Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1494/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 i art. 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. K. i K.K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski (organ II instancji, Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.- dalej "K.p.a.") oraz art. 9a, art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm. - dalej "u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołania A. K. i K. K. (skarżący) od decyzji Prezydenta Miasta R. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (organ I instancji, Prezydent) z dnia [...] r. nr [...], w której orzeczono o odmowie zwrotu na rzecz skarżących udziału w prawie własności nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr 1, objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach dawnej działki nr 2 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

Aktem notarialnym z dnia [...] r. Rep. A nr [...] D. K., A. K. i K. K. zbyli na rzecz Skarbu Państwa - Rejonowej Dyrekcji Inwestycji w R. nieruchomość położoną w R., oznaczoną działkami nr 2 i nr 3 (Kw [...]).

Podstawą nabycia była decyzja Urzędu Miejskiego w R. - Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z [...] r. nr [...] zatwierdzająca plan realizacyjny budowy Szpitala Miejskiego w R.- [...]. W treści decyzji z [...] r. zawarto wzmiankę, iż przed zwarciem powołanego aktu notarialnego okręgowa Dyrekcja Miast i Osiedli Wiejskich w R. skierowała do współwłaścicieli w.w. działek ofertę ich nabycia, wskazując, że są one niezbędne pod budowę Szpitala w R.- [...]. Organ I instancji ustalił, że mocą decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach z dnia [...] r. sygn. [...], nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa opisana w KW nr [...] obejmująca między innymi działkę nr 2, przeszła z mocy prawa nieodpłatnie na własność Gminy R.. Następnie decyzją z dnia [...] r. Wojewoda stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa będące we władaniu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego nr [...] w R. (SPZOZ) stało się mieniem Województwa Śląskiego, wśród wymienionych działek nie została ujęta działka nr 2, stanowiąca wówczas własność Gminy R.. Ponadto w wyniku zamiany nieruchomości, dokonanej pomiędzy Województwem Śląskim, a Gminą R., aktem notarialnym z dnia [...] r. Rep. A nr [...], Województwo Śląskie nabyło prawo własności do nieruchomości wpisanej w KW nr [...], oznaczonej między innymi jako działka nr 2.

Aktem notarialnym z dnia [...] r. Rep. A nr [...] Województwo Śląskie ustanowiło na rzecz SPZOZ na czas nieoznaczony prawo nieodpłatnego użytkowania w stosunku do nieruchomości położonych w R. , oznaczonych między innymi jako działki nr 2 i 3.

Wnioskiem z dnia 20 listopada 2018 r. skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika - adwokat H. U., wystąpili do Starosty [...] o zwrot udziału w prawie własności działki nr 2, przejętej aktem notarialnym z dnia [...] r. Rep. A nr [...], wskazując, że nigdy nie przystąpiono do realizacji celu, na który działka ta została przejęta.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji, któremu wniosek skarżących został przekazany przy piśmie z dnia 22 listopada 2018 r. zgodnie z właściwością, odmówił zwrotu na rzecz skarżących udziału w prawie własności nieruchomości stanowiącej dawnej działkę nr 2, obecnie wchodzącej w obszar działki nr 4, objętej księgą wieczystą nr [...], będącej własnością Województwa Śląskiego w użytkowaniu SPZOZ wskazując, że wprawdzie na działce nr 2 nie zreaIizowano celu na jaki została przejęta, jednak ochrona praw jej nabywcy tj. Województwa Śląskiego, które uzyskało prawo jej własności w drodze obrotu cywilnoprawnego - umowy zamiany zawartej dnia [...] r.- uniemożliwia jej zwrot na rzecz skarżących. Organ I instancji odwołał się do stanowiska zajętego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów z dnia 13 kwietnia 2015 r. (I OPS 3/14). Zagadnienie prawne, którego dotyczyła uchwała, sprowadzało się do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego zbyły wywłaszczoną nieruchomość osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n, można odmówić zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego mimo że spełnione są przesłanki z art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 137 u.g.n.

Organ I instancji wskazał, że skoro nabycie nieruchomości przez Województwo Śląskie nastąpiło po dniu 1 stycznia 1998 r. to nie następuje wyłączenie roszczenia o zwrot nieruchomości, nie aktualizuje się bowiem negatywna przesłanka zwrotu określona w art. 229 u.g.n. Podkreślił dalej, że Województwo Śląskie nabyło od Gminy R. prawo własności nieruchomości w wyniku obrotu cywilnoprawnego jako równoprawny uczestnik obrotu gospodarczego, a w takim przypadku należy traktować Województwo Śląskie jako osobę trzecią podlegającą ochronie - zatem nieruchomość objęta wnioskiem nie może zostać zwrócona.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotne znaczenie dla sprawy t.j. art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oraz naruszenie art. 136 ust. 2 u.g.n., art. 137 u.g.n. i art. 229 u.g.n. poprzez przyjęcie, że nabycie spornej nieruchomości przez Województwo Śląskie nastąpiło w drodze obrotu cywilnoprawnego i że podmiot ten winien być traktowany jako osoba trzecia, podlegająca ochronie na równi z innymi uczestnikami obrotu. W uzasadnieniu stwierdzili, wskazując na uchwałę siedmiu sędziów z dnia 13 kwietnia 2015 r. o sygn. I OPS 3/14, na którą również powoływał się organ I instancji, że możliwość podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością, nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w aktualnym stanie prawnym nie jest własnością Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) i z tego powodu nie może być zwrócona. Podkreślili, że w uchwale nie wskazano, iż osobą trzecią może być Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Zdaniem skarżących wykładnia pojęcia "osoby trzeciej" dokonana przez organ I instancji jest sprzeczna z celem ustawy, jakim jest obowiązek restytucji prawa własności nieruchomości niewykorzystanej na cel publiczny. Uznali za błędne stanowisko organu I instancji, iż Województwo Śląskie występuje w niniejszej sprawie jako uczestnik obrotu gospodarczego na równi z innymi uczestnikami obrotu.

Wojewoda decyzją z [...] r., po rozpatrzeniu odwołania skarżących utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazał, iż rozpatrując wniosek o zwrot nieruchomości, organ administracji winien zbadać, również aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości (powstały po wywłaszczeniu) i rozważyć, czy nie stanowi on przeszkody do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. Badając stan prawny nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot organy administracji obu instancji ustaliły, iż działka nr 2 nabyta przez Skarb Państwa umową z dnia [...] r. Rep. A. nr [...], stała się własnością Gminy R. na podstawie decyzji Wojewody Katowickiego z dnia [...] r. nr [...], a następnie w drodze umowy zamiany (akt notarialny z dnia [...] r. Rep. A nr [...]), Gmina R. przeniosła prawo własności nieruchomości na rzecz Województwa Śląskiego. Następnie nowy właściciel na podstawie umowy z dnia [...] r. (Rep. A nr [...] ), ustanowił na działce objętej wnioskiem o zwrot, prawo nieodpłatnego użytkowania rzecz SPZOZ. Powołał się na wymienioną w decyzji organu I instancji uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt OPS 3/14 oraz pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie, iż przez osobę trzecią należy rozumieć także jednostkę samorządu terytorialnego oraz Skarb Państwa, jeżeli własność lub użytkowanie wieczyste nieruchomości zostało przez te podmioty nabyte nie w drodze wywłaszczenia, lecz w drodze czynności cywilnoprawnej. Wojewoda wskazał, iż w tych sprawach, w których Skarb Państwa (odpowiednio jednostka samorządu terytorialnego) jest stroną czynności cywilnoprawnej, mamy do czynienia ze sferą prywatnoprawną (dominium), w której jednostka działa jako osoba prawna w rozumieniu kodeksu cywilnego. W tych sprawach jednostka samorządu terytorialnego jest równoprawnym uczestnikiem obrotu gospodarczego i jak każdy inny podmiot prawa cywilnego podlega ochronie. W rezultacie dokonanych ocen i ustaleń, Wojewoda uznał, iż nabyta przez Skarb Państwa, a następnie skomunalizowana nieruchomość została przez Gminę zbyta w drodze czynności cywilnoprawnej, a strony tej czynności prawnej działały w sferze dominium i podlegają ochronie na równi z innymi uczestnikami obrotu cywilnoprawnego.

Z powyższą decyzją Wojewody nie zgodzili się skarżący zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotne znaczenie dla sprawy, to jest art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a, K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oraz art.136 ust. 3 u.g.n., art. 137 u.g.n. oraz art. 229 u.g.n. poprzez przyjęcie, że nabycie prawa własności w stosunku do spornej nieruchomości przez Województwo Śląskie w drodze umowy zamiany było wynikiem obrotu cywilnoprawnego, a jednostki samorządu terytorialnego działały w sferze dominium i w rezultacie Województwo Śląskie należy traktować jako osobę trzecią podlegającą ochronie na równi z innymi uczestnikami obrotu;

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 u.g.n. i art. 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu udziału w nieruchomości, a w konsekwencji nastąpiło nierozpoznanie istoty sprawy. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu nie godzili się z zaskarżoną decyzją. Argumentowali, że powołana w decyzjach organów obu instancji uchwała NSA w składzie 7 sędziów o sygn. I OPS 3/14 dotyczy innego stanu faktycznego i prawnego, aniżeli występuje w niniejszej sprawie. Podobnie powoływany przez organ II instancji przepis art. 229 u.g.n., zgodnie z którym roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g,n., nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, nie dotyczy stanu faktycznego niniejszej sprawy. Umowa zamiany została bowiem zawarta na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] r. (a więc po wejściu w życie ustawy); nadto przepis art. 229 u.g.n. nie dotyczy umowy zamiany, a wyłącznie umowy sprzedaży lub ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Wskazali, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 8 stycznia 2001 r. (sygn. akt II SA/GI 1350/19), ,,art. 229 u.g.n. został zamieszczony w Dziale VII tej ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe'', jest więc przepisem o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetlę wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Z tego wynika, że art. 229 u.g.n. ma zastosowanie, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie''. Z kolei zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2018 r. ,,art. 229 u.g.n. jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n. Jego wyjątkowy charakter obliguje zatem do ścisłej wykładni. Skoro z woli ustawodawcy roszczenie o zwrot zostało wyłączone w stosunku do nieruchomości, które zostały sprzedane albo ustanowiono na nich prawo wieczystego użytkowania na rzecz osoby trzeciej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to brak jest podstaw prawnych, by możliwość dochodzenia takiego roszczenia była wyłączona także w stosunku do nieruchomości sprzedanych przez Skarb Państwa w późniejszym czasie.'' Nadto zgodnie z uchwałą NSA z dnia 25 października 1999 r. w składzie 5 sędziów o sygn. OPK 27/99, ani gmina, ani Skarb Państwa, nie są osobami trzecimi w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, bo to na nich spoczywa (jeżeli są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi) obowiązek jej oddania. Nadto w wyroku NSA z dnia 6 listopada 2019 r. o sygn. I OSK 3013/18) stwierdzono, że osobą trzecią w rozumieniu przepisu art. 229 u.g.n., na rzecz której na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, jest każda osoba fizyczna, a także każda osoba prawna niebędąca Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego. Zdaniem skarżących dokonane przez organ II instancji ustalenia, iż organy samorządu terytorialnego, zawierając umowę zamiany nieruchomości, działały w sferze dominium i podlegają ochronie tak jak osoba trzecia przed wejściem w życie u.g.n. stanowi obejście szczególnie art. 229 tej ustawy. Zauważyli, że trudno wyobrazić sobie jakąkolwiek czynność prawną – umowę sprzedaży lub zamiany, dokonaną pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, która zawierana byłaby w sferze imperium, a Województwo Śląskie nabywając nieruchomość wywłaszczoną uprzednio na cele budowy Szpitala i mając świadomość tego, iż na jej części (w tym na działce objętej wnioskiem o zwrot), żaden cel publiczny nie został zreaIizowany musiało liczyć, się z obowiązkiem zwrotu na rzecz poprzednich właścicieli.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W piśmie z dnia 10 lutego 2021 r pełnomocnik Województwa Śląskiego- uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania. Popierając stanowisko Wojewody zauważył, że organ ten nie orzekał na podstawie art. 229 u.g.n., a jedynie odwołał się do orzecznictwa sądowego ugruntowanego na jego gruncie w kwestii pojęcia "osoba trzecia". Stwierdził, że wobec powyższego organ II instancji nie dopuścił się naruszenia tego przepisu, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W piśmie z dnia 9 lutego 2021 r. pełnomocnik SPZOZ wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. nr 2019 r., poz. 3225, ze zm. –dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz.137), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żadne inne powody nie mogą mieć wpływu na ocenę wydanych w sprawie decyzji. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanego powyżej kryterium legalności Sąd uznał, że decyzja ta odpowiada prawu, bowiem nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury administracyjnej w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem przeprowadzonej przez Sąd kontroli była decyzja Wojewody Śląskiego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r., w której orzeczono o odmowie zwrotu na rzecz skarżących udziału w prawie własności nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr 1, objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach dawnej działki nr 2.

Kwestionowana przez skarżących decyzja Wojewody została wydana na skutek złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Podstawę orzekania przez organy stanowiły m. in. przepisy art. 136 ust 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm. - dalej "u.g.n.").

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z powołanego przepisu wynika, że pojęcie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" nie może być rozumiane tak, jak w języku potocznym lub też na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, albowiem ustawodawca odsyła do art. 137 u.g.n., w którym zawarł definicję legalną tego pojęcia.

Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W myśl zaś art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Uzupełniająco należy dodać, że przy stosowaniu art. 137 u.g.n. należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., P 38/11 (OTK-A 2014/3/31). Zgodnie tym orzeczeniem, art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd w niniejszym składzie podziela przy tym pogląd, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 38/11 znajduje odpowiednie zastosowanie do przesłanki zwrotu określonej w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Innymi słowy, motywy tego wyroku Trybunału powodują, że również niedopuszczalne jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2014 r, I OSK 254/13, CBOSA).

Decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter decyzji konstytutywnej, a więc takiej która tworzy, zmienia lub znosi określone stosunki prawne. Zmienia ona bowiem stan prawny nieruchomości przez przywrócenie dotychczasowemu właścicielowi prawa własności nieruchomości. Zmiana stanu prawnego następuje tu nie z mocy samej ustawy, ale z mocy aktu administracyjnego jakim jest decyzja o zwrocie nieruchomości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2015 r., I OSK 18/14; Paweł Wojciechowski, Komentarz do art.136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX 2015, teza 10). Zatem jednym z koniecznych (ale niewystarczających) warunków dla uwzględnienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie, że w chwili orzekania przez organ o zwrocie przedmiotowa nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W przeciwnym razie musi być wydana decyzja odmowna i to niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 13 kwietnia 2015 r. (I OPS 3/14, ONSAiWSA 2015/5/82) wyjaśnił w szczególności, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n, przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 u.g.n. jako przesłanki zwrotu nieruchomości stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. Zatem już samo ustalenie, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest aktualnie, tj. w chwili orzekania przez organ, właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot lub na nieruchomości tej ustanowiono użytkowanie wieczyste, jest wystarczające do wydania decyzji odmownej.

Konstatacja ta nie pozbawia w jakimkolwiek stopniu ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości związanych z zarzutem zbycia wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, z naruszeniem uprawnień tych właścicieli do żądania zwrotu. Okoliczność ta stanowi bowiem element ustaleń faktycznych i ocen prawnych, które mogą być dokonane samodzielnie przez sąd powszechny jako przesłanka rozstrzygnięcia w procesie o zapłatę odszkodowania (por. np. orzeczenia Sądu Najwyższego powołane w uchwale NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r. oraz orzeczenia wskazane w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 15 września 2015 r., III CZP 107/14, OSNC 2016/2/16).

Sąd w niniejszym składzie podziela w całości rozważania prawne dotyczące znaczenia uchwały 7 sędziów NSA z 13 kwietnia 2015 r. poczynione przez NSA w wyroku z 7 lutego 2017 r. (I OSK 3497/15). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przeniesienie własności lub ustanowienie użytkowania wieczystego uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez względu na przesłankę jej zbędności, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Zdaniem NSA, podważa to w ogóle sens badania, jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany, albowiem do zwrotu i tak nie może dojść. W ocenie NSA, wprawdzie sama teza uchwały w sprawie I OPS 3/14 może sugerować konieczność badania przesłanki zbędności z art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n., to jednak analiza jej uzasadnienia wyraźnie wskazuje, że sama już okoliczność braku władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wyklucza możliwość pozytywnego załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Okoliczność ta, zdaniem NSA, wyklucza potrzebę i celowość badania przesłanek zwrotowych. O ile bowiem nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, a nastąpiło zbycie nieruchomości bez powiadomienia byłego właściciela lub jego spadkobierców, czyli z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n., to otwarta pozostaje droga sądowa, ale przed sądem powszechnym stosownie do przepisu art. 2 § 1 i § 3 K.p.c. Należy też wyjaśnić, że analogicznie musi być rozwiązany problem odnoszący się do nieruchomości stanowiącej wprawdzie własność Skarbu Państwa, ale będącej w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu. Prawo to bowiem w odniesieniu do osób trzecich korzysta z takiej samej ochrony jak prawo własności (por. art. 233 K.c.). Sytuacja ustanowienia na nieruchomości objętej żądaniem zwrotu prawa użytkowania wieczystego po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem sytuacja nie podpadająca pod art. 229 u.g.n., także stanowi samodzielną przesłankę wyłączającą możliwość bez potrzeby badania przesłanek zawartych w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. (por. np. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 336/10 powołany również w treści uzasadnienia wyżej cytowanej uchwały z dnia 13 kwietnia 2015; wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r., I OSK 867/11). Zdaniem Sądu również ustanowienie prawa nieodpłatnego użytkowania stanowi przesłankę odmowy zwrotu nieruchomości.

Przenosząc powyższe oceny prawne na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że w chwili orzekania przez Prezydenta Miasta R. nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot (działka ewidencyjna wówczas nr 5, która na skutek zmian geodezyjnych weszła w obszar działki nr 1) znajdowała się w nieodpłatnym użytkowaniu SPZOZ – Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego nr [...] w R.. Już zatem to ustalenie organów było wystarczające do wydania decyzji orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości. Okoliczność ta przesądza również o tym, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi są niezasadne. Wystarczającą podstawą do odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości był ich aktualny na datę orzekania stan prawny uniemożliwiający pozytywne załatwienie wniosku o zwrot.

Skarżący mają otwartą drogę do dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych w postępowaniu przed sądem powszechnym. Sąd ten, jak podkreślił to NSA w uchwale z dnia 13 kwietnia 2015 r. odwołując się do wskazanych tam orzeczeń SN, czyni samodzielne ustalenia co do przesłanek ewentualnej odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w związku z rozporządzeniem nieruchomością objętą wnioskiem o zwrot, w tym samodzielnie może ocenić przesłankę zbędności na cel wywłaszczenia. Należy przy tym z całą mocą podkreślić, że związanie sądu w postępowaniu cywilnym ostateczną decyzją administracyjną dotyczy sentencji (osnowy) decyzji, nie obejmuje natomiast prawidłowości poczynionych przez organ administracji publicznej ustaleń faktycznych (por. np. uchwałę składu 7 sędziów SN z 9 października 2007 r., III CZP 46/07, OSNC 2008/3/30; wyrok SN z dnia 10 czerwca 2008 r., I UK 376/07, OSNP 2009/21-22/295).

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stosownie do przepisu art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz 374, ze zm.), albowiem w związku intensyfikacją rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.