Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1715/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 37 ust. 1 i 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. – H. i M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 821/19 w sprawie ze skargi A. K. – H. i M. H. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zbycia nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 17 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 821/19, oddalił skargę A. K. – H. i M. H. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zbycia nieruchomości stanowiącej własność Gminy [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] października 2018 r. Wójt Gminy [...] – na podstawie § 8 uchwały Nr [...] Rady Gminy w [...] z [...] maja 2011 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy [...] oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata nie wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, zarządził o przeznaczeniu do zbycia w trybie przetargowym nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] w [...].

A. K.-H. i M. Ha., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pismem z 10 lutego 2019 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższe zarządzenie, któremu zarzucili naruszenie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.– dalej "u.g.n.")

W motywach skargi wyjaśniono, że pomimo podejmowanych przez skarżących starań o zbycie w trybie bezprzetargowym na ich rzecz działki nr [...], Wójt Gminy zarządził na podstawie art. 40 ust 2a u.g.n. o zbyciu tej nieruchomości w drodze przetargu, co narusza ich uprawnienia określone w art. 37 ust. 2 u.g.n. W ocenie skarżących jest bezspornym i oczywistym, że zbywana nieruchomość może poprawić jedynie zagospodarowanie ich nieruchomości, przyległej do nieruchomości zbywanej, co wykazali szczegółowo w pismach kierowanych do organu. Tym samym, pomimo tego, że istnieją inne jeszcze nieruchomości przyległe do zbywanej działki, to nabycie jej przez ich właścicieli, w żaden sposób nie poprawi warunków ich zagospodarowania. Wskazali, że w tym konkretnym przypadku nie chodzi o równe szanse zainteresowanych nabyciem zbywanej nieruchomości, ale o pogorszenie sytuacji skarżących, poprzez pozbawienie ich możliwości samodzielnego i bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i jest przejawem wyłącznie konfliktu sąsiedzkiego. Podnieśli, że poprawa warunków zagospodarowania, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. jest rzeczywista i aktualna tylko odnośnie należącej do nich nieruchomości. Brak jest natomiast jakiegokolwiek aktualnego, funkcjonalnego związku między działką sprzedawaną a innymi działkami przyległymi.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi z powodu jej niezasadności.

Wskazał, że do zbywanej przez Gminę działki nr [...] przylegają dwie działki: należąca do skarżących działka nr [...] oraz należąca do T. I. działka nr [...]. W odniesieniu do każdej z tych nieruchomości, nabycie działki gminnej, wpłynęłoby na poprawę warunków zagospodarowania. Wobec tego organ stwierdził, że zarządzenie przez Wójta Gminy sprzedaży nieruchomości gminnej w drodze przetargu było zgodne zarówno z ujawnionymi w sprawie okolicznościami faktycznymi, jak i z przepisami normującymi sprzedaż nieruchomości gminnych. Skoro bowiem nabycie nieruchomości gminnej mogłoby poprawić warunki zagospodarowania obu nieruchomości przyległych, to brak było podstaw do bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości. Wskazano, że skarżący poza ogólnikowym stwierdzeniem, że nabycie nieruchomości przez właścicielkę innej nieruchomości przyległej nie poprawi warunków korzystania z tej nieruchomości, nie przytoczyli konkretnych okoliczności, które uzasadniałyby ten pogląd, a wyniki przetargu wręcz tej tezie przeczą. Podano, że do przetargu poza skarżącymi przystąpiła T. I., a licytacja między uczestnikami przetargu spowodowała, że cena wywoławcza w kwocie 6.469 zł wzrosła do kwoty 24.000 zł, stanowiącej cenę sprzedaży licytowanej nieruchomości. Dla organu oczywistym jest w tej sytuacji, że wszyscy uczestnicy przetargu byli zainteresowani jego wynikiem, co z pewnością nie miałoby miejsca gdyby nabycie nieruchomości gminnej nie miało wpływu na poprawę warunków zagospodarowania którejkolwiek z nieruchomości przyległych.

Postanowieniem z 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 163/19 WSA we Wrocławiu odrzucił w/w skargę jako niedopuszczalną.

Na skutek skargi kasacyjnej A. K.-H. i M. H., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 20 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2118/19 uchylił zaskarżone postanowienie. NSA stwierdził, że kontrola zaskarżonego zarządzenia podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej "p.ps.a.").

W toku ponownego rozpoznania skarżący przedłożyli do akt sprawy materiał dowodowy w postaci wyrysu fragmentu mapy ewidencyjnej z zaznaczonymi kolorami granicami działek, ich funkcji i przynależności dla zobrazowania istnienia lub nie istnienia warunków poprawy zagospodarowania działki skarżących oraz działek sąsiednich, a nadto zdjęcia obrazujące aktualny stan zagospodarowania działki nr [...] oraz obrazujące ograniczenia wynikające ze służebności drogi koniecznej w związku z zamiarem zagospodarowania działki nr [...] na potrzeby budowy obiektu infrastruktury turystycznej, dokumentów w postaci pisma z 27 sierpnia 2018 r., aktu notarialnego z 8 lipca 1994 r., protokołu uzgodnień z 14 czerwca 1994 r. oraz treści księgi wieczystej nr [...] – potwierdzające zbycie w trybie bezprzetargowym na rzecz T. I. i jej zmarłego męża drogi gminnej – działka nr [...] w celu poprawy zagospodarowania jej nieruchomości.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że w świetle art. 190 p.p.s.a., związany jest wykładnią prawa wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 20 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2118/19, w którym to postanowieniu Sąd odwoławczy stwierdził, że rozpatrywana sprawa ma charakter administracyjny, bowiem mieści się w ramach publicznoprawnej działalności gminy z tej przyczyny, że związana jest z dysponowaniem majątkiem gminy.

Następnie Sąd wskazał, że istota sporu prawnego w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy zgodne z prawem było zarządzenie ogłoszenia sprzedaży nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] w drodze przetargu ograniczonego.

Sąd podał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 u.g.n. generalną zasadą jest, iż sprzedaż lub oddawanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego odbywa się w drodze przetargu. Natomiast wyjątki od zasady sprzedaży nieruchomości gminnych w drodze przetargu regulują przepisy szczególne, w tym powołany w skardze przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Zgodnie z nim, nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości.

Sąd I instancji wskazał, że kwestią rozstrzygającą, czy konkretna działka może być zbyta w drodze bezprzetargowej na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., jest okoliczność, czy istnieją inne nieruchomości, których właściciele mieliby na podstawie tego przepisu prawo wystąpienia do organu z wnioskiem o sprzedaż nieruchomości na poprawę warunków zagospodarowania własnej nieruchomości. Jednocześnie Sąd podkreślił, że samo ubieganie się o nabycie nieruchomości przeznaczonej do takiej sprzedaży nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, ani nie upoważnia do wysuwania roszczeń o nabycie nieruchomości na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Również ewentualny brak reakcji właścicieli innych nieruchomości przylegających do sprzedawanej działki nie może oznaczać, że powyższe zwalnia organ z obowiązku przeprowadzenia przetargu.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie należało zatem wyjaśnić, czy w wyniku zbycia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], gdy zamiar jej nabycia zgłosiła poza skarżącymi również właścicielka działki nr [...], poprawią się warunki zagospodarowania tylko należącej do skarżących nieruchomości, czy też można mówić o takiej poprawie w przypadku obu z przylegających nieruchomości. Nie chodzi przy tym o wskazanie nieruchomości, której zbycie najbardziej poprawiłoby warunki jej zagospodarowania. Poprawa powinna być natomiast rzeczywista, możliwa i aktualna, nie zaś hipotetyczna. Potrzeba jest zatem sięgnięcia po obiektywne kryteria w tym zakresie.

Sąd zaważył, że zainteresowanie nabyciem działki nr [...] już w roku 2017 wyraziła G. K. – właścicielka ówczesnej działki nr [...]. Ponadto z akt sprawy wynika, że zainteresowanie możliwością sprzedaży w celu poprawy zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości, tj. działki o nr ew. [...], wyraziła wówczas także T. I. W reakcji na takie stanowisko, w piśmie z 22 listopada 2017 r. G. K. wycofała wniosek, jednocześnie wskazując, że wyrażenie zainteresowania przez T. I. nabyciem działki nr [...], świadczy jedynie o istnieniu konfliktu pomiędzy stronami, który ze względu na jego podłoże, wyklucza racjonalne rozstrzygnięcie, bez pokrzywdzenia którejkolwiek z osób zainteresowanych. Wskazała również na zamiar podziału działki nr [...]. W związku z tym argumentowała, że wydzielona z niej działka nr [...] powinna uzyskać dostęp do drogi publicznej (od strony ul. [...]). G. K. wniosła o nadanie działce nr [...] funkcji drogowej, takiej samej, jaką mają przyległe do niej działki nr [...] i [...], co pozwoli na korzystanie z niej wszystkim zainteresowanym, bez szkody dla zagospodarowania jakiejkolwiek sąsiedniej nieruchomości. Zdaniem Sądu ten fragment pisma z 21 listopada 2017 r. dowodzi, że jego autorka dostrzegała wówczas możliwość zainteresowania korzystaniem z działki nr [...] nie tylko przez nią samą, ale również przez innych właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wskazywała na korzyść dla wszystkich właścicieli nieruchomości przylegających do działki nr [...], które związane byłyby z przekształceniem jej w działkę drogową i przez to stworzenie możliwości dostępu do drogi publicznej. Dostrzegała więc istnienie funkcjonalnego związku pomiędzy poprawą zagospodarowania działek przyległych do działki nr [...], gdyby przekształcono ją w działkę drogową.

Od przestawionej w tym miejscu argumentacji starają się odciąć skarżący, którzy na podstawie umowy darowizny nabyli w dniu 13 lutego 2018 r. własność działki nr [...]. Działka ta powstała w wyniku podziału działki nr [...] na działki gruntu o nr ew. [...] i [...]. Sąd podał, że jak wynika z pisma Sekretarza Gminy [...] z dnia 29 grudnia 2017 r., podziału dokonano w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego (budynek znajduje się na działce nr [...]). Zgodnie z podziałem zatwierdzonym decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. – działka nr [...] będzie posiadać dostęp do drogi publicznej (dz. nr [...]), poprzez działkę nr [...] na podstawie służebności gruntowej. Sąd zaznaczył, że we wniosku z dnia 14 lutego 2018 r. o zbycie w trybie bezprzetargowym działki gruntu nr [...] wskazali, iż jej nabycie pozwoli na poprawę warunków zagospodarowania należącej do nich działki nr [...], poprzez umożliwienie przez nią bezpośredniego dostępu do działki drogowej.

Odnosząc się do kwestii istnienia dostępu działki nr [..] do drogi publicznej poprzez służebność obciążającą działkę nr [...], Sąd podał, że według skarżących, taki dostęp nie zabezpiecza w należyty i optymalny sposób odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, albowiem dojazd jest możliwy wyłączenie kosztem nieruchomości obciążonej. Wpływa to zatem niekorzystnie na możliwość racjonalnego zagospodarowania zarówno działki będącej własnością skarżących jak i działki obciążonej. Przedstawione w tym miejscu stanowisko skarżący rozwijają w piśmie z 10 kwietnia 2018 r. Wskazali w nim na konieczność odróżnienia sytuacji prawnej poprzedniego właściciela nieruchomości z której wydzielono działkę nr [...]. Wówczas nieruchomość będąca działką nr [...] miała bezpośredni i niczym nieskrępowany dostęp do drogi publicznej. Obecnie oczekują, że w związku z zamiarem zagospodarowania działki nr [...] przez jej zabudowę, dojdzie do usunięcia ograniczeń związanych z dostępem do drogi publicznej na podstawie służebności gruntowej. Wnieśli również o wykazanie przez organ, w jaki sposób nabycie działki nr [...] przez właściciela działki nr [...] wpłynie na poprawę zagospodarowania należącej do niego nieruchomości. Podano, że argumentację na temat braku istnienia obiektywnych i konkretnych okoliczności wskazujących na potrzebę poprawy warunków zagospodarowania którejkolwiek z działek należących do T. I., poprzez nabycie działki nr [...], skarżący rozwinęli w kolejnym piśmie z dnia 18 czerwca 2018 r.

Sąd wskazał przy tym, że również właścicielka działki nr [...] dokonała jej podziału, wydzielając m.in. działkę o nr ew. [...] oraz podtrzymała zainteresowanie nabyciem działki nr [...] celem poprawy zagospodarowania nalężącej do niej nieruchomości.

Sąd I instancji zauważył, że właściciele nieruchomości przylegających bezpośrednio do należącej do gminy działki nr [...], w okresie bezpośrednio poprzedzającym wystąpienie skarżących do organu z wnioskiem o sprzedaż działki nr [...] w trybie bezprzetargowym na poprawę warunków zagospodarowania należącej do nich nieruchomości, dokonali podziału geodezyjno-ewidencyjnego tych nieruchomości, aby wykazać, że dostęp do drogi publicznej na dotychczasowych warunkach nie jest już możliwy, co ma uzasadnić zastosowanie prawa wynikającego z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy, takie działania stanowią przejaw nadużycia bądź obejścia prawa celem osiągnięcia korzyści z tym prawem sprzecznych. Sąd podkreślił, że zaistniałe zdarzenia prawne, których skutkiem jest powstanie nowych nieruchomości oraz podział praw do nieruchomości pomiędzy powiązanymi rodzinnie osobami, nie dają podstaw do przyjęcia, że w przypadku którejkolwiek z powstałych działek, nabycie działki nr [...], będzie stanowiło poprawę ich zagospodarowania zgodną z ratio legis przepisu art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Zdaniem Sądu w tym konkretnym przypadku mamy do czynienia z pozornym pogorszeniem warunków zagospodarowania nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] aby wykazać, że w porównaniu z sytuacją innych osób zainteresowanych nabyciem działki gminnej, zbycie tej nieruchomości poprawi warunki zagospodarowania wyłącznie nieruchomości skarżących. Przy tym jedyny podnoszony argument, który ma uzasadnić nabycie w trybie bezprzetargowym działki nr [...], dotyczy eliminacji niedogodności związanych z korzystaniem z działki nr [...], na której ustanowiono służebność gruntową na rzecz działki nr [...]. Sąd I instancji zauważył jednak, że już w momencie przeprowadzania podziału geodezyjno – ewidencyjnego działki nr [...] było oczywistym, że w swej istocie każda służebność gruntowa jest rozwiązaniem zastępczym i uciążliwym zarówno dla nieruchomości władnącej, jak i obciążonej.

Zgadzając się ze skarżącymi, że sam fakt przylegania nie oznacza funkcjonalnego powiązania nieruchomości i nie stanowi takiego uzasadnienia, w realiach badanej sprawy, Sąd stwierdził, że nie jest jego rolą ocena tego, która z nieruchomości przylegających do działki nr [...], posiada bardziej swobodny i bezpośredni dostęp do dróg publicznych. Sąd wskazał przy tym, że nie ma wątpliwości, iż dokonując podziału nieruchomości, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowym, wydzielana na nowo działka musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Podał, że zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Zdaniem Sądu działka gruntu nr [...] posiada prawnie wymagany dostęp do drogi publicznej.

W ocenie Sądu I instancji analiza akt sprawy nie daje również podstaw do przyjęcia, aby – w związku z wydaniem zaskarżonego zarządzenia – istniało zagrożenie realizacji planowanych przez skarżących przedsięwzięć budowlanych w zakresie infrastruktury turystycznej. Zdaniem Sądu, nie ma także jakichkolwiek innych przeszkód (np. zabudowa, ukształtowanie terenu), które wskazywałyby, że działka nr [...] ma tylko związek funkcjonalny z działką nr [...], w szczególności wobec faktu, że zbycie miało dotyczyć nieruchomości, która może stanowić drogę, do której przylega kilka nieruchomości. O braku takiego związku nie świadczy także okoliczność, że przed zgłoszeniem zamiaru nabycia działki nr [...] przez skarżących (czy też ich poprzedników prawnych), właścicielka działki nr [...] nie wykazywała zainteresowania takim nabyciem.

Wobec tego Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie, pomimo braku uzasadnienia i przedstawienia w nim racji, które wyjaśniałyby powody decyzji o zastosowaniu procedury przetargu ograniczonego, nie narusza prawa. Zdaniem Sądu wymogu sporządzenia uzasadnienia dla zaskarżonego zarządzenia nie można wyprowadzić z art. 11 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jawność działalności organów gminy wyrażająca się w prawie do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady i posiedzenia komisji czy dostępie do dokumentów nie nakłada na organy gminy ujawnienia i przedstawiania motywów przeznaczenia do sprzedaży nieruchomości gminnej. Podobnie jak art. 50 tej ustawy obligujący organy gminy do zachowania szczególnej staranności w zarządzaniu mieniem komunalnym. Sąd podkreślił przy tym, że to właśnie w tym aspekcie, tj. w ramach kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia, należy odwołać się do samodzielności gminy w odniesieniu do zbywania własnych nieruchomości. Jednocześnie przedłożone wraz ze skargą akta administracyjne, w tym kierowana do skarżących korespondencja, w sposób wystarczający – w ocenie Sądu – pozwala zbadać dokonaną przez wójta gminy ocenę braku wystąpienia przesłanki pierwszeństwa w bezprzetargowym nabyciu nieruchomości gminnej, która samodzielnie nie może być zagospodarowana a może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości podmiotu zainteresowanego jej nabyciem. W ocenie Sądu, czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego zarządzenia odzwierciedlają dochowanie przez organ administracji należytej staranności i uwzględnienia obowiązujących regulacji prawnych wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli skarżący, reprezentowani przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego zarządzenia, zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie wskazał faktycznie na brak uprawnienia skarżących do ubiegania się o nabycie spornej nieruchomości w trybie bezprzetargowym, w szczególności istnienia innych uprawnionych właścicieli do wystąpienia do organu z wnioskiem o sprzedanie tej nieruchomości na poprawę warunków zagospodarowania własnej nieruchomości. Wskazano, że samo zainteresowanie innych osób nabyciem nie jest kryterium do odstąpienia od stosowania art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. W ocenie skarżących kasacyjnie, okoliczności prawne i faktyczne stanowiące podstawę do stosowania tego przepisu zostały w sposób jednoznaczny wykazane w istniejącym materiale dowodowym, zgromadzonym w aktach sprawy i pozostają aktualne. Zatem, skarżący podtrzymali w całej rozciągłości podniesione na tę okoliczność dotychczas przez siebie argumenty natury prawnej i dowody na ich poparcie, wskazując, że nie ma potrzeby ich przytaczania na tym etapie postępowania.

Skarżący podkreślili, że swoją ofertę nabycia własności w trybie poprawy zagospodarowania złożyli na podstawie wstępnego uzgodnienia z gminą, że ją rozważy. Pomimo jednak zgłaszanych zastrzeżeń, co do wydania zaskarżonego zarządzenia z naruszeniem prawa, Gmina nie zważając na potrzebę wyczerpania procedury odwoławczej, zadecydowała o przeprowadzeniu przetargu, zmuszając tym samym skarżących do licytacji bez ograniczeń, aby uchylić nieodwracalne w praktyce skutki zbycia nieruchomości na rzecz osób trzecich.

Podniesiono, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika dostatecznie, iż działka nr [...] – biorąc pod uwagę jej położenie, kształt, rozmiary oraz dotychczas zagospodarowanie – jako wyjątkowo zaniedbany nieużytek nie przedstawia żadnej znaczącej wartości materialnej (ustalona przez organ cena wywoławcza - 6.469 zł.) i konieczne jest poniesienie wymiernych nakładów na jej zagospodarowanie. Zdaniem skarżących, jej przydatność może być oceniana jedynie pod kątem poprawy warunków komunikacyjnych. Wskazano, że organ od początku miał świadomość, iż zamiarem skarżących jest i było jedynie umożliwienie im przez działkę nr [...] samodzielnego dostępu do drogi publicznej – ul. [...], wobec zbycia na rzecz T. I. w trybie bezprzetargowym drogi gminnej nr [...], a nie samo nabycie jej własności. Zdaniem skarżących kasacyjnie, złożenie propozycji kupna przez poprzednika prawnego G. K. ostatecznie propozycji, aby przekształcić działkę [...] w ogólnie dostępną działkę drogową potwierdza jedynie, że celem zainteresowanych jest i było wyłącznie zapewnienie dogodnego dostępu do ul. [...] i nie jest dowodem jej funkcjonalnej przydatności dla drugiego właściciela nieruchomości przyległej.

Skarżący kasacyjnie wskazali, że zupełnie niezrozumiałe i nieznajdujące żadnego oparcia w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest stanowisko Sądu I instancji, który jako podstawę uzasadnienia oddalenia skargi podniósł, że swoim celowym działaniem skarżący i ich poprzednicy prawni doprowadzili do zaistnienia przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Sąd na tej podstawie wywodzi zarzut nadużycia prawa, nie wskazując jednocześnie, w jaki sposób i w którym momencie korzystanie z prawa przez skarżących, czy też ich poprzedników prawnych, było sprzeczne z jego społeczno – gospodarczym przeznaczeniem lub z zasadami współżycia społecznego. Wskazano, że rozporządzenie swoją własnością na rzecz bliskich, poprzez darowanie młodym ludziom, części swojej działki na samodzielną inwestycję, dla poprawy warunków ich życia, było niezbywalnym prawem G. K., jest czymś naturalnym, nie wymaga tłumaczenia i powinno korzystać z ochrony prawa. Natomiast twierdzenie, że darowizna została dokonana jedynie po to, aby umożliwić im spełnienie przesłanek do nabycia w trybie bezprzetargowym działki nr [...] jest pozbawione jakichkolwiek racjonalnych podstaw i niedopuszczalnym nadużyciem.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., poinformowano strony postępowania o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich. Zgodnie ze wskazanym przepisem w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strony wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz poinformowano o możliwości przedstawienia dodatkowych wyjaśnień na piśmie.

W odpowiedzi na powyższe, skarżący oświadczyli, że posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej za pośrednictwem informatycznej aplikacji i wyrażają na to zgodę. Natomiast korespondencja kierowana do pełnomocnika organu nie została podjęta w terminie, zatem załączono ją do akt.

W tym stanie rzeczy sprawa, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 20 września 2021 r., została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Następnie zarządzeniem z dnia 24 listopada 2021 r., wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 4 stycznia 2022 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie, sposób sporządzenia skargi kasacyjnej powoduje konieczność poczynienia uwag związanych z wymogami dla skargi kasacyjnej przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi wykazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Zatem, z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne.

Pełnomocnik zawodowy reprezentujący skarżących nie wszystkim wskazanym wymogom skargi kasacyjnej sprostał, jako zarzut skargi kasacyjnej wskazał bowiem naruszenie prawa materialnego, tj. "art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami", nie precyzując, czy zarzuca błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Ponadto przywołano błędnie nazwę ustawy, gdyż ustawa, w oparciu, o którą procedowano w sprawie, to ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Podkreślić należy, że zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd ten nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować, konieczne jest prawidłowe ich określenie w skardze kasacyjnej i jej uzasadnieniu. Dlatego też, skarga kasacyjna powinna zawierać odrębne uzasadnienie, nie jest prawidłowe wskazanie na dotychczasową argumentację, sprawa rozpoznawana jest bowiem jedynie w granicach wniesionych zarzutów skargi kasacyjnej.

W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego braki w powyższym zakresie nie uzasadniają wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a., to jednak nie stanowi wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zatem, wskazane braki skargi kasacyjnej, same w sobie, nie czynią zarzutu naruszenia przepisu art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. formalnie nieskutecznym, ale nie powinny występować w tego rodzaju środku zaskarżenia.

Odnosząc się już konkretnie do zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że art. 37 ust. 1 u.g.n., ustanawia zasadę sprzedaży nieruchomości (lub oddania ich w użytkowanie wieczyste) w drodze przetargu, natomiast art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. stanowi odstępstwo od tej zasady. Jak podkreśla się w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, wszelkie wyjątki od przetargowego trybu zbywania nieruchomości mają wynikać wprost z przepisów ustawy i nie można ich interpretować rozszerzająco. Zasadą jest więc sprzedawanie lub oddawanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, a jedynie w wyjątkowych przypadkach nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej (por. E. Bończak-Kucharczyk, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany", opubl. LEX/el. 2021, t. 2 do art. 37 u.g.n., jak również powołany tam: wyrok NSA z 21 marca 2007 r., I OSK 1998/06).

Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości.

Dokonując wykładni art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Sąd I instancji trafnie wskazał, że określona w tym przepisie sytuacja nie ma zastosowania w sprawie, w której nabycie działki zmierza do poprawienia warunków nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch. Gdy więc możliwość poprawienia warunków odnosi się do większej liczby nieruchomości musi być przeprowadzony przetarg. Zatem, gdy zamiar nabycia zgłasza więcej niż jeden z właścicieli przyległych nieruchomości, zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. zależy od tego, czy realizacja tego zamiaru może poprawić warunki zagospodarowania tych nieruchomości. Jeżeli poprawa ta jest możliwa w odniesieniu do więcej niż jednej z nieruchomości przyległej, wówczas nie można w trybie bezprzetargowym dokonać zbycia na rzecz jednego z ubiegających się o to właścicieli tych nieruchomości. Podkreślić także należy, że z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. jednoznacznie wynika, że samo zainteresowanie mieniem jednostki samorządu terytorialnego – nawet gdyby mienie to było rzeczywiście niezbędne do poprawy warunków zagospodarowania przyległej nieruchomości stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie zainteresowanej nabyciem nieruchomości gminnej – nie stwarza jeszcze roszczenia o bezprzetargowe nabycie mienia gminnego. Zwolnienie z obowiązku przeprowadzenia przetargu, zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n, wymaga bowiem łącznego spełnienia wszystkich przewidzianych w tym przepisie przesłanek. Istotna jest zatem kwestia poprawy zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, ale jednocześnie także brak możliwości zagospodarowania nieruchomości jako nieruchomości samodzielnej. Oznacza to, że nawet w sytuacji, gdy dana nieruchomość mogłaby służyć poprawie warunków zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości, to jej zbycie wcale nie musi prowadzić do przyłączenia do nieruchomości przyległej.

Rację ma autor skargi kasacyjnej, gdy podnosi, że z brzmienia przytoczonej wyżej regulacji wynika, iż jej zastosowanie nie zależy od uznania zbywcy nieruchomości, lecz jest jego obowiązkiem, gdy wystąpią określone w niej przesłanki. Dowodzi tego kategoryczne zastrzeżenie "nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej", która wyklucza w takim przypadku zorganizowanie przetargu. Należy podkreślić, że zamiar nabycia nieruchomości wyrażony przez właściciela nieruchomości przyległej ma tylko to znaczenie, iż w swoisty sposób aktualizuje przesłankę zasadniczą, zamykającą się w pytaniu o możliwość poprawy warunków zagospodarowania tej nieruchomości. Odpowiedź na to pytanie byłaby bowiem bezprzedmiotowa, gdyby żaden z właścicieli nieruchomości przyległej nie żywił zamiaru nabycia. W efekcie, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – zamiar nabycia zgłasza więcej niż jeden z właścicieli przyległych nieruchomości, zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. zależy od tego, czy realizacja tego zamiaru może poprawić warunki zagospodarowania tych nieruchomości. Jeżeli poprawa ta jest możliwa w odniesieniu do więcej niż jednej z nieruchomości przyległej, wówczas nie można w trybie bezprzetargowym dokonać zbycia na rzecz jednego z ubiegających się o to właścicieli tych nieruchomości. Takie też wnioski wynikają z wyroku Sądu Najwyższego z 6 marca 2009 r., II CSK 589/08, pub., Lex nr 530697, w którym stwierdzono, że tryb określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie ma zastosowania w sprawie, w której nabycie działki zmierza do poprawienia warunków nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch. Analogiczne stanowisko wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. IV CSK 98/06, pub. Lex nr 459229. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że jeżeli zamiar nabycia zgłasza więcej niż jeden z właścicieli przyległych nieruchomości, to zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. zależy od tego, czy realizacja tego zamiaru może poprawić warunki zagospodarowania tych nieruchomości. Jeżeli poprawa ta jest możliwa w odniesieniu do więcej niż jednej z nieruchomości przyległych, wówczas nie można w trybie bezprzetargowym dokonać zbycia na rzecz jednego z ubiegających się o to właścicieli tych nieruchomości ( por. wyroki NSA z: 14 września 2017 r., sygn. I OSK 407/17; 15 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 455/10, 3 lipca 2015 r., sygn. 962/15; 15 maja 2019 r., sygn. I OSK 432/19 .

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, sygnalizowane już wyżej, z którego wynika, że pominięcie trybu przetargowego na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie jest dopuszczalne gdy nieruchomość gminna mogłaby poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych należących więcej niż do jednego podmiotu. W takim przypadku zainteresowani mogą być wszyscy właściciele tych nieruchomości, zatem ich zbycie powinno nastąpić na równych prawach dla wszystkich - co zapewnia tryb przetargowy. Organ gminy nie może zatem dowolnie wybrać jednego z zainteresowanych właścicieli nieruchomości przyległych - nawet jeżeli uważa, że nabycie przez niego nieruchomości najbardziej poprawiłoby warunki zagospodarowania jego nieruchomości. Skoro bowiem z woli ustawodawcy nieruchomości publiczne powinny być zbywane na jednakowych zasadach, to dotyczy to także sytuacji, w której nabycie takiej nieruchomości mogłoby poprawić warunki zagospodarowania kilku różnych nieruchomości.

W niniejszej sprawie prawidłowo Sąd I instancji uznał, że nabyciem przedmiotowej działki, oprócz skarżących, było zainteresowanych kilka podmiotów. Najpierw G. K. (wniosek z dnia 11 października 2017 r. k - 3, akt adm.), potem po wycofaniu przez nią wniosku (pismo z dnia 11 listopada 2017 r. k- 9 akt adm.), wniosek w tej kwestii złożyła T. I. Właścicielka działki nr [...], która także dokonała jej podziału, wydzielając działkę m.in. [...] podtrzymała, zainteresowanie nabyciem działki nr [...] celem poprawy zagospodarowania należącej do niej nieruchomości.

Rację ma Sąd I instancji wskazując, że z pisma z dnia 22 listopada 2017 r., w którym to piśmie G. K. wycofała swój wniosek o nabycie od Gminy działki nr [...] (k-9 akt adm.), wynika, iż w niniejszej sprawie istnieje związek funkcjonalny pomiędzy poprawą zagospodarowania działek przyległych do działki [...], gdyby przekształcono ją w działkę drogową, o co wnosiła w w/w piśmie. Wskazała bowiem, że nadanie działce [...] funkcji drogowej, takiej samej, jak mają przyległe do niej działki [...] i [...], pozwoli na korzystanie z niej wszystkim zainteresowanym, bez szkody dla jakiejkolwiek sąsiedniej nieruchomości. Zasadnie Sąd uznał, że to dowodzi, iż G. K. dostrzegła możliwość zainteresowania korzystaniem z działki nr [...] nie tylko przez nią samą, ale również przez innych właścicieli sąsiednich nieruchomości. Wskazywała bowiem na korzyść dla wszystkich właścicieli nieruchomości przylegających do działki nr [...], które związane byłyby z przekształceniem jej działkę w działkę drogową i przez to stworzenie możliwości dostępu do drogi publicznej.

Natomiast skarżący kasacyjnie we wniosku z 14 lutego 2018 r. o zbycie w trybie bezprzetargowym przedmiotowej nieruchomości, wskazują, że jej nabycie pozwoli na poprawę warunków zagospodarowania należącej do nich działki nr [...] (czyli nieruchomości darowanej im przez G. K., która to nieruchomość powstała w wyniku podziału działki [...]), poprzez umożliwienie bezpośredniego dostępu do nieruchomości drogowej. Niewątpliwie okoliczność tę skarżący wykazali. Rzecz jednak w tym, że nie są oni jedynymi podmiotami, którym nabycie spornej działki pozwoliłoby na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej. A to oznacza, że sprzedaż przedmiotowej nieruchomości powinna się odbyć w drodze przetargu.

Zbędne, nieuprawnione i zbyt daleko idące, były natomiast poczynione przez Sąd I instancji uwagi dotyczące wcześniejszych podziałów nieruchomości i umów cywilnoprawnych między skarżącymi i G. K., która, jak słusznie zauważa to pełnomocnik skarżących w skardze kasacyjnej miała prawo rozporządzać swoją własnością wedle swej woli.

Podsumowując, należy uznać, że w wyniku zbycia działki nr [...] mogą się poprawić warunki zagospodarowania nie tylko należącej do skarżących nieruchomości. A to oznacza, że sprzedaż nieruchomości, będącej własnością Gminy [...] powinna się odbyć w drodze przetargu.

Wobec tego uznać należy, że w zaskarżonym wyroku nie naruszono art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., co oznacza, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz.U. 2021, poz. 2095) orzekł, jak w sentencji.