Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 182/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2011-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1, art.  98a ust. 1 i 1a, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1, art. 157 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 2 kpa
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a., art. 152, art. 200 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] dnia [...] r. II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej Z. W. kwotę [...]złote tytułem zwrotu koszów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1, art. 98a ust. 1 i 1a, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1, art. 157 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), art. 1 ust. 1 i 2, art. 2, art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych

po rozpatrzeniu odwołania Z. W. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia[...] . w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego dokonaniem podziału geodezyjnego działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym nr[...] – uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości opłaty adiacenckiej i ustaliło opłatę adiacencką w wysokości [...].

W odwołaniu od decyzji organu I instancji Z. W. wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania zarzucając naruszenie art. 6,7, 8 i 107 § 1 kpa przez wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, a więc z naruszeniem zasady praworządności oraz zaufania do organów administracji publicznej, naruszenie przepisów art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 105 § 1 kpa przez jego niezastosowanie. W odwołaniu skarżąca podniosła przede wszystkim, iż uchwała Nr XV/279/2000 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 28 kwietnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej nie obowiązywała w okresie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, albowiem została uchwalona na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego nie ma już w obowiązującej ustawie, bo zastąpił go art. 98a. Ponadto wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2007 r. (SK 19/06) Trybunał Konstytucyjny uznał art. 98 ust. 4 za niezgodny z Konstytucją RP, bo naruszał on wynikającą z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wydana zatem na podstawie niekonstytucyjnego art. 98 ust. 4 uchwała Rady Miejskiej w Koszalinie - w ocenie skarżącej - jest wadliwa

i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięć w sprawach dotyczących w szczególności opłaty adiacenckiej. Odwołująca się zakwestionowała także sposób wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego wartości działki przed i po podziale.

Organ pierwszej instancji, przekazując odwołanie do Kolegium, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. Nie znaleziono bowiem podstaw do jej zmiany bądź uchylenia we własnym zakresie w trybie art. 132 kpa.

Pismem z dnia [...] organ pierwszej instancji wystąpił jednocześnie do rzeczoznawcy majątkowego, E. S., o ustosunkowanie się do zastrzeżeń podnoszonych przez skarżącą w jej odwołaniu. W odpowiedzi E. S. sporządziła nowy skorygowany operat szacunkowy z dnia [...] który przez organ pierwszej instancji został dostarczony do Kolegium w dniu [...].

O powyższej okoliczności Kolegium poinformowało Z. W. wyznaczając jednocześnie termin do zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia uwag.

Zdaniem Kolegium odwołanie strony skarżącej jest zasadne i zasługuje

na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkich powodów w nim wskazanych.

Po zbadaniu stanu faktycznego i prawnego oraz przeanalizowaniu zgromadzonego

i uzupełnionego w sprawie materiału dowodowego stwierdzić należy, iż opłata adiacencka ustalona przez Prezydenta Miasta w zaskarżonej decyzji nie została nałożona w sposób prawidłowy, w zgodzie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe, gdy wartość nieruchomości ulega wzrostowi także w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela bądź użytkownika wieczystego nieruchomości. Stanowi o tym przepis art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencka z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144

ust. 2, art. 146 ust. 1 a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podział działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] nastąpił na wniosek właściciela nieruchomości, Z.W., i zatwierdzony został decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...]. Wstępny projekt podziału działki został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem znak [..] Stwierdzono, że projektowany podział działki nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, gwarantuje bezpośredni dostęp nowo powstałych działek do drogi publicznej, a ich powierzchnie oraz kształty umożliwiają zagospodarowanie terenu zgodnie z ich przeznaczeniem. Decyzja ta z braku odwołania się strony stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Artykuł 98a ust. 1a ustawy stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Jak wynika z akt sprawy, Rada Miejska w Koszalinie uchwałą nr XV/279/2000 z dnia 28 kwietnia 2000 r., zmienioną uchwałą nr XXIII/409/2001 z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 21, poz. 441) i uchwałą nr XXVII/491/2001 z dnia 28 września 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 41, poz. 963) ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 15% wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego dokonaniem jej podziału geodezyjnego.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących niekonstytucyjności art. 98

ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na podstawie którego uchwalone zostały przedmiotowe uchwały Rady Miejskiej w Koszalinie Kolegium, uznało je za nietrafne. Odniesienie argumentacji zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (SK 19/2006) do obecnego art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami może prowadzić do wniosku, że przepis ten jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji z tych samych względów, z których sprzeczny z ustawą zasadniczą był art. 98 ust. 4 tej samej ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. Jednakże niekonstytucyjność art. 98 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkowała przeniesieniem zmienionej treści tego przepisu do art. 98a ustawy. Zmiana polegała jedynie na tym, że na gruncie nowej regulacji organ gminy nie ma już dowolności w określeniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej, lecz związany jest w tym zakresie uchwałą rady gminy określającą wysokość stawki dokładnie, nie zaś przez wskazanie stawki maksymalnej. Oznacza to, że warunkiem naliczania opłat adiacenckich z tytułu podziału nieruchomości jest podjęcie przez radę gminy w trybie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uchwały określającej stawkę opłaty. Kolegium zaznaczyło, że nawet uchwały podjęte w trybie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc przed dniem kiedy przestał obowiązywać przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami również zachowują swoją aktualność. Ponadto - co szczególnie istotne - wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej przewidziana w uchwale Rady Miejskiej w Koszalinie (15%) nie przekracza maksymalnej dopuszczalnej stawki określonej w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Kolegium wskazało również, że organ pierwszej instancji orzekając w niniejszej sprawie, ustalając stan faktyczny sprawy, właściwie dokonał jego subsumpcji do norm prawnych zawartych w art. 98a ust. 1 i 1a ustawy. Zastosowana stawka procentowa opłaty adiacenckiej w wysokości 15% odpowiada stawce przewidzianej w obowiązującej w dacie uprawomocnienia się decyzji podziałowej uchwale Rady Miejskiej Nie przekracza także wysokości stawki procentowej określonej w art. 98a ust. 1 ustawy. Z przepisów art. 98a ust. 1 ustawy wynika ponadto, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Warunek ten został spełniony, albowiem decyzja podziałowa stała się ostateczna

w [...] Decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej doręczono stronie

w niniejszej sprawie w dniu[...]. W ocenie zatem Kolegium spełnione zostały przesłanki do obciążenia Z. W. opłatą adiacencką.

Podstawą wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką jest opinia rzeczoznawcy majątkowego wyrażona w operacie szacunkowym. W myśl art. 154 ust. 1 ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie zaś z art. 151

ust. 1 ustawy, wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu, iż strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Podejście porównawcze zaś polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, skorygowanej ze względu na cechy różniące te nieruchomości. Wyceny w niniejszej sprawie dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami.

Rzeczoznawca majątkowy E. M. S. ustaliła w operacie szacunkowym z dnia [...] że wartość nieruchomości gruntowej przed podziałem wynosiła[...]., natomiast po podziale - kwotę [...]Różnica pomiędzy wartością rynkową nieruchomości przed podziałem a wartością rynkową nieruchomości po podziale wynosi zatem kwotę [...].

Od tej wartości została naliczona opłata adiacencką w kwocie [...] przy zastosowaniu stawki 15% wzrostu wartości nieruchomości. W odwołaniu złożonym

od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] Z.W. zakwestionowała sposób wyceny. Zarzuciła, że rzeczoznawca oparła się na nierzetelnych danych co do przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości przed podziałem i po podziale. Wyceniając wartość działki przed podziałem rzeczoznawca przyjęła do porównania cenę działek rolnych, nie uwzględniając, że dzielona działka była działką budowlaną. Tym samym znacznie zaniżona została wartość działki przed podziałem. Ceny nieruchomości rolnych są bowiem niższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo.

W odpowiedzi na zarzuty Z. W., rzeczoznawca majątkowy skorygowała dotychczasowy operat szacunkowy. W poprawionym operacie szacunkowym z dnia [...] ustaliła, że wartość nieruchomości gruntowej przed podziałem wynosiła [...] natomiast po podziale –kwotę[...]. Różnica pomiędzy wartością rynkową nieruchomości przed podziałem a wartością rynkową nieruchomości po podziale wynosi zatem kwotę [..]. Od tej wartości Kolegium naliczyło opłatę adiacencką w kwocie [...] przy zastosowaniu stawki 15% wzrostu wartości nieruchomości.

W ocenie Kolegium poprawiony operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie spełnia opisane wyżej kryteria poprawnej wyceny. W wykonanym operacie szacunkowym wskazano właściwe podstawy prawne oraz podstawy metodologiczne jego sporządzenia. Zbadano szczegółowo stan prawny przedmiotowej nieruchomości, dokonano opisu nieruchomości według stanu przed i po podziale, wskazano i uzasadniono sposób i metodę wyceny. Dokonano prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, zatem odpowiada on wymogom technicznym określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Operat szacunkowy sporządzany przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego jest jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. To czy dany operat może stanowić dowód w sprawie uzależnione jest tylko od tego, czy został sporządzony zgodnie z wytycznymi zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z dnia 22 września 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Kolegium uznało fakt wzrostu wartości nieruchomości oraz wysokość tego wzrostu zostało należycie udowodnione.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Z.W.

Domaga się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] i umorzenia postępowania w sprawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na:

a) naruszeniu art. 105 § 1 kpa przez jego niezastosowanie,

b) naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co doprowadziło

do przyjęcia błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji,

c) obrazie przepisów postępowania mającej istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy -art. 8, art. 77 § ł oraz art. 80 kpa, poprzez oparcie rozstrzygnięcia

w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący.

2 prawa materialnego polegającego na:

a) błędnej wykładni art. 98a ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego zastosowanie,

b) przyjęciu za podstawę rozstrzygnięcia błędnej wyceny nieruchomości, niezgodnej z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi

z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna

z prawem.

W ocenie Kolegium niezasadne jest twierdzenie skarżącej, że uchwała w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, podjęta w oparciu o przepis art. 98 ust. 4 ustawy, czyli o przepis, który na dzień wydania kwestionowanej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej już nie obowiązywał, nie może stanowić podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej. Uchwała Rady Miejskiej określa stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości zgodnej (niższej) niż maksymalna wysokość określona aktualnie obowiązującym przepisem art. 98a ust. 1. Możliwość ustalenia przedmiotowej opłaty wynika z treści art. 98 ust. 1a ustawy

o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Przeprowadzona kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga jest zasadna.

Z niewadliwych ustaleń faktycznych organów orzekających w sprawie, znajdujących oparcie w aktach administracyjnych i nie kwestionowanych przez skarżącego, wynika, że Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] dokonał podziału działki nr [...] położonej przy obrębie ewidencyjnym 53. Decyzja stała się ostateczna. Z decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] wynika, że ustalając opłatę adiacencką organy stosowały 15% stawkę wynikającą z uchwały Nr XV/279/2000 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 28 kwietnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej zmienionej uchwałą Nr XXIII/409/2001 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 21, poz. 441), uchwałą Nr XXVII/491/2001 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 28 września 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 41, poz. 963) zaś podstawą materialnoprawną decyzji były przepisy ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r.

Nr 102, poz. 651 ze zm.), określanej dalej jako "u.g.n.".

W dacie podjęcia zaskarżonej decyzji art. 98a ust. 1 u.g.n. stanowił, że "Jeżeli

w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub

użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio".

Natomiast art. 98a ust. 1a u.g.n. miał następujące brzmienie: "Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne".

Z przywołanego wyżej art. 98a ust. 1 zdanie drugie u.g.n. wynika, że przepis ten zawiera m.in. delegację dla rad gmin do ustalenia, w drodze uchwały, wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Trafnie organy obu instancji poczyniły wskazując w podstawie prawnej swych decyzji obowiązujący w dniu orzekania art. 98a ust. 1 u.g.n. Jednak równocześnie,

za uzasadnione uznały oparcie swych rozstrzygnięć na uchwale Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 28 kwietnia 2000 r., Nr XV/279/2000 zmienionej uchwałami w 2001 r. z dnia 27 kwietnia 2001 r. i z dnia 28 września 2001 r. opisanymi wyżej w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich, podjętej na mocy

art. 98 ust. 4 u.g.n. . Z tą bowiem datą weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492).

Zgodnie z art. 1 pkt 61 ww. ustawy nowelizującej, art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z dniem 22 września 2004 r., otrzymał nowe brzmienie, w którym pominięto dotychczasowy jego ust. 4. Co prawda jednocześnie dodany został

do ustawy art. 98a ust. 1 (poprzez art. 1 pkt 62 ustawy nowelizującej), stanowiący,

że: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości", tym niemniej dotychczas obowiązujący art. 98 ust. 4 przestał funkcjonować w porządku prawnym. Nie zmienia tego stanu rzeczy fakt, że uprzednie umocowanie dla rad gmin do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej zostało co do zasady zachowane i znalazło odzwierciedlenie w nowo utworzonej jednostce redakcyjnej - w art. 98a ust. 1 u.g.n.

W ocenie Sądu, sposób wprowadzenia zmian do ustawy o gospodarce nieruchomościami spowodował to, że wydane w oparciu o art. 98 ust. 4 u.g.n. uchwały rad gmin utraciły swój byt prawny, bowiem przestał obowiązywać przepis upoważniający je do ich stanowienia. Zauważyć należy, że w opisanej wyżej ustawie zmieniającej nie zawarto jakiegokolwiek przepisu, który odnosiłby się do losu uchwał rad gmin w przedmiocie wysokości stawki opłaty adiacenckiej wydanych na podstawie art. 98 ust. 4 u.g.n. Świadom tego problemu prawodawca, na etapie tworzenia nowelizacji, mógł skorzystać z regulacji, którą przewiduje § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100,.poz. 908). Przepis § 30 stanowi, że:

1) w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych,

2) w przepisach przejściowych rozstrzyga się w szczególności:

1) sposób zakończenia postępowań będących w toku (wszczętych w czasie obowiązywania dotychczasowych przepisów i niezakończonych ostatecznie

do dnia ich uchylenia), skuteczność dokonanych czynności procesowych oraz organy właściwe do zakończenia postępowania i terminy przekazania im spraw,

2) czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy instytucje prawne zniesione przez nowe przepisy,

3) czy zachowuje się uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje powstałe w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów oraz czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów; sprawy te reguluje się tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić albo też gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne;

4) czy i w jakim zakresie stosuje się nowe przepisy do uprawnień i obowiązków oraz do czynności, o których mowa w pkt 3;

5) czy i w jakim zakresie utrzymuje się w mocy przepisy wykonawcze wydane

na podstawie dotychczasowych przepisów upoważniających.

Zdaniem Sądu, utrzymanie w mocy aktu wykonawczego, za jaki należy tu uznać uchwałę rady gminy ustalającą wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej wydaną na mocy art. 98 ust. 4 u.g.n., po zmianie przepisu upoważniającego, mogło wynikać jedynie z przepisu przejściowego zawartego w ustawie zmieniającej (podobnie: WSA w wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1728/09, publ. na str. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd nie podziela tym samym poglądu Kolegium, prezentowanego także w części orzecznictwa, że usunięcie z art. 98 ust. 4 zawierającego dotychczasową treść normatywną o kompetencji rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wprowadzenie tego upoważnienia poprzez art. 98a ust. 1 ustawy, było jedynie "przeniesieniem" delegacji dla rad gmin, nie mającym znaczenia dla bytu prawnego uchwał w tym przedmiocie wydany na podstawie art. 98 ust. 4 u.g.n. por. (wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1036/09, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Go 832/09).

Obowiązującym przepisom prawa nie jest znana procedura zachowania ważności (mocy prawnej) aktów podstawowych wydanych w oparciu o dotychczasowy, nieobowiązujący przepis będący upoważnieniem do ich ustanowienia w związku z ich "przeniesieniem" do innej jednostki redakcyjnej lub innej ustawy, bez wyraźnego przepisu o charakterze przejściowym.

W będącej przedmiotem rozważań sytuacji nie można stosować analogii do bytu prawnego decyzji, w której nawet błędne przywołanie podstawy prawnej nie stanowi o jej bezprawności, jeżeli podstawa prawna wydania decyzji istnieje. O ile bowiem można w określonych sytuacjach zaakceptować uchybienia organów stosujących prawo przy formułowaniu decyzji administracyjnych o tyle nie powinno być dopuszczalne "poszukiwanie" innej, nowej podstawy prawnej dla aktu wykonawczego, wydanego uprzednio w oparciu o usunięty przepis ustawy. Takie działanie, stojące wbrew zasadzie zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz wbrew regułom wynikającym z Zasad techniki prawodawczej, skutkować musiałoby każdorazowym badaniu przez obywateli, czy i w jakim zakresie akt wykonawczy do ustawy wydany na podstawie usuniętego przepisu delegacyjnego (rozporządzenie, uchwała) może mieć jeszcze zastosowanie, w jakim zakresie i czy jest zgodny z nowymi rozwiązaniami ustawy, pomimo, że prawodawca wprowadzając zmiany do ustawy nie wypowiedział się w tym zakresie.

Przedstawione wyżej uwagi odnoszą się także do kolejnej nowelizacji ustawy

o gospodarce nieruchomościami wprowadzonej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r.

o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) w konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Również w przypadku tej nowelizacji prawodawca nie zawarł regulacji odnoszącej się do dotychczasowych kompetencji i uchwał rad gmin podjętych w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów.

W odniesieniu do powyższych zagadnień w piśmiennictwie podniesiono, że "Jeśli ustawodawca w przepisach przejściowych ustawy nowelizującej nie utrzymał w mocy aktów wykonawczych wydanych na podstawie przepisu upoważniającego, z którego w ramach nowelizacji usunął normę upoważniającą do wydania tych aktów, należy przyjąć, że akty te utraciły moc obowiązującą, niezależnie od tego, że w tej samej nowelizacji ustawodawca wprowadził taką samą normę upoważniającą do innego przepisu tej samej ustawy" (G. Wierczyński, glosa do wyroku WSA z dnia 25 lutego 2009 r. II SA/Go 832/08, GSP-Prz.Orz. 2009.2.177). W artykule "Opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem geodezyjnym" (NZS.2009.4.59) autorstwa A. Lorek stwierdzono, że "Akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisu art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), która weszła w życie z dniem 22 października 2007 r., definitywnie utraciły moc, gdyż ustawodawca nie wprowadził żadnego przepisu przejściowego, który zachowywałby te przepisy w mocy".

Dodatkowym argumentem uzasadniającym uznanie, że uchwała Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 28 kwietnia 2000 r. Nr XV/279/2000 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich zmienionej uchwałą Nr XXIII/409/2001 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 27 kwietnia 2001 r., zmienionej następnie uchwałą

Nr XXVII/491/2001 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 28 września 2001 r. utraciła moc obowiązującą jest wydanie jej na podstawie niekonstytucyjnego przepisu

(por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Oficyna Wolters Kluwer business, seria akademicka, 2007, s. 326; wyrok NSA z dnia 4 marca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 3255/01, Lex nr 78484, ONSA 2003, nr 2, poz. 68; wyrok NSA z 6 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1459/09).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 533/10, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego orzekający o wadliwości art. 98 ust. 4 u.g.n. swoimi skutkami wpłynął na wydane na podstawie tego przepisu akty wykonawcze (uchwały), prowadząc do pozbawienia ich mocy obowiązującej. Odmienne stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z 6 maja 2009 r., sygn. I OSK 692/08 i z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1378/09, uznając, że uchwały wydane na podstawie art. 98 ust. 4 u.g.n., pomimo ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, pozostały w obrocie prawnym, a ich eliminacja mogła nastąpić dopiero po wszczęciu stosownego postępowania.

Jednoznaczny pogląd w zakresie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego zaprezentował NSA w wyroku z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1192/07

(publ. na str. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzając, że "uznanie za sprzeczny

z Konstytucją przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy (o dodatkach mieszkaniowych), zawierającego delegację do wydania rozporządzenia powoduje, iż także wydany

na jego podstawie akt wykonawczy dotknięty jest tą samą wadą i jego przepisy nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji" (podobnie WSA w wyroku z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 236/08).

W ocenie Sądu, nie można zaaprobować stanowiska, że w przypadku wyeliminowania z porządku prawnego przepisu upoważniającego z powodu jego niezgodności z Konstytucją, możliwe jest dalsze obowiązywanie przepisów wykonawczych (rozporządzeń, uchwał) wydanych na podstawie tego przepisu, poprzez odwoływanie się i analizowanie zgodności z intencjami Trybunału Konstytucyjnego innych, nowych przepisów delegacyjnych.

Z powyższych względów stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazujące na obowiązywanie zmieniającej uchwały Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 28 września 2001 r., Nr XXVII/491/2001 jest niezgodne z prawem (podob. WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r., II SA/Sz 103/10).

Skoro zaskarżona decyzja, ustalająca wysokość opłaty, adiacenckiej została wydana w oparciu o ww. nieobowiązującą uchwałę Rady Miejskiej

to oznacza to, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał jednak, że uchybienie to nie miało postaci rażącego naruszenia art. 98a ust. 1 i ust. 1a u.g.n., które uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Dokonanie bowiem ustaleń w zakresie obowiązywania poszczególnych norm prawnych w czasie oraz konieczność ich interpretacji w kontekście orzecznictwa i piśmiennictwa, nie pozwala na uznanie oczywistości naruszenia przez organ stosowanych przepisów prawa.

W tym stanie sprawy, zbędne, gdyż bezprzedmiotowe stało się ustosunkowanie do proceduralnych zarzutów skargi podnoszących naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym dotyczących operatu szacunkowego.

O uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku oparte zostało o przepis art. 152, natomiast o kosztach Sąd rozstrzygnął na mocy art. 200 powołanej wyżej ustawy.