Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 246/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi L. H. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności zadaszenia przylegającego do północnej ściany budynku gospody I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego L. H. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stosując przepis art. 105 § 1 w związku z art. 104 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego postanowił umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie legalności zadaszenia przylegającego do północnej ściany budynku Gospody [...], zlokalizowanego na działce nr 306/11 (przed podziałem działka nr 306/7) w [...], gm. B., prowadzone w trybie art. 48-49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) z powodu jego bezprzedmiotowości.

Uzasadniając decyzję organ orzekający wyjaśnił, że postępowanie w sprawie opisanej powyżej zostało wszczęte na żądanie K. H., które dotyczyło legalności zadaszenia oraz szopy i wiaty, zlokalizowanych na działce nr 306/11 w [...].

Organ podał następnie w uzasadnieniu, że toku prowadzonego postępowania ustalono, że obiekty te wybudowano bez uzyskania wymaganej ustawą Prawo budowlane decyzji o pozwoleniu na budowę - w związku z tym organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 11 lipca 2012 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nakazał przedstawienie w terminie do dnia 30 listopada 2012 r. określonych dokumentów, celem legalizacji inwestycji. W wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów.

W dniu 17 grudnia 2012 r. przeprowadzono oględziny, podczas których ustalono, iż szopa i wiata zostały rozebrane.

W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją nr [...] z dnia [...] r. nakazał rozbiórkę zadaszenia przylegającego do północnej ściany budynku Gospody [...]. Decyzja ta została uchylona przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazał na konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, umożliwiającego jednoznaczną kwalifikację prawną powstałego obiektu. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. nakazał przedstawienie w terminie do dnia 30 listopada 2013 r. określonych dokumentów, celem legalizacji inwestycji. (Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. zawieszono prowadzone postępowanie, ale postanowienie to zostało uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem nr [...] z [...] r. W dniu 24 czerwca 2014 r. zostały przekazane organowi akta pierwszej instancji przedmiotowej sprawy wraz z wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2014 r. oddalającym skargę na w/w orzeczenie organu odwoławczego.)

Ponadto z uzasadnienia wynika, że pismem z dnia 24 lipca 2014 r. inwestor przedstawił dokumenty świadczące, jego zdaniem, iż wykonane zadaszenie jest z nieistotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Następnie - pismem z dnia 28 lipca 2014 r., organ poinformował strony postępowania o wyznaczeniu terminu do załatwienia sprawy.

Materiał sprawy wskazuje również, że w dniu 16 września 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. ponownie przeprowadził oględziny na działce nr 306/7 w [...].

W trakcie kontroli stwierdzono, iż inwestor rozebrał ściany, aby nie mylić ogrodzenia z zabudową boczną wiaty. W trakcie oględzin K. H. oświadczyła, iż ogrodzenie jest jednocześnie zabudową wiaty. Elementy ogrodzenia są połączone z elementami wiaty, natomiast słupy na, których oparte jest zadaszenie wiaty są wbetonowanie w ziemię, co stanowi fundament inwestycji.

Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przedmiotu postępowania, tj. "zadaszenia, nie można zdaniem organu zakwalifikować jako obiektu budowlanego lub jego części, gdyż nie zwiększa ono charakterystycznych parametrów obiektu i nie wlicza się do jego kubatury brutto - co wynika bezpośrednio z brzmienia przepisu § 3 pkt 24 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002.75.690 ze zm.). Ponadto zadaszenie nie posiada samodzielnej konstrukcji, posiada jedynie podparcia, natomiast w części przylegającej do budynku, konstrukcję wsporczą stanowi istniejący budynek.

W ocenie organu nadzoru budowlanego w istniejących w sprawie okolicznościach należy zastosować procedurę legalizacyjną określoną w art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej a postępowanie prowadzone w warunkach błędnie wdrożonej procedury z art. 48-49 w/w ustawy należy umorzyć.

Odnosząc się do podniesionych w toku postępowania przez inwestora okoliczności, iż wykonane zadaszenie jest nieistotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego – organ orzekający stwierdził, iż zgodnie z art. 36a ust. 5 w/w ustawy nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

3) (uchylony),

4) (uchylony),

5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Zdaniem organu pierwszej instancji wykonane zadaszenie wchodzi w zakres objęty projektem zagospodarowania działki, zatem nie może być uznane za nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W związku z powyższym, wobec bezprzedmiotowości postępowania, na podstawie art. 105. § 1. Kodeksu postępowania administracyjnego, prowadzone postępowanie należy umorzyć.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez K. H., która w odwołaniu wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia

Jednocześnie zarzuciła w uzasadnieniu odwołania, że zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie ze stanem faktycznym oraz z rażącym naruszeniem prawa, w tym przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie przeprowadził w całości postępowania dowodowego i nie dokonał kontroli zgodności projektów z rzeczywistym stanem faktycznym.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie uwzględniając podjęte w jego toku czynności orzecznicze, a następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy art. 29 - 31 wskazanej ustawy określają przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane oraz, w jakich sytuacjach należy dokonać zgłoszenia właściwemu organowi. W art. 29 ustawy Prawo budowlane zamieszczono enumeratywne wyliczenie obiektów (ust. 1) i robót budowlanych (ust. 2) zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że prace związane z przedmiotowym obiektem budowlanym inwestor rozpoczął bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Nie budzi też wątpliwości, że ustawa - Prawo budowlane wprowadza różne tryby prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie samowoli budowlanej. W przypadku, gdy mamy do czynienia z robotami budowlanymi, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, organ winien zastosować odpowiednio tryb z art. 48 lub z art. 49b ustawy Prawo budowlane. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 zastosowanie ma art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zastosowanie odpowiedniego trybu postępowania w sprawie samowolnie wykonywanych robót budowlanych ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym dotyczącymi wysokości opłaty legalizacyjnej, wymaga uprzedniego ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości ich charakteru i dokonania prawidłowej kwalifikacji na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Organ orzekający zwrócił też uwagę, uzasadniając konieczność uchylenia poprzedniej decyzji wydanej w sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budwolanego w B. wskazał na istotne braki w materiale dowodowym, uniemożliwiające dokonanie kwalifikacji spornych robót.

Zarzuty zawarte w decyzji kasacyjnej nr [...] z dnia [...] r. obligowały zatem organ stopnia powiatowego do uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części, celem prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy wskazał też w uzasadnieniu, że organ pierwszej instancji ustalił, odnosząc się do przedmiotowego obiektu, iż obiekt ten znajduje się przy północnej części budynku i stanowi przybudówkę w formie wiaty (oględziny z dnia 8 maja 2013 r.). Wiata jest powiązana z gruntem poprzez drewniane słupy wkopane w grunt.

Zdaniem organu odwoławczego skoro organ stopnia powiatowego stwierdził, iż przedmiotowy obiekt składa się z zadaszenia posadowionego na drewnianych słupach wkopanych w grunt, kwalifikacja obiektu winna podążać w kierunku uznania go za wiatę, wbrew stanowisku organu stopnia powiatowego, który kwalifikuje przedmiotowe roboty jako - wykonanie zadaszenia.

W tym kontekście organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji terminu "wiata", zatem w zakresie interpretacji tego terminu należy odwołać się do jego potocznego znaczenia. W powszechnym rozumieniu za wiatę uważa się "budowlę składającą się z konstrukcji dachowej wspartej na słupkach" (Encyklopedia PWN, Warszawa 1996), "lekką budowlę w postaci dachu wspartego na słupach (...)" (Słownik Języka Polskiego, www.sjp.pwn.pl). W świetle powyższego za podstawowe cechy wiaty uznać należy wsparcie danej budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny (nośny), wiążący budowlę z gruntem. Nawet w przypadku, jeżeli pod słupami znajdują się fundamenty nie ma to znaczenia.

W ocenie organu orzekającego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, bowiem opis obiektu dokonany w trakcie oględzin nie wskazuje na zamontowanie przez Inwestora jedynie "daszku" przy północnej ścianie budynku lecz wykonanie obiektu składającego się z daszku posadowionego na słupach, co odpowiada charakterystycznym cechom wiaty.

Organ odwoławczy wskazał przy tym, że budowa wiaty zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ( art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane), jednakże koniecznym jest w myśl art. 30 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający stwierdził, że niezrozumiałym jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym wyjaśniono, iż wykonanie spornego obiektu jest jedynie nieistotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu. Organ nie wyjaśnił jaką inwestycję ma na myśli (zakres inwestycji, decyzja na podstawie której jest wykonywana, etap na którym inwestycja się znajduje, dokumentacja z nią związana). Zarówno w dokumentacji dołączonej do akt sprawy jak i w treści zaskarżonej decyzji brak odniesienia się do rzekomego projektu od którego odstąpiono, a dołączony przez Inwestora do akt sprawy rysunek, nie wyjaśnia powyższych kwestii.

W okolicznościach przedstawionych w uzasadnieniu D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał rozstrzygnięcie podjęte w tej sprawie na podstawie art. 105 § 1 ze wskazaniem, iż niewłaściwe jest prowadzenie odnośnie przedmiotowego obiektu postępowania na podstawie przepisów art. 48-49 ustawy – Prawo budowlane za nietrafne.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował L. H. wnosząc skargę do Wojewódzki Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi zarzucił zaskarżonej decyzji

1. Naruszenie przepisu art. 138. § 2. k.p.a. - poprzez wydanie orzeczenia uchylającego zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w sytuacji braku podstaw do zastosowania tego przepisu;

2. Naruszenie przepisu art. 138. § 1. pkt. 1 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której zasadnym było podjęcie rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r.;

3. Naruszenie przepisów art. 7-9, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w ten sposób, iż organ rozstrzygający odwołanie nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, dokonał dowolnego ustalenia stanu faktycznego i pominął część zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wniosku, iż w sprawie mamy do czynienia z wiatą a nie zadaszeniem, a także niewyczerpującym wyjaśnieniem kwestii zadaszenia jako odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego;

4. Naruszenie przepisu art.107 § 3 k.p.a. w zakresie obowiązku prawidłowego uzasadniania rozstrzygnięcia, które powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów podniesionych przez skarżącego. L. H. wskazał w niej przede wszystkim, że w jego ocenie brak jest podstaw do uznania zadaszenia przylegającego do północnej ściany budynku Gospody [...] na wiatę.

Zdaniem skarżącego prawidłowa jest ocena przyjęta w sprawie przez organ pierwszej instancji, że przedmiotu postępowania tj. "zadaszenia nie można zakwalifikować jako obiektu budowlanego lub jego części. Skarżący zwrócił też uwagę w uzasadnieniu skargi, że zadaszenie nie posiada samodzielnej konstrukcji, a jedynie podparcia, natomiast w części przylegającej do budynku konstrukcję wsporczą stanowi istniejący budynek.

W doręczonej Sądowi w dniu 7 kwietnia 2015 r. odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podając w uzupełnieniu, że zarzuty skargi są bezzasadne i nie mogą stanowić podstawy do uchylania zaskarżonego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar t sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. Nr 270, poz. 1101) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie administracyjne podporządkowane jest zasadzie dwuinstancyjności sformułowanej w art. 15 kpa i objętej ochroną konstytucyjną zawartą w przepisie art. 78 ustawy zasadniczej. Zasada ta w toku administracyjnym realizowana jest poprzez odwołanie, jako środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ administracji pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.

Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa i obejmuje on decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i umarzające postępowanie. Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie przepisu art. 138 § 2 kpa i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z racji obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z kompetencji do podjęcia orzeczenia kasacyjnego z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, została przez ustawodawcę wyraźnie ograniczona poprzez wskazanie konkretnych sytuacji uprawniających do wydania tego typu decyzji.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Aktualne brzmienie przywołanej normy prawnej nadane zostało ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 kpa było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy, co wiąże się również ze zwiększeniem sprawności postępowania.

Stosownie zatem do przywołanego brzmienia art. 138 § 2 kpa, wydanie decyzji kasacyjnej możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale w rażący sposób naruszono przepisy procesowe oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 518-519).

Nie budzi również wątpliwości zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa Żadne inne wady postępowania, czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna.

Zdaniem Sądu istotne jest, że w aktualnym stanie prawnym, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Odnotować również warto, iż w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 kpa wskazano m.in. że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowelizacja ta oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Jak już wskazano, przepis art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.

W przypadkach, kiedy dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania, wówczas organ drugiej instancji zobligowany jest zastosować art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione.

Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogólne nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie zwalniać się z obowiązku orzekania przekazując sprawę organowi pierwszej instancji (np. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1274/11, nie publ.).

Można zatem uznać, za niezgodne z przepisem art. 138 § 2 kpa wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i wówczas, gdy postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ pierwszej instancji wykazuje niewielkie braki, możliwe do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym na warunkach określonych w art. 136 kpa. (np. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02 MP 2004/2/60; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, Lex nr 48722; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, Lex nr 48721).

W orzecznictwie administracyjnym wskazywano ponadto, że powinność merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również z zasadą szybkości i sprawności postępowania określoną w art. 12 kpa. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwiania.

Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien kierować się także względami ekonomiki procesowej i zasadą szybkości postępowania, a jeżeli uchyla rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, to ma świadomość, że rzutuje to na sprawność postępowania poprzez odsunięcie w czasie ostatecznego załatwienia sprawy (np. wyroki WSA w Łodzi: z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1079/12, Lex nr 1303640; z dnia 6 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 255/13, Lex nr 1334928; wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 ., sygn. akt II SA/Lu 44/13, Lex nr 1340337).

Zdaniem Sądu w tak określonych warunkach prawnych i wobec istniejących w sprawie okoliczności faktycznych organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy skorzystał we szczególnej kompetencji kasacyjnej, przyznanej mu przepisem art. 138 § 2 kpa.

W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie został zebrany obszerny materiał dowodowy, pozwalający na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia bez jednoczesnego uchybienia zasadzie dwuinstancyjności i wynikających z niej gwarancji dla podmiotów dysponujących statusem strony postępowania.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., poprzedzająca decyzję zaskarżoną została wydana po uprzednim kasacyjnym orzeczeniu D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a materiał sprawy uprawnia do stwierdzenia, że organ ten kontynuując postępowanie w sprawie zastosował się do wszystkich wskazań i zaleceń organu odwoławczego zawartych w uzasadnieniu decyzji uchylającej i starannie przeprowadził czynności dowodowe zmierzające do ustalenia prawdy obiektywnej.

Zebrany w toku czynności wyjaśniających materiał dowodowy w swoim całokształcie uprawnia – zdaniem Sądu – do stwierdzenia, że przedmiotu sprawy oznaczanego przez powiatowy organ nadzoru budowlanego jako "zadaszenie przylegające do północnej ściany budynku gospody [...]" nie można kwalifikować jako wiaty w znaczeniu właściwym dla przepisów ustawy – Prawo budowlane ze wszystkimi tego konsekwencjami materialno i formalnoprawnymi. Organ odwoławczy zasadnie zwraca uwagę, że pojęcie "wiata" nie jest zdefiniowane w ustawie – Prawo budowlane ani przepisach techniczno-budowlanych i jego wyjaśnienia należy poszukiwać w tekstach encyklopedycznych lub słownikowych, z których wynika – zgodnie z określeniami przywołanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że jest to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupkach, niekiedy ze ściankami w boku, wzniesione np. przy peronie kolejowym, przystanku tramwajowym, parkingu, może być też wiata garażowa (wg Słownika języka polskiego PWN 2008).

W uznaniu Sądu jednak z wiatą mamy do czynienia wówczas, gdy jest to samodzielna, odrębna, wolnostojąca konstrukcja, wsparta wyłącznie na słupkach, a nie przylegająca z jednej strony do istniejącego obiektu czy innej płaszczyzny, w których jej konstrukcja znajduje oparcie.

Znajdujący się w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 8 maja 2013 r. na działce nr 306/7 (przed podziałem) w [...] zapis, na który powołuje się organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zaskarżone, mówiący o "przybudówce w formie wiaty" wynika – zdaniem Sądu – z potrzeby obrazowego opisania przedmiotu oględzin w sposób ułatwiający odtworzenie w wyobraźni stanu istniejącego i nie powinien być – jak sugeruje to organ odwoławczy – podstawą do ustalenia, że organ pierwszej instancji stwierdził istnienie wiaty jako obiektu podlegającego reglamentacji ustawy – Prawo budowlane.

W dokonywanej w tym zakresie ocenie należy również uwzględnić znajdujący się w aktach sprawy materiał zdjęciowy.

Z tych względów – zdaniem Sądu – nie zasługuje na akceptację wskazanie organu odwoławczego, co do konieczności przeprowadzenia w tej sprawie procedury określonej przez ustawodawcę dla przypadków zrealizowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. Nie można też – jak prawidłowo uznaje organ pierwszej instancji – traktować przedmiotowego zadaszenia jako obiektu budowanego lub jego części, o których mowa w przepisie art. 48 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy, co w konsekwencji wyłącza możliwość stosowania w odniesieniu do niego (tzn. do zadaszenia) procedury legalizacyjnej, uregulowanej w przepisach art. 48-49 ustawy – Prawo budowlane.

Przyjmując taką ocenę Sąd podziela stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. przedstawione w decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję organu odwoławczego.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że wbrew zarzutom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 4) organ pierwszej instancji stwierdził jednoznacznie w uzasadnieniu podjętego orzeczenia (str. 2), że wykonane zadaszenie jako wchodzące w zakres objęty projektem zagospodarowania działki nie może być uznane za nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z tego względu nie jest konieczne – zdaniem Sądu – wyjaśnianie od projektu jakiej inwestycji odstąpiono i na podstawie jakiej decyzji była ona (lub jest) wykonywana.

W przedstawionych powyżej okolicznościach Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki wskazane przez ustawodawcę w przepisie art. 138 § 2 kpa a podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie stanowi naruszenie wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zasady szybkości postępowania (art. 12 kpa) oraz zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 kpa).

Przyjmując taką ocenę Sąd zaaprobował stanowisko prezentowane w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r., w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "w sytuacji, gdy zasadniczo materiał wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia, został w sprawie zgromadzony, zaś kwestią sporną jest w istocie ocena tego materiału i wynikających z niego wniosków, względnie zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, tylko w niewielkim zakresie, brak jest podstaw do wydania decyzji kasacyjnej określonej w art. 138 § 2 kpa." (sygn. akt II OSK 1919/11, Lex nr 1358462).

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi.

H.B.21.07.2015 r.