Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 922/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 25 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 maja 2022 r. nr WS-VI.7534.2.55.2021.PC w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nabycia na rzecz Skarbu Państwa użytkowania wieczystego nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz K. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Starosta Wielicki decyzją z dnia 29 października 2021 r. nr BGN-GN.6821.1.5.2020 działając na podstawie art. 122 a, art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1 i 2 i art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami orzekł

w pkt 1/ o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0197 ha, [...] o pow. 0,0206 ha, [...] o pow. 0,6295 ha, [...] o pow. 0,5363 ha i [...] o pow. 0,0306 ha obręb [...] W. jednostka ewidencyjna W. objętej księgą wieczystą nr [...],stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym A. K. c. S. i B., K. K. s. J. i A. oraz P. K. s. J. i A., zajętej pod drogę krajową nr [...] na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 26 lutego 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: "przebudowa jednojezdniowego odcinka drogi krajowej nr 4 K.-W. na drogę dwujezdniową na odcinku 432+510 434+040,70 w ramach programu ISPA;

w pkt 2/ o ustaleniu odszkodowania w wysokości 4 777 765,00zł z tytułu nabycia na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości na rzecz: A. K., c. S. i B. w 4/9 części w wysokości 2 123 451,11 zł, K. K., s. J. i A. w 4/9 części w wysokości 2 123 451,11 zł, P. K., s. J. i A. w 1/9 części w wysokości 530 862,78 zł;

w pkt 3/ o zobowiązaniu Skarbu Państwa reprezentowanego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego w pkt 2 odszkodowania, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 26 lutego 2002r. Burmistrz Miasta i Gminy W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "przebudowa jednojezdniowego odcinka drogi krajowej nr [...] K. - W. na drogę dwujezdniową na odcinku 432 +510-434+040,70" w ramach programu ISPA dla Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział Południowo-Wschodni w Krakowie. Decyzja stała się ostateczna z dniem 7 czerwca 2002 r. Decyzja objęła części działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...] i [...] obręb W. [...] jedn. ewid. W. . W wyniku podziału działki nr [...] o pow. 0,7857ha zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 24 września 2002r. powstały działki nr [...] o pow. 0,0197ha i [...] o pow. 0,7660ha. Decyzją z dnia 14 sierpnia 2002r. zatwierdzono podziały: działki nr [...] o pow. 3,6131ha na działki nr [...] o pow. 0,5669ha i [...] o pow. 3,0462ha, działki nr [...] o pow. 0,0445ha na działki nr [...] o pow. 0,0206ha i [...] o pow. 0,0239ha. Operatem podziału nr [...] działka oznaczona numerem [...] o pow. 0,7857ha i działka [...] o pow. 2,0907 ha podzieliła się na działki nr [...] o pow. 0,0197ha, [...] o pow. 0,7660ha, [...] o pow. 0,6334ha i [...] o pow. 1,4573ha. Następnie decyzją z dnia 9 grudnia 2002r. zatwierdzono podział działki [...] na działki nr [...] o pow. 0,6295ha i [...] o pow. 0.0039ha. Zamierzenie inwestycyjne zostało zrealizowane i przebudowana droga na odcinku K.-W. została oddana do użytku, a potwierdzeniem tego jest decyzja z dnia 26.01.2006r. Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie o pozwoleniu na użytkowanie drogi krajowej nr [...] na odcinku Kraków-Wieliczka. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 30 grudnia 2003r. stwierdził nabycie z dniem 7 czerwca 2002r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej numerami: [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] W. oraz ustalił z tego tytułu odszkodowanie. Na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie z dnia 31 maja 2004r. Wojewoda Małopolski wszczął postępowanie w sprawie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego działek nr: [...], [...], [...], [...] obręb [...] W. . Jednocześnie decyzją o tym samym znaku i w tej samej dacie Wojewoda Małopolski zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie ww. działek. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia 12.03.2007r. Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia 24 listopada 2006r. W uzasadnieniu decyzji znalazł się zapis: "Zatem w przedmiotowej sprawie, gdyby przyjąć argumenty przedstawione przez pełnomocnika Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 26 lutego 2002r. stała się decyzją lokalizacyjną, wówczas spowodowałby ona zastosowanie przepisu art. 14 ust. 1 ustawy do stanu prawnego sprzed jej wejścia w życie, co jest niezgodne z zasadą nie retroakcji prawa. W dniu 25 lipca 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie wyrokiem sygn. akt I SA/Wa 806/07 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Budownictwa z dnia 12 marca 2007r. oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia 24 listopada 2006r. Sąd uznał, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości z jednostki samorządu terytorialnego na Skarb Państwa, wydanej w trybie przepisu art. 14 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w sytuacji gdy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte przed nowelizacją w/w ustawy, dokonanej ustawą z dnia 18 października 2006r. o zmianę ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 220 poz. 1601) użytkownicy wieczyści nie posiadali interesu prawnego. Decyzja pozostawała bez wpływu na treść przysługującego użytkownikom wieczystym prawa. Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może toczyć się na żądanie strony lub z urzędu. Powyższe wyklucza zatem prowadzenie takiego postępowania na wniosek podmiotu, który nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem sygn. akt I OSK 1635/07 z dnia 24 listopada 2008r. oddalił skargę kasacyjną użytkowników wieczystych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2007r. podtrzymując stwierdzenie, że użytkownicy wieczyści, jako niebędący stronami postępowania toczącego się na podstawie art.14 ust. 1 ustawy nie mogli skutecznie wnosić o przeprowadzenie postępowania nadzorczego. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 30 maja 2011r. umorzył wszczęte zawiadomieniem z dnia 23 czerwca 2004r. postępowanie w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zajętych pod pas drogi krajowej. Podstawą umorzenia był art. 98 § 2 k.p.a. stanowiący, że jeżeli w okresie trzech lat od zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.

Na wniosek Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Krakowie z dnia 8 marca 2012r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 122a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, po uprzednim wyznaczeniu dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy notarialnej sprzedaży posiadanych udziałów zawiadomieniem z dnia 4 lipca 2013r. wszczął postępowanie w sprawie nabycia na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...] i [...] obręb W. [...] przeznaczonej na realizację inwestycji pod nazwą "przebudowa jednojezdniowego odcinka drogi krajowej nr 4 Kraków-Wieliczka na drogę dwujezdniową na odcinku 432+510-434+040,70 w ramach programu ISPA". Ww. postępowanie zakończyło się wydaniem w dniu 29 października 2014r. decyzji w której orzeczono m.in. o: nabyciu na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości, ustaleniu odszkodowania z tytułu nabycia udziałów, przyznaniu odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego, zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania. Powyższa decyzja z dnia 29 października 2014r. decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 27 stycznia 2016r. została uchylona w zakresie pkt 2, 3 i 4, a postępowanie przed organem I instancji w tym zakresie umorzone. Organ II instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a przepis art. 122a wprost stanowi, że: "jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem." Z przepisu wynika, że organem właściwym do prowadzenia postępowania, stwierdzenia nabycia praw do nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Wskutek rozpoznania skargi na decyzję Ministra Budownictwa z dnia 27 stycznia 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem sygn. akt IV SA/Wa 990/17 z dnia 25 października 2017r. uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 29 października 2014r. oraz umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przez Wojewodę Małopolskiego. W uznaniu sądu cała decyzja Wojewody Małopolskiego, a więc nie tylko pkt 2, 3 i 4 obarczona jest wadą nieważności i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na niewłaściwość organu ją wydającego. Konsekwencją powyższego, zawiadomieniem z dnia 19 sierpnia 2020r. Wojewoda Małopolski przekazał Staroście Wielickiemu do rozpatrzenia wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie z 8 marca 2012r. o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...] i [...] obręb [...] jedn. ewid. W. , w trybie art. 122a ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 122 a ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5. W niniejszej sprawie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad przedłożyła decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 26.01.2006r. o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji pn. "przebudowa jednojezdniowego odcinka drogi krajowej nr [...] Kraków-Tarnów na drogę dwujezdniową km 432+510 -434+040,70 w ramach programu ISPA". Definicja celu publicznego jest zawarta w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. I tak celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tym dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Zatem należy uznać, iż przedłożona decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 26.01.2006r. stanowi potwierdzenie, iż cel publiczny jakim jest ww. inwestycja został zrealizowany. Wobec poczynionych ustaleń należy uznać, że art. 122a u.g.n w niniejszej sprawie ma zastosowanie. Przepis art. 122a u.g.n. odsyła do rozdziału 5 ustawy, który reguluje kwestie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy wywłaszczenie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Ustalenie odszkodowania, zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Starosta Wielicki zlecił rzeczoznawcy majątkowemu Panu T. B. (nr [...]) sporządzenie operatu szacunkowego, ustalającego aktualna wartość prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień 26 lutego 2002r. tj. na dzień wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy W. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przebudowy odcinka drogi krajowej nr 4. Według art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 u.g.n.) W operacie z dnia 12.03.2021r. rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na kwotę 2 368 603,00zł. W operacie stan nieruchomości został określony na datę 26.02.2002r. tj. na datę wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy W. decyzji na podstawie wizji w terenie i udostępnionej dokumentacji. Wyceną objęto sam grunt, według operatu z 2003r., na nieruchomości w dniu wydania decyzji Burmistrza jw. brak było składników budowlanych i roślinnych. Według zaświadczenia Urzędu Miasta i Gminy W. z dnia 08.03.2021r. nieruchomość w dniu 26.02.2002r. zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka zatwierdzonym uchwałą nr XXXIII/245/93 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 27 kwietnia 1993r. znajdowały się w obszarze oznaczonym symbolem Bl. 12.06.47. - KT2 - tereny komunikacji drogowej. W niniejszym operacie określono wartość gruntu w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Jako zbiór próbki reprezentatywnej przyjęto transakcje z okresu od marca 2019r. do dnia wyceny, nieruchomościami drogowymi z obszaru powiatów wielickiego i krakowskiego. Rzeczoznawca ze względu na brak porównywalnych nieruchomości na rynku lokalnym jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, do porównań przyjął transakcje nieruchomościami będącymi przedmiotem praw własności. Oszacowano przedmiotową wartość jako przedmiot prawa własności, a następnie zastosowano (zgodnie z § 29 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego) korektę za pomocą obliczonego współczynnika korygującego. W operacie wartość prawa własności 1m2 przyjęto na kwotę 280,83zł, co wskazało na wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości w wysokości 3 473 025,00zł. Przy określaniu prawa użytkowania wieczystego biegły określił wartość współczynnika korygującego na 0,682, a wartość prawa użytkowania wieczystego wyliczył na kwotę 2 368 603,00zł. W opinii organu, operat szacunkowy z dnia 12.03.2021r. został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami: ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Nowy operat z dnia 20.09.2021r. przy uwzględnieniu pełnej treści planu miejscowego uchwalonego uchwałą nr XXXIII/245/93, ustala wartość prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na kwotę 4 777 765,00zł. W operacie tym określono wartość gruntu w podejściu porównawczym, porównywania parami. Przedstawiono próbę nieruchomości drogowych jak i nieruchomości, na których jest możliwa realizacja zabudowy usługowej. Jako obszar rynku przyjęto powiat wielicki oraz krakowski, obrzeża miasta Krakowa, ze szczególnym uwzględnieniem tras wylotowych z miasta. Rzeczoznawca do porównań przyjął transakcje nieruchomościami będącymi przedmiotem praw własności. Oszacowano przedmiotową wartość jako przedmiot prawa własności, a następnie zastosowano (zgodnie z § 29 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego) korektę za pomocą obliczonego współczynnika korygującego. W wyniku obliczeń otrzymano trend wzrostowy + 6,83% w skali roku, którym zaktualizowano ceny na dzień wyceny. W tym stanie rzeczy ww. operat szacunkowy został przyjęty jako dowód w przedmiotowej sprawie i na jego podstawie zostało ustalone odszkodowanie.

Od tej decyzji odwołanie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podnosząc, że operat stanowiący podstawę do wydania zaskarżonej decyzji opracowany przez tego samego rzeczoznawcę po upływie 6 miesięcy określa wartość rynkową nieruchomości na kwotę dwukrotnie wyższą z kwoty 2.368.603,00 zł na kwotę 4.777.765,00 zł. Tak znaczna różnica wartości musi skutkować szczególną starannością przy ocenie dowodu, a niejedynie poprzestaniem przez organ na dwuzdaniowym opisie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po pierwsze wskazać należy, że operat nie zawiera szereg elementów, które byłyby konieczne dla zweryfikowania wniosków operatu, względnie które zostały uwzględnione sprzecznie, co miałoby wpływ na wynik operatu.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 13 maja 2022 r. nr WS-VI.7534.2.55.2021.PC uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 122a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5. Jak tymczasem trafnie podnosi się w doktrynie prawniczej: "przepis ten wprowadzony został w życie 27.11.2010 r. ustawą z 24.9.2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 200, poz. 1323), w której art. 2 wskazano, że w sprawach wszczętych i niezakończonych, prowadzonych na podstawie przepisów działu III ustawy, o której mowa w art. 1 (tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami), stosuje się przepisy dotychczasowe. Omawiany art. 122a znajduje się w dziale III ustawy o gospodarce nieruchomościami, dlatego nie można go stosować do spraw wszczętych i niezakończonych przed 27.11.2010 r. Reguły wynikające z art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczą zatem jedynie tych sytuacji, które powstały po 27.11.2010 r. Komentowany przepis, w świetle art. 2 ustawy z 24.9.2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 200, poz. 1323), mógłby więc znaleźć zastosowanie tylko wtedy, gdyby po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu, od której złożono odwołanie, wydano decyzję na podstawie art. 122 ustawy o gospodarce nieruchomościami o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, skutkiem której uzyskano by decyzję o pozwoleniu na budowę i w jej konsekwencji zrealizowano na nieruchomości cel publiczny, a tymczasem decyzja o wywłaszczeniu w wyniku złożenia od niej odwołania zostałaby uchylona po zrealizowaniu celu wywłaszczenia i właśnie w tym momencie należałoby rozstrzygnąć o dopuszczalności wydania ponownej decyzji o wywłaszczeniu, ale już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Przyjmując, iż decyzja o wywłaszczeniu w przedstawionej sytuacji nie mogłaby być wydana z uwagi na zrealizowanie celu publicznego bez skutecznego wywłaszczenia, to w takim przypadku pozostałoby wydanie decyzji właśnie na podstawie art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami dla przejęcia nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego, który zrealizował cel publiczny. Warunkiem wydania decyzji na podstawie omawianego przepisu jest przede wszystkim okoliczność procesowa wszczęcia w przeszłości, ale po dniu 27.11.2010 r., postępowania wywłaszczeniowego i jego niezakończenie ostateczną decyzją do chwili zrealizowania celu publicznego (Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, dr hab. Jacek Jaworski, Arkadiusz Prusaczyk, Adam Tułodziecki, Marian Wolanin, Rok wydania: 2021, Wydawnictwo: C.H.Beck Wydanie 7). Podkreśla się, iż przepis art. 122a u.g.n. stosuje się tylko wtedy, gdy postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, jednak nie zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji. Nie można stosować tego przepisu w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe w ogóle nie zostało wszczęte, a mimo to zrealizowano cel publiczny. Biorąc pod uwagę fakt, że art. 122a obowiązuje od 27.11.2010 r., a także biorąc pod uwagę brzmienie zdania pierwszego tego przepisu, w którym umieszczono dwie przesłanki (zrealizowanie celu publicznego o niezakończenie postępowania wywłaszczeniowego ostateczną decyzją) należy zakładać, że artykuł ten ma zastosowanie również do przypadków, gdy cel publiczny został zrealizowany przed dniem jego wejścia w życie, zaś ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nie została wydana ani do tego dnia, ani później. Z treści przepisu wynika ponadto, że warunkiem jego zastosowania jest to, by postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte tylko niezakończone, jednak nie odnosi się on wprost do terminu wszczęcia tego postępowania. Jednakże przejściowy art. 2 ustawy zmieniającej z 24.09.2010 r. (która wprowadziła art. 122a) stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed jej wejściem w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, co wyklucza zastosowania art. 122a u.g.n. Należy zatem przyjmować, że art. 122a może być stosowany tylko w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe wszczęto najwcześniej w dniu, w którym zaczął on obowiązywać" (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX2022). Analogiczne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 5.01.2021 r. sygn. akt II Gd 551/20: "ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie do u.g.n. art. 122a, który stanowi, że jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5 u.g.n. Przepis ten został dodany mocą art. l pkt 11 ustawy z 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 200, póz. 1323), dalej jako ustawa zmieniająca, i obowiązuje od 27 listopada 2010 r. Przy czym, stosownie do art. 2 ustawy zmieniającej, w sprawach wszczętych i niezakończonych, prowadzonych na podstawie przepisów działu III u.g.n., stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc nieuwzględniające art. 122a u.g.n. Właśnie to uregulowanie stało się podstawą prawną żądania złożonego przez skarżących, jako uprawnionych spadkobierców byłych właścicieli parceli (...). Orzekające w sprawie organy uznały jednak, że okoliczności sprawy nie pozwalają na zastosowanie trybu art. 122a u.g.n. i w ocenie sądu stanowisko to jest trafne. Jak już bowiem wskazano, przepis ten wszedł do obrotu prawnego w dniu 27 listopada 2010 r. i na mocy art. 2 ustawy zmieniającej nie ma zastosowania do spraw wszczętych i niezakończonych, prowadzonych na podstawie działu III u.g.n. Natomiast decyzja wywłaszczeniowa została wydana w roku 1960 na podstawie art. 47 ustawy z 12. marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70) oraz art. 1, 18 i 21 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31). Ustawa powyższa następnie utraciła moc na podstawie art. 100 pkt 3 (w późniejszej wersji art. 89 pkt 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 198 r. Nr 22, poz. 99), dalej jako u.g.g.w., która weszła w życie 1 sierpnia 1985 r. Przepisem przejściowym regulującym kwestię zasad prowadzenia postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ww. ustawy był jej art. 96 ust. 1 (w późniejszej wersji 87 ust. 1), który stanowił, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów z wykorzystaniem zebranego materiału. Natomiast u.g.g.w., stosownie do treści art. 241 u.g.n., utraciła moc z dniem l stycznia 1998 r., tj. z dniem wejścia w życie u.g.n. Przepisem przejściowym regulującym kwestię zasad prowadzenia postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie u.g.n, w tym m. in. postępowań wywłaszczeniowych, jest przytoczony powyżej i obowiązujący aktualnie przepis art. 233 u.g.n., który obliguje do stosowania przepisów u.g.n. do spraw wszczętych, lecz niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie u.g.n. To zatem przepisy u.g.n., w tym przepisy jej działu III, należało stosować do postępowania wszczętego i niezakończonego w chwili wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle tego, na mocy art. 233u.g.n. sprawy wszczęte a niezakończone decyzją ostateczną należało prowadzić, w oparciu o przepisy u.g.n. Jednak do spraw wszczętych przed wejściem w życie u.g.n. i następnie prowadzonych na podstawie działu III tej ustawy, nie może być stosowany art. 122a u.g.n. wprowadzony ustawą zmieniającą u.g.n. z dnia 24 września 2010 r., ponieważ stosownie do przepisu przejściowego art. 2 ustawy zmieniającej w sprawach tych stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy u.g.n. w brzmieniu sprzed 27 listopada 2010 r. (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1748/16). Do tych spraw, w ocenie sądu, zalicza się niniejsze postępowanie. W konsekwencji więc, z uwagi na datę wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego odnoszącego się do ww. nieruchomości, obecnie zastosowanie art. 122a u.g.n. do kwestii ustalenia odszkodowania za objęte postępowaniem działki nie jest prawnie możliwe. Wynika to wprost z wykładni normy intertemporalnej ustawy zmieniającej, która nakazuje stosowanie przepisów u.g.n. w kształcie dotychczasowym, tj. nie uwzględniającym nowelizacji, do tych postępowań, które przed dniem wejścia noweli w życie, tj. przed dniem 27 listopada 2010 r. zostały wszczęte, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie (skargi kasacyjne od tego orzeczenia zostały oddalone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.04.2022 r; sygn. akt I OSK 1462/21). W przedmiotowej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte w dniu 23.06.2004 r. zawiadomieniem Wojewody Małopolskiego znak RR.II.AK.7724-4-4-04 (w dniu 30.05.2011 r. organ ten decyzją znak WS.II.ABT.7724-6-55-10 orzekł z kolei o jego umorzeniu). Tym samym nie został spełniony warunek umożliwiający zastosowanie przepisu art. 122a ugn, tj. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego najwcześniej w dniu 27.11.2010 r. W świetle powyższego przedmiotowe postępowanie prowadzone w trybie art. 122a ugn jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych: "instytucja umorzenia postępowania przewidziana w art. 105 § 1 k.p.a. w świetle zarówno dotychczasowego bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jak również doktryny dotyczy sytuacji, gdy istnieje trwała i nieusuwalna przeszkoda w prowadzeniu postępowania administracyjnego czy to po stronie podmiotowej, czy też przedmiotowej (postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe). Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia merytorycznego (decyzji) nie miała takiego charakteru od początku (od momentu jej wszczęcia) albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania musi być obiektywna. Wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, że jeśli strona opiera swoje żądanie na obowiązujących przepisach prawa materialnego, to organ nie może uchylić się od merytorycznego rozstrzygnięcia i stwierdzić, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu braku przesłanek do uwzględnienia wniosku strony (...) przepis ten ma zastosowanie tylko w tych przypadkach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak (...) sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego powstałego na skutek realizacji prawa żądania przez stronę od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego" (tak w wyroku NSA z dnia 15.12.2011 r., sygn. II GSK 1355/10, LEX nr 1151648). Przypomnieć należy, iż "bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza (...) brak (....) któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (zob.: wyr. NSA z 18.5.1998 r., II SA 76/98, Lex Nr 43176; wyr. NSA z 10.6.1998 r., IV SA 1225/96, Lex Nr 43250; wyr. NSA z 9.3.2000 r., IV SA 12/98, Lex Nr 77609; wyr. WSA w Gliwicach z 12.1.2010 r., IV SA/G1 446/09, Legalis; wyr. NSA (N) z 21.9.2010 r., II OSK 1393/09, Legalis; wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12.8.2010 r., II SA/Go 279/10, Legalis; wyr. WSA w Gliwicach z 27.1.2011 r. IV SA/G1 476/10, Legalis; wyr. WSA w Opolu z 10.11.2015 r., II SA/Op 374/15, Legalis; wyr. NSA z 9.12.2015 r., II OSK 929/14, Legalis; jak również M. Kotulski, Kilka uwag o sposobach zakończenia postępowania administracyjnego, cz. 2, Casus 2007, Nr 4, s. 30). W takiej sytuacji można wskazywać, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest bowiem brakiem przedmiotu postępowania powodującym, że nie można wydać decyzji rozstrzygającej na podstawie przepisów prawa materialnego o prawach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (zob. wyr. WSA w Warszawie z 18.4.2008 r., I SA/Wa 27/08, Legalis; wyr. WSA w Krakowie z 14.12.2010 r., II SA/Kr 1170/10, Legalis; wyr. WSA w Krakowie z 4.4.2013 r., II SA/Kr 177/13, Legalis; wyr. WSA w Gliwicach z 25.7.2014 r. II SA/G1 573/14, (...)" (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. M. Wierzbowski, red. A. Wiktorowska, Wyd. C.H. Beck, 2017).

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 24 września 2010r. w zw. z art. 23 z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawa drogowa) poprzez niewłaściwą interpretację która doprowadziła do uchylenia decyzji organu I instancji nie uwzględniającego odpowiedniego stosowania art. 122a ugn poprzez odesłanie z art. 23 specustawy drogowej;

2/ art. 61 kpa w zw. z art. 105 kpa poprzez pominięcie rozstrzygnięcia o wniosku a skupieniu się jedynie na podstawie prawnej wydanej decyzji przez organ I instancji,

3/ art. 21 Konstytucji RP, poprzez usankcjonowanie przez Wojewodę wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego bez odszkodowania.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu podlega ocena legalności reformacyjnej decyzji organu odwoławczego o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Decyzja organu I instancji wydana była w przedmiocie orzeczenia o nabyciu przez Skarb Państwa użytkowania wieczystego działek zajętych pod drogę publiczną i ustaleniu odszkodowania z tytułu tego przejęcia. W ocenie organu II instancji przepis, w oparciu o który orzekał organ I instancji, nie miał w sprawie zastosowania, ponieważ wszedł w życie po wszczęciu tego postępowania a przepis derogacyjny do spraw wszczętych i niezakończonych nakazuje stosować przepisy dotychczasowe. W ocenie sądu decyzja ta jest wadliwa a co najmniej o przedwczesna nie analizuje bowiem możliwości merytorycznego zakończenia postępowania w oparciu o inną regulację.

Zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna, którą należy rozumieć jako szczególną kompozycję podmiotów stosunku prawnego, jego przedmiotu (węzła praw i obowiązków), podstawy faktycznej oraz podstawy prawnej, w wyniku czego następuje możliwość władczej konkretyzacji norm prawnych odnoszących się do wzajemnych uprawnień i obowiązków organu administracji publicznej oraz podmiotu będącego adresatem rozstrzygnięcia tego organu. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia zatem, jeżeli nastąpi dekompletacja powyższych elementów, w wyniku czego organ stwierdzi, że sprawa administracyjna albo nigdy nie istniała (bezprzedmiotowość pierwotna), albo przestała istnieć (bezprzedmiotowość następcza). Stanowisko to potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2019 II OSK 1242/17 bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Przytoczyć należy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r. I GSK 2088/19 w którym wskazano, iż z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., co powoduje, że sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego traci pierwotny charakter sprawy administracyjnej.

Przenosząc te uwagi natury ogólnej na kanwę niniejszej sprawy, wskazać należy, iż w ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, bezprzedmiotowość z powodu braku normy prawnej, w oparciu o którą merytorycznie należy załatwić sprawę administracyjną zachodzi nie wtedy, kiedy organ stwierdza, że norma na którą powołuje się strona czy też na podstawie której organ dotychczas procedował nie stanowi podstawy do wydania orzeczenia merytorycznego, ale wtedy kiedy norma stanowiąca podstawę do załatwienia sprawy nie istnieje w ogóle tj. norma której nigdy nie było, bądź utraciła swoją moc np. została uchylona czy wygasła. Jeżeli natomiast przepis, na który powołuje się strona (norma prawna) czy też w oparciu o którą orzekał organ I instancji nie powinna stanowić podstawy rozstrzygnięcia, ale istnieje inny przepis w oparciu o który zaistniały stan faktyczny może być rozstrzygnięty w formie decyzji administracyjnej, sprawa nie jest bezprzedmiotowa. Okoliczność taka, w ocenie sądu, zaistniała w niniejszej sprawie.

Jest prawdą, że przepis art. 122a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.(dalej; ustawa) w brzmieniu - jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5. - wszedł w życie 27 listopada 2010 r., a wprowadzony został przez ustawę z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 200, poz. 1323). Prawdą też jest, że zgodnie z art. 2 w/w ustawy w sprawach wszczętych i niezakończonych, prowadzonych na podstawie przepisów działu III ustawy, o której mowa w art. 1, stosuje się przepisy dotychczasowe. W końcu zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż w orzecznictwie wyrażano pogląd, że przepis ten nie ma zastosowania do spraw już wszczętych tj. wszczętych przed nowelizacją z 27 listopada 2010 r.(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2019 r. I OSK 1748/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2021 r. II SA/Gd 551/20).

Organ nie rozważył jednak, czy do stanu faktycznego jaki zaistniał w niniejszej sprawie a więc odjęcia (pozbawienia) prawa użytkowania wieczystego poprzez zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, bez ustalenia odszkodowania na rzecz użytkownika wieczystego nie powinno się rozpoznać na podstawie art. 129 ust 5 pkt 3 ustawy. Przepis ten stanowi, iż starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten wprowadza trzy przesłanki do ustalenia odszkodowania. Pierwszą przesłanką jest pozbawienie prawa do nieruchomości. Prawem taki jest nie tylko własność ale też użytkowanie wieczyste. Zgodnie zresztą art. 112 ust 2 ustawy

wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości.

Zaznaczyć przy tym należy (jest to druga przesłanka), iż w przepisie art. 129 ust 5 pkt 3 ustawy nie ma mowy o wywłaszczeniu ale o pozbawieniu prawa do nieruchomości. W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przepis ten znajduje zastosowanie do wywłaszczenia oraz innych aktów o podobnym charakterze jak wywłaszczenie ale też do stanów faktycznych, w których pozbawiono kogoś prawa do nieruchomości na cel publiczny poprzez fakty dokonane, bez ustalenia i wypłacenia mu odszkodowania.

Trzecia przesłanką jest właśnie brak ustalenia i wypłacenia odszkodowania na rzecz podmiotu, który prawo do nieruchomości stracił na cel publiczny.

Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2022 r. I OSK 845/21 "zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przepis ten nie zawęża podstaw prawnych, na jakich może dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków ale nie jest on jednocześnie normą upoważniającą bezpośrednio do wydania aktu o odszkodowaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 4107/18, czy z 8 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 632/21). Przepis art. 129 ust. 5 ugn ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis ten stanowi podstawę do przyznania odszkodowania za już dokonane pozbawienie prawa do nieruchomości i tym samym może być on stosowany do spraw zaszłych, w których doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania. Przepis ten "uaktualnia" regulacje prawne, które przewidywały przyznanie odszkodowania za odjętą nieruchomość, a do wydania aktu o odszkodowaniu nie doszło. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych, zatem ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli przepisy prawa przewidują i przewidywały przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości. W każdym przypadku należy zatem ocenić, czy pozbawienie prawa przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości na cel publiczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2011/20)".

Przywołać należy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2022 r. w którym orzeczono, iż "przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. został wprowadzony do ustawy o gospodarce nieruchomościami nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. W uzasadnieniu jej zaś projektu podkreślono (cyt.): "że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (zmiana 76 do art. 129) - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421. (...). Dla zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanu, jaki zaistniał w przeszłości, konieczne jest by nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania mimo, że obowiązujące w tej dacie przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. Ponadto taki obowiązek musi również wynikać z przepisów, które obecnie obowiązują. W każdym zatem przypadku - jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, czy wyroku z 19 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2472/17 - należy m.in. ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości pod cel publiczny. W sytuacji zatem, gdy utrata własności nieruchomości następowała w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie jej na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (por. również wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 624/11)".

Poglądy prawne zaprezentowane w wyżej przytoczonych orzeczeniach w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Organ powinien rozważyć, czy w dacie faktycznego pozbawienia użytkowników wieczystych przysługującego im prawa, na cel budowy drogi publicznej, obowiązujące wówczas przepisy przewidywały wypłatę na ich rzecz odszkodowania (co wydaje się być oczywistością). Jedynie sytuacja, kiedy w porządku prawnym jaki obowiązywał w dacie dokonania przejęcia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości istniała by podstawa prawna do dokonania tego przejęcia bez ustalenia i wypłacenia odszkodowania na rzecz użytkownika wieczystego, pozwalała by organowi uznać, że sprawa jest bezprzedmiotowa - nie istnieje bowiem norma prawna pozwalająca a jednocześnie nakazująca organowi ustalić odszkodowanie. Ustalenie okoliczności przeciwnej tj. że obowiązujące w dacie przejęcia prawa użytkowania przepisy nie pozwalały na dokonanie tej czynności bez odszkodowania, nakazują przyjąć, że sprawa nie jest bezprzedmiotowa.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się to powyższych wskazań.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenia przewodniczącego wydziału wydane na podstawie art. 15zzs4 ust 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz.U. 2020.875).