Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 734/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124b
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., znak [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 734/21

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na decyzję Wojewody [...] z [...] r. (znak: [...]), którą utrzymano w mocy decyzję orzekającą o odmowie udostępnienia nieruchomości w trybie art. 124b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami].

Z akt sprawy wynika, że pismem z 4 listopada 2020 r A. S.A. z siedzibą w G. zwróciła się do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o udostępnienie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 232 o pow. 1,0081 ha położonej w gminie miasto [...], w obrębie ewidencyjnym [...], stanowiącej własność J.S. i H. małż. W., uregulowanej w księdze wieczystej [...] w celu wykonania przez spółkę A. S.A. remontu istniejącej linii napowietrznej sN, polegającego na wymianie infrastruktury elektroenergetycznej w postaci gołych przewodów linii napowietrznej średniego napięcia na przewody w osłonie izolacyjnej oraz wymianę słupa linii napowietrznej średniego napięcia.

Decyzją z [...] r. (znak: [...]) Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie udostępnienia w trybie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyżej opisanej nieruchomości.

W ocenie organu I instancji już zaistnienie każdej z przedstawionych przez pełnomocnika inwestora i opisanych w decyzji z [...] r. zmian w budowli osobno spowodowałoby, że inwestycja nie mogłaby być kwalifikowana jako remont. Z uwagi na zmiany w przebiegu trasy linii i w jej długości należałoby dodatkowo zastanowić się czy stanowi ona przebudowę, czy może nadbudowę, rozbudowę istniejącej infrastruktury. W każdym razie do zakwalifikowania jej do pojęcia remontu organ I instancji nie widzi absolutnie żadnych przesłanek. W związku z powyższym realizacja inwestycji w oparciu o zastosowanie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może mieć w przedmiotowym przypadku miejsca. W korespondencji kierowanej do właścicieli nieruchomości jasno wskazywano, że celem inwestycji jest poprawa parametrów jakościowych i niezawodności dostarczania energii elektrycznej. Nie ma mowy o zachowaniu istniejących parametrów, charakterystycznych dla remontu. Dodatkowo w tych fragmentach wytycznych programowych, które przesłał wnioskodawca (karta tytułowa i jedna strona dokumentu) również wyraźnie wskazane jest, że planowane prace mają na celu poprawę parametrów energii elektrycznej odbiorców. Ponadto, na wspomnianym dokumencie inwestycja określana jest tylko i wyłącznie jako "przebudowa". Warto zauważyć, że również opisując proces negocjacji z właścicielami nieruchomości wnioskodawca posługuje się pojęciem "modernizowanych urządzeń/modernizowanej infrastruktury". Czy to w znaczeniu potocznym, słownikowym, technicznym, czy podatkowym pojęcie modernizacji w żadnym stopniu nie jest tożsame z pojęciem "remontu". Planowana inwestycja nie ma nic wspólnego z odtworzeniem stanu pierwotnego. Organ wskazał, że w swym ostatnim piśmie wnioskodawca podaje już, że opieranie się na definicjach zawartych w ustawie - Prawo Budowlane jest niepotrzebne i wprowadza dodatkowe komplikacje.

Od tej decyzji odwołanie złożyła A. S.A., która podniosła, że został spełniony wymóg art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami mówiący o tym, że udostępnienie nieruchomości następuje w celu wykonania m.in. remontów przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Z uwagi także na znaczny interes gospodarczy gestora sieci A. S.A., a także awaryjność elementów systemu energetycznego remont jest konieczny i niezbędny. W opinii inwestora zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji dotyczącej udostępnienia nieruchomości działki nr 232. Na poparcie swej tezy skarżący wskazał, że posiłkowanie się art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika z tego, iż prace na wskazanej nieruchomości wykonywane będą na istniejącym obiekcie liniowym, energetycznym należącym do sieci średniego napięcia. Znajdujące się obecnie na nieruchomości słup oraz przewody średniego napięcia jako element należący do systemu sieci średniego napięcia podlegać będą wymianie z uwagi na zużycie i powodowanie awarii energetycznych, które wpływają na występowanie przerw w dostawach energii przez operatora energetycznego do odbiorców zarówno instytucjonalnych; szpitali, szkół, urzędów itd., jak i odbiorców prywatnych. Operator systemu sieciowego zobowiązany jest Prawem Energetycznym, z którego wynika obowiązek dostarczania energii elektrycznej, a służący do tego system sieci energetycznej m. in. średniego napięcia ma to umożliwiać i być sprawny. Operator Energetyczny mając na uwadze dobro podmiotów instytucjonalnych jak i prywatnych oraz ważny interes gospodarczy zdecydował się na kosztowny, aczkolwiek niezbędny i konieczny remont awaryjnych elementów sieci energetycznej średniego napięcia. Jeden z tych elementów znajduje się na nieruchomości nr 232 i wymaga remontu, ponieważ obiekt liniowy w postaci sieci energetycznej trudny jest do zamknięcia w ramy początku i końca oraz opiera się na systemie "smart-grid", gdzie energia różnymi "ścieżkami energetycznymi" musi być dostarczona do wrażliwych energetycznie odbiorców (np. szpitale) w zależności od dostępności danego "kanału przesyłowego". Operator energetyczny jako dostawca dobra publicznego jakim jest energia elektryczna musi zapewnić dostawy tej energii, dlatego awaryjne elementy systemu przeznacza do remontu. We wniosku skierowanym do Starosty [...] zawarto jasno i wyraźnie informacje, że wymiana awaryjnego fragmentu obiektu liniowego średniego napięcia znajdującego się na działce nr 232 nie spowoduje nowych uciążliwości i ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości. Dodatkowo nie ulegnie zmianie parametr charakterystyczny dla obiektów liniowych, a mianowicie długość oraz nie zmieni się główny parametr, którym jest napięcie sieci - nadal będzie to napięcie średnie o wartości 15 kV. Elementy po wymianie będą mieściły się w dotychczasowym pasie przebiegu istniejącego obiektu liniowego średniego napięcia. Słup średniego napięcia posadowiony będzie w miejscu istniejącego stanowiska słupowego. Natężenie pola elektromagnetycznego nic ulegnie zwiększeniu.

Wspomnianą na wstępie decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji.

Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości wymaga zakwalifikowania planowanych robót jako remontu.

W myśl art. 3 pkt 8 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U . z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowlane], ilekroć mowa o remoncie, należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego organ podniósł, że definiując pojęcie remontu ustawodawca oparł się na trzech istotnych elementach. Po pierwsze, remont musi być wykonywany w istniejącym obiekcie budowlanym. Po drugie, roboty budowlane polegające na remoncie mają na celu wyłącznie odtworzenie stanu pierwotnego, a nie jego przebudowę, rozbudowę, nadbudowę lub zmianę jego przeznaczenia. Po trzecie, przy wykonywaniu remontu dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.

W toku postępowania odwoławczego organ II instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące numeru działki ujętej w księdze wieczystej nr [...]. Ponadto, w związku z pismem współwłaścicieli nieruchomości, wątpliwości organu wzbudził sposób przeprowadzenia rokowań oraz kwestia ilości słupów podlegających wymianie. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wystąpił do pełnomocnika inwestora o wyjaśnienia.

W piśmie pełnomocnika inwestora z 26 maja 2021 r., wskazano m.in. iż: z uwagi na określoną procedurę pozyskiwania tytułów prawnych do nieruchomości przez operatora energetycznego w pierwszej kolejności w zależności od zakresu prac przekazywane właścicielowi jest: 1) nieodpłatne oświadczenie woli na wykonanie prac na nieruchomości i uzyskanie jednorazowego dysponowania nieruchomością w celu realizacji tych prac; kolejnym krokiem jest przesłanie: 2) porozumienia na służebność przesyłu na rzecz operatora energetycznego (nieodpłatne/odpłatne). W przypadku braku przystąpienia do rokowań, braku odpowiedzi na zaproszenie do rokowań lub stawianie warunków nie do przyjęcia przez właściciela przystępuje się do procedury administracyjnej w celu uzyskania dysponowania nieruchomością w oparciu o ustawę o gospodarowaniu nieruchomościami. Reasumując powyższe i z uwagi, na fakt, że nie otrzymano na piśmie od współwłaścicieli, żadnej podpisanej informacji zwrotnej odnośnie odpowiedzi na zaproszenie do rokowań inwestor poinformował, że wysłano do współwłaścicieli zarówno oświadczenia woli jak i porozumienia na służebność przesyłu zgodnie z procedurą pozyskania tytułów prawnych operatora energetycznego. Przedmiotem inwestycji na działce nr 232 jest remont linii napowietrznej średniego napięcia w związku z powyższym w pierwszej kolejności przedstawiono dokumenty i załączniki graficzne przedstawiające tylko i wyłącznie linię średniego napięcia - oświadczenia woli, a następnie porozumienie na służebność przesyłu. Z uwagi na brak odpowiedzi ze strony współwłaścicieli kolejnym krokiem było przesłanie porozumień na służebność przesyłu na zakres projektowany i istniejący. Z uwagi na chęć uregulowania statusu posadowienia całej infrastruktury na działce nr 232 przez przedsiębiorstwo energetyczne - został zawarty w porozumieniu zakres projektowany: remont linii napowietrznej średniego napięcia oraz zakres istniejący: uregulowanie prawne dla istniejącej linii napowietrznej niskiego napięcia. Pomimo usilnych prób przeprowadzenia rokowań w sposób polubowny przez inwestora, współwłaściciele nie skorzystali z zaproszenia do rokowań.

Pełnomocnik inwestora wskazał także, iż załącznik graficzny z obszarem służebności, który został dołączony do porozumienia był wyskalowany w skali 1:1000 i skala umożliwiała zmierzenie długości i szerokości obszaru służebności. Gdyby byłoby to problematyczne, na prośbę osoby, do której kierowane było porozumienie pełnomocnik naniósłby długość i szerokość obszaru służebności. Jednakże żadne, jakiekolwiek zapytanie nie wpłynęło, więc pełnomocnik uznał, że załącznik jest zrozumiały co do treści jak i zakresu.

Ponadto we wcześniejszych wyjaśnieniach, zawartych w piśmie z 13 maja 2021 r., pełnomocnik inwestora wskazał, iż jednoznacznie zakres prac na nieruchomości (działka nr 232) został określony "na istniejącym obiekcie liniowym linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV - wymiana istniejącego słupa średniego napięcia 15 kV na słup średniego napięcia posadowiony w tym samym miejscu, co istniejący oraz wymiana przewodów linii napowietrznej średniego napięcia 15kV na stanowiskach słupowych posadowionych w tych samych lokalizacjach". Mając powyższe na uwadze inwestor podkreślił, że charakterystyczny parametr jakim jest długość dla obiektu liniowego nie ulegnie zmianie. Powyższe prace nie spowodują nowych uciążliwości i ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe obszerne wyjaśnienia pełnomocnika inwestora, Wojewoda stwierdził, że na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania planowano wymianę tylko jednego słupa, a pełnomocnik inwestora w sposób szczegółowy przedstawił zakres prac i chciał się ze współwłaścicielami porozumieć, jednak nie doszło do konsensusu.

Odnosząc się natomiast do argumentów zawartych w decyzji organu I instancji a także kwestii, czy przedmiotowe prace stanowią remont Wojewoda wskazał, iż sama wymiana przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, choć nie każda, nawet drobna zmiana, będzie go wykluczać. Przykładowo wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu nawet gdy zmianie ulegnie średnica przewodów instalacji lub słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, ale nie ulegną zmianie ww. parametry techniczne, a planowane roboty nie obejmą obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy zdaniem Wojewody wskazuje, że jakkolwiek na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie dojdzie do zmiany przebiegu linii średniego napięcia, to jednak przewidziane do wykonania prace realizowane są w ramach przebudowy sieci średniego napięcia [...] p.8. W ramach realizowanej inwestycji obiekt liniowy napowietrzny średniego napięcia relacji [...] - kierunek [...] p.8 nie podlega remontowi kapitalnemu, ale częściowej budowie wraz z rozbiórką, częściowo jest remontowany, a w części pozostaje bez zmian (pismo A. S.A. z 12 października 2020 r.).

Z uwagi na planowaną rozbiórkę części linii napowietrznej oraz zastąpienie jej linią skablowaną o innym przebiegu i długości - w ocenie organu II instancji - planowane prace nie mieszczą się w kategorii remontu. Wojewoda zaakcentował, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym - linią energetyczną średniego napięcia relacji GPZ [...] p.8, a cechą charakterystyczną obiektów liniowych jest ich długość. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda podniósł, że roboty budowlane polegające na wymianie słupów czy linii elektroenergetycznej będą spełniać definicję remontu o ile nie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych i technicznych, takich jak: długość linii (parametr charakterystyczny), jej przebieg, miejsce posadowienia słupów, zwiększenie mocy, napięcia lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Dopiero zmiana wspomnianych parametrów oznaczać będzie, że planowane prace nie spełniają definicji remontu, lecz w istocie stanowią przebudowę istniejącego obiektu.

Reasumując, zdaniem organu II instancji w okolicznościach niniejszej sprawy, planowane prace przez inwestora nie będą miały charakteru remontu.

Powyższą decyzję w całości zaskarżył inwestor – A. S.A. z siedzibą w G., zarzucając jej naruszenie:

I. przepisów postępowania, to jest:

1. art. 77 § 1, art. 7 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne i nierzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w szczególności z uwagi na:

a) nieprawidłowe przyjęcie, że prace planowane przez inwestora są przebudową obiektu budowlanego, a nie remontem;

b) nieprawidłowe opieranie procedowania sprawy o prawo budowlane, które służy wydaniu decyzji realizacji robot budowlanych, a nie o ustawę o gospodarce nieruchomościami, które służy uzyskaniu dysponowania na cele budowlane.

2, art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. z uwagi na brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego w zaskarżonej decyzji.

II. przepisów prawa materialnego, to jest art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy planowane działania spełniają przesłanki remontu w rozumieniu art. 124b powoływanej ustawy.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych; a ponadto o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W ocenie strony, art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ na działce nr 232 wykonane zostaną roboty budowlane na istniejącym elemencie wsporczym obiektu liniowego (słupie) i elemencie przesyłowym (przewodach). W niniejszej sytuacji nie można skorzystać z artykułu 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi, że mówi on o "zakładaniu i przeprowadzaniu" nowych obiektów budowlanych, a jak wskazano powyżej, na nieruchomości nr 232 mamy do czynienia z istniejącym obiektem budowlanym.

W ocenie skarżącej wszystkie przewidziane prawem przesłanki zostały spełnione by zakwalifikować inwestycję jako remont w rozumieniu art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Istotnym w tym stanie jest także to, że obiekt, którego prace mają dotyczyć, już istnieje. Organ II Instancji, choć przyznaje, że planowane prace polegają wyłącznie na wymianie słupa, w ich wyniku nie dojdzie w żadnym wypadku do zmiany przebiegu linii czy zmiany długości linii, to jednak nie kwalifikuje ich jako remont w rozumieniu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem organ, choć uznaje wprost te fakty, to jednak zdaje się nie rozróżniać uzyskania dysponowania nieruchomością dla wykonania robot na istniejącym obiekcie (dla którego zastosowanie znajduje art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami), a uzyskania dysponowania nieruchomością dla wykonania robot dla zakładania/prowadzenia nowych obiektów budowlanych (art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i w sposób niewłaściwy nie stosuje w niniejszej sprawie przepisu art. 124b powoływanej ustawy.

W ocenie skarżącej decyzja organu II Instancji nie odzwierciedla tego, co jest przedmiotem wniosku. We wniosku jasno określono, że dotyczy on udostępnienia nieruchomości - działka nr 232, w celu wykonania robot budowlanych na istniejącym na ww. nieruchomości energetycznym obiekcie liniowym. Decyzja organu II Instancji wskazuje, że "Z uwagi na planowaną rozbiórkę części linii napowietrznej oraz zastąpienie jej linią skablowaną o innym przebiegu i długości, w ocenie organu II instancji planowane prace nie mieszczą się w kategorii remontu", co – zdaniem strony - wskazuje na kolejny błąd organu wynikający z braku zrozumienia specyfiki obiektu liniowego i zasadności wniosku o dysponowanie działką nr 232. Według decyzji organu II Instancji roboty budowlane wykonywane w odległości ponad 600 m od działki nr 232, należącej do obrębu [...], na nieruchomościach należących do innego obrębu [...] (skablowanie) uniemożliwiają wydania decyzji o dysponowaniu nieruchomością nr 232, z czym skarżący nie może się zgodzić. W procesie udostępnienia nieruchomości na cele budowlane należy wziąć pod uwagę roboty budowlane oddziałujące wprost na udostępnianą nieruchomość. W przypadku prowadzenia robot budowlanych, w stosunku do linii elektroenergetycznej, niezależnie od ich rodzaju na obszarze oddalonym od przedmiotowej działki o ok. 600 m takie oddziaływanie nie zachodzi. Decyzja o udostępnieniu nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami wydawana jest na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności oraz w zakresie przeprowadzenia robot, które planowane są do wykonania tylko i wyłącznie na nieruchomości ujętej we wniosku. Prace planowane do przeprowadzenia na innych działkach, niż ujęta we wniosku, nie są przedmiotem sprawy. W przypadku obiektu energetycznego liniowego na działce nr 232 mamy do czynienia z istniejącymi elementami obiektu liniowego i dokonanie robot budowlanych na tych elementach nie zwiększy ich uciążliwości na przedmiotowej działce, jak również nie ograniczy w większym stopniu niż dotychczas sposobu korzystania z nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej.

Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej, jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że pełnomocnik skarżącego, organ oraz uczestnicy postępowania nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Punktem wyjścia niniejszych rozważań jest treść art. 124b ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U: z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności.

W toku postępowania administracyjnego wykazano, że inwestor prowadził negocjacje z właścicielami nieruchomości, które zakończyły się niepowodzeniem. W aktach jest pismo właścicieli nieruchomości o braku zgody na wykonanie prac. Niewątpliwie zaistniała zatem przesłanka z art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami co do braku zgody na udostępnienie nieruchomości.

Ponadto organy administracji wyjaśniły też wątpliwości co do treści księgi wieczystej w zakresie oznaczenia działki objętej wnioskiem.

Przypomnieć należy, że strona skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o udostępnienie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 232, położonej w gminie miasto [...], w obrębie ewidencyjnym [...], stanowiącej własność J.S. i H. małż. W., w celu wykonania remontu istniejącej linii napowietrznej sN, polegający na wymianie infrastruktury elektroenergetycznej w postaci gołych przewodów linii napowietrznej średniego napięcia na przewody w osłonie izolacyjnej oraz wymianę słupa linii napowietrznej średniego napięcia. W toku postępowania inwestor wyjaśnił, że znajdujące się obecnie na nieruchomości słup oraz przewody średniego napięcia jako element należący do systemu sieci średniego napięcia podlegać będą wymianie z uwagi na zużycie i powodowanie awarii energetycznych, które wpływają na występowanie przerw w dostawach energii.

W przedmiotowej sprawie spór dotyczy wyjaśnienia celu zajęcia nieruchomości, który przez inwestora został określony jako remont. Wbrew stanowisku skarżącej spółki w tej sytuacji uzasadnione jest posłużenie się definicjami legalnymi wynikającymi z prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Ustalenia wymaga zatem kwestia, czy zakres prac zaproponowany przez inwestora można zaliczyć do remontu stanowiącego jedną z przesłanek umożliwiających udostępnienie nieruchomości, czy też zakres tych prac będzie stanowił przebudowę istniejącej linii napowietrznej, co będzie z kolej wiązało się z negatywnym rozpoznaniem wniosku inwestora.

Skład orzekający w niniejszej sprawie - w przeciwieństwie do stanowiska organów wyrażonego w wydanych w kontrolowanej sprawie decyzjach – stwierdził, że co do zasady wymiana słupów traktowana jest jako remont. Przyjmuje się, że roboty budowlane polegające na wymianie słupów drewnianych stanowiących część obiektu budowlanego, jakim jest linia elektroenergetyczna na wykonane z innego materiału, w sytuacji, gdy nie następuje zmiana przebiegu trasy owej linii mogą być zakwalifikowane jako remont (art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r.).

Podkreślić przy tym należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym - linią napowietrzną elektroenergetyczną niskiego napięcia relacji GPZ [...] p.8. Determinuje to pewną specyfikę rozumienia remontu w stosunku do takich obiektów. Znalazła ona swoje odzwierciedlenie także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie przyjmuje się, że roboty budowlane polegające na wymianie słupów drewnianych stanowiących część obiektu budowlanego, jakim jest linia elektroenergetyczna jako całość, na wykonane z innego materiału w sytuacji, gdy nie następuje zmiana przebiegu trasy owej linii mogą być zakwalifikowane jako remont. Co przy tym szczególnie istotne, Naczelny sąd Administracyjny podkreślił, iż w konsekwencji należy przyjąć, że sama wymiana słupów i lin na części linii, czy trakcji elektrycznej, a zatem na ograniczonej części linii (ja w tym przypadku na konkretnej działce) będzie spełniała definicję remontu o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego.

Zgodzić się ponadto należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnym zawartym w wyroku z 24 stycznia 2020 r., I OSK 1603/18, że planowanie prac remontowych (remontu kapitalnego) w stosunku do całej linii, nie oznacza jednoczesnego demontażu całej linii przesyłowej. Wymiana starych słupów i linii przesyłowych następuje zazwyczaj etapowo – na wybranym fragmencie całej linii (co w konsekwencji oznaczałoby jej późniejszą odbudowę). Etapowanie realizacji prac remontowych może być uwarunkowane okolicznościami prawnymi (np. uzyskanie zgody właściciela lub decyzji umożliwiającej wejście na grunt celem wykonania zaplanowanych prac), jak i okolicznościami faktycznymi (np. dostępność gruntu w określonych porach, postęp prac na innych odcinkach). Fakt, że z czasem, w wyniku przeprowadzenia prac remontowych, dojdzie do całkowitej wymiany słupów, fundamentów, lin przesyłowych, izolatorów itp. na nowe, a nawet do zamontowania nowych urządzeń zabezpieczających (np. zdalnie sterowanych odłączników napowietrznych), lecz bez zamiany długości i przebiegu linii, posadowienia słupów, parametrów technicznych i użytkowych obiektu liniowego, nie oznacza, że mamy do czynienia z przebudową lub odbudową obiektu. Podobnie wypowiadały się sądy administracyjne w innych sprawach: wyroki NSA : z 6 grudnia 2016 r., I OSK 1509/16, z 24 stycznia 2020 r., I OSK 1603/18; z 13 marca 2020 r., I OSK 2196/18; I OSK 2202/18; I OSK 2195/18; I OSK 2198/18; I OSK 2197/18; I OSK 2201/18; I OSK 2199/18; I OSK 2200/18, wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 grudnia 2015 r., II SA/Bd 1317/15, wyrok WSA w Opolu z 5 marca 2019 r., II SA/Op 41/19).

Dodatkowo warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 26 lutego 2021 r., I OSK 2781/18, gdzie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można zamieszczonych w ustawie – Prawo budowlane definicji przenosić wprost na grunt art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej, jak również nie można poprzestawać na definicjach ustawy - Prawo budowlane z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 220 ze zm.). Przy analizie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami należy sięgać do uregulowań ustawy - Prawo energetyczne w zakresie obowiązków operatorów i sposobu realizacji tych obowiązków. Możliwość przewidziana w art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi jedynie narzędzie do ich wypełniania, zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne. Są to dodatkowe wymagania, nieznajdujące swej podstawy w ustawie – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo energetyczne ma być zagwarantowane bezpieczeństwo oraz "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego".

Obowiązek z art. 4 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne ma charakter publicznoprawny w tym znaczeniu, że zostaje nałożony w interesie publicznym, celem zapewnienia odpowiednich warunków do stałego zaspokajania przez przedsiębiorstwa energetyczne podstawowych potrzeb społecznych, do których należy zaopatrzenie w energię elektryczną. Obowiązek ten jest konieczny do zapewnienia realizacji celów Prawa energetycznego oraz funkcjonowania systemu energetycznego (wyrok SN z 17 lutego 2011 r., III SK 36/10, OSNP 2012/7-8/108, aprobowany przez Z. Murasa, R. Trypens, A. Faleckiego i M. Mordwę w: red. M. Swora, Z. Muras, Prawo energetyczne. T. I. Komentarz do art. 1-11s, Wolters Kluwer 2012, s. 482, uw. 10).

Przedsiębiorstwo energetyczne przez odpowiednią staranność w utrzymaniu urządzeń, obiektów i sieci powinno podnosić standard obsługi odbiorców. W doktrynie trafnie wskazuje się, że biorąc pod uwagę polską specyfikę, należy zauważyć, że znacząca większość funkcjonującego majątku sieciowego powstała w okresie powszechnej elektryfikacji, a więc bez mała pół wieku temu. Upływ czasu jest tutaj bezwzględny. Znaczny stopień zużycia technicznego sieci niekorzystnie wpływa na możliwości przyłączania nowych podmiotów, zwiększanie strat sieciowych, a wręcz pogarsza bezpieczeństwo energetyczne kraju. Podejmowanie odpowiednich działań przez same przedsiębiorstwa sieciowe, jak i (pośrednio) przez regulatora jest zatem koniecznością. Jeżeli bowiem takie urządzenia i sieci nie przeszły generalnej przebudowy lub znaczącej modernizacji (nie mówiąc już o konieczności cyklicznego ich monitorowania i konserwowania), to działanie takie (a w istocie niepodjęcie wystarczających działań) może stanowić podstawę odpowiedzialności przedsiębiorstw sieciowych za ich stan techniczny. Celem podstawowym działania samych przedsiębiorstw elektroenergetycznych, jak i regulatora musi być wpływanie na poprawę jakości sieci i parametrów dostaw energii elektrycznej, na które składają się m.in. handlowe standardy jakości usług związanych z obsługą klienta, standardy ciągłości dostaw determinowane stanem systemu elektroenergetycznego oraz standardy jakości napięcia opisujące jakość dostarczanego produktu. Wszystkie te obszary podlegają dodatkowo wpływom zdarzeń (zjawisk) ekstremalnych, w tym również pogodowych, zatem wymagają szczególnej kontroli i troski.

Istotne w określeniu jakości sieci są tzw. wskaźniki SAIDI, SAIFI i MAIFI (Z. Muras, R. Trypens, A. Falecki i M. Mordwa - op. cit., s. 477, uw. I.3, 4). Jeżeli przedsiębiorstwo energetyczne przez swoje zaniechania doprowadza do stanu, w którym prawdopodobieństwo wystąpienia awarii wzrasta ponad poziom, jaki powinien utrzymywać się przy zachowaniu należytej staranności, zastosowanie znajdują przepisy art. 56 ust. 1 pkt 10 ustawy – Prawo energetyczne (Z. Muras, R. Trypens, A. Falecki i M. Mordwa - op. cit., s. 477, uw. III.A 14). Do zadań operatorów systemów elektroenergetycznych w obszarze działań technicznych należą działania dotyczące eksploatacji sieci, a także prowadzenia remontów i konserwacji sieci (K. Smagel, R. Trypens, M. Mordwa, R. Gawin, A. Falecki i Z. Muras - op. cit., s. 1004, uw. IV.A 24). Wobec tego przeprowadzenie działań mających na celu remont sieci w sposób gwarantujący "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego" może być uznane za remont w rozumieniu art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Celem art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przede wszystkim stworzenie warunków prawnych do utrzymywania przewodów i urządzeń przesyłowych niebędących częściami składowymi nieruchomości i za których stan odpowiedzialne są przedsiębiorstwa przesyłowe. Ponadto istotą art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), które nałożone zostały na nie przepisami ustawy - Prawo energetyczne i wiążą się z utrzymywania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię (wyrok WSA w Poznaniu z 6 grudnia 2017 r., II SA/Po 697/17; wyrok NSA z 15 maja 2018 r., I OSK 2739/17).

Za niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia przez organ 77 § 1, art. 7 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne i nierzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wyraźnie stwierdził, że cyt.: "Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że jakkolwiek na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie dojdzie do zmiany przebiegu linii średniego napięcia, to jednak przewidziane do wykonania prace realizowane są w ramach przebudowy sieci średniego napięcia [...] p.8."

W ocenie Sądu powyższe świadczy, że przyjęta przez organ kwalifikacja zgłoszonych przez inwestora robót jako przebudowy opiera się jedynie na wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji w sprawie.

W rezultacie na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. z uwagi na brak właściwego uzasadnienia prawnego w zaskarżonej decyzji. Wszak motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowania prowadzącego do zastosowania konkretnych przepisów prawa. Szczególne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to konieczność dokonania wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, wraz z argumentami przemawiającymi za jej przyjęciem. Innymi słowy decyzja, którą otrzymuje strona, powinna w uzasadnieniu wskazywać jakie przepisy i dlaczego zadecydowały o takim, a nie innym określeniu jej praw lub obowiązków. Tylko decyzja spełniająca te kryteria może w pełni realizować zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażające się w prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji (art. 8 k.p.a.) oraz przekonywaniu polegającym na wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Tymczasem Wojewoda, pomimo cytowania orzeczeń sądów administracyjnych, nie wywiódł z nich prawidłowych i zgodnych z przepisami materialnymi wniosków w rezultacie wydając decyzję odmowną bez podstawy prawnej.

Reasumując, przywołane wcześniej orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na możliwość zastąpienia w ramach remontu linii elektroenergetycznej nowymi przewodami (także izolowanymi i o większej średnicy) i nowymi słupami (wykonanymi w nowych, bezpiecznych technologiach). Zebrane w niniejszej sprawie dowody nie wskazują na zmianę przebiegu linii bądź jej istotnych parametrów technicznych. Za przyjęciem, że prowadzone roboty budowlane mieszczą się w kategorii remontu linii elektroenergetycznej, przemawia treść wniosku inwestora i jego wyjaśnienia zawarte w piśmie z 22 grudnia 2020 r. W przywołanych pismach nie ma mowy o zastąpieniu dotychczasowych stacji transformatorowych nowymi stacjami, które posłużą zmianie napięcia i natężenia prądu na analizowanej linii średniego napięcia. Należy mieć też na uwadze, że remont dotychczasowej linii będzie z korzyścią również dla współwłaścicieli nieruchomości, którzy także korzystać będą z bezpieczniejszej sieci. Co najistotniejsze, stan na działce nr 232 w wyniku remontu nie zmieni się istotnie (jeden słup nie zmieni swego miejsca posadowienia, nie zmieni się liczba słupów); nie zmieni się napięcie ani natężenie prądu na remontowanej linii w stosunku do stanu, jaki istniał w dniu złożenia wniosku przez spółkę.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wyżej poczynione uwagi.

W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powoływanje ustawy p.p.s.a.

is