Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1817/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2 zd. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 58/14 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 58/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę P.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) w Warszawie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Po rozpatrzeniu wniosku P.B. Wójt Gminy Wiskitki decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie odlewni metali nieżelaznych ‒ aluminium na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...]. Odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia uzasadniona zastała szeroko zakrojonym sprzeciwem społecznym. Zdaniem organu I instancji przyjęcie wariantu realizacji inwestycji wskazanego w raporcie oddziaływania na środowisko spowodowałoby sytuację konfliktową w społeczeństwie.

P.B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc że wskazane w niej okoliczności nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przez niego przedsięwzięcia.

SKO w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak [...] uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wójt Gminy Wiskitki rozpatrując sprawę ponownie decyzją z dnia [...] maja 2013 r. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie odlewni metali nieżelaznych ‒ aluminium na działce o nr ew. [...] w miejscowości Wiskitki. Podstawa prawna powyższej decyzji zawiera wskazanie na przepisy art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm., dalej: "Udiś") oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej K.p.a.).

W uzasadnieniu tej decyzji przytaczając rozbieżne opinie pełnomocników inwestora oraz [...] wywiedziono, że planowana inwestycja jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem odlewni aluminium nie można traktować jako działalność usługową czy też jako "drobną wytwórczość" lecz, że jest to działalność przemysłowa.

Po rozpatrzeniu odwołania P.B. SKO w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 Udiś utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podał, iż stosownie do art. 80 ust. 2 Udiś, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oraz dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących.

SKO w Warszawie wskazało, że jak wynika z załączonego do akt sprawy, datowanego na dzień 28 czerwca 2011 r., wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wiskitki uchwalonego Uchwałą Rady Gminy Wiskitki nr 28/XV/08 z dnia 4 lipca 2008r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 191, poz. 6938, dalej MPZP), teren, na którym miałoby zostać zrealizowane planowane zamierzenie, znajduje się w granicach obszaru objętego ustaleniami ww. planu i jest oznaczony symbolem 6U. Zgodnie z § 10 ust. 49 pkt MPZP, obszar ten przeznaczony został pod usługi. W obszarze tym możliwa jest lokalizacja budynków, w których jest prowadzona działalność usługowa, drobna wytwórczość, działalność magazynowa oraz handlowa − z niezbędnymi do ich funkcjonowania zabudowaniami. Ponadto, zgodnie z § 5 ust. 2 MPZP, na przedmiotowym terenie dopuszcza się realizację przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane w myśl obowiązujących przepisów.

SKO podkreśliło, że w MPZP nie zostało zdefiniowane pojęcie "drobnej wytwórczości", brak jest również definicji tego pojęcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z najbardziej powszechną, ogólną i potoczną definicją "drobna wytwórczość" to pozarolniczą działalność gospodarcza obejmująca podmioty gospodarcze zatrudniające niewielką liczbę pracowników i wytwarzające dobra lub usługi na niewielką skalę. Wyłuszczono dalej, że zgodnie z klasyfikacją PKD (Polska Klasyfikacja Działalności) odlewnictwo półwyrobów z aluminium znajduje się w dziale 24 - produkcja metali, w sekcji C przetwórstwo przemysłowe. Z powyższego, zdaniem organu odwoławczego, jednoznacznie wynika, że wytop aluminium jest działalnością przemysłową, która nie może być prowadzona na terenie oznaczonym symbolem 6U w planie miejscowym.

Dalej wskazano, że treść § 5 MPZP również nie uzasadnia przyjęcia stanowiska, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W opinii Kolegium plan dopuszcza realizację tylko takich inwestycji, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane w myśl obowiązujących przepisów, które jednocześnie są zgodne z przeznaczeniem terenu objętym symbolem 6U planu. W związku z powyższym Kolegium uznało, że skoro planowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującymi na terenie, na którym ma być ona realizowana to brak jest podstaw do ustalenia dla niej środowiskowych uwarunkowań realizacji.

Powyższą decyzję P.B. zaskarżył do WSA w Warszawie.

W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa i nie wyjaśnienie stanu sprawy. Skarżący wskazał na naruszenie art. art. 80 ust. 2 Udiś, poprzez jego niezastosowanie i wydanie odmownej decyzji dla przedmiotowej inwestycji, pomimo jej zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Zarzucił naruszenie § 10 ust. 49 MPZP poprzez niewłaściwą jego interpretację i błędną wykładnię pojęcia "drobnej wytwórczości". Skarżący wskazał także na naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7 K.p.a. poprzez brak wnikliwego zbadania stanu faktycznego sprawy oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez brak należytego uzasadnienia decyzji.

P.B. zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

SKO w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że przy tak ustalonym stanie faktycznym, nie można zarzucić organowi administracji, że nieprawidłowo zastosował przepis art. 80 ust. 2 Udiś. Skoro stwierdzono, że planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to – zdaniem tegoż sądu − nie było możliwe wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie odlewni metali nieżelaznych.

Na podstawie przedstawionego materiału dowodowego sąd I instancji nie stwierdził, aby w badanym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów prawa dających podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Obszar, w którym zaplanowano przedsięwzięcie, położony jest w konturze planistycznym przeznaczonym pod usługi, możliwa jest w nim lokalizacja budynków, w których jest prowadzona działalność usługowa, drobna wytwórczość, działalność magazynowa oraz handlowa z niezbędnymi do ich funkcjonowania zabudowaniami. Odlewni metali nieżelaznych – aluminium – nie można zaliczyć do usług, ani do drobnej wytwórczości, skoro dobowy wytop wynosić miałby ok. 18 ton. Taka działalność stanowi – zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (w uzasadnieniu oczywiście omyłkowo podano, że chodzi o "Polską Kwalifikację Działalności") – Dz. U. Nr 251, poz. 1885 ze zm. (dalej rozp. PKD) działalność produkcyjną, nie zaś usługową lub "drobną wytwórczość".

W skardze kasacyjnej P.B., reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata K. P., zaskarżył w całości wyrok IV SA/Wa 58/14 zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 "PrPostSądAdm" – ze sposobu sformułowania tego skrótu wypadnie przyjąć, że chodzi tu o ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa), naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 1 § 1 i 2 "PrSądAdm" (z kontekstu i sposobu sformułowania przyjąć wypadnie, że chodzi o ustawę z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - w dacie wniesienia skargi kasacyjnej opublik. Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm., obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 1447, zwana dalej Pusa) oraz art. 3 § 1 Ppsa, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 Ppsa, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów, poza zarzutem naruszenia art. 80 ust. 2 Udiś,

- art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi oraz nie uchylenie decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia całego materiału w sprawie, w szczególności nie dokonania oceny wielkości produkcji oraz oceny zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w aspekcie treści § 3 ust. 1 pkt 10 uchwały nr 28/XV/08 Rady Gminy Wiskitki z dnia 4 lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wiskitki (MPZP), co skutkowało nienależytym i nie wyczerpującym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych i prawnych i nie odniesieniem się w uzasadnieniu obu decyzji do powyższych okoliczności,

W związku z powyższym, na podstawie art. 176 Ppsa w zw. z art. 185 § 1 Ppsa, wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto, na podstawie art. 203 Ppsa, wnosi o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy w ogóle nie dokonały wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przytoczyły jedynie jedną z definicji omawianego pojęcia "drobnej wytwórczości". W przypadku gdy organ uznał, że planowana odlewnia nie jest "drobną wytwórczością", czyli nie odpowiada wprost przeznaczeniu planu – zdaniem skarżącego − powinien rozważyć czy z uwagi na treść § 3 ust. 1 pkt 10 MPZP, nie jest jednakże zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jako działalność uzupełniająca podstawowe przeznaczenie terenu. Przywołano w skardze kasacyjnej te ustawy, które w przeszłości (ustawa z 31 stycznia 1985 r. o drobnej wytwórczości) lub obecnie (ustawa z 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne – Dz. U. Nr 27 z 1989 r., poz. 148) odwoływały się lub odwołują do pojęcia "drobnej wytwórczości". Przy braku zdefiniowania tego pojęcia w MPZP, przy uwzględnieniu zasady wolności gospodarczej to ustalenie planistyczne winno być interpretowane na korzyść inwestora. Organy tymczasem, wydając niekorzystne dla P.B. decyzje, przytoczyły tylko jedną z definicji pojęcia "drobnej wytwórczości".

Skarżący kasacyjnie kwestionuje dopuszczalność posłużenia się dla dokonania wykładni pojęcia "drobnej wytwórczości" przepisami rozp. PKD, które służy tylko celom statystycznym. Błędny ma być tok argumentacji organów, które oceniając skalę zamierzonej inwestycji odwoływały się do liczby mieszkańców Wiskitek i funkcji mieszkalno-rolniczej tej wsi, konieczne byłoby przyjęcie kryterium porównawczego – porównując z innymi odlewniami w kraju P.B. neguje odmowę zaakceptowania, że zamierzona przezeń działalność to "drobna wytwórczość". Nieruchomość strony graniczy przy tym z terenami o przeznaczeniu przemysłowym. Dotychczasowa działalność prowadzona przezeń polega na skupie złomu, uruchomienie odlewni skutkowałoby zwiększeniem intensywności transportu samochodowego maksymalnie o dwa na dobę. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, uzasadnienie jego decyzji nie spełnia obowiązków wynikających z treści art. 107 § 1 i 3 K.p.a., nie jest ono – w aspekcie art. 11 K.p.a. – przekonujące. Pomimo takich uchybień WSA w Warszawie oddalił skargę, także nie ustosunkowując się do podnoszonych w niej zarzutów wobec organów, w szczególności braku poprawnej wykładni pojęcia "drobna wytwórczość", braku odniesienia się do zarzutu nieprzydatności w posłużeniu się PKD do oceny charakteru planowanego przedsięwzięcia oraz dopuszczalności potraktowania go jako działalności uzupełniającej podstawowe przeznaczenie terenu.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podczas rozprawy podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wypada przypomnieć, że zgodnie z art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Prawidłowo WSA w Warszawie dostrzegł, że istota sprawy sprowadzała się do oceny trafności stanowiska orzekających w sprawie administracyjnej organów, wedle których zamierzone przedsięwzięcie pozostawało w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego MPZP. Zasadnie przeto wskazano, że w myśl art. 80 ust. 2 zd. 1 Udiś "Właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony". Nie ma wątpliwości, że zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle cyt. art. 80 ust. 2 Udiś podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2013 r., II OSK 2628/11, LEX nr 1337407). Wyjątek w aspekcie nakazu zgodności zamierzonego przedsięwzięcia z ustaleniami planu stanowi zdanie 2 art. 80 ust. 2 Udiś. Postanowiono w nim, że w wypadku obowiązywania na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wymagane stwierdzenie przez organ właściwy zgodności przedsięwzięcia z tym planem przy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin oraz dla inwestycji w zakresie terminalu. Nie ulega wątpliwości, że przedsięwzięcie skarżącego kasacyjnie do takich inwestycji nie jest zaliczane, z tego względu zasadnicze znaczenie miała kwestia wykładni ustaleń MPZP w zakresie charakteru zaplanowanego przez P.B. przedsięwzięcia.

Nie jest sporne, że planowana inwestycja miała być zlokalizowana w konturze oznaczonym symbolem 6U, dla którego MPZP przewiduje przeznaczenie terenu jako tereny usług, gdzie przewidziano lokalizację budynków, w których prowadzona jest działalność usługowa, drobna wytwórczość, działalność magazynowa oraz handlowa ‒ z niezbędnymi do ich funkcjonowania zabudowaniami i zagospodarowaniem (§ 10 ust. 49 lit. a MPZP). Nie ulega wątpliwości, że odlewnia aluminium nie stanowi działalności usługowej, jak wynika z akt sprawy – Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – w nowowybudowanej hali planowane jest uruchomienie procesu związanego z technologią przetopu złomu aluminium. Gotowy wytop – ciekłe aluminium wylewane miało być na taśmę rozlewniczą z formami w kształcie sztabek, tzw. gąski. Ten produkt przeznaczony byłby dla odbiorców wykorzystujących aluminium dla tworzenia innych produktów np. w przemyśle motoryzacyjnym (por. Karta informacyjna przedsięwzięcia w aktach administracyjnych). Nie może zatem budzić wątpliwości, że zamierzenie inwestycyjne polegało na działalności produkcyjnej, z tych względów posłużenie się przez orzekające w sprawie organy i zaakceptowanie tego faktu przez sąd wojewódzki, odwołaniem się do ustaleń zawartych w przepisach rozp. PKD i kwalifikowanie odlewni aluminium jako działalności produkcyjnej nie miało wpływu na treść decyzji i wyroku, skoro ustalenie charakteru przedsięwzięcia w tym aspekcie jest trafne.

Zasadniczy sprzeciw skarżącego kasacyjnie budzi z kolei brak zaliczenia jego przedsięwzięcia do "drobnej wytwórczości", skoro organy nie poczyniły żadnych ustaleń czy wytop aluminium w ilości 18 ton na dobę nie spełnia kryteriów takiego pojęcia planistycznego, a sąd wojewódzki braków w tym względzie nie uczynił przesłanką do uwzględnienia skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko przyjęte przez sąd wojewódzki oraz orzekające w sprawie organy co do reguły jest słuszne.

Pojęcia "drobna wytwórczość" użytego w ustaleniach MPZP lokalny prawodawca – Rada Gminy Wiskitki – nie zdefiniował. Dla ustalenia desygnatu tego pojęcia nie można sięgać do aktów normatywnych już nie obowiązujących, jak to sugeruje autor skargi kasacyjnej. Chybione byłoby także w tym aspekcie posłużenie się ustawą z 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i osoby fizyczne, skoro jest ona adresowana do oznaczonego kręgu podmiotów, a nie wynika z akt sprawy, czy też z samych wywodów skargi kasacyjnej, aby P.B. do nich należał. Cyt. ustawa w art. 2 istotnie, jak to argumentowano w skardze kasacyjnej, pod pojęciem działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości rozumie zarówno "produkcję wyrobów", jak i "świadczenie usług". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby prawidłowo rozstrzygnąć, czy prowadzenie działalności produkcyjnej w postaci wytopu aluminium w wysokości 18 ton dobowo mieści się pod pojęciem "drobnej wytwórczości" niezbędna będzie systemowa wykładnia ustaleń MPZP.

Orzekające w sprawie organy, jak i sąd wojewódzki nie dostrzegły, że w obowiązującym MPZP, a uchwalonym uchwałą Rady Gminy Wiskitki z dnia 4 lipca 2008 r. znalazły się tereny oznaczone konturami "1UP", "2UP", "3UP", "4UP" dla których w ustaleniach zawartych w § 10 ust. 53-56 MPZP określono je jako tereny usługowo-produkcyjne, gdzie przewidziano lokalizację budynków i budowli, w których będzie prowadzona działalność usługowa i produkcyjna, "w tym usługi, które polegają na wytwarzaniu dóbr materialnych bezpośrednimi metodami przemysłowymi wymagającymi stosowania linii technologicznej, łącznie z wytwarzaniem surowców". Takie określenie wyczerpuje charakter zamierzonej działalności przez skarżącego kasacyjnie. Skoro wolą prawodawcy lokalnego było przeznaczenie terenów o mieszanym charakterze i oznaczeniu konturowym symbolem "UP" pod działalność m. in. produkcyjną, która polega na "wytwarzaniu dóbr materialnych bezpośrednimi metodami przemysłowymi wymagającymi stosowania linii technologicznej", także wtedy gdy działalność ta ma polegać również na "wytwarzaniu surowców", a nie ulega wątpliwości – w świetle Karty informacyjnej przedsięwzięcia i Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – iż zamierzona przez P.B. działalność w postaci odlewni aluminium taki właśnie ma charakter, to wykluczyć należy jej zlokalizowanie w konturze przeznaczonym co do reguły wyłącznie pod usługi. Dopuszczenie w konturze planistycznym oznaczonym symbolem 6U "drobnej wytwórczości" nie może oznaczać takiej samej działalności, jak określona powyżej, a przewidziana w konturach oznaczonych w planie symbolem "UP".

Należy przy tym zaakceptować takie potoczne rozumienie "drobnej wytwórczości", jakie zostało wskazane w judykaturze, w szczególności w przywołanym chociażby w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., II OSK 56/10 (cbosa.nsa.gov.pl), gdzie wskazano, że w języku polskim określenie "wytwórczość", czy "wytwórczość produkcyjna" zasadniczo wiąże się z taką działalnością człowieka coś wytwarzającego (wytwórcy), która ma charakter drobnej wytwórczości, małego zakładu produkcyjnego prowadzonego przez wytwórcę, który wytwarza własne wyroby stanowiące już efekt finalny (nie półprodukty) nie mającej charakteru jednostki organizacyjnej prowadzącej zakład produkcyjny, którego efektem są dopiero elementy do dalszej produkcji. W języku potocznym synonimami określenia "drobny" są m. in.: "mający bardzo małe rozmiary", "niewielki", "na niewielką skalę", "krótkotrwały". Przetapianie złomu aluminium w ilości 18 ton na dobę, w celu wytwarzania półproduktu m. in. dla przemysłu motoryzacyjnego, nie można zatem uznać za "drobną wytwórczość". Innymi słowy, zamierzone przedsięwzięcie mogłoby być uznane za dopuszczalne, ale w konturach MPZP oznaczonych symbolem "UP". Do takiego poglądu skłania także treść zawarta w § 5 MPZP, gdzie ustalono szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz lokalizacji nowej zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska kulturowego, przyrodniczego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. W ustaleniach tych (pkt 1) wskazano, że "Ustala się (poza terenami UP) zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w myśl ustawy "Prawo ochrony środowiska"". Należy zauważyć, że w dacie podjęcia przez Radę Gminy Wiskitki uchwały w przedmiocie MPZP pojęcie "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko" było ustalone w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 51 ust. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. ‒ Prawo ochrony środowiska. Cyt. przepis został uchylony na podstawie art. 144 pkt 9 Udiś z dniem 15 listopada 2008 r. W dacie orzekania przez organy obu instancji pojęcie przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko było normowane w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 60 Udiś. W świetle § 3 ust. 1 pkt 12 cyt. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono "instalacje do wtórnego wytopu metali nieżelaznych lub ich stopów, w tym oczyszczania, odlewania lub przetwarzania metali z odzysku, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 13". Nie ulega zatem wątpliwości, że wolą Rady Gminy Wiskitki było, aby działalność, która może znacząco oddziaływać na środowisko, była zlokalizowana w konturach planistycznych oznaczonych symbolem "UP".

Nie jest przeto uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zawiera kwestionowany skargą kasacyjną wyrok. Dodatkowo podkreślić wypada, że sąd I instancji, zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa, nie był związany zarzutami skargi, a w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie zidentyfikowano istotę rozpoznawanej sprawy. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją sądu I instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego – przepisów MPZP odnośnie pojęcia "drobna wytwórczość", jeszcze nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Przy pomocy zarzutu naruszenia cyt. przepisu nie można zresztą skutecznie zwalczać przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego czy też prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie może sprowadzać się do polemiki z wywodami zawartymi w zaskarżonym wyroku, skoro z uzasadnienia wynika jednoznacznie, jaki stan faktyczny stanowił przedmiot ustaleń merytorycznych w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FSK 8/09 (ONSAiwsa 2010, z. 3 poz. 39), że przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Takiego zarzutu skutecznie wyrokowi IV SA/Wa 58/14 postawić nie można. Wbrew wywodowi zawartemu w skardze kasacyjnej sąd I instancji wskazał w motywach wyroku, z jakich względów uznaje iż zamierzone przedsięwzięcie jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego MPZP. To, że sąd wojewódzki nie odniósł się do tej kwestii w aspekcie wszystkich zarzutów skargi, jeszcze nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa w stopniu nakazującym uznanie, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko wówczas zarzut ten mógłby stanowić przesłankę do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zarzut pominięcia przez sąd wojewódzki takiego sposobu argumentacji, jaki został zaprezentowany w zaskarżonej decyzji, w świetle przeprowadzonego powyżej wywodu odnośnie prawidłowego rozumienia pojęcia "drobna wytwórczość" na gruncie MPZP nie mógł mieć znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd I instancji. To z kolei świadczy o nieskuteczności zarzutu nienależytego wykonania obowiązku kontroli na podstawie art. 1 § 1 i 2 Pusa oraz art. 3 § 1 Ppsa.

Zaznaczyć trzeba, że o naruszeniu art. 1 § 1 i § 2 Pusa oraz art. 3 § 1 Ppsa można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, o którym mowa w art. 1 § 2 Pusa. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. Skoro zatem sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji oddalając skargę, to nie naruszył art. 1 § 1 i § 2 Pusa oraz art. 3 § 1 Ppsa.

W konsekwencji nie jest trafny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 Pusa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 i § 3 K.p.a. w aspekcie treści § 3 ust. 1 pkt 10 MPZP. Ten ostatni przepis stanowi tylko tyle, że "ilekroć w uchwale mowa o przeznaczeniu terenu ‒ przeznaczenie i sposób użytkowania określony planem, które powinno przeważać na danym terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi". Skoro zamierzenie skarżącego kasacyjnie nie wyczerpuje pojęcia "drobnej wytwórczości", które może towarzyszyć w konturze 6UP działalności usługowej, magazynowej oraz handlowej, to niezależnie od odczuwalnego subiektywnie przez stronę skarżącą niedostatku, gdy chodzi o warstwę argumentacyjną w zaskarżonej decyzji, zarzuty nie dostrzeżenia tych uchybień przez sąd I instancji, nie mogą mieć znaczenia dla przyjęcia tezy o trafności skargi kasacyjnej. Nie mogły odnieść takiego skutku także argumenty o konieczności prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej dla potrzeb dokonania wykładni pojęcia "drobna wytwórczość".

Te okoliczności legły u podstaw przekonania składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, co prowadziło do oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 Ppsa.