Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2108/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 §1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Małgorzata Jarecka /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 856/16 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z przebudową lokalu usługowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 11 kwietnia 2017 r. sygn. II SA/Wr 856/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w wyniku rozpoznania skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we [...], uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z [...] października 2016 r. nr [...] wraz z utrzymaną na mocy ww. decyzji decyzją organu I instancji - decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z [...] czerwca 2016 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny dla inwestycji polegającej na przebudowie lokalu usługowego nr [...] w budynku przy ul. [...] we [...] oraz udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z przedmiotową przebudową.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W związku z zawiadomieniem o nieprawidłowościach związanych z przebudową lokalu użytkowego nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] we [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych w obrębie tego lokalu.

W toku postępowania organ ustalił, że w przedmiotowym lokalu aktualny inwestor H. H. realizuje roboty budowlane na podstawie decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2012 r., nr [...], która zmieniona została decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] i przeniesiona na H. H. decyzją Prezydenta [...] z [...] stycznia 2014 r. nr [...].

Decyzja Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2013 r. w sprawie zmiany pozwolenia na budowę na skutek odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] we [...] została uchylona decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. nr [...]. Organ II instancji jednocześnie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie proponowanych zmian. Wyrokiem z 4 grudnia 2013 r. sygn. II SA/Wr 736/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2013 r.

W toku postępowania pierwszoinstancyjnego organ ustalił, że roboty budowlane zostały zakończone. Po analizie materiału dowodowego, w szczególności dziennika budowy oraz dokumentacji projektowej, w odniesieniu do treści art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził istotne odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę stanowiącego załącznik do decyzji z [...] grudnia 2012 r. w następującym zakresie:

1/ zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne – zrezygnowano z toalety dla niepełnosprawnych, nie zapewniono dostępu niepełnosprawnym w strefie wejściowej;

2/ zmiany zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu - do lokalu przyłączono istniejące pomieszczenie zabudowanej pustki powietrznej pomiędzy budynkami nr [...] i nr [...] i wykonano w nim pomieszczenie techniczne z instalacją wentylacji mechanicznej;

3/ zmian wymagających uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi – wprowadzono zmiany w ilości i wielkości okien w elewacji tylnej, w przebiegu wentylacji mechanicznej, w zakresie organizacji węzła sanitarnego (brak toalety dla niepełnosprawnych), wymiany pionu gazowego zlokalizowanego w lokalu w przestrzeni piwnicy i parteru, wymiany wewnętrznej linii zasilającej instalacji elektrycznej znajdującej się w klatce schodowej.

W oparciu o powyższe ustalenia, decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, organ powiatowy nałożył na H. H. obowiązek przedłożenia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz uwzględniającego roboty budowlane niezbędne do wykonania w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Organ wyjaśnił, że odstępstwo w postaci niezapewnienia warunków korzystania z lokalu przez osoby niepełnosprawne nie jest możliwe do zaakceptowania z uwagi na naruszenie obowiązujących przepisów. Stwierdzone nieprawidłowości organ uznał za możliwe do wyeliminowania poprzez przedstawienie odpowiednich rozwiązań w projekcie zamiennym. Organ nie stwierdził konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, uznaniu inwestora pozostawiając możliwość wyboru konkretnych rozwiązań projektowych. Organ wyjaśnił także, że dokonał oceny zgodności inwestycji zarówno z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...] z [...] grudnia 2012 r., jak też decyzją zmieniającą powyższą decyzję, tj. decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Uwzględnił ponadto aktualny stan prawny wynikający z ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 grudnia 2013 r. II SA/Wr 736/13.

Decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] Prezydent [...], na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w związku z tym, że wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane decyzja PINB z [...] grudnia 2014 r. uzyskała przymiot decyzji ostatecznej, uchylił decyzję własną z [...] grudnia 2012 r. o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Decyzja z [...] marca 2015 r. jest decyzją ostateczną.

W dniu [...] kwietnia 2015 r. inwestor przedstawił organowi I instancji 3 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. Inwestor był następnie dwukrotnie wzywany przez organ do uzupełnienia projektu i poprawienia dokumentacji projektowej.

Ponadto, w toku postępowania Wspólnota [...] przedłożyła organowi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2015 r. sygn. II OSK 614/14, uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 grudnia 2013 r. sygn. II SA/Wr 736/13 i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W dniu [...] lutego 2016 r. inwestor przestawił uzupełnioną i poprawioną dokumentację. Organ I instancji stwierdził kompletność przedstawionej dokumentacji oraz jej zgodność z przepisami.

W tym stanie sprawy, decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny przebudowy istniejącego lokalu nr [...] wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję usługową: handlowo-gastronomiczną, udzielając jednocześnie pozwolenia na wznowienie robot budowlanych oraz nakładając na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego lokalu. Organ wskazał, że orzeczenie o udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (pomimo, że zostały zakończone) wynikało z konieczności wykonania dodatkowych robót budowlanych przewidzianych projektem zamiennym (przebudowa węzła sanitarnego oraz budowa pochylni dla niepełnosprawnych) w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2015 r. sygn. II OSK 614/14 organ stwierdził, że skoro po wydaniu przez niego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (decyzja z 12 grudnia 2014 r.) Prezydent [...] uchylił decyzję z [...] grudnia 2012 r. o pozwoleniu na budowę, to postępowanie odwoławcze Wojewody w sprawie zmiany pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a przedmiotowy wyrok nie stanowi dla sprawy nowej okoliczności. Zdaniem organu, uzupełniona przez inwestora dokumentacja jest kompletna oraz zgodna z przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] we [...] zarzucając organowi I instancji niewyjaśnienie okoliczności związanych z posiadaniem przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz nieustalenie zakresu ingerencji realizowanej inwestycji w części wspólne budynku, których wyłącznym dysponentem jest Wspólnota.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w mocy decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2016 r. w całości podzielił stanowisko organu powiatowego co do przyjętego trybu postępowania naprawczego oraz oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że nie można ich uwzględnić ze względu na obecny etap postępowania naprawczego. Zdaniem organu odwoławczego, skoro w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja nakładająca na inwestora obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, to wobec stwierdzenia wykonania tych obowiązków i przedłożenia przez inwestora projektu budowlanego zamiennego organ nie ma podstaw do badania istotności odstępstw od projektu budowlanego oraz możliwości ich legalizacji. Te kwestie podlegały bowiem rozważaniu na etapie wydawania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Na obecnym etapie badaniu podlega tylko to, czy przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia wymogi określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] we [...] w skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skardze organowi odwoławczemu zarzuciła m.in. naruszenie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego pomimo, że inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane.

Uwzględniając skargę Wspólnoty, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wyroku z 11 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał na wstępie, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i zakończyło się decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 tej ustawy. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Z tych też przyczyn konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności wszystkich odstępstw od zatwierdzonego uprzednio projektu budowlanego, a następnie ich kwalifikacji jako istotnych lub nieistotnych (art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego). W odniesieniu do dokonanych ustaleń organ określa następnie kierunek działań inwestora, pozostawiając mu przy tym swobodę w zakresie sposobu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W przypadku nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, projekt ten powinien uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych i podlega sprawdzeniu przez organy w zakresie, o którym mowa w art. 32-35 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił prezentowanego przez organ odwoławczy stanowiska, że na obecnym etapie postępowania naprawczego organy nie miały obowiązku badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Za niedopuszczalne Sąd uznał prowadzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego bez zbadania, czy inwestor mógł dysponować na cele budowlane nieruchomością na której wykonał samowolnie roboty budowlane wkraczając w cudzą własność. Powyższe stanowisko Sąd oparł na pisemnych motywach uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r. sygn. II OPS 2/10, przychylając się do dominującego w orzecznictwie poglądu, że nie ma podstaw do zalegalizowania samowolnych robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. Zdaniem Sądu, niemożność zobowiązania inwestora do złożenia w postępowaniu naprawczym oświadczenia w przedmiocie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza bowiem, że w tym postępowaniu organ nie może tej kwestii badać w toku podejmowanych czynności dowodowych. Sąd stwierdził, że jeżeli w postępowaniach o uzyskanie pozwolenia na budowę lub legalizację obiektu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego inwestor ma obowiązek wykazania tego prawa, to taki sam warunek powinien być spełniony w przypadku postępowania naprawczego, zwłaszcza przy zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości, że zakres niektórych wykonanych przez inwestora robót ingeruje w części wspólne nieruchomości przy [...] i z tego względu co do tych robót inwestor powinien legitymować się tytułem prawnym w postaci odpowiedniej uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej. Sąd stwierdził, że akta sprawy nie obejmują uchwały w tym przedmiocie, zaś organy nadzoru budowlanego w ogóle tej okoliczności nie badały. Tymczasem, jak wynika w przebiegu postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta [...] z [...] grudnia 2012 r. w którym zapadła ostateczna decyzja Wojewody [...] o odmowie zatwierdzenia zmienionego projektu budowlanego, kluczowym powodem odmowy był brak zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na ingerencję w części wspólne budynku. Sąd zaznaczył, że decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu I instancji, w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2015 r. w sprawie o sygn. II OSK 614/14, pozostawała w obrocie prawnym i była decyzją ostateczną.

Sąd nie podzielił ponadto stanowiska organu odwoławczego, że na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego zmiennego przedłożonego przez inwestora w wyniku wykonania obowiązków nałożonych na niego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego badanie tytułu prawnego do nieruchomości jest spóźnione. Projekt budowlany zamienny musi być sporządzony z uwzględnieniem wszystkich zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Sporządzony projekt budowlany zamienny podlega następnie ocenie z uwzględnieniem art. 32-35 Prawa budowlanego. Wynika to z tego, że wskazane powyżej przepisy stosuje się w razie wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, która jest konieczna w przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego). Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i 5 Prawa budowlanego postępowanie naprawcze jest prowadzone wówczas, gdy bez wymaganej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę inwestor w sposób istotny odstąpi od zatwierdzonego projektu na budowę. Także zatem w tym ostatnim postępowaniu projekt budowlany zamienny należy oceniać pod kątem przepisów art. 32-35 Prawa budowlanego, m.in. pod kątem tego, czy istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mieszczą się w zakresie w jakim inwestor posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok NSA z 2 grudnia 2015 r. II OSK 199/15). W rozpoznawanej sprawie kwestii tej organy nie wyjaśniły, co, w ocenie Sądu I instancji, uzasadniało uwzględnienie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez objęte skargą decyzje administracyjne art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 51 ust. 4 w związku z 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Sąd zaznaczył, że nie tylko opisane powyżej uchybienie dawało podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że podejmując rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji obu organów miał na uwadze, iż analizy projektu budowlanego zamiennego nie można ograniczyć tylko do zmian dokonanych na skutek istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, lecz powinna objąć całe zamierzenie budowlane. Istotą postępowania naprawczego jest bowiem doprowadzenie całości wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem. Stanowi ono kompleksowe rozwiązanie prawne w wyniku którego budowany lub wybudowany obiekt budowlany zostanie doprowadzony do stanu całkowitej zgodności z prawem, zaś inwestor będzie legitymował się stosowną zgodą administracyjną. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, w związku z usunięciem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, powinna zakresem swego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Przyjmuje się bowiem, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z 26 lutego 2016 r. II OSK 1577/14; A. Gliniecki (red.) Prawo budowlane. Komentarz. LexisNexis 2014).

W kontekście powyższych rozważań Sąd stwierdził w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak konkretnych ustaleń odnoszących się do zawartości projektu zamiennego i jego oceny zgodnie z wymogiem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, które pozwoliłby Sądowi dokonać oceny prawidłowości rozstrzygnięcia w tym zakresie. Sąd zarzucił organom niewyjaśnienie powodów przyjęcia oceny o zgodności przedłożonego projektu z przepisami, podkreślając, że sam fakt złożenia projektu zamiennego nie legalizuje robót budowlanych wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę. Lakoniczne stwierdzenia organów odnoszące się do zawartości projektu budowlanego zamiennego zawarte w uzasadnieniach obu decyzji Sąd uznał za niewyjaśniające dostatecznie motywów, jakimi organy kierowały się przy podejmowaniu swoich rozstrzygnięć. Brak ten, zdaniem Sądu, jest istotny również z tego powodu, że odpisy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny doręczane są stronom postępowania bez załącznika w postaci projektu budowlanego. Brak w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia przyczyn uznania przez organy, że przedłożony projekt budowlany zamienny jest zgodny z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zdaniem Sądu I instancji, każe przyjąć, że w istocie organ nie sprawdził projektu w aspekcie wymogów określonych tym przepisem. Szczegółowe wyjaśnienia organu co do spełnienia przez projekt zamienny wskazanych wyżej wymogów, ma, w ocenie Sądu I instancji, znaczenie także z tego względu, że wydana uprzednio decyzja o pozwoleniu na budowę, od której realizacji inwestor istotnie odstąpił, z mocy art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego została uchylona decyzją Prezydenta [...] z [...] marca 2015 r. Wymagało to odniesienia się przez organy do zamierzenia budowlanego. W uzasadnieniach objętych skargą decyzji Sąd stwierdził brak stanowiska co do tego, czy przedłożony projekt odzwierciedla zaistniały (w części budynku objętej postępowaniem) stan faktyczny. Sąd stwierdził ponadto brak oceny co do zakresu przyjętych w projekcie zamiennym odstępstw od projektu pierwotnego wskazując, że skoro inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji obejmującej zmiany przewidziane w projekcie z 2013 r., gdyż Wojewoda odmówił zatwierdzenia tej decyzji, cały zakres tych prac powinien być objęty obecnie badanym projektem budowlanym zamiennym. Powyższe, zdaniem Sądu, pozostaje także w związku z omówionym wcześniej zagadnieniem dotyczącym obowiązku zbadania przez organy nadzoru budowlanego, czy inwestor w zakresie wykonanych bez pozwolenia na budowę robót posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec stwierdzenia w powyższym zakresie braku stosownych ocen i rozważań organów, Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podjęte zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a. art. 107 § 3 oraz art. 51 ust. 4 w zw. z 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od wyroku z 11 kwietnia 2017 r. wniósł H. H. - uczestnik postępowania przed Sądem I instancji - zaskarżając go w całości i wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W ramach podstaw kasacyjnych, w oparciu o przepisy art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:

1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie przez Sąd I instancji granic orzekania i wydanie zaskarżonego orzeczenia z rażącym naruszeniem zasady, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co miało związek z uchyleniem decyzji organów obu instancji wydanych w trybie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w oparciu o nieznajdujące uzasadnienia w obowiązującym prawie i odnoszące się do innej decyzji administracyjnej przesłanki materialnoprawne, mimo istnienia już w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z [...] grudnia 2014 r., wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co wobec ostateczności ww. decyzji oraz wobec wyznaczenia przepisem art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego granic sprawy doprowadziło do niedopuszczalnego wyjścia przez Sąd I instancji poza te granice;

2) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego mają obowiązek badania legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy ustawodawca takiej kompetencji im nie przyznał;

b) art. 51 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów wyrażające się w uznaniu, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego inwestor zobowiązany jest do wykazania, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W piśmie procesowym z [...] września 2017 r. skarżąca przed Sądem I instancji Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] we [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z wyroku Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z 24 maja 2017 r. sygn. I ACa 378/17 na okoliczność prawomocnego rozstrzygnięcia sądu cywilnego w przedmiocie oddalenia powództwa D. K. o ustalenie istnienia uchwały nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej udzielającej ww. powódce (poprzednikowi prawnemu obecnego inwestora) zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane oraz postanowienia tego sądu oddalającego wniosek o wstrzymanie skuteczności ww. wyroku z dnia [...] maja 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty kasacyjne pozostają ze sobą w łączności i odnoszą się do zagadnienia dotyczącego uprawnienia organów nadzoru budowlanego do badania w postępowaniu prowadzonym przez te organy na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego).

Kwestionując po pierwsze, co do zasady, możliwość badania przez organy w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego tego, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skarżący podniósł, że jedyną przyjętą przez ustawodawcę formą wykazania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, jest złożenie oświadczenia w tym przedmiocie. Katalog przypadków, w których złożenie takiego oświadczenia jest wymagane przepisami Prawa budowlanego jest zaś katalogiem zamkniętym, nieobejmującym sytuacji opisanych dyspozycją przepisów art. 51 Prawa budowlanego.

W odniesieniu do tego zarzutu należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowane należy obecnie uznać stanowisko, w świetle którego nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy nadzoru budowlanego nie mogą pomijać tego, że wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z warunków legalnego wykonywania robót budowlanych, co wynika m.in. z art. 4 ustawy Prawo budowlane (zob. np. wyroki NSA: z 22 marca 2019 r. II OSK 1041/17; z 14 stycznia 2019 r. II OSK 593/18; z 18 grudnia 2018 r., II OSK 607/17; z 31 marca 2015 r. II OSK 2079/13; z 22 sierpnia 2014 r. II OSK 490/13). Stanowisko to opiera się na złożeniu, że skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 lub art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane następuje poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym zastosowanie mają w tym zakresie reguły ogólne. Wobec tego w postępowaniu naprawczym wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane następuje poprzez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane a contrario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym albo naprawczym - zastosowaniem sankcji określonych odpowiednio w art. 48 ust. 4 albo art. 51 ust. 3 pkt 2 i art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Pogląd ten nie stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r. II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011 r. Nr 2, poz. 22), według której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą powyższej uchwały jest bowiem uznanie, iż w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 tej ustawy nie bada się posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. M. Wincenciak [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, uwaga nr 11 do art. 51), ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (wyroki NSA: z 18 lipca 2018 r., II OSK 2066/16; z 15 marca 2016 r., II OSK 1621/15; z 14 stycznia 2014 r. II OSK 1900/12).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo uznał, iż na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego zmiennego przedłożonego przez inwestora w wyniku wykonania obowiązków nałożonych na niego decyzją uprzednio wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, badanie tytułu prawnego inwestora do nieruchomości nie jest wyłączone. Przyjęte przez Sąd I instancji, a kwestionowane przez skarżącego stanowisko wskazujące na konieczność badania przez organy nadzoru budowlanego tytułu prawnego inwestora do nieruchomości na tym etapie tzw. procedury naprawczej, który objęty jest dyspozycją art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w zaskarżonym wyroku, a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie łączone jest z zauważeniem, że projekt budowlany zamienny musi zostać oceniony przez organy pod kątem spełnienia wymagań, jakie stawiane są projektowi budowlanemu, co wynika bezpośrednio z art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine ("przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian) w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega, że postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie ogranicza się wyłącznie do sprawdzenia przez organ wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, polegającego w niniejszej sprawie na przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego, ale na procedowaniu w kierunku wydania merytorycznej decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. Treść przedłożonego organom projektu budowlanego zamiennego determinuje kierunek dalszego postępowania przez organy w sprawie oraz wynik postępowania (wyroki NSA z: 1 lipca 2011 r., II OSK 705/10; z 25 września 2008 r. II OSK 1087/07). Decyzja z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane kończy postępowanie naprawcze, co oznacza zaakceptowanie inwestycji w jej całokształcie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje tymczasem na to, że skarżący przyjmuje, iż terminowe złożenie projektu budowlanego zamiennego jest zdarzeniem prawnym, którego wyłącznym skutkiem może być wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Tego rodzaju zapatrywania skarżącego nie można podzielić.

Sprawdzenie wykonania obowiązków, o czym mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, którego jednym ze skutków może być zatwierdzenie projektu budowlanego nie może sprowadzać się wyłącznie do sprawdzenia, czy inwestor przedłożył organowi dokumenty, do przedstawienia których został zobowiązany decyzją wydaną na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ale przede wszystkim do ich merytorycznej oceny, a więc, m.in., spełnienia wymogów stawianych projektowi budowlanemu. Zważywszy, że jednym z warunków koniecznych do uzyskania pozwolenia na budowę, a więc również do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego jest złożenie przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 35 ust. 4 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego), w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego projekt budowlany zamienny należy oceniać przez pryzmat przepisów art. 32-35 Prawa budowlanego, w tym pod kątem ustalenia, czy istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mieszczą się w zakresie, jakim inwestor posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2015 r., II OSK 1918/13; z 27 lutego 2014 r., II OSK 2322/12 oraz powołany w zaskarżonym wyroku wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2015 r., II OSK 199/15).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uzasadnienie sformułowanych przez stronę zarzutów kasacyjnych, w którym skarżący akcentuje, iż przepisy art. 51 Prawa budowlanego w żadnej swojej części nie odwołują się do art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy (str. 8 skargi kasacyjnej), co w ocenie strony wyłącza uprawnienie organów do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, świadczy o tym, że dokonana przez autora skargi kasacyjnej interpretacja art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego obarczona jest zasadniczym błędem polegającym na niedostrzeżeniu sytuacji tzw. rozczłonkowania treściowego normy w przepisach prawnych. Przepisy pełnią w aktach prawnych różne funkcje, albowiem nie wszystkie składają się na normę postępowania, tworzącą zrąb danej regulacji. Część przepisów w różny sposób jedynie uzupełnia, modyfikuje czy ogranicza treść norm formułowanych w ogólnym zarysie w przepisach o charakterze podstawowym (por. wyrok TK z dnia 22 września 2006 r. sygn. U. 4/06, OTK ZU 2006/8A poz. 109, pkt 1.6). Rekonstruując obowiązki jurysdykcyjne organów nadzoru budowlanego podlegające realizacji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego skarżący całkowicie pomija powiązanie treściowe art. 51 ust. 4 z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, a dopiero ich łączne odczytanie stwarza właściwe warunki do zrekonstruowania wymogów zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w aspekcie omawianego zagadnienia dotyczącego prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zauważyć następie trzeba, że podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku stanowiło niekwestionowane przez skarżącego kasacyjnie (z uwagi na brak zarzutów dotyczących oparcia zaskarżonego wyroku na wadliwie przyjętych ustaleniach dotyczących okoliczności faktycznych sprawy i wyrażone przez stronę expressis verbis stanowisko, że stan faktyczny sprawy został, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, prawidłowo ustalony – s. 9 skargi kasacyjnej) ustalenie Sądu I instancji, że zakres wykonanych przez inwestora robót ingeruje w części wspólne nieruchomości przy [...]. W nawiązaniu do tej podstawy faktycznej zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że Sąd I instancji zasadnie uznał, iż postępowanie wyjaśniające organów nadzoru budowlanego w tej sprawie powinno obejmować ustalenia odnoszące się do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Z powołanych względów, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, wydanie zaskarżonego wyroku nie nastąpiło z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wniosku skarżącego o podjęciu przez Sąd I instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia w warunkach wskazujących na naruszenie wyrażonego w art. 134 § 1 p.p.s.a. nakazu rozstrzygania przez ten Sąd w granicach sprawy. Granic tych Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przekroczył.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że wbrew zapatrywaniu skarżącego kasacyjnie, jedynej przyczyny uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny objętych skargą decyzji nie stanowiło stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie przez organy prawa polegające na nierozważeniu kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na wynik sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem równie istotny wpływ miało ponadto stwierdzenie przez Sąd I instancji istotnych braków w pisemnych motywach decyzji organów obu instancji, tj. braku konkretnych ustaleń odnoszących się do treści projektu zamiennego, a ponadto niedokonanie merytorycznej oceny tego projektu przez pryzmat wymogów z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Tego rodzaju stwierdzonej przez Sąd I instancji wadliwości decyzji organów obu instancji, prowadzającej do uwzględnienia skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we [...], skarżący kasacyjnie w ramach stosownych zarzutów nie zakwestionował.

Ponadto, mając na względzie aktualny stan sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego złożonego przez uczestnika postępowania kasacyjnego - Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] we [...] - w przedmiocie przeprowadzenia na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. uzupełniającego postępowania dowodowego z przedłożonego Sądowi kasacyjnemu wyroku Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu, uznając, że uwzględnienie tego wniosku nie odpowiada ustawowej przesłance dopuszczalności jego przeprowadzenia, tj. nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Ocena ta ma związek z tym, że przedmiotowy wniosek dowodowy zgłoszony został na okoliczność, która w postępowaniu, w którym wydano kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje administracyjne nie była w ogóle badana (legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), a zarazem odnosi się do zdarzeń objętych oceną Sądu I instancji o niedostatecznie ustalonym przez organy nadzoru budowlanego stanie faktycznym sprawy, co stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonym wyrokiem decyzji organów obu instancji. Okoliczność, na którą zgłoszono przedmiotowy wniosek, podlegać zatem będzie analizie organów w toku ponownie przeprowadzonego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.