Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1065/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 3, art. 147 par. 1,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 4, art. 94 ust. 1,
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 4 i ust. 2,
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 10a ust. 3,
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Gminy Michałów z dnia 25 listopada 2016 r. nr XXVII/165/2016 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 18 ust. 1 pkt 3; - § 18 ust. 1 pkt 5 - w zakresie nakładającym na osoby utrzymujące psy obowiązek prowadzenia psa na uwięzi, a psa ,,w inny sposób zagrażającego otoczeniu" – w nałożonym kagańcu; - § 18 ust. 1 pkt 6 – w zakresie nakładającym na osoby utrzymujące psy obowiązek wyprowadzania psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu, wyłącznie przez osoby dorosłe; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

W dniu 25 listopada 2016 r. Rada Gminy Michałów na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, podjęła uchwałę nr XXVII/165/2016 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Michałów.

Stosownie do § 6 uchwały, właściciele nieruchomości służących do użytku publicznego są zobowiązani do oczyszczenia ich po każdorazowym wystąpieniu zjawiska atmosferycznego w miarę możliwości na bieżąco z błota, śniegu, lodu, a z innych zanieczyszczeń w miarę potrzeb, w celu zapobieżenia ich gromadzeniu się w sposób utrudniający korzystanie z tych nieruchomości.

W § 18 ust. 1 uchwały wskazano, że do obowiązków osób utrzymujących psy należy:

- wyposażenie psa w obrożę, a w przypadku ras uznawanych za agresywne – w kaganiec (pkt 3);

- prowadzenie psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu w nałożonym kagańcu (pkt 5);

- wyprowadzanie psów tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a psy ras uznawanych za agresywne, ich mieszańcy oraz inne zagrażające otoczeniu, wyłącznie przez osoby dorosłe (pkt 6).

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Pińczowie zaskarżył powyższą uchwałę w części, zarzucając istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt 1c oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez:

1. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i powtórzenie w § 6 uchwały

treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i wprowadzenie zapisu, że właściciele nieruchomości służących do użytku publicznego są zobowiązani do oczyszczenia ich po każdorazowym wystąpieniu zjawiska atmosferycznego w miarę możliwości na bieżąco z błota, śniegu, lodu, a z innych zanieczyszczeń w miarę potrzeb, w celu zapobieżenia ich gromadzeniu się w sposób utrudniający korzystanie z tych nieruchomości, w sytuacji gdy w treści regulaminu można zawrzeć jedynie regulacje dotyczące nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego, co wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy;

2. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 18 ust. 3, 5

i 6 uchwały zapisów, iż do obowiązków osób utrzymujących psy należy wyposażenie psa w obrożę, a w przypadku ras uznawanych za agresywne – kaganiec, prowadzenie psa na uwięzi, a psa razy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu w nałożonym kagańcu, wyprowadzanie psów tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a psy ras uznawanych za agresywne, ich mieszańcy oraz inne zagrażające otoczeniu, wyłącznie przez osoby dorosłe, czym naruszono zapis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Podnosząc tak sformułowane zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Rada Gminy nie była upoważniona do określenia w zaskarżonym regulaminie obowiązków względem wszystkich "chodników położonych wzdłuż nieruchomości" bez uściślenia, że dotyczy do wyłącznie chodników przeznaczonych do użytku publicznego, do czego była upoważniona jedynie w świetle zapisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy.

Ponadto generalny i bezwarunkowy nakaz zaopatrzenia wszystkich psów w kaganiec, niezależnie od indywidualnych cech zwierzęcia i jego uwarunkowań, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że "uwzględnia ją w całości", wnosząc o umorzenie postępowania i wzajemne zniesienie kosztów postępowania sądowego.

Organ wskazał, że opracowany został projekt uchwały w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Michałów, który w dniu 27 listopada 2019 r. został przyjęty przez Radę Gminy większością głosów. Powyższe czyni postępowanie bezprzedmiotowym, a zatem wniosek o jego umorzenie jest w pełni zasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o umorzenie postępowania sądowego, który uzasadnia fakt podjęcia przez Radę Gminy w Michałowie w dniu 8 listopada 2019 r., w trybie autokontroli, uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Tryb autokontroli, o jakim mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a., skutkujący umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, do których należy zaskarżona uchwała. Z treści art. 91 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), wynika bowiem, że w razie stwierdzenia istotnej sprzeczności takiej uchwały z prawem, sąd stwierdza jej nieważność, bez względu na datę podjęcia. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje, że zostaje ona wyeliminowana z obrotu prawnego od daty podjęcia, a tym samym nie wywołuje skutków prawnych związanych z jej wejściem w życie. Uchwalenie przez Radę Gminy w Michałowie w dniu 8 listopada 2019 r. uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, oznacza natomiast, że regulacje tej uchwały jedynie zastępują przepisy dotychczasowe, przy czym skutki "nowej" uchwały obowiązują dopiero od daty wejścia jej w życie. Tym samym, nie zachodzi w tym przypadku bezprzedmiotowość postępowania sądowego, gdyż wszczęcie tego postępowania na skutek wniesionej skargi ma na celu ocenę, czy poprzednio obowiązująca uchwała podjęta została w zgodzie z prawem, a jeśli nie, czy zachodzi w związku z tym konieczność stwierdzenia jej nieważności, co rodzi skutki prawne, o jakich mowa wyżej.

Jak już powiedziano, przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na prawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

Przenosząc zaprezentowane wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy na wstępie, że zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250), zwanej dalej ustawą.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Zakwestionowane przez Prokuratora postanowienia podjęte zostały w wykonaniu delegacji ustawowej:

- z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy – w przypadku § 6 uchwały;

- z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy – w przypadku § 18 uchwały.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Sformułowany w skardze zarzut naruszenia cytowanego wyżej przepisu jest niezrozumiały i oderwany od treści regulacji kwestionowanej przez Prokuratora. W § 6 uchwały, organ uchwałodawczy określił obowiązek właścicieli nieruchomości służących do użytku publicznego - do ich oczyszczania, co jest zgodne z delegacją zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. Skarżący poddaje natomiast krytyce zapis nieistniejący w § 6 zaskarżonej uchwały, który ma dotyczyć "wszystkich chodników położonych wzdłuż nieruchomości", argumentując, że uregulowanie takie nie uściśla, że obowiązek dotyczy "wyłącznie chodników przeznaczonych do użytku publicznego". W treści § 6 zaskarżonej uchwały nie ma regulacji, na którą powołuje się Prokurator. Ten przepis regulaminu nie dotyczy bowiem w ogóle chodników, lecz obowiązków właścicieli nieruchomości służących do użytku publicznego, a więc mieści się w ramach delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, gdyż takich właśnie części nieruchomości ona dotyczy.

Brak w kwestionowanym § 6 regulaminu zapisów dotyczących "chodników położonych wzdłuż nieruchomości" powoduje, że nie ma także racji skarżący zarzucając, że powtórzono treść art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Zakres regulacji objętej art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy jest zatem inny aniżeli przewidzianej w § 6 regulaminu, a co za tym idzie nie można mówić o powtórzeniu w zaskarżonej uchwale przepisów ustawowych.

Ponieważ innych zarzutów co do uregulowania zawartego w § 6 uchwały Prokurator nie sformułował, a zawarte w skardze okazały się wadliwe, skarga w tej części podlegała oddaleniu.

Z kolei art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, na podstawie którego uchwalone zostały postanowienia § 18, stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Nie ulega wątpliwości, że nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest co do zasady zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Istotą rozwiązań przyjętych w regulaminie winno być określenie tych obowiązków w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki określone na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy muszą jednak pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tą zasadą, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zasada proporcjonalności pozwala wprowadzać ograniczenia praw i wolności jednostki tylko wtedy, gdy dana regulacja jest w stanie doprowadzić do założonych skutków, jej wprowadzenie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona, a efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., K 34/06, OTK-A 2008/1/20).

Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy upoważnia więc radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych, zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Podkreślić należy, że tak jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

Zdaniem Sądu, wprowadzenie w regulaminie generalnego nakazu wyprowadzania psów (jak też innych zwierząt domowych) na uwięzi, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba, wiek psa czy jego wielkość) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na uwięzi, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19, dostępne j.w.).

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy. Tymczasem zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, opublikowany w Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.), zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Jak z kolei stanowi art. 10a ust. 4 tej ustawy, zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Treść zacytowanego art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, nie oznacza zatem bezwzględnego nakazu prowadzenia psa na uwięzi, a taki – bez wyjątków - przewiduje regulacja zawarta w § 18 ust. 1 pkt 5 uchwały. Treść cytowanego art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wskazuje na to, że ustawodawca dostrzegł, iż kontrola nad zachowaniem psa nie polega tylko i wyłącznie na prowadzeniu go na uwięzi, ale również na innych oddziaływaniach człowieka na zwierzę, w wyniku których pies nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa innych ludzi. Skoro ustawodawca pozostawił właścicielowi psa pewną swobodę decyzyjną w zakresie właściwego rozeznania, w jaki sposób zachowanie należącego do niego zwierzęcia może on w danym momencie kontrolować (np. z uwagi na cechy anatomiczne zwierzęcia, jego stan zdrowia, czy wiek) i nie uznał, że nadzór nad psem można sprawować wyłącznie poprzez prowadzenie go na uwięzi, to większych rygorów w tym zakresie nie może nakładać na właścicieli psów prawodawca gminny. Nie bez znaczenia dla takiego rozumienia wykonania delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, jest brzmienie art. 5 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, wedle których każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania, przez co należy rozumieć traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę.

W konsekwencji, brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy (związane z nakazem wyprowadzania ich wyłącznie na uwięzi) ze względu na cechy osobnicze tych zwierząt, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania, które obiektywnie mogą nie stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Argument ten nabiera istotnego znaczenia z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonego uregulowania, jeśli weźmie się pod uwagę treść art. 10 ust. 2a w zw. z ust. 2 ustawy, w którym przewidziano karę grzywny dla każdego, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie.

Z tych samych powodów, zastrzeżenia budzić musi także regulacja, zgodnie z którą każdy bez wyjątku pies musi zostać wyposażony w obrożę, podczas gdy w praktyce występują w tym zakresie inne rozwiązania typu np. szelki czy uprzęże spacerowe. Z kwestionowanych zapisów § 18 ust. 1 pkt 3 i 5 uchwały, interpretowanych łącznie, można ponadto wyprowadzić wniosek, że pies ma być nie tylko wyposażony w obrożę, ale także – przy jej zastosowaniu – wyprowadzany "na uwięzi". W innym przypadku bowiem zapis pkt 3 dotyczący obroży byłby zbędny.

Z tych powodów, Sąd stwierdził nieważność omawianych regulacji zawartych w kontrolowanym regulaminie.

Jeśli zaś chodzi o zawarty w § 18 pkt 5 regulaminu obowiązek wyprowadzania psa rasy uznawanej za agresywną w nałożonym kagańcu, Sąd nie uznał, aby taka regulacja w jakikolwiek sposób naruszała delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Ustawodawca traktuje bowiem w sposób szczególny prowadzenie hodowli i utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną, określając, że wymagają one zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na planowane miejsce prowadzenia hodowli lub utrzymywania psa. Jeżeli pies będzie lub jest utrzymywany w warunkach i w sposób, które stanowią zagrożenie dla ludzi lub zwierząt, zezwolenia nie wydaje się, a wydane cofa (art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt). Wykaz ras psów uznawanych za agresywne ustalony został w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 77 poz. 687) i obejmuje aktualnie 11 ras psów. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 3 ustawy, właściwy minister ustala wykaz, o jakim mowa wyżej, po zasięgnięciu opinii Związku Kynologicznego w Polsce, biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i zwierząt.

W przypadku rasy psa, która uznana została przez prawodawcę krajowego za agresywną, a więc stwarzającą potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt, zrozumiałym i oczywistym wykonaniem delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, jest zaostrzenie w prawie miejscowym wymogów dotyczących obowiązków właścicieli tych psów. W ocenie Sądu, zaliczenie wymienionej w ww. rozporządzeniu rasy psa do ras agresywnych, oznacza także, że zachowanie psów tych ras nie jest przewidywalne, a kontrola człowieka nad takim zwierzęciem jest znacząco utrudniona w porównaniu do ras psów nie uznanych za agresywne. Zawartego w § 18 ust. 5 regulaminu nakazu wyprowadzenia takich psów wyłącznie w kagańcu nie można więc uznać za regulację naruszającą zasadę proporcjonalności, czy też pozostającą w sprzeczności z przepisami ustawy o ochronie zwierząt. Dlatego w tej części skarga Prokuratora podlegała oddaleniu.

Uznając konieczność zapewnienia porządku na terenie gminy w zakresie obowiązków osób utrzymujących psy rasy uznawanej za agresywną, poprzez wprowadzenie nakazu wyprowadzania tych psów w kagańcu (§ 18 pkt 5), Sąd stwierdził jednocześnie nieważność § 18 pkt 3 regulaminu w części, w jakiej nakazuje wyposażenie psa rasy uznawanej za agresywną w kaganiec. Po pierwsze, samo wyposażenie psa takiej rasy w kaganiec, w żaden sposób nie realizuje celu delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Po drugie, obowiązek wyprowadzania psa rasy uznawanej za agresywną w nałożonym kagańcu, o jakim mowa w § 18 pkt 5 zaskarżonej uchwały, ma taki zakres treściowy, który w całości obejmuje regulację § 18 pkt 3. Oczywistym jest bowiem, że aby spełnić wymóg wyprowadzania psa rasy uznawanej za agresywną w nałożonym kagańcu, właściciel psa musi uprzednio wyposażyć psa w kaganiec.

O ile określenie "pies rasy uznawanej za agresywną" ma określoną treść normatywną, nadaną zarówno ustawą o ochronie zwierząt, jak i rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r., to nie sposób ustalić, co prawodawca gminny miał na myśli używając w § 18 pkt 5 pojęcia psa "w inny sposób zagrażającego otoczeniu", w stosunku do których również nałożył obowiązek wyprowadzania psa w kagańcu. Jest to zwrot niedookreślony i zbyt ogólny, mogący się poddawać subiektywnym ocenom, co nie pozwala na prawidłowe ustalenie zakresu zastosowania § 18 pkt 5 uchwały. Z tych powodów, Sąd stwierdził także w tej części nieważność uregulowania zawartego w omawianym przepisie regulaminu.

Za nieważny należało również uznać § 18 pkt 6 uchwały w zakresie obowiązku wyprowadzenia psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu, wyłącznie przez osoby dorosłe. Przede wszystkim pojęcie "osoby dorosłej" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa (w art. 10 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego mowa jest o pełnoletności). Ponadto omawiany nakaz nie uwzględnia indywidualnych cech osoby wyprowadzającej psa, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia celu delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w których osoby nie będące – w powszechnym odczuciu - "dorosłe" (niezależnie od tego, jak należy to pojęcie rozumieć), z uwagi na większą sprawność fizyczną są w stanie sprawować skuteczniejszą kontrolę nad wyprowadzanym psem, niż osoba spełniająca owo niedookreślone kryterium "dorosłości".

Sąd oddalił natomiast skargę w zakresie dotyczącym pierwszej części przepisu zawartego w § 18 pkt 6 regulaminu, w którym nałożono obowiązek wyprowadzania psów tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem. Argumentacja przemawiająca za takim rozstrzygnięciem przedstawiona została już wyżej i zasadza się na pozostawieniu właścicielom psów przez samego ustawodawcę, w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, pewnej swobody decyzyjnej co do wyboru sposobu kontroli zachowania psa. Zasada określoności stanowionego prawa, o jakiej mowa w powołanym na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, nie oznacza konieczności przyjmowania w każdym przypadku rozwiązań kazuistycznych. Poprawna legislacja polega także na tym, aby w procesie stanowienia prawa organy prawodawcze konstruowały regulacje o charakterze ogólnym, które mogą mieć zastosowanie w różnych, także specyficznych i nieprzewidzianych przez prawodawcę przypadkach, uwzględniających zmieniające się uwarunkowania społeczne, cywilizacyjne i technologiczne. W ocenie Sądu, przyjęcie nadmiernego rygoryzmu w rozumieniu zasady określoności prawa, może prowadzić do sytuacji, w której gmina, w praktyce, nie będzie w stanie uchwalić jakichkolwiek przepisów prawa miejscowego wypełniających delegację ustawową. Zawsze można bowiem zarzucić, że stanowione przez nią regulacje nie uwzględniają wszystkich możliwych przypadków, prowadzących do osiągnięcia celu określonego w upoważnieniu ustawowym.

Jak powiedziano już wyżej, istotą delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, jest m.in. ustalenie takich zasad utrzymania porządku na terenie gminy dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, które zapewnią skuteczną ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. W przypadku wyprowadzania psów na tereny publiczne, bo o tym właśnie stanowi § 18 pkt 6 regulaminu w pierwszej części tego przepisu, chodzi przede wszystkim o zapewnienie przez właściciela psa należytej kontroli nad zachowaniem zwierzęcia. Cel ten może być zrealizowany w różny sposób, w zależności od cech osobniczych psa, jego budowy anatomicznej, wielu, aktualnego stanu zdrowia stopnia, czy wreszcie podatności i szybkości reagowania zwierzęcia na komendy właściciela. Obowiązek zminimalizowania czy wyeliminowania zagrożenia, jakie pies może stwarzać dla ludzi, będąc wyprowadzany na teren publiczny, polega więc - przy zachowaniu zasady proporcjonalności - na odpowiednim dostosowaniu zachowania właściciela psa do osobniczych cech zwierzęcia, przewidzeniu jego reakcji i doborze takich środków kontroli nad psem, które realizują cel wynikający z delegacji ustawowej. Dlatego Sąd uznał, że regulacja ogólna, zawarta w części pierwszej § 18 pkt 6 regulaminu, nakładająca obowiązek wyprowadzania psów tylko przez osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, odpowiada wszystkim wymienionym wyżej kryteriom, a tym samym nie można zarzucić naruszenia przez ten przepis upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – co do przepisów bądź ich części, podlegających stwierdzeniu nieważności oraz w oparciu o art. art. 151 p.p.s.a. – odnośnie do regulacji, które okazały się zgodne z prawem.