Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 459/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 24 kwietnia 2018 r., nr [...] w sprawie ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie miasta [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 24 kwietnia 2018 r. Rada Miasta S. - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) oraz art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm. – zwanej także "ustawą") - podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie miasta S..

W uchwale wskazano, że wprowadza się na terenie miasta S. ograniczenie w nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach od 2:00 do 6:00 (§ 1). Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta S. (§ 2), a - zgodnie z § 3 - uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rada gminy może ustalić w drodze uchwały, dla terenu gminy, ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ograniczenia mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 22.00 a 6.00.

Wskazano, że rada gminy obowiązana jest do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania. Istotne znaczenie dla wprowadzenia ograniczeń ma znaczna uciążliwość, funkcjonujących i powstających punktów całodobowej sprzedaży alkoholu poza miejscami sprzedaży. Administracyjne i prawne ograniczanie dostępności alkoholu, koncesjonowanie jego produkcji i sprzedaży jest jednym z najskuteczniejszych narzędzi ograniczania zakresu problemów alkoholowych. Przedmiotowa uchwała jest spójna z Gminnym Programem Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, wspiera przedsięwzięcia mające na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania alkoholu i jest kontynuacją wcześniej podejmowanych środków prawnych.

Uchwała jest kompromisem wypracowanym podczas konsultacji i spotkań przeprowadzonych przez Radę Miasta S. z przedsiębiorcami, Miejskim Komendantem Policji w S., Komendantem Straży Miejskiej w S. oraz Przewodniczącym Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.

Zmiana wychodzi naprzeciw oczekiwaniom mieszkańców S. zgłaszającym liczne uwagi, dotyczące zakłócania porządku publicznego związanego ze sprzedażą alkoholu w późnych godzinach nocnych i wczesnych godzinach porannych. Uchwała będzie miała pozytywne skutki społeczne takie jak: działanie na rzecz trzeźwości, kulturę spożywania alkoholu oraz poprawę odpowiedzialnej sprzedaży i podawania alkoholu przez sprzedawców. Pozwoli również poprawić bezpieczeństwo, porządek i wizerunek miasta jako przyjaznego i dbającego zarówno o mieszkańców jak i turystów.

A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (zwana dalej: "spółką", "skarżącą") zaskarżyła powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały względnie o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść uchwały, tj. art. 6 i art 8 ustawy z dnia z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie wykonywania działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1807) w zw. z art. 22 Konstytucji RP poprzez bezzasadne ograniczenie swobody wykonywania działalności gospodarczej poprzez wprowadzenie kolejnego ograniczenia w sprzedaży napojów alkoholowych pomimo braku przesłanek i uzasadnienia do wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń na terenie miasta;

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej uchwały, tj. art. 16 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa słusznie nabytego przez skarżącą na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej poprzez objęcie zakresem działania zaskarżonej uchwały przedsiębiorców, którzy zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży uzyskali przed uchwaleniem i wejściem w życie zaskarżonej uchwały, co spowodowało istotne ograniczenie praw nabytych na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały, stanowiąc tym samym złamanie zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz zaufania obywateli do organów administracji;

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej uchwały, tj. art. 5 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych poprzez nieuzasadnione objęcie zakresem działania zaskarżonej uchwały przedsiębiorców, którzy zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży uzyskali przed uchwaleniem i wejściem w życie zaskarżonej uchwały, co zaś spowodowało istotne ograniczenie praw nabytych na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przed wejściem w życie uchwały.

Skarżąca wskazała, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nabyła na podstawie ostatecznych decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 13 lutego 2017 r. o nr [...],[...] oraz [...] o udzieleniu tej spółce zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w okresie od 10.02.2017 r. do 30.11.2019 r., na podstawie ustawy sprzed nowelizacji. Nowelizacja wprowadzona ustawą z dnia 10 stycznia 2018 r. przewiduje nadanie organom samorządu terytorialnego uprawnienia do wprowadzania ograniczeń w zakresie godzin nocnej sprzedaży napojów alkoholowych.

Na terenie miasta S., zgodnie z nadanym ww. ustawą upoważnieniem, zaskarżoną uchwałą wprowadzono ograniczenie w sprzedaży napojów alkoholowych, zakazując ich sprzedaży w godzinach od 02:00 do 6:00, co w sposób dolegliwy i bezpośredni godzi w interes skarżącej, jak i interes ogółu lokalnej społeczności, a także pozostaje w oczywistym konflikcie ze specyfiką miejsca objętego wprowadzonym ograniczeniem, znacznie obniżając jego atrakcyjność dla szerokiej rzeszy odwiedzających miasto turystów.

Co istotne, art. 5 ustawy nowelizującej stanowi, że zezwolenia, o których mowa w art. 18 ust. 1 oraz art. 181 ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1, wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowują ważność na okres, na jaki zostały wydane.

Zdaniem skarżącej spółki dalsze ograniczenie sprzedaży napojów alkoholowych na terenie 37-tysięcznego miasta S. pozostaje nieuzasadnione. Na podstawie obowiązujących już wcześniej uchwał w mieście została ograniczona liczba punktów, w których dopuszczalna jest sprzedaż napojów alkoholowych, a w chwili obecnej - w godzinach o jakich mowa w zaskarżonej uchwale – sprzedaż ta ograniczona jest do 8 punktów (w tym 3 punkty to stacje benzynowe).

W sprawie uwzględnić należy również specyfikę miasta, jako sezonowego kurortu. Punkt sprzedaży skarżącej mieści się w ścisłym centrum miasta i przez cały okres wakacyjny miejsce to odwiedzane jest przez znaczną ilość turystów. W okolicy znajduje się wiele klubów, restauracji, pubów. Miejsce to cieszy się porównywalną popularnością zarówno w dzień jak i w nocy. W sezonowym centrum S., łącznie z punktem prowadzonym przez skarżącą istnieją obecnie dwa punkty, w których sprzedawane są napoje alkoholowe w godzinach, o jakich mowa w zaskarżonej uchwale, zaś kolejny najbliższy punkt sprzedaży napojów alkoholowych znajduje się w odległości 2 km.

W ocenie skarżącej wprowadzone ograniczenia nie są poparte argumentami natury społecznej, takimi jak np. istniejący na szeroką skalę problem alkoholizmu lub też problemy lokalnego społeczeństwa o podłożu alkoholowym. Wręcz przeciwnie, S. nie boryka się z problemem alkoholowym miejscowej społeczności. Konsumentami napojów alkoholowych są w przeważającej mierze turyści. Sami mieszkańcy również bardzo chętnie korzystają z nocnych walorów miasta, które zamieszkują z pełną świadomością jego specyfiki. Wszyscy zaś konsumenci to osoby dorosłe, a nocna sprzedaż alkoholu nie godzi w interesy żadnej istniejącej na terenie miasta grupy społecznej.

Ponadto uchwalenie zaskarżonego aktu nie zostało poprzedzone żadnymi miarodajnymi konsultacjami społecznymi. Jedynie celem zadośćuczynienia ustawowemu obowiązkowi, w siedzibie Rady Miasta w datach 20.03.2018 r. i 10.04.2018 r. zainicjowano spotkania z przedsiębiorcami prowadzącymi punkty sprzedaży napojów alkoholowych, lecz pomimo jednogłośnej wręcz krytyki przedstawionego pomysłu ze strony obecnych na spotkaniu przedsiębiorców, uchwała została przez Radę Miasta podjęta. Uchwała ta była w istocie przygotowana już przed spotkaniem z przedsiębiorcami, o czym świadczy widoczna pod uzasadnieniem do aktu data sprawdzenia tej uchwały pod względem prawnym (09.03.2018 r.), a więc konsultacje społeczne miały charakter wyłącznie pozorny.

Zaskarżona uchwała w sposób niedopuszczalny godzi w interesy podmiotów, które prawo do sprzedaży napojów alkoholowych uzyskały przed datą jej uchwalenia. Skarżąca posiada zezwolenia na sprzedaż alkoholu ważne do 30 listopada 2019 r., przy czym wniosek został złożony na placówkę całodobową. Otrzymując zezwolenia skarżąca miała pełne prawo działać w przekonaniu, że do końca zezwolenia będzie mogła w sposób legalny prowadzić bez żadnych ograniczeń działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży alkoholu i otrzymywać z tego tytułu dochody, tj. przez okres co najmniej 33 miesięcy a nie zaledwie 15 miesięcy, do czego doprowadziło wprowadzenie uchwały. Sprzedaż napojów alkoholowych przez skarżącą odbywa się w przeważającej mierze w godzinach nocnych, zaś sprzedaż alkoholu w systemie 24 - godzinnym pozostaje warunkiem koniecznym opłacalności prowadzonej przez nią działalności. Realizując zamierzenie inwestycyjne jakim jest prowadzenie całodobowego sklepu skarżąca skupiała swoją uwagę przede wszystkim na sprzedaży napojów alkoholowych w systemie 24-godzinnym i w tym celu (przystosowania sklepu do nocnej sprzedaży napojów alkoholowych) poczyniła nakłady w wysokości ok. 300.000 zł. Następcze wprowadzenie ograniczeń nieistniejących w chwili wydania decyzji prowadzi w istocie do zmiany treści ostatecznej decyzji administracyjnej, czego skutkiem pozostaje częściowa utrata prawa słusznie przez skarżącą nabytego.

Skarżąca wskazała, że wystąpiła także z zapytaniem do Państwowej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, która – powołując się na art. 3-5 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 310) – w odpowiedzi wskazała m.in., że zezwolenia wydane przed dniem wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej oraz przed wejściem w życie nowych uchwał, o których mowa w art. 12 ust. 1-4 (maksymalnie do dnia 9 września 2018 r.), zachowują ważność na okres, na jaki zostały wydane.

Wprowadzenie zatem na terenie całego miasta S. ograniczenia w nocnej sprzedaży napojów alkoholowych, bez wyłączenia tych punktów sprzedaży posiadających stosowane zezwolenia - do czasu zakończenia okresu, na jaki zostały wydane, stoi w sprzeczności z art. 5 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, które zostały wydane przed dniem wejścia w życie tej ustawy, zachowują ważność na okres, na jaki zostały wydane. Taka sytuacja podważa zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, naruszając zasadę trwałości decyzji administracyjnych oraz zasadę pewności prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, jako jedną z najważniejszych wartości demokratycznego państwa prawa, stanowiącą nieodłączną cechę pozytywistycznej koncepcji prawa i państwa.

Wskazała także, że spółka legitymuje się oczywistym interesem prawnym, gdyż jest przedsiębiorcą prowadzącym na terenie miasta S. sprzedaż napojów alkoholowych przez całą dobę, któremu – na wniosek, w którym wprost zaznaczono, iż sprzedaż ma odbywać się całodobowo – udzielono takiego zezwolenia, a prowadzenie sprzedaży w tych godzinach jest dla spółki warunkiem opłacalności prowadzonej działalności.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta S., reprezentowana przez Prezydenta Miasta S., wniosła o jej oddalenie w całości.

Zdaniem organu uchwała jest zgodna z prawem, w szczególności została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego przewidzianego wprost w art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. A tym samym została podjęta na podstawie obowiązującego prawa i w jego granicach. Zgodnie z art. 94 zd. 1 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, ustanawiając akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, działają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zawarty w art. 94 Konstytucji RP zwrot "w granicach upoważnień zawartych w ustawie" ma istotne znaczenie dla oceny legalności aktów prawa miejscowego podejmowanych przez organy gminy, które zgodnie z katalogiem zawartym w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP zaliczane są do systemu źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Uchwała będąca przedmiotem skargi w żadnej mierze nie wykracza poza ramy upoważnienia przyznanego wprost w ww. ustawie organowi stanowiącemu gminy do jej podjęcia.

Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz niektórych innych ustaw (druk Sejmowy nr 1988) nowelizacja miała na celu zmianę przepisów nasuwających wątpliwości interpretacyjne oraz uregulowanie na poziomie ustawowym zagadnień, które umożliwią gminom sprawniejsze realizowanie celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, tj. ograniczania dostępności napojów alkoholowych. Zaskarżona uchwała ma za zadanie ograniczanie dostępności napojów alkoholowych. Administracyjnie i prawnie ograniczanie dostępności alkoholu, koncesjonowanie jego produkcji i sprzedaży jest jednym z najskuteczniejszych narzędzi ograniczania zakresu problemów alkoholowych. Przedmiotowa uchwała jest spójna z Gminnym Programem Przeciwdziałania Uzależnieniom od Substancji Psychoaktywnych, wspiera przedsięwzięcia mające na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania alkoholu m.in. tj. ograniczenie spożywania alkoholu czy ograniczenie przypadków naruszenia prawa w związku z alkoholem.

Powołując się na badania przeprowadzone w październiku i listopadzie 2017 r. wśród [...]j młodzieży (39,7% ankietowanych piła wódkę 1-2 razy oraz 25,2% piła piwo 1-2 razy) organ wskazał, że władze miasta dostrzegają niebezpieczeństwo i ryzyko dużej dostępności alkoholu na terenie miasta S., gdzie znajduje się aż 309 punktów (sklepy i lokale) sprzedających napoje alkoholowe, przy liczbie mieszkańców 33 500 (stan na dzień 31 grudnia 2017 r.) i systematycznie od kilku już lat prowadzą politykę mającą na celu ograniczanie jego dostępności. Zaskarżona uchwała jest kolejnym krokiem w realizacji tego projektu, bowiem, im łatwiejszy dostęp do alkoholu tym wzrasta ogólne spożycie w populacji, co w efekcie przekłada się na zwiększone problemy alkoholowe.

Organ wyjaśnił, że projekt uchwały po wstępnych ustaleniach został skierowany do konsultacji z przedsiębiorcami prowadzącymi punkty sprzedające napoje alkoholowe otwarte po godzinie 22:00, które przeprowadzone zostały przy udziale Miejskiego Komendanta Policji w S., Komendanta Straży Miejskiej w S. oraz Przewodniczącego Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Podczas tych spotkań sami przedsiębiorcy zwrócili uwagę na problem osób wracających w godzinach nocnych z [...] lokali, które zachodząc do sklepu po ostatni przysłowiowy drink zakłócają porządek i bezpieczeństwo oraz doprowadzają się do stanu totalnego upojenia alkoholowego. W wyniku dyskusji i odmiennych propozycji ograniczenia godzin nocnej sprzedaży napojów alkoholowych, został wypracowany kompromis, satysfakcjonujący wszystkie strony (02:00-06:00).

Skarżąca zatem całkowicie pomija fakt, że zgodnie z treścią art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ograniczenie nocnej sprzedaży dotyczyć może godzin między 22 a 6 rano (8 godzin w porze nocnej), jednak Rada Miasta S. nie wprowadziła ograniczenia w maksymalnym wymiarze a jedynie między 2:00 a 6:00 (tylko 4 godziny). Jest to właśnie efekt prowadzonych rozmów z przedsiębiorcami celem wypracowania takiego ograniczenia, które uwzględniałoby specyfikę miasta (kurort nadmorski oraz miasto przyciągające turystów chcących "dobrze się bawić"), a jednocześnie byłby dodatkowym mechanizmem mającym na celu zwiększenie bezpieczeństwa w mieście, poprzez wyeliminowanie tzw. wstępowania do nocnych sklepów na przysłowiowego ostatniego drinka podczas nocnych powrotów z [...] lokali, co skutkowało nie raz znacznymi upojeniami alkoholowymi oraz związanym z tym m.in. zakłócaniem porządku w mieście.

Brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu co do naruszenia zasady ochrony praw nabytych czy ograniczenia swobody działalności gospodarczej, poprzez przyjęcie uchwały będącej przedmiotem skargi. Upoważnienie ustawowe wynikające z art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie daje podstaw do wprowadzania "regulacji ochronnych". Priorytetem dla ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązań, które miały na celu przeciwdziałanie alkoholizmowi tj. ograniczanie dostępności napojów alkoholowych, stąd wszelkie zarzuty skarżącego w tym zakresie są chybione, a Rada Miasta S. podejmując zaskarżoną uchwałę skorzystała z prawnej możliwości, którą przyznał jej sam ustawodawca.

Odnosząc się do zarzutu złamania zasady trwałości decyzji administracyjnych, należy podkreślić, że zgodnie z art. 5 ustawy nowelizującej, zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia poza miejscem sprzedaży o nr [...], [...]i [...] z dnia 13 lutego 2017 r. ważne od 10 lutego 2017 r. do 30 listopada 2019 r., wydane skarżącemu, zachowują ważność na okres, na jaki zostały wydane. Podkreślić należy, iż otrzymane przez przedsiębiorcę A. decyzje administracyjne w przedmiocie zezwoleń, o których mowa powyżej, nie odnoszą się do godzin sprzedaży napojów alkoholowych (brak w zezwoleniach wskazywania godzin sprzedaży), a wyłącznie do okresu ważności ich obowiązywania. Informacja podawana przez przedsiębiorców we wniosku o wydanie zezwolenia dotycząca godzin otwarcia punktu sprzedaży zgodnie z art. 18 ust. 5 ustawy, nie jest obligatoryjną daną a służy jedynie celom statystycznym i nie ma żadnego wpływu na wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przez organ. W zezwoleniach nie wskazuje się godzin sprzedaży alkoholu, a tym samym wszelkie zarzuty co do rzekomego naruszania art. 5 ustawy nowelizacyjnej są chybione i nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie natomiast nieuwzględnienia skargi, sąd – stosownie do art. 151 p.p.s.a. - skargę oddala. Zaznaczenia przy tym wymaga, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a).

Na wstępie rozważań należy podkreślić, że legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego określona została w art. 50 p.p.s.a., który stanowi, że: uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2).

W doktrynie przyjmuje się, że art. 50 § 2 p.p.s.a. zawiera ogólne odesłanie do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi, a w związku z tym przyjąć należy, że unormowanie zawarte w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis, a do takich ustaw zaliczyć należy tzw. ustawy samorządowe, które w kwestii legitymacji skargowej zawierają swoiste unormowania (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluger, Warszawa 2011, s. 185-186).

Legitymacja skargowa do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy (miasta) została uregulowana w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), zwanej dalej: "u.s.g.". W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Kontrola skargi wniesionej na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. polega jednak w pierwszej kolejności na sprawdzeniu czy skarga spełnia wymogi formalne takie jak: obejmowanie zaskarżonego aktu zakresem kognicji sądu administracyjnego czy zachowanie terminu do wniesienia skargi w danej sprawie. Dopiero po stwierdzeniu, że wymogi formalne dopuszczalności wniesienia skargi zostały spełnione, sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia i dopiero ustalenie, że ten warunek jest spełniony, pozwala sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności skargi.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była – podjęta na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm. – zwanej dalej "ustawą o wychowaniu w trzeźwości") w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm. – dalej w skrócie: "u.s.g.") - uchwała nr [...] Rady Miasta S. z dnia 24 kwietnia 2018 r. w sprawie ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie miasta S..

Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych (aniżeli wymienione w punkach 1-14 art. 18 ust. 2 u.s.g.) sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei w art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości ustawodawca wskazał, że rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, przy czym ograniczenia te mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 2200 a 600.

Powołany art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości formułuje zatem szczegółowe upoważnienie do podjęcia przez radę gminy tzw. uchwały wykonawczej w stosunku do tej ustawy, posiadającej walor aktu prawa miejscowego, czyli takiego aktu (uchwały), która obowiązuje wszystkich, którzy posiadają cechy adresata określonego uchwałą podjętą przez radę gminy względem właściwego obszaru jej działania. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej zwanej "Konstytucją RP") źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego, zaś stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, zaś zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Niezależnie od wskazanych podstaw konstytucyjnych analizowane upoważnienie ustawowe – co zresztą zostało odzwierciedlone w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały - znajduje podstawę w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Ustawa nie definiuje pojęcia aktu prawa miejscowego. W doktrynie przyjmuje się, że ustawa o samorządzie gminnym wskazuje tylko niektóre cechy aktu prawa miejscowego, natomiast pełnego prawnego znaczenia tego pojęcia należy szukać w obowiązującym systemie prawnym na trzech różnych płaszczyznach: konstytucyjnej, ustrojowej i materialnej, i dopiero łączne uwzględnienie wszystkich tych elementów pozwala sformułować swoistą eklektyczną (ogólną) definicję legalną aktu prawa miejscowego. Niemniej jednak kwalifikacja danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego musi być każdorazowo przeprowadzana przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych, pozwalających na ustalenie, czy dany akt ma podstawowe cechy umożliwiające zaliczenie go do kategorii aktów prawa miejscowego, wśród których wymienić należy: normatywność, powszechność obowiązywania, abstrakcyjność i generalność norm oraz wymóg istnienia normy ustawowej zawierającej kompetencję prawodawczą. Dopiero stwierdzenie występowania tych wszystkich cech pozwala zaliczyć daną uchwałę do kategorii prawa miejscowego (por. komentarz LEX do art. 40 u.s.g.: D. Dąbek [w:] P. Chmielnicki (red.), K. Bandarzewski, R. Budzisz, P. Dobosz, B. Jaworska-Dębska, W. Kisiel, P. W. Kryczko, M. I. Mączyński, I. Niżnik-Dobosz, S. Płażek, K. Wlaźlak, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013).

Mając powyższe na uwadze zaskarżona uchwała niewątpliwie posiada wskazane cechy aktu prawa miejscowego, gdyż w oparciu o powierzoną radzie gminy na mocy art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości kompetencję prawodawczą, ustanawia na obszarze jednostki terytorialnej zakaz określonego zachowania (działania), którego adresatami są wszystkie podmioty (bez względu na przynależność do danej wspólnoty terytorialnej), znajdujące się w przewidzianej w tej uchwale sytuacji, tj. wprowadza wskazaną w niej reglamentację obejmującą nieograniczoną liczbę przypadków (nie zaś jednorazową, niepowtarzalną) w odniesieniu do nieograniczonej liczby nacechowanych w określony sposób podmiotów. Jako akt prawa miejscowego zaskarżona uchwała podlega zatem kognicji sądów administracyjnych, a w konsekwencji złożona na taką uchwałę skarga może podlegać rozpoznaniu przez tut. Sąd.

Także kolejny formalny warunek skuteczności (dopuszczalności) wniesienia skargi do tut. Sądu celem zaskarżenia ww. uchwały – tj. "warunek czasowy", należy przyjąć za spełniony w niniejszej sprawie. Stosownie bowiem do brzmienia § 2a - znowelizowanego ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) art. 53 p.p.s.a. - w przypadku innych aktów (aniżeli określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Do tej kategorii należy zaliczyć m.in. skargi na akty i czynności, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. (zob. pkt 2 komentarza LEX do art. 53 p.p.s.a.: H. Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz i orzecznictwo, wyd. IV, Opublikowano: WKP 2018).

W sytuacji zatem, gdy skarga dotyczy aktu prawa miejscowego i została wniesiona w przepisanym terminie – stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. - przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu (uchwały), w pierwszej kolejności rozstrzygnąć należy, czy uchwała ta narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a w konsekwencji czy skarżący ma legitymację czynną do wniesienia skargi, bowiem dopiero ustalenie, że strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o tym, czy osoba ubiegająca się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, a nie interes faktyczny. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 35/18, LEX nr 2452700). Do wniesienia skargi nie legitymuje więc stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, jednakże bez wykazania związku między naruszeniem a sytuacją prawną skarżącego. To skarżący, wnosząc skargę na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawiając pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację czy też nakładając na niego określony obowiązek. Interes prawny musi być ponadto aktualny, a nie ewentualny. W tej sytuacji nawet ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem nie legitymuje do jej rozpoznania, gdyż skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02).

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca legitymuje się własnym i aktualnym interesem prawnym, skoro będąc podmiotem prowadzącym dotychczas całodobowo działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta S. i – co istotne – wykonującym tę działalność na podstawie udzielonego jej przez Prezydenta Miasta S. zezwolenia, doznaje na mocy omawianej uchwały ograniczenia możliwości realizacji prowadzonej działalności gospodarczej poprzez wprowadzenie zakazu jej prowadzenia we wskazanym przedziale godzin.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi należy powtórzyć, że na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co – jak przyjmuje się w orzecznictwie - ma miejsce w szczególności w przypadku: podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805 oraz z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639; a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 2083/10, LEX nr 756684).

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Jak już wyjaśniono, zaskarżona uchwała nr [...] Rady Miasta S. z dnia 24 kwietnia 2018 r. w sprawie ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie miasta S. (w godzinach od 200 a 600), jest aktem prawa miejscowego, dla którego ustawową podstawą upoważniającą do jego wydania stanowi art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Z treści wskazanego przepisu wynika bowiem uprawnienie dla rady gminy do ograniczenia - w drodze uchwały – dla terenu gminy (lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy) nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, prowadzonej między godziną 2200 a 600.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała została podjęta w granicach upoważnienia ustawowego, które wyznaczało godzinowy zakres (rozmiar) nocnego ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na obszarze gminy.

Wyjaśnienia przy tym wymaga także, że art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości został wprowadzony na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 310 – dalej zwanej "ustawą nowelizującą"). Z uzasadnienia projektu tej ustawy wynikało, że wprowadzone regulacje mają na celu m.in. uregulowanie na poziomie ustawowym zagadnień, które umożliwią gminom sprawniejsze realizowanie celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi tj. ograniczania dostępności napojów alkoholowych, bowiem "im łatwiejszy dostęp do alkoholu tym wzrasta ogólne spożycie w populacji, co w efekcie przekłada się na zwiększone problemy alkoholowe. (...) Nie sposób nie wskazać, że Według Światowej Organizacji Zdrowia alkohol znajduje się na trzecim miejscu wśród czynników ryzyka dla zdrowia populacji, a ponad 200 rodzajów chorób i urazów wiąże się z jego spożywaniem (Źródło: Światowa Organizacja Zdrowia, http://www.who.int/mediacentre/ factsheets/fs349/en/index.html.). Choroby występujące na tle używania alkoholu to przede wszystkim: urazy, zaburzenia umysłowe i psychiczne, zaburzenia żołądkowo-jelitowe, nowotwory, choroby układu sercowo-naczyniowego, zaburzenia immunologiczne, choroby układu kostno-szkieletowego, dysfunkcje układu rozrodczego i szkody prenatalne. Corocznie z przyczyn bezpośrednio i pośrednio związanych z używaniem alkoholu umiera w Rzeczypospolitej Polskiej ok. dziesięć tysięcy osób. (...) Z uwagi, na liczne sygnały ze strony prezydentów miast, w kwestii wprowadzenia upoważnienia dla rady gminy do ustalania, w drodze uchwały, godzin sprzedaży napojów alkoholowych w punktach sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, proponuje się odpowiedni przepis, który będzie regulował powyższe zagadnienie. Konieczność wprowadzenia powyższej zmiany jest wysoce sprzyjająca działaniom służącym ograniczaniu spożycia napojów alkoholowych" (Druk Sejmowy nr VIII.1988).

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano natomiast m.in., że "rada gminy obowiązana jest do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania. Istotne znaczenie dla wprowadzenia ograniczeń ma znaczna uciążliwość, funkcjonujących i powstających punktów całodobowej sprzedaży alkoholu poza miejscami sprzedaży. Administracyjne i prawne ograniczanie dostępności alkoholu, koncesjonowanie jego produkcji i sprzedaży jest jednym z najskuteczniejszych narzędzi ograniczania zakresu problemów alkoholowych. Przedmiotowa uchwała jest spójna z Gminnym Programem Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, wspiera przedsięwzięcia mające na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania alkoholu i jest kontynuacją wcześniej podejmowanych środków prawnych. (...) Zmiana wychodzi naprzeciw oczekiwaniom mieszkańców S. zgłaszającym liczne uwagi, dotyczące zakłócania porządku publicznego związanego ze sprzedażą alkoholu w późnych godzinach nocnych i wczesnych godzinach porannych. Uchwała będzie miała pozytywne skutki społeczne takie jak: działanie na rzecz trzeźwości, kulturę spożywania alkoholu oraz poprawę odpowiedzialnej sprzedaży i podawania alkoholu przez sprzedawców".

Mając to na uwadze – w ocenie Sądu – zaskarżona uchwała wpisuje się zarówno w cele ustawodawcy wprowadzającego upoważnienie do podjęcia przez radę gminy uchwały wykonawczej w stosunku do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zakresie wprowadzającym ograniczenia nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie gminy, jak również w zakreślone tym upoważnieniem granice dopuszczonej przez ustawodawcę ingerencji rady gminy w prowadzoną w tym zakresie sprzedaż (tj. w wyznaczone godzinowe granice, w których sprzedaż alkoholu nie jest dozwolona).

W odniesieniu do treści skargi należy wskazać, że zarzucany przez skarżącą fakt ingerencji w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej wynika z istoty rozwiązań ustawowych. Wskazać należy, że zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny. Zasada ta ma wymiar uniwersalny, tzn. dotyczy wszystkich podmiotów gospodarczych funkcjonujących w Polsce. Zagadnieniem sporym może być w sprawie jedynie sposób tej ingerencji czy zachowanie procedury przewidzianych prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 662/18 – publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wolność działalności gospodarczej, stanowiąca jedną z podstaw społecznej gospodarki rynkowej nie ma charakteru absolutnego. W przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana. Konstytucja dopuszczając ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności stanowi, że może nastąpić to tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób. Tym samym prawodawca przewidział sytuację, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, która uzasadnia ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich wymieniony został m.in. porządek publiczny oraz ochrona zdrowia. W związku z tym ograniczenie w korzystaniu z wolności obywatelskich, w tym z wolności działalności gospodarczej, może nastąpić, gdy jest to konieczne dla zapewnienia np. porządku publicznego lub jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia. Istotne przy tym jest, by ograniczenie konstytucyjnej wolności nie naruszało jej istoty.

Ograniczenie w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na obszarze gminy nie narusza wolności działalności gospodarczej, bowiem nie godzi w istotę tej wolności jaką jest sama możliwość wykonywania działalności gospodarczej we wskazanym zakresie. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych poprzez wprowadzenie czasowego ograniczenia prowadzenia takiej sprzedaży mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego czy też porządku publicznego, bowiem działanie takie niewątpliwie oddziałuje i przyczynia się do wzmocnienia i ochrony tych wartości (ochrony zdrowia czy porządku publicznego). Podkreślić zatem należy, że w omawianym przypadku podmiot prowadzący działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia takiej działalności, a jedynie dotykają go - w zakresie czasowych możliwości prowadzenia takiej działalności gospodarczej – ograniczenia powodowane "ważnym interesem publicznym" (ochroną zdrowia publicznego czy też porządku publicznego). Samo ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych w określonych godzinach zawarte w zaskarżonej uchwale nie narusza zatem istoty konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, a jedynie dopuszczalnie - w świetle Konstytucji RP - ogranicza tę działalność, dlatego nie można podzielić w niniejszej sprawie stanowiska skarżącej odnośnie zarzutu ograniczenia zasady swobody działalności gospodarczej i naruszenia art. 6 i art 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie wykonywania działalności gospodarczej (t.j.: Dz. U. z 2017, poz. 2168) w zw. z art. 22 Konstytucji RP.

Wbrew zarzutom zawartym w skardze należy wskazać, że zaskarżona uchwała nie narusza także art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa słusznie nabytego przez skarżącą na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, jak również nie narusza art. 5 ustawy nowelizującej poprzez objęcie zakresem działania zaskarżonej uchwały tych przedsiębiorców, którzy zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży uzyskali przed uchwaleniem i wejściem w życie tej uchwały, co w odniesieniu do skarżącej spowodowało istotne ograniczenie praw nabytych na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przed wejściem w życie uchwały.

W tym zakresie należy wyjaśnić, że – co prawda zawarta w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych jest związana z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych, stanowiącą element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego – to jednak, jak podnosi się w doktrynie, "nieuzasadnione jest oczekiwanie, że prawne unormowanie praw i obowiązków obywatela nigdy nie ulegnie zmianie na jego niekorzyść. Zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmiany sytuacji prawnej jednostek, w tym również zniesienia lub ograniczenia dotychczas posiadanych praw. Ocena dopuszczalności zmian zależy od treści tych zmian i sposobu ich wprowadzenia, z uwzględnieniem całokształtu okoliczności oraz konstytucyjnego systemu wartości" (zob. komentarz do art. 16 k.p.a.: P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2018).

W wyroku z dnia 1 lutego 2018 r. (sygn. akt III AUa 618/17, LEX nr 2447638) Sąd Apelacyjny w Lublinie stwierdził, że "pojęcie praw nabytych ma swoje źródło w art. 2 Konstytucji RP. Na treść zasady demokratycznego państwa prawnego składa się szereg zasad, które nie zostały ujęte expressis verbis w konstytucji, ale które wynikają z istoty i aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Do zasad tych należy zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do stanowionego przez nie prawa, z której wynikają liczne dalsze zasady szczegółowe, m.in. zasada poszanowania praw nabytych. U podstaw poszanowania praw nabytych znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej racjonalnego planowania przyszłych działań. Konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych nie wyklucza stanowienia regulacji ograniczających lub znoszących prawa podmiotowe. Ocena dopuszczalności wyjątków od zasady ochrony praw nabytych wymaga rozważenia na ile oczekiwanie jednostki dotyczące ochrony praw nabytych jest usprawiedliwione, ponieważ zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne".

Biorąc powyższe pod uwagę należy wskazać, że zarówno zasada ochrony praw nabytych, jak też związana z nią zasada trwałości decyzji administracyjnych, nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Stwierdzić należy, że skarżąca na mocy ostatecznych decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 13 lutego 2017 r. [...] uzyskała zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (w zależności od rodzaju lub zawartości alkoholu), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w okresie od 10.02.2017 r. do 30.11.2019 r. W decyzjach tych nie oznaczono – co zresztą jest zgodne z obowiązującymi przepisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - że przedmiotowe zezwolenia zostały udzielone na "całodobową" sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W związku z tym nie sposób jest się zgodzić z twierdzeniami skarżącej, że wejście w życie zaskarżonej uchwały doprowadziło do naruszenia zasady ochrony praw nabytych czy też, że wprowadzenie ograniczeń nieistniejących w chwili wydania ww. decyzji doprowadziło do zmiany treści ostatecznych decyzji administracyjnych udzielających skarżącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wydane decyzje nie odnoszą się bowiem do godzin sprzedaży napojów alkoholowych a jedynie wskazują okres ważności ich obowiązywania, co znajduje potwierdzenie w art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a w szczególności w ust. 9 tego przepisu. Takie prawo zostało skarżącej udzielone na podstawie ww. decyzji i tylko takie prawo (w takim a nie innym wymiarze) może podlegać ochronie w świetle zasady poszanowania praw nabytych.

W ocenie Sądu ową zasadę ochrony praw nabytych, a zarazem trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, w pełni realizuje art. 5 ustawy nowelizującej, który stanowi, że zezwolenia, o których mowa w art. 18 ust. 1 oraz art. 181 ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1 (czyli ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (czyli ustawy nowelizującej), zachowują ważność na okres, na jaki zostały wydane. Ustawodawca bowiem wprowadzając ustawą nowelizującą nowe zasady uzyskiwania zezwoleń na sprzedaż alkoholu (m.in. ustanawiając określone zakazy i ograniczenia) objął ochroną tych przedsiębiorców, którzy uprzednio (czyli przed podjęciem uchwały na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości) uzyskali już uzyskali zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w okresie na jaki zostało im wydane dane zezwolenie. Ponieważ jednak w zezwoleniach tych – co wyjaśniono powyżej - nie wskazuje się godzin sprzedaży alkoholu, a jedynie okres ważności, na jaki zostały wydane, przeto nie sposób przyjąć, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 5 ustawy nowelizującej.

W odniesieniu do treści skargi należy także zaznaczyć, że informacja podana przez skarżącą w złożonych przez nią - w celu uzyskania zezwoleń - wnioskach dotycząca godzin otwarcia punktu sprzedaży (sprzedaży całodobowej) nie może mieć również jakiegokolwiek znaczenia z punktu widzenia podnoszonych przez skarżącą twierdzeń co do naruszenia zasady praw nabytych na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej. Przede wszystkim – jak to zostało wskazane powyżej - żadna z decyzji nie konkretyzowała treści przyznanego prawa do sprzedaży napojów alkoholowych poza miejscem sprzedaży co do udzielenia skarżącej zezwolenia na sprzedaż alkoholu w konkretnych godzinach, a ponadto – na co słusznie zwrócił uwagę organ – przepis art. 18 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości precyzuje obligatoryjne elementy, jakie musi zawierać wniosek o wydanie zezwolenia, a ten nie zawiera wymogu wskazania godzin otwarcia punktu sprzedaży alkoholu, dlatego też nie sposób przyjąć, że podjęta uchwała bezpośrednio ingeruje i narusza przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a w konsekwencji narusza prawa skarżącej w zakresie, w jakim zostały one słusznie nabyte na mocy wydanych na wniosek skarżącej decyzji administracyjnych.

Kończąc Sąd pragnie wskazać, że to w istocie zrealizowanie oczekiwania skarżącej - polegającego na tym, aby spod regulacji uchwały wyłączyć te punkty sprzedaży alkoholu na terenie gminy, które posiadały stosowne zezwolenia do czasu zakończenia okresu, na jaki zostały wydane – byłoby działaniem niekonstytucyjnym. Skarżąca czy też inny podmiot z samego faktu prowadzenia uprzednio (tj. przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały) sprzedaży alkoholu nie może wywodzić dla siebie dodatkowych korzystnych skutków prawnych w postaci złagodzenia wobec siebie zasad obowiązujących inne podmioty, które taką działalność dopiero rozpoczynają. Takie właśnie uprzywilejowanie należałoby bowiem uznać za niezgodne z art. 32 Konstytucji RP, jako naruszające równość podmiotów wobec prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 września 2004 r., sygn. akt III SA/Gl 767/04, LEX nr 828978).

Mając na uwadze wszystkie opisane wyżej okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza obowiązującego prawa.

Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że zaskarżona uchwała narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.