Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 365/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 207 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7, art. 60
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi H spółki z o.o. na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Stan faktyczny sprawy, wynikający z akt administracyjnych, przedstawiał się następująco:

1. W wyniku rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, Priorytet II, Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego, Działanie 2.1 "Mikroprzedsiębiorstwa", współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz budżetu Państwa "H" Sp. z o.o w dniu [...] listopada 2011 r. zawarła z Zarządem Województwa, działającym jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym ( dalej jako: IZ RPO ) umowę o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "Stworzenie ekskluzywnego minihotelu typu "Bed & Breakfast" w [...]". W umowie termin rzeczowego i finansowego zakończenia projektu ustalony został na 30 czerwca 2012 r.

2. W wyniku aneksowania umowy termin zakończenia finansowego i rzeczowego projektu na wniosek beneficjenta przesuwany był na 31 marca 2013 r., 31 grudnia 2013 r., 31 sierpnia 2014 r. Zgodnie z aneksem nr [...] do umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu termin zakończenia rzeczowego i finansowego projektu został przesunięty na dzień 30 czerwca 2015 r.

3. Wobec treści wniosku otrzymanego dnia 5 lutego 2016 r. o płatność końcową nr [...] ( obejmującego okres od 1 czerwca do 30 września 2015 r. ) w którym nie potwierdzono pełnej realizacji rzeczowej oraz finansowej projektu oraz pisma spółki z dnia [...] lutego 2016 r. informującego o zakończeniu projektu w 80%, Instytucja Zarządzająca RPO, po zawiadomieniu beneficjenta w dniu 1 marca 2016 r. przeprowadziła kontrolę doraźną w celu weryfikacji stopnia realizacji inwestycji polegającej na adaptacji budynku położonego w [...] oraz przyległego terenu na minihotel typu "Bed & Breakfast". Wyniki kontroli utrwalone zostały w sporządzonym z udziałem prezesa zarządu spółki protokole oględzin z [...] marca 2016 r. nr [...] oraz w postaci dokumentacji fotograficznej.

4. W związku z wynikami kontroli, pismem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] IZ RPO wezwała ją do zwrotu otrzymanego dofinansowania w ramach projektu w wysokości 651.598,67 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków do dnia dokonania ich zwrotu.

5. W związku z niedokonaniem zwrotu udzielonego dofinansowania, IZ RPO uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dofinansowania wynikającego z umowy o dofinansowanie nr [...] pt. "Stworzenie ekskluzywnego minihotelu typu "Bed & Breakfast" w [...]", realizowanego przez spółkę H Sp. z o.o., o czym strona powiadomiona została pismem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r.

6. Pismem z dnia [...] września 2016 r., doręczonym stronie w dniu 20 września 2016 r., IZ RPO poinformowała ją o nowym terminie załatwienia sprawy zwrotu dofinansowania oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także możliwości dokonania przeglądu akt sprawy i składania oświadczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji.

7. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2016 r. Zarząd Województwa, działając jako IZ RPO, powołując się na przepisy art. 41 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 486), art. 207 ust. 1 pkt 1 oraz 2 oraz ust. 8 i 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., Nr 885, ze zm.) określił spółce H Sp. z o.o. kwotę dofinansowania do zwrotu w wysokości:

1) 398.430,00 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] lutego 2012 r. do dnia dokonania zwrotu;

2). 98.250,00 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] maja 2012 r. do dnia dokonania zwrotu;

3). 67.524,68 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] września 2012 r. do dnia dokonania zwrotu;

4). 4.214,62 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] grudnia 2012 r. do dnia dokonania zwrotu;

5). 33.153,89 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia dokonania zwrotu;

6). 13.758,27 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] września 2013 r. do dnia dokonania zwrotu;

7). 15.273,67 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] lutego 2014 r. do dnia dokonania zwrotu;

8). 2.823,63 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] czerwca 2014 r. do dnia dokonania zwrotu;

9). 16.086,06 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] lutego 2015 r. do dnia dokonania zwrotu;

10). 2.083,85 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] września 2015 r. do dnia dokonania zwrotu i wskazał, że strona zobowiązana jest dokonać zwrotu otrzymanego dofinansowania w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji na wskazany rachunek bankowy.

8. W uzasadnieniu IZ RPO wskazała na wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2016 r. w toku której ustalono, że strona nie dokonała montażu kolektorów słonecznych, nie zakończyła prac wykończeniowych wewnątrz budynku, ani nie podjęła prac mających na celu zagospodarowanie terenu przyległego do hotelu. Brak realizacji całości zakresu rzeczowego inwestycji spowodował nieosiągnięcie przez stronę celu projektu, tj. wzbogacenia oferty o usługi hotelarskie na bardzo wysokim poziomie, co stanowi naruszenie zapisów § 2 ust. 2 oraz § 3 umowy o dofinansowanie zmienionej aneksami, w którym strona zobowiązała się do realizacji projektu we wskazanym okresie, zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie oraz w oparciu o harmonogram rzeczowo - finansowy.

W kontekście tych ustaleń IZ wskazała na regulacje art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 8 i 9 oraz art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych jak też art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.06.210.25) i wynikający z nich obowiązek IZ weryfikacji wszelkich wydatków dotyczących realizowanych przez beneficjentów projektów, a tym samym do wyciągania konsekwencji w stosunku do podmiotów, które uchybiają stosowaniu prawa wspólnotowego i krajowego. Wskazała, że stosownie do art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, za nieprawidłowość należy uważać jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Wskazała, iż zgodnie z § 2 ust. 2 umowy z dnia [...] listopada 2011r. o dofinansowanie projektu nr [...] zmienionej aneksami: nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. spółka jako beneficjent zobowiązała się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem oraz w oparciu harmonogram rzeczowo - finansowy uzgodniony z IZ RPO przed podpisaniem umowy. Także w przypadku dokonania zmian w projekcie na podstawie § 16 niniejszej umowy, beneficjent zobowiązał się do jego realizacji zgodnie ze zaktualizowanym wnioskiem oraz harmonogramem rzeczowo - finansowym.

Na podstawie § 3 umowy, zmienionej aneksami, ustalono, że rozpoczęcie realizacji projektu nastąpić miało 1 kwietnia 2011 r. zaś zakończenie rzeczowe i finansowe do 30 czerwca 2015 r. IZ podkreśliła, że w myśl art. 30 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2016 r., poz. 383) podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą, określająca warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane. Strona w dniu [...] listopada 2011 r. podpisała umowę o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "Stworzenie ekskluzywnego minihotelu typu "Bed & Breakfast" w [...]". Natomiast § 2 ust. 2 zobowiązał stronę do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem oraz w oparciu o wskazany harmonogram. W § 18 umowy o dofinansowanie zawarty został zbiór przepisów prawa polskiego i wspólnotowego, procedur oraz wytycznych, do których stosowania zobowiązuje się strona podpisująca niniejszy dokument. Strona podpisując umowę o dofinansowanie otrzymuje prawo do dofinansowania w określonej wysokości, w ramach którego zobowiązuje się do realizacji założonego we wniosku o dofinansowanie projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa jak i procedurami wskazanymi w umowie o dofinansowanie w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie celu projektu, w tym wskaźników produktu oraz rezultatu.

Zgodnie z § 3 umowy spółka H zobowiązała się do zrealizowania rzeczowego oraz finansowego zakresu projektu do dnia 30 czerwca 2012 r. Termin ten kolejnymi aneksami przesuwany był na dzień 31 marca 2013 r. ( aneks do nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.), na dzień 31 grudnia 2013 r. ( aneks nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r.), na dzień 31 sierpnia 2014 r.( aneks nr [...] z dnia [...] maja 2014 r.) i ostatecznie na dzień 30 czerwca 2015 r. zgodnie z aneksem do umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Oznacza to, że strona przesunęła pierwotny termin zakończenia projektu aż o 3 lata. Zgodnie z opisem przedstawionym we wniosku o dofinansowanie projektu, stanowiącym zgodnie z § 20 ust. 3 pkt 1 załącznik do umowy o dofinansowanie, w ramach projektu spółka zaplanowała do realizacji zadania obejmujące: zakup willi położonej w [...], adaptację tego budynku i przyległego terenu na mini hotel typu "Bed&Breakfast", położenie instalacji elektryczne i c.o., przełożenie nawierzchni dachu, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej, adaptację piwnicy, strychu oraz dwóch pięter wraz ze wzmocnieniem izolacji, utworzenie 3 apartamentów z dodatkową sypialnią, 1 apartamentu z dwiema sypialniami, trzech oddzielnych pokoi oraz dwóch pomieszczeń wspólnych dla gości (sali jadalnej i pokoju dziennego), pomieszczenia na biuro i pomieszczenia socjalnego, wyposażenie pokoi w antyczne meble, zestaw do odbioru telewizji satelitarnej, zestaw grający, DVD itp., wyłożenie łazienek marmurem, zainstalowanie systemu otwierania drzwi za pomocą kart magnetycznych, system kamer wraz z nagrywarką, oświetlony parking wraz z drogą dojazdową niewielki plac zabaw, zakup kolektorów słonecznych i wymienników ciepła.

W wyniku wykonania powyższych prac oraz zakupu stosownego wyposażenia strona zobowiązała się we wniosku o dofinansowanie do uruchomienia hotelu. Jako cel szczegółowy we wniosku o dofinansowanie w pozycji C 2.2 strona wskazał utworzenie luksusowego hotelu typu boutique, a także stworzenie dwóch nowych miejsc pracy i wzrost przychodów firmy. Zatem strona do dnia zakończenia projektu tj. 30 czerwca 2015 r. powinna zakończyć adaptację budynku i przyległego teren na potrzeby utworzenia hotelu oraz rozpocząć działalność w tym zakresie.

Pismem z [...] lutego 2016 r. spółka poinformowała, iż inwestycja jest ukończona w 80 % i brakuje wykończenia łazienek, kotłowni oraz kuchni, jak też nie zostały podjęte prace mające na celu zagospodarowanie terenu przy hotelu. W dniu [...] marca 2016 r. IZ RPO przeprowadziła wizytę monitorującą na miejscu realizacji projektu. Zgodnie z podpisanym przez stronę protokołem oględzin z dnia [...] marca 2016 r. w budynku wykonana została: instalacja c.o, instalacja elektryczna, instalacja sanitarna; otynkowanie ścian, stolarka okienna. Protokół wskazuje na braki w projekcie: brak zainstalowania białego montażu w łazienkach, brak wyposażenia w całości budynku, w tym mebli oraz sprzętów; brak zamontowania kolektorów słonecznych; brak zagospodarowania terenu przyległego do budynku; brak grzejników i wylewki w części pomieszczeń.

Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny, IZ RPO stwierdziła, że cel projektu jakim było stworzenie ekskluzywnego minihotelu typu "Bed & Breakfast" nie został osiągnięty bowiem nie dokonano zakupu stosownego wyposażenia hotelu i rozpoczęcia działalności w obszarze ujętym we wniosku o dofinansowanie. Zatem wydatkowane w ramach projektu dofinansowanie przekazane stronie przez nie przyczyniło się do zrealizowania jego celu, co w konsekwencji stanowi naruszenie przez nią zapisów art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Ponadto zgodnie z pkt 2 wskazanego artykułu, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Zgodnie z art. 184 ust. 1 ustawy, wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. IZ RPO podkreśliła, że strona, zawierając umowę o dofinansowanie projektu, przyjęła na siebie obowiązki wynikające wprost z zapisów umowy, które stanowią element szeroko pojętej procedury wdrażania, do której odnosi się art. 184 ustawy o finansach publicznych. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 ustawy należy w związku z tym rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Jednym z istotnych elementów składających się na procedury, których przestrzeganie jest ważne w kontekście możliwości finansowania wydatków z funduszy strukturalnych, jest postępowanie zgodne z procedurami przewidzianymi umową o dofinansowanie. Wobec tego strona poprzez brak realizacji celu projektu w terminie określonym w umowie o dofinansowanie, zmienionej aneksami, nie wypełniła jej zapisów tj. § 2 ust. 2, § 3 przytoczonych w niniejszej decyzji, a w konsekwencji naruszyła zapisy art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, co wiąże się z koniecznością zwrotu całości otrzymanego dofinansowania. IZ stwierdziła też brak możliwości jedynie częściowego dochodzenia zwrotu przekazanego dofinansowania ponieważ strona jednoznacznie określiła we wniosku cele tego projektu, które miały być wartością dodaną województwa, poprzez zakup nowych środków trwałych, powstanie nowych usług oraz miejsc pracy. W związku z niespełnieniem tych warunków, całość środków przekazanych stronie podlega zwrotowi wraz z należnymi odsetkami.

Wobec stwierdzenia naruszenia przez spółkę zapisów art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, zdaniem IZ, zaistniała konieczność zwrotu całości otrzymanego przez stronę dofinansowania wraz z należnymi odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych.

9. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy spółka, działając za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła błędne orzeczenie o określeniu kwot dofinansowania podlegających zwrotowi ze względu na nieuzwględnienie, że prace związane z realizacją projektu zostały zaprzestane z przyczyn, za które nie ponosi odpowiedzialności i tym samym nie miała na nie wpływu.

W uzasadnieniu wniosku spółka wywodziła, że informowała o zaprzestaniu wykonywania prac z przyczyn leżących stronie Województwa. Zgodnie z umową o dofinansowanie spółka składała wnioski o płatność pośrednią w celu uzyskania zaliczki lub refundacji części albo całości kwot poniesionych wydatków kwalifikowanych. Po zatwierdzeniu wniosku o płatność miała następować wypłata na jej rzecz jako beneficjenta umowy. Pomimo, że Województwo nie zgłaszało żadnych uwag do składanych wniosków o płatność pośrednią wypłaty były dokonywane z takim opóźnieniem, że spółka nie miała środków na wykonywanie prac zgodnie z harmonogramem. Deklarowała, że po uregulowaniu przez Województwo wszystkich brakujących wypłat z tytułu płatności pośrednich przystąpi do dalszych prac.

Ponadto spółka poddała w wątpliwość prawidłowość wydania przedmiotowej decyzji, gdyż w jej ocenie w pierwszej kolejności winna być wydana decyzja w sprawie zwrotu dofinansowania co do zasady, a dopiero po tym, jak przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna, zasadne byłoby wydanie kolejnej decyzji w sprawie określenia kwoty dofinansowania do zwrotu.

10. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2017 roku Zarząd Województwa, działając jako IZ RPO, powołując się dodatkowo na przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] października 2016 r. dokonując analogicznych ustaleń i wywodów jak w decyzji zaskarżonej.

Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych we wniosku skarżącej IZ stwierdziła, że zapisy art. 207 ustawy o finansach publicznych wprost nie przewidują oceny zwrotu dofinansowania w kontekście sposobu rozliczania projektu. Wskazała, że strona w ramach dofinansowanego projektu złożyła 14 wniosków o płatność, w ramach których zawnioskowała o wypłatę dofinansowania w łącznej wysokości 653.965,45 zł. Podkreśliła, iż 91,99% tej kwoty wypłaciła stronie w ramach 5 pierwszych wniosków o płatność w następujący sposób:

- wniosek [...] złożony w dniu 21 grudnia 2011 r. (wnioskowana kwota 398.430,00zł), skorygowany wnioskiem o płatność złożonym w dniu 12 stycznia 2012 r. po uwagach przekazanych przez pracownika IZ RPO w dniu 10 stycznia 2012 r. Ponadto do dnia 26 stycznia 2012 r. weryfikacja wniosku była wstrzymana z uwagi na rozpoczętą przez stronę procedurę aneksowania umowy o dofinansowanie - data zatwierdzenia wniosku o płatność [...] luty 2012 r., data wypłaty [...] luty 2012 r.;

- wniosek [...] złożony w dniu 16 marca 2012 r. (wnioskowana kwota 98.250,00 zł) - data zatwierdzenia wniosku o płatność [...] kwietnia 2012 r., data wypłaty [...] maja 2012 r.;

- pismem z dnia 27 czerwca 2012 r. IZ RPO wezwała stronę do złożenia kolejnego wniosku o płatność w związku z przekroczonym terminem jego przesłania (13 czerwca 2012r.);

- wniosek [...] złożony w dniu 9 lipca 2012 r.( wnioskowana kwota 67.524,68 zł) skorygowany wnioskiem o płatność złożonym w dniu 26 lipca 2012 r. po uwagach przekazanych przez pracownika IZ RPO w dniu 19 oraz 20 lipca 2012 r. Ponadto do dnia 10 sierpnia 2012 r. weryfikacja ww. wniosku była wstrzymana z uwagi na rozpoczętą przez stronę procedurę aneksowania umowy o dofinansowanie - data zatwierdzenia wniosku o płatność [...] sierpnia 2012 r., data wypłaty [...] września 2012 r.;

- wniosek [...] złożony w dniu 11 października 2012 r. (wnioskowana kwota 4.214,62 zł), pismem z dnia [...] listopada 2012r. strona została poinformowana błędach oraz uchybieniach znajdujących się w złożonym wniosku o płatność. Skorygowany wniosek o płatność został złożonym w dniu 13 listopada 2012 r. uzupełniony wnioskiem w dniu 7 grudnia 2012 r. - data zatwierdzenia wniosku o płatność [...] grudnia 2012 r., data wypłaty [...] grudnia 2012 r.

- pismem z dnia [...] stycznia 2013r. IZ RPO wezwała stronę do złożenia kolejnego wniosku o płatność w związku z przekroczonym terminem jego przesłania (2 stycznia 2013 r.);

- wniosek [...] pierwotnie złożony w dniu 31 stycznia 2013 r. bez wymaganych załączników. Zgodnie z notatką służbową z dnia [...] lutego 2013 r. pracownik strony (wskazany we wniosku o płatność jako osoba do kontaktu) został poinformowany o braku załączonej dokumentacji do ww. wniosku o płatność oraz konieczności jej uzupełnienia. Do czasu złożenia korekty wniosku o płatność wraz z brakującymi dokumentami weryfikacja została wstrzymana. W dniu 9 maja 2013 r. strona złożyła korektę wniosku o płatność wraz z brakującą dokumentacją. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. strona została poinformowana o błędach oraz uchybieniach w złożonym wniosku o płatność. Skorygowany wniosek o płatność został złożony 21 czerwca 2013 r. i uzupełniony wnioskiem w dniu 4 lipca 2013 r. (wnioskowana kwota 33.153,89 zł), - data zatwierdzenia wniosku o płatność [...] lipca 2013 r., data wypłaty [...] lipca 2013 r.

W ocenie IZ, dokonana analiza wskazanych wniosków pozwala stwierdzić, że wypłata dofinansowania następowała średnio po 65,2 dniach po dacie złożenia pierwotnej wersji wniosku o płatność. Różnice pomiędzy datą zatwierdzenia wniosków o płatność, a datą przelewu wnioskowanego dofinansowania wynoszące średnio 11,8 dnia wynikały z Terminarza płatności środków europejskich, sporządzonego przez Bank Gospodarstwa Krajowego. Zgodnie z tym Terminarzem przelewy środków były dokonywane zbiorczo 4 razy w miesiącu dla zleceń złożonych do banku w danym przedziale czasowym od 4 do nawet 9 dni przez dokonaniem płatności na rzecz Beneficjenta Programu, Instytucja Zarządzająca RPO zatem nie miała wpływu na datę dokonania płatności, a jedynie na datę zatwierdzenia wniosku o płatność oraz przekazania zlecenia płatności do Bank Gospodarstwa Krajowego. Zatem średni czas takiego zatwierdzenia wniosku o płatność przez Instytucję Zarządzającą RPO w ramach ww. przypadków wynosił średnio 53,4 dnia. Co istotne jedynie drugi wniosek o płatność nie wymagał złożenia korekty, a jego zatwierdzenia nastąpiło po 35 dniach od daty jego wpływu.

Mając na uwadze przedstawiony powyżej stan faktyczny IZ RPO za bezzasadne uznała twierdzenia strony jakoby nie zgłaszała żadnych uwag do składanych przez spółkę wniosków o płatność. Co więcej 91,99% wnioskowanego przez stronę dofinansowania w ramach złożonych wniosków o płatność zostało wypłacone do dnia [...] lipca 2013 r., a więc niemal 2 lata przed datą zakończenia projektu, co czyni niezrozumiałym sformułowany przez stronę zarzut. IZ RPO podkreślił, że kolejne wnioski o płatność w ramach projektu nie były składane przez stronę w wyznaczonych terminach, co powodowało konieczność wzywania jej do ich złożenia ( pisma oraz notatki służbowe z dnia [...] sierpnia 2013r., [...] listopada 2013r., [...] stycznia 2014r., [...] marca 2014r., [...] czerwca 2014r., [...] sierpnia,. 2014r., [...] października 2014r., [...] października 2014r., [...] kwietnia 2015r., [...] czerwca 2015 r., [...] września 2015 r., [...] października 2015 r., [...] listopada 2015 r., [...] stycznia 2016 r.).

Odnosząc się do deklaracji strony, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że "po uregulowaniu przez Województwo wszystkich brakujących wypłat z tytułu płatności pośrednich spółka przystąpi do dalszych prac", IZ podkreśliła, że zatwierdziła oraz wypłaciła dofinansowanie w ramach wniosków o płatność od [...] do [...] na łączną kwotę 651.598,67 zł. Natomiast spółka w ramach wniosku o płatność pośrednią nr [...] oraz wniosku o płatność końcową [...] zawnioskowała o wypłatę dofinansowania dotyczącego poniesionych wydatków w łącznej kwocie 2.366,78 zł. Wnioski te nie zostały zatwierdzone z uwagi na występujące w nich błędy jak i informacje wskazane w formularzu wniosku o płatność końcową za okres od 1 czerwca do 30 września 2015 r., z których wynika, że projekt nie został zakończony. Strona wskazała w punkcie 15.1. "Opis wykonanego zakresu rzeczowego w okresie objętym bieżącym wnioskiem o płatność", że "trwają prace mające na celu wykończenie piwnicy, klatki schodowej, korytarza". Ponadto w punkcie 16.1. "Wskaźniki Produktu" strona nie wykazała osiągnięcia założonych wskaźników, a w punkcie 17 "Postęp rzeczowo-finansowy" strona oświadczyła, że są nadal realizowane zadania/cele założone w umowie o dofinansowanie: przebudowa dachu oraz adaptacja i wyposażenie strychu; adaptacja i wyposażenie parteru, pierwszego i drugiego piętra; modernizacja i wyposażenie piwnicy oraz adaptacja korytarzy i klatki schodowej; infrastruktura wodna, media, systemy bezpieczeństwa i systemy techniczne. Jednocześnie w tym punkcie wniosku o płatność końcową spółka oświadczyła, że nawet nie została rozpoczęta realizacja następujących zadań/celów: zagospodarowanie terenu przy hotelu; zakup kolektorów słonecznych i wymienników ciepła.

IZ stwierdziła, że mając na uwadze powyższe nie mogła dokonać wypłaty środków na podstawie tych wniosków o płatność zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie. Jednocześnie podkreśliła, że kwota niewypłacona stronie w ramach dwóch ostatnich wniosków o płatność stanowi jedynie 0,36 % całości kwoty dofinansowania wnioskowanego przez stronę w ramach wszystkich złożonych w trakcie realizacji projektu wniosków o płatność. W tych okolicznościach, zdaniem IZ RPO, zarzuty strony okazały się bezpodstawne.

Odnosząc się zaś do stwierdzenia spółki, że "w pierwszej kolejności winna być wydana decyzja w sprawie zwrotu dofinansowania co do zasady, a dopiero po tym, jak przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna zasadne byłoby wydanie kolejnej decyzji w sprawie określenia kwoty dofinansowania do zwrotu" IZ stwierdziła brak podstaw prawnych dla takiego stanowiska , gdyż zapisy art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych jednoznacznie wskazują tok postępowania w przypadku wykrycia nieprawidłowości w ramach projektu dofinansowanego z funduszy europejskich. Jednocześnie wskazała na uchwałę 7 sędziów NSA w sprawie o sygn. akt II GPS 2/14 stwierdzającą, że ustalenie i nałożenie korekt finansowych, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.

II. W skardze H sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2016 r. oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła ( I ) :

1). naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 7, 8, 76 oraz art. 77 Kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegające na ustaleniu, że skarżąca wydatkowała środki niezgodnie z przeznaczeniem, co nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, jak również ustalenie, że brak zakończenia projektu w terminie spowodował powstanie szkody podczas, gdy na tą okoliczność organ nie powołał żadnych dowodów w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym błędnie ustalił, że zachodzą okoliczności wskazane w art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych;

2). naruszenie art. 7, 8, 76 oraz art. 77 Kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegające na ustaleniu, że skarżąca wykorzystała wypłaconą dotację z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych wyłącznie na tej podstawie, że nie ukończyła projektu w terminie i na tej podstawie jest obowiązana do zwrotu całej dotacji, podczas gdy organ zaniechał analizy w jakim stopniu projekt został wykonany, przyczyn braku zakończenia projektu w terminie oraz możliwości jego ukończenia w przyszłości co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych;

3). naruszenie art. 7 i 77 Kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i zaniechanie przez organ przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia czy wypłata środków finansowych średnio 65,2 dni po dacie złożenia pierwotnej wersji wniosku o płatność była przyczyną nieterminowego wykonywania prac przez skarżącą jak również błędna ocena, że odmowa wypłaty dofinansowania w kwocie 0,36 % nie miała żadnego wpływu na wykonanie projektu pomimo, że skarżącą podawała okoliczność przeciwną, a tym samym organ pominął przy wydawaniu rozstrzygnięcia, że nie istnieje związek przyczynowy między powstaniem szkody a działaniem skarżącej zatem brak jest podstaw do żądania zwrotu wypłaconej dotacji;

4). naruszenie art. 7 i 77 Kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego gdyż organ domaga się zwrotu dofinansowania z uwagi na wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem oraz z uwagi na wykorzystanie środków z naruszeniem procedur określonych w art. 184 ustawy o finansach publicznych przy czym nie podaje, w jakiej części środki finansowe zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, a w jakiej części środki zostały wykorzystane z naruszeniem stosowych procedur, co uniemożliwia merytoryczną weryfikację zaskarżonej decyzji;

5). naruszenie art. 10 Kpa poprzez niepoinformowanie strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

6). naruszenie prawa procesowego tj. art. 138 § 1 Kpa pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa poprzez utrzymanie w mocy "postanowienia" organu I instancji.

Zarzuciła też naruszenie przepisu prawa materialnego ( II ) , a mianowicie:

1). naruszenie art. 207 ust. 1, ust. 8, ust. 9 ustawy o finansach publicznych poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i ustalenie, że skarżąca wykorzystała środki finansowe niezgodnie z przeznaczeniem i z naruszeniem procedur, co jest następstwem błędnego ustalenia stanu faktycznego i błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego orzeczenia o zwrocie dofinansowania udzielonego skarżącej;

2). naruszenie art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez wezwanie o zwrot całości dofinansowania bowiem zgodnie z w/w artykułem zwrotowi podlegają jedynie środki, które zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub które zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, zatem organ nie może żądać zwrotu środków, które zostały wykorzystane zgodnie z projektem tylko z na tej podstawie, że projekt nie został ukończony w terminie, w szczególności, że skarżąca wyjaśniała, iż opóźnienia były następstwem opóźnień w wypłacie środków jak również część dofinansowania w ogólnie nie została jej wypłacona; wszystkie środki wypłacone przez organ zostały wykorzystane przy realizacji projektu, co więcej wszystkie wydatki zostały sprawdzone i zaakceptowanie przez organ, zatem skoro wszystkie wypłacone środki zostały wykorzystane zgodnie z projektem brak jest podstaw do żądania ich zwrotu,

3). naruszenie art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie powstała szkoda, podczas gdy opóźnienia w projekcie powstały z przyczyn od skarżącej niezależnych oraz pomimo przekroczenia rzeczowego oraz finansowego zakresu projektu skarżąca w dalszym ciągu jest gotowa projekt wykonać, zatem cel projektu, jakim jest wzbogacenie oferty o usługi hotelarskie na bardzo wysokim poziomie zostanie osiągnięty w szczególności, że strony kilkakrotnie przesuwały pierwotny termin zakończenia projektu co świadczy o tym że zwłoka w zakończeniu projektu nie świadczy automatycznie o szkodzie, gdyż w przeciwnym razie organ nie wyrażałby zgody na wydłużanie czasu trwania projektu.

W motywach skargi strona wywodziła, że w jej ocenie, organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, co skutkuje wadliwością zaskarżonej decyzji. Organ dokonał błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ wnosi o zwrot przyznanej kwoty dotacji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych tj. ze względu na wydatkowanie środków finansowych wypłaconych w ramach dofinansowania na cele inne niż związane z realizacją inwestycji. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca wydatkowała środki finansowe wypłacone jej w ramach dofinansowania na cele inne niż związane z realizacją projektu. Zgodnie z wyrokiem WSA we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wr 874/14 wykorzystaniem środków niezgodnie z przeznaczeniem jest zapłata za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki przyznano, czyli sfinansowane zadania spoza zakresu rzeczowego projektu, na który przekazano środki, wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nie przyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, których nie można uznać za kwalifikowane. Zatem organ nie mógł na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych żądać zwrotu wypłaconych środków w sytuacji gdy całość tych środków została wykorzystana na realizację projektu.

W ocenie skarżącej nie zachodzi również podstawa żądania zwrotu wypłaconego dofinansowania z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, gdyż w niniejszej sprawie nie powstała szkoda w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady z dnia 11 lipca 2006 r. Nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Samo bowiem przekroczenie terminu realizacji projektu nie może być automatycznie utożsamiane z powstaniem szkody. Organ winien na podstawie dowodów jakimi są w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny wykazać, że powstała szkoda. W ocenie skarżącej stwierdzenie, że projekt miał być "wartością dodaną województwa, poprzez zakup nowych środków trwałych, powstanie nowych usług oraz miejsc pracy" jest niewystarczające do uznania, że brak ukończenia projektu w terminie spowodował szkodę. Organ w uzasadnieniu winien udowodnić powstanie szkody gdyż od jej zaistnienia zależy obowiązek zwrotu dofinansowania. Również od rozmiaru szkody zależy wysokość środków pieniężnych podlegających zwrotowi. Organ winien najpierw ustalić czy powstała szkoda i jeśli tak to w jakiej wysokości. Nie jest wystarczające stwierdzenie, że brak terminowego zakończenia projektu automatycznie oznacza, że powinien nastąpić zwrot dotacji w pełnej wysokości. W ocenie skarżących, to nie brak terminowego zakończenia projektu winien każdorazowo przesądzać o obowiązku zwrotu całego dofinansowania, ale kwota podlegająca zwrotowi winna być każdorazowo ustalana w oparciu o rozmiar przeprowadzonych prac, okoliczności z powodu których projekt nie został ukończony w terminie oraz oczywiście stopnia przyczynienia się wykonawcy projektu do braku terminowego zakończenia projektu. Przemawia za tym również okoliczność, że instytucja zarządzająca RPO kilkakrotnie wyrażała zgodę na przesunięcie terminu zakończenia projektu, co świadczy o tym, iż szkodą nie jest nieterminowe zakończenie projektu, ale brak jego zakończenia w ogóle. Natomiast z akt sprawy wynika, że skarżąca nie odstąpiła od wykonania projektu, a opóźnienia w wykonaniu były następstwem okoliczności, za które skarżąca nie ponosi odpowiedzialności. Skarżąca wyjaśniła, że wypłaty były dokonywane z opóźnieniem przez co nie miała środków na wykonywanie prac zgodnie z harmonogramem. Organ nie zbadał tej okoliczności, a jedynie stwierdził, że większość środków została wypłacona niespełna 2 lata przed zakończeniem projektu. Trudno zatem uznać, aby sprawa została w dostatecznym stopniu w tym zakresie wyjaśniona. Przez opóźnienia w wypłacie środków skarżąca miała problemy z terminowym wypłacaniem wynagrodzeń na rzecz wykonawców, ponadto skarżąca musiała z własnych środków finansować projekt gdyż organ dopuszczał się znacznych opóźnień w wypłatach. Skarżąca nie zgadza się z twierdzeniami organu jakoby nie wystąpiły po jego stronie opóźnienia w wypłatach, które mogłyby w jakikolwiek sposób wpłynąć na realizację projektu. Podkreślenia wymaga, że w tym zakresie organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, pomimo że skarżąca podnosiła tą okoliczność.

Jako przykład w opóźnieniach strona skarżąca wskazywała wniosek o dofinansowanie za okres od 1 stycznia 2011 r. do 15 maja 2011 r., został złożony w siedzibie organu dnia 9 czerwca 2011 r. Pierwsza odpowiedź na wniosek z organu została doręczona skarżącej dopiero w sierpniu 2012 r. Skarżąca odpowiedziała na pismo [...] września 2012 r. i otrzymała następną odpowiedź dnia 25 września 2012 r. Dofinansowanie zostało wypłacone [...] października 2012 r. tj. 16 miesięcy po złożeniu wniosku o wypłatę dofinansowania. Na marginesie wskazać należy, że projekt realizowany równocześnie w [...] był wyjątkowo źle przez organ realizowany i opóźnienia w wypłatach dofinansowania doprowadziły do opóźnień w realizacji obu projektów. Na dowód powyższego, skarżąca załącza zestawienie obrazujące opóźnienia w wypłatach świadczeń w realizacji obu projektów.

Odnosząc się do wskazania przez organ dwóch podstaw prawnych żądania zwrotu dofinansowania zarzucała, że nie wyjaśnił on jaka kwota podlega zwrotowi z tytułu wydatkowania środków niezgodnie z przeznaczeniem, a jaka z tytułu wydatkowania środków niezgodnie z procedurami. Tym samym uzasadnienie decyzji jest nieczytelnie i uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie na jakiej podstawie organ domaga się zwrotu dofinansowania. Powyższe naruszenia prawa procesowego miały wpływ na wynik sprawy gdyż organ ustalił, że zaistniały przesłanki od których ustawa o finansach publicznych uzależnia zwrot środków wypłaconych w ramach dofinansowania pomimo, że przesłanki z art. 207 ustawy o finansach publicznych nie zostały spełnione. Niezwykle istotne jest naruszenie art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie powstała szkoda. To właśnie powstanie szkody determinuje obowiązek zwrotu dofinansowania. Zatem przy ustalaniu tak istotnej dla sprawy okoliczności niedopuszczalne jest odwołanie się do bliżej niesprecyzowanego uszczerbku w budżecie Unii Europejskiej.

Do skargi nie dołączono deklarowanego w niej zestawienia.

III. W odpowiedzi na skargę IZ podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

IV.1. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kompetencja ta oznacza, że sąd administracyjny kierując się kryterium legalności, dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu ( np. decyzji) oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy według ich stanu w dniu wydania zaskarżonego aktu ( art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej jako: Ppsa ). Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Powyższe oznacza, że sądadministracyjny bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

2. Przedmiotem skargi pozostawała decyzja Zarządu Województwa, działającego jako IZ RPO, z dnia z dnia [...] lutego 2017 r., orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji własnej tego organu z dnia [...] października 2016 r., zobowiązującej skarżącą spółkę do zwrotu całości dofinansowania przyznanego jej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007-2013 w kwocie łącznej 651 598,67 zł wraz z odsetkami.

Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej skargą decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekający w sprawie w zakresie ustalenia jej stanu faktycznego oraz przyporządkowania go regulacjom prawnym nie naruszył przepisów postępowania czy materialnoprawnych w stopniu o jakim mowa w art. 145 § 1 ppsa tj. mogącym mieć lub mającym wpływ na wynik sprawy administracyjnej ( treść decyzji ). Motywy rozstrzygnięcia znalazły wyraz w uzasadnieniach decyzji organu, sporządzonych w sposób poddający się ocenie sądowej.

3. Stan prawny istotny z punktu widzenia kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, art. 41 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie województwa, art. 184, 207 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 8 i 9 pkt 1, ust. 12a pkt 1 w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych, art. 2 pkt 7 i art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE L 2006 r. nr 210, poz. 25 z późn. zm.) w zw. z art. 152 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.UE L 347/320 z dnia 20 grudnia 2013 r.). Jakkolwiek bowiem rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 zostało od 1 stycznia 2014 r. uchylone przez art. 153 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r., to z mocy art. 152 ust. 1 stanowiącego przepis przejściowy, rozporządzenie nr 1303/2013 nie ma wpływu na kontynuację albo modyfikację, w tym całkowite lub częściowe anulowanie pomocy zatwierdzonej przez Komisję na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 lub wszelkich innych przepisów prawa mających zastosowanie do tej pomocy na dzień 31 grudnia 2013 r. Rozporządzenie to, a także inne przepisy prawa mające zastosowanie, stosowane są nadal po 31 grudnia 2013 r. do tej pomocy lub do danych operacji aż do ich zamknięcia.

4. Zasadniczy spór w niniejszej sprawie koncentrował się zarówno wokół kwestii prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych i niewyjaśnienia, zdaniem skarżącej, w sposób wszechstronny wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności związanych z przyczynami dla których projekt objęty umową o dofinansowanie nie został zrealizowany w terminie jak też niezaistnienia w sprawie przesłanek z art. 207 ust. 1 pkt 1 czy też pkt 2 ustawy o finansach publicznych do orzeczenia o zwrocie kwoty dofinansowania podlegającej zwrotowi oraz naruszenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez uznanie, że w sprawie zaistniała szkoda w sytuacji, gdy doszło jedynie do niezawinionego przez skarżącą przesunięcia terminu realizacji projektu.

5. Mając na uwadze wskazane kwestie w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 70 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych. Stosownie zaś do art. 98 ust. 2 (akapit 1) powołanego rozporządzenia, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Pojęcie "nieprawidłowości" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 7 powołanego wyżej rozporządzenia unijnego jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Definicja ta odpowiada pojęciu "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r., poz.312 str. 1), a według art. 4 ust. 1 tego aktu każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści m.in. poprzez zobowiązanie do zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych. W myśl art. 2 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z zastrzeżeniem stosowanego prawa wspólnotowego, procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu Państw Członkowskich, przy czym w myśl art. 2 ust. 1 kontrole administracyjne, środki i kary wprowadza się w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla zapewnienia właściwego stosowania prawa wspólnotowego. Muszą one być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Wspólnot.

W świetle całokształtu powołanych przepisów nie powinno ulegać kwestii, że przepis art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych - określający przesłanki zwrotu przez beneficjenta określonych nim środków - konstytuuje, na zasadzie przewidzianej art. 2 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95, krajową instytucję prawną odzyskiwania środków nienależnie wypłaconych dla wypełnienia przez państwo członkowskie obowiązku z art. 4 ust. 1 tego aktu jak i z art. 70 ust.1 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Oznacza to, że przesłanki zwrotu przez beneficjenta środków - przewidziane w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, należy interpretować z uwzględnieniem treści art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Zatem fakt wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych może stanowić przesłankę zwrotu środków w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 1 tej ustawy jeżeli naruszenie tych procedur stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Podobnie też wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem ( art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy ) może stanowić przesłankę zwrotu tych środków jeżeli wykorzystanie takie stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. W konsekwencji - w świetle przytoczonej wyżej definicji nieprawidłowości - stwierdzenie zaistnienia przesłanki z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy wymaga ustalenia, że naruszenie określonych tym przepisem procedur wynikało z działania lub zaniechania beneficjenta, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym EU w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Analogicznie też stwierdzenie przesłanki z pkt 2 ust. 1 art. 207 ustawy o finansach publicznych wymaga ustalenia ,że wykorzystanie środków niezgodnie przeznaczeniem wynikało z działania lub zaniechania beneficjenta, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym EU w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

W wyroku z dnia 21 kwietnia 2017 r. w sprawie II GSK 2073/15 ( baza orzeczeń nsa.gov.pl ) NSA odwołując się do treści art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 definiującego pojęcie "nieprawidłowości" wskazał, że naruszenie prawa unijnego lub krajowego skutkujące szkodą dla budżetu UE wiąże się z wydatkową stroną tego budżetu, a mianowicie ze sfinansowaniem lub ryzykiem sfinansowania nieuzasadnionego wydatku. W sytuacji więc, gdy z punktu widzenia przywołanego przepisu istota nieprawidłowości, o której w nim mowa, wiąże się z bezprawnym działaniem lub zaniechaniem skutkującym naruszeniem norm prawa unijnego lub krajowego, to za oczywiste uznać należy, że obowiązkiem organu krajowego jest (powinno być) skonfrontowanie wskazanego działania lub zaniechania z punktu widzenia jego zgodności z konkretnym wzorcem zachowania w celu ustalenia, czy doszło do jego naruszenia, a następnie, w razie ustalenia i potwierdzenia tego naruszenia, zastosowanie odpowiedniej normy konsekwencyjnej ( vide: wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1960/13- baza orzeczeń nsa.gov.pl). W związku z tym również, że na gruncie powołanego przepisu, prawodawca unijny używa pojęcia "działania lub zaniechania powodującego lub mogącego spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego", nie może budzić wątpliwość, że szkoda o której mowa w tym przepisie, nie musi być konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało ryzyko, czy też zagrożenie, że szkoda ta powstanie ( vide: wyrok NSA z 19 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 51/13 – baza orzeczeń.nsa.gov.pl). NSA podkreślił też, że z orzecznictwa europejskiego wynika, iż beneficjent pomocy finansowanej, z racji jej przyznania i zatwierdzenia, nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane, i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia określone warunki. Budżet unijny pokrywa bowiem jedynie wydatki zgodne z przepisami unijnymi ( np. wyrok SPI z 22 maja 2007 r., C-500/04; wyrok TS z 19 stycznia 2006 r., C-240/03).

6. Ustawa o finansach publicznych w art. 207 ust. 1 nie używa terminu "nieprawidłowość" lecz terminów takich jak "wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości" Zastosowanie takiego nazewnictwa nie zmienia faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 ustawy są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 2988/95, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, wobec czego pojęcia użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jak też art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 (vide: wyrok NSA z 18 maja 2017 r. w sprawie II GSK 4503/16 - baza orzeczeń nsa.gov.pl).

7. Ustawa o finansach publicznych ustanawia zasady wydatkowania środków publicznych, w tym środków z funduszy europejskich. W myśl jej art. 184 § 1 wydatki związane z realizacją programów i projektów ze wskazanych środków są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Stosownie zaś do art. 206 ustawy szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 5 ustawy zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Użyte w przepisie art. 184 pojęcie "innych obowiązujących procedur" należy interpretować zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, a zatem oznacza ono przepisy szczególne o charakterze powszechnie obowiązującym, tzn. przepisy Konstytucji RP, ustaw, rozporządzeń oraz akty prawa miejscowego, jak również przepisy rozporządzeń unijnych, regulujące wydatkowanie środków europejskich. Za "inne obowiązujące procedury" należy uznać np. przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych. W literaturze przedmiotu wskazuje się ponadto, że "innymi obowiązującymi procedurami" są również zasady wydatkowania środków publicznych uregulowane w art. 44 ust. 3 i 4 ustawy, tzn. zasada dokonywania wydatków w sposób celowy i oszczędny, w sposób umożliwiający terminową realizację zadań oraz w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Orzecznictwo sądowe wypracowało też pogląd, że innymi obowiązującymi procedurami" mogą być również procedury, których obowiązek stosowania nie wynika z norm powszechnie obowiązującego prawa, lecz z postanowień umowy o dofinansowanie lub z postanowień innych aktów, które wiążą beneficjenta na mocy postanowień umowy o dofinansowanie.

Sąd orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1546/12 ( vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl), że przez "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków europejskich", o których mowa w art. 184 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy, rozumieć należy również postanowienia umowy o dofinansowanie, naruszenie których aktualizuje obowiązek zwrotu przyznanych środków. Podobnie co do uznania umowy o dofinansowanie jako innej procedury obowiązującej przy wykorzystaniu środków europejskich wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2017 r. w sprawie II GSK 1364/15 ( vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

8. Zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem ( pkt 1 ); wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 (pkt 2 );. pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości( pkt 3 ) – podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji o zwrocie.

Beneficjenci mają zatem obowiązek zrealizować i rozliczyć swój projekt według zasad określonych w umowie o dofinansowanie.

Szczególny charakter umowy zawartej między właściwą instytucją zarządzającą a beneficjentem pomocy finansowej ze środków funduszy europejskich powoduje, że odpowiedzialność za wystąpienie okoliczności skutkujących obowiązkiem zwrotu środków opiera się na obiektywnych kryteriach niewypełnienia wszystkich warunków umowy. Nie ma znaczenia to, czy można beneficjentowi przypisać bezpośrednio winę z tytułu zaistniałych zdarzeń, czy przyczyny skutkujące obowiązkiem zwrotu były zależne od beneficjenta. W razie stwierdzenia wystąpienia przesłanek z art. 207 ustawy organ nie bada winy czy też zamiaru beneficjenta, jego dobrej bądź złej wiary. W ustawie o finansach publicznych nie przewidziano żadnych okoliczności – wystąpienia winy lub jej rodzaju czy też zakresu udziału podmiotów trzecich w powstaniu sytuacji prowadzących do zwrotu środków. Podkreślenia wymaga, że beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie projektu otrzymuje bezzwrotną pomoc pod warunkiem zrealizowania określonych w niej warunków. Zgodnie z art. 207 ustawy "sankcją" za ich niezachowanie jest zwrot środków pobranych nienależnie, wraz z odsetkami ( vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2015 r. w sprawie I SA/Ol 723/15 - baza orzeczeń.nsa.gov.pl).

Przepis art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych zawiera jednoznaczne unormowanie, że w przypadku wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystania ich z naruszeniem procedur lub pobrania ich nienależnie lub w nadmiernej wysokości organ jest zobowiązany do dochodzenia ich zwrotu wraz z odsetkami liczonymi w sposób wskazany w ustawie. Ustawodawca jednoznacznie wskazał, że beneficjent zwraca środki wykorzystane lub pobrane w sposób określony w pkt 1-3 ust. 1 art. 207 ustawy wraz z odsetkami. W konsekwencji tego obowiązku organy orzekające o zwrocie środków przeznaczonych na realizację projektu, nie są właściwe do oceny obowiązku ich zwrotu z punktu widzenia zasad właściwych dla Kodeksu cywilnego ( przyczyny, zawinienie). Mają stwierdzić fakt istnienia umowy i stosownych postanowień w niej zawartych jako faktów istotnych dla prawa publicznego i w zależności od dokonanych ustaleń są zobowiązane do zastosowania właściwych przepisów. Jak wskazano wyżej stosownie do unormowania art. 67 ustawy, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy Kpa oraz odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa.

9. W odniesieniu do umowy o dofinansowanie, to wskazać także należy, że dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu pomocy unijnej istotny jest fakt jej zawarcia oraz jej warunków. Natomiast rozwiązanie czy obowiązywanie umowy w dacie orzekania o zwrocie środków uzyskanych z tytułu dofinansowania nie stanowi okoliczności warunkującej takie orzeczenie. Rozwiązanie umowy o dofinansowanie, towarzyszące niekiedy okolicznościom żądania zwrotu pomocy, stanowi jedynie jeden z elementów stanu faktycznego sprawy zwrotu dofinansowania projektu, podlegający ocenie instytucji zarządzającej z punktu widzenia jej znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów sprawy. Regulacje unijne i krajowe, w tym dokumentacja składająca się na regionalne programy operacyjne, nie uzależniają obowiązku beneficjenta zwrotu wypłaconych kwot pomocy finansowej od pozostawania w obrocie prawnym umowy o dofinansowanie ( vide: wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2017r. w sprawie II GSK 2353/15 – baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

10. Nawiązując do wywodów z pkt 5, zaakcentować należy, że celem regulacji zawartej w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 jest ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej, w tym zapobieganie niewłaściwemu wydatkowaniu środków publicznych przyznanych na realizację projektów współfinansowanych z funduszy strukturalnych. Pojęcie szkody odnosić się będzie zatem do wszelkich uszczerbków w dobrach lub interesach prawnie chronionych, których poszkodowany doznał wbrew swej woli. Bez znaczenia jest czy stan szkody powstał na skutek zamierzonego i zawinionego działania. Mając na uwadze zawartą w analizowanym przepisie definicję "nieprawidłowości" należy przyjąć że przez przepisy prawa wspólnotowego, o których tutaj mowa, należy rozumieć zarówno przepisy prawa Unii Europejskiej, jak i prawa krajowego, a także obowiązujące w konkursie i naborze (również na etapie oceny) wytyczne, procedury umowy. Podkreślić należy, że zarówno Komisja Europejska jak również Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego, obejmującą zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Przyjęcie takiej rozszerzającej wykładni naruszenia prawa oznacza, że do popełnienia "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został szeroko rozumiany przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, obejmujący również wytyczne, procedury, regulaminy, umowy. Przez przepisy prawa wspólnotowego, o których mowa powyżej, należy rozumieć zatem zarówno przepisy prawa Unii Europejskiej, jak i prawa krajowego, a także obowiązujące w konkursie i naborze wytyczne, procedury i jak też zawierana między instytucją zarządzającą umowę a beneficjentem umowę o dofinansowanie.

11. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, nie ulega wątpliwości, że spełnione zostały przesyłki warunkujące skuteczne orzeczenie o zwrocie dofinansowania przez stronę skarżącą.

Wbrew zarzutom i wywodom skargi postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji nie jest obarczone zarzucanymi naruszeniami prawa, zaś jego wszczęcie poprzedzone zostało bezskutecznym wezwaniem do zwrotu kwoty udzielonego dofinansowania. Także wbrew zarzutom skargi stwierdzić należy, że stronie zapewniony został czynny udział w postępowaniu. Została ona bowiem skutecznie poinformowana o wszczęciu postępowania i przysługujących jej uprawnieniach procesowych, a także o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy jak i jego zakończeniu. W jego toku strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie przejawiła jakiejkolwiek aktywności procesowej, poza uzupełnieniem braku formalnego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

12. Niezasadne pozostawały też zarzuty naruszenia prawa procesowego w zakresie dowodzenia. Zakres postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pozostawał wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia i adekwatny do obszaru wyznaczonego normami prawa materialnego, mającymi zastosowanie w sprawie. Przepis art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie dawał – jak to wynika z rozważań pkt 7 - IZ podstaw do ustaleń i analizy oraz oceny przyczyn, z powodu których skarżąca nie zrealizowała projektu w terminie ustalonym w aneksie nr 7 do umowy o dofinansowanie. Niezależnie od tego wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji IZ, w sposób znajdujący pełne potwierdzenie w dokumentacji realizacji projektu, wykazała, iż po jej stronie nie wystąpiły okoliczności o jakich mowa w skardze, mogące mieć wpływ na termin realizacji projektu objętego umową. W szczególności istotne pozostaje, że spółka wielokrotnie przynaglana była przez IZ do składania kolejnych wniosków o płatność pośrednią ( § 1 pkt 8 umowy ) ze względu na uchybienia terminów do składania kolejnych, wskazywanych przez nią samodzielnie we wnioskach poprzednich. Uchybiła terminowi do złożenia wniosku końcowego ( § 1 pkt 10 umowy ). Zgodnie z umową projekt dofinansowywany był nie na zasadzie zaliczkowej, ale w formie refundacji wydatków kwalifikowanych poniesionych przez spółkę ( § pkt 1 umowy ). Zasadnie też IZ akcentowała, że aż 91,99% wnioskowanego przez stronę dofinansowania w ramach złożonych 5 pierwszych wniosków o płatność zostało jej wypłacone już do dnia 25 lipca 2013 r., a więc niemal 2 lata przed ostateczną datą zakończenia projektu zaś pozostała, niewypłacona z wniosku nr 13 o płatność pośrednią i wniosku nr 14 o płatność końcową, stanowi 0,36 % całej kwoty dofinansowania.

Zwrócić też należy uwagę, iż przywołany w skardze przykład istotnego opóźnienia w realizacji wniosku o płatność nie może dotyczyć niniejszej sprawy. Zgodnie z umową rozpoczęcie projektu nastąpiło 1 kwietnia 2011 r., a pierwszy wniosek o płatność pośrednią wpłynął do IZ 21 grudnia 2011 r. i obejmował okres od 1 kwietnia do 15 grudnia 2011 r. Tymczasem opisany w skardze wniosek miał zostać złożony 9 czerwca 2011 r. i obejmować okres od 1 stycznia do 15 maja 2011 r. tj. wyprzedzać datę rozpoczęcia realizacji projektu jak i samo zawarcie umowy o dofinansowanie.

13. W rozpoznawanej sprawie istotne pozostaje w szczególności to, że IZ zasadnie ustaliła, że strona skarżąca swoim postępowaniem naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie projektu tj. § 2 ust. 2 i § 3 poprzez niezrealizowanie projektu w terminie, a w konsekwencji nieosiągnięcie jego celu. Spółka jako beneficjent faktycznie nie zakończyła realizacji inwestycji i nie zrealizowała projektu w kształcie określonym we wniosku o dofinansowanie, stanowiącym załącznik do umowy z dnia [...] listopada 2011 r. Projekt nie został zrealizowany pod względem rzeczowym i finansowym w terminach określonych w § 3 umowy - w brzmieniu nadanym mu przez aneks nr [...] do umowy. W dniu 1 lutego 2016 r. spółka złożyła wniosek o płatność końcową. Zgodnie z umową o dofinansowanie wniosek o taką płatność składany jest w terminie do 30 dni od dania zakończenia rzeczowego lub finansowego realizacji projektu, które ustalone zostały aneksem na 30 czerwca 2015 r. Prawie równocześnie sama stwierdziła, że inwestycja wykonana jest w 80 %. Inwestycja na takim etapie, na jakim znajdowała się w chwili złożenia tego wniosku nie mogła być uznana za zrealizowaną zgodnie z projektem, który był oceniony i wybrany do dofinansowania w ramach Regionalnego Programu operacyjnego Województwa na lata 2007-2013.

Zgodnie z § 2 ust. 2 umowy beneficjent zobowiązany był m.in. do realizacji projektu w oparciu o wniosek o dofinansowanie oraz w oparciu o harmonogram, o którym mowa w § 3 ust. 3 umowy. Zawarcie umowy obligowało zatem spółkę do realizacji projektu z należytą starannością oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie celów i wskaźników projektu (produktów i rezultatów) zakładanych we wniosku o dofinansowanie.

Zasadniczym celem projektu był wzrost konkurencyjności spółki jako wnioskodawcy dofinansowania poprzez wzbogacenie jej oferty o usługi hotelarskie świadczone na wysokim poziomie przez stworzenie sieci ekskluzywnych mini hoteli w województwie, świadczących usługi w wysokim standardzie. Bezpośrednimi rezultatami wykonania projektu miało być utworzenie 2 nowych miejsc pracy oraz wzrost przychodów firmy. W terminie określonym umową, kilkakrotnie przedłużanym na wniosek strony przez IZ, powyższe cele i rezultaty nie zostały zrealizowane ani osiągnięte.

Sama skarżąca przyznała w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r., że projekt jest zaawansowany w 80%, a zatem siedem miesięcy po upływanie termin na jego zakończenie nie został jeszcze zrealizowany. Jednoznacznie wskazuje to, że skoro nie został on w pełni zrealizowany, to przez to nie osiągnięto jego podstawowych założeń. Sama też strona przyznała, że zaprzestała jego dalszej realizacji, oczekując na pozostałe niezrealizowane przez IZ płatności. Jak wynika zaś z przedstawionych wniosków nr 13 i końcowego, pozostała kwota dofinansowania od której wypłaty - wg deklaracji skarżącej - ma zależeć ukończenie projektu wynosi niespełna 3000 zł ( co stanowi 0,36% udzielonego dofinansowania) w odniesieniu do całkowitej wartości projektu ( 2 033 706, 60 zł – § 2 pkt 3 umowy ). Ponadto zakres pozostających do wykonania prac, co ustalono w wyniku kontroli, a co w sposób obrazowy i jednoznaczny eksponują wykonane w dniu oględzin liczne zdjęcia, prowadzi do wniosku, że skarżąca, mimo przekładania kolejnych terminów zakończenia realizacji projektu, nie jest w stanie go ukończyć. Nie można przy tym uznać, iż stoi temu na przeszkodzie fakt niezrealizowania dwóch ostatnich wniosków o płatność opiewających na niespełna 3000 zł.

Wskutek powyżej opisanych okoliczności konieczny był zatem zwrot całości otrzymanego dofinansowania, gdyż wszystkie dotychczas sfinansowane wydatki w ramach projektu należało uznać za nieuzasadnione z punktu widzenia finansowania z budżetu Unii Europejskiej. W okolicznościach sprawy nie może budzić wątpliwości, iż projektu nie zrealizowano w terminie ustalonym w aneksie nr [...], a tym samym nie osiągnięto jego głównych celów i założeń. Istotą umowy o dofinansowanie nie jest bowiem samo realizowanie projektu. Jest nią osiągnięcie celu wskazanego we wniosku aplikacyjnym ( w tym przypadku utworzenie hotelu w zakupionym budynku, rozpoczęcie jego działalności , utworzenie nowych miejsc pracy). Skoro bowiem prace remontowo-budowlano-adaptacyjne nie zostały zakończone, a jedynie, jak sama skarżąca przyznaje, zrealizowane w 80 % i spółka jako beneficjent de facto nie rozpoczęła zakładanej we wniosku aplikacyjnym działalności gospodarczej, to nie można uznać, że został osiągnięty cel projektu. Beneficjent co prawda ukończył projekt w około 80 %, jednakże nie oznacza to, że wydatki w 80 % mogą zostać uznane za kwalifikowane. Trzeba bowiem wskazać, że projekt stanowi nierozerwalną całość, musi być zrealizowany w pełnym zakresie. Dopiero wówczas można uznać kwalifikowalność wydatków. Środki unijne nie mają bowiem służyć samej realizacji inwestycji ( bez względu na zrealizowany zakres), ale osiągnięciu określonych celów ( w tym przypadku w postaci wzrost konkurencyjności przedsiębiorcy, stworzenie nowych miejsc pracy, wprowadzenie nowej usługi itd.) Podkreślenia wymaga bowiem, że wniosek został - w trybie konkursowym - wybrany do dofinansowania właśnie ze względu na cel jaki ma zostać uzyskany po zakończeniu jego pełnej realizacji.

Zdaniem Sądu, zaistniały stan faktyczny pozwalał też na uznanie, iż spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji nakazującej zwrot udzielonego dofinansowania i to w całości na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych jako wykorzystanego z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 ust. 1 tej ustawy. Bez wątpienia bowiem doszło do istotnego naruszenia warunków umowy o dofinansowanie, która, jak już wskazano, stanowi element wymienionych procedur. W wyroku z dnia 3 października 2017 r. w sprawie IV SA/Gl 709/17 ( baza orzeczeń nsa.gov.pl ) WSA w Gliwicach stwierdził, że istotne naruszenie przez stronę skarżącą procedury obowiązującej przy wykorzystaniu otrzymanego dofinansowania, określonej w umowie o dofinansowanie, a polegające na naruszeniu terminu rozpoczęcia rzeczowej realizacji projektu, stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, uzasadniająca wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, pogląd ten można odnieść do sytuacji naruszenia umowy o dofinansowanie przez przekroczenie ustalonego w umowie terminu zakończenia realizacji projektu.

14. Jednocześnie stwierdzić trzeba, że charakter zaistniałych naruszeń wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała nieprawidłowość o jakiej mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 – w rozumieniu już przedstawionym. Nie może też budzić wątpliwości, iż jej wynikiem jest szkoda w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. Szkoda ta jest skutkiem sfinansowania z budżetu nieuzasadnionego wydatku. Za taki bowiem uznać należy wydatek, który mimo przeznaczenia go na realizację projektu w celu uzyskania zakładanych w nim rezultatów nie doprowadził do ich zaistnienia w postaci realizacji założonych efektów.

W świetle powyższego uznając za niezbadane także zarzuty naruszenia prawa materialnego, skarga podlegała oddaleniu ( art. 151 Ppsa ).