Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 236/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 7, art. 30 ust. 1, art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 października 2020 r. II SA/Rz 757/20 w sprawie ze skargi J. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 2 czerwca 2020 r. nr ... w przedmiocie nakazu rozbiórki wolnostojącego urządzenia reklamowego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od J. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na rzecz P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 757/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 2 czerwca 2020 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki wolnostojącego urządzenia reklamowego uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Przedmiotem skargi J. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. była decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 czerwca 2020 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia 8 stycznia 2020 r. wydanej w przedmiocie rozbiórki urządzenia reklamowego.

Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 26 czerwca 2019 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w D. stwierdzono, że na działce nr ewid. ... w miejscowości K., gm. D., ok. 7 m od krawędzi dodatkowej jezdni autostrady ... w km ... strona lewa, zlokalizowane jest wolno stojące urządzenie reklamowe o konstrukcji stalowej, w skład którego wchodzą dwie podświetlane tablice reklamowe przymocowane do słupa o przekroju okrągłym zamocowanego za pomocą śrub do betonowej płyty fundamentowej o wymiarach 5,70 x 4,80 m. Wszystkie elementy stanowią całość technicznie użytkową służącą określonemu celowi. Obecny podczas kontroli właściciel działki nr ... – J. G. wyjaśnił, że przedmiotowa konstrukcja reklamowa powstała prawdopodobnie na przełomie kwietnia i maja 2017 r. Oświadczył również, że nie jest inwestorem reklamy, wybudowana ona została, tak jak i przyłącz energetyczny dla jej potrzeb, na zlecenie firmy wydzierżawiającej teren.

W dniu 20 maja 2019 r. do inspektoratu wpłynęło pismo skarżącej Spółki opatrzone datą 13 maja 2019 r., w załączeniu którego przesłano fotokopię zaświadczenia, iż zgłoszenie robót budowlanych z dnia 16 sierpnia 2016 r. jest skuteczne, oraz kopię umowy dzierżawy zawartej w dniu 25 lipca 2016 r. pomiędzy skarżącą Spółką a M. i J. G.. Z treści ww. pisma wynikało również, że inwestorem i właścicielem konstrukcji jest skarżąca Spółka.

Zawiadomieniem z dnia 24 października 2019 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy wolno stojącego urządzenia reklamowego usytuowanego na działce nr ... w K., gm. D., w odległości 7 m od krawędzi dodatkowej jezdni autostrady ... w km ... strona lewa – wykonanej na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: p.b., "Prawo budowlane").

W dniu 18 listopada 2019 r. do inspektoratu wpłynęło pismo skarżącej Spółki, w którym poinformowano, że nie zmienił się stan prawny posadowienia konstrukcji reklamowej.

Podczas oględzin w terenie w dniu 19 listopada 2019 r. stwierdzono, że wygląd przedmiotowej konstrukcji oraz jej lokalizacja nie zmieniła się w stosunku do sfotografowanej i pomierzonej podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 26 czerwca 2019 r.

Pismem z dnia 22 listopada 2019 r. organ I instancji zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w R. Rejonu w R. jako do organu uzgadniającego – zarządcy autostrady ..., o ocenę czy działka o nr ..., na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt, usytuowana jest w terenie zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.). W odpowiedzi Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia 4 grudnia 2019 r. stwierdziła, iż ww. działka w ocenie zarządcy drogi zlokalizowana jest poza terenem zabudowy.

Decyzją z dnia 8 stycznia 2020 r. nr ... organ I instancji działając na podstawie art. 83 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) nakazał skarżącej Spółce rozbiórkę wolno stojącego urządzenia reklamowego usytuowanego na działce nr ... w K., gm. D., w odległości 7 m od krawędzi dodatkowej jezdni autostrady ... w km ... strona lewa – wykonanej na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 p.b.

Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowe urządzenie reklamowe usytuowane na działce 796/125 w odległości około 7 m od krawędzi dodatkowej jezdni autostrady (41 m od krawędzi jezdni autostrady jak widnieje w zgłoszeniu robót budowlanych) bez wątpienia nie mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. Ani rodzaj obiektu, ani sposób jego powstania, a tym bardziej jego lokalizacja poza terenem zabudowy, nie zwalniała inwestora od uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Odstępstwa od obowiązku jego uzyskania określono w art. 29–31 i są to jedynie wyjątki od tej zasady. W art. 29 p.b. zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w art. 30 zawarto enumeratywne wyliczenie przypadków, w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia. Przedmiotowy obiekt nie mieści się w dyspozycji żadnego z ww. punktów. Wobec powyższych ustaleń, organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. wydał decyzję nakazującą rozbiórkę wybudowanego obiektu budowlanego.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 43 ust. 1 pkt 2 kolumna 4 tabeli u.d.p., art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b., przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż odległość 50 m, o której mowa w treści normy art. 43 ust. 1 u.d.p. należy liczyć od krawędzi drogi dodatkowej biegnącej wzdłuż autostrady, a nie od krawędzi samej autostrady.

Decyzją z dnia 2 czerwca 2020 r. nr ... organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego reklama będąca przedmiotem niniejszego postępowania niewątpliwie odpowiada pojęciu "urządzenia reklamowego" (art. 2 pkt 16c u.p.z.p.).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy p.b. wyróżniają wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe – zaliczane do obiektów budowlanych w kategorii "budowla" (art. 3 pkt 3) i urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Zdaniem organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, że nie mamy do czynienia z instalowaniem urządzenia reklamowego, lecz z budową podświetlanego obiektu (budowli) trwale związanego z gruntem. Kryterium rozróżnienia pomiędzy budową budowli – urządzenia reklamowego, a instalowaniem tablicy lub urządzenia reklamowego – są cechy tego urządzenia i sposób jego posadowienia.

W ocenie organu odwoławczego zagłębienie w gruncie bloku fundamentowego o wymiarach 4,80 x 5,70 m, stalowego słupa połączonego z fundamentem i zamieszczenie na nim konstrukcji stalowej składającej się z metalowych elementów połączonych ze sobą – nie może uchodzić za instalację urządzenia reklamowego, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. Organ stwierdził, że powyższe stanowisko utrwalone jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przytaczając wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 793/18 i wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2077/16.

Wyjaśniając kwestię "trwałego związania z gruntem", organ odwoławczy przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2010 r. sygn. II OSK 249/09, po czym stwierdził, że o tym czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, czy też nie, decyduje nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania.

Organ odwoławczy stwierdził, że parametry techniczne obiektu, a zwłaszcza wielkość urządzenia, jego masa i sposób związania z gruntem za pomocą betonowego fundamentu nie pozwalają na odmienną jego kwalifikację i uznanie, że postawienie urządzenia stanowi roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. Bezpieczeństwo konstrukcji urządzenia reklamowego wolno stojącego zapewnia m.in. betonowy fundament powodujący trwałe związanie z gruntem. Za oczywisty organ uznał fakt, że taki obiekt powstaje w efekcie budowy. W jego skład wchodzą bowiem części typowo budowlane, jak fundament, czy konstrukcja nośna. Ich połączenie w całość, w konkretnym miejscu jest budową, o której mowa w art. 3 pkt 6 p.b. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2471/15.

Organ odwoławczy uznał zatem, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z urządzeniem reklamowym wolno stojącym, które zostało trwale związane z gruntem. O fakcie tym świadczy to, że owa budowla posiada fundament (stopę fundamentową) o znacznych rozmiarach (4,80 x 5,70 m). Takie rozwiązanie konstrukcyjne świadczy o powiązaniu nośnika z gruntem na tyle trwale, że opiera się on degradującym czynnikom zewnętrznym. Posadowienie stalowego słupa na płycie fundamentowej miało zapewnić stabilne posadowienie na gruncie, w sposób zapobiegający przewróceniu czy zniszczeniu konstrukcji, uniemożliwiający łatwe przemieszczanie lub przesuwanie, gwarantujący bezpieczeństwo konstrukcji i bezpieczeństwo użytkowania. Wobec powyższego, nie można stwierdzić, że postawienie będącego przedmiotem niniejszego postępowania urządzenia reklamowego polegało na jego instalacji. Wykonanie tego urządzenia reklamowego bez wątpienia nie mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. Omawiane urządzenie reklamowe, z uwagi na jego cechy opisane szczegółowo wyżej, rodzaj prac przy jego wznoszeniu mających charakter robót konstrukcyjno-budowlanych – zakwalifikować należy do kategorii obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 3 p.b., tj. wolno stojącego trwale związanego z gruntem podświetlanego urządzenia reklamowego, na wykonanie którego wymagane jest pozwolenie na budowę, a nie dokonanie zgłoszenia.

Organ II instancji stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko organu I instancji, iż realizacja przedmiotowej inwestycji wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, czego skarżąca Spółka nie dopełniła. Organ I instancji trafnie ustalił, że skarżąca Spółka w dniu 16 sierpnia 2016 r. dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "zainstalowaniu na działce urządzenia reklamowego w postaci nośnika reklamowego, dwustronnego, o wymiarach powierzchni reklamowej 12 m x 4 m w lokalizacji działka nr ... obręb K. ..., gm. D.". Zgłoszenie to zostało przyjęte bez sprzeciwu przez Starostę D. (zaświadczenie z dnia 24 października 2016 r. znak: ...).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie ww. przepisów p.b. właściwy organ, w zależności od dokonanych ustaleń, w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W przypadku realizacji trybu "naprawczego" określonego w art. 51 p.b. przedmiotem badania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego jest m. in. zgodność przeprowadzonych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Celem stosowania wskazanego przepisu jest "doprowadzenie wykonywanych (lub wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". Skoro zaś "z prawem", to także z prawem miejscowym, którym to bez wątpienia jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy wskazał, że dla terenu działki nr ... obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy D. obszaru położonego w miejscowościach K. i K., przyjęty uchwałą Nr ... Rady Gminy D. z dnia 21 września 2017 r. (Dz.Urz. Woj. P. z dnia 30 października 2017 r. poz. ...) oraz rozstrzygnięciem nadzorczym nr ... Wojewody P. z dnia 25 października 2017 r. (Dz.Urz. Woj. P. z dnia 30 października 2017 r. poz. ...; dalej: plan miejscowy). Zgodnie z tym planem działka nr ... znajduje się w terenie oznaczonym symbolem 1-P/U – teren obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług. Zgodnie zaś z § 6 ust. 7 planu miejscowego, dopuszcza się lokalizację urządzeń reklamowych i tablic reklamowych wyłącznie na terenie 1-P/U o powierzchni ekspozycji reklamy nie większej niż 12 m2 i wysokości urządzenia reklamowego lub tablicy reklamowej do 8 m. Jednocześnie na terenie na którym znajduje się ww. działka wyznaczona została nieprzekraczalna linia zabudowy. Linia ta w stosunku do krawędzi jezdni głównej autostrady ... wynosi ok. 50 m.

Organ odwoławczy uznał więc, że tym samym w tym obszarze niedopuszczalna była budowa przedmiotowego wolno stojącego urządzenia reklamowego o wysokości całkowitej 15,75 m i powierzchni ekspozycji 96 m2 (dwie tablice po 48 m2 (12 x 4 m)).

Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe urządzenie reklamowe jest usytuowane w odległości 7,00 m od krawędzi dodatkowej jezdni autostrady .... Takie usytuowanie urządzenia reklamowego narusza art. 43 ust. 1 u.d.p. w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Nie jest zapewniona wymagana odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni dla terenu poza obszarem zabudowy, gdzie minimalna odległość wynosi 50 m.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z autostradą ... oraz z jej dodatkową jezdnią, których zarządcą w obu przypadkach jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Z akt sprawy wynika, że dodatkowa jezdnia nie ma nadanej nazwy oraz nie została zaliczona na podstawie uchwały Rady Gminy do kategorii drogi gminnej. Dodatkowa jezdnia nie stanowi odrębnej drogi publicznej, jest ona częścią tej drogi publicznej, w pasie drogowym w którym jest zlokalizowana. Jezdnia dodatkowa leżąca w pasie drogowym drogi głównej (autostrady) jest jej elementem i wraz z drogą główną (autostradą) stanowi całość techniczno-budowlaną oraz ewidencyjną. Stanowisko to potwierdzają również zapisy w planie miejscowym. Zgodnie z § 24 ust. 1 planu miejscowego dla terenów: 1-KD-A, 2-KD-A, 3KD-A, 4-KD-A, 5-KD-A, plan ustala przeznaczenie, jako tereny dróg publicznych – autostrada. Tereny, o których mowa w ust. 1, stanowią fragment terenu autostrady (§ 24 ust. 2). Teren przedmiotowej dodatkowej jezdni oznaczony jest w planie miejscowym jako 2-KD-A. Zatem organ odwoławczy stwierdził, że skoro dodatkowa jezdnia leży w pasie autostrady i stanowi fragment autostrady to odległość sytuowania obiektów budowlanych w jej sąsiedztwie mierzona jest do zewnętrznej krawędzi jezdni tejże drogi dodatkowej.

Organ wskazał, że sporne urządzenie reklamowe usytuowane jest w odległości 7,00 m od krawędzi dodatkowej jezdni autostrady .... Takie usytuowanie urządzenia reklamowego narusza art. 43 ust. 1 u.d.p. w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Nie jest zapewniona wymagana odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni dla terenu poza obszarem zabudowy, gdzie minimalna odległość wynosi 50 m. W przedmiotowej sprawie brak jest więc podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., ponieważ przedmiotowe urządzenie reklamowe narusza w sposób niemożliwy do usunięcia przepisy techniczno-budowlane oraz jest sprzeczne z planem miejscowym. W związku z ww. naruszeniem w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Jedynym bowiem sposobem na doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem jest rozbiórka tejże budowli.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w istocie organ administracji architektoniczno-budowlanej, tj. Starosta D. miał obowiązek wnieść sprzeciw do zgłoszenia z dnia 16 sierpnia 2016 r. Inwestor wybudował obiekt w oparciu o skuteczne zgłoszenie, jednak w wyniku wadliwego przyjęcia zgłoszenia wybudowano obiekt, który narusza przepisy techniczno-budowlane oraz warunki obecnie obowiązującego planu miejscowego, co w konsekwencji obliguje organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu, gdyż jego doprowadzenie do zgodności z przepisami nie jest możliwe.

W ustawowym terminie skarżąca Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., przez wydanie decyzji w oparciu o niepełny, nieodzwierciedlający istoty sprawy materiał dowodowy, w szczególności przez:

– brak przeprowadzenia i odniesienia się w zaskarżonej decyzji do przedstawionych przez skarżącą Spółkę w piśmie z dnia 16 marca 2020 r. dowodów mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia,

– nieuzasadnione przyjęcie, iż droga serwisowa stanowi część autostrady ... i zaniechanie przeprowadzenia wnikliwej analizy pozwalającej na uznanie, iż fakt ten został udowodniony;

2) art. 43 ust. 1 u.d.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia, przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż urządzenie reklamowe usytuowane jest poza terenem zabudowy wobec czego minimalna odległość od urządzenia reklamowego do zewnętrznej krawędzi autostrady powinna wynosić 50 m, podczas gdy urządzenie reklamowe znajduje się w terenie zabudowy, a odległość od zewnętrznej krawędzi autostrady do urządzenia reklamowego powinna wynosić co najmniej 30 m;

3) art. 43 ust. 1 u.d.p. w zw. z § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż odległość obiektu budowlanego liczyć powinno się od krawędzi jezdni drogi serwisowej, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia takiego stanowiska, wobec czego odległość obiektu budowlanego liczyć powinno się od zewnętrznej krawędzi samej autostrady;

4) art. 35 u.p.z.p. oraz § 12 planu miejscowego przez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż plan miejscowy wyklucza dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia takiego stanowiska, bowiem plan miejscowy nie zawiera tymczasowych postanowień określających wykorzystanie terenu, na którym znajduje się przedmiotowe urządzenie reklamowe, wobec czego do czasu jego zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym, teren ten może być wykorzystany w dotychczasowy sposób;

5) art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. przez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w oparciu o procedurę wynikającą z art. 51 ust. 1 pkt. 1 p.b. w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie doszło do wykonania robót budowlanych w oparciu o prawidłowo dokonane zgłoszenie w trybie art. 30 p.b., a wskazane przez organ odwoławczy okoliczności uniemożliwiające doprowadzenie urządzenia reklamowego do stanu zgodnego z prawem zostały ustalone na podstawie błędnego stanu faktycznego i z naruszeniem przepisów prawa.

Wobec powyższego skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu i instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga została uwzględniona z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami środka zaskarżenia, w tym podniesionymi zarzutami (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu skarżony organ prawidłowo przyjął, że sporny obiekt budowlany jest wolnostojącym i trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym. Sąd uznał, że wstępnie dopuszczalna była również ocena, że w sprawie może zachodzić przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 p.b. Przedwczesny, w ocenie Sądu pierwszej instancji, okazał się jednak wniosek, że przedmiotowy obiekt powinien podlegać w całości rozbiórce, albowiem brak jest możliwości jego doprowadzenia w całości lub w części do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.).

Sąd wskazał, że w aktualnym stanie sprawy ocena prawna kontrolowanych organów jest wadliwa z dwóch zasadniczych powodów.

Po pierwsze, nie uwzględniono, że sporny obiekt budowlany powstał w okresie kwiecień-maj 2017 r. (s. 1 zaskarżonej decyzji), natomiast Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy D. dla obszaru położonego w miejscowościach K. i K. został uchwalony 21 września 2017 r. (uchwała Nr ... Rady Gminy D. z dnia 21 września 2017 r.) i wszedł w życie 14 listopada 2017 r. Zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Z powyższego przepisu wynika, że zasadą jest utrzymanie dotychczasowego stanu zagospodarowania terenu objętego planem (co obejmuje również zachowanie dotychczasowych parametrów danego obiektu), chyba że prawodawca lokalny ustali w samym planie szczególne zasady tymczasowego zagospodarowania terenu. Nawet jednak w takim przypadku nie może być mowy o wstecznym oddziaływaniu regulacji planistycznej i pozbawianiu obiektów budowlanych zrealizowanych przed wejściem w życie planu cechy legalności tylko z tego powodu, że plan ustanawia nowe wymogi w zakresie przeznaczenia, zagospodarowania lub zabudowy (w tym np. wysokości obiektów). Z treści przedmiotowego planu z dnia 21 września 2017 r. wynika, że sporny obiekt znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 1-P/U (tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług – § 19 ust. 1 planu). Zgodnie z § 6 pkt. 7 planu na terenie 1-P/U dopuszcza się lokalizowanie urządzeń reklamowych i tablic reklamowych o powierzchni ekspozycji reklamy nie większej niż 12 m kw. i wysokości urządzenia reklamowego lub tablicy reklamowej do 8 m. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe urządzenie charakteryzuje się całkowitą wysokością w wymiarze ok. 15,75 m, natomiast powierzchnia ekspozycyjna tablicy reklamowej wynosi ok. 48 m kw. Nie ulega zatem wątpliwości, że sporny obiekt nie spełnia nowych wymogów planistycznych. Ponieważ jednak obiekt ten powstał przed wejściem w życie planu, a prawodawca lokalny nie skorzystał z możliwości wprowadzenia regulacji szczególnej w zakresie tymczasowego zagospodarowania terenów planistycznych (w § 12 planu postanowiono wprost, że "nie ustala się tymczasowego zagospodarowania dla terenów w obszarze planu"), dlatego brak jest podstaw do twierdzenia, że przedmiotowy obiekt w okresie wykonywania związanych z nim robót budowlanych oraz po ich zakończeniu naruszył prawo miejscowe w zakresie planu uchwalonego 21 września 2017 r.

Po drugie, wątpliwe i niewyjaśnione pozostają ustalenia i oceny kontrolowanych organów w zakresie naruszenia przez sporne urządzenie reklamowe przepisów techniczno-budowlanych w zakresie norm odległościowych obiektów budowlanych od krawędzi jezdni autostrady. W tym zakresie organy prawidłowo odwołały się do treści art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.), jednakże końcowy wynik zastosowania powyższej regulacji do stanu faktycznego sprawy jest przedwczesny i tym samym błędny.

Sąd podniósł, że zgodnie z treścią art. 43 ust. 1 u.d.p. obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady co najmniej 30 m (w terenie zabudowy) albo 50 m (poza terenem zabudowy). Zdaniem Sądu, na tle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy istotne okazały się dwie okoliczności.

Sąd wskazał zatem, że w pierwszej kolejności, należało prawidłowo wyznaczyć miarodajną krawędź autostrady ... względem spornego obiektu. Zagadnienie to ma istotne znaczenie, gdyż – jak wynika z akt sprawy – urządzenie reklamowe jest zlokalizowane w odległości jedynie 7 m od krawędzi – jak przyjęły organy – tzw. dodatkowej jezdni autostrady (boczny szlak drogowy zapewniający obsługę terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej), natomiast względem skrajnej krawędzi głównej jezdni autostrady odległość ta – według skarżącego – ma wynosić 41 m (a od osi słupa konstrukcji – 47 m.).

Organy orzekające w sprawie przyjęły w ślad za stanowiskiem zarządcy autostrady – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), że sporne urządzenie znajduje się w odległości 7 m "od krawędzi dodatkowej jezdni autostrady (drogi dojazdowej) w terenie niezabudowanym, poza pasem drogowym" (pismo GDDKiA z dnia 8 kwietnia 2019 r., zob. m.in. k. 4 akt organu odwoławczego). Informacja ta – stanowiąca tylko jeden z dowodów w sprawie – nie została jednak poddana przez organy weryfikacji w świetle miarodajnej regulacji prawnej w zakresie warunków techniczno-budowlanych dróg publicznych. Podana przez zarządcę autostrady ... kwalifikacja prawna spornej drogi dojazdowej nie mogła zatem zostać przyjęta bez dokonania jej oceny prawnej przez organy nadzoru budowlanego. Zgodnie bowiem z § 8a ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (dale: r.w.t.d.) obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez: 1) inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości – zlokalizowane poza jej pasem drogowym; 2) dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z – zlokalizowane w jej pasie drogowym.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że z powyższego przepisu r.w.t.d. wynika zatem, że termin "dodatkowa jezdnia" jest terminem prawnym, który ma ustalone znaczenie, które z kolei determinuje sposób wykładni i stosowania przepisów innych aktów prawnych. Dodatkowe jezdnie drogi publicznej (w tym autostrady) muszą nie tylko odpowiadać wskazanym wyżej parametrom klasowym (D, L lub Z), lecz przede wszystkim muszą być zlokalizowane w pasie drogowym danej drogi publicznej (w przedmiotowej sprawie – w pasie drogowym autostrady). Tymczasem z pisma GDDKiA z dnia 8 kwietnia 2019 r. wynika, że "dodatkowa jezdnia" jest zlokalizowana poza pasem drogowym. Nie jest to zatem dodatkowa jezdnia w sensie prawnym. Ponadto zgodnie z § 8a ust. 2 r.w.t.d. dodatkową jezdnię, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2, stosuje się jedynie w przypadku, gdy w wyniku budowy lub przebudowy drogi nieruchomość przyległa do jej pasa drogowego traci dostęp do drogi publicznej.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, skarżony organ oraz organ pierwszej instancji nie miały podstaw do ustalenia, że odległość spornego urządzenia od krawędzi autostrady ... wynosi 7 m. Jeśli bowiem droga dojazdowa do autostrady nie jest dodatkową jezdnią w rozumieniu § 8a ust. 1 pkt 2 r.w.t.d., to nie można było przyjąć, że stanowi ona cześć jezdni autostrady. Taką interpretację potwierdza treść § 8a ust. 1 pkt 1 r.w.t.d. (i pośrednio sama GDDKiA w piśmie z dnia 8 kwietnia 2019 r., w którym używa zamiennie terminów "dodatkowa jezdnia autostrady" i "droga dojazdowa"). Przepis ten wyraźnie stanowi, że obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości – zlokalizowane poza jej pasem drogowym. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

W drugiej kolejności, organy orzekające w sprawie miały obowiązek poczynienia wnikliwych ustaleń oraz dokonania samodzielnej oceny miejsca usytuowania spornego obiektu budowlanego jako "terenu zabudowy" albo obszaru "poza terenem zabudowy". Sąd uznał, że w tym zakresie ustalenia oraz oceny organów okazały się również niewystarczające.

Jakkolwiek w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że w zakresie powyższej kwalifikacji miejsca usytuowania, o którym mowa w art. 43 ust. 1 u.d.p., miarodajne jest stanowisko zarządcy drogi, to jednak nie można na tej podstawie twierdzić, że organy nadzoru budowlanego są tym stanowiskiem formalnie i bezwzględnie związane. Brak bowiem ku temu wyraźnej podstawy prawnej (np. podstawy do wydania postanowienia stanowczego w trybie art. 106 k.p.a.). W związku z tym stanowisko zarządcy drogi w zakresie kwalifikacji terenu, na którym usytuowany jest obiekt budowlany przy drodze publicznej, należy traktować jako szczególnego rodzaju dowód w sprawie, który wymaga wnikliwej oceny oraz weryfikacji w świetle całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

W ocenie zarządcy autostrady (pismo GDDKiA z dnia 8 kwietnia 2019 r.) sporny obiekt znajduje się "w terenie niezabudowanym", czyli w świetle terminologii użytej w art. 43 ust. 1 u.d.p. – "poza terenem zabudowy". Termin "teren zabudowy" nie został jednak zdefiniowany legalnie w ustawie o drogach publicznych. Jedynie w art. 4 pkt 3 u.d.p. ustawodawca wskazał, że jako "ulicę" należy rozumieć "drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe". Z definicji tej wynika z jednej strony, że "teren zabudowy" to obszar, na którym już zlokalizowana jest zabudowa, z drugiej zaś, że jego przeciwieństwem jest "teren przeznaczony do zabudowy" na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębne znaczenie ma termin "obszar zabudowany". Termin ten został zdefiniowany w art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (dalej: p.r.d.) jako "obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi", a zatem nie może być utożsamiany z pojęciem terenu zabudowy. Również definicja zawarta w § 3 pkt. 2 r.w.t.d. nie jest w pełni adekwatna do definiowania pojęcia użytego w art. 43 ust. 1 u.d.p. Zgodnie z nią "terenem zabudowy" jest "teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Na ograniczoną przydatność tej definicji wskazał Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 17 grudnia 2019 r., II OSK 2715/18, trafnie zauważając, że treść pojęcia terenu zabudowy z art. 43 ust. 1 u.d.p. powinna być ustalana na podstawie cech tego terenu, "w szczególności rzeczywistych funkcji i sposobu zagospodarowania na zasadach miejskich. Innymi słowy, ocena, czy teren, na którym sytuowany jest obiekt budowlany przy określonej drodze, odznacza się takimi cechami, musi być dokonywana w każdym konkretnym przypadku z wykorzystaniem materiału dowodowego, jaki ten sposób zagospodarowania obrazuje". Należy przy tym zastrzec, że chodzi w tym wypadku o "miejskie zasady zagospodarowania", a nie o zabudowę miejską lub tereny miejskie w rozumieniu podziału administracyjnego lub planistycznego. Mówiąc o "miejskich zasadach zagospodarowania", należy zatem mieć na względzie nie tylko związek istniejącej zabudowy z infrastrukturą drogową, lecz także jej związek z infrastrukturą techniczną typową dla zabudowy miejskiej (por. § 3 pkt. 2 r.w.t.d.), a więc przykładowo z infrastrukturą elektroenergetyczną, wodociągową, kanalizacyjną, gazyfikacyjną, światłowodową.

Tymczasem, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, w przedmiotowej sprawie istnieją zasadnicze wątpliwości co do możliwości zakwalifikowania terenu, na którym zlokalizowane jest sporne urządzenie, jako obszaru "poza terenem zabudowy" ("terenu niezabudowanego" jak wskazano w piśmie GDDKiA). Przede wszystkim fragmentaryczna dokumentacja fotograficzna zalegająca w aktach sprawy (zob. akta organu pierwszej instancji – 2019, załączniki do protokołu oględzin z dnia 19 listopada 2019 r.) wskazuje, że w bliskim otoczeniu urządzenia reklamowego znajdują się co najmniej dwa budynki oraz infrastruktura elektroenergetyczna. Zdaniem Sądu, okoliczności te wymagają ponownej i wnikliwej oceny w świetle dokonanej wyżej zakresowej wykładni art. 43 ust. 1 u.d.p.

Końcowo Sąd stwierdził, że podniesiony przez GDDKiA argument możliwej kolizji lokalizacji spornego urządzenia z pkt. VII ppkt 4 Załącznika II do Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR), sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r. (Dz.U. z 1985 r. Nr 10, poz.35) nie jest wystarczający, aby uznać, że dalsze posadowienie spornej konstrukcji narusza powyższą umowę. Zgodnie bowiem z pkt. VII ppkt 4 ww. Załącznika ze względu "na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane". Umowa ta nie definiuje jednak określenia "przy drogach międzynarodowych" (choć niewątpliwie autostrada ... jako część trasy E 40 jest drogą międzynarodową), a ponadto – jak już stwierdzono – brak było podstaw, aby przyjąć, że droga dojazdowa przy której znajduje sporne urządzenie jest częścią autostrady.

Mając na względzie powyższe argumenty i przesłanki, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz o zasądzeniu od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie:

I. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 295 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w zw. z § 12 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego gminy D. dla obszaru położonego w miejscowościach K. i K., przyjętego uchwałą Nr ... Rady Gminy D. z dnia 21 września 2017 r. (Dz.Urz. Woj. P. z dnia 30 października 2017 r. poz. ...) przez błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie art. 35 u.p.z.p. w sprawie legalności budowy wolno stojącego urządzenia reklamowego usytuowanego na działce nr ewid. ... w miejscowości K., którego budowa stanowi przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (w brzemieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.) – co skutkowało uznaniem, że skoro prawodawca lokalny nie skorzystał z możliwości wprowadzenia regulacji szczególnej w zakresie tymczasowego zagospodarowania terenów planistycznych, to brak jest podstaw do twierdzenia, że przedmiotowy obiekt w dacie wykonywania związanych z nim robót budowlanych (okres kwiecień – maj 2017 r.) oraz po ich zakończeniu naruszył prawo miejscowe w zakresie planu uchwalonego 21 września 2017 r.;

2. art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124) przez błędną wykładnię i uznanie, że organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie miały obowiązek dokonania samodzielnej oceny miejsca usytuowania spornego obiektu budowlanego jako "terenu zabudowy" albo obszaru "poza terenem zabudowy", ponieważ organy te nie są związane w tym zakresie stanowiskiem zarządcy drogi, a stanowisko to w zakresie kwalifikacji terenu, na którym usytuowany jest obiekt budowlany przy drodze publicznej, należy traktować jako szczególny dowód w sprawie, który wymaga wnikliwej oceny oraz weryfikacji w świetle całego materiału dowodowego;

II. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a., przez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 35 u.p.z.p. w zw. z § 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. z dnia 21 września 2017 r., podważający ocenę Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą skoro obiekt powstał przed wejściem w życie planu, a prawodawca lokalny nie skorzystał z możliwości wprowadzenia regulacji szczególnej w zakresie tymczasowego zagospodarowania terenów planistycznych, to brak podstaw do twierdzenia, że przedmiotowy obiekt w okresie wykonywania związanych z nim robót budowlanych oraz po ich zakończeniu naruszył prawo miejscowe w zakresie planu uchwalonego 21 września 2017 r.

Zauważyć należy, że wyrażając takie stanowisko co do zastosowania art. 35 u.p.z.p., Sąd Wojewódzki nie uwzględnił w sposób właściwy istotnych okoliczności sprawy, które warunkowały orzeczenie nakazu rozbiórki przedmiotowego wolno stojącego urządzenia reklamowego.

Należy podkreślić, że przyczyną wszczęcia postępowania naprawczego było stwierdzenie zrealizowania robót budowlanych z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, a mianowicie wybudowanie wolno stojącego urządzenia reklamowego na podstawie zgłoszenia, podczas gdy dla takiego obiektu budowlanego wymagane było pozwolenie na budowę.

W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób wyczerpujący wykazał, że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczący instalowania tablic i urządzeń reklamowych, bowiem wykonane roboty budowlane polegały na budowie wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Skoro organ nadzoru budowlanego stwierdził niezgodność przedmiotowego obiektu budowlanego z prawem, polegającą na zrealizowaniu inwestycji na podstawie zgłoszenia, gdy wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, to zasadne było uruchomienie postępowania naprawczego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko wskazujące na dopuszczalność wszczęcia postępowania w trybie przepisów art. 50–51 Prawa budowlanego w przypadku wykonania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, do którego organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu, celem sprawdzenia, czy inwestycja zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa oraz czy jest możliwe doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., II OSK 734/10).

Organ odwoławczy prawidłowo przyjął w sprawie, że warunkiem doprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem było ustalenie zgodności przedmiotowego obiektu budowlanego z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie ulega wątpliwości, że doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z prawem zarówno w procedurze legalizacyjnej, jak też procedurze naprawczej odbywa się zasadniczo w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie orzekania przez właściwy organ administracji (por. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13).

Jeżeli więc w niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził niezgodność zrealizowanego urządzenia reklamowego z postanowieniami planu w zakresie wysokości i powierzchni ekspozycji reklamy (§ 6 ust. 7 uchwały) to tym samym wykluczone było doprowadzenie tego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji ta okoliczność stanowiła wystarczającą przesłankę do zaakceptowania rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki przedmiotowego urządzenia reklamowego, podjętego przez organ powiatowy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

W takim stanie sprawy nietrafnie Sąd Wojewódzki wskazał na fakt powstania spornego obiektu przed uchwaleniem planu miejscowego z konkluzją, że nie może być mowy o wstecznym oddziaływaniu regulacji planistycznej i pozbawieniu obiektów budowlanych zrealizowanych przed wejściem w życie planu cechy legalności tylko z tego powodu, że plan ustanawia nowe wymogi w zakresie przeznaczenia, zagospodarowania lub zabudowy (w tym np. wysokości obiektów).

Rzecz w tym, że w rozpoznawanej sprawie budowa przedmiotowego urządzenia reklamowego nie była legalna, ponieważ dokonana została na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, co skutkowało zastosowaniem art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Natomiast kwestia niezgodności z obowiązującymi przepisami prawa miejscowego miała znaczenie na etapie sprawdzania, czy obiekt zrealizowany z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego może być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Jednocześnie należy zaznaczyć, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 35 u.p.z.p. umożliwiający wykorzystanie terenów, których przeznaczenie plan zmienia, w sposób dotychczasowy, chyba że prawodawca lokalny ustali w planie inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Założyć bowiem należy, że wymieniony przepis umożliwia kontynuowanie dotychczasowego legalnego sposobu zagospodarowania terenu, nie chroni zaś przypadków takiej zabudowy, która powstała z naruszeniem prawa.

Wobec powyższego Sąd Wojewódzki niezasadnie zanegował wnioskowanie organu odwoławczego co do braku możliwości doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem w związku z tym, że jego istotne parametry ewidentnie nie spełniają wymogów planistycznych.

Przy takiej ocenie sprawy drugorzędne znaczenie miała stwierdzona przez organy obu instancji okoliczność, iż przedmiotowe urządzenie reklamowe narusza warunki techniczno-budowlane w zakresie obowiązujących odległości od krawędzi jezdni autostrady (art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych).

Tym samym bezprzedmiotowa stała się weryfikacja drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, odnoszącego się do naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 3 pkt 2 (powinno być: § 3 pkt 2) rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a także związanego z nim zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Skuteczność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wymienionych w pierwszym punkcie podstawy kasacyjnej warunkowała uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie wyroku.

Wobec tego, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał również skargę, stosownie do art. 188 p.p.s.a.

Z przyczyn omówionych wyżej należało przyjąć, że sprzeczność przedmiotowego urządzenia reklamowego z obowiązującymi wymogami planu miejscowego uzasadniała nakaz rozbiórki, orzeczony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Tym samym skarga podlegała oddaleniu w myśl art. 151 p.p.s.a.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji, przy czym o kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.