Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1468/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2 pkt 3, art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 97 poz 1050
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach.
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 3
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 349/12 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. J. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 349/12 oddalił skargę P. J. - F.H.-U. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie stwierdzenia wady partii produktu spożywczego.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] listopada 2007 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (WIJHARS) w B. podczas kontroli w sp. z o.o. P. pobrali z magazynu artykułów świeżych próbki tłuszczu mlecznego do smarowania 70% o nazwie "Stołowy [...]" a' 200 g (oznaczenie partii: 65, data minimalnej trwałości 10.12), jedną przeznaczyli do badań laboratoryjnych, natomiast drugą pozostawiono, jako archiwalną (wtórnik). Badania laboratoryjne wykazały obecność tłuszczów niemlecznych oraz zawyżoną zawartość tłuszczu (72%), w stosunku do deklarowanej (70%).

W dniu [...] grudnia 2007 r. wszczęto postępowanie w sprawie, a następnie - [...] grudnia 2007 r. - inspektorzy WIJHARS w B. przeprowadzili kontrolę w F. H.-U. P. J.. Postępowanie zostało zakończone [...] grudnia 2007 r. wydaniem decyzji przez [...] WIJHARS, stwierdzającej wadę partii 360 kg tłuszczu mlecznego do smarowania 70% "Stołowy [...]" a' 200 g, oznaczenie partii: 65, data minimalnej trwałości 10.[...], z uwagi na zawartość tłuszczu niemlecznego i zawyżoną zawartość tłuszczu oraz ustalającej stopień wad produktu na 100%.

Na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa) pełnomocnik skarżącego złożył [...] lutego 2011 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WIJHARS z [...] grudnia 2007 r., z uwagi na naruszenie art. 11 ust. 4 ustawy z 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. Nr 97, poz. 1050, ze zm.; dalej: ustawa o cenach) oraz art. 17 ust. 3 ustawy z 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (j.t. Dz.U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.; dalej: ustawa o jakości).

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (GIJHARS) decyzją z [...] września 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2007 r., a następnie po rozpatrzeniu wniosku P. J. o ponowne rozpoznanie sprawy, zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2011 r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy.

Organ stwierdził, iż nie doszło do naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 7 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków pobierania próbek artykułów rolno-spożywczych (Dz.U. Nr 59, poz. 526 ze zm.; dalej: rozporządzenie MRiRW z 7 marca 2003 r.), bowiem - jak wynika z protokołu pobrania - przygotowane zostały dwie próbki: 1 szt. do badań laboratoryjnych i 1 szt. do celów archiwalnych (wtórnik), którą pozostawiono w jednostce kontrolowanej. Ponadto przedsiębiorca otrzymał sprawozdanie z badań laboratoryjnych i nie kwestionował ich wyników na etapie prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o cenach oraz art. 17 ust. 3 ustawy o jakości organ zaznaczył, że decyzja [...] WIJHARS z [...] grudnia 2007 r. została wydana po kontroli w F. H.-U. P. J. i adresatem decyzji był również producent. Jako podstawa prawna ww. decyzji został wskazany art. 11 ust. 4 ustawy o cenach. W ocenie organu przedmiotowa decyzja zawiera prawidłową podstawę prawną, a przez jej wydanie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Decyzja ta została wydana po stwierdzeniu wad produktu i przeprowadzeniu kontroli u producenta, tak jak stanowił art. 11 ust. 4 ustawy o cenach. W tej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia, że zostały naruszone przez organ administracji przepisy dotyczące właściwości.

Zdaniem GIJHARS, nie doszło także do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o cenach oraz art. 17 ust. 3 ustawy o jakości, poprzez wydanie decyzji po przeprowadzeniu kontroli w podmiocie będącym detalistą, podczas gdy organy IJHARS nie sprawują nadzoru nad jakością handlową w handlu detalicznym, gdyż zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy o jakości nadzór nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych w obrocie detalicznym sprawuje Inspekcja Handlowa.

Przytaczając definicję "handlu detalicznego", o której mowa w art. 3 pkt 7 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31.1 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 178/2002) organ stwierdził, iż poza zakresem tej definicji znajdują się magazyny w supermarketach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja zapadły w postępowaniu nieważnościowym, które rządzi się własnymi prawami. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji a organ dokonujący nadzoru nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego.

Sąd wskazał, że argumentacja skargi sprowadza się w swej istocie do kwestionowania uprawnień [...] WIJHARS do sprawowania nadzoru nad jakością artykułów rolno-spożywczych w handlu detalicznym. Skutkiem tego miało być wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej, a także z rażącym naruszeniem prawa.

Przepis art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o cenach przewiduje, że ilekroć w ustawie jest mowa o organie nadzoru, rozumie się przez to organ Inspekcji Handlowej, Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych, Inspekcji Farmaceutycznej, Inspekcji Sanitarnej lub Inspekcji Weterynaryjnej. Z kolei, w myśl art. 46a pkt 1 ustawy o jakości, ilekroć w przepisach odrębnych jest mowa o Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych, należy przez to rozumieć Inspekcję Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Zasadnie więc organ ocenił, że w sprawie nie doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 kpa, skoro funkcjonowały wówczas przepisy prawa z których wynikało, że sprawa określenia rodzaju i stopnia wady towaru podlegała właściwości organu administracji publicznej, jakim był [...] WIJHARS.

W ocenie Sądu nie można jednocześnie utożsamiać - do czego dąży skarżący - wydania decyzji bez podstawy prawnej, z ewentualnym naruszeniem przez organ przepisów dotyczących kwestii proceduralnej, bo taki charakter ma ocena prawidłowości, bądź nie działań podjętych celem zebrania materiału dowodowego, w oparciu o który organ wydaje rozstrzygnięcie. Skarżący stara się wywieść, iż wydanie decyzji, w części w oparciu o ustalenia poczynione w trakcie kontroli dokonanej w magazynie marketu, do której organ - zdaniem skarżącego - nie był uprawniony, skutkuje nieważnością podjętej na podstawie tak zebranego materiału dowodowego decyzji. Za stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji przemawia również ograniczenie przysługującego mu prawa do ponownego żądania zbadania pobranej próbki towaru, ze względu na pozostawienie jej w jednostce kontrolowanej (czyli markecie).

Sąd zaznaczył, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Postępowanie prowadzone w ramach trybu nadzwyczajnego nie jest swego rodzaju "trzecią instancją" i nie może prowadzić do nowych ustaleń (weryfikacji dotychczasowych) w zakresie przyjętego na moment orzekania stanu faktycznego i prawnego. Takiej weryfikacji, np. co do prawidłowości ustaleń stanu faktycznego służy postępowanie odwoławcze, a nie tryb stwierdzenia nieważności.

Sąd podkreślił, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji. Oznacza to, że z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli treść decyzji odpowiada prawu. Sankcję nieważności może spowodować tylko takie naruszenie norm postępowania, które wprost godzi w samą decyzję, nie zaś naruszenie przepisów, które może, lecz nie musi mieć wpływu na rozstrzygnięcie.

W sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Wydanie decyzji przez [...] WIJHARS poprzedziło przeprowadzenie kontroli w magazynie P. Sp. z o.o., a następnie w przedsiębiorstwie skarżącego. Poruszona w skardze kwestia braku upoważnienia do przeprowadzenia kontroli w magazynie marketu odnosi się do kwestii prawidłowości procedury zebrania dowodów w postępowaniu administracyjnym i w tym świetle musi być oceniana.

Sąd stwierdził, że jakiejkolwiek wątpliwości nie podlega właściwość organu do przeprowadzenia kontroli w samym przedsiębiorstwie skarżącego. Z kolei kompetencje do badania dokonanego w magazynie marketu organ wywiódł z brzmienia art. 3 pkt 7 rozporządzenia nr 178/2002.

Sąd zauważył również, że do zadań Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych należy m.in. kontrola jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w produkcji i obrocie (art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy o jakości). Za obrót ustawa o jakości w art. 3 ust. 4 uznaje czynności w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002, który stanowi, że "wprowadzenie na rynek" oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Zdaniem Sądu, z definicji obrotu zawierającej w swym zakresie również sytuację magazynowania żywności wyprowadzić można wniosek, że organem uprawnionym do kontroli, również w kontekście przytoczonej wyżej definicji handlu detalicznego, jest Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.

Sąd stwierdził, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Naruszenie takie musi być przy tym oczywiste i wyraźne. Można mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Z rażącym naruszeniem prawa mamy zatem do czynienia wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, choćby następnie okazała się błędną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji.

Rozbieżność odnośnie interpretacji przepisu art. 3 pkt 7 rozporządzenia nr 178/2002 pomiędzy skarżącym a organem nie może w żaden sposób stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na rażące naruszenie prawa.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 7 marca 2003 r., bowiem przygotowane zostały dwie próbki: do badań laboratoryjnych i do celów archiwalnych (wtórnik), którą pozostawiono w jednostce kontrolowanej. Sąd zauważył, że skarżący w toku pierwotnego postępowania przed [...] Wojewódzkim IJHARS udzielał organowi wyjaśnień i przedstawiał swe wnioski, jednakże w ogóle nie wypowiadał się w powyższej tematyce.

W konsekwencji Sąd rozpoznając sprawę nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego ani prawa materialnego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonych decyzji, która wymagałaby wyeliminowania ich z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: ppsa).

P. J. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 3 ust. 7 rozporządzenia nr 178/2002 polegającego na przyjęciu, iż poza zakresem definicji handlu detalicznego znajdują się magazyny w supermarketach;

2) art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy o jakości w zw. z art. 3 ust. 4 tej ustawy w zw. z art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002 poprzez akceptację ich błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że zakresem definicji "wprowadzenia na rynek" objęto również sytuację magazynowania żywności, a w konsekwencji IHARS jest organem uprawnionym do kontroli jakości artykułów rolno-spożywczych w handlu detalicznym;

3) naruszenie art. 11 ust. 4 oraz art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o cenach w zw. z art. 46a pkt 1 ustawy o jakości w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o inspekcji handlowej (Dz.U. z 2001 r., Nr 4, poz. 25 ze zm.) w zw. z art. 17 ust. 3 ustawy o jakości, poprzez akceptację ich błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż organem nadzoru nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych w obrocie detalicznym jest Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 17 ust. 3 ustawy o jakości w zw. z art. 135 i art. 145 § 1 ust. 1 pkt b/ ew. c/ ppsa, a także art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: pusa), poprzez akceptację ich niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki i "w konsekwencji brak uchylenia decyzji organu II instancji nieważności decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości";

2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 135 i art. 145 § 1 ust. 1 pkt b/ ew. c/ ppsa, a także art. 1 § 1 i 2 pusa, poprzez akceptację ich niezastosowania w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki oraz jego błędną wykładnię polegającą na akceptacji błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji polegającą na przyjęciu, iż w sytuacji wydania decyzji wobec dwóch adresatów (producenta i detalisty), w wypadku gdy jeden z nich - P. Sp. z o.o. nie może być jej adresatem, jako podmiot niepodlegający kognicji ani kontroli Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w B., nie ziściła się przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji;

3) naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w związku z art. 135 i art. 145 § 1 ust. 1 pkt b/ ew. c/ ppsa, a także art. 1 § 1 i 2 pusa, poprzez akceptację ich niezastosowania w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki, a zaskarżona decyzja obarczona jest licznymi rażącymi wadami prawnymi wskazanymi w pkt I-IV powyżej oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o cenach poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przesłanką jego zastosowania jest ocena dołożenia należytej staranności w stosunkach handlowych;

4) naruszenie art. 7, art. 77, 80 kpa w zw. z art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ew. lit. c/ ppsa oraz art. 1 § 1 i § 2 pusa, poprzez akceptację uchybień proceduralnych organów obu instancji, polegającą na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, zaniechaniu przez organy administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, arbitralne potraktowanie przez organy przedmiotowej sprawy bez rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji brak uchylenia zaskarżonej decyzji WIJHARS.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego (art. 183 § 1 ppsa), a więc w tym zakresie, jaki strona wnosząca skargę kasacyjną sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki - określone w art. 183 § 2 ppsa - w sprawie nie występują.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Decyzje objęte kontrolą instancyjną zostały wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jest postępowaniu zmierzającym do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W decyzji z [...] grudnia 2011 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wskazywał na niezasadność zarzutów z art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 4 kpa, zgodnie z którymi organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie skierowana została do osoby niebędącej stroną w sprawie.

W ramach tego postępowania organ administracyjny dokonywał ocen w zakresie prawidłowości postępowania prowadzonego w następstwie kontroli w F. H.-U. - P. J., zakończonego decyzją ostateczną z [...] grudnia 2007 r.

Stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na fakt, że jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wskazanych w wymienionym art. 156 § 1 kpa.

Ponieważ postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone jedynie do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie, to organ nadzoru nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, a jego zadaniem jest jedynie zbadanie stanu z daty wydania weryfikowanej decyzji.

Tak więc przedmiotem postępowania w tego rodzaju sprawie jest kwestia procesowa, co oznacza, że w postępowaniu organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a jedynie zbadać ją pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji.

Kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji autor skargi kasacyjnej sformułował zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Z argumentacji przedstawionej na poparcie tych zarzutów, w dużej części tożsamych z zarzutami skargi i zasadniczo sprowadzającymi się do kwestionowania uprawnień WIJHARS do sprawowania nadzoru nad jakością artykułów rolno-spożywczych w handlu detalicznym wynika, że są one ściśle ze sobą powiązane, dlatego uzasadnione jest łączne się do nich odniesienie.

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że decyzja [...] WIJHARS z [...] grudnia 2007 r. nie była dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o cenach oraz art. 17 ust. 3 ustawy o jakości.

Wydanie decyzji "bez podstawy prawnej" oznacza, że nie ma ona podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z upoważnienia ustawowego, tym samym oznacza, iż brak jest przepisu uprawniającego organ administracji państwowej do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Z obowiązującego w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 2007 r. przepisu art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o cenach wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o organie nadzoru - rozumie się przez to organ Inspekcji Handlowej, Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych, Inspekcji Farmaceutycznej, Inspekcji Sanitarnej lub Inspekcji Weterynaryjnej. Z kolei, zgodnie z art. 46a pkt 1 ustawy o jakości handlowej, ilekroć w przepisach odrębnych jest mowa o Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych, należy przez to rozumieć Inspekcję Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Organ administracji miał zatem podstawę do stwierdzenia, że w sprawie nie doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 kpa, skoro w dacie wydania decyzji WIJHARS obowiązywały przepisy prawa z których wynikało, że sprawa określenia rodzaju i stopnia wady towaru podlegała właściwości organu administracji publicznej, jakim był [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Tak więc omawiana decyzja wydana została na podstawie obowiązującego przepisu prawa materialnego. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że nie można utożsamiać wydania decyzji bez podstawy prawnej z ewentualnym naruszeniem przez organ przepisów dotyczących kwestii proceduralnej, bo taki charakter ma ocena prawidłowości działań podjętych celem zebrania materiału dowodowego, w oparciu o który organ wydaje rozstrzygnięcie. Skarżący starał się bowiem wywieść, iż wydanie decyzji m.in. w oparciu o ustalenia poczynione w trakcie kontroli dokonanej w magazynie marketu, do której organ - zdaniem skarżącego - nie był uprawniony, skutkuje nieważnością podjętej na podstawie tak zebranego materiału dowodowego decyzji.

W tym kontekście chybiony jest także zarzut naruszenia art. 17 ust. 3 ustawy o jakości (nadzór nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych w obrocie detalicznym sprawuje Inspekcja Handlowa), a także § 4 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 7 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków pobierania próbek artykułów rolno-spożywczych, z których strona skarżąca wywodziła brak uprawnienia WIJHARS do przeprowadzania kontroli magazynu artykułów świeżych u sprzedawcy, a także ograniczenie przysługującego stronie prawa do ponownego żądania zbadania pobranej próbki towaru, ze względu na pozostawienie jej w jednostce kontrolowanej (czyli markecie).

Kwestia braku upoważnienia do przeprowadzenia kontroli w magazynie marketu odnosi się do prawidłowości procedury zebrania dowodów w postępowaniu administracyjnym i na tym tle musi być oceniana. Dlatego też jeszcze raz wskazać należy, iż wady określone w art. 156 § 1 kpa nie są wadami o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. W postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny (v: J. Borkowski Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, C.H.Beck, wyd. 8, s. 720).

W zakresie zabezpieczonego materiału dowodowego należy za Sądem pierwszej instancji podkreślić, że organ kontrolujący zabezpieczył dwie próbki produktu (do badań laboratoryjnych i do celów archiwalnych - wtórnik, pozostawiony w jednostce kontrolowanej). W toku postępowania administracyjnego strona udzielała organowi wyjaśnień i przedstawiała swe wnioski, jednakże w ogóle nie wypowiadała się w przedmiocie jakichkolwiek utrudnień w badaniu próbek, czy też braku możliwości ponowienia badań.

Własne kompetencje do badania dokonanego w magazynie marketu organ wywiódł z brzmienia art. 3 pkt 7 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności. Uznał, iż z zawartej w cyt. przepisie definicji handlu detalicznego wynika, że w przypadku supermarketów obejmuje ona jedynie centra dystrybucji, a zatem stwierdził, że mógł dokonać kontroli towarów rolno-spożywczych znajdujących się w magazynie supermarketu. Powyższe, w powiązaniu z definicją obrotu (art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002), uzasadniało pogląd, że organem uprawnionym do kontroli, również w kontekście przytoczonej wyżej definicji handlu detalicznego, jest Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.

Zgodnie z utrwalonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej.

W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można więc stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji.

Nie są zasadne dalsze zarzuty autora skargi kasacyjnej zarzucającego akceptację uchybień proceduralnych organów obu instancji (w rzeczywistości decyzji wydanej w I instancji), w tym błędnych i niepełnych ustaleń faktycznych oraz ich wadliwej oceny.

W konkretnej sprawie strona nie wszczęła nawet postępowania odwoławczego w odniesieniu do decyzji z [...] grudnia 2007 r.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym na nowo bada się zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia zarzuty strony. Zasadnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że postępowanie prowadzone w ramach trybu nadzwyczajnego nie jest swego rodzaju "trzecią instancją" i nie może prowadzić do dokonywania nowych ustaleń, czy też weryfikacji dotychczasowych w zakresie przyjętego na moment orzekania stanu faktycznego i prawnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ew. c/ ppsa oraz art. 135 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, należy wskazać, że zgodnie z art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Określenie podstaw kasacji i ich uzasadnienie powinno obejmować zatem wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając treść art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 ppsa należy zatem stwierdzić, że w ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem pierwszej instancji.

Końcowy zarzut skarżącego skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie sprowadza się do wydania decyzji z [...] grudnia 2007 r. wobec producenta (skarżącego) oraz wobec detalisty (supermarketu, którego magazyn był kontrolowany). W rzeczywistości omawiana decyzja jako adresata wskazywała jedynie skarżącego, natomiast jej odpis został wysłany także do supermarketu przechowującego wtórnik próbki. Czynność ta, proceduralnie zbędna, niewątpliwie w żadnym zakresie nie może rzutować na ważność decyzji skierowanej wobec producenta (skarżącego).

Mając na uwadze, że nie miało miejsca naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).