Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 221/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 2a, 64b § 3, art. 151a § 1 i § 3, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 136 § 1, art. 138 § 2, art. 139 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maciej Busz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 28 lutego 2022 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania B. P., w całości uchyliło decyzję Burmistrza Gminy P. z [...] września 2021 r. nr [...] o warunkach zabudowy i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem, który wpłynął [...] kwietnia 2021 r., P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej jako "Spółka" lub "skarżąca") wystąpiła do Burmistrza Gminy P. (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 10 MW wraz z infrastrukturą techniczną na części działki ewid. nr [...] położonej w K. w gminie P.. Z wniosku wynikało, że instalacje mają zajmować obszar nie większy niż 0,99 ha gruntu ww. działki w części sklasyfikowanej jako RIVa, zatem niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Inwestycja jest instalacją odnawialnego źródła energii i może być realizowana w etapach o mniejszych mocach jednostkowych lub w całości jako jeden obiekt. Ma ona postać paneli fotowoltaicznych (generatorów prądu elektrycznego) połączonych kablami, zamontowanych na stojakach mocowanych na gruncie. Maksymalna wysokość paneli wynosi 5 m, linia zabudowy – 4 m. Prócz tego planuje się wybudowanie stacji transformatorowo-przekaźnikowych, przetwornic i linii kablowych oraz infrastruktury drogowej. Do wniosku załączono mapę z zaznaczonym terenem inwestycji.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] (zwaną dalej "Decyzją WZ") Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji odnawialnego źródła energii – farmy fotowoltaicznej o mocy do 10 MW wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki nr ewid. [...] położonej w obrębie miejscowości K., gmina P. – w tym m.in. określił, że:

- funkcja zabudowy – infrastruktura techniczna;

- linia zabudowy – nie ustalono z uwagi na rodzaj zabudowy;

- maksymalna powierzchnia zabudowy – do 0,99 ha, a powierzchnia zabudowy pojedynczej stacji transformatorowej do 50 m2;

- wysokość stacji transformatorowej – 4 m;

- szerokość elewacji frontowej stacji transformatorowej – do 7 m.

W uzasadnieniu Decyzji WZ podano, że teren inwestycji leży na obszarze nieobjętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p."). Zatem zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: "u.p.z.p.") ustalenie warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy (dalej w skrócie "decyzji w.z."), z tym że w tym przypadku nie mają zastosowania warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. – co wynika z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. – gdyż sprawa dotyczy instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej w skrócie "u.o.z.e."). Wobec tego odstąpiono od wyznaczenia obszaru analizowanego na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "rozporządzenie MI") oraz od przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p. Warunki z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. uznano zaś za spełnione, tj.: uzbrojenie terenu jest wystarczające dla inwestycji, teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organy, do których wystąpiono o uzgodnienie projektu (Marszałek Województwa W. oraz Starosta Powiatu S. ), nie zgłosiły żadnego stanowiska, zatem w myśl art. 54 ust. 4 u.p.z.p. uznano projekt decyzji (sporządzony przez osobę legitymującą się uprawnieniami urbanisty) za uzgodniony.

Dalej SKO wskazało, że odwołanie od Decyzji WZ złożył B. P., działający przez pełnomocnika, który wniósł o uchylenie tej decyzji i zarzucił: (1) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i zastosowanie, ponieważ decyzja odnosi się jedynie do części działki ewidencyjnej, a nie całego terenu działki, którą tworzą także grunty orne RIIIa, RIIIb oraz lasy LsV; (2) błędne przyjęcie, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne; (3) błędne przyjęcie, że inwestycja nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako przedsięwzięcie potencjalnie znacząco odziaływujące na środowisko; (4) pominięcie ochrony interesów odwołującej jako właściciela nieruchomości przylegających do działki pod inwestycję; (5) brak podjęcia wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, tj. nieustalenie wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie przy uwzględnieniu okoliczności, że Spółka planuje kolejne inwestycje w sąsiedztwie; (6) zbyt lakoniczne uzasadnienie decyzji.

Po rozpatrzeniu tego odwołania, SKO – przywołaną na wstępie decyzją z 28 lutego 2022 r. – uchyliło Decyzję WZ w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie, SKO zastrzegło na wstępie, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania w sprawie, nie mają do niej zastosowania zmiany w przepisach wprowadzone na mocy: ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. (Dz. U. poz. 922), zmieniającej u.p.z.p. z dniem 27 maja 2021 r., ustawy z dnia 17 września 2021 r. (Dz. U. poz. 1986), zmieniającej u.p.z.p. z dniem 3 stycznia 2022 r. oraz rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. poz. 2399), zmieniającego rozporządzenie MI z dniem 3 stycznia 2022 r. Urządzenia objęte wnioskiem należy zaliczyć do instalacji odnawialnego źródła energii, o jakich mowa w przepisie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wyłączającym stosowanie do takich instalacji przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zdaniem SKO, organ I instancji błędnie przyjął, że spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. – co jest konsekwencją przyjęcia przez ten organ, iż pod pojęciem terenu można rozumieć także fragment działki ewidencyjnej – gdyż według SKO terenem jest cała działka ewidencyjna. Nie jest zatem dopuszczalne badanie spełnienia warunku w stosunku do części działki, na terenie której jest planowana inwestycja. Zacytowawszy obszernie wywody przedstawione w wyroku NSA z 17 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3439/18, SKO zaznaczyło, że ma świadomość istnienia również odmiennego poglądu w tej kwestii w innych orzeczeniach sądów administracyjnych – w których nie wyklucza się ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej (tak np. wyrok NSA z 23.04.2020 r., II OSK 1693/19) – jednakże jego przyjęcie groziłoby usankcjonowaniem praktyki faktycznego dzielenia działki ewidencyjnej (podstawowej jednostki podziału gruntów w Polsce) na mniejsze obszary, powstające na skutek wznoszonej zabudowy. Na tej podstawie SKO uznało, że Decyzja WZ narusza art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. oraz wskazało, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien zbadać, czy faktycznie spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., mając na uwadze, iż działka nr [...] o powierzchni [...] ha składa się także z gruntów sklasyfikowanych jako lasy (LsV) oraz grunty orne w klasie RIIIa i RIIIb. W tym kontekście organ II instancji zaznaczył, że w przypadku użytków rolnych w klasie III konieczne jest zbadanie, czy zachodzi sytuacja zastrzeżona w art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej w skrócie "u.o.g.r.l."). Natomiast w przypadku lasów (użytki LsV należą do pozostałych gruntów leśnych) wymagane jest uzyskanie zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. W tym przypadku konieczne jest zatem zbadanie, czy teren działki [...] jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. W przeciwnym wypadku nie będzie możliwości ustalenia warunków zabudowy.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, SKO przedstawiło także zastrzeżenia co do sposobu ustalenia warunków zabudowy i do przeprowadzonej analizy, bowiem w ocenie tego organu z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wynika brak konieczności stwierdzenia kontynuacji przez planowaną zabudowę funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z obszaru analizowanego oraz stwierdzenia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, jednak samo ustalenie warunków zabudowy wymaga zastosowania przepisów rozporządzenia. Zdaniem SKO specyfika przedmiotowej inwestycji jest taka, iż nie ma mowy o ustalaniu szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej czy też geometrii dachu – w przypadku paneli fotowoltaicznych – jednakże linia zabudowy oraz wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki powinny zostać ustalone dla tego typu obiektów zgodnie z rozporządzeniem. Do tego niezbędne jest natomiast wyznaczenie obszaru analizowanego i zbadanie cech zabudowy na działkach z obszaru. Tymczasem z analizy wykonanej w sprawie wynika, że celowo pominięto wyznaczenie obszaru oraz analizę cech zabudowy z działek nim objętych, co najwyraźniej jest konsekwencją błędnego pojęcia znaczenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Ponadto nie wiadomo, na jakiej podstawie w Decyzji WZ ustalono warunki zabudowy w zakresie parametrów obiektu stacji transformatorowej – dane takie podano we wniosku, jednak analiza nie zawiera ustaleń co do zabudowy z działek sąsiednich. Wniosek jest też niekompletny, gdyż nie zawiera graficznego przedstawienia tych obiektów, o jakim mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie SKO konieczne jest zatem wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku o rysunek przedstawiający wszystkie planowane obiekty w ramach przedsięwzięcia.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od opisanej decyzji SKO, Spółka wniosła o uchylenie tej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

1. przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. – przez bezpodstawne skorzystanie z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, tj. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu zbadania, czy planowana inwestycja spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przy wzięciu pod uwagę całej działki, a nie wyodrębnionego terenu stanowiącego jej część, objętego wnioskiem i wydaną decyzją oraz w celu przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo że w niniejszej sprawie nie przeprowadza się takiej analizy, bowiem nie jest wymagane badanie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.;

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – przez ich błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym utożsamianiu pojęcia działki ewidencyjnej i terenu, i w konsekwencji błędnym uznaniu, że decyzja w.z. odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, podczas gdy decyzja ta może, i w niniejszej sprawie odnosi się, do części działki, tj. terenu jednoznacznie wyodrębnionego i przedstawionego na załączniku graficznym do decyzji, wydanej przez organ I instancji;

b. art. 61 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. – przez błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2, a tym samym nie jest wymagane przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu sprzeciwu Spółka rozwinęła i umotywowała podniesiony zarzuty.

W związku z postanowieniem Sądu z 10 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 220/22, oraz zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 11 maja 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 11 maja 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 u-COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; w skrócie "k.p.a."). Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Taki sprzeciw – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 28 lutego 2022 r. nr [...] – uchylającej decyzję Burmistrza Gminy P. z [...] września 2021 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji odnawialnego źródła energii: farmy fotowoltaicznej o mocy do 10 MW wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki ewidencyjnej nr [...] położonej w K. w gminie P. – został wniesiony w niniejszej sprawie przez spółkę P. Sp. z o.o. z siedzibą w B..

Materialnoprawną podstawę ww. rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.").

Jednakże w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw – na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6."

Nie ulega wątpliwości, że decyzja kasatoryjna z art. 139 § 2 k.p.a. – tak jak każda decyzja organu odwoławczego przewidziana w art. 138 k.p.a. – może zapaść tylko na skutek rozpatrzenia odwołania lub odwołań wniesionych od decyzji organu pierwszej instancji.

W związku z tym w pierwszej kolejności zdecydowanego podkreślenia wymaga, że w kontrolowanej sprawie, wbrew twierdzeniom SKO, odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wywiedzione nie tylko przez B. P. (k. 5 akt II inst.), ale także przez M. P. (k. 9 akt adm. II inst.), reprezentowanych wprawdzie przez tego samego pełnomocnika (r.pr. M. P.), lecz wnoszących odrębne odwołania (choć, mutatis mutandis, tożsamej treści). Co więcej, z części wstępnej zaskarżonej decyzji (cyt.: "...po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym odwołania B. P. od decyzji...") oraz jej uzasadnienia (w którym jest mowa tylko o odwołaniu B. P.) jasno wynika, że SKO wydając tę decyzję rozpatrzyło jedynie odwołanie B. P., zaś odwołanie M. P. w istocie pozostawiło bez rozpoznania.

Tymczasem, jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w sytuacji wniesienia odwołania przez dwie lub więcej stron, zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpoznania ich łącznie w jednym terminie i jednym aktem, bo dotyczą tej samej (jednej) sprawy. Co do zasady organ winien zatem wydać w sprawie jedną decyzję kończącą postępowanie odwoławcze w stosunku do wszystkich odwołujących się stron. Organ odwoławczy może przy tym zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się, jednak warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest to, aby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności (por. wyrok NSA z 22.12.2008 r., II OSK 1109/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Niedopuszczalne jest natomiast, po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia merytorycznego w tej samej sprawie. W sytuacji wydania przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, mimo nierozpatrzenia wszystkich odwołań, orzeczenie to kończy postępowanie odwoławcze. Wyłączona jest wówczas możliwość rozpoznania innych, dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 02.10.2003 r., IV SA 3643/02, CBOSA). Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące, nieakceptowalne skutki prawne. Z jednej strony wykluczyć należy bowiem stan, w którym odwołanie jednej lub więcej stron postępowania pozostaje nierozpoznane po zakończeniu postępowania – oznaczałoby to pogwałcenie konstytucyjnego prawa tej strony do zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP) oraz, w efekcie, także prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Z drugiej strony, wykluczone jest wydanie kolejnych decyzji w celu rozpoznania dotychczas nierozpatrzonych odwołań, bowiem nie może istnieć w obrocie wiele decyzji ostatecznych w tej samej sprawie (por. wyroki NSA: z 17.01.2012 r., II OSK 2146/11; z 08.04.2014 r., II OSK 2638/12; z 14.06.2017 r., II OSK 638/17; dostępne w CBOSA). Z tych względów niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań traktowane jest w orzecznictwie jako istotne naruszenie przepisów postępowania – art. 15, art. 127 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 i 2 k.p.a. – mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z 22.12.2008 r., II OSK 1109/07; z 18.05.2012 r., I OSK 736/11, z 14.05.2013 r., II OSK 2005/12, z 08.04.2014 r., II OSK 2638/12; z 21.08.2014 r., II OSK 1613/13; z 25.03.2021 r., II OSK 3025/20; dostępne w CBOSA), a według niektórych poglądów skutkujące wręcz nieważnością decyzji organu odwoławczego wydanej w takich warunkach (por. wyrok NSA z 01.04.2005 r., OSK 1230/04, CBOSA).

Już zatem powyższe uchybienie, polegające na nierozpoznaniu przez SKO wszystkich wniesionych odwołań, uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji w takich warunkach wydanej, jako wydanej co najmniej przedwcześnie. Wypada przy tym zaznaczyć, że przepis art. 151a p.p.s.a. nie dopuszcza możliwości stwierdzenia nieważności decyzji zaskarżonej sprzeciwem, a jedynie jej uchylenie.

Przechodząc do oceny stanowiska SKO w kwestii zasadności uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – w kontekście przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w nim wytycznych co do dalszego postępowania – należy zauważyć, że z przywołanego przepisu wynika, iż dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania o zasadności uwzględnienia sprzeciwu również z tego względu, że organ II instancji nie wykazał należycie ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Wypada w tym miejscu podkreślić, że cytowany przepis stanowi odstępstwo od przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy wybierając to odstępstwo nie może więc ograniczyć się do ogólnikowego stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach danej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz, ewentualnie, z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13.03.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13, CBOSA). Artykuł 138 § 2 k.p.a. winien być więc wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA z 07.02.2022 r., III SA/Gd 1202/21, CBOSA).

Użyty w cytowanym art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest niewątpliwie zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna (kasatoryjna) – jest dopuszczony jedynie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14; dostępne w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) trafnie podkreślił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku ponownego w pełni merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, w kontrolowanej sprawie nie wystąpił tak rozumiany przypadek uzasadniający w sposób niewątpliwy wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wykazało bowiem w dostatecznym stopniu ziszczenia się określonej w ww. przepisie przesłanki mówiącej o pozostawaniu do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie wynika z niego także brak możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a.; co więcej, z motywów tej decyzji nie wynika, aby ta ostatnia kwestia była w ogóle przez SKO badana (znamienne, że przepis art. 136 § 1 k.p.a. nie został w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołany ani razu).

Z zamieszczonych w motywach zaskarżonej decyzji uwag poświęconych ocenie decyzji organu I instancji można wnioskować, iż skład orzekający SKO swe kasacyjne rozstrzygnięcie oparł przede wszystkim na stwierdzeniu, że Burmistrz błędnie przyjął, iż spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a to na skutek niezasadnego – zdaniem SKO – uznania, że pod pojęciem "terenu" można rozumieć także fragment działki ewidencyjnej. Tymczasem według SKO zasadny jest pogląd odmienny – że mianowicie ustalenie warunków zabudowy dotyczy całego terenu działki ewidencyjnej, jako najmniejszej jednostki podziału gruntów w Polsce.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że z uwagi na zarysowaną wyżej konstrukcję prawną sprzeciwu od kasacyjnej decyzji administracyjnej oraz wiążące się z tym istotne zawężenie kognicji sądu administracyjnego, a także znaczące odrębności (ograniczenia) proceduralne postępowania sądowego inicjowanego takim sprzeciwem – przede wszystkim w postaci braku udziału pozostałych (oprócz wnoszącej sprzeciw; zob. art. 64b § 3 p.p.s.a.) stron postępowania administracyjnego (tu zwłaszcza: wnoszących odwołanie M. P. i B. P.) oraz niezaskarżalności wyroku uwzględniającego sprzeciw (zob. art. 151a § 3 p.p.s.a.) – Sąd w niniejszym postępowaniu nie jest władny wypowiedzieć się wiążąco w kwestii prawidłowości powyższego, spornego pomiędzy stronami, poglądu (materialno)prawnego wyrażonego przez SKO. Dlatego Sąd musi ograniczyć się do stwierdzenia, że wyrażenie takiego poglądu (iż "teren" = "działka ewidencyjna") nie zwalniało SKO z obowiązku dokonania oceny, czy na jego kanwie warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest w rozpoznawanej sprawie spełniony, czy nie. Albowiem, zdaniem Sądu, poruczone przez SKO organowi I instancji zbadanie "czy faktycznie spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. mając na uwadze, iż działka [...] o powierzchni [...] ha składa się także z gruntów sklasyfikowanych jako lasy (LsV) oraz grunty orne w klasie RIII[a] i RIIIb" nie wykracza poza ramy dozwolonego organowi odwoławczemu, uzupełniającego (verba legis: "dodatkowego") postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Tym bardziej, że zgodnie art. 136 § 1 in fine k.p.a. SKO może zlecić przeprowadzenie tego postępowania (w całości lub w określonym zakresie) organowi I instancji.

Pochopność i co najmniej przedwczesność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji staje się szczególnie widoczna, jeśli się zważy, że w wyniku ww. uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, SKO może dojść do przekonania, iż przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie została w rozpoznawanej sprawie spełniona i stoi na przeszkodzie wydaniu wnioskowanej decyzji w.z. W takim przypadku podejmowanie dalszych czynności wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO (o których niżej) byłoby oczywiście niecelowe, gdyż już ww. okoliczność uzasadniałaby uchylenie decyzji organu I instancji w całości z jednoczesnym orzeczeniem co do istoty sprawy, w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., w postaci odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Wypada w tym miejscu jeszcze zauważyć, że w razie wniesienia na taką decyzję SKO skargi do sądu administracyjnego, ów sąd byłby wówczas władny skontrolować m.in. prawidłowość ww. spornego poglądu (materialno)prawnego SKO.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu również pozostałe kwestie wytknięte organowi I instancji przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – takie jak:

a) nieprzeprowadzenie pełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o jakiej mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr poz. 1588 ze zm., w skrócie: "rozporządzenie MI"), i w konsekwencji niezastosowanie ww. rozporządzenia przy ustalaniu wnioskowanych warunków zabudowy;

b) niedostrzeżenie niekompletności wniosku, wymagającej wezwania wnioskodawcy do jego uzupełnienia o rysunek przedstawiający wszystkie planowane obiekty w ramach przedsięwzięcia,

– nie uzasadniały zastosowania przez SKO przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a to z następujących względów.

Ad a) W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że planowana farma fotowoltaiczna stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (ówcześnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 610, z późn. zm.; w skrócie "u.o.z.e."), jako "instalacja stanowiącą wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii" (por. wyrok NSA z 11.01.2022 r., II OSK 667/21, CBOSA). W konsekwencji, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stosuje się do niej przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 artykułu 61 u.p.z.p. Ten ostatni artykuł zaś stanowi (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia kontrolowanego postępowania, relewantnym w tej sprawie), że: "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi."

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. zostało wydane wyżej przywołane rozporządzenie MI. Bliższa analiza tekstu tego rozporządzenia – w relewantnym w tej sprawie, pierwotnym brzmieniu (obowiązującym do 02 stycznia 2022 r.) – pokazuje, że uregulowany w tym akcie reguły ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz pełniąca wobec nich służebną rolę analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu służą w istocie urzeczywistnieniu tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, statuowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W konsekwencji należy podzielić stanowisko strony skarżącej, że skoro w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w odniesieniu do wymienionych w tym przepisie rodzajów zamierzeń inwestycyjnych wyłączono obowiązek stosowania zasady dobrego sąsiedztwa, to nie znajdują w tym przypadku także zastosowania przepisy rozporządzenia MI, które normują sposób ustalania wymogów (parametrów) nowej zabudowy w nawiązaniu, jak to już wyżej wskazano, właśnie do tej zasady. Co za tym idzie – nie zachodzi również potrzeba przeprowadzania w tym zakresie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI (por. wyrok NSA z 06.11.2019 r., II OSK 3142/17, CBOSA).

Wprawdzie zgodnie z literalnym brzmieniem tego ostatniego przepisu, taką analizę przeprowadza się "w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5" u.p.z.p., to jednak skonfrontowanie cytowanego przepisu z pozostałymi przepisami tego rozporządzenia oraz z treścią i celem upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że owa analiza wykonywana jest w celu ustalenia, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymóg wydania decyzji o warunkach zabudowy statuowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. wymóg kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ("dobrego sąsiedztwa"). "Przepisy rozporządzenia poczynając od § 4, a kończąc na § 8 normują kolejno zasady ustalania linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Odnoszą się więc one do wszystkich tych elementów, które organ bada w ramach oceny spełnienia warunku kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Także brzmienie przepisów art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. uzasadnia konkluzję, że wiążą się one ściśle z przesłanką zdefiniowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu wyroku z 20 lipca 2010 r. sygn. akt K 17/08 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. koresponduje ściśle z uregulowanym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogiem tzw. kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w przypadku budowy nowego obiektu budowlanego na terenie, na którym nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (publ. OTK-A 2010/6/61, Dz. U. 2010/137/926, Lex nr 585543)" [tak trafnie wyrok NSA z 06.11.2019 r., II OSK 3327/17, CBOSA]. A skoro w przypadkach określonych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca zrezygnował z egzekwowania wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to tym samym sporządzanie analizy architektoniczno-urbanistycznej stało się zbędne. Niezależnie bowiem od tego, czy analiza ta wykazałaby, że istnieje kontynuacja funkcji i cech zabudowy, czy też nie, to i tak nie mogłoby to stanowić podstawy ustalenia albo odmowy ustalenia warunków zabudowy. Brak w konkretnym przypadku wymogu spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza zatem brak konieczności wyznaczania obszaru analizowanego i sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisy rozporządzenia, które jest aktem wykonawczym do ustawy, nie mogą modyfikować rozwiązań prawnych zawartych w ustawie (por. wyrok NSA z 27.05.2009 r., II OSK 838/08; a także prawomocne wyroki WSA: z 14.02.2008 r., II SA/Rz 746/07; z 12.01.2012 r., II SA/Go 846/11; z 29.03.2012 r., IV SA/Po 86/12; z 27.04.2017 r., IV SA/Po 1017/16; z 03.08.2017 r., IV SA/Po 439/17; dostępne w CBOSA).

Co więcej, w sytuacji, gdy nie ma wymogu sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie istnieje również wymóg dołączenia załączników, które zawierają wyniki takiej analizy, wskazanych w § 9 ust. 2 rozporządzenia MI (por. wyroki NSA: z 27.05.2009 r., II OSK 838/08; z 06.11.2019 r., II OSK 3128/17; dostępne w CBOSA).

W świetle powyższych uwag zastrzeżenia SKO względem analizy przeprowadzonej w postępowaniu przed organem I instancji – dotyczące w szczególności braku wyznaczenia obszaru analizowanego oraz nieprzeanalizowania cech zabudowy występującej w tym obszarze – nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Podobnie jako chybiony należało ocenić wytyk SKO dotyczący ustalenia w Decyzji WZ parametrów zabudowy – zwłaszcza obiektu stacji transformatorowej – bez zastosowania przepisów rozporządzenia MI. Uszło bowiem uwagi tego organu, że oczekiwanie wyznaczenia parametrów planowanej inwestycji według zasad określonych w tym rozporządzeniu – tj. w nawiązaniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich – oznacza w praktyce nieuprawnione wprowadzanie "tylnymi drzwiami", wbrew wyraźnej dyspozycji art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wymogów płynących z zasady dobrego sąsiedztwa. Tymczasem w przypadkach określonych w ww. przepisie parametry planowanej inwestycji ustala się w decyzji w.z. biorąc pod uwagę przedmiot i specyfikę tej inwestycji, treść wniosku oraz powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Ad b) Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym brak załącznika do wniosku w postaci kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren inwestycji, wymaganej stosownie do dyspozycji art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jest brakiem usuwalnym, który można uzupełnić w ramach dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie; nie wykracza to poza ramy art. 136 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 24.08.2021 r., II OSK 1484/21, CBOSA).

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, za analogicznie usuwalny brak można też uznać brak graficznego przedstawienia określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p.). W konsekwencji, wbrew stanowisku SKO, uzupełnienie wniosku Spółki w zakresie wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – tj. o rysunek przedstawiający wszystkie planowane obiekty w ramach przedsięwzięcia – jest możliwe w postępowaniu odwoławczym, w trybie art. 136 § 1 k.p.a.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał, że przyczyny wskazane w motywach zaskarżonej decyzji nie uzasadniały wydania przez SKO decyzji kasatoryjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z tego względu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu (100 zł).

Organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni przedstawione wyżej uwagi, wskazania i oceny prawne, i będzie zmierzał do jej merytorycznego (tj. na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) rozstrzygnięcia.