Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 311/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 17
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Leszek Leszczyński del.NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 1031/10 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od K. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi K. M., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu [...] czerwca 2010 r. do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. wpłynął wniosek K. M. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A. M.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy N., działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad A. M., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odmawiając przyznania świadczenia z uwagi na fakt, że nie przysługuje ono, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, organ miał na uwadze wyrok Sądu Okręgowego w R. z dnia [...] listopada 2006 r. o separacji małżeństwa A. M. i J. M. Organ przyjął jednak, że orzeczenie separacji nie powoduje ustania małżeństwa.

W odwołaniu K. M. podał, że aktualnie nigdzie nie pracuje, bo opiekuje się chorą matką. Wyjaśnił, że A. M. nie pozostaje w związku małżeńskim, gdyż ma prawomocnie orzeczoną separację, a więc formalnie związek małżeński nie istnieje.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Nie budzi zaś wątpliwości, tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie prymat wykładni językowej nad wykładnią funkcjonalna i celowościową. Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2a cytowanej ustawy do przyznania wnioskowanego świadczenia. Z sentencji wyroku Sądu Okręgowego w R. z dnia [...] listopada 2006 r. wynika, że postępowanie w sprawie o rozwód pomiędzy A. M. i J. M. zostało umorzone, natomiast Sąd orzekł o separacji, która nie skutkuje rozwiązaniem małżeństwa.

W skardze do skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. M. podniósł, że zaskarżona decyzja jest krzywdząca. Ze względów finansowych jego matka nie może wnieść sprawy o rozwód do sądu, bo leczenie choroby nowotworowej jest bardzo kosztowne. Związek małżeński jego rodziców jest fikcją. Po orzeczeniu separacji ojciec wyjechał za granicę, nie zamieszkuje z matką, nie utrzymuje żadnych kontaktów i nie można liczyć na żadną pomoc z jego strony. Ojciec wyjechał za granicę po tym, jak dowiedział się o chorobie nowotworowej matki. Według oceny skarżącego separacja rozwiązała małżeństwo jego rodziców.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w pierwszej kolejności wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których, zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Negatywną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki.

Mając na uwadze powyższe przepisy Sąd I instancji uznał, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy pozostawanie w związku małżeńskim zawsze musi skutkować odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która faktycznie wykonuje opiekę, spełnia przy tym ustawowe przesłanki do zaliczenia jej do osób uprawnionych do ubiegania się o przyznanie takiego świadczenia (jest objęta obowiązkiem alimentacyjnym) w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej tej opieki nie może jej wykonywać.

Sąd przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Natomiast w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt

P 23/05 Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zinstytucjonalizowanych.

Zgodnie z art. 23 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie. Są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Ten obowiązek ma szczególne znaczenie w niepomyślnych okolicznościach życiowych, takich jak choroba czy niepełnosprawność uniemożliwiająca normalną egzystencję. Porzucenie małżonka w takiej sytuacji, a więc wówczas, gdy potrzebuje on specjalnie troskliwej opieki i serdecznego współczucia z reguły spotyka się ze sprzeciwem moralnym ze strony społeczeństwa (wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 24 czerwca 1997 r., sygn. akt I ACr 162/1997, OSA 1998/9/42). Z definicji małżeństwa wynika obowiązek świadczenia pomocy małżonkowi, a korelatem obowiązku jest prawo do korzystania z tej pomocy, które może być realizowane w różnych formach. W typowych sytuacjach pomoc w związku małżeńskim jest dobrowolna i nieodpłatna.

Świadczenie pielęgnacyjne, jest przyznawane osobie, która wymaga pomocy, gdy nie jest możliwa jej samodzielna egzystencja i sprowadza się do czynności umożliwiających i ułatwiających funkcjonowanie w społeczeństwie (wykonywanie bezpośrednich czynności faktycznych) i pomoc ta ze swej istoty musi być pewna i stale wykonywana.

Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/OL 61/09, że nieuprawniona jest taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o której mowa w art. 128 k.r.o., traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim, gdy niemożliwym było wykonywanie przez małżonka opieki, bowiem sam jej potrzebował.

W zaskarżonym wyroku uznano, że jedynie wykładnia celowościowa przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwoli na stosowanie go zgodnie z celem, któremu ma służyć świadczenie pielęgnacyjne przewidziane w ust. 1 tego przepisu i art. 18 Konstytucji RP. Norma prawna zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim wymaga dopełnienia przez dodanie wyrażenia "o ile współmałżonek jest w stanie wykonywać czynności opiekuńcze w celu zaspokojenia codziennej egzystencji". Takie dopełnienie normy prawnej czyni ją zgodną z konstytucyjnym wzorcem wynikającym z art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji RP. Nie można bowiem utracić z pola widzenia człowieka, który wymaga pomocy osoby drugiej dla codziennego funkcjonowania. Do zastosowania wykładni rezultatu uprawnia Sąd przepis art. 8 w związku z art. 178 Konstytucji RP.

Skład orzekający opowiedział się za prokonstytucyjną wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych i w konsekwencji uznał, że organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego, a to obligowało Sąd do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Podstawą odmowy przyznania świadczenia było bowiem pozostawanie w związku małżeńskim A. M. Choć nie ulega wątpliwości, że separacja nie oznacza rozwiązania małżeństwa, to nie zmienia to jednak poglądu Sądu na sprawę istotą, której jest konieczność zapewnienia A. M. opieki w czasie trwania i leczenia choroby nowotworowej wobec orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Sąd stwierdził, że organy obydwu instancji nie wyjaśniły, czy tę opiekę wykonuje syn, czy też może tę opiekę wykonywać mąż. Kwestia ta wymagała przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego. Sąd stwierdził, że w przypadku ustalenia, ze opiekę te nad matką sprawuje skarżący, to organy będą związane wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych przedstawioną w uzasadnieniu wyroku.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, podniosło zarzut naruszenia:

- prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię;

- przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi z powodu naruszenia prawa materialnego przez organ II instancji, w sytuacji gdy w związku z brakiem naruszeń skarga podlegała oddaleniu;

- art. 7 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że w rozpoznawanej sprawie należało zastosować wykładnię językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach pieniężnych, gdyż przepis ten został sformułowany w sposób jasny. Wykładnia językowa ma podstawowe znaczenie, nie można jej pominąć dokonując wykładni przepisów prawa. Odejście od jej wyników jest możliwe jedynie wówczas, gdy jej wyniki są niejednoznaczne. Istotnym założeniem wykładni językowej jest domniemanie języka powszechnego, które zostaje uchylone poprzez definicje ustawowe. Autor skargi wskazał, że w projekcie zmian do ustawy o świadczeniach rodzinnych przewidziane jest dodanie w art. 17 ustępu 6, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługiwałoby, jeśli osoba wymagająca opieki pozostawałaby w związku małżeńskim z osobą również wymagającą opieki. Ustawa w obecnym brzmieniu nie przewiduje i nie reguluje takiej szczególnej sytuacji, a organy administracji zgodnie z zasadą praworządności winny stosować przepisy prawne obowiązujące w dacie wydawania decyzji. Ponadto podkreślono, że organ zastosował jednoznacznie brzmiący przepis prawa, wobec czego nie można uznać, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej podkreślił także, że słuszny interes strony nie może stanowić podstawy do przyznania stronie uprawnienia, którego przepis prawa nie przewiduje. Przepisy art. 6 i art. 7 kpa wykluczają stosowanie zasad współżycia społecznego w postępowaniu administracyjnym, bowiem nie mogą one stanowić podstawy decyzji administracyjnej, nie mogą modernizować ani modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego. Prokonstytucyjna wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez Sąd I instancji nie ma charakteru powszechnie obowiązującego. Taki charakter można przypisać jedynie orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego. Nakazanie organom administracji orzekania wbrew jednoznacznie brzmiącym przepisom prawa stanowi naruszenie przepisu art. 7 Konstytucji RP, stosownie do którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Powołując takie argumenty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

Zgłoszone przez autora skargi kasacyjnej zarzuty zmierzają do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie był uprawniony do dokonania prokonstytucyjnej wykładni przepisów art. 17 ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), gdyż przepisy te zostały sformułowane w sposób jasny.

Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zaś z art. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach pieniężnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.

Przypomnieć w tym miejscu wypada, że przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 2 stycznia 2009 r., były przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego zawartej w wyrokach z dnia 18 lipca 2007 r., P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07. Analogiczne unormowania, zawarte w ustawie z dnia 29 listopada 1990 r. (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.), zostały zaś poddane ocenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r., P 23/05. Wielokrotnie w swych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że przedmiotowe świadczenie stanowi formę wsparcia rodziny w trudnej sytuacji nie tylko materialnej, ale i faktycznej, a choć nominalnie przysługiwało ono opiekunowi, to realną korzyść odnosił z niego nie tylko podopieczny, który w ten sposób miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej, ale i Państwo, bo zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach.

W wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. P/07 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził, że w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym – w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji – krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Analizowany przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pomijał bowiem możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym.

Konsekwencją orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stało się poszerzenie, mocą ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 223, poz. 1456), kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże zmiany w tym zakresie nie znalazły odzwierciedlenia w treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis jako negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w dalszym ciągu wymieniał pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim. Zestawienie przepisu art. 17 ust. 1 z przepisem ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych dawało ten skutek, że choć małżonkowie, zobowiązani do wzajemnej pomocy, na podstawie pierwszego z nich zaliczeni mogli być do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, to jednocześnie z kręgu tego wyłączał ich drugi z przepisów. Na niespójność tę zwrócił zresztą uwagę Trybunał Konstytucyjny, który w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r., S 1/10, wydanym w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.), stwierdził, że w obecnym stanie prawnym trudno wskazać ratio legis wymogu, aby – bez względu na okoliczności danej sprawy – przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego było dopuszczalne tylko wtedy, gdy osoba wymagająca opieki nie pozostawała w związku małżeńskim. Jednocześnie Trybunał dał wyraz aprobaty dla nadawania w praktyce sądowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych takiego brzmienia, które nie prowadziłoby do wniosku o wewnętrznej sprzeczności ustawy. Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdzając niezgodność z Konstytucją kwestionowanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazał, iż do organów stosujących przepisy ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym w sposób szczególny podkreślił konieczność prawidłowego stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ administracji publicznej powinien tak stosować art. 17 ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, aby nie tracić z pola widzenia istoty świadczenia pielęgnacyjnego, sprowadzającej się do pomocy osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jednocześnie zaś sąd administracyjny uprawniony jest w ramach sprawowanej kontroli administracji do dokonania wykładni przepisów art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostającej w zgodzie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i do nadania im normatywnej treści, uwzględniającej powoływane wyroki i postanowienie Trybunału Konstytucyjnego.

Odnosząc się przy tym do twierdzenia skargi kasacyjnej, iż organy administracji publicznej są obowiązane stosować przepisy prawa obowiązujące w dacie wydawania decyzji, a w rozpoznawanej sprawie zastosowano się do jednoznacznie brzmiących przepisów art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1000/10 (www.nsa.gov.pl) podkreślić wypada, że stosowanie przepisów prawa nie tylko powinno odbywać się w zgodzie z Konstytucją, ale i umożliwiać najpełniejsze urzeczywistnianie norm i wartości konstytucyjnych.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zarzut, sprowadzający się do odebrania Sądowi I instancji prawa do dokonania prokonstytucyjnej wykładni

art. 17 ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest usprawiedliwiony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje natomiast na pełną aprobatę sposób dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, co musi wywołać skutek w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Prowadzone przez Sąd I instancji rozważania, odnoszące się do wykładni przepisów art. 17 ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, zdają się bowiem abstrahować od konkretnych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy.

Sąd I instancji stwierdził, że norma prawna zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, wymaga dopełnienia przez dodanie wyrażenia "o ile współmałżonek jest w stanie wykonywać czynności opiekuńcze w celu zaspokojenia codziennej egzystencji". Zdaniem sądu dopiero takie dopełnienie normy prawnej czyni ją zgodną z konstytucyjnym wzorcem wynikającym z art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji RP.

Zastosowanie tak zdekodowanej normy prawnej na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stało się jednak przedmiotem oceny Sądu I instancji, gdyż jego zdaniem organy administracji nie wyjaśniły, czy mąż A. M. może sprawować opiekę nad żoną. Powstaje jednak uzasadniona wątpliwość jak należy interpretować zaproponowane przez sąd dopełnienie normy prawnej, w szczególności sformułowanie " jest w stanie wykonywać czynności opiekuńcze".

W świetle art. 614 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm.) należy przyjąć, że co do zasady oczywistym jest, że ciążący na małżonku A. M. prawny obowiązek wspierania w chorobie istnieje niezależnie od orzeczonej separacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny potwierdzając natomiast, że separacja nie oznacza rozwiązania małżeństwa, nie wypowiedział się w kwestii tego, czy podnoszone przez skarżącego przyczyny przejęcia przez niego obowiązku opieki nad A. M., tj. wyjazd za granicę kraju męża matki, mogą stanowić okoliczności wypełniające znamiona "braku stanu sprawowania opieki".

Sąd I instancji w procesie prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa powinien, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawrzeć ocenę odnoszącą się konkretnego stanu faktycznego, a ocena ta nie może być dowolna i abstrahować od dorobku Trybunału Konstytucyjnego zawartego w orzeczeniach mających za przedmiot przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Tymczasem analiza zaskarżonego wyroku daje podstawy do twierdzenia, że dokonana wykładnia przepisów prawa materialnego nosi charakter in abstracto, brak jest natomiast rozważań odwołujących się do konkretnych okoliczności sprawy. Rację ma sąd I instancji, że sam fakt pozostawania w małżeństwie nie może stanowić w każdej sytuacji przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W tym kierunku zmierza też wykładnia wymienionych wyżej przepisów w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych. Dokonywana jest ona jednak na tle konkretnych okoliczności faktycznych. Zaproponowana przez sąd dodatkowa przesłanka pozwalająca na uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego sprowadzająca się do ustalenia, że współmałżonek "nie jest w stanie sprawować opieki" jest bardzo ogólna i niewątpliwie musiała by podlegać dalszym zabiegom interpretacyjnym. Poza tym w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z małżeństwem pozostającym w separacji, co tez powinno mieć wpływ na wykładnię przepisów mających zastosowanie w sprawie, a co zostało pominięte przez sąd.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie

art. 185 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 sentencji. Z uwagi na sytuacje materialną skarżącego i szczególny charakter sprawy, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.