Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 209/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 80,  art. 107 par. 3,  art. 11 w zw. z  art. 15
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 153,  art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skarg D. S. i K. S. oraz A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego stropu w lokalu mieszkalnym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] zwrot kosztów postępowania: 1) na rzecz A. S. w kwocie 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych), 2) na rzecz D. S. i K. S. w kwocie 1014 zł (słownie: tysiąc czternaście złotych).


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] (dalej PINB) w dniu [...] listopada 2015 r. wydał – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze ) nr [...] nakazującą D. S. i K. S. wykonanie określonych robót budowlanych, celem doprowadzenia części obiektu budowalnego do stanu zgodnego z prawem, a mianowicie: dociążyć strop warstwą żwiru oraz zespolić belki przewiązkami poprzez rozebranie parkietu wraz z deskowaniem, usunięcie ułożonej podczas poprzedniego remontu na deskowaniu (ślepym pułapie) warstwy wełny mineralnej wraz z ewentualnymi pozostałościami dawnej zasypki, w środku rozpiętości stropu wykonanie tarczowego zespolenia belek przewiązkami z płyty OSB lub sklejki (w tym celu należy uprzednio zdemontować w środku stropu pasmo ślepego pułapu o szerokości koniecznej dla zamocowania przewiązek wkrętami), sprawdzenie szczelności ułożenia desek ślepego pułapu - w razie konieczności uszczelnić pułap, na ślepym pułapie ułożenie warstwy nowej zasypki ze żwiru o grubości 12 cm, odtworzenie podłogi z desek, w terminie do [...] maja 2016 r..

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli D. S. i K. S., po rozpatrzeniu którego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.", oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] (dalej DWINB) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na powyższą decyzję DWINB we [...] złożyli D. S. i K. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r. uchylił decyzje I i II instancji wskazując, między innymi, że nakaz usunięcia nieprawidłowości w wykonanych robotach budowlanych winien w tym przypadku zostać skierowany na inwestora samowolnych robót budowlanych pomimo zbycia lokalu na rzecz nowych właścicieli (zgodnie z zapisami zawartymi w akcie notarialnym). Wyrok jest prawomocny od dnia 27 lipca 2017 r.

Po otrzymaniu akt sprawy i ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB pismem

z dnia [...] października 2017 r. powiadomił o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i zamiarze podjęcia rozstrzygnięcia

w ponownie rozpatrywanej sprawie.

Decyzją PINB nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nałożono na inwestora samowolnych robót budowlanych obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, w terminie

6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji.

Powyższa decyzja została oprotestowana odwołaniem A. S. z dnia [...] stycznia 2018 r. reprezentowanej przez adw. M. M.

Decyzją nr [...] z [...] maja 2018 r. DWINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania ze względu na stwierdzone błędy formalne w toku postępowania.

Pismem z dnia [...] maja 2018 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomił strony postępowania o zamiarze wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

W dniu [...] sierpnia 2018 r. PINB wydał decyzję nr [...], którą nakazał A. S. jako inwestorowi samowolnych robót budowlanych, doprowadzenie do stanu poprzedniego stropu w lokalu mieszkalnym na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] [...] w miejscowości [...], gmina [...], obecnie należącym do D. S. oraz K. S., zgodnie z ustaleniem, że nastąpiło samowolne oraz nieprawidłowe wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie podłogi, podczas których dokonano usunięcia dotychczasowego wypełnienia stropu drewnianego i zastąpiono go innym materiałem - nie spełniającym w sposób właściwy roli izolacji akustycznej oraz w niedostateczny sposób dociążającym strop, co powoduje niepożądane jego drgania, a mianowicie: rozebrać parkiet wraz z deskowaniem; usunąć ułożoną podczas poprzedniego remontu na deskowaniu (ślepym pułapie) warstwę wełny mineralnej; w środku rozpiętości stropu ułożyć materiał odpowiadający swym ciężarem usuniętą pierwotną zasypką (np. żwir - warstwa grubości 12cm); sprawdzić szczelność ułożenia desek ślepego pułapu - w razie konieczności uszczelnić pułap; odtworzyć podłogę z desek.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zasadnym jest zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego - tj. wydanie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego w zakresie wykonanych robót budowlanych. Organ wyjaśnił, że zastosował nakaz, bowiem powyżej znajdujące się w aktach sprawy opracowania osób posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane wykazują jednomyślnie, iż remont w zakresie odciążenia stropu i ułożeniu wełny mineralnej, wykonano nieprawidłowo. Opracowania wskazują, że eliminacja wszystkich występujących nieprawidłowości związanych z analizowanym stropem (nadmierne ugięcia oraz brak izolacji akustycznej) jest możliwa jedynie poprzez całkowitą przebudowę stropu na monolityczny prefabrykowany. Autorzy opracowań wskazali, że wykonane roboty budowlane nie ingerowały w elementy konstrukcji stropu, a polegały na usunięciu zasypki, która dociążała elementy konstrukcyjne tym samym nie jest możliwe wydanie nakazu wykonania od podstaw nowej konstrukcji stropu bowiem samowolne roboty nie miały, aż tak intensywnego zasięgu. Zdaniem PINB wydanie nakazu przebudowy całkowitej stropu - co jest w tym przypadku jedynym sposobem usunięcia wszystkich występujących nieprawidłowości - wykracza poza zakres kompetencji organu nadzoru budowlanego, bowiem w ramach swych kompetencji ww. organy mogą wydać nakazy mające na celu wykonanie określonych robót budowlanych (art. 51. ust. 1 pkt Prawa budowlanego) mających na celu doprowadzenie np. samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Kolejno organ wskazał, że analizowany strop przed wykonaniem robót budowlanych najprawdopodobniej już wykazywał nieprawidłowości. Przebudowa całkowita stropu nie może zostać przeprowadzona na podstawie nakazu nadzoru budowlanego, bowiem wymaga uzyskania decyzji pozwolenia na budowę od właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej.

Następnie organ podkreślił, że doprowadzenie do stanu poprzedniego analizowanych robót budowlanych, jest najbardziej uzasadnionym faktycznie nakazem oraz umożliwi ograniczenie negatywnych skutków spowodowanych przez samowolnie wykonane roboty budowlane. Ponowne ułożenie w ślepym pułapie istniejącego stropu zasypki odpowiadającej swą wagą usuniętą pierwotną zasypkę ograniczy drgania oraz polepszy właściwości izolacyjne stropu pod względem akustycznym.

Zgodnie ze stanowiskiem WSA we Wrocławiu zawartym w wyroku II SA/Wr 228/16, PINB dokonał ponownego rozważenia, czy nałożenie w omawianym przypadku na inwestora obowiązków daje gwarancję wykonania decyzji w sprawie. Wobec powyższego organ uznał inwestora jako właściwego adresata decyzji

nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.

Od powyższej decyzji w ustawowo przewidzianym terminie odwołał się D. S. oraz A. S. reprezentowana przez adw. M. M.

D. S. w odwołaniu zarzucił PINB nieuzasadnione odstąpienie od ustaleń poczynionych przez rzeczoznawcę budowlanego, wskazującego sposób naprawy samowolnych robót. Podniósł także, że decyzja nie wskazuje na jakiej podstawie projektowej i pod czyim nadzorem należy wykonać nakazane prace budowalne. Wniósł o zmianę decyzji we wskazanym zakresie.

A. S. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 4 Prawa budowlanego, poprzez wydanie decyzji nakazującej skarżącej jako inwestorowi wykonanie robót budowlanych jako podmiotowi posiadającemu tytuł prawny do ich wykonania pomimo, iż budynek mieszkalny wielorodzinny położony na działce nr [...] w m. [...] przy ul. [...] [...] stanowi współwłasność w udziałach pięciu osób (dział II księgi wieczystej), których współdziałanie i zgoda na wykonanie nakazanych prac jako czynności przekraczających zwykły zarząd nieruchomością wspólną jest konieczna, a której to zgody w toku postępowania administracyjnego nie udało się uzyskać;

2) art. 199 Kodeksu cywilnego, poprzez wydanie decyzji nakazującej skarżącej jako inwestorowi wykonanie robót budowlanych pomimo, iż prace te już prima facie stanowią czynności przekraczające zwykły zarząd nieruchomością, a zatem dotyczą zamierzenia budowlanego o szerszym zakresie, gdzie prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane mogłoby powstać wyłącznie w sytuacji wcześniejszej zgody wszystkich współwłaścicieli, której tutaj zabrakło;

3) art. 51 § 1 ust. 2 oraz art. 52 Prawa budowlanego, poprzez wydanie decyzji nakazującej skarżącej jako inwestorowi wykonanie robót budowlanych pomimo,

że decyzja ta bez uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na przeprowadzenie robót budowlanych pozostaje po prostu niewykonalna;

4) art. 6, 7, 10, 77, 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie i zbadanie stanu faktycznego sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w tym:

- brak wzięcia pod uwagę przy wydawanej decyzji stanu prawnego nieruchomości,

w tym faktu współwłasności nieruchomości w udziałach pięciu współwłaścicieli, rodzaju nakładanych obowiązków, ich zakresu oraz konieczności uzyskania wcześniejszej zgody pozostałych współwłaścicieli na roboty budowlane przekraczające zwykły zarząd nieruchomością;

- brak pogłębionej analizy związanej z zarządem nieruchomością wspólną, co miało bezpośredni wpływ na błędne ustalenie, iż skarżąca dysponowała i dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane;

- brak jednoznacznego wykazania, iż to przeprowadzone przez skarżącą prace pozostają przyczyną zwiększonych drgań i pękania ścian, podczas, gdy sam organ

I instancji wprost wskazuje, iż bezpośrednie dokonanie ustaleń w jaki sposób wykonano roboty, jaki materiał obecnie wypełnia strop i czy podczas robót nie naruszono konstrukcji nie było możliwie bez wykonania odkrywki, a jej wykonania zaniechano;

- nakazanie skarżącej przywrócenie lokalu do stanu poprzedniego niezależnie od tego, iż omawiany strop nigdy nie spełniał współczesnych warunków technicznych,

a tym samym wykonane na podstawie zaskarżonej decyzji pracę (gdy skarżąca zdecydowała się je wykonać) wciąż nie będą spełniać obowiązujących warunków technicznych i pozostaną niezgodne przepisami je określającymi;

5) art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji do czasu uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości położonej w m. [...] przy ul. [...] [...] na przeprowadzenie robót budowlanych przekraczających zakres zwykłego zarządu w nieruchomości wspólnej.

W świetlne tak przedstawionych zarzutów A. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Po zapoznaniu się odwołaniami i analizie materiału dowodowego DWINB decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa sprawa dotyczyła robót już wykonanych w związku z czym, mając na uwadze art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który mówi o odpowiednim stosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, dla wykonanych robót budowlanych słusznym było zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez organ I instancji. Wykonane roboty budowlane polegające na wymianie w salonie mieszkania na pierwszym piętrze budynku w obrębie stropu nad parterem starych desek podłogowych na nowe wraz z usunięciem zasypki i zastąpieniem jej wełną mineralną - stanowiły remont części obiektu budowlanego, tj. mieszkania, którego nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, np. odpowiadającego przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż roboty te nie stanowiły budowy, ani przebudowy w rozumieniu Prawa budowlanego, a tylko w takim przypadku można byłoby odwoływać się do ww. rozporządzenia. Zdaniem DWINB słusznym zatem było zastosowanie przez PINB art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i orzeczenie o doprowadzeniu podłogi i stropu w przedmiotowym mieszkaniu do stanu poprzedniego.

Organ po analizie opinii technicznej R. J., oceny technicznej R. D., jak również Projektu ograniczenia drgań stropu drewnianego w przedmiotowym budynku sporządzonego przez Z. M. i A. K. wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane nieprawidłowo pod względem sztuki budowlanej i wbrew obowiązującym normom dotyczącym obciążeń stropów. Brak właściwego dociążenia stropu poprzez wybranie wypełnienia z zasypki i zastąpienie jej wełną mineralną spowodował, spękania w lokalu znajdującym się poniżej, a jak wynika z obliczeń obciążeń stopów poprzez brak właściwego dociążenia stropu zmieniono momenty zginające belki stropowej.

Z tych samych opracowań wynika brak możliwości doprowadzenia stropu do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem i normami, jednakże należy przedmiotowy strop doprowadzić do stanu poprzedniego, poprzez takie jego dociążenie i wypełnienie zasypką, aby wartości jego obciążenia, momenty zginające

i wytrzymałość, były zbliżone do tych sprzed remontu wykonanego przez A. S.

DWINB stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w przedmiotowej sprawie oraz stwierdzone okoliczności faktyczne pozwalały na wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto podzielił stanowisko organu I instancji i uznał, że nałożone obowiązki doprowadzą przedmiotową część obiektu do stanu poprzedniego. Kolejno wskazał, że ustalenie i nakazanie inwestorowi przez organ nadzoru obowiązków jakie należy wykonać w celu doprowadzenia inwestycji do odpowiedniego stanu nie jest równoznaczne z tym, że ma on wykonywać te obowiązki osobiście i bez nadzoru. Należy pamiętać o tym, że zgodnie z art. 42 Prawa budowlanego, inwestor jest zobowiązany zapewnić objęcie kierownictwa określonych robót budowlanych oraz nadzór nad robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności.

Konkludując organ II instancji uznał, że wystąpiły przesłanki związane

z koniecznością doprowadzenia samowolnych robót budowlanych do stanu poprzedniego, przez co zasadnym było wydanie decyzji nr [...] z dnia

[...] sierpnia 2018 r. W takim stanie faktycznym i prawnym DWINB uznał za zasadne utrzymanie w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji.

Odnosząc się do odwołania wniesionego przez A. S. organ wyjaśnił, że strona nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących na to, że zostało wszczęte postępowanie sądowe w celu uzyskania zgody zastępczej na wykonanie robót budowlanych, jak również nie zaistniały żadne okoliczności wskazane w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazał, że wykonanie obowiązku z zaskarżonej decyzji nie będzie przekraczało czynności zwykłego zarządu, gdyż są to roboty nakazane przez organ administracji publicznej, na skutek samowolnie wykonanych robót budowlanych. W sytuacji, w której osoba próbowałaby legalnie wykonać roboty budowlane na częściach wspólnych przedmiotowego budynku, byłaby to sytuacja, w której koniecznym byłoby uzyskanie zgody współwłaścicieli, jednakże z taką sytuacją w przedmiotowym przypadku nie mamy do czynienia. Równocześnie wskazał, iż co do konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych i interpretacji art. 52 Prawa budowlanego w przedmiotowej sprawie, wypowiedział się WSA we Wrocławiu w wyroku II SA/Wr 228/16 i ustalenia w nim zawarte są wiążące dla organów administracji publicznej zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ nie mógł odnieść się do kwestii naruszenia art. 51 § 1 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż taki przepisz nie istnieje. Ponadto organ nie dopatrzył się naruszenia w przedmiotowej decyzji i postępowaniu art. 6, 7, 10, 77, 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do odwołania D. S. organ wyjaśnił, że nie ma kompetencji do wskazania projektu i osoby, pod której nadzorem powinny być prowadzone roboty budowlane (oprócz określenia, iż powinny być wykonane pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności).

Na powyższą decyzję DWINB odrębne skargi wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu D. S. i K. S. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 209/19) oraz A. S. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 210/19).

D. S. i K. S. zarzucili skarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności popełnionego czynu - w tym zwłaszcza, czy inwestor A. S., usuwając dotychczasowe wypełnienie stropu drewnianego oraz wypełniając je innym materiałem (co doprowadziło do niewłaściwego obciążenia stropu), wykonywała remont, czy też te roboty budowlane stanowiły przebudowę w rozumieniu Prawa budowlanego, poprzez niepowołanie na tę okoliczność biegłego, w sytuacji kiedy zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji ma co do tego uzasadnione wątpliwości, nazywając w końcu mylnie wykonane roboty budowlane remontem zamiast przebudową;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, jakie konkretnie roboty budowlane należy przeprowadzić na pierwszym piętrze w przedmiotowym budynku w ramach przebudowy celem ograniczenia drgań stopu drewnianego,

w szczególności wobec niepowołania się przez DWINB na "Projekt ograniczenia drgań stropu drewnianego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] [...]

w [...]" autorstwa A. K. i Z. M. i nienakazaniu A. S. dokonania przebudowy ww. obiektu zgodnie z projektem;

3) art. 3 pkt 7a i art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne wskazanie przez organ I i II instancji, że wykonane roboty budowlane stanowiły remont, podczas gdy w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych budynku przy ul. [...], polegająca na zmniejszeniu ciężaru własnego stropu

i zwiększeniu jego podatności na drgania, co zgodnie z definicją ustawową stanowi przebudowę, nie zaś - jak to błędnie określił organ - remont.

Ponadto pełnomocnik D. i K. S. zarzucił decyzji naruszenie przepisów stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności, poprzez nakazanie inwestorowi "w środku rozpiętości stropu ułożyć materiał odpowiadający swym ciężarem usuniętą pierwotną zasypkę (np. żwir - warstwa grubości 12cm)" jako nakazu niemożliwego do wykonania, a także nakazu całkowicie sprzecznego z celami doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, a więc wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzję organu I instancji w całości; 2) nakazanie organowi I instancji wydania decyzji w terminie jednego miesiąca, wskazując mu, że inwestorowi A. S. należy nakazać dokonania przebudowy stropu międzykondygnacyjnego lokalu mieszkalnego na pierwszym piętrze przedmiotowego budynku zgodnie z "Projektem ograniczenia drgań stropu drewnianego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] [...] w [...]" autora A. K. i Z. M., w terminie 6 miesięcy; 3) o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej ze względu na nakład pracy pełnomocników; 4) o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji przez tut. Sąd z powodu prawdopodobieństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków; 5) o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;

6) o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa.

W uzasadnieniu skargi szeroko zostały rozwinięte zarzuty skargi. Ponadto przywołano ocenę techniczną i opinię techniczną z 2013 r. oraz Projekt ograniczenia drgań stropu drewnianego. Wskazano, że należy z nich wyciągnąć wniosek, że naruszenie konstrukcji drewnianej stropowej może doprowadzić do trudnych do przewidzenia efektów, gdyż drewno nie zachowuje się w sposób możliwy do kontrolowania i przewidzenia w stopniu takim jak stal lub konstrukcje żelbetowe.

Natomiast A. S. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 4 Prawa budowlanego, poprzez wydanie decyzji nakazującej skarżącej jako inwestorowi wykonanie robót budowlanych jako podmiotowi posiadającemu tytuł prawny do ich wykonania pomimo, iż budynek mieszkalny wielorodzinny położony na działce nr [...] w m. [...] przy ul. [...] [...] stanowi współwłasność

w udziałach pięciu osób (dział II księgi wieczystej), których współdziałanie i zgoda na wykonanie nakazanych prac jako czynności przekraczających zwykły zarząd nieruchomością wspólną jest konieczna, a której to zgody w toku postępowania administracyjnego nie udało się uzyskać, ani wykazać;

2) art. 199 k.c. poprzez wydanie decyzji nakazującej skarżącej jako inwestorowi wykonanie robót budowlanych pomimo, iż prace te już prima facie stanowią czynności przekraczające zwykły zarząd nieruchomością, a zatem dotyczą zamierzenia budowlanego o szerszym zakresie, gdzie prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane mogłoby powstać wyłącznie w sytuacji wcześniejszej zgody wszystkich współwłaścicieli, której tutaj zabrakło;

3) art. 51 § 1 ust. 1 oraz art. 52 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji nakazującej skarżącej jako inwestorowi wykonanie robót budowlanych pomimo, że decyzja ta bez uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na przeprowadzenie robót budowlanych pozostaje po prostu niewykonalna;

4) art. 51 § 1 ust. 1 oraz art. 52 Prawa budowlanego poprzez uczynienie adresatem decyzji podmiotu, który w chwili jej wydania nie jest właścicielem ani nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co skutkować może brak możliwości jej wykonania w przyszłości;

5) art. 6, 7, 8, 11, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie i zbadanie stanu faktycznego sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w tym:

- brak wzięcia pod uwagę przy wydawanej decyzji stanu prawnego nieruchomości, w tym faktu współwłasności nieruchomości w udziałach pięciu współwłaścicieli, rodzaju nakładanych obowiązków, ich zakresu oraz konieczności uzyskania wcześniejszej zgody pozostałych współwłaścicieli na roboty budowlane przekraczające zwykły zarząd nieruchomością;

- brak pogłębionej analizy związanej z zarządem nieruchomością wspólną, co miało bezpośredni wpływ na błędne ustalenie, że skarżąca dysponowała i dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane;

- brak jednoznacznego wykazania, że to przeprowadzone przez skarżącą prace pozostają przyczyną zwiększonych drgań i pękania ścian, podczas, gdy sam organ wprost wskazuje, że bezpośrednie dokonanie ustaleń w jaki sposób wykonano roboty, jaki materiał obecnie wypełnia strop i czy podczas robót nie naruszono konstrukcji nie było możliwie bez wykonania odkrywki, a jej wykonania zaniechano;

- nakazanie skarżącej przywrócenie lokalu do stanu poprzedniego niezależnie od tego, że omawiany strop nigdy nie spełniał współczesnych warunków technicznych, a tym samym wykonane na podstawie zaskarżonej decyzji pracę (gdyby skarżąca zdecydowała się je wykonać) wciąż nie będą spełniać obowiązujących warunków technicznych i pozostaną niezgodne z przepisami je określającymi;

- niewywiązanie się z obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wyprowadzenia błędnego i zbyt daleko idącego wniosku prowadzącego do nakazania skarżącej przywrócenia budynku do stanu poprzedniego, podczas gdy logicznie ze zgromadzonych przez organ dowodów wyprowadzić można jedynie wniosek, że brak jest przesłanek umożliwiających wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego;

- brak należytego wyjaśnienia przesłanek leżących u podstaw decyzji.

A. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji PINB w całości i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. Sąd, działając na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. zarządził o połączeniu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oznaczone sygn. akt II SA/Wr 209/19 i II SA/Wr 210/19 i o prowadzeniu ich dalej pod sygn. akt II SA/Wr 209/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U z 2018r.poz. 1302) zwanej dalej: p.p.s.a.

Zakres kontroli sądowej wyznacza art. 134 ww. ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Nadto, zgodnie z art. 135, sąd administracyjny uprawniony jest do wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonego aktu ale także innych aktów podjętych w granicach sprawy, jeżeli uzna, że jest to konieczne dla doprowadzania sprawy do stanu zgodnego z prawem.

Poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję zgodnie z opisanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w nich zarzuty okazały się uzasadnione.

W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] (dalej DWINB) z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB), którą nakazano skarżącej A. S. doprowadzenie do stanu poprzedniego stropu w lokalu mieszkalnym, znajdującym się na pierwszym piętrze w budynku wielorodzinnym położonym na działce nr [...], przy ul. [...] [...] w miejscowości [...].

Oceniając legalność tej decyzji w pierwszym rzędzie uwzględnić należało, że sprawa robót budowlanych nią objętych była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r. o sygn. akt II SA/Wr 228/16 uchylił decyzję DWINB z dnia [...] lutego 2016 r. (nr [...]) i poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] listopada 2015 r. nakładającą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na K. S. i D. S. nakaz wykonania określonych robót, celem doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem postępowania sądowego.

Tym samym kwestią kluczową dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji DWINB są konsekwencje prawne płynące z ww. wyroku Sądu z dnia 8 lutego 2017 r. Rozstrzygając sprawę ponownie organy związane zostały oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w tym wyroku. Związanie to dotyczyło kwalifikacji prawnej, jak i okoliczności faktycznych uzasadniających stosowanie takich, a nie innych przepisów prawa materialnego.

W piśmiennictwie wskazuje się, że pojęcie oceny prawnej dotyczy szeroko pojętej wykładni prawa (por. W. Sanetra, Kilka uwag o uzasadnieniach orzeczeń Sądu Najwyższego, Przegląd Sądowy 2002, nr 9, s. 57; M. Łochowski, Wiążąca sądowa wykładnia prawa, ocena prawna, wskazania co do dalszego postępowania, Przegląd Sądowy 1997, nr 10, s. 24-25). Ponieważ szeroko pojmowana wykładnia prawa wiąże sąd (organ), któremu sprawa została przekazana, to jest naturalne, że wymaga ona uzasadnienia, które stanowi integralną część orzeczenia. Ocena prawna dotyczy zatem dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu. Wskazania stanowią natomiast konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Przedmiotem takiej oceny może być stan faktyczny sprawy, wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, czy też kwestia zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa lub też zmiany istotnych okoliczności faktycznych (zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10). Od razu zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie żadna z tych okoliczności nie miała miejsca.

Zakres dokonanej oceny prawnej analizować także należy w kontekście ustrojowej funkcji sądu administracyjnego, który nie orzeka in merito, a dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kontrola ta dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego, jak też stanu prawnego, który istniał w chwili podjęcia tego aktu. Przyjęte założenie ma istotne znaczenie, bowiem w przypadku zmiany stanu prawnego, bądź zmiany stanu faktycznego, zmianie może ulec związanie przyjętą oceną prawną. Odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym orzeczeniu sądu uzasadnia to, że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Ocena wyrażona w wyroku sądu traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Zmieniające się okoliczności sprawy mogą powodować nieaktualność w części lub w całości oceny sprawy i jednocześnie konieczność dokonania jej weryfikacji na podstawie stanu aktualnego (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2015 r., s. 624).

Rozpoznając sprawę ponownie, w wykonaniu prawomocnego wyroku sądu, organ administracji ma obowiązek stosować wchodzące w grę przepisy prawa w znaczeniu nadanym mu przez sąd administracyjny. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumpcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa, albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z wyroku mają moc wiążącą do czasu aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Z tych też względów uznaje się, że art. 153 p.p.s.a wiążąco określa znaczenie przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną decyzji (por. NSA w wyroku z dnia 18 marca 2014 r. I OSK 2344/14 CBOSA, nsa.gov.pl).

Dokonując kontroli decyzji wydanej w wyniku prawomocnego wyroku uchylającego decyzję ostateczną, sąd administracyjny obowiązany jest przede wszystkim zbadać, jak dyrektywę z art. 153 p.p.s.a. zrealizował organ.

W tym kontekście należy odnotować, że w przywołanym wcześniej prawomocnym wyroku z dnia 8 lutego 2017 r. Sąd przedstawił swoją ocenę co do prawidłowości zastosowania przepisu na podstawie którego ustalono adresata nałożonych obowiązków (art. 52 Prawa budowlanego) wskazując, że w okolicznościach niniejszej sprawy, kwestią istotną dla ustalenia na kogo powinny być nałożone obowiązki – a pominiętą przez organy - są zapisy umowy sprzedaży z 2013 r. którą A. S. zbyła udział w nieruchomości na rzecz K. i D. S. Za błędne Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego, że inwestor w związku z zbyciem udziału w prawie własności nieruchomości nie posiada tytułu prawnego umożliwiającego mu wykonanie decyzji - taki tytuł stanowi bowiem § 7 umowy, w którym inwestor zobowiązał się wykonać nałożone na podstawie art. 51 Prawa budowlanego obowiązki. Sąd ocenił, że postanowienia tej umowy dają inwestorowi pełny tytuł prawny do wykonania nałożonych decyzją obowiązków. Z § 7 umowy wynika wręcz, że wolą stron było aby to inwestor wykonał roboty budowlane. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził także naruszenie przepisów prawa procesowego wynikające z nieprzeprowadzenia przez organy obu instancji prawidłowych i pełnych ocen materiału dowodowego i wyrażenia ich w uzasadnieniu decyzji. W decyzji organu I instancji brak własnych rozważań co do tego, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki do nałożenia obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przede wszystkim brak jakiejkolwiek oceny przedłożonych ocen technicznych. Uchybienia te powielił organ II instancji, nie dokonując oceny przedłożonych ocen technicznych i nie wyjaśniając zasadności nakazania wymienionych w decyzji I instancji czynności.

Wskazując na powyższe naruszenia prawa, Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy zachowały przytoczone w wyroku przepisy prawa procesowego (art. 80, art. 107 § 3 kpa) dokonując pełnych ustaleń oraz rozważań, czy w sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego i przedstawiając je w uzasadnieniu decyzji. W przypadku pozytywnego wniosku adresatem decyzji należy uczynić inwestora samowoli budowlanej.

Z wywodów zawartych w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku wynikają następujące wnioski. Po pierwsze Sąd w sposób wiążący wskazał na który z podmiotów wymienionych w art. 52 ustawy – Prawo budowalne, należy w niniejszej sprawie skierować decyzję wydaną na podstawie art. 51 ww. ustawy. Wiążąco Sąd ocenił również, że A. S., pomimo zbycia udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, dysponuje pełnym tytułem prawnym umożliwiającym jej wykonanie decyzji wydanej na podstawie art. 51 – co wynika z postanowień § 7 umowy z dnia [...] sierpnia 2013 r. Tym samym Sąd uznał, że na mocy ww. umowy posiada ona prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (taki wniosek potwierdza fragment uzasadnienia wyroku, w którym podano, że zasada, zgodnie z którą organy administracji nie mogą wydać decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, dopóki nie będą miały pewności, że adresat tej decyzji dysponuje nieruchomością na cele budowlane stosownie do art. 4, nie znajduje zastosowania do stanu faktycznego rozpoznanej sprawy, w której istotną kwestią są zapisy umowy sprzedaży).

Dalej, co dla sprawy istotne, w omawianym wyroku Sąd nie zakwestionował dokonanej przez organy kwalifikacji samowolnie wykonanych robót (obejmujących wymianę desek podłogowych i zastąpienie dotychczasowego wypełnienia zasypki ze szlaki znajdującej się w przestrzeni pomiędzy stropem a podłogą na wełnę mineralną) jako remontu lokalu mieszkalnego (stanowiącego część budynku), który winien być poprzedzony zgłoszeniem. Wniosek taki wynika z oceny Sądu według której, na mocy wskazanej wcześniej umowy sprzedaży udziału we współwłasności w nieruchomości obejmującej lokal mieszkalny na piętrze, inwestor dysponuje tytułem prawnym dla wykonania robót budowalnych legalizujących stwierdzoną samowolę, czyli dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Skoro Sąd uznał, że ww. umowa stanowi dostateczny tytuł, dający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne – bez konieczności uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli - to tym samym uznał też, że zakres wykonanych robót nie wykracza poza obszar przedmiotowego lokalu, nie ingeruje w części wspólne budynku i nie zmienia parametrów technicznych i użytkowych budynku. W przeciwnym wypadku, Sąd nie przyjąłby bowiem, że postanowienia przedmiotowej umowy, uprawniają inwestorkę (bez zgody pozostałych współwłaścicieli) do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd nie zakwestionował także samowolności przedmiotowych robót budowlanych, ze względu na wykonanie ich bez wymaganego zgłoszenia a w konsekwencji, prawidłowości wszczęcia postępowania w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego.

W związku z powyższym, za nieskuteczne należy uznać zarzuty K. i D. S. wskazujące, że wykonane roboty powinny być uznane za przebudowę obiektu a nie remont. Nieskuteczne są także zarzuty A. S. co do konieczności uzyskania zgody współwłaścicieli na wykonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu oraz wskazujące na błędne ustalenie, że skarżąca dysponuje i dysponowała tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane. Te kwestie nie mogą już bowiem być przedmiotem odmiennej oceny organów i Sądu.

Zgodnie natomiast ze wskazaniami wynikającymi z prawomocnego wyroku z dnia 8 lutego 2017r., w ponownym postępowaniu, organy zobowiązane zostały do prawidłowych i pełnych ocen materiału dowodowego i wyrażenia ich w uzasadnieniu decyzji. Konieczne było przedstawienie własnych rozważań organów co do tego, czy zostały spełnione przesłanki do nałożenia obowiązków w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego. W szczególności ocenie należało poddać złożone do akt sprawy oceny techniczne i wyjaśnić zasadność nakazania wymienionych w decyzji I instancji czynności.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ nie zastosował się w pełni do wytycznych Sądu co do konieczności przeprowadzenia prawidłowej pełnej oceny materiału dowodowego przy zachowaniu wymogów wynikających z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do treści art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej to, czy dana okoliczność została udowodniona powinien ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Przepis ten ustanawia zasadę doktrynalnie określoną jako zasada swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Z powyższego wynika, że swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolną musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: 1) powinna opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ administracji prowadzący postępowanie, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa (np. pomoc prawna); 2) powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; 3) organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających z domniemań prawnych, związanych z niektórymi dowodami lub dotyczących dokumentów urzędowych, które mają zastosowanie na podstawie art. 76 § 1; 4) rozumowanie, na podstawie którego organ ustala sporny stan faktyczny, powinno zawsze być zgodne ze współczesną wiedzą, prawidłami poprawnego rozumowania (logiką) i doświadczeniem życiowym.

W świetle tych regulacji nie budzi wątpliwości, że organy administracji publicznej z jednej strony obowiązane są uwzględnić cały zebrany materiał dowodowy, niezbędny do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a więc w zakresie koncentracji materiału dowodowego organy pozbawione zostały swobody. Z drugiej zaś strony, organy te w zakresie oceny udowodnienia określonej okoliczności dysponują pewnym zakresem swobody. Swoboda ta jest niezbędna w sytuacji rozbieżności w materiale dowodowym np. między opiniami lub ekspertyzami.

Omawiana ocena powinna odnosić się także do przedłożonych przez strony dowodów (opinii i protokołów) sporządzonych przez osoby posiadające stosowane uprawnienia specjalistyczne i wiedzę fachową. Tego rodzaju opina (ekspertyza) - tak jak każdy inny dowód pozyskany w postępowaniu - nie jest bowiem wyłączona od oceny organu. Tym samym, także organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie samowoli budowalnej nie są zwolnione z obowiązku dokonania dogłębnej oceny ekspertyzy czy też przedłożonej oceny technicznej w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Organ nie może bowiem oprzeć swego rozstrzygnięcia w sprawie na ocenie technicznej o lakonicznej treści, wewnętrznie sprzecznej, czy też nie zawierającej przekonywającego i należytego uzasadnienia. Tego rodzaju dowód, jak przyjmuje się w orzecznictwie oraz w doktrynie, organ ocenia swobodnie na podstawie zasad wiedzy, nie jest więc skrępowany jego treścią. Może ten dowód przyjąć, jeśli uzna zawarte w nim konkluzje za trafne, ale może go całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną ocenę, opartą na nauce lub doświadczeniu. [...] Z powyższego wynika, że organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą we wspomnianej opinii ( ocenie technicznej), lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach jej autor oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego" (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 178 i 179).

Na konieczność dokonania takiej oceny złożonych do akt sprawy opracowań wskazał także Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2017 r. akcentując wymóg przestawienia stosowanych rozważań w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej winno być bowiem zawarte w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3). Aby bowiem ocena dowodów nie została uznana za dowolną, powinna być w przekonujący sposób argumentowana i uzasadniona, zwłaszcza w sytuacji, gdy – jak w niniejszej sprawie - pomimo, że organ pierwszej instancji kilkukrotnie wzywał do uzupełnienia przedłożonej przez inwestorkę oceny technicznej wskazując, że jest zbyt ogólna nie zawiera konkretnych wskazań jak doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem, żądanego uzupełnienia nie uzyskał. Tylko bowiem w ten sposób ocena dowodów może być sprawdzona w toku instancji i w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Poddane kontroli sądowej uzasadnienie decyzji organu odwoławczego tego rodzaju rozważań w odniesieniu do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednak nie zawiera.

Organ II instancji (podobnie jak PINB) opierając się bowiem na trzech opracowaniach znajdujących się w aktach sprawy, sporządzonych przez: 1/ R. D. (ocena techniczna wraz z uzupełnieniami złożona przez inwestorkę na żądanie PINB); 2/ R. J. (opinia techniczna przedłożona przez uczestnika postępowania); 3/ A. K. i Z. M. (Projekt ograniczenia drgań stropu drewnianego (..) złożony przez D. S.), uznał, że z opracowań tych wynika, iż przedmiotowe roboty wykonane zostały nieprawidłowo pod względem sztuki budowlanej i wbrew obowiązującym normom dotyczącym obciążeń stropów. Zdaniem Sądu, stwierdzenie takie, nie znajduje wprost potwierdzenia w ocenie R. D. jak też w opracowaniu A. K. i Z. M. W opinii R. D. napisano wręcz, że: "oględziny stropu wykazały, że jego remont polegający na wymianie desek podłogowych na nowe, wymianie zasypki z pisaku na wełnę mineralną oraz naprawie sufitu, zostały wykonane prawidłowo w sensie sztuki budowalnej", co pozostaje w opozycji do tego co stwierdzono w zaskarżonej decyzji. Autor tej opinii podał także, że odciążenie stropu spowodowane wymianą piasku na wełnę mineralną spowodowało podniesienie się stropu i powiększenie uszkodzeń w obrębie sufitu w mieszkaniu poniżej – stąd decyzja o jego naprawie. Do tego stanowiska – w kontekście wcześniejszego poglądu autora, że roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną - organ odwoławczy jednak się nie odniósł i nie przedstawił swojej oceny pod tym względem. Nie wiadomo zatem, jakie treści i ustalenia zawarte w przedmiotowej opracowaniu, pozwoliły organowi wyprowadzić na jego podstawie wniosek o niezgodności wykonanych robót ze sztuką budowlaną. W oparciu o ten sam dokument, DWINB przyjął także, że roboty wykonane zostały niezgodnie z normami dotyczącymi dociążeń stropów podczas, gdy jej autor podał, że obliczenia statyczne wykazały, że zarówno przed jak i po remoncie stropu, jego ugięcie było i pozostało nadmierne – co wskazywałaby, że nadmierne ugięcie stropu istniało już wcześniej. Organ nie określił jednak, która część oceny technicznej pozwala na sformułowanie tezy, że to właśnie wykonane roboty spowodowały nadmierne obciążenie stropu ani też nie wyjaśnił tej kwestii z autorem opinii. Nie przedstawił też w tym względzie własnego stanowiska – np. kontestującego stanowisko autora co do danej okoliczności. Z uzasadniania decyzji nie wynika jaka, zdaniem organu, jest wartość dowodowa tego opracowania i dlaczego pomimo wskazanych niejasności DWINB uznał, że jej autor ocenił wykonane roboty jako niezgodne ze sztuką budowlaną i skutkujące nadmiernym obciążeniem stropu. Organ nie wyjaśnił także, czy przedmiotową ocenę uznaje w całości (wraz z kolejnymi uzupełnieniami) za dowód (uznając, że została prawidłowo sporządzona), czy też przypisuje moc dowodową tylko niektórym ustaleniom w niej zawartym, kwestionując inne. Wówczas konieczne byłoby bowiem wskazanie w jakim zakresie organ kwestionuje opracowanie i dlaczego. Dokonując oceny takiego dowodu, organ powinien mieć bowiem na uwadze, że biegły, a tym bardziej osoba sporządzająca ocenę (czy też opinię) nie jest powołany do ustalania stanu faktycznego sprawy, lecz do naświetlania i wyjaśniania okoliczności wskazanych przez organ administracji publicznej z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Jest on zatem jedynie swego rodzaju "pomocnikiem" organu w ustaleniu lub ocenie stanu faktycznego. Jeżeli zatem organ przyjmuje niektóre konkluzje z jednej opinii a z drugiej odrzuca, to konkluzje te winne być ocenione szczególnie wnikliwie, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, zwłaszcza, że - jak wskazano wyżej - to organy administracji publicznej, a nie strony, czy też inni uczestnicy postępowania administracyjnego (jak na przykład biegli) są powołane do ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W ocenie Sądu brak także należytej oceny drugiego z dowodów, szerzej przywołanego w uzasadnieniu decyzji. "Projekt ograniczenia drgań stropu drewnianego (..)" sporządzony przez A. K. i Z. M. nie stanowi bowiem oceny technicznej wykonanych robót, gdyż opracowany został w celu ograniczenia drgań stropu drewnianego w przedmiotowym budynku. Autorzy opracowania skupiają się głównie na sposobie usunięcia nieprawidłowości jaką są zbytnie drgania stropu, przez wskazanie robót, których wykonanie może drgania te ograniczyć i opisania sposobu ich wykonania. W opracowaniu tym brak natomiast szczegółowego opisu wykonanych samowolnie robót budowanych i ich zakresu w kontekście zgodności ze sztuką budowlaną i normami, poza ogólnym stwierdzeniem, że przyczyną drgań jest zbyt mały ciężar stropu wskutek zbędnego usunięcia zasypki podczas remontu. Brak taki jest zrozumiały, skoro przedmiotowy dokument został opracowany w innym celu. Tymczasem organ odwoławczy przyjął, że także z tego dokumentu wynika, wykonanie spornych robót budowlanych niezgodnie ze sztuką budowalną i niezgodnie z normami dotyczącymi obciążeń stropów, nie wskazując jakie ustalenia zawarte w tym opracowaniu pozwalają na takie stwierdzenie. Organ nie wyjaśnił także czy konkluzje przedmiotowego opracowania uznaje w całości za trafne, czy też w części je kwestionuje. Treść przyjętego rozstrzygnięcia wskazuje, że opracowanie to posłużyło organom głównie do określania robót, które mają doprowadzić strop do stanu poprzedniego, jednakże nawet w tym zakresie występują różnice pomiędzy nałożonymi przez organ I instancji obowiązkami a zalecaniami autorów opracowania co do tego jakie roboty należy wykonać dla doprowadzenia do stropu do stanu poprzedniego (o czym także w dalszej części wywodów). W uzasadnieniu decyzji brak jednak wyjaśnienia tych rozbieżności.

Z powyższego wynika, że organ odwoławczy nie przeprowadził oceny zgromadzonych w sprawie dowodów przy uwzględnieniu przedstawionych wcześniej norm procesowych. Tymczasem przeprowadzenie wszechstronnej i pełnej oceny wszystkich złożonych do akt opinii i opracowań stanowiło zasadnicze wskazanie prawomocnego wyroku z dnia 7 lutego 2018 r., w związku z koniecznością rozważania czy występują przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Istota decyzji wydawanej na podstawie tego przepisu polega bowiem na nałożeniu na inwestora, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu naprawczym owa zgodność z prawem wykonanych robót, rozumiana jest szeroko jako zgodność z przepisami Prawa budowlanego, warunkami technicznymi, jak i postanowieniami prawa miejscowego. Rozważając tę kwestię organy powinny więc oprzeć się ustaleniach poczynionych zgodnie z ogólnymi regułami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ działając na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) i uwzględniając zasadę praworządności (art. 7 K.p.a.) powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia skonstruowanego zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.

Za ugruntowany w orzecznictwie uznać też należy pogląd, że istota procedury naprawczej opisanej w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego prowadzić ma do zweryfikowania tego, czy wykonane roboty budowlane odpowiadają prawu a więc nie pozostają w kolizji z przepisami, w szczególności Prawa budowalnego. Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r. sygn.akt II OSK 1877/11). Okoliczności te muszą być w sposób nie budzący wątpliwości wykazane w toku postepowaniu w oparciu o prawidłowo zgromadzony i oceniony materiał dowodowy. W oparciu o tak zabrany materiał organ winien w uzasadnieniu decyzji w sposób czytelny i jednoznaczny wykazać, że postępowanie nie może doprowadzić do zalegalizowania wykonanych robót (do stanu zgodnego z prawem) jako niezgodnych z prawem tj. przepisami Prawa budowalnego, warunkami technicznymi, czy też sztuką budowalna lub innymi normami, przy czym należy precyzyjnie wskazać jakie przypisy zostały naruszone i na czym owa niezgodność polega.

W zaskarżonej decyzji takich rozważań przeprowadzonych w oparciu o prawidłowo oceniony materiał dowodowy zabrakło. Na tle uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego nie budzi bowiem wątpliwości, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem. Należy wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. W pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy; następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie - odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne - w każdej rozpoznanej sprawie - a nie tylko ogólnikowe odniesienia do tego typu spraw. W orzecznictwie podkreśla się, że zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. (tak NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2012r. o sygn. II OSK 2720/11, publ. LEX nr 1145626).

W świetle przedstawionych wyżej wywodów stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie zastosował się do powyższych zasad, co doprowadziło do naruszenia nie tylko art. 7, art. 77 § 1, art. 80 art. 107 § 3 i art. 11 w związku z art. 15 k.p.a. ale także art. 153 p.p.s.a. przez nie zastosowanie się do wskazań i oceny prawnej które zawarte zostały w wyroku z dnia 8 lutego 2017 r.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że przywołane przepisy naruszone zostały także z innych względów. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji, organ "nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego o którym mowa w tym przepisie jest kategorią inną niż rozbiórka obiektu. Roboty mające przywrócić obiekt do stanu poprzedniego muszą być przez organ, zarówno co do przedmiotu, jak i zakresu jasno określone. Uzasadniona też musi być potrzeba ich wykonania. W niniejszej sprawie, jak już wcześniej zauważono, wymogi te nie zostały spełnione. Organ pierwszej instancji nakładając obowiązki wykonania robót budowanych, które mają przywrócić stan poprzedni, nie uzasadnił potrzeby i celowości ich wykonania. W szczególności uwagę tę odnieść należy do obowiązku aby: "w środku rozpiętości stropu ułożyć materiał odpowiadający swoim ciężarem usuniętą pierwotną zasypkę (np. żwir – warstwa grubości 12 cm)". Jak już bowiem wcześniej zauważono, organ I instancji nakładając obowiązek wykonania robót które mają doprowadzić do stanu poprzedniego, kierował się wnioskami wynikającymi z "Projektu ograniczenia drgań stropu drewnianego (..)". Zacytowany obowiązek nie znajduje jednak odbicia w przedmiotowym opracowania. W Projekcie zalecono natomiast aby "w środku rozpiętości stropu wykonać tarczowe zespolenia belek przewiązkami z płyt OSB lub sklejki według rys. nr 3; w tym celu należy uprzednio zdemontować w środku stropu pasmo ślepego pułapu o szerokości konieczne dla zamocowania przewiązek wkrętami" oraz "na ślepym pułapie ułożyć warstwę nowej zasypki ze żwiru o grubości 12 cm ( jak na rys. 2). Z dokumentu tego nie wynika zatem, aby materiał odpowiadający ciężarem usuniętej poprzednio zasypki miał być ułożony tylko w środku rozpiętości stropu. Wręcz przeciwnie. Powyższa rozbieżność oznacza, że zasadnie skarżący K. i D. S. kwestionuje prawidłowość nałożenia tego obowiązku wywodząc, że jest on sprzeczny z celem jakim jest doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, a wręcz jego wykonanie może spowodować uszkodzenie stropu. Zasadności i celowości nałożenia tego obowiązku nie ocenił także organ odwoławczy. Nie można także pominąć, że organ pierwszej instancji nakładając przedmiotowe obowiązki opierał się na materiale dowodowym który nie obrazuje stanu faktycznego na dzień wydania decyzji. Jedyne oględziny przeprowadzone zostały bowiem w dniu [...] maja 2012 r. natomiast złożone do akt sprawy opracowania sporządzone zostały w 2013 r. (ocena techniczna wraz z uzupełnieniami) i w 2015 r. (Projekt ograniczenia drgań stropu). Na dzień wydania decyzji organ w żaden sposób nie zweryfikował, czy stan faktyczny tj. stan przedmiotowego stropu, nie uległ zmianie i czy w związku z powyższym możliwe w ogóle jest nałożone tak określonych obowiązków. Tym samym, postępowanie organu pierwszej instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem wymienionych wcześniej przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza bowiem, że orzeczenie oparte zostało o aktualny stan faktyczny sprawy.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że wykonanie decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego podlega kontroli organów nadzoru budowlanego. Tymczasem kontrola taka nie będzie możliwa, jeżeli nie określono w decyzjach precyzyjnie jaki był stan poprzedni. Próżno tymczasem poszukiwać w uzasadnieniu decyzji organu tak I, jak i II instancji, jasnego i czytelnego wskazania jaki ten stan poprzedni był, choćby przez wyraźne określenie jaka była grubość usuniętej posypki i sposób jej wyłożenia.

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie uwzględnia ocen i zaleceń wskazanych w prawomocnym wyroku WSA z dnia 8 lutego 2017 r. wobec czego, w sposób oczywisty narusza art. 153 p.p.s.a. a w konsekwencji także art. 7, art. 77 § 1 art. 80, art. 107 § 3 i art. 11 w związku z art. 15 k.p.a. Wskazać także trzeba na wadliwości rozstrzygnięcia organów w odniesieniu do orzeczenia o zakresie nakazanych do wykonania robót, mających doprowadzić do stanu poprzedniego, zarówno w zakresie braku ich należytego uzasadnienia i wykazania ich celowości jak też nie wykazania stanu poprzedniego tj. istniejącego przed ich wykonaniem samowolnych robót. Nadto decyzje organów obu instancji podjęto bez ustalenia aktualnego na dzień orzekania stanu faktycznego sprawy. W efekcie wydane one zostały z istotnym naruszeniem przepisów o postępowaniu dowodowym. Naruszenie wymienionych wyżej zasad doprowadziło do rozstrzygnięcia sprawy przed jej należytym wyjaśnieniem, co stanowi uchybienie przepisom art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Z tego też względu, Sąd wyeliminował z obrotu prawnego nie tylko zaskarżoną decyzję ale na mocy art. 135 p.p.s.a., także decyzję organu pierwszej instancji.

Jednocześnie, wobec zawartego w skardze K. i D. S. wniosku, Sąd wyjaśnia, że podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, co wyklucza możliwość stosowania w sprawie art. 145a § 1ww. ustawy.

W ponownym postępowaniu organ kierując się wskazaniami wynikającymi z niniejszego wyroku oraz wskazaniami i oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku WSA z dnia 8 listopada 2017 r. usunie stwierdzone naruszenia prawa w zakresie zgromadzenia i oceny materiału dowodowego a następnie po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu oceni która z nom prawa materialnego znajdzie w sprawie zastosowanie i podejmie stosowne rozstrzygnięcie uzasadniając je zgodnie z wymogami art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.

Uwzględniając przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 135 i 134 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło w art. 200 ww. ustawy.