Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 1158/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Brak pieczęci potwierdzającej pochodzenie mapy z zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie może stanowić samoistnej przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji w trybie art. 138 par. 2 k.p.a w związku z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647) bez uprzedniego sprawdzenia, w trybie art. 136 k.p.a., przez organ odwoławczy aktualności treści mapy użytej do sporządzenia analizy terenu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

TEZY

Brak pieczęci potwierdzającej pochodzenie mapy z zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie może stanowić samoistnej przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji w trybie art. 138 par. 2 k.p.a w związku z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647) bez uprzedniego sprawdzenia, w trybie art. 136 k.p.a., przez organ odwoławczy aktualności treści mapy użytej do sporządzenia analizy terenu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2014 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz strony skarżącej Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o. o. w B. kwotę 757 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta B., po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z siedzibą w B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego (usługi pogrzebowe i spopielania), budynku gospodarczego, zbiorników na gaz LPG o poj. 10m3 wraz z zagospodarowaniem terenu, murami oporowymi oraz parkingami na działce o numerze geod. [...], położonej przy ul. M. w B., wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i projektowanym zjazdem z ul. M.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji złożonego przez J. W., M. W. i A. K., działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. art. 6, 7, 17 pkt 1 k.p.a. oraz z art. 52 ust. 2 pkt 1, a także art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 i 2 oraz § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że powody uchylenia rozstrzygnięcia I –instancyjnego były następuje:

1. Mapa na której dokonano analizy terenu nie spełnia wymogu ustawowego. Organ odwoławczy wywiódł, że mapa na której wykonywana jest analiza powinna być dokumentem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, uwiarygodnionym przez osoby do tego upoważnione. Świadczyć mają o tym stosowne pieczęcie, stwierdzające jej przyjęcie do tego zasobu oraz potwierdzające aktualność takiego dokumentu na dzień wydania go osobie zainteresowanej. W ocenie organu odwoławczego tylko wówczas spełnione zostaną wymogi ustawowe i tylko wówczas można będzie przyjąć, że stan uwidoczniony na mapie będzie zgodny ze stanem faktycznym na gruncie. Takich pieczęci mapa stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji nie zawiera. W ocenie organu odwoławczego już tylko z tej przyczyny decyzja powinna być uchylona;

2. Niedostateczne rozpoznanie zebranego materiału dowodowego w zakresie dokonania oceny, co do kwestii zaistnienia w sprawie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie organu odwoławczego, wbrew stanowisku organu I instancji, nie jest wcale jednoznacznym fakt, że planowany do realizacji obiekt można uznać za spełniający zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa. Organ odwoławczy podniósł, że charakter przedsięwzięcia nie skłania (w sposób jednoznaczny) do przyjęcia, że taka forma usług handlowo-usługowych jakimi są usługi spopielania ciał, będą stanowiły kontynuację i uzupełnienie istniejącej już na gruncie zabudowy. O spełnieniu zasady tzw. dobrego sąsiedztwa można bowiem mówić jedynie w sytuacji, gdy planowana inwestycja będzie mogła bezkolizyjnie istnieć z zabudową już na danym terenie istniejącą. Tymczasem, w niniejszym przypadku brak jest podstaw by twierdzić, że planowana inwestycja nie będzie stwarzała żadnych uciążliwości dla właścicieli istniejącej na gruncie zabudowy, a zwłaszcza zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, chociażby w postaci hałasu i zapachów (o których to działaniu na środowisko nie sposób, w świetle przytoczonych w odwołaniu argumentów, jednoznacznie przesądzić);

3. Brak zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wywiódł, że co prawda ustawa nie uzależnia wydania rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy od Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, to jednak w niektórych, szczególnie uzasadnionych, przypadkach organy winny mieć jego ustalenia na uwadze. Kształtuje ono bowiem politykę gminy w określonym zakresie, a jego ustalenia uprzedzają niejako i w pewien sposób kształtują ustalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku takiego planu, jego zadania spełnia decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Winna więc ona, zdaniem Kolegium, uwzględniać ogólne założenia planistyczne w dokumencie tym zawarte. Skoro więc, z treści Studium dla miasta B. wynika, że usługi pogrzebowe należy lokalizować na terenach obiektów lub zespołów sakralnych (w rejonach cmentarzy), poza ośrodkiem usługowym na działkach wydzielonych, zachowując niezbędny dystans zwłaszcza do terenów zabudowy mieszkaniowej, to organ I instancji w niniejszej sprawie powinien to wziąć pod uwagę.

W ocenie organu odwoławczego powyższe uchybienia prowadzą do wniosku, że sprawa wymaga wyjaśnienia w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia, wykraczającym poza zakres art. 136 k.p.a

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył inwestor i zarzucił:

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że mapa, na której organ l instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełnia wymogów ustawowych wynikających z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- naruszenie art. 7, 8, 11 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a, polegające w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

- dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji;

- naruszenie przepisów prawa materialnego art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uzasadnienie kwestionowanej decyzji jest lakoniczne i nieszczegółowe. Utrudnia to odniesienie się do uchybień, jakie organ odwoławczy wytknął organowi I instancji, gdyż uchybienia te nie zostały uzasadnione. Przeważająca część uzasadnienia decyzji SKO dotyczy zakwestionowania wartości dowodowej mapy na której wykonano analizę terenu. Pozostała argumentacja uzasadnienia została przedstawiona niejako "przy okazji" bez głębszej analizy. Strona skarżąca wywiodła, że żaden z przepisów prawa nie zawiera wymogu, aby przyjęcie wykorzystanej mapy do zasobu geodezyjnego i kartograficznego było potwierdzone pieczęcią. W ocenie strony skarżącej ważne jest aby zastosowana mapa faktycznie odpowiadała swoją treścią mapom przyjętym do zasobu państwowego, tj. była tożsama z ich treścią. Jedynie wykazanie niezgodności mapy wykorzystanej przez organ I instancji z mapami przyjętymi do państwowego zasobu może uzasadniać uchylenie decyzji wydanej z zastosowaniem takiej mapy. Jedynie wówczas nie ma bowiem pewności, czy stan obrazujący funkcje, oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy został ustalony zgodnie z aktualnym stanem faktycznym. Tymczasem w niniejszej sprawie SKO nie dokonało jakichkolwiek ustaleń stwierdzających, że mapa wykorzystana przez organ l instancji nie pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub jest niezgodna z mapami przyjętymi do tego zasobu. Jedynym zarzutem sformułowanym przez organ odwoławczy jest brak na wykorzystanej mapie pieczęci potwierdzających jej przyjęcie do zasobu państwowego, nie wymaganych przez przepisy. W dalszej kolejności strona skarżąca wywiodła, że organ odwoławczy nie przedstawił choćby jednego argumentu uzasadniającego jego wątpliwości co do zachowania kontynuacji funkcji. Niezrozumiałym jest także twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakoby organ I instancji nie zbadał oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko w świetle przytoczonych w odwołaniu argumentów. Strona skarżąca wywiodła, że stanowisko to pomija fakt, iż wydając decyzję o warunkach zabudowy organ musi działać w granicach prawa. Nie można uzależniać wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Jedynym sposobem na zbadanie wpływu zamierzonej inwestycji na środowisko przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy byłoby uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jako, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani przedsięwzięciem mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z tym zobowiązanie inwestora do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach byłoby niezgodne z prawem. Jednocześnie organ odwoławczy nie wskazał jakichkolwiek uchybień w zakresie ustaleń poczynionych przez organ I instancji co do wpływu zamierzonej inwestycji na środowisko w sferze dozwolonej prawem a więc z wyłączeniem możliwości zobowiązania wnioskodawcy do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie strony skarżącej nie sposób wskazać, jakie dodatkowe czynności mógłby podjąć w tym kierunku organ l instancji, tak aby nie przekroczyć swych ustawowych uprawnień. Strona skarżąca nadmieniła, że organ l instancji pismem z dnia 2 kwietnia 2013 r. wystosowanym w odpowiedzi na pismo skarżącego potwierdził brak konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jako, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagana w sprawie niniejszej, czego SKO nie kwestionowało w zaskarżonej decyzji, zarzut braku oceny wpływu inwestycji na środowisko należy uznać za sprzeczny z art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ustawy. Nadto strona skarżąca wywiodła, że nie może zgodzić się postulatem uwzględniania w decyzji o warunkach zabudowy założeń zawartych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Tym bardziej, że sam organ odwoławczy wskazuje, iż uwzględnianie założeń studium w decyzji o warunkach zabudowy może mieć miejsce jedynie w niektórych, szczególnie uzasadnionych, przypadkach nie wyjaśniając jednak, dlaczego z takim szczególnie uzasadnionym przypadkiem mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na mocy której uchylono w całości decyzję organu I instancji i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotem oceny Sądu jest zatem ustalenie czy zasadnie organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten, w wersji obowiązującej od 11 kwietnia 2011 r., stanowi że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania nie wyjaśniając istotnych okoliczności z punktu widzenia przedmiotu sprawy. W sytuacji, gdy zasadniczo materiał wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej, wydania rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy, został w sprawie zgromadzony, zaś kwestią sporną jest w istocie ocena tego materiału i wynikających z niego wniosków, brak jest podstaw do wydania decyzji kasacyjnej określonej art. 138 § 2 k.p.a. Podjęcie takiej decyzji prowadzi bowiem w warunkach danej sprawy do jej przedłużania, a może nawet spowodować przewlekłość postępowania. Przepis art. 138 § 2 k.p.a., daje wyjątkowo tylko organowi odwoławczemu możliwość uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, jeżeli postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem procedury na tyle istotnym, że wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji jest niedopuszczalne z uwagi na brak ustaleń dotyczących istoty sprawy. Natomiast jeśli organ odwoławczy uznana, że zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim tylko zakresie (np. wyjaśnienia kwestii budzącej pewne wątpliwości organu) powinien dokonać czynności niezbędnych do zakończenia sprawy sam, lub też ewentualnie skorzystać z możliwości zlecenia w danym zakresie podjęcia czynności wyjaśniającej organowi pierwszej instancji, stosownie do art. 136 k.p.a. Nie może stanowić takiej przesłanki konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy (również w trybie art. 136 k.p.a.). Kodeks przewiduje dwie formy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji może przeprowadzić je we własnym zakresie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. Powierzenie organowi I instancji wykonania czynności na podstawie art. 136 k.p.a. nie oznacza jednak zmiany właściwości instancyjnej, a organ II instancji zachowuje pełną kontrolę zarówno formalną jak i materialną nad wykonaniem powierzonych konkretnych czynności dowodowych (por. wyroki NSA dostępne w CBOSA: II OSK 941/10, II OSK 724/10).

Przekładając powyższe na realia sprawy uznać należało, że kwestionowana decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w postępowaniu przed organem I instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwagi na brak wyjaśnień istotnych z punktu widzenia przedmiotu sprawy. Zarzuty Kolegium w stosunku do decyzji organu I instancji sprowadzają się właściwie do trzech kwestii: główny, podstawowy zarzut dotyczył nie spełnienia przez mapę na której wykonano analizę terenu ustawowego wymogu, tj. braku na mapie pieczęci stwierdzających jej przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, kolejny zarzut skierowany pod adresem decyzji I instancji dotyczył "niedostatecznego rozpoznania zebranego materiału dowodowego w zakresie (...) zaistnienia w sprawie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy" i ostatni zarzut dotyczył braku zgodności decyzji ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu wskazane przez organ odwoławczy okoliczności nie stanowiły przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów podać należy, że zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej powoływana jako p.z.p.) stosowanym odpowiednio (art. 64 ust. 1 p.z.p) do wniosku o ustalenie zabudowy, wniosek taki powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Mapą zasadniczą w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.), jest wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych. Z powyższej definicji legalnej mapy zasadniczej wynika, że aby mogła ona prawidłowo spełniać swoją rolę, musi zawierać aktualne informacje przestrzenne, a zatem być mapą przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W świetle powyższego stwierdzić należy, że istotnie brak odpowiedniej pieczęci potwierdzającej pochodzenie mapy z zasobu geodezyjnego i kartograficznego może poddawać w wątpliwość aktualność wynikających z niej informacji przestrzennych. Niemniej jednak w ocenie Sądu, potwierdzenie aktualności mapy mogło być dokonane z urzędu samodzielnie przez organ odwoławczy. Dopiero ustalenie, że mapa będąca podstawą dokonanej analizy jest nieaktualna uzasadniałoby, w ocenie Sądu, wydanie decyzji kasacyjnej.

Przechodząc do oceny kolejnego zarzutu stwierdzić należy, że sam organ odwoławczy formułując ten zarzut poprzez użycie zwrotu "niedostatecznego rozpoznania zebranego materiału" a nie niedostatecznego zebrania materiału ze wskazaniem w jakim zakresie powinien on być uzupełniony, potwierdza że materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji pozwala na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy na podstawie tego materiału dowodowego dokonał we własnym zakresie oceny spełniania przez projektowaną inwestycję przesłanki "dobrego sąsiedztwa". W kontekście tego zarzutu i jego uzasadnienia nasuwa się stwierdzenie, że organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie kasacyjne w celu związania organu I instancji swoim merytorycznym stanowiskiem odnośnie spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa" a nie w celu uzupełnienia materiału dowodowego.

Za całkowicie bezzasadny należy uznać zarzut braku zgodności decyzji ustalającej warunki zabudowy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Ponadto stosownie do art. 9 ust. 5 p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W doktrynie jak i orzecznictwie wskazuje się, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada - podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z 21 listopada 2000 r., II SA 106/00, niepub. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz red. Z. Niewiadomski, K. Jaroszyński, A. Szmytt, Ł. Złakowski, 2011 r., C.H.Beck, Wydanie: 6). Kolegium formułując ten zarzut stwierdziło, że co prawda ustawa nie uzależnia wydania rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy od studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, to jednak w niektórych, szczególnie uzasadnionych, przypadkach organy winny mieć jego ustalenia na uwadze. Nie wyjaśniło jednak dlaczego w tym konkretnym przypadku mamy do czynienia z sytuacją uzasadniająca (wbrew przepisom prawa) stwierdzanie zgodności decyzji ustalającej warunki zabudowy z zapisami studium.

W świetle dokonanych wyżej rozważań, za niewłaściwe należy uznać stanowisko Kolegium, że w niniejszej sprawie niezbędne było wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., skoro materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia, lecz powtórnej oceny. Natomiast tylko ocena zaistnienia określonych braków w materiale dowodowym obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał jednak, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jest niewystarczający do wydania w tej sprawie decyzji merytorycznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że uchylając się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 k.p.a., błędnie stosując w rozpoznawanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a uchybienie tym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec, jak w sentencji. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 wskazanej wyżej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 tej ustawy. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (500 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru ustalone przy uwzględnieniu charakteru sprawy i niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika - § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).