Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 811/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2014 roku sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej M. P. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania T. W. i A. W., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...], nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), nakazał inwestorowi – M. P. wykonanie, w terminie do dnia 31 sierpnia 2013r., robót budowlanych zawartych w "Ocenie technicznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego określającej stan techniczny konstrukcji budynku, możliwość użytkowania" w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na terenie działki nr ewid. 914, położonej w S. przy ul. A 6, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno – budowlanej, tj.: wymianę płyt dachowych cementowo – azbestowych na inny rodzaj pokrycia, np. blachę dachówkową, zabezpieczenie antykorozyjne zbrojenia i wykonanie otuliny zabezpieczającej z zaprawy cementowej m – 90 płyt balkonowych, zabezpieczenie terakotą mrozoodporną wierzchniej warstwy płyt balkonowych, wykonanie nowych obróbek blacharskich oraz wymianę stolarki okiennej.

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie od niej wnieśli współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości – T. W. i A. W. podnosząc, iż pozwolenie na budowę spornego obiektu wygasło, a inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., przywołaną na wstępie decyzją, uchylił w całości decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając, iż Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] udzielił M. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie wykazało, iż inwestor prowadził budowę obiektu na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak bez nadzoru uprawnionego kierownika budowy. W dniu [...] wpłynęło do organu orzeczenie techniczne osoby uprawnionej do pełnienia funkcji nadzoru technicznego i deklaracja przyjęcia z dniem [...] obowiązków kierownika budowy. Z orzeczenia tego wynikało, że dokonana odkrywka fundamentów oraz oględziny ścian zewnętrznych i wewnętrznych, stropów i stropodachu pozwoliły stwierdzić, iż konstrukcje te wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i nie ma zagrożenia bezpieczeństwa, w związku z czym budowa może być kontynuowana. W orzeczeniu wykazano także, że płyta balkonowa w poziomie stropu nad piwnicą wykazuje duże ugięcie, co oznacza jej wadliwe zbrojenie, w związku z czym należy ją rozebrać, jak również, że wymiary zewnętrzne budynku są zgodne ze szkicem tyczenia, przy czym wskazano, że pomiar z natury i szkic geodezyjny wykazują, że ściana AB jest większa o 24 cm od projektowanej, zaś ściana BC jest większa o 20 cm. Oceniono jednocześnie, że stan zaawansowania robót w dniu przyjęcia obowiązków kierownika budowy jest stanem surowym otwartym. W ocenie organu nadzoru budowlanego opisane odstępstwa miały charakter nieistotnych i z tego względu zezwolił on na kontynuowanie robót.

Na skutek wniosku T. W. i A. W. z dnia 16 marca 2009r. powiatowy organ przeprowadził oględziny, z których wynika, że na działce nr ewid. 91/4 zlokalizowany jest budynek mieszkalny konstrukcji murowanej, ściany zewnętrzne trójwarstwowe, dach dwuspadowy kryty eternitem, budynek jest podpiwniczony, trójkondygnacyjny ze strychem. Do zakończenia inwestycji pozostały do wykonania tynki zewnętrzne, parapety zewnętrzne, dokończenie instalacji elektrycznej. Instalacja centralnego ogrzewania oraz wodno – kanalizacyjna są wykonane w całym budynku. Ponadto stwierdzono brak barierek ochronnych klatki schodowej prowadzącej na strych oraz do piwnicy budynku. W piwnicy i na parterze roboty budowlane zostały zakończone. W trakcie oględzin porównano stan istniejący obiektu z zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę projektem budowlanym oceniając, że wybudowano obiekt z odstępstwami od projektu polegającymi na: wyniesieniu poziomu zerowego budynku ponad teren o ok. 1,80 m, zmianie wysokości pomieszczeń strychu z projektowanych 4,20 m na 2,70 m w części wyższej budynku i z projektowanych 2,60 m na 2,40 m w części niższej budynku oraz na zmianie konstrukcji i kąta nachylenia połaci dachu. Budowa budynku mieszkalnego nie została zakończona. Podczas oględzin inwestor okazał dziennik budowy, z którego wynika, iż pierwszy wpis o wytyczeniu budynku został dokonany przez geodetę w dniu [...], następny wpis z dnia [...] dotyczy przejęcia obowiązków przez kierownika budowy i zgodnie z tym wpisem stan zaawansowania robót został określony, jako surowy zamknięty z instalacjami wewnętrznymi. Ostatni wpis kierownika budowy z dnia [...] dotyczy wstrzymania robót budowlanych.

W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych oraz dokonanych ustaleń PINB, postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego, realizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

W dniu 29 października 2010r. inwestor oświadczyła, że budowę budynku mieszkalnego prowadziła pod nadzorem kierownika budowy do 1998r., był to stan surowy zamknięty, później realizowano kolejne roboty budowlane, tj. wylewki, tynki, instalacje: elektryczną, centralnego ogrzewania i inne prace wykończeniowe. W 1999r. wykonano orynnowanie wraz z montażem rur spustowych, w 2000r. wewnętrzną instalację elektryczną, w 2001 r. instalację wodno – kanalizacyjną, w 2002r. tynki wewnętrzne, w 2003r. wewnętrzną instalację centralnego ogrzewania, w 2004r. wylewki, w 2005r. okładziny schodów wewnętrznych i podłóg w pokojach, w 2006r. montaż armatury sanitarnej, w 2008r. ułożono glazurę i terakotę, natomiast w 2009r. balustrady balkonowe. Roboty budowlane prowadzone były bez przerw dłuższych niż dwa lata bez kierownika budowy i bez dziennika budowy.

W dniu 20 grudnia 2010r. organ pierwszej instancji w toku oględzin ustalił, że budynek mieszkalny zlokalizowany jest w odległości od 1,70 m do 4,45 m od istniejącego ogrodzenia z działką sąsiednią nr 91/6, która stanowi drogę dojazdową.

W dniu 27 kwietnia 2011r. organ przeprowadził rozprawę administracyjną, w toku której M. P. przedstawiła faktury (najwcześniejsza pochodziła z 2003r.), natomiast T. W. podważyła prowadzenie robót budowlanych pod nadzorem kierownika budowy do 1998r. W związku z tym M. P. oświadczyła, że kierownik budowy pojawił się dopiero w 1998r., wcześniej budowa była prowadzona bez kierownika budowy, po rezygnacji z funkcji kierownika budowy nie powołano nowego. Inwestorka podtrzymała pozostałą część swojego poprzedniego oświadczenia, a nadto wyjaśniła, że po 1998r. do chwili obecnej roboty budowlane prowadzone są bez kierownika budowy, a budowa jest niezakończona. T. W. natomiast wskazała, że do 1998r. kierownika budowy nie było, a przerwa w budowie trwała od 1991r. do 1998r. przy czym nie posiada na to dowodów.

W dniu 5 maja 2011r. S. D. wyjaśnił, że w dniu [...] objął funkcję kierownika budowy, wpisem z dnia [...] polecił, by inwestor wstrzymał roboty budowlane, a wpisem datowanym na dzień [...] zawiesił pełnienie funkcji kierownika budowy. W okresie, kiedy pełnił funkcję kierownika budowy żadne roboty budowlane nie były wykonywane.

Z protokołu przesłuchania świadka z dnia [...] T. P., który podczas budowy budynku mieszkalnego uczestniczył w pracach budowlanych wynika, że będąc niepełnoletnim sprzątał po murarzach. W 1996r. pomagał fizycznie przy podawaniu materiałów budowlanych, zapraw itp. W 1998r. trwały prace wykończeniowe, w 1999 r. wykonano orynnowanie, w latach 2000 – 2001 instalację elektryczną i wodno – kanalizacyjną, w 2002r. tynki wewnętrzne, w 2003r. instalację centralnego ogrzewania, w 2004r. wylewki, w 2005r. panele podłogowe, w 2006r. armaturę, w 2008r. glazurę i terakotę, a w 2009r. zamontowano balustrady balkonowe. Prace te T. P. wykonywał sam, a roboty prowadzono bez przerw dłuższych niż 2 lata. Ustalenia te potwierdził świadek podczas przesłuchania dnia [...].

W wykonaniu postanowienia z dnia [...], nr [...] inwestor przedłożył ocenę techniczną budynku mieszkalnego, w której wskazano, że budynek został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami. Zalecono całkowitą wymianę płyt dachowych cementowo – azbestowych, zabezpieczenie antykorozyjne zbrojenia płyt balkonowych i wykonanie otuliny zabezpieczającej z zaprawy cementowej m – 90 oraz zabezpieczenie powierzchni wierzchniej terakotą mrozoodporną, wykonanie nowych obróbek blacharskich i konserwację dachu oraz całkowitą wymianę stolarki okiennej.

Podczas oględzin w dniu [...] organ pierwszej instancji ustalił, że w budynku wykonano instalację elektryczną na piętrze budynku oraz barierki ochronne na klatce schodowej. Organ potwierdził zgodność opisu z oceny technicznej ze stanem technicznym.

W tak ustalony stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał decyzję z dnia [...] nakazując inwestorowi wykonanie robót budowlanych zawartych w złożonej "Ocenie technicznej budynku".

Przystępując do przedstawienia swojego stanowiska w sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podkreślił, że kluczowe w sprawie jest ustalenie daty wszczęcia postępowania. Zdaniem organu odwoławczego nie można zgodzić się z organem pierwszej instancji, iż postępowanie to zostało wszczęte wnioskiem A. W. z 1998r., ponieważ to postępowanie zostało ono zakończone ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] o pozwoleniu na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych nakazując uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku. W ocenie organu odwoławczego, postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem z dnia 16 marca 2009r.

W ocenie organu drugiej instancji kolejnym istotnym zagadnieniem jest ustalenie czy wskutek upływu czasu, o którym mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę wygasło. Zgodnie z tym przepisem decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Zdaniem organu nadzoru, w obecnym stanie faktyczno – prawnym nie można oceniać czy między dokonaniem pierwszego wpisu przez geodetę o wytyczeniu budynku w dniu [...], a następnym wpisem z dnia [...] o przejęciu obowiązków przez kierownika budowy, przewidziany w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego upływ czasu nastąpił. Ze względu na wszczęcie w 1998r. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, ocena czy pozwolenie na budowę wygasło na skutek upływu czasu stanowiłoby ponowne rozpatrzenie kwestii, która już stała się przedmiotem rozstrzygnięcia właściwego organu kończącego sprawę co do jej istoty. Wobec tego, jak napisał organ, ocena taka winna odnosić się jedynie do okresu późniejszego. Ze względu na wyjątkowy charakter przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego winien nie tylko uznać za dowód w kwestii rozpoczęcia bądź przerwania robót budowlanych zapisów wynikających z dziennika budowy, ale również innych faktów, które uzna za udowodnione. W stanie faktycznym sprawy, zdaniem organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, że zrealizowana inwestycja prowadzona była systemem gospodarczym na przestrzeni wielu lat, a co więcej w sensie prawnym budowa nie została nigdy zakończona, ponieważ inwestor nie zawiadomił o jej zakończeniu, w związku z tym organ uznał, iż nie nastąpiła przerwa w robotach budowlanych dłuższa niż 3 lata. Jednocześnie organ odmówił wiarygodności oświadczeniu M. P. i świadka T. P. w zakresie okresu wykonania wewnętrznych instalacji, ponieważ zgodnie z wpisem kierownika budowy do dziennika budowy z dnia [...] stan zaawansowania robót został określony jako surowy zamknięty z instalacjami wewnętrznymi.

W tej sytuacji dokonane odstąpienia należy oceniać w kontekście art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, a w razie uznania, że doszło do istotnych odstąpień należy stosować art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie jest zatem zasadnym, jak to uznał organ pierwszej instancji, ze względu na wszczęcie postępowania przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), która znowelizowała brzmienie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, stosowanie przepisów dotychczasowych, tj. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy nowelizującej.

Następnie organ odwoławczy podkreślił, iż z materiału dowodowego wynika, że inwestor wprowadził przynajmniej jedną istotną zmianę, polegającą na zmianie wysokości obiektu z 1100 cm na 1020 cm. Ustalenia stanu faktycznego w porównaniu z projektowanym winny jednak stać się przedmiotem ponownej oceny Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bowiem podczas oględzin z dnia 7 lutego 2013r. ustalił on jedynie, że wykonano instalację elektryczną na I piętrze budynku oraz barierki ochronne na klatce schodowej, a także stwierdził zgodność opisu zawartego w ocenie technicznej ze stanem faktycznym. Organ ten nie ocenił jednak wszechstronnie czy inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, co podkreślali właściciele sąsiedniej nieruchomości. W toku ponownie prowadzonego postępowania, jak napisał organ odwoławczy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien zatem przeprowadzić ponowną kontrolę obiektu, podczas której zwymiaruje obiekt, sporządzi szkic sytuacyjny i dokumentację fotograficzną przedstawiającą całe elewacje obiektu oraz dokona analizy zgodności budowy z zatwierdzonym projektem budowlanym uwzględniając to, iż część robót została już oceniona przez nadzór budowlany w toku postępowania zakończonego w 1998r. pozwoleniem na wznowienie przerwanych robót budowlanych. Sprzeczność z przepisami planistycznymi winna skutkować doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z tymi przepisami.

Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że pozwolenie na budowę nie wygasło, jednakże inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ocena tych odstępstw zostanie dokonana przez organ pierwszej instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania.

W skardze do sądu administracyjnego M. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wskazała na naruszenie przepisów prawa procesowego, jak i norm prawa materialnego. Wskazując na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy autorka skargi podniosła zarzut uchybienia treści art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 oraz 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a.", w szczególności poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i wydanie decyzji, w której organ nie wyraził jasno i należycie przesłanek faktycznych i prawnych swojego stanowiska, a przede wszystkim poprzez wkroczenie w sferę merytoryczną opinii rzeczoznawcy w zakresie zgodności wykonania obiektu zgodnie z warunkami techniczno – budowlanymi oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i w konsekwencji bezpodstawne uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. Natomiast w zakresie zarzutu naruszenia norm prawa materialnego M. P. zawróciła uwagę na niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 51 ust. 2 pkt. 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że obiekt budowlany został wykonany z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas gdy z "Oceny technicznej budynku mieszkalnego określającej stan techniczny konstrukcji budynku i możliwości użytkowania" wynika, że budynek ten wymaga jedynie wykonania pięciu robót dodatkowych nie związanych z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego.

W uzasadnieniu skargi jej autorka wyjaśniła, iż w toku postępowania organ winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz – ewentualnie – jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. Wydanie decyzji poprzedziło zobowiązanie inwestora do dostarczenia odpowiedniej oceny technicznej, która to ocena pozwoliła na zebranie materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego budowy z wzorcem wynikającym z dyspozycji norm prawa budowlanego i wydanie decyzji mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Ocena techniczna została sporządzona przez osobę dysponującą właściwymi uprawnieniami i jest ona zgodna ze stanem faktycznym i prawnym, rzetelna, kompleksowa oraz wiarygodna. Opinia potwierdza prawidłowość wykonania robót budowlanych pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami (w tym wymaganiami normowymi) oraz sztuką budowlaną, wskazując tylko na konieczność wykonania prac dodatkowych. Zatem ocena ta pozwoliła organowi na dokonanie niezbędnego porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z dyspozycji norm prawa budowlanego, na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i w konsekwencji doprowadzenie do zapewnienia podstawowych wymagań, o których mowa w przepisie art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. W tej sytuacji decyzja odwoławcza została wydana z naruszeniem zasadami prawdy obiektywnej oraz przekonywania (art. 7 i 8 K.p.a.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego spełnił niezbędny do wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści warunek jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, zgromadził i rozpatrzył w sposób wyczerpujący, zgodnie z zasadami z art. 77 § 1 K.p.a., materiał dowodowy podejmując wszelkie konieczne w tym zakresie kroki, w szczególności zarządzając uprzednio wykonanie oceny technicznej budynku. Organ odwoławczy powołał się na okoliczności faktyczne wynikające z oględzin obiektu z dnia 11 maja 2009r., ale nie odniósł się do późniejszej oceny technicznej budynku gospodarczego przedłożonej w dniu [...], wstrzymując się tym samym od zbadania, czy opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Stosownie do brzmienia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego przyznane organom uprawnienie do nałożenia obowiązku przedłożenia ocen i ekspertyz odnosi się do sytuacji, w której organ nie jest w stanie samodzielnie dokonać wyczerpujących ustaleń co do zaistniałych wątpliwości, co do jakości wyrobów lub robót budowlanych, jak też stanu technicznego obiektu, a przedłożona dokumentacja i przeprowadzone przez organ czynności kontrolne nie pozwalają na zajęcie merytorycznego stanowiska w sprawie. Ocena techniczna ma walor opinii w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., zatem organ odwoławczy dokonując własnych ustaleń faktycznych, bez odniesienia się do opinii rzeczoznawcy, wkroczył w sferę wiedzy specjalistycznej biegłego, co jest niedopuszczalne. W ocenie skarżącej organ nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

Sporządzona w sprawie ocena rzeczoznawcy jest prawidłowa – wskazuje i wyjaśnia przesłanki, które doprowadziły do przedstawionych konkluzji, jest jasna, kompletna, odpowiada na postawione pytania i nie wymaga uzupełnienia. Tym samym przesądza o zgodności z prawem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co potwierdza błędność kwestionowanej w skardze decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić wypada, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Poza sporem w sprawie jest okoliczność, iż przedmiotem oceny legalności jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Z tego też powodu w pierwszej kolejności należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji oraz treść powołanego przepisu, którego aktualne brzmienie zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji przepisu art. 138 § 2 K.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy.

Wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym wydana została kwestionowana w odwołaniu decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie przed organem pierwszoinstancyjnym zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (vide: B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011r., str. 518-519).

Na tej podstawie postawić wypada tezę, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna skutkująca przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały wymienione w treści art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna, co nie jest kontestowane w doktrynie i judykaturze.

Tym samym, gdy dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie, wówczas organ odwoławczy zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując bowiem wykładni art. 138 § 2 K.p.a. nie można pomijać treści art. 136 K.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym.

Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w treści art. 138 § 2 K.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 K.p.a. (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Ke 302/11; wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Op 139/11; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 marca 2011r., w sprawie sygn. akt. II SA/Rz 1166/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 534/10; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Go 823/10; WSA w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Rz 360/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II GSK 1065/09; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również z określoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Stosownie do treści wskazanego przepisu, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem kierować się względami ekonomiki procesowej oraz przywołaną zasadą szybkości postępowania. Jeżeli zatem organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, to musi liczyć się z tym, że ostateczne załatwienie sprawy zostanie odsunięte w czasie.

Należy jednak pamiętać, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać także treść art. 15 K.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 K.p.a., przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej załatwienia zgodnie z art. 104 K.p.a..

W związku z powyższym skoro treść art. 138 § 2 K.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, to przeprowadzenie przez ten organ postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. powodowałoby naruszenie opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 września 2010r., w sprawie sygn. akt III SA/Łd 655/11; https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., w związku z art. 136 K.p.a., a także naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a.. W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały bowiem przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 K.p.a.. Co więcej organ odwoławczy nie pokusił się nawet o wskazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uniemożliwia jego ustalenie poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a.. Natomiast żadna z powołanych przez organ drugiej instancji okoliczności nie ma na tyle istotnego i skomplikowanego charakteru, który uniemożliwiałby jej wyjaśnienie w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uprawnień procesowych stron postępowania. Ocena powyższych okoliczności przez organ odwoławczy z pewnością nie naruszałby zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), a realizując zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.), w sposób kapitalny mogłaby umożliwić zakończenie sprawy prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego od kilkunastu lat.

Z okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, iż organy nadzoru budowlanego już kilkakrotnie rozstrzygały sprawy, które wygenerowała realizacja przedmiotowego budynku mieszkalnego. W takiej sytuacji irracjonalnie brzmią zarzuty organu odwoławczego o niekompletności akt prowadzonego postępowania. Dostrzeżony brak dokumentów winien być uzupełniony w toku prowadzonego postępowania, tym bardziej, że większość wskazanych dokumentów były już przedmiotem analizy przez organy nadzoru budowlanego. Brak owych dokumentów w aktach sprawy nie stanowi wystarczającego usprawiedliwienia dla uchylania decyzji organu pierwszej instancji. Podobnie takim usprawiedliwieniem nie może być brak stwierdzenia zgodności z oryginałem kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Brak innych dokumentów, jak chociażby mapy sytuacyjno – wysokościowej może być uzupełniony w stosunkowo prosty sposób bez potrzeby tamowania rozpoznania sprawy.

W żadnym natomiast razie powodem zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. nie może być brak oceny określonych okoliczności przez organ pierwszej instancji, czym także usprawiedliwiał organ odwoławczy wydaną decyzję kasacyjną. Analiza okoliczności niniejszej sprawy nie pozwala zgodzić się z tezą organu odwoławczego o braku oceny organu pierwszej instancji istotności odstępstw wykonanych robót budowlanych od zatwierdzonego projektu budowlanego. Być może ocena ta była powierzchowna i nie uwzględniała wszystkich okoliczności sprawy, co jednak nie zwalniało to organu odwoławczego od dokonania własnej oceny owych okoliczności w ramach prowadzonego postępowania.

Podobnie chybione jest upatrywanie powodu do wydania decyzji kasacyjnej w braku oceny odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego z punktu widzenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. W powyższym zakresie należy wskazać, iż organy administracji działając na podstawie przepisów prawa (art. 7 K.p.a.) winny znać prawo. Elementem systemu prawnego jest także prawo miejscowe (art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P.) Skoro zatem nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowy obiekt znajduje się w S. przy ul. A 6, a na tym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to brak jest powodów nie tylko do tego aby rozważać kwestie ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy ale aby odkładać w czasie ocenę zgodności ewentualnych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego z postanowieniami obowiązującego na tym terenie planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto na jeszcze jedną kwestię należy zwrócić uwagę. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy uchylając się od oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku prowadzonego postępowania, bo taki w istocie ma charakter decyzja oparta o przepis art. 138 § 2 K.p.a., nie mógł naruszyć norm rządzących oceną materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.). Natomiast ocena techniczna złożona w toku prowadzonego postępowania ma walor opinii w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., podlegającej ocenie organu administracji tak, jak inne dowody w sprawie. Tym samym ewentualna ocena tego dowodu przez organ odwoławczy nie może być uznana za wkraczanie w sferę wiedzy specjalistycznej biegłego, co zarzucono w skardze.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a..

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. powinien rozważyć w pierwszej kolejności możliwość samodzielnego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 K.p.a.) oraz wydania decyzji co do istoty uwzględniając to, iż tylko w ściśle określonych sytuacjach może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto organ odwoławczy powinien mieć na uwadze względy ekonomiki procesowej i zasadę szybkości postępowania zważywszy na to, że postępowanie w sprawie toczy się już kilkanaście lat.

LP/