Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1206/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 49, art. 49a, art. 49b, art. 129 par. 2, art. 134
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 15zzs ust. 1 pkt 6, art. 15zzs ust. 2a pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 68 ust. 6 i 7
journal: Dz.U. 2020 poz 875
law: Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., nr [...], ustalił na rzecz W. K. sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu obejmującego działki o nr ewid. 1, 2 i 3, obręb [...], położone w C. przy ul. [...], polegające na zmianie zamierzonego sposobu użytkowania budynku produkcyjno-usługowego w trakcie realizacji z przystosowaniem do funkcji biurowo-usługowej z parkingiem w kondygnacji parteru.

Decyzja ta została wydana po przeprowadzeniu postępowania, w którym na zasadzie określonej w art. 49a k.p.a. - z uwagi na udział więcej niż dwudziestu stron - zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu, dokonywane były w formie, o której mowa w art. 49 § 1 k.p.a. O zamiarze zawiadamiania w ten sposób strony zostały skutecznie uprzedzone wraz z zawiadomieniem z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania w sprawie.

Obwieszczeniem z dnia [...] r. organ I instancji zawiadomił o wydaniu wspomnianej na wstępie decyzji. Jak wynika z akt sprawy obwieszczenie to wywieszono na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w C. w dniach od 6 do 20 marca 2020 r. oraz we "wskazanej lokalizacji" w dniu 6 marca 2020 r. Ponadto, od dnia 18 marca 2020 r. obwieszczenie udostępnione było w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta w C.

Pismem z dnia 25 maja 2020 r. obecnie skarżąca A. D. zwróciła się do organu I instancji o udostępnienie powyższej decyzji w trybie art. 49b § 1 k.p.a. Odpis decyzji został doręczony skarżącej w tradycyjnej formie za pośrednictwem poczty w dniu 5 czerwca 2020 r. Pismem z dnia 17 czerwca 2020 r., nadanym w placówce pocztowej tego samego dnia, skarżąca wspólnie z M. C. wniosły odwołanie od decyzji z dnia [...] r.

Organ I instancji przekazując odwołanie skarżącej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie wskazał m.in, że decyzja z dnia [...] r. stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2020 r.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie stwierdziło, że odwołanie skarżącej zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. i nie podlega rozpatrzeniu.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Natomiast w związku z obecną sytuacją epidemiczną, bieg terminów został zawieszony od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r. Jednakże, w dniu 18 kwietnia 2020 r. weszła w życie ustawa, zgodnie z którą wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenia biegu terminów nie dotyczy terminów, o których mowa w art. 59 ust. 1-2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293). Stąd też termin do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji upłynął z dniem 4 maja 2020 r. Wobec powyższego, złożone w dniu 17 czerwca 2020 r. odwołanie zostało wniesione po terminie.

W skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:

– art. 49 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji przez organ I instancji w formie obwieszczenia;

– art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia stwierdzającego, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co do okoliczności mających wpływ na dochowanie terminu do wniesienia odwołania;

– art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu i tym samym zamknięcie merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że od dnia 13 marca 2020 r. tablica ogłoszeń w Urzędzie Miasta była niedostępna dla interesantów z uwagi na sytuację epidemiczną w kraju, a stan ten trwa do chwili obecnej (tj. do 19 sierpnia 2020 r., kiedy skargę sporządzono). Ponadto, skarżąca jest właścicielką działki sąsiedniej i nie widziała, aby w miejscu realizacji inwestycji wywieszono obwieszczenie, a nawet gdyby się tam znalazło, to w owym czasie przemieszczanie się było utrudnione z uwagi na COVID-19.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi w kwestii skuteczności doręczenia decyzji podał, że zarówno na tablicy ogłoszeń urzędu oraz w miejscu inwestycji wywieszono obwieszczenie, co potwierdzają zamieszczone na nim pieczęcie. Brak jest podstaw by kwestionować taki dokument.

Pismem z dnia 9 października 2020 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko oraz wskazała, że w sprawie dotyczącej jej siostry – M. C., organ odwoławczy posłużył się inną argumentacją niż w jej sprawie. Ponadto nie wyraziła zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

W tym miejscu wypadnie zauważyć, że organ odwoławczy odrębnym postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], stwierdził, że również odwołanie M. C. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazano, że decyzja z dnia [...] r. została doręczona na jej wniosek w dniu 2 czerwca 2020 r. Wobec tego termin do wniesienia przez nią odwołania upłynął z dniem 16 czerwca 2020 r. Zatem wniesione w dniu 17 czerwca 2020 r. odwołanie należało uznać za wniesione z uchybieniem terminu.

Pismem z dnia [...] r. organ odwoławczy poinformował, że w dniu [...] r. wydał postanowienie odmawiające skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r. Sąd z urzędu ustalił, że sprawa ze skargi na to ostatnie postanowienie została zarejestrowana w tut. Sądzie pod sygn. akt II SA/Gl 1501/20, a postanowieniem z dnia 9 grudnia 2020 r., postępowanie to zostało zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w niniejszej sprawie.

Natomiast sprawa ze skargi siostry skarżącej na postanowienie z dnia [...] r., nr [...], została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gl 1205/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić przyjdzie, w szczególności wobec żądania przez skarżącą przeprowadzenia rozprawy, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie jest postanowieniem kończącym postępowanie, a zatem jednym z wymienionych w powołanym przepisie. Sam charakter zaskarżonego postanowienia przesądza o możliwości rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Ustawodawca nie uzależnił w tym przypadku możliwości rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym od woli stron. Ewentualne skierowanie takiej sprawy na rozprawę nie może też być wprost efektem złożenia wniosku w tym przedmiocie. Dlatego też, mimo że skarżąca w piśmie procesowym z dnia 9 października 2020 r. nie wyraziła zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i wniosła o wyznaczenie i przeprowadzenie rozprawy, to uwzględniając treść art. 122 p.p.s.a. powyższy wniosek nie wiązał Sądu, co oznacza, iż możliwym było skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne (por.: B. Dauter w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z komentarzem pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015 r., str. 527). W tej sytuacji Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym, mając ponadto na uwadze, że w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (zob.: art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - Dz.U.2020.374, ze zm., zwanej dalej ustawą COVID-19).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, stwierdzić przyjdzie, że zasługiwała ona na uwzględnienie, aczkolwiek w zasadniczej mierze z innych powodów, aniżeli wskazane w jej uzasadnieniu.

Należy zaznaczyć, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia było zagadnienie dotyczące terminowości wniesienia odwołania. W okolicznościach niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie dla oceny poprawności tego rozstrzygnięcia mają dwie kwestie, a mianowicie ograniczenia i zmiany w przepisach jakie powstały w związku z ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii (m.in. czasowe zawieszenie biegu terminów na mocy ustawy z dnia 2 marca 2020 r.) oraz data dokonania skutecznego zawiadomienia skarżącej o wydaniu decyzji w trybie art. 49a w zw. z art. 49 § 2 k.p.a.

Jednak dalsze rozważania należy rozpocząć od uporządkowania stanu prawnego jaki powstał w związku z sytuacją epidemiczną kraju.

Otóż rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U.2020.433), w oparciu o art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (obecnie: Dz.U.2020.1845), ogłoszono w okresie od dnia 14 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Stan ten odwołano rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U.2020.490) i w tym samym dniu na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U.2020.491) ogłoszono do odwołania stan epidemii. Stan ten trwa nieprzerwanie do dnia dzisiejszego.

Na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19, który został dodany ustawą zmieniającą z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U.2020.568), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. (zob.: art. 101 ustawy zmieniającej), a zatem miał zastosowanie do tych terminów, których bieg nie zakończył się przed tym dniem.

Z kolei zgodnie z art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U.2020.875), który wszedł w życie z dniem 16 maja 2020 r., terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy COVID-19, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 maja 2020 r., a zgodnie z art. 68 ust. 7 tej ustawy, terminy, których bieg uległ zawieszeniu, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Zatem pierwszym dniem podjęcia biegu tych terminów był dzień 24 maja 2020 r.

Zaznaczyć też wypadnie, że na podstawie art. 15zzs ust. 2a pkt 4 ustawy COVID-19, który został dodany na mocy art. 73 ustawy z dnia C. r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U.2020.695), wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, nie dotyczy terminów wydania decyzji, o których mowa w art. 59 ust. 1-2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (decyzja o warunkach zabudowy). Natomiast zgodnie z art. 115 ustawy z C. r. terminy te rozpoczynają bieg, a rozpoczęte biegną w dalszym ciągu począwszy od dnia wejścia w życie tej ustawy tj. od dnia 18 kwietnia 2020 r.

Dla porządku dodać wypadnie, że na mocy ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. (Dz.U.2020.2255), zmieniającej po raz kolejny ustawę COVID-19, do ustawy tej dodano art. 15zzzzzn2, w myśl którego w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego wskazanych terminów, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu (ust. 1); w zawiadomieniu takim organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2), a ponadto w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu wnosi się w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust. 3). Jakkolwiek z uwagi na wejście w życie już po wydaniu zaskarżonego postanowienia przepis ten pozostaje bez wpływu na ocenę legalności tego postanowienia, to z uwagi na istotę zawartej w nim regulacji może odegrać rolę posiłkową w zakresie interpretacji podobnych stanów faktycznych powstałych w okresie stanu epidemii.

Ponadto, z uwagi na zastosowany przez organ I instancji tryb zawiadomienia o wydaniu decyzji, przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z art. 49a k.p.a., poza przypadkami, o których mowa w art. 49, organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2. Z kolei art. 49 § 1 k.p.a. stanowi, że zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej, zaś zgodnie z § 2 tego przepisu, dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej.

Mając tak zarysowany stan prawny rozważenia wymagało, czy i kiedy skarżąca została skutecznie zawiadomiona o wydaniu decyzji z dnia [...] r., a co za tym idzie, w jakiej dacie rozpoczął się dla skarżącej bieg terminu do wniesienia odwołania.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 2/16, przyjął, że instytucja doręczenia, o której mowa w art. 49 k.p.a., nie narusza zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, umożliwia bowiem stronie zapoznanie się z czynnościami organu i treścią wydanych przez organ rozstrzygnięć. Z uwagi jednak na zasadnicze ograniczenie uprawnień stron w odniesieniu do prawa zapoznania się z treścią podejmowanych przez organ czynności w sprawie, sposób wywiązania się przez organ z konkretnych obowiązków na nim spoczywających w zakresie upublicznienia decyzji i innych czynności powinien podlegać rygorystycznemu sprawdzeniu. Ze wskazanym publicznym zawiadomieniem wiąże się skutek prawnoprocesowy doręczenia pisma. Oparty jest on na tzw. fikcji prawnej, że w trakcie biegu terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia strony dowiedziały się o podjętej przez organ czynności i z nią się zapoznały w sposób równoważny doręczeniu pisma w formie doręczenia właściwego lub zastępczego. Nie budzi wątpliwości, że w przypadku gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu, należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie zostało zamieszczone najpóźniej, i ten dzień traktować jako dzień doręczenia przez publiczne ogłoszenie w trybie art. 49 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 235/11). Należy również podzielić przeważające stanowisko prezentowane w orzecznictwie, które przyjmuje, że okoliczność, iż zamieszczenie obwieszczenia ma charakter czasowy, nie ma wpływu na sposób liczenia biegu terminu. Dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 49 k.p.a., zasadnicze znaczenie ma dzień, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej. Termin ten na gruncie przepisów prawa powinien być rozumiany jako jednorazowe zdarzenie dające się obiektywnie określić. Inne bowiem rozumienie treści art. 49 k.p.a. nakazywałoby nie dostrzegać różnicy pomiędzy użytym przez ustawodawcę zwrotem nawiązującym do "dnia publicznego ogłoszenia" a wyrażeniem "ostatni dzień, w którym nastąpiło obwieszczenie" (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2925/13; z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1686/13; z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1170/13). Prawidłowość wywiązania się przez organ z obowiązku publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji administracyjnej stanowi podstawę do uznania, że została ona skutecznie doręczona stronom postępowania.

W kontrolowanej sprawie organ I instancji publicznie zawiadomił strony o wydanej decyzji w drodze obwieszczenia, przy czym uczynił to w trzech różnych miejscach.

Pierwszym z nich była tablica ogłoszeń Urzędu Miasta C. Jak wynika z adnotacji zamieszczonej na kopii obwieszczenia, wywieszenie na tablicy ogłoszeń nastąpiło w dniach od 6 do 20 marca 2020 r. Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że w świetle powyższych rozważań wskazywana przez skarżącą niemożliwość dostępu do tablicy ogłoszeń po dniu 13 marca 2020 r., pozostaje bez wpływu na bieg terminu, o którym mowa w art. 49 § 2 k.p.a. Upływ czternastu dni liczony jest bowiem od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie i jest niezależny od czasu przez który obwieszczenie to było udostępnione. Ograniczenie w czasie możliwości zapoznania się z treścią obwieszczenia mogłoby natomiast stanowić przesłankę uzasadniającą przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności. W tej sytuacji można byłoby uznać, że publiczne zawiadomienie dokonane poprzez wywieszenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w dniu 6 marca 2020 r. stało się skuteczne z dniem 20 marca 2020 r. W odniesieniu do biegu tego terminu nie znajdował zastosowania art. 15zzs ust. 1 ustawy COVID-19 albowiem termin ten rozpoczął się i zakończył jeszcze przed wejściem w życie tego przepisu. Tym niemniej z dalej naprowadzonych powodów dzień 20 marca 2020 r. nie mógł zostać uznany za datę dokonania zawiadomienia w trybie art. 49 § 2 k.p.a.

Drugim miejscem, gdzie dokonano publicznego zawiadomienia o wydaniu decyzji była zdaniem organów "wskazana lokalizacja". W tym miejscu obwieszczenie miało być wywieszone również w dniu 6 marca 2020 r. Nie sposób jednak tak określonego publicznego zawiadomienia uznać za skuteczne. Ani z akt sprawy, ani też z wyjaśnień organów nie wynika, czym jest owa "wskazana lokalizacja" i gdzie się znajduje. Nawet jeżeli miałby to być teren inwestycji, to nie sposób ustalić na podstawie akt sprawy, czy chodzi o istniejące budynki lub inne budowle, ogrodzenie, tablicę ogłoszeń, czy też np. słup energetyczny. Nie wiadomo też, czy to rzekome miejsce wywieszenia znajdowało się na zewnątrz, czy też wewnątrz posesji. Organy w żaden też sposób nie wykazały, czy wywieszenie we "wskazanej lokalizacji" stanowi formę publicznego obwieszczenia, czy też inną formę publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętą w danej miejscowości, jak tego wymaga art. 49 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy tego rodzaju ogłoszenie nie spełnia wymogów do uznania go za skuteczne.

Wreszcie trzecim miejscem upublicznienia zawiadomienia o wydaniu decyzji z dnia [...] r. był Biuletyn Informacji Publicznej. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wydruku ze strony podmiotowej Urzędu Miasta C. (którego treść odpowiada informacji zamieszczonej na tej stronie), przedmiotowe obwieszczenie zostało opublikowane (udostępnione) w BIP w dniu 18 marca 2020 r. i "obowiązywało" od 18 marca do 1 kwietnia 2020 r. Skoro tak, to pierwsze z ogłoszeń nie wywołało skutku "doręczenia" z dniem 20 marca 2020 r. Jak już bowiem wyżej zostało wywiedzione, w przypadku obwieszczeń w różnych miejscach i w różnych terminach należy ustalić, kiedy ukazało się po raz pierwszy ostatnie z obwieszczeń i ten dzień traktować jako dzień rozpoczęcia biegu czternastodniowego terminu, którego upływ skutkuje uznaniem doręczenia decyzji za skuteczne w trybie art. 49 k.p.a. Stwierdzić zatem przyjdzie, że skoro ostatnim z obwieszczeń o wydaniu decyzji było obwieszczenie dokonane poprzez udostępnienie w BIP w dniu 18 marca 2020 r., to w konsekwencji, zawiadomienie w trybie art. 49 k.p.a., zostałoby dokonane z upływem dnia 1 kwietnia 2020 r., a termin do wniesienia odwołania od decyzji rozpocząłby bieg w dniu 2 kwietnia 2020 r. i upłynąłby z dniem 15 kwietnia 2020 r.

Wskazany wyżej czternastodniowy termin z art. 49 § 2 k.p.a. nie rozpoczął jednak swojego biegu w dniu 18 marca 2020 r. Przed jego upływem weszła bowiem w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy COVID-19 (Dz.U.2020.568), mocą której dodany został m.in. art. 15zzs. Jak już wcześniej wspomniano, z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19 wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Dzień 18 marca 2020 r. był już dniem przypadającym w okresie stanu zagrożenia epidemicznego, który (dla przypomnienia) obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r.

Skoro bieg tego terminu nie rozpoczął się z uwagi na jego początek przypadający w okresie zagrożenia epidemicznego, to dla ustalenia początku jego biegu sięgnąć należy do art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U.2020.875). Zgodnie z tym przepisem terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy COVID-19, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (t.j. ustawy z dnia 14 maja 2020 r.). Ustawa ta weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r., a zatem dniem rozpoczęcia biegu tych terminów był dzień 24 maja 2020 r.

Dodać w tym miejscu należy, iż wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, bez znaczenia dla ustaleń w zakresie biegu omawianych terminów pozostawała regulacja art. 15zzs ust. 2a pkt 4 ustawy COVID-19, dotycząca terminów wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z przepisu tego nie wynika bowiem, że wstrzymanie lub zawieszenie terminów procesowych nie dotyczy decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że dotyczy on wyłącznie "wydania decyzji" przez organ, a więc jest to przepis skierowany do organu administracji publicznej i wskazuje on na przepisy k.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw przez organ. Trudno byłoby uznać za zasadny pogląd, że powołany przepis skierowany jest do stron postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu wyłączenia, o których mowa w art. 15zzs ust. 2a pkt 4 ustawy COVID-19 obowiązują wyłącznie organy w zakresie ich procedowania, a nie strony postępowania w zakresie terminów dokonywania przez nie czynności procesowych.

Mając powyższe na uwadze, za dzień, w którym ukazało się ostatnie z obwieszczeń, czyli udostępnienie w BIP, uznać należy dzień 24 maja 2020 r. Zatem zgodnie z art. 49 § 2 k.p.a. zawiadomienie o wydaniu decyzji z dnia [...] r. zostało skutecznie dokonane po upływie czternastu dni od dnia 24 maja 2020 r., a więc z dniem 8 czerwca 2020 r. (7 czerwca 2020 r. przypadał w niedzielę). W tej sytuacji termin do wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji z dnia [...] r. upływał z dniem 22 czerwca 2020 r. Oznacza to, że odwołanie skarżącej wniesione w dniu 17 czerwca 2020 r. zostało wniesione w ustawowym terminie, co musi skutkować uznaniem zaskarżonego postanowienia za wydane z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi.

Wskazania co do dalszego postępowania są oczywiste w świetle zapadłego rozstrzygnięcia i sprowadzają się do tego, że organ odwoławczy po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, rozpozna odwołanie skarżącej od decyzji z dnia [...] r.

Zupełnie na marginesie i bez istotnego wpływu na wynik sprawy zwrócić przyjdzie uwagę, że sprawy skarżącej oraz jej siostry wiąże ze sobą niemalże taki sam stan faktyczny. Różnią się one jedynie datą udostępnienia przez organ odpisu decyzji w trybie art. 49b § 1 k.p.a. Nie jest zatem do końca zrozumiałe, dlaczego ten sam organ administracji publicznej, wydając dwa postanowienia w tej samej dacie i w tym samym składzie, powołuje się w jednej sprawie na podstawy prawne, których nie przywołuje w drugiej ze spraw. W szczególności niezrozumiałe jest to, że w sprawie M. C. organ odwoławczy zdaje się liczyć termin do wniesienia odwołania od dnia 2 czerwca 2020 r., czyli od daty fizycznego otrzymania przez nią odpisu decyzji z dnia [...] r. Z kolei w sprawie A. D. organ odwoławczy w ogóle nie brał pod uwagę daty udostępnienia przez organ I instancji odpisu decyzji w trybie art. 49b § 1 k.p.a. Gdyby to uczynił, tak jak w tej drugiej sprawie, to wówczas musiałby dojść do wniosku, że odwołanie A. D. zostało wniesione w terminie. Odpis decyzji został jej bowiem doręczony w dniu 5 czerwca 2020 r. Jak już wskazano, ostatecznie nie miało to wpływu na wynik ani jednej, ani drugiej sprawy. Jednak takie działanie może podważać zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), jak również może świadczyć o odstąpieniu od jednolitego rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez dostatecznego uzasadnienia dla takiego zabiegu (art. 8 § 2 k.p.a.).

Ponadto, w żadnym z zaskarżonych postanowień organ odwoławczy nie podjął się dokonania wykładni art. 49b § 1 k.p.a., pomimo, iż przepis ten był w sprawie stosowany. Wykładnia ta mogła odegrać kluczową rolę przy odmiennej ocenie zbiegu terminów, aniżeli przedstawiona wyżej. Przypomnieć zatem przyjdzie, że zgodnie z art. 49b k.p.a., w przypadku zawiadomienia strony zgodnie z art. 49 § 1 lub art. 49a o decyzji lub postanowieniu, które podlega zaskarżeniu, na wniosek strony, organ, który wydał decyzję lub postanowienie, niezwłocznie, nie później niż w terminie trzech dni od dnia otrzymania wniosku, udostępnia stronie odpis decyzji lub postanowienia w sposób i formie określonych we wniosku, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje organ, nie umożliwiają udostępnienia w taki sposób lub takiej formie (§ 1); jeżeli decyzja lub postanowienie, o których mowa w § 1, nie mogą być udostępnione stronie w sposób lub formie określonych we wniosku, organ powiadamia o tym stronę i wskazuje, w jaki sposób lub jakiej formie odpis decyzji lub postanowienia może być niezwłocznie udostępniony (§ 2).

Skarżąca w dniu 25 maja 2020 r. złożyła wniosek o udostępnienie decyzji w trybie art. 49b § 1 k.p.a. Zgodnie z przyjętym w doktrynie poglądem, skutek doręczenia decyzji w takim przypadku następuje w myśl przepisu art. 49 § 2 zd. 2 k.p.a. z upływem czternastu dni od dnia publicznego zawiadomienia. Udostępnienie odpisu decyzji w trybie art. 49b k.p.a. ma charakter informacyjny, w szczególności nie otwiera na nowo terminu do zaskarżenia decyzji bądź postanowienia (zob.: J. Wegner [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 49b; P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XII, Warszawa 2017, art. 49b). Sąd w składzie obecnie orzekającym nie podziela tego poglądu. Celem wprowadzenia zmian w postępowaniu administracyjnym na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935), było zwiększenie ochrony interesów stron w kontekście zawiadamiania ich o wydanych decyzjach oraz podjętych innych czynnościach w postępowaniu z udziałem znacznej liczby podmiotów (uzasadnienie do projektu ustawy, druk sejmowy nr 1183). Ustawą tą wprowadzono także zawiadomienie o wydanej decyzji przez udostępnienie jej w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Skarżąca złożyła stosowny wniosek w terminie otwartym do wniesienia odwołania. Udostępnienie decyzji nastąpiło w tradycyjnej formie za pośrednictwem Poczty Polskiej, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Doręczony w ten sposób odpis decyzji w istocie miał taką postać jakby był doręczony w zwykłym trybie. W treści decyzji zamieszczono pouczenie o terminie i sposobie odwołania. Nie wskazano równocześnie innych wytycznych w tym zakresie. Ponadto, regulacja art. 49b k.p.a. jest jasna w swoim zamierzeniu i nie można jej przypisywać charakteru jedynie informacyjnego dla stron. Gdyby tak miało być, to trudno byłoby obronić racjonalność ustawodawcy, albowiem realizacja prawa strony do udostępnienia akt sprawy, w tym wydanych decyzji i postanowień, była i jest możliwa w trybie określonym w art. 73 k.p.a. Wprowadzenie trybu z art. 49b k.p.a. wyłącznie dla celów informacyjnych byłoby zbędne. Nie jest przy tym przekonywujący argument przewijający się w powołanych publikacjach, że informacyjny charakter udostępnienia przejawia się w jego odformalizowaniu poprzez umożliwienie dokonania go w sposób określony we wniosku, co ma służyć przyspieszeniu uzyskania przez stronę treści rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że przepis art. 73 k.p.a. również pozwala, a przynajmniej nie ogranicza możliwości przesłania dokumentu pocztą elektroniczną, faksem bądź wydania jego kserokopii. Reasumując ten wątek, Sąd w składzie obecnie orzekającym stoi na stanowisku, że doręczenie decyzji lub postanowienia na skutek wniosku strony o udostępnienie odpisu decyzji lub postanowienia w trybie art. 49b k.p.a., złożonego w terminie otwartym do wniesienia środka zaskarżenia, powoduje, że termin do wniesienia takiego środka winien być liczony od daty udostępnienia odpisu decyzji lub postanowienia.

Jednakże gdyby nawet przyjąć, że tryb określony w art. 49b k.p.a. ma charakter wyłącznie informacyjny, to i tak nie można byłoby wywieść z tego faktu negatywnych skutków dla skarżącej, a to wobec braku informacji i właściwego pouczenia (art. 9, art. 112 k.p.a.), a ponadto również w kontekście obostrzeń i modyfikacji przepisów postępowania, jakie zostały wprowadzone na terenie całego kraju od marca 2020 r.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl

-----------------------

1