Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 858/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 76 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływana jako Kpa) w zw. z art. 74 ust. 3a oraz 76 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm., dalej powoływana jako ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku) stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że decyzją z dnia [...].04.2020 r., nr [...] Burmistrz S. po zasięgnięciu opinii R. B. (dalej RDOŚ), Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. i Dyrektora Zarządu Zlewni Wody Polskie w I. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 27,5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (...)" i w oparciu o treść art. 84 ust. 1a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku określił warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji, eksploatacji i likwidacji przedsięwzięcia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył RDOŚ, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem organ nie zebrał koniecznego w sprawie materiału oraz nie rozważył wszechstronnie wzajemnych uwarunkowań i oddziaływania na środowisko, a także wydając decyzję nie uwzględnił opinii RDOŚ o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określającego zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

SKO podało, że w myśl art. 127 § 1 Kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie. Biorąc pod uwagę treść ww. przepisu prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Zgodnie z art. 74 ust. 3 lit. a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Mając na uwadze treść ww. przepisu, SKO uznało, że RDOŚ nie jest i nie był stroną postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań.

Zdaniem SKO podstawy złożenia odwołania nie stanowi też wskazany w odwołaniu art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Brzmienie art. 76 zostało zmodyfikowane ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1712, dalej powoływana jako ustawa zmieniająca). Zgodnie z obowiązującym od 24 września 2019 r. brzmieniem art. 76 ust. 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w sprawach, o których mowa w ust. 1, 3 albo 4, właściwemu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska oraz Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym. W myśl zaś art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4, lub organy wyższego stopnia w stosunku do tych organów, właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Ust. 3 i 4 art. 76 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku dotyczą wydania decyzji bez uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz niewniesienia w określonych sprzeciwu do zgłoszenia budowy przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, gdy nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

SKO wyjaśniło, że w poprzednim stanie prawnym organem uprawnionym do podejmowania działań w oparciu o treść art. 76 był Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Zgodnie z ugruntowanym dotychczas orzecznictwem sądów administracyjnych, popartym w doktrynie, które z uwagi na rozciągnięcie uprawnień przysługujących wcześniej wyłącznie Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska także na regionalnych dyrektorów ochrony środowiska, można odnieść także do aktualnie obowiązującego stanu prawnego, warunkiem wstąpienia w prawa strony w toczących się postępowaniach jest uprzednie skierowanie, jeszcze w toku postępowania, wystąpienia którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (m.in. postanowienia NSA z 12.03.2013 r., II OSK 470/13, z 10.01.2012 r., II OSK 2613/11). Tym samym warunkiem wstąpienia w prawa strony, które daje możliwość zaskarżenia decyzji, jest skierowanie wystąpienia do właściwego organu wydającego decyzję środowiskową w toku postępowania.

SKO zauważyło, że w wyroku NSA z 30.08.2011 r., II OSK 523/11 fakt, że dotyczącym wtedy jeszcze tylko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wskazano, że omawiane wystąpienie jest więc pierwszą czynnością, jaka musi zostać podjęta przez wskazany organ w konkretnej sprawie, na etapie postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż GDOŚ, aby uzyskać uprawnienie analogiczne z uprawnieniami strony musi przede wszystkim skierować wystąpienie w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego (środowiskowego). Niewątpliwie instytucja wystąpienia, o której mowa w art. 76 ust. 1 u.u.i.o.ś jest przejawem nadzorczej roli GDOŚ względem postępowań środowiskowych. W tym też kontekście pozycja tego organu jest zbliżona do pozycji prokuratora (Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka), będącego rzecznikiem interesu publicznego. Kompetencje "sądowe" GDOŚ są jednak inaczej ukształtowane od tożsamych kompetencji prokuratora (RPO, RPD). Ten ostatni ma bowiem samoistne i wyraźne uprawnienie (art. 50 § 1 p.p.s.a.) do inicjowania postępowania sądowo-administracyjnego (wystąpienia ze skargą) nawet w sytuacji, gdy nie brał udziału w danym postępowaniu administracyjnym. W razie zaś uczestniczenia w takim postępowaniu na prawach strony, prokurator może wnieść skargę dopiero po wyczerpaniu przysługujących mu środków odwoławczych (tak uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 6/05). Dalej, zdaniem SKO, biorąc po uwagę fakt, że udział Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a po nowelizacji regionalnego dyrektora ochrony środowiska, w postępowaniach środowiskowych jest wyjątkiem od reguły wyrażonej w art. 74 ust. 3 lit. a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku określającej strony postępowania, zgodnie z regułami wykładni jako wyjątek nie może być interpretowany rozszerzająco. Dopiero znowelizowana treść art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku zezwala na kierowanie wystąpień w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości organów wyższej instancji, przy czym takiego wystąpienia nie może stanowić złożenie przez organ odwołania. Ponadto należy wskazać, że instytucja wystąpienia przewidziana w art. 76 ust. 1 zakłada jej wykorzystanie w sytuacjach nadzwyczajnych, a nie uznania za rażące naruszenie prawa faktu nieuwzględnienia przez organ I instancji wydanej w toku postępowania przez odwołującego opinii, do której to sprowadzają się w istocie zarzuty odwołania. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania środowiskowych uwarunkowań ma w oparciu o treść art. 64 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku obowiązek uzyskania stosownych opinii, przy czym przedmiotowe opinie nie mają dla organu charakteru wiążącego i Burmistrz nie był nimi związany. Zajmując odmienne stanowisko, organ powinien uzasadnić motywy swojego działania, co też zostało uczynione w uzasadnieniu decyzji. To do organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy ostateczna ocena w oparciu o uzyskane opinie oraz wskazane w art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku kryteria, co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a w oparciu o treść art. 84 ust. 1a cyt. ustawy możliwość określenia warunków lub wymagań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c, lub nałożenia obowiązków działań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b lub c. Biorąc pod uwagę powyższe przepisy, aby regionalny dyrektor ochrony środowiska uzyskał uprawnienia analogiczne z uprawnieniami strony, winien najpierw skierować wystąpienie do organu, przed którym prowadzone jest postępowanie administracyjne. W ocenie SKO w stanie faktycznym niniejszej sprawy RDOŚ tego jednak nie uczynił, a wniesienie odwołania za pośrednictwem organu I instancji nie oznacza, że jest on adresatem tego odwołania.

Skargę na powyższe postanowienie złożył RDOŚ (dalej określany jako skarżący), zarzucają mu naruszenie:

przepisów prawa materialnego, tj. art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

wystąpienie, o którym mowa w tym przepisie, wymaga jakiejś samodzielnej czynności procesowej i nie może być tożsame z wniesieniem odwołania,

odwołanie nie może być jednocześnie wystąpieniem i w konsekwencji uznanie, że skarżący nie dokonał wystąpienia, które uprawniałoby go do późniejszego złożenia odwołania,

kierowanie wystąpień, o którym mowa w tym przepisie może mieć miejsce jedynie w przypadkach nadzwyczajnych;

przepisów postępowania, tj. art. 134 w zw. z art. 127 § 1 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie postanowienia o niedopuszczalności środka odwoławczego, podczas gdy nie zachodziły przesłanki uzasadniające wydanie takiego postanowienia z uwagi na dokonanie przez skarżącego wystąpienia na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, co z kolei powodowało nabycie przez skarżącego statusu analogicznego ze statusem strony postępowania;

przepisów postępowania, tj. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie poczynił żadnych wyjaśnień i samodzielnych rozważań w zakresie tego, jaki charakter procesowo-prawny ma wystąpienie, o którym mowa w art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, oraz czy wskazane wystąpienie wymaga jakiejś samodzielnej czynności procesowej, czy też jest samodzielną czynnością procesową, co uniemożliwia pełną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że SKO należy postawić zarzut naruszenia art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości właściwy organ kieruje "wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji". Norma prawna posługuje się pojęciem "w szczególności", co oznacza, że wskazany wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ma jedynie charakter przykładowy. Skoro treścią wystąpienia może być wniosek o stwierdzenia nieważności decyzji, który powoduje wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, to ad maiori ad minus tym bardziej treścią wystąpienia może być zwykły środek kwestionowania aktu administracyjnego, jakim jest odwołanie. Skoro za pomocą wystąpienia można wyeliminować z obrotu prawnego prawomocną i ostateczną decyzję poprzez stwierdzenie jej nieważności, to tym bardziej za pomocą wystąpienia można wyeliminować z obrotu prawnego akt administracyjny, który nie ma takich cech, sanując błędy organu I instancji.

Skarżący podkreślił, że przepisy administracyjnego prawa procesowego nie znają takiej instytucji jak wystąpienie, w procedurze administracyjnej znana jest natomiast instytucja zgłoszenia się do postępowania (na takiej zasadzie, jak zgłoszenia dokonuje prokurator). W ocenie skarżącego SKO błędnie przyjęło, że skarżący nie nabył statusu analogicznego do statusu strony postępowania, albowiem nie dokonał uprzednio wystąpienia, a więc stoi na stanowisku, że wystąpienie jest odrębną i samodzielną instytucją procesową, którą ze względu na brak regulacji należy traktować jak zgłoszenie do udziału, a taka wykładnia jest ad absurdum i co istotne, jest wykładnią contra legem, wobec brzmienia art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Według skarżącego wystąpienie należy utożsamić z dokonaniem jakiejkolwiek czynności procesowej, można wręcz podnieść, że dokonanie jakiejkolwiek czynności procesowej przez skarżącego jest jego wystąpieniem. Art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku posługuje się sformułowaniem "prawo do kierowania wystąpienia", nie wymieniając, jakie działania - środki zaskarżenia należy przez to rozumieć. Ustawodawca jednak wątpliwości w tym zakresie usuwa, podając jako przykład wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

Ratio legis rozwiązania wynikającego z art. 76 ust. 1 sprowadza się do zapewnienia organom środowiskowym możliwości podjęcia działań, mających na celu eliminację zagrożeń dla środowiska, co zupełnie uszło uwadze SKO. Redakcja art. 76 nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nie jest to jedynie uprawnienie organu, a obowiązek, który powstaje, ilekroć wystąpią nieprawidłowości w zakresie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie, tak jak zdaje się twierdzić organ odwoławczy, jedynie w sytuacjach nadzwyczajnych. Nie chodzi tu zatem jedynie o przypadki rażącego naruszenia prawa, bowiem ustawodawca posługuje się pojęciem "nieprawidłowości", tym samym dążył do objęcia dyspozycją ww. przepisu każdego rodzaju naruszenia prawa przez organ wydający decyzję. Nie są to więc tylko nieprawidłowości uzasadniające żądanie wszczęcia trybu nadzwyczajnego, ale również te, które uzasadniają wniesienie odwołania.

Skarżący podał, że jak słusznie zauważyło SKO, iż opinia regionalnego dyrektora ochrony środowiska nie jest dla organu wydającego decyzję wiążąca, niemniej jednak powinna mieć ona znaczenie przy rozstrzyganiu sprawy. Ustawodawca z racjonalnych względów uznał za konieczne wypowiadanie się organów opiniujących w ramach właściwości rzeczowej i ich stanowisko nie może zostać pominięte, zwłaszcza gdy pozostaje w opozycji do głównego rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Warszawie z 30.03.2017 r., IV SA/Wa 3297/16). Z tych też względów skarżący uznał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga kontroli, tym bardziej, że ocena przedsięwzięcia, odmienna od oceny organu uzgadniającego powinna zostać w sposób szczegółowy uzasadniona w wydanej decyzji, skoro Burmistrz rozstrzygnął skrajnie odmiennie od specjalistycznego organu powołanego do ochrony środowiska, a tak się jednak nie stało.

Działania podejmowane przez organy winny mieć odpowiednią formę, którą ustawodawca określił jako "wystąpienie", jednak z powyższego nie wynika, że to odwołanie nie może być jednocześnie wystąpieniem. Z powyższego wynika jedynie, że wystąpienie powinno być skierowane do właściwego organu, którego właściwość winna być zależna od charakteru wystąpienia. Brzmienie powołanego artykułu wskazuje na to, że ustawodawca tak ukształtował uprawnienia organu powołanego do ochrony środowiska, aby wybór rodzaju środka zaskarżenia (etapu jego składania) pozostawić właśnie temu organowi. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca dopuszcza możliwość w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości skorzystania nawet z najdalej idącego w skutkach środka, jakim jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Oczywistym jest natomiast, że stwierdzenie nieważności może nastąpić tylko na podstawie art. 156 Kpa. W ocenie skarżącego wybór działania - środka zaskarżenia powinien być uzależniony od indywidualnej oceny nieprawidłowości, do których doszło w sprawie oraz etapu, na jakim znajduje się postępowanie.

Na marginesie skarżący zważył, że wyrok NSA, sygn. akt II OSK 523/11, na który powołuje się SKO w uzasadnieniu, został wydany w zupełnie innym stanie faktycznym, albowiem NSA rozstrzygał kwestię legitymacji GDOŚ wówczas, gdy organ "włączył się" do postępowania, poprzez złożenie skargi do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi SKO wskazało, że instytucja wystąpienia przewidziana w art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku zakłada jej wykorzystanie w sytuacjach nadzwyczajnych. W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący uznał za rażące naruszenie prawa fakt nieuwzględnienia przez organ I instancji wydanej w toku postępowania przez skarżącego opinii, do której to sprowadzają się zarzuty odwołania. Ze względu na fakt, że skarżący nie brał czynnego udziału w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu, miał możliwość oparcia swoich zarzutów jedynie na dokumentach przekazanych celem wydania opinii dotyczącej przedsięwzięcia oraz treści doręczonej do jego wiadomości decyzji, a tym samym nie miał możliwości rzeczywistej i obiektywnej oceny prawidłowości prowadzonego postępowania.

Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania środowiskowych uwarunkowań ma w oparciu o treść art. 64 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku obowiązek uzyskania stosownych opinii, przy czym przedmiotowe opinie nie mają dla organu charakteru wiążącego i Burmistrz nie był nimi związany. Zajmując odmienne stanowisko, organ powinien uzasadnić motywy swojego działania, co też zostało szczegółowo uczynione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

SKO podkreśliło, że uzyskane opinie organów wyspecjalizowanych mają na celu jedynie ułatwienie podjęcia decyzji przez organ właściwy do jej wydania.

Następnie w piśmie z [...].10.2020 r. SKO powołało się na wyroki WSA w Bydgoszczy z 8.04.2020 r., II SA/Bd 173/20 oraz z 20.07.2020 r., II SA/Bd 520/20, w których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargi RDOŚ na postanowienie SKO, uznając słuszność stanowiska SKO.

Z kolei w analogicznej sprawie WSA w Lublinie w wyroku z 24.06.2020 r., II SA/Lu 245/20, oddalił skargę RDOŚ na postanowienie SKO w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, wskazując m.in. na okoliczność, że skoro "...odwołanie od decyzji Wójta Gminy M. wniósł Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (...), który był organem współdziałającym - poprzez wydanie opinii - w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, to nie ulega wątpliwości, że nie ma w tej sprawie własnego interesu prawnego. Powierzenie organowi administracji kompetencji do uzgadniania i opiniowania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach wyłącza możliwość składania przez te organy odwołań od decyzji wydanych w tych sprawach przez organ pierwszej instancji (por. argumentacja zawarta w uzasadnieniu uchwały NSA z (...) maja 2003 r., OPS (...), ONSA (...)/115)".

Do sprawy w pismach z dnia [...].10.2020 r., [...].10.2020 r. oraz [...].10.2020 r. ustosunkował się również uczestnik postępowania C. G. E. S.A. z siedzibą w P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przed tutejszym Sądem zostały rozpoznane tożsame sprawy o sygn. akt II SA/Bd 885/20, II SA/Bd 560/20, II SA/Bd 541/20. Skład orzekający w pełni podziela argumentację zawartą w uzasadnieniach tych wyroków i przyjmuje ją za swoją.

W przedmiotowej sprawie sporna była okoliczność, czy skarżący posiadał legitymację do zaskarżenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z [...].04.2020 r., nr [...], wydanej przez Burmistrza S., stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej. W ocenie Sądu na tak zadane pytanie należało udzielić twierdzącej odpowiedzi.

Zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4, lub organy wyższego stopnia w stosunku do tych organów, właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W świetle treści cyt. przepisów nie ulega wątpliwości to, że co do zasady skarżący posiadał w niniejszej sprawie prawo skierowania wystąpienia. Problematyczne natomiast jest to, co należy rozumieć przez ww. wystąpienie i na jakim etapie postępowania administracyjnego i do kogo może ono zostać złożone. SKO wyraziło niesłuszny pogląd, że wystąpienie mogło być skierowane jedynie do organu I instancji, czyli Burmistrza S.. Pogląd ten nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści obowiązujących przepisów, w szczególności art. 76 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, i Sąd w pełni podziela w tym zakresie stanowisko zawarte w skardze. Jak wskazuje się w doktrynie: "Ustawodawca posługuje się pojęciem "wystąpienie". Polska procedura administracyjna nie zna takiego instrumentu jak wystąpienie, a i sam prawodawca w komentowanym przepisie nie daje żadnych podstaw do bliższego ustalenia, co to jest za instrument procesowy. W wystąpieniu upatrywać można dwóch elementów - skargi i wniosku (podania) zmierzającego do wyeliminowania wadliwej decyzji, w szczególności do stwierdzenia jej nieważności. Pojęcie wystąpienia jest szersze niż wniosku o stwierdzenie nieważności. Ustawodawca bowiem wyraźnie wskazał, że w szczególności wystąpienie może zawierać wniosek o stwierdzenie nieważności. Nie jest zatem możliwe utożsamianie pojęcia wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Celem wystąpienia jest nie tylko wyeliminowanie wadliwej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale także zapobieżenie wydawaniu takich decyzji na przyszłość oraz wskazanie uchybień organowi, który wydał wadliwą decyzję. Widoczny zatem jest element skargowości. (...) Wystąpienie może, ale nie musi, zawierać wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Może też zawierać inne elementy, jak chociażby wniosek o wznowienie postępowania, a nawet wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji, oczywiście, pod warunkiem spełnienia wszystkich przesłanek z Kodeksu postępowania administracyjnego." (vide B. Rakoczy, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2010).

Jak wynika z powyższego, i który to pogląd Sąd w pełni podziela, wystąpienie może przyjąć również postać odwołania od decyzji organu I instancji, co właśnie miało miejsce w niniejszej sprawie. Skoro ustawodawca użył sformułowania "w szczególności", to niewątpliwie wystąpienie może przyjąć postać inną niż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

Dodatkowo można wskazać, że wystąpienie w postaci złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kierowane jest właśnie do organu drugiej instancji (vide art. 157 § 1 kpa), tym samym argumentacja SKO co do konieczności jego składania zawsze do organu pierwszej instancji jest tym bardziej nieprawidłowa. Jak słusznie stwierdził NSA w wyroku z 7.12.2016 r., sygn. II OSK 618/15: "Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, aby uzyskać status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza (...) nie musiał skierować wystąpienia w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją Burmistrza (...). Przepis art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 353) przyznaje Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - wydanych przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4 tej ustawy - niezależnie od tego, czy skierował wystąpienie w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji".

Należy wziąć pod uwagę, że postępowanie administracyjne jest ze swej istoty dwuinstancyjne i jeśli ustawodawca umożliwia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska złożenie w jego toku wystąpienia, to lege non distinguente może on to uczynić w toku całego postępowania administracyjnego.

Na marginesie jedynie należy wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych cytowane przez SKO odnosiło się do zupełnie innej kwestii, tj. możliwości złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez organ ochrony środowiska bez wcześniejszego skierowania wystąpienia w toku postępowania administracyjnego. Taka sytuacja nie miała miejsca w analizowanej sprawie.

Sądowi znane są również cytowane przez SKO wyroki WSA w Bydgoszczy, jednak podkreślenia wymaga, że wyrok w sprawie II SA/Bd 520/20 dotyczył innego stanu faktycznego, tj. kwestii możliwości złożenia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska wniosku o wznowienie postępowania bez uprzedniego skierowania wystąpienia.

Z kolei odnosząc się do cyt. przez organ fragmentu uzasadnienia wyroku WSA w Lublinie w sprawie II SA/Lu 245/20 odwołującego się do uchwały NSA z 19.05.2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115, stwierdzić należy, że nie może on mieć żadnego zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ przedmiotem analizy jest kwestia tego, co należy rozumieć przez pojęcie "wystąpienia", a nie rozstrzyganie kwestii związanych z możliwością składania przez organ uzgadniający lub opiniujący składania odwołania od decyzji, w której dokonywał on takowego uzgodnienia lub opiniowania.

Nie był natomiast zasadny zarzut skargi naruszenia art. 11 w zw. z art. 107 § 3 Kpa. Organ ma prawo odwoływania się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie i w przedmiotowej sprawie to uczynił, jednakże zawarł również własne, choć niezbyt rozbudowane, stanowisko w sprawie. Jak wskazano wyżej, orzecznictwo, do którego odwoływało się SKO, nie dotyczyło problemów, które były istotne w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczyło ono głównie kwestii związanych z możliwością złożenia przez Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a kwestia ta nie była w żaden sposób przedmiotem sprawy.

Mając na uwadze powyższe zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pk1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325).

O zwrocie kosztów postępowania stronie skarżącej orzeczono zaś w oparciu o art. 200 i 205 § 1 ww. ustawy.