Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3086/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, 11, 28, 31 par 2 i 3, 104, 107 par 1 i 3, 134, 138 par 1 pkt 3, 138 par 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 364/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 364/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę [...] i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz [...] zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], Wójt Gminy Imielno na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt. 4, art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 z późn. zm., dalej: "u.u.i.ś.") oraz § 2 ust. 1 pkt 51 i § 3 ust. 1 pkt 37 i 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) ustalił na rzecz [...] środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie sześciu obiektów inwentarskich do hodowli brojlera kurzego z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], obręb [...], gmina [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 51 powołanego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Obejmuje ona budowę sześciu budynków chowu o maksymalnej obsadzie 218,4 DJP każdy, dwóch budynków socjalnych, trzech zbiorników na wody z mycia, zbiornika na ścieki bytowe, zbiorników na ścieki z mycia, dwunastu silosów paszowych, dwunastu zbiorników na gaz LPG, dwóch wiat na sprzęt, wewnętrznych instalacji wodnych i ściekowych wraz z przyłączami do budynków, wewnętrznej instalacji elektrycznej oraz wewnętrznej instalacji paszowej, utwardzonych placów i dróg dojazdowych, dwóch studni, hydroforni, konfiskatora, dwóch agregatów prądotwórczych, wagi samochodowej oraz nasadzeń zieleni. Przyjęte rozwiązania spełniają wymogi dokumentu referencyjnego BAT. Całkowita roczna produkcja pomiotu wyniesie ok. 3.931 Mg/rok i może być wykorzystana jako nawóz albo jako odpad. Tereny bezpośrednio przyległe do działki inwestora są użytkowane jako grunty rolne i nie podlegają ochronie akustycznej. Na najbliższych terenach chronionych akustycznie nie zostaną natomiast przekroczone dopuszczalne wartości hałasu. Maksymalny poziom hałasu poza działką inwestora wyniesie 45-55 db w ciągu dnia i 45 dB w porze nocy, zamykając się w obrębie terenów rolnych sąsiadujących z działka nr 319/8. Inwestor podejmie również środki ograniczające emisję do powietrza odorów i zanieczyszczeń, zachowując obowiązujące standardy. Na terenie inwestycji nie stwierdzono chronionych gatunków grzybów, roślin ich siedlisk i chronionych siedlisk przyrodniczych. Nie występują tam tereny podmokłe, bagienne, zarośla lub łąki mogące stanowić miejsce występowania cennych gatunków flory i fauny. Przedsięwzięcie nie narusza ciągłości i trwałości ekosystemów leśnych oraz drożności lokalnego szlaku migracji dla zwierząt. Teren ten usytuowany jest poza obszarowymi formami ochrony przyrody. Planowana inwestycja nie powinna znacząco negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000. Dla zminimalizowania wpływu przedsięwzięcia jako nowego elementu krajobrazu inwestor nasadzi zieleń. Na terenie Gminy [...] ustalono już środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji o podobnym charakterze. Nie przewiduje się jednak kumulacji ich oddziaływań, która wpłynęłaby znacząco na środowisko, w tym na obszary Natura 2000. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] uzgodnił realizację omawianego przedsięwzięcia. Wójt Gminy [...] podkreślił, że informował lokalną społeczność o podejmowanych czynnościach. Organ I instancji zaznaczył także, że sprzeciw wobec inwestycji zgłaszali mieszkańcy, Stowarzyszenie [...] oraz Koło Łowieckie.

Od powyższej decyzji odwołało się Stowarzyszenie [...] w [...], wnosząc o jej uchylenie w całości.

W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że zaskarżona decyzja jest niepełna, brakuje postanowienia oznaczonego rzymską liczbą "I". Wątpliwości budzi też brak wyliczeń niwelacji terenu i skutków podniesienia niwelety dla gruntów okolicznych, mimo że w wyniku tych prac nastąpi naruszenie stosunków wodnych. Realizacja przedsięwzięcia zmieni ponadto krajobraz. Planowana inwestycja może niszczyć tereny okoliczne w wyniku spływu wód opadowych z dachów kurników dróg i placów wewnętrznych. Analiza zaopatrzenia w wodę nie uwzględnia faktu postępującej suszy, co wpłynie na poszerzenie się leja depresji na nieruchomości sąsiednie. Zapotrzebowanie na energię elektryczną nie zostało wyliczone z uwzględnieniem rozwoju pozostałych gospodarstw zasilanych z tej samej sieci. Zaskarżona decyzja nie reguluje także przypadku, gdy inwestor podzieli nieruchomość i przeniesie własność niektórych działek na inny podmiot. Taki zabieg pozwoli mu gromadzić pomiot na terenie, na którym obecnie wyłączone jest składowanie tego przedmiotu. Powyższe działanie może skazić glebę i ujęcia wody. Nadmiernie ogólnie określono także deratyzację fermy. Zaskarżona decyzja nie rozwiązała poza tym dostatecznie uciążliwości związanych ze wzrostem transportu po drodze powiatowej. Nie podano również norm bezpieczeństwa dla zbiorników na gaz. Analiza oddziaływania hałasu z wentylatorów nie została poparta odpowiednimi badaniami. Nie określono też norm wiekowych i przeżyciowych dla zasadzanych roślin. Organ I instancji nie odniósł się również do wszystkich uwag złożonych przez odwołującego się.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji nie ocenił należycie materiału dowodowego, w tym raportu. Nie wskazano bowiem prawidłowo zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Organ I instancji pominął ponadto kwestię zagospodarowania gnojówki i gnojowicy. Tymczasem, biorąc pod uwagę wielkość rocznej produkcji pomiotu i płynnych odchodów, należało wyjaśnić oddziaływanie tej ilości nawozu na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi także w ich docelowym miejscu. Środowisko naturalne stanowi bowiem całość, która podlega ochronie przed negatywnym oddziaływaniem przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w każdym miejscu, gdzie oddziaływanie to sięga. Wywiezienie pomiotu poza obszar objęty ochroną nie oznacza, że losy tego produktu mogą być pominięte w postępowaniu dotyczącym decyzji środowiskowej. W raporcie i zaskarżonej decyzji nie ustalono natomiast miejsca, do którego wywożony będzie pomiot z uwzględnieniem istniejących tam zagrożeń zanieczyszczenia środowiska, stosunków gruntowo-wodnych i uwarunkowań odorowych, odległości miejsca, gdzie będzie wykorzystany pomiot, od projektowanej fermy oraz zagrożeń dla środowiska związanych z transportem nawozu i pomiotu. Brak ten uzasadniał uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podzielił ponadto argument o nieodniesieniu się przez Wójta Gminy [...] do zarzutów dotyczących oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach uznało, że uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydano je w oparciu o niekompletny i niejasny raport. Organ I instancji nie zbadał tego dokumentu, co dodatkowo przemawia za uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przedłożony raport nie określa należycie wariantów przedsięwzięcia. Organ I instancji nie wziął również pod uwagę faktu, że każde oddziaływanie, nawet gdy nie przekracza dopuszczalnych wartości, wpływa na poszerzenie kręgu stron. Zdaniem organu odwoławczego Wójt Gminy [...] nie ustalił pełnej listy podmiotów legitymujących się przymiotem strony. Przedstawione w raporcie symulacje oddziaływania przekraczają bowiem teren inwestycji. Nie podano miejsc wywożenia obornika i związanego z tym oddziaływania. Nie zbadano wpływu wywożenia obornika na pobliskie obszary chronione. Załączone mapy uniemożliwiają poza tym ustalenie, gdzie znajduje się najbliższa zabudowa w sąsiedztwie inwestycji. W przedstawionym raporcie nie wzięto pod uwagę terenów, dla których można ustalić warunków zabudowy. Tymczasem okoliczność ta ma istotne znaczenie, gdyż przedsięwzięcie może ingerować w prawo własności tych działek. Organ I instancji nie zrealizował także wymagań z art. 80 ust. 1 u.u.i.ś. w zakresie udziału społeczeństwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach uznało za zasadny zarzut stosowania nieprawidłowej numeracji w sentencji zaskarżonej decyzji, braku wskazania norm wiekowych i przeżyciowych roślin objętych nasadzeniami, braku wyliczeń w zakresie niwelacji terenu i skutków podniesienia niwelety terenu dla gruntów okolicznych, w wyniku czego stosunki wodne mogą być naruszone. Trafnie również zwrócono uwagę na potencjalną zmianę krajobrazu.

Skargę na powyższą decyzję złożył [...]ga, zarzucając organowi II instancji naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. przez niewydanie postanowienia o umorzeniu postępowania odwoławczego, mimo że odwołanie wniósł podmiot, któremu nie przysługiwały prawa strony;

2. art. 107 § 1 i 3 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 85 u.u.i.ś. przez niedostateczne wskazanie, z jakich przyczyn i w jakim zakresie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] nie zasługiwały na uwzględnienie, a także niewskazanie, na czym polegają niejasności i braki cechujące uzupełniony raport oddziaływania na środowisko i inne środki dowodowe;

3. art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nakłada na autorów raportu obowiązek przedstawienia wariantów przedsięwzięcia inne niż te, które w przedmiotowej sprawie wskazano;

4. art. 6 k.p.a. przez konstruowanie pozaustawowych przesłanek wydania decyzji korzystnej dla wnioskodawcy.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji albo ewentualnie o uchylenie tego rozstrzygnięcia i zobowiązanie organu II instancji do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. bądź też uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia. [...] wniósł też o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ II instancji błędnie przyznał Stowarzyszeniu [...] status strony, powołując się na art. 31 § 2 i 3 k.p.a. Przepisy te nie znajdowały zastosowania z uwagi na art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymogi przewidziane w tym przepisie nie zostały spełnione, gdyż wspomniane stowarzyszenie nie powstało co najmniej 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania. Postępowanie odwoławcze należało zatem umorzyć. Niewydanie takiego rozstrzygnięcia skutkuje kwalifikowaną wadą zaskarżonej decyzji, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Organ odwoławczy nie dostrzegł także różnego statusu postanowienia państwowego powiatowego inspektora sanitarnego i postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska. O ile opinia sanitarna nie przesądza o treści rozstrzygnięcia organu prowadzącego postępowanie główne, o tyle postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest co do zasady wiążące. Organ administracji publicznej ma wprawdzie obowiązek ocenić to ostatnie postanowienie. Niemniej granice powyższej oceny są zakreślone wąsko. Nie ulega też wątpliwości, że regionalny dyrektor ochrony środowiska dysponuje wiedzą specjalistyczną. Podważenie uzgodnienia wydanego przez ten organ administracji publicznej wymaga zatem przedłożenia "kontrekspertyzy". Poza tym odmowa pozytywnego załatwienia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Tymczasem organ odwoławczy formułuje nowe przesłanki, nieznane prawodawcy, żądając podania szczegółowych informacji o gospodarowaniu nawozem. Raport określa także prawidłowo warianty przedsięwzięcia. W szczególności nie można przyjąć, że inwestor ograniczył się do podania tylko jednego wariantu. Nie obowiązuje bowiem zakaz umieszczania w raporcie tzw. wariantu zerowego. Za nieprzekonujący należy uznać także zarzut niekompletności raportu, który był uzupełniany zgodnie z wytycznymi organu ochrony środowiska. Nie można też przyjąć, że każde oddziaływanie przedsięwzięcia poszerza krąg legitymujących się przymiotem strony. Organ II instancji nie wskazał, na czym polegało uchybienie art. 80 ust. 1 u.u.i.ś., co stanowi naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. Sprzeciw lokalnej społeczności nie uzasadnia z kolei odmowy wydania decyzji środowiskowej. Nie jest również jasny wymóg uwzględnienia terenów, dla których potencjalnie ustalono warunki zabudowy. Skarżący zaznaczył także, że będzie przestrzegał norm postępowania z pomiotem i z odchodami zwierzęcymi.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że Stowarzyszenie [...] dopuszczono do udziału w postępowaniu na mocy postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...]. Mimo prawidłowego pouczenia, postanowienie to nie zostało zaskarżone. Za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 44 u.u.i.ś., gdyż organy administracji publicznej mogą orzekać na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach rozpoznało odwołanie Stowarzyszenia [...], ponieważ celami statutowymi tej organizacji było kształtowanie opinii i ocen na temat ochrony środowiska. Za takim rozstrzygnięciem przemawiał interes społeczny. W pozostałym zakresie organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu odwoławczego na rzecz [...] zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu sąd I instancji przychylił się do zarzutu naruszenia art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zauważył, że przewidziany w tym przepisie wymóg powstania organizacji ekologicznej co najmniej 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania został dodany ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1133), która zaczęła obowiązywać od dnia 1 stycznia 2015 r. Powołany przepis stanowi lex specialis względem art. 31 k.p.a. Nie jest zatem zasadne stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym Stowarzyszenie [...] może brać udział w postępowaniu, gdyż zostało dopuszczone do udziału w tym postępowaniu na mocy postanowienia z art. 31 § 2 i 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie jest związany postanowieniem organu I instancji o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 40a ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2017 r., poz. 210) stowarzyszenie zwykłe powstaje i może rozpocząć działalność z chwilą wpisu do ewidencji. Stowarzyszenie [...] zostało wpisane do ewidencji stowarzyszeń zwykłych w dniu 22 listopada 2016 r. Postępowanie w sprawie zainicjowano wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2015 r. Odwołujący się nie spełniał zatem wymogu prowadzenia działalności statutowej na minimum 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania. Wymienione stowarzyszenie rozpoczęło działalność już w toku prowadzonego postępowania, a zatem nie mogło być dopuszczone do udziału w tym postępowaniu i nie było podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania. Sąd I instancji zaznaczył, że art. 44 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. należy rozpatrywać łącznie. Warunek dopuszczenia do udziału w postępowaniu w razie prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania z udziałem społeczeństwa, znajduje także zastosowanie przy ocenie dopuszczalności złożenia odwołania od decyzji wydanej w takim postępowaniu. Tym samym organ odwoławczy naruszył art. 44 ust. 1 i 2 u.u.i.ś., a w konsekwencji także art. 134 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co przemawiało za uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, zarzucając sądowi I instancji naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wymóg prowadzenia przez organizacje ekologiczne działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania wymagającego udziału społeczeństwa określony w art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. dotyczy także organizacji ekologicznej, o której mowa w art. 44 ust. 2 u.u.i.ś., mimo, że w art. 44 ust. 2 u.u.i.ś. brak jest odesłania do art. 44 ust. 1 u.u.i.ś., co wbrew stanowisku sądu I instancji pozwala na przyjęcie, że prawo wniesienia odwołania od decyzji służy organizacji ekologicznej, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi, także gdy nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, bez względu na okres prowadzenia działalności statutowej przed wszczęciem postępowania;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i wskazanie przez sąd I instancji błędnych zaleceń co do dalszego postępowania przez organ odwoławczy, tj. uznanie, że zasadnym byłoby stwierdzenie niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie [...], w sytuacji, gdy w myśl art. 44 ust. 2 u.u.i.ś. organizacji ekologicznej przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi, także wtedy, gdy nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, bez względu na okres prowadzenia działalności statutowej przed wszczęciem postępowania.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi albo ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wystąpiło również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że wymóg powstania organizacji ekologicznej co najmniej 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania wymagającego udziału społeczeństwa dotyczy tylko przypadku z art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. Wniesienie odwołania przez tę organizację zostało uregulowane w art. 44 ust. 2 u.u.i.ś., w którym nie przewidziano wspomnianego wymogu. Ten ostatni przepis nie odsyła również do art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. Skoro ustawodawca nie przewidział wymogu minimalnego okresu prowadzenia działalności statutowej przez organizację ekologiczną, która wstępuje do postępowania przez wniesienie odwołania, to wprowadzenie tego wymogu przez łączne interpretowanie art. 44 ust. 1 i 4 u.u.i.ś. jest nieuprawnione. Gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie składania odwołań przez organizacje prowadzące działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub przyrody, to w art. 44 ust. 2 u.u.i.ś. wprowadziłby odesłanie do art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. Poza tym wyjątki od ustanowionej zasady należy interpretować ściśle; zwłaszcza gdy wiążą się z ograniczeniem uprawnień danego podmiotu. Nie można zatem podzielić poglądu sądu I instancji. Zaprezentowana tam wykładnia wykluczałaby skorzystanie z prawa do wniesienia odwołania przez organizacje ekologiczne tylko z tego względu, że zbyt krótko prowadzą działalność statutową przed wszczęciem postępowania przed organem I instancji. Skarżący kasacyjnie powołał się także na art. 44 ust. 3 u.u.i.ś. przyznający organizacji ekologicznej prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego. W przepisie tym również nie przewidziano minimalnego okresu istnienia tej organizacji i nie zawarto odesłania do art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. Skarżący kasacyjnie zaznaczył poza tym, że organ I instancji nie ustalił prawidłowo kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony, a także dopuścił się licznych uchybień procesowych.

W piśmie z dnia 1 grudnia 2017 r. [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, popierając stanowisko sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej w jej granicach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodziły również powody uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zarzuciło sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. przez błędne uznanie, że wymóg istnienia organizacji ekologicznej co najmniej przez 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania wymagającego udziału społeczeństwa dotyczy także przypadku wniesienia odwołania przez tę organizację. Zdaniem organu administracji publicznej wymóg ten odnosi się jedynie do sytuacji, opisanej w art. 44 ust. 1 u.u.i.ś., tj. przypadku, gdy organizacja ekologiczna żąda dopuszczenia do postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Argument ten okazał się bezzasadny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z art. 32 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania albo dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jak wynika przy tym z art. 32 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 32 § 4 k.p.a., że organ administracji publicznej, wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, zawiadamia o tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Kwestia uczestniczenia organizacji społecznej w ramach postępowania wymagającego udziału społeczeństwa została uregulowana również w art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. Przepis ten przewiduje bowiem, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w powyższym postępowaniu, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Ustawodawca dodaje zarazem, że w takim przypadku art. 31 § 4 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Wspomniany wymóg realizowania działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody został wprowadzony na mocy art. 7 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. Zmiana ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 2015 r.

Jak wynika przy tym z art. 44 ust. 2 u.u.i.ś., organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Ustawodawca wskazuje przy tym, że wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja ekologiczna uczestniczy na prawach strony.

Porównanie przytoczonych przepisów prowadzi do wniosku, że art. 44 u.u.i.ś. stanowi lex specialis względem art. 32 k.p.a. Trafnie zatem sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy nie mógł powoływać się na fakt wydania przez Wójta Gminy [...] na podstawie art. 32 § 2 k.p.a. postanowienia z dnia 7 grudnia 2016 r. Przepis ten nie znajdował bowiem w ogóle zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Jak zauważył organ II instancji w odpowiedzi na skargę, Stowarzyszenie [...] uzasadniało swoje uczestniczenie w kontrolowanym postępowaniu chęcią realizacji celów statutowych związanych z ochroną środowiska. Tym samym wymienione stowarzyszenie stanowiło organizację ekologiczną w rozumieniu art. 44 u.u.i.ś. Okoliczność ta nie była również kwestionowana w toku postępowania.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że kontrolowane postępowanie zostało zainicjowane w dniu 13 sierpnia 2015 r., a zatem Stowarzyszenie [...] mogło być dopuszczone do udziału w tym postępowaniu, jeżeli prowadziło działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez co najmniej 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 40 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo o stowarzyszeniach stowarzyszenie zwykłe powstaje i może rozpocząć działalność z chwilą wpisu do ewidencji. Stowarzyszenie [...] uzyskało powyższy wpis dopiero w dniu 22 listopada 2016 r., a zatem już w toku postępowania przed organem I instancji. Wymóg z art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. nie został więc spełniony, wobec czego wymienione stowarzyszenie nie mogło uczestniczyć w kontrolowanym postępowaniu na prawach strony. Stwierdzenie to konsekwentnie prowadzi do wniosku, że Stowarzyszenie [...] nie mogło również złożyć odwołania od decyzji organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wywodziło jednak, że rozważany wymóg nie dotyczy przypadku, gdy organizacja ekologiczna składa odwołanie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak w pełni stanowisko sądu I instancji, który trafnie przyjął, że art. 44 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. powinny być interpretowane łącznie. W świetle art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Złożenie odwołania skutkuje zainicjowaniem postępowania, które pod względem przedmiotowym jest tożsame z postępowaniem prowadzonym przed organem I instancji. Do zadań organu odwoławczego należy bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie wniesienie odwołania przez organizację ekologiczną można poczytywać także jako żądanie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Spostrzeżenie to potwierdza użycie w art. 44 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. tożsamego zwrotu "chęć uczestniczenia w postępowaniu", niezależnie od tego, czy taka wola organizacji ekologicznej dotyczy postępowania przed organem I instancji lub organem odwoławczym. Konsekwentnie zatem trudno wskazać powody, które uzasadniałyby zróżnicowanie sytuacji prawnej organizacji ekologicznej w zależności od tego, czy brała ona udział w postępowaniu przed organem I instancji czy też zażądała dopuszczenia do postępowania administracyjnego dopiero na etapie kontroli instancyjnej wydanego rozstrzygnięcia. Przeciwnie, należy przyjąć, że skoro ustawodawca wymaga realizowania celów statutowych przez okres co najmniej 12 miesięcy przed zainicjowaniem postępowania z udziałem społeczeństwa w przypadku opisanym w art. 44 ust. 1 u.u.i.ś., to tym bardziej wymóg ten powinien być spełniony w sytuacji, której dotyczy art. 44 ust. 2 u.u.i.ś.

Z tej perspektywy należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem sądu I instancji, w świetle którego organ odwoławczy nie był uprawniony do merytorycznego załatwienia odwołania Stowarzyszenia [...]. Wymieniony środek zaskarżenia został bowiem wniesiony przez podmiot nieuprawniony. Konsekwentnie zatem rozpatrzenie odwołania stanowiło wadę uzasadniającą uchylenie kontrolowanej decyzji. Wobec tego zarzut Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach okazał się bezzasadny.

Mając na uwadze dotychczasowe rozważania, nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. przez wydanie błędnych wytycznych co do sposobu dalszego postępowania, a w szczególności konieczności stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie [...]. Jak podnoszono wcześniej, wymieniona organizacja ekologiczna nie spełniła wymogu z art. 44 ust. 1 i 2 u.u.i.ś., koniecznego do skutecznego wniesienia odwołania. Wytyczne sformułowane przez sąd I instancji są zatem prawidłowe, a sposób ich sformułowania nie budzi wątpliwości.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł powodów do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała więc oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.