Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 842/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 82, art. 93
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
article: art. 191 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 9 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 71
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. O., T. O. oraz A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 października 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej orzeczeniem z dnia 5 lutego 1960 r. [...]

"w sprawie przejęcia w całości nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa Polskiego /Państwowego Funduszu Ziemi/, położonej we wsi S., pow. T., stanowiącej własność obywatela E. O.-

Na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953r.-o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych /Dz.U. Nr 39, poz. 173/ oraz art. 72 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r.- o postępowaniu administracyjnym /Dz.U. nr 37, poz. 341/ - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Wydział Rolnictwa i Leśnictwa postanawia:

1 przejąć na własność państwa na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi całość nieruchomości o powierzchni 92,14,64 ha wraz ze znajdującymi się na niej zabudowaniami, położonej we wsi S., pow. T., zapisanej w księdze wieczystej S. tom I KW [...], stanowiącej własność Obywatela E. O. –

2. Uznać saldo 2.496,45 q wynikające z rozliczenia prowadzonego protokołem szacunkowo – rozliczeniowym z dnia 18 – go stycznia 1960 r. – przez tut. Wydział.-

3. Obywatelowi E. O. przysługuje prawo otrzymania rekompensaty w formie gospodarstwa zamiennego o przybliżonej wartości, jak w pkt. 2 na terenie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.-"

W decyzji tej zawarto pouczenie, że od tego orzeczenia przysługuje prawo wniesienia odwołania do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa, w przeciągu 14 dni licząc od daty otrzymania niniejszego, za pośrednictwem Prezydium Rady Powiatowej.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że przedmiotowa nieruchomość rolna, stanowiąca własność E. O. przejęta została w zagospodarowanie wraz z zabudowaniami na podstawie art. 10 dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. /Dz.U. Nr 11 poz. 40/ i z kolei przekazana w użytkowanie Państwowemu Gospodarstwu Rolnemu w S., powiat T., jako główna baza gospodarstwa i nadal znajduje się w jego posiadaniu. W okresie użytkowania ww nieruchomości PGR w S. poczyniło nakłady inwestycyjne na sumę ok. 300 tys. zł. Ponadto komisja powołana do zbadania i zawnioskowania sposobów i form dalszej gospodarki rolnej na terenie powiatu t. zawnioskowała wspomnianą nieruchomość przejąć na rzecz Państwa jako poważnie zainwestowaną. Stosownie do art. 2 wyżej przytoczonej ustawy nieruchomość powyższa podlega przejęciu na rzecz Państwa.

W aktach administracyjnych znajduje się odpis oświadczenia E. W., z domu O., oraz E. O. z dnia 12 sierpnia 1950 r. o przekazaniu ich gospodarstwa spadkowego po rodzicach, o powierzchni 92 ha, z dniem 1 września 1950 r. łącznie z zabudowaniami w użytkowanie Skarbowi Państwa na okres 10 - letni. W oświadczeniu tym wskazano, że przekazujący gospodarstwo zastrzegają sobie całkowity zbiór zbóż i okopowych w roku 1950 oraz prawo zamieszkania w dotychczasowych zabudowaniach do czasu uzyskania budynku w gospodarstwie położonym w P. przy ul. S. Wszelkie należności z tytułu opłaty podatku gruntowego i inne należności obowiązkowe są uregulowane.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa decyzją z dnia 31 grudnia 1960 r. "w sprawie odwołania ob. E. O., zamieszkałego w G. – G., ul. [...] od orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 5 marca 1960 r.

na podstawie art. 2 ust 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 173), art. 9 ust 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i sadownictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71 ze zm.), art. 77 ust 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. Nr 5, poz. 16) oraz art. 93 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z dnia 22 marca 1928 r. (Dz.U. Nr 36, poz. 341 i z roku 1934 Nr 110, poz. 976) – Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – Wydział Rolnictwa i Leśnictwa orzekło:

1 uchylić zaskarżone orzeczenie PPRN – Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 5 marca 1960 r. o przejęciu na własność Państwa zabudowanej nieruchomości rolnej, położonej we wsi S., powiat T., zapisanej w księdze wieczystej S. tom I KW [...], stanowiącej własność ob. E. O. w zamian za nieruchomość zamienną o przybliżonej wartości;

2. przejąć w/w nieruchomość na własność Państwa bez odszkodowania

W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że "przejęcie przedmiotowego gospodarstwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. nie jest uzasadnione. Nieruchomość ta bowiem nie była przejęta w zagospodarowanie, lecz we władanie Państwa, zgodnie z deklaracją ob. E. O. z dnia 27.VI 1951 r. i przez Prezydium pow. Rady Narodowej przekazana w użytkowanie Państwowym Gospodarstwom Rolnym przed wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży Państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i sadownictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71 ze zm.), tj. przed dniem 5 kwietnia 1958 r. W danych warunkach nieruchomość ta podlega przejęciu na własność Państwa na podstawie art. 9 ust 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. bez odszkodowania."

SKO decyzją z dnia 26 czerwca 2007 r., po rozpatrzeniu wniosku K. i T. O. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium WRN z dnia 31 grudnia 1960 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej, położonej w S., Powiat T., o powierzchni 92,14 ha, stanowiącej własność E. O., w trybie art. 9 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i sadownictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71 ze zm.):

na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., w związku z art. 10 ust 1 dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 40) w związku z art. 2 ust 1 i 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 173), w związku z art. 9 ust 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i sadownictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71 ze zm.) oraz w związku z art. 191 k.p.a. w brzmieniu z dnia 1 stycznia 1961 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 68) orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydium WRN z dnia 31 grudnia 1960 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej, położonej w S., Powiat T., o powierzchni 92,14 ha, stanowiącej własność E. O., w trybie art. 9 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i sadownictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71 ze zm.).

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskiem z dnia 5 listopada 1990 r. K. W. O. oraz A. O. reprezentowani przez pełnomocnika skierowali do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium WRN z dnia 31 grudnia 1960 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej, położonej w S., Powiat T., o powierzchni 92,14 ha (zwanej w dalszej części uzasadnienia nieruchomością), w trybie art. 9 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i sadownictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71 ze zm.), stanowiącej własność E. O.

We wniosku tym zarzucono, że opisana wyżej decyzja wydana została bez podstawy prawnej, a ponadto E. O., poprzednik prawny wnioskodawców, nigdy przedmiotowej nieruchomości nie oddał Skarbowi Państwa tak w użytkowanie, jak w zagospodarowanie. Oddanie nastąpiło w wyniku przymusu ówczesnych władz bezpieczeństwa. Potwierdzeniem tej okoliczności miało być oświadczenie E. O. z dnia 12 sierpnia 1950 r., z którego wynika, że sporna nieruchomość wydana została w użytkowanie jedynie na okres 10 lat, a tym samym nie może być mowy o skutecznym wyzbyciu się władztwa nad rzeczą.

Pismem z dnia 6 lipca 2005 r. K. O. oraz T. O., reprezentowani przez J. B. – Z. oraz A. O. zgłosili wniosek (pismo z dnia 14 czerwca 2005 r.), w którym ograniczono żądanie złożone w 1990 r. do punktu 2 decyzji z dnia 31 grudnia 1960 r. w części dotyczącej obszaru objętego obecnymi działkami [...], [...], [...], [...], [...] (część), [...] i [...].

Zaskarżonej decyzji odwoławczej zarzucono, że wydana została przez niewłaściwy organ.

Naruszenie prawa do odwołania poprzez rozstrzygnięcie w punkcie 2 decyzji całkowicie nowej sprawy administracyjnej, która nie była przedmiotem orzeczenia organu I instancji oraz zmianę decyzji I instancji na niekorzyść strony odwołującej się.

Rażącego naruszenia prawa wnioskodawcy upatrywali w punkcie 2 decyzji z 1960 r., a ponadto pełnomocnik zarzucił, że z protokołu zdawczo – odbiorczego wynika, iż na własność Państwa przeszło nie samo gospodarstwo, ale także liczne wartościowe nieruchomości wchodzące w jego skład. Pełnomocnik wnioskodawców wywodził, że sprawa niniejsza dotyczy wyłącznie zabudowanej nieruchomości. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 9 ust 3 zd. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i sadownictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71 ze zm.) orzeka organ administracji rolnej Powiatowej Rady Narodowej. Wydanie decyzji odwoławczej przez Prezydium WRN nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości tego organu.

Zarzucono także, że postępowanie odwoławcze winno obejmować ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, która była przedmiotem decyzji organu I instancji. Z kolei w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, niespodziewanie dla strony, która nie mogła się do tego odnieść, przed wydaniem orzeczenia, zmienił podstawę faktyczną i prawną przejęcia nieruchomości:

w pkt 2 zaskarżonej decyzji odwoławczej rozstrzygnął mianowicie całkowicie nową sprawę administracyjną, która nie była przedmiotem zaskarżonego odwołaniem orzeczenia organu I instancji, ani jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego z udziałem strony. Elementy stanowiące o tożsamości sprawy były zatem w decyzjach obu instancji różne. Stanowi to naruszenie prawa strony do odwołania (zasady dwuinstancyjności postępowania).

Dalej zarzucono, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 zaskarżonej decyzji odwoławczej, wydanej w wyniku odwołania strony jest wyraźnie mniej korzystne dla strony niż decyzja, którą strona zaskarżyła odwołaniem, ponieważ stanowi o przejęciu nieruchomości bez odszkodowania.

Pełnomocnik podkreślił, że art. 93 RPA (obowiązujący do dnia 31.12.1960 r.) nie zakazywał wprawdzie wprost zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, stanowiąc że: władza odwoławcza nie jest związana zakresem żądań odwołania". Jednakże ze względu na datę doręczania orzeczenia należało uwzględnić przepis art. 139 późniejszego k.p.a., który wyraźnie wprowadził już taki zakaz. Zaskarżone orzeczenie odwoławcze opatrzne było datą 31.12.1960 r., która była ostatnim dniem obowiązywania RPA, zostało niewątpliwie doręczone stronie dopiero kilka dni później, a wiec już pod rządami k.p.a., który obowiązywał od 1 stycznia 1961. Pełnomocnik wnioskodawców przedstawił także zmiany stanu faktycznego i władania nieruchomością w latach 1947 – 2005, zmiany stanu prawnego nieruchomości w tym okresie oraz opis nieodwracalnych skutków prawnych względem części przejętej nieruchomości.

Pełnomocnik przedstawił także następstwo prawne w odniesieniu do przejętych nieruchomości, wyjaśnił, że do wniosku o stwierdzenie nieważności z 1990 r. załączono odpis postanowienia o nabyciu spadku po E. O. przez wnioskodawców tj. żonę A. O., syna K.O. – każde z nich w 1/2 części. Po śmierci wnioskodawczyni A. O., po której spadek nabyli każdy w 1/3 części K. O. – syn, drugi z pierwotnych wnioskodawców, T. O. – wnuk oraz A. O. – synowa.

Wskazane wyżej osoby wyczerpują aktualny krąg następców prawnych E. O., byłego właściciela gospodarstwa rolnego przejętego zaskarżoną decyzją. Biorąc pod uwagę wcześniejsze spadkobranie po E. O. wyjaśniono, że łącznie udziały wyżej wymienionych osób w spadku po E. O. przedstawiają się następująco: K.O. [...], T. O. 1/6 i A. O. 1/6 części.

Pełnomocnik stron wyjaśnił również, że reprezentuje wyłącznie T. i K.O., natomiast A. O. działa samodzielnie.

Pismem z 16 sierpnia 2005 r. pełnomocnik wnioskodawców przedstawił swoje stanowisko odnośnie tego, że pismo Ministra Rolnictwa z 1993 r. nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie zawiera stanowczego rozstrzygnięcia sprawy. Gdyby nawet uznać pismo to za decyzję administracyjną, to nie dotyczy ona stwierdzenia nieważności decyzji z 1960 r., o co wnosi wnioskodawca, ale zwrotu gospodarstwa rolnego.

Organ administracji wskazał również, iż postanowieniem z dnia 30 października 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie o przekazaniu SKO wniosku K. O. i innych o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium WRN z dnia 31 grudnia 1960 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa, w trybie art. 9 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i sadownictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71 ze zm.), nieruchomości rolnej, położonej w S., Powiat T., o powierzchni 92,14 ha, stanowiącej własność E. O.

W uzasadnieniu powołano się na wyroki WSA z 29.11.2004 r. w sprawie IV SA/Wa 440/04 oraz SA/Wa 407/04, wydane w analogicznych sprawach, gdzie sąd wskazał na właściwość rzeczową SKO, jako organu wyższego stopnia.

Rozpatrując przedmiotowy wniosek SKO wskazało w pierwszej kolejności, iż jest organem właściwym do przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości rolnej.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest wyłącznie kwestia dotycząca istnienia ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Prezydium WRN z dnia 31 grudnia 1960 r.

Oznacza to, że Kolegium nie rozstrzyga sprawy na nowo, po raz kolejny, a jedynie bada, czy ww decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W postępowaniu tym należy respektować zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 k.p.a., która służy realizacji takich wartości jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa i zaufanie do prawa. Dlategoteż stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić jedynie w razie wystąpienia wskazanej przez ustawę przesłanki określonej w art. 156 k.p.a., w tym przypadku przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji stwierdza nieważność decyzji między innymi wówczas, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z wymienionych wyżej przesłanek. Rażące (a nie jakiekolwiek) naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść, bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych, może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą przyjęcia wystąpienia tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. O rażącym naruszeniu prawa można mówić więc, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi, ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom tego przepisu nadano prawa, albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek.

Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (por. wyrok NSA z 17.04.1996 r., III SA 565/95 Biul. Skarb. z 1997 r. Nr 2 poz. 26).

Kolegium wskazało również, że orzekając w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji działa na podstawie obowiązującej w dniu orzekania ustawy procesowej z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. (jedn. tekst Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), natomiast bada, czy zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania. Kolegium wyjaśniło również, że pismo Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 30 marca 1993 r. nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie jednoznacznego żądania wnioskodawców, domagających się stwierdzenia nieważności opisanej decyzji PWRN Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 31 grudnia 1960 r.

Przechodząc do merytorycznej oceny wniosku Kolegium uznało, iż przy wydaniu przedmiotowej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie jej nieważności.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wyższego stopnia przytoczył treść rozstrzygnięć podjętych przez organy orzekające w I i II instancji, wskazując, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że z dniem 1 września 1950 r. E. W. i E. O. przekazali Skarbowi Państwa w użytkowanie na okres 10-letni opisane wyżej gospodarstwo rolne, o powierzchni 92,1464 ha. Następnie w dniu 30 lipca 1951 r. doszło do przekazania tej nieruchomości w zagospodarowanie zespołowi PGR G. Okoliczność tą potwierdza protokół zdawczo – odbiorczy z dnia 30 lipca 1951 r., który w § 12 stwierdza, że strona zdająca przekazuje gospodarstwo, jako opuszczone po byłym właścicielu E. O. Oznacza to, że od 30 lipca 1951 r. w imieniu Skarbu Państwa wskazaną nieruchomością władał PGR G. Z kolei przy wydawaniu decyzji z 5 lutego 1960 r. przyjęto mylnie, że nieruchomość została przejęta w zagospodarowanie wraz z zabudowaniami na podstawie art. 10 dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych. W czasie wejścia w życie dekretu 14 lutego 1953 r. gospodarstwo wnioskodawców znajdowało się w zagospodarowaniu PGR G. Przytoczony wyżej dekret nie miał zatem w sprawie zastosowania, a tym samym nie miała zastosowania ustawa z 12 marca 1958 r. o uchyleniu dekretu.

Mając powyższe na uwadze PWRN orzeczeniem z dnia 31 grudnia 1960 r. orzekło o uchyleniu orzeczenia organu I instancji z dnia 5 lutego 1960 r. między innymi na podstawie art. 9 ust 1 i 3 ustawy z 12 marca 1958 r. Przepisy te stanowiły, że nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy przejmuje się na własność Państwa, bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmowano bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarzało się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne. Zgodnie z art. 9 ust 2 tej ustawy przepis ust 1 nie dotyczył gruntów wymienionych w art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w sprawie, albowiem do gospodarstwa wnioskodawców nie miał zastosowania wspomniany dekret oraz uchylająca go ustawa. O przejęciu zatem na własność państwa nieruchomości rolnych i leśnych, ze wskazanym wyżej wyjątkiem decydowały wyłącznie przesłanki wymienione w powołanym przepisie art. 9 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a mianowicie objęcie nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958 r., oraz pozostawanie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazanie ich w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym, bez względu na okoliczności, w jakich doszło do objęcia nieruchomości przez Państwo.

Przejęciu na własność Państwa podlegają także te nieruchomości, których właściciele do dnia 5 kwietnia 1958 r. dawali wyraz woli odzyskania swej nieruchomości, bądź z przyczyn obiektywnych, od siebie niezależnych, nie mieli możliwości dochodzenia swoich praw.

Dla uzasadnienia tego poglądu organ administracji powołał się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 1991 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 88).

SKO podsumowując swoje rozważania prawne stwierdziło, że gospodarstwo E. O. od lipca 1951 r. znajdowało się we władaniu PGR G., a ponadto ten stan rzeczy miał także miejsce w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., tj. w dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz obowiązywał w dacie wydania kwestionowanej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Nie miało zatem miejsca, w ocenie organu administracji, naruszenie prawa przy wydaniu orzeczenia z dnia 31 grudnia 1960 r., polegające na naruszeniu przepisu art. 2 ust 1 i 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., jak również art. 9 ust 1, 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., co czyni niezasadnym żądanie wnioskodawców stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia.

Organ wyższego stopnia wyjaśnił również, że ocena obowiązujących ówcześnie rozwiązań legislacyjnych z punktu widzenia sprawiedliwości, czy słuszności leży poza kompetencjami organu administracji publicznej.

W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie miało także miejsca rażące naruszenie przepisów procesowych, a w szczególności zakazu zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, tzw. reformationis in peius, gdyż organy obydwu instancji rozpatrywały w ówczesnym czasie sprawę na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). ten akt prawny nie przewidywał w rozdziale XIII, dotyczącym postępowania odwoławczego, ani w żadnym innym przepisie, zakazu reformationis in peius. Przepis ten wprowadzony został do procedury administracyjnej w dniu 1 stycznia 1961 r., czyli w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks Postępowania Administracyjnego. Jednakże w ocenie Kolegium orzeczenie z dnia 31 grudnia 1960 r. podlega zbadaniu pod kątem jego zgodności z przepisami obowiązującymi w dniu wydania decyzji. Dotyczy to także przepisów postępowania.

Kwestionowana decyzja wydana została w ostatnim dniu obowiązywania tego rozporządzenia. K.p.a. wchodził bowiem w życie w dniu 1 stycznia 1961 r., o czym stanowił art. 196 tej ustawy w brzmieniu wówczas obowiązującym (por. Dz.U. Nr 30, poz. 168). jednocześnie art. 191 § 1 k.p.a. przewidywał, że sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie kodeksu postępowania administracyjnego rozpoznawane będą aż do ich ukończenia w danej instancji wg. przepisów dotychczasowych.

Sprawa dotycząca przejęcia gospodarstwa E. O. wszczęta została w czasie obowiązywania przepisów rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Na ich podstawie wszczęta zostało także postępowanie odwoławcze.

Oznacza to, że do orzeczeń zapadających w tej sprawie w trybie zwyczajnym miały zastosowanie przepisy rozporządzenia, co czyni nietrafnym zarzut naruszenia zakazu reformationis in peius, wprowadzonego przez nieobowiązujący wówczas k.p.a.

W ocenie organu wyższego stopnia nie doszło również w postępowaniu odwoławczym do przekroczenia zakresu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, wyznaczonej podmiotowo i przedmiotowo przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z art. 93 RPA władza odwoławcza nie była związana ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami instancji niższej. Organ II instancji przeprowadził ponowną ocenę stanu faktycznego sprawy i zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, które obowiązywały również podczas wydawania decyzji przez organ I instancji.

Nie okazał się także trafny zarzut wnioskodawców odnośnie tego, że w sprawie orzekał organ niewłaściwy rzeczowo. Zgodnie bowiem z art. 9 ust 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzeka organ administracji rolnej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. W ocenie pełnomocnika wnioskodawców jest to jedyny organ właściwy rzeczowo w tej sprawie. Tymczasem od takiego orzeczenia przysługiwało odwołanie. Zgodnie zaś z art. 77 ust 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. Nr 5, poz. 16), w przypadku gdy od decyzji Prezydium Rady Narodowej przysługuje odwołanie rozstrzyga je Prezydium Rady Narodowej wyższego stopnia. Radą Narodową wyższego stopnia nad Powiatową Radą Narodową była Wojewódzka Rada Narodowa, co oznacza, że odwołanie powinno zostać rozpoznane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej.

Podsumowując swoją ocenę wniosku Kolegium Odwoławcze uznało, ze brak było podstaw prawnych do stwierdzenia, iż kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa materialnego bądź przepisów postępowania.

Wnioskodawcy złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając, że rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wydane zostało z naruszeniem:

1/ przepisu art. 10 ust 1 Konstytucji PRL w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia organu odwoławczego z 1960 r., przez naruszenie zasady szczególnej ochrony konstytucyjnej indywidualnych gospodarstw rolnych;

2/ przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 pkt 2 i art. 73 ust 1 Konstytucji PRL (w brzmieniu z 1960 r.) oraz art. 82 i art. 78 RPA (zasada dwuinstancyjności postępowania) przez przyjęcie, że nie stanowiło rażącego naruszenia prawa wydanie zaskarżonego orzeczenia z 1960 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego przez organ odwoławczy na innej podstawie faktycznej i całkowicie innej podstawie materialno – prawnej niż podstawy orzeczenia organu I instancji, a więc z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, w wyniku czego właściciel gospodarstwa pozbawiony został faktycznie prawa do odwołania się od nowej decyzji.

Powołując się na te zarzuty skarżący, wnieśli "o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności orzeczenia PWRN z 1960 r. w części obejmującej pkt 2 tego orzeczenia o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa bez odszkodowania."

Odwołujący się prezentowali pogląd, że nie można zgodzić się z oceną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż kwestionowana decyzja nie narusza zasad dwuinstancyjności postępowania administracyjnego dając analogiczne przykłady teoretyczne dotyczące wymiaru np. podatku od nieruchomości.

W odwołaniu wskazano, że na tożsamość sprawy administracyjnej składają się trzy elementy: strony, stan faktyczny, stan prawny. W postępowaniu odwoławczym może być rozstrzygnięta wyłącznie ta sama sprawa pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Dla uzasadnienia tego poglądu przywołano szereg wyroków sądów administracyjnych. Wskazano również, że w punkcie 2 kwestionowanego orzeczenia organ odwoławczy rozstrzygnął całkowicie nową sprawę administracyjną. W konsekwencji tego rozstrzygnięcia E. O. nie miał możliwości wypowiedzenia się na temat nowej podstawy faktycznej i prawnej, co winno być podstawą do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Nie uwzględniając tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 10 ust 1 dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 40) oraz art. 2 ust 1 i 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz.U. nr 39, poz. 173) w związku z art. 9 ust 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71) w związku z art. 191 k.p.a. w brzmieniu z 1 stycznia 1961 r. (Dz.U. Nr 30, poz 168) utrzymało w mocy w całości własną decyzję z dnia 26 czerwca 2007 r.

Organ odwoławczy podzielił w całości argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy wskazał ponownie, że kolejna ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z 1960 r., która była zgodna z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 93 RPA "jeżeli odwołania nie należy odrzucić jako spóźnionego lub niedopuszczalnego, władza odwoławcza wyda orzeczenie w sprawie nie będąc związana ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami instancji niższej".

Ustosunkowując się do poglądów prawnych zawartych w przywołanych w odwołaniu orzeczeniach NSA Kolegium wskazało, że wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1152/00 wydany został w innym stanie faktycznym i nie może mieć w tej sprawie zastosowania.

Kolegium podniosło również, że zarówno decyzja PPRN z dnia 5 lutego 1960 r., jak i decyzja Prezydium WRN z dnia 31 grudnia 1960 r. przywołuje przepisy prawa obowiązujące w dacie ich wydania. Dotyczy to zarówno art. 10 ust 1 dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 40), jak i art. 2 ust 1 i 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 173), w związku z art. 9 ust 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71).

K., T. i A. O. wnieśli skargę do sądu, w której zarzucając naruszanie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 73 ust 1 Konstytucji PRL w brzmieniu z 1960 r. oraz art. 78, art. 82 i art. 93 RPA (zasada dwuinstancyjności postępowania) oraz art. 10 Konstytucji PRL domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia 26 czerwca 2007 r. i przekazanie sprawy SKO do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi powołano się na obszerne uzasadnienia wcześniejszych wniosków, znajdujących się w aktach sprawy, a dotyczących żądania stwierdzenia nieważności decyzji.

W skardze dodatkowo podkreślono, że we wszystkich postępowaniach administracyjnych obowiązuje zasada dwuinstancyjności, która gwarantuje stronie ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy administracyjnej. Rozpoznanie zatem przez organ odwoławczy w 1960 r. nowej sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym stanowiło rażące naruszenie prawa, co winno prowadzić do uwzględniania wniosków.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w szczegółowym uzasadnieniu decyzji SKO z dnia 26 czerwca 2007 r. oraz decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Kolegium wskazało, że nie ma podstaw do zmiany stanowiska prawnego zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Na wstępie niniejszego uzasadnienia wskazać należy, że Sąd podziela w całości wywody i oceny prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące tego, iż przy badaniu, czy kwestionowana decyzja organu odwoławczego z dnia 31 grudnia 1960 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., bądź przez niewłaściwy organ, należy dokonać jej oceny przy uwzględnieniu przepisów postępowania i prawa materialnego, obowiązujących w dacie jej wydania.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem prezentowanym w uzasadnieniu decyzji organów obydwu instancji odnośnie tego, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy to kwalifikowane naruszenie prawa jest oczywiste z powodu nieprawidłowego zastosowania przepisu prawa niepozostawiającego wątpliwości, co do jego bezpośredniego rozumienia (por. komentarz do k.p.a. M. Jaśkowskiej i A. Wróbla, Zakamycze 2000 r., str. 905 i 906). Inaczej mówiąc o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (por. ten sam komentarz str. 905-907 oraz przytoczone tam orzecznictwo sądów administracyjnych).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w świetle przepisów prawa materialnego, które zastosowano przy wydaniu kwestionowanej co do zgodności z prawem decyzji oczywiste jest, że konsekwencją władania w dniu 31 stycznia 1960 r. przez Państwo opisywaną nieruchomością położoną w S. było przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności tej nieruchomości.

Dotyczy to zarówno, przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania decyzji w I jak i w II instancji.

W skardze wyeksponowano zarzut rażącego naruszenia prawa w decyzji organu odwoławczego, polegający na wydaniu zaskarżonego orzeczenia z 1960 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego, przez organ odwoławczy, na innej podstawie faktycznej i całkowicie na innej podstawie materialno- prawnej, niż podstawy orzeczenia organu I instancji, a więc z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, w wyniku czego właściciel gospodarstwa pozbawiony został faktycznie prawa do odwołania się od nowej decyzji.

Ustosunkowując się do tego zarzutu przypomnieć należy przede wszystkim przepisy postępowania obowiązujące w dacie wydania kwestionowanej decyzji, tj. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r.- o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341). Art. 82 tej ustawy stanowił, że od decyzji głównej, wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji i przytem bezpośrednio wyższej, o ile poszczególne ustawy, wydane po dniu 14 września 1923 r., nie stanowią inaczej. Zakres kontroli takiej decyzji precyzował przepis art. 93 stanowiący, że jeśli odwołania nie należy odrzucić, jako spóźnionego lub niedopuszczalnego władza odwoławcza wyda orzeczenie w sprawie, nie będąc związana ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami instancji niższej.

Przepis ten, w odróżnieniu od obowiązującego obecnie art. 139 k.p.a. nie zawierał żadnych ograniczeń co do związania organu odwoławczego zakresem żądań, ani ustaleniami organu I instancji. Przy uwzględnieniu zatem tego, że przepisy obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym nie zawierały zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym stwierdzić należy, iż organ odwoławczy mógł w obowiązującym wówczas stanie prawnym podjąć praktycznie każde rozstrzygnięcie, gdyż "nie był związany ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami niższej instancji."

Wskazać w tym miejscu należy również, że w dacie podjęcia kwestionowanej w niniejszym postępowaniu decyzji (orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia 31 grudnia 1960 r.) nie istniała definicja tożsamości sprawy administracyjnej w rozumieniu dzisiejszych przepisów k.p.a., a w szczególności art. 138 k.p.a. precyzującego rodzaje decyzji organu odwoławczego, który stanowi, że:

§ 1. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

§ 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Utrwalona po wejściu w życie k.p.a., obowiązująca aktualnie, wykładnia tego przepisu oraz łączące się z tym zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym, na których oparto zarzut skargi, jest konsekwencją poglądów doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym obecnie, pod rządami k.p.a., dość jednolicie przyjmuje się, że organ odwoławczy rozpatruje ponownie sprawę, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji i bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania decyzji odwoławczej.

Ograniczenie takie nie wynika z przytoczonego wyżej art. 93 RPA.

Wskazać wreszcie należy, że w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 5 lutego 1960 r. jednoznacznie i szeroko zakreślono przedmiot sprawy, wskazując, iż chodzi o "przejęcie w całości nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa Polskiego".

Z tak określonego przedmiotu postępowania nie wynikało jeszcze czy nastąpi to bez przyznania właścicielowi rekompensaty w formie gospodarstwa zamiennego o przybliżonej wartości, czy też bez takiej rekompensaty, o czym decydowały w istocie obowiązujące przepisy prawa materialnego, a te, jak wyżej wskazano nie przewidywały takiej rekompensaty w sytuacji kiedy własność nieruchomości przechodziła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 9 ust 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i sadownictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71 ze zm.).

Wskazać wreszcie należy, iż stosownie do 191 § 1 k.p.a. w brzmieniu z dnia 1 stycznia 1961 r. sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie kodeksu rozpoznawane będą aż do ich ukończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych. Treść tego przepisu czyni bezzasadnym zarzut skargi, iż wobec wydania decyzji w dniu 31 grudnia 1960 r. w sprawie tej należało stosować przepisy k.p.a., w tym zakaz reformationis in peius (art. 139 k.p.a.).

Na marginesie wskazać należy, że nawet uchylenie kwestionowanej decyzji przez organ odwoławczy nie zmieniłoby sytuacji prawnej skarżących, skoro jak wskazywano wyżej, przedmiotowa nieruchomość podlegała, na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i sadownictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71 ze zm.), przejęciu na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania. Przepisy tej ustawy obowiązywały zarówno w dacie rozstrzygania organu I, jak i II instancji.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.