Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 240/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 81
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1551
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1829
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
article: § 4
journal: Dz.U. 2015 poz 351
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności  bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Lidia Ciechomska - Florek Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 960/16 w sprawie ze skargi Z. F. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. F. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 960/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oddalił skargę.

Sąd I instancji wydał wyrok w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [...] czerwca 2015 r. Z. F. (dalej skarżący, beneficjent) złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Radomiu (dalej: Kierownik BP, organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej) wraz z materiałem graficznym. We wniosku wnioskodawca zadeklarował grunty rolne na powierzchni 31,10 ha.

W dniu [...] września 2015 r. Kierownik BP sporządził wydruk z Bazy Internetowej REGON Głównego Urzędu Statystycznego (dalej: GUS), z którego wynika, że beneficjent prowadzi jako osoba fizyczna działalność gospodarczą, w ramach której przeważającą działalnością według Polskiej Klasyfikacji Działalności (dalej: PKD) jest prowadzenie robót budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków mieszkalnych i niemieszkalnych (kod PKD: 41.20.Z), a także stwierdzono działalność z tzw. "negatywnej listy", tj. PKD:

- 68.10.Z – kupno i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek,

- 68.31.Z – pośrednictwo w obrocie nieruchomościami,

- 68.32.Z – zarządzanie nieruchomościami wykonywane na zlecenie.

Ponadto w dniu [...] września 2015 r. sporządzono wydruk z danych Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP (dalej: CEIDG), z których również wynika, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą, dla której przeważającą jest kod PKD 41.20.Z (roboty budowlane związane ze wznoszeniem budynków mieszkalnych i niemieszkalnych), natomiast wykonywaną działalnością gospodarczą jest działalność opisana kodami PKD 68.10.Z, 68.31.Z i 68.32.Z.

Skarżący wezwany do złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości wykrytych w sprawie, polegających na tym, że w kampanii na rok 2015 znajduje się on na liście podmiotów wykluczonych wyjaśnił, że niezasadnym jest umieszczenie go na "czarnej liście" podmiotów wykluczonych, ponieważ w roku 2014 nie otrzymał płatności bezpośrednich. Dodatkowo wskazał, że badanie przesłanki związanej z zakresem wykonywanej działalności gospodarczej jest zasadne w przypadku, gdy rolnik w roku 2014 otrzymał łączną kwotę płatności bezpośrednich przekraczającą 5.000 euro. Natomiast w przypadku rolników, którzy otrzymali mniejszą kwotę, bądź nie otrzymali płatności bezpośrednich, będą automatycznie uznani za rolników aktywnych zawodowo i uczestnictwo w systemie wsparcia nie będzie się dla nich wiązało z żadnymi dodatkowymi zobowiązaniami.

W dniu [...] lutego 2016 r. organ I instancji poinformował wnioskodawcę, że podane wyjaśnienia są niewystarczające i należy złożyć dokumenty, na podstawie których możliwe będzie ustalenie, czy w roku składania wniosku skarżący prowadził działalność "wykluczoną". Jednocześnie Kierownik BP powiadomił stronę postępowania, że więcej informacji dotyczących rolnika aktywnego zawodowo znajdzie na stronie internetowej ARiMR, wskazując adres tej strony. W dniu [...] lutego 2016 r. (data nadania listu) skarżący zwrócił się do Kierownika BP o podanie informacji, jakie dokumenty należy przedłożyć, aby potwierdzić nieprowadzenie działalności "wykluczonej".

Pismem z dnia [...] marca 2016 r. organ I instancji poinformował beneficjenta o zasadach obowiązujących w przypadku podmiotów "wykluczonych", ale zamierzających wykazać i udokumentować, że spełniają wymogi definicji rolnika aktywnego zawodowo. Ponadto wskazał, że rolnik, który prowadzi jedną z "wykluczonych" działalności (działalność z "listy negatywnej") ma możliwość wykazania i udokumentowania, że spełnia kryteria rolnika aktywnego zawodowo, a rodzaje dokumentów potwierdzających wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 9 ust. 2 akapit trzeci litera a-c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem nr 1307/2013), zostały określone w § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz.U.2015.351 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem OB).

W dniu [...] czerwca 2016 r. Kierownik BP, działając na podstawie art. 5, art. 6, art. 24 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r. poz. 1551, zwana dalej: ustawą o płatnościach OB) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, zwana dalej: k.p.a.), wydał decyzję Nr [...] w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 ze względu na to, że skarżący nie wykazała, aby była rolnikiem aktywnym zawodowo.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku, gdy wnioskodawca prowadzi jedną z działalności mieszczących się na liście negatywnej, może otrzymać wsparcie wyłącznie w zakresie, w jakim udowodni, że spełnia kryteria wymienione w art. 9 ust. 2 litera a, b lub c rozporządzenia nr 1307/2013. W celu zweryfikowania, czy działalność rolnicza nie ma charakteru marginalnego, niezbędne jest zgromadzenie w postępowaniu administracyjnym dokumentów dotyczących: wysokości wszystkich przychodów uzyskanych przez rolnika w danym roku obrotowym z działalności gospodarczej, wysokości przychodów z działalności rolniczej uzyskanych przez rolnika w danym roku obrotowym, wysokości przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej uzyskanych przez rolnika w danym roku obrotowym.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji zweryfikował poprzez uzyskanie danych z CEIDG oraz Bazy Internetowej REGON GUS okoliczność, co jest głównym przedmiotem działalności skarżącego, ubiegającego się o wsparcie bezpośrednie. Zgodnie z przedstawionymi dowodami, działalność rolnicza beneficjenta nie stanowi głównego rodzaju działalności prowadzonej przez niego, jednocześnie strona nie wykazała, że roczna kwota płatności bezpośrednich wynosi co najmniej 5% całości przychodów uzyskanych z działalności pozarolniczej w ostatnim roku obrotowym, czy też że działalność rolnicza nie ma charakteru marginalnego. Strona nie może być zatem uznana za rolnika aktywnego zawodowo, co skutkuje odmową przyznania płatności.

Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący, żądając jej uchylenia i zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisów:

1) postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i błędne przyjęcie, że skarżący prowadzi jedną z "działalności wykluczonych", tj. oznaczonych kodami PKD: 68.10. Z - kupno i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek, 68.31.Z - pośrednictwo w obrocie nieruchomościami oraz 68.32.Z - zarządzanie nieruchomościami wykonywane na zlecenie, podczas gdy powyższe kody PKD były jedynie wpisane przez skarżącego do rejestru przedsiębiorców, a faktycznie wykonywana przez niego działalność polega na wznoszeniu budynków mieszkalnych i niemieszkalnych - kod PKD 41.20.Z;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawiadomienie strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, jak również o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy i powtórzenie argumentacji i stanowiska tego organu w sytuacji, gdy organ II instancji zobligowany był do ponownego rozpoznania całej sprawy i przeprowadzenia całego postępowania w zakresie kompletowania i oceny materiału dowodowego, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

- art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji, które ogranicza się do powtarzania argumentacji organu I instancji i jedynie fragmentarycznie odnosi się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu, a w szczególności niepodanie przyczyn, dla których organ nie poinformował strony w sposób szczegółowy, jakimi dokumentami może wykazać, że nie prowadzi "działalności wykluczonej", a także całkowitym brakiem odniesienia się do zarzutu błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego (zarzutu nr 3 odwołania);

2) prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 w związku z punktem 3 podpunkt 4 i 5 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie PKD poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy wnioskodawca nie prowadził działalności w zakresie obrotu nieruchomościami, tj. działalności wykluczającej go z prawa do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymał ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji i odniósł się do zarzutów zawartych w skardze.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu stwierdził, iż w sprawach przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zastosowanie na ustawa OB, której przepisy przywołał. Wskazał, że ustawa ta zawiera szczególną w stosunku do przepisów k.p.a. regulację dotyczącą przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą się jego obowiązki w tym zakresie. Obowiązek organów na tle tej ustawy został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. W konsekwencji więc, w toku postępowania przed organami ARiMR to na skarżącym spoczywał procesowy obowiązek wykazania twierdzeń dotyczących spełnienia warunków do przyznania pomocy, szczególnie w sytuacji, gdy organ dokonał własnych ustaleń na podstawie posiadanych dokumentów, z których wynika, że podmiot wnioskujący nie spełnił warunków do jej przyznania.

Sąd I instancji analizując przepisy mające zastosowanie w sprawie wskazał, że w myśl art. 9 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1307/2013, nie przyznaje się płatności bezpośrednich osobom fizycznym lub prawnym ani grupom osób fizycznych lub prawnych, które administrują portami lotniczymi, wodociągami, stałymi terenami sportowymi, i rekreacyjnymi, jak również świadczą usługi przewozu kolejowego lub usługi w zakresie obrotu nieruchomościami.

W dalszej części tego przepisu zawarto wyjątek, iż osobę lub grupę osób objętych zakresem akapitu pierwszego lub drugiego, uważa się jednak za rolnika aktywnego zawodowo, jeżeli za pomocą możliwych do zweryfikowania dowodów, w formie wymaganej przez państwa członkowskie, udokumentuje ona, że: a) roczna kwota płatności bezpośrednich wynosi co najmniej 5 % całości przychodów uzyskanych przez nią z działalności pozarolniczej w ostatnim roku obrotowym, za który dowody takie są dostępne; b) jej działalność rolnicza nie ma charakteru marginalnego; lub c) jej główną działalność gospodarczą lub przedmiot działalności stanowi wykonywanie działalności rolniczej.

Zgodnie z treścią art. 9 ust 4 rozporządzenia nr 1307/2013 w związku z art. 7 ust 3 ustawy OB, przepisy powyższe stosuje się do rolników, którzy w poprzednim roku otrzymali tylko płatności bezpośrednie przekraczające równowartość w złotych kwoty 5.000 euro. Jeżeli natomiast rolnik nie ubiegał się o przyznanie płatności bezpośrednich w roku 2014, wówczas kwota ta zostanie wyliczona na podstawie powierzchni deklarowanej do jednolitej płatności obszarowej w roku 2015 i średniej krajowej płatności na hektar w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2014 (art. 12 ust. 2 rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 639/2014 dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego: przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz.Urz.UE.L.2014.181.1, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 639/2014").

Wskazując, że beneficjent, pomimo prowadzenia przez niego działalności z tzw. "listy negatywnej", może wykazać, że jest rolnikiem aktywnym zawodowo, przedkładając organowi dokumenty, określone w § 4 ust. 1 – 3 rozporządzenia OB. Wskazał, co jest dowodem potwierdzającym wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 9 ust. 2 akapit 3 litera a, b i c rozporządzenia nr 1307/2013

Sąd I instancji zauważył, iż stosownie do art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 639/2014, spełnienie warunku określonego w art. 9 ust. 2 akapit trzeci litera b) rozporządzenia nr 1307/2013 (działalność rolnicza nie ma charakteru marginalnego) następuje, jeżeli całość przychodów uzyskanych z działalności rolniczej w rozumieniu art. 11 rozporządzenia nr 639/2014 w ostatnim roku obrotowym, za który dowody takie są dostępne, stanowi co najmniej jedną trzecią przychodów uzyskanych w ostatnim roku obrotowym, za który dowody takie są dostępne.

W celu zweryfikowania czy działalność rolnicza nie ma charakteru marginalnego, niezbędne jest zgromadzenie w postępowaniu administracyjnym dokumentów dotyczących: wysokości wszystkich przychodów uzyskanych przez rolnika w danym roku obrotowym z działalności gospodarczej, wysokości przychodów z działalności rolniczej uzyskanych przez rolnika w danym roku obrotowym, wysokości przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej uzyskanych przez rolnika w danym roku obrotowym.

Potwierdzenie spełnienia warunku, o którym mowa w art. 9 ust. 2 litera c) rozporządzenia nr 1307/2013 (działalność rolnicza stanowi główną działalność gospodarczą lub przedmiot działalności), zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 639/2014, następuje, jeżeli działalność rolnicza osoby prawnej została zarejestrowana jako główna działalność gospodarcza lub przedmiot działalności w urzędowym rejestrze przedsiębiorstw lub jakiejkolwiek równoważnej urzędowej ewidencji danego państwa członkowskiego. W przypadku osoby fizycznej wymagana jest równoważna ewidencja. Jeżeli takie rejestry nie istnieją, państwa członkowskie korzystają z równoważnej ewidencji.

Weryfikacja, czy główną działalność gospodarczą lub przedmiot działalności stanowi wykonywanie działalności rolniczej, następuje przez wszystkie prowadzone w Polsce ewidencje podmiotów i rodzaje ich działalności, tj.: Krajowy Rejestr Sądowy (KRS), Krajowy Rejestr Urzędowy Podmiotów Gospodarki Narodowej (REGON) oraz Centralną Ewidencją i Informację o Działalności Gospodarczej (CEIDG), dając tym samym możliwości zweryfikowania, co jest głównym przedmiotem działalności podmiotu ubiegającego się o wsparcie bezpośrednie.

Przenosząc powyższe przepisy prawa materialnego, na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że po wpływie wniosku beneficjenta o przyznanie płatności bezpośrednich oraz po sprawdzeniu wydruków z bazy REGON oraz CEIDG, organ I instancji uznał, że przeważającą działalnością gospodarczą skarżącego jest kod PKD 41.20.Z (prowadzenie robót budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków mieszkalnych i niemieszkalnych). Jednak stwierdzono również, że skarżący wykonuje działalność gospodarczą z tzw. "negatywnej listy", oznaczoną symbolami PKD: 68.10.Z - kupno i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek, 68.31.Z - pośrednictwo w obrocie nieruchomościami oraz 68.32.Z - zarządzanie nieruchomościami wykonywane na zlecenie.

WSA stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż organ I instancji w piśmie z dnia 8 stycznia 2016 r. poinformował skarżącego, że w kampanii na 2015 r. znalazł się na liście podmiotów "wykluczonych", w związku z tym został zobowiązany do przedstawienia dokumentów potwierdzających, że nie prowadził w tym roku działalności wykluczonej. Następnie w piśmie dnia [...] lutego 2016 r. Kierownik BP wskazał beneficjentowi stronę internetową, na której znajdują się informacje dotyczące rolnika aktywnego zawodowo. W piśmie z dnia [...] marca 2016 r. organ I instancji poinformował skarżącego, że rolnik, który prowadzi jedną z "wykluczonych" działalności, ma możliwość wykazania i udokumentowania, że spełnia kryteria rolnika aktywnego zawodowo, a rodzaje dowodów potwierdzających wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 9 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia nr 1307/2013, zostały określone w § 4 rozporządzenia OB. Poza tym poinformowano beneficjenta o zasadach obowiązujących podmioty "wykluczone", ale zamierzające wykazać i udokumentować, że spełniają wymogi definicji rolnika aktywnego zawodowo.

W odpowiedzi na wyżej wskazane pisma skarżący prowadził z organem I instancji korespondencję, jednak w toku całego postępowania nie przedstawił żadnych dowodów mogących potwierdzić, że nie prowadzi działalności wykluczonej, a wpis kodów PKD: 68.10.Z, 68.31.Z i 68.32.Z nie świadczy o prowadzeniu takiej działalności, jak również nie wykazał, że jest rolnikiem aktywnym zawodowo. To na skarżącym ciążył obowiązek dowodowy na ww. okoliczności, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy OB.

Tymczasem same twierdzenia beneficjenta, że nie prowadzi działalności wykluczonej, okazały się gołosłowne, niepoparte żadnym materiałem dowodowym z jego strony, do przedstawienia którego był wezwany przez organ. W tej sytuacji, jeśli w trakcie kontroli administracyjnej stwierdzono, że zgodnie z PKD, wnioskodawca prowadzi działalność z tzw. "negatywnej listy", nie zaznaczył we wniosku pola 08, iż jest rolnikiem aktywnym zawodowo, ani też nie złożył dokumentów na tę okoliczność, zasadnie organy odmówiły przyznania wnioskowanej płatności na podstawie art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 (prowadzenie usług w zakresie obrotu nieruchomościami). Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie i - wbrew stanowisku skarżącego - nie miały obowiązku wzywać go do złożenia stosownych, konkretnie wskazanych dokumentów. Inicjatywa dowodowa leżała bowiem po stronie skarżącego, który, co znamienne, nawet w toku postępowania odwoławczego, kiedy korzystał już z pomocy profesjonalnego pełnomocnika (vide: pismo procesowe z dnia [...] sierpnia 2016 r.), nie złożył żadnych dowodów w sprawie.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skarżącego odnośnie naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego zawiera zarówno wszystkie składniki wymienione w § 1 tego przepisu, jak i jej uzasadnienie zawiera opis stanu faktycznego oraz należyte i wyraźnie wykazane odniesienie się do materiału dowodowego zebranego w toku postępowania, popartego obowiązującymi przepisami prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 3 k.p.a., jest logiczne i przekonywujące.

Nie dopatrzył się również naruszenia przez Dyrektora ARiMR przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy na skutek odwołania rozpatrzył po raz drugi sprawę merytorycznie w jej całokształcie, a więc w żaden sposób nie można zarzucić mu naruszenia zasady dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., to w aktach administracyjnych sprawy brak jest żądania skarżącego, aby zapewnić mu udział na każdym etapie postępowania i umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy OB. Tym samym organy ARiMR nie były zobowiązane do jego stosowania.

Od wyżej wskazanego wyroku skargę kasacyjną wniósł skarżący zaskarżając go w całości.

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy OB, poprzez oddalenie skargi zamiast uchylenie decyzji organu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, na skutek wadliwego uznania, że zasady wynikające z art. 7, 77 i 80 k.p.a. zostały w całości wyłączone w sprawach dotyczących płatności bezpośrednich a organ ograniczony jest jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego wskazanego przez stronę we wniosku oraz innych dokumentów dołączonych do sprawy podczas gdy, organ powinien stać na straży praworządności a także informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawdy, które mogło mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania a w szczególności w sytuacji, gdy strona wnioskowała o udzielenie informacji mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - co miało miejsce w przedmiotowej sprawie,

2) naruszenie artykułu 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, 77 § 1 i 3 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi zamiast uchylenie decyzji organu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i błędnego przyjęcia przez organ, że skarżący prowadzi jedną z "działalności wykluczonych“ to jest oznaczonych kodami PKD 68.10.Z - kupno i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek, 68.31.Z - pośrednictwo w obrocie nieruchomościami oraz 68.32.Z - zarządzanie nieruchomościami wykonywane na zlecenie podczas gdy, powyższe kody PKD były jedynie wpisane przez skarżącego do rejestru przedsiębiorców a faktycznie wykonywana przez niego działalność polega na wznoszeniu budynków mieszkalnych i niemieszkalnych - kod PKD 41.20.Z, co sprawia, że skarżący nie mógł zostać zakwalifikowane do "negatywnej listy“.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest:

3) art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sam fakt wpisu do CEIDG do KRS nr PKD działalności z tzw. "negatywnej listy“ uprawnia organ do odmowy płatności podczas gdy, przepis dotyczy przypadków faktycznego i realnego prowadzenia działalności gospodarczej z tzw. "negatywnej listy“.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 ppsa wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji co do istoty sprawy,

2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Na podstawie art. 182 § 2 ppsa oświadczył, że zrzeka się rozpatrzenia sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach, której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 ppsa, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 ppsa terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest, bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Należy zauważyć, że w sprawie, w której skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Odnosząc się do postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że ustawy OB w art. 3 ust. 2 ma regulacje odmienne od przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zawartych w rozdziale 2 działu I. Zgodnie, bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast art. 3 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4 tej ustawy stanowi, że w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepis art. 81 kpa nie stosuje się.

Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. zgodnie, z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy OB, obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Ustawodawca w art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy OB ograniczył też stosowanie zasady informowania stron przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Co też istotne w art. 3 ust. 3 ustawy OB, nałożono na strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązki przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążono obowiązkami udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Tym samym w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., co oznacza, że to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji, zasadniczo, zwolniony jest z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do płatności.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie składu orzekającego nie można się zgodzić z zarzutami, że Sąd I instancji wadliwie niedostrzegł naruszenia przez organ obowiązku określonego tymi przepisami.

Jak wynika z akt sprawy przy weryfikacji wniosku skarżącego o przyznanie płatności na rok 2015 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał go do złożenia wyjaśnień w związku ze stwierdzonymi nieścisłościami wykrytymi w sprawie o przyznanie płatności, polegającymi na tym, że skarżący znajdował się w tej kampanii na liście podmiotów wykluczonych. Uznając że wyjaśnienia zawarte w piśmie nadanym w dniu 29 stycznia 2016 r. są niewystarczające, organ I instancji informując o tym skarżącego, a także i o tym jakie należy złożyć dokumenty na podstawie których możliwe będzie ustalenie czy w roku składania wniosku wnioskujący prowadził działalność "wykluczoną“. Ponadto organ ten poinformował skarżącego, że więcej informacji dotyczącej rolnika aktywnego znajduje się na stronie internetowej ARiMR (podając jej adres).

Odpowiadając na pismo skarżącego nadane w dniu 25 lutego 2016 r. organ pierwszej instancji poinformował go o zasadach obowiązujących w przypadku podmiotów "wykluczonych“, ale zamierzającej wykazać i udokumentować, że spełniają wymogi definicji rolnika aktywnego zawodowo. Organ jednocześnie wskazał na możliwości wykazania i udokumentowania, że rolnik, który prowadzi jedno z "wykluczonych“ działalności, spełnia kryteria rolnika aktywnego, a rodzaje dokumentów potwierdzających wystąpienie okoliczności o których mowa w art. 9 ust. 2 akapit trzeci i lit. a - c rozporządzenia nr 1307/2013 zostały określone w § 4 rozporządzenia ministra rolnictwa i rozwoju wsi z dnia 12 marca 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu rozpoznawania i płatności przyznawanie płatności bezpośrednich i płatności nie związanej do tytoniu (Dz.U. 2015.351 ze zm.). Okoliczność tą dowodzi pismo organu I instancji z dnia 4 marca 2016 r. zalegający w aktach sprawy. W tym stanie rzeczy nie znajduje usprawiedliwienia nie tylko zarzut braku wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, jak i oparcie się organu jedynie na materiale dowodowym wskazanym przez skarżącego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych do sprawy, zawarte w punkcie I. 1) petitum skargi kasacyjnej.

Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji weryfikacja, czy główną działalność gospodarczą lub przedmiot działalności stanowi wykonywanie działalności rolniczej, następuje przez wszystkie prowadzone w Polsce ewidencje podmiotów i rodzaje ich działalności, tj.: Krajowy Rejestr Sądowy (KRS), Krajowy Rejestr Urzędowy Podmiotów Gospodarki Narodowej (REGON) oraz Centralną Ewidencją i Informację o Działalności Gospodarczej (CEIDG), dając tym samym możliwości zweryfikowania, co jest głównym przedmiotem działalności podmiotu ubiegającego się o wsparcie bezpośrednie. W związku z powyższym w toku postępowania administracyjnego organ I instancji opierając się na ustaleniach wynikających z wydruków z bazy REGON oraz CEIDG miał podstawy uznania, że dla skarżącego przeważająca działalność gospodarcza to prowadzenie robót budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków mieszkalnych i niemieszkalnych (PKD 41.20.Z). Ponadto dały podstawy do ustaleń, że skarżący wykonuje działalność gospodarczą z tzw. "negatywnej listy“, to jest kupno i sprzedaży nieruchomości na własny rachunek (PKD 68.10.Z), pośrednictwo w obrocie nieruchomościami (PKD 68.31.Z) i zarządzanie nieruchomościami wykonywane na zlecenie (PKD 68.32.Z).

Zauważyć również należy, że zgodnie zaś z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz. U. z 2016 r. Nr 1829, z późn. zm.), działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Według art. 14 ust. 2 tej ustawy, wpisowi do ewidencji podlega przedsiębiorca będący osobą fizyczną. W związku z tym, organ dysponując dokumentacją z CEIDG miał podstawy do uznania, iż skarżący prowadzi działalność - PKD 68.10.Z - kupno i sprzedaż nieruchomości zwłaszcza, że dane zawarte w CEIDG korzystają z domniemania prawdziwości (art. 33), a osoba fizyczna wpisana do rejestru ponosi odpowiedzialność za podanie niewłaściwych danych. Zasada domniemania prawdziwości danych wpisanych do rejestru stanowi przejaw realizacji zasady jego jawności i oznacza, że dane wpisane do CEIDG są prawdziwe, czyli odpowiadają stanowi faktycznemu. W związku z tym, że dane są wpisane do rejestru zgodne z wnioskiem przedsiębiorcy to i odpowiedzialność za brak prawdziwości tych danych ponosi przedsiębiorca, jeśli nie wystąpił z wnioskiem o ich sprostowanie, uzupełnienie lub wykreślenie.

Biorąc pod uwagę, że art. 3 ust. 3 ustawy OB, nakłada na strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązki przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążono obowiązkami udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne to na skarżącym ciążył obowiązek wykazania, iż spełnia kryterium rolnika aktywnego o którym mowa w art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013. Jak wskazał organ postępowanie administracyjnego skarżący nie przedstawił żadnych dowodu mogących potwierdzić prawdziwość jego twierdzeń, że nie prowadzi działalności wykluczonej, a wpis kodów PKD 68.10.Z, 68.31.Z i 68.32.Z nie świadczy o prowadzeniu takiej działalności. Bierność skarżącego w zakresie postępowania dowodowego i brak dowodów, które mogłyby podważyć prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ powoduje, że podniesione zarzuty stanowią jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami organów i ich oceną dokonaną przez Sąd I instancji. Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego winien liczyć się z obowiązkiem wykazanie, że spełnia warunki do przyznania płatności, w szczególności gdy organy dokonały ustaleń z których wynika, iż skarżący nie spełnia wymogów do przyznania takiej płatności, czego nie uczynił.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 t.j.).