Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 796/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego A. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes WP") z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja") w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją tą Prezes WP, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 14 ust. 3 w związku z art. 14 ust. 6 pkt 1 i art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268; dalej: "ustawa Prawo Wodne"), art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b, art. 59 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej: "skarżący" lub "wnioskodawca") od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor Regionalny") z dnia [...] października 2018 r., nr [...] – utrzymał w mocy tę decyzję.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1.1. Burmistrz [...] pismem z [...] października 2018 r. wystąpił do Dyrektora Regionalnego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. Inwestorem (wnioskującym u ustalenie warunków zabudowy) był A. S.

II.1.2. Dyrektor Regionalny decyzją z dnia [...] października 2018 r. odmówił uzgodnienia projektu tej decyzji. Dyrektor Regionalny w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał, że miejscowość [...] narażona jest na zalanie wodami powodziowymi rzeki [...], dla której nie opracowano map zagrożenia powodziowego, a obszary szczególnego zagrożenia powodzią dla tego terenu określone zostały w "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej - Etap 1 - rzeka [...]". Z analizy materiałów dołączonych do wniosku oraz Studium ustalono, że teren inwestycji zlokalizowany jest w sąsiedztwie rzeki [...] i znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (km rzeki wg [...]). W ramach inwestycji planowane jest wykonanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przydomowej oczyszczalni ścieków. Organ I instancji podkreślił, że gromadzenie ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią jest wprost zabronione w ustawie Prawo wodne (art. 77 ust. 1). Od powyższego zakazu gromadzenia ścieków dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich może zwolnić w formie decyzji. Dlatego też, organ I instancji wskazał, że zasadnym wydaje się ustalanie, czy gromadzenie nieczystości na tym terenie będzie w ogóle możliwe, tj. uzyskanie stosownej decyzji zwalniającej. Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie złożył A. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

II.2. Prezes WP decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego. Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej - Etap 1 - rzeka [...]" ark. 17, sporządzonego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] ustalił, że działka o nr [...] obręb [...], gmina [...], znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...], w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 100 lat (woda Q1%) oraz w zasięgu zalewu wodą o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 10 lat (woda Q10%). Rzędne terenu działki o nr [...], odczytane z dołączonej do wniosku mapy zasadniczej w skali 1:1000 wynoszą od około 140,90 m n.p.m. do 141,40 m n.p.m. Rzędna zwierciadła wody Q1%, w przekroju analizowanej działki, wynosi ok. 141,90 m n.p.m. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia wody o przepływie Q1% teren przeznaczony pod inwestycję zostanie pokryty wodą o głębokości wynoszącej od 0,5 m do ok. 1,0 m. Natomiast rzędna zwierciadła wody Q10%, w przekroju analizowanej działki, wynosi ok. 141,70 m n.p.m. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia wody o przepływie Q10% teren przeznaczony pod inwestycję zostanie pokryty wodą o głębokości wynoszącej od 0,3 m do ok. 0,8 m. Analizując całokształt uwarunkowań lokalnych (na podstawie dokumentów zawartych w aktach sprawy) Prezes WP stwierdził, że istnieje duże ryzyko zalania omawianego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego. Do szczegółowej oceny zagrożenia powodziowego brany jest pod uwagę m.in. zakres i głębokość zalewu nie tylko obszaru zamierzenia inwestycyjnego, ale także terenów do niego przyległych i dróg dojazdowych. Głębokość zalewu związana z określonym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi przekłada się m.in. na możliwości samodzielnej ewakuacji z terenu zagrożonego powodzią oraz na rodzaj i wielkość potencjalnych strat. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że gdy mówimy o obszarach, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi np. 1 % (czyli raz na 100 lat), należy przez to rozumieć, że do obliczeń wykorzystano przepływ wody (maksymalny) o wartości prawdopodobieństwa wystąpienia 1%. Przepływy te oblicza się na podstawie wartości maksymalnych przepływów rocznych, obserwowanych w wieloleciu (z co najmniej 30 lat) w danym przekroju wodowskazowym rzeki. Przepływ maksymalny o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% oznacza, że statystycznie takie natężenie przepływu może pojawić się w danym przekroju raz na 100 lat. Nie oznacza to, że powódź o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% występuje w odstępach stuletnich. Należy pamiętać, że jest to wielkość statystyczna, bazująca na danych historycznych. Trwające obecnie zmiany klimatu świadczą o tym, iż należy brać pod uwagę możliwe zwiększenie zagrożeń katastrofami naturalnymi. W świetle art. 163 ust. 1 ustawy Prawo wodne, ochrona przed powodzią jest zadaniem Wód Polskich oraz organów administracji rządowej i samorządowej. Z przepisów art. 163 ust. 5 wynika, iż ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym i realizuje się ją uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym. Jednym z aspektów ochrony przed powodzią jest kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, w szczególności obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Ważne jest, aby na zagrożonym obszarze prowadzić racjonalną politykę w zakresie planowania przestrzennego w odniesieniu do występującej charakterystyki zagrożenia powodziowego. Ustawa Prawo wodne wskazuje na obowiązek uwzględniania w dokumentach z zakresu planowania zagospodarowania przestrzenią obszarów szczególnego zagrożenia powodzią i związanych z tymi obszarami wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej, zobowiązując właściwe organy do oceny dopuszczalności aktywności inwestycyjnej na tych obszarach. Prezes WP podzielił stanowisko Dyrektora Regionalnego, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy Prawo wodne, zakazuje się gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w szczególności ich składowania. Bezsprzecznym jest, że zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków, będzie zamierzeniem służącym gromadzeniu ścieków na terenie przedmiotowej działki. Zdaniem Prezesa WP należy zauważyć, że na podstawie art. 388 ust. 4 ustawy Prawo wodne, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest uwarunkowane uzyskaniem decyzji wydanej na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne tj. decyzji zwalniającej m.in. od zakazu gromadzenia ścieków. W odniesieniu do ustalenia organu I instancji dotyczącego tego, że niewskazane jest wprowadzanie nowej zabudowy kubaturowej na obszar szczególnego zagrożenia powodzią z uwagi na możliwość wpływu na zmianę przepływu wezbrań powodziowych Q1% i zwiększenie zagrożenia na terenach przyległych poprzez utrudnienia w przepływie oraz spiętrzenie zwierciadła wody, organ odwoławczy stwierdził, że zabudowa tych obszarów jest uwarunkowana uzyskaniem decyzji wymaganych ustawą Prawo wodne (decyzji zwalniającej z zakazu, o którym mowa w art. 77 ust. 1 pkt 3 oraz stosownego pozwolenia wodnoprawnego) i tym samym ustaleniem dopuszczalności zabudowy z punktu widzenia zarządzania ryzykiem powodziowym. Według Prezesa WP, istotne są działania prewencyjne polegające m.in. na prowadzeniu właściwej polityki przestrzennej i powstrzymywaniu zwiększania ryzyka powodziowego. Takie rozwiązanie umożliwia wypełnienie ustawowego obowiązku ochrony przed powodzią, nałożonego na Wody Polskie oraz na organy administracji rządowej i samorządowej.

III.1. W skardze złożonej na wskazaną na wstępie decyzję Prezesa WP z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], A. S. zarzucił organowi:

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że teren inwestycji dla której ustalane są warunki zabudowy, zlokalizowany jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w sytuacji gdy analiza treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz mapy zagrożenia powodziowego, znajdującej się w "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej - Etap I - rzeka [...]" ark. 17, prowadzą do wniosku, że terenem inwestycji objęta jest ta część działki, która położona jest poza obszarem szczególnego zagrożenia powodziowego;

- naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i niewyznaczenie stronie terminu do wystąpienia z wnioskiem do Wód Polskich o wydanie decyzji zwalniającej od zakazu gromadzenia ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 166 ust. 10 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 3a ustawy prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ze względu na planowane w inwestycji gromadzenie ścieków, w sytuacji gdy istnieje możliwość zwolnienia spod tego zakazu, a nadto istnienie takiego zakazu nie stanowi przesłanki odmowy uzgodnienia wyartykułowanej w art. 166 ust. 10 ustawy prawo wodne,

- naruszenie art. 7, 8, 77, 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, polegający na odstąpieniu od rozważenia, czy zabudowa terenu znajdującego się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, byłaby możliwa przy zachowaniu określonych warunków, zwłaszcza, że w sąsiedniej miejsowości [...] istnieje szereg zabudowań różnego charakteru, w tym są gromadzone ścieki, na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego, co wskazuje na nierówny sposób traktowania obywateli,

- naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, w szczególności w zakresie podstawy odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

III.2. W odpowiedzi na skargę Prezes WP wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było niepoczynienie przez organ niezbędnych ustaleń faktycznych, utrwalonych w aktach sprawy w sposób poddający się rzetelnej kontroli sądowej (art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.).

IV.2. Kluczowym ustaleniem faktycznym, które legło u podstaw wydania zaskarżonej decyzji było przyjęcie przez Prezesa WP, że w świetle "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej Etap 1 - rzeka [...]" ark. 17, sporządzonego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], działka o nr [...] obręb [...], gmina [...], znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...], w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 100 lat (woda Q1%) oraz w zasięgu zalewu wodą o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 10 lat (woda Q10%). Skarżący kwestionował te ustalenia faktyczne wywodząc, że terenem inwestycji objęta jest ta część działki, która położona jest poza obszarem szczególnego zagrożenia powodziowego. Zdaniem Sądu, dotychczas zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenia, czy działka skarżącego rzeczywiście znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. W aktach administracyjnych znajduje się wydruk z arkusza 17 przedmiotowego [...] (k. 28), na którym odręcznie (ołówkiem), jest zakreślony okrąg mający, wedle Prezesa WP (zob. naklejkę naniesioną na mapę), oznaczać działkę skarżącego. Tego rodzaju nieprecyzyjne oznaczenie działki skarżącego względem granic obszaru szczególnego zagrożenia powodzią jest niewystarczające do podzielenia przez Sąd ustaleń faktycznych poczynionych przez organ. W sprawie mamy do czynienie z "sytuacją graniczną", gdzie nie można, w oparciu o zebrane dotychczas dowody, jednoznacznie określić zasięgu obszaru szczególnego zagrożenia powodzią. W takim przypadku Prezes WP winien wyjaśnić, dokumentując to w aktach sprawy, gdzie dokładnie przebiega wspominana granica obszaru szczególnego zagrożenia powodzią. Nie można bowiem wykluczyć, że działka nr [...] nie jest w ogóle położona na obszarze zagrożenia powodzią. Z kolei w razie ustalenia, że tylko cześć tej działki znajduje się na tym obszarze, organ mógłby rozważyć sformułowanie odpowiednich wymagań oraz warunków co do planowanej zabudowy oraz planowanego zagospodarowania terenu (zob. art. 166 ust. 8 ustawy Prawo wodne). W takim przypadku skarżący miałby również ewentualnie możliwość takiego zmodyfikowania wniosku o wydanie warunków zabudowy (np. poprzez odpowiednie przeprowadzenie nieprzekraczalnych linii zabudowy), aby zrealizowanie zamierzonej inwestycji było możliwe bez naruszenia przepisów prawa wodnego. Organ procedując w niniejszej sprawie winien mieć na uwadze, że odmowna decyzja uniemożliwia skarżącemu zabudowę jego nieruchomości, tym samym decyzja ta w stopniu istotnym ingeruje w jego prawo własności (art. 140 k.c.). Ingerencja taka ma oczywiście swoje oparcie w przepisach prawa wodnego i służy ochronie interesu publicznego, ale winna być ona poprzedzona nie budzącymi wątpliwości ustaleniami faktycznymi (art. 7 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a.). W szczególności Prezes WP winien podjąć próbę naniesienia granic obszaru szczególnego zagrożenia powodzią na mapę przedstawiającą przebieg granic działki skarżącego (np. z wykorzystaniem map dostępnych na portalu geoportal.gov.pl lub z wykorzystaniem innych narzędzi geodezyjnych). Sądowi jest wiadome z urzędu z innych spraw dotyczących lokalizacji nieruchomości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, że organy czynią tego rodzaju ustalenia (zob. np. stan faktyczny w sprawie [...], gdzie oddalono skargę na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy). Jeżeli Prezes WP nie będzie samodzielnie w stanie uczynić tego rodzaju ustaleń (lub zlecając niezbędne czynności dowodowe organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a.), winien rozważyć dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety (art. 84 k.p.a.). Wątpliwości Sądu co do prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych rodzi również okoliczność, że w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że oraz w zasięgu zalewu wodą o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 10 lat (woda Q 10%). Tymczasem analizując arkusz nr [...] w powiązaniu z arkuszem OO (obejmującym m. in. legendę), należy stwierdzić, że nie ma na nim zaznaczonego takiego obszaru. Czerwona linia, mająca wyznaczać zewnętrzne granice obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, została zdefiniowana jako "zasięg wielkiej wody o prawdopodobieństwie 0,5 %", a nie prawdopodobieństwie 10 %. Rozpoznając sprawę ponownie Prezes WP winien wyjaśnić tę rozbieżność między decyzją a zebranym w sprawie materiałem. Oczywiście niewystarczające jest również odwołanie się do rzędnych terenu ujawnionych na mapie stanowiącej załącznik do wniosku oraz profilu podłużnego zawierającego rzędne zwierciadła wody. Po pierwsze, nie jest wiadome, na jakiej podstawie Prezes WP przyjął, że rzędna zwierciadła wody dla poziomu Q1% wynosi 141,90 m n.p.m. dla terenu położonego w kilometrze 86 + 200 (takie usytuowanie działki skarżącego przyjął organ I instancji). Z załączonej tabeli wynika, że dla kilometra 85 + 200 rzędna wynosi 141,268, zaś następna wartość dla Q1% podana jest dopiero dla kilometra 87 + 190 i wynosi 142,32. Brak jest w ogóle rzędnych dla kilometrów 86 + 630 oraz 86 + 830. Po drugie, uszło uwadze Prezesa WP, że przeważająca dla działki skarżącego rzędna 141,5 m n.p.m, występuje również na działkach znajdujących się, ponad wszelką wątpliwość, poza granicami przedmiotowego obszaru szczególnego zagrożenia powodzią (zob. np. działki nr [...] oraz nr [...]). Zatem same rzędne nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do ustalenia zasięgu przedmiotowego obszaru. Równocześnie Sąd podkreślą, że uwzględnienie skargi nie oznacza, że Sąd wyraża stanowczy pogląd, iż działka skarżącego nie znajduje się na terenie szczególnego zagrożenia powodzią. Kwestia ta powinna być po prostu wnikliwie ponownie zbadana przez organ i udokumentowana w aktach w sposób pozwalający Sądowi na weryfikację tych ustaleń. Brak wystarczających ustaleń faktycznych czyni przedwczesnym odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym zarzutów dotyczących naruszenia art. 166 ust. 2 oraz ust. 10 ustawy Prawo wodne.

IV.3. Bezzasadne okazały się natomiast zarzuty naruszenia art. 77 ust. 1 pkt 3 lit.a ustawy Prawo wodne w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Po pierwsze, Sąd podziela pogląd Prezesa WP, że dokonując uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 11 lit.b u.p.z.p.) winien wziąć pod uwagę wszelkie zakazy przewidziane w ustawie Prawo Wodne, a mające związek z planowaną inwestycją. Takim zakazem jest m. im. zakaz gromadzenia ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (art. 77 ust. 1 pkt 3 lit.a). Wspomniany przepis u.p.z.p. takich ograniczeń co do zakresu badania sprawy przez organ uzgadniający nie wprowadza (lege non distinguente), zaś art. 166 ustawy Prawo wodne dotyczy tylko jednego z zagrożeń, jakie jest związane z ryzkiem wystąpienia powodzi (w szczególności chodzi o przeciwdziałanie inwestycjom, które mogą utrudnić zarządzanie ryzykiem powodziowym). Tymczasem w zakazie z art. art. 77 ust. 1 pkt 3 lit.a ustawy Prawa wodnego chodzi o przeciwdziałanie zanieczyszczeniu wód w razie powodzi. Po drugie, brak było podstaw do zawieszenia postępowania przez Prezesa WP na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (do czasu uzyskania przez skarżącego decyzji zwalniającej od zakazu). Zgodnie z tym przepisem k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Poprzez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie/zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi zatem wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej w tym znaczeniu, że chodzi o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Przymiot zagadnienia wstępnego mogą mieć tylko rozstrzygnięcia sądowe lub administracyjne, które warunkują wydanie orzeczenia merytorycznego. Zagadnienie wstępne dotyczy więc sytuacji, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem danego postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym. Dlatego też zagadnieniem wstępnym nie będzie samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, ze względów ekonomicznych lub celowościowych, wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji bez uprzedniego rozstrzygnięcia prejudykatu przez inny organ lub sąd (por. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., II OSK 684/15; wyrok NSA z 9 lipca 2014 r., II OSK 210/13; wyrok NSA z 15 października 2010 r., II OSK 1612/09 – CBOSA; K. Wojciechowska, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego oraz A. Wiktorowskiej, 27 wyd., Legalis 2019, Nb 32 do art. 94). Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie zachodzi, albowiem ocena przez organ, czy w sprawie istnieją przeszkody prawne do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, jest możliwa do przeprowadzenia bez uprzedniego zakończenia odrębnej sprawy administracyjnej dotyczącej zwolnienia od zakazu.

IV.4. Prezes WP rozpoznając sprawę ponownie będzie miał na uwadze powyższe oceny prawne i zalecenia co do dalszego postępowania.

IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (300 zł).

IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.