Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1389/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 10, art. 104 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Marzenna Glabas Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 382/14 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego I. uchyla zaskarżony wyrok w części uchylającej decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w części, w której utrzymano w mocy decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w zakresie umorzenia postępowania o przyznanie dodatku służbowego i w tym zakresie oddala skargę; II. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną; III. odstępuje od zasądzenia od Komendanta Głównego Policji na rzecz B. S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; IV. odstępuje od zasądzenia od B. S. na rzecz Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 382/14, po rozpoznaniu skargi B. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego 1. uchylił zaskarżoną decyzję, 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Komendant Główny Policji (dalej Komendant Główny) decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2013 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania nadkom. w stanie spoczynku B. S.(dalej skarżący bądź zainteresowany) od decyzji Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie (dalej Wojewódzki Komendant) z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], uzupełnionej postanowieniem tego Komendanta z dnia [...] września 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2013 r.), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy podwyższenia skarżącemu dodatku służbowego i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji oraz w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji wskazał, że nadkom. B. S. wnioskiem z 26 czerwca 2013 r. (przed zwolnieniem ze służby) zwrócił się do Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania lub podwyższenia na stałe dodatku służbowego z kwoty 700 zł miesięcznie do kwoty wyższej. Uzasadniając wniosek funkcjonariusz wskazał, że Wojewódzka Komisja Lekarska MSW w Krakowie orzeczeniem z [...] października 2012 r. nr [...] uznała go za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczyła do trzeciej grupy inwalidów - inwalidztwo pozostające w związku ze służbą w Policji. Niewątpliwie służba w Policji i związane z nią wymagania wpłynęły na stan jego zdrowia, a przebieg służby odbywał się "kosztem" jego życia prywatnego- rodzinnego. Służbę pełnił w sposób przykładny i uczciwy, przestrzegając prawa, dochowując obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania i zasad etyki zawodowej policjanta. Kwota pobieranego przez niego dodatku służbowego nie jest adekwatna do jego zaangażowania w służbie.

Pismem z 10 lipca 2013 r. Naczelnik Wydziału Kadr Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie poinformował B. S. o wszczęciu postępowania administracyjnego "w sprawie złożonego wniosku o podwyższenie kwoty dodatku służbowego".

Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie po przeprowadzeniu stosownego postępowania w sprawie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 100 i 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm., dalej uPol bądź ustawa o Policji), § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm., dalej rozporządzenie z 2001 r.), odmówił podwyższenia wnioskowanego dodatku służbowego.

Wnioskiem z 2 września 2013 r. B. S., na podstawie art. 111 § 1 kpa, zwrócił się do organu I instancji o uzupełnienie decyzji z [...] sierpnia 2013 r. przez wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania dodatku służbowego, bowiem wymieniona decyzja nie rozstrzygnęła o całości żądań strony.

Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie postanowieniem z [...] września 2013 r. uzupełnił swoją decyzję z [...] sierpnia 2013 r. o rozstrzygnięcie: "umarzam postępowanie w części dotyczącej przyznania dodatku służbowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość".

Skarżący, mając na względzie art. 111 § 2 kpa, odwołał się od decyzji z [...] sierpnia 2013 r., podnosząc że Komendant Wojewódzki podjął rozstrzygnięcie z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Organ I instancji nie wziął pod uwagę argumentów zawartych we wniosku zainteresowanego i dowodów zgłoszonych przez niego w postępowaniu. Zarzucił organowi błędną wykładnię § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2001 r. polegającą na przyjęciu, że czynność prawna w postaci przyznania dodatku służbowego jest czynnością jednorazową, a następny kolejny wzrost dodatku służbowego może się odbywać jedynie przez jego podwyższenie na podstawie § 9 ust. 4 rozporządzenia, co w konsekwencji miało wpływ na niezastosowanie § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia i umorzenie postępowania w części dotyczącej przyznania dodatku służbowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Skarżący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty zgodnie z wnioskiem strony z dnia 26 czerwca 2013 r. lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów na okoliczność prawidłowego wywiązywania się przezeń z obowiązków służbowych.

Dnia 28 listopada 2013 r. B. S. wniósł do Komendanta Głównego Policji o zawiadomienie i wezwanie do udziału w niniejszym postępowaniu Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów - Zarządu Głównego z siedzibą w Warszawie.

Komendant Główny Policji nie uznał zasadności odwołania. W motywach rozstrzygnięcia z [...] grudnia 2013 r. podniósł, że z analizy przepisów ustawy o Policji wynika, że ustawodawca w art. 32 ust. 1 i 2 tej ustawy nakazał wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska, natomiast nie wypowiedział się wprost w odniesieniu do rozstrzygania w pozostałych aspektach służby policjanta. Stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2001 r., przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależniona została od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizowania zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru, zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Zgodnie z § 9 ust. 4 rozporządzenia dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub na czas określony w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań, bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę. Oznacza to, że przyznanie dodatku służbowego związane jest z mianowaniem funkcjonariusza na określone stanowisko służbowe w strukturze jednostki organizacyjnej Policji. Ewentualna modyfikacja jego wysokości jest uzależniona od zaistnienia przesłanek określonych we wskazanych normach prawnych.

Analiza powyższych regulacji prowadzić musi do wniosku, że ustalenie wysokości dodatku służbowego pozostawione zostało uznaniu właściwych przełożonych, którzy w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków mogą przyznać dodatek w wysokości mniejszej niż ta, która satysfakcjonowałaby policjanta. Uprawnienie do kształtowania wysokości dodatku służbowego posiada wyłącznie przełożony funkcjonariusza (wyrok WSA w Warszawie z 25.10.2010 r., II SA/Wa 1140/10). Postępowanie w sprawie uposażenia policjanta, m.in. dodatku służbowego, ma charakter służbowy (wyrok NSA z 6.7.2004 r., [OS]K 158/04). Oznacza to, że brak jest podstaw do przyjęcia, że wniosek policjanta w sprawie przyznania lub podwyższenia dodatku służbowego wszczyna postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji w rozumieniu kpa. Dopiero pozytywna weryfikacja wywiązywania się przez funkcjonariusza z zadań i czynności służbowych przez właściwego przełożonego w sprawach osobowych może skutkować wszczęciem takiego postępowania z urzędu i wydaniem decyzji w tym przedmiocie.

Komendant Główny stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2013 r., uzupełnionej postanowieniem z [...] września 2013 r., w części dotyczącej odmowy podwyższenia dodatku służbowego i w tym zakresie umorzenia postępowania pierwszej instancji. Nieracjonalnym byłoby wydawanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, gdyż postępowanie administracyjne w tym zakresie, mimo braku wniosku personalnego oraz pozytywnej weryfikacji wywiązywania się przez funkcjonariusza z zadań i czynności służbowych przez właściwego przełożonego zostało już de facto przez Komendanta Wojewódzkiego wszczęte. Wobec tego, zasadnym stało się zastosowanie w sprawie art. 105 kpa, bowiem w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym sprawy postępowanie w przedmiocie przyznania lub podwyższenia na stałe dodatku służbowego wnioskodawcy z kwoty 700 zł miesięcznie do kwoty wyższej jest bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w postępowaniu administracyjnym, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem I instancji. Umorzenie postępowania następuje również w sytuacji, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji co do istoty. Taka właśnie sytuacja, zdaniem organu odwoławczego, miała miejsce w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do żądania strony wyrażonego pismem z 28 listopada 2013 r. Komendant Główny, mając na względzie art. 31 § 1 i 2 kpa, wskazał że brak jest podstaw do wydania postanowienia o dopuszczeniu określonej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu bez jej wniosku w tym zakresie. Jedynie bowiem podmiot uprawniony może dysponować uprawnieniem, które mu przysługuje. To samo dotyczy umożliwienia organizacji społecznej, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, przedstawienia swego poglądu w sprawie wyrażonego w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego.

Decyzja Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez B. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zarzucił Komendantowi Głównemu, że wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 8, 11, 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 61 § 1, art. 107 § 3 kpa, przez uchylenie decyzji nr [...] Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] sierpnia 2013 r. w części dotyczącej odmowy podwyższenia dodatku służbowego i w tym zakresie umorzenie postępowania, a w pozostałej części utrzymanie w mocy decyzji wskutek błędnego przyjęcia przez organ, że wniosek policjanta o przyznanie lub podwyższenie dodatku służbowego nie może wszczynać postępowania administracyjnego i kończyć się wydaniem decyzji w rozumieniu kpa bez należytego uzasadnienia przez organ tego stanowiska, podczas gdy stwierdzić należy, że zgodnie z art. 99 ust. 1, art. 100, 104 ust. 3 uPol w zw. z § 1 pkt 4, § 2 ust. 1, § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644, dalej rozporządzenie z 2013 r.), sprawa należnego uposażenia jest sprawą osobową policjanta, która może być załatwiona również na wniosek policjanta, a złożenie wniosku powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego, które winno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty.

Nadto skarżący zarzucił kwestionowanej decyzji istotne naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 6 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, przez wydanie rozstrzygnięcia niezgodnie z treścią tego przepisu;

2) art. 6, 7, 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 127 § 2 w zw. z art. 140, art. 107 § 3 kpa, polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy częściowej decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie w części dotyczącej przyznania dodatku służbowego, mimo że sprawa przyznania dodatku służbowego nie dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 kpa), co w konsekwencji winno skutkować uchyleniem tej części decyzji oraz nieuzasadnienie motywów utrzymania w mocy tej części decyzji;

3) art. 6, 7, 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 kpa, przez oparcie decyzji przez organ I instancji na akcie kierownictwa wewnętrznego, tj. na decyzji Komendanta Głównego Policji, która nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego i niedostrzeżenie tego faktu przez organ II instancji;

4) art. 6, 7, 31 § 1, art. 107 § 3 kpa, przez niezawiadomienie Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów, którego celem statutowym jest ochrona praw policjantów o toczącym się postępowaniu administracyjnym, o co skarżący wnosił, bez należytego uzasadnienia motywów takiego postępowania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach osobowych strony, na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał argumentację przedstawią w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 7 grudnia 2014 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Jednocześnie wskazał, że w zarzucie IV skargi w wyniku oczywistej omyłki pisarskiej zarzucił naruszenie przez organ I instancji art. 156 § 1 pkt 3 kpa zamiast art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa.

Art. 105 § 1 kpa, który Komendant Główny przyjął za podstawę rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej przyznania i podwyższenia dodatku służbowego, wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie obowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Jeżeli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa (wyrok NSA z 20.9. 2011 r., I OSK 697/11, Lex 1068530). Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. W doktrynie przyjmuje się, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe w przypadku śmierci strony, gdy sprawa dotyczy praw i obowiązków niedziedzicznych i nieprzechodzących na następców prawnych, albo w toku postępowania okaże się, że osoba, której żądanie spowodowało wszczęcie postępowania nie legitymuje się interesem prawnym; gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie nadzoru wygasła; gdy w toku postępowania przestanie istnieć przedmiot sprawy, jeżeli sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji, a postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony; w przypadku braku w obowiązującym systemie prawnym przepisu umożliwiającego stronie przyznanie żądanego uprawnienia; jeżeli w dniu podejmowania rozstrzygnięcia nie obowiązują już przepisy o załatwieniu sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Uwzględniając powyższe argumenty należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka umorzenia postępowania. Wniosek pochodził od policjanta, a więc podmiotu uprawnionego - strony w rozumieniu art. 28 kpa. Także strona domaga się przyznania świadczenia wynikającego z przepisów prawa materialnego - art. 100 w zw. z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.), § 6 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm.).

Zgodnie z powołanymi regulacjami prawnymi, policjantowi za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może być przyznany dodatek służbowy, jako stały składnik uposażenia. Przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależniono od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Podwyższenie dodatku służbowego może być dokonane na stałe lub na czas określony w granicach określonych stawek, w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę.

Sąd nie podziela stanowiska Komendanta Głównego Policji wskazującego, że postępowanie w przedmiotowej sprawie nie mogło być wszczęte na wniosek strony, bowiem tylko pozytywna weryfikacja wywiązywania się przez funkcjonariusza z zadań i czynności służbowych przez właściwego przełożonego w sprawach osobowych może skutkować wszczęciem takiego postępowania z urzędu oraz wydaniem decyzji w tym przedmiocie.

W orzecznictwie wskazywano, że art. 104 ust. 3 w zw. z art. 100 uPol zawiera sformułowania o charakterze ocennym, lecz ocena wskazanych w tych przepisach okoliczności musi znaleźć wyraz w uzasadnieniu orzeczenia w przedmiocie dodatku służbowego. W przypadku sporu co do formy rozstrzygnięcia należy przyjąć ogólne domniemanie działania organu w formie decyzji, choćby z tego względu, że zwiększa to zakres ochrony prawnej przyznanej adresatowi aktu administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy stanowią inaczej. Przykładowo, w postanowieniu z 19.7.2011 r., II SAB/Rz 18/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że "ustalenie dodatków do uposażenia jest sprawą osobową funkcjonariusza. Przepis art. 100 ustawy o Policji stanowi bowiem, że uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Według § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. nr 151, poz. 1261) sprawa należnego uposażenia policjanta jest sprawą osobową, która może być załatwiona również na wniosek policjanta. W tej sytuacji złożenie wniosku powoduje wszczęcie postępowania (...) a sprawa, która została wszczęta powinna być zakończona w sposób przewidziany prawem".

Powyższy pogląd, który Sąd I instancji w składzie orzekającym podzielił, pozostaje aktualny na gruncie obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644). W świetle § 1 ust. 4 tego rozporządzenia za sprawy osobowe uznaje się sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów. Sprawy osobowe policjantów dotyczą należnego na danym stanowisku służbowym uposażenia (§ 3 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia), a składnikiem uposażenia jest dodatek służbowy (art. 100 w zw. z art. 104 § 3 uPol).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie ma uzasadnionych podstaw twierdzenie organu II instancji o braku po stronie policjanta legitymacji do żądania wszczęcia postępowania o przyznanie i podwyższenie dodatku służbowego. Przepisy ustawy o Policji, jak też powołanych rozporządzeń wykonawczych nie zastrzegają inicjatywy we wskazanym przedmiocie jedynie dla organu Policji. Dlatego też pogląd o możliwości wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jedynie z urzędu jest poglądem błędnym. Skoro postępowanie o przyznanie i podwyższenie dodatku służbowego może być wszczęte na wniosek strony, to bezprzedmiotowość z tej przyczyny nie zachodzi, a zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa, co obliguje Sąd do jej uchylenia.

Komendant Główny Policji będzie obowiązany ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę z odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji odmawiającej podwyższenia dodatku służbowego oraz zbadać przesłanki z art. 105 § 1 kpa w odniesieniu do umorzenia postępowania w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku służbowego. Uwzględni przy tym okoliczność, że w obrocie prawnym pozostaje rozkaz personalny Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] lipca 2009 r. nr [...] podwyższający skarżącemu dodatek służbowy do kwoty 700 zł. Rozpatrując odwołanie organ dopełni obowiązków wynikających z ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa), której istota sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy.

Art. 31 kpa przewidują cztery formy inicjatywy procesowej organizacji społecznej w ogólnym postępowaniu administracyjnym, w sprawie dotyczącej innej osoby: 1) żądanie tylko wszczęcia postępowania; 2) żądanie wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu; 3) żądanie dopuszczenia do udziału w toczącym się już postępowaniu; 4) przedstawienie organowi administracyjnemu za jego zgodą swojego poglądu w sprawie, wyrażonego w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego. Jednakże w każdym z przypadków wymienionych w pkt 1-3 inicjatywa należy do organizacji społecznej. Z akt sprawy nie wynika, by Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Policjantów wystąpił z taką inicjatywą, zatem nie można Komendantowi Głównemu czynić zarzutu naruszenia art. 31 § 1 i 2 kpa. Zawiadomienie organizacji społecznej o toczącym się postępowaniu należy do uznania organu, gdy stwierdzi, że taka organizacja może być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 4 kpa). Oceny tej dokona organ II instancji ponownie rozpatrując odwołanie skarżącego.

Zgodnie z art. 106 § 3 ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Regulacja zawarta w cytowanym przepisie wskazuje jednoznacznie, że przeprowadzenie dowodu z dokumentów jest możliwe, jeżeli spełnione są łącznie dwie przesłanki: (1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, (2) nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd nie stwierdził wystąpienia w niniejszej sprawie istotnych wątpliwości, dla wyjaśnienia których niezbędne byłoby przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do pisma skarżącego z 7 grudnia 2014 r. Wymieniona przesłanka nie została spełniona. Ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie podlegała kwestia stricte procesowa, dotycząca zasadności zastosowania przez organ odwoławczy art. 105 § 1kpa. Z tych względów na obecnym etapie Sąd nie mógł dokonać oceny merytorycznych przesłanek załatwienia przez organ Policji sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 26 czerwca 2013 r.

Zgodnie z art. 133 § 1 ppsa sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Akta sprawy obejmują również akta osobowe skarżącego. Dokumenty zawarte w aktach osobowych skarżącego stanowią zatem podstawę orzekania przez Sąd, co powoduje, że zawarty w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się aktach osobowych jest nieuzasadniony.

Komendant Główny Policji zaskarżył wyrok Sądu I skargą kasacyjną instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) wyrokowi zarzucono naruszenie:

1/ przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 105 § 1, art. 28 i art. 107 § 3 kpa w związku z § 9 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia z 2001 r. przez uchylenie decyzji z [...] grudnia 2013 r. w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie podwyższenia dodatku służbowego;

2/ przepisów prawa materialnego: art. 100 w zw. z art. 104 § 3 ustawy o Policji w związku z § 6 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, § 9 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia z 2001 r. w związku z § 1 ust. 4 i § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r., przez przeprowadzenie nieprawidłowej wykładni wskazanych przepisów i przyjęcie, że funkcjonariusz Policji może samodzielnie inicjować postępowanie w sprawie dodatku służbowego z pominięciem inicjatywy przełożonego oraz nieuwzględnienie w wykładni wskazanych przepisów specjalności § 9 rozporządzenia z 2001 r. w stosunku do § 1 i 3 rozporządzenia z 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków policjantów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. S., podzielając argumentację Sądu I instancji, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w przypadku skorzystania z pomocy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 ppsa skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Za uzasadniony należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 105 § 1, art. 28 i 107 § 3 kpa. Uchylając w całości decyzję Komendanta Głównego Policji Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, że decyzja ta zawierała rozstrzygnięcia odnoszące się do dwu różnych żądań funkcjonariusza. Organ I instancji odmówił funkcjonariuszowi podwyższenia dodatku służbowego oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania tego dodatku. Organ odwoławczy uchylił to rozstrzygnięcie w części orzekającej o odmowie podwyższenia i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, co oznacza utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania dodatku służbowego. Uchylenie decyzji organu II instancji w tym zakresie przez Sąd jest wadliwe i narusza art. 105 § 1 kpa. Prawidłowo Komendant Główny Policji przyjął bezprzedmiotowość postępowania w sprawie przyznania funkcjonariuszowi dodatku służbowego w sytuacji, gdy ten funkcjonariusz pobierał już taki dodatek na podstawie rozkazu Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z [...] lipca 2009 r. Zgodnie z art. 100 uPol uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do niego. Art. 104 ust. 3 uPol przewiduje możliwość otrzymywania przez policjanta dodatku służbowego za należyte wykonywanie obowiązków służbowych. Rozporządzenie MSWiA z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniona jest wysokość uposażenia zasadniczego stanowi w § 6 ust. 2, że dodatek służbowy jest dodatkiem o charakterze stałym. Zgodnie z § 9 ust. 1 przyznaje się go w stawkach kwotowych na czas nieokreślony. Przepisy § 9 ust. 4 i 5 rozporządzenia przewidują możliwość podwyższania lub obniżania dodatku służbowego, co nie jest tożsame z każdorazowym przyznawaniem tego dodatku. Regulacja ta daje podstawę do przyjęcia, że przyznanie dodatku jest czynnością jednokrotną, a ewentualne zmiany wysokości dodatku są skutkiem jego podwyższania lub obniżania. Ponowne przyznanie dodatku jest możliwe jedynie w sytuacji jego uprzedniego cofnięcia w przypadkach określonych w § 9 ust. 6 rozporządzenia. Taka okoliczność w sprawie nie miała miejsca, skarżacemu przyznany w roku 2009 dodatek służbowy nie został cofnięty, brak zatem było podstaw do orzekania w przedmiocie przyznania dodatku służbowego. Prawidłowo w tym zakresie organ I instancji umorzył postępowanie, a organ II instancji utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Skargą do Sądu administracyjnego funkcjonariusz objął całość rozstrzygnięcia organu odwoławczego, a Sąd skargę tę uwzględnił, choć uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera wyjaśnień, dlaczego w części orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania dodatku służbowego decyzja naruszała prawo. Skarga funkcjonariusza na rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania o przyznanie dodatku służbowego nie była uzasadniona z powodów wyżej podanych i winna podlegać oddaleniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa orzekł jak w punkcie I wyroku.

W pozostałym zakresie skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, bowiem zarzuty podniesione w stosunku do wyroku Sądu I instancji, odnoszące się wyłącznie do kwestii dopuszczalności wszczęcia postępowania o podwyższenie dodatku służbowego na wniosek funkcjonariusza, nie są uzasadnione. Tezę o braku legitymacji funkcjonariusza do złożenia wniosku w tym zakresie oparto w skardze kasacyjnej na argumentach odnoszących się do faktu, że przyznanie przedmiotowego dodatku oraz ewentualne jego podwyższenia uzależnione są od ewaluacji pełnienia służby przez funkcjonariusza, dokonywanej przez jego przełożonych. Niewątpliwie art. 104 ust. 3 uPol zawiera regulację, która daje podstawy do przyjęcia, że przyznanie dodatku służbowego jest uznaniowe, dodatek ten może być przyznany (nie jest zatem obligatoryjnym elementem uposażenia policjanta), a kryterium stanowi należyte wykonywanie obowiązków. Także przepisy § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia zawierają kryteria o charakterze ocennym, przyznanie dodatku oraz jego wysokość uzależniona jest od oceny wywiązywania się z obowiązków i realizacji zadań i czynności służbowych, a podwyższenie wysokości dodatku może być dokonane ze względu na wzorowa służbę. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia podejmowanego w oparciu o kryteria określone za pomocą klauzuli "wzorowej" służby, wymagający dokonania oceny funkcjonariusza, nie stanowi jednak okoliczności wpływającej na tryb wszczęcia postępowania w sprawie przyznania dodatku, w szczególności nie wyłącza możliwości wszczęcia takiego postępowania na wniosek zainteresowanego. Należy rozróżnić podjęcie władczej decyzji o przyznaniu uprawnień, od wszczęcia postępowania o ich przyznanie. Pierwsza z kwestii niewątpliwie należy do wyłącznej kompetencji właściwego organu, a uznaniowy charakter jego rozstrzygnięcia wyklucza automatyzm i nie rodzi obowiązku uwzględnienia wniosku funkcjonariusza. Nie jest zrozumiały argument skargi kasacyjnej, że stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji prowadzi od sytuacji, gdy funkcjonariusz zainteresowany w przyznaniu lub podwyższeniu dodatku służbowego, przez możliwość zainicjowania w tym zakresie postępowania, stawałby się "sędzią we własnej sprawie". Samo wszczęcie postępowania nie rodzi wszak obowiązku po stronie podmiotu uprawnionego do uwzględnienia wniosku.

Nie jest też uprawniony zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji pominął relację szczególności zachodząca między przepisami § 9 rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad (...) oraz rozporządzenia MSWiA z 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków policjantów. Wymienione akty prawne nie pozostają ze sobą w relacji lex specialis- lex generalis, bowiem inny jest ich przedmiot i zakres regulacji. Relacja szczególności uregulowania polega na sytuacji, w której przepis uznawany za szczególny wprowadza odmienne skutki względem regulacji zawierającej normy ogólne, lub też wyłącza pewne podmioty lub zachowania z zakresu regulacji ogólnej. Taka relacja między wskazanymi regulacjami nie zachodzi. Oba rozporządzenia zostały wydane na różnych podstawach ustawowych i dotyczą odmiennych uprawnień funkcjonariuszy. Niewątpliwie przy tym sprawa związana z uposażeniem policjanta i dodatkami do tego uposażenia jest sprawą osobową w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (§ 3 ust. 1 pkt 2). Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący przyjęcia przez Sąd I instancji zbyt szerokiego zakresu sprawy osobowej nie został skonkretyzowany i nie jest uprawniony. Niewątpliwie § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 14 maja 2013 r. wprost kwalifikuje jako sprawę osobową należne funkcjonariuszowi uposażenie na zajmowanym stanowisku służbowym, a dodatki do uposażenia składają się na uposażenie policjanta (art. 100 ustawy o Policji). Przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia z 14 maja 2013 r. przewiduje jako zasadę, że policjant składa w sprawie osobowej wniosek drogą służbową, z wyjątkiem przypadków określonych w odrębnych przepisach. Spraw związanych z dodatkiem służbowym odrębne przepisy nie wyłączają z drogi służbowej, jak też nie przekazują do wyłącznego rozstrzygania z urzędu. Mimo służbowego charakteru stosunku służbowego nie istnieją wyraźne racje każące wyłączyć inicjatywę funkcjonariusza w zakresie przyznania lub podwyższenia dodatku służbowego. Jakkolwiek ma on charakter uznaniowy (w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa), o nie jest nagrodą, lecz elementem uposażenia związanych z wykonywaniem obowiązków, a inicjatywa funkcjonariusza umożliwia mu zabieganie o uznanie jakości pełnionej służby, co nie jest równoznaczne z ograniczeniem władczych uprawnień podmiotu decydującego. Regulacja § 2 ust. 1 rozporządzenia z 14 maja 2013 r. nie pozostaje w kolizji z § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r., bowiem złożenie wniosku przez policjanta nie wyłącza władztwa organu do rozpatrzenia zasadności tego wniosku w oparciu o wskazane w tych przepisach kryteria i, w zależności od poczynionych ustaleń, wydania rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego dla policjanta. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, by postępowanie w sprawie podwyższenia dodatku służbowego mogło być wszczęte wyłącznie z urzędu. Ewentualne ograniczenie uprawnień strony w tym zakresie wynikać musiałoby z wyraźnego przepisu, a ani ustawa o Policji, ani akty wykonawcze do tej ustawy ograniczenia takiego nie zawierają. Wobec powyższego prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że postępowanie w sprawie podwyższenia dodatku służbowego może być wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek zainteresowanego policjanta. W konsekwencji prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do podstaw umorzenia postępowania, brak podstaw do uwzględnienia wniosku nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania za okres od wszczęcia postępowania z wniosku z 26 czerwca 20013 r. do zakończenia służby (15 września 2013 r.).

Wobec powyższego za nieusprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 100 w związku z art. 104 § 3 uPol w zw. z § 6 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, § 9 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w związku z § 1 ust. 4 i § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z 14 maja 2013 r. Związanie granicami skargi kasacyjnej i podniesionymi zarzutami w konsekwencji nie dawało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia wyroku. Stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie o podwyższenie dodatku służbowego zaistniała przesłanka jego bezprzedmiotowości ze względu na brak dopuszczalności merytorycznego rozpoznania sprawy ze względu na jej zainicjowanie przez podmiot nieuprawniony, jest prawidłowe.

Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w pkt II wyroku o oddaleniu w tym zakresie skargi kasacyjnej. Ze względu na częściowe uwzględnienie skargi kasacyjnej, w części pozostającej poza zasadniczą kwestią sporną w sprawie, na podstawie art. 206 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.