Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 884/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji administracyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. S. od decyzji [...] Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], odmawiającej zmiany w trybie art. 155 Kpa decyzji z dnia [...] października 2004 r. nr [...] - pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce przy ul. [...] w G. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że działka przy ul. [...] w G., której dotyczy pozwolenie konserwatorskie, położona jest na obszarze K., której zespół urbanistyczny wpisany został do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją [...] Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] lutego 1985 r.

Z akt sprawy wynika, że [...] Konserwator Zabytków w G., decyzją z dnia [...] października 2004 r. pozwolił na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce przy ul. [...], wg projektu budowlanego wykonanego przez mgr inż. arch. Z. R., mgr arch. M. B. i mgr inż. arch. D. B., przedłożonego w ostatecznej wersji w dniu [...] października 2004 r.

Wnioskodawca – P. S., pismem z dnia [...] lutego 2007 r. zwrócił się do [...] Konserwatora Zabytków w G. o zmianę ww. decyzji w trybie art. 155 Kpa, poprzez "dostosowanie treści rozstrzygnięcia do wymagań rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. Nr 150, poz. 1579), w uzasadnieniu wniosku twierdząc, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2004 r. nie odpowiada przepisom §5 ust. 1 i 2 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Kultury, bowiem w ich świetle "brak jest podstawy prawnej do inkorporowania do treści pozwolenia projektu budowlanego" (....), a "projekt taki nie jest załącznikiem do wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego."

[...] Konserwator Zabytków w G. odmówił zmiany swojej decyzji z dnia [...] października 2004 r. uznając, że zmiana taka nie uzyskała zgody strony, która winna być udzielona wprost i wyraźnie poprzez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej. Tymczasem strona domagając się rzekomego dostosowania treści decyzji do przepisów powołanego rozporządzenia, w istocie wnioskuje o zalegalizowanie samowoli, odstępstw od projektu architektoniczno-budowlanego, w oparciu o który wydano pozwolenie konserwatorskie.

Po rozpatrzeniu odwołania P. S. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji z powodu uchybień formalnych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, aczkolwiek nie tych, które wskazała strona w odwołaniu, zostaje uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez [...] Konserwatora Zabytków w G.

Zgodnie z art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Z wykładni gramatycznej tego przepisu wynika, iż celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 kpa, nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy przez organ pierwszej instancji, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji w kontekście ww. przesłanek, które muszą zostać łącznie spełnione.

Z akt sprawy wynika, iż stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2004 r. są: wnioskujący o zmianę decyzji inwestor P. S. oraz właściciele sąsiednich działek, tj. H. W. (właścicielka nieruchomości przy ul. [...] w G.) oraz A. C. (właścicielka nieruchomości przy ul. [...]).

Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego analiza akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji [...] Konserwatora Zabytków w G. daje podstawy do uznania, iż organ pierwszej instancji niedokładnie zbadał wniosek pod kątem wszystkich ww. przesłanek i według zasady wynikającej z art. 7 kpa uznając, że zgoda na zmianę decyzji nie została udzielona wprost i poprzez oświadczenie (uwzględniając zgodę tylko jednej ze stron - inwestora) oraz, że zmianie decyzji przeczy szeroko rozumiany interes społeczny.

Oczywista jest, zdaniem organu, konstatacja, iż zgoda stron stanowi niezbędną przesłankę do zmiany decyzji w oparciu o przepis art. 155 kpa. Zamiana decyzji bez zgody stron prowadziłaby do rażącego naruszenia prawa, skutkującego nieważnością decyzji. Przy czym zgoda wszystkich stron nie może być dorozumiana ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2002 r. IV SA 1305/00). Organ pierwszej instancji niesłusznie uznał, iż inwestor nie wyraził zgody, bowiem nie została ona udzielona wprost i poprzez stosowne oświadczenie. Z treści złożonego wniosku jednoznacznie wynika, że strona chce zmiany decyzji ostatecznej, o co wnosi zgodnie z art. 155 kpa. Natomiast w aktach sprawy brak jest zgody pozostałych stron, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Obowiązek uzyskania takiej zgody spoczywa na organie prowadzącym postępowanie o zmianę decyzji ostatecznej. Tak więc [...] Konserwator Zabytków w G. winien wystąpić do pozostałych dwóch stron tego postępowania z zapytaniem, czy udzielają one zgody (w formie pisemnego oświadczenia) na zmianę decyzji ostatecznej w zakresie określonym we wniosku.

Kolejną przesłanką określoną w art. 155 kpa jest brak sprzeczności z przepisami szczególnymi; w tym przypadku przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie sprzeciwiają się zmianie tej decyzji.

Natomiast kwestia oceny słusznego interesu strony oraz interesu społecznego, które mogą się nawzajem wykluczać, należy do organu prowadzącego postępowanie, bowiem decyzje wydawane na podstawie art. 155 kpa są decyzjami opartymi na konstrukcji uznania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1997 r. III SA 988/96) co wprost wynika z tego przepisu, tj. użyciu wyrażenia "może". Przepis art. 155 kpa stwarza zatem jedynie możliwość, a nie obowiązek zmiany ostatecznej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 200r. III SA 1388/99, wskazał, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 kpa, "ocena w konkretnej sprawie, czy występują racje społeczne lub słuszny interes strony, należy do organu rozstrzygającego i do niego należy wybór jednego z możliwych rozwiązań, niezależny od wyników tej oceny". [...] Konserwator Zabytków w G. przy ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy, winien dokonać oceny, o której wyżej mowa i wskazać, jakie racje przemawiają za odmową zmiany decyzji ostatecznej bądź za jej zmianą.

Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. S. i wniósł o uchylenie zaskarżonej jak również poprzedzającej ją decyzji.

Skarżący zarzucił, że zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym, skarżący podnosił, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury jednoznacznie ukształtowana została jednolita linia orzecznicza, iż właściciele sąsiednich nieruchomości nie są stronami w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na wykonywanie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Postępowanie mające na celu ochronę dóbr kultury nie dotyczy bowiem ich interesu prawnego ani w żaden sposób nie narusza ich uprawnień, w tej sprawie "chodzi jedynie o ustalenie zgodności zamierzenia inwestorskiego z wartościami interesu społecznego wyrażonymi w decyzji o wpisie do rejestru zabytków obszaru ochrony konserwatorskiej" (wyrok NSA z 15 lutego 2001 r., SA/Bk 1328/00, ONSA 2002, nr 2, poz. 74 oraz wyrok NSA z 13 lutego 1998 r., I SA 1264/97, ONSA-OZ 2000, nr 1, poz. 25).

Uznanie sąsiadów za strony postępowania w tej sprawie jest - jak się wydaje - wynikiem przeniesienia na grunt ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami konstrukcji występujących w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku spraw rozstrzyganych na podstawie tych ustaw, tj. sprawy o pozwolenie na budowę oraz o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, właściciele nieruchomości sąsiednich bezspornie uznawani są za strony postępowania, zwłaszcza, jeżeli projektowany budynek powoduje dla nich immisję (pozytywną lub negatywną), tj. powoduje emisję zanieczyszczeń, spływ wód opadowych czy zacienienie działki. W tych sprawach interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich wywodzony jest z przysługującego im prawa własności. Te argumenty nie mogą być jednak przenoszone na grunt ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Wymóg uzyskania zezwolenia konserwatora zabytków na realizację inwestycji służy ochronie innych dóbr wskazanych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 5 ust. 1 pkt prawa budowlanego, tj. służy ochronie dziedzictwa kulturowego i zabytków (wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską). Instytucje ustawy o ochronie zabytków nie stanowią więc instrumentu ochrony interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich. Interes właścicieli nieruchomości sąsiednich nie jest badany w postępowaniu w sprawie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków i nie jest przesłanką wydania tego pozwolenia. Stąd decyzja ta, ponieważ nie zastępuje pozwolenia na budowę, nie rozstrzyga o interesie tych osób, a tym bardziej nie rodzi dla nich żadnych praw. W orzecznictwie i piśmiennictwie jednoznacznie przyjęte jest, że interes prawny, będąc kategorią prawa materialnego, musi znajdować podstawę przede wszystkim w normach prawa administracyjnego, stosowanych w danej sprawie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003 - uwagi do art. 28, passim). Przepisy ustawy o ochronie zabytków nie zawierają norm kreujących dla osób trzecich interesu prawnego w sprawie. Prawo nabyte z decyzji (jako jeden ze skutków prawnych decyzji w sferze prawnej) jest zaś konsekwencją posiadania interesu prawnego w sprawie.

Z faktu, iż właściciele nieruchomości sąsiedniej byli (błędnie) traktowani jako strony w postępowaniu prowadzonym w trybie zwyczajnym nie sprawia, że nabyli oni jakieś prawa z decyzji zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych na terenie objętym ochroną. Tym bardziej osoby te nie mogą być traktowane jako strony w postępowaniu mającym na celu zmianę pozwolenia konserwatorskiego, a zwłaszcza brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, iż osoby te nabyły jakieś prawa z pozwolenia konserwatorskiego. W sprawach rozstrzyganych w procesie inwestycyjnym właściciele nieruchomości sąsiedniej najczęściej pozostają w konflikcie z inwestorem. Uzależnienie możliwości realizacji inwestycji w kształcie planowanym przez inwestora od ich zgody, bez względu na to, że inwestycja nie narusza żadnych obowiązujących przepisów jest nieracjonalne i godzi w prawa inwestora do korzystania z jego własności. W świetle Konstytucji własność może być ograniczona wyłącznie w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), co oznacza, m.in., że obowiązujących przepisów ustaw nie można interpretować w sposób, który prowadziłby do ograniczenia własności (ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości) poza nakazami i zakazami wynikającymi wyraźnie z obowiązujących przepisów. Nie znajduje uzasadnienia taka interpretacja obowiązujących przepisów, w świetle której o zakresie własności inwestora i o tym, co może on zrealizować na swojej nieruchomości, decydować mieliby (w sposób całkowicie dowolny) właściciele sąsiednich nieruchomości. Sformułowanie zawarte w art. 155 kpa, iż organ "może" zmienić decyzję ostateczną ze względu na słuszny interes strony, i wynikające stąd uznanie administracyjne, nie może prowadzić do wniosku, że ocena ta jest zupełnie dowolna i następuje w oderwaniu od obowiązujących przepisów. W szczególności, orzekając o zmianie decyzji, organ powinien mieć na względzie system wartości wynikającej z Konstytucji RP, w tym podniesioną wyżej zasadę ochrony własności wynikającą z art. 64 Konstytucji RP. Nie można więc, bez należytego uzasadnienia, zabronić właścicielowi nieruchomości korzystania z jego własności w sposób zgodny z jego wolą, jeżeli nie narusza to żadnych obowiązujących przepisów. Argumenty te skarżący podnosił zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Organy orzekające w sprawach nie odniosły się w żaden sposób do tych argumentów. W demokratycznym państwie prawnym uznanie nie jest "swobodnym uznaniem" i musi być oparte na wnikliwej ocenie wartości zaangażowanych w danej sprawie administracyjnej. Organ II instancji powinien wskazać na te wartości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wynika z powyższego, skarżący nie kwestionuje treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego (decyzja kasacyjna jest uzasadniona ze względu na niepełny materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji), ale towarzyszące mu uzasadnienie, tj. wskazania co do dalszego sposobu załatwienia sprawy: uzależnienie wydania decyzji pozytywnej od zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich i brak wskazania na wartości, które powinny być wzięte pod uwagę przez organ I instancji podczas rozstrzygania o istnieniu słusznego interesu skarżącego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i poglądami zaakceptowanymi w piśmiennictwie, możliwe jest zaskarżenie do sądu administracyjnego samego uzasadnienia decyzji, a nie tylko jej rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 28 czerwca 1982 r., I SA 47/82 z glosą J. Borkowskiego, Państwo i Prawo 1985, nr 1, s. 147; wyrok NSA z 30 czerwca 2983 r., I S.A. 178/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 51, z glosą J. Zimmermanna, Nowe Prawo 1984, nr 5, s. 153; wyrok NSA z 20 maja 1998r., I SA. 1896/97, LEX nr 44519; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 53). Decyzja administracyjna, jako przejaw woli organu administracyjnego, stanowi bowiem organiczną całość, w której poszczególne jej części są nierozerwalnie związane i wzajemnie się uzupełniają. Wszelkie nieprawidłowości każdego z elementów decyzji (w tym również podstawy prawnej, przesłanek faktycznych czy uzasadnienia) stanowią o wadliwości decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

2. Sprawa niniejsza była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 274/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] maja 2007 r.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że skarga została uwzględniona, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Decyzja z dnia [...] maja 2007 r. o odmowie zmiany decyzji [...] Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] października 2004 r. wydana została w oparciu o art. 155 kpa, który przewiduje, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Postępowanie w trybie art. 155 kpa może być prowadzone tylko wtedy, jeżeli strona żąda zmiany bądź uchylenia decyzji niewadliwej lub decyzji dotkniętej wadą niekwalifikowaną. Przepis ten nie służy usuwaniu wad decyzji administracyjnych, a takie zostały zarzucone we wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r. sygn. IV SA 1440/97, LEX nr 48240). W sytuacji zaś, gdy z samego wniosku strony wynika, iż domaga się ona weryfikacji z powodu rażącego naruszenia prawa, postępowanie w sprawie winno zakończyć się wydaniem decyzji odmawiającej zastosowania trybu z art. 155 kpa, niezależnie od tego, czy organ przekonany jest o słuszności zarzutów strony. Z wniosku strony wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie wynika, że podstawy zmiany decyzji z dnia [...] października 2004 r. upatruje ona w tym, że zawarte w niej zostały stwierdzenia, których nie przewidują przepisy rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r.

Tym samym skarżący jako przyczynę uchylenia lub zmiany decyzji z 2004 r. upatruje w naruszeniu prawa przez tę decyzję. Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 kpa) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 kpa).

Natomiast art. 155 kpa określa prawne przesłanki dopuszczalności uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawa, co odnosi się także do sytuacji, w której ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę określone obowiązki, a tym samym kształtuje jej sytuację prawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1985 r., III SA 1003/85, OSPiKA 1987 Nr 7-8, poz. 163; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 r., III RN 92/97, OSNAPiUS 1998 Nr 10, poz. 290). Jednakże należy mieć na uwadze, że uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 kpa) lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji (art. 156 § 1 kpa) oraz to, że rozstrzygnięcie podejmowane przez organ na podstawie art. 155 kpa ma charakter uznaniowy i podejmowane jest za zgodą strony, o ile równocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jakkolwiek w pismach procesowych składanych w niniejszej sprawie strona powoływała się wyłącznie na swój "słuszny interes", to jednak wniosek o uchylenie w trybie art. 155 kpa niekorzystnej dla niej decyzji oparła faktycznie na zarzucie naruszenia prawa przez organy. Na gruncie obowiązującego porządku prawnego zarzut taki nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa. Z samej konstrukcji tego przepisu wynika, że jest on alternatywą dla wzruszenia ostatecznej decyzji, jednak tylko tych, które nie są dotknięte wadą nieważności (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999 r. sygn. III RN 101/98 (OSNAP 1999/20, poz.637). Należy wobec tego podkreślić, że art. 155 kpa nie służy usuwaniu wad decyzji administracyjnej, a takie zostały zarzucone we wniosku o zmianę decyzji z 2004 r. Zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 kpa nie zawiera w sobie żadnej oceny co do prawidłowości tej decyzji. Postępowanie to stanowi specyficzny tryb eliminowania z obrotu decyzji ostatecznych. W jego ramach organ, który ją wydał lub organ wyższego stopnia bada, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (por. wyrok z dnia 18 czerwca 1999 r. sygn. III SA 7391/98, niepubl.). Uwzględniając powyższe należało stwierdzić, że zaskarżone decyzje z dnia [...] maja 2007 r. i [...] grudnia 2008 r. naruszają przepis art. 155 kpa. Odmowa zmiany decyzji z 2004 r. powinna nastąpić z powodu braku podstawy do zastosowania tego przepisu, a nie z powodu braku spełnienia przesłanek określonych w art. 155 kpa. Z treści wniosku jednoznacznie wynikało, że jako podstawę zmiany decyzji z 2004 r. wskazane zostało naruszenie przez nią prawa. Takie żądanie nie podlega rozpoznaniu w trybie art. 155 kpa.

3. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2009 r. II OSK 1777/08, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 274/08, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, iż obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była kontrola, przez pryzmat treści art. 155 kpa, czy istniała podstawa do uchylenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa, jako wydanej bez ustalenia materialnych przesłanek określonych w art. 155 kpa, a mianowicie uzyskania zgody stron postępowania na zmianę decyzji i oceny interesu społecznego oraz słusznego interesu wnioskodawcy.

Kontroli takiej, zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie przeprowadził, natomiast powołując się na art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznał sprawę w aspekcie dopuszczalności wniosku P. S. o zmianę decyzji z [...] października 2004 r. w świetle powołanych w nim podstaw, dochodząc do wniosku, że odmowa zmiany decyzji powinna nastąpić z powodu braku podstawy do zastosowania art. 155 kpa, a nie z powodu braku spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Argumentując swoje stanowisko Sąd wyszedł z założenia, że wniosek o zmianę decyzji z [...] października 2004 r. P. S. oparł na zarzucie naruszenia prawa, co wyklucza zastosowanie art. 155 kpa.

W tym względzie Sąd powołał się na przyjęte w orzecznictwie stanowisko, że postępowanie w trybie art. 155 kpa może być prowadzone tylko wtedy, jeżeli strona żąda zmiany bądź uchylenia decyzji niewadliwej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną. Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może nastąpić wówczas, gdy brak jest podstaw do jej zmiany bądź uchylenia w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia jej nieważności. Natomiast w sytuacji, gdy z samego wniosku strony wynika, iż domaga się ona weryfikacji z powodu rażącego naruszenia prawa, postępowanie w sprawie winno zakończyć się wydaniem decyzji odmawiającej zastosowania trybu z art. 155 kpa.

Powyższe tezy, w istocie niekwestionowane i jednoznacznie przyjmowane w orzecznictwie sądowym (np. wyrok NSA z dnia 15.11.1996 r. III SA 1110/95, Lex nr 27376, wyrok SN z dnia 6.01.1999 r. III RN 101/98, Lex nr 37676, wyrok NSA z dnia 18.02.2000 r. V SA 1346/99 Lex nr 41773), nie znajdują jednak zastosowania w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny. Prawidłowo odczytany wniosek P. S. o zmianę decyzji z dnia [...] października 2004 r. nie daje jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że żąda on weryfikacji tej decyzji w trybie art. 155 kpa z powodu rażącego naruszenia prawa, co sugeruje uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, przyczyny zmiany decyzji skarżący nie upatruje także w naruszeniu prawa przez tę decyzję. Jak bowiem wynika z treści wniosku z dnia [...] lutego 2007 r. oraz uzupełniającego go pisma z dnia [...] marca 2007 r. P. S. wnosi o zmianę decyzji przez zmianę redakcji zamieszczonego w niej rozstrzygnięcia poprzez zastąpienie odesłania do wskazanego konkretnie projektu budowlanego opisowym określeniem zakresu i sposobu prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót (stosownie do treści § 5 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r.). Wniosek swój P. S. motywuje wskazując, na czym polega jego słuszny interes przemawiający - jego zdaniem - za uwzględnieniem żądania.

W przedstawionych okolicznościach stanowisko, że z uwagi na treść żądania zawartego we wniosku P. S. postępowanie administracyjne w trybie art. 155 kpa nie mogło być prowadzone, oparte zostało na błędnym odczytaniu wniosku strony przez Sąd I instancji. Stan taki nie dawał Sądowi podstaw do "wyjścia" poza zarzuty skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.) i oceny, że w sprawie wszczętej tym wnioskiem nie było podstaw do zastosowania trybu weryfikacji decyzji przewidzianego w art. 155 kpa.

4. Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest związany, stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

5. Dokonując zatem oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

6. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania P. S. od decyzji [...] Konserwatora Zabytków w G. odmawiającej zmiany w trybie art. 155 kpa decyzji z dnia [...] października 2004 r. (pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce przy ul. [...] w G.) - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

7. Sąd podziela stanowisko organu, że zgodnie z art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z wykładni gramatycznej przepisu wynika, iż celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 kpa nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy przez organ pierwszej instancji, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji w kontekście wymienionych w tym przepisie przesłanek, które muszą zostać łącznie spełnione.

8. Stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2004 r. są: wnioskujący o zmianę decyzji inwestor P. S. oraz właściciele sąsiednich działek H. W. (właścicielka nieruchomości przy ul. [...]) oraz A. C. (właścicielka nieruchomości przy ul. [...]).

Prawidłowo Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że organ pierwszej instancji niedokładnie zbadał wniosek pod kątem przesłanek wskazanych w art. 155 kpa. Zgoda stron stanowi bowiem niezbędną przesłankę do zmiany decyzji w oparciu o przepis art. 155 kpa, a zmiana decyzji bez zgody stron prowadziłaby do rażącego naruszenia prawa, skutkującego nieważnością decyzji. Nie budzi wątpliwości, że zgoda wszystkich stron nie może być dorozumiana ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona, a z akt sprawy wynika, że nie wszystkie strony, które brały odział w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją wyraziły zgodę (w aktach sprawy brak jest zgody pozostałych stron, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną).

9. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Stosownie do art. 136 kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z przepisu tego organ odwoławczy w niniejszej sprawie - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego – nie skorzystał, jednakże, zdaniem Sądu, przepisu tego nie naruszył.

Zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygana, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a po raz drugi w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, a przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej.

Przywołany wyżej art. 136 kpa daje organowi odwoławczemu możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bowiem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, stosownie do art. 12 § 1 kpa. Nie można jednakże przyjąć, że zasada szybkości postępowania może być stosowana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, z której wynika, że organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która już była rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, jak również strona ma prawo domagać się, by sprawa została rozpoznana dwukrotnie.

10. Prawidłowo zatem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że skoro z treści złożonego wniosku wynika, że strona wnosi o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa, a w aktach sprawy brak jest zgody wszystkich stron, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to obowiązek uzyskania zgody spoczywa na organie prowadzącym postępowanie o zmianę decyzji ostatecznej. Zgoda strony (stron) na zmianę takiej decyzji jest zasadniczą przesłanką, która dopiero daje organowi administracji publicznej możliwość (nie nakłada obowiązku) podjęcia stosownej decyzji w oparciu art. 155 kpa, po rozważeniu przez organ pozostałych warunków w tym przepisie zawartych (jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony). Nie wyrażenie takiej zgody stanowi negatywną przesłankę zastosowania tego przepisu. Należy jednocześnie podkreślić, że przez "obowiązek uzyskania zgody" jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, należy rozumieć umożliwienie stronie wyrażenia takiej zgody.

Zdaniem Sądu, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylając na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję organu pierwszej instancji, przepisu tego nie naruszył.

11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.