Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1115/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2495/13 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu kredytowanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od B. B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia

2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 2495/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W dniu [...] czerwca 2013r. B. B. (dalej: skarżący) zwrócił się do Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z prośbą o rozłożenie mandatu karnego w wysokości 1350 zł na raty wskazując na ciężką sytuację materialną.

GITD decyzją z [...] lipca 2013 r. działając na podstawie art. 55, art. 57 pkt 3, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 oraz art. 104 k.p.a. po przeprowadzeniu stosownego postępowania dowodowego odmówił rozłożenia na raty grzywny wynikającej z mandatu karnego kredytowanego. Organ wskazał, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania ulgi w postaci rozłożenia zaległości na raty. Organ ustalił, że w budżecie domowym skarżący nie posiada "wolnych" środków, a zatem i tak ewentualnych rat nie będzie regulować.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GITD decyzją z [...] września 2013 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 57 pkt 3, art. 60 i art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2013 r., a nadto zwrócił uwagę, że na obecnym etapie postępowania nie jest możliwa modyfikacja żądania w kierunku umorzenia przedmiotowej należności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia

2014 r. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w decyzji z [...] lipca 2013 r. organ wydając rozstrzygnięcie negatywne podkreślił, iż skarżący w budżecie domowym nie posiada wolnych środków. Natomiast w decyzji z [...] września 2013 r. wskazano, ze strona ma wydatki, które przewyższają jej dochód uzyskiwany tytułem wynagrodzenia za pracę. Udzielenie zatem "ulgi" w postaci rozłożenia na raty kary grzywny byłoby bezcelowe i prawdopodobnie nie stworzyłoby sytuacji, w której dłużnik byłby w stanie uiścić nałożony mandat karny. Organ nie może bowiem udzielić ulgi w spłacie kary pieniężnej, której strona od samego początku nie będzie w stanie spłacić. Zdaniem Sądu I instancji: "innymi słowy organ wskazuje, że strona posiada obciążenia finansowe przewyższające jej możliwości zarobkowania."

Sąd I instancji stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż to skarżący w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. zwrócił się o rozłożenie kwoty 1350 zł na raty. Zatem uznał, iż jest w stanie je uiszczać, a zatem – skoro organ miał w tym względzie wątpliwości – winien w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. zażądać od skarżącego określenia okresu ratalnego, a także wysokości proponowanych rat. WSA przyznał jednocześnie, że żądane tym pismem inne informacje są istotne lecz bezpośrednio nie są związane z treścią żądania samej strony, która z przyczyn jej tylko wiadomych mogłaby wskazać na okoliczności umożliwiające wywiązanie się – w ramach systemu ratalnego – z obowiązku uiszczenia należności wynikających z mandatu karnego.

Według zaleceń WSA przy ponownym rozpatrzeniu wniosku organ powinien skierować do B. B. pismo celem ustalenia czy biorąc pod uwagę aktualne dochody jest on w stanie uiścić w systemie ratalnym kwotę 1350 zł, a jeżeli nie – to czy modyfikuje żądanie w kierunku umorzenia owej należności.

Na marginesie WSA wskazał, że organ w podjętych rozstrzygnięciach popada w logiczną sprzeczność, albowiem odmawia skarżącemu możliwości rozłożenia na raty (co jest przedmiotem wniosku złożonego [...] czerwca 2013 r.), a jednocześnie przewiduje możliwość uiszczenia tej należności przez jednorazową wpłatę. Ta ostatnia, w ocenie Sądu I instancji jest mało realna chociażby ze względu na poczynione ustalenia w kwestii sytuacji majątkowej B. B., która jest niezwykle skomplikowana.

Skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 176 p.p.s.a. zarzucając;

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 i art. 141§ 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 55, art. 57 pkt 3 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.- dalej także u.f.p.), polegające na błędnej ocenie przez Sąd I instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz rozpatrzeniu sprawy przez pryzmat własnych, odmiennych od dokonanych przez organ administracji ocen i ustaleń, które przejawiały się w przyjęciu przez ten Sąd, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wątpliwości dotyczących rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącego i tym samym nie dokonał prawidłowej oceny możliwości uiszczenia przez niego zobowiązania z tytułu nałożonej kary grzywny w systemie ratalnym, podczas gdy decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego oparta na rzetelnej analizie całokształtu dowodów przedłożonych przez skarżącego w toku postępowania, dotyczących jego sytuacji finansowej, nie mogła być inna, skoro niewątpliwym był fakt, iż strona nie wykazała ażeby była w stanie uiszczać powstałą zaległość pieniężną w ratach choćby w najniższej wysokości, wobec czego - a wbrew wywodom Sądu I instancji - pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia było już ponowne wzywanie skarżącego do określenia okresu ratalnego i wysokości poszczególnych rat, przy czym organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił stronie motywy, jakimi kierował się uznając, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w przepisach ustawy o finansach publicznych, uzasadniające przyznanie przez organ ulgi w postaci umożliwienia płatności w ratach;

2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 61§ 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 1 i art. 107 k.p.a. a także art. 55, art. ust. 1 u.f.p., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ powinien był skierować do skarżącego pismo z żądaniem wskazania, czy biorąc pod uwagę dochody jest on w stanie uiścić należność w systemie ratalnym, a jeżeli nie to czy modyfikuje on żądanie w kierunku umorzenia owej należności, podczas gdy organ wzywał skarżącego w toku postępowania do wykazania sytuacji finansowej i przedłożenia na okoliczność objętą wnioskiem odpowiednich dowodów, przy czym - co dostrzegł sam Sąd I instancji - organ był związany zakresem żądania strony zawartym we wniosku, który zainicjował postępowanie administracyjne w sprawie, i tym samym ponownie rozpoznając sprawę mógł rozstrzygać wyłącznie co do tego, co było przedmiotem postępowania zakończonego pierwotną decyzją organu z dnia [...] lipca 2013 r., natomiast ewentualne żądanie strony w zakresie całkowitego umorzenia należności publicznoprawnej, podniesione w istocie rzeczy dopiero w postępowaniu odwoławczym, jako oparte na całkowicie odmiennych przesłankach prawnych (vide: art. 56 u.f.p.) mogło być co najwyżej przedmiotem rozpoznania w ramach odrębnego postępowania administracyjnego, z którego żądaniem wszczęcia strona może wystąpić w każdym czasie, niezależnie od złożonego uprzednio wniosku i prowadzonego postępowania w przedmiocie rozłożenia płatności na raty;

oraz z ostrożności procesowej kasator zarzucił także:

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 55, art. 56, art. 57 i art. 64 ust. 1 u.f.p., polegające na ich błędnej wykładni przez Sąd I instancji przejawiającej się w przyjęciu, że to organ administracji winien dążyć do zgromadzenia w sprawie dowodów i ustalenia, w przedmiocie jakiego rodzaju ulg wynikających z przepisów ustawy o finansach publicznych powinno być prowadzone postępowanie administracyjne, podczas gdy organ działając w granicach związania wnioskiem strony zobowiązany jest wyłącznie do dokonania - w granicach uznania administracyjnego - oceny, czy zaistniały przesłanki ustawowe do zastosowania ściśle określonej ulgi w spłacie należności, natomiast inicjatywa dowodowa i obowiązek wykazania okoliczności uzasadniających żądanie zakreślone wnioskiem zainteresowanego obciąża wyłącznie stronę postępowania;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 57 pkt 3 u.f.p., polegające na jego błędnej wykładni przez Sąd I instancji, przejawiające się w uznaniu, że wykazanie braku możliwości spłaty należności w ratach nie uzasadnia odmowy zastosowania tego rodzaju środka przez organ, podczas gdy z treści tej normy prawnej wprost wynika, iż podejmując decyzję o rozłożeniu płatności na raty organ w szczególności winien kierować się możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa;

Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Związanie skargą kasacyjną oznacza natomiast, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Przedmiotem oceny Sądu mogą być więc jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a.. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna Głównego Inspektora Transportu Drogowego została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W ramach pierwszego i drugiego zarzutu autor skargi kasacyjnej zakwestionował stanowisko Sądu I instancji co do konieczności wyjaśnienia wątpliwości czy wnioskodawca B. B. jako strona ubiegająca się o rozłożenie na raty mandatu karnego spełnia ustawowe warunki do zastosowania wobec niego tej instytucji. Według organu administracji przeprowadzone postępowanie wykazało, że wnioskodawca nie dysponuje jakimikolwiek środkami finansowymi umożliwiającymi mu spłatę należności w ratach.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne argumenty organu dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, a w szczególności art. 134 § 1 i art. 141§ 4 p.p.s.a. w tym znaczeniu, że WSA nie rozpoznał istoty sprawy przez pominięcie wskazania podstawy prawnej wezwania wnioskodawcy do określenia okresu ratalnego i wysokości poszczególnych rat. Z akt sprawy wynika, że po złożeniu przez B. B. wniosku o rozłożenie mandatu karnego na raty organ wezwał go do udokumentowania sytuacji majątkowej. Po dostarczeniu przez stronę stosownych dowodów organ je ocenił, dochodząc do wniosku, że brak jest uzasadnionych podstaw do zastosowania ulgi w postaci rat.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że brak dostatecznego wyjaśnienia motywów jakimi kierował się Sąd I instancji nakazując organowi wezwanie strony do wskazania okresu ratalnego i wysokości rat stanowi uchybienie, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., ze skutkiem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem powoduje, że rozstrzygnięcie to uchyla się spod kontroli kasacyjnej. Nie jest bowiem możliwe poznanie stanowiska WSA w istotnej kwestii dotyczącej możliwości płatniczych wnioskodawcy B. B. W konsekwencji nie poddaje się również kontroli instancyjnej stanowisko Sądu I instancji zobowiązujące GITD do uwzględnienia założenia, że skoro wnioskodawca: " zwrócił się do organu rozłożenie kwoty 1350 zł na raty - zatem uznał, iż jest w stanie je uiszczać...". W tym konkretnym przypadku nie wiadomo w oparciu o jakie zasady, czy przepisy organ miałby skierować do strony wezwanie, gdyż Sąd I instancji tego nigdzie nie wyjaśnia (nie wskazuje żadnego przepisu prawa, na podstawie którego istnieje taki obowiązek organu).

W związku z tym trudno odnieść się Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do zarzutu naruszenia prawa materialnego, o których mowa w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej bowiem Sąd I instancji w ogóle tych przepisów nie stosował.

Kontynuując wątek dotyczący konieczności dokonywania dalszych ustaleń faktycznych nakazany organowi przez Sąd I instancji NSA zauważa, że w zależności od przedmiotu postępowania i całokształtu okoliczności sprawy administracyjnej różnie przedstawia się obowiązek organu w zakresie gromadzenia dowodów i pomimo, że co do zasady obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i zebranie niezbędnych dla rozstrzygnięcia dowodów spoczywa na organie, to w pojedynczych sprawach inicjatywa dowodowa obciążać będzie przede wszystkim stronę postępowania. Tak ma się rzecz w przypadku sprawy z wniosku o rozłożenie należności pieniężnej na raty ze względu na ważny interes strony i jej trudną sytuację materialną. W tym tonie powiedział się NSA w wyroku z dnia 7 marca 2014 r. . sygn. akt II GSK 2084/12, który to pogląd skład orzekający podziela.

Jednak mając na uwadze przedstawiony przez Sąd I instancji przebieg postępowania w sprawie z wniosku B. B., Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela ostatecznej oceny dokonanej przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie, że obowiązkiem organu było wykazanie się inicjatywą polegającą na wezwaniu wnioskodawcy do wypowiedzenia się co do wysokości rat i okresu ich spłaty, jakie byłby w stanie uiszczać.

W tej kwestii należy przyznać rację składającemu skargę kasacyjną organowi, wedle którego inicjatywa dowodowa i obowiązek wykazania okoliczności uzasadniających wysokość rat i okres ich spłaty obciążają samego wnioskodawcę.

W tym kontekście sprawy Sąd I instancji nie ocenił prawidłowo materiału dowodowego zgromadzonego przez GITD, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i toczącym się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ponadto należy jeszcze raz podkreślić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się do materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy stanowiło również naruszenie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny wydaje bowiem wyrok na podstawie akt sprawy oraz rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a wszystkie istotne elementy stanowiska sądu winny znaleźć się w uzasadnieniu, aby można było m.in. skontrolować prawidłowość rozumowania sądu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania orzekł stosownie do treści art. 203 pkt 1 p.p.s.a.