Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1900/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 28, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 22/17 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 22/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz E.W. kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2014 r.), na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51 [ze zm.], dalej rozporządzenie) i art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej kpa), po rozpatrzeniu w części wniosku E.W. (dalej skarżąca) w przedmiocie stwierdzenia, że nieruchomości wchodzące w skład dawnego majątku [...], zapisane w KW tom I karta 1 [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, [z wyłączeniem gruntów stanowiących aktualne działki nr [...]], orzekł, że: 1. nieruchomości stanowiące dawne parcele katastralne nr [...], które stanowiły las nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r. nr 3, poz. 13, dalej dekret o reformie rolnej); 2. odmówił stwierdzenia, że pozostałe nieruchomości wchodzące w skład dawnego majątku [...], za wyjątkiem parcel, o których Wojewoda [...] orzekł w decyzjach z dnia [...] września 2013 r. oraz [...] listopada 2013 r. (nr [...]), zapisane w KW tom I karta 1 [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r. nr 3, poz. 13).

W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że sporne parcele, w dniu wejścia w życie dekretu, nie należały do kategorii "nieruchomości ziemskich", o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, tj. nieruchomości niemiejskich, o charakterze rolniczym przydatnych do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie (produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej) i mogących być wykorzystanych na cele wskazane w art. 1 dekretu. Spod działania dekretu o reformie rolnej były wyłączone nieruchomości leśne, a zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowe parcele w dacie 13 września 1944 r. stanowiły las. Przejęcie na własność Skarbu Państwa tego mienia winno odbyć się na podstawie dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa [Dz. U. z 1944 r. nr 15, poz. 82, dalej dekret o lasach].

Odwołanie od decyzji z [...] stycznia 2014 r. w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 złożył Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej Nadleśnictwo), zarzucając tej decyzji naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51 ze zm.), art. 7 i 77 kpa. W uzasadnieniu Nadleśnictwo wskazało, że Wojewoda nie zebrał całego materiału dowodowego; nie ustalił kwestii przydatności lasu do prowadzenia gospodarki rolniczej w majątku [...]; nie badał, czy w majątku była prowadzona gospodarka leśna. Zdaniem odwołującego w niniejszej sprawie istnienie tzw. związku funkcjonalnego między lasem, a gospodarstwem rolnym jest oczywiste, pozyskiwan[o] z lasu drewno na działalność rolną. Gdyby organ ustalił brak związku funkcjonalnego między lasem, a gospodarstwem rolnym, wówczas winien wydać decyzję umarzającą postępowanie toczące się w I instancji, ponieważ w kwestii przejęcia lasów w trybie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. orzekają sądy powszechne.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister) decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2016 r.), po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstw Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] w zakresie pkt 1 zaskarżonej decyzji, uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2014 r. nr [...] w punkcie 1 orzekającą, że nieruchomości stanowiące dawne parcele katastralne nr [...], które stanowiły las nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r. nr 3, poz. 13) i umorzył postępowanie pierwszej instancji w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu Minister nie kwestionował faktu, że wnioskodawcy dowiedli swoje następstwo prawne po M.T., która zawarła umowę z Bankiem [...] z dnia 2 maja 1939 r. dotyczącą sprzedaży nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym w [...]. Minister wskazał, że zgodnie z obowiązującym na terenie województwa poznańskiego Kodeksem cywilnym niemieckim (BGB), skuteczne przeniesienie własności nieruchomości uwarunkowane było spełnieniem trzech przesłanek: zawarciem umowy obligacyjnej; tzw. powzdaniem - zawarciem umowy rzeczowej i ujawnieniem nowych wpisów w księdze wieczystej. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 2005 r., z którego wynika, że wpis do księgi wieczystej dotyczący przedmiotowej nieruchomości nastąpił w czasie okupacji, tj. w dniu 23 grudnia 1942 r. Minister powołał art. 2 ust. 2 dekretu o reformie rolnej, który wskazuje na nieważność wszystkich prawnych lub fizycznych działów nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, dokonanych po dniu 1 września 1939 r. Wynika z tego, że wpis do ksiąg wieczystych, który nastąpił w czasie okupacji niemieckiej, nie świadczy o tym, by M.T. mogła być uznana za przedwojennego właściciela nieruchomości, a tylko [te] osoby lub ich następcy prawni mogą być w rozumieniu dekretu stronami postępowania administracyjnego. Z punktu widzenia dekretu, za bezskuteczną należy uznać każdą transakcję, która po dniu 1 września 1939 r. miałaby wywołać skutek w postaci zmniejszenia powierzchni nieruchomości ziemskiej. Zdaniem organu, na podstawie ustalonych okoliczności sprawy należy uznać postępowanie za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa, mając na względzie brak interesu prawnego wnioskodawców, a co za tym idzie brak ich legitymacji do bycia stroną postępowania na podstawie art. 28 kpa. Owa bezprzedmiotowość miała miejsce już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Mając na względzie powyższe, Minister decyzją z [...] października 2016 r. uchylił nieprawidłową decyzję I instancji w zaskarżonej części i umorzył wadliwie prowadzone przez Wojewodę w tym zakresie postępowanie.

Minister odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] uznał je za niecelowe wskazując, że odwołanie jest zasadne, jednak z innych powodów, niż podniesione w odwołaniu.

Ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpiła E.W., wnosząc o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] października 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: a) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa przez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób dowolny i sprzeczny z wnioskami logicznie dającymi się wywieść ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; 2) art. 28 kpa przez przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania; 3) art. 107 § 1 i 3 kpa przez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności nieodniesienie się do wszystkich okoliczności faktycznych wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego; 4) art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez niezawieszenie z urzędu postępowania administracyjnego mimo, że jego rozstrzygnięcie zależało od stwierdzenia przez sąd cywilny ważności lub nieważności umowy nabycia nieruchomości; 5) art. 80 w zw. z art. 76 § 1 kpa przez fakt, że organ mogąc skorzystać z dowodów bezpośrednich, w tym dokumentów urzędowych, zastąpił je dowodami pośrednimi, to jest ewidencjami z lat powojennych gromadzonymi przez nieustalony bliżej podmiot; 6) art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez jego zastosowanie będące wynikiem wyżej opisanych naruszeń oraz błędnej interpretacji wskazanych przepisów prawa materialnego jak również przez jego wadliwe zastosowanie polegające na wydaniu orzeczenia nieprzewidzianego w art. 138 kpa, to jest orzeczenia o częściowym uchyleniu decyzji organu I instancji i w tym zakresie umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji organu I instancji; 7) art. 129 § 2 kpa przez rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia; b) prawa materialnego mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia: 1) art. 2 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej przez przyjęcie, że nieważność prawnych lub fizycznych działów nieruchomości dokonanych po dniu 1 września 1939 r. odnosi się także do nieruchomości stanowiącej las, nie mającej związku funkcjonalnego z częścią gospodarczą majątku, a więc nie mającej charakteru rolniczego, gdy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej odnosi się tylko do nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym; 2) art. 2 ust. 2 dekretu o reformie rolnej w zw. z art. 56 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. - Kodeks zobowiązań (Dz.U. nr 82, poz. 598, dalej kz) przez przyjęcie, że z art. 2 ust. 2 dekretu o reformie rolnej wynika nieważność przeniesienia własności nieruchomości, jeśli wśród tych nieruchomości znajdowały się nieruchomości ziemskie wymienione w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej dokonanych po dniu 1 września 1939 r., gdy tymczasem z treści tego przepisu wynika jedynie nieważność prawnych lub fizycznych działów nieruchomości, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dokonanych po dniu 1 września 1939 r., a gdy umowa dotyczyła także zbycia innych nieruchomości, to w zakresie odnoszącym się do tych innych nieruchomości uznać należy ją za ważną; 3) art. 56 § 2 kz przez przyjęcie, że ewentualna nieważność części umowy sprzedaży nieruchomości oznacza, że cała umowa jest nieważna, gdy tymczasem zgodnie z domniemaniem zawartym w tym przepisie umowa ta w pozostałej części pozostawała ważna. Argumenty na poparcie zasadności skargi skarżąca przedstawiła w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Pismem z 21 kwietnia 2017 r. Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu uczestnik postępowania podniósł, że brak interesu prawnego wnioskodawców w sprawie o niepodpadanie przedmiotowych parcel pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu obligował organ do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego, skoro sama skarżąca przyznaje, że M.T. stała się właścicielką nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania 23 grudnia 1943 r. W tej sytuacji nieistotne dla sprawy są wywody skarżącej dotyczące wykładni art. 2 ust. 1 lit. e i art. 2 ust. 2 dekretu. Nadleśnictwo uważa, że Minister nie miał obowiązku zawieszania postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ samodzielnie rozstrzygał sprawę i obowiązany był zastosować art. 2 ust. 2 dekretu. Wydanie decyzji częściowej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa było prawidłowe, ponieważ rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 decyzji z [...] stycznia 2014 r. miało charakter samodzielny, odnosiło się do odrębnej sprawy administracyjnej, mieściło się w zakresie zaskarżenia wskazanym w odwołaniu. Za niezasadny uczestnik postępowania uznał zarzut skarżącej dotyczący niezastosowania w sprawie art. 56 § 1 kz. Skarżąca nie wyjaśniła z jakich powodów podstawa prawna decyzji winna odnosić się do aktu prawnego, który w dacie wystąpienia istotnych dla sprawy zdarzeń już nie obowiązywał. Zarzut złożenia odwołania z uchybieniem terminu nie ma potwierdzenia w realiach niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 22/17, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) uchyli zaskarżoną decyzję; o zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał zaskarżoną decyzję z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3, art. 136 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 1 i art. 28 kpa, uznając za stronę postępowania odwołujące się w imieniu Skarbu Państwa od decyzji I-instancyjnej w zakresie jej punktu 1 Państwowe Gospodarstwo Leśne - Lasy Państwowe reprezentowane przez Nadleśnictwo [...]. Wojewoda orzekł w pkt 1 decyzji z [...] stycznia 2014 r. w zakresie dotyczącym dawnych parcel nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że właścicielem gruntów stanowiących wyżej wymienione dawne parcele, które stanowią obecnie części działek ewidencyjnych nr: [...] jest Skarb Państwa, a grunt ten pozostaje w trwałym zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...]. Wojewoda oparł się przy tym na znajdujących się w aktach sprawy informacjach przesłanych przez Starostę [...] i Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...].

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że informacje te mają charakter zbiorczy (obejmują [...] parcel i odpowiadających im [...] działek) i nie można na ich podstawie ustalić, czy dawnym 8 parcelom wymienionym w pkt 1 decyzji pierwszoinstancyjnej odpowiada 14 działek ewidencyjnych nr [...]. Zdaniem Sądu, tę okoliczność winien ustalić organ odwoławczy, czego nie uczynił.

Poza sporem jest to, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r., poz. 2100 ze zm., dalej uol) Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe sprawują zarząd gruntami (lasami) i innymi nieruchomościami związanymi z gospodarką leśną, stanowiącymi własność Skarbu Państwa i reprezentują tego właściciela w zakresie zarządzanego mienia poprzez właściwe jednostki organizacyjne m.in. nadleśnictwa. Z wykazu właścicieli i władających z dnia 26 października 2012 r. wynika, że Nadleśnictwo [...] PGL jest trwałym zarządcą działek ewidencyjnych nr [...]. Wymaga zatem wyjaśnienia jaki tytuł prawny (zarząd czy trwały zarząd) ma podmiot odwołujący się. Sąd zwraca uwagę, że na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej (a taką jest niewątpliwie nadleśnictwo) może być - co do zasady - ustanowiony "trwały zarząd" zwany "zarządem", jeżeli chodzi np. o lasy niewydzielone geodezyjnie z nieruchomości rolnych, znajdujące się w zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych lub faktycznym władaniu jednostek organizacyjnych (art. 34 w zw. z art. 12 i art. 1 pkt 3 i art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - Dz. U. z 2016 r. poz. 1491). Jednak wskazywane przez Wojewodę aktualne działki ewidencyjne nr [...], składające się - zdaniem tego organu - na las, wskazywałyby na to, że wspomniany las został w terenie wydzielony geodezyjnie, co świadczyłoby o tym, że nie mógł być przekazany w trwały zarząd. Zagadnienie to wymaga wyjaśnienia przez organ odwoławczy, w szczególności przez uzyskanie odpisu z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla spornych działek ewidencyjnych, czego organ ten nie uczynił.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono pogląd, że bezpośredni interes prawny, pojmowany jako kategoria prawa materialnego, nie przysługuje podmiotowi w odniesieniu do nieruchomości, których nie jest on właścicielem albo użytkownikiem wieczystym. Rozstrzygnięcie sprawy w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednego podmiotu nie zmienia sytuacji prawnej innego podmiotu w odniesieniu do nieruchomości (działek), których jest właścicielem. Nie implikuje też w żadnym zakresie wyniku sprawy w stosunku do tychże działek. Prawa jednego podmiotu i interes prawny z nich wynikający są bowiem autonomiczne i niekolizyjne w stosunku do praw i interesu prawnego innego podmiotu. W takiej sytuacji zaakceptowano pogląd organu, który umorzył postępowanie odwoławcze, z tego powodu, że Agencja Nieruchomości Rolnych nie ma interesu prawnego w stosunku do działek, których właścicielem jest inny podmiot (wyrok NSA z 28.7.2016 r. I OSK 2570/14). Pogląd ten jest aktualny także w odniesieniu do Lasów Państwowych i podziela go skład orzekający w niniejszej sprawie. W przypadku właściciela jakim jest Skarb Państwa podmiotem go reprezentującym jako strona postępowania może być jednostka organizacyjna PGL Lasów Państwowych władająca gruntem na podstawie określonego tytułu prawnego np. zarządu.

W niniejszej sprawie doszło do rozpatrzenia odwołania bez wyjaśnienia, czy w zakresie wszystkich dawnych parcel, których dotyczy rozstrzygnięcie z pkt 1 decyzji z [...] stycznia 2014 r. i bez ustalenia, na podstawie jakiego tytułu prawnego Nadleśnictwo [...] - jednostka organizacyjna PGL LP działa jako reprezentant Skarbu Państwa jako strona postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, uprawniona do wniesienia odwołania.

Rację ma skarżąca, że w niniejszej sprawie Minister wydał zaskarżoną decyzję z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3, art. 136 i 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 kpa oraz w zw. z art. 2 ust. 2 i art. 2 ust. 1 lit. e dekretu uznając, że następcy prawni M.T. nie mają w niniejszym postępowaniu legitymacji do bycia stroną zainicjowanego wnioskiem z 20 czerwca 2012 r. postępowania w przedmiocie stwierdzenia, czy nieruchomości stanowiące dawne parcele katastralne nr: [...] podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Zgodzić należało się ze skarżącą, że dekret obejmował swym zakresem przedmiotowym jedynie nieruchomości ziemskie, co wynika z art. 2 dekretu o reformie rolnej. Także z § 11 ust. 3 i § 12 rozporządzenia wynikało, że przejęciu przez Skarb Państwa podlegają majątki (nieruchomości) ziemskie. Tymczasem Wojewoda w pkt 1 decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. stwierdził, w oparciu o § 5 rozporządzenia, że dawne parcele katastralne nr: [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ponieważ w dniu wejścia w życie dekretu (13 września 1944 r.) stanowiły las, a zatem przejęcie lasu winno odbyć się na podstawie dekretu z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, co władny jest ocenić sąd powszechny.

Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, bez jakiejkolwiek analizy i oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie dotyczącym charakteru spornych nieruchomości, że w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 2 ust. 2 dekretu o reformie rolnej, zgodnie z którym nieważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e, dokonane po dniu 1 września 1939 r. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, zanegował stanowisko Wojewody w zakresie ustalenia, że przedmiotowe nieruchomości stanowiły las.

Trafnie wskazała skarżąca, że art. 2 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej miały zastosowanie jedynie do nieruchomości ziemskich, a więc nieruchomości o charakterze rolniczym, które w dacie nacjonalizacji były lub po nacjonalizacji mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Reżim prawny art. 2 ust. 2 dekretu o reformie rolnej miał również zastosowanie do nieruchomości nie mających stricte charakteru rolniczego, które pozostawały w tzw. związku funkcjonalnym z częścią dawnego majątku o charakterze rolniczym i przez to mogły być przejęte przez Skarb Państwa w trybie dekretu, ponieważ nadawały się na cele reformy rolnej wymienione w art. 1 ust. 2 dekretu o reformie rolnej.

By ocenić, czy w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 2 ust. 2 dekretu o reformie rolnej, Minister winien wpierw ustalić, czy sporne nieruchomości miały charakter nieruchomości ziemskich, czego organ II instancji nie uczynił. Ocena przesłanki spełniania przez sporne nieruchomości norm obszarowych z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej nie może wchodzić w grę dopóty, dopóki nie zostanie wyjaśniony charakter spornego gruntu.

Sąd podziela - co do zasady - stanowisko skarżącej, że w stanie prawnym obowiązującym 13 września 1944 r. (w dacie nacjonalizacji) przyjmowano, że sankcja nieważności, jeżeli chodzi o sprzeczność umowy z porządkiem publicznym, czy ustawą, mogła dotyczyć tylko niektórych samodzielnych postanowień umowy, co wynika z ówcześnie obowiązującego art. 56 Kodeksu zobowiązań z dnia 27 października 1933 r. (Dz. U. nr 82, poz. 598 ze zm.). Zatem niewykluczone, że umowa z 2 maja 1939 r., zawarta przez M.T. z Bankiem [...] - jeżeli okazałoby się, że parcele wymienione w pkt 1 decyzji pierwszoinstancyjnej nie stanowiły nieruchomości ziemskich lub nieruchomości funkcjonalnie związanych z rolniczą częścią majątku [...] - w zakresie dotyczącym tychże parcel byłaby ważna na gruncie sprawy o stwierdzenie podpadania przedmiotowych nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Art. 2 ust. 2 dekretu nie miałby bowiem wówczas zastosowania, zwłaszcza, gdyby okazało się, że sporny grunt stanowił las niepowiązany funkcjonalnie z rolniczą częścią majątku [...]. Zagadnienie to winno być wyjaśnione przed wydaniem przez Ministra decyzji kończącej sprawę w administracyjnym toku instancji.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie, wbrew temu co twierdzi skarżąca, nie miałby zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa z tego powodu, że kwestia ważności wskazanej umowy z 2 maja 1939 r. musiałaby być - jak twierdzi skarżąca - rozstrzygnięta przez sąd powszechny. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 5.6.2006 r. I OPS 2/06 stwierdził, że § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość bądź jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Kryteria, warunki (przesłanki) jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia pozwala organowi administracji publicznej, a nie sądowi powszechnemu na orzekanie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, w odniesieniu do wszystkich wymienionych w nim przesłanek przesądzających o możliwości przeznaczenia jej na cele reformy rolnej. Skoro art. 2 ust. 2 dekretu jest funkcjonalnie powiązany z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie § 5 rozporządzenia winno zostać ustalone, czy część dawnego majątku [...], stanowiąca przedmiotowe parcele podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a w konsekwencji, czy w sprawie miał zastosowanie art. 2 ust. 2 dekretu. Sprawa o stwierdzenie podpadania nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jest sprawą cywilną, rozstrzyganą w postępowaniu administracyjnym, dlatego też na użytek tej sprawy organy administracji publicznej samodzielnie wyjaśniają sprawę m.in. w zakresie określonym w treści art. 2 ust. 2 dekretu. Gdyby przyjąć, że to sąd powszechny ma ustalać w postępowaniu cywilnym, czy w sprawie o podpadanie nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu miał zastosowanie art. 2 ust. 2 dekretu, wówczas musiałby oceniać, czy dana nieruchomość miała charakter nieruchomości ziemskiej, co świadczyłoby o tym, że sąd powszechny orzekł w sprawie do której rozpoznania nie był właściwy. Okoliczności dotyczące charakteru nieruchomości w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w § 5 rozporządzenia wyjaśnia i ocenia organ administracji publicznej - właściwy wojewoda.

Sąd zwrócił uwagę, że to art. 1 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich (Dz. U nr 73, poz. 428 ze zm., dalej rozporządzenie tymczasowe) stanowił, że umowa o przeniesieniu prawa własności nieruchomości ziemskich wymaga dla swej ważności poprzedniego zezwolenia władzy państwowej. Według art. 2 rozporządzenia tymczasowego, w wymienionych w nim przypadkach zezwolenie władzy państwowej nie jest wymagane. Art. 8 rozporządzenia tymczasowego przewidywał, że zmiany tytułu własności, z wyłączeniem wypadków przewidzianych w art. 2, dokonane z pominięciem lub niezgodnie z decyzją właściwej władzy są nieważne. O nieważności orzekały właściwe sądy na skutek powództwa właściwych urzędów ziemskich. Sposób ujęcia w tym przepisie skutków naruszenia wymogu uzyskania zezwolenia władzy państwowej, zdawał się wskazywać, że nie zastosowano w nim konstrukcji nieważności bezwzględnej, co oznacza, że o nieważności przeniesienia konkretnej własności ziemskiej nie można mówić, gdy w tej sprawie - na podstawie art. 8 rozporządzenia tymczasowego - nie zapadło orzeczenie właściwego sądu (np. wyrok Sądu Najwyższego z 25.1.1995 r. III ARN 77/94). Jedynie w sytuacji, gdy umowa przenosząca własność nieruchomości została zawarta bez zezwolenia władzy państwowej wymagane było uzyskanie orzeczenia właściwego sądu stwierdzającego nieważność określonej umowy, by w sprawie administracyjnej o stwierdzenie podpadania nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej powołać się na nieważność czynności prawnej. Rozporządzenie tymczasowe odnosiło się tylko do nieruchomości ziemskich.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy rozstrzygnął w decyzji odwoławczej w sposób nieprzewidziany przez art. 138 kpa. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wydana w niniejszej sprawie przez Wojewodę decyzja z [...] stycznia 2014 r. ma charakter podzielny, co do rozstrzygnięcia. Skoro decyzja ta została zaskarżona odwołaniem co do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 tej decyzji, to organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez to, że uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 1 i w tej części umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji. Gdyby organ, na skutek odwołania dotyczącego pkt 1 decyzji pierwszoinstancyjnej, uchylił decyzję Wojewody w całości i umorzył (całe) postępowanie pierwszoinstancyjne, wówczas w części wychodzącej poza zakres zaskarżenia odwołaniem organ wyższego stopnia prowadziłby postępowanie odwoławcze i wydałby decyzję odwoławczą z urzędu, czego przepisy Działu II Rozdziału 10 kpa regulujące postępowanie odwoławcze nie przewidują.

Błędne jest stanowisko skarżącej, że w niniejszej sprawie naruszono art. 129 § 2 kpa. Decyzję pierwszoinstancyjną doręczono stronie postępowania - PGL Lasom Państwowym reprezentowanym przez Nadleśnictwo [...] dnia 28 stycznia 2014 r. Odwołanie wniesiono za pośrednictwem poczty w ostatnim dniu terminu do wniesienia odwołania - dnia 11 lutego 2014 r. Odwołanie od rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 decyzji z [...] stycznia 2014 r. wniesiono w terminie.

Jeżeli chodzi o podnoszony zarzut naruszenia art. 80 w zw. z art. 76 § 1 kpa Sąd zwrócił uwagę, że dla ustalenia stosunków własnościowych w niniejszej sprawie, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wejścia w życie dekretu na ziemiach zachodnich okupowanej II Rzeczypospolitej obowiązywał kodeks cywilny niemiecki (BGB). Zgodnie z § 313 BGB umowa, którą jedna strona obowiązuje się przenieść własność gruntu, musi być stwierdzona dokumentem sądowym lub notarjalnym. Umowa, zawarta bez zachowania tej formy, staje się ważną w całej swej osnowie, jeżeli nastąpią powzdanie i wpis do księgi wieczystej. Przepis § 873 BGB przewidywał, że do przeniesienia własności gruntu, do obciążenia gruntu jakiem prawem, jako też do przeniesienia lub obciążenia takiego prawa, potrzebną jest, o ile ustawa inaczej nie postanawia, zgoda uprawnionego oraz drugiej strony na to, aby zmiana w prawie nastąpiła, tudzież aby wpisano tę zmianę w księgę wieczystą. Przed wpisaniem uczestnicy są związani zgodą tylko wtedy, gdy oświadczenia ich zostały stwierdzone dokumentem sądowym lub notarjalnym, albo gdy złożono je wobec wydziału hipotecznego lub wręczono je temuż, albo gdy uprawniony wręczył drugiej stronie zezwolenie na wpis, odpowiadające przepisom ustawy o postępowaniu dotyczącem księgi wieczystej. Wedle zaś § 925 BGB zgodę zbywającego i nabywcy wymaganą wedle § 873 do przeniesienia własności gruntu (powzdanie), należy oświadczyć wobec wydziału hipotecznego, przyczem obie strony muszą być równocześnie obecne. Powzdanie dokonane warunkowo lub z oznaczeniem czasu, jest bezskuteczne.

Z powyższych przepisów wynika, że do przeniesienia własności nieruchomości było wymagane: 1) zawarcie umowy zobowiązującej do przeniesienia własności nieruchomości; 2) zgoda zbywającego i nabywcy na przeniesienie własności gruntu na wpisanie zmiany w prawie do księgi wieczystej, tzw. powzdanie (inaczej przewłaszczenie) rodzące skutek rozporządzający; 3) wpis zmiany w prawie do księgi wieczystej mający charakter konstytutywny. Wobec tego rację ma skarżąca, że ocena stanu prawnego nieruchomości przejętej w trybie dekretu w dacie 13 września 1944 r. musi opierać się dokumentach notarialnych i sądowych. Dowody w postaci ewidencji, które mają charakter jedynie informacyjny, mogą stanowić dodatkowe dowody, np. w zakresie ustalenia cech szczególnych nieruchomości (rodzaju gruntu, charakteru zabudowy na gruncie itd.).

W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w pierwszej kolejności wyjaśni, czy wszystkie parcele nr [...] wymienione w rozstrzygnięciu zawartym w pkt 1 decyzji pierwszoinstancyjnej zawierają się w obecnych działkach ewidencyjnych nr: [...]. Jeżeli tak, to organ odwoławczy następnie wyjaśni, czy Nadleśnictwo [...] działające w imieniu Skarbu Państwa jako jednostka organizacyjna PGL Lasów Państwowych legitymuje się tytułem prawnym do tychże działek ewidencyjnych, a jeżeli tak, to jakim. W sytuacji gdy okaże się, że odwołujący się ma interes prawny w niniejszym postępowaniu organ odwoławczy wyjaśni i oceni jaki charakter miały parcele wymienione w pkt 1 decyzji z [...] stycznia 2014 r. i czy podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. W zależności od poczynionych ustaleń i ocen organ odwoławczy podejmie dalsze czynności lub wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.

Skargę kasacyjną wywiódł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, reprezentowany przez r. pr. M.Z., zaskarżając w całości wyrok I SA/Wa 22/17, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3, art. 136 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), polegające na błędnym uznaniu, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyjaśnił, czy odwołującemu się Skarbowi Państwa - Nadleśnictwu [...] przysługuje interes prawny - co miało wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem Sąd do zakwestionowania ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, bezzasadnego przypisania organowi naruszenia wymienionych przepisów postępowania administracyjnego, uchylenia decyzji organu drugiej instancji i związania go nieprawidłową oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, a w konsekwencji także do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego (zarzut 2);

2. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa), tj. art 127 § 1 w zw. z art. 28 kpa oraz art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13) przez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że interes prawny Skarbu Państwa - Nadleśnictwa [...] przysługuje tylko w takim zakresie, w jakim podmiot ten jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) określonej nieruchomości;

3. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - uznając, że następcy M.T. nie mają przymiotu strony - miał naruszyć wymienione przepisy kpa dotyczące postępowania dowodowego, w sytuacji, w której w istocie Sąd nie zakwestionował ustaleń faktycznych Ministra, lecz zajął przeciwne stanowisko wyłącznie w oparciu o odmienną wykładnię przepisów prawa materialnego (zarzut 4) - co miało wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem Sąd do bezzasadnego przypisania organowi naruszenia wymienionych przepisów postępowania administracyjnego i uchylenia zaskarżonej decyzji;

4. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa), a to art. 2 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu w zw. z art. 28 kpa przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 2 ust. 2 dotyczy wyłącznie nieruchomości podpadających pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i pozwala - w przypadku ustalenia, że dana nieruchomość nie miała charakteru ziemskiego - przypisać przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa nabywcy nieruchomości powstałej w wyniku działu dokonanego po 1 września 1939 r.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi E.W., na podstawie art. 188 ppsa; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od E.W. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zgodnie z art. 203 pkt 2 ppsa.

Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], reprezentowany przez r. pr. A.G., poparł skargę kasacyjną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi; podniósł, że Nadleśnictwo ma status strony.

Uczestniczka H.H. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, bowiem lasy nie podlegają reformie rolnej; uczestniczka uznała stanowisko Ministra i Lasów Państwowych za nieprawidłowe (k. 139 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Częściowo usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3, art. 136 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), polegający na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyjaśnił, czy odwołującemu się Skarbowi Państwa - Nadleśnictwu [...] przysługuje interes prawny w kontrolowanym postępowaniu.

Dla oceny, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony, konieczne jest dokonanie ustaleń faktycznych. Wojewoda ustalił, że dawne parcele katastralne nr [...], które stanowiły las (wymienione w punkcie 1 tenoru decyzji z [...] stycznia 2014 r.), stanowią obecnie części działek ewidencyjnych nr: [...], stanowiący własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...] (s. 3 decyzji z [...] stycznia 2014 r.). Wojewoda z naruszeniem art. 107 § 3 kpa nie wskazał jednak, jakie dowody doprowadziły go do tego ustalenia. Wskazanie, że "Stan faktyczny Wojewoda [...] ustalił na podstawie aktów notarialnych, dokumentów urzędowych i materiałów zgromadzonych w aktach sprawy. Szczególnie istotne okazały się pisma Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] z dnia 3 października 2012 r. i 26 października 2012 r., pismo wyjaśniające Nadleśnictwa [...] z dnia 18 marca 2013 r. oraz dokumenty nadesłane przez Archiwum Akt Nowych w Warszawie. Także dokumenty przedłożone wraz z wnioskiem przez Panią E. "W." [omyłka pisarska – winno być "W."] w postaci notarialnych odpisów zaświadczeń sądowych oraz matrykuły okazały się istotnymi dowodami w sprawie.... Rodzaj użytków wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości Wojewoda [...] ustalił zwłaszcza na podstawie dokumentów katastralnych aktualnych w dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej." (s. 3-4 decyzji z [...] stycznia 2014 r.). Wojewoda nie przywołał jako dowodu księgi wieczystej nr [...] ani jakiejkolwiek innej księgi wieczystej, z której dowód miałby przeprowadzić (art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa). Także Minister w decyzji z [...] października 2016 r., z naruszeniem art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, nie przywołał jako dowodu księgi wieczystej nr [...] ani jakiejkolwiek innej księgi wieczystej, z której dowód miałby przeprowadzić. Przywołanie treści księgi wieczystej nr [...] w uzasadnieniu zarzutu 1 (s. 3 skargi kasacyjnej) wady tej nie może naprawić.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 244 § 1 kpc przeprowadził z urzędu dowód z treści księgi wieczystej nr [...] i nr [...], dostępnej elektronicznie na stronie ekw.ms.gov.pl.

Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], w dziale II wpisano Skarb Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. W dziale I-O- Oznaczenie nieruchomości, w Podrubryce 1.4.1. – Działka ewidencyjna, pod poz. 12 wskazano działkę nr [...] – sposób korzystania W- rowy; LS- lasy; pod poz. 13 wskazano działkę nr [...] – sposób korzystania TI – inne tereny komunikacyjne; LS- lasy; pod poz. 14 wskazano działkę nr [...], sposób korzystania LS - lasy; pod poz. 15 wskazano działkę nr [...], sposób korzystania LS - lasy; pod poz. 16 wskazano działkę nr [...], sposób korzystania LZ- grunty zadrzewione i zakrzewione; pod poz. 17 wskazano działkę nr [...], sposób korzystania LS - lasy; pod poz. 18 wskazano działkę nr [...], sposób korzystania LS - lasy; pod poz. 19 wskazano działkę nr [...], sposób korzystania LS - lasy; pod poz. 20 wskazano działkę nr [...], sposób korzystania LS - lasy; pod poz. 21 wskazano działkę nr [...], sposób korzystania LS - lasy; pod poz. 22 wskazano działkę nr [...], sposób korzystania LS - lasy; pod poz. 23 wskazano działkę nr [...], sposób korzystania LZ - grunty zadrzewione i zakrzewione; pod poz. 24 wskazano działkę nr [...], sposób korzystania LS - lasy; pod poz. 26 wskazano działkę nr [...], sposób korzystania LS - lasy.

Ustalenie to prowadzi do wniosku, że ustalenie poczynione przez Wojewodę (s. 3 akapit 2 decyzji z [...] stycznia 2014 r.) w zakresie ustalenia, że Nadleśnictwu przysługuje przymiot strony (art. 28 kpa) było niewadliwe. Z tej przyczyny trafnie organy obu instancji uznały, że Nadleśnictwo [...] wykazało swój interes prawny w toczącym się postępowaniu (art. 28 kpa). Minister prawidłowo uznał, że Skarbowi Państwa Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasom Państwowym - Nadleśnictwu [...] przysługiwał interes prawny w toczącym się postępowaniu i mogło ono wywieść odwołanie z 10 lutego 2014 r. od decyzji z [...] stycznia 2014 r. Lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, zwane dalej "Lasami Państwowymi". (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września1991 r. o lasach – Dz. U. z 2015 r., poz. 2100 ze zm.). W ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość. (art. 4 ust. 3 uol). Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. (art. 32 ust. 1 uol). W orzecznictwie Sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że gospodarowanie nieruchomościami w rozumieniu art. 4 ust. 3 uol obejmuje także reprezentowanie Skarbu Państwa w postępowaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości objętych zarządem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12.5.2008 r. II SA/Kr 839/07, aprobowany przez: S. Rudnickiego w: G. Bieniek, S. Rudnicki, aktualizacja M. Gdesz, Nieruchomości. Problematyka prawna, LexisNexis 2013 r., s. 163, uw. 2; B. Rakoczego, Ustawa o lasach. Komentarz, Wolters Kluwer 2011, s. 34; s. 159-160; oraz J. Bieluka i K. Leśkiewicz, Ustawa o lasach. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 23-24, nb 1, 2; s. 134, nb 7).

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że konieczne w sprawie jest wyjaśnienie, czy wszystkie parcele stanowiące dawne parcele katastralne nr [...] (wymienione punkcie 1 decyzji z [...] stycznia 2014 r.), zawierają się w obecnych działkach ewidencyjnych nr: [...]. Ustalenia te winny opierać się na dowodzie z opinii biegłego do spraw geodezji, bowiem oparcie się jedynie na informacjach zbiorczych (obejmujących [...] parcel i odpowiadających im [...] działek) nie pozwalają na szczegółowe ustalenie, czy dawnym 8 parcelom wymienionym w punkcie 1 decyzji z [...] stycznia 2014 r. istotnie odpowiada 14 działek wskazanych przez Wojewodę w akapicie 2 na s. 3 tej decyzji. Ustalenie w tej materii pozwoli w sposób wiążący wyjaśnić, czy Nadleśnictwo [...], działające w imieniu Skarbu Państwa jako jednostka organizacyjna Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, legitymuje się tytułem prawnym do właściwych działek ewidencyjnych, a jeśli tak - to jakim. Istotne będzie ustalenie, jaki charakter miały parcele katastralne nr [...] w dniu wejścia w życie każdego z obu dekretów i przepisy którego z tych dekretów miały doń zastosowanie. Jeśli były to parcele stanowiące las, nie zaś "nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym" (jak w pierwotnym brzmieniu art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej), to wówczas bezprzedmiotowym okaże się postępowanie w zakresie objętym punktem 1 decyzji z [...] stycznia 2014 r.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 127 § 1 w zw. z art. 28 kpa oraz art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13) przez jego błędną wykładnię. W doktrynie z okresu odpowiadającego wejściu w życie dekretu o reformie rolnej trafnie wskazywano, że do zapasu ziemi wliczano tylko nieruchomości ziemskie (art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej; F. Longchamps, Prawo agrarne, Gebethner i Wolf – Warszawa 1949, s. s. 45 p. 2.a). Gospodarka lasami nie była przedmiotem prawa agrarnego. F. Longchamps wspomniał, że równolegle z przeprowadzeniem reformy rolnej - dekret PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, poz. 89, przejął na własność Skarbu Państwa lasy i grunty leśne o obszarze ponad 25 ha. Pozostawały one w całości w gospodarce państwowej (F. Longchamps – op. cit., s. 30, p.1).

Współczesna doktryna wskazuje, że lasy należące do osób fizycznych i prawnych, określone w dekrecie z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. nr 15, poz. 82 ze zm.), stały się własnością Skarbu Państwa w dniu wejścia dekretu w życie (27 grudnia 1944 r.). Odnosiło się to także do lasów stanowiących części majątków ziemskich podlegających przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, lasy te nie zostały objęte reformą rolną. Przejście własności określonych w dekrecie lasów na Skarb Państwa następowało z mocy samego prawa (ex lege). Dekret o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa nie przewidywał stwierdzenia w formie decyzji organu administracji państwowej, że określone lasy i grunty leśne podpadały pod działanie jego przepisów. Dyrekcja Naczelna Lasów Państwowych została zobowiązana przepisami wykonawczymi do przejmowania lasów i gruntów leśnych objętych dekretem za pośrednictwem właściwych Dyrekcji Lasów Państwowych. Z czynności przejęcia spisywano jedynie protokół w obecności dotychczasowego właściciela lub jego pełnomocnika oraz dwu świadków. Przepisanie tytułu własności nabytych przez Skarb Państwa lasów i gruntów leśnych w księgach hipotecznych następowało na wniosek właściwej Dyrekcji Lasów Państwowych. Dekret o lasach nie przewidywał w tym zakresie żadnych wymagań formalnych. W związku z tym dopuszczane jest badanie przez sąd [powszechny] w procesie o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 kwh), czy Skarb Państwa stał się z mocy prawa właścicielem lasów i gruntów leśnych na podstawie dekretu PKWN z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. nr 15, poz. 82 – uchylony; tak Sąd Najwyższy w uchwale z 27.4.1994 r. III CZP 54/94, OSNC 1994/11/215, aprobowanej przez S. Rudnickiego - op. cit., s. 636, uw. 10).

Podstawą orzekania w punkcie 1 decyzji z [...] stycznia 2014 r. był § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51 ze zm.). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 8 i 20 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w brzmieniu obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 18 stycznia 1945 r. (Dz. U. R. P. nr 3, poz. 13). Skoro lasy podlegały nacjonalizacji na podstawie dekretu PKWN z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. nr 15, poz. 82) - który nie przewidywał trybu orzekania o niepodpadaniu nieruchomości leśnej pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o reformie rolnej - ani stosowania tego rozporządzenia do spraw przejęcia niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, to postępowanie w zakresie objętym punktem 1 decyzji z [...] stycznia 2014 r., w przypadku ustalenia, że wymienione w punkcie 1 decyzji z [...] stycznia 2014 r. były nieruchomościami leśnymi w dacie wejścia w życie dekretu o lasach, byłoby bezprzedmiotowe. Lasy nie uległy nacjonalizacji na podstawie dekretu o reformie rolnej i brak jest podstaw do orzekania na podstawie § 5 rozporządzenia o niepodpadaniu nieruchomości leśnej pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o reformie rolnej. Brak jest także podstaw do badania "funkcjonalnego powiązania lasu z gospodarstwem rolnym", jak podniosło to Nadleśnictwo w odwołaniu z 10 lutego 2014 r., bowiem zagadnienie to nie było relewantne w kontrolowanej sprawie, w zakresie objętym punktem 1 decyzji z [...] stycznia 2014 r.

Niesprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - uznając, że następcy M.T. nie mają przymiotu strony (art. 28 kpa). Minister nie ustalił w sposób prawidłowy, czy i ewentualnie które parcele wymienione w punkcie 1 decyzji z [...] stycznia 2014 r. stanowiły nieruchomości ziemskie (do których zastosowanie miał art. 2 ust. 2 dekretu o reformie rolnej), a które miały charakter nieruchomości leśnych (do których art. 2 ust. 2 dekretu o reformie rolnej nie miał zastosowania). Konieczne jest ustalenie powierzchni przedmiotowych parcel. Dopiero prawidłowe ustalenia w tej materii, przy uwzględnieniu oceny prawnej zaprezentowanej na s. 7-10 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 22/17, mogłyby pozwolić na ocenę, czy następcom M.T. przysługuje przymiot strony (art. 28 kpa).

Nieusprawiedliwionym jawi się zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu w zw. z art. 28 kpa przez jego błędną wykładnię. Ustawodawca w art. 2 ust. 2 dekretu o reformie rolnej wskazuje, że nieważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2-im, ust. 1 pkt e, dokonane po dniu 1 września 1939 r. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "działy nieruchomości ziemskich" nie dotyczy innych nieruchomości, niż "nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym", bo tylko takie nieruchomości przeznaczone były "na cele reformy rolnej".

W uzasadnieniu uchwały I OPS 3/10, Naczelny Sąd Administracyjny, rozważając skutki wejścia w życie dnia 19 stycznia 1945 r. dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 3, poz. 9, dalej nowelizacja styczniowa), skreślającego w art. 2 ust. 1 zd. pierwsze dekretu z 6 września 1944 r. wyrazów "o charakterze rolniczym" wskazał, że niedopuszczalne jest rozumowanie prowadzące do wniosku, że dekret przewidywał przeprowadzenie "dwóch reform rolnych" w zakresie pozyskania nieruchomości rolnej: jednej, która dotyczyła nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, oraz drugiej, która dotyczyła innych nieruchomości o charakterze nierolniczym. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że dekret z 6 września 1944 r. (uwzględniając także dekret z 17 stycznia 1945 r.) dotyczył nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym i tylko te nieruchomości, jeśli spełniały inne jeszcze warunki określone w dekrecie, przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r. (ONSAiWSA 2011/2/23, s. 53-54). Trybunał Konstytucyjny najpierw w uzasadnieniu uchwały z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (Dz.U. nr 66, poz. 396), a następnie w uzasadnieniu uchwały z dnia 16 kwietnia 1996 r. sygn. akt W 15/95 (Dz.U. nr 54, poz. 572) przyjął, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej dotyczy nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym (nieruchomościami ziemskimi są obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy). Reforma rolna dotyczyła tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej (ONSAiWSA 2011/2/23, s. 54).

Przejście prawa własności na podstawie dekretu o reformie rolnej nastąpiło z mocy prawa, bez konieczności wydania decyzji przez organ administracji publicznej. W doktrynie trafnie wskazywano, że nabycie nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym było nabyciem z mocy prawa i pierwotnym; Skarb Państwa nabywał własność tych nieruchomości bez potrzeby jakiejś odrębnej czynności prawnej; w szczególności orzeczenia wojewody (przedtem wojewódzkiego urzędu ziemskiego); nabycie z mocy prawa nastąpiło w dniu 13 września 1944 r., tj. w dniu wejścia dekretu (F. Longchamps – op. cit., s. 48). W doktrynie trafnie zauważono, że dekret pozostawia interpretację określenia "nieruchomości ziemskie" nazwą otwartą, a tylko z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. e wynika, że "nieruchomości ziemskie" są zakresowo obszerniejsze niż "użytki rolne" (F. Longchamps - op. cit., s. 55 pkt 2a). Normodawca wskazał, że za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe (§ 4 rozporządzenia). Niekwestionowany jest pogląd, zgodnie z którym określenie użytków rolnych zawarte w § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51) ma charakter materialnoprawny, wyczerpujący i wiążący dla oceny zgodności z prawem decyzji wydanych na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13).

Wykładnia w tej materii zaprezentowana w wyroku I SA/Wa 22/17 jest prawidłowa. Żaden z argumentów podniesionych przez skarżącego kasacyjnie nie prowadzi do odmiennego rezultatu, niż szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wykładnia zaprezentowana w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie rozważa aspektów, na które trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Nietrafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że "zaakceptowanie stanowiska Sądu prowadziłoby do sytuacji, w której ocena skuteczności działu, a co za tym idzie – interesu prawnego wnioskodawcy, dokonywana byłaby w końcowej fazie postępowania...". Na poparcie swego stanowiska skarżący kasacyjnie przywołuje art. 61a § 1 kpa (s. 7 skargi kasacyjnej). Powszechnie aprobowany w doktrynie i orzecznictwie jest pogląd (na tle układu podmiotowego), zgodnie z którym ustalenie zasadności wyprowadzenia przez jednostkę interesu prawnego w sprawie jest jednym ze szczególnie złożonych działań prawnych organu administracji publicznej. Działań, które wymagają przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustalenia stanu faktycznego (np. w sprawach pozwolenia na budowę). Do tego rodzaju sytuacji prawnej pozostaje nadal prawidłową, odpowiadającą standardom państwa prawnego, wykładnia co do obowiązku wszczęcia postępowania i zakończenia tego postępowania decyzją o umorzeniu w razie braku podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego jednostki żądającej wszczęcia postępowania (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 383, nb 6).

Skoro zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 in fine ppsa należało skargę kasacyjną oddalić.