Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 895/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6053 Obywatelstwo
Skarżony organ: Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2005 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...]


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 895/05

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] października 2002 r., znak [...] Minister Spraw Zagranicznych utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak [...] – odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Konsularnego Ambasady Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w O. z dnia [...] lutego 1976 r. nr [...], udzielającej A. P. zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo kanadyjskie.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Minister Spraw Zagranicznych podniósł w szczególności, iż A. P., jako obywatel polski – wpisany do paszportu swojej matki – T. P., wyjechał z Polski mając 10 lat. Przebywał w I., A. i A. a następnie w Kanadzie, gdzie w 1971 r. otrzymał obywatelstwo kanadyjskie. W listopadzie 1974 r. A. P. wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na kanadyjskie za pośrednictwem biura turystycznego H. w T. Uwzględniając ten wniosek Kierownik Wydziału Konsularnego Ambasady PRL w O. udzielił żądanego zezwolenia. Minister Spraw Zagranicznych wskazał, iż do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art.156 k.p.a. nie wystarczy samo ustalenie, iż decyzję tę wydano z naruszeniem prawa. Niezbędne jest bowiem wykazanie, iż naruszenie to miało charakter rażący. Z istoty postępowania nieważnościowego, w którym bada się wyłącznie to, czy oceniana w nim decyzja jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną, postępowanie toczące się z wniosku A. P. nie mogło dotyczyć oceny całokształtu postępowania prowadzonego przez konsula. Nie było zatem dopuszczalne przeprowadzenie w postępowaniu nieważnościowym dowodu na okoliczność niezłożenia przez A. P. wniosku o udzielenie zezwolenia na zmianę obywatelstwa i wykazanie, że decyzja została wydana na podstawie sfałszowanych dokumentów. W ocenie organu nietrafnie podnosi wnioskodawca, iż decyzja z dnia [...] lutego 1976 r. nie została mu doręczona, a tym samym, że nie wiedział on o utracie obywatelstwa. Przeczy temu już sam fakt, iż w okresie ponad dwudziestu lat po wydaniu decyzji wnioskodawca zachowywał się jak cudzoziemiec w szczególności poprzez: (-) nieubieganie o polski paszport, chociaż według przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach (Dz.U. z 1991 r. Nr 2, poz.5) to ten dokument uprawnia obywatela polskiego do pobytu za granicą; (-) występowanie o wizy oraz o zezwolenie na podjęcie pracy w Polsce na podstawie przepisów o cudzoziemcach. Niezależnie jednak od tego istnieją dokumenty dowodzące doręczenia decyzji z dnia [...] lutego 1976 r. wnioskodawcy. Wynika z nich, iż A. P. wniósł o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo kanadyjskie za pośrednictwem biura podróży H. w T., zajmującego się m.in. pośredniczeniem w załatwianiu spraw pomiędzy konsulatem a osobą fizyczną (biuro to kontynuuje tę działalność do dnia dzisiejszego). Według organu taki tryb załatwiania spraw jest powszechnie stosowany w państwach anglosaskich. W latach sześćdziesiątych, siedemdziesiątych i osiemdziesiątych był on także wykorzystywany przez zamieszkałych w tych państwach przedstawicieli Polonii, stroniących od bezpośredniego kontaktu z polskimi urzędnikami konsularnymi. Minister Spraw Zagranicznych wskazał, iż na piśmie z dnia 19 stycznia 1976 r. skierowanym przez biuro podróży do konsulatu dokonano odręcznej adnotacji, iż decyzja zezwalająca wnioskodawcy na zmianę obywatelstwa została wysłana na adres biura w dniu 16 lutego 1976 r. listem poleconym [...]. W takich sytuacjach datę przesłania decyzji uznaje się za jej doręczenie.

W skardze na powyższą decyzję A. P. zarzucił Ministrowi Spraw Zagranicznych rażące naruszenie: (-) art.156§1 pkt 1, 2 i 7 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie tych przepisów, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że decyzja Kierownika Wydziału Konsularnego z dnia [...] lutego 1976 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, a także że nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa; (-) art.6 i art.8 k.p.a. poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa; (-) art.7, 77§1 i art.75§1 k.p.a. poprzez niedołożenie należytej staranności w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w sytuacji gdy istniały wątpliwości co do tego: (a) kto podpisał wniosek o udzielenie zezwolenia na zmianę przez A. P. obywatelstwa polskiego na kanadyjskie, a jeżeli osobą tą nie był skarżący, to czy osoba ta posiadała umocowanie do reprezentowania A. P. w postępowaniu przed Kierownikiem Wydziału Konsularnego Ambasady PRL w O.; (b) czy A. P. wiedział o postępowaniu prowadzonym przed Kierownikiem Wydziału Konsularnego w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 1976 r., (c) czy decyzja Kierownika Wydziału Konsularnego została doręczona A. P.; (-) art.10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Zagranicznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 24 września 2003 r. w sprawie o sygn. akt V SA 3829/02 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Zagranicznych oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2002 r.

W ocenie NSA organ nie ustalił, czy decyzję z dnia [...] lutego 1976 r. można w ogóle uznać za decyzję wydaną w rozumieniu art.104§1 k.p.a., w związku z czym czy w ogóle dopuszczalne było prowadzenie w stosunku do niej nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. NSA podkreślił, iż decyzją wydaną jest wyłącznie decyzja zakomunikowana (doręczona lub ogłoszona) stronie. Decyzja wprawdzie sporządzona i spełniająca wymogi formalne przewidziane w art.107§1 k.p.a., niemniej nie doręczona stronie nie załatwia sprawy administracyjnej, bo nie wiąże ani organu ani strony. Dopiero doręczenie decyzji stwarza sytuację procesową, która umożliwia stronie wniesienie odwołania lub domaganie się wszczęcia postępowań nadzwyczajnych. W świetle powyższego podstawową kwestią było wyjaśnienie przez Ministra Spraw Zagranicznych, czy decyzję z dnia [...] lutego 1976 r. można uznać za doręczoną A. P. Organ przedwcześnie przyjął, iż skuteczne doręczenie decyzji skarżącemu nastąpiło wraz z wysłaniem decyzji na adres biura turystycznego "H." w T. W postępowaniu nieważnościowym należało bowiem dokładnie ustalić, czy skarżący ustanowił wskazane wyżej biuro swoim pełnomocnikiem (i czy udzielenie tego pełnomocnictwa było skuteczne w świetle art.33§1 k.p.a.) i czy doręczenie decyzji biuru spełniało wymagania określone w art.40§1 i §22 k.p.a.

W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2003 r., wniesionej przez Ministra Spraw Zagranicznych na podstawie art.101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 października 2004 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

NSA podzielił zarzut skargi kasacyjnej, iż w dacie orzekania przez Kierownika Wydziału Konsularnego Ambasady Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w O. o zezwoleniu A. P. na zmianę obywatelstwa polskiego na kanadyjskie do postępowania przed polskimi przedstawicielstwami dyplomatycznymi i konsularnymi nie znajdowały zastosowania przepisy k.p.a. Stanowił o tym wprost art.194§1 pkt 10 k.p.a. w brzmieniu ówcześnie obowiązującym, z którego jednocześnie wynikało, iż stosowanie k.p.a. byłoby dopuszczalne tylko wtedy, gdyby tak stanowiły przepisy szczególne. Sytuacja taka nie zachodziła jednakże w rozpatrywanej sprawie albowiem przepisy regulujące udzielanie zezwoleń na zmianę obywatelstwa nie zawierały uregulowań szczególnych w stosunku do art.194§1 pkt 10 k.p.a. Wynika z powyższego, iż poprzednio orzekający NSA nie miał podstaw do zobowiązywania Ministra Spraw Zagranicznych do ocenienia, czy Kierownik Wydziału Konsularnego działał w zgodzie z przepisami k.p.a. W ocenie NSA rozpatrującego skargę kasacyjną organu pomimo tego, iż do rozstrzygnięcia z dnia [...] lutego 1976 r. nie miały zastosowania przepisy k.p.a., to było to rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie, podlegającej ocenie nadzorczej organu wyższego stopnia. W konsekwencji powyższego należy uznać, iż w innej sytuacji prawnej znajdował się Kierownik Wydziału Konsularnego, prowadzący postępowanie w przedmiocie udzielenia zgody na zamianę obywatelstwa, wyłączone z reżimu k.p.a., a w innej Minister Spraw Zagranicznych, prowadzący postępowanie nieważnościowe w odniesieniu do rozstrzygnięcia wydanego przez Kierownika Wydziału Konsularnego. Postępowanie prowadzone przez Ministra Spraw Zagranicznych jest bowiem postępowaniem podlegającym w pełni rygorom k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym Minister Spraw Zagranicznych winien był zatem zbadać, czy w postępowaniu zakończonym rozstrzygnięciem z dnia [...] lutego 1976 r. nie doszło do naruszenia – nie przepisów k.p.a. – a standardów załatwiania indywidualnych spraw obywateli, określonych w innych przepisach (np. w obowiązującej wówczas ustawie z dnia 11 listopada 1924 r. o organizacji konsulatów i o czynnościach konsulów – Dz.U. Nr 103, poz.994), jak też przepisów i zwyczajów państwa, na obszarze którego czynności były podejmowane. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący skargę A. P. winien był zatem ocenić, czy Minister Spraw Zagranicznych kontrolując w trybie nadzoru legalność zakwestionowanej decyzji Kierownika Wydziału Konsularnego odnosił działania tego organu do tych właśnie przepisów, a nawet zwyczajów kanadyjskich, a nie wymagać zgodności jego działań z przepisami k.p.a. NSA rozpatrujący skargę kasacyjną organu wskazał przy tym, iż – nie odstępując od poglądu, iż zakomunikowanie stronie rozstrzygnięcia z dnia [...] lutego 1976 r. winno dokonać się na zasadzie współczesnych standardów w tym zakresie – rozstrzygającego znaczenia dla ustalenia, iż do zakomunikowania tego doszło nie może mieć zwrotne poświadczenie odbioru rozstrzygnięcia. Okoliczność doręczenia decyzji może być dowodzona w inny sposób – jak w niniejszej sprawie – a czy skutecznie w świetle przepisów i zwyczajów kanadyjskich, to zdaniem NSA nie zostało to przez Sąd ocenione.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargę A. P. na zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] października 2002 r. należało uwzględnić albowiem decyzję tę, podobnie jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r. wydano z naruszeniem art.7 i 77§1 k.p.a. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd obie decyzje wydane w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Podkreślenia wymaga, iż rozpoznając ponownie skargę Sąd orzekający w niniejszej sprawie związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2003 r. Bezwzględny nakaz zastosowania się do tej wykładni wynika z art.190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.).

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Spraw Zagranicznych winien był wyjaśnić, czy decyzja Kierownika Wydziału Konsularnego Ambasady Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w O. z dnia [...] lutego 1976 r. nr [...], udzielająca A. P. zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo kanadyjskie została wprowadzona do obrotu prawnego, tj. czy została skutecznie doręczona jej adresatowi. Pogląd ten należy wiązać z utrwaloną już linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą dopiero doręczenie warunkuje możliwość uznania decyzji administracyjnej za wydaną w rozumieniu art.104§1 k.p.a. (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 16/00, wyrok NSA z dnia 26 marca 2001 r., sygn.akt V SA 90/00 LEX nr 51328). Wprawdzie decyzja z dnia [...] lutego 1976 r. nie miała charakteru decyzji w rozumieniu przepisów k.p.a., była jednakże aktem rozstrzygającym sprawę indywidualną, co oznacza, iż wiązanie jej prawnej skuteczności z faktem doręczenia stronie – tak jak w przypadku decyzji administracyjnej – znajduje uzasadnienie.

Wychodząc z powyższych założeń NSA uznał, iż sąd administracyjny rozpatrujący skargę na decyzję Ministra Spraw Zagranicznych zobowiązany był ocenić, czy organ ten w prawidłowy sposób wyjaśnił kwestię doręczenia decyzji z dnia [...] lutego 1976 r. skarżącemu, w tym przede wszystkim, czy przyjął prawidłowe kryteria według których doręczenie to należało badać. Skoro za kryteria te nie mogły służyć przepisy k.p.a. (z racji ich wyłączenia – zgodnie z art.194 pkt 10 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lutego 1976 r. – w postępowaniu przed polskimi placówkami dyplomatycznymi i konsularnymi), uznać za nie należało standardy załatwiania indywidulanych spraw obywateli, wynikające z ustawy z dnia 11 listopada 1924 r. o organizacji konsulatów i o czynnościach konsulów – Dz.U. Nr 103, poz.994), jak też przepisów i zwyczajów państwa, na obszarze którego czynności były podejmowane (Kanady).

Ponownie rozpatrując skargę A. P. na decyzję Ministra Spraw Zagranicznych, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, iż w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1976 r. nie wyjaśniono w prawidłowy sposób kwestii skuteczności doręczenia tej decyzji skarżącemu, co należy uznać za wskazane na wstępie naruszenie art.7 i 77§1 k.p.a. Oceniając tę skuteczność organ nie wziął bowiem pod uwagę wszystkich normatywnych kryteriów, według których skuteczność tę należałoby oceniać. Podczas gdy czynności, jakie Kierownik Wydziału Konsularnego Ambasady PRL w O. podjął w celu doręczenia decyzji z dnia [...] lutego 1976 r. skarżącemu, Minister Spraw Zagranicznych winien był porównać ze standardami załatwiania indywidualnych spraw obywateli, wynikającymi z: 1) ustawy z dnia 11 listopada 1924 r. o organizacji konsulatów i o czynnościach konsulów – Dz.U. Nr 103, poz.994), jak też z obowiązujących w Kanadzie (w dacie podejmowania wskazanych wcześniej czynności) - 2) przepisów i 3) zwyczajów, za jedyne kryterium oceny przyjął organ zwyczaje panujące w państwach anglosaskich oraz zwyczaje panujące wśród przedstawicieli zamieszkałej w tych krajach Polonii. Biorąc pod uwagę już sam jej zakres wskazanej wyżej analizy, należy ją uznać za fragmentaryczną i wymagającą stosownego uzupełnienia w ponownie przeprowadzonym postępowaniu nieważnościowym. W ślad za stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 października 2004 r. należy wskazać, iż koniecznym warunkiem do uznania, iż do zakomunikowania decyzji stronie doszło, nie jest – w sytuacji gdy od doręczenia tego upłynęło wiele lat – istnienie zwrotnego poświadczenia odbioru. Co do zasady zatem przyjąć należy, iż fakt tego doręczenia może być dowodzony także w inny sposób, co jednak winno zostać ocenione w świetle przepisów i zwyczajów kanadyjskich.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 li.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).