Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 2050/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
Powołane przepisy: article: art. 110
journal: Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196
law: Obwieszczenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 21 marca 1994 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Teza: Treść przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, w szczególności art. 110 oraz aktów wykonawczych dotyczących kar pieniężnych prowadzi do wniosku, że przewidziane w tych przepisach kary pieniężne można określić jedynie mianem "surogatu" odpowiedzialności karnej, nie jest to bowiem odpowiedzialność karna w rozumieniu kodeksu karnego czy kodeksu wykroczeń. Jest to odpowiedzialność za naruszenie wymagań ochrony środowiska, w następstwie bezprawnego zachowania się jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Dlatego też wysokość kary nie jest uwarunkowana wysokością rzeczywistej szkody, lecz zależy wyłącznie od mierników normatywnych, według których oblicza się karę. Konsekwencją takiego uregulowania odpowiedzialności za naruszenie wymagań ochrony środowiska jest konsekwentnie prezentowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego teza, zgodnie z którą kary pieniężne wymierza się bez względu na przyczynę naruszenia wymagań ochrony środowiska i bez względu na czyjąkolwiek winę. Jest to zatem odpowiedzialność obiektywna - za sam skutek.

TEZY

Treść przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, w szczególności art. 110 oraz aktów wykonawczych dotyczących kar pieniężnych prowadzi do wniosku, że przewidziane w tych przepisach kary pieniężne można określić jedynie mianem "surogatu" odpowiedzialności karnej, nie jest to bowiem odpowiedzialność karna w rozumieniu kodeksu karnego czy kodeksu wykroczeń. Jest to odpowiedzialność za naruszenie wymagań ochrony środowiska, w następstwie bezprawnego zachowania się jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Dlatego też wysokość kary nie jest uwarunkowana wysokością rzeczywistej szkody, lecz zależy wyłącznie od mierników normatywnych, według których oblicza się karę. Konsekwencją takiego uregulowania odpowiedzialności za naruszenie wymagań ochrony środowiska jest konsekwentnie prezentowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego teza, zgodnie z którą kary pieniężne wymierza się bez względu na przyczynę naruszenia wymagań ochrony środowiska i bez względu na czyjąkolwiek winę. Jest to zatem odpowiedzialność obiektywna - za sam skutek.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "D-B" Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 10 sierpnia 1998 r. (...) w przedmiocie wymierzenia kary za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent m.st. W. decyzją z dnia 22 czerwca 1998 r., opartą na przepisach art. 48 ust. 2 i art. 110 ust. 1b ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 1995 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska oraz współczynników różnicujących wysokość kar pieniężnych /Dz.U. nr 79 poz. 399/, wymierzył Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowemu "D-B" Sp. z o.o. w W. karę pieniężną w wysokości 23.759 zł za usunięcie bez zezwolenia czterech sztuk daglezji zielonej o obwodach: 62 cm /drzewo nr ew. 531, 58 cm /drzewo nr ew. 54/, 65 cm /drzewo nr ew. 55/ oraz 62 cm /drzewo nr ew. 56/ z terenu posesji Rejonowego Urzędu Pracy przy ul. G. 171b w W.

Decyzja ta, zakwestionowana w odwołaniu Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "D-B" Sp. z o.o., została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 10 sierpnia 1998 r. W uzasadnieniu tej decyzji zostało stwierdzone, że zezwolenie na usunięcie drzew, wydane na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, musi nastąpić na mocy decyzji, a nie postanowienia. Postanowienie, na które powołuje się odwołujący, stanowi tylko o pozytywnym zaopiniowaniu wniosku o usunięcie drzew. Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 1986 r. III SA 1313/85 /ONSA 1986 Nr 1 poz. 21/ organ odwoławczy obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew obciążał odwołujące się Przedsiębiorstwo jako wykonawcę robót, który dokonał wycięcia drzew. Odpowiedzialność za usunięcie drzewa ma charakter obiektywny. Do zaistnienia takiej odpowiedzialności wystarczający jest sam fakt bezprawnego usunięcia drzewa, o ile jest to wynikiem działania określonego podmiotu, zarówno zamierzonego, jak nieumyślnego. Osunięcie się ziemi do prowadzonego wykopu, nawet jeśli spowodowane jest to nadmiernymi opadami deszczu, nie może być uznane za przejaw działania siły wyższej. Wysokość kary za wycięcie drzew została ustalona na podstawie dokumentacji położonych na przedmiotowej nieruchomości drzew, za wskazaniem m.in. wielkości ich pierścienic.

Zarówno drzewo oznaczone nr ew. 53, jak i drzewo o nr 56, posiadały pierścienice długości 0,2 m, z przeliczeń matematycznych wynika zatem, iż drzewa te miały obwody o długości około 62,8 cm. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna okoliczność wymieniona w art. 86d ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, na którą powołuje się skarżący. Dlatego nie może on być zwolniony od uiszczenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "D-B" Sp. z o.o. w W. domagało się jej uchylenia. Skarżące Przedsiębiorstwo zarzuciło, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 110 ust. 1b i art. 48 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska przez mylne uznanie, że postanowienie Prezydenta m.st. W. z dnia 20 czerwca 1997 r. nie stanowiło podstawy do wycięcia dwóch drzew /oznaczonych nr 54 i 55/ oraz uznania, że odpowiedzialność za usunięcie drzew ma charakter obiektywny, niezależny od winy osoby dokonującej usunięcia. Ponadto decyzja została wydana bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących usunięcia drzew oznaczonych nr 53 i 56, będących podstawą decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona. Przede wszystkim za pozbawione podstaw należało uznać stanowisko prezentowane przez stronę skarżącą, iż postanowienie Prezydenta m.st. W. z dnia 20 czerwca 1997 r. stanowiło zezwolenie na usunięcie drzew, stosownie do wymogu określonego w art. 48 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Zezwolenie na usunięcie drzew jest niewątpliwe aktem administracyjnym rozstrzygającym sprawę indywidualną co do jej istoty, wyrażającym się w zasadzie na przyznaniu stronie określonych uprawnień lub wyznaczeniu określonych obowiązków, na podstawie przepisów prawa materialnego. Rozstrzygnięcie o istocie sprawy, stanowiące jednocześnie zakończenie postępowania administracyjnego w danej instancji musi mieć zgodnie z art. 104 par. 1 i 2 Kpa formę decyzji administracyjnej. Postanowienia bowiem - jak to stanowi art. 123 par. 2 Kpa dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.

Dlatego jako elementarne kryterium dla odróżnienia decyzji od postanowień przyjmuje się zasadę, że decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną, natomiast postanowienie rozstrzyga "sprawę proceduralną". Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej następuje bowiem w drodze stosowania prawa materialnego przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, natomiast rozstrzygnięcie "sprawy proceduralnej" następuje w drodze stosowania wyłącznie przepisów postępowania administracyjnego. Niezależnie od tych ogólnych zasad, które wykluczają możliwość potraktowania postanowienia Prezydenta m.st. W. z dnia 20 czerwca 1997 r. jako zezwolenia na usunięcie drzew, to przeciwko takiej kwalifikacji tego aktu administracyjnego niezależnie od jego formalnego oznaczenia, przemawia w sposób jednoznaczny także jego treść, nadająca temu postanowieniu jedynie formę opinii organu administracyjnego odnośnie zasadności wykonania określonych robót modernizacyjnych w obiekcie budowlanym w odniesieniu do zachowania wymogów ochrony środowiska i związanej z tymi robotami zasadności usunięcia drzew. Postanowienie to nie zawiera zatem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej co do jej istoty, jako że z opinii organu administracji strona nie mogła nabyć żadnego uprawnienia, w danym przypadku zezwolenia na usunięcie drzew, objętych wnioskiem Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie z dnia 6 czerwca 1997 r.

Nie można także podzielić zasadności zarzutu zawartego w skardze, że odpowiedzialność za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia może być niezależnie od winy osoby dokonującej usunięcia drzew. Treść przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, w szczególności art. 110 oraz aktów wykonawczych dotyczących kar pieniężnych prowadzi do wniosku, że przewidziane w tych przepisach kary pieniężne można określić jedynie mianem "surogatu" odpowiedzialności karnej, nie jest to bowiem odpowiedzialność karna w rozumieniu kodeksu karnego czy kodeksu wykroczeń. Jest to odpowiedzialność za naruszenie wymagań ochrony środowiska, w następstwie bezprawnego zachowania się jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Dlatego też wysokość kary nie jest uwarunkowana wysokością rzeczywistej szkody, lecz zależy wyłącznie od mierników normatywnych, według których oblicza się karę. Konsekwencją takiego uregulowania odpowiedzialności za naruszenie wymagań ochrony środowiska jest konsekwentnie prezentowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego teza, zgodnie z którą kary pieniężne wymierza się bez względu na przyczynę naruszenia wymagań ochrony środowiska i bez względu na czyjąkolwiek winę. Jest to zatem odpowiedzialność obiektywna - za sam skutek.

O ile natomiast chodzi o zarzuty dotyczące sposobu i wysokości naliczonej kary pieniężnej, to w tym zakresie organ odwoławczy dokonał bardzo szczegółowej i przekonywującej analizy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która w ocenie Sądu czyni bezpodstawnymi zarzuty skargi.

Z tych przyczyn oraz z mocy art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. 1995 r. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji.