Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2930/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 r. sprawy ze skargi T. Z., J. Z., M. B., A. Ś., T. P., W. P., K. N., B. C., E. J., B. P., L. P., K. P., E. P., P. U., R. N., J. R., R. P., R. R., L. P., L. W., D. G. i B. K. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 61 a w zw. z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku z dnia 21 września 2011 r. T. Z., J. Z., M. B., A. Ś., T. P., W. P., K. N., B. C., E. J., B. P., L. P., K. P., E. P., P.U., R. N., J. R., R. P., R. R., L. P., L. W., D. G., B. K. oraz P. G., o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie węzła "K." w P., w ciągu drogi krajowej nr [...], w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów: Miasto P., obręb [...] Z., ark. [...], działka o nr ew. [...] - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 26 września 2011 r. do Ministra Infrastruktury wpłynął wniosek ww. osób o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie węzła "K." w P., w ciągu drogi krajowej nr [...], w części dotyczącej działki o nr ew. [...].

Jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], wnioskodawcy podnieśli rażące naruszenie prawa, tj. art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm., zwanej dalej "u.g.n." ) oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Zdaniem wnioskodawców, wydanie decyzji zezwolajacej na realizację inwestycji drogowej obejmującej m.in. ww. działkę nr [...], nabytą przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70, z późn. zm.), pomimo złożenia przez byłych właścicieli oraz ich następców prawnych wniosku o zwrot tej nieruchomości w trybie przepisów u.g.n., świadczy o rażącym naruszeniu przepisów prawa.

W odniesieniu do interesu prawnego wnioskodawców organ wskazał, że na podstawie art. 61a Kpa wydaje się postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wydanie takiego postanowienia jest poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, w którym bada się kwestie formalnoprawne dopuszczalności wniosku.

Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania następuje w m.in. w przypadku, gdy organ w postępowaniu wyjaśniającym ustali, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a.

W niniejszym przypadku, w ocenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego warunkującego wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Interesu prawnego nie mogą bowiem wywieźć z nieistniejącego już tytułu prawnego do nieruchomości objętej inwestycją drogową.

Fakt złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów u.g.n. jest zdaniem organu prawnie obojętny. Działka nr [...] stanowi część dawnej nieruchomości gruntowej o nr ew. [...] obręb Ż. w P., która została nabyta przez Skarb Państwa w drodze czynności cywilnoprawnej, tj. umowy kupna - sprzedaży zawartej przed notariuszem w dniu 8 sierpnia 1972 r. (rep. [...], rep. [...]). Wnioskodawcy, nie przedłożyli żadnego dowodu potwierdzającego, iż faktycznie nastąpiło przejście na nich własności nieruchomości nr [...].

Samo złożenie wniosku o zwrot nieruchomości w trybie przepisów u.g.n., nie stanowi stwierdzenia prawa do nieruchomości, a tym samym brak jest podstaw prawnych do wywodzenia z tego powodu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa, w stosunku do decyzji wydanej w trybie przepisów specustawy drogowej.

Wnioskodawcy wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonemu postanowieniu z dnia [...] lutego 2012 r. zarzucili wydanie go z naruszeniem:

1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 1-4 w zw. z art. 137 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,

2) naruszenie art. 61a k.p.a. oraz art. 235 § 1 k.p.a. w zw. z art. 233 k.p.a.,

3) naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu wniosku wskazali, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest - wbrew stanowisku Ministra - nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji (w niniejszej sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Konsekwencją zgłoszenia przed właściwym organem wniosku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości jest to, że osoba starająca się o odzyskanie praw do nieruchomości staje się stroną we wszystkich postępowaniach administracyjnych, które są prowadzone w stosunku do tegoż gruntu ( wyrok NSA z dnia 6 maja 1994 r., sygn. akt SA/Kr 1740/93, Wokanda z 1994 r. Nr 11). Dzieje, się tak dlatego, że prawo do ubiegania się o zwrot wywłaszczonego gruntu powstaje w chwili zaktualizowania się przesłanek zwrotu określonych w przepisie art. 137 u.g.n., a więc w chwili kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, bez względu na to kiedy spadkobierca dawnego właściciela wywłaszczonego gruntu zgłasza roszczenie o jego zwrot (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2520/98, LEX nr 48669).

Minister nie dostrzegł, że ewentualność zwrotu nieruchomości w razie gdy odpadnie cel wywłaszczenia nakłada na wszelkie organy obowiązek dołożenia staranności, aby zadośćuczynić roszczeniu byłych współwłaścicieli i ich spadkobierców. Obowiązek ten nie wyczerpuje się w zrealizowaniu powinności zwrotu nieruchomości zbędnej na potrzeby określone w wywłaszczeniu, ale obejmuje także podejmowanie czynności zmierzających do skutecznego zapobieżenia aktom zadysponowania taką nieruchomością (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 sierpnia 2009 r., IV CSK 187/09).

Realizacja inwestycji drogowej w postaci drogi krajowej na części nieruchomości, która winna być zwrócona wnioskodawcom eliminowałaby - ze względu na treść art. 2 u.g.n. w związku z art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - dopuszczalność jej zwrotu i skutkowałaby koniecznością umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt: I OSK 1438/09, LEX nr 745018). Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, której wykonanie wiązałoby się z takimi skutkami, jest zatem dla wnioskodawców konieczną formą obrony swoich praw.

Ponadto ocenie skarżacych, zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 61 a k.p.a. oraz art. 235 § 1 k.p.a. w zw. z art. 233 k.p.a. Nie tylko bowiem wniosek strony, ale i skarga osoby trzeciej może być impulsem do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Przed podjęciem rozstrzygnięcia z art. 61 a k.p.a. obowiązkiem organu było dokładne i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących statusu osoby składającej wniosek oraz podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu.

W sytuacji przedstawienia przez wnioskodawców konkretnych okoliczności faktycznych oraz prawnych przemawiających za stwierdzeniem nieważności decyzji, organ administracji powinien uczynić je przedmiotem własnych rozważań pod kątem ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu.

Tymczasem Minister nie rozważył zasadności wszczęcia postępowania z urzędu.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] października 2012r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku T. Z., J. Z., M. B., A. Ś., T. P., W. P., K. N., B. C., E. J., B. P., L. P., K. P., E. P., P.U., R. N., J. R., R. P., R. R., L. P., L. W., D. G., B. K., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że istotą interesu prawnego jest ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Należy dokonać rozróżnienia pomiędzy interesem prawnym a interesem faktycznym, rozumianym jako sytuacja, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie jest w stanie wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, uzasadniającego jego żądania.

Kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie węzła "K." w P., w ciągu drogi krajowej nr [...], została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, z późn. zm.).

Zgodnie z dyspozycją art. 11d ust. 5 ustawy "wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji (...), oraz zawiadamia pozostałe strony w drodze obwieszczeń (...)".

Ponadto, stosownie do treści przepisu art. 11f ust. 3 ww. ustawy, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręcza decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej.

Ponadto wysyła zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości.

Organ wskazał, że z treści przytoczonych przepisów ustawy wynika, iż stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są, poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, natomiast "pozostałymi stronami" są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości, znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie.

Ponadto, stronami omawianego postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e-g ustawy.

W odniesieniu do tej regulacji wnioskodawcom nie przysługują żadne prawa w stosunku do nieruchomości o nr ew. [...]. Nie są ani właścicielami, ani użytkownikami wieczystymi, nie posiadają również innych praw rzeczowych w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Powyższe potwierdzają wnioskodawcy, wskazując że przedmiotowa nieruchomość została zbyta na rzecz Skarbu Państwa w drodze czynności cywilnoprawnej, zaś swój interes wywodzą z faktu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości o nr ewid. [...], na podstawie przepisów ugn.

Zdaniem organu wnioskodawcy, nie wskazali na okoliczności świadczące o posiadaniu przez nich interesu prawnego uprawniającego do występowania z przedmiotowym wnioskiem. Ich interesu prawnego nie można wywieźć z nieistniejącego już tytułu prawnego do nieruchomości objętej inwestycją drogową, zaś samo złożenie wniosku o zwrot nieruchomości w trybie przepisów ugn., bez stosownego w tym przedmiocie aktu, nie stanowi stwierdzenia prawa do nieruchomości.

Dopiero ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości skutkuje przeniesieniem prawa własności nieruchomości na rzecz osoby domagającej się jej zwrotu i daje byłemu właścicielowi prawo do czynnego występowania w postępowaniach dotyczących aktów związanych z dysponowaniem nieruchomością po jej wywłaszczeniu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt: II SA/Po 284/09, Lex Nr 554159, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt: I OSK 193/06, Lex Nr 291163).

Wynika to z faktu, że wystąpienie z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ugn. nie kreuje jeszcze żadnego prawa do nieruchomości, a jedynie tworzy pewną hipotetyczną sytuację, która jednakże nie spełnia wymogu interesu konkretnego, obiektywnie sprawdzalnego, a zatem nie może być kwalifikowana jako interes prawny wnioskodawców.

Ustosunkowując się do kwestii naruszenia art. 61 a kpa oraz art. 235 § 1 kpa w zw. z art. 233 kpa, polegającego na braku wszczęcia postępowania z urzędu, wskazano, że organ nie ma obowiązku wszczynać przedmiotowego postępowania, a jedynie zobowiązany jest rozpatrzeć wniosek strony.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012r. wnieśli T. Z., J. Z., M. B., A. Ś., T. P., W. P., K. N., B. C., E. J., B. P., L. P., K. P., E. P., P.U., R. N., J. R., R. P., R. R., L. P., L. W., D. G., B. K.

Domagali się uchylenia zaskarzonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa to jest:

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 1-4 w zw. z art. 137 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,

- art. 144 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., art. 127 § 2 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a., art. 126 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Ndato domagali się uchylenia postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r., jako wydanego z naruszeniem:

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 1-4 w zw. z art. 137 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,

- art. 61 a k.p.a. oraz art. 235 § 1 k.p.a. w zw. z art. 233 k.p.a.,

- art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest wbrew stanowisku Ministra - nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji (w niniejszej sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Konsekwencją zgłoszenia przed właściwym organem wniosku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem to, że osoba starająca się o odzyskanie praw do nieruchomości staje się stroną we wszystkich postępowaniach administracyjnych, które są prowadzone w stosunku do tegoż gruntu.

Minister nie dostrzegł, że ewentualność zwrotu nieruchomości w razie gdy odpadnie cel wywłaszczenia nakłada na wszelkie organy władzy publicznej obowiązek dołożenia staranności, aby zadośćuczynić roszczeniu byłych współwłaścicieli i ich spadkobierców.

Realizacja inwestycji drogowej w postaci drogi krajowej na części nieruchomości, która winna być zwrócona skarżącym eliminowałaby - ze względu na treść art. 2 u.g.n. w związku z art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - dopuszczalność jej zwrotu i skutkowałaby koniecznością umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości.

Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, której wykonanie wiązałoby się z takimi skutkami, jest zatem dla skarżących konieczną formą obrony swoich praw.

W tej sytuacji skarżący - na gruncie art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. - byli i są legitymowani do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r.

Objęte zaskarżeniem (na mocy art. 135 p.p.s.a.) postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r. wydane zostało z naruszeniem art. 61a k p a. oraz art. 235 § 1 k.p.a. w i zw. z art. 233 k.p.a. Przed podjęciem rozstrzygnięcia z art. 61 a k.p.a. obowiązkiem organu jest zatem dokładne i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących statusu osoby składającej wniosek oraz podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu.

W rozpoznawanej sprawie Minister ograniczył się jedynie do poczynienia konstatacji, że skarżący nie mają obecnie tytułu do przedmiotowej nieruchomości. Skarżący przedstawili okoliczności wymagające takiego rozważenia. Zwrócili uwagę, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 136 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 137 u.g.n. i art. 216 ust. 1 u.g.n., gdyż przepisy te zabraniają użycia na cel inny niż określony w umowie nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Skarżący wykazali zarazem - powołując stosowne dowody - że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożyli przed wydaniem decyzji Wojewody [...] i że postępowanie w tej sprawie nie zostało dotychczas zakończone.

Realizacja inwestycji w postaci drogi krajowej na części nieruchomości, która winna być zwrócona skarżącym eliminowałaby - ze względu na treść art. 2 u.g.n. w związku z art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - dopuszczalność jej zwrotu i skutkowałaby koniecznością umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

Skargę należało oddalić.

Na wstępie stwierdzić trzeba, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić wówczas, gdy wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Spełnienie tej podstawowej przesłanki jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniesiono żądanie. Wydanie na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania następuje m. in. w przypadku, gdy organ w postępowaniu wyjaśniającym ustalił, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Przez interes prawny należy rozumieć interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, istniejący w określonych okolicznościach faktycznych, stanowiących przesłankę zastosowania określonego przepisu prawa materialnego Jego istotą jest istnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Należy zauważyć, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie węzła "K." w P., w ciągu drogi krajowej nr [...], została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą".

Zgodnie z dyspozycją art. 11d ust. 5 ustawy "wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji (...), oraz zawiadamia pozostałe strony w drodze obwieszczeń (...)".

Ponadto, stosownie do treści przepisu art. 11f ust. 3 ustawy, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręcza decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Wysyła zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości.

Z treści tych przepisów ustawy wynika, iż stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są, właściciele i użytkownicy wieczyści oraz podmioty mający inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi.

Niewątpliwie wnioskodawcom nie przysługują żadne prawa rzeczowe w stosunku do nieruchomości o nr ew. [...]. Nie są oni ani właścicielami, ani użytkownikami wieczystymi, nie posiadają również innych praw rzeczowych w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Powyższe potwierdzają sami wnioskodawcy, wskazując że przedmiotowa nieruchomość została zbyta na rzecz Skarbu Państwa w drodze czynności cywilnoprawnej, zaś swój interes wywodzą z faktu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości o nr ew. [...], na podstawie przepisów ugn.

Należy jednoznacznie stwierdzić, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru rozpoznaje bowiem nową sprawę w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją.

Zdaniem Sądu wnioskodawcy, we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nie wskazali na okoliczności świadczące o posiadaniu przez nich interesu prawnego uprawniającego do występowania z przedmiotowym wnioskiem. Interesu prawnego skarżących nie można wywieźć z nieistniejącego już tytułu prawnego do nieruchomości objętej inwestycją drogową, zaś samo złożenie wniosku o zwrot nieruchomości w trybie przepisów ugn., bez stosownego w tym przedmiocie aktu, nie stanowi stwierdzenia ich prawa do nieruchomości.

Słusznie organ uznał, że wystąpienie poprzednich właścicieli z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie kształtuje jeszcze praw tych osób. W konsekwencji nie posiadają oni podstaw do kwestionowania decyzji pozwalającej na budowę drogi, wydanej po ich wywłaszczeniu.

Dopiero ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości skutkuje przeniesieniem prawa własności nieruchomości na rzecz osoby domagającej się jej zwrotu i daje byłemu właścicielowi prawo do czynnego występowania w postępowaniach dotyczących aktów związanych z dysponowaniem nieruchomością po jej wywłaszczeniu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt: II SA/Po 284/09, Lex Nr 554159, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt: I OSK 193/06, Lex Nr 291163).

Zatem wbrew twierdzeniom skarżących prezentowane przez nich orzeczenia nie stanowią jedynego sposobu rozumienia przymiotu strony osób, które dopiero wystąpiły o zwrot nieruchomości w trybie przepisów u.g.n.

Należy zaznaczyć, że do chwili obecnej postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie zakończyło się decyzją ostateczną. Skarżący nie są zatem właścicielami nieruchomości, a przywoływany przez nich reżim ochrony własności nie ma zastosowania. Ewentualna aktualizacja tych norm nastąpi bowiem dopiero z chwilą uzyskania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Zasadnie w zaskarżonym postanowieniu uznano, że osoba, która dysponuje roszczeniem wynikającym z art. 137 ustawy i gospodarce nieruchomościami o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie posiada z tego tylko tytułu prawnego przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero prawomocne rozstrzygnięcie w tej sprawie w formie decyzji administracyjnej o zwrocie wywłaszczonej danej nieruchomości stanowi podstawę do wpisu jej w księdze wieczystej jako właściciela. Dany podmiot posiada interes prawny w toczącym się postępowaniu jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem danego postępowania zachodzi realne, uzasadnione treścią normy prawa materialnego powiązanie, które czyni go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony.

Oznacza to, że nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r., II GSK 163/06, Lex nr 274855).

W przedmiotowej sprawie na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, a nawet wyroku Sądu, powyższe przesłanki nie wystąpiły, co oznacza, że skarżącym przysługuje w sprawie dotyczącej wydania kwestionowanej decyzji budowlanej tylko interes faktyczny, a nie interes prawny, o którym stanowi art. 28 k.p.a., który ma zastosowanie w tej sprawie.

Żądanie skarżących nie wynika bowiem wprost z normy prawa materialnego, biorąc pod uwagę, że przedmiotowe postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie zostało prawomocnie zakończone (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010 r., I OSK 655/09, Lex nr 595449).

Ustosunkowując się do zarzutu braku wszczęcia postępowania z urzędu, zasadnie organ wskazał, że nie miał obowiązku wszczynać przedmiotowego postępowania. Tak samo należało ocenić zarzut co do braku wszczęcia postępowania z urzędu mimo powoływania się przez skarżących na dowody, potwierdzające zasadność merytoryczną ich żądań. Skoro zatem zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. okazał się chybiony, to także pozostałe zarzuty skargi okazały się nietrafne.

Mając na uwadze powyższą argumentację i to, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).