Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 52/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od organu Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. Z. kwotę [...]zł [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 52/22

Uzasadnienie

Burmistrz M. decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 6 i ust. 2, art. 89 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w zw. z art. 85 ust. 1 i ust 4b, art. 86 ust 1 pkt 1 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 55 ze zm., zwanej dalej u.o.p.), w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. 2017 poz. 1330) oraz art. 104, 107, 189a, 189b i 189c ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) wymierzył właścicielowi nieruchomości J. Z. (dalej jako skarżący), administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie, bez dokonania zgłoszenia o którym mowa w art. 83 f ust. 4, [...] sztuk drzew z gatunku sosna pospolita, z terenu działki nr ewid. [...], obręb geodezyjny M.-D., gmina M.;

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Burmistrz M., pismem [...] z dnia [...].02.2020 r., zawiadomił J. Z. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, drzew z terenu działki nr ewid. [...], obręb geodezyjny M.-D., gmina M..

Jednocześnie pismem [...] z dnia [...].02.2020 r., zawiadomiono właściciela nieruchomości o terminie przeprowadzenia wizji terenowej.

Na dzień wszczęcia postępowania organ miał informacje o działce - wydruk z: [...] określający wielkość i klasyfikację użytków działki oraz wydruk mapy terenu działki - wydruk w skali 1: 500 z: M. - System Informacji Przestrzennej, jak również dokumentację fotograficzną, a także informacje o kierunku zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości.

W dniu [...] marca 2020 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego w którym poinformował, że działka wchodzi w skład posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego a przedmiotowa wycinka dokonana została zgodnie z obowiązującym prawem - art. 83f ust. 1 pkt. 3b u.o.p. Skarżący wskazał, że przepis art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. jest jasny, zrozumiały i nie wzbudza żadnych wątpliwości. Zacytował również interpretacje prawne ww. przepisu, cytując fragmenty przedstawione przez dr Justynę Goździewicz-Biechońską (Przegląd Prawa Rolnego nr 1 (20) - 2017, 111-127 DOI: 10.14746/ppr.2017.20.1.5) oraz Ministerstwo Ochrony Środowiska, cyt. za Marzeną Pokorą- Kalinowską (29-06-2017).

Dnia [...] marca 2020 r., na terenie działki nr ewid. [...], obręb geodezyjny M. - D. przeprowadzona została wizja terenowa. Uczestniczyli w niej przedstawiciele Urzędu Miasta i Gminy oraz właściciel nieruchomości. Przedstawiciele organu zapoznali skarżącego z posiadanymi wydrukami mapowymi - wydruk z: M. - S. I. P. (wydruk w skali 1: 500) z widocznym obrysem klasoużytku Lz i dwoma pojedynczymi drzewami. Na podstawie posiadanych przez organ wydruków mapowych, w obecności właściciela działki dokonano w terenie, ustalenia zarysu granic obszaru stanowiącego klasoużytek Lz. W wyznaczonym obszarze ustalono, że wyciętych zostało [...] szt. drzew z gatunku sosna pospolita. W trakcie wizji właściciel nieruchomości oświadczył, że wycinka przeprowadzona zostało w terminie ok. [...] lutego 2020 r. i miała na celu przywrócenie gruntu do użytkowania rolniczego.

Zgodnie z art. 83 ust 1 u.o.p. usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości, jak również na wniosek właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (...) - jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Jednakże, na podstawie art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p., z obowiązku uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew lub krzewów zwolnione są podmioty, które usuwają drzewa lub krzewy, rosnące na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych a drzewa lub krzewy usuwane są na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. W takim przypadku właściciel nieruchomości zgodnie z art. 83f ust. 4 u.o.p., zobowiązany jest do dokonania zgłoszenia o wycince drzew lub krzewów do właściwego organu.

Zezwolenia organu również nie wymaga, zgodnie z art. 83f ust 1 pkt. 3b u.o.p., wycinka drzew lub krzewów usuwanych w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego. Jednakże w tym przypadku należy mieć na uwadze, że przed wycinką drzew z terenu, który ma być przywrócony do użytkowania rolniczego należy sprawdzić klasyfikację gruntów, ponieważ przepis ten dotyczy jedynie obszaru, który może być użytkowany rolniczo, a rodzaje gruntów zaliczanych do użytków rolnych określone są w § 68 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (użytkami rolnymi są: grunty orne (R), sady (S), łąki trwałe (Ł), pastwiska trwałe (Ps), grunty rolne zabudowane (Br), grunty pod stawami (Wsr), grunty pod rowami (W) i grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (LzrJ). Wycinka z części działki oznaczonej np. jako "N" lub "Lz" nie jest możliwa bez uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia, gdyż nieużytki (N) lub luźne zadrzewienia (Lz) nie należą do użytków rolnych.

Z informacji posiadanych przez organ, w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego, wynikało, że działka nr ewid [...], obręb M.-D., to działka o powierzchni [...] ha, składająca się z klasoużytku RIV o pow. [...] ha i klasoużytku Lz o pow. [...] ha. Działka stanowi własność osoby prywatnej. Na wydrukach mapowych z: [...] (wydruk w skali 1: 500) widoczne jest oznaczenie klasoużytku Lz, jak również naniesione są dwa pojedyncze drzewa.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ ustalił, że w przypadku wycinki drzew rosnących na działce nr ewid. [...] obręb M.-D., w zakresie klasoużtku Lz, wymagane przepisami prawa było dokonanie, przez właściciela nieruchomości, zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew.

Z uwagi na fakt, że nie było prowadzone żadne postępowania dotyczące zezwolenia lub zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew z działki nr ewid. [...] obręb M.-D., Burmistrz M., zgodnie z art. 88 ust 1 pkt 6 oraz art. 88 ust 2 u.o.p., zastosował, wobec właściciela nieruchomości, przepisy dotyczące wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83 f ust. 8.

Zgodnie z art. 89 ust 1 u.o.p., administracyjną karę pieniężną o której mowa m.in. w art. 88 ust. 1 pkt. 6, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było.

Następnie organ przedstawił sposób naliczenia wymierzonej opłaty.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł J. Z. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie przedmiotowego postępowania.

W uzasadnieniu odwołania zarzucił, że przedmiotowa decyzja jest skutkiem nadinterpretacji art. 83f ust.1 pkt.3b u.o.p., błędnego zastosowania uznania administracyjnego oraz błędnego zapisu w ewidencji gruntów i budynków.

W piśmie z dnia [...].03.2020r adresowanym do Burmistrza M. przytoczył interpretacje tego przepisu, autorstwa dr Justyny Goździewicz-Biechońskiej - Wydział Prawa i Administracji UAM w Poznaniu oraz Ministerstwa Ochrony Środowiska, które potwierdzają, że nie miał obowiązku zgłoszenia przedmiotowej wycinki drzew.

W jego ocenie z treści tego przepisu wynika, że obejmuje on wszystkie grunty nie użytkowane - nie chronione innymi ustawami. Burmistrz zaś uznał, że w tym przypadku należy mieć na uwadze, iż przed wycinką drzew z terenu, który ma być przywrócony do użytkowania rolniczego należy sprawdzić klasyfikację gruntów, ponieważ przepis ten dotyczy jedynie obszaru, który może być użytkowany rolniczo, a rodzaje gruntów zaliczanych do użytków rolnych określone są w §68 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Gdyby tak było, to ustawodawca nie użyłby w tym przepisie ogólnego pojęcia "gruntów" z definicji obejmującej wszystkie ich rodzaje, ale im właściwego, tj. "użytków rolnych".

W jego ocenie jego ww uznanie jest w istocie swoistą subiektywną wykładnią, treści art. 83f ust.1 pkt 3b, która pozostaje w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw i jako taka nie powinna stanowić podstawy rozstrzygnięcia.

Burmistrz nie wskazał przepisu prawa na podstawie, którego je zastosował, podczas gdy wydaje się, że takie uznanie może mieć miejsce tylko wówczas, gdy norma prawna w swej dyspozycji wyposaża organ w taką kompetencję. Omawiany przepis nie zawiera takiej dyspozycji.

Skarżący wskazał, że nie miałby również obowiązku zgłoszenia przedmiotowej wycinki również przy założeniu, że przepis ten dotyczy wyłącznie użytków rolnych. Omawiany użytek bowiem, na dzień wycinki był błędnie (niezgodnie z jego stanem prawnym) oznaczony w ewidencji gruntów i budynków. Stanowił bowiem zadrzewienie śródpolne zaistniałe na użytku rolnym, które oznacza się symbolem Lzr i zalicza do użytków rolnych, a nie Lz, jak błędnie wykazano w tej ewidencji.

Stanowi o tym § 68 ust.1 pkt 1h rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (jt. Dz.U. 2019 poz.393), który brzmi: do użytków rolnych zalicza się grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, oznaczone symbolem Lzr.

Fakt, że omawiany grunt był błędnie oznaczony jako Lz i winien należeć do użytków rolnych potwierdził starosta obecnym wpisem w ewidencji gruntów (wyrażonym symbolem RVI) przywracającym go do użytków rolnych - aktualny wypis z ewidencji gruntów i budynków w załączeniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].10.2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalono, iż :

- dokonano wycinki sosny pospolitej - na części działki oznaczonej Lz i R oraz brzozy brodawkowatej - na części działki oznaczonej R,

- drzewa usunięto około [...] lutego 2020 r.,

- przyczyną usunięcia drzew jest przywrócenie gruntu nieużytkowanego do użytkowania rolniczego.

Przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. 2021 poz. 1098; dalej: u.o.p.) nakładają na właścicieli nieruchomości obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu. Przepis art. 83f u.o.p. wskazuje na wyjątki od tej zasady. Zgodnie z art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p. z obowiązku uzyskania zezwolenia zwolniona jest wycinka drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. W takim przypadku właściciel nieruchomości jest obowiązany dokonać zgłoszenia (art. 83f ust. 4 u.o.p.).

Ponadto, zgodnie z art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. zezwolenie nie jest wymagane w przypadku wycinki drzew usuwanych w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego. Wyjątek ten dotyczy wyłącznie usuwania drzew z gruntów rolnych przeznaczonych pod uprawy, tj. z użytków rolnych. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy I Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, użytkami rolnymi są: grunty orne (R), sady (S), łąki trwałe (Ł), pastwiska trwałe (Ps), grunty rolne zabudowane (Br), grunty pod stawami (Wsr), grunty pod rowami (W) i grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (Lzr).

Wobec powyższego bez zezwolenia nie można wycinać drzew i krzewów rosnących na gruntach rolnych będących nieużytkami (N), a także drzew i krzewów rosnących na gruntach leśnych będących gruntami zadrzewionymi i zakrzewionymi (Lz). Do nieużytków (oznaczonych symbolem N) zalicza się grunty rolne nienadające się bez znacznych nakładów do działalności wytwórczej, np. bagna, wydmy, sadzawki, tj. tereny nieużytkowane. Nie są więc one przeznaczone do użytkowania rolniczego. Grunty zalesione i zakrzewione (Lz) są to grunty leśne, a więc z założenia nieprzeznaczone pod uprawy rolne.

Również z przywoływanego przez odwołującego artykułu Justyny Goździewicz- Biechońskiej "Usuwanie drzew i krzewów w związku z działalnością rolniczą (aspekty prawne)" nie wynika, że wycinka może dotyczyć wszystkich gruntów.

Wobec powyższego skarżący przed dokonaniem wycinki drzew z części działki oznaczonej symbolem Lz, zobowiązany był do zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew. Zgłoszenie nie zostało dokonane, zatem organ I instancji prawidłowo nałożył na odwołującego administracyjną karę pieniężną na podstawie art. 88 ust. 1 u.o.p.

Stosownie do treści art. 88 ust. 1 u.o.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia oraz za usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia.

Wskazano, że organ I instancji w sposób prawidłowy wyliczył wysokość administracyjnej kary pieniężnej.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. Z. zarzucając, że twierdzenie SKO wywiedzione z art. 83f ust.1 pkt 3b u.o.p jakoby wyjątek ten dotyczył wyłącznie usuwania drzew i krzewów z gruntów rolnych przeznaczonych pod uprawy, tj. z użytków rolnych nie znajduje w nim uzasadnienia.

Zgodnie z obowiązującym w dniu przedmiotowej wycinki Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 10.06.2016r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. Dz.U 2016, poz. 1034) - zał. Nr 6 poz. 11, grunty porośnięte roślinnością leśną (zadrzewione i zakrzewione) których pole powierzchni jest mniejsze niż 0,1 ha oznacza się symbolem Lz. Z powyższego wynika, że ustanowiony ww prymat pozwala usuwać we wskazanym celu m. in. roślinność leśną z powierzchni mniejszej niż 0,1 ha, która w tym przypadku wynosiła 0,05 ha.

Omawiany przepis wbrew stanowisku SKO nie uzależnia też możliwości jego stosowania od przeznaczenia gruntu.

SKO nie przedstawiło też żadnych kontrargumentów do opinii dr Justyny Goździewicz-Błochońskiej, poza wymijającym stwierdzeniem, że z jej artykułu nie wynika, by wycinka mogła dotyczyć wszystkich gruntów, przemilczając fakt, że wynika z niej, iż przepis ten dopuszcza możliwość usuwania zbiorowisk roślinności leśnej.

Organy nie ustosunkowały się też do wskazanego im błędnego oznaczenia przedmiotowego gruntu w ewidencji gruntów i budynków.

Skarżący wskazał, że przedmiotowej wycinki dokonał zgodnie z obowiązującym prawem ponieważ spełniała kryteria ustawy jakie wskazała Dr Justyna Gożdziewicz-Biechońska: warunkami zastosowania tego przepisu są bowiem obecnie wyłącznie: brak użytkowania rolniczego gruntu, na którym rośnie drzewo lub krzew i określony cel usunięcia. Stwierdzenia dopuszczalności zastosowania wyjątku z art. 83f ust.1 pkt 3b u.o.p. dokonuje podmiot usuwający drzewa lub krzewy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 09 lutego 2022 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia

16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody 1 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 55 ze zm., zwanej dalej u.o.p.).

Zgodnie z art. 83 ust. 1 u.o.p. usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia. Ustawa ta jednak przewiduje wyjątki od powyższej zasady, gdyż w myśl istotnego dla niniejszej sprawy art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się do drzew lub krzewów usuwanych w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego. Według art. 83f ust. 1 pkt 4 u.o.p. przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się do drzew lub krzewów na plantacjach lub w lasach w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

Jak stanowi z art. 83f ust. 4 u.o.p. w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3a, właściciel nieruchomości jest obowiązany dokonać zgłoszenia do organu, o którym mowa w art. 83a ust. 1, zamiaru usunięcia drzewa, jeżeli obwód pnia drzewa mierzonego na wysokości 5 cm przekracza:

1) 80 cm - w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego;

2) 65 cm - w przypadku kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego;

3) 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew.

Usunięcie drzew w trybie art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. nie wymaga zarówno dokonania zgłoszenia, jak również uzyskania zezwolenia. Wymóg dokonania zgłoszenia wynika z art. 83f ust. 4 u.o.p. i dotyczy wyłącznie sytuacji, o której mowa w art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy niespornym jest, że w niniejszej sprawie skarżący około [...] lutego 2020 r. dokonał wycinki 10 sztuk drzew z gatunku sosna pospolita. Organ I instancji wskazał, że wycinka odbyła się na działce nr [...], która składa się z klasoużytku RIV o pow. [...] i klasoużytku Lz o pow. [...] Skarżący nie kwestionował samego faktu w/w wycinki oraz przybliżonej daty jej wykonania.

Z protokołu z przeprowadzonych w dniu [...] marca 2020 r. oględzin terenu wynika, że wycinki dokonano na terenie klasoużytku Lz.

O kwalifikacji gruntu jako lasu rozstrzygają dane z ewidencji gruntów. Stosowny zapis w ewidencji gruntów i budynków stanowi urzędowe potwierdzenie, że dany obszar jest lasem czy gruntem rolnym. Tego dowodu nie mogą samodzielnie kwestionować organy administracyjne, czy też sąd i w sposób odmienny sklasyfikować danego obszaru.

Jak stanowi art. 83f ust. 1 pkt 3b przepisów art. 83 ust. 1 (a więc obowiązku uzyskania zezwolenia i dokonania zgłoszenia) nie stosuje się do drzew lub krzewów usuwanych w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego. Skarżący podnosił, że przedmiotowej wycinki dokonał właśnie w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego.

W niniejszej sprawie w trakcie postępowania zmienił się stan faktyczny sprawy. Przed wydaniem decyzji I instancji w ewidencji gruntów przedmiotowy grunt był bowiem oznaczony jako luźne zadrzewienia (Lz), nie był to zatem formalnie grunt rolny. Jak bowiem wynika z rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy I Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, użytkami rolnymi są: grunty orne (R), sady (S), łąki trwałe (Ł), pastwiska trwałe (Ps), grunty rolne zabudowane (Br), grunty pod stawami (Wsr), grunty pod rowami (W) i grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (Lzr). (zał. Nr 1 do rozp.) Tereny Lz nie są ujęte jako grunty rolne.

Także zgodnie z § 68 ust.1 pkt 1h poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (jt. Dz.U. 2019 poz.393) użytkami rolnymi są: grunty orne (R), sady (S), łąki trwałe (Ł), pastwiska trwałe (Ps), grunty rolne zabudowane (Br), grunty pod stawami (Wsr), grunty pod rowami (W) i grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (LzrJ). Wycinka z części działki oznaczonej np. jako "N" lub "Lz" nie jest więc możliwa bez uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia, gdyż nieużytki (N) lub luźne zadrzewienia (Lz) nie należą do użytków rolnych.

Jednak wraz z odwołaniem skarżący przedstawił zaktualizowany wypis z rejestru gruntów z dnia [...].10.2020 r. zawierający dane na dzień 05[...]10.2020 r. W wypisie tym jednoznacznie wskazano, że działka nr [...] w całości jest gruntem ornym RVI.

Kolegium wydało zaskarżoną decyzję rok po wniesieniu odwołania i wypisu z rejestru gruntów. W swej decyzji nie odniosło się jednak w ogóle do tej kwestii.

Należy wskazać, że w momencie wydawania decyzji przez organ I instancji stan faktyczny był inny w odniesieniu do klasyfikacji przedmiotowego gruntu. Teren wycinki oznaczony był wówczas jako Lz i wymagał dokonania zgłoszenia. Wraz z odwołaniem skarżący przedstawił aktualny na dzień [...].10.2020 r. wypis z rejestru gruntów określający teren wycinki jako RVI, czyli grunt rolny, który korzysta z wyłączenia z art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. Rok później SKO w P. wydało decyzję bez jakiejkolwiek analizy tej kwestii.

Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 117.04.2013r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ.LEX nr 1325761)

Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. (patrz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13.02.2013r. o sygn. IV SA/Po 1000/12, publ.LEX nr 1287167)

Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12.06.2012r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493)

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00).

Tak więc, dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem.

Należy wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. W pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy; następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie - odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne - w każdej rozpoznanej sprawie - a nie tylko ogólnikowe odniesienia do tego typu spraw.

Reasumując powyższe zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko rozważyć, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. (tak NSA w wyroku z dnia 21.02.2012r. o sygn. II OSK 2720/11, publ. LEX nr 1145626).

Ze względu na wyjątkowy charakter regulacji art.83f ust.1 pkt 3b u.o.p. jej stosowanie i w konsekwencji odstąpienie od orzekania kary administracyjnej za zniszczenie krzewów wymaga szczegółowych ustaleń faktycznych nie pozostawiających wątpliwości co do tego, że okoliczności sprawy wypełniają hipotezy tych norm wyjątkowych. Norma art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. w zw. z art. 88 ust. 10 u.o.p. stanowi punkt odniesienia dla określenia przedmiotowych, a w konsekwencji także podmiotowych granic sprawy administracyjnej. Hipotezy wskazanych norm prawnych wyznaczają zakres faktów sprawy, czyli wszystkich tych faktów, które są relewantne przy rozstrzyganiu sprawy zniszczenia krzewów.

Nie ulega wątpliwości, że tylko na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego możliwe jest wydanie decyzji zgodnej z przepisami prawa. Przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, co należy rozumieć w ten sposób, że podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, odbywa się w zgodzie z przepisami prawa procesowego oraz prawa materialnego, które mają zastosowanie w konkretnej sprawie administracyjnej.

Mając na uwadze powyższe Sąd wskazuje, że organ odwoławczy nie ustalił w trybie art.136 k.p.a. okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przepisów art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. Dokonując ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie organy powinny były podjąć próbę wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na ewentualne wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej.

Istotne jest to, że nie jest jasne i budzi wątpliwości istotna dla niniejszej sprawy okoliczność, czy w dacie wycięcia spornych drzew grunt na którym zrealizowano ową wycinkę stanowił grunt rolny w przypadku którego możliwe było przywrócenie gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego w rozumieniu art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p.

Sąd orzekający zwraca uwagę, że wycinki według niekwestionowanego oświadczenia samego skarżącego dokonano ok. [...] lutego 2020 r. Organ I instancji wydał decyzję w dniu [...] września 2021 r. dysponując informacją o działce z [...] lutego 2020r. z której wynika, że na działkę nr [...] składały się użytki R i Lz. Tymczasem skarżący wraz z odwołaniem przedstawił zaktualizowany wypis z rejestru gruntów z dnia [...].10.2020 r. zawierający dane na dzień [...].10.2020 r. W wypisie tym jednoznacznie wskazano, że działka nr [...] w całości jest gruntem ornym RVI. Zachodzi więc sprzeczność pomiędzy tymi dokumentami. Rolą organu II instancji była jednoznaczna ocena (ewentualnie ustalenie w trybie art.136 k.p.a.) jakie użytki składają się na działkę nr [...]. W szczególności zaś jednoznaczne ustalenie jakie użytki stanowiły tą działkę w dacie spornej wycinki drzew. Nie czyniąc tego organ odwoławczy zignorował zarzut odwołania, że na spornej działce użytek na dzień wycinki był błędnie (niezgodnie z jego stanem prawnym) oznaczony w ewidencji gruntów i budynków. Stanowił bowiem zadrzewienie śródpolne zaistniałe na użytku rolnym, które oznacza się symbolem Lzr i zalicza do użytków rolnych, a nie Lz jak błędnie, zdaniem skarżącego, wykazano w tej ewidencji.

Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu odwołania dotyczącego interpretacji przepisu art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. wskazując jedynie ogólnikowo, że z w/w artykułu nie wynika, że wycinka może dotyczyć wszystkich gruntów. Sąd wskazuje, że organ odwoławczy powinien był dokonać wykładni przepisu art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p., a dopiero następczo odnieść się do przytaczanego przez skarżącego opracowania doktryny.

Jak stanowi art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. przepisów art. 83 ust. 1 (a więc obowiązku uzyskania zezwolenia) nie stosuje się do drzew lub krzewów usuwanych w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego. Skarżący podnosił, że przedmiotowej wycinki dokonał właśnie w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego, przy czym w jego ocenie użycie przez ustawodawcę w art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. ogólnego sformułowania "gruntów" oznacza, że przepis ten dotyczy wszystkich gruntów, a nie tylko uprzednio użytkowanych rolniczo. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tego zarzutu. Nie wkraczając w kompetencje organu odwoławczego Sąd wskazuje jedynie, że przepis art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. istotnie stanowi ogólnie o przywróceniu gruntów (nie wskazując literalnie jakich gruntów) nieużytkowanych do użytkowania rolniczego, jednakże dotyczy on właśnie przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "przywrócenia" może wskazywać że dotyczy on gruntów wcześniej (przed okresem nieużytkowania) użytkowanych rolniczo.

Jak już wspomniano, rola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Brak stanowiska organu odwoławczego w zakresie powyższych zarzutów odwołania nie pozwala Sądowi na kontrolę stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając zatem ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględniając przedstawioną w niniejszym wyroku ocenę prawną, ustali jakie użytki składały się na działkę nr [...] w dacie spornej wycinki drzew, odniesie się do zarzutu błędnych wpisów w ewidencji gruntów oraz dokona wykładni przepisu art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p., a następnie rozważy, czy i jaki wpływ te okoliczności miały na zasadność objętej odwołaniem decyzji organu I instancji. Dopiero wówczas Sąd orzekający będzie władny dokonać prawidłowej ewentualnej kontroli zasadności rozstrzygnięcia organu II instancji w razie jego zaskarżenia.

Stwierdzone naruszenie prawa procesowego dało Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej, stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.