Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1172/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 -5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. A. K. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz M. A. K. decyzją z [...] kwietnia 2021 r., na wniosek T. K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na działce nr [...] karta mapy 25, położonej przy ul. [...] w obrębie ewidencyjnym M. A. K., polegającego na budowie tarasu na ścianach oraz budowie ścian z wjazdem od strony drogi (działka nr [...] karta mapy 25), budowie schodów zewnętrznych (od strony działki [...] karta mapy 25).

W punkcie 2.1.3. Burmistrz określił następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy:

1) linia zabudowy – obowiązując od drogi publicznej gminnej ul. [...] pozostaje bez zmian;

2) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu – od 40 % do 62 %,

3) szerokość elewacji frontowej – za elewację frontową uznaje się front budynku od strony ul. [...], z której odbywa się główne wejście na działkę – zgodnie ze stanem istniejącym,

4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – zgodnie ze stanem istniejącym,

5) geometria dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) zgodnie ze stanem istniejącym.

W punkcie 2.2. decyzji ("Ochrona środowiska i zdrowie ludzi") w podpunkcie 2.2.3. Burmistrz wskazał, że dobudowę tarasu na ścianach na wysokość do 4,0 m należy projektować zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań dotyczących: bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, oszczędności energii i odpowiedniej izolacyjności; zachować naturalne oświetlenie dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w istniejących budynkach sąsiednich (usytuowanych w granicach z terenem działki inwestycyjnej) - zgodnie z warunkami § 13 rozporządzenia wymienionego w pkt 2.1.3. ppkt 1 oraz dochować standardów hałasu dla zabudowy mieszkalnej, wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu (Dz. U. z 2014 r. poz. 112).

W złożonym odwołaniu M. S. (tj. Skarżąca) zarzuciła, że mapa wykorzystana do analizy nie ukazuje schodów, które prowadzą na piętro istniejącego budynku (handlowo – usługowego) w części ogrodowej; brak też rozstrzygnięcia, czy w związku z planowaną inwestycją ulegną one rozbiórce. W treści decyzji brak także informacji, czy zrealizowana kilkanaście lat temu nadbudowa mieszkalna jest oddana do użytku. Odwołująca podniosła także, że w decyzji nie wskazano, czy planowany taras będzie dobudowany do części mieszkalnej czy usługowej istniejącego budynku. Zdaniem Skarżącej decyzja powinna ustalić tzw. tylną linię zabudowy.

Odwołująca zarzuciła, że w decyzji zawyżono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (określono go zgodnie z wnioskiem inwestora). Przy analizie tego parametru wzięto pod uwagę wskaźnik zabudowy 99,7 % działki nr [...], która pochodzi przypuszczalnie z tzw. wtórnego podziału po obrysie zewnętrznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Jest to przypadek odosobniony, odbiegający zdecydowanie od pozostałej zabudowy.

Odwołująca wskazała na błąd przy obliczaniu planowanej łącznej powierzchni zabudowy inwestora: powinna być 290 m2 a nie 271 m2.

Odwołująca podkreśliła, że inwestor posiada już jeden duży taras od strony ul. [...]. W rezultacie zaś budowy planowanego tarasu nie będzie zachowane naturalne oświetlenie w sąsiednich budynkach przy ul. [...] i 6, mogą być także niedochowane standardy hałasu. W decyzji brak także ustaleń dotyczących miejsc postojowych.

W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium zwróciło uwagę, że z wyjaśnień złożonych przez pełnomocnika inwestora wynika, że planowany taras będzie stanowił uzupełnienie funkcji mieszkaniowej będącej w budowie na podstawie decyzji – pozwolenia na budowę Starosty [...] z [...] listopada 2019 r.

Kolegium oceniło, że spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.p.z.p.").

Spełniony jest warunek zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Z analizy wynika bowiem, że przy tej samej drodze publicznej tj. ul. [...] występuje zabudowa usługowa oraz mieszkaniowa wielorodzinna (działki 2/2, 7/11, 3,1). Planowana zabudowa związana z funkcją mieszkaniową stanowi kontynuację istniejącej funkcji sąsiedniej zabudowy.

Kolegium zwróciło uwagę, że parametry zabudowy: szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu – z uwagi na zakres inwestycji nie ulegną zmianie.

Odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu – Kolegium stwierdziło, że jak wynika z analizy średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 44,1 %, przy czym stopień zagospodarowania poszczególnych nieruchomości jest bardzo zróżnicowany: od 18,5 % do 99,7 %. Kolegium za uzasadnione uznało dopuszczenie możliwości zagospodarowania działki w ustalonych decyzją granicach 40 % do 60 % (biorąc przede wszystkim pod uwagę różnorodność stopnia zagospodarowania działek w obszarze analizowanym, brak jednolitego wzorca w tym zakresie na badanym terenie). Kolegium podniosło, że ustalony w decyzji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ma uzasadnienie w analizie urbanistyczno – architektonicznej, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem"). W analizie uzasadniono odstępstwo od występującej w terenie średniej wskazując, iż planowany wskaźnik intensywności zabudowy mieści się w przedziale występującego w obszarze analizowanym stopnia zagospodarowania tj. od 18,5 % do 99.7 %.

Dostrzegając błąd w sumowaniu powierzchni zabudowy na działce nr [...] Kolegium oceniło, że nie wpłynął on na planowany w wyniku realizacji inwestycji poziom zabudowy - 58,4 % (290 m2/497 m2).

Odnośnie zarzutu odwołania w kwestii linii zabudowy Kolegium podniosło, że jest ona ustalana od drogi publicznej. Analiza wskazuje, że działka nr [...] jest zlokalizowana bezpośrednio przy ul. [...] (droga gminna) i w stosunku do tej drogi określono obowiązująca linię zabudowy (nie ulegnie zmianie w wyniku inwestycji). Natomiast działka nr [...] jest drogą dojazdową (wewnętrzną) – nie stanowi drogi publicznej i w związku z tym nie wyznacza się w stosunku do niej linii zabudowy.

Kolegium stwierdziło, że spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p. jak również wynikające z przepisów odrębnych. Projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony przez K. – P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wbrew twierdzeniom odwołującej w decyzji określono parametry tarasu (8,5 m x 9,78 m i wysokość do 4 m – w pkt 2.3.1 decyzji.

Odnosząc się do odwołania Kolegium podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest gwarancją uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego w tym regulującymi usytuowanie i warunki techniczne jakim powinien odpowiadać obiekt będzie przedmiotem oceny organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Na tym etapie może być rozważania potrzeba odstępstwa od przepisów techniczno – budowalnych.

Kolegium podniosło także, że budowa tarasu nie skutkuje koniecznością zapewnienia miejsc postojowych.

W skardze do sądu M. S. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

a) art. 53 ust. 3, art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że analiza urbanistyczno – architektoniczna została prawidłowo wykonana w sytuacji gdy: jej załączniki są nieaktualne, niespójne z częścią tekstową, występuje celowe zawyżenie wskaźnika zabudowy uznane za poprawne oraz błąd w sumowaniu powierzchni zabudowy,

b) art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że braki w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie charakterystyki inwestycji (w tym istniejącego zagospodarowania), stanu formalno – prawnego nadbudowy mieszkalnej, pominięcia warunków zabudowy dla rozbiórki istniejących schodów są nieistotne,

c) art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. poprzez uznanie, że inwestycja nie skutkuje koniecznością zapewnienia miejsc postojowych,

2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, którego podstawę stanowiła w istocie niekompletna analiza oceny oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, podjęta po niepełnym wyjaśnieniu istotnych okoliczności stanu faktycznego.

Odnośnie pkt 1 ppkt a) Skarżąca podniosła, że część opisowa analizy urbanistyczno – architektonicznej nie jest spójna z częścią graficzną. W części opisowej jest mowa o budynku dwukondygnacyjnym handlowo – mieszkalnym oraz schodach prowadzących na piętro budynku do części mieszkalnej. Tymczasem według mapy budynek inwestora jest parterowy i oznaczony jako "h" czyli handlowy. Na mapie brak jest istniejących schodów zlokalizowanych w tzw. części ogrodowej od strony ul. [...]. Schody tej służą do obsługi części mieszkalnej. Inwestor nie został wezwany przez organ do usunięcia tej rozbieżności. Nie jest wystarczające powołanie się przez organ na okoliczność, że stan opisany w analizie jest zgodny z ujawnionym w geoportalu. Przepisy art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. nie wskazują, że tzw. podgląd w geoportalu może być dowodem do analizy urbanistyczno – architektonicznej.

Odnośnie pkt 1 ppkt b) Skarżąca wskazała, że planowany taras ma duże rozmiary, w istotny sposób zaburzy ład przestrzenny i zakłóci bezpieczeństwo i spokój mieszkańców dwóch przylegających do inwestycji budynków wielorodzinnych z oknami na wprost tarasu, co naruszy prywatność mieszkańców tych budynków. W rezultacie planowanej budowy nie będzie zachowane naturalne oświetlenie dla pomieszczeń mieszkalnych istniejących w budynkach przy ul. [...] i 6 oraz nie będą zachowane standardy hałasu dla zabudowy mieszkaniowej.

Skarżąca podniosła ponadto, że przyjęty wskaźnik wielkości zabudowy skutkować będzie budową wielkiego tarasu z niekorzyścią dla przyległych budynków mieszkalnych. Jako nieistotne zostały potraktowane błędy w sumowaniu powierzchni zabudowy, które powinny być formalnie sprostowane.

Skarżąca wskazała, że w decyzji Burmistrza nie ustalono warunków co do istniejących schodów i tarasu, które będą w kolizji z projektowanym tarasem, schodami i innymi elementami infrastruktury. Brak jest ustaleń co do ewentualnej rozbiórki. Budowa ścian z wjazdem nie ma oznaczonych parametrów wysokości. W decyzji brak jest ustaleń co do stanu formalno – prawnego nadbudowy tj. czy budowa została zakończona. Skarżąca podkreślił, że nie otrzymał żadnej decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej nadbudowy.

Odnośnie miejsc postojowych Skarżąca podniosła, że wprawdzie budowa tarasu nie potrzebuje miejsc postojowych, ale konieczne jest zapewnienie takich miejsc dla nadbudowy mieszkalnej, której uzupełnieniem ma być taras.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska Skarżącej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. poprzez uznanie, że inwestycja nie skutkuje koniecznością zapewnienia miejsc postojowych. Przepis ten nakazuje zawarcie w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (ze względu na treść art. 64 ust. 1 u.p.z.p. odpowiednio: w decyzji o warunkach zabudowy) warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Żaden przepis odrębny nie nakazuje aby w decyzji o warunkach zabudowy zawierać zasady dotyczące miejsc postojowych, w szczególności nie jest to wymóg wynikający z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1984/19 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że przepisy rozporządzenia nie wskazują, aby liczba miejsc parkingowych była obligatoryjnym elementem decyzji ustalającej warunki zabudowy i nie określają, w jaki sposób liczba ta ma być ustalana. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie ma podstaw prawnych do określania takich miejsc (por. wyrok: NSA: z 1 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2580/17, z 11 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2275/18). Określenie konkretnej ilości miejsc parkingowych należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej podobnie jak ocena, czy dana inwestycja zabezpiecza wymaganą ilość miejsc parkingowych (tak NSA w wyroku z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1434/17). W związku z tym to na etapie sporządzania projektu budowlanego i jego oceny w procesie udzielania pozwolenia na budowę inwestor będzie musiał, stosownie do § 18-21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określić taką liczbę miejsc parkingowych, która będzie niezbędna do prawidłowego korzystania lub funkcjonowania danej inwestycji. Zgodnie z § 18 ust. 2 ww. rozporządzenia, liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk z których korzystają osoby niepełnosprawne. To nie liczba miejsc parkingowych wskazana w decyzji ustalającej warunki zabudowy będzie wiążąca dla inwestora, ale funkcja i sposób zagospodarowania terenu będzie określał ich wymaganą liczbę.

Nie jest także zasadny zarzut odnośnie naruszenia ładu przestrzennego poprzez brak zapewnienia naturalnego oświetlenia dla pomieszczeń mieszkalnych istniejących w budynkach przy ul. [...] i 6. Należy zauważyć, że etap decyzji o warunkach zabudowy to pierwszy etap procesu inwestycyjnego, poprzedzający uzyskanie pozwolenia na budowę. Na tym wstępnym etapie nie ustala się szczegółowego położenia planowanego obiektu na działce (poza wyznaczeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy i ustaleniem maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy), w tym odległości od granic działki sąsiedniej. Te elementy będą przedmiotem oceny w postępowaniu o pozwolenie na budowę i dopiero wówczas będą konfrontowane z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym co do szczegółowego położenia budynku w stosunku do granic działki sąsiedniej oraz zapewnienia wystarczającego naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych w budynkach sąsiednich. Etap wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie służy ustalaniu tych parametrów. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami prawa budowlanego. Z tego też powodu słusznie Kolegium pominęło kwestię schodów mających prowadzić do nadbudowanej części budynku. Ich ewentualna kolizja z planowanym tarasem, skutkująca koniecznością rozbiórki przed realizacją tarasu może być przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Słuszne jest stanowisko Kolegium co do braku wpływu na rozstrzygnięcie pomyłki przy sumowaniu powierzchni zabudowy na przedmiotowej działce po zrealizowaniu inwestycji. W analizie wskazano, że po planowanej dobudowie tarasu powierzchnia zabudowy działki inwestora (działka o powierzchni 497 m2) wyniesie 271 m2 tj. 58, 4 %. Powierzchnię 271 m2 wskazano jako wynik dodawania: 207 m2 + 83 m2. Jest to zwykła pomyłka w wyliczeniu matematycznym gdyż 207 + 83 wynosi 290 a nie 271. Z kolei podzielenie 290 m2 przez 497 m2 daje 58,4 % tj. taki współczynnik powierzchni zabudowy, jaki wskazano w analizie.

Nie będąc jednakże związanym wnioskami i zarzutami skargi (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej w skrócie "p.p.s.a.") Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 336/18 (publ. CBOSA) ze wskazanego rozporządzenia wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Odstępstwo od parametrów średnich winno zatem wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Przy ocenie tych przesłanek należy mieć na uwadze, że naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Ładem przestrzennym zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Wynika z tego, że odejście od wartości średnich jest dopuszczalne nie ze względu na jakiekolwiek spostrzeżenia dotyczące ukształtowania przestrzeni w obszarze analizowanym, ale wyłącznie w oparciu o takie wskazane w analizie cechy ukształtowania przestrzeni, dzięki którym analizowana przestrzeń jest harmonijną całością oraz które są przejawem "uporządkowanych" (a nie "jakichkolwiek") relacji uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno – gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno – estetycznych. Dotyczy to także parametru zabudowy w postaci uregulowanego w § 5 rozporządzenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Odnosząc do tego przepisu powyższe stanowisko dotyczące możliwości odejścia od wartości średnich należy przyjąć, że jeżeli analiza urbanistyczno – architektoniczna nie jest w stanie wskazać żadnej "harmonijnej całości" lub "uporządkowanej relacji" mającej odbicie we wskaźniku powierzchni zabudowy (np. pewne nieruchomości w obszarze analizowanym mają pewien określony, wysoki wskaźnik powierzchni zabudowy, bo tworzą one zabudowę pierzejową albo pewne nieruchomości wzdłuż konkretnej ulicy mają niski wskaźnik powierzchni zabudowy, bo to zabudowa mieszkaniowa willowa z dużymi ogrodami) – to prawodawca w celu wprowadzenia jakiejś uporządkowanej relacji w niezorganizowaną przestrzeń nakazuje przyjąć wartość średnią. W kontrolowanej sprawie organy nie wskazały, aby analiza urbanistyczno – architektoniczna dawała tak rozumiane podstawy do odstąpienia od wartości średniej wskaźnika powierzchni zabudowy. W świetle powyższego stanowiska za przyczynę uzasadniająca odstępstwo od średniej wynoszącej 44,1 % nie może być uznana wskazana przez Kolegium "różnorodność stopnia zagospodarowania działek w obszarze analizowanym" czy "brak jednolitego wzorca w tym zakresie na badanym terenie". Należy zauważyć, że wprowadzenie przez prawodawcę wartości średniej ma na celu zaprowadzenie jakiegoś ładu przestrzennego w zabudowie "różnorodnej", "pozbawionej jednolitego wzorca" tj. w zabudowie w której nie można dopatrzeć się cech harmonijnej całości czy będącej odzwierciedleniem uporządkowanych relacji. Ustalenie dla zabudowy pozbawionej ładu przestrzennego wartości średniej i następnie odejście od tej wartości średniej z powołaniem się na cechy zabudowy świadczące o braku ładu przestrzennego należy uznać za sprzeczne z celem ustawowym określonym w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Odstąpienie zatem w niniejszej sprawie od ustalonego średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nastąpiło z naruszeniem § 5 ust. 2 rozporządzenia, które miało wpływ na wynik sprawy.

Należy ponadto zauważyć, że ustawodawca w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wprowadził wymóg, aby projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sporządziła osoba, o której mowa w art. 5, albo osoba wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Wymóg ten stanowi gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego, zgodnie z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Podkreślenia wymaga, że sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczno – architektoniczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji ustalającego warunki zabudowy. W konsekwencji należy uznać, że decyzja o warunkach zabudowy w argumentacji dotyczącej odstąpienia od średnich wartości parametrów zabudowy winna odwoływać się do wiedzy z zakresu urbanistyki, wskazywać na dostrzegalne w świetle tej wiedzy cechy czy kształtujące się prawidłowości istniejącej zabudowy.

Ponadto, skoro autorem zarówno projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego teren zamierzonej inwestycji, musi być osoba posiadająca szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury, to w aktach sprawy powinien znaleźć się dowód potwierdzający przynależność tej osoby do właściwej izby albo spełnienia warunków określonych w art. 5 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 marca 2021 r. sygn. II SA/Łd 839/20). Nie jest zatem wystarczająca znajdująca się na końcu projektu decyzji oraz analizy adnotacja (opatrzona podpisem autora), że sporządził on analizę i projekt decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 50 ust. 4 w zw. z art. 5 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie zatem doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania przez organy całego materiału dowodowego koniecznego do rozpatrzenia sprawy.

Ze względu na powyższe uchybienia przepisom prawa Sąd stosownie do 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.

W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę po uzupełnieniu materiału dowodowego o dokumenty pozwalające stwierdzić kwalifikacje autora analizy i projektu decyzji oraz ewentualnym uzupełnieniu samej analizy. W razie odstąpienia od średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, organ winien wskazać na wynikające z analizy właściwości zabudowy i zagospodarowania terenu będące przejawem ładu przestrzennego, z których wynika możliwość wyznaczenia ww. wskaźnika w innym sposób niż poprzez wyznaczenie średniej.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.