Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1394/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4099/15 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółki A na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt V SA/We 4099/15, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji podał, że 15 maja 2014r. do Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód z/s w Wojcieszynie wpłynął wniosek " Spółki A, dalej "Spółka", "Skarżąca") o przyznanie płatności na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. 2012r. poz. 1164 ze zm.; dalej: "ustawa o płatnościach"). We wniosku Spółka zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni 74,36 ha do przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO). Oprócz płatności obszarowej strona we wniosku ubiegała się również o płatności: ONW i rolnośrodowiskową (PRŚ) deklarując wskazaną odpowiednio powierzchnię działek.

Decyzją z [...] lutego 2015r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR Warszawa Zachód w Wojcieszynie (dalej "Kierownik Biura"), odmówił Spółce przyznania płatności JPO na rok 2014. . Powodem odmowy przyznania płatności było ustalenie, iż Spółka stworzyła sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. W ocenie organu I instancji spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w Warszawie, nie spełnia definicji producenta rolnego, o której mowa w art. 3 ust 3 ustawy z 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. 2012r. poz. 86 ze zm., dalej "ustawa o systemie ewidencji"). Ponadto organ ustalił, na podstawie raportu spółki (komplementariusza spółek komandytowo – akcyjnych W nr od 1 do 12), że spółki komandytowo - akcyjne są spółkami zależnymi od Spółki reprezentuje ten sam zarząd, a siedziby spółek mieszczą się pod tym samym adresem. Kierownik Biura wskazał, że grunty zgłaszane do płatności zarówno przez Skarżącą, jak i inne spółki (spółki komandytowo – akcyjne) są zarządzane przez te same osoby: P. W. (Prezes Zarządu), M. W. (Wiceprezes Zarządu), P. Z. (członek Zarządu), A. S. – Prokurenta i nie stanowią odrębnych gospodarstw, samodzielnych i niepowiązanych ekonomicznie czy też technologicznie. Organ stwierdził, że to zarząd spółki w ww. osobach prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo spółki zostało sztucznie utworzone w celu uzyskania wyższych płatności.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Mazowieckiego Regionalnego Oddziału ARiMR w Warszawie (dalej: "Dyrektor Oddziału" lub "organ odwoławczy") decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji.

Dyrektor Oddziału zauważył, że grunty zadeklarowane we wniosku znajdują się w województwie dolnośląskim, powiat milicki, a zatem oddalone są od siedziby wnioskodawcy o kilkaset kilometrów, co niewątpliwie utrudnia prowadzenie działalności rolniczej i utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej. W ocenie organu odwoławczego spółka nie wykazała w żaden sposób aby była w posiadaniu chociażby zaplecza umożlwiającego jej prowadzenie działalności rolniczej na gruntach wskazanych we wniosku. Skarżąca spółka, co zaznaczył Dyrektor Oddziału mieści się pod adresem: [...], nie posiada własnych maszyn, urządzeń, budynków gospodarczych i innych urządzeń umożlwiających prowadzenie faktycznej produkcji rolniczej. Tym samym zdaniem organu odwoławczego oczywistym jest, że skarżąca spółka nie jest w stanie samodzielnie użytkować przedmiotowych gruntów. Powyższe oznacza, że mimo braku przedstawienia faktur za usługi agrotechniczne (wskazane w odwołaniu jako załączniki), spółka musiała korzystać z usług rolniczych oferowanych przez lokalnych rolników, przedsiębiorców. A zatem spółka nie prowadziła samodzielnie prac polowych.

Powyższe oznacza, że inne osoby trzecie, wykonujące prace, były zainteresowane uzyskaniem jak najlepszych plonów aby uzyskać jak największy dochód z ich późniejszej sprzedaży lub wykorzystania we własnym zakresie. Takich motywów działania nie można przypisać w takiej sytuacji wnioskodawcy. Spółka nie była podmiotem, który na deklarowanych do płatności gruntach prowadził działalność rolniczą. Podmiot nie był zainteresowany zbiorami, produkcją rolniczą, która była prowadzona faktycznie przez inny podmiot. Spółka prowadziła natomiast działania (złożenie wniosku, zlecenie prac polowych) zmierzające tylko i wyłącznie do uzyskania samej płatności.

Jak podkreślił Dyrektor Oddziału fakt posiadania na własność przedmiotowych gruntów oraz przedstawienie deklaracji na podatek rolny nie oznacza, że spółka może mieć status rolnika i jest tym samym uprawniona do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Działalność spółki skupiona została na uzyskaniu dopłat realizowanych przez ARiMR i nie może zostać uznana za działalność rolniczą, której definicję określono w art. art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L nr 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16, ze zm., dalej "rozporządzenie nr 73/2009"). Z tego też względu Dyrektor Oddziału uznał, iż Skarżąca nie spełnia definicji rolnika wskazanej w art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009.

Organ odwoławczy podkreślił, że Skarżąca została utworzona przez spółkę, podobnie jak inne spółki komandytowo-akcyjne ubiegające się o przyznanie płatności realizowanych przez ARIMR tj. płatności JPO, ONW i PRŚ na rok 2014. Wskazał, że spółka X utworzyła 12 spółek komandytowo-akcyjnych, które uzyskały numer identyfikacyjny producenta. Z danych uzyskanych z Krajowego Rejestru Sądowego (KRS) wynika, że komplementariuszem w każdej ze spółek jest spółka X, która to spółka jest jednocześnie uprawniona do reprezentacji każdej ze spółek komandytowo-akcyjnych. Z kolei spółkę X. reprezentują: P. W. - Prezes Zarządu, M. W. - Wiceprezes Zarządu, P. Z. - Członek Zarządu oraz Prokurent – A. S. Poszczególne spółki komandytowo-akcyjne mają tą samą siedzibę: Warszawa. W ocenie organu jeśli nawet uznać, że każda ze spółek, a w tym przypadku spółka prowadzi działalność rolniczą na deklarowanych do płatności gruntach to jednak, w tym przypadku ewentualnym rolnikiem należałoby uznać spółkę, a za jednostkę produkcyjną należałoby uznać poszczególne spółki komandytowo-akcyjne. W ocenie organu mimo że spółki te działają na rzecz i ryzyko wspólników i mimo swobody układania stosunków gospodarczych, bezpośredni wpływ na podejmowane decyzje i sposób działania w nich ma podmiot dominujący – spółka, sprawująca faktyczny zarząd w spółkach zależnych. Co istotne, zdaniem organu spółki komandytowo – akcyjne prowadzą taką samą działalność polegającą na zlecaniu firmom zewnętrznym wykonywania prac i zabiegów rolniczych, niezbędnych do otrzymywania dopłat. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniami Skarżącej, że spółki te zostały powołane według podziału terytorialnego. Działały one, jak wskazał w tych samych województwach i obszary ich działania pokrywały się, a mimo to zostało utworzone wiele takich podmiotów. W tej sytuacji również argument Skarżącej o konieczności powołania kolejnej według położenia geograficznego uznano za chybiony.

W rozpoznawanym przypadku Dyrektor Oddziału za rolnika uznał spółkę. Dla ustalenia bowiem gospodarstwa, w świetle definicji art. 2 lit. a - c rozporządzenia nr 73/2009 nie ma znaczenia fakt, jak podał organ, że poszczególne jednostki produkcyjne (spółki komandytowo-akcyjne) nie są położone w bliskim sąsiedztwie, a fakt, że są one położone na terenie RP oraz fakt, że są zarządzane przez tą samą grupę osób - w tym przypadku zarząd osoby prawnej - spółki. Organ II instancji przyjął, że ma do czynienia z gospodarstwem o rozproszonej formie prowadzonym w postaci wielu jednostek produkcyjnych (spółek komandytowo-akcyjnych zarządzanych przez tą samą grupę osób - Zarząd spółki. O tym, że jest to nadal to samo gospodarstwo decyduje bowiem fakt sprawowania czynnej kontroli przez spółkę nad spółkami komandytowo-akcyjnymi, która umożliwia decydowanie w sprawach działalności poszczególnych spółek.

W dalszej kolejności w decyzji przedstawione zostały informacje o wykonywaniu poszczególnych prac przez podmioty zewnętrzne dla poszczególnych spółek, z których to danych organ wywiódł, że na gruntach poszczególnych spółek prace wykowywane były przeważnie przez te same podmioty, zatem z wykorzystaniem tej samej siły roboczej – Ł. R. (dot. spółek W nr. 1, 2, 5 i 8), firmę R. (dot. spółek W nr 12,4,6,7,2) i S (dot. spółek W nr 4,3), Rolko (dot. spółek W nr 8,3), S. K. (spółka W nr 10), B. (spółka W nr 5). Organ przyjął, że w/w spółki w większości wykorzystywały tę samą siłę roboczą, a zatem jest to kolejny (ale nie jedyny) powód, dla którego poszczególne spółki powinny być uznane za jedno gospodarstwo. Decydujące znaczenie ma w ocenie organu odwoławczego fakt sprawowania kontroli przez W SA w spółkach zależnych.

Tym samym w ocenie organu odwoławczego biorąc pod uwagę, że płatności, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach przysługują rolnikowi należało odmówić Skarżącej wnioskowanej płatności obszarowej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła Spółka, która wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału wniósł o jej oddalenie podtrzymując, jak też dodatkowo rozwijając argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy w dniu 2 grudnia 2016r. pełnomocnik Skarżącej wyjaśnił, że Skarżąca zmieniła nazwę i oświadczył, że w dniu 30 listopada 2016 r. doszło do zmiany w składzie zarządu reprezentanta skarżącej i w spółce odwołano z zarządu jedynego członka P.K. Na tą okoliczność złożył protokół z posiedzenia Rady Nadzorczej spółki z 30 listopada 2016 r. wraz z listą obecności i uchwałą odwołującą P. K. z pełnienia funkcji Prezesa Zarządu. Zdaniem pełnomocnika, reprezentant Skarżącej nie ma nikogo w zarządzie i nie może nikogo reprezentować ani siebie ani skarżącej spółki, co uzasadnia w ocenie pełnomocnika zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie.

WSA oddalił wniosek Skarżącej o zawieszenie postępowania uznając, że nie zachodzą braki uniemożliwiające działanie skarżącej w sprawie w myśl art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wyjaśnił, że z odpisu Krajowego Rejestru Sądowego nr [...] (reprezentanta skarżącej) z 1 grudnia 2016 r. wynika, iż w składzie Zarządu nadal uwidoczniony jest Prezes Zarządu P. K., a nadto wpisany jest prokurent samoistny A. J. Sąd I instancji podkreślił, że pełnomocnictwo procesowe w niniejszej sprawie zostało udzielone 29 listopada 2016r. tj. przed uchwałą odwołującą członka Zarządu z 30 listopada 2016r., a same dokumenty dotyczące odwołania członka Zarządu nie zawierają statutu Spółki, z którego można by było odczytać prawidłowość podjęcia uchwały.

Oddalając skargę Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że istota sporu sprowadza się do dokonania przez Sąd oceny, czy w okolicznościach kontrolowanej sprawy organy orzekające dokonały prawidłowego ustalenia, że Skarżąca nie spełnia definicji rolnika wskazanej w art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009, bowiem jej utworzenie, jak i pozostałych spółek komandytowo – akcyjnych, oznaczonych kolejnymi cyframi od 1 do 12 przez W z siedzibą w Warszawie i zależnych od tej samej osoby prawnej - ubiegających się o płatności w roku 2014r. (płatności obszarowe, płatności ONW i płatności rolnośrodowiskowe) - prowadzi do obejścia przepisów modulacyjnych, co w przypadku wniosku o płatność ONW i płatność rolnośrodowiskową stanowiło podstawę odmowy przyznania Skarżącej pomocy na podstawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Durz. UE L 25, s. 8 z 28 stycznia 2011r. ze zm., dalej "rozporządzenie nr 65/2011").

W ocenie Sądu I instancji w sprawie mamy do czynienia z gospodarstwem "rozproszonym", prowadzonym w formie wielu jednostek produkcyjnych — spółek komandytowo- akcyjnych zarządzanych przez tą samą grupę osób — Zarząd Spółki W S.A. O tym, że jest to nadal to samo gospodarstwo decyduje, jak zasadnie przyjęto, fakt sprawowania czynnej kontroli przez spółkę W S.A. nad spółkami komandytowo-akcyjnymi, która to kontrola umożliwia decydowanie w sprawach działalności poszczególnych spółek. W wydanej decyzji słusznie podkreślono, że zależność spółek komandytowo-akcyjnych od spółki założyciela "W " S.A. wynika z przepisów art. 132 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 poz. 1030 ze zm.) oraz przepisów ustawy o rachunkowości. Kontrola spółki W S.A. nad utworzonymi spółkami komandytowo-akcyjnymi jest wyrażona zatem poprzez udział spółki akcyjnej w spółce komandytowo-akcyjnej. Bez znaczenia w takim przypadku pozostaje wysokość wkładu wniesionego przez komplementariusza, bowiem jego odpowiedzialność i jego prawo do reprezentowania spółki są niezależne od wysokości tego wkładu.

WSA uznał za chybione zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.").

W ocenie Sądu I instancji analiza akt wykazuje, że ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ocena tego materiału jest prawidłowa i logiczna, w sprawie zaś nie występuje, zarzucane skargą, przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, nie ma też nieuprawnionych wniosków wypływających z tej oceny. Skarżąca, na której ciąży ciężar dowodu, mimo kierowanych do niej wezwań nie przedstawiła takiej argumentacji, która usprawiedliwiałaby powstanie kilkunastu spółek komandytowo- akcyjnych i występowania przez każdą z nich z osobna o płatności, o które równie dobrze mógł wystąpić jeden podmiot. Nadesłane przez Skarżącą dokumenty zostały w sposób szczegółowy opisane i ocenione przez Dyrektora Oddziału, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Reasumując, zdaniem Sądu I instancji, organy orzekające zasadnie uznały, że Skarżąca jak i pozostałe spółki komandytowo-akcyjne nie prowadzą działalności rolniczej, bowiem zostały utworzone w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczne działania stwarzające pozory prowadzenia działalności rolniczej przez kilka podmiotów na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne, a co za tym idzie wnioskująca o płatności obszarowe Spółka nie spełnia definicji rolnika w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzuciła naruszenie:

Na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 zaskarżonemu wyrokowi zarzucam:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy i powodujące jego nieważność, tj. naruszenie art. 124 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu i jednoczesnym oddaleniu złożonego na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 r. wniosku pełnomocnika Skarżącej o zawieszenie postępowania z powodu braków w składzie organu Skarżącej wynikłych z wcześniejszego odwołania jedynego członka zarządu komplementariusza Skarżącej, a następnie na prowadzeniu postępowania w warunkach ww. braku, co przesądza o spełnieniu przesłanki nieważności postępowania zawartej w art. 183 § 2 pkt. 2 p.p.s.a. (zastrzeżenie zgłoszone do protokołu przez pełnomocnika w trybie art. 105 p.p.s.a. na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 2 grudnia 2016 r.),

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy o płatnościach w zw. z art. 2 pkt. 14 ustawy o płatnościach w zw. z art. 2 lit. a, b i c rozporządzenie nr 73/2009, poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że Skarżąca, z uwagi na fakt, iż jest spółką komandytowo-akcyjną, w której jedynym komplementariuszem jest inna spółka prawa handlowego, przez co jest od niej zależna kapitałowo, osobowo i technicznie, nie jest "rolnikiem" w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, w związku z czym nie spełnia warunku określonego w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach,

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.. Urz.. UE L 312 z 23 grudnia 1995 r.) oraz art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że prowadzenie działalności rolniczej w formie spółki komandytowo-akcyjnej, w której komplementariuszem uprawnionym do prowadzenia spraw i reprezentowania spółki jest inna spółka prawa handlowego, będąca jednocześnie spółką nadrzędną także wobec szeregu innych spółek prowadzących działalność rolniczą, jest równoznaczne z tym, że Skarżąca sztucznie stworzyła warunki niezbędne do uzyskania płatności i z tego względu nie zasługuje na przyznanie wsparcia finansowego zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Ponadto wniosła powołując się na zastrzeżenie do protokołu zgłoszone przez pełnomocnika Skarżącego (w trybie przepisu art. 105 p.p.s.a. na rozprawie przed Sądem I Instancji w dniu 2 grudnia 2016 r., wnoszę o rozpoznanie na zasadzie art. 191 p.p.s.a. niezaskarżalnego zażaleniem postanowienia Sądu I Instancji (zapadłego na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 r. w przedmiocie oddalenia wniosku Skarżącej o zawieszenie postępowania, a także w konsekwencji wnoszę o zmianę tegoż postanowienia poprzez zawieszenie postępowania w sprawie na podstawie art. 124 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. z powodu braków w składzie organu Skarżącej wynikłych z wcześniejszego odwołania jedynego członka zarządu komplementariusza Skarżącej.

W uzasadnieniu spółka przedstawiła argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następujinwese:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. W takich przypadkach Sąd II instancji rozpoznaje, co do zasady, w pierwszej kolejności - jej zarzuty procesowe, gdyż ocena stosowania prawa materialnego przez organy administracji publicznej i sposobu kontroli tego procesu przez Sąd I instancji jest możliwa tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu nie doszło na naruszenia przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd zawiesza postępowanie z urzędu, jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Zrealizowanie się powyższej hipotezy obliguje sąd do zawieszenia postępowania. Do sądu należy jedynie ocena, czy ustalone okoliczności pozwalają uznać, że opisany brak rzeczywiście zaistniał. Sąd I instancji odnosząc się do informacji, że w dniu 30 listopada 2016 r. doszło do zmiany w składzie zarządu reprezentanta skarżącej i w spółce odwołano z zarządu jedynego członka P. K. uznał, iż nie zaszły braki uniemożliwiające działanie Skarżącej w sprawie w myśl art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i dlatego oddalił wniosek o zawieszenie postępowania. WSA wyjaśnił, że z odpisu Krajowego Rejestru Sądowego nr [...] (reprezentanta skarżącej) z 1 grudnia 2016 r. wynika, iż w składzie Zarządu nadal uwidoczniony jest Prezes Zarządu P. K., a nadto wpisany jest prokurent samoistny A. J.

Wobec powyższego, bez względu na to, czy uznać za obowiązującą treść KRS, czy też przedłożone przez Spółkę dokumenty o odwołaniu z zarządu jedynego członka, to i tak Spółka na dzień rozpoznania sprawy, posiada prokurenta samoistnego uprawnionego do jej reprezentacji.

Wskazać w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 1091 § 1 k.c. prokura jest pełnomocnictwem udzielonym przez przedsiębiorcę podlegającego obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorców, które obejmuje umocowanie do czynności sądowych i pozasądowych, jakie są związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa. W myśl zaś art. 1097 § 2 k.c. prokura wygasa wskutek wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru, a także ogłoszenia upadłości, otwarcia likwidacji oraz przekształcenia przedsiębiorcy. Prokura wygasa ze śmiercią prokurenta (§ 3). Śmierć przedsiębiorcy ani utrata przez niego zdolności do czynności prawnych nie powoduje wygaśnięcia prokury (§ 4).

Powołany przepis wskazuje wprost pięć przypadków wygaśnięcia prokury oraz dwa stany faktyczne, gdy prokura nie wygasa. Jest to śmierć przedsiębiorcy i utrata przez niego zdolności do czynności prawnych. Tak więc, utrata przez Spółkę zarządu nie powoduje wygaśnięcia prokury. Prokurent jest bowiem z mocy ustawy uprawniony do reprezentowania Spółki w sprawach sądowych i pozasądowych, jakie są związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa.

Potwierdzeniem przedstawionego rozumowania jest orzeczenie NSA z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II OZ 475/16, w którym Sąd stwierdził, że skoro Spółka umocowała do działania w swoim imieniu prokurenta samoistnego, który jest uprawniony do jednoosobowego działania, a umocowanie to nie wygasa wskutek odwołania całego zarządu (art. 1097 k.c.), to nie zachodzą w składzie jednostki organizacyjnej - w rozpoznawanym przypadku Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością - braki uniemożliwiające jej działanie, o których mowa w art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Spółka ma, bowiem umocowane "osoby uprawnione do działania w jej imieniu (art. 28 § 1 p.p.s.a.).

Także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt V CZ 26/16, uznał, że prokura nie wygasa wskutek utraty zarządu przez Spółkę z o.o., jedynego komplementariusza spółki komandytowej. Okoliczność ta nie należy do przyczyn wygaśnięcia prokury. Artykuł 1097 § 4 k.c. stanowi, że śmierć przedsiębiorcy ani utrata przez niego zdolności do czynności prawnych nie powoduje wygaśnięcia prokury. Celem tego rozwiązania jest przeciwdziałanie utrudnieniom w funkcjonowaniu przedsiębiorstwa. W odniesieniu do osoby prawnej za odpowiednik utraty zdolności do czynności prawnych, o której mowa w tym przepisie, można uznać utratę organu reprezentującego osobę prawną lub braki w jego składzie. Również więc utrata lub braki w składzie organu reprezentującego osobę prawną nie mogą zgodnie z 1097 § 4 k.c. powodować wygaśnięcia prokury.

Dodać do powyższego należy, że aprobata odmiennego poglądu godziłaby w sens pozostawienia w mocy prokury, mimo braku organu działającego za osobę prawną.

Nieposiadanie w toku procesu zarządu przez Spółkę z o.o., nie daje podstaw do stwierdzenia braku należytej reprezentacji i w konsekwencji uznania o nieważności postępowania, gdy Spółka ma prokurenta. Interesy, które chroni art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. są w takim przypadku zabezpieczone przez działania prokurenta ( por. wyroki NSA z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt I GSK 332/16, z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt I GSK 342/16).

W konsekwencji powyższego za niezasadny należało uznać zarzut ujęty w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że analiza ich treści oraz towarzyszącej im argumentacji prowadzi do wniosku, że źródłem ich sformułowania była odmienna, od dokonanej przez organ i zaakceptowanej przez Sąd I instancji, wykładnia prawa materialnego. Skarżąca zarzuciła WSA błędne przyjęcie, że gospodarstwo rolne tworzy ogół nieruchomości rolnych, którymi władają spółki komandytowo – akcyjne, a nie każda z nich, a także, że rolnikiem w rozumieniu tych przepisów jest spółka akcyjna – komplementariusz tych spółek, a nie poszczególne spółki. Podniosła też, że nie zostało wykazane, aby stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania płatności w sposób niezgodny z celem danego wsparcia. Zdaniem Spółki Sąd I instancji, podobnie jak organ, błędnie przyjął, że celem systemu wsparcia jest modulacja płatności. Sąd, jak i organ, błędnie też rozumie zasadę zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. To z kolei, zdaniem autora skargi kasacyjnej doprowadziło do błędnego przyjęcia, że przepisy prawa unijnego ustanawiają ogólną klauzulę, pozwalającą organom na odmówienie płatności w razie stwierdzenia obejścia prawa, podczas gdy przepisy te pozwalają na odmówienie płatności wyłącznie w sytuacji, gdyby jej przyznanie było sprzeczne z celem wsparcia, a nie tylko, gdyby prowadziło do obejścia prawa w zakresie zmniejszenia stawek płatności wraz ze wzrostem areału deklarowanego do płatności.

W stanie prawnym właściwym dla tej sprawy kwestie płatności na gruncie prawa krajowego regulowały przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujących się do objęcia tą płatnością, zgodnie z art. 124 ust 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli m.in.:

1) posiada w tym dniu działki rolne o powierzchni nie mniejszej niż określona dla RP w załączniku nr VII do rozporządzenia 1121/2009, tj. 1,00 ha,

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W myśl art. 2 pkt 14 ustawy o płatnościach użyte w ustawie pojęcie rolnik, oznacza rolnika w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009, a gospodarstwo rolne oznacza gospodarstwo w rozumieniu art. 2 lit. b) powyższego rozporządzenia. Rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009 określa się natomiast osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Gospodarstwo rolne, zgodnie z art. 2 lit. b) rozporządzenia nr 73/2009 rozumiane jest jako wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. "Działalność rolnicza" stosownie do art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 73/2009 oznacza z kolei produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 6.

Kwestia skutku sztucznego tworzenia warunków uprawniających do otrzymania płatności przez beneficjentów została jednolicie uregulowana w przepisach unijnych w odniesieniu do obu filarów Wspólnej Polityki Rolnej. Artykuł 30 rozporządzenia 73/2009 stanowi: "Nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia". Identyczna klauzula wprowadzona została w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Podkreślić należy, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej wypłacane są z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem 2988/95. Stosownie do art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje się, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Obejście prawa czy też jego nadużycie nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot (pkt 52-53 wyroku ETS z 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover;).

Należy zauważyć, że ani przepisy rozporządzenia 73/2009, ani też przepisy rozporządzenia 65/2011 nie precyzują, na czym może polegać sztuczne stworzenie warunków wymaganych do uzyskania płatności, pozostawiając tym samym rozstrzygnięcie tej kwestii organom stosującym prawo. Próba interpretacji przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 została podjęta przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja (www.eur-lex.europa.eu). Trybunał wyjaśnił, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. TSUE stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Ze względu na tożsamość obu regulacji, wskazówki zawarte w przywołanym orzeczeniu Trybunału można także w pełni odnieść do znajdującego w niniejszej sprawie zastosowanie art. 30 rozporządzenia 73/2009. Jak wynika z art. 30 rozporządzenia 73/2009 (podobnie jak art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011), a także wykładni dokonanej w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści i po trzecie wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

W stanie faktycznym sprawy organ ustalił, że wnosząca Skarżąca jako spółka komandytowo – akcyjna zadeklarowała do płatności ONW na 2014 r. działki rolne o łącznej powierzchni 74,36 ha. Spółka była jedną ze spółek o tym statusie prawno - organizacyjnym, w której komplementariuszem była ta sama spółka akcyjna. Nadto, organ ustalił, że zależność spółki komandytowo – akcyjnej od spółki akcyjnej wyrażała się w tym, że siedziby obu spółek mieściły się pod tym samym adresem, grunty zgłoszone do płatności były zarządzane przez te same osoby, które stanowiły zarząd spółki akcyjnej: P. W. (Prezes Zarządu), M. W. (Wiceprezes Zarządu), P. Z. (Członek Zarządu), A. S. (Prokurent). Wobec tego organ uznał, że spółka wnosząca skargę kasacyjną nie stanowiła odrębnego gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 2 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, samodzielnego i niepowiązanego ekonomicznie czy technologicznie ze spółką akcyjną, a tym samym, że podmiotem prowadzącym gospodarstwo rolne nie była spółka komandytowo – akcyjna, lecz spółka akcyjna, która miała wpływ na decyzje podejmowane w spółkach zależnych (komandytowo-akcyjnych). Organ wskazał też, że Spółka nie wykonywała w żaden sposób aby była w posiadaniu zaplecza umożliwiającego jej prowadzenie działalności rolniczej. Nie posiadała własnych maszyn, urządzeń, budynków gospodarczych prowadzenie faktycznej produkcji rolniczej. Zdaniem organu Skarżąca nie była podmiotem, który na deklarowanych do płatności gruntach prowadził działalność rolniczą. Spółka nie była zainteresowana zbiorami, produkcja rolną, która była prowadzona faktycznie przez inny podmiot. Skarżąca prowadziła natomiast działania zmierzające tylko i wyłącznie do uzyskania samej płatności. Organ uznał więc, że Spółka nie prowadziła na tych gruntach działalności rolniczej, w rozumieniu art. 2 lit. c) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, a tym samym nie może być uznana za rolnika, w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

Mając na uwadze wnioski płynące przywołanego wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 stwierdzić należy, że organ rozpoznając wniosek o przyznanie płatności ONW był zobowiązany do zbadania, czy nie doszło do stworzenia sztucznych warunków do jej uzyskania, a w razie stwierdzenia ich istnienia – do jej odmówienia. Na przeszkodzie w zajęciu takiego stanowiska nie stoi ani to, że Skarżąca formalnie mogła wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo przez inny podmiot, ani to, że posiadała wyodrębnienie prawno - organizacyjne. W takiej sytuacji mamy bowiem do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nie objętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z dnia 16 marca 2006 r. w sprawie C – 94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52 – 53). Przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 wprowadza bowiem generalną klauzulę pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego.

Dlatego też, za niezasadny należało uznać zarzut ujęty w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.