Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 367/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Dyrektora Urzędu Morskiego na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego 1. stwierdza nieważność uchwały Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego w części dotyczącej paragrafu [...] punkt [...], paragrafu [...] ustęp [...] i ustęp [...], 2. zasądza od Województwa na rzecz Dyrektora Urzędu Morskiego kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sejmik Województwa w dniu 27 kwietnia 2011 r. podjął uchwałę nr 142/VII/11 w sprawie Parku Krajobrazowego (zwanej dalej: uchwałą o PK). W § 3 pkt 14 uchwały na terenie PK wprowadzono zakaz używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego na otwartych zbiornikach wodnych. Zakaz ten nie dotyczył wytyczonych torów wodnych do portu w P. i przystani w K. (§ 4 ust. 3) oraz używania łodzi o napędzie elektrycznym o mocy do 5 KM.

Dyrektor Urzędu Morskiego wezwał Sejmik Województwa do usunięcia naruszenia prawa polegającego na naruszeniu jego ustawowych kompetencji do ustanawiania przepisów prawa miejscowego w granicach morskich wód wewnętrznych oraz ustanawiania zakazów żeglugi na morskich wodach wewnętrznych. W odpowiedzi na wezwanie Przewodniczący Sejmiku Województwa oświadczył, że podjęte zostały działania w celu zmiany przedmiotowej uchwały.

Dyrektor Urzędu Morskiego wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm. - dalej: "u.s.w.") oraz art. 4 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 i w związku z art. 42 ust.1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 934 ze zm.). Mając na względzie wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej uchwały o PK w części obejmującej § 1 ust. 1, § 3 pkt 14, § 4 ust. 3 i ust. 5.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 784/14, oddalił skargę Skarbu Państwa - Dyrektora Urzędu Morskiego na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. nr 142/VII/11 w sprawie Parku Krajobrazowego.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 18 pkt 20 u.s.w. do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy m.in. podejmowanie uchwał w innych (poza wymienionymi w art. 18) sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa. Jedną z takich ustaw przewidujących kompetencje sejmiku województwa jest ustawa o ochronie przyrody, która w art. 16 ust. 3 stanowi, że utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Sejmik województwa ma kompetencje do tworzenia, powiększania, likwidacji i zmniejszenia parku krajobrazowego w drodze uchwały. Upoważniony został również do określenia w uchwale podejmowanej w sprawie parku krajobrazowego zakazów właściwych dla danego parku w ramach katalogu zakazów określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W art. 17 ust. 1 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody przewidziano, że w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego na otwartych zbiornikach wodnych. Zakaz ten ustanowiono również w uchwale o parku krajobrazowym, dopuszczając jednak możliwość poruszania się łodziami motorowymi i innym sprzętem motorowym na wytyczonych torach wodnych do portu w P. i przystani w K. oraz dopuszczając możliwość używania łodzi elektrycznych o napędzie do 5 KM. Sejmik województwa, podejmując uchwałę w sprawie Parku Krajobrazowego, działał w granicach i na podstawie upoważnienia ustawowego.

Następnie Sąd pierwszej instancji wywiódł, że ze względu na obowiązujące granice Parku Krajobrazowego, obejmujące część wewnętrzną Zatoki, która stanowi z kolei zachodnią część Zatoki, ustanowione w uchwale o PK zakazy obowiązują na morskich wodach wewnętrznych w rozumieniu art. 4 ustawy o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej. Zgodnie z art. 4 pkt 2 tej ustawy do morskich wód wewnętrznych zaliczono część Zatoki o szczegółowo określonych w tym przepisie granicach. Sąd pierwszej instancji ocenił, że błędne jest stanowisko skarżącego, iż sejmik województwa wkroczył w wyłączne kompetencje Dyrektora Urzędu Morskiego w zakresie stanowienia zakazów na obszarze morskich wód wewnętrznych. Wskazał, że w strukturze administracji publicznej dyrektor urzędu morskiego wchodzi w skład systemu organów niezespolonej administracji rządowej (art. 56 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, Dz. U. nr 31, poz. 206). Ustawą określającą kompetencje dyrektora urzędu morskiego jest ustawa o obszarach morskich. Przepis art. 38 tej ustawy stanowi, że organami administracji morskiej jest minister właściwy do spraw gospodarki morskiej - jako naczelny organ administracji morskiej oraz dyrektorzy urzędów morskich - jako terenowe organy administracji morskiej, do których kompetencji należą sprawy z zakresu administracji rządowej związane z korzystaniem z morza w zakresie unormowanym niniejszą ustawą i innymi ustawami. Uszczegóławiający katalog kompetencji dyrektora urzędu morskiego zawiera przepis art. 42 ust. 2 ustawy o obszarach morskich. Z mocy z kolei art. 48 ust. 1 tej ustawy dyrektor urzędu morskiego, w zakresie nieunormowanym w przepisach, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia, ochrony środowiska morskiego na morzu, w porcie morskim, przystani oraz w pasie technicznym, a także ochrony żeglugi i portów morskich - może ustanawiać w zakresie określonym w art. 42 ust. 2 przepisy porządkowe zawierające zakazy lub nakazy określonego zachowania się przybierające formę zarządzeń porządkowych. W ocenie Sądu pierwszej instancji katalog kompetencji sformułowany w art. 42 ust. 2 ustawy o obszarach morskich nie przewiduje kompetencji organów administracji morskiej w sprawach z zakresu ochrony przyrody. Te kompetencje zarezerwowane zostały dla organów ochrony przyrody określonych w art. 91 ustawy o ochronie przyrody, wśród których jest organ samorządowy - marszałek województwa. Z art. 48 ust. 1 ustawy o obszarach morskich nie wynika, ażeby ustawodawca upoważnił dyrektorów urzędów morskich do stanowienia przepisów porządkowych w zakresie odnoszącym się do ochrony przyrody. Hipoteza tego przepisu odwołuje się bowiem do zakresu spraw przewidzianych w art. 42 ust. 2 ustawy, poza którym pozostają kwestie związane z ochroną przyrody. Kompetencji do stanowienia zakazów z zakresu ochrony przyrody nie można, zdaniem Sądu pierwszej instancji, również wywieść z uprawnienia określonego w art. 42 ust. 2 pkt 26 ustawy o obszarach morskich, do zarządu nad morzem terytorialnym i morskimi wodami wewnętrznymi oraz nad gruntami pokrytymi tymi wodami, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Uprawnienie to bowiem ma charakter prawnorzeczowy i związany jest z gospodarowaniem i zarządzaniem nieruchomościami oddanymi z mocy art. 217 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), w trwały zarząd urzędów morskich. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pomiędzy marszałkiem województwa jako organem ochrony przyrody i sejmikiem województwa jako organem uchwałodawczym województwa uprawnionym do tworzenia i likwidacji parku krajobrazowego a dyrektorem urzędu morskiego nie ma konkurencji w zakresie kompetencji w sprawach ochrony przyrody. Kompetencje te bowiem wyłącznie posiadają organy ochrony przyrody oraz organ uprawniony na mocy przepisów ustawy o ochronie przyrody do tworzenia parku krajobrazowego.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że do przyjęcia legitymacji skargowej Dyrektora Urzędu Morskiego nie wystarczyło ustalenie, że teren parku krajobrazowego, na którym obowiązuje zakaz poruszania się łodzi i sprzętu motorowego, leży w obrębie obszaru morskich wód wewnętrznych będących w zarządzie urzędu morskiego. Z uregulowań materialnoprawnych w zakresie kompetencji nie wynika, ażeby jakiekolwiek uprawnienie organu administracji morskiej tak uchwalonym zakazem zostało naruszone. W konsekwencji uchwała w sprawie Parku Krajobrazowego nie ingeruje w ustawowe kompetencje oraz zadania Dyrektora Urzędu Morskiego i nie uszczupla ich. Stąd Dyrektor Urzędu Morskiego, wskazując na podstawę w zaskarżeniu uchwały, nie wykazał interesu prawnego, który został naruszony zaskarżoną uchwałą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Skarb Państwa - Dyrektor Urzędu Morskiego, zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt. 2 P.p.s.a., tj;

- art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez brak dokonania oceny i odniesienia się do przepisów ustawy o ochronie przyrody w zakresie odnoszącym się do obowiązków dyrektora urzędu morskiego sprawującego nadzór nad ochroną przyrody na obszarach morskich Natura 2000;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny z jednej strony uznaje, że skarżący nie ma legitymacji skargowej, a z drugiej strony dokonuje merytorycznej oceny skargi w oparciu o przepisy prawa materialnego;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w rozumieniu art. 174 pkt. 1 P.p.s.a., tj.

- art. 25 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego niezastosowanie dla wód morskich objętych obszarem Natura 2000;

- art. 27 ust. 3 pkt. 1 ustawy o ochronie przyrody, w związku z § 2 pkt. 88 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. 2011 r. Nr 25, poz. 133 z późn. zm), poprzez niezastosowanie i pominięcie, tym samym nieuwzględnienie obszaru morskiego Zatoki jako obszaru specjalnej ochrony ptaków;

- art. 27a ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego pominięcie, a tym samym nieuwzględnienie ustawowego nadzoru w zakresie ochrony przyrody nad obszarem Natura 2000 na wodach morskich przez dyrektora urzędu morskiego;

- art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego pominięcie, co doprowadziło do nieuwzględnienia przez Sąd wyłącznych kompetencji dyrektora urzędu morskiego jako sprawującego nadzór nad ochroną przyrody w obszarach morskich Natura 2000;

- art. 29 ust. 2 pkt. 3 w związku z ust. 8 pkt. 3a i c oraz pkt. 4 ustawy o ochronie przyrody poprzez ich niezastosowanie i pominięcie kompetencji dyrektora urzędu morskiego jako organu ochrony przyrody na obszarach morskich Natura 2000.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych skarżący podniósł, że morskie wody wewnętrzne Zatoki są obszarem specjalnej ochrony ptaków mającym znaczenie dla Wspólnoty, jak również są obszarem Natura 2000. Nadzór nad tymi obszarami sprawuje dyrektor urzędu morskiego, a nie organ samorządu województwa.

Wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r. w sprawie II OSK 1709/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

NSA uznał, że przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 25 ust. 2, art. 27 ust. 3 pkt 1, art. 27a ust. 2, art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm. – dalej: "ustawa o ochronie przyrody"), których wadliwa wykładnia i niewłaściwe zastosowanie doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej uchwały.

Sąd Wojewódzki uznał, że w sytuacji, gdy Park Krajobrazowy swoim obszarem obejmuje częściowo morskie wody wewnętrzne, to wyłączne kompetencje w sprawach ochrony przyrody na wodach morskich ma organ ochrony przyrody jakim jest sejmik województwa i marszałek województwa. W ocenie Sądu kompetencje dyrektorów urzędów morskich mają charakter odrębny i niezależny od kompetencji sejmiku województwa, realizującego cele ochrony przyrody, poprzez objęcie określonego obszaru (nawet znajdującego się w trwałym zarządzie urzędu morskiego - czyli na morskich wodach wewnętrznych), jedną z form ochrony przyrody, a także, że sejmik może tam wyłącznie wprowadzać mechanizmy ochrony przyrody, zgodnie z zasadami przewidzianymi w ustawie o ochronie przyrody. Zgodził się Sąd II instancji ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki pominął całkowicie fakt, że Zatoka, będąca morskimi wodami wewnętrznymi, jest objęta obszarem Natura 2000. Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody obszar Natura 2000 może obejmować część obszarów objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ustawy. Park Krajobrazowy jest jedną z form ochrony przyrody w świetle ustawy o ochronie przyrody, a swoim obszarem obejmuje częściowo wody Zatoki.

Minister Środowiska w rozporządzeniu z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. z 2011 r. Nr 25, poz. 133 z późn. zm), wydanym na podstawie art. 27a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wyznaczył Zatokę jako obszar specjalnej ochrony ptaków (§ 2 pkt. 88 rozporządzenia). Zatoka znajduje się zatem na liście utworzonej przez Ministra Środowiska. W świetle obowiązującego stanu prawnego morskie wody wewnętrzne Zatoki są obszarem specjalnej ochrony ptaków mającym znaczenie dla Unii (Wspólnoty), jak również są obszarem Natura 2000. Z treści art. 27a ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wynika jednoznacznie, że nadzór nad obszarem Natura 2000, lub obszarem mającym znaczenie dla Unii (Wspólnoty), znajdującym się na liście utworzonej przez Ministra Środowiska w rozporządzeniu, sprawuje dyrektor urzędu morskiego, o ile obszar znajduje się na wodach morskich. Za błędne uznał NSA stanowisko przyjęte przez Sąd Wojewódzki, że kompetencje w sprawach ochrony przyrody w parku krajobrazowym ma wyłącznie organ ochrony przyrody, czyli sejmik województwa. Dyrektor Urzędu Morskiego sprawuje nadzór nad ochroną przyrody na wskazanych powyżej obszarach specjalnej ochrony ptaków i Natura 2000 na wodach morskich. Fakt, że obszary te znajdują się w granicach parku krajobrazowego, nie wyłącza ustawowego szczególnego nadzoru dyrektora urzędu morskiego nad formami ochrony przyrody na wodach morskich. Co więcej, ustawa o ochronie przyrody w art. 28 ust. 1 stanowi, że dla obszaru Natura 2000 sprawujący nadzór nad tym obszarem, sporządza projekt planu zadań ochronnych na 10 lat oraz projekt planu ochrony na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy.

Projekt planu ochrony dla obszaru morskiego, sporządza dyrektor urzędu morskiego na podstawie art. 29 ust. 2 pkt. 2 ustawy o ochronie przyrody. Plan ochrony sporządzany przez dyrektora urzędu morskiego dla obszarów morskich zawiera dane dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych, jeśli są niezbędne dla utrzymania lub odtworzenia właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt dla których wyznaczono obszar Natura 2000, zgodnie z art. 29 ust. 8 pkt. 4 ustawy. Plan ochrony zawiera także określenie warunków utrzymania lub odtworzenia właściwego stanu ochrony przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000, odnoszących się w szczególności do innych form ochrony przyrody pokrywających się z obszarem Natura 2000 (art. 29 ust. 8 pkt. 3a ustawy). Plan ochrony ustanowiony dla parku krajobrazowego w granicach obszaru Natura 2000, uwzględniający zakres, o którym mowa w art. 29, staje się planem ochrony dla tej części obszaru Natura 2000. Biorąc pod uwagę przywołane przepisy ustawy o ochronie przyrody, podkreślił Sąd II instancji, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego, przyjęte w zaskarżonym wyroku, iż kompetencje w zakresie ochrony przyrody na wodach morskich posiada marszałek województwa, jako jedyny organ ochrony przyrody, jest błędne i niezgodne z przywołanymi wyżej przepisami ustawy o ochronie przyrody. Z woli ustawodawcy nadzór nad ochroną przyrody na obszarach morskich, objętych Naturą 2000 i kompetencje do ustanawiania form ochrony przyrody na morskich obszarach Natura 2000 ma wyłącznie dyrektor urzędu morskiego. Zauważyć przy tym trzeba, że również z przepisów art. 42 i art. 48 ustawy o obszarach morskich i administracji morskiej wynika, że dyrektor urzędu morskiego ma kompetencje do ustanawiania zakazów żeglugi na obszarach morskich. Kompetencje te mają charakter odrębny i niezależny od kompetencji sejmiku województwa realizującego cele ochrony przyrody, ale w zakresie i na obszarze innym, niż ochrona przyrody na obszarach morskich i to na obszarach morskich stanowiących obszar Natura 2000.

Na obszarach morskich stanowiących obszar Natura 2000 organem nadzorującym ochronę przyrody, ustanawiającym formy ochrony przyrody, tworzącym plany eliminacji zagrożeń stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt jest wyłącznie dyrektor urzędu morskiego. Za istotne uznał NSA, że teren wód morskich Zatoki znajduje poza granicami gmin nadmorskich województwa i znajduje się w trwałym zarządzie dyrektora urzędu morskiego.

Zdaniem NSA zaskarżona uchwała w sposób realny i bezpośredni narusza interes prawny dyrektora urzędu morskiego i uniemożliwia realizację ustawowych zadań skarżącego w zakresie ochrony przyrody na morskim obszarze Natura 2000. Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku stwierdził, że kompetencje dyrektorów urzędów morskich są związane z szeroko pojętym korzystaniem z morza, ale nie przewiduje się kompetencji organów administracji morskiej w sprawach z zakresu ochrony przyrody oraz, że poza kompetencjami organów administracji morskiej jest określenie warunków związanych z poruszaniem się jednostek pływających na wodach morskich, dla realizacji celu jakim jest ochrona przyrody. Przytoczone powyżej przepisy ustawy o ochronie przyrody oraz ich analiza normatywna przeczy ocenie przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku. Sąd stwierdził, że dla uznania legitymacji skargowej dyrektora urzędu morskiego nie wystarczyło ustalenie, iż teren parku krajobrazowego, na którym obowiązuje kwestionowany zakaz poruszania się łodzi, leży w obszarze wód morskich będących w zarządzie urzędu morskiego. Ponadto stwierdził, iż z uregulowań materialnoprawnych w zakresie kompetencji nie wynika, ażeby jakiekolwiek uprawnienie organu administracji morskiej tak uchwalonym zakazem zostało naruszone. Dostrzegł NSA wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia, gdyż z jednej strony Sąd uznaje, że brak jest legitymacji skargowej, bo z uregulowań materialnoprawnych nie wynika, aby organ naruszył kompetencje skarżącego, a z drugiej strony Sąd dokonał merytorycznej oceny skargi.

Zobowiązał NSA sad wojewódzki do zbadania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały pod kątem jej prawidłowości materialnoprawnej i kompetencyjnej.

Na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. pełnomocnik skarżącego wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, która stanowi o zakazie poruszania się łodziami i sprzętem pływającym po Zatoce. Natomiast pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem w zakresie wynikającym z § 3 pkt 14, § 4 ust. 3 i ust 5.

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r., w sprawie Parku Krajobrazowego. Z mocy art. 89 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 486), zwanej dalej u.s.w., uchwała ta, podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627), stanowi akt prawa miejscowego i podlega kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 89 ust. 1 u.s.w. na podstawie tej ustawy oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części.

Podstawą złożenia skargi w niniejszej sprawie był art. 90 ust. 1 u.s.w., który stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

W kontrolowanym postępowaniu, jak wynika z akt sprawy, spełnione zostały warunki formalne umożliwiające wniesienie skargi do sądu administracyjnego, w tym wezwano organ do usunięcia naruszenia prawa.

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa w pierwszej kolejności należy podkreślić, iż sąd obowiązany był uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w powołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II OSK 1709/15.

Zgodnie bowiem z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 P.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji lub postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1602/12, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I GSK 1498/13). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (przykładowo: wyrok WSA w Olsztynie z 25.11.2015 r., sygn. akt I SA/Ol 540/15 - LEX nr 1946442, w Krakowie z 19 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1207/15 - LEX nr 1939461).

Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy, analizowany w pierwotnie przeprowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uległ bowiem zmianie. Nie uległ również zmianie stan prawny w zakresie mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku uznał, że "...zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody obszar Natura 2000 może obejmować część obszarów objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ustawy. Park Krajobrazowy jest jedną z form ochrony przyrody w świetle ustawy o ochronie przyrody, a swoim obszarem obejmuje częściowo wody Zatoki. Minister Środowiska w rozporządzeniu z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. z 2011 r. Nr 25, poz. 133 z późn. zm), wydanym na podstawie art. 27a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wyznaczył Zatokę [..] jako obszar specjalnej ochrony ptaków (§ 2 pkt. 88 rozporządzenia). Zatoka [..] znajduje się zatem na liście utworzonej przez Ministra Środowiska. W świetle obowiązującego stanu prawnego morskie wody wewnętrzne Zatoki są obszarem specjalnej ochrony ptaków mającym znaczenie dla Unii (Wspólnoty), jak również są obszarem Natura 2000. Z treści art. 27a ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wynika jednoznacznie, że nadzór nad obszarem Natura 2000, lub obszarem mającym znaczenie dla Unii (Wspólnoty), znajdującym się na liście utworzonej przez Ministra Środowiska w rozporządzeniu, sprawuje dyrektor urzędu morskiego, o ile obszar znajduje się na wodach morskich.(...) Dyrektor Urzędu Morskiego sprawuje nadzór nad ochroną przyrody na wskazanych powyżej obszarach specjalnej ochrony ptaków i Natura 2000 na wodach morskich. Fakt, że obszary te znajdują się w granicach parku krajobrazowego, nie wyłącza ustawowego szczególnego nadzoru dyrektora urzędu morskiego nad formami ochrony przyrody na wodach morskich. Co więcej, ustawa o ochronie przyrody w art. 28 ust. 1 stanowi, że dla obszaru Natura 2000 sprawujący nadzór nad tym obszarem, sporządza projekt planu zadań ochronnych na 10 lat oraz projekt planu ochrony na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy. Projekt planu ochrony dla obszaru morskiego, sporządza dyrektor urzędu morskiego na podstawie art. 29 ust. 2 pkt. 2 ustawy o ochronie przyrody. Plan ochrony sporządzany przez dyrektora urzędu morskiego dla obszarów morskich zawiera dane dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych, jeśli są niezbędne dla utrzymania lub odtworzenia właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt dla których wyznaczono obszar Natura 2000, zgodnie z art. 29 ust. 8 pkt. 4 ustawy. Plan ochrony zawiera także określenie warunków utrzymania lub odtworzenia właściwego stanu ochrony przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000, odnoszących się w szczególności do innych form ochrony przyrody pokrywających się z obszarem Natura 2000 (art. 29 ust. 8 pkt. 3a ustawy). Plan ochrony ustanowiony dla parku krajobrazowego w granicach obszaru Natura 2000, uwzględniający zakres, o którym mowa w art. 29, staje się planem ochrony dla tej części obszaru Natura 2000. (...) Z woli ustawodawcy nadzór nad ochroną przyrody na obszarach morskich, objętych Naturą 2000 i kompetencje do ustanawiania form ochrony przyrody na morskich obszarach Natura 2000 ma wyłącznie dyrektor urzędu morskiego. Zauważyć przy tym trzeba, że również z przepisów art. 42 i art. 48 ustawy o obszarach morskich i administracji morskiej wynika, że dyrektor urzędu morskiego ma kompetencje do ustanawiania zakazów żeglugi na obszarach morskich. Kompetencje te mają charakter odrębny i niezależny od kompetencji sejmiku województwa realizującego cele ochrony przyrody, ale w zakresie i na obszarze innym, niż ochrona przyrody na obszarach morskich i to na obszarach morskich stanowiących obszar Natura 2000. Na obszarach morskich stanowiących obszar Natura 2000 organem nadzorującym ochronę przyrody, ustanawiającym formy ochrony przyrody, tworzącym plany eliminacji zagrożeń stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt jest wyłącznie (podkreślenie sądu) dyrektor urzędu morskiego. Trzeba też wziąć pod uwagę, że teren wód morskich Zatoki znajduje poza granicami gmin nadmorskich województwa i znajduje się w trwałym zarządzie dyrektora urzędu morskiego. Zaskarżona uchwała w sposób realny i bezpośredni narusza interes prawny dyrektora urzędu morskiego i uniemożliwia realizację ustawowych zadań skarżącego w zakresie ochrony przyrody na morskim obszarze Natura 2000.

Z powyższego wyroku wynika zatem po pierwsze, iż skarżący – Dyrektor Urzędu Morskiego ma interes prawny niezbędny do skutecznego zaskarżenia kontrolowanej uchwały zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.w. Po drugie, że na obszarach morskich objętych zaskarżoną uchwałą skarżący jest wyłącznie uprawniony do nadzoru nad ochroną przyrody, ustania formy tej ochrony, tworzenia planów eliminacji zagrożeń stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt.

Uchwała Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. nr 142/VII/11 w przedmiocie Parku Krajobrazowego wydana została na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.).

Zgodnie z tym przepisem w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone następujące zakazy:

1) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 i Nr 227, poz. 1505 oraz z 2009 r. Nr 42, poz. 340 i Nr 84, poz. 700);

2) umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności w ramach racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej, rybackiej i łowieckiej;

3) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych;

4) pozyskiwania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu;

5) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych;

6) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej;

7) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej;

8) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego;

9) likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych;

10) wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia własnych gruntów rolnych;

11) prowadzenia chowu i hodowli zwierząt metodą bezściółkową;

12) utrzymywania otwartych rowów ściekowych i zbiorników ściekowych;

13) organizowania rajdów motorowych i samochodowych;

14) używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego na otwartych zbiornikach wodnych.

Zgodnie z § 3 pkt 14 zaskarżonej uchwały na terenie Parku wprowadzono zakaz używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego na otwartych

zbiornikach wodnych. Natomiast stosownie do § 4 ust. 3 uchwały zakaz, o którym wyżej mowa nie dotyczy wytyczonych torów wodnych do portu w P. i przystani w K. Zakaz ten nie dotyczy także używania łodzi o napędzie elektrycznym o mocy do 5 KM (§ 4 ust. 5).

Mając na uwadze, iż Park Krajobrazowy obejmuje swym obszarem Wody Zatoki Wewnętrznej, gdzie zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wydanym w sprawie wyroku, organem wyłącznie uprawnionym nadzoru nad ochroną przyrody oraz ustania formy tej ochrony jest Dyrektor Urzędu Morskiego, zaskarżona uchwała narusza prawo ustanawiając zakaz, o którym wyżej mowa a także wyjątki w jego stosowaniu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Województwa a rzecz skarżącego kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 300 zł, składa się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone zgodnie z treścią § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015, poz.1804).