Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1015/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.14 ust.2 w zw. z art. 3 ust.1 pkt 1, art. 16 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Marian Wolanin Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 11 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1072/11 w sprawie ze skargi Rady [...] w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1072/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z 15 czerwca 2011 r. Rada [...] w W. reprezentowana przez T. L., zwróciła się do Ministra Finansów z wnioskiem o udostępnienie w trybie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 i 2, art. 4, art. 6 i art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej:

1. protokołu oraz nagrania dźwiękowego z narady przedstawicieli Ministerstwa Finansów i Dyrektorów Izb Skarbowych odbytego w Warszawie w maju bieżącego roku z uwzględnieniem tej części narady, która dotyczyła restrukturyzacji zatrudnienia;

2. szczegółowych informacji o wzroście lub spadku zatrudnienia w poszczególnych podległych Ministrowi Finansów urzędach w I kwartale 2011 r. (z podziałem województw);

3. informacji dotyczących przygotowywanej zmiany miejsca zatrudnienia kilkudziesięciu informatyków zatrudnionych aktualnie w Ministerstwie Finansów w Warszawie na Radom (Centrum Przetwarzania Danych);

4. protokołów oraz nagrań dźwiękowych z narad kierownictwa Ministerstwa Finansów przeprowadzanych w 2011 roku;

5. protokołów oraz nagrań dźwiękowych z narad kierownictwa Ministerstwa Finansów z Dyrektorami Izb Skarbowych i Urzędów Skarbowych przeprowadzanej 14 – 15 czerwca 2011 r. w Świdrze k/Otwocka.

W odpowiedzi organ przekazał wnioskodawcy informacje, o które wnosił w pkt 1-3 i 5 wniosku. Odnosząc się natomiast do pkt 4 żądania dotyczącego przekazania protokołów oraz nagrań dźwiękowych z narad Kierownictwa Ministerstwa Finansów przeprowadzanych w 2011 r. organ stwierdził, że posiedzenia kierownictwa Ministerstwa Finansów nie są nagrywane. Z tych posiedzeń sporządzane są protokoły, które mogą zawierać zarówno informację publiczną, jak i informację niebędącą informacją publiczną. Udostępnienie informacji w zakresie objętym wnioskiem, wymaga zatem podjęcia dodatkowych czynności, polegających na przetworzeniu treści protokołów. Utworzona w ten sposób informacja będzie miała charakter przetworzony. Jednocześnie organ poinformował stronę, że w przypadku podtrzymania wniosku o udzielenie ww. danych wnioskodawca winien wykazać, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Ustosunkowując się do stanowiska organu wnioskodawca stwierdził, że nie widzi podstaw do uznania, że informacja o której udostępnienie wnioskuje, stanowi informację przetworzoną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i podtrzymał wniosek o jej udostępnienie.

Pismem z 29 lipca 2011 r. organ ponownie poinformował stronę, że wniosek o udostępnienie protokołów z narad kierownictwa Ministerstwa Finansów przeprowadzanych w 2011 r. stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej. Jednocześnie organ wezwał wnioskodawcę - w trybie art. art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do wykazania powodów, dla których spełnienie żądania udostępnienia informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem umorzenia postępowania o udostępnienie informacji.

W reakcji na powyższe wnioskodawca, pismem z 16 sierpnia 2011 r., stwierdził, że żądanie organu dotyczące konieczności wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, jest bezzasadne, a wezwanie nie ma oparcia w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. organ umorzył postępowanie o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że wniosek strony w zakresie dotyczącym udostępnienia protokołów z narad kierownictwa Ministerstwa Finansów przeprowadzonych w 2011 r. stanowi w istocie żądanie o udzielenie informacji publicznej przetworzonej.

Organ zwrócił uwagę, że pomimo wezwania, wnioskodawca nie podjął próby ustosunkowania się do wezwania do uzupełnienia wniosku w tym zakresie, kwestionując jedynie tryb postępowania. Tym samym nie wykazał spełnienia przesłanki uzyskania informacji publicznej przetworzonej określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnioskodawca wniósł o uchylenie decyzji w całości i udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Wydanemu rozstrzygnięciu postawił zarzut naruszenia Konstytucji RP (art. 7 i art. 61 ust. 1 - 3) oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, że przedstawiona w zaskarżonej decyzji wykładnia godzi w konstytucyjne prawo do informacji publicznej oraz narusza ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Finansów, działając na podstawie art. 104, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 16, art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzją z [...] października 2011 r., orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji z [...] września 2011 r.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Okoliczność, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną nie zawsze jest znana w momencie składania wniosku. Wykazanie więc, że udzielenie wnioskowanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego może nastąpić na późniejszym etapie postępowania. W ocenie organu taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie, w konsekwencji czego strona została poinformowana, że wnioskowane protokoły zawierają szereg informacji, w tym informacje o charakterze publicznym, które mogą być udostępnione, jak i informacje nie będące informacją publiczną, tj. m.in. informacje o zamierzeniach podjęcia określonych czynności nie stanowiące informacji publicznej oraz polecenia służbowe. Ponadto na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ wezwał wnioskodawcę do wykazania powodów, dla których spełnienie żądania udostępnienia informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w ustawowym terminie 14 dni, pod rygorem umorzenia postępowania w sprawie.

Zdaniem organu, skoro wnioskodawca nie ustosunkował się do wezwania o uzupełnienie wniosku w zakresie, w jakim żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, to należało uznać, że w ogóle nie ustosunkował się do wezwania. W konsekwencji należało umorzyć postępowanie w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, [...] w W. reprezentowana przez przewodniczącego T. L., wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów oraz nakazanie organowi udostępnienia informacji publicznej stosownie do punktu 4 wniosku z 15 czerwca 2011 r. w terminie 14 dni od "otrzymania zwróconych akt sprawy".

Wydanemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 3 w związku z 31 ust. 3, art. 8 ust. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) i c), art. 6 ust. 2, art. 13 ust. 2 w związku z art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez bezpodstawną odmowę udostępnienia informacji publicznej określonej w punkcie 4 wniosku z 15 czerwca 2011 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że dokumenty o udostępnienie, których wniosła, stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca stwierdziła, że biorący udział w naradzie kierownictwa Ministerstwa Finansów pracownicy administracji skarbowej nie występują, jako osoby prywatne, nie prezentują poglądów prywatnych, nie omawiają spraw prywatnych w czasie narady - to, co mówią jest elementem ich pracy (służby), a więc rzeczą przynależną pełnieniu funkcji publicznej czy wykonywania pracy, jako funkcjonariusz publiczny. Stąd też jeśli na naradzie omawiano np.: sytuację podatników (bez wskazywania konkretnego podmiotu), sytuację organów podatkowych, politykę podatkową, konieczność podjęcia działań, prezentowano analizy, projekty rozwiązań legislacyjnych, stanowiska innych organów władzy publicznej czy opinie prawne, podawano dane statystyczne, wygłaszano wykłady, omawiano poglądy doktryny i judykatury, wydawano polecenia służbowe dotyczące funkcjonowania aparatu skarbowego, a więc podmiotów administracji publicznej, czyli w istocie dotyczących spraw publicznych - to takie treści są informacją publiczną w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów, powielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że takie czynności organu, jak selekcja dokumentów i protokołów, ich analiza pod względem treści są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności organu nie powstaje bowiem żadna nowa informacja.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że nawet gdyby żądane przez skarżącą protokoły wymagały tzw. anonimizacji, polegającej na wykreśleniu z niej elementów formalnych dotyczących danych osobowych należałoby zakwalifikować je jako informacje proste, czyli nieprzetworzone, bowiem czynności takie sprowadzają się jedynie do czynności technicznych. Również usunięcie z protokołów danych objętych tajemnicą skarbową czy zamierzeń wobec konkretnych podatników - jeśli takie są - nie tworzy informacji przetworzonej. Jedynie zaś polecenie służbowe dotyczące działań wobec podatnika wymienionego z nazwy i innych cech można uznać za informację podlegającą ochronie prawnej.

Zdaniem Sądu nieprawidłowe jest stanowisko organu uznające, że skoro strona skarżąca, pomimo stosownego wezwania, nie wykazała spełnienia przesłanki uzyskania informacji publicznej przetworzonej określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób w lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Sąd stwierdził, że powyższy przepis pozostaje w ścisłym związku, a w zasadzie jest kontynuacją ust. 1 art. 14 ustawy, zgodnie z którym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Dopiero, więc w sytuacji opisanej w ust. 1 art. 14 organ może uruchomić tryb postępowania opisany w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ wadliwie zastosował art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten dotyczy bowiem innych sytuacji niż ta, która miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Nie istnieje bowiem żaden związek pomiędzy przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1, a przepisem art. 14 ust. 2 ustawy. Dysponent informacji publicznej przetworzonej nie może więc wykorzystywać unormowania z art. 14 ust. 2 ustawy do powiadomienia pisemnie wnioskodawcy o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji z tego powodu, że ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej, i wskazywania, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przepis art. 14 ust. 2 ustawy, na podstawie którego organ wskaże za pomocą pisma informacyjnego inny niż opisany we wniosku "sposób lub formę udostępnienia" może być interpretowany jako podstawa do udostępnienia informacji wyłącznie z przyczyn technicznych (art. 14 ust. 1), a nie prawnych.

Z art. 14 ust. 1 ww. ustawy wynika bowiem, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić w sposób i w formie określonych we wniosku. Od zasady tej można zaś jedynie odstąpić w przypadku, gdy podmiot obowiązany do udostępnienia nie dysponuje właściwymi środkami technicznymi. Organ w swoich decyzjach przede wszystkim winien, więc wykazać, że środki techniczne, którymi dysponuje uniemożliwiają mu udostępnienie dla wnioskodawcy żądanych przez niego informacji. Tymczasem organ w toku całego postępowania nie wskazał, w jaki sposób lub w jakiej formie w ogóle informacja może być udostępniona niezwłocznie. Z przedstawionego w sprawie materiału dowodowego nie wynika nawet, że organ miał w ogóle wolę czy zamiar udostępnienia skarżącej wnioskowanych informacji w innej formie (w inny techniczny sposób) niż wskazany we wniosku.

Dla skuteczności działania podjętego w trybie art. 14 ust. 2 ustawy wymagane jest zaś podanie przyczyn braku możliwości udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem, z jednoczesnym jednak wskazaniem sposobu i formy, w jakiej informacja może być udostępniona. Jeśli bowiem organ stwierdza, że nie dysponuje odpowiednimi środkami technicznymi, wyjaśnić winien czy w takiej sytuacji zaproponowany w powiadomieniu sposób i forma jej udzielenia satysfakcjonuje wnioskodawcę. W takiej sytuacji organ winien również sam ustalić i rozważyć, czy udostępnienie informacji publicznej przetworzonej w zakresie określonym we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Brak ustawowej przesłanki udzielenia informacji publicznej przetworzonej, tj. istnienia po stronie wnioskodawcy szczególnie uzasadnionego interesu publicznego skutkuje natomiast decyzją o odmowie udzielenia tej informacji, opartą o przepis art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Minister Finansów, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012, poz. 270 dalej - P.p.s.a.), zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że:

a) dysponent informacji publicznej przetworzonej nie może wykorzystać unormowania z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej do powiadomienia pisemnie wnioskodawcy o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji z tego powodu, że ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej, i wskazywania, że jej udostępnienie może nastąpić po wykazaniu powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz

b) art. 14 ust. 2 może być interpretowany, jako podstawa do udostępnienia informacji wyłącznie z przyczyn technicznych (art. 14 ust. 1), a nie prawnych - podczas gdy w ocenie Ministra Finansów przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi podstawę do wzywania wnioskodawców do wykazania, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego pod rygorem umorzenia postępowania o udostępnienie informacji;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) jeżeli wnioskodawca pomimo wezwania nie wykaże istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla udzielenia informacji publicznej przetworzonej (a nawet nie podejmie próby jego wykazania), podmiot zobowiązany jest sam ustalić i rozważyć, czy udostępnienie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i w sytuacji dokonania takiego ustalenia, tj. iż udostępnienie informacji publicznej przetworzonej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wydać decyzję odmawiającą udzielenia informacji i w uzasadnieniu decyzji wykazać brak szczególnego interesu publicznego oraz

b) w oparciu o przepis art. 14 ust. 2 ww. ustawy można umorzyć postępowanie tylko wtedy, gdy udostępnienie informacji w sposób wskazany we wniosku nie jest możliwe, ponieważ uniemożliwiają to środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany, a wnioskodawca w zakreślonym terminie nie wskazał innej formy udostępnienia informacji - podczas gdy w ocenie Ministra Finansów zgodnie z ww. przepisami w sytuacji, gdy wnioskodawca nie ustosunkuje się do wezwania do wykazania, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Organ nie jest zobowiązany, w sytuacji braku wskazania przez wnioskodawcę celu udostępnienia informacji publicznej, sam ustalić i rozważyć, czy udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. To wnioskodawca - na wezwanie organu - winien ten interes wskazać.

3) Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 tej ustawy w zw. z art. 16 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uchylenie decyzji Ministra Finansów w sytuacji braku faktycznych podstaw do uwzględnienia skargi i uznanie, że nie zachodziła podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 16 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z jednej strony Sąd uznaje brak podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a z drugiej strony widzi potrzebę wezwania wnioskodawcy do wykazania istnienia szczególnego interesu publicznego, nie wskazując jednak podstawy prawnej takiego wezwania. Organy zaś powinny działać w granicach i na podstawie prawa.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie charakter żądanej informacji publicznej wpływa nie tylko na prawo dostępu do niej, ale również determinuje sposób rozpoznania sprawy związanej z dostępem do informacji publicznej (a więc także to, w jakiej formie miałoby dojść do jej udostępnienia). Przepis art. 14 ust. 2 ustawy uzależnia bowiem możliwość uzyskania informacji publicznej (zarówno informacji przetworzonej, jak i nieprzetworzonej) od sposobu lub formy, w jakich wnioskodawca życzyłby sobie jej udostępnienia. Innymi słowy, gdy organ nie może zrealizować wniosku zgodnie z żądaniem powinien poinformować wnioskodawcę, w jakim przypadku i w jaki sposób (dotyczy też formy) byłoby to możliwe.

W świetle art. 14 ust. 2 ustawy dysponent informacji publicznej przetworzonej powinien, więc powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia żądanej informacji z uwagi na to, że ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej i wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przypadku, gdy wnioskodawca w terminie 14 dni w ogóle nie ustosunkuje się do wezwania, wówczas zajdzie podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 ust. 1 ustawy). Z kolei, gdy wnioskodawca, ustosunkowując się do wezwania, nie wykaże istnienia interesu publicznego, wtedy organ powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji.

Kasator nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, że jeżeli wnioskodawca po wezwaniu nie wykaże istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla udzielenia informacji publicznej przetworzonej, podmiot zobowiązany jest sam ustalić i rozważyć, czy udostępnienie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i w sytuacji dokonania takiego ustalenia, tj., iż udostępnienie informacji publicznej przetworzonej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wydać decyzję odmawiającą udzielenia informacji i w uzasadnieniu decyzji wykazać brak szczególnego interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, w imieniu Rady [...] w W., przewodniczący wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania w całości podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 , poz. 270 dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się wokół wykładni art. 14 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej u.d.i.p.), których błędna wykładnia, w jego ocenie, doprowadziła Sąd pierwszej instancji do nieprawidłowej oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. ze wskazanymi przepisami u.d.i.p.

Nie jest usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu, zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W realiach sprawy Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że dysponent informacji publicznej przetworzonej nie może wykorzystywać unormowania art. 14 ust. 2 u.d.i.p. do powiadomienia pisemnie wnioskodawcy o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji z tego powodu, że ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej i wskazywania, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Co do zasady, jeżeli podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje w dacie wniesienia żądania gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga dodatkowych czynności po sięgnięciu do dokumentacji źródłowej (np. zestawień, obliczeń, analiz), wówczas wytworzenie dokumentu żądanej treści wymagać będzie jej przetworzenia, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p, zaś wydanie takiej informacji uwarunkowane jest przesłanką szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Nie jest to zatem czynność mechaniczna sprowadzająca się do automatycznego usuwania danych, lecz poprzedzona musi być złożonymi działaniami myślowymi. Wymaga bowiem podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p) i nadania skutkom tego działania cech informacji (por. H. lzdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2001 r., s. 31; R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej - Wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, "Państwo i Prawo" 2004 r. nr 2 s. 97).

Pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz instytucji publicznych, jako pewnej całości. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny występuje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, Lex nr 281369 i z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10, CBOSA; por. też J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010 r., nr 5-6, s. 104).

Podkreślić należy, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej nie musi wiedzieć na etapie składania wniosku, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie jest zobligowany do wskazania powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym i mogą odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże występowania tej przesłanki. Zasadniczo w sytuacji nie wykazania braku interesu publicznego w danej sprawie, organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia informacji z takim właśnie uzasadnieniem.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej kształtuje prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i tryb. W bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów k.p.a., stanowiąc, w art. 16 ust. 2, że w kwestii wydania decyzji stosuje postanowienia kodeksu. To oznacza, że zasadniczo procedura udostępniania informacji publicznej uregulowana jest w u.d.i.p. w sposób kompleksowy.

Niewątpliwie charakter żądanej informacji publicznej nie tylko wpływa na prawo dostępu do niej, ale również determinuje sposób rozpoznania sprawy związanej z dostępem do informacji publicznej (a więc także to, w jakiej formie miałoby dojść do jej udostępnienia).

Przepis art. 14 u.d.i.p. stanowi w ust. 1, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Dopiero w sytuacji opisanej w ust. 1 art. 14 u.d.i.p. organ może uruchomić tryb postępowania opisany w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji zatem prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie, przepis art. 14 ustawy w ogóle nie mógł znaleźć zastosowania bowiem podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, z pewnością dysponuje środkami technicznymi do udostępnienia protokołów z narad kierownictwa Ministerstwa Finansów przeprowadzonych w 2011 r.

Fakt, że do uwzględnienia wniosku konieczne jest wytworzenie z posiadanych informacji prostych informacji przetworzonej, uruchamia postępowanie polegające na ustaleniu czy wnioskodawca spełnia przesłankę wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. warunkującą uzyskanie informacji publicznej przetworzonej, tj. czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Przesłanka materialnoprawna "szczególnej istotności" niewątpliwie determinuje tryb postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym to na podmiotach zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej ciąży obowiązek wykazania braku istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej. Tak, więc jeżeli wnioskodawca żądający takiej informacji po wezwaniu nie wykaże istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla jej udzielenia, podmiot zobowiązany powinien wydać w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję odmawiającą udzielenia informacji, a w jej uzasadnieniu wykazać brak "szczególnego interesu publicznego". Funkcjonalna wykładnia normy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. bezspornie nie pozwala na obciążenie strony wnioskującej o informację obowiązkiem wykazywania już na poziomie złożonego wniosku, że żądanie w nim zawarte dotyczy informacji szczególnie istotnej dla interesu publicznego. Obciążony takim obowiązkiem jest przede wszystkim podmiot dysponujący informacją i to on musi dokonać takiej kwalifikacji z chwilą otrzymania wniosku ewentualnie po wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia argumentacji w nim przedstawionej. Do organu należy nadto szczegółowe uzasadnienie braku istnienia tej przesłanki w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej winien zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnego interesu publicznego", jak również kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazał. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jego negatywna ocena będzie zawsze równoznaczna z odmową udostępnienia żądanej informacji.

Przeprowadzona analiza normatywna prowadzi do konstatacji, że w przypadku nieudzielania informacji publicznej przetworzonej, decyzją kończącą postępowanie nie może być decyzja o jego umorzeniu wydana w oparciu o przepis art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje bowiem umorzenie postępowania jeżeli udostępnienie żądanej informacji w sposób wskazany we wniosku nie jest możliwe, ponieważ uniemożliwiają to środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany, a wnioskodawca w zakreślonym terminie nie wskazał innej formy udostępnienia żądanej informacji. Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem uznał, że brak ustawowej przesłanki udzielenia informacji publicznej przetworzonej, tj. istnienia po stronie wnioskodawcy "szczególnie uzasadnionego interesu publicznego", skutkuje decyzją o odmowie udzielenia tej informacji, opartą o przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Powyższe rozważania czynią bezzasadnymi zarzuty skargi, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.