Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1373/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 136 ust. 3 w zw. z art 137 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 99/18 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 99/18, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości i zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego M.B. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 1985 r., znak: [...], wydaną na wniosek przedsiębiorstwa państwowego [...], Kierownik Urzędu Dzielnicowego [...], działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), wywłaszczył nieruchomość położoną w [...] - [...] przy ul. [...] (rejon ul. [...] i [...]), obejmującą działki ewidencyjne z dawnego obrębu [...] o nr [...] (o pow. 338 m2) i nr [...] (o pow. 3637 m2) oraz działkę nr [...] z obrębu 44 (o pow. 2763 m2), stanowiącą współwłasność: J.A., S.P., M.L., A.P., W.B., W.K., H.S., I.S., spadkobierców C.K., J.P. oraz G.K..

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 r. J.L. , L.C., M.R., T.P., J.R., Z.A., Z.P., H.O., D.K., A.K., W.B., G.K., K.G., E.T., A.K., M.W., J.K., S.P., I.S., H.S. wnieśli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Następnie, wniosek ten poparli J.R. i T.P. (w dniu [...] maja 2009 r.), J.K. (w dniu [...] września 2009 r.) oraz G.K., K.G., E.T., A.K., M.W. (w dniu [...] listopada 2009 r.).

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Starosta ustalił, że wywłaszczonym działkom odpowiadają obecne działki ewidencyjne: nr [...] i nr [...] (obie z obrębu [...]) oraz działka nr [...] z obrębu [...]. Działki nr [...] i [...] z obrębu [...] stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast działka nr [...] z obrębu [...] (objęta niniejszym postępowaniem) należy do gminy. Prawo własności [...] działki nr [...] wynika z decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r., w której wskazano, że Dzielnica-[...] nabyła nieodpłatnie własność nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] obręb ewidencyjny [...], nr działki ewidencyjnej [...], o powierzchni 2763 m2. Zgodnie zaś z art. 20 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2002 r., nr 41, poz. 361 ze zm.) nieruchomości należące do Gminy [...] stały się z mocy prawa własnością [...]

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców działki nr [...]. Jednakże, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Wojewoda uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda wskazał na konieczność precyzyjnego określenia granic wywłaszczonej nieruchomości i w związku z tym uzupełnienia materiału dowodowego sprawy o wkreślenie przez biegłego granic działek ewidencyjnych na zdjęciach lotniczych wykonanych w dniach: [...] maja 1987 r., [...] maja 1997 r. oraz [...] maja 2005 r., zwracając uwagę na niejednolity sposób zagospodarowania terenu częściowo w formie ogrodów działkowych, częściowo natomiast w formie gęstego drzewostanu. Nadto, podkreślił, że pominięto materiały, które wskazywały, że wywłaszczyciel, choć z problemami, to jednak konsekwentnie realizował strefę ochronną wokół Huty [...]. Do takiego wniosku, w jego ocenie, prowadziła analiza dokumentów przesłanych do Starostwa Powiatu [...] przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], w tym np. Planu Urządzenia Gospodarstwa Leśnego Huta [...] na okres od [...] stycznia 1975 r. do [...] stycznia 1985 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta [...] ponownie orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców przedmiotowej nieruchomości, wskazując na brak możliwości wykazania, aby na działce tej zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci strefy ochronnej Huty [...], gdyż urządzono na niej, wbrew obowiązującemu wówczas prawu, ogródki działkowe i działka ta nie była pozostawiona we władaniu wnioskodawcy wywłaszczenia już w latach 90-tych ub. wieku, co potwierdza zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy oraz ostateczna decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 1998 r.

Od decyzji Starosty odwołanie wniosła gmina wskazując, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego oraz nabycie przez Dzielnicę-Gminę [...] spornej działki nie przesądza o niewykorzystaniu jej zgodnie z celem wywłaszczeniowym. Dowodem potwierdzającym, że cel wywłaszczeniowy został zrealizowany jest pismo z dnia [...] marca 1977 r. Biura Projektów Budownictwa Komunalnego "[...] ", w którym potwierdziło przyjęcie mapy inwentaryzacyjnej wykonania zadrzewień strefy zieleni wokół Huty [...] nr [...] i pismo Huty [...] z dnia [...] marca 1977 r. skierowane do tego Biura, w którym w pkt 4 zawarto informację, że na terenie obiektu nr [...] - rejon ul. [...] wykonano zalesienie zgodnie z opracowanym przez Biuro projektem dla tego regionu. Dodatkowym argumentem na tę okoliczność jest "Zestawienie kosztów i zadania inwestycyjnego I etap/obiekt [...]" z 1979 r. Biura Projektów Budownictwa Komunalnego "[...] ", z którego wynika, iż z nakładów własnych inwestora wykonane zostały nasadzenia drzew i krzewów oraz pielęgnacja zieleni. Opracowanie to wskazuje, że drzewa zlokalizowane w strefie ochronnej Huty [...] znalazły się na terenie wskutek zamierzonych działań podejmowanych przez inwestora. Z kolei, późniejsze przeznaczenie terenu pod ogródki działkowe nie zmieniło funkcji ogólnej obszaru, gdyż nadal pełni on rolę strefy ochronnej.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r. i orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Uzasadniając wydaną decyzję, Wojewoda wskazał, że celem użyteczności publicznej uzasadniającym wywłaszczenie miała być strefa ochronna realizowana wokół Huty [...]. Pierwotnie lokalizacja tej strefy została ustalona jeszcze w decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 r. Obszar przeznaczony na realizację strefy ochronnej (pasów izolacyjnych) wokół Huty [...] został rozszerzony w decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r., wydanej w "uzupełnieniu decyzji o lokalizacji strefy ochronnej nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 r.", w której ustalono lokalizację strefy ochronnej na obszarze o powierzchni ok. 50,30 ha, oznaczonym na szkicu nr L-609/71, stanowiącym integralną część decyzji. Teren oznaczony na przywołanym powyżej szkicu nie był objęty postanowieniami wcześniejszej decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 r. Dlatego też, zdaniem Wojewody, należy przyjąć, iż zapisy decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r. nie dotyczą nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, za wyjątkiem "Wytycznych do decyzji o ustaleniu strefy ochronnej nr [...] dla Huty [...] ", z treści których wynika wprost, iż znajdują zastosowanie do całego obszaru rozszerzonej strefy - zarówno do terenu objętego postanowieniami decyzji z 1964 r., jak i decyzji z 1977 r. Zgodnie z zapisami tych wytycznych, dotyczącymi zagospodarowania "Inwestor winien przyspieszyć w maksymalnym stopniu realizację zadrzewień ze szczególnym uwzględnieniem pasa strefy położonego pomiędzy Hutą a istniejącym osiedlem [...] oraz osiedlem [...] (realizacja w okresie 1971-75). Dla uzyskania szybkiego efektu należy stosować do obsadzeń podrośnięty materiał drzewny." Przewidywano zagospodarowanie obszaru strefy zielenią wysoką, przy czym system zadrzewień obejmować miał cały obszar uciążliwości Huty. Przewidywano również objęcie bezwzględną ochroną całego drzewostanu istniejącego na terenie objętym lokalizacją jako pełniącego już wówczas funkcję neutralizującą zanieczyszczenia - planowano jego całkowitą adaptację. Wojewoda podkreślił, że z wytycznych do decyzji z 1971 r. nie wynika, aby w strefie ochronnej Huty planowano nasadzenia konkretnych gatunków drzew. Zawarto natomiast zapisy, z których wynika, że priorytetem winno być możliwe najszybsze rozmieszczenie zieleni izolacyjnej dokonywane przy użyciu najprostszych środków, w tym adaptacji roślinności znajdującej się na przedmiotowej nieruchomości jeszcze przed wywłaszczeniem, tak aby ograniczyć wpływ szkodliwych immisji Huty [...] na pobliskie osiedla mieszkaniowe.

Wojewoda podkreślił, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot była położona na obszarze objętym lokalizacją, o czym świadczy znajdująca się w aktach sprawy, potwierdzona za zgodność z oryginałem, kopia załącznika graficznego do decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r., określającego także tereny objęte lokalizacją nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 r.

Zdaniem Wojewody, nie ulega wątpliwości, iż cel wywłaszczenia, tj. strefa ochronna Huty powstała, w tym również na terenie przedmiotowej działki. Do takiego wniosku prowadzi m.in. analiza Planu Urządzenia Gospodarstwa Leśnego Huta [...] na okres od [...] stycznia 1975 r. do [...] stycznia 1985 r. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się synchronizacja nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], sporządzona przez geodetę uprawnionego M.B. Ze zdjęć przedmiotowego terenu z dnia [...] maja 1997 r. i z dnia [...] maja 2005 r. wynika, że stanowi on ogródki działkowe, w tym w znacznej części obszary zielone. Zdjęcie pozyskane ze strony urzędu [...], na którym uwidoczniona jest działka ewidencyjna nr [...] w 2001 r. również wskazuje na zagospodarowanie terenu pod ogródki działkowe - obszary zielone. Ponadto, taki stan rzeczy potwierdzają oględziny nieruchomości. Z protokołu sporządzonego podczas oględzin w dniu [...] listopada 2011 r. wynika, że stan zagospodarowania działki przedstawia się następująco: na południu znajduje się fragment ul. [...], od strony ul. [...] znajduje się brama wjazdowa na teren ogródków działkowych stowarzyszenia "Hutnik 1 - Przy Lesie". Teren, na którym znajdują się ogródki działkowe jest ogrodzony siatką bez podmurówki, znajdują się na nim wydzielone parcele ogrodzone siatką na słupkach metalowych bez podmurówki, na których znajdują się altany drewniane, a także drzewa owocowe i krzewy. Strony wniosły o zapisanie w protokole, że teren jest zaniedbany, a altany przypominają rudery.

W ocenie Wojewody, za nieuzasadniony należy uznać pogląd, zgodnie z którym zagospodarowanie części objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości, poprzez urządzenie na niej ogródków działkowych zamiast nasadzeń drzew jest równoznaczne z przekreśleniem jej funkcji jako strefy ochronnej. W powyższej sytuacji mamy bowiem do czynienia z tzw. modyfikacją celu wywłaszczenia. Urządzenie na przedmiotowej nieruchomości ogródków działkowych zamiast jej całkowitego zadrzewienia mieściło się w granicach dozwolonej modyfikacji celu wywłaszczenia.

Wojewoda uznał zwrot wnioskowanej nieruchomości za nieuzasadniony, skoro wielkie założenie inwestycyjne w postaci zakładu przemysłowego powstało, a wywłaszczyciel konsekwentnie zmierzał do urządzenia wymaganej przepisami prawa strefy ochronnej wokół tych zakładów celem zmniejszenia oddziaływania szkodliwych immisji na pobliskie osiedla mieszkaniowe. W konsekwencji, Wojewoda stwierdził, że na dzień [...] września 2004 r. na przedmiotowej działce został zrealizowany cel wywłaszczenia, co czyni przedmiotową nieruchomość niezbędną na cel wywłaszczenia.

Skargę na decyzję Wojewody [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] M.B., zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., a także naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że urządzenie ogródków działkowych na przedmiotowej nieruchomości stanowiło realizację celu wywłaszczenia.

Zdaniem skarżącego dokumenty, którym organ przyznał moc dowodową nie wskazują w sposób precyzyjny, czy wykonanie zadrzewień strefy izolacyjnej wokół Huty odnosi się do obszaru nieruchomości. Ponadto, dokumenty te pozostają w sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym zebranym w sprawie, w tym m.in.: z pismem Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia [...] lutego 1971 r. i z pismem [...] Sp. z o.o. z dnia [...] listopada 2014 r., z których wynika, że brak jest dokumentów potwierdzających wykonanie strefy izolacyjnej wokół Huty [...], a także ze zdjęciami lotniczymi uzyskanymi od Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wykonanymi w dniach: [...] maja 1987 r., [...] maja 1997 r. i w dniu [...] maja 2005 r., jak również z wynikami wizji lokalnej, przeprowadzonej na nieruchomości w dniu [...] listopada 2011 r.

Ponadto, powołując treść § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych (Dz.U. nr 24 poz.92), skarżący podkreślił, że na terenie strefy ochronnej zabronione jest budowanie domów wypoczynkowych oraz lokalizacja pracowniczych ogrodów działkowych. Urząd Dzielnicy [...], decyzją z dnia [...] października 1983 r., nr [...], ustalił lokalizację inwestycji czasowych ogródków działkowych dla pracowników PP Huta [...] w rejonie ul. [...] i ul. [...], na terenie objętym decyzją o lokalizacji strefy zielni ochronnej nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 r. Prokuratura Wojewódzka Wydział Kontroli i Przestrzegania Prawa w dniu [...] marca 1985 r. zgłosiła sprzeciw dotyczący tej decyzji, zarzucając naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. Minister Budownictwa Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej decyzją z dnia [...] września 1986 r., stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] października 1983 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji czasowych ogródków działkowych na terenie objętym decyzją o lokalizacji strefy ochronnej z [...] grudnia 1964 r. Urząd Miasta [...] w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. wyjaśnił, że ogródki działkowe, które działały jako stowarzyszenie "Hutnik I-Przy Lesie" zostały utworzone bez wymaganych zezwoleń i nie mają uregulowanego stanu prawnego, co dodatkowo potwierdził Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] w piśmie znak: L.dz. [...], wskazując, że działki nie wchodzą w skład rodzinnych ogrodów działkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] powołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) – zwanej dalej p.p.s.a.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 247 ze zm.) - zwanej dalej u.g.n., polegającym na wadliwym przyjęciu, że wywłaszczona nieruchomość (w części objętej postępowaniem) nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, podczas gdy w istocie nieruchomość ta stała się zbędna na ten cel z tej przyczyny, że w terminach określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. cel, polegający na urządzeniu strefy ochronnej wokół przedsiębiorstwa państwowego Huta [...], nie został zrealizowany (ani nie przystąpiono do jego realizacji).

Zdaniem Sądu I instancji, wywodzona przez Wojewodę modyfikacja celu wywłaszczenia, mająca polegać na zastąpieniu strefy ochronnej ogródkami działkowymi (czy też uznaniu, iż urządzenie strefy ochronnej może polegać także na urządzeniu ogródków działkowych) była oczywiście sprzeczna: 1) przez cały okres od dnia wejścia decyzji wywłaszczeniowej do obrotu prawnego – z wydanymi w sprawie aktami lokalizacyjnymi z 1964 r. i 1971 r., jednoznacznie wykluczającymi możliwość zagospodarowania przedmiotowej działki na potrzeby zieleni publicznej lub rekreacji a przewidującymi, iż działka ta ma być wykorzystana tylko i wyłącznie na potrzeby odizolowania terenów dalej położonych terenów mieszkaniowych od negatywnego oddziaływania Huty, 2) w okresie od dnia wejścia decyzji wywłaszczeniowej do obrotu prawnego do dnia [...] grudnia 1997 r. – z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych. Tym samym, Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że w sprawie doszło do skutecznej prawnie modyfikacji celu wywłaszczeniowego poprzez przyjęcie, iż celem tym ma być realizacja ogródków działkowych.

Niedopuszczalność ta wynika zatem z faktu, iż: 1) funkcja terenu wykorzystanego na potrzeby strefy ochronnej zakładu przemysłowego negatywnie oddziałującego na środowisko, w tym w szczególności na życie i zdrowie ludzi różni się zasadniczo od funkcji terenu wykorzystywanego jako tereny rekreacyjne, w tym ogródki działkowe, 2) z wydanych w sprawie decyzji lokalizacyjnych wynika w sposób nie pozostawiający wątpliwości, że teren wskazanej tam strefy ochronnej miał być wykorzystany ściśle i wyłącznie na potrzeby ochrony dalej położonych terenów mieszkalnych przed negatywnymi oddziaływaniami huty, nie zaś na urządzenie tam terenów zielonych, mających zaspokajać potrzeby estetyczne czy rekreacyjne, 3) dodatkowo, w okresie do dnia [...] grudnia 1997 r. lokalizowanie ogródków działkowych na obszarach stref ochronnych było wprost niedopuszczalne w świetle § 6 rozporządzenia z dnia 30 września 1980 r.

Sąd I instancji zaznaczył, że z decyzji o lokalizacji szczegółowej z 1964 r. oraz z załącznika mapowego nr [...] wynika, że działka będąca przedmiotem postępowania zwrotowego jest położona w południowej strefie ochronnej Huty przy ul. [...]. Załączone do tej decyzji "Wytyczne do lokalizacji szczegółowej pasów izolacyjnych przy Hucie Warszawa" wskazywały, że: a) obsadzenia mają mieć charakter izolacyjny, b) nie przewiduje się użytkowania tej zieleni jako zieleni publicznej, c) możliwe jest jedynie urządzenie funkcjonalnych skrótów komunikacyjnych, d) należy zaprojektować obsadzenie zwarte zielenią niską i wysoką przy użyciu drzew liściastych i iglastych, e) dobór gatunków powinien uwzględniać gatunki szybkorosnące i odporne na zanieczyszczenie powietrza. Decyzją z 1971 r. o ustaleniu strefy ochronnej uzupełniono decyzję z 1964 r., rozszerzając strefę zieleni izolacyjnej. W decyzji wskazano, że decyzja uzasadniona jest uciążliwością wpływu Huty [...] na otoczenie oraz że potwierdza się tę decyzję z korektą linii rozgraniczających. Podkreślono także, że zieleń strefy winna mieć wyłącznie charakter izolacyjny i nie przewiduje się jej użytkowania jako zieleni rekreacyjnej, a układ ciągów pieszych czy lokalnych dojazdów winien być zaprojektowany wyłącznie pod kątem konserwacji zieleni.

Zdaniem Sądu, powyższe zapisy aktów lokalizacyjnych, na które powołano się w decyzji wywłaszczeniowej, upoważniają do sformułowania oczywistego wniosku, iż cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości miał bardzo konkretne, a przy tym doniosłe społecznie znaczenie – chodziło bowiem o urządzenie, m.in. na tej działce, pasa izolacyjnego pomiędzy zakładem przemysłowym, tj. hutą żelaza, szkodliwie oddziałującą na otoczenie a dalej położonymi terenami mieszkalnymi. Oczywistą funkcją strefy ochronnej jest służenie jako bufor, tj. naturalna bariera pomiędzy źródłem emisji zanieczyszczeń a terenami wymagającymi ochrony, mający realną zdolność do zatrzymywania o ile nie wszystkich, to przynajmniej istotnej części zanieczyszczeń. Efektywność takiej strefy uzależniona jest zatem od planowego zagospodarowania jej w taki sposób, który umożliwi pochłanianie przez nieruchomości nią objęte dużej ilości docierających do nich zanieczyszczeń (w szczególności poprzez obsadzenie ich zielenią wysoką), czego niewątpliwym, nieuchronnym skutkiem ubocznym będzie zanieczyszczenie tychże nieruchomości (w tym szczególności posadzonej tam roślinności), co do zasady wykluczające ich użytkowanie w inny sposób. Jest to zatem przemyślany zabieg, zmierzający do poświęcenia pewnego pasa gruntu sąsiadującego z terenem emisji zanieczyszczeń (poprzez całkowite wyłączenie tego pasa z normalnej eksploatacji, w tym w szczególności z możliwości organizowania tam pobytu ludzi) w celu zapewnienia ochrony pobliskim siedzibom ludzkim. Dlatego też, w ocenie Sądu, przyjąć należy, że zaspokojenie tak właśnie zdefiniowanej potrzeby, pociągającej za sobą konieczność jednoczesnego: 1) zagospodarowania nieruchomości w ściśle określony sposób, umożliwiający absorbowanie jak największej ilości zanieczyszczeń, 2) całkowitego wyłączenia tych nieruchomości z jakichkolwiek innych form eksploatacji - mogło uzasadniać ingerencję w prawo własności nieruchomości z hutą sąsiadujących.

W ocenie Sądu, pomimo występowania pewnego rodzaju podobieństw, nie można mówić o identyczności czy też zamienności pomiędzy sposobem zagospodarowania terenu, polegającym na urządzeniu na nim strefy ochronnej, obsadzonej roślinnością izolacyjną a zagospodarowaniem go na potrzeby szeroko rozumianej zieleni (tereny zielone, rekreacyjne, parki, ogródki działkowe, itd.). O ile podobieństwa w tej kwestii sprowadzają się w obu przypadkach do obsadzenia terenu roślinnością, która na terenach zieleni może w pewnym, uzupełniającym zakresie pełnić także funkcje izolacyjne, właściwe dla strefy ochronnej, o tyle aspekt ten, decydujący o racji bytu tej strefy, może na terenie zielonym czy rekreacyjnym bądź to nie występować w ogóle, bądź mieć wymiar całkowicie marginalny, ustępując pierwszoplanowej funkcji estetycznej, rekreacyjnej, czy też ekologicznej, łączącej się z dopuszczeniem przebywania na tym terenie ludzi, czy też nawet prowadzenia upraw. Wymieniony wyżej sposób zagospodarowania, w ocenie Sądu, uznać należy za oczywiście niedopuszczalny i nieracjonalny na terenie, którego zadaniem miałoby być maksymalne absorbowanie zanieczyszczeń przemysłowych tak aby nie przenosiły się na tereny dalsze (cel ten wyklucza bowiem, z uwagi na zanieczyszczenie terenu, możliwość jego równoległego wykorzystania na pobyt ludzi, czy też na prowadzenie upraw). Powyższe okoliczności przesądzają o braku możliwości zrównania terenów zielonych z terenami pełniącymi funkcję stref ochronnych.

W świetle powyższych uwarunkowań Sąd I instancji stwierdził, że wykorzystanie przedmiotowej działki na ogródki działkowe powoduje, iż wbrew wyraźnej i nie budzącej wątpliwości dyspozycji aktów lokalizacyjnych z 1964 r. i 1971 r. działka ta została zagospodarowana na cele rekreacyjne, nie zaś na cele strefy ochronnej. O ile nie można zanegować społecznej potrzeby funkcjonowania w miastach zielonych obszarów rekreacyjnych, w tym ogródków działkowych, to jednak jest to potrzeba o charakterze istotnie się różniącym od potrzeby urządzenia w pobliżu zakładów szkodliwie oddziałujących na otoczenie, strefy izolującej od tych oddziaływań siedziby ludzkie. Chodzi tu zatem o zestawienie takich przedmiotów ochrony prawnej jak szeroko pojęty dobrostan, czy też prawo do wypoczynku ludzi (jako przesłanka do urządzania na terenach miejskich terenów rekreacyjnych, w tym ogródków działkowych) oraz ochrona życia lub zdrowia ludzkiego przed intensywnymi zanieczyszczeniami przemysłowymi (jako powód ustawiania stref ochronnych wokół zakładów przemysłowych). Nie może ulegać najmniejszej wątpliwości, że ochrona życia lub zdrowia ludzkiego ma oczywiście daleko istotniejsze i pilniejsze znaczenie aniżeli zapewnienie ludności terenów rekreacyjnych. O ile zasadność i dopuszczalność odjęcia w trybie wywłaszczenia prawa własności nieruchomości osobom trzecim na potrzeby urządzenia strefy ochronnej nie nasuwa wątpliwości o tyle budzi zasadnicze wątpliwości tego rodzaju wywłaszczenie nieruchomości na potrzeby zapewnienia terenów rekreacyjnych.

Sąd podkreślił, że z tak restrykcyjnie pojmowanym celem wywłaszczenia ściśle korespondował § 6 późniejszego (w stosunku do decyzji z 1964 r. i 1971 r.) rozporządzenia z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych, w myśl którego na terenie strefy ochronnej zabroniona jest budowa domów mieszkalnych, wypoczynkowych, budynków użyteczności publicznej i innych obiektów budowlanych przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a niezwiązanych z działalnością podstawową wykonywaną w obiektach budowlanych lub na terenie nieruchomości, dla których wyznacza się strefę ochronną, oraz lokalizacja pracowniczych ogrodów działkowych, urządzeń sportowych i rekreacyjnych (ust. 1). Organ właściwy do ustanowienia strefy może dopuścić na czas oznaczony pozostawienie na terenie strefy ochronnej obiektów, o których mowa w ust. 1, jeżeli obiekty te istniały w czasie ustanawiania strefy i nie ma zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi (ust. 2). Wprawdzie rozporządzenie z 1980 r. nie obowiązywało w dacie wydania decyzji z 1964 r. i 1971 r., niemniej obowiązywało (jako że weszło w życie w dniu [...] listopada 1980 r.) w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej z 1985 r. i dalej aż do 31 grudnia 1997 r., a z dniem następnym zostało uchylone w związku z wejściem w życie art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ustawy o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz zmianie niektórych innych ustaw, wprowadzającego do obrotu prawnego instytucję obszaru ograniczonego użytkowania. Nie może w tej sytuacji ulegać wątpliwości, iż wnioskodawca wywłaszczenia, który w następstwie wydania decyzji wywłaszczeniowej uzyskał możliwość zagospodarowania działki, był zobowiązany do przestrzegania tych przepisów. Ciążenie na wnioskodawcy obowiązku, o którym mowa powyżej, nie budziło wątpliwości w ówczesnym czasie, w sytuacji, w której właśnie z uwagi na naruszenie § 6 rozporządzenia z 1980 r. decyzją z dnia [...] września 1986 r. Minister Mieszkalnictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej utrzymał w mocy decyzję Wiceprezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1986 r., stwierdzającą nieważność decyzji ustalającej lokalizację czasowych ogrodów działkowych w rejonie ulic [...] i [...]. W decyzji Ministra przesądzono jednocześnie, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania wyjątek przewidziany w ust. 2 rozporządzenia, albowiem przepis ten dotyczy pozostawienia na terenie strefy ochronnej wyłącznie obiektów, które istniały w czasie ustanawiania strefy i nie ma zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi. Sporne ogrody działkowe nie istniały w czasie ustanowienia strefy ochronnej dla Huty [...], a ewentualnego ujemnego ich wpływu na zdrowie ludzi nie da się określić, skoro - jak sama Huta potwierdza w piśmie z dnia [...] marca 1985 r.- warunek Głównego Inspektora Sanitarnego wykonywania badań gleby pod względem zanieczyszczenia metalami ciężkimi nie był dotychczas realizowany.

Sąd zaznaczył, że nawet równoczesne przyjęcie, że: wymogi rozporządzenia ustały z dniem 1 stycznia 1997 r., z którym to dniem rozporządzenie z 1980 r. utraciło moc prawną, a jednocześnie nie zostało zastąpione aktem prawnym, przewidującym równie jednoznaczny zakaz lokalizowania w strefach ochronnych zakładów przemysłowych ogródków działkowych, bieg terminu, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., uległ w niniejszej sprawie otwarciu wraz z wejściem tego przepisu w życie w dniu 1 stycznia 1998 r. (a zarazem z wejściem w życie całej u.g.n.), z czego hipotetycznie wynikałoby, że termin na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia upływałby w niniejszej sprawie dopiero z dniem [...] stycznia 2006 r., nie może być podstawą do formułowania wniosku, iż po dniu 1 stycznia 1998 r. na wnioskodawcy wywłaszczenia przestał ciążyć obowiązek zagospodarowania działki ściśle i wyłącznie na potrzeby strefy ochronnej Huty, wiążący się z niemożnością przeznaczenia tej działki pod zieleń publiczną lub rekreacyjną (w tym np. pod ogródki działkowe), albowiem obowiązek ten wynikał dalej w sposób nieprzerwany z aktów lokalizacyjnych z 1964 i 1971 r. Przy czym, jak podkreślił Sąd, do dnia [...] grudnia 1997 r. zawężający sposób dopuszczalnego wykorzystania wywłaszczonej działki nie wynikał wyłącznie z rozporządzenia z 1980 r. a równolegle, tj. w pierwszej kolejności z postanowień aktów lokalizacyjnych oraz z przepisów rozporządzenia. Wywodzona przez organ odwoławczy modyfikacja celu wywłaszczenia działki w sposób pozostający w jawnej sprzeczności z celem tak zdefiniowanym, była zatem niedopuszczalna.

Sąd wyjaśnił jednocześnie, że w przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji reformatoryjnej wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2151/15, odnoszącym się do innego postępowania zwrotowego, dotyczącego także nieruchomości wywłaszczonej pod strefę ochronną Huty, Naczelny Sąd Administracyjny sformułował ocenę prawną, w pełni korespondującą ze stanowiskiem Wojewody, iż urządzenie na tego rodzaju nieruchomości ogródków działkowych przesądza o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, zmodyfikowanego w dopuszczalny sposób. Nie stoi temu na przeszkodzie fakt, iż z formalnego punktu widzenia ocena ta, nie dotycząca nieruchomości, której dotyczy obecnie kontrolowane postępowanie administracyjne, nie ma mocy wiążącej w niniejszej sprawie. Dokonanie stosownych porównań jest bowiem konieczne, zważywszy na potrzebę zapobiegania nieuzasadnionym rozbieżnościom w orzecznictwie sądowym, dotyczącym zbliżonych stanów prawnych i faktycznych (w niniejszej sprawie chodzi bowiem o nieruchomość wywłaszczoną na potrzeby tej samej strefy ochronnej co nieruchomość występująca w sprawie rozpatrywanej przez NSA). W świetle powyższego Sąd wskazał, że istotnym elementem różnicującym obie sprawy jest kwestia reżimu prawnego, w którym wnioskodawca wywłaszczenia uzyskał możliwość realizacji celu wywłaszczenia. Do wywłaszczenia nieruchomości w sprawie rozpatrywanej przez NSA doszło w dacie dużo wcześniejszej (o ponad 9 lat) niż miało to miejsce w sprawie niniejszej (w sprawie porównywanej stosowna decyzja wywłaszczeniowa została wydana w dniu [...] stycznia 1976 r., podczas gdy w sprawie niniejszej dopiero w dniu [...] maja 1985 r.). Ma to o tyle znaczenie, że w dacie wywłaszczenia i otwarcia tym samym terminu do realizacji celu tego wywłaszczenia nie obowiązywało jeszcze rozporządzenie z 30 września 1980 r., jednoznacznie wykluczające dopuszczalność lokalizowania ogródków działkowych na obszarach stref ochronnych, a akt wcześniejszy, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem (Dz.U. nr 15, poz.66), szczegółowo zanalizowane w wyroku NSA, które tak daleko idących obostrzeń nie ustanawiało. Stan ten różni się zatem diametralnie od tego, który wystąpił w niniejszej sprawie w sytuacji, w której decyzja wywłaszczeniowa z 1985 r. została wydana po upływie czterech i pół roku obowiązywania daleko idących restrykcji, wynikających z § 6 rozporządzenia z 1980 r. Nawet gdyby nawet przyjąć, że okres, w którym wnioskodawca wywłaszczenia mógł przystąpić do rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia biegł pomimo ustania mocy obowiązującej rozporządzenia z 1980 r. (a wręcz, zważywszy na to, iż ustanie to nastąpiło w tej samej dacie, tj. w dniu 1 stycznia 1998 r., w której w życie weszły przepisy u.g.n., w tym art. 137 ust. 1 pkt 1, iż siedmioletni termin, o którym mowa w tym przepisie, dopiero się dla wnioskodawcy otworzył), to i tak w ocenie Sądu cel wywłaszczenia wynikający z decyzji z 1964 r. i 1971 r. należało także i po 31 grudnia 1997 r. traktować rygorystycznie, tj. ściśle zarówno co do litery jak i intencji tych aktów, co wykluczało jego modyfikowanie w sposób sprzeczny z tymi decyzjami.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że bezsporne i nienegowane przez strony postępowania urządzenie na przedmiotowej działce ogródków działkowych stanowiło niedopuszczalną prawnie modyfikację celu wywłaszczenia, określonego w decyzji wywłaszczeniowej, i nie może być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na utworzeniu strefy ochronnej zakładu wnioskodawcy wywłaszczenia, abstrahując w tym miejscu od oceny samej kwestii legalności przedmiotowych ogródków w świetle przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów budowlanych oraz ewentualnego niesprawowania przez wnioskodawcę wywłaszczenia władztwa nad nieruchomością po wywłaszczeniu. Z powyższego wynika, wbrew ocenie Wojewody, że przedmiotowa działka stała zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wniosło Miasto [...], domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zrzekając się jednocześnie rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych (Dz.U. Nr 24, poz. 92), poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że § 6 tego rozporządzenia, będący przepisem wykonawczym do ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. nr 3, poz. 6) ma zastosowanie do ustalenia realizacji celu wywłaszczenia, w tym modyfikacji tego celu;

2. art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w zw. z § 6 rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, iż cel wywłaszczenia nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie, został zmodyfikowany w sposób sprzeczny z decyzjami z 1964 r. i 1971 r.;

3. art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., poprzez przyjęcie, iż nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu z tej przyczyny, iż w terminach określonych w art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. cel ten, polegający na urządzeniu strefy ochronnej wokół przedsiębiorstwa państwowego Huta Warszawa, nie został zrealizowany (ani nie przystąpiono do jego realizacji);

4. § 6 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie do strefy ochronnej, którą ustanowiono decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1964 r. nr [...], a zatem rozpoczęcie jej realizacji miało miejsce przed dniem 5 listopada 1980 r. (dzień wejścia w życie tego rozporządzenia).

Nadto, zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

` 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi na tej podstawie, pomimo że organy administracyjne w toku postępowania nie naruszyły przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a z treści uzasadnienia skargi wynika, iż jej uwzględnienie opierało się na naruszeniu przepisów prawa materialnego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie, bez wskazania do jakiego innego naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doszło w wyniku wydania uchylonej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r.;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., podczas kiedy skargę należało oddalić ze względu na nieuzasadnione jej podstawy oraz zgodne z prawem orzeczenie organu lI instancji;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a, w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnych ustaleń na skutek niewłaściwej oceny dowodów zgromadzonych w aktach sprawy i błędnego zastosowania w sprawie § 6 rozporządzenia, co z kolei doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż cel wywłaszczenia nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie, został zmodyfikowany w sposób sprzeczny z decyzjami z 1964 r. i 1971 r.;

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez błędne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nieustosunkowanie się do treści zarzutów skargi, dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń i oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Przede wszystkim jako niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach. Po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 16/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów, wskazanych w tym przepisie, jak też gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 794/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w pełni realizuje zaś wymagania określone w powyższym przepisie a motywy zaskarżonego wyroku w pełni poddają się kontroli instancyjnej, precyzyjnie wyjaśniając przesłanki uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., a także zawiera wskazania co do dalszego postępowania.

Z kolei, zarzut dotyczący naruszenia wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. był, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieskuteczny.

Wyjaśnić bowiem należy, że podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2005 r., sygn. akt FSK 1369/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma jedynie charakter wynikowy. Powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie tego przepisu bez przytoczenia przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenie doprowadziło sąd I instancji do uwzględnienia skargi na podstawie tego przepisu zamiast zastosowania art. 151 p.p.s.a. nie spełnia wymagań podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mówiąc innymi słowy, przepisy art. 145 - 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Orzeczenie uwzgledniające skargę nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 145 p.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa, nakazujących sądowi takie ustalenia czynić.

Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku Sądu I instancji jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej. Tym samym, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. okazał się niezasadny.

Wskazany przez Sąd I instancji jako podstawa prawna wydanego rozstrzygnięcia przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji uznał bowiem, że decyzja Wojewody [...] wydana została z naruszeniem przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., polegającym na wadliwym przyjęciu przez organ odwoławczy, że zachodzą podstawy do odmownego rozpatrzenia wniosku zwrotowego, gdyż przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Tym samym, wykazane naruszenie przepisów prawa materialnego było konsekwencją naruszenia przepisów postępowania. Z drugiej strony, tylko naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, "jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy", uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Dlatego też, uznać należy, że podstawa prawna wydanego wyroku została prawidłowo zastosowana.

Niewątpliwie, Sąd I instancji w uzasadnieniu wydanego wyroku nie odniósł się konkretnie do zarzutu skargi, wskazującego na naruszenie przez Wojewodę Mazowieckiego podczas wydawania zaskarżonej decyzji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jednakże Sąd uchylił decyzję Wojewody [...] z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie wskazał na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego a dokonaną w niniejszej sprawie ocenę oparł na podstawie i w odniesieniu do całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zgodnie natomiast z treścią art. 7 k.p.a. inicjatywa w postępowaniu dowodowym należy nie tylko do organu administracji, ale też do stron, które powinny zgłaszać wnioski dowodowe, zwłaszcza, gdy wywodzą z tego korzystne dla siebie skutki prawne. Nie jest to jednakże ani wada uzasadnienia, ani też naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Sąd I instancji, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnej, nie naruszył również art. 133 § 1 p.p.s.a.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa stanowi inaczej. Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz kontroluje legalność zaskarżonego aktu z punktu widzenia przestrzegania przez organ administracji orzekający w sprawie, wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych, reguł proceduralnych. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej sąd ocenia ją, biorąc pod uwagę stan faktyczny, który istnieje w chwili wydawania decyzji lub podejmowania czynności (zob. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 239/10, Legalis) a podstawą orzekania sądu jest materiał zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji. Sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1594/12, Legalis). W orzecznictwie ustalono, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; dokonaniu własnych ustaleń na podstawie przeprowadzonych przed sądem dowodów innych niż określone w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a., jak również zaniechaniu przeprowadzenia takiego dowodu, jeżeli dowód ten miałby istotne znaczenie dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu a przede wszystkim niepodjęcia rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego.

W świetle powyższego, Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Uzasadniając zaskarżony wyrok, Sąd ten odwołał się bowiem do zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego.

Z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika przy tym, że art. 133 § 1 p.p.s.a nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10, Lex nr 744881; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11, Lex nr 1149159). Zarzut błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie może być skutecznie podnoszony w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 318/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ani potencjalna wadliwość uzasadnienia wyroku, ani też ocena ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie mogą być skutecznie zwalczane przez zarzut naruszenia art. 133 § 1, a do tego w istocie zmierza skarżący, stawiając zarzut naruszenia tego przepisu.

Jednocześnie, jako niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem stanowisko Sądu I instancji, że w ustalonym przez ten Sąd i niezakwestionowanym w skardze kasacyjnej stanie faktycznym niniejszej sprawy, uznać należy, iż wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n.

Istotnie, jak wynika bowiem zarówno z decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] maja 1985 r., jak i z decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 r., zmienionej decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1971 r., celem użyteczności publicznej uzasadniającym wywłaszczenie była strefa izolacyjna, ochronna realizowana wokół Huty [...]. Wskazać przy tym należy, że z decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] maja 1985 r. wynika, że wywłaszczana nieruchomość stanowiła niezabudowany grunt bez upraw wieloletnich.

W załączonych do decyzji z 1964 r. "Wytycznych do lokalizacji szczegółowej pasów izolacyjnych przy Hucie [...] " wskazano, że obsadzenia mają mieć charakter izolacyjny, nie przewidując użytkowania tej zieleni jako zieleni publicznej, a jedynie urządzenie funkcjonalnych skrótów komunikacyjnych. Nadto, wskazano, że należy zaprojektować obsadzenie zwarte zielenią niską i wysoką przy użyciu drzew liściastych i iglastych a dobór gatunków powinien uwzględniać gatunki szybkorosnące i odporne na zanieczyszczenie powietrza. Z kolei, w decyzji z 1971 r., rozszerzającej strefę zieleni izolacyjnej, wskazano na uciążliwość wpływu Huty [...] na otoczenie oraz podkreślono, że zieleń strefy winna mieć wyłącznie charakter izolacyjny i nie przewiduje się jej użytkowania jako zieleni rekreacyjnej, a układ ciągów pieszych, czy lokalnych dojazdów winien być zaprojektowany wyłącznie pod kątem konserwacji zieleni.

Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zrealizowanie na tym terenie ogródków działkowych nie stanowiło skutecznej prawnie modyfikacji celu wywłaszczenia.

Modyfikacja celu wywłaszczenia nie jest pojęciem ustawowym, lecz zostało ono wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wskazuje się kryteria uznania danej inwestycji za przejaw realizacji pierwotnego celu wywłaszczenia, jego dozwoloną modyfikację czy zmianę celu wypełniającą przesłankę zwrotową. I tak, w orzecznictwie, w tej kwestii wskazuje się (por wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1862/16), z powołaniem na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. akt III CZP 11/87 (OSNC 1988/11/149), dotyczącą art. 50 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99), że niedopuszczalna jest zmiana celu uzasadniającego wywłaszczenie. Obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości istnieje bowiem, chociażby nieruchomość mogła być wykorzystana na inny jeszcze cel wymieniony w art. 50 ust. 1 i 2 tej ustawy. Sąd Najwyższy wyjaśnił, że przez zmianę celu wywłaszczenia należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji, mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia. Zmiana, która się mieści w celu bardzo zbliżonym do zawartego w decyzji o lokalizacji inwestycji, stanowiącej podstawę wywłaszczenia, nie uzasadnia zatem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dotyczy to zwłaszcza inwestycji o charakterze złożonym, wieloetapowych.

Jednakże, każda sprawa ma charakter indywidualny i wszelkie ustalenia winny kończyć się konkluzją odnoszącą się do spornej nieruchomości. W istocie bowiem przyjęcie, że inwestycja miała charakter złożony i była realizowana etapami, także przy zmianach wykorzystania poszczególnych części, nie zwalnia z konieczności udzielenia odpowiedzi, jakie zagospodarowanie było zgodne z planowanym celem publicznym i czy po zmianach można przyjąć, że zagospodarowanie pozostaje w zgodzie z planowanym zamierzeniem. Konieczność tak szczegółowych ustaleń jest w przypadku obiektów rozległych i wielozadaniowych szczególnie pożądana, albowiem umożliwia właśnie ewentualną ocenę zbędności dla celu wywłaszczenia. Wywłaszczenie nie może służyć uzyskiwaniu rezerwy gruntu dla zamierzeń odległych w czasie i niepewnych (tak NSA w wyroku z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1150/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe poglądy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę całkowicie podziela.

Nie kwestionując także poglądów przedstawionych w przywołanych przez skarżące Miasto wyrokach, w tym wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2151/15, dotyczących możliwości uznania ogrodów działkowych za realizację celu wywłaszczenia w postaci strefy ochronnej tej samej Huty, wskazać należy, jednakże na odrębność niniejszego postępowania i odmienny stan faktyczny sprawy. Nie jest bowiem możliwe automatyczne zastosowanie oceny określonego stanu faktycznego w jednej sprawie do stanu faktycznego w innej sprawie. We wskazanych wyrokach uznano, że zagospodarowanie tamtych nieruchomości wpisuje się w strefę ochronną, natomiast w niniejszej sprawie takie stwierdzenie jest nieuprawnione. Specyfika niniejszej sprawy wynika przede wszystkim z faktu, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło dopiero w 1985 r., na co zresztą wskazuje samo skarżące Miasto. Ponadto, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, istotne znaczenie miały okoliczności dotyczące urządzenia ogrodów działkowych, a także aktualnie obowiązujące przepisy prawa. Ponownie podkreślić należy, że dla prawidłowej oceny realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest dokonanie ustaleń w zakresie stanu zagospodarowania nieruchomości. Stąd też, Sąd I instancji prawidłowo analizował okres po wejściu do obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej. Miarodajne jest przy tym zagospodarowanie faktyczne konkretnej nieruchomości i czynności zrealizowane a nie jedynie zaplanowane. Istota wywłaszczenia polega na potrzebie realizacji jakiegoś konkretnego zamierzenia, które najpierw jest planowane. Następnie zaś powinna mieć miejsce jego faktyczna realizacja. I to ona właśnie stanowi przedmiot postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie jest w związku z tym wystarczająca okoliczność, że została zrealizowana Huta i zmierzano do urządzenia dla tej Huty strefy ochronnej. Sam plan urządzenia strefy ochronnej nie może świadczyć o realizacji tego celu.

Ponadto, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych (Dz.U. nr 24, poz. 92), stanowił, że na terenie strefy ochronnej zabroniona jest budowa domów mieszkalnych, wypoczynkowych, budynków użyteczności publicznej i innych obiektów budowlanych przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a niezwiązanych z działalnością podstawową wykonywaną w obiektach budowlanych lub na terenie nieruchomości, dla których wyznacza się strefę ochronną, oraz lokalizacja pracowniczych ogrodów działkowych, urządzeń sportowych i rekreacyjnych (ust. 1). Organ właściwy do ustanowienia strefy może dopuścić na czas oznaczony pozostawienie na terenie strefy ochronnej obiektów, o których mowa w ust. 1, jeżeli obiekty te istniały w czasie ustanawiania strefy i nie ma zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi (ust. 2).

Niewątpliwie, rozporządzenie z 1980 r. nie obowiązywało w dacie wydania decyzji o lokalizacji strefy ochronnej z 1964 r. i z 1971 r., niemniej jednak, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, obowiązywało ono w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej z 1985 r. i dalej, aż do [...] grudnia 1997 r. Tym samym, w tym czasie, na terenie strefy ochronnej zabronione było lokalizowanie pracowniczych ogrodów działkowych. Urząd Dzielnicy [...] ustalił wprawdzie lokalizację inwestycji czasowych ogródków działkowych dla pracowników Huty, na terenie objętym decyzją o lokalizacji strefy zieleni ochronnej dotychczas niezadrzewionym, jednakże na skutek sprzeciwu prokuratora, zarzucającego naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r., Minister Budownictwa Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej decyzją z dnia [...] września 1986 r. stwierdził ostatecznie nieważność decyzji z dnia [...] października 1983 r. Z pisma Urzędu Miasta [...] Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatury w [...] z dnia [...] maja 2014 r. wynika, że ogródki działkowe, które działały jako stowarzyszenie "Hutnik I-Przy Lesie" zostały utworzone bez wymaganych zezwoleń i nie mają uregulowanego stanu prawnego. Bezsporne jest, że nie wchodzą one w skład rodzinnych ogrodów działkowych.

Zaakceptowanie możliwości modyfikacji celu wywłaszczenia w ten sposób, że zamiast ochronnej strefy izolacyjnej urządzono ogrody działkowe stanowiłoby w niniejszej sprawie akceptację zmiany celu wywłaszczenia.

Z uwagi na powyższe, brak jest podstaw do uznania, aby przy rozpatrywaniu sprawy przez Sąd I instancji doszło do naruszenia prawa materialnego.

W konsekwencji dokonanych w sprawie prawidłowych i niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń, trafne było także stwierdzenie, że przedmiotowa działka stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. skoro nie nastąpiła realizacja tegoż celu. Zarzut dotyczący naruszenia tych przepisów był nadto bezskuteczny w zakresie dokonanych w sprawie ustaleń przez Sąd I instancji. Poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (w tym niewłaściwego jego zastosowania) nie można zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd I instancji za miarodajne.

Skarżące Miasto nie udowodniło natomiast swych odmiennych twierdzeń w tym zakresie. Co więcej, Miasto w skardze kasacyjnej wskazało, że nawet brak jakichkolwiek nasadzeń w latach 80-tych i 90-tych nie przesądza, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, gdyż w tych latach Huta działała w znacznie zmniejszonym stopniu, zmieniały się technologie i emisja czynników szkodliwych była znacznie mniejsza, a w związku z tym w latach późniejszych nie było już konieczności tworzenia ściśle określonych terenów zieleni izolacyjnej, a tzw. "Linia zapylania przez Hutę" się zdezaktualizowała. W przypadku realizacji strefy ochronnej, według ówczesnych standardów, kluczowe znaczenie ma, zadaniem skarżącego, zachowanie uprzednich funkcji i cech nieruchomości. W sytuacji, gdy nieruchomość wywłaszczono dopiero w 1985 r., kiedy Huta już tak intensywnie nie funkcjonowała, realizacja strefy ochronnej nie musiała być traktowana tak priorytetowo i nie łożono na nią znacznych nakładów finansowych. Taki stan, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie pozwala na stwierdzenie niezbędności przedmiotowej nieruchomości.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a, ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.