Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 52/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie : Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Referent - stażysta Izabela Wędrak, po rozpoznaniu w dniu 20 października 2005 r. na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi K. B. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do wydania w terminie 1 (jednego) miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego położonego w P. przy ul. A 14; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz K. B. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 27 lipca 2005 roku K. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł..

Skarżąca podniosła, że organy nadzoru budowlanego nie wydały ostatecznej decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części warsztatowej zakładu krawieckiego i części mieszkalnej budynku przy ul. A 14 w P..

Z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy oraz z wyjaśnień K. B., zawartych w złożonej skardze wynika, iż wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 25 lutego 2003 roku, (sygn. akt II SA/Łd 948/02) uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w P. z [...], [...] udzielające A. W. pozwolenia na użytkowanie części warsztatowej - zakładu krawieckiego i części mieszkalnej w budynku przy ul. A 14 w P.. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzucił organom administracyjnym niewłaściwe wykonanie badania poziomu hałasu emitowanego przez zakład produkcyjny A. W. Sąd stwierdził, iż przed wydaniem decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie przez A. W. części warsztatowej jego budynku należy dokonać pomiarów uciążliwości zakładu krawieckiego A. W. na nieruchomości skarżącej, zaznaczając, że badania hałasu winny być dokonane w różnych porach dnia, przy pracy maszyn znajdujących się w zakładzie.

Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) Starosta Powiatowy w P. zobowiązał A. W. do usunięcia nieprawidłowości dokumentacji polegających na:

- dokonaniu pomiarów: hałasu, wibracji oraz zanieczyszczenia środowiska w różnych porach dnia przy pracujących maszynach, które znajdują się w zakładzie inwestora, przy czym ilość maszyn i ilość zatrudnionych pracowników winna znaleźć odzwierciedlenie w dokonanych badaniach z uwzględnieniem oddziaływania na nieruchomość sąsiednią;

- wykonaniu orzeczenia opracowanego przez osobę uprawnioną, czy budynki przy ul. A 12 i 14 w P. połączone są jedną ścianą wspólną łączącą oba budynki, czy każdy posiada odrębną ścianę.

Organ wyznaczył inwestorowi termin wykonania obowiązków wynikających z wydanego postanowienia na dzień 30 września 2003 roku.

Decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. udzielił A. W. pozwolenia na użytkowanie części warsztatowej w budynku przy ul. A 14. Wydając decyzję organ oparł się na "Opinii na temat możliwych zagrożeń wywołanych emisją hałasu występującego w zakładzie konfekcyjnym mieszczącym się przy ul. A 14" opracowanej przez S. K. – specjalistę inżynierii procesowej, ochrony środowiska i higieny pracy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. B., kwestionując wyniki i sposób przeprowadzenia badań natężenia hałasów i wibracji wytwarzanych w zakładzie produkcyjnym A. W.

Decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].

Uzasadniając wydaną decyzję organ II instancji stwierdził, że inwestor przedłożył dokumenty wymienione w postanowieniu Nr [...] z dnia [...], jednak przed wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nie zostały spełnione wymogi określone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którymi "badania hałasu winny być dokonane w różnych porach dnia przy pracy maszyn, które znajdują się w zakładzie. Ilość maszyn, jak i ilość zatrudnionych pracowników winny znaleźć odzwierciedlenie w wydanych uzgodnieniach", organ zwrócił również uwagę na konieczność zapewnienia stronom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł zarzut, iż w aktach sprawy brak jest wniosku o pozwolenie na użytkowanie, na który powołuje się organ I instancji oraz dokumentu inwentaryzacji, w oparciu o którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie.

22 października 2004 roku K. B. złożyła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wyjaśniając, iż od wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzji z dnia [...] nie zostały podjęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego czynności zmierzające do wydania ponownej decyzji bądź likwidacji zakładu krawieckiego.

Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. termin na zakończenie w formie decyzji postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części warsztatowej – zakładu krawieckiego i części mieszkalnej – III kondygnacji w budynku położonym w P. przy ul. A 14, do dnia 20 lutego 2005 roku.

W dniu 14 stycznia 2005 roku K. B. ponownie wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł..

W odpowiedzi na powyższą skargę, udzieloną 30 marca 2005 roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zawiesił postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowo – mieszkalnego położonego w P. przy ul. A 14 do czasu uzyskania od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska opinii i wyników pomiarów natężenia hałasu i wibracji emitowanych w wyniku prowadzenia w budynku A. W. działalności gospodarczej.

W zażaleniu od powyższej decyzji K. B. zakwestionowała zasadność zawieszenia postępowania oraz celowość przekazania Inspektorowi Ochrony Środowiska w Ł. przeprowadzenia pomiarów natężenia hałasu i wibracji.

Uznając zażalenie K. B. za zasadne [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] i umorzył postępowanie administracyjne w zakresie zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wykonywanie pomiarów i opinii odnośnie oddziaływania na środowisko warsztatu krawieckiego A. W., należy do inwestora nie zaś do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Organ II instancji stwierdził, że wystąpienie przez organ nadzoru budowlanego I instancji do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z prośbą o przeprowadzenie kontroli w zakresie oceny klimatu akustycznego oraz wibracji nie znajduje oparcia w przepisach. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zakładu krawieckiego niezbędne jest przeprowadzenie pomiarów emisji hałasu i wibracji w mieszkaniu K. B., a zasady pomiarów winien określić inspektor sanitarny.

W podsumowaniu uzasadnienia wydanego postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż brak jest okoliczności wskazanej w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, upoważniającej organ nadzoru budowlanego do zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowania budynku warsztatowo – mieszkalnego A. W., a organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego ma obowiązek prowadzić postępowanie mające na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. B. wskazała, iż postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie warsztatu rzemieślniczego w budynku przy ul. A 14 jest przedłużane, z winy organów nadzoru budowlanego. Podniosła, że wyrokiem z dnia 25 lutego 2003 roku Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, uchylił decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. udzielające A. W. pozwolenia na użytkowanie warsztatu rzemieślniczego, w którym nakazano zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz nakazano przeprowadzenie badań pod kątem uciążliwości zakładu. H. B. podniosła, iż od wskazanego powyżej wyroku minęło półtora roku, w trakcie którego organy nadzoru budowlanego nie wydały postępowania kończącego postępowanie w sprawie. Stwierdziła, że działania organów nadzoru budowlanego, w szczególności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. zmierzają do nieuzasadnionego przedłużania sprawy.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż postanowieniem z dnia [...], Nr [...] wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. termin do zakończenia w formie decyzji postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części warsztatowej – zakładu krawieckiego i części mieszkalnej w budynku znajdującym się w P. przy ul. A 14. Organ wyjaśnił, iż mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, która nie daje podstaw do bezpośredniej ingerencji organu wyższego stopnia w postaci zleceń, czy poleceń co do sposobu załatwienia sprawy, a upoważnia jedynie do zobowiązania organu podporządkowanego do np. wszczęcia postępowania, przeprowadzenia dowodów czy skrócenia terminu załatwienia sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie znalazł podstaw do interwencji w zakresie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ).

Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zgodnie natomiast z art. 149 powołanej ustawy, sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, czy też stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Jak stwierdził NSA w postanowieniu z dnia 29 kwietnia 1998 r. (I SAB/Gd 8/97) "stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy o NSA jednym z koniecznych warunków dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym. Takim środkiem w przypadku skargi na bezczynność organu będzie zażalenie z art. 37 Kpa" ( vide: postanowienie NSA z 17 października 1997 r., IV SAB 31/97, OSP 1998 nr 10, póz. 185 oraz postanowienie NSA z dnia 5 marca 1997 r. III SAB 47/96). Orzecznictwo to, wobec obecnego brzmienia nowych przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), zachowuje nadal swoją aktualność z tym, że obecnie zażalenie z art. 37 kpa jest środkiem zaskarżenia, w rozumieniu art. 52 § 1 psa ( por. J.P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 100 ), a nie jak w poprzednim stanie prawnym, środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy o NSA.

W rozpoznawanej sprawie, skarżąca w dniu 22.10.2004 r. skierowała do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę "na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.". Należy zatem przyjąć, że wyczerpała tryb postępowania przewidziany w art. 37 Kpa, którego zachowanie warunkuje dopuszczalność skargi na bezczynność organu.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy (art. 104 § 1 Kpa). Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza zaś zakończenie wszczętego postępowania wyłącznie w formie decyzji (vide: wyrok NSA z 11.01.1994 r., SAB/Wr 31/93 – ONSA 1995/1/29; wyrok NSA w Warszawie z 2.02.2001 r., ISA 2046/99 – LEX nr 54126).

Przepis art. 35 § 1 Kpa stanowi, że organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 Kpa). O każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 Kpa).

Z akt postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postępowanie to prowadzi niezwykle opieszale, czemu dał wyraz [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydając w dniu [...] w oparciu o art. 37 § 2 Kpa postanowienie wyznaczające temu organowi termin do dnia 20.02.2005 r. na zakończenie w formie decyzji postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części warsztatowej – zakładu krawieckiego i części mieszkalnej – III kondygnacji w budynku położonym w P. przy ul. A 14.

W uzasadnieniu powołanego postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyraźnie wskazał, że po wydaniu przez organ II instancji w dniu [...] decyzji Nr [...] uchylającej w całości decyzję organu stopnia podstawowego i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten nie podjął żadnych czynności zmierzających do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę.

Po wydaniu zaś postanowienia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie administracyjne do czasu uzyskania od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska opinii i wyników pomiarów natężenia hałasu i wibracji emitowanych w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej w budynku usytuowanym w P., przy ul. A 14. Postanowienie to jako wadliwe zostało następnie w wyniku złożonego przez skarżącą zażalenia uchylone postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...].

Nie ulega zatem wątpliwości, że organ I instancji nie załatwił sprawy w terminie określonym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] i nadal pozostaje w nieuzasadnionej zwłoce.

Skargę na bezczynność tego organu należało zatem na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnić zobowiązując organ do wydania we wskazanym terminie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącej co do bezczynności [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.. Organ ten skorzystał bowiem z uprawnienia przewidzianego przepisem art. 37 § 2 Kpa i wydał stosowne postanowienie zobowiązujące organ I instancji do załatwienia sprawy w określonym terminie. Wobec tego organu skarga w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) została oddalona.

O poniesionych przez skarżącą kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy.