Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1318/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105, 145, 146, 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. K. ("skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") znak: [...] z [...] kwietnia 2020 r. wydana w trybie nadzwyczajnym, stwierdzenia nieważności decyzji, w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] lutego 2010 r. nr [...], znak: [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. B. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...]wraz z prefabrykowaną kontenerową stacją transformatorową, na działce nr [...] w [...], obręb [...], gmina [...].

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania M. J., decyzją znak: [...] z [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy ww. decyzję organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 20 października 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 475/10 (który to uprawomocnił się), uchylił decyzję Wojewody z [...] marca 2010 r., a ten po ponownym rozpatrzeniu odwołania, decyzją znak: [...] z [...] kwietnia 2011 r. uchylił decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2010 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, wskazując na zrealizowanie inwestycji. W ww. wyroku Sąd wskazał na nieprawidłowości dotyczące zachowania wymaganych odległości projektowanego obiektu od istniejącej, otaczającej go zabudowy. Wcześniej, bo decyzją z [...] lipca 2010 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budowli składającej się ze stalowego masztu rurowego osadzonego na cokole i fundamencie żelbetowym z zamontowanymi urządzeniami elektrowni wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w m. [...], gmina [...], działka nr ew. [...] obr. [...].

Następnie, w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, PINB postanowieniem z [...] lipca 2012 r., znak: [...] wznowił z urzędu, na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, "k.p.a."), postępowanie zakończone własną ostateczną decyzją z [...] lipca 2010 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Dalej, decyzją znak: [...] z [...] czerwca 2016 r. PINB umorzył wznowione z urzędu postępowanie zakończone ww. ostateczną decyzją z [...] lipca 2010 r. z uwagi na upływ czasu od daty doręczenia tejże decyzji, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a.

Pismem z [...] marca 2017 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej delegowany do Prokuratury Okręgowej w [...] sprzeciwił się ww. decyzji PINB z [...] czerwca 2016 r. Zarzucił, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, art. 105 § 1 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. Zażądał stwierdzenia jej nieważności.

Pismem z [...] kwietnia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB"), na skutek ww. sprzeciwu Prokuratora, zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB z [...] czerwca 2016 r.

Dalej, decyzją znak: [...] z [...] maja 2017 r. organ ten stwierdził nieważność decyzji PINB z [...] czerwca 2016 r. Decyzją GINB znak: [...] z [...] sierpnia 2017 r. decyzja [...] WINB z [...] maja 2017 r. została uchylona a sprawa przekazana temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Powodem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. było nieuwzględnienie w postępowaniu następców prawnych inwestora (M. K. i Ł. P.).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...]WINB decyzją z [...] lutego 2020 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji PINB z [...] czerwca 2016 r. umarzającej wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z [...] lipca 2010 r. o pozwoleniu na użytkowanie.

Od ww. decyzji organu I instancji odwołanie, w ustawowym terminie, wniósł M. K. reprezentowany przez radcę prawnego A. P.

Po rozpatrzeniu tego środka zaskarżenia wydana została wskazana na wstępie decyzja znak: [...] z [...] kwietnia 2020 r., którą GINB utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z [...] lutego 2020 r. i podtrzymał stanowisko w tym orzeczeniu przedstawione.

W uzasadnieniu decyzji GINB, po przedstawieniu okoliczności w jakich wydana została weryfikowana w tym postępowaniu decyzja PINB z [...] czerwca 2016 r. stwierdził (za organem I instancji), że jest ona obarczona wadą kwalifikowaną wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uznał bowiem, że PINB wydając wskazaną decyzję w sposób rażący naruszył art. 105 § 1 k.p.a., a także art. 151 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

GINB podkreślił, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, które jest prowadzone “w sprawie wznowienia postępowania", występuje ścisły związek między tym postępowaniem, a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym.

Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W myśl natomiast § 2 ww. przepisu nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postanowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Powszechnie akceptowane w doktrynie i orzecznictwie jest stanowisko, że nie są to przesłanki negatywne uniemożliwiające wznowienie postępowania, ale wyłącznie przesłanki uniemożliwiające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, pomimo wystąpienia przesłanek do ich uchylenia. W konsekwencji, zaistnienie jednej z opisanych w art. 146 k.p.a. przesłanek nie wyłącza obowiązku organu wznowienia postępowania.

Z ww. przepisem koresponduje regulacja zawarta w art. 151 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji, na skutek okoliczności o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Niemożność orzekania co do istoty nie skutkuje jeszcze (jak zaznaczył GINB) uznaniem bezprzedmiotowości dalszego postępowania. Jakkolwiek bowiem ustawodawca opowiedział się za zasadą trwałości decyzji administracyjnych ustanawiając okres przedawnienia, po upływie którego nie ma już możliwości wzruszenia decyzji, to jednak stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa umożliwia stronie żądanie odszkodowania od organu, który wydał tę decyzję (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 951/10).

GINB dodał, że analiza art. 146 § 1 i art. 151 § 1 i 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że również i w tym wypadku, gdy uchylenie decyzji dotychczasowej jest niedopuszczalne z przyczyn upływu terminu nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania. Co więcej z treści art. 151 § 2 k.p.a. wynika, że mimo upływu terminu badaniu w toku postępowania wznowieniowego muszą podlegać przesłanki wznowienia. Nadal bowiem może być wydane rozstrzygnięcie stwierdzające wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, gdy istnieje podstawa wznowienia lecz nie jest możliwe uchylenie decyzji dotychczasowej właśnie z uwagi na upływ wskazanego terminu. Jego uchybienie nie unicestwia przedmiotu postępowania wznowieniowego, skoro na mocy wielokrotnie wspominanego art. 151 § 2 k.p.a. organ jest zobowiązany do oceny przesłanek wznowienia. Z przepisu tego wynika, że organ zobowiązany jest zarówno do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, jak i wskazania okoliczności, które uniemożliwiają uchylenie decyzji. Są to dwa elementy, które powinny zostać zamieszczone w orzeczeniu organu administracyjnego, zawartym w decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania. Przepis ten ma stanowczą treść, która nie pozostawia organowi prawa do uznania, jeżeli stwierdzi wystąpienie okoliczności, których dotyczy dyspozycja tej normy. Organ nie może zatem pominąć elementu w postaci twierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a takie zaniechanie stanowi rażące naruszenie prawa

Tym samym GINB nie zgodził się ze stanowiskiem PINB zaprezentowanym w decyzji z [...] czerwca 2016 r., że postępowanie w przedmiocie wznowienia stało się bezprzedmiotowe, tym bardziej (jak wskazał), że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje dla decyzji o pozwoleniu na użytkowanie konsekwencje wynikające z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 105 k.p.a. stanowiący o umorzeniu postępowania kładzie nacisk nie na przeszkody w tym postępowaniu lecz jego bezprzedmiotowość, rozumianą jako brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest zaś, generalnie ujmując, sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. - sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Umorzenie zaś wznowionego postępowania w zasadzie dopuszcza się w sytuacji wszczęcia postępowania na podstawie wniosku zawierającego braki formalne, w przypadku wszczęcia takiego postępowania na wniosek podmiotu nielegitymującego się przymiotem strony lub też w przypadku, gdy okaże się, że rozstrzygnięcie objęte postępowaniem wznowieniowym po prostu nie istnieje w obrocie prawnym.

GINB wywiódł w efekcie o konieczności zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; zaznaczył, że oczywistość naruszenia prawa w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Wskazał na nieprawidłowe zastosowanie przepisu procedury administracyjnej, które to naruszenie pozostaje w ścisłym związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy.

Dodał, że argumentacja odwołania pozostaje, w świetle powyższych rozważań, bez wpływu na wynik sprawy. Przede wszystkim, odpowiadając na zarzut braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] czerwca 2016 r. z uwagi na wytyczne płynące z oceny prawnej zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 marca 2015 r., sygn. akt P 46/13 (stwierdzającego niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy), GINB zauważył za organem I instancji, że powyższy wyrok ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, który nie powoduje zmiany normatywnej, a w szczególności nie oznacza derogacji ww. przepisu. Jakkolwiek w świetle aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego chociaż wyrok ten skierowany jest do ustawodawcy, nie można zapominać, że upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu, musi być brany po uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności; niemniej mając na względzie, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania decyzja została wydana [...] czerwca 2016 r. przyjął, że trudno mówić tu o znacznym upływie czasu.

W skardze do Sądu na decyzję GINB z [...] kwietnia 2020 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie:

-art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. (a contrario) w zw. z art. 16 § 1 tej ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (Dz. U. z 2015, poz. 702), a to poprzez utrzymanie w mocy decyzji [...]WINB z [...] lutego 2020 r. ([...]) stwierdzającej nieważności decyzji PINB z [...] czerwca 2016 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy na mocy ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie możne stanowić postawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji, jako naruszający (w istotnym dla sprawy zakresie) normę przepisu art. 2 Konstrukcji RP;

-art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art 105 § 1 k.p.a., a to poprzez utrzymanie w mocy decyzji [...]WINB z [...] lutego 2020 r. ([...]) stwierdzającej nieważności decyzji PINB z [...] czerwca 2016 r. w sytuacji, gdy umorzenie mocą ww. decyzji z [...] czerwca 2016 r. wznowionego postępowania, którego wszczęcie w istocie pozostawało niedopuszczalnym (z uwagi na wcześniejsze prawomocnie rozpoznanie tożsamej sprawy) z powołaniem na przepis art. 105 § 1 k.p.a. pozostawało w pełni zasadne i prawidłowe, nadto zaś w żaden sposób nie naruszało przepisów prawa.

Ewentualnie zaś również poprzez błędne przyjęcie, że wskazywane w skarżonej decyzji (przez skarżącego kwestionowane) naruszenie przepisów postępowania decyzją PINB z [...] czerwca 2016 r., stanowiło rażące naruszenie przepisów postępowania uprawiające do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.

Nadto wniósł o:

1. przeprowadzenie dowodów z dokumentów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy, a wydanych w innych “sprawach w znaczeniu formalnym" w postaci:

a) wyroku Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 15 marca 2012 r. (sygn. akt: II SA/Sz 1389/11),

b) postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2014 r. oraz wydanego w związku z tym postanowieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2013 r. (sygn. akt: VII SA/Wa 1481/13),

c) wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 lipca 2018 r. (sygn. akt: II OSK 3341/17),

- na okoliczność, że istotna dla sprawy a umarzająca postępowanie wznowieniowe decyzja PINB z [...] czerwca 2016 r. była w pełni prawidłowa (choć z innym uzasadnieniem niż wskazanym w ww. decyzji), jako że "ta sama sprawa w sensie marginalnym" została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., że w świetle ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego bezspornym jest, iż nie można stosować art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine w taki sposób, że stwierdzenie nieważność decyzji możliwe jest w każdym czasie. Przy czym Trybunał Konstytucyjny nie wskazał, czy właściwym terminem w tym kontekście jest przewidziany w art. 156 § 2 dziesięcioletni termin - pozostawiając tę kwestię do uznania ustawodawcy, który powinien dokonać nowelizacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine w taki sposób, aby uwzględnić zarówno zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), jak i zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP). Jak potwierdza orzecznictwo: "Do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykładnię art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt lin fine k.p.a." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2019 r., I OSK 1822/18). Ustawodawca do chwili obecnej nie dokonał istotnej nowelizacji. Tym samym ani sąd administracyjny, ani tym bardziej organ administracji publicznej, nie są władnymi do wyręczania ustawodawcy i do arbitralnego ustalania długości spornego okresu. Tym bardziej nie są również uprawnione do stosowania przepisów w kształcie uznanym za niekonstytucyjny. Tym samym, do czasu koniecznej ingerencji ustawodawcy pozostaje niemożliwym stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przepisu prawa. Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji a w dalszej kolejności zwieszenie postępowania administracyjnego na podstawie stosowanego odpowiednio przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skarżący podniósł też, że umorzenie kolejnego, prowadzonego w tej samej sprawie postępowania wznowieniowego, a to decyzją PINB z [...] czerwca 2016 r., było w pełni uzasadnione dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego oraz wbrew treści zaskarżonej decyzji, postępowanie wznowieniowe zakończone decyzją PINB z [...] czerwca 2016 r. nie mogło zakończyć się decyzją merytoryczną. To zaś z tego oczywistego względu, że stanowiło de facto kolejne (a tym samym prawnie niedopuszczalne) postępowanie, w tej samej w istocie sprawie. W takich zaś okolicznościach podlegało właśnie umorzeniu. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2016 r. w żaden sposób nie narusza przepisów postępowania administracyjnego.

W tym też kontekście skarżący wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 15 marca 2012 r. (sygn. akt: II SA/Sz 1389/11) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2013 r. (sygn. akt: VII SA/Wa 1481/13), które to (jak zaznaczył) wiązały PINB przy wydaniu decyzji z [...] czerwca 2016 r. Wskazał, że w wyrokach tych Sądy wyłączyły możliwość wzruszenia decyzji PINB o pozwoleniu na użytkowanie z [...] lipca 2010 r. w ramach postępowania o wznowienie postępowania, w szczególności z uwagi na uchylenie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę z [...] lutego 2010 r. Tym samym wydający decyzję [...] czerwca 2016 r. PINB pozostawał związany zawartą w tych wyrokach oceną prawną, a w obu tych postępowaniach Sąd negatywnie wypowiedział się o możliwości wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie.

Nadto skarżący podał, że ewentualne naruszenie przepisów procesowych przez zaskarżoną sprzeciwem Prokuratora decyzję, nie nosiło znamion kwalifikowanego. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki, które takowe naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa. Zgodnie przy tym z przepisem art. 146 § 2 k.p.a., nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Tym samym, nawet jeśli uznać że doszło do naruszenia przepisów prawa w sposób i w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji, nie nosiło ono znamion kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa. Jak wskazuje samo uzasadnienie zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa sprowadzać się miało do zakończenia wznowionego postępowania poprzez wydanie decyzji w przedmiocie jego umorzenia (tj. m.in. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.), a to w miejsce wydania decyzji odmawiającej uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na upływ czasu (tj. m.in. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a.). Jak potwierdza samo uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w zakończeniu postępowania wznowieniowego nie mogła zapaść decyzja uchylająca właściwą decyzję.

Wreszcie skarżący podniósł, że jedyną wskazaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 20 października 2010 r. (sygn. akt II SA/Sz 475/10) wadliwością decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, było mało precyzyjne określenie w samej decyzji odległości istotnej dla sprawy inwestycji od zabudowań nieruchomości sąsiedniej. W szczególności jak wskazano w uzasadnieniu ww. wyroku: "Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy, działając w trybie art. 136 k.p.a. winien ustalić jaka jest odległość planowanej inwestycji od zabudowy mieszkaniowej skarżącej, a także od granic jej nieruchomości, co pozwoli na prawidłowe ustalenie zasięgu oddziaływania elektrowni wiatrowej." Powyższe z tego względu, iż w zaskarżonej decyzji istotną odległość określono w sposób niewystarczająco precyzyjny jako "około 300 m". Tymczasem, jak potwierdziła następczo inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza, istotna odległość wynosiła 307 m, a to względem wymaganej jako minimalnej odległości 275 m ("vide: m.in. wyrok WSA w Szczecinie z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1481/13"). Tym samym istotna, i ostatecznie uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę w pełni odpowiadała wymogom prawa materialnego, w żaden sposób nie naruszając prawnie chronionych interesów nieruchomości sąsiednich. W konsekwencji żadnych wymagań przepisów prawa, ani słusznie chronionych interesów nieruchomości sąsiednich nie narusza decyzja o pozwoleniu na użytkowanie.

Podsumowując skarżący stwierdził, że decyzja PINB z [...] czerwca 2016 r. nie narusza w sposób rażący przepisów prawa. W sposób rażący zaś naruszają przepisy prawa decyzje, które eliminują tę ostateczną decyzję z porządku prawnego, tj. decyzja [...]WINB z [...] lutego 2020 r. oraz decyzja GINB z [...] kwietnia 2020 r.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja GINB znak: [...] z [...] kwietnia 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję [...]WINB z [...] lutego 2020 r., stwierdzającą nieważność decyzji PINB znak: [...] z [...] czerwca 2016 r. Tą ostatnią PINB, na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone z urzędu "w sprawie ostatecznej decyzji PINB z [...] lipca 2010 r." o pozwoleniu na użytkowanie budowli (realizowanej w oparciu o ostateczną decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2010 r.), z uwagi na upływ czasu od daty doręczenia tejże decyzji, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a.

Wobec argumentacji/zarzutów skargi Sąd zauważa, że spór w sprawie dotyczy w istocie prawidłowości zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wyeliminowania z obrotu prawnego na tej podstawie prawnej ww. decyzji PINB z [...] czerwca 2016 r. Analizując to zagadnienie Sąd uznał, że rozstrzygnięcia organów zapadłe w kontrolowanym postępowaniu nadzorczym nie naruszają prawa.

I tak, Sąd zauważa, że organy orzekające w sprawie zgodnie przyjęły, że wskazana decyzja PINB z [...] czerwca 2016 r. dotknięta jest wadą kwalifikowaną, rażącego naruszenia prawa, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe jego zastosowanie, a także art. 151 § 2 tej ustawy – poprzez jego niezastosowanie. Dokonując takiej oceny organy te, zdaniem Sądu, miały na uwadze tryb stwierdzenia nieważności, okoliczności wydania badanej decyzji, a także stan prawny obowiązujący w dacie wydania tego aktu. Zbadały ten akt, czyniąc prawidłowe ustalenia tak w zakresie stanu faktycznego, jak i prawnego. Kierowały się przy tym prawidłową wykładnią przepisów regulujących tryb nadzwyczajny – wznowienia postępowania administracyjnego, w którym to wydana została ww. decyzja PINB z [...] czerwca 2016 r., słusznie (z uwagi na jej treść) szczególną uwagę zwracając na brzmienie art. 146 i art. 151 § 2 k.p.a. Dokonując zaś gradacji stwierdzonego uchybienia, zastosowały prawidłowe rozumienie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uwzględniając przy tym także wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczący art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy.

Dlatego też, oceniając zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że jest ona prawidłowa; jednocześnie przyjął, że zarzuty skargi nie wpływają na tę ocenę.

Rozwijając to stanowisko Sąd przede wszystkim dostrzega, że badana decyzja wydana została po wznowieniu z urzędu przez PINB postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z [...] lipca 2010 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Wznowienie postępowania postanowieniem z [...] lipca 2012 r. wywołane zostało ustaleniem, że ww. pozwolenie na użytkowanie wydano w oparciu o wyeliminowane następnie z obrotu prawnego pozwolenie na budowę. We wskazanym postanowieniu przywołano decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] wydaną w tym przedmiocie.

Wznowieniu postępowania z urzędu w tej sprawie nie stało na przeszkodzie postanowienie PINB z [...] maja 2011 r. znak: [...] o odmowie wznowienia postępowania w tej samej sprawie z wniosku inwestora. Podobnie należy ocenić postanowienie PINB z [...] września 2011 r. znak [...] o odmowie wznowienia postępowania także w ww. sprawie z wniosku M. J. Tryb wznowienia może mieć miejsce z urzędu lub na żądanie strony; w tym drugim przypadku nastąpi o ile (co do zasady) wniosek pochodzi od strony postępowania, został złożony z zachowaniem terminu z art. 148 k.p.a. i ze wskazaniem na przesłankę wznowienia (v. art. 147, art. 149 k.p.a.). W konsekwencji, postępowanie w omawianym trybie wywołane żądaniem będzie ograniczało się do okoliczności – podstawy wznowienia w tym żądaniu określonym. Dlatego też przeprowadzenie postępowania w tym trybie nie musi stanowić przeszkody dla uruchomienia kolejnego postępowania na podstawie art. 145 i nast. k.p.a. czy to na żądanie innego podmiotu, czy to z urzędu w sytuacji, gdy wcześniejsze postępowanie po wznowieniu nie doprowadziło skutecznie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. W tym przypadku żaden z ww. wniosków o wznowienie nie skutkował wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.; co więcej dopiero z urzędu doszło do uruchomienia postępowania w trybie wznowienia w stosunku do wskazanej ostatecznej decyzji z [...] lipca 2010 r. Dodatkowo Sąd zauważa, że przywołane postanowienie o odmowie wznowienia z wniosku M. J. oparte zostało na ocenie o braku przymiotu strony i nie zachowaniu terminu z art. 148 k.p.a.; poddane zostało kontroli i prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 15 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1389/11 uznane zostało za prawidłowe. Takiej też kwestii dotyczy kolejny przywołany w skardze wyrok NSA z 31 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 3341/17 (i poprzedzający go wyrok WSA w Szczecinie z 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 780/17; tj. odmowy wznowienia postępowania z uwagi na brak interesu prawnego żądających wznowienia). Przy czym ten ostatni odnosi się do postanowień o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją PINB z [...] czerwca 2016 r. (v. postanowienia [...]WINB z [...] maja 2017 r. i poprzedzające je postanowienia PINB z [...] marca 2017 r. z wniosków M. J. i W.J.). Wobec argumentacji skargi Sąd zaznacza również, że z żadnego z ww. orzeczeń sądowych nie wynika stwierdzenie o istnieniu przeszkody w uruchomieniu postępowania w trybie wznowienia "z urzędu" w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną PINB z [...] lipca 2010 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Takiej też oceny nie zawiera kolejny zapadły na tle okoliczności sprawy wyrok tut. Sądu z 17 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1481/13, który to odnosi się wyłącznie do stwierdzenia nieważności powyżej wymienionego postanowienia PINB o odmowie wznowienia postępowania z wniosku inwestora.

Zatem, badana decyzja zapadła po wznowieniu postępowania z urzędu, a wbrew treści skargi, okoliczności sprawy nie uniemożliwiały wznowienia tego postępowania. Nie czyniły więc tym samym podstawy do zastosowania w trybie wznowienia art. 105 § 1 k.p.a., i nie mogą też usprawiedliwiać zastosowania w badanej decyzji przez PINB tego przepisu. Znamienne przy tym jest, że przebieg postępowania w sprawie dotyczącej przedmiotowej inwestycji wskazywał na wystąpienie przesłanki wznowienia z art. 148 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] lipca 2010 r., wobec uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą wydano tę decyzję - o pozwoleniu na użytkowanie. Ta też okoliczność została przywołana w postanowieniu PINB z [...] lipca 2012 r. o wznowieniu postępowania z urzędu. Przesłanka z art. 148 § 1 pkt 8 k.p.a. została przywołana przez ten organ także w uzasadnieniu badanej decyzji z [...] czerwca 2016 r. (kończącej prowadzone z urzędu postępowanie w trybie wznowienia). Niemniej jednak, wskazując na upływ czasu z art. 146 § 1 k.p.a. PINB uznał w tej decyzji, że dalsze prowadzenie postępowania jest bezzasadne, i zastosował art. 105 § 1 k.p.a.

Możliwość zastosowania tego przepisu prawidłowo zdaniem Sądu została zweryfikowana w niniejszej sprawie; prawidłowo w efekcie doprowadziła organy orzekające do stwierdzenia o wystąpieniu przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd dostrzega, że zgodnie z art. 146 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1). Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2). Zgodnie natomiast z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Cytowany art. 151 § 2 reguluje jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowienia; ma zastosowanie w sytuacji wystąpienia przesłanek negatywnych z art. 146 k.p.a. Przy czym, zakończenie postępowania w ten sposób może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy, a więc wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. organ stwierdzi wystąpienie przesłanek do uchylenia dotychczasowej decyzji o czym mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1247/11). Jest to w pełni uzasadnione; tym bardziej jeśli zważy się, że tylko rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, otwierając drogę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., choć nie eliminuje wówczas decyzji dotychczasowej (która nadal kształtować będzie stosunek prawny), może być bowiem podstawą dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z tytułu szkody spowodowanej przez wydanie ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa, przy czym koniecznym warunkiem dochodzenia takiego odszkodowania jest stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji (art. 4171 k.c.). Konieczne jest więc we wznowionym postępowaniu rozstrzygnięcie o wszystkich wadach ostatecznej decyzji, a więc nie tylko o tym, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu (np. w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona), ale także o tym, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja. Jak przyjął NSA w wyroku z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 841/17, w art. 151 § 2 k.p.a. mowa jest o tym, że w przypadku ustalenia wystąpienia każdej z sytuacji wskazanej w art. 146 k.p.a., organ administracji stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, przy czym ustawodawca nie wyjaśnia, czy chodzi tylko o stwierdzenie, że zaszła jedna z przesłanek wznowienia, czy także o to, że należy wyjaśnić, czy merytorycznie decyzja jest wadliwa. "Natomiast w doktrynie prawa wskazuje się, że "tylko rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na pełne stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, otwierając drogę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Tak więc wystąpienie przesłanki negatywnej przedawnienia dopuszczalności uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania nie daje podstaw do uchylenia się przez organ od rozstrzygnięcia sprawy". (B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a., Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014, str. 618.)".

Upływ terminu z art. 146 § 2 k.p.a. nie mógł więc stanowić podstawy do odstąpienia przez organ od przeprowadzenia postępowania, a to w zakresie wyznaczonym treścią art. 149 § 2 k.p.a. Zaniechanie przeprowadzenia "właściwego" postępowania doprowadziło w konsekwencji do wydania wadliwej decyzji, bez koniecznego w tym przypadku postępowania. Owszem, nie można wykluczyć możliwości umorzenia postępowania wznowieniowego, jednakże przyczyn takiego rozstrzygnięcia należy poszukiwać poza ustaleniem, czy badana przesłanka wznowienia zaistniała w okolicznościach konkretnej sprawy. W efekcie tkwić one mogą wyłącznie w dopuszczalności wznowienia, ale taka sytuacja (w tym z przyczyn podniesionych w skardze) w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Dlatego też Sąd podziela ocenę organów orzekających; zgadza się z dokonaną przez te organy weryfikacją badanej decyzji PINB, stwierdzonym naruszeniem i gradacją tego naruszenia. Stwierdzone naruszenie ma charakter oczywisty, a skutki tego naruszenia uzasadniają zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji umarzającej postępowanie wznowione oznaczałoby bowiem, że decyzja ostateczna z [...] lipca 2010 r. o pozwoleniu na użytkowanie w żaden sposób nie narusza prawa. Nie można zaś nie dostrzec, że wydana ona została w oparciu o pozwolenie na budowę, następnie wyeliminowane z obrotu prawnego. Bez znaczenia przy tym są powody, które doprowadziły do uchylenia ostatecznego pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji w sytuacji, gdy (co do zasady) tego rodzaju okoliczność po pierwsze wypełnia przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., po drugie – po wyeliminowaniu z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie uzasadnia wszczęcie postępowania naprawczego (art. 50-51 ustawy Prawo budowlane; por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3322/14). Badana w sprawie w trybie stwierdzenia nieważności decyzja uniemożliwiła w efekcie doprowadzenie sprawy (w ujęciu szerokim) dotyczącej wskazanej inwestycji do stanu zgodnego prawem. Wprawdzie, upływ terminu z art. 146 § 1 k.p.a. uniemożliwia wydanie decyzji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji ostatecznej, ale nie stoi na przeszkodzie stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa, po myśli art. 151 § 2 k.p.a.

Sąd zaznacza jednocześnie, że w pełni podziela znaczenie normatywne nadane w sprawie przez organy orzekające art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego przepisu, jak się przyjmuje w dotychczasowym ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga dla ustalenia jego znaczenia stosowania złożonych dyrektyw interpretacyjnych. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. II OSK 2068/18; wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3270/18; wyrok NSA z 25 października 2019 r. sygn. II OSK 3061/17; wyrok NSA z 5 lutego 2019 r. sygn. II OSK 598/17; wyrok NSA z 18 września 2018 r. sygn. II OSK 2392/16). W konsekwencji, jak się przyjmuje i co Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całości aprobuje, stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Sąd ocenia, że taka też sytuacja, z uwagi na charakter naruszenia i jego konsekwencję, miała miejsce w tym – analizowanym przypadku.

Poza tym Sąd zauważa, że orzekając w sprawie organy miały na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13; słusznie przyjęły, że nie ma on charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w treść art. 156 § 2 k.p.a. i tej treści nie zmienia, a tym samym do czasu jego zmiany przez ustawodawcę, organy administracji publicznej powinny go stosować w takim znaczeniu, jakie wynika z jego językowej (gramatycznej) wykładni wskazującej, że upływ czasu nie dotyczy przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 marca 2020 r. sygn. II OSK 1086/18). Niemniej jednak, kierując się orzecznictwem sądowoadministracyjnym zasadnie uznały, że ewentualny znaczny upływ czasu od wydania decyzji należy brać pod uwagę przy kwalifikacji stwierdzonego naruszenia. Sąd przypomina w tym miejscu, że w ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Prawidłowo więc GINB zauważył, że badana decyzja wydana została [...] czerwca 2016 r.; trudno zaś w tej sytuacji mówić o znacznym upływie czasu. Poza tym prawidłowo [...] WINB stwierdził, że wskazany wyrok TK nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie, skoro decyzja PINB umarzająca postępowanie w trybie wznowienia nie była decyzją będącą podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Była to decyzja o charakterze wyłącznie formalnym wynikająca ze stwierdzonej przez organ bezprzedmiotowości postępowania.

W tych warunkach, nie znajdując podstaw do podważenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi.