Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 492/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant ref. staż. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2013 r. Nr [...] (dalej: SKO w W., Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) wydana na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań Wspólnoty [...] oraz [...] Sp. z o.o., reprezentowanej przez adwokata T. K., od decyzji Nr [...] Prezydenta W. z [...] listopada 2010 r. ustalającej warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z parkingiem podziemnym przy ul. [...], zlokalizowanej na działkach ew. nr [...] z obrębu [...], na terenie [...]W.

W decyzji z [...] maja 2013 r. organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił ustalania warunków oraz szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z parkingiem podziemnym przy ul. [...], zlokalizowanej na działkach ew. nr [...] z obrębu [...], na terenie [...] W.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W decyzji Nr [...] z [...] czerwca 2009 r., Prezydent W. ustalił warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z parkingiem podziemnym przy ul. [...], zlokalizowanej na działkach ew. nr [...] z obrębu [...], na terenie [...] W.

Od decyzji z [...] czerwca 2009 r., odwołania wnieśli: Wspólnota [...] oraz adwokat Z. D. pełnomocnik [...] Sp. z o.o.

W decyzji Nr [...] z [...] lipca 2009 r., na skutek uwzględnienia ww. odwołań. Prezydent W. uchylił, w trybie art. 132 § 2 k.p.a. swoją decyzję Nr [...] z [...] czerwca 2009 r. i ustalił warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołań: Fundacji [...], Wspólnoty [...] oraz adwokata T. K., pełnomocnika [...] Sp. z o.o., od ww. decyzji Prezydenta W. z [...] lipca 2009 r., SKO w W. w decyzji z [...] lutego 2010 r. sygn. akt [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z [...] lipca 2009 r. i umorzyło postępowanie w sprawie uchylenia, w trybie art. 132 k.p.a., decyzji Nr [...] Prezydenta W. z [...] czerwca 2009 r.

Po rozpatrzeniu odwołań: Wspólnoty [...] oraz adwokata Z. D., pełnomocnika [...] Sp. z o.o. od ww. decyzji z [...] czerwca 2009 r. SKO w W. w decyzji z [...] marca 2010 r. sygn. akt [...] uchyliło zaskarżoną decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę, Prezydent W. w decyzji Nr [...] z [...] listopada 2010 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania ternu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Od ww. decyzji, z zachowaniem terminu ustawowego, odwołania złożyli: Wspólnota [...] oraz [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez adwokata T. K.

Po rozpatrzeniu ww. odwołań SKO w W., działając na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję Nr [...] Prezydenta W. z [...] listopada 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na ww. decyzję Kolegium, [...] Sp. z o.o. reprezentowana przez r. pr. B. K. oraz [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez adwokata T. K. złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W związku z cofnięciem skargi [...] Sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z 13 lipca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1009/11, umorzył postępowanie sądowe.

W wyniku rozpatrzenia skargi [...] Sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1008/11, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium, wskazując na art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wbrew sugestiom zawartym w piśmie procesowym uczestnika [...] Spółka z o.o., na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wnioskodawca nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości, decyzja ta bowiem nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. (d [...] Sp. z o.o.), reprezentowana przez adwokata T. L.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 200/12 oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu swego wyroku NSA wskazał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. W zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., który po nowelizacji ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18) ograniczył

dopuszczalność odstąpienia przez organ odwoławczy od ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie. Dało to podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał, że jedynym elementem merytorycznym w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] jest stwierdzenie, że teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach ustępu 1. Jedynym z tych warunków jest wymieniony w punkcie 2 dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Pojęcie "dostęp do drogi publicznej" jest przy tym zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć - w świetle ustawowej definicji - bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ustawowa definicja pojęcia "dostęp do drogi publicznej" nie daje podstaw do wyprowadzenia ograniczenia ustawowej przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy przez wprowadzenie zamiast określenia "teren" określenia "działka". Brak merytorycznego rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do kwestionowania prawidłowości stwierdzenia Sądu, że ustawodawca wprowadził pojęcie "teren" a nie "działka". Ustalenia wyczerpujące stanu faktycznego w sprawie objętej wnioskiem inwestora pozwala na stwierdzenie czy inwestor zmierza do obejścia prawa w zakresie przesłanki dostępu do drogi publicznej. Sąd podkreślił, że te ustalenia są w

sprawie sporne. Pełne, merytoryczne rozpoznanie sprawy da podstawy do oceny prawidłowego stwierdzenia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] maja 2013 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Prezydenta W. z [...] listopada 2010 r. i odmówiło ustalania warunków oraz szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium w szczególności podniosło, że objęcie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działek o nr ew. [...] z obrębu [...] zmierza do obejścia prawa w zakresie przesłanki dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej: ustawa o drogach). Wobec tego w opinii Kolegium, nie było możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] maja 2013 r. złożyła [...] sp. z o. o., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w decyzji z [...] maja 2013 r. oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z 19 września 2011 r. oraz w wyroku NSA z 11 września 2011 r.,

- art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a., art. 153 p.p.s.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji faktów, które Kolegium uznało za udowodnione oraz dowodów, na których oparło swoje rozstrzygnięcie,

- art. 8 k.p.a. poprzez zmianę stanowiska Kolegium w sprawie dotyczącej tej samej kwestii w tym samym stanie faktycznym,

- art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny, kompletny i rzetelny stanu faktycznego oraz niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego,

- art. 12 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji o warunkach zabudowy, co w świetle czasu trwania postępowania w sposób nieuzasadniony wydłuża proces uzyskania przez skarżącą spółkę decyzji o warunkach zabudowy,

- art. 59 u.p.z.p. poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi obiektu budowlanego,

- art. 63 ust. 2 u.p.z.p. poprzez postawienie wymogu posiadania tytułu prawnego do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy,

- art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej,

- art. 8 ustawy o drogach w zw. z § 68 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) poprzez uznanie, że działki o nr ew. [...] nie stanowią drogi wewnętrznej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z 30 września 2013 r. uczestnik postępowania Wspólnota [...] wniosła o oddalenie skargi, podzielając w sprawie stanowisko Kolegium. Także uczestnik postępowania [...] Sp. z o. o. w piśmie procesowym z 23 października 2013 r. podzieliła stanowisko Kolegium i podniosła, że działka o nr ew. [...]pozbawiona jest dostępu do drogi publicznej, a działka o nr ew. [...] nie stanowi drogi wewnętrznej.

W odpowiedzi na pisma uczestników postępowania [...] sp. z o. o. w piśmie procesowym z 8 listopada 2013 r. podniosła, że przedmiotowa inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej od strony ulicy [...] realizowany przez ogólnodostępną bramę wjazdową oraz od strony ul. [...] przez ogólnodostępne działki o nr ew. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga [...] sp. z o. o. zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu I. instancji, uzasadniony jest zarzut skargi, że doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. Stwierdził, że w tym zakresie trafne jest twierdzenie [...] sp. z o. o., że przedmiotowa inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...], realizowany przez ogólnodostępną bramę wjazdową oraz od strony ul. [...] przez ogólnodostępne działki o nr ew. [...]. Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 200/12, którego wytycznymi i stanowiskiem związane było Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ustawodawca nakazał, aby "teren", a nie "działka" inwestycji posiadał dostęp do drogi publicznej. Podczas analizy dostępu do drogi publicznej konieczne jest wzięcie pod uwagę definicji z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., zgodnie z którym dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zdaniem NSA, pełne merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wymagało dokładnej analizy przesłanki z art. 61 ust 1 u.p.z.p. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze analizy tej nie przeprowadziło w sposób prawidłowy, w dodatku wyciągając z niej nieprawidłowe wnioski. Doprowadziło to orzekający w sprawie Sąd do wniosku, że uzasadnione są zarzuty skargi co do naruszenia art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a., art. 153 p.p.s.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji faktów, które Kolegium uznało za udowodnione oraz dowodów, na których oparło swoje rozstrzygnięcie, oraz art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny, kompletny i rzetelny stanu faktycznego oraz niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego. Jednocześnie uzasadniony jest też w tym zakresie zarzut skargi co do naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez zmianę stanowiska Kolegium w sprawie dotyczącej tej samej kwestii w tym samym stanie faktycznym.

Sąd stanął na stanowisku, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy inwestor nie musi wykazywać się (żadnymi) prawami do gruntu, na którym pragnie realizować inwestycję. Z tej przyczyny uzasadniony jest zdaniem Sądu, zarzut skargi co do naruszenia art. 63 ust. 2 u.p.z.p. poprzez postawienie wymogu posiadania tytułu prawnego do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Uzasadniony jest również zarzut skargi co do naruszenia art. 8 ustawy o drogach w zw. z § 68 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez uznanie, że działki o numerach ewidencyjnych [...] nie stanowią drogi wewnętrznej. Zdaniem Sądu, analizowany teren posiada dostęp do drogi publicznej przez drogi wewnętrzne.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał również za uzasadniony zarzut naruszenia przez SKO art. 153 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie w decyzji z [...] maja 2013 r. oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z 19 września 2011 r. oraz w wyroku NSA z 11 września 2011 r.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Kolegium naruszyło również art. 12 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 59 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi obiektu budowlanego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. z o.o. reprezentowana przez adw. T. K. wnosząc o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Skargę kasacyjną złożyło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. reprezentowane przez r. pr. T. P. wnosząc o uchylenie powyższego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania sądowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez r. pr. B. K., wniosła o ich oddalenie.

W wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1240/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwotę 400 (czterysta) zł oraz na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie wskazał dlaczego za zasadne uznał zarzuty zawarte w skardze. Brak jest m.in. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakiekolwiek wyjaśnienia, dlaczego w ocenie Sądu działki ew. o nr [...] stanowią ogólnodostępną drogę wewnętrzną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jednoznacznego odniesienia się do rzeczywistych granic inwestycji jak i brak wyjaśnienia, dlaczego zarzuty skargi zostały uznane za zasadne stanowiło naruszenie przez Sąd I. instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem i adekwatnego do okoliczności niniejszej sprawy uzasadnienia wyroku tj. braku rozważań co do podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Powyższe uchybienie stanowiło w konsekwencji naruszenie także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podnoszonego zarówno przez [...] Sp. z o.o. jak również przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę winien zatem jednoznacznie odnieść się co do rzeczywistych granic terenu inwestycji a tym samym, czy objęcie przez inwestora wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działek o nr ew. [...] nie zmierzało do obejścia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie realizacji przesłanki dostępu do drogi publicznej przy uwzględnieniu, że z akt sprawy wynika, że na ww. działkach nie będzie prowadzona zamierzona inwestycja. Ponadto Sąd I. instancji odnosząc się do zarzutów skargi winien dokładnie wyjaśnić motywy jakimi się kierował przy rozpoznawaniu sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w związku z niewyjaśnieniem, przez Sąd I instancji, powyższych okoliczności dotyczących ustaleń faktycznych brak było możliwości do ustosunkowywania się do pozostałych zarzutów zawartych w skargach kasacyjnych.

W piśmie z 12 kwietnia 2016 r. [...] sp. z o.o. w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1240/14 przedstawiła swoje stanowisko w sprawie w kwestiach: 1. Prawidłowego określenia rzeczywistych granic terenu inwestycji oraz 2. Działki jako ogólnodostępnej drogi wewnętrznej.

Podczas rozprawy w dniu 19 kwietnia 2016 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, uczestnik [...] Sp. z o.o. złożyła pismo procesowe uczestnika, załącznik do protokołu rozprawy. Uczestnik wniósł na podstawie art. 104 p.p.s.a. o : 1) oddalenie skargi w całości oraz 2) zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W zakresie merytorycznego stanowiska wobec skargi wniesionej przez skarżącego uczestnik podtrzymuje argumentację zawartą w piśmie procesowym z 30 września 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę w dniu 19 kwietnia 2016 r. zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny lub po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, str. 421). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05 (LEX nr 187499), związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Związanie oceną prawną dotyczy sądu w każdym składzie i bez względu na to, w jakim trybie sąd orzeka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od ocen prawnych wyrażonych w wyżej przywołanych uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 200/12 oraz z 21 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1240/14. Oznacza to, że dalsze rozważania co do legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o zaprezentowane w powyższych wyrokach stanowiska sądu kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku z 11 września 2012 r., sygn. akt. II OSK 200/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach ustępu 1. Jedynym z tych warunków jest wymieniony w punkcie 2 dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Pojęcie "dostęp do drogi publicznej" jest przy tym zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć – w świetle ustawowej definicji – bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ustawowa definicja pojęcia "dostęp do drogi publicznej" nie daje podstaw do wyprowadzenia ograniczenia ustawowej przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy przez wprowadzenie zamiast określenia "teren" – określenia "działka". Brak merytorycznego rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do kwestionowania prawidłowości stwierdzenia Sądu, że ustawodawca wprowadził pojęcie "teren" a nie "działka". Ustalenia wyczerpujące stanu faktycznego w sprawie objętej wnioskiem inwestora pozwala na stwierdzenie czy inwestor zmierza do obejścia prawa w zakresie przesłanki dostępu do drogi publicznej. Sąd podkreślił, że te ustalenia są w sprawie sporne. Pełne, merytoryczne rozpoznanie sprawy da podstawy do oceny prawidłowego stwierdzenia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

W wyroku z 21 października 2915 r., sygn. akt II OSK 1240/14 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że dla niniejszej sprawy kluczowe znaczenie miała okoliczność, iż przedmiotowe ustalenia warunków zabudowy były już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak również przez Naczelny Sąd Administracyjny który w wyroku z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 2200/12 stwierdził, że ustalenie wyczerpujące stanu faktycznego w sprawie objętej wnioskiem inwestora pozwala na stwierdzenie czy inwestor zmierza do obejścia prawa w zakresie przesłanki dostępu do drogi publicznej. Sąd podkreślił, że te ustalenia są w sprawie sporne. Pełne, merytoryczne rozpoznanie sprawy da podstawy do oceny prawidłowego stwierdzenia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że "uwzględniając wiążące wskazania, zawarte w wyroku NSA zapadłym w sprawie, Skład Orzekający, uznał, iż objęcie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku [...] z obrębu [...] zmierza do obejścia prawa w zakresie przesłanki dostępu do drogi publicznej, co prowadzi do konstatacji, że teren planowanej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy".

Naczelny Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę rozstrzygnięcie zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r. jak również ww. rozstrzygnięcie Kolegium, stwierdził, że Sąd I. instancji winien w pierwszej kolejności jednoznacznie odnieść się co do ustaleń w zakresie rzeczywistych granic inwestycji tj. czy objęcie przez inwestora wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działek o nr ew. [...] nie zmierzało do obejścia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie realizacji przesłanki dostępu do drogi publicznej (z akt sprawy wynika, że na ww. działkach nie będzie prowadzona przedmiotowa inwestycja). Dopiero jednoznaczne stanowisko Sądu I. instancji w powyższym zakresie pozwoli na jego instancyjną kontrolę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest m.in. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego w ocenie Sądu działki ew. o nr [...] stanowią ogólnodostępną drogę wewnętrzną.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jednoznacznego odniesienia się do rzeczywistych granic inwestycji jak i brak wyjaśnienia, dlaczego zarzuty skargi zostały uznane za zasadne stanowiło naruszenie przez Sąd I. instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem i adekwatnego do okoliczności niniejszej sprawy uzasadnienia wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I. instancji ponownie rozpoznając sprawę winien zatem jednoznacznie odnieść się co do rzeczywistych granic terenu inwestycji a tym samym, czy objęcie przez inwestora wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działek o nr ew. [...] nie zmierzało do obejścia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie realizacji przesłanki dostępu do drogi publicznej przy uwzględnieniu, że z akt sprawy wynika, że na ww. działkach nie będzie prowadzona zamierzona inwestycja. Ponadto Sąd I. instancji odnosząc się do zarzutów skargi winien dokładnie wyjaśnić motywy jakimi się kierował przy rozpoznawaniu sprawy.

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja wydana przez SKO w W. z [...] maja 2013 r. W ocenie Sądu, decyzja ta jest zgodna z prawem. Organ w sposób niewadliwy ustalił, że inwestor wskazując jako działki, na której planowana jest inwestycja – działki ew. Nr: [...] dopuścił się obejścia przepisów u.p.z.p. w zakresie dostępu do drogi publicznej.

Wskazać przy tym należy, że pojęcie "obejście prawa" nie ma charakteru normatywnego. Jest to konstrukcja związana z procesem obowiązywania i interpretacją prawa wypracowana przez doktrynę i akceptowana przez orzecznictwo. Aby jednak móc wywodzić określone skutki prawne z tytułu "obejścia prawa" nie wystarczy samo stwierdzenie, że określona czynność prawna stanowiła obejście prawa, lecz fakt ten w sposób niewątpliwy musi wynikać z całokształtu okoliczności sprawy (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 31 grudnia 2003 r. w Gdańsku) z 6 lutego 1998 r., sygn. akt 143/96, LEX nr 32729). Według Sądu Najwyższego, "Czynność prawna mająca na celu obejście ustawy polega na takim ukształtowaniu jej treści, które z punktu widzenia formalnego (pozornie) nie sprzeciwia się ustawie, ale w rzeczywistości (w znaczeniu materialnym) zmierza do zrealizowania celu, którego osiągnięcie jest przez nią zakazane" (zob. wyrok SN z 5 lipca 2012 r., sygn.. akt I UK 101/12, LEX nr 1250560).

Działania wnioskodawcy miały na celu obejście przepisów u.p.z.p. i zawierały pozór zgodności z ustawą wniosku z 27 lipca 2005 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie czy działanie zostało podjęta in fraudem legis wymagało uwzględnienia całokształtu konsekwencji prawnych z niego wynikających dla wnioskodawcy występującego z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W niniejszej sprawie skutki ustalenia warunków zabudowy, które są następstwem działań i czynności mających na celu obejście przepisów u.p.z.p. będą naruszać zakazy i nakazy ustawowe związane z dostępem przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej. Nakazy i zakazy należą do modelowych instrumentów regulacji bezpośredniej planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nakazy "zmuszają" wnioskodawcę występującego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, do określonych zachowań uregulowanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakazy natomiast określają, jakich rozwiązań nie można stosować lub jakiej działalności nie można podejmować w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem M. Górskiego, "nakaz i zakaz to dwie zasadnicze postaci obowiązku – nakaz jest obowiązkiem o charakterze czynnym (należy coś w określony sposób zrobić, tak a nie inaczej się zachować, podjąć wskazane działanie), z kolei zakaz to obowiązek o charakterze biernym (nie wolno czegoś zrobić, nie wolno zachować się we wskazany sposób, nie wolno podjąć określonego działania, należy się powstrzymać" (M. Górski, § 22. Nakaz i zakaz jako obowiązki administracyjnoprawne, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Prawo administracyjne materialne, tom 7, Warszawa 2012, s. 221).

Niewypełnienie obowiązku związanego z prawidłowym przygotowaniem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może zatem wywołać ujemne skutki, gdy określony przepis prawa od decyzji wskazanego podmiotu uzależnia to, "czy ten, kto nie zastosował się do odpowiedniego nakazu lub zakazu, ma ponieść owe ujemne skutki prawne, czy też nie ma ich ponosić" (J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa. Część I, Katowice 1986, s. 38). Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku pociąga za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że ujemnym skutkiem dla skarżącego występującego z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w dniu 27 lipca 2005 r., do Prezydenta W. w przypadku stwierdzenia przez organ zamiaru obejścia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była decyzja SKO w W. z [...] maja 2013 r. odmawiająca ustalenia warunków oraz szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z parkingiem podziemnym przy ul. [...], zlokalizowanej na działkach ew. nr [...] z obrębu [...], na terenie [...] W. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wszczynane na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p.), który określa w nim rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz jego charakterystykę. Organ administracji publicznej związany jest treścią tego żądania, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku strony w żadnym zakresie. Nie można również domniemywać zamiaru inwestora.

W celu ustalenia rzeczywistych granic przedmiotowej inwestycji należy wyjaśnić w pierwszej kolejności znaczenie pojęcia "inwestycja". Przez inwestycje rozumie się najczęściej nakłady gospodarcze, które zmierzają do stworzenia nowych lub zwiększenia istniejących składników majątku trwałego. Przejawem działalności inwestycyjnej może być: budowa, rozbudowa, przebudowa budynku lub budowli, ale także nabycie maszyn i urządzeń wykorzystywanych w budownictwie. Zdaniem J. Słonińskiego "Pojęcie procesu inwestycyjnego oznacza ogół czynności związanych z realizacją inwestycji budowlanej, od programowania po przekazanie inwestycji do użytkowania (...)" (J. Słoniński, Organizacyjne i prawne ramy inwestycji budowlanych, [w:] J. Słoniński, A. Stefański, Inwestycje budowlane. Organizacja i podstawy prawne, Poznań 1980, s. 9).

Przedmiotowa inwestycja jest częścią procesu inwestycyjnego. Pojęcie procesu inwestycyjno-budowlanego jest pojęciem najszerszym, które obejmuje "stadium poprzedzające proces budowlany, to znaczy działania związane z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym (postępowanie w sprawach przeznaczania terenu na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania)" (zob. J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2011, s. 30).

Wskazać należy, że z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z 27 lipca 2005 r. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z garażem podziemnym i funkcją usługowo-biurową w przyziemiu wynika, że zamierzona inwestycja ma być realizowana na działkach nr ewid.: [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] W. w granicach oznaczonych linią ciągłą. W opisie inwestycji (pkt 1. wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy) znajduje się informacja, według której powierzchnia terenu inwestycji wynosi [...] m². W pkt. 3.2 wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przedstawiono charakterystyczne dane dotyczące inwestycji, według których: powierzchnia zabudowy wyniesie [...] m², powierzchnia całkowita podziemia/nadziemna obejmuje: [...] m². Powierzchnia całkowita łącznie - [...] m², a powierzchnia użytkowa łącznie –[...]m². W pkt. 3.5 wniosku wskazano, że dojazd do planowanej inwestycji – dostęp do drogi publicznej: istniejący – od ul. [...], projektowany – od ul. [...].

W piśmie z 13 września 2007 r. (k. 33) dokonano uzupełnienia wniosku o rozszerzenie podstawowej funkcji z mieszkaniowej na mieszkaniową i biurową. Jednocześnie skarżąca zwróciła się z prośbą o uwzględnienie możliwości realizacji budynku w wysokości nieprzekraczającej istniejącej wysokości sylwety północnej elewacji [...] uwzględniającej również budynki [...], planowaną rozbudowę [...] jak również budynku [...] przy [...]. Zdaniem skarżącej, z analiz wysokościowych wynika, iż bryła budynku będzie spełniała taki wymóg przy wysokości od 22 m w części południowej budynku i 25 m w części północnej budynku.

Wypełniając zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt II OSKA 1240/14 nakazujące ustalenie rzeczywistych granic inwestycji, Sąd poddał analizie załącznik graficzny do decyzji z [...] listopada 2010 r. Nr [...]. Z analizy tej wynika, że budynek biurowo-usługowy z parkingiem podziemnym ma być usytuowany na działkach ewidencyjnych nr: [...], a nie na działkach [...]. W związku z tym skoro inwestycja nie przylega do drogi publicznej (ul. [...]) bezpośrednio, należy stwierdzić, że wskazanie we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, że inwestycja planowana jest również na działkach [...] zmierza do obejścia prawa. Wskazać przy tym należy, że działki o nr [...] nie stanowią ogólnodostępnej drogi wewnętrznej. Działki o nr [...] nie mogą jednocześnie być terenem inwestycji oraz pełnić funkcji ogólnodostępnej drogi wewnętrznej, dzięki której teren inwestycji uzyskuje dostęp do drogi publicznej. Działki nr [...] mimo, że zostały wymienione we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z 27 lipca 2005 r. jako działki, na których będzie realizowana inwestycja nie stanowią ogólnodostępnej drogi publicznej.

Z wniosku z 27 lipca 2005 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz dokumentacji akt sprawy nie wynika, że kondygnacje podziemne planowanego budynku mają się znajdować na działkach nr [...]. Z treści pisma procesowego z 12 kwietnia 2016 r. oraz rysunków, wynika, że skarżąca podjęła próbę modyfikacji wniosku z 27 lipca 2005 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, według którego "Dostęp do drogi publicznej musi istnieć obiektywnie i realnie. Dostęp taki nie realizuje się w wyniku dowolnego kształtowania przez inwestora terenu inwestycji i włączanie w jego obszar wszystkich działek, które dostęp do drogi publicznej odgradzają. Dostęp do drogi publicznej ma mieć zarówno faktyczny, jak i prawny charakter" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 108/12, LEX nr 1145787).

Wskazać należy, że po zakończeniu postępowania administracyjnego, modyfikacja wniosku strony o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest dopuszczalna. Z treści wniosku z 27 lipca 2005 r. nie wynika, że inwestycja będzie realizowana na działkach nr [...]. Włączenie działek nr [...] do terenu inwestycji zmierza zatem do obejścia prawa. Z wniosku z 27 lipca 2005 r. nie wynika, że planowane przez skarżącą kondygnacje podziemne, nie miały się znaleźć pod planowanym budynkiem biurowo-usługowym, a miały być umieszczone właśnie na działkach o nr [...], tak jak próbuje to wykazać skarżąca w piśmie z 12 kwietnia 2016 r. Zdaniem Sądu, nie jest dopuszczalne przyjęcie, że dla spełnienia wymogu dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej wystarczy, aby niektóre tylko działki składające się na teren inwestycji miały dostęp do drogi publicznej. Mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której w istocie wystarczałoby objąć wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jakąkolwiek działkę mającą dostęp do drogi publicznej a graniczącą z pozostałymi działkami objętymi wnioskiem, aby uznać, że cały teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, a to z kolei nie odpowiadałoby ustawowej definicji "dostępu do drogi publicznej" wyrażonej w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą przez dostęp taki należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Sąd dokonał ustalenia granic inwestycji zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionymi w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1240/14 i uznał, że na działkach nr [...] nie będzie prowadzona inwestycja. Nie zmienia tego faktu również to, że skarżąca objęła wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...]. Zamiarem skarżącej nie było posadowienie budynku biurowo-usługowego z parkingiem podziemnym na działkach nr [...]. W istocie działki te miały zapewniać dostęp do drogi publicznej. W ocenie Sądu, treść wniosku z 27 lipca 2005 r. pozostawała w sprzeczności z żądaniem wydania decyzji o warunkach zabudowy, które musi spełnić wymogi formalne określone art. 52 u.p.z.p.

Z wyników analizy zagospodarowania obszaru stanowiącej załącznik 2 do decyzji nr [...] z [...] listopada 2010 r. wynika (s. wyników analizy), że teren planowanej inwestycji ma dostęp do ul. [...] oraz w zakresie ograniczonym głównie do przejść pieszych, do [...]. Obsługa przewidywana jest głównie od strony ul. [...]. Zwraca się uwag, że teren inwestycji, jak i cały kwartał zabudowy, nie są jednorodne pod względem własnościowym i wymagać będą zapewnienia szeregu wzajemnych służebności gruntowych. Skarżąca nie wyklucza lokalizacji drogi na działkach [...]. Według stanowiska skarżącej, działki te wpisują się w szerszą koncepcję architektoniczną zamierzonej inwestycji i jako takie stanowić będą część obiektu budowlanego, który powstać ma na terenie. Wskazać należy, że skarżąca nie wymienia żadnych budowli lub ich fragmentów, jakie miałyby powstać na działkach [...]. Należy zauważyć, że skarżąca przedłożyła w toku postępowania przed organami administracji opinię dr inż. M. S., do której dołączona została mapa, na której teren inwestycji został oznaczony w taki sposób, że działki [...] znalazły się poza tym terenem. W ocenie Sądu, z akt sprawy wynika, że na działkach [...] w ogóle nie są planowane żadne budowle (nawet drogi dojazdowe). W ocenie Sądu, działek o nr [...] nie można także uznać za drogę wewnętrzną. Gdyby przedmiotowe działki stanowiły drogę wewnętrzną, to miałoby to odzwierciedlenie w ich oznaczeniu w ewidencji gruntów.

Z akt sprawy wynika ponadto, że prawny dostęp do działki [...] oraz pozostałych działek, na których posadowiona ma być inwestycja, przez działki nr [...] nie został zapewniony. Zgodnie z częścią tekstową analizy złożoną wraz z wnioskiem, dostęp do terenu inwestycji z drogi publicznej miał być zapewniony właśnie przez działki [...]. Drogą publiczną, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których ustanowiono służebność drogową lub stanowiące drogę wewnętrzną, którą zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych jest droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych.

W przepisie tym ustawodawca wymienił przykładowo drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Z drogi publicznej może zatem korzystać każdy z mocy ustawy o drogach publicznych, natomiast korzystanie z dróg wewnętrznych podlega regulacji prawa cywilnego, w szczególności przepisom o ochronie prawa własności. Oznacza to, że z drogi wewnętrznej może korzystać jej właściciel oraz każdy, kto ma zgodę właściciela. Dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy nie można utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi, przez nieruchomości, na których wnioskodawca nie posiada ustanowionej służebności i które nie stanowią dróg wewnętrznych dla niego dostępnych. W orzecznictwie przyjmuje się, iż pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Przepis art. 2 pkt 14 ustawy przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej: pierwszym jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością; alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W takim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2008 r. II OSK 1163/2007, Baza orzeczeń LexPolonica nr 2061355).

W ocenie Sądu, oznacza to, że objęcie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, również działek [...] zmierza do obejścia prawa w zakresie przesłanki dostępu do drogi publicznej.

W konsekwencji należy stwierdzić, że nie został spełniony w stosunku do wnioskowanej inwestycji wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co na tym etapie postępowania obligowało organ II instancji do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Dodatkowo wskazać należy, że Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. W tej sytuacji Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odmienne stanowisko Sądu stanowiłoby naruszenie art. 190 p.p.s.a., które to naruszenie mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, skutkujące uchyleniem wyroku w przypadku jego zaskarżenia skargą kasacyjną. W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

W uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1240/14 Naczelny Sąd Administracyjny na stronie 9 stwierdził, że Sąd I. instancji winien w pierwszej kolejności jednoznacznie odnieść się co do ustaleń w zakresie rzeczywistych granic inwestycji tj. czy objęcie przez inwestora wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działek o nr ew. [...] nie zmierzało do obejścia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie realizacji przesłanki dostępu do drogi publicznej (z akt sprawy wynika, że na ww. działkach nie będzie prowadzona przedmiotowa inwestycja)".

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I. instancji ponownie rozpoznając sprawę winien zatem jednoznacznie odnieść się co do rzeczywistych granic terenu inwestycji a tym samym, czy objęcie przez inwestora wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działek o nr ew. [...] nie zmierzało do obejścia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie realizacji przesłanki dostępu do drogi publicznej przy uwzględnieniu, że z akt sprawy wynika, że na ww. działkach nie będzie prowadzona zamierzona inwestycja.

W uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt II OSK 1240/14 Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczając zalecenia dla Sądu I. instancji dwukrotnie powtórzył, że "z akt sprawy wynika, że na ww. działkach nie będzie prowadzona zamierzona inwestycja".

Wypełniając ww. zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd po ustaleniu rzeczywistych granic terenu inwestycji uznał, że objęcie przez inwestora wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działek o nr ew. [...] zmierzało do obejścia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie realizacji przesłanki dostępu do drogi publicznej. Zdaniem Sądu, z akt sprawy bowiem wynika, że na ww. działkach nie będzie prowadzona zamierzona inwestycja. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w wypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustalenie warunków zabudowy polega także na ustaleniu innych warunków i zasad, które powinna spełniać wnioskowana i planowana inwestycja w całości (np. wymagań dotyczących ochrony interesu publicznego i osób trzecich, uzbrojenia terenu inwestycji, dostępu do drogi i rozwiązań komunikacyjnych). Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja, jako całość powinna odpowiadać.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że w rozpoznawanej skardze wyróżniono zarzuty proceduralne oraz dotyczące prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094).

W ocenie Sądu, organ II instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania ww. przepisów.

Odnosząc się do zarzutów skargi [...] sp. z o.o. wskazać należy co następuje: Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, to jest poprzez nie uwzględnienie przez SKO w zaskarżonej decyzji oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1008/11. Uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Warszawie z 19 września 2011 r. organ II instancji przedstawił stanowisko powołując się także na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 200/1.

W ocenie SKO w W., z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. wynika, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla takiego terenu, który posiada dostęp do drogi publicznej. Zdaniem organu odwoławczego, zgodnie natomiast z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Kolegium podkreśla także, że w orzecznictwie sadów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można faktycznie dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. SKO w W., powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy wykładać jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Zdaniem Kolegium, dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany, co oznacza, że musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy administracyjnego. Według Kolegium, pośredni dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej może zaś nastąpić dwoma sposobami, albo poprzez inną nieruchomość obciążoną służebnością gruntowana rzecz terenu inwestycji, albo poprzez drogę wewnętrzną, o ile z taką drogą wewnętrzną styka się teren inwestycji. Źródłem powstania służebności gruntowej może być umowa (kodeks cywilny wymaga formy aktu notarialnego dla oświadczenia właściciela nieruchomości służebnej, który ustanawia służebność- art. 245 par. 2 kc), orzeczenie sądu, nabycie przez upływ czasu (zasiedzenie art. 292 kc), a także wyjątkowo i wyraźnie w wypadkach w ustawie przewidzianych decyzja administracyjna. Organ II instancji wskazuje również, że drogami wewnętrznymi są drogi niezliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe (vide: art. 8 ust. l ustawy o drogach publicznych). Ponadto w ocenie Kolegium, zewnętrznym wyrazem przynależności jakiegoś obszaru do użytku gruntowego o nazwie "drogi" jest oznaczenie go na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego symbolem "dr" (rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Według Kolegium, w świetle akt sprawy działki ew. nr [...] z obrębu [...] stanowią własność W. i nie są obciążane służebnością przechodu i przejazdu, czy drogi koniecznej na rzecz podmiotów posiadających prawa rzeczowe do terenu działki nr [...] i n. (księga wieczysta Nr KW [...]). Kolegium zwraca również uwagę, że w części tekstowej analizy wskazano, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do ul. [...] oraz w ograniczonym zakresie głównie do przejść pieszych, do [...]. Obsługa przewidywana jest głównie od strony ul. [...]. Organ II instancji zwrócił także uwagę, że teren inwestycji, jak i cały kwartał zabudowy, nie są jednorodne pod względem własnościowym i wymagać będą zapewnienia szeregu wzajemnych służebności gruntowych. Uwzględniając wiążące wskazania, zawarte w wyroku NSA zapadłym w sprawie Kolegium, uznało, że objęcie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z parkingiem podziemnym przy ul. [...], również działek ew. nr [...] z obrębu [...] zmierza do obejścia prawa w zakresie przesłanki dostępu do drogi publicznej, co prowadzi do konstatacji, że teren planowanej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium, z treści art. 61 ust. 1 tej u.p.z.p. wynika wprost, że niespełnienie któregokolwiek z warunków, określonych w pkt. 1-5 wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium podnosi także, że jeśli w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ stwierdzi, że zamierzenie będące przedmiotem postępowania nie spełnia wszystkich warunków ustalonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., 153 p.p.s.a. oraz 11 k.p.a. poprzez pozbawienie zaskarżonej decyzji wymaganego prawem należytego uzasadnienia faktycznego, które powinno zawierać wskazanie faktów, które SKO uznało za udowodnione oraz dowodów, na których się oparło, jak również nie zastosowanie się do wskazówek, co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 200/12 oraz brak wyjaśnienia stronom przesłanek, jakimi SKO kierowało się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, a także organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

W uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2013 r. na stronie 4, Kolegium wyraźnie stwierdziło, że podporządkowało się wskazaniom zawartym w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1008/11 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 200/12. Zdaniem Sądu, tezę te potwierdza treść uzasadnienia decyzji Kolegium z [...] maja 2013 r.

W ocenie Sądu, motywy decyzji Kolegium z [...] maja 2013 r. zostały tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierowały się organy przy wydaniu decyzji w niniejszej sprawie. Decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą. Zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji organu II instancji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Z uzasadnienia decyzji Kolegium wynikają motywy podjętego rozstrzygnięcia, którego przedmiotem jest odmowa ustalania warunków oraz szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z parkingiem podziemnym przy ul. [...], zlokalizowanej na działkach ew. nr [...] z obrębu [...], na terenie [...] W.

Według Sądu, uzasadnienie decyzji organu II instancji stanowi uzewnętrznioną motywację podjętego w nim rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium z [...] maja 2013 r. znalazło się bowiem ustalenie, jakie normy obowiązują w związku z wydaniem decyzji odmawiającej ustalania warunków oraz szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z parkingiem podziemnym przy ul. [...], zlokalizowanej na działkach ew. nr [...] z obrębu [...], na terenie [...] W.

Organ II instancji dokonał interpretacji powołanych w decyzji norm prawnych. Podejmując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy przeprowadził również w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy. Proces ten w ocenie Sądu, znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Należy stwierdzić, że uzasadnienie decyzji wydanej przez organ II instancji związane jest z przedmiotem rozstrzygnięcia.

Sąd nie stwierdził naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię – naruszenie zasady zaufania od organów władzy publicznej, tj. nieuzasadnioną zmianę stanowiska SKO w sprawie dotyczącej tej samej kwestii oraz odnoszącej się do tego samego stanu faktycznego oraz pogłębienie rozbieżności stanowisk organów obydwu instancji. Podnieść należy, że z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a., wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Według Sądu, kierując się tak zakreśloną treścią tej zasady postępowania administracyjnego nie można zgodzić się z zarzutami przedstawionym w skardze dotyczącymi naruszenia art. 8 k.p.a.

Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nie wyjaśnieniu w sposób dokładny, kompletny i rzetelny stanu faktycznego oraz nie dokonaniu oceny całokształtu materiału dowodowego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 k.p.a. w wskazać należy, że materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ II instancji jest zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi organ II instancji orzekający w niniejszej sprawie podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Zdaniem Sądu, przeprowadzone przez organ II instancji postępowanie wyjaśniające, jak również zgromadzony materiał dowodowy w kontrolowanej przez Sąd sprawie mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię zasad postępowania administracyjnego umożliwił dokonanie oceny w zakresie spełnienia przesłanek wymaganych przez prawo do wydania w niniejszej sprawie decyzji odmawiającej ustalania warunków oraz szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z parkingiem podziemnym przy ul. [...], zlokalizowanej na działkach ew. nr [...] z obrębu [...], na terenie [...] W.

Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 12 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie – wydanie decyzji uchylającej warunki zabudowy dla inwestycji, co w świetle czasu trwania postępowania przed organami wszystkich instancji w sposób nieuzasadniony wydłuża proces uzyskania przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w konstrukcji art. 12 § 1 k.p.a. mamy do czynienia z koniunkcją zawierającą się w wyrażeniu "wnikliwie i szybko". Oznacza to, że szybkość działania nie jest przesłanką bezwzględną i dominującą, bowiem występuje w koniunkcji z wnikliwością działania organu, zatem już z tego wynika, że organ ma prowadzić postępowanie przestrzegając obu tych jego wyznaczników w równej mierze, co nie pozwala, by dominujące znaczenie przypisać szybkości postępowania; wręcz niedopuszczalne jest, by stało się to kosztem wnikliwego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Wskazać należy również, że art. 12 § 2 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek niezwłocznego załatwienia spraw, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia normy wynikającej z art. art. 12 § 2 k.p.a. z uwagi na konieczność zebrania informacji związanych z przedmiotem postępowania. Celem zasady wyrażonej w art. 12 k.p.a. jest doprowadzenie do możliwie szybkiego wydania decyzji, a zatem omawiana zasada realizuje również postulat niezawodności postępowania administracyjnego (niezawodności wydania decyzji). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 12 k.p.a. podnieść należy również, że zaskarżona decyzja Kolegium jest decyzją reformatoryjną, czyli kończącą postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że decyzja ta w sposób nieuzasadniony wydłuża postępowanie. Tylko, gdyby taki zarzut był uzasadniony, mogłoby dojść do obrazy art. 12 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy co następuje:

Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego naruszenia art. 59 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że planowana przez skarżącą inwestycja, objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi obiektu budowlanego. Organ II instancji nie naruszył art. 59 u.p.z.p. i nie uznał, że planowana przez skarżącą inwestycja, objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi obiektu budowlanego. Organ II instancji w żadnym punkcie wydanego orzeczenia nie stwierdził bowiem, że pod pojęciem obiektu budowlanego rozumie wyłącznie budynki. W ocenie SKO w W., objęcie wnioskiem o warunki zabudowy także działek [...] służy obejściu prawa w zakresie wymogu wykazania dostępu terenu do drogi publicznej, ponieważ na działkach tych nie znajdują się żadne obiekty budowlane. Skarżący nie zaprzecza tej okoliczności, potwierdza ją zebrany w postępowaniu przez organ II instancji materiał dowodowy. W toku postępowania przed organami administracji skarżąca nie wskazuje żadnych budowli, które miałyby powstać na działkach [...] z obrębu [...]. Sąd podziela stanowisko SKO, że działka nr [...], która dostęp taki posiada i działka nr [...], przez którą pośredni dostęp do drogi publicznej mogłyby mieć pozostałe działki nie należy do terenu inwestycji, a przedmiotowe działki (wskutek faktu, że ustanowiono na nich służebności, oraz że nie są drogami wewnętrznymi) nie zapewniają pośredniego dostępu do drogi publicznej.

Określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje albo na podstawie planów miejscowych, albo w przypadku braku planu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta, przy braku planu, stanowi działanie organu określające nie tylko właścicielowi, lecz także każdemu potencjalnemu inwestorowi zgodę na zmianę zagospodarowania oraz informację o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu.

Sąd nie stwierdził naruszenia art. 63 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące ograniczeniem uprawnień skarżącej poprzez postawienie wobec niej dodatkowego wymogu nieprzewidzianego przepisami prawa polegającego na konieczności posiadania tytułu prawnego do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Treść decyzji Kolegium z [...] maja 2013 r. nie potwierdza zasadności tego zarzutu. Ponadto sama skarżąca nie precyzuje na czym obraza tego przepisu miałaby polegać.

Sąd nie uznaje zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. W ocenie Sądu, organ II instancji prawidłowo zastosował art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. uznając, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. Organ II instancji nie naruszył także art. 8 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 68 pkt 3 ppt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, odmawiając ustalania warunków oraz szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z parkingiem podziemnym przy ul. [...], zlokalizowanej na działkach ew. nr [...] z obrębu [...], na terenie [...] W.

Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.