Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 741/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2005-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie: NSA Zofia Borowicz WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik /spr./ Protokolant referent Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Funkcjonariusze Służby Więziennej – ekwiwalent pieniężny za pełnienie służby w dni wolne od służby 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Nr [...] Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...] r., 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Po rozpoznaniu złożonego w dniu [...] r. przez A. K. raportu, w którym domagał się on wypłacenia ekwiwalentu za służbę pełnioną na polecenie Dyrektora Aresztu Śledczego w dni ustawowo wolne od pracy w latach [...] , Dyrektor Aresztu Śledczego w B. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej /Dz.U. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm./ oraz § 7 ust. 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej /Dz. Urz. Ministerstwa Sprawiedliwości Nr 4 poz. 39/ odmówił wnioskodawcy wypłacenia żądanego ekwiwalentu.

W uzasadnieniu wskazanej decyzji, w powołaniu na treść § 7 ust. 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. wywiedziono, iż do A.K. pełniącego w latach [...] stanowisko [...], a więc stanowisko [...] w rozumieniu przywołanego przepisu, nie mają zastosowania przepisy dające funkcjonariuszom Służby Więziennej uprawnienia do żądania w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby, czasu wolnego od służby.

A.K., nie godząc się ze stanowiskiem Dyrektora Aresztu Śledczego wniósł od jego rozstrzygnięcia z dnia [...] r. odwołanie.

W odwołaniu tym podniósł, iż na przestrzeni [...] lat pełnienia służby w systemie jednozmianowym często pracował poza ustalonym rozkładem czasu służby, a także w dni ustawowo wolne od służby, co zawsze odbywało się na polecenie kierownika jednostki i podyktowane było potrzebami służby. W związku z faktem, iż nie zdołał do czasu zakończenia służby i przejścia w stan spoczynku wykorzystać wszystkich dni wolnych uzyskanych w zamian za pełnienie służby w dniach ustawowo wolnych od służby, w dniu [...]r., zgodnie z pismem Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...]r. znak [...], uznał za zasadne wystąpić do Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z wnioskiem o wypłacenie ekwiwalentu. Odmowa wypłaty, jaka nastąpiła w zaskarżonej decyzji, zdaniem A. K. była niesłuszna, gdyż Dyrektor Aresztu Śledczego cytując zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej /Dz. Urz. Ministerstwa Sprawiedliwości Nr 4 poz. 39/ pomylił pełnienie służby poza ustalonym rozkładem czasu pełnienia służby z pełnieniem służby w dni ustawowo wolne od służby w systemie jednozmianowym. Odwołujący podniósł, iż często pełnił służbę w dni powszednie po [...] godzin i nie zamierzał z tego tytułu korzystać z dnia wolnego lub ekwiwalentu, traktując to jako swój obowiązek.

Odwołujący natomiast, wskazując na treść § 6 cyt. zrządzenia dokonał wykładni pojęcia "system jednozmianowy", stwierdzając, iż system ten polega na wykonywaniu zadań przez funkcjonariusza od poniedziałku do piątku w wymiarze 8 godzin dziennie, a wskazując na § 4 cyt. zarządzenia podniósł, iż za służbę w soboty, niedziele i święta funkcjonariuszowi udziela się dnia wolnego od służby, co stanowi przedmiot jego żądania.

Do odwołania załączone zostały kserokopie następujących dokumentów – listy obecności za [...] r., [...]r., [...] r., raportu A. K. z dnia [...] r., w którym zwraca się on do Dyrektora Aresztu Śledczego w B. o zezwolenie na wykonywanie czynności służbowych w dniach [...] i [...] r., raportu A.K. z dnia [...] r., w którym zwraca się on do Dyrektora Aresztu Śledczego w B. o udzielenie dni wolnych począwszy od [...] r. za służbę pełnioną w dni ustawowo wolne od pracy w latach [...] oraz kserokopia pisma skierowanego do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. zawierające wniosek o zwiększenie zatrudnienia w Areszcie Śledczym w B. wobec wystąpienia problemów kadrowych i konieczności wykonywania czynności służbowych w dziale finansowym często poza ustalonymi godzinami służby oraz w dni wolne od pracy.

Decyzją personalną Nr [...] z dnia [...] r. wydaną przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. na podstawie art. 15, art. 17, art. 3, art. 104 i 138 § 1 k.p.a. oraz art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej /Dz.U. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm./ utrzymano w mocy zaskarżoną przez A.K. decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia [...]r. Organ II instancji przyznał, że odwołujący pełnił służbę w systemie jednozmianowym, a materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, iż pełnił służbę również w soboty i niedziele. Służby te nie zostały jednak określone stosownym harmonogramem przez dyrektora aresztu motywowanym zwłaszcza ze względu na potrzeby jednostki. O sporządzenie takiego harmonogramu ani o zezwolenie na pełnienie służby skarżący nie zwracał się do dyrektora aresztu, za wyjątkiem pisemnego raportu o pełnienie służby w dniach [...] i [...] r., na co uzyskał zgodę.

Zdaniem organu, załączona do odwołania kserokopia raportu z dnia [...] r. w sprawie udzielenia wolnych dni za służbę pełnioną w dni ustawowo wolne od pracy w latach [...] nie mógł być wiarygodnym dokumentem potwierdzającym, iż skarżący pełnił służbę w dni wolne od pracy na polecenie kierownika jednostki.

Nadto organ zauważył, iż w prowadzonej przez areszt dokumentacji oraz w aktach osobowych brak jest oryginału tego dokumentu, co oznacza, że nie zostało ono zgłoszone i przedawniło się, a w konsekwencji nie będzie rozpoznawane jako roszczenie, które uległo przedawnieniu. Rozpoznanie żądania odwołującego należy zatem zdaniem organu ograniczyć zgodnie z 3 letnim okresem przedawnienia, biorąc pod uwagę wyłącznie okres od [...] r. do [...] r.

Ustosunkowując się od strony merytorycznej do żądania odwołującego, podzielając stanowisko organu I instancji, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. wskazał, iż pomimo tego, że skarżący pełnił służbę we wskazanym okresie poza rozkładem czasu służby, jako kierownikowi działu służby, po myśli § 7 ust. 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej /Dz. Urz. Ministerstwa Sprawiedliwości Nr 4 poz. 39/ nie przysługuje mu czas wolny, a tym samym ekwiwalent pieniężny z tego tytułu.

Odnosząc się natomiast do powołanego w odwołaniu pisma Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] r. znak [...] , z którego treści wynika, iż funkcjonariuszowi zwalnianemu ze służby i posiadającemu wypracowane nadgodziny przysługuje w dniu zwolnienia świadczenie pieniężne będące iloczynem zatwierdzonej przez kierownika jednostki organizacyjnej Służby Więziennej ilości nadgodzin stawki godzinowej odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym, z chwili zwolnienia ze służby podzielonej przez 170, organ uznał, iż pismo to określa jedynie sposób wyliczenia świadczenia pieniężnego dla funkcjonariusza posiadającego ponadnormatywny czas służby, nie rozstrzyga natomiast o uprawnieniu do tego świadczenia.

Od powyżej opisanej decyzji organu II instancji A.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę określając zaskarżone rozstrzygnięcie jako krzywdzące i niezgodne z przepisami prawa.

Uzasadniając swoje stanowisko wywiódł, iż nie należało do jego obowiązków sporządzanie harmonogramu służb motywowanych potrzebami jednostki, a nadto, iż taki harmonogram często, ze względu na nieprzewidywalność zdarzeń /absencja chorobowa, awaria sprzętu komputerowego/ nie mógłby być odzwierciedleniem rzeczywistych potrzeb podmiotu gospodarczego.

Skarżący uznał również za chybiony argument Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. odnoszący się do braku jego wniosków o pisemne zezwolenie na pełnienie służby w soboty i niedziele, gdyż zdaniem skarżącego służbę w tych dniach pełnił na polecenie dyrektora aresztu, a nie na swój wniosek.

Skarżący nie zgodził się także z dokonaną w zaskarżonej decyzji interpretacją § 7

ust. 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej /Dz. Urz. Ministerstwa Sprawiedliwości Nr 4 poz. 39/. W jego bowiem opinii funkcjonariuszowi pełniącemu [...] stanowisko, zgodnie z przywołanym przepisem nie przysługuje czas wolny ani ekwiwalent pieniężny za pełnienie służby poza rozkładem czasu służby. Przepis ten natomiast nie ma zastosowania do sytuacji, o których mowa w treści § 6 ust. 4, to jest w przypadku służby pełnionej w soboty, niedziele i święta. Zdaniem skarżącego wykładnia przywołanych przepisów dokonana przez organ II instancji pozostaje w sprzeczności z treścią art. 32 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, który stanowi, że czas służby funkcjonariusza jest określony wymiarem obowiązków z uwzględnieniem prawa do wypoczynku.

Odnosząc się do stanowiska Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w kwestii przedawnienia roszczeń skarżącego obejmujących okres sprzed [...]r. z powodu braku oryginału raportu skarżącego z dnia [...]r. w sprawie udzielenia wolnego za służbę pełnioną w dni ustawowo wolne od służby w prowadzonej przez areszt dokumentacji skarżący wskazał, iż raport z dnia [...]r. został przez niego złożony w dziale kadr, podobnie jak wszystkie inne dokumenty dotyczące rozliczenia czasu pracy i posiada wyłącznie kserokopie tych dokumentów. Oryginał raportu natomiast powinien był być przechowany zgodnie z zarządzeniem Nr 13 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, rzeczowego wykazu akt oraz instrukcji o organizacji i zakresie działania archiwów zakładowych, składnic akt w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej regulującym sposób przechowywania i archiwizowania dokumentów.

Według skarżącego, po myśli art. 103 ust. 3 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej złożenie przez niego raportu z dnia 17 stycznia 2002 r. w powyżej wskazany sposób przerwało bieg przedawnienia roszczenia i domaga się on aby Areszt Śledczy w B. dokument ten, jako istotny w sprawie przedłożył.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K., wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał swoje dotychczasowo prezentowane stanowisko nadal nie podzielając poglądu skarżącego co do interpretacji § 7 ust. 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej /Dz. Urz. Ministerstwa Sprawiedliwości Nr 4 poz. 39/.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ - zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne wykonują wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję, o czym stanowi art. 145 § 1 p.p.s.a. przy czym, zgodnie z treścią art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem ocenia legalność decyzji również z urzędu.

Rozpoznając skargę A. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę działając ex officio.

Jak wynika z treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej /Dz.U. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm./ stosunek służbowy funkcjonariusza powstaje w drodze mianowania, co następuje po myśli ust. 5 tegoż przepisu w drodze wydania decyzji administracyjnej. W drodze decyzji administracyjnej ustawodawca nakazał również rozstrzyganie w sprawach osobowych funkcjonariuszy służby więziennej, co wynika z treści art. 31 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej.

Konsekwencją powyższego jest potraktowanie organów wydających decyzje w sprawach osobowych funkcjonariuszy służby więziennej jako organów administracji publicznej, które to organy obciąża obowiązek stosowania procedury administracyjnej.

Definicja pojęcia "spraw osobowych" zawarta została w treści art. 31 ust. 2 przywołanej ustawy.

Tak też za sprawy osobowe uznał ustawodawca czynności związane z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy.

Stwierdzając zatem, iż w pojęciu "sprawa osobowa" mieścić się będzie żądanie skarżącego wypłacenia mu ekwiwalentu za służbę pełnioną na polecenie Dyrektora Aresztu w dni ustawowo wolne od pracy należało uznać, iż decyzje administracyjne wydane w tym przedmiocie powinny pozostawać w zgodzie z przepisami procedury administracyjnej.

Jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej jest zasada praworządności głosząca, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Chodzi tu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Kwestia ta była przedmiotem zainteresowania doktryny, a jej ustalenia w tej materii są jednoznaczne. Administracja publiczna, rozstrzygając o prawach i obowiązkach obywateli, może to uczynić tylko na podstawie prawa powszechnie obowiązującego / J.Łętowski: Prawo administracyjne dla każdego, Warszawa 1995, s. 29 i n. oraz A.Zieliński: Podstawa prawna decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 1984, nr 3, s. 26 i n./. Równie jednoznaczne jest w tej mierze orzecznictwo sądowe. Naczelny Sąd Administracyjny od początku działalności konsekwentnie uznaje, że podstawą prawną decyzji może być wyłącznie przepis prawa powszechnie obowiązującego /wyrok z dnia 6 lutego 1981 r. sygn. SA 819/80 – ONSA 1981, z. 1, poz. 6 czy też wyrok z dnia 5 listopada 1981 r. sygn. I SA 2253/81 – ONSA 1981, z. 2, poz. 109/. Stanowisko to podziela Sąd Najwyższy /uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 23 października 1982 r. sygn. III PZP 45/82 – OSNCP 1983, nr 2 – 3, poz. 20/.

Pierwszorzędne zatem znaczenie dla legalności decyzji administracyjnej ma oparcie jej na właściwej podstawie prawnej.

Jako podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji powołane zostało zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej /Dz. Urz. Ministerstwa Sprawiedliwości Nr 4 poz. 39/ wydane na mocy delegacji zawartej w art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 8 listopada 2001 r.

W dniu 17 października 1997 r. weszła w życie ustawa zasadnicza, jaką jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. W jej art. 87 zostały określone źródła prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przywołaną normą prawną źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Po myśli natomiast art. 93 ust. 1 Konstytucji RP uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty. Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.

Jak stanowi natomiast art. 241 ust. 6 Konstytucji, w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji, Rada Ministrów miała ustalić, które z uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń ministrów lub innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed wejściem w życie Konstytucji wymagają stosownie do jej art. 87 ust. 1 i art. 92 zastąpienia ich przez rozporządzenia i zobowiązana została do przedstawienia projektu Sejmowi. W tym samym okresie Rada Ministrów przedstawić miała Sejmowi projekt ustawy określającej, które akty normatywne organów administracji rządowej, wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji, stają się uchwałami albo zarządzeniami w rozumieniu art. 93 Konstytucji.

Bezsporną okolicznością jest, że w terminie do 17 października 1999 r. stosownie do powołanego przepisu Rada Ministrów nie ustaliła, które zarządzenia ministrów wymagają zastąpienia przez rozporządzenia. Dopiero w obwieszczeniu Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r., wydanym na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. Nr 120, poz. 1268/, ogłoszono wykaz aktów prawnych, które utraciły moc z dniem 30 marca 2001 r. /M.P. Nr 47, poz. 782/. Stosownie do treści przywołanego art. 75 wykaz składał się z dwóch części: w pierwszej znalazły się akty prawne wydane bez upoważnienia ustawowego, a w drugiej akty prawne zawierające normy prawne o charakterze powszechnie obowiązującym. Przepis ten bowiem stwierdzał, iż z dniem wejścia w życie ustawy tracą moc uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów, ministrów i innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli zostały podjęte lub wydane bez upoważnienia ustawowego. Tracą moc również inne niż wymienione w ust. 1 akty normatywne Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów lub innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli zawierają normy prawne o charakterze powszechnie obowiązującym lub wewnętrznym, z wyjątkiem rozporządzeń.

Jak zauważa się, we wskazanym obwieszczeniu nie figuruje zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej /Dz. Urz. Ministerstwa Sprawiedliwości Nr 4 poz. 39/.

Trzeba zatem uznać, iż Konstytucja, ani inny przepis prawny nie określiły, aby wydane zarządzenie straciło moc prawną /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2001 r. I SA 415/00, LEX NR 53943 czy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 kwietnia 2004 r. sygn. II UK 337/03 publ. OSNP 2004/22/392.

Wracając na grunt ustawy o Służbie Więziennej należy wskazać, iż jej przepis art. 32 ust. 2 z dniem 8 listopada 2001 r. uzyskał nowe brzmienie. Zmiana powyższa dokonana została na podstawie art. 12 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Milicji Obywatelskiej, ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, ustawy o uposażeniu żołnierzy, ustawy o Policji, ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o kontroli skarbowej, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy o Służbie Więziennej oraz ustawy o Inspekcji Celnej /Dz.U. Nr 81, poz. 877/.

Zgodnie z nowym upoważnieniem, o jakim mówi znowelizowany art. 32 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, Minister Sprawiedliwości określić miał, już w drodze rozporządzenia /a nie zarządzenia, jak było to uregulowane uprzednio/, tryb ustalania i szczegółowe zasady rozkładu czasu służby, określając, na czym polega jednozmianowy i wielozmianowy rozkład czasu służby oraz sposób udzielania czasu wolnego za pełnienie służby poza rozkładem.

Uznać zatem należy, iż ustawodawca poprzez dokonanie zmiany w zapisie art. 32 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej potwierdził, iż przepisy wykonawcze wydane w formie zarządzenia wymagają stosownie do art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji RP, zastąpienia go przez rozporządzenie, a zatem częściowo spełniony został obowiązek ciążący na Radzie Ministrów wynikający z treści art. 241 ust. 6 Konstytucji RP.

Rozporządzenie wykonawcze nie zostało jednak wydane.

Jednocześnie art. 15 przywołanej wyżej ustawy z dnia 6 lipca 2001 o zmianie ustawy o Służbie Więziennej stanowił, iż akty wydane na podstawie dotychczasowych upoważnień ustawowych zmienianych na jej podstawie zachowują moc do czasu ich zastąpienia przez nowo wydane akty wykonawcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając legalność decyzji będącej przedmiotem skargi rozważyć musiał zatem, czy wskazane zarządzenie Ministra Sprawiedliwości może stanowić jej podstawę prawną.

Powracając do cytowanego wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2001 r. I SA 415/00, LEX Nr 53943, gdzie uznano, że stosownie do art. 93 ust. 1 Konstytucji między innymi zarządzenia nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów, gdyż źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia /art. 87 ust. 1 Konstytucji/, a także powołując się na treść art. 93 ust. 2 Konstytucji RP trzeba stwierdzić, iż określone w art. 93 ust.2 Konstytucji akty prawne, nie będące obecnie źródłem prawa, nie mogą być samodzielną podstawą indywidualnych decyzji. Pogląd taki wyrażony został również w szeregu orzeczeń zarówno Trybunału Konstytucyjnego jak i Sądu Najwyższego /por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 czerwca 2000 r. V CKN 1116/00, niepublikowane oraz wyroki tego Sądu z 8 marca 2001 r. I CKN 991/2000 LEX Nr 52460; 16 listopada 2000 r. I PKN 82/00 OSNAPiUS 2002 nr 11, 3 kwietnia 2001 r. I CKN 1405/98 LEX nr 52703 czy z 2 czerwca 1997 I PKN 197/97 publ. OSNAPiUS 1998 nr 9, poz. 270 a także wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 10 czerwca 2003 r. SK 37/02 publ. OTK ZU 203 nr 6, poz. 53 i z dnia 18 października 2002 r. sygn. TK K36/00 publ. OTK-A 2002/5/63.

W tym stanie rzeczy, przy uwzględnieniu zapisu zawartego w art. 93 ust. 1 Konstytucji RP zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej /Dz. Urz. Ministerstwa Sprawiedliwości Nr 4 poz. 39/ nie mogło stanowić samodzielnej podstawy prawnej indywidualnych decyzji i stało się zarządzeniem wewnętrznym.

Podzielając bowiem przywołane wyżej stanowisko judykatury, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie kwestionując faktu obowiązywania nadal omawianego zarządzenia, uznał, iż rola tego aktu prawa ograniczona być musi do przepisów wewnętrznych administracji, pozostających jednak bez wpływu na zakres ustalenia obowiązków adresata decyzji administracyjnej. Akty tego rodzaju nie mogą kształtować sytuacji prawnej podmiotu spoza układu organizacyjnego podległego organowi wydającemu dany akt, ani stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.

Stanowisko takie potwierdza również wymóg formy aktu wykonawczego zawarty w delegacji ustawowej z art. 32 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej w jej obecnym brzmieniu.

Skoro brak było w chwili orzekania przepisu o charakterze powszechnie obowiązującego prawa określającego zasady ustalania czasu służby i wypoczynku funkcjonariusza Służby Więziennej, organy administracji mając na względzie treść przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej powinny były same dokonać ustaleń w tym zakresie i uzasadnić, jakimi przesłankami się kierowały przy odmowie przyznania skarżącemu ekwiwalentu jako substytut czasu wolnego za pełnienie przez niego służby w dni ustawowo wolne od pracy.

Mając na uwadze wyżej przedstawione stanowisko Sąd uznał, że organy obu instancji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dokonały oceny uprawnień i obowiązków skarżącego przez pryzmat zarządzenia, które nie mogło stanowić podstawy do ustalania zasad rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany treścią art. 135 p.p.s.a. uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy odnieść się w wyroku nie tylko do zaskarżonej decyzji ale również do utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w B.

Z przytoczonych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 orzekł jak w sentencji.

O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.