Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 558/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 280pkt 1 lit. a, art. 281 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Nadleśnictwa [...] Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" (dalej zwane Nadleśnictwem) jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" (dalej zwany DZZ) z dnia [...] marca 2019 r., znak [...], wydana w sprawie opłaty podwyższonej w wysokości 30 zł za pobór wód podziemnych w miejscowości [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

Organ Wód Polskich wydając zaskarżoną decyzje kierował się następującymi względami prawnymi i faktycznymi; w dniu [...] lutego 2019 r., Zarząd Zlewni Wód Polskich w [...], działając na podstawie przepisu art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268; zwana dalej u.P.w.), ustalił w formie pisemnej informacji dla Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] z siedzibą w [...] za IV kwartał 2018 r. opłatę podwyższoną w wysokości 30 zł, za pobór wód podziemnych w miejscowości [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Opłata ta stanowiła rezultat naliczenia Nadleśnictwu opłaty zmiennej za usługi wodne w informacji kwartalnej z dnia [...] lutego 2019 r., [...].

Od powyższej informacji z zachowaniem czternastodniowego terminu Nadleśnictwo [...] złożyło reklamacje, w której nie zgodziło się z wysokością opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych ustalonej w powołanej informacji z dnia [...] lutego 2019 r. Nadleśnictwo [...] wskazało w reklamacji, iż zostało całkowicie pozbawione możliwości obrony swych praw i sformułowania jakichkolwiek argumentów przeciwko obciążeniu go opłatą podwyższoną. Zdaniem Nadleśnictwa [...] informacja dotycząca opłaty powinna zawierać szczegółowe wyjaśnienie podstawy faktycznej prawnej, z której wynika obowiązek ponoszenia opłaty. Strona tymczasem nie została powiadomiona o wysokości opłaty za pobór wód.

Zaskarżoną do Sądu decyzją DDZ określił dla Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] z siedzibą w [...] za okres 1 października 2018 r., do 31 grudnia 2018 r., opłatę podwyższoną w wysokości 30 zł za pobór wód podziemnych w miejscowości [...], bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Zdaniem DZZ wskazane w reklamacji zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] korzysta z usługi wodnej, jaką jest pobór wody podziemnej w miejscowości [...] do innych celów niż wymienione w punkcie od 1 do 35 określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności, winien zatem posiadać stosowne pozwolenie wodnoprawne. Reklamodawca zarzuca naruszenie przepisów art. 9 K.p.a. w związku z art. 14 ust. 2 u.P.w., co polega na zaniechaniu wskazania w treści zaskarżonej decyzji informacji o wysokości i sposobie ustania opłaty zmiennej, na podstawie których została ustalona opłata podwyższona. Wyjaśniono, iż określenia wysokości opłaty podwyższonej DZZ dokonał zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 u.P.w., gdzie wysokość opłaty podwyższonej w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych bez pozwolenia wodnoprawnego ustala się w wysokości 500 % opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Opłata zmienna została naliczona w informacji i wynosi 6 zł. Opłata zmienna została określona zgodnie z art. 262 ust. 2 u.P.w. jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do innych celów niż wymienione w punkcie od 1 do 35 określonej w polskiej klasyfikacji działalności, tj. 0,115 zł za 1 m³, pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2,0) i ilości pobranych wód podziemnych 27 m³. Zgodnie z art. 279a u.P.w. informacja o opłacie zmiennej nr [...], z dnia [...] lutego 2019 r., nie została wysłana do Nadleśnictwa, ponieważ kwota opłaty za usługi wodne ustalona przez Wody Polskie była niższa niż 20 zł. Opłata podwyższona powiązana jest ściśle z opłatą zmienną i zgodnie z art. 281 ust. 2 w/w ustawy opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty zmiennej.

Na opisaną decyzję Dyrektora, skargę do WSA w Rzeszowie złożyło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...].

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

a) przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

- art. 6, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. polegające na zaniechaniu poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych odnośnie wielkości dobowego poboru wody oraz sposobu korzystania z wody podziemnej pobieranej z ujęcia wody [...] pod kątem zbadania czy nie dochodzi do zwykłego korzystania z wody;

b) przepisów prawa materialnego:

- art. 33 w zw. z art. 35 ust. 1 u.P.w. polegające na zaniechaniu zbadania kwestii dotyczącej możliwości zwykłego korzystania z wody, przez podmiot instytucjonalny jakim jest Nadleśnictwo reprezentujące Skarb Państwa, przy uwzględnieniu rzeczywistego sposobu korzystania z wody podziemnej.

W związku z podniesionymi zarzutami Nadleśnictwo zwróciło się o uchylenie

w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podtrzymało w całości argumentację zawartą w reklamacji podkreślając, że nie zgadza się z obciążeniem go obowiązkiem uiszczenia opłaty podwyższonej. Podało, że podstawą określenia opłaty podwyższonej była informacja o ilości pobranych wód podziemnych, zawarta w oświadczeniu Nadleśnictwa,

w którym wskazano, że w IV kwartale 2018 r., pobranych zostało 27 m3 wody podziemnej z ujęcia wody [...], na cele socjalno-bytowe. Strona skarżąca zaznaczyła, że fakt bycia podmiotem instytucjonalnym prowadzącym działalność na podstawie przepisów ustawy z 28 września 1991 r. o lasach, nie wyłącza możliwości poboru wód podziemnych w ramach zwykłego korzystania z wody, o jakim mowa

w art. 33 u.P.w. W okolicznościach sprawy korzystanie z wody podziemnej nie wykracza poza zakres zwykłego korzystania z wody, co w konsekwencji oznacza, że takie korzystanie nie jest usługą wodną, za którą pobierane są opłaty zmienne oraz podwyższone. Dla dokonania oceny czy Nadleśnictwo pobiera wody podziemne

w ramach zwykłego korzystania, czy w ramach usługi wodnej, koniecznym było poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie ilości pobieranej wody na dobę w ujęciu średniorocznym.

Nadleśnictwo zwróciło uwagę, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, czyli w momencie budowy ujęcia wody podziemnej, zwykłe korzystanie

z wód nie wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast obecnie obowiązujące przepisy u.P.w. w art. 389, ustanawiają obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego m.in. na szczególne korzystanie z wód oraz na usługi wodne. Organ zaniechał poczynienia ustaleń faktycznych dotyczących rzeczywistego sposobu korzystania z wody w budynku leśniczówki. Przedmiotowe ujęcie powstało w 2013 r., i obecnie służy do zaopatrywania w wodę budynku [...], który to budynek wykorzystywany jest na cele mieszkalne. Korzystanie z wody służy faktycznie realizacji celów mieszkalnych, zatem tego rodzaju korzystanie z wody winno wpisywać się w pojęcie zwykłego korzystania z wody, o jakim mowa w art. 33 u.P.w. Zdaniem Nadleśnictwa, zwykłe korzystanie z wody może dotyczyć także podmiotu niebędącego osobą fizyczną. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.P.w. zwykłe korzystanie z wody może dotyczyć także podmiotów publicznych oraz podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Oczywistym jest, że Skarb Państwa sam nie będzie prowadził ani gospodarstwa domowego, ani gospodarstwa rolnego. Niemniej jednak, jeżeli pobór wody ma służyć zapewnieniu mu dostaw na potrzeby lokalu, który pełni lub potencjalnie może pełnić funkcje mieszkalne, to zachodzą wszelkie podstawy by uznać, że zachodzi przypadek zwykłego korzystania z wody. Skarżący zarzucił, że organ nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń. Jeżeli natomiast zachodzą wątpliwości interpretacyjne w zakresie prawidłowego rozumienia pojęcia "zwykłego korzystania z wody", to zgodnie z art. 7a K.p.a. wątpliwości te winny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony. Nadleśnictwo stanęło na stanowisku, że jeżeli woda jest pobierana dla celów zaopatrywania lokalu, który pełni lub potencjalnie może pełnić funkcje mieszkalne, to taki pobór powinien wpisywać się w pojęcie zwykłego korzystania z wody.

DZZ w odpowiedzi na skargę Nadleśnictwa wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Organu "Wód Polskich" zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Wyjaśniono, że budynki leśniczówki są własnością Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe". Osoby mieszkające w tych budynkach nie są właścicielami gruntu, w którym znajduje się pobierana woda. Jedynie właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód zgodnie z art. 33 ust. 1 i 3 u.P.w. Zatem brak jest podstaw do zwolnienia od opłaty za usługi wodne. Sam zaś skarżący wskazał w oświadczeniu za czwarty kwartał, że nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na przedmiotowy pobór wód podziemnych. Organ powołał się na postanowienie Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 23 kwietnia 2012 r., sygn. akt ACz 709/12, gdzie stwierdzono, że Skarb Państwa reprezentowany przez odpowiednie Nadleśnictwo Lasów Państwowych prowadzi działalność gospodarczą i jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo przedsiębiorców. Wobec powyższych argumentów zgodnie z art. 389 pkt 2 i w związku z art. 34 pkt 13 u.P.w. pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na szczególne korzystanie, to jest korzystanie z wód na potrzeby działalności gospodarczej. Skoro Nadleśnictwo prowadzi działalność gospodarczą to winno posiadać pozwolenie wodnoprawne. W przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego wysokość opłaty podwyższonej ustala się w wysokości 500 % opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Działalność, którą prowadzą nadleśnictwa nie pozwala na zastosowanie zwolnień, o których mowa w art. 33 ust. 4 pkt 1 u.P.w.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona.

W pierwszej kolejności należy podnieść, iż sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwana dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Z mocy art. 267 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 1 u.P.w. dla podmiotów korzystających z usług wodnych, polegających na poborze wód podziemnych, wynika obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej. W świetle art. 272 ust. 1 u.P.w. wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Opłaty za usługi wodne należą do obszernego katalogu instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami - art. 267 pkt 1 u.P.w. Usługi wodne to znana ustawie postać korzystania z wód, której definicję ustawową wyraża art. 35 ust. 1, 2 i 3 u.P.w. Polegają one na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Definicja ta, w odniesieniu do celu usług wodnych, odpowiada definicji zawartej w art. 2 pkt 38 Ramowej Dyrektywy Wodnej, zgodnie z którą usługi wodne oznaczają wszystkie usługi, które gospodarstwom domowym, instytucjom publicznym lub każdej działalności gospodarczej umożliwiają korzystanie z wód w określony sposób. Definicja usług wodnych, z której nie wynikają wyraźnie kryteria pozwalające na zakwalifikowanie określonego korzystania z wód jako usługi wodnej, wymaga każdorazowego sprawdzenia, czy spełnione są kryteria określone w art. 35 ust. 1 u.P.w., czyli cel usług wodnych, oraz czy dane korzystanie można zaliczyć do katalogu usług z art. 35 ust. 3 u.P.w. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 września 2018 r., sygn. II SA/Gd 365/18, LEX).

Dodać do tego należy konieczność wyraźnego odróżniania usług wodnych od korzystania zwykłego z wód oraz korzystania szczególnego. W świetle jednoznacznej wypowiedzi ustawodawcy, usługi wodne to korzystanie z wód wykraczające poza granice powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód - art. 35 ust. 1 u.P.w. Dostęp do usług wodnych, podobnie jak korzystanie szczególne z wód, jest reglamentowany pozwoleniem wodnoprawnym, co wynika z art. 389 pkt 1 i 2 u.P.w. Brak tego rodzaju zgody wodnoprawnej lub niedotrzymanie wyrażonych w niej warunków korzystania z wód został zagrożony sankcją w postaci opłaty podwyższonej - art. 280 u.P.w. Wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1, w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Akcesoryjny charakter tego rodzaju opłaty uwidacznia się w uzależnieniu jej poniesienia od korzystania przez zobowiązanego do jej uiszczenia z usług wodnych, bez wymaganego przez wyraźny przepis ustawy pozwolenia wodnoprawnego. Takie pozwolenie jest niewątpliwie konieczne, jeżeli korzystanie z wód wykracza poza korzystanie zwykłe oraz szczególne, stanowiąc postać usługi wodnej - art. 389 pkt 1 u.P.w.

Beneficjentem usług wodnych mogą być gospodarstwa domowe, podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą - art. 35 ust. 1 i 2 u.P.w. Na mocy tych regulacji adresatem decyzji określającej wysokość opłat za usługi wodne może być państwowa lub samorządowa jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, jeżeli korzysta z wód w ramach usług wodnych. Do tego wniosku prowadzi użycie przez ustawodawcę wyrażenia "podmioty publiczne", którego pojemność jest na tyle szeroka, że oprócz podmiotów administracji jak państwo czy samorząd terytorialny, obejmuje także wszystkie działające w ich imieniu instytucje publiczne (np. urzędy) niezależnie od tego czy posiadają osobowość prawną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W prawie administracyjnym podmiotowość administracyjnoprawna nie jest uzależniona od posiadania przez adresata normy podmiotowości cywilnoprawnej.

Mając powyższe regulacje na uwadze, należy przypomnieć, iż informacją z [...] lutego 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne "Wody Polskie" ustaliło dla Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo [...] za IV kwartał 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 6 zł za pobór wód podziemnych. Ilość pobranych wód została ustalona na podstawie oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych. Pobór tych wód odbywa się w miejscowości [...], przy pomocy studni głębinowej w ilości 27 m³, dla celów socjalno-bytowych.

W skardze do WSA Nadleśnictwo podniosło, iż pobór wód podziemnych odbywa się w ramach zwykłego korzystania z wód, o którym mowa w art. 33 u.P.w. Takie korzystanie z wód nie stanowi usług wodnych, a w konsekwencji nie podlega opłatom za usługi wodne, co wynika z art. 35 ust. 1 u.P.w. Wyjaśniono nawiązując do podanego w oświadczeniu celu korzystania z wody, że jest ona przeznaczona do użytku z leśniczówki także na cele mieszkalne pracownika Nadleśnictwa. Określony w oświadczeniu cel korzystania z wód, winien według strony skłonić Organ Wód Polskich do poczynienia dokładniejszych ustaleń odnośnie rzeczywistych celów, dla których woda jest pobierana. Dodano również, że ujęcie wody w miejscowości [...] powstało w roku 2013 r., i służy obecnie do zaopatrywania w wodę budynku [...]. Taki sposób korzystania z ujęcia wody podziemnej potwierdza według Strony skarżącej, że jest to zwykłe korzystanie z wody, a nie usługa wodna jak twierdzi Organ Polskich Wód. Do dokonania oceny czy faktycznie Nadleśnictwo pobiera wody podziemne w ramach zwykłego korzystania z wody czy też w ramach usługi wodnej, konieczne było poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie ilości pobieranej wody na dobę w ujęciu średniorocznym. Taki pobór nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Organ odpowiadając na zarzut stwierdza, że Państwowe Gospodarstwo Leśne "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo korzysta z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.P.w. obowiązane jest ponosić opłatę za usługi wodne. Organ dodatkowo podniósł, iż nie brał pod uwagę faktu, że ilość pobranych wody nie przekracza 5 m3 na dobę, gdyż taki sposób korzystania jest zarezerwowany wyłącznie do zaspokajania potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. Budynki leśniczówki są własnością Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe". Osoby mieszkające w tych budynkach nie są właścicielami gruntu, w którym znajduje się pobierana woda, a jedynie właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód zgodnie z art. 33 ust. 1 i 3 u.P.w. Zgodnie z orzecznictwem sądów gospodarczych nadleśnictwa prowadzą działalność gospodarczą, dlatego powinny posiadać pozwolenie wodnoprawne, które jest wymagane na szczególne korzystanie z wód.

W celu odniesienia się do zarysowanego problemu prawnego należało sięgnąć nie tylko do stosownych regulacji u.P.w., ale także do ustawy z dnia 28 września 1991 r., o lasach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2129; zwana dalej ustawą o lasach). Przepisy ustawy o lasach normują bowiem status ustrojowy jednostki organizacyjnej, na którą nałożono obowiązek wniesienia opłaty zmiennej i podwyższonej. Poszerzenie wywodu o analizę tych regulacji, umożliwi wyjaśnienie kluczowej w niniejszej sprawie kwestii, czy ma rację Organ Polskich Wód, co do wyłącznie gospodarczej aktywności strony skarżącej.

Otóż w myśl art. 32 ust. 1 ustawy o lasach, Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentuje Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Jak stanowi zaś art. 4 ustawy o lasach, lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Natomiast w myśl ust. 3 powołanego artykułu w ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami, innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną. Prowadzą także ewidencję majątku Skarbu Państwa, a także ustalają jego wartość. Nie stanowi też wątpliwości, iż w skład lasów państwowych wchodzą obok Dyrekcji Generalnej Lasów Państwowych oraz regionalnych Dyrekcji Lasów Państwowych, Nadleśnictwa, którymi administruje nadleśniczy. Nadleśniczy samodzielnie prowadzi gospodarkę leśną, odpowiada za stan lasu a w szczególności reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, kieruje Nadleśnictwem, bezpośrednio zarządza lasem, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa pozostającymi w zarządzie lasów państwowych, ponadto inicjuje koordynuje oraz nadzoruje działalność pracowników Nadleśnictwa.

Z przytoczonych regulacji wynika więc, że Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości stanowiących Lasy Państwowe, zaś zarząd tym mieniem wykonuje specjalistyczna jednostka organizacyjna jaką jest Państwowe Gospodarstwo Leśne "Lasy Państwowe". Skarżąca działa więc w ramach osobowości prawnej Skarbu Państwa, co oznacza, iż jej działania są działaniami ww. osoby prawnej. Przepisy ustawy o lasach powierzając Lasom Państwowym zarząd składnikami mienia państwowego, decydują o możliwości wykonywania przez tą jednostkę organizacyjną uprawnień właścicielskich, w tym co oczywiste czerpania z uprawnień wypływających z przepisów u.P.w., a przewidujących zwykłe korzystanie z wód. W świetle prawa Skarbowi Państwa przysługują te uprawnienia, które w jego imieniu wykonuje podmiot publiczny jakim są jednostki organizacyjne Lasów Państwowych. Dlatego słusznie strona skarżąca podnosi brak prawnej możliwości wyłączenia z zarządu lasami państwowymi prawa do zwykłego korzystania z wód. Nadleśnictwo wykonując swe ustawowe zadania, zobligowane jest zachowywać się jak właściciel, w imieniu którego zarządza nieruchomościami stanowiącymi lasy państwowe. Dlatego Nadleśnictwo pomimo, że nie posiada osobowości prawnej, z racji wykonywania czynności zarządu składnikami leśnymi mienia Skarb Państwa może być adresatem przepisów definiujących korzystanie zwykłe z wód, tj. art. 33 ust. 1 u.P.w.

Jednocześnie mając na uwadze te niewątpliwie gospodarcze uprawniania Lasów Państwowych, nie można tracić z pola widzenia określonego w ustawie sposobu powoływania organów tej instytucji oraz szeregu kompetencji o podłożu władczym, które nakazują traktować Lasy Państwowe, jako element ustroju administracji publicznej. Otóż jak wynika z art. 33 ust. 2 ustawy o lasach, Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych powołuje i odwołuje naczelny organ administracji publicznej jakim jest minister właściwy do spraw środowiska. Organy lasów mogą decydować o zakresie przysługującego obywatelom publicznoprawnego uprawnień do powszechnego korzystania z lasów państwowych. Otóż na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy o lasach, nadleśniczy wprowadza okresowy zakaz wstępu do lasu stanowiącego własność Skarbu Państwa, w razie gdy:

1) wystąpiło zniszczenie albo znaczne uszkodzenie drzewostanów lub degradacja runa leśnego;

2) występuje duże zagrożenie pożarowe;

3) wykonywane są zabiegi gospodarcze związane z hodowlą, ochroną lasu lub pozyskaniem drewna.

Na mocy przepisów powołanej ustawy w lasach utworzono Służbę Leśną, której pracownicy zajmują się zwalczaniem przestępstw i wykroczeń w zakresie szkodnictwa leśnego i ochrony przyrody oraz wykonywaniem innych zadań w zakresie ochrony mienia. W jej ramach funkcjonuje Straż Leśna, której strażnicy mają prawo m.in. do nakładania oraz pobierania grzywien - art. 47 ust. 2 ustawy o lasach.

Tak ukształtowany przez ustawodawcę status prawny strony skarżącej, nie pozwala ujmować jej działalności wyłącznie jako nastawionej na działalność zarobkową, traktowaną w przepisach prawa publicznego jako działalność gospodarcza. Z pewnością działalnością o tym charakterze nie będzie władcze jak i nie władcze administrowanie dobrem publicznym tj. lasami państwowymi. Podane wyżej przykłady kompetencji stricte administracyjnych pracowników i organów Lasów Państwowych, umożliwiają bezpośrednie wiązanie tej instytucji z organizacją administracji leśnej. Organy administracji leśnej są terenowymi organami rządowej administracji specjalnej łączącymi funkcje z zakresu administracji państwowej ze specjalistycznymi zadaniami spoza obszaru stosunków administracyjnych (zob. Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 1993 r., s. 97 i nast.). Wbrew twierdzeniom Organu Polskich Wód, art. 4 ust. 3 ustawy o lasach nie przesądza jednoznacznie o tym, że wszelka aktywność Lasów Państwowych jest działalnością gospodarczą. Na podstawie treści tego przepisu nie można stawiać kategorycznego wniosku o wyłącznie zarobkowym charakterze czynności zarządczych, których przedmiotem są lasy należące do Skarbu Państwa. Poza tym, jak wynika z powołanych wyżej regulacji, do Lasów Państwowych nie należą tylko i wyłącznie zadania z zakresu o jakim jest mowa w art. 4 ust. 3 ustawy o lasach.

Powyższe uwagi na temat statusu prawnego Lasów Państwowych, umożliwiają przejście do analizy treści art. 33 ust. 1 u.P.w., a więc przepisu, co do którego wykładni strony niniejszego postępowania znacząco się różnią. Powołany artykuł stanowi odpowiednik nieobowiązującego już art. 36 ust. 2 u.P.w. z 2001 r., który wyznaczał dozwolone cele korzystania zwykłego z wód. Zwykłe korzystanie z wód to prawo właściciela gruntu do korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie. Przytoczone regulacje wskazują, że zwykłe korzystanie z wód ma służyć zaspokojeniu potrzeb gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. Tak określone cele dozwolonego korzystania mają według Organu eliminować możliwość korzystania zwykłego z wód przez Nadleśnictwo, które jest jednostką organizacyjną, a nie osobą fizyczną i dodatkowo prowadzi ono działalność gospodarczą.

Zdaniem Sądu zarówno w poprzednio obowiązującym stanie prawnym jak również w świetle obecnie obowiązujących przepisów, zwykłe korzystanie z wód przysługuje nie tylko osobom fizycznym, ale także osobom prawnym. Świadczy o tym treść art. 33 ust. 1 u.P.w., która w sposób wyraźny przyznaje prawo zwykłego korzystania z wód każdemu właścicielowi gruntu, a nie tylko takim właścicielom gruntów którzy są osobami fizycznymi prowadzącymi gospodarstwo domowe lub rolne – art. 33 ust. 3 u.P.w. Inne brzmienie tego przepisu prowadziłoby do oczywistej sprzeczności z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, który nakazuje tak samo traktować prawo własności należne różnym podmiotom prawa. Powołany przepis Konstytucji RP brzmi: Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.

Dlatego art. 33 ust. 3 u.P.w. w zakresie w jakim posługuje się sformułowaniem potrzeb własnego gospodarstwa domowego, obejmuje również potrzeby własne osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w takim rozmiarze, który nie narusza ograniczeń dostępu do wód, wynikających z art. 33 ust. 4 wyżej wymienionej ustawy - pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę. Jest oczywistym, że w obszarze korzystania zwykłego nie będą mieścić się również te wszystkie postacie dostępu do wód, które ustawodawca uznaje za szczególne korzystanie oraz za usługi wodne.

W kierunku szerszej interpretacji użytego w art. 33 ust. 3 u.P.w. pojęcia potrzeb gospodarstwa domowego, zmierzają ustalenia WSA w Lublinie dokonane w wyroku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. II SA/Lu 828/13, LEX, na tle regulacji definiujących zwykłe i szczególne korzystanie z wód w nieobowiązującej już ustawie z dnia 18 lipca 2001 r., Prawo wodne. W uzasadnieniu tego orzeczenia podkreślono, że skoro ustawodawca z jednej strony wskazuje, że zwykłe korzystanie z wód ma służyć zaspokajaniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego, a z drugiej strony zastrzega, że korzystanie z wód "na potrzeby działalności gospodarczej" nie jest zwykłym korzystaniem z nich, to oznacza, że szeroko definiuje pojęcie "własnego gospodarstwa domowego", nie wyłączając z niego również działalności gospodarczej. Przeciwna wykładnia tego przepisu byłaby sprzeczna z założeniem racjonalności ustawodawcy, bowiem w razie przyjęcia, że definicja zwykłego korzystania z wód odnosi się wyłącznie do "własnego gospodarstwa domowego" rozumianego jedynie jako prowadzenie domu i zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych członków rodziny, to całkowicie zbędne byłoby dokonywanie zastrzeżenia, wyłączającego z tego pojęcia prowadzenie działalności gospodarczej. Zaspokajanie potrzeb "własnego gospodarstwa domowego" należy traktować szeroko, jako nie tylko zaspokajanie potrzeb domowników właściciela, ale także, przykładowo, zaspokajanie potrzeb o charakterze sanitarnym pracowników właściciela prowadzącego na terenie własnej nieruchomości działalność gospodarczą.

Powyższa wykładnia podyktowana jest także treścią ustawowej definicji zwykłego korzystania ze środowiska jaką zawiera art. 4 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W myśl tej regulacji zwykłym korzystaniem ze środowiska jest takie korzystanie, które wykracza poza ramy korzystania powszechnego, co do którego ustawa nie wprowadza obowiązku uzyskania pozwolenia, oraz zwykłe korzystanie z wody rozumieniu przepisów u.P.w. Jest charakterystyczne, że przytoczony przepis nie ogranicza podmiotów korzystających ze środowiska tylko do korzystania dla potrzeb gospodarstwa domowego lub rolnego. Sąd nie dostrzega racjonalnych powodów, które pozwalałyby na tak istotne różnicowanie podmiotów prawa w korzystaniu z podlegającego równej ochronie prawa własności. Na pogorszenie sytuacji administracyjnoprawnej osób prawnych w tym Skarbu Państwa nie pozwala organom władzy publicznej konstytucyjna zasada równości - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W świetle tej argumentacji musiały znaleźć potwierdzenie te zarzuty skargi, które kwestionują przeprowadzony przez Organ proces dochodzenia do prawdy materialnej - art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. Organ "Polskich Wód" nieprawidłowo bo z naruszeniem przepisów prawa materialnego z góry założył, że Nadleśnictwo prowadzi działalność gospodarczą, której nie da się pogodzić z ustawowymi celami korzystania zwykłego z wód. Jak wykazano wyżej, Lasy Państwowe nie są podmiotem, którego działalność zamyka się wyłącznie w czynnościach zarobkowania, stąd należało dokładnie wyjaśnić potrzeby funkcjonowania leśniczówki, której mieszkańcy dokonują poboru wody podziemnej w podanej w decyzji ilości. Ze względu na pełnienie przez Lasy Państwowe funkcji administracyjnych, zbliżonych zresztą do tych jakimi posługują się Organy "Polskich Wód" (w obu tych sytuacjach mamy do czynienia z instytucjami administrującymi dostępem do dóbr publicznych), trudno było bezkrytycznie założyć wykorzystywanie pobieranej wody podziemnej dla celów działalności gospodarczej, która w świetle art. 34 pkt 13 i art. 35 ust. 1, ust. 3 pkt 1 u.P.w., generuje potrzebę posiadania przez korzystającego pozwolenia wodnoprawnego. Tym bardziej, że jak wynika z niebudzących sporu ustaleń względem ilości pobranych wód w IV kwartale 2018 r., może się ona mieścić w dozwolonych właścicielowi granicach korzystania, tj. pobór w ilości 5 m3 średniorocznie, na dobę. Dopiero przeprowadzenie dokładnych ustaleń i rozważań na temat tej kluczowej dla sprawy kwestii, umożliwi odpowiedź na pytanie o dopuszczalność nakładania na stronę obowiązku wniesienia opłaty podwyższonej.

Skoro Organ Polskich Wód nie wyjaśnił czy Nadleśnictwo korzysta z wód w ramach przysługującego Skarbowi Państwa korzystania zwykłego, to jego decyzja o opłacie podwyższonej została wydana przedwcześnie. Dokładne wyjaśnienie kwestii przesądzających o zwykłym korzystaniu przez Nadleśnictwo z wód podziemnych w ramach prowadzonej leśniczówki, pozwoli rozstrzygnąć Organowi o dopuszczalności wymierzania opłaty podwyższonej, stanowiącej postać administracyjnoprawnej sankcji za brak wymaganego przez prawo pozwolenia wodnoprawnego.

Zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia czy Nadleśnictwo pobiera wody w ramach korzystania zwykłego czy też usługi wodnej, doprowadziło do wydania przez Organ "Polskich Wód", przedwczesnej decyzji o ustaleniu opłaty podwyższonej. Stwierdzone przez Sąd uchybienia w zakresie stosowania przepisów k.p.a. dotyczących obowiązku dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy w postaci art. 7, 77 i 80 K.p.a., mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem nie wykazano przesłanek pozwalających na zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego w postaci art. 280 pkt 1 lit. a, art. 281 ust. 1 pkt 1 u.P.w., a więc przepisów określającego podstawy określenia wysokości opłaty zmiennej.

Z tych powodów należało orzec jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.