Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 779/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego M. W. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") - po rozpatrzeniu zażalenia M.W. (dalej: "skarżący") - utrzymał w mocy na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ w [...]", "organ I instancji") z [...] października 2020 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy.

Pismem z [...] października 2020 r. Burmistrz Gminy M. zwrócił się do RDOŚ w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...], obręb geodezyjny [...], gmina M..

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], powołanym na wstępie postanowieniem z [...] października 2020 r., odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji, wskazując na jej sprzeczność z zakazem likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Powyższy zakaz wynika z § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...], w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego [...]. Organ I instancji wskazał ponadto, że nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od ww. zakazu.

Na ww. postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, pismem z 9 listopada 2020 r., zażalenie wniósł M.W.. Wyjaśnił, że nie miał świadomości, iż część działki nr ew. [...] położona jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego a wiedzy takiej nie miała także Gmina M., o czym świadczy przygotowanie bez zastrzeżeń projektu decyzji o warunkach zabudowy - na wniosek inwestora. Dalej skarżący podniósł, że RDOŚ w [...] błędnie zakwalifikował zakaz z § 4 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały jako całkowity zakaz zabudowy. Zaznaczył, że odmowa uzgodnienia przez organ to w rzeczywistości wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy odnośnie działki - bez podstawy prawnej.

Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, GDOŚ wyjaśnił, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne planowane jest na działce położonej w granicach [...] Parku Krajobrazowego, specjalnego obszaru ochrony siedlisk [...] oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków [...]. Wskazał, że istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy o ochronie przyrody, wynikającymi z utworzenia tych form ochrony przyrody, w tym z regulacjami uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...], w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody.

GDOŚ podniósł, że w przypadku pokrywania się obszarów Natura 2000 z innymi formami ochrony przyrody, organ ochrony przyrody przy uzgadnianiu inwestycji tam zlokalizowanych powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów, zawartych w aktach prawa miejscowego ustanawiających (wyznaczających) inne niż Natura 2000 obszary ochrony przyrody. Organ ochrony przyrody powinien uwzględnić wpływ danej inwestycji na obszar/y Natura 2000. GDOŚ wyjaśnił, że wskazana kolejność postępowania przy uzgadnianiu warunków zabudowy pozwoliłaby uniknąć przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar/y Natura 2000, w sytuacji, gdy z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że jest to zbędne, gdyż inwestycja na danym terenie, z uwagi na naruszenie zakazów tam obowiązujących, nie może i tak zostać zrealizowana.

W ocenie GDOŚ, organ I instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, zaś dokonując analizy sprawy oparł się na ogólnodostępnych zdjęciach satelitarnych, ortofotomapach i mapach rastrowych z portalu www.geoportal.gov.pl oraz strony [...], które to stanowią materiał pomocniczy podczas ustalania stanu faktycznego. Organ odwoławczy zaznaczył, że wprawdzie w przedmiotowej sprawie nie została przeprowadzona wizja w terenie potwierdzająca, że na terenie przeznaczonym pod zainwestowanie znajdują się zadrzewienia, jednakże ze stanu faktycznego sprawy (wprost wskazanego w zażaleniu) wynika, że skarżący, w związku z planowaną budową usunął z działki przeznaczonej na inwestycję rosnące tam drzewa i zieleń. W takiej sytuacji, GDOŚ stwierdził, że nie było konieczności przeprowadzania oględzin terenu przeznaczonego pod inwestycję.

Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że jak wynika z analizy zdjęć lotniczych, znajdujących się na stronie internetowej portalu Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii www.mapy.geoportal.gov.pl oraz www.geoserwis.gov.pl - działka przeznaczona pod zabudowę w znacznej części była zadrzewiona. Potwierdzają to również zdjęcia udostępniane na Google Earth. Natomiast, zgodnie z załącznikiem graficznym do uzgadnianego projektu decyzji (mapa sytuacyjno- wysokościowa w skali 1:1000) teren inwestycji wyznaczony nieprzekraczalną linią zabudowy częściowo wchodzi w ww. pas zadrzewień.

W konsekwencji, zdaniem GDOŚ, działania skarżącego polegające na usunięciu zadrzewień (o czym wskazał w zażaleniu), naruszyły zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały. Zaznaczył, że wycięcie roślinności przed uzyskaniem uzgodnienia stanowiącego przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy należy potraktować jako przygotowania do inwestycji naruszające wspomniany zakaz i potwierdzające tym samym stanowisko co do tego, że planowana inwestycja (budowa) również naruszy ten zakaz.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 5 pkt 27 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r., poz. 1098, z późn. zm., dalej: "u.o.p."), pod pojęciem "zadrzwienia" należy rozumieć pojedyncze drzewa, krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1463) lub plantacją, wraz z terenem, na którym występują i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu. Kierując się wyżej przywołaną definicją zadrzewienia, GDOŚ stwierdził, że za zadrzewienie śródpolne należy uznać takie zadrzewienie, które znajduje się wśród pól utrzymywanych pod produkcję rolną lub inne działania związane z gospodarką rolną, np. pastwiska. Organ odwoławczy wyliczył, że należą do nich zarówno pojedyncze drzewa lub krzewy, jak i ich skupiska, pochodzące z samosiewu lub celowo zasadzone. Następnie podniósł, że w stosunku do ww. zadrzewień obowiązuje zakaz ich likwidacji oraz niszczenia. Przez likwidację zadrzewienia należy rozumieć wycinkę wszystkich drzew i krzewów stanowiących zadrzewienie. Natomiast przez niszczenie zadrzewienia należy rozumieć zmniejszenie liczby drzew i krzewów stanowiących zadrzewienie. Dopuszczalne jest zmniejszenie liczby drzew i krzewów, jeśli działanie takie jest wykonywane w ramach prac pielęgnacyjnych związanych z utrzymaniem zadrzewień w należytym stanie.

Odnosząc się do kwestii braku konieczności uzyskania zezwolenia na wycinkę na podstawie art. 83 f u.o.p. organ odwoławczy stwierdził, że kwestia możliwości wycięcia drzew porastających teren inwestycji została przesądzona przez prawodawcę lokalnego, który inkorporował ustawowy zakaz do ww. uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Wobec powyższego niedopuszczalne jest wydanie zezwolenia na wycinkę drzew, łamiącego zakaz wynikający z ww. aktu prawa miejscowego.

GDOŚ podniósł, że działka nr ew. [...] jest niezabudowana i stanowi grunt rolny, w sąsiedztwie znajdują się tereny zadrzewione, pola uprawne, las oraz silnie rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Powyższe przesądza o śródpolnym charakterze zadrzewień. Określenie "śródpolny" należy odnosić do zadrzewień znajdujących się na terenach rolnych, w tym pastwisk, zwanych potocznie polami. Organ odwoławczy wywiódł, że charakter ochronny zadrzewień występujących na terenie [...] Parku Krajobrazowego (na terenie omawianej działki), jest niewątpliwy.

GDOŚ stwierdził, że biorąc pod uwagę § 4 ust. 3 ww. uchwały przedmiotowa inwestycja nie wynika z ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych, zatem nie dostrzeżono możliwości zastosowania odstępstwa zawartego w ww. przepisie.

Z kolei, poddając analizie możliwość zastosowania odstępstwa od przedmiotowego zakazu, określonego w § 4 ust. 4 ww. uchwały, GDOŚ podkreślił, iż lokalizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie dotyczy działań związanych z ochroną przyrody, realizowanych pod nadzorem służb ochrony przyrody.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy wskazał, że nieznajomość prawa (na którą powołał się skarżący) nie zwalnia od obowiązków czy odpowiedzialności.

GDOŚ zaznaczył, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy M. nie jest aktem prawa miejscowego, a więc nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie może być podstawą do wydania decyzji administracyjnych.

Reasumując, zdaniem organu odwoławczego, realizacja planowanej inwestycji koliduje z zakazem określonym w § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały, bowiem nie jest możliwe uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, w której naruszenie zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych umożliwi realizację inwestycji, która nie mogłaby być zrealizowana, gdyby przedmiot ochrony istniał w pierwotnym kształcie.

W skardze na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2021 r. M.W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie:

1) naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie przeprowadzenia oględzin działki i oparcie ustaleń faktycznych wyłącznie na danych powszechnie dostępnych - danych dostępnych w Internecie, m.in. na danych kartograficznych ze strony Geoportal oraz danych ze strony Google Earth, co jest równoznaczne z brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz naruszeniem zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym, niezebraniem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz rozstrzygnięciem sprawy jedynie na podstawie fragmentarycznego materiału dowodowego, niepozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 55 z późn. zm. dalej jako: "u.o.p."), poprzez jego błędne zastosowanie, a to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. poprzez wywodzenie z ww. przepisu uchwały zakazu zabudowy, pomimo że w uchwale odnośnie do działki tego rodzaju zakaz nie został wprowadzony; tego rodzaju zakaz został wprost przewidziany w innych przypadkach wskazanych w uchwale; powyższe doprowadziło do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.), poprzez błędne zastosowanie, a to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy pomimo braku przesłanek ku temu;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), poprzez ograniczenie prawa własności nie na podstawie przepisów ustawy, a na podstawie rozszerzającej wykładni przepisów uchwały, tj. § 4 ust. 1 pkt 3.

Uzasadnienie zarzutów skarżący przedstawił w dalszej części skargi.

Przede wszystkim wskazał, że planując przystąpienie do realizacji inwestycji - budowy domu jednorodzinnego - skontaktował się z Urzędem Gminy M., aby ustalić, czy ma obowiązek pozyskać zgodę na usunięcie zadrzewienia z terenu inwestycyjnego, czy też dokonać stosownego zgłoszenia. W urzędzie uzyskał informację, że z uwagi, iż planowane prace dotyczą nieruchomości stanowiącej własność osób fizycznych (skarżącego oraz jego małżonki) i nie są związane z działalnością gospodarczą (art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p.) - skarżący ma obowiązek dokonać tylko zgłoszenia jeżeli obwód drzew przekroczył określone w przepisach wymiary.

Skarżący zarzucił także, że ustalenie organów w przedmiocie zastosowania § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały wymagało bezwzględnie przeprowadzenia oględzin a nie oparcia się wyłącznie na danych wynikających z internetu (te mają bowiem charakter poglądowy) oraz wskazanych przez skarżącego w zażaleniu. Zdaniem skarżącego, brak oględzin spowodował również, że nawet jeżeli § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały miałby zastosowanie - to nie było możliwe ustalenie, czy w omawianej sprawie zachodził wyjątek od zastosowania ww. zakazu, np. w postaci zadrzewienia gatunkami obcymi, zgodnie z art. 17 ust. 3a u.o.p.

Jednocześnie skarżący argumentował, że organy w sposób błędny zakwalifikowały zakaz, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały, jako - w istocie - całkowity zakaz zabudowy. Tego rodzaju zakaz musiałby zostać bowiem wyraźnie i jednoznacznie wskazany, tak jak ma to miejsce w § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały, odnośnie do obiektów w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.

W konsekwencji, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia, uznał, że postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2021 r., znak: [...], oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] października 2020 r., znak: [...] naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem GDOPŚ utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr ew. [...], obręb geodezyjny [...], gmina M.

Zdaniem organów obu instancji zabudowa terenu budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym stanowić będzie naruszenie zakazu zawartego w § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...], sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego, tj. zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych.".

Zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące m.in. infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. W przepisie tym ustawodawca określił zakres ingerencji organu w sferę praw inwestora przez przedstawienie zasad i warunków przedsięwzięcia projektowanego na danym terenie, co oznacza zakaz umieszczania w treści decyzji innych warunków niż w nim wymienionych. Jednocześnie organ administracji prowadzący takie postępowanie jest związany treścią wniosku inwestora.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Oznacza to, że postępowanie uzgadniające jest prowadzone w ramach postępowania "głównego", czyli postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku, z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej wyspecjalizowany organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Organ może odmówić uzgodnienia tylko wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym przepisem prawnym.

Sporne między stronami zastosowanie § 4 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały spowodowało, że zadaniem organu uzgadniającego było sprawdzenie, czy na działce skarżącego istniały zadrzewienia śródpolne, przydrożne i nadwodne. Jednocześnie, w ocenie Sądu, obowiązkiem organów było wypowiedzenie się czy w uchwale zawarto zakazy dotyczące budowy nowych obiektów budowlanych, a jeśli tak – to w jakich warunkach.

Dokumentacja zgromadzona w sprawie nie potwierdza natomiast, ażeby stanowisko organów uzgadniających oparto na wynikach prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego a ponadto aby zawierało wypowiedzenie się organów w powyższym zakresie.

Organ uzgadniający jest zobowiązany do wszechstronnego rozważenia uwarunkowań planowanej inwestycji. Nie można poprzestać jedynie na analizie zdjęć z Geoportalu, bez wizji w terenie, opierając się jedynie na twierdzeniach skarżącego zawartych w zażaleniu o wycięciu zadrzewień.

Jak wynika z zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że skarżący - w związku z planowaną budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego - usunął z działki nr ew. [...] rosnące tam drzewa i zieleń. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, sprawdzenie czy została naruszona uchwała wymagało zweryfikowania warunków panujących na przedmiotowej działce, czego w ogóle jednak nie uczyniono.

Przede wszystkim jednak (jak słusznie podniósł skarżący i na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych - np. por. wyrok NSA z 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 226/19), w niniejszej sprawie chodzi o ocenę czy nie doszło także do naruszenia prawa własności, zagwarantowanego konstytucyjnie (art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Wszelkie zakazy wprowadzone uchwałą muszą znaleźć swoją wyraźną podstawę ustawową i odpowiadać wymogom proporcjonalności. Zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia o ochronie przyrody "Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. (...). W art. 17 ust. 1 pkt 3 u.o.p. ustawodawca wprowadził zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych (...), co uprawniało Sejmik Województwa do wprowadzenia w drodze uchwały ograniczeń w tej materii.

Sąd podziela stanowisko skarżącego, że powyższy zakaz organy obu instancji zinterpretowały w sposób absolutny, tj. uniemożliwiający likwidację jakiegokolwiek zadrzewienia (nie tylko śródpolnego, przydrożnego i nadwodnego) - odpowiadającego szerokiej definicji zamieszczonej w art. 5 pkt 27 u.o.p. Co istotne w sprawie, wobec braku oględzin działki inwestycyjnej, organy nawet nie posiadały wiedzy jakiego rodzaju zadrzewienie uległo wycięciu. Sąd zauważa, że przy przyjęciu powyższej definicji "zadrzewienia" (drzewa, krzewy albo ich skupiska niebędące lasem lub plantacją, wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu) oraz tego, że na nieruchomości skarżącego tego rodzaju zadrzewienia znajdowały się, stanowisko organów wyłącza możliwość korzystania przez skarżącego z prawa własności nieruchomości, np. w sposób, który wymagałby usunięcia części zadrzewień. Zdaniem Sądu organy przekształciły zakaz likwidowania i usuwania zadrzewień w ogólny zakaz dokonywania przez skarżącego jakichkolwiek zmian odnośnie jego nieruchomości. W konsekwencji, rację ma skarżący, że doszło do nadmiernej ingerencji w prawo własności.

Poprzez zakaz zawarty w § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały, organy skonstruowały nowy rodzajowo zakaz o treści odmiennej, czyli - zakaz zabudowy. Wskazać należy, że możliwość tego ostatniego przewiduje art. 17 ust. 1 pkt 7 i 8 u.o.p. Zgodnie z tym przepisem: "W parku krajobrazowym mogą być wprowadzone następujące zakazy: (...) 7) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej; 8) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego (...). Zakaz ustawowy przewidziany w punkcie 7 art. 17 ust. 1 został powielony przez Sejmik Województwa Wielkopolskiego w uchwale w sprawie obszaru chronionego krajobrazu - w § 4 ust. 1 pkt 7.

Biorąc powyższe pod uwagę, nie można również przyjąć, że inwestycja planowana przez skarżącego pozostaje w sprzeczności z ww. zakazem. Analiza § 4 uchwały wskazuje bowiem, że organ uchwałodawczy wprowadził zakaz budowy ale tylko w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych lub zasięgu lustra wody,

W konsekwencji nie jest tak jednoznacznie - bez rozważenia wszystkiego - że inwestycja planowana przez skarżącego pozostaje w sprzeczności z zakazem ustanowionym przez Sejmik w uchwale w sprawie utworzenia parku krajobrazowego.

Sad podkreśla, że treść zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.o.p. oraz w uchwale powołującej się na ten przepis, musi być ustalona w toku wykładni uwzględniającej cele utworzenia parku krajobrazowego, będące - zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji - przyczyną usprawiedliwiającą ograniczenia prawa własności, oraz konkretne uwarunkowania odnoszące się do nieruchomości skarżącego i planowanej inwestycji, pozwalające na rozważenie wpływu, jakie inwestycja ta może wywrzeć na realizację tych celów.

I tak, celem ochrony przyrody jest m.in. ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień (art. 2 ust. 2 pkt 5 u.o.p.). Nie jest sporne, że przedmiotowa forma ochrony przyrody, tj. "park krajobrazowy", służy ochronie przyrody - głównie ochronie krajobrazowej, która w myśl art. 5 pkt 8 ustawy polega na zachowaniu cech charakterystycznych danego krajobrazu. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.o.p. "Park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju."

W świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 16e u.p.z.p. poprzez "krajobraz" - należy rozumieć postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka;

Zgodnie z § 3 uchwały "Do szczególnych celów ochrony na terenie Parku należy:

1) zachowanie kompleksu zbiorowisk roślinnych związanych funkcjonalnie z doliną rzeki [...];

2) zachowanie populacji rzadko występujących oraz zagrożonych wyginięciem gatunków roślin, zwierząt i grzybów występujących w dolinie [...];

3) zachowanie walorów biocenotycznych oraz bogactwa gatunkowego lasów porastających dno doliny [...] oraz stopniowa renaturalizacja obszarów leśnych zniekształconych przez nadmierny udział drzewostanów sosnowych;

4) zachowanie zgrupowań okazałych dębów szypułkowych rosnących na obszarze doliny [...];

5) zachowanie obecnego charakteru koryta [...] oraz charakterystycznych elementów geomorfologii doliny, w szczególności - starorzeczy w różnych stadiach lądowienia;

6) zachowanie urozmaiconego krajobrazu doliny [...] wraz z unikatowymi panoramami widokowymi;

7) zachowanie elementów dziedzictwa kulturowego wraz z ich otoczeniem.

Wobec powyższego organy powinny rozważyć (po przeprowadzeniu uzupełniającego, wyczerpującego postępowania wyjaśniającego), czy inwestycja planowana przez skarżącego wpłynie negatywnie na tak opisane cechy terenu. Niewątpliwie protokół oględzin (z uwzględnieniem stanu, walorów otoczenia i przesłuchania właścicieli nieruchomości), będzie jednym z materiałów dokumentacyjnych.

Brak przeprowadzenia przez organy uzgadniające obu instancji postępowania wyjaśniającego we wskazanym kierunku, stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., które doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i niewłaściwego zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 8, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ uzgadniający winien mieć na względzie ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone w niniejszym orzeczeniu. W szczególności ma zgromadzić materiał dowodowy, który umożliwi zweryfikowanie planowanego rozwiązania.

W przedmiocie kosztów rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wpis sądowy od skargi (100 zł) i wynagrodzenie za zastępstwo procesowe ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (480 zł).