Postanowienie NSA, sygn. akt III OZ 709/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 184  zw. z art. 197 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 640/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi I. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr SKO-433/17/22 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 640/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi I. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr SKO-433/17/22 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wraz ze skargą złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek pełnomocnik skarżącego argumentował, że wykonanie zaskarżonej decyzji wiązać się będzie z koniecznością poniesienia przez skarżącego znacznych kosztów usunięcia odpadów. Skarżący wprawdzie nie jest w stanie ich precyzyjnie oszacować, jak i zweryfikować, jednak z informacji pozyskanych przez skarżącego wynika jednak, że są to koszty, które i tak znacznie przekroczą jego możliwości finansowe. W ocenie skarżącego, kosztami tymi winien zostać obciążony posiadacz odpadów. Ponadto pełnomocnik podkreślił, że realizacja przez skarżącego obowiązku usunięcia odpadów zgodnie z treścią zaskarżonej decyzji doprowadzi do nieodwracalnych, a na pewno trudnych do odwrócenia skutków, związanych ze zbyt daleko idącym obniżeniem terenu. Doprowadzi także do pozbawienia skarżącego (i posiadacza odpadów) możliwości wykorzystania pozyskanych odpadów w ramach dozwolonego odzysku, zgodnego z przeznaczeniem nieruchomości.

Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji uznał, że skarżący nie wskazał choćby w przybliżeniu jakichkolwiek danych co do swojej sytuacji finansowej i majątkowej. Ogólne określenia "wysokich kosztów" i "znacznego przekroczenia możliwości finansowych", niezrelatywizowane do jakichkolwiek konkretnych okoliczności lub danych - nie pozwalają na stwierdzenie występowania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Starając się o ochronę tymczasową, jakim jest wstrzymanie wykonania aktu, należy wykazać kwalifikowane skutki wykonania decyzji, które mogą spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Takich okoliczności, w ocenie Sądu I instancji, trudno doszukać się w uzasadnieniu złożonego wniosku.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Zaskarżając postanowienie Sądu I instancji w całości zarzucił:

1. naruszenie art. 61 § 3 PPSA w zw. z art. 133 PPSA i art. 166 PPSA poprzez zaniechanie rozpatrzenia przez Sąd I instancji wszystkich okoliczności wskazanych przez skarżącego we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i ograniczenie się przez Sąd I instancji wyłącznie do badania przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody majątkowej i braku danych co do sytuacji finansowej i majątkowej skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, że w niniejszym przypadku zachodzą podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków;

2. naruszenie art. 49 § 1 PPSA w zw. z art. 61 § 3 PPSA poprzez zaniechanie wezwania skarżącego i do uzupełnienia dostrzeżonych przez Sąd I instancji braków wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w zakresie sytuacji finansowej i majątkowej skarżącego i w konsekwencji uznanie, że strona skarżąca nie wykazała przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji;

3. naruszenie art. 141 § 4 PPSA w zw. z art. 61 § 3 PPSA poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, wskazującego na zaniechanie odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich argumentów podniesionych przez skarżącego we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji pozbawia skarżącego informacji o przesłankach, jakimi kierował się Sąd I instancji odmawiając wstrzymania jej wykonania i zrozumienie motywów działania tegoż Sądu i organów administracji.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł:

1) na podstawie art. 195 § 2 PPSA o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji;

2) w przypadku nieuwzględnienia wniosku zawartego w pkt 1, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 PPSA uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2022 r. w całości i jego zmianę poprzez wydanie postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji;

3) w przypadku nieuwzględnienia wniosku zawartego w pkt 1 i 2, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 PPSA uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2022 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy;

4) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów poniesionych w postępowaniu zażaleniowym, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, uiszczonego wpisu od zażalenia i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie nie jest zasadne.

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 tej ustawy i ma on charakter taksatywny. Przepis ten dopuszcza na wniosek skarżącego wstrzymanie wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z powyższej regulacji wynika, że instytucja wstrzymania wykonania aktu ma charakter wyjątkowy, albowiem może mieć miejsce jedynie w przypadku gdy zachodzą przesłanki, o których mowa wyżej. Z powyższego przepisu wynika również, że to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, że spełnione zostały zawarte w tym przepisie przesłanki. Sąd natomiast może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Podkreślić trzeba, że przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednocześnie należy pamiętać, że możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 powołanej ustawy nie oznacza, że Sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji polega na wstrzymaniu skutków prawnych, które ona wywołuje. O możliwości przyznania ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 powołanej ustawy nie decyduje rodzaj zaskarżonego aktu, ale to czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania aktu nastąpi ochrona interesu strony przed skutkami wskazanymi w tym przepisie. Ustawa wymienia w omawianym przepisie dwie przesłanki: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przy czym, jak przyjęto w judykaturze, chodzi tu o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej określonych w art. 61 § 3 powołanej ustawy. Przede wszystkim wniosek powinien być poparty faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Złożony przez skarżącego wniosek zawierał natomiast ogólnikowe twierdzenia strony, które nie mogły stanowić skutecznej podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Niewątpliwie we wniosku skarżący powinien był wykazać okoliczności, które uzasadniają jego twierdzenia oraz ewentualnie poprzeć twierdzenia odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Skarżący powołuje się na hipotetyczną możliwość wystąpienia znacznych kosztów usunięcia odpadów, których to kosztów skarżący nie jest w stanie precyzyjnie oszacować, jak i zweryfikować, jednak - jak twierdzi skarżący - są to koszty, które i znacznie przekroczą jego możliwości finansowe.

Wskazanych wyżej okoliczności nie poparł żadnymi dowodami. Wyjaśnić trzeba, że wskazane okoliczności nie świadczą jednak, że wykonanie zaskarżonej decyzji może wywołać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody bądź trudne do odwrócenia skutki. Przypomnieć należy, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie ma za zadania chronić przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed takimi, które bezpośrednio związane są z jej wykonaniem oraz tymi których nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Tym samym sama potencjalna możliwość wystąpienia trudności finansowych u skarżącego nie jest wystarczającą przesłanką do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie konieczne i zasadne jest zastosowanie instytucji tymczasowej ochrony, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący w żaden sposób nie uwiarygodnił swoich twierdzeń.

Rozstrzygając w oparciu o art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych zawartym w wymienionym przepisie. Instytucja wstrzymania wykonania ma bowiem charakter wyjątkowy, co już wyżej podkreślono, warunkiem jej zastosowania jest uprawdopodobnienie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, przy czym obowiązek ten spoczywa na wnioskodawcy. Dlatego też Sąd I instancji nie ma obowiązku wzywania do "uzupełnienia braków" dokumentacji. Nie ma bowiem listy dokumentów, które należy przedstawić w takiej sytuacji. W istocie można przedstawić różne dokumenty - w zależności od okoliczności życiowych. To strona zna swoją sytuację materialną, to strona twierdzi, że niezbędne jest wstrzymanie wykonania decyzji i to strona wie, jakie dokumenty powinna przesłać, by poprzeć swoje twierdzenia.

Zatem, zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie ocenił, że podniesione w złożonym wniosku argumenty nie dostarczyły dostatecznych przesłanek do uznania, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Odnosząc się do wniosku zawartego w zażaleniu w zakresie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady nie jest uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 209 powołanej ustawy. Brak jest w tym przepisie podstaw do zamieszczania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w tym przepisie.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.