Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 588/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 1; § 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 364
law: Rozporzadzenie ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
article: art. 14 ust. 1; art. 45 ust. 1 pkt 1  (Dz.U.2017.562 j.t.)
journal: Dz.U. 2015 poz 349
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
article: art. 1; art. 6; art. 13; art. 14 ust. 1 i 2; art. 15 ust. 1; art. 25 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 703
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - tekst jedn.
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. H.-Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2016 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. H.-Z. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] odmawiającą przyznania A. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2016.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy.

W dniu 1 czerwca 2016 r. A. złożyła wniosek o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2016.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we [...] odmówił A. przyznania płatności (ONW) strefa nizinna II na rok 2016 oraz nałożył sankcję w wysokości 528 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że A. zadeklarowała we wniosku działkę ewidencyjną nr [...] położoną w województwie [...],[...][...], gmina [...], obręb [...] i odpowiednio działkę rolną A. Natomiast organ ustalił, że skarżąca nie dysponuje tytułem prawnym do przedmiotowej działki. Zarządzeniem Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2015 roku nr [...] na podstawie art. 25 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych utworzona została Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi [...] i to ona jest właściwa do dysponowania przedmiotową działką.

Po rozpatrzeniu odwołania A., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że skarżąca ubiegała się o przyznanie płatności ONW strefa nizinna II do działki rolnej o powierzchni 2,00 ha oznaczonej we wniosku identyfikatorem A (działka ewidencyjna [...] położona w województwie [...], powiat [...], gmina [...], obręb [...]). Wniosek został poddany kontroli kompletności oraz kontroli administracyjnej prostej i krzyżowej. Przeprowadzona kontrola administracyjno-krzyżowa wniosku wykazała nieprawidłowości dotyczące działki rolnej A. Stwierdzono, że wniosek obejmujący działki rolne położone na tej samej działce ewidencyjnej został złożony także przez innego rolnika. Zatem w przedmiotowej sprawie dwóch rolników ubiegało się o przyznanie płatności do działek rolnych zadeklarowanych na tej samej działce ewidencyjnej. W świetle materiału dowodowego skarżąca nie dysponuje tytułem prawnym do zgłoszonej do płatności działki. Z zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w sprawie utworzenia przymusowej spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej wsi [...], nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki, wynika, że spółka przymusowa została utworzona dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej wsi [...] i to ona jest właściwa do dysponowania przedmiotową działką. Z dokumentu tego nie wynika natomiast, aby A. posiadała tytuł prawny do spornej działki.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w dniu 13 czerwca 2016 r. do Biura Powiatowego ARiMR we [...] wpłynęło oświadczenie przewodniczącego zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi [...]. Zarząd Spółki zastrzegł użytkowanie przez inne osoby działek nr [...],[...] i [...] we wsi [...], informując jednocześnie, że prowadzi na wymienionych działkach prace porządkowe, uprawia i użytkuje grunty, ponosząc koszty z tytułu ich użytkowania.

Organ odwoławczy stwierdził, że powyższe okoliczności spowodowały wykluczenie w całości działki rolnej A z płatności na rok 2016.

Ponadto organ wskazał, że stosownie do art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. Dodatkowo kara administracyjna nie może przekroczyć 100% kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony.

W konsekwencji organ odmówił przyznania płatności ONW oraz nałożył karę administracyjną w kwocie 528,00 zł.

Odnosząc się do treści odwołania organ wskazał, że skarżąca nie dysponuje tytułem prawnym do działki nr [...] położonej w obrębie [...], gmina [...]. Ustalenia takiego dokonano w oparciu o dokument, w którym Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi [...] nie wyraża zgody na użytkowanie przez inne osoby działek pozostających w zarządzie Spółki. Ponadto pełnomocnik skarżącej wyraźnie zaznaczył, że celem złożenia odwołania było sprzeciwienie się zarządowi Spółki, a zatem potwierdził brak tytułu prawnego oraz brak posiadania działki. Natomiast kwestia legalności powołania Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi [...] nie należy do kompetencji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. kwestionowała prawidłowość zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmawiającej przyznania płatności, a nadto nakładającej na skarżącą sankcję finansową, wskazując na spory dotyczące składania wniosków o płatność w stosunku do działek wspólnoty gruntowej wsi [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolują zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także kontrolują prawidłowość wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania A. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2016 rok oraz nakładającą karę administracyjną.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364). Rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 562). Zgodnie zaś z art. 14 ust. 1 tej ustawy przewidziana w niej pomoc jest przyznawana osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1.

Według § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. określa ono szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zwanej dalej "płatnością ONW", a także przestrzenny zasięg wdrażania tego działania, w tym:

1) formę i tryb składania wniosków o przyznanie płatności ONW;

2) szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie płatności ONW;

3) przypadki, w których następca prawny podmiotu ubiegającego się o przyznanie płatności ONW albo przejmujący posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce tego podmiotu, oraz warunki i tryb wstąpienia do tego postępowania;

4) przypadki, w których następcy prawnemu beneficjenta albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części jest przyznawana płatność ONW, oraz warunki i tryb przyznania tej płatności.

W myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013";

2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych: 1) na których jest: a) położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013", o powierzchni co najmniej 0,1 ha, zwana dalej "działką rolną"; b) prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013; 2) położonych na obszarach ONW.

Płatność ONW przysługuje do powierzchni użytków rolnych, o których mowa w ust. 2, będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (§ 2 ust. 3 in principio rozporządzenia).

W przypadku gdy użytki rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności ONW są przedmiotem współposiadania w dniu 31 maja danego roku, płatność ONW przysługuje temu współposiadaczowi, na którego pozostali współposiadacze wyrazili zgodę. Zgoda ta nie jest wymagana, jeżeli miałaby pochodzić od współposiadacza będącego małżonkiem wnioskodawcy (§ 2 ust. 6 rozporządzenia).

Z powyższych przepisów wynika, że płatność ONW przysługuje wyłącznie tej osobie, która jest posiadaczem użytków rolnych. Przysługuje zatem osobie, która znajduje się, niezależnie od tytułu prawnego do nieruchomości deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, w posiadaniu tych działek rolnych, faktycznie na nich gospodaruje i prowadzi wybraną przez siebie produkcyjną działalność. Pod pojęciem "posiadania" gospodarstwa rolnego należy rozumieć stan faktyczny, polegający na rzeczywistym i faktycznym użytkowaniu gruntów. Płatność jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych, na których producent ten prowadzi działalność rolniczą. Niewątpliwie więc istotą płatności jest pomoc temu producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne. Chodzi tu o osobę, która decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie osobę, której przysługuje jedynie tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów. Sama możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie. Nie jest zatem decydujące przysługiwanie tytułu prawnego do nieruchomości, ale jej faktyczne rolnicze użytkowanie. Właścicielowi nie przysługuje płatność do działek, których w danym roku objętym przyznawaną płatnością nie posiadał i nie prowadził na nich upraw.

Za takim rozumieniem pojęcia posiadania w rozumieniu przepisów normujących warunki przyznania płatności ONW przemawia istota posiadania, które jest stanem faktycznym, a nie prawem. Wskazuje na to definicja posiadania wyrażona w art. 336 kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Powołany przepis akcentuje zatem faktyczne władztwo nad rzeczą jako element posiadania. Stąd posiadanie może być zarówno prawne, to jest zgodne ze stanem prawnym, jak i bezprawne, to jest nieodpowiadające prawu.

Ponieważ zaś pojęcie posiadania, jako warunek przyznania płatności, nie jest uregulowane przepisami ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, należy je interpretować zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że o prawie do płatności przesądza posiadanie gruntów w takim właśnie rozumieniu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2007 r., II GSK 342/06). Zatem pojęcie posiadania w rozumieniu przepisów o płatnościach należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów, niezależnie od tytułu prawnego.

Wobec tego, w świetle przepisów normujących zasady przyznawania rolnikom płatności ONW, organ rozpatrujący wniosek o przyznanie płatności winien ustalić, czy spełniona została wymagana tymi przepisami przesłanka posiadania działki rolnej, które to posiadanie, jak wyjaśniono wyżej, może ale nie musi być zgodne z tytułem prawnym. Zagadnienie faktycznego posiadania działki rolnej przez określonego rolnika nabiera dodatkowego znaczenia w sytuacji, gdy więcej niż jeden rolnik ubiega się o przyznanie płatności do tej samej działki.

Jak wynika natomiast z zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji we [...], u podstaw obu decyzji odmawiających przyznania płatności legła ocena odwołująca się nie do stanu faktycznego posiadania, ale do zagadnienia tytułu prawnego do działki ewidencyjnej [...], na której położona jest zadeklarowana we wniosku o płatności działka rolna A.

Organy obu instancji stwierdziły, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do działki ewidencyjnej nr [...] położonej we wsi [...], gdyż właściwa do dysponowania przedmiotową działką jest Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi [...], utworzona na mocy zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], a nadto zarząd Spółki zastrzegł użytkowanie przez inne osoby zarządzanych działek, w tym między innymi działki ewidencyjnej nr [...].

W związku z taką argumentacją organów wskazać należy, że instytucja wspólnot gruntowych uregulowana jest w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 703). Przepis art. 1 tej ustawy określa jakie nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne są wspólnotami gruntowymi. Byt wspólnoty gruntowej nadaje im wymieniona ustawa, regulująca szczególny rodzaj wspólności rządzącej się własnymi prawami, której przedmiotem są określone w niej nieruchomości. Ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nadaje wspólnocie gruntowej szczególną konstrukcję prawną odrębną od przepisów prawa cywilnego o współwłasności. Istotą tej wspólności jest uprawnienie do udziału we wspólnocie gruntowej w postaci korzystania z objętych nią gruntów, zgodnie z ich przeznaczeniem, przysługujące osobom fizycznym lub prawnym posiadającym gospodarstwa rolne (tak Stanisław Rudnicki "Własność nieruchomości", System Informacji Prawnej LEX, pkt 3.6. oraz uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 sierpnia 1968 r., III CZP 73/68, OSNC 1969/5/90, LEX nr 836 oraz z dnia 9 grudnia 1969 r., III CZP 89/69, OSNC 1970/10/173, LEX nr 1066).

Grunty wspólnoty mają służyć zaspokojeniu wspólnych potrzeb uprawnionych do udziału we wspólnocie (art. 6), stąd też ustawa kładzie nacisk na zagospodarowanie wspólnot i sformalizowanie zarządu nad nimi. Dla realizacji tych celów ustawa przewiduje zagospodarowanie wspólnot gruntowych w sposób w niej określony (art. 13 ustawy) oraz nakłada na osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej obowiązek utworzenia spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty (art. 14 ust. 1). Utworzenie spółki następuje w drodze uchwały uprawnionych do udziału we wspólnocie (art. 14 ust. 2 ustawy). Jeżeli uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej w terminie trzech miesięcy od dnia ustalenia wykazu uprawnionych nie przedstawią do zatwierdzenia właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) statutu spółki, organ ten tworzy spółkę przymusową, nadaje jej statut oraz wyznacza organy spółki spośród osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej (art. 25 ust. 1 ustawy). Jeżeli osoby wybrane lub wyznaczone do organów spółki odmówią uczestniczenia w tych organach lub jeżeli działalność tych organów nie będzie osiągała celu, w którym spółka została utworzona, a w szczególności w razie nienależytego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty, właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać organy spółki spośród osób niebędących członkami spółki (art. 25 ust. 2 ustawy). Spółka jest osobą prawną i działa na podstawie statutu (art. 15 ust. 1), który powinien określać: 1) nazwę i siedzibę spółki oraz przedmiot jej działalności; 2) prawa i obowiązki członków spółki; 3) organy spółki, sposób ich powoływania i zakres działania; 3a) rodzaje czynności prawnych dokonywanych przez spółkę, których podjęcie wymaga uchwały zebrania członków; 3b) warunki reprezentowania spółki oraz zaciągania zobowiązań majątkowych; 4) warunki dopuszczenia do spółki posiadaczy gruntów przyległych do wspólnoty gruntowej; 5) warunki dopuszczenia do użytkowania gruntów i urządzeń spółki osób niebędących członkami spółki; 6) podział dochodów i strat; 7) sposób rozwiązywania i likwidacji spółki (art. 17). Członkami spółki są osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej. Ponadto członkami spółki mogą być również posiadacze gruntów przyległych do wspólnoty gruntowej na warunkach określonych w statucie (art. 16 ust. 1 i 2).

W niniejszej sprawie zarządzeniem Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] utworzono przymusową Spółkę dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi [...], której nadano statut (§ 1 i 2 zarządzenia).

Na mocy art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych udziały poszczególnych uprawnionych we wspólnocie gruntowej określa się w idealnych (ułamkowych) częściach. Zarazem ustawa wyłącza możliwość podziału wspólnot gruntowych pomiędzy uprawnionych do udziału w tych wspólnotach (art. 5 ust. 1 ustawy), dopuszczając podział wspólnoty gruntowej wyłącznie w razie objęcia jej gruntów scaleniem, za zgodą bezwzględnej większości osób uprawnionych do udziału w tej wspólnocie (art. 5 ust. 2).

W świetle powyższych unormowań utrwalone jest stanowisko, że udziałowcom wspólnoty gruntowej nie przysługują uprawnienia wynikające z przepisów kodeksu cywilnego o współwłasności w takim zakresie, w jakim byłoby to sprzeczne z zasadami wynikającymi z przepisów ustawy z dnia 29 VI 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz statutu spółki powołanej do zarządu wspólnoty i właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w jej skład. Wynika to z istoty i charakteru wspólnoty gruntowej (tak Sąd Najwyższy w powołanej wcześniej uchwale z dnia 9 grudnia 1969 r., III CZP 89/69).

Zatem, mając na względzie przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w tym w szczególności art. 5 ust. 1 w związku z art. 9 ust 1 tej ustawy uznać należy, że wspólnota gruntowa zawsze występuje jako całość i nie może być dzielona na części, co oznacza, że poszczególni jej członkowie nie mogą występować samodzielnie w zakresie nieruchomości należących do wspólnoty gruntowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r., II GSK 4159/16).

Niemniej, jak wskazuje się w orzecznictwie, w sytuacji bezprawnego, faktycznego wejścia w posiadanie gruntów wspólnoty i rolniczego rzeczywistego ich użytkowania oraz czerpania pożytków, nie ma przeszkód do przyjęcia, że w części faktycznie użytkowanej rolniczo przez jednego z udziałowców wspólnoty lub osobę trzecią działka rolna stanowi gospodarstwo rolne, w którym prowadzona jest działalność rolnicza uprawniająca do przyznania dopłat temu podmiotowi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r. w sprawach II GSK 4158/16, II GSK 4159/16 i II GSK 4160/16 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 listopada 2017 r., I SA/Rz 541/17).

Jak podkreślono bowiem wyżej, o przyznaniu płatności decyduje stan posiadania, który może odbiegać od stanu prawnego. To zatem stan posiadania, a nie tytuł prawny do nieruchomości ma przesądzające znaczenie dla przyznania płatności. Przy tym przyjęcie, że innemu podmiotowi niż wspólnocie gruntowej przysługują dopłaty do gruntów wchodzących w jej skład wymaga ustalenia, że doszło do faktycznego wejścia w posiadanie gruntów wspólnoty i rolniczego rzeczywistego ich użytkowania oraz czerpania pożytków nie w imieniu i na rzecz wspólnoty ale na rzecz podmiotu, który wszedł w posiadanie tych gruntów.

W rozpoznawanej sprawie organy nie czyniły natomiast ustaleń odnośnie stanu posiadania spornej działki w okresie istotnym dla przyznania płatności na 2016 rok, ale oparły swoje rozstrzygnięcia na stwierdzeniu braku dysponowania przez skarżącą tytułem prawnym do wchodzącej w skład wspólnoty gruntowej wsi [...] działki ewidencyjnej nr [...], na której zgłoszona została we wniosku działka rolna A. Takie stanowisko organów jest zaś z przyczyn wyżej wyjaśnionych błędne.

Przeciwnej oceny nie uzasadnia lakoniczne odniesienie się organu do zawartego w odwołaniu zdania pełnomocnika skarżącej, iż głównym celem złożenia wniosku było sprzeciwienie się zarządowi Spółki, co według organu miało potwierdzać brak tytułu prawnego oraz brak posiadania. Przy tym tego rodzaju wniosku nie sposób wywodzić z samego przytoczonego zdania.

Organ odwoławczy wskazał na treść pisma przewodniczącego zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., informującego, że zarząd Spółki prowadzi na wymienionych w piśmie działkach prace porządkowe, uprawia je i użytkuje. Organ nie ustalił jednak faktycznego stanu posiadania przedmiotowej działki i odmówił płatności wywodząc brak po stronie skarżącej tytułu prawnego do zgłoszonej działki rolnej.

Jednocześnie trzeba zauważyć, że jak wynika z pism, których kopie pełnomocnik skarżącej złożyła na rozprawie przed Sądem, H. w dniu 30 maja 2016 r. informowała zarząd Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi [...] o podjęciu prac na części działki nr [...], a w odpowiedzi w piśmie z dnia 9 czerwca 2016 r. Spółka poinformowała o samowolności i bezprawności działań podjętych na przedmiotowej działce i wezwała do zaniechania wszelkich prac.

Wskazane wyżej pisma z dnia 30 maja 2016 r. oraz 9 i 13 czerwca 2016 r., jako dokumenty prywatne, stanowią w świetle art. 245 k.p.c. dowód tego, że osoby, które je podpisały, złożyły oświadczenia zawarte w dokumentach. Dokumenty prywatne podlegają ocenie w świetle całokształtu materiału dowodowego.

Organy nie dokonywały jednak oceny dowodów w celu ustalenia istotnego w sprawie faktu posiadania działki rolnej w omówionym wyżej rozumieniu, to jest jej faktycznego rolniczego użytkowania, pomijając w ramach podstawy rozstrzygnięcia tę istotną okoliczność.

Natomiast organ rozstrzygający w przedmiocie wniosku o płatności winien dokonać w tym zakresie szczegółowych ustaleń, mając na względzie, że o przyznanie płatności na 2016 rok w stosunku do tej samej działki ubiegał się więcej niż jeden podmiot.

Niewątpliwie ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 wprowadza pewne modyfikacje zasad procedowania w stosunku do reguł przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Na mocy art. 27 ust. 1 i 2 tej ustawy zostały wyłączone niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikających z k.p.a. Ograniczony został wynikający z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Organ prowadzący postępowanie jest natomiast obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W świetle powołanych wyżej przepisów, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie wnioskowanych płatności, organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2017 r., II GSK 1571/17, z dnia 2 czerwca 2017 r., II GSK 179/17 oraz z dnia 10 maja 2017 r., II GSK 1612/15).

Należy jednak podkreślić, że w tych samych przepisach ustawodawca zdecydował, iż organ ma stać na straży praworządności, wyczerpująco rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz, na żądanie stron, udzielać im pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i zapewnić czynny udziału w postępowaniu. Obowiązek strzeżenia praworządności, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony.

W sytuacji, gdy złożone zostały dwa wnioski o przyznanie płatności w stosunku do tej samej działki, kierując się tymi zasadami organ winien ustalić, który z wnioskodawców spełnił ustawowe przesłanki przyznania płatności, w tym w szczególności, który z wnioskodawców faktycznie posiadał zgłoszoną do płatności działkę rolną i użytkował ją rolniczo. Jak już wyżej wskazano, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie wnioskowanych płatności, organ prowadzący postępowanie jest obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Ustalenia w powyższym zakresie przedstawione w sposób jasny, precyzyjny i zrozumiały, powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.

Z przyczyn omówionych wcześniej należy natomiast uznać, że organy rozstrzygające w niniejszej sprawie nie sprostały powyższym obowiązkom i zaniechały ustaleń w zakresie istotnych okoliczności sprawy, co musiało skutkować uchyleniem decyzji organów obu instancji.

Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę i dokona niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń dotyczących faktycznego posiadania działki rolnej i jej rolniczego użytkowania, poddając zgromadzony materiał dowodowy wnikliwej ocenie. Na podstawie całego materiału dowodowego organ rozważy czy po stronie skarżącej zostały spełnione przesłanki przyznania płatności w świetle § 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Ocenę dowodów oraz wysnute z niej wnioski w zakresie istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, a także ocenę prawną organ szczegółowo przedstawi w uzasadnieniu decyzji, a to stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, orzekając w przedmiocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzone koszty postępowania obejmują kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Wskazać należy, że mimo pouczenia, o którym mowa w art. 210 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., skarżąca, działająca w postępowaniu sądowym przez pełnomocnika, przed zamknięciem rozprawy nie zgłosiła wniosku o przyznanie innych kosztów.