Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 536/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu S. C. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 19 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego S. C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako "Kolegium") z dnia 19 maja 2020 r., którą uchylono decyzję Burmistrza Gminy (dalej jako "Burmistrz") z dnia 25 listopada 2019 r., w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 25 listopada 2019 r. Burmistrz, po rozpoznaniu wniosku S. C. z dnia 3 sierpnia 2018 r., ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przetwarzaniu odpadów drewnopodobnych (trociny i płyt MDF), realizowanego na działkach nr [..] i [..] w miejscowości C., gmina Ż.

Odwołanie od tej decyzji wniosła A. M., właścicielka działki przy ul. Z., zarzucając, że w toku sprawy pominięto ją jako stronę postępowania, a także kwestionując zgodność inwestycji z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia 19 maja 2020 r. Kolegium, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Zdaniem organu odwoławczego Burmistrz nie wykazał, że wnosząca odwołanie nie spełnia żadnej z przesłanek przyznania jej statusu strony prowadzonego przez organ postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Kolegium przywołało treść art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.), dalej jako u.u.i.o.ś., który przewiduje, że stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się:

1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu;

2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub

3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

Przepis tej treści został wprowadzony przez art. 509 pkt 8 lit. c) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566) dalej jako Prawo wodne i obowiązuje od 1 stycznia 2018 r. z kolejnymi zmianami. Przed tą zamianą u.u.i.o.ś. nie zawierała definicji strony postępowania środowiskowego, wobec czego ustalenia w tym względzie przebiegały na podstawie art. 28 k.p.a. Niemniej jednak, omawiana regulacja art. 74 ust. 3a nie wyłącza stosowania art. 28 k.p.a., gdyż w postępowaniu środowiskowym przymiot strony również musi być powiązany z interesem prawnym lub obowiązkiem określonego podmiotu. Postępowanie to nie przestaje być bowiem postępowaniem administracyjnym. W związku z tym podstawę do ustalenia kręgu stron stanowi art. 74 ust. 3a u.u.i.o.ś., a przepis art. 28 k.p.a. może być stosowany jedynie pomocniczo.

Jak wynika z akt sprawy, północny narożnik działki nr [..], stanowiącej własność odwołującej się, znajduje się w odległości 33 m od południowego narożnika działki inwestora oraz 46 m od południowego narożnika hali produkcyjnej. Odwołująca się występowała do Burmistrza o uznanie jej za stronę postępowania. Tymczasem organ pierwszej instancji nie wykazał, że wnosząca odwołanie nie spełnia żadnej z przesłanek art. 74 ust. 3a u.u.i.o.ś., które mają charakter rozłączny i wystąpienie którejkolwiek z nich uzasadnia stwierdzenie, że nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Z uzasadnienia wydanej decyzji nie wynika w żaden sposób oczywisty brak przymiotu strony postępowania dla odwołującej się. Natomiast w ocenie Kolegium rozpoznanie sprawy bezspornie wymaga prawidłowego zweryfikowania statusu wnioskodawczyni jako strony niniejszego postępowania, zatem zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w celu oceny interesu prawnego odwołującej się w oparciu o treść art. 74 ust. 3a u.u.i.o.ś. oraz zbadania, czy organ prawidłowo ustalił wszystkie strony postępowania.

W sprzeciwie od decyzji kasacyjnej S. C., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika procesowego, zarzucił naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 77 k.p.a., art. 74 ust. 3a u.u.i.o.ś. poprzez jego zastosowanie w brzmieniu, które nie miało zastosowanie w niniejszej sprawie i niezastosowanie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie u.u.i.o.ś. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Według wnoszącego sprzciw rozważania organu odwoławczego co do statusu strony postępowania środowiskowego zostały oparte na treści art. 74 ust. 3a u.u.i.o.ś. w brzmieniu, który został mu nadany dopiero od dnia 24 września 2019 r. ustawą zmieniającą z dnia 19 lipca 2019 r. W związku z tym nie ma racji Kolegium, że ww. przepis o wskazanej treści miał zastosowanie od 1 stycznia 2018 r. Tym bardziej, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, a art. 74 ust. 3a u.u.i.o.ś. nie został wymieniony w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, który stanowi, jakie przepisy w brzmieniu nadanym zmianą stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie zmian.

W związku z tym organ przy ocenie sprawy kierował się treścią normy prawnej w brzmieniu, które nie miało zastosowania w sprawie.

Natomiast stosując omawiany przepis w brzmieniu sprzed zmiany, obowiązującym od 1 stycznia 2018 r., należy stwierdzić, że działka odwołującej się nie przylega do terenu, na którym będzie realizowana inwestycja, nie jest też terenem, na którym w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostaną przekroczone standardy jakości środowiska, jak również nie jest terenem znajdującym się w zasięgu znacznego oddziaływania przedsięwzięcia powodującego wprowadzenie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

Zdaniem wnoszącego sprzeciw w sprawie nie występują podstawy do kwestionowania ustaleń organu pierwszej instancji, jak również Kolegium nie wskazało, jakie braki postępowania i przepisy je regulujące w sposób rażący zostały naruszone. Kolegium a priori uznało, że ustalony w sprawie krąg postępowania mógł nie być określony prawidłowo, choć de facto tego nie przesądziło pozostawiając rozstrzygnięcie tego zagadnienia Burmistrzowi. Jednocześnie uznało, że A. M. jest uprawniona do złożenia skutecznego odwołania, co bez rozstrzygnięcia przez Kolegium, że osoba ta w ogóle posiada przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 74 ust. 3a u.u.i.o.ś., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, jest działaniem nieprawidłowym.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się zasadny.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z przytoczonego przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest natomiast równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że brak poprawnie przeprowadzonego przez organ niższej instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony.

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (zob. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, w ocenie sądu, prawnie koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe bowiem będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasatoryjnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a., zd. 2), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie - art. 138 § 2a k.p.a. - gdyż to właśnie rzeczone normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy więc oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa

w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19, CBOSA).

Przedmiotem kontrolowanego postępowania jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji Kolegium prowadzi do wniosku, że przyczyną zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. było uznanie, że organ pierwszej instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a konkretnie – zbadać interes prawny A. M. umożliwiający przyznanie jej statusu strony. Organ odwoławczy uznał, że Burmistrz nie ocenił interesu prawnego odwołującej się w oparciu o treść art. 74 ust. 3a u.u.i.o.ś., w brzmieniu mającym - w ocenie organu odwoławczego - zastosowanie w sprawie, tj. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 lipca 2019 r., obowiązującym od dnia 24 września 2019 r.

Trzeba więc zauważyć, że do dnia 1 stycznia 2018 r. w ustawie brak było definicji strony postępowania środowiskowego, wobec tego ustalenia w tej kwestii przebiegały na podstawie art. 28 k.p.a. Dopiero na mocy art. 509 pkt 8 lit. c) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne ustawodawca zdecydował się wprowadzić do art. 74 u.u.i.o.ś. ustęp 3a, który stanowi obecnie regulację szczegółową w stosunku do art. 28 k.p.a., lecz jednocześnie nie wyłącza on stosowania tego przepisu ogólnego. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, przymiot strony musi być bowiem powiązany z interesem prawnym lub obowiązkiem określonego podmiotu, zaś postępowanie środowiskowe nie przestaje być postępowaniem administracyjnym. W konsekwencji, podstawę do ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania stanowić musi art. 74 ust. 3a u.u.i.o.ś., a przepis art. 28 k.p.a. może być stosowany jedynie pomocniczo (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt

II OSK 3964/19, dostępny w CBOSA).

Jak stanowi ów ust. 3a (dodany z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2018 r.) stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się:

1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie (podkreślenie sądu);

2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska;

3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

Dalej, trzeba zauważyć, że na mocy ustawy zmieniającej z 19 lipca 2019 r. przepis art. 74 ust. 3a u.u.i.o.ś. otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się:

1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu (podkreślenie sądu);

2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub

3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

Kwestią sporną między organem odwoławczym a wnoszącym odwołanie jest możliwość zastosowania analizowanego przepisu w tym ostatnim brzmieniu, obowiązującym dopiero od 24 września 2019 r. do sprawy, która została wszczęta i niezakończona przed wejściem w życie omawianej zmiany. Jak bowiem trafnie wskazuje strona, art. 74 ust. 3a nie został wymieniony w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej jako przepis, który znajduje zastosowanie w brzmieniu nadanym zmianą do spraw wszczętych i niezakończonych przed jej wejściem w życie. W związku z tym w niniejszej sprawie należałoby zastosować przepis w brzmieniu z 1 stycznia 2018 r., który nie przewiduje uznania za stronę postępowania środowiskowego właścicieli nieruchomości znajdujących się w odległości 100 m od granic terenu inwestycji. Trzeba również zauważyć, że wniosek o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla opisanego przedsięwzięcia wpłynął do organu 6 sierpnia 2018 r., a wówczas art. 74 ust. 3a u.u.i.o.ś. obowiązywał w brzmieniu nadanym ustawą Prawo wodne.

Odnosząc się do tej spornej kwestii sąd uznał jednak, że w rozważanym wypadku konieczne jest odniesienie się do wykładni i zasad ogólnych prawa międzyczasowego. Przyjęcie natomiast jednego z możliwych rozwiązań, tj. dalsze stosowanie przepisów dotychczasowych lub oparcie się na zasadzie bezpośredniego działania nowych przepisów, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt

I OPS 1/06, publ. ONSAiWSA 2006/3/71).

I tak, uznanie w niniejszej sprawie, że przepis w brzmieniu doprecyzowującym i uszczegóławiającym pojęcie strony postępowania środowiskowego, a więc obowiązującym od dnia 24 września 2019 r., nie ma zastosowania spowoduje utrzymanie kręgu stron postępowania wyznaczonego przez organ pierwszej instancji i tym samym pozbawienie wnoszącej odwołanie statusu strony tego postępowania. Natomiast w orzecznictwie wskazuje się, że kwestia podmiotowości procesowej w postępowaniu administracyjnym powinna być dokonywana przez pryzmat art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w niej zasady demokratycznego państwa prawnego, będącej jednocześnie źródłem zasady prawa do procesu. W związku z tym, wątpliwości na temat legitymacji danego podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę, gdyż wymaga tego cel postępowania administracyjnego, jakim jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09, dostępny w CBOSA).

W konsekwencji, w ocenie sądu, zasadnie uznał organ odwoławczy, że w okolicznościach sprawy należy zastosować art. 74 ust. 3a u.u.i.o.ś. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 19 lipca 2019 r., bowiem przyjęcie zasady obowiązywania nowego prawa wprost uczyni zadość wskazanej zasadzie konstytucyjnej oraz służyć będzie ochronie interesów stron postępowania administracyjnego.

Jak wynikało z akt sprawy i ustaleń Kolegium, północny narożnik działki odwołującej się A.M., o numerze [...], znajduje się w odległości 33 m od południowego narożnika działki nr [...]. Wprawdzie inwestor wskazuje, że inwestycja objęta wnioskiem o wydanie środowiskowych uwarunkowań – przetwarzanie odpadów drewnopodobnych, odbywać się będzie tylko na działkach nr [..] i [...], których granice znajdują się w dalszej odległości od działki podmiotu wnoszącego odwołanie, lecz zbadanie odległości granic działki nr [...] od granic działki należącej do osoby wnoszącej odwołanie ujawnia, iż wynosi ona 96 m, a zatem mieści się w odległości przewidzianej w art. 74 ust. 3a pkt 1 u.u.i.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym od 24 września 2019 r.). Co więcej, dalsza analiza akt ujawnia, że sam organ pierwszej instancji uznał za strony niniejszego postępowania nie tylko właścicieli nieruchomości bezpośrednio przylegających do działek nr [..] i [..], na których ma być realizowany obiekt służący do przetwarzania odpadów drewnopodobnych, ale także nieruchomości bezpośrednio przylegających do pozostałych działek inwestora o nr. [..]-[..], na których mają być posadowione pozostałe obiekty w ramach działalności planowanej stolarni (vide: mapa ewidencji gruntów z zaznaczonymi stronami postępowania, segregator 6B akt organu). Widać więc tutaj brak konsekwencji w ustaleniu kręgu stron niniejszego postępowania przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji.

Niemniej jednak, choć zdaniem sądu ocena Kolegium co do zastosowania nowego brzmienia przepisu art. 74 ust. 3a u.u.i.o.ś. jest prawidłowa, to z faktu tego organ wywiódł błędne wnioski o konieczności uchylenia kontrolowanej decyzji Burmistrza i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania.

Należy zgodzić się, że co do zasady przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości jest niezbędne w sytuacji gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności, np. ze względu na konieczność wyznaczenia innego kręgu stron postępowania (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 192/18, dostępny w CBOSA). Pomięcie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji stron tego postępowania uzasadnia uchylenie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji organu i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż stanowi to naruszenie przepisów postępowania (art. 28 k.p.a.) i powoduje, że organ administracji musi ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, już z udziałem pominiętych podmiotów (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 199/15, dostępny jw.). Jednocześnie jednak trzeba zauważyć, że postępowanie przed organem wyższej instancji może zostać uruchomione tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony). Legitymację strony do wniesienia odwołania należy zaś oceniać według przepisów art. 28 – art. 30 k.p.a. oraz przepisów szczególnych danego postępowania. Brak interesu prawnego u odwołującego się, wynikający z ustalenia, że decyzja organu pierwszej instancji nie dotyczy jego praw i obowiązków skutkuje brakiem podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty przez organ odwoławczy. Nie zachodzi bowiem konieczny związek twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 255/17, dostępny jw.). Natomiast organ administracji, w tym organ odwoławczy, są na każdym etapie zobowiązane do zbadania, czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania jest do tego legitymowany (por. B. Adamiak, Art. 138 - Decyzje organu odwoławczego [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, wyd. 15, Warszawa 2017, s. 732-734).

Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. obliguje go do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, publ. ONSA 1999 nr 4, poz. 119). Z kolei przyjęcie do rozpoznania złożonego odwołania, a z taką sytuacją mamy do czynienia przy wydaniu jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a., oznacza, że zostało ono wniesione przez podmiot, który w ocenie organu odwoławczego był do tego uprawniony. W takim wypadku status odwołującego się jako strony postępowania zostaje wyjaśniony, w związku z czym nie zachodzi konieczność uchylenia kontrolowanej decyzji organu pierwszej instancji, bowiem nie pozostaje do wyjaśnienia taki zakres sprawy, który ma wpływ na jej wynik. Zakres ten został bowiem de facto już wyjaśniony przez organ wyższej instancji.

W związku z tym, skoro zgodnie z jasną treścią przepisu prawa materialnego, w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie, działka podmiotu wnoszącego odwołanie znajduje się w odległości 100 m od granic terenu inwestycji, to spełniona została jedna z przesłanek przyznania właścicielowi takiej działki statusu strony postępowania środowiskowego. Ustaleń w tym zakresie dokonał sam organ odwoławczy, który był zobowiązany do zbadania, czy podmiot inicjujący postępowanie w sprawie kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji może tego skutecznie dokonać. Konsekwencją tego było natomiast wydanie jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 k.p.a. Tym samym aktualnie nie pozostają do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji takie okoliczności, które uzasadniałyby przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, a których nie mógłby wyjaśnić organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania w trybie art. 136 k.p.a. W szczególności nie istnieje potrzeba oceny interesu prawnego A. M. w oparciu o treść art. 74 ust. 3a u.u.i.o.ś. w brzmieniu wskazanym przez Kolegium, gdyż kwestia ta została już de facto wyjaśniona przez ten organ.

W tym stanie rzeczy sąd uznał, że choć Kolegium trafnie oceniło możliwość zastosowania przy badaniu statusu A. M. w postępowaniu art. 74 ust. 3a u.u.i.o.ś. w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 września 2019 r., to błędnie oceniło tę okoliczność jako przesłankę do wydania decyzji kasatoryjnej. Przyjęcie przez organ odwoławczy, że nie został uznany w postępowaniu przed Burmistrzem interes prawny odwołującej się nie uprawniało, zdaniem sądu, do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż zagadnienie to było już przedmiotem rozważań organu wyższej instancji. Od rezultatu ustaleń w tym zakresie zależało bowiem to, czy przedmiotowe odwołanie było w ogóle dopuszczalne i może stanowić podstawę do merytorycznej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej. Wydanie przez Kolegium decyzji innej, niż o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. świadczy o tym, że uznał on odwołanie A. M. za dopuszczalne. W takiej zaś sytuacji istniały podstawy do rozpatrzenia odwołania tego podmiotu na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., skoro przymiot strony oceniło Kolegium.

Z powyższych względów sąd uznał, że zaskarżona sprzeciwem decyzja naruszała art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w okolicznościach sprawy nie zostały spełnione przesłanki do uchylenia decyzji Burmistrza i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. Skoro, jak już wskazano, treść zastosowanego przez organ odwoławczy przepisu prawa materialnego w zakresie statusu stron postępowania środowiskowego jest jasna, a działka odwołującej się spełnia określoną w tym przepisie przesłankę, okoliczności te zostały już ocenione przez Kolegium, to nie pozostawał do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji taki zakres sprawy, który miał by wpływ na jej wynik. Jednocześnie należy wskazać, że zastosowanie art. 74 ust. 3a u.u.i.o.ś. w relewantnym brzmieniu może mieć wpływ na krąg pozostałych stron postępowania, lecz kwestia ta nie była przedmiotem rozważań Kolegium, które skupiło się na statusie podmiotu wnoszącego odwołanie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsk na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium wyda stosowne rozstrzygnięcie uwzględniające ocenę wyrażoną przez sąd co do tego, że kwestia statusu podmiotu wnoszącego odwołanie jako strony niniejszego postępowania środowiskowego została już wyjaśniona przez sam organ odwoławczy.

O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł, na która składa się uiszczony wpis od skargi (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) i wynagrodzenie reprezentującego stronę adwokata (480 zł).

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d p.p.s.a.