Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 350/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137, art. 229
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

T. S. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. R. stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] , nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...].

Stan sprawy przedstawia się następująco: J. P. w dniu [...] września 1992 r. wystąpiła do Urzędu [...] o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. W. (obecnie ul. R.), która została wywłaszczona decyzją z [...] lipca 1974 r. Postanowieniem z [...] lutego 2004 r. Wojewoda [...] wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości Starostę [...]. Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został uzupełniony [...] października 2013 r. przez spadkobierców J. P. – E. K. i T. S. Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2016 r. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. R. stanowiącej działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...].

Od decyzji Starosty odwołanie złożyła E. K.

Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia zawiera art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(Dz. U. z 2015 r., poz. 1774) – dalej w skrócie: "u.g.n."], który stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zobowiązuje organ do uznania tej nieruchomości za zbędną, a tym samym uprawnia do jej zwrotu. Zgodnie z Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 "art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651, [...]) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Wobec powyższego nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu zrealizowały przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 roku (Dz. U. z 2004r. Nr 141, poz. 1492).

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie kwestię zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia należało więc zbadać według stanu na dzień złożenia wniosku zwrotowego. tj. 1992 r. W świetle powyższych unormowań prawnych oraz mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych organ prowadzący postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonej ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić, na jaki cel wywłaszczona została nieruchomość, w drugiej kolejności, czy na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia oraz, jeśli cel taki został zrealizowany określić w jakim nastąpiło to terminie i czy termin ten wyczerpuje jedną z dwóch przesłanek ustanowionych w u.g.n. Zaś zgodnie z obowiązującym w przedmiotowej sprawie poglądem orzecznictwa - przepisy art. 136 i art. 137 u.g.n. muszą być interpretowane i stosowane ściśle, bez dokonywania jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych tam treści oraz z poszanowaniem zasad wynikających ze wskazanych przepisów Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 235/10). Odesłanie do przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia określonych w art. 137 u.g.n., czyni roszczenie o zwrot nieruchomości lub jej części skutecznym, tylko w przypadku spełnienia się tych przesłanek. Przesłanki te stanowią prawną definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W każdej więc innej sytuacji, niż określona w art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość - w ujęciu prawnym - należy uznać za niezbędną na cel wywłaszczenia, nawet gdy po zrealizowaniu inwestycji celu wywłaszczenia i wykorzystywaniu nieruchomości na ten cel nastąpi zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości na inny cel. Organ odwoławczy badając prawidłowość decyzji organu I instancji w zakresie odmowy zwrotu nieruchomości w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z treścią decyzji wydanej przez Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lipca 1974 r. wywłaszczona nieruchomość przeznaczona została zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z [...] lipca 1972 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego W. C. (część południowa). Działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] stanowiące przedmiot rozstrzygnięcia znalazły się w granicach lokalizacji powyższej inwestycji oznaczonej na szkicu sytuacyjnym nr [...], stanowiącym załącznik do ww decyzji lokalizacyjnej. Teren, na którym znajduje się wywłaszczona nieruchomość objęty został planem realizacyjnym osiedla [...] [...] , zatwierdzonym decyzją z [...] października 1977 r. Na działkach ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], przedmiotowy plan przewidywał tereny zielone, ciągi pisze, miejsca postojowe, dwa budynki wielorodzinne, opisane na planie nr [...] i nr [...] oraz ulicę osiedlową R. Obecnie wszystkie działki objęte rozstrzygnięciem znajdują się w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" na mocy decyzji nr [...] z [...] lipca 1997r. wydanej przez Zarząd Gminy B. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księgach wieczystych nr [...]/[...]/[...] i [...]/[...]/[...]. Organ uznał, iż cel wywłaszczenia określony decyzją z [...] lipca 1972 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] zrealizowano na ww działkach ewidencyjnych i nie istnieje podstawa do uznania, iż przesłanka zbędności wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji ustalił, że prawo wieczystego użytkowania zostało wpisane do księgi wieczystej na rzecz spółdzielni i przeprowadził dodatkowo analizę ustawowych przesłanek realizacji celu wywłaszczenia. Zgodnie bowiem z przepisem art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Oznacza to, zatem, że jeśli w rozpatrywanej sprawie ujawni się okoliczność, że nieruchomość wywłaszczona została sprzedana albo ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r., a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, to tak ustalony stan prawny nieruchomości stanowi przeszkodę do jej zwrotu. Norma art. 229 u.g.n. jednoznacznie wskazuje, że w sytuacji wyznaczonej jej hipotezą, tzn. gdy przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono nieruchomością w sposób określony w art. 229 u.g.n. i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej - organ nie ma możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, także w sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na cel, na który została wywłaszczona (por. wyrok NSA z 17.09.2014, sygn. akt.: II OSK 330/13; wyrok WSA w Gdańsku z 24.09. 2014r., sygn. akt: II SA/Gd 252/14). Starosta [...] - zgodnie z pismem W. Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej "[...]" z [...] marca 1997 r., L.DZ. [...]– wskazał, że "działka nr [...] o pow. 3057 m2 z obrębu [...] została zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem, jako część infrastruktury osiedlowej nierozerwalnie związanej z funkcjonowaniem kolonii [...]." Następnie podniósł, że z pisma Urzędu Gminy [...] Wydziału Architektury z [...] kwietnia 2000 r. (znak: [...]) wynika, iż "działka nr [...] z obrębu [...], położona w rejonie ulic W.-R. znajduje się w strefie mieszkaniowo- usługowej [...]. Decyzja Nr [...] z dnia [...] lipca 1972 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji na budowę osiedla "[...]" obejmująca przedmiotową działkę została zrealizowana. Zgodnie z planem realizacyjnym osiedla [...], zatwierdzonym decyzją z [...] października 1977 r. przy l.dz. [...], przedmiotem inwestycji była grupa budynków mieszkalnych V etapu realizacji osiedla [...] wraz z obiektami usługowymi, terenami rekreacji, siecią ulic - m. in. ul. R. oraz siecią uzbrojenia inżynieryjnego. Północna część przedmiotowej działki znajduje się w liniach rozgraniczających proj. ulicy B." W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2010 r. stwierdzono, że: 1) działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi teren nieuporządkowany, porośnięty drzewami. Na przedmiotowej działce są wydeptane ścieżki oraz chodnik do tramwaju. Na części działki teren jest utwardzony po dawnym pawilonie warzywnym; 2) część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] stanowi chodnik, ul. R., miejsca parkingowe wzdłuż ul. R. oraz na części nieruchomości znajduje się uporządkowany trawnik; 3) na części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] od strony ul. R. znajduje się chodnik, droga pożarowa, część bloku - adres ul. R. [...]. Za blokiem urządzona jest zieleń, chodnik, plac zabaw, ławki, kosze na śmieci. Następnie zieleń osiedlowa, drzewa i droga pożarowa; 4) część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] znajduje się pod blokiem mieszkalnym - adres R. [...]. Na pozostałej części działki urządzone są ciągi piesze i zieleń osiedlowa. Na działce znajduje się również infrastruktura techniczna. Według oświadczenia przedstawiciela Spółdzielni jest to teren zrealizowany, zgodnie z planem realizacyjnym "[...]". W celu zbadania jak przedstawiało się zagospodarowanie działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] - Starosta [...] pozyskał z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcia lotnicze, dla obszaru objętego wnioskiem o zwrot, wykonane w latach 1976, 1982, 1987, 1990, 1995, 1997 i 2005. Na zdjęciu lotniczym wykonanym w 1976 r. teren jest jeszcze niezagospodarowany, widać budynki byłych właścicieli. Na kolejnym zdjęciu lotniczym wykonanym w 1982 r. widocznie są już dwa budynki mieszkalne, miejsca postojowe oraz ulica R. Teren pomiędzy blokami jest w trakcie zagospodarowania, widać niektóre ciągi piesze. Na kolejnym zdjęciu z 1987 r. teren pomiędzy blokami jest już zagospodarowany dla potrzeb osiedla, widoczne są ciągi piesze i zieleń. Kolejne zdjęcia lotnicze wykonane w roku 1990, 1995, 1997 i 2005 potwierdzają powyższe zagospodarowanie działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. W przypadku zagospodarowanie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], na zdjęciach lotniczych, wykonanych w roku 1982, 1987, 1990, 1995 widoczne są ogródki działkowe, a na zdjęciu lotniczym zrobionym w 1997 r. teren działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] zagospodarowany jest zielenią wysoką i niską, widoczne są również ścieżki dla pieszych. Kolejne zdjęcie wykonane w 2005 roku potwierdza powyższe ustalenia. Organ odwoławczy, przychylając się do ustaleń organu I instancji w zakresie realizacji celu wywłaszczenia, jeszcze podkreślił, że ustalenie realizacji celu wywłaszczenia nabiera szczególnej wymowy w przypadku gdy celem tym jest infrastruktura o złożonym charakterze, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od szeregu lat wyrażany był pogląd, iż budowa infrastruktury technicznej dużego obiektu lub pewnego założenia architektonicznego, stanowi element złożonej i wieloetapowej inwestycji a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu. Rozpoczęcie zaś budowy inwestycji złożonej, nawet jeśli nie została jeszcze w pełni zakończona, dowodzi realizacji celu wywłaszczenia. Osiedle mieszkaniowe jest kompleksową zabudową mieszkaniową, która obejmuje nie tylko bloki mieszkalne, ale urządzenia towarzyszące, umożliwiające korzystanie z zabudowy mieszkaniowej takie, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa, trawniki, rożne miejsca wypoczynku, czy ciągi piesze (chodniki), obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, które służą mieszkańcom osiedla mieszkaniowego, sklepy osiedlowe, przedszkola, domy kultury. Oznacza to, że wszelkie ustalenia odnoszące się do przedmiotowej sprawy należało rozpatrywać przez pryzmat tak sformułowanych definicji. Abstrahując od powyższych ustaleń organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z brzmieniem art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W sytuacji oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w okolicznościach niepodlegających hipotezie art. 229 u.g.n. - wnioskując a contrario - należy wskazać, iż brak jest automatycznego wygaśnięcia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W niniejszej sprawie niekwestionowany pozostaje fakt, że aktualnie użytkownikiem wieczystym nieruchomości jest W. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" oraz, że cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla mieszkaniowego został zrealizowany. Dlatego organ odwoławczy przyznał rację Staroście [...], że nawet gdyby cel wywłaszczenia nie został zrealizowany - to fakt wpisu w księdze wieczystej jest dla organu argumentem wiążącym, zgodnie z domniemaniem, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje, do czasu obalenia domniemania prawdziwości wpisu w księdze wieczystej, który może nastąpić tylko w procesie wytoczonym na podstawie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. 2001, Nr 124, poz.1361 ze zm.) i jest chroniony rękojmią wiary ksiąg publicznych. W doktrynie prawa administracyjnego wyrażany jest również pogląd zgodnie, z którym w sytuacji, gdy nieruchomość została sprzedana (oddana w użytkowanie wieczyste) po 31 grudnia 1997r., to w praktyce, jeżeli nabycie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, również wywołuje negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, skutkującą wydaniem decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (tak m. in. M. Gdesz [w:] S. Kalus, G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk " Ustawa o gospodarce nieruchomościami", Warszawa 2012, str. 1066). W świetle obowiązującego prawa nie zaistniały przesłanki do zwrotu przedmiotowych nieruchomości. T. S. w skardze na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem:

1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. - przez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy podczas, gdy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, który nie został zrealizowany do chwili złożenia wniosku o zwrot, w którym to zakresie organ nie odniósł się do podniesionych zarzutów; 2) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 229 u.g.n. przez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy z uwagi na błędne uznanie, iż negatywną przesłanką zwrotu nieruchomości jest jej oddanie w użytkowanie wieczyste po dniu 31 grudnia 1997 r., podczas gdy powołany przepis wprost wskazuje, iż taka sytuacja ma zastosowanie w odniesieniu do nieruchomości sprzedanych (oddanych w użytkowanie wieczyste) przed dniem 1 stycznia 1998 r.; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, polegającego na zaniechaniu zbadania stanu przedmiotowych nieruchomości na chwilę wniesienia wniosku o zwrot, tj. w dacie [...] września 1992 r. i poprzestaniu w tym zakresie na zdjęciach lotniczych, na podstawie których nie sposób poczynić precyzyjnych ustaleń, a nadto oparcie się na oględzinach przeprowadzonych 16 kwietnia 2010 r., o których nie wiadomo czy zostały dokonane przez osoby posiadające status geodety, a zatem czy prawidłowo umiejscowiły działki w terenie; 4) art. 8 K.p.a. przez brak samodzielnego merytorycznego rozpoznania sprawy i zaniechania szczegółowego zbadania i odniesienia się do zarzutów, w szczególności ustalenia stanu przedmiotowych nieruchomości w dniu złożenia wniosku o zwrot, a także ustalenia czy materiał został zgromadzony w sposób zupełny, co narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W motywach skargi przedstawiono argumentację związaną z treścią wyżej przytoczonych przez skarżącą zarzutów. Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i potrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści zaskarżonej decyzji - nie stwierdzono wskazanych w skardze naruszeń przepisów prawa, a także naruszeń, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(Dz. U. z 2015 r., poz. 518, ze zm.) – dalej w skrócie: "u.g.n."], poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 u.g.n., nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Zauważyć też należy, iż do dnia 1 stycznia 1998 r. problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ówcześnie obowiązującej ustawie nie określono szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat, liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz. Stanowisko takie było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP (tak - NSA w wyroku z 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 639/14).

W kontrolowanej sprawie przedmiotem postępowania zwrotnego, zainicjowanego [...] września 1992 r., była nieruchomość położona w W., ówcześnie przy ul. W. (a obecnie przy ul. R.). Nieruchomość ta stanowiła archiwalnie działkę nr [...] z obrębu [...], a obecnie odpowiada częściom działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Decyzją Starosty [...] z [...] maja 2014 r. doszło do umorzenia postępowania zwrotnego względem działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...]. Ostatecznie zatem oceną zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu objęto w kontrolowanym postępowaniu działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...], będące obecnie w użytkowaniu wieczystym W. Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" na mocy decyzji nr [...] z [...] lipca 1997r. wydanej przez Zarząd Gminy B. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księgach wieczystych nr [...]/[...]/[...] i [...]/[...]/[...].

Z ustaleń organu opartych na zgromadzonym materiale dowodowym, wynika że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania zwrotnego zgodnie z decyzją Nr [...] z [...] lipca 1972 r. o lokalizacji inwestycji została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego W. Ch. (część południowa) - szkic sytuacyjny nr L[...]. Jej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa dokonano decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lipca 1974 r. Teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość został objęty planem realizacyjnym osiedla [...] zatwierdzonym decyzją z [...] października 1977 r. Na ww działkach plan ten przewidywał: tereny zielone, ciągi piesze, miejsca postojowe, dwa budynki mieszkalne wielorodzinne opisane na planie nr [...] i [...] i ulicę osiedlową R. W trakcie oględzin przeprowadzonych [...] kwietnia 2010 r. stwierdzono, że: 1) działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi teren nieuporządkowany, porośnięty drzewami. Na przedmiotowej działce są wydeptane ścieżki oraz chodnik do tramwaju. Na części działki teren jest utwardzony po dawnym pawilonie warzywnym;

2) część działki ewidencyjnej nr [...]z obrębu [...]stanowi chodnik, ul. R., miejsca parkingowe wzdłuż ul. R. oraz na części nieruchomości znajduje się uporządkowany trawnik;

3) na części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] od strony ul. R. znajduje się chodnik, droga pożarowa, część bloku - adres ul. R. [...]. Za blokiem urządzona jest zieleń, chodnik, plac zabaw, ławki, kosze na śmieci. Następnie zieleń osiedlowa, drzewa i droga pożarowa;

4) część działki ewidencyjnej nr [...]z obrębu [...] znajduje się pod blokiem mieszkalnym - adres R. [...]. Na pozostałej części działki urządzone są ciągi piesze i zieleń osiedlowa. Na działce znajduje się również infrastruktura techniczna. Miarodajne dla ostatecznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było też odtworzenie historycznego stanu zagospodarowania działek. I tak w celu zbadania jak przedstawiało się zagospodarowanie działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] pozyskano z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcia lotnicze, dla obszaru objętego wnioskiem o zwrot, wykonane w latach, tj. w 1976 r. – kiedy teren był jeszcze niezagospodarowany, widać budynki byłych właścicieli; w 1982 r. – kiedy widocznie są już dwa budynki mieszkalne, miejsca postojowe oraz ulica R. Teren pomiędzy blokami jest w trakcie zagospodarowania, widać niektóre ciągi piesze; w 1987 r. – kiedy teren pomiędzy blokami jest już zagospodarowany dla potrzeb osiedla, widoczne są ciągi piesze i zieleń; w 1990, 1995, 1997 i 2005 – które potwierdzają powyższe zagospodarowanie działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Również zagospodarowanie działki ewidencyjnej nr [...] obrębu [...], na zdjęciu lotniczym zrobionym w 1997 r., stanowi zieleń wysoką i niską, widoczne są również ścieżki dla pieszych, co świadczy o realizacji celu wywłaszczenia przez 2004 r. Oznacza to, że decyzja z [...] lipca 1972 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji pod budowę osiedla [...] obejmująca ówcześnie działkę nr [...] została zrealizowana. Przedmiotem inwestycji były budynki mieszkalne V etapu realizacji osiedla C. wraz z obiektami usługowymi, chodnikami, terenami rekreacji, siecią ulic – m. in. ul. R. oraz siecią uzbrojenia inżynieryjnego (czemu także dowodzi treść pisma Urzędu Gminy B. Wydziału Architektury z [...] kwietnia 2000 r. i pisma W. Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej "[...]" z [...] marca 1997). Działka nr [...] została zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem, jako część osiedla, infrastruktury osiedlowej nierozerwalnie związanej z funkcjonowaniem kolonii "[...]".

Poczynione ustalenia organów w sprawie – w ocenie Sądu – bez wątpienia dały podstawę do stwierdzenia, że cel wywłaszczenia zrealizowano i brak podstaw do uznania działek objętych wnioskiem zwrotnym za zbędne na cel wywłaszczenia, czyli zastosowania względem nich wyżej powołanych regulacji prawa materialnego - ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sprawie bez wątpienia zagospodarowanie powstałe na przestrzeni lat i istniejące zagospodarowanie ww działek niewątpliwie stanowi element osiedla mieszkaniowego, nawet jeśli dostępne jest także osobom postronnym. Zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji rozstrzygając sprawę oparły się na ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądzie, że budowa dużego obiektu lub pewnego założenia architektonicznego wraz z infrastrukturą techniczną stanowi element złożonej i wieloetapowej inwestycji, a zatem jej realizacja trwa czy ma prawo trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu (np. wyroki NSA z 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1887/14; z 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 643/12; z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1433/10; z 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 581/08; z 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06 i z 20 styczna 1999 r., sygn. akt IV SA 2033/96 - publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaś powstanie osiedla, oznacza brak podstaw do uwzględnienia wniosku o zwrot działek i to niezależnie od tego, jaka infrastruktura osiedlowa na spornym terenie powstała, czy też, w jaki sposób teren ten został zagospodarowany (np. wyroki NSA z: 20.01.2016 r., sygn. akt I OSK 1186/15 i 27.11.2014 r., sygn. akt I OSK 850/13). Osiedle mieszkaniowe jest bowiem kompleksową zabudową. Przy ocenie zrealizowania budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględniać zatem, nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych (bloków), ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń towarzyszących, technicznych - składających się na infrastrukturę tego osiedla, z której korzystają mieszkańcy osiedla, jak i osoby postronne. Do takich obiektów należą urządzenia umożliwiające korzystanie z zabudowy mieszkaniowej, takie jak: budynki handlowe, usługowe, szkoły, przedszkola, domy kultury, różne miejsca wypoczynku, boiska sportowe, place zabaw, skwery, parkingi, ciągi komunikacyjne, piesze (chodniki), garaże, zieleń, w tym zieleń osiedlowa, trawniki, itp. (wyroki NSA z: 13.06.2014 r., sygn. akt I OSK 2768/12; 20.11.2014 r., sygn. akt I OSK 2755/13; 14.02.2013 r., sygn. akt I OSK 1832/11; 3.09.2010 r., sygn. I OSK 1537/09 – publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontekście treści skargi należy odnieść się jeszcze do wątpliwości skarżącej, po pierwsze związanych z ustaleniami organów dokonanymi – według skarżącej – jedynie na podstawie zdjęć lotniczych; po drugie dotyczących przeprowadzonych przez Starostę [...] w dniu [...] kwietnia 2010 r. oględzin – co do właściwego umiejscowienia nieruchomości objętej wnioskiem zwrotnym w terenie, z racji braku wykazania przez organ przeprowadzenia oględzin przez uprawnione do tego jednostki - geodetę. I tak Sąd, po analizie akt sprawy i treści wydanych w sprawie decyzji, nie może podzielić wskazanych wątpliwości skarżącej. Po pierwsze ustalenia faktyczne jakie poczyniły organy w sprawie nie zostały oparta wyłącznie na zdjęciach lotniczych, tylko na szeregu innych dokumentów wchodzących w zakres obszernie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, po części powołanych w zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji (np. przywołanych w stanie sprawy: dowodów z dokumentów, oględzin). Ponadto analiza zdjęć lotniczych nie wymagała wiadomości specjalistycznych z zakresu fotogrametrii. Nie dla każdego odczytania danych ze zdjęcia lotniczego konieczne jest zasięgnięcie opinii biegłego. W rozpatrywanej sprawie przedmiotowa działka została zidentyfikowana przez wyspecjalizowaną instytucję, która przekazała organowi zdjęcia lotnicze. Sam organ był w stanie odczytać z nich informacje kluczowe dla przedmiotowej sprawy. Po drugie z protokołu oględzin sporządzonego w dniu [...] kwietnia 2010 r. wynika, że w oględzinach uczestniczyli przedstawiciele Starostwa Powiatu [...] (S. Z., M. Ż. i M. W. – geodeta uprawniony – [...] nr [...]) oraz strony i przedstawiciele stron. Oznacza to, że oględziny spornego terenu zostały przeprowadzone m. in. z udziałem uprawnionego geodety, zatem nie było podstaw do gołosłownego podważania przez skarżącą poczynionych w ich trakcie ustaleń i dodatkowego wykazywania przez organ prawidłowości ich przeprowadzenia. Odnosząc się z kolei do kwestii przysługującego W. Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" - na mocy decyzji Zarządu Gminy [...] Nr [...] z [...] lipca 1997 r. – prawa użytkowania wieczystego, ujawnionego w księgach wieczystych po 1 stycznia 1998 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, należy wyjść od przytoczenia treści art. 229 u.g.n. Otóż zgodnie z tym przepisem - roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z przepisu tego wynika zatem, iż roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeśli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia przewidziany w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wygasa, jeśli nieruchomość wywłaszczona nie znajduje się we władaniu publicznym, ale pod warunkiem, że przejście prawa rzeczowego do nieruchomości miało miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 stycznia 1998 r. i przed tym dniem ujawniony został podmiot trzeci w księdze wieczystej. Innymi słowy, jeśli ujawni się okoliczność, że nieruchomość wywłaszczona została sprzedana albo ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r., a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, to tak ustalony stan prawny nieruchomości stanowi przeszkodę do jej zwrotu. Norma art. 229 u.g.n. jednoznacznie wskazuje, że w sytuacji wyznaczonej jej hipotezą, tzn. gdy przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono tą nieruchomością w sposób określony w art. 229 u.g.n. i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej - organ nie ma możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, także w sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na cel, na który została wywłaszczona (por. wyrok NSA z 17.09.2014, sygn. akt.: II OSK 330/13; wyrok WSA w Gdańsku z 24.09. 2014r., sygn. akt: II SA/Gd 252/14). Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - w wyroku z 17 listopada 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1971/15) od którego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 lutego 2017 r. (sygn. akt I OSK 651/16) oddalił skargę kasacyjną - "zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot odszkodowania. Ustawodawca w art. 229 u.g.n ograniczył termin dochodzenia tego rodzaju roszczeń wskazując, że roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie przysługuje jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 1 stycznia 1998 r, nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Innymi słowy roszczenie wygasa gdy nowe prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r." W niniejszej sprawie, z ustaleń organów wynika, że działki będące przedmiotem postępowania zwrotnego zostały oddane w użytkowanie wieczyste decyzją z [...] lipca 1972 r., czyli ustanowienie na przedmiotowych działkach użytkowania wieczystego na rzecz W. Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej "[...]" nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., to jest przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej nastąpiło po 1 stycznia 1998 r. Wobec niespełnienia jednej z przesłanek dyspozycji art. 229 u.g.n., to jest ujawnienia prawa użytkowania wieczystego po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zaszła podstawa do wygaśnięcia roszczenia o zwrot nieruchomości. W sytuacji oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w okolicznościach nie podlegających hipotezie art. 229 u.g.n. – wnioskując a contrario – brak jest automatycznego wygaśnięcia roszczenia o zwrot. Tego rodzaju roszczenie wymagało oceny merytorycznej - co też uczyniły organy w sprawie. Rozpoznanie sprawy – wbrew argumentacji zawartej w skardze – nastąpiło z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady wyrażonej w art. 7 i 8 K.p.a., jak i zasad postępowania dowodowego, w tym normy art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz wymogów art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W ocenie Sądu powyższe dowodzi, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Innymi słowy nie stwierdzono, aby jej wydanie nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zarzuty skargi związane z naruszeniami powołanych w nich przepisów należało uznać za bezzasadne. W tym stanie rzecz – Sąd na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.