Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 910/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 56 ust. 1 i in.
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2007 r. sprawy ze skargi [ ] Telefonii Komórkowej "[....]l" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] w przedmiocie odmowy wydania decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz [ ] Telefonii Komórkowej "[ ] " w K. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

﻿sygn. akt II SA/Kr 910/06

UZASADNIENIE

Decyzją Wójta Gminy Z. z dnia (.....) na podstawie art. 104 k.p.a., art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001r. - Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr........) oraz § ..... ust. .... i § ... ust. .... uchwały Nr ......Rady Gminy Z. z dnia (....) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. w części obejmującej sołectwa : (.......) po rozpoznaniu wniosku Ł.O. pełnomocnika reprezentującego inwestora PTK ,,(....)" Sp. z o.o. w W. w sprawie wydania decyzji środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na zainstalowaniu przez PTK ,,(....)" Sp. z o.o. anten nadawczo-odbiorczych na istniejącej stacji bazowej nr......., zlokalizowanej w P., gmina Z. ., na działce nr .... - odmówiono wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia, wobec jego niezgodności lokalizacyjnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając powyższe podano, że art. 56 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska uzależnia wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji od zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obecnie obowiązujący plan ( uchwała Nr uchwały ........Rady Gminy Z. z dnia........) przewiduje w § .... ust. ... zakaz lokalizowania przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dopuszczając jednocześnie w § ..... ust. .... lokalizację m. in. sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, niezbędnych dla potrzeb lokalnych. Jednocześnie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9.11.2004r. zalicza objęte wnioskiem przedsięwzięcie do grupy mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Rozważając , czy lokalizacja wnioskowanego przedsięwzięcia jest dopuszczalna na gruncie obowiązującego planu miejscowego wskazano na następujące okoliczności.

W pierwszej kolejności uznano, że za dopuszczalnością lokalizacji przemawiałaby fakt, że definicja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zawarta w powołanym rozporządzeniu pojawiła się w porządku prawnym później, niż przepisy planu miejscowego, zatem na gruncie norm prawa miejscowego winno znaleźć zastosowanie rozumienie tego terminu, wynikające z obowiązującego uprzednio rozporządzenia. Akceptacja konieczności dokonywania oceny tego pojęcia na gruncie obecnie obowiązującego planu nie musi oznaczać przyjmowania takiej jego wykładni, które wyklucza lokalizację przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko na obszarze objętym planem, albowiem jego § ..... dopuszcza lokalizacje pewnego rodzaju inwestycji, o ile są niezbędne dla potrzeb lokalnych. Można więc bronić poglądu, że postanowienia § ..... stanowią wyjątek w stosunku do § .... tegoż planu. Przy takiej interpretacji, jeżeli tylko zaliczyć inwestycję do infrastruktury, niezbędnej dla lokalnych potrzeb, jej realizacja byłaby zgodna z miejscowym planem. Za powyższym rozumieniem przemawia okoliczność iż § ...... posiada charakter przepisu generalnego, a postanowienia § .... stanowią od niego wyjątek. Przy takiej interpretacji ocenie podlegałoby przede wszystkim to, czy zamierzenie inwestora można kwalifikować jako budowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, niezbędnej dla potrzeb lokalnych.

Z drugiej zaś strony, kwestię wzajemnych relacji § .... i § .... planu miejscowego można rozumieć w inny sposób. Całość regulacji § .... dotyczy ograniczeń wynikających z wpływu zamierzeń budowlanych na środowisko przyrodnicze, gdy tymczasem § .... opisuje ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wynikające z ustaleń co do jego przeznaczenia poczynionych w planie miejscowym. Skłania to do przyjęcia, że § ... stanowi wyjątek tylko i wyłącznie od ograniczeń, wynikających z przewidywanego planem przeznaczenia terenu, nie może zatem uzasadniać odstępstwa od wyrażonego w § .... zakazu lokalizowania przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W aktualnym stanie prawnym można przytoczyć zarówno argumenty pozwalające na stwierdzenie, że inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, jak i argumenty do nich przeciwne.

W celu ustalenia, czy plan miejscowy pozwala na wykonanie zamierzenia inwestycyjnego zapoznano się z opiniami prawnymi na ten temat oraz innymi decyzjami podjętymi w wyniku postępowań prowadzonych dla różnych przedsięwzięć. Mieszkańcom sołectwa P. stworzono możliwość zaznajomienia się ze sporządzonym przez wnioskodawcę raportem o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, a także składania uwag oraz skarg na podstawie art. 31 iart. 32 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Mieszkańcy obecni na zebraniu sołeckim w dniu......2006r. wypowiadali się jednoznacznie negatywnie o już istniejącej stacji bazowej oraz o planowanym przedsięwzięciu, a składając wnioski i przedstawiając opinie zwracali uwagę na dwa aspekty sprawy - szkodliwość inwestycji i jej zbyteczność dla potrzeb lokalnych, argumentując, że P. posiadają już teraz doskonałą łączność telefoniczną, wobec czego zwiększanie ilości i mocy anten jest zbędne.

Konkludują powyższe wywody wyjaśniono, że ostatecznie przyjęto iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia nie może być wydana z powodu niezgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniając opinie i wydane decyzje, w których Wojewoda ........ oraz Starosta ...... przychylają się raczej do tezy, stosownie do której na obszarze objętym planem miejscowym zabronione jest lokalizowanie przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko niezależnie od tego, czy zaliczają się do urządzeń infrastruktury, niezbędnych dla potrzeb lokalnych, jak również brak jednoznacznej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna" połączony z opiniami sugerującymi, że telefonia komórkowa do niej nie należy, a także opinię mieszkańców.

Decyzja organu pierwszej instancji została zaskarżona w terminie przez PTK ,,(.....) Sp. z o.o. w Warszawie, która w odwołaniu domagała się jej uchylenia i orzeczenia przez organ odwoławczy o istocie sprawy.

Skarżąca podnosiła, że istniejąca stacja bazowa została wybudowana na podstawie pozwolenia wydanego.......2002r., zaś plan miejscowy został uchwalony w 2004r. W planie tym generalnie zakazano lokalizowania inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jednakże wśród wyjątków od tej zasady nie umieszczono ani istniejących, ani planowanych stacji bazowych telefonii komórkowej. Zapis taki budzi wątpliwości, bowiem nie uwzględnia infrastruktury już istniejącej, uniemożliwia rozwój sieci komórkowej, który jest obowiązkiem nałożonym w koncesji na operatorów, zaś rozwinięta sieć telefonii bezprzewodowej podnosi bezpieczeństwo mieszkańców. Skarżąca zarzucała, że organ nie wziął pod uwagę faktu iż wniosek obejmuje modernizację już istniejącej, nie zaś lokalizację nowej stacji bazowej. Zwracała też uwagę na pismo Ministra Środowiska z dnia 28.03.2002r. do wojewodów, zawierające stwierdzenie, że występowanie pól elektromagnetycznych o parametrach wyższych od dopuszczalnych w wolnej, niedostępnej dla ludzi przestrzeni, nie jest uciążliwością w rozumieniu przepisów ochrony środowiska, a zapisy planów miejscowych, warunkujące dopuszczalność takiej inwestycji w zależności od zasięgu występowania uciążliwości, nie powinny być stosowane do inwestycji przekraczających parametry dopuszczalne, o ile pola elektromagnetyczne występują w miejscach niedostępnych dla ludzi. W ocenie skarżącej, w decyzji nie wyjaśniono wyczerpująco powodu, dla którego odmówiono stacji bazowej charakteru infrastruktury technicznej, przy czym w latach 2004 i 2005 Wójt Gminy Z. dwukrotnie, wydając pozwolenia na budowę stacji telefonii cyfrowej, potwierdził, że stacja taka jest urządzeniem infrastruktury technicznej. Ponadto zebranie sołeckie w dniu ......2006r. zgromadziło niewielki odsetek mieszkańców P., co świadczy o małym zainteresowaniu społecznym tematyką, zaś zdanie tak niewielkiej grupy osób nie może być wiążące. Zarzuty odnośnie szkodliwości inwestycji nie zostały poparte jakimikolwiek argumentami, a w świetle raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz pozytywnej opinii inspektora sanitarnego nie znajdują one uzasadnienia.

Podsumowując skarżąca zwracała uwagę na błędy powstałe na etapie uchwalania planu miejscowego, niewłaściwą interpretację charakteru inwestycji, niereprezentatywność opinii małej grupy mieszkańców, bezzasadność opinii o szkodliwości dla środowiska oraz okoliczność, że stacje bazowe są inwestycjami celu publicznego, realizującymi zadania lokalne i ponad lokalne.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) , na podstawie art. 46 ust. 1 pkt.1, ust.. 3 i 4, art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001r. - Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), § .... ust. .... uchwały nr ......Rady Gminy Z. z dnia (....) .w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. w części obejmującej sołectwa: (....), (....),.....etc....oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. – utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję .

W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji opisano dotychczasowy przebieg postępowania, zawarto w nim wyjaśnienia co do pełnomocnictw udzielonych w niniejszej sprawie przez wnioskodawcę, którym jest PTK ,,(....)" Sp. z o.o. w W. , a także zwrócono uwagę na złożenie wraz z wnioskiem między innymi raportu oddziaływania na środowisko. Przytoczono także art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, wskazując wypadki, w których w myśl ust. 3 i 4 niezbędne jest wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Powołano dalej § 1 mającego zastosowanie w sprawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Podkreślono też , że z art. 56 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wynika iż przesłanką wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jest zgodność przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym "zgodność" z planem jest pojęciem dalej idącym, niż "niesprzeczność". Ustalono dalej, że na terenie objętym wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Nr ......Rady Gminy Z. z dnia (....) . w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. w części obejmującej sołectwa : (....), (....) ....etc.....Działka nr ..... w P. znajduje się w obszarze objętym symbolem UC - usługi o charakterze komercyjnym. Rozdział III tej uchwały " Ogólne warunki zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy " przewiduje w § ...... , że na terenach objętych planem zakazuje się : 1) lokalizowania inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska, 2) lokalizowania inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko - z wyłączeniem a) lokalizacji drogi krajowej w zakresie obejścia drogowego Z. w ciągu drogi krajowej nr ......, b) stacji paliw płynnych lokalizowanych przy drodze krajowej, o ile położone są poza wewnętrznym terenem ujęcia wody ". Z kolei § ..... ust. .... uchwały stanowi, że " Na całym obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej niezbędnych dla potrzeb lokalnych oraz dróg dojazdowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych ." Uwzględniając § .... ust. .... pkt ... rozporządzenia oraz przedłożony w sprawie raport oddziaływania na środowisko wskazano, że zamierzona modernizacja stacji bazowej bezspornie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ze względu na emitowanie do otoczenia elektromagnetycznego promieniowania nie jonizującego z zakresu częstotliwości od 30 kHz do 300 GHz. Paragraf .... planu miejscowego zakazuje lokalizowania inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska oraz inwestycji mogących na środowisko znacząco oddziaływać. W odniesieniu do tego drugiego zakazu sformułowane zostały wyjątki, które wyliczono enumeratywnie , stanowią więc listę zamkniętą, dotycząc jedynie dwóch inwestycji, wymienionych przedmiotowo. Z tych zapisów planu wynika zatem, że na terenach nim objętych istnieje całkowity zakaz lokalizacji inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska - bez jakichkolwiek wyjątków, oraz zakaz lokalizacji inwestycji, mogących znacząco oddziaływać na środowisko poza w nim przewidzianymi dwoma wyjątkami, do których nie zalicza się inwestycja objęta niniejszym postępowaniem. Będący również przedmiotem rozważań § .... ust. .... planu zagospodarowania przestrzennego, zawierający zapis, że na całym obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej odnosi się do wszystkich terenów objętych tym planem. Nie oznacza to zatem, że stanowi on wyjątek wobec § .... planu miejscowego.

W świetle powyższego stwierdzono, że odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia znajduje potwierdzenie w obowiązującym stanie prawnym, jednakże z innych przyczyn, niż uczynił to organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Wójt Gminy Z. przedstawia skrajne poglądy i argumenty przemawiające za każdym z nich, po czym motywuje decyzję opinią mieszkańców oraz treścią innych decyzji administracyjnych, nie zaś niezgodnością inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyjaśniono ponadto, że uzasadnienie decyzji odwoławczej stanowi również odpowiedź na zarzuty odwołania, z tym uzupełnieniem iż Kolegium nie jest uprawnione do dokonywania oceny słuszności będącego aktem prawa miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (........) PTK ,,,(...)" Sp. z o.o. w W. domagała się jej uchylenia .

Uzasadniając powyższe skarżąca powtórzyła zarzutu odwołania, które nie zostały uwzględnione przez organ drugiej instancji. Wskazywała też, że utrzymując w mocy zaskarżona decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie wzięło w ogóle pod uwagę, że nie ma mowy o lokalizacji nowego obiektu, bowiem wniosek obejmuje modernizację już istniejącej stacji. Literalnie zaś "lokalizacja" oznacza umiejscowienie, rozmieszczenie, ustalenie miejsca budowy. Wydane dotąd w sprawie decyzje uniemożliwiają jakiekolwiek prace na wieży, w tym usuwanie ewentualnych awarii poprzez wymianę anten, ponieważ taka wymiana wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podnosiła również, że przepisy szczegółowe miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § .... pkt .... ust. ..... dopuszczają na przedmiotowym terenie działalność usługową o charakterze komercyjnym w zakresie komunikacji, czego żaden z organów nie wziął pod uwagę. Za kolejny argumentem, pominiętym przez Kolegium skarżąca uznawała fakt, że pojęcia inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko jakim operuje plan uchwalony w .......... 2004r. nie można uznać za pojęcie tożsame z inwestycją, mogącą znacząco oddziaływać na środowisko w myśl rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko, z uwagi na to, że plan został uchwalony przed wejściem w życie tego aktu prawnego oraz nie odwołuje się do definicji, zawartych w ustawie - Prawo ochrony środowiska.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji z analogiczną argumentacja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm.-oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sprawie niniejszej obejmuje ona zaskarżona i poprzedzającą jej wydanie decyzję organu pierwszej instancji.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek z innych niż podawane niej przyczyny, których rozważanie jest przedwczesne.

Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § ..... tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546 ).

W kontekście wydanych w sprawie rozstrzygnięć oraz zarzutów skargi należy nadto zwrócić uwagę na treść art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. ) , który stanowi, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Taki charakter planu miejscowego powoduje, że poza wypadkami gdy rozumienie przepisów nie budzi wątpliwości wynikających z racji lingwistycznych, systemowych, czy funkcjonalnych, do interpretacji jego postanowień stosuje się metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek PTK ,,(....)" Sp. z o.o. w W. z dnia (....) zawierający żądanie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zainstalowaniu anten nadawczo-odbiorczych na istniejącej stacji bazowej nr ..... , zlokalizowanej w P., gmina Z. , na działce nr ......, przy czym jednym z załączników do wniosku był raport oddziaływania na środowisko tej inwestycji ............2005r. autorstwa mgr inż. E.S. i mgr inż. R.B.

W zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji nie zawarł w uzasadnieniu decyzji z dnia (.....) żadnych ustaleń. Nie wyjaśnił w szczególności, czy na działce nr ....... w P. istnieje wskazana we wniosku inwestora stacja bazowa telefonii komórkowej, czy obiekt ten wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę, jakie są parametry istniejących instalacji radiokomunikacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne, jakiego typu anteny nadawczo-odbiorcze mają zostać tam zainstalowane i czy powyższe ma nastąpić obok, czy w miejsce już istniejących anten. Ograniczając motywy wydanego rozstrzygnięcia do rozważań prawnych organ pierwszej instancji powołał art. 56 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, § .... oraz § ... planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego oraz podał, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9.11.2004r. zalicza objęte wnioskiem przedsięwzięcie do grupy mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z osnowy decyzji wynika przy tym, że uwzględnił w tym zakresie § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Organ ten przestawił następnie dwa warianty prowadzącej do odmiennych wniosków wykładni powyższych przepisów prawa miejscowego i ich wzajemnej relacji, zaś konkludując iż w obowiązującym stanie prawnym można przytoczyć zarówno argumenty pozwalające na stwierdzenie, że inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, jak i argumenty do nich przeciwne nie wyjaśnił, jakie reprezentuje w tym zakresie stanowisko. Uznając ostatecznie, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia nie może być wydana z powodu niezgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miał na uwadze bliżej nieoznaczone opinie prawne i decyzje Wojewody ........ oraz Starosty K. , jak również brak jednoznacznej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna" połączony z piniami sugerującymi, że telefonia komórkowa do niej nie należy, a także opinię mieszkańców.

Uwzględniając powyższe należy uznać, że decyzja organu pierwszej jako pozbawiona koniecznych ustaleń pozwalających na właściwe przeprowadzenie procesu subsumpcji została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. Jest ona wadliwa także z tej przyczyny, że zawiera wewnętrzną sprzeczność w zakresie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, która wiąże się z podaniem w osnowie decyzji jako źródła obowiązującego prawa miejscowego uchwały nr ....Rady Gminy Z. z dnia (...) zaś w uzasadnieniu uchwały nr ....Rady Gminy Z. z dnia (....) ., którego wypis znajduje się w aktach organu pierwszej instancji. Ponadto, Wójt Gminy Z. uchylił się też od obowiązku dokonania wykładni powoływanych w uzasadnieniu decyzji przepisów prawa materialnego, zaś orzekał nadto z uwzględnieniem nie mogących stanowić takiej podstawy, bliżej nieokreślonych opinii prawnych, decyzji administracyjnych i opinii mieszkańców. Na tle osnowy decyzji nie jest też jednoznacznym jej adresat.

Tylko te dwa ostatnie uchybienia zostały trafnie dostrzeżone przez organ odwoławczy, który jednak również nie poczynił w sprawie wszelkich koniecznych ustaleń w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, powołał błędnie - tak w osnowie , jaki i w uzasadnieniu decyzji jako jego podstawę uchwałę Nr .......Rady Gminy Z. z dnia ..... ( bez danych dotyczących jej publikacji ), chociaż cytował dalej treść § .... pkt ..... i § ..... ust. .... uchwały Nr .....Rady Gminy Z. z dnia ........( Dz. Urz. Woj. ..... nr.........). Przy analizie tych przepisów organ drugiej instancji wskazując na wzajemne relacje § ....... pkt ...... § ..... ust. ..... miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zaprezentował ich wykładni oraz nie odniósł się do zarzutów odwołania nawiązujących do wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

I tak, w zaskarżonej decyzji na podstawie raportu oddziaływania na środowisko określa się przedmiotowa inwestycję jako modernizację stacji bazowej należącej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ze względu na emitowanie do otoczenia elektromagnetycznego promieniowania nie jonizującego z zakresu częstotliwości od 30 kHz do 300 GHz . Nie jest jednak nadal wiadomym, czy na działce nr ..... w P. istnieje wskazana we wniosku inwestora stacja bazowa telefonii komórkowej, czy obiekt ten wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę, jakie są parametry dotychczasowych instalacji radiokomunikacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne, czy anteny nadawczo-odbiorcze mają zostać tam zainstalowane obok, czy w miejsce już istniejących anten. Organ drugiej instancji nie dokonuje interpretacji cytowanych § ..... pkt .......i § .... ust. .... miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem dyrektyw wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej oraz zasad odnoszących się do ich wyników. Powołane wyżej przepisy operują szeregiem pojęciami języka prawnego, zajmują określone miejsce akcie normatywnym jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ten z kolei stanowi element gałęzi prawa dotyczącej planowania przestrzennego, z przepisami której pozostaje w systemowym i funkcjonalnym związku.

Miejscowy plan zawiera definicję szeregu pojęć, wśród który znaczenie istotnych dla orzekania w niniejszej sprawie nie zostało podane, ani ustalone przez organ odwoławczy. Nie jest możliwe wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia bez określenie znaczenia użytego w § ...... miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terminu " lokalizowania inwestycji " , skoro w tekście planu używa się także takich pojęć jak : rozbudowa, przebudowa , lokalizowanie nowych obiektów budowlanych ( §........), wznoszenie nowej zabudowy ( §......), modernizacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej, usługowej, zagrodowej i gospodarczej ( §.......) , realizacja nowej zabudowy ( § ....... ), które także wymagają wskazania ich rozumienia . Koniecznym jest też rozróżnienie i zdefiniowania używanych w planie tekście planu terminów : " inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska" , " inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko " , " inwestycji nie powodujących zagrożenia dla środowiska " , przy czym prezentowania interpretacja wymaga uzasadnienia. Analogiczna uwaga dotyczy ustalenia używanego w § .... ust. ...... znaczenia pojęcia " infrastruktury technicznej. W procesie wykładni należy też uwzględnić , czy regulacja ta dotyczy także inwestycji o szerszym zasięgu, ale mających również znaczenie dla potrzeb lokalnych. Wyniki powyższego mogą mieć znaczenie przy rozważaniu postanowień nieuwzględnionego dotąd § ..... ust. .... miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że na całym obszarze objętym planem dopuszcza się modernizację istniejącej zabudowy mieszkaniowej, usługowej i gospodarczej, a także jej rozbudowę, o ile położenie tej zabudowy nie koliduje z ustalonymi w planie warunkami użytkowania gruntów i nie powoduje zagrożenia dla środowiska naturalnego.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis, W-wa 2005, str. 145, t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 "c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.