Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 515/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6166  Łowiectwo
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 90 ust.1
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 21 ust. 1, art. 31  ust. 3, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 127 poz 1066
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi "J. " Spółka z o.o. w S. na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 25 czerwca 2013 r. nr XXVI/362/13 w przedmiocie podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym obwodu łowieckiego nr [...], w części obejmującej nieruchomości stanowiące własność skarżącej J. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. - działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], położone w miejscowości J., gmina R., powiat człuchowski, dla których Sąd Rejonowy w C. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...]; II. zasądza od Województwa Z. na rzecz skarżącej J. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 25 czerwca 2013 r. Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego podjął uchwałę Nr XXVI/362/13 w sprawie podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie. Jako podstawę prawną wydania uchwały wskazano art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596) oraz z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r., nr 127, poz. 1066 ze zm.).

Na mocy ww. aktu prawa miejscowego utworzono m.in. obwód nr [...] administrowany przez Koło Łowieckie G. z siedzibą w S.. Na terenie tego obwodu, w miejscowości J. (gmina R. ) znajdują się działki rolne

o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...], numer księgi wieczystej [...], której właścicielem jest J. I. Sp. z o.o.

w S..

Po wezwaniu organu administracji pismem z dnia 9 kwietnia 2019 r. do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do organu w dniu 12 kwietnia 2019 r.,

J. I. Sp. z o.o. w S. (dalej jako – "skarżąca") wniosła

w dniu [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały w części dotyczącej granicy obwodu łowieckiego nr [...], w ramach którego znajdują się jej nieruchomości rolne o numerach działek: [...], [...] i [...] opisane w księdze wieczystej

[...]

Skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny poprzez naruszenie prawa własności do nieruchomości rolnych będących własnością

J. I. Sp. z o.o. Ponadto jest sprzeczna z prawem jako podjęta

w oparciu o niekonstytucyjne przepisy prawa w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt P 19/13.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że należące do niej działki rolne zostały włączone na mocy ww. uchwały do opisanego wyżej obwodu łowieckiego bezprawnie. Koło łowieckie prowadzi dochodową działalność gospodarczą w postaci polowań komercyjnych oraz bezumownie i bezpłatnie korzysta z gruntów. Koło łowieckie unika odpowiedzialności za szkody łowieckie, korzysta z nieruchomości za darmo, a członkowie kół łowieckich realizują swoje hobby z narażaniem życia nie informując o polowaniach. Ponadto, jest niedopuszczalne, aby w państwie prawa obowiązywały przepisy prawa lokalnego, które nie respektują zasady prawa konstytucyjnego jakim jest prawo własności.

Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego w odpowiedzi na skargę wniósł

o jej oddalenie, wskazując, że w dniu 1 kwietnia 2018 r., a zatem po upływie ponad dwóch lat od dnia utraty mocy obowiązującej art. 27 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie, weszła w życie ustawa z dnia z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw. Dopiero po tej nowelizacji, Sejmik ma podstawę prawną do podjęcia nowej uchwały o podziale województwa na obwody łowieckie. Jest to jednak proces długotrwały, również dlatego, że procedura przewidziana ustawą zakłada szereg opinii, uzgodnień, oraz przewiduje terminy dla każdej z czynności. Przepis art. 7 ustawy zmieniającej przewiduje, że pierwsze uchwały, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, dokonujące nowych podziałów województw na obwody łowieckie i zaliczenia tych obwodów do poszczególnych kategorii, o których mowa w art. 26a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, zostaną wydane nie później niż do dnia 31 marca 2020 r.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy zmieniającej, podziały województw na obwody łowieckie oraz zaliczenia obwodów łowieckich do poszczególnych kategorii dokonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują ważność do dnia wejścia w życie pierwszych uchwał, o których mowa

w art. 27 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż do dnia 31 marca 2020 r. Zatem, z mocy prawa, kwestionowana uchwała Sejmiku zachowuje moc obowiązującą do dnia 31 marca 2020 r. Uchwała po wejściu w życie odniosła bowiem ten skutek, że obwody zostały utworzone i nie zmienia tego okoliczność późniejszej utraty mocy przepisu. Ponadto, że w obecnym stanie prawnym, istnieją już środki ochrony prawa własności skarżących. Na potrzebę takiej ochrony wskazywał Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku. Zgodnie z art. 27 b ust. 1 ustawy Prawo łowieckie, będący osobą fizyczną właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego może złożyć oświadczenie o zakazie wykonywania polowania na tej nieruchomości w formie pisemnej.

Organ wskazał, że zaskarżona uchwała uwzględniała w treści powierzchnie niewchodzące w skład obwodów łowieckich, przy czym do obwodów łowieckich nie zaliczono powierzchni mających cechy określone w art. 26 ustawy Prawo łowieckie. Przed podjęciem uchwały zostały również uzyskane wszystkie opinie, wymagane przez ówczesne przepisy ustawy Prawo łowieckie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały przed dniem 1 czerwca 2017 r. zastosowanie w sprawie znajduje art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U z 2016r. poz. 486 ze zmianami) dalej: "u.s.w.", w brzmieniu sprzed zmiany tego przepisu, wynikającej z ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z powołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu, skarżąca wykazała naruszenie własnego interesu prawnego, skoro bezsprzecznie stanowiące jej własność działki rolne o numerach [...], [...]

i [...] opisane w księdze wieczystej [...], zostały bez jej zgody włączone do obwodu łowieckiego nr [...], co powoduje realne ograniczenie wykonywania przez nią prawa własności.

Słusznie też skarżąca wskazała, że stanowiący podstawę zaskarżonej uchwały art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066 ze zm. – dalej "u.p.ł."), został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2014 r., (P 19/13) za niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przy czym Trybunał odroczył utratę jego mocy obowiązującej do dnia 22 stycznia 2016 r.

Na uwagę zasługują argumenty Trybunału Konstytucyjnego, które legły

u podstaw powołanego wyroku. Trybunał podkreślił, że właścicielom nieruchomości objętych granicami obwodu łowieckiego nie przysługują żadne szczególne środki prawne pozwalające na wyłączenie nieruchomości stanowiących przedmiot ich własności spod reżimu obwodu łowieckiego. Właściciel nieruchomości nie może złożyć sprzeciwu wobec włączenia przedmiotu jego własności do obwodu łowieckiego, zarówno na etapie stanowienia uchwały przez sejmik województwa, jak i po jej wejściu w życie. Poza tym właścicielowi nie przysługują żadne instrumenty prawne umożliwiające wyłączenie jedynie niektórych ograniczeń, wprowadzonych w związku z objęciem jego nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, w szczególności nie może on stanowczo sprzeciwić się wykonywaniu na swoim gruncie polowania przez uprawnione do tego osoby trzecie. Ponadto Trybunał stwierdził, że mechanizm tworzenia obwodów łowieckich, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń będących skutkiem objęcia nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, jest ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki sensu stricto proporcjonalności. Trybunał także zauważył, że na wszystkie te ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość należy do obwodu łowieckiego. Brak jakichkolwiek prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia obwodów łowieckich, obejmujących te nieruchomości oraz brak instrumentów prawnych umożliwiających właścicielom wyłączenie ich nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego lub wyłączenie poszczególnych ograniczeń, jakie przewiduje prawo łowieckie, niezależnie od powodu, jakim uzasadniają to żądanie (ekonomiczny, światopoglądowy itp.), nie jest konieczne dla zapewnienia należytego poziomu ochrony środowiska, w szczególności zaś ochrony zwierzyny. Swoistego automatyzmu przyjętego unormowania nie uzasadnia również to, że prawidłowe prowadzenie gospodarki łowieckiej wymaga zapewnienia ciągłości powierzchni obwodów łowieckich. Ochrona środowiska stanowi jedną z wartości uzasadniających ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenia wprowadzane ze względu na ochronę środowiska powinny mieć jednak charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji ochrona prawa własności. Trybunał podkreślił, że analiza rozwiązań przyjętych w prawie łowieckim oraz w innych aktach przewidujących objęcie nieruchomości specjalnym reżimem administracyjnoprawnym dowodzi, że wykonywanie przez uprawnione podmioty zadań publicznych, a także prowadzenie gospodarki łowieckiej, jest możliwe przy zapewnieniu właścicielom nieruchomości bardziej skutecznych środków ochrony. Trybunał zaznaczył, że zapewnienie takich środków nie wyklucza także realizacji przewidzianego w prawie łowieckim celu społecznego w zakresie uprawiania myślistwa, kultywowania tradycji oraz krzewienia etyki i kultury łowieckiej (art. 3 pkt 4 Prawa łowieckiego).

Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.ł., przy czym w dacie podejmowania tej uchwały przepisy te stanowiły, że podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej (ust. 1). Unormowanie to niewątpliwie upoważniało sejmik województwa do podjęcia uchwały w przyjętym kształcie. Jednakże okoliczność ta nie może obecnie skutkować oddaleniem skargi, jak wnioskuje o to organ, gdyż późniejsza utrata mocy obowiązującej tych przepisów na skutek cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł o ich niezgodności z ustawą zasadniczą, ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Skoro Trybunał pozbawił przepis ustawy Prawo łowieckie domniemania konstytucyjności, to skutek ten należy uwzględniać od początku obowiązywania tego przepisu.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14, Naczelny Sąd Administracyjny uznając wsteczną moc przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., P 19/13, wskazał, że za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności przemawia ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. W ocenie NSA, pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych, tutaj prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku przekonywująco argumentował, że realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) – stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie

z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004 r., nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 483/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 231/11; z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 375/15 – publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaprezentowane w cytowanym wyżej wyroku stanowisko NSA, iż brak jakichkolwiek mechanizmów prawnych umożliwiających właścicielom nieruchomości wyrażenie woli w przedmiocie włączenia ich gruntów do obwodów łowieckich

i w konsekwencji nałożenie na nich określonych obowiązków stanowi nieproporcjonalne naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, skład sądu orzekający w niniejszej sprawie w całej rozciągłości podziela.

Stanowiska powyższego w niczym nie zmienia przywołany w odpowiedzi na skargę art. 7 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 651) stanowiący, że pierwsze uchwały, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, dokonujące nowych podziałów województw na obwody łowieckie i zaliczenia tych obwodów do poszczególnych kategorii, o których mowa w art. 26a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, zostaną wydane nie później niż do dnia 31 marca 2020 r. (ust. 1) i że podziały województw na obwody łowieckie oraz zaliczenia obwodów łowieckich do poszczególnych kategorii dokonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują ważność do dnia wejścia w życie pierwszych uchwał, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż do dnia 31 marca 2020 r. Ów przepis, o typowo temporalnym charakterze, statuujący ważność uchwał podjętych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (do dnia wejścia w życie pierwszych uchwał, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą), dowodzi tylko i wyłącznie faktu pozostawienia ich w porządku prawnym, pomimo zakwestionowania konstytucyjności przepisu będącego podstawą ich wydania. Jest to często spotykana, wręcz stanowiąca zasadę ustrojową, praktyka postępowania ustrojodawcy przejawiająca się pozostawieniem w porządku prawnym aktów podustawowych, w przypadku derogacji z porządku prawnego, z różnych przyczyn, przepisu będącego podstawą ich wydania. Należy jednak odróżnić obowiązywanie podustawowego aktu prawnego od jego konstytucyjności, co oznacza, że zachowanie ważności uchwał - o których mowa w art. 7 ust. 7 ustawy z dnia 22 marca 2018 r.

o zmianie ustawy Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw - nie oznaczało automatycznego, z mocy ustawy przesądzenia o ich konstytucyjności.

Wyjaśnienia też wymaga, że Sąd mógł orzekać jedynie w granicach naruszonego przedmiotową uchwałą interesu prawnego skarżącej. Zaskarżona uchwała, co nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, narusza interes prawny skarżącej, gdyż ingeruje bezpośrednio w przysługujące jej prawo własności do wskazanych wyżej działek rolnych o numerach [...], [...] i [...] objętej reżimem obwodu łowieckiego nr [...] określonego w załączniku do zaskarżonej uchwały. Fakt ten pozwalał, w świetle normy art. 90 ust. 1 u.s.w., dokonać kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń dla obszaru stanowiącego własność skarżącej, położonego w wyżej wskazanym obwodzie łowieckim. Wobec powyższego Sąd uznał za zasadne stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim wydziela ona ten obwód, w części obejmującej ww. nieruchomość stanowiącą własność skarżącej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt

I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 w związku

z art. 205 § 1 ww. ustawy.