Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1217/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145a i art. 147
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 187 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 668/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] na decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 668/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] na decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 5 września 2014 r. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej numerem działki [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność Gminy Miasta [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] – w prawo własności.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 30 stycznia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3, art. 4 ust. 1, 2 i 6 oraz art. 5a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.), przekształcił odpłatnie prawo użytkowania wieczystego w/w nieruchomości, przysługującego [...] Spółce z o.o. z siedzibą w [...], w prawo własności i ustalił opłatę za przekształcenie w kwocie 89.134,00 zł.

W uzasadnieniu decyzji podał, że wnioskodawca spełnił wymogi wynikające z art. 1 ust. 1 i 3 cyt. ustawy. W świetle tych przepisów, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności mogą wystąpić osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi w/w osób. Prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości powstało z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., co zostało zatwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia 30 marca 1993 r. nr [...]. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...], jako następca prawny, nabyła użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości na podstawie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia 10 grudnia 2004 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało doręczone stronom w dniu 9 marca 2015 r.

Prokurator Prokuratury Rejonowej [...], działając na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.:), pismem z dnia 19 maja 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na w/w ostateczną decyzję Prezydenta Miasta [...]. Zarzucił, że przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 2012r., poz. 83), który to przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13 został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto:

a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP;

b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podał, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość będąca przedmiotem decyzji jest położona na terenie, którego funkcją dominującą jest zabudowa usługowa. Działka jest zabudowana budynkiem będącym pawilonem handlowym. W dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 187, poz.1110) [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] nie posiadała uprawnienia do żądania przekształcenia przysługującego jej prawa wieczystego użytkowania nieruchomości w prawo własności. W związku z powyższym w sprawie zaistniała przesłanka do uchylenia przez sąd decyzji administracyjnej wydanej przez organ na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP.

Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej rozpatrzenie zgodnie z wnioskiem Prokuratora.

Uczestnik postępowania [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] w piśmie procesowym z dnia 27 listopada 2015 r. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), który powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Oceniając uprawnienia prokuratora do zaskarżenia decyzji w niniejszej sprawie stwierdził, że przesłanki określone m.in. w art. 53 § 3 P.p.s.a. zostały spełnione.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przesłanki wznowienia postępowania określają art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b K.p.a. Jedną z nich jest przypadek, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (art. 145a K.p.a.). Naruszenie prawa, o którym mowa w art.145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., może nastąpić również po wydaniu decyzji administracyjnej, gdy jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, podstawą wznowienia postępowania jest stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu będącego podstawą prawną decyzji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 279/13).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, dla uznania, iż w sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania wystarczające jest stwierdzenie, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę wydania decyzji. Nieistotne jest przy tym, przez kogo skarga została wniesiona, kto mógłby występować z wnioskiem o wznowienie postępowania i w jakim terminie, gdyż uchylenie decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. powoduje nie wznowienie postępowania, lecz ponowne rozpoznanie sprawy w trybie zwykłym.

Sąd pierwszej instancji stwierdził również, iż zaskarżona decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, do których można byłoby zaliczyć zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich, chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 739/07). Jednocześnie zwrócił uwagę na szczególny tryb rozpoznawania niniejszej sprawy i brak jakiegokolwiek podobieństwa do uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, umożliwiających prokuratorowi wniesienie sprzeciwu od wydanej decyzji. Z tego względu nie podzielił poglądów prezentowanych w powołanych przez [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] orzeczeniach sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że Prezydent Miasta [...], ponownie rozpoznając sprawę, winien uzupełnić postępowanie dowodowe i rozstrzygnąć sprawę w oparciu o aktualny stan prawny, tj. z uwzględnieniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem zaskarżony wyrok jest niedostatecznie uzasadniony i uniemożliwia ocenę jego prawidłowości;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145a i art. 147 K.p.a. w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP i zasadą rozporządzalności prawami procesowymi strony, poprzez uznanie, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego została wydana kwestionowana przez Prokuratora decyzja, dotknięta jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania (i w związku z tym uchylenie tej decyzji) z wyłączeniem oceny stanowiska strony, co jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania, ponieważ wykładnia w/w przepisów z uwzględnieniem zasad wykładni przepisów prawa i zasad wynikających z art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego, a konkretnie zaufania obywatela do państwa i prawa przeze nie stanowionego i ochrony praw nabytych oraz zasada równości podmiotów wobec prawa) oraz zasady rozporządzalności prawami procesowymi strony – powinna prowadzić do wniosku, że w przypadku, gdy strona postępowania administracyjnego (adresat decyzji) nie jest zainteresowana zmianą decyzji (zgodnie z art. 147 K.p.a.), to wówczas w przypadkach istnienia przesłanek wznowieniowych określonych w art. 147 K.p.a. (czyli art. 145a K.p.a.), Sąd nie może uwzględnić naruszenia wynikającego z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (bez zgody – żądania strony nie istnieją przesłanki do wzruszenia decyzji) i powinien skargę oddalić.

Z ostrożności procesowej, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., Spółka zarzuciła również naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 147 i art. 145a K.p.a., jako przepisów nadających treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP i zasadą rozporządzalności prawami procesowymi strony, gdyż art. 147 i art. 145a K.p.a. winny być wykładane zgodnie z Konstytucją RP, co polega na rekonstrukcji normy prawnej, której część jest zawarta w art. 147 K.p.a., zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych i zaufania obywatela do państwa i prawa przeze nie stanowionego oraz zasady równości podmiotów wobec prawa, co może prowadzić tylko do interpretacji, że bez zgody strony nie istnieją przesłanki do wzruszenia decyzji.

Jednocześnie skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że adresat decyzji nigdy nie wyrażał i nadal nie wyraża zgody na prowadzenie postępowania, w związku z koniecznością uzyskania stanowiska strony w zakresie art. 147 K.p.a. Nie jest on zainteresowany zmianą wydanej w niniejszej sprawie decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości bądź jego zmianę, poprzez oddalenie skargi złożonej do Sądu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto, w związku ze wskazanymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozbieżnościami w orzecznictwie, wniosła o skierowanie niniejszej skargi do rozpoznania przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niezbędne jest bowiem udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy ze sformułowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. wyraźnie wynika, że odnosi się ono do wszystkich przesłanek wznowieniowych wyliczonych taksatywnie w art. 145 § 1 i art. 145a K.p.a., czyli również do przesłanek, do których odnosi się art. 147 K.p.a. Dodatkowo Spółka zaznaczyła, że w jej ocenie, w powyższej kwestii w orzecznictwie nie do końca występuje ugruntowana rozbieżność, gdyż w przypadku, gdy to strona (nie podmiot na prawach strony) kwestionuje wydaną decyzję – przyjmuje się, że sąd winien uchylić decyzję wydaną w oparciu o niekonstytucyjne przepisy (orzecznictwo wskazane przez prokuratora, organ i Sąd pierwszej instancji), natomiast w przypadku, gdy ze skargą występuje nie-adresat decyzji, to wówczas niezbędne jest uzyskanie zgody strony (orzecznictwo wskazane przez uczestnika postępowania).

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczyła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdził, iż są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Prokurator Regionalny w Szczecinie wnioskiem z dnia 28 lutego 2018 r. wystąpił o zwrócenie się w niniejszej sprawie do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w trybie art. 187 § 1 P.p.s.a., o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, a mianowicie: "czy stwierdzenie niekonstytucyjności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 83), będącego wcześniej podstawą prawną decyzji organu w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, uprawnia prokuratora, działającego na zasadzie art. 8 § 1 i art. 53 § 3 P.p.s.a., do skierowania skargi na decyzję, wskazując na art. 145a § 1 K.p.a. i powołując się na zaistnienie naruszenia prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., skutkującego uchyleniem przez sąd przedmiotowej decyzji – w sytuacji, gdy strona o to nie występowała".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie ocenę zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić stwierdzeniem, że wnioski – strony skarżącej, jak i Prokuratora Regionalnego w Szczecinie, o przedstawienie, na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. budzącego wątpliwości zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 187 § 1 P.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. W orzecznictwie przyjmuje się, że "zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości" odnosi się do kwestii prawnych, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych lub pojawienia się w odniesieniu do danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2007 r. sygn. akt FPS 1/07). Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że warunkiem koniecznym do jego zastosowania jest istnienie wątpliwości składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie istotnej w sprawie kwestii prawnej, i to wątpliwości o charakterze poważnym.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie, w odniesieniu do stawianych przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej i przez Prokuratora Regionalnego w Szczecinie we wniosku z dnia 28 lutego 2018 r. kwestii prawnych, nie istniały wątpliwości, które uzasadniałyby zastosowanie w sprawie trybu określonego w art. 187 § 1 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w tym przepisie. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oceną prawną, nie oznacza, że powołany przepis został w tej sprawie naruszony.

Zasadny natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145a i art. 147 K.p.a. w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu prawnego wymaga wyjaśnienia, czy fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny powołanego wyżej wyroku z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13, stwierdzającego niezgodność z Konstytucją RP przepisu, na podstawie którego została wydana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 stycznia 2015 r. nr UNP.53820/WGN/-XLII/14 WGN-V.6826.254.2014.AB o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności – uzasadniał uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargi Prokuratora Prokuratury Rejowej [...], poprzez uchylenie w/w decyzji z powołaniem na art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., z uwagi na przesłankę wznowieniową z art. 145a § 1 K.p.a., w sytuacji, gdy żądanie uchylenia decyzji nie zostało sformułowane przez adresata decyzji.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Z kolei z art. 145a § 1 K.p.a. wynika, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.

W niniejszej sprawie należało rozważyć, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, trafnie przyjął, że wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., uzasadniająca uwzględnienie skargi, a więc czy "stwierdzono naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego".

Niewątpliwie fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny powołanego wyżej wyroku, którym orzeczono niezgodność z Konstytucją RP przepisu, w oparciu o który została wydana zaskarżona decyzja, daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją (art. 145a § 1 K.p.a.). Przepis ten realizuje zasadę zawartą w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i w tym kontekście powinien być interpretowany i stosowany. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi przede wszystkim o prawie podmiotowym jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia. Przy czym wskazać należy, iż powołany przepis Konstytucji RP, przyznając jednostce prawo podmiotowe do rozstrzygnięcia sprawy w następstwie utraty mocy przez zdyskwalifikowaną normę prawną, nie oznacza utraty skuteczności prawnej ex lege niekonstytucyjnych aktów stosowania prawa (por. wyroki TK z dnia: 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 5/05, OTK-A 2003/6/50; 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, OTK-A 2004/9/96; postanowienie z dnia 2 marca 2004 r., sygn. akt S 1/04, OTK-A 2004/3/24, akceptowane w doktrynie – L. Bagińska, Skarga konstytucyjna, Warszawa 2010, wyd. el. Legalis).

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest oparte na zasadzie oficjalności i zasadzie skargowości. Zasada oficjalności podlega ograniczeniu przez wyłączność zasady skargowości obowiązującej z uwagi na ochronę praw nabytych przez jednostkę. Wyłączność zasady skargowości wynika z zakazu przerzucania na stronę skutków niekonstytucyjności aktów normatywnych, na podstawie których została wydana decyzja (B. Adamiak, System prawa administracyjnego Prawo procesowe administracyjne Tom 9 Warszawa 2010 str. 258).

Ustawodawca stojąc w obliczu konieczności wyboru między ochroną praworządności a ochroną praw nabytych postawił tu na tę drugą, skoro wyłączył dopuszczalność weryfikacji decyzji ostatecznej i tym samym jej skutków z urzędu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Warszawa 2014 str. 596).

Przesłanka z art. 145a § 1 K.p.a., w odróżnieniu od pozostałych przesłanek wznowieniowych, ma charakter wyłącznie wnioskowy i wyraża podstawę do realizacji prawa podmiotowego strony o charakterze materialnym, którego treścią jest możliwość domagania się powtórzenia czynności jurysdykcyjnych w sprawie administracyjnej. Trafność tego stwierdzenia potwierdza treść art. 147 zdanie drugie K.p.a., który stanowi, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że prawo do żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na tej podstawie ma wyłącznie strona oraz podmioty na prawach strony. Od oceny strony zależy zatem, czy oparcie decyzji na wadliwej, z punktu widzenia Konstytucji RP, podstawie prawnej narusza jej prawa nabyte, czy też nie. W przypadku, gdy strona uzna, że do takiego naruszenia nie doszło, brak jest podstawy do weryfikacji decyzji. Oceną strony jest objęta decyzja ostateczna niezależnie od jej treści, a więc zarówno decyzja tworząca prawa, jak i decyzja, z której dla strony prawa nie wypływają. Żądanie strony z art.145a § 1 K.p.a. jest żądaniem materialnoprawnym, żądaniem rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Nie można go zatem rozpatrywać wyłącznie jako prawa procesowego do złożenia nadzwyczajnego środka zaskarżenia (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 563).

Zauważyć należy, iż wprawdzie sama legitymacja skargowa prokuratora nie jest bezpośrednio związana z aspektem materialnoprawnym, to jednak pamiętać należy, że jest ona składana w sprawie dotyczącej interesów innych osób, a więc "w cudzej sprawie" w rozumieniu materialnoprawnym. Musi zatem istnieć norma prawna (prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego) wiążąca sferę indywidualnych praw i obowiązków tych osób z zaskarżonym aktem.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie może stwierdzić, że zaistniała przesłanka "dająca podstawę" do wznowienia postępowania z art. 145a § 1 K.p.a., w sytuacji, gdy żądanie uchylenia decyzji nie zostało sformułowane przez stronę postępowania administracyjnego uprawnioną do jego złożenia. Prokurator może podejmować czynności procesowe, nie może jednak dysponować uprawnieniem strony o charakterze materialnym, a takim jest możliwość strony do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 145a K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że w dacie wydania przez Prezydenta Miasta [...] kwestionowanej decyzji administracyjnej z dnia 30 stycznia 2015 r. nr UNP.53820/WGN/-XLII/14 WGN-V.6826.254.2014.AB przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności korzystały z domniemania konstytucyjności i posiadały moc obowiązującą. Na ich podstawie adresat decyzji – [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] nabyła prawo własności nieruchomości. W związku ze stwierdzeniem przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13 niekonstytucyjności przepisów stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji, nie występowała ona na podstawie art. 145a § 1 K.p.a z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, a w odpowiedzi na skargę wniesioną przez Prokuratora na przedmiotową decyzję (pismo procesowe z dnia 27 listopada 2015 r.) jednoznacznie stwierdziła, że się temu sprzeciwia. Konsekwencją braku zgody adresata decyzji na jej wzruszenie w trybie art. 145a K.p.a. jest oddalenie skargi Prokuratora, gdyż skorzystanie z tej przesłanki wznowieniowej (podobnie jak przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145b K.p.a.) w zw. z art. 147 K.p.a. ustawodawca pozostawił w gestii strony. Żądanie wznowienia postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145a K.p.a. ma charakter materialnoprawny i stanowi wyłączne prawo strony – adresata decyzji administracyjnej. Zgoda strony jest zatem koniecznym elementem wznowienia postępowania administracyjnego lub skutecznego powołania się na tę przesłankę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. O ile wyjątkowo możliwe jest wniesienie skargi przez prokuratora z powołaniem się na wyżej wymienione przesłanki wznowieniowe, to działanie takie będzie w interesie strony (co jest istotne w kontekście praw nabytych), o ile na to uzyskana zostanie jej zgoda. Przejawia się w tym gwarancyjny i stabilizujący charakter korzystania z tej przesłanki wznowieniowej. W przypadku podanych wyżej przesłanek wznowienia tylko wola podmiotu wyrażona w żądaniu wznowienia postępowania, skardze, zgodzie na jej złożenie, decyduje o czynnościach procesowych prowadzących w konsekwencji do ponownego rozpatrzenia sprawy.

Ponadto zauważyć należy, iż procedura sądowoadministracyjna kieruje się własnymi, odrębnymi zasadami i celami. Mając jednak na uwadze zasadę praworządności – oznaczającą obowiązek działania zgodnego i spójnego z całym porządkiem prawnym, tj. z każdym jego elementem, na straży której stoi prokurator, przyjąć należy, iż zakres i możliwości jego działania, czy to na płaszczyźnie postępowania administracyjnego, czy też sądowego, powinny być zbieżne co do warunków i skutku. W związku z powyższym nie sposób uznać, że skarga prokuratora oparta na przesłance z art. 145a K.p.a. nie wymagała, dla jej pozytywnego uwzględnienia przez sąd, zgody adresata decyzji.

Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację prawną, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie, w oparciu o art. 188 P.p.s.a. uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę, poprzez jej oddalenie (art. 151 P.p.s.a.).

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wyjaśnić należy, iż w świetle art. 203 P.p.s.a. uprawnienie do otrzymania zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego przysługuje jedynie stronie, a nie uczestnikowi postępowania. Z tego względu przedmiotowy wniosek nie mógł być w tej sprawie przez Sąd drugiej instancji uwzględniony.