Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 472/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi T. G. na uchwałę Rady W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2008 r. Rada W. wydała uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru U. W dniu [...] grudnia 2013 r. T.G. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą.

W dniu [...] lutego 2014 r. T.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę z dnia [...] lipca 2008 r. W skardze podniósł, że jest właścicielem nieruchomości położonej w budynku przy ul. [...], który sąsiaduje z obszarem przeznaczonym zgodnie z § 31 zaskarżonej uchwały pod "zespół usługowo-handlowy" oznaczony symbolem na rysunku planu 14 U(UC)(KDs). W ocenie skarżącego planowane przeznaczenie terenu sąsiadującego z jego nieruchomością naruszy prawo własności skarżącego poprzez uniemożliwienie korzystania z lokalu mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Na terenie oznaczonym symbolem 14 U(UC)(KDs) znajduje się obecnie sklep wielkopowierzchniowy [...]. Jego sąsiedztwo pogarsza warunki do życia, pracy i wypoczynku w miejscu zamieszkania poprzez generowanie ponadnormatywnego hałasu oraz emisję zapachów, co stanowi naruszenie prawa podmiotowego skarżącego. Rozbudowa centrum handlowego będzie oznaczała wzrost uciążliwości tego sąsiedztwa.

W skardze zarzucił uchwale naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6; art. 6 ust. 1 i 2 pkt 2; art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) zwanej dalej "u.p.z.p.", art. 71 ust. 2 pkt 1 i art. 72 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), § 3 pkt 4) oraz § 4 pkt 6) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) zwanego dalej. Naruszenie to wyraża się poprzez takie ustalenia planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem 14 U(UC)(KDs), które umożliwiają budowę obiektu handlowego o kubaturze i powierzchni zabudowy nieprzystającej do skali urbanistycznej otoczenia, kontekstu lokalizacyjnego oraz planowanej zabudowy mieszkaniowej wokół tego terenu. W miejscowym planie nie przewidziano także rozwiązań, które mają chronić mieszkańców terenów sąsiadujących przed hałasem z centrum handlowego, w szczególności z urządzeń chłodniczych na dachu oraz samochodów dostawczych.

Skarżący zarzucił także naruszenie art 2 pkt 5 u.p.z.p., art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) i art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) poprzez ustalenie dla terenu oznaczonego symbolem 14 U(UC)(KDs), że jego fragmenty są przeznaczone pod inwestycje celu publicznego, w postaci: podziemnego parkingu strategicznego "parkuj i jedź" oraz pętlę autobusową, podczas gdy ani budowa podziemnego parkingu, ani pętli autobusowej nie mogą być potraktowane jako inwestycje celu publicznego w świetle obowiązującego prawa, gdyż nie są to drogi publiczne, a realizacja obu tych inwestycji w tej lokalizacji służyć ma jedynie obsłudze transportowej centrum handlowo-usługowego, powodując dalszy wzrost uciążliwości i zanieczyszczeń pochodzących z całego terenu dla okolicznych mieszkańców bloków mieszkalnych głównie w postaci hałasu samochodowego i emisji spalin.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Uciążliwości, na które powołuje się skarżący, nie wynikają z miejscowego planu, a z prawdopodobnie niewłaściwej organizacji i eksploatacji obiektu. Nie jest to zatem przedmiotem regulacji miejscowego planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak wskazuje art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2013 r. I OSK 1209/13).

W rozpatrywanej sprawie skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała narusza jego prawo podmiotowe do prawidłowych warunków życia. Współczesna koncepcja prawa podmiotowego w zakresie obejmującym prawidłowe warunki życia jest następstwem przypisania władzom publicznym szeregu obowiązków. Jest to potrzeba, która jest wyraźnie odczuwana w sytuacji występowania licznych zagrożeń dla człowieka. Prawo podmiotowe zaliczane jest do głównych instytucji zarówno prawa prywatnego, jak i prawa publicznego. Rozpowszechnione jest stanowisko, że jest to przede wszystkim pojęcie prawnicze teorii prawa. Na gruncie filozofii i teorii prawa, prawo podmiotowe jest najczęściej rozumiane jako rezultat naturalnych cech człowieka oraz jako instytucja systemu prawa. Analiza filozoficzna prowadzona w ramach ogólnej teorii poznania dostarcza nam wiedzę na temat działalności podmiotu w jego naturalnym otoczeniu. Według jej zasadniczych założeń, "im bardziej złożony, różnorodny, zmienny jest świat przedmiotowy, w którym podmiot żyje i działa, tym bardziej złożona, różnorodna i elastyczna musi być wiedza i poznawczo-regulacyjne umiejętności" (Filozofia a nauka. Zarys encyklopedyczny, red. Z. Cackowski, J. Kmita, K. Szaniawski, P. J. Smoczyński, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, Łódź 1987, s. 715.). Prawa podmiotowe mogą być rozumiane jako postulaty filozoficzne, prawne lub jako szczególny rodzaj instytucji prawnej systemu prawa. W świadomości społecznej utrwaliły się określone zasady, które dotyczą praw podmiotowych osadzonych w systemach norm i wartości. Pojęcie prawa podmiotowego różnie rozumiane, najczęściej odwołuje się do wartości cennych dla człowieka, które powinny być chronione. Nazwa "prawo podmiotowe" kryje w sobie często cechy emocjonalne (M. Ossowska, Rola ocen w kształtowaniu pojęć, "Fragmenty Filozoficzne", Seria III, Warszawa 1967, s. 459-463). Są one związane z samą naturą człowieka oraz istnieniem jego podstawowych praw.

Skarżący w przedmiotowej sprawie nie wykazał z czego wywodzi to właśnie prawo podmiotowe. W pojęciu prawa podmiotowego występują takie elementy składowe, jak: "posiada prawo", "ma prawo", "dysponuje prawem" oraz "przysługuje mu prawo". W literaturze przyjmuje się, iż na gruncie prawa administracyjnego zwrot "A ma prawo" służy do określenia tego, że "podmiotowi A przysługuje kompetencja do dokonania jakiejś czynności konwencjonalnej" (S. Wronkowska, Analiza pojęcia prawa podmiotowego, Poznań 1973, s. 32). Kompetencje przysługujące osobom fizycznych oznaczają możliwość dokonywania czynności konwencjonalnych aktualizujących dla innych podmiotów obowiązek określonych zachowań się w stosunku do tychże osób. Kiedy mówi się o prawie podmiotowym jako uprawnieniu, można to odnosić do: 1) uprawnienia naturalnego (niezupełnego), 2) uprawnienia połączonego z roszczeniem oraz 3) uprawnienia, które jest utożsamiane z tzw. wolnością prawnie chronioną. Zdaniem S. Wronkowskiej, "zwrotem «prawo podmiotowe» określa tylko pochodne sytuacje prawne jakichś podmiotów, wyznaczane tym podmiotom przez normy prawne rozważanego systemu".

Przenosząc powyższe rozważanie o charakterze ogólnym na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, ze zarzuty naruszenia poszczególnych norm prawnych związanych z ochroną środowiska, a także interesu mieszkańców w ramach instytucji prawa podmiotowego nie znalazły zastosowania w przypadku procedury planistycznej dotyczącej uchwały nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru U. Z tego względu skarżący nie może z nich wywodzić indywidualnego uprawnienia do domagania się, by uwzględniono jego zarzuty względem miejscowego planu. Prawo podmiotowe jest rozumiane, jako prawo przysługujące podmiotowi (uprawnienie). Uprawnienie związane z uwzględnieniem zarzutów dotyczących planu musi jednak dotyczyć sytuacji obecnej, a nie przyszłej (prawdopodobnej). W literaturze przyjmuje się, że "Roszczenie charakteryzuje prawo podmiotowe i zawiera się w tym prawie, chociaż go nie wyczerpuje. Na publiczne prawo podmiotowe składa się interes prawny oraz roszczenie, prawo podmiotowe pozbawione roszczenia jest tylko interesem prawnym (...). Podstawowa różnica pomiędzy interesem prawnie chronionym a publicznym prawem podmiotowym polega na tym, że gdy z publicznego prawa podmiotowego wynika dla obywatela roszczenie o uzyskanie od władzy określonej korzyści, to interes prawny takiego roszczenia nie uzasadnia, a daje jedynie obywatelowi możliwość ochrony w sformalizowanym postępowaniu"(W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 135 i 136).

Podnoszone zarzuty mają w większości charakter hipotetycznego naruszenia, mogącego powstać w przypadku realizacji przedsięwzięć na terenach, które zostały przeznaczone w planie na zabudowę handlowo-usługową. Tak jak nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego jakiegoś podmiotu, gdy podmiot ten zamierza dopiero podjąć działalność na terenie objętym planem, tak samo nie można spodziewać się, że takie nieskonkretyzowane zamierzenie - rozbudowa centrum handlowego - już w momencie uchwalenia miejscowego planu naruszy interes prawny skarżącego. Zdaniem Z. Ziembińskiego, spór o to, czy danej osobie w określonej sytuacji przysługuje prawo podmiotowe, jest rozstrzygalny wtedy, gdy terminowi "prawo podmiotowe" przypisuje się jakieś dostatecznie określone znaczenie (Z. Ziembiński, Metodologiczne zagadnienia prawoznawstwa, Warszawa 1974, s. 206).

Jeżeli w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi, zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym. Odnosząc te rozważania do przedmiotowej sprawy, trudno wskazać normę prawną, która byłaby podstawą zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu wskazywanych postanowień planu, ponieważ podniesione w skardze argumenty potwierdzają jedynie jego interes faktyczny w ograniczeniu zabudowy wielkopowierzchniowej, a nie prawny. W literaturze przyjmuje się, że pojęcie interesu prawnego "Odpowiednio określa ono relacje między oczekiwaniami jakiegoś podmiotu w stosunku do organów stosujących prawo a kompetencjami tych organów i możliwościami, jakimi one dysponują wobec danego podmiotu (J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] H. Olszewski, B. Popławska (red.), Gospodarka. Administracja. Samorząd-Księga Jubileuszowa prof. Teresy Rabskiej, Poznań 1997, s. 609). Istotą interesu prawnego jest jego oparcie na konkretnej normie prawa materialnego, która wówczas stanowi źródło tego interesu. Musi to być jednak taka norma, którą można wskazać i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Zawsze powinna to być norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić i której treść można ustalić. Ponadto interes prawny powinien być interesem konkretnej osoby. Ważną cechą interesu prawnego jest jego realność. Nie może to być interes tylko przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale rzeczywiście istniejący (zob. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. IV SA 846/95, OSP 1997, nr 4, s. 204). Sąd uznaje jednocześnie, że źródłem interesu prawnego mogą być nie tylko przepisy prawa administracyjnego, lecz także prawo materialne innych gałęzi prawa. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał jakie przepisy prawa innych gałęzi prawa są źródłem jego interesu prawnego.

Co do kwestii hałasu i innych uciążliwości związanych z sąsiedztwem, mogą one być podnoszone w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę oraz o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Na podstawie tej decyzji następuje zapewnienie spełnienia wymagań dotyczących ochrony środowiska w procesie inwestycyjno-budowlanym. Postępowanie zmierzające do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dostarczy organowi administracji wiedzy, która pozwoli rozstrzygnąć sprawę administracyjną dotyczącą środowiskowych uwarunkowań zgodnie z zasadami wyrażonymi w k.p.a. Uwarunkowania środowiskowe będą zatem obejmować ogół elementów przyrodniczych, znajdujących się zarówno w stanie naturalnym, jak też przekształconych w wyniku działalności człowieka.

Rozważając zagadnienie prawa do prawidłowych warunków życia skarżącego, Sąd stwierdza, iż kategorii prawa podmiotowego nie można w sposób bezpośredni łączyć z prawem do prywatnego środowiska jednostki. W literaturze przyjmuje się, że teoretyczne zasady, na jakich oparty jest nasz system prawny, wykluczają, traktowanie prawa do środowiska o odpowiedniej jakości jako prawa podmiotowego skonstruowanego na wzór innych, tradycyjnych praw podmiotowych jednostki, tzn. takich, z którymi związane są roszczenia oparte na indywidualnym interesie prawnym (J. Jendrośka, Prawa człowieka w ochronie środowiska w prawie polskim, PiŚ 2002, nr, s. 98).

Jeżeli skarżącemu będzie przysługiwał w ewentualnym postępowaniu przymiot strony, to będzie on mógł powoływać się na te okoliczności. Przepisy szczególne chronią prawa mieszkańców nieruchomości objętych zasięgiem planowanego przedsięwzięcia. Nie może się to jednak odbywać na etapie procedury planistycznej, ponieważ plan nie określa szczegółowych rozwiązań, co do projektu przedsięwzięcia. Nie jest też podstawą realizacji przedsięwzięcia, ponieważ dopiero pozwolenie na budowę daje taką możliwość.

Szczegółowe rozwiązania, co do rozmieszczenia urządzeń emitujących hałas również nie mogą znaleźć się w miejscowym planie ze względu na jego generalny i abstrakcyjny charakter. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który obowiązuje na terenie objętym tym planem i wiąże wszystkich, którzy planują na danym obszarze realizację przedsięwzięcia. Każdorazowo zatem organ bada zamierzenie inwestycyjne, którego, projekt zgłasza wnioskodawca i ocenia zgodność z ustaleniami planu. Nie jest możliwe narzucenie wszystkim hipotetycznym inwestorom warunków realizacji przedsięwzięć bez znajomości szczegółowych założeń projektu inwestycyjnego. Ocena projektu również należy do innego niż procedura planistyczna, postępowania, dlatego w tym zakresie zarzuty skarżącego należy uznać za w całości chybione.

W odniesieniu do realizacji parkingu podziemnego i dróg ponownie wypada zauważyć, że zaskarżenie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do zasady jest możliwe tylko w takim zakresie, w jakim narusza to interes prawny skarżącego. W tym przypadku skarżący nie wykazał, by realizacja dróg oraz parkingu podziemnego naruszała jego interes prawny. Sprzeciw skarżącego wobec możliwej realizacji tego rodzaju inwestycji potwierdza jedynie istnienie jego interesu faktycznego. Aktualne w tym zakresie są powyższe rozważania co do braku interesu prawnego w zaskarżeniu tych ustaleń miejscowego planu.

Mając powyższe na uwadze, na postawie art 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r.,poz. 270 ze zm) należało orzec jak w sentencji.