Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1494/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jaroszewicz-Jędrzejewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), nałożył na [...] z siedzibą w [...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 60 dni, czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych przy budowie elektroenergetycznej linii napowietrznej SN - 15 kV po dz. nr ew. [...] obr. [...] oraz po dz. nr ew. [...], obręb [...], gmina [...] - wg projektu zamiennego oraz wykonania określonych czynności, robót budowlanych przewidzianych w projekcie w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy wskazał na pismo A. I. inicjujące postępowanie, z którego wynikało, iż na jego działce nr [...], obręb [...] wybudowano nielegalnie linię elektroenergetyczną 15 kV (jeden słup). Domagał się on usunięcie budowli z jego nieruchomości. Kolejnym pismem A. I. poinformował, iż słup znajdujący się na jego działce został postawiony bez jego wiedzy i zgody, jak również obniża on wartość działki oraz przeszkadza w uprawie. A. I. dołączył również do pisma kopię aktu własności oraz kopię mapy geodezyjnej z lokalizacją działki.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zwrócił się do [...] o przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i decyzji o pozwoleniu na budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15 kV przebiegającej przez działkę nr [...], obr. [...].

W odpowiedzi [...] przedłożyła pismo, do którego załączyło kopię dokumentacji techniczno-prawnej linii elektroenergetycznej SN 15 kV w miejscowości [...].

Decyzją Nr [...] z dnia [...].07.2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15 kV przebiegającej przez działkę nr [...], obr. [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...].09.2015 r. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...].07.2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 27.10.2015r., na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] organ powiatowy stwierdził istnienie słupa elektroenergetycznego usytuowanego w odległości 7.60 m od krawędzi drogi zwyczajowo przyjętej.

Zgodnie z inwentaryzacją sieci energetycznej słup zlokalizowany jest w wydzielonej geodezyjnie drodze - dz. nr ew. [...]. Natomiast A. I. właściciel działki nr [...], w toku oględzin przedstawił załącznik graficzny do protokołu ustalenia przebiegu granic z którego wynikało, że słup zlokalizowany jest w odległości 2.5 m od krawędzi drogi - dz. nr ew. [...], na działce nr ew. [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wezwał [...] do złożenia opracowania, wykonanego przez uprawnionego geodetę, z lokalizacją słupa elektroenergetycznego z domiarami do stałych punktów geodezyjnych oraz krawędzi pasa drogowego.

Organ ustalił, iż właścicielem drogi będącej dz. nr ew. [...] jest Gmina [...], jak również, że w ostatnich latach nie nastąpiło poszerzenie pasa drogowego.

[...] pismem z dnia 4.01.2016r. poinformowała organ, że sporządzenie żądanego szkicu polowego z podaniem domiarów od słupa do granicy pasa drogowego ul. [...] (dz. nr ew. [...]) w [...] byłoby możliwe po uprzednim wyznaczeniu przebiegu granic.

PINB w [...] ustalił w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, iż przedmiotowy słup napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15 kV usytuowany jest w dz. nr [...]. obr. [...] w odległości 2,5 m od ustalonego rozgraniczenia działek [...] (nieruchomość A. I.) oraz [...] (droga gminna) obr. [...].

Decyzją z dnia [...].05.2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na [...] oddział [...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych przy budowie elektroenergetycznej linii napowietrznej SN - 15 kV po dz. nr ew. [...] obr. [...] oraz po dz. nr ew. [...] obręb [...] gmina [...] - wg projektu zamiennego, wykonania określonych czynności, robót budowlanych przewidzianych w projekcie w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...].10.2016 r. wstrzymał wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].05.2016 r., oraz zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Decyzją z dnia [...].11.2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].05.2016r.

Rozpoznając sprawę ponownie organ powiatowy stwierdził, iż inwestor ([...] z siedzibą w [...]) zlokalizował napowietrzną linię elektroenergetyczną SN 15 kV niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...].11.2012 r. oraz decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a tym samym w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Zgodnie z protokołem ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych [...] i [...] obr. [...], sporny słup zlokalizowany jest w dz. nr [...] będącej własnością A. I., natomiast projekt przewidywał jego posadowienie w dz. nr [...] (droga gminna).

Inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu zmieniając trasę napowietrznej linii o ok. 3 m. W okresie opracowania projektu (2012 r.) granice drogi publicznej (w rejonie m. in. dz. nr [...]) nie były geodezyjnie ustalone. Jednakże nie zwalniało to inwestora od prawidłowego zaprojektowania i ustalenia przebiegu trasy napowietrznej linii elektroenergetycznej.

W myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – organ nakłada określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Organ nadzoru budowlanego przystąpił do procedury naprawczej, w celu doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła spółka [...] w [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - nałożył na [...]. z siedzibą w [...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 1.08.2017r., czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych przy budowie elektroenergetycznej linii napowietrznej SN 15kV po działce nr ew. [...], obręb [...] oraz po działce nr ew. [...], obręb [...] gmina [...]. Organ wskazał też, że projekt budowlany zamienny, o ile zajdzie potrzeba powinien przewidywać roboty budowlane w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja została wykonana niezgodnie z zatwierdzonym decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...].11.2012 r. projektem budowlanym oraz decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Została bowiem usytuowana na dz. nr ew. [...] (będącej własnością A. I.), zamiast na działce nr ew. [...] (stanowiącej drogę gminną), co potwierdza załącznik graficzny do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych [...] i [...].

Powyższe uzasadniało przeprowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o tryb z art. 50-51 Prawa budowlanego. Zmiana usytuowania inwestycji stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, a zatem organ miał podstawy do skorzystania z dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał także na treść art. 36a ust. 5 - 5a znowelizowanego Prawa budowlanego, który definiuje istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Zmiana przebiegu trasy napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15 kV wymagała uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, gdyż w świetle art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi istotne odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Taką decyzją inwestor się nie legitymował.

Przedłożenie projektu budowlanego zamiennego ma umożliwić ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i planistycznymi oraz umożliwić legalizację wykonanej samowolnie zmiany.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu powiatowego co do konieczności przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, jednak uznał za konieczne wydanie decyzji reformatoryjnej. Podkreślił, iż w tej sprawie roboty budowlane zostały zakończone. W związku z tym wydanie decyzji wyłącznie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, powoduje, że podstawa prawna rozstrzygnięcia była niepełna. Należało wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Ponadto organ II instancji wskazał, że PINB w [...] nieprawidłowo nałożył obowiązek "wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem".

Konstrukcja art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego daje organowi orzekającemu dwa uprawnienia: pierwsze - do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i drugie - do nałożenia wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, iż o ile nałożenie pierwszego obowiązku jest obligatoryjne, to drugiego już tylko fakultatywne i uzależnione od zaistniałych potrzeb w konkretnej sprawy - "w razie potrzeby".

Weryfikacja rozwiązań projektowych w zakresie lokalizacji linii nastąpi po przedłożeniu przez inwestora dokumentacji projektowej zamiennej. Ponadto treść art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie dawała postaw do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu, organ wskazał, że ówczesny brak geodezyjnego ustalenia granic drogi publicznej stanowiącej działkę nr ew. [...] w rejonie m.in. działki nr ew. [...], nie zwalniał inwestora od prawidłowego zaprojektowania i ustalenia przebiegu trasy napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz jej wykonania zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Brak staranności inwestora w tym zakresie nie może skutkować odstąpieniem od procedury naprawczej.

Ponadto odnosząc się do zarzutu, że zakreślony w decyzji termin jest za krótki, organ zauważył, że określenie terminu wykonania projektu budowlanego zamiennego zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, następuje na podstawie uznania administracyjnego.

Termin ten może być przedłużony, aby umożliwić wykonanie nałożonych obowiązków.

Jeśli wykonane roboty budowlane będą zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi to możliwe będzie zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i w dalszym etapie udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Natomiast w przypadku gdy rozwiązania przyjęte przez inwestora nie będą odpowiadać przepisom, nie będzie można mówić o spełnieniu obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...] w [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 51 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 36 a ustawy Prawo Budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy budowa została wykonana bez istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Nr [...] z dnia [...].11.2012 r., gdyż w 2012 r. granice geodezyjne drogi publicznej stanowiącej działkę nr ew. [...] w rejonie między innymi działki nr ew. [...] nie były geodezyjnie ustalone. Protokół z ustalenia przebiegu granic działek nr ew. [...] i nr ew. [...] położonych w miejscowości [...] ujawniony został dopiero jesienią 2015 r., po wybudowaniu przedmiotowych urządzeń,

b) art. 51 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 36 a ustawy Prawo Budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie zbyt krótkiego terminu na realizację obowiązku,

2) wydanie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

a) art. 7 k.p.a.: tj. prawdy obiektywnej oraz uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w zw. z art. 75, art. 77 i nast. k.p.a., w tym w szczególności art. 78 § 2 i art. 80 k.p.a. poprzez:

- sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym uznanie, że budowa zrealizowana została niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym,

- brak postępowania dowodowego w zakresie usytuowania urządzeń elektroenergetycznych na działce nr ew. [...],

- brak wskazania czy ustalenie niezgodności inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym dokonano biorąc pod uwagę faktyczny przebieg granicy działki nr ew. [...] i nr ew. [...] (przebieg granicy w terenie), czy też w oparciu o granice ewidencyjne tych nieruchomości,

b) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. i w art. 16 k.p.a. poprzez próbę przerzucenia na inwestora negatywnych konsekwencji, ustalenia przebiegu granic działek nr ew. [...] i nr ew. [...] w miejscowości [...].

Skarżąca domagała się uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie występują.

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że inwestor musi realizować inwestycję zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Przedmiotowa inwestycja została wykonana niezgodnie z zatwierdzonym decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...].11.2012r. projektem budowlanym oraz decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Słup linii napowietrznej usytuowany został na dz. nr ew. [...] (będącej własnością A. I.), zamiast na działce nr ew. [...] (stanowiącej drogę gminną),

Wskazać należy, iż podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] w dniu [...].10.2015 r., organ powiatowy stwierdził istnienie słupa elektroenergetycznego usytuowanego w odległości 7.60 m od krawędzi drogi zwyczajowo przyjętej. Zatem twierdzenie inwestora, że w dacie budowy linii elektroenergetycznej, lokalizację słupa odnosił do stanu faktycznego istniejącego na gruncie nie jest wiarygodne, skoro słup umieścił tak daleko poza granicą drogi.

Właścicielem drogi będącej dz. nr ew. [...] obr. [...] jest Gmina [...], a jak ustalił organ, w ostatnich latach na ww. działce nie nastąpiło poszerzenie pasa drogowego.

Choć w dacie realizacji inwestycji, brak było geodezyjnego ustalenia granic drogi publicznej stanowiącej działkę nr ew. [...] w rejonie m.in. działki nr ew. [...], to jednak nie zwalniało inwestora od prawidłowego zaprojektowania i ustalenia przebiegu trasy napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz jej wykonania zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym - nie na działce nr [...], a na działce nr [...].

Z załącznika graficznego do protokołu ustalenia przebiegu granic

(sporządzonego w czerwcu 2014r.) dla działek ewidencyjnych [...] i [...] wynika, że słup zlokalizowany jest w odległości 2.5 m od krawędzi drogi dz. nr ew. [...], na działce A. I. - nr ew. [...].

W tych okolicznościach należy podzielić stanowisko organu, co do konieczności przedłożenia przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. Jednocześnie wobec stwierdzenia istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zakończone, należało wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Słusznie również organ II instancji stwierdził, że weryfikacja rozwiązań projektowych w zakresie lokalizacji linii nastąpi po przedłożeniu przez inwestora dokumentacji projektowej zamiennej do zatwierdzenia, w świetle wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Jeśli wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, to możliwe będzie zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i w dalszym etapie udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Natomiast w przypadku gdy rozwiązania przyjęte przez inwestora nie będą odpowiadać przepisom szczególnym, nie będzie można mówić o spełnieniu obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Biorąc to wszystko pod uwagę zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nałożył na [...]. z siedzibą w [...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 1.08.2017r., czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych przy budowie elektroenergetycznej linii napowietrznej SN 15kV po działce nr ew. [...] obręb [...] oraz po działce nr ew. [...] obręb [...] gmina [...].

Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego na wyznaczenie zbyt krótkiego terminu, stwierdzić należy, że w przypadku, gdy [...]. w [...] nie zmieści się w wyznaczonym terminie, może wnosić o jego wydłużenie.

Zdaniem Sądu organ zebrał, rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy w sposób prawidłowy i wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia, z zachowaniem reguł procesowych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Wbrew zarzutom skarżących, nie doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.