Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 68/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-03-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia NSA Szczepan Prax Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.) Protokolant sekr. sad. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2007r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa S. z dnia [...]r. Nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ( słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...]r. Marszałek Województwa M., działając w trybie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088) wystąpił do Marszałka Województwa S. w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie wydania J. P. (przedsiębiorcy prowadzącemu działalność z siedzibą w T.) zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii C. – K. o uzgodnienie wydania zezwolenia w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 10)

Postanowieniem z dnia [...]r. Marszałek Województwa S. odmówił uzgodnienia wydania opisanego powyżej zezwolenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...]r. uwzględniło zażalenie strony i uchyliło postanowienie Marszałka Województwa S.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na treść art. 22 a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym i podniósł, że organ I instancji nie wykazał istnienia określonych w tym przepisie przesłanek, ograniczając się jedynie do ich przytoczenia.

Organ I instancji postanowieniem z dnia [...]r. na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. Nr 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) w zw. z art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu wystąpienia Marszałka Województwa M. z dnia [...]r. dotyczącego uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywania regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla J. P. z siedzibą w T. na linię komunikacyjną C. – K., określoną w załączonym projekcie rozkładu jazdy odmówił uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie opisanych powyżej regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.

W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano na wstępie, że organ I instancji wystąpił do KZK GOP w K. oraz do Urzędu Miejskiego w J. z prośbą o wyrażenie opinii na temat projektu uruchomienia wymienionej linii komunikacyjnej na obszarze województwa S. i wskazanie czy i w jaki sposób projektowane połączenie będzie oddziaływać na realizowane dotychczas przewozy i czy będzie ono stanowić zagrożenie dla istniejących linii regularnych.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że linia oznaczona przez wnioskodawcę jako C. ZK "KM" – J.-S.-M.-K. stanowi komunikację międzywojewódzką i obejmuje 20 kursów w dni powszednie, 14 kursów w sobotę oraz 12 kursów w niedzielę.

Marszałek Województwa S. stwierdził, że na trasie C.-K. funkcjonują 92 połączenia realizowane przez PKS N., PKS K., PKS T., PKS L., PKS N., PKS G., PKS S., PKS Z., PKS K., PKS M., PKS N., PKS S., PKS S., PKM J. linia "[...]".

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że Urząd Miejski w J. w odpowiedzi na zapytanie Marszałka Województwa S. wskazał (w piśmie z dnia [...]r.), że ze względu na bardzo duże nasycenie komunikacją miejską i ponadlokalną realizowaną na ciągu komunikacyjnym przebiegającym przez J. drodze krajowej Gmina nie jest zainteresowana zwiększeniem przewozów pasażerskich w obrębie tej relacji.

KZK GOP (w piśmie z dnia [...]r.) stwierdził natomiast, że uruchomienie linii C.-K. w kształcie określonym w przedstawionym przez wnioskodawcę rozkładem spowoduje zwiększenie oferty przewozowej w relacji K. – M. – S.. Podmiot ten wskazał także, że mógłby zaakceptować uruchomienie nowej linii relacji C. – K. pod warunkiem ograniczenia liczby przystanków na obszarze Związku do jednego, w konsekwencji czego oferta nowej linii skierowana byłaby do innej grupy pasażerów.

Organ I instancji wyjaśnił dalej, że linie komunikacyjne realizujące obecnie przewozy na trasie J.-K. organizowane są przez KZK GOP oraz gminę J. i w związku ze swoją nierentownością dofinansowywane są przez gminy. Wprowadzenie kolejnego połączenia na wyżej wymienionej relacji skutkować będzie zwiększeniem tego dofinansowania bądź koniecznością redukcji liczby kursów. Z uwagi bowiem na liczbę założonych w proponowanym przez wnioskodawcę rozkładzie jazdy przystanków przedmiotowa linia będzie spełniać również rolę komunikacji lokalnej pomiędzy K., M. oraz S.. W obrębie tej części analizowanego połączenia funkcjonują już linie komunikacyjne organizowane przez Komunikacyjny Związek Komunalny w K., w tym na odcinku S. – M. – K.: linia nr [...] (kursuje co 30 min, występują zbieżność godzin odjazdów z przystanku K. i N.), linia [...] (kursuje co 30 min, występuje zbieżności godzin odjazdów z przystanku K. i N.), na odcinku M. – K - linia [...] (kursuje co 30 min, występują zbieżność godzin odjazdów), linia [...] (kursuje co 60 min, występują zbieżność godzin odjazdów), linia [...] (kursuje co 60 min, występują zbieżność godzin odjazdów), linia [...] (kursuje co 60 min, występują zbieżność godzin odjazdów), Przewozy te realizuje odpowiednio PKM S. sp. z o.o. i PKM K. sp. z o.o.

Marszałek Województwa S. wskazał dalej, że w opinii KZK GOP określono współczynnik średniego napełnienia na liniach KZK GOP funkcjonujących w obrębie analizowanej linii, który średnio wynosi 0,207 (dla linii [...] – 0,238, dla linii [...] – 0,203, dla linii [...]– 0,239, dla linii [...] – 0,193, dla linii [...] – 0,130, dla linii [...] – 0,244). Wspomniany współczynnik określa liczbę wykorzystanych miejsc w stosunku do oferowanych, a jego wartości potwierdzają, że oferta przewozowa na liniach autobusowych organizowanych przez samorządy na tej relacji nie jest wykorzystana w całości.

Dodatkowo nadmieniono, że centra K. i M. łączy linia tramwajowa nr [...], organizowana przez KZK GOP, obsługiwana przez [...] S.A., a także linia autobusowa "J" (relacji J.-K.) oraz linia "[...]" (relacji C. – K.) – obie obsługiwane przez PKM J. sp. z o.o. Z informacji udzielonych przez PKM J. sp. z o.o. wynika, że spółka ta nie odnotowała zwiększonych lub przekroczonych pojemności napełnień w autobusach wykonujących kursy na analizowanej linii, a jakikolwiek (pochodzący od samorządów gminnych lub powiatowych) wniosek o zabezpieczenie zwiększających się na tej trasie potrzeb przewozowych nie został złożony.

Organ I instancji podkreślił także, iż wnioskodawca nie wykazał, aby jego oferta była kierowana do innej grupy pasażerów niż osoby korzystające dotychczas z komunikacji zbiorowej na linii C. – K.. Podniósł również, iż przewoźnicy spoza systemu komunikacyjnego organizowanego przez samorządy korzystają z możliwości kursowania tylko w czasie największego popytu na usługi komunikacyjne i tylko na trasach zapewniających dużą liczbę pasażerów mogą stosować niższe od obowiązującej w obrębie KZK GOP taryfy ceny jednorazowych przejazdów. Powoduje to przejmowanie tych pasażerów, którzy nie mają uprawnień do ulg i skutkuje obniżeniem wpływów z biletów, co zmusza samorządy do ograniczania oferty przewozowej, powoduje pogorszenie dostępu mieszkańców do zintegrowanego systemu transportowego i wzrost dotacji z budżetów gminnych.

Marszałek Województwa S. podniósł także, iż w latach [...]-[...]praca przewozowa oferowana przez KZK GOP zmniejszyła się o ponad 9 %, a znaczna część utrzymanych przewozów realizowana jest taborem o mniejszej pojemności, a zatem spadek oferty dla pasażerów jest jeszcze bardziej wyraźny. W konsekwencji pogarsza się sytuacja ekonomiczna przewoźników realizujących zadania na zlecenie KZK GOP, wymuszająca ograniczenia w odbudowie taboru, a także obniżenie zatrudnienia. Nie zwiększa się liczba mieszkańców regionu objętych transportem zbiorowym, ponieważ regułą jest uruchamianie połączeń minibusowych i autobusowych na trasach, na których linie organizowane przez samorządy funkcjonują już od dawna.

W podsumowaniu rozważań organ I instancji wskazał, że "opinia wyrażona przez KZK GOP w K. zasługuje na uwzględnienie, bowiem to właśnie temu związkowi gmin powierzone zostało organizowanie komunikacji dla mieszkańców aglomeracji [...]". Nadmieniono także, iż istotą wprowadzenia nowych linii nie jest zastępowanie jednego przewoźnika innym przedsiębiorcą, lecz zabezpieczenie zwiększających się potrzeb przewozowych oraz polepszenie standardu realizacji potrzeb. Wnioskodawca J. P. nie wykazał, że wprowadzenie nowego połączenia na trasie C. – K. polepszy standard i zabezpieczy potrzeby przewozowe, które obecnie są wystarczające.

W ocenie Marszałka Województwa S. stwierdzone zbieżności w godzinach odjazdów z obowiązującym rozkładem jazdy oraz duża ilość kursów realizowanych dotychczas na zlecenie KZK GOP wskazują, że wprowadzenie proponowanej przez wnioskodawcę regularnej linii stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Konstatacja ta uzasadnia odmowę uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla J. P. na linii komunikacyjnej C. – K..

W zażaleniu na powyższe postanowienie (wniesionym w dniu [...]r.) J. P. wniósł o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu swojego stanowiska pełnomocnik strony zanegował rzetelność stwierdzenia organu I instancji, że na trasie C.–K. funkcjonują 92 połączenia, co oznaczałoby, że przez całą dobę regularnie co 15 min odjeżdżałby autobus tej relacji (a przy uwzględnieniu ograniczenia funkcjonowania komunikacji w porze nocnej, przyjąć należałoby, że autobusy te kursują co 5-7 min.). Wskazano także, iż linie dalekobieżne PKS nie mogą zastępować lokalnych linii miejskich.

Podniesiono także, że z informacji posiadanych przez wnioskodawcę wynika, że linia "[...]" nie wjeżdża na teren Powiatu C., a pasażerowie zmuszeni są do przesiadania się, z czym wiąże się oczekiwanie na połączenie. Wielu pasażerów dojeżdżających do pracy i szkół na trasie C. –K. nie ma zapewnionego bezpośredniego połączenia, co naraża ich na trudy podróż i znacznie podnosi jej koszt.

Strona uznała stanowisko Marszałka Województwa S. przedstawione w zaskarżonym postanowieniu jako subiektywną opinię, uwarunkowaną działaniem lobby przewoźników [...], która nie zostało poparte rzetelną analizą sytuacji. Zarzucono powoływanie się na nasycenie komunikacji pomiędzy K. i S. oraz M. w sytuacji, gdy oferta J. P. adresowana jest do innej grupy pasażerów. Zauważono także, że ręczne sterowanie rynkiem usług przewozowych nie służy jakości i terminowości przewozów, a także negatywnie wpływa na sytuację przewoźnika, który całą swoją energię kieruje na administracyjne zwalczanie konkurencji, a nie na podnoszenie jakości usług i zdobywanie rynku i utrzymanie się na nim.

W zażaleniu podniesiono również zarzuty wobec opinii wyrażonej przez przedstawiciela Urzędu Miejskiego w J., akcentując, że zawiera ono ocenę osoby J. P., a nie odnosi się do kwestii uzgodnienia w sprawie zezwolenia na uruchomienie nowej linii.

Powyższe argumenty nakazują, zdaniem J. P., stwierdzić, że stanowisko Marszałka Województwa S. nie jest poparte rzetelnymi ustaleniami faktycznymi i nie znajduje umocowania w ustawie o transporcie drogowym, która statuuje obowiązek koordynowania komunikacji międzywojewódzkiej, a nie ochronę usług przewoźników poszczególnych województw.

W uzupełnieniu zażalenia, które wpłynęło do organu odwoławczego w dniu [...] r., strona podniosła, że w okresie, w którym toczyło się, zainicjowane wnioskiem J. P., postępowanie o uzgodnienie w sprawie linii komunikacyjnej C. – K. dwóch innych przewoźników, tj. R. P. i W. Ż. otrzymali zezwolenie na wykonywanie przewozów na tożsamej linii. Wymienione osoby złożyły wnioski o przedmiotowe zezwolenie później niż J. P., a mimo to od [...]r. kursują na tejże trasie. Sytuacja taka dowodzi, że Marszałek Województwa S. nie przyjął właściwego i jednolitego sytemu ocen dokonywanych przy realizacji jego ustawowych zadań.

Postanowieniem z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał na treść art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy o transporcie drogowym. Wyjaśniono dalej, że rozpatrzenie sprawy o zajęcie stanowiska dotyczącego udzielenia zezwolenia na prowadzenie przewozu regularnego przedsiębiorcy J. P. musi następować w oparciu o przepisy prawa materialnego, dotyczącego wydania zezwolenia lub odmowy jego udzielenia.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 22 a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym organ może odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w transporcie drogowym w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:

a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,

b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych,

c) wnioskodawca nie wykonuje, na skutek okoliczności zależnych od niego, krajowych przewozów regularnych na innych obsługiwanych liniach komunikacyjnych, co najmniej przez 7 dni,

d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

Wystąpienie więc choćby jednej z wymienionych powyżej przesłanek uniemożliwia wydanie zezwolenia, stanowi także, jak zostało powyżej wykazane, podstawę odmowy uzgodnienia w tym przedmiocie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że odmowa uzgodnienia wydania zezwolenia (sprzeciw przeciwko jego wydaniu) została uzasadniona w niniejszej sprawie wystąpieniem przesłanki określonej w art. 22 a ust. 1 pkt a związanej z zagrożeniem dla istniejących linii regularnych. W uzasadnieniu swojego stanowiska w sprawie organ I instancji przytoczył dane o już istniejących regularnych liniach obsługujących trasę J.-K., K.-M. i J.-K., wskazał na zbieżności proponowanych godzin odjazdów z rozkładem jazdy innych przewoźników i podał, że przewozy organizowane przez KZK GOP K. oraz gminę J. są nierentowne.

Wobec powyższego organ II instancji za bezsporne uznał, że J. P. zamierza realizować przewozy na linii komunikacyjnej składającej się z odcinków cechujących się znacznym nasyceniem komunikacyjnym, obsługiwanych przez kilkunastu przewoźników. Argumentacja strony, która twierdzi, że jego oferta kierowana jest do grypy pasażerów podróżujących na linii K. – C. pozostaje zatem w sprzeczności z planowaną liczbą i usytuowaniem przystanków, która wskazuje, że przewoźnik oprócz bezpośredniego połączenia pomiędzy K. a C. zamierza również uczestniczyć w komunikacji lokalnej pomiędzy K., M. i J.. Planowane wejście kolejnego przewoźnika na tak obciążone linie komunikacyjne spowodowałaby jednak obniżenie rentowności przewoźników dotychczas je obsługujących, a co za tym idzie stanowiłoby zagrożenie dla ich istnienia na tej relacji.

W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającego go postanowienia Marszałka Województwa S. oraz wydanie orzeczenia uzgadniającego pozytywnie wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii C.– K. względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 22 a ust. 1 pkt 2 tejże ustawy

W uzasadnieniu skargi wskazano, że dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ustalenia dotyczące stopnia nasycenia usługami przewozowymi relacji C. – K. oraz twierdzenie, że uruchomienie linii obsługiwanej przez stronę wpłynie na rentowność istniejących już linii regularnych są niewłaściwe.

J. P. podkreślił, że Marszałek Województwa S. w tym samym terminie, w którym wydał postanowienie o odmowie uzgodnienia zezwolenia dla skarżącego uzgodnił pozytywnie zezwolenie na funkcjonowanie na tej samej trasie innych przewoźników prywatnych (tj. R. P. i W. Ż.), pomimo, że stosowne wnioski złożyli oni później niż skarżący. Wskazana okoliczność potwierdza, że Marszałek Województwa S. jest nieobiektywny i stosuje niejednakowe kryteria w rozpatrywaniu analogicznych wniosków i podważa twierdzenie, że uruchomienie linii projektowanej przez stronę zagrażałoby istnieniu i rentowności działających już linii regularnych.

Skarżący wyjaśnił także, iż aglomeracja k. nie posiada właściwych połączeń z powiatem c. i miastem C., nie istnieje bezpośrednie połączenie pomiędzy C. a K. – konieczna jest przesiadka w B.. Sytuacja ta związana jest z podziałem terytorialnym zasięgu poszczególnych linii, który wyklucza wjazd z województwa s. do województwa m. (KZK GOP, o którym mowa w zaskarżonych postanowieniach także nie realizuje żadnych przejazdów na terenie województwa m.). Okoliczności te nie zostały prawidłowo ocenione przez organu obu instancji, a niektóre istotne dla sprawy kwestie zostały w ogóle pominięte w zebranym materiale dowodowym.

Bezsporne jest, w ocenie skarżącego, że ZKKM J., Urząd Miejski w J. oraz Marszałek Województwa S. preferują przewoźników działających na zlecenie gmin oraz innych [...] przewoźników. W tym stanie rzeczy wejście na ten rynek przedsiębiorcy z M. jest praktycznie niemożliwe, co narusza zasady państwa prawa i zasadę swobodnego wykonywania działalności gospodarczej w granicach obowiązującego porządku prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Obejmuje ona zarówno przestrzeganie przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych.

Jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje wydane w toku postępowania administracyjnego nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego

w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa – sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zakres kognicji sądów administracyjnych obejmuje również kontrolę, czy zaskarżone rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością, a więc czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa. Art. 22a ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy wskazuje, że właściwe organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:

a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,

b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych,

c) wnioskodawca nie wykonuje, na skutek okoliczności zależnych od niego, krajowych przewozów regularnych na innych obsługiwanych liniach komunikacyjnych, co najmniej przez 7 dni,

d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

Zasadne jest zatem twierdzenie organu odwoławczego, że odmowa uzgodnienia może być podyktowana wyłącznie tymi przesłankami, jakie ustawodawca przewiduje dla odmowy zezwolenia. Z istoty instytucji uzgodnienia wynika, że organy orzekające w sprawie uzgodnienia zezwolenia oceniają przesłanki wymienione w art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym pod kątem danych dotyczących obszaru ich właściwości.

Analizowany przepis nakłada na właściwy organ obowiązek wykazania (które rozumieć należy jako udowodnienie, przedstawienie czegoś w sposób przekonywujący, unaocznienie - por. Słownik języka polskiego pod redakcją naukową prof. dr Mieczysława Szymczaka, tom III, Wydawnictwo Naukowe PWN Sp. z o.o. Warszawa 1978, wydanie IX 1994 r., str. 805). że projektowana linia stanowi zagrożenie dla już istniejących linii. Ustawodawca nie precyzuje pojęcia "zagrożenie", a zatem organ zobowiązany jest dokonać konkretyzacji tego określenia.

Odmowa uzgodnienia wyrażona w postanowieniu Marszałka Województwa S. z dnia [...] r. oparta została na twierdzeniu, że zaistniała przesłanka określona w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym w razie wykazania, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych (z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników) właściwy organ może odmówić wydania zezwolenia.

Zauważyć należy po pierwsze, że art. 22 a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym poprzez sformułowanie "może" przyznaje właściwemu organowi uprawnienie do odmowy wydania zezwolenia (a więc i uzgodnienia) w razie wykazania, że zaistniały określone przesłanki, ale nie wyklucza wydania przedmiotowego zezwolenia (a więc i uzgodnienia) w razie stwierdzenia, że przyczyny wymienione w art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit a-d zachodzą. Skoro zatem właściwemu organowi przyznano upoważnienie do dokonania wyboru pomiędzy dwoma równowartościowymi rozwiązaniami (co wprowadza do zasad wydawania przedmiotowych zezwoleń i uzgodnień element tzw. uznania administracyjnego), to tym bardziej odmowa wydania zezwolenia czy uzgodnienia musi być szczegółowo i rzetelnie umotywowana, oparta na precyzyjnych ustaleniach dotyczących przesłanek wymienionych w art. 22 a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym i nie może ograniczać się do wykazania zagrożenia dla linii obsługiwanych przez jednego z przewoźników. Podkreślić należy, że ustalenie czy zachodzi wspomniane "zagrożenie dla innych linii regularnych" należy do właściwego organu (a nie innych przewoźników, a także podmiotów organizujących komunikację gminną) i musi zostać oparte na danych ujawnionych przez te podmioty, a nie ich opiniach dotyczących de facto dopuszczenia do lokalnego rynku usług przewozowych kolejnych przedsiębiorców. Za niedopuszczalne uznać należy powoływanie się wprost na opinię KZK GOP (pismem z dnia [...]r. Marszałek Województwa S. wystąpił do KZK GOP o wyrażenie opinii na temat uruchomienia, projektowanej przez J. P. linii, a w postanowieniu z dnia [...]r. wskazano, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż to właśnie temu związkowi gmin powierzone zostało organizowanie komunikacji dla mieszkańców aglomeracji [...]), o ile zawarte w niej dane nie zostaną przez organ zweryfikowane i potwierdzone. Z akt sprawy oraz z motywów postanowień organów obu instancji nie wynika, aby stanowisko KZK GOP było oceniane zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a. Należy mieć także na uwadze, że w razie wątpliwości co do oceny zgromadzonych danych w zestawieniu z projektem funkcjonowania nowego połączenia organ administracji ma możliwość zasięgnięcia opinii biegłego (art. 84 k.p.a.).

Odmowa uzgodnienia, która jest przedmiotem skargi, musi być poprzedzona analizą zapotrzebowania mieszkańców województwa s. na bezpośrednie busowe połączenie z C. oraz próbą ustalenia czy z planowanego połączenia korzystać będą głównie osoby, dla których początek lub koniec jazdy będzie usytuowany w C. czy też pojawi się istotna liczba pasażerów, którzy będą wykorzystywać ten środek transportu na krótszych odcinkach przebiegających w obrębie Województwa S..

Ta okoliczność nie została w ogóle zbadana, gdyż organy obu instancji przyjęły a priori założenie, że skoro projektowana linia wykorzystywać będzie przystanki obsługiwane przez KZK GOP, a godziny odjazdu będą zbliżone do rozkładu jazdy przewoźników działających na zlecenie KZK GOP, to w wyraźnym stopniu obniży się liczba pasażerów korzystających z usług dotychczasowej komunikacji miejskiej, co wpłynie na rentowność tych linii i zagrozi ich utrzymaniu. Szczegółową analizę wpływu projektowanej linii na ewentualne zagrożenie dla dotychczasowych linii łączących K., M. i S. z J. w ogóle pominięto, ograniczając się do przytoczenia stanowiska Urzędu Miejskiego w J., z którego wynika, jedynie, że komunikacja dotychczasowa na terenie tej gminy wystarczająco zaspokaja potrzeby mieszkańców (trzeba zwrócić uwagę, że jeżeli, jak twierdzi skarżący, przejazd autobusem do C. wymaga przesiadki w J. to najbardziej korzystny i ekonomiczny dla pasażera jest przejazd linią docierającą do J., a nie pokonywanie krótszych odcinków drogi kolejnymi autobusami).

Odnotować trzeba, że zarzut uzgodnienia analogicznej linii komunikacyjnej dla innych przewoźników, którzy złożyli stosowny wniosek później od J. P. zawarto w uzupełnieniu zażalenia, które wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. po wydaniu postanowienia organu II instancji (całkowicie niezrozumiałe jest natomiast pominięcie tej kwestii, stanowiącej zasadniczy zarzut strony skarżącej, w odpowiedzi na skargę).

Mając na uwadze, że powyższy zarzut nie może być traktowany jako potwierdzenie nierównego traktowania przedsiębiorców (otrzymanie uzgodnienia przez R. P. i W. Ż. oraz warunki na jakich funkcjonują wymienieni przewoźnicy nie zostały w żaden sposób udokumentowane przez J. P.) wskazać jednak należy, że organy obu instancji powinny z urzędu czuwać nad równym traktowaniem przedsiębiorców starających się uzyskać zezwolenie na wykonywanie regularnego przewozu osób na tej samej trasie. Jeżeli zatem rzeczywiście inne osoby, które złożyły wniosek w terminie późniejszym niż J. P., uzyskały przedmiotowe uzgodnienie (względnie zezwolenie) na warunkach odbiegających znacznie od zasad funkcjonowania połączenia planowanego przez skarżącego, to wzmianka ta powinna znaleźć się w uzasadnieniu rozstrzygnięć organów obu instancji. Jeżeli natomiast warunki przedstawione przez kilka podmiotów są zbliżone to organ musi wskazać w oparciu o jakie obiektywne kryteria dokonał wyboru przedsiębiorcy, wobec którego dokonano przedmiotowego uzgodnienia (zezwolenia). Uwzględniając prawdopodobieństwo, że z uwagi na upływ czasu, potrzeby transportowe mieszkańców województwa s. dotyczące pokonywania trasy K. – C. mogły ulec zmianie, względnie zmalało ewentualne zagrożenie uruchomienia tego połączenia dla innych linii należy mieć na uwadze, że postępowanie zainicjowane wnioskiem J. P. wydłużyło się w czasie na skutek uchylenia przez organ odwoławczy pierwszego (odmownego) rozstrzygnięcia Marszałka Województwa S.

Nadmienić także należy, że postępowanie wyjaśniające, zmierzające do zbadania czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 22 a ustawy o transporcie drogowym, obwarowane zasadami wskazanymi w art. 7 i art. 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, może wymagać uzyskania danych od różnych podmiotów. Przedsiębiorca zainteresowany uzyskaniem zezwolenia (uzgodnienia) ma w tym postępowaniu zagwarantowane nie tylko prawo składania wniosków dowodowych (art. 79 k.p.a.), ale także wynikające z art. 10 k.p.a. uprawnienie do zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami i materiałami (co pozwala np. żądać uzupełnienia czynności wyjaśniających jeszcze przed zakończeniem postępowania w danej instancji, a nie dopiero w zażaleniu czy skardze). .W tym kontekście zauważyć należy, że strona nie została zapoznana z wszystkimi zebranymi materiałami i nie zapewniono jej możliwości zaznajomienia się z ustaleniami poprzedzającymi odmowę uzgodnienia.

Reasumując stwierdzić należy, że postępowanie poprzedzające odmowę uzgodnienia zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Usunięcie wskazanych uchybień wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, co czyni zasadnym uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji.

W tym stanie rzeczy należało w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa S. z dnia [...]r.