Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 190/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 2 w zw. z art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. i K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2194/15 w sprawie ze skargi W. F. i P. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2194/15 w sprawie ze skargi W. F. i P. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, w punkcie I uchylił zaskarżoną decyzję, zaś w punkcie II zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W. F. i P. F. solidarnie kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. (znak: [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz.U. z 2015 r., poz. 702), po rozpatrzeniu odwołania D. M., uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...], stwierdzającą, na wniosek W. F. i P. F., nieważność decyzji Starosty Sierpeckiego z dnia [...] lipca 2002 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. M. pozwolenia na dobudowę budynku mieszkalnego oraz budowę ogrodzenia od strony ul. [...], na dz. nr [...], w S. przy ul. [...] i stwierdził, że decyzja Starosty Sierpeckiego z dnia [...] lipca 2002 r., Nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...], Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność decyzji Starosty Sierpeckiego z dnia [...] lipca 2002 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. M. pozwolenia na dobudowę budynku mieszkalnego oraz budowę ogrodzenia od strony ul. [...], na dz. nr [...], położonej w S., przy ul. [...].

Po rozpatrzeniu odwołania D. M. oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego omówił zasady rządzące postępowaniem nieważnościom i – powołując się na brzmienie art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.), według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji – wskazał, że w analizowanej sprawie inwestor – D. M., składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wykazała prawo do dysponowania dz. nr [...] oraz dołączyła decyzję Burmistrza Miasta Sierpc z dnia [...] stycznia 2002 r., Nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji (dobudowa budynku mieszkalnego). Tym samym, w ocenie organu, w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia wymagań ustanowionych przepisami art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.b. Dodano przy tym, że analiza akt sprawy wykazała także, iż istnieje zgodność z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i c u.p.b., bowiem rozwiązania projektowe inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń ww. decyzji Burmistrza Miasta Sierpc z dnia [...] stycznia 2002 r. o warunkach zabudowy. W szczególności podkreślono, że parametry projektowanego obiektu nie naruszały w sposób rażący ustaleń zabudowy, zwłaszcza co do linii zabudowy oraz wysokości zabudowy – do półtorej kondygnacji (projektowana – 1 kondygnacja – Projekt budowlany – Rys. Nr 9).

Kolejno, Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., Nr [...] udzielił zezwolenia na prowadzenie prac związanych z inwestycją.

Ponadto zaznaczono, że stosownie do treści § 12 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 z późn. zm.) według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji, elewacja południowa bez otworów okiennych i drzwiowych znajdowała się w granicy z dz. nr [...] i przylegała do istniejącego na tej działce budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego. Organ podał, że w aktach sprawy znajdowała się również zgoda ówczesnej właścicielki dz. nr [...] na lokalizację spornej inwestycji przy granicy działki. Natomiast wskazano, że z projektu zagospodarowania działki wynikało, iż planowana dobudowa budynku mieszkalnego objęta projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Sierpeckiego z dnia [...] lipca 2002 r., usytuowana została w granicy z dz. nr [...]. Dodatkowo zaznaczono, że analiza projektu budowlanego wykazała, iż w planowanej dobudowie budynku mieszkalnego w elewacji północnej zaprojektowano w przyziemiu dwa otwory okienne w ścianie znajdującej się w granicy z dz. nr [...]. Dlatego też, mając na uwadze usytuowanie ww. otworów okiennych w projektowanej dobudowie budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w granicy z dz. nr [...], organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia § 12 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia Ponadto w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.b. oraz § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., było bezsprzeczne. Podkreślono przy tym, że skutki analizowanego uchybienia były szczególnie poważne, bowiem naruszone przepisy miały charakter bezwzględnie obowiązujący oraz dotykały sfery szczególnie wrażliwej – usytuowania obiektów budowlanych ze ścianami z otworami okiennymi i drzwiowymi w znacznej bliskości nieruchomości sąsiednich. Zaznaczono, że wszelkie unormowania regulujące kwestię odległości sytuowanych obiektów budowlanych od granic działki powinny być przestrzegane wyjątkowo restrykcyjnie, zaś decyzja o pozwoleniu na budowę wydana z naruszeniem tych przepisów zaburza proces racjonalnego gospodarowania. Ponadto wskazano, że warunki techniczne regulujące tą kwestię nie były szczególnie uciążliwe dla inwestorów, zaś ich naruszenie, obok ingerencji w sferę prywatności osób uprawnionych do nieruchomości sąsiadującej, niosło ze sobą także większe – wynikające z przepisów prawa – ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiednich działek. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zwrócił również uwagę, że akceptowanie tego rodzaju naruszeń byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów, by kierując się np. tylko względami ekonomicznymi lub własną wygodą, stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia lub wręcz ewidentnego naruszenia przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu. Niemniej jednak, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji z uwagi na powyższe naruszenie prawa, po upływie ponad 13 lat od jej wydania oraz w okolicznościach przedmiotowej sprawy, tj. w sytuacji, gdy J. K., ówczesna właścicielka dz. nr [...], na taką formę i usytuowanie spornej inwestycji godziła się (zgoda z dnia 5 października 2001 r.) i której nie kwestionowała przez blisko 13 lat, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która – zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego – powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości. Podkreślono, że powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz.U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Organ nadmienił przy tym, że co prawda Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. orzeczenia nie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem "znacznego upływu czasu" jednakże zważywszy, że orzeczenie dotyczyło art. 156 § 2 k.p.a., który nie przewiduje dłuższego niż 10-letni, terminu dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, uzasadnionym – zdaniem organu – wydawało się uznanie, że niedopuszczalnym było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło ponad 10 lat. Dodano bowiem, że analiza kontrolowanej decyzji Starosty Sierpeckiego z dnia [...] lipca 2002 r., Nr [...] (znak: [...]), prowadziła do wniosku, iż nie była ona obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego też Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...] i stwierdził, że decyzja Starosty Sierpeckiego z dnia [...] lipca 2002 r., Nr [...] została wydana z naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lecz odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu.

Skargę na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący W. F. i P. F., domagając się jej uchylenia w zakresie w jakim organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Sierpeckiego z dnia [...] lipca 2002 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez:

- prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania skarżącego do władzy publicznej, a to z uwagi na nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie dostarczonych przez skarżących dokumentów, z których w sposób jednoznaczny wynikało, iż po pierwsze, stali się oni właścicielami nieruchomości na podstawie umowy zamiany sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu 20 grudnia 2006 r., a co za tym idzie uprzednia właścicielka nieruchomości J. K. nie miała od 2006 r. legitymacji do tego, by kwestionować, ani też być stroną w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w celu zbadania legalności decyzji Starosty Sierpeckiego z dnia [...] lipca 2002 r., podczas gdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podnosi, że J. K. nie podejmowała czynności i akceptowała taki stan rzeczy przez 13 kolejnych lat (czyli od 2002 r. do 2015 r.), a po drugie, zgoda udzielona przez J. K., poprzednią właścicielkę nieruchomości nr ewid. [...] została pismem z dnia 2 sierpnia 2013 r. opisana w sposób wskazujący na to, iż miała charakter niepełny, niepoinformowany, a po trzecie, skarżący podjęli pierwsze kroki prawne, a pomijając to, iż kolejne decyzje Wojewody Mazowieckiego były zaskarżane przez D. M. czego skutkiem było ich uchylanie i kierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, co stało się przyczyną przedłużenia postępowania, nie może być im poczytywane in minus,

- nieprzeanalizowanie poszczególnych dowodów we wzajemnym związku, co skutkowało tym, iż nieprawidłowo oceniono całokształt materiału dowodowego,

- niepełne uzasadnienie decyzji, jakie nie pozwala skarżącym na dostateczną identyfikację przesłanek, jakimi kierował się organ administracji publicznej podejmując decyzję w zakresie zaskarżenia.

2. art. 6 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez zaaprobowanie tezy wyrażonej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 stosownie, do której brak możliwości odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa po znacznym upływie czasu nie jest zgodny z Konstytucją RP, w całości i bez odniesienia pojęcia "znacznego upływu czasu" do realiów przedmiotowej sprawy oraz realiów sprawy, na kanwie której Trybunał Konstytucyjny wydał ww. wyrok.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację prezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z uwagi na zaistniałe wady prawne skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podano przy tym, że przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowym była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. uchylająca – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Sierpeckiego z dnia [...] lipca 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na dobudowę budynku mieszkalnego oraz budowę ogrodzenia i stwierdzająca, że ww. decyzja Starosty Sierpeckiego została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmawiająca stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu. W dalszej kolejności Sąd I instancji przytoczył treść art. 156 § 2 k.p.a., a następnie wskazał, że organy (w szczególności organ I instancji) powinny zwrócić uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. wydanego w sprawie o sygn. akt P 46/13, w którym podkreślono, że dopuszczalne są wyjątki zarówno od zasady praworządności, jak i od zasady pewności prawa i zaufania. Sąd I instancji zaznaczył, że zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, decyzji administracyjnej nie można oceniać wyłącznie z punktu widzenia aspektu zasady praworządności, który uzasadnia rozwiązania prawne zmierzające do eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych. Wskazano bowiem, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja administracyjna korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, a przy tym wywołała skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów bądź przez osoby trzecie. Z kolei, w ocenie Sądu I instancji, skutkiem uznania za niekonstytucyjny przepisu zawartego w art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie dopuszczającym stwierdzenie nieważności decyzji bez jakiegokolwiek ograniczenia czasowego i niewątpliwie po upływie ponad 10 lat od jej wydania, była konieczność zastosowania w danej sprawie art. 158 § 2 k.p.a., co oznaczało, że nawet w przypadku uznania, iż decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej powinien ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji, co należy do kompetencji organu I instancji.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że w odniesieniu do przedmiotowej sprawy, wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wyeliminował art. 156 § 2 k.p.a., ale też nie rozszerzył jego stosowania do wszystkich przypadków określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co tym samym oznaczało, że art. 158 § 2 k.p.a., zastosowany przez organ odwoławczy, odnosił się nadal wyłączne do przypadków wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. Stąd też, w ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego i nieprawidłowo zastosował w sprawie normę określoną w art. 158 § 2 k.p.a. Podkreślono bowiem, że jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, znaczny upływ czasu powinien być oceniany w odniesieniu do "rażącego naruszenia praw", a nie uprawnia do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 158 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie dyspozycji przepisu w oparciu, o który organ odwoławczy wydał decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący kasacyjnie – D. M. i K. M..

Skarżący kasacyjnie zarzucili zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przytoczyli dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie szczegółowo rozwinęli podniesione zarzuty, przywołując przy tym na poparcie swojej argumentacji orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna nie ma do końca uzasadnionych podstaw a jednocześnie wyrok Sądu I instancji pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W skardze kasacyjnej kasator zarzuca Sądowi I instancji nieuprawnione skorzystanie z kompetencji zawartych w treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskutek naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. Sąd II instancji zauważa, że w skardze kasacyjnej jest brak usystematyzowanej i pełnej argumentacji wobec wskazanych w niej podstaw. Mając jednak na uwadze pewną skrótowość wywodu/oceny prawnej treści uzasadnienia kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, Sąd II instancji przystąpił zatem do jej rozpoznania szanując konstytucyjne prawo skarżących kasacyjnie do Sądu. W ocenie Sądu II instancji skorzystanie przez Sąd I instancji z tych kwestionowanych w skardze kasacyjnej kompetencji było trafne przy czym uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest częściowo błędne.

W kontrolowanym wyroku z dnia 25 października 2016 r. Sąd I instancji w sprawie ze skargi W. F. i P. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, w punkcie I uchylił zaskarżoną decyzję, zaś w punkcie II zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W. F. i P. F. solidarnie kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W ocenie Sądu II instancji jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej kwestionujący stanowisko Sądu I instancji, że kompetencje, o których stanowi art. 158 § 2 k.p.a. co do zasady powinny być potencjalnie/teoretycznie po raz pierwszy stosowane przez działający w sprawie organ I instancji. Sąd II instancji nie podziela teoretycznoprawnej oceny Sądu I instancji, że od strony formalnoprawnej i materialnoprawnej treść sentencji decyzji organu II instancji działającego w trybie nadzwyczajnym w brzmieniu: "uchylam w całości zaskarżoną decyzję i stwierdzam, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmawiam stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu" - nie przystaje do treści upoważnienia kompetencyjnego zawartego w treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Inaczej, że nie mieści się w formule art. 138 k.p.a.: "§ 1. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części". W przekonaniu Sądu II instancji problem prawny tkwi w rozumieniu istoty sprawy prowadzonej w trybie nadzwyczajnym na tle treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W trybie nadzwyczajnym, "nieważnościowym" istotą sprawy jest wypowiedzenie się merytoryczne o kontrolowanym w trybie nadzoru instancyjnego akcie administracyjnym w ramach wszystkich możliwości kompetencyjnych organu odwoławczego poza uchyleniem decyzji i umorzeniem postępowania pierwszej instancji w całości albo w części; lub odpowiednio umorzeniem postępowania drugoinstancyjnego; lub skorzystaniem z treści art.138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu II instancji wszystkie możliwości kompetencyjne organu odwoławczego właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności zawarte w art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a., włącznie z zawartymi w art. 156 § 2 k.p.a. w zw. art. 158 § 2 k.p.a., rozstrzygają o istocie sprawy "nieważnościowej". Czym innym jest z kolei rozważanie przez organ odwoławczy działający w trybie nieważnościowym stosowania po raz pierwszy art. 156 § 2 k.p.a. w zw. art. 158 § 2 k.p.a. z uwagi na zachowanie wymogu zasady dwuinstancyjności. Nie jest wykluczone, że w pewnych sytuacjach organ odwoławczy działający w trybie nadzwyczajnym nie skorzysta z kompetencji zawartych w art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. właśnie z uwagi na ochronę zasady dwuinstancyjności. Pozbawienie co do zasady organu odwoławczego działającego w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. możliwości skorzystania z normy kompetencyjnej zawartej w art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. stanowi wyraz zbędnego formalizmu w wykładni i stosowaniu prawa. W przypadku przesłanek zawartych w art. 156 § 2 k.p.a., to ustawodawca w trybie "z mocy ustawy" wypowiedział się o znaczeniu upływu czasu dla bytu prawnego regulowanych decyzji i w pewien sposób o istocie nieważności/ważności decyzji, o których mowa w tym przepisie jako prawnie nie kwalifikujących się do stwierdzenia nieważności z uwagi na upływ czasu. Trzeba zarazem podkreślić, że w przypadku wydawania przez organ działający w trybie nadzwyczajnym, "nieważnościowym" aktu administracyjnego na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., akt ten wywołuje określone skutki prawne, nie tylko procesowe, ale i materialnoprawne związane z możliwością uzyskania odszkodowania. Zatem stanowi o istocie sprawy rozstrzyganej w trybie nadzwyczajnym. W tym przypadku nie można stosować w rozumieniu pojęcia "istoty sprawy" - prostej analogii z treści art. 104 § 2 k.p.a.

Sąd II instancji pozostawia jako nie podający się kontroli - w ramach podstawy skargi i jej argumentacji - zarzut podnoszący, że w sprawie od strony materialnoprawnej nie występuje w ogóle przesłanka rażącego naruszenia prawa w związku z czym, jak twierdzi kastor, kwestia upływu czasu nie ma w sprawie w ogóle znaczenia. W tym przedmiocie nie wypowiadał się bezpośrednio Sąd I instancji, a Sąd II instancji zgodnie z istotą kontroli w dwuinstancyjnym systemie sądów administracyjnych ocenia kontrolę jakiej dokonał Sąd I instancji, ale nie zastępuje tego Sądu pierwszoinstancyjnego w kwestiach, w których ten Sąd wprost w trybie kontroli ocennie nie wypowiadał się.

W kontrolowanym wyroku, zasadniczą kwestią sporną jest, jak to ocenia Sąd II instancji w świetle wywodów skargi kasacyjnej, stanowisko Sądu I instancji podkreślające, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz.U. z 2015 r., poz. 702) nie uprawnia organów administracyjnych - podczas kontroli decyzji administracyjnej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.: "przesłanki rażącego naruszenia prawa z uwzględnieniem pojęcia znacznego upływu czasu jako mającego znaczenie dla okoliczności rażącego naruszenia prawa"; - do odpowiedniego korzystania z treści art. 158 § 2 k.p.a., a to z tego powodu zdaniem Sądu I instancji, że Trybunał Konstytucyjny nie wyeliminował art. 156 § 2 k.p.a., ale też nie rozszerzył jego stosowania do wszystkich przypadków określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co tym samym oznacza, że art. 158 § 2 k.p.a., zastosowany przez organ odwoławczy, odnosił się nadal wyłączne do przypadków wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, tak jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz.U. z 2015 r., poz. 702) - znaczny upływ czasu powinien być oceniany w odniesieniu do pojęcia ustawowego "rażącego naruszenia praw", ale nie uprawnia do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 158 § 2 k.p.a.

Zdaniem kontrolowanego Sądu I instancji, w myśl wyroku Trybunału Konstytucyjnego - pojęcie znacznego upływ czasu jako potencjalna przesłanka eliminująca możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno być oceniane w odniesieniu do "rażącego naruszenia praw", a nie uprawnia do zastosowania regulacji przewidzianej w art. 158 § 2 k.p.a. W tej konwencji wykładni prawa nawiązującej do ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego "znaczny/znaczący upływ czasu" może zatem "uzdrowić"/sanować rażące naruszenie prawa i w konsekwencji w danej sprawie nie będzie miała miejsca przesłanka rażącego naruszenia prawa. Skoro "znaczny upływ czasu" stanowi przesłankę do oceny przez organ przesłanki "rażącego naruszenia prawa", to Sąd I instancji stawia tezę, że w świetle wskazywanego w sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie ma potrzeby ani podstaw ku temu, aby organ korzystał z kompetencji zawartych w art. 158 § 2 k.p.a., gdyż przesłanka ta w swym wymiarze materialnym uprawnia organ jedynie do podjęcia rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia nieważności. Inaczej mówiąc, zdaniem Sądu I instancji, znaczny upływ czasu może stanowić przesłankę decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności przy czym działające w sprawie organy nie mają możliwości prawnych skorzystania z kompetencji, o których stanowi art. 158 § 2 k.p.a. i w związku z tym powinny pozostać przy kompetencjach wynikających z treści art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., czyli z "klasycznych"/podstawowych kompetencji w sprawie "stwierdzenia nieważności" nie nawiązujących do przesłanki upływu czasu. W przekonaniu Sądu II instancji, Sąd I instancji pominął okoliczność polegającą na tym, że znaczny upływ czasu od dnia doręczenia lub ogłoszenia w zakresie uregulowanym w art. 156 § 2 k.p.a. stanowi alternatywną przesłankę nie stwierdzenia nieważności, a w myśl systemowo i funkcjonalnie powiązanego - z treścią art. 156 § 2 k.p.a. - art. 158 § 2 k.p.a ( w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji organu II instancji): " § 1. Rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. § 2. Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, (a więc związanych z upływem czasu – uwaga składu NSA), organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji".

Sąd I instancji pominął przy tym, że decyzja w swej sentencji "odmawiająca stwierdzenia nieważności" wskutek okoliczności "uzdrowienia" przesłanki "rażącego naruszenia prawa" przez znaczny upływ czasu uniemożliwia zainteresowanym podmiotom podjęcie roszeń odszkodowawczych i różnicuje tym samym - z uwagi na zróżnicowane sentencje wynikające z norm kompetencyjnych art. 158 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. - sytuację prawną podmiotów wnioskujących stwierdzenie nieważności lub na rzecz których z subiektywnego punktu widzenia prowadzone jest postępowanie z urzędu, czyli podmiotów zainteresowanych stwierdzeniem nieważności decyzji/podważenia jej domniemana zgodności z prawem w sytuacji, kiedy wnioskowane/podnoszone rażące naruszenie prawa zostało uzdrowione upływem czasu. Przecież w przypadku, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, - i jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. - to organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. A zatem znaczny upływ czasu jako okoliczność uzdrawiająca rażące naruszenie prawa w systemie polskiej jurysdykcji administracyjnej kompetencyjnie uprawnia organ jedynie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Zdaniem Sądu II instancji można się zgodzić z poglądem, że organ administracyjny ma możliwość potencjalnego korzystania z kompetencji zawartych w art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w przypadku kiedy rażące naruszenie prawa zostanie wskutek ważenia zasad uzdrowione/sanowane znaczącym upływem czasu ale trzeba mieć na uwadze, i na to szczególnie zwraca uwagę Sąd II instancji, że pojęcie znacznego upływu czasu jako potencjalna przesłanka eliminująca możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. powinno być oceniane w odniesieniu do "rażącego naruszenia prawa" i nie powinno związku z tym w żadnym przypadku automatycznie bazować na upływie lat 10, o którym jest mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Skoro w swoim wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazuje, iż: "Mimo że przedmiotem orzekania jest art. 156 § 2 k.p.a., to stwierdzenie niekonstytucyjności rzutowałoby na sposób dokonywania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p,a. Wyrok nie powodowałby wprawdzie zmiany normatywnej, ale wskazywałby sądowi konstytucyjny sposób rozwiązania powstałej kwestii", to nie można wykluczyć, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie art. 156 § 2 k.p.a. wpłynie także na wykładnię art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine i w zw. z art. 158 § 2, a to z uwagi na systemowy i funkcjonalny związek art. 156 § 2 k.p.a. z art. 158 § 2 k.p.a. i kwestię wymogu zachowania konstytucyjnej zasady równości podmiotów w prawie i wobec prawa. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę na to, że jak to już Sąd II instancji zasygnalizował powyżej zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. "Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu". Jak podnosi doktryna "Naruszenie przepisu prawa nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej, jeżeli nie miało ono wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia. Z tej przyczyny błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji nie skutkuje uwzględnieniem skargi kasacyjnej (por. wyrok SN z 5 marca 1998 r., II UKN 77/98, OSNAP 1999, nr 11, poz. 378 oraz wyrok NSA z 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/2004, OSP 2005, nr 2, poz. 18). Uwzględnienie skargi kasacyjnej wyłącznie z tej przyczyny, że uzasadnienie trafnego w ostatecznym wyniku zaskarżonego orzeczenia było błędne, byłoby sprzeczne z zasadą ekonomii procesowej. W razie uchylenia takiego orzeczenia wojewódzki sąd administracyjny i tak byłby związany poglądem prawnym wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny i nie mógłby wydać odmiennego orzeczenia, a rola sądu pierwszej instancji sprowadzałaby się wówczas wyłącznie do poprawienia błędnego uzasadnienia orzeczenia; por. T. Ereciński, w: T. Ereciński (red.), Komentarz..., s. 816; W. Bendetson, O kasacji według kodeksu postępowania cywilnego, Warszawa 1933, s. 44." (Tak Woś Tadeusz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 184 p.p.s.a., w: Komentarz, wyd. II, Teza III komentarz do art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1765/17, : "O ile możliwa jest sytuacja, w której "jakość" uzasadnienia sądu pierwszej instancji, zwłaszcza jego język czy klarowność i prostota wywodu prawnego, może budzić wątpliwości czy niezrozumienie strony, o tyle nie oznacza to samo przez się, że orzeczenie z takim uzasadnieniem nie poddaje się instancyjnej weryfikacji i a limine podlega uchyleniu. Nawet bowiem jeśli sąd pierwszej instancji w sposób niezadowalający bądź wręcz błędnie odniesie się do danej kwestii prawnej, czy też nie zawrze precyzyjnych wskazówek co do dalszego postępowania, to nie jest to podstawą do automatycznego wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego".

W ocenie Sądu II instancji, Sąd I instancji prawidłowo uchylił decyzję organu II instancji, choć rzeczywiście jego wywody i oceny prawne nie uzyskały w pewnym zakresie aprobaty sądu II instancji. W tym miejscu Sąd II instancji szczególnie podkreśla, że nie jest tak, jak to błędnie sugeruje skarga kasacyjna, iż Sąd I instancji w pełni merytorycznie zaakceptował trwanie w czasie/okres "znacznego upływu czasu" determinującego ocenę przesłanki rażącego naruszenia prawa, wiążąc je automatycznie z upływem 10 lat, o którym stanowi art. 156 § 2 k.p.a. Sąd I instancji nie wypowiadał się wprost na ten temat w konkretnym szczegółowym nawiązaniu do realiów kontrolowanej sprawy. Podszedł do tego zagadnienia "sprawozdawczo". W uzasadnieniu swojego wyroku Sąd I instancji wskazuje zarazem na wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu jego wyroku z dnia 12 maja 2015 r. wydanego w sprawie P 46/13, zgodnie z którym Trybunał podkreślił, że: " (.....) dopuszczalne są wyjątki zarówno od zasady praworządności, jak i od zasady pewności prawa i zaufania. Zdaniem Trybunału, decyzji administracyjnej nie można oceniać wyłącznie z punktu widzenia aspektu zasady praworządności, który uzasadnia rozwiązania prawne zmierzające do eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych. Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja administracyjna korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, a przy tym wywołała skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów bądź przez osoby trzecie". Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku stwierdza, że: "Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami (.....)".

Znamienne jest przy tym, że Sąd I instancji uchylił jedynie decyzję organu II instancji, nie korzystając z kompetencji Sądu umożliwiających uchylenie decyzji organu I instancji. W decyzji tej organ II instancji: "po rozpatrzeniu odwołania D. M., uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...], stwierdzającą, na wniosek W. F. i P. F., stwierdzającą, na wniosek W. F. i P. F., nieważność decyzji Starosty Sierpeckiego z dnia [...] lipca 2002 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. M. pozwolenia na dobudowę budynku mieszkalnego oraz budowę ogrodzenia od strony ul. [...], na dz. nr [...], w S. przy ul. [...] i stwierdził, że decyzja Starosty Sierpeckiego z dnia [...] lipca 2002 r., Nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu".

Mając na uwadze, że organ II instancji, według nieuzasadnionego poglądu Sądu I instancji (o czym było powyżej) nie korzysta w przypadku uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej z kompetencji zawartych w art. 156 § 2 k.p.a. w z art. 158 § 2 k.p.a., można wywieść wniosek, że Sąd I instancji uchylając jedynie decyzje organu II instancji przyjmował wstępnie, że sprawę rozstrzygnie organ II instancji. Rozważania te czyni Sąd II instancji z uwagi na wykazanie poszanowania zasady zakazu reformatio in peius.

Zatem przed organem II instancji stanie m.in. rozważenie problemu, czy podczas kontroli przez organ decyzji administracyjnej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.: "przesłanki rażącego naruszenia prawa z uwzględnieniem pojęcia znacznego upływu czasu jako mającego znaczenie dla okoliczności rażącego naruszenia prawa" - pojęcie "znacznego upływu czasu" i jego wymiar jako potencjalnej przesłanki eliminującej możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (wyważane zasadami praworządności/legalizmu, bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa i prawa ) - może w związku z tym niejako "automatycznie" bazować na upływie lat 10, o którym jest mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu II instancji, mając na uwadze okoliczności stanu faktycznego i prawnego, na tle których zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w którym jest mowa o korzystaniu przez decyzję administracyjną przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, a także w realiach kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy, kwestia ta powinna być odpowiednio obiektywizowana terminami ustanowionym w systemie prawa adekwatnymi dla aksjologii przedmiotu ochrony, w tym przepisami o 30 letnim biegu zasiedzenia, o których stanowi art. 172 § 2 K.c.

W tym stanie rzeczy, mając na uwadze, że wyrok Sądu I instancji wskutek uchylenia decyzji organu II instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, działając na podstawie art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.