Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 146/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 15 i art. 19
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1 i art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 2 i § 13 ust. 5 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy S. stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2018 r. Rada Gminy S., na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1152 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "u.z.z.w.") podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków na terenie Gminy S.

W skardze, złożonej na powyższą uchwałę do tutejszego Sądu, Prokurator Rejonowy w Z. wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zakresie:

(-) § 13 ust. 5 tegoż Regulaminu, stanowiącego załącznik do skarżonej Uchwały, ustanawiający obciążenie właściciela przyłącza wodociągowo-kanalizacyjnego kosztami odbioru przyłącza nieruchomości do sieci wodociągowej, oraz (-) § 2 ust. 2 tego Regulaminu, stanowiącego załącznik do skarżonej Uchwały, określający przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne w sposób konkretny, tj. z nazwy jako Zakład Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w S.

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 19 ust. 3, 4 i 5 u.z.z.w. poprzez uznanie, że ww. przepis stanowi podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia kosztów odbioru przyłącza nieruchomości do urządzeń wodociągowo - kanalizacyjnych i w konsekwencji ustanowienie ww. opłat w § 13 ust. 5 uchwalonego Regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków na terenie Gminy S.. Zdaniem Prokuratora w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisami takimi nie mogą być przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ani przepisy u.z.z.w. Organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń. Zatem jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Prokurator zarzucił też zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 19 ust. 3, 4 i 5 ww. ustawy poprzez uznanie, że ww. przepis stanowi podstawę prawną określenia uprawnień i obowiązków konkretnego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego i w konsekwencji określenie, iż tekst Regulaminu dotyczy usług realizowanych przez Zakład Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w S. w § 2 ust. 2 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy S.. Tymczasem, jak podkreślił Prokurator, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, dlatego wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez wskazywania w regulaminie konkretnych podmiotów.

Powołując się na powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] września 2018 r. w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o oddalenie skargi argumentując, że zarzuty podniesione przez Prokuratora Rejonowego w Z. w treści skargi nie zasługuje na aprobatę nawet w części. Raga Gminy zaprzeczyła aby przekroczyła zakres upoważnienia określony w opisanych w skardze przepisach, wskazując, że uchwała była badana przez Wojewodę P., który nie zakwestionował jej przepisów, a tym bardziej nie dostrzegł uchybień, które zarzuca Skarżący. Także Polskie Wody, które to opiniowały ww. regulamin nie wniosły żadnych uwag. Co do zarzutu wskazania przedsiębiorcy Rada Gminy S. wskazała, że jest to jedyny przedsiębiorca , który świadczy usługi dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy S.. Ponadto Zakład Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. w S. jest spółką komunalną, która została utworzona w celu wykonywania zadań w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Rozpoznając sprawę ze skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej przywoływana jako p.p.s.a.), sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała "w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy S." wprowadzająca "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy S.", stanowiący jej załącznik do uchwały . Została ona podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 11152 ze zm.)

Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ skarga dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli.

Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, co oznacza, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza bowiem nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 września 2017 r., w sprawie sygn. akt I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje

Przechodząc do kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały wskazać trzeba, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jak wskazano już wyżej, jest aktem prawa miejscowego, co potwierdza art. 19 ust. 4 u.z.z.w. Stosownie do art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16, CBOSA). Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Oceniając zaskarżoną uchwałę w kontekście zakreślonych ram upoważnienia ustawowego za niedopuszczalną należy uznać konkretyzację w Regulaminie przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego poprzez wskazanie konkretnego podmiotu. Jak wynika z treści § 2 ust. 2 Regulaminu, ilekroć w niniejszym regulaminie mowa o "Przedsiębiorstwie wodociągowo – kanalizacyjnym" należy przez to rozumieć Zakład Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w S.. Z uwagi na to, że tekst całego Regulaminu dotyczy usług realizowanych przez Przedsiębiorstwo w rozumieniu wskazanym w § 2 ust. 2 nie sposób przyjąć, że Regulamin zawiera normy obowiązujące erga omnes, a więc że jest prawidłowo skonstruowanym aktem prawa miejscowego. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, regulamin, który określa uprawnienia i obowiązki konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (a tak jest faktycznie w przypadku zaskarżonej w sprawie niniejszej uchwały) jest aktem określającym funkcjonowanie danego przedsiębiorstwa, a uchwała Rady nie stanowi w takim wypadku wykonania art. 19 ustawy (vide wyroki NSA z dnia 12 października 2006 r., II OSK 1322/05 oraz z dnia 16 stycznia 2018 r., II SA/Ol 996/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2017r. VIII SA/Wa 399/16, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). W tym miejscu należy podkreślić, że nawet jeżeli określone przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne jest jedynym funkcjonującym na terenie gminy tego rodzaju przedsiębiorstwem (na co zwróciła uwagę Rada Gminy S. w odpowiedzi na skargę), to treść regulaminu powinna uwzględniać potencjalną możliwość realizowania zadań takiego przedsiębiorstwa w innych formach. Należy bowiem mieć na względzie, że stosownie do art. 9 ust. 1 u.s.g. w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Dalej art. 9 ust. 2 stanowi, że gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa (ust. 3).

Z treści art. 9 u.s.g. wynika zaś, że gmina może realizować powierzone jej zadania poprzez wyodrębnione w ramach własnej struktury jednostki organizacyjne lub poprzez utworzone gminne osoby prawne. Ustawą, do której odsyła art. 9 w ust. 2 i 3 u.s.g., jest ustawa z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 827). Akt ten określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 2 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. W myśl art. 9 ust 1 ustawy o gospodarce komunalnej jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Do spółek takich zastosowanie mają przepisy Kodeksu handlowego (art. 16 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej). Stosownie do art. 37 § 1 Kodeksu cywilnego spółki te z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego, stają się odrębnym podmiotem praw i obowiązków. Art. 38 Kodeksu cywilnego stanowi, że osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Z unormowaniami tymi koresponduje art. 2 pkt 4 u.z.z.w., który definiuje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jako przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność.

W świetle tych unormowań treść regulaminu nie może odnosić się jedynie do faktycznie działającego na terenie gminy podmiotu. Musi być respektowana właściwa, zgodna z przepisami, struktura organizacyjna przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a także należy uwzględniać potencjalną możliwość powstania w tym zakresie innych spółek prawa handlowego lub przystępowania gminy do takich spółek. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne powinno być określone w sposób generalny, gdyż taki charakter mają unormowania aktu prawa miejscowego. (vide także wyroki z dnia 14 grudnia 2017r., VIII SA/Wa 460/17; z dnia 13 kwietnia 2017r., VIII SA/Wa 399/16; z dnia 17 sierpnia 2010 r., II SA/Ol 658/10; z dnia 10 grudnia 2008r., II SA/Kr 905/08, CBOSA).

W konsekwencji podzielić należy stanowisko Prokuratora, że Rada Gminy w S., wskazując w zaskarżonym regulaminie jako przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne konkretnie: Zakład Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w S., naruszyła w sposób istotny art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, co jest niedopuszczalne i powoduje konieczność stwierdzenia nieważności § 2 ust. 2 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy S., stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...]

Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków narusza w sposób istotny również zapis § 13 ust. 5 Regulaminu, zgodnie z którym właściciel przyłącza wodociągowo-kanalizacyjnego ponosi koszty odbioru przyłącza w udokumentowanym przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zakresie. W ocenie Sądu nałożenie przez gminę obowiązku ponoszenia opłat przyłączeniowych, określanych w zakwestionowanej regulacji jako "koszty odbioru przyłącza", do gminnej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej nie ma upoważnienia ustawowego. Upoważnienia takowego nie dają powołane w uchwale przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a w szczególności art. 15 ust. 2 lub ust. 3 u.z.z.w. Zgodnie z tym przepisem realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Natomiast art. 15 ust. 3 u.z.z.w. stanowi, że koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług. Powołany art. 15 ust. 2 u.z.z.w. wskazuje zatem, kto jest zobowiązany do zrealizowania budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Jest nim osoba ubiegająca się o przyłączenie. Wykonane przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne stanowi jej własność, chyba że umowa zawiera inne postanowienia w tym przedmiocie. Z kolei art. 15 ust. 3 u.z.z.w. rozdziela obowiązki między przedsiębiorców i odbiorców usług w zakresie wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Nie oznacza to jednak, że powołane przepisy zawierają upoważnienie ustawowe do jednostronnego ustanowienia przez radę gminy w formie uchwały zatwierdzającej regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków - opłat za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej (zob. wyroki NSA: z dnia 29 sierpnia 2006 r., II OSK 730/06, z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06 oraz z dnia 16 kwietnia 2008 r., II OSK 198/08, CBOSA).

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej uchwały, stwierdzić należy, że zakwestionowany w skardze przepis § 13 ust. 5 Regulaminu, przewidujący odpłatność za odbiór przyłącza, podjęty został bez podstawy prawnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zaś jednolicie, że gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwał opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Uznaje się bowiem, że opłaty takie prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Gmina nie może nakładać na mieszkańców obowiązkowych opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podstawą taką nie może być art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827), ani art. 15 i art. 19 u.z.z.w. Takie opłaty prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Kwestię uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich. Przypomnieć należy, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i kanalizację sanitarną.

Konkludując należy stwierdzić, że wprowadzona w § 13 ust.5 Regulaminu opłata w postaci "kosztów odbioru przyłącza" nie jest w sensie prawnym opłatą przymusową, ale jest oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg, jest koniecznością życiową. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454, z późn. zm.) nakłada na właścicieli nieruchomości, obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, jeżeli nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Opłaty te mają zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Zostały one wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i są pobierane w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można ich w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej . Zaprezentowane powyżej stanowisko wpisuje się w dotychczasową linię orzeczniczą sądów administracyjnych zob. m.in. wyroki WSA w Lublinie z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 438/13 oraz z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 182/14; WSA w Bydgoszczy z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1417/17; WSA w Poznaniu z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt 267/18, potwierdzoną orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zob. wyroki NSA z dnia: 4 października 2017 r., II OSK 2330/16, 16 kwietnia 2008 r., II OSK 198/08; 9 marca 2016 r., II OSK 1731/14; 6 marca 2012 r., II OSK 2697/11; 21 czerwca 2013 r., II OSK 905/12, wszystkie dostępne w CBOSA).

Podsumowując, należy stwierdzić, że ustalona w §13 ust. 5 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy S. - opłata w postaci" kosztów odbioru przyłącza" sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, ma charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Wobec zaś braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat, powołaną regulację Regulaminu uznać należy za wydaną bez podstawy prawnej.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 2 ust. 2 oraz § 13 ust. 5 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy S. stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały z dnia [...] września 2018r. Powyższe przepisy stanowią jedynie część jego regulacji, jednakże wyeliminowanie ich treści nie dezintegruje pozostałych postanowień Regulaminu, które mogą samodzielnie funkcjonować. Innymi słowy stwierdzenie nieważności ww. przepisów zaskarżonego Regulaminu pozostaje bez wpływu na pozostałą jego część. W konsekwencji stwierdzenie uchybień we wskazanych przepisach nie niesie za sobą konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całego Regulaminu, czego domagał się Prokurator, a tym bardziej samej uchwały, skoro zakwestionowane w skardze regulacje zawarte są w samym załączniku do uchwały, tj. w Regulaminie.

Z powyżej wskazanych powodów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. W pozostałym zakresie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt 2 wyroku).