresie wywołała skutki prawne. Wprawdzie decyzja wpłynęła w pewnym zakresie na czynność faktyczną jaką jest spłata obciążenia w określonej wysokości, która następnie skutkowała wydaniem zaświadczenia, co w rezultacie doprowadziło do wykreślenia ciężaru realnego z księgi wieczystej, jednakże źródłem ani podstawą tego wykreślenia nie była. Wykreślenie wpisu z księgi wieczystej i ustalenie wartości ciężaru realnego są odrębnymi od siebie zdarzeniami prawnymi, chociaż powiązanymi pod względem faktycznym. Do wykreślenia doprowadził bowiem ciąg zdarzeń, którego poszczególne etapy obejmowały zarówno czynności faktyczne jak i prawne, jednakże brak jest bezpośredniego związku prawnego między postępowaniem prowadzonym w przedmiocie przeliczenia obciążenia wyrażonego w kwintalach żyta na wartość pieniężną a postępowaniem wieczystoksięgowym. Wobec powyższego należy przyjąć, że skutek prawny w postaci wykreślenia został wywołany nie przez decyzję, ale późniejsze zdarzenia, które nie mogą stanowić podstawy do oceny, że decyzja z dnia [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Z opisanych wyżej przyczyn stwierdzić więc należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowe jest bowiem orzeczenie Kolegium, z którego wynika,

że kwestionowana decyzja Starosty w punkcie pierwszym nie narusza rażąco żadnych przepisów prawa. Z tej przyczyny, Sąd nie dopatrzył się żadnej przesłanki nieważności decyzji w tej części. Natomiast w punkcie drugim, zdaniem Sądu, decyzja Starosty wydana została bez podstawy prawnej, co wyczerpuje przesłankę nieważności, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 kpa.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.