Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 703/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt: II SA/Rz 1148/20 w sprawie ze skargi [..] z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [..] sierpnia 2020 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę [..] z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [..] sierpnia 2020 r., znak: [..], 2. zasądza na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od [..] z siedzibą w R. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt: II SA/Rz 1148/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [..] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [..] sierpnia 2020 r., nr [..] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [..] czerwca 2020 r., nr [..] oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [..] sierpnia 2020 r., znak: [..] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [..] czerwca 2020 r., znak: [..], wskazując, że Prezydent Miasta Rzeszowa słusznie odmówił zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w Rzeszowie-B., oznaczonej w ew. gruntów jako działki nr: [..] objętej KW [..] (na nowe działki nr [..] i [..]) oraz nr: [..] objętej KW [..] (na nowe działki nr [..] i [..]).

Zdaniem Kolegium, niezakwestionowane przez skarżącą postanowienie Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [..] marca 2020 r., znak: [..], negatywnie opiniujące proponowany podział nieruchomości, stanowi przeszkodę w zatwierdzeniu projektu podziału. Wydane na podstawie art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990) zwanej dalej u.g.n., postanowienie negatywnie opiniujące projekt podziału nieruchomości jest wiążące i wyklucza wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału.

[..] z siedzibą w R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, zobowiązania Prezydenta Miasta Rzeszowa do wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, z uwagi na naruszenie: art. 93 ust. 4, art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n., a także art. 6, art. 7, art. 107 § 6 i art. 138 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, podtrzymując zajęte stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględniając wniesioną skargę wyjaśnił, że w sprawie nie ma sporu co do tego, że nieruchomości, których dotyczy wniosek nie są objęte postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie wydano w stosunku do nich decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji, stosownie do postanowień art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. o dopuszczalności podziału zdecydować powinna jego zgodność z przepisami odrębnymi. Zgadzając się z ogólną tezą, że postanowienie zawierające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n., jest częścią postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości, Sąd stwierdził, że nie może to oznaczać, że wydanie opinii negatywnej zwalnia organ z merytorycznego rozpoznania sprawy i tym samym z wyczerpującego i spełniającego standardy kodeksowe uzasadnienia decyzji. Sąd wyjaśnił, że postanowienie opiniujące, jak wynika z art. 93 ust. 4 i art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n., dotyczyć powinno wyłącznie zgodności planowanego podziału z przepisami odrębnymi, nie może natomiast dotyczyć zgodności tego podziału z przepisami u.g.n., albowiem w tej materii powinien wypowiedzieć się wiążąco organ wydający decyzję w sprawie. Z treści postanowienia opiniującego z dnia [..] marca 2020 r. wynika zaś, że organ opiniujący wypowiedział się w materii, która nie jest poddana opiniowaniu. Sąd wskazał także, że organ opiniujący powołał też przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n.

W realiach tej sprawy Sąd I instancji podkreślił, że nie może zgodzić się z tezą, że organy były związane negatywnym postanowieniem opiniującym, albowiem fatycznie nie rozstrzygało ono o zgodności planowanego podziału z żadnym przepisem odrębnym w rozumieniu art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Sąd podkreślił, że z uwagi na zasadę legalności, zgodnie z którą organy zobowiązane są działania na podstawie i w granicach prawa, brak zaskarżenia przez skarżącą postanowienia opiniującego projekt podziału nieruchomości nie stał na przeszkodzie stwierdzeniu, że wadliwość tego postanowienia powodowała konieczność stwierdzenia naruszeń przepisów prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Z tej przyczyny Sąd zobowiązał organy do ustalenia we własnym zakresie, czy planowany podział nie narusza przepisów u.g.n. i ewentualnie innych ustaw oraz do należytego uzasadnienia decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości, oddalenie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji, kiedy skarga jako niezasadna powinna być oddalona na podstawie art. 151 tej ustawy, na skutek błędnego przyjęcia, że w sprawie zaistniało naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a.;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. przepisu art. 93 ust. 4 u.g.n. na skutek uznania przez Sąd, że ostateczne postanowienie w przedmiocie negatywnego zaopiniowania proponowanego podziału nieruchomości nie wywołuje skutku prawnego polegającego na obowiązku wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. przepisu art. 96 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. na skutek uznania przez Sąd, że zostały one przedwcześnie zastosowane przez organy rozpatrujące sprawę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wyłącznie wyeliminowanie w trybie nadzwyczajnym z obrotu prawnego ostatecznego postanowienia negatywnie opiniującego proponowany podział nieruchomości otwierałoby możliwość wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W warunkach istnienia ww. postanowienia badanie dodatkowych kwestii wskazanych przez Sąd w wyroku jest niedopuszczalne. W skardze kasacyjnej podkreślono, że postanowienie negatywnie opiniujące projektowany podział nieruchomości jest wiążące dla organów, zaś art. 96 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. nie zostały zastosowane przez organ przedwcześnie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie złożyło oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy pismem z dnia 1 marca 2021 r.

[..] z siedzibą w R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, nie żądając przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania oraz naruszeniu prawa materialnego. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Istota sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania skupia się na wytknięciu Sądowi I instancji wydania błędnego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sytuacji niezaistnienia w postępowaniu administracyjnym naruszeń art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

W odniesieniu do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika bezsprzecznie, że w ocenie Sądu do naruszenia powyższych przepisów doszło w wyniku niedokonania przez organy samodzielnych ustaleń w zakresie zgodności planowanego podziału nieruchomości z przepisami u.g.n. oraz ewentualnie innych ustaw. Konkluzja o konieczności poczynienia tych ustaleń była wynikiem uznania przez Sąd, że organy nie są bezwzględnie związane postanowieniem opiniującym prezydenta, w zakresie zgodności planowanego podziału z przepisami odrębnymi, a jego wydanie (opinii negatywnej) nie zwalnia organu z merytorycznego rozpoznania sprawy i tym samym z wyczerpującego i spełniającego standardy kodeksowe uzasadnienia decyzji. Kwestionujące to rozstrzygnięcie stanowisko organu skarżącego kasacyjnie opiera się na twierdzeniu o bezwzględnym związaniu organów w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości opinią wydaną na podstawie art. 93 ust. 4 u.g.n., a w związku z tym zmierza do wykazania, że nie zachodziły podstawy do dokonywania jakichkolwiek dodatkowych ustaleń, w przypadku, gdy ostateczne postanowienie negatywnie opiniowało projektowany podział nieruchomości.

W związku z powyższą konstrukcją i argumentacją zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w niniejszej sprawie konieczne było odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, a więc dokonanie oceny zarzutu błędnej wykładni art. 93 ust. 4 u.g.n. Od rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości dokonanej wykładni zależy bowiem w realiach niniejszej sprawy ocena słuszności dokonanej przez Sąd I instancji oceny naruszenia przez organy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi błędne przyjęcie, że ostateczne postanowienie w przedmiocie negatywnego zaopiniowania proponowanego podziału nieruchomości nie wywołuje skutku prawnego polegającego na obowiązku wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

Stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje, że nieruchomości mające podlegać podziałowi nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani nie zostały objęte decyzją o warunkach zabudowy. W takiej zaś sytuacji, warunkiem podziału nieruchomości jest stwierdzenie braku sprzeczności podziału z przepisami odrębnymi (art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n.). Podkreślenia wymaga, że podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział (art. 96 ust. 1). Warunkiem wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości jest stwierdzenie spełnienia warunków dopuszczalności dokonania podziału nieruchomości (art. 93 u.g.n.) – w realiach niniejszej sprawy - stwierdzenie w postępowaniu podziałowym braku sprzeczności z przepisami odrębnymi (art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n.). Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do podziału nieruchomości organy musiały ustalić brak sprzeczności planowanego podziału z przepisami odrębnymi. Te ustalenia stanowią bowiem podstawę do wydania decyzji zatwierdzającej podział, a w przypadku stwierdzenia sprzeczności planowanego podziału nieruchomości z przepisami odrębnymi dokonane ustalenia pozwalają na wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. W tym miejscu podkreślić należy, że postanowienia podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. są częścią (etapem) postępowania administracyjnego o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Pogląd ten jest szeroko prezentowany w orzecznictwie sądowym (por. np. wyroki: NSA z dnia 6.04.2006 r. I OSK 683/05, NSA z dnia 17.09.2015 r., I OSK 16/14, NSA z dnia 10.08.2020 r., sygn. akt: I OSK 143/20) i zbieżny z zachowującą aktualność uchwałą składu pięciu sędziów z dnia 1 marca 1999 r., OPK 1/99 wyjaśniającą charakter postanowienia opiniującego, o którym mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu tej uchwały, że "To, że w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy zostało przyjęte unormowanie, iż wskazany organ opiniuje proponowany podział nieruchomości, wyrażając opinię w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, nie oznacza samo przez się, że następuje to w odrębnej sprawie administracyjnej, poza postępowaniem o podział nieruchomości, której przedmiotem jest wyłącznie uzyskanie opinii co do proponowanego podziału.". Niesprzeczność proponowanego podziału nieruchomości z przepisami odrębnymi stwierdza się w drodze postanowienia, od którego przysługuje zażalenie. Zwrócenia uwagi wymaga, że w ww. uchwale NSA stwierdził jednocześnie, że "skoro (zaś) opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta i ten sam organ jest właściwy do wydania decyzji w sprawie o podział nieruchomości, to nie może być stosowany przepis art. 106 k.p.a.".

Z art. 106 § 1 k.p.a. wynika dyspozycja uzależniająca wydanie decyzji od uzyskania stanowiska innego organu, i to stanowiska, które determinuje dalsze działania organu w sprawie. Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie podziałowe nie miał podstaw do korzystania z art. 106 § 1 k.p.a. nakazującego wystąpienie o wyrażenie zgody czy opinii do innego organu, od którego stanowiska uzależniać miałby treść wydawanej decyzji. Jak wynika z treści art. 93 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 1 – w warunkach niniejszej sprawy - zgodność proponowanego podziału nieruchomości z przepisami odrębnymi opiniuje prezydent miasta. Nie dochodzi w tym przypadku do poczynienia jakichkolwiek uzgodnień z innym organem – dysponującym specjalistyczną wiedzą, z którym organ rozstrzygający sprawę ma obowiązek współdziałania w celu wydania decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji określonej w art. 93 ust. 4 u.g.n. nie dochodzi do realizacji obowiązku działania na podstawie pozytywnego lub negatywnego stanowiska innego organu, podjętego w ramach współdziałania. Z uwagi na fakt, że organem opiniodawczym jest organ tożsamy z organem wydającym decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, racjonalne względy nie pozwalają przyjąć, aby organ ten nie był związany wydawaną przez siebie opinią i negował ją następnie w ramach tego samego postępowania. Przedmiotem opinii jest więc – w ujęciu materialnoprawnym – proponowany podział przedstawiony w dokumencie będącym wstępnym projektem podziału nieruchomości. Wstępny projekt podziału jest więc - w ujęciu formalnoprawnym - dowodowym elementem procedury podziałowej (zob. J. Jaworski/A. Prusaczyk, A. Tułodziecki/M. Wolanin Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, 2020. str. 487, nb 33).

Jak zauważył NSA w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały "Powstaje oczywiście kwestia, jaki jest cel wydania opinii w formie postanowienia w toku postępowania w sprawie o podział nieruchomości, skoro zarówno wydanie postanowienia wyrażającego opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4, jak i wydanie decyzji w sprawie podziału nieruchomości należy do kompetencji tego samego organu (wójta, burmistrza albo prezydenta miasta). Przyjęcie takiego rozwiązania można wytłumaczyć tym, że opinia odnosi się do proponowanego podziału nieruchomości, który nie musi spełniać warunków wymaganych dla dokumentów geodezyjnych. Dopiero gdy występuje zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, racjonalne jest poniesienie kosztów sporządzenia projektu podziału w formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych.". Jednocześnie NSA (m.in. w wyroku z dnia z dnia 28 kwietnia 2011 r., I OSK 1181/10) potwierdził, że wydanie opinii w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. nie przesądza, że dojdzie do faktycznego podziału nieruchomości.

Postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości ma więc niewątpliwie charakter dwuetapowy. W pierwszym etapie ocenie organu podlega projekt podziału, a postanowienie określające zgodność planowego podziału determinuje dalszy tok postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami wprowadza bezwzględny wymóg wyrażenia opinii w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Możliwość poddania tego postanowienia kontroli instancyjnej organu, a ostatecznie kontroli sądowej przekonuje, że ostateczność postanowienia nie pozostaje bez znaczenia dla dalszego toku postępowania podziałowego. Postanowienie to jest dla organu wiążące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2017 r., I OSK 1795/15). W przypadku wniesienia zażalenia na postanowienie, o którym mowa w art. 93 ust. 5 u.g.n. organ nie powinien wydawać decyzji w sprawie podziału nieruchomości do czasu jego rozpatrzenia. Z wyraźniej woli ustawodawcy, dopiero po uzyskaniu postanowienia aprobującego projekt podziału, dopuszczalny jest drugi etap postępowania, w którym może dojść, przy spełnieniu warunków procedury podziałowej, do zatwierdzenia projektu podziału w drodze decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie, pozytywna opinia stanowi bowiem podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości (opinia wydawana jest wobec projektu, który nie musi spełniać warunków wymaganych dla dokumentów geodezyjnych). Prawidłowe jest więc stanowisko organu, że negatywne zaopiniowanie proponowanego podziału nieruchomości zwalniało organ z poczynienia ustaleń w kwestii podstaw do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znany jest pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia z dnia 16 października 2009 r., w sprawie I OSK 51/09, w którym Sąd podkreślił, że "jeśli idzie zaś o niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd art. 93 ust. 4 ustawy, poprzez nieuwzględnienie związania opinią, o której mowa w tym przepisie stwierdzić trzeba, że jest to tylko opinia, mająca być pomocą przy rozstrzyganiu wniosku o podział, jednak niezwalniająca organu wydającego decyzję w przedmiocie podziału nieruchomości od dokonania własnej oceny, kierującej się przesłankami podziału wskazanymi w art. 93 ustawy, zatem nie mogącej przesądzać o rozstrzygnięciu w jej myśl.". Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie uważa jednak za trafne te poglądy orzecznicze, w których stwierdza się, że postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n., ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o podział nieruchomości i jest wiążące, przesądzając o rozstrzygnięciu w tym zakresie sprawy z wniosku o dokonanie podziału nieruchomości (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 lutego 2015 r. II SA/Gd 795/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 października 2015 r. II SA/Kr 1099/15, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 kwietnia 2012 r. II SA/Ol 117/12).

Zaznaczyć należy, że fakt wydania negatywnej opinii, nie przesądza sam przez się o kształcie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału. Po uzyskaniu postanowienia negatywnie opiniującego projekt podziału nieruchomości wnioskodawca może zawsze skorygować wstępny projekt podziału nieruchomości, a wtedy organ orzekający powinien ponownie ocenić zgodność proponowanego podziału nieruchomości z planem miejscowym (i wydać postanowienie zawierające opinię dotyczącą skorygowanego projektu).

W niniejszej sprawie, co należy podkreślić, nie zakwestionowano postanowienia Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [..] marca 2020 r. negatywnie opiniującego proponowany podział nieruchomości, a w toku dalszego postępowania nie podjęto ewentualnych czynności mających na celu korektę proponowanego podziału nieruchomości. Organ nie miał więc podstaw do wydania decyzji o innej treści, dopóki w obrocie prawnym pozostaje niezakwestionowane w żadnym trybie, postanowienie opiniujące projekt negatywnie.

Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut dokonania przez Sąd błędnej wykładni art. 93 ust. 4 u.g.n. za skuteczny w niniejszej sprawie.

Błędna była zatem taka wykładnia art. 93 ust. 4 u.g.n., która doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że organy nie były związane negatywnym postanowieniem opiniującym. Rozstrzygnięcie Sądu, poparte wyrażonym w uzasadnieniu stanowiskiem, że postanowienie opiniujące było w sposób oczywisty wadliwe, nie mogło się ostać. Rolą Sądu w zawisłej sprawie nie było bowiem badanie materialnoprawnych podstaw postanowienia Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [..] marca 2020 r. oraz ocena jego prawidłowości i skuteczności.

W konsekwencji zasadny był zarzut naruszenia art. 96 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. przez Sąd, który uznał, że nie było podstaw do wydania decyzji odmownej. Zaznaczyć należy, że nieuprawniona była, dokonana przez Sąd, ocena postanowienia opiniującego z dnia [..] marca 2020 r. Jak wyżej wskazano, postanowienie to mogło podlegać odrębnej kontroli w ramach rozpoznania przysługującego nań zażalenia. Rozważania Sądu w tym zakresie przekładające się bezpośrednio na ocenę zaskarżonej decyzji były niedopuszczalne jako uzasadnienie dla podważenia legalności tej decyzji.

Naruszenie powyższych przepisów prawa materialnego skutkowało uznaniem zarzutów naruszenia przepisów postępowania za uzasadnione. Nie doszło bowiem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Organ nie miał bowiem podstaw do ustalania we własnym zakresie, czy planowany podział nie narusza przepisów u.g.n. i ewentualnie innych ustaw, jak wskazywał Sąd I instancji. W odniesieniu do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. wskazać należy, że Sąd zobowiązał organ do należytego uzasadnienia decyzji - "wyczerpującego i spełniającego standardy kodeksowe". W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. na skutek błędnego przyjęcia, że w sprawie zaistniało naruszenie przez organ odwoławczy m.in. przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut ten należy uwzględnić, skoro konstatacja Sądu o niewłaściwym uzasadnieniu decyzji opata była na twierdzeniu, że organ winien był merytorycznie rozpoznać sprawę, oceniając samodzielnie kwestię możliwości zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, z pominięciem postanowienia opiniującego.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, przy czym istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie dopatrując się naruszenia prawa przez organ odwoławczy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.