Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 614/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 573
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r.o gospodarce komunalnej - tekst jedn.
article: art. 1 par. 1 I 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 8 par. 1, art. 53 par. 3 w zw. z art. 52 par. 1, art. 53 par. 2a, art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1,2 pkt 4, art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokurator na uchwałę Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 15 marca 2017 r. nr XXVIII/294/2017 w przedmiocie ustalenia zasad korzystania z parkingów, sposobu pobierania i wysokości opłat za parkowanie pojazdów na parkingach nie strzeżonych zlokalizowanych na terenach nie będących drogami publicznymi I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej parkingów zlokalizowanych przy ulicy Spacerowej w Łukęcinie wymienionych w załączniku nr 1 do uchwały, II. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Rada Miejska w [...], działając na podstawie

art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej

(Dz. U. z 2016 r., poz. 2260 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), zwanej dalej: "u.s.g." podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia zasad korzystania z parkingów, sposobu pobierania i wysokości opłat za parkowanie pojazdów na parkingach niestrzeżonych zlokalizowanych na terenach nie będących drogami publicznymi. Załącznikiem nr [...] do ww. uchwały jest wykaz z mapami "Parkingów niestrzeżonych zlokalizowanych na terenach stanowiących własność Gminy [...]" w miejscowościach [...] i [...]. W miejscowości [...] parkingiem objęto (w pkt 1) działkę nr [...] przy ul. [...] (obok drogi nr [...]) oraz (w pkt 2) parkingi obok ulicy [...].

Załącznikiem nr [...] do ww. jest "Regulamin Korzystania z Parkingu Niestrzeżonego" – zwany dalej: "Regulaminem".

W dniu 3 czerwca 2019 r. Prokurator, działając na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) wniósł za pośrednictwem Rady Miejskiej w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. uchwałę organu nr [...] z dnia [...] r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...]), w części dotyczącej parkingów zlokalizowanych przy ul. [...] w [...], wymienionych w Załączniku nr [...] do uchwały oraz w zakresie zapisów § 7 ust. 1 i 2 oraz § 8 ust. 2 pkt 5 i 7 Regulaminu, zawartych w załączniku nr [...] do uchwały.

Skarżonej uchwale Prokurator zarzucił:

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13b ust. 1, 3, 4 ustawy z dnia 31 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), poprzez ustanowienie obowiązku ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na parkingach zlokalizowanych przy ul. [...] w [...], stanowiących element drogi publicznej, w sytuacji niepowołania w tym miejscu strefy płatnego parkowania,

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., poprzez wkroczenie w materię uregulowaną już ustawą lub zarezerwowaną

do regulacji w drodze innych aktów prawa miejscowego i unormowanie w Regulaminie:

1) w § 7 ust. 1 i 2 - odpowiedzialności za szkodę właściciela parkingu i zarządcy, podczas gdy kwestie te uregulowane są kompleksowo przepisami Kodeksu cywilnego,

2) w § 8 ust. 2 pkt 5 i 7 - zakazów, które zostały uregulowane już wprost lub można je wyinterpretować z przepisów obowiązujących, zawartych w aktach rangi ustawowej oraz w akcie prawa miejscowego – uchwale Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. Nr [...] "Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie".

W uzasadnieniu skargi Prokurator wywiódł, że zgodnie z treścią uchwały odnosi się ona do parkingów zlokalizowanych na trenach niebędących drogami publicznymi. W Załączniku nr [...] uchwały wskazano, że w miejscowości [...] takie kryteria spełniają parkingi zlokalizowane "obok ulicy [...]". Z takim stanowiskiem Prokurator nie zgodził się, wskazując, że parkingi usytuowane przy ulicy [...] znajdują się w pasie drogowym drogi gminnej, a zatem na drodze publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dalej: "u.p.d.".

Według Prokuratora, bezsporne jest, że ul. [...], na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. zaliczona jest do kategorii dróg gminnych, jest drogą publiczną. Pobieranie opłat za postój na parkingach znajdujących się w pasie drogowym drogi publicznej byłoby możliwe tylko w trybie art. 13 u.d.p., tj. po ustanowieniu w tym miejscu stosowną uchwałą strefy płatnego parkowania. Tym samym uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. istotnie narusza prawo albowiem ustanowiła obowiązek ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych m.in. na parkingach zlokalizowanych w [...] przy ul. [...], na terenie będącym drogą publiczną.

Prokurator stwierdził też, iż jest mu wiadome, że Rada Miejska w [...] uchwałą z dnia [...] (opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...].) zmieniła Załącznik nr [...] do uchwały Nr [...] z dnia [...] r., eliminując spośród parkingów niestrzeżonych usytuowane przy ul. [...]. Powyższe uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni jednak bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę, bowiem w sytuacji kiedy, na podstawie zaskarżonej uchwały, obywateli obciążono nieuprawnionymi publicznych opłatami za parkowanie pojazdów na wskazanych parkingach przy ul. [...], konieczne jest stwierdzenie nieważności uchwały w tej części z mocą wsteczną, celem umożliwienia dochodzenia zasadnych roszczeń o zwrot poniesionej opłaty.

Podnosząc istotne naruszenie prawa, tj. art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., w zakresie postanowień § 7 ust. 1 i 2 Regulaminu ( Załącznik nr [...]), Prokurator wskazał, że Rada Miejska na podstawie powyższej regulacji ustawowej nie była uprawniona do wprowadzenia do zaskarżonego aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilną. Wspierając się, poglądami orzecznictwa sądowoadministracyjnego Prokurator wskazywał, że uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takowe regulacje.

W tym zakresie Prokurator podniósł, iż w § 7 ust. 1 Regulaminu wskazano,

że właściciel parkingu nie ponosi odpowiedzialności za utratę lub uszkodzenie znajdujących się na parkingu pojazdów i rzeczy w nich pozostawionych, zarówno

w wyniku działań osób trzecich jak i siły wyżej, zaś w ust. 2 wyłączono odpowiedzialność zarządcy z tytułu szkód komunikacyjnych i parkingowych dotyczących pojazdów i osób korzystających z parkingu. Na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym Rada Miejska w [...] uprawniona była do uregulowania w "Regulaminie zasad i trybu korzystania z parkingów", które należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nie może też budzić wątpliwości, iż użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Jednakże na podstawie powyższej regulacji Rada Miejska nie była uprawniona do wprowadzenia do zaskarżonego aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że uchwala rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego,

co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. W ocenie Prokuratora powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (podobnie: WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 424/10; WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 300/11).

Wobec powyższego, umieszczenie w treści zaskarżonej uchwały regulacji dotyczącej odpowiedzialności cywilnej właściciela parkingu i zarządcy z tytułu wyrządzonych szkód w sytuacji gdy odpowiedzialność deliktowa została już uregulowana w art. 415 oraz art. 427, 428 i 430 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), stanowi niedopuszczalne powtarzanie w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 370/07, Lex nr 446997). Co prawda Rada Miejska stanowiąc przepis prawa miejscowego nie przytoczyła in extenso unormowań aktu prawnego wyższego rzędu, tj. ustawy kodeks cywilny, to jednak uchwalając § 7 ust. 1 i 2 "Regulaminu korzystania z parkingu niestrzeżonego", odnoszący się do odpowiedzialności za utratę lub uszkodzenie mienia oraz szkód "parkingowych i komunikacyjnych", w istocie wkroczyła w materie uregulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (wyrok NSA z 28 lutego 2003 r., I SA/Lu 882/02).

W § 8 ust. 2 pkt 5 "Regulaminu" wskazano, że w czasie postoju ma miejscu parkingowym zabronione jest pozostawianie w pojeździe zwierząt. Tymczasem zakaz ten można wyinterpretować z aktu wyższego rzędu jakim jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt ( Dz.U. z 2019r., poz. 122 t.j.), która w § 6 ust. 1a zakazuje znęcania się nad zwierzętami, zaś w ust. 2 pkt 17 przez znęcanie określa w szczególności wystawianie zwierzęcia domowego lub gospodarskiego na działanie warunków atmosferycznych, które zagrażają jego zdrowiu lub życiu.

W § 8 ust 2 pkt 7 tiret 1,7,8,11 "Regulaminu" wprowadzono zakazu palenia tytoniu, używania otwartego ognia, tankowania pojazdów, magazynowania paliw, substancji łatwopalnych i pustych pojemników po paliwie, który stanowi powielenie normy prawa powszechnie obwiązującego tj. art. 82 § 1 pkt 1 i 5 kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym "Kto dokonuje czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji, polegających niedozwolonym używaniu otwartego ognia, paleniu tytoniu i stosowaniu innych czynników mogących zainicjować zapłon materiałów palnych (...) nieprzestrzeganiu zasad bezpieczeństwa przy używaniu lub przechowywaniu materiałów niebezpiecznych pożarowo, w tym gazu płynnego w butlach (...) podlega karze aresztu, grzywny albo karze nagany".

W § 8 ust. 2 pkt 7 tiret 2 "Regulaminu" wprowadzono zakaz spożywania alkoholu; Zgodnie zaś z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości (Dz.U. z 2016 r., poz. 487 z późn. zmianami) zabrania się m.in. spożywania alkoholu w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, jednakże ze względu na ich charakter rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Powyższy przepis stanowi samodzielną delegację ustawową dla rady gminy do wprowadzenia w drodze odrębnej uchwały czasowego lub stałego zakazu spożywania napojów alkoholowych w niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ale ustanowienie go w Regulaminie korzystania z parkingu niestrzeżonego jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa.

W § 8 ust. 2 pkt 7 tiret 3 i 9 "Regulaminu" wprowadzono zakaz zaśmiecania oraz zakaz parkowania pojazdów z nieszczelnymi układami powodującymi wycieki, podczas gdy przedmiotowe zakazy uregulowane zostały w art. 145 kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym; "Kto zanieczyszcza łub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany".

W § 8 ust. 2 pkt 7 tiret 4 "Regulaminu" wprowadzono zakaz niszczenia urządzeń uregulowany w art. 143 § 1 kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym " Kto ze złośliwości lub swawoli utrudnia lub uniemożliwia korzystanie z urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności uszkadza lub usuwa przyrząd alarmowy, instalację oświetleniową, zegar, automat, telefon, oznaczenie nazwy miejscowości, ulicy, placu lub nieruchomości, urządzenie służące do utrzymania czystości lub ławkę, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny".

W § 8 ust. 2 pkt 7 tiret 5,6,10 "Regulaminu" wprowadzono zakaz naprawiania

i mycia pojazdów oraz wymiany lub uzupełnienia płynów w pojazdach (cieczy chłodzącej, oleju itp.) podczas gdy zakazy te uregulowano w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]. Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie (opublikowanej w Dz.U. Woj. [...] w dniu [...]) Regulamin ten w § 5 ust 2 wprowadził zakaz mycia pojazdów na nieruchomościach- przeznaczonych do użytku publicznego, zaś w ust. 4 pkt 2 zakaz dokonywania napraw i regulacji pojazdów samochodowych na nieruchomościach przeznaczonych do użytku publicznego.

W § 8 ust 2 pkt 7 tiret 12 "Regulaminu" wprowadzono także zakaz działania niezgodnego z przepisami BHP i PPOŻ, który stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, albowiem miejscowy ustawodawca nie jest uprawiony do regulowania kwestii przestrzegania ww. przepisów zawartych w aktach wyższego rzędu, które obowiązują niezależnie.

Zdaniem skarżącego Prokuratora, wydanie aktu prawa miejscowego polega

na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów, które w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach już obowiązujących, albo przepisy te uszczegóławiają

- w ramach ustawowego upoważnienia. Owa nowa jakość nie może więc polegać

na powtarzaniu lub modyfikowaniu przepisów aktów wyżej rangi albo równorzędnych, ale właściwych dla danej materii. Informacje zaś o zakazach wynikających z innych przepisów winny zostać zamieszczone, nie tak jak w niniejszej sprawie w uchwale, lecz na tablicy informacyjnej ze wskazaniem aktu źródłowego.

Podnosząc powyższe zarzuty, Prokurator wniósł

o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. Załącznika nr [...] w zakresie dotyczącym parkingów zlokalizowanych v miejscowości [...] przy ul. [...] oraz § 7 ust. 1 i 2 i § 8 ust. 2 pkt 5 i "Regulaminu korzystania z parkingu niestrzeżonego", stanowiącego Załącznik nr [...] do uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez pełnomocnika, będącego radcą prawnym, wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi, wskazując, że skarga została wniesiona po upływie ustawowego terminu do jej wniesienia. W przypadku skargi wnoszonej przez Prokuratora, zgodnie z art. 53 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi termin do jej wniesienia wynosi 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach sześć miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Zaskarżona przez Prokuratora uchwała weszła w życie przed dniem wejścia w życie art. 53 § 2a P.p.s.a. Prokuratora [...] wiąże więc termin 6 miesięcy do zaskarżenia tej uchwały, którego nie dochował. W przypadku nie uwzględnienia przez Sąd wniosku o odrzucenie skargi, organ wniósł o jej oddalenie w całości stwierdzając, że Rada Miejska w [...] w dniu [...] podjęła uchwalę nr [...] w sprawie zmiany Załącznika nr [...] do Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] w ten sposób wyłączając parking przy ul. [...] z załącznika nr [...] do uchwały. Co za tym idzie, na dzień wniesienia skargi skarżona uchwała w ww. zakresie już nie obowiązywała. Organ nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się tym kryterium, sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem sprawy objętej niniejszą skargą Prokuratora jest uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia zasad korzystania z parkingów, sposobu pobierania i wysokości opłat za parkowanie pojazdów na parkingach niestrzeżonych zlokalizowanych na terenach niebędących drogami publicznymi. Zaskarżona uchwała jest uchwałą wydaną z sprawie z zakresu administracji publicznej, stanowiąc przepisy prawa miejscowego, regulującego normami o charakterze generalnym prawa i obowiązki podmiotów korzystających z parkingu gminnego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

W związku z przedstawionym w odpowiedzi na skargę wnioskiem organu

o odrzucenie skargi stwierdzić należy, iż zgodnie z treścią art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W myśl art. 70 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r., poz. 740 ze zm.), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. W myśl art. 53 § 3 w zw. z art. 52 § 1 oraz art. 53 § 2a p.p.s.a., prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma jednak zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, co przesądza o dopuszczalności przedmiotowej skargi Prokuratora [...].

Dokonywana przez Sąd ocena zgodności zaskarżonej uchwały z prawem wymagała zatem skontrolowania prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych. Należy tu mieć w szczególności na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który zbudowany jest hierarchicznie, na zasadzie określonej w art. 87 ust. 1 Konstytucji. Wszystkie akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zharmonizowane ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu i wynikającymi z nich upoważnieniami do wydania danego aktu. Podstawą kompetencyjną do wydania zakwestionowanych przez Prokuratora przepisów skarżonej uchwały jest art. 40 ust. 1 u.s.g., z którego wprost wynika, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w niej określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy i przedmiotu regulacji. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają więc na celu uszczegółowienie przepisów powszechnie obowiązujących, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, w odniesieniu do określonej kwestii lokalnej i jej uwarunkowań.

Kompetencyjną podstawę do wydania zaskarżonego aktu stanowił art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., zgodnie z którym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej stanowiącego, iż jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej.

Z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wynika, iż organ stanowiący gminy posiada samoistną kompetencję do ustanowienia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej tj. do uchwalenia regulaminu określającego reguły postępowania przy korzystaniu z podlegającego gminie obiektu użyteczności publicznej, określając w szczególności obowiązki korzystających z danego obiektu, co wymaga sformułowania określonych nakazów lub zakazów mających na celu zapewnienie prawidłowego wykorzystania i funkcjonowania obiektu (urządzenia).

Określając szczegółowe regulacje prawa miejscowego jako normatywnego aktu wykonawczego, organ stanowiący nie może wykraczać poza materię wskazaną we wskazanych wyżej przepisach. Niezgodne ze wskazanymi normami upoważniającymi, a także konstytucyjną zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, byłyby zawarte w akcie prawa miejscowego odstępstwa od upoważnienia ustawowego, tj. od katalogu enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz art. 40 ust. 2 u.s.g. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte tą uchwałą (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w ustawowym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do zakazu obejmowania, zastępowania, czy też zmieniania w takim akcie materii ustawowej i zamieszczania w nim przepisów nie będących z nią powiązanych.

Mając powyższe na uwadze za zasadny uznać należy zarzut Prokuratora odnoszący się do regulacji przewidzianej w Załączniku nr [...] do zaskarżonej uchwały. Należy przyznać rację argumentacji skargi, że uchwała odnosiła się do prowadzonych przez Gminę parkingów zlokalizowanych na terenach niebędących drogami publicznymi, jednak – jak zauważył Prokurator i co przyznał organ, który podjął skarżoną uchwałę – wskazane w tym akcie parkingi zlokalizowane w miejscowości [...] "obok ulicy [...]", nie spełniały tego kryterium, gdyż zlokalizowane były w pasie drogi publicznej.

Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała organu z dnia [...] r.

we wskazanej części podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, wykraczając poza ustawowe granice regulacji, które mogły być nią objęte. Droga publiczna (także gminna) nie jest gminnym obiektem lub urządzeniem użyteczności publicznej w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (por. wyrok NSA O/Z we Wrocławiu z dnia 10 lipca 1992 r., sygn. akt SA/Wr 660/92, opubl. w Legalis nr 37355). Uprawnienie do ustalenia opłat, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie upoważniało więc gminy do ustalenia zaskarżoną uchwałą opłaty za korzystanie z parkingu usytuowanego na gminnej drodze publicznej. Normowanie i tryb korzystania z dróg publicznych przez gminy może mieć miejsce upoważnienia wynikającego z ustawy o drogach publicznych. Pobieranie opłat za postój na parkingach znajdujących się w pasie drogowym drogi publicznej, jest możliwe wyłącznie w trybie przepisów art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13b u.d.p., tj. po ustanowieniu w pasie drogowym strefy płatnego parkowania.

Materia ta stanowi też osobny i wyłączny przedmiot uregulowania aktem prawa miejscowego. W zaistniałej sytuacji Rada Gminy zaskarżoną uchwałą rozszerzyła zatem swe kompetencje poza granice normatywne określone w art. 40 ust. 2 pkt 4.

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał za zasadny wniosek Prokuratora

o stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej parkingów zlokalizowanych przy ul. [...] w [...] wymienionych w Załączniku nr [...]

do uchwały i to niezależnie od tego, jaki okres upłynął od jej podjęcia. Wprawdzie Rada Miejska w [...] podjęła dnia [...] r. uchwałę nr [...] sprawie zmiany Załącznika nr [...] do zaskarżonej uchwały, eliminując spośród parkingów niestrzeżonych te usytuowane przy ww. ulicy, ale powoduje to konsekwencje prawne, które przerywają skutek prawny ex nunc, tj. od dnia jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia. Natomiast stwierdzenie nieważności oddziałuje wstecz (ex tunc), tj. od chwili jej podjęcia, co ma zasadnicze znaczenie dla czynności dokonanych na podstawie uchwały lub innych jej prawnych następstw.

Uchylenie uchwały przez organ, który ją podjął nie czyni zatem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu w całości lub w części. Tego rodzaju rozstrzygnięcie powoduje, że uchwała lub jej część już od chwili jej uchwalenia nie była zdolna do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Możliwość podważenia czynności i następstw, jakie mogły powstać w okresie poprzedzającym uchylenie części zaskarżonej uchwały, stanowi argument przeciwko uznaniu argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę, zawierającej wniosek o umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie.

W odniesieniu do pozostałych kwestionowanych skargą przepisów uchwały,

tj. § 7 ust. 1 i 2 i § 8 ust. 2 pkt 5 i 7 Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, stanowiącego Regulamin korzystania z parkingu niestrzeżonego, które skarżący Prokurator uznał za istotnie naruszające art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Sąd nie podzielił stanowiska Prokuratora, uznając, że brak jest podstaw do uznania, że zarzucane w tym zakresie w skardze naruszenia mają charakter naruszeń istotnych, które miałyby skutkować nieważnością ww. przepisów uchwały.

Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g., stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego ustanowionego przez organ gminy związane jest z ustaleniem, iż doszło do istotnego naruszenia prawa. W przepisie tym stwierdza się, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zrządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Przyjąć zatem należy, iż chodzi o naruszenia przepisów określających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa materialnego przez wadliwą wykładnię oraz istotne naruszenie przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów, wywołujące określone skutki normatywne, przejawiające się w ustanowieniu lub modyfikacji praw lub obowiązków adresatów ustanowionych norm.

Jak już wyżej wskazano kompetencją rady gminy do wydania przedmiotowej uchwały wynika z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., zgodnie z którym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Legalność takiego aktu należy oceniać przez pryzmat zachowania wyżej przedstawionych zasad stanowienia aktów prawa miejscowego z uwzględnieniem specyfiki przedmiotu regulacji. W niniejszym wypadku chodzi o zasady (regulamin) korzystania z obiektu użyteczności publicznej, jakim jest prowadzony przez Gminę parking niestrzeżony. Regulamin winien uwzględniając specyfikę danego obiektu użyteczności publicznej w celu zapewnienia sprawnego i nienaruszające praw innych podmiotów, wynikających z norm wyższego rzędu, korzystania z danego obiektu.

Regulamin stanowi zatem zespół zasad związanych z korzystaniem z danego obiektu użyteczności publicznej, w tym wypadku - parkingu niestrzeżonego.

Aby należycie spełniać swą funkcję regulacyjną, regulamin powinien określać najistotniejsze dla prawidłowego funkcjonowania prawa i obowiązki osób korzystających z danego obiektu użyteczności publicznej. W związku z charakterem parkingu niestrzeżonego istotna jest zatem wskazana w § 7 ust. 1 i 2 informacja, iż właściciel parkingu (Gmina [...]) nie ponosi odpowiedzialności za utratę lub uszkodzenie znajdujących się na parkingu pojazdów i rzeczy w nich pozostawionych, zarówno w wyniku działań osób trzecich jak i siły wyższej, a także za szkody parkingowe lub komunikacyjne.

W ocenie Sądu powyższy zapis Regulaminu ma znaczenie informacyjne, iż jest to parking niestrzeżony i brak podstaw do twierdzenia, że modyfikuje on zasady odpowiedzialności cywilnej określone w art. 415, 427, 428 i 430 Kodeksu cywilnego,

co zarzuca Prokurator, który jednak takiego skutku i następstwa regulacji § 7 ust. 1 i 2 Regulaminu nie wykazał, a w ocenie Sądu one nie zachodzą. Regulacja ta nie modyfikuje w żaden sposób wynikających z przepisów Kodeksu cywilnego zasad odpowiedzialności sprawcy ewentualnej szkody, a także odpowiedzialności podmiotu prowadzącego parking za szkody powstałe z jego winy lub ryzyka wynikające np. ze stanu technicznego parkingu, czy innych zaniedbań, bądź naruszeń prawa, z którymi przepisy ustaw wiążą odpowiedzialność prawną.

Podobnie należy odnieść się do zarzutów odnoszących się do § 8 ust. 1 pkt 5,

stanowiącego, że w czasie postoju na miejscu parkingowym zabronione jest pozostawianie w pojeździe zwierząt.

Podnoszona przez Prokuratora okoliczność, że taką normę można wyinterpretować z przepisów ustawy o ochronie zwierząt, nie daje podstaw do twierdzenia, że kwestionowany tu przepis regulaminu reguluje to, co zostało już uregulowane w innych przepisach (aktach prawnych). Kwestionowany tu przepis nie stanowi ani prostego powtórzenia przepisu ustawy o ochronie zwierząt, ani jego modyfikacji. Nie można też uznać, że przepis ten wydany został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego do wydania zaskarżonej uchwały, która w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. uprawnia organ stanowiący gminy do ustanowienia zasad korzystania i trybu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej, a określone we wskazanym przepisie zachowania mieści się w zakresie powyższego upoważnienia.

Stanowi też istotne ze społecznego punktu widzenia przypomnienie dla korzystających z parkingu o takim obowiązku (zakazie), w szczególności w kontekście głośnych przypadków niestosowania się niektórych właścicieli aut do tego obowiązku.

W ocenie Sądu zatem, zamieszczenie w Regulaminie takiego zapisu nie stanowi istotnego naruszenie prawa. Nie nakłada on bowiem na korzystających z parkingu jakiegoś dodatkowego obowiązku lub zakazu, a jest ściśle związany z regulacyjną funkcją tego aktu, uszczegółowiając w odniesieniu do przedmiotu regulacji przepis zawarty w akcie wyższego rzędu. Należy zauważyć i podkreślić, że wskazywane przez skarżącego Prokuratora przepisy innych ustaw czy aktów, z których można byłoby wyinterpretować zakwestionowane przez Prokuratora nakazy lub zakazy nie odnoszą się wprost do korzystania z parkingu. Zawarcie ich w regulaminie parkingu stanowi zatem uszczegółowienie tych norm w odniesieniu do parkingu jako obiektu użyteczności publicznej, prowadzonego przez Gminę.

Powyższe uwagi ogólne odnoszą się również do pozostałych zakwestionowanych w skardze zakazów wymienionych w § 8 pkt 7, który zawiera zestawienie (katalog) szczególnie niepożądanych, zachowań, na terenie parkingu będącego miejscem publicznym (zakaz zaśmiecania, niszczenia urządzeń, naruszania przepisów BHP i p.poż. mycia samochodów lub wymiany płynów).

Podstawą odpowiedzialności za naruszenie tych zakazów nie będzie bowiem kwestionowany tu przepis Regulaminu, lecz stosowny przepis ustawy, jednakże przypomnienie o tym korzystającym z parkingu posiada istotną wartość informacyjną,

a także perswazyjną i wychowawczą, co w regulaminie, jako zbiorze zasad postępowania może być dopuszczalne, a także wskazane.

Okoliczność, że powyższe zakazy (normy) wynikają z innych obowiązujących aktów prawa, nie daje podstaw do uznania, że ich przypomnienie w Regulaminie stanowi istotne naruszenie prawa. Oczywiście treść obowiązujących przepisów prawnych można byłoby zamieścić na innej tablicy informacyjnej na terenie parkingu, zawierającej wyciągi ze wskazanych w skardze w odniesieniu do § 8 pkt 7 ustaw czy innych aktów, ale można wątpić, czy przytoczenie samego przepisu prawa byłoby równie skuteczne, jak skrótowo ale jednoznaczne przypomnienie ich w ogólnodostępnym regulaminie, który stanowi zasadniczy punkt odniesienia i źródło informacji dla osoby korzystającej z parkingu.

Część podnoszonych tu przez Prokuratora argumentów nawiązuje do regulacji zawartych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.), których naruszenie

w orzecznictwie sądów administracyjnych często stanowiło przesłankę do kwestionowania niezgodnych z tymi zasadami przepisów aktów prawa miejscowego, Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż określone

w ww. rozporządzeniu zasady techniki prawodawczej mają jedynie charakter – zaleceń o charakterze technicznym, a nie norm bezwzględnie obowiązujących, co zresztą również zostało potwierdzone w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2014/12). Zatem samo naruszenie zasad techniki prawodawczej, jako zbioru zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa, nie przesądza o istotnej sprzeczności zakwestionowanych przez Prokuratora przepisów załącznika nr [...] do zaskarżonej uchwały z prawem. Wprawdzie można zgodzić się z Prokuratorem, że zakwestionowane przez niego przepisy, nie mogą stanowić przykładu poprawnego zastosowania przez organ zasad techniki prawodawczej, jednakże – zdaniem Sądu – nie daje to podstaw do uznania, iż stanowi to istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności tych przepisów i upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.,

Skoro zakwestionowane przez Prokuratora postanowienia mieszczą się

w zakresie upoważnienia wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., ani nie modyfikują regulacji wynikających z innych obowiązujących aktów prawnych, a tylko w takich sytuacjach można byłoby twierdzić, że doszło do istotnego naruszenia prawa (por. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1054/13; WSA w Poznaniu z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 149/13; WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 401/09; WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1491/11; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 28/17; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 28/18; opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Ponadto zaznaczyć należy, iż w praktyce stosowania prawa stosowane są reguły wykładni, w tym reguły kolizyjne, pozwalające usunąć rzekome niezgodności między przepisem prawa miejscowego, a aktem wyższego rzędu i jednoznacznie stwierdzić, jaki jest obowiązujący stan prawny, co czyni wyrażone w skardze obawy Prokuratora w tym zakresie niezasadnymi.

Sąd stwierdził zatem nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej parkingów zlokalizowanych przy ul. [...] w [...] wymienionych w załączniku Nr [...] do tej uchwały, uznając, że wskazana treść załącznika, wprowadzając opłaty za parkowanie samochodów w pasie drogi publicznej, bez ustanowienia w tym miejscu strefy płatnego parkowania w sposób istotny narusza prawo, co uzasadnia jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w pkt I sentencji wyroku W zakresie zarzutów odnoszących się do § 7 st. 1 i 2 oraz § 8 ust. 2 pkt 5 i 7 Załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały, Sąd - stwierdzając brak przesłanki istotnego naruszenia prawa - skargę oddalił, o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ww. ustawy.