Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 415/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 105, 7, 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. sprawy ze skargi M.K. i K.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

W związku z pismem z dnia 6 kwietnia 2010 r. M. i K. K., dotyczącym robót remontowo-budowlanych mających miejsce w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w D., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. w dniu [...] r. przeprowadził kontrolę, podczas której ustalił że właścicielem przedmiotowego budynku, usytuowanego w sąsiedztwie działki wnioskodawców, jest M. K. Stwierdzono, iż w ramach prowadzonych przez inwestora robót została zmieniona konstrukcja dachu budynku, wykonano wieniec po rozbiórce dachu, oraz wykonano roboty budowlane związane z wymianą okien i drzwi. Organ stwierdził również, iż wykonano sufit podwieszany, suche tynki, nowe podłogi i posadzki, a także ocieplono budynek z trzech stron na podstawie zgłoszenia z [...]r. oraz ustalił, że poddasze jest nieużytkowane. Ponadto M. i K. K. oświadczyli, że dach jest wysunięty od ściany granicznej o 20 cm, ocieplenie wystaje o 16 cm, a ściana graniczna nie posiada muru ogniowego ani zabezpieczenia.

Pismem z dnia [...]r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową i zmianą konstrukcji dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce "1" k.m. [...] przy ul. [...] w D. Następnie postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] wydanym na podstawie art. 50 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w przedmiotowym budynku mieszkalnym oraz nałożył obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją wykonanych robót budowlanych.

Z kolei decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji nakazał inwestorowi M. K. zaniechanie dalszych robót budowlanych wykonywanych w przedmiotowym budynku mieszkalnym.

Powyższa decyzja została zaskarżona w drodze odwołania przez M. i K. K., którzy podnieśli że zaskarżona decyzja została wydana bez należytego rozpoznania sprawy, a w szczególności organ powiatowy zdaniem Skarżących nie zajął się ociepleniem ściany granicznej, rozbiórką dachu, podwyższeniem ściany granicznej szczytowej o 3 m, budową nowego dachu o zmienionych spadach połaci dachowej oraz brakiem ściany oddzielenia ogniowego.

Przy piśmie z dnia 12 września 2011 r. M. K. przedłożył projekt budowlany przedmiotowego obiektu budowlanego, inwentaryzację oraz ekspertyzę stanu technicznego wykonanych robót budowlanych, z których wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny jest w dobrym stanie technicznym, oraz że do wykonania została przeróbka części dachu, polegająca na wymurowaniu murku ogniowego o wysokości 30 cm oraz szerokości 30 cm na ścianie granicznej (północna strona budynku).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia [...]r. wystąpił do Urzędu Miasta D. o przesłanie dokumentacji budowlanej związanej z przedmiotowym budynkiem mieszkalnym. Urząd Miejski w D. pismem z dnia [...]r., poinformował, iż w dniu [...]r. wpłynęło zgłoszenie robót budowlanych polegających na ociepleniu przedmiotowego budynku mieszkalnego, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu, brak natomiast dokumentacji budowlanej związanej z ww. budynkiem.

W konsekwencji [...]WINB decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

W dniu [...]r. PINB w D. przeprowadził oględziny na przedmiotowej działce i ustalił, że w dniu oględzin w przedmiotowym budynku nie były prowadzone żadne roboty budowlane, budynek nie był użytkowany oraz nie stwierdzono wybudowania muru ogniowego od strony działki nr "2". Ponadto ustalono, że stan techniczny spornego budynku nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi.

W dniu [...]r. M. K. przedłożył ekspertyzę techniczną przedmiotowego budynku sporządzoną przez mgr inż. M. J., z której wynika, iż przedmiotowy budynek jest w dobrym stanie technicznym oraz że zaleca się wykonanie murku ogniowego na ścianie granicznej budynku.

W konsekwencji decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. nakazał inwestorowi M. K. wykonać czynności i roboty budowlane mające na celu doprowadzenie samowolnie wykonanych robot budowlanych polegających na zmianie konstrukcji dachu i przebudowie budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami § 235 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie t.j. ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej (ogniomur wykonać z cegły pełnej o grubości min 25 cm i zabezpieczyć obróbkę blacharską, wykonaną zgodnie z załączonym opisem - pkt 7 oraz rysunkiem), oraz nakazał przedłożyć protokoły badań i sprawdzeń instalacji wewnętrznych i oświadczenie osoby nadzorującej roboty, o ich wykonaniu zgodnie z warunkami decyzji i rozwiązaniami wynikającymi z ekspertyzy sporządzonej przez mgr inż. M. J. W uzasadnieniu organ I instancji zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego i poczynione w jego trakcie ustalenia a następnie wskazał, iż wykonując roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę Inwestor naruszył art. 28 ust.1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., zgodnie z którym roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane przebudowa obiektu to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość i liczba kondygnacji. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Wykonanie robót budowlanych polegających na: rozebraniu pokrycia dachu i starej konstrukcji więźby dachowej, wykonaniu wieńca opaskowego na ścianie kolankowej, w celu prawidłowego zamocowania murłat, wykonaniu nowej konstrukcji dachu ze zmianą polegającą na skierowaniu okapu dachu w kierunku działki Inwestora, bez zmiany wysokości budynku oraz funkcji poddasza (nieużytkowe), wykonaniu robót budowlanych związanych ze zmianą układu funkcjonalnego pomieszczeń (wykonanie belek i nadproży), bez rozbiórki ścian wewnętrznych nośnych stanowi przebudowę obiektu. Na wykonanie robót budowlanych związanych z przebudową budynku jest wymagane pozwolenie na budowę, lecz ich samowolne wykonanie stanowi przypadek inny niż określony w art. 48 i 49B ustawy prawo budowlane. W wyniku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę nie powstał inny budynek (co wynika z porównania mapki geodezyjnej z [...] r. z przedłożoną inwentaryzacją). Przedmiotowy budynek po przebudowie jest w dalszym ciągu parterowym budynkiem mieszkalnym z nieużytkowym poddaszem, o tych samych parametrach (powierzchnia zabudowy, kubatura, wysokość, długość, szerokość i liczba kondygnacji). Z oceny wykonanych samowolnie robót budowlanych wynika, że przedmiotowy obiekt powoduje naruszenie § 235 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ wskazał, że w trakcie kontroli w dniu [...]r. małżonkowie K. zaznaczyli, że inwentaryzacja przedmiotowego budynku nie jest zgodna ze stanem faktycznym ponieważ część budynku stanowiącego przedmiot postępowania znajduje się częściowo na działce "2" km [...], która jest ich własnością. Organ wyjaśnił w tej mierze, że w przedmiotowej sprawie usytuowanie starego budynku nie ma znaczenia ponieważ Inwestor nie dokonał ani odbudowy, ani rozbudowy istniejącego obiektu. Ściany zewnętrzne budynku w tym ściana graniczna budynku nie zostały naruszone. Ściany zewnętrzne budynku zostały wybudowane ok. [...] r. Organ nadzoru budowlanego nie jest zaś organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie naruszenia cudzej własności w związku z lokalizacją obiektu wybudowanego ok. [...] r. częściowo na sąsiedniej działce. Organ zaakcentował nadto, że nie zajmował się sprawą ocieplenia budynku ponieważ Inwestor ocieplił przedmiotowy budynek z 3 stron zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, natomiast z ocieplenia ściany szczytowej zrezygnował. Inwestor może wykonać ocieplenie ściany granicznej budynku usytuowanego częściowo na działce sąsiedniej "2" km [...] przy ul. [...] w D. uzyskując zgodę współwłaścicieli tej działki.

Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wnieśli M. i K. K. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej, która będzie:

- jednoznacznie i precyzyjnie określała warunki i zakres czynności nałożonych na inwestora,

- zabezpieczała prawo własności odwołujących,

- jednoznacznie i precyzyjnie uzasadniała stan prawny i jego wpływ na decyzję,

- eliminowała obecny stan zagrożenia pożarowego w jakim pozostaje przedmiotowy budynek do niezbędnego minimum.

Odwołujący zarzucili, iż nakaz wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego został określony w sposób mało precyzyjny oraz wysunięcie tylko jednej ściany oddzielenia przeciwpożarowego spowoduje spełnienie warunków zabezpieczenia przeciwpożarowego tylko z jednej strony budynku. Zarzucili nadto, iż zaskarżona decyzja została oparta na błędnej podstawie prawnej.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania decyzją z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył prowadzone przed organem I instancji postępowanie. W obszernym uzasadnieniu wskazał, iż materialnoprawną podstawę wydania decyzji PINB, stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że przez stan zgodny z prawem należy rozumieć sytuację kiedy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa administracyjnego, a zwłaszcza z przepisami prawa budowlanego oraz zagospodarowania przestrzennego. W analizowanej sprawie organ powiatowy zaskarżoną decyzją nakazał między innymi wykonać ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, którą należy wysunąć co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej. W tym miejscu trzeba podkreślić, że przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w dziale VI rozdz. 1 i 2 regulują wymagania przeciwpożarowe w zakresie klasy odporności ogniowej dla elementów budynku. W myśl § 209 ust. 2 i § 213 pkt 1a ww. Rozporządzenia wymagania w zakresie klasy odporności pożarowej budynków nie dotyczą między innymi budynków mieszkalnych jednorodzinnych, do trzech kondygnacji nadziemnych włącznie, zaliczonych do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV (budynki mieszkalne). Oznacza to, że dla elementów budynku nie stawia się wymagań w zakresie klasy odporności ogniowej. Z kolei zgodnie z § 272 ust. 3 ww. rozporządzenia budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5, co oznacza że winna być ona wykonana z materiałów niepalnych, bez otworów okiennych lub drzwiowych. Należy także podkreślić, że w myśl § 235 ust. 2 ww. rozporządzenia ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60. Natomiast zgodnie z § 235 ust. 3 ww. Rozporządzenia w budynku z przykryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej E I 60, bezpośrednio pod pokryciem; przykrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z ekspertyzy sporządzonej przez mgr inż. M. J., inwestor dokonał przebudowy dachu spornego budynku mieszkalnego, poprzez wymianę pokrycia dachowego i więźby dachowej oraz wykonanie wieńca opaskowego na ścianie kolankowej w celu dodatkowego zabezpieczenia konstrukcji budynku. Ponadto wymienioną więźbę zabezpieczono środkami ognioochronnymi, stare pokrycie dachowe zamieniono "blachodachówką", a zakończenie dachu od strony działki nr "2" zabezpieczono obróbką blacharską. Z kolei ściana zewnętrzna od strony działki nr "2" została w całości wykonana z materiałów niepalnych (cegła pełna na zaprawie cementowo-wapiennej oraz wieńce żelbetowe). W związku z powyższym należy stwierdzić, że ściana oddzielenia przeciwpożarowego w przedmiotowym budynku spełnia wymagania określone w § 235 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r., bowiem została ona w całości wybudowana z materiałów niepalnych. Natomiast z uwagi na fakt, iż przedmiotowy dach pokryty jest materiałem nierozprzestrzeniającym ognia, nie ma konieczności wyprowadzenia ściany oddzielenia przeciwpożarowego ponad pokrycie dachu. Dlatego też trzeba uznać, że wskazania zawarte w przedłożonej ekspertyzie dotyczące konieczności zrealizowania muru ogniowego są nieprawidłowe i nie znajdują oparcia w przepisach prawa.

Odpowiadając na zarzuty dotyczące błędnego zakwalifikowania spornych robót budowlanych oraz oparciu zaskarżonej decyzji o niewłaściwą podstawę prawną organ II instancji podkreślił, że o nadbudowie i tym samym o budowie w rozumieniu prawa budowlanego można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy powstaje dodatkowa kondygnacja. W analizowanej sprawie inwestor nie wybudował dodatkowej kondygnacji, lecz przebudował dach przedmiotowego budynku, poprzez wymianę pokrycia dachowego i więźby dachowej. Ponadto poddasze nie uzyskało nowej funkcji, dalej ma charakter nieużytkowy, co potwierdza dokumentacja fotograficzna z oględzin. Nadto jeśli roboty budowlane nie zmieniają charakterystycznych parametrów obiektu, w tym jego wysokości i kubatury oraz jeśli brak jest możliwości zakwalifikowania robót jako rodzaju budowy (odbudowy, rozbudowy, nadbudowy), to stanowią one przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 "a" ustawy Prawo budowlane. Z kolei odnosząc się do kwestii naruszenia prawa własności w skutek zrealizowania przedmiotowych robót budowlanych, [...]WINB podkreślił, że zgodnie stanowiskiem wyrażonym przez NSA w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, nie ma podstaw prawnych do wymagania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, od inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego powinno nastąpić w aspekcie prawa administracyjnego a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W takim wypadku pokrzywdzony może dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz tylko przed sądem powszechnym. Nadto prawo własności rozciąga się na przestrzeń pod gruntem w zakresie zgodnym z społeczno- gospodarczym celem tego prawa. Zatem jeżeli aktualnie skarżący nie korzysta z przestrzeni pod dachem ww. budynku, to przyjąć można, że nie korzysta z przestrzeni pod jego dachem w tak szerokim zakresie, ażeby było ono zakłócone przez ewentualne przekroczenie granicy działki przez kilku centymetrowe wysunięcie dachu. Z powodu nieznacznie wysuniętego dachu budynku nie ma także poważnych obaw o możliwość zabudowy działki skarżących. Organ zaakcentował nadto, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie można żądać przedłożenia dokumentacji budowlanej w tym protokołów badań i sprawdzeń instalacji wewnętrznej. Dlatego też nakaz zawarty w zaskarżonej decyzji dotyczący przedłożenia określonych w niej dokumentów, trzeba uznać za niezgodny z prawem. W konkluzji organ II instancji stwierdził, że samowolnie wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych i tym samym nie ma podstaw do stosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego. Nałożenie bowiem w takiej sytuacji na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest bezprzedmiotowe, skoro stan zgodności tych robót z prawem już zachodzi. W takiej sytuacji organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie, która legalizuje wykonane roboty.

Pismem z dnia 12 lutego 2013 r. M. i K. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wydaną przez organ II instancji decyzję domagając się przeprowadzenia przez Sąd postępowania w celu doprowadzenia stanu technicznego budynku do zgodnego z przepisami i nie naruszającego dóbr osobistych skarżących, szczególnie poprzez:

likwidację części dachu wystającej poza lico ściany granicznej budynku,

wybudowanie murku ogniowego na ścianie granicznej.

W obszernym uzasadnieniu, obficie cytującym fragmenty uzasadnień wydanych przez organy decyzji, zawierającym nadto szereg zdjęć przedmiotowego budynku, Skarżący podnieśli m.in., iż [...]WINB błędnie i stronniczo przeprowadził postępowania odwoławcze, przy czym przekroczył swoje uprawnienia oraz zakres kompetencji, w tym doprowadził do naruszenia własności przez rozstrzyganie w kwestiach dotyczących sposobu wykorzystywania przez skarżących należącej do nich działki i zajęcia jej przez inwestora częścią dachu budynku. Organ nie podał podstawy prawnej orzekania w tym zakresie i decydowania o zajmowaniu działki skarżących przez inwestora. Tym samym doprowadził do stanu, który uniemożliwia np. zabudowę działki skarżących budynkiem zgodnym z §12 ust. 6. pkt. 2 przywołanego wyżej Rozporządzenia t.j. przylegającym do ściany granicznej budynku inwestora. Wysunięty dach budynku inwestora poza lico ściany granicznej o 20 cm uniemożliwia taką zabudowę. Ponadto wystawanie dachu (okapu) poza granicę działki jest niezgodne z przepisami ww. Rozporządzenia, które w ogóle nie dopuszcza sytuacji przekraczania granicy i ustala szczegółowo dopuszczalną lokalizację budynków od granicy, podając konkretne wymiary a dodatkowo precyzuje wystawanie okapów i gzymsów poza te graniczne wymiary. [...]WINB doprowadził nadto do powstania budynku, który nie spełnia warunków szczególnych bezpieczeństwa przeciwpożarowego dotyczących ściany oddzielenia ogniowego. Budynek stwarza zagrożenie pożarowe poprzez niezastosowanie właściwego, zgodnego z przepisami szczególnymi prawa budowlanego, zabezpieczenia w postaci tzw. murka ogniowego, który powinien wystawać 30 cm ponad powierzchnie dachu. Jest to celowe i stronnicze działanie [...]WINB, ponieważ w poprzedniej decyzji nr [...] z dn. [...]r., [...]WINB nakazywał zastosowanie właśnie takiego rozwiązania technicznego, które to rozwiązanie nakazał również PINB w D. decyzją [...] nr [...]. Decyzja w tej części jest sprzeczna z przepisami Prawa budowlanego i z oceną i wskazaniami autorów ekspertyz. Argumentacja [...]WINB, iż więźbę dachową zabezpieczono środkami ognioochronnymi, nie znajduje odzwierciedlenia w żadnych przepisach prawa budowlanego dotyczących warunków technicznych przeciwpożarowych. Środki "ognioochronne" nie występują w żadnych przepisach prawa budowlanego i tym samym nie są ujęte w tych przepisach jako takie, których zastosowanie powoduje, że drewno (z którego wykonana jest więźba) staje się elementem konstrukcyjnym nierozprzestrzeniającym ognia. Skarżący podkreślili nadto, iż rozbiórka dachu i budowa dachu nowego przez inwestora, zostały przez nich zgłoszone do PINB i [...]WINB w trakcie trwania tych prac budowlanych. Skarżący zarzucili organom przewlekanie postępowania, odmowę udzielania informacji i inne wymienione w skardze uchybienia proceduralne dotyczące czynności przeprowadzonych w trakcie postępowania, stawiając w tym zakresie szereg pytań. Skarżący zaakcentowali nadto, iż obecnie poddasze ma charakter użytkowy ze względu na podwyższenie ścian szczytowych i prowadzenie prac wykończeniowych przez inwestora.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym wniesiona skarga musiała zostać uwzględniona.

Kontrowersja pomiędzy Skarżącymi a wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiskiem [...]WINB w K. dotyczy w pierwszej kolejności oceny faktu wykonania przez inwestora dachu, który wkracza na teren działki Skarżących, w tym zwłaszcza tego czy takie samowolne roboty mogą podlegać legalizacji. Zdaniem bowiem organu może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności, a pokrzywdzony może dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz wyłącznie przed sądem powszechnym Stanowisko to [...]WINB wywodzi z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, w której to uchwale wskazano, że nie ma podstaw prawnych do wymagania od inwestora, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji, zdaniem organu, kwestie te nie podlegają kontroli w postępowaniu administracyjnym.

Stanowiska tego skład orzekający nie podziela, taki sposób wykładni uznając za błędny. Wprawdzie bowiem w przywołanej uchwale istotnie wskazano, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak uchwały tej nie można interpretować w sposób sugerujący, że zwalnia ona organy z konieczności badania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest bowiem sama możliwość skorzystania przez inwestora z uproszczonej formy wykazania swojego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez złożenie stosownego oświadczenia, a czym innym rzeczywiste, faktyczne posiadanie przez inwestora tytułu prawnego dającego mu takie uprawnienie. Wskazana uchwała wyklucza jedynie możliwość wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji, którą nałożono by na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie wyłącza możliwości badania w postępowaniu naprawczym czy inwestor posiada takie prawo. Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny podejmując tę uchwałę uznał i wyraził to w jej uzasadnieniu, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jak wskazał skład 7 sędziów NSA podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa (por. szerzej w tej mierze zwłaszcza wyrok NSA z dnia 1 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 270/12 oraz np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 50/13).

Jak podkreślono w przywołanych orzeczeniach za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 ustawy, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Dlatego też nie należy utożsamiać obowiązku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego co do przedłożenia przedmiotowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i brakiem takiego obowiązku podczas legalizacji robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, z pozbawieniem właściwego organu nadzoru budowlanego w ogóle możliwości badania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością przez inwestora w trybie art. 4 Prawa budowlanego. Organ nie może bowiem jedynie w drodze decyzji nałożyć na inwestora obowiązku przedłożenia przedmiotowego oświadczenia, o czym stanowi powyższa uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem, zbadanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 Prawa budowlanego, na nieruchomości, do której ma tytuł prawny uprawniający do wykonywania robót budowlanych.

Oceniając stan faktyczny zaistniały w przedmiotowej sprawie wskazać nadto należy, iż pogląd organu o możliwości legalizacji inwestycji wkraczającej na teren działki skarżących także z odmiennej przyczyny nie może być zaakceptowany. Legalizacja wymaga bowiem stwierdzenia przez organ, iż inwestycja pozostaje w zgodzie z prawem, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...]WINB dokonał powyższej oceny wskazując, że "samowolnie wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych". Należy jednak w tej mierze podzielić przekonanie skarżących, iż przepisy Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie regulują precyzyjnie kwestię dopuszczalnego zbliżenia inwestycji do granicy działki, bądź wręcz zabudowy w granicy, nie dopuszczając jednak w żadnej normie granicy tej przekroczenia (wyjątkiem byłaby sytuacja gdyby inwestor w sposób uregulowany prawnie został upoważniony do dysponowania fragmentem cudzej działki). W konsekwencji teza organu, iż pomimo przekroczenia granicy działki wykonane roboty związane z dachem budynku nadal pozostają w zgodzie z przepisami techniczno-budowlanymi nie znajduje oparcia. Przepisy Rozporządzenia zezwalają nadto na zabudowę w granicy działki o ile budynek przylegałby całą swoją ścianą do budynku istniejącego na sąsiedniej działce. Tym samym zabudowa dokonana w sposób, który właścicielom sąsiedniej nieruchomości uniemożliwi skorzystanie w przyszłości z wspomnianej możliwości albowiem istniejący nad ich gruntem dach nie zezwala na przybliżenie do granicy drugiego budynku nie może być uznana za zgodną z przepisami. Nie znajdują także oparcia w przepisach prawa wywody organu, iż wysunięcie dachu na działkę skarżących które to wysunięcie jest "kilkucentymetrowe" "nieznaczne" nie zakłóci im korzystania z nieruchomości albowiem obecnie z przestrzeni pod dachem nie korzystają i nie ma nadto "poważnych obaw" o możliwość zabudowy.

W konsekwencji organ oceniając możliwość legalizacji samowolnych robót winien był, czego nie uczynił, rozważyć czy istotnie inwestor w trakcie przebudowy dachu zajął część działki skarżących, a jeśli tak to czy miał prawo do dysponowania tym fragmentem nieruchomości na cele budowlane, a następnie ocenić wpływ ustalonych okoliczności na prowadzone postępowanie. Rozważań takich organ nie przeprowadził naruszając tym samym art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Odnośnie natomiast kontrowersji pomiędzy organem II instancji a skarżącymi dotyczącej obowiązku, lub braku obowiązku wyprowadzenia ściany oddzielenia przeciwpożarowego Sąd wskazuje, iż jest prawem i obowiązkiem organu kontrola i ocena zebranych w sprawie dowodów, w tym sporządzonych opinii czy ekspertyz. Organ odwoławczy uprawniony jest zatem zarówno do zaakceptowania, jak i podważenia zawartych w ekspertyzie i zaakceptowanych przez organ I instancji tez i wniosków. Podważenie jednak tez wyrażonych przez biegłego wymaga dogłębnego zbadania całokształtu sprawy i dogłębnego wykazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn i podstaw prawnych takiego stanowiska. W przedmiotowej sprawie ocena jednak czy PINB trafnie nakazał inwestorowi M. K. wykonać czynności i roboty budowlane zgodnie z rozwiązaniami wynikającymi z ekspertyzy sporządzonej przez mgr inż. M. J., czy też potrzeby takiej nie ma albowiem, jak twierdzi [...]WINB, ściana zewnętrzna została wybudowana z materiałów niepalnych a dach ma pokrycie nierozprzestrzeniające ognia wymaga w pierwszej kolejności oceny możliwości czy też braku możliwości legalizacji dachu w jego obecnym ukształtowaniu.

W konsekwencji zaskarżoną decyzję umarzającą postępowanie pierwszej instancji, która jednocześnie, stosownie do uzasadnienia decyzji "legalizuje wykonane roboty", uznać należy za co najmniej przedwczesną, a tym samym naruszającą także art. 105 k.p.a.. Sprawa administracyjna jest bowiem bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. jedynie wtedy, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych sprawy jednoznacznie wynika, że nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia, ingerencji organu administracyjnego.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powtórnie, w sposób dogłębny i wnikliwy, rozważy wniesione doń odwołanie uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i podejmie właściwe, należycie uzasadnione rozstrzygnięcie.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku.