Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2680/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1,3 i 5
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art.184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 383/15 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1.oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 383/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I), zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II) oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana (pkt III).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta Poznański decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej: Prawo budowlane) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), udzielił [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. pozwolenia na budowę zakładu zagospodarowania odpadów - hali produkcyjno-magazynowej z częścią socjalno-administracyjną, kontenera biurowego, zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe, wagi samochodowej, zbiornika przeciwpożarowego otwartego, utwardzenia ciągów komunikacyjnych, parkingów i placów składowych oraz pozostałej infrastruktury towarzyszącej, na działce nr [...], obręb S.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przedstawił przebieg postępowania, wyjaśniając zarazem, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany spełnia warunki określone w ostatecznych decyzjach Burmistrza Miasta i Gminy N.: z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] o warunkach zabudowy, z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] o zmianie decyzji o warunkach zabudowy i decyzji z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację omawianego przedsięwzięcia. Inwestor złożył także oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec tego spełnione zostały ustawowe przesłanki, od których zależy wydanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Pismem z dnia 27 lutego 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy N. wniósł odwołanie od tej decyzji.

W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że zatwierdzony projekt budowlany jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie usytuowania ogrodzenia. Organ pierwszej instancji nie dostrzegł tego uchybienia i wydał pozwolenie na budowę części ogrodzenia w obszarze obejmującym strefę bezpieczeństwa rurociągu [...]. Ponadto zarzucono, że projekt budowlany narusza ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie lokalizacji zbiornika przeciwpożarowego i części placu manewrowego względem ustalonej decyzją strefy bezpieczeństwa. Odległość tego pierwszego obiektu jest wprawdzie zwymiarowana na planie zagospodarowania terenu i określona jako 20 m, wymiar ten nie został jednak wykonany pod kątem prostym i wobec tego nie odpowiada on minimalnej wymaganej odległości pomiędzy wspomnianym zbiornikiem i rurociągiem [...].

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy rozważył legitymację Burmistrza Miasta i Gminy N. do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. Wskazał, że działka nr [...], stanowiąca teren drogi gminnej, jest własnością Gminy N. Zgodnie z projektem budowlanym dla przedmiotowej inwestycji projektuje się zjazd z powyższej drogi na działkę nr [...] a inwestor uzyskał decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] zezwalającą na lokalizację zjazdu. Organ zauważył, że decyzja z dnia [...] lutego 2015 r. została doręczona Burmistrzowi Miasta i Gminy N. jedynie do wiadomości, a nie jako stronie toczącego się postępowania, niemniej Gmina w terminie złożyła odwołanie. W ocenie Wojewody Wielkopolskiego droga gminna znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego, skoro przedsięwzięcie to ma być obsługiwane zjazdem z drogi publicznej. W konsekwencji Gminie, jako właścicielowi działki nr [...], przysługuje, w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego zakładu zagospodarowania odpadów. Realizacja tej inwestycji wiąże się bowiem z intensywnym wykorzystaniem zjazdu, a może nadto wymagać innych robót drogowych.

Badając zaskarżoną decyzję Wojewoda Wielkopolski ustalił, że jest ona obarczona szeregiem istotnych błędów. Wskazał, że w aktach administracyjnych złożone zostały w większości kopie zeskanowanych dokumentów, niepoświadczonych za zgodność z oryginałem. Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zostało złożone przez inwestora na urzędowym formularzu a ponadto brakuje na nim własnoręcznego podpisu inwestora. Wojewoda Wielkopolski zauważył, że planowane przedsięwzięcie nie ma zapewnionego dostępu do dostaw energii elektrycznej. Organ drugiej instancji wskazał również na pewne rozbieżności pomiędzy projektem budowlanym planowanej inwestycji a decyzją o warunkach zabudowy, dotyczące m.in. miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych oraz osób niepełnosprawnych, ogrodzenia działki, ilości przewidzianych do realizacji obiektów budowlanych (hali produkcyjno-magazynowej i części socjalno-administracyjnej). Zwrócił uwagę, że żadna z ręcznie wykonanych, często nieczytelnych zmian w projekcie budowlanym nie jest opatrzona stosownym podpisem i datą projektanta wprowadzającego tę modyfikację. Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego organ pierwszej instancji powinien zastosować art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Odpowiednie postanowienie w tym zakresie nie zostało wydane, wobec czego decyzja z dnia [...] lutego 2015 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego

Skargę na powyższą decyzję wniósł [...] sp. z o.o. z siedzibą w L.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja jest obarczona wadami formalnoprawnymi, bowiem odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało złożone przez podmiot nieposiadający przymiotu strony postępowania. W ocenie skarżącej Spółki pismo Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 27 lutego 2015 r. dotyczy zagadnień całkowicie niezwiązanych z działką nr [...] i kwestią zjazdu. Zarzucono, że zaskarżona decyzja nie wskazuje żadnych konkretnych przesłanek przemawiających za zaliczeniem drogi gminnej do obszaru oddziaływania omawianej inwestycji i uzasadnienie stanowiska organu jest w tym zakresie niejasne. Ponadto skarżący wskazał, że zarzuty materialnoprawne przedstawione przez organ odwoławczy są nietrafne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Pismem z dnia 1 lipca 2015 r. [...] sp. z o.o. uzupełnił skargę, zarzucając organowi drugiej instancji naruszenie: (1) art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, (2) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460), (3) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 29 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych, (4) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz (5) art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że planowana inwestycja ma być zrealizowana na działce nr [...], obręb S., z którą nie sąsiaduje żadna działka przeznaczona pod budownictwo. Nie ma zatem żadnego podmiotu, który mógłby odczuć jakiekolwiek oddziaływanie związane z realizacją i przyszłą eksploatacją inwestycji. Skarżący zwrócił uwagę, że mieszkańcy miejscowości nie mieli statusu stron w obecnie kontrolowanym postępowaniu, wobec czego skierowali pismo z dnia 23 lutego 2015 r. do Burmistrza Miasta i Gminy N. o wniesienie odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. Ten ostatni organ wystąpił zatem w istocie w roli rzecznika społeczności lokalnej. W ocenie skarżącego Burmistrz Miasta i Gminy N. nie mógł skutecznie wnieść odwołania z uwagi na jego rolę w procesie inwestycyjnym, występując jako organ uzgadniający na podstawie art. 29 ust. 1 i art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem, że realizacja omawianego zjazdu stanowi ograniczenie w zagospodarowaniu terenu. Gmina jest nie tylko właścicielem nieruchomości, na której znajduje się droga, lecz nadto wykonuje w odniesieniu do tego terenu szereg zadań publicznoprawnych, toteż okoliczność ta nie może stanowić źródła interesu prawnego Burmistrza Miasta i Gminy N. Zdaniem skarżącego interes ten jest zabezpieczany poprzez wydanie decyzji o zezwoleniu na zjazd z drogi publicznej.

Niezależnie od powyższej argumentacji skarżący zaznaczył również, że wskazane przez organ drugiej instancji uchybienia formalnodowodowe nie mogły stanowić podstawy do wydania orzeczenia kasacyjnego. Braki te powinny być bowiem usunięte przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Za nietrafny uznał ponadto zarzut dotyczący niezgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu opisanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd, wyjaśniając kwestię posiadania statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że Gmina N. - działająca przez Burmistrza - nie była podmiotem legitymowanym do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] lutego 2015 r. Wprawdzie należąca do Gminy N. działka nr [...], na której urządzona jest droga publiczna, sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, niemniej w ocenie Sądu z tego tytułu nie wynika interes prawny Gminy uzasadniający uznanie jej za stronę postępowania. Zwrócił uwagę, że w swoim odwołaniu Burmistrz Miasta i Gminy N. nie wskazał w istocie żadnego przepisu, z którego wynikałby interes prawny odwołującego się, w szczególności nie wyjaśnił, na czym w istocie miałoby polegać negatywne oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na działkę nr [...]. Argumentacja zawarta w tym piśmie koncentruje się natomiast na ewentualnym naruszeniu strefy bezpieczeństwa wyznaczonej wokół rurociągu naftowego w decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do argumentacji zaskarżonej decyzji dotyczącej zbadania, czy odwołanie pochodzi od osoby uprawnionej, wskazał, że w ocenie organu interes prawny Gminy N. ma swoje źródło w możliwym zwiększeniu się obowiązków tego podmiotu w związku z eksploatacją zjazdu z drogi gminnej przez inwestora. Argumentację tę Sąd uznał za nietrafną.

Zdaniem Sądu interesy gminy związane z eksploatacją dróg publicznych przez inwestorów budowlanych zostały zabezpieczone poprzez wyposażenie ich organów wykonawczych w określone kompetencje o charakter władczym w toku procesu inwestycyjnego. Wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy N. skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460; dalej: ustawa o drogach publicznych) i wydał decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] zezwalającą na lokalizację zjazdu z drogi gminnej na działce nr [...]. Sąd stwierdził zatem, że Gmina N.- jako właściciel nieruchomości stanowiącej drogę publiczną (gminną) i zarządca tej drogi - skonsumowała już w opisanym zakresie swój interes, zabezpieczając go decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Zauważył jednocześnie, że decyzja ta ma charakter uznaniowy, toteż Burmistrz Miasta i Gminy N. mógł swobodnie, w granicach uznania administracyjnego, orzec o zakresie eksploatacji zjazdu z działki nr [...], podejmując rozstrzygnięcie, które będzie optymalne z perspektywy Gminy N.

W konkluzji Sąd stwierdził, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania, a organ drugiej instancji, zamiast wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, w sposób wadliwy załatwił sprawę merytorycznie. Uchybienie to ma istotny charakter. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie prawa procesowego, tj. art. 15, art. 28, art. 127 § 1 i art. 134 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ administracji publicznej powinien zweryfikować legitymację Gminy N. do wniesienia odwołania w kontrolowanym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Wielkopolski.

Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania:

1. art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nietrafne przyjęcie, że Burmistrz Miasta i Gminy N. nie posiadał przymiotu strony w niniejszej sprawie i nie był uprawniony do wniesienia odwołania;

2. art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez nietrafne uznanie, że Gmina N. nie miała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego do wniesienia odwołania;

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 105 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że odwołanie od decyzji Starosty Poznańskiego zostało wniesione przez podmiot, który nie był stroną, stąd odwołanie to nie powinno być rozpatrywane przez organ drugiej instancji, a postępowanie odwoławcze decyzją administracyjną Wojewody Wielkopolskiego powinno zostać umorzone;

4. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku, w szczególności nie uznał za trafione wymienione w decyzji organu pierwszej instancji orzeczenia WSA w Poznaniu oraz w Opolu oparte na tej samej postawie faktycznej i prawnej.

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że Gmina N. winna być uznana za stronę postępowania, tym bardziej, że odwołanie może wnieść także podmiot, który mógł być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W ocenie skarżącego kasacyjnie podmioty określone w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji. Zarzucono, że ochrona własności i innych praw majątkowych nie może być różnicowana zależnie od rodzaju podmiotu danego prawa.

Dalej podniesiono, że działka nr ewid. [...] stanowiąca teren drogi gminnej jest własnością Gminy N. Zgodnie z projektem budowlanym dla przedmiotowej inwestycji projektuje się zjazd z ww. drogi gminnej na działkę nr [...], co oznacza prowadzenie całej obsługi komunikacyjnej inwestycji przez nieruchomość gminy. Na tej podstawie organ drugiej instancji uznał, że właściciel działki nr [...] - Gmina N. winna być uznana za stronę postępowania. Autor skargi kasacyjnej dodał, że zlokalizowanie określonego zjazdu do obiektu z drogi gminnej (i parametry tego zjazdu) ograniczają lub mogą ograniczać swobodę gminy w zagospodarowaniu terenu obejmującego dany odcinek drogi - już choćby w zakresie lokalizacji przy tej drodze kolejnych zjazdów lub budowy skrzyżowań.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ drugiej instancji nie miał podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, skoro podzielił pogląd Gminy N. i przyznał jej status strony postępowania z tego względu, że nieruchomość obejmująca drogę gminną znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczyło postępowanie.

Zdaniem strony Sąd pierwszej instancji naruszył zawartą w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Sąd przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia nie dokonał wnikliwego postępowania dowodowego w sprawie, jak również nie odniósł się do innych wyroków tego Sądu zapadłych w analogicznym stanie faktycznym i prawnym. Działanie takie dodatkowo podważa zaufanie obywateli do jednolitości linii orzecznictwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, albowiem wyrok Sądu mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy odwołujący się w niniejszej sprawie pomiot posiadał przymiot strony, a zatem czy mógł skutecznie wywieść odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Godzi się przy tym przypomnieć, że obowiązkiem organu odwoławczego przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy na skutek wniesionego odwołania jest zbadanie, czy odwołujący się posiada przymiot strony. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że postępowanie odwoławcze może być skutecznie zainicjowane jedynie przez podmiot posiadający taki przymiot. Stwierdzenie braku spełnienia przesłanki podmiotowej może skutkować orzeczeniem albo o niedopuszczalności odwołania (w oparciu o art. 134 k.p.a.), albo o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Jednocześnie podkreślić należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż zastosowanie pierwszego z ww. przepisów z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W sytuacji natomiast, gdy kwestia przymiotu strony wymaga przeprowadzenia skomplikowanej wykładni lub postępowania wyjaśniającego, organ winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119).

Jak trafnie przypomniał Sąd pierwszej instancji krąg podmiotów, które posiadają przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, został określony w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i są to inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W art. 3 pkt 20 tej ustawy ustawodawca zawarł definicję obszaru oddziaływania wskazując, iż jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu podmiot, który wniósł odwołanie, posiada tak rozumiany przymiot strony, albowiem działka drogowa o nr ewid. [...] stanowi własność gminy N.; na tę działkę projektuje się zjazd z nieruchomości inwestycyjnej, co może ograniczyć swobodę gminy w zagospodarowaniu terenu choćby w zakresie lokalizacji innych zjazdów. Z takim stanowiskiem skarżącego kasacyjnie nie można się zgodzić.

Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, iż kwestia zjazdu na ww. nieruchomość nie może stanowić samo przez się uzasadnienia do posiadania przez gminę przymiotu strony. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, iż odwołanie w niniejszej sprawie zostało złożone przez Burmistrza Miasta i Gminy N.. Ten sam podmiot działając w oparciu o art. 29 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) wydał decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi gminnej – dz. nr [...]. W sprawie tej Burmistrz Miasta i Gminy N. działał jako zarządca drogi w rozumieniu przepisów tej ostatniej ustawy.

Powyższe prowadzi do wniosku, że Burmistrz Miasta i Gminy N. występuje w niniejszej sprawie w podwójnej roli: jako przedstawiciel właściciela działki – gminy N. oraz jako organ jednostki samorządowej i jednocześnie zarządca drogi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że w omawianej sytuacji jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje przymiot strony. Należy w tym miejscu przywołać pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OSK 1/03 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). W jej uzasadnieniu wskazano, że jednostka samorządu terytorialnego może – jako osoba prawna być stroną w postępowaniu administracyjnym i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając w pełni z praw strony postępowania. Ustawa może jednak organom jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powierzenie właściwości do orzekania wyłącza możliwości dochodzenia przez tę jednostkę praw wynikających z przymiotu strony. Powyższe stanowisko zostało także wyrażone w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazuje się, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 z późn. zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445). Wprawdzie uchwała ta odnosi się do kwestii przymiotu strony powiatu w konkretnie wskazanych sprawach, jednakże stanowisko wyrażone w jej uzasadnieniu pozwala przyjąć zaprezentowaną w niej zasadę również w niniejszej sprawie. Innymi słowy w sytuacji, gdy ustawa przewiduje konieczność udziału organu gminy jako organu władczego, który wypowiada się w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia, to ta forma ochrony interesów jednostki samorządu terytorialnego jest dominująca. W takiej sytuacji jednostka traci prawo występowania w sprawie w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub, tak jak w niniejszej sprawie, w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji wskazując, że skoro Burmistrz Miasta i Gminy N. wydał decyzję udzielającą zezwolenia na lokalizację zjazdu, to w tym postępowaniu reprezentował interes podmiotu będącego zarządcą a jednocześnie właścicielem drogi. Okoliczność zatem, że inwestor zamierza skomunikować działkę inwestycyjną z drogą publiczną poprzez budowę zjazdu na ww. nieruchomości, nie może stanowić samo w sobie uzasadnienia do przyjęcia stanowiska, że gmina posiada przymiot strony.

Żadną miarą nie można także zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie co do tego, że przymiot taki wynika z ograniczenia swobody w zagospodarowaniu terenu obejmującego dany odcinek drogi, a wynikający: po pierwsze, z ograniczenia lokalizacji innych zjazdów, po drugie, z natężenia ruchu na drodze. Kwestia ewentualnej lokalizacji innych zjazdów na drogę publiczną nie wpływa na indywidualny interes prawny gminy, skoro Burmistrz w takim postępowania działa w sferze imperium. Wydając decyzję o lokalizacji zjazdu zarządca drogi reprezentuje zatem zarówno interes publiczny jak i interes gminy, a tym samym interesy właściciela nieruchomości zostały zabezpieczone.

Konkludując, stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego po stronie gminy N. co do zasady należało uznać za uzasadnione.

Uszły natomiast uwadze Sądu wojewódzkiego dwie kwestie.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd przyjął, że odwołującym się w niniejszej sprawie jest gmina N. reprezentowana przez burmistrza miasta i gminy. Ustalenia takie są co najmniej przedwczesne. Z treści odwołania okoliczność ta nie wynika wprost. Co więcej, na co też zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, w treści tego pisma odwołujący się nie wskazał żadnej okoliczności, która miałaby uzasadniać indywidualny interes gminy. Natomiast Burmistrz zarzucając decyzji organu pierwszej instancji naruszenia szeregu przepisów prawa materialnego wskazał, że na te okoliczności zwrócili uwagę mieszkańcy N. Rzeczą organu było zatem ustalenie w pierwszej kolejności, w jakiej roli występowali Burmistrz jako podmiot odwołujący się. Jeśli zatem, na co wskazywałyby okoliczności sprawy Burmistrz składając odwołanie chronił jedynie interes publiczny, to takie odwołanie, niezależnie od przysługującego prawa własności do działki nr [...] oraz wydanej decyzji o lokalizacji zjazdu, jest niedopuszczalne. Takie ustalenie powinno zatem prowadzić do wydania przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania w oparciu o art. 134 k.p.a. Jeśli natomiast, jak przyjął to Sąd pierwszej instancji, Burmistrz działał w niniejszej sprawie jako reprezentant gminy a jednocześnie organ jednostki samorządu terytorialnego, to stwierdzenie, że nie posiada przymiotu strony, winno doprowadzić do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Należy jednak podkreślić, że powyższe rozważania i wykładnia przepisów prawa co do przymiotu strony gminy reprezentowanej przez burmistrza będzie miała zastosowanie jedynie wówczas, gdy obiekt budowlany objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę będzie w całości realizowany w granicach działki inwestycyjnej. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w każdej sytuacji właściciel nieruchomości, na której będą bezpośrednio wykonywane roboty budowane, będzie posiadał przymiot strony. Czym innym jest bowiem objęcie obszarem oddziaływania działki sąsiedniej i ewentualne związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu, a czym innym sytuacja, w której obiekt budowlany realizowany jest na gruncie niestanowiącym własności inwestora, to jest sytuacja, w której inwestor posiada prawo do dysponowania gruntem cele budowlane wynikające z innego tytułu niż tytuł własności.

W świetle powyższego nie może pozostać poza oceną organu odwoławczego zakres robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę a opisanych w projekcie architektoniczno-budowlanym. Analiza tego ostatniego dokumentu, a przede wszystkim części VII – Projekt drogowy – Plan sytuacyjny, wskazywałaby, że roboty budowlane związane z realizacją zjazdu wykroczą poza granice działki inwestycyjnej. Powyższe wynika z naniesionych na planie sytuacyjnym powierzchni zajętych pod inwestycję, jak też oznaczenia działek, na których zlokalizowana jest inwestycja (w tym m.in. działka nr [...]). Powyższa okoliczność uszła uwadze Sądu pierwszej instancji

Konkludując nie ma racji skarżący kasacyjnie, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz pierwszego z tych przepisów w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braku podstaw do uznania gminy za stronę postępowania z tego tylko powodu, że inwestycja będzie skomunikowana z działką drogową stanowiącą drogę publiczną, jest prawidłowe. Natomiast rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że kwestia przymiotu strony gminy nie została należycie wyjaśniona, co czyni, że zarzut wydania decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i niezauważeniu tego uchybienia przez Sąd pierwszej instancji trafnym. Zarzut naruszenia tych ostatnich przepisów pozostających w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. może jednak stanowić skuteczną podstawę kasacyjną w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie w sytuacji, gdy stwierdzone naruszenie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taki związek w niniejszej sprawie nie występuje. Ani bowiem Sąd wojewódzki, ani organ odwoławczy nie badały zakresu wykonywanych robót budowlanych w części dotyczącej zjazdu, co czyni przedwczesnym zarzuty odnoszące się do ustaleń co do posiadania przymiotu strony przez gminę odnoszące się do tego aspektu sprawy.

Podobnie jako przedwczesny należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 i 105 k.p.a. Dopiero wyjaśnienie, w jakiej roli w niniejszej sprawie występuje Burmistrz Miasta i Gminy N. oraz jaki jest zakres robót budowlanych, pozwoli na ocenę, jakiej treści rozstrzygnięcie w zakresie przymiotu strony winno być wydane przez organ odwoławczy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługą na uwzględnienie, albowiem wyrok Sądu mimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu. Sąd pominął bowiem konieczność wyjaśnienia zakresu robót budowlanych i związany z tym ewentualny interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu właściciela gruntu, na których roboty są bezpośrednio wykonywane. Ta okoliczność przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy zainicjowanego wniesieniem odwołania będzie musiała być w pierwszej kolejności wyjaśniona i oceniona.

Z tych wszystkich względów działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść 204 pkt 2 tej ustawy.