Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 872/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3  ust. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 7, 77  par. 1, 80 i 107  par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Komisji [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. skarżąca Komisja Międzyzakładowa Wolnego Związku Zawodowego "S.-O." w B. zwróciła się do Prezydenta M. B. o przekazanie informacji o wysokościach dodatków motywacyjnych oraz o nagrodach przyznawanych poszczególnym nauczycielom w latach 2014-2017 r. ze wszystkich szkół i placówek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Miasto B., według wzoru załączonego do wniosku.

Pismem z dnia [...] r. organ wezwał Komisję do wykazania, że uzyskanie wnioskowanej informacji, która stanowi informację publiczną przetworzoną, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W piśmie z dnia [...] r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu, skarżąca podnosząc że szkoły i placówki oświatowe są finansowane ze środków publicznych (budżetu samorządu terytorialnego) oraz powołując się na uchwały Rady M. B. z dnia [...] r. nr [...] i z dnia [...] r. nr [...], a także na przepisy art. 33 i 34 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., prawidłowo – t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2077) oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1881, dalej powoływanej jako "ustawa o związkach zawodowych"), stwierdziła iż kierowała się istotnym interesem publicznym, występując o informacje niezbędne do zweryfikowania zgodności z prawem oraz przyjętymi zasadami przyznawania dodatków motywacyjnych oraz nagród dla nauczycieli.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. odmówił udostępnienia przetworzonej informacji publicznej. W uzasadnieniu podniósł, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną i w konsekwencji do jej udostępnienia niezbędnym jest wykazanie przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, czego w sprawie skarżąca na wezwanie organu nie uczyniła.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję I instancji i przekazało sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie wykazał dostatecznie, iż wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej, tj. czy jej udostępnienie wiązać się będzie z obróbką wielu prostych danych, angażującą intelektualnie pracą, środki osobowe i finansowe w celu wytworzenia nowego jakościowo rodzaju informacji. Wskazał, że na organie rozpoznającym wniosek o udostępnienie informacji spoczywa obowiązek wskazania powodów, dla których nadał żądanej informacji walor informacji przetworzonej, a razie pozytywnej odpowiedzi na powyższe przy jednoczesnym niewykazaniu przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, organ winien we własnym zakresie zbadać istnienie tego interesu.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Prezydent Miasta B. na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o dostępie do informacji publicznej" lub "udup") odmówił udostępnienia skarżącej przetworzonej informacji publicznej w zakresie informacji o wysokościach dodatków motywacyjnych oraz o nagrodach przyznawanych poszczególnym nauczycielom w latach 2014-2017 ze wszystkich szkół i placówek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Miasto B.. W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo wyjaśnił mechanizm ewentualnego udostępnienia wnioskowanej informacji, podkreślając, że żądane informacje w formie wskazanej we wniosku nie są w posiadaniu organu. Przygotowanie danych dotyczących dodatku motywacyjnego nauczycieli w określonym procencie wiązałoby się więc z czasochłonnym sprawdzeniem około 60 000 pozycji obejmujących zarówno nauczycieli, jak i pracowników administracji i obsługi. Danych tych nie można pozyskać z raportu przygotowanego na podstawie wprowadzonych danych do programu, ani też nie ma ich w Systemie Informacji Oświatowej. Do wykonania czynności zaangażowanych musiałoby zostać zatem 4 pracowników, a przygotowanie informacji zajęłoby w przybliżeniu 55 godzin. W tym czasie pracownicy ci nie mogliby wykonywać żadnej innej pracy, co w obecnym czasie jest niemożliwe. W przypadku nauczycieli nagrodzonych nagrodą Prezydenta Miasta B. działania byłyby bardzo podobne, co w przypadku informacji dotyczących dodatku motywacyjnego nauczycieli. Zdaniem organu udostępnienie wnioskowanych informacji wymaga podjęcia absorbujących czynności organizacyjnych i intelektualnych, celem wytworzenia informacji, której w żądanej treści i postaci organ nie posiada. Organ podsumował, że aktualny przeciętny poziom techniczny i organizacyjny obsługi udostępniania informacji publicznej przez organ nie pozwala na udostępnienie żądanych informacji bez ich uprzedniego przetworzenia. Stwierdziwszy, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, organ poczynił rozważania na temat wykładni pojęcia szczególnie istotnego interesu publicznego, konkludując, że w rozpatrywanej sprawie powołane przez skarżącą na wezwanie organu okoliczności nie przesądzają o istnieniu szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanych informacji. Podkreślił, że skarżąca nie wskazała konkretnego celu, któremu żądane informacje miałyby służyć oraz tego, że cel ten może zostać zrealizowany jedynie przez skarżącą. Podniósł, że wniosek ma w istocie charakter profilaktyczny, albowiem ani z jego treści, ani z informacji organu (m.in. powziętych w wyniku zbadania z urzędu kwestii prawidłowości przyznawania nagród i dodatków motywacyjnych w oparciu o dane zawarte w notatce z dnia [...] r.) nie wynika, by zaistniały jakiekolwiek nieprawidłowości w przedmiotowym obszarze wynagrodzeń nauczycieli. Doprowadzi on, przy znacznym zaangażowaniu pracowników urzędu, do uzyskania "suchych" liczb, pozwalających na ustalenie jedynie statystycznej wysokości dodatków motywacyjnych. Z powyższych względów związanych z brakiem możliwości realnego, konkretnego, indywidualnego wykorzystanie wnioskowanych informacji dla dobra ogółu oraz brakiem związku wnioskowanych informacji z usprawnieniem funkcjonowania organu państwa, organ uznał, że w sprawie nie zachodzi szczególna istotność interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 udip.

Pismem z dnia [...] r. skarżąca Komisja odwołała się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania skarżąca stwierdziła, że informacje objęte wnioskiem nie stanowią informacji przetworzonej. Wskazała, że organ posiada informacje o wysokości procentowych dodatków motywacyjnych; że uznał on te informacje za przetworzone jedynie ze względu na nakład czasu pracy potrzebny do ich udostępnienia; że zawyżył przewidywaną przez siebie liczbę godzin pracy potrzebną do udzielenia żądanej informacji; że wątpliwym jest, by uzyskanie zbiorczych danych było tak angażujące, jak przedstawia to organ; a także że wykorzystywane przez organ systemy informatyczne firmy V. (O. i S. ) umożliwiają szybkie uzyskanie wnioskowanych informacji – z możliwością wykorzystania raportów podsumowujących, na co wskazują informacje zawarte w podręczniku dla użytkownika systemów firmy V. , którego fragment skarżąca załączyła do odwołania. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ nie odniósł się do wnioskowanej informacji w zakresie nagród dyrektorów, zaś ilość nauczycieli nagradzanych nagrodą Prezydenta jest na tyle mała (100 osób rocznie), że informacja o nich nie wymaga przetworzenia. W ocenie skarżącej, nawet gdyby jednak uznać wnioskowane informacje za informacje przetworzone, to ich udostępnienie jest uzasadnione szczególnie istotnym interesem publicznym, a to ze względu na cele i kompetencje związku zawodowego wynikające z art. 23 ustawy o związkach zawodowych oraz okoliczność, że nie jest on stroną na etapie przyznawania nauczycielom dodatków motywacyjnych oraz nagród, a więc nie może on weryfikować prawidłowości ich przyznawania. W ocenie skarżącej organ dowolnie rozumie pojęcie szczególnej istotności dla interesu publicznego, a decyzja o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji stanowi wyraz uwzględnienia własnych interesów organu.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Przytoczywszy treść art. 3 ust. 1 pkt 1 udip i przykłady z orzecznictwa dotyczące wykładni tego przepisu, organ odwoławczy stwierdził, że żądana informacja stanowi sumę informacji prostych, których opisany przez organ I instancji proces udostępnienia wskazuje, że wniosek skarżącej dotyczy informacji przetworzonej. Skarżąca nie wykazała zaś, w ocenie SKO, że posiada szczególnie istotny interes publiczny w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej. Podniesione przez stronę argumenty nie wiążą się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Strona nie wykazała korzyści, jaką dobro publiczne uzyska w wyniku większego niż standardowe zaangażowanie organu w udostępnienie żądanej informacji. Również organ I instancji, co podzieliło SKO, nie dopatrzył się istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanych informacji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie kwestionuje sprawowania przez związek ustawowej kontroli nad przestrzeganiem prawa pracy oraz prawa do żądania wnioskowanej informacji, jednak jako że zakres żądania i nakład koniecznej pracy wskazuje na przetworzony charakter żądanej informacji, jej uzyskanie musi być podyktowane poprawą funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W ocenie organu udostępnienie żądanej informacji spełniłoby wyłącznie funkcję kontrolną skarżącego związku nad przestrzeganiem przepisów prawa pracy, co w świetle przepisów udip nie jest wystarczającą przesłanką udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

Pismem z dnia [...] r., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, Komisja Międzyzakładowa Wolnego Związku Zawodowego "S.-O." w B. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa do informacji oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 udip poprzez błędne uznanie, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, i że w sprawie nie występuje przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że Prezydent Miasta B. posiada w swoim zasobie informacje o wysokości dodatku motywacyjnego podanego w stawce procentowej w odniesieniu do każdego nauczyciela i udostępnienie wnioskowanej informacji wiązałoby się jedynie z zsumowaniem liczby nauczycieli z daną wysokością procentową dodatku, przy czym przesłanką stanowiącą o przetworzonym charakterze żądanej informacji organ uczynił tylko czas potrzebny na podanie wnioskowanych danych. W ocenie skarżącej realizacja jej wniosku winna polegać na sięgnięciu do prostych danych zawartych w zasobach organu i stosownego ich przeniesienia. Zarzuciła organowi odwoławczemu, że ten nie zweryfikował podanej przez organ I instancji liczby godzin potrzebnych na udzielenie żądanych informacji; że nie odniósł się do przywołanej w odwołaniu okoliczności, iż system informatyczny wykorzystywany przez organ pozwala na szybkie uzyskanie danych o wysokościach dodatków wyrażonych procentowo; oraz że nie odniósł się do zasadności nieudostępnienia wnioskowanej informacji o nagrodach dyrektorów. Z ostrożności procesowej skarżąca podniosła, że o zaistnieniu szczególnej istotności interesu publicznego świadczy to, iż związki zawodowe pełnią nie tylko funkcję kontrolną, ale dysponują narzędziami usuwania stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości. W ocenie skarżącej możliwość podjęcia środków usuwających nieprawidłowości w wydatkowaniu środków publicznych mają znaczenie dla dobra publicznego, chociażby było to dobro tylko konkretnej grupy obywateli – nauczycieli. Jak podniosła, uzyskanie wnioskowanych informacji pozwoliłoby na weryfikację prawidłowości wynagradzania nauczycieli ze środków publicznych i ewentualnie podjęcie działań doprowadzających do usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

W kontrolowanej sprawie strona skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z treścią z art. 1 ust. 1 udip informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy. Przepis art. 2 ust. 1 udip stanowi zaś, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Natomiast w przepisie art. 2 ust. 2 udip wskazuje się, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Wyrażone w powyższych przepisach prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 udip). Na tle powyższego przepisu, w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych, dokonano podziału informacji publicznej na informację prostą i przetworzoną.

Informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, z tym że może być ona pozbawiona danych wrażliwych, podlegających ochronie (np. danych osobowych), nie stając się przez to informacją przetworzoną.

Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn informacji publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 87). Informacja przetworzona, to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego, która wiąże się z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień czy wyciągów, przez co informacje proste stają się informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Przetworzeniem informacji jest samodzielne zebranie, zsumowanie, czy zestawienie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, związane z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych. Informacja przetworzona wymaga zatem podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji. Wiązać się ona także może z koniecznością poniesienia znacznego nakładu pracy polegającej chociażby na wyselekcjonowaniu dokumentów według wskazanych we wniosku kryteriów, czy dokonania analizy całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których żąda wnioskodawca. Z powyższego wynika, że również rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej.

Jak zaznaczono wyżej, w przypadku informacji publicznej prostej organowi udzielającemu tę informację nie wolno żądać od strony wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 udip). Uregulowanie to stanowi konsekwencję przyjętej przez ustawodawcę zasady, iż każdemu przysługuje prawo do informacji publicznej. Należy zauważyć, że udip wprowadza wyjątek od zakazu żądania wykazania interesu w uzyskaniu informacji publicznej, jako że w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip stanowi się, że uzyskanie przetworzonej informacji zależy od jej "istotności" dla interesu publicznego. Wskazany wyjątek dotyczy zatem wyłącznie informacji publicznej przetworzonej, i nie obejmuje informacji prostej.

Dodać należy, że w przypadku, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną, podlega udostępnieniu w trybie wnioskowym, a organ do którego zostało skierowane żądanie jest właściwy i kompetentny w sprawie udostępnienia informacji publicznej, posiada żądaną informację oraz ma środki techniczne umożliwiające mu udostępnienie wnioskowanej informacji w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, to powinien on zareagować na wniosek o udostępnienie informacji publicznej bądź przez udostępnienie w terminie 14 dni żądanej informacji (czynność materialno-techniczna) w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 udip lub w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) lub o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 udip). Powyższe wynika z uregulowań art. 13, art. 14 i art. 16 udip.

W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną i, że organ jest podmiotem zobowiązanym, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy natomiast dwóch kwestii, tj. tego czy zażądana przez skarżącą informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, w stosunku do której zachodzi przewidziane w tym przepisie ograniczenie w jej udostępnianiu, oraz tego czy w sprawie strona skarżąca posiada szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu wnioskowanej informacji.

Rozstrzygając przedmiotową sprawę, w pierwszej kolejności należało zbadać czy organy obu instancji prawidłowo uznały czy wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną. Jak bowiem wskazał wyżej Sąd, uznanie że strona domagała się udostępnienia informacji prostej oznaczałoby, że nie istniały w sprawie podstawy do wzywania jej do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego i w konsekwencji do wydania decyzji odmownej z uwagi na brak istnienia tego interesu, a tym samym badanie prawidłowości argumentacji organu w tym zakresie byłoby zbędne.

Jak wynika z wniosku skarżącej, wystąpiła ona o przekazanie informacji o wysokość dodatków motywacyjnych oraz o nagrodach przyznawanych nauczycielom w latach 2014-2017 we wszystkich szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Miasto B. według wzoru stanowiącego załączniku do wniosku.

Z załącznika do wniosku wynika zaś, że w istocie skarżąca wnosiła o wskazanie:

a) liczby nauczycieli z określonym procentowo (tj. od 0% do 20%) dodatkiem motywacyjnym w poszczególnych półroczach lat szkolnych od 2014/2015 do 2017/2018; w tym wskazanie liczby wicedyrektorów, którzy otrzymali ten dodatek;

b) liczby nauczycieli z określonym procentowo dodatkiem motywacyjnym (od 0% do 20%), którzy otrzymali nagrodę dyrektora;

c) liczby nauczycieli z określonym procentowo dodatkiem motywacyjnym (od 0% do 20%), którzy otrzymali nagrodę Prezydenta B..

Oznacza to zatem, że strona wnioskowała o udostępnienie informacji dotyczącej liczby nauczycieli, którzy otrzymali wskazane składniki wynagrodzenia. W celu udzielenia wnioskowanej informacji konieczne było zsumowania, według kryterium procentowego (procentowej wysokości dodatku motywacyjnego), liczby nauczycieli (w tym wicedyrektorów), którzy otrzymali dodatek motywacyjny oraz oddzielne zsumowanie tych spośród nich którzy otrzymali nagrodę dyrektora oraz tych z nagrodą Prezydenta Miasta B..

Mamy zatem niewątpliwie do czynienia z zestawieniem (zsumowaniem) informacji prostych według określonego przez skarżącą kryterium.

Sama konieczność zestawienia przez organ posiadanych przez niego informacji, nie świadczy jednak, w ocenie Sądu, o tym, że już z tego wyłącznie powodu mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Należy bowiem podnieść, że w tej sytuacji, aby uznać informację za przetworzoną, organ winien wykazać, że skala i zakres skomplikowania czynności niezbędnych do udostępnienia wnioskowanej informacji lub sam jej rozmiar, wykraczają poza zwykłe zasady działania, poza powszechne standardy, a względy natury technicznej, organizacyjnej, osobowej czy też finansowej lub inne, stanowią przeszkodę w jej udzieleniu w formie tzw. informacji publicznej prostej (nie wymagającej szczególnych zabiegów).

Organ I instancji, swoje stanowisko, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, oparł w zasadzie w całości, na wyjaśnieniach zawartych w piśmie Kierownik Referatu ds. Organizacji Oświaty Urzędu M. B. z dnia [...] r. W piśmie tym wskazano, że w celu uzyskania informacji o wysokości procentowej przyznanego poszczególnym nauczycielom dodatku motywacyjnego, należy sprawdzić około 60 000 rekordów, co będzie wymagało zaangażowania 4 pracowników oraz, zgodnie z przedstawionymi w piśmie założeniami, pochłonie ok. 55 godzin (koszt wyliczono na 1200 zł). W piśmie stwierdza się przy tym, że omawianych danych nie można pozyskać z żadnego raportu przygotowanego na podstawie danych wprowadzonych do programu oraz, że informacji o liczbie nauczycieli otrzymujących dodatek motywacyjny w danym procencie nie ma też z Systemie Informacji Oświatowej. Kierownik Referatu dodał, że podobne działania będą odnosić się do udzielenia informacji o nauczycielach nagrodzonych nagrodą Prezydenta B..

Niewątpliwie z ww. pisma z dnia [...] r. wynika, że to konieczny do poniesienia nakład czasu pracy stanowił podstawę do uznania przez organ wnioskowanych informacji za informacje publiczne przetworzone. Zwrócić należy uwagę również, że w omawianym piśmie, zacytowanym niemal w całości w decyzji organu I instancji, skupiono się w zasadzie jedynie na czasochłonności ustalania liczby nauczycieli uzyskujących określony procentowo dodatek motywacyjny. Jedynie lakonicznie odniesiono się do sposobu ustalania liczby osób nagrodzonych nagrodą Prezydenta Miasta B.. Dodać należy przy tym, że wyjaśnienia w tym zakresie (tj. odnośnie nauczycieli nagrodzonych nagrodą Prezydenta Miasta B.) mogą budzić wątpliwości w świetle twierdzeń strony skarżącej, iż nagrody te rocznie uzyskuje jedynie około 100 osób. Podkreślić należy również, że w omawianym piśmie nie odniesiono się w ogóle do kwestii udostępnienia informacji o nagrodach przyznawanych przez dyrektorów. Brakuje też informacji, w jakim zakresie twierdzenia organu o czasochłonności ustalenia liczby nauczycieli uzyskujących dodatek motywacyjny dotyczą wicedyrektorów, którzy zgodnie z załącznikiem do wniosku o udostępnienie informacji mieli być wyodrębnieni spośród nauczycieli otrzymujących dodatki motywacyjne.

Tych wszystkich ww. istotnych informacji nie ma także w decyzjach orzekających w sprawie organów. Organy obu instancji, poprzestały bowiem na wyjaśnieniach zawartych w omawianym piśmie Kierownika Referatu, nie zwracając uwagi, że w piśmie tym nie odniesiono się do całości wniosku strony. Tymczasem, przyjmując prawdziwość twierdzeń, że uzyskanie wskazanej w piśmie Kierownika Referatu "części wnioskowanej informacji" wymagałoby poniesienia znacznego nakładu czasu pracy, organ nie może, niejako automatycznie, odmówić udzielenia wnioskowanej informacji w całości. Należy bowiem mieć na uwadze, że z wniosku strony skarżącej można wyodrębnić cztery oddzielne zagadnienia:

- liczbę nauczycieli otrzymujących określony procentowo dodatek motywacyjny;

- liczbę wicedyrektorów otrzymujących określony procentowo dodatek motywacyjny;

- liczbę nauczycieli, którzy otrzymali nagrodę dyrektora, podzielonych według wysokości uzyskiwanego, określonego procentowo, dodatku motywacyjnego;

- liczbę nauczycieli, którzy otrzymali nagrodę Prezydenta Miasta B. podzielonych według wysokości uzyskiwanego, określonego procentowo, dodatku motywacyjnego;

To, że wszystkie żądane przez skarżącą informacje wiążą się z kwestią przyznania określonego procentowo dodatku motywacyjnego, nie oznacza, że w przypadku uznania, że ustalenie wysokości dodatków motywacyjnych uzyskanych przez "wszystkich nauczycieli" (określonych we wniosku) jest zbyt czasochłonne, wyliczeń takich bez znacznego nakładu czasu pracy nie można dokonać, dla samych wicedyrektorów, stanowiących zdecydowanie mniej liczną grupę, lub też że nie można bez znacznego nakładu czasu pracy wskazać jedynie liczby nauczycieli z określonym procentowo dodatkiem motywacyjnym, którzy uzyskali nagrodę dyrektora czy też Prezydenta Miasta B..

W ocenie Sądu organ powinien wskazać argumenty przemawiające za uznaniem każdego z żądań zawartych we wniosku strony za informację przetworzoną. Jeśli bowiem tylko ustalenie liczby wszystkich nauczycieli, którzy uzyskali określonej wysokości dodatek motywacyjny jest czasochłonne, w pozostałym zakresie organ winien udzielić informacji.

Już sam brak odniesienia się do wszystkich żądań objętych wnioskiem strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej stanowi istotną wadliwość decyzji administracyjnej. Ma ona także istotny wymiar w zakresie oceny prawidłowości kwalifikacji przez organ żądanych informacji jako przetworzonych, ale też w okolicznościach przedmiotowej sprawy budzi niejasności co do tego czy organ I instancji dysponuje całością żądanych informacji. Należy zwrócić bowiem uwagę, że w decyzji z dnia [...] r. (uchylonej przez SKO, decyzją z dnia [...] r.), Prezydent Miasta B. wskazał, że nie posada informacji o nagrodach dyrektorów szkół, co oznaczałoby, że w tym zakresie nie powinien był on wydawać decyzji odmownej, a jedynie niezwłocznie poinformować wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Wydanie w takiej sytuacji decyzji odmownej co do całości wniosku należałoby zakwalifikować jako istotną nieprawidłowość. Tymczasem, co należy wyraźnie podkreślić, Prezydent Miasta B. w decyzji z dnia [...] r., a także SKO w zaskarżonej decyzji, w żaden sposób nie odnieśli się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej o nauczycielach nagrodzonych nagrodą dyrektora, pomimo że decyzje wskazanych organów wydane zostały co do całości wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Na powyższą kwestię, zwracała uwagę w odwołaniu strona skarżąca, jednakże SKO w ogóle nie odniosło się do zarzutów odwołania. Skarżąca podniosła w odwołaniu konkretne zarzuty, mogące podważać trafność stanowiska organu I instancji. Poza podniesieniem, że Prezydent Miasta B. nie odniósł się w ogóle do wnioskowanej informacji o nagrodach dyrektorów dla nauczycieli, skarżąca zakwestionowała także twierdzenia organu I instancji o znacznym nakładzie czasu pracy koniecznym do podniesienia celem pozyskania wnioskowanych danych. Podniosła bowiem, że z posiadanych przez nią informacji wynika, że Miasto B., korzysta z platformy informatycznej O. ([...]) oraz z aplikacji S. , służących do sporządzania przez dyrektorów szkół i placówek oraz przekazywania do organu prowadzącego wymaganych danych, w tym dotyczących wysokości dodatku motywacyjnego dla poszczególnych nauczycieli (także określonego procentowo). Systemy te, jak wskazała skarżąca, pozwalają również na budowanie i generowanie przez organ prowadzący dokumentów zbiorczych i przetwarzanie wszystkich gromadzonych danych w sposób wskazany przez organ prowadzący, bez konieczności szczegółowej analizy danych o każdym pracowniku. Do odwołania strona dołączyła fragment podręcznika dla użytkownika (Arkusz), wskazujący na sposób sporządzania raportów. Do dowodu tego organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób. Strona skarżąca zwróciła też uwagę, że na to, iż Prezydent Miasta B. dysponuje możliwościami szybszego analizowania i zestawiania potrzebnych danych, wskazując na twierdzenia zawarte w wydanej przez niego decyzji, o tym, iż z urzędu zbadał kwestie prawidłowości przyznanych nagród i dodatków motywacyjnych w żądanym we wniosku zakresie.

Pomimo powyższych zarzutów skarżącej, organ II instancji do żadnego z nich się nie odniósł. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego wykazuje cechę ogólności, gdyż SKO nie odnosi się w nim szczegółowo do zindywidualizowanych okoliczności faktycznych sprawy oraz pomija podniesione przez skarżącą zarzuty i załączony do skargi dowód (fragmentu podręcznika dla użytkownika). Jak już wyżej wskazano podniesione przez stronę skarżącą argumenty i przywołany na ich poparcie dowód, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istniała zatem konieczność odniesienia się przez organ do tych zarzutów i przedłożonego dowodu i w tym kontekście zweryfikowania prawidłowości twierdzeń zawartych w decyzji organu I instancji, co do czasochłonności czynności zmierzających do uzyskania żądanych informacji. Koniecznym w tym zakresie było także wyjaśnienie w jaki sposób Prezydent Miasta B. zbadał prawidłowość przyznawania nagród i dodatków motywacyjnych nauczycielom w zakresie żądanym we wniosku, skoro nie posiadał danych w formie wnioskowanej przez stronę, a ich wytworzenie wymagałoby nadzwyczajnych nakładów pracy.

Obowiązkiem organu administracji, wynikającym z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 8 kpa (zasada zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej), art. 9 kpa (zasada informowania) oraz w art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia).

Organ odwoławczy nie zgadzając się z twierdzeniami strony skarżącej, powinien zatem w sposób jasny, odnosząc się bezpośrednio do poszczególnych zarzutów, wskazać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia okoliczności, które przemawiały za słusznością stanowiska organu I instancji, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną. W tym zakresie sąd administracyjny, uprawniony do kontroli legalności rozstrzygnięci organów (a nie do wydawania za organy rozstrzygnięć) nie może go bowiem zastąpić. Brak ustosunkowania się przez organ II instancji do zarzutów i argumentacji odwołania, oznacza niespełnienie wymogów zawartych w art. 107 § 3 kpa, uniemożliwiające zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia.

Zaznaczyć należy również, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania, wynikająca z art. 15 kpa, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, zarówno w zakresie podstawy faktycznej jak i prawnej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tzn. do poczynienia własnych ustaleń faktycznych, samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i samodzielnego, merytorycznego rozstrzygnięcia, a także odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu. Wymaga to ponownego i całościowego rozpatrzenia sprawy, a nie jedynie formalnej kontroli decyzji.

Tym samym zaskarżonemu rozstrzygnięciu organu II instancji zarzucić należy brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności poprzez brak wnikliwego wytłumaczenia przyczyn, dla których uznał, że wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną oraz brak ustosunkowania się do twierdzeń strony skarżącej zawartych w odwołaniu i brak wskazania przyczyn nieuwzględnienia tych twierdzeń, zarzutów i załączonego do odwołania dowodu.

W świetle powyższego należało stwierdzić, że organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób zgodny z prawem i przekonywujący dlaczego uznały, że w sprawie mamy do czynienia z informacja publiczną przetworzoną, naruszając tym samym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego określone w art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Ponieważ organy administracji nie uzasadniły w sposób zgodny z prawem i przekonujący, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, z uwzględnieniem całości zakresu przedmiotowego wniosku, to tym samym za przedwczesne należało uznać ich wywody dotyczące braku wykazania przez stronę skarżącą, że udzielenie wnioskowanych informacji ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego.

Jednakże na marginesie zaznaczyć należy, że organ administracji rozważając kwestię istnienia szczególnie istotnego interesu związku zawodowego w uzyskaniu wnioskowanych informacji, nie może ograniczyć się jedynie do odniesienia się do argumentacji strony skarżącej, a winien sam dowieść, że strona skarżąca nie ma takiego interesu. Brak wykazania przez wnioskodawcę w złożonym wniosku o udostępnienie informacji publicznej istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, rodzi jedynie konsekwencje w postaci wymogu wezwania przez organ wnioskodawcy do wykazania istnienia tego interesu, a w konsekwencji zakwestionowania wyrażonego w odpowiedzi na wezwanie organu stanowiska strony w zakresie istnienia w sprawie szczególnie istotnego interesu publicznego, obliguje organ do wykazania w uzasadnieniu podjętej decyzji odmownej, że objęte wnioskiem żądanie rzeczywiście dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym, jako że tego wymagają od organu reguły postępowania administracyjnego, dotyczące prawidłowego konstruowania i wyjaśniania motywów podjętego rozstrzygnięcia oraz treść art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, który warunkuje kwestię prawa do uzyskania informacji publicznej przetworzonej od szczególnej istotności dla interesu publicznego.

W niniejszej sprawie, w przypadku ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej, w pierwszej kolejności organ winien ocenić, czy szczególnie istotny interes publiczny strony skarżącej (tj. związku zawodowego) nie wynika z treść przepisu art. 23 ustawy o związkach zawodowych, wskazującego na uprawnienia kontrolne związków zawodowych w powiązaniu z uprawnieniem do inicjowania postępowania zmierzającego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W tym zakresie organ powinien ocenić czy, w świetle posiadanych przez związki zawodowe kompetencji, można uznać, że uzyskanie wnioskowanych informacji będzie służyło szczególnie istotnemu interesowi publicznemu. Nadmienić należy również, że na podstawie samego faktu, że żądane dane mają charakter statystyczny, nie można wysnuć wniosku, że nie mogą one służyć istotnemu interesowi publicznemu. Także bowiem dane statystyczne mogą być źródłem informacji o istnieniu określonych zachowań, działań, prawidłowości i tendencji, pomocnych w ocenie sposobu dysponowania przez dyrektorów i Prezydenta Miasta B. środkami publicznymi. Dodać należy, że, zdaniem Sądu, to czy organ zbadał prawidłowość przyznania nauczycielom dodatków i nagród, nie przesądza o braku interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji przez związek zawodowy.

Wobec naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów rozstrzygnięcia.