Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 522/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 ust. 3a
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
article: par. 2 ust. 1, par. 6 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 73 poz 657
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie   działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 42, art. 50
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. przy udziale sprawy ze skargi T. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 27 maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006 o d d a l a s k a r g ę


UZASADNIENIE

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 14 sierpnia 2008r. nr [...], działając na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz §6 ust. 1 w zw. z §2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), odmówił T. P. przyznania płatności ONW na rok 2006.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż we wniosku z dnia 11 maja 2006 r. o przyznanie płatności T. P. zgłosił działki o numerach 178/1, 180/1, 269/6, 270/2, 272/2 położone w województwie [...], powiat [...], gmina W., obręb M. oraz działki o numerach 1/2, 10/10, 17/1, 2/2, 3, 8/10 położone w województwie [...], powiat [...], gmina W., obręb M. W dniu 28 września 2006 r. do organu I instancji wpłynął wniosek [...] Sp. z o. o. o dopłaty, dotyczący działek objętych wnioskiem, z tytułu przeniesienia ich posiadania. Nie został on uwzględniony w toku postępowania prowadzonego w I i II instancji. W dniu 23 października 2006 r. rozwiązano za porozumieniem stron umowę o dzierżawę działek o numerach 178/1, 180/1, 269/6, 270/2, 272/2, 1/2, 10/10, 2/2, 3 i 8/10. W dniu 18 kwietnia 2007 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynęło oświadczenie sołtysa wsi M. zaświadczającego fakt uprawy i prowadzenia przez T. P. gospodarstwa na pow. 228 ha w rejonie sołectwa M. w okresie od 2001 r. do 17 kwietnia 2007 r. W toku prowadzonego postępowania wnioskodawca oświadczył, iż użytkował wszystkie grunty do wiosny 2007 r., z tym że działka nr 17/1 została przez niego sprzedana J. H. w listopadzie 2006 r. Ojciec wnioskodawcy, S. P. będący formalnie stroną umowy o dzierżawę działek, potwierdził dalsze użytkowanie działek do końca 2006 r., pomimo wcześniejszego rozwiązania umowy.

Organ I instancji uznał, że środki unijne przysługują jedynie faktycznemu posiadaczowi nieruchomości rolnych, prowadzącemu na nich działalność rolniczą zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej. W oparciu o zebrany materiał dowodowy stwierdzono, iż T. P. w dniu wydawania decyzji nie był w posiadaniu działek ewidencyjnych wskazanych we wniosku, a tym samym nie spełniał przesłanki do przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Od powyższej decyzji odwołał się wnioskodawca osobiście – pismo z dnia 27 sierpnia 2008 r. i pełnomocnik T. P. (adw. M. P.) – pismo z dnia 2 września 2008 r. W odwołaniach w szczególności podkreślono, że wnioskodawca przez cały rok 2006 faktycznie posiadał zadeklarowane działki, samodzielnie decydował o ich przeznaczeniu, ponosił związane z tym koszty. Wykonał na tych gruntach wszystkie zabiegi agrotechniczne niezbędne dla prawidłowego utrzymania gruntów w 2006 r. spełniając jednocześnie obowiązek utrzymania ich w dobrej kulturze rolnej.

Organ natomiast dokonał błędnej interpretacji przesłanek podmiotowo-przedmiotowych, uznając za konieczny warunek posiadania działek rolnych objętych wnioskiem w chwili wydawania decyzji o płatnościach ONW, co nastąpiło dopiero 14 sierpnia 2008 r.

Po rozpatrzeniu odwołań, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 18 grudnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż płatności należą się producentowi rolnemu posiadającemu dany grunt, a więc faktycznie nim władającemu. Wskazał, że za moment decydujący dla uznania istnienia takiego posiadania przyjąć należy dzień wydania decyzji. Organ II instancji podkreślił, że ponieważ T. P. zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej na spornych gruntach wiosną 2007 r. nie istniały przesłanki do wydania decyzji uwzględniającej jego wniosek o przyznanie płatności ONW na 2006 rok. Wnioskodawca nie wykazał ponadto, iż nie ponosi winy w zgłoszeniu powierzchni działek, która nie pokrywała się z rzeczywistym stanem posiadania.

T. P. reprezentowany przez pełnomocnika w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając im naruszenie § 2 ust. 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez błędną wykładnię pojęcia podmiotu uprawnionego do otrzymania płatności ONW (ograniczonego do osoby posiadającej grunty w dniu wydawania decyzji), a także naruszenie art. 7, art. 12 i art. 8 kpa poprzez wydanie decyzji po dwóch latach od złożenia wniosku i art. 107 ust. 1 i 3 kpa poprzez niewskazanie w decyzji podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż wypowiedzenie umowy dzierżawy i zawarcie umowy sprzedaży działki nr 17/1 w 2006 r. nie może świadczyć o zaniechaniu użytkowania rolniczego działek przez skarżącego, co faktycznie zostało przyznane w decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Posiadanie przedmiotowych działek trwało przez cały rok 2006, objęty wnioskiem, aż do wiosny 2007 roku. Wyraźnie zaznaczono, że istotny jest stan faktyczny istniejący na koniec roku kalendarzowego, którego dotyczy wniosek.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji.

W piśmie procesowym z 21 maja 2009 roku pełnomocnik skarżącego powtórzył i rozszerzył argumenty skargi, dotyczące posiadania przez T. P. gruntów do kwietnia 2007 r. oraz utrzymywania ich w dobrej kulturze rolnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Po 248/09 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 14 sierpnia 2008 r., nr [...]. W punkcie II wyroku Sąd zwrócił skarżącemu kwotę 156 zł. tytułem nadpłaconego wpisu, a w punkcie III stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż bezsporny jest w niniejszej sprawie fakt posiadania przez skarżącego, w chwili składania w dniu 11 maja 2006 r. wniosku o przyznanie płatności ONW na 2006 r. zgłaszanych działek rolnych. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy za bezsporny Sąd uznał także fakt, iż w dniu wydania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzji z dnia 14 sierpnia 2008 r. o odmowie przyznania płatności ONW na rok 2006 T. P. nie był już w posiadaniu przedmiotowych nieruchomości.

Sąd przytoczył treść znajdujących zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów - § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) oraz art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej, nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. U. WE L 160 z 1999, p. 80 ze zm.). Zdaniem Sądu z akt administracyjnych wynika, iż wniosek o przyznanie płatności zawierał zobowiązanie, o którym mowa w art. 14 ust. 3 powołanego powyżej rozporządzenia, podpisane przez T. P.

Sąd wskazał, iż okolicznością mającą decydujące znaczenie dla oceny legalności zaskarżonych decyzji była kwestia momentu, w którym wnioskodawca winien posiadać zgłoszone grunty. W tej kwestii Sąd podzielił pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż stan posiadania danej nieruchomości rolnej winien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o przyznanie płatności. Z tego względu na prawo do płatności za dany rok kalendarzowy nie może mieć wpływu ustanie posiadania w następnym roku kalendarzowym, przed wydaniem przez organ decyzji w danej sprawie (zob. m. in. wyrok NSA z 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 559/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2008 r. - sygn. akt II SA/Rz 525/07, Lex nr 437611 oraz A. Kisielewicz, Posiadanie gospodarstwa rolnego jako przesłanka prawa do płatności i pomocy w ramach wspólnej polityki rolnej UE, s. 11-12).

Sąd podkreślił, iż płatność ONW jest bowiem ustalana w relacji do danego roku kalendarzowego na podstawie składanego corocznie wniosku i jest ona wypłacana do dnia 1 grudnia roku, w którym złożono dany wniosek (§ 4 ust. 1, § 6 ust. 3 i ust. 6 powyżej cytowanego rozporządzenia). Decyzję w sprawie wniosku winno się natomiast wydać do dnia 30 kwietnia roku następnego (§6 ust. 5). Z tego też względu Sąd stwierdził, iż przeszkodą do wypłaty producentowi rolnemu za dany rok kalendarzowy płatności ONW nie mogą być zmiany stanu faktycznego w zakresie gospodarowania na danych gruntach zaistniałe po upływie określonego we wniosku roku kalendarzowego. To fakt gospodarowania na określonej nieruchomości, a nie wybór daty wydawania decyzji przez właściwy organ (która może być podejmowana często ze znacznym opóźnieniem – jak w niniejszej sprawie) decydować ma o przyznaniu prawa do płatności wynikających z posiadania działki.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organy obu instancji ustaliły, iż wszystkie działki wskazane we wniosku z dnia 11 maja 2006 r. były użytkowane przez T. P. do kwietnia 2007 r., a zatem przez cały rok 2006, objęty powyższym wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Na stan posiadania nie miało wpływu rozwiązanie umów dzierżawy działek o numerach 1/2, 10/10, 2/2, 3, 8/10, 178/1, 180/1, 269/6, 270/2, 272/2, czy sprzedaż działki nr 17/1 w 2006 r., skoro te czynności prawne nie wiązały się jednocześnie do końca roku 2006 z faktycznym przekazaniem posiadania użytkowanych gruntów.

Sąd stwierdził, że przy takich ustaleniach faktycznych organy administracji publicznej dokonały jednak błędnej wykładni obowiązujących przepisów prawa, uznając, iż dla oceny skutków stanu posiadania miarodajny winien być dzień podejmowania decyzji w przedmiocie wniosku.

Wobec powyższego Sąd zobowiązał organy w toku ponownego rozpatrzenia sprawy do uwzględnienia interpretacji przepisów dokonywanej w tym zakresie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i przyjęcia za miarodajny moment stan posiadania spornych gruntów z końca roku 2006.

W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił decyzje organu I i II instancji jako wydane z naruszeniem prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (§2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich – Dz. U. Nr 73 poz. 657 z 2004 r. ze zm.). O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania oraz o wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł natomiast w oparciu o art. 200 i 152 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku T. P. z dnia 11 maja 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 9 marca 2010 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Jako podstawę prawną decyzji organ administracji wskazał art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 73, poz. 657 z późn. zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że w dniu 30 czerwca 2008 r. upłynął termin materialno – prawny do wydania decyzji w sprawie wnioskodawcy. Zaznaczył, iż przekroczenie terminu materialno – prawnego do wydania decyzji wyznaczonego przez przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm), prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania. W rezultacie Kierownik Biura Powiatowego umorzył przedmiotowe postępowanie w oparciu o treść art. 5 ust. 3a powyżej wskazanej ustawy. Zwrócił ponadto uwagę, iż termin do 30 czerwca 2008 r. przewidziany w powyższym przepisie został ustalony w oparciu o art. 6 w zw. z art. 3 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiającego zasady przejścia do sytemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U. U.E. L 243/6 PL z 2006r.) Organ stwierdził, że realizacja zobowiązań prawnych podjętych przez ARiMR po 31 grudnia 2008 r. byłaby niemożliwa ze względu na brak środków w budżecie krajowym na ewentualną realizację płatności ONW za 2006 r. dla wnioskodawcy. Zaznaczył, że organ administracji nie może dowolnie odstępować od obowiązujących norm prawnych, a wyżej wymienione przepisy prawa nie dopuszczają możliwości odstąpienia od umorzenia postępowania.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł wnioskodawca osobiście działając ze swoim pełnomocnikiem w osobie S. P. - pismo z dnia 23 marca 2010 r., a ponadto pismem z dnia 25 marca 2010 r. odwołanie wniósł pełnomocnik wnioskodawcy adw. M. P. Treść obu pism jest tożsama.

Odwołujący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z wnioskiem o płatność, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu odwołania w pierwszej kolejności strona podniosła, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z wycofaniem wniosku przez T. P., a zatem sprzeczne z prawem jest wskazanie jako podstawy prawnej umorzenia postępowania § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W ocenie odwołującego organ nie wyjaśnił, czy płatności z tytułu ONW za 2006 r., które nie zostały wypłacone do dnia 30 czerwca 2008 r., zostały kwalifikowane w ramach EFPROW w nowym okresie programowania. Wnioskodawca wskazał, iż żaden przepis prawa – zarówno krajowego, jak i unijnego – nie reguluje kwestii umorzenia postępowania w sprawie o przyznanie płatności do gruntów rolnych z uwagi na upływ terminu wskazanego do udzielenia pomocy. Dodatkowo powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne strona zwróciła uwagę, iż z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt. 1 k.p.a., a w przedmiotowej sprawie taka okoliczność nie ma miejsca. Zdaniem odwołującego organ I instancji nie utracił podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy.

W konkluzji odwołania strona podkreśliła, iż przedmiotowe postępowanie nie zostało zakończone do dnia 30 czerwca 2008 r. z winy organu I instancji, który w sposób nieudolny i niezwykle przewlekły prowadził postępowanie dowodowe, co w konsekwencji miałoby teraz doprowadzić do wydania niekorzystnej decyzji wobec producenta rolnego, który spełniał wszystkie prawem przewidziane przesłanki do otrzymania płatności. Zdaniem strony powyższe działanie organu narusza art. 6 i art. 7 k.p.a. Odwołujący podkreślił, iż nie może ponosić szkody przez to, że organ administracyjny prowadził postępowanie w sposób niezwykle przewlekły, prowadząc do niedopuszczalności wydania decyzji w sprawie.

Decyzją z dnia 27 maja 2010 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zaznaczył, iż przekroczenie terminu materialnoprawnego do wydania decyzji, wyznaczonego przez przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.), prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania. Organ stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego nie był już władny do oceny pod względem formalno – prawnym przedłożonych wyjaśnień strony, gdyż upływ terminu materialnoprawnego tj. 30 czerwca 2008 r. do wydania decyzji w sprawie spowodował, że organ I instancji zobowiązany był umorzyć przedmiotowe postępowanie w oparciu o art. 5 ust. 3a powołanej ustawy w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Dyrektor Oddziału zwrócił ponadto uwagę, iż zarzut odwołującego w kwestii bezpodstawnego umorzenia postępowania był już przedmiotem analizy przez sądy administracyjne.

Odnosząc się do zarzutu strony w kwestii braku wyjaśnienia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR kwalifikowalności wydatków Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (SG EFOiGR) w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) organ odwoławczy, powołując odpowiednie przepisy prawa wspólnotowego, stwierdził, że wydatki wynikające ze zobowiązań dotyczących dopłat wyrównawczych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, odnoszących się do wniosków składanych do 2006 r. mogły zostać zliczone maksymalnie do końcowego terminu kwalifikowalności, czyli do 31 grudnia 2008 r. Zaznaczył przy tym, iż program rozwoju obszarów wiejskich dla nowego okresu programowania (ogłoszony w obwieszczeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2007 r. w sprawie Programu rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (M.P. Nr 94, poz. 1035 z późn. zm.)) nie przewiduje finansowania wydatków, które dotyczą wniosków ONW składanych do 2006 r. finansowanych jedynie z wydatków Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej.

W kwestii zarzutu przewlekłości postępowania Dyrektor Oddziału wskazał, że w niniejszej sprawie mógł być on skutecznie podniesiony w oparciu o art. 227 k.p.a., a nie na podstawie art. 37 k.p.a. Zaznaczył ponadto, iż dla organu administracji terminy do załatwienia sprawy określone w k.p.a. mają charakter instrukcyjny, a ich upływ nie pozbawia organu kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji. Podkreślił również, iż na każdym etapie postępowania organ I instancji informował pełnomocnika strony o zmianie terminu na rozpatrzenie sprawy.

Za trafny organ odwoławczy uznał jednak zarzut strony w zakresie błędnego zastosowania w zaskarżonej decyzji przepisu § 6 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 2004 Nr 73, poz. 657 z późn. zm.), bowiem zagadnienie niniejszej sprawy absolutnie nie dotyczy kwestii wycofania całości lub części wniosku.

Powołując się na art. 6 k.p.a. organ II instancji podkreślił, iż nie może dowolnie odstępować od obowiązujących norm prawnych, a ww. przepisy prawa nie dopuszczają możliwości odstąpienia od umorzenia postępowania w sprawie wnioskodawcy w analizowanym przypadku. W konkluzji organ zaznaczył, iż w tej sytuacji faktycznej i prawnej zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy w całości z uwagi na upływ terminu wyznaczonego do wydania decyzji merytorycznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skarżący zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, poprzez błędną wykładnię podmiotu uprawnionego do płatności ONW, polegającej na nieprzyznaniu pomocy finansowej osobie, która spełniła ku temu wszystkie formalne przesłanki i złożyła w terminie wniosek;

2) uchybienie przepisom art. 105 § 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej z dnia 28 listopada 2003 r., polegające na przyjęciu, że upływ terminu wskazanego w art. 5 ust. 3a ustawy prowadzi w konsekwencji do obligatoryjnego wydania decyzji o umorzeniu postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w żadnym ze wcześniejszych orzeczeń oraz w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego nie stwierdzono jakoby upłynął termin do przyznania pomocy finansowej w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich. Ponadto postępowanie w sprawie płatności ONW było prowadzone nieprzerwalnie przez cały 2009 rok. Zdaniem producenta rolnego żaden przepis prawa – zarówno krajowego, jak i unijnego – nie reguluje kwestii umorzenia postępowania w sprawie o przyznanie płatności do gruntów rolnych z uwagi na upływ terminu wskazanego do udzielenia pomocy. Natomiast data do 30 czerwca 2008 r. stanowi dyspozycję dla organów administracji, by tak prowadziły postępowanie, aby producent rolny mógł otrzymać dopłaty nie później niż do końca czerwca 2008 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący stwierdził, iż nie ma podstaw do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a, bowiem organ nie utracił podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wnioskodawca zwrócił uwagę na korzystny dla niego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 maja 2009 r., w sprawie III SA/Po 248/09 i stwierdził, że w tych okolicznościach wydanie decyzji po wyczerpaniu limitu środków było spowodowane błędami organów. Skarżący podkreślił, iż działanie organu nie może doprowadzić do pozbawienia płatności osoby, która spełnia wszystkie warunki formalne do jej otrzymania. Podniósł ponadto, że w przeciwnym razie, gdyby przyjąć, że organy administracji działały zgodnie z prawem, straciłby możliwość otrzymania odszkodowania za nieprzyznanie mu pomocy finansowej w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy na wstępie, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy przy tym rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W zakresie tak rozumianej oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego aktu w aspekcie stosowania prawa, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w konkretnym przypadku uznane za błędne, oraz jakie – zdaniem danego sądu – zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło zostać uznane za zgodne z prawem (zob. m. in. T. Woś i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 472-473).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę rozstrzygnięcia podejmowane przy tym samym stanie faktycznym i prawnym przez organy administracyjne po ponownym rozpoznaniu sprawy, odmienne od oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku sądu, nie naruszają powołanego powyżej przepis art. 153 cytowanej ustawy i nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji. Organy administracji naruszyłby przepis art. 153 wskazanej ustawy, gdyby po ponownym rozpoznaniu sprawy – wbrew ocenie prawnej i wskazaniom zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Po 248/09 – odmówiłyby T. P. przyznania płatności ONW na 2006 r. Podkreślenia wymaga fakt, iż ocena sądu jest dla organu wiążącą tylko wtedy, gdy dana kwestia była przedmiotem rozważań sądu orzekającego w sprawie i okoliczność ta znalazła swój wyraz w uzasadnieniu orzeczenia sądu, albo w inny sposób w aktach sprawy (zob. m. in. T. Woś i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2009, s. 618). Jak wynika z uzasadnienia powyżej powołanego wyroku z dnia 21 maja 2009 r. Sąd nie zajmował się kwestią umorzenia postępowania. Zatem w sytuacji, gdy po ponownym rozpoznaniu sprawy organy, działając zgodnie z prawem, umorzyły przedmiotowe postępowanie, to nie można im zarzucić naruszenia prawa, w tym art. 153 powołanej ustawy. Stwierdzić należy, iż związanie sądu oraz organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu administracyjnego nie może być rozumiane jako konieczność wydania decyzji sprzecznej z obowiązującym prawem. Uprawnienia bowiem wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.).

W konsekwencji Sąd uznał, iż okoliczności niniejszej sprawy w pełni uzasadniają decyzje organów obu instancji o umorzeniu postępowania wszczętego wnioskiem T. P. z dnia 11 maja 2006 r. o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006r.

Jako podstawę umorzenia przedmiotowego postępowania organy administracji wskazały art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rlnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.) w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 3a powołanej ustawy pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r. Z kolei art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

W ocenie Sądu organy obu instancji trafnie stwierdziły, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż termin wskazany w art. 5 ust. 3a jest terminem materialnym, zatem nie może być przez organ przekroczony, ani w żaden sposób przedłużony.

W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego został złożony w dniu 11 maja 2006 r. we właściwym terminie zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73 poz. 657 z późn. zm.). Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, powinnością organu I instancji było więc załatwienie sprawy poprzez wydanie odpowiedniej decyzji merytorycznej (przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia ) do dnia 30 czerwca 2008 r.

W przypadku przekroczenia tego terminu organ nie był już władny do wydania decyzji administracyjnej o charakterze merytorycznym, gdyż ze względu na bezprzedmiotowość postępowania (polegającą na niemożności załatwienia sprawy w formie decyzji merytorycznej) winno orzec się o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie przepis art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (wyrok NSA z dnia 23.03.2010r., sygn. akt I OSK 789/09, Lex nr 575950). W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. W konsekwencji z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż upływ terminu materialnoprawnego wskazanego w art. 5 ust. 3a cytowanej ustawy, stanowi brak podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy w formie decyzji administracyjnej. W wyroku z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt I OSK 602/07 (Lex nr 443885) Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że uchybienie terminu prawa materialnego powoduje, iż nie istnieje przedmiot postępowania, a w konsekwencji postępowanie nie może być wszczęte, a gdy jednak zostało wszczęte, musi zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Przy czym uchybienia prawa materialnego może dopuścić się zarówno strona postępowania jak i organ administracji.

W ocenie Sądu bez znaczenia jest, iż wskazany powyżej przepis art. 5 ust. 3a powołanej ustawy wszedł w życie po dniu złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2006. Omawiany przepis został dodany przez art. 42 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2007 r. Nr 64, poz. 427) i obowiązuje z dniem 11 kwietnia 2007 r. (art. 50 cytowanej ustawy). Podkreślenia wymaga fakt, iż lektura cytowanej ustawy z dnia 7 marca 2007 r. prowadzi do wniosku, że nie zawiera ona żadnych przepisów przejściowych – intertemporalnych, które regulowałyby kwestię wniosków złożonych przed wejściem w życie omawianego przepisu i rozpoznanych po jego wejściu w życie. Zatem skoro ustawodawca w sposób wyraźny nie wyłączył zastosowania przepisu art. 5 ust. 3a powołanej ustawy do wniosków złożonych przed jego wejściem w życie, to zasady techniki legislacyjnej nakazują stosować przepisy prawa obowiązujące w chwili wydania decyzji. Niewątpliwie w dniu wydania decyzji przez organ I instancji – 9 marca 2010 r. – obowiązywał przepis art. 5 ust. 3a powołanej ustawy, stąd też organy obu instancji rozpoznające przedmiotową sprawę zobowiązane były uwzględnić jego treść.

W rezultacie organ I instancji po stwierdzeniu ostatecznego upływu terminu wyznaczonego do wydania w sprawie decyzji merytorycznej zasadnie wydał decyzję o umorzeniu przedmiotowego postępowania administracyjnego. Z tego względu Sąd uznał, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane zgodnie z prawem materialnym i procesowym.

Nie ulega wątpliwości, iż organy administracji wydając nieprawidłowe decyzje, które zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Po 248/09 przyczyniły się do przedłużenia niniejszego postępowania. Rację należy przyznać skarżącemu, że we wskazanym orzeczeniu Sąd uznał za bezsporny fakt posiadania przez niego zgłaszanych działek rolnych w chwili składnia w dniu 11 maja 2006 r. wniosku o przyznanie płatności ONW na 2006 r. i przez cały rok 2006 objęty tym wnioskiem. Dodatkowo Sąd dokonał interpretacji przepisów prawnych na korzyść wnioskodawcy stwierdzając, iż stan posiadania danej nieruchomości rolnej winien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o przyznanie płatności, z tego względu na prawo do płatności za dany rok kalendarzowy nie może mieć wpływu ustanie posiadania w następnym roku kalendarzowym, przed wydaniem przez organ decyzji w danej sprawie.

Niemniej jednak w niniejsze sprawie niezasadny jest zarzut naruszenia § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) , bowiem – jak wskazano powyżej – organy administracji nie rozstrzygały przedmiotowej sprawy merytorycznie, stąd nie stosowały powołanego przepisu. W konsekwencji podkreślić należy, iż sąd administracyjny nie jest właściwy do rozstrzygania kwestii odszkodowania powstałego na skutek niewydania przez organy administracji merytorycznej decyzji. Natomiast skarżący ma prawo dochodzić swoich roszczeń odszkodowawczych przed sądem powszechnym (sądem cywilnym).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.