Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2912/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 61 A PAR 1; ART. 156 PAR 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu 5 lutego 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. R. i J. R. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I.1. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Geodety Kraju (dalej: "GGK") z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym GGK, po rozpoznaniu wniosku I. R. i J. R. (dalej: "wnioskodawcy" lub "skarżący"), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] (dalej: "WINGiK") z [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta") z [...] listopada 2012 r., znak: [...], w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], gm. [...] dotyczącej działek o nr: [...] i [...].

II. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

II.1. Decyzją z [...] listopada 2012 r., Starosta [...] z urzędu orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], gmina [...] dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] figurującej jako własność I. R. i działki nr [...] stanowiącej własność J. K.. Zmiany te dotyczyły sprostowania danych adresowych. Ponadto, w punkcie IV, orzekł o pozostawieniu granicy pomiędzy działkami nr: [...] i [...] według modernizacji ewidencji gruntów - operat [...] i I wersji pomiaru kontrolnego z 2012 r. - operat [...] z punktu granicznego [...] do punktu granicznego [...] jako spornej i oznaczeniu w części kartograficznej "S". Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący. WINGiK, uzasadniając wskazaną na wstępie decyzję z [...] kwietnia 2013 r., wskazał w szczególności, że I. i J. R. nabyli własność działki nr [...] (obecny nr [...]) o pow. 0,09 ha na podstawie aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] września 1978 r., zaś J. K. stał się właścicielem działki nr [...] (obecny nr [...]) na podstawie aktu notarialnego nr [...] z [...] lipca 1997 r. Jednocześnie ustalono, że dotychczasowy przebieg granicy pomiędzy ww. działkami ujawniony był w operacie ewidencyjnym na podstawie wstępnego projektu podziału działki nr [...] (dawny nr [...]) - nie wykonano podziału na gruncie i nie sporządzono dokumentacji techniczno-prawnej z podziału, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stan prawny natomiast wykazano na podstawie opisanych na wstępie aktów notarialnych: nr [...] z [...] września 1978 r. - działka nr [...] i nr [...] z [...] lipca 1997 r. - działka nr [...]. Wobec powyższego zasadnym było ustalenie przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami, co też uczyniono podczas modernizacji. Granice ustalono według stanu użytkowania na gruncie (po murze), w obecności właścicieli działek, jednakże nie zawiadomiono wszystkich zainteresowanych. O czynnościach ustalenia granic nie zawiadomiono J. R., bowiem z niewiadomych przyczyn nie ujawniono go w ewidencji gruntów mimo, że od 12 września1978 r. był razem z żoną I. R. właścicielem działki nr [...] (dawny nr [...]). Obecnie błąd ten został usunięty, bowiem organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę zlecił geodecie uprawnionemu wykonanie pomiaru kontrolnego granicy pomiędzy działkami [...] i [...] z udziałem wszystkich zainteresowanych. Z czynności na gruncie sporządzono operat techniczny (operat [...]), który łącznie z dokumentacją z modernizacji stanowił podstawę do wydania decyzji z [...] listopada 2012 r. Z protokołu granicznego wynika, że właściciel działki nr [...] J. K. wskazał, że granica pomiędzy działkami [...] i [...] jest zgodna z przebiegiem granicy wykazanym w operacie-opisowo kartograficznym po modernizacji (zgodnie z protokołem z dnia [...] maja 2007 r.). Na taki przebieg granicy nie wyraziła zgody I. R., w imieniu swoim i nieobecnego męża J. R. i domaga się przyjęcia granicy zgodnie z aktami notarialnymi i stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych, tj. wzdłuż linii granicznej [...]. Taka granica przebiega przez budynek gospodarczy będący własnością J. K., który nie wyraża zgody na taki przebieg. Obecni na gruncie I. R. i J. K. nie wskazali bezspornie jednoznacznego przebiegu granicy pomiędzy swoimi działkami, co wskazuje na to, że granica ta jest sporna. Ponadto w opinii technicznej geodeta podniósł, że w dokumentacji z modernizacji powstał błąd w zapisie położenia działek - działka nr [...] I. R. i J. R. została wykazana przy ul. [...], a działka nr [...] J. K. przy ul. [...]. Z dokumentacji archiwalnej wynika, że winno być odwrotnie. W celu wyeliminowania ww. błędów geodeta sporządził wykaz zmian gruntowych oraz wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynków, które znajdują się w operacie nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o dane zawarte w operacie z modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków i lokali dla obrębu [...] (operat [...]) i I wersji pomiaru kontrolnego wykonanego w 2012 r., która przedstawia granicę pomiędzy działkami według stanu posiadania na gruncie i jest tożsama z ustaleniami z modernizacji. Ustalenia w trakcie modernizacji zaakceptowała I. R.. Organ wyjaśnił, że brak jest innej dokumentacji, przyjętej do państwowego zasobu, na podstawie której można byłoby wykazać przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...], niż ta z modernizacji. Zatem należało przebieg granicy wykazać według wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie, co też uczyniono. Powierzchnia działek wynika z faktycznego stanu zamierzonych granic - w omawianym przypadku wykazana została na podstawie faktycznego stanu posiadania, tj. po murze i taką ujawniono w operacie ewidencyjnym. Według stanu użytkowania na gruncie powierzchnia działki nr [...] wynosi 0,0679 ha, zaś działki nr [...],0716 ha. Organ odwoławczy zauważył, że Starosta [...] uporządkował również zapis dotyczący budynków znajdujących się na tych działkach, zgodnie z ich faktycznym położeniem na gruncie, udokumentowanym w ww. operacie technicznym. I tak na działce nr [...] będącej własnością I. i J. R. uwidoczniono budynek o pow. 117 m², funkcja budynku - mieszkalny, zaś na działce nr [...] stanowiącej własność J. K. wykazano budynek o pow. 89 m², funkcja budynku –mieszkalny oraz o pow. 43 m², funkcja budynku - produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa. W ocenie organu odmienne stanowiska stron w kwestii przebiegu granicy świadczą o istnieniu sporu granicznego w rozumieniu § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454; dalej: "rozporządzenie"), co zostało potwierdzone w protokole granicznym znajdującym się w operacie technicznym zarejestrowanym w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu [...] listopada 2012 r. pod nr [...]. Zdaniem organu II instancji, do czasu zlikwidowania sporu granicznego granica pomiędzy działkami nr [...] i [...] winna pozostać oznaczona w dokumentacji, jak to uczynił organ I instancji, jako sporna. W końcowej części uzasadnienia WINGiK podkreślił, że jego decyzja nie ogranicza stronom możliwości w podejmowaniu działań zmierzających do ustalenia przebiegu spornej granicy w trybie rozgraniczeniowym, przeprowadzonym na wniosek i koszt osób zainteresowanych, przez właściwego wójta (burmistrza lub prezydenta miasta). Prawomocne orzeczenie w sprawie bezspornego ustalenia granicy, będzie stanowiło podstawę do ponownej aktualizacji operatu ewidencyjnego.

II.2. W skardze do WSA w Lublinie J. i I. małż. R. wnieśli o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z [...] kwietnia 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w toku prac modernizacyjnych niepotrzebnie dokonano protokolarnego ustalenia przebiegu granicy w trybie § 37 rozporządzenia, gdyż istniały już dokumenty ustalające te granice (akty notarialne wstępne projekty podziału działek), a stanowiące o własności tych działek, ich powierzchni oraz położeniu. Zdaniem skarżących, danych tych nie trzeba ustalać także w wyniku postępowań sądowych, gdyż zostały ujawnione w księgach wieczystych. W ich ocenie nie ma podstaw, aby uznać, że dane ewidencji gruntów odnośnie powierzchni musiały być ustalone według użytkowania działek, jak domaga się tego J. K. i do czego przychyla się organ II instancji w zaskarżonej decyzji. Według skarżących modernizacja ewidencji gruntów nie może przesądzić o prawie własności ustanowionym w aktach notarialnych i ujawnionych w księgach wieczystych. Podkreślili również, że powoływanie się przez organ na dokumentację uzyskaną w trakcie modernizacji jest niezgodne z prawem, gdyż postępowanie prowadzone było bez udziału J. R., jednocześnie zostały popełnione istotne błędy dotyczące położenia działek i budynków.

II.3. WSA w Lublinie wyrokiem z 10 grudnia 2013 r., III SA/Lu 437/13 (dalej: "Wyrok WSA w Lublinie") oddalił skargę wnioskodawców. Wyrok ten jest prawomocny. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano m. in., że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie narusza prawa. Zgodnie z art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. 2010, Nr 193, póz. 1287 ze zm.; daje u.p.g.i.k.) - ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. W myśl art. 20 ust. 1 u.p.g.i.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informację dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład, której wchodzą grunty, 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych, 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych i powierzchni użytkowej. Zgodnie z art. 20 ust. 2 u.p.g.i.k. w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właściciela a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty budynki lub ich części, 2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1, 3) informację o wpisaniu do rejestru zabytków, 4) wartość nieruchomości. Szczegółowe zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W rozdziale 2 tego rozporządzenia (§ 19 - 43) uregulowano zakładanie ewidencji gruntów i budynków, a w rozdziale 3 (§ 44 - 58) prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Wskazane rozporządzenie, nakładając na starostę obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (m.in. § 44 pkt 2), zarazem definiuje aktualizację operatu ewidencyjnego, jako wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (z urzędu lub na wniosek - § 46). Zgodnie z jednolicie ukształtowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, wprowadzanie - w trybie aktualizacji - zmian w danych ewidencyjnych może następować w dwojakim trybie. Po pierwsze w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia (art. 22 ust. 2 i 3 u.p.g.i.k. w zw. z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia, o czym organ tylko zawiadamia - § 49 ust. 1 i 2) albo w formie decyzji administracyjnej, gdy aktualizacja operatu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 47 ust. 3). Wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji wprowadzającej zmianę lub odmawiającej jej wprowadzenia. W § 36 rozporządzenia określono, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.

Z treści § 37 rozporządzenia wynika, że w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych należy pozyskać dane dotyczące przebiegu tych granic, które to dane pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych. Pomiary poprzedza ustalenie przebiegu granic na gruncie. Ustalenia przebiegu granic na gruncie dokonuje się w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli stron. Ustalane punkty graniczne oznacza się na gruncie w sposób umożliwiający ich pomiar (§ 38 ust. 2 i 3 rozporządzenia). Zauważyć należy, że jak wynika to treści zaskarżonej decyzji, postępowanie w sprawie prowadzone było na podstawie § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), zgodnie z którym aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie nie doszło do ustalenia przebiegu granic działek nr [...] i [...], jako czynności niezbędnej, poprzedzającej dokonanie terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż wyklucza zastosowanie trybu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych przewidzianego w § 37 rozporządzenia i stanowi przesłankę do przejścia do ustalenia tych granic w oparciu o § 39 rozporządzenia, zgodnie z którym spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji. W razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie. Jak słusznie zauważyły organy obu instancji, treść protokołu granicznego ewidentnie wskazuje, że strony nie wskazały na bezsporny przebieg granicy pomiędzy działkami, co oznacza, że pomiędzy tymi stronami istnieje spór graniczny. W tym stanie rzeczy, jak wskazał organ odwoławczy, należało wykonać operat techniczny, w którym to operacie (z dnia [...] października 2012 r.) zawarta jest opinia techniczna w sprawie wykonania pomiaru kontrolnego granicy działek, w oparciu o który została sporządzona mapa w skali 1:500, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2012 r., pod nr ewidencyjnym [...]. Decyzją z [...] listopada 2013 r. Starosta [...], w oparciu o wyżej wskazaną dokumentację geodezyjno kartograficzną, orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], gminy [...], dotyczących działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w zakresie części opisowej i części graficznej ewidencji gruntów i budynków oraz właścicieli działki nr [...]. Decyzja ta nie narusza zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, w tym odnoszących się do aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych, co w niniejszej sprawie nastąpiło z urzędu (§ 45 ust. 1, § 46 ust. 1). Zgodnie z postanowieniami § 46 ust. 2 pkt 2 podstawę wprowadzenia zmian stanowić może również zmiana wynikająca z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych. Oznacza to, że w pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych (zob. np. wyrok NSA z 30 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1628/10). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w rozstrzyganej sprawie organ zasadnie sprostował błędne wpisów w ewidencji, mające charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek, bowiem w dokumentacji przyjętej w trakcie modernizacji doszło do omyłki w zapisie w zakresie położenia działek, w ten sposób, że działka nr [...] została wykazana przy ulicy [...], a działka nr [...] – przy ulicy [...], gdy w rzeczywistości położenie tych działek winno być oznaczone dokładnie odwrotnie. Konsekwencje tej oczywistej omyłki objęły także zapis co do położenia budynków, które także winny być oznaczone odwrotnie w odniesieniu do zapisu po modernizacji danych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podzielił argumentację co do zasadności zmiany dokonanej decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów, uznając przy tym, że w świetle uzasadnienia zawartego w zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], organy w wystarczającym zakresie wykazały przesłanki do sprostowania błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych pomyłek. Odnosząc się do zarzutów skargi WSA w Lublinie zauważył, że wobec powstania sporu, co do powierzchni działek i w istocie własności nieruchomość, rozstrzygnięcie tej kwestii powinno nastąpić w drodze odpowiedniego postępowania. W tych okolicznościach wszystkie zarzuty skarżących uznać należy za bezzasadne, bowiem organy wszechstronnie zgromadziły materiał dowodowy i dokonały jego właściwej oceny pod względem faktycznym jak i prawnym.

II.4. Odmawiając zaskarżonym postanowieniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WINGiK z [...] kwietnia 2013 r., GGK stwierdził, że organ, do którego wpływa określone żądanie, zobligowany jest do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania w danym przypadku. W razie stwierdzenia negatywnych przesłanek wymienionych w art. 61a k.p.a., mianowicie, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem, na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji zobowiązany jest przeprowadzić badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących dopuszczalność wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie analiza materiału dowodowego wskazuje, że decyzja WINGiK z [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], ostatecznie rozstrzygająca w przedmiocie wprowadzenia, z urzędu, do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] zmian w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], w tym pozostawienia granicy pomiędzy działkami nr: [...], [...] według "modernizacji" ewidencji gruntów (operat [...]) i I wersji pomiaru kontrolnego z 2012 r. (operat [...]) (...) jako sporną (...), której wzruszenia w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. domagają się obecnie wnioskodawcy, podlegała ocenie sądu administracyjnego co do jej zgodności z prawem. Mianowicie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt: III SA/Lu 437/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę I. R. i Pana J. R. na ww. decyzję z dnia [...].04.2013 r., znak: [...]. W myśl art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przy czym, zgodnie z art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Dodatkowo należy zauważyć, że oddalenie skargi na decyzję przez sąd administracyjny zamyka organom administracyjnym, legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności tej decyzji, możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej w tym trybie w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte zostały zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego (patrz: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07.12.2009 r., sygn. akt I OPS 6/09). I. R. i Pan J. R. występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zarzucili ww. decyzji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - § 37 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (...) polegające na jego zastosowaniu do zmian w ewidencji gruntów. Uzasadniając wniosek wskazali, że ww. § 37 rozporządzenia nie ma zastosowania w przypadku aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, bo znajduje się w rozdziale 2 rozporządzenia dotyczącym wyłącznie zakładania ewidencji gruntów i budynków, natomiast na treść powyższego przepisu powołuje się organ uzasadniając ustalenie granic na gruncie pomiędzy obiema działkami i faktycznie dochodzi (...) do sytuacji kiedy Starosta [...] na tej podstawie dokonuje zmiany granicy prawnej oraz rozporządzenia nieruchomościami uczestników postępowania. Zdaniem wnioskodawców, choć w określonych okolicznościach obie osoby (I. R. i J. K.) podpisały protokół dotyczący stanu posiadania, to jednak z uwagi na to, że obie strony zdawały sobie sprawę z faktycznego przebiegu granicy, nie sposób mówić w przedmiotowej sprawie o ustaleniu stanu posiadania na gruncie. Jak twierdzą, To (...) wpłynęło na błędne zapisy w ewidencji. Należy zauważyć, że poprawność wprowadzenia decyzją WINGiK z [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa, w szczególności uregulowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Jak stwierdził Sąd, decyzja ta nie narusza zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, w tym odnoszących się do aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. Dlatego, Sąd już na wstępie zaznaczył, że decyzja WINGiK z dnia [...].04.2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2012 r. orzekającą o wprowadzeniu na podstawie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zmian w operacie ewidencyjnym (...) wynikających z dostosowania operatu ewidencyjnego do stanu prawnego, nie narusza prawa. Sąd wyraził przy tym stanowisko, że organy wszechstronnie zgromadziły materiał dowodowy dokonały jego właściwej oceny pod względem faktycznym jak i prawnym. Mając powyższe na względzie nie można uznać, aby wnioskodawcy podważając prawidłowość decyzji WINGiK przedstawili nowe okoliczności bądź fakty, które nie byłyby objęte wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10.12.2013 r., sygn. akt: III SA/Lu 437/13, i które mogłyby wpłynąć na dokonaną przez Sąd ocenę zgodności z prawem tej decyzji w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Reasumując, wobec powagi rzeczy osądzonej w przedmiotowej sprawie, należało orzec o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na podstawie 61a § 1 k.p.a.

III.1. Z zaskarżonym postanowieniem GGK nie zgodzili się skarżący. W skardze do tutejszego Sądu wnioskodawcy zarzucili naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania czy podane przez nich nowe okoliczności i fakty we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji były brane pod uwagę w sprawie II SA/LU 437/13 i związku z tym przyjęcia błędnego ustalenia stanu faktycznego przyjętego na podstawę orzeczenia, mogącego mieć wpływ na jego treść, polegający na przyjęciu, że nie podali żadnych nowych okoliczności ani faktów. Uzasadniając skargę wnioskodawcy podnieśli, że zdaniem GGK podane przez nich fakty i okoliczności nie są nowe, a sprawa była rozpatrywana przez WSA w Lublinie w sprawie II SA/LU 437/13. W opinii skarżących, organ nie zadał sobie żadnego trudu, aby wskazać czy podane przez nich okoliczności i fakty, w ich opinii nowe, były brane pod uwagę w sprawie II SA/LU 437/13. Poza ogólnikowym cytowaniem uzasadnienia Sądu, iż organ w sposób wszechstronny zgromadził materiał dowodowy i dokonał jego oceny, nie sposób znaleźć w uzasadnieniu odniesienia do postawionych przez skarżących tez dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego - § 37 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.), polegające na jego zastosowaniu do zmian w ewidencji gruntów ani do opisanych przez nich okoliczności podpisania protokołu w 2007 r. Okoliczność, iż J. K. zwrócił się do I. R. o sprzedaż 2 arów działki w obecności geodety i wobec nieobecności J. R. z tego powodu obie osoby podpisały protokół dotyczący stanu posiadania pomimo, że obie strony zdawały sobie sprawę z faktycznego przebiegu granicy.

III.2. GGK w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2.1. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie wydane w oparciu o art. 61a k.p.a. ma charakter formalny, tj. jest wynikiem przyjęcia przez organ, że zachodzą przeszkody prawne do prowadzenia postępowania. W przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podstawą odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego może być okoliczność, że sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalił skargę na kwestionowaną decyzją (por. np. wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2572/14, CBOSA). Należy mieć po pierwsze na uwadze, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Może on zatem wykroczyć poza zakres podniesionych zarzutów, uwzględniając także okoliczności i naruszenia prawa, których nie podniosła strona skarżąca. Jeżeli zatem sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, obowiązany był z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, gdyż nie był związany granicami skargi, należy przyjąć, iż sąd ten dokonał kontroli decyzji również pod kątem istnienia wad kwalifikowanych (zob. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Po drugie, oceny prawne wyrażone w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 p.p.s.a.). Rzeczone związane ocenami prawnymi dotyczy również wyroków oddalających skargę (por. np. wyrok NSA z 16 marca 2017 r., I FSK 1772/15, CBOSA). Po trzecie, prawomocny wyrok sądu administracyjnego korzysta z waloru prawomocności materialnej (art. 170 p.p.s.a.) oraz powagi rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota prawomocności materialnej orzeczenia dotyczy skutków rozstrzygnięcia ze względu na treść zawartą w orzeczeniu sądowym. Ratio legis przepisu art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca określona w tym przepisie oznacza, że wskazane tam podmioty muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Skutkiem zaś zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana (por. np. wyrok NSA z 20 października 2016 r., II GSK 262/15, CBOSA). Zasada prawomocności materialnej orzeczeń sądowych ma silne oparcie w konstytucyjnej zasadzie pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP), a także jest jedną z gwarancji, tak ważnej dla zachowania demokratycznego porządku prawnego, powagi orzeczeń sądowych. Reasumując, co do zasady prawomocne oddalenie skargi na decyzję administracyjną wyłączą możliwość stwierdzenia nieważności takiej decyzji (por. np. wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2572/14, CBOSA; W. Piątek, Powaga rzeczy osądzonej wyroku sądu administracyjnego, Warszawa 2015, s. 175 – 180). Równocześnie należy zauważyć, że w ogólnym postępowaniu administracyjnym nie istnieje wyraźne ustawowe wyłączenie trybu nieważnościowego w odniesieniu do decyzji, co do których prawomocnie oddalono skargę (inaczej niż ma to miejsce w postępowaniu podatkowym – zob. art. 249 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej). Stąd też NSA w uchwale składu 7 sędziów z 7 grudnia 2009 r. (I OPS 6/09, ONSA i WSA 2010 nr 2, poz. 1) wyjaśnił, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (obecnie: postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. – (uwaga WSA w Warszawie) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Dla właściwego odczytanie tej uchwały należy sięgnąć do jej uzasadnienia. Wskazano tam, że nie zawsze wyrok oddalający skargę na kwestionowaną decyzję automatycznie stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania. Reasumując, również w świetle uchwały I OPS 6/09, wynikająca z unormowania art. 170 p.p.s.a. prawomocność materialna co do zasady zamyka organom administracji publicznej oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed tymi organami możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., II OSK 732/17, CBOSA).

IV.2.2. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że GGK prawidłowo zastosowywał art. 61a § 1 k.p.a. odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] kwietnia 2013 r. Po pierwsze, oddalenie przez WSA w Lublinie skargi na tę decyzję nastąpiło z powodu uznania przez ten Sąd, że decyzja jest zgodna z prawem, a nie z powodu braku legitymacji skarżących. Po drugie, skarżący nie wskazują na żadne okoliczności mogące wypełniać znamiona przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., a które, obiektywnie rzecz ujmując, nie mogły być znane WSA w Lubinie w dniu wyrokowania (np. istnienie wcześniejszej decyzji ostatecznej rozstrzygającej tę samą sprawę, śmierć strony w trakcie postępowania). Co więcej, analiza zarzutów skarżących prowadzi do wniosku, że stanowią one li tylko polemikę z ocenami prawnymi wyrażonymi przez WSA w Lublinie, w tym w aspekcie § 37 rozporządzenia. Otóż skarżący nie mogą pogodzić się z ustaleniami organów geodezyjnych, że brak było dokumentów uprawniających do ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków niespornych granic nieruchomości. Stąd też granice te ujawniono jako sporne i wskazano stronom właściwą drogę postępowania mogącą doprowadzić do rozstrzygnięcia sporu granicznego. Jeżeli chodzi o protokół modernizacji z 2007 r., to niezależnie od tego, że kwestie dowodowe co do zasady nie stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, a mogą być w wyjątkowych okolicznościach rozważane w ramach przesłanek wznowienia postępowania (zob. art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a.), to również ta okoliczność była przedmiotem wypowiedzi organu oraz była znana WSA w Lublinie. Nie mogła być zatem w ogóle rozważana w ramach postępowania nieważnościowego. Wypada jednak raz jeszcze podkreślić, że postępowanie nieważnościowe nie może być wykorzystywane jako próba podważenia niekorzystnego dla strony prawomocnego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego (scil. sformułowanych tam ocen prawnych), w tym np. poprzez zgłaszanie nowych zarzutów, które nie były wcześniej podnoszone w skardze. Środkiem prawnym służącym do kwestionowania wyroku WSA jest skarga kasacyjna (art. 173 p.p.s.a.). Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi dotyczące niewystarczającego – zdaniem wnioskodawców – uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Otóż GGK w sposób czytelny wskazał, jakie były powody odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WINGiK, tj. oddalenie z powodu bezzasadności (tj. uznania, że decyzja ta jest zgodna z prawem, w tym z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków) skargi wnioskodawców na tę decyzję prawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie. W takim przypadku, jak podnoszono to wyżej, jako zasadę przyjmuje się, że prowadzenie postępowania nieważnościowego jest niedopuszczalne. Na zakończenie należy jeszcze dodać, że rozstrzyganiu sporów granicznych nie służy postępowanie ewidencyjne, a postępowanie rozgraniczeniowe, które w pierwszych, administracyjnym etapie, prowadzone jest przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na podstawie art. 29 i n. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

IV.3. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.