Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 288/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 28, art. 77, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28, art. 36a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 §  1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi S.G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S.G. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M.W. wystąpił dnia 14 lipca 2000r. do Starosty Powiatowego z wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku warsztatu lakierniczego, położonego na działce nr [...].

Starosta Powiatowy wydał w dniu [...] sierpnia 2000 r. decyzję nr [...], którą udzielił M.W. i D.W. pozwolenia na budowę budynku warsztatu lakierniczego na działce nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r. organ sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w powyższej decyzji w zakresie błędnego oznaczenia działki, na której miała zostać zrealizowana powyższa inwestycja i wskazał jako działkę właściwą działkę nr [...].

Decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 2000 roku została przeniesiona decyzją z dnia [...] września 2011 r. na nowego inwestora E.J..

Następnie w dniu 6 października 2011 r. nowy inwestor – E.J. zwróciła się do organu z wnioskiem o zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r. w zakresie zmiany projektu obejmującego budowę stacji diagnostycznej, myjni samochodowej oraz zaplecza socjalno-biurowego. W wyniku jego rozpoznania Starosta Powiatowy decyzją z dnia [...] października 2011r. nr [...] działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 34 i art. 36 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 1243 poz. 1623 ze zm. – określanej dalej jako u.p.b.) zmienił decyzję nr [...] we wnioskowanym zakresie oraz zatwierdził projekt budowlany załączony do wniosku o zmianę.

Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. S.G. - będący właścicielem działki o numerze [...], zwrócił się do organu z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] października 2011 r., gdyż nie brał on udziału w postępowaniu jako strona. Składający wniosek o wznowienie zwrócił uwagę, iż inwestycja przeprowadzona została w odległości 4 metrów od jego działki, a w związku z inwazyjnością przewidzianej w powyższej decyzji działalności, powinien brać udział w tym postępowaniu. Wnioskodawca poinformował ponadto, iż o wydanej decyzji dowiedział się w dniu 20 października 2014 r.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r., [...] Starosta Powiatu - działając na podstawie art. 149 § 1 i 2, art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) - wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzja ostateczną z dnia [...] października 2011 r. dotyczącą zmiany pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 2000 r.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] - powołując się na treść art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2011r. dotyczącej zmiany pozwolenia na budowę w zakresie ,,budowy stacji diagnostycznej, myjni samochodowej oraz zaplecza socjalno-biurowego" na działce o nr [...].

Podstawę odmowy uchylenia decyzji przez organ I instancji stanowiło ustalenie braku legitymacji procesowej wnioskodawcy do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2011 r. Dokonując tego ustalenia organ kierował się przesłankami określonymi w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., Prawo budowlane (Dz. U. 2013 poz. 1409 z póź. zm. – określanej dalej jako u.p.b.), stanowiącego lex specialis wobec art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego treścią stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 u.p.b. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Organ stwierdził, iż zatwierdzony decyzją z dnia [...] października 2011 r., projekt budowlany zamienny obejmuje wyłącznie działkę o nr [...]. Natomiast S.G. jest właścicielem działki rolnej o nr [...] o klasie gruntu R lVa, która od 2005 r. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne wraz z wydzieleniem wzdłuż granicy z działką nr [...] drogi wewnętrznej do wydzielonych działek budowlanych.

Następnie organ zwrócił uwagę, iż projektowane budynki na działce nr [...] zlokalizowane są w odległości ponad 4,00 m od granicy z działką S.G.. Mając na uwadze powyższe organ uznał, iż minimalna odległość budynków od granicy z działką sąsiednią określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 nr 75 poz. 690 – określanego dalej jako r.w.t.) jest zachowana. Zdaniem organu I instancji nie ma zastosowania w niniejszej sprawie § 19 r.w.t. określający odległość miejsc postojowych od granicy działki budowlanej, projektowane miejsca postojowe wyznaczone na planie zagospodarowania działki od strony dz. nr [...] nie graniczą bezpośrednio z działką budowlaną, lecz wyznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogą wewnętrzną. Organ stwierdził, iż brak jest w przedmiotowej sprawie innych przepisów prawa, w oparciu o które można by wyznaczyć inny obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie zdaniem organu usytuowanie obiektów budowlanych, określone w kwestionowanym pozwoleniu na budowę, nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich. Starosta dodał, iż realizacja inwestycji nie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (zgodnie z zapisem w decyzji o warunkach zabudowy wydaną przez Burmistrza), tym samym nie spowoduje powstania dolegliwości dla otoczenia, które mogły by zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Odnosząc się do pisma strony z dnia [...] stycznia 2015r., w którym poinformował, że w dokumentacji sprawy, brak jest dziennika budowy oraz uprawniony geodeta dokonał sfałszowania mapy, organ wyjaśnił, iż dziennik budowy znajduje się w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w związku z oddaniem do użytkowania całości projektowanej inwestycji, a w zakresie drugiego zarzutu zwrócił uwagę na zasadność zwrócenia się do organów ścigania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S.G. wskazując, iż decyzja z dnia [...] października 2011r. jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego gminy. Odwołujący wskazał, iż dziennik budowy przedmiotowej inwestycji stanowi fikcję budowlaną oraz że w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dokumentu geodety ze wznowienia granic lub ich rozgraniczenia.

W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ wskazał, iż z informacji zawartych w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, iż S.G. jest właścicielem nieruchomości gruntowej niezabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], która zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej z dnia 17 marca 2005 r., Nr XXV/6/2005 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta oraz wsi [...], przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Z rysunku planu, który stanowi załączniki graficzny nr 1 do powyższej uchwały wynika, że pomiędzy działką skarżącego o nr [...] a działką objętą inwestycją o nr [...] zaprojektowano drogę wewnętrzną klasy D. Ponadto w § 10 pkt 3 powyższej uchwały w celu kształtowania przestrzeni publicznej (drogi kołowe, ciągi piesze i place) ustalono, że wzdłuż granicy działki o nr [...], zlokalizowany będzie pas zieleni izolacyjnej o szerokości minimum 3,0 m.

Organ stanął na stanowisku, iż kwestie związane z lokalizacją budynku stacji diagnostycznej, myjni samochodowej oraz zaplecza socjalno-biurowego względem granic nieruchomości skarżącego nie mogą stanowić podstawy do przyznania S.G. statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia [...] października 2011 r., gdyż w świetle zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) definicji działki uznał, iż teren przewidziany pod drogę wewnętrzną zlokalizowany na działce skarżącego, nie stanowi działki budowlanej. Zatem zdaniem organu w sprawie nie mają zastosowania przepisy r.w.t.

Ponadto Wojewoda zauważył, iż przedmiotowe zamierzenie budowlane nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397 ). Organ odwoławczy dodał, iż z decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2011 r., Nr [...], znak: [...] o warunkach zabudowy wynika, że projektowane przedsięwzięcie nie spowoduje naruszenia interesów osób trzecich oraz powstania zagrożeń dla środowiska.

Biorąc zatem pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji Wojewoda stwierdził, iż brak jest przepisu uzasadniającego twierdzenie, że S.G. jest stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] października 2011 r.

Wojewoda stwierdził ponadto, że planowana inwestycja nie narusza w żaden sposób prawa własności, nie utrudnia korzystania z nieruchomości będącej własnością strony skarżącej zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i nie ogranicza sposobu jej zagospodarowania. Argumenty podnoszone przez S.G. zdaniem organu odwoławczego należy rozpatrywać w kontekście interesu faktycznego wiążącego się z ewentualnymi uciążliwościami, a nie kwalifikowanego interesu prawnego, wynikającego ze ściśle określonych norm prawa materialnego. Interes faktyczny pomimo, iż istotny dla zainteresowanego, nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania, a tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, iż wnioskodawcy nie można przypisać przymiotu strony w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę.

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. S.G. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję. W skardze powielona została argumentacja wcześniej podniesiona w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił Staroście błędne wydanie pozwolenia na budowę na działce nr [...] stanowiącej w istocie własność skarżącego. Według skarżącego w 2011 r. w planie zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] nie było przewidzianej działalności rzemieślniczej typu stacja diagnostyczna, a jedynie zabudowa zagrodowa z domem mieszkalnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, podnosząc, iż jego zdaniem właściciel działki nr [...] naruszył prowadząc inwestycję granicę jego działki oraz zarzucił fałszerstwo w dzienniku budowy, w którym wskazano działkę nr [...]. Skarżący wniósł ponadto o zwrot kosztów w postaci wpisu od skargi oraz kosztów przesyłek pocztowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r. , poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., Nr 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, iż kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji.

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji sądu administracyjnego Sąd w niniejszej sprawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot niniejszego postępowania stanowiła ocena legalności decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty z [...] stycznia 2015 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] października 2011 r. o zmianie pozwolenia na budowę w zakresie ,,budowy stacji diagnostycznej, myjni samochodowej oraz zaplecza socjalno-biurowego" na działce o nr [...]. Zaskarżona decyzja stanowi wynik postępowania nadzwyczajnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego – S.G. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] października 2011 r. Jako podstawę wznowienia wnioskodawca wskazał pominięcie go w powyższym postępowaniu mimo, iż był i jest on właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą inwestycją (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych, dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145 a i art. 145 b k.p.a. Ustalenie dopuszczalności wznowienia postępowania, w tym przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wymaga wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.). Dopiero to postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, o czym stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Prawidłowo uczynił zatem organ I instancji, wydając, w dniu 8 grudnia 2014 r. postanowienie o wznowieniu postępowania, gdyż w przypadku powołania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, ocena wypełnienia tej przesłanki następuje dopiero we wznowionym postępowaniu, a nie na etapie postępowania wstępnego.

Zatem zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie stanowiło ustalenie czy skarżącemu przysługiwał na gruncie postępowania dotyczącego zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r. o pozwoleniu na budowę status strony, umożliwiając wznowienie postępowania na tej podstawie, że nie brał on udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2011 r. i ponowne rozpoznanie sprawy przy udziale skarżącego.

Decyzja z dnia 14 października 2011 r. o zmianie pozwolenia na budowę została wydana w trybie art. 36 a u.p.b., zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Postępowanie prowadzone w trybie art. 36 a u.p.b. jest analogiczne do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę ( por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 795/06 ). Postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, stanowi odrębne postępowanie kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. W konsekwencji uznać należy, iż dopuszczalne jest wszczęcie w zakresie tego postępowania trybu nadzwyczajnego, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Organ prowadząc postępowanie w trybie art. 36 a u.p.b. samodzielnie ustala strony tego postępowania. Nie ulega wątpliwości, iż przymiot strony mają w nim wszystkie te podmioty, które były stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli w dalszym ciągu znajdują się w kręgu podmiotów uprawnionych. Przepisem określającym status strony na gruncie postępowania dotyczącego zmiany pozwolenia na budowę, jest ten sam przepis, który określa strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, tj. art. 28 ust. 2 u.p.b. Zgodnie z jego treścią za stronę należy uznać: inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcę nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten wszedł w życie z dniem 11 lipca 2003 r. (wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw; Dz. U. Nr 80, poz. 718). Stanowi on lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., mającego podstawowe zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, a zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Analiza treści obu przepisów wskazuje na zawężający charakter pojęcia strony na gruncie pozwolenia na budowę względem zasadniczego przepisu określającego pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym.

W piśmiennictwie podnosi się, iż ustalenie posiadania przez dany podmiot interesu prawnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest jednym z najbardziej problemowych obszarów w dziedzinie prawa budowlanego. Wynika to z przyjętej przez ustawodawcę definicji obszaru oddziaływania obiektu, określonego w art. 3 pkt 20 u.p.b. jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. ( por. A. Ostrowska, Komentarz do art. 28, /w/ Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2014).

Przepisy nie określają podmiotu zobowiązanego lub uprawnionego do wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu. Wstępnych ustaleń w tym zakresie może dokonać projektant, a także inwestor, jednak określenie stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę leży w gestii organu prowadzącego to postępowanie, który - nie będąc związany danymi przekazanymi w tym zakresie przez projektanta bądź inwestora - jest obowiązany przeprowadzić w tym zakresie własne postępowanie wyjaśniające. Dodać należy, iż obszar oddziaływania inwestycji przyjęty przez organ właściwy w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie wiąże organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę. Uczestniczenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu bądź brak uczestnictwa w tym postępowaniu w charakterze strony nie oznacza automatycznie odpowiednio - posiadania bądź nieposiadania interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ( por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 259/10 ). Normy prawne określające interes prawny w każdym z tych postępowań są inne i nie przekładają się w sposób prosty i oczywisty w płaszczyznach tych postępowań ( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 268/10).

Przepisami odrębnymi wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu są przepisy powszechnie obowiązującego prawa o charakterze materialnym wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy organy przyjęły, iż w świetle przepisu art. 28 ust. 2 u.p.b. S.G. nie przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia na budowę. W sprawie nie było kwestionowane, iż S.G. był (kiedy złożono wniosek o zmianę pozwolenia na budowę) i jest właścicielem nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], która graniczy (z dwóch stron) z nieruchomością objęta inwestycją tj. działką nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż jest to nieruchomość gruntowa niezabudowana, która zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej z dnia 17 marca 2005 r., nr XXV/6/2005 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta oraz wsi [...], przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Z rysunku planu, stanowiącego załącznik graficzny nr 1 do powyższej uchwały, organ wywiódł, że pomiędzy działką skarżącego o nr [...] a działką objętą inwestycją o nr [...] zaprojektowano drogę wewnętrzną klasy D. Ponadto w § 10 pkt 3 powyższej uchwały ustalono, że wzdłuż granicy działki o nr ew. gruntu [...], zlokalizowany będzie pas zieleni izolacyjnej o szerokości minimum 3,0 m. Mając na uwadze, iż powyższy teren przewidziany pod drogę wewnętrzną, nie stanowi działki budowlanej, organ odwoławczy uznał, iż w sprawie nie mają zastosowania przepisy r.w.t. Wojewoda dodatkowo wskazując , iż przedmiotowe zamierzenie budowlane nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz, że w decyzji o warunkach zabudowy przyjęto, iż projektowane przedsięwzięcie nie spowoduje naruszenia interesów osób trzecich oraz powstania zagrożeń dla środowiska, stwierdził, iż brak jest przepisu uzasadniającego uznanie S.G. za stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] października 2011 r. Zdaniem Wojewody planowana inwestycja nie narusza w żaden sposób prawa własności, nie utrudnia korzystania z nieruchomości będącej własnością strony skarżącej zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i nie ogranicza sposobu jej zagospodarowania. Z kolei organ I instancji odmawiając skarżącemu statusu strony wskazał, iż projektowane budynki na działce nr [...] zlokalizowane są w odległości ponad 4,00 m od granicy z działką S.G., co zdaniem organu oznacza zapewnienie wymaganej minimalnej odległości budynków od granicy z działką sąsiednią określonej w § 12 r.w.t.

Zdaniem Sądu stanowisko organów uznać należało za błędne. Przeprowadzona przez organy analiza przesłanek określających status skarżącego w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę jest w ocenie Sądu zbyt powierzchowna i nieuwzględniająca wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Organy ustalając obszar oddziaływania obiektu objętego inwestycją skoncentrowały się i odniosły w zasadzie do treści przepisów r.w.t.

Zauważyć należy, iż na tle przepisów r.w.t. wykształciła się niewłaściwa praktyka polegająca na uznawaniu, że jeżeli usytuowanie projektowanego budynku odpowiada odległościom od granicy działki sąsiedniej określonych w r.w.t., to budynek ten nie oddziałuje na sąsiednią działkę ( por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1182/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r., VII SA/Wa 1223/07). Uznać należy to za zbytni automatyzm, gdyż zachowanie przez inwestora odległości projektowanego obiektu od granic sąsiednich nieruchomości nie zawsze samo w sobie przesądza o wpływie bądź braku wpływu tej inwestycji na otoczenie, tym bardziej że określone obiekty budowlane mogą oddziaływać na nieruchomości położone dalej niż w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której planowana jest realizacja obiektu.

Wyznaczając strefę wokół projektowanego obiektu budowlanego (obszar oddziaływania obiektu), organ powinien każdorazowo dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego - tj. jego wielkości, formy, konstrukcji, przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji ( por. wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/2006, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 maja 2013 r., sygn., akt II SA/Bk 546/12). To, że projektowany obiekt zachowuje odległości przewidziane w przepisach technicznych, nie zawsze przesądza o tym, iż skutki istnienia i funkcjonowania tego obiektu ograniczą się do obszaru nieruchomości, na której będzie realizowany. W przeciwnym razie ustawodawca zawarłby w u.p.b. uregulowanie, zgodnie z którym stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego zaprojektowanego w wymaganej prawem odległości od granicy działki sąsiedniej (działek sąsiednich) uczyniłby jedynie inwestora. Brak powyższej regulacji wyklucza taką zawężającą interpretację definicji "obszar oddziaływania obiektu".

Dodatkowego podkreślenia wymaga, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2888/13). Status strony postępowania daje bowiem danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu, dla ochrony jego praw. Między innymi w toku postępowania podmiot ten winien mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności, a zatem, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Podawane przez niego argumenty winny zostać ocenione, co może zostać dokonane, gdy zapewniona mu zostanie możliwość uczestniczenia w postępowaniu. Wówczas też będzie mógł poddać ewentualną negatywną dla niego ocenę kontroli instancyjnej. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane oraz czy jego prawa nie zostaną naruszone dopuszczeniem do realizacji inwestycji ( por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10 ).

W orzecznictwie zauważalny jest nurt wskazujący, iż za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę uznaje się właścicieli sąsiadujących nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy z naruszeniem tych przepisów, chyba że organ jednoznacznie ustali, iż granice obszaru oddziaływania tego obiektu budowlanego nie przekraczają granic działki, którą dysponuje inwestor ( por. wyrok NSA z 14 marca 2012 r., sygn.. akt II OSK 2375/2010, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1746/08). Przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę z definicji powinni mieć właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich, chyba że organ ustali w sposób niebudzący wątpliwości, iż z uwagi na znaczną odległość planowanej zabudowy od działki sąsiedniej, ukształtowanie terenu czy sposób jego dotychczasowego lub planowanego zagospodarowania wykluczone jest, że zamierzenie inwestycyjne będzie w jakikolwiek sposób ograniczało zagospodarowanie nieruchomości sąsiedniej ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 155/2012 ). Odmowa przyznania statusu strony właścicielom, użytkownikom wieczystym czy zarządcom nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji musi być rozważona ze szczególną starannością. Wynika to ze szczególnej roli prawa budowlanego, jaką pełni w szeroko pojętym prawie sąsiedzkim, regulującym stosunki pomiędzy właścicielami nieruchomości sąsiednich powstające w związku z wykonywaniem przez każdego z nich przysługującego mu prawa własności (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 listopada 2011r., sygn. akt II SA/Lu 624/2011). Przyjęcie, że właściciel nieruchomości nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na sąsiedniej nieruchomości, wymaga oceny wielu przepisów i wykazania przez organ administracji, że w warunkach rozpoznawanej sprawy, w szczególności z uwagi na charakter planowanej zabudowy i wielkość działki, żadne z nich nie będą wprowadzały ograniczeń w zabudowie sąsiedniej nieruchomości ( por. A. Ostrowska, ibidem ).

Podkreślić należy, iż w przypadku wątpliwości co do legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę, bowiem wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09, B. Adamiak, Prawo do procesu na drodze administracyjnej jako gwarancja realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego, /w/ Instytucje procesu administracyjnego i sądowo administracyjnego, Przemyśl-Rzeszów 2009, s. 42-43).

Dodać również należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się obecnie, że zasada równej ochrony prawa własności wymaga, aby każdy właściciel nieruchomości w procesie inwestycyjnym miał w miarę możliwości takie same prawa. Konieczne jest zatem właściwe wyważenie interesów inwestora oraz interesów osób trzecich. Może to mieć miejsce wyłącznie przy prawidłowym ustaleniu obszaru oddziaływania inwestycji, niezawężającym rozumienia tego pojęcia wyłącznie do formalnej zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi, a w konsekwencji przy zapewnieniu osobom trzecim udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę celem uczestniczenia w wyjaśnianiu zakresu oddziaływania projektowanej inwestycji.

W świetle powyższych rozważań należało uznać, iż organy w niniejszej sprawie w sposób niedostateczny rozważały, czy istotnie nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a w konsekwencji przedwcześnie uznały, iż skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu .

Zważyć należy, iż działka skarżącego graniczy z działką inwestora z dwóch stron (od zachodu i północy działki nr [...]), a droga wewnętrzna planowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na którą wskazał organ odwoławczy, przebiegać będzie tylko od zachodniej strony działki inwestora. Zatem od strony północnej działka nr [...] bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością skarżącego i w tej części niewątpliwie jest również działką budowlaną w rozumieniu r.w.t. Ponadto takie usytuowanie działki nr [...] względem działki nr [...] wskazuje, iż znaczny obszar działki skarżącego pozostaje w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora, co ma istotne znaczenie. W tego rodzaju sytuacjach bowiem w orzecznictwie przyjmowano, biorąc indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, iż osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę ( por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1182/10 ).

W ocenie Sądu organy nie uwzględniły ponadto charakteru inwestycji objętej zmianą pozwolenia na budowę – stacja diagnostyczna, myjnia samochodowa. Nie ulega wątpliwości, iż jest to działalność związana z różnymi emisjami (hałasu, pyłu, płynów i spalin). Odwołanie się przez organ do zapisu zawartego w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji, że projektowane przedsięwzięcie nie spowoduje naruszenia interesów osób trzecich oraz powstania zagrożeń dla środowiska, nie zwalniało organu z obowiązku dokonania oceny zakresu emisji związanych z powyższą inwestycją z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.p.b. Dopiero bowiem ostateczny kształt projektowanej inwestycji pozwala dokonać właściwej oceny możliwości naruszenia interesów osób trzecich i powstania zagrożeń dla środowiska.

Sąd zwraca uwagę, iż do przepisów odrębnych należą nie tylko przepisy rozporządzeń w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać poszczególne kategorie obiektów budowlanych, ale również przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego, ustawa o drogach publicznych czy przepisy przeciwpożarowe. W orzecznictwie wskazuje się także, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10; z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06 ).

Uznanie przez organy a liminie braku legitymacji skarżącego uniemożliwiło mu podnoszenie i wykazywanie okoliczności istotnych dla oceny faktu naruszenia jego własnego interesu prawnego. W ten sposób został on pozbawiony możliwości ochrony swojego prawa w postępowaniu administracyjnym. Czym innym jest natomiast stwierdzenie, czy doszło do naruszenia jego interesu prawnego, w szczególności w świetle okoliczności podniesionych w treści obu decyzji. Jest to jednak inny etap postępowania, który powinien być zrealizowany z udziałem skarżącego z zapewnieniem mu wszelkich gwarancji procesowych.

Na marginesie należy zwrócić uwagę, iż skarżący został pominięty w przedmiotowym postępowaniu, mimo, że pierwotna decyzja z dnia [...] sierpnia 2000 r. - zgodnie z treścią wniosku inwestora - dotyczyła jego nieruchomości – działki nr [...] i została sprostowana dopiero w dniu [...] sierpnia 2011 r.

Podkreślić należy, iż okoliczności dotyczące ewentualnego naruszenia granic w trakcie budowy, nieprawdziwych wpisów w dzienniku budowy, czy też aktualnie odmienny niż przewidziany w pozwoleniu na budowę sposób użytkowania obiektu nie są badane w postępowaniu, które było przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, a tym samym okoliczności te nie wpływały również na ocenę legitymacji skarżącego.

Dokonując oceny podjętych przez organy rozstrzygnięć, Sąd stwierdza, iż organy obu instancji w sposób niedostateczny przeanalizowały okoliczności sprawy, czym naruszyły przede wszystkim podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a oraz art. 28 ust. 2 u.p.b. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 3 pkt 20 u.p.b.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ, z uwzględnieniem powyżej zaprezentowanej oceny prawnej, ponownie dokona oceny zagadnienia przysługującego S.G. statusu strony, rozważając wszelkie okoliczności, a następnie stanowisko swoje prawidłowo uzasadni, zgodnie z zapisem art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.) oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty (art. 135 p.p.s.a.).

Jako, iż skarga została uwzględniona, należało - na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. - zasądzić od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (pkt II wyroku), które sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 200 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) . Przy czym Sąd nie uwzględnił w zasądzonej kwocie żądanych przez skarżącego kosztów przesyłek pocztowych, gdyż te nie zostały wymienione w art. 205 § 1 p.p.s.a. wśród niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego osobiście przez stronę. Katalog niezbędnych kosztów postępowania ma charakter wyczerpujący i zarazem wiążący; nie może być zatem rozszerzany na wydatki inne, drobne i zwykle występujące przy okazji procesu sądowego, takie jak wydatki na korespondencję.