Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1215/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. i K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2197/12 w sprawie ze skargi B.K. i K.K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2197/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.K. i K.K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 47), po rozpatrzeniu zażalenia B.K. i K.K. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] marca 2011 r., którym odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony przyrody i krajobrazu dla inwestycji polegającej na legalizacji istniejącego od 1993 r. budynku mieszkalnego jednorodzinnego pełniącego funkcję przystani wodnej służącej turystyce wodnej na K. wraz z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki, przyłączem energetycznym i wodociągowym na działce nr [...], położonej w miejscowości L., gmina K., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i nie uzgodnił warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 17 lutego 2011 r. Burmistrz Gminy K. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. - o uzgodnienie warunków zabudowy dla legalizacji ww. inwestycji.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w zakresie ochrony przyrody i krajobrazu stwierdzając, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z przepisami rozporządzenia Wojewody Pomorskiego nr 54/06 z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pomor. Nr 58, poz. 1191 ze zm.). Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzono, że obszar przedmiotowej inwestycji położony jest w całości w strefie stumetrowej od linii brzegowej jeziora [...], w granicach Kaszubskiego Parku Krajobrazowego. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia na terenie Parku obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. uznał, że odstępstwo od powyższego zakazu dotyczące obiektów służących turystyce wodnej nie obejmuje budynku mieszkalnego. Zdaniem organu pierwszej instancji, przedmiotowa inwestycja nie mieści się także w katalogu wyjątków od zakazu określonych w § 3 ust. 2 pkt 1-3 ww. rozporządzenia.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli B. i K. K.

Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego zażalenia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że w dniu 17 czerwca 2011 r. weszła w życie uchwała nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pomor. Nr 66, poz. 1462), uchwalona na podstawie art. 16 ust. 2 i 3 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.). Zgodnie z § 6 tej uchwały w zakresie nią uregulowanym traci moc rozporządzenie Wojewody Pomorskiego nr 54/06 z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa inwestycja powinna być rozpatrywana także w oparciu o przepisy ww. uchwały. Odnosząc się zaś do twierdzenia skarżących, że "przepisy ochrony środowiska, w tym rozporządzenia Wojewody Pomorskiego nr 54/06 i poprzedzającego je rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z 1994 r. obowiązujące od 1995 r. wydane zostały po wybudowaniu budynku i pozostałej infrastruktury" stwierdził, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko doktryny, iż dla oceny legalności postanowienia przez sąd administracyjny miarodajny jest stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji. Podstawa prawna postanowienia powinna odpowiadać stanowi prawnemu obowiązującemu w dniu jej wydania, a ustalony w toku postępowania administracyjnego stan faktyczny sprawy powinien odpowiadać stanowi rzeczywistemu z daty wydania postanowienia, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Dalej organ wskazał, że w dniu wydania postanowienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G., tj. [...] marca 2011 r., obowiązywały przepisy rozporządzenia Wojewody Pomorskiego nr 54/06 z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego (weszły w życie 16 czerwca 2006 r.), zatem organ pierwszej instancji był zobowiązany zastosować to rozporządzenie. Zaś organ odwoławczy ma obowiązek stosować przepisy prawa obowiązujące w dniu podjęcia przez niego rozstrzygnięcia w danej sprawie.

Dalej organ odwoławczy wskazał na przepisy art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), a następnie podniósł, że ww. uchwałą nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego wprowadzono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (§ 3 pkt 7).

W ocenie organu działka znajduje się w strefie 100 m od jeziora [...], co jest niekwestionowane przez skarżących. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że istniejąca inwestycja narusza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. W związku z tym dla podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jak stwierdził organ, niezbędne jest ustalenie czy przedsięwzięcie mieści się w katalogu wyjątków od tego zakazu, obejmującym obiekty służące turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (§ 3 pkt 7 ww. uchwały). Jednakże, zdaniem organu, wyjątki te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

Dalej organ zwrócił uwagę na określenie przedmiotowej inwestycji wskazane w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, gdzie stwierdzono, że warunki zabudowy ustala się dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego pełniącego funkcję przystani wodnej służącej turystyce wodnej wraz z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki, przyłączem energetycznym i wodociągowym. Zaś w uzasadnieniu wyjaśniono, że istniejący budynek mieszkalny równocześnie pełni funkcję przystani służącej turystyce wodnej, przy czym funkcja usług turystycznych jest tutaj uzupełnieniem istniejącej funkcji mieszkaniowej. Organ stwierdził, mając na uwadze, że zarówno zakaz jak i wyjątki od niego przewidziane trzeba interpretować zawężająco, iż spod zakazu wyłączone są jedynie takie przedsięwzięcia, które są ściśle związane z turystyką wodną. Pojęcie "turystyka wodna" obejmuje wyłącznie infrastrukturę ściśle i bezpośrednio służącą umożliwieniu przemieszczania się po wodzie w celach turystycznych. Poza zakresem tego pojęcia pozostaje infrastruktura towarzysząca, związana z wypoczynkiem turystów. Zdaniem organu nie można zatem zaliczyć do obiektów budowlanych służących turystyce wodnej budynku mieszkalnego pełniącego uzupełniająco funkcje turystyczne, gdyż podstawowym przeznaczeniem takiego obiektu jest funkcja mieszkalna, a do pełnienia funkcji mieszkalnej lokalizacja w pasie 100 m od jeziora nie jest niezbędna. Ponadto organ podniósł, że skarżący w żaden sposób nie wykazali, iż świadczą usługi turystyczne w ramach turystyki wodnej, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że obiekt jest użytkowany jako obiekt stanicy wodnej od co najmniej 1993 r. Do obiektów służących turystyce wodnej nie można również zaliczyć bezodpływowego zbiornika na ścieki, przyłącza energetycznego i wodociągowego.

Ponadto organ poddał analizie, czy w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą wyjątki od przedmiotowego zakazu, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały nr 147/VII/11 w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego. Zgodnie z tym przepisem zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. Przesłanki w nim wskazane muszą zachodzić kumulatywnie, w związku z czym brak jednej z nich przesądzi o niezastosowaniu tego wyjątku. Po przeanalizowaniu treści studium stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. organ stwierdził, że teren przedmiotowej działki nie został zakwalifikowany do obszarów zwartej zabudowy wsi L. W rozpatrywanej sprawie nie ma również zastosowania odstępstwo od zakazu dotyczącego istniejących siedlisk rolniczych, albowiem istniejąca zabudowa działki nie stanowi uzupełnienia zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego w odniesieniu do istniejących siedlisk rolniczych. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja będąca przedmiotem niniejszej sprawy nie została zrealizowana na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego były uchwalane dla poszczególnych działek w latach 1999 - 2006, a zatem już po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji, a ponadto nie objęły działki nr [...]. Wynika to również ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., które zawiera zestawienie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (tabela nr 1) dla poszczególnych miejscowości (działek) położonych na obszarze gminy K. W związku z powyższym również to odstępstwo, zdaniem organu, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

Odnosząc się zaś do zarzutów skarżących organ odwoławczy uznał, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska skarżący zostali poinformowani, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy przechodzi do etapu uzgodnienia z organem ochrony przyrody. Mogli zatem w tym postępowaniu uczestniczyć. Organ odwoławczy podkreślił, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. orzekał na podstawie materiału dowodowego przedłożonego przez Burmistrza Gminy K. wraz ze wskazanym wyżej wnioskiem o uzgodnienie. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji nie przeprowadzał oględzin terenu, o terminie których byłby zobligowany poinformować stronę postępowania. Nadto wskazano, że inwestorzy złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dopiero w 2010 r. Organ pierwszej instancji analizował zgodność przedmiotowej inwestycji z przepisami ochrony przyrody obowiązującymi w chwili wydania rozstrzygnięcia. W związku z tym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. prawidłowo zastosował przepisy obowiązujące na dzień [...] marca 2011 r., tj. rozporządzenia Wojewody Pomorskiego nr 54/06 z dnia 15 maja 2006 r., z których wynika, że działka nr [...] znajduje się w obszarze Kaszubskiego Parku Krajobrazowego.

Podsumowując, organ odwoławczy podniósł, że nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jednak uchylił orzeczenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z uwagi na wejście w trakcie postępowania oddawczego uchwały nr 147/V/II/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego i wydał orzeczenie uwzględniającego ww. akt prawny.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B.K. i K.K. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu:

- błąd w ustaleniach faktycznych,

- naruszenie przepisów postępowania bez zapoznania się ze stanem faktycznym, tj. przepisów art. 7, art. 8. art. 9 i art. 10 K.p.a. oraz art. 75 i 77 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie,

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Pomorskiego nr 54/06 z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego.

Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie, na podstawie art. 60 ust. 1 w związku art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska został przekazany do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji istniejącego od 1993 r. budynku mieszkalnego jednorodzinnego pełniącego funkcję przystani wodnej służącej turystyce wodnej na K. wraz z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki, przyłączem energetycznym i wodociągowym na działce nr [...].

Odnosząc się do zarzutu skarżących, że budynek, który jest przedmiotem uzgodnienia powstał przed utworzeniem Kaszubskiego Parku Krajobrazowego Sąd stanął na stanowisku, iż w rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo zastosowały przepisy z chwili orzekania, a nie z momentu, w którym dopuszczono się samowoli budowlanej. W tej sprawie wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. (P 37/06, OTKA nr 11 z 2000 r., poz. 160) stwierdził, że w procesie legalizacji samowoli budowlanej dokonuje się oceny jej zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili decydowania o legalizacji, a nie z chwili budowy.

W ocenie Sądu nie dochodzi w tym przypadku do naruszenia zasady lex retro non agit. Dalej Sąd wskazął, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (tak uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA nr 3 z 2006 r., poz. 71). Podobnie ujmuje się to w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów (tak wyrok TK z dnia 18 października 2006 r., P 27/05, OTK-A nr 9 z 2006 r., poz. 124). Istnienie obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, przez co jego budowa nie została poddana kontroli właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej zarówno pod względem warunków technicznych, jak i zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, jest właśnie takim "zdarzeniem otwartym", "zdarzeniem ciągłym", które może być uregulowane przez przepisy, które nie obowiązywały w chwili jego powstania, lecz weszły w życie w czasie, gdy zdarzenie to jeszcze trwało.

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie uznać należało, że prawidłowo organ pierwszej instancji orzekł na podstawie m. in. przepisów obowiązującego w dacie wydania postanowienia z dnia [...] marca 2011 r. rozporządzenia Wojewody Pomorskiego nr 54/06 z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, natomiast organ odwoławczy również prawidłowo uwzględnił wejście w życie w dniu 17 czerwca 2011 r. uchwały nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 66, poz. 1462). Organ odwoławczy nie może bowiem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu nieuzasadniony jest na gruncie tej sprawy zarzut skarżących, że zakaz zabudowy w strefie 100 m od linii brzegowej jezior dotyczy nowych budynków, a nie już wybudowanych. Wybudowanie budynku bez wymaganego zezwolenia jest "zdarzeniem ciągłym", niezakończonym i dlatego zasadnie organy obu instancji zastosowały do niego przepisy dotyczące budowy nowych obiektów budowlanych, tj. § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 54/06 Wojewody Pomorskiego i § 3 pkt 7 uchwały nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego. Reasumując, w ocenie Sądu, trafnie organy przyjęły, że w rozpatrywanej sprawie dotyczącej uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony przyrody i krajobrazu dla inwestycji polegającej na legalizacji spornego budynku, stosuje się przepisy obowiązujące w dniu orzekania w tym przedmiocie. W tej sytuacji Sąd uznał, że ocenić należy, czy prawidłowo odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji, powołując się na zakaz budowy obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora.

Dalej Sąd wskazał, iż nie budzą jego wątpliwości ustalenia organów w tej sprawie, że działka nr [...], na której terenie znajduje się przedmiotowy budynek, znajduje się w strefie 100 m od jeziora [...]. Organ ustalił to na podstawie map w skali 1:1000, stanowiących załączniki do projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak również ortofotomap dostępnych na portalu internetowym Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii Geoportal (www.qeoportal.qov.pl). Skarżący na żadnym etapie postępowania administracyjnego, jak również sądowego, tego ustalenia nie kwestionowali. Wobec powyższego organ zobowiązany był wziąć pod uwagę wynikający z powołanych wyżej przepisów (§ 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 54/06 Wojewody Pomorskiego i § 3 pkt 7 uchwały nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego) zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora, jak również wynikające z tych przepisów wyjątki od omawianego zakazu. Zgodnie z § 3 pkt 7 uchwały nr 147A/II/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego omawiany zakaz nie ma zastosowania do obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Następnie Sąd podniósł, że skarżący we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 19 listopada 2010 r. jako przedmiot inwestycji wskazali "legalizację budynku mieszkalnego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki, przyłączem energetycznym i wodnym pełniącym funkcję przystani wodnej służącej turystyce wodnej na K.". Organ po przeanalizowaniu wyrażenia "turystyka wodna", "przystań" oraz przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) w zakresie kategorii obiektów budowlanych, doszedł do prawidłowego wniosku, że do obiektów budowlanych służących turystyce wodnej nie można zaliczyć budynku mieszkalnego pełniącego funkcje turystyczne, gdyż podstawowym przeznaczeniem takiego obiektu jest funkcja mieszkalna. Do obiektów służących turystyce wodnej nie można również zaliczyć bezodpływowego zbiornika na ścieki, przyłącza energetycznego i wodociągowego. Słusznie również zwrócono uwagę, że skarżący w żaden sposób nie wykazali, że świadczą usługi turystyczne. Dalej Sąd zacytował § 4 ust. 1 i ust. 2 omawianej uchwały zawierający wyjątki od zakazu o którym mowa w § 3 pkt 7 uchwały i podniósł, że w jego ocenie organ doszedł do prawidłowego wniosku - po analizie zapisów studium stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., a także stwierdzeniu, że inwestycja nie była zrealizowana na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - że ww. wyjątki od zakazów nie mają w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Nie budzi zastrzeżeń Sądu argumentacja organów w tym zakresie, również skarżący nie kwestionowali tych ustaleń.

Zdaniem Sądu niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skarżący podnieśli, że organ oparł się jedynie na dokumentach przekazanych przez Burmistrza Gminy K., ponadto skarżący nie mieli możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Odnosząc się do powyższych zarzutów Sąd zaznaczył, że postępowanie uzgodnieniowe polega właśnie na tym, iż organ dokonujący uzgodnienia ocenia przedstawione mu przez organ mający wydać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy (w tym przypadku Burmistrza Gminy K.) do zaopiniowania dokumenty. Nie przeprowadza samodzielnie nowych dowodów. W ocenie Sądu zebrane przez organy ochrony środowiska w postępowaniu uzgodnieniowym dokumenty były wystarczające do rozpatrzenia sprawy, Sąd nie dopatrzył się więc uchybienia przepisów art. 75 i art. 77 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy skarżący zostali poinformowani pismem z dnia 17 lutego 2011 r. o przekazaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Doręczono im postanowienie organu pierwszej instancji, z prawidłowym pouczeniem o przysługującym im zażaleniu, z którego to środka zaskarżenia skorzystali. Pismem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia 6 kwietnia 2011 r. zostali poinformowani o przekazaniu ich zażalenia do organu odwoławczego. Powyższe wskazuje, że strona miała możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania, zatem nie doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu, że organy nie zapoznały się z miejscem posadowienia budynku, Sąd wskazał, że strona nie kwestionowała ustaleń organu w tym zakresie, dlatego organ miał prawo uznać okoliczności sprawy za udowodnione, tym bardziej, że opierał się na dokumentach dostarczonych przez Burmistrza Miasta K. dołączonych do wniosku skarżących, a więc od nich w większości pochodzących. W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że przedstawione dokumenty są kompletne i wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w zażaleniu, wyjaśniając szczegółowo swoje stanowisko. Powyższe, zdaniem Sądu, wskazuje, że postępowanie było prowadzone prawidłowo, a organy nie naruszyły jego zasad wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a.

W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. z 2012 r., poz. 270), Sąd pierwszej instancji skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący zaskarżając wydane orzeczenie w całości. Wyrokowi temu zarzucono:

1. błędną interpretację przepisów prawa materialnego, tj. § 3 pkt 7 uchwały nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, polegającą na przyjęciu, że ustanowiony w tym przepisie zakaz "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej lub rybackiej" ma zastosowanie w przypadku "legalizacji" zabudowy powstałej przed ustanowieniem Parku Krajobrazowego i wprowadzeniem zakazów dotyczących ochrony krajobrazu,

2. naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wadliwe dokonanie kontroli postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. i Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie naruszenia prawa strony do czynnego uczestnictwa w postępowaniu i podejmowaniu kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, uznając za spełnienie tych wymogów wyłącznie informację o wszczęciu postępowania i tolerując nieinformowanie strony o możliwości odstępstwa od zakazów w ww. uchwale Sejmiku Samorządu Województwa Pomorskiego poprzez wykazanie braku niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione krajobrazy, siedliska przyrodnicze /.../.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego zawarto argumenty na poparcie ww. zarzutów. Podniesiono także, iż Sąd pierwszej instancji cytat: "nie zauważył lub pominął istotną zmianę, która różni obowiązującą uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego od uchylonych rozporządzeń, czyli zapis zawarty w § 4 ust. 2 uchwały nr 147/VII/11, który przewiduje możliwość odstępstw od zakazów ustanowionych w tej uchwale sejmiku odmiennych od zapisów w dotychczasowych regulacjach"- koniec cytatu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to błędnej wykładni § 3 pkt 7 uchwały nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, polegającej zdaniem skarżących na przyjęciu, że ustanowiony w tym przepisie zakaz "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej lub rybackiej" ma zastosowanie w przypadku "legalizacji" zabudowy powstałej przed ustanowieniem Parku Krajobrazowego i wprowadzeniem zakazów dotyczących ochrony krajobrazu. Zdaniem skarżących do samowoli budowlanej popełnionej przed wprowadzeniem tych przepisów w życie nie mają one zastosowania. Z tym stanowiskiem oczywiście nie można się zgodzić.

W rozpoznawanej sprawie pozostaje niesporne, iż na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości L., gmina K., powstał zrealizowany w ramach samowoli budowlanej, około 1993 r., budynek mieszkalny jednorodzinny pełniący, jak określają to skarżący, funkcję przystani wodnej służącej turystyce wodnej na K. Przedmiotowy budynek zlokalizowany jest na terenie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego.

Skarżący przystępując do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej wystąpili do Wójta Gminy K. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej legalizacji budynku mieszkalnego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki, przyłączem energetycznym i wodnym (...). Z uwagi na zlokalizowanie spornego obiektu na terenie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, projekt decyzji o ustaleniu warunków przedmiotowej inwestycji podlega, na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W ramach właśnie tego postępowania uzgodnieniowego w powyższym zakresie wydano ostateczne postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. o odmowie dokonania takiego uzgodnienia projektu decyzji. Podstawą takiego stanowiska była w szczególności sprzeczność przedmiotowej inwestycji z § 3 pkt 7 uchwały nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego. Powyższe uregulowanie wprowadza na terenie ww. Parku zakaz budowania nowych obiektów w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Ponadto wskazano, iż przypadki których ten zakaz nie dotyczy, a określone w § 4 ust. 1 pkt 1-3, nie występują w tej sprawie.

Organy orzekające w sprawie, a za nimi Sąd pierwszej instancji, prawidłowo uznały, iż mimo że przedmiotowy budynek powstał przed utworzeniem Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, to przy ocenie zgodności spornej samowoli z przepisami prawa należy zastosować przepisy z chwili orzekania, a nie z momentu, w którym dopuszczono się samowoli budowlanej. Stanowisko to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni zasługuje na aprobatę.

Jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada praworządności (art. 6 K.p.a.), zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta stanowi powtórzenie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, jak również nawiązuje do zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Z zasady praworządności wywodzi się obowiązek organów administracji publicznej stosowania do stanu faktycznego ustalonego na dzień wydania decyzji administracyjnej przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania tej decyzji (A. Wróbel (w:) Komentarz aktualizowany do art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 00.98.1071), Lex/el. 2013, nr 151021; wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r., I OSK 1080/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Odstępstwa od tej zasady mogą wynikać z przepisów intertemporalnych, które mogą wyłączyć lub ograniczyć stosowanie nowej ustawy do zdarzeń prawnych mających miejsce przed ich wejściem w życie.

W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, tak jak w niniejszej sprawie, należy przyjąć, że nowa ustawa (akt prawny) ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy.

Wskazać w tym miejscu należy, iż z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 71; podobnie wyrok TK z dnia 18 października 2006 r., P 27/05, OTK-A 2006, Nr 9, poz. 124).

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną powstałą na początku lat 90-tych, której proces legalizacyjny nie został zakończony, a tym samym sprawa ewentualnego jej zalegalizowania czy też nakazania rozbiórki pozostaje sprawą otwartą. W ramach tego postępowania skarżący uruchomili postępowanie zmierzające do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, mające na celu ustalenie zgodności tej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym.

Natomiast nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do chwili jej likwidacji, a więc do chwili wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że pojęcie samowoli budowlanej nie odnosi się do zdarzenia polegającego na rozpoczęciu budowy bez pozwolenia budowlanego, ale obejmuje także ewentualną kontynuację takiej budowy aż do uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (lub decyzji ekwiwalentnej) albo do usunięcia materialnych skutków samowoli (orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996r., K 9/95, publ. OTK 1996/1/2). Skoro samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji skutków tej samowoli przepisów, które weszły w życie w czasie jej trwania nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz jego działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które uznaje się za dopuszczalne.

Tym samym nie budzi wątpliwości składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie, że w prowadzonym postępowaniu właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego z chwili orzekania przez organy administracji. Dlatego też Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia zasadnie uznał, iż właściwie organ pierwszej instancji orzekł na podstawie m. in. przepisów obowiązujących w dacie wydania postanowienia z dnia [...] marca 2011 r., tj. rozporządzenia Wojewody Pomorskiego nr 54/06 z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, natomiast organ odwoławczy również prawidłowo uwzględnił wejście w życie w dniu 17 czerwca 2011 r. uchwały nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego.

Tym samym zarzut skargi kasacyjnej wskazany w jej petitum w punkcie 1 pozostaje nieusprawiedliwiony.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono również zarzut braku dokonania przez Sąd pierwszej instancji właściwej oceny § 4 ust. 2 uchwały nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, który to przepis, zdaniem skarżących, przewiduje możliwość zastosowania odstępstw od zakazów ustanowionych w tej uchwale Sejmiku odmiennych od zapisów w dotychczasowych regulacjach, poprzez brak jego właściwej oceny.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zarówno organ odwoławczy jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo wykazały, iż działka skarżących nr [...] znajduje się w strefie 100 m od jeziora [...], co jest niekwestionowane przez skarżących. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że istniejąca inwestycja narusza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, co w sposób niesporny narusza uregulowania § 3 pkt 7 uchwały nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego. Prawidłowo w tej sprawie ustalono, że samowolnie wybudowany przez skarżących obiekt nie służy turystyce wodnej, gospodarce wodnej, jak i rybackiej. W § 4 ust. 1 pkt 1-3 przywołanej wyżej uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. wskazano, iż zakazy o których mowa w § 3 pkt 7 nie dotyczą:

1. obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach,

2. istniejących siedlisk rolniczych – w zakresie uzupełnienia zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nieprzekroczenia dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód,

3. istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych, usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem niezwiększenia powierzchni zabudowy, ilości miejsc postojowych, a także nieprzybliżenia zabudowy do brzegów wód.

W § 4 ust. 2 omawianego aktu przyjęto, iż odstępstwa od zakazów, wymienionych w § 4 pkt 1 mają zastosowanie w przypadku gdy w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, zwierząt i grzybów.

Konstrukcja tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że zawarte w § 4 ust. 1 odstępstwa od zakazów gdy zaistnieją to wyłączają zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, ale pod warunkiem wykazania w trakcie właściwego postępowania przesłanki zawartej w ust. 2 § 4 cytowanej uchwały Sejmiku, a to braku niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, zwierząt i grzybów, co stanowi niewątpliwie dodatkowy warunek skonsumowania odstępstwa od zakazu.

W rozpoznawanej sprawie pozostaje niesporne, iż w odniesieniu do inwestycji skarżących, samowolnie zrealizowanej, odstępstwa od zakazów wymienione w § 4 ust. 1 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. po prostu nie zaistniały, co w sposób szczegółowy wykazano w sprawie, a skoro tak to tym bardziej nie było podstaw do rozważania dodatkowego warunku zawartego w § 4 ust. 2 omawianej uchwały i ustalania czy odstępstwa od zakazów mają czy też nie niekorzystny wpływ, w związku ze zrealizowaną inwestycją, na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, zwierząt i grzybów. Dlatego też zarzut uczyniony w motywach skargi kasacyjnej, a to niedokonania oceny zaskarżonego postanowienia w kontekście zapisów § 4 ust. 2 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. pozostaje całkowicie chybiony.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. poprzez wadliwe dokonanie kontroli postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. i Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie naruszenia prawa strony do czynnego uczestnictwa w postępowaniu i podejmowaniu kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, uznając za spełnienie tych wymogów wyłącznie informację o wszczęciu postępowania i tolerując nieinformowanie strony o możliwości odstępstwa od zakazów w ww. uchwale Sejmiku Samorządu Województwa Pomorskiego poprzez wykazanie braku niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione krajobrazy, siedliska przyrodnicze.

Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 3 P.p.s.a. w § 1 tej normy wskazuje, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, zaś w § 2 określono zakres działania sądów administracyjnych, w których to dokonywana jest kontrola działalności administracji publicznej, a więc norma ta określa wyłącznie zakres działania sądów administracyjnych i nie stanowi wystarczającej podstawy do zakwestionowania poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku o wadliwości przeprowadzonego postępowania w tej sprawie, tym bardziej że w tym zakresie nie przedstawiono w motywach skargi kasacyjnej jakiegokolwiek uzasadnienia. Skarga kasacyjna nie wskazuje przepisów postępowania administracyjnego naruszonych, zdaniem skarżących, w tej sprawie, jak też nie wykazano wpływu tych naruszeń na wynik niniejszego postępowania.

O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotny wpływ na wynik sprawy to taki w którym istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem wojewódzkiego sądu administracyjnego, który uzasadnia istnienie choćby hipotetycznej możliwości odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych, a tak nie uczyniono w zakresie zarzutu oznaczonego jako 2, a dot. naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

Niemniej jednak już wyżej przedstawione rozważania wskazują, mimo wadliwie sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, iż Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, przeprowadził prawidłową i pełną kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia. Sąd odniósł się w motywach tego wyroku do wszystkich zarzutów skargi i wyjaśnił w sposób wymagany prawem dlaczego zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi przewidzianą w art. 151 P.p.s.a. Skarżący skutecznie nie zakwestionowali tej oceny, co czyni tak wniesioną skargę kasacyjną niezasadną.

Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do konkluzji, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.