Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 30/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, 145 par 1 pkt 1 lit. "c", 152, 153, 200, 205 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 98a, 148
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 4, 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, 77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2012 roku sprawy ze skargi J. G. i W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących J. G. i W. G. solidarnie kwotę 185 (sto osiemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. G. i W. G., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza P. z dnia [...] roku, Nr [...].

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku ustalił opłatę adiacencką w wysokości 4.610 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym R., obejmującej działkę Nr ewid. [...] o powierzchni 2,3608 ha, spowodowanego podziałem tej nieruchomości i zobowiązał W. G. do wniesienia tej opłaty na rzecz Gminy P. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca opłatę stanie się ostateczna. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 98a ust. 1 – 3 i art. 148 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm.).

W odwołaniu od powyższej decyzji J. G. i W. G. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego napisali, iż wnieśli o dokonanie podziału działki z zamiarem darowania wydzielonych działek swoim synom. Działkę Nr ewid. [...] została zbyta na rzecz osób trzecich, które uzyskały pozytywną decyzję o warunkach zabudowy. Pozostałe działki nadal są własnością odwołującego się i w dalszym ciągu wykorzystywane są rolniczo. W ocenie odwołujących się, postępowanie w sprawie wydania decyzji budzi wiele wątpliwości. Wzrost wartości nieruchomości określony w związku z podziałem musi być niewątpliwy, a w tym konkretnym przypadku tak nie jest. Burmistrz w ogóle nie odniósł się do zarzutów wniesionych do operatu, a jedynie zostały one wyjaśnione przez rzeczoznawcę majątkowego i na tej podstawie wydano zaskarżoną decyzję, której odwołujący się zarzucają naruszenie art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśniania sprawy i jej załatwienia z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Za niesłuszne odwołujący się uznali dzielenie nieruchomości na część rolniczą i budowlaną, bowiem zgodnie z danymi w ewidencji gruntów jest to teren rolny, a dodatkowo obciążony służebnością, co powoduje obniżenie jego wartości. Ponadto podnoszą, że działka Nr ewid. [...] nie stanowi, jak twierdzi rzeczoznawca majątkowy, drogi wewnętrznej dojazdowej, jest tam ustanowiona służebność dojazdu do nieruchomości i nie można tego kawałka pola traktować jako działki budowlanej. Odnosząc się do wyliczenia przez biegłą wzrostu wartości tylko dla działki Nr ewid. [...] i części działki Nr ewid. [...], terenu niezabudowanego o łącznej powierzchni 0,1320 ha, odwołujący się stwierdzili, że wartość tego gruntu po podziale przewyższa wartość nieruchomości o powierzchni 2,2523 ha, na której znajduje się pięć budynków (dwa budynki mieszkalne, budynek inwentarsko – składowy i dwa budynki gospodarcze). Przyjęcie, że opłata może zostać naliczona jedynie z uwagi na wzrost wartości części nieruchomości podlegającej podziałowi, oznaczonej po podziale jako działka Nr ewid. [...] i część działki Nr ewid. [...] leży w sprzeczności z treścią art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podział nieruchomości nie wpłynął na wzrost jej wartości, ponieważ warunki zabudowy zostały ustalone decyzją organu I instancji wydaną przed podziałem. Przed podziałem nie było nieruchomości o Nr ewid. działek: [...],[...],[...] i [...], a według rzeczoznawcy były, na co dowodem jest zapis na str. 8 operatu szacunkowego (pkt 8.1.1).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że organ I instancji decyzją z dnia [...] roku zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie R., oznaczonej w ewidencji jako działka Nr ewid. [...] o powierzchni 2,3608 ha na działki: Nr ewid. [...] o powierzchni 0,1080 ha, Nr ewid. [...] o powierzchni 0,5508 ha, Nr ewid. [...] o powierzchni 0,1131 ha i Nr ewid. [...] o powierzchni 1,6124 ha. W wyniku tego podziału powstała jedna działka budowlana o powierzchni 0,1080 ha, teren o powierzchni 0,1131 ha przeznaczony jest pod drogę dojazdową wewnętrzną, a pozostała część o powierzchni 2,1632 ha użytkowana jest rolniczo. Nieruchomość położona jest na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zlokalizowana jest przy drodze lokalnej wiodącej przez wieś w kierunku sąsiedniej wsi. Działka jest uzbrojona w sieć elektryczną i wodociągową. W sąsiedztwie znajdują się gospodarstwa rolne, a wzdłuż drogi nowe budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne oraz działki siedliskowe. Przed podziałem działki Nr ewid. [...] organ I instancji wydał dla tego terenu pozytywną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i zbiornika na ścieki dla terenu o obszarze ok. 0,1400 ha.

Zawiadomieniem z dnia 12 stycznia 2010 roku organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia na rzecz Gminy opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału geodezyjnego. Po opracowaniu przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego i przeprowadzeniu postępowania w sprawie, organ I instancji ustalił opłatę adiacencką w kwocie 13.552,60 zł. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi, wyrokiem z dnia 2 marca 2011 roku, sygn. akt: II SA/Łd 1141/10, uchylił decyzje obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego w celu określenia wartości rynkowej prawa własności opisanej nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. W lipcu 2011 roku rzeczoznawca majątkowy wykonał wycenę, której zakresem objęto określenie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości wg jej stanu przed podziałem i po jej podziale. Do określenia wartości przedmiotu wyceny, zastosowano podejście porównawcze metodę porównywania parami i korygowania ceny średniej. Autorka operatu sporządziła trzy odrębne analizy cen transakcyjnych nieruchomości porównywalnych: dla działek niezabudowanych o powierzchni do 0,79 ha, rolnych z możliwością zabudowy, dla działek o przeznaczeniu rolniczym i dla działek wydzielonych geodezyjnie przeznaczonych pod zabudowę na podstawie planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy. Określając wartość nieruchomości przed podziałem biegła odrębnie oszacowała część wyznaczoną decyzją o warunkach zabudowy pod budowę, o powierzchni 0,1320 ha oraz część rolną o powierzchni 2,2523 ha. Wartość nieruchomości wg stanu przed podziałem nieruchomości wyniosła 64.855 zł. Po podziale rzeczoznawca majątkowy przyjął do wyceny jako część rolną powierzchnię 2,2523 ha stanowiącą działkę Nr ewid. [...], Nr ewid. [...] i część działki Nr ewid. [...] nieobjętą decyzją o warunkach zabudowy. Wartość nieruchomości po podziale wyniosła 87.909 zł. Różnica wartości nieruchomości według stanu przed jej podziałem i po podziale wyniosła, zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego, 23.053 zł. W tej sytuacji organ I instancji ustalił wobec odwołującego się opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowanego jej podziałem w wysokości 4.610 zł, przy zastosowaniu 20 % stawki opłaty, wynikającej z uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 20 listopada 2000 roku, Nr XVI 11/140/2000 w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłaty adiacenckiej.

Jak następnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opłata adiacencka jest świadczeniem publicznoprawnym, wnoszonym na rzecz gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału geodezyjnego, dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości. Przesłanki dopuszczalności ustalenia tej opłaty określa przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po pierwsze, warunkiem nałożenia opłaty jest dokonanie geodezyjnego podziału nieruchomości na wniosek właściciela, z wyłączeniem podziału dokonanego w trybie art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Po drugie, musi nastąpić wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, stwierdzony opinią uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego. Po trzecie, ustalenie opłaty adiacenckiej decyzją organu II instancji możliwe jest jedynie przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna i, po czwarte, musi obowiązywać uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziałem, w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

W sprawie wszystkie warunki zostały spełnione. Przede wszystkim dochowany został 3-letni termin na ustalenie opłaty, którego bieg rozpoczął się w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna, co miało miejsce w dniu 20 listopada 2008 roku. W tym dniu obowiązywała również uchwała w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłaty adiacenckiej.

Organ odwoławczy, za niezasadne uznał zarzuty odwołujących się odnoszące się do wykonanego operatu szacunkowego. Operat ten jest jedynym dowodem określającym wzrost wartości nieruchomości. Stosownie do treści art. 146 ust. 1 w związku z art. 98 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Zasady odnoszące się do sposobu wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego regulują przepisy Działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Operat szacunkowy jest opinią autorską rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości. Stanowi on jednoczenie jedyny dopuszczalny przez prawo dowód określający wielkość wzrostu wartości nieruchomości dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej. Z tych względów powinien być wykonany ze szczególną starannością, zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości, w następstwie pełnego procesu wyceny, obejmującego wszelkie czynności szacunkowe, konieczne do właściwego określenia wartości nieruchomości. Czynności podejmowane przez rzeczoznawcę majątkowego w ramach procesu wyceny nieruchomości podlegają kontroli organów rozstrzygających sprawę. Jak stanowi art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zastosowane przez rzeczoznawcę majątkowego w rozpatrywanej sprawie podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ustawa, w art. 4 pkt 16 definiuje pojęcie "nieruchomości podobnej", przez którą należy rozumieć nieruchomość porównywalną z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Oceniając wartość dowodową załączonego do akt sprawy operatu szacunkowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że opinia ta nie budzi zastrzeżeń w świetle obowiązujących przepisów prawa, a przede wszystkim uwzględnia wskazania wcześniejszego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Biegła dokonała prawidłowego i dopuszczalnego prawem wyboru podejścia i metody wyceny nieruchomości oraz sposobu określenia wartości nieruchomości – uwzględniając cel wyceny, rodzaj i charakterystykę nieruchomości oraz dostępne dane w zakresie cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, a także cech tych nieruchomości wpływających na ich ceny. Do analizy porównawczej przyjęła nieruchomości gruntowe niezabudowane, podobne do wycenianej, w szczególności w zakresie lokalizacji – teren gminy, przeznaczenia – rolne i budowlane, oraz o odpowiedniej powierzchni. Jednocześnie rzeczoznawca majątkowy zastosowała współczynniki korygujące różnice w poszczególnych cechach porównywanych nieruchomości, wpływających na ich wartość. Operat, zdaniem organu odwoławczego, został sporządzony rzetelnie, zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości i obejmuje wszystkie czynności szacunkowe konieczne do prawidłowego określenia wartości nieruchomości.

Przekonujące i logiczne są również, w ocenie SKO, wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego odnoszące się do zastrzeżeń zgłoszonych przez odwołujących się do wyceny. Przede wszystkim na uwzględnienie nie zasługuje zarzut dotyczący podziału działki Nr ewid. [...] na część rolną i budowlaną. W opinii strony, zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów, jest to teren rolny. Należy jednak mieć na uwadze treść art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomości, zgodnie z którym, w przypadku braku planu miejscowego (jak w sprawie) przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy. Skoro część działki została objęta decyzją o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, to niewątpliwie nastąpiła zmiana funkcji tego terenu z rolnej na budowlaną. Ponadto w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren ten oznaczono symbolem MZ, co oznacza jego przeznaczenie do głębokości 70 m od drogi pod mieszkalnictwo jednorodzinne i uzupełniające pod usługi oraz drobne obiekty produkcyjne o uciążliwości w granicach działki. Słusznie więc argumentowała biegła, że dane z ewidencji gruntów nie mają znaczenia w przypadku ustalania przeznaczenia nieruchomości i że odpowiednia wartość części działki ma odpowiadać wartości terenów budowlanych. Obecnie na części działki ustanowiono służebność przejazdu i przechodu, a sposób użytkowania, stwierdzony oględzinami rzeczoznawcy, potwierdził użytkowanie tej części działki jako drogi dojazdowej. Kolegium nie kwestionuje oceny rzeczoznawcy, iż w sprawie służebność gruntowa nie obniża wartości gruntu, bowiem odwołujący się mają prawo do wynagrodzenia z tego tytułu.

Nietrafne jest również w ocenie organu stwierdzenie odwołujących się, iż wzrost wartości nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie Nr ewid. [...] dotyczył tylko jej części. W operacie szacunkowym określono wartość działki Nr ewid. [...] o powierzchni 2,3843 ha, według stanu przed podziałem, na kwotę 64.855 zł, a po podziale wartość tej samej nieruchomości oznaczonej Nr działek: [...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 2,3843 ha wyniosła 87.909 zł. Różnica wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale dotyczy zatem całej nieruchomości o powierzchni 2,3843 ha, a nie tylko jej części, jak zarzucają odwołujący się. Niezasadny jest również zarzut strony dotyczący braku wyceny części rolnej nieruchomości już po jej podziale. Wyliczenie wartości części rolnej nieruchomości o powierzchni 2,2523 ha według stanu przed podziałem znajduje się w pkt 8.2.2 operatu, a według stanu po podziale w pkt 8.1.2 operatu. Biegła przyjęła taką sama wartość jednostkową 1 ha gruntu rolnego, bowiem w wyniku podziału nie uległy zmianie cechy rynkowe tej nieruchomości mające wpływ na jej wartość, takie jak: klasa bonitacyjna, położenie, kultura rolna, dojazd.

Odnosząc się do wątpliwości strony dotyczących wartości naniesień, budowlanych na nieruchomości Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z dyspozycją art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w stanie nieruchomości przed i po podziale nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Oznacza to, że naniesienia budowlane znajdujące się na nieruchomości nie mogły być i faktycznie nie były przedmiotem wyceny rzeczoznawcy majątkowego.

W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż nie znalazło podstaw do zakwestionowania przestawionego w operacie szacunkowym sposobu wyliczenia wzrostu wartości nieruchomości i dlatego tę opinię określającą wartości rynkową działki przed i po jej podziale geodezyjnym uznało za wiarygodną i odpowiadającą prawu. Opinii tej nie podważyli skutecznie również sami odwołujący się, bowiem nie złożyli oni żadnego kontroperatu szacunkowego oraz nie zgłosili wniosku o wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O przysługujących stronom uprawnieniach procesowych odwołujący się zostali prawidłowo pouczeni.

W skardze na powyższą decyzję J. G. i W. G. wnieśli o uchylenie decyzji II, jak i I instancji podtrzymując swoje poglądy zaprezentowane w odwołaniu i wcześniejszych pismach kierowanych do organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Na wstępie rozważań wskazać należy na unormowanie przepisu art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną, o której mowa w cytowanym przepisie, należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpatrywanej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Zakamycze 2009). Ustanie mocy wiążącej oceny prawnej może spowodować zmiana, po wydaniu orzeczenia, istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym trybie.

Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 2 marca 2011 roku uchylił decyzję II, jak i I instancji w sprawie opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł wiążące organ zalecenia co do dalszego postępowania wyjaśniającego. W szczególności Sąd wskazał, iż szczegółowa analiza operatu szacunkowego potwierdziła zarzuty skarżącego, formułowane zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowego odnoszące się właśnie do operatu. Zdaniem Sądu, organ administracji publicznej nie może ograniczyć się do powołania się na konkluzję, w tej opinii zawartą, lecz jest obowiązany sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł i skontrolować prawidłowość tego rozumowania. W sprawie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Warto podkreślić, iż Sąd w uzasadnieniu wyroku szczegółowo opisał zarzuty skierowane przeciwko operatowi przygotowanemu w trakcie postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego. W tym zakresie, Sąd w szczególności wprost wskazał, że umknęło również uwadze opiniującej, iż dwie spośród wydzielonych działek pozbawione są dostępu do drogi publicznej. Ich opis zawiera wprawdzie adnotację o treści "służebność" przy cesze "wielkość kształt działki" bez określenia wszakże jak okoliczność wspomniana wpływa na wartość działki oraz bez wskazania, która z działek, w konsekwencji, pozostaje służebnością obciążona i jak fakt ten wpływa na jej z kolei wartość.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy, organ I zlecił rzeczoznawcy majątkowemu przygotowanie operatu szacunkowego. Rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie opłaty adiacenckiej organ I instancji oparł na informacjach wynikających z tegoż operatu. Po rozpoznaniu środka odwoławczego strony, organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, lektura akt administracyjnych, w tym treści rozstrzygnięć zapadłych w sprawie nie potwierdza realizacji wytycznych zawartych we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyrok ten nie był kwestionowany przez organy, zatem jest prawomocny, a zalecenia zawarte w jego treści obligują organy do ich zastosowania. Tymczasem, organ I instancji nie dokonał analizy operatu szacunkowego przygotowanego na potrzeby niniejszej sprawy. Uchybienie to, po części konwalidowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisując w motywach swojego rozstrzygnięcia tenże operat. Skład orzekający, po analizie treści operatu, nie podzielił poglądu organów obu instancji, iż może on stanowić podstawę do nałożenia na skarżącego obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej.

W pierwszej kolejności operatowi szacunkowemu zarzucić należy, iż w tabeli nr 1 dla potrzeb analizy rynku nieruchomości niezabudowanych powstałych w wyniku podziału terenów rolnych, pod przyszłe inwestycje, nie wiadomo czy wszystkie z wymienionych gruntów zostały przeznaczone pod takie same inwestycje, przede wszystkim jednak nie wiadomo czy te inwestycje są tożsame z przeznaczeniem gruntów stanowiących własność skarżącego. Z całą pewnością grunty przeznaczone pod usługi, a także pod produkcję mogą być droższe niż grunty przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Tak samo pewne zastrzeżenia można mieć do wyznaczenia wartości gruntu rolnego o powierzchni 2,2523 ha, dla którego najniższą wartość przyjęto dla sprzedanego gruntu o powierzchni 12,31 ha. Cena 1 ha gruntu w ramach działki o dużej powierzchni będzie niższa niż w przypadku np. gruntu o powierzchni ok. 2 ha.

Rzeczoznawca w trakcie przygotowania operatu wybrał podejście porównawcze, metodą porównywania parami i korygowania ceny średniej. Metoda ta zdefiniowana jest w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W stanie prawnym obowiązującym na dzień opracowania operatu, na mocy § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). W cytowanych definicjach warto zwrócić uwagę, iż posługują się one określeniem "nieruchomości podobnych". Rozporządzenie nie zawiera definicji tego podjęcia. Niemniej jednak taką definicję znaleźć można w regulacji art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o nieruchomości podobnej należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Innymi słowy nieruchomościami podobnymi będą tereny, które mają analogiczne położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania bądź inne cechy wpływające na jej wartość. Ustawowa definicja ma charakter otwarty, bowiem posługuje się określeniem "oraz inne cechy wpływające na jej wartość". Tymczasem, jak wynika z treści operatu rzeczoznawca przyjęła jako jedyne kryterium do zakwalifikowania danych działek do grupy nieruchomości podobnych – powierzchnię gruntu. Powołany przepis zawiera kilka innych, oprócz powierzchni, wyznaczników kwalifikujących do kategorii nieruchomości podobnych. Niewątpliwie, ograniczenie się wyłącznie do powierzchni działki, nie spełnia wymagań przepisu art. 4 pkt 16, jak i powołanych zapisów § 4 rozporządzenia. W ocenie Sądu, rzeczoznawca powinien uwzględnić, dla gruntu budowlanego także inne czynniki, które wpływają na cenę gruntu. Przykładowe wyliczenie tych czynników może obejmować dostępność do drogi publicznej, uzbrojenie gruntu, ukształtowanie terenu, czy kształt działki. Dla gruntu rolnego takimi czynnikami może być ukształtowanie terenu, czy klasa bonitacyjna gruntu.

W dalszej kolejności oceniając operat szacunkowy załączony do akt administracyjnych zwrócić uwagę należy, iż wartość nieruchomości zajętych pod drogi wewnętrzne określa się na podstawie § 36 ust. 1 i 2 w zw. z ust. 6 rozporządzenia. Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zgodnie z treścią § 36 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku braku cen wartość gruntów określa się w sposób następujący:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %;

2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %.

Mimo iż powołane przepisy stanowią o gruntach przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne znajdują one zastosowanie do określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne na mocy § 36 ust. 6 w/w rozporządzenia.

Konkludując, wobec dostrzeżonych istotnych wadliwości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej Sąd orzekł jak w wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" przy zastosowaniu art. 135 i art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę złożył się wpis od skargi uiszczony przez skarżących. Sąd, w punkcie trzecim stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

ko