Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 666/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 477/15 w sprawie ze skargi K.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 666/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 477/15 oddalił skargę K.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

K.L. złożył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, obejmującej działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] poł. w G. przy ul. H. [...], w prawo własności w dniu [...] grudnia 2013 r. Z kolei w dniu [...] marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt K 29/13 orzekł o niezgodności z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), tj. w dniu 9 października 2011 r. Organ pierwszej instancji ustalił, że na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. wnioskodawca nie miał uprawnienia do złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wskazując na wiążącą moc orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta G., K.L. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zakwestionował ustalenie co do tego, że nie przysługiwało mu uprawnienie do złożenia przedmiotowego wniosku, wobec opisanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wskazał, że zgodnie z wówczas obowiązującym stanem prawnym, na dzień [...] października 2011 r. prawo przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przysługiwało na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. nr 175, poz. 1459, z późno zm.), osobom fizycznym będącym w dniu wejścia w życie ustawy (to jest w dniu 13 października 2005 r.) użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe albo zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego typu zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy, z wnioskiem o takie przekształcenie mogli także wystąpić następcy prawni opisanych osób, przy czym za następstwo prawne uważa się także sukcesję singularną. Skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej w dniu [...] kwietnia 2009 r., ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej nieruchomości nastąpiło w dniu [...] czerwca 2009 r. K.L. nabył prawo wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości od innej osoby fizycznej – A.L., który według treści księgi wieczystej nabył to prawo w dniu [...] maja 2004 r., wpis do księgi wieczystej nastąpił w dniu [...] czerwca 2004 r. Zatem to A.L. był osobą będącą wieczystym użytkownikiem nieruchomości w dniu [...] października 2005 r. a więc podmiotem ewentualnie uprawnionym w świetle ówczesnych przepisów do złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Według skarżącego celem ustalenia, czy w dniu [...] października 2011 r. jako osoba, która nabyła prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji szczególnej był, albo nie był uprawniony do złożenia wniosku o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, organ pierwszej instancji winien był ustalić czy jego poprzednik prawny był w dniu [...] października 2005 r. uprawniony do złożenia wniosku o takie przekształcenie. Organ pierwszej instancji badanie takie całkowicie pominął, co świadczy o wadzie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego treść księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości jednoznacznie wskazuje, że spełniona była pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, to jest w dniu [...] października 2005 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości była osoba fizyczna. Organ pierwszej instancji pominął także badanie kwestii przeznaczenia i sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, jako dalszych przesłanek warunkujących ewentualną możliwość przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Według informacji posiadanych przez skarżącego przedmiotowa nieruchomość była w przeszłości zabudowana garażami, co powodowałoby istnienie po stronie poprzednika prawnego skarżącego prawa do przekształcenia prawa jej użytkowania wieczystego, a tym samym powodowałoby, że prawo takie przysługiwałoby skarżącemu w dniu [...] października 2011 r. Przy takim ustaleniu, zdaniem skarżącego, brak byłoby podstaw prawnych do odmowy wydania decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości skarżącego, a więc zaskarżona decyzja nie mogłaby się utrzymać w obrocie prawnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., rozpatrując odwołanie ustaliło, że K.L. złożył wniosek o przekształcenie przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w dniu [...] grudnia 2013 r. We wniosku podał, że prawo użytkowania wieczystego obejmuje działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] poł. w G. przy ul. H. 12. Wskazano we wniosku sposób zabudowy: "budynki murowane o pow. użytk. 3964,6 m2". Z księgi wieczystej Nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości przez Sąd Rejonowy w G. wynika, że nieruchomość stanowiąca własność Gminy Miasta G. zabudowana jest parterowym, murowanym budynkiem produkcyjno – magazynowo - biurowym o pow. użytkowej 3964,6 m2, murowanym budynkiem kotłowni o pow. użytkowej 207,9 m2, murowanym budynkiem stacji transformatorowej o pow. użytkowej 41,5 m2 i budynkiem portierni o pow. użytkowej 25 m2. Budynki stanowią odrębną od własności gruntu własność użytkownika wieczystego. Łączna powierzchnia nieruchomości wynosi 1,9347 ha (19.347 m2). Użytkowanie wieczyste tej nieruchomości zostało ustanowione w drodze umowy z dnia [...] grudnia 1997 r. aktem notarialnym rep. [...] not. B.S. w G. Z odpisu tego aktu notarialnego wynika taki sam sposób zabudowy, jak ujawniony w księdze wieczystej - wymienione w nim budynki, stanowiące odrębną własność, są tymi samymi budynkami, o których mowa w księdze wieczystej. Prawo użytkowania wieczystego pierwotnie ustanowiono na rzecz Przedsiębiorstwa [...] Spółki z o.o. w likwidacji w G. Według wpisów w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego przysługuje K.L. na podstawie umowy sprzedaży z dnia 21 kwietnia 2009 r. zawartej z poprzednim użytkownikiem wieczystym A.L., który nabył to prawo w dniu [...] maja 2004 r.

Według dalszych ustaleń SKO przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G., uchwalonego przez Radę Miasta G. uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nieruchomość jest położona w strefie portowo-przemysłowo-usługowej, w obrębie terenu produkcyjno-usługowego oznaczonego symbolem PU.

Tym samym, zdaniem SKO, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym operaty szacowania nieruchomości z dnia [...] września 2013 r. i z dnia [...] października 2014 r., zawierające opis nieruchomości, nie wskazuje na to, aby nieruchomość była zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami albo była przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę, nie jest także nieruchomością rolną.

Przedstawiając stan prawny SKO wyjaśniło, że w chwili złożenia wniosku ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 28 lipca 2011 r. (Dz. U. nr 187, poz. 1110) przewidywała w art. 1 ust. 1, że osoby fizyczne i prawne będące w dniu [...] października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności.

Kolegium przywołało dalsze brzmienie art. 1, ust. 1a i 1b ustawy o przekształceniu. Wskazało, że zgodnie z art. 1 ust. 2 z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić: 1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego; 2) spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Natomiast na podstawie art. 1 ust. 3 z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne, będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2.

Przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu [...] października 2005 r. (art. 1 ust. 4). Do dnia wejścia w życie znowelizowanych przepisów, to jest do dnia 9 października 2011 r., przepisy art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu miały brzmienie następujące: (ust. 1) "Osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne." (ust. 3) "Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2."

Jak wyjaśniło dalej SKO, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r. w sprawie sygn. akt K 29/13 (Dz. U. z dnia 17 marca 2015 r. poz. 373), sprostowanym postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 524) orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Trybunał uznał, że rozszerzenie zakresu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności narusza zasady zaufania do państwa i prawa oraz sprawiedliwości społecznej, a także podstawy samodzielności gmin. We wnioskach gmin nie była kwestionowana - i o tym Trybunał nie orzekał - możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkaniowe, zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę, a także nieruchomości rolnych. Właściciele mieszkań, domów jednorodzinnych, garaży, spółdzielnie mieszkaniowe nadal mogą występować o przekształcenie użytkowania wieczystego gruntu, na którym budynki są posadowione, we własność. Dotyczy to również użytkowników wieczystych gruntów rolnych. Orzeczenie o niekonstytucyjności obejmuje osoby prawne (z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych) oraz osoby fizyczne, które uzyskały użytkowanie wieczyste - co do zasady - w celu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Takie rozszerzenie zakresu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zostało zakwestionowane, jako naruszające zasady zaufania do państwa i prawa oraz sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), a także podstawy samodzielności gmin (art. 165 ust. 1 Konstytucji).

Skutek tego zakresowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest ograniczony tylko do tych sytuacji, w których - do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów - użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia.

Jak wyjaśnia SKO, wyrok Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że należy stosować przepisy art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizacji dwóch ustępów art. 1 dokonanych nowelą z dnia 28 lipca 2011 r.

Prawo żądania przekształcenia użytkowania wieczystego przysługuje zatem:

- osobom fizycznym będącym w dniu wejścia w życie ustawy (w dniu 13 października 2005 r.) użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych - art. 1 ust. 1,

- osobom fizycznym, będącym w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - art. 1 ust. 1a,

- osobom fizycznym i prawnym, będącym właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego oraz spółdzielniom mieszkaniowym będącym właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży - art. 1 ust. 2,

- osobom fizycznym, będącym następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a oraz osobom fizycznym i prawnym, będącym następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 - art. 1 ust. 3.

Jak ustaliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., K.L. nie był użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] października 2005 r., jest natomiast następcą prawnym osoby fizycznej, której w dniu [...] października 2005 r. przysługiwało prawo użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem. Jednakże nieruchomość objęta wnioskiem nie jest nieruchomością wymienioną w art. 1 ust. 1 ustawy - nie jest ona zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę oraz nie stanowi nieruchomości rolnej.

Kolegium wyjaśniło, że nieruchomościami, o których mowa w art. 1 ust. 1 są nieruchomości zabudowane na określony w tym przepisie cel, nieruchomości niezabudowane, ale przeznaczone pod zabudowę na ten określony cel oraz nieruchomości rolne. Odwołał się organ do orzecznictwa, według którego ustalenie celu zabudowy, na jaki ma być przeznaczona nieruchomość, odnosi się wyłącznie do nieruchomości niezabudowanych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 918/10; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyrokach z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1032/11 i z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 747/11).

Kolegium wskazało, że przedmiotowa nieruchomość była w dniu [...] października 2005 r. - i jest nadal zabudowana - budynkami, z których żaden nie jest budynkiem mieszkalnym lub garażem. W księdze wieczystej nie ujawniono prawa własności jakichkolwiek budynków garażowych, przysługującego poprzednikowi prawnemu wnioskodawcy – A.L. - jak również samemu wnioskodawcy. Zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, aby na nieruchomości posadowione były garaże. Pełnomocnik odwołującego się nie przedstawił dowodu, dotyczącego zabudowy nieruchomości garażami lub przeznaczenia nieruchomości pod taką zabudowę. Przesłanka przedmiotowa, co do charakteru nieruchomości, wskazana w art. 1 ust. 1 ustawy w jego brzmieniu wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 29/13, musi ziścić się nie tylko w dniu [...] października 2005 r., ale również w chwili przekształcenia. Według kolegium bliżej niezidentyfikowana informacja o zabudowie nieruchomości garażami w przeszłości nie ma wobec tego żadnego znaczenia. Garaże nie istniały w chwili oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i nie istnieją w chwili obecnej, a prawo własności budynków o takim przeznaczeniu nigdy nie zostało ujawnione w księdze wieczystej. Nie istnieje dowód na to, że garaże zostały wybudowane na nieruchomości przed dniem [...] października 2005 r. i że nadal istnieją. Opis nieruchomości zawarty w operatach szacunkowych również nie wskazuje, aby na tej nieruchomości znajdowały się garaże w 2013 i 2014 r.

Przesłanka przeznaczenia nieruchomości pod określona zabudowę, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu dotyczy tylko nieruchomości niezabudowanych, a więc nie dotyczy nieruchomości objętej wnioskiem. Kolegium wskazało też, że przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę garażami, czy też zabudowę mieszkaniową nie wynika z obowiązującego od 2008 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. Z uwagi na brak obowiązującego planu miejscowego dla tego terenu nie ma też dowodu na przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę garażami lub budynkami o funkcji mieszkaniowej.

Kolegium uznało, że nie ma dowodów na to, aby A.L. oraz K.L. - jego następca prawny, byli właścicielami garaży wzniesionych na nieruchomości objętej wnioskiem lub aby nieruchomość ta była przeznaczona pod taką zabudowę. Nieruchomość objęta wnioskiem jest przeznaczona na działalność gospodarczą. Orzeczenie o niekonstytucyjności art. 1 i 3 ustawy o przekształceniu w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. obejmuje osoby fizyczne, które uzyskały użytkowanie wieczyste w celu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

W konsekwencji SKO uznało, że wnioskodawca nie jest osobą mogącą żądać przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności, wymienioną w art. 1 ust. 1, ust. 1a i ust. 2, nie jest również następcą prawnym osób wymienionych w tych przepisach. Jest następcą prawnym osoby fizycznej, której w dniu [...] października 2005 r. przysługiwało prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, niewymienionej w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Ponieważ K.L. nie miał uprawnienia do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 28 lipca 2011 r., odmowa tego przekształcenia, dokonana zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., według Kolegium jest zasadna.

Od powyższej decyzji skargę wywiódł K.L., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej pomimo jej kwalifikowanej wadliwości stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania w sprawie a polegającej na pozbawieniu strony możliwości uczestniczenia w części postępowania, poprzez uniemożliwienie jej zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji,

2/ art. 10 § 1 w związku z art. 81 k.p.a., poprzez uznanie okoliczności nieistnienia garaży lub budynków mieszkalnych za udowodnioną podczas gdy skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego,

3/ art. 7 w związku z art. 75 § 1 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że przedmiotowa nieruchomość była 2005 r. i nadal jest zabudowana budynkami, z których żaden nie jest budynkiem mieszkalnym lub garażem, podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego wynika, że organ pierwszej instancji w żaden sposób nie ustalił i nie zweryfikował powyższych informacji,

4/ art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nie budzący zaufania uczestników do organów władzy państwowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 1 ust. 1 i 3 oraz art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83), zwanej dalej ustawą o przekształceniu, bowiem z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] łącznego obszaru 19.347 m2 wystąpił K.L. - następca prawny (pod tytułem szczególnym) poprzedniego użytkownika wieczystego A.L.

W sprawie nie ma między stronami sporu prawnego wywołanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13. Wyrok ten, co nie budzi wątpliwości, odnosi się do stanu prawnego niniejszej sprawy, która została rozstrzygnięta na wniosek strony z dnia [...] grudnia 2013 r., na podstawie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 konstytucji RP, a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyjaśnił, że nie badał konstytucyjności art. 1 ust. 1a, 2 i 4 ustawy o przekształceniu, a kontroli poddał jedynie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy w zakresie, w jakim dotyczy osób fizycznych i prawnych, które przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. nie miały uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i które z tym właśnie dniem je nabyły. Skutkiem zaś stwierdzenia przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. z art. 2 Konstytucji RP oraz w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, nie jest możliwe przekształcenie, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w sytuacjach, w których, od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało usprawnienie do żądania przekształcenia. Wyłączenie ustawowej podstawy uwłaszczenia obejmuje przede wszystkim osoby prawne, z wyjątkiem: 1) spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży położonych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste i 2) tych osób prawnych, którym, jako właścicielom lokali – służy związany z prawem własności udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. Ponadto, na skutek wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ustawowa podstawa do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona w odniesieniu do wąskiego kręgu osób fizycznych, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. nie przyznał możliwości żądania przekształcenia. A contrario, zachowuje podstawę prawną uwłaszczenie osób fizycznych na podstawie wcześniejszych ustaw z 1997 r., 2001 r. i 2003 r. a także uwłaszczenia przewidziane w ustawie o przekształceniu z 2005 r. w jej pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym ustawą nowelizującą z 2007 r. (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, Dz. U. z dnia 17 marca 2015 r., poz. 373). W ocenie Sądu, oznacza to, że organy prawidłowo procedowały w sprawie wniosku K.L., uwzględniając stan prawny odnośnie przepisów art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu w brzmieniu obowiązującym w stanie pierwotnym oraz ukształtowanym nowelą z dnia 7 września 2007 r. (Dz. U. Nr 191, poz. 1371).

Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, w stanie prawnym właściwym dla niniejszej sprawy, osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Według art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2.

Sąd wskazał, że sytuację prawną skarżącego kształtują przywołane przepisy, zarówno od strony podmiotowej, jak i przedmiotowej. Przede wszystkim według prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń organu na dzień [...] października 2005 r. (data wejścia w życie ustawy o przekształceniu) użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości był A.L. (na podstawie umowy z dnia [...] maja 2004 r., wpis w księdze wieczystej z dnia [...] czerwca 2004 r.), a K.L. jest jego następcą prawnym wskutek umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że aby osoba fizyczna, która nabyła prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji syngularnej (jak w niniejszej sprawie na podstawie umowy sprzedaży), mogła wnieść o przekształcenie tego prawa w prawo własności, to podmiot, od którego nabyła prawo użytkowania wieczystego musiałby spełniać ustawowe kryteria, w tym przypadku określone w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu.

Zdaniem Sądu, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia kryterium określonego w art. 1 ust. 1, ponieważ nie była zabudowana garażami. Takie stanowisko próbuje kwestionować pełnomocnik skarżącego formułując zarzut po raz pierwszy w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta G., a następnie w skardze, powołując się na twierdzenia samej strony, jakoby w przeszłości mogły na nieruchomości znajdować się garaże. Strona skarżąca podważa ustalenia SKO, formułując zarzuty wadliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, poprzez zaniechanie dowodu z oględzin nieruchomości oraz przesłuchania stron i ograniczenie się tylko do treści księgi wieczystej odnośnie rodzaju ujawnionej zabudowy.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem strony. Stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., ustalając stan zabudowy na nieruchomości powołało się na szereg dowodów znajdujących się w aktach sprawy, dokonując trafnej analizy zebranego materiału dowodowego.

W pierwszej kolejności istotna była treść wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie wydania decyzji o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w którym K.L. oznaczył działki gruntu, będące przedmiotem użytkowania wieczystego - nr [...],[...],[...],[...] i [...] poł. w G. przy ul. H. [...], wpisując jako sposób zabudowy: "budynki murowane o pow. użyt. 3964,6 m2." Sąd wskazał, że, z księgi wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. (wydruk w aktach administracyjnych, stan na dzień [...] grudnia 2013 r.) wynika, że nieruchomość, stanowiąca własność Gminy Miasta G., zabudowana jest parterowym, murowanym budynkiem produkcyjno – magazynowo - biurowym o pow. użytkowej 3.964,6 m2, murowanym budynkiem kotłowni o pow. użytkowej 207,9 m2, murowanym budynkiem stacji transformatorowej o pow. użytkowej 41,5 m2 i budynkiem portierni o pow. użytkowej 25 m2. Budynki stanowią odrębną od własności gruntu własność użytkownika wieczystego. Łączna powierzchnia nieruchomości gruntowej stanowi 1,9347 ha (19.347 m2).

Użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione poprzez umowę oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienie własności budynków na rzecz Przedsiębiorstwa [...] Spółki z o.o. w likwidacji w G., aktem notarialnym rep. A nr [...], sporządzonym w Kancelarii w G. przez notariusza B.S., w dniu [...] grudnia 1997 r. W ocenie Sądu, SKO prawidłowo ustaliło, że z odpisu tego aktu notarialnego (odpis w aktach administracyjnych) wynika dokładnie taki sam sposób zabudowy, jak ujawniony w księdze wieczystej według stanu na 2013 r., a wymienione w nim i opisane budynki stanowiące odrębną własność są tymi samymi budynkami, o których mowa w księdze wieczystej. W aktach znajduje się również fotokopia uchwały nr [...] Zarządu Miasta G. z dnia [...] maja 1997 r. w sprawie odpłatnego ustanowienia prawa własności budynków (...) oraz odpłatnego prawa użytkowania wieczystego gruntu dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, wraz z dołączonym do niej wykazem budynków, a także protokół uzgodnień z dnia [...] października 1997 r. - we wszystkich tych dokumentach wymienia się te same budynki, co opisane w akcie notarialnym z 1997 r.

Sąd wskazał, że zasadnie SKO przywołało również treść operatów szacowania nieruchomości (operaty w aktach administracyjnych), z dnia [...] września 2013 r. i z dnia [...] października 2014 r., zawierające opis nieruchomości, w którym wymienia się zabudowę w postaci: budynku produkcyjno – magazynowo – biurowy, budynek kotłowni, budynek stacji transformatorowej, budynek portierni.

Sąd uznał, że organ trafnie z opisanego stanu faktycznego wyprowadził wniosek, że nie ma dowodów na to, aby przedmiotowa nieruchomość była zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami albo była przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę. Nadto nie jest także nieruchomością rolną. Analiza przedstawionych dowodów prowadzi do konkluzji, że nieprzerwanie co najmniej od 1997 r. działki wymienione we wniosku o przekształcenie są zabudowane tymi samymi budynkami i to w sposób wskazujący na ich przeznaczenie produkcyjne, związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, na co słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu, z przywołanego stanu faktycznego wynika, że przedmiotowa nieruchomość była i jest zabudowana w ten sam sposób, nie odnosi się do niej zatem ta część przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, która mówi o przeznaczeniu nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową lub pod garaże, dotyczy to bowiem wyłącznie nieruchomości niezabudowanych. Gdyby w niniejszej sprawie przedmiotem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności była nieruchomość niezabudowana, ustalenie, czy została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową lub pod garaże musiałoby wynikać z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu [...] października 2005 r. lub z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1676/07, LEX nr 469391, w którym wyjaśniono, że "1. Przy ustalaniu, czy grunt oddany w użytkowanie wieczyste jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową bądź pod zabudowę garażami, należy w pierwszej kolejności kierować się treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili wejścia w życie ustawy, a więc w dniu [...] października 2005 r. 2. Wymóg przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową i zabudowę garażami nie może oznaczać bezwzględnego zakazu wykorzystywania nieruchomości na inne cele, o ile nie spowoduje to utraty przez daną nieruchomość jej podstawowej funkcji, jaką jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych."). W innym przypadku, gdy nie obowiązywał plan miejscowy i nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, dla oceny przeznaczenia nieruchomości niezabudowanej należałoby uwzględnić cel, na który nieruchomość ta została oddana w użytkowanie wieczyste.

Sąd wskazał, że w odniesieniu do nieruchomości zabudowanej należy, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, ustalić, czy na dzień [...] października 2005 r. była zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami. Przy czym pojęcia nieruchomości "zabudowanej garażami" nie można oderwać od jej funkcji, jako uzupełniającej mieszkalną. W sytuacji zatem, gdy nieruchomość nie jest położona na terenie, gdzie funkcja mieszkalna w ogóle występuje, to nawet gdyby w dniu [...] października 2005 r. poza opisanymi budynkami, które nie mają charakteru mieszkalnych, był jeszcze budynek garażowy, nie zmieniłoby to charakteru nieruchomości na "zabudowaną garażami". Nadto ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. – uchwała nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., wynika, że jest to teren produkcyjno – usługowy, strefa portowo – przemysłowo – usługowa. W ocenie Sądu, w powiązaniu ze wszystkimi dowodami, na które powołuje się organ odwoławczy, jego stanowisko co do tego, że nieruchomość objęta wnioskiem o przekształcenie nie jest nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe lub zabudowaną garażami, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, ani nie była taką nieruchomością na dzień [...] października 2005 r., jest w pełni przekonywające.

Zdaniem Sądu, zarzuty skargi koncentrujące się na wykazaniu organowi istotnych naruszeń procesowych nie są zasadne. Sąd zgodził się ze stanowiskiem SKO, że skoro skarżący twierdził w odwołaniu, że "przedmiotowa nieruchomość była w przeszłości zabudowana garażami" to jednak fakt taki musiałby wykazać konkretnymi dowodami. Wszystkie bowiem dowody zebrane w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji i ocenione przez Kolegium w zaskarżonej decyzji tego nie potwierdzają. Chybionym zabiegiem jest powoływanie się na dowód z oględzin nieruchomości, który nie mógłby stwierdzić stanu na dzień [...] października 2005 r. lecz jedynie na dzień oględzin. Podobnie dowodem z przesłuchania strony nie można wykazywać sposobu zabudowy nieruchomości, skoro ten wynika bezsprzecznie z zebranych dokumentów. Gdyby strona skarżąca dysponowała dowodami potwierdzającymi jej stanowisko, powołałaby się na takie dowody w postępowaniu odwoławczym, a nawet w skardze. Zdaniem Sądu, skarga zawiera jedynie gołosłowne i enigmatyczne stwierdzenia sprowadzające się do tezy, że mogą być odstępstwa między stanem z księgi wieczystej a stanem faktycznym. W ocenie sądu to za mało, żeby skutecznie podważyć ustalenia organu odwoławczego i dokonaną przez ten organ ocenę materiału dowodowego.

Sąd nie dopatrzył się w tym względzie naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. przepisów art. 7, art. 75, art., 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy, niezależnie od tego, że skarga istotności takich naruszeń nie była w stanie wykazać. Sąd podzielił też stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że o ile można zarzucić organowi pierwszej instancji, mimo poprawnego rozstrzygnięcia, naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., to jednak organ odwoławczy, co wynika wprost z art. 138 k.p.a., jest co do zasady organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Tylko istotne naruszenie przepisów postępowania i braki postępowania wyjaśniającego niemożliwe do uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a. mogłyby uprawniać organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stan faktyczny prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie na podstawie zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego oraz niewątpliwy stan prawny wywołany opisanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego uprawniał do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd nie podzielił również tych zarzutów skargi, które powołują się na zaistnienie podstawy wznowieniowej wskutek naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 pkt 1 k.p.a., przez co skarżący nie miał możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji.

Wskazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem instancyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją SKO. Nie może być zatem mowy o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisu art. 145 k.p.a., który odnosi się do trybu nadzwyczajnego - wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. Decyzja organu pierwszej instancji nie miała przymiotu ostateczności, a podstawa wznowieniowa nie jest przedmiotem badania w postępowaniu instancyjnym. Chybione jest zatem przywoływanie w skardze orzeczeń sądowoadministracyjnych wydanych w zupełnie innych okolicznościach faktycznych. Jak już to sąd zaznaczył, tylko istotne naruszenie przepisów postępowania przed organem pierwszej instancji, niemożliwe do konwalidowania przed drugą instancją (na co trafnie powołano się w zaskarżonej decyzji), mogłoby skutkować wydaniem decyzji kasacyjnej, uchylającej decyzję zaskarżoną odwołaniem i przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, co w niniejszej sprawie jednak nie mogło mieć miejsca.

Sąd stwierdził również, że przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji dokonał on zawiadomienia, o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a., kierując je do profesjonalnego pełnomocnika skarżącego, co wynika z akt administracyjnych. Istota problemu w niniejszej sprawie polegała jedynie na tym, że organ procedował w kierunku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o przekształceniu, o czym świadczy choćby projekt decyzji o przekształceniu. Jednak w toku postępowania administracyjnego stan prawny właściwy dla okoliczności sprawy wynikł z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, a dowody zebrane w sprawie okazały się wystarczające dla rozstrzygnięcia o odmowie przekształcenia, co wykazano w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu nie można też postawić skutecznie organowi naruszenia art. 8 k.p.a., skoro sytuacja prawna dotycząca wniosku skarżącego o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (nieruchomości stanowiącej własność gminy miasta G.) uległa pogorszeniu wskutek wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, gdyż decydujący dla treści rozstrzygnięcia stał się przedmiot wniosku, nieodpowiadający wymogowi określonemu w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2011 r.

W dniu [...] lutego 2016 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył K.L., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił on WSA w Gdańsku naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. w zw. z art 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia, za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej obu instancji, wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji istotnego naruszenia ww. przepisu k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:

a) Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zawiadomiło skarżącego o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zajęcia przez niego stanowiska w sprawie, mimo iż taki obowiązek dotyczy także organu drugiej instancji,

b) Skarżący pozbawiony został prawa do wypowiedzenia się na temat materiału dowodowego, w tym możliwości ewentualnego uzupełnienia dowodów, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości, co uprawnia do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., który błędnie nie został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez nienależyte wykonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej.

W ocenie strony, przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego dawały podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

2. Naruszenie art 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w zw. z art 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej obu instancji, wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji istotnego naruszenia przez nie ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:

a. nie został dopełniony obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zaniechały w szczególności wyjaśnienia czy nieruchomość objęta wnioskiem nie była zabudowana garażami (naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.),

b. zaniechały zwrócenia się do innych kompetentnych organów, w celu potwierdzenia wszystkich istotnych okoliczności dotyczących nieujawnienia wszystkich danych o nieruchomości położonej przy ul. H. [...] w G., w szczególności archiwalnych ksiąg wieczystych czy innych ewidencji, względnie zbiorów dokumentów, opierając się tylko na dokumentach opisujących zagospodarowanie nieruchomości w roku 1997, w roku 2011 i następnych (naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.),

c. bezprawnie przerzuciły na skarżącego obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w sprawie, mimo iż zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. miały obowiązek z urzędu przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej,

d. postępowanie dowodowe zostało zakończone, mimo iż nie było wystarczające i kompletne, gdyż uzyskane przez organ informacje nie rozwiały pojawiających się wątpliwości (naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.),

e. dokonana została ostateczna ocena materiału dowodowego sprawy, mimo iż nie był on kompletny, a w szczególności nie zostały w ogóle wyjaśnione wątpliwości, co do zabudowania przedmiotowej nieruchomości garażami pomiędzy 1997 a 2011 rokiem, ani co do rozbieżności pomiędzy twierdzeniem skarżącego a wybiórczo zgromadzonymi w sprawie dokumentami (naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodą ocenę dowodów), podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co uprawnia do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który błędnie nie został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez nienależyte wykonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej analizy sprawy oraz dostrzegł braki w zebranym materiale dowodowym, wówczas nie mógłby przyjąć ustaleń organów za własne i byłby zmuszony uchylić decyzję zgodnie z żądaniem skarżącego, w celu ponownego, tym razem kompletnego, zebrania materiału dowodowego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarżący oparł swoją skargę kasacyjną na dwóch zarzutach związanych z naruszeniem przez WSA w Gdańsku przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, poprzez niedostrzeżenie, że w toku postępowania administracyjnego o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, obejmującej działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] poł. w G. przy ul. H. [...] w prawo własności - organy naruszyły przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który wpłynął na treść rozstrzygnięcia, odmawiającego K.L. dokonania przekształcenia.

Przypomnieć na wstępie należy, że zgodnie z art. 173 P.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania, zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji czy postanowienia. Sądy administracyjne nie stosują bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz rozpoznając skargi na decyzje (postanowienia) kontrolują, czy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów tego Kodeksu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Czynią to jednak w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na zawarte w art. 176 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a. wymogi skargi kasacyjnej, dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd pierwszej instancji, stanowiącego podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, konieczne jest powiązanie zarzutu naruszenia stosowanego przez sąd przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z określonymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, które były stosowane przez organ administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na decyzję SKO w G. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, w każdym zaś przypadku powinna powiązać ich naruszenie, z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej. Co się w rozpoznawanej sprawie stało. Zarzut skargi kasacyjnej sformułowany jest zatem prawidłowo i pozwala na skontrolowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego orzeczenia.

Skarżący kasacyjnie, zarzucając WSA w Gdańsku naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., podniósł w istocie, że zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że nieruchomość, o której przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wystąpił, nie była zabudowana garażami. Zarzut ten nie jest uprawniony, ponieważ w sprawie prawidłowo ustalono, że z treści zawartych w księdze wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. dla działki gruntu, o którego przekształcenie wnosił K.L., wynika, że była ona zabudowana typowymi budynkami o charakterze gospodarczym, służącymi do prowadzenia działalności gospodarczej. Zabudowa działki tego rodzaju budynkami jest związana z przeznaczeniem nieruchomości, zwartym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G., uchwalonym przez Radę Miasta G. uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., wedle którego nieruchomość jest położona w strefie portowo-przemysłowo-usługowej, w obrębie terenu produkcyjno-usługowego oznaczonego symbolem PU, a nadto sama nieruchomość była nabyta do przedsiębiorstwa. Jednoznacznie wynika z tego, że żaden ze znajdujących się na działce budynków nie miał charakteru mieszkalnego. Bez znaczenie jest zatem, czy znajdowały się na działce garaże, czego domaga się skarżący, ponieważ jak słusznie wskazał WSA w Gdańsku, dobrodziejstwo związane z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U z 2012 r. poz. 83 ze zm.), może wystąpić następca pierwotnego użytkownika wieczystego tylko w przypadku, gdy garaże są powiązane z funkcją mieszkalną, ponieważ przekształcenie, o którym mowa ww. ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. służy upowszechnieniu prawa własności dla osób posiadających nieruchomości o charakterze mieszkalnym (por. W. Grabowksa –Toś. Komentarz do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, Legalis, Komentarz do art. 1, t. 10). Nie można zatem na tej podstawie przekształcać prawa użytkowania na nieruchomościach, na których znajdują się garaże, ale służą one do prowadzenia działalności gospodarczej. Tak więc w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że nie zostały naruszone przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wymienione w skardze kasacyjnej przez organy orzekające w sprawie.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w powiązaniu z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., wskazać należy, iż nie mógł on odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej. Wyjaśnić należy, iż w sytuacji postawienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez niezawiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony, gdyż autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby niedopełnienie przez organ omawianego obowiązku rzeczywiście pozbawiło skarżącego możliwości dokonania określonej czynności procesowej, a tym samym, aby takie uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji powyższa okoliczność nie mogła stanowić również naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., a więc naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.