Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 743/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 473/19 w sprawie ze skargi A. C. i J. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. C. i J. C. solidarnie kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 473/19 uwzględnił skargę A. C. i J. C. (dalej określanych jako skarżący) i uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] ([...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. R. i I. R. (dalej określanym jako inwestorzy) pozwolenia na rozbudowę budynku przedszkola o łącznik - budynek szkoły wraz

z wewnętrznymi instalacjami i wewnętrzną instalacją gazową na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...] przy ul. [...], w gminie [...].

Skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji oraz pięciu kolejnych decyzji (sprawy te rozpoznano oddzielnie).

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r.

Skarżący wnieśli odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed tym organem, uznając, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony i dlatego nie mogą skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżący swój interes prawny wywodzą z tytułu przysługującego im prawa współwłasności działki nr [...] położonej w sąsiedztwie terenu inwestycji. Podkreślił jednak, że w świetle projektu zagospodarowania terenu inwestycja nie graniczy bezpośrednio z tą działką. Projektowana szkoła o wysokości w kalenicy 11,85 m, usytuowana na działkach nr [...] i [...], jest oddalona o ok. 37 m od granicy działki nr [...] oraz w odległości ok. 48 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na tej działce. Dlatego też, w ocenie organu, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) nie obejmuje swym zakresem wspomnianej działki. Wniosek ten potwierdza także obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony m.in. w oparciu o przepis § 12, § 13 oraz § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

(Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie). Organ zaznaczył zarazem, że projektowana inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych obiektów na nieruchomości skarżących, zarówno tych istniejących, jak i tych, które mogą być przez nich wzniesione. Także dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód opadowych na tę nieruchomość oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja) i nie pozbawia działki skarżących dostępu do drogi publicznej.

Dalej organ odwoławczy zauważył, że należąca do skarżących i do inwestorów działka nr [...] przeznaczona pod drogę (ul. [...]) nie jest działką budowlaną, lecz stanowi drogę wewnętrzną, wobec czego przepisy rozporządzenia nie mają do niej zastosowania. W konsekwencji sporne przedsięwzięcie nie może powodować jakichkolwiek ograniczeń co do możliwości jej zagospodarowania przez skarżących.

Wreszcie organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo i skonstatował, że chociaż praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, to jednak nie jest to równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony. Jego zdaniem argumenty podnoszone przez skarżących należy zatem rozpatrywać w kontekście interesu faktycznego, który nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), jak i art. 28 ust. 2 ustawy.

Skarżący wnieśli skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie art. 28 K.p.a.

w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy. Wyrazili pogląd, że w sprawie należy wziąć pod uwagę wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie ich nieruchomości na cele mieszkaniowe.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 września 2019 r. w pierwszej kolejności stwierdził, że w sprawie dokonano błędnej wykładni art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy. W sposób nieuprawniony zawężono bowiem m.in. pojęcie "przepisów odrębnych", które mogą być źródłem określenia obszaru oddziaływania inwestycji i podstawą przyznania przymiotu strony. Tym samym naruszono w stopniu istotnym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które wymagają od organu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Sąd zaakcentował, że o obszarze oddziaływania obiektu za każdym razem będą decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie

i sposób zagospodarowania terenu. Nie zgodził się, że zachowanie wynikających

z rozporządzenia odległości przesądza o tym, iż nieruchomość sąsiednia nie znajduje się w tym obszarze. W efekcie w okolicznościach sprawy nie było podstaw do umorzenia postępowania wszczętego na wniosek skarżących na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 157 § 1 K.p.a. i przyjęcia, że nie mają oni przymiotu strony

w postępowaniu nieważnościowym tylko dlatego, iż projekt inwestycji odpowiada warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Sąd, powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, zwrócił uwagę, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej

w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności. Prawidłowe wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy uwzględnieniu także jego funkcji oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Zdaniem Sądu normą, z której można skutecznie wywodzić status strony, są przepisy prawa miejscowego, a zatem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Właściciele nieruchomości położonej w określonej jednostce planistycznej, zobowiązani są wszak do jej zagospodarowania zgodnie z planem

i mają prawo oczekiwać w bliskim sąsiedztwie zabudowy, która również będzie odpowiadać wymogom wynikającym z planu. Jedynie zaś podmioty dopuszczone do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę w charakterze strony mogą wykazywać niedopuszczalność inwestycji w rozpatrywanym zakresie.

Sąd uznał, że skarżący wskazywali przepisy prawa materialnego, z których wywodzą przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym. Podnosili bowiem, że doszło do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – rozbudowę już istniejącego obiektu, w sposób niedopuszczalny w świetle ustaleń obowiązującego planu miejscowego. Jako właściciele nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji mają oni szczególne prawo dochodzenia, by inwestycja była z tym planem zgodna. Inwestycję tę trzeba przy tym traktować szerzej niż tylko "przez literalny zakres projektu", skoro stanowi ona rozbudowę funkcjonującego już obiektu.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 11 września 2019 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera po jednym zarzucie procesowym i materialnoprawnym.

Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 oraz art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji będące skutkiem błędnej oceny, że przy ustalaniu interesu prawnego skarżących w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zdaniem pełnomocnika organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, w oparciu o który stwierdził brak interesu prawnego skarżących w sprawie, a swoje stanowisko należycie uzasadnił, co powinno skutkować oddaleniem skargi jako niezasadnej.

Kolejny zarzut podniósł błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy polegające na przyjęciu, że skarżący posiadają interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pełnomocnik na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zwięźle przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące na naruszenie przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyraził przekonanie, że organ umarzając postępowanie wszczęte w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prawidłowo ustalił, iż skarżący nie posiadają interesu prawnego na podstawie art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy. Ustalenie to było poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem okoliczności sprawy. Pełnomocnik podkreślił, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy uznał, iż skarżący posiadają interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż interesu tego nie można wywieść z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Kowale, zatwierdzonego uchwałą nr XXVIII/252/05 Rady Gminy Kołbudy z dnia 25 października 2005 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego z 2005 r. Nr 144, poz. 3418). W świetle części graficznej planu należąca do skarżących działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 18.MN.U (teren zabudowy mieszkaniowej i usług). Z ustaleń planu nie wynikają zatem dla skarżących, związane z realizacją spornej inwestycji, jakiekolwiek ograniczenia w sposobie zagospodarowania należącej do nich działki. Zdaniem pełnomocnika realizacja spornego zamierzenia inwestycyjnego nie pozbawi skarżących możliwości zagospodarowania ich nieruchomości w prawnie dopuszczalny sposób, określony w § 4 ust. 3 pkt 3 planu. Ograniczenia w zabudowie nieruchomości nie wynikają również z innych przepisów planu, w szczególności z przepisów dotyczących obszaru, na którym została zaprojektowana sporna inwestycja, oraz ewentualnej zgodności bądź niezgodności inwestycji z ustaleniami planu.

W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej organ zanegował stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym "(...) gdy kwestionowane pozwolenie obejmuje obiekty wchodzące w skład funkcjonującego już obiektu, inwestycję należy traktować szerzej niż tylko postrzegać przez literalny zapis projektu". W jego ocenie istnieje tyle odrębnych spraw o pozwolenie na budowę, ile wniosków złoży inwestor, i w każdej z nich przeprowadzana jest analiza kręgu podmiotów, którym może przysługiwać status strony. Nie zgodził się też z zapatrywaniem, że "przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności". Jego zdaniem w pojęciu "przepisów odrębnych wprowadzających związane z obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenu" nie mieszczą się materialne przepisy prawa cywilnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pełnomocnik wskazał, że skarżący nabywając nieruchomość kierowali się m.in. postanowieniami planu miejscowego przewidującego jako dominującą na tym terenie zabudowę mieszkaniową. Tymczasem w sytuacji bezpośredniego sąsiedztwa z terenem boiska szkoły, wykorzystywanie nieruchomości zgodnie z jej funkcją stało się niemożliwe lub znacznie utrudnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Oba jej zarzuty koncentrują się wokół jednej zasadniczej kwestii spornej dotyczącej przyczyny, dla której Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję uchylającą decyzję odmawiającą stwierdzenia – z wniosku skarżących – nieważności pozwolenia na rozbudowę obiektu budowlanego i umarzającą postępowanie w tym przedmiocie. Podstawą umorzenia było stanowisko organu, że skarżącym nie przysługuje interes prawny, z którego mogliby oni wywieść status strony tego postępowania, z czym Sąd się nie zgodził. Pełnomocnik organu podtrzymał to stanowisko w skardze kasacyjnej, przy czym w ramach zarzutu materialnoprawnego kwestionuje wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd przeciwny, zaś naruszenia prawa procesowego upatruje w ocenie, że w toku umorzonego postępowania nie podjęto wszelkich kroków, by należycie ustalić krąg jego stron.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach na wstępie stwierdzić trzeba, że w sprawie nie ulega wątpliwości, iż zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym

w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiego pozwolenia zasadnicze znaczenie dla wyznaczenia rozpatrywanego kręgu stron ma art. 28 ust. 2 ustawy. W myśl jego treści stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, który z kolei zdefiniowano w art. 3 pkt 20 ustawy jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Skoro przy tym ograniczenia te mają być wprowadzone na podstawie przepisów odrębnych, to muszą one dotyczyć interesu prawnego wspomnianych właścicieli (użytkowników wieczystych lub zarządców), uzasadniającego status strony także w świetle art. 28 K.p.a. Niemniej obszar oddziaływania obiektu powinien być ustalony indywidualnie z uwzględnieniem takich właściwości konkretnego obiektu, które przekładają się na jego wpływ na otoczenie, w szczególności charakteru i rozmiaru zamierzenia budowlanego, jego funkcji, formy i konstrukcji, a nadto sposobu zagospodarowania terenu inwestycji w zestawieniu z istniejącym i potencjalnym zagospodarowaniem terenów sąsiednich (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2999/17, LEX nr 2783518).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że organ odwoławczy nie sprostał temu zadaniu i w efekcie niesłusznie odmówił skarżącym praw strony w postępowaniu z ich wniosku. Zamiast indywidualnej oceny, o której była mowa, poprzestał on bowiem na przyjęciu niewynikających z przepisów, sztywnych kryteriów, zastosowanych przezeń niemal w mechaniczny sposób, z góry wykluczający procesowe uprawnienia skarżących.

Po pierwsze zwrócił uwagę, że nieruchomość skarżących nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, ponieważ jest od niego oddzielona drogą, która zresztą należy do inwestorów i skarżących. Podzielić jednak wypada pogląd wypowiedziany m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2209/14 (LEX nr 20899284), że w świetle przytoczonego art. 3 pkt 20 ustawy brak bezpośredniego sąsiedztwa pomiędzy nieruchomościami nie musi automatycznie oznaczać braku przymiotu strony, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować także tereny dalej położone, ale pozostające w zasięgu wpływów planowanej inwestycji. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, nie można wykluczyć tego rodzaju przypadku, chociaż oddziaływanie takie wiąże się zazwyczaj z bliskim usytuowaniem nieruchomości i jej bezpośrednim wpływem.

Po drugie bezzasadny jest argument odwołujący się do zachowania przewidzianych prawem odległości i wskazujący na prawidłowość projektu budowlanego. Bezsprzecznie projekt taki nie stanowi jedynego wyznacznika obszaru odziaływanie obiektu, który kształtowany jest przez cały wachlarz czynników wynikających z przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy.

W konsekwencji ustalenie stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę (stwierdzenia nieważności pozwolenia) musi zakładać pewien element potencjalności, sprawiający, że stronami tymi mogą być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z ustawy

i przepisów odrębnych (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2619/14, LEX nr 2106702).

Podczas analizy rozwiązań projektowych może zresztą dojść do przekroczenia granicy pomiędzy wyznaczeniem kręgu stron postępowania a merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Organ w trakcie ustalania legitymacji skarżących w istocie zajął przecież stanowisko w przedmiocie ich wniosku, weryfikując kwestionowane przez nich pozwolenie na rozbudowę. Innymi słowy, utożsamił interes prawny, uzasadniający status strony, z naruszeniem tego interesu, które można badać dopiero po przyznaniu tego statusu, z udziałem stron. Ochrona interesu prawnego strony to wszak cel i przesłanka, dla których strona zostaje dopuszczona do postępowania, po to, by mogła tego interesu dochodzić za pomocą środków procesowych, jakie przysługują tylko stronie. W ewidentnej sprzeczności z tym celem pozostaje sytuacja, będąca zarazem naruszeniem praw strony, gdy o ochronie tej rozstrzyga się bez udziału zainteresowanego w postępowaniu, czyli bez możliwości skorzystania z tych środków. Stąd trafnie przyjmuje się w orzecznictwie, że stroną postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy, a także postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien być każdy podmiot, którego interes prawny mógł zostać naruszony, a nie jedynie ten, którego interes prawny został naruszony (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2759/14, LEX nr 2102233).

Analogicznie ocenić trzeba przeprowadzoną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnikliwą interpretację postanowień planu miejscowego i sformułowany w jej wyniku wniosek, że nie wynikają z nich – w związku z realizacją spornej inwestycji – ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżących. Rozważania te powinny być bowiem dokonane w toku postępowania toczącego się z ich udziałem w charakterze strony, gwarantującym im zajęcie i obronę własnego stanowiska i w tej kwestii. Na wcześniejszym jego etapie, poświęconym jedynie ustaleniu legitymacji procesowej skarżących, należało wziąć pod uwagę, że przepisami odrębnymi

w znaczeniu art. 3 pkt 20 ustawy mogą być też postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile wynikają zeń określone ograniczenia

w zagospodarowaniu (zabudowie) terenu wokół danego obiektu budowlanego, związane z tym obiektem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1766/15, LEX nr 2348982). Jeżeli jednak brak tych ograniczeń nie jest oczywisty i wymaga rozpatrzenia zarówno postanowień planu, jak

i argumentów podmiotów, które wywodzą z nich swój interes prawny, to konieczne jest dopuszczenie tych podmiotów do postępowania, zapewnienie im procesowych praw strony i rozstrzygnięcie co do tych argumentów we właściwym procesowym trybie.

Nie było też żadnych podstaw, by negować prawo cywilne jako źródło interesu prawnego skarżących. Podzielić trzeba pogląd wypowiedziany m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1509/17 (LEX nr 2665547), że w trakcie wyznaczania obszaru oddziaływania inwestycji, należy uwzględnić nie tylko względy techniczno-budowlane, lecz także to, czy inwestycja ta nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie innych przepisów i nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości. Niepodobna zarazem nie zgodzić się z Naczelnym Sądem Administracyjnym, że tymi innymi przepisami są m.in. przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął zatem, że organ bezpodstawnie odmówił skarżącym interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie ich wniosku

i zbyt wąsko wyznaczył granice obszaru oddziaływania inwestycji. Oczywiście, to, że nieruchomość skarżących znajdują się w granicach tego oddziaływania i że w związku z tym postępowanie dotyczy ich interesu prawnego, nie oznacza, że interes ten został naruszony i że należy przychylić się do powołanych przez nich racji. Te zagadnienia muszą być bowiem dopiero wyjaśnione, ale to może nastąpić w postępowaniu administracyjnym, w którym skarżący mogliby uczestniczyć na prawach strony.

Częściowo trafnie autor skargi kasacyjnej kwestionuje spostrzeżenie Sądu pierwszej instancji, że zamierzenie będące przedmiotem pozwolenia zwalczanego przez skarżących powinno być traktowane jako element pewnej większej całości. Spostrzeżenie to nie zostało rozwinięte, mimo że może być uznane za zasadne, tylko z daleko idącymi zastrzeżeniami, których Sąd pierwszej instancji nie poczynił. Nie można tracić z pola widzenia, że pozwolenie, którego stwierdzenia nieważności skarżący się domagają, dotyczyło wyłącznie rozbudowy obiektu budowlanego,

w wyniku czego stronami postępowania mogą być jedynie właściciele (użytkownicy wieczyści lub zarządcy) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania tej rozbudowy, czyli rezultatu prac wykonanych na podstawie pozwolenia. Rezultat ten nie może być oceniany w oderwaniu od wcześniejszej części zamierzenia budowlanego o tyle, o ile niemożliwe jest wyodrębnienie w ramach wpływu, jaki łącznie zamierzenie to wywiera, tych oddziaływań, które powoduje sama rozbudowa. Niedające się usunąć wątpliwości, jakie w trakcie tych ustaleń można napotkać, powinny być rozstrzygane na korzyść skarżących, tj. w taki sposób, by przyznać im status strony i zapewnić udział w postępowaniu.

Całokształt rozważań prowadzi do wniosku, że chybiony okazał się zarówno zarzut procesowy odniesiony do art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy i powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami postępowania, jak i zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 P.p.s.a.

W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.