Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SAB/Kr 107/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
659
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 33
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
article: Art. 7, art. 12, art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi D. C. i J. C. na bezczynność i przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta i Gminy O. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

D. C. i J. C. wnieśli w dniu 2 marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza Miasta i Gminy O. Wskazali, że Burmistrz Miasta i Gminy O postanowieniem z dnia 4 czerwca 2012 r. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe między działkami skarżących o nr ew. [...] z działkami sąsiednimi nr [...] i [...]. W trakcie rozprawy rozgraniczeniowej w dniu 3 września 2012 r. skarżący zawarli ugodę z właścicielami działek [...] i [...], natomiast z właścicielami działki [...] ustalono granice na podstawie zgodnych oświadczeń. Burmistrz nie zakończył jednak postępowania rozgraniczeniowego pomimo, że zdaniem skarżących, geodeta złożył wymagane dokumenty, a wskutek wniesionego zażalenia do organu wyższego stopnia Burmistrz został zobowiązany postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2014 r. do załatwienia sprawy w ciągu jednego miesiąca liczonego od dnia zwrotu akt. Jedynymi czynnościami podjętymi przez Burmistrza było przedłużenie terminów załatwienia spraw (ostatnie do 30 kwietnia 2015 r.).

Skarżący wnieśli o zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy do zakończenia postępowania rozgraniczeniowego na podstawie dokumentacji sporządzonej przez geodetę R. M. oraz o zobowiązanie do wyjaśnienia i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że skarżący nie wyczerpali trybu zaskarżenia w świetle okoliczności, że skarga dotyczy bezczynności oraz przewlekłości postępowania rozgraniczeniowego. Wniosek o oddalenie skargi organ uzasadnił szczegółowo przedstawiając stan faktyczny sprawy:

Na wstępie Burmistrz Miasta i Gminy O potwierdził, że postanowieniem z dnia 4 czerwca 2012 r. wszczęte zostało postępowanie rozgraniczeniowe dla nieruchomości położonej w O oznaczonej nr. ewid. [...] z działkami sąsiednimi o numerach [...], [...] i [...] prowadzone pod znakiem sprawy [...]. Inicjatorami postępowania byli D. i J. C.. Do wykonania czynności geodety została upoważniona geodeta R. M., wskazana przez wnioskodawców (skarżących). W dniu 25 marca 2013 r. geodeta przedłożył wniosek wraz dokumentacją, tj. operatem pomiarowym KERG [...] w celu dokonania oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic w dniu 3 września 2012 r. oraz zgodności sporządzonej przez niego dokumentacji z przepisami. Organ zwrócił geodecie (pismem z 22 kwietnia 2013 r.) dokumentację w celu jej poprawy i uzupełnienia. Wezwaniami z 4 czerwca 2013 r. i 4 lipca 2013 r. geodeta został ponadto zobowiązany do przedłożenia poprawionego i uzupełnionego operatu pomiarowego rozgraniczenia nieruchomości w celu dokonania jego ponownej oceny. Przesyłki zawierające wezwania nie zostały podjęte. Organ w związku z bezczynnością geodety postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2013 r. nałożył na niego karę grzywny w wysokości 50,00 zł. Postanowienie w przedmiocie grzywny zostało poddane kontroli w trybie administracyjnym, a następnie sądowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1556/13 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 7 października 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie nałożenia grzywny.

Geodeta upr. R. M. w dniu 3 grudnia 2013 r. ponownie przedłożyła dokumentację geodezyjną, jednakże organ pismem z 10 grudnia 2013 r. wniósł tożsame do poprzednich zastrzeżenia i zobowiązał geodetę do odbioru złożonej dokumentacji w celu jej poprawienia i uzupełnienia w zakresie wskazanym w piśmie z dnia 22 kwietnia 2013 r. Dalszy tok sprawy został przedłużony, zdaniem organu, wskutek "ignorowania" przez geodetę powierzonej mu funkcji publicznej. Do geodety kierowana była korespondencja na adres R. M. – K oraz na adres reprezentującego ją przedsiębiorcy K. M. - ul. Ż w O. Korespondencja nie była w ogóle odbierana. Geodeta R. M. wniosła skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na bezczynność Burmistrza (9 marca 2014 r.), przy czym Kolegium odpowiedziało (pismem z dnia 22 kwietnia 2014 r.), że nie jest władne do rozstrzygnięcia tego rodzaju skargi.

D. i J. C. wnieśli w dniu 24 czerwca 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność Burmistrza zarzucając niewydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...], [...] i [...]. Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2014 r. SKO uznało zażalenie D. i J. C. za uzasadnione i wyznaczyło organowi miesięczny termin do załatwienia powyższej sprawy. Organ, przedstawiając dalszy tok sprawy, odwołał się do treści ww. postanowienia, w którym wyrażona została potrzeba kontroli organu nad czynnościami geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym. W związku z tym zwrócono się do Głównego Geodety Kraju, kolejno w dniach 25 kwietnia 2014 r. i 29 lipca 2014 r. o ocenę sporządzonej w sprawie dokumentacji geodezyjnej. W odpowiedzi Główny Geodeta Kraju (pismo z dnia 6 sierpnia 2014 r.) wskazał, że granice działki nr [...] z działką nr [...] zostały ustalone przez geodetę z naruszeniem przyjętych kryteriów rozgraniczenia. Wyjaśniono, że "Nie doszło do zgodnego oświadczenia stron, jeżeli jedna z tych stron odmówiła złożenia podpisu pod tekstem oświadczenia. Odmowa złożenia podpisu pod tekstem oświadczenia jest rozumiana, jako brak wyrażenia zgody na opisaną treść oświadczenia. Zatem dokumentacja, załączona do wystąpienia z dnia 25 kwietnia 29 lipca 2014 r., zawiera brak formalny (brak zgodnego oświadczenia stron, na które powołuje się geodeta w protokole granicznym) i wada ta powinna zostać naprawiona przez geodetę uprawnionego poprzez ponowne przeprowadzenie czynności rozgraniczenia.".

Organ podniósł, że dalsze czynności w sprawie skoncentrowały się na próbie skłonienia D. i J. C. (pismo z dnia 26 sierpnia 2014 r.) do wywarcia wpływu na geodetę R. M. w kierunku dokonania przez nią żądanych zmian bądź wyrażenia przez nich zgody na zmianę osoby geodety. Zaproponowano również ograniczenie wniosku o rozgraniczenie nieruchomości. Skarżący nie wyrazili zgody na żadną z przedstawionych propozycji (stanowisko zawarte w piśmie z dnia 3 września 2014 r.), natomiast geodeta i pełnomocnik odmówili dokonania czynności w terenie.

Organ w związku z powyższym, zaznaczając, że kieruje się obowiązkiem terminowego załatwienia sprawy, w drodze postanowienia wydanego w dniu 1 października 2014 r. uchylił upoważnienie geodecie R. M. wyznaczając z urzędu nowego geodetę R. J. (który uzyskał upoważnienie w formie postanowienia z dnia 2 października 2014 r.), jednocześnie uznając, że zawarte przed R. M. ugody są nieskuteczne. Nowemu geodecie wyznaczony został termin na wykonanie czynności na dzień 9 stycznia 2015 r.

W reakcji na powyższe D. i J. C. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie ww. postanowień z dnia 1 i 2 października 2014 r., zażalenia na te same postanowienia oraz ponowne zażalenie na niezałatwienie sprawy rozgraniczeniowej w terminie (z datą 10 października 2014 r.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 17 listopada 2014 r. uwzględniło zażalenie na niezałatwienie sprawy w zakresie dotyczącym ustalenia granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami [...] i [...] (w stosunku do których zawarto ugody), a jednocześnie uznało, że organ nie pozostaje w bezczynności co do ustalenia granicy pomiędzy działką nr [...] a nr [...].

Następnie Burmistrz Miasta i Gminy O postanowieniem z dnia 28 listopada 2014 r. zmienił wydane uprzednio postanowienie w zakresie upoważnienia geodetów i przywrócił upoważnienie dla geodety R. M. uznając, że ugody zostały zawarte przed właściwą osobą. Równocześnie ograniczył upoważnienie udzielone nowemu geodecie do dokonania ustalenia granic pomiędzy działkami nr [...] a działką nr [...].

W dniu 12 stycznia 2015 r. zawiadomiono strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, wyznaczając datę na 30 kwietnia 2015 r. W tym samym dniu zwrócono się do geodety R. J. o przedłożenie dokumentacji z postępowania. W dniu 3 lutego 2015 r. Kolegium poinformowało Burmistrza Miasta i Gminy O, że akta sprawy pozostaną w tym organie do dnia 2 marca 2015 r. (w związku z toczącymi się postępowaniami w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowień dotyczących upoważnień dla geodetów). W tym też dniu wpłynęła do Urzędu Miasta i Gminy O przedmiotowa skarga D. i J. C. do WSA w Krakowie. W dniu 4 marca 2015 r. nowy geodeta poinformował organ o przewidywanym terminie zakończenia czynności "na gruncie", a w dniu 9 marca 2015 r., powiadomił, że druga strona - państwo K. usprawiedliwili nieobecność w dniu 16 marca 2015 r., w którym miały odbyć się czynności rozgraniczenia w terenie, ze względu na wycieczkę zagraniczną, co potwierdzili stosownymi dokumentami.

W dalszym toku sprawy Burmistrz Miasta i Gminy O kilkakrotnie zwracał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zwrot akt sprawy, które zostały ostatecznie udostępnione wraz z przekazaniem Burmistrzowi trzeciego z kolei postanowienia z dnia 18 marca 2015 r. rozstrzygającego zażalenie skarżących z dnia 19 lutego 2015 r. na niezałatwienie sprawy w terminie – uznającego zażalenie za zasadne i wyznaczające organowi termin do załatwienia sprawy dotyczącej rozgraniczenia działki nr [...] z działkami nr [...], [...] i [...] do dnia 30 kwietnia 2015 r. Organ I instancji ocenił postanowienie SKO z 18 marca 2015 r. jako sprzeczne z dotychczasowymi wskazaniami tego organu, zwłaszcza co do terminu załatwienia sprawy i upoważnienia R. M.

W międzyczasie D. i J. C. zgłosili nieobecność podczas planowanych przez geodetę R. J. czynności w terenie i wezwali tego geodetę do zaprzestania naruszenia przepisów prawa poprzez zaniechanie dokonywania jakichkolwiek czynności rozgraniczeniowych.

W dalszej części odpowiedzi na skargę organ analizując przeprowadzone postępowanie z punktu widzenia zarzutów bezczynności i przewlekłości, wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe z istoty składa się z szeregu czynności osób i organów. Zwykle trwa dłużej niż przewidziany Kpa termin z uwagi na sporny charakter postępowania. Pomimo, że w niniejszej sprawie postępowanie trwa około trzech lat, to nie można w ocenie organu przypisać mu cech przewlekłości czy bezczynności. Organ w ramach ustawowych obowiązków dokonywał oceny dokumentacji geodezyjnej, dyscyplinował uczestników postępowania oraz ograniczając ramy czasowe wyznaczał stronom właściwe terminy do zaprezentowania ich stanowisk w sprawie.

Postępowanie było wstrzymywane, zdaniem organu, z przyczyn od niego niezależnych i bez możliwości podjęcia ze względu na brak współdziałania ze strony geodety odmawiającego odbioru korespondencji i niestosującego się do wyników dwukrotnej oceny jego pracy. Na tok sprawy miały wpływ również liczne środki zaskarżenia stron, których rozpatrzeniem wiązało się przekazanie akt do organu wyższego stopnia. Organ zaznaczył przy tym, że pomimo nieposiadania akt podejmował czynności mające na celu spowodowanie sporządzenia i przedłożenia przez geodetę dokumentacji rozgraniczenia i dokumentacji technicznej. Znaczenie dla organu ma okoliczność, że organ wyższego stopnia zaakceptował działania prowadzące do zakończenia postępowanie w sprawie, w której strony ustaliły granice na podstawie zgodnych oświadczeń. Uwzględnienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce jedynie w przypadku ustalenia granic poprzez zawarcie ugody. Akta sprawy w tej części zostały zwrócone organowi w dniu 24 marca 2015 r., po dniu wniesienia skargi. Termin na załatwienie sprawy został ustalony na dwa tygodnie od dnia zwrotu akt. Organ zaznaczył, że postępowanie zostanie umorzone, jako bezprzedmiotowe. Natomiast w zakresie ustalenia granic działek nr [...] a nr [...] zarzut bezczynności i przewlekłości jest nieuzasadniony, gdyż nowy geodeta podjął czynności ustalenia granic na "rozprawie granicznej", jednak z powodu okoliczności niezależnych od niego i od organu tych czynności nie można wykonać (usprawiedliwiona nieobecność stron). Rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia ostatniej z granic nieobjętej ugodą powierzono nowemu geodecie, ograniczając w tej części upoważnienie R. M., są ostateczne.

Według organu nie doszło do przekroczenia ustalonych w sprawie terminów załatwienia sprawy. Burmistrz Miasta i Gminy w O, po wniesieniu skargi, decyzją z dnia 22 kwietnia 2015 r. Nr [...] umorzył wskutek zawartych ugód postępowanie rozgraniczeniowe w zakresie dotyczącym ustalenia granicy pomiędzy nieruchomością położoną w O oznaczoną nr. ew. [...], dla której założona jest księga wieczysta nr [...], opisaną w operacie ewidencji gruntów pod poz. rej. [...] jako własność D. i J. C. a działkami sąsiednimi o nr:

- [...] położoną w O, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], opisaną w operacie ewidencji gruntów obrębu O pod poz. rej. [...] jako własność H. i A. W.,

- [...] położoną w O, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], opisaną w operacie ewidencji gruntów obrębu O poz. rej. [...] jako własność I. S.

D. i J. C. odwołali się w dniu 20 maja 2015 r. od powyższej decyzji o umorzeniu części postępowania.

Burmistrz Miasta i Gminy O zawiadomieniem z dnia 29 kwietnia 2015 r. poinformował strony postępowania, że postępowanie rozgraniczeniowe dla nieruchomości położonej w O ozn. jako działka nr [...] z działką sąsiednią o nr [...] nie może zostać zakończone w terminie wskazanym w poprzednim zawiadomieniu, tj. 12 stycznia 2015 r. z przyczyn niezależnych od organu wydającego decyzję, gdyż organ nie dysponuje dokumentacją z czynności ustalenia granic tych nieruchomości, do których został upoważniony geodeta R. J. Czynności pełnomocnika organu nie zostały w tym zakresie zakończone. Operat nie został przedłożony celem dokonania jego oceny. Ponowne zażalenie na nieterminowe załatwienie sprawy skierowane zostało do SKO w dniu 10 października 2014 r. oraz 19 lutego 2015 r., a postanowienia w tej sprawie organ nadzorujący wydał kolejno w datach 17 listopada 2014 r. i 18 marca 2015 r., uwzględniając złożone zażalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SAB/Kr 37/15 zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy O do wydania w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych, aktu w sprawie z wniosku D. C. i J. C. z dnia 8 maja 2012 r. o rozgraniczenie nieruchomości oraz stwierdził, że przewlekłość i bezczynność postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że trwające od dnia 4 czerwca 2012 r. postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest w sposób przewlekły, przy czym Sąd stwierdził, że przewlekłości nie upatruje w braku działań organu lub ich pozorowaniu, lecz w tym, że czas jego trwania przekracza rozsądne granice, za co ostatecznie odpowiedzialność ponosi prowadzący je organ. Wprawdzie z przebiegu postępowania wynika, że czynności podejmowane były przez organ zasadniczo terminowo, jednakże w sposób nieefektywny. Przesądzający dla oceny zasadności zarzutów skargi jest charakter sprawy, a także sposób działania stron, które co najmniej dwukrotnie uniemożliwiły wykonanie geodecie zleconych czynności. Jednakże, nawet biorąc pod uwagę ten fakt oraz to, że postępowanie rozgraniczeniowe jest szczególnie złożone, wymagające szeregu czynności, które organ zleca geodecie, nie można przeoczyć faktu, że jest to postępowanie administracyjne, za którego przebieg odpowiada organ. Na nim ciąży obowiązek odpowiedniej organizacji tego postępowania, dyscyplinowanie działań stron oraz podmiotów, do których skierował zlecenie wykonania czynności. Oznacza to konieczność reagowania w ramach wytyczonych przez prawo. W sytuacjach, gdy niewykonanie zleconych zadań uniemożliwia zakończenie postępowania na przykład poprzez niezwłoczne powołanie innego geodety, który sporządziłby operat nadający się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjno – kartograficznego. WSA podniósł tez, że każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności lub przewlekłości mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślił, że w okolicznościach niniejszej sprawy należało mieć na uwadze nie tyko charakter sprawy, lecz także sposób działania stron, uniemożliwienie działań geodety, a także postępowania wpadkowe, które niewątpliwie wpłynęły na przedłużenie postępowania rozgraniczeniowego.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Burmistrz Miasta i Gminy O, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

- art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) poprzez uznanie, że organ w prowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym może wydać tylko jedną decyzję kończącą postępowanie w sprawie nie dostrzegając, że w stosunku do dwóch granic zostały zawarte dwie ugody mające charakter ugody sądowej, co wymaga wydania decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe, natomiast w stosunku do trzeciej granicy nie zawarto ugody a wydana decyzja będzie miała inny charakter od wymienionej poprzednio,

- art. 31 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez uznanie, że Burmistrz Miasta i Gminy O może upoważnić w jednym postępowaniu rozgraniczeniowym tylko jednego geodetę do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic, uznając jednocześnie za dopuszczalną, a nawet konieczną zmianę geodety w okolicznościach, gdy przed pierwszym z geodetów zawarto skuteczne ugody i jego zmiany nie można dokonać, a jedynie wyznaczyć nowego w stosunku do nieustalonej jeszcze trzeciej granicy.

Skarżący kasacyjnie podniósł także zarzut naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:

a) art. 3 § 2 pkt 8 i art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że prowadzone postępowanie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie jest przewlekłe, a w dniu składania skargi do sądu nie upłynął termin wyznaczony przez Burmistrza oraz przez SKO na załatwienie sprawy, w okolicznościach, gdy długotrwałe postepowanie, jak stwierdził Sąd, zależne jest również od działania lub zaniechania stron, geodety i podmiotów trzecich czy organów wyższego stopnia,

b) art. 3 § 2 pkt 8 i art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 12 K.p.a., poprzez uznanie, że organ nie zakończył w terminie postępowania, bowiem zbyt późno zmienił geodetę (niewywiązującego się z obowiązków) na nowego, któremu ponownie należało powierzyć obowiązki ustalenia wszystkich trzech granic, co miało wpływ na niezakończenie rozgraniczenia w terminie, pomijając że niedopuszczalna była zmiana geodety, przed którym były zawarte ugody, pomijając że ugody te mają moc ugody sądowej i nie mogą być ani przez organ administracji ani przez geodetę zmienione lub prawnie zakwestionowane, a Burmistrz był zobowiązany zmienić geodetę jedynie w zakresie ustalenia jednej granicy,

c) art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a. i art. 35 K.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej nie zastosował odpowiedniego środka nakładając na Burmistrza obowiązek załatwienia sprawy w terminie miesiąca pomijając ocenę specyfiki postępowania rozgraniczeniowego, wymagającego nie tylko czynności organu a przede wszystkim czynności geodety (dwóch geodetów), stron postępowania niechętnych do współpracy, które według rozsądnych granic w tym przypadku nie może zostać zakończone.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. C. i J. C. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3334/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz odstąpił od zasądzenia na rzecz Burmistrza kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji uchylił się od oceny prawnej prowadzonego postępowania konstatując, że za przebieg postępowania administracyjnego odpowiada organ. Ocena dokonana przez Sąd I instancji w realiach rozpoznawanej sprawy jest niewystarczająca z następujących powodów: po pierwsze Sąd I instancji stwierdzając, że w sprawie miały miejsce "przewlekłość i bezczynność postępowania" (punkt II sentencji wyroku) nie uzasadnił dostatecznie swojego stanowiska w zakresie zaistnienia w sprawie obu wymienionych instytucji prawnych, po wtóre: stwierdzenie, że w określonej dacie można zakwalifikować postępowanie jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga wszechstronnego zbadania sprawy, dokonania szeregu ocen, toku czynności procesowych, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w tej mierze nie uznano za wystarczające, zwłaszcza że skarżący kasacyjnie podnosił, iż niemożność zakończenia postępowania wynika ze zdarzeń i okoliczności na które organ nie ma wpływu. Rolą Sądu I instancji jest ocena tych zdarzeń – ocena poprawności rozumowania w zakresie twierdzeń o niezależnej od tego organu niemożności zakończenia postępowania.

Burmistrz Miasta i Gminy O w piśmie procesowym z 27.01.2017 r. podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, skardze kasacyjnej oraz piśmie procesowym z dnia 11.10.2016 r., a ustosunkowując się do stanowiska skarżących zawartego we wniosku z dnia 03.10.2016 r., uaktualnił stan faktyczny przedmiotowej sprawy i przedłożył w tym celu dokumenty wnosząc o dopuszczenie dowodu z nich. Uznał, że nie pozostaje ani w bezczynności ani przewlekłości w postępowaniu rozgraniczeniowym w zakresie żadnej z 3-ch granic objętych tym postępowaniem, w tym zarówno co do granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami o nr:

- [...] i [...] w stosunku do których strony zawarły przed upoważnionym geodetą ugody (uznane jednak za nieskuteczne z uwagi na brak wywołania skutków prawnych - wraz z całą dokumentacją zostały zawłaszczone przez wykonawcę, operat techniczny nie został poddany weryfikacji przez drugi niezależny organ tj. Starostę prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny - nie został spełniony warunek wynikający z art. 33 ust. 2 pkt 2 Pgik),

- [...] w stosunku do której żaden z trzech upoważnionych geodetów nie sporządził prawidłowego protokołu granicznego, co skutkowało wydaniem ocen negatywnych i zwrotem operatów do poprawy (art. 33 ust. 2 pkt 1 Pgik)

Powołując się na art. 33 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (w skrócie: Pgik) Burmistrz podniósł, że na dzień złożenia skargi aż do dnia 21.11.2016 r. (tj. uchylenie upoważnienia geodecie) nie było prawnych i faktycznych, niezależnych od organu, możliwości zakończenia postępowania rozgraniczeniowego z tych samych przyczyn w obydwu wskazanych datach - których można upatrywać w działaniu geodetów (art. 33 Pgik - jw.), wykonawców (niedopełnienie obowiązku wynikającego z 12a Pgik) oraz stron (m.in. zakaz wstępu geodetom na grunt).

Wskazał, że postępowanie wszczęte w 2012 r, jest obszerne, a w okresie od 28.11.2014 r. do dnia 21.11.2016 r. prowadzone było dwutorowo:

1. dla działki nr [...] z działkami nr [...] i [...] - do których ustalenia granic upoważniona była do dnia 21.11.2016 r. R. M.: co do tych granic zostały sporządzone (w dniach 03.09.2012 r. i 04.09.2012 r.) 2 ugody mające moc ugody sądowej znajdujące się w operacie KERG [...], który jest w posiadaniu wykonawcy K. M., ostatnio od dnia 02.01.2016 r.

Burmistrz w powyższym zakresie wydał decyzję umarzającą, biorąc pod uwagę wytyczne wyższego organu, tj. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17.11.2014 r. - co możliwe było dopiero po zwrocie oryginału operatu przez SKO, które nastąpiło wraz z następnym postanowieniem tego organu z dnia 18.03.2015 r. Zwrot nastąpił 24.03.2015 r., a decyzja została wydana w dniu 22.04.2015 r. (wcześniej art. 10 kpa), lecz na skutek odwołania wnioskodawców przedmiotowego postępowania organ wyższego stopnia decyzją z dnia 09.06.2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, że "(...) organ wydając decyzję o umorzeniu administracyjnego postępowania (z powodu jego bezprzedmiotowości) powinien także oprzeć się na operacie rozgraniczeniowym, przyjętym do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (..), gdyż przyjęcie do PZGiK operatu rozgraniczeniowego umożliwia wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i księgach wieczystych również z zakresu zawarcia ugód i tym samym wywoła określone skutki prawne.". Akta zostały zwrócone Burmistrzowi w dniu 03.07.2015 r. (operat KERG [...]) w odpowiedzi na pismo Urzędu Miasta i Gminy O z dnia 25.06.2015 r. Organ podniósł, że podejmował w ubiegłym roku dwukrotnie próbę bezpośredniego przekazania operatu do Starosty O (prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny) - ale stanowisko tego organu było jednoznaczne (2 pisma: [...] z dnia 22.07.2015 r. i 29.07.2015 r., co zostało również stwierdzone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w piśmie z dnia 22.03.2016 r.), że zawiadomienie takie może złożyć tylko wykonawca. Zawiadomienie o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych lub kartograficznych do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, tj. do Starosty (drugiego organu kontrolującego operat przed włączeniem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego) - co jest z kolei warunkiem niezbędnym do wydania decyzji przez Burmistrza w sprawie rozgraniczenia - art. 33 ust. 2 pkt 2 Pgik, może złożyć jedynie wykonawca ww. prac, w tym przypadku (dot. pkt 1) – K. M. Wielokrotne jednak wezwania, ponaglenia i żądania ze strony organu prowadzącego postępowanie rozgraniczeniowe, oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wobec wykonawcy nie przyniosły żadnego skutku. Ostatnie wezwanie do wykonawcy K. M. skierowano w dniu 6.02.2016 r., w którym wezwano go do przekazania dokumentacji celem jej włączenia do PZGiK z jednoczesną informacją, że brak reakcji na to wezwanie zostanie uznane za zawłaszczenie sporządzonej przez geodetę R. M. dokumentacji, która powinna zostać ujawniona w powszechnym obrocie prawnym. W piśmie z 16.05.2016 r. WINGiK stwierdził: "w sprawie tej ustalono, że Pani R. M. prace wykonała w całości, a dokumentację z tych prac przekazała Panu K. M., który w rozumieniu art. 11 Pgik jest ich wykonawcą. (...) Ustalono, że nie istnieją przeszkody uniemożliwiające wykonawcy zawiadomienie Starosty o wykonaniu prac geodezyjnych i przekazanie operatu technicznego z tych prac do Starosty. Po podjętych próbach przekonania Pana K. M. do zawiadomienia Starosty o zakończeniu prac i przekazania dokumentacji technicznej ostatecznie, ze względu na to, iż do dnia 16 marca 2016 r. obowiązek ten nie został przez Pana K. M. wykonany, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w oparciu o art. 48 ust. 1 Pgik, zawiadomił odpowiednie organy ścigania, tj. Komendę Powiatową Policji, że Pan K. M., popełnił wykroczenie związane z realizacją prac geodezyjnych nr [...] polegające na niedopełnieniu obowiązku wynikającego art. 12a Pgik.". Wobec ww. wykonawcy organ rozważał czy nie doszło do popełnienia przestępstwa z art. 276 KK, lecz oczekiwał na rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego Wydz. II Karny z zawiadomienia WINGiK i skierowania wniosku o ukaranie przez Komendę Powiatową Policji, dlatego też nie były już kierowane kolejne wezwania i oceniono, że brak podstaw na tym etapie do zawiadomienia odpowiednich organów ścigania. Sąd wydał w dniu 14.12.2016 r. orzeczenie skazujące sygn. akt. [...] - z posiadanych informacji nieprawomocne. Ostatecznie (po wyroku NSA z dnia 26.10.2016 r. oraz po otrzymaniu informacji ze Starostwa Powiatowego PODGiK z dnia 05.10.2016 i 10.11.2016 r.). z uwagi na niedopełnienie przez wykonawcę prac geodezyjnych zgłoszonych pod nr KERG [...] (w tym przypadku przez K. M.) obowiązku wynikającego z art. 12a Pgik, co skutkowało kolejno brakiem:

- "przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (PZGiK) operatu rozgraniczeniowego (KERG [...]), w skład którego m.in. wchodzą zawarte przed geodetą ugody co do przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...] i [...]" (decyzja [...] z dnia 09.06.2015 r.),

- możliwości zakończenia przez organ I instancji prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego w opisanym powyższej zakresie poprzez wydanie stosownej w tej sprawie decyzji (w oparciu o ww. operat opracowany przez geodetę mgr inż. R. M. - po uprzednim jego przyjęciu do PZGiK)

- wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i księgach wieczystych (art. 37 ust. 2 ustawy Pgik) - "również z zakresu zawarcia ugód",

- wywołania określonych skutków prawnych zawartych ugód.

Organ podniósł, że uchylenie udzielonego geodecie R. M. upoważnienia w powyższym zakresie było zatem w całości uzasadnione (pomimo wcześniejszego odmiennego stanowiska organu w tej sprawie - zależnego od wytycznych organu wyższego stopnia), co nastąpiło postanowieniem z dnia 21.11.2016 r.

2. dla działki nr [...] z działką nr [...] - do których od dnia 23.02.2016 r. do dnia 02.11.2016 r. upoważnienie posiadał geodeta S. C. (poprzednio – R. J. a wcześniej R. M., którym uchylono jednak upoważnienia w związku z ich niewywiązywaniem się z powierzonych im obowiązków wynikających z ustawy Pgik oraz rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości). W dniu 15.07.2016 r., wykonawca S. C. (po otrzymaniu oceny negatywnej z dnia 01.06.2016 r.) złożył pismo w którym poinformował, że "w sprawie wykonania rozgraniczenia zachodzi sytuacja niemożności wykonania umowy z powodu działań stron J. i D. C. przejawiająca się w uniemożliwieniu wejścia na teren działki". Natomiast w dniu 13.10.2016 r. wykonawca złożył oświadczenie: "W związku z brakiem możliwości wykonania rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...] obręb O zgodnie z wymogiem prowadzącego postępowanie, a więc wejścia na grunt uczestnika J. C., wnioskuję o odstąpienie od części umowy nr [...] § 1 pkt 1 b). ".

Ostatecznie, z dniem 02.11.2016 r. uchylono upoważnienie geodecie S. C., a 4.11.2016 r. Gmina O, na podstawie art. 492 kc w związku z niewykonaniem części umowy nr [...] z dnia 23.02.2016 r. odstąpiła od tej umowy w zakresie dotyczącym rozgraniczenia działki nr [...] położonej w O z działką nr [...]. Przyczyną odstąpienia od umowy w ww. zakresie jest niewykonanie przez wykonawcę opisanej powyżej umowy w części, ani w terminie wskazanym w § 5 umowy (do dnia 22.06.2016 r.) ani w terminie dodatkowo wyznaczonym przez zamawiającego (do dnia 31.10.2016 r.) z przyczyn leżących po stronie wykonawcy. Wykonawca oświadczył w piśmie z dnia 3.10.2016 r., że nie wykona zlecenia i nie uczynił tego do upływu wyznaczonego terminu. Organ podał że, w tych okolicznościach wykonanie umowy po terminie nie miało dla niego znaczenia ze względu na zamierzony cel umowy, tj. ustalenie granic oraz sporządzenie i przedłożenie operatu rozgraniczeniowego.

Odnosząc się do zarzutów skarżących, organ podniósł m.in., że skarżący zakazali geodecie R. J. wstępu na grunt i złożyli oświadczenie o akceptacji granicy wskazanej przez poprzedniego geodetę R. M., która już na ten czas nie była upoważnionym w tym zakresie geodetą (takie zachowanie wnioskodawców powtórzyło się również przy trzecim upoważnionym geodecie S. C.). Geodeta R. J., w ocenie organu, wykazał niekonsekwencję polegającą na stwierdzeniu z jednej strony, iż "jedynym sposobem ustalenia powyższej granicy jest zgodne oświadczenie stron biorących udział w rozgraniczeniu" przy jednoczesnym dokonaniu przez tego geodetę wykreśleń w całości pkt 13 i 14 ww. protokołu (13 - "Strony zgodnie oświadczyły, że ustalone granice uznają za obowiązujące i nie zgłaszają żadnych zastrzeżeń do ich przebiegu.", 14 - "strony poinformowano o możliwości/konieczności przekazania sprawy sądowi"). Dodatkowo geodeta sporządził opinię, którą sporządza się w przypadku zaistnienia sporu na gruncie - § 15 pkt 3 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Niewłaściwe było również powoływanie się na operat sporządzony przez R. M. i ustaloną przez nią granicę - operat ten w dalszym ciągu nie był włączony do PZGiK (co stanowiło jednocześnie przeszkodę do zakończenia postępowania w zakresie zawartych ugód opisanych w pkt 1). Powyższe skutkowało wydaniem 13.10.2015 r. drugiej negatywnej oceny i w konsekwencji - kolejną trzecią zmianą geodety.

Organ podniósł też, że zamiarem organu jest wyłącznie poprawa dokumentów i/lub uzupełnienie w zakresie merytorycznym - dotyczącym przyjętych kryteriów rozgraniczenia. W przypadku R. M. - stanowisko w sprawie sporządzonej przez nią dokumentacji, tj. protokołu granicznego w zakresie ustalenia przebiegu tej granicy (dz. [...] i [...]) zajął stanowisko Główny Geodeta Kraju (pismo z dnia 06.08.2014 r.) - uznając, iż w tym zakresie "Nie doszło do zgodnego oświadczenia stron, jeżeli jedna z tych stron odmówiła złożenia podpisu pod tekstem oświadczenia. Odmowa złożenia podpisu pod tekstem jest rozumiana, jak brak wyrażenia zgody na opisaną treść oświadczenia. Zatem dokumentacja zawiera brak formalny (...) i wada ta powinna zostać naprawiona przez geodetę uprawnionego poprzez ponowne przeprowadzenie czynności rozgraniczenia." - czego geodeta R. M. i wykonawca K. M. odmówili.

Organ uznał też za niezasadny zarzut stawiany przez skarżących wobec trzeciego geodety S. C., iż rozprawa odbyła się bez ich udział bowiem z przedłożonej przez geodetę dokumentacji (protokół i sprawozdanie techniczne) wynika w sposób jednoznaczny, że strony były obecne na gruncie i nie zgodziły się wpuścić również i tego geodety na grunt. Złożyli pisemne oświadczenie, które geodeta dołączył do operatu. W ww. oświadczeniu strony informują o ustalonej już granicy przez R. M. i oraz, że nie godzą się na ponoszenie dodatkowych kosztów, co nie znajduje, zdaniem organu, uzasadnienia, bowiem w postanowieniu z dnia 23.02.2016 r. (upoważnienie dla S. C.) widnieje zapis, iż kosztami tego postępowania zostanie obciążona firma M Geodezja i Nieruchomości M. L. z siedzibą w M, w imieniu której działał geodeta uprawniony R. J. Jeżeli więc była i jest zgoda co do przebiegu trzeciej granicy obu stron to niezrozumiały dla organu był fakt zakazu przez wnioskodawców (przy wyrażaniu jednoczesnej chęci i dążeniu do zakończenia tego postępowania) wstępu na grunt dwóm kolejnym geodetom upoważnionym do ustalenia granicy prawnej w postępowaniu administracyjnym.

Dalej organ podniósł, że nie pozostawał w bezczynności w stosunku do żadnej z granicy objętej tym postępowaniem, gdyż za każdym razem wykonywał czynności samodzielnie, jak i zalecane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (nawet czasami sprzeczne) oraz organy: Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (a wcześniej posiłkował się opiniami Głównego Geodety Kraju), a zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdza, że dynamiczny i płynny tok postępowania przed organem I instancji był wstrzymywany z przyczyn niezależnych od organu. Podniósł, że czynności w postępowaniu rozgraniczeniowym, oprócz organu administracji wykonuje wyznaczony uprawniony geodeta, który działa w imieniu organu (na pewnym etapie pełni jego rolę). Na tok przedmiotowej sprawy w podejmowaniu czynności procesowych ma również wpływ inicjatywa stron (tu: wnioskodawców - niechętnych do współpracy), ale również wykonawców, ale także działania organów wyższego stopnia w stosunku do burmistrza. Procedura uzależniona jest również od drugiego niezależnego organu dokonującego kontroli operatu celem włączenia go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - w tym przypadku Starosty O.

Organ podniósł także, że w okolicznościach niniejszej sprawy istotne dla oceny bezczynności lub przewlekłości postępowania jest, że postępowanie rozgraniczeniowe jest złożone i ma szczególny charakter. Organ podniósł, że prowadzi wiele spraw tego typu ale jest to jedyny przypadek, który generuje takie problemy. Podkreślił, iż nawet Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w dniu 04.08.2015 r. o przewlekłości przedmiotowego postępowania nie upatrywał przyczyn w braku działań organu prowadzącego to postępowanie lub ich pozorowaniu, ale tym że czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Prawidłowo Sąd zwrócił uwagę na charakter sprawy, działania stron oraz geodety oraz, że to odpowiedzialność za prawidłowy przebieg ponosi organ i na nim ciąży też obowiązek dyscyplinowania stron oraz podmiotów (w domyśle: geodetów, wykonawców) - co też czynił. Wyrok z dnia 09.04.2014 r. sygn. akt. III SA/Kr 1556/13 zmienił jednak dotychczasowe praktyki w tym zakresie. Odnosząc się do ram czasowych jako podstawowej przyczyny orzeczenia z dnia 04.08.2015 r. organ uznał, że na ówczesnym etapie zakończenie postępowania nie było zależne od organu, lecz:

- w części dot. zawartych ugód - od wykonawcy (art. 12a Pgik),

- a w pozostałym zakresie - od czynności (kolejnego) geodety (i stron - niewpuszczenie na grunt geodety i uniemożliwienie tym samym dokonania pomiaru), a wspólnym mianownikiem do zakończenia postępowania obejmującego obie ww. części było spełnienie warunku wynikającego z art. 33 ust. 2 Pgik.

Burmistrz Miasta i Gminy O poinformował, że po uchyleniu upoważnień dla obu geodetów: R. M. - w zakresie działek [...], [...] i [...] oraz S. C. - w zakresie działek [...] i [...] Gmina O w dniu 01.12.2016 r. w BIP zamieściła ogłoszenie o przetargu na wykonanie prac geodezyjnych związanych z rozgraniczeniem ww. nieruchomości. Postępowanie jednak zostało w dniu 09.12.2016 r. unieważnione z uwagi na brak złożenia ofert. Drugie ogłoszenie na wykonanie ww. prac umieszczono na stronie BiP UMiG w dniu 16.01.2017 r. Wykonawcę wyłoniono w dniu 24.01.2017 r. Obecny etap postępowania nazwano więc jako "będący w punkcie wyjścia" (procedura upoważnienia następnego geodety) i stwierdzono, że nie jest możliwe jego zakończenie w granicach czasowych wyznaczonych przepisami kpa. Gmina O zawiera umowy na tego typu prace z geodetami na okres 120 dni. Tak więc ramy czasowe prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego nie powinny być wyłącznym wyznacznikiem do uznania skargi D. i J. C.

Organ podniósł też, że z jego strony jest wola załatwienia sprawy i jego ostatecznego zakończenia. Jest obiektywny i działa zgodnie z art. 7 i 9 kpa (chcąc zachować zasadę art. 8 i 10 kpa) w interesie wszystkich stron, a nie ulega naciskowi jednej strony (wnioskodawców) i pierwszego wykonawcy. Równocześnie dba aby dokumentacja z rozgraniczenia nieruchomości była przez geodetę/ów sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, głównie kładąc nacisk na kontrolę przyjmowanych przez nich kryteriów ustalania granic.

Na rozprawie w dniu 21.02.2017 r. pełnomocnik organu okazał postanowienie z dnia 14.02.2017 r. o upoważnieniu kolejnego geodety w sprawie, umowę zawartą z geodetą i zawiadomienie z dnia 31.01.2017 r. o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia sprawy.

Pełnomocnik skarżących natomiast podniósł, że bezczynność organu wynika z braku wydania decyzji kończącej sprawę, natomiast przewlekłość postępowania upatruje w szeregu czynności: powoływaniu kolejnych geodetów, nieprzyjmowaniu dokumentacji geodezyjnej, wzywaniu do jej uzupełniania i poprawiania, co zdaniem geodetów skarżących jest niezgodne z prawem. Zdaniem skarżących pierwszy wykonawca nie mógł złożyć do starosty opracowania geodezyjnego, ponieważ Burmistrz nie ocenił pozytywnie tego opracowania, natomiast trzecia granica została uzgodniona między stronami i ustalona przez wszystkich trzech geodetów. Pełnomocnik podał też, że nieprawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego pierwszy wykonawca został ukarany grzywną za nieprzekazanie dokumentacji do starosty.

Na rozprawie Sąd dopuścił dowód z dokumentów na okoliczność przebiegu postępowania i podejmowanych w jego trakcie czynności (k. 502 a.s.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przede wszystkim przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a."). Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a., jak również na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a (w sprawach wszczętych przed 15 sierpnia 2015 r.).

Uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, sąd administracyjny, na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (w sprawach wszczętych przed 15 sierpnia 2015 r.).

Przede wszystkim podkreślić należy, że jak wskazano wyżej, w niniejszej sprawie w dniu 26 października 2016 r. zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym uchylony został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2015 r., a sprawa została przekazana temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Ma zatem miejsce sytuacja opisana w art. 185 § 1 p.p.s.a., a w takich przypadkach ma zastosowanie art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że NSA nie podzielił poglądu wyrażonego w wyroku WSA, który nadal wyrażają skarżący, że długotrwałość postępowania administracyjnego uzasadnia uznanie bezczynności organu i przewlekłość postępowania ze względu na zasadę, "że za przebieg postępowania administracyjnego odpowiada organ". W celu stwierdzenia bezczynności, czy przewlekłości organu konieczne jest bowiem "ustalenie faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania".

W konsekwencji powyższych zaleceń oraz ze względu na konieczność uwzględnienia stanu faktycznego sprawy nie tylko na dzień wniesienia skargi ale na dzień orzekania, Sąd ustalił, na podstawie akt administracyjnych sprawy i dowodów z dokumentów dołączonych do akt sądowych następującą chronologię czynności organu w przedmiotowej sprawie:

1. 08.05.2012 r. wniosek o rozgraniczenie nieruchomości (K.4 a.a.)

2. 28.05.2012 r. pismo o uzupełnienie wniosku (K.12 a.a.)

3. 04.06.2012 r. postanowienie o wszczęciu postępowania (K.65 a.a.)

4. 27.06.2012 r. notatka służbowa z rozmowy z geodetą (K.75 a.a.)

5. 02.07.2012 r. pismo do uczestników postępowania (K.76 a.a.)

6. 22.11.2012 r. pismo do geodety R. M. (K.82 a.a.)

7. 31.01.2013 r. ponowne wezwanie ww. geodety o przedłożenie dokumentacji geodezyjnej w celu dokonania jej oceny + notatki rozmów z geodetą z 06.02 i 12.02.2013 r. (K.84 a.a.)

8. 12.02.2013 r. notatka służbowa z rozmów telefonicznych (K.86 a.a.)

9. 21.02.2013 r. kolejne wezwanie do przedłożenia dokumentacji geodezyjnej (K.87 a.a.)

10. 18.03.2013 r. notatka służbowa z rozmowy z K. M. (K.89 a.a.)

11. 25.03.2013 r. przedłożenie operatu pomiarowego KERG [...] (K.131 a.a.)

12. 22.04.2013 r. pismo o zwrocie operatu w celu jego poprawienia i uzupełnienia (K.133 a.a.)

13. 22.04.2013 r. pismo informujące stronę postępowania o zwrocie dokumentacji geodezyjnej geodecie (K.135 a.a.)

14. 04.06.2013 r. pismo do geodety uprawnionego R. M. o przedłożenie poprawionej i uzupełnionej dokumentacji (K.144 a.a.)

15. 04.07.2013 r. ponowne wezwanie ww. geodety o przedłożenie poprawionej i uzupełnionej dokumentacji (K.154 a.a.)

16. 08.08.2013 r. postanowienie burmistrza o ukaraniu geodety upr. R. M. karą grzywny (K.166 a.a.)

17. 02.09.2013 r. wniosek geodetów K. M. i R. M. o podanie podstawy prawnej, na podstawie której organ wzywa do złożenia dokumentacji geodezyjnej w określonym przez organ terminie (K.169 a.a.)

18. 03.09.2013 r. zażalenie na postanowienie (K.177 a.a.)

19. 09.09.2013 r. odpowiedź organu na pismo geodetów z 02.09.2013 r. (K.179 a.a.)

20. 10.09.2013 r. przesłanie zażalenia do SKO (K.183 a.a.)

21. 07.10.2013 r. postanowienie SKO (K.191 a.a.)

22. 28.10.2013 r. ponowne wezwanie do przedłożenia operatu pomiarowego (K.196 a.a.)

23. 22.11.2013 r. ponowne wezwanie do przedłożenia operatu pomiarowego (K.206 a.a.)

24. 03.12.2013 r. wniosek geodetów o przedstawienie oświadczenia skarżących czy potwierdzają, że nadal pozostają w sporze w stosunku do granicy pomiędzy działką [...] i [...] (K.217 a.a.)

25. 03.12.2013 r. wniosek skarżących o zakończenie postępowania rozgraniczeniowego (K.218 a.a.)

26. 03.12.2013 r. pismo o przekazaniu dokumentacji geodezyjnej (K.220 a.a.)

27. 10.12.2013 r. pismo organu do geodetów informujące, iż oświadczenie skarżących co do sporu pomiędzy działką [...] i [...] zostało złożone w dniu 04.09.2013 r. i znajduje się w przedłożonym operacie pomiarowym KERG [...] (K. 221 a.a.)

28. 10.12.2013 r. pismo organu do stron informujące, że dokumentacja geodezyjna została ponownie zwrócona geodecie w celu jej uzupełnienia i poprawy (K.235 a.a.)

29. 10.12.2013 r. pismo w sprawie ponownego zwrócenia dokumentacji geodezyjnej w celu jej poprawienia i uzupełnienia oraz odpowiedź na wniosek z 3.12.2013 r. (K.245 a.a.)

30. 11.12.2013 r. pisma do skarżących (K.255 , K.257 a.a.)

31. 08.01.2014 r. wezwanie o odbiór operatu pomiarowego (K.268 a.a.)

32. 13.02.2014 r. pismo do geodety o przesłaniu dokumentacji geodezyjnej w celu jej poprawienia i uzupełnienia wraz z informacją, iż postępowanie geodety przyczynia się do przewlekłości postępowania i uniemożliwia organowi prawidłowe jego prowadzenie (K.279 a.a.)

33. 09.03.2014 r. wniosek skarżących do SKO o pomoc w zakończeniu postępowania (K.297 a.a.)

34. 11.03.2014 r. skarga geodety upr. R. M. do SKO na bezczynność burmistrza

35. 21.03.2014 r. pismo do SKO wraz z przesłaniem akt (K.303 a.a.)

36. 09.04.2014 r. informacja do SKO, że wysłany w dniu 13.02.2014 r. operat pomiarowy został w dniu 01.04.2014 r. zwrócony do urzędu jako nieodebrany (K.328 a.a.)

37. 09.04.2014 r. wyrok WSA w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 1556/13

38. 22.04.2014 r. stanowisko SKO

39. 25.04.2014 r. pismo burmistrza do Głównego Geodety Kraju (K.336 a.a.)

40. 22.05.2014 r. zwrot akt z SKO (K.345 a.a.)

41. 18.06.2014 r. zażalenie skarżących na postępowanie (K. 403 a.a.)

42. 24.06.2014 r. skarga do SKO skarżących na bezczynność burmistrza

43. 02.07.2014 r. pismo do SKO w pytaniem, czy geodeci upr. R. M. i K. M. odebrali kierowaną do nich przez SKO korespondencję (K.389 a.a.)

44. 02.07.2014 r. wezwanie geodety upr. R. M. do odbioru operatu pomiarowego (K.391 a.a.)

45. 16.07.2014 r. przesłanie akt do SKO (K.408 a.a.)

46. 18.07.2014 r. pismo Głównego Geodety Kraju

47. 23.07.2014 r. wpływ pisma Głównego Geodety Kraju z dnia18.07.2014 r. (K. 415 a.a.)

48. 29.07.2014 r. pismo do Głównego Geodety Kraju o ocenę sporządzonej dokumentacji geodezyjnej w zakresie czynności ustalenia granic pomiędzy działkami [...] i [...] (K.416 a.a.)

49. 30.07.2014 r. pismo do skarżących (K.419 a.a.)

50. 30.07.2014 r. przesłanie do SKO uzupełnienia dokumentacji dot. postępowania rozgraniczeniowego (K.423 a.a.)

51. 11.08.2014 r. postanowienie SKO o uznaniu zażalenia skarżących za uzasadnione (K.428 a.a.)

52. 11.08.2014 r. otrzymanie pisma Głównego Geodety Kraju z 06.08.2014 r. (K.435 a.a.)

53. 12.08.2014 r. przesłanie do SKO uzupełnienia dokumentacji dot. postępowania rozgraniczeniowego (K.436 a.a.)

54. 26.08.2014 r. pismo do skarżących czy akceptują zmianę geodety (K.446 a.a.) 29.08.2014 r. zwrot akt przez SKO (K.443 a.a.)

55. 03.09.2014 r. odpowiedź od skarżących, że nie wyrażają zgody na żaden z zaproponowanych przez organ wariantów (K.449 a.a.)

56. 03.09.2014 r. oświadczenie geodety K. M., że nie wykona żadnych czynności w terenie

57. 05.09.2014 r. pismo do geodety K. M. odnośnie skargi na działalność burmistrza (K.372 a.a.)

58. 08.09.2014 r. pismo do skarżących, zaproszenie na spotkanie z burmistrzem w dniu 19.09.2014 r. (K.450 a.a.)

59. 01.10.2014 r. uchylenie upoważnienia geodecie R. M. (K.500 a.a.)

60. 02.10.2014 r. wyznaczenie nowego geodety R. J. (K.513 a.a.)

61. 02.10.2014 r. przekazanie geodecie R. J. kopii operatu pomiarowego KERG [...] (K.524 a.a.)

62. 14.10.2014 r. pismo skarżących, wyrażające niezadowolenie z działań organów (K.526 a.a.)

63. 14.10.2014 r. wniosek skarżących o zaprzestanie podejmowania przez burmistrza działań powodujących szkodę (K. 528 a.a.)

64. 17.10.2014 r. odpowiedź organu na pismo skarżących z 14.10.2014 r. (K.530 a.a.)

65. 20.10.2014 r. wpływ do organu pięciu pism z SKO wraz z wnioskami skarżących o stwierdzenie nieważności postanowień burmistrza z 01 i 02.10.2014 r., zażaleniami na postanowienia z 01 i 02.10.2014 r. i zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie przez burmistrza (K.533-K.546 a.a. oraz K.555-K.572)

66. 22.10.2014 r. pięć pism burmistrza do SKO stanowiących odpowiedź na ww. pisma z 20.10.2014 r. (K.547-586 a.a.)

67. 27.10.2014 r. pismo skarżących (K.595 a.a.)

68. 13.11.2014 r. postanowienia SKO (K.612 a.a., K.634 a.a.)

69. 14.11.2014 r. postanowienia SKO (K.625 a.a., K.647 a.a., K.660 a.a.)

70. 17.11.2014 r. postanowienie SKO (K.605 a.a.)

71. 28.11.2014 r. postanowienie o przywróceniu upoważnienia dla geodety R. M. (tom IV a.a.)

72. 28.11.2014 r. postanowienie o ograniczeniu upoważnienia udzielonego geodecie R. J. do dokonania ustalenia granic pomiędzy działkami [...] i [...] (tom IV a.a.)

73. 12.01.2015 r. zawiadomienie stron o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do 30.04.2015 r. (tom IV a.a.)

74. 12.01.2015 r. wezwanie geodety R. J. o przedłożenie dokumentacji geodezyjnej (tom IV a.a.)

75. 13.01.2015 r. postanowienia SKO (K.666 a.a., K.668 a.a.)

76. 28.01.2015 r. pismo do skarżących (tom IV a)

77. 04.02.2015 r. pismo geodety upr. R. J., że czynności rozgraniczeniowe działki [...] z działką [...] przeprowadzi w terminie do 23.02.2015 r. (tom IV a.a.)

78. 25.02.2015 r. zażalenie skarżących na przekroczenie terminu załatwienia sprawy, wpływ do SKO (tom 3 z 3 , [...] K.681)

79. 27.02.2015 r. pismo geodety (mail) m.in. o terminie czynności rozgraniczeniowych 16.03.2015 r. (tom IV a.a.)

80. 02.03.2015 r. wpływ skargi do WSA w Krakowie na bezczynność i przewlekłość postępowania (tom IV a.a.)

81. 04.03.2015 r. pismo geodety upr. R. J. informujące o przewidywanym terminie zakończenia czynności

82. 06.03.2015 r. pismo skarżących wzywające do usunięcia naruszenia prawa (tom IV a.a.)

83. 09.03.2015 r. pismo geodety upr. R. J. informujące o usprawiedliwieniu nieobecności przez uczestników p. Kwadrans w czynnościach rozgraniczenia w terenie wyznaczonych na dzień 16.03.2015 r. i protokół (tom IV a.a.)

84. 11.03.2015 r. zwrócenie się przez organ do SKO z pytaniem, czy zostaną zwrócone akta sprawy (tom IV a.a.)

85. 18.03.2015 r. postanowienie SKO (K.684)

86. 18.03.2015 r. zwrócenie się do SKO o zwrot akt (tom IV a.a.)

87. 18.03.2015 r. pismo (mail) geodety R. J.z załączonym wezwaniem skarżących do zaprzestania naruszania przepisów prawa i zaniechania dokonywania czynności rozgraniczeniowych (tom IV a.a.)

88. 24.03.2015 r. zwrócenie się do geodety R. J. o zweryfikowanie harmonogramu

89. 24.03.2015 r. wpływ postanowienia SKO z 18.03.2015 r., rozstrzygające zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, zwrot akt i operatu geodezyjnego

90. 25.03.2015 r. zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji (tom IV a.a.)

91. 01.04.2015 r. pismo do SKO o zwrot brakującej części akt (tom IV a.a.)

92. 22.04.2015 r. decyzja o umorzeniu postępowania (tom IV a.a.)

93. 27.04.2015 r. pismo burmistrza do SKO (tom IV a.a.)

94. 29.04.2015 r. zawiadomienie na podstawie art. 36 k.p.a. (tom IV a.a.)

95. 12.05.2015 r. pismo do SKO przesyłające odwołanie skarżących od decyzji z dnia 02.04.2015 r. (akta KG.6830.1.3.2012 K.11)

96. 20.05.2015 r. wezwanie geodety R. J. o przesłanie operatu pomiarowego (akta [...] K.20)

97. 25.05.2015 r. mail do geodety R. J. z wezwaniem o przedłożenie operatu pomiarowego do 01.06.2015 r. (akta [...] K.23)

98. 01.06.2015 r. spotkanie skarżących z Burmistrzem Miasta i Gminy O (akta [...] K.1)

99. 08.06.2015 r. notatka służbowa dot. prac geodety R. J. (akta [...] K.2);

100. 15.06.2015 r. pismo geodety R. J. z informacją, że sporządzony protokół graniczny wraz z opinią geodezyjną przedłoży celem oceny w ciągu czternastu dni (akta [...] K.3)

101. 19.06.2015 r. wpływ pisma z SKO (akta [...] K.8)

102. 22.06.2015 r. pismo w sprawie zaległości geodety R. J. (akta [...] K.10-11)

103. 23.06.2015 r. wpływ postanowień SKO z 09.06.2015 r. (akta [...] K.15, K.19)

104. 25.06.2015 r. pismo do SKO o zwrot oryginału operatu pomiarowego KERG [...] (akta [...] K.20)

105. 29.06.2015 r. ponowne wezwanie geodety R. J. do sporządzenia i przedłożenia dokumentacji geodezyjnej z czynności ustalenia przebiegu granicy celem dokonania jej oceny (akta [...] K.22)

106. 29.06.2015 r. zawiadomienie stron w trybie art. 36 k.p.a. (akta [...] K.24)

107. 03.07.2015 r. zwrot oryginału operatu pomiarowego KERG [...] z SKO (akta [...] K.18)

108. 20.07.2015 r. pismo do starosty o przekazaniu oryginału operatu pomiarowego KERG [...] (akta [...] K.20)

109. 23.07.2015 r. wpływ pisma starostwa powiatowego w O z dnia 22.07.2015 r. o zwrocie operatu w celu dokonania zawiadomienia o zakończeniu prac geodezyjnych przez ich wykonawcę (akta [....] K.33)

110. 24.07.2015 r. ponowne pismo do starosty o przekazanie oryginału operatu pomiarowego KERG [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (akta [...] K.34)

111. 29.07.2015 r. pismo starosty o zwrocie ww. oryginału operatu pomiarowego (akta [...] założone dla sprawy od dn. 29.07.2015 r. różowy segregator K.1)

112. 04.08.2015 r. przedłożenie operatu sporządzonego przez R. J. (akta adm. j.w.K.19)

113. 04.08.2015 r. wyrok WSA w Krakowie sygn. akt III SAB/Kr 37/15

114. 05.08.2015 r. pismo do geodety K. M. o przesłanie oryginału operatu KERG [...] i dokonanie przez niego jako wykonawcę zawiadomienia starosty o zakończeniu prac (akta adm. j.w.K.22)

115. 05.08.2015 r. pismo do geodety upr. R. J. o zwrocie dokumentacji geodezyjnej w celu jej uzupełnienia (akta adm. j.w.K.34)

116. 05.08.2015 r. poinformowanie stron o złożeniu przez geodetę upr. R. J. dokumentacji geodezyjnej i jej zwróceniu geodecie celem uzupełnienia (akta adm. j.w.K.36)

117. 06.08.2015 r. wydanie D. C. kopii dokumentacji złożonej przez geodetę R. J. (akta adm. j.w.K.42)

118. 10.08.2015 r. notatka służbowa z rozmowy z geodetą K. M. (akta adm. j.w.K.44)

119. 12.08.2015 r. zwrot akt przez SKO (akta adm. j.w.K.46)

120. 17.08.2015 r. informacja geodety R. J. o wyznaczeniu ponownego terminu na gruncie (akta adm. j.w.K.49)

121. 28.08.2015 r. zawiadomienie zgodnie z art. 36 k.p.a. (akta adm. j.w.K.74)

122. 28.08.2015 r. pismo w sprawie opóźnienia w wykonaniu prac geodezyjnych przez geodetę R. J. (akta adm. j.w.K.88)

123. 10.09.2015 r. notatka służbowa (akta adm. j.w.K.89)

124. 14.09.2015 r. pismo do starosty (akta adm. j.w.K.91)

125. 14.09.2015 r. pismo do geodety R. J. (akta adm. j.w.K.103)

126. 17.09.2015 r. wpływ pisma starosty z 16.09.2015 r. o braku zgłoszenia pracy geodezyjnej KERG [...] (akta adm. j.w.K.112)

127. 29.09.2015 r. pismo do geodety K. M. ponownie wzywające do przekazania staroście operatu (akta adm. j.w.K.114)

128. 29.09.2015 r. przekazanie dokumentacji przez geodetę R. J. (akta adm. j.w.K.137)

129. 08.10.2015 r. skarga kasacyjna

130. 12.10.2015 r. pismo do wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (akta adm. j.w.K.188)

131. 13.10.2015 r. pismo do geodety upr. R. J. o ponownym zwrocie dokumentacji geodezyjnej w celu jej uzupełnienia (akta adm. j.w.K.277)

132. 13.10.2015 r. poinformowanie stron o złożeniu dokumentacji z rozgraniczenia i jej ponownemu zwróceniu geodecie w celu uzupełnienia (akta adm. j.w.K.179)

133. 26.10.2015 r. zawiadomienie w trybie art. 36 k.p.a. (akta adm. j.w.K.208)

134. 02.11.2015 r. pismo starosty (akta adm. j.w.K.223)

135. 09.11.2015 r. pismo do R. J. wzywające do niezwłocznego przedłożenia dokumentacji geodezyjnej (akta adm. j.w.K.226)

136. 09.11.2015 r. uzupełnienie wniosku do WINGiK o wszczęcie postępowania kontrolnego (akta adm. j.w.K.233)

137. 09.11.2015 r. ponowne wezwanie K. M. do niezwłocznego przekazania do starosty operatu technicznego (akta adm. j.w.K.240)

138. 04.12.2015 r. pismo geodety upr. R. M. dot. wydania oceny prawidłowości wykonanych czynności i dokumentów z przepisami prawami (akta adm. j.w.K.260)

139. 08.12.2015 r. pismo Burmistrza Miasta i Gminy O dot. procedury wyłonienia wykonawcy zastępczego (akta adm. j.w.K.261)

140. 15.12.2015 r. pismo burmistrza stanowiące odpowiedź na pismo z dnia 04.12.2015 r. (akta adm. j.w.K.263)

141. 16.12.2015 r. zawiadomienie wydane na podstawie art. 36 kpa z podaniem przyczyn niemożności zakończenia postępowania (akta adm. j.w.K.276)

142. 18.12.2015 r. pismo WINGiK stanowiące odpowiedź w sprawie pisma dot. wszczęcia postępowania kontrolnego wobec przedsiębiorcy K. M. oraz geodety upr. R. M. (akta adm. j.w.K.290)

143. 23.12.2015 r. wydruk maila od wykonawcy M. L. w sprawie niezrealizowanych prac geodezyjnych wraz z pismem dot. wyjaśnienia postępu robót (akta adm. j.w.K.295)

144. 21.01.2016 r. ogłoszenie o zamówieniu publicznym na wykonanie prac geodezyjnych w zakresie działki [...] z działką [...] położonych w O (akta adm. j.w.K.316)

145. 29.01.2016 r. pytanie do starosty czy i w jakim terminie został złożony operat pomiarowy KERG [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (akta adm. j.w.K.297)

146. 05.02.2016 r. wpływ odpowiedzi ze starostwa powiatowego w O, że ww. operat techniczny nie został zgłoszony (akta adm. j.w.K.309)

147. 16.02.2016 r. pismo do skarżących informujące o nieprzekazaniu przez wykonawcę K. M. zawiadomienia o wykonaniu prac geodezyjnych (akta adm. j.w.K.318)

148. 16.02.2016 r. ponowne wezwanie K. M. do niezwłocznego przekazania do starosty operatu technicznego sporządzonego przez geodetę upr. R. M. (akta adm. j.w.K.326)

149. 18.02.2016 r. pismo do WINGiK o pomoc w interpretacji przepisów dot. działania starosty w sprawie przyjęcia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (akta adm. j.w.K.351)

150. 22.02.2016 r. postanowienie o uchyleniu upoważnienia geodecie R. J. (akta adm. j.w.K.355)

151. 23.02.2016 r. upoważnienie S. C. do wykonania czynności ustalenia granic pomiędzy działkami o nr [...] i [...] (akta adm. j.w.K.361)

152. 26.02.2016 r. zawiadomienie wydane na podstawie art. 36 kpa z podaniem przyczyn niemożności zakończenia postępowania (akta adm. j.w.K.270)

153. 29.02.2016 r. umowa z S. C. na wykonanie prac geodezyjnych związanych z rozgraniczeniem działki nr [...] z działką [...] położonych w O (akta adm. j.w.K.354)

154. 09.03.2016 r. ponowne pytanie do starosty, czy i w jakim terminie został złożony operat pomiarowy KERG [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (akta adm. j.w.K.384)

155. 22.03.2016 r. odpowiedź WINGiK na pismo z 18.02.2016 r. (akta adm. j.w.K.401)

156. 22.03.2016 r. wpływ odpowiedzi starostwa powiatowego z 10.03.2016 o braku przekazania operatu technicznego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (akta adm. j.w.K.402)

157. 13.04.2016 r. notatka służbowa dot. usprawiedliwienia nieobecności J. K. na rozprawie granicznej wyznaczonej na dzień 26.04.2016 (akta adm. j.w.K.403)

158. 19.04.2016 r. informacja, że rozprawa na gruncie została wyznaczona na dzień 04.05.2016 r. (akta adm. j.w.K.404)

159. 10.05.2016 r. przekazanie akt sprawy wraz z pismem wyjaśniającym do SKO w zw. ze złożeniem zażalenia przez skarżących na przekroczenie terminu załatwienia sprawy(akta adm. j.w.K.414)

160. 16.05.2016 r. pismo WINGiK informujące, iż R. M. prace geodezyjne wykonała, a dokumentacje z tych prac przekazała K. M., który w rozumieniu art. 11 ustawy Pgik jest ich wykonawcą oraz o zawiadomieniu na podstawie art. 48 ust. 1 Pgik. przez WINGiK komendy powiatowej policji w O, że K. M. popełnił wykroczenie, polegające na niedopełnieniu obowiązku z art. 12a Pgik.

161. 20.05.2016 r. postanowienie SKO o zwrocie zażalenia skarżących (akta adm. j.w.K.420)

162. 15.07.2016 r. pismo geodety S. C. o niemożności wykonania umowy z powodu działań skarżących, przejawiających się w uniemożliwieniu wejścia na teren działki (K. 487 akt sądowych)

163. 19.07.2016 r. pisma do geodety S. C. dot. obowiązków geodety uprawnionego z informacją, że geodeta prowadzący czynności geodezyjne ma prawo uzyskać asystę policji, w przypadku gdy strony uniemożliwiają mu dokonywanie pracy (K. 485 i K.486 akt sądowych)

164. 02.09.2016 r. pismo do geodety S. C. informujące, że 22.06.2016 r. upłynął termin realizacji umowy oraz o naliczaniu kar umownych (K. 484 a. s.)

165. 16.09.2016 r. postanowienie SKO o utrzymaniu w mocy postanowienia tego organu z dnia 20.05.2016 r. (akta adm. j.w.K.428)

166. 03.10.2016 r. wezwanie geodety upr. S. C. do niezwłocznego przedłożenia poprawionej dokumentacji geodezyjnej w celu ponownego poddania ocenie (K. 483 a.s.)

167. 13.10.2016 r. wpływ wniosku wykonawcy S.C. o odstąpieniu od umowy ze względu na brak możliwości wejścia na grunt skarżących (K. 481 akt sądowych )

168. 18.10.2016 r. pismo do S. C. o niezaakceptowaniu jego wniosku o odstąpienie od umowy i żądanie jej wykonania do 31.10.2016 r. (K. 480 a. s.)

169. 24.10.2016 r. wpływ pisma Sądu Rejonowego z dnia 18.10.2016 r. informujące, iż Sąd Rejonowy II Wydział Karny poinformował, iż w sprawie o sygn. akt [...] dot. K. M. w dniu 02.09.2016 r. został wydany wyrok nakazowy, który wobec złożenia sprzeciwu przez obwinionego stracił moc i sprawa zostaje rozpoznana na zasadach ogólnych (K. 477 a.s)

170. 26.10.2016 r. wyrok NSA sygn. akt I OSK 3334/15

171. 28.10.2016 r. zawiadomienie na podstawie art. 36 kpa (załącznik nr 4 do pisma z dnia 27.01.2017 r., K.435 a.s.)

172. 02.11.2016 r. postanowienie o uchyleniu upoważnienia geodecie S. C. (zał. nr 7 do pisma organu z dnia 27.01.2017 r. K.472 akt sądowych)

173. 04.11.2016 r. odstąpienie gminy O od umowy w zakresie dot. ustalenia granic działki [...] z działką [...] ( K. 480 akt sądowych)

174. 10.11.2016 r. informacja ze starostwa w O o braku przekazania dokumentacji geodezyjnej (zał. nr 8 do pisma organu z 27.01.2017 r. K 773 a. s.)

175. 21.11.2016 r. uchylenie upoważnienia udzielonego geodecie R. M. (zał. nr 7 do pisma z dnia 27.01.2017 r. K. 470 akt sąd.)

176. 01.12.2016 r. ogłoszenie w BIP o przetargu na wykonanie prac geodezyjnych ( zał. nr 6 do pisma organu z dnia 27.01.2017 r., K 451 i nast. a.s.)

177. 09.12.2016 r. unieważnienie postępowania z uwagi na brak złożenia ofert

178. 14.12.2016 r. orzeczenie skazujące Sądu Rejonowego Wydział II Karny sygn. akt [...] (informacja pełn. skarżących [...] a.s.)

179. 16.01.2017 r. drugie ogłoszenie na wykonanie ww. prac geodezyjnych ( zał. nr 6 do pisma organu z dnia 27.01.2017 r., . K 451 i nast. akt sądowych))

180. 24.01.2017 r. wyłonienie nowego wykonawcy prac geodezyjnych

181. 31.01.2017 r. zawiadomienie w trybie art. 36 kpa (K. 497 akt sąd.)

182. 14.02.2017 r. zawarcie umowy pomiędzy gminą O a P. M., prowadzącym działalność gosp. pod nazwą Biuro Usług Geodezyjnych "I" na wykonanie prac geodezyjnych zw. z rozgraniczeniem działki [...] z działkami [...], [...] i [...] poł. w O (K. 498 akt sąd.)

183. 14.02.2017 r. postanowienie organu o upoważnieniu A. G., geodety uprawnionego do wykonania czynności ustalenia granic ww. działek (K. 499 a. s.).

Przedstawiony wykaz odzwierciedla streszczenie przebiegu postępowania o rozgraniczenie z uwzględnieniem czynności organu po wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2015 r., przedstawione w piśmie organu z dnia 27.01.2017 r. (k. 402 i nast. a.s.).

Podkreślić należy, że jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego została zawarta w art. 7 kpa, zgodnie z którym organy administracji są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Niewątpliwe zaś w słusznym interesie obywateli leży, by organy administracji publicznej działały wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do załatwienia sprawy, co nakazuje art. 12 § 1 kpa ustanawiający zasadę szybkości postępowania. W celu zapewnienia ochrony tej zasadzie ustawodawca ustanowił wymogi proceduralne, które należy dochować w przypadku, gdy dana sprawa nie może być załatwiona w ustawowym terminie. Reguły postępowania w zakresie terminowości załatwiania spraw zawarte są przede wszystkim w art. 35-38 kpa.

Ze względu na zarzuty skargi, stanowisko organu, jak również zalecenie NSA co do konieczności "oceny poprawności rozumowania w zakresie twierdzeń o niezależnej od tego organu niemożności zakończenia postępowania" zwrócić należy uwagę na regulacje kpa oraz wymogi dotyczące postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości.

Przepis art. 35 § 5 kpa stanowi, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Z kolei zgodnie z art. 36 § 1 o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, a obowiązek ten, w myśl § 2, ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z kolei przepis art. 33 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2016 r. poz. 1629) stanowi:

1. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron.

2. Wydanie decyzji poprzedza:

1) dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia;

2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

3. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi.

Z powyższych przepisów wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe ze swojej istoty składa się z szeregu czynności wykonywanych przez osoby i organy inne niż organ prowadzący postępowanie.

W przedmiotowej sprawie skarżący zarzucili organowi zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, podnosząc zarówno w swoich pismach procesowych, jak i na rozprawie, brak wydania decyzji kończącej w sprawie przede wszystkim ze względu na nieprawidłowość działania organu polegającą na wzywaniu przez organ geodetów do poprawy dokumentacji geodezyjnej, czy wykonania przez nich zadań. Jednocześnie skarżący, pomimo reprezentowania ich na rozprawie przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wskazali na żadne inne czynności, czy okresy bezczynności organu, które wskazywać by mogły na przewlekłość postępowania, czy na zależną od organu bezczynność. Wszystkie zarzuty skarżących koncentrują się natomiast na merytorycznej ocenie działań organu. Np. w oświadczeniu z dnia 04.09.2012 r. (podobnie jak na rozprawie) skarżący oświadczyli, że podczas rozprawy rozgraniczeniowej przeprowadzonej przez geodetę uprawnionego R. M. na gruncie w dniu 03.09.2012 r. dotyczącej rozgraniczenia ich działki nr [...] z działką nr [...] doszło do ugody i ustalenia przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami. Sąsiedzi jednak nie podpisali sporządzonej ugody i końcowego protokołu granicznego, gdyż A. K. zażądał wycofania sprawy karnej w zamian za podpisanie protokołu. Również w piśmie z dnia 14.10.2014 r. skarżący oświadczyli, że granice ich działki zostały, w sposób jednoznaczny, ustalone przez geodetę R. M., sporządzona przez nią dokumentacja zachowuje moc prawną i żądają, aby ją uszanować oraz że nie wyrażają zgody na podejmowanie przez geodetę R. J. lub innego jakichkolwiek działań związanych z ustaleniem granicy ich działki nr [...], a podjęcie jakichkolwiek działań wbrew ich woli uznają za naruszenie ich własności. Podnieśli również, że przepisy prawa nie dają możliwości wielokrotnego rozgraniczenia tej działki i powołali się na art. 21 Konstytucji RP.

Wobec zarzutów skargi podnieść należy, że przedmiotem oceny w sprawie ze skargi na bezczynność i/lub przewlekłość postępowania nie może być merytoryczna ocena działań organu. Ponadto o bezczynności organu można mówić tylko wówczas gdy mimo istnienia obowiązku i możliwości, nie załatwia w określonej prawie formie i określonym w prawie czasie sprawy, co do której jest właściwym i kompetentnym. W sprawie ze skargi na bezczynność i/lub przewlekłość postępowania sąd bada jedynie terminowość i koncentrację podejmowanych czynności, a ewentualnej ich oceny dokonuje jedynie pod katem ustalenia, czy nie są to tzw. czynności pozorowane.

Dlatego przy ocenie zasadności przedmiotowej skargi Sąd uznał, że pomimo długości trwania postepowania w sprawie i braku jej zakończenia, w dniu orzekania organowi nie można było postawić zasadnego zarzutu bezczynności ani prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Okres pomiędzy wpłynięciem do organu wniosku o rozgraniczenie przekroczył wprawdzie wielokrotnie termin, o którym mowa w przepisie art. 35 § 3 kpa, niemniej pamiętać należy, że zgodnie z § 3 art. 35 kpa do terminów określonych w art. 35 § 2 kpa nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu. Wszystkie przedstawione ww. czynności organu nie pozwalają na uznanie, aby organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, nie mając zamiaru zakończenia sprawy. Wręcz przeciwnie – dążył i dąży do zakończenia sprawy, nie można mu zarzucić braku działań lub ich pozorowanie, ale z przyczyn od niego niezależnych, nie zakończył postępowania. Zgodnie z art. 33 ust.2 pk1 ustawy Pgik organ ma nie tylko prawo ale i obowiązek oceny przedłożonej dokumentacji geodezyjnej i w przypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca dokumentację do poprawy i uzupełnienia. Skarżący, ani sąd rozpoznający przedmiotową skargę nie mogą wkraczać w merytoryczny zakres uprawnień i obowiązków organu w zakresie sposobu prowadzenia tego postępowania. Nie można więc zarzucać organowi zwłoki z powodu dokonywania oceny dokumentacji geodezyjnej w ramach jego ustawowych obowiązków. Z kolei aby organ prowadzący postępowanie o rozgraniczenie mógł umorzyć postępowanie w zakresie zawartych przed geodetą ugód sądowych winny one wraz z dokumentacją geodezyjną zostać przedłożone do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na co organ prowadzący postępowanie o rozgraniczenie (jak pokazuje nin. postępowanie) nie ma żadnego wpływu oprócz zwracania się z pytaniami do starosty olkuskiego, czy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wykonawca złożył operat pomiarowy [...]. W zakresie zawartych przed geodetą na gruncie dwóch ugód, dotyczących granic działki [...] z działką [...] i [...], organ uznał (co wyraził m. in. już w piśmie z dnia 22.10.2014 r.), że sprawa nie została ostatecznie przez geodetę zakończona, tj. ugody nie zostały przedłożone do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wobec tego organ nie może umorzyć postępowania w tym zakresie. Skarżący zostali o powyższym kilkakrotnie poinformowani. Pomimo to podnoszą, że wykonawca robót nie mógł złożyć opracowania geodezyjnego do starosty ponieważ nie zostało ono pozytywnie ocenione przez burmistrza.

Istotne dla oceny przedmiotowej skargi jest fakt dyscyplinowania przez organ zarówno geodetów, jak i stron postępowania. Organ wyznaczał upoważnionym geodetom terminy wykonania zadań, wzywał do przedłożenia i poprawy dokumentacji, informując w czym upatrywał niespełnienie wymogów prawa przedłożonej dokumentacji, wzywał do korekty harmonogramów działań, ponaglał, odpowiadał na pytania, informował na bieżąco o stanie postępowania strony, cofał upoważnienia dla geodetów i upoważniał nowych. Próbował nawet sam złożyć operat geodezyjny do PZGiK. Wszystkie czynności podejmowane były bez zbędnej zwłoki. Można by mieć jedynie zastrzeżenia co do stosunkowo późnego cofnięcia upoważnienia dla geodety upr. R. M. co do granicy działek [...] i [...], ale ze względu na olbrzymie zaufanie, jakim skarżący darzyli i darzą tego geodetę, zrozumiałym jest, że organ dążył do tego, aby właśnie ten geodeta dokończył swoją pracę. Również późne cofniecie tremu geodecie upoważnienia w zakresie pozostałych granic spowodowane było próbą spowodowania wykonania przez pierwszego wykonawcę K. M. obowiązków z art. 12a Pgik.

Sąd podziela stanowisko organu, że postępowanie było wstrzymywane, z przyczyn od niego niezależnych: brak współdziałania ze strony geodetów niestosujących się do wyników oceny prac geodezyjnych, niestawiennictwo stron, czy też sprzeciwianie się przez skarżących pracom innych niż wykonanych przez R. M. i wzywanie innych geodetów do zaprzestania naruszenia przepisów prawa poprzez zaniechanie dokonywania jakichkolwiek czynności rozgraniczeniowych, uniemożliwienie wejścia na działkę skarżących. Na przebieg sprawy miały wpływ również liczne środki zaskarżenia stron, z rozpatrzeniem których wiązało się przekazywanie akt do organu wyższego stopnia, przy czym zaznaczyć trzeba, że pomimo nieposiadania akt, organ podejmował czynności mające na celu spowodowanie sporządzenia i przedłożenia przez geodetę dokumentacji rozgraniczenia i dokumentacji technicznej.

Organ, zgodnie z art. 36 § 1 i 2 kpa, zawiadamiał też strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Np. w zawiadomieniu z 29.06.2015 r. Burmistrz poinformował strony, że postępowanie nie może zostać nadal zakończone z przyczyn niezależnych od organu ze względu na uchylenie przez SKO decyzją z 09.06.2015 r. decyzji z 22.04.2015 r. i jednoczesnego braku zwrotu przez Kolegium operatu nr [...] dot. ustalenia granic działki nr [...] z działkami nr [...] i [...] oraz z powodu braku posiadania dokumentacji z czynności ustalenia granic pomiędzy działką o nr [...] z działką nr [...], do których został upoważniony geodeta R. J. Również w zawiadomieniu z 28.08.2015 r. przedłużając termin do 10.11.2015 r. organ podał, iż postępowanie nie może być zakończone z przyczyn od niego niezależnych, tj. ze względu na niewykonanie przez geodetów czynności w zakresie: 1) brak przekazania do PODGiK Starostwie Powiatowym operatu sporządzonego przez geodetę R. M. nr [...] celem włączenia dokumentacji technicznej (w części dotyczącej ustalenia granic działki nr [...] z działkami o nr [...] i [...], w przypadku których zawarte zostały przed geodetą dwie ugody) do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, 2) uzupełnienia przez geodetę R. J. dokumentacji z rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...], w tym dokonanie ponownych czynności na gruncie wyznaczonych przez ww. geodetę na dzień 10.09.2015 r. W ostatnim zawiadomieniu z dnia 31 stycznia 2017 r. organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2017 r. (termin otwarty w dniu orzekania) podając, iż postępowanie nie może być zakończone z przyczyn od niego niezależnych, tj. ze względu na wybór nowego wykonawcy prac geodezyjnych związanych z rozgraniczeniem i konieczność upoważnienia nowego geodety w celu dokonania przez niego czynności ustalenia przebiegu granic wszystkich nieruchomości objętych wnioskiem.

Podsumowując, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił stanowisko organu, że wobec niemożności "wyegzekwowania" złożenia przez pierwszego wykonawcę K. M. dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego (aby móc umorzyć postępowanie co do granic działek, co do których zawarto ugody, zgodnie z zaleceniem SKO) oraz wobec braku innych niż zastosowano środków dyscyplinujących w stosunku do geodetów (poza cofnięciem upoważnień, naliczeniem kar umownych, zawiadomieniem o celowości wszczęcia postępowania dyscyplinarnego czy karnego) do wykonania czynności i przedłożenia dokumentacji geodezyjnej wykonanej zgodnie z żądaniem organu (co do trzeciej granicy skarżących i uczestników państwa K.), organ nie był w stanie zakończyć przedmiotowego postępowania. Z tych samych względów, uwzględniając podejmowane czynności, nie można zarzucić organowi brak staranności lub podejmowania czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Po przeanalizowaniu wszystkich wyżej podanych czynności w przedmiotowym postępowaniu Sąd uznał, że niemożność zakończenia postępowania wynika ze zdarzeń i okoliczności na które organ nie ma wpływu.

Nie można też organowi zarzucić, że czynności w trakcie prowadzonego postepowania podejmuje w dużych odstępach czasu bądź, że są to czynności pozorowane. Nie można też zasadnie postawić mu zarzutu, że sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym oraz, że w sposób nieuzasadniony przedłuża termin załatwienia sprawy.

W związku z powyższym Sąd uznał, że skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie należy uznać za niezasadną i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ze względu na przedmiot skargi Sąd nie mógł również zobowiązać Burmistrza Miasta i Gminy O, jak żądali skarżący, do zakończenia postępowania rozgraniczeniowego na podstawie dokumentacji sporządzonej przez geodetę R. M.