Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1297/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2020 r. sprawy ze skargi P. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] lutego 2019 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz P. S.A. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] (dalej jako "zaskarżona decyzja") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako "Organ", "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. (dalej jako "Skarżąca", "Spółka", "Strona") od decyzji Prezydenta m. W. (dalej także,,Organ I instancji") z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] (dalej jako "decyzja I instancji") wymierzającej Skarżącej karę pieniężną w wysokości 943 zł. za zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. [...] w rej. nr [...] w dniach 7-26 września 2018 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy w postaci dwustronnej strzałki kierunkowej o powierzchni 1,15 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent m. W. wydając decyzję I instancji wyjaśnił, że w sprawie reklamy w postaci strzałki kierunkowej umieszczonej w pasie drogowym ul [...] w rej nr [...] było już prowadzone postępowanie administracyjne i w dniu [...] listopada 2018 r. wydano decyzję nr [...] nakładającą na Stronę karę pieniężną za jej umieszczenie w okresie od 1 sierpnia 2018 r. do 6 września 2018 r. Organ I instancji przyjął, że po tym czasie reklama pozostawała nadal w pasie drogi publicznej.

W dniu [...] września 2018 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy w postaci dwustronnej strzałki kierunkowej bez wymaganego przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm., dalej jako "u.d.p."), zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...], w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy.

Kolejna kontrola przeprowadzona w dniu [...] września 2018 r. potwierdziła nielegalne funkcjonowanie dwustronnej strzałki kierunkowej, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzona przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

W tym stanie Organ I instancji wydał decyzję I instancji mocą której nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 943 zł. za zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. [...] w rej. nr [...] w dniach 7-26 września 2018 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy w postaci dwustronnej strzałki kierunkowej o powierzchni 1,15 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca podniosła, że przedmiotowa tablica informacyjna dotycząca kierunku wjazdu, zapewniająca swobodną komunikację nie stanowi jakiejkolwiek reklamy. Strona wskazała, że zgodnie z ogólnie przyjętą i przywołaną między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2005r. (sygn. akt OSK 1275/04) definicją reklamy: "reklama", rozumiana jest jako rozpowszechnianie informacji o towarach, ich zaletach, wartościach, miejscach i możliwościach nabycia, przekazywane bliżej nieokreślonemu kontrahentowi, mające na celu zachęcenie potencjalnego klienta do nabywania towaru lub skorzystania z określonych usług. Celem reklamy jest nie tylko przekazywanie informacji o towarach /usługach/, ale również nakłanianie potencjalnych klientów do ich nabycia, poprzez prezentowanie np. cech jakościowych, użytkowych, zalet technicznych, estetycznych po to, aby skłonić jak największą liczbę potencjalnych klientów do zakupu. Informacja, aby miała charakter reklamowy musi zawierać elementy wartościujące /oceniające/, zachęcające do zakupu danych towarów.

W wyniku rozpoznania odwołania, SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. Uzyskania zezwolenia wymagają wskazane w art 40 ust. 1 u.d.p. działania i czynności polegające na: 1) prowadzeniu robót w pasie drogowym, 2) umieszczaniu w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęciu pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2 u.d.p.).

Za zajęcie natomiast pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Z treści tego przepisu wynika więc, iż podstawą jego zastosowania jest wyłącznie stwierdzenie przez zarządcę drogi, iż określony podmiot samowolnie zajął pas drogowy na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

W tej sytuacji, zdaniem Organu, argumentacja Strony nie może wpłynąć na odstąpienie lub zmniejszenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, która jest obligatoryjna.

SKO stwierdziło również, że w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący z poszanowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019r. poz. 2096 ze zm., dalej ,,K.p.a."). Ponadto Organ wskazał, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego i znalazło to wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Na ww. decyzję Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzuciła SKO naruszenie:

- art. 39 ust. 1 pkt. 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż obiekt umieszczony przez Skarżącą nie stanowił obiektu związanego z potrzebami zarządzania drogami i ruchu drogowego;

- art. 40 ust. 12 i 13 u.d.p. przez ich bezpodstawne zastosowanie, przy braku przesłanek do ich zastosowania w oparciu o błędne zakwalifikowanie obiektu informacyjnego jako reklamy;

- art. 40 ust. 12 u.d.p. w związku z Załącznikiem Nr 1 do uchwały Nr LXII/1677/2018 Rady m.st. Warszawy z dnia 1 marca 2018 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r., poz. 2509), poprzez nałożenie na Skarżącą sankcji na podstawie błędnego przeświadczenia, iż umieszczony obiekt stanowi reklamę i w konsekwencji zastosowanie niewłaściwego przelicznika wymiaru kary wynikającego z treści uchwały;

- art. 39 ust. 1a u.d.p. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy charakter działalności Skarżącej oraz właściwości obiektu przemawiały za wyłączeniem obiektu od zakazów z art. 39 ust 1 pkt 1 -11 u.d.p.;

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że obiekt umieszony przez Skarżącą pełnił rolę reklamy;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 84 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy administracji publicznej wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, tak jak wymagałby tego interes Skarżącej oraz słuszny interes obywateli;

- art. 80 K.p.a. poprzez przeprowadzenie dowolnej zamiast swobodnej oceny dowodów;

- art. 189f K.p.a. poprzez brak zbadania, czy w sprawie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.

Strona wniosła jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako ,,P.p.s.a.")

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego była decyzja SKO w sprawie nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim przez określony okres czasu reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Bezspornie, w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi wymaga umieszczenie w pasie drogowym – poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - również reklamy.

Z kolei art. 4 pkt 1 u.d.p. wskazuje, że pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Stosownie zaś do postanowienia art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa pobiera się opłatę, która w przypadku umieszczania obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.), ustalana jest się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, przy czym stawki te dla dróg, których jest zarządcą ustala w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (art. 40 ust.6 i ust. 8 u.d.p.). W niniejszej sprawie była to uchwała Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm., dalej ,,Uchwała").

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.).

W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369).

Ustanowiona w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w tym postępowaniu koncepcja spoczywającego na organach administracji publicznej ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie kary pieniężnej. Ustalając zatem stan faktyczny sprawy organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) a następnie w oparciu o tak zebrany całokształt materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.) i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Ponadto, trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 81a § 1 K.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

W konsekwencji organy administracji publicznej mają obowiązek nie tylko określić, jakie okoliczności faktyczne są istotne z punktu widzenia rodzaju sprawy administracyjnej ale następnie zebrać materiał dowodowy wystarczający dla dokonania tych ustaleń w sprawie, należycie go rozważyć w świetle wymogów ustanowionych postanowieniami ww. przepisów prawa i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

W sprawie o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy zakres postępowania wyjaśniającego obejmować zatem powinien to, czy wymagane było uzyskanie zezwolenia a jeżeli tak to czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, przez jaki okres, jakiej powierzchni i w jakim celu.

Na gruncie niniejszej sprawy przedmiotem wstępnych rozważań Organów winno być to, czy z racji tego, że Skarżąca prowadzi stację paliw nie zachodzi przypadek wykluczający obowiązek uzyskania zezwolenia. Stosownie bowiem do postanowienia art. 40 ust. 1 u.d.p. zezwolenie na zajęcie pasa nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. Na uwagę zasługuje w tym zakresie szczególnie postanowienie art. 22 ust. 2 u.d.p. wskazujące na możliwość oddania przez zarząd drogi gruntów w pasie drogowym, w najem, dzierżawę lub użyczenie, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego lub obsługi użytkowników ruchu. Przed zatem przyjęciem, że na Stronie spoczywał obowiązek pozyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do spornej strzałki, Organ winien ustalić, czy nie doszło do zawarcia takiej umowy w zakresie na przykład realizacji celu związanego z obsługą użytkowników ruchu. O ile bowiem taka umowa została zawarta na część pasa drogowego na którym posadowiono tę strzałkę to wymaganie takiego zezwolenia, a w przypadku jego braku nałożenie kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego bez jego uzyskania, należałoby uznać za niezasadne. Organy obu instancji zaniechały rozważenia tej wstępnej kwestii a zdaniem Sądu jej znaczenia w świetle charakteru działalności gospodarczej Skarżącej związanej z prowadzeniem stacji paliw nie można było w tej sprawie pominąć. O ile zaś Organy poczyniły w tym zakresie ustalenia to powinno to znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, co jednak nie nastąpiło. W tym stanie rzeczy Sąd nie dysponuje wiedzą, czy posadowienie wspomnianej strzałki w miejscu wskazanym w zaskarżonej decyzji winno być postrzegane za nieuprawnione i wymagające nałożenia kary pieniężnej za zajęcie drogowego bez wymaganego zezwolenia czy też mieszczące się w uprawnieniu, jakie w tym zakresie wynikało dla Strony z umowy zawartej z zarządcą drogi. Wypada zatem uznać, że Organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń w tym zakresie, co należy postrzegać za istotne uchybienie przepisom postępowania (art. 7, art., 77 § 1 K.p.a.) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji I instancji Organy, realizując potrzebę ustalenia okresu przez jaki dwustronna strzałka pozostawała w pasie drogowym ul. [...] odwołały się do okoliczności prowadzenia innego postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem decyzji z [...] listopada 2018 r. nr [...]. Jak wskazały Organy, na mocy tej decyzji została nałożona na Stronę kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego na potrzeby reklamy w postaci strzałki kierunkowej umieszczonej w pasie drogowym ul. [...] w rej nr [...] w okresie od 1 sierpnia 2018r. do 6 września 2018r.

Okoliczność wydania wspomnianej decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. stała się następnie dla Organu I instancji i SKO podstawą do przyjęcia, że w okresie przed 12 września 2018r. (tj. od 7 września 2018 r. do 11 września 2018r.) strzałka kierunkowa znajdowała się opisanym w zaskarżonej decyzji miejscu. Trzeba także wspomnieć, że w dniu [...] września 2018r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...], podczas której stwierdzono zajęcie przez Skarżącą pasa drogowego na potrzeby umieszczenia dwustronnej strzałki kierunkowej, bez wymaganego zezwolenia.

W zaskarżonej decyzji zostało następnie przyjęte, że w dniach od 7 do 26 września 20018 r. pas drogowy był zajęty przez Skarżącą we wspomnianym celu. W aktach postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją nie ma jednak żadnych dowodów pozwalających przyjąć, że w okresie od 7 do 11 września 2018 r. przedmiotowa strzałka się tam znajdowała. Nie zostały bowiem określone i włączone do akt dowody pozwalające uznać za uzasadniony wniosek Organu w powyższym zakresie. Brak protokołu kontroli czy też innych dowodów, które potwierdzałyby taki stan rzeczy. Za poprawnością wniosku Organu nie może bowiem przemawiać fakt wydania innej administracyjnej tj. decyzji z dnia [...] listopada 2018r., co do której brak wiedzy, czy uzyskała status ostatecznej czy też prawomocnej na datę wydania decyzji I instancji a tylko w takim przypadku mogłaby ewentualnie wzmocnić argumentację co do zasadności wnioskowania Organów w omawianym tutaj zakresie. Ponadto, także i ta decyzja nie została włączona do akt sprawy, choć stała się dla Organów ją prowadzących jedyną - w ocenie Sądu niewystarczającą - podstawą do przyjęcia faktu pozostawania wspomnianej strzałki w okresie od 7 września do 11 września 2018 r. w pasie drogowym ul. [...]. W konsekwencji trzeba stwierdzić, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie potwierdza przyjętych ustaleń Organów. Świadczy to o naruszeniu zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego a następnie w świetle jego niewątpliwych braków bezpodstawnego przyjęcia za udowodnioną okoliczności istotnej w sprawie a związanej z okresem pozostawania wspomnianej strzałki w pasie drogowym ul. [...] w rej. nr [...] to jest o naruszeniu art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Z uwagi na okoliczność, że liczba dni zajmowania pasa drogowego ma znaczenie dla prawidłowego wyliczenia należnej kary pieniężnej to to przez jaki okres wspomniana strzałka pozostawała w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi ma wpływ na wysokość kary pieniężnej z tego tytułu w niniejszym postępowaniu. Poczynienie zatem ustaleń w tym zakresie przez Organy z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania należy uznać za ich naruszenie w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wypada dalej podkreślić, że w aktach sprawy o nałożenie kary pieniężnej z tytułu umieszczenia w pasie drogowym bez zezwolenia obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam powinny znajdować się dowody potwierdzające ten fakt a nadto winny być one w tym zakresie ze sobą spójne. W aktach sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją znajduje się wydruk z mapy zasadniczej z naniesionym odręcznie wskazaniem umiejscowienia strzałki (k. 2b akt administracyjnych). Z mapy należy wnioskować, że wspomniana strzałka jest posadowiona na działce o nr [...]. Natomiast na potrzeby ustalenia przeznaczenia działki na której znajduje się strzałka w aktach sprawy znajduje się wyrys z mapy ewidencyjnej skala 1:500 dotyczący działki nr [...], wypis z rejestru gruntów działki nr [...] oraz informacja z rejestru gruntów dotycząca tej działki (odpowiednio k. 2a, 2 i 3 akt administracyjnych) a zatem działki sąsiedniej a nie działki nr [...]. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ winien jednoznacznie stwierdzić na jakiej działce znajduje się strzałka a nadto czy znajduje się w pasie drogowym a zgromadzone materiały w sprawie nie powinny nasuwać wątpliwości co do poczynionego w tym zakresie ustalenia. Powinno to też znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. W zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji I instancji brak bowiem jakiegokolwiek wyjaśnienia tej okoliczności, co nie pozwala uznać, że spełnione zostały wymogi uzasadnienia faktycznego w rozumieniu art. 107 § 3 K.p.a.

Na organie administracji publicznej rozpatrującym sprawę w wyniku złożonego odwołania ciążą określone obowiązki. Strona wnosząc środek zaskarżenia ma prawo oczekiwać, że organ II instancji ponownie rozpozna sprawę w jej całokształcie i należycie rozważy podnoszone przez nią zarzuty pod adresem decyzji pierwszej instancji a następnie znajdzie to wyraz w treści uzasadnienia decyzji kończącej postępowanie. Istota sporu w sprawie, sygnalizowana w treści wniesionego przez Stronę odwołania, jak i także złożonej skargi, dotyczy charakteru dwustronnej strzałki kierunkowej umieszczonej w pasie drogi ul. [...]. Organ przyjął, za Prezydentem m. W., że jest to reklama i zaniechał własnych ustaleń w tym zakresie, ustosunkowania się do przeciwnych twierdzeń Skarżącej zawartych w odwołaniu jak i w ogóle odniesienia ustalonych w toku postępowania okoliczności faktycznych do przepisów prawa mających zdaniem SKO zastosowanie w sprawie. Samo przytoczenie przepisów prawa nie może być uznane za wystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Podobnie jak niewystarczające jest zanegowanie przez Organ zasadności zarzutów odwołania bez uzasadnienia swojego stanowiska w tym względzie w zaskarżonej decyzji. Powyższe przesądza o tym, że zaskarżona decyzja nie wypełnia wymogów uzasadnienia określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

Tymczasem o ile przeprowadzona powyżej analiza odnosząca się do istnienia obowiązku uzyskania zezwolenia przez Skarżącą wskazywałaby, że stosowna umowa z zarządcą drogi nie została zawarta i Strona miała obowiązek uzyskania zezwolenia ustalenie, czy wspomniana dwustronna strzałka jest reklamą czy też nie, zaczyna mieć istotne znaczenie dla sprawy. Ma to wpływ na wysokość kary pieniężnej, jaką można byłoby nałożyć na Skarżącą z tytułu zajmowania pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie ze wspomnianym postanowieniem art. 40 ust. 12 w związku z art. 40 ust. 6 i ust. 8 u.d.p. wysokość kary jest ustalana w odniesieniu do stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego przyjętych we właściwej uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Na gruncie niniejszej sprawy byłaby to Uchwała, w której zostały zróżnicowane stawki takich opłat w zależności od celu na jaki został zajęty pas drogowy. Prawidłowe zatem ustalenie w zakresie charakteru strzałki kierunkowej rzutuje ostatecznie na wysokość kary pieniężnej.

Z art. 4 pkt 23 u.d.p. wynika, że za reklamę w rozumieniu postanowień tej ustawy należy uważać umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 i 284), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55).

Zgodnie z postanowieniem art. 2 pkt 16b ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej ,,u.p.z.p.") tablica reklamowa to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. W myśl zaś art. 2 pkt 16c tej ustawy urządzenie reklamowe to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

Z uwagi na to, że wskazane powyżej definicje odwołują się do pojęcia reklamy trzeba też mieć na uwadze, że w rozumieniu ww. ustawy reklamą jest upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16a u.p.z.p.).

Odnosząc powyższe do oceny charakteru spornej strzałki trzeba zauważyć, że nie jest ona informacją promującą osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Jej rola ogranicza się do wskazania wjazdu na teren działki na której umiejscowiona jest stacja paliw. Ma zatem bardziej walor informujący użytkowników ruchu o miejscu zjazdu z drogi publicznej a nie charakter promujący w rozumieniu wskazanych przepisów prawa. Stąd też brak podstaw do uznania jej za tablicę reklamową czy urządzenie reklamowe, o jakich mowa w art. 4 pkt 23 u.d.p. w związku z art. 2 pkt 16b i 16c u.p.z.p.

Pozostaje odpowiedź na pytanie, czy może zatem być uznana za ,,inny nośnik informacji wizualnej". Ustawodawca nie wyjaśnił bliżej tego pojęcia. Taka zaś definicja reklamy sugeruje, że jej pojęcie w istocie dotyczy bardziej nośnika o charakterze materialnym (niezależnie od jego konstrukcji), który ma służyć do przekazywania treści reklamowych (informacji wizualnej). Sąd przychyla się i przyjmuje za swoje poglądy zawarte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wystarczające jest, aby wspomniane nośniki zawierały co najmniej nazwę własną podmiotu lub jego logo i nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę (wyrok z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11; wyrok z 8 września 2020r. sygn. akt II GSK 1338/18). Sporna w niniejszej sprawie dwustronna strzałka nie spełnia w ocenie Sądu nawet tych minimalnych wymogów dla uznania jej za reklamę albowiem nie zawiera nazwy Skarżącej ani jej logo.

Z powyższych względów, przypisanie dwustronnej strzałce Strony statusu reklamy w rozumieniu u.d.p. nie jest prawidłowe i odmienny wniosek Organów nie zasługuje na aprobatę a w konsekwencji także, wypływające z wadliwie przyjętej oceny w tym zakresie, skutki związane z wysokością kary pieniężnej wyliczonej w zaskarżonej decyzji.

Niewyjaśnione w niniejszej sprawie okoliczności mają, w ocenie Sądu, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Materiał dowodowy nie został należycie zebrany i oceniony w całokształcie, zgodnie z ustawowymi zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Stan faktyczny powinien bez żadnych wątpliwości potwierdzać wypełnienie dyspozycji prawa materialnego: zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia w celu umieszczenia w nim reklamy o ile Organy zamierzały z tego tytułu nałożyć na Stronę karę pieniężną. Jak zaś wynika z przeprowadzonej kontroli przez Sąd w sprawie nie doszło do wyjaśnienia istotnych okoliczności, które mogły przesądzać w ogóle o istnieniu podstaw do nałożenia kary pieniężnej lub też rzutować na jej wysokość.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organy powinny w pierwszej kolejności rozważyć stosownie do udzielonych powyżej wytycznych, czy Skarżąca była zobowiązana uzyskać zezwolenie na zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia w nim dwustronnej strzałki kierunkowej. W przypadku zaś gdy taki obowiązek ją obciążał albowiem nie zawarła stosownej umowy z zarządcą drogi, w dalszej kolejności należy ustalić, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego, przez jaki okres, o jakiej powierzchni i w jakim celu a powinno to nastąpić zgodnie ze wskazówkami udzielonymi przez Sąd przy omawianiu stwierdzonych uchybień. W ostatniej kolejności powinno dojść do rozważenia, czy istnieją podstawy do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w oparciu o art. 189f K.p.a.

Orzekające w sprawie Organy nie sprostały wymaganiom procedury administracyjnej, nie podejmując wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w świetle istotnych w sprawie okoliczności aby następnie rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy w jego całokształcie (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) i uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Wskazane powyżej uchybienia zaistniały w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Z tego też powodu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o ten przepis prawa. Z uwagi zaś na to, że stwierdzone uchybienia dotknęły także decyzji I instancji, na podstawie art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił także tę decyzję.

O kosztach postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnął na podstawie art. 209 oraz art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a) w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) i złożyły się na nie: 100 złotych tytułem wpisu sądowego oraz 270 złotych tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem oraz 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa.