Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 806/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 36 ust.  4 oraz art. 37 ust. 1,3,4,6,11 i art. 87 ust. 3a
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 60 i art. 67
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 7, 149-159
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak /spr./ Protokolant: asystent sędziego A.C. po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1127/13 w sprawie ze skargi Z.E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Z.E. kwotę 6649 (sześć tysięcy sześćset czterdzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1127/13 w sprawie ze skargi Z.E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr SKO [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oddalił skargę.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 3, 4, 6, 11 i art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej: u.p.z.p.), uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...], poz. [...] ), art. 60 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej: u.f.p.), orzekł o ustaleniu w stosunku do Z.E. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej) w wysokości 229 773,09 zł z uwagi na zbycie:

- prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej - w dniu zbycia - księgą wieczystą Nr [...], wraz z prawem własności wzniesionego na gruncie budynku, stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności, dalej: nieruchomość 1,

- prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej - w dniu zbycia - księgą wieczystą Nr [...], wraz z prawem własności wzniesionego na gruncie budynku, stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności, dalej: nieruchomość 2,

- prawa użytkowania wieczystego niezabudowanej nieruchomości gruntowej, położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha obr. [...] jedn. ewid. [...] , objętej -w dniu zbycia - księgą wieczystą Nr [...], dalej: nieruchomość 3.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] lipca 2006 r. Z.E. umową zawartą w formie aktu notarialnego dokonał przeniesienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...][...][...][...][...][...][...] wraz z prawem własności wzniesionych na trzech pierwszych działkach budynków stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności. Przedmiotowe nieruchomości podlegają ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2006 r., obowiązującego od dnia [...] kwietnia 2006 r., zgodnie z którym działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] znajdują się w terenie zabudowy usługowej z dopuszczalną funkcją mieszkaniową oznaczonym na rysunku planu symbolem U.1, działka nr [...] znajduje się w terenie zabudowy usług wielofunkcyjnych oznaczonym na rysunku planu symbolem UC oraz terenie trasy komunikacyjnej - terenie drogi publicznej oznaczonym na rysunku planu symbolem KDD (ulica klasy D - dojazdowa), natomiast działka nr [...] znajduje się w terenie zabudowy usług wielofunkcyjnych oznaczonym na rysunku planu symbolem UC, terenie trasy komunikacyjnej - terenie drogi publicznej oznaczonym na rysunku planu symbolem KDD (ulica klasy D - dojazdowa) oraz terenie zabudowy usługowej z dopuszczalną funkcją mieszkaniową oznaczonym na rysunku planu symbolem U.1. Bezpośrednio przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", tj. przed dniem [...] kwietnia 2006 r., przedmiotowe nieruchomości nie podlegały ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na utratę poprzedniego planu mocy prawnej po dniu 1 stycznia 2003 r.

Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że od dnia [...] kwietnia 2006 r. nieruchomość 1 (działki nr [...] i nr [...]), nieruchomość 2 (działka nr [...]) oraz nieruchomość 3 (działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]) podlegają ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" z opisanym wyżej przeznaczeniem. Z uwagi na fakt, że bezpośrednio przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" nie obowiązywał plan miejscowy, rzeczoznawca majątkowy, przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia renty planistycznej, przyjął faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem powyższego planu miejscowego. Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2012 r. organ stwierdził, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w przypadku nieruchomości 1 i nieruchomości 2 to tereny przemysłowe zabudowane boksami garażowymi, natomiast w przypadku nieruchomości 3 to teren przemysłowy niezabudowany. Rzeczoznawca majątkowy ustalił ponadto, że do dnia 1 stycznia 2003 r. nieruchomości podlegały ustaleniom miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. Nr [...] , poz. [...]), zmieniającą uchwałę Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 1988 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.) zgodnie z którym znajdowały się w Obszarze Produkcji i Zaplecza Technicznego oznaczonym na rysunku planu symbolem PS 14, w którym to obszarze ponadto obowiązywały strefy polityki przestrzennej nr [...], nr [...] i nr [...]. Dla odzwierciedlenia wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wyłącznie uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" rzeczoznawca majątkowy przyjął stan nieruchomości z dnia wejścia w życie powyższego planu miejscowego, tj. [...] kwietnia 2006 r.

Zdaniem Prezydenta [...], w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., wymagane do nałożenia renty planistycznej tj.: wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego, określenie w planie miejscowym stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej (przy czym stawka ta nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości), zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego (przy czym pod pojęciem "zbycie nieruchomości" należy rozumieć zarówno zbycie całej nieruchomości, jak i jej części, a także zbycie udziału w prawie własności nieruchomości).

W wyniku rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, art. 37 ust. 3 u.p.z.p. i wskazał, że podstawową przesłanką do pobrania opłaty jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08, którego skutkiem było dodanie przez ustawodawcę do przepisu art. 87 ust. 3a u.p.z.p., który dotyczy tzw. luki planistycznej, tj. obowiązku oszacowania wartości nieruchomości w przypadku ustalenia jej różnego przeznaczenia w starym i nowym planie, z uwzględnieniem postanowień starego i nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji w zakresie przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w poprzednio obowiązującej uchwale z dnia [...] listopada 1994 r. Odnośnie do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego Kolegium podkreśliło, że nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje posiadanymi przez niego wiadomościami specjalnymi. Kolegium stwierdziło, że operat szacunkowy spełnia wymogi określone w § 4 ust. 1 i ust. 3 oraz rozdziału 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wycena ta została wykonana zgodnie z dyspozycją przepisów art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a u.p.z.p. Z operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca przygotował bazy transakcji nieruchomościami z obszaru miasta [...] dla trzech stanów: po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]", przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania w okresie luki planistycznej oraz przy uwzględnieniu przeznaczenia urbanistycznego w nieaktualnym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] z dnia [...] listopada 1994 r.

Ponadto organ wskazał, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, że za zachowany uznaje się pięcioletni termin o jakim mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p. gdyż przed upływem tego terminu skierowano do stron zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z.E. zarzucił organowi naruszenie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uznanie, że wykazano, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Ponadto zarzucił naruszenie:

- 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uznanie, że w wyznaczonym pięcioletnim terminie organ winien jedynie wszcząć postępowanie administracyjne, a nie jest wymagane w nim wydanie decyzji w sprawie,

- 37 ust. 6 u.p.z.p. poprzez uznanie, że znaczna zwłoka w dniu wydania decyzji przez Prezydenta [...] nie jest przesłanką do uchylenia decyzji, albowiem nie miała istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy,

- art. 2 § 1 pkt 1, art. 47 § 1 i art. 53 § 1 Ordynacji podatkowej oraz zastosowanie art. 60 i 67 u.f.p. poprzez uznanie, że w odniesieniu do ustalenia renty planistycznej odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy działu III o.p.,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności niewłaściwą ocenę przedłożonego przez Prezydenta Miasta [...] operatu szacunkowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r., oddalił skargę. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego możliwości naliczania odsetek od nieterminowo uiszczonej renty planistycznej Sąd I instancji wskazał, że przepisy ustawy o finansach publicznych, w tym art. 67 przez swoiste odwołanie do Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60 ze zm., dalej: o.p.), stanowią nie tylko regulację prawną istotnie porządkującą kwestie niepodatkowych należności budżetowych od strony proceduralnej, ale pośrednio wywierają także skutek materialnoprawny, gdyż przepisy działu III o.p. do których odsyła art. 67 u.f.p. mają nie tylko charakter proceduralny, ale i materialnoprawny. Materialnoprawny wymiar mają przepisy prawne zawarte w dziale III o.p. o terminie uiszczenia podatku (w odpowiednim stosowaniu do opłaty planistycznej) i naliczaniu przedmiotowych odsetek. Przepisy K.p.a. nie zawierają żadnych odrębnych uregulowań w zakresie terminu płatności należności o charakterze pieniężnym, ustalonych albo też określonych w decyzjach administracyjnych, a także odsetek za opóźnienie od niezapłaconej w terminie należności. Zagadnienie to inaczej wygląda w przypadku regulacji o.p., która stanowi, że termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (art. 47 § 1 o.p.), zaległością podatkową jest podatek niezapłacony w terminie płatności (art. 51 § 1 o.p.), zaś od zaległości podatkowych naliczane są odsetki za zwłokę (art. 53 § 1 o.p.).

Mając na uwadze, że opłata planistyczna stanowi niepodatkową należność budżetową w rozumieniu art. 60 u.f.p., należy stosować do spraw dotyczących tej należności, nieuregulowanych tą ustawą, przepisy K.p.a. i odpowiednio przepisy działu III o.p. (art. 67 u.f.p.). Zastosowane przez ustawodawcę uregulowanie trybu dochodzenia opłaty planistycznej pozwala na odpowiednie zastosowanie przepisów działu III o.p. z uwzględnieniem specyfiki i charakteru prawnego tej opłaty.

Zdaniem Sądu I instancji opłata planistyczna nie stanowi podatku wynikającego z ustawy podatkowej, a także opłaty albo niepodatkowej należności budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania są uprawnione organy podatkowe (art. 2 § 1 pkt 1 o.p. w zw. z art. 3 pkt 1 o.p.).

Sąd I instancji zauważył, że w art. 13 § 1 o.p. ustawodawca nie formułuje definicji "organu podatkowego", a jedynie przyjmuje zamkniętą regulację systemu organów podatkowych przez określenie kompetencji ogólnej w sprawach z zakresu prawa podatkowego (uzupełnioną art. 13a o.p.), nie określając jednocześnie kompetencji szczególnej. Ustawodawca nie określa zatem we wskazanym przepisie kompetencji szczególnej w sprawach z zakresu prawa podatkowego, co dodatkowo akcentuje zawarte w nim odnoszące się do organów podatkowych sformułowanie "stosownie do swojej właściwości". Zarazem w art. 16 o.p. ustawodawca wskazuje, że właściwość rzeczową, na podstawie której ustala się kompetencję szczególną organów podatkowych - ustala się według przepisów określających zakres ich działania.

Z kolei, z treści art. 37 ust. 6 u.p.z.p., nie wynika w żaden sposób, że wójt ustala opłatę planistyczną w drodze decyzji jako organ podatkowy. Przepis ten stanowi jedynie, że wójt jest organem uprawnionym do wydania decyzji: "Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości".

Ponieważ dla uznania, że wójt wydając decyzję w sprawie ustalania opłaty planistycznej działa jako organ podatkowy konieczne byłoby wyraźne wskazanie w u.p.z.p. albo w o.p., iż działa w tym zakresie jako organ podatkowy, a wskazania takiego, jak wyżej wykazano, nie ma - nie można więc przyjąć, że organ ten działa w tej sprawie jako organ podatkowy. Powyższa okoliczność jest wystarczająca, aby uznać, że opłata planistyczna nie jest podatkiem, opłatą czy niepodatkową należnością budżetową w rozumieniu o.p.

Sąd I instancji zaznaczył, że wyeliminowanie możliwości uznania opłaty planistycznej za niepodatkową należność budżetową w rozumieniu o.p. nie wyklucza możliwości zakwalifikowania tej opłaty jako takiej należności na tle u.f.p. W myśl art. 60 u.f.p.: "Środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie;

2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego;

3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych;

4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych;

5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych;

6) należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich;

7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw;

8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresy administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa".

Następnie zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. "Organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są: w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje odwołanie. Organami odwoławczymi - od decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 2 u.f.p. są samorządowe kolegium odwoławcze".

Analizując powyżej przywołany stan prawny Sąd I instancji stwierdził, że pojęcie opłaty planistycznej, którą ustawodawca określa w art. 36 ust. u.p.z.p. mianem dochodu własnego gminy spełnia przesłanki pojęcia, o którym jest mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p., co w konsekwencji oznacza, że do wydawania decyzji w sprawie tej opłaty znajduje zastosowanie przywołany powyżej art. 67 u.f.p. W tym przypadku Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., II OSK 606/11, że "Brakuje definicji legalnej takich należności, jednak na podstawie art. 60 u.f.p. można ustalić, że kategoria ta obejmuje niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, stanowiące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, co do których decyzje są wydawane przez podmioty enumeratywnie wymienione w art. 61 u.f.p., wśród nich wymienia się wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako organ l instancji. Jednocześnie powołany art. 60 u.f.p. zawiera otwarty katalog takich należności (na co wskazuje wyrażenie "w szczególności"). W katalogu tym - co prawda - nie jest wskazana wprost opłata planistyczna, co jednak z uwagi na przykładowe wyliczenie nie powoduje, że do kategorii niepodatkowych należności budżetowych stanowiących dochód budżetu gminy nie można zaliczyć opłaty planistycznej. Zważywszy na niewątpliwie publicznoprawny - charakter opłaty planistycznej (wynika z regulacji prawa publicznego), stanowiącej dochód budżetu gminy, należy uznać ją za niepodatkową należność budżetową, o której mowa w art. 60 u.f.p., a w konsekwencji znajdują do niej zastosowanie unormowania zawarte w tym przepisie oraz dalsze odnoszące się do tej kategorii danin publicznych".

Odnosząc się do tezy przywołanego przez skarżącego wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 606/11, LEX nr 1169467 Sąd I instancji stwierdził, że nie posiada ona zastosowania w kontrolowanej sprawie, gdyż w żaden sposób nie odnosi się do sytuacji, kiedy postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej zostałoby wszczęte po dniu wejścia w życie u.f.p.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego pięcioletniego terminu do załatwienia sprawy Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z treścią art. 37 ust. 4 u.p.z.p., do opłat, o których jest mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio art. 37 ust. 3 u.p.z.p. Arykuł 37 ust. 3 u.p.z.p. stanowi, że roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.z.p. można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

W konsekwencji, wskutek odpowiedniego stosowania przywołanej normy do opłaty planistycznej, należy uznać, że moment wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie tej opłaty jest swoistego rodzaju zgłoszeniem roszczenia przez organ administracyjny wszczynający postępowanie w sprawie. Omawiany przepis prawny nie wypowiada się o terminie rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie (orzeczenia sądu, czy też wydania decyzji administracyjnej) tylko o terminie dopuszczalnego w czasie i skutecznego wystąpienia z roszczeniem i odpowiednio dopuszczalnym w czasie terminie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie opłaty planistycznej.

Odnosząc się do zarzutu niewykazania wysokości wzrostu wartości nieruchomości Sąd I instancji wyjaśnił, że dla ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. niezbędne jest łączne wystąpienie trzech przesłanek, tj.: wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego, określenia w planie miejscowym stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej (przy czym stawka ta nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości), zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego.

Z treści § 37 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" wynika, że stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego wynosi dla terenów U, U.l, UC - 30 %, dla terenów MWU -10 %, a dla terenów innych - O %; Zarówno organy l jak i II instancji ustaliły okoliczność wystąpienia tej przesłanki zgodnie z prawem na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego posiadającego wymagane prawem uprawnienia. Operat taki sporządzony na zlecenie organu l instancji i został przedłożony w dniu [...] lipca 2012 r. W ocenie Sądu I instancji operat został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z uwzględnieniem art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a u.p.z.p. oraz zgodnie z obowiązującymi standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. W sprawie zostało prawidłowo ustalone, że teren na którym znajdują się przedmiotowe nieruchomości jest od dnia [...] kwietnia 2006 r. objęty postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...], obowiązującą od dnia [...] kwietnia 2006 r. Zgodnie z planem działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] znajdują się w terenie zabudowy usługowej z dopuszczalną funkcją mieszkaniową oznaczonym na rysunku planu symbolem U.1, działka nr [...] znajduje się w terenie zabudowy usług wielofunkcyjnych oznaczonym na rysunku planu symbolem UC oraz terenie trasy komunikacyjnej - terenie drogi publicznej oznaczonym na rysunku planu symbolem KDD (ulica klasy D - dojazdowa), natomiast działka nr [...] znajduje się w terenie zabudowy usług wielofunkcyjnych oznaczonym na rysunku planu symbolem UC, terenie trasy komunikacyjnej - terenie drogi publicznej oznaczonym na rysunku planu symbolem KDD (ulica klasy D - dojazdowa) oraz terenie zabudowy usługowej z dopuszczalną funkcją mieszkaniową oznaczonym na rysunku planu symbolem U.1.

Zdaniem Sądu I instancji z prostego zestawienia przeznaczenia działek według "nowego" i "starego" planu wynika, że przeznaczenie to nie było tożsame, gdyż przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości w nowym planie nie zostało określone tak samo jak przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 u.p.z.p. Zdaniem Sądu nie ma też racji Skarżący twierdząc, że przeznaczenie przedmiotowych działek w starym planie było "szersze", bowiem funkcja usługowa w nowym planie zawiera się w funkcji przemysłowej "starego" planu. Sąd zauważył, że działki nr: [...][...][...][...][...] pod rządami nowego planu znajdują się w terenie zabudowy usługowej z dopuszczalną funkcją mieszkaniową (symbol U1).

Zgodnie z § 28 nowego planu obszaru "[...]": 1) Wyznacza się tereny zabudowy usługowej z dopuszczalną funkcja mieszkaniową U.1. 2) Podstawowym przeznaczeniem terenu są inwestycje związane z komercyjną działalnością usługową. 3) Określa się następujący zakres usług w ramach przeznaczenia podstawowego: handel detaliczny, handel hurtowy, gastronomia, hotelarstwo, kultura, ochrona zdrowia (z wyłączeniem szpitali i domów opieki społecznej), sport, rekreacja, usługi biurowe i administracji, instytucje finansowe oraz inna działalność określona w § 7 ust. 1 pkt 8. 4). Jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się : 1) tereny zieleni urządzonej ogólnodostępnej wraz z obiektami małej architektury; 2) urządzenia infrastruktury technicznej związane z obsługą i zagospodarowaniem terenu; 3) niezbędne dla obsługi budynków miejsca parkingowe zgodnie z § 14 pkt 6; 4) nie wyznaczone na rysunku planu dojścia i podjazdy do budynków; 5) lokalizację obiektów mieszkalnych wielorodzinnych, przy czym wielkość zainwestowania dopuszczalnego nie może przekraczać 45% powierzchni terenu.

Zgodnie z § 26 starego planu, podstawowym przeznaczeniem gruntów oznaczonych symbolem PS jest zabudowa pod: 1) zakłady przemysłowe w tym energetyczne, 2) zakłady eksploatacji powierzchniowej, 3) bazy zaplecza techniczne budownictwa oraz składy, magazyny i hurtownie dla obsługi jednostek produkcyjnych i handlowych, 4) urządzenia produkcji rolnej i hodowlanej, w tym urządzenia obsługi rolnictwa (na terenach strefy intensywności miejskiej), 5) inne bazy i zaplecza, obiekty rzemiosła produkcyjnego, 6) inkubatory przedsiębiorczości, parki i centra technologiczne, targi krajowe i międzynarodowe. Dopuszcza się ponadto: 1) lokalizacje urządzeń komunikacji i urządzeń infrastruktury technicznej, 2) lokalizację urządzeń ograniczających skażenia środowiska, 3) lokalizacje zapleczy administracyjno-technicznych lub socjalnych dla przedsiębiorstw, usług komercyjnych, szkół przyzakładowych i ośrodków doskonalenia zakładowego, 4) tereny zieleni, 5) przebudowę istniejących budynków mieszkalnych w celu poprawy standardów lub do zwiększenia dotychczasowej powierzchni użytkowej nie więcej niż 10% 6) adaptację innych budynków na cele mieszkaniowe.

Z brzmienia przywołanych powyżej norm części opisowych ww. planów wynika bezsprzecznie, że w treści nowego planu obszaru "[...]" prawodawca lokalny przypisał terenom, na którym zlokalizowane są przedmiotowe działki nowe jakościowo przeznaczenie, przy czym dopiero operat szacunkowy jest w stanie obiektywnie wykazać, czy ta nowa jakościowo funkcja przyczyniła się do wzrostu wartości nieruchomości. Innymi słowy chodzi o to, czy pomiędzy nowym przeznaczeniem w planie przedmiotowych działek, a wzrostem ich wartości istnieje związek przyczynowo-skutkowy.

Związek ten ma miejsce, jeżeli nowa funkcja terenu staje się przyczyną wzrostu atrakcyjności terenu dla potencjalnego nabywcy co przekłada się na wartość nieruchomości - co wykazuje operat szacunkowy.

Zdaniem Sądu I instancji, sposób sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłego jak i sposób w jaki organy l a następnie II instancji skontrolowały ten operat, określiły jego moc dowodową dla potrzeb sprawy i ustaliły stan faktyczny i prawny dla wydania kwestionowanych przez skarżącego decyzji - wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości z tytułu uchwalenia planu obszaru "[...]" obiektywnie zaistniał i został obliczony prawidłowo.

Rzeczoznawca majątkowy, określając metodologię wyceny, wskazał, że w niniejszej sprawie wartość rynkową nieruchomości gruntowej ustalono przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość wycenianej nieruchomości jest równa cenie, jaką uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, skorygowanej ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustalonej z uwzględnieniem zmian poziomu cen na skutek upływu czasu.

Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość wycenianą, której cechy są znane, lecz nie jest znana jej wartość - kolejno z nieruchomościami, które były przedmiotem obrotu i których cechy są znane, jak również ceny uzyskane w obrocie.

Jednocześnie na organie administracji ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Normatywną podstawą tej powinności jest art. 7 K.p.a. W postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie wysokości opłaty planistycznej obowiązek powyższy odnosić należy przede wszystkim do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości według stanu przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ta okoliczność stanowi - w myśl art 36 ust. 4 u.p.z.p. - podstawę ustalenia wysokości zmiany wartości nieruchomości związanej z uchwaleniem planu. Niezbędnym środkiem dowodowym, służącym ustaleniu wartości nieruchomości jest sporządzony przez rzeczoznawcę operat (art. 152 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że na organach administracji ciąży obowiązek oceny poprawności i wiarygodności takiej opinii. Podnosi się, że organ administracji zobligowany jest ocenić wartość i przydatność sporządzonego operatu szacunkowego do poczynienia prawidłowych ustaleń we wskazanym wyżej zakresie. Dotyczy to w szczególności podejścia, metody i techniki szacowania przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego. Wskazuje się bowiem, że sam tylko fakt, że wybór wskazanych wyżej elementów szacowania należy do rzeczoznawcy, nie oznacza, iż może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego w rozumieniu przepisów K.p.a. (art. 84 § 1), która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również merytorycznym. Organ rozpoznający sprawę ma zatem obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również winien ocenić czy opinia ta jest logiczna, spójna i zupełna (art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.). W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności w tym zakresie powinien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny.

Zdaniem Sądu I instancji SKO prawidłowo wskazało w kwestionowanej przez skarżącego decyzji, że wycena została wykonana zgodnie z dyspozycją przepisów art. 37 ust. 1 i 87 ust. 3a u.p.z.p. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo dokonał szacunku wartości nieruchomości dla wskazanych powyżej trzech wariantów. W rezultacie ustalił, że nieruchomości posiadały wyższą wartość przy uwzględnieniu jej przeznaczenia przewidzianego w wygasłym planie miejscowym niż przy uwzględnieniu faktycznego sposobu ich wykorzystywania w okresie braku planu miejscowego, który został określony jako tereny przemysłowe zabudowane. Rzeczoznawca zastosował przy wycenie podejście porównawcze, metodę porównywania parami". Zostało to w sposób przejrzysty przedstawione na kartach 36-63, k. 26 - 30, k.30 - k.32, k. 32 - 35 i w odpowiednich tabelach operatu.

Sąd I instancji stwierdził, że dołączony do akt sprawy przez skarżącego dowód w postaci "Analizy wpływu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cenę jednostkową działki" autorstwa rzeczoznawcy majątkowego H.D. należy potraktować jako jego stanowisko w sprawie.

Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. z uwagi na konieczność odzwierciedlenia wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wyłącznie uchwaleniem miejscowego planu obszaru "[...]" stan nieruchomości przyjęto z dnia wejścia w życie planu obszaru "[...]" tj. na dzień [...] kwietnia 2006 r. Ceny przyjęto z daty zbycia ww. nieruchomości, która to data z uwagi na rodzaj prawa będącego przedmiotem obrotu rynkowego jest datą złożenia wniosku o dokonanie wpisu w księgach wieczystych tj. [...] września 2007 r., co wynika stąd, że w "celu powstania oraz skutecznego prawnie przeniesienia prawa użytkowania wieczystego na inną osobę konieczne jest dokonanie określonego wpisu w księdze wieczystej (art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W związku z tym, przez termin "zbycia nieruchomości" rozumiany jest dzień złożenia wniosku o dokonanie wpisu w księdze wieczystej. Sąd I instancji wyjaśnił, że renta planistyczna obejmuje wyłącznie zmianę wartości nieruchomości dotyczącą gruntu. Wycena dokonana przez biegłego nie uwzględnia części składowych gruntu. Z uwagi na brak wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianych w dniu zbycia prawa użytkowania wieczystego w celu wyceny przeanalizowano transakcje odnotowane na terenie całego [...] w okresie od stycznia 2006 r. do dnia wyceny. Ceny nieruchomości odnotowane w poszczególnych latach analizy, zostały skorygowane za pomocą określonych współczynników zmienności cen w czasie, na dzień zbycia działek tj. [...] lipca 2006 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organy administracji, w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, dopuściły się naruszenia przepisów postępowania:

- art. 6, art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. – poprzez brak wyjaśnienia przesłanek (podstawy prawnej), z uwagi na które Prezydent Miasta [...] w wydanej przez siebie decyzji, utrzymanej następnie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], określił termin uiszczenia tzw. opłaty planistycznej, jak i skutki jej nieziszczenia w tym terminie tj. odsetki,

- art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. – poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia sprawy i przeprowadzenie wyłącznie formalnej oceny sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego, bez wnikania w jego zawartość merytoryczną, w sytuacji, gdy przy sporządzeniu operatu rzeczoznawca majątkowy nie określił wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a określił jedynie wzrost wartości nieruchomości,

b) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Prezydenta Miasta [...] utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została w części wydana bez podstawy prawnej,

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nieodniesienie się do wszystkich sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów, przez co uzasadnienie wydanego orzeczenia nie odpowiada określonym przepisami prawa wymogom,

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organy administracji w toku prowadzonego postępowania dokonały błędnej wykładni przepisów:

a) art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez uznanie, że Prezydent Miasta [...] wykazał, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego,

b) art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p., poprzez uznanie, że w wyznaczonym pięcioletnim terminie organ winien jedynie wszcząć postępowanie administracyjne, a nie jest wymagane w nim wydanie decyzji w sprawie,

c) art. 37 ust. 6 u.p.z.p., poprzez uznanie, że znaczna zwłoka w wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta [...] nie jest przesłanką do uchylenia decyzji, albowiem nie miała istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy,

d) art. 37 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uznanie, że wniesienie nieruchomości aportem do spółki jest sprzedażą w rozumieniu tego przepisu i uzasadnia naliczenie opłaty planistycznej na wnoszącego aport,

e) art. 2 § 1 pkt 1, art. 47 § 1 i art. 53 § 1 o.p. oraz zastosowanie art. 60 i 67 u.f.p., poprzez uznanie, że w odniesieniu do ustalenia renty planistycznej odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy działu III o.p.

Powyższym przepisom prawa materialnego Skarżący zarzucił także ich błędną wykładnię.

Wskazując na powyższe okoliczności Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że przeznaczenie przedmiotowych działek w nowym planie jest węższe (tereny usług z dopuszczalną funkcją mieszkaniową), niż w poprzednim planie (tereny przemysłowe). Ponadto aby ustalić, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że wskutek uchwalenia miejscowego planu wartość danej nieruchomości wzrosła organ powinien był poczynić ustalenia w zakresie ewentualnej możliwości uzyskania dla danej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy, bowiem – jeżeli możliwość taka istniała – nie można mówić o wzroście wartości takiej nieruchomości wskutek uchwalenia planu, skoro przed jego uchwaleniem możliwe było takie samo wykorzystanie danej działki, jak po uchwaleniu planu. Zdaniem Skarżącego kasacyjnie zgodnie z art. 37 ust. 3 w związku z art. 37 ust. 4 u.p.z.p. roszczenie w zakresie zapłaty renty planistycznej gmina może zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący. Upływ pięcioletniego terminu uniemożliwia gminie dochodzenia renty planistycznej od właściciela nieruchomości. W przedmiotowej sprawie decyzja wydana została zaś po upływie 6 lat i 9 miesięcy od daty uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Skarżącego przepisy o rencie planistycznej nie dają podstaw do wyznaczenia terminu na uiszczenie tej opłaty gminie ani naliczania odsetek za jego przekroczenie. W systemie prawa polskiego nie istnieje ogólny obowiązek płacenia odsetek w każdym przypadku istnienia zobowiązania pieniężnego lub zobowiązania, w którym świadczenie uzyskało charakter pieniężny jako świadczenie zastępcze. W ocenie skarżącego kasacyjnie odnosząc się do kwestii stosowania do renty planistycznej przepisów starej i nowej ustawy o finansach publicznych Sąd I instancji nie wskazuje na czym polegać ma różnica w interpretacji przepisów pod rządami "starej" i "nowej" ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p. Jak wynika bowiem z argumentacji skargi kasacyjnej 5-letni termin jest terminem do wydania decyzji w sprawie, a nie jedynie do wszczęcia postępowania w sprawie. Uznanie stanowiska skarżącego kasacyjnie za prawidłowe oznaczałoby, że w sprawie zaistniała ujemna przesłanka do wydania decyzji administracyjnej o ustaleniu renty planistycznej – przedawnienie wymiaru renty planistycznej. Zatem uznanie tego zarzutu za zasadny przesadzałoby o zasadności skargi kasacyjnej niezależnie od oceny jej pozostałych zarzutów.

W myśl art. 37 ust. 3 u.p.z.p. roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.z.p. można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Z kolei według art. 37 ust. 4 przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4. Natomiast przepis art. 36 ust. 4 stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p., należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie. Nie ulega zaś wątpliwości, że za zgłoszenie roszczenia uznać należy zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej, co w niniejszej sprawie nastąpiło przed upływem 5 lat od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka wykładnia przepisu art. 37 ust. 4 u.p.z.p. pozwala na równe traktowanie podmiotów, które zgodnie z art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p. mają prawo do dochodzenia na drodze postępowań cywilnego albo administracyjnego należności z tytułu odpowiednio: odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości albo opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (por.: wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 207/10, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1394/11).

Także zarzut naruszenia art. 37 ust. 6 u.p.z.p. poprzez uznanie, że znaczna zwłoka w wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta [...] nie jest przesłanką do uchylenia decyzji, nie zasługiwał na uwzględnienie. Skoro bowiem jak wskazano nie nastąpiło przedawnienie orzekania w przedmiocie ustalenia renty planistycznej, bowiem wszczęcie postępowania nastąpiło przed upływem terminu 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zwłoka w wydaniu decyzji nie mogła mieć znaczenia dla ustania obowiązku wymierzenia renty planistycznej. Użycie w art. 37 ust. 6 u.p.z.p. pojęcia "bezzwłoczny" nie jest określeniem terminu prawa materialnego do wydania decyzji w sprawie. Przepis ten ma dyscyplinować organ w dochodzeniu należności budżetowych gminy, jednakże jak już wspomniano, zwłoka w wydaniu decyzji nie daje podstaw do twierdzenia, że tylko z tego powodu odpadły przesłanki do ustalenia renty planistycznej. Jeśli skarżącemu zależało na szybkim zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie to mógł on kwestionować ewentualną bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w trybie art. 37 k.p.a., a następnie wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie że wniesienie nieruchomości aportem do spółki jest sprzedażą w rozumieniu powołanego przepisu. Przepis ten stanowi, że wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Odnosząc się do tego zarzutu przytoczyć należy ewolucję zmian przepisu art. 36 u.p.z.p. Art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu pierwotnym przewidywał wymierzenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wyłącznie w razie dokonania jej sprzedaży. Przepis ten został jednakże zmieniony przez art. 10 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492) z dniem 22 września 2004 r. w ten sposób, że słowo "sprzedaż" zastąpiono pojęciem "zbycie". W ustawie planistycznej nie zostało sprecyzowane znaczenie tego pojęcia. Należy jednak wziąć pod uwagę, że cytowaną ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. dodano do art. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami punkt 3b, zawierający definicję ustawową (legalną) zbywania i nabywania nieruchomości, które należy rozumieć jako dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji celowym jest w ocenie Sądu odwołanie się do definicji zbywania nieruchomości zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami dla określenia zakresu zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że jednoczesne dokonanie tym samym aktem zmiany brzmienia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w ten sposób, że słowo "sprzedaje" zastąpiono słowem "zbywa" oznacza, że ustawodawca dostrzegł wąskie zastosowanie ww. przepisu jedynie do typowych czynności sprzedaży i w związku z tym poszerzył katalog zdarzeń prawnych objętych jego regulacją. Skoro zaś powyższe zmiany zostały zawarte w jednym akcie prawnym, zasadnym jest przyjęcie, że ustawodawca zamierzał pojęcie: "zbycia nieruchomości" wprowadzone w art. 36 ust. 4 ustawy objąć definicją wprowadzoną w art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. wyrok z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1630/11). W wyroku z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt I OSK 856/08 (publ. w CBOIS) NSA stwierdził, że wniesienie wkładu do spółki kapitałowej stanowi czynność prawną, w wyniku której ulega przeniesieniu własność przedmiotu wkładu, a więc czynność, o której mowa w art. 4 pkt. 3b i art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Poglądy te zasługują na aprobatę także na gruncie rozpoznawanej sprawy, przy czym okoliczność, że umowę zbycia nieruchomości Skarżący zawarł "sam ze sobą" i tym samym nie został w żaden sposób wzbogacony są o tyle nietrafne, że abstrahują od prawnego usytuowania spółki kapitałowej jako samoistnej osoby prawnej (posiadającej odrębny od majątku skarżącego kapitał) oraz związanego z tym faktu, że skarżący wyzbył się prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek gruntu i formalnie przestał być ich użytkownikiem wieczystym (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1076/12).

Na uwzględnienie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 2 § 1 pkt 1, art. 47 § 1 i art. 53 § 1 o.p. oraz zastosowania art. 60 i art. 67 u.f.p., poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że w odniesieniu do ustalenia renty planistycznej odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy działu III o.p. Należy podkreślić, że w przepisach art. 36 i 37 u.p.z.p. nie ma odesłania do przepisów Ordynacji podatkowej, które jest powszechnie stosowaną techniką legislacyjną, jeżeli prawodawca chce wskazać przepisy zamieszczone w innej ustawie, które uzupełniają lub odmiennie regulują sprawy normowane ustawą. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 148/14, odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, zamieszczone w art. 67 ustawy o finansach publicznych jest mało precyzyjne i zbyt szerokie, bez określenia, które przepisy działu III Ordynacji podatkowej mają zastosowanie do poszczególnych niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Sam prawodawca powinien te rzeczy określić w tworzonym akcie prawnym, przy założeniu, że mamy do czynienia z racjonalnym prawodawcą, który przestrzega zasady przyzwoitej legislacji (zasada pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa). Jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego domniemanie racjonalności prawodawcy jest wręcz niezbędnym założeniem przy dokonywaniu wykładni przepisów prawnych (orzeczenie TK z dnia 25 lutego 1992 r., K 3/91, OTK 1999, cz. I, s. 34, uchwała TK z dnia 25 stycznia 1995 r., W 14/94, OTK 1995/1/19). Przykładem ustawy z zakresu prawa administracyjnego materialnego, w której prawodawca wprost zamieścił odesłanie do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej, jest art. 49c, art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego. Także w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został dodany przez art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774) przepis art. 37e, zawierający odesłanie w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Zatem odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej do opłaty planistycznej należałoby wyprowadzać z brzmienia art. 67 ustawy o finansach publicznych, podczas gdy podobne odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej, dotyczące kar pieniężnych wynika wprost z przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Fakt, że w art. 37 u.p.z.p. nie zamieszczono odesłania do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej, a uczyniono to w następnym przepisie art. 37e u.p.z.p. dowodzi, że przepisy Ordynacji podatkowej mogą być stosowane jedynie wówczas gdy przepis zawarty w materialnoprawnej regulacji prawa administracyjnego odesłanie do stosowania Ordynacji podatkowej zawiera (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt II OSK 148/14).

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej w sprawach dotyczących opłaty planistycznej, powinno wynikać wprost z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie z domniemania zastosowania wyprowadzanego za pośrednictwem innej, trzeciej ustawy (ustawy o finansach publicznych), która także zawiera wiele wątpliwości i niejasności interpretacyjnych. Wejście w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w sprawach tu omówionych niewiele zmieniło, pozostały więc w dalszym ciągu wątpliwości sygnalizowane wcześniej w orzecznictwie sądowym (wyroki NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt II OSK 520/02, dnia 7 października 2005r. sygn. akt II OSK 93/05, dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 563/05, dnia 25 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 826/08, dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 1801/09, dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 207/10, dnia 16 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1156/12, dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 105/13, dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 137/13).

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut skargi kasacyjnej podnoszący wadliwe określenie w decyzji Prezydenta Miasta [...] możliwości naliczenia odsetek w przypadku nieterminowego uiszczenia renty planistycznej, jak i 14-dniowego terminu do uiszczenia opłaty z tytułu renty planistycznej. W konsekwencji rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że nie było podstaw prawnych do określenia w decyzji organu I instancji, w oparciu o art. 47 § 1 i art. 53 § 1 Ordynacji podatkowej, terminu do uiszczenia opłaty renty planistycznej ani podstaw do wskazania uprawnienia do naliczenia odsetek za przekroczenie tego terminu.

Na uwzględnienie zasługiwały także w części zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z treścią przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., opłatę planistyczną pobiera się w sytuacji, gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Ustalając zatem w sprawie niniejszej wzrost wartości nieruchomości rzeczoznawca w operacie szacunkowym powinien był uwzględnić przeznaczenie nieruchomości w planie zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 1994 r. oraz planie zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2006 r., mając na uwadze treść art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wiązało się to z prawidłową oceną sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, będącego dowodem w sprawie.

Niewątpliwie sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym w tym znaczeniu, że zarówno sąd administracyjny jak i organy administracji publicznej nie mogą we własnym zakresie zmieniać czy uzupełniać twierdzeń i ustaleń poczynionych w operacie szacunkowym. Nie oznacza to jednak, że operat szacunkowy nie podlega ocenie organów tak jak każdy inny dowód w sprawie - stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Oceniając wartość dowodową operatu szacunkowego organ może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień, co do jego treści, zwłaszcza gdy analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do jego spójności, logiczności, zupełności.

Odnosząc się do zarzutów skargi podnoszących niewskazanie wzrostu wartości działek wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego między innymi poprzez formalną jedynie ocenę operatu szacunkowego (zarzuty 1 "a" i "c" skargi) zwrócić należy uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony dnia [...] listopada 1994 r., dopuszczał także lokalizację na przedmiotowym terenie usług komercyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji dostatecznie skontrolował zaskarżoną decyzję pod względem prawidłowości ustalenia przeznaczenia działek Skarżącego, wynikającego z zapisów § 26 ust. 1 i 2 planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] listopada 1994 r. Za niedostateczną należy uznać ocenę związaną z tym przeznaczeniem w operacie, a w konsekwencji ustalenia, czy nastąpiła zmiana przeznaczenia i wzrost wartości w związku z uchwalaniem planu z dnia [...] lutego 2006 r. W swojej argumentacji Sąd I instancji stwierdził, że z zestawienia przeznaczenia działek w "starym" i "nowym" planie wynika, że nie jest ono tożsame oraz że błędne jest stanowisko skarżącego jakoby przeznaczenie działek w "starym" planie było szersze niż w "nowym" planie. Sąd uzasadnił swoje stanowisko stwierdzeniem, że z brzmienia przywołanych części norm opisowych wynika bezsprzecznie, że prawodawca lokalny przypisał tym terenom nowe jakościowo przeznaczenie przy czym dopiero operat szacunkowy jest w stanie obiektywnie wykazać czy ta nowa jakościowo funkcja przyczyniła się do wzrostu wartości nieruchomości (strony 31-32 uzasadnienia).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione konstatacje Sądu I instancji są nazbyt ogólne i nie udzielają odpowiedzi na zasadnicze pytanie, czy dopuszczenie pod pewnymi warunkami zabudowy komercyjnej na tym terenie według postanowień "starego" miejscowego planie zagospodarowania przestrzennego, czyniło ten teren mniej atrakcyjny cenowo w porównaniu z postanowieniami obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zauważyć należy, że rzeczoznawca w operacie szacunkowym, określając przeznaczenie działek Skarżącego w starym planie z 1994 r. zacytowała treść § 26 uchwały z dnia [...] listopada 1994 r., w tym przeznaczenie podstawowe terenu - ust. 1 i dopuszczalne - ust. 2. W § 26 ust. 2 stary plan dopuszczał m.in. "zabudowę komercyjną", pod określonymi w ust. 3 pkt 1-3 warunkami. Jednak szacując wartość tej nieruchomości rzeczoznawca określiła przeznaczenie nieruchomości - "pod zabudowę przemysłową, przemysłowo-usługową" (strona 33 operatu). Mając na uwadze, że na podstawie obowiązującego od dnia [...] kwietnia 2006r. nowego planu miejscowego, teren na którym jest położona działka nr [...] został zakwalifikowany jako obszar UC – usługi wielofunkcyjne oraz KDD – drogi, działka numer [...] – wymieniony symbol UC i KDD oraz U1 – zabudowa usługowa z dopuszczalna funkcją mieszkaniową, zaś teren działki nr [...][...][...][...][...] jako obszar U.1 – zabudowa usługowa z dopuszczalna funkcją mieszkaniową – to należało uznać, że możliwość przyjęcia "dopuszczalnego" w starym planie przeznaczenia nieruchomości mogła mieć wpływ na ustalenie, czy zmieniło się przeznaczenie tej nieruchomości na skutek uchwalenia nowego planu z 2006 r. i czy rzeczywiście wartość jej wzrosła.

Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję powinien był zatem zbadać i dać temu wyraz w uzasadnieniu wyroku, czy organ orzekający, oceniając operat jako dowód w sprawie (art. 80 k.p.a.) wyjaśnił i ocenił prawidłowość przyjętego przez rzeczoznawcę przeznaczenia w/w działek w starym planie i jaki to miało ewentualnie wpływ na ustalenie opłaty planistycznej, czy rozważono możliwość przyjęcia dopuszczalnego w starym planie przeznaczenia nieruchomości. Sąd I instancji uznał, że nastąpiła zmiana przeznaczenia wymienionych działek z terenów – w znacznej mierze - produkcyjnych i zaplecza technicznego (w nieobowiązującym planie ogólnym) oraz terenów zabudowanych budynkami produkcyjnymi do rozbiórki (w okresie tzw. luki planistycznej) na tereny w przeważającej części usług wielofunkcyjnych (w obowiązującym planie miejscowym), co uprawniało organ do ustalenia opłaty planistycznej, przewidzianej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Nie rozważono zatem dostatecznie dopuszczalnego przeznaczenia nieruchomości w "starym" miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Chybione są pozostałe argumenty wskazane na poparcie zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Odnośnie do analizy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego H.D. rację ma Sąd I instancji traktując ją jako stanowisko w sprawie, a nie dowód z opinii biegłego. Analiza to została złożona na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem nie mogła być uznana za dowód w sprawie w postępowaniu administracyjnym. Ponadto to organ administracji publicznej decyduje o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego i wskazuje tego biegłego. Zatem przedłożenie opinii sporządzonej przez osobę, która wprawdzie jest rzeczoznawcą majątkowym ale której organ nie zobowiązał do przedłożenia takiej opinii należało uznać za przedłożenie stanowiska strony w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze wymienione uchybienia uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Krakowie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 1 P.p.s.a.