Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1438/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 27 § 1 pkt 2, art. 18, art. 122 § 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi D. M. i S. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących D. M. i S. M. solidarnie kwotę 374 zł /słownie: trzysta siedemdziesiąt cztery złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz skarżących D. M. i S. M. solidarnie kwoty 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi D. M. i S. M. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej zwany WINB) z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w postępowaniu egzekucyjnym.

W zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) postanowieniu WINB przyjął następujące ustalenia faktyczne i prawne: WINB decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], i jednocześnie nakazał w :

pkt. 1: " Pani N. K. zam. [...] ul. [...] wykonać podstemplowanie słupów i dyli ogrodzenia usytuowanego w południowej części działek nr 1236/10 i 1235/6 zlokalizowanych przy ul. [...] w [...], z wyłączeniem słupów pomiędzy przęsłami nr 4 i 5, 5 i 6, 6 i 7, 7 i 8, 8 i 9, oraz 9 i 10 (kolejność liczona od strony działki nr 1236/8), w sposób zabezpieczający w/w ogrodzenie przed przewróceniem się, w terminie do dnia 30 czerwca 2019r."

pkt. 2 "Państwu D. i S. M. zam. [...] ul. [...] wykonać podstemplowanie i umocnienie słupów i dyli ogrodzenia, od strony działek własnych nr 1235/2 i 1236/4 zlokalizowanych przy ul. [...] w [...], w sposób zabezpieczający w/w ogrodzenie przed przewróceniem się, w terminie do dnia 30 czerwca 2019 r."

PINB działając jako wierzyciel i organ egzekucyjny przesłał Pani D. i Panu S. M. upomnienie z dnia 5 lutego 2021 r. zgodnie z art. 15 § 1-2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2020r. poz.1427; dalej zwane u.p.e.a.), i wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku polegającego na podstemplowaniu i umocnieniu słupów i dyli ogrodzenia, od strony działek własnych nr 1235/2 i 1236/4, w sposób zabezpieczający w/w ogrodzenie przed przewróceniem się - w terminie 7 dni od daty jego doręczenia wraz z pouczeniem o wszczęciu postępowania egzekucyjnego.

Wobec niezastosowania się przez zobowiązanych do treści upomnienia, w dniu 27 kwietnia 2021 r. PINB wystawił tytuły wykonawcze kierując je do egzekucji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia do wykonania wskazanego w tytułach wykonawczych obowiązku, w wysokości 5 000,00 zł + koszty egzekucyjne w wysokości 68,00 zł.

Zażalenie na powyższe postanowienie PINB, złożyła pełnomocnik Państwa D. i S. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Dodatkowo wniesiono o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia z uwagi na okoliczności wyjątkowe, jakie według pełnomocnika D. i S. M. rodzą konsekwencje w postaci wydania tytułu egzekucyjnego oraz niemiarodajne zastosowanie środków egzekucyjnych w sprawie.

WINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...], utrzymał w mocy w/w zaskarżone postanowienie PINB o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu podkreślono, że wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 783/19, WSA w Rzeszowie oddalił skargę D. M. na decyzję WINB z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie nakazu wykonania podstemplowania i umocnienia słupów i dyli ogrodzenia. D. M. zaskarżyła w/w wyrok do NSA. Do dnia wydania niniejszego rozstrzygnięcia nie zapadł wyrok NSA w tej sprawie. W toku postępowania sądowego nie wstrzymano też wykonania zaskarżonej decyzji WINB z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...], która jest decyzją ostateczną i podlega wykonaniu. Jak wynika z materiału dowodowego, nałożony obowiązek nie został wykonany w całości - nie wykonano zabezpieczenia dyli ogrodzenia. Dlatego PINB właściwie podjął czynności mające na celu wyegzekwowanie nałożonego obowiązku. Przypomniał o ciążącym na zobowiązanych obowiązku, po czym wystawił tytuły wykonawcze, kierując je do egzekucji. Równocześnie z doręczeniem tytułów wykonawczych, aby przymusić zobowiązanych do wykonania obowiązku, organ egzekucyjny nałożył na nich grzywnę w celu przymuszenia i wezwał do wykonania określonego w tytułach wykonawczych obowiązku w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, gdyż w przeciwnym razie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. PINB wybierając środek egzekucyjny uznał, że oczekiwany skutek odniesie nałożenie na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5000,00 złotych pomimo tego, że nie prowadzi on bezpośrednio do wykonania obowiązku. Nie ma podstaw, aby uznać, że środek przymuszający zastosowano niewłaściwie. Wysokość grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. jest uznaniowa. Mając prawo do własnej oceny stopnia dolegliwości przymusu należy stwierdzić, że nałożenie na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia w kwocie 5000,00 zł jest uzasadnione. Aby grzywna spełniła swoją rolę, jej wysokość nie może być nieodczuwalna dla wydatków zobowiązanych. W rozpatrywanym przypadku PINB nie zastosował maksymalnej kwoty środka przymusu, ale uznał, że grzywna w wysokości 5000,00 zł powinna odnieść zamierzony skutek.

WINB odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu wyjaśnił, że nie mają one wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut niewyjaśnienia w treści rozstrzygnięcia znaczenia słowa "dyle" celem konkretnego wskazania w jaki sposób ogrodzenie winno zostać zabezpieczone zgodnie z decyzją WINB z [...] maja 2019 r. znak: [....], nie może być rozpatrywany w postępowaniu egzekucyjnym. Ewentualne wątpliwości dotyczące treści decyzji mogły być natomiast wyjaśniane w trybie art. 113 § 2 K.p.a. — o co skarżący nie wnieśli. Na obecnym etapie nie można badać kwestii rozstrzygnięcia obowiązku zawartego w decyzji będącej przedmiotem egzekucji. Ocena działania organu egzekucyjnego, nie może obejmować badania zasadności i wymagalności nałożonego obowiązku, a egzekucja nie może zamieniać się w dodatkową instancję służącą weryfikacji podstawy jej prowadzenia. Dlatego podnoszony zarzut dotyczący niewyjaśnienia słowa "dyle" nie może zostać uwzględniony. Natomiast oświadczenie mgr inż. A. Z. w sprawie umocowania ogrodzenia zlokalizowanego na działkach własnych nr 1235/2 i 1236/4 należących do Stron odnosi się jedynie do zabezpieczania słupów ogrodzenia zgodnie ze sztuką budowlaną. W/w oświadczeniu brak jest odniesienia do kwestii zabezpieczenia dyli. Tym samym działania organu egzekucyjnego w rozpatrywanej sprawie, są w pełni uzasadnione.

Dodać do tego należy, że pismem z dnia 26 maja 2021 r,, pełnomocnik D. M. i S. M. zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przez PINB na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 27 kwietnia 2021 r. Wniesiono o umorzenie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zarzutów. PINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r,, znak: [...], uznał zgłoszone zarzuty za bezzasadne. WINB po rozpoznaniu zażalenia stron, postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], uchylił postanowienie PINB w całości i jednocześnie oddalił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Zdaniem Organu, wniesione zarzuty na podstawie art. 33 § 2 pkt 1 i 5 u.p.e.a. nie zasługują na uwzględnienie z uwagi, iż obowiązek nałożony na D. i S. M. w decyzji WINB z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...], nie został wykonany w całości tj. brak wykonania podstemplowania i umocnienia dyli ogrodzenia.

D. M. i S. M., reprezentowani przez fachowego pełnomocnika skargą z dnia 16 września 2021 r., zaskarżyli do WSA w całości opisane wyżej postanowienie WINB z dnia [...] sierpnia 2021 r. w sprawie o nr [...]. Zaskarżonej "decyzji", pełnomocnik zarzucił:

• Naruszenie art. 33 § 2 pkt 1 i 5 EgzAdmU w zw. z art. 7 § 5 EgzAdmU wobec nieistnienia obowiązku, który wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu jego wykonania przez Zobowiązanych.

• Naruszenie art. 27 § 1 punkt 3 EgzAdmU, poprzez niespełnienie przez tytuł wykonawczy Nr [...], wystawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 27.04.2021 r., wymogów określonych w art. 27 EgzAdmU tj. brak stwierdzenie, że obowiązek nałożony na Zobowiązanych jest wymagalny.

• Naruszenie art. 34 § 2 pkt 2a EgzAdmU w zw. z art. 33 § 2 pkt 1 i 5 EgzAdmU w zw. z art. 7 § 5 EgzAdmU wobec nie uznania zarzutów Zobowiązanych w zakresie nieistnienia obowiązku, który wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu jego wykonania.

• Naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 KPA poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się przez organy do podnoszonych zarzutów, w szczególności dotyczących prowadzenia postępowania na podstawie tytułu wykonawczego zawierającego braki formalne, a w tym zakresie nierozróżnienie kwestii wymagalności obowiązku objętego tytułem 'wykonalności od daty nadania klauzuli wykonalności tytułowi egzekucyjnemu. Okoliczność wyjaśniona w treści zaskarżonego postanowienia na 3 stronie w ramach jednego zdania jakoby "u> punkcie D,F wyraźnie wskazano na wymagalność obowiązku "dotyczy spełnienia wymogu z art. 27 § 1 pkt 10, a nie jak zarzucali Zobowiązani wymogu z art. 27 § 1 punkt 3 EgzAdmU.

• Naruszenie art. 33 § 1 EgzAdmU w zw. z art. 27 § 1 punkt 3 EgzAdmU, poprzez brak stwierdzenie, że obowiązek nałożony na Zobowiązanych jest wymagalny.

• Naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 34 § 2 pkt 2a EgzAdmU w zw. z art. 33 § 2 pkt 1 i 5 EgzAdmU, art. 7 § 5 EgzAdmU, art. 33 § 1 EgzAdmU

• oraz art. 27 § 1 punkt 3 EgzAdmU wobec działania wbrew przepisom prawa.

• Naruszenie art. 6 § 1 EgzAdmU, poprzez podjęcia czynności egzekucyjnych względem Zobowiązanych, mimo, że nie uchylali się oni od wykonania obowiązku, a ich zachowaniu nie sposób przypisać cech celowego uchylania się od wykonania jakichkolwiek obowiązków nałożonych przez uprawnione organy.

• Naruszenie art. 119 § 1 EgzAdmU poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy wobec spełnienia obowiązku nałożonego na Zobowiązanych decyzją z dnia [...] marca 2019 r., znak [...] obowiązek ten wygasł, a wobec tego nie było możliwym zastosowanie przez organ wskazanego przepisu, co skutkuje kwestionowaniem dopuszczalności oraz prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, tym bardziej iż jest on na gruncie niniejszej sprawy niecelowy.

• Naruszenie art. 7 § 3 EgzAdmU poprzez jego pominięcie, w sytuacji kiedy stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany, co miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy.

• Naruszenie art. 7, 8, 9, 35, 77, 80, oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadzenie postępowanie w sposób nie budzący zaufania, jego uczestników do władzy publicznej, niespełnienie obowiązku załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki, przekroczenie swobodnej oceny dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia, prowadzenia postępowania w sprawie w sposób przewlekły i nierzetelny.

• Naruszenie art. 7 KPA w zw. z art. 113 § 2 KPA wobec niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli, sugerując końcowo po wszczęciu egzekucji, że ewentualne wątpliwości dotyczące treści decyzji mogą być wyjaśniane w trybie przewidzianym w art. 113 KPA, o co strona nie wnosiła, podczas, gdy strona nie miała wątpliwości w zakresie treści obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...].05.2020 r. znak [...] spełniając obowiązek wedle którego wykonanie podstemplowania słupów i dyli ogrodzenia, od strony działek własnych nr 1235/2 i 1236/4 zlokalizowanych przy ul. [...] w [...], nastąpiło w sposób zabezpieczający w/w ogrodzenie przed przewróceniem się, tym bardziej, że zobowiązanie nie narzucało konkretnego sposobu wykonania zabezpieczenia, a ten zastosowany przez Skarżących w pełni odpowiada zobowiązaniu, a jednocześnie również Organ nie wykazał jakiego rodzaju zabezpieczenia wymaga końcowo od zobowiązanych, bez wyjaśnienia wskazując, że zastosowane przez nich rozstrzygnięcie nie odpowiada zobowiązaniu, mimo, iż wedle oceny rzeczoznawcy w sposób dostateczny ogrodzenie po stronie Skarżących zostało zabezpieczone przed przewróceniem się.

• Naruszenie art. 7 a § 1 wobec nieuwzględnienie i niezastosowanie normy nakazującej w przypadku postępowania administracyjnego którego przedmiotem jest nałożenie obowiązku, rozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony Zobowiązanej w sytuacji pozostających w sprawie wątpliwości.

• Naruszenie art. Art. 7b poprzez brak współdziałania ze sobą organów administracji publicznej w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy, oraz stosowania środków nieadekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy.

• Naruszenie art. Art. 8 poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, niekierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

• Naruszenie Art. 9 w zw. z art. 8 KPA poprzez nienależyte i nie wyczerpując informowanie stron okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków

• będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a w niniejszej sprawie, nie tyle nie poinformowana Zobowiązanych na przestrzeni roku od chwili wydania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną w dniu [....].05.2019 r. co do rozbieżności interpretacyjnych w zakresie odczytania treści obowiązku i pojęcia nazwy "dyli".

• Naruszenie Art. 11 KPA, w zw. z art. 8 KPA poprzez niewyjaśnienie stronom przez okres blisko jeden rok od chwili wydania decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 20 maja 2019 r. zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez Zobowiązanych decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusy, tym bardziej że z Udziałem PINB oraz Zobowiązanych toczy się szereg postępowa n administracyjnych, strony z Urzędnikiem prowadzącym postępowanie widywały się niejednokrotnie, w miejscu zamieszkania Zobowiązanych i położenia ogrodzenia Urzędnik wizytował kilkunastokrotnie mając świadomość, że interpretuje obowiązek nałożony na Zobowiązanych w odmienny sposób niż oni, a wiedze w tym zakresie Urząd uzyskał już w dniu 8 czerwca 2020 r., kiedy to obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] maja 2019 r. został wykonany, opisany i utrwalony na zdjęciach przez Zobowiązanych.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o

• uchylenie zaskarżonego postanowienia, w całości w tym postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. i [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] oraz tytułu wykonawczego Nr [...], wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...].04.2021 r. i wszelkich czynności dokonanych w oparciu o tytuł wykonawczy z dnia 27.04.2021 r. znak [...] i umorzenie postępowania egzekucyjnego.

• z uwagi na okoliczności wyjątkowe, jakie rodzą konsekwencje w postaci wydania tytułu egzekucyjnego oraz niemiarodajne zastosowanie środków egzekucyjnych w sprawie, o charakterze prostym, nieskomplikowanym i nienacechowanym złą wolą czy złośliwym działaniem Skarżących, tym bardziej że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów formalnych wniesiono o pilne wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia niniejszej Skargi.

• wyznaczenie rozprawy z udziałem stron,

• zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa.

W uzasadnieniu skargi wyargumentowano podniesione zarzuty oraz wyrażone

wnioski.

WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, stwierdzając że zarzuty zawarte w skardze nie wnoszą nowej argumentacji do sprawy i nie stanowią podstawy do zastosowania instytucji autokontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga została uwzględniona wyłącznie z przyczyn dostrzeżonych przez Sąd z urzędu.

Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137; zwana dalej P.u.s.a.), zaś zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przedmiotem swej skargi w/w skarżący uczynili ostateczne postanowienie WINB wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 tej ustawy o nałożeniu na skarżących środka egzekucyjnego - grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł oraz obowiązku wniesienia opłaty w kwocie 68 zł.

O uwzględnieniu skargi zadecydowały uchybienia dostrzeżone przez Sąd z urzędu, a dotyczą one wstępnej fazy wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Według art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. tytuł wykonawczy powinien m.in. zawierać treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości i rodzaju, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. Należało zwrócić uwagę na początkową treść tej regulacji, która obliguje organ egzekucyjny do jasnego sformułowania treści obowiązku administracyjnego, który podlega egzekucji a więc który nie został wykonany w sposób dobrowolny przez zobowiązanego. Treść obowiązku, o jakim mowa należy określić w tytule wykonawczym możliwie ściśle a więc jak najdokładniej, aby organ egzekucyjny i egzekutor nie mieli wątpliwości co do sposobu i zakresu prowadzenia egzekucji. Treść obowiązku w tytule wykonawczym powinna być precyzyjna i pozwalać zorientować się, czego konkretnie tytuł dotyczy, aby umożliwiał egzekucję (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 października 2018 r., o sygn. II SA/GI 622/18, LEX).

Wskazanie w tytule świadczenia niepieniężnego określonego w ostatecznej decyzji, ale zrealizowanego przed wystawieniem tego dokumentu, może przełożyć się na niebezpieczeństwo egzekwowania od zobowiązanego obowiązku nieistniejącego, jak również na zastosowanie nieadekwatnych wobec tego środków egzekucyjnych. Zdaniem WSA nie jest dopuszczalna egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym, których wykonanie stwierdzono jeszcze przez wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Potwierdza to stanowisko przepis art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., który jako podstawę wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej traktuje nieistnienie obowiązku. Natomiast przepis art. 59 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej nakazuje umorzyć postępowanie w całości albo w części w przypadku niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Częściowe wykonanie obowiązku może zatem stanowić zarówno podstawę zarzutu z art. 33 § 2 pkt 1 w zw. z art. 34 § 4 pkt 4 lit. a u.p.e.a., bądź podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2019 r., o sygn. III SA/Wa 1031/19, LEX).

Odnosząc powyższe uwagi natury prawnej do okoliczności sprawy, w której wniesiono skargę dostrzec należało istotną niezgodność treści tytułów wykonawczych wystawionych przez PINB dnia 27 kwietnia 2021 r. nr [...], z ustaleniami Organów obu instancji w zakresie wykonania przez Skarżących obowiązku o charakterze niepieniężnym orzeczonym decyzją ostateczną WINB z dnia [...] maja 2019 r. znak [....]. Na tą okoliczność Sąd przeprowadził dowód z akt administracyjnych przesłanych do WSA wraz ze skargą D. M. i S. M. na postanowienie WINB z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], wydane w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, a zarejestrowaną pod sygn. II SA/Rz 1375/21.

Otóż w pkt 5 rubryki B w/w tytułów, PINB określił treść obowiązku podlegającego egzekucji w następujący sposób: "nakazuje Państwu D. i S. M. zam. [...] ul. [...] wykonać podstemplowanie i umocnienie słupów i dyli ogrodzenia, od strony działek własnych nr 1235/2 i 1236/4 zlokalizowanych przy ul. [...] w [...], w sposób zabezpieczający w/w ogrodzenie przed przewróceniem się, w terminie do 30 czerwca 2019 r.".

Tak określona treść obowiązku odpowiada literalnie treści osnowy decyzji administracyjnej WINB stanowiącej podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Tymczasem w protokole z czynności kontrolnych z dnia 28 stycznia 2021 r. pracownicy PINB w wyniku oględzin działek skarżących zapisali w sposób wyraźny, iż od strony działek skarżących o nr 1235/2 i 1236/4 zostało podpartych 8 kolejnych słupów ogrodzenia, liczonych od strony zachodniej. Żaden z dyli przedmiotowego ogrodzenia od strony w/w działek nie jest podparty ani umocniony.

Częściowe wykonanie orzeczonego obowiązku jeszcze przed wystawieniem tytułów wykonawczych przez Organ w zakresie zabezpieczenia słupów ogrodzenia, potwierdza też treść uzasadnienia postanowienia wydanego przez PINB o nałożeniu grzywny gdzie stwierdzono, że strony w dalszym ciągu nie wykonały w całości nałożonego na nich obowiązku tj. nie umocnili i nie podstemplowali dyli ogrodzenia. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego do WSA postanowienia PWINB stwierdzono na stronie 3, że obowiązek nałożony na skarżących nie został w całości wykonany. Nie wykonano zabezpieczenia dyli ogrodzenia. Istnieje więc wyraźna niespójność pomiędzy treścią obowiązku określonego w tytule wykonawczym a ustaleniami faktycznymi poprzedzającymi wszczęcie postępowania egzekucyjnego oraz ustaleniami wyrażonymi w treści skontrolowanych przez Sąd postanowień o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Zdaniem Sądu, treść tytułu wykonawczego w zakresie treści obowiązku podlegającego przymusowego wykonaniu powinna maksymalnie ściśle być spójna ze stanem rzeczywistym określonym przez PINB w trakcie oględzin ogrodzenia i terenu działek skarżących. Tytuł wykonawczy określa bowiem granice prowadzonego postępowania egzekucyjnego w zakresie świadczenia jakie winno zostać zrealizowane. Innymi słowy, Organ w oparciu o wszechstronne ustalenia faktyczne powinien jednoznacznie określić w jakiej części obowiązek poddany egzekucji nie został wykonany i przenieść to ustalenie na treść odpowiedniej rubryki tytułu wykonawczego.

Niezgodne z rzeczywistością określenie w tytule wykonawczym obowiązku, przełożyło się na legalność postanowienia PINB o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a tym samym na postanowienie WINB o utrzymaniu go w mocy. Otóż według art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Postanowienie PINB z dnia [....] kwietnia 2021 r. znak [...], utrzymane w mocy przez WINB, w pkt 2 zawierało wezwanie tego Organu do niezwłocznego wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie 14 dni polegającego na wykonaniu podstemplowania i umocnienia słupów i dyli ogrodzenia od strony działek własnych skarżących. Tak określone wezwanie nie odpowiada zaś tym okolicznościom, które ustalił PINB przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, skoro stwierdzono w trakcie oględzin podparcie 8 kolejnych słupów ogrodzenia.

Zakwestionowane przez Sąd uchybienie art. 27 § 1 pkt 3, art. 122 § 2 pkt 2 w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy z uwagi na art. 33 § 2 pkt 1 i art. 59 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 121 § 1, 2, 4 u.p.e.a. Nieprawidłowości w zakresie treści podstawowego dla postępowania egzekucyjnego dokumentu urzędowego jakim jest tytułu wykonawczy, w tym zwłaszcza określenie treści obowiązku niezgodnie z okolicznościami faktycznymi, negatywnie rzutują na wszystkie akty wydane w toku tego postępowania, w tym także na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w zakresie ustalonego obowiązku oraz wysokości grzywny. Naruszenie wymogów formalnych tytułu wykonawczego musi przełożyć się na niebezpieczeństwo wyegzekwowania obowiązku, który nie obciążał już zobowiązanego, bądź niebezpieczeństwo nienależytego prowadzenia egzekucji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r., o sygn. III FSK 3695/21, Legalis).

Zarzuty skargi nie zostały przez Sąd uwzględnione, bowiem w zdecydowanej większości odnoszą się one do postanowienia WINB w wydanego w sprawie zgłoszonych przez skarżących zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej. Podniesione przez pełnomocnika kwestie zostały rozważone przez Sąd w wyroku z dnia 16 grudnia 2021 r. o sygn. II SA/Rz 1375/21. Za wyrokiem WSA wydanym w tej sprawie powtórzyć należy, że nie jest zasadne kwestionowanie w ramach prowadzanego postępowania egzekucyjnego potrzeby wzmacniania dyli ogrodzenia, wobec wykonania wzmocnienia słupów tego urządzenia. Treść ostatecznej decyzji WINB w zakresie nałożonego na strony obowiązku jednoznacznie stwierdza bowiem nakaz podstemplowania i umocnienia słupów i dyli ogrodzenia. Decyzja wyraźnie wyróżnia w tym obszarze takie elementy ogrodzenia jak słupy i dyle. Jeżeli strony miały wątpliwości dotyczące treści orzeczonego obowiązku, to miały przecież możliwość wystąpić do właściwego Organu na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. z wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości co do treści tego rozstrzygnięcia w zakresie znaczenia słowa "dyle ogrodzenia". W obecnym stanie, obowiązkiem organu egzekucyjnego jest doprowadzenie do urzeczywistnienia w całości orzeczonego ostateczną decyzją nakazu wykonania podstemplowania i umocnienia słupów oraz dyli ogrodzenia. Innymi słowy, kwestionowanie merytorycznej zasadności ostatecznej decyzji administracyjnej na etapie postępowania egzekucyjnego nie może zdaniem Sądu odnieść zamierzonego przez skarżących skutku. Jeżeli podstawę prawną egzekwowanego obowiązku stanowi decyzja administracyjna, to obalanie jej prawidłowości, stanowiłoby nieuprawnione wkroczenie w kompetencje organu administracji publicznej, który w postępowaniu rozpoznawczym w sposób władczy rozstrzygnął o prawach i obowiązkach strony, wynikających z przepisów prawa materialnego. W konsekwencji na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest możliwe wprowadzanie zmian w tej materii, która jednoznaczne została rozstrzygnięta w decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. II FSK 1014/19, Legalis).

W ponownie prowadzonym postępowaniu rolą Organów będzie rozważenie zakresu istnienia określonego w tytule wykonawczym obowiązku administracyjnego w kontekście ustalonego przez PINB w trakcie oględzin stanu zabezpieczenia ogrodzenia - art. 153 P.p.s.a. - oraz przełożenie tych ustaleń na zakres prowadzonego postępowania egzekucyjnego i wydawanych rozstrzygnięć.

Wyłożone względy nakazywały Sądowi uwzględnić skargę na podstawie art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 P.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania zapadło zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. i obejmuje kwotę należnego wpisu sądowego od skargi, połowę należnego wynagrodzenia adwokackiego oraz poniesioną opłatę skarbową od pełnomocnictwa. Sąd zadecydował o obniżeniu o połowę tego wynagrodzenia na podstawie art. 206 P.p.s.a., a wpłynęło na tą decyzję to, iż skarga w niniejszej sprawie w zakresie podniesionych i wyargumentowanych przez pełnomocnika zarzutów dotyczyła w istocie sprawy postanowienia WINB o odmowie uwzględnienia zarzutów zgłoszonych w sprawie egzekucji administracyjnej. Skarga w tym przedmiocie została rozpoznana przez Sąd pod sygn. II SA/Rz 1375/21.

Natomiast zarządzenie o zwrocie na rzecz skarżących solidarnie kwoty 100 zł tytułem nadpłaconego wpisu sądowego wydano na podstawie art. 225 P.p.s.a.