Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1901/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 153, art. 141 par. 4, art. 182 par. 2 i 3, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 12
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 54, art. 61, art. 64
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. i B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 937/19 w sprawie ze skargi J.P. i B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 937/19, oddalił skargę J. P. i B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z 16 listopada 2016 r. T. O. wniósł o wydanie warunków zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego poprzez zabudowę tarasu pomieszczeniem mieszkalnym w granicy z działką sąsiednią nr [...] w ramach gabarytu istniejącego budynku do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki zgodnie z istniejącym budynkiem mieszkalnym z dachem płaskim. Wskazano, że zaopatrzenie w infrastrukturę techniczną nastąpi z istniejących przyłączy, w tym sieci energetycznej i wodociągowej, ogrzewanie z istniejącego pieca c-o na paliwo stałe, odpady gromadzone w określonym miejscu i wywożone. Dojazd do nieruchomości z drogi publicznej – ul. [...], jezdnią asfaltową. Inwestycja nie ma znaczącego wpływu na środowisko.

Burmistrz [...] decyzją z [...] kwietnia 2017r. ustalił dla T. O. warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymało decyzję w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 933/17 - po rozpoznaniu skargi J. P. i B. P. - uchylił decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy i uwzględnieniu wytycznych zawartych w wyroku Sądu, Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] października 2018 r. uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Burmistrz [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r., poz. 1945, dalej: u.p.z.p.) ustalił na rzecz T. O. warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ ustalił zgodność funkcji planowanej inwestycji, jak i określenia poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy. Sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na zasadach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ wyznaczył granice obszaru analizowanego na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Uznał też, że istniejące uzbrojenie terenu w zakresie infrastruktury technicznej jest wystarczające dla planowanej inwestycji, a teren objęty planowaną inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych zgodnie z art. 10 a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 909). Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2019r. Burmistrz odmówił odwołującym uzupełnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2019r. w kwestii rozstrzygnięcia sprawy usytuowania planowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2019r. utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy w tej sprawie nie ma uprawnień do precyzyjnego określania odległości budynku od granicy sąsiedniej działki. Nie może bowiem wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i w sposób władczy orzekać o kwestiach, które będą rozstrzygane na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, a co za tym idzie nie może takiego rozstrzygnięcia zawrzeć w sentencji decyzji.

W skardze J. i B. P. zaskarżyli powyższą decyzję w całości i wnieśli o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest niezasadna. Sąd podkreślił, że prawidłowe są ustalenia stanu faktycznego sprawy poczynione przez organy obu instancji. Odnosząc się do głównego spornego zagadnienia w sprawie dotyczącego lokalizacji planowanej inwestycji w granicy z działką nr [...] – Sąd stwierdził, że słusznie podnosiły organy obu instancji, że co do zasady dominuje pogląd, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się dokładnego usytuowania planowanego obiektu na działce inwestycyjnej, za wyjątkiem wyznaczenia linii zabudowy (obowiązującej bądź nieprzekraczalnej). Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może bowiem wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i w sposób władczy orzekać o kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Sąd zaznaczył przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiały się wyroki traktujące odmiennie kwestię dopuszczalności orzekania w decyzji o warunkach zabudowy o możliwości sytuowania projektowanej zabudowy w granicy nieruchomości. Jednocześnie Sąd wskazał, że treść § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie uległ zmianie na mocy § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2017 r., poz. 2285). Stosownie do § 12 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r., czyli w dacie wydania zaskarżonej decyzji, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Wobec tego Burmistrz [...] nie był uprawniony do orzekania w kwestii usytuowania planowanej inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku poprzez zabudowę tarasu na działce nr [...] w granicy z działką nr [...], a zatem wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. nie naruszył przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu organ I instancji stosując się do wskazań Sądu zawartych w wyroku z 10 stycznia 2018 r. prawidłowo ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla planowanej inwestycji polegającej na nadbudowie tarasu po obrysie i do wysokości istniejącego budynku z zachowaniem dotychczasowej geometrii dachu. Sąd podkreślił, że przedmiotowa decyzja zawiera wszystkie elementy składowe, jakie wymienione zostały w art. 54 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w tym mapy stanowiące część graficzną analizy oraz mapę wskazująca teren inwestycji. Dalej Sąd zauważył, że stosownie do § 3 ust. 1-2 rozporządzenia z 2003r., celem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji wyznaczono wokół działki budowlanej obszar analizowany, którego granice wyznaczono na kopii mapy zasadniczej, o której stanowi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Szerokość frontu działki nr [...] wynosi 13,50 m, a zatem trzykrotność frontu działki wyniosła 40,50 m. Organ I instancji wyznaczył prawidłowo obszar analizowany w odległości minimalnej wynikającej z powyższego przepisu, tj. w odległości 50,00 m. Na tak wyznaczonym obszarze dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i gospodarczo-garażowa jako uzupełniająca, a także zabudowa usługowa i usługowo - handlowa. W zdecydowanej większości występują budynki dwukondygnacyjne z dachami płaskimi. Następnie w części tekstowej powyższej analizy w formie tabelarycznej uwzględniono wszystkie działki zabudowane określając ich parametry wynikające z § 4 - § 8 rozporządzenia z 2003 r. oraz wyznaczając średnie tych parametrów. Stosownie do § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji organu I o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.). Decyzja o warunkach zabudowy zawiera zatem dwa integralne załączniki, jeden w postaci wyników analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost § 9 ust. 2 rozporządzenia, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Ze znajdujących się w aktach sprawy map wynika, że działka nr [...] ma dostęp do dróg publicznych z dwóch stron – od ulicy [...] i od ulicy [...]. Zdaniem Sądu słusznie przyjęły organy, że dostęp do drogi publicznej następuje od ul.[...] i od tej ulicy określono linię frontową, której trzykrotność, nie mniej niż 50 m, stanowiła promień do wyznaczenia terenu analizowanego. Linię frontową działki stanowi bowiem istniejąca linia wytyczona na potrzeby wzniesienia istniejącego już na działce nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z załączonych do decyzji map wynika, że wjazd na działkę nr [...] obywa się od strony ul.[...]. Od strony ul. [...] linię frontową określił także inwestor we wniosku. Od strony ul. [...] nr [...], a nie ul. [...] nieruchomość nr [...] posiada także administracyjny adres. Nie ma zatem znaczenia, że realny wjazd na działkę może odbywać się także od strony ul. [...]. Sąd wskazał także, że analiza w części graficznej i tekstowej, wyniki tej analizy oraz projekt decyzji zostały sporządzone przez członka izby architektów arch. J. K., zatem w oparciu o wiedzę specjalistyczną osoby uprawnionej. Sprawa nie wymaga zatem szczególnych dodatkowych dowodów, zwłaszcza gdy przyjąć można, że obszar analizowany został wyznaczony w prawidłowej odległości od terenu działki inwestycyjnej, a następnie w oparciu o swoją wiedzą specjalistyczną w tabeli parametrów istniejącej zabudowy specjalista uwzględnił zabudowę i parametry wszystkich zabudowanych działek oraz określił średnie wartości tych parametrów. Wobec powyższego Sąd uznał za chybione zarzuty skarżących, że analiza i jej tabelaryczne zestawienie parametrów istniejącej zabudowy są arbitralne, dowolne, wręcz obarczone błędami, a w sprawie brak materiału dowodowego, zwłaszcza fotograficznego każdej z nieruchomości, w oparciu o który sporządzono analizę. Sąd wskazał, że organ I instancji uwzględnił powyższe opracowania dotyczące analizy oraz jej wyniki w decyzjach i zgodnie z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2003r., obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznaczył jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ustalił dla planowanej inwestycji linię zabudowy w odległości 4 m od granicy działki od strony ul. [...], jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na sąsiedniej nieruchomości. Sąd podał przy tym, że od strony ul. [...] zabudowę ogranicza istniejący budynek. Projektowana inwestycja stanowi nadbudowę istniejącego tarasu - po jego obrysie – a zatem linie zabudowy w istocie pozostają w tym samym miejscu i nie ulegają zmianie. Odnośnie wskaźników intensywności zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej Sąd zwrócił uwagę, że nie ulegną one zmianie, bowiem inwestycja dotyczy nadbudowy po istniejącym obrysie istniejącego tarasu w budynku mieszkalnym. Spełniony został również parametr związany z geometrią dachu. Z akt sprawy wynika, że w obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi i z dachami dwuspadowymi. W przypadku planowanej rozbudowy dach będzie dopasowany do dachu istniejącego budynku mieszkalnego. Wysokość budynków mieszkaniowych na analizowanym obszarze mieści się w przedziale od ok. 6,0 m do ok. 8,0 m, zatem ustalona wysokość nie przekroczy średniej wartości tego parametru. Sąd podkreślił przy tym, że wysokość planowanej rozbudowy nie przekroczy wysokości istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...], tj. 6,5 m. Słusznie przyjęły zatem organy, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skoro inwestycja obejmuje nadbudowę tarasu na część mieszkalną wystarczające jest uzbrojenie terenu z istniejącej infrastruktury technicznej, co zapewniają istniejące przyłącza do sieci energetycznej i wodociągowej oraz ogrzanie z istniejącego źródła ogrzewania. Dojazd do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja tak jak dotychczas - z drogi publicznej – ul.[...], jezdnią asfaltową. Teren nie wymaga także uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Decyzja jest także zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Z uwagi na swój charakter planowana inwestycja także nie ma znaczącego wpływu na środowisko i nie stanowi inwestycji mogącej zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w sposób o jakim stanowi rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019r., poz. 71 ze zm.). Organ I instancji zapewnił stronom czynny udział w sprawie wynikający z art. 10 § 1 k.p.a. Strony miały możliwość wypowiadania się w sprawie i wyrażania stanowiska, co też czyniły w licznych pismach dołączonych do akt administracyjnych sprawy I instancji. Sąd stwierdził, iż jakkolwiek słusznie wskazali skarżący, że z akt sprawy nie wynika, by przed organem odwoławczym pouczono strony o treści art. 10 § 1 k.p.a., to uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy i nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto uzasadnienia decyzji obu instancji w sposób wystarczający wskazują podstawy faktyczne i prawne wydanych rozstrzygnięć, spełniając wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Skargą kasacyjną J. P. i B. P. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to naruszenia miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wiążących Sąd i organy administracji ocen prawnych, dotyczących materialnoprawnej podstawy orzekania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, przedmiotu decyzji o warunkach zabudowy i zakresu kompetencji organów ustalających warunki zabudowy, wyrażonych w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2018 r., dotyczącym tej samej sprawy administracyjnej, a w tym:

a) poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w powyższym wyroku, według której w dacie wydania uchylonych tym wyrokiem decyzji (z dnia [...] kwietnia 2017 r. i z dnia [...] lipca 2017 r.) organy ustalające warunki zabudowy miały kompetencję do rozstrzygania w przedmiocie usytuowania obiektu w stosunku do granicy działki sąsiedniej, a podstawę materialnoprawną tych rozstrzygnięć stanowiły wskazane przez Sąd przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wtedy Dz.U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.) oraz niezastosowanie się do konsekwencji tej oceny, polegającej na tym, że organy te posiadały zatem tę kompetencję także w dacie wydania decyzji kontrolowanych przez Sąd I instancji w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, albowiem wskazana podstawa materialnoprawna rozstrzygnięć nie zmieniła się od czasu wydania wyroku z 10 stycznia 2018 r.,

b) poprzez zastosowanie § 12 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 i z 2017 r., poz. 2285) do oceny zakresu kompetencji organów ustalających warunki zabudowy, wbrew ocenie prawnej wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r., w świetle której przedmiot decyzji o warunkach zabudowy określają przepisy u.p.z.p.

c) przez nieuwzględnienie oceny prawnej wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r., według której materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć o usytuowaniu zawartych w decyzjach uchylonych wyrokiem z 10 stycznia 2018 r. stanowiły wskazane przez Sąd w tamtym wyroku przepisy u.p.z.p. i według której przedmiot decyzji o warunkach zabudowy określają te wskazane przepisy u.p.z.p., przy dokonywaniu oceny znaczenia zmiany brzmienia § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (która nastąpiła z dniem 1 stycznia 2018 r.) dla sprawy i dla mocy wiążącej ocen prawnych wyrażonych w wyroku z 10 stycznia 2018 r. oraz przez przyjęcie, że zmiana brzmienia § 12 ust. 2 zdezaktualizowała oceny tegoż wyroku z 10 stycznia 2018 r., dotyczące przedmiotu decyzji o warunkach zabudowy i kompetencji organów ustalających warunki zabudowy, podczas gdy znaczenie zmiany brzmienia § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. należało oceniać w świetle tamtych ocen zawartych w wyroku z 10 stycznia 2018 r., gdyż nowo formułowane oceny prawne muszą być spójne z ocenami uprzednich wyroków dotyczących tej samej sprawy administracyjnej, a w świetle ocen prawnych wyrażonych w wyroku z 10 stycznia 2018 r. treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i jej zmiany były bez znaczenia dla przedmiotu i materialnoprawnej podstawy decyzji o warunkach zabudowy oraz kompetencji organów ustalających warunki zabudowy - które to naruszenia art. 153 p.p.s.a. miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem bez nich Sąd nie mógł przyjąć poglądu materialnoprawnego, który legł u podstaw oddalenia skargi;

2) art. 151 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 1 zd. 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 153 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi:

a) mimo niewyjaśnienia stanu prawnego sprawy i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, wyrażającego się w niewyjaśnieniu, dlaczego Sąd przyjął wykładnię, że z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i pozostałych powołanych przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów u.p.z.p., które Sąd wskazał jako materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez siebie decyzji, nie wynika kompetencja organów ustalających warunki zabudowy do rozstrzygania w przedmiocie usytuowania obiektu w stosunku do granicy działki sąsiedniej, przy ograniczeniu się przez Sąd w tym względzie do przytoczenia przepisów prawa i ogólnikowego powołania poglądów orzecznictwa, podczas gdy uzasadnienie wyroku powinno zawierać opis operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęta interpretacja przepisów,

b) mimo nierozpatrzenia argumentacji skarżących, przedstawionej w skardze, w kwestii rozstrzygania w decyzji o warunkach zabudowy w przedmiocie usytuowania obiektu w stosunku do granicy działki sąsiedniej, w tym mimo nierozpatrzenia opatrzonego uzasadnieniem ich podstawowego kontrargumentu wobec stanowiska prawnego organu (twierdzącego, że utracił kompetencję do rozstrzygania w przedmiocie usytuowania na skutek zmiany § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.), według którego to kontrargumentu § 12 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie stanowił nigdy materialnoprawnej podstawy ustalania warunków zabudowy, lecz stanowiły ją przepisy u.p.z.p. i jego zmiana dla ustalania tych warunków nie ma znaczenia, przy jednoczesnym przedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji skarżących w tej kwestii w sposób okrojony z tego kontrargumentu, kluczowego wobec stanowiska prawnego organu i pozostającego w opozycji do stanowiska materialnoprawnego przyjętego przez Sąd, powołujący się na powyższą zmianę przepisów, a nadto przy przedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji skarżących w sposób opaczny, podający, jakoby to skarżący odwoływali się do zmiany § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., a zatem mimo niewyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy,

c) mimo nieustalenia, jaką treść mają oceny prawne dotyczące materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy, przedmiotu decyzji o warunkach zabudowy i zakresu kompetencji organów ustalających warunki zabudowy, wyrażone w uprzednim prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2018 r., wiążące Sąd i organy administracyjne na mocy art. 153 p.p.s.a., co uniemożliwiło wyjaśnienie sprawy zgodnie z art. 153 p.p.s.a., w tym uniemożliwiło ocenę znaczenia wspomnianej wyżej zmiany § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dla aktualności tych ocen właśnie w świetle tych ocen i w sposób spójny z tymi ocenami, co równoznaczne jest z niedostatecznym wyjaśnieniem sprawy,

d) mimo niedokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej do Sądu decyzji SKO i rozpatrywaniu zarzutu skargi, że decyzja ta utrzymała w mocy decyzję nie zawierającą żadnego rozstrzygnięcia w kwestii usytuowania projektowanej inwestycji względem granicy działki mimo, iż kwestia ta od początku stanowiła przedmiot postępowania, przy poprzestaniu przez Sąd na ocenie zgodności z prawem w tym zakresie decyzji pierwszoinstancyjnej;

II. prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 54 pkt 2 lit. a i lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię, że w decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga się o usytuowaniu obiektu w stosunku do granicy działki sąsiedniej, podczas gdy z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że nowa zabudowa winna kontynuować sposób sytuowania obiektów w stosunku do granicy działki sąsiedniej, przyjęty na działkach sąsiednich, a na podstawie naruszonych przez Sąd przepisów usytuowanie takie będzie przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy;

2) § 12 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.) w zw. z art. 92 ust. 1 i art. 87 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w zw. z art. 54 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - poprzez niewłaściwe zastosowanie § 12 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. polegające na zastosowaniu ich do ustalenia przedmiotu decyzji o warunkach zabudowy i zakresu kompetencji organów ustalających warunki zabudowy, podczas gdy te przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w świetle delegacji prawodawczej, na podstawie której zostały wydane, zawartej w art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy - Prawo budowlane oraz w świetle powołanych wyżej przepisów konstytucyjnych ani nie regulują przedmiotu decyzji o warunkach zabudowy, ani nie mogą być zastosowane do podważania lub interpretacji przepisów ustawowych regulujących ten przedmiot, tj. powołanych wyżej przepisów u.p.z.p.,

3) art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie do oceny skutków prawnych zawartego w decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygnięcia w przedmiocie usytuowania obiektu w stosunku do granicy działki sąsiedniej, przewidującego konieczność usytuowania obiektu w granicy lub niedopuszczalność jego usytuowania w granicy.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych, zaznaczając, że pełnomocnik nie pobiera honorarium z tytułu zastępstwa procesowego.

W skardze kasacyjne zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego (zabudowa tarasu), na terenie położonym w [...] przy ul. [...], na działce nr [...]. Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty - zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania w stopniu mającym, zdaniem skarżących, istotny wpływ na wynik sprawy - zmierzają do podważenia przyjętego w tej sprawie, zarówno przez organy jak i Sąd pierwszej instancji, stanowiska co do braku kompetencji organu rozpoznającego wniosek T. O. z dnia 16 listopada 2016 r. do określenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji o jej usytuowaniu względem należącej do skarżących działki o nr ewid. [...]. Skarżący konsekwentnie prezentują stanowisko o konieczności zawarcia w decyzji o warunkach zabudowy wiążących ustaleń w zakresie usytuowania spornej inwestycji względem działki sąsiedniej. Uzasadnieniem tego stanowiska, zdaniem skarżących, jest ocena prawna dotycząca podstawy materialnoprawnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonana uprzednio w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 933/17.

Z uwagi na tak zakreśloną oś sporu w przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności należy podnieść, że stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na gruncie tej regulacji prawnej przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Unormowane w art. 153 p.p.s.a. związanie organów i sądu oceną prawną i wytycznymi sądu administracyjnego co do dalszego postępowania oznacza, że zarówno organy i sądy orzekający w danej sprawie są zobowiązani do podporządkowania się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi w pełnym zakresie, aż do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, chyba że wyrażony wcześniej przez sąd pogląd stał się nieaktualny wskutek zmiany stanu prawnego lub okoliczności sprawy.

Mając powyższe na względzie należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił poprzednio wydaną w sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, uznając, że skoro w chwili wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie została sporządzona analiza urbanistyczna, to brak było możliwości orzekania przez organ w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sąd ten wskazał, że decyzja wydana w toku ponownego rozpoznania sprawy powinna obejmować wszystkie wymagane prawem elementy wymienione w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym dwa załączniki graficzne w postaci mapy zasadniczej z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz części graficznej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd ten, wbrew stanowisku skarżących, nie wyraził poglądu, że organy w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winny rozstrzygnąć kwestię usytuowania przedmiotowego obiektu względem granicy działki sąsiedniej.

Ponadto z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 54 pkt 2 lit. a) i d) w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie wynika wymóg określenia w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania obiektu budowlanego. Za zbyt daleko idące uznać należy stanowisko skarżących, że na podstawie tych przepisów usytuowanie obiektu w stosunku do granicy działki sąsiedniej będzie przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z przepisu tego nie można wyprowadzić uprawnienia i obowiązku organów właściwych do wydawania decyzji o warunkach zabudowy do określenia w tych decyzjach usytuowania obiektu budowlanego.

Takiego wymogu nie zawierają również powołane w skardze kasacyjnej przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym z przepisami szczególnymi. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Należy mieć na uwadze odmienność postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej.

Zawarcie w decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygnięcia o usytuowaniu budynku, np. bezpośrednio w granicy z działkami sąsiednimi, byłoby sprzeczne z samą istotą tego postępowania i stanowiłoby nieuprawnione wkroczenie w sferę kompetencji zastrzeżonych w prawie budowlanym dla organów architektoniczno-budowlanych.

Zaznaczyć należy, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwrócił uwagę na rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące określenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy o usytuowaniu planowanej inwestycji na działce budowlanej, jednocześnie zaznaczając, że miało to miejsce przed zmianą brzmienia § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dokonaną nowelizacją tegoż rozporządzenia która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018r.

Przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia w jego brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2017 r., poz. 2285) stanowił, iż sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W wyniku powyższej nowelizacji przepis ten otrzymał brzmienie: "sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość". Zmiana przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. usunęła pojawiające się uprzednio w orzecznictwie administracyjnym wątpliwości w omawianej wyżej kwestii. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018r. z wyraźnej woli ustawodawcy § 12 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, gdy wynika to z ustaleń planu miejscowego, natomiast decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może określać o usytuowaniu obiektu budowlanego. Jak już wyżej wskazano, nowela weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018r. (§ 3 rozporządzenia zmieniającego). Przepisy przejściowe zawarte zostały w § 2 rozporządzenia zmieniającego.

W zakresie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, podkreślenia w tym miejscu wymaga okoliczność, że wyłącznie w omówionym powyżej kontekście, tj. w kontekście pojawiania się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisk dopuszczających określanie w decyzji o warunkach zabudowy odległości planowanej inwestycji od granicy z sąsiednią działką budowlaną, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przywołał treść § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i wskazał na nowelizację tego przepisu. Ponadto stwierdzić należy, że nawet gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 933/17, dokonał takiej wykładni ww. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, która przyznałaby organowi I instancji uprawnienie do określenia w decyzji o warunkach zabudowy odległości przedmiotowej inwestycji od granicy działki skarżących, to pogląd ten - wskutek opisanej powyżej zmiany stanu prawnego dokonanego rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. - nie miałby w tej sprawie wiążącego charakteru w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nastąpiła bowiem wskazana wyżej zmiana stanu prawnego. Tymczasem ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże Sąd i organy administracji tak długo, dopóki nie nastąpią istotne zmiany stanu prawnego lub faktycznego, przy których Sąd wyraził tę ocenę prawną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 października 1987 roku, SA 484/87 - GAP 1988, nr 8 z komentarzem H.Starczewskiego, z dnia 9 maja 1990 roku, I SA 235/90 i z dnia 27 czerwca 1990 roku, SA/Wr 137/90 - E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - teza 7 i 8, str. 302 - 304, z dnia 29 maja 1998 roku II SA 1295/96, LEX nr 43263, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 1998 roku, OSNAPiUS 1999, nr 15, poz. 476, J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Lexis Nexis 2004, s. 268).

Z powyższych względów nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a. i w zw. z art. 134, art. 141 § 1 zd. 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a także zarzuty naruszenia art. 54 pkt 2 lit. a i d w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz naruszenia w związku z powyższymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) w zw. z art. 92 ust. 2 i art. 87 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nie może także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie do oceny skutków prawnych zawartego w decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygnięcia w przedmiocie usytuowania obiektu w stosunku do granicy działki sąsiedniej, przewidującego konieczność usytuowania obiektu w granicy lub niedopuszczalność jego usytuowania w granicy. Skoro organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie ma kompetencji do określania w tej decyzji usytuowania obiektu budowlanego, to tym samym decyzja ta nie rodzi skutków co do usytuowania obiektu, o jakich mowa w skardze kasacyjnej. Przepis art. 35 ustawy - Prawo budowlane określa obowiązki organu architektoniczno-budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej i kompetencje tego organu w prowadzonym przez ten organ postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.