Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2661/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Wojewody [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]października 2016 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia kosztów przechowywania pojazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Skarbu Państwa - Wojewody [...] kwotę 245 zł (dwieście czterdzieści pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Wojewody [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr: [...] ustalającej, że Skarb Państwa - Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty kwoty 5.205 zł netto z tytułu kosztów przechowywania od dnia [...] września 2009 r. do dnia [...] września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez "[...] " S P pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...] , usuniętego w dniu [...] marca 2009 r. z mostu [...] w [...] orzekło w sposób następujący: "na zasadzie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy: ustalić, że Skarb Państwa - Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty kwoty 6.350,10 zł brutto (słownie: sześć tysięcy trzysta pięćdziesiąt złotych, dziesięć groszy) z tytułu kosztów przechowywania od dnia [...] .09.2009 r. do dnia [...] .09.2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez "[...] " S P pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...] , usuniętego w dniu [...] .03.2009 r. z mostu [...] w [...] ".

W uzasadnieniu decyzji SKO przywołało następujące okoliczności sprawy. Samochód marki [...] nr rejestracyjny [...] został, na podstawie dyspozycji Policji nr [...] , usunięty z drogi w trybie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym w dniu [...] marca 2009 r. i był przechowywany na wyznaczonym parkingu strzeżonym. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. sygn. akt: [...] Sąd Rejonowy dla [...] w [...] I Wydział Cywilny orzekł o przepadku przedmiotowego pojazdu na rzecz Miasta [...] . Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezydent [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kosztów przechowywania przedmiotowego pojazdu na parkingu strzeżonym i [...] sierpnia 2013 r. wydał decyzję nr: [...] , w której orzekł, na podstawie art. 130a ust. 10 h ustawy - Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (dalej: "p.r.d."), o ustaleniu, że Skarb Państwa – Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty kwoty 5.205 zł netto z tytułu kosztów przechowywania od dnia [...] września 2009 r. do dnia [...] września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez "[...] " S P przedmiotowego pojazdu. Skarb Państwa - Wojewoda [...] złożył odwołanie od tej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw i przyjęcie, że właściwym do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu jest w imieniu Skarbu Państwa Wojewoda [...] . W uzasadnieniu odwołania wskazał, iż powołany wyżej art. 13 ustawmy nowelizującej nie wskazuje podmiotu, który w imieniu Skarbu Państwa obowiązany jest do ponoszenia wymienionych w tym przepisie kosztów przechowywania pojazdów, brak jest także podstaw do wywodzenia kompetencji w tym zakresie z innych przepisów ustawy nowelizującej oraz z przepisów Prawa o ruchu drogowym. W odwołaniu stwierdzono, że zasadnym wydaje się stosowanie w takich przypadkach przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji regulujących egzekucję należności pieniężnych z ruchomości, a w szczególności jej art. 102 § 2, w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a ponieważ zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organem egzekucyjnym jest co do zasady naczelnik urzędu skarbowego, stwierdzić można, że działającymi w imieniu Skarbu Państwa podmiotami właściwymi w zakresie zwrotu wydatków wskazanych w art. 13 ustawy nowelizującej są właściwi miejscowo naczelnicy urzędów skarbowych. W związku z powyższym Wojewoda [...] wniósł o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego w I instancji w stosunku do Wojewody [...] .

SKO uznało, że odwołanie było nieuzasadnione. Wskazało, że w kwestii kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów można wyróżnić dwa rodzaje stosunków: pomiędzy organem administracji, a właścicielem parkingu i pomiędzy organem administracji, a właścicielem pojazdu usuniętego z drogi publicznej. SKO bardzo obszernie rozważyło w uzasadnieniu decyzji stosunki, powstałe pomiędzy organem, a właścicielem pojazdu, ustalając, że starosta nie wydaje decyzji w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d. ani w sytuacji, gdy już wcześniej (przed 4 września 2010 r.) zostało zakończone postępowanie w sprawie przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa (decyzją Naczelnika Urzędu Skarbowego), ani w sytuacji, gdy nie zostało zakończone postępowanie w sprawie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, a w związku z tym brak jest właściwego orzeczenia sądu.

W ocenie SKO, kwestią istotną przy wydaniu decyzji w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d. jest to wobec kogo zostanie wydana ta decyzja, czyli kto zostanie obciążony określonymi kosztami i za jaki okres, a tym samym wobec kogo starosta prowadzić będzie ewentualną egzekucję administracyjną. Wyjaśniło, że "gdy przed wejściem w życie nowelizacji (04.09.2010 r.) upłynął 6-miesięczny termin, po którym pojazd przepadać miał na rzecz Skarbu Państwa, za okres po upływie tego terminu, do dnia wejścia w życie nowelizacji (do dnia 04.09.2010 r.) koszty przechowywania pojazdów ponosi Skarb Państwa. Uzasadnienie takiego stanowiska znajduje oparcie w art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 i Nr 225 poz. 1466) w odniesieniu do sytuacji, gdy 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia[...] .06.2009 r. do dnia [...] .09.2010 r. Z kolei co do sytuacji gdy termin ten upłynął przed [...] .06.2009 r. (...) analiza art. 13 ustawy nowelizującej daje również podstawę do twierdzenia, że Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów także wówczas, gdy termin 6-miesięczny od dnia usunięcia pojazdu upłynął przed dniem [...] czerwca 2009 r."

W przypadku zatem gdy pojazd przepadł na rzecz powiatu w wyniku prawomocnego orzeczenia sądu na podstawie przepisów obowiązujących po 4 września 2010 r., a pojazd ten był usunięty i przechowywany na parkingu przed tą datą i przed tym dniem upłynął 6-miesięczny okres, po którym pojazd przepadać miał na rzecz Skarbu Państwa, starosta – w ocenie SKO - wydaje decyzje w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d. zarówno wobec właściciela, jak i wobec Skarbu Państwa (reprezentanta Skarbu Państwa). Właściciel zostaje obciążony kosztami za okres od dnia usunięcia pojazdu do dnia, po którym pojazd miał przepaść na rzecz Skarbu Państwa oraz za okres od [...] września 2010 r. do dnia zakończenia postępowania sądowego o przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Z kolei Skarb Państwa (reprezentant Skarbu Państwa) zostaje obciążony kosztami za okres od dnia, po którym pojazd miał przepaść na rzecz Skarbu Państwa do dnia [...] września 2010 r.

W sytuacji natomiast, gdy nie jest znany właściciel pojazdu, ani osoba uprawniona do jego odbioru, to brak jest właściciela wobec, którego może być wydana decyzja. W takiej sytuacji decyzji takiej się nie wydaje, a koszty które obciążyłyby właściciela ponosi powiat, na rzecz którego przepada pojazd. Starosta wydaje decyzję w oparciu o art. 130a ust. 10 h p.r.d. dotyczącą tego okresu wobec Skarbu Państwa (reprezentanta Skarbu Państwa).

Zdaniem SKO, wypłata przedsiębiorcy świadczącemu usługi na rzecz administracji nie może być bowiem uzależniona od losów postępowania administracyjnego prowadzonego wobec innego podmiotu i wydania decyzji określającej koszty i zobowiązującej do ich zapłaty właściciela pojazdu. Decyzja nakazująca podmiotowi trzeciemu zapłatę określonych kwot na rzecz starosty nie stanowi zarazem żadnego tytułu prawnego, na podstawie którego przedsiębiorca prowadzący parking mógłby domagać się płatności od starosty.

SKO rozważyło również taką okoliczność, że zasadniczo relacja pomiędzy organem administracji, a prowadzącym parking - w tym kwestia rozliczeń z prowadzącym parking powinna wynikać z zawartej umowy. W przypadku istnienia umowy nie ma potrzeby, żeby starosta w jakikolwiek sposób, a w szczególności na podstawie art. 130a ust. 10h p.r.d., orzekał o kosztach, które należą się przedsiębiorcy prowadzącemu parking. Wnioskiem SKO z tych rozważań było ustalenia, że art. 130a ust. 10h p.r.d. służy temu, żeby starosta miał podstawę domagać się zapłaty, a w istocie zwrotu od właściciela kosztów określonych w tym przepisie i poniesionych przez starostę kwot przysługujących od starosty przedsiębiorcy prowadzącemu parking (m.in. ustalonych umową).

SKO odniosło się także do sytuacji gdy brak jest umowy w tym zakresie; tj. sytuacji historycznych, gdy przedsiębiorcy prowadzący parking przechowywali pojazdy bez stosownych umów dotyczących rozliczeń, jako jednostki wyznaczone.

SKO wskazało, że w okresie gdy obowiązywały przepisy o przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, a właściwy naczelnik urzędu skarbowego orzekał o przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, podstawę rozliczeń za przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi, pomiędzy organem administracji (reprezentantem Skarbu Państwa), a prowadzącym parking, w sytuacji gdy brak było stosownej umowy, stanowił art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.), co wynikało z wydanego na podstawie art. 174 u.p.e.a. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449).

Powyższy tryb orzekania o kosztach i wynagrodzeniu dozorcy - przedsiębiorcy prowadzącego parking wyznaczony przez starostę, na którym przechowywane były pojazdy usunięte z drogi, znajdował potwierdzenie w bogatym orzecznictwie. Wraz z nowelizacją ustawy - Prawo o ruchu drogowym, która weszła w życie 4 września 2010 r. i regulowała m.in. kwestię przepadku pojazdu na rzecz powiatu oraz kwestie mające związek z kosztami związanymi z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów, ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw wprowadziła też w art. 3 zmianę art. 174 u.p.e.a.

W ocenie SKO, powyższa zmiana związana była ze zmianami dokonanymi w zakresie przepadku pojazdów i wprowadzeniem przepadku na rzecz powiatu, a nie tak jak dotychczas na rzecz Skarbu Państwa, gdyż jedyne zmiany dokonane przedmiotową nowelizacją w zakresie przepadku ruchomości na rzecz powiatu dotyczyły właśnie ustawy - Prawo o ruchu drogowym i przepadku pojazdów.

SKO szczegółowo omówiło kwestie związane z egzekucją należności, w szczególności zaś z tym, kto jest w takich wypadkach organem egzekucyjnym.

Jak wyjaśniło SKO, art. 102 § 2 u.p.e.a., do którego odwołanie znalazło się w rozporządzeniu stanowi, że organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1 u.p.e.a. (co nie ma znaczenia dla niniejszych rozważań). Z art. 17 u.p.e.a. wynika, że zasadniczo rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego następują w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Art. 102 § 4 u.p.e.a. doprecyzował, że na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór służy wierzycielowi, zobowiązanemu oraz dozorcy zażalenie.

Zgodnie z art. 130 a ust. 10 f p.r.d., do wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu jest obowiązany starosta, a wykonanie orzeczenia następuje w trybie i na zasadach określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Biorąc powyższe pod uwagę należy zatem stanąć na stanowisku, że również w obecnym stanie prawnym podstawę rozliczeń z przedsiębiorcą prowadzącym parking - w sytuacji gdy brak jest stosownej umowy - stanowią powyższe przepisy ustawy egzekucyjnej i rozporządzenia wydanego na podstawie art. 174 u.p.e.a.

Zatem pozostaje aktualne stanowisko wyrażone w cytowanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt: I OPS 1/10, z tym, że obecnie - w przypadku przepadku pojazdu na rzecz powiatu właściwym do wydania postanowienia jest starosta.

Dopiero po takim orzeczeniu właściwego sądu powszechnego, właściwy starosta wykonuje orzeczenie sądu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jako organ egzekucyjny, który przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór w trybie z art. 102 § 2 u.p.e.a.

Z kolei w przypadku gdy przed 4 września 2010 r. własność pojazdu przeszła na rzecz Skarbu Państwa co zostało potwierdzone stosowną decyzją naczelnika urzędu skarbowego, to w świetle powyższych regulacji, również obecnie organem właściwym do wydania postanowienia na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w sprawie kosztów i wynagrodzenia dozorcy - przedsiębiorcy prowadzącego parking, na którym przechowywany był pojazd usunięty z drogi - jest właściwy naczelnik urzędu skarbowego. Wynika to z faktu, że pojazd ten nie przepadł na rzecz powiatu. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie 7 sędziów, z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt: I OPS 4/14.

Przenosząc ww. rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, SKO zwróciło uwagę, że pojazd marki [...] nr rejestracyjny [...] został usunięty z drogi w trybie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym w dniu [...] marca 2009 r. i był przechowywany na wyznaczonym parkingu strzeżonym. W dniu 21 września 2009 r. upłynął 6-miesięczny termin określony w art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 4 września 2010 r., po którym pojazd przepadać miał na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie zatem z art. 13 ustawy nowelizującej, koszty przechowywania przedmiotowego pojazdu za okres po upływie tego 6-miesięcznego terminu (po dniu [...] września 2009 r.) do wejścia w życie nowelizacji (do dnia 4 września 2010 r.) ponosi Skarb Państwa. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. sygn. akt: [...] Sąd Rejonowy dla [...] [...] Wydział Cywilny orzekł o przepadku przedmiotowego pojazdu na rzecz Miasta [...] .

W obrocie prawnym Skarb Państwa bierze udział przez tzw. stationes fisci, będące określonymi jednostkami organizacyjnymi. Należy zauważyć, że powyższy przepis przesądza jedynie o odpowiedzialności Skarbu Państwa za zapłatę powyższych kosztów nie wskazuje jednak właściwego statio fisci do ich wypłaty. Każda czynność państwowej jednostki organizacyjnej jest z mocy prawa czynnością Skarbu Państwa (zasada jednolitości Skarbu Państwa). Jednostka organizacyjna Skarbu Państwa ma jedynie zdolność cząstkową, jej funkcją jest reprezentowanie interesów Skarbu Państwa i podejmowanie za niego czynności. W niniejszej sprawie kwestią sporu jest jaki organ zobowiązany jest do zapłaty ustalonych kosztów przechowywania pojazdów za okres wskazany w art. 13 ustawy nowelizującej. Zdaniem organu I instancji podmiotem właściwym do uiszczenia tych kosztów jest Skarb Państwa - Wojewoda [...],, natomiast zdaniem odwołującego - właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego.

SKO wskazało na kwestie reprezentacji w postępowaniu cywilnym Skarbu Państwa i wyraziło przekonanie, że w postępowaniu administracyjnym brak jest ogólnej reguły, a zatem ustalenie właściwego organu w tego typu sprawach musi nastąpić z uwzględnieniem przepisów regulujących kompetencje organów administracyjnych. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 525 z późn. zm.) zadania administracji rządowej w województwie wykonuje m.in. wojewoda. Art. 3 ust. 1 ustawy stanowi zaś, kim i jakim organem jest wojewoda.

Wskazane przepisy ustanawiają zasadę domniemania właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, jest wojewoda. Z przepisów tych można również wywieść, iż wojewoda ma generalną kompetencje do wykonywania ochrony interesów Skarbu Państwa i że jest on generalnym reprezentantem mienia i zobowiązań należących do Skarbu Państwa.

Zdaniem Wojewody [...], podmiotem właściwym w zakresie zwrotu wydatków powinien być działający w imieniu Skarbu Państwa właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego. Skarżący na uzasadnienie swego stanowiska powołał przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W świetle wyżej przedstawionych rozważań SKO uznało, że stanowisko Wojewody nie jest nieprawidłowe. Przepisy ustawy egzekucyjnej, a w tym art. 102 § 2 u.p.e.a. dotyczą bowiem relacji pomiędzy organem administracji, a prowadzącym parking i nie dotyczą relacji pomiędzy organem administracji, a zobowiązanym (właścicielem lub Skarbem Państwa) do zapłaty określonych kosztów (które pierwotnie pokrywane są przez powiat) w związku z usunięciem pojazdu z drogi uregulowanej w art. 130a ust. 10h p.r.d.

Biorąc pod uwagę powyższe, należało stwierdzić, iż w zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 130a ust. 10h p.r.d. w sposób prawidłowy jako podmiot zobowiązany do poniesienia kosztów obciążających Skarb Państwa wskazany został Wojewoda [...],.

Odnośnie wysokości kwoty do zapłaty, SKO wskazało, iż z uzasadnienia decyzji wynika, że podstawą wyliczenia należności za przechowywanie przedmiotowego pojazdu jest stawka wynikająca z umowy nr [...], z dnia [...], grudnia 2008 r. zawartej przez [...], ze S P, działającym pod nazwą "[...],".Organ I instancji uznał, że wysokość kwoty wynika z iloczynu stawki za każdą rozpoczętą dobę parkowania tj. 15,00 zł netto za dobę i liczby dób przechowania pojazdu na parkingu tj. 347 dób.

Analizując akta sprawy Kolegium stwierdziło natomiast, że wyliczenie przez organ I instancji kwoty 5.205 zł netto z tytułu kosztów przechowywania od dnia [...] września 2009 r. do dnia [...] września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez "[...]," S P pojazdu marki [...], nr rejestracyjny [...],, usuniętego w dniu [...].03.2009 r., było nieprawidłowe. Zgodnie z § 3 ust. 1 umowy została ona zawarta na czas określony od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] grudnia 2009 r., natomiast w niniejszej sprawie ustalenie kosztów za przechowywanie pojazdów obejmuje również okres po dniu [...] grudnia 2009 r. Skoro zatem Prezydent [...], stwierdził, że wynagrodzenie firmy prowadzącej parking jest kosztem przechowywania obciążającym Skarb Państwa - Wojewodę [...],, to powinien był ustalić koszty w ten sposób, że za okres od dnia [...] września 2009 r. do dnia [...] grudnia 2009 r. powinien przyjąć do wyliczenia kwoty kosztów cenę usług wynikającą z umowy nr [...], z dnia [...], grudnia 2008 r., zaś za okres od dnia [...] stycznia 2010 r. do dnia [...] września 2010 r. przyjąć do wyliczenia cenę usług określoną w umowie nr [...], z dnia [...], grudnia 2009 r.

Biorąc zatem pod uwagę, że ustalona umową cena brutto (z VAT) usług w roku 2009 wynosiła 18,30 zł (ryczałt) za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu, prawidłowo ustalona kwota z tytułu kosztów przechowywania pojazdu od dnia [...] września 2009 r. do dnia [...] grudnia 2009 r. (czyli za 101 dób) powinna wynosić brutto 1.848,30 zł, co wynika z iloczynu stawki 18,30 zł i liczby 101 dób. Z kolei ustalona umową cena netto (bez VAT) usług w roku 2010 wynosiła 19,50 zł, co oznacza, że cena brutto (z 22% VAT) wynosiła 23,79 zł. Prawidłowo ustalona kwota z tytułu kosztów przechowywania pojazdu od dnia [...] stycznia 2010 r. do dnia [...] września 2010 r. (czyli za 246 dób) powinna zatem wynosić brutto 5.852,34 zł co wynika z iloczynu stawki 23,79 zł i liczby 246 dób.

Ustalona kwota z tytułu kosztów przechowywania za 347 dób na parkingu strzeżonym prowadzonym przez "[...]," S P przedmiotowego pojazdu powinna zatem wynosić brutto 7.700,64 zł. Przy obowiązującej w latach 2009 i 2010 stawce podatku VAT wynoszącej 22% ustalona kwota netto powinna wynosić 6.312 zł. Ta kwota z tytułu kosztów przechowywania przedmiotowego pojazdu na parkingu strzeżonym jest inna niż kwota ustalona w zaskarżonej decyzji - wynosząca 5.205 zł netto.

SKO uznało jednak, że nie może jednak w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. uchylić zaskarżonej decyzji w całości i orzec co do istoty poprzez ustalenie kwoty w prawidłowej wysokości, gdyż "prawidłowo ustalona kwota jest wyższa niż ustalona w zaskarżonej decyzji. Byłoby to bowiem działanie na niekorzyść strony odwołującej się, a zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W niniejszej sprawie Kolegium nie stwierdziło, aby zaskarżona decyzja rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny".

Kolegium postanowiło jednak o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i orzeczeniu co do istoty sprawy poprzez ustalenie kwoty 6.350,10 zł brutto.

Z tą decyzją nie zgodził się Wojewoda [...],, wnosząc datowaną na [...], października 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji orzekającej co do istoty sprawy do czasu jej rozpoznania.

Wojewoda zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, że właściwym do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu w imieniu Skarbu Państwa jest Wojewoda [...],. Wniósł "o uchylenie orzeczenia co do istoty sprawy, iż Wojewoda [...], jest zobowiązany do zapłaty kosztów przechowywania opisanego pojazdu oraz umorzenie postępowania administracyjnego w stosunku do Wojewody [...],".

Uzasadniając skargę Wojewoda wskazał, że z art. 13 ustawy nowelizującej wynika, że jeżeli 6-miesięczny termin z art. 130a ust. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w jego brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją - upłynął w okresie między [...] czerwca 2009 r. a 4 września 2010 r., to koszty przechowywania pojazdu, po upływie tego sześciomiesięcznego terminu i do dnia 4 września 2010 r., ponosi Skarb Państwa. W rozpoznawanej sprawie 6-miesięczny termin z art. 130a ust. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym upłynął w dniu [...] listopada 2009 r. Koszty przechowywania przedmiotowego pojazdu od dnia [...] listopada 2009 r. do dnia [...] września 2010 r. ponosi zatem Skarb Państwa. Powyższy przepis przesądza jednakże jedynie o odpowiedzialności Skarbu Państwa za zapłatę powyższych kosztów nie wskazuje jednak organu właściwego (statio fisci) do ich wypłaty.

Potwierdzeniem braku kompetencji wojewody w przedmiocie ponoszenia kosztów przechowywania pojazdu ma parkingu strzeżonym mają być w ocenie Wojewody, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1762/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1760/14, które uchylają zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie. Wojewoda wskazał w związku z tym, że zasada domniemania kompetencji na rzecz wojewody nie oznacza domniemania obowiązku ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów, do czego zobowiązany jest Skarb Państwa na podstawie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. O ile można domniemywać właściwość wojewody (kompetencję wojewody), zwłaszcza, jeżeli to wynika w sposób oczywisty z przepisu prawa - art. 3 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, zgodnie z którym "wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji", to, w demokratycznym państwie prawym - art 2 Konstytucji RP - nie można domniemywać obowiązków, zwłaszcza zaś obowiązków o charakterze finansowym.

Ponieważ zaś od dnia 4 września 2010 r. o przepadku na rzecz powiatu pojazdów wskazanych w art. 13 ustawy nowelizującej orzeka sąd w cywilnym postępowaniu nieprocesowym, na podstawie § 3 pkt. 1 lit. a rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r. jest możliwe zastosowanie przepisów ustawy regulujących egzekucję należności pieniężnych z ruchomości. Dotyczy to zwłaszcza art. 102 § 2 ustawy, który, jak wskazano, nakłada na organ egzekucyjny obowiązek przyznania, na żądanie dozorcy przechowującego zajętą rzecz, zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Ponieważ zgodnie z art. 19 § 1 ustawy w przypadku egzekucji administracyjnej należności pieniężnych organem egzekucyjnym jest co do zasady naczelnik urzędu skarbowego, można – w ocenie Wojewody - prezentować pogląd, że działającymi w imieniu Skarbu Państwa podmiotami właściwymi w zakresie zwrotu kosztów wskazanych w art. 13 ustawy nowelizującej są właściwi miejscowo naczelnicy urzędów skarbowych.

Za właściwością naczelników urzędów skarbowych przemawiać może również ciągłość obowiązku ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów przechowywania pojazdów w zakresie określonym w art. 13 ustawy nowelizującej (tj. kosztów powstałych po upływie terminu 6 miesięcy od dnia usunięcia danego pojazdu z drogi do dnia 4 września 2010 r. wobec tych pojazdów, w przypadku których powyższy termin 6 miesięcy upłynął w okresie pomiędzy 11 czerwca 2009 r. a 4 września 2010 r.).

W zaskarżonej decyzji Nr [...], z dnia [...], października 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do podniesionego przez wojewodę argumentu braku dokumentów określających wartość i stan techniczny przyjmowanych pojazdów w chwili odbioru przez organ reprezentujący Skarb Państwa. De facto brak jest więc podstaw do zapłaty przechowawcy za wykonaną usługę z uwagi na brak pełnego udokumentowania świadczonej usługi.

Podkreślić należy, że art. 13 ustawy zmieniającej nie wskazywał podmiotu, który w imieniu Skarbu Państwa obowiązany byłby do ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów, nie wskazywał również trybu zwrotu tych kosztów. W decyzji Prezydenta [...], Nr [...], z dnia [...], października 2016 r. nie określono zaś formy dokonania płatności kosztów ustalonych powyższą decyzją. Nie został wskazany termin do ich uiszczenia jak również nie podano numeru konta bankowego, na który powinna zostać dokonana.

W bardzo obszernej odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wnosiło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja, jak również decyzja Prezydenta [...], z dnia [...], sierpnia 2013 r. nr: [...], naruszały prawo w sposób wskazany w dalszej części uzasadnienia, nakazujący Sądowi uchylenie obu decyzji, aczkolwiek nie wszystkie argumenty skarżącego Sąd podzielił.

Na wstępie należy wyjaśnić, że istotą zagadnienia w sprawie rozstrzyganej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest kwestia prawidłowego zrozumienia hipotezy art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy — Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018, dalej: "ustawa zmieniająca p.r.d.") oraz zakresu rozstrzygnięcia, o którym mowa art. 130a ust. 10h p.r.d. – jako przepisów przyjętych przez Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz podstawy prawnej i treści innego rozstrzygnięcia: orzeczenia o zwrocie kosztów i wynagrodzenia dla osoby, która pojazd przechowywała.

Zgodnie z art. 13 ustawy zmieniającej p.r.d. Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej p.r.d., wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Jak wynika z powyższej hipotezy, ustawodawca ustalił generalną zasadę, przewidującą odpowiedzialność Skarbu Państwa z tytułu przechowania pojazdów. Nie wskazał jednakże w tym przepisie ani statio fisci, ani – tym bardziej – beneficjenta takiego zapisu ustawowego. Dlatego też analiza art. 13 ustawy zmieniającej p.r.d. wymaga przytoczenia treści art. 130a ust. 10 p.r.d. z okresu przed dokonaną zmianą: "Pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy". Zgodnie więc z art. 13 ustawy zmieniającej p.r.d. Skarb Państwa zobowiązany został ex lege do ponoszenia tych kosztów przechowania pojazdów, które powstały od dnia upływu 6-tego miesiąca od usunięcia pojazdu do dnia [...] września 2010 r.

Dokonana ustawą o zmianie p.r.d. zmiana art. 130a p.r.d., poprzez dodanie nowych ustępów 10a – 10l polegała na tym, że ustawodawca określił, kto ponosi koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 130a ust. 10 p.r.d. Zgodnie z dyspozycją art. 130a ust. 10h p.r.d., koszty te ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta.

Jak wynika z powyższego, starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) został upoważniony przez ustawodawcę do wydania decyzji o ustaleniu kosztów przechowania pojazdu wyłącznie wobec właściciela pojazdu, przy czym stan władania ocenia się na dzień wydania dyspozycji do usunięcia pojazdu, a nie na dzień orzekania przez organ w tym zakresie. Art. 130a ust. 10h nie upoważnia w żadnej mierze starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) do orzekania o zapłacie kosztów przez Skarb Państwa, jako, że po pierwsze cyt. przepis nie zawiera takiego upoważnienia, a po drugie, odpowiedzialność Skarbu Państwa w zakresie oznaczonym art. 13 ustawy zmieniającej p.r.d. następuje ex lege, a nie na podstawie jakiejkolwiek decyzji administracyjnej a więc żaden organ administracji publicznej nie wydaje w takim zakresie decyzji; jedynie władnym do rozstrzygania sporów pomiędzy żądającym ewentualnej zapłaty na podstawie art. 13 tej ustawy przechowawcą (dozorcą) byłby sąd powszechny.

Treść ww. art. 130a ust. 10h p.r.d. jest jasna i nie wymaga żadnej wykładni; jego hipoteza ma zastosowanie wyłącznie dla określenia osoby zobowiązanej do zapłaty związanej z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałych od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania. Tą osobą jest, jak wskazano powyżej, właściciel pojazdu, a więc posiadający tytuł własności pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraźnie więc stwierdza, że art. 130a ust. 10h p.r.d. nie stanowi podstawy prawnej dla starosty (lub prezydenta miasta na prawach powiatu) do orzekania o obowiązku zapłaty w stosunku do innej osoby niż tej, która jest (lub była) właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia, w szczególności zaś nie jest podstawą do "zobowiązania" decyzją przez ten organ Skarbu Państwa (niezależnie już od oznaczonego przez organ statio fisci) do zapłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że podstawą prawną) do orzeczenia o kosztach przechowania pojazdu i wynagrodzenia dla przechowawcy (dozorcy) jest dla starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu natomiast art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

W związku jednakże, że kwestionowana decyzja Prezydenta [...], z dnia [...], sierpnia 2013 r. i zaskarżona decyzja SKO z dnia [...], października 2016 r. nie dotyczą rozstrzygnięcia wniosku przechowawcy o zapłatę, dalsze rozważania w tym zakresie, jak również w zakresie stosowania art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i § 3 pkt. 1 lit. c rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r., w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237 ze zm.), są zbyteczne. Należy jednakże wskazać, w ocenie Sądu, że Starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) nie ma również w takim wypadku podstawy prawnej do orzekania władczego, od jakiego innego organu, działającego za Skarb Państwa (statio fisci), zapłata taka będzie należna. Organ administracji (rządowej lub samorządowej) nie może bowiem bez wyraźnego upoważnienia ustawowego czynić innego organu zobowiązanym do zapłaty, zastępując tym samym sąd powszechny w którego wyłącznej kognicji takie rozstrzyganie leży, zaś art. 102 § 2 u.p.e.a. takiego upoważnienia nie zawiera, gdyż rozstrzygnięcie wydawane w oparciu o ten przepis służy wypłacie wydatków dozorcy ruchomości i są to wydatki doraźnie ponoszone przez organ egzekucyjny, którym zgodnie z § 4 ust. 1 pkt. 2 tego rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r. jest starosta.

Odnośnie dowolnego ustalenia przez Prezydenta [...], (zaakceptowanego przez SKO) statio fisci na podkreślenie zasługuje ponadto, że wojewoda (zgodnie z art. 3 ust. pkt. 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie t. jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 525) jest reprezentantem Skarbu Państwa, ale wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 2259) organy administracji publicznej oraz inne podmioty uprawnione na podstawie przepisów odrębnych do reprezentowania Skarbu Państwa reprezentują Skarb Państwa zgodnie z ich właściwością i w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Z przepisu tego wynika, że nie można domniemywać obowiązków organu, jako statio fisci, w zakresie obowiązku zapłaty kosztów związanych z przechowaniem pojazdu (w tym wynagrodzenia) na rzecz przechowawcy (dozorcy).

W takim stanie rzeczy, wobec wadliwości zaskarżonej decyzji SKO, polegającej na zmianie zaskarżonej do tego organu przez Wojewodę [...], decyzji Prezydenta [...], wyłącznie w zakresie wymiaru kwoty do zapłaty, jak również wyżej wykazanej wadliwości decyzji Prezydenta [...], z dnia [...], sierpnia 2013 r., nie ma decydującego dla orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie znaczenia prawnego rozstrzygnięcie SKO w zakresie obliczenia wysokości kwoty, do zapłaty której organa obu instancji zobowiązały Wojewodę [...],.

Z powyższych przyczyn SKO naruszyło art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez wadliwe orzeczenie co do istoty sprawy, jak również art. 144 k.p.a., wadliwie czyniąc ten przepis, stanowiący o odpowiednim stosowaniu przepisów o odwołaniu do zażaleń, podstawą rozstrzygnięcia. Zaskarżonymi decyzjami SKO i Prezydent [...],, jako organ I instancji, naruszyli również 130a ust. 10h p.r.d. w zw. z art. 13 ustawy zmieniającej p.r.d., a więc i art. 6 k.p.a. poprzez działanie niezgodne z przepisami i art. 7 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi stania na straży praworządności z uwzględnieniem interesu społecznego. SKO naruszyło ponadto art. 107 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez nieokreślenie w sentencji decyzji treści rozstrzygnięcia w sposób prawidłowy. Treść ta brzmi bowiem " zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy" i dopiero z treści uzasadnienia, ewentualnie z treści ustalającej sentencji, wynika, że SKO decyzję uchyliło, a nie np. utrzymało w mocy.

Prezydent [...],, ponownie rozpoznając wszczętą z urzędu sprawę w zakresie ustalenia kosztów przechowywania przedmiotowego pojazdu na parkingu strzeżonym i biorąc pod uwagę związanie oceną prawną, dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględni omówione w niniejszym wyroku granice własnej kognicji i oznaczy osobę zobowiązaną do zapłaty powstałych kosztów; z należytym jednakże uwzględnieniem treści art. 130a ust. 10h p.r.d. i wskazaniem osoby zobowiązanego, zgodnie z tym przepisem.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a., jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasadzając na rzecz Wojewody [...] zwrot uiszczonego wpisu.