Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2242/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 71
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1532/17 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2017r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. B. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. nakazuje zwrócić J. B. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018 r. oddalił skargę J. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

A. H. została przesiedlona w ramach tzw. akcji Wisła z miejscowości S. i jako przesiedleniec uzyskała w 1948 r. na mocy aktu nadania nr [...] własność położonej we wsi K. k. W. nieruchomości rolnej wraz z zabudowaniami. Akt nadania zaginął na początku lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku. Obecnie istnieje zaś spór co do wielkości nieruchomości na jego podstawie uzyskanych przez wyżej wymienioną (12, 10 czy wyłącznie 5 ha). Niemniej, w związku ze złożonymi w roku 1953 wnioskami rolników wsi K. (w tym A. H.) doszło do faktycznego przejęcia należących do nich gospodarstw i przekazania ich tworzącemu się w owym czasie Państwowemu Gospodarstwu Rolnemu.

Decyzją z [...] września 1964 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W., działając na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71) orzekło o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej położonej we wsi K., o pow. ok. 5 ha wraz z zabudowaniami, stanowiącej dotychczasową własność A. H., a oddanej przez Państwo we władanie Państwowemu Gospodarstwu Rolnemu w K. w 1954 r. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] października 1964 r.

O stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiła w 2010 r. R. B. (będąca wraz z J. B. następcą prawnym A. H.). Wniosek ów powielony został w 2014 r. przez J. B.. W jego motywach podnoszono, że nieruchomość we wsi K. przejęta została wbrew woli jej właścicielki. Wskazywano także, że obejmowała ona wówczas obszar ponad 10 ha, zaś PGR w K. władał tylko jej częścią, a z jej części siedliskowej, obejmującej aktualną działkę nr [...], korzystała rodzina byłej właścicielki.

W następstwie rozpoznania tego wniosku Minister Rolnictwa I Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2017 r., utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] sierpnia 2017 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] października 1964 r. oraz decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z [...] września 1964 r, nie dopatrując się by były one obarczone wadami z art. 156 § 1 k.p.a., w tym przede wszystkim wadą rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniach decyzji organ wyjaśniał, że o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych i leśnych w trybie art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. (z wyjątkiem określonych w ust 2 tego artykułu pewnych kategorii nieruchomości) decydują wyłącznie przesłanki wymienione w tym przepisie, a mianowicie: a) objęcie nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958 r., oraz pozostawanie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazanie ich w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym i to bez względu na okoliczności, w jakich doszło do objęcia nieruchomości przez Państwo. Organ nadzoru odwoływał się przy tym do wykładni ww. przepisu przyjętej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 20 lutego 1991 r. sygn. akt W 5/90. Te przesłanki natomiast zostały w sprawie spełnione, gdyż zgromadzony w aktach materiał dowodowy potwierdza, że nieruchomości tworzące gospodarstwo rolne przejęte zostały przez Państwo przed ww. datą, a ich właścicielka użytkowała je jedynie do 1954 r. W tym aspekcie Minister odwoływał się do treści archiwalnych pism Prezydium Rady Narodowej w W. z 3 września 1964 r. oraz 5 marca 1966 , pisma Kierownika Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych z 10 kwietnia 1970 r., a nadto stanowiska J. B. wyrażonego w piśmie z 4 sierpnia 1992 r. jak też R. B. w piśmie z 19 lipca 1999 r., gdzie podawali oni, że Państwowe Gospodarstwo Rolne przejęło nieruchomość w 1954 r. Minister ocenił przy tym, że bez znaczenia dla oceny legalności kontrolowanych decyzji ma to czy była właścicielka w rzeczywistości posiadała większy areał gruntów, niż ten który w decyzjach został ujęty. Przepis ustawy z 1958 r. nie nakładał bowiem obowiązku przyjmowania całości nieruchomości należących do danej osoby. Ponadto kwestia owego areału nie jest tak oczywista, jak podnosi strona, o czym świadczy m.in. stanowisko R. B., która w swoich pismach z 2009 i 2010 r. potwierdzała, że jej matka na podstawie wspomnianego aktu nadania otrzymała 5 ha ziemi oraz dom i budynki we wsi K..

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą kontrolowanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji stanowił art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71), który to przepis – jak zasadnie wyjaśnił Minister, odwołując się do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 20 lutego 1991 r. W 5/90 (OTK 1991/1/18) – ustanawia dwie przesłanki przejęcia wymienionych w nim nieruchomości na rzecz Państwa, tj. objęcie ich we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958 r., oraz pozostawanie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazanie ich w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym, bez względu na okoliczności, w jakich doszło do objęcia nieruchomości przez Państwo. Przy czym jak wskazał wówczas Trybunał, przejęciu na własność Państwa podlegają także te nieruchomości, których właściciele do dnia 5 kwietnia 1958 r. dawali wyraz woli odzyskania swej nieruchomości, względnie z przyczyn obiektywnych od siebie niezależnych nie mieli możliwości dochodzenia swoich praw. Stąd w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który podzielił Sąd I instancji, że przejęcie mienia na podstawie art. 9 ust. 1 powołanej ustawy następowało bez względu na to, czy Państwo objęło nieruchomość we władanie w sposób prawem przewidziany, czy też obowiązujących procedur nie zachowano. Dlatego, WSA uznał, że podnoszone przez skarżącego wątpliwości co do legalności objęcia przejętych nieruchomości we władanie przez Państwowe Gospodarstwo Rolne, dla oceny zgodności z prawem kontrolowanych decyzji nie miało znaczenia relewantnego. W konsekwencji zatem w postępowaniu zmierzającym do przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa na zasadach określonych w przywołanym przepisie organ nie miał obowiązku rozważania tej kwestii.

Sąd I instancji wskazał, że kluczowe dla oceny legalności decyzji o przejęciu należących do A. H. nieruchomości rolnych we wsi K. o pow. 5 ha - a w konsekwencji także oceny zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia ich nieważności - było ustalenie, czy istotnie przed 5 kwietnia 1958 r. doszło do objęcia we władanie tych nieruchomości przez Państwo, a także czy owo władanie było utrzymywane do dnia wydania ostatecznej decyzji o ich przejęciu. W uzasadnieniu decyzji z [...] września 1964 r. Powiatowa Rada Narodowa w W. podała, że do przejęcia tych nieruchomości doszło w 1954 r., kiedy to po przejęciu przez Skarb Państwa włączona ona została do tworzącego się w tym czasie na terenie wsi K. Państwowego Gospodarstwa Rolnego, które od tego momentu faktycznie nią władało. Wprawdzie nie zachowała się dokumentacja z owego przyjęcia, co w pewnym stopniu utrudniało rekonstrukcję stanu faktycznego sprawy, a przez to także weryfikację poprawności poczynionych w 1964 r. ustaleń, niemniej pozyskane w toku postępowania dokumenty archiwalne – w tym m.in. pismo Kierownika Referatu Urządzeń Rolnych Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z 3 września 1964 r. nr [...] uprawniały organ nadzoru do sformułowania stanowiska, iż ten przedstawiał się tak jak wskazywały Prezydia Rad Narodowych. Tym bardziej, że tych ustaleń ówczesna właścicielka w odwołaniu od decyzji pierwszoinsatncyjnej nie kwestionowała, koncentrując się jedynie – jak zauważało Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. – na kwestiach związanych z uprawnieniami rentowymi. Także w późniejszych swoich działaniach nie kwestionowała ona przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa i przekazania go Państwowemu Gospodarstwu Rolnemu – co wynika z treści jej podania z 27 marca 1970 r. Co istotne także sami inicjatorzy postępowania nieważnościowego nie tylko nie kwestionowali faktu włączenia w roku 1954 nieruchomości do Państwowego Gospodarstwa Rolnego, ale wręcz tę okoliczność potwierdzali (vide pisma J. B. z 4 sierpnia 1992 r. oraz R. B. z 19 lipca 1999 r.). Brak przy tym jakiegokolwiek dowodu, który tym ustaleniom by przeczył. Zdaniem Sądu I instancji, nic do sprawy nie wnosi przywoływane w skardze, jak też w toku postępowania nadzorczego, orzeczenie Rady Nadzorczej ZUS w S. z [...] sierpnia 1965 r. stwierdzające nabycie przez A. I. (poprzednio H.) prawa do renty z tytułu przejęcia nieruchomości rolnej przez Skarb Państwa.

WSA w Warszawie uznał, że skoro doszło do objęcia we władanie Państwa i przekazania przedmiotowej nieruchomości Państwowemu Gospodarstwu Rolnego przed 5 kwietnia 1958 r., które do 1964 r. i później wykonywało na niej działalność w zakresie produkcji rolnej, to decyzji z [...] września 1964 r. orzekającej o przejęciu tej nieruchomości na rzecz Państwa bez odszkodowania jak i utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w K. z [...] października 1964 r. nie można postawić zarzutu naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a tym bardziej naruszenia go w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rażącego naruszenia prawa upatrywać wszak należy w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. Sąd I instancji podzielił również stanowisko organu, że dla oceny legalności ww. decyzji bez znaczenia prawnego jest to, czy areał przydzielonego A. H. na mocy zaginionego aktu nadania nr [...] we wsi K. gospodarstwa rolnego wynosił li tylko 5 ha, czy też 10 ha (bądź więcej) jak utrzymuje skarżący. Kwestionowanymi decyzjami objęto bowiem wyłącznie grunty o pow. 5 ha wraz zabudowaniami, a art. 9 przywołanej ustawy nie ustanawiał warunku objęcia nacjonalizacją całości przynależnych danej osobie nieruchomości.

Zdaniem Sądu I instancji, nie można także skutecznie postawić decyzjom z 1964 r. naruszenia w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przepisów procedury administracyjnej (tj. art. 5, art. 8 § 1, art. 71 § 1 i art. 99 § 2 K.p.a. w jego pierwotnym brzmieniu), którego to naruszenia skarżący upatruje w nieprzeprowadzeniu przez organy w sposób właściwy postępowania dowodowego, braku poinformowania byłej właścicielki przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, czy wreszcie nieprawidłowym, w jego ocenie, uzasadnieniem podjętych rozstrzygnięć. WSA uznał, że tego rodzaju wadliwości w niniejszej sprawie stwierdzić nie sposób, tym bardziej że z postępowania poprzedzającego wydanie tych decyzji kompletne akta administracyjne się nie zachowały. Natomiast okoliczności istotne z punktu widzenia zastosowanych norm prawa materialnego zostały wówczas ustalone przez organy, czemu dały one wyraz w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć. Sama zaś lakoniczność tych uzasadnień nie oznacza, że doszło z tego tylko powodu do naruszenia w sposób rażący normy zawartej w art. 99 § 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku - w pismach z dnia 25 kwietnia 2018 r. i z dnia 8 maja 2018 r. – wywiódł J. B.. Zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i uchylenie zaskarżonej decyzji, tj. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w W. z dnia [...] września 1964 r. i decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] października 1964r., jak i decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2017 r., ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z dnia 25 kwietnia 2018 r. skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu:

1) naruszenie prawa procesowego, tj: art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, oraz art. 156 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kwestii posiadania przez PGR S.. zagrody przydomowej wraz z domem A. H., podczas gdy już prima facie oczywistym jest, iż PGR nie mógł ich zagospodarować, ani posiadać w żaden sposób,

2) naruszenie prawa materialnego, mianowicie, art. 9 § 1 (numeracja z dnia wydania decyzji) ustawy o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, w zw. z art. 296 dekretu prawo rzeczowe, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że PGR S. władał gruntami rolnymi stanowiąc własność A. H., podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, iż (w tym miejscu zarzut urywa się).

W piśmie z dnia 8 maja 2018 r. wskazano kolejną podstawę kasacyjną zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 9 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (...), poprzez "jego błędną wykładnię i objęcie zakresem przedmiotowego rozpoznania całej nieruchomości A. H. na skutek uznania, że obejmują ona wszystkie grunty matki skarżącego a nie tylko te które były w posiadaniu - władaniu Państwa, i wydanie decyzji o przejęciu nieruchomości - gruntów ok. 5 ha, mimo że część gruntów - nieruchomości w podobnej wielkości nadal była własnością A. H. i brak jest drugiej decyzji o ich przejęciu na rzecz Państwa. Nie można decyzją z [...].09.1964r przejąć nieruchomości w obszarze ok. 5 ha co stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji poprzez rażące naruszenia prawa bo było przemilczenie jak i nie zaniechania kroków przez matkę skarżącego w celu odzyskania gruntów. Natomiast w przedmiotowej sprawie należało przyjąć że na gruncie badanej sprawy decyzja dotyczyła tylko 5 ha nieruchomości a nie całego gospodarstwa rolnego A. H. bo nie cała nieruchomość - ziemia była w władaniu Państwa w chwili wejścia w życie w/w ustawy a nadto najpierw dokonano przejęcia gruntów bez decyzji a następnie została uchwalona ustawa z 12 marca 1958r i dopiero później wydano decyzje na podstawie tej ustawy mimo, ze grunty przejęto na rzecz Państwa w 1954r. bez decyzji."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany( art. 176 P.p.s.a.). W myśl przepisu art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez Sąd zaskarżonym wyrokiem i wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w odniesieniu do prawa materialnego, bądź opisanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd - w odniesieniu do przepisów procesowych. W świetle treści powyższych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować.

Zauważyć należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest sprawa procesowa zmierzająca do rozpoznania i rozstrzygnięcia w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego czy decyzja administracyjna kończąca postępowanie dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania głównego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają zastosowanie przepisy ogólnego postępowania administracyjnego, zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym, przy pomocy których organ winien dążyć do ustalenia czy zaistniały okoliczności, przewidziane w art. 156 § 1 K.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Organ nadzoru, prowadzący postępowanie nieważnościowe, zobligowany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokonania oceny czy dana okoliczność została udowodniona (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Ustalenie czy kontrolowana decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności wymaga zebrania konkretnych dowodów wskazujących na istnienie takiej wady. Istnienia wady prawnej nie można opierać na domniemaniu. W postępowaniu nadzwyczajnym, zmierzającym do ustalenia czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przede wszystkim szczególnego ustalenia wymaga kwestia, czy i do jakich naruszeń prawa doszło w postępowaniu zwykłym, a następnie dopiero możliwe jest dokonanie oceny, czy stwierdzone naruszenia prawa miały charakter rażący. Rozstrzygnięcie organu nadzoru musi opierać się na ocenie zebranego materiału dowodowego, a nie na domniemaniach. Celem postępowania nieważnościowego jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności, to jest tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699).

Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

W zasadzie, w postępowaniu nieważnościowym organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1111/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex nr 51233). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95).

W postępowaniu o charakterze nadzorczym konieczna jest gradacja wad i odróżnienie tych, które powodują wzruszalność decyzji, od takich, które poprzez swoje istnienie lub poprzez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest zatem ocena naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącej w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego.

W kontekście powyższych rozważań za słuszny uznać należało zarzut skargi kasacyjnej, w którym wytknięto Sądowi I instancji niedostrzeżenie, że organy nadzoru przedwcześnie odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1964 r., czym naruszono przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Organy obu instancji dokonały bowiem powierzchownej oceny sprawy w kontekście wskazanych w kasacji przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Zgodzić należało się z zarzutem, że organy pominęły przy badaniu sprawy istotną dla jej wyniku kwestię, podnoszoną przez skarżącego kasacyjnie w trakcie postępowania nadzorczego, tj. braku utraty władania przez A. H. terenów zagrody przydomowej wraz z domem. Także kontrolowany Sąd zaniechał oceny tych kwestii.

O wadze podnoszonych okoliczności świadczy brzmienie przepisu, który był podstawą przejęcia nieruchomości, tj. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw wiązanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Zgodnie z jego treścią do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa konieczne jest ich objęcie przez Państwo do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958 r. oraz pozostawanie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazanie ich w użytkowanie innym osobom fizycznym i prawnym bez względu na okoliczności w jakich doszło do objęcia nieruchomości przez Państwo.

Tymczasem, rozważania organów nadzoru oraz Sądu I instancji odnosiły się wyłącznie do gruntów, na których wykonywane były czynności gospodarcze. Pominęły zarzut autora kasacji, że Państwo nie objęło nigdy we władanie domu i terenu siedliska.

Powyższe ma tym większe znaczenie, jeśli weźmie się pod uwagę, że w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji nie oznaczono dokładnie przejmowanego na własność areału, w tym numerów działek oraz wielkości powierzchni każdej z nich. Nieruchomości oznaczono przez określenie łącznego, przybliżonego areału przejmowanej powierzchni oraz wskazanie, że zostały objęte aktem nadania nr [...]. Zaginięcie aktu nadania czyni niemożliwym odtworzenie na podstawie jego treści faktycznie przejętych nieruchomości.

Także uzasadnienie decyzji objętej postępowaniem nadzorczym nie pozwala na ustalenie wszystkich faktów istotnych dla sprawy.

Ograniczono się w nim do stwierdzenia, że zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nieruchomość rolna objęta we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy przyjmuje się na własność Państwa bez względu na obszar, jednocześnie skonstatowano, że przez pojęcie "władanie" rozumie się faktyczne użytkowanie nieruchomości przez PGR K., jak i wykonywanie w niej różnych czynności gospodarczych w sposób niebudzący wątpliwości. W uzasadnieniu stwierdzono nadto, że wobec powyższego przejęcie omawianej nieruchomości na własność Państwa jest w pełni uzasadnione.

Przedłożone akta administracyjne nie zawierają również dowodów umożliwiających poczynienie wszystkich koniecznych ustaleń dla oceny przejęcia w kontekście wskazywanej przesłanki nieważności.

W takiej sytuacji, organy nadzoru, celem zbadania istnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., winne były samodzielnie przeprowadzić dochodzenie na okoliczność istnienia dowodów spoza postępowania prowadzonego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. w roku 1964.

Przeciwne stanowisko prowadziłoby do nieuprawnionego (pozbawionego podstaw prawnych) wyłączenia kontroli orzeczenia organu w ramach postępowania nadzwyczajnego, w sytuacji gdy kwestionowana w tym trybie decyzja nie odzwierciedlała ustaleń w stopniu pozwalającym na poznanie motywów rozstrzygnięcia, w tym wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, a w aktach archiwalnych brak dokumentów pozwalających na niezbędne ustalenia.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe w granicach sprawy o stwierdzenie nieważności (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 845/06, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1738/15, wyrok NSA z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2838/15).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dochodzenie rozpocząć należało od poszukiwania ksiąg wieczystych nieruchomości objętych aktem nadania nr [...], do którego odwołuje się kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja.

Rozważenia wymagała konieczność przesłuchania w charakterze świadków osób, które złożyły pisemne oświadczenia odnośnie areału, jaki od Państwa otrzymała A. H. w K.. Treść oświadczeń zdaje się uprawdopodabniać posiadanie przez te osoby szerszej wiedzy na temat majątku poprzedniczki prawnej skarżącego kasacyjnie.

W badanym postępowaniu nadzorczym przemyśleć należało również konieczność wysłuchania J. B. w trybie art. 86 K.p.a.

W pierwszej kolejności należało jednak wezwać J. B., by wskazał ściśle, podając numer i powierzchnię działki, jaka część przejętych decyzją z dnia [...] września 1964 r. nieruchomości nigdy nie była objęta władaniem przez podmioty, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Wezwanie winno również zawierać zobowiązanie do sprecyzowania zakresu żądania stwierdzenia nieważności. Wniosek J. B. o stwierdzenie nieważności zdaje się bowiem odnosić wyłącznie do działki o aktualnym numerze ewidencyjnym [...].

Zwrócenia uwagi wymaga, że dokładna wiedza na temat przejętego decyzją z 1964 r. obszaru oraz ustalenie, czy w datach relewantnych grunty te pozostawały we władaniu podmiotów, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ma istotne znaczenie dla wyniku tej sprawy.

Wskazanie na naruszenie przepisów postępowania pozwoliło przyjąć, że podnoszone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a

Nie mógł za to skutecznie podważyć kwestionowanego wyroku zarzut naruszenia art. 9 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez jego błędną wykładnię.

Zauważyć należy, że na naruszenie tego przepisu skarżący kasacyjnie wskazał zarówno w piśmie z dnia 25 kwietnia 2018 r., jak i w piśmie z dnia 8 maja 2018r., odmiennie jednak uzasadniając wystąpienie tego przekroczenia. W pierwszym z pism naruszenie tej normy powiązano z przepisem art. 296 § 1 dekretu prawo rzeczowe, wywodząc w uzasadnieniu, że władztwo Państwa nad rzeczą wykonywane w ramach imperium nie ma charakteru posiadania, skoro więc Państwo nie przekazało PGR w S. nieruchomości, a została ona zagospodarowana przez PGR, to Państwo nie władało tą nieruchomością, stąd przejęcie gospodarstwa rolnego mogło się odbyć wyłącznie w oparciu o art. 6 dekretu o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak skonstruowany zarzut nie odpowiada wymogom przyjętym dla wskazanej formy naruszenia. Dążąc do podważenia interpretacji przepisu prawa materialnego należało wskazać na naruszone zasady interpretacyjne oraz będące tego konsekwencją niewłaściwe rozumienie normy prawnej, a także, jakie zdaniem autora zarzutu winno być prawidłowe rozumienie treści kwestionowanego przepisu. Uwzględniając fakt, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym kontroli podlega postępowanie nadzorcze należało nadto wskazywane naruszenie odnieść do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i ocenić je z uwzględnieniem przesłanek wynikających z tej regulacji. Tymczasem, autor kasacji nie tylko, że zaniechał wskazania naruszonych reguł interpretacyjnych, nie wykazał na czym niesłuszne rozumienie normy, będącej materialnoprawną podstawą decyzji z 1964 r. polegało, ale także nie wskazał na prawidłową interpretację tego przepisu. W konstrukcji zarzutu pominięto także konieczne odniesienia do będącej wzorcem kontroli normy z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wadliwość konstrukcji czyni również bezzasadnym zarzut naruszenia art. 9 w sposób, jaki został przedstawiony w piśmie skarżącego kasacyjnie z dnia 8 maja 2018 r. Tym razem jednak autor kasacji kwestionując wadliwość interpretacji wskazał w istocie na błędy ustaleń faktycznych, których nie można zwalczać w drodze zarzutów sformułowanych w ramach podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Podważanie ustaleń faktycznych jest możliwe wyłącznie w drodze zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego.

W tym stanie rzeczy wobec skuteczności zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego zaskarżony wyrok, zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji musiały ulec uchyleniu w oparciu o art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister zobowiązany będzie uwzględnić poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, w tym co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o środki spoza postępowania zakończonego decyzją o przejęciu z 1964 r. oraz zobowiązania J. B. do sprecyzowania zakresu żądania.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a., a o zwrocie nadpłaconego wpisu - na podstawie art. 225 P.p.s.a.