Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 638/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, 2, 3, 6, 8, 12
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Ewa Michna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. przy udziale Zastępcy Prokuratora Rejonowego Kraków-Nowa Huta w Krakowie Grzegorza Jelenia na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 lutego 2022 r. znak SKO.Dr./4122/360/2021 w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 3121 (trzy tysiące sto dwadzieścia jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 11 lutego 2022r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej – M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 29 listopada 2021 r., znak sprawy: [...], w sprawie ustalenia i nałożenia kary pieniężnej na M. Sp. z o. o. w wysokości 23440,30 zł, za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy: al. [...] (działka nr [...], obręb [...] jedn. ewid. N.) powierzchnią reklamową o treści: zmienna, kategoria drogi: powiatowa, w dniach od: poniedziałek, 11 marca 2019 r. do: poniedziałek, 29 kwietnia 2019 r., działając na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, 12 pkt 1, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1376), § 5 ust. 1 pkt 2 lit. i uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XLV/424/04 z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (tekst jedn. Dz. Urz. Woj. Małop. z 2017 r. poz. 3121) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją orzeczono w sposób wskazany powyżej. W decyzji podano sposób obliczenia kary. Wskazano, że kara winna być wpłacona na wskazany rachunek Zarządu Dróg Miasta Krakowa w terminie do 14 dni od daty, kiedy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg postępowania. W szczególności wskazano, że podczas kontroli al. [...] w dniu 11 marca 2019 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez dwustronną tablicę reklamową typu billboard o treści zmiennej, o wymiarach: 3,9 m x 2,6 m oraz 3,4 m x 2,6 m (o łącznej powierzchni reklamowej 18,98 m2) umieszczoną w gruncie w pasie drogowym al. [...] (działka nr [...], obręb [...] j.ewid. N.) bez zezwolenia zarządcy drogi, co udokumentowano sporządzonym protokołem z podjętych czynności kontrolnych pasa drogowego oraz na wykonanych podczas kontroli fotografiach. Wymiary tablicy reklamowej ustalone zostały na podstawie przeprowadzonego pomiaru przy pomocy taśmy mierniczej 8 m. Ustalono, że właścicielem przedmiotowej tablicy reklamowej jest spółka M. Sp. z o.o., o czym świadczy tabliczka z nazwą firmy zamieszczona na konstrukcji reklamowej.

Wskazano także, że działka nr [...], obręb [...] j.ewid. N., w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem "dr" i stanowi pas drogowy drogi publicznej, jaką jest al. [...]. Jest to droga powiatowa, której zarządzającym jest Zarząd Dróg Miasta Krakowa, będący podmiotem właściwym do wskazania granic pasa drogowego.

Przeprowadzone kontrole al. [...] wykazały, że będąca przedmiotem sprawy tablica reklamowa umieszczona była we wskazanej lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi nieprzerwanie w okresie od dnia 11 marca 2019 r. do dnia 29 kwietnia 2019 r. i ostatecznie została usunięta, co zostało udokumentowane sporządzonymi protokołami oględzin pasa drogowego oraz na wykonanych podczas kontroli fotografiach.

Organ I instancji podał następnie, iż uchwałą nr XXX/789/19 z dnia 5 grudnia 2019r. w sprawie w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Małop. 2019 r. poz. 9305 ze zm.) Rada Miasta Krakowa ustaliła w § 5 ust. 1 pkt 2 lit. i stawkę za zajęcie pasa drogi powiatowej, jaką jest al. [...], dla tablic reklamowych w wysokości 2,47 zł /1 m2/ dzień.

Organ wskazał w związku z powyższym, iż w przypadku przedmiotowej tablicy reklamowej, jej powierzchnia reklamowa została obliczona w następujący sposób: 3,9 m x 2,6 m (co daje 10,14 m2) oraz 3,4 m x 2,6 m (co daje 8,84 m2). Łącznie powierzchnia reklamowa wynosi zatem 18,98 m2.

Zdaniem organu I instancji niezaprzeczalnym dowodem na fakt, iż strona dokonała zajęcia pasa drogowego drogi publicznej jest załączona do akt sprawy dokumentacja geodezyjna, na której oznaczono przebieg pasa drogowego i miejsca jego zajęcia bez zezwolenia. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że zajmujący pas drogowy, niezależnie od przyczyn, nie wystąpił o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego, a zarządca drogi takiej zgody nie wydał, natomiast umieszczenie tablicy reklamowej bez zezwolenia zarządcy terenu naruszyło art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, dlatego w świetle art. 40 ust. 12 tej ustawy organ był zobligowany do nałożenia kary pieniężnej w wysokości podanej w decyzji.

W zaskarżonej decyzji wskazano również, iż poprzednia decyzja wydana w rozpatrywanej sprawie - w dniu 03.12.2019 r. nr [...] - została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16.04.2020 r., nr SKO.Dr./4122/2/2020. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ zbadał wszystkie okoliczności podnoszone przez Kolegium i w uzasadnieniu odniesiono się także do nich.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego podanych wymiarów reklamy wskazano, że w korespondencji ze stroną wystąpiła omyłka pisarska dotycząca błędnie podanych wymiarów tablicy reklamowej O pomyłce tej strona skarżąca została poinformowana. Wskazano również, iż w samej decyzji także wystąpiła omyłka.

Odnosząc się natomiast do braków w dokumentacji geodezyjnej wskazano, że akta sprawy zostały uzupełnione w tym zakresie.

Na koniec wskazano, iż w trakcie postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie organ zbadał możliwość zastosowania art. 189 f k.p.a. i nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła strona skarżąca, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w całości.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. w zw. z art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. - poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego, wnikliwego i wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, polegające na pominięciu przez organ okoliczności, iż przedstawiciel Zarządu Dróg dokonał obliczenia wielkości zajętego rzekomo bez zezwolenia pasa drogowego wyłącznie w oparciu o wykonaną dokumentację fotograficzną oraz pomiary miernikiem laserowym, jednakże bez wykonania jakichkolwiek dodatkowych pomiarów i ustaleń z udziałem strony skarżącej, same zaś czynności miały zdaniem organu charakter czynności inspekcyjno-kontrolnych dokonanych przed wszczęciem postępowania i przed zawiadomieniem o nich strony skarżącej, podczas gdy dokonane czynności były w istocie kontrolą strony skarżącej jako przedsiębiorcy - która to kontrola była prowadzona wbrew przepisom ustawy o kontroli przedsiębiorców, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych i wydania na tej podstawie decyzji o nałożeniu kary grzywny;

- art. 81a § 1 k.p.a. poprzez wydanie dla strony skarżącej w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej decyzji niekorzystnej w sytuacji, kiedy występujące w sprawie okoliczności budziły wątpliwości i nie dały się usunąć, co powinno skutkować wydaniem dla strony skarżącej decyzji korzystnej (umorzenie postępowania);

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez podejmowanie czynności w postępowaniu z naruszeniem zasady przekonywania i działania organów administracji publicznej w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania - poprzez uniemożliwienie przez organ stronie skarżącej wzięcia udziału w dokonanej względem niej kontroli.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła również naruszenie prawa procesowego - ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 10 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy - poprzez ich niezastosowanie w ten sposób, iż organ prowadzący postępowanie przyjął, iż strona skarżąca poprzez umieszczenie reklamy działała z zamiarem osiągnięcia zysku, co automatycznie przesądza, iż waga naruszenia jest wyższa niż znikoma, co w konsekwencji skutkowało niezastosowaniem przez organ instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej;

- art. 48 ust. 1, ust. 5 i ust. 8 w zw. art. 49 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 50 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 9 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie przez organ i przeprowadzenie kontroli względem strony skarżącej bez jej powiadomienia jako kontrolowanego przedsiębiorcy, co uniemożliwiło jej wzięcie udziału w podejmowanych czynnościach i ich bieżącą kontrolę, nadto naruszając zasadę działania organów administracji publicznej w sposób budzący zaufanie do uczestników postępowania (art. 8 k.p.a.) - dokonano bowiem czynności protokołowanej oraz oględzin bez udziału strony skarżącej jako strony;

- art. 46 ust. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców - poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, iż organ wykorzystał w toku podejmowanych czynności materiał dowodowy pozyskany wbrew przepisom ustawy, co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia - wydanie decyzji, w sytuacji, kiedy dowody te nie mogły być uznane za dowód w związku z naruszeniem przepisów ustawy (zakaz dowodowy).

W odwołaniu zarzucono także naruszenie prawa materialnego, a to art. 189 f § 1 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż naruszenie przez stronę skarżącą prawa nie jest znikome, w sytuacji kiedy zaprzestała ona naruszeń prawa, a w konsekwencji niezastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie powołało treść art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i wskazało, że w rozpatrywanej sprawie kara pieniężna w związku z zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi została nałożona zasadnie i w związku z tym decyzję organu I instancji należy utrzymać w mocy.

W opinii organu odwoławczego w aktach sprawy udokumentowano w sposób prawidłowy okoliczności dotyczące zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz powierzchni zajęcia pasa, okresu, w którym to nastąpiło (w zakresie objętym zaskarżoną decyzją) oraz podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego. Okoliczności te nie budzą wątpliwości w świetle całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy.

Organ podkreślił, iż w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ dołączył kopię mapy z zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczeniem granic przebiegu pasa drogowego oraz umiejscowienia urządzenia reklamowego. Wynika z niego bez żadnych wątpliwości, z uwzględnieniem także innych dokumentów dołączonych do akt sprawy, iż tablica zajmowała pas drogowy działki drogowej nr [...], obręb [...] j.ewid. N. (al. [...]).

Organ odwoławczy wskazał, że także powierzchnia pasa drogowego, który został zajęty poprzez tablicę reklamową, wynika z akt sprawy. Pomiar powierzchni tablicy został dokonany za pomocą taśmy mierniczej 8 m. Z pomiaru wynikało, iż wymiary dwustronnej tablicy to 3,9 m x 2,6 m oraz 3,4 m x 2,6 m - co daje powierzchnię reklamową wynoszącą 18,98 m2. W opinii Kolegium uwzględniając wyjaśnienia organu brak podstaw, aby kwestionować przyjęte obliczenia. Wskazane w decyzji wymiary wynikają bowiem z materiału dowodowego (w każdym z protokołów z kontroli pasa drogowego zostały podane powyższe wymiary), a wyliczenia organu są prawidłowe. Nie ma wątpliwości, iż podane w poprzedniej decyzji wymiary i nieścisłości w tym zakresie wynikały z omyłek, a nie wątpliwości co do okoliczności stanu faktycznego i w związku z tym brak jest podstawy do dalszego prowadzenia postępowania w tym zakresie.

W opinii Kolegium nie budzi wątpliwości również przyjęty w decyzji okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, co skutkuje nałożeniem kary pieniężnej za ten okres. Organ przyjął zasadnie jako początkową datę okresu, za który należy w niniejszej sprawie naliczyć karę, dzień 11 marca 2019 r., jako dzień ustalenia powierzchni zajęcia pasa drogowego - gdyż w tym dniu kontrola drogi publicznej wykazała zajęcie pasa bez zezwolenia przez przedmiotową reklamę. Natomiast jako koniec tego okresu został w opinii Kolegium prawidłowo wskazany dzień 29 kwietnia 2019 r. - jest to bowiem ostatni wykazany w aktach sprawy dzień, w którym stwierdzono, że reklama pozostawała w pasie drogowym. Zatem prawidłowo wskazano na liczbę 50 jako liczbę dni, w których pas drogowy był zajmowany przez przedmiotową tablicę reklamową. Organ odwoławczy stwierdził, że nie ma wątpliwości, że kara została nałożona na właściwy podmiot, a w odwołaniu od decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy strona skarżąca nie kwestionowała tej okoliczności.

Kolegium zwróciło także uwagę, że zgodnie z art. 40 ust. 13 ustawy termin uiszczenia kary, o której mowa w art. 40 ust. 12, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 13a. Taki też zapis znalazł się w zaskarżonej decyzji (chociaż jednocześnie można wskazać, iż informację w tym zakresie należało raczej umieścić w innej, niż sentencja części decyzji, gdyż termin ten wynika wprost z ustawy - niemniej jednak nie jest to błąd przemawiający za uchyleniem rozstrzygnięcia).

Kolegium ponadto wskazało, że organ I instancji wyjaśnił także sposób obliczenia kary pieniężnej, stosując jednocześnie prawidłową wysokość stawki za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego.

Organ odwoławczy wskazał, iż na mocy uchwały Nr XLV/424/04 z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (tekst jedn. Dz. Urz. Woj. Małop. z 2017 r. poz. 3121) Rada Miasta Krakowa ustaliła w § 5 ust. 1 pkt 2 lit. i stawkę opłaty dziennej za zajęcie 1 m2 pasa drogowego wynikającego z umieszczenia reklam - w pasie drogowym dróg powiatowych - w wysokości 2,47 zł (kategoria - pozostałe reklamy). Taką też stawkę zasadnie, biorąc pod uwagę okres, w którym pas drogowy był zajmowany, zastosował organ I instancji, co wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Natomiast organ I instancji nieprawidłowo przywołał w podstawie prawnej obecnie obowiązującą uchwałę Rady Miasta Krakowa - nr XXX/789/19 z dnia 5 grudnia 2019 r. niemniej jednak ze względu na zastosowanie stawki we właściwej wysokości błąd ten nie miał wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

W związku z powyższym kwota kary w wysokości 23 440,30 zł jest prawidłowa (50 dni x 2,47 zł/Im x 18,98 m2 x 10).

Organ podkreślił, że strona skarżąca miała możliwość zapoznania się z całością materiału dowodowego. Uznać zatem należy, iż istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały wykazane materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, a postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo.

Odnosząc się natomiast do zarzutów przeprowadzenia kontroli bez udziału strony (jako przedsiębiorcy) oraz naruszenia przepisów dotyczących przedsiębiorców, Kolegium wskazało, iż do kontroli pasa drogowego przeprowadzanej przez zarządcę drogi w ramach wykonywania ciążących na nim obowiązków zgodnie z ustawą o drogach publicznych (art. 20 tej ustawy) nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 162 ze zm.). Przedmiotem kontroli jest przestrzeń pasa drogowego, a nie podmiot, jakim jest przedsiębiorca. Gdyby kontrola pasa drogowego miała zostać przeprowadzona zawsze z udziałem osób, które dokonują jego zajęcia, zarządca drogi nie mógłby wykonywać swoich obowiązków, które mają na celu w szczególności zapewnienie realizacji zasady bezpieczeństwa. Natomiast ustalenia poczynione w toku kontroli mogą być weryfikowane przez zainteresowane podmioty w toku postępowania administracyjnego - w którym mogą one wnosić zastrzeżenia i wnioski dowodowe (np. o przeprowadzenie oględzin). W rozpatrywanej sprawie stronie skarżącej umożliwiono udział w postępowaniu - z którego strona nie skorzystała. W opinii Kolegium natomiast materiał dowodowy nie budził wątpliwości w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W szczególności w świetle dokumentacji sprawy brak było podstaw do przeprowadzania oględzin tablicy reklamowej.

Kolegium stwierdziło, że nie istniały podstawy do odstąpienia od zastosowania kary pieniężnej w rozpatrywanej sprawie. W opinii Kolegium nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W szczególności nie można mówić, że mamy co czynienia ze znikomą wagą naruszenia prawa. Zwrócić uwagę należy, iż podmiot, który dokonał zajęcia pasa drogowego, jest spółką, do której działalności należy prowadzenie działalności polegającej na reklamie, w tym z wykorzystaniem dużopowierzchniowych nośników umieszczonych w centrum miasta. Jest zatem oczywiste, iż w takim przypadku mamy do czynienia z większą wagą naruszenia prawa, ze względu na to, iż dokonuje go podmiot profesjonalnie wykonujący przedmiotową działalność (a zatem można uznać, iż osoby zarządzające tym podmiotem miały świadomość dokonanego naruszenia prawa, a w każdym razie można od nich wymagać takiej organizacji przedsiębiorstwa, aby nie dochodziło do tego typu sytuacji).

Ponadto uwzględnić należy takie okoliczności, jak duża powierzchnia reklamy (a zatem z pewnością reklama oddziaływała na wielu ludzi i z dużej odległości, powodując odciąganie uwagi od sytuacji na drodze) i miejsce jej usytuowania (droga powiatowa - a zatem droga o wysokiej kategorii i dużym natężeniu ruchu, skrzyżowanie), a także okres zajęcia pasa drogowego (wynosił on 50 dni i dopiero działanie zarządcy drogi spowodowało usunięcie reklamy). Należy w tym kontekście podnieść to, iż w czasie tym zajmujący pas drogowy bez zezwolenia osiągał zyski z tytułu wynajmu powierzchni reklamowej (tym większe, o ile wpływały na nie takie czynniki, jak wielkość reklamy i umieszczenie jej w eksponowanym miejscu).

Organ wskazał, że za brakiem przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary przemawia także profil prowadzonej działalności, wielkość reklamy, długość pozostawania jej w pasie drogowym i miejsce, w którym ją umieszczono. W ocenie organu strona skarżąca posiadała wiedzę o pozostawaniu reklamy w pasie drogowym co najmniej od dnia 28 marca 2019 r. (data doręczenia pisma organu z dnia 18 marca 2019 r.), a pomimo to co najmniej do dnia 29 kwietnia 2019 r. reklama pozostawała w pasie drogowym. Według Kolegium jest niewątpliwe, iż biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę nie można mówić o znikomym naruszeniu prawa.

W ocenie Kolegium w sprawie nie zachodzą też podstawy do zastosowania art. 189 f § 2 k.p.a.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosła skargę strona skarżąca – M. Spółka z o.o. w K., która zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania, tj. M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, podczas gdy właścicielem tablicy reklamowej, a więc prawidłowym adresatem decyzji o opłacie karnej jest podmiot T. M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa - co prowadzi do nieważności wydanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2) naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia w całości i w konsekwencji umorzenia postępowania w całości;

b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. w zw. z art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. - poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego, wnikliwego i wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, polegający na pominięciu przez SKO okoliczności, iż przedstawiciel Zarządu Dróg dokonał obliczenia wielkości zajętego rzekomo bez zezwolenia pasa drogowego wyłącznie w oparciu o wykonaną dokumentację fotograficzną oraz pomiary taśmą mierniczą, jednakże bez wykonania jakichkolwiek dodatkowych pomiarów i ustaleń z udziałem strony skarżącej, same zaś czynności miały zdaniem SKO charakter czynności inspekcyjno-kontrolnych dokonanych przed wszczęciem postępowania i przed zawiadomieniem o nich strony skarżącej, podczas gdy dokonane czynności były w istocie kontrolą strony skarżącej jako przedsiębiorcy - która to kontrola była prowadzona wbrew przepisom ustawy o kontroli przedsiębiorców, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem doprowadziło SKO do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych i wydania na tej podstawie decyzji o nałożeniu na kary grzywny;

c) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez brak rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie prawidłowego ustalenia kręgu podmiotowego (strony postępowania) i w konsekwencji skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną.

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie. Strona skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów dołączonych do skargi.

Strona skarżąca zarzuciła, że decyzje zostały skierowane do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Dlatego z uwagi na wskazaną okoliczność, ingerencja Sądu jest niezbędna celem usunięcia wskazanych decyzji z obrotu prawnego. Strona skarżąca – M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. (KRS: [...], NIP: [...]) w dniu 19.08.2012 r. przystąpiła do aktu notarialnego Repertorium A numer [...], poprzez który dokonano zmiany umowy spółki komandytowej – T. M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej (KRS: [...]), której strona skarżąca pozostawała ówcześnie jedynym komplementariuszem. Celem umowy było zwiększenie udziału kapitałowego strony skarżącej w spółce komandytowej. Dlatego też w umowie zmieniającej umowę spółki komandytowej wskazano, iż strona skarżąca (pkt IV, str. 6 i nast. aktu notarialnego) zobowiązała się zawrzeć z T. M. Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością Spółką komandytową umowę, na mocy której strona skarżąca przeniesie na rzecz wskazanej spółki komandytowej (jako aport) własność swojego przedsiębiorstwa. Jednocześnie wskazanym aktem notarialnym dokonano zmiany umowy spółki komandytowej. W załączniku nr 1 do aktu notarialnego wskazano składniki przedsiębiorstwa strony skarżącej, które podlegają wyłączeniu.

W dniu 19 lipca 2012 r. strona skarżąca oraz T. M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa zawarły w celu realizacji w/w umowy dodatkową umowę przeniesienia przedsiębiorstwa. Zgodnie z przywołaną umową (§1) dokonano przez stronę skarżącą na spółkę komandytową aportu przedsiębiorstwa, z wyłączeniem składników wskazanych w przedmiotowej umowie (przy czym należy podkreślić, że wyłączone składniki przedsiębiorstwa zawarte w umowie odpowiadały dokładnie składnikom wskazanym w załączniku nr 1 do aktu notarialnego). Co istotne dla niniejszej sprawy, składnikami wyłączonymi z aportu do spółki komandytowej były m. in. tablice reklamowe wymienione w zawartej w umowie oraz załączniku nr 1 tabeli. Wśród wskazanych tablic reklamowych nie było jednak tablicy reklamowej przy al. [...] (działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. N.). Z uwagi na fakt niewskazania tej tablicy w składnikach niewchodzących w skład aportu, tablica ta stała się własnością T. M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa.

W dniu 31.07.2012 r. do sądu rejestrowego, tj. Sądu Rejonowego [...] w K. Wydział XI Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego wpłynął wniosek T. M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa o dokonanie wpisu w Rejestrze Przedsiębiorców uwzględniającego zmiany wynikające z w/w umów - umowy zmieniającej umowę spółki komandytowej oraz umowy o przeniesienie przedsiębiorstwa. Wskazana sprawa otrzymała w sądzie rejestrowym (widnieje na kopii wniosku razem z prezentatą sądu rejestrowego) sygn. [...], numer KRS: [...]. Jak wynika z odpisu pełnego KRS [...] wniosek T. M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa o dokonanie wpisu w Rejestrze Przedsiębiorców został uwzględniony, a sam wpis został umieszczony w Rejestrze Przedsiębiorców w dniu 21.08.2012 r. (wpis numer 6).

Strona skarżąca wskazała, co wynika również z odpisu pełnego KRS, w dniu 3.03.2021 r. (wpis numer [...]) T. M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa zmieniła nazwę na "T. M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa" - z nazwy firmy w wyrazie "B" usunięto jedno "l".

Reasumując powyższe, zarówno SKO jak też Prezydent Miasta Krakowa błędnie ustalili krąg uczestników postępowania. Strona skarżąca nie mogła być bowiem stroną postępowania jako właściciel przedmiotowej tablicy reklamowej, z uwagi na fakt, iż na skutek dokonanego aportu do spółki komandytowej utraciła status właściciela. Ustalenia Prezydenta Miasta Krakowa jako organu l instancji, powielone następnie przez SKO, co do prawa własności i w konsekwencji uznanie strony skarżącej za stronę postępowania były błędne, samo zaś naruszenie jest obiektywne, gdyż wynika z dołączonych do skargi dokumentów. Należy podnieść, iż ustalenie podmiotów będących adresatami decyzji jak też biorącymi udział w postępowaniu jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, co organ powinien zweryfikować z urzędu.

Błędne określenie strony w postępowaniu, a zatem naruszenie art. 28 k.p.a., a w konsekwencji wydanie i skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną, jest dla wydanej decyzji wadą niekonwalidowalną obarczoną sankcją nieważności w ujęciu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. SKO jako organ odwoławczy powinno dokonać również weryfikacji kręgu podmiotowego w niniejszym postępowaniu i po wykryciu błędu organu niższej instancji powinno zaskarżoną decyzję uchylić w całości i umorzyć postępowanie. Ponieważ SKO nie dokonało korekty błędu organu niższej instancji, niezbędna jest ingerencja Sądu w niniejszej sprawie, by stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji SKO, jak też poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa i w konsekwencji umorzył postępowanie.

Z uwagi na fakt, iż strona skarżąca zarzuca nieważność zaskarżonej decyzji, zasadny jest wniosek o rozpoznanie niniejszej sprawy w postępowaniu uproszczonym. strona skarżąca wnosi również o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów załączonych do niniejszej skargi - dokumenty te mają walor bowiem dokumentów uzupełniających, nie przyczynią się do przedłużenia postępowania. Niezależnie od powyższych zarzutów, strona skarżąca podtrzymała wskazane w skardze zarzuty formalne związane z gromadzeniem i oceną materiału dowodowego w sprawie na etapie postępowania przed Prezydentem Miasta Krakowa, które to błędy zostały następnie powielone przez SKO w toku postępowania odwoławczego. Uchybienia te miały bowiem istotny wpływ na wynik prowadzonego postępowania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazując, że strona skarżąca nie kwestionowała ustaleń organów w zakresie podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1693; powoływanej dalej jako "u.d.p."):

1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). W myśl art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym, że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 10 u.d.p.).

Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy. On jest w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej i to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2012 r., II GSK 410/11). Podstawowym zatem ustaleniem, jakie nie powinno budzić wątpliwości, a które powinno zostać poczynione w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie w zakresie prawa własności tablicy reklamowej. Do poczynienia powyższych ustaleń organ jest zobligowany w ramach zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) z urzędu.

W niniejszej sprawie ustalenie w zakresie prawa własności tablicy reklamowej zostało przez organy poczynione w oparciu o informację umieszczoną na tejże tablicy. W skardze strona skarżąca zarzuciła jednakże nieprawidłowość w zakresie tychże ustaleń i przedstawiła dokumenty świadczące o odmiennym stanie faktycznym, w tym zakresie. Jak wynika z przedłożonego jako załącznik do skargi odpisu aktu notarialnego Rep. A numer [...] strona skarżąca – M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. (KRS: [...], NIP: [...]) w dniu 19.08.2012 r. przystąpiła do powyższego aktu notarialnego, którym dokonano zmiany umowy spółki komandytowej – T. M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej (KRS: [...]). W umowie zmieniającej umowę spółki komandytowej wskazano, iż strona skarżąca (pkt IV, str. 6 i nast. aktu notarialnego) zobowiązała się zawrzeć z T. M. Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością Spółką komandytową umowę, na mocy której strona skarżąca przeniesie na rzecz wskazanej spółki komandytowej (jako aport) własność swojego przedsiębiorstwa. Jednocześnie powyższym aktem notarialnym dokonano zmiany umowy spółki komandytowej. W załączniku nr 1 do aktu notarialnego wskazano składniki przedsiębiorstwa strony skarżącej, które podlegają wyłączeniu. Nie ma wśród nich tablicy reklamowej umieszczonej przy ul. [...] w K.

W dniu 19 lipca 2012 r. strona skarżąca oraz T. M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa zawarły w celu realizacji w/w umowy dodatkową umowę przeniesienia przedsiębiorstwa. Odpis powyższej umowy również został dołączony do skargi. Zgodnie z § 1 umowy strona skarżąca dokonała aportu przedsiębiorstwa na spółkę komandytową, z wyłączeniem składników wskazanych w przedmiotowej umowie. Również w tej umowie nie wskazano tablicy reklamowej umieszczonej przy ul. [...] w K. (działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. N.). Składnikami wyłączonymi z aportu do spółki komandytowej były natomiast m. in. tablice reklamowe wymienione w zawartej w umowie oraz załączniku nr 1 tabeli. Wśród wskazanych tablic reklamowych nie było jednak tablicy reklamowej przy al. [...] (działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. N.).

W dniu 31.07.2012 r. do Sądu Rejonowego [...] w K. Wydział XI Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego wpłynął wniosek T. M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa o dokonanie wpisu w Rejestrze Przedsiębiorców uwzględniającego zmiany wynikające z w/w umów - umowy zmieniającej umowę spółki komandytowej oraz umowy o przeniesienie przedsiębiorstwa. Jak wynika z odpisu pełnego KRS [...] wniosek T. M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa o dokonanie wpisu w Rejestrze Przedsiębiorców został uwzględniony, a wpis został umieszczony w Rejestrze Przedsiębiorców w dniu 21.08.2012 r. (wpis numer [...]). Z odpisu pełnego KRS wynika również, że w dniu 3.03.2021 r. (wpis numer [...]) T. M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa zmieniła nazwę na "T. M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa".

Powyższe okoliczności nie były przedmiotem badania przez organy orzekające w postępowaniu administracyjnym, mają natomiast istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu istnieją podstawy do uchylenia decyzji obu instancji, natomiast brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności z uwagi na niekompletność postępowania wyjaśniającego w sprawie, spowodowaną również brakiem działania strony skarżącej, która zarzut nieprawidłowego ustalenia strony postępowania podniosła dopiero w skardze do sądu administracyjnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy w pierwszej kolejności dokonają ustaleń w zakresie strony postępowania, w szczególności z uwzględnieniem dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą.

Wobec skuteczności zarzutu dotyczącego niepełnego zakresu ustaleń stanu faktycznego w odniesieniu do kwestii własności tablicy reklamowej pozostałe zarzuty skargi pozostają irrelewantne.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania, w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożyła się kwota 704 zł tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 2400 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym ustalonego w oparciu o § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 8 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu.