Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 136/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozkaz personalny I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1 pkt 3, art. 3 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
article: art. 6 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity
article: § 4 ust. 1 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 488/15 w sprawie ze skargi G. B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz G. B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 października 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 488/15, po rozpoznaniu skargi G. B. (dalej skarżący) na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] marca 2015 r., [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi za okres pracy w gospodarstwie rolnym, oddalił skargę.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Raportem z [...] grudnia 2014 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o zaliczenie do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od 21 marca 1992 r. do 30 września 1998 r. Do przedmiotowego raportu skarżący dołączył m.in. własne oświadczenia z [...] listopada 2014 r. oraz z [...] grudnia 2013 r., zeznania świadków A. S. i T. G. z [...] grudnia 2013 r., postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2013 r. odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od 21 marca 1992 r. do 30 września 1998 r., zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt stały z [...] stycznia 2014 r. oraz zaświadczenie ze Starostwa Powiatowego w [...] z [...] listopada 2013 r., w którym potwierdzono fakt posiadania przez rodziców skarżącego gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha.

Organ I instancji wystąpił do świadków o doprecyzowanie złożonych zeznań poprzez udzielenie odpowiedzi między innymi na pytania dotyczące zakresu prac zlecanych skarżacemu przez prowadzących gospodarstwo rolne rodziców i rodzaju prowadzonej przez nich produkcji rolnej. W odpowiedzi świadkowie wskazali, że skarżący "brał udział we wszystkich pracach w gospodarstwie", a właściciele gospodarstwa pracowali także zawodowo poza miejscem zamieszkania. Organ I instancji zwrócił się również do Zespołu Szkół im. [...] w [...] i Zespołu Szkół Zawodowych nr [...] im. [...] w S. z prośbą o udzielenie informacji na temat nauki skarżącego w tych placówkach oświatowych. Dyrektor Zespołu Szkół im. [...] w [...] potwierdził, że skarżący był uczniem Zasadniczej Szkoły Zawodowej w [...], jednocześnie wskazał, iż podczas nauki nie zamieszkiwał w internacie. Dyrektor Zespołu Szkół Technicznych im. [...] w S. wskazał, że nie posiada informacji, z której wynikałoby, że skarżący w okresie nauki przebywał w internacie, ponadto przekazał, iż zajęcia szkolne odbywały się w godzinach 8.00-14.00.

Komendant Wojewódzki Policji w [...], na podstawie art. 101 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2001 r. Nr 287, poz. 1687. z poźn. zm., dalej jako "ustawa o Policji") oraz § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152. poz. 1732, z późn. zm.) dalej "rozporządzenie", rozkazem personalnym nr [...] z [...] lutego 2015 r. odmówił skarżącemu przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika od 21 marca 1992 r. do 30 września 1998 r.

Odwołanie od ww. rozkazu wniósł skarżący.

Rozkazem personalnym z [...] marca 2015 r., Nr [...] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji.

W uzasadnieniu powołał się na treść art. 101 ust. 1 ustawy o Policji dotyczący wysokość uposażenia zasadniczego policjanta oraz przepisy rozporządzenia i podniósł, że policjant ma możliwość zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem dotychczas nieudokumentowanych okresów podlegających wliczeniu.

Organ odwoławczy podał, że skarżący 21 marca 1992 r. ukończył 16 lat oraz w okresie od 21 marca 1992 r. do 30 września 1998 r. zamieszkiwał wspólnie z rodzicami w miejscowości [...]. Wskazał, że ze względu na brak zaświadczenia z urzędu gminy, o treści wskazanej w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., postępowanie dowodowe oparto na zeznaniach świadków oraz dokumentacji będącej w dyspozycji organu.

Organ odwoławczy stwierdził, że areał gospodarstwa rolnego rodziców skarżącego liczy jedynie [...] ha. W przedmiotowym gospodarstwie czynności wykonywane były przez skarżącego, jego rodziców i siostrę. Ze względu na rodzaj, strukturę i brak wyspecjalizowanej produkcji rolnej nie było wymagane od skarżącego świadczenia stałej pracy w tym gospodarstwie. Organ podkreślił, że na niewielkim obszarze prowadzonego gospodarstwa zgodnie z zeznaniem świadka T. G. rodzice skarżącego "mieli kawałek łąki", a na terenie posesji znajdowały się dom oraz pomieszczenia gospodarcze. Część gospodarstwa przeznaczona na uprawy była zatem stosunkowo niewielka, a na pewno nie na tyle obszerna, aby wymagała świadczenia stałej pracy aż 3 lub 4 osób. Przedmiotowe gospodarstwo rolne nie stanowiło samoistnego i jedynego, a także głównego źródła dochodu skarżącego i jego rodziny, a wykonywane w nim przez skarżącego czynności można było określić jako okazjonalną pomoc, a nie stałą pracę, tym bardziej, że wskazywane przez świadków, ale też przez skarżącego, czynności wykonywane w gospodarstwie rolnym miały w większości charakter sezonowy i najczęściej były wykonywane w okresie letnim. Organ zwrócił uwagę, że głównym źródłem utrzymania rodziców policjanta były dochody uzyskiwane poza gospodarstwem, co tym samym potwierdzało, iż praca w przedmiotowym gospodarstwie nie miała charakteru stałego dla "domownika". Powyższe poświadcza treść oświadczenia policjanta z [...] listopada 2014 r., w którym stwierdził, iż "w okresach wolnych od zajęć szkolnych" prace w gospodarstwie rolnym wykonywał przez "cały dzień". Zdaniem organu świadczy to o tym, że skarżący pracował w gospodarstwie rolnym wyłącznie w czasie wolnym.

Ponadto w ocenie organu skarżący nie udowodnił faktu prowadzenia przez swoich rodziców gospodarstwa rolnego, zgodnie z art. 6 pkt 2 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - z treści przedstawionego dokumentu (zaświadczenie ze Starostwa Powiatowego w [...]) wynikało jedynie, że "Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w [...] potwierdza fakt posiadania gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha przez A. B. s. S. i M. i B. B. c. K. i L., położonego w miejscowości [...]". Faktu posiadania gospodarstwa rolnego przez rodziców skarżącego nie należało automatycznie utożsamiać z faktem jego prowadzenia, tym bardziej, że głównym źródłem ich utrzymania we wnioskowanym okresie były dochody uzyskiwane poza gospodarstwem. Skarżący także w dokumentacji związanej z przyjęciem do służby w Policji, nie przedstawił żadnej informacji nie tylko o swojej pracy w gospodarstwie rolnym, ale też o samym fakcie posiadania przez rodziców tego gospodarstwa.

Organ zauważył, iż świadkowie błędnie utożsamiają świadczoną przez skarżącego zwyczajową pomoc w gospodarstwie rolnym z pracą w takim gospodarstwie. W ocenie organu, z zeznań świadków wynikało, że skarżący świadczył pomocą w gospodarstwie rolnym jako członek rodziny, a nie stałą pracą.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. nr 54, poz. 310) dalej jako "ustawa z dnia 20 lipca 1990 r."., poprzez błędną jego interpretację i tym samym nie zastosowanie, w przypadku gdy spełniane są ku temu okoliczności, art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez błędną wykładnię pojęcia osoby domownika i nie zastosowanie okoliczności pracy w gospodarstwie rolnym oraz dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ błędnie zinterpretował, że praca skarżącego w gospodarstwie rolnym jego rodziców była okazjonalna. Rodzice skarżącego bez wątpienia posiadali i prowadzili gospodarstwo rolne. Skarżący od urodzenia zamieszkiwał ze swoimi rodzicami także w chwili ukończenia przez niego 16 roku życia i spełniał przesłanki uznania go za domownika rolnika. Wskazał, że obszar gospodarstwa wynosił - [...] ha z czego dom rodziców miał około 100 m, budynki gospodarcze wynosiły ok. 300 m, pozostała część gospodarstwa przeznaczona była na uprawy, z czego każdy skrawek był zagospodarowany. W budynkach hodowane były zwierzęta, przygotowywane jedzenie dla nich, przechowywane narzędzia do pracy w gospodarstwie. Były one częścią gospodarstwa, więc nie można ich wyłączać twierdząc, że przez to, że budynki te były posadowione, pozostawała mniejsza część gospodarstwa rolnego. Wyjaśnił, że każdego dnia pracował w gospodarstwie swoich rodziców. Pobierał naukę szkolną w innej miejscowości, gdyż nie było takiej szkoły ponadpodstawowej w miejscu zamieszkania. Czas dojazdu do szkoły był jednak krótki i bardzo dogodny. W tamtym okresie czasu autobusów było bardzo dużo, a z chwilą ukończenia 17 lat uzyskał prawo jazdy i w większości do szkoły dojeżdżał samochodem, co zajmowało mu około 15 minut do S. i 30 minut do S. Czas nauki w szkole wynosił średnio 6 godzin. Natomiast czas nauki w domu uzależniony był od. tzw. prac domowych zadawanych przez nauczycieli i wynosił od ok. 30 minut do godziny. Tak więc nauka w żaden sposób nie stanowiła ograniczenia jego pracy w gospodarstwie rolnym.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznając zarzuty skargi za niezasadne.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę.

W ocenie Sądu organy prawidłowo oceniły w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że skarżącemu nie można przyznać statusu "domownika" w sytuacji, gdy gospodarstwo rolne, w którym mieszkał i pracował było niewielkie (tylko [...] ha), nienastawione na produkcję specjalistyczną, a jego rodzice posiadali inne główne źródło utrzymania. Bezspornym jest bowiem, że matka skarżącego wykonywała pracę na podstawie stosunku pracy w pełnym wymiarze czasu pracy, a jego ojciec prowadził działalność gospodarczą. Skoro dla rodziców skarżącego praca w gospodarstwie rolnym nie była pracą stałą (rolnictwo nie było ich głównym zajęciem), to tym bardziej takiego charakteru nie mogła ona mieć dla osoby zamieszkałej wraz z nimi (osoby pomagającej rodzicom). Zdaniem Sądu organy obu instancji, nie naruszyły zasad postępowania dowodowego. W szczególności zasadnie organy nie poprzestały na zeznaniach świadków co do charakteru wykonywanej przez skarżącego pracy (tj. jej cechy w postaci stałości wykonywanej pracy), ale dokonały oceny potrzeby nakładu pracy w kontekście wielkości gospodarstwa rolnego i ilości pracujących w nim osób. Nie można uznać było za nielogiczną czy oderwaną od doświadczenia życiowego ocenę, że w tak niewielkim gospodarstwie rolnym ([...] ha), przy uprawie zbóż, warzyw, owoców i hodowli zwierząt, zwyczajowo prowadzonych na terenach wiejskich dla własnych potrzeb i sprzedaży ewentualnych nadwyżek, w którym prace wykonywało czworo dorosłych osób, z których dwoje wykonywało pracę zarobkową czy to na podstawie umowy pracę (matka skarżącego) czy prowadząc działalność gospodarczą (ojciec skarżącego), produkcja rolna osiągnęła tak znaczne rozmiary, że skarżący musiał w sposób stały, a nie dorywczy pomagać rodzicom. Z zeznań świadków, jak też oświadczenia samego skarżącego nie wynikało, aby prowadzone przez jego rodziców gospodarstwo rolne stanowiło wyspecjalizowaną gałąź produkcji rolnej, gdzie powierzchnia użytkowa nie przekłada się na wynik ekonomiczny osiągany z prowadzonej produkcji. Przeciwnie, charakter wykonywanych w nim prac ujawnionych przez stronę, jak i świadków, wskazywał na siedliskowy charakter gospodarstwa prowadzonego na potrzeby własne, stanowiącego uzupełnienie dla dochodów czerpanych w pracy zarobkowej pozarolniczej.

W ocenie Sądu skarżący nie świadczył pracy w charakterze domownika w rozumieniu przepisów ubezpieczeniowych, co nie oznaczało, że nie pomagał rodzicom w gospodarstwie, które należało uznać za rolne ale w znaczeniu podatkowym, nie zaś produkcji rolnej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł G. B. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2014 r. poz. 543 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu, iż jedną z przesłanek do bycia uznanym za domownika uprawnionego do wliczenia do staży pracy okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym (a dokładnie dla spełnienia wymogu stałości pracy, o którym mowa w art. 6 pkt 1 ppkt c ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników) jest aby praca osoby bliskiej rolnikowi wykonywana była w gospodarstwie rolnym, w którym działalność rolnicza jest głównym zajęciem rolnika, tj. rolnik nie wykonuje żadnej innej działalności poza działalnością rolniczą, a tym samym nieprawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, iż prowadzenie m.in. działalności gospodarczej przez rolnika, wyklucza stały charakter pracy rolnika w gospodarstwie rolnym i jednocześnie tym samym wyklucza stały charakter pracy domownika;

2) art. 6 pkt 2 ppkt c ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, iż o stałym charakterze pracy domownika w rozumieniu ww. art. świadczy odpowiedni poziom osiągalnych zarobków z gospodarstwa rolnego, podczas gdy głównym kryterium oceny przesłanki stałości pracy powinna być rzeczywista ilość wykonywanych czynności niezbędna do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa;

3) art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na niezasadnym uznaniu, iż praca skarżącego na rzecz rodziców będącymi rolnikami, nie miała miejsca w gospodarstwie rolnym w rozumieniu działalności rolniczej, ze względu na mały rozmiar gospodarstwa i brak prowadzenia w nim wyspecjalizowanej gałęzi produkcji rolnej, co przekładałoby się na osiągalny wynik ekonomiczny, podczas gdy ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników, nie przewiduje kryterium ekonomicznego oraz nie określa minimum powierzchni dla uznania danego gospodarstwa za gospodarstwo w rozumieniu działalności rolniczej;

II. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, tj. przepisu art. 80 K.p.a., podlegającego na popadnięciu w dowolność przy ocenie materiału dowodowego i przyjęcie, iż w gospodarstwie rolnym, w którym pracował skarżący, biorąc pod uwagę wielkość tego gospodarstwa, liczbę pracujących w nim osób oraz okoliczności, iż dwoje z prowadzących gospodarstwo wykonywało dodatkową pracę poza gospodarstwem, niezasadnym i nielogicznym jest uznanie, iż skarżący musiał w sposób stały pomagać rodzicom, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego zamierza do odmiennych wniosków i potwierdza okoliczność stałej pracy skarżącego, który był wymuszony szerokim zakresem obowiązków i prac skarżącego, spowodowanych właśnie pracami zarobkowymi pozostałych osób pracujących w gospodarstwie, tj. pracami rodziców skarżącego.

W oparciu o powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż Sąd I instancji uzależnił charakter pracy domownika od stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Przy ocenie przesłanki stałości pracy i możliwości uznania danej osoby za domownika, należało zbadać stałość pracy samego domownika, a nie rolnika na rzecz którego praca jest świadczona. W przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do uznania skarżącego za domownika i wliczenia pracy w takim charakterze do jego stażu pracy. Skarżący w okresie pracy w gospodarstwie rolnym ukończył 16 lat, pozostawał z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym oraz stale pracował w tym gospodarstwie nie będąc związany z rolnikiem stosunkiem pracy. Podniósł, że ustawodawca definiując pojęcie domownika, jak również pojęcie rolnika, gospodarstwa rolnego oraz działalności rolniczej, w żadnym miejscu nie wprowadził do definicji ww. pojęć, kryterium osiągania, bądź nastawienia na osiąganie zysku. Kluczowym dla oceny stałości pracy domownika jest ocena ilości wykonywanych czynności niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznając zarzuty skargi za niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść − w granicach określonych w skardze − do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla takie akty w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2) w takim stopniu, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje zatem powinność wydania oraz treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego pierwszej instancji w przypadku ujawnienia określonych naruszeń przepisów postępowania. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest wykazanie, do jakich uchybień procesowych doszło w konkretnej sprawie oraz że naruszenia te mogły rzutować na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy przy tym rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia. Chodzi tu więc o uchybienia procesowe na tyle istotne, że kształtowały one lub współkształtowały treść stosunku administracyjnoprawnego, czyli że gdyby nie było ujawnionego naruszenia przepisów postępowania, rozstrzygnięcie sprawy przez organy administracyjne mogłoby być inne. Określenie faktów mających znaczenie w konkretnej sprawie nie zależy przy tym ani od subiektywnego przekonania strony ani organu prowadzącego postępowanie, lecz od tego jak są sformułowane i powinny być rozumiane normy prawne, które w rozpatrywanej sprawie powinny być stosowane.

W rozpatrywanej sprawie dla oceny zasadności zarzutów procesowych koniecznym jest odniesienie się do regulacji materialnoprawnych mających w niej zastosowanie.

Zgodnie z art. 101 ust.1 ustawy o Policji uposażenie zasadnicze policjanta zależy między innymi od posiadanej przez funkcjonariusza wysługi lat. Do przedmiotowej wysługi zalicza się okresy służby w Policji (§ 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.), okresy służby w innych formacjach mundurowych, wymienione w § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 powołanego rozporządzenia, a także wcześniejsze okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy (§ 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.). W myśl § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. przy obliczaniu ogólnego stażu służby uwzględnia się ponadto inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego. Do tych odrębnych przepisów należy między innymi ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Z przytoczonych unormowań wynika, że zasadą jest, iż przy ustalaniu stażu mającego wpływ na wysokość uposażenia zasadniczego uwzględnia się okresy służby w Policji i w innych formacjach mundurowych, a także okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Odstępstwem od powyższej zasady jest możliwość zaliczenia do wysługi lat także okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Warunki wprowadzające takie możliwości muszą być przestrzegane i interpretowane w sposób ścisły. Nie jest zatem dopuszczalna ani zawężająca ani rozszerzająca wykładnia takich unormowań.

Stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., ilekroć przepisy prawa (...) przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Powołany przepis ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., przewidując zaliczanie do stażu pracowniczego okresów pracy w gospodarstwie rolnym, odwołuje się do pojęcia domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Pojęcie "domownika" definiuje między innymi art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku, to należy przez to rozumieć osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. W niniejszej sprawie spełnienie przez skarżącego dwóch z pierwszych warunków nie budziło wątpliwości. Spór sprowadzał się natomiast do sposobu interpretacji określenia "stała praca" oraz oceny, czy ta przesłanka zachodziła w przypadku wymienionego policjanta.

Ustawodawca posługując się określeniem "stała praca", w żadnym przepisie prawa go nie zdefiniował. Pojęcie to było natomiast wielokrotnie wyjaśniane w orzecznictwie i w piśmiennictwie prawniczym. Przyjęto tam, że wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym nie wyklucza innych form aktywności domownika. Przepisy ustawy ubezpieczeniowej z dnia 20 grudnia 1990 r. nie przewidują bowiem wymogu, aby stała praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jedyne czy główne zajęcie domownika, a także by była ona wykonywana tylko w określonej porze dnia i jedynie w ściśle określonym wymiarze czasowym. Dlatego też nie można przyjąć, że sam fakt kształcenia się w szkole ponadpodstawowej automatycznie wyklucza możliwość zakwalifikowania świadczonej przez domownika pomocy jako stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Nawet codzienne przeznaczanie kilku godzin na naukę i dojazdy do pobliskiej szkoły nie pozbawia jeszcze domownika realnej możliwości świadczenia kilkugodzinnej pracy w gospodarstwie rolnym. O wykonywaniu stałej pracy w gospodarstwie rolnym nie może być mowy jedynie wówczas, gdy osoba bliska rolnikowi pobiera naukę w szkole znajdującej się w znacznej odległości od miejsca położenia gospodarstwa i swego miejsca zamieszkania. Nie pozwala to bowiem na codzienny powrót do domu i wiąże się z koniecznością zamieszkania na przykład w internacie lub akademiku. Oznacza to, że łączenie nauki w szkole z pracą w gospodarstwie rolnym – co do zasady – nie stanowi przeszkody do zaliczenia do stażu pracowniczego okresu pracy w gospodarstwie, o ile zostanie wykazane, że stała praca rzeczywiście w gospodarstwie rolnym była wykonywana (zob. E. Szemplińska "Praca w gospodarstwie rolnym a uprawnienia pracownicze", Praca i Zabezpieczenie Społeczne z 1998 r., nr 6, str. 32 oraz T. Śmigiewicz - Podgórska "Praca na roli a świadczenia pracownicze" - Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego z 1993 r., nr 2, str. 14).

Skoro ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie definicji pojęcia "stałej pracy", to oczywistym jest, że ocena spełnienia tej przesłanki musi być oparta na obiektywnych kryteriach a nie subiektywnym przeświadczeniu wnioskodawcy czy też organu prowadzącego postępowanie w danej sprawie. Charakter pomocy świadczonej przez domownika na rzecz rolnika należy więc ustalać indywidualnie i na tle okoliczności konkretnej sprawy analizować, czy udzielaną rolnikowi pomoc można uznać za "stałą pracę" w celu uzyskania określonych uprawnień pracowniczych. Tym samym oceniając, czy praca domownika w gospodarstwie rolnym miała charakter stały nie można poprzestać jedynie na stwierdzeniu, że osoba bliska rolnikowi mogła wykonywać różne czynności związane z produkcją rolną. Nie chodzi tu bowiem o potencjalne możliwości lecz realnie i stale świadczoną pracę w gospodarstwie. O możliwości zakwalifikowania przedmiotowej pomocy jako stałej pracy i o obowiązku zaliczenia okresu wykonywania takich czynności do stażu służby (pracy) musi więc decydować też zakres pomocy świadczonej przez domownika. Zakres czynności wykonywanych w gospodarstwie rolnym nie może być obojętny dla oceny czy pomoc ta rzeczywiście może być uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Drobnych czynności, nawet systematycznie wykonywanych w ramach rodzinnego podziału obowiązków oraz innych, ale świadczonych okazjonalnie, nie można kwalifikować jako stałej pracy w gospodarstwie rolnym. O stałej pracy można mówić tylko w przypadku pracy o istotnym znaczeniu dla prowadzonej w gospodarstwie działalności rolniczej (por. wyrok Sądu Najwyższego z 25 marca 2014 r., I UK 349/13 Lex 1477426). Stałość pracy w gospodarstwie rolnym oznacza przydzielenie przez rolnika pewnych zadań do wykonania. Zlecenie to oparte jest zaś na zaufaniu, rolnik może w tym czasie zająć się innymi sprawami, ponieważ ma pewność, że domownik wykona prace, które w innym wypadku musiałby wykonać sam. Zatem pomiędzy domownikiem a gospodarstwem wytwarza się więź analogiczna do więzi jaka łączy rolnika z gospodarstwem, a więź ta ma charakter podobny do więzi i relacji powstałych w wyniku podjęcia zatrudnienia przez pracownika. Na pozycję domownika należy spojrzeć w taki sposób, że gdyby nie jego praca, pomoc, wykonywanie czynności, rolnik dla prawidłowego prowadzenia gospodarstwa, musiałby zatrudnić inną osobę, przy czym forma zatrudnienia nie ma znaczenia. Istotna jest konieczność skorzystania z czyjejś pomocy w takim rozmiarze, iż osobie tej będzie się należała zapłata. Kontekst ten współgra i koreluje z koniecznością ustalenia wielkości, profilu gospodarstwa oraz ilości osób w nim wykonujących czynności. Wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu. W wyroku z 21 kwietnia 1998 r., II UKN 3/98 Sąd Najwyższy przyjął, że praca domownika w gospodarstwie rolnym, wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego jego funkcjonowania, zgodnie z jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób, jest pracą stałą (por. też wyrok NSA z 7 marca 2013 r., I OSK 1557/12).

W rozpoznawanej sprawie zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, a ocena tego materiał, który został w niej zgromadzony była mało przekonująca i jednostronna, a przez to dowolna, co stanowi o naruszeniu art. 80 K.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że w istocie organy dysponowały jedynie oświadczeniem zainteresowanego policjanta i jego rodziców oraz ogólnikowymi zeznaniami świadków, a ponadto – o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia – pozbawionymi wartości dowodowej pisemnymi odpowiedziami tych świadków na pytania zadane im przez osobę prowadzącą postępowanie. Taki materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczne ustalenie, jakie konkretnie czynności miał wykonywać w gospodarstwie rolnym swych rodziców skarżący oraz czy ich charakter i zakres świadczą o wykonywaniu przez niego stałej pracy w tym gospodarstwie, a zatem czy można uznać go za domownika w znaczeniu ustawy. Nadto w sprawie w sposób dowolny przyjęto, że rodzice skarżącego nie prowadzili przedmiotowego gospodarstwa rolnego.

Warunek "stałej pracy" ustawodawca powiązał z jej świadczeniem na rzecz rolnika. Pojęcie "rolnika" wyjaśniono w art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Rolnikiem w rozumieniu tego przepisu jest ten kto zamieszkuje i prowadzi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jego posiadaniu gospodarstwie rolnym. W związku z powyższym i skoro definicja domownika (zawarta w art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników) wymaga zamieszkiwania z rolnikiem lub w bliskim sąsiedztwie i stałej pracy w gospodarstwie rolnym takiego rolnika, to wykładnia i stosowanie tych przepisów tylko wówczas mogą być uznane za prawidłowe, gdy uwzględniają łącznie wszystkie wymienione warunki. Status rolnika wynika nie z własność (współwłasność) określonej nieruchomości lecz z prowadzenia osobiście i na własny rachunek działalności rolniczej. Nie zawsze ten kto jest właścicielem (współwłaścicielem) lub posiadaczem nieruchomości prowadzi na niej działalność rolniczą.

W rozpoznawanej sprawie organ, a następnie Sąd przyjęli, że głównym źródłem utrzymania rodziny była praca poza rolnictwem. Takie stwierdzenie nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, jest więc dowolne. Nadto organ uznał, że skarżący nie udowodnił faktu prowadzenia przez swoich rodziców przedmiotowego gospodarstwa rolnego. Rzeczywiście w sprawie nie ustalono jaki był charakter i zakres pracy rodziców skarżącego w gospodarstwie rolnym, czy w istocie prowadzili oni w nim osobiście i na własny rachunek działalność rolniczą. Nie można jednak uznać, że te braki w materiale dowodowym obciążają tylko skarżącego, jak twierdzi organ. W postępowaniu prowadzonym w przedmiocie przyznania prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym nie jest wyłączona zasada oficjalności postępowania dowodowego. Obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie określone skutki prawne. Jednakże dopiero zaniechanie przedstawienia przez stronę dowodów, pomimo wezwania organu, który uznaje, że dana okoliczność nie została w sprawie wykazana, pozwala na uznanie, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sprawie prawidłowo. W przedmiotowej sprawie organ nie wzywał skarżącego do wykazania, że jego rodzice prowadzą przedmiotowe gospodarstwo rolne, skarżący zaś miał prawo uznać, że w świetle przedstawionych dokumentów okoliczność ta nie powinna budzić wątpliwości organu. Zatem przedwczesne były rozważania, czy skarżący spełniał warunki do uznania go za domownika rolnika w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, skoro powstały wątpliwości co do zaistnienia omawianych okoliczności. Wskazać jednak należy, że fakt pracy rodziców skarżącego poza rolnictwem może prowadzić do wniosku nie tylko o braku zaspokojenia potrzeb rodziny, ale właśnie wskazywać na potrzebę wykonywania stałej pracy przez inne osoby (por. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., I OSK 2708/14). Praca domownika w takiej sytuacji może mieć istotne znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania takiego gospodarstwa rolnego. Nie musi ona być przy tym tak czasochłonna jak w gospodarstwie o większym areale. Sytuacja pracy rolników poza prowadzonym gospodarstwem rolnym, zwłaszcza o niedużej powierzchni w stosunkach wiejskich w naszym kraju występuje dość często. Rolnicy prowadzący na własny rachunek gospodarstwo rolne pracują jednocześnie poza rolnictwem, podobnie jak i domownicy. Nie zmienia to jednak faktu, że ich praca w gospodarstwie rolnym ma stały charakter i prowadzi do realizowania wszystkich zabiegów agrotechnicznych niezbędnych do utrzymania tego gospodarstwa w dobrej kulturze.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym można potwierdzić albo stosownym zaświadczeniem urzędu gminy albo zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Zatem zasadnicze ustalenia bezwzględnie muszą być udokumentowane we wskazany sposób. Zeznania świadków mogą mieć taką samą wartość dowodową, jak zaświadczenie właściwego urzędu gminy. Zeznania te nie powinny jednak budzić wątpliwości co do ich kompletności oraz wiarygodności stwierdzonych w nich faktów. Jeżeli dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę nasuwają zastrzeżenia, w tym zeznania świadków są ogólnikowe i lakoniczne, to organ nie może z góry dyskwalifikować wartości takich dowodów. Ustalenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta następuje w ramach postępowania administracyjnego, które musi być prowadzone z zachowaniem ogólnych standardów procedury administracyjnej, z wyjątkiem kwestii odmiennie uregulowanych w przepisach szczególnych. Organ prowadząc takie postępowanie, powinien więc rozważyć potrzebę samodzielnego, dodatkowego przesłuchania zawnioskowanych osób, a nie z góry dyskwalifikować wartość dowodową przedstawionych zeznań świadków. Niedopuszczalna jest też dość powszechna praktyka organów Policji polegająca na żądaniu od świadków i wnioskodawców jedynie dodatkowych informacji i pisemnych odpowiedzi na zadane pytania. Pisemne wyjaśnienia takich osób nie spełniają wymogów, o jakich mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., a zatem na ich podstawie nie można dokonywać ustaleń mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia omawianej kategorii spraw. Zauważyć również należy, że przesłuchani świadkowie powinni relacjonować znane im osobiście fakty, a nie dokonywać ich kwalifikacji. Ocena czy pomoc świadczona rolnikowi przez wnioskodawcę miała charakter stałej pracy w gospodarstwie rolnym należy do organu prowadzącego postępowanie, a nie do osób przesłuchiwanych w charakterze świadków. Na ocenę zeznań świadków nie może mieć wpływu to, iż skarżący ubiegając się o przyjecie do służby w Policji, w złożonej dokumentacji nie ujawnił pracy w gospodarstwie rolnym, co – zdaniem organu – świadczyć ma o tym, że albo pracy tej nie wykonywał, albo udzielonej pomocy sam nie traktował jako stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Taka argumentacja nie może być uznana za trafną, skoro fakt wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym pozostawał irrelewantny w staraniach o przyjęcie do służby.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne odnoszenie się do przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. W istocie bowiem w zarzutach tych autor skargi kasacyjnej nie wskazuje na błędną wykładnię wyszczególnionych przepisów prawa materialnego, lecz podnosi nieprawidłowe ustalenia faktyczne poczynione w sprawie i odniesienie do nich tych przepisów prawnomaterialnych, które znajdowały w niej zastosowanie. Wadliwe i niekompletne ustalenia faktyczne nie mogły doprowadzić do prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Stąd ocena ich wykładni i zastosowania będzie możliwa dopiero po poczynieniu prawidłowych i pełnych ustaleń faktycznych.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.