Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 567/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 28 ust. 2, art. 34 ust. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 6 kwietnia 2022 r., nr [...], Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. Sp. z o.o. sp.k pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], obręb D., gmina D.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako: "GDDKiA", "skarżący"). Podniósł, że wymienione działki znajdują się

w sąsiedztwie drogi krajowej nr [...]. Droga gmina, na którą zaprojektowano zjazd

z terenu inwestycji, połączona jest z drogą krajową zjazdem indywidualnym. Skarżący zarzucił, że niedopuszczalne jest połączenie dwóch dróg publicznych zjazdem indywidualnym. Wskazał, że od 2021 r. prowadzi z gminą D. korespondencję

w sprawie uzgodnienia projektu skrzyżowania w miejscu obecnego zjazdu indywidualnego. W ocenie GDDKiA, w zaistniałej sytuacji nie było wystarczające uzgodnienie zjazdu z drogi gminnej. Podniesiono, że działka nr [...] przylega do drogi krajowej nr [...], a pozostałe działki położone są na terenie przyległym do drogi krajowej

i konieczne było uzgodnienie z zarządcą drogi krajowej możliwości włączenia ruchu drogowego spowodowanego wymienioną inwestycją.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 14 czerwca 2022 r., nr WIN-II.7840.4.68.2022, Wojewoda Warmińsko-Mazurski utrzymał w mocy decyzję organu

I instancji. Organ odwoławczy uznał za słuszne stanowisko starosty, że zagadnienie prawidłowego (przepisowego) połączenia dwóch dróg publicznych, tj. drogi gminnej

i drogi krajowej, jest poza zakresem badania związanego z wydaniem przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy administracji architektoniczno-budowlanej związane są zakresem wniosku i brak jest jakichkolwiek podstaw, aby żądać od inwestora rozwiązań w tym zakresie. Mając na uwadze treść art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego i art. 35 ust 3 ustawy o drogach publicznych, organ II instancji uznał, że nie można wymagać od inwestora uzyskania uzgodnienia zarządcy drogi krajowej nr [...] w zakresie połączenia z drogą gminną publiczną. Zjazd dla planowanej inwestycji projektowany jest bowiem na drogę gminną, a nie krajową. Oświadczenie właściwego zarządcy drogi wymagane jest jedynie w przypadku połączenia działki z drogą krajową lub wojewódzką. Wyrażenie "połączenia działki z drogą" wskazuje na jej bezpośrednie połączenie, a nie pośrednie, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Podkreślono, że inwestor uzyskał uzgodnienia z zarządcą drogi gminnej. Uzgodnienie z zarządcą drogi wymagane jest tylko i wyłącznie, gdy zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego łączy się z możliwością włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W niniejszej sprawie sporna inwestycja zmienia zagospodarowanie terenu przyległego do pasa drogowego drogi gminnej. Tym samym zarządcą drogi, z którym należało uzgodnić przedmiotową inwestycję w zakresie włączenia do drogi, jest zarządca drogi gminnej, a nie zarządca drogi krajowej. Wojewoda podał, że podobne stanowisko zostało wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. II SA/OI 966/20, dotyczącym również sprawy o pozwolenie na budowę przy drodze krajowej nr [...],

w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji.

Wyjaśniono, że przedstawiony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu inwestycji jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwałą Rady Gminy nr XXX/246/09 z dnia 30 czerwca 2009 r., w skrócie: "m.p.z.p.") i nie narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Wskazano, że teren inwestycji oznaczony jest symbolem 74U+MN - przeznaczenie podstawowe pod zabudowę usługową. Natomiast teren działek [...], na których zaprojektowano zjazd z terenu inwestycji, został oznaczony symbolem 8KDD-0 - droga gminna, dojazdowa o minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających 10 m. Z kolei, droga gminna 8KDD łączy się z drogę 7KDD opisaną w m.p.z.p. jako "odcinek istniejącej drogi gminnej przebiegający w pasie terenu przeznaczonego pod drogę krajową nr [...]. Istniejący zjazd z drogi krajowej adaptowany do czasu przebudowy tej drogi. Docelowe rozwiązania zgodnie z § 10 pkt 1 lit. a i b". W § 10 pkt 1 m.p.z.p. zapisano, że "W rozwiązaniach komunikacji ustala się jako obowiązujące: a) powiązanie z układem nadrzędnym, z drogą krajową nr [...], do czasu przebudowy tej drogi, istniejącymi zjazdami, zgodnie z oznaczeniami na rysunku planu; docelowo poprzez projektowaną drogę serwisową; b) szczegółowe rozwiązania w zakresie powiązania sieci dróg publicznych istniejących i projektowanych na terenie objętym planem z drogą krajową będą rozstrzygnięte na etapie sporządzania projektu budowlanego; c) obsługa komunikacyjna terenu poprzez istniejące i projektowane drogi gminne klasy dojazdowej oraz drogi wewnętrzne".

Zauważono, że Rada Gminy uchwałą nr Xlll/139/19 z dnia 28 listopada 2019 r. zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogę położoną na działkach nr [...], części działki nr [...] i części działki nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie GDDKiA, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie powyższej decyzji

i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zebranego materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że działka nr [...] nie przylega bezpośrednio do drogi krajowej nr [...], a także poprzez odstąpienie od obowiązku przedłożenia przez inwestora:

- uzgodnienia z GDDKiA, w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.), zmiany zagospodarowania terenu przyległego do drogi krajowej nr [...] polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą;

- oświadczenia GDDKiA, jako zarządcy drogi krajowej nr [...], o możliwości połączenia inwestycji z droga krajową nr [...] - w trybie art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi skarżący przekonywał, że obsługa komunikacyjna planowanego obiektu handlowo-usługowego na wymienionych działkach będzie powodować zmianę cech funkcjonalno-technicznych drogi krajowej nr [...] na połączeniu drogi krajowej z gminną drogą publiczną, wynikającą z włączenia do drogi krajowej znacznego ruchu drogowego generowanego przez ww. obiekt. Podniesiono, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządca dróg krajowych,

w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego ma przede wszystkim zapobiegać wypadkom, a więc działać prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Istotne znaczenie ma wykonywanie przez zarządcę drogi zadań

w zakresie ochrony drogi, w czym mieści się m.in. niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Opisane uwarunkowania i wymagania powołanych przepisów wskazują, że samo uzgodnienie przez inwestora zjazdu z gminnej drogi publicznej nie jest wystarczające do zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego

i umożliwienia włączenia ruchu z terenów planowanej inwestycji do drogi krajowej nr [...] poprzez gminną drogę publiczną. W ocenie skarżącego inwestor miał obowiązek uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej nr [...] obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymał stanowisko i argumenty wyrażone

w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że domaganie się przez GDDKiA uzgodnień czy oświadczeń związanych z możliwością włączenia ruchu drogowego

z planowanej inwestycji do drogi krajowej jest de facto pokłosiem sporu pomiędzy skarżącym a organem gminy co do konieczności i sposobu przebudowania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną, przy której położona jest inwestycja. Wojewoda wskazał, że to zarządca drogi wyższej kategorii jest odpowiedzialny za wykonanie tej przebudowy, co wynika z art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W ocenie organu odwoławczego spory zarządców dróg nie powinny być powodem do wymagania od inwestorów uzgodnień czy opinii, ponad te wskazane w przepisach prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw.

z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności

z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa

w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność przyjętej wykładni tych przepisów.

Badając legalność wydanych w sprawie decyzji, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy konieczności uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej realizacji inwestycji, która ma ustaloną lokalizację zjazdu na drogę gminną, łączącą się w dalszym przebiegu z drogą krajową. Potrzebę wykonania takiego obowiązku skarżący upatruje w treści art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W świetle tego unormowania uzgodnieniu podlega zmiana zagospodarowania terenu. Natomiast określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku, w drodze decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej jako: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p., organ wykonawczy gminy występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Podobnie, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję

o lokalizacji celu publicznego lub decyzję o ustaleniu warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi

- w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Unormowania te korespondują z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W ich świetle, to na etapie stosowania przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dochodzi do uzgodnień z zarządcą drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Oznacza to, że skoro decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana jest

w oparciu o m.p.z.p., którego ustalenia podlegają uzgodnieniu z zarządcą drogi, to bezpodstawnie GDDKiA domaga się ponownego uzgodnienia zagospodarowania terenu na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Zgodzić należy się też z organami orzekającymi, że jeżeli teren inwestycji nie przylega bezpośrednio do pasa drogowego, to nie ma obowiązku uzgadniania decyzji

z zarządcą drogi. W rozpatrywanym przypadku bezspornie teren, na którym zaprojektowano budynek handlowo-usługowy z infrastrukturą towarzyszącą nie przylega do drogi krajowej nr [...]. Nie jest tym samym zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Powoływana przez skarżącego działka nr [...], została wydzielona pierwotnie jako działka drogowa i ma przebieg liniowy. Działka ta przylega do drogi krajowej, ale nie na wysokości planowanej inwestycji tylko znacznie dalej. Część ta nie będzie w ogóle użytkowana przez inwestora. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. układ dróg został zmieniony. Fragment działki nr [...], który dzierżawi inwestor, jest znacznie oddalony od drogi krajowej. Uwzględnić trzeba też, że od istniejącego pasa drogowego drogi nr [...] teren inwestycji dzieli przestrzeń oznaczona w m.p.z.p. symbolem 1KD, jest to teren przeznaczony na poszerzenie drogi krajowej. Zgodnie z § 10 ust. 1 lit. d m.p.z.p. jest to pas terenu o szerokości 40 m od osi istniejącej jezdni. Przy czym zgodnie z postanowieniami m.p.z.p. ostateczne rozwiązania sieci dróg publicznych będą rozstrzygane na etapie sporządzania projektu budowlanego budowy drogi. Przewidywana jest budowa drogi serwisowej. Do czasu przebudowy drogi krajowej obowiązują istniejące zjazdy (§ 10 ust. 1 lit. a m.p.z.p.). Obsługa komunikacyjna terenu przez istniejące i projektowane drogi gminne klasy dojazdowej oraz drogi wewnętrzne (§ 10 ust. 1 lit. c m.p.z.p.). W rozpatrywanym przypadku teren inwestycji ma zlokalizowany zjazd na drogę gminną klasy dojazdowej. Obsługa komunikacyjna terenu inwestycji jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p. Ustalenia m.p.z.p. są obowiązujące i wiążące erga omnes. Należy więc uznać, że są znane

i zostały zaakceptowane przez zarządcę drogi krajowej nr [...].

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że projekt budowlany zawiera w zależności od potrzeb - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej - oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami

o drogach publicznych. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, budowa zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich oraz zatok parkingowych na tych drogach.

W myśl art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z ustępem 2.,

w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Według przytoczonych unormowań oświadczenie zarządcy drogi krajowej lub wojewódzkiej może być wymagane, jeżeli

w projekcie budowlanym przewidziano bezpośredni zjazd z terenu inwestycji na drogę krajową lub wojewódzką. W niniejszej sprawie zaś oczywistym jest, że dostęp do drogi publicznej jest zapewniony przez lokalizację zjazdu na drogę gminną. Wskazać można, że postanowieniem z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2393/20, Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę GDDKiA na uchwałę o zaliczeniu do dróg gminnych drogi, do której przylega sporna inwestycja i ma mieć urządzony zjazd. NSA wskazał, że sama okoliczność graniczenia drogi krajowej z ustanowioną drogą gminną (co do której skarżący podważa sposób połączenia) nie dowodzi naruszenia interesu prawnego GDDKiA.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1139/21( publ. w CBOSA), zgodnie z którym argumenty zarządcy drogi związane ze zwiększeniem ruchu na drodze, świadczą jedynie o występowaniu interesu faktycznego. W istocie prawie każda inwestycja może prowadzić do zwiększenia ruchu na drogach, również tych, które nie graniczą z nią bezpośrednio, co nie oznacza, że właściciele czy zarządcy dróg powinni zyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Podobnie znaczna ilość inwestycji jest zlokalizowana przy drodze. Nie oznacza to a priori, że w każdym przypadku stroną postępowania będzie zarządca takiej drogi. Taka interpretacja przepisów art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest zasadna, zwłaszcza biorąc pod uwagę istnienie mechanizmów zabezpieczających interes prawny zarządcy przez tryb uzgodnieniowy (art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), jak i wymaganie uzyskania zezwolenia na realizację zjazdu z drogi publicznej (art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Sąd w składzie orzekającym nie uważa, aby sygnalizowana przez skarżącego wadliwość w połączeniu drogi gminnej z drogą krajową, przemawiała za przyjęciem, że GDDKiA, jako zarządca drogi krajowej, może skutecznie kwestionować pozwolenie na budowę spornej inwestycji. Słusznie organy administracji architektoniczno-budowlanej wskazywały, że zagadnienie prawidłowego (przepisowego) połączenia dwóch dróg publicznych,

tj. drogi gminnej i drogi krajowej, jest poza zakresem badania związanego z wydaniem przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak jest jakichkolwiek podstaw, aby żądać od inwestora zapewnienia rozwiązań w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.