Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 500/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46 par. 1 pkt 4, art. 49 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 3, art. 134, art. 135, art 145 par. 1 pkt 1 lit. a,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art, 136, art. 216, art. 229, art. 137,
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 61a par. 1,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi S. J. na postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2021 r., [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz S. J. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Ke [...]

UZASADNIENIE

Postanowieniem 17 marca 2021 r., [...], Wojewoda po rozpatrzeniu zażalenia S. J., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 61a k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z 25 stycznia 2021 r. odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku S. J. w sprawie zwrotu części (o pow. 423m2) z nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 30 września 1982 r., położonej w K. przy ul. [...], stanowiącej obecnie w ewidencji gruntów miasta K. obr. 0024 część działki nr [...] o pow. 0,4238 ha, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 705 m2, która była już przedmiotem postępowania administracyjnego o zwrot, prowadzonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K., zakończonego prawomocną decyzją tego organu z dnia 10 lipca 1995 r. orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w złożonym zażaleniu na postanowienie organu I instancji S. J. podniósł, że cyt. "w wyniku analizy porównawczej zastosowanych przy wydaniu decyzji ustaw" (chodzi o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 10 lipca 1995 r.) "nie zastosowano art. 50 pkt 4 i pkt 5 zgodnie z art. 74 ustawy z dnia 29.04.1985 r., która obowiązywała w dacie wydawanej decyzji. Ponadto nie był zastosowany art. 65 pkt 1, mimo iż moja mama taki wniosek składała". Zdaniem S. J. w sprawie należy wziąć pod uwagę cyt. "zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 tj. dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, gdyż stwierdzono, że prace budowlane były zaawansowane. Jednak stan faktyczny był zupełnie inny. Ziemię dla UOP przekazano w październiku/listopadzie 1994 r. (bez poinformowania pierwotnych właścicieli o możliwości odzyskania wywłaszczonego mienia), wniosek o zwrot został złożony w grudniu 1994 r. Tak więc fałszywym jest stwierdzenie, że prace budowlane były w tym momencie zaawansowane, gdyż nie zostały one nawet rozpoczęte. Z wydaniem decyzji czekano do lipca 1995 r. po to, aby takowe się rozpoczęły zamiast je zablokować do chwili rozstrzygnięcia sprawy." Wskazał, że tożsame sprawy były prowadzone również z wniosku jego mamy

i wszystkie spotykały się z odmową. "Mama zawsze składała odwołania do wyższej instancji (dzięki temu rodzina odzyskała między innymi działki [...] i [...]), dziwnym więc jest, że od powyższej decyzji się nie odwoływała. W końcowej części zażalenia skarżący stwierdził, że "za utraconą możliwość odzyskania wywłaszczonego mienia, być może utraconego dochodu, który mógł osiągnąć przez te lata, uważa, że należy mu się odszkodowanie". W związku z powyższym wniósł o ponowną analizę sprawy oraz doręczenie kopii decyzji z dnia 10 lipca 1995 r. wraz z dowodem doręczenia do adresata przy zastosowaniu art. 45 k.p.a., gdyż "takowe potwierdzenie jest niezbędne dla sprawy".

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda ustalił, że wnioskiem

z 12 maja 2020 r. skierowanym do Prezydenta Miasta K. oraz do Wojewody S. J. wystąpił o zwrot części z wywłaszczonych nieruchomości, położonych w K. przy ul. [...], oznaczonych jako dawne działki nr [...] o pow. 423 m2 i nr [...] o pow. 40 m2, które weszły w skład działki nr [...]. Wnioskodawca podniósł przy tym, że zdaje sobie sprawę, iż działki te są obecnie trwale rozdysponowane i wnosi wobec tego o odszkodowanie w postaci przyznania prawa własności do działki nr [...].

Pismem z 18 czerwca 2020 r. organ I instancji wystąpił o sprecyzowanie zawartego we wniosku żądania, jednocześnie informując wnioskodawcę, że

w obowiązujących przepisach prawa nie ma uregulowań pozwalających na rozpatrzenie jego roszczenia w zakresie dotyczącym wypłaty odszkodowania

w związku z przeznaczeniem nieruchomości wywłaszczonej na cel niezgodny z celem wskazanym przy wywłaszczeniu.

Pismem z dnia 26 sierpnia 2020 r. S. J. sprecyzował swój wniosek wyjaśniając że występuje o zwrot części nieruchomości o pow. 40 m2 z wywłaszczonej działki nr [...] oraz części o pow. 423 m2 z wywłaszczonej działki nr [...], które nie zostały zagospodarowane na cel wywłaszczenia, jakim miał być szpital z polikliniką.

Organ I instancji w wyniku wstępnego postępowania wyjaśniającego ustalił, że ww. działki w dacie wywłaszczenia stanowiły odrębne nieruchomości o różnym stanie prawnym i zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa dwoma odrębnymi decyzjami, wydanymi pod tym samym znakiem, w tej samej dacie. W związku z tym wniosek złożony przez S. J. został rozdzielony na dwie odrębne sprawy.Sprawa zwrotu części działki nr [...], wywłaszczonej od M. J. decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 30 września 1982 r. prowadzona jest przez Prezydenta Miasta K. pod znakiem: [...] Natomiast sprawa zwrotu dotycząca części działki nr [...], która została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w udziałach po ˝ części od M. J. i D. G. odrębną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 30 września 1982 r., znak: [...], została zarejestrowana pod znakiem: [...]

Organ I instancji ustalił, że działka nr [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa drugą z wymienionych wyżej decyzji. Obecnie w ewidencji gruntów miasta K. (obr. 0024) działka ta stanowi część działki nr [...] o pow. 0,4238 ha, nadal pozostając własnością Skarbu Państwa i znajduje się w trwałym zarządzie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na podstawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 września 2005 r.

Wniosek został złożony w dniu 15 maja 2020 r. Zgodnie z ustawą z dnia

4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, ostateczny termin na składanie wniosków o zwrot nieruchomości, w przypadkach gdy od dnia wywłaszczenia minęło 20 lat kończył się z upływem 12 miesięcy od dnia wejścia

w życie ustawy tj. od dnia 14 maja 2019 r. Jednakże w związku z art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 31 marca 2020r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, bieg tego 12-miesięcznego terminu został zawieszony, skutkiem czego termin ten został wydłużony do dnia 24 lipca 2020 r. Zatem organ I instancji uznał, że zachowany został ustawowy termin do złożenia wniosku.

W ocenie organu I instancji, przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty potwierdzają, że S. J. jest spadkobiercą byłych współwłaścicielek wywłaszczonej działki nr [...] w udziale ˝ części, tym samym jest osobą uprawnioną do występowania z roszczeniem o zwrot. Jednak poza przesłanką pochodzenia wniosku od osoby, która może być stroną w postępowaniu, aby wniosek doprowadził do skutecznego wszczęcia postępowania muszą zostać obligatoryjnie spełnione również inne warunki.

Z treści wniosku oraz z akt sprawy wynika, iż postępowanie administracyjne

o zwrot działki nr [...] o pow. 705 m2, wywłaszczonej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 30 września 1982 r., było już prowadzone z wniosków M. J. i D. G.. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 10 lipca 1995 r. orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 705 m2 - na mapie nr ew. [...].

Prezydent Miasta K. uznał, że rozpatrywany obecnie wniosek pochodzi od spadkobiercy byłych właścicieli i dotyczy tego samego terenu, zatem w obu sprawach zachodzi tożsamość elementów postępowania w zakresie podmiotowym

i przedmiotowym, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego i stanu faktycznego.

Uwzględniając powyższe, opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 25 stycznia 2021 r. Prezydent Miasta K. odmówił wszczęcia postępowania

w niniejszej sprawie.

Rozpatrując sprawę na skutek wniesionego zażalenia Wojewoda stwierdził, że istotne w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy pomiędzy sprawą zakończoną prawomocną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 10 lipca 1995 r., a sprawą rozpatrywaną obecnie zachodzi tożsamość, co w konsekwencji wykluczałoby możliwość ponownego jej rozpatrzenia. Koniecznym jest zatem ustalenie tożsamości spraw pod względem przedmiotowym i podmiotowym.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że zachodzi tożsamość podmiotowa, bowiem obecnie wniosek złożył spadkobierca byłych właścicielek nieruchomości, które były adresatkami decyzji z 10 lipca 1995 r. Taki sam jest również zakres żądania wnioskodawcy tj. zwrot wywłaszczonej części (o pow. 423m2) z nieruchomości wywłaszczonej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 30 września 1982 r., położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 705 m2. W następnej kolejności ustalenia wymaga czy mamy do czynienia z tożsamością spraw ze względu na stan prawny.

Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 10 lipca 1995 r., została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - zwanej dalej jako u.g.g., która już nie obowiązuje. Aktualne uregulowania dotyczące zwrotów nieruchomości wywłaszczonych zawiera ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (przytaczana przez organ w dalszej części jako ugn). Zwrot wywłaszczonych nieruchomości uregulowany jest w rozdziale 6 tej ostatniej ustawy.

W ocenie organu, przesłanki prawa do zwrotu w obu ustawach zostały uregulowane bez istotnych różnic; w art. 136 i art. 137 ugn doprecyzowano jedynie sposób postępowania organu prowadzący do zrealizowania prawa do zwrotu, skutki niezgłoszenia wniosku w zakreślonym terminie, przy czym na skutek kolejnych zmian ustawodawczych, obowiązkiem zwrotu objęto nie tylko nieruchomości wywłaszczone na podstawie decyzji administracyjnej, ale za takie uznano również nieruchomości przejęte na podstawie zdarzeń prawnych równoważnych wywłaszczeniu (art. 216 ugn). Ponadto w art. 137 zdefiniowano przesłanki uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, wprowadzając ograniczenia czasowe, których w poprzednich przepisach u.g.g. nie było, tj. że nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Przy czym pkt 2 art. 137 stracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie,

w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P [...] (Dz. U. z 2014 r. poz. 376).

Z powyższego zdaniem organu wynika, że co do zasady obie ustawy zawierają przepisy powodujące obowiązek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na wniosek byłego właściciela lub jego spadkobiercy, w sytuacji kiedy stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a uprawnienia byłych właścicieli (lub ich spadkobierców) związane z roszczeniem o zwrot takich nieruchomości, w obecnie obowiązujących przepisach w żaden sposób nie zostały rozszerzone w stosunku do poprzednio obowiązujących, na podstawie których K. Urzędu Rejonowego oparł swoje rozstrzygnięcie.

Wojewoda zaznaczył, że organy rozpatrujące niniejszą sprawę nie są uprawnione do oceny, czy K. Urzędu Rejonowego w K. działając na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, skutkujących takim a nie innym rozstrzygnięciem w decyzji z dnia 10 lipca 1995 r. W związku z tym, dopóki istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja, którą merytorycznie załatwiono sprawę co do jej istoty, to ponowne rozstrzygnięcie sprawy stanowiłoby przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności wydanej decyzji, jako dotkniętej kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Organ II instancji podzielił więc stanowisko Prezydenta Miasta K., iż złożony aktualnie wniosek S. J. jest tożsamy ze sprawą zakończoną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 10 lipca 1995 r.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze S. J. wniósł o uchylenie postanowienia z 17 marca 2021 r. w całości zarzucając:

- obrazę przepisów postępowania w stopniu rzutującym na treść kwestionowanego postanowienia, tj. art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80, 16 i 61a § 1 k.p.a. poprzez:

- poczynienie ustaleń faktycznych oraz prawnych w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy,

- niewskazanie jaką cześć materiału dowodowego (akta Kierownika Urzędu Rejonowego w K., znak: [...]) nie została uwzględniona w toku czynienia ustaleń faktycznych w przedmiocie tożsamości postępowania prowadzonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K., z postępowaniem prowadzonym przez Prezydenta Miasta K. znak: [...] oraz poprzez niewskazanie kryteriów decydujących o nieprzydatności części materiału dowodowego,

- niewskazanie w sposób precyzyjny materiału dowodowego nieuwzględnionego przez organ, co uniemożliwia stronie zrealizowanie w pełni prawa do kontroli orzeczenia

i tym samym do skorzystania z konstytucyjnego prawa do dwuinstancyjnej kontroli orzeczeń administracyjnych,

- poprzez niewskazanie okoliczności świadczących o tożsamości żądań poprzedników prawnych skarżącego z obecnym żądaniem o zwrot części z wywłaszczonych nieruchomości.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że kluczową kwestią dla stwierdzenia stanu rzeczy osądzonej decyzją administracyjną jest analiza pierwotnego żądania poprzedników prawnych przez pryzmat tożsamości z obecnie zgłoszonym żądaniem, naturalnie w oparciu o całość akt postępowania prowadzonego w 1995 r.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wydający postanowienie nie dysponował całością akt sprawy prowadzonej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K.. W dalszej kolejności organ dodał, że zostały mu przekazane przez Prezydenta Miasta K. jedynie niektóre uwierzytelnione odpisy dokumentów.

W świetle powyższych stwierdzeń organu oczywistym jest, zdaniem skarżącego, że decyzja została wydana jedynie w oparciu o fragmenty materiału dowodowego z akt sprawy prowadzonej przez Kierownika Urzędu Rejonowego, przy czym istotne jest to, że nie wiadomo wg jakiego kryterium została oceniona przydatność materiału dowodowego oraz jaki materiał został pominięty oraz z jakich względów. Uzasadnienie skarżonego postanowienia nie zawiera w tym zakresie informacji i tym samym uniemożliwia przeprowadzenie pełnej kontroli instancyjnej, czy też pozbawia stronę poprzez ww. lakoniczność możliwości sformułowania pełnych zarzutów.

Skarżący wskazał, że zaskarżone postanowienie określa tożsamość podmiotową, czy też identyczność stanu prawnego, natomiast brak rozważań

w kluczowej kwestii, a więc co do tożsamości żądań poprzedników prawnych i jednego ze spadkobierców.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie (z uwagi na to, że skarga nie została opatrzona własnoręcznym podpisem), ewentualnie o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na fakt, że przedmiotem kontrolowanej sprawy było postanowienie, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o jej odrzucenie. Wniesiona za pośrednictwem organu skarga faktycznie nie została podpisana, jednak tego rodzaju brak formalny powoduje jej odrzucenie tylko w razie nieuzupełnienia w zakreślonym przez sąd terminie (art. 46 § 1 pkt 4 w zw. z art. 49

§ 1 i art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Skarżący zarządzeniem z 13 maja 2021 r., doręczonym dnia 2 czerwca 2021 r., został zobowiązany do podpisania skargi w terminie 7 dni, co uczynił 7 czerwca 2021 r.

Rozpoznając sprawę merytorycznie w granicach zakreślonych powołanym wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd uznał, że w stanie faktycznym rozpoznawanego przypadku organy nie miały podstaw do odmowy wszczęcia postępowania

i zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Przyczyną, dla której podjęte zostało zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji, było ustalenie, że pomiędzy sprawą zakończoną ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego

w K. z dnia 10 lipca 1995 r., znak: [...], a sprawą z wniosku S. J. zachodzi tożsamość, co uniemożliwia rozpoznanie merytoryczne tej ostatniej, gdyż wydana decyzja dotknięta byłaby wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie organów, wystąpiłaby więc tzw. res iudicata, czyli decyzja, o ile zostałaby wydana, dotyczyłaby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Słusznie podkreślono w zaskarżonym postanowieniu, że dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, kluczowe znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej co do tego, co

w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. co do podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy (por. wyrok NSA z 27.01.2016 r., I OSK [...], LEX nr 2032840).

Powołaną wyżej ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego

w K. z 10 lipca 1995 r. odmówiono D. G. i M. J. zwrotu nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni 705 m2 na mapie nr ew. [...]. Z akt administracyjnych tej sprawy wynika, że podstawą prawną decyzji z 10 lipca 1995 r. był art. 48 ust. 1 i art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), a zapadła ona w wyniku rozpoznania wniosku byłych właścicielek działki nr [...] - D. G. i M. J., od których nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Nr [...] z 30 września 1982 r. z przeznaczeniem pod budowę szpitala z polikliniką dla Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w K.. Wniosek dotyczył zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, przyczyną odmowy zwrotu nieruchomości było ustalenie, że działka nr [...] nie stała się zbędna, gdyż została trwale zagospodarowana i nie może być zwrócona w całości lub w części jej byłym właścicielkom. Działki nr [...] i [...] stanowią fragment trwałego zagospodarowania terenu wokół szpitala-polikliniki MSW i wykorzystywane są zgodnie z celem wywłaszczenia oraz przekazania tej części nieruchomości w zarząd Zespołowi Zakładów Opieki Zdrowotnej Zarządu Służby Zdrowia MSW w K.. Działka nr [...] o pow. 423 m2 została zaś trwale rozdysponowana i zagospodarowana pod budowę budynku administracyjnego Urzędu Ochrony Państwa zgodnie z ważnym pozwoleniem na budowę, przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Sposób użytkowania działki nr [...] jest zgodny z celem przekazania tej nieruchomości w zarząd Delegaturze UOP w R..

Sprawa, w której zapadło zaskarżone postanowienie zainicjowana została

z kolei wnioskiem S. J. z 12 maja 2020 r., sprecyzowanym pismem

z 26 sierpnia 2020 r. i dotyczyła zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej nr [...], a konkretnie działki nr [...] o powierzchni 423 m2. Kwestie związane ze zwrotem wywłaszczonych nieruchomości regulują aktualnie przepisy rozdziału 6 (art. 136 i nast.) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.65 t.j.), zwanej dalej u.g.n.

Tożsamość podmiotowa spraw, stanowiąca jeden z elementów zaistnienia stanu rei iudicatae, ma miejsce wówczas, gdy sprawa dotyczy tych samych podmiotów postępowania administracyjnego (stron oraz organu), chyba że w zbywalne i dziedziczne prawa strony wejdą jej następcy prawni albo wprawdzie zmieni się struktura i nazwa organu, ale pozostanie niezmieniona właściwość rzeczowa, czy nowy organ wejdzie w kompetencje drugiego, który przestał działać (por. wyrok WSA w Poznaniu z 5.02.2020 r., II SA/Po [...], LEX nr 2798765).

Analizując obie sprawy pod tym kątem Sąd podziela stanowisko organu, że mamy do czynienia z tak rozumianą tożsamością podmiotową. Z treści znajdujących się w aktach sprawy prawomocnych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po M. T. J. oraz po D. S. Golańskiej wynika, że wnioskodawca S. J. jest jednym z dwóch spadkobierców byłych właścicielek wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej nr [...] i wnioskodawczyń

w sprawie zakończonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z 10 lipca 1995 r. (postanowienia Sądu Rejonowego w K.: z 19 kwietnia 2016 r. w sprawie I NS [...] oraz z 7 lipca 2000 r., sygn. akt I Ns [...]).

Ponadto na skutek wejścia w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. ustaw reformujących administrację publiczną, a następnie ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191), Prezydent Miasta K. jako starosta wykonujący zadania

z zakresu administracji rządowej w mieście na prawach powiatu, właściwy do rozpatrzenia wniosku S. J. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, przejął zadania kierowników urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej (por. art. 142 ust. 1 u.g.n., art. 2 pkt 7, art. 94 i art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm. oraz art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta).

Tożsamość spraw, o jakiej mowa wyżej, musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Przy ocenie tożsamości sprawy istotne jest zatem nie tylko stwierdzenie, że poprzednia sprawa została rozstrzygnięta aktem mającym procesowe cechy decyzji, lecz także ustalenie, co było przedmiotem rozstrzygnięcia pierwszej decyzji w jej ujęciu materialnym. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 156 i przywołane tam stanowisko prezentowane przez doktrynę).

Wprawdzie zarówno w dacie orzekania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. w sprawie zakończonej decyzją z 10 lipca 1995 r. jak i obecnie, działka oznaczona nr [...] (będąca aktualnie – jak ustala organ - częścią działki nr [...]

o pow. 0,4238 ha) stanowiła własność Skarbu Państwa (obecnie w trwałym zarządzie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego), to zdaniem Sądu, nie zachodzą w obu sprawach te elementy tożsamości spraw, które dotyczą podstawy prawnej i treści żądania strony.

W stanie prawnym obowiązującym w dacie rozstrzygania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K., kwestie związane ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości regulował w zasadzie jeden przepis, a mianowicie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Ustawa nie zawierała przy tym żadnych przepisów regulujących pojęcie "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, a rozumienie tego określenia pozostawione zostało doktrynie i orzecznictwu sądowemu.

Aktualnie problematyka zwrotu regulowana jest przepisami art. 136-142 i art. 216 oraz art. 229 u.g.n. Dla rozstrzygnięcia istoty problemu występującego

w kontrolowanym przypadku, a więc tożsamości spraw, najistotniejsze są przepisy art. 136 i 137 ww. ustawy.

Po pierwsze, w art. 136 ust. 3 u.g.n. zdanie pierwsze, ustawodawca dopuścił możliwość zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy nie tylko całej wywłaszczonej nieruchomości, ale także udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony

w decyzji o wywłaszczeniu.

Powyższa regulacja ma takie znaczenie w stanie sprawy, że umożliwia wystąpienie z wnioskiem o zwrot niektórym spadkobiercom poprzednich właścicieli

w stosunku do ich udziału w nieruchomości (jej części), która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W takim przypadku, a mianowicie gdy postępowanie w sprawie zwrotu dotyczy udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części (art. 136 § 3a u.g.n.).

Wnioskodawca S. J. nie jest wyłącznym spadkobiercą poprzednich właścicielek, a z postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku wynika, że jego udział w spadku wynosi ˝. Możliwości przewidzianej w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie przewidywała poprzednia regulacja zawarta w art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie można więc było orzec o zwrocie udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W omawianym aspekcie istotne jest to, że wniosek w sprawie zakończonej decyzją z 10 lipca 1995 r. dotyczył zwrotu całej nieruchomości i został złożony przez obie byłe współwłaścicielki. W sprawie kontrolowanej wniosek pochodzi zaś od jednego z ich spadkobierców i - co do samej zasady - prawnie dopuszczalny jest zwrot na jego rzecz udziału w części wywłaszczonej nieruchomości, czyli w tym przypadku – w działce nr [...] o powierzchni 423 m2.

Po drugie, ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera legalną definicję zbędności wywłaszczonej nieruchomości (lub jej części), co w sposób istotny ogranicza zakres tych przypadków, w których organ może ustalić, że nieruchomość lub jej część nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W myśl art. 137 ust. 1 cytowanej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Ponadto art. 137 ust. 2 stanowi, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Ten ostatni przepis ma szczególne znaczenie w stanie sprawy, gdyż wniosek S. J. dotyczy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, która nie została przeznaczona na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Nie ulega więc wątpliwości, że aktualnie obowiązująca ustawa wprowadziła legalną definicję zbędności nieruchomości ze względu na cel określony w decyzji

o wywłaszczeniu, która nie była znana ustawodawstwu poprzedniemu. Okoliczność,

w jaki sposób wykładano przed dniem 1 stycznia 1998 r. (data wejścia w życie u.g.n.) przesłankę zbędności, jest przy tym obojętna przy porównywaniu obu przedstawionych wyżej regulacji prawnych.

Z przedstawionych powodów, zdaniem Sądu, nie można podzielić poglądu prezentowanego w zaskarżonym postanowieniu, że "przesłanki prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w obu ustawach zostały uregulowane bez istotnych różnic", a w art. 136 i 137 u.g.n. "doprecyzowano jedynie sposób postępowania organu prowadzący do zrealizowania prawa do zwrotu, skutki niezgłoszenia wniosku

w zakreślonym terminie". Wprowadzenie w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami legalnej definicji stanu zbędności nieruchomości z uwagi na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ma bowiem kluczowe znaczenie przy ocenie konstrukcji roszczeń obowiązujących na gruncie obu ustaw, gdyż zawęża możliwość odmowy zwrotu do ściśle określonych w tej ustawie przypadków (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2010 r., I OSK [...], dostępny w bazie informacji prawnej LEX oraz powołane tam orzecznictwo: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2001 r. sygn. akt III RN [...], OSNP [...]/656 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA [...]).

Oceny tej nie zmienia przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P [...] (Dz.U.2014.376), zgodnie z którym z dniem 24 marca 2014 r. art. 137 pkt 2 częściowo został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Wymieniony wyżej przepis stracił moc w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Znaczenie prawne tego wyroku dla rozstrzygnięcia sprawy można bowiem ocenić dopiero w trakcie jej merytorycznego rozpatrzenia, w zależności od dokonanych ustaleń faktycznych.

Dodatkowo wskazać należy, że art. 69 ustawy o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości pozwalał na zwrot nieruchomości, która wprawdzie została użyta na cel zgodny z wywłaszczeniem, ale - w czasie orzekania o zwrocie - stała się już zbędna na ten cel, podczas gdy art. 137 u.g.n. wskazuje, że zrealizowanie celu w okresie 10 lat (z uwzględnieniem przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P [...]) wyłącza możliwość uznania nieruchomości za zbędną - w rozumieniu tego przepisu - nawet jeśli później stałaby się ona faktycznie zbędną (por. wskazany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2010 r., I OSK [...], oraz przywołane tam stanowisko doktryny: Komentarz do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - E. D. i Z. T., wyd. Zakamycze, K. 1995 r. str. 276, a także "Nieruchomości Problematyka prawna - G. B., S. R., wyd. 3).

Z przedstawionych powodów należy stwierdzić, że nie zachodziła w niniejszym stanie faktycznym tożsamość sprawy z wniosku S. J. ze sprawą prowadzoną na skutek wniosków D. G. i M. J. inicjujących postępowanie zakończone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z 10 lipca 1995 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela jednocześnie wyrażone

w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, że przeszkody do rozpoznania sprawy nie stanowi aktualne brzmienie art. 136 ust. 7 u.g.n., zgodnie z którym uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja

o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. Termin 12 miesięcy do złożenia wniosku

o zwrot, liczony od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej art. 136 u.g.n. (tj. od dnia 14 maja 2019 r.), zakreślony w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801), na mocy art. 15zzr ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) uległ bowiem zawieszeniu od dnia 14 marca 2020 r., tj. od dnia ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej [...] stanu zagrożenia epidemicznego (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. - Dz. U. poz. 433 z późn. zm.). Termin ten rozpoczął swój dalszy bieg poczynając od dnia 24 maja 2020 r. na podstawie art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa [...] (Dz. U. poz. 875 z późn. zm.). Tym samym słusznie organ uznał, że wniosek S. J. złożony został w terminie.

W nawiązaniu do zarzutu skargi w zakresie rozpoznania sprawy w sytuacji, gdy organ nie dysponował całością akt administracyjnych dotyczących postępowania prowadzonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K., zakończonego decyzją z 10 lipca 1995 r., wyjaśnić należy, że w dokumentacji przesłanej Sądowi istotnie znalazły się kserokopie zaledwie kilku dokumentów z akt tej sprawy. Nie ulega jednak wątpliwości, że organ I instancji orzekał na podstawie oryginalnych akt sprawy znak: [...], przesłanych mu przez Starostę Kieleckiego (pismo z dnia 14 października 2020 r. o znaku: [...]). Dostrzegając potrzebę analizy pełnej dokumentacji znajdującej się w oryginalnych aktach Kierownika Urzędu Rejonowego w K., Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił się do organu I instancji o ich przesłanie, co nastąpiło w dniu 3 sierpnia 2021 r. Wyrok w niniejszej sprawie wydany został zatem również na podstawie oryginałów tych akt. Wynika z nich m.in., że decyzja z 10 lipca 1995 r. doręczona została stronom: M. J. w dniu 13 lipca 1995 r., D. G. – 9 sierpnia 1995 r., Urzędowi Ochrony Państwa – 13 lipca 1995 r. i Zespołowi ZOZ Zarządowi Służby Zdrowia MSW w K. – 14 lipca 1995 r. Od decyzji nie wniesiono odwołania. Argumentacja podniesiona w uzasadnieniu skargi co do tego, że organ odwoławczy nie dysponował całością akt postępowania prowadzonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. (co potwierdza zresztą Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia) nie miała jednak przesądzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wadliwy pogląd organu co do tożsamości obu spraw wynikał bowiem nie tyle z braku dostępu do całości oryginalnych akt Kierownika Urzędu Rejonowego w K., co z błędnej oceny okoliczności sprawy w aspekcie zastosowania art. 61a § 1 k.p.a.

Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania Sąd uznał, że odmawiając wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie organy I i II instancji naruszyły art. 61a § 1 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co powodowało konieczność uchylenia obu zapadłych postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji rozpatrzy merytorycznie złożony wniosek o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku oparte zostało na zasadzie art. 200

w zw. art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi.