Wyrok NSA, sygn. akt III SA 1398/85
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1986-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Powołane przepisy: article: art. 139, art, 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: par. 6
journal: Dz.U. 1980 nr 24 poz. 99
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu wymierzania i ściągania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska.
article: art. 110 ust. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 3 poz. 6
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Teza: Odstąpienie w decyzji organu I instancji od wymierzenia kary łącznej przewidzianej w par. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu wymierzania i ściągania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska /Dz.U. nr 24 poz. 99 ze zm./ - jako nie mające podstaw w przepisach prawa - stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 139 Kpa i uzasadnia wydanie przez organ II instancji decyzji na niekorzyść strony odwołującej się /reformationis in peius/.

TEZY

Odstąpienie w decyzji organu I instancji od wymierzenia kary łącznej przewidzianej w par. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu wymierzania i ściągania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska /Dz.U. nr 24 poz. 99 ze zm./ - jako nie mające podstaw w przepisach prawa - stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 139 Kpa i uzasadnia wydanie przez organ II instancji decyzji na niekorzyść strony odwołującej się /reformationis in peius/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa decyzję Kombinatu Koksochemicznego "Z" na decyzję Ministra-Kierownika Urzędu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia 19 kwietnia 1985 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zanieczyszczenie powietrza atmosferycznego.


UZASADNIENIE

Wojewoda K-cki decyzją nr OS-VI-8644/3/1/84 z dnia 27 maja 1984 r. ustalił Koksowni "C"., wchodzącej w skład Kombinatu Koksowniczego "Z", dobową karę pieniężną w wysokości 11.198.952 zł za przekroczenie dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego z baterii koksu pakowego oraz karę łączną za okres od dnia 4 stycznia 1984 r. do dnia 8 stycznia 1984 r. w wysokości 44 795.808 zł. W sentencji decyzji znalazło się dodatkowe ustalenie, że poczynając od dnia 9 stycznia 1984 r. do dnia 31 grudnia 1984 r. odstępuje się od naliczania kar za przekroczenie dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń przez koksownię, jeżeli spełniony zostanie warunek ograniczenia w 1984 r. produkcji do 33 tys. ton koksu pakowego.

Od powyższej decyzji odwołał się Kombinat Koksochemiczny "Z", podając, że bateria koksu pakowego w Koksowni "C." jest instalacją pracującą w ruchu ciągłym i nie może być zatrzymana na dowolny okres bez jej całkowitego zniszczenia. Z tego względu musiała być eksploatowana w okresie 4-8 stycznia 1984 r. objętym karą. Nałożona kara łączna swą wysokością niewiele odbiega od całorocznej nagrody z zysku, wypłacanej pięciotysięcznej załodze. Egzekwowanie tej kary stanowi jaskrawe naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej, jeżeli się zważy, że przekroczenie nie jest zawinione przez kierownictwo Koksowni oraz jej załogę. Za produkcją koksu pakowego przemawiają ważne względy gospodarcze, co znajduje potwierdzenie w postanowieniu nr 4/84 Prezydium Rządu z dnia 9 stycznia 1984 r. w sprawie zapewnienia ciągłości zaopatrzenia gospodarki narodowej w koks pakowy. Nadto Kombinat zakwestionował prawidłowość pomiarów emisji, dokonanych w czasie kontroli w dniu 4 stycznia 1984 r., a tym samym i ich wynik. Pomiary dotyczyły tylko dwóch komór przy siedemnastu czynnych. Nadto były wykonywane tendencyjnie, albowiem podczas pomiarów nie pozwolono załodze na przeprowadzenie czynności uszczelnienia rur nalewowych paku, pokryw i drzwi komór, zgodnych z instrukcjami technologicznej obsługi baterii, a czas otwarcia rur wznośnych został wydłużony ponad potrzebę na polecenie pracowników wykonujących pomiary.

Decyzją nr OA-2/087-K-103/158/84/85/817 z dnia 19 kwietnia 1985 r Minister-Kierownik Urzędu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalenia kary dobowej w wysokości 11.198.952 zł i określił dzień 4 stycznia 1984 r. jako termin, od którego liczy się karę pieniężną; w pozostałym zakresie uchylił decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji podał, iż zarzuty dotyczące nieprawidłowości prowadzenia pomiarów zanieczyszczeń nie są zasadne. Pomiary takie istotnie prowadzono jedynie na dwóch spośród siedemnastu czynnych komór baterii, jednakże kara dotyczy emisji pochodzącej tylko z dwóch komór. Jak wynika z wyjaśnień przekazanych na żądanie organu odwoławczego przez Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w K. /pismo z dnia 26 lipca 1984 r./ w toku kontroli przeprowadzonej przez służby ochrony środowiska obsługa baterii miała pełną możliwość uszczelnienia rur nalewowych, pokryw i drzwi komór na wszystkich siedemnastu pracujących w czasie pomiarów komorach baterii. W świetle powyższego uznano, iż wysokość kary dobowej została ustalona prawidłowo, a rozstrzygnięcie organu I instancji w tym przedmiocie wymagało jedynie uzupełnienia o określenie daty, od której oblicza się karę. Nieprawidłowa natomiast była decyzja w przedmiocie kary łącznej. Kara taka, w myśl par. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu wymierzania i ściągania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska /Dz.U. nr 24 poz. 99 ze zm./, powinna być wymierzona za cały okres, w którym naruszenie wymagań ochrony środowiska występowało, i dopiero po likwidacji tego naruszenia. Nadto przepisy prawa nie uprawniają organu I instancji właściwego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej do odstąpienia od jej naliczania. Uprawnienie do zmniejszenia kary łącznej natomiast przysługuje - w myśl par. 11 tego rozporządzenia i na zasadach w tym przepisie określonych - Ministrowi-Kierownikowi Urzędu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Na powyższą decyzję Kombinat Koksochemiczny "Z." wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając, iż jest ona niezgodna z prawem, albowiem organ II instancji nie tylko nie uwzględnił odwołania, lecz zaostrzył sankcje karne poprzez uchylenie decyzji w przedmiocie kary łącznej. Decyzją Ministra-Kierownika Urzędu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia 14 grudnia 1983 r. ustalono dla Koksowni "C.", poczynając od dnia 1 stycznia 1984 r., dopuszczalną emisję substancji na poziomie "zero", co jest równoznaczne z całkowitym wyłączeniem zakładu z eksploatacji. Zaniechanie eksploatacji koksowni w tym terminie jednak nie było możliwe, albowiem Prezydium Rządu postanowieniem z dnia 9 stycznia 1984 r. upoważniło Ministra Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego do podjęcia takiej decyzji dopiero po dniu 30 czerwca 1985 r. ponieważ koksownia "C." była jednym producentem koksu pakowego w kraju, jego wytworzenie zaś było niezbędne dla gospodarki narodowej. W tej sytuacji załoga Kombinatu nie powinna ponosić konsekwencji z tytułu nie zawinionych przez nią skutków dla środowiska związanych z produkcją koksu. Łączna kara pieniężna obciąża zysk przedsiębiorstwa, a tym samym wpływa ujemnie na sytuację finansową załogi. Z tego względu zdaniem skarżącego Kombinatu uchylenie decyzji Ministra-Kierownika Urzędu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, jako sprzecznej z decyzjami naczelnych organów Państwa, przyczyni się do prawidłowego rozumienia i przestrzegania obowiązujących przepisów prawa i dochowania elementarnych zasad sprawiedliwości społecznej.

Minister-Kierownik Urzędu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi we własnym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie wyznacza przedmiot decyzji zaskarżonej, a jest nim kwestia wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska /art. 196 par. 1 Kpa/. Poza zakresem kontroli sądowej zatem pozostaje sprawa celowości i zgodności decyzji z dyrektywami polityki gospodarczej Państwa, wyrażonymi w aktach kierownictwa państwowego, nie mających charakteru prawa powszechnie obowiązującego, do których niewątpliwie należy zaliczyć postanowienie Prezydium Rządu, powołane przez skarżący Kombinat.

Ochrona środowiska zyskała w naszym kraju rangę konstytucyjnej zasady ustrojowej /art. 12 Konstytucji PRL/. Sposób wykonywania ochrony środowiska określają przepisy ustaw zwykłych, formułując niezbędne w tym zakresie obowiązki. W odniesieniu do ochrony powietrza atmosferycznego podstawowym obowiązkiem zakładu jest przestrzeganie ustaleń decyzji administracyjnej, określającej dopuszczalne do wprowadzenia do powietrza atmosferycznego ilości i rodzaje substancji zanieczyszczających. W odniesieniu do Koksowni "C.", poprzez określenie ostateczną decyzją administracyjną dopuszczalnej emisji na poziomie "zero", faktycznie ustanowiono zakaz odprowadzania jakichkolwiek ilości zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego. W uzasadnieniu owej decyzji /z dnia 14 grudnia 1983 r./ Minister-Kierownik Urzędu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej podał, że bateria koksu pakowego stwarza bezpośrednie zagrożenie dla otoczenia z racji emisji substancji zanieczyszczających, a zwłaszcza benzo-a-pirenu. Koksownia była wybudowana w 1926 r. i ma przestarzałą konstrukcję oraz wyposażenie; z tego powodu wyeliminowanie powodowanych przez nią uciążliwości możliwe jest tylko na drodze likwidacji zakładu.

Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Prezydenta Miasta Z. z dnia 3 listopada 1982 r. wynika, że na terenie miasta Z. w okresie funkcjonowania koksowni dopuszczalne stężenie benzo-a-pirenu, substancji uważanej za czynnik rakotwórczy, przekraczane było w ciągu całego roku, przy czym występujące maksymalne stężenia średniodobowe były 400 razy wyższe od dopuszczalnych.

Decyzja, o której mowa wyżej, nie jest przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże jej omówienie było konieczne, albowiem ma ona ścisły związek ze sprawą rozpatrywaną.

Zgodnie z art. 110 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6/, przekroczenie ustaleń decyzji w przedmiocie emisji dopuszczalnej powoduje obligatoryjne wymierzenie kary pieniężnej. W wypadku Koksowni "C." przekroczenie takie stanowiła cała ilość wyemitowanych substancji zanieczyszczających.

Określenie wielkości i rodzaju emitowanych substancji dla celów związanych z wymierzeniem kary pieniężnej następuje za pomocą pomiarów. Sposób ich prowadzenia był w postępowaniu odwoławczym kwestionowany, jednakże organ II instancji nie dał wiary zarzutom dotyczącym tendencyjności ich prowadzenia, wskazując, iż - mimo obecności w trakcie kontroli przedstawiciela Kombinatu - zastrzeżenia nie zostały zgłoszone do protokołu kontroli, oświadczenia zaś pracowników obsługi baterii, których kopie znajdują się w aktach sprawy, sporządzone zostały po upływie ponad dwu miesięcy od daty kontroli. Powyższa argumentacja nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów i nie nosi cech dowolności, jeśli się zważy, iż zarzut postawiony przez Kombinat ma charakter zasadniczy, a więc tak znaczne i nieuzasadnione opóźnienie w jego zgłoszeniu może budzić wątpliwości co do jego prawdziwości.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska oraz wykonywania kontroli w zakresie ochrony środowiska /Dz.U. nr 24 poz. 96/ przewiduje w par. 8 ust. 4 w związku z par. 10 ust. 2 siedmiodniowy termin do zgłoszenia uwag i zastrzeżeń w związku z dokonaną kontrolą. Zachowanie tego terminu pozwala na ewentualne powtórzenie pomiarów w warunkach zbliżonych do występujących w czasie kontroli.

Zgodnie z par. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. cytowanego w decyzji organu II instancji /Dz.U. nr 24 poz. 99 ze zm./, łączną karę pieniężną wymierza się za okres od dnia stwierdzenia naruszenia wymagań ochrony środowiska do dnia ustalenia, że owo naruszenie ustało, przy czym od zasady tej wyjątków nie przewidziano. Trafny więc jest pogląd organu odwoławczego, iż nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa odstąpienie przez organ I instancji od wymierzenia Kombinatowi kary łącznej za okres od dnia 9 stycznia do dnia 31 grudnia 1984 r. i naliczenie tej kary jedynie za 4 dni, mimo iż po ich upływie przekraczanie nadal trwało. W tej części decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej i - gdyby stała się ostateczna - podlegałaby stwierdzeniu nieważności z mocy art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa.

W tym miejscu jednak zachodzi pytanie, czy organ działający w trybie odwoławczym, a nie w trybie nadzoru ujawniwszy wspomnianą wadę, był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się, bo taki niewątpliwie charakter ma zaskarżona decyzja, uchylając decyzję organu I instancji w części dotyczącej odstąpienia od naliczenia kary łącznej.

Generalną zasadą postępowania odwoławczego, znajdującą wyraz w art. 139 Kpa, jest zakaz pogorszenia sytuacji strony odwołującej /zakaz reformationis in peius/. Jednakże od tej zasady są dopuszczalne wyjątki, pozwalające na wydanie decyzji na niekorzyść tej strony. Może to mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja organu I Instancji rażąco narusza prawo lub interes społeczny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak podstaw prawnych do wydania przez organ I instancji decyzji o odstąpieniu od wymierzenia kary łącznej, jako wada powodująca w postępowaniu nadzorczym stwierdzenie nieważności tej decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 139 Kpa i uzasadnia wydanie przez organ II instancji decyzji na niekorzyść odwołującej się strony.

W świetle powyższego stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a zatem skarga podlega z mocy art. 207 par. 5 Kpa oddaleniu, jako nieuzasadniona.