Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 264/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 6n
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 23 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 101 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.
article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 264/15 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 31 marca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędziowie: WSA Grażyna Firek, WSA Waldemar Michaldo (spr.), Protokolant: st.sekr.sąd. Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Sączu na uchwałę Rady Gminy Korzenna z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXVI/235/2012 w sprawie ustalenie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Gminy Korzenna I. stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały w zakresie słów " pod odpowiedzialnością karną", II. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w zakresie pkt 2 pouczenia.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Nowym Sączu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Korzenna z dnia 28 grudnia 2012 r. Nr XXVI/235/2012 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Gminy Korzenna.

Prokurator zarzucił, że zaskarżona uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r. poz. 391 ze zm.) w związku z art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny oraz w związku z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tj. Dz.U. z 2014 r. poz. 1182 ze zm.) poprzez:

- zawarcie w § 2 uchwały w wykazie dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji m.in. żądania oświadczenia złożonego pod odpowiedzialnością karną pomimo braku przepisu prawa przewidującego możliwość odebrania w tym przypadku oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych zeznań;

- poprzez zawarcie w załączniku nr 1 do uchwały w pkt 2 pouczenia, iż składający deklarację poprzez jej podpisanie, automatycznie wyraża zgodę na przetwarzanie jego danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi pomimo braku w przepisach, w oparciu o które akt ten wydano, podstawy prawnej do odebrania takiego oświadczenia.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 uchwały oraz dotyczącej pkt 2 pouczenia zawartego w załączniku nr 1 do tej uchwały.

W ocenie skarżącego na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały żaden z przepisów przywołanych przez Radę Gminy w Korzennej, nie przewidywał możliwości odebrania od składającego deklarację oświadczenia (w celu potwierdzenia danych wskazanych w deklaracji) pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 kodeksu karnego.

Ponadto Prokurator zwrócił uwagę, że na końcu załącznika nr 1 do uchwały zawarte zostało "Pouczenie" składające się z 5 punktów. Punkt 2 Pouczenia otrzymał brzmienie: "Przez podpisanie niniejszej deklaracji wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi."

Sposób sformułowania tego pouczenia powodował, iż składający deklarację nie miał możliwości wyboru i poprzez podpisanie deklaracji automatycznie musiał wyrazić zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych, co już czyni ten zapis niezgodnym z brzmieniem art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych albowiem z przepisu tego wynika, iż przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne tylko wtedy gdy osoba, której dane dotyczą wyrazi na to zgodę chyba, że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych. Osoba taka powinna więc mieć możliwość wyboru: wyrażenia zgody bądź odmowy wyrażenia zgody na przetwarzanie jej danych osobowych. Prokurator zwrócił uwagę, że przepis art. 23 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o ochronie danych osobowych zawiera okoliczności usprawiedliwiające przetwarzanie danych osobowych, z których każda ma charakter odrębny, niezależny od pozostałych. W myśl art. 23 ust.1 pkt 2 ww. ustawy przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne gdy jest to konieczne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. I ta okoliczność, w ocenie skarżącego, ma miejsce w rozpatrywanym przypadku albowiem w myśl art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciele nieruchomości (w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy) są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Dlatego też zdaniem Prokuratora odebranie od składającego deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie podanych przez niego danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi nastąpiło z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, a ponadto było zbędne z uwagi na treść przywołanego wyżej przepisu art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy ochronie danych osobowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Korzenna reprezentowana przez Wójta Gminy Korzenna wyjaśniła, że załącznik do zaskarżonej uchwały po dniu jej wejścia w życie został trzykrotnie zmieniony (odpowiednio uchwałami Rady Gminy Korzenna nr XXXVII/313/2013 z dnia 18 listopada 2013 r., nr XLV/412/2014 z dnia 26 września 2014 r. oraz nr XLVII/428/2014 z dnia 13 listopada 2014 r.). Z treści załącznika usunięty został pkt 2 pouczenia, co powoduje, że skarga w tym zakresie jest bezprzedmiotowa (nowe brzmienie załącznika obowiązuje od dnia 31 października 2014 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

W myśl przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

Skarga Prokuratora Rejonowego w Nowym Sączu jest zasadna i prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa, które narusza w sposób istotny.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy Korzenna z dnia 28 grudnia 2012 r. Nr XXVI/235/2012 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Gminy Korzenna.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r poz. 594). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Do naruszenia takiego zaliczyć należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05).

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że fakt, iż zaskarżona uchwała została trzykrotnie zmieniona odpowiednio uchwałami Rady Gminy Korzenna z dnia 18 listopada 2013 r. nr XXXVII/313/2013, z dnia 26 września 2014 r. nr XLV/412/2014, z dnia 13 listopada 2014 r. nr XLVII/428/2014 nie stanowi przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu skargi.

W uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 dotyczącej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie". Skuteczne uchylenie (zmiana) uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej.

Zważywszy więc na różne skutki uchylenia (zmiany) i stwierdzenia nieważności uchwały, oraz na fakt, że efekty czynności podejmowanych na podstawie kwestionowanych zapisów uchwały mogły i mogą funkcjonować w obrocie prawnym, uznać należało, że skarga Prokuratora nie jest bezprzedmiotowa. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia. Uchylenie (zmiana) uchwały przez radę gminy oznacza bowiem wyeliminowanie zaskarżonej uchwały ze skutkiem od daty jej uchylenia (ex nunc), natomiast w przypadku stwierdzenia jej nieważności, skutek ten powstaje od chwili jej podjęcia (ex tunc).

Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 6n ust.1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), który na dzień jej podjęcia stanowił, iż: rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Na mocy wskazanego przepisu rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, mogła także określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Podkreślić należy, że ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty.

W ocenie Sądu część zapisów zaskarżonej uchwały oraz danych zawartych w załączniku nr 1 do tej uchwały nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej do ich zamieszczenia.

Dotyczy to § 2 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "pod odpowiedzialnością karną" oraz pouczenia zawartego w załączniku do zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w zakresie pkt 2 tego pouczenia.

Przepis § 2 zaskarżonej uchwały otrzymał następującej brzmienie "określa się wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji: dokument potwierdzający fakt pobierania nauki w systemie dziennym, przebywania w zakładzie karnym, zakładzie lecznictwa zamkniętego oraz równoczesnego zamieszkania na ternie innej gminy, kraju, a w innych przypadkach – oświadczenia pod odpowiedzialnością karną".

Wskazać należy, że normy zawarte w art. 6n ust. 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stwarzają jakichkolwiek podstaw wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym (pomimo, że treść § 2 została sformułowana w sposób nieprecyzyjny, Sąd przyjął, iż chodzi tu właśnie o pouczenie o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym). Kwestionowana klauzula nie stanowi bowiem objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Odnośnie zaś zamieszczenia w deklaracji innych pouczeń należy mieć na uwadze, że upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno, a mianowicie że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego.

Podstawy prawnej dla wprowadzenia przedmiotowej klauzuli brak także w innych regulacjach analizowanej ustawy, jak również w art. 233 § 1 Kodeksu karnego, stanowiącym, że odpowiedzialności karnej podlega ten, kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę. W tym zakresie należy stwierdzić, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Penalizacja określonych zdarzeń prawnych może bowiem nastąpić wyłącznie wprost przepisami rangi ustawowej.

Jak zaznaczono powyżej, deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zamieszczenie w zaskarżonej uchwale wymogu złożenia oświadczenia pod odpowiedzialnością karną nie miało podstawy prawnej w postaci wyraźnego przepisu ustawy upoważniającego radę gminy do podjęcia tego typu uchwały, jak również nie służyło w żaden sposób prawidłowemu obliczaniu opłaty za gospodarowanie odpadami.

W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych.

Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych.

W art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wymienione zostały przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych. Przykładowo art. 23 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wskazuje zgodę jako przesłankę zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Zgoda jest jednak jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji de facto obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji.

Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Z tego powodu należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonej części. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części, Sąd nie zastosował art. 152 przedmiotowej ustawy, albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania ww. przepis dotyczący wykonalności aktu

Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, unieważnił zaskarżoną uchwałę w omówionej wyżej części jako naruszającą art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.