Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 823/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 39 (1) par. 1, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Danuta Kania, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej na rzecz skarżącego A. L. kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., działając na podstawie przepisu art. 127 § 1 i § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a także w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. L., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r. przesłanym drogą elektroniczną i opatrzonym bezpiecznym podpisem elektronicznym A. L., wystąpił do Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w [...], na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie, w ilu przypadkach wszczęte przez Urząd Kontroli Skarbowej postępowania karne skarbowe spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa i w wyniku tego zawieszenia zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości przed upływem ustawowego terminu przedawnienia (z wyjątkiem okresu zawieszenia na skutek wszczęcia postępowania karnego skarbowego).

Wnioskodawca wniósł o udostępnienie ww. informacji w odniesieniu do postępowań karnych skarbowych wszczętych w latach 2009 i 2010, w przedmiocie deliktów skarbowych, polegających na narażeniu na uszczuplenie bądź uszczupleniu zobowiązań podatkowych z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, podatku dochodowego od osób prawnych, podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego.

Nadto wnioskodawca sprecyzował, że wnosi o wskazanie tylko takich przypadków, które kumulatywnie spełniają obie przesłanki zawarte w zapytaniu, tj.:

- w momencie wszczęcia postępowania karnego skarbowego, termin przedawnienia zobowiązania podatkowego był w trakcie jego biegu, to znaczy nie był zawieszony na skutek zaistnienia innych przesłanek zawieszenia określonych w art. 70 Ordynacji podatkowej (np. w wyniku wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego);

- zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości (nie zostało wykonane, albo zostało wykonane w części) przed upływem pięciu lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności tego zobowiązania.

Wnioskodawca wskazał jednocześnie, że wnosi o udzielenie odpowiedzi drogą elektroniczną.

W uzasadnieniu wniosku, powołując się na odpowiedź Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2012 r. skierowaną do [...] wnioskodawca wywiódł, że organy kontroli skarbowej są w posiadaniu żądanych informacji, co powoduje, że nie zachodzi konieczność ich wytworzenia, a jedynie ich zwykłego przekazania, co przesądza o prostym charakterze żądanej informacji.

Dyrektor UKS w [...], pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. wskazując, iż żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wezwał wnioskodawcę w trybie art. 14 ust. 2 ww. ustawy do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu żądanej informacji.

W odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2013 r. A. L. podtrzymał stanowisko zaprezentowane we wniosku, że żądana informacja jest informacją o charakterze prostym. Niezależnie od powyższego przedstawił argumentację celem wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Dyrektor UKS w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a wnioskodawca nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Decyzja ta została przesłana wnioskodawcy drogą elektroniczną w dniu [...] stycznia 2013 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. L. zarzucił Dyrektorowi UKS w [...] naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 tej ustawy, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, tj. w okolicznościach faktycznych, które nie dają podstawy do wydania decyzji odmawiającej dostępu do żądanej informacji publicznej, a także naruszenie art. 14 ust. 2 ww. ustawy, poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach zobowiązujących organ do jego zastosowania.

Wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, tj. udzielenia żądanej informacji.

W uzasadnieniu odwołania zarzucił, że Dyrektor UKS w [...] błędnie ocenił, iż żądana informacja jest informacją przetworzoną. Zakres żądanych informacji pokrywa się bowiem znacznie z zakresem informacji przekazanych przez organ do Ministerstwa Finansów, w celu udzielenia odpowiedzi na "Czarną Listę Barier" przygotowanych przez [...]. Powyższe oznacza, że organ posiada żądane informacje, a co się z tym wiąże nie zachodzi potrzeba ich dodatkowego przetwarzania.

Nawet zaś, gdyby uznać, że końcowa część pytania zawartego we w wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. nie pokrywa się z zakresem danych udostępnionych przez Ministra Finansów i sprawia, że informacja wymaga przetworzenia, nie sposób nie zgodzić się z faktem, że pierwsza część pytania stanowi dokładne odzwierciedlenie danych podanych przez Ministra Finansów. Stąd też organ mógł udzielić żądanej informacji przynajmniej w takim zakresie, który nie wymagał przetworzenia.

W ocenie skarżącego powyższe wskazuje, że organ uchyla się od obowiązku udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto, zdaniem skarżącego, organ błędnie ocenił, że w sprawie nie został wykazany istotny interes publiczny w uzyskaniu żądanej informacji. Uzasadniając powyższy zarzut skarżący wskazał, iż wyrokiem z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt P 30/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z art. 70 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej z Konstytucją w zakresie, w jakim "wywołuje skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawniania zobowiązania podatkowego w związku ze wszczęciem postępowania karnego lub postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, o którym to postępowaniu podatnik nie został poinformowany najpóźniej z upływem terminu wskazanego w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej jest niezgodny z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Skarżący zaznaczył, że brał udział przy sporządzaniu raportu w przedmiocie stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w praktyce państwowych organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej, opracowanego przez [...], działającego na zlecenie [...]. Przy sporządzaniu ww. raportu wykorzystane zostały dane z wyroków sądów administracyjnych, które to dane, nie będąc pełnymi, nie oddają całej skali zjawiska instrumentalnego wykorzystywania postępowań karnych skarbowych.

Z uwagi na powyższe autorzy raportu, w tym skarżący, chcieliby uzyskać dane, które pozwoliłyby na potwierdzenie tez zawartych w raporcie. W interesie publicznym leży bowiem wyjaśnienie istniejących wątpliwości co do instrumentalnego stosowania przepisu art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej przez organy administracji skarbowej. Biorąc zatem pod uwagę wyniki raportu [...] oraz treść powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, opinia publiczna, a w szczególności podatnicy zasługują na rzetelną i precyzyjną informację na temat skali występującego problemu.

Skarżący poinformował ponadto, że analogiczne wnioski zostały złożone do wszystkich urzędów skarbowych oraz urzędów kontroli skarbowej, oraz że do dnia złożenia odwołania tylko kilka urzędów nie udzieliło informacji w żądanym zakresie.

W uzupełnieniu odwołania z dnia [...] lutego 2013 r. skarżący podtrzymując dotychczasową argumentację dodatkowo poniósł, że stanowisko organu zajęte w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. odnoszące się do celu, jakiemu ma służyć przepis art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej jest niezgodne z ratio legis tego przepisu. Według stanowiska organu ww. przepis ma służyć skutecznej egzekucji należności podatkowych, wobec czego ograniczenie lub brak możliwości jego stosowania osłabi ochronę interesu publicznego.

Skarżący polemizując z powyższym stanowiskiem podniósł, iż przepis ten, jako wprowadzający wyjątek od zasady przedawnienia zobowiązań podatkowych, powinien być interpretowany wąsko. Wykładnia rozszerzająca może bowiem prowadzić do sytuacji dowolnego przedłużania terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, w sposób odpowiadający interesom organu. W ocenie skarżącego, analizując ratio legis powołanego przepisu można uznać, że co najwyżej pełni on funkcję zabezpieczającą względem postępowania podatkowego. Natomiast twierdzenie organu, w świetle którego art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej miałby być traktowany, jako narzędzie służące do egzekucji zobowiązań podatkowych jest znacznym nadużyciem, gdyż takie pojmowanie znaczenia tego przepisu w systemie prawa podatkowego, prowadzi do pokusy jego nadużywania, i niejako przerzucania na podatnika opieszałości organu. Właśnie takie zjawisko instrumentalnego wykorzystywania ww. przepisu przez organy jest przedmiotem raportu z dnia [...] stycznia 2013 r. Stąd też organ swoim stwierdzeniem zawartym w zaskarżonej decyzji potwierdza tylko przypuszczenia autorów raportu, co do takiego rozumienia funkcji ww. przepisu, i w konsekwencji prowadzi do podejrzeń jego instrumentalnego wykorzystywania. W ocenie skarżącego, ujawnienie właśnie takiej praktyki organów jest istotne z punktu widzenia interesu publicznego, gdyż może to znacząco wpłynąć na funkcjonowanie administracji podatkowej i spowoduje, że organy będą bardziej uważnie stosowały przepisy mogące spowodować pogorszenie sytuacji podatnika.

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, w wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., wydaną na podstawie przepisu art. 127 § 1 i § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 200l r. o dostępie do informacji publicznej, a także w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji, że żądana we wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną. Prowadzone przez organ I instancji rejestry, a także zbierane dane odnośnie liczby postępowań w zakresie wszystkich podatków oraz spraw karnych skarbowych, nie odpowiadają bowiem zakresowi żądanych we wniosku informacji, gdyż prowadzone są w układzie obejmującym okres kontrolowany, a nie w układzie tematycznym.

Stąd też, udzielenie odpowiedzi na wszystkie zagadnienia objęte wnioskiem wymagałoby dokonania indywidualnej analizy nie tylko akt spraw karnych skarbowych, ale również akt z postępowań kontrolnych za lata 2009-2010, z uwagi na związek pomiędzy prowadzonymi postępowaniami przygotowawczymi w danym okresie z konkretnym postępowaniem kontrolnym. Tak pozyskane dane posłużyłyby następnie do sporządzenia stosownych obliczeń i zestawień, co wymagałoby zaangażowania dodatkowych środków osobowych, co powoduje, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. Na poparcie powyższego stanowiska organ przywołał poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do pojęcia informacji publicznej przetworzonej, stwierdzając w konkluzji, iż nie znajduje potwierdzenia zarzut, że Dyrektor UKS w [...] błędnie uznał, że żądane informacje nie są informacją prostą.

Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącego, że brak jest konieczności przetworzenia wnioskowanej informacji, ponieważ ze stanowiska Ministerstwa Finansów przekazanego [...] wynika, że organy posiadają dane, których wniosek dotyczy, organ odwoławczy podniósł, że w ww. stanowisku podane zostały inne dane, niż te których żąda wnioskodawca. Do Ministerstwa Finansów przekazana została bowiem tylko ogólna liczba spraw, w których nastąpiło zawieszenie zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, nie zaś dane dotyczące liczby tych spraw skutkujących niewykonaniem w całości zobowiązania podatkowego przed upływem ustawowego terminu przedawnienia (z wyjątkiem okresu zawieszenia na skutek wszczęcia postępowania karnego skarbowego).

Ponadto skarżący we wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. wyraźnie zaznaczył, że udzielając odpowiedzi prosi o wskazanie tylko takich przypadków, które kumulatywnie spełniają obie przesłanki zawarte w jego pytaniu. Stąd też niezrozumiałe jest stwierdzenie zawarte w odwołaniu, że organ mógł udzielić wnioskodawcy informacji przynajmniej w takim zakresie, który nie wymagał przetworzenia.

Skoro natomiast przedmiotem żądania wnioskodawcy była informacja przetworzona, to Dyrektor UKS w [...] miał prawo żądać wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz zasadnie uznał i wykazał w zaskarżonej decyzji brak istnienia ww. przesłanki ustawowej. Nie można bowiem uznać, iż w sprawie zachodzi kwalifikowana szczególna istotność dla interesu publicznego, będąca podstawą do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje podnoszona przez wnioskodawcę (osobę fizyczną) okoliczność, że jest jednym z autorów raportu przygotowanego w lipcu 2012 r. przez [...], działającą na zlecenie [...], na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w praktyce państwowych organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej, w którym zostały wykazane nieprawidłowości w stosowaniu tego przepisu oraz uprawdopodobnione podejrzenie o jego instrumentalnym wykorzystywaniu przez ww. organy. Ma rację organ I instancji, że skarżący nie wykonuje takich zadań jak [...]. Nie ma też realnego wpływu na funkcjonowanie określonych instytucji państwa. Subiektywna ocena skarżącego, że w sprawie szczególny interes publiczny występuje nie oznacza natomiast, iż na organie ciąży obowiązek sporządzenia i przekazania żądanych informacji.

Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę na przepis art. 23g ust. 2 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przekazanie informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania następuje na wniosek, w przypadkach gdy informacja publiczna nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium, chyba że została udostępniona w inny sposób i zostały określone warunki jej ponownego wykorzystywania. W ocenie organu, powyższe ma również wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie informacji przetworzonej. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że A. L. nie kieruje się szczególnie istotnym interesem publicznym, lecz chce uzyskać informacje istotne z punktu jego indywidualnych (prywatnych) interesów.

W ocenie organu odwoławczego, nie uzasadnia wystąpienia w sprawie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego również powoływany przez wnioskodawcę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt P 30/11. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego wyroku wyraźnie bowiem zaznaczył, że NSA w swoim zapytaniu nie zakwestionował konstytucyjności zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego co do zasady, lecz jedynie fakt, że skutek ten następuje w momencie, w którym podatnik nie ma wiedzy o jego zaistnieniu. Trybunał zajął również stanowisko, że uznanie, iż ww. przepis narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa w zakresie, o którym mowa powyżej, jego zdaniem nie oznacza, że postępowanie w sprawie o przestępstwo (wykroczenie) skarbowe powinno być jawne dla podatnika, a w szczególności, że powinien on być zawiadamiany o wszczęciu postępowania in rem. Wbrew stanowisku skarżącego, Trybunał Konstytucyjny w wyroku tym nie stwierdził też, iż uprawdopodobnione zostały nieprawidłowości w stosowaniu przez organy art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Organ odwoławczy nie zgodził się ponadto z zarzutem skarżącego, że stanowisko organu I instancji odnoszące się do celu jakiemu ma służyć uregulowanie zawarte w art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej jest niezgodne z ratio legis tego przepisu.

W ocenie Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej, w sprawie nie ma również znaczenia podniesiona w odwołaniu okoliczność, że zaledwie kilka urzędów skarbowych oraz urzędów kontroli skarbowej, do których zostały skierowane analogiczne wnioski, nie udzieliło skarżącemu żądanych informacji. Każda ze spraw jest bowiem rozpatrywana indywidualnie i w każdej z nich mogą istnieć różne okoliczności mające wpływ na sposób ich załatwienia. Organ drugiej instancji rozpatrujący odwołanie może natomiast orzekać tylko w granicach danej sprawy, co powoduje, że nie może dokonywać oceny rozstrzygnięć innych organów.

Nieuzasadniony jest też podniesiony w odwołaniu zarzut dotyczący naruszenia art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie w sprawie. W sytuacji bowiem, gdy organ I instancji uznał, że wskazane przez wnioskodawcę okoliczności, nie przemawiają za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej zasadne był wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uznania, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. L. wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, tj. udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł, iż w jego ocenie Dyrektor UKS w [...] jest w posiadaniu informacji, których udzielenia żąda. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której organ skarbowy nie posiada informacji na temat stanu zobowiązań podatkowych stanowiących przedmiot prowadzonych przez niego postępowań. Ponadto, Dyrektor UKS w [...] nie wykazał w sposób precyzyjny, jakie działania musiałby podjąć w celu udzielenia informacji i na czym miałaby polegać ich czasochłonność. Analiza akt spraw karnych skarbowych, jak również akt z postępowań kontrolnych za lata 2009-2010 oraz wyselekcjonowanie potrzebnych danych, na które to czynności organ wskazał, w ocenie skarżącego nie przesądzają jeszcze o przetworzonym charakterze informacji. Opisane czynności mogą stanowić zwykłe czynności, które należy podjąć nawet przy udzielaniu informacji posiadającej charakter nieprzetworzony. Ponadto organ I instancji nie wykazał, że ilość akt postępowań, które musiałby przejrzeć jest znaczna, nie wykazał również, że ilość danych, które musiałby przeanalizować jest na tyle znacząca, iż uzasadniałaby uznanie przedmiotowej informacji za przetworzoną.

Skarżący zwrócił ponadto uwagę, iż wprawdzie nie posiada oficjalnie potwierdzonych informacji na temat możliwości analitycznych programów informatycznych wykorzystywanych przez Urząd Kontroli Skarbowej w [...]. Za wysoce nieprawdopodobną należy jednak przyjąć sytuację w której organy I instancji dysponując zaawansowanym programem informatycznym [...] dla udostępnienia żądanej przez niego informacji musiałby dokonywać analiz akt postępowań kontrolnych oraz postępowań karnych skarbowych, z wyłączeniem użycia programu informatycznego.

Skarżący podniósł też, że nawet jeśli żądana przez niego informacja nie pokrywa się w całości z informacją przekazaną przez organ I instancji Ministrowi Finansów na potrzeby udzielenia odpowiedzi na Czarną Listę Barier przygotowaną przez [...] to i tak informacja udostępniona na jego wniosek nie byłaby informacją jakościowo "nową". Bowiem nawet gdyby uznać interpretację organu za właściwą, nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem, że cały zakres żądanych informacji stanowi informację przetworzoną. Zdaniem skarżącego, informacja dotycząca liczby wszczętych postępowań karnych skarbowych, które spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w latach 2009 i 2010, nie wymaga przetworzenia, a może być w prosty sposób wygenerowana ze statystyk, zbiorów, czy też systemów informatycznych prowadzonych przez Dyrektora UKS w [...]. Tym bardziej, iż z decyzji organu I instancji wynika, że dane przekazane do Ministerstwa Finansów pokrywały się przynajmniej w części z pytaniem postawionym we wniosku. Organ I instancji jest zatem w posiadaniu częściowej odpowiedzi na pytanie skarżącego i był zobowiązany do jej udzielenia, a mimo tego jej nie udostępnił.

Skarżący zarzucił ponadto, że organ odwoławczy niewłaściwie przeanalizował jego argumentację, iż uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ dokonał błędnej interpretacji stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie w odniesieniu do istnienia interesu publicznego po stronie skarżącego.

Skarżący podkreślił, że żądał udostępnienia informacji w celu zweryfikowania oskarżeń kierowanych pod adresem organów skarbowych (w szczególności urzędów kontroli skarbowej i urzędów skarbowych) dotyczących instrumentalnego wykorzystywania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, tj. wszczynania postępowań karnych skarbowych tylko i wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Jego żądanie uzasadnione było zatem nie tylko wolą przekazania opinii publicznej rzetelnych danych pozyskanych bezpośrednio od organów skarbowych, ale także rozwiania niewątpliwie szkodliwych podejrzeń instrumentalnego wykorzystywania ww. przepisu przez publiczne organy administracji skarbowej.

Skarżący powołał się przy tym ponownie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt P 30/11. Podtrzymał też zarzut, że stanowisko organu I instancji zawarte w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. odnoszące się do celu jakiemu ma służyć uregulowanie zawarte w art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej jest sprzeczne z jego ratio legis.

Skarżący przypomniał, że w lipcu 2012 r. powstał raport (którego on był współautorem) na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w praktyce państwowych organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej. Raport ten wykazał nieprawidłowości w stosowaniu tego przepisu oraz uprawdopodobnił podejrzenie o jego instrumentalnym wykorzystywaniu przez organy podatkowe. Raport ten przygotowany został w oparciu o dane z wyroków sądów administracyjnych, a więc dane w pewnym sensie szczątkowe i nieoddające pełnego obrazu skali zjawiska instrumentalnego wykorzystywania postępowań karnych skarbowych. Autorzy raportu chcieliby w związku z tym uzyskać dane, które pozwoliłyby na dokładniejsze potwierdzenie lub zanegowanie wyżej przytoczonych tez.

Odnosząc się natomiast do uwagi zawartej w decyzji organu II instancji dotyczącej uzyskania przez skarżącego informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystania (art. 23g ust. 2 pkt 1 ustawy) skarżący zarzucił, że podnoszenie takiego zarzutu na etapie rozpatrywania sprawy przez organ II instancji jest niedopuszczalne, gdyż przedmiotowa sprawa od początku była procedowana w trybie art. 10 ust. 1, a nie w trybie art. 23g ust. 2 pkt 1 ustawy.

W ocenie skarżącego, udostępnienie przez organ I instancji żądanej informacji publicznej jest uzasadnione szczególnie istotnym interesem publicznym. Jest nim rzetelność i sprawność działania administracji publicznej (jako istotny element sprawności instytucji publicznych). Jest to wartość konstytucyjna (wymieniona w preambule Konstytucji RP), posiada więc najwyższą rangę w krajowym porządku prawnym. Jako wartość prakseologiczna należy zatem do aksjologii prawa administracyjnego.

W szczególnym interesie publicznym, niewątpliwie leży rzetelne i sprawne działanie organów administracji publicznej. Konsekwencją ujawnienia nieprawidłowej praktyki działania organów musiałaby być natomiast konieczność jej zmiany. Udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądanym przez skarżącego przyczyniłoby się zatem do podniesienia poziomu rzetelności funkcjonowania organów administracji skarbowej.

Skarżący zaznaczył jednocześnie, iż wszczynanie postępowań karnych skarbowych przez organy skarbowe bez właściwej podstawy prawnej, w sposób instrumentalny i w celu innym niż ustawowo przewidziany mieści się w definicji przekroczenia uprawnień przez funkcjonariusza publicznego.

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze wątpliwości, że funkcjonujące w UKS w [...] systemy informatyczne, w szczególności [...], nie umożliwiają automatycznego generowania wnioskowanych danych oraz braku oficjalnego potwierdzenia tego faktu organ ponownie stwierdził, że Dyrektor UKS w [...] żądanymi danymi nie dysponuje i chcąc je udostępnić musiałby dane te pozyskać. System [...] dostosowany jest natomiast do potrzeb kontroli skarbowej oraz roli do jakiej służby te zostały powołane. To powoduje, iż system ten nie zawiera wszelkich informacji, lecz takie które wpływają na efektywność i skuteczność kontroli skarbowej. Aby zatem udostępnić wnioskowaną informację, należałoby uprzednio ją przygotować według kryteriów wskazanych przez skarżącego, co powoduje, że żądana informacja posiada charakter informacji publicznej przetworzonej i nie jest to wcale suma informacji prostych będących w posiadaniu organu.

Organ zaznaczył też, że przywołując treść art. 23g ust. 2 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej miał przede wszystkim na względzie argumentację skarżącego, że żądana informacja miała zostać wykorzystana do zweryfikowania przywołanego przez niego raportu, którego jest jednym ze współautorów, na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, sporządzonego przez [...], działającą na zlecenie [...].

W odpowiedzi na wezwanie Sądu organ w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2013 r. wyjaśnił, że decyzja Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] nie została wydana w formie dokumentu elektronicznego oraz nie została opatrzona podpisem elektronicznym. Decyzja ta nie została też doręczona stronie w trybie art. 46 § 3 i § 4 K.p.a.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2013 r. podtrzymał zarzuty skargi. Poinformował, że część organów skarbowych – przy tożsamej treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej – udzieliła żądanej informacji uznając tym samym istnienie szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanych informacji. Skarżący ponownie podkreślił, że zamierzał i zamierza nadal, upublicznić dane uzyskane drogą dostępu do informacji publicznej od organów administracji podatkowej, żeby każdy zainteresowany miał do nich wgląd i mógł z nich skorzystać. Celem jego działań jest zaś zweryfikowanie istniejących wątpliwości co do instrumentalnego wykorzystywania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej przez organy skarbowe. A w przypadku, gdyby uzyskane dane potwierdziły te przypuszczenia, doprowadzenie do zbadania konstytucyjności ww. przepisu w jego pełnym brzmieniu przez Trybunał Konstytucyjny. Zaznaczył też, że nie występuje w tej sprawie w roli zawodowej – tzn. doradcy podatkowego, lecz w roli obywatela i podatnika w stosunku do którego obowiązuje i może być zastosowany ten powszechnie obowiązujący przepis prawa.

Organ ustosunkował się do powyższego wystąpienia skarżącego w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2013 r. W piśmie tym ponownie podkreślono, że skarżący chciał uzyskać informacje istotne z punktu jego indywidualnych (prywatnych) interesów, tj. współautora raportu przygotowanego na zlecenie [...] oraz komandytariusza i wspólnika zarządzającego [...]. Nie ma natomiast znaczenia dla oceny występowania szczególnie istotnego interesu publicznego powoływanie się przez skarżącego na argumenty, iż pozyskane dane zamierza upublicznić. To, że niektóre urzędy kontroli skarbowej udzielały odpowiedzi na pewne zapytania skarżącego, wynikało natomiast z tego, iż urzędy te uznały żądane dane za informację prostą. Powyższe wynika zaś z tego, że urzędy kontroli skarbowej nie prowadzą ewidencji, czy zbiorów dokumentów w sposób jednolity. Organ zaznaczył przy tym, że przekazane skarżącemu dane przez te urzędy nie spełniały kryteriów podanych przez niego w jego wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 145 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznawana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od treści skargi. W sprawie niniejszej wystąpiła bowiem przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: (1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, (2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2).

Z powyższego wynika, że Kodeks postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji (rozstrzygnięć) przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a więc również do doręczenia decyzji.

Zgodnie z art. 14 § 1 K.p.a. sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publicznej (Dz. U. Nr 64, poz. 565 ze zm.), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej.

W myśl natomiast art. 39 K.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Z kolei przepis art. 391 § 1 K.p.a. przewiduje doręczenie za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. Nr 144, poz. 1204 ze zm.), pod warunkiem, że strona lub inny uczestnik postępowania: (1) wystąpił do organu administracji publicznej o doręczenie albo (2) wyraził zgodę na doręczenie mu pism za pomocą tych środków. W obu przypadkach wyrażenie zgody przybiera postać wniesienia podania w rozumieniu art. 63 K.p.a., co oznacza, że w aktach sprawy musi znajdować się stosowny dokument (wniosek, pismo, dokument elektroniczny z bezpiecznym podpisem) zawierający zgodę strony na korzystanie ze środków komunikacji elektronicznej.

Z powyższego wynika, że drogą elektroniczną mogą być doręczane pisma (decyzje) w formie dokumentu elektronicznego.

Przepis art. 107 § 1 K.p.a. przewiduje możliwość podpisywania decyzji nie tylko w formie odręcznej, ale również za pomocą podpisu elektronicznego. Wskazuje na to końcowa część pierwszego zdania w tym przepisie, wedle którego "jeżeli decyzja została wydana w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu".

Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. Nr 130, poz. 1450 ze zm.), podpis elektroniczny rozumiany jest jako system danych w postaci elektronicznej, które wraz z innymi danymi, do których zostały dołączone lub z którymi są logicznie powiązane, służą do identyfikacji osoby składającej podpis elektroniczny. Istota jego jest zatem identyczna istocie podpisu odręcznego - ma on służyć do identyfikacji organu i osoby uprawnionej do wydania aktu administracyjnego czy innej czynności wywołującej skutki prawne. Wynika z tego, że treść decyzji administracyjnej przekazana np. w formie elektronicznej, opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu będzie równoważna pod względem skutków prawnych decyzjom opatrzonym podpisami własnoręcznymi, chyba że przepisy odrębne będą wymagać właśnie podpisu odręcznego (art. 5 ust. 2 ww. ustawy).

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy zauważyć należy, że przesłana skarżącemu, za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres mailowy wskazany we wniosku o udzielenie informacji publicznej, decyzja Dyrektora UKS w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nie została opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Potwierdzają to wyjaśnienia organu zawarte w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2013 r.

Z powyższego wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej załatwił sprawę z wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2012 r. w formie pisemnej w rozumieniu art. 14 § 1 K.p.a., tj. wydając decyzję w formie papierowej, z własnoręcznym podpisem osoby upoważnionej, którą przesłano jedynie skarżącemu w formie skanu za pośrednictwem poczty elektronicznej. Ten sposób doręczenia, nie czyni z niej decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego, ponieważ - co jest w sprawie bezsporne - nie była ona opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, podpis taki, zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a., jest koniecznym elementem decyzji administracyjnej wydanej w formie dokumentu elektronicznego. Jego brak, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy oznacza, że skarżącemu nie doręczono skutecznie decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Dokument przesłany skarżącemu drogą mailową nie zawierał bowiem ani bezpiecznego podpisu elektronicznego, ani podpisu złożonego własnoręcznie.

W sytuacji zatem, gdy decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r. nie weszła do obrotu prawnego (nie została skutecznie doręczona), z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej powinien uznać odwołanie za niedopuszczalne (art. 134 K.p.a.).

Tymczasem w sprawie niniejszej odwołanie stało się przedmiotem merytorycznej oceny, co skutkowało wydaniem przez Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej jako organ II instancji zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 391 § 1 K.p.a. i art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 16 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzja ta, jako dotknięta wadą kwalifikowaną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., podlegała zatem wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Wobec powyższych wadliwości o charakterze procesowym, Sąd nie mógł na obecnym etapie postępowania dokonać merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.