Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 511/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 72 ust. 5, art. 100 par. 2 pkt 3, art. 86 ust. 1,  ust. 2, ust. 6, ust. 8
journal: Dz.U. 2004 nr 53 poz 533
law: ustawa z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity
article: art. 9, art. 15,  art. 107 par. 1 i 3, art. 138, art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędziowie Kazimierz Brzeziński NSA Stanisław Gronowski Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.-L. M. M. i Wspólnicy Spółki Jawnej we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1299/07 w sprawie ze skargi P.-L. M. M. i Wspólnicy Spółki Jawnej we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie apteki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz P.-L. M. M. i Wspólnicy Spółka Jawna we W. kwotę 758 (siedemset pięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1299/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P.-L. M. M. i Wspólnicy Spółki Jawnej we W. (dalej powoływanej również jako: spółka P.-L.) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie apteki w części dotyczącej zakazu sprzedaży produktów wymienionych w art. 72 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 533 ze zm.), dalej: Prawo farmaceutyczne.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Spółka P.-L. zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "A. K." we W. przy ul. K. [...]. Do wniosku dołączono dokumenty, m.in. plan i opis techniczny pomieszczeń przeznaczonych na aptekę sporządzony przez osobę uprawnioną.

Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w B., pismem z dnia [...] czerwca 2006 r., znak [...] wezwał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie wyodrębnienia magazynu do przechowywania asortymentu wymienionego w art. 72 ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne, zgodnie z § 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 września 2002 r. w sprawie wykazu pomieszczeń wchodzących w skład powierzchni podstawowej i pomocniczej apteki (Dz. U. Nr 161, poz. 1338 ze zm.), dalej: rozporządzenie MZ z dnia 26 września 2002 r.

W oświadczeniu złożonym w dniu [...] czerwca 2006 r. Spółka stwierdziła, że "lokal przeznaczony na aptekę posiada jeden magazyn do przechowywania środków farmaceutycznych i tym samym nie przewiduje się prowadzenia asortymentu wymienionego w art. 72 ust. 5 Prawo farmaceutyczne".

Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., znak [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w B. udzielił spółce P.-L. zezwolenia na prowadzenie apteki, ustanawiając zakaz sprzedaży w aptece produktów wymienionych w art. 72 ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne.

Następnie Spółka złożyła wniosek o uzupełnienie treści powyższej decyzji poprzez rozstrzygnięcie w zakresie dopuszczalności sprzedaży produktów wymienionych w art. 72 ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne, z zastrzeżeniem ich przechowywania w izbie ekspedycyjnej apteki. Alternatywnie strona wniosła o dopuszczenie możliwości rozpoczęcia sprzedaży powyższych produktów po wydzieleniu "w późniejszym czasie" dodatkowego magazynu przeznaczonego na ich przechowywanie.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., znak [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w B. odmówił uzupełnienia zezwolenia na prowadzenie apteki w zakresie określonym we wniosku złożonym przez stronę.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki P.-L. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w B. z dnia [...] czerwca 2006 r., znak [...] w części dotyczącej zakazu sprzedaży produktów wymienionych w art. 72 ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w wyżej wymienionej części.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził m.in., że bezwzględnym wymogiem prowadzenia przez aptekę ogólnodostępną obrotu produktami określonymi w art. 72 ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne jest wydzielenie − w ramach powierzchni podstawowej lokalu apteki − odrębnego pomieszczenia magazynu, przeznaczonego do przechowywania tych produktów (art. 86 ust. 8 w zw. z art. 72 ust. 5 ustawy Prawo Farmaceutyczne i § 1 pkt 6 rozporządzenia MZ z dnia 26 września 2002 r.), czego spółka P.-L. nie uczyniła.

Na podstawie dołączonego do wniosku o zezwolenie na prowadzenie apteki planu technicznego lokalu organ ustalił, że w aptece przewidziano jeden magazyn. Magazyn produktów leczniczych został oznaczony na planie jako pomieszczenie nr 8. Objaśnienie treści "nr 7 magazyn" zostało skreślone. Z protokół przeglądu lokalu przeznaczonego na aptekę, przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2006 r. wynika, że w skład powierzchni podstawowej wchodzi pomieszczenie określone jako "Magazyn I" o powierzchni 2,25 m2 obok określenia pomieszczenia "Magazyn II" znajduje się adnotacja "brak".

Dodatkowo organ podkreślił, że strona w oświadczeniu złożonym w dniu [...] maja 2006 r. stwierdziła, że asortyment określony w art. 72 ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne będzie przechowywany wyłącznie w części ekspedycyjnej na wydzielonym stoisku, a obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości magazynowania produktów wymienionych w art. 72 ust. 5 wskazanej ustawy w izbie ekspedycyjnej.

Ponadto Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdził, że po wydaniu zezwolenia w aptece były przechowywane produkty wymienione w art. 72 ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne (protokół kontroli problemowej przeprowadzonej w aptece w dniu [...] września 2006 r., gdzie stwierdzono również, że "w aptece został wydzielony drugi magazyn kosztem komory przyjęć i szatni"). Spółka w piśmie z dnia [...] kwietnia 2007 r. podała, że apteka posiada dwa magazyny. Główny Inspektor Farmaceutyczny − działając w oparciu o przepis art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., polecił Wojewódzkiemu Inspektorowi Farmaceutycznemu w B. przeprowadzenie postępowania na okoliczność wydzielenia przez stronę w lokalu apteki magazynu do przechowywania asortymentu wymienionego w art. 72 ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne. Organ I instancji przeprowadził w aptece kontrolę, która wykazała, że nowoutworzony magazyn ma powierzchnię 1,2 m2, brak w nim szaf i regałów, znajduje się w nim tylko lodówka. Magazyn został wydzielony kosztem komory przyjęć i szatni.

Zdaniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r. w sprawie szczegółowych wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal apteki (Dz. U. Nr 171, poz. 1395 ze zm.), dalej: rozporządzenie MZ z dnia 30 września 2002 r., pomieszczenie określone przez stronę jako "drugi magazyn" nie można potraktować jako magazyn do przechowywania asortymentu wymienionego w art. 72 ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MZ z dnia 30 września 2002 r., wyposażenie apteki ogólnodostępnej stanowią szafy magazynowe zamykane lub regały oraz łatwo zmywalne podesty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., oddalając skargę spółki P.-L. na powyższą decyzję stwierdził m.in., że w rozpatrywanej sprawie decyzja organu I instancji została zaskarżona, w trybie odwołania do organu II instancji, w części, w jakiej organ I instancji wydając decyzję w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie apteki, orzekł o wyłączeniu z zezwolenia na prowadzenie obrotu detalicznego produktami leczniczymi i wyrobami medycznymi − produkty określone w art. 72 ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne.

W ocenie Sądu I instancji, Główny Inspektor Farmaceutyczny w niniejszej sprawie zobowiązany był do badania złożonego przez Spółkę wniosku i stwierdzenia, czy w świetle załączonego do wniosku planu i opisu technicznego pomieszczeń przeznaczonych na aptekę sporządzonego przez osobę uprawnioną uzasadnione było rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. WSA zauważył przy tym, że w toku całego postępowania nie uzupełniono wskazanego wniosku w sposób, który by zmieniał plan i opis techniczny w porównaniu z pierwotnie złożonym.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., przepis art. 86 ustawy Prawo farmaceutyczne wskazuje na istnienie uznania administracyjnego w zakresie dopuszczenia do sprzedaży asortymentu określonego w art. 72 ust. 5 wskazanej ustawy, nawet wówczas, gdy zachodzą przesłanki formalne związane z dopuszczeniem tych produktów do obrotu w aptece.

W ocenie Sądu I instancji, z regulacji § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 r. w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki (Dz. U. z 2002 r. Nr 187, poz. 1565), dalej: rozporządzenie MZ z dnia 18 października 2002 r., oraz § 1 rozporządzenia MZ z dnia 26 września 2002 r. jednoznacznie wynika, że ustawodawca dopuścił w aptekach ogólnodostępnych obrót artykułami opisanymi w art. 72 ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne, ale obwarował to wymogiem m.in. dysponowania przez lokal apteki odrębnym dla tego asortymentu magazynem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, iż nawet gdyby przyjąć że w toku postępowania administracyjnego doszło do wyodrębnienia dodatkowego magazynu i w grę mogło wchodzić uzupełnienie wniosku w zakresie planu i opisu technicznego pomieszczeń przeznaczonych na aptekę sporządzonego przez osobę uprawnioną, to organowi nie można odmówić prawa do działania w ramach uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 86 ustawy Prawo farmaceutyczne w aptekach ogólnodostępnych na wydzielonych stoiskach można (a zatem nie ma takiego wymogu) sprzedawać produkty określone w art. 72 ust. 5 tego aktu prawnego posiadające wymagane atesty lub zezwolenia, pod warunkiem że ich przechowywanie i sprzedaż nie będą przeszkadzać w podstawowej działalności apteki. Organ mógł zatem uznać, że wskazany przez wnioskodawcę magazyn o powierzchni 1,20 m2 z umieszczoną w nim lodówką, bez właściwego dla pomieszczeń apteki wyposażenia, nie stanowi spełnienia warunku, o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie, zaś argument, że strona chce przechowywać przedmiotowy asortyment w izbie ekspedycyjnej nie spełnia ustawowego warunku dopuszczenia tych wyrobów do obrotu. Produkty wskazane w art. 72 ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne mogą być w aptece przedmiotem obrotu tylko, gdy zachodzą ku temu warunki opisane w przepisie art. 86 ust. 8 wskazanej ustawy i kiedy zostaną, w ramach zezwolenia na prowadzenie apteki, dopuszczone do obrotu.

Sąd I instancji za błędną uznał ponadto interpretację strony skarżącej przepisu art. 99 ustawy Prawo farmaceutyczne, zgodnie z którą organ nie ma uprawnień do ograniczenia zezwolenia na prowadzenie apteki. Spółka uzyskała zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, które odnosi się do prowadzenia obrotu detalicznego produktami leczniczymi i wyrobami medycznymi. Wyłączono z tego obrotu tylko produkty wymienione w przepisie art. 72 ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne, zatem te, które apteka może, ale nie musi prowadzić, bowiem mogą być przedmiotem obrotu tylko, gdy zachodzą warunki opisane w przepisie art. 86 ust. 8 tej ustawy.

Odnosząc się do kwestii naruszenia przepisów art. 108, 109, 120 ustawy Prawo farmaceutyczne, WSA w W. stwierdził, że nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż sprawa ta dotyczy tylko wydania zezwolenia na prowadzenie apteki.

Za bezzasadne Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał również zarzuty co do tego, że w zaskarżonej decyzji doszło do nałożenia na stronę obowiązku usunięcia z lokalu apteki produktów wymienionych w art. 72 ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne. Odniesienie się do obowiązku usunięcia z apteki wskazanego asortymentu, stanowiło bowiem pouczenie w kontekście udzielonego stronie ostatecznie zezwolenia i powziętej przez organ wiadomości o fakcie obecności w lokalu apteki produktów niedopuszczonych zezwoleniem. W ocenie Sądu wynika ono z zasady opisanej w przepisie art. 9 k.p.a., zgodnie z którą organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Od powyższego wyroku P.-L. M. M. i Wspólnicy Spółka Jawna we W. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła przedmiotowe orzeczenie w całości i wniosła o:

1) uchylenie wymienionego wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2) ewentualnie o zmianę wyroku WSA i wydanie wyroku uchylającego decyzje organów administracji obu instancji w zakresie, w jakim zakazały podmiotowi zezwolenia na prowadzenie apteki sprzedaży produktów wymienionych w art. 72 ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne oraz uchylenie wymienionego postanowienia organu administracji I instancji,

3) ewentualnie zmianę wyroku WSA i wydanie wyroku stwierdzającego nieważność decyzji organów administracji obu instancji w zakresie, w jakim zakazały podmiotowi zezwolenia na prowadzenie apteki sprzedaży produktów wymienionych w art. 72 ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne,

4) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną poniesionych kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych oraz kosztów sporządzenia skargi kasacyjnej w wysokości 300 zł.

Zaskarżonemu orzeczeniu kasator zarzucił:

1) w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

- art. 86 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 86 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne w ten sposób, że w zaskarżonym wyroku nie została zastosowana norma prawna tego przepisu, definiująca przedmiot działalności apteki. Zgodnie ze wskazanym przepisem, przedmiotem działalności apteki jest także "wydawanie wyrobów medycznych", a w udzielonym stronie zezwoleniu zakazano wydawania wyrobów medycznych zaliczanych do produktów wymienionych w art. 72 ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne, ponadto organy nakazał usunięcie tych produktów z apteki;

- art. 86 ust. 8 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez błędną wykładnię w ten sposób, że WSA przyjął, iż wskazany przepis dopuszcza, aby apteka ogólnodostępna mogła prowadzić obrót produktami wymienionymi w art. 72. ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne jedynie za zgodą organu udzielającego zezwolenia na prowadzenie apteki i przez niewłaściwe zastosowanie naruszonego przepisu WSA przyjął, że w sytuacji lokalowej przedmiotowej apteki przechowywanie i sprzedaż przedmiotowych produktów przeszkadzać będzie podstawowej działalności apteki. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną przepis art. 86 ust. 8 ustawy Prawo farmaceutyczne nie wskazuje na żadne szczególne warunki jego wykonywania jakie musiałaby spełniać apteka, aby prowadzić obrót wspomnianym asortymentem;

- art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo farmaceutyczne przez jego niezastosowanie w ten sposób, że przepis ten wyróżnia tylko jeden rodzaj aptek przeznaczonych dla ludności – apteki ogólnodostępne. Nie różnicuje aptek na uprawnione lub nieuprawnione do prowadzenia pełnego lub niepełnego asortymentu produktów dopuszczalnych do obrotu w aptekach;

- art. 87 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo farmaceutyczne przez jego niezastosowanie w ten sposób, że wyrok WSA w W. nie uwzględnił, iż zaskarżona decyzja nie wypełnia normy wskazanego przepisu, albowiem apteka została pozbawiona możliwości zaopatrywania w produkty, o których mowa w art. 72 ust. 5 w zw. z art. 86 ust. 8 ustawy Prawo farmaceutyczne;

- art. 95 ust. 4 ustawy Prawo farmaceutyczne przez jego niezastosowanie oraz § 2, § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MZ z dnia 18 października 2002 r., z uwagi na okoliczność, iż WSA w W. nie uwzględnił naruszenia wymienionych przepisów w decyzjach organów administracji, wskazując, że brak dodatkowego magazynu mógł stanowić prawidłową podstawę wydania decyzji obu instancji.

- art. 95 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne przez jego niezastosowanie z uwagi na okoliczność, iż wyrok WSA w W. nie uwzględnił, że zaskarżone decyzje zakazują posiadania i prowadzenia obrotu i nakazują usunięcie między innymi wyrobów medycznych, które są wymienione wśród produktów z art. 72 ust. 5 cyt. ustawy;

- art. 95 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne przez jego niezastosowanie z uwagi na okoliczność, iż zaskarżona decyzja zwalnia aptekę z obowiązku prowadzenia wyrobów medycznych, a więc innej grupy niż wymieniona w tym przepisie;

- art. 97 ust. 5 w zw. z art. 97 ust. 2 i 3 ustawy Prawo farmaceutyczne oraz § 1 pkt 6 rozporządzenia MZ z dnia 26 września 2002 r. przez błędną wykładnię w ten sposób, że wskazane przepisy określają przyporządkowanie poszczególnych rodzajów pomieszczeń, jakie mogą być ustanowione w lokalu apteki. Nie stanowi to natomiast wykazu obowiązkowych pomieszczeń, jakie muszą być ustanowione w lokalu apteki. Jednocześnie, nawet gdyby tak uznać, to użyte w przepisie sformułowanie: "magazyn przeznaczony do przechowywania produktów określonych w art. 72 ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne" oznacza, że jest on tworzony dopiero, kiedy wystąpi potrzeba przechowywania tych produktów. Strona złożyła oświadczenie, że wskazane produkty będą przechowywane wyłącznie w izbie ekspedycyjnej, zaś rozporządzenie nie wyklucza, aby jeden magazyn mógł spełniać obie funkcje − magazynu produktów leczniczych i produktów wymienionych w art. 72 ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne;

- art. 98 ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne w ten sposób, że wyrok Sądu I instancji nie uwzględnił, iż lokal apteki wskazany przez stronę odpowiadał wymogom przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia MZ z dnia 30 września 2002 r., natomiast organy inspekcji nie zastosowały tego przepisu;

- art. 99 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez jego niezastosowanie. WSA w W. nie uwzględnił bowiem nomy prawnej wynikającej z tego przepisu, że nie jest możliwe dokonanie przez organy inspekcji farmaceutycznej uznaniowego ograniczenia zezwolenia na prowadzenie apteki;

- art. 100 ustawy Prawo farmaceutyczne w całości poprzez jego błędną wykładnię polegającą na tym, iż pomimo spełnienia przez stronę ustanowionych w nim warunków, organ administracji II instancji zażądał warunku dodatkowego, czyli wyposażenia drugiego magazynu utworzonego przez stronę w szafy i regały magazynowe;

- art. 102 ust. 7 ustawy Prawo farmaceutyczne przez jego niezastosowanie w ten sposób, że kwestionowany wyrok WSA nie uwzględnił, iż w zezwoleniu na prowadzenie apteki organ powinien określić jedynie podstawowe warunki prowadzenia apteki. Obrót produktami wymienionymi w art. 72 ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne jest dodatkową działalnością apteki, dopuszczoną przez art. 86 ust. 8 wskazanej ustawy. Dodatkowy warunek prowadzenia apteki, jakim jest zakaz sprzedaży artykułów wymienionych w art. 72 ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne, nie mógł być więc ustanowiony w zezwoleniu;

- art. 108 ust. 1 oraz art. 109 ustawy Prawo farmaceutyczne w ten sposób, że wyrok WSA nie uwzględnił, iż przepisy te określają uprawnienia państwowej inspekcji farmaceutycznej poprzez wskazanie, że organy te sprawują nadzór nad obrotem wyłącznie produktami leczniczymi i wyrobami medycznymi. Tymczasem organy wydały decyzję w zakresie obrotu innymi produktami – wymienionymi w art. 72 ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne, zatem przekroczyły zakres swoich uprawnień ustawowych;

- art. 120 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez ich niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w zaskarżonym wyroku, że organy inspekcji farmaceutycznej nie mają delegacji ustawowej do nakazywania usuwania z apteki pełnowartościowych towarów, którymi obrót w aptekach jest dozwolony z mocy samej ustawy. Nakaz usunięcia jest w istocie decyzją egzekucyjną i podlega odrębnemu postępowaniu, a nie postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki, dodatkowo na podstawie art. 139 k.p.a. nie można wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się;

- art. 75 ust. 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), dalej: ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, przez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w wyroku, że przepis ten dopuszcza jako wyłączny tryb postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia taki sam jak określony w ustawie Prawo farmaceutyczne. Nie jest natomiast możliwe, aby rozpatrując sprawę organ rozstrzygnął ograniczając zezwolenie na prowadzenie apteki;

- art. 140 i art. 138 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w wyroku, że organ administracji II instancji jest zobowiązany do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, nie zaś do kontroli zasadności decyzji wydanej przez organ I instancji.

2) w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przez WSA przepisów sądowoadministracyjnych, które miało istotny wpływ na treść wydanego wyroku:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w ten sposób, że pomimo opisanych powyżej naruszeń prawa materialnego przez decyzje organów obu instancji WSA nie uchylił tych rozstrzygnięć;

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 108 ust. 1, art. 86 ust. 8 oraz art. 99 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne. Wymienione przepisy zostały naruszone w ten sposób, że pomimo zachodzącej w sprawie niewłaściwości rzeczowej organów inspekcji farmaceutycznej, wyrok WSA nie stwierdził nieważności decyzji organów administracji obu instancji w zakresie, w jakim decyzje te zakazywały sprzedaży produktów innych niż produkty lecznicze i wyroby medyczne;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że WSA w granicach sprawy, którą się zajmował powinien uchylić lub stwierdzić nieważność także decyzji organu I instancji w części, w jakiej zakazywała sprzedaży produktów wymienionych w art. 72 ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne;

- art. 135 p.p.s.a. w ten sposób, że pomimo niezgodności z prawem decyzji organu I i II instancji, wyrok WSA nie uchylił wszystkich rozstrzygnięć organów występujących w niniejszej sprawie;

- art. 151 p.p.s.a. w ten sposób, że WSA powinien skargę uwzględnić, a nie ją oddalić;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w ten sposób, że WSA nie wziął pod uwagę niezastosowania lub błędnego zastosowania w sprawie przez organy administracji obu instancji wymienionych poniżej przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej w tym zakresie zarzucił:

- niezastosowanie art. 15 oraz art. 138 i art. 140 k.p.a., w wyniku czego WSA nie uznał prowadzonego przed organami postępowania dowodowego na temat okoliczności istnienia dodatkowego magazynu w lokalu apteki przez organ odwoławczy za istotny element ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji;

- niezastosowanie przez organy administracji art. 10 § 1 k.p.a;

- niezastosowanie przez organy obu instancji art. 7 k.p.a. i zaniechanie podjęcia możliwych dla nich działań mających na celu załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu strony poprzez umożliwienie sprzedaży pełnego asortymentu wyrobów w aptece;

- niezastosowanie przez organy obu instancji art. 9 k.p.a. i nieinformowanie strony w toku postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mających znaczenie dla umożliwienia jej sprzedaży pełnego asortymentu produktów w prowadzonej aptece;

- niezastosowanie przez organy obu instancji art. 11 k.p.a. i niewyjaśnianie stronie w toku postępowania przesłanek, którymi się kierowały rozpatrując sprawę. Organ I instancji nie informował też strony, że brak dodatkowego magazynu spowoduje wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie apteki z bezwzględnym zakazem sprzedaży spornych produktów;

- niezastosowanie przez organ II instancji art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 81 k.p.a. i nierozpatrzenie dowodów na korzyść strony, pominięcie protokołu, w którym odnotowano fakt wydzielenia drugiego magazynu, niezawiadomienie strony o oględzinach na 7 dni przed czynnością oraz nieumożliwienie stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonego dowodu z oględzin;

- niezastosowanie przez organ II instancji art. 107 § 1 oraz art. 139 k.p.a. i nałożenie na stronę, w części decyzji nazwanej pouczeniem, obowiązku usunięcia z lokalu apteki produktów wymienionych w art. 72 ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne. Kasator zauważył, że w decyzji organu I instancji takiego nakazu nie było, a więc decyzja wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania była w swoich skutkach bardziej niekorzystna dla strony;

- niezastosowanie przez organ II instancji art. 107 § 3 k.p.a. i nieodniesienie się do dowodów wskazanych przez stronę na to, że odpowiedni magazyn został wydzielony i lokal apteki spełnia wymogi lokalu apteki ogólnodostępnej;

- niezastosowanie przez organ I instancji art. 133 k.p.a. i nieprzesłanie całości akt postępowania organowi odwoławczemu;

- niezastosowanie przez organ II instancji art. 138 oraz art. 140 k.p.a. i ograniczenie się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, podczas gdy w ocenie autora skargi kasacyjnej, powinien działać jak samodzielny organ merytoryczny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a.

Sprawę należało zatem rozpoznać w granicach określonych w skardze kasacyjnej, która została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

W świetle zarzutów skargi kasacyjnej za zasadniczą sporną w niniejszej sprawie kwestię potraktować trzeba zaakceptowanie przez Sąd I instancji zakazu obrotu produktami, o jakich mowa wart. 72 ust. 5 Prawa farmaceutycznego zawartego w treści udzielonego stronie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, który to zakaz został utrzymany w mocy decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok budzi zastrzeżenia wymagające jego uchylenia i ponownego rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., co nie oznacza jednak podzielenia wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej.

Na wstępie zgłosić wypada pewne zastrzeżenia już co do pierwszej części argumentacji przedstawionej w rozważaniach uzasadnienia zaskarżonego wyroku, powiązanej z akcentowaniem wnioskowego charakteru postępowania w niniejszej sprawie, wraz ze wskazaniem w tym aspekcie na braki w dokumentacji technicznej lokalu apteki (planu i opisu pomieszczeń przeznaczonych na aptekę sporządzonego przez osobę uprawnioną). Dostrzegając, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało wnioskowy charakter (dla ścisłości odróżnić trzeba jednak treść samego wniosku od dokumentacji technicznej związanej z jego składaniem, o jakiej mowa w art. 100 § 2 pkt 3 Prawa farmaceutycznego), zauważyć trzeba, iż strona dążyła niewątpliwie – przed wydaniem decyzji przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego - do dysponowania zezwoleniem na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, bez wyłączenia z niej obrotu produktami wymienionymi w art. 72 ust. 5 Prawa farmaceutycznego i to w rzeczywistości wyrażało istotę jego wniosku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma też uzasadnienia do prezentowania poglądu o przeszkodach do dokonywania w trakcie trwania konkretnego rodzaju postępowania administracyjnego modyfikacji dokumentacji technicznej lokalu apteki, składanej na początku postępowania, jeżeli stan faktyczny lokalu w trakcie postępowania ulega przekształceniu na skutek działań podejmowanych przez stronę w celu uwzględnienia w pełni jej wniosku.

Wprawdzie nie można kwestionować, że aktualny stan faktyczny lokalu winien być odzwierciedlany w dokumentacji technicznej opracowywanej przez osobę uprawnioną (to bowiem gwarantuje uzyskanie profesjonalnie oznaczonych danych co do parametrów lokalu), ale w okolicznościach konkretnej sprawy zachodziła konieczność (pominięta przez Sąd I instancji) zanalizowania postępowania Głównego Inspektora Farmaceutycznego pod kątem zadośćuczynienia wymogom art. 9 k.p.a.

Zgodnie ze wskazanym przepisem organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby nie poniosły one szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Zaznaczyć trzeba, iż obowiązek ten dotyczy również organu odwoławczego, który, co warto dodatkowo podkreślić, w świetle wniosków płynących z wykładni art. 15 i art. 138 k.p.a. musi ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie według stanu istniejącego w czasie rozpoznawania sprawy w II instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV SA 385/87 i wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r. sygn. akt II SA 49/92 − oba przytoczone w publikacji B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. III Warszawa 2000, s. 534).

Zważyć wypada, iż Główny Inspektor Farmaceutyczny ustosunkowując się w trakcie postępowania do twierdzeń strony o wydzieleniu w lokalu apteki pomieszczenia mogącego (jej zdaniem) stanowić magazyn do przechowywania produktów, o jakich mowa w art. 72 ust. 5 Prawa farmaceutycznego, nie uświadomił jej, iż dla wyniku sprawy istotne znaczenie będzie mieć kwestia odzwierciedlenia w dokumentacji technicznej lokalu apteki omawianego pomieszczenia i nie wezwał jej do uzupełnienia dotychczas przedstawionej dokumentacji.

Zlecił natomiast dokonanie bezpośredniego sprawdzenia na miejscu, czy w lokalu apteki wydzielono magazyn odpowiedni do przechowywania produktów, o jakich mowa w art. 72 ust. 5 Prawa farmaceutycznego.

Taki stan winien zaś zostać rozważony jako wprowadzający w istocie dezorientację strony (zamiast udzielania informacji w myśl art. 9 k.p.a.) i przyczyna przeoczenia przez stronę znaczenia uzupełnienia dokumentacji technicznej lokalu o powstałe w trakcie postępowania pomieszczenia, mające służyć według strony, jako magazyn do przechowywania produktów wymienionych w art. 72 ust. 5 Prawa farmaceutycznego.

Zagadnienie to winno być zatem wzięte pod uwagę przez Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy przy uwzględnieniu, iż w ramach konkretnego postępowania (aż do jego zakończenia) nie można było odmówić stronie podejmowania działań sprzyjających uchyleniu przez organ odwoławczy zakazu obrotu produktami wymienionymi w art. 72 ust. 5 Prawa farmaceutycznego, o jakim orzekł organ I instancji.

Przyjęcie odmiennego założenia nie dałoby się pogodzić także z wymową art. 7 k.p.a.

Zasadnicze znaczenie dla oceny w zakresie możliwości prowadzenia w aptece ogólnodostępnej sprzedaży produktów określonych w art. 72 ust. 5 Prawa farmaceutycznego ma regulacja zawarta w art. 86 ust. 8 tej ustawy. Zgodnie z art. 86 ust. 8 Prawa farmaceutycznego w aptekach ogólnodostępnych na wydzielonych stoiskach można sprzedawać produkty określone w art. 72 ust. 5 posiadające wymagane prawem atesty lub zezwolenia, pod warunkiem że ich przechowywanie i sprzedaż nie będą przeszkadzać podstawowej działalności apteki. Wynika z tego, iż powodem uznania za wykluczoną w konkretnej aptece ogólnodostępnej sprzedaży produktów, o jakich mowa w art. 72 ust. 5 Prawa farmaceutycznego musi być przekonujące ustalenie "przeszkadzania" przechowywaniem i sprzedażą tychże produktów w prowadzeniu podstawowej działalności apteki, tj. świadczeniu usług farmaceutycznych (art. 86 ust. 1, 2 Prawa farmaceutycznego).

Wprawdzie Sąd I instancji powołał w toku rozważań art. 86 ust. 8 Prawa farmaceutycznego, ale zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego winien pogłębić w wymiarze tego przepisu ocenę legalności zaskarżonej decyzji, a w szczególności skontrolować czy podane przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego argumenty stanowić mogą istotnie przeszkodę w prowadzeniu przez daną aptekę jej podstawowej działalności. Ocena ta winna zawierać zatem zbadanie, w jaki to konkretnie sposób podawane przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego mankamenty wydzielonego przez stronę pomieszczenia, wskazywanego przez nią jako magazyn do przechowywania produktów wymienionych w art. 72 ust. 5 Prawa Farmaceutycznego mogą rzutować na podstawową działalność apteki (ją zakłócać).

Nie ma natomiast racji strona wnosząca skargę kasacyjną, przypisując sobie prawo do wyciągania przesądzających wniosków na gruncie art. 86 ust. 6 Prawa farmaceutycznego.

Jest to bowiem zadanie organu właściwego do orzekania w przedmiocie wydawania zezwoleń na prowadzenie apteki − tyle tylko, że wnioski przedstawione przez organ muszą być poprzedzone wyczerpującą i przekonującą analizą, która zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podejmowanej decyzji administracyjnej.

Co do okoliczności podawanych dotąd jako mankamenty wydzielonego przez stronę pomieszczenia (1,20 m2), mogącego (zdaniem strony) stanowić magazyn produktów wskazanych w art. 72 ust. 5 Prawa farmaceutycznego, to zaznaczyć trzeba, że samo akcentowanie małej powierzchni tego pomieszczenia nie jest jeszcze wystarczające, skoro obowiązujące przepisy nie określają minimalnej powierzchni omawianego rodzaju magazynu. O tym zatem, jaką wielkość magazynu do przechowywania produktów wymienionych w art. 72 ust. 5 Prawa farmaceutycznego należałoby uznać za wystarczające w danym przypadku, rozstrzygane winno być po szczegółowym rozważeniu i analizie możliwości pracy konkretnej apteki, a w szczególności zakładanego w niej obrotu omawianymi produktami.

Tylko na marginesie można odnotować, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie zakwestionowano powierzchni (2,25 m2) drugiego z magazynów związanego z podstawową (a więc z założenia większą) działalnością apteki.

Poznanie kryteriów oceny powierzchni magazynowej zastosowanych w konkretnym postępowaniu administracyjnym byłoby niewątpliwie przydatne do zbadania tego, czy zdyskwalifikowanie, jako niewystarczającej powierzchni pomieszczenia wskazywanego przez stronę jako magazyn do przechowywania produktów, o jakich mowa w art. 72 ust. 5 Prawa farmaceutycznego, nie było arbitralne.

Natomiast co do argumentu dotyczącego braku właściwego wyposażenia omawianego pomieszczenia, to nie deprecjonując w żadnym razie znaczenia kwestii właściwego wyposażenia również magazynu do przechowywania produktów, o jakich mowa w art. 72 ust. 5 podkreślić trzeba, że chodzi tu o elementy ruchome − dające się szybko zamontować w pomieszczeniu wskazywanym jako magazyn.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji oceni, czy przed wydaniem zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Farmaceutyczny zrealizował wymagania art. 9 k.p.a. poprzez wskazanie stronie na znaczenie omawianego wyposażenia dla wyniku podejmowanego przez ten organ rozstrzygnięcia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarcie przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego − w części jego decyzji oznaczonej jako "pouczenie" zobowiązania strony "do usunięcia z lokalu apteki produktów wymienionych w art. 72 ust. 5 ustawy − Prawo farmaceutyczne" naruszało art. 107 § 1 k.p.a., skoro w brzmieniu tego przepisu wskazano ściśle co może obejmować składnik decyzji administracyjnej w postaci pouczenia. Rację ma też skarga kasacyjna podnosząc, iż wskazane wyżej zobowiązanie strony do określonego zachowania stanowiło w istocie naruszenie zakazu reformationis in peius ustanowionego w art. 139 k.p.a. Skutki w zakresie naruszenia tego zakazu należy ustalać na podstawie analizy całej treści decyzji organu odwoławczego w zestawieniu z zakresem orzeczenia organu I instancji, niezależnie od tego w jakiej formalnej części decyzji organu odwoławczego znalazło się niedopuszczalne w myśl art. 139 k.p.a. rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej nakierowanych na wykazywanie, iż organ wydający zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, ustalając warunki prowadzenia tej apteki już z zasady, nie może zastrzegać o wyłączeniu z jej obrotu produktów określonych w art. 72 ust. 5 Prawa farmaceutycznego.

W tej kwestii decydujące znaczenie ma prawidłowo dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów rozdziału 7 Prawa farmaceutycznego, dotyczącego bezpośrednio zagadnienia prowadzenia aptek (w powiązaniu z przepisami wykonawczymi do tej części wskazanego aktu prawnego), a nie ogólne regulacje dotyczące działania Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej zawarte w rozdziale 8 omawianej ustawy.

Sąd I instancji słusznie wskazał też, że obligatoryjnym − w aptece mającej prowadzić obrót produktami wymienionymi w art. 72 ust. 5 Prawa farmaceutycznego − jest magazyn do ich przechowywania.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., a co do kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

-----------------------

2