Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 289/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par. 1 pkt 1 "b"
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2011 r. sprawy ze skargi J.C. , A.C. , Z.S. , K.S. , E.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 28 września 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana


UZASADNIENIE

Sześcioma decyzjami z dnia [...] czerwca 2006 r., znak [...] Burmistrz Miasta S. działając na podstawie art. 36 ust.4 i art. 37 ust. 1 , 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. ustalił wobec Z. M., F. M., S. M., R. W., H. M., J. C. i S. C. jednorazową opłatę na rzecz Miasta S. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. Nr "1" z obrębu [...] miasta S. w związku z jej sprzedażą.

Orzekając w ten sposób podał, że zgodnie z art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Działka nr "1" z obrębu [...] miasta S. uchwałą Rady Miasta Szczawnica Nr XVII/100/2004 z dnia 26 lica 2004r., (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 289, poz. 3146) została przeznaczona dla zabudowy sanatoryjnej, obiektów wypoczynkowych lub hoteli - pensjonatów (symbol planu: "A" SW7 - strefa "A" uzdrowiska), a ustalona w uchwale stawka wzrostu wartości nieruchomości wynosi 15%. W okresie do 31 grudnia 2003r. działka nr "1" zgodnie z obowiązującym Miejscowym Planem Ogólnym zagospodarowania Przestrzennego Miasta Szczawnicy zatwierdzonym Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr 57/XV/86 z dnia 31 grudnia 1986r. oraz zmianą dokonaną Uchwałą Rady Miejskiej Nr 143/XXVIII/92 z dnia 26 października 1992r. (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego nr 27/92, poz. 294) leżała w terenie o symbolu "A" 1 UL ZP- teren zdroju, obiektów lecznictwa sanatoryjnego, zamknięty dla lokalizacji nowych obiektów sanatoryjnych. W okresie od 1 stycznia 2004r. do 2 listopada 2004r. na obszarze działki nr "1" nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym dla ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego obszaru i terenu górniczego (uchwała R.M. Szczawnica Nr XVII/100/2004 z dnia 26 lipca 2004r), zgodnie z art. 50 ust.3 rozporządzenia w sprawie wycen nieruchomości przyjęto faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości. Przeznaczenie działki nr "1" w "starym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta S." nie ma żadnego wpływu na określenie wartości działki na okres przed uchwaleniem obecnie obowiązującego miejscowego planu . Uwagi wnoszone do postępowania pismem z dnia 26 kwietnia 2006r. S. C. częściowo wyjaśniono powyżej.

Artykuł 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty planistycznej zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami może ustalić uprawniony rzeczoznawca nieruchomości. K. C., który opracował operat dla działki nr "1" posiada stosowne uprawnienia wymagane ustawą o gospodarce nieruchomościami, Nie ma podstaw do domniemywania nierzetelności operatu. Także uczestnicy postępowania informowani o możliwości złożenia konkretnych uwag do wykonanego operatu z tego prawa nie skorzystali.

Zgodnie z art. 37 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , burmistrz miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust.4 w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego.

Akt notarialny Rep. A nr [...] wpłynął w dniu 6 lutego 2006r. Według sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wartość działki nr "1" przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed uchwaleniem miejscowego planu wynosiła 56.300,00 zł, a po wejściu w życie uchwały Rady Miasta Szczawnica Nr XVII/100/2004 z dnia 26 lipca 2004r wartość 470.200,00 zł. Powyższe kwoty przyjęto wg poziomu cen z dnia zbycia nieruchomości, tj. z dnia 23 stycznia 2006r. Różnica między tymi wartościami wynosi 413.900,00 zł, co stanowi wartość wzrostu nieruchomości. Przyjmując wskaźnik 15% wzrostu wartości nieruchomości określony w miejscowym planie oraz procentowy udział każdego ze współwłaścicieli w przedmiotowej nieruchomości, ustalono wysokość opłaty planistycznej.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli w terminie J. C., S. C., H. M., R. W., S. M., F. M., M. M. i Z. M., domagając się w nim uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ewentualne zaś jej uchylenia oraz orzeczenie co do istoty sprawy.

Skarżący zarzucali niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, sprzeczność takich ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego, jak również art.36 ust.4 oraz art.37 ust.1,6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwą ich interpretację i § 50 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także art.78,79,80 i 107 k.p.a.

Nawiązując do uzasadnienia decyzji organ pierwszej instancji wskazywali, że w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego odwołujący się składali wiele pism oraz dokumentów, których celem było wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Między innymi w dniu 22 marca 2006r. złożono pismo, w którym na str.2 w.5-12 w sposób wyraźny wyartykułowano fakt, że działki położone w S. w tzw. C. pomimo iż nie istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, opierając się na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ( Uchwała RM Szczawnica Nr 60/IX/90 ) zostały sprzedane w cenach działek budowlanych. W uzasadnieniu faktycznym zaskarżanej decyzji nie ustosunkowano się do żadnych dowodów, czy pism składanych przez strony. Ponadto nie wyjaśniono w jakikolwiek sposób złożonej przez stronę opinii urbanistycznej znak.[...] z dnia 28 maja 2001 r., z której wynika ,że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie zdroju dla lokalizacji obiektów lecznictwa sanatoryjnego. Zapis ten według odwołujących się jest zgodny ze stanem prawnym i faktycznym, a jest sprzeczny z wydanym Zaświadczeniem z dnia 2 marca 2006r.Nie wzięcie pod uwagę okoliczności o których mowa wyżej wskazuje na nierówne traktowanie podmiotów i rodzi się pytanie co jest przyczyną takiej decyzji.

Dalej skarżący podnosili, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów ustawowych. W uzasadnieniu faktycznym nie podano jakie dowody w toku postępowania administracyjnego badano, jakie okoliczności uznano za udowodnione, na których dowodach się oparto, a którym odmówiono wiarygodności. Uzasadnienie prawne zawiera tylko i wyłącznie podanie podstawy prawnej .

Skarżący przyznawali , że zgodnie z art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła to Burmistrz pobiera jednorazową opłatę w stosunku procentowym do wzrostu wartości. W okresie od 1 stycznia 2004r. do 2 listopada 2004 r. na obszarze działki "1" nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tak więc zgodnie z § 50 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w takim przypadku przyjmuję się faktyczny sposób zagospodarowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Na analizie tego przepisu należało się skupić w toku postępowania administracyjnego. Analiza powinna być przeprowadzona wszechstronnie, z wykorzystaniem wszystkich dostępnych środków, tj. dokumentów , przesłuchania stron. Pojęcie " faktyczny sposób użytkowania nieruchomości" jest pojęciem bardzo szerokim i składa się na niego szereg elementów takich jak : położenie nieruchomości, konfiguracja terenu, wyposażenie w media, sposób utrzymania, sposób zagospodarowania. Ze sporządzonego w dniu 17 marca 2006 r. protokołu z wizji lokalnej działki dotyczącego szacowania wartości rynkowej nieruchomości w sposób jednoznaczny wynika, że nr "1" to grunt niezabudowany, znajduje się w strefie terenów zielonych, kortu tenisowego. Teren jest usytuowany obok sieci wodociągowej energetycznej, jest utrzymany w należytym stanie estetycznym, wykaszana trawa, wycięte drzewa, droga dojazdowa, żadnych upraw nie stwierdzono. Infrastruktura przed i po uchwaleniu planu niezmieniona - oświadczenie stron o zakupie materiałów budowlanych (dowód protokół z wizji lokalnej wraz z załącznikami). Z treści protokołu w sposób jednoznaczny wynika, że przedmiotowa nieruchomość nigdy nie była wykorzystywana na cele rolne, jak również nigdy nie było takiego zamiaru, dokonywano zakupów materiałów budowlanych. Usytuowanie działki obok ul. [...], bezpośrednio przylegającej do terenów Sanatorium [...], położonej wśród innych obiektów sanatoryjnych wymuszało wykorzystywanie działki rekreacyjne- budowlane. Nie do przyjęcia byłoby aby w takim sąsiedztwie teren mógł być wykorzystywany rolniczo. Uczestnicy postępowania administracyjnego dysponowali na tę okoliczność powołaną uprzednio opinią urbanistyczna . W świetle powyższego twierdzenia zawarte w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego K. C. o treści: "a przedmiotowa działka posiada klasyfikacje PSIV (jedynie 9 m kw. posiada klasyfikację Bz oraz była w dniu wejścia w życie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego użytkowana rolniczo. Fakt ten stwierdzono bezspornie podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 17 marca 2006 r. w obecności wcześniej powiadomionych stron była u użytkowana rolniczo poprzez pozyskiwanie z niej traw" - są pozbawione uzasadnienia faktycznego i prawnego. Dokonując takiej kwalifikacji biegły rzeczoznawca miał na uwadze, że działka nie była ogrodzona, nie była udostępniana dla celów publicznych innym osobom, w tym kuracjuszom, była wykaszana. Powyższe stwierdzenia nie dają jednak podstaw do sformułowania wniosków, że nieruchomość ma charakter rolny. Żaden obowiązujący przepis nie nakłada obowiązku na właściciela działki faktycznie wykorzystywanej na cele inne niż rolne ogrodzenia jej, a także nie zakazuje wykaszania traw. Wykaszanie traw nie jest równoznaczne z jej pozyskiwaniem. Fakt wykaszania traw nie może stanowić podstawy do uznania gruntu za użytkowany rolniczo. Powyższe wskazuje na niedokonanie przez biegłego rzeczoznawcę rzetelnej i wszechstronnej analizy wszystkich okoliczności sprawy, wszystkich elementów które świadczą o faktycznym wykorzystaniu gruntu. Od rzeczoznawcy, który jest profesjonalistą, osobą posiadająca niezbędne uprawnienia, będącego osobą zaufania publicznego wymaga się rzetelnej, obiektywnej analizy faktów i wyciągania konkretnych ,opartych na faktach wniosków. Organ zlecający sporządzenie operatu nie może przyjmować go w sposób bezkrytyczny, ma prawo z urzędu bądź na wniosek stron wnosić o uzupełnienie czy zmianę operatu. Nadto, w toku wizji strony postępowania nie były pytane na okoliczność udostępniania działki na cele publiczne. Nieprawidłowości przy sporządzeniu opinii przez biegłego rzeczoznawcę na której oparł się Burmistrz Miasta S. wydając zaskarżaną decyzje jest wiele. Dotyczy to również niewłaściwego doboru dla celów porównawczych działek podobnych. Użyte w operacie nieruchomości pod wieloma względami nie są podobne do przedmiotowej nieruchomości, a zgodnie ze sztuką wyceniania nieruchomości powinno się porównać do innych nieruchomości na rynku regionalnym bądź krajowym.

Wskazane nieprawidłowości polegające na dowolnym interpretowaniu faktów i wyciągania wniosków stanowią podstawę do stwierdzenia, że Burmistrz Miasta S. opierając się na operacie szacunkowym sporządzonym nierzetelnie, w sposób swobodny, naruszył obowiązujące prawo i przez to wydał decyzje naruszająca interes prawny skarżących.

Strony w toku postępowania administracyjnego wnosiły zastrzeżenia co do sposobu sporządzenia operatu i osoby biegłego, mając zastrzeżenia co do jego obiektywności i bezstronności. W takim przypadku organ powinien powołać innego biegłego bądź zlecić uzupełnienie opinii. W uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji stwierdzono tylko, że ponieważ posiada on wymagane ustawą o gospodarce nieruchomościami uprawnienia nie ma podstaw do domniemywania nierzetelności operatu. Sam fakt posiadania uprawnień zgodnych z przepisami nie przesądza o rzetelności sporządzania operatu.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia 28 września 2006r., znak SKO.[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 10 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 6 i ust. 11 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz w zw. z § 4 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wycen nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 z późn. zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy wskazując na następujące okoliczności.

Aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 2006 r. Repertorium "A" numer [...] (Kancelaria Notarialna w N., ul. [...]) M. i J. S., J. i K. L., J. i S. C., H. M., R. W., F. M., Z. M. i S. M. sprzedali swoje udziały w nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnymtnr "1" (ewidencji zmodernizowanej) o pow. 0,4738 ha, objętej Kw [...] miasta S., obręb [...] - Spółce z o.o. "A" w W.. W dniu transakcji odpis aktu notarialnego został przekazany Burmistrzowi Miasta S.. Organ pierwszej instancji w dniu 13 lutego 2006 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości działki nr "1" w związku z uchwaleniem przez Radę Miasta Szczawnica miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Uchwała Nr XVII/100/2004 z dnia 26 lipca 2004 r. - Dz. Urz. woj. Małopolskiego Nr 289 poz. 3146). Plan ten wszedł w życie z dniem 2 listopada 2004 r., co oznacza, że w okresie od 1 stycznia 2004 r. do dnia 2 listopada 2004 r. na terenie, w skład którego wchodzi działka nr "1" nie obowiązywał żaden plan miejscowy (plan poprzedni utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r.). Organ w zawiadomieniu poinformował strony, że opłata planistyczna została - na mocy Uchwały Rady Miasta Szczawnica - ustalona w wysokości 15% wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu.

W dniu 2 marca 2006 r. Burmistrz Miasta Szczawnica zlecił wykonanie operatu szacunkowego uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu K. C. ("[...]" Biuro [...] w S., os. [...]).

W dniu 17 marca 2006 r. odbyła się. zorganizowana przez rzeczoznawcę wizja lokalna przy udziale M. i J. S., J. i K. L., P. S. (reprezentującego S. C.) oraz przedstawiciela Urzędu Miasta Szczawnica, w celu ustalenia faktycznego stanu użytkowania szacowanej nieruchomości.

Po sporządzeniu operatu szacunkowego Burmistrz Miasta Szczawnica wydał [...] odrębnych decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...], od których J. i S. C., H. M., R. W., S. M., F. M. i Z. M. wnieśli w prawem zakreślonym terminie zbiorowe odwołanie.

W myśl przepisu art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może dokonać tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Nadto ust. 2 w tym artykule stanowi, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Dotyczy to także wybranego przez rzeczoznawcę podejścia i metody szacowania. Z uwagi na taką regulację domaganie się przez skarżących, by to organy orzekające w sprawie dokonywały oceny prawidłowości operatu sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, bądź jego weryfikacji jest bezpodstawne i wręcz niedopuszczalne.

Bezpodstawny jest jest zarzut nieudostępnienia operatu szacunkowego i akt sprawy stronom. W aktach sprawy znajduje się kopia pisma Burmistrza Miasta S. z dnia 14 kwietnia 2006 r. znak [...] skierowanego do wszystkich stron za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, informującego zainteresowanych o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym. Kompletne akta sprawy były natomiast dostępne dla stron przedmiotowego postępowania w całym jego toku. Cały zgromadzony materiał dowodowy został wyczerpująco rozpatrzony, łącznie z wnioskami, uwagami i zastrzeżeniami przedstawionymi przez strony. W szczególności na kilkakrotne pisma wnoszone przez P. S. organ udzielał odpowiedzi w pismach z dnia 17 marca 2006 r., 28 marca 2006 r., 4 maja 2006 r. i 22 maja 2006 r. Natomiast w sprawie wzbudzającej zasadnicze zastrzeżenia skarżących, tj. rozumienia pojęcia "faktycznego sposobu zagospodarowania nieruchomości" ( § 50 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego) wyczerpujących wyjaśnień udzielił S. C. Małopolski Urząd Wojewódzki w piśmie z dnia 9 czerwca 2006 r. znak [...], stwierdzając, że liczy się wyłącznie faktyczny sposób zagospodarowania nieruchomości. Przy wycenie nieruchomości nie może być w ogóle brane pod uwagę przeznaczenie terenu w planie miejscowym, który utracił ważność. Nieuprawnione są zatem wszelkie wywody skarżących, jakoby organ orzekający (czy też rzeczoznawca sporządzający operat szacunkowy) "obowiązany" był do uwzględnienia położenia szacowanej nieruchomości w strefie "A" uzdrowiska, przepisów ustawy uzdrowiskowej, stopnia uzbrojenia działki, sąsiedztwa sanatoriów, czy dostępności komunikacyjnej - po to, by udowodnić, że "faktyczne użytkowanie działki" było inne niż rolnicze. Nie mogło być np. w związku z tym wzięte pod uwagę zaświadczenie o przeznaczeniu działki nr "1" wydane w 2001 r. W świetle powyższego nie może ostać się zarzut, jakoby decyzja naruszała przepis art. 107 k.p.a., bowiem w ocenie organu odwoławczego decyzja zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne jak i uzasadnienie prawne, natomiast inną kwestią jest, czy uzasadnienia te są, czy też nie są przyjmowane do wiadomości przez strony postępowania. Organy orzekające nie mogły brać przy tym pod uwagę intencji i zamiarów współwłaścicieli działki, a jedynie stan prawny i obowiązujące przepisy.

Tok postępowania wskazuje przy tym, że strony nie korzystały w pełni z przysługujących im praw, nie uczestnicząc w wizji lokalnej i nie zapoznając się z aktami sprawy i operatem szacunkowym.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 września 2006r., znak [...], J. C. i S. C. domagali się jej uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie – uchylenia zaskarżonej decyzji praz orzeczenia co do istoty sprawy.

Skarżący naruszenie : art. 36 ust 4 i art. 37 ust 1,6 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwą ich interpretację; § 50 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, art.78,79,80 i 107 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podawali, że podtrzymują w całości zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta S. znak.[...].

Zarzucali ponadto, że nie uwzględniono pisma z dnia 4 października 2006r skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wraz przesłaną Uchwałą Rady Miasta Nr.XLIII 1262/2006 w sprawie ustalenia Tymczasowego Statutu Uzdrowiska Szczawnica. Zgodnie z tym aktem prawa miejscowego w strefie ochronnej uzdrowiska zabrania się prowadzenia działalności rolniczej, co jest istotną przesłanką do co wykorzystywania działki "1" obrębu [...] S..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

W związku ze śmiercią w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżącego S. C. w jego miejsce wstąpili jako spadkobiercy - żona J. C. oraz dzieci : A. Ć., Z. S., K. S., E. G. i S. K..

W miejsce zmarłego uczestnika J. S. w postępowaniu sądowoadministracyjnym brali po jego śmierci udział spadkobiercy M. S., M. i H. S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu i miało za przedmiot pobranie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W sprawy nie jest kwestionowany fakt zbycia przez skarżących nieruchomości przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani przyjmowana w obu decyzjach treść jego istotnych postanowień. Skarżący nie podnoszą także zarzutów co do ustaleń odnoszących się do poprzedniego planu. Kwestie te jako bezsporne oraz nie budzące zastrzeżeń co do legalności także w ramach przeprowadzonej z urzędu kontroli obu aktów administracyjnych pozostawia się poza szerszymi rozważaniami.

Spornym jest w sprawie niniejszej, czy spełniona została przesłanka warunkująca pobranie renty planistycznej, w postaci wzrostu wartości zbytej nieruchomości związanych z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, w tym także kwestia prawidłowości sporządzonego w sprawie elaboratu szacunkowego.

W tym zakresie należy stwierdzić, że obowiązujący w dacie wydania obu kontrolowanych decyzji art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – dalej w skrócie u.p.z.p. ) stanowił, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości; opłata ta jest dochodem własnym gminy; wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

W szczególności, kolejny istotny w stanie faktycznym sprawy przepis, tj. art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przewidywał, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży, przy czym wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych należało stosować przepisy o gospodarce nieruchomościami ( art. 37 ust.11 u.p.z.p.). Takie przepisy zawarte były w dziale IV ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późniejszymi zmianami ) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27.11.2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924). wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 159 tej ustawy.

Paragraf 50 rozporządzenia stanowił w ust. 1- 3, że :

" 1.Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 oraz z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492), określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości.

2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny - z dnia zbycia nieruchomości.

3. W przypadku gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości dla celów, o których mowa w ust. 1, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. "

Organy administracji publicznej wydając decyzje zobowiązane są do stosowania obowiązujących przepisów prawa. Nie posiadają one przy tym kompetencji umożliwiających zainicjowanie procedury oceny zgodności ustaw z Konstytucją .

W sprawie niniejszej, w ustalonym stanie faktycznym, w dacie wydania obu kontrolowanych decyzji zachodziły przesłanki do określania wzrostu wartości nieruchomości jako różnicy między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem, co wynikało z jednoznacznego brzmienia art. 37 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego.

W dacie złożenia w sprawie niniejszej skargi rozwiązania wprowadzone w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. budziły jednak zastrzeżenia co do zgodność z art. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1.01.1995 r. , który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przedstawił do rozstrzygnięcia Trybunałowi Konstytucyjnemu stosowne pytanie prawne w sprawie toczącej się do sygn. akt II SA/Kr 778/07. Sprawa ta została przyjęta przez Trybunał Konstytucyjny do rozpoznania i zarejestrowana do sygn. akt P58/08.

Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego2010. sygn. akt P 58/08 orzeczono bowiem, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Rozstrzygnięcie zawarte w powyższym wyroku ma istotne znaczenie także dla oceny legalności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W sprawie niniejszej stan faktyczny i prawny jest bowiem analogiczny. Z ustaleń zawartych w nich zawartych, jak również opinii urbanistycznej Burmistrz Miasta Szczawnicy z dnia 28 maja 2001r., znak [...] wynika, że w poprzednio obowiązującym Miejscowym Palnie Zagospodarowania przestrzennego Miasta Szczawnicy zatwierdzonym Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr 57/XV/86 z dnia 31 grudnia 1986r., zmienionym Uchwałą Rady Miejskiej Nr 143/XXVIII/92 z dnia 26 października 1992r. (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego nr 27/92, poz. 294) działka nr "1" obrębu [...] S. położona był na terenie Zdroju, dla lokalizacji obiektów lecznictwa sanatoryjnego, oznaczonym symbolem "A" 1 UL ZP " . W okresie od dnia 1 stycznia 2004r. do dnia do 2 listopada 2004r. na obszarze działki nr "1" nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albowiem poprzedni utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r., zgodnie z art. 87 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działka nr "1" z obrębu 1 miasta Szczawnica uchwałą Rady Miasta Szczawnica Nr XVII/100/2004 z dnia 26 lipca 2004r., (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 289, poz. 3146) została przeznaczona dla zabudowy sanatoryjnej, obiektów wypoczynkowych lub hoteli - pensjonatów (symbol planu: "A" SW7 - strefa "A" uzdrowiska). W kontrolowanych decyzjach organy administracji publicznej nie przywiązywały wagi do ustaleń poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie zawarły w nich dokładnych ustaleń z części ogólnej i szczegółowej obu planów oraz takich porównań w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżących, w tym pod kątem dopuszczalności jej zabudowy. Te ustalenia, których dokonano wskazują jednak na podobieństwo tego przeznaczenia. W tej sytuacji należy uznać, że rozstrzygnięcie wydano na podstawie przepisu ustawy niezgodnego z art. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym powyższe skutkowało odstąpieniem od poczynienia ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Stosownie art. 145 a §1 k.p.a., orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja stanowi podstawę wznowienia postępowania. Artykuł 145 §1 pkt 1 "b " p.p.s.a. przewiduje natomiast, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Uwzględniając treść tego ostatniego przepisu, który używa pojęcia " stwierdzenia naruszenia prawa " , wśród przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego należy wyodrębnić takie, które są tożsame z "naruszeniem prawa" ( art. 145 § 1 pkt 1-4 i 6 k.p.a. oraz art. 145a§1 k.p.a.), jak również takie, którym nie da się przypisać tej cechy. Tylko pierwsza z tak wyodrębnionych grup stanowił podstawę do uchylenia decyzji z przyczyn określonych w art. 145 §1 pkt 1 "b" p.p.s.a. ( por. J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 2000 r., III SA 4728/97, OSP 2000, z. 1, s. 51 i n. – aktualne również w obecnym stanie prawnym). W tym kontekście należy stwierdzić, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji przesądza o uznaniu "naruszenia prawa" w samej decyzji administracyjnej. To zaś skutkuje uchyleniem decyzji wydanej z uwzględnieniem takiej wadliwej podstawy prawnej niezależnie od tego, czy występujące uchybienie miało wpływ na wynik sprawy.

Poza uprzednio wytkniętymi uchybieniami budzi także zastrzeżenia odstąpienie przez organy obu instancji od dokonania w uzasadnieniu decyzji kontroli oraz oceny opinii biegłego, jaką stanowił sporządzony w sprawie operat szacunkowy pod kątem zachowania obowiązujących w tym zakresie przepisów, jego kompletności, spójności - tj. w takim zakresie, który nie jest powiązany z koniecznością posiadania wiedzy specjalnej. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA w Warszawie z dnia 26.01.2006r. sygn. akt II OSK 459/05 ( zam. zb. LEX nr 206473 ) żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści.

W sprawie niniejszej zarówno operat szacunkowy, jak i wskazania na podstawy wyłączenia biegłego od udziału w sprawie były przedmiotem zarzutów oraz wniosków zawartych w pismach stron, do których z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77§ k.p.a., art.80 k.p.a. oraz art. 107§ 1 i 3 k.p.a. nie odniesiono się w obu kontrolowanych decyzjach. Takie uchybienie ma zaś istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 "b" i "c" p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu decyzji jest ona bezprzedmiotowa.

Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę treść art. 145 §1 pkt 1 "b" i "c" p.p.s.a.

Podstawę orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.

Skarżący pomimo stosownego pouczenia zawartego w zawiadomieniach o rozprawie dnia 30 marca 2011r. nie złożyli wniosku o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.