Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 74/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1ust. 3, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ł. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 17/17 w sprawie ze skargi Ł. K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu [...] i części obrębu [...] w gminie [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 i przekazuje sprawę w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy Miejskiej [...] na rzecz Ł. K. kwotę 530 (pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 17/17, po rozpoznaniu skargi Ł. K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu [...] i części obrębu [...] w gminie [...], w punkcie 1 sentencji umorzył postępowanie w zakresie żądania dotyczącego działki ewidencyjnej numer [...], natomiast w punkcie 2 oddalił skargę w pozostałej części.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Ł. K. (dalej: skarżący) zaskarżył ww. uchwałę w części tj. w zakresie § 25 ust. 3 pkt 3 i 4. Zarzucił naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) – dalej: u.p.z.p., poprzez brak uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności oraz brak zważenia interesu prywatnego i publicznego. Wskazał także na naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 Konstytucji oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji polegającego na preferowaniu interesów części mieszkańców obszaru objętego zaskarżoną uchwałą kosztem interesu skarżącego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w części, tj. uchylenie § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały. W treści skargi wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. zwrócił się do Burmistrza [...] z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na chów kurzych brojlerów o obsadzie [...] DJP, później ograniczonego do [...] DJP. Jest on właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] z obrębu v. Rada Miejska w [...] podjęła w dniu [...] listopada 2013 r. uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu [...] i części obrębu [...] w gminie [...]. W dniu [...] marca 2014 r. skarżący skierował do Burmistrza [...] wniosek do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym zwrócił się o uwzględnienie w planie możliwości realizacji obiektów inwentarskich (kurnika, chlewni), magazynowych, magazynowo - składowych, garaży, silosów oraz wiat rolniczych. Zagospodarowanie terenu [...] i [...] charakteryzuje się rozmieszczeniem zabudowań mieszkalnych przy drogach, natomiast pozostałe grunty przeznaczone są pod zabudowę zagrodową. Wobec tego nie ma żadnego uzasadnienia dla ograniczania przedsięwzięcia inwestora, polegającego na rozbudowie kurnika, zwłaszcza, że inwestycja zlokalizowana jest na działce sąsiadującej z działką zabudowaną kurnikiem. Uchwała z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu [...] i części obrębu [...] w gminie [...] została uchylona uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu [...] i części obrębu [...], która w niewielkim stopniu zmieniła obszar, który ma zostać objęty planem miejscowym. Skarżący wskazał, że w uzasadnieniu uchwały Rada Miejska wskazała wprost, że intencją przystąpienia do sporządzenia planów było ograniczenie możliwości realizacji, w granicach obszaru objętego planem, dużych obiektów inwentarskich potencjalnie uciążliwych dla mieszkańców. Przystąpienie do sporządzenia planu związane było z obawami mieszkańców wobec zamiarów realizacji dużych obiektów na terenie wsi [...] i [...]. Uchwała ta została przez skarżącego zaskarżona do sądu administracyjnego, który postanowieniem z dnia 16 lutego 2015 r. (sygn. akt II SA/ŁD 777/14) wskazał na przedwczesność, na tym etapie, postępowania planistycznego. Stosownie do § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 miejscowego planu dla terenów obiektów produkcyjnych w gospodarstwach rolnych i hodowlanych, oznaczonego symbolem 1 PR, ustala się zakaz budowy nowych obiektów chowu lub hodowli zwierząt w liczbie powyżej 10 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), dopuszcza się zachowanie z możliwością przebudowy, niepowodującej zwiększenia osady, istniejących obiektów chowu lub hodowli zwierząt w liczbie powyżej 10 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Wprowadzono więc ograniczenie wielkości obiektów przeznaczonych na chów kurzych brojlerów do 10 DJP, czyli do 2500 sztuk zwierząt. Wobec uchwalenia miejscowego planu naruszającego prawo skarżący wezwał Radę Miejską w [...] pismem z dnia [...] października 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa. Rada Miejska w [...] odmówiła usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego przepis § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 miejscowego planu uniemożliwia realizację przedsięwzięcia w [...], czym narusza jego interes prawny. Dla obrębu [...], mimo że znajduje się on w odległości zaledwie kilku kilometrów od [...], nie została natomiast przyjęta analogiczna uchwała. W obrębie [...], inwestor zamierza jedynie rozszerzyć istniejąca już działalność w zakresie prowadzenia fermy drobiu, co ma polegać na budowie budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na chów kurzych brojlerów o obsadzie do [...] DJP ([...]sztuk zwierząt). Natomiast w obrębie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zmierza do wybudowania na powierzchni ponad 8 ha aż 10 kurników o obsadzie [...] DJP oraz [...] DJP, co daje łącznie [...] sztuk zwierząt, czyli ponad 33-krotnie więcej niż obejmować miałaby ferma skarżącego. Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała różnicuje możliwości inwestycyjne w obrębie jednej gminy, co narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i świadczy o nadużyciu władztwa planistycznego. Naruszony został zatem art. 2 oraz 32 ust. 1 i 2 Konstytucji przez to, że preferowany jest interes części mieszkańców obszaru objętego projektem planu miejscowego oraz interes innego inwestora, kosztem interesu skarżącego. Wskazał, że jego nieruchomość sąsiaduje z działkami ewidencyjnymi, na których znajdują się budynki inwentarskie służące do chowu na skalę przemysłową (kurnik i chlewnia), co oznacza, że inwestor spełnia warunek dobrego sąsiedztwa wymagany dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Skoro w [...] istnieją już budynki inwentarskie to powstanie nowego obiektu nie zmieniłoby sposobu zagospodarowania tego terenu, przy czym organy planistyczne powinny przy sporządzaniu planu miejscowego brać pod uwagę aktualne i rzeczywiste zagospodarowanie terenu. Zdaniem skarżącego takie ograniczenie narusza ponadto art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Co więcej, organy planistyczne nie wskazały, na czym polega nadrzędność interesu ogółu nad interesem prywatnym w odniesieniu do zagospodarowania nieruchomości, której właścicielem jest inwestor, czym naruszyły także art. 1 ust. 3 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie.

We wskazanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w pierwszej kolejności podniósł, że w toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że działka nr [...] nie graniczy z działkami o nr [...] i [...] i nie obejmuje jej swymi zapisami zaskarżona uchwała, wobec czego cofnął skargę w zakresie działki ewidencyjnej nr [...]. W związku z powyższym oświadczeniem, Sąd pierwszej instancji uznał za skuteczne i dopuszczalne cofnięcie skargi i na tej podstawie umorzył postępowanie w zakresie żądania dotyczącego działki ewidencyjnej nr [...] (art. 60 i art. 161 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: P.p.s.a.).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd Wojewódzki wskazał, że dla oceny czy treść kwestionowanych zapisów uchwały nie narusza granic władztwa planistycznego należy sięgnąć do argumentów, jakie legły u podstaw przyjętego w planie rozwiązania. Zdaniem Rady Miejskiej w [...], prawo własności uwzględniono poprzez kształtowanie zagospodarowania w sposób racjonalny, możliwie w jak najmniejszym stopniu ingerującym w prawo własności, uzasadnionym wymogami ochrony środowiska i ładu przestrzennego. Postanowienia uchwały wprowadzają jedynie ograniczenia w prawie dysponowania własnością na cele budowlane, przy czym uwarunkowane one były zamiarem ograniczenia rozwoju dużych obiektów inwentarskich m.in. obiektów chowu i hodowli zwierząt mogących stanowić potencjalne źródło uciążliwości dla mieszkańców (szczególnie w zakresie emisji zapachów). Powyższe uzasadnienie stanowiska organu wynika już z analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W analizie tej podkreślono także, że ze względu na położenie w pobliżu miasta oraz ze względu na niską jakość gleb postępuje stopniowa marginalizacja funkcji rolniczej zabudowy wsi na rzecz rozwoju funkcji mieszkaniowej. Większość "zabudowy zagrodowej", albo nie jest wykorzystywana na cele rolnicze albo funkcje rolnicze ograniczone są wyłącznie do przechowywania maszyn i płodów rolnych. Chów i hodowla zwierząt występuje na kilku działkach, przy czym w większości są to obiekty o małej obsadzie. Wprowadzone ograniczenia w zakresie uciążliwych obiektów hodowlanych były ponadto podyktowane licznymi wnioskami mieszkańców wsi [...] i [...]. Realizacja kolejnych obiektów intensyfikowałaby uciążliwości zapachowe w obszarze wsi.

Sąd meriti przyznał również rację Radzie Miejskiej, że wprowadzone przepisy nie naruszają zasady równości wobec prawa, skoro wprowadzają ograniczenia w stosunku do wszystkich nieruchomości w obszarze danej jednostki planistycznej. Co więcej, zdaniem Sądu pierwszej instancji, kwestionowane zapisy planu miały na celu ustalenie przeznaczenia terenów zgodnego z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...]. Studium posługuje się dla obszaru działek skarżącego symbolem "Z". Są to tereny rolnicze wskazane do zalesienia z rozproszoną zabudową zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną (rozdz. 5.2.6.). Obszar ten według studium jest preferowany do marginalizacji funkcji rolnej, rozwoju funkcji przyrodniczych – realizacji zalesień oraz rozwoju funkcji rekreacyjnych (gospodarstwa agroturystyczne) i mieszkaniowych. Nie ma przy tym wątpliwości, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Obowiązkiem organu wykonawczego gminy jest wykonanie analizy dotyczącej m.in. stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planistycznych z ustaleniami studium przed podjęciem przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z treści art. 14 ust. 5 u.p.z.p. W konsekwencji, sporządzenie projektu panu miejscowego następuje m.in. zgodnie z postanowieniami studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.), zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (według stanu prawnego obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały).

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, uwzględnienie wszystkich powyższych okoliczności pozwala stwierdzić, że zaskarżone przepisy uchwały nie stanowią wyrazu nadużycia władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione, wprowadzone wbrew wymogom zasady proporcjonalności, ograniczenie praw skarżącego do przedmiotowego terenu. Jak wynika z akt sprawy przyjęte założenia dotyczące wprowadzenia na obszarze jednostki planistycznej 1 PR ograniczenia dotyczące obiektów chowu i hodowli zwierząt nie było działaniem arbitralnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Ł. K. Zaskarżając go w zakresie punktu 2 zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez pozostawienie w mocy § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2016 r., pomimo że Rada Miejska w [...] uchwalając tę część planu zagospodarowania nie uwzględniła prawa własności skarżącego i nie zważyła interesu prywatnego i publicznego;

b) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez pozostawienie w mocy § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2016 r, mimo że uchwała ta jest niezgodna z przytoczonymi przepisami Konstytucji;

c) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez pozostawienie w mocy § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2016 r., mimo że Rada Miejska w [...] nadużyła władztwa planistycznego ograniczając prawo własności skarżącego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez stwierdzenie nieważności § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od Rady Miejskiej w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, za obie instancje

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że Rada Miejska w [...] bezzasadnie ograniczyła prawo własności skarżącego kasacyjnie, nadużywając władztwa planistycznego i naruszając konstytucyjną zasadę równości wobec prawa oraz zasadę proporcjonalności. Sąd pierwszej instancji nie skontrolował i nie ocenił, czy Rada Miejska miała podstawy, by ograniczyć prawo własności skarżącego, czy zachowała przy tym zasadę proporcjonalności, wyważyła interes publiczny i indywidualny oraz czy uzasadniła ograniczenie prawa własności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem organu sporządzając plan ważono interes jednostek, jak i interes ogółu. Stąd decyzje o ograniczeniu lokalizacji obiektów w obszarze, mogących pogorszyć stan środowiska. Ograniczenia zawarte w planie dotyczą jednakowo wszystkich działek w obszarze, sytuacja prawna wszystkich właścicieli działek w obszarze nie jest pod tym względem zróżnicowana. Żadne z ograniczeń ustalonych planem nie są w sposób indywidualny nakierowane na skarżącego, a lokalizacja wielkotowarowego obiektu hodowlanego w zabudowie wsi, z dominującą zabudową mieszkaniową, w ocenie organu pogorszy jakość życia w obszarze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Sąd Wojewódzki rozpoznawał skargę indywidualną wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) – dalej powoływana, jako: "u.s.g.". Podkreślić trzeba, że to, czy w konkretnej sprawie, ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinno nastąpić stwierdzenie nieważności ustaleń planu zależy od spełnienia przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżącego. Granice zaskarżenia, wyznaczone w art. 101 ust. 1 u.s.g. oznaczają bowiem, że sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego stronie skarżącej interesu prawnego, chyba że została istotnie naruszona procedura planistyczna. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Dodać także należy, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. był badany przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z określonymi normami Konstytucji RP. W wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121), Trybunał orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Z kolei w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Strona powinna zatem wykazać, że zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy narusza sferę gwarantowanych jej ustawami uprawnień, przy czym stan owego naruszenia powinien być aktualny i nie może odnosić się do przyszłych i ewentualnych sytuacji (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. II FSK 817/14, LEX nr 1988755). W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, albowiem jest właścicielem nieruchomości położonych w granicach planu (działki nr [...] i [...]). Natomiast sporne jest to, czy postanowienia § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2016 r naruszają interes prawny skarżącego.

Szczegółowe ustalenia przeznaczenia terenu, na którym położone są działki skarżącego nr [...] i [...], obręb [...], reguluje powołany § 25 uchwały. W ust. 1 tego przepisu dla terenu obiektów produkcyjnych w gospodarstwach rolnych i hodowlanych, oznaczonego symbolem 1PR, ustalono przeznaczenie podstawowe: obiekty produkcyjne w gospodarstwach rolnych i hodowlanych oraz dopuszczalne: obiekty socjalne związane z obsługą obiektów o przeznaczeniu podstawowym. W ust. 2 określono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W ust. 3 określono szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu poprzez ustalenie: zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z zastrzeżeniem pkt 4 (pkt 1), w zakresie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku terenu nie zalicza się do żadnego z rodzajów terenów podlegających ochronie (pkt 2), zakaz budowy nowych obiektów chowu lub hodowli zwierząt w liczbie powyżej 10 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) (pkt 3), dopuszcza się zachowanie z możliwością przebudowy, niepowodującej zwiększenia obsady, istniejących obiektów chowu lub hodowli zwierząt w liczbie powyżej 10 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) (pkt 4). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut skargi braku zważenia przez Sąd Wojewódzki interesu prywatnego i publicznego polegającego na preferowaniu interesów części mieszkańców obszaru objętego zaskarżoną uchwałą kosztem interesu skarżącego. Z analizy uzasadnienia kwestionowanej przez skarżącego uchwały wynika, że celem sporządzenia planu jest wprowadzenie rozwiązania ograniczającego uciążliwości dla mieszkańców wsi [...] i [...] poprzez ustalenie przeznaczenia terenów oraz ich zasad zabudowy i zagospodarowania oraz zakaz lokalizacji obiektów, które mogą stanowić uciążliwość dla mieszkańców (§ 8 pkt 2 i 3 oraz § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 uchwały). Sąd Wojewódzki uznał, że interes mieszkańców wsi [...] i [...], jako lokalnej społeczności, zbieżny jest przy tym z interesami prywatnymi większości właścicieli nieruchomości.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Z przepisu tego wynika, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jedną z form kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Podstawą kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy powinny być ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 1 ust. 1 ustawy). W myśl art. 4 ust. 1 powołanej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten określa podstawowe i obligatoryjne elementy planu, który - zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy - jest aktem prawa miejscowego. Podobnie art. 14 ust. 1 ustawy stanowi, iż w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powołanych przepisów wynika, że podstawowym celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego prawnego porządku planistycznego, który będzie kompleksowo określał przeznaczenie całości lub części terenu gminy oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy. W literaturze wskazuje się, że zadaniem miejscowego planu jest ustalenie przeznaczenia terenów w taki sposób, ażeby było one zgodne z potrzebami realizacji zadań gospodarczych i ze wskazaniami różnych nauk co do celowego użycia terenów, a ponadto – ustalenie przeznaczenia terenów w ich kompleksowym powiązaniu, to znaczy w taki sposób, ażeby wpływ przeznaczenia terenów na przeznaczenie i użytkowanie innych terenów był znany i przewidziany (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 100). Szczegółowe regulacje co do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów planu zawiera art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 i 32 Konstytucji. Zdaniem strony skarżącej, wprowadzone w planie ograniczenie w zakresie możliwości zabudowy ferm, dla objętego nim obszaru obiektami o wielkości przekraczającej 10 DJP, stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności. Podkreślić w tym miejscu należy, że konieczność obrony przyjętych przez radę w planie kierunków zagospodarowania, ograniczających prawo własności zawsze - co do zasady obciąża organ gminy. To gmina powinna wykazać, że założenia uchwalonego planu miejscowego wymagały przyjęcia prymatu jej interesów, a tym samym ograniczenia prywatnego prawa własności. Prowadząc konkretną politykę w ramach przyznanych kompetencji, w tym planistycznych, gmina obowiązana jest zwracać uwagę na potrzeby wszystkich mieszkańców. Każdy mieszkaniec gminy, członek wspólnoty samorządowej, ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i zaspokoić potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny jednakże tylko wtedy, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r, sygn. akt II OSK 437/08, (LEX nr 490102), NSA stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. W ocenie NSA podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady - wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważania jest naruszony, gdy: (1) w ogóle nie doszło do wyważania, (2) do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważania interesy, (3) bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek interesu bądź naruszono zasadę równości i sprawiedliwości.

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki nie dokonał prawidłowej oceny, czy regulacje § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 planu naruszają art. 31 ust. 3 Konstytucji, a przez to godzą w interes prawny skarżącego. Sąd Wojewódzki uznał, że postanowienia uchwały wprowadzają jedynie ograniczenia w prawie dysponowania własnością na cele budowlane, przy czym uwarunkowane one były zamiarem ograniczenia rozwoju dużych obiektów inwentarskich m.in. obiektów chowu i hodowli zwierząt mogących stanowić potencjalne źródło uciążliwości dla mieszkańców (szczególnie w zakresie emisji zapachów). Zwrócił uwagę na analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z której wnika, że większość zabudowy zagrodowej, albo nie jest wykorzystywana na cele rolnicze, albo funkcje rolnicze ograniczone są wyłącznie do przechowywania maszyn i płodów rolnych. Chów i hodowla zwierząt występuje na kilku działkach, przy czym w większości są to obiekty o małej obsadzie. Wprowadzone ograniczenia w zakresie uciążliwych obiektów hodowlanych były podyktowane licznymi wnioskami mieszkańców wsi [...] i [...]. Realizacja kolejnych obiektów intensyfikowałaby uciążliwości zapachowe w obszarze wsi.

Gmina ma ustawowe podstawy do realizacji tzw. władztwa planistycznego w formie aktu prawa miejscowego jakim jest plan miejscowy, z tym, że władztwo to jest ograniczone przepisami szczególnymi oraz ograniczeniami w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Ograniczenia wolności mogą zostać wprowadzone ze względu na ważny interes publiczny, a więc zwłaszcza ze względu na przesłanki wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji, tj. ochronę bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochronę środowiska, zdrowia publicznego, wolności i praw innych osób. Sąd Wojewódzki trafnie przy tym powołał stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12), w którym Trybunał stwierdził, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Niewątpliwie wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń prawa własności i swobody prowadzenia działalności rolniczej jest możliwe, jeżeli jest to uzasadnione ważnym interesem publicznym, np. ze względu na ochronę środowiska. Przedsięwzięcia, które zostały zakwalifikowane jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Wprowadzenie w planie ograniczeń w prowadzeniu działalności rolniczej ze względu na ochronę środowiska powinno mieć uzasadnienie w przepisach powszechnie obowiązujących w tym zakresie z uwzględnieniem istniejących uwarunkowań na danym terenie. Samo powoływanie się przez Gminę ogólnie na interes społeczny (protesty mieszkańców przeciwko prowadzeniu określonej działalności) nie uzasadnia, w świetle przepisów Konstytucji, wprowadzenia ograniczenia prowadzenia określonej działalności rolniczej na terenie obiektów produkcyjnych w gospodarstwach rolnych i hodowlanych (§ 25 ust. 1 planu). Gmina, samodzielnie gospodarując przestrzenią, nie może czynić tego dowolnie. Wprowadzenie takiego ograniczenia musi być uzasadnione regulacjami wynikającymi z przepisów szczególnych np. dotyczących ochrony środowiska, ochrony sanitarnej (np. ze względu bliskość terenów o funkcji mieszkaniowej), ochrony dóbr kultury, bądź innym ważnym interesem publicznym racjonalnie i konkretnie uzasadnionym przez gminę. Trzeba wyważyć interes społeczny mieszkańców gminy protestujących przeciwko inwestycji z interesem mieszkańców popierających inwestycję i interesem prywatnym inwestora. Należy podzielić zarzut skarżącego kasacyjnie, że w trakcie procedury planistycznej Rada Miejska w [...] nie przeprowadziła, ani nie zebrała żadnych ustaleń potwierdzających, że obiekty fermowe o wielkości do 10 DJP są racjonalnym maksimum, a obiekty powyżej tej wielkości (np. [...] DJP) będą zakłócać komfort mieszkańców (nie został wyważony interes ogółu i interes indywidualny, co oznacza, że przyjęty w planie limit 10 DJP jest arbitralny). Rada nie ustaliła też, że w przypadku obiektów fermowych o wielkości powyżej 10 DJP odziaływanie substancji zapachowych będzie wykraczać poza granice działki, na której ma być realizowana inwestycja, jak również, jaka jest wielkość już istniejącej zabudowy fermowej istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego uchwalonym planem oraz jaka jest wielkości emisji substancji zapachowych z obiektów istniejącej zabudowy oraz tego, czy i w jaki sposób potencjalna dodatkowa zabudowa wpłynie na wielkości już emitowane (Rada Miejska nie rozważyła, czy możliwe jest lokalizowanie obiektów o wielkości zabudowy do 138 DJP pod warunkiem, że emisje substancji zapachowych nie będą wykraczać poza granice działki, na której położony jest dany obiekt). Dokonana przez Sąd Wojewódzki ocena jest zatem pobieżna, gdyż nie uwzględnia powyższych okoliczności, a tym samym wynik tej oceny nie może być uznany za prawidłowy. Sąd wyraził pogląd, że Rada Miejska może ograniczać możliwość zabudowy obiektami fermowymi ze względu na potrzebę ochrony mieszkańców przed uciążliwościami substancji zapachowych, jednakże w najmniejszym stopniu nie odniósł się do kwestii, że ograniczenia takie nie mogą być całkowicie dowolne i arbitralne. Należy zaznaczyć, że w obrębie [...], skarżący zamierza jedynie rozszerzyć istniejąca już działalność w zakresie chowu zwierząt, co ma polegać na budowie budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na chów kurzych brojlerów o obsadzie do [...] DJP ([...] sztuk zwierząt). Skarżący kwestionuje postanowienia § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 planu, które ustalają zakaz budowy nowych obiektów chowu lub hodowli zwierząt w liczbie powyżej 10 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), dopuszczają zachowanie z możliwością przebudowy, niepowodującej zwiększenia obsady, istniejących obiektów chowu lub hodowli zwierząt w liczbie powyżej 10 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Trzeba mieć na uwadze, że te ograniczenia są uszczegółowieniem postanowień ust. 3 § 25 planu, który stanowi, że: "Szczególny warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu. Ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochrony, ustalonych na podstawie przepisów odrębnych, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią obszarów osuwania się mas ziemnych". Jednakże żadne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie ograniczają możliwości rozbudowy lub lokalizacji ferm hodowli zwierząt, w szczególności w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej. Wyraźnej podstawy prawnej do ograniczenia takiej lokalizacji, przy użyciu wskaźnika odległości od określonego rodzaju zabudowy, nie dają przepisy art. 10 i art. 15 u.p.z.p. Pozwalają one na wskazanie terenów i sposobów ich zagospodarowana. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów, rozmieszcza inwestycje celu publicznego, określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy konkretnych terenów. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że rada gminy, uchwalając plan miejscowy, dokonuje "ingerencji w uprawnienia właścicielskie, która jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu", a w konsekwencji każde wyznaczenie w planie miejscowym dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 1510/08, LEX nr 597314; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 1468/08, "Wspólnota" 2009, nr 19, s. 44).

Będący przedmiotem skargi plan miejscowy jest ograniczony do niewielkiego obszaru obejmującego obszar nieruchomości skarżącego oraz niewielki obszar wokół tej nieruchomości. Ograniczenia wprowadzone w § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 planu wprowadzono dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1PR – tereny obiektów produkcyjnych w gospodarstwach rolnych i hodowlanych. Powyższe działanie wskazuje wprost, że celem Gminy nie było wcale ustalenie zasad kształtowania terenu, a uniemożliwienie budowy i rozbudowy obiektów chowu lub hodowli zwierząt. W dokumencie z dnia [...] kwietnia 2014 r. pt.: "Analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu [...] i [...] w gminie [...] oraz stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy [...]" stwierdzono, że: "Tereny przedmiotowych obrębów to w przewadze grunty rolne. Zabudowa zlokalizowana jest niemal wyłącznie w pasmach przydrożnych. Przeważa zabudowa o charakterze zabudowy zagrodowej, (...). Chów i hodowla zwierząt występuje na kilku działkach. W większości są to obiekty o małej obsadzie. Największym obiektem jest kurnik zlokalizowany na działce [...]. [...] Zainteresowanie dalszym prowadzeniem i ewentualnym rozwojem działalności rolniczej w zakresie chowu lub hodowli zwierząt obserwuje się w południowej części obrębu [...] oraz na terenie obrębu [...]". Wynika z tego jasno, że zagospodarowanie terenu K. i F. charakteryzuje się rozmieszczeniem zabudowań mieszkalnych przy drogach, natomiast pozostałe grunty przeznaczone są pod zabudowę zagrodową. Wobec tego nie ma żadnego uzasadnienia dla ograniczania przedsięwzięcia inwestora, polegającego na rozbudowie kurnika, zwłaszcza, że jego inwestycja zlokalizowana byłaby na działce sąsiadującej z działką już zabudowaną kurnikiem. Wydaje się, że w zaistniałej sytuacji organ uznał, że dzięki uchwaleniu ograniczeń możliwości realizacji, w granicach obszaru objętego planem, dużych obiektów inwentarskich, potencjalnie uciążliwych dla mieszkańców, problem zostanie rozwiązany, a realizacja planowanej inwestycji zostanie skutecznie zablokowana.

W istocie postanowienia § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 miejscowego planu uniemożliwiają skarżącemu realizację przedsięwzięcia w [...]. Jednakże trzeba zauważyć, że dla obrębu [...], mimo że znajduje się on w odległości zaledwie kilku kilometrów od [...], nie została przyjęta analogiczna uchwała. W obrębie [...], inwestor zamierza jedynie rozszerzyć istniejąca już działalność w zakresie prowadzenia fermy drobiu, co ma polegać na budowie budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na chów kurzych brojlerów o obsadzie do [...] DJP ([...] sztuk zwierząt). Natomiast w obrębie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zmierza do wybudowania na powierzchni ponad 8 ha aż 10 kurników o obsadzie [...] DJP oraz [...] DJP, co daje łącznie [...] sztuk zwierząt, czyli ponad 33-krotnie więcej niż obejmować miałaby ferma skarżącego. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych skarżący miał prawo oczekiwać, że Sąd administracyjny wymierzając sprawiedliwość poprzez kontrolę legalności aktu prawa miejscowego, wszechstronnie zbada prawidłowość wyważenia interesu publicznego i prywatnego w odniesieniu do zagospodarowania nieruchomości, której właścicielem jest skarżący.

W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznając sprawę oceni, czy postanowienia § 25 ust. 3 pkt 3 i 4 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu [...] i części obrębu [...] w gminie [...], naruszają realny i bezpośredni interes prawny skarżącego i czy uchwalając sporne przepisy Rada Miejska w [...] nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Zbada też, przez pryzmat interesu prawnego skarżącego, czy organ uchwałodawczy, wprowadzając zakaz możliwości zabudowy fermowej dla objętego nim obszaru, obiektami o wielkości przekraczającej 10 DJP, dokonał prawidłowego wyważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu skarżącego, jak również, czy przepisy uchwały nie stanowią wyrazu nadużycia władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione - arbitralne, wprowadzone wbrew wymogom zasady proporcjonalności, ograniczenie prawa własności skarżącego i swobody prowadzenia przez niego działalności rolniczej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił pkt 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i w tym zakresie przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.