Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1508/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 183 par. 1 i 2, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 25 października 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 101/10 w sprawie ze skargi Renaty P.-S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. P.-S. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 1508/10

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. P.-S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jaworznie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), nałożył na M. i R. K., w celu doprowadzenia samowolnie rozbudowanego i nadbudowanego budynku mieszkalnego położonego w Jaworznie przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem, obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy wraz z dokumentacją geodezyjną powykonawczą, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także potwierdzenia o braku naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 940/07, w którym wskazano, że dokumenty te (uzyskane w wyniku nałożonego obowiązku) będą podstawą do oceny zgodności budowy z obowiązującymi przepisami i pozwolą wydać kolejną decyzję, zmierzającą do zalegalizowania wykonanych robót i tym samym do zakończenia prowadzonego postępowania.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpili M. i R. K., zarzucając jej rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane oraz to, że decyzja ta dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworznie z dnia [...] maja 2008 r.

W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że od 1996 r. prowadzona była sprawa w przedmiocie nadbudowy, oraz odrębnie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Jaworznie. W jego ocenie postępowanie to dotyczyło więc określonych części ww. budynku. W tym postępowaniu zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ustawy - Prawo budowlane. Natomiast decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworznie, w stosunku do której wnioskodawca wystąpił z żądaniem o jej unieważnienie, została wydana jako kontynuacja ww. postępowań. Powiatowy Inspektor nie wydał jednak postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z art. 50 ustawy - Prawo budowlane, uznając ten wymóg za spełniony już na etapie wcześniejszym. W ocenie organu I instancji, kontynuując postępowanie, organ nadzoru budowlanego postępowaniem tym objął jednak nie części budynku, lecz jego całość. Powstał zatem nowy przedmiot sprawy i należało zacząć postępowanie od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót (na podstawie art. 50 ustawy - Prawo budowlane). Ponadto w kontekście stanu obecnego, gdzie budowa została zakończona, zdaniem organu I instancji należało przeprowadzić postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2, ale w związku z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Tryb ten odnosi się do robót budowlanych już zakończonych, przez które należy rozumieć zamknięcie bryły budynku ścianami, stropami i dachem, co stanowi zamknięcie obiektu. Natomiast ewentualne roboty wykończeniowe, które nie wymagają pozwolenia na budowę, nie będą wymagały wydania decyzji zezwalającej na kontynuację robót. Jednak postępowanie będzie wymagało uprzedniej analizy wykonanych robót w odniesieniu do spełnienia przepisów technicznych przez dobudowane i nadbudowane elementy, o ile będą wykraczać poza obrys istniejącego budynku mieszkalnego i przylegającego budynku gospodarczego.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła R. P.-S., zarzucając naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej p.p.s.a. W jej ocenie decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie uwzględnia wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2008 r., II SA/Gl 940/07, oraz powoduje dalszą przewlekłość postępowania, które toczy się od 1996 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane stanowi podstawę do nakazania inwestorowi wykonania konkretnych czynności faktycznych, bo tylko takie mogą doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie tego przepisu organ nie może natomiast nakazać jedynie przedstawienia określonej dokumentacji, np. dokumentacji powykonawczej, czy też oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem samo przedstawienie takich dokumentów nie może doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że art. 51 ustawy - Prawo budowlane nie wiąże wydania na jego podstawie decyzji umożliwiającej legalizację wykonanych robót budowlanych z prawem inwestora do terenu. Przy zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 2 nie jest wymagane wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast obowiązek dostarczenia określonych dokumentów organ może nałożyć na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy. Żądanie przedstawienia dokumentów ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego. Dopiero w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ może podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne.

Ponadto w ocenie organu II instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane organ może wydać decyzję tylko jednokrotnie. Nakładając więc w tym trybie obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, organ blokuje możliwość rozstrzygnięcia w przyszłości sprawy co do jej istoty - w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Z tych względów decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworznie została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła R. P.-S.. W ocenie skarżącej unieważniona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworznie nie została wydana bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa, a dopiero dokumentacja powykonawcza pozwoli na ocenę, czy samowolnie rozbudowany i nadbudowany budynek, stanowiący przedmiot postępowania, został wykonany zgodnie z przepisami prawa. Ponadto w ocenie skarżącej art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nie pozwala na nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentacji powykonawczej. Zdaniem skarżącej, w świetle art. 153 i 170 p.p.s.a., organy obu instancji nie mogły także uznać za nieważną decyzję wydaną zgodnie ze wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2008 r., odnoszącym się do tej sprawy.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworznie z dnia [...] maja 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Postępowanie legalizacyjne prowadzone w trybie art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane nakłada na organ administracyjny określony rygor postępowania, który charakteryzuje się tym, że wydawanie kolejnych rozstrzygnięć w sprawie ma swój określony logicznie ciąg, a podstawa prawna do wydania rozstrzygnięcia może być zastosowana tylko jeden raz. Naruszenie tego postępowania może więc doprowadzić do sytuacji, w której nie będzie możliwe zakończenie postępowania legalizacyjnego. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane stanowi o nałożeniu obowiązku, który bezpośrednio będzie miał ten skutek, że jego wykonanie doprowadzi wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, a zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 1 - nastąpi wyłącznie potwierdzenie tego stanu. A zatem obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 dotyczy bezpośrednio substancji samych robót budowlanych. Oczywiste jest więc to, że nałożenie na podstawie tego przepisu obowiązku przedstawienia określonych dokumentów jest niedopuszczalne, bowiem wykonanie tego obowiązku nie powoduje skutku w postaci doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ponadto nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., jest uzupełnieniem materiału dowodowego i dlatego właściwa jest tu forma postanowienia, a nie decyzji. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz i ocen organ nadzoru budowlanego w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane albo na podstawie pkt 2 tego przepisu, co w konsekwencji daje możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej przed wydaniem decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego, mając wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego i chcąc dokładnie ustalić stan faktyczny budowy i ewentualne możliwości jej legalizacji, powinien skorzystać z uprawnień, jakie daje art. 81c tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej o nieuwzględnieniu przez organ nadzorczy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2008 r., II SA/Gl 940/07, Sąd stwierdził, że wyrok ten zapadł w zupełnie innym postępowaniu. Dlatego też zarówno organ nadzorczy, jak i Sąd nie są związane tym wyrokiem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworznie.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. skargę kasacyjną złożyła R. P.-S.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu:

1/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez uznanie, że decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 5 stycznia 2009 r., a także decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r., unieważniająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworznie z [...] maja 2008 r., były zasadne;

2/ naruszenie art. 153 p.p.s.a., przez uznanie, że zastosowanie się przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworznie do wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w Jaworznie, wyrażonych przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r., a w szczególności nałożenie na inwestorów obowiązku przedstawienia określonych dokumentów z powołaniem się na wskazany przez ten Sąd przepis ustawy - Prawo budowlane, było niedopuszczalne;

3/ naruszenie art. 170 p.p.s.a., przez uznanie, że wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2008 r. zapadł w zupełnie innym postępowaniu, a zarówno organ nadzorczy, jak i Sąd nie były związane tym wyrokiem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworznie.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w dniu 30 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpatrując skargę na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach w sprawie zaniechania wykonywania dalszych robót budowlanych związanych z budynkiem położonym w Jaworznie przy ul. [...], wydał wyrok uchylający zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworznie. W uzasadnieniu wyroku, poza racjami przemawiającymi za uchyleniem decyzji, zostały zawarte także ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w przedmiotowej sprawie.

Upoważniały one w szczególności organ nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora - z powołaniem się na art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane - obowiązku wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz dokumentację geodezyjną powykonawczą.

Uwzględniając wskazania zawarte w powyższym wyroku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jaworznie wydał w dniu [...] maja 2008 r. decyzję nakładającą na nowych właścicieli budynku przy ul [...] w Jaworznie obowiązek dostarczenia dokumentacji powykonawczej, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i potwierdzenia o braku naruszeń ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawę prawną decyzji podano nieprecyzyjnie, gdyż wskazano tylko art. 51 ust. 1 pkt 2, z pominięciem ust. 7.

W ocenie autora skargi kasacyjnej nałożenie na inwestora - z powołaniem się na art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - obowiązku dostarczenia określonych dokumentów, w tym także oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie jest rozwiązaniem wzorcowym, jest jednak dopuszczalne. Do nałożenia obowiązku dostarczenia określonych dokumentów, niebędącego merytorycznym załatwieniem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., właściwa jest forma postanowienia.

Ułomności rozstrzygnięcia PINB w Jaworznie z dnia [...] maja 2008 r. nie wyczerpują jednak przesłanek i kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności nie stanowią one rażącego naruszenia prawa. Pominięcie w podstawie prawnej decyzji PINB z dnia [...] maja 2008 r. ust. 7 art. 51 ustawy - Prawo budowlane, jako niemające istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, nie mogło stanowić podstawy do jej unieważnienia.

Podstawowym argumentem przeciwko możliwości unieważnienia przez organy nadzoru budowlanego decyzji z [...] maja 2008 r. jest fakt, że stanowi ona wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2008 r. Organ administracji ma obowiązek rozpatrzyć sprawę, stosując się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. W świetle art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie, którego działania przedmiotem zaskarżenia. Wytyczne co do dalszego postępowania, zawarte w wyroku WSA w Gliwicach, są zredagowane w sposób niewątpliwy oraz niewymagąjacy domysłów. PINB w Jaworznie bez narażenia się na konsekwencje prawne nie mógł nie wykonać wskazań tego sądu co do dalszego postępowania. Nawet niezgodna - w ocenie organów nadzoru budowlanego - ocena i wskazania sądu z prawem obowiązującym mają moc obowiązującą do czasu wzruszenia wyroku w przepisanym trybie. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej i wskazaniom zawartym w wyroku może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.

W przedmiotowej sprawie, pomimo zmiany właściciela nieruchomości posesji przy ul. [...] w Jaworznie, przedmiot postępowania jest ciągle ten sam (nieprawidłowo zrealizowany budynek mieszkalny i gospodarczy). Wytyczne zawarte w wyroku WSA w Gliwicach dotyczyły sposobu postępowania organów nadzoru budowlanego w sprawie inwestycji przy ul. [...] w Jaworznie i WSA w Warszawie - na zasadzie art. 170 p.p.s.a. — nie mógł nie uwzględnić ich przy ocenie działań organów nadzoru budowlanego. To nie było zupełnie inne postępowanie. Obecne postępowanie jest kontynuacją poprzedniego. W wyniku uchylenia zaskarżonej decyzji nie powstaje nowa sprawa, a związanie prawomocnym orzeczeniem sądu, o jakim mowa w art. 170 p.p.s.a., dotyczy każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na początku rozważań podnieść przede wszystkim należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworznie z dnia [...] maja 2008 r., nakładająca na inwestora, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, lecz wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, stwierdzająca jej nieważność, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. Wobec tego ocenie Sądu I instancji zostało poddane postępowanie nadzwyczajne, które jest postępowaniem odrębnym od postępowania, w którym zapadła decyzja kontrolowana. Zatem zadaniem Sądu była analiza decyzji organów orzekających w postępowaniu nieważnościowym pod kątem zgodności rozstrzygnięć z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro organy oceniały, czy w postępowaniu zwykłym doszło do rażącego naruszenia prawa. W takim przypadku ocena postępowania, wykładni i zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego mogło być analizowane wyłącznie w kontekście przesłanek, o których jest mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, jak to czynione być powinno w postępowaniu odwoławczym. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., II ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA z 1995 r., nr 2, poz. 91). Rażące naruszenie prawa zachodzi bowiem wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją (wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2003 r., III SA 845/02, Lex nr 90363 czy wyrok NSA z dnia 13 maja 2003 r., III SA 2395/01). Sprowadza się ono do nadania decyzji treści, która jest "ponad prawem", tzn. nie można jej wyinterpretować z żadnej normy prawnej. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa, albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązki. Rozstrzygnięcie takie można by uznać wręcz za niedorzeczne z punktu widzenia okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2007 r., I SA/Gd 817/07, Lex nr 332295 czy wyrok NSA z dnia 13 października 2005 r., FSK 2294/04, Lex nr 173113). "Rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takie znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może nastąpić w wypadku zastosowania w kwestionowanym rozstrzygnięciu normy prawnej, której znaczenie można ustalić w sposób niewątpliwy, bezsporny. Nie może być zatem podstawą do takiego działania norma prawna, co do której treści istnieją istotne rozbieżności w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z dnia 20 października 2006 r., II FSK 113/06, Lex nr 281145). O oczywistym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2005 r., FSK 2475/04, Lex nr 173255 czy wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2005 r., FSK 1371/04, PP 2006/6/54).

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z powodu rażącego naruszenia prawa należy kierować się przede wszystkim gramatyczną wykładnią tego pojęcia, eliminując przy ocenie wystąpienia kwalifikowanej wady decyzji elementów rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

Obowiązkiem Sądu meriti było zatem zbadanie, czy zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w ślad za Śląskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworznie z dnia [...] maja 2008 r., czy organ prawidłowo sprawdził i ocenił, że decyzja ta nie narusza prawo w sposób rażący.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena dokonana przez Sąd I instancji nie była prawidłowa. Nie można bowiem uznać, że prowadzące postępowanie nadzwyczajne organy wykazały rażące naruszenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworznie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, w przedstawionym wyżej rozumieniu.

Obecnie przyjmuje się wprawdzie, że przepis ten dopuszcza jedynie możliwość wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych już robót (na co pozwala ust. 7 art. 51, odnoszący się robót budowlanych już zakończonych) do stanu zgodnego z prawem w wyznaczonym terminie i nie może to oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, gdyż te jako takie nie mogą doprowadzić robót do stanu zgodnego z prawem. Jednakże pogląd ten został wypracowany dopiero przez orzecznictwo sądów administracyjnych. Nie był on zatem od początku wprowadzenia tej regulacji jednolity i sądy administracyjne niejednokrotnie orzekały odmiennie – tzn. dopuszczały możliwość nakładania na inwestora obowiązku dostarczenia stosownej dokumentacji, by dopiero następnie orzec, w oparciu o złożone dokumenty, o doprowadzeniu inwestycji do stanu zgodnego z przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2007 r., II OSK 167/06).

Oznacza to, że nie można bronić poglądu o oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, a decyzją Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jaworznie z dnia [...] maja 2008 r., czy też o niedorzeczności rozstrzygnięcia z punktu widzenia okoliczności faktycznych i prawnych.

Nie jest to jednak jedyny powód uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Na pełną aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługują bowiem także zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 i 170 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2008 r., II SA/Gl 940/07. W wyroku tym, uchylając decyzje organów nadzoru budowlanego w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w Jaworznie, Sąd stwierdził, że skoro podjęte przez organ działania miały zmierzać do doprowadzenia do zgodności z prawem zrealizowanych robót budowlanych, to w postępowaniu takim konieczne było nałożenie w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane obowiązku wykonania określonych czynności. W przypadku kontrolowanego postępowania powinno to sprowadzać się do nałożenia obowiązku wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującą pełną dokumentację budowy oraz dokumentację geodezyjną powykonawczą.

Powoływany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2008 r. nie został zakwestionowany stosownym środkiem odwoławczym i stał się prawomocny.

W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., II SA/Ol 443/09).

Znaczenie i ranga ustrojowa tego unormowania, jako gwaranta spójności działania systemu władzy państwowej, zapewniającego realność konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej, były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie. Związanie ocena prawną w rozumieniu tego przepisu oznacza, iż sąd nie może formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Co jednak najważniejsze art. 153 p.p.s.a. dotyczy nie tylko związania oceną prawną, ale również wskazaniami co do dalszego postępowania. Oznacza to, że organ administracji, w tym przypadku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jaworznie, zobowiązany był po wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r. rozpatrzeć sprawę ponownie, stosując się nie tylko do oceny prawnej w nim zawartej, lecz także do wskazań zawartych wprost w jego uzasadnieniu, bez względu na poglądy prawne wyrażane w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa, albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie.

Skoro zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jaworznie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2008 r., a także wypełnił zawarte w tym orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania, to jakiekolwiek odstępstwo od tej oceny stanowiłoby naruszenie art. 153 p.p.s.a.

Nie sposób zatem w zaistniałej sytuacji uznać, by stosując się do oceny prawnej i zaleceń Sądu, zawartych w prawomocnym wyroku, organ mógł naruszyć rażąco przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

Stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia, w myśl art. 170 p.p.s.a., oznacza zaś, że zarówno sąd, który wydał orzeczenie, jak i organy oraz strony, muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu sądu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane.

Nie ma zatem obecnie możliwości przyjęcia tezy, że organ, stosując się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu, rażąco naruszył prawo. Sformułowany bowiem w art. 170 p.p.s.a. pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego, statuujący jego moc erga omnes, wyłącza taką możliwość. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się bowiem w tym, że inne sądy i organy państwowe muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.