Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 836/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2, art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 30 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) - po rozpoznaniu odwołania K. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego robót budowlanych – utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.".

W wyniku przeprowadzonej kontroli PINB ustalił, że na działce nr 271 położonej w miejscowości P., gm. [...] znajduje się m. in. budynek inwentarsko-składowy o wymiarach zewnętrznych 15,20 m x 8,10 m o konstrukcji murowanej. Przykryty jest dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej krytym blachą trapezową (spadek połaci w kierunku północnym i południowym). Budynek ten zlokalizowany jest w odległości 3,18 m od istniejącego betonowego ogrodzenia po stronie wschodniej działki nr 217 oraz w odległości 3,38 m od ogrodzenia z siatki po stronie wschodniej tej działki (siatka bezpośrednio za betonowym ogrodzeniem). Od strony północno-zachodniej obiektu znajduje się pomieszczenie o wymiarach zewnętrznych 3,26 m x 4,50 m, o ścianach częściowo z blachy, częściowo drewnianych. Pomieszczenie to posadowione jest na punktowych betonowych pęckach i posiada dach jednospadowy o konstrukcji drewnianej kryty blachą trapezową, stanowiący przedłużenie połaci dachowej pokrywającej bryłę budynku inwentarsko-składowego (o innym kącie nachylenia połaci dachowej). Przedmiotowe pomieszczenie pełni funkcję magazynu na sprzęt rolniczy. Brak jest połączenia komunikacyjnego pomiędzy nim a główną bryłą budynku inwentarsko-składowego.

W ocenie PINB, zrealizowany obiekt to budynek pełniący funkcję gospodarczą, który w świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), określanej dalej jako "P.b." nie wymagał pozwolenia na budowę, jak też zgłoszenia. Organ stwierdził też, że nie narusza on przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz.), dalej określanego jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych". Obiekt znajduje się bowiem w znacznej odległości od granicy wschodniej działki nr 271, a od strony zachodniej działka ta graniczy z działką nr 1519, której geometria wskazuje, że jest to wydzielona działka drogowa.

Z tych przyczyn PINB umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem obiektu budowlanego po północno-zachodniej stronie budynku inwentarsko-składowego, zlokalizowanego na działce nr 271 w P.

K. L. odwołał się od tej decyzji. Zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wykonanie obiektu budowlanego po północno-zachodniej stronie budynku inwentarsko-składowego nie jest rozbudową tego budynku. Odwołanie zarzuca też zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. w brzmieniu aktualnie obowiązującym, podczas gdy należało zastosować ten przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie powstania obiektu, a wymagał on wówczas dokonania zgłoszenia budowy obiektu, którego dotyczy sprawa. K. L. podniósł też zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem odwołującego się, o tym, że w warunkach sprawy doszło do rozbudowy świadczą następujące okoliczności: przyleganie obiektu do ściany północnej budynku inwentarsko-składowego, która tym samym jest boczną ścianą przedmiotowego obiektu (zwiększenie kubatury), dach stanowiący przedłużenie połaci budynku inwentarsko-składowego, przedmiotowy obiekt jest "pomieszczeniem", co sam potwierdził organ, a przez to można je uznać za dodatkowe pomieszczenie budynku inwentarsko-składowego. Ponadto, obiekt służy temu samemu celowi, do którego służy budynek inwentarsko-składowy tj. do prowadzenia gospodarstwa rolnego.

WINB po rozpatrzeniu tego odwołania uznał, że nie może ono zostać uwzględnione. Prawidłowo bowiem organ I instancji zakwalifikował zrealizowany obiekt jako budynek pełniący funkcję gospodarczą. Posiada on bowiem fundamenty (pęcki betonowe), dach oraz wygrodzenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (3 przegrody własne oraz czwartą stanowiąca ścianę innego istniejącego budynku). PINB prawidłowo zauważył, że fakt, że zastosowano inne kąty nachyleń dachów tj. dachu obiektu i dachu budynku inwentarsko-składowego świadczy o tym, że dach budynku gospodarczego posiada samodzielną konstrukcję. Fakt zaś przylegania ww. budynku do ściany północnej budynku inwentarsko-składowego oraz to, że ściana budynku inwentarsko-składowego stanowi ścianę południową przedmiotowego budynku gospodarczego nie wskazuje na konstrukcyjne ani funkcjonalne powiązanie obu budynków. W ocenie WINB, słusznie też organ I instancji przyjął, że z uwagi na parametry, konstrukcję i funkcję przedmiotowy obiekt odpowiada cechom opisanym w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. Posiada bowiem powierzchnię zabudowy nieprzekraczającą 35 m.kw. (14,7 m.kw.) oraz rozpiętość konstrukcji mniejszą niż 4,80 m (4,50 m). Ponadto, zabudowa na działce nr 271 w P. stanowi zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej; obejmuje ona istniejący budynek mieszkalny oraz budynki inwentarsko-składowe tj. obiekty związane z produkcją rolną. Właściciel działki – R. G. prowadzi gospodarstwo rolne. Przedmiotowy obiekt przeznaczony jest do przetrzymywania sprzętu rolniczego, stanowiąc tym samym uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej. Organ odwoławczy zauważył, że zasadnie K. L. podniósł, iż w świetle przepisów obowiązujących w dacie realizacji obiektu, budowa spornego obiektu wymagała dokonania zgłoszenia, jednakże obecnie obowiązujące przepisy wymogu takiego już nie przewidują. WINB podzielił też stanowisko organu I instancji co do tego, że przedmiotowy budynek gospodarczy nie narusza przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

K. L. nie zgodził się z tą decyzją i złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarga zarzuca:

naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie i w konsekwencji przyjęcie, że wykonanie obiektu budowlanego po północno-zachodniej stronie budynku inwentarsko-składowego o wym. zewn. 15,2 m x 8,10 m zlokalizowanego na działce nr ewid. 271 położonej w miejscowości P., jest wykonaniem samodzielnego obiektu budowlanego, nie zaś rozbudową ww. budynku już istniejącego,

naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez:

nieustalenie czy dla działki nr ewid. 271 położonej w P. istnieje plan zagospodarowania przestrzennego, a jeśli tak, to czy przedmiotowy obiekt jest zgodny z tym planem,

nieustalenie czy obiekt budowlany po północno-zachodniej stronie budynku inwentarsko-składowego spełnia warunki techniczne oraz wymagania bezpieczeństwa określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych,

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 6 ustawy P.b. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy P.b., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obiekt, który wykonał uczestnik R. G. po północno-zachodniej stronie budynku inwentarsko-składowego o wym. zewn. 15,2 m x 8,10 m zlokalizowanego na działce nr ewid. 271 położonej w miejscowości P., jest wykonaniem samodzielnego obiektu budowlanego, nie zaś rozbudową ww. budynku już istniejącego,

W razie nieuwzględnienia powyższych zarzutów, z ostrożności procesowej skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez jego zastosowanie w brzmieniu aktualnie obowiązującym, podczas gdy należało zastosować go w brzmieniu obowiązującym w dacie powstania obiektu (wówczas budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m wymagała zgłoszenia).

WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kryterium, w oparciu o które sąd dokonuje kontroli aktów organów administracji to zgodność z prawem, do czego zobowiązuje brzmienie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.). W przypadku, gdy przedmiotem tej kontroli jest decyzja administracyjna, tylko istotne uchybienia przepisom prawa - wymienione w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." – uzasadniają jej usunięcie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności bądź uchylenie w całości lub w części. Brak natomiast stwierdzenia zaistnienia takich naruszeń prawa skutkuje koniecznością oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Analizując niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że wydane w niej decyzje odpowiadają prawu. Dotyczą one umorzenia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem były roboty budowlane związane z wykonaniem obiektu budowlanego po północno-zachodniej stronie budynku inwentarsko-składowego o wymiarach 15,20 m x 8,10 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. 271 położonej w miejscowości P., gm. [...]. Jak ustaliły organy w toku tego postępowania (w oparciu m. in. o przeprowadzoną dnia 21 listopada 2018r. rozprawę administracyjną), na wymienionej wyżej działce znajduje się m. in. budynek inwentarsko-składowy o wymiarach zewnętrznych 15,20 m x 8,10 m o konstrukcji murowanej; z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej krytym blachą trapezową (spadek połaci w kierunku północnym i południowym). Budynek ten zlokalizowany jest w odległości 3,18 m od istniejącego betonowego ogrodzenia po stronie wschodniej działki nr 217 oraz w odległości 3,38 m od ogrodzenia z siatki po stronie wschodniej tej działki (siatka bezpośrednio za betonowym ogrodzeniem). Od strony północno-zachodniej obiektu znajduje się natomiast pomieszczenie o wymiarach zewnętrznych 3,26 m x 4,50 m, o ścianach częściowo z blachy, częściowo drewnianych, posadowione na punktowych betonowych pęckach o dachu jednospadowym konstrukcji drewnianej krytym blachą trapezową, stanowiącym przedłużenie połaci dachowej pokrywającej bryłę budynku inwentarsko-składowego (o innym jednak kącie nachylenia połaci dachowej). Przedmiotowe pomieszczenie pełni funkcję magazynu na sprzęt rolniczy. Brak jest połączenia komunikacyjnego pomiędzy nim a główną bryłą budynku inwentarsko-składowego.

Ustalenia powyższe nie były kwestionowane, a przedmiotem sporu jest kwalifikacja wykonanych robót w świetle unormowań ustawy Prawo budowlane. Mianowicie, organy twierdzą, że przedmiotowe roboty doprowadziły do powstania budynku pełniącego funkcję gospodarczą, na które to prace inwestor nie potrzebował ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Z kolei, zdaniem skarżącego, doszło do rozbudowy istniejącego obiektu inwentarsko-składowego poprzez zwiększenie jego kubatury.

W ocenie Sądu, dokonana przez organy obydwu instancji kwalifikacja wykonanych robót budowlanych i zrealizowanej w ich następstwie inwestycji była jak najbardziej właściwa tj. zgodna z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami. I tak, w myśl art. 3 pkt 2 P.b., budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z kolei, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, o czym stanowi art. 3 pkt 6 P.b.

Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie zawartego w powyższym unormowaniu pojęcia "rozbudowa", jednak w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przy jego odkodowywaniu należy wziąć pod uwagę definicję przebudowy, zawartą w art. 3 pkt 7a P.b. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.06.2016 r. II OSK 2484/14). Według tego ostatniego przepisu, przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Uwzględniając więc powyższe, uznaje się, że rozbudową jest zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość.

Dlatego też, za rozbudowę budynku nie można uznać budowy (art. 3 pkt 6 P.b.) całkowicie nowego obiektu budowlanego. Rozbudowa nie prowadzi więc do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. Rozbudowany budynek pozostaje tym samym obiektem w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.

W niniejszej sprawie obiekt o wymiarach 3,26 m x 4,50 m niewątpliwie posiada fundamenty tj. pęcki betonowe. Ma też dach i wygrodzenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, przy czym są to trzy przegrody własne oraz jedna stanowiąca ścianę innego istniejącego już budynku. Powyższe dane pozwalały organom nadzoru budowlanego na przyjęcie, że powstał budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. Przeszkody w tym zakresie nie mogło stanowić to, że powstały obiekt przylega do ściany północnej budynku inwentarsko-składowego, jak też to, że posiada on dach będący przedłużeniem połaci dachowej pokrywającej bryłę tego budynku inwentarsko-składowego. Sama wspólna ściana nie może bowiem przesądzać automatycznie o zaistnieniu rozbudowy. Zastosowanie zaś innych kątów nachyleń przedmiotowych dachów świadczy o samodzielnej konstrukcji każdego z nich. Również okoliczność w postaci tej samej funkcji obydwu obiektów jako przecież służących prowadzeniu gospodarstwa rolnego nie wymuszała przyjęcia rozbudowy. W ocenie Sądu, nie uległy zmianie parametry istniejącego budynku inwentarsko-składowego, do którego nowy obiekt został tylko "przystawiony", a zatem nie może być mowy o jego rozbudowie. Doszło z pewnością do zmiany powierzchni zabudowy na działce, lecz nie w wyniku zmiany parametrów budynku istniejącego, ale wybudowania na działce nowego budynku. Pod względem konstrukcyjnym wzniesiony obiekt i obiekt wcześniej istniejący to dwa samodzielne obiekty. Nowy budynek nie powstał na drodze ingerencji w substancję istniejącą i nie zmienił parametrów budynku istniejącego. Brak jest przy tym połączenia komunikacyjnego pomiędzy nowym budynkiem a wcześniej powstałym budynkiem inwentarsko-składowym.

Zasadnie w tym przedmiocie organy powołały się też na fakt, że w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. zwalniającym z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę niektórych obiektów gospodarczych prawodawca nie użył sformułowania "wolno stojący". Określenie to zastosował natomiast wprost do innych obiektów, wyszczególnionych w kolejnych punktach art. 29 ust. 1 P.b. W ten sposób przesądził, że parterowe budynki gospodarcze, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. nie muszą mieć charakteru wolno stojących.

Na gruncie ustawy Prawo budowlane obowiązuje zasada, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a wyraża ją art. 28 tego aktu. Równocześnie przepis ten odsyła do wyjątków określonych w art. 29-31 P.b. I tak, wedle art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej w postaci parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Należy w tym miejscu powołać także art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b., wedle którego, zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 P.b., budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d, pkt 1a-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20b oraz 28.

Jasna treść powołanych wyżej regulacji przesądza, że wzniesienie obiektu gospodarczego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit.

a P.b. nie wymaga ani wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę ani też uprzedniego dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Obiekt, którego niniejsza sprawa dotyczy mieści się w powyższej grupie obiektów. Pełni bowiem funkcję magazynu na różnego rodzaju sprzęt rolniczy. Związany jest bez wątpienia z produkcją rolną, bowiem właściciel działki nr ewid. 271 – R. G. jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne. Uzupełnia też zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Przez taką działkę rozumie się bowiem działkę, na której rolnik mieszka i pracuje, a zabudowa zagrodowa to zespół zabudowań na tej działce składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerza itp.). Zabudowa ta może być zwarta (gdy budynki się ze sobą stykają) lub wolnostojąca (gdy budynki się nie stykają), jednak musi znajdować się w tzw. jednym obejściu, ogrodzeniu, na zwartym obszarze. Chodzi więc tutaj o zespól budynków tworzących funkcjonalną całość, służących do racjonalnego prowadzenia gospodarstwa rolnego (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 27.01.2010 r. II SA/Gd 455/09).

Odnosząc się do zarzutu zastosowania w sprawie niewłaściwych przepisów Sąd stwierdza, że jest on bezzasadny. Okoliczność bowiem, że w dacie wznoszenia obiektu, którego dotyczy sprawa inwestora obowiązywała konieczność dokonania zgłoszenia nie zmienia wyniku sprawy z uwagi na fakt, że stosując do "naprawy" tej samowoli obecnie obowiązujące przepisy (co jest regułą) organ nie mógłby zażądać od inwestora zgłoszenia, które nie jest przecież obecnie przewidziane przez prawo.

Organy nadzoru budowlanego sprawdziły także, czy obiekt, którego dotyczy sprawa odpowiada regulacjom z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i zasadnie ustaliły, że nie doszło do naruszeń tego aktu. Obiekt znajduje się bowiem w znacznej odległości od granicy wschodniej działki nr 271, a od strony zachodniej działka ta graniczy z działką nr 1519, której geometria wskazuje, że jest to wydzielona działka drogowa.

Mając to wszystko powyższe na uwadze właściwym było umorzenie wszczętego w sprawie niniejszej postępowania jako bezprzedmiotowego, czego podstawę stanowił art. 105 § 1 K.p.a. Brak możliwości ingerencji przez organ nadzoru budowlanego uwarunkowany określonym, a powołanym wyżej brzmieniem istotnych w sprawie przepisów, skutkował tym, że nie było przedmiotu sprawy. Fakt, że inwestor nie naruszył obowiązujących go unormowań prawnych wykluczył bowiem skierowanie do niego przez organ jakichkolwiek nakazów czy zakazów. Tym samym, PINB nie miał podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a jedynym sposobem zakończenia wszczętego postępowania było jego umorzenie w całości.

W powyższych uwarunkowaniach sprawy zasadnym było oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., bowiem poddane kontroli decyzje administracyjne nie naruszyły prawa w stopniu, który nakazywałby ich usunięcie z obrotu prawnego.