Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 190/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.156§1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy, powołując się na art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 oraz art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 283 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1029, dalej jako u.u.i.ś.), art. 3 ust. 1 pkt 55 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839, dalej jako r.p.m.z.o.ś) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2020 poz. 256 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.), wydał w dniu [...] listopada 2020 r. decyzję nr [...], którą – po przeprowadzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia pn. "Budowa 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z garażami i towarzyszącą im infrastrukturą oraz drogą dojazdową", planowanego na działce o nr [...] - stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania powyższego przedsięwzięcia na środowisko.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 21 września 2020 r. wpłynął wniosek inwestora N.K. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wskazanego powyżej przedsięwzięcia, znajdującego się na terenie położonym w granicach obszaru chronionego krajobrazu "Puszcza [...]", dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] działka nr [...] położona w [...] posiada zapis "tereny rolne", grunty działki nr [...] sklasyfikowano jako N - nieużytki, RVI- grunty orne. Działka położona jest w sąsiedztwie istniejącej zabudowy jednorodzinnej wsi [...]. Obecnie teren nie jest w żaden sposób zagospodarowany, ani użytkowany. Nieruchomość jest porośnięta trawami oraz naturalnie rosnącymi roślinami niskimi. Analizowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest w zasięgu JCWP o nazwie [...] i kodzie [...] oraz JCWP Jednolite Części Wód Podziemnych o kodzie [...] w Dorzeczu [...]. Planowane przedsięwzięcie polega na wydzieleniu z nieruchomości, tj. działki [...] w obrębie ewidencyjnym [...], 10 działek o powierzchni 12 arów każda, następnie budowie domów jednorodzinnych wraz z garażami i towarzysząca im infrastrukturą na każdej z nich. Powierzchnia zabudowy na każdej z działek wyniesie 470 m2, co łącznie daje 4700 m2. Dodatkowo wydzielona zostanie droga dojazdowa wskutek podziału działek o powierzchni 1000 m2, co sumarycznie tworzy 5700 m2 obszaru mającego ulec zabudowaniu. Podczas powstawania przedsięwzięcia zastosowane zostaną różne technologie: murowana, drewniana, szkieletowa, domy modułowe. Organ wskazał, że zapotrzebowanie na energię elektryczną w wysokości 16 kW wynika z uzgodnień zawartych między wnioskodawcą a zakładem energetycznym [...]. Takie zapotrzebowanie będzie przypisane do każdej powstałej wskutek podziału nieruchomości i oznacza to, że zainstalowane zostanie 10 przyłączy. Określenie zapotrzebowania na energię cieplną na poziomie 70 kWh/m2 na rok wynika z wprowadzenia nowych przepisów dotyczących zużycia nieodnawialnych źródeł obowiązujących od 2021 r. Zapotrzebowanie na energię gazową ustalono na poziomie 1,5 m3/h, co wynika z braku instalacji gazowej prowadzonej przy nieruchomości, której dotyczy przedsięwzięcie. Podłączona zostanie również sieć wodociągowa, doprowadzona do każdej wyodrębnionej działki. Z powodu braku sieci kanalizacyjnej przy każdej zabudowie jednorodzinnej powstaną przydomowe oczyszczalnie ścieków lub szamba, które będą regularnie opróżniane i oczyszczane. Dostarczenie ciepła do budynków jest uzależnione od wyboru rodzaju urządzenia i paliwa, jakim będzie zasilane. Wybór sposobu gospodarki ściekowej uzależniony będzie od uzyskanych pozwoleń. W przypadku zastosowania zbiorników na szambo, zbiorniki zostaną wykonane w sposób szczelny, z materiałów niewchodzących w reakcję z otoczeniem, umieszczone w odpowiednich odległościach od budynków, studni, granic działki. Wody opadowe będą odprowadzane na własny teren nieutwardzony. Odpady komunalne zbierane będą selektywnie i gromadzone w zamkniętych kontenerach (pojemnikach), a następnie będą przekazywane podmiotom świadczącym usługę zbiórki i wywozu śmieci.

Przedmiotową inwestycję organ I instancji zaliczył do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząca oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko może być wymagane zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 55 lit. b r.p.m.z.o.ś. W związku z tym, organ zgodnie z art. 64 ust. 1 u.u.i.ś. zwrócił się

w dniu 1 października 2020 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska

(RDOŚ), Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) oraz Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, który przekazał sprawę Dyrektorowi Zarządu Zlewni Wód Polskich (DZZWP), o wydanie opinii co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. PPIS pismem z dnia [...] października 2020 r. zaopiniował, iż nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Stwierdził, że omówione przedsięwzięcie ze względu na swoją lokalizację, charakter oraz zastosowaną technologię nie będzie powodować realnego zagrożenia dla środowiska naturalnego, zdrowia i życia ludzi. DZZWP pismem z dnia [...] listopada 2020 r. wyraził opinię o braku konieczności przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji, jednocześnie wskazał na konieczność określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach warunków lub wymagań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c lub nałożenia obowiązku działań, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b lub c u.u.i.ś. W ocenie DZZWP eksploatacja przedsięwzięcia nie będzie generować dopływu zanieczyszczeń do wód podziemnych. Zastosowanie wymaganych technologii oczyszczania ścieków w przydomowych oczyszczalniach powodujących neutralizację ścieków do wymaganej postaci wodnej nie wpłynie na pogorszenie stanu chemicznego części wód podziemnych. W granicach działki nie ma zbiorników wód i cieków wodnych, nie występują również rowy melioracyjne. Przedsięwzięcie znajduje się w obszarze dorzecza [...], w obrębach JCWP [...] (kanał [...]), która posiada status sztucznej części wód. Jej aktualny stan został oceniony jako dobry, a ocenę ryzyka określono jako zagrożoną nieosiągnięciem celów środowiskowych. Stan chemiczny i potencjał ekologiczny wód powierzchniowych określono jako dobry. Przedmiotowe zamierzenie zostanie usytuowane na obszarze jednolitej części wód podziemnych oznaczonych numerem [...]. Stan ilościowy wód podziemnych dla tego obszaru oceniono jako dobry, a stan chemiczny jako słaby. Ryzyko nieosiągnięcia celów środowiskowych dla tej JCW zostało określone jako zagrożone. Zmiany chemizmu wód związane są

z niedostatecznie oczyszczonymi ściekami komunalnymi, zbyt małym stopniem skanalizowania szczególnie terenów wiejskich oraz składowiskami nieodpowiadającymi wymaganiom ochrony środowiska. Przedsięwzięcie nie będzie położone na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 16 pkt 34 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Mając powyższe na uwadze, DZZWP stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na stan jednolitych części wód oraz na realizację celów środowiskowych, określonych dla nich w "Planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...]", przyjętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. (Dz.U. poz. 1967).

Następnie organ I instancji wskazał, że pismem z dnia [...] października 2020 r. RDOŚ wyraził opinię, iż analizowane przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz ustalił zakres raportu. W jego opinii przy realizacji planowanego przedsięwzięcia zachodzą szczegółowe uwarunkowania określone w art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c, pkt 2 lit. e oraz pkt 3 lit. c, d, e, f i g u.u.i.ś., które wskazują, iż realizacja planowanej inwestycji może wiązać się z możliwością niezachowania zakazów obowiązujących w granicach obszaru chronionego krajobrazu "Puszcza [...]" oraz negatywnym wpływem na ochronę przyrody

i ochronę krajobrazu wyżej wymienionego obszaru chronionego krajobrazu. Dopiero analiza szczegółowych informacji dotyczących poszczególnych komponentów środowiska, które zostaną zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, pozwoli ocenić bezpośredni i pośredni wpływ przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, a także możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Mając na względzie brak możliwości obiektywnego oszacowania skutków ekologicznych planowanego przedsięwzięcia względem środowiska naturalnego, RDOŚ wyraził opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz ustalił zakres raportu zgodny z art. 66 u.u.i.ś.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Wójt Gminy - uwzględniając łącznie uwarunkowania związane z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, określone w art. 63 u.u.i.ś., po analizie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia oraz przedłożonej Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia (KIP), a także charakter, skalę i lokalizację przedsięwzięcia oraz planowane rozwiązania techniczne chroniące środowisko - stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na stan jednolitych części wód oraz na realizację celów środowiskowych. W szczególności organ dokonał analizy zakazów obowiązujących na terenie obszaru chronionego krajobrazu "Puszcza [...]". Wskazał, iż zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w sprawie obszaru chronionego krajobrazu o nazwie "Puszcza [...]" (Dz. Urz. Woj. z 2017 r. poz. 1029, ze zm.; dalej jako uchwała Sejmiku z dnia [...] kwietnia 2017 r.), na terenie obszaru zakazuje się:

1) zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką;

2) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

w rozumieniu przepisów u.u.i.ś.;

3) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu;

4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka;

5) likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-prawnych.

Zdaniem organu, analiza zakresu rozpatrywanego przedsięwzięcia na etapie zarówno budowy, jak i eksploatacji, nie wykazała, aby mogło dojść do złamania zakazów obowiązujących na terenie "Puszczy [...]". Ponadto zauważył, że na obszarze "Puszczy [...]" w sąsiedztwie działki nr [...] znajduje się zabudowa jednorodzinna stanowiąca część wsi [...]. Planowane zamierzenie nie odbiega swoim charakterem od zagospodarowania istniejącego.

Po analizie przedłożonej dokumentacji organ stwierdził, że omówione przedsięwzięcie ze względu na swoją lokalizację, charakter oraz zastosowaną technologię nie będzie powodować realnego zagrożenia dla środowiska naturalnego, zdrowia i życia ludzi. Sposób realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia przy zachowaniu metod prowadzenia prac oraz rozwiązań technologicznych określonych w KIP pozwoli na dotrzymanie obowiązujących standardów jakości środowiska, w tym zdrowia ludzi. Jednocześnie organ nałożył obowiązek działań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b u.u.i.ś., a mianowicie: prace budowlane należy prowadzić w sposób eliminujący zanieczyszczanie gleb i wód gruntowych; na etapie eksploatacji przedsięwzięcia zaopatrzenie w wodę realizować z sieci wodociągowej; ścieki komunalne odprowadzać do przydomowych oczyszczalni lub szamb; odpady komunalne zbierać selektywnie i gromadzić w zamkniętych kontenerach (pojemnikach), a następnie przekazywać podmiotom świadczącym usługę zbiórki i wywozu śmieci; wody opadowe i roztopowe odprowadzić na teren nieutwardzony działki.

Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. RODOŚ, działając na podstawie art. 76 ust. 1 u.u.i.ś., wniósł o stwierdzenie nieważności powyżej opisanej decyzji Wójta Gminy z [...] listopada 2020 r.

W uzasadnieniu tego wniosku wskazał, że powyższa decyzja obarczona jest wadami prawnymi uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, została ona bowiem wydana z naruszeniem prawa miejscowego, a mianowicie uchwały Sejmiku z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wnioskodawca podkreślił, że już na etapie procedury wynikającej z art. 64 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. wyraził opinię, że dla planowanego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz wskazał zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Pomimo tego przedmiotową decyzją Wójt Gminy nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Następnie RDOŚ podniósł, że w § 3 ust. 1 uchwały Sejmiku z dnia [...] kwietnia 2017 r. wymienione zostały zakazy obowiązujące na wskazanym terenie. Jednym z nich jest zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów u.u.i.ś. Stosownie do § 3 ust. 2 uchwały Sejmiku z dnia [...] kwietnia 2017 r. powyższy zakaz nie dotyczy ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem wnioskodawcy nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze r.p.m.z.o.ś jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może być stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. Teren działki nr [...], opisany jest jako: "tereny rolne" i z uwagi na takie oznaczenie, nie ma zastosowania derogacja przewidziana w § 3 ust. 2 uchwały Sejmiku z [...] kwietnia 2017 r. Nadto RDOŚ zwrócił uwagę, że przewidziany zakaz nie jest zakazem bezwzględnym. Stosownie bowiem do art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.; aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 916; dalej jako u.o.p.) zakaz dotyczący przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu. W konsekwencji, aby planowana inwestycja pozostawała w zgodzie z przepisami uchwały Sejmiku z dnia [...] kwietnia 2017 r. i u.o.p. musi być obligatoryjnie poddana procedurze oceny oddziaływania na środowisko i pozytywny wynik tej oceny może przesądzić o możliwości jej podjęcia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności Kolegium omówiło istotę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wskazując, że służy ono usuwaniu z obrotu prawnego decyzji administracyjnych obarczonych szczególnie ciężkimi wadami, enumeratywnie wyliczonymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Dalej organ podkreślił, że jeśli chodzi o przesłankę rażącego naruszenia prawa wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to nie każde naruszenie prawa będzie skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. Za rażąco naruszające prawo należy bowiem uznać takie rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, które pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia albo gdy w wyniku wydania decyzji powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki, powodującej stwierdzenie nieważności, musi być oczywiste. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa organ wskazał, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Następnie Kolegium powieliło ustalenia dokonane przez Wójta Gminy zwracając w szczególności uwagę, że działka nr [...], położona w obrębie ewidencyjnym [...], wymieniona we wniosku z dnia [...] września 2020 r.

o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, znajduje się na obszarze chronionego krajobrazu pod nazwą "Puszcza [...]." Z § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku z dnia [...] kwietnia 2017 r. wynika, że na terenie obszaru zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów u.u.i.ś., natomiast w § 3 ust. 2 tej uchwały wskazano, że zakaz ten nie dotyczy ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze r.p.m.z.o.ś. planowane zamierzenie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może być stwierdzony na podstawie art. 63 ust. u.o.o.ś. Następnie organ przytoczył treść art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 u.u.i.ś., zgodnie z którym przedsięwzięciami znacząco oddziałującymi na środowisko są przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałujące na środowisko (ocena obligatoryjna) oraz przedsięwzięcia potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisku (ocena fakultatywna). Zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem potencjalnie znacząco oddziałującym na środowisko, chociaż Wójt Gminy odstąpił od przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Okoliczność, że tego rodzaju ocena nie została przeprowadzona nie ma jednak wpływu na kwalifikację prawną tego przedsięwzięcia oraz w konsekwencji na objęcie go zakresem zakazu z § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały. Zakaz przewidziany w tym przepisie obejmuje bowiem nie tylko przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałujące na środowisko lub przedsięwzięcia potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko, wobec których przeprowadzono ocenę oddziaływania na środowisko, ale wszystkie przedsięwzięcia w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 u.u.i.ś.

W przekonaniu Kolegium, wobec dokonania przez Wójta Gminy w decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. rozważań w zakresie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, które doprowadziły do stwierdzenia braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla rozpatrywanego przedsięwzięcia oraz nie wykazały, aby mogło dojść do złamania zakazów obowiązujących na terenie obszaru chronionego krajobrazu pn. "Puszcza [...]", nie można uznać, iż powyższa decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Kolegium Wójt Gminy, rozważając o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko na terenie obszaru chronionego krajobrazu z całą pewnością miał na uwadze unormowanie § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku z dnia [...] kwietnia 2017 r. i wnikliwie wyjaśnił, w świetle kryteriów określonych w art. 63 u.u.i.ś., że nie zachodzi obowiązek wykonania takiej oceny i sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. W przekonaniu Kolegium, Wójt dokonał zatem oceny oddziaływania inwestycji na środowisko na terenie obszaru krajobrazu chronionego zgodnie wymogami stawianymi przez ustawodawcę. W związku z powyższym Kolegium uznało, że zestawienie wskazanego zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku z [...] kwietnia 2017 r. z treścią wydanej decyzji środowiskowej przesądza o uznaniu, iż nie została podjęta ona z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcie nie łamie zakazu wynikającego ze wskazanego aktu prawa miejscowego. Dodatkowo organ wskazał, że przewidziany zakaz nie jest zakazem bezwzględnym, bowiem zgodnie z art. 24 ust. 3 u.o.p. zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu. Powołując się na orzecznictwo organ stwierdził, że skoro zatem możliwe jest odstępstwo od omawianego zakazu, jeżeli na skutek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko właściwy organ stwierdzi brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu, to tym bardziej jest możliwe odstępstwo od tego rodzaju zakazu, jeżeli z tych samych powodów właściwy organ odstąpi od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

RDOŚ złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję Kolegium, zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 24 ust. 1 pkt 2 u.o.p.;

2. § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku z dnia [...] kwietnia 2017 r.;

3. art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

- zabraniających na obszarze chronionego krajobrazu "Puszcza [...]" realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów u.u.i.ś., co powinno stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Wójta Gminy z [...] listopada 2020 r., znak: [...];

4. § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze r.p.m.z.o.ś.;

5. art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuznanie, że błędne zastosowanie wskazanego przepisu prawa materialnego przez Wójta Gminy nie stanowi przesłanki do rażącego naruszenia prawa przez orzekające Kolegium.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów RDOŚ wniósł uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący powielił argumentację zawartą we wniosku

o stwierdzenie nieważności, wskazując, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś. ocena oddziaływania na środowisko to postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień oraz zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa

w postępowaniu. W konsekwencji, aby planowana inwestycja pozostawała w zgodzie

z przepisami prawa miejscowego, musi być obligatoryjnie poddana procedurze oceny oddziaływania na środowisko i dopiero pozytywny wynik tej oceny może przesądzić o możliwości jej podjęcia (realizacji). Zaniechanie poddania planowanego przedsięwzięcia procedurze oceny oddziaływania na środowisko skutkuje wydaniem decyzji z naruszeniem prawa. Ponadto RDOŚ nie podzielił stanowiska Kolegium, jakoby Wójt Gminy dokonał oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z wymogami stawianymi przez ustawodawcę, a rozstrzygnięcie zawarte

w decyzji nie łamało zakazu wynikającego z prawa miejscowego. W swojej opinii stwierdzającej obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na podstawie przepisów prawa miejscowego, RDOŚ zwrócił uwagę na możliwość ich naruszenia, co oznacza, że jeżeli faktycznie obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa miejscowego, to Wójt Gminy był zobowiązany go realizować.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone

w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r, poz. 329.; dalej jako p.p.s.a.) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiająca stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], w której orzeczono o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn. "Budowa 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z garażami i towarzyszącą im infrastrukturą oraz drogą dojazdową", planowanego na działce o nr [...].

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 156, art. 157 i art. 158 k.p.a., regulujące administracyjne postępowanie nadzwyczajne, które jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wynikającej z art. 16 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego ostatniego przepisu decyzje, od których nie służy odwołanie

w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych

w k.p.a. lub ustawach szczególnych. Cechą charakterystyczną postępowania

o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest to, że w jego trakcie nie dokonuje się – jak w postępowaniu zwykłym – oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. W ramach tego postępowania organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. wyroki NSA: z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12; z 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11; z 22 stycznia 2015 r., I OSK 1021/13).

Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

RODŚ w swym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy stwierdzającej brak potrzeby sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko, jak i w skardze do sądu administracyjnego powoływał się na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i zarzucając wydanie tej decyzji pomimo, że ze względu położenie planowanego przedsięwzięcia w "Puszczy [...]" (tj. na terenie obszaru chronionego krajobrazu), konieczne było sporządzenie takiej oceny zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku z [...] kwietnia 2017 r w zw. z art. 24 ust. 3 u.o.p. Legitymacja RODŚ do złożenia powyższego wniosku, a w konsekwencji do złożenia również skargi do sądu administracyjnego, wynika z art. 76 ust. 1 u.u.i.ś.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że z "rażącym naruszeniem prawa" mamy do czynienia wtedy, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, a charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia. Z takimi sytuacjami mamy do czynienia wówczas, gdy proste zestawienie zastosowanej normy i decyzji,

w której została ona zastosowana ujawnia oczywistą niezgodność. Oczywistość taka zachodzi w takich sytuacjach, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania lub nałożenia (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2008 r., II OSK 972/07). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., II OSK 3270/18).

Podzielić należy stanowisko wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy który nie wymaga wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest zatem to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. Chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy jasno sformułowany przepis prawa, nie wymaga wykładni prawa. Rażące naruszenie prawa występuje, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od normy prawnej, przy czym wykładania tej normy nie budzi wątpliwości (por. wyroki NSA: z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1808/07; z 18 listopada 2008 r., II OSK 1396/07). Stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych,

a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest

w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa

w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść (por. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r. , I OSK 713/18).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania - zdaniem Sądu - w niniejszej sprawie trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja Wójta Gminy, stanowiąca przedmiot postępowania nieważnościowego, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które uniemożliwia funkcjonowanie jej w obrocie prawnym. W konsekwencji nie zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej.

Nie ulega wątpliwości w kontrolowanej sprawie, że inwestycja objęta zakwestionowaną decyzją, w związku z tym, że obejmuje zabudowę mieszkaniową wraz towarzyszącą jej infrastrukturą, nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy przekraczającej 0,5 ha, na terenie położonym na obszarze chronionego krajobrazu

o nazwie "Puszcza [...]" (forma ochrony przyrody wskazana w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.o.p.), należy do przedsięwzięć potencjalnie mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 55 lit. b tiret pierwsze r.p.m.z.o.ś. Tak też zakwalifikował ją prawidłowo zarówno Wójt Gminy, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Z § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Sejmiku z [...] kwietnia 2017 r., wynika, że na powyższym obszarze chronionego krajobrazu zakazuje się przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oddziaływać na środowisko w rozumieniu u.u.i.ś. Pod pojęciem "przedsięwzięć mogących znaczono oddziaływać na środowisko" - mając na względzie treść art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 u.u.i.ś. oraz r.p.m.z.o.ś. - należy rozumieć zarówno przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziaływujące na środowisko, jak te których oddziaływanie jest potencjalne, a które zostały wymienione w wspomnianym r.p.m.z.o.ś. Powyższy zakaz nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem § 3 ust. 2 uchwały Sejmiku z dnia [...] kwietnia 2017 r. zakaz ten nie dotyczy ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten nie miał jednak zastosowania w sprawie. Ponadto zakaz z § 3 ust.1 pkt 2 uchwały Sejmiku z dnia [...] kwietnia 2017 r., należy odczytywać uwzględniając treść u.o.p. Wprowadzenie tego zakazu znajduje bowiem oparcie w art. 24 ust. 1 pkt 2 u.o.p., zgodnie z którym na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony między innymi zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu u.u.i.ś. Zgodnie jednak z art. 24 ust. 3 u.o.p. zakaz ten nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2018 r. II OSK 2963/17, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 października 2021 r., II SA/Go 287/21). Na tle stosowania tego przepisu zarysowały się w orzecznictwie sądów administracyjnych dwie koncepcje jego wykładni. Według pierwszej, możliwość realizacji inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, planowanej w obszarze chronionego krajobrazu, uzależniona jest, po pierwsze od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś., a po drugie, że przeprowadzona ocena oddziaływania wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 stycznia 2021 r., IV SA/Wa 1421/21). Natomiast według drugiej koncepcji, skoro możliwe jest odstępstwo od omawianego zakazu, jeżeli na skutek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko właściwy organ stwierdzi brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu, to tym bardziej jest możliwe odstępstwo od tego rodzaju zakazu, jeżeli z tych samych powodów właściwy organ odstąpi od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (por. wyrok NSA z 21 września 2021 r., III OSK 2992/21). Powyższe stanowisko opiera się na wykładni tego przepisu odwołującej się do wnioskowania a fortiori ("z mocniejszego na słabsze") oraz istoty decyzji stwierdzającej brak potrzeby sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Wójt Gminy w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia rozważył jego wpływ na środowisko uwzględniając kryteria wynikające z art. 63 ust. 1 u.u.i.ś., również kontekście tego, iż przewidziane ono zostało na obszarze chronionego krajobrazu. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż ze względu na lokalizację przedsięwzięcia (na nieużytkach i w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej już tożsamej zabudowy), a także jego charakter oraz zastosowaną technologię, nie będzie powodować realnego zagrożenia dla środowiska naturalnego, zdrowia i życia ludzi oraz naruszać zakazów wynikających z § 3 ust. 1 uchwały Sejmiku z dnia [...] kwietnia 2017 r. W konsekwencji, wobec rozbieżnej interpretacji przepisu art. 24 ust. 3 u.o.p., nie sposób uznać, że doszło do rażącego naruszenia przepisów w związku z nieprzeprowadzeniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisku w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś. i poprzestaniem na wydaniu decyzji wskazanej w art. 84 ust. 1 u.u.i.ś. Natomiast ewentualna wadliwość ustaleń co do wpływu przedsięwzięcia na środowisko (braku negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu), nie mogła stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r., I OSK 1613/16). Ponadto, zdaniem Sądu, mając na względzie rozmiar inwestycji, wpisującej się w istniejącą już zabudowę, nie została również spełniona przesłanka w postaci skutku społeczno-gospodarcze, którego nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności.

W związku z powyższym nie sposób uznać, iż doszło do naruszenia przepisów wskazanych w skardze, w szczególności zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały z dnia [...] kwietnia 2017 r., odczytywanego łącznie z art. 24 ust. 3 u.o.p. Sąd działając z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), nie stwierdził również istotnego naruszenie innych przepisów w stopniu mogącym lub mającym wpływ na wynik postępowania, co uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.