Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 397/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 138 par 1 pkt 2 , art 7 , art 77 oraz art 107 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant : starszy referent Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skarg R. N. i M. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia 25 lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania i zmiany decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej R. N. oraz na rzecz skarżącego M. N. kwoty po 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...].[...] z 31 lipca 2017 r., znak: [...] zmienił decyzję z 17 grudnia 2010 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: Przebudowa budynku mieszkalno-usługowego oficyny tylnej i bocznej wraz z dobudową balkonów komunikacyjnych w części elewacji południowo-wschodniej i południowo- zachodniej, przebudowa konstrukcji więźby dachowej w części oficyny tylnej i bocznej (bez zmiany istniejących parametrów w tym wysokościowych i nachylenia połaci dachowych) podbijanie części fundamentów w ścianie północno-zachodniej (wspólnej z nieruchomością zlokalizowaną na działce nr [...] obr. [...]) budowa kotłowni gazowej wraz z jej instalacja, oraz zmiana sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkaniowe wraz z przebudową wewnętrznych instalacji - II etap, ul. [...], dz. nr [...] obr. [...], przeniesioną decyzją nr [...] z 16 grudnia 2015 r., znak: [...],

oraz zatwierdził projekt budowlany zamienny w zakresie: nadbudowy budynku w części oficyny bocznej i oficyny tylnej do wysokości budynku frontowego, wykonanie balkonu komunikacyjnego w kondygnacjach poddasza, zaprojektowaniu w poddaszu 3 samodzielnych lokali mieszkalnych zamiast mieszkań dwupoziomowych na III piętrze w poddaszu, zmiany konstrukcji klatki schodowej oficyny tylnej z drewnianej na żelbetową wykończoną drewnem, przebudowy klatki schodowej do piwnicy, zmiany użytkowania piwnicy na lokal usługowy wraz z budową instalacji wentylacji mechanicznej w piwnicy, budowy kotłowni gazowej c.o. w kondygnacji poddasza, budowy pomieszczenia dla stacji transformatora w kondygnacji piwnic (pod terenem podwórca).

W odwołaniu od tej decyzji zarzucono organowi I instancji, iż zatwierdził projekt budowlany zamienny, który został sporządzony niezgodnie z prawem służebności wpisanym w księgę wieczystą, jak również jego zakres przekracza zakres pozwolenia konserwatorskiego. Zdaniem odwołujących się funkcja i wysokość planowanego budynku jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie powinna być w nim umieszczona stacja transformatora.

Ww. decyzja z 31 lipca 2017 r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z 8 listopada 2017 r., znak: [...] Na skutek zaskarżenia decyzji organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, została ona uchylona wyrokiem z 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 55/18. Wyrok stał się prawomocny 30 czerwca 2018 r. Z uzasadnienia wyroku wynika, iż uznał on skargę na decyzję Wojewody w zakresie zarzucanego braku zgodności projektu budowlanego zamiennego z decyzją Konserwatora Zabytków, jak również braku jednoznacznej i dokładnej informacji, które roboty budowlane zostały wykonane, a które niewykonane - podlegają zmianie w projekcie budowlanym zamiennym.

Wojewoda w decyzji z 25 lutego 2019 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. - uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji z 31 lipca 2017 r. w części udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie:

nadbudowy budynku w części oficyny bocznej i tylnej do wysokości budynku frontowego; budowy balkonu komunikacyjnego w kondygnacji poddasza w oficynie bocznej i tylnej; wydzielenia 3 samodzielnych lokali mieszkalnych w oficynie bocznej zamiast mieszkań dwupoziomowych na III piętrze i poddaszu w zakresie wydzielenia lokali ścianami działowymi, zamknięcia otworów w stropie międzykondygnacyjnym, budowy instalacji wewnętrznych wykonania otworów w ścianie zewnętrznej od strony podwórca wraz z zamontowaniem stolarki okiennej i drzwiowej; budowy żelbetowej klatki schodowej w oficynie tylnej w ramach zmiany konstrukcji klatki schodowej oficyny tylnej z drewnianej na żelbetową wykończoną drewnem; budowy instalacji wentylacji mechanicznej w piwnicy; budowy kotłowni gazowej c.o. w kondygnacji poddasza; budowy pomieszczenia stacji transformatora w kondygnacji piwnic (pod terenem podwórca) i w tym zakresie orzekł o umorzeniu postępowania przed organem I instancji, w pozostałym zakresie utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów związanych z rozbieżnością zakresu planowanej inwestycji z zakresem pozwolenia konserwatorskiego wyjaśnił, że budynek będący przedmiotem planowanych robót budowlanych określonych w omawianym projekcie budowlanym zamiennym jest wpisany do rejestru zabytków pod nr [...], z 6 listopada 1984 r. Inwestor dla planowanej zmiany projektu budowlanego uzyskał również zmianę pozwolenia konserwatorskiego nr [...] z 18 października 2010 r., [...], wydaną w drodze decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z 27 października 2016 r.

Dalej zaznaczono, że inwestor załączył do akt sprawy pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 3 grudnia 2018 r. dotyczące wyjaśnienia treści decyzji Nr [...] z dnia 27 października 2016 r. w sprawie zmiany pozwolenia konserwatorskiego nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, w ww. piśmie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. wyjaśnił, że decyzja nr [...] z 27 października 2016 r. została wydana dla inwestycji w zakresie: nadbudowa budynku części oficyny bocznej i oficyny tylnej do wysokości budynku frontowego, wykonanie balkonu komunikacyjnego poddasza (...). ........

W konsekwencji powyższego, organ odwoławczy uznał, że zakres projektu budowlanego zamiennego jest zbieżny z zakresem inwestycji, dla którego [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. wydał decyzję nr [...] z 27 października 2016 r.

W dalszej kolejności, powołując się na wiążące zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyroku z 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 55/18, wskazano, że do wniosku z 30 marca 2017 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego inwestor załączył potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię dziennika budowy (k. 3-17 akt organu I instancji) dotyczącego inwestycji prowadzonej na podstawie decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z 17 grudnia 2010 r. Z treści tego dowodu wynika, że od 1 lutego 2011 r. (decyzja stała się ostateczna 18 stycznia 2011 r.) w ramach przebudowy budynku mieszkalno-usługowego oficyny tylnej i bocznej przeprowadzono dobudowę balkonów komunikacyjnych w części elewacji południowo-wschodniej i południowo-zachodniej na I poziomie, podbicie części fundamentów w ścianie północno-zachodniej, budowę kotłowni gazowej, oraz w ramach zmiany sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkaniowe, budowę stropu między III i IV kondygnacją. Roboty budowlane były prowadzone do 30 czerwca 2016 r. Zdaniem organu II instancji, oznacza to, że roboty budowlane wykonane do 30 marca 2017 r. (do złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego) nie przekraczały zakresu decyzji podstawowej z 17 grudnia 2010 r.

Dalej organ odwoławczy ustalił, że decyzja Prezydenta Miasta K. z 31 lipca 2017 r. w okresie od 8 listopad 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. pozostawała w obiegu prawnym i na jej podstawie możliwe było prowadzenie robót budowlanych przy omawianej inwestycji.

Następnie wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - powiat grodzki, decyzją z 16 sierpnia 2018 r., znak: [...], nakazał inwestorowi zaniechanie prowadzenia dalszych robót budowlanych. W decyzji tej jasno określono wykonany zakres robót budowlanych: nadbudowa budynku w części oficyny bocznej i tylnej do wysokości budynku frontowego; budowa balkonu komunikacyjnego w kondygnacji poddasza w oficynie bocznej i tylnej; wydzielenie 3 samodzielnych lokali mieszkalnych w oficynie bocznej zamiast mieszkań dwupoziomowych na III piętrze i poddaszu w zakresie wydzielenia lokali ścianami działowymi, zamknięcia otworów w stropie międzykondygnacyjnym, budowa instalacji wewnętrznych, wykonania otworów w ścianie zewnętrznej od strony podwórca wraz z zamontowaniem stolarki okiennej i drzwiowej; budowa żelbetowej klatki schodowej w oficynie tylnej w ramach zmiany konstrukcji klatki schodowej oficyny tylnej z drewnianej na żelbetową wykończoną drewnem; budowa instalacji wentylacji mechanicznej w piwnicy; budowa kotłowni gazowej c.o. w kondygnacji poddasza; budowa pomieszczenia stacji transformatora w kondygnacji piwnic (pod terenem podwórca).

W ocenie organu II instancji, z powyższej decyzji PINB wynika, że opisany zakres inwestycji został wykonany do kontroli przeprowadzonej 5 czerwca 2018 r., na podstawie decyzji z 31 lipca 2017 r. i został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, polskimi normami i sztuką budowlaną, co potwierdzają wpisy dokonane w dzienniku budowy przez osoby uprawnione.

Zdaniem Wojewody, ww. decyzja PINB z 16 sierpnia 2018 r. ma podwójne znaczenie w niniejszym postępowaniu: po pierwsze jest dowodem na prawidłowo prowadzone roboty budowlane; po drugie wskazuje zakres robót budowlanych wykonanych w ramach przedmiotowej inwestycji, co do którego organy administracji architektonicznej nie mogą obecnie orzec o pozwoleniu na budowę ponieważ nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych (art. 32 ust. 4a Pb). Ta ostatnia okoliczność sprawy przesądza o obowiązku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji Prezydenta Miasta K. z 31 lipca 2017 r. w zakresie pozwolenia na budowę części inwestycji, której wykonanie zostało potwierdzone we wskazanej decyzji PINB z 16 sierpnia 2018 r. Organ odwoławczy uznał, że w tym zakresie również należy umorzyć postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do pozostałego zakresu wniosku o zatwierdzenie projektu budowalnego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę robót niewykonanych, Wojewoda wyjaśnił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpatruje sprawę m.in. na podstawie art. 35 ust. 1. Pb. W oparciu o ten przepis ustalono, że:

-projekt budowlany zamienny jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie (§ 71 ust. 1 uchwały nr XII/131/11 Rady Miasta K. z dnia 13 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "STARE MIASTO");

- omawiana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia i nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Budynek mieszkalno-usługowy nie jest zaliczany do obiektów generujących hałas, zanieczyszczenie powietrza, czy drgania;

- dołączono oświadczenie o prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr [...] obr. [...] (art. 32 ust. 4 Pb).

Organ odwoławczy uznał, że projekt budowlany zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest kompletna (art. 35 ust. 1 Pb).

Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż projekt budowlany zamienny narusza służebność wpisaną do księgi wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości na działce nr [...], organ II instancji wyjaśnił, że w księdze tej wpisano ograniczone prawo rzeczowe polegające na ustanowieniu służebności światła i widoku na podwórze niniejszej realności z zakazem stawiania budynków na tym podwórzu. Z treści wpisanej służebności wynika, że celem zapewnienia światła i widoku oknom pomieszczeń skierowanych na podwórze budynku na działce nr [...] wprowadzono zakaz zabudowy tego podwórza. Z treści projektu budowlanego zamiennego wynika, że zakres planowanych robót budowlanych nie dotyczy zabudowy omawianego podwórza, lecz nadbudowy oficyny bocznej i tylnej, obie usytuowane są w północnej części nieruchomości więc ich nadbudowa nie naruszy powyższej służebności światła i widoku.

Wskazano, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzono zakaz nadbudowy oficyn, za wyjątkiem oficyn objętych ochroną konserwatorską częściową, pod warunkiem nie przekroczenia wysokości kalenicy budynku frontowego na danej posesji (§10 ust. 4 pkt l lit. g w związku z § 71 ust. 3 pkt 2 lit. c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W omawianym przypadku planowana nadbudowa oficyny objętej ochroną konserwatorską nie przekracza wysokości kalenicy budynku frontowego, zatem planowana inwestycja w tym zakresie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że jedyną zmianą sposobu użytkowania, na którą zgodę wydano skarżoną decyzją jest zmiana sposobu użytkowania piwnicy na lokal usługowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje możliwość lokalizacji lokali usługowych, na dwóch pierwszych kondygnacjach nadziemnych budynków, a także w kondygnacjach podziemnych (§71 ust. 3 pkt 5).

W odpowiedzi na zarzut dotyczący usytuowania w piwnicy oficyny stacji transformatora, Wojewoda wskazał, że w przeznaczeniu podstawowym terenu zawierają się odpowiednio elementy niezbędne dla jego urządzenia i funkcjonowania, takie jak: urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektów, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej (§ 71 ust. 2 ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Organy administracji nie mają podstaw do oceny zasadności danej inwestycji.

Powyższa decyzja Wojewody została zaskarżona skargą wniesioną przez R. N., reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika oraz - r.p.r. D. P. oraz sprzeciwem wniesionym przez M. N., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika – adw. P.. M..

Skarżąca R.. N. w swojej skardze zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1.art. 141 §4 ppsa w związku niezastosowaniem się organu do wskazówek sądu co do dalszego postępowania m.in. poprzez brak zweryfikowania kręgu stron i zapewnienia w nim udział wszystkim podmiotom, którym formalnie status strony przysługuje, ponadto poprzez brak prawidłowego określenia zakresu prac wykonanych przez inwestora do czasu wydania zaskarżonej decyzji;

2. art.7, art. 77, art. 8 kpa w związku z zaniechaniem podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Ponadto organ II instancji nie rozpoznał wszystkich zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu bądź rozpoznał je w sposób lakoniczny sprzeczny z ogólnymi zasadami postępowania;

3.art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, w związku z art. 4 prawa budowlanego, oraz art. 140 i następnymi przepisami Kodeksu cywilnego, w związku z niedostrzeżeniem, że przedmiotowe pozwolenie na budowę ingeruje w prawo własności skarżących, jak również realizacja inwestycji doprowadzi do immisji pośrednich.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej.

M. N. w sprzeciwie od ww. decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisu stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a to:

- art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie uchylenia zaskarżonej decyzji nr [...].[...] Prezydenta Miasta K. z dnia 31 lipca 2017 r. w części udzielenia pozwolenia na budowę oraz umarzenia postępowania przed organem I Instancji, a w pozostałym zakresie utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a, poprzez co przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ jako podstawę prawną rzeczonej decyzji powinien był wskazać art. 138 § 2 k.p.a, z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 31 lipca 2017 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

2) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 31 lipca 2017 r., w części udzielenia pozwolenia na budowę oraz umorzenie postępowania przed organem I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy oraz zaniechanie orzeczenia co do istoty sprawy, podczas gdy organ II instancji w świetle obowiązujących przepisów kpa , uchylając zaskarżoną decyzję organu I instancji w części , był zobligowany do orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy oraz jednocześnie nie uchylając ww. decyzji w całości nie był uprawniony do umorzenia postępowania w części oraz orzeczenia o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

- 64a p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a w zw. z art. 64 c § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 9 ,a. poprzez udzielenie przez tut. organ błędnego pouczenia w postaci informacji, iż na niniejszą decyzję przysługuje prawo sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podczas gdy środkiem odwoławczym jest skarga do sądu administracyjnego

- 107 § 1 pkt 9 k.p.a. w zw. § 2 ust. 1 pkt 6a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2003 nr 221 póz. 2193 z późn. zm.) poprzez udzielenie błędnego pouczenia w postaci informacji, iż opłata za wniesienie sprzeciwu wynosi 200,00 zł, podczas gdy na mocy obowiązujących przepisów wykonawczych wydanych na postawie art. 233 p.p.s.a opłata za wniesienie sprzeciwu wynosi 100,00 zł.

- art. 7 kpa w zw. z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a poprzez stwierdzenie, iż projekt budowlany zamienny nie przewiduje podwyższenia oficyny oraz zmiany konstrukcji i kształtu więźby dachowej oraz, że roboty budowlane wykonane na jego podstawie nie przekraczały zakresu wydawanych w postępowaniu decyzji, a to decyzji podstawowej z dnia 17 grudnia 2010 r. oraz decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - powiat grodzki z dnia 16 sierpnia 2018 r. , pomijając przy tym wytyczne [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie zmiany konserwatorskiego nr [...] z dnia 27 października 2016 r., podczas gdy projekt budowalny zamienny jest z nimi sprzeczny, gdyż przewiduje podwyższenia oficyny, przy jednoczesnej zmianie kształtu dachu, co zostało podkreślone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dn kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 55/18,

- art. 7 k.p.a w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie decyzji, które sprowadza się tylko do zdawkowych i wyrywkowych konkluzji, opartych na uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 55/18, podczas Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku jasno wskazał wytyczne jakimi powinien kierować się tut. organ wydając rzeczoną decyzję.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie, o jej uchylnie w całości.

Wojewoda w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w prawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.)

W przedmiotowej sprawie Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy uwzględnić okoliczność, że sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 55/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi R. N., M. N., H. S. i A. S. na decyzję Wojewody z dnia 8 listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego:

I. odrzucił skargę wniesioną przez H. S. i A. S.,

II. w uwzględnieniu skargi R. N. i M. N. uchylił zaskarżoną decyzję.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy oraz orzekający aktualnie Sąd są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Reguła wyrażona w art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Przez ocenę prawną, o której mowa w przywołanym przepisie, powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 153, WK 2016). W orzecznictwie podkreśla się, że rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych m.in. z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1350/12; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 332/13, oba orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA).

Nadto dodać należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis tej regulacji polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit., Komentarz do art. 170). Ani organ, ani sąd nie mogą inaczej i na nowo sformułować oceny prawnej, która już raz została sformułowana w sprawie i są zobowiązane podporządkować się jej w pełnym zakresie. Co więcej, sąd ponownie orzekający jest zobowiązany wskazać, czy organ do tej oceny się zastosował, co jest warunkiem legalności zachowania organu w sprawie. Natomiast niezastosowanie się przez sąd pierwszej instancji do oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wydanym w tej samej sprawie orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa, tj. art. 153 p.p.s.a.

W swoim poprzednim wyroku tut. sąd stwierdził, że cyt:. " w ponownym postępowaniu, zakreślając stosowny w tym zakresie termin, organ zobowiąże inwestora do przedłożenia decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, z której wynikać będzie zgoda na zmianę parametrów wysokościowych i nachylenia połaci dachowych przedmiotowego obiektu oraz do wykazania, że prace budowlane, na które pozwolenia udzielała decyzja nr [...] z 17 grudnia 2010 r., nie były w całości zrealizowane. Po spełnieniu w/w warunków, zachodzić będą podstawy do wydania decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, tj. takiej jak zaskarżona. W przypadku natomiast jeśli inwestor nie wykona nałożonych obowiązków, organ rozstrzygnie sprawę stosownie do zaistniałych okoliczności. Przy czym jeśli inwestor nie przedłoży wymaganej decyzji od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, projekt zamienny wymagał będzie zmiany doprowadzającej go do zgodności z decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie zmiany pozwolenia konserwatorskiego Nr [...] z dnia 27 października 2016 r. Natomiast w przypadku gdyby się okazało, że roboty budowlane na które pozwolenia udzielała decyzja nr [...] z 17 grudnia 2010 r. zostały w całości zrealizowane, wydanie decyzji zmieniającej będzie niedopuszczalne, a inwestor celem zrealizowania prac budowlanych, które planuje, winien będzie uzyskać nowe pozwolenie na budowę".

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda wydał zaskarżone obecnie do Sądu rozstrzygnięcie, w którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. częściowo uchylił decyzję organu I instancji z 31 lipca 2017 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem I instancji, w pozostałym zakresie utrzymał decyzje organu I instancji w mocy.

Wbrew zarzutowi podniesionemu w skardze M. N., organ odwoławczy, w przypadku zaistnienia ku temu przesłanek stosownie do brzmienia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może wydać decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości lub w części. Decyzja ta określana jest w doktrynie mianem decyzji kasacyjnej typowej (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 547). Jednakże od rozstrzygnięcia takiego przysługuje skarga do sądu adminisatrcyjnego, a nie sprzeciw – jak błędnie poczuł w swojej decyzji Wojewoda, który stosownie do art. 64 a p.p.s.a. jest wnoszony od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Naruszanie to jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem zarówno skarga R. N. jak i "sprzeciw" M. N. (w istocie będący skargą) zostały rozpoznane przez Sąd, a strony nie poniosły żadnych ujemnych konsekwencji procesowych związanych z błędnym pouczeniem zawartym w zaskarżonej decyzji.

Kluczową kwestią w tej sprawie, mającą wpływ na jej rozstrzygniecie, było niezastosowanie się do wskazań zawartych w ww. wyroku WSA w Krakowie z dnia 4.04. 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 55/18, w którym zobowiązano inwestora do przedłożenia decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, z której wynikać będzie zgoda na zmianę parametrów wysokościowych i nachylenia połaci dachowych przedmiotowego obiektu oraz do wykazania, że prace budowlane, na które pozwolenia udzielała decyzja nr [...] z 17 grudnia 2010 r., nie były w całości zrealizowane. Po spełnieniu w/w warunków, zachodzić będą podstawy do wydania decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, tj. takiej jak zaskarżona".

W przedmiotowej sprawie Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu orzekł bowiem o częściowym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji z 31 lipca 2017 r., pomimo nie przedłożenia przez inwestora stosownej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Zamiast wskazanej wyżej w wyroku WSA w Krakowie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków inwestor w toku postępowania przed organem odwoławczym przedłożył kolejne pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 3 grudnia 2018 r. dotyczące "wyjaśnienia treści decyzji Nr [...] z dnia 27 października 2016 r. w sprawie zmiany pozwolenia konserwatorskiego nr [...] dla kamienicy przy ul. [...] w K.". (k. 57 a.a.) W piśmie tym [...]i Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. wyjaśnił, że przedmiotowa decyzja nr [...] z 27 października 2016 r. została wydana w oparciu o dołączoną do wniosku z dnia 01.08.2016 roku dokumentacje budowlaną pt: "Projekt architektoniczno-budowlany zamienny do: Temat opracowania: Przebudowa budynku mieszkalno-usługowego oficyny tylnej i bocznej wraz z dobudowa balkonów komunikacyjnych w części elewacji południowo-wschodniej i południowo-zachodniej, przebudowa konstrukcji więźby dachowej w części oficyny tylnej i bocznej (bez zmian istniejących parametrów w tym wysokościowych i nachylenia połaci dachowych) podbijanie części fundamentów w ścianie północno-zachodniej (wspólnej z nieruchomością zlokalizowaną na dz. nr [...] obr. [...] budowa kotłowni gazowej wraz z jej instalacją oraz zmiana sposobu użytkowania na cele mieszkalne wraz z przebudową wewn. inst: wod-kan., elektrycznej oraz c.o.-II etap ul. [...] dz. nr [...], obr. l [...]". W dalszej części tego pisma MWKZ podał, że : "Przedmiotowa dokumentacja wskazuje na następujące rozwiązania zamienne w stosunku do projektu pierwotnego zatwierdzonego decyzją MWKZ Nr [...] z dnia 18.10.2010 roku (zgodnie z opisem zawartym w niniejszej dokumentacji): nadbudowa budynku części oficyny bocznej i oficyny tylnej do wysokości budynku frontowego, wykonanie balkonu komunikacyjnego poddasza, zaprojektowanie w poddaszu 3 samodzielnych lokali mieszkalnych (...).

Z analizy powyższego pisma w żadnym razie nie wynika wniosek wysunięty przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji (s. 3 uzasadnienia) jakoby MWKZ stwierdził, "że decyzja nr [...] z 27 października 2016 r. została wydana dla inwestycji w zakresie: nadbudowa budynku części oficyny bocznej i oficyny tylnej do wysokości budynku frontowego, wykonanie balkonu komunikacyjnego poddasza, zaprojektowanie w poddaszu 3 samodzielnych lokali mieszkalnych zamiast mieszkań dwupoziomowych na II piętrze i w poddaszu (...)".

Również jako rażąco mijające się z prawdą należy uznać konstatację Wojewody zawartą na 3 s. uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż "Zakres projektu budowlanego zamiennego jest zbieżny z zakresem inwestycji, dla którego [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. wydał decyzję nr [...] z 27 października 2016 r."

Podkreślenia bowiem wymaga w tym miejscu, że zatwierdzony decyzją organu I instancji z 31 lipca 2017 r. projekt zamienny dot. m.in. nadbudowy budynku w części oficyny bocznej i oficyny tylnej do wysokości budynku frontowego (...), tymczasem MWKZ w decyzji z 27 października 2016 r. zamienił zakres dotychczasowego pozwolenia konserwatorskiego z 18 października 2010 r. obejmując nim: "przebudowę budynku mieszkalno-usługowego oficyny tylnej i bocznej na posesji przy ul. [...] w K. wraz z dobudową balkonów komunikacyjnych w części elewacji południowo-wschodniej i południowo-zachodniej, przebudowa konstrukcji więźby dachowej w części oficyny tylnej i bocznej bez zmiany istniejących parametrów w tym wysokościowych i nachylenia połaci dachowych wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkaniowe wraz z przebudową wewnętrznej instalacji wód.-kań., elektrycznej oraz c.o. v II etap w oparciu o przedłożony projekt budowlany "Przebudowa budynku mieszkalno-usługowego, oficyny tylnej i bocznej wraz z dobudową balkonów komunikacyjnych w części elewacji południowo-wschodniej i południowo-zachodniej, przebudowa konstrukcji więźby dachowej w części oficyny tylnej i bocznej bez zmiany istniejących parametrów w tym wysokościowych i nachylenia połaci dachowych wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne wraz z przebudową wewnętrznej instalacji wód.-kań., elektrycznej oraz c.o. - II etap. K., ul. [...], dz. nr [...], obręb l [...]" opracowany przez arch. E. S. z zespołem w lipcu 2010 roku, oraz o przedłożony projekt architektoniczno-budowlany zamienny pn.: "Przebudowa budynku mieszkalno-usługowego oficyny tylnej i bocznej wraz z dobudową balkonów komunikacyjnych w części elewacji południowo-wschodniej i południowo-zachodniej, przebudowa konstrukcji więźby dachowej w części oficyny tylnej i bocznej (bez zmian istniejących parametrów w tym wysokościowych i nachylenia połaci dachowych), podbijanie części fundamentów w ścianie północno-zachdniej (wspólnej z nieruchomością zlokalizowaną na dz. nr [...] obr[...]), budową kotłowni gazowej wraz z jej instalacją, oraz zmiana sposobu użytkowania na cele mieszkalne wraz z przebudową wewn. inst.: wod.-kan., elektrycznej oraz c.o. - II etap. ul. [...], dz. nr [...], obręb [...]" opracowany przez mgr inż. arch. Ł. J. zespołem w czerwcu 2016 roku (...)".

Z powyżej przytoczonej treści wynika, że pozwoleniem konserwatorskim nie objęto projektu budowlanego zamiennego w zakresie nadbudowy budynku w części oficyny bocznej i tylnej do wysokości budynku frontowego (...), jak całkowicie błędnie i rażąco sprzecznie z zalegającą w aktach dokumentacją uznał organ odwoławczy.

Dodatkowo zauważyć należy, że organ nadzoru budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia 16.08.2018 r. nr [...], dotyczącej zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych w zakresie robót budowlanych objętych decyzją zamienną, wprost wskazał, że dalsze prowadzenie robót budowlanych w tym zakresie będzie możliwe po pierwsze po uzyskaniu zgody właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej, po drugie zgoda ta musi być poprzedzona pozyskaniem pozwolenia konserwatorskiego. Jak wyżej zaś wywiedziono inwestor takim pozwoleniem nie dysponował w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu już samo to stwierdzenie dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję i stanowi wystarczającą podstawę do jej uchylenia.

W toku ponownego rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy zobligowany będzie do uwzględnia stanowiska zaprezentowanego w niniejszym wyroku, a nadto dalszych wskazań zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 55/18, do których się nie zastosował także w zakresie ustalenia, w sposób jednoznaczny, czy roboty budowlane, na które pozwolenia udzielała decyzja nr [...] z 17.12.2010 r. zostały w całości wykonane albowiem stwierdzenie "że roboty budowlane wykonane do dnia 30.03.2017 r. (do złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego) nie przekraczały zakresu decyzji podstawowej z dnia 17 grudnia 2010 r." w ocenie Sądu nie jest wystarczające. Skoro nie przekracza zakresu to równie dobrze może oznaczać, że wykonano wszystkie roboty budowlane objęte tą decyzją, a zatem w ogóle zachodzi brak przesłanki do wydania decyzji zatwierdzającej projekt zamienny, na co uwagę zwracał już Sąd w poprzednim rozstrzygnięciu. Organ nie odniósł się także do zalecenia Sądu w zakresie dokonania weryfikacji kręgu stron niniejszego postępowania.

Podsumowując, w ocenie Sądu Wojewoda, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył art. 153 p.p.s.a., art. 138 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s..a uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.