Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 310/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 4 ust. 3, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Danuta Kania, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Przedsiębiorstwa [...] S.A. z siedzibą w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] kwietnia 2012 r. 1. zobowiązuje Przedsiębiorstwo [...] S.A. z siedzibą w P. do rozpatrzenia wniosku skarżącego J.J. z dnia [...] kwietnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Przedsiębiorstwa [...] S.A. z siedzibą w P. na rzecz skarżącego J.J. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Przedsiębiorstwa [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako P.) w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze strona wniosła o stwierdzenie bezczynności P. oraz zobowiązanie skarżonego podmiotu do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony podniósł, iż wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. skarżący wystąpił do P. m.in. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, dokumentów, z których wynikałoby, że właściciel wskazanego we wniosku gruntu bądź jego poprzednicy prawni wyrazili zgodę na budowę sieci przesyłowej oraz towarzyszących jej obiektów. P. prowadziło z wnioskodawcą korespondencję kolejnymi pismami z dnia [...] maja 2012 r., z dnia [...] sierpnia 2012 r., z dnia [...] grudnia 2012 r. i z dnia [...] grudnia 2012 r., lecz do dnia sporządzenia skargi wnioskodawca nie otrzymał jakichkolwiek dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, iż na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja ropy i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo ropociągowe ze względu na znaczenie ropy dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są zadaniami publicznymi. Z brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy zaś wynika, iż P. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy ropociągów dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik P. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz podmiotu skarżonego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pisma procesowego pełnomocnik P. podniósł, iż skarżący nie wypełnił obowiązku wskazanego w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), co czyni skargę przedwczesną i podlegającą odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy procesowej.

W przypadku uznania przez Sąd, że nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi, pełnomocnik P. wskazał, iż skarżony podmiot nie wykonuje zadań publicznych, dlatego też nie ma w stosunku do niego zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z przyjętym w doktrynie stanowiskiem, zadanie publiczne odnosi się do prawnie określonego obowiązku stanowiącego konkretyzację celu działania organu administracji publicznej. Odnosi się to zarówno do organów administracji rządowej, jak i samorządowej. Dodatkowo, istotnym jest, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny, o publiczności zadań świadczy to, iż państwo lub samorząd terytorialny ponoszą w świetle prawa odpowiedzialność za ich realizowanie. W przedmiotowej sprawie takie okoliczności nie mają miejsca. Skarżony podmiot, będąc spółką prawa handlowego, nie realizuje, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, obowiązków nałożonych na niego przez przepisy, a za zrealizowanie działań związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą przez uczestnika postępowania, odpowiedzialności nie ponosi ani państwo, ani samorząd terytorialny.

Zdaniem pełnomocnika strony skarżonej skarga jest bezzasadna również z uwagi na fakt, że uczestnik postępowania nie dopuścił się bezczynności. Zarzut bezczynności może pojawić się wówczas, gdy organ (podmiot), będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. P. ustosunkował się do wniosku skarżącego w dniu [...] maja 2012 r., następnie strony prowadziły korespondencję w sprawie, a pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. przedstawiono skarżącemu ostateczne stanowisko. W piśmie tym wskazano wnioskodawcy, że stosowne decyzje w zakresie budowy rurociągu zostały wydane m.in. przez Naczelnika Gminy [...]. Wobec powyższego, skarżony podmiot nie dopuścił się bezczynności, albowiem poinformował skarżącego, jaki organ władzy publicznej jest w posiadaniu decyzji administracyjnej, która zawiera informacje wskazane we wniosku. Nie istniały zatem żadne przeszkody, aby skarżący, po uzyskaniu takiej informacji przez P. zwrócił się ze stosownym wnioskiem do Gminy [...]. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. P. wskazał, że nie udostępnia dokumentów dotyczących jego infrastruktury technicznej. Jedną bowiem z przesłanek odmowy udzielenia informacji publicznej jest wskazana w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej tj. tajemnica przedsiębiorstwa. Zgodnie z przyjętym przez doktrynę stanowiskiem, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, tajemnica przedsiębiorcy jest rozumiana bardzo szeroko i z całą pewnością obejmuje obszary związane z aspektami technicznymi, technologicznymi, czy też dotyczącymi infrastruktury technicznej.

W świetle powyższego, skarżący nie został pozbawiony możliwości wglądu do żądanej dokumentacji, albowiem otrzymał informację o organie administracji publicznej, który wydał decyzję mającą za przedmiot budowę rurociągu, co spowodowało, że bez żadnych przeszkód mógł się zwrócić do tego organu ze stosownym wnioskiem. Nadto skarżący wniósł o wydanie "wszystkich ewentualnych decyzji", nie precyzując, o udostępnienie jakich dokumentów wnosi. Osoba, która wnosi o udostępnienie informacji publicznej zobowiązana jest do wskazania konkretnych dokumentów, o udostępnienie których wnosi. Podmiot udzielający informacji publicznej nie jest uprawniony do doboru informacji, które ewentualnie czyniłyby zadość tak sformułowanemu wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej. Rozpoznanie wniosku o udostępnienie do informacji publicznej poprzez przekazanie dokumentów, czy też odmowa udostępnienia mogłaby nastąpić po wskazaniu konkretnego dokumentu mogącego stanowić tę informację. Skarżący w toku postępowania nie sprecyzował, o udostępnienie jakich dokumentów wnosi, dlatego też uczestnik postępowania nie był uprawniony do dokonywania doboru informacji.

Z uwagi na przedstawioną argumentację skargę z dnia 6 maja 2013 r. należy uznać w całości za bezzasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż wniosek pełnomocnika P. o odrzucenie skargi jest niezasadny, albowiem skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W odniesieniu do aktów z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) środka zaskarżenia należy poszukiwać w art. 52 § 3 tej ustawy, przy czym ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje, a w odniesieniu do aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje ich również k.p.a. Zauważyć należy, że przepis art. 52 sądowej ustawy procesowej uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie k.p.a. czy to przepisów szczególnych. Jak wyżej wskazano środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i w zakresie aktów i czynności k.p.a. Wykładnia językowa art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Uwagi te dotyczą także art. 52 § 4 sądowej ustawy procesowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2011 r., w sprawie o sygn. I OSK 667/11 i z dnia 3 sierpnia 2010 r. w sprawie o sygn. I OSK 757/10, dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, Lex nr 423325).

Z powyższego wynika, że żądane przez skarżącą dokumenty – decyzje administracyjne określające lokalizację i warunki budowy infrastruktury rurociągowej, jako stanowiące treść aktów administracyjnych stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności:

1. organy władzy publicznej,

2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Z powołanego przepisu wynika, że zobowiązane do udzielenia informacji publicznej zostały nie tylko władze publiczne lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, nie będące organami władzy publicznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, zawarte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513).

W analizowanej sprawie przedmiotem żądania wnioskodawcy są akty administracyjne, które bezpośrednio odnoszą się do majątku publicznego - infrastruktury technicznej stanowiącej majątek Skarbu Państwa. Ponad wszelką wątpliwość, co wynika z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego nr KRS: [...], Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem Spółki P. Zatem wymieniona Spółka Akcyjna jest, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wobec tego, wbrew argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę, jest też podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu.

Podkreślenia wymaga, iż wnioskodawca ma prawo wyboru adresata swego wniosku. Może zwrócić się do organu władzy publicznej, który dany akt administracyjny wydał, jak i do podmiotu obowiązanego, który takie orzeczenie posiada w zasobach aktowych, albowiem był stroną (lub jak w tej sprawie jest następcą prawnym strony) postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem wnioskowanych rozstrzygnięć. Przepis art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązek udostępniania informacji publicznej nakłada m.in. na podmiot będący w posiadaniu takiej informacji, a nie podmiot, który informacje publiczną wytworzył.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Organ (odpowiednio podmiot obowiązany) może odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Wobec tego bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje bądź też, jeśli istnieją ku temu przesłanki, nie wydaje decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

Skoro skarżący nie otrzymał żądanej informacji oraz w sprawie nie doszło do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanych dokumentów, to P. pozostaje w bezczynności, co do wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec zajętego w sprawie stanowiska P., iż Przedsiębiorstwo nie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, kwestia nieprecyzyjnego żądania strony wyrażonego we wniosku, nie ma na tym etapie postępowania większego znaczenia. Wymaga bowiem doprecyzowania przez wnioskodawcę żądania, po uprzednim uzyskaniu informacji, jakimi dokumentami (ściślej aktami administracyjnymi) pozostającymi w kręgu zainteresowania strony P. dysponuje.

Stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie ma jednak postaci kwalifikowanej, albowiem wskazana Spółka nie pozostawiła wniosku strony bez odpowiedzi, lecz błędnie przyjęła swoją "niewłaściwość" w sprawie i wskazała skarżącemu organ władzy publicznej, który ten wniosek zrealizuje. Dlatego też należało zobowiązać P. do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2012 r., bądź poprzez udostępnienie informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy procesowej. Sąd, zasądzając zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego, uwzględnił wartość uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 100 zł.