Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2123/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 74/18 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej D. na zarządzenie zastępcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy ulicy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Gminy Miejskiej D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 74/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Gminy Miejskiej Dzierżoniów na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił zarządzenie zastępcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 13 grudnia 2017 w przedmiocie nadania nazwy ulicy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Dolnośląski, zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 oraz 2 p.p.s.a., zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 6 ust. 2 i 3 w z w. z art. 6 ust. 1 oraz w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. z 2016 r. poz. 744 ze zm.; dalej: ustawa), przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sprawie nie zaistniały podstawy do zastosowania przez Wojewodę regulacji art. 6 ust. 2 ustawy i wydania zarządzenia zastępczego, tj. fakt niewykonania przez Radę Gminy Dzierżoniów obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 ustawy, podczas gdy Gmina nie dokonała zmiany nazwy ulicy niezgodnej z art. 1 ust. 1 ustawy, tym samym naruszyła wskazany wyżej art. 6 ust. 1 i w związku z jej bezczynnością konieczne było wydanie przez Wojewodę Dolnośląskiego zaskarżonego zarządzenia zastępczego;

b) art. 6 ust. 1 ustawy przez błędną wykładnię i uznanie, że samo istnienie "w obrocie" opinii datowanej na 20 września 2016 r. autorstwa Dyrektora Oddziału IPN we Wrocławiu (prof. dr. hab. K. K.) wskazującej, że nazwa ulicy Leona Kruczkowskiego nie wymaga zmiany ze względu na obowiązującą ustawę, jest już wystarczającym powodem do uznania, że na gminie nie ciąży obowiązek określony w art. 6 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji, że w sprawie nie zaistniały podstawy do zastosowania przez Wojewodę regulacji art. 6 ust. 2 i wydania zarządzenia zastępczego, podczas gdy w trakcie prowadzonego postępowania nadzorczego Wojewoda ustalił, iż Gmina nie dokonała zmiany nazwy ulicy niezgodnej z art. 1 ustawy, co znalazło potwierdzenie w opinii IPN wydanej w sposób przewidziany w art. 6 ust. 3 ustawy;

2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej przez dowolne, nie oparte na materiale dowodowym sprawy uznanie, że "w odbiorze społecznym Leon Kruczkowski nie jest zasadniczo utożsamiany jako symbol (propagator) komunizmu lecz jako pisarz (autor dramatu "Niemcy"), co – zdaniem Sądu – nie wymaga dowodu", przy jednoczesnym pominięciu sporządzonej przez IPN, w trybie art. 6 ust. 3 ustawy, opinii wskazującej m.in. na wieloletnie pełnienie przez Leona Kruczkowskiego funkcji kierowniczych w strukturach Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, w szczególności zastępcy a później członka Komitetu Centralnego PZPR (organu kierowniczego tej partii), tym samym propagowanie i symbolizowanie idei, które były podstawą programową tej partii, a więc idei ruchu komunistycznego;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku i nie wyjaśnienie z jakiego powodu Sąd uznał, że nadanie przez Wojewodę nazwy ulicy będącej we władaniu Gminy jest nieprawidłowe w kontekście gwarantowanej konstytucyjnie (aczkolwiek nie absolutnej) i podlegającej ochronie sądowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, stanowiąc zbyt nadmierną ingerencję organu w tę samodzielność, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wyjaśnił podstawy prawnej tej wadliwości zarządzenia zastępczego, a także nie wyjaśnił, co należy rozumieć w tym konkretnym przypadku przez "zbyt nadmierną ingerencję" organu nadzoru w samodzielność Gminy Dzierżoniów.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie o rozpoznanie skargi i orzeczenie o jej oddaleniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę ksacyjną Gmina Miejska Dzierżoniów wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące błędnej wykładni przepisów art. 6 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. z 2016 r. poz. 744 ze zm.; dalej: ustawa lub ustawa dekomunizacyjna). Ocena w zakresie wykładni wymienionych przepisów prawa materialnego musiała być dokonana w pierwszej kolejności gdyż warunkowała wyznaczenie okoliczności istotnych dla wydania przez organ nadzoru zarządzenia zastępczego w niniejszej sprawie.

Podkreślić należy, że tylko prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę zaskarżonego aktu daje sądowi administracyjnemu podstawę do oceny, czy w sposób wyczerpujący ustalono stan faktyczny sprawy. Bez wątpienia zakres postępowania wyjaśniającego jest uwarunkowany przesłankami prawa materialnego. Może więc wystąpić sytuacja, że na skutek błędnej wykładni prawa materialnego organ administracyjny nie dokona koniecznych ustaleń faktycznych, od których zależne jest zastosowanie tego prawa. Natomiast prawidłowe ustalenie znaczenia normy prawa pozwala w sposób właściwy ukierunkować czynności dowodowe i zebrać materiał niezbędny do rzetelnego rozpoznania sprawy. Oczywiście obligatoryjnym elementem kontroli sądowej jest również zbadanie, czy dowody mające służyć do ustalenia stanu faktycznego sprawy zostały pozyskane przez organ z dochowaniem wymogów proceduralnych oraz czy poddane zostały wszechstronnej ocenie. Dopiero gdy sąd stwierdzi, że w sposób niewadliwy przeprowadzono czynności wyjaśniające i prawidłowo ustalono istotne okoliczności sprawy, możliwa jest ocena co do stanowiska organu w zakresie subsumcji oraz następstw prawnych wynikających z zastosowanych w sprawie przepisów materialnoprawnych.

Przedstawienie powyższych uwag było niezbędne dla prawidłowego odczytania oceny Sądu Wojewódzkiego zawartej w zaskarżonym wyroku, zwłaszcza że w jego uzasadnieniu nie została wyjaśniona w sposób wyczerpujący podstawa prawna podjętego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem kontroli sądowej stało się zarządzenie zastępcze wydane przez Wojewodę na podstawie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej, zgodnie z którym nakazano właściwym organom jednostek samorządu terytorialnego, aby w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dokonały zmiany m.in. nazw dróg, ulic, mostów i placów upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny bądź propagujące taki ustrój w inny sposób. Ponadto przewidziano, że w przypadku niewykonania tego obowiązku wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy.

Dla oceny legalności zarządzenia zastępczego w przedmiocie zmiany nazwy ulicy podstawowe znaczenie miało więc sprawdzenie przez Sąd Wojewódzki, czy w konkretnym przypadku doszło do bezczynności organu jednostki samorządu terytorialnego wymagającej ingerencji nadzorczej. Z wydanego zarządzenia zastępczego i zebranego materiału dowodowego powinno zatem wynikać, że dotychczasowa nazwa danej ulicy (drogi, placu) była sprzeczna z ustanowionym w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy zakazem propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. W sytuacji gdy nazwa ulicy upamiętania konkretną osobę, organizację, wydarzenie lub datę, to przesłanką do jej zmiany było wykazanie, że symbolizują one komunizm lub inny ustrój totalitarny, bądź symbolizują represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944–1989. Niewątpliwie użyte w omawianym przepisie nieprecyzyjne pojęcia stworzyły poważne utrudnienia w realizacji unormowań zawartych w ustawie dekomunizacyjnej, czego wyraźnym przykładem stała się niniejsza sprawa.

Mianowicie Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarżąca Gmina miała podstawy aby przyjąć, iż odnośnie spornej ulicy Leona Kruczkowskiego nie powstał obowiązek zmiany jej nazwy w trybie art. 6 ust. 1 ustawy w sytuacji, gdy Gmina dysponowała opinią z 20 września 2016 r. autorstwa Dyrektora Oddziału IPN we Wrocławiu prof. dr. hab. Krzysztofa Kawalca, zgodnie z którą nazwa ulicy Leona Kruczkowskiego nie narusza przepisów ustawy dekomunizacyjnej.

Tymczasem Wojewoda dokonując zmiany nazwy ulicy w drodze zaskarżonego zarządzenia zastępczego oparł się na opinii Instytutu Pamięci Narodowej z 3 listopada 2017 r. wskazującej, że nazwa ulicy Leona Kruczkowskiego jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki trafnie przyjął, że okoliczność wydania przez ten sam Instytut Pamięci Narodowej dwóch różnych opinii co do potrzeby zmiany nazwy spornej ulicy wykluczała zastosowanie przez Wojewodę regulacji art. 6 ust. 2 ustawy.

Uzupełniając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, należy zwrócić uwagę, że istotą zarządzenia zastępczego ustanowionego w art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej jest ingerencja nadzorcza wojewody w razie bezczynności organu gminy i niewydania w terminie do 2 września 2017 r. aktu w przedmiocie zmiany nazwy ulicy upamiętniającej osobę (organizację, zdarzenie, datę) symbolizującą i propagującą komunizm lub inny system totalitarny. Prawidłowe określenie przesłanek warunkujących zastosowanie przez wojewodę spornego środka nadzorczego wymagało dokonania wykładni art. 6 ust. 1 i 2 ustawy w kontekście przepisów regulujących sprawy nadawania i zmiany nazw ulic.

Trzeba mieć na uwadze, że przepisy ustawy dekomunizacyjnej – dające organowi nadzorczemu kompetencję do wydawania zarządzenia zastępczego w przedmiocie zmiany nazwy ulic (dróg, placów) – stanowią regulację o charakterze wyjątkowym, gdyż ograniczają ustawowe uprawnienia samorządu gminnego w zakresie wydawania i zmian nazw ulic. Przepisy art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. stanowią, że nadawanie i zmiana nazw ulic – jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym – stanowi wyłączną kompetencję gminy.

Na akceptację zasługuje ukształtowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w piśmiennictwie stanowisko, że skoro nadanie bądź zmiana nazwy ulicy (drogi, placu) w drodze zarządzenia zastępczego stanowi wyjątek od zasady samodzielnego rozstrzygania określonych spraw przez jednostki samorządu terytorialnego, to przepisy art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej podlegają ścisłej wykładni (por. K. Borówka, Zarządzenia zastępcze wojewody, Wolters Kluwer, Warszawa 2018, s. 213–215 i powołane tam orzeczenia WSA).

Zdaniem składu orzekającego trafnie przyjęto w szeregu orzeczeń, że aby daną osobę, organizację, wydarzenie lub datę uznać za symbolizujące określony system polityczny musi zostać wykazane w sposób niewątpliwy, że ich symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. W rezultacie o propagowaniu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy można mówić wyłącznie wówczas, gdy w odniesieniu do konkretnego "symbolu" można jednoznacznie stwierdzić, że stanowi "znak" danej idei, czy systemu. Nie symbolizują natomiast komunizmu osoby lub grupy osób, które pozostawały w różny sposób związane z tym systemem przez działania własne lub będąc wykorzystywane przez ówczesną władzę, lecz nie są współcześnie rozpoznawalne w powyższym kontekście w kręgach społecznych szerszych niż znawcy historii. O przypadkach naruszenia art. 1 ustawy dekomunizacyjnej można zatem mówić wyłącznie wtedy, gdy znaczenie określonych symboli jest czytelne i jasne dla opinii publicznej, a więc np. konkretni patroni ulic kojarzą się jednoznacznie z komunizmem, a przez to nazwy takich ulic służą zakazanemu propagowaniu systemów totalitarnych (por. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2018 r., II OSK 254/18; z dnia 6 czerwca 2018 r., II OSK 786/18; z dnia 13 listopada 2018 r., II OSK 1826/18; z 13 listopada 2018 r., II OSK 2871/18; z 13 listopada 2018 r., II OSK 1821/18; prawomocne wyroki: WSA w Gdańsku z dnia: 12 lipca 2018 r., III SA/Gd 333/18; 29 marca 2018 r., III SA/Gd 121/18; WSA w Poznaniu z dnia: 22 marca 2018 r., IV SA/Po 158/18; 13 czerwca 2018 r., IV SA/Po 338/18;).

Zauważyć w tym miejscu należy, że o ile przepisy ustawy dekomunizacyjnej nie wskazują w oparciu o jakie źródła (opinie, publikacje) i przez kogo wytworzone – organ jednostki samorządu terytorialnego powinien ocenić, czy konkretna nazwa ulicy kwalifikuje się do zmiany w trybie art. 6 ust. 1 ustawy, to w odniesieniu do organu nadzoru wyraźnie uregulowano w art. 6 ust. 3 ustawy, iż wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1.

Ustanowienie w art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej obligatoryjności opinii IPN wynika w sposób oczywisty z potrzeby uzyskania przez organ nadzoru informacji i wiadomości z zakresu historii i doktryn politycznych, niezbędnych do ustalenia okoliczności istotnych dla stwierdzenia ewentualnego obowiązku zmiany nazwy ulicy (drogi, placu) w drodze zarządzenia zastępczego.

W orzecznictwie i piśmiennictwie wyrażono jednolity pogląd, zgodnie z którym opinia IPN nie ma charakteru wiążącego, gdyż to na wojewodzie jako organie nadzoru mającym kompetencję do wydania zarządzenia zastępczego spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Wskazuje się, że Instytut Pamięci Narodowej wydaje opinię w trybie współdziałania z organem nadzoru, który prowadzi postępowanie wyjaśniające i ponosi odpowiedzialność merytoryczną za wydane zarządzenie zastępcze. W szczególności trafnie dostrzeżono w poszczególnych wyrokach sądów administracyjnych, że opinia IPN nie może być uznawana za wiążącą w takim zakresie, w jakim stwierdza, że dana postać (organizacja, wydarzenie, data) "symbolizuje komunizm", a upamiętniająca tę postać nazwa ulicy służy propagowaniu systemu totalitarnemu. Rzeczą organu nadzoru jest zatem weryfikowanie opinii pod kątem rzetelności i kompletności przedstawionych w niej ustaleń faktycznych i wniosków. Jeżeli w myśl art. 6 ust. 3 ustawy opinia IPN ma potwierdzać niezgodność nazwy z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej, to powinna zawierać wyczerpującą analizę co do wszystkich przesłanek warunkujących ocenę w tym przedmiocie, tak aby wynikało z niej w sposób przekonujący i jednoznaczny czy konkretna nazwa ulicy (drogi, placu) upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą i propagującą komunizm lub inny ustrój totalitarny (por. M.Makowski Komentarz do ustawy dekomunizacyjnej z 1 kwietnia 2016 r., SIPLex; wyroki NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., II OSK 658/18; z 6 czerwca 2018 r., II OSK 786/18; z dnia 13 listopada 2018 r., II OSK 1826/18; z 13 listopada 2018 r., II OSK 1825/18; prawomocne wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2018 r., IV SA/Po 158/18; WSA w Gdańsku z dnia 29 marca 2018 r., III SA/Gd 125/18).

Ze względów wyżej przedstawionych należało przyjąć, że Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie zasadnie zanegował legalność zaskarżonego aktu w przedmiocie zmiany nazwy ulicy. Nie do zaakceptowania było bowiem stanowisko Wojewody wyrażone w uzasadnieniu wydanego zarządzenia zastępczego, zgodnie z którym "w sposób niebudzący wątpliwości" należało stwierdzić, że nazwa ulicy Leona Kruczkowskiego jako upamiętniająca osobę symbolizująca komunizm jest niezgodna z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Wbrew ocenie Wojewody opinia IPN z 3 listopada 2017 r. nie mogła być miarodajna dla rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy według innej, wcześniejszej opinii Dyrektora Oddziału IPN we Wrocławiu nie zachodziła potrzeba zmiany nazwy przedmiotowej ulicy w trybie ustawy dekomunizacyjnej. Ponadto opinia IPN uzyskana w postępowaniu nadzorczym nie zawiera wystarczającej analizy historycznej z odniesieniem do doktrynalnego, czy ideologicznego pojęcia "komunizmu" jako "ustroju totalitarnego", którego propagowanie jest zakazane. Opinia w sposób wybiórczy charakteryzuje fakty z życia i działalności Leona Kruczkowskiego, bez pogłębionej analizy kwalifikującej opisane fakty pod kątem identyfikacji tej postaci jako "symbolu komunizmu". W rezultacie ani w opinii, ani też w lakonicznym uzasadnieniu zarządzenia zastępczego nie przedstawiono przekonującej argumentacji co do tego, że Leon Kruczkowski jest postacią, która w sposób jednoznaczny jest kojarzona z ustrojem totalitarnym, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. W przypadku osób pełniących różne role społeczne konieczne jest przedstawienie, która z aktywności publicznych i zawodowych była dominująca oraz rozważenie wszystkich tych ról w ich wzajemnym powiązaniu. W przeciwnym razie opinia nie ma wartości dowodowej przydatnej dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tym kontekście uprawniona była uwaga Sądu Wojewódzkiego, że w odbiorze społecznym Leon Kruczkowski nie jest zasadniczo utożsamiany jako symbol czy propagator komunizmu lecz jako pisarz, w szczególności autor dramatu "Niemcy".

Podważanie tego stwierdzenia w skardze kasacyjnej jest niezasadne, gdyż trudno negować notoryjność faktu powszechnej znajomości Leona Kruczkowskiego jako pisarza, publicysty, a zwłaszcza autora dramatu "Niemcy".

Jeżeli Sąd Wojewódzki miałby zaakceptować ocenę organu, że nazwa ulicy upamiętniająca Leona Kruczkowskiego symbolizuje i propaguje komunizm i dlatego wymagana była jej zmiana w trybie zarządzenia zastępczego, to w sprawie powinien być zebrany materiał dowodowy wykazujący te okoliczności w sposób odpowiadający wymogom rzetelnej procedury.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu przedstawione w postępowaniu sądowym pismo Dyrektora Oddziału IPN z 20 września 2016 r. miało walor dowodowy, jako dokument poświadczający rozbieżność stanowisk poszczególnych oddziałów Instytutu Pamięci Narodowej. Brak wiedzy organu nadzoru o tej wcześniejszej opinii nie mógł być usprawiedliwieniem dla wydania zarządzenia zastępczego bez wszechstronnego wyjaśnienia przesłanek warunkujących zmianę nazwy ulicy w trybie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej.

Nie ma racji autor skargi kasacyjnej, że tylko uzyskana w trybie art. 6 ust. 3 ustawy opinia IPN ma "relewantne, zgodne z przepisami znaczenie w prowadzonym postępowaniu nadzorczym", a organ nadzoru nie był uprawniony do rozstrzygania w przedmiocie zaistniałych różnic w zajmowanym stanowisku przez poszczególne oddziały IPN lub jakikolwiek inny instytut badawczy.

Błędne jest również twierdzenie, że obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego była "jednoznaczna weryfikacja odmiennych stanowisk prawnych stron tego postępowania" oraz "jednoznaczne wskazanie przez Sąd, że nazwa ulicy Leona Kruczkowskiego nie narusza art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej".

W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki nie mógł wyrazić wiążącej oceny co do tego, czy nazwa przedmiotowej ulicy narusza art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej ponieważ stan faktyczny sprawy nie został w sposób prawidłowy wyjaśniony. Skoro wartość dowodowa opinii IPN z 3 listopada 2017 r. została zasadnie przez Sąd Wojewódzki zakwestionowana, to oznacza, że tym samym wadliwa była podstawa faktyczna wydanego zarządzenia zastępczego. Braki merytoryczne opinii powinny być dostrzeżone przez organ nadzoru, którego obowiązkiem było podjęcie czynności w celu zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy.

Ani organ nadzoru, ani Sąd Wojewódzki nie posiadają kompetencji do stawiania ocen historycznych lub historyczno-ideologicznych, dlatego potrzebne w tym zakresie wiadomości specjalistyczne powinny znaleźć się w opinii, która podlega sprawdzeniu pod kątem kompletności, rzetelności, spójności i logiczności.

Z zarządzenia zastępczego nie wynika, aby Wojewoda dokonał wymaganej weryfikacji opinii IPN, a wręcz przeciwnie, zawarty w jego uzasadnieniu wywód wskazuje raczej na automatyczne przyjęcie konkluzji z opinii, co do niezgodności nazwy ulicy z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

W rezultacie występujące w zarządzeniu zastępczym braki w zakresie ustaleń faktycznych oraz analizy prawnej skutkować musiały uznaniem, że nie zostały wykazane przez Wojewodę przesłanki do zastosowania w sprawie przepisu art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Niewątpliwie niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych ma związek z niewłaściwym założeniem organu nadzoru co do reguł proceduralnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Dlatego trzeba podkreślić, że postępowanie nadzorcze stanowi postać rodzajową postępowania organów administracji publicznej, które należy do szeroko rozumianej procedury administracyjnej Zaznaczyć również trzeba, że zarządzenie zastępcze jest aktem nadzoru, przy czym jest traktowane przez przedstawicieli nauki jako "postać rodzajowa rozstrzygnięcia nadzorczego" (zob. K. Borówka, Zarządzenia zastępcze wojewody, Wolters Kluwer, Warszawa 2018, s. 31-32, s. 305).

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 85 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Istota działań organów nadzoru nakazuje zatem stosowanie przez nie jednolitych standardów w przypadku podejmowania aktów nadzoru. Chociaż w odniesieniu do zarządzenia zastępczego wojewody regulacje ustaw samorządowych oraz ustawy dekomunizacyjnej nie przewidują wprost odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jak w przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 91 ust. 5 u.s.g.), to jednak nie oznacza, że w omawianym postępowaniu nadzorczym nie stosuje się reguł ogólnych obowiązujących wszystkie organy administracji publicznej, zgodnie z konstytucyjnymi zasadami praworządności i legalności (art. 2 i 7 Konstytucji RP).

W doktrynie wskazano, że normatywny charakter konstytucyjnych zasad prawa uzasadnia tezę o związaniu organów administracji Konstytucją RP, pozwalając na "rekonstrukcję zasad ogólnych prawa administracyjnego lub na zastosowanie konstytucyjnych zasad prawa w procesie interpretacji ustrojowego, materialnego i procesowego prawa administracyjnego" (Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, w: System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Tom 2, wyd. C.H. Beck, INP PAN, s. 23).

Odnosząc powyższe uwagi do przepisów ustawy dekomunizacyjnej trzeba wskazać, że w postępowaniu prowadzącym do wydania zarządzenia zastępczego organ nadzoru ma obowiązek dochować standardów rzetelnej procedury, a więc takiej, która gwarantuje wszechstronne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym wysłuchanie strony zainteresowanej. Aby nie zostały przekroczone granice dowolności organ nadzoru powinien ocenić zebrany materiał dowodowy kierując się zasadą prawdy obiektywnej. Wymóg działania zgodnego z prawem, w połączeniu z zasadą zaufania obywateli do państwa, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć w sposób pozwalający na ich merytoryczną weryfikację przez sąd. To organ powinien zebrać materiał dowodowy i dokonać ustaleń faktycznych niezbędnych do merytorycznego załatwienia sprawy, tak aby podjęte rozstrzygnięcie nie nosiło cech arbitralności. Sąd zaś kontrolując zaskarżony akt nadzoru nie dokonuje własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia rzetelność i wszechstronność czynności dowodowych organu administracji publicznej oraz zgodność podjętego rozstrzygnięcia z prawem materialnym.

W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki respektując powyższe zasady dokonał właściwej oceny zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Z przyczyn wyżej omówionych należało przyjąć, że Wojewoda nie wykazał zasadności podjętej ingerencji nadzorczej oraz zachowania tych wszystkich wymogów prawnych, które wyznaczają granice legalnego działania organu administracji publicznej.

W rezultacie prawidłowe było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do stwierdzenia bezczynności organu Gminy w zakresie realizacji obowiązku przewidzianego w art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, a tym samym brak było przesłanek do wydania zarządzenia zastępczego na podstawie art. 6 ust. 2 tej ustawy.

W konsekwencji nieusprawiedliwione okazały się zarzuty kasacyjne sformułowane na podstawie art. 172 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wskazane w skardze kasacyjnej niedostatki uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie miały wpływu na wynik kontroli instancyjnej.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 2 p.p.s.a.