Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 474/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA: Janina Antosiewicz Irena Kamińska (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1504/05 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Biurze Ochrony Rządu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1504/05. uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...], Nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...], Nr [...], zaskarżoną przez A. B.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż powołane przez niego przepisy w świetle stanu faktycznego, nie mogą być podstawą materialnoprawną zwolnienia A. B. ze służby.

Zgodnie z treścią art. 32 ust. 2 pkt 4 i art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz.U. z 2004 r., Nr 163, poz. 1712 z późn. zm.), nazywanej dalej u. BOR, funkcjonariusza, który nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego przez niego stanowiska służbowego i jeżeli nie ma możliwości przeniesienia go na inne równorzędne stanowisko, można zwolnić ze służby. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 2 pkt 5 u.BOR, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku likwidacji komórki organizacyjnej, w której pełnił on służbę lub zmniejszenia stanu osobowego, jeżeli przeniesienie go do innej komórki lub na inne stanowisko nie jest możliwie.

W przedmiotowej sprawie skarżący decyzją Szefa Biura Ochrony Rządu, z dniem 01 października 2004 r. został przeniesiony do jego dyspozycji w związku z likwidacją dotychczas zajmowanego przez funkcjonariusza stanowiska służbowego. W dniu wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, pozostawał on w dyspozycji Szefa Biura Ochrony Rządu. Nie wykazano natomiast aby podczas pełnienia służby przez A. B. uległo likwidacji stanowisko bądź komórka organizacyjna bądź też zmniejszył się stan osobowy. Powyższe ustalenia pozwoliły Sądowi I instancji przyjąć, że powołana przez organ podstawa prawna zwolnienia funkcjonariusza ze służby, dotyczyła tylko takiej sytuacji, kiedy funkcjonariusz Biura Ochrony Rządu pełni służbę na konkretnym stanowisku, a nie w trakcie pozostawania do dyspozycji Szefa Biura Ochrony Rządu. Według Sądu I instancji instytucja przeniesienia do dyspozycji i dalsze postępowanie wobec funkcjonariusza pełniącego służbę w dyspozycji, ma swoje szczegółowe uregulowanie w ustawie. Według art. 26 ust. 1 u.BOR, funkcjonariusz w służbie stałej, zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego, może być przeniesiony do dyspozycji Szefa Biura Ochrony jeżeli przewiduje się mianowanie go na inne stanowisko służbowe lub zwolnienie ze służby. Ponadto, stosownie do treści art. 26 ust. 3 u.BOR, okres pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji nie może być dłuższy niż dwanaście miesięcy.

W związku z tym, skoro w ciągu dwunastu miesięcy nie wyznaczono funkcjonariuszowi innego stanowiska służbowego to ewentualne zwolnienie ze służby mogłoby nastąpić na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 9 u.BOR, w myśl którego funkcjonariusza zwalnia się ze służby z dniem zakończenia dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, nazywany dalej skarżącym, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 173 w związku z art. 174 pkt 2 i art. 177 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zaskarżył wspomniany wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wspomnianemu wyrokowi, organ administracji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, polegające na błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego przez przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego w zaskarżonej decyzji, gdyż powołane przez niego przepisy w świetle stanu faktycznego nie mogą być podstawą materialno-prawną zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

Organ zakwestionował stanowisko Sądu I instancji, który przyjął, że przepisy art. 32 ust. 2 pkt 4 i art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 4 u.BOR, nie mogą być podstawą materialną prawną zwolnienia funkcjonariusza ze służby w przedmiotowej sprawie. Negatywnie odniósł się do stwierdzenia Sądu, iż powołana przez organ podstawa prawna zwolnienia ze służby dotyczy tylko takich sytuacji, kiedy funkcjonariusz Biura Ochrony Rządu pełni służbę na konkretnym stanowisku. Natomiast nie może być powoływana w sytuacji, gdy funkcjonariusz pozostaje w dyspozycji Szefa Biura Ochrony Rządu. Organ nie podzielił ponadto przekonania Sądu, iż skoro w okresie dwunastu miesięcy nie wyznaczono zainteresowanemu innego stanowiska służbowego, to należało przyjąć, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby może nastąpić na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 9 u.BOR, z dniem zakończenia dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji.

Mając powyższe na uwadze skarżący podniósł, że zgodnie z art. 26 ust. 1 u.BOR, funkcjonariusza w służbie stałej, którego zwolniono z dotychczas zajmowanego stanowiska, można przenieść do dyspozycji Szefa Biura Ochrony Rządu jeżeli przewiduje się mianowanie go na inne stanowisko służbowe lub zwolnienie ze służby. Instytucja "pozostawania w dyspozycji" jako stan przejściowy w toku służby funkcjonariusza musi być traktowana odmienne od sytuacji zajmowania stanowiska służbowego. Pozostawanie w dyspozycji daje możliwość pozostawania w służbie funkcjonariusza, który nie zajmuje żadnego stanowiska służbowego.

Zdaniem organu ustawodawca zróżnicował dyspozycję i stanowisko służbowe w ten sposób, że funkcjonariusza na stanowisku służbowym można przenieść na inne stanowisko służbowe (art. 24, 32, 35 ust. 2 pkt 5 u.BOR). Funkcjonariusza pozostającego w dyspozycji można natomiast mianować na stanowisko służbowe (art. 26 u.BOR).

Skarżący zauważył, że sytuacji pozostawania w dyspozycji nie należy utożsamiać z sytuacją zajmowania stanowiska. Wszystkie stanowiska służbowe zawarte są w etacie Biura Ochrony Rządu. Do każdego takiego stanowiska przypisane są parametry: stopień etatowy określający rangę stanowiska, grupa uposażenia, specjalności, umiejscowienie w strukturze. Każdemu stanowisku przypisany jest także zakres obowiązków.

Zwolniony ze stanowiska służbowego funkcjonariusz może być pozostawiony do dyspozycji Szefa Biura Ochrony Rządu, co oznacza, że maksymalnie przez okres dwunastu miesięcy może on pozostawać w służbie, nie zajmując stanowiska służbowego i nie wykonując stałych obowiązków służbowych, z zachowaniem uposażenia na ostatnim stanowisku służbowym (art. 108 u.BOR). Przez okres pozostawania w dyspozycji Szef Biura Ochrony Rządu ma czas i możliwości podjęcia działań zmierzających do zwolnienia ze służby lub mianowania na inne stanowisko służbowe.

W myśl art. 32 ust. 2 pkt 4 u.BOR funkcjonariusza można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego przez niego stanowiska służbowego, jeżeli nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Stosownie do art. 35 ust. 4 u.BOR, funkcjonariusz, który nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe z przyczyn, o których mowa w art. 35 ust. 2 u.BOR, może być zwolniony ze służby.

Ostatnim stanowiskiem skarżącego było stanowisko służbowe – starszy specjalista Oddziału III Ochrony Prezydenta i Marszałków Parlamentu, Pion Działań Ochronnych Biura Ochrony Rządu.

Organ wskazał, że wymienione powyżej stanowisko służbowe zostało zlikwidowane w związku z unieważnieniem istniejącego etatu i wprowadzeniem nowego. W rezultacie podjętych działań wszyscy funkcjonariusze zostali przeniesieni lub mianowani na nowe stanowiska. Organ przeniósł funkcjonariusza do dyspozycji aby mieć czas na rozważenie możliwości zaproponowania mu nowego stanowiska służbowego lub przy braku takiej możliwości, przeprowadzenie postępowania zmierzającego do zwolnienia go ze służby. Gdyby organ nie dokonał opisanych czynności, oficer, po dniu zmiany etatu, fikcyjnie zajmowałby stanowisko, którego faktycznie by nie było. Zdaniem organu, wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 9 u.BOR, obowiązek zwolnienia funkcjonariusza ze służby po dwunastu miesiącach dyspozycji ogranicza czas służby w dyspozycji, ale nie wyklucza możliwości zwolnienia funkcjonariusza ze służby na innej podstawie.

Przyjęcie poglądu przeciwnego powodowałoby, w ocenie organu, sytuację, w której nie można było by zwolnic funkcjonariusza przebywającego w dyspozycji krócej niż dwanaście miesięcy, mimo, że osiągnął on przewidzianą w art. 35 ust. 1 pkt 7 u.BOR granicę wieku, co oznacza obligatoryjne zwolnienie ze służby. Akceptacja takiego poglądu powodowałaby również, że nie można by był zwolnić funkcjonariusza, który został przeniesiony do dyspozycji Szefa Biura Ochrony Rządu w związku z odmową wydania poświadczenia bezpieczeństwa, pomimo, że odmowa ta stała się prawomocna.

Organ podkreślił, że w obowiązującym stanie prawnym, nie miał on obowiązku wstrzymać się ze zwolnieniem funkcjonariusza do czasu zakończenia dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji i dopiero po upływie tego okresu zwolnić go na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 9 u.BOR, gdyż podstawa zwolnienia zaistniała wcześniej.

Ponadto ostatnio zajmowane przez funkcjonariusza stanowisko służbowe zostało zlikwidowane, a on sam nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe. W omawianym okresie nie było możliwości przeniesienia go na inne równorzędne stanowisko. Wobec powyższego zaistniała podstawa do zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 4 i ust. 4 u.BOR.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną funkcjonariusz podniósł, że podane w zaskarżonej decyzji przepisy u.BOR nie mogły być podstawą prawną zwolnienia go ze służby, w okresie pozostawania przez niego w dyspozycji Szefa BOR., gdyż "dyspozycja" nie jest ani komórką organizacyjną BOR ani nie jest związana z pełnieniem służby na określonym stanowisku służbowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) podstawę skargi kasacyjnej może stanowić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z literatury przedmiotu oparcie skargi kasacyjnej na powyższej podstawie jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny, przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie przepisów postępowania polegające na błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w efekcie czego Sąd I instancji przyjął, że powołane przez organ odwoławczy przepisy nie mogły być podstawą materialno-prawną zwolnienia funkcjonariusza Biura Ochrony Rządu ze służby. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze zarzuty postawione zaskarżonemu wyrokowi w skardze kasacyjnej, uznał zasadność rozstrzygnięcia wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz argumentów podniesionych w jego uzasadnieniu.

Sąd I instancji słusznie przyjął, że "pozostawanie w dyspozycji" nie jest tożsame z pełnieniem przez funkcjonariusza obowiązków na określonym stanowisku służbowym, w rozumieniu przepisów u.BOR. Przyjęcie tej tezy doprowadziło Sąd I instancji do podzielanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosku, że zastosowanie w sprawie art. 26 ust. 1 u.BOR, inicjuje procedurę, którą regulują przepisy szczegółowe, zawarte w u.BOR

Z materiału dowodowego sprawy wynika, że decyzją z dnia [...], nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...], Nr [...], w części dotyczącej podstawy prawnej zwolnienia funkcjonariusza Biura Ochrony Rządu ze służby stałej w związku z nie wyrażeniem przez niego zgody na mianowanie na niższe stanowisko służbowe, przy jednoczesnym braku możliwości mianowania go na inne stanowisko służbowe, równorzędne w stosunku do ostatnio przez niego zajmowanego. Organ powołał się na treść art. 32 ust. 4 w związku z art. 32 ust. 2 pkt 4 oraz art. 35 ust. 4 u.BOR.

Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 4 u.BOR funkcjonariusza można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego przez niego stanowiska służbowego, jeżeli nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Funkcjonariusz, który nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko z przedstawionej powyżej przyczyny, może być zwolniony ze służby. W myśl art. 35 ust. 4 u.BOR, na który wskazał organ odwoławczy, funkcjonariusza zwalnia się ze służby po upływie 9 miesięcy od dnia likwidacji komórki organizacyjnej, w której funkcjonariusz pełni służbę lub zmniejszenia jej stanu etatowego, jeżeli przeniesienie funkcjonariusza do innej komórki lub na inne stanowisko nie jest możliwe.

Z uzasadnienia decyzji z dnia 04 kwietnia 2005 r., Nr 55/Kadr, wynika, że w dniu 17 marca 2005 r. organ przeprowadził rozprawę z udziałem zainteresowanego oficera, której celem miało być zapoznanie go ze wszystkimi występującymi w strukturze Biura Ochrony Rządu wakującymi stanowiskami służbowymi, na których mógłby on dalej pełnić służbę. W efekcie wspomnianej rozprawy ustalono, że organ może zaproponować oficerowi jedynie mianowanie na niższe stanowisko służbowe, na co zainteresowany nie wyraził zgody. Odmowa była podstawą zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Tymczasem, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, funkcjonariusz w momencie przeprowadzonej rozprawy pełnił swoją służbę, pozostając w dyspozycji, tj. oczekując na mianowanie na nowe stanowisko służbowe. Nie zajmował więc konkretnego stanowiska służbowego, co oznacza, że jego sytuacja zawodowa nie spełniała warunków określonych w art. 32 ust. 2 pkt 4 u.BOR.

W świetle powyższych ustaleń niezasadna jest, więc opinia skarżącego wyrażona w skardze kasacyjnej, że ostatnim stanowiskiem zajmowanym przez funkcjonariusza było stanowisko służbowe – starszy specjalista Oddz. III Ochrony Prezydenta i Marszałków Parlamentu, Pion Działań Ochronnych Biura Ochrony Rządu. Powyższe stanowisko uległo bowiem likwidacji z dniem 01 września 2004 r. w związku z wprowadzeniem w życie decyzji organizacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 sierpnia 2004 r., nr 0-1, na podstawie której wprowadzono nową strukturę organizacyjną Biura Ochrony Rządu. W jej następstwie funkcjonariusz, Rozkazem Personalnym Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia 17 sierpnia 2004 r., Nr 501, został przeniesiony do dyspozycji Szefa Biura Ochrony Rządu. W trakcie pozostawania na tym właśnie "stanowisku" nie wyraził zgody na mianowanie go na niższe stanowisko służbowe.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także zdanie Sądu I instancji, którym podważono zasadność zastosowania w sprawie art. 35 ust. 4 u.BOR

W myśl art. 35 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 2 pkt 5 u.BOR funkcjonariusza można zwolnić ze służby, po upływie 9 miesięcy, w przypadku likwidacji komórki organizacyjnej, w której funkcjonariusz pełni służbę, lub zmniejszenia jej stanu etatowego, jeżeli przeniesienie funkcjonariusza do innej komórki lub na inne stanowisko nie jest możliwe.

Mając na uwadze treść cytowanego przepisu należy zauważyć, że funkcjonariusz Rozkazem Personalnym Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia 17 sierpnia 2004 r., Nr 501, został na podstawie art. 25 ust. 1 i art. 26 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.BOR z dniem 01 września 2004 r. zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesiony do dyspozycji Szefa Biura Ochrony Rządu.

Tymczasem w art. 35 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 2 pkt 5 u.BOR ustawodawca odniósł się do sytuacji kiedy funkcjonariusz pełni służbę, zajmując określone stanowisko służbowe. W przedmiotowej sprawie funkcjonariusz pozostawał w dyspozycji, po uprzednim odwołaniu go z zajmowanego stanowiska służbowego. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny za trafne uważa przekonanie Sądu I instancji, że powołana przez organ odwoławczy podstawa prawna zwolnienia funkcjonariusza ze służby dotyczy tylko takich sytuacji, kiedy funkcjonariusz Biura Ochrony Rządu pełni służbę na konkretnym stanowisku w czasie podejmowania decyzji o likwidacji komórki organizacyjnej lub zmniejszeniu jej stanu etatowego. Niezasadne jest natomiast zastosowanie tego przepisu w stosunku do funkcjonariusza, który pozostaje w dyspozycji Szefa Biura Ochrony Rządu.

Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się również do poglądu Sądu I instancji, który odwołując się do przesłanek z art. 26 ust. 1 oraz art. 26 ust. 3 u.BOR, uznał, że zwolnienie funkcjonariusza powinno nastąpić na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 9 u.BOR. Wspomniany przepis stanowi, że funkcjonariusza zwalnia się ze służby z dniem zakończenia dwunastomiesięcznego okresu pozostawania w dyspozycji. Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, podany przepis wskazuje obligatoryjną przesłankę zakończenia stosunku służbowego funkcjonariusza, który pozostając w dyspozycji Szefa Biura Ochrony Rządu, w wymienionym okresie nie został mianowany na żadne stanowisko służbowe, a tę właśnie okoliczność potwierdził materiał dowodowy zgromadzony w rozpatrywanej sprawie.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.