Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 615/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28, art. 61a par. 1, art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi L. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 roku, nr [...], po rozpatrzeniu wniosku L. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne wcześniejsze postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 roku, nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...] kwietnia 2016 roku, nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

L. J. w dniu [...] kwietnia 2016 roku zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...] kwietnia 2016 roku, nr [...], określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych wraz z urządzeniami do przesyłania energii elektrycznej i infrastrukturą towarzyszącą w gminie P. Wnioskodawca zarzucił pominięcie art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") oraz naruszenie art. 74 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji w sytuacji niespełnienia wymagań określonych przepisami prawa. Ponadto zarzucił wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa poprzez nieustalenie stanu faktycznego przez pominięcie w raporcie skumulowanego oddziaływania wiatraków pracujących w tym samym czasie, jak również skumulowanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia i przedsięwzięć znajdujących się w obszarze oddziaływania, takich jak kopalnia kamienia wapiennego "[...]" oraz kopalnia kamienia wapiennego "[...]". Wskazał również na pominięcie w opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. (dalej jako: "PPIS") uwarunkowań określonych w art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 353 ze zm., dalej jako: "ustawa"), zastosowanie niewłaściwej metody obliczeniowej prognozowania hałasu turbin (PN-ISO-9613-2), nieuwzględnienie w opinii innych źródeł hałasu znajdujących się w otoczeniu planowanego przedsięwzięcia, jak również opinii Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego i Ministerstwa Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 roku, znak: [...] oraz wyników kontroli NIK w sprawie nr [...]. Wnioskodawca wskazał na wątpliwości powstające w związku z wytwarzaniem przez turbiny wiatrowe efektu migotania cienia oraz nieuwzględnienie w opinii PPIS z dnia [...] października 2015 roku uzupełnienia do raportu przedstawionego przez inwestora w dniu 29 października 2015 roku. Podniósł również, że przedstawiony przez inwestora raport nie stanowi szczególnego środka dowodowego, o którym mowa w art. 76 i art. 84 K.p.a., ponieważ nie został sporządzony przez biegłego, w związku z czym nie korzysta z domniemania prawdziwości. Podsumowując wnioskodawca stwierdził, że posadowienie turbin wiatrowych w odległości mniejszej niż 2.000 m może stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców. Równocześnie wskazał, że na podstawie art. 28 K.p.a. oraz Dyrektywy unijnej 2003/35/WE z dnia 26 maja 2003 roku, przysługuje mu przymiot strony.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku Kolegium postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 roku, nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...] kwietnia 2016 roku.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy L.J. wskazał, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 9, art. 61a § 1 i 2, art. 157 § 2, art. 28, art. 124 § 1, art. 127 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 74 Konstytucji RP i art. 140 K.c. Podkreślił, że w sposób niebudzący wątpliwości wykazał, że przysługuje mu status strony postępowania. Kolegium ma obowiązek w sposób wyczerpujący rozpatrzeć cały materiał dowodowy, a nie tylko selektywny, pasujący do z góry przyjętej tezy. Organ zignorował fakt, iż wnioskodawca powołał się na art. 74 Konstytucji RP i art. 140 k.c. Postanowienie, co wynika wprost z art. 61 a § 2 w zw. z art. 9 K.p.a., nie zawiera wymaganych pouczeń, nie odnosi się do całego materiału dowodowego, zawiera same ogólniki i zwroty ustawowe, a przywołane orzecznictwo jest bez związku z realiami sprawy. Wobec tego na podstawie art. 74 Konstytucji RP, art. 140 K.c. i art. 28 K.p.a. wniósł o uznanie go za stronę postępowania, uchylenie postanowienia i wdrożenie przewidzianych prawem procedur. Ponadto z uwagi na brak pouczenia, o którym mowa w art. 61 a § 2 K.p.a. wniósł o pouczenie go o trybie zaskarżenia postanowienia. Na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wniósł także o zawieszenie postępowania do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 roku o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. poz. 961).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., wskazanym na wstępie postanowieniem, utrzymało w mocy własne wcześniejsze postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługują na uwzględnienie. Kolegium w całości podzieliło stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2016 roku. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem Kolegium, przymiot strony w sprawach z zakresu ustalania uwarunkowań środowiskowych regulowanych ustawą mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, na które rozciąga się oddziaływanie planowanej inwestycji. Jeżeli zatem planowane przez inwestora przedsięwzięcie powodować będzie emisje substancji lub energii, to kryterium oceny, czy podmiotowi będącemu właścicielem nieruchomości sąsiedniej przysługuje przymiot strony, będzie zakres oddziaływania tych emisji oraz ich szkodliwość dla środowiska. W celu ustalenia stron w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej konieczne jest określenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia, przy czym chodzi tutaj o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowanych, a nie dla posiadania przymiotu strony. W tym sensie o interesie prawnym podmiotu świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 K.c. Występowanie interesu prawnego po stronie żądającego określonej czynności prawnej w sprawach środowiskowych jest niezależne od tego, czy oddziaływanie przedsięwzięcia mieści się w standardach jakości środowiska lub standardach emisyjnych.

Z akt sprawy wynika, że działka nr ewid. 276, obręb [...], położona w miejscowości N. i stanowiąca użytek rolny zabudowany ([...]), będąca własnością L. J. znajduje się poza zasięgiem oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych planowanych do realizacji na terenie gminy P. L. J. nie można zatem uznać za stronę postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zakończonego decyzją Burmistrza P. z dnia [...] kwietnia 2016 roku. Wobec tego nie może on żądać stwierdzenia jej nieważności, zgodnie bowiem z dyspozycją art. 157 § 2 K.p.a. uprawnionym podmiotem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie jest strona.

Przedmiotem decyzji Burmistrza P. jest ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie 10 elektrowni wiatrowych w gminie P. Elektrownie zostaną posadowione na działkach nr ewid.:

1) 5558/4, obręb [...] (turbiny: EW2, EW3, EW4, EW7, EW9), z oddziaływaniem rotora w granicach działki 5558/4;

2) 2222/1, 2235/1, obręb [...] (turbina EW12), z oddziaływaniem rotora w granicach działek 2257, 2223/1, 2236/1, 3271/1, 2195/1, 2046, 2191/1, 2207/1, 2235/1, 2242/1, 2222/1, 2249, 2194;

3) 31, obręb [...] (turbina EW10), z oddziaływaniem rotora w granicach działek 30/2, 31;

4) 15, 16/1, 16/2, 17, obręb [...] (turbina EW11), z oddziaływaniem rotora w granicach działek 13, 14, 15, 16/1, 16/2, 17, 151, 152, 153, 153/1;

5) 701, 702, 703/1, 706, obręb [...] (turbina EW14), z oddziaływaniem rotora w granicach działek 699, 700, 701, 702, 703/1, 706, 708/1,710, 711;

6) 351, 352, 353, obręb [...] (turbina EW19), z oddziaływaniem rotora w granicach działek 349, 350, 351, 352, 353.

Trasa kablowych linii energetycznych oraz teletechnicznych będzie przebiegała przez działki położone w obrębach: miasto [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Jak podkreśliło Kolegium, materiał dowodowy – przede wszystkim raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko – wskazuje, że inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość L. J. pod kątem hałasu, co obrazuje rozkład izofon dźwięku w obrębie wszystkich planowanych turbin wiatrowych w wariancie realizacyjnym (załącznik nr 16 do tekstu jednolitego raportu – mapa akustyczna dla wariantu realizacyjnego). Działka wnioskodawcy położona jest w znacznym oddaleniu od turbin wiatrowych oznaczonych nr EW14 i EW19 (obręb geodezyjny [...]) oraz EW10 i EW11 (obręb geodezyjny [...] i [...]). Najbliżej terenu działki wnioskodawcy położone są turbiny wiatrowe oznaczone nr EW9, EW12, EW3, EW4, EW2, EW7 (obręb geodezyjny miasto [...]). W każdym z opisanych przypadków izofony dźwięku o najmniejszym natężeniu 35 dB nie docierają do terenu działki wnioskodawcy. Dotyczy to również turbiny oznaczonej nr EW12, najbliżej położonej od zabudowanego obszaru miejscowości N., położonej w odległości około 1.108 m od północnego krańca tego obszaru. Odległość działki L. J. od najbliżej położonej turbiny wiatrowej EW12 wynosi ok. 1.700 m (wydruk komputerowy sporządzonym na podstawie mapy akustycznej dla wariantu realizacyjnego – załącznik nr 16 do tekstu jednolitego raportu, z oznaczonym położeniem działki nr 276). Z raportu wynika również, że na nieruchomość wnioskodawcy nie będą miały wpływu inne oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, tj. oddziaływanie elektromagnetyczne, infradźwiękowe, czy efekt migotania cienia.

Odnosząc się do argumentów wnioskodawcy Kolegium wskazało, że oparcie interesu prawnego na podstawie art. 74 Konstytucji RP nie stanowi wystarczającej podstawy. Konstytucja jest aktem generalnym i abstrakcyjnym, jej przepisy wyrażają przede wszystkim ogólne zasady, które powinny być przestrzegane w kwestii np. ustroju społeczno – gospodarczego państwa, organizacji, kompetencji i sposobu powoływania najważniejszych organów państwowych, a także podstawowe prawa, wolności i obowiązki obywatela. Taką ogólną zasadę w kwestii bezpieczeństwa ekologicznego i ochrony środowiska wyraża art. 74 Konstytucji RP wskazując, że władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska, a władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska. Konkretyzacja wskazanego przepisu znajduje wyraz m.in. w przepisach ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1651 ze zm.), m.in. odnośnie formy ochrony przyrody. Prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska reguluje natomiast ustawa. W świetle przepisów ustawy L. J. nie przysługuje status strony w postępowaniu mającym na celu ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie 10 elektrowni wiatrowych w gminie P.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania Kolegium napisało, że zawieszenie postępowania jest możliwe – na podstawie art. 97 § 1 K.p.a. – w ściśle określonych sytuacjach, wśród których nie ma oczekiwania na wejście w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Kolegium – wbrew stanowisku L. J. – zawarło w kwestionowanym postanowieniu stosowne pouczenie o trybie zaskarżenia rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 61a § 2 K.p.a. na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy zażalenie, jednak w przypadku, kiedy postanowienie zostaje wydane w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze, to wówczas nie przysługuje zażalenie, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 w zw. art. 144 K.p.a.).

Zajęcie stanowiska odnośnie zarzutów L.J. w kwestii prowadzenia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza P., z naruszeniem przepisów ustawy – zdaniem Kolegium – byłoby możliwe jedynie w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Z uwagi na odmowę wszczęcia tego postępowania odniesienie się do tych zarzutów nie było możliwe.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. J. wniósł o uchylenie lub zmianę postanowienia bądź zwrot sprawy do ponownego rozpoznania sprawy organowi drugiej instancji, a także o zwrot kosztów postępowania. Kontestowane postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 74 Konstytucji RP oraz art. 28, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 73 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 § 2 K.p.a., gdyż organ nie uwzględnił całokształtu materiału dowodowego, niewłaściwie zinterpretował przepisy wyłącznie na niekorzyść skarżącego, oceny sprawy dokonano pobieżnie według z góry przyjętej jednej tezy.

W motywach skargi jej autor wyjaśnił, iż w prawie administracyjnym materialnym brak jest regulacji interesu prawnego, zatem jego wprowadzenie wymaga zastosowania wykładni systemowej, której źródłem jest regulacja art. 74 Konstytucji RP. Ponadto oparciem dla interesu prawnego mogą być wszystkie gałęzie prawa nie tylko administracyjnego. Skoro hałas i wibrację oraz ewentualne zanieczyszczenia mogą przenikać na teren sąsiednich nieruchomości i utrudniać czy też uniemożliwiać korzystanie z nich zgodnie z ich społeczno – gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 K.c.), to interes prawny właściciela nieruchomości wynikający z prawa rzeczowego może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i jej rozstrzygnięciem. Ponadto dla ustalenia stron postępowania konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a ocena oddziaływania na środowisko powinna uwzględniać każde oddziaływanie nie tylko, te które przekracza określone normy. W sprawie bez znaczenia dla ustalenia przymiotu strony jest oddziaływanie w granicach norm lecz wystarczy, że nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji.

Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie jest dokumentem w rozumieniu art. 84 K.p.a., gdyż nie został przygotowany przez biegłych, jego treść może być podważana i weryfikowana w postępowaniu administracyjnym przez podmioty mające interes prawny, ale skutecznie można to czynić zgłaszając określone środki dowodowe jedynie będąc dopuszczonym przez organ w charakterze strony. Raport ma charakter wyłącznie teoretyczny nie odnosi się w żadnym zakresie do realiów sprawy i uwarunkowań lokalizacyjno – terenowych nie zawiera żadnych symulacji, wyliczeń dla konkretnych projektowanych wiatraków. Dokument sporządzony na zlecenie inwestora jest niepełny nie zawiera żadnych wyliczeń, pomija wpływ inwestycji na przelot ptaków wędrownych nie poczyniono w tym przedmiocie nawet żadnej wzmianki, nie spełnia wymogów z art. 66 Prawa o ochronie środowiska.

W ocenie skarżącego, kwestionowane postanowienie jest sprzeczne z treścią jego uzasadnienia, gdyż w sprawie nie ustalono w jakiej odległości od działki skarżącego (nr ewid. 276) będą posadowione sporne elektrownie i w oparciu o jakie parametry uznano brak oddziaływania elektrowni na nieruchomość skarżącego. Za szczególne niezrozumiałe względem treści postanowienia skarżący uznał stwierdzenie, iż występowanie interesu prawnego po stronie żądającego określonej czynności prawnej w sprawach środowiskowych jest niezależne od tego, czy oddziaływanie przedsięwzięcia mieści się w standardach jakości środowiska lub standardach emisyjnych (str. 3 uzasadnienia). Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera zwroty ustawowe i same ogólniki nie spełniając wymogów ustawowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, Sąd skargę oddala w całości lub w części.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Wywody sądu powinna rozpocząć uwaga, iż stosownie do treści art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stosuje się ogólne zasady postępowania administracyjnego dotyczącego wszczęcia postępowania, w tym przepis art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostaje wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak bowiem wyjaśnia się w doktrynie, odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje obecnie na podstawie art. 61a K.p.a. w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – art. a127 § 3 w zw. z art. 144 K.p.a.) (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego 2014, LEX/el; W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 roku, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2011/4/15). Postanowienie to jest wydawane, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W powyższym świetle złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności, obliguje organ orzekający do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznego rozpoznania. Konsekwentnie, w przypadku, gdy organ dostrzeże brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot, niemający w postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 K.p.a., jest on zobowiązany do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2014 roku, sygn. II SA/Po 369/14; w Warszawie z dnia 1 marca 2016 roku, sygn. VII SA/Wa 1190/15 i z dnia 20 listopada 2013 roku, sygn. VII SA/Wa 1630/13; w Łodzi z dnia 26 października 2012 roku, sygn. II SA/Łd 844/12; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W powyższym świetle, jak zasadnie wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podstawowe znaczenie dla ustalenia, czy skarżący mógł skutecznie złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...] kwietnia 2016 roku, miało wyjaśnienie, czy legitymuje się on interesem prawnym do bycia stroną postępowania. Zauważyć bowiem należy, że legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek ma strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności oraz każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a. albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Kwestionowana przez skarżącego decyzja Burmistrza P. z dnia [...] kwietnia 2016 roku określała środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych wraz z urządzeniami do przesyłania energii elektrycznej i infrastrukturą towarzyszącą w gminie P. Planowana inwestycja zlokalizowana miała być na działkach nr 5558/4 – obręb [...] (turbiny: EW2, EW3, EW4, EW7, EW9), 2222/1, 2235/1 – obręb [...] (turbina EW12), 31 – obręb [...] (turbina EW10), 15, 16/1, 16/2, 17 – obręb [...], (turbina EW11), 701,702, 703/1, 706 – obręb [...], (turbina EW14) oraz 351, 352, 353 – obręb [...]. Tymczasem – jak wynika z akt administracyjnych i co jest okolicznością niewątpliwą w sprawie – skarżący jest właścicielem działki nr 276 zlokalizowanej w obrębie [...].

Z ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mających swoje poparcie w materiałach załączonych do akt administracyjnych, w tym w szczególności w treści złożonego przez inwestora w toku postępowania raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko wynika, iż inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącego pod kątem hałasu, co obrazuje rozkład izofon dźwięku w obrębie wszystkich planowanych turbin wiatrowych w wariancie realizacyjnym (załącznik nr 16 do tekstu jednolitego raportu – mapa akustyczna dla wariantu realizacyjnego). Działka wnioskodawcy położona jest w znacznym oddaleniu od turbin wiatrowych oznaczonych nr EW14 i EW19 (obręb geodezyjny [...]) oraz EW10 i EW11 (obręb geodezyjny [...] i [...]). Najbliżej terenu działki skarżącego położone są turbiny wiatrowe oznaczone nr EW9, EW12, EW3, EW4, EW2, EW7 (obręb geodezyjny [...]). W każdym z opisanych przypadków izofony dźwięku o najmniejszym natężeniu 35 dB nie docierają do terenu działki wnioskodawcy. Dotyczy to również turbiny oznaczonej nr EW12, najbliżej położonej od zabudowanego obszaru miejscowości N., położonej w odległości około 1.108 m od północnego krańca tego obszaru. Odległość działki skarżącego od najbliżej położonej turbiny wiatrowej EW12 wynosi ok. 1.700 m (wydruk komputerowy sporządzonym na podstawie mapy akustycznej dla wariantu realizacyjnego – załącznik nr 16 do tekstu jednolitego raportu, z oznaczonym położeniem działki nr 276). Z raportu wynika również – jak słusznie zaakcentowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze – że na nieruchomość skarżącego nie będą miały wpływu inne oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, tj. oddziaływanie elektromagnetyczne, infradźwiękowe, czy efekt migotania cienia.

W obliczu tych ustaleń nie budzi wątpliwości składu orzekającego stanowisko zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych w gminie P. Skarżący nie może wykazać się interesem prawnym w tym postępowaniu, co słusznie skłoniło organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P.

Dostrzec w sprawie wypada utrwalony w judykaturze pogląd, który skład orzekający w pełni podziela, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 stycznia 1994 roku, sygn. II SA 2164/92, publ. ONSA 1995/1/32 i z dnia 15 września 2000 roku, sygn. IV SA 2328/99, niepubl.). Jest to konsekwencja rozpoznania przez organ nadzoru w toku nowego postępowania – dla którego podstawę prawną stanowi przepis art. 156 i nast. K.p.a. – nowej sprawy w stosunku do sprawy załatwionej kwestionowaną decyzją. Wynika z tego w sposób oczywisty konieczność ustalenia przez organ prowadzący postępowanie nieważnościowe prawidłowego kręgu stron postępowania.

W odniesieniu do postępowania nieważnościowego należy dostrzec, że stosownie do art. 28 K.p.a., definiującego pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, przymiot strony tego postępowania przysługiwać może nie tylko podmiotowi, który był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem weryfikowanej decyzji, lecz także każdemu czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślić należy, że na gruncie art. 28 K.p.a., przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony jest legitymowanie się interesem prawnym lub obowiązkiem w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego doktryna i orzecznictwo przyjmują, że oznacza to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, a nie ewentualny, sprawdzalny obiektywnie, zaś jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy tym samym interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w jego graniach wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc, interes prawny występuje, jeżeli pomiędzy sytuacją prawną podmiotu, a przedmiotem postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 kwietnia 1998 roku, sygn. IV SA 1106/97; z dnia 9 grudnia 2005 roku, sygn. II OSK 310/05; z dnia 25 października 2006 roku, sygn. II GSK 163/06 i inne).

W świetle wywiedzionego wyżej, na gruncie 28 K.p.a. krąg podmiotów uznanych przez organ za strony w postępowaniu zwykłym nie determinuje w sposób bezwzględny zakresu podmiotowego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje bowiem niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją. W konsekwencji będzie on przysługiwał również stronie, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, a która nie była uznana za stronę postępowania zwykłego i której to interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności. Jak wskazano już wyżej, sprawa o stwierdzenie nieważności jest bowiem sprawą nową. Organ rozpoznający tę sprawę ma przy tym obowiązek z urzędu ustalić strony postępowania, bez względu na strony ustalone w postępowaniu zwykłym. Określając strony postępowania, obowiązany jest wziąć pod uwagę zasadniczy przedmiot postępowania, w którym wydana została weryfikowana decyzja. W trybie nadzwyczajnym nie dochodzi bowiem do zmiany zasadniczego przedmiotu postępowania. W oparciu o przepisy prawa materialnego winien zatem ustalić, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy ukształtowany decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym stosunek prawny i dalej, czy podmioty te mają interes prawny w wydaniu decyzji o stwierdzenie nieważności.

Odnosząc się zatem do przedmiotu postępowania, wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie postępowanie o stwierdzenie nieważności dotyczyło decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, która wydana została w oparciu o przepisy ustawy dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Na podstawie art. 73 ustawy, stroną postępowania o wydanie decyzji środowiskowej bez wątpienia jest podmiot wnioskujący o wydanie decyzji. Nie jest on jednak jedynym uczestnikiem tego postępowania, bowiem strony tego postępowania ustalać należy na zasadach ogólnych, wynikających z treści art. 28 K.p.a., gdyż w odniesieniu do postępowania w przedmiocie decyzji o środowiskowych brak jest szczególnych regulacji co do kręgu podmiotów uczestniczących w tym postępowaniu.

Stosownie do powyższego, uwzględniając omówione wcześniej znaczenie pojęcia interesu prawnego w odniesieniu do przedmiotu postępowania, na gruncie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przymiot strony w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach będą posiadać podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w granicach oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, co związane jest z narażeniem na jego oddziaływanie. Oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia nie można jednak ograniczać jedynie do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być ono realizowane. Obejmuje ono zarówno działki bezpośrednio przylegające do działki podlegającej zainwestowaniu, jak i działki sąsiednie. W literaturze przedmiotu wywiedziono słusznie, że mówiąc o zasięgu oddziaływania należy mieć przy tym na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w graniach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach na ich podstawie wydanych (por. K. Gruszecki: "Prawo ochrony środowiska. Komentarz", Warszawa 2007 rok, s. 159 oraz "Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz", Wrocław 2009 rok, s. 208 – 209). Ustalenia w zakresie kręgu stron powinny być dokonywane na podstawie dołączonej do wniosku mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy podanie oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie (art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy), jak również danych z ewidencji gruntów, które organ prowadzący postępowanie zwykłe winien zgromadzić z urzędu.

Mając na względzie przedstawione dotychczas uwagi w zakresie oceny legalności decyzji Kolegium, Sad uznał, że w niniejszej sprawie organ ustalił w sposób prawidłowy, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, co doprowadziło do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przymiot strony przysługuje wszak podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, a jak wskazano wcześniej nieruchomość stanowiąca własność skarżącego nie jest zlokalizowana w takowym obszarze. Ustalenie organu w tym zakresie – co już wskazano wcześniej – w obliczu zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych nie budzi wątpliwości, zatem – wbrew zarzutom skarżącego – nie narusza norm proceduralnych, a w szczególności art. 28 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zauważyć przy tym należy, że w przedłożonych aktach administracyjnych znajduję się złożony przez inwestora raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko wraz z wszelkimi mapami i dokumentami, które stanowiły podstawę poczynionych przez organ ustaleń w sprawie, w szczególności w zakresie oceny czy nieruchomość skarżącego znajduje się obszarze oddziaływania inwestycji.

Końcowo odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada – jak prawidłowo zaakcentowało to Samorządowe Kolegium Odwoławcze – że przepis art. 74 Konstytucji RP stanowi normę o charakterze generalnym, która podlega uszczegółowieniu w treści przepisów ustaw i aktów wykonawczych. Oznacza to, że taki przepis Konstytucji nie może stanowić źródła interesu prawnego, bowiem takowe źródło należy dostrzec w treści art. 28 K.p.a. i przepisów ustawy (m.in. art. 73 ustawy). Podobnie zastosowania w sprawie nie może znaleźć przepis art. 140 K.c.

Wobec odmowy wszczęcia postępowania z powodu braku interesu prawnego, poza zainteresowaniem Sądu, jak i poza wpływem na rozstrzygnięcie pozostawały kwestie związane z oceną prawidłowości raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Lektura uzasadnień postanowień obu instancji nie potwierdza argumentu skargi o tym, że zawiera ono sprzeczności, czy jakiekolwiek inne wady. Postanowienia obu instancji spełniają wymagania wynikające z art. 107 § 3 K.p.a. i jako takie nie prowadzić do wyeliminowania kwestionowanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.

DC