Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1695/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 61 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 15 art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącego M. K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] września 2012 r. M. K. (dalej jako skarżący) wystąpił do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wszystkich Urzędów Gmin oraz Urzędów Miejskich z województwa [...] w zakresie obowiązku wpłat na PFRON i wskazanie osobno dla każdego urzędu:

• wymaganego wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w danym urzędzie,

• osiągniętego wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w danym urzędzie,

• poziomu wpłat do PFRON z tytułu nieosiągnięcia wymaganego wskaźnika

zatrudnienia osób niepełnosprawnych,

• ilości niepełnosprawnych pracowników (w przeliczeniu na pełne etaty),

• stanu zatrudnienia ogółem (niepełnosprawni + pełnosprawni) w przeliczeniu na pełne etaty.

[...] lutego 2013 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wydał decyzję znak [...], którą odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej ze względu na to, że wnioskowane dane stanowią tajemnicę skarbową.

Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji zarzucając naruszenie art. 61 ust 1, 2 i 3 Konstytucji RP, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz art. 299 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.).

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Zarządu PFRON i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w ponownym postępowaniu należy ustalić, czy żądana informacja dotyczy danych indywidualnych, czy zbiorczych.

Organ I instancji realizując wytyczne organu odwoławczego pismem

z [...] kwietnia 2013 r., zwrócił się do skarżącego z prośbą o sprecyzowanie wniosku z [...] września 2012 r. i wskazanie, czy żądane dane mają zostać udostępnione osobno dla każdego urzędu oraz w rozbiciu na jakie okresy (miesięczne, roczne lub dla całego wnioskowanego okresu). Jednocześnie organ poprosił o wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawia za udostępnieniem wnioskowanych informacji, ponieważ stanowią one zdaniem organu informację publiczną przetworzoną. W odpowiedzi, pismem z [...] kwietnia 2013 r., skarżący podkreślił, że żąda udostępnienia danych dla każdego urzędu osobno za lata 2005 do 2011 w rozbiciu na okresy miesięczne, a gdyby takie dane nie były dostępne w rozbiciu na poszczególne lata. Jednocześnie wnioskodawca uznał, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej przetworzonej, lecz prostą i żąda udostępnienia danych wprost bez dokonywania analiz i obliczeń.

Organ I instancji ponownie przeanalizował zebrany materiał dowodowy

i [...] maja 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w związku z art. 293 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej odmówił udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, jednakże nie każda taka informacja może zostać udostępniona. Przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że dostęp do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych informacji ustawowo chronionych. Informacją ustawowo chronioną jest informacja objęta tajemnicą skarbową w rozumieniu art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej.

W ocenie organu informacje, o których udostępnienie wnosi skarżący, stanowią informację publiczną. Jednak w odniesieniu do wniosku skarżącego zachodzą przesłanki ograniczające prawo dostępu do informacji, albowiem żądanie udostępnienia informacji dotyczy danych stanowiących tajemnicę skarbową. Przepis art. 299 § 1 i 3 Ordynacji podatkowej zezwala na udostępnienie informacji zawartych w aktach spraw podatkowych wyłącznie podmiotom wymienionym w art. 298 oraz 299 Ordynacji podatkowej. Skarżący nie należy do organów i osób wymienionych w przywołanych wyżej przepisach, zatem przekazanie wskazanych we wniosku informacji nie jest możliwe.

Ponadto organ podał, że zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych do wpłat na PFRON stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych określone w tej ustawie przysługują Prezesowi Zarządu Funduszu. Zgodnie z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej przepisy tej ustawy stosuje się do: podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa. Wpłaty na PFRON mieszczą się w pojęciu niepodatkowych należności budżetu państwa, a wysokość zobowiązań wynika przede wszystkim z miesięcznych i rocznych deklaracji, o których mowa w art. 49 ust. 2 ustawy o rehabilitacji. Informacje, których udostępnienia strona żąda we wniosku są informacjami składanymi przez pracodawców zobowiązanych do wpłat na PFRON lub zwolnionych z obowiązku wpłat na urzędowych formularzach i zawierają indywidualne dane objęte tajemnicą skarbową. Zarówno stan zatrudnienia ogółem, stan zatrudnienia osób niepełnosprawnych, jak i wysokość wpłat na PFRON stanowią dane przekazywane przez pracodawców w miesięcznych deklaracjach DEK-l-a oraz informacjach INF-I, ponadto wysokość wpłat na PFRON w rocznych deklaracjach DEK-R. Wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych osiągany przez danego pracodawcę wynika z danych zawartych w składanych deklaracjach i wymaga dokonania obliczeń. Skarżący wnioskował o udostępnienie danych dla poszczególnych urzędów w rozbiciu na poszczególne miesiące lub lata. Zdaniem organu są to dane indywidualne, a nie zbiorcze i objęte są tajemnicą skarbową.

Ponadto organ wskazał, że skarżący nie wykazał szczególnego interesu publicznego, który przemawiałby za udostępnieniem żądanych danych, a dane te należą do kategorii danych publicznych przetworzonych, albowiem ich uzyskanie wymaga analizy wielu dokumentów rozliczeniowych składanych przez publicznych pracodawców, pobrania z deklaracji niezbędnych danych, a w przypadku wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych dokonania obliczeń ilorazu liczby pracowników niepełnosprawnych przez ogół zatrudnionych pracowników. Dokumenty te nie zostały wytworzone przez PFRON, a przez inne podmioty publiczne. Udostępnienie danych wprost jak żąda strona wymagałoby udostępnienia kopii deklaracji składanych Prezesowi Zarządu PFRON, która zawiera dane indywidualne chronione tajemnicą skarbową. Zatem uwzględnienie wniosku skarżącego w zakresie udostępnienia danych o wysokości wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych nie jest możliwe z uwagi na brak przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Strona nie wykazała, że udostępnienie wnioskowanych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ nie dostrzegł także interesu publicznego, który przemawiałby za udostępnieniem żądanych danych, które są danymi indywidualnymi i pochodzą z deklaracji rozliczeniowych, a ich wytworzenie wiąże się ze znacznym nakładem pracy. Ponadto organ wskazał, że w piśmie

z [...] kwietnia 2013 r. udostępnił stronie informacje o ustawowym wskaźniku zatrudnienia osób niepełnosprawnych określonym w art. 21 ust. 2a ustawy o rehabilitacji, który dotyczył samorządowych jednostek organizacyjnych w latach 2005 - 2011.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienia informacji publicznej, art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niezgodne z jego brzmieniem ograniczenie dostępu do informacji publicznej, art. 5 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 299 § 2 Ordynacji podatkowej poprzez pominięcie istotnej okoliczności prawnej.

Zdaniem skarżącego organ błędnie uznał, że treść art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych oznacza automatycznie, że do żądanych przez niego danych zastosowanie będzie miał przepis art. 293 § 1 oraz art. 293 § 2 Ordynacji podatkowej i że stanowią one tajemnicę skarbową. Zdaniem skarżącego wyrażenie "odpowiednio stosuje się przepisy" nie może być interpretowane jako kompleksowe odesłanie do odrębnego aktu prawnego w każdym jego zakresie. Wskazał, że przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, należy wziąć pod uwagę fakt, że na mocy innych przepisów żądane dane nie są traktowane jako tajemnica skarbowa. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnienia osób niepełnosprawnych pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy jest obowiązany dokonywać miesięcznych wpłat na Fundusz. Obowiązkowe wpłaty na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) obciążają koszty podstawowej działalności operacyjnej i jednostki samorządy terytorialnego wykazują je w rachunku zysków i strat w pozycji B.IV. "Podatki i opłaty". Zgodnie z wydanym rozporządzeniem Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych z dnia 2 marca 2010 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 207) w paragrafie 4140 budżetu jednostka samorządu terytorialnego ujawnia wpłaty na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Przepis ten obejmuje wpłaty, o których mowa w art. 21 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W konsekwencji skarżący stwierdził, że informacje, których żąda są w zdecydowanej części przedstawione w wybranych budżetach jednostek samorządu terytorialnego i dotyczą tylko jednostek administracji publicznej.

Prezes PFRON nie wskazał w jakim zakresie udostępnienie informacji naruszyłoby "prawa i wolności innych osób i podmiotów gospodarczych. W swoim rozstrzygnięciu zupełnie pominął przedstawiony przez skarżącego w odwołaniu przepis art. 299 § 2 Ordynacji podatkowej, w myśl którego organy podatkowe, mimo istnienia tajemnicy skarbowej o której mowa w art. 293 § 1, obowiązane są udostępnić informacje wynikające z akt podatkowych w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Takim odrębnym przepisem jest art. 6 ust. 1 pkt 5 lit "g" u.d.i.p., w myśl którego udostępnieniu podlega informacja o majątku publicznym. Pod pojęciem majątku publicznego należy również rozumieć wpłaty na PFRON oraz ich strukturę.

Decyzją z [...] lipca 2013 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, że organ I instancji prawidłowo przyjął, iż żądane dane stanowią informację publiczną przetworzoną. Argumentując zajęte stanowisko wskazał, że uzyskanie żądanych danych wymaga analizy wielu dokumentów rozliczeniowych składanych przez publicznych pracodawców, pobrania z deklaracji niezbędnych danych, a w przypadku wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych - dokonania obliczeń ilorazu liczby pracowników niepełnosprawnych przez ogół zatrudnionych pracowników. Podkreślił przy tym, że dokumenty te nie są wytwarzane przez PFRON, ale przez inne podmioty publiczne. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że udostępnienie danych wprost, jak tego żąda strona, wymagałoby udostępnienia kopii deklaracji składanych Prezesowi Zarządu PFRON, a te zawierają dane indywidualne, chronione tajemnicą skarbową. Jednocześnie stwierdził, że skoro żądana przez stronę informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, to jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponieważ skarżący nie wykazał, że udostępnienie wnioskowanych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a organy obu instancji nie dostrzegły interesu publicznego, który przemawiałby za udostępnieniem danych indywidualnych, które pochodzą z deklaracji rozliczeniowych, przy czym wytworzenie tych danych wiązałoby się z dokonaniem analiz, zestawień i wyciągów, uwzględnienie wniosku strony w zakresie udostępnienia danych w nim wskazanych nie jest możliwe z uwagi na brak przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, M. K. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, wykonanie czynności związanych z prawidłowym wykonaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienia informacji publicznej,

2. art. 10 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem,

3. art. 61 ust. 3 Konstytucji RP" poprzez niezgodne z jego brzmieniem ograniczenie dostępu do informacji publicznej,

4. art. 5 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwa zastosowanie,

5. art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

6. art. 299 § 2 Ordynacji podatkowej poprzez pominięcie istotnej okoliczności prawnej,

7. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że żądane informacje dotyczą informacji przetworzonej.

W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu i ponownie wskazał, że przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, należy wziąć pod uwagę fakt, że na mocy innych przepisów żądane dane nie są traktowane jako tajemnica skarbowa. Stwierdził, że w niniejszej sprawie organy nie odniosły się do kontekstu sprawy i uznały, że charakter tajemnicy skarbowej ma zakres absolutny.

Skarżący podkreślił, że wnioskowane przez niego informacje nie są informacją przetworzoną, gdyż są już w posiadaniu organu na podstawie danych zawartych w deklaracjach DEK-I-a oraz INF-1. Jedyną zatem dodatkową pracą byłoby wyszukanie informacji już będących w posiadaniu organu.

Ponadto skarżący zauważył, że określenie przez Ministra w treści decyzji, iż z jednej strony wnioskowane informacje stanowią informacje przetworzone i niezależnie od tego również objęte są tajemnicą skarbową powoduje, że w przedmiotowej sprawie zaistniała sytuacja, w której doszło do zupełnego ograniczenia dostępu do informacji poprzez wskazanie okoliczności niemożliwych do spełnienia. Skoro bowiem organ uznał, że przedmiotowe dane objęte są tajemnicą skarbową, to postępowanie w zakresie ustalenia, że jest to jednocześnie informacja przetworzona jest bezprzedmiotowe, gdyż nawet po spełnieniu wymogu uzasadnienia szczególnie istotnego interesu publicznego żądane informacje nie mogą zostać udostępnione.

Skarżący zwrócił również uwagę, że Minister naruszył art. 7, art. 8 oraz art. 107 K.p.a. poprzez pominięcie w rozważaniach argumentacji przedstawionej przez niego w odwołaniu i dokonał w zasadzie całkowitego "przeklejenia" treści decyzji z [...] kwietnia 2013 r. łącznie z sentencją, w której daty odnoszą się do postępowania zakończonego decyzją Ministra z [...] kwietnia 2013 r.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej sprostował oczywistą omyłkę pisarską w decyzji z [...] lipca 2013 r., w ten sposób, że wyrazy "po rozpatrzeniu odwołania M. K. ze [...] z dnia [...] marca 2012 r. od decyzji Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...]" zastąpił wyrazami "po rozpatrzeniu odwołania M. K. ze [...] z dnia [...] maja 2013 r. od decyzji Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...]".

Pismem z 20 sierpnia 2013 r. organ udzielił odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie i podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zasadą konstytucyjną zawartą w art. 78 Konstytucji RP oraz posiada rangę zasady ogólnej uregulowanej w art. 15 K.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy.

Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Dlatego też właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak aby dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty. Organu nie może zastępować sąd administracyjny w tym znaczeniu, że w miejsce niedokonanego przez organ merytorycznego rozpoznania sprawy, sprawę merytorycznie rozpoznać.

W przedmiotowej sprawie decyzje odmawiające udostępnienia żądanej informacji publicznej zostały wydane w oparciu o przepis art. 16 u.d.i.p., zgodnie z którym (ust. 1) odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji.

Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji tej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z zastrzeżeniami niemającymi znaczenia z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając powyższą regulację prawną, uznać należy, że wskazane na wstępie reguły postępowania związane z zasadą dwuinstancyjności mają również zastosowanie w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie Minister Pracy i Polityki Społecznej, utrzymując w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, nie dokonał prawidłowego ponownego rozpoznania sprawy, nie wyjaśnił zarzutów podnoszonych w odwołaniu.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań związanych z oceną decyzji organu odwoławczego wskazać należy, że w sprawie nie jest sporne, że żądana informacja jest informacją publiczną, a Prezes Zarządu PFRON jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia, jeżeli znajduje się w jego posiadaniu.

Prawo dostępu do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust.3).

W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności określonych w nim podmiotów. Korelatem tego prawa podmiotowego jest, spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej, obowiązek udzielania określonych informacji o działalności instytucji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, natomiast ust. 3 wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa. Obywatelskie prawo do informacji nie ma zatem charakteru bezwzględnego. Ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność ważenia zasady (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności (interes jednostki, interes Państwa).

Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości, podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca, który to cel musi być kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 tej ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na wyznaczonych w tej ustawie zasadach. Regulacja ta określa zatem tryb i zasady dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych (art. 45 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych). Na zewnątrz Fundusz reprezentuje – zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy – Prezes Zarządu, który jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych. Jako podmiot wykonujący zadania publiczne jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

Żądana przez skarżącego informacja publiczna odnosząca się do danych dotyczących urzędów gminnych i urzędów miejskich z województwa [...] związanych z obowiązkiem wpłat do PFRON, stanowi informację związaną z funkcjonowaniem władzy publicznej – jednostek samorządu terytorialnego.

W sprawie sporne jest natomiast, czy żądane informacje mogą być udostępnione zgodnie z wnioskiem z [...] września 2012 r.

Organ pierwszej instancji odmowę udostępnienia informacji oparł na uznaniu, że żądane informacje w zakresie danych o wysokości wpłat na PFRON, stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych oraz stanu zatrudnienia ogółem objęte są tajemnicą skarbową, a skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do uzyskania tego rodzaju danych.

Odmowa realizacji wniosku skarżącego została również uzasadniona koniecznością jej przetworzenia. Nie jest przy tym jasne, które z żądanych informacji organ zakwalifikował jako stanowiące informację przetworzoną, albowiem organ stwierdza najpierw, że dane, o które występuje strona, należą do kategorii danych publicznych przetworzonych, by następnie stwierdzić, że jedynie uwzględnienie wniosku w zakresie udostępnienia danych o wysokości wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych nie jest możliwe z uwagi na brak przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Skarżący, nie zgadzając się z oceną dokonaną przez Prezesa Zarządu PFRON, wniósł odwołanie, w którym przedstawił szeroką argumentację mającą wykazać, że żądane przez niego informacje nie są objęte tajemnicą skarbową. Zaakcentował przy tym, że wnioskowane dane dotyczą jednostek administracji publicznej, które, na mocy przepisów o finansach publicznych, obowiązuje zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi. Skarżący odwołał się również do przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, w szczególności do art. 299 § 2 tej ustawy.

Minister Pracy i Polityki Społecznej, wydając zaskarżoną decyzję, w żadnym zakresie nie odniósł się do powyższej argumentacji, a co więcej nie przedstawił własnej dla uzasadnienia zajętego stanowiska. W pierwszej kolejności w ramach swoich rozważań organ odwoławczy odwołał się do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i do orzecznictwa z przepisami tego aktu prawnego związanego, jak się wydaje w celu wykazania, że został spełniony zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, chociaż konstatacji takiej w zaskarżonej decyzji zabrakło. Następnie organ przytoczył treść przepisów ustawy Ordynacja podatkowa (art. 2, 293 § 1 i 299 § 1 i 3) oraz art. 49 ustawy o rehabilitacji zawodowej (...), żeby ostatecznie stwierdzić, że skarżący nie należy do kręgu podmiotów określonych w art. 298 i 299 § 3 Ordynacji podatkowej, a informacje, których przedstawienia żąda, dotyczą danych stanowiących tajemnicę skarbową.

W ocenie Sądu jednozdaniowe stanowisko organu w warstwie merytorycznej odnoszące się do uznania wnioskowanych informacji za objęte tajemnicą skarbową nie wskazuje na to, że organ rozpoznał sprawę, realizując tym samym wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności.

Tego typu uzasadnienie nie pozwala na poznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu i powoduje, że w zasadzie, poprzez brak rzeczowej argumentacji, decyzja w omawianym zakresie w istocie wymyka się spod kontroli. Taka konstrukcja uzasadnienia, gdy jest ono w istocie pozbawione dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek, narusza w sposób mający wpływ na wynik sprawy art. 107 § 3 K.p.a. Organ nie skonfrontował przywołanych przepisów z okolicznościami faktycznymi, a konkretnie z zakresem informacji żądanych przez skarżącego. W doktrynie wskazuje się, że "uzasadnienie ma objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, taka jest jego rola wynikająca z brzmienia art. 107 § 3 K.p.a. (por. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Warszawa 2012, s. 441).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji powyższego wymagania nie realizuje. Nie wynika z niego dlaczego organ uznał, że informacje, przedstawienia których żąda strona, dotyczą danych stanowiących tajemnicę skarbową.

W warstwie argumentacyjnej organ powinien też odnieść się do racji wyłożonych w odwołaniu przez skarżącego, tak co do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, co do okoliczności, że żądane dane dotyczą jednostek administracji publicznej, zobowiązanych do większej jawności swoich działań niż osoba fizyczna lub przedsiębiorca, jak i co do powołanych przepisów prawnych.

Dopiero realizacja powyższych wskazań pozwoli na uznanie, że organ odwoławczy ponownie rozpoznał sprawę i umożliwi Sądowi, w przypadku wniesienia skargi, ocenę skarżonej decyzji. Istotę zasady dwuinstancyjności można ująć jako gwarancję procesową strony postępowania administracyjnego, wyrażającą się w możliwości żądania przez nią ponownego rozstrzygnięcia jej sprawy załatwionej decyzją organu I instancji. Strona ma prawo do tego, aby jej sprawa była dwukrotnie rozpatrywana pod względem merytorycznym, by w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszystkie argumenty, opinie i żądania (por. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, s. 67).

Powyższe uwagi w zasadniczym zakresie odnieść można także do tej części uzasadnienia skarżonej decyzji, w której organ wykazuje, że żądane dane stanowią informację publiczną przetworzoną. Tu argumentacja organu pozornie jest szersza, lecz jej analiza wskazuje, że w istocie nie odnosi się ona do realiów rozpoznawanej sprawy.

Ustawodawca, używając w art. 3 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "informacja przetworzona" nie zawarł równocześnie w ustawie jego legalnej definicji. Konieczne było zatem jej utworzenie na gruncie orzecznictwa i doktryny.

Przyjęto m.in., że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada, przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu.

Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. Podobnie nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych.

Z kolei informacja przetworzona, w zasadzie, w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. W pewnych sytuacjach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań.

Wobec braku legalnej definicji pojęcia "informacja przetworzona", w przypadku uznania przez podmiot zobowiązany, że żądana informacja jest tego rodzaju informacją, obowiązkiem tego podmiotu jest w sposób niebudzący wątpliwości wykazanie, z jakich przyczyn zajął takie stanowisko w sprawie. Winien przy tym odnieść się do konkretnej treści pytań postawionych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej i wykazać jakiego rodzaju czynności, zestawienia bądź operacje, jak również ich zakres, będą niezbędne do przeprowadzenia dla wytworzenia dla potrzeb sprawy informacji przetworzonej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 kwietnia 2012 r., IV SAB I GL 38/12, publ. http://cbois.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie organ takiej argumentacji nie przedstawił. Wskazał jedynie, że uzyskanie żądanych danych wymaga analizy wielu dokumentów rozliczeniowych składanych przez publicznych pracodawców, pobrana z deklaracji niezbędnych danych. Nie podał jednak np. o jaką liczbę dokumentów chodzi.

Poza sporem jest, że skarżący żąda informacji znajdujących się w posiadaniu organu, a zawartych w deklaracjach nadsyłanych do Funduszu. Nie można uznać, aby pobranie żądanych informacji z deklaracji stanowiło przetworzenie informacji. Nie jest to czynność wymagająca intelektualnych zabiegów, lecz prosta czynność o charakterze zbliżonym do technicznego, a polegająca na przepisaniu wnioskowanych danych. W ocenie Sądu istota problemu tkwi natomiast w ilości danych, które miałyby być pobrane i obszerności stworzonego ich zestawienia. Jest to zależne od liczby podmiotów dokonujących wpłat do Funduszu, a objętych wnioskiem skarżącego. Organ liczby takiej nie wskazał, posługując się enigmatycznym określeniem "wielu dokumentów", co w istocie czyni argumentację w tym zakresie nieweryfikowalną. W sytuacji, gdyby zachodziła potrzeba zgromadzenia takiej liczby danych, co zakłóciłoby normalny tok działania organu i kolidowałoby z bieżącym funkcjonowaniem organu, to zaistniałyby podstawy pozwalające na zakwalifikowanie żądanej informacji jako informacji przetworzonej. Na tym etapie postępowania, przy tak lapidarnym stanowisku organu, wyprowadzenie takiej oceny nie jest możliwe. Zwrócić przy tym należy uwagę, że stanowisko organu odwoławczego stanowi dosłownie powtórzenie stanowiska organu I instancji, który to organ również nie przytoczył żadnych danych liczbowych.

W sprawie istotna jest również okoliczność, że skarżący deklarował gotowość zmiany wniosku, w taki sposób, aby udzielenie informacji publicznej było jak najmniej uciążliwe dla PFRON, w tym podanie informacji nie z rozbiciem na miesiące, a na lata. Organ kwestii tej nie wyjaśnił.

Inaczej sytuacja przedstawia się w odniesieniu do żądania wskazania osiągniętego wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Organ twierdzi, że wymaga to dokonania obliczeń ilorazu liczby pracowników niepełnosprawnych przez ogół zatrudnionych pracowników. Niewątpliwie konieczność wykonania takich obliczeń czyniłaby z wnioskowanej informacji w tym zakresie informację przetworzoną, skarżący jednak okoliczność tę kwestionuje i podaje, że obliczeń takich dokonują podmioty wypełniające deklaracje i są one zawarte w tych deklaracjach. Do tej argumentacji odwołania organ odwoławczy się nie odnosi, powielając stanowisko organu I instancji. Wobec braku niezbędnych danych Sąd nie ma możliwości zweryfikowania stanowiska organu w tej mierze.

Końcowo wskazać należy, że organ nie udostępnił skarżącemu informacji co do wymaganego wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w danym urzędzie w zakresie żądanym przez skarżącego. Wskazał bowiem na przepis ustawy o rehabilitacji (art. 21 ust. 2a), który dotyczył samorządowych jednostek organizacyjnych w latach 2005-2011. Tymczasem na rozprawie przed Sądem skarżący wyjaśnił, że nie wnioskował o dane zawarte w ustawie, gdyż podane w niej wskaźniki mogą ulec modyfikacji w każdym z urzędów objętych wnioskiem w wyniku podjęcia określonych działań. Chodziło mu zatem o rzeczywisty wymagany wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych w każdym urzędzie.

Rozpoznając ponownie sprawę organ obowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi. Rozstrzygnięcie wydane przez organ odwoławczy i użyta na jego poparcie argumentacja winny wskazywać na to, że doszło do ponownego rozpoznania sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej i tym samym została zrealizowana, zagwarantowana art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 P.p.s.a., a o zwrocie kosztów Sąd orzekł w myśl art. 200 P.p.s.a.