Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2810/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 174 kt 2, art. 184 i art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 3, art. 20, art. 26 ust. 2
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 38
journal: Dz.U. 1946 nr 16 poz 109
law: Dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. W. i Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 652/15 w sprawie ze skarg Miasta P., J. J. i J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. oddala skargę kasacyjną Miasta P.; 2. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz J. W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 roku sygn. akt IV SA/Wa 652/15 oddalił skargi Miasta P., J. J. i J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1953 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomość położoną w P. przy ul. [...] S., zapisaną w KW nr [...], oznaczoną jako parcela nr [...], o pow. 30 710 m2, stanowiącą współwłasność A. Ł., J. W., S. W. i K. W. Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2004 r. J. W. (następca prawny byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości) wystąpił o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa stwierdził, że A. Ł., jedna ze współwłaścicielek przedmiotowej nieruchomości, aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1951 r. sprzedała swoją część A. K. i M. K., zatem nie będąc właścicielem nieruchomości nie powinna być stroną decyzji wywłaszczeniowej, co powoduje, że orzeczenie jest dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie organ nadzoru stwierdził, że nie można uznać, aby decyzja ta rażąco naruszało prawo. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Minister Budownictwa, w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. wskazał, że decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r. zawiera wyczerpującą ocenę prawną orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 r. w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa parceli nr [...]. Wyjaśnił, że orzeczenie PWRN zostało poprzedzone zezwoleniem wydanym przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] lutego 1952 r., które przesądzało o istnieniu celu określonego w narodowych planach gospodarczych i stanowiło akt wykonawczy do tych planów. Czyniło także zadość przepisom dekretu, tj. było poprzedzone zezwoleniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1951 r. oraz opinią Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] sierpnia 1951 r., w której to opinii wymieniono cele wywłaszczania i stwierdzono, że nie stawia się przeszkód w przejęciu tej nieruchomości na cele wojskowe. Organ wskazał, że w tamtym czasie budowa urządzeń i infrastruktury wojskowej musiała być objęta planowaniem gospodarczym, ponieważ wymagała zaangażowania państwowych środków majątkowych. Minister odniósł się również do pisma J. W. z dnia 5 listopada 1952 r., z którego wynika, że część nieruchomości o pow. 7 650 m2, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego była przeznaczona planem zabudowy miasta na cele sadowniczo-ogrodnicze z prawem zabudowy domem jednorodzinnym i budynkiem gospodarczym, jednak z tego jeszcze nie wynikało, która część nieruchomości miałaby mieć takie przeznaczenie. Natomiast z takich dokumentów jak: ww. opinia z dnia 16 sierpnia 1951 r., wniosek do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 7 grudnia 1951 r. czy wniosek wywłaszczeniowy z dnia 29 lutego 1952 r. wynika, że zgodnie z planami zagospodarowania przestrzennego wywłaszczana nieruchomość ma być przeznaczona pod tereny zielone. W związku z tym, że plany zagospodarowania były elementem planowania gospodarczego, a także, że zezwolenie Przewodniczącego Komisji Planowania z dnia [...] lutego 1952 r. obejmowało również tereny zielone, jak i cel wojskowy, Minister uznał, że ze względu na znaczną powierzchnię wywłaszczenia, a także brak wskazania, które konkretnie działki miały być przeznaczone na dany cel - oba te cele stanowiły materialnoprawną podstawę do wywłaszczenia nieruchomości w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1953 r. Organ w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. podzielił stanowisko wyrażone w pierwszej instancji co do braku przesłanki rażącego naruszenia prawa, a także co do tego, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. do A. Ł., która zbyła swoją część nieruchomości.

Skargi na tę decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. J., Miasto P. i J. W. J. J. zarzucał, że wobec skierowania orzeczenia do A. Ł., a nie do nabywców nieruchomości - M. K. oraz A. K., orzeczenie miało cechę konfiskaty mienia, zatem rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto skarżący wskazał, że w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1953 r. nie wykazano, że bez uzyskania nieruchomości wywłaszczonych plan gospodarczy nie mógłby zostać wykonany. Miasto P. podniosło, że zmiany w stanie własnościowym nie zostały ujawnione w księdze wieczystej, co było zaniedbaniem wyłącznie nowych właścicieli, a nie organu wywłaszczeniowego - tym samym doszło do naruszenia przez Ministra m.in. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.. J. W. podniósł natomiast, że orzeczenie wywłaszczeniowe, poza wadą skierowania go do osoby niebędącej stroną postępowania, jest obarczone rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ nadzoru błędnie ustalił, że wywłaszczona nieruchomość była w miejscowym planie zagospodarowania przeznaczona na cele publiczne, tj. zieleń oraz plac ćwiczeń dla wojska, tym samym doszło także do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 124/10 skargi te oddalił. Po rozpoznaniu skarg kasacyjnych złożonych przez Miasto P. oraz J. W., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 150/11 oddalił skargę kasacyjną Miasta P. oraz uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarżące kasacyjnie Miasto P. nie ma racji twierdząc, że orzeczenie wywłaszczeniowe nie narusza prawa. Nie ma znaczenia fakt nieujawnienia przez nowych właścicieli swoich praw w księdze wieczystej, bowiem to organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe obowiązany był wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, a do takich należało ustalenie właścicieli nieruchomości. Niewypełnienie tego obowiązku przez organ jest wadą postępowania, która w postępowaniu nadzorczym jest wadą kwalifikowaną, prowadzącą nawet do stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że wywłaszczenie w niniejszej sprawie odbyło się bez zapewnienia właścicielom udziału w postępowaniu, gwarantowanego przepisami, stanowiącymi podstawę wywłaszczenia (dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31, dalej: dekret z dnia 26 kwietnia 1949 roku), zatem z wadą, którą należy uznać za kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługiwała skarga kasacyjna J. W., gdyż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikało, co legło u podstaw uznania, że organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] grudnia 1953 roku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku tylko pozornie spełniało wymagania z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zwłaszcza jeśli chodzi o przedstawienie zarzutów skargi J. W., jak i co do części zawierającej rozważania, tj. podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję nadzorczą Ministra Infrastruktury J. W. postawił konkretne zarzuty, zawarł polemikę ze stanowiskiem organu, przedstawił swoje wątpliwości co do prawidłowości wywłaszczenia i dowody, z których one wynikają, jak też argumenty świadczące jego zdaniem o rażącym naruszeniu prawa przez orzeczenie wywłaszczeniowe. W uzasadnieniu wyroku, zdaniem NSA, trudno dopatrzeć się jakiejkolwiek odpowiedzi na tę skargę. Sąd pierwszej instancji nie ocenił, czy w świetle dokumentacji sprawy wywłaszczenie było zgodne z prawem, a co za tym idzie, rozstrzygnięcie nadzorcze prawidłowe. Bezsporne jest, że w postępowaniu tym nie brali udziału właściciele nieruchomości, bowiem organ wywłaszczeniowy nie dokonał ustaleń w tym względzie, a skoro tak, to trudno uznać, że postępowanie było prawidłowe.

Wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 444/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 roku sygn. akt I OSK 2750/12 uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 190 p.p.s.a. Uwzględniając skargę kasacyjną J. W. w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał bowiem, że zgodzić się należy ze skargą kasacyjną tego skarżącego co do tego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku z dnia 1 września 2010 r. narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Z decyzji nadzorczych nie wynika bowiem, dlaczego organ nadzoru stwierdził, że wywłaszczenie było zgodne z przepisami co do zasady, natomiast odnosi się wrażenie, że organ ten w istocie nie dokonał oceny orzeczenia pod kątem wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., a WSA uzasadnienie podporządkował z góry założonej tezie o prawidłowości wywłaszczenia, tj. braku rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżony wyrok błąd ten powiela, bowiem Sąd pierwszej instancji nie ocenił, czy w świetle dokumentacji sprawy wywłaszczenie było zgodne z prawem, a co za tym idzie, czy rozstrzygnięcie nadzorcze jest prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że wyjaśnienia i oceny wymaga, czy w okolicznościach niniejszej sprawy organ prawidłowo dokonał oceny kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej pod względem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Ocena ta, w świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r., spoczywa w pierwszej kolejności na Sądzie pierwszej instancji, co wprost wynika z uzasadnienia powołanego wyroku.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę po raz trzeci na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi Miasta P., J. J. i J. W.. W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie można było uznać, że badane orzeczenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji zaznaczył, że będące przedmiotem niniejszego postępowania nadzorczego orzeczenie z dnia [...] grudnia 1953 roku zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku, a zatem te przepisy stanowiły punkt odniesienia do ustaleń w postępowaniu nadzorczym. Analiza akt sprawy wskazuje, że spełniony został warunek z art. 5 powołanego dekretu - uzyskane zostało zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] lutego 1952 roku uzyskane na wniosek wykonawcy planu, tj. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. Dodatkowo, co miało w ocenie Sądu I instancji istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w tym zezwoleniu wyrażono zgodę na dokonanie zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli nieruchomości zgodnie z art. 8 ust. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku w zw. z § 4 ust. 5 Zarządzenia Przewodniczącego PKPG z dnia 17.XI.49 r. (dalej: zarządzenie z dnia 17 listopada 1949 roku). Z akt sprawy wynika zaś, że ogłoszeniem zbiorowym z dnia 2 maja 1952 roku Prezydium Miejskiej Rady Narodowej zawiadomiło właścicieli, współwłaścicieli nieruchomości i spadkobierców nieruchomości, że są one niezbędne do realizacji narodowych planów gospodarczych. Powyższe stanowiło bez wątpienia zdaniem Sądu I instancji wykonanie wytycznych z art. 8 ust. 1 powołanego dekretu. Sąd I instancji przyjął, że skoro zawiadomienie nie było indywidualnie doręczane właścicielom nieruchomości tylko dokonano wezwania ogólnego w drodze obwieszczenia, w którym dokładnie określono m.in. położenie, numer księgi wieczystej, numer parceli, oraz wywieszono je zgodnie z przepisami we właściwym ze względu na miejsce położenia nieruchomości urzędzie, to nie można przyjąć na gruncie postępowania nieważnościowego, że właściciele nie zostali właściwie wezwani przez wykonawcę planu do odstąpienia mu należących do nich nieruchomości. Powołując się m.in. na treść § 3 zarządzenia z dnia 17 listopada 1949 roku, Sąd I instancji zważył, że w sytuacji, gdy ustalenia w zakresie właściciela dokonano w oparciu o księgę wieczystą zgodnie z zasadą wiary ksiąg wieczystych, nie można zarzucić organowi, iż dopuścił się w tym zakresie rażącego naruszenia przepisów tylko dlatego, że nie dochował należytej ostrożności procesowej. W ocenie Sądu w sytuacji obwieszczenia nie można w sposób jednoznaczny (tak jak w przypadku doręczenia indywidualnego) przyjąć, iż dany właściciel faktycznie nie został zawiadomiony o czynności, której dotyczyło to obwieszczenie, tym bardziej, że zawierało one wszelkie niezbędne dane pozwalające na identyfikację należącej do niego nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji okoliczność, iż w zawiadomieniu zawarto nieaktualne dane właścicieli - poprzez wskazanie danych A. Ł. - nie może być postrzegana jako rażące naruszenie prawa, w przypadku publicznego ogłoszenia, w którym dokładnie podane były wszystkie inne dane identyfikujące nieruchomość (adres, powierzchnia, numer działki). Zdaniem Sądu okoliczność, iż dane zawarte w księdze wieczystej w zakresie właściciela były nieaktualne, bez wątpienia wskazuje na uchybienie organu, ale wbrew zarzutom podniesionym w skargach następców prawnych współwłaścicieli, nie może być postrzegane jako pogwałcenie praw właścicieli, w sytuacji gdy zawiadomienia dokonano w drodze obwieszczenia, któro dotyczyło wprost ich nieruchomości, a współwłaściciele: J. W., S. W. i K. W., wniosek o ujawnienie ich praw do spornej nieruchomości w księdze wieczystej, wynikających z umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 1950 r., złożyli dopiero w dniu 21 sierpnia 1952 r. Rozpoznając niniejszą sprawę należy także mieć na uwadze brzmienie przepisów wówczas obowiązujących i wynikające z nich obowiązki organu, bowiem to co w obecnym stanie prawnym postrzegamy jako rażące pogwałcenie praw jednostki, w latach 50 - tych dwudziestego wieku, wynikało niejednokrotnie z regulacji prawnych. Sąd pierwszej instancji zwrócił też uwagę na brzmienie art. 26 powołanego dekretu, z którego wynika również gwarancja uwzględnienia interesów właścicieli nieruchomości, którzy z jakichś przyczyn (tak jak w niniejszej sprawie) nie byli wpisani do ksiąg wieczystych. Także w świetle brzmienia tego przepisu nie można uznać, iż w rozpoznawanej sprawie interesy współwłaścicieli nieruchomości, którzy w toku całego postępowania wywłaszczeniowego nie brali w nim czynnego udziału, zostały rażąco naruszone. Obwieszczenia organu, oraz obowiązujące przepisy umożliwiały im przy zachowaniu należytej staranności taki udział. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił także zarzutu naruszenia w niniejszej sprawie art. 38 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U Nr 16, poz. 109 ze zm.). Wyjaśnił, że jako cele wywłaszczenia wskazano budowę ulic, obwodnicy, urządzenie zieleni publicznej oraz placu ćwiczeń. W świetle pisma z dnia 16 sierpnia 1951 r. Wiceprzewodniczącego Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego nieruchomości podlegające wywłaszczeniu zostały przeznaczone m.in. na cele zieleni urządzonej, zaś w toku postępowania, w oparciu o stosowne uzgodnienia, przyjęto także, że mogą być one przejęte na cele wojskowe. W ocenie Sądu I instancji, analiza akt sprawy wskazuje, że prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe organ zastosował się on do procedury wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego określonej w dekrecie i jego przepisach wykonawczych. Przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie wywłaszczenia dokonano bowiem w drodze obwieszczenia wezwania właścicieli wskazanych w obwieszczeniu nieruchomości do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, w trakcie zaś postępowania wywłaszczeniowego obwieszczeniami informowano także właścicieli tych nieruchomości o podejmowanych czynnościach. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, dokonując analizy akt sprawy oraz przepisów wówczas obowiązujących, brak było zatem podstaw do uznania, że wywłaszczenie odbyło się bez zapewnienia właścicielom czynnego udziału w postępowaniu, gwarantowanego przepisami, stanowiącymi podstawę wywłaszczenia, lub z naruszeniem innych przepisów. Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że zasadnie w zaskarżonej decyzji wskazano, iż w sprawie spełniona została przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Wystąpiła jednak przesłanka negatywna określona w art. 156 § 2 k.p.a. Dlatego też słusznie organ ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł J. W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez niezastosowanie się do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2012 roku oraz wskazań zawartych w wyroku z dnia 17 czerwca 2014 roku, polegające na niedokonaniu w oparciu o dokumenty zebrane w sprawie oceny, czy wywłaszczenie było zgodne z prawem, a co za tym idzie, czy rozstrzygnięcie nadzorcze było prawidłowe, w tym, w szczególności w odniesieniu do celu wywłaszczenia i spełnienia wymogów w tym zakresie wynikających z przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku, tj. naruszenie art. 190 p.p.s.a. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie w odniesieniu do kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 38 oraz w związku z art. 7 ust. 3 pkt 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku, będące wynikiem błędnego przyjęcia, że przeznaczenie nieruchomości podlegających wywłaszczeniu m. in. na cele "zieleni urządzonej", z możliwością ich przejęcia na cele wojskowe nie stanowi zmiany przeznaczenia terenów niezgodnej z planem zagospodarowania przestrzennego, podczas, gdy z dokumentów wynikało, że nieruchomość była przeznaczona w planie zagospodarowania na cele sadowniczo-ogrodnicze z prawem zabudowy domem jednorodzinnym z budynkiem gospodarczym. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano również na naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie będące wynikiem błędnego przyjęcia, że skierowanie decyzji wywłaszczeniowej do osoby niebędącej właścicielem nieruchomości nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz było to jedynie uchybieniem organu spowodowanym brakiem aktualnych danych zawartych w księdze wieczystej, podczas gdy z dokumentacji wywłaszczeniowej wynikało, że w toku postępowania nie dopełniono obowiązku dokonania należytych ustaleń w tym przedmiocie, w tym opartych o odpis księgi wieczystej aktualny według stanu na dzień podjęcia czynności przewidzianych dekretem z dnia 26 kwietnia 1949 roku, czym naruszono w sposób rażący art. 44 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) w związku z art. 11 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku oraz w związku z art. 99 Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921 roku.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło również Miasto P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku polegającego na jego błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że orzeczenie z dnia [...] grudnia 1953 roku zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie i w związku z tym uznanie, że zostało wydane z naruszeniem prawa (gdyż została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutów Miasta P. zawartych w jego skardze oraz argumentów zawartych w piśmie z dnia 9 lutego 2015 roku (dotyczących kwestii pojęcia strony w postępowaniu wywłaszczeniowym zawartego w art. 26 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Uczestnik J. J. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Miasta P. i poparł skargę kasacyjną J. W. podzielając zawarte w niej stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi kasacyjnej Miasta P., Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r. (sygn. akt I OSK 150/11), w którym oddalono skargę kasacyjną Miasta P., uznając za niezasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Miasto P. stało na stanowisku, że w sprawie zawiniły osoby, które nabyły udziały w nieruchomości od A. Ł. i nie ujawniły swoich praw, a organ wywłaszczeniowy skorzystał z domniemania zgodności stanu ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Badając orzeczenie PWRN o wywłaszczeniu parceli nr [...] organ nadzoru uznał bowiem, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa, jako skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie. Taki wniosek Minister wyciągnął z faktu, iż przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego jedna ze współwłaścicielek nieruchomości – A. Ł. zbyła swoją część, jednak prawo nowych nabywców nie zostało ujawnione w księdze wieczystej, zatem organ wywłaszczeniowy o postępowaniu zawiadomił A. Ł. i do niej skierował orzeczenie, a nie do aktualnych właścicieli nieruchomości. Ocenę organu, że w związku z tym orzeczenie jest dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Skarżące kasacyjnie Miasto P. nie ma racji twierdząc, że orzeczenie wywłaszczeniowe nie narusza prawa. Na może podważyć prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, fakt nieujawnienia przez nowych właścicieli swoich praw w księdze wieczystej, bowiem, co należy podkreślić, to organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe obowiązany był wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, a do takich należało ustalenie właścicieli nieruchomości. Ogłoszenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. zawiadamiające o przeznaczeniu nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych, o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie, powyższego obowiązku nie znosiły. Niewypełnienie tego obowiązku przez organ jest wadą postępowania, którą w postępowaniu nadzorczym prawidłowo uznano za wadę kwalifikowaną, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ma bowiem charakter obiektywny i bezwzględny. Wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu dotychczasowemu właścicielowi jego prawa własności, zatem konieczne jest wykonanie przez organ czynności prawem przewidzianych. Przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie wywłaszczenia konieczne jest – wezwanie właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, w trakcie postępowania – uczestnictwo właściciela w celu obrony swych praw do nieruchomości. Skierowanie decyzji do osoby niebędącej właścicielem wywłaszczonej nieruchomości a w rezultacie pominięcie jej właściciela, jest naruszeniem prawa, bowiem odjęcie mu prawa własności nastąpiło z pogwałceniem przepisów, nakazujących zapewnienie mu udziału w czynnościach, których skutkiem jest wywłaszczenie. Kwestionowane orzeczenie pozbawiło w istocie prawa podmiotowego osobę, której takiego prawa pozbawić nie mogło, gdyż nie była ona w chwili jego wydania właścicielem wywłaszczonej nieruchomości.

Prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji nie podważa regulacja zawarta w art. 26 ust. 2 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Miasta P., przepis ten nie definiował pojęcia strony, lecz statuował uprawnienie właściciela nieruchomości nie wpisanego do księgi wieczystej nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego, do wstąpienia do tego postępowania jako strony, w miejsce osoby wpisanej w księdze wieczystej jako właściciel. Była to zatem regulacja gwarancyjna, umożliwiająca rzeczywistemu właścicielowi udział w postępowaniu wywłaszczeniowym. Zatem także ona nie znosiła obowiązku organu skierowania orzeczenia wywłaszczeniowego do rzeczywistego właściciela wywłaszczanej nieruchomości. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest trafny.

Przyznać natomiast należy rację Miastu P., że Sąd pierwszej instancji niezwykle lakonicznie odniósł się do zarzutów Miasta P. zawartych w skardze i jego piśmie z dnia 9 lutego 2015 r., co stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Biorąc jednak pod uwagę to, że zarówno skarga Miasta P. jak i jego pismo z dnia 9 lutego 2015 r. nie zawierają pogłębionej argumentacji na poparcie stanowiska tego skarżącego, jak i to, że w świetle wyrażonego już wcześniej stanowiska przez NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r. (sygn. akt I OSK 150/11), w którym nie podzielono, argumentacji Miasta P., co do naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., oraz w świetle przedstawionej wyżej dodatkowej argumentacji na poparcie nietrafności stanowiska tego skarżącego kasacyjnie, wskazane uchybienie Sądu pierwszej instancji nie mogło skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej Miasta P. Bowiem do uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia przepisów postępowania niezbędne jest, stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., aby uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednak jak to już wykazano, takiego wpływu to uchybienie nie miało.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Miasta P.

Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej J. W., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skierowanie orzeczenia Prezydium WRN w P. z [...] grudnia 1953 r. do A. Ł. będące konsekwencją niezawiadomienie o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym wszystkich współwłaścicieli nieruchomości - nie jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jedynie przesłanką do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Ustalając zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa, zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują, przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki, nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Naruszenia prawa mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 729-730). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ustalonym poglądem pozostaje także, że jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. "Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować." (tak NSA w wyroku z dnia 9 września 1998 roku, sygn. akt II SA 1249/97, System informacji prawnej LEX nr 41819, por. także wyrok NSA z dnia 17 września 1997 roku, sygn. akt III SA 1425/96, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 roku, sygn. akt V SA 1970/98, Baza Orzeczeń LEX nr 50195). Należy przy tym również zwrócić uwagę, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest co do zasady dopuszczone przeprowadzanie nowych dowodów. Zastosowania sankcji nieważności nie można bowiem wyprowadzić z odmiennej oceny materiału dowodowego, na podstawie którego organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 roku, sygn. I OSK 363/10, Baza Orzeczeń LEX nr 745223). W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Będące przedmiotem niniejszego postępowania orzeczenie z dnia [...] grudnia 1953 roku zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych, zatem te przepisy stanowiły punkt odniesienia do ustaleń w kontrolowanym postępowaniu nadzorczym. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego, zezwoleniem z dnia [...] lutego 1952 r. (po uzyskaniu stosowej opinii) pozwolono Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P., jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie między innymi nieruchomości, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Dodatkowo, co ma jak to trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w przywołanym powyżej zezwoleniu wyrażono zgodę na dokonanie zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli nieruchomości zgodnie z art. 8 ust. 3 dekretu w zw. z § 4 ust. 5 Zarządzenia Przewodniczącego PKPG z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów, zgodnie z którym w przypadku, gdy przez tego samego wykonawcę narodowych planów gospodarczych ma być nabyty szereg nieruchomości, należących do różnych właścicieli, może być dokonane za zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wezwanie zbiorowe wszystkich właścicieli tych nieruchomości, przez wywieszenie tego wezwania na tablicy ogłoszeń zarządu gminnego (miejskiego) miejsca położenia nieruchomości. Ogłoszeniem zbiorowym z dnia 2 maja 1952 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej zawiadomiło właścicieli, współwłaścicieli nieruchomości i spadkobierców nieruchomości, że są one niezbędne do realizacji narodowych planów gospodarczych.

Przypomnieć też trzeba, iż tryb postępowania wywłaszczeniowego w niniejszej sprawie regulowały także przepisy szczególne - Zarządzenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów. Zgodnie z § 3 zarządzenia - osobę właściciela nieruchomości ustala się na podstawie świadectwa z księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, a w braku tych danych na podstawie zaświadczenia zarządu gminnego (miejskiego) miejsca położenia nieruchomości; miejsce zamieszkania właściciela lub jego ustawowego przedstawiciela, o ile nie jest znane wzywającemu, ustala się na podstawie zaświadczenia tegoż zarządu gminnego (miejskiego). Wnioskiem z dnia 28 maja 1952 roku wystąpiono o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego zgodnie z art. 17 dekretu, a następnie stosownie do art. 18 ust. 2 dekretu za pomocą obwieszczenia z dnia 20 sierpnia 1952 roku zawiadomiono właścicieli o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W obwieszczeniu tym, wymieniało m.in. nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowanie, ze wskazaniem adresu jej położenia, numeru księgi wieczystej, parceli oraz powierzchni.

Zatem okoliczność, iż w zawiadomieniu zawarto nieaktualne dane właścicieli - poprzez wskazanie danych A. Ł., nie może być postrzegana jako rażące naruszenie prawa, w przypadku publicznych ogłoszeń, w których dokładnie podane są wszystkie inne dane identyfikujące nieruchomość (adres, powierzchnia, numer działki). Zgodnie z przepisami wykonawczymi (§ 3 zarządzenia) organ zobligowany był osobę właściciela nieruchomości ustalić na podstawie świadectwa z księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, a dopiero w przypadku braku tych danych miał obowiązek dokonać ustalenia miejsce zamieszkania właściciela lub jego ustawowego przedstawiciela, na podstawie zaświadczenia zarządu gminnego (miejskiego). W sytuacji zatem gdy dla spornej nieruchomości była prowadzona księga wieczysta, organ korzystając z wiary publicznej ksiąg wieczystych uznał za właściciela nieruchomości osobę w niej figurującą. Wobec tego okoliczność, iż dane zawarte w księdze wieczystej w zakresie właściciela były nieaktualne, bez wątpienia wskazują, jak to słusznie uznał Sąd pierwszej instancji na uchybienie organu, ale nie może być postrzegane jako rażące pogwałcenie praw właścicieli, w sytuacji gdy zawiadomienia dokonano w drodze obwieszczenia, któro dotyczyło wprost ich nieruchomości, a część współwłaścicieli wniosek o ujawnienie ich praw do spornej nieruchomości w księdze wieczystej, wynikających z umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 1950 r., złożyła dopiero w dniu 21 sierpnia 1952 r., zatem po znacznym upływie czasu, już po złożeniu wniosku wywłaszczeniowego. Rozpoznając niniejszą sprawę należy zatem mieć na uwadze brzmienie przepisów wówczas obowiązujących i wynikające z nich obowiązki organu, bowiem to co w obecnym stanie prawnym postrzegamy jako rażące pogwałcenie praw jednostki, w latach 50-tych dwudziestego wieku, wynikało niejednokrotnie z regulacji prawnych.

Należy wskazać także na brzmienie art. 26 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. (o którym było już wyżej), z którego wynika również gwarancja uwzględnienia interesów właścicieli nieruchomości, którzy z jakichś przyczyn (tak jak w niniejszej sprawie) nie byli wpisani do ksiąg wieczystych. Także w świetle powyższego przepisu, nie można uznać, iż w rozpoznawanej sprawie interesy współwłaścicieli nieruchomości, którzy w toku całego postępowania wywłaszczeniowego nie brali w nim czynnego udziału, zostały rażąco naruszone. Obwieszczenia organu, oraz obowiązujące przepisy, umożliwiały im bowiem, przy zachowaniu należytej staranności taki udział.

Ponadto stosownie do art. 20 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. ogłoszeniem z dnia 10 listopada 1952 r. zawiadomiono zainteresowanych o terminie rozprawy wywłaszczeniowej, która odbyła się w dniu 28 listopada 1952 r. Analiza akt sprawy w tym pisma z dnia 25 sierpnia 1952 r. J. W. i innych oraz fakt brania aktywnego udziału przez niego w rozprawie wywłaszczeniowej, potwierdza, iż część współwłaścicieli spornej nieruchomości, uzyskała wiedzę o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym.

Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że w sytuacji gdy ustalenia w zakresie właścicieli nieruchomości dokonano w oparciu o księgę wieczystą zgodnie z zasadą wiary publicznej ksiąg wieczystych, nie można zarzucić organowi, iż dopuścił się w tym zakresie rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. tylko dlatego, że nie dochował należytej ostrożności w postępowaniu. W sytuacji obwieszczania nie można w sposób jednoznaczny (tak jak w przypadku doręczeń indywidualnych), przyjąć, iż dany właściciel faktycznie nie został zawiadomiony o czynnościach, których dotyczyły te obwieszczenia, tym bardziej, że zawierały one wszelkie niezbędne dane pozwalające na identyfikację należącej do niego nieruchomości. Podnoszona przez skarżącego kasacyjnie J. W. nieaktualność i niezaktualizowanie informacji dotyczących właścicieli nieruchomości znajdujących się w księgach wieczystych, skutkiem czego było skierowanie orzeczenia do osoby niebędącej stroną i brak zawiadomienia wszystkich współwłaścicieli, nie podważa stanowiska Sądu pierwszej instancji, że uchybienie to stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak jest natomiast podstaw aby to uchybienie zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W rezultacie nie można uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 44 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym i art. 11 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku oraz w zw. z art. 99 Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921 roku.

Zasadny natomiast jest zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a., ponieważ Sąd pierwszej instancji skupiając się na ocenie zaskarżanej decyzji z punktu widzenia obowiązku ustalenia właścicieli wywłaszczanej nieruchomości i ich zawiadomieniu o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym oraz skierowaniu do nich orzeczenia wywłaszczeniowego, nie zastosował się do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r. oraz wskazań zawartych w wyroku z dnia 17 czerwca 2014 r., tj. nie dokonał w oparciu o dokumenty zebrane w sprawie oceny, czy wywłaszczenie było zgodne z prawem, a co za tym idzie, czy rozstrzygnięcie nadzorcze było prawidłowe, w tym, w szczególności w odniesieniu do celu wywłaszczenia i spełnienia wymogów w tym zakresie wynikających z przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem w tym zakresie stanowisko skarżącego J. W. i przedstawioną przez niego argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę po raz kolejny, zobowiązany był ocenić zaskarżoną decyzję nadzorczą zgodnie z wykładnią prawa i stanowiskiem NSA zawartym w poprzednich wyrokach NSA wydanych w niniejszej sprawie. NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r. stwierdził, że sąd pierwszej instancji nie ocenił, czy w świetle dokumentacji sprawy wywłaszczenie było zgodne z prawem, a co za tym idzie, czy rozstrzygniecie nadzorcze było prawidłowe. W ocenie NSA, nie wniósł niczego do sprawy opis dotyczący planowania gospodarczego w PRL w latach 50-tych, zamieszczony w zaskarżonym kasacyjnie wyroku, gdyż nie wyjaśnił, czy wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości w celu pozyskania terenu na cel "wojskowy", stanowiło realizację zadania objętego terenowym planem gospodarczym. NSA stwierdził również, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do celu wywłaszczenia i nie ocenił spełnienia wymogów w tym zakresie, zwłaszcza w świetle dokumentów i argumentacji J. W. zawartej w skardze. Z tych względów NSA uznał, że WSA nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, a wydanego rozstrzygnięcia nie wyjaśnił.

Treść zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku dowodzi, że WSA nie uwzględnił stanowiska wyrażonego przez NSA i jego wskazań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym ocenianą skargą kasacyjną wyroku, powtórzył poprzednio zajęte stanowisko w tym przedmiocie. Uznał bowiem Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. za jednego z wykonawców narodowych planów gospodarczych w zakresie realizacji celu wywłaszczenia, jakim było zapewnienie placu ćwiczeń dla wojska. Następnie ponownie zawarł kilka ogólnych uwag na temat panującego wówczas systemu gospodarki planowej oraz przywołał uchwałę Rady Ministrów z dnia 31 maja 1950 r. jako akt prawny regulujący materię objętą planowaniem terenowym. WSA poprzestając na stwierdzeniu, że "Materie objęte planowaniem terenowym, wchodziły do narodowych planów gospodarczych" – nie skonfrontował tego stwierdzenia z materiałem dowodowym niniejszej sprawy, z którego wynika, że jednym z celów wywłaszczenia było zapewnienie terenu na plac ćwiczeń dla wojska. Zatem Sąd pierwszej instancji w istocie powtórzył opis dotyczący planowania gospodarczego w latach 50-tych zamieszczony uprzednio w wyroku z dnia 1 września 2010 r. uchylonym przez NSA , który to opis – jak stwierdził NSA w wyroku z 17 stycznia 2012 r. – nie przekładał się na niniejszą sprawę.

NSA w rzeczonym wyroku stwierdził, iż co do celu wywłaszczenia i spełnienia wymogów w tym zakresie brak jest jakiegokolwiek odniesienia się WSA, zwłaszcza w świetle dokumentów i argumentacji J. W. zawartych w skardze. W zaskarżonym ocenianą skarga kasacyjną wyroku – brak jest odniesienia się przez WSA do kwestii wskazanej wyżej przez NSA. Jak to słusznie zarzuca J. W., nie sposób bowiem uznać za odniesienie przez WSA do celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości – powołanie się w zaskarżonym wyroku na fakt wydania zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie między innymi tej nieruchomości, czy też zamieszczenie w wyroku ogólnego stwierdzenia, bez wskazania na konkretny dowód, iż jako cel wywłaszczenia wskazano budowę ulic, obwodnicy, urządzenie zieleni publicznej oraz placu ćwiczeń. Zauważyć bowiem należy, że w świetle dokumentów z akt wywłaszczeniowych tj. z "Zestawienia powierzchni" zamieszczonego w planie sytuacyjnym, stanowiącym załącznik do zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, jak również "Planu sytuacyjnego" przedmiotowej nieruchomości sporządzonego w dniu 9 czerwca1951 r. – przedmiotowa nieruchomość jedynie w niewielkim zakresie (zaledwie 660 m², czyli niewiele ponad 2 % ogólnej powierzchni nieruchomości) została przeznaczona pod obwodnicę (ul. [...] s.). Nadto z dokumentów znajdujących się w aktach wywłaszczeniowych tj. pisma Zarządu Miejskiego w P. z dnia 24 stycznia 1950 r. przywołanego w akcie notarialnym z dnia [...] grudnia 1950 r. zawierającym umowę kupna – sprzedaży oraz pisma Wydziału Budownictwa Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. z dnia 5 listopada 1952 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego przeznaczona była w części zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta – na cele sadowniczo-ogrodnicze z prawem zabudowy domem jednorodzinnym i budynkiem gospodarczym. Sąd pierwszej instancji winien był – zgodnie ze wskazaniami NSA – ocenić całą istotną dla sprawy dokumentację znajdująca się w aktach sprawy, także tę przemawiającą na korzyść skarżącego kasacyjnie J. W. – pod względem wymogów przewidzianych w dekrecie z 26 kwietnia 1949 r. Ocena taka nie została jednakże dokonana. Sąd pierwszej instancji bez odniesienia się do dowodów przemawiających na korzyść J. W., nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 38 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. w zw. z art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o niedopuszczalnej zmianie przeznaczenia nieruchomości na inne cele niż sadowniczo-ogrodnicze z prawem zabudowy domem jednorodzinnym i budynkiem gospodarczym. W tych okolicznościach nie sposób uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tego czy zaistniały przesłanki rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do celu wywłaszczenia i spełnienia wymogów w tym zakresie wynikających z przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd powinien zastosować się do przedstawionego wyżej stanowiska NSA, w szczególności powinien ustalić dokładnie cel wywłaszczenia i wobec rozbieżności wynikających z zebranego materiału dowodowego rzeczywiste przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego oraz odnieść te okoliczności do regulacji zawartej w przepisach art. 38 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946r. w zw. z art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. To pozwoli na dokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji opartej na stanowisku Ministra Infrastruktury, że brak jest przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] grudnia 1953 r.

O kosztach postępowania kasacyjnego od organu na rzecz J. W. orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.