Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 704/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 208 ust. 2 i ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 2126
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy S. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia udokumentowanego złoża kopaliny do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S.K. I. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym Nr [...]z dnia [...] r. w sprawie wprowadzenia udokumentowanego złoża kopaliny do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. K., Wojewoda D. działając na podstawie art. 208 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2126 z późn. zm.) wprowadził do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stara K., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy S.K. z dnia 31 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stara K. dla obrębów Ch., K.(tekst ujednolicony), obszar udokumentowanego złoża granitów leukokratycznych i gnejsów "K. M." w kat. C1 (zawiadomienie Urzędu Marszałkowskiego Województwa D.z dnia 12 marca 2007 r., znak: [...] o przyjęciu bez zastrzeżeń dokumentacji geologicznej) oraz korektę zapisu dotyczącego złoża "G.K." zgodnie z załącznikami Nr 1, Nr 2 i Nr 3 do niniejszego zarządzenia.

Uzasadniając ten akt Wojewoda D. wyjaśnił, że w dniu 1 stycznia 2012 r. weszła w życie powołana powyżej ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze, której art. 208 stanowi, że obszary złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i które nie zostały wprowadzone do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie później niż w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (ust. 1). Po upływie tego terminu udokumentowane obszary kopalin wprowadza do studium wojewoda, wydając w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Sporządzone w tym trybie studium wywołuje skutki prawne takie, jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjęte w trybie art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 2).

Organ wskazał przy tym, że dwuletni termin wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przez gminy upłynął z dniem 1 stycznia 2014 r.

Następnie Wojewoda D. podał, że pismem z dnia 15 września 2017 r. Prezes Zarządu P.Sp. z o.o. wystąpił o wprowadzenie do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. K. obszaru, udokumentowanego w kategorii C1, złoża granitów leukokratycznych i gnejsów "K. M.", i wydanie w tej sprawie zarządzenia zastępczego.

W związku z powyższym organ pismem z dnia 6 października 2017 r., wystąpił do Wójta Gminy S. K. o przekazanie aktualnego dokumentu Studium w celu weryfikacji jego zapisów i oceny konieczności podejmowania przez Wojewodę działań, o których mowa w art. 96 ust. 1 oraz art. 208 ust. 2 ustawy. Jednocześnie wystąpiono do Starosty Powiatu J., Departamentu Obszarów Wiejskich i Zasobów Naturalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. oraz Państwowego Instytutu Geologicznego, z prośbą o przekazanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii decyzji zatwierdzających dokumentację geologiczną lub przyjmujących bez zastrzeżeń dokumentację geologiczną wraz z załącznikami graficznymi, pozwalającymi na weryfikację zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. K.

Wójt Gminy S. K. przekazał obowiązujące studium pismem z dnia 3 listopada 2017 r., ponadto Geolog Powiatowy w Starostwie Powiatowym w J. G. pismem z dnia 30 października 2017 r. poinformował, że Starosta J. nie jest organem koncesyjnym dla żadnych złóż kopalin występujących na terenie powiatu j., a Dyrektor Państwowego Instytutu Geologicznego, pismem z dnia 30 października 2017 r. oraz Marszałek Województwa D.pismem z dnia 16 października 2017 r. przekazali informacje o udokumentowanych złożach.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D.wyjaśnił, że po dokonaniu analizy przekazanego przez Wójta Gminy obowiązującego studium stwierdzono, że jego wielokrotne zmiany spowodowały brak możliwości powiązania treści tekstu studium z rysunkiem i legendami w nim zawartymi, oraz jednoznacznego ustalenia, czy zakres zmian przeprowadzanych przez Wojewodę, w ramach zarządzenia zastępczego, będzie ograniczony wyłącznie do złoża "K. M.", czy będą konieczne korekty granic pozostałych złóż. Dodatkowym utrudnieniem był fakt, że organ gminy prowadził w tym czasie także procedurę zmiany przedmiotowego studium dla obrębów Ch. i K. W celu uniknięcia rozbieżności w ustaleniach studium w dniu 15 grudnia 2017 r. w Urzędzie Gminy S. K. odbyło się spotkanie przedstawicieli Wojewody D.z Wójtem Gminy, na którym ustalono zakres zmian, jakie należy wprowadzić do dokumentu w formie zarządzenia zastępczego.

Ponadto pismem z dnia 14 lutego 2018 r. Wojewoda D. ponownie wystąpił do Wójta Gminy S.K.o przekazanie aktualnego dokumentu studium, które otrzymał w dniu 22 lutego 2018 r.

W wyniku analizy zgromadzonych materiałów ustalono, że na obszarze gminy S.K. zlokalizowane jest złoże granitów leukokratycznych i gnejsów "K.M." w kat. C1, nieujawnione w obowiązującym studium (zawiadomienie Urzędu Marszałkowskiego Województwa D.z dnia 12 marca 2007 r., znak [...] o przyjęciu bez zastrzeżeń dokumentacji geologicznej).

Dodatkowo zauważono, że wymienione w tekście studium złoże bazaltów "Góra K." znajduje się w całości w sąsiedniej gminie M., a na terenie gminy S.K. zlokalizowane są jedynie granice terenu i obszaru górniczego tego złoża. Ponadto, żaden z organów administracji geologicznej, do których wystąpiono o przekazanie informacji dotyczących występujących złóż na terenie gminy S. K., nie potwierdził jego występowania.

W związku z powyższym, Wojewoda D. podjął decyzję o wszczęciu procedury w trybie art. 208 ust. 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, zmierzającej do wprowadzenia granicy udokumentowanego złoża "K.M." oraz korekty tekstu studium w zakresie granic występowania udokumentowanego złoża "G.K.", poprzez wydanie zarządzenia zastępczego.

Z uzasadnienia wynika ponadto, że pismem z dnia 9 kwietnia 2018 r. Wojewoda D.zawiadomił Wójta Gminy S. K.o podjęciu działań związanych z realizacją wymogu określonego w ww. przepisach prawa, przekazując jednocześnie do podpisu projekt porozumienia w sprawie zasad finansowania wynagrodzenia Wykonawcy, wprowadzającego do dokumentu studium udokumentowane złoże. (Wójt Gminy S.K.odesłał niepodpisane porozumienie, kwestionując prawidłowość prowadzonego postępowania.)

Dodatkowo – w zakończeniu uzasadnienia – Wojewoda D.wyjaśnił, że projekt dokumentu zmiany studium został sporządzony przez osobę, o której mowa w art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto dla zapewnienia spójności całego dokumentu studium wymagane zmiany wprowadzone zostały zarówno w tekście, jak i na jego rysunkach, określających uwarunkowania przyrodniczo-kulturowe oraz kierunki zagospodarowania przestrzennego w formie ujednoliconego projektu z wyróżnieniem wprowadzanych zmian, tj. zgodnie z wymogiem § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia " 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233).

Wykonany w tej formie ujednolicony projekt studium stanowi załączniki Nr 1, Nr 2 i Nr 3 do zarządzenia zastępczego, natomiast koszty sporządzenia w tym trybie studium zgodnie z art. 208 ust. 3 ustawy ponosi gmina, w związku z tym Wojewoda D.obciąży Gminę S. K. kosztami sporządzenia niniejszego zarządzenia zastępczego w wysokości 1 476,00 zł brutto.

Na opisane powyżej zarządzenie zastępcze Gmina S. K., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi pełnomocnik skarżącej Gminy – powołując się na przepisy art. 3 § 2 pkt 7 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) zarzucił zaskarżonemu aktowi w szczególności:

- dokonanie ustaleń w oparciu o niedokładną lokalizację złóż,

- naruszenie art. 33 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r, o ochronie przyrody, poprzez nieuwzględnienie możliwości negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000 (pogorszenie stanu siedlisk przyrodniczych) w załączniku nr 1 do zarządzenia,

-odstąpienie od wnioskowanej weryfikacji położenia złoża granitów leukokratycznych i gnejsów w stosunku do złoża uranu nieujawnionego przez firmę S.spółka z o.o. w K.,

- pominięcie, że wskazana lokalizacja złoża "K. M." znajduje się w strefie ochrony pośredniej dla ujęcia wody dla miejscowości M. K.(mapa studium) co nie zostało ujęte w obwarowaniach zawartych w treści studium.

W ocenie pełnomocnika wszystko to godzi w interesy właścicieli nieruchomości w rejonie złoża "K.M.", stwarza zagrożenia dla środowiska i przyrody, zagraża ujęciu wody będącej w strefie ochronnej - naruszając prawo.

W skardze wskazano również, że zgodnie z art. 7 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy :

- ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (pkt.1)

- wodociągów i zaopatrzenia w wodę (pkt.3), zatem Gmina ma interes prawny w ocenie przedmiotowego zarządzenia zastępczego i ocenie prawidłowości zawartych tam ustaleń.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty Gmina S.K.wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podał m.in., że w prowadzonym postępowaniu, Wójt Gminy S. K., pismem z dnia 30 kwietnia 2018 r. skierowanym do Wojewody D. podniósł, m.in. iż wątpliwości budzi dokumentacja geologiczna złoża granitów leukokratycznych i gnejsów "K. M." która ma być podstawą do wprowadzenia do studium.

Wprowadzony do studium obszar udokumentowania złoża granitów leukokratycznych i gnejsów "K. M." (obręb Ch., K.) został dokonany w oparciu o materiały udostępnione przez firmę pn : P.spółka z o.o. w K. która finansowała informację geologiczną, prace terenowe, geofizyczne oraz opracowanie dokumentacji geologicznej.

W piśmie z dnia 30 kwietnia 2018 r. Wójt podał, że " wg posiadanych przez Urząd Gminy opracowań na wnioskowanym terenie znajdują się zbadane w 1979 r. przez prof. K.M. z Akademii Górniczo-Hutniczej w K. złoża uranu w związku z tym należy dokonać weryfikacji położenia złoża granitów leukokratycznych i gnejsów w stosunku do złoża uranu nieujawnionego przez P.."

Ponadto wskazano w uzasadnieniu skargi, że złoże granitów leukokratycznych i gnejsów leży w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Góry Izerskie PLB020009 i choć nie leży w obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty - specjalnym obszarze ochrony siedlisk Natura 2000 Łąki Gór i Pogórza Izerskiego PLH020102 (graniczy z nim przy drodze), to istotne jest, że teren ten, to ważne siedlisko trzech gatunków motyli będących przedmiotem ochrony w obszarze PLH020102: modraszek nausitous, modraszek telejus i czerwończyk nieparek.

Obszar ten jest też miejscem występowania wielu chronionych gatunków ptaków, w tym chronionego w obszarach natura 2000 gąsiorka (nie jest przedmiotem ochrony w PLB020009). Ewentualna eksploatacja kamieniołomu zagraża populacjom tych gatunków, co wpłynie negatywnie na integralność obszaru Natura 2000 i spójności sieci obszarów Natura 2000 oraz na zachowanie różnorodności biologicznej. Ponieważ nie przeprowadzano analizy i wpływu proponowanych zmian na przedmioty ochrony w tych obszarach, to reguła przezorności każe przyjąć założenie, że może być to znacząco negatywne oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000 (art. 33.1. ustawy o ochronie przyrody).

W doręczonej Sądowi w dniu 20 września 2018 r. odpowiedzi na skargę Wojewoda D.wniósł o oddalenie skargi jako bezpodstawnej i odwołał się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.

Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda D. wyjaśnił, że w istniejącym w sprawie stanie faktycznym i prawnym był zobligowany do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego, a zaniechanie wprowadzenia przedmiotowego obszaru kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S.K.mogłoby skutkować zarzutem bezczynności organu.

Wskazał również, że granice złoża wprowadzono w oparciu o zawiadomienie Marszałka Województwa z dnia 12 marca 2007 r., który przyjął bez zastrzeżeń dokumentację geologiczną dla przedmiotowego złoża.

W ocenie organu bezpodstawny jest także zarzut odstąpienia od weryfikacji położenia złoża granitów leukokratycznych i gnejsów w stosunku do złoża uranu nieujawnionego przez firmę P.sp. z o.o. Zgodnie z danymi zawartymi w systemie M., prowadzonym przez Państwowy Instytut Geologiczny, na terenie gminy S. K. nie ma udokumentowanego złoża uranu. Takiej informacji Wojewoda D. nie otrzymał także od Ministra Środowiska, do którego występował w tej sprawie występował.

Zarzut naruszenia art.33 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia o ochronie przyrody oraz zarzut pominięcia, iż wskazana lokalizacja złoża "K. M." znajduje się w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody dla miejscowości M. K., co nie zostało ujęte w obwarowaniach zawartych w treści studium, również nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem działań Wojewody D. było wykonanie obowiązku określonego w art. 208 ust. 2 i 5 Prawa geologicznego i górniczego poprzez wprowadzenie obszarów udokumentowanych złóż kopalin do studium i wydanie w tej sprawie zarządzenia zastępczego. Działania te nie prowadzą do zmiany studium w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie naruszają władztwa planistycznego skarżącej gminy. Złoże zostało ujawnione w studium, w granicach jego udokumentowania, zatwierdzonych przez Marszałka Województwa. Wojewoda D. wprowadzając udokumentowane złoże do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy naniósł jedynie jego udokumentowane granice, nie zmienił przeznaczenia tego terenu na górniczy, co miałoby istotny wpływ na uwarunkowania przyrodnicze, środowiskowe i społeczne, tym samym nie było uzasadnienia dla sporządzenia do zarządzenia zastępczego oceny oddziaływania na środowisko wymaganej przepisami art. 46 ustawy z dnia 3 października 2008 r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Ponadto Wojewoda D. zwrócił uwagę, że w chwili obecnej teren, w granicach którego znajduje się udokumentowane złoże "K. M." przeznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obrębu M. K. i w studium na cele rolne, tereny leśne i przeznaczone do zalesienia. Aby można było prowadzić działalność górniczą na tym terenie, należałoby zmienić jego przeznaczenie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S.K. a następnie w planie zagospodarowania przestrzennego dla obrębu M.K., gdyż zgodnie z przepisem art. 7 Prawa geologicznego i górniczego podejmowanie i wykonywanie działalności górniczej jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmian tych dokonać może jedynie wójt gminy i rada gminy. Wprowadzenie przez Wojewodę D.zmian w studium nie oznacza zatem "pozwolenia" na prowadzenie działalności górniczej i rozpoczęcia eksploatacji.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego Stowarzyszenie P[...], reprezentowane przez członków zarządu wniosło – pismem z dnia 17 października 2018 r., oznaczonym jako "Wniosek o dopuszczenie udziału w sprawie" – o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika, powołując się na związek przedmiotu sprawy z zakresem statutowej działalności Stowarzyszenia.

Natomiast w piśmie procesowym wniesionym w dniu 24 października 2018 r. nowoustanowiony pełnomocnik Gminy S. K. oświadczyła, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w skardze i wnioski w niej zawarte, zwróciła się o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi oraz o zawieszenie postępowania w sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do czasu zakończenia postępowania administracyjnego zainicjowanego pismem Wojewody D. z dnia 25 września 2018 r. związanego z ewentualnym nakazaniem zmiany dokumentacji geologicznej. (Uwierzytelniona kserokopia pisma stanowiła załącznik do pisma procesowego.)

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 25 października 2018 r. pełnomocnik skarżącej Gminy oświadczyła, że wniosek Stowarzyszenia P[...] pozostawia do uznania Sądu oraz podtrzymała wniosek o zawieszenie postępowania.

Postanowieniami ogłoszonymi na rozprawie Sąd odmówił zawieszenia postępowania oraz odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie. Rozprawa została odroczona celem doręczenie zaskarżonego postanowienia. (Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem wydanym w dniu 15 lutego 2019 r. w sprawie o sygnaturze II OZ 77/19 oddalił zażalenie Stowarzyszenie P[...] na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.)

W dniu 18 marca 2019 r. Sądowi doręczone zostało pismo skierowane przez Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez uprawnionych członków Zarządu, oznaczone jako "Wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie", w którym Stowarzyszenie – powołując się na przepis art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wniosło o dopuszczenie do udziału w przedmiotowej sprawie w charakterze uczestnika postępowania i wyjaśniło, że rozpoznawana sprawa dotyczy statutowej działalności Stowarzyszenia.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 21 marca 2019 r. pełnomocnik substytucyjny Gminy S. K. przedłożył do akt sprawy pismo z dnia 12 marca 2019 r., skierowane przez Wójta Gminy do Marszałka Województwa D., dotyczące ewentualnej ponownej analizy dokumentacji geologicznej złoża granitów leukokratycznych i gnejsów "K. M." w kat. C1 oraz oświadczył, że wniosek Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału w sprawie pozostawia do oceny Sądu.

Postanowieniem ogłoszonym na rozprawie Sąd odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania wnioskującego Stowarzyszenia i celem doręczenia postanowienia odroczył rozprawę. (Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 czerwca 2019 r. wydanym w sprawie o sygnaturze II OZ 516/19 oddalił zażalenie Stowarzyszenia [...] na postanowienie odmawiające dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.)

Pismem doręczonym Sądowi w dniu 1 sierpnia 2019 r. oznaczonym jako "Wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie" Fundacja Rozwoju Regionalnego "K.", reprezentowana przez Prezesa Zarządu – wskazując na treść art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wniosła o dopuszczenie do udziału w przedmiotowej sprawie w charakterze uczestnika postępowania i podała, że rozpoznawana sprawa dotyczy zakresu statutowej działalności Fundacji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 27 sierpnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej Gminy złożył do akt sprawy uwierzytelniony odpis wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nakazania zmiany dokumentacji geologicznej skierowanego do Marszałka Województwa D. w dniu 25 sierpnia 2019 r. i wniósł o zawieszenie postępowania sądowego lub o odroczenie rozprawy do czasu podjęcia rozstrzygnięcia przez Marszałka w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie objętej wnioskiem.

Postanowieniami ogłoszonymi na rozprawie Sąd dopuścił Fundację Rozwoju Regionalnego "K." do udziału w sprawie, zobowiązał pełnomocnika strony skarżącej do niezwłocznego zawiadomienia Sądu o podjęciu rozstrzygnięcia przez Marszałka Województwa D. oraz odroczył rozprawę, uwzględniając wniosek pełnomocnika skarżącej Gminy i w celu zawiadomienia Fundacji o terminie rozprawy.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 24 października 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że mimo podejmowanych przez Gminę starań nie można od pracowników Urzędu Marszałkowskiego uzyskać żadnej informacji co do statusu wniosku złożonego w dniu 25 sierpnia 2019 r. i wniósł o odroczenie rozprawy do czasu uzyskania informacji o czynnościach Marszałka Województwa D. podjętych w odniesieniu do tego wniosku.

Wobec nieuwzględnienia wniosku pełnomocnik Gminy wniósł o zawieszenie postępowania na zgodny wniosek stron.

Obecna na rozprawie pełnomocnik Wojewody D. wyraziła zgodę na zawieszenie postępowania, a ponadto oświadczyła, że Marszałek Województwa D. nie udzielił dotychczas Wojewodzie D. odpowiedzi na pismo skierowane do Marszałka w dniu 25 września 2018 r.

Postanowieniem ogłoszonym na rozprawie Sąd orzekł o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego.

Postępowanie zostało podjęte na wniosek Wojewody D.postanowieniem z dnia 14 listopada 2019 r.

W uzasadnieniu wniosku Wojewoda D. powołał się na informację udzieloną przez Marszałka Województwa D. o braku podstaw prawnych i formalnych do powtórnego poddania analizie dokumentacji geologicznej złoża granitów leukokratycznych i gnejsów "K. M.", opracowanej zgodnie z obowiązującym wówczas stanem prawnym i przyjętej bez zastrzeżeń pismem z dnia 12 marca 2007 r. (znak: [...]).

W dniu 31 stycznia 2020 r. do akt sprawy włączone zostało pismo skierowane do Sądu przez P.spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K.oznaczone jako "Zgłoszenie udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika". W piśmie, działający imieniem Spółki pełnomocnik zgłosił udział Spółki w charakterze uczestnika w przedmiotowym postępowaniu oraz wniósł o wydanie przez Sąd postanowienia o dopuszczeniu uczestnika do udziału w sprawie, przedstawiając w uzasadnieniu szczegółową argumentację.

Postanowieniem z dnia 11 lutego 2020 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie P.Sp. z o.o. z siedzibą w K.w charakterze uczestnika postępowania, a postanowieniem z dnia 5 czerwca 2020 r. odrzucił zażalenie Fundacji Rozwoju Regionalnego "K." na postanowienie z dnia 11 lutego 2020 r. o dopuszczeniu do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania P.Sp. z o.o.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 9 czerwca 2020 r. pełnomocnik skarżącej Gminy adw. B. M. zgłosił zastrzeżenie do protokołu, a ponadto wniósł o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego sformułowanego w treści złożonego na rozprawie wniosku z dnia 6 czerwca 2020 r.

Pełnomocnik uczestnika postępowania P.Sp. z o.o. wniósł o oddalenie wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego.

Sąd postanowił oddalić wniosek.

Ponadto – na pytanie Sądu – pełnomocnik strony skarżącej adw. K.Fr.oświadczyła, że Gmina S. K. na pewno nie była wzywana przez Wojewodę D. do wprowadzenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w terminie 30 dni udokumentowanego złoża kopaliny. Dodatkowo wskazała, że zaskarżone zarządzenie zastępcze jest wadliwe także z powodu dokonania przez Wojewodę D. korekty zapisu dotyczącego złoża bazaltów "G. K.".

Pełnomocnik uczestnika postępowania P.Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącej Gminy na rzecz Spółki kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2176) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), czyli kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Ustawodawca w taki sposób sformułował generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji.

Obejmuje ona również – stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Do tej kategorii aktów należą zarządzenia zastępcze wojewody jako organu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonego aktu z uwzględnieniem wskazanego powyżej kryterium legalności, Sąd uznał, że akt ten narusza prawo w sposób wymagający jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Ponadto – poprzedzając przedstawienie motywów wydanego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 133 § 1 (zd. pierwsze) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, natomiast w myśl art. 148 powołanej ustawy procesowej, Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu było zarządzenie zastępcze Wojewody D., wydane na podstawie art. 208 ust. 2 i ust. 5 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, wcześniej powoływanej, którym organ nadzoru wprowadził do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S.K., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. K. z dnia [...] r., obszar udokumentowanego złoża granitów leukokratycznych i gnejsów "K. M." w kat. C1 oraz korektę zapisu dotyczącego złoża "G.K.".

Z materiału sprawy i treści zaskarżonego zarządzenia zastępczego wynika, że obszar złoża granitów leukokratycznych i gnejsów wprowadzony został na podstawie zawiadomienia Marszałka Województwa D. z dnia [...] r., (znak [...]) skierowanego do [...] Sp. z o.o. o przyjęciu bez zastrzeżeń dokumentacji geologicznej.

Stosownie do powołanego w podstawie prawnej zaskarżonego aktu przepisu art. 208 ust. 1 i ust. 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, zamieszczonego w Dziale XIII ustawy, zawierającym przepisy przejściowe i końcowe, obszary złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i które nie zostały wprowadzone do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie później niż w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (ust. 1). Po upływie terminu określonego w ust. 1 wojewoda wprowadza udokumentowany obszar kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze.

Sporządzone w tym trybie studium wywołuje skutki prawne takie, jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (ust. 2).

Regulując w przepisie art. 208 kwestię wprowadzenia do studium obszarów złóż kopalin ustawodawca postanowił również, że przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stosuje się odpowiednio (ust. 5).

Należy w tym kontekście zwrócić uwagę – co akcentował zresztą Wojewoda D. w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego, że ustawa – Prawo geologiczne i górnicze weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r., a to oznacza, że do dnia 31 grudnia 2013 r. gmina była ex lege zobowiązana do wprowadzenia do studium obszarów złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął bez zastrzeżeń dokumentację geologiczną przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed dniem 1 stycznia 2012 r.

Okolicznością nie budzącą wątpliwości w rozpoznawanej sprawie jest przyjęcie bez zastrzeżeń dokumentacji geologicznej dotyczącej przedmiotowego złoża kopalin (granitów leukokratycznych i gnejsów "K.M." w kat. C1) przez Marszałka Województwa D., potwierdzone zawiadomieniem z dnia 12 marca 2007 r. Gmina S. K. kwestionuje wprawdzie prawidłowość tej dokumentacji, ale działania podejmowane dla doprowadzenia do weryfikacji obszaru kopalin okazały się – na dzień orzekania przez Sąd – nieskuteczne.

Z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika również, że w terminie zastrzeżonym w przywołanym przepisie art. 208 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, ani do dnia wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego Gmina nie wprowadziła do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego złóż kopalin, objętych przyjętą bez zastrzeżeń – w sposób wcześniej opisany – dokumentacją geologiczną.

Zaniechanie Gminy S. K.w tym zakresie obligowało Wojewodę D. do wykorzystania przyznanej mu kompetencji, stanowiącej w istocie ingerencję we władztwo planistyczne gminy w formie szczególnego środka nadzoru tj. zarządzenia zastępczego. Ograniczenie władztwa planistycznego w sposób wymagany przez ustawodawcę w przepisie art. 208 ust. 2 powoływanej powyżej ustawy postrzegane jest jako mające zapewnić możliwość racjonalnego gospodarowania udokumentowanymi zasobami naturalnymi oraz ma zapewnić kompleksowe wykorzystanie złoża kopaliny o cechach określonych ustawowo.

Istotne przy tym jest, że ujawnienie w studium obszaru udokumentowanych złóż kopalin nie pozbawia gminy możliwości przeznaczenia tego obszaru w studium na inne cele aniżeli wydobywcze, co może być uzasadnione m.in. rodzajem kopalin oraz sposobem ich wydobywania.

Z treści przepisów regulujących wprowadzenie do studium obszarów złóż kopalin wynika, że ustawodawca nie przyjął dla trybu dokonywania czynności nadzorczej w tym przedmiocie procedury określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co uprawnia do stwierdzenia, że wojewodzie w omawianym zakresie nie przyznano kompetencji do kształtowania polityki przestrzennej i uwzględniania wszelkich aktualnych w dacie wydawania zarządzenia zastępczego, uwarunkowań, ograniczając ją do wprowadzenia do studium udokumentowanego obszaru złoża kopaliny, czyli ujawnienia istniejącego uwarunkowania geologicznego.

Przepisy te wskazują natomiast jednoznacznie – poprzez odesłanie zawarte w art. 208 ust. 5 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze na ich związek proceduralny wyłącznie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym i wymóg ich odpowiedniego stosowania.

Użycie przy redagowaniu powołanego przepisu określenia "odpowiednie stosowanie" wskazuje na powinność korzystania z tych elementów regulacji zawartej w ustawie o samorządzie gminnym, które odpowiadają istocie i charakterowi instytucji prawnej normowanej w przepisach szczególnych, pozostających poza ustawą samorządową.

Zdaniem Sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie omawiane odesłanie ustawowe odnosi się przede wszystkim do prawnej formy działania Wojewody, czyli do aktu określonego jako zarządzenie zastępcze, które będąc środkiem nadzoru nie zostało w obowiązujących warunkach prawnych jednolicie i wyczerpująco unormowane. Działanie w tej formie przez wojewodę w trybie art. 208 ust. 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze wymaga – w ocenie Sądu – uwzględnienia wszystkich warunków odnoszących się do zarządzenia zastępczego, określonych w ustawie o samorządzie gminnym z pewnymi modyfikacjami, wynikającymi ze specyfiki materii ustawowej i postrzeganymi poprzez kryterium "odpowiedniego" stosowania.

Z przepisów art. 98a ust. 1 i 2 powoływanej ustawy samorządowej, odnoszących się do zarządzenia zastępczego wynika, że wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze po uprzednim wezwaniu organu gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, bezskutecznym upływie tego terminu i powiadomieniu właściwego ministra.

Akta sprawy doręczone Sądowi przez Wojewodę D.wraz z odpowiedzią na skargę, nie zawierają odpowiedniego wezwania Rady Gminy S. K. do wprowadzenia w terminie 30 dni do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy obszaru udokumentowanego złoża granitów leukokratycznych i gnejsów "K. M." w kat. C1 objętych dokumentacją geologiczną przyjętą przez Marszałka Województwa D.bez zastrzeżeń, zgodnie z zawiadomieniem z dnia 12 marca 2007 r. Pominięcie tej czynności przez Wojewodę D. w trybie sporządzenia studium poprzez wydanie zarządzenia zastępczego w warunkach art. 208 ust. 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze potwierdziła pełnomocnik Gminy S. K. na rozprawie przeprowadzonej w dniu 9 czerwca 2020 r.

Wymóg poprzedzenia zarządzenia zastępczego kwalifikowanego jako szczególny akt nadzoru o charakterze deklaratoryjnym stwierdzony był w judykaturze administracyjnej i nie jest kwestionowany (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2453/15, Legalis nr 1538600; z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2623/19, Lex nr 2783437; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 295/15, Lex nr 1762567; w Olsztynie z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 223/19, Lex nr 2671379).

Motywując takie stanowisko, które Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie akceptuje, sądy administracyjne obu instancji wskazywały przede wszystkim na zróżnicowanie procedur, które mają zastosowanie przy wprowadzaniu udokumentowanego złoża kopaliny do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przez organ planistyczny gminy i właściwego wojewodę.

Organ gminy działając samodzielnie dokonuje tego na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 11 i art. 12 ustawy), a wojewoda działający jako organ nadzoru na podstawie art. 208 ust. 2 i ust. 5 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze.

W argumentacji prezentowanej przez różne składy orzekające akcentowano również kwestię zakresu kompetencji obu uprawnionych organów. Podkreślano, że rada gminy ujawniając złoża kopaliny jako wymagający ochrony element środowiska z zachowaniem procedury planistycznej może dokonać także innych zmian, przede wszystkim w kierunkach zagospodarowania przestrzennego, w tym np. określić przeznaczenie terenów sąsiadujących z obszarami podlegającymi ochronie, uwzględnić ich szczególne uwarunkowania środowiskowe, krajobrazowe, czy też wynikające z przepisów szczególnych. Taką kompetencją nie dysponuje wojewoda działający w trybie art. 208 ust. 2 powoływanej ustawy. Organ nadzoru może wprowadzić określone ustawowo złoże kopaliny do studium wyłącznie poprzez ujawnienie istnienia konkretnych obszarów, na których te elementy zostały rozpoznane i udokumentowane przez właściwe organy. Żaden z przepisów rangi ustawowej nie przewiduje dla organu nadzoru dalszej ingerencji w sferę zastrzeżoną dla organów gminy niż określona w art. 208 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze.

Tylko w takim zakresie jest ona dopuszczalna, stosownie do art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Przepisy kompetencyjne nie podlegają wykładni rozszerzającej, a do trybu wydawania zarządzenia zastępczego na podstawie wskazanego powyżej przepisu nie stosuje się procedury wymaganej dla uchwalenia albo zmiany studium.

Z powyżej przedstawionych względów Sąd uznał, że wydanie zarządzenia zastępczego z pominięciem wymogu poprzedzenia tego aktu wezwaniem organu gminy do podjęcia w terminie 30 dni odpowiedniej czynności planistycznej, wcześniej opisywanej, stanowi istotne naruszenie prawa, które obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego aktu.

Niezależnie od powyższego Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że – w uznaniu Sądu – na akceptację zasługuje zarzut przekroczenia przez Wojewodę D. granic kompetencji ustawowej, przyznanej w warunkach art. 208 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze poprzez dokonanie korekty zapisu dotyczącego złoża "G. K.".

Jak wskazywano już wcześniej w uzasadnieniu, niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja przepisów kompetencyjnych i nieuprawnione ograniczenie władztwa planistycznego gminy na jej terenie. Na tę kwestię zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 marca 2007 r., sygn. akt K/54/05 (OTK-A z 2007 r. Nr 3, poz. 25) zawierającym rozważania dotyczące zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, w myśl której jednostki samorządu terytorialnego realizują swoje zadania wyrażając wolę mieszkańców, a ingerencja organów władzy wykonawczej w realizację tych zadań jest dopuszczalna tylko w wypadkach określonych w ustawie, wymaga poszanowania zasady zupełności regulacji ustawowej. Istotne zatem jest, że możliwość wydania przez właściwego wojewodę zarządzenia zastępczego w przedmiocie ujawnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszarów udokumentowanych złóż kopalin została w sposób jednoznaczny określona w art. 208 ustawy – Prawo geologiczne i gminne, który typizuje obszary złoża kopalin podlegające wprowadzeniu do studium w trybie zarządzenia zastępczego, ale nie uprawnia do dokonywania korekt w zakresie innych ujawnionych już w aktach planistycznych złóż kopalin.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 i art. 205 § 2 powołanej powyżej ustawy.