Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1560/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 140aa ust. 1 ust. 3 pkt 1, art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 2 pkt 35b
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
article: art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 92a ust. 7 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 189f § 1 pkt 2, art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Protokolant spec. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2019 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2018 r. w miejscowości [...] na drodze gminnej nr [...] inspektorzy inspekcji transportu drogowego zatrzymali do kontroli czteroosiowy samochód ciężarowy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Samochodem ciężarowym kierował M. M., wykonujący krajowy przejazd drogowy na trasie z ul. [...] na ul. [...] w [...] z ładunkiem kruszywa w imieniu [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej też jako "skarżąca", "strona" lub "spółka"). Pojazd został zważony przy pomocy wagi samochodowej do ważenia pojazdów w ruchu o znaku fabrycznym [...] i nr fabrycznym [...]. Waga ta legitymowała się świadectwem legalizacji pierwotnej z dnia 8 grudnia 2016 r. wydanym przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w [...] z datą ważności do dnia 31 grudnia 2018 r. Kierowca został poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach i został przesłuchany, jako świadek a protokół z przesłuchania załączono do akt sprawy.

W wyniku pomiarów kontrolowanego samochodu ciężarowego, stwierdzono nacisk na podwójnej osi napędowej wynoszący 23,95 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę), co stanowiło przekroczenie dopuszczalnej wartości o 5,95 t (33,05%) oraz rzeczywistą masę całkowitą - 37,10 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie dopuszczalnej wartości o 5,10 tony (15,93%).

W związku z powyższymi wynikami kontroli drogowej, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej też jako "WITD") decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 15 000 złotych za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

W odwołaniu od decyzji WITD z [...] marca 2019 r. strona zarzuciła, że organ na podstawie dwóch różnych ustaw, w oparciu o jedną kontrolę wszczął postępowania w zakresie dwóch kar za ten sam czyn. Dnia [...] marca 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15 000 złotych na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz decyzję nr [...] , którą nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 5000 złotych. Obie decyzje zostały nałożone za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Zdaniem skarżącej próba zastosowania podwójnej sankcji prowadzi do naruszenia zasady ne bis in idem, a stworzenie organowi władzy publicznej kompetencji do dwukrotnego stosowania środka represyjnego wobec tego samego podmiotu za ten sam czyn stanowi naruszenie regulacji konstytucyjnych.

Wskutek rozpoznania odwołania od decyzji WITD, Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej też jako "GITD", organ odwoławczy" lub organ II instancji") decyzją [...] maja 2019 r. nr [...] , utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, dopuszczalna masa całkowita pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 2-20, nie może przekraczać w przypadku pojazdu samochodowego o liczbie osi większej niż trzy - 32 tony. Zgodnie z § 5 ust 1 pkt 6 lit. c) ww. rozporządzenia, dopuszczalny nacisk osi nie może przekraczać w przypadku grupy osi składającej się z dwóch osi napędowych, przy odległości (d) między osiami składowymi nie mniejszej niż 1,30 m i nie większej niż 1.80 m lub w przypadku pojazdów, o których mowa w § 4 ust. 2, nie większej niż 2.00 m (1.30 < d < 1,80 lub 2,00) - 18 ton; dopuszcza się 19 ton. jeżeli oś napędowa jest wyposażona w; koła bliźniacze lub koła pojedyncze wyposażone w szerokie opony (typu "Super Single") i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne o który m mowa w § 5b, albo jeżeli każda z osi napędowych jest wyposażona w koła bliźniacze, a największy nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 tony. Organ podkreślił, że norma dotycząca nacisków osi podwójnych jest identyczna na wszystkich kategoriach dróg, zatem jej przekroczenie powoduje zakwalifikowanie naruszenia do przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII. Dlatego też, zdaniem GITD, w tak ustalonym stanie faktycznym, należało nałożyć karę pieniężną, jak za brak zezwolenia kategorii VII, które stosownie do lp. 7 załącznika nr 1 do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm., dalej też jako "prd"), jest wydawane na przejazd pojazdu:

a) o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I-VI,

b) o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t.

Stosownie do treści art. 140ab ust. 1 pkt 3 karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości za brak zezwolenia kategorii VII:

a) 500 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości nie więcej niż o 10%.

b) 2000 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi. rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%.

c) 15 000 zł - w pozostałych przypadkach.

Tym samym organ uznał, że w niniejszej sprawie kara pieniężna winna wynosić 15 000 złotych.

Organ nie podzielił zarzutu strony odnośnie zastosowania podwójnej sankcji za ten sam czyn. Organ podkreślił, że podstawą do wszczęcia postępowania, a następnie nałożenia kary pieniężnej były przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, a nie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58, dalej też jako "u.t.d."). Przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym tj. art. 140aa i 140ab, stanowiące, że za przejazd pojazdów nienormatywnych po drogach publicznych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, organy: Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Straży Granicznej, naczelnik urzędu celno- skarbowego lub zarządca drogi, nakładają m.in. na podmiot wykonujący przejazd karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej, znajdują się w porządku prawnym od dnia 19 października 2012 r. Jednocześnie zgodnie z przepisami prawa w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481), która weszła w życie dnia 3 września 2018 r., następuje niezależne sankcjonowanie naruszeń dotyczących przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów, ich długości i szerokości, popełnionych przez przewoźników drogowych wykonujących transport drogowy, od sankcjonowania naruszeń przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym w zakresie przejazdu po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami dla tego zezwolenia. Wprowadzenie tej regulacji wynika z konieczności dostosowania przepisów krajowych do wymogów rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74 z 19.3.2016, str. 8) i ma to związek z koniecznością kwalifikowania i ewidencjonowania naruszeń określonych w załączniku I do ww. rozporządzenia, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego. Organ wskazał, że w przypadku stwierdzenia przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym oraz z przekroczeniami w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej, długości lub szerokości, wykonywanego przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego, wszczyna się dwa, niezależne postępowania administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zdaniem organu obie sankcje nie są ze sobą tożsame zarówno ze strony przedmiotowej jak i podmiotowej. Przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym sankcjonują poruszanie się pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia lub niezgodnie z warunkami tego zezwolenia. Odpowiedzialność z tytułu tego naruszenia ponoszą podmioty określone w art. 140aa ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Natomiast przepisy ustawy o transporcie drogowym sankcjonują naruszenia określone w załączniku I do rozporządzenia 2016/403, za które odpowiadają wyłącznie przewoźnicy drogowi wykonujący przejazd w związku z wykonywaniem transportu drogowego na mocy art. 92a ust. 7 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Są to więc sankcje wynikające z odrębnych przepisów.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy nie dopatrzył się także przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 prd. Strona nie dostarczyła także takich dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia, w oparciu o regulację art. 140aa ust. 4 prd.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego [...] maja 2019 r. spółka zarzuciła:

1. działanie organów wbrew zasadzie "ne bis in idem" prowadzące do naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483),

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096., dalej też jako "k.p.a.") poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony,

4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 k.p.a. poprzez niezrozumiałe i niepoparte dowodami uzasadnienie faktyczne decyzji;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 pkt 35a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 - dalej też jako "udp") poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy przejawiające się uznaniem, iż pojazd będący przedmiotem postępowania wypełniał zapisaną w tym przepisie definicję pojazdu nienormatywnego.

W konsekwencji strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postepowania sądowego.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a.").

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2019 r. naruszają przepisy zarówno prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie, jak i prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z uwagi na brak rozważenia przez organy obu instancji możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotowa sprawa dotyczy odpowiedzialności podmiotu wykonującego przejazd pojazdem nienormatywnym, którym przewożony był ładunek podzielny w postaci kruszywa. Odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd wynika z art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d., zgodnie z którym karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na podmiot wykonujący przejazd. Jak wynika natomiast z art. 140aa ust. 1 p.r.d., za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Pojazdem nienormatywnym jest, w świetle definicji art. 2 pkt 35a p.r.d., pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy.

Gdy przejazd pojazdem nienormatywnym związany jest z przewozem ładunku podzielnego, naruszony zostaje art. 64 ust. 2 p.r.d., zgodnie z którym zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. Dodać należy, że zgodnie z art. 2 pkt 35b p.r.d., ładunkiem podzielnym jest ładunek, który bez niewspółmiernie wysokich kosztów lub ryzyka powstania szkody, mógł być podzielony na dwa lub więcej mniejszych ładunków. W zakresie tej definicji mieści się przewożone przedmiotowym pojazdem kruszywo. Wyniki pomiarów skontrolowanego w dniu [...] grudnia 2018 r. w miejscowości [...] czteroosiowego samochodu ciężarowego marki [...] o nr [...], potwierdzają, że pojazd ten był w istocie nienormatywny. Nacisk na podwójnej osi napędowej wyniósł bowiem 23,95 t, co stanowiło przekroczenie dopuszczalnej wartości o 5,95 t (33,05%) a rzeczywista masa całkowita wyniosła 37,10 t, co z kolei stanowiło przekroczenie dopuszczalnej wartości o 5,10 tony (15,93%).

Sąd nie podziela przy tym sformułowanego w skardze zarzutu zastosowania w niniejszej sprawie nieprawidłowej definicji pojazdu nienormatywnego z uwagi na to, że naruszenie dotyczyło przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś podwójną (napędową). Skarżąca uważa bowiem, że na bazie przepisu art. 2 pkt 35a p.r.d., dopuszczalnych nacisków osi należy szukać w przepisach o drogach publicznych. Tymczasem, jak wywodzi spółka, analizując ustawę o drogach publicznych oraz inne akty prawne wydane na jej podstawie, próżno szukać dopuszczalnych wartości dla podwójnej osi napędowej. Ustawa o drogach publicznych wskazuje jedynie na dopuszczalny nacisk pojedynczej osi dla różnych kategorii dróg. W związku z powyższym, w ocenie skarżącej, ustawodawca na dzień dzisiejszy nie wprowadził dopuszczalnego nacisku dla podwójnej osi napędowej w kontekście definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w ustawie prawo o ruchu drogowym. Zdaniem spółki organ niezasadnie wskazuje na rozporządzenie w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, jako akt, który wpisuje się w katalog przepisów o drogach publicznych. Zostało ono wydane na podstawie art. 66 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym a zatem nie jest wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie o drogach publicznych w związku. Nie może być więc traktowane jak zbiór przepisów o drogach publicznych. Skarżąca na poparcie swego stanowiska powołała się na orzeczenie NSA z 23 marca 2016 roku sygn. akt II GSK 2172/14.

Stanowisko spółki w powyższym zakresie nie zasługuje na aprobatę. Otóż zasadniczą kwestią sporną tego zarzutu jest w istocie interpretacja zwrotu "przepisy o drogach publicznych". W ocenie Sądu, przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a p.r.d. to zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg, zamieszczone w ustawie - Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Wynika to z tego, że w art. 2 pkt 35a p.r.d. jest mowa o przepisach o drogach publicznych, a nie przepisach ustawy o drogach publicznych. Stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że regulacje dotyczące dróg publicznych znajdują się nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie - Prawo o ruchu drogowym. Z samego określenia "Prawo o ruchu drogowym" wynika zresztą, że ustawa dotyczy określonych zachowań na drodze, a więc także dróg. Materia dotycząca dróg jest w obu tych ustawach wzajemnie powiązana i zarazem przemieszana. Świadczy o tym chociażby fakt, że ustawa o drogach publicznych definiuje "pojazd nienormatywny" przez odesłanie do ustawy Prawo o ruchu drogowym, a ustawa Prawo o ruchu drogowym określa pojęcie "drogi", "drogi publicznej" i "drogi wewnętrznej" (art. 2 ust. 1, 1a i 1b), z tym że drogę publiczną i drogę wewnętrzną definiuje przez odesłanie do przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych. Co więcej - do 18 października 2012 r. regulacje o odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym bez odpowiedniego zezwolenia znajdowały się w ustawie o drogach publicznych. Dopiero po tej dacie zostały przeniesione do ustawy Prawo o ruchu drogowym. Te uwagi dotyczą również przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych. Pierwotnie były one w ustawie o drogach publicznych (art. 41 ust. 1) i w wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 marca 2003 r. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia). Od 1 maja 2004 r. pozostawiono je jedynie w tym ostatnim rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Przedstawione przemieszczenia przepisów dotyczących odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych pomiędzy omawianymi ustawami miały charakter jedynie porządkowy, formalny i były związane z potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Nie ulega wątpliwości, że treść § 5 wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w wersji obowiązującej od 1 maja 2004 r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika nr 1 do tej dyrektywy. Usunięcie przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych z ustawy o drogach publicznych i pozostawienie ich w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oczywiście nie zmieniło ich przedmiotu, nie przekształciły się one tym sposobem z przepisów o drogach publicznych w przepisy o ruchu drogowym. Posługując się zatem kryterium merytorycznym, a nie formalnym należy je dalej traktować jako przepisy dotyczące dróg publicznych. Sąd nie podziela zatem stanowiska skarżącej, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia nie mogą stanowić podstawy ustalenia "nienormatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych, ponieważ określone w nich parametry nacisku osi stanowią jedynie warunki dopuszczalności pojazdu do ruchu. Trudno bowiem uznać za racjonalny taki stan, w którym pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu. Natomiast nie obowiązują one po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, podczas wykonywania przejazdów po drogach publicznych. Oczywistym jest, że techniczne warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu mają na względzie uczestniczenie tego pojazdu w ruchu drogowym. Zachowują zatem sens tylko wtedy, gdy parametry określone w tych warunkach obowiązują, są stosowane i egzekwowane w stosunku do pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym.

Zdaniem Sądu, kwestię parametrów dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r., jako kryteriów nienormatywności pojazdu w tym zakresie, stosowanych dla potrzeb nakładania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym zdaje się przesądzać wspomniana już dyrektywa Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. W art. 1 ust. 2 stanowi ona, że wszelkie wartości wymienione w załączniku I (a więc również dopuszczalne maksymalne naciski osi wielokrotnych) odnoszące się do ciężarów obowiązują jako normy transportowe i dlatego odnoszą się do warunków załadunku, a nie do norm produkcji, które zostaną określone w późniejszej dyrektywie. W pojęciu norm transportowych odnoszących się do warunków załadunku mieszczą się niewątpliwie maksymalne dopuszczalne normy nacisku osi pojazdu wykonującego przejazd drogowy. Przyjęta i zastosowana zatem przez organy inspekcji transportu drogowego wykładnia art. 2 pkt 35a p.r.d. w sprawie jest prawidłowa i znajduje oparcie także w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (p. wyroki NSA: z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 2337/16 i II GSK 2489/16, z 21 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 2342/16 i II GSK 2395/16).

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, w tak ustalonym stanie faktycznym zachodziła podstawa do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, jak za brak zezwolenia kategorii VII w wysokości 15 000 złotych. Jednakże, aby taka kara mogła być nałożona, w realiach niniejszej sprawy, z uwagi na nałożenie na skarżącą również kary pieniężnej w oparciu o ustalenia poczynione w trakcie tej samej kontroli, na podstawie art. 92a ust. 7 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, organy, celem uniknięcia podwójnego ukarania spółki, winny rozważyć, czy w sprawie nie zachodzi konieczność zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.

Otóż zgodnie z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Powyższy przepis określa przesłanki, tryb i formę odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie § 1 wymaga formy decyzji administracyjnej. Jest to decyzja merytoryczna, w której organ administracji publicznej orzeka, że na podstawie komentowanego przepisu odstępuje od nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej za niedopełnienie określonego ustawowo obowiązku (naruszenie ustawowo określonego zakazu). Spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, a zatem nie jest to podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (adresata zakazu). Nie oznacza to zarazem oparcia odpowiedzialności administracyjnej na zasadzie winy (A.Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego Opublikowano: LEX/el. 2019).

Przepis ten przyjmuje szerokie rozumienie zakazu ne bis in idem na wzór przyjętego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, obejmującego nie tylko przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego, ale również przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego i innych przepisów prawa publicznego, w tym prawa administracyjnego, jeśli przewidują one środki o charakterze represyjnym (zob. wyroki TK: z 24.01.2006 r., SK 52/04, OTK-A 2006/1, poz. 6; z 18.11.2010 r., P 29/09, OTK-A 2010/9, poz. 104; z 12.04.2011 r., P 90/08, OTK-A 2011/3, poz. 21).

Przesłanki zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., które muszą być spełnione łącznie, są następujące:

1) uprzednie prawomocne ukaranie,

2) za to samo zachowanie,

3) strony,

4) jedną z kar wymienionych w komentowanym przepisie.

Konieczne jest ponadto wykazanie, że "uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna". Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany, po pierwsze, ocenić, jakie cele spełniają uprzednia kara i aktualna administracyjna kara pieniężna; po drugie, ustalić, które z wchodzących w rachubę celów kary uprzedniej i administracyjnej kary pieniężnej są tożsame; po trzecie, ocenić, czy i w jakim stopniu uprzednio nałożona kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

W ocenie Sądu nie można podzielić argumentacji organu, który neguje zaistnienie w sprawie możliwości podwójnego ukarania spółki z uwagi na okoliczność, że podstawą do wszczęcia postępowania, a następnie nałożenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym a nie ustawy o transporcie drogowym, co oznacza, że obie sankcje nie są ze sobą tożsame zarówno ze strony przedmiotowej jak i podmiotowej. Wbrew bowiem twierdzeniom organu, nie budzi wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie występuje tożsamość (identyczność) zachowania będącego przedmiotem postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym i postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie ustawy o transporcie drogowym. To samo zdarzenie tj. wyniki kontroli samochodu ciężarowego marki [...] o nr [...], którym kierowca – M. M., wykonywał krajowy przejazd drogowy w imieniu skarżącej, przeprowadzonej w miejscowości Mogilno na drodze gminnej nr [...] , stanowiły podstawę faktyczną, zarówno poddanej aktualnie kontroli Sądu decyzji [...] WITD z [...] marca 2019 r. nr [...], jak i drugiej decyzji [...]WITD z [...] marca 2019 r. nr [...] nakładającej na skarżącą karę w wysokości 5 000 złotych na podstawie art. 92a ust. 7 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Stwierdzone podczas powyższej kontroli przekroczenia dopuszczalnego nacisku na podwójnej osi napędowej oraz dopuszczalnej masy całkowitej czteroosiowego samochodu ciężarowego stanowiły podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stwierdzającego wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym jak bez zezwolenia kategorii VII. Jednocześnie stwierdzone w trakcie tej samej kontroli to samo przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej czteroosiowego samochodu ciężarowego stanowiło podstawę faktyczną rozstrzygnięcia wydanego na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Kolejną przesłanką zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 kpa jest tożsamość (identyczność) osoby. Chodzi o jedną i tą samą osobę, która jest stroną dwóch postępowań zakończonych nałożeniem kar pieniężnych. W tym przypadku Sąd również, wbrew twierdzeniu organu, nie ma wątpliwości, że stroną każdej z wydanych decyzji jest [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...], niezależnie od tego, czy nazwiemy ją podmiotem wykonującym przejazd czy przewoźnikiem drogowym wykonującym przejazd w związku z wykonywaniem transportu drogowego. Mamy tu bowiem do czynienia z przedsiębiorcą wykonującym zarobkowo transport drogowy.

Następną przesłanką jest uprzednie ukaranie za to samo zachowanie strony postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ustawodawca wymaga, aby ukaranie administracyjną karą pieniężną było prawomocne. W niniejszej sprawie obydwie decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu na skarżącą kary w wysokości 15 000 złotych (na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c p.r.d.), jak i nałożeniu kary w kwocie 5 000 złotych (na podstawie art. 92a ust. 7 pkt 2 u.t.d.), wydane zostały tego samego dnia, tj. [...] marca 2019 roku. Sąd, opierając się na aktach administracyjnych sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, nie dysponuje decyzją [...] WITD z [...] marca 2019 r. nakładającą na skarżącą karę w wysokości 5000 złotych na podstawie art. 92a ust. 7 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym (przyjmuje twierdzenia skarżącej, których organ nie neguje), jak też nie posiada wiedzy odnośnie ewentualnego zaskarżenia tej decyzji w drodze instancyjnej poprzez wniesienie odwołania do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Sąd nie posiada więc wiedzy, czy w tamtej sprawie mamy do czynienia z prawomocnym ukaraniem administracyjną karą pieniężną. Uwzględniając zatem ratio legis analizowanego przepisu art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., konieczne jest poczynienie przez organy inspekcji transportu drogowego ustaleń, czy sprawa ukarania spółki w oparciu o przepis art. 92a ust. 7 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, została rozstrzygnięta prawomocnie. Dopiero ustalenie kwestii wcześniejszej prawomocności jednej z omawianych decyzji nakładających kary na spółkę, pozwoli organowi, przy rozważaniu zaistnienia przesłanek z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., rozstrzygnąć, w której ze spraw mógłby odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu.

Możliwości zastosowania dyspozycji art. 189 f § 1 pkt 2 k.p.a. bynajmniej nie zmienia okoliczność nałożenia na stronę kary pieniężnej przez ten sam a nie inny organ administracji publicznej. Należy tu bowiem odwołać się do prezentowanej w orzecznictwie oraz doktrynie wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Otóż powszechnie i jednolicie przyjmuje się, że w procesie wykładni terminu "inny organ lub sąd" nie można poprzestać jedynie na wynikach wykładni gramatycznej, ale należy się odnieść również do wyników wykładni funkcjonalnej. Zgodnie zaś z tymi ostatnimi, poprzez inny organ należy rozumieć organ prowadzący inne postępowanie administracyjne, choćby przedmiotowo był to ten sam organ administracji (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2000 r., I SA 1725/99, ONSA 2001/1, poz. 44, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 10 listopada 2016 r., sygn. II SA/Ol 1235/16 - dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl, Wróbel Andrzej - art. 97. w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII Wolters Kluwer,).

Reasumując, podkreślić należy, że brzmienie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. jest kategoryczne i nakazuje organowi administracji publicznej, w drodze decyzji, odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz poprzestanie na pouczeniu w przypadku spełnienia określonych w nim przesłanek. Brak tu zatem miejsca na uznaniowość organu. Dlatego też organ pierwszej instancji, z uwagi na uchylenie przez Sąd zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji [...] WITD z [...] marca 2019 r. nr [...], powinien szczegółowo przeanalizować stan sprawy pod kątem możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., uwzględniając powyżej zaprezentowane stanowisko Sądu.

Warto zauważyć, że w uzasadnieniu do projektu ustawy wprowadzającej do kodeksu postępowania administracyjnego m.in. przepisy odnoszące się do kar administracyjnych (druk sejmowy nr 1181), wyraźnie podkreślono, iż automatyzm nakładania kar i brak uwzględniania okoliczności danej sprawy nie sprzyja zapewnieniu sprawiedliwego – w odczuciu społecznym – działania administracji. Stan taki budzi również zastrzeżenia z uwagi na zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawnym, w szczególności na zasadę proporcjonalności. Z tego względu w orzecznictwie i doktrynie postuluje się, aby w przypadkach, gdy wyraźne brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, wykładać przepisy dotyczące kar administracyjnych, dążąc do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela oraz obowiązywania zasady zaufania do organów państwa.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Z kolei na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 450 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych, obejmujących w niniejszej sprawie uiszczony przez skarżącą wpis sądowy (pkt 2 sentencji).