Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2985/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi E.W. i I.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E.W. i I.W. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października, znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania E. i I. W., zwanych dalej: "skarżącymi", utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2018 r., znak: [...], którą organ umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2015 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. S., zwanej dalej "inwestorem", pozwolenia na budowę przekrycia lekkiej konstrukcji istniejącego kortu tenisowego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr ewid. [...], obręb [...], w miejscowości [...] w gminie [...].

Skarżący pismem z 18 lutego 2018 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, wskazując, że jest ona niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wyjaśnili, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – obszar [...], powiat [...], województwo [...] (dalej: "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego" lub "MPZP") teren działki nr ewid. [...], dla której zostało wydane pozwolenie na budowę, znajduje się w obszarze oznaczonym w planie symbolem MN/U9. Dla takiego obszaru przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i działalność usługową nieuciążliwą. Przepisy nie przewidują natomiast możliwości budowania na ww. obszarze obiektów towarzyszących dla domów jednorodzinnych o charakterze rekreacyjno – sportowym. Tymczasem, Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przekrycia lekkiej konstrukcji istniejącego kortu tenisowego, co – zdaniem skarżących – stoi w sprzeczności z ww. postanowieniami MPZP.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2018 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...].

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "pr.bud.").

W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że stosownie do art. 28 k.p.a. treść pojęcia "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast "mieć interes prawny" oznacza tyle, co móc wskazać powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

W postępowaniu w sprawie dotyczącej ww. decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 pr.bud., który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Organ wyjaśnił przy tym, że skarżący są właścicielami działki nr ewid. [...] sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ewid. [...]. Przekrycie istniejącego kortu tenisowego zostało zaprojektowane w odległości 4,8 m od granicy z działką nr ewid. [...] oraz w odległości 8,8 m od znajdującego się na niej budynku mieszkalnego. Mając na uwadze usytuowanie projektowanej inwestycji względem działki nr ewid. [...] organ stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać na wskazaną nieruchomość, w szczególności nie ograniczy sposobu jej zagospodarowania.

W ocenie organu pierwszej instancji brak jest też przepisów odrębnych, które wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w związku z istnieniem przekrycia kortu tenisowego.

Mając na uwadze usytuowanie spornego przekrycia kortu tenisowego, Wojewoda [...] stwierdził, że ograniczenie zagospodarowania nie wynika w szczególności z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), regulującego dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków. W rozpatrywanej sprawie nie mają także zastosowania § 13 ww. rozporządzenia dotyczący zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, ani § 271 określający usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe.

Z przedmiotową inwestycją polegającą na przekryciu kortu tenisowego nie wiąże się emisja hałasu. Organ podkreślił bowiem, że przedmiotem inwestycji jest wyłącznie przekrycie kortu tenisowego. Dlatego też ewentualny hałas spowodowany użytkowaniem kortu tenisowego nie może być brany pod uwagę przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji, o której mowa w decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r. Z powyższego wynika, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie przekracza norm dotyczących hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826).

Zatem sam fakt graniczenia nieruchomości z działką inwestycyjną, nie oznacza, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji. Tym samym tylko ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa daje podstawę do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.

Organ wyjaśnił też, że przy ustalaniu kręgu stron postępowanie nie bierze się pod uwagę kwestii zrealizowania lub użytkowania inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanych. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obszar oddziaływania inwestycji ustalany jest wyłącznie na podstawie dokumentacji projektowej. Natomiast fakt zrealizowania i użytkowania inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym może być przedmiotem postępowania prowadzonego przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Ma to istotne znaczenie w sprawie, gdyż przedmiotem decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r. jest wyłącznie pozwolenie na budowę przekrycia lekkiej konstrukcji istniejącego kortu tenisowego, nie zaś budowa kortu. Dodatkowo, kort tenisowy został zrealizowany na podstawie zgłoszenia, a zgoda na budowę obiektu budowlanego wyrażona w formie "milczącej zgody" nie podlega kontroli organu wyższego stopnia w postępowaniach nadzwyczajnych. Jeżeli taka budowa jest sprzeczna z prawem, organem właściwym do oceny jest organ nadzoru budowlanego.

Pismem z 30 lipca 2018 r. skarżący odwołali się od ww. rozstrzygnięcia Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżący stwierdzili, że ich interes prawny wynika z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa rodzaj i charakter zabudowy. Na terenie, gdzie jest dopuszczalna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i ewentualnie usługi nieuciążliwe został wybudowany kort tenisowy, który jest wykorzystywany w celach komercyjnych i użytkowany 7 dni w tygodniu od godziny 6:00 do godziny 22:00. Taka budowla jest niezgodna z przepisami miejscowego planu oraz uciążliwa dla skarżących, którym naruszono prawo do mieszkania na obszarze domów jednorodzinnych bez immisji wywołanych prowadzeniem uciążliwej działalności sportowej.

Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu GINB wskazał, że mając na uwadze usytuowanie spornego przekrycia kortu tenisowego, należało stwierdzić, że inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr ewid. [...] należącej do skarżących. W szczególności ewentualne ograniczenie nie wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnosząc się do zarzutów skarżących organ wyjaśnił, że ewentualne skutki funkcjonowania inwestycji na działce, takie jak hałas nie decydują o statusie strony postępowania właścicieli działek na nie narażonych. Dodatkowo, jak wynika z przedłożonej przez skarżących opinii akustycznej, sporządzonej przez biegłego sądowego z zakresu akustyki A. K., nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu przy granicy działek stanowiących własność skarżących, dla pory dziennej, dla terenów zabudowy mieszkaniowej z usługami (55 dB). Obliczony poziom emisji hałasu podczas gry w tenisa wyniósł 50,2 dB. Przy granicy działki skarżących nie doszło więc do przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu.

Należy przy tym podkreślić, że teren objęty inwestycją został określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren przeznaczony do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy dla usług nieuciążliwych. Istotę "usług nieuciążliwych" definiuje § 3 pkt 9 MPZP, a z ustalonych faktów sprawy nie wynika, aby został on naruszony przy wydaniu kwestionowanej decyzji.

Wbrew stanowisku skarżących w rozpatrywanej sprawie nie ma również zastosowania § 288 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który dotyczy jedynie wymagań przeciwpożarowych dla budowli tymczasowych z obudową pneumatyczną. Kategoria ta nie obejmuje jednak przedmiotowego przekrycia kortu tenisowego. W rozpatrywanej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z obiektem tymczasowym.

Powyższe ustalenia prowadzą do stwierdzenia, że działka stanowiąca współwłasność skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji. Tym samym skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę spornej inwestycji.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z 14 listopada 2018 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili:

brak odniesienia się organu do wniosku skarżących, który dotyczył stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia budowy kortu;

naruszenie prawa materialnego, bowiem zaskarżona decyzja została wydana w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i stanowi rażące naruszenie prawa;

naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak odniesienia się do zarzutów skarżących, tj. niezgodności realizowanej inwestycji z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa;

brak merytorycznego rozpatrzenia zarzutów skarżących i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na kwestii: posiadania przez skarżących interesu prawnego.

Odpowiadając w dniu 17 grudnia 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć w części z innych powodów niż w niej wskazane.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Analiza uzasadnień decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, tj. Wojewody [...] oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazuje, że w obu przypadkach argumentem uzasadniającym odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę przekrycia kortu tenisowego był brak interesu prawnego wnioskodawców (skarżących). Organy właściwe w sprawie uznały zgodnie, że w okolicznościach faktycznych sprawy należy zastosować art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. Stwierdziły też, że skarżący nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego, który mógłby być podstawą do twierdzenia, że działka skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W tym stanie rzeczy skarżącym nie przysługuje prawo do skutecznego inicjowania postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...].

W ocenie Sądu argumentacja przedstawiona przez właściwe organy jest typowa, a przynajmniej bardzo często stosowana w przypadkach wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Argumentacja taka jest też zwykle uznawana przez sądy administracyjne za nienaruszającą prawa. Mimo tego jednak Sąd uznał, że złożone i nieoczywiste okoliczności faktyczne i prawne sprawy nie powinny być uznane za typowe, a zatem uproszczony sposób rozumowania i argumentacji przyjęty przez organy nie jest wystarczający. W opinii Sądu stanowisko obu organów obarczone jest wadą błędnie dokonanej wykładni prawa oraz wadą niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego oraz wyprowadzanych z nich norm prawnych. Ocena Sądu wynika z poniższych przesłanek.

W rozpatrywanej sprawie organy pierwszej i drugiej instancji wyprowadziły swe konkluzje ze ścisłej językowej, a w części, z systemowej wykładni prawa. Organy uznały, że ze względu na treść wniosku skarżących, którzy żądali stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, należy zastosować art. 28 ust. 2 pr.bud jako przepis szczególny (lex specialis) w stosunku do ogólnej regulacji wyrażonej w art. 28 k.p.a. Dodatkowo, pojęcie obszaru oddziaływania należy interpretować zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 20 pr.bud. W procesie rekonstrukcji normy prawnej mającej stanowić normatywną podstawę rozstrzygnięcia organy właściwe w sprawie przyjęły zatem formalne kryteria wykładni: językowe brzmienie przepisów i proste relacje systemowe norm.

Przedstawione stanowisko jest zrozumiałe i co do zasady można je uznać za dopuszczalne w prostych sprawach. Natomiast w sprawach bardziej złożonych, formalistyczne podejście do sprawy nie jest jednak ani jedyne, ani absolutne. Przede wszystkim współczesna praktyka i nauka prawa podkreślają, że równoprawne miejsce w rozumowaniach prawniczych obok wykładni językowej i systemowej mają wykładnia celowościowa i wykładnia funkcjonalna, a więc interpretacja uwzględniająca statycznie pojmowane cele prawodawcy, a także faktyczne skutki społeczne generowane przez przyjęcie określonych znaczeń. Taki wzorzec wykładni wyraża szeroko już akceptowana w orzecznictwie zasada "omnia sunt interpretanda", według której w procesie rekonstrukcji normy prawnej należy stosować wszystkie metody wykładni (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 299/17; z 12 października 2018 r., sygn. akt II GSK 878/18 oraz z 9 maja 2017 r., sygn. akt II FSK 978/15, a także np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2336/12. Patrz też: M. Zieliński, O. Bogucki, A. Choduń, S. Czepita, B. Kanarek, A. Municzewski, Zintegrowanie polskich koncepcji wykładni prawa, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny", Rok LXXI, zeszyt 4/2009, s. 26).

Notabene, ustalanie znaczeń wyrażeń językowych poprzez zastosowanie wykładni funkcjonalnej jest szczególnie istotne w sprawach wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż powszechnie uznawanym kryterium nieważności jest dopuszczalność zaakceptowania w praworządnym państwie skutków społecznych wywoływanych przez kwestionowaną decyzję.

Zasadność korzystania z różnych metod wykładni powoduje zatem, że – jak wskazano – w sprawach bardziej złożonych, formalistyczne podejście do sprawy nie może być traktowane jako wystarczające, ani jako absolutne. Przeciwnie, poleganie na wykładni językowej i wykładni systemowej ograniczonej do kilku przepisów ustawowych, zawsze wymaga uzasadnienia dokonanego wyboru przyjętych znaczeń oraz wskazania powodów, dla których nie zostały zaakceptowane inne możliwe znaczenia interpretowanego przepisu bądź przepisów.

W polskiej nauce prawa od co najmniej kilkunastu lat przyjmuje się, że wykładnię językową w prawie administracyjnym należy stosować ostrożnie. Jeżeli wykorzystanie kontekstu językowego nie daje interpretatorowi całkowitej pewności co do znaczenia określonego wyrażenia zawartego w przepisie prawnym, wówczas należy określić i uwzględnić inne dopuszczalne znaczenia przepisu. Oznacza to, że interpretowany zwrot może mieć kilka desygnatów, a rzeczą podmiotu stosującego prawo jest dokonanie wyboru i wskazanie desygnatu właściwego przy uwzględnieniu miejsca przepisu w systemie prawa i funkcji tego przepisu oraz ewentualnie innych kontekstów interpretacyjnych. Wybór określonego znaczenia nie podważa przy tym wyników wykładni językowej, ale też nie prowadzi do przyjęcia, że argument z języka stanowi rozwiązanie problemu językowego. Interpretator musi bowiem wykazać, że wybrane przez niego rozumienie budzącego wątpliwości zwrotu mieści się w granicach tzw. możliwego znaczenia językowego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2955/16 oraz z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2956/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 376/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 205/18 – wszystkie orzeczenia powołują się na pracę: T. Spyra, Granice wykładni prawa. Znaczenie językowe tekstu prawnego jako granica wykładni, Kraków 2006).

Oprócz przedstawionych zasad wykładni przepisów prawa administracyjnego, krytyczną ocenę kontrolowanych rozstrzygnięć, w tym zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r. uzasadnia także inna kluczowa okoliczność. Nie ma bowiem wątpliwości, że stanowisko wobec sposobu rozumienia interesu prawnego podmiotów składających wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę, jest niejednolite zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie prawniczej (nauce prawa).

Niejednolitość opinii wobec kryteriów posiadania przymiotu strony nie musi być przy tym traktowana jako wynik błędów interpretacyjnych. Ogólne przepisy prawa zawsze są stosowane do konkretnych i nierzadko bardzo odmiennych stanów faktycznych. W procesie stosowania prawa organy władzy publicznej muszą częstokroć godzić sporne faktyczne interesy adresatów prawa: interes indywidualny i interes społeczny, interesy inwestorów i sąsiadów itp. Co więcej, wykładnia przepisów prawa nie polega wyłącznie na operacjach logiczno-językowych, ale obejmuje proces urzeczywistniania różnych wartości chronionych przez prawo, włącznie z wartościami wyrażonymi w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Wartości te (wyrażone w przepisach m.in. w postaci zasad ustrojowych) podlegają ważeniu, czyli rozumowaniu polegającemu na zastosowaniu różnych zasad prawa, aby różne wartości prawne kolidujące ze sobą w konkretnej sytuacji mogły być urzeczywistnione w możliwie największym stopniu, bez potrzeby uchylania jednej normy przez drugą (vide np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1876/17; z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 566/16; z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 190/17; z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II FSK 2831/15; patrz też: T. Grzybowski, M. Sarnowiec-Cisłak, Ważenie zasad prawa w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" nr 2/2018).

W takim kontekście normatywnym i wobec nieoczywistego stanu faktycznego oraz niejednolitego stanowiska sądów administracyjnych, przyjęcie opinii, że w konkretnej sprawie wystarczy polegać na językowej egzegezie tekstu kilku przepisów prawa, może się okazać nietrafna lub wprost błędna. W orzecznictwie sądów administracyjnych coraz częściej pojawia się pogląd, że w trudnych sprawach rola sędziego sądu administracyjnego, ale dodajmy także: centralnego organu administracji, nie może sprowadzać się do prostego i zwykłego zastosowania ustawy (vide np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wr 1239/18).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że ograniczenie uzasadnień rozstrzygnięć organów pierwszej i drugiej instancji do kilku przepisów prawa, w szczególności art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pr.bud., prowadziło do błędnej ich wykładni poprzez przyjęcie, że dla zbudowania normatywnej podstawy rozstrzygnięcia nie są istotne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, Konstytucji RP i Kodeksu cywilnego, a także miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], którego normy też stanowią prawo powszechnie obowiązujące w Rzeczypospolitej Polskiej. Konsekwencją błędnej wykładni było też niewłaściwe zastosowanie zarówno przepisów prawa budowlanego, jak i pominięcie innych istotnych źródeł prawa.

Organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę między innymi zasady wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 848/17, w którym Sąd wskazał, że wąskie rozumienie art. 3 pkt 20 pr.bud. odwołujące się do naruszenia lub braku naruszenia interesu prawnego jest zbyt restrykcyjne przy określaniu interesu prawnego podmiotu wnioskującego. Taka interpretacja przepisów – stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny – może w praktyce ograniczać prawa obywateli wynikające z Konstytucji RP, w szczególności chronione przez art. 2 (zasady demokratycznego państwa prawnego), art. 21 ust. 1 (zasady ochrony własności), art. 31 ust. 3 (zasady proporcjonalności ograniczeń), art. 32 ust. 1 (zasady równości wobec prawa). Dlatego też art. 28 ust. 2 pr.bud. powinien być interpretowany w taki sposób, aby wskazane zasady ustrojowe były rzeczywiście chronione, a nie stanowiły jedynie elegancką dekoracją.

W tym samym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że ocena, czy inwestycja oddziaływuje na nieruchomość skarżącego, bezpośrednio graniczącą z terenem inwestycyjnym, nie może być uzależniona wyłącznie od tego, czy przy sytuowaniu obiektów najbliżej granicy działki skarżącego kasacyjnie, zachowano odległości wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W rozpatrywanej sprawie organy podkreślały zgodnie, że usytuowanie kortu tenisowego wraz z jego przekryciem z włókna elastycznego jest zgodne z § 12, § 13 oraz § 271 ww. rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela jednak pogląd, że spełnienie przez inwestora elementarnych warunków technicznych nie może być wystarczającym powodem odebrania właścicielom sąsiedniej nieruchomości prawa do wykazania w postępowaniu administracyjnym dostrzeganych przez nich niezgodności inwestycji z prawem i wiążących się z inwestycją przypadków uważanych za naruszenie praw lub choćby interesów sąsiadów. Czy takie argumenty i zarzuty przesądzą o treści rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, to już dalsza kwestia.

Sąd wyraźnie podkreśla, jakie zastosowanie przepisów prawa powinno być prawidłowe w rozpatrywanej sprawie. Sąd nie przesądza w żadnej mierze, czy przy wydaniu decyzji Starosty [...] doszło do rażącego naruszenia prawa bądź innej wady prawnej aktu, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Organ nie może jednak kryteriów rozstrzygnięcia merytorycznego stosować automatycznie i bezrefleksyjnie do oceny zagadnienia wstępnego, a mianowicie rozstrzygnięcia, czy wnioskującym przysługuje interes prawny. W tym drugim przypadku należy przyjmować, że interes prawny można wywodzić ze znacznie szerzej zakreślonego zbioru przepisów prawa i przepisy te należy interpretować mniej restrykcyjnie. Jeśli na etapie badania legitymacji procesowej wnioskodawców nie odstąpi się do wspomnianego formalizmu, wówczas praktycznie pozbawiamy właścicieli nieruchomości prawnych środków obrony.

W innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego można znaleźć dalsze argumenty na rzecz szerokiego ujęcia podstaw prawnych oceny interesu prawnego wnioskodawców (skarżących). Między innymi w niektórych sprawach wskazuje się, że "jeżeli dochodzi do wydania decyzji, która daje inwestorowi możliwości szerszego wykonywania prawa związanego z daną nieruchomością (np. poprzez realizację określonej inwestycji), to może to mieć realny wpływ na zakres wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości leżącej w sąsiedztwie tej nieruchomości, gdyż tym samym musi on więcej znosić. Osoba taka posiada legitymację strony w postępowaniu dotyczącym wygaszenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy decyzja ta ma wpływ - przez sąsiedztwo terenów przewidzianych pod określoną zabudowę – na realny wymiar wykonywania przysługującego jej prawa własności nieruchomości (art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego)" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 969/16, podkreślenie WSA).

Oczywiście, w orzecznictwie sądów administracyjnych można znaleźć znaczną kolekcję orzeczeń, w których prezentowana jest przeciwna teza: na podstawie przepisów prawa cywilnego nie można formułować zarzutów ani argumentów na rzecz uprawnień określonej strony lub osoby żądającej uznania jej za stronę w postępowaniu administracyjnym. W opinii Sądu w rozpatrywanej sprawie powołanie się na przepisy Kodeksu cywilnego chroniące właściciela nie powinno być jednak ignorowane ze względu na obowiązujące przepisy Konstytucji RP. Art. 21 ust. 1 ustawy zasadniczej przewiduje bowiem ochronę własności, a art. 31 ust. 3 wprowadza zasadę, że ograniczenia praw mogą być ustanawiane tylko w ustawach. W takim kontekście normatywnym nieco trudniej jest uzasadnić opinię, że przepisami odrębnymi w ujęciu definicji "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20 pr.bud.) mogą być tylko przepisy prawa administracyjnego, a nie przepisy innych ustaw.

Zasada wykładni przepisów ustawowych w zgodzie z Konstytucją nakłada przecież na interpretatorów, w tym podmioty stosujące prawo, obowiązek dokonywania wykładni przepisów w taki sposób, aby w jak największym zakresie zrealizować wzorzec konstytucyjny. Tymczasem literalna wykładnia art. 3 pkt 20 pr.bud. prowadzi w przeciwnym kierunku i może być uważana za sprzeczna z art. 140 k.c., a równocześnie z przewidzianym w prawie budowlanym obowiązkiem projektowania i budowania obiektów z "poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich..." (art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud.).

Dodatkowo, przyjęcie restryktywnej interpretacji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 może być uznana za podważającą konstytucyjną zasadę równości wszystkich wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Stanowisko organów wyrażone w decyzjach wydanych w pierwszej i w drugiej instancji prowadzi do sytuacji, w której inwestor (a ściśle: właściciel nieruchomości inwestycyjnej) ma znacznie szersze możliwości ochrony swych praw w postępowaniu administracyjnym niż właściciel nieruchomości przylegającej do działki inwestycyjnej. Ten pierwszy podmiot nie musi się obawiać, że zostanie faktycznie zmuszony do dochodzenia przed sądem powszechnym odszkodowań od sąsiada w związku z utrudnieniami w procesie inwestycyjnym spowodowanymi przez sąsiada. Drugi podmiot takiego bezpieczeństwa prawnego już nie ma (vide: powołany wcześniej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 969/16).

Godzi się także podkreślić, że równe traktowanie wszystkich podmiotów, zwłaszcza osób fizycznych podejmujących czynności wobec organów administracji publicznej, nie stanowi wyłącznie wyrazu ideałów moralnych lub pozytywnych emocji, lecz jest współcześnie uważane za istotny standard postępowań administracyjnych. Równoważenie interesów (!) inwestora i jego sąsiadów jest uznawane za warunek wiarygodnego, starannego i rzetelnego zbadania sprawy oraz potwierdzenia, że argumentacja organu administracji nie ma charakteru arbitralnego. Stanowi też okoliczność, która należy brać pod uwagę przy ocenie, czy organy władzy wywiązują się z obowiązku przewidzianego w art. 8 [Europejskiej] Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (ochrona życia prywatnego) oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji (ochrona własności) (vide: decyzje Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt 34169/05 – Pietyra & Szubryt przeciwko Polsce, LEX nr 2632273 oraz z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt 1733/06 – Koceniak przeciwko Polsce, LEX nr 1480257, in fine).

Na marginesie należy dodać, że rozważając dopuszczalne interpretacje przepisów, które umożliwiałyby skarżącym wykazanie się interesem prawnym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r., Sąd nie wziął pod uwagę koncepcji tzw. praw refleksowych. Polegają one na takim ukształtowaniu ułomnego stosunku materialnoprawnego, że nie powstają w jego ramach bezpośrednie prawa lub obowiązki strony refleksowej, ale następuje taka zmiana granic praw lub obowiązków stron stosunku, która pozwala na ochronę praw refleksowych (vide: A. Matan, Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) G. Łaszczyca, A. Matan, C. Martysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do

art. 104-269, Wyd. III, LEX 2010; patrz też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2506/15). Sąd uznał, że koncepcja praw refleksowych jest jeszcze zbyt słabo rozwinięta, aby mogła stanowić poważny argument w sporze o istnienie interesu prawnego skarżących w postępowaniu nieważnościowym.

Korzystając natomiast z bogatego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd zauważa, że coraz częściej uznaje on unormowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie obejmującym lokalizację inwestycji za przepisy odrębne mające wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 2 pr.bud. Skoro zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przepisy miejscowego planu zagospodarowania są powszechnie obowiązującym źródłem prawa, to są również wiążące dla właścicieli nieruchomości. Nie ma zatem powodu, aby nie uznawać ich za przepisy odrębne uzasadniające interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością inwestycyjną. Nie chodzi przy tym o dowolne przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale o takie regulacje, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu dla inwestorów bądź dla właścicieli nieruchomości sąsiednich (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10; z 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 174/15; z 14 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1766/15 i z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2114/16).

Odnosząc ostatni wątek do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że na uwzględnienie zasługuje argumentacja skarżących odwołująca się do § 3 pkt 9 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – obszar [...]. Uwzględnienie tego przepisu i powiązanie go z § 4 pkt 2 oraz z § 31 ust. 1 pkt 1 uchwały uzasadnia twierdzenie skarżących, że przysługuje im interes prawny w inicjowanym postępowaniu nieważnościowym. Sam § 3 pkt 9 uchwały zawiera tylko definicję legalną "usług nieuciążliwych". Przepis ten zawiera jednak istotny składnik możliwej do sformułowania normy prawnej wskazującej obowiązki inwestorów realizujących zamierzenia inwestycyjne na terenach oznaczonych jako MN/U (1-10), a więc i ich korelaty: uprawnienia właścicieli nieruchomości sąsiednich do żądania, aby nowe inwestycje "nie powodowały przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący działalność ma tytuł prawny". Czy projekt budowy przekrycia istniejącego spełnia te warunki, czy też narusza je w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności, będzie przedmiotem oceny w toczącym się postępowaniu nadzwyczajnym, ale żeby do tego doszło postępowanie musi być wszczęte.

Na koniec, jeszcze jeden istotny aspekt prawny stanowiska organów administracji orzekających w sprawie. Otóż zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji organu pierwszej instancji podkreślono, że kwestionowana decyzja Starosty [...] obejmuje wyłącznie budowę przekrycia kortu, a nie samego kortu lub związanej z nim infrastruktury. Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, taki sposób rozumowania jest błędny, gdyż prowadzi do fragmentaryzacji całego przedsięwzięcia budowlanego, z których każda część jest traktowana jako odrębny, autonomiczny składnik. Tymczasem stosując wykładnię funkcjonalną znajdujących zastosowanie przepisów prawa należy wziąć pod uwagę skutki powstania i potencjalnego wykorzystywania całego przedsięwzięcia. Samo przekrycie nie pełni żadnych racjonalnych funkcji, jeśli nie jest powiązane z kortem tenisowym. Z kolei kort tenisowy jest innym funkcjonalnie obiektem, jeśli jest kortem otwartym, a innym, jeśli w połączeniu z przekryciem umożliwia uprawianie sportu – jak piszą skarżący – od godz. 6:00 do 22:00 przez 365 dni w roku. Posługując się niezbyt wyszukaną metaforą można powiedzieć, że żaden kandydat na kierowcę nie występuje do organu administracji o pozwolenie na trzymanie w rękach kierownicy samochodu, ale o pozwolenie na prowadzenie pojazdów określonej kategorii. Taktyka fragmentaryzacji przedsięwzięcia dla potrzeb ograniczania wymogów prawnych uzyskiwania określonych pozwoleń administracyjnych może zatem spotkać się z zarzutem obejścia prawa lub nadużycia prawa podmiotowego.

W związku z powyższym Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę pragnie zauważyć, że w dniu 11 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 621/17 uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Wyrok nie jest prawomocny, gdyż została złożona kasacja od tego wyroku, jednak sposób rozumowania Sądu (w innym składzie) jest zbliżony do zaprezentowanego w niniejszej sprawie. W szczególności Sąd nie miał wątpliwości, że skarżącym przysługiwał interes prawny w skarżeniu rozstrzygnięć organów administracji dotyczących kortu tenisowego i związanej z nim infrastruktury.

Podsumowując przedstawione rozważania należy stwierdzić, że przyjęcie przez organy obu instancji bardzo wąskiego znaczenia interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Tym samym należy stwierdzić, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 2 pr.bud. w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud., a więc naruszenia tych przepisów, a przez to także naruszenia art. 28 k.p.a.

Z kolei ograniczenie kryteriów interesu prawnego do wąsko pojmowanego obszaru oddziaływania spowodowało, że organy administracji właściwe w sprawie nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Tym samym doszło do naruszenia art. 7, 77 k.p.a., a w konsekwencji również art. 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo, z uwagi na przeprowadzenie wstępnego etapu postępowania w sposób wykluczający skarżących jako stronę, doszło do naruszenia nakazu równego traktowania, czyli naruszenia art. 8 k.p.a.

Prowadząc postępowanie ponownie organy administracji uznają interes prawny skarżących i poprowadzą postępowanie w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r. Oceniając okoliczności sprawy, a także rozstrzygając o znaczeniu wyrażeń ustawowych, zwłaszcza pojęć nieostrych (ocennych), oraz decydując o sposobach zastosowania przepisów prawa, organy powinny kierować się zasadami wykładni prawa wskazanymi we wcześniejszych częściach uzasadnienia prawnego.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił również decyzję organu pierwszej instancji w uznaniu, że uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., czyli jak w pkt II sentencji wyroku.