Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 232/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,c, art. 135, art. 152,art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 77, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 7a
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 145, art. 190
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 175 poz 1440
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego - tekst jedn.

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 232/11 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 kwietnia 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Grażyna Firek, Sędzia: WSA Inga Gołowska (spr.), Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant: Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r., sprawy ze skargi R.M., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 6 grudnia 2010 r. Nr [...], w przedmiocie zwrotu dotacji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 424 zł (czterysta dwadzieścia cztery złote).


UZASADNIENIE

Decyzją z 23 lutego 2010r. nr [...] Marszałek Województwa M. określił R.M. kwotę nienależnie pobranej dotacji w wysokości 15.081,56 zł, która podlega zwrotowi. Na skutek wniesionego odwołania, decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania z uwagi na uchybienia proceduralne.

Rozpoznając sprawę po raz drugi, Marszałek Województwa M. wydał 16 września 2010r. decyzję nr [...], w której określił kwotę nienależnie pobranej dotacji w wysokości 14.133,70 zł, która podlega zwrotowi przez R.M. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 16 września 2010r.

Organ wskazał, że zwrot dotacji w niniejszej sprawie podlega przepisom ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104) z uwagi na brzmienie art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1241 ze zm.), który stanowi, że dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy , tj. przed dniem 1 stycznia 2010r., co miało miejsce w niniejszej sprawie, gdyż dotacja została przydzielona na podstawie umowy z 5 stycznia 2009 r., podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów.

Następnie przywołano art. 4 pkt 7a ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r. Nr 125 poz. 874 ze zm.), zgodnie z którym przez komunikację miejską należy rozumieć przewóz regularny wykonywany w ramach lokalnego transportu zbiorowego w granicach administracyjnych miasta albo:

a) miasta i gminy,

b) miast albo miast i gmin sąsiadujących, jeżeli zawarły porozumienie lub utworzyły związek międzygminny w sprawie wspólnej realizacji komunikacji na swoim obszarze. Wskazano też, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, organem kompetentnym do wydawania zezwoleń na wykonywanie przewozów w komunikacji miejskiej jest burmistrz. Następnie powołując się na brzmienie art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1992r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2002r. Nr 175, poz. 1440 ze zm.) organ wyjaśnił, że przewoźnik wykonujący przewozy na liniach regularnych w komunikacji miejskiej nie nabywa praw do uzyskania dopłaty na podstawie art. 8a ust. 4 tej ustawy.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonej weryfikacji stwierdzono, że na mocy zawartej przez R.M. z Województwem M. umowy z dnia 5 stycznia 2009r., dopłatami zostało objęte zezwolenie nr [...] z dnia 30 września 1998r. wydane przez Burmistrza Gminy i Miasta w M. na realizowanie komunikacji regularnej na linii M. – Z. Tymczasem zezwolenie to jest zdaniem organu zezwoleniem na realizację przewozów w komunikacji miejskiej, dlatego przewoźnikowi w rzeczywistości nie przysługiwały dopłaty otrzymane w okresie od 1 stycznia do 23 listopada 2009r. w łącznej wysokości 14.133,70 zł.

Organ podkreślił, że rozpatrując ponownie sprawę wziął pod uwagę wskazówki Samorządowego Kolegium Odwoławczego z decyzji nr [,...] z 25 maja 2010r. i przed wydaniem decyzji wezwał stronę do zwrotu nienależnie pobranej dotacji.

Na skutek wniesionego odwołania, w którym strona nie zgodziła się z ustaleniem, że przedmiotowe zezwolenie dotyczyło komunikacji miejskiej, sprawa została ponownie rozpatrzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, skutkiem czego 6 grudnia 2010r. zapadła decyzja nr [...], w której postanowiono utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ powołał brzmienie przywołanych w zaskarżonej decyzji przepisów, będących podstawą do przyznania dotacji oraz definiujących przewozy w ramach komunikacji miejskiej, które nie podlegają dopłatom i stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jednoznacznie wskazuje, że posiadane przez stronę zezwolenie o nr [...] dotyczy komunikacji miejskiej. Odwołujący nie powinien był zatem otrzymać dopłat do przewozów realizowanych na podstawie tego zezwolenia, wobec czego na zasadzie art. 145 ust. 1 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249 poz.2104 ze zm.) podlegają one zwrotowi, o czym słusznie zadecydowano w pierwszej instancji.

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] R.M. złożył w dniu 18 stycznia 2011r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 4 ust.7 ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego niezastosowanie, art. 4 ust. 7a tej ustawy poprzez błędne przyznanie wykonywanym przez skarżącego przewozów charakteru komunikacji miejskiej oraz art. 7 kpa poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego.

Przywołując przepisy definiujące komunikację miejską oraz orzecznictwo NSA skarżący zarzucił, że organ niesłusznie przyjął, iż wykonywane przez niego przewozy odbywają się w ramach komunikacji miejskiej, podczas, gdy nie było na to dowodów. Zdaniem skarżącego organ niesłusznie zasugerował się, że skoro zezwolenie wydane zostało przez burmistrza, to musi ono dotyczyć komunikacji miejskiej. Na końcu skarżący podkreślił, że nie wykonuje przewozów na zlecenie samorządu, które należą do zadań własnych gminy i nie zawierał w tym zakresie z gminą żadnej umowy. Linia miejska ma specjalnie oznakowane samochody, rozkłady jazdy oraz cechują ją szczególne ulgi. Zdaniem skarżącego wykonywana przez niego działalność, to przewozy regularne w ramach publicznego transportu zbiorowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone przez siebie w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3§1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze. zm. dalej-p.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia, przy czym -zgodnie z art. 133§1 p.p.s.a. - sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54§2 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008r., sygn. akt: II OSK 1533/07, LEX nr 488467). Podkreślić należy, że w świetle art. 134§1p.p.s.a. Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 11 października 2005r., sygn. akt: FSK 2326/04). To oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonego aktu lub czynności. Takie uregulowanie nakazuje Sądowi stosować z urzędu właściwy sposób rozstrzygnięcia a żądanie Skarżącego powinno być traktowane jedynie jako niewiążący dla Sądu wniosek, projektujący tylko jego orzeczenie. Jedynym ograniczeniem możliwości wyboru przez Sąd właściwego orzeczenia jest zakaz orzekania na niekorzyść Skarżącego, chyba że zostanie stwierdzone naruszenie prawa powodujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że decyzja będąca przedmiotem skargi narusza przepisy prawa procesowego i materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jest zasadna.

Kluczem do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy dopłaty do przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ulg ustawowych, które otrzymał skarżący R.M. z budżetu Województwa M. na podstawie umowy zawartej 5 stycznia 2009r. są dotacjami udzielonymi nienależnie, które podlegają zwrotowi.

Obowiązek zwrotu udzielonych dotacji reguluje w niniejszej sprawie ustawa z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) – zgodnie bowiem z art. 113 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1241 ze zm.), dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, tj. przed 1 stycznia 2010r. – co miało miejsce w niniejszej sprawie, gdyż dotacja została przydzielona na podstawie umowy z 5 stycznia 2009r. – podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów.

Zgodnie z art. 145 ust. 1 w zw. z art. 190 powołanej powyżej ustawy, zwrotowi podlegają te dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, które zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane w nadmiernej wysokości lub – co stanowi przesłankę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie – które zostały pobrane nienależnie. Dotacjami nienależnymi są natomiast dotacje, które zostały udzielone bez podstawy prawnej (art. 145 ust. 3 cyt. ustawy).

Podstawą udzielenia dotacji na rzecz skarżącego były przepisy ustawy z 20 czerwca 1992r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2002r. Nr 175, poz. 1440 ze zm.), które zgodnie z przewidzianym w niej art. 1 ust. 2 nie mają zastosowania do komunikacji miejskiej. Właśnie ten aspekt stanowi istotę niniejszej sprawy, z uwagi bowiem na zakwalifikowanie wykonywanych przez skarżącego przewozów do komunikacji miejskiej, organ przesądził o nienależności pobranych dotacji.

Odpowiednią definicję zawiera art. 4 ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r. Nr 125 poz. 874 ze zm.), który przez komunikację miejską rozumie przewóz regularny wykonywany w ramach lokalnego transportu zbiorowego w granicach administracyjnych miast albo:

a) miasta i gminy,

b) miast albo miast i gmin sąsiadujących, jeśli zawarły porozumienia lub utworzyły związek międzygminny w sprawie wspólnej realizacji komunikacji na swoim obszarze.

Z definicji tej wynika, że w celu ustalenia, czy dany przewóz odbywa się w ramach komunikacji miejskiej, konieczne jest ustalenie:

1) czy przewóz ma charakter regularny, tj. taki, o jakim mowa w art. 4 pkt 7 cyt. ustawy, tj. publiczny przewóz osób i bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami,

2) czy przewóz odbywa się w ramach lokalnego transportu zbiorowego

3) oraz czy odbywa się w określonych powyżej granicach administracyjnych miasta lub gminy.

Przepisy nie zawierają definicji lokalnego transportu zbiorowego, należy jednak wskazać na brzmienie art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie lokalnego transportu zbiorowego należy do zadań własnych gminy. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 9 pozostawia gminie do wyboru dwie formy realizacji tych zadań: poprzez utworzenie przez gminę jednostki organizacyjnej, której celem byłaby realizacja zadania lub zadań, bądź też zawarcie umowy z podmiotem zewnętrznym. Jest zatem możliwe, że osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą wykonuje zadanie własne gminy w postaci zapewnienia lokalnego transportu zbiorowego, jednakże w tym celu konieczne jest zawarcie odpowiedniej umowy. A contrario, wykonywanie transportu w danych granicach administracyjnych, odpowiadających definicji komunikacji miejskiej ale bez odpowiedniego porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego nie stanowi lokalnego transportu zbiorowego. Nie można bowiem uznać, że każdy przewoźnik wykonujący swoją działalność w określonych granicach realizuje zadanie własne gminy. Oznaczałoby to bowiem zupełną dowolność w realizowaniu tego zadania – od wyłącznej woli i aktywności przedsiębiorcy zależałoby, czy zapewniany jest mieszkańcom transport. Tymczasem jest to obowiązek ustawowy samorządu, co oznacza, że gmina musi podjąć aktywność w celu zapewnienia, że zostanie on w rzeczywistości i z pewnością zrealizowany.

Co znamienne, pogląd ten znalazł wyraz w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2007r. o sygn. akt: I OSK 1691/06, w którym podkreślono, że "wykonywanie przewozu w ramach lokalnego transportu zbiorowego musi być w jakikolwiek sposób udokumentowane, bowiem o tym, że podmiot prowadzi przewozy regularne w ramach komunikacji miejskiej, przesądza nie jego przekonanie, ale dokument, że taką usługę świadczy na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Brak potwierdzenia ze strony jednostki samorządowej, że przewóz jest wykonywany jako komunikacja miejska, powoduje, iż przewóz wykonywany nawet w określonych odstępach czasu i określonymi trasami jest tylko przewozem regularnym, o którym mowa w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie, a nie komunikacją miejską".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy bardzo wyraźnie wskazać, że w przedłożonych sądowi aktach administracyjnych nie ma żadnego dowodu, który wskazywałby, na to, że przewóz wykonywany przez Skarżącego odbywał się na podstawie porozumienia zawartego z gminą. W aktach administracyjnych nie ma też żadnego śladu, który świadczyłby o tym, że organ podjął jakiekolwiek działania w celu ustalenia tego faktu.

W ocenie Sądu, jako zupełnie nieuprawnione i całkowicie arbitralne należy traktować twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym organ stwierdza, że "materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że zezwolenie nr Km/2/98 jest zezwoleniem na realizację przewozów w komunikacji miejskiej". W aktach nie ma żadnego materiału dowodowego na tę okoliczność jak również nic nie wskazuje, że takowe było przeprowadzone. Co znamienne i co zasługuje na szczególną uwagę to to, iż w aktach znajduje się jedynie pismo Urzędu Gminy i Miasta M. (k.70 akt administracyjnych), sporządzone w odpowiedzi na pytanie Skarżącego, czy zapewniany przez niego transport odbywa się w ramach komunikacji miejskiej. Odpowiedź jest negatywna lecz dotyczy zezwolenia o nr 017, które nie jest w ogóle przedmiotem niniejszego postępowania.

Biorąc natomiast pod uwagę, że okoliczność, czy przewozy świadczone przez Skarżącego stanowią komunikację miejską, stanowi przesłankę rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu, to brak ustalenia, czy Skarżący działał w ramach porozumienia z gminą należy potraktować jako nierozpoznanie istoty sprawy. Postępowanie przed sądem administracyjnym polega natomiast na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 3 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a nie na merytorycznym rozpatrywaniu sprawy administracyjnej, z tej też przyczyny sądy administracyjne, co do zasady nie dokonują własnych ustaleń. Przekreśla to możliwość uzupełnienia zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego w celu zweryfikowania, czy skarżący działał w ramach porozumienia z samorządem. Stąd konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w celu dokonania koniecznych ustaleń faktycznych.

Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu należy również zarzucić, że w sposób niewyczerpujący uzasadniło, dlaczego wykonywana przez Skarżącego działalność została uznana za komunikację miejską. Z uzasadnienia wynika jedynie, że przesłanką takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, jaki organ wydał Skarżącemu zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych. Organ uznał, że skoro zezwolenie to wydał burmistrz, który zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. b, c i d ustawy o transporcie drogowym jest właściwy do wydawania zezwoleń na wykonywanie przewozów w komunikacji miejskiej, to przedmiotowe zezwolenie dotyczy komunikacji miejskiej.

Wnioskowanie to jest wadliwe. Należy bowiem odróżnić kompetencje organów od merytorycznych pojęć, posiadających ustawowe wyjaśnienie. Skoro istnieje ustawowa definicja komunikacji miejskiej, to w celu ustalenia, czy dana działalność stanowi taką właśnie komunikację, należy ją zanalizować przez pryzmat przesłanek zawartych w definicji, w tym przypadku w art. 4 pkt 7a ustawy o transporcie drogowym. Żaden przepis nie stanowi natomiast, że komunikacją miejską jest transport, na wykonywanie którego zezwolenia udzielił burmistrz.

Konsekwencją powyższego wnioskowania zaproponowanego przez organ, musiałaby być ponadto konkluzja, że każde wystawione przez burmistrza zezwolenie dotyczy komunikacji miejskiej. Tymczasem zezwolenia na wykonywanie przewozów na obszarze gminy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o transporcie drogowym są udzielane przez wójta. W gminie, w której siedziba władzy znajduje się w mieście, położonym na terenie tej gminy, organem wykonawczym nie jest jednak wójt, lecz burmistrz (art. 11a pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001r. nr 142 poz. 1591). Burmistrz ma zatem kompetencje do wydawania zezwoleń na wykonywanie przewozów nie tylko w ramach komunikacji miejskiej ale też na obszarze gminy. Oznacza to, że rozumowanie, któremu organ dał wyraz w uzasadnieniu było wadliwe i w sposób błędny doprowadziło go do uznania, że przewozy wykonywane przez skarżącego stanowią komunikację miejską, przez co naruszono przepis prawa materialnego w postaci art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Obowiązkiem organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym było zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego czego jednak nie uczynił naruszając art. 77, art. 80 k.p.a. Zaznaczyć także trzeba, że organ II instancji, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, nie zapewnił Skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zgłoszenia żądań co gwarantuje art. 10 k.p.a. Naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy, co dodatkowo przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie korzystając z uprawnienia jakie daje art. 135 p.p.s.a. uznał, że w świetle podstawowego celu sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne, określonego w art. 1§2 p.p.s.a. ma obowiązek wydania orzeczenia usuwającego z obrotu prawnego akt niezgodny z prawem a za taki należy uznać również decyzję z 16 września 2010r. wydaną przez organ I instancji gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga. Art. 135 uszczegóławia zasadę niezwiązania wojewódzkich sądów administracyjnych granicami skargi, upoważniając ten Sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, sprawy administracyjnej.

Stwierdzenie przez Sąd, że na podstawie art.152 p.p.s.a. uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny.

Ponownego rozpoznając sprawy organ winien w pierwszej kolejności ustalić, czy Skarżący wykonywał przewozy objęte zezwoleniem nr [...] na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie odpowiedniego porozumienia i czy działalność ta wypełniała wszystkie znamiona komunikacji miejskiej, określone w art. 4 pkt 7a ustawy o transporcie drogowym. Organ winien przy tym zapewnić Skarżącemu na każdym etapie postępowania czynny udział w sprawie jak również przeprowadzić wyczerpujące postępowanie dowodowe a następnie kompleksowo, całościowo i wyczerpująco rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach sądowych orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.