Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 205/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 93, 94 i 97, 1, 113  ust 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie: sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 1100/05 w sprawie ze skargi H. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/GI 1100/05 Sąd Wojewódzki w Gliwicach oddalił skargę H. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...], mocą której utrzymano w mocy decyzję Prezydenta C. wydaną po rozpoznaniu wniosku Miejskiego Zarządu Dróg w C. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], stanowiącej współwłasność H. O. w 5/6 części i J. M. w 1/6 części - w celu realizacji inwestycji, polegającej na budowie ul. [...] od ul. [...] do ul. [...], wydzielając działkę nr [...] o pow. [...] ha, działkę nr [...] o pow. [...] ha, działkę nr [...] o pow. [...] ha.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1, 1 a, 1 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 1063) oraz § 2 ust. 1 i 2, § 3, § 5, § 7, § 9 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663). W uzasadnieniu organ administracji podał, że przedłożony projekt podziału został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem z dnia [...] w sprawie zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] znak [...], której ważność przedłużono kolejną decyzją nr [...] z dnia [...] znak [...]. Projekt podziału wykonany został przez geodetę, posiadającego wymagane uprawnienia zawodowe.

Analizując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił argumentację, która w ocenie Sądu nie pozwala na przyjęcie zarzutów podniesionych w skardze a mianowicie wskazał na zasady podziału nieruchomości uregulowane w rozdziale 1, Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podniósł, że z mocy art. 97 ust. 3 pkt 1 cytowanej ustawy, podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Natomiast wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, budowa i utrzymanie tych dróg stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 tej ustawy.

Z regulacji tej wynika, że podział nieruchomości na cel publiczny, następuje bez zgody właściciela. Warunkiem wydania decyzji podziałowej jest jednak stwierdzenie spełnienia wymogów, określonych w art. 94 ust. 1 ustawy, co następuje w drodze postanowienia opiniującego, wydanego w trybie art. 93 ust. 4 zdanie 2. Ponieważ przed dniem złożenia wniosku o podział była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązująca w dniu złożenia wniosku, przeto podziału nieruchomości można dokonać wówczas, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w tej decyzji. Stąd też w niniejszej sprawie walor wiążący miał załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie ul. [...], przywołanej w decyzji organu odwoławczego. Wyznaczony w tej decyzji przebieg drogi publicznej determinował podział dotychczasowej działki nr [...], jako że jedynie jej niezbędna część jest przeznaczona do realizacji celu publicznego. Działka drogowa musi zaś być wyodrębniona geodezyjnie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Warunkiem udzielenia inwestorowi takiej decyzji jest bowiem m.in. wykazanie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd podkreślił, że decyzja o podziale nie rodzi skutków w sferze prawa własności. Dopiero zbycie nieruchomości bądź wydanie decyzji o wywłaszczeniu przenosi własność. Decyzja o wywłaszczeniu może zaś obejmować jedynie taką część nieruchomości, która niezbędna jest dla realizacji inwestycji celu publicznego. Ustawodawca przesądził też, że w przypadku jeżeli wywłaszczeniem objęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie (art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Wskazano w uzasadnieniu wyroku, że podział nieruchomości na działki gruntu nie pozbawia właściciela roszczenia o wykup, przysługującego z mocy art. 113 ust. 3 ustawy. Realizacja tego roszczenia nie następuje jednak w drodze decyzji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w decyzji o podziale nie jest możliwe zawarcie warunku o nabyciu przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego określonej części podzielonej nieruchomości. Decyzja o podziale nieruchomości na działki gruntowe ogranicza się jedynie do zatwierdzenia tego podziału (art. 96 ust.1 ustawy). Na tym etapie postępowania administracyjnego brak było, w ocenie Sądu, podstawy prawnej do badania, czy działka nr [...] z uwagi na kształt trójkąta, może być prawidłowo wykorzystywana na dotychczasowe cele.

Powyższy wyrok zaskarżony został do Naczelnego Sądu Administracyjnego sporządzoną przez radcę prawnego skargą kasacyjną, w której zarzucił:

1. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej P.p.s.a.) tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art.7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz nie wzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszenie procedury administracyjne miało wpływ na wynik sprawy; art. 135 tej ustawy w zakresie uchybienia obowiązkowi wyjścia poza granice skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia poprzez niezbadanie skutków dla skarżącej podziału działki w sposób zaproponowany przez organ administracji, a także

2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 95 pkt 4, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust 1, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie błędnego podziału działki nr [...].

Pełnomocnik skarżącej zgadza się ze stanowiskiem organów administracyjnych, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach co do prawnego charakteru decyzji o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] jednakże podkreśla, że skarżąca H. O. w trakcie postępowania podziałowego nie tyle nie wyrażała zgody na sam podział jako konieczność wydzielenia działki drogowej, ale nigdy nie wyraziła zgody na taki podział, jaki został zaproponowany przez organ administracyjny.

Nie ulega wątpliwości, że ulica [...] prawie w całości powstanie z działki nr [...], stanowiącej współwłasność skarżącej. Na budowę tej ulicy i poszerzenie ulicy [...] przeznaczono prawie połowę działki nr [...]. Wynika to stąd, że pozostała po podziale działka nr [...] powinna dalej spełniać swoje przeznaczenie. Oznacza to, że organ administracyjny powinien, zdaniem skarżącej, tak dokonać podziału, aby pozostała po podziale część nadawała się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele.

Będąca przedmiotem podziału działka nr [...] położona jest między ulicą [...] a ulicą [...], przy czym ulega zwężeniu w kierunku ulicy [...]. Od ulicy [...] usytuowany jest dom mieszkalny skarżącej, za nim zabudowania gospodarcze (garaż) i ta część działki jest ogrodzona. Pozostała część działki nr [...] tj. od ogrodzenia do ulicy [...], mimo że zwęża się, to obecnie ma taki kształt, iż może być wykorzystywana na cele uprawne. Ta część działki ma bowiem obecnie kształt prostokąta, który umożliwiaj jej zagospodarowanie. Po podziale zaś ta część działki o nr [...] nie będzie miała połączenia z ulicą [...] a jej kształt przyjmie figurę trójkąta o bardzo ostrym kącie. To natomiast uniemożliwi skarżącej jakiekolwiek zagospodarowanie tej części działki. W ocenie skarżącej działka ta winna być podzielona na cztery części a nie na trzy jak projektuje organ administracji.

Skarżąca uważa zatem, że podział działki nr [...] wykonany w celu realizacji inwestycji celu publicznego, a jednocześnie umożliwiający jej prawidłowe wykorzystanie na dotychczasowe cele pozostałej części nieruchomości, winien być dokonany obecnie, a nie później, na etapie przenoszenia własności. To oznacza, że decyzja dnia [...] nr [...] Prezydenta Miasta C. na wniosek Miejskiego Zarządu Dróg Publicznych w C. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] jest nieprawidłowa. Nie uwzględnia bowiem słusznego interesu właściciela nieruchomości, a jedynie interes organu administracyjnego.

Brak czynności w tym zakresie przez organ administracyjny prowadzi, zdaniem pełnomocnika skarżącej, do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, zobowiązujących organ administracji do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), w celu uzyskania w wyniku postępowania takiego obrazu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością. Tym samym, w ocenie skarżącej, organ administracyjny uwzględnił wyłącznie interes wnioskującego podział - Miejskiego Zarządu Dróg Publicznych w C., a w ogóle nie wziął pod uwagę wniosków skarżącej H. O. Decyzja o podziale ma - jak twierdzi - zasadniczy wpływ na jej prawo własności, gdyż wykupowi na cele publiczne podlegać będzie połowa jej nieruchomości.

Sąd miał więc, zdaniem skarżącej, obowiązek zastosowania w sprawie art. 135 P.p.s.a. a w niniejszej sprawie Sąd nie zastosował tego przepisu i nie zbadał skutków, jakie dla skarżącej niesie podział działki nr [...] w sposób wynikający z decyzji z dnia [...] o zatwierdzeniu planu podziału. Stanowi to o naruszeniu powołanych przepisów procesowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuję: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wprawdzie skarga kasacyjna zawiera podstawy kasacyjne i wskazuje jakie przepisy prawa procesowego i materialnego zostały zdaniem skarżącej naruszone w zaskarżonym wyroku, to jednak zarzuty te nie znajdują uzasadnienia w przedstawionej argumentacji skargi kasacyjnej. Skarżąca bowiem wskazuje na swój interes faktyczny w rozwiązaniu jakie jest dla niej najbardziej korzystne. Jednakże nie wynika z tego jeszcze by zostały z tego względu naruszone przepisy prawa. Odnośnie naruszenia art. 93 i 94 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. Nr 61,poz. 2603) to w skardze kasacyjnej nie ma żadnej argumentacji a nawet jest aprobata dla wykładni zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji.

Natomiast co do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które aczkolwiek Sąd nie stosuje, to jednak zdaniem skarżącej naruszył je poprzez wadliwą kontrolę i niezastosowanie art. 135 P.p.s.a. w skardze kasacyjnej nie wskazano co miał organ zrobić by wyjaśnić rzekomo wadliwie czy niedostatecznie ustalony stan faktyczny sprawy i na czym polega wadliwa kontrola Sądu. Nie kwestionując bowiem, a przynajmniej nie wskazując, by organy administracji dokonując podziału naruszyły przepisy prawa jedynie ogólnie podnosi się, że powinny takiego podziału dokonać jaki jest zgodny z wolą skarżącej. Taka sytuacja jednak nie mieści się w rozumieniu naruszenia prawa. W zarzucie naruszenia prawa nie wystarczy bowiem powołać się na interes faktyczny strony ale konieczne jest wykazanie, że konkretny przepis został naruszony w takim stopniu by mogło to prowadzić do uwzględnienia skargi.

Przepis art. 7, 77 i 80 k.p.a. nie może być traktowany jako teoretyczna podstawa wszelkich niedomagań procesowych. Dopiero konkretyzacja zarzutu czyli wskazanie co nie zostało wyjaśnione (konkretnie) czy źle ocenione może stanowić dla niego podstawę. W skardze kasacyjnej naruszenie prawa postępowania upatruje się w tym, że nie oceniono "całokształtu materiału dowodowego", że "(...) uchybiono obowiązkowi wyjścia poza granice skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy)". Z żadnego z tych rzekomych zarzutów nie wynika czego w postępowaniu zaniedbano, jakie czynności zaniechano, które gdyby były poczynione, to nie doszłoby do naruszenia prawa. Zarzuty tak postawione nie mieszczą się w normie art. 176 P.p.s.a., ponieważ w rzeczywistości nie zawierają uzasadnienia i nie można ich ocenić. To, że dla skarżącej żądanie podziału działki nr [...] dopiero na etapie wykupu nie będzie miało podstaw prawnych wynikających z rozdziału 1, Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. W tej sprawie należy ograniczyć się do tych norm prawnych, które były lub powinny być podstawą rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przedstawił analizę prawną bardzo skrupulatnie. Wyjaśnił jakie znaczenie w sprawie ma wcześniejsza decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przedstawił bogatą argumentację wskazująca na brak możliwości rozstrzygania na tym etapie o wykupie działki stosownie do art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mimo tak wnikliwej argumentacji przedstawionej przez Sąd I instancji, w skardze kasacyjnej nie odniesiono się to niej i nie wskazano na czym by miało polegać naruszenie prawa w wyroku. Wyrażanie swego niezadowolenia z rozstrzygnięcia przez wskazywanie co by było korzystniejsze i odpowiadające stronie z brakiem jednocześnie konkretnych zarzutów w rozumieniu art. 174 i 176 P.p.s.a. (czyli także z podaniem uzasadnienia) nie może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.