Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1049/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie umorzono postępowanie, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 382/18 w sprawie ze skargi A. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 26 kwietnia 2017 r. 1. uchyla punkt 1 (pierwszy) zaskarżonego wyroku i w tym zakresie umarza postępowanie, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. A. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SAB/Wa 382/18) po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 26 kwietnia 2017 r.:

1. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 26 kwietnia 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł;

4. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że 26 kwietnia 2017 r. skarżąca zwróciła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (organ) z wnioskiem o wyłączenie stosowania art. 15c ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

Pismem z 16 maja 2017 r. organ poinformował skarżącą, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do 15 września 2017 r. Następnie organ pismem z 30 maja 2017 r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego MSW z zapytaniem, czy skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenia. Ponadto Minister wniósł o wskazanie, jakie okresy pracy i służby i w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Pismem z 20 czerwca 2017 r. organ uzyskał odpowiedź na powyższe pismo.

Pismem z 26 czerwca 2018 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, zaś organ pismem z 7 lipca 2018 r. odpowiedział skarżącej, że nie zgadza się z jej argumentacją, jakoby dołączone do wniosku dokumenty stanowiły adekwatny materiał umożliwiający rozstrzygnięcie decyzji.

Pismami z 1 września 2017 r. organ skierował do Komendanta Głównego Policji zapytanie o przedstawienie stanowiska, czy w jego ocenie skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia oraz do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przekazanie kopii dokumentów dotyczących przebiegu służby skarżącej w okresie od 12 września 1989 r. Pismem z tego samego dnia Minister poinformował skarżącą, że rozpatrzenie jej wniosku powinno nastąpić do 23 lutego 2018 r.

Pismem z 6 kwietnia 2017 r. Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu poinformował organ, że skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, a następnie w odpowiedzi na pismo z 1 września 2017 r., za pismem z 1 grudnia 2017 r. przesłał kopie akt osobowych skarżącej.

Pismem z 30 kwietnia 2018 r. Komendant Główny Policji odpowiedział na pismo z 1 września 2017 r.

Pismem z 13 czerwca 2018 r. organ poinformował skarżącą, że została już wydana dokumentacja do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

Skargę na przewlekłe prowadzenie sprawy złożyła A. A. Zdaniem skarżącej do dnia wniesienia skargi organ nie wydał decyzji w sprawie, w związku z czym upłynęły terminy przewidziane w art. 35 § 1 – 3 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do przewlekłego prowadzenia sprawy. Jak zaznaczyła, do wniosku załączyła obszerną dokumentację swoich akt osobowych w ilości 122 dokumentów.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. Jak wskazał, do organu wpłynęła znaczna ilość spraw w tym przedmiocie i nie unikał on rozstrzygnięcia sprawy.

Uznając dopuszczalność skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że przed jej wniesieniem skarżąca wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu, do dnia wniesienia skargi organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, nacechowane opieszałością i nieskutecznością.

Wyjaśniając pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania", cel skargi w tym przedmiocie oraz wskazując na terminy załatwienia sprawy administracyjnej (art. 12 i art. 35 – art. 38 K.p.a.), Sąd pierwszej instancji wskazał, że od dnia wystąpienia przez organ 30 maja 2017 r. do Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, organ pozostawał bierny aż do 1 września 2017 r., a więc przez okres 4 miesięcy, kiedy to wystąpił z pismem do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i Komendanta Głównego Policji i to, pomimo że już 20 czerwca 2017 r. otrzymał odpowiedź od Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego MSW. Licząc od tej daty przez okres ponad 7 miesięcy organ nie podjął żadnej czynności w sprawie, bo dopiero 30 kwietnia 2018 r. otrzymał odpowiedź od Komendanta Głównego Policji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji o pozorności działania organu może świadczyć, że już 6 kwietnia 2017 r. Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu poinformował organ, że skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, a mimo to organ kierował ponowne pismo do Instytutu 1 września 2017 r. Następnie pismem z 13 czerwca 2018 r., a więc przez okres prawie 1,5 miesiąca, bo od dnia otrzymania odpowiedzi Komendanta Głównego Policji, organ nie procedował ze skarżącą, lecz poinformował ją, że została już wydana dokumentacja do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Zatem do dnia złożenia skargi upłynęło prawie 11 miesięcy, a wniosek nadal nie został rozpoznany. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 K.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącej o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednakże we wskazanych terminach sprawa nie została przez organ załatwiona. Ponadto organ nadal nie poinformował, czy wydał decyzję w sprawie, a jest on zobowiązany do przesłania do Sądu kompletu akt sprawy administracyjnej.

Sąd pierwszej instancji podkreślił także, iż ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów K.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

W świetle powyższego jest bezsporne, że organ pozostawał w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej do dnia wniesienia skargi oraz do rozprawy przed Sądem, a owa przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącej, tj. 11 miesięcy do złożenia skargi (a do dnia rozprawy – 17 miesięcy), jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej, że organ poinformował skarżącą, że sprawa powinna być załatwiona do 23 lutego 2018 r., zaś faktycznie decyzji nie wydano do dnia rozpoznania sprawy przed Sądem. Wobec powyższego należało również zobowiązać organ do rozpoznania wniosku skarżącej z 26 kwietnia 2017 r.

Nadto zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Skoro zaś doszło do rażącego naruszenia prawa, to skarżącej, jako forma rekompensaty, należała się suma pieniężna, której wysokość jest adekwatna do okresu przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ w zestawieniu z charakterem sprawy. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego Sąd w pełni podzielił, jednakże czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej.

Odnośnie do wniosku organu o odrzucenie skargi, Sąd pierwszej instancji wskazał, że sprawa nie dotyczy ustalenia wysokości świadczenia emerytalno – rentowego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z § 1a i § 2 oraz art. 132, a także art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł, jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 26 kwietnia 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. Nr [...]). Ponadto podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. "Z chwilą wydania przez organ aktu lub dokonania czynności, o których mowa w tym przepisie ustaje tak stan bezczynności, jak i stan przewlekłości postępowania, a w konsekwencji sąd I instancji nie ma podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia w kwestii prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły", (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r. II GSK 410/15, Legalis numer 1511474).

2. art. 149 § 1a P.p.s.a. przez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z 26 kwietnia 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności ciążył na nim obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno — Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z 26 kwietnia 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno - rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego (6 czerwca 2017 r.) oraz przed uzyskaniem wiedzy o dacie zwolnienia ze służby, o wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz informacji o przebiegu służby z IPN (28 czerwca 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał 11 grudnia 2017 r., a informację o przebiegu służby z Policji 8 maja 2018 r.;

3. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyznanie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł, w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego.

Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według nom przepisanych.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 14 lutego 2022 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym), o czym poinformowano strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należało, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Oceniając niniejszą skargę kasacyjną w powyższych granicach, odnośnie do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., stwierdzić należy, że jego naruszenie skarżący kasacyjnie organ upatruje w zobowiązaniu go do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 26 kwietnia 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Pozwalało to przyjąć, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania, gdyż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] listopada 2018 r. wydał decyzję nr [...], co uzasadniało umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, iż zasługuje on na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do dnia wydania zaskarżonego wyroku, tj. 5 grudnia 2018 r. nie otrzymał od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jak i od skarżącej jakiejkolwiek informacji o wydaniu ww. decyzji. Powołanie się na fakt wydania przedmiotowej decyzji nastąpiło dopiero w skardze kasacyjnej, do której ją dołączono jako załącznik. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem wiedzieć, że po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wniosek skarżącej z 26 kwietnia 2017 r. został rozpoznany, a więc że na dzień orzekania zobowiązanie organu do rozpoznania tego wniosku było bezprzedmiotowe. Ponieważ taką informację organ ujawnił dopiero składając skargę kasacyjną, nie można było wymagać od Sądu pierwszej instancji, aby ten z własnej inicjatywy dowodowej uzyskiwał informację w powyższym zakresie. Ponieważ jednak brak jest podstaw do utrzymania w obrocie prawnym zobowiązania organu do wydania decyzji, która została już faktycznie wydana, rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tej części (pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku) należało uchylić, a wobec bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie koniecznym było jego umorzenie. We wskazanej części skarga kasacyjna podlegała zatem uwzględnieniu, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 189 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Jako niezasadny należało natomiast ocenić zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 675/12, z 21 kwietnia 2017 r. sygn. I OSK 2331/16). Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2014 r. sygn. I OSK 2563/13, z 17 listopada 2015 r. sygn. II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1610/20). Taka też sytuacja wystąpiła w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a ocena wyrażona w skarżonym wyroku jest prawidłowa. Sąd pierwszej instancji nie tylko wskazywał na wielokrotne przekroczenie terminów ustawowych załatwiania sprawy, ale także na zbyt długi okres pomiędzy czynnościami procesowymi organu, jak i wreszcie opóźnienie w wydaniu decyzji administracyjnej pomimo zebrania całego materiału dowodowego. Sąd pierwszej instancji, oceniając sposób prowadzenia postępowania przez organ nie uwzględniał przy tym okresów, jakie przypadły na działania podejmowane przez organ emerytalno – rentowy i Instytut Pamięci Narodowej, ale ocenił jedynie działania Ministra. Wszystkie natomiast te okoliczności również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzają, że sposób prowadzenia postępowania przez organ w sposób oczywisty (niewątpliwy, rażący) naruszył prawo, czego nie da się usprawiedliwić żadnymi wyjątkowymi okolicznościami związanymi z warunkami jego funkcjonowania.

Nie zasługuje także na uwzględnienie kolejny zarzut, dotyczący naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 3). Pierwszy z ww. przepisów przewiduje możliwość przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. zaś powiązany z nim art. 141 § 4 określa wymagania prawidłowego uzasadnienia wyroku. I chociaż Sąd pierwszej instancji nie wskazał szczegółowo, dlaczego zasadnym jest przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł, to jednak zauważyć należy, że kwota ta w świetle regulacji art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. oscyluje w jej dolnych, a wręcz minimalnych granicach. Wyjaśnić należy, że suma pieniężna nie zastępuje także zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącej oraz ewentualnego zachowania skarżącej, jeżeli przyczyniłaby się ona do wydłużenia postępowania. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, skoro organ dopuścił się przewlekłości o charakterze rażącego naruszenia prawa, a sprawa ma dla skarżącej istotne bo dotyczące wysokości jego świadczenia emerytalnego znaczenie, to nie może budzić wątpliwości zasadność skorzystania przez Sąd pierwszej instancji z dyspozycji art. 149 § 2 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną w pozostałym zakresie (punkt 2 sentencji). O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W rozpatrywanej sprawie zresztą strony nie podały danych umożliwiających ich udział w zdalnej rozprawie stosownie do informacji przekazanych im przez Sąd w zarządzeniu Przewodniczącej z 24 listopada 2021 r. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.