Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 426/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie budowy 4 budynków inwentarskich zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 1014 zł (słownie: jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej "k.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy czterech budynków inwentarskich, zlokalizowanych na działce nr 10/2 w R., bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że S.Sz. i K.Sz. wystąpili do PINB z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie budowy czterech budynków inwentarskich, zlokalizowanych na działce nr 10/2 w R., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ nie dopatrując się, aby wnioskodawcy posiadali indywidualny interes prawny we wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej na sąsiedniej działce, postanowieniem z dnia 9 lipca 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania na wniosek strony. Po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawców organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] uchylił ww. postanowienie, wskazując, że ponieważ WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2010 r. (sygn. akt II SA/Wr 409/10), wydanym w sprawie zmiany sposobu użytkowania ww. obiektów stwierdził, że przepisy Prawa budowlanego uzasadniają w postępowaniu mającym na celu "doprowadzenie do zgodności z przepisami prawa prowadzonych robót budowlanych i uzyskania pozwolenia na użytkowanie (...) interes prawny podmiotu, który ma tytuł prawny do działki położonej w strefie oddziaływania inwestycji będącej przedmiotem takiego postępowania administracyjnego i dlatego może brać udział w tym postępowaniu w charakterze strony". W takiej sytuacji PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i przystąpił do wyjaśnienia sprawy.

W trakcie postępowania ustalono, że M.W. nabył w styczniu 2002 r. od Skarbu Państwa działkę nr 10/2 w R., powstałą w wyniku podziału działki nr 10, którą to działkę Skarb Państwa przejął na mocy przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 603) po zlikwidowanym Państwowym Gospodarstwie Rolnym L.. Na działce nr 10/2 znajdowały się obiekty budowlane, w tym m.in. przedmiotowe budynki inwentarskie - 4 budynki jałowniki, w których PGR prowadziło chów jałówek (młodych krów). W trakcie oględzin potwierdzono, że na działce nr 10/2 znajdują się 4 budynki inwentarskie. Podczas oględzin właściciel obiektów – M.W. - oświadczył, że ANR, reprezentująca poprzedniego właściciela, nie przekazała mu żadnych dokumentów związanych z ich budową i użytkowaniem. M.W. odmówił S.Sz. wstępu na swoją działkę.

Do materiału dowodowego zaliczono dowody uzyskane w prowadzonym równolegle postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów. Mianowicie realizując zalecenia z decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającego ją wyroku WSA we Wrocławiu, PINB zwracał się do organów właściwych w różnym czasie w sprawie wydawania pozwoleń na budowę, do ANR oraz do Archiwum Państwowego o przekazanie wszelkich dokumentów m.in. związanych z budową i użytkowaniem przedmiotowych budynków oraz, w przypadku ich braku – o przekazanie informacji z jakiego powodu w zasobach archiwalnych brak jest tych dokumentów. W odpowiedzi uzyskano informacje, że bądź to zapytani nie posiadają dokumentów z tego okresu bądź są one niekompletne. Archiwum Państwowe wyjaśniło ponadto, że zgodnie z obowiązującymi wykazami akt w latach 70-80-tych XX wieku, akta spraw pozwoleń na budowę i użytkowanie stanowiły niearchiwalną kategorię B5, które podlegały po upływie 5 lat brakowaniu, czyli procedurze mającej na celu zniszczenie dokumentacji niearchiwalnej (posiadającej kategorię B, BE lub C).

Jak zwrócił uwagę organ pierwszej instancji, podejmował działania w celu wyjaśnienia czy przedmiotowe budynki zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę, pomimo iż wnioskodawcy nawet nie uprawdopodobnili tego faktu. Kopie zdjęć lotniczych dołączonych do wniosku o wszczęcie postępowania mogą bowiem świadczyć jedynie o dacie wybudowania obiektów pomiędzy 1974 a 1984 rokiem, a nie o tym, że zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę. Nie można więc na podstawie okoliczności, że nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej przedmiotowych obiektów stwierdzić, że decyzja ta nie została nigdy wydana, a co za tym idzie, że zostały one wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak zauważył organ pierwszej instancji, obowiązujące w czasie budowy obiektów przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nie zobowiązywały do przechowywania dokumentacji budowy, powykonawczej czy też innych dokumentów i decyzji związanych z obiektem budowlanym, jak to ma miejsce w obecnym stanie prawnym. Zatem organ nie może żądać od obecnego właściciela obiektu udowodnienia legalności wykonania przedmiotowych robót.

Wobec braku dowodów stanowiących przesłankę do stwierdzenia, że przedmiotowe budynki inwentarskie zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę, postępowanie w tej sprawie umorzono decyzją z dnia 21 stycznia 2014 r. jako bezprzedmiotowe. W wyniku rozpatrzenia odwołania S.Sz., DWINB uchylił tę decyzję z uwagi na to, że nie miała ona możliwości czynnego udziału w oględzinach wobec sprzeciwu M.W. i zalecił czynność oględzin powtórzyć. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy powtórzono czynność oględzin z udziałem strony.

Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując przesłanki do stwierdzenia, że przedmiotowe 4 budynki inwentarskie zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę, PINB ponownie orzekł o umorzeniu postępowania (decyzja z dnia [...] r.).

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła S.Sz., po rozpatrzeniu którego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy czterech budynkach inwentarskich, zlokalizowanych na działce nr 10/2 w R. przy ul. W., związanych ze zmianą sposobu użytkowania tych obiektów, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, zakończonym decyzją DWINB z dnia [...] r. Nr [...] o umorzeniu postępowania, DWINB stwierdził, że przedmiotowe budynki inwentarskie są samowolą budowlana. Świadczy o tym, że pomimo intensywnych wysiłków PINB, jak i strony – S.Sz., nie udało się uzyskać dokumentacji świadczącej o legalnym powstaniu obiektów, przede wszystkim pozwoleń na budowę i pozwoleń na użytkowanie lub dowodów potwierdzających ich istnienie. Zarówno obecny właściciel obiektów, jak i poprzedni właściciel, a także odpowiednie organy administracji publicznej nie posiadają jakichkolwiek dokumentów potwierdzających legalne powstanie i użytkowanie obiektów inwentarskich na działce nr 10/2.

DWINB zgodził przy tym z organem pierwszej instancji, że przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nie zobowiązywały właściciela lub zarządcę obiektu budowanego do przechowywania dokumentacji budowy, powykonawczej czy też innych dokumentów i decyzji związanych z obiektem budowlanym, jak to ma miejsce w obecnym stanie prawnym. Tym niemniej obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami, wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych, obciążał właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego na mocy § 34 ust. 2 oraz § 55 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 2014 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Błędne zatem jest twierdzenie organu powiatowego, że nie można żądać od obecnego właściciela obiektu budowanego udowodnienia legalności jego wykonania. Właściciel obiektu miał obowiązek dysponować dokumentacją projektową związaną z jego budową. Nabywając obiekt budowany jego obecny właściciel, powinien uzyskać od zbywającego dokumenty świadczące o jego legalnym powstaniu. Brak jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej legalne powstanie czterech budynkach inwentarskich karze przyjąć, że powstały one samowolnie bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Z oceną, że sporne obiekty stanowią samowolę budowlaną - jak wskazał DWINB - zgodził się WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 19 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 627/13), oddalając skargę S. Sz. na decyzję z dnia [...] r. Nr [...], w którym stwierdził m.in., że "niecelowym jest bowiem prowadzenie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, w którym najbardziej dolegliwą dla inwestora sankcją jest zobowiązanie do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania w sytuacji, gdy sam obiekt wykonany został w ramach samowoli budowlanej". Wprawdzie ww. wyrok jest nieprawomocny, niemniej warto zasygnalizować, że skład Sądu orzekający w powyższej sprawie uznał argumentację DWINB za zasadną. Ponadto, w postępowaniu legalizacyjnym PINB nie pozyskał dowodów przemawiających za zmianą przez organ odwoławczy stanowiska, że ww. obiekty zostały samowolnie wybudowane.

Przedstawione okoliczności oznaczają, że PINB wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi dokonywanie oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Wprawdzie organ uprawniony jest do swobodnej oceny materiału dowodowego jednak ta swoboda nie może przybrać charakteru dowolności. Ustalenia faktyczne muszą korespondować z materiałem dowodowym. W przypadku, gdy brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o legalnym powstaniu obiektu budowlanego, nie można mówić o braku przesłanek do prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Nie można zatem mówić o bezprzedmiotowości postępowania stanowiącej przesłankę do jego umorzenia w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie budowy bez wymaganego pozwolenia obiektu budowlanego prowadzone jest w trybie art. 48-49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Jeżeli budowa obiektu została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., na mocy art. 103 ust. 2 tej ustawy postępowanie legalizacyjne prowadzi się na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Wybudowanie bez pozwolenia na budowę obiektu budowlanego wymaga przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego we właściwym trybie. Nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, gdy istnieje stan faktyczny podlegający konkretyzacji przez organ administracji publicznej we właściwej formie przewidzianej prawem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł M. W., zarzucając decyzji odwoławczej naruszenie przepisów:

1. postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki uprawniające organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie powyższe przesłanki nie zachodzą,

2. postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na braku podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez rozpatrywanie materiału dowodowego w sposób wybiórczy, co skutkowało uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji, a także błędnym przyjęciu, że sporne obiekty stanowią samowolę budowlaną,

3. prawa materialnego, a to art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie przesłanki uzasadniające wdrożenie procedury legalizacyjnej dla przedmiotowych budynków inwentarskich zachodzą w sytuacji, gdy obecny właściciel nieruchomości nie legitymuje się dokumentami na okoliczność zgodnego z prawem ich wykonania, podczas gdy ani obecny, ani wcześniejszy właściciel nieruchomości nie mieli obowiązku przechowywania tejże dokumentacji, wobec czego jej brak nie może stanowić samoistnej przesłanki do nakazania rozbiórki lub wdrożenia procedury legalizacyjnej, a organ drugiej instancji nie wskazał żadnych innych okoliczności uzasadniających ustalenie, że spełnione zostały przesłanki uznania danych obiektów za samowolę budowlaną.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, że organ pierwszej instancji wyjaśniając sprawę, obowiązany był do zbadania, czy sporne obiekty zostały wybudowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub niezgodnie z warunkami wydanego pozwolenia na budowę. W ramach tego postępowania podjęte zostały przez organ pierwszej instancji wszechstronne czynności wyjaśniające, obejmujące m.in. zwracanie się do innych organów administracji publicznej i instytucji o przekazanie znajdującej się w ich posiadaniu dokumentacji związanej z budową przedmiotowych obiektów. Na dzień zakończenia postępowania nie było możliwe podjęcie żadnych innych czynności, które mogłyby się przyczynić do wyjaśnienia sprawy. Decyzja kasacyjna musi wiązać się z poważnymi brakami w zakresie postępowania dowodowego, których wyjaśnienie może mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem organ drugiej instancji nie podaje w ogóle na czym owe braki polegają. Nie wskazuje również na potrzebę przeprowadzenia dodatkowych czynności, co potwierdza fakt, że organ pierwszej instancji podjął wszystkie czynności zmierzające do wyjaśnienia istoty sprawy. To z kolei każe stwierdzić, że materiał dowodowy zabrany w niniejszej sprawie jest kompletny i rozstrzygnięcie sprawy powinno nastąpić na jego podstawie. Nie zachodzi zatem przesłanka konieczność przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo, zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpoznana, narzuca organowi pierwszej instancji treść rozstrzygnięcia. Jak wynika bowiem z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji pozostaje w przekonaniu, że przedmiotowe budynki stanowią samowolę budowlaną. Jednocześnie organ odwoławczy przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania "celem wdrożenia właściwej procedury legalizacyjnej". Powyższe stanowi rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wydając decyzję na podstawie tego przepisu nie może się wypowiadać o istocie sprawy, a w szczególności przesądzać o zasadności żądania strony (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 743). Jeżeli organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do uznania budynków za samowolę budowlaną, a na to wskazuje jednoznacznie treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, powinien był wydać decyzję merytoryczną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Niezależnie od powyższych uchybień skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do uznania przedmiotowych budynków za samowolę budowlaną. Nielegitymowanie się przez właściciela dokumentami na okoliczność zgodnego z przepisami wykonania budynku nie jest samoistną przesłanką do nakazania rozbiórki na podstawie art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. (wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1622/00). Ponadto, skoro prawo budowlane z 1974 r. nie zawierało odpowiednika art. 63 prawa budowlanego z 1994 r., to obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu budowlanego nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie prawa budowalnego z 1994 r., a więc przed 1 stycznia 1995 r., jako do robót budowlanych wykonanych przed tą datą (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1705/11). Ani skarżący, ani jego poprzednik prawny nie mają obowiązku dysponowania dokumentacją budowy przedmiotowego obiektu, a w konsekwencji - wykazywania przyczyn i okoliczności jej ewentualnej utraty. Dlatego też, jeżeli w świetle ówczesnych regulacji prawnych inwestor (lub inny dysponent obiektu) mógł całkowicie legalnie, np. zniszczyć te dokumenty zaraz po zakończeniu budowy, to obecnie nie sposób czynić aktualnemu właścicielowi obiektu zarzutu, iż takich dokumentów nie posiada; ani tym bardziej wyprowadzać z tego faktu negatywnych dlań konsekwencji (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1091/13).

Biorąc pod uwagę, że pomimo prowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji z należytą starannością, nie został zdobyty żaden dowód jednoznacznie wskazujący, że wzniesienie spornych obiektów nastąpiło bez pozwolenia na budowę lub niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, to postępowanie w tym zakresie należało uznać w całości za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a., a w konsekwencji w całości je umorzyć, co też słusznie – zdaniem skarżącego - uczynił organ pierwszej instancji i co niesłusznie zakwestionował DWINB.

Wpływu na powyższe nie może mieć rzekome uznanie przez organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów ([...]), że budynki te stanowią samowolę budowlaną. Po pierwsze skarżący stwierdził, że pogląd ten został wyrażony przez organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów, w związku z czym nie może być on wiążący dla organu pierwszej instancji w niniejszym postępowaniu, które ma zupełnie inny przedmiot. Po drugie, organ odwoławczy nie może kierować do organu pierwszej instancji wiążących wytycznych co do treści rozstrzygnięcia. Po trzecie, jest to pogląd całkowicie błędny.

Ponadto, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd w wyroku z dnia 19 listopada 2013 r. nie wypowiedział się co do zasadności twierdzeń organu drugiej instancji o rzekomej samowoli budowlanej. Cytowany fragment wyroku został wyrwany z kontekstu. Zapoznanie się z całością uzasadnienia tego wyroku prowadzi do bezspornych wniosków, że Sąd odnosił się do sytuacji hipotetycznej.

Argumentacja zaprezentowana w tym zakresie przez organ drugiej instancji okazuje, że rozpoznał on zgromadzony materiał dowodowy w sposób wybiórczy, wyciągając z niego całkowicie dowolny, niepoparty niczym wniosek o tym, że przedmiotowe budynki inwentarskie są samowolą budowlaną. W konsekwencji stwierdzić należy, zdaniem skarżącego, że DWINB niewłaściwe zastosował do niniejszej sprawy art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ponadto strona podkreśliła, że zakwalifikowanie danego budynku do kategorii samowoli budowlanej musi nastąpić w decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Stwierdzenie takie nie może nastąpić mimochodem, w ramach zupełnie innego postępowania administracyjnego.

Zgodnie z brzmieniem art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. z samowolą budowlaną może być uznany obiekt, który został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. Organ drugiej instancji nie wykazał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki uznania danych obiektów za samowolę budowlaną. Jedyną okolicznością stwierdzoną w ramach postępowania dowodowego jest to, że nie zostało odnalezione pozwolenie na budowę. Nie oznacza to jednak, że takie pozwolenie nie istniało i nie może stanowić samodzielną podstawę uznania danego obiektu za samowolę. Organ odwoławczy nie wskazał również, na podstawie jakich przesłanek wywiódł swoje przekonanie o potrzebie wszczęcia postępowania legalizacyjnego w stosunku do budynków inwentarskich, w szczególności brak jest jakiejkolwiek analizy, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

Opisane powyżej działania DWINB stanowią wyraźne naruszenie zasady legalizmu ustanowionej w art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, która powinna być rozumiana jako przestrzeganie prawa przez organy. Organ drugiej instancji operował w toku niniejszej sprawy w oderwaniu od norm wynikających z przepisów prawa materialnego ustanawiających przesłanki wszczęcia procedury legalizacyjnej dla samowoli budowlanej, dokonując jednocześnie dowolnych ustaleń faktycznych nie znajdujących żadnego poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Po rozpoznawaniu wniesionej skargi wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję (sygn. akt II SA/Wr 151/15). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S.Sz., po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania (wyrok z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15). Sąd kasacyjny uwzględnił zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (zarzut 1), wskazując, że z jednej strony Sąd pierwszej instancji kwestionuje legalności kontrolowanej w sprawie decyzji kasacyjnej, uchylając ją, a z drugiej strony w konkluzjach uzasadnienia wyroku stwierdza wprost, że "organ nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a., skoro wyraził i uzasadnił pogląd o dopuszczeniu się przez organ pierwszej instancji istotnego uchybienia procesowego oraz zlecił przeprowadzenia postępowania w celu wydania decyzji merytorycznej, dla której istotne okoliczności pozostały niewyjaśnione". Tym samym zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji ocena, czy zaistniały w okolicznościach niniejszej sprawy podstawy do wydania decyzji kasacyjnej nie daje jednoznacznych odpowiedzi, przez co wymyka się kontroli kasacyjnej wobec nie zajęcia w kontrolowanym wyroku jednoznacznego stanowiska.

NSA zauważył również, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu drugiej instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu pierwszej instancji w omawianym aspekcie. Organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji, jak i nie jest on związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Dopiero, bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie umożliwi organowi pierwszej instancji właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego. W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest odpowiednika art. 153 P.p.s.a. Nie sposób również doszukiwać się substytutu tej regulacji w art. 16 § 1 k.p.a. W decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. został nawiązany jedynie stosunek o charakterze procesowym, wiążący tak dla organu, jak i dla strony, który powoduje usunięcie z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na dostrzeżone naruszenia, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Z przyczyn powyżej wskazanych, za niezrozumiałe – przy uwzględnieniu zakresu oceny sądowoadministracyjnej prowadzonej na tle decyzji kasacyjnej – NSA uznał wywody Sądu pierwszej instancji odnośnie rozbieżności stanowisk co do sposobu wszczęcia przez organ postępowania w sprawie samowoli budowlanej, zaistnienia w sprawie samego stanu samowoli, kwestii zmienności stanowisk zajmowanych przez organ oraz oceny co do sposobu zakończenia postępowania w świetle Prawa budowlanego z 1974 r. i 1994 r. Ponieważ kwestie te, analizowane w oderwaniu do zaskarżonej decyzji, wykraczały poza granice kontroli sądowoadministracyjnej jako nieuprawnione nie mogły także zostać ocenione w niniejszym postępowaniu kasacyjnym. Ocena natomiast konieczności umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie samowoli budowlanej na tym etapie jest przedwczesna, podobnie jak zastosowanie w sprawie art. 48 Prawa budowlanego, czy też regulacji wskazanych w Prawie budowlanym z 1974 r. Nie jest rzeczą dopuszczalną dokonywanie przez Sąd samodzielnych ustaleń faktycznych w sprawie, czy też powoływanie się na okoliczności nie wynikające z akt sprawy. Z tych też względów i w powyżej określonym zakresie podlegały uwzględnieniu zarzuty naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (zarzut 2), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. (zarzut 3) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a. (zarzut 4) i art. 48 Prawa budowlanego (zarzut 6), a nadto art. 170 P.p.s.a. (zarzut 5).

Jak zalecił NSA w końcowej części wyroku, przedmiotem ponownej analizy Sądu pierwszej instancji w pierwszej kolejności winna być analiza ziszczenia się przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. w zestawieniu z decyzją organu pierwszej instancji, a także przebiegu postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji.

Po powrocie akt sprawy do WSA we Wrocławiu sprawa została zarejestrowana pod nową sygn. akt II SA/Wr 426/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Nadto należy również zwrócić uwagę na przepis art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania powoduje, że determinują one działania organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczy postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi natomiast prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 311/15, publ. Lex nr 2258502). Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zatem do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowo wydanej decyzji. Istotne jest również, że przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie wiążący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Istotą zasady "związania oceną prawną" z art. 153 P.p.s.a. jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Związanie oceną prawną oznacza również, że zarówno organ jak i sąd administracyjny nie może formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem. Uregulowania zawarte w art. 153 P.p.s.a. mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu (NSA z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 491/15, publ. Lex nr 2199106).

Powyższe uwagi mają znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem w wyroku z dnia 9 maja 2017 r. (sygn. akt II OSK 2219/15) Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał WSA we Wrocławiu do przeanalizowania ziszczenia się przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. w zestawieniu z decyzją organu pierwszej instancji, a także przebiegu postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji.

Kwestię sporną w rozpatrywanej sprawie stanowi zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zawarte w zaskarżonej decyzji motywy - w ocenie Sądu – nie czynią zadość treści art. 138 § 2 k.p.a.

Należy tutaj zauważyć, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Przepis ten konstytuuje dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie decyzji kasacyjnej. Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Drugą natomiast, wystąpienie koniczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności.

Jak wynika zatem z powyższych rozważań organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe, oraz ustalić, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy ani nie wskazał żadnych przepisów postępowania, których naruszenia miałby się dopuścić organ pierwszej instancji przy wydawaniu swojej decyzji ani nie wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji, DWINB wskazał w jej uzasadnieniu, że organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi dokonywanie oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zgodzić się wprawdzie trzeba z organem odwoławczym, że organ uprawniony jest do swobodnej oceny materiału dowodowego i że ustalenia faktyczne muszą korespondować z materiałem dowodowym, jednakże nie można już się zgodzić z narzucaniem – jak to czyni DWINB - organowi pierwszej instancji swojej interpretacji zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci stwierdzenia, że w przypadku, gdy brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o legalnym powstaniu obiektu budowlanego, nie można mówić o braku przesłanek do prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Do tego organ drugiej instancji nie jest władny zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która zobowiązuje również organ odwoławczy – zasadniczo – do rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie w jej całokształcie.

Należy tutaj zauważyć, że organ pierwszej instancji umarzając postępowanie administracyjne, wskazał – odmiennie niż DWINB - iż nie można na podstawie okoliczności, że nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej przedmiotowych obiektów, stwierdzić, że decyzja ta nie została nigdy wydana, a co za tym idzie, że zostały one wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując przesłanki do stwierdzenia, że przedmiotowe 4 budynki inwentarskie zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę, organ pierwszej instancji uznał, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Jeżeli z powyższą ocenę zebranego materiału dowodowego dokonaną przez organ pierwszej instancji organ odwoławczy się nie zgadzał, winien był rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie znajduje bowiem zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena. Ponadto, przepis ten nie przewiduje również możliwości uchylania rozstrzygnięć organu pierwszej instancji tylko z tego powodu, że organ odwoławczy ocenia odmiennie zgromadzony materiał dowodowy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1934/10, publ. LEX nr 758918). "Sama odmienna ocena przez organ odwoławczy dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji w toku prowadzonego postępowania, w sytuacji braku wątpliwości co do wynikającego z nich stanu faktycznego sprawy, nie może uzasadniać wydania decyzji kasacyjnej." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 482/10, publ. LEX nr 752522). "Jeśli organ drugiej II instancji dokonuje ocen stanu faktycznego odmiennych od ocen przyjętych w decyzji organu I instancji (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – wtrącenie Sądu), a nie wskazuje czy i w jakim zakresie postępowanie dowodowe ma być uzupełnione, nie jest to powód do uchylenia tej decyzji, lecz jest to powód do wzięcia odpowiedzialności przez organ odwoławczy za własną ocenę prawną sprawy i wydanie decyzji ostatecznej kończącej sprawę." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 502/10, publ. LEX nr 760115). To zaś prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie został naruszony art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów k.p.a. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc nie tylko legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, ale i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a..

Granice postępowania odwoławczego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że również na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ustalenia poczynione zaś w wyniku tych wyjaśnień muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu decyzji, zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W orzecznictwie podkreśla się również pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

W niniejszej sprawie DWINB naruszył powyższe przepisy procedury administracyjnej, które w konsekwencji spowodowało również naruszenie art. 138 i art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy w żadnym miejscu nie odniósł się bowiem do kwestii postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organem pierwszej instancji. Brak jest zatem wskazania, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie tylko niedostatecznie nie wyjaśniono podstaw rozstrzygnięcia, ale i nie wskazano przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a. Tak sformułowane uzasadnienie decyzji administracyjnej nie czyni zadość ogólnym zasadom postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a.) oraz przepisom art. 107 § 3 k.p.a.

Słusznie strona skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji wyjaśniając sprawę, obowiązany był do zbadania, czy sporne obiekty zostały wybudowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę – taki jest bowiem przedmiot sprawy zakreślony zawiadomieniem o wszczęciu postępowania. W ramach tego postępowania organ pierwszej instancji podjął – zdaniem Sądu - wszechstronne czynności wyjaśniające, obejmujące m.in. zwrócenie się do innych organów administracji publicznej i instytucji o przekazanie znajdującej się w ich posiadaniu dokumentacji związanej z budową przedmiotowych obiektów. Decyzja kasacyjna musi zatem wiązać się z poważnymi brakami w zakresie postępowania dowodowego, których wyjaśnienie może mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem organ drugiej instancji nie podaje w ogóle na czym owe braki polegają ani nie wskazuje na potrzebę przeprowadzenia dodatkowych czynności, co może sugerować, że organ pierwszej instancji podjął jednak wszystkie czynności zmierzające do wyjaśnienia istoty sprawy, a materiał dowodowy zabrany w niniejszej sprawie jest kompletny i rozstrzygnięcie sprawy powinno nastąpić na jego podstawie.

Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę na dokonaną przez DWINB ocenę okoliczności braku dokumentów świadczących o legalnym powstaniu obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu nie można z faktu, że nie istnieją dokumenty świadczące o legalnym powstaniu obiektu budowlanego, wywodzić, że przedmiotowe budynki inwentarskie są samowolą budowlaną. W ocenie organu odwoławczego dowodzi tego fakt, że nie udało się uzyskać dokumentacji świadczącej o legalnym powstaniu tych obiektów. Takie stanowisko jest jawnie sprzeczne z wypracowanym z orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść strony. Brak dokumentacji związanej z powstaniem spornych budynków nie uzasadnia zatem stwierdzenia – za organem odwoławczym - że budynki te stanowią samowolę budowlaną. Tym bardziej, że - jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji - obowiązujące w czasie budowy obiektów przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nie zobowiązywały do przechowywania dokumentacji budowy, powykonawczej czy też innych dokumentów i decyzji związanych z obiektem budowlanym, jak to ma miejsce w obecnym stanie prawnym. Zatem organ nie może żądać od obecnego właściciela obiektu udowodnienia legalności wykonania przedmiotowych robót.

Powyższe prowadzi również do wniosku, że argumentacja organu odwoławczego, iż ponieważ obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami, wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych, obciążał właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego na mocy § 34 ust. 2 oraz § 55 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 2014 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, to właściciel obiektu miał obowiązek dysponować dokumentacją projektową związaną z jego budową, zaś nabywając obiekt budowany jego obecny właściciel, powinien uzyskać od zbywającego dokumenty świadczące o jego legalnym powstaniu, jest za daleko idącą, a tym bardziej - wniosek z tych okoliczności wyciągnięty, że brak jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej legalne powstanie budynków inwentarskich karze przyjąć, że powstały one samowolnie bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Sąd nie mógł również zgodzić się z twierdzeniem, że z oceną DWINB, iż sporne obiekty stanowią samowolę budowlaną, zgodził się WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 19 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 627/13), oddalając skargę S. Sz. na decyzję z dnia [...] r. Nr [...]. Zacytowany fragment wyroku – jak słusznie podniosła strona skarżąca - został wyrwany z kontekstu. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd w powyższym wyroku nie wypowiedział się co do zasadności twierdzeń organu drugiej instancji o rzekomej samowoli budowlanej, a jedynie odniósł się do sytuacji hipotetycznej. Słusznym jest zatem zarzut, że argumentacja zaprezentowana w tym zakresie przez organ drugiej instancji pokazuje, że rozpoznał on zgromadzony materiał dowodowy w sposób wybiórczy, wyciągając z niego całkowicie dowolny, niepoparty niczym wniosek o tym, że przedmiotowe budynki inwentarskie są samowolą budowlaną.

Ponadto, istotne w sprawie jest, że w dniu 4 listopada 2013 r. PINB wszczął - na wniosek stron S. i K.Sz. - postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania czterech budynków inwentarskich, zlokalizowanych na działce nr 10/2 przy ul. W. w R., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tak określony przedmiot prowadzonego postępowania wiąże orzekające w jego toku organy. Decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne w powyższej sprawie.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakim mowa w powyższym przepisie, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. To brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość ta może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia (np. z powodu śmierć osoby fizycznej, ustania bytu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej) mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, uwzględniając zebrany materiał dowodowy, nie ma wątpliwości, że brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej w sprawie budowy czterech budynków inwentarskich, zlokalizowanych na działce nr 10/2 w R., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pomimo prowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji z należytą starannością – jak słusznie stwierdza strona skarżąca i jak wynika z akt sprawy – nie został zdobyty żaden dowód jednoznacznie wskazujący, że wzniesienie spornych obiektów nastąpiło bez pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu - wobec braku dowodów stanowiących przesłankę do stwierdzenia, że przedmiotowe budynki inwentarskie zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę - postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a.

Zgadzając się co do zasady z twierdzeniami organu odwoławczego:

– że postępowanie w sprawie budowy bez wymaganego pozwolenia obiektu budowlanego prowadzone jest w trybie art. 48-49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane,

– że jeżeli budowa obiektu została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., na mocy art. 103 ust. 2 tej ustawy postępowanie legalizacyjne prowadzi się na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.,

– że wybudowanie bez pozwolenia na budowę obiektu budowlanego wymaga przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego we właściwym trybie ustawy - Prawo budowane oraz

– że nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, gdy istnieje stan faktyczny podlegający konkretyzacji przez organ administracji publicznej we właściwej formie przewidzianej prawem,

należy zauważyć, iż taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Nie można bowiem powiedzieć, że budynki inwentarskie zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę z powodu braku na to jakichkolwiek dowodów. Niemniej jednak, ocena czy zastosowanie w sprawie budynków inwentarskich (bez zastrzeżenia w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, że wybudowanych bez pozwolenia na budowę) znajdą przepisy Prawa budowlanego dotyczące legalizacji, czy też regulacji wskazanych w Prawie budowlanym z 1974 r., stanie się przedmiotem rozważań organu odwoławczego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W powyższym kontekście, Sąd nie mógł podzielić zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bowiem organ drugiej instancji ich nie stosował w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną, a zatem nierozstrzygającą sprawę merytorycznie. Jak zauważył NSA w powołanym wyżej wyroku kasacyjnym, decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu drugiej instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu pierwszej instancji w omawianym aspekcie. Organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i nie jest on związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Dopiero, bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie umożliwi organowi pierwszej instancji właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego. W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest odpowiednika art. 153 P.p.s.a. Nie sposób również doszukiwać się substytutu tej regulacji w art. 16 § 1 k.p.a. W decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. został nawiązany jedynie stosunek o charakterze procesowym, wiążący tak dla organu, jak i dla strony, który powoduje usunięcie z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na dostrzeżone naruszenia, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Uwzględniając powyższe - w ocenie Sądu – zaskarżona decyzja musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.), § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz pkt IV złącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827 ze zm.).