Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1924/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 365
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 3 § 2 pkt 4, art 52 § 3, art 151, art 174 pkt 1, art 183 § 1 i 2, art 185 § 1, art 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SAB/Po 27/11 w sprawie ze skargi K. N. na bezczynność Prezydenta Miasta Leszna w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych opłat związanych z wydaniem kart pojazdów 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Leszna na rzecz K. N. kwotę 237 /dwieście trzydzieści siedem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SAB/Po 27/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. N. na bezczynność Prezydenta Miasta Leszna w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych opłat związanych z wydaniem kart pojazdów.

Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Podaniem z dnia 3 grudnia 2010 r. K. N. zwróciła się do Prezydenta Miasta Leszna z wnioskiem o zapłatę 41.650,00 zł w związku z zarejestrowaniem wymienionych w piśmie pojazdów w okresie od maja 2004 r. do marca 2006 r., na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz. U. 2003 r., poz. 137, nr 1310, dalej zwane rozporządzeniem z 2003 r.), które wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r. (sygn. akt U 6/04, dalej wyrok TK z 17 stycznia 2006 r.) uznane zostało za niezgodne z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.,) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Przytoczone uregulowanie zostało uznane za sprzeczne z prawodawstwem wspólnotowym w szczególności z art. 90 akapit pierwszy TWE, zgodnie z postanowieniem Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w sprawie C-134/07.

W odpowiedzi z dnia 31 stycznia 2011 r. na powyższy wniosek organ administracji wyjaśnił, że roszczenia dotyczące zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu były przedmiotem postępowania sądowego, które zakończyło się wydaniem przez Sąd Okręgowy w Poznaniu prawomocnego wyroku o oddaleniu powództwa w sprawie o sygn. akt XV Ca 890/10. Roszczenia powódki zostały uznane za przedawnione, zatem brak jest podstaw do uwzględnienia żądania zapłaty.

Pismem z dnia 17 lutego 2011 r. wnioskodawczyni zwróciła się do Prezydenta Miasta Leszna z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa związanego ze zgłoszonym roszczeniem o zwrot nienależnie pobranych opłat odnoszących się do wydania kart pojazdów, szerzej opisanych w piśmie z dnia 03 grudnia 2010 r., przez podjęcie aktu lub czynności, które nie są decyzją lub postanowieniem w rozumieniu art. 3 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") w wyniku czego zaakceptowane zostanie w całości dochodzone roszczenie oraz przyznana zostanie wnioskodawczyni kwota 41.650,00 zł tytułem zwrotu nadpłaconych kwot za wydanie kart pojazdów w trybie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wnioskodawczyni powołując się na uzasadnienie uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21 (dalej uchwała z dnia 4 lutego 2008 r.) wyjaśniła, że na organie administracji publicznej ciąży obowiązek podjęcia aktu lub czynności, które nie są decyzją lub postanowieniem, które mogą podlegać kontroli sądów administracyjnych zgodnie z uregulowaniem art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. Wydany akt bądź też czynność powinny legitymować się indywidualnością rozumianą przez objęcie ich zakresem "określonego zindywidualizowanego stosunku administracyjnego (uprawnienia lub obowiązku), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego". Koniecznym elementem wnioskowanego działania jest także wskazanie związku uprawnienia lub obowiązku z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Wnioskodawczyni zauważyła nadto, że zdaniem NSA dochodzenie przedmiotowych roszczeń na drodze cywilnej oraz administracyjnej nie wykluczają się wzajemnie. Ustosunkowując się do pisma Prezydenta Miasta Leszna z dnia 31 stycznia 2011 r. wnioskodawczyni uznała je za niewystarczające, gdyż ograniczyło się tylko i wyłącznie do wskazania na prawomocnie zakończone postępowanie sądowe, jakie toczyło się z powództwa wnioskodawczyni, co zdaniem strony przeciwnej stanowić powinno uzasadnienie odmowy wypłaty wskazanej kwoty. Prezydent nie odniósł się natomiast do kwestii związanych z niezasadnością uzyskania korzyści majątkowych związanych z pobraniem rzeczonych opłat z uregulowaniami Konstytucji oraz Traktatu o Unii Europejskiej. W ocenie wnioskodawczyni, doszło w tym zakresie do istotnego naruszenia prawa albowiem już literalna wykładnia wskazanych przepisów wskazuje jednoznacznie, że w okresie od maja 2004 r. do marca 2006 r. brak było podstaw prawnych do kwestionowanego przesunięcia majątkowego.

Z uwagi na brak odpowiedzi organu administracji, pismem z dnia 14 kwietnia 2011 r. wnioskodawczyni złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność organu związaną ze złożonym wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa związanego ze zgłoszonym żądaniem zwrotu nienależnie pobranych opłat związanych z wydaniem kart pojazdów w okresie od stycznia 2005 r. do marca 2006 r. Zaskarżonemu działaniu organu administracji skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

a) naruszenie art. 217 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji przez pobranie opłat za wydanie kart pojazdów stanowiących w przeważającej części należność podatkową na podstawie aktu normatywnego innego niż ustawa;

b) naruszenie art. 90 akapit pierwszy TWE przez pobranie opłat za wydanie kart pojazdów sprowadzonych z zagranicy podczas gdy w odniesieniu do pojazdów zakupionych na obszarze RP taki obowiązek nie istniał;

2) naruszenie przepisów proceduralnych poprzez:

a) naruszenie art. 3 § 2 ust. 4 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzez niewydanie przez organ w zakreślonym ustawą terminie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień skarżącej lub obowiązków wynikających z przepisów prawa mimo skierowanego wezwania do usunięcia naruszenia prawa;

b)naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "k.p.a.") przez złamanie przez organ zasady praworządności oraz załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli.

Skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku aktu lub czynności, które nie są decyzją ani postanowieniem w rozumieniu art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. "uprawnienie skarżącej do uzyskania zwrotu nadpłaconych opłat za wydanie kart pojazdów przekazanych w wyżej wskazanym okresie zgodnie z uregulowaniem art. 149 p.p.s.a.";

2) zasądzenie od organu administracji kosztów przedmiotowego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zgodnie z uchwałą z 4 lutego 2008 r., w sytuacji zwrócenia się z żądaniem zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdów powstaje konieczność odniesienia się przez organ administracyjny do takiego obowiązku w formie aktu lub też czynności, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Niepodważalną w przedmiotowej sprawie jest okoliczność pobrania przez organ opłat za wydanie kart pojazdów we wskazanym okresie w wysokości 500 zł za każdą z nich na podstawie art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym w związku z § 1 rozporządzenia z 2003 r. Zgodnie z wyrokiem TK z 17 stycznia 2006 r., wskazane wyżej uregulowanie ulokowane w ramach rozporządzenia Ministra Infrastruktury uznane zostało za niezgodne z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Co prawda w przytoczonym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy prawnej wskazywanego uregulowania rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 r., jednak zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego w sprawie roszczenia związanego ze zwrotem opłat za wydanie kart pojazdów z dnia 23 kwietnia 2009 r. (sygn. akt IV CNP 99/08, lex 527127), orzeczenie przez TK o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego nie wpływa na kompetencję sądu powszechnego w przedmiocie odmowy zastosowania niekonstytucyjnych unormowań dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Bacząc na okoliczność, że niniejsza sprawa rozpoznawana jest przez sąd administracyjny przytoczenia wymaga norma prawna wynikająca z art. 178 Konstytucji, która w sposób jednoznaczny wskazuje, że "sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom". A contrario, stanowi to podstawę do niezastosowania w przedmiotowej sprawie norm prawnych wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003r. także w odniesieniu do okresu, w którym takie uregulowania stanowiły element systemu prawa powszechnie obowiązującego. Zatem, mimo odroczenia utraty mocy rozporządzenia, zasadnym jest pominięcie ich zastosowania dla oceny stanu prawnego w przedmiotowej sprawie w okresie od maja 2004 r. do marca 2006 r. Zdaniem strony skarżącej, niepodważalnym jest bezpodstawne pobranie przez organ opłat za wydanie kart pojazdów w niniejszej sprawie. Uregulowanie art. 217 Konstytucji w sposób jednoznaczny wskazuje, że nakładanie podatków, innych danin publicznych, określenie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Oznacza to, że nałożenie jakiegokolwiek obowiązku o charakterze podatkowym w drodze aktu normatywnego innego niż ustawa winno zostać uznane za niekonstytucyjne, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Nie ma, w ocenie strony Skarżącej, znaczenia okoliczność, że świadczenie pieniężne związane z wydaniem karty pojazdu zostało określone jako "opłata" z uwagi na to, że z całokształtu stanu faktycznego wynika, że w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł w odniesieniu do każdej z wydanych kart pojazdów był to zakamuflowany podatek. Z racji tego, że stawka 500 zł (przekraczająca o 425 zł rzeczywiste koszty wytworzenia i dystrybucji kart pojazdów) ustanowiona została zgodnie z uregulowaniem wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości kart pojazdów z dnia 28 lipca 2003 r., pobieranie dochodzonych w przedmiotowej sprawie opłat w sposób oczywisty było sprzeczne z Konstytucją. Skarżąca podniosła naruszenie prawa wspólnotowego jakiego dopuścił się organ pobierając wskazywane w przedmiotowej sprawie opłaty. Zgodnie bowiem z uregulowaniem art. 90 akapit pierwszy TWE, mającego zastosowanie dla uregulowania stanu prawnego na terytorium RP od dnia przystąpienia do UE, żadne państwo członkowskie nie nakłada w sposób pośredni czy też bezpośredni na produkty innych państw członkowskich podatków jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Skarżąca jednocześnie wyjaśniła, że wartość przedmiotu zaskarżenia w przedmiotowej sprawie, czyli kwota 27.150,00 zł, stanowi różnicę pomiędzy wartością wskazaną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (tj. 41.650,00 zł) a kwotą opłat które ujęte zostały w decyzji organu w przedmiocie umorzenia postępowania z uwagi na przedawnienie roszczenia będącego w chwili składania przedmiotowej skargi przedmiotem badania w ramach postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Lesznie (tj. kwota 14.500,00 zł, k. 3-5 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do sformułowanego przez skarżącą zarzutu bezczynności Prezydent Miasta Leszna uznał, że jest on bezpodstawny, gdyż pismem z dnia 31 stycznia 2011 r. organ poinformował skarżącą, że jej roszczenia zostały uznane za przedawnione w toku postępowania cywilnego zakończonego wydaniem prawomocnego wyroku o oddaleniu powództwa (wyrok Sądu Okręgowego w Poznaniu Wydział XV Cywilny Odwoławczy, sygn. akt XV Ca 890/10) i z tego powodu brak podstaw do uwzględnienia żądania zapłaty. Poza tym organ administracji wydał w dniu 7 lutego 2010 r. decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów uiszczonych w okresie od maja 2004 r. do grudnia 2004 r. z powołaniem się na 5-letni okres przedawnienia wynikający z Ordynacji podatkowej. W tej sprawie toczy się postępowanie odwoławcze przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Lesznie. Prezydent podkreślił nadto, że w świetle uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008r., dopełnił on swojego obowiązku wykonując w dniu 31 stycznia 2011 r. czynność z której wynika, że odmawia zapłaty żądanej kwoty z powodu przedawnienia ustalonego w procesie cywilnym. W tej sytuacji, gdyby nawet w postępowaniu przed sądem administracyjnym zapadł wyrok, z którego wynikałoby, że skarżącej przysługuje uprawnienie do żądania zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, to uprawnienie to nie zostanie zrealizowane, bo w trybie cywilnym przedmiotowe roszczenie uległo przedawnieniu. W dalszej części uzasadnienia Prezydent odniósł się do problemiki odroczenia utraty mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego wskazując, że zagadnienie to nie jest pojmowane w sposób jednolity w orzecznictwie (k. 10-13 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę wskazując, że miał na względzie okoliczność, że prawomocnym wyrokiem z dnia 28 września 2010r., sygn. akt XV Ca 890/10 Sąd Okręgowy w Poznaniu działając na skutek apelacji wniesionej przez Gminę Miasta Leszno zmienił wyrok Sądu Rejonowego w Lesznie z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt I C 20/10/1 w ten sposób, że oddalił powództwo skarżącej o zapłatę 41.225,00 zł tytułem zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów wskazanych w pozwie, zasądzając jednocześnie od skarżącej na rzecz Gminy Miasta Leszno 2.417 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz 3.262 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania apelacyjnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 365 § 1 Ustawy z dnia 17 listopada 1964 Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U., Nr 43, poz. 296, dalej zwana jako "k.p.c.") orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu charakteryzuje się dwoma aspektami. Pierwszy z nich odnosi się do faktu istnienia prawomocnego orzeczenia, drugi zaś przejawia się w mocy wiążącej jako określonym walorze prawnym rozstrzygnięcia zawartego w treści orzeczenia. Orzeczenie prawomocne pociąga za sobą tę konsekwencję, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści bez względu na to czy był, czy też nie był stroną w postępowaniu w wyniku którego zostało wydane orzeczenie, które stało się prawomocne (K. Piasecki, w: red. J. Jodłowski, K. Piasecki, Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, Warszawa 1989 r., str. 590, zob. też M. Jędrzejewska, Weitz, red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Część pierwsza, postępowanie rozpoznawcze, t. II, Warszawa 2009 r., str. 100-101). Przepis art. 365 k.p.c. stanowiący o związaniu prawomocnym wyrokiem, nie tylko stron i sądu, który go wydał, ale także innych sądów oraz organów państwowych, wywiera określone skutki w sferze materialnoprawnej. Jest zatem przepisem prawa materialnego, który dotyczy także sądów administracyjnych, a jego naruszenie stanowi przesłankę, o której mowa w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 674/09, Lex nr 594151). Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że jest związany tak jak i organy orzekające w sprawie wymienionym prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Poznaniu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji odpowiadając na pismo skarżącej z dnia 3 grudnia 2010r. wskazał w piśmie z dnia 31 stycznia 2011 r., że zgłoszone żądanie było już przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym, które zakończyło się wydaniem prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Poznaniu. Tym samym w sprawie została podjęta czynność przez organ administracji na podstawie której organ ten ustosunkował się do żądania skarżącej powiadamiając ją, że z tego powodu brak jest podstaw do uwzględnienia jej wniosku. Sąd wskazał, iż rozpoznając niniejszą sprawę miał na względzie to, że uchwałą z dnia 16 maja 2007r. (sygn. akt III CZP 35/07, OSNC 2008/7-8/72) Sąd Najwyższy uznał za dopuszczalną drogę sądową do dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. Następnie NSA w uchwale z dnia 4 lutego 2008r. (sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21) wskazał, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednakże dopuszczalność zarówno drogi sądowej przed sądem powszechnym, jak i administracyjnym nie oznacza, że skarżąca po negatywnym dla niej rozstrzygnięciu w ramach jednego z postępowań może skutecznie dochodzić tego samego żądania przed sądem administracyjnym z zupełnym pominięciem prawomocnego wyroku sądu powszechnego. Sytuacja, w której skarżącej przysługiwał wybór co do prowadzenia postępowania w ramach trybu cywilnego bądź sądowoadministracyjnego nie oznacza, że dopuszczalnym pozostaje w tej samej pod względem przedmiotowym sprawie powtórne toczenie postępowania na skutek negatywnego dla skarżącej zakończenia wcześniejszej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. N. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 365 § 1 k.p.c. i uznanie, iż powaga rzeczy osądzonej wyroku Sądu Okręgowego w Poznaniu Wydział XV Cywilny Odwoławczy z dnia 28 września 2010r. (sygn. akt XV Ca 890/10) obejmuje także postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie przy odmiennej podstawie prawnej żądania, oraz

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. § 1 pkt 1c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargi strony w sytuacji, gdy po stronie organu doszło do bezczynności w związku z wniesionym wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa czym naruszone zostały:

a) uregulowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym pismo organu z dnia 31 stycznia 2011r., czyniło zadość zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym żądaniu skarżącej wyrażonym w wezwaniu z dnia 3 grudnia 2010r.

b) art. 52 ust. 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż nie doszło do bezczynności organu w sytuacji, gdy pomimo wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ nie odpowiedział w terminie określonym w art. 53 ust. 2 p.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z uregulowaniem art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej podniósł, że wydanie przez sąd cywilny wyroku zgodnie z którym oddalono powództwo o zwrot nadpłaconych opłat za wydanie kart pojazdów z uwagi na podniesiony przez stronę pozwaną zarzut przedawnienie roszczenia związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej pozostaje bez znaczenia dla wyrokowania w przedmiotowej sprawie ujętej w ramy postępowania administracyjnego. W ocenie pełnomocnika skarżącej zadaniem Sądu w pierwszej kolejności było zdiagnozowanie, czy działania organu w przedmiotowej sprawie wypełniały znamiona aktu bądź też czynności opisanych szerzej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., następnie czy strona w sposób skuteczny wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., aby w ostateczności wskazać czy w niniejszej sprawie doszło do bezczynności organu. Zatem problem w niniejszym postępowaniu nie dotyczy zasadności roszczenia skarżącej i dopuszczalności jego dochodzenia na drodze postępowania administracyjnego po wykorzystaniu instrumentów charakterystycznych dla prawa cywilnego, a sferą działania/bezczynności organu w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej, po bezskutecznym wezwaniu, do usunięcia naruszenia prawa w pełni uzasadnionym było skierowanie skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zadaniem Sądu I instancji była ocena czy po stronie organu doszło do kwalifikowanej bezczynności, a nie czy roszczenie skarżącej zasługuje na uwzględnienie w przedstawionym stanie faktycznym. Sąd poszukując uzasadnienia dla odmowy wypłaty żądanych przez skarżącą nadpłat opłaty za wydanie kart pojazdów całkowicie pominął zakres żądania skargi. Pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę na to, że organ zanim wystosował pismo zawierające odmowę wypłaty nadpłaconych kwot, zawiadomił stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszenia roszczeń w zakreślonym terminie (pismo z dnia 20 stycznia 2011r" sygn. KO 0552-2/2011). Organ powołał się przy tym na uregulowanie art. 10 k.p.a., ustanawiającego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Zatem w zamyśle organu wezwanie z dnia 3 grudnia 2010r. należało traktować jako wszczęcie postępowania administracyjnego i w tym zakresie zastosować niezbędne uregulowania kodeksu postępowania administracyjnego, co winno prowadzić do wydania dochodzonego rozstrzygnięcia w formie przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., do którego ostatecznie nie doszło. Prezentowany pogląd potwierdza wydanie przez Prezydenta Miasta Leszna decyzji z dnia 7 lutego 2011r. o umorzeniu postępowania w części dotyczącej opłat uiszczonych w okresie od maja do końca grudnia 2004 r. z uwagi na przedawnienie tychże należności. Co więcej, w uzasadnieniu przytoczonej decyzji organ przywołuje okoliczność prawomocności orzeczenia sądu cywilnego, jednak mimo tego nie umarza postępowania w całości, czyniąc to tylko częściowo. W ocenie skarżącej, pismo organu z dnia 31 stycznia 2011r. nie można traktować jako wypełnienia ciążącego na nim obowiązku. Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż zgodnie z poglądem doktryny, odpowiedź taka winna cechować się następującymi przymiotami: a) nie może mieć charakteru decyzji czy też postanowienia; b) winna zostać podjęte w sprawie indywidualnej; c) publicznoprawnych charakterem; d) dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż dostrzeżenia wymaga okoliczność zgodnie z którą, aby można było stwierdzić istnienie stanu powagi rzeczy osądzonej, spełnione powinny być kumulatywnie następujące warunki: identyczność stron, tożsamość podstawy prawnej oraz podstawy faktycznej roszczenia (por. wyr. SN z 29.3.2006 r., IIPK163/05, OSNP 2007, Nr 5-6, poz. 71; wyr. SN z 6.3.2008 r., II UK144/07, niepubl.). Decydujące w ocenie skarżącej będzie miało w niniejszej sprawie rozróżnienie podstawy prawnej roszczenia dochodzonego w postępowaniu cywilnym, od tej jaka występuje w postępowaniu administracyjnym. W pierwszym ze wskazanych trybów, żądanie oparte zostało na konstrukcji świadczenia nienależnego opisanego szerzej w art. 410 § 2 k.c., zgodnie z czym w sytuacji gdy na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego odpadła podstawa świadczenia skarżącej przysługiwało roszczenie o zwrot nadpłaconych kwot. Natomiast w postępowaniu administracyjnym strona domagała się zwrotu na podstawie niezgodności pobranych należności z przepisami art. 92 ust. 1 oraz 217 Konstytucji, art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawo o ruchu drogowym oraz art. 90 akapit pierwszy TWE. Oddalenie powództwa na jakie powołuje się organ w odpowiedzi z dnia 31 stycznia 2011r. nastąpiło na skutek podniesionego przez pozwaną zarzutu przedawnienia roszczenia opisanego w art. 118 k.c. (roszczenia związane z prowadzeniem działalności gospodarczej). Powyższe oznacza, iż podmiot przeciwko któremu skarżącej przysługiwało roszczenie, może uchylić się od jego zaspokojenia, jednak tylko na gruncie prawa cywilnego i nie jest to jednoznaczne z unicestwieniem roszczenia jako takiego, staje się ono wobec tego roszczeniem naturalnym. Zdaniem pełnomocnika skarżącej Sąd powołując się na uregulowanie art. 365 § 1 k.p.c. nie dostrzega okoliczności, iż na gruncie prawa cywilnego zarówno decyzje administracyjne jak i orzeczenia administracyjne nie stanowią prawomocnego osądzenia sprawy w rozumieniu art. 366 k.p.c. i nie korzystają na równi z wyrokiem z powagi rzeczy osądzonej (post. SN z 20.10.1997 r., IICKN 566/96, MoP 1998, Nr 5, s. 3).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Prezydenta Miasta Leszna wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, iż z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wprost wynika, iż Sąd pierwszej instancji badał czy wystąpiła bezczynność organu. Zdaniem pełnomocnika organu przy badaniu kwestii bezczynności Sąd musiał odnieść się również do kwestii zasadności samego roszczenia, gdyż tego wymagało dokonanie oceny prawnej pisma organu z dnia 31 stycznia 2011 r. Pełnomocnik organu podniósł, iż Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że skoro sprawa zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu była przedmiotem wyrokowania sądu powszechnego to w świetle art. 365 k.p.c. organ był związany tym wyrokiem i nie było podstaw do wydania decyzji oraz, że pismo informujące o odmowie zapłaty żądanej kwoty jest wystarczającym przejawem czynności organu. Tym samym brak było podstaw do uznania, że wystąpiła bezczynność organu. Pełnomocnik organu podniósł, iż wydanie przez organ decyzji dotyczącej zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu za rok 2004, nie pozostawało w sprzeczności z art. 365 k.p.c., gdyż roszczenia skarżącej odnośnie tego roku należało uznać za przedawnione także na gruncie prawa administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Stosownie do treści art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca w dniu 3 grudnia 2010 r. skierowała do Prezydenta Miasta Leszna wezwanie do zapłaty kwoty 41.650,00 złotych tytułem zwrotu nadpłaconych opłat za wydanie kart pojazdów w okresie od maja 2004 r. do marca 2006 r. Prezydent Miasta Leszna pismem z dnia 31 stycznia 2011 r. poinformował skarżącą, iż brak jest podstaw do uwzględnienia jej żądania w związku z tym, że roszczenie dotyczące zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów zostały uznane za przedawnione w toku zakończonego postępowania cywilnego prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Poznaniu, sygn. akt XV Ca 890/10. Następnie decyzją z dnia 07 lutego 2011 r. organ umorzył część postępowania za wydanie kart pojazdu uiszczonych w okresie od maja do 31 grudnia 2004 r. Skarżąca kasacyjnie nie zgadzając się ze stanowiskiem organu wyrażonym w piśmie z dnia 31 stycznia 2011 r. wezwała Prezydenta Miasta Leszna do usunięcia naruszenia prawa. Powyższe wezwanie zostało doręczone organowi w dniu 18 lutego 2011 r. Następnie skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność organu w przedmiocie usunięcia naruszenia prawa.

Przede wszystkim wskazać należy, iż w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zasadniczej kwestii podnoszonej w skardze, a mianowicie czy po stronie organu doszło do bezczynności. Wskazać należy, iż w sprawie o bezczynność Sąd nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, a bada jedynie to czy organ dopuścił się bezczynności. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny w tym zakresie, bowiem nie wyjaśnił kwestii braku odpowiedzi ze strony organu na żądanie skarżącej z dnia 18 lutego 2011 r. Rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że przepis art. 365 k.p.c. stanowiący o związaniu prawomocnym wyrokiem, wywiera określone skutki w sferze materialnoprawnej i że jest przepisem prawa materialnego, który dotyczy także sądów administracyjnych. Zatem jego naruszenie stanowi przesłankę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego stawiając zarzut naruszenia art. 365 § 1 k.p.c. należy określić czy naruszenie polega na błędnej wykładni czy też niewłaściwym zastosowaniu oraz uzasadnić niniejszą podstawę kasacyjną. Jednakże ta kwestia może być dopiero przedmiotem rozważań przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy a nie w sprawie ze skargi na bezczynność organu.

Stwierdzić należy, iż treść art. 365 k.p.c. oznacza związanie organów administracji i sądów administracyjnych treścią wyroku, ale nie może oznaczać bezczynności organów, które powinny zakończyć wszczęte postępowanie, a dopiero wtedy gdy wpłynie skarga, sąd administracyjny będzie mógł się wypowiedzieć w kwestii związania z wyrokiem Sądu Okręgowego w Poznaniu.

Sąd pierwszej instancji nie odniósł się także w żaden sposób do niekonsekwencji w działaniach organu administracji, który z jednej strony wskazał, że przedmiotowa sprawa nie może być rozpoznana z uwagi na jej osądzenie w ramach postępowania cywilnego, zaś z drugiej strony wydał w dniu 07 lutego 2011 r. decyzję w przedmiocie częściowego umorzenia postępowania z uwagi na przedawnienie roszczenia.

Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji przedwcześnie dokonał oceny zasadności roszczenia i dopuszczalności postępowania przed organem administracji w świetle art. 365 k.p.c. i związania organów administracji z treścią wyroku Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 28 września 2010 r. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej kontroli zasadności skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Leszna, czym naruszył przepis art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 52 ust. 3 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.