Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2879/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i 6; § 24 ust. 1, § 31ust.1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzacych w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.691
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1037/13 w sprawie ze skargi D. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania tytułu prawnego do lokalu postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1037/13 odrzucił skargę D.K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania tytułu prawnego do lokalu (pkt 1) oraz zwrócił skarżącemu D.K. wpis od skargi w wysokości 300 zł (pkt 2).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

D.K. wystąpił do Zarządu Dzielnicy [...] z wnioskiem o uregulowanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu przy ul. [...] w W., którego najemcą była jego prababcia M.K.

Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], działając na podstawie § 24 ust. 1 i § 26 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937, ze zm.), odmówił zakwalifikowania wniosku D.K. o zawarcie umowy najmu lokalu, z uwagi na brak potwierdzenia tego, czy wnioskodawca zamieszkuje w lokalu sam, co jednocześnie przekłada się na brak możliwości oceny, czy spełnione zostało kryterium dochodowe.

Pismem z dnia 11 marca 2013 r. D.K. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.

Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poinformował D.K., że podtrzymuje stanowisko zawarte w uchwale z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...].

Powyższa uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi D.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Dzielnicy [...], ustalenie prawa do najmu do lokalu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa, w zakresie zaniechania ustalenia, czy spełnia on wszystkie kryteria wynikające z § 31 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009. Dodał również, że została ona podjęta w oparciu o niepełne i nieprawdziwe informacje. Ponadto zarzucił organowi brak dochowania należytej staranności, stronniczość i zaniechanie w podejmowaniu działań mających na celu wyjaśnienie okoliczności, które stanowiły przesłanki do przyznania prawa do najmu lokalu. W ocenie skarżącego podjęcie decyzji o braku uprawnień do najmu lokalu, w oparciu o niewyjaśnione okoliczności sprawy, wskazuje na wadliwość rozstrzygnięcia.

Zarząd Dzielnicy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wskazał, że w sprawach związanych z najmem lokali przez osoby pozostające w lokalu po śmierci najemcy nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, gdyż wniosek składany w takiej sprawie ma charakter oferty w rozumieniu Kodeksu cywilnego, zaś rozstrzygnięcia podejmowane przez Zarząd Dzielnicy nie stanowią aktów z zakresu administracji publicznej (por. postanowienia NSA z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2072/12 i I OSK 2137/12). Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, wyjaśnił, że informacje zgromadzone w sprawie nie potwierdziły, w sposób niebudzący wątpliwości, wyprowadzenia się z przedmiotowego lokalu matki wnioskodawcy, co jednocześnie uniemożliwiało ocenę spełnienia przez niego kryterium dochodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w tej sprawie skarga jest niedopuszczalna. W uzasadnieniu wyroku podał, że przedmiotem skargi jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] o odmowie zakwalifikowania wniosku skarżącego o uregulowanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, po śmierci najemcy lokalu, który wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Odwołując się do utrwalonego orzecznictwa NSA (postanowienie z dnia 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 415/09, z dnia 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 799/09, z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 679/07; z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 362/10, wyrok z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 855/10 wszystkie publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśnił, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.). Ustawa ta nie daje podstaw prawnych do załatwienia spraw przyznania lokali – zawarcia umowy najmu lokalu w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Zgodnie z jej przepisami zapewnienie lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i w tym zakresie gmina realizuje zadania z zakresu administracji publicznej, przy czym kwestie zawarcia umowy najmu lokalu, są załatwiane w formie cywilnoprawnej. Zarówno oferta zawarcia umowy, którą skarżący złożył organowi, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu, stanowi czynność cywilnoprawną.

Sąd pierwszej instancji powołał treść uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (publ. ONSAiWSA 2008/6/90), w której wyjaśniono, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy, bądź osobę upoważnioną, oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wniosek jest rozpoznawany przez zarząd, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, gdyż organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Ten etap jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy. Drugi etap postępowania w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej jest związany z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z postępowaniem, o jakim mowa w uzasadnieniu powołanej uchwały. Treścią wniosku D.K. było bowiem uregulowanie tytułu prawnego do konkretnego lokalu, przy ul. [...] w W., którego najemca – prababcia skarżącego M.K. zmarła w dniu [...] stycznia 2006 r. Podstawą działań organu był przepis § 31 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, który stanowi, że z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m² na każdą osobę uprawnioną; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego. Powyższe uregulowanie nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W tej konstrukcji nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. To, że uchwała wymienia warunki, które muszą spełnić osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób, prawo podmiotowe, dające podstawę do domagania się, od dysponenta będącego organem władzy publicznej, zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy (postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2499/12, postanowienie NSA z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1381/13, postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 772/13).

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że żądanie skarżącego stanowi ofertę skierowaną do gminy o zawarcie umowy najmu ściśle określonego lokalu, czyli do podjęcia czynności cywilnoprawnych. Podjęta w sprawie uchwała zawiera jedynie stanowisko gminy będące odpowiedzią – oświadczeniem woli na złożoną ofertę.

Skoro przedmiotem niniejszej sprawy jest uchwała stanowiąca odpowiedź na złożoną przez skarżącego propozycję podjęcia czynności cywilnoprawnej zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu, to przy uwzględnieniu treści powołanej wyżej uchwały NSA z dnia 21 lipca 2008 r. stwierdzić należy, że czynności polegające na zawarciu lub odmowie zawarcia umowy najmu lokalu nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i nie mogą stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Mają charakter czynności cywilnoprawnych, zmierzają one bowiem do nawiązania stosunku cywilnoprawnego - najmu lokalu.

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz bezczynność organów w wymienionych przypadkach. Z przepisu tego wynika, że czynności cywilnoprawne nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Skoro zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to przyjęcie lub odmowa przyjęcia oświadczenia woli o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych (por. postanowienie NSA z dnia 20 października 2009 r. sygn. akt I OZ 971/09). Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, gdyż jej przedmiotem jest żądanie nie mieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, która wyznaczona jest treścią art. 3 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., skargę odrzucił.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł D.K., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając je w całości zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), polegające na niezastosowaniu art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a., stanowiących, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w wyniku czego Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga D.K. nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie niemieszczące się w zakresie właściwości tego Sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 p.p.s.a. i niezasadnie skargę odrzucił;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), polegające na niezastosowaniu art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 p.p.s.a., stanowiących, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, w wyniku czego Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga D.K. nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie niemieszczące się w zakresie właściwości tego Sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 p.p.s.a. i niezasadnie skargę odrzucił;

3) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), poprzez niezastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa, gdyż z przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania oraz z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie wynika, że uchwała zarządu dzielnicy w zakresie podjęcia decyzji o zakwalifikowaniu określonego podmiotu lub o odmowie jego zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu należącego do zasobu lokalowego gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, na który służy skarga do sądu administracyjnego.

Uzasadniając pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, że całość postępowania w przedmiocie podjęcia decyzji o zakwalifikowaniu lub odmowie zakwalifikowania wniosku skarżącego o zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. oraz w przedmiocie ewentualnego zawarcia umowy jest przedmiotem prawa cywilnego. Zarząd Dzielnicy [...], wydając uchwałę z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], której przedmiotem było rozpoznanie złożonego przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w uchwale Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] działał w zakresie administracji publicznej.

Uchwała Zarządu Dzielnicy, jako organu gminy, jest aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wydana na podstawie art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego, uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009(Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 ze zm.) w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy jest normą prawa administracyjnego, nie zaś cywilnego. Organ administracji samorządowej – Miasta Stołecznego Warszawy w zakresie gospodarowania lokalami gminnymi nie prowadzi czynności cywilnoprawnych z osobami ubiegającymi się o zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu lokalu. Nie są to relacje miedzy podmiotami równorzędnymi, co jest domeną prawa cywilnego. Organ administracji samorządowej, stosując określone w tej uchwale normy i procedury podejmuje decyzję władczą, czy zakwalifikuje danego wnioskodawcę do zawarcia umowy najmu, czy też nie zakwalifikuje. Powołany przez Zarząd Dzielnicy [...] w uchwale z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], jako podstawa prawna jej podjęcia, przepis § 24 ust. 1 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 wyraźnie stanowi, że wnioski zaopiniowane pozytywnie przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu. Organ administracji nie proponuje zatem, ani nie prowadzi negocjacji, lecz "rozstrzyga", a zatem podejmuje władczą decyzję. Uchwała zarządu dzielnicy jest zatem innym niż decyzja i postanowienie aktem z zakresu administracji publicznej. Skarżący podkreślił, że uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] odmówiła uwzględnienia wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa w uchwale z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], a zatem rozstrzygała o uprawnieniu skarżącego, jako mieszkańca Dzielnicy [...], do złożenia wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu, które to uprawnienie wynika z przepisów prawa.

Uzasadniając drugi zarzut skargi kasacyjnej jej autor powołał się na wyżej wskazaną argumentację, dotyczącą kognicji sądów administracyjnych w niniejszej sprawie oraz wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 4/08 wyraził jednoznaczny pogląd, że uchwała zarządu Dzielnicy m.st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Odnosząc się do trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej podał, że należy zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że zarówno oferta zawarcie umowy, którą skarżący złożył organowi, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu, stanowi czynność cywilnoprawną, jednak czym innym jest oferta zawarcia umowy najmu i samo zawarcie umowy najmu, zaś zupełnie czym innym jest czynność organu gminy polegająca na rozstrzygnięciu, czy wniosek danej osoby o zawarcie umowy najmu lokalu zostanie zaakceptowany czy też nie. W tym zakresie organ gminy dokonuje władczego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, a zatem w tej części jest to działalność z zakresu administracji. Dopiero po przyjęciu oferty danego wnioskodawcy w formie uchwały zarządu dzielnicy następuje zawarcie umowy najmu i jest to czynność prawa cywilnego. Sama uchwała zarządu dzielnicy jest zatem aktem administracyjnym, nie zaś czynnością prawa cywilnego. W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji wykazał się niekonsekwencją, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, jednak nieprawidłowa interpretacja przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego doprowadziła do niezastosowania normy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powołany przepis wyraźnie przyznaje skarżącemu prawo zaskarżenia uchwały organu gminy podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W tej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności rozważeniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i 6 p.p.s.a.

Wskazać należy, że od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (t.j.: Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.), kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali są poddane instrumentom prawa cywilnego chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Kolejna ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), wspomnianą wyżej zasadę realizuje jeszcze pełniej. Mając na uwadze obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, ustawa ta w art. 4 ust. 1 i 2 przewiduje, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która na zasadach przewidzianych w tej ustawie zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach.

W związku z powyższym, Rada m.st. Warszawy na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 tej ustawy, w dniu 9 lipca 2009 r. podjęła uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która jako prawo miejscowe – określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Uchwała ta określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym przypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – powinno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 stwierdził, że przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, tylko charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie nie występują sytuacje, o których mowa w uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. Wniosek D.K., kierowany do władz Dzielnicy [...] nie dotyczył bowiem zakwalifikowania go do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Intencją wnioskodawcy było uregulowanie na jego rzecz tytułu prawnego do konkretnego lokalu, tj. do lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., w którym mieszka, bez tytułu prawnego, jako członek rodziny zmarłego najemcy. Taki przypadek reguluje § 31 ust. 1 powołanej uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Przepis ten stanowi, że z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m² na każdą osobę uprawnioną; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego.

Powyższe uregulowanie nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy, poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W tej regulacji nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu (umowa najmu może być zawarta). Wymienienie w § 31 ust. 1 wyżej wskazanej uchwały osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 31 ust. 1 cyt. uchwały kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 885/10, dotyczący uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy [...], która zawierała przepisy zbliżone do rozpatrywanych).

Podzielając powyższe stanowisko, skład orzekający w niniejszej sprawie zwraca uwagę na fakt, że przedstawiona wyżej interpretacja treści § 31 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nie może być uznana za sprzeczną z zasadami konstytucyjnymi. Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny badając zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 691 Kodeksu cywilnego (w jego obecnej wersji), w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lipca 2003 r. sygn. akt P 3/02, OTK-A 2003, Nr 6, poz. stwierdził, że art. 75 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania, a ochronę praw lokatorów określa ustawa, jest przepisem tylko zadaniowym, który jedynie programowo określa, w wyżej przedstawionym zakresie, politykę państwa, a nie przepisem wskazującym na standard realizacji tej polityki, a tym bardziej przepisem stanowiącym podstawę dla roszczeń konkretnych osób. Ponadto podkreślić należy, że § 31 ust. 1 cyt. uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. wyraźnie nawiązuje do regulacji cywilnoprawnej, to jest do przepisu art. 691 Kodeksu cywilnego, który po nowelizacji tego Kodeksu, dokonanej art. 26 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, na nowo przywrócił obowiązywanie tego przepisu, ale w zmienionej treści, to jest zawężającej (w stosunku do pierwotnej treści art. 691 k.c.) krąg osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu lokalu po śmierci jego dotychczasowego najemcy. Omawiana regulacja prawna, przewidziana w § 31 ust. 1 cytowanej uchwały, mając na uwadze względy życiowe, polegające na możliwości zapewnienia stabilności warunków mieszkaniowych tej części osób, które były (jak określił to Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyżej wyroku) członkami wspólnoty mieszkaniowej najemcy lokalu, umożliwia gminie (dzielnicy) zawarcie z takimi osobami umowy najmu, zajmowanego za zgodą dysponenta, od szeregu lat lokalu, jeśli osoby takie nie spełniły warunków, aby w trybie art. 691 k.c. wstąpić w istniejący już stosunek najmu danego lokalu. Podkreślić przy tym należy, że pozostałe warunki, jakie musi taka osoba spełniać, różnią się od warunków przewidzianych dla osób ubiegających się o zawarcie z nimi umowy najmu, w którym to postępowaniu kwalifikuje się do umieszczenia na liście osób, z którymi zostanie w przyszłości zawarta umowa najmu lokalu. Dotyczy to zarówno wysokości dochodów jak i kryterium powierzchniowego, które w rozpatrywanym przypadku nie są aż tak restrykcyjne jak przy ubieganiu się o zakwalifikowanie do umieszczenia na wspomnianej wyżej liście (§ 31 ust. 1 pkt 2 i 4cyt. uchwały).

Omawiana regulacja prawna umożliwia wyjście naprzeciw interesom lokatora, który w tym przypadku wywodzi swoje "uprawnienie" do zamieszkiwania w danym lokalu, z okoliczności w istocie faktycznej to jest z faktu, że jako członek rodziny osoby uprawnionej do lokalu, od co najmniej siedmiu lat mieszkał razem z nią i to za zgodą dysponenta lokalu oraz prowadził z najemcą wspólne gospodarstwo domowe, a ponadto spełnia dodatkowo przesłanki, określone w § 31 ust. 1 pkt 2-4 powołanej uchwały. Regulacja ta dla lokatora nie stanowi jednak podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy m.st. Warszawy, wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała taka nie ma bowiem charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu.

Przedstawione stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2499/12, postanowienie NSA z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1381/13, postanowienie NSA z dnia 6 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2796/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że w tej sprawie wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ani też nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., nie dotyczy ona bowiem odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy (a tylko akt posiadający taki charakter jest – zgodnie z uchwałą NSA z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 – aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Przedmiotem tej uchwały jest bowiem uregulowanie na rzecz skarżącego tytułu prawnego do konkretnego lokalu, w którym mieszka bez tytułu prawnego, jako członek rodziny zmarłego najemcy, a więc nie ma ona charakteru administracyjnoprawnego, ale wyłącznie charakter cywilnoprawny. Oceny tej nie zmienia powołany w sentencji uchwały, jako podstawa jej wydania, przepis § 24 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, zgodnie z którym wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu. Sentencja uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] odnosiła się bowiem zbiorczo do różnych wniosków wielu osób w przedmiocie najmu lokali mieszkalnych. Szczegółowe i indywidualne uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w stosunku do konkretnych osób znalazły się w załącznikach do tej uchwały. Z uzasadnienia uchwały w stosunku do D.K. wynika wyraźnie (co potwierdzają akta sprawy), że wystąpił on o uregulowanie uprawnień do zajmowanego lokalu i zawarcie z nim – jako członkiem rodziny zmarłego najemcy – nowej umowy najmu tego lokalu, do którego zastosowanie ma przepis § 31 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Nie można zatem uznać, aby powołanie się przez organ w sentencji zbiorczej uchwały z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] na treść § 24 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, który dotyczy spraw związanych z zakwalifikowaniem i umieszczeniem na liście osób oczekujących na najem lokalu, a nie spraw związanych z uregulowaniem statusu prawnego lokalu po zmarłym najemcy będącym członkiem rodziny, skutkowało uznaniem, że organ podjął w stosunku do skarżącego władczą decyzję, która ma charakter administracyjnoprawny. Nieprawidłowe oznaczenie podstawy prawnej w sentencji uchwały w stosunku do indywidualnej sprawy skarżącego nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż z uzasadnienia stanowiącego załącznik do tej uchwały wyraźnie wynika cywilnoprawny charakter sprawy skarżącego (§ 31 cyt. uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadną uznać należy również argumentację autora skargi kasacyjnej wskazującą, że uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], mocą której odmówiono uwzględnienia wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], rozstrzygała merytorycznie o uprawnieniu skarżącego do złożenia wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu. Wskazana uchwała z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem uchwały w sprawie odmowy zakwalifikowania wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu, pomimo powołania w jej podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, również nie należy do żadnego z aktów wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a., podlegających kognicji sądu administracyjnego. Jak wyżej stwierdzono, niniejsza sprawa w zakresie przedmiotowym ma charakter cywilnoprawny i nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wyjaśnić należy, że uchwała będąca jedynie odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stanowi wyłącznie spełnienie wymogów formalnych do wniesienia skargi i nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. Wezwanie do usunięcia naruszenia, które podmiot musi skierować do organu gminy w celu otwarcia drogi do sądu administracyjnego (oczywiście jeśli skarga jest dopuszczalna) powinno poprzedzać wniesienie skargi do sądu. Nie oznacza to jednak, że odpowiedź organu, w tym przypadku podjęta w formie uchwały, podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ubocznie podać należy, że w przypadku, gdyby skarga była dopuszczalna, aktem podlegającym odrębnemu zaskarżeniu mogłaby być wyłącznie uchwała uwzględniająca wezwanie, gdyż jej przedmiotem musiałaby być zmiana pierwotnej uchwały (por. postanowienie NSA z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 906/13 oraz postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 600/13 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwencją oceny cywilnoprawnego charakteru uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] jest niezasadność zarzutu naruszenia powołanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dokonując analizy zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego wskazano, że regulacja zawarta w § 31 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 dla lokatora nie stanowi podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli wyrażonego w uchwale zarządu. Uchwała ta nie ma bowiem charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie mieści się ona zatem w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Z tych względów za prawidłowe należy uznać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że w rozpoznawanej sprawie brak jest kognicji sądu administracyjnego, co zasadnie skutkowało odrzuceniem skargi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.