Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 942/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 189d, art. 189f
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, Spółki komandytowej z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, Spółki komandytowej z siedzibą w Ł., kwotę 4.502 (cztery tysiące pięćset dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 2096 ze zm.) w zw. z art. 4 pkt 1 art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 5, ust. 8, ust. 10, ust. 11, ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 z zm.) - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Ł od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasów drogowych dróg powiatowych, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Decyzją z 4 grudnia 2018 r. nr 40150.3.175.1.2018 Prezydent Miasta Ł. udzielił spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w pasie dróg powiatowych w Dz. [...] ulicy B. (dz. nr 41/8 obr.S-8) oraz ul. C. (dz. nr 42/12, 42/17, 42/11 obr.S-8) w okresie od dnia 4 grudnia 2018 r. do 30 czerwca 2019 roku w celu prowadzenia robót (prace na drodze/strefa budowlana-planowe). Podstawę decyzji stanowił m.in. art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

W dniu 2 kwietnia 2019 r. przeprowadzono kontrolę pasów dróg powiatowych, ulic: B. (dz. nr 41/8 obr.S-8) na wysokości posesji nr 198 C. (dz. nr 42/12, 42/17, 42/11 obr.S-8), w wyniku której stwierdzono samowolne zajęcie pasa drogowego w postaci umieszczenia na wygrodzeniu jednostronnych reklam z wizualizacją nowopowstającego budynku (8 płacht reklamowych o łącznej powierzchni 40,95 m²).

Zawiadomieniem z 2 kwietnia 2019 r. organ wszczął postępowanie w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego.

Następnie Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] r. nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 29 484, 00 zł za samowolne zajęcie pasów drogowych dróg powiatowych w Dz. [...] o łącznej powierzchni 40,95 m2 ulic: B. (dz.nr 41/8, obr.s-8) na wysokości posesji nr 198; ul. C. (dz.nr 42/12, obr.S-8 i dz.42/17, obr.S-8) pod reklamy jednostronne w okresie od dnia 2 kwietnia 2019r. do 25 kwietnia 2019r. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił m.in. art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 ustawy o grogach publicznych. W uzasadnieniu decyzji wskazano w szczególności przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie, opisano przebieg postępowania dowodowego oraz lokalizację, wymiary i okres zajęcia pasa drogowego, jak też podano sposób obliczenia wysokości kary. Organ odnosząc się do przesłanek art. 189f k.p.a. wskazał, że nie znalazł podstaw do zastosowania przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie organu strona bez wątpienia przyczyniła się do powstania naruszenia zajmując pas drogowy bez uzyskania zezwolenia. Reklama została umieszczona przez spółkę w celu informowania użytkowników o przedmiocie inwestycji budowlanej. Każda reklama stwarza niebezpieczeństwo w ruchu kołowym, gdyż dekoncentruje i odwraca uwagę użytkowników drogi.

W odwołaniu spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. przez uznanie, że spółka zajęła pas drogowy bez zezwolenia, podczas gdy legitymowała się ona zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego ul. B. i C. na ww. odcinku i reklama, którą rzekomo spółka umieściła w pasie drogowym bez zezwolenia, znajdowała się w obszarze objętym wcześniej wydanym zezwoleniem;

- art. 7 i art. 8 k.p.a. przez wydanie decyzji nakładającej na spółkę karę pieniężną w wysokości 29 484 zł za zajęcie pasa drogowego przez 24 dni, w sytuacji gdy siedziba Zarządu Dróg i Transportu, który wydał w imieniu Prezydenta Miasta Ł. powyższą decyzję, jest położona na tej samej przecznicy (na ul. B. pomiędzy D. a ul. C.), na której umieszczona była reklama, co powoduje, że zawiadomienie o tym, że zajęty został pas drogowy bez zezwolenia powinno nastąpić szybciej niż po 18 dniach od zajęcia. Działanie niezgodne z zasadą praworządności i zaufania do organów doprowadziło do tego, że spółka - nieświadoma naruszenia do dnia otrzymania zawiadomienia - została obciążona wyższą karą niż gdyby organy bezzwłocznie zawiadomiły ją o bezprawności zajęcia pasa drogowego pod reklamę;

- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez zastosowanie pozaustawowych kryteriów odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, a konkretnie przyczynienia się strony do powstania naruszenia i interesu majątkowego organu, a jednocześnie pominięcie i nierozważenie przesłanek wynikających z tego przepisu, tj. do wagi naruszenia i zaprzestania naruszenia prawa, co skutkowało błędnym uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki zastosowania tej instytucji i nałożenie kary pieniężnej na spółkę, a w konsekwencji naruszenie art. 7 k.p.a. przez działanie poza granicami prawa.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o umorzenie postępowania w sprawie powołując się na okoliczność, legitymowania się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na mocy art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i nałożenie kary pieniężnej w niższej wysokości (za 3 dni zajęcia) albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy powyższą decyzję. Organ wyjaśnił, że pas drogowy, zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Reklama, zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 4 pkt 23 ustawy, to umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 i 1566 oraz z 2018 r. poz. 1496 i 1544), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, nie będący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1260, ze zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 1614).

Kolegium wyjaśniło, że zajęcie pasa drogowego, co do zasady zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy, może nastąpić za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi udzielanym w decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.d.p., zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Z kolei jak wynika z treści art. 40 ust. 12 u.d,p. zarządca drogi wymierza karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej, w wysokości 10-krotniści opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 w przypadku zajęcia pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi,

3) o powierzchni większej, niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi.

Kolegium wskazało, że z ww. przepisów wynika, że zajęcie pasa drogowego może nastąpić tylko za zezwoleniem zarządcy drogi. Natomiast w przypadku wykazania zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa wart. 40 ust. 12 ustawy, postępowanie wszczynane jest z urzędu i zarządca drogi wydaje decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10 - krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6.

Zdaniem organu w sprawie nie jest sporny okres posadowienia, miejsce i wymiary płacht reklamowych umieszczonych na "wygrodzeniu" posadowionym w pasie drogowym. Spór dotyczy jedynie okoliczności legitymowania się przez Spółkę zezwoleniem na ich umieszczenie oraz niewłaściwym przeanalizowaniem, a w konsekwencji niezastosowaniem, zdaniem Spółki przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium uznało, że chybiony jest zarówno zarzut nierozważenia przesłanek wynikających z przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., jak i zarzut, że Spółka dysponowała zezwoleniem zarządcy drogi na umieszczenie reklam obejmującym również uprawnienie do umieszczenia przedmiotowych reklam, gdyż udzielone zezwolenie zarządcy drogi obejmowało zezwolenie na prace na drodze/strefa budowlana - planowe (por. decyzja organu I instancji), nie obejmowało zaś uprawnienia do umieszczenia przedmiotowych reklam.

Kolegium wskazało, że cel zajęcia pasa drogowego wynikać musi z decyzji organu. Od tego celu zależy też wysokość należnej opłaty. Zatem Spółka nie może skutecznie zasłaniać się faktem uzyskania ww. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego gdyż powyższe zmierzałoby do obejścia prawa - ustawodawca różnicuje bowiem zezwolenie na zajęcie pasa drogowego od celu jego zajęcia (vide przepis art. 40 ust. 2 pkt 1 oraz pkt 3 u.d.p.). Umieszczenie reklamy wymaga zatem zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Warto przypomnieć, że reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. jest "nośnik informacji wizualnej wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 1614)". Organ wyjaśnił także, że umieszczenie reklamy nie na "własnych" elementach konstrukcyjnych, lecz z wykorzystaniem już istniejących w pasie drogowym nośników (w przedmiotowej sprawie "wygrodzenia') nie powoduje, że sama reklama nie zajmuje pasa drogowego i nie wymaga zezwolenia.

Kolegium wskazało, że do przesłanek z art. 189f k.p.a. odnośnie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej zarządca drogi wypowiedział się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z czym nie sposób się nie zgodzić. Powyższa analiza została dokonana z uwzględnieniem przepisu art. 189 d pkt 1 k.p.a., tj. w szczególności wziąwszy pod rozwagę wagę i okoliczności naruszenia oraz czas trwania tegoż naruszenia.

W skardze Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

- art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8 i 9 k.p.a. przez nieprecyzyjne poinformowanie spółki o zakresie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ujętego w decyzji z 4 grudnia 2018 r., a w konsekwencji nałożenie na spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy spółka nie była świadoma, że umieszczenie na ogrodzeniu placu budowy płacht stanowi osobne zajęcie pasa drogowego, na które spółka powinna uzyskać odrębne zezwolenie;

- art. 7 i art. 8 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej na spółkę karę pieniężną w wysokości 29 484 zł za zajęcie pasa drogowego przez 24 dni, w sytuacji gdy Zarząd Dróg i Transportu ma siedzibę na tej samej przecznicy (na ul. B. pomiędzy al. D. a ul. C.), na umieszczona była reklama, co powoduje, że zawiadomienie o tym, że zajęty został pas drogowy bez zezwolenia powinno nastąpić szybciej niż po 18 dniach od zajęcia. Działanie niezgodne z zasadą praworządności i zaufania do organów doprowadziło do tego, że spółka - nieświadoma naruszenia do dnia otrzymania zawiadomienia - została obciążona wyższą karą niż gdyby organy bezzwłocznie zawiadomiły ją o bezprawności zajęcia pasa drogowego pod reklamę;

- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez byt skrótowe odniesienie się w zaskarżonej decyzji do przesłanek odstąpienia od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, co miało ten skutek, że organ błędnie przeanalizował przesłanki wymienione w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i nie zastosował uregulowanej w nim instytucji.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz o umorzenie postępowania ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z uiszczoną opłatą skarbową od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. w sprawie nałożenia skarżącej spółce kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasów drogowych dróg powiatowych.

Ocena legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów, wykazała, że skarga jest uzasadniona.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2018r., poz. 2068 ze zm.), dalej u.d.p. oraz uchwały nr XXXIII/877/16 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2016r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (t.j. Dz.Urz.Woj. Łódzkiego z dnia 21 września 2016r., poz. 4040) oraz przepisy Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego.

Strona skarżąca twierdzi, że organy naruszyły przepisy, tj. art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. przez uznanie, że spółka zajęła pas drogowy bez zezwolenia, podczas gdy legitymowała się ona zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego ul. B. i C. na ww. odcinku i reklama, którą rzekomo spółka umieściła w pasie drogowym bez zezwolenia, znajdowała się w obszarze objętym wcześniej wydanym zezwoleniem.

Odnosząc się do tak zarysowanej kwestii spornej przypomnieć należy, że z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących funkcjonalnie drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować zniszczenie drogi czy zmniejszenie jej trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje działań zabronionych w pasie drogowym, w tym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ustawodawca dopuścił lokalizowanie takich obiektów w pasie drogowym tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej. W myśl art. 40 ust. 2 powołanej ustawy zezwolenia takiego wymaga: prowadzenie robót w pasie drogowym (pkt 1), umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2), umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3), a także zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, o czym stanowi art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego, z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6 , nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowanego pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.

W świetle przywołanych przepisów ustawy nie ulega wątpliwości, że umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi.

Jak wynika z art. 40 ust. 11 u.d.p. opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Konsekwencją powyższej regulacji jest (m.in.) przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., który stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

Na tle omawianej regulacji zasadą jest więc, że zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia i podlega opłacie. Zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami skutkuje wymierzeniem przez zarządcę drogi administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Kara pieniężna, o której mowa w tym przepisie, obok funkcji represyjnej i prewencyjnej realizuje również, jako wiodącą, funkcję kompensacyjną, stanowiąc ekwiwalent za szkodę wyrządzoną niewykonaniem nałożonego przez prawo obowiązku wyrażającego się w nakazie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz uiszczenia należnej opłaty (zob.: W. Kręcisz "Kary i opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z użytkowaniem dróg w orzecznictwie sądów administracyjnych", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2014 r. nr 2, s. 23-39).

W ocenie Sądu, prawidłowa wykładnia w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wymaga przede wszystkim rozważenia, czym właściwie jest kara administracyjna. Administracyjna kara pieniężna - w odróżnieniu od zwykłej opłaty - stanowi dolegliwość za popełniony delikt administracyjny, przez który należy rozumieć czyn polegający na bezprawnym działaniu lub bezprawnym zaniechaniu podjęcia nakazanego działania, skutkujący naruszeniem norm prawa administracyjnego i zagrożony sankcją administracyjną.

Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie nie budzi obecnie wątpliwości, że choć odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny - związana jest z wystąpieniem stanu niezgodnego z prawem, to jednak nie jest odpowiedzialnością absolutną. Kształtujące ją regulacje powinny zawierać przesłanki egzoneracyjne umożliwiające uwolnienie się od odpowiedzialności temu, kto wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby nie dopuścić do powstania naruszenia prawa (por. System prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, tom 7, s. 633 - 649, tom 2 s. 370 - 378; wyrok TK z 22 września 2009 r. sygn. akt SK 3/08, OTKA 2009/8/125, wyrok NSA z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 544/13, dostępny w: CBOSA). Rozumowanie takie jest w zasadzie powszechnie aprobowane. Wytycza ono kierunek ewolucji prawa, czego potwierdzeniem są chociażby zmiany legislacyjne przyjęte w ustawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 935) wprowadzającej ogólne zasady nakładania i wymierzania administracyjnej kary pieniężnej (Dział IVa k.p.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2019r., sygn. akt II GSK 5430/16 wskazał, że "Zagadnienie istoty kary administracyjnej powinno być postrzegane w kontekście konstytucyjnej zasady sprawiedliwości i ściśle z nią związanej zasady proporcjonalności, do której w przeszłości wielokrotnie odwoływał się Trybunał Konstytucyjny (np. orzeczenie z 31 stycznia 1996 r., K 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, s. 39). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z zasady proporcjonalności wypływają trzy powiązane między sobą obowiązki prawodawcy: po pierwsze, przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas, gdy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana; po drugie, nakaz kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków (celów) oraz po trzecie - co jest szczególnie istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy - warunek zachowania proporcji między efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. Tak więc omawiana zasada kładzie szczególny nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Zgodnie z poglądami wyrażanymi w literaturze oznacza to, że "spośród możliwych (i zarazem legalnych) środków oddziaływania należałoby wybierać środki skuteczne dla osiągnięcia celów założonych, a zarazem możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane, lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu" (Polskie dyskusje o państwie prawa, pod red. S. Wronkowskiej, Warszawa 1995, s. 74). Niewątpliwie zasada proporcjonalności musi być uwzględniana przede wszystkim przy ingerencji prawodawcy w sferę praw i wolności jednostki, ale przestrzeganie tej zasady z istoty rzeczy jest powinnością także organów stosujących prawo, gdyż to właśnie one kształtują w sposób ostateczny pozycję prawną konkretnego podmiotu i tym samym nadają interpretowanym normom prawnym określoną wartość społeczną (zob. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 13 października 2011 r. sygn. akt II GPS 1/11; opubl. ONSAiWSA z 2012 r. nr 1 poz. 5; dostępna w: CBOSA). Stosując się zatem do dyrektyw językowej, systemowej i funkcjonalnej wykładni prawa - przy interpretacji przepisów stanowiących podstawę do wymierzenia kary administracyjnej, należy mieć również na względzie, by jej wyniki nie pozostawały w sprzeczności ze wskazanymi regułami proporcjonalności. Z tych też względów, wykładnia przepisów stanowiących podstawę do wymierzenia kary pieniężnej powinna dopuszczać możliwość uniknięcia odpowiedzialności w sytuacji, gdy strona swoim zachowaniem nie naruszyła istniejącego wzorca powinnego zachowania się.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że skarżąca spółka dysponowała zezwoleniem zarządy drogi na zajęcie pasa drogowego, które obejmowało zezwolenie na prace na drodze /strefa budowlana – planowe. Nie obejmowało jednak, co podkreślają organy, zezwolenia na umieszczenie reklam. Organ ponadto podkreśla, że cel zajęcia pasa drogowego wynikać musi z decyzji organu. Od tego celu zależy też wysokość należnej opłaty. Zatem Spółka nie może skutecznie zasłaniać się faktem uzyskania ww. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, gdyż powyższe zmierzałoby do obejścia prawa - ustawodawca różnicuje bowiem zezwolenie na zajęcie pasa drogowego od celu jego zajęcia (art. 40 ust. 2 pkt 1 oraz pkt 3 u.d.p.).

Zdaniem Sądu, niewątpliwie rację ma organ, że umieszczenie reklam wymaga zezwolenia zarządy drogi na zajęcie pasa drogowego. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że reklamy zostały umieszczone na ogrodzeniu placu budowy, na którego umieszczenie spółka posiadała stosowne zezwolenie i jak twierdzi nie była świadoma, że powinna uzyskać odrębne zezwolenie. Nie doszło więc do zamontowania dodatkowych elementów konstrukcyjnych, na których znajdowały się opisane reklamy oraz do zajęcia dodatkowej powierzchni pasa drogowego.

W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że zaistniała sytuacja w postaci umieszczenia 8 płacht na ogrodzeniu z reklamami budowanego obiektu, była inna od sytuacji dotyczącej typowego umieszczenia w pasie drogowym reklam, o czym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Stan pasa drogowego nie uległ bowiem zmianie.

Strona dowiedziała się o stanowisku organu z zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego z dnia 2 kwietnia 2019 r., doręczonego jej w dniu 20 kwietnia 2019 r., a w dniu 25 kwietnia 2019 r. usunęła reklamy z ogrodzenia.

W zaistniałej sytuacji, poszukując wzorca zachowania, który umożliwiałby uwolnienie się od kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi należałoby przyjąć, że strona mogła alternatywnie dokonać usunięcia reklam albo wystąpić do zarządcy drogi z wnioskiem o wydanie stosownego zezwolenia i ustalenie opłaty. W okolicznościach niniejszej sprawy strona dokonała usunięcia reklam w terminie 5 dni od daty otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Organ nałożył jednak na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 29 484, 00 zł za samowolne zajęcie pasów drogowych dróg powiatowych.

W ocenie Sądu, doszło w ten sposób do zastosowania środka represyjnego, sankcji, która wyraźnie nie przystaje do zasady proporcjonalności, gdyż stan faktyczny sprawy nie jest typowym stanem faktycznym, do którego ma wprost zastosowanie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Spółka mogła pozostawać w przekonaniu, że nie narusza prawa.

Podsumowując tę część rozważań zauważyć trzeba, że sankcja administracyjna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi może być nałożona, jeżeli strona znała swoją sytuację prawną, w świetle obowiązującego prawa powinna mieć świadomość ciążącego na niej obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia i uiszczenia opłaty, jednak do obowiązku tego się nie zastosowała. Z omówionych powyżej względów z sytuacją taką nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Skarżąca mogła być przekonana, że jej działanie w postaci umieszczenia płacht z reklamami na ogrodzeniu, na umieszczenie którego posiadała stosowne zezwolenie zarządcy drogi, nie narusza prawa.

W tym kontekście zauważyć należy, że z kanonu zasad demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności z zasady pewności prawa wynika powinność ustawodawcy takiego kształtowania prawa by umożliwić jednostce decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5430/16).

W świetle przedstawionych rozważań i powołanych regulacji, wobec niekwestionowanych ustaleń faktycznych organu, w rozpatrywanej sprawie organy nie rozważyły, czy doszło do zajęcia pasa drogowego, które wymagałoby wymierzenia spółce kary pieniężnej.

Przechodząc do dalszej części rozważań stwierdzić również należy, że organy dokonały wadliwej wykładni art. 189f k.p.a., a w konsekwencji nie przeanalizowały przesłanek odstąpienia od nałożenia kary za samowolne zajęcie pasa drogowego przez skarżącą. Jak wynika z uzasadnień decyzji organów obu instancji podstawą ich rozstrzygnięcia w tym zakresie był pogląd o obligatoryjnym nałożeniu kary bez względu na okoliczności towarzyszące w postaci świadomości naruszenia prawa, czy też winy strony. Zdaniem organów ocena wagi naruszenia prawa powinna być oceniona tylko z obiektywnego punktu widzenia niedopełnienia przez skarżących obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zauważyć należy, że art. 189 f k.p.a. wszedł w życie 1 czerwca 2017 r. Stosownie do treści art. 189a § 1 K.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu (Dział IVa).

Jak stanowi art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Biorąc pod uwagę brzmienie przytoczonego przepisu wskazuje się, że nowe rozwiązania przyjęte ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. ( Dz. U. poz. 935), zmieniającą m.in. k.p.a., uzupełniają regulacje przewidziane w przepisach szczególnych przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym ( lex specialis derogat legi generali). Przepisy k.p.a. zawarte w Dziale IVa w zakresie reguł nakładania kar i udzielania ulg w jej wykonaniu są przepisami ogólnymi. Jeżeli więc jakiś aspekt dotyczący kar administracyjnych został uregulowany w przepisach odrębnych, przepisy Działu IVa k.p.a. w zakresie tego aspektu nie będą miały zastosowania, a jeżeli przepisy szczególne nie regulują jakiejś kwestii, to zastosowanie znajdą w tej części przepisy K.p.a. ( patrz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego Wyd. 4 Warszawa 2017 str. 1237).

W cytowanym wyżej § 2 art. 189a k.p.a. ustawodawca wymienił kilka aspektów regulacji dotyczących administracyjnych kar pieniężnych. W przedmiotowej sprawie trzeba zważyć, że zagadnienie wymiaru kary zostało w sposób wyczerpujący uregulowane w ustawie o drogach publicznych. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera natomiast żadnych regulacji dotyczących możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W takiej sytuacji obowiązkiem organu przed nałożeniem kary było także rozważenie, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary i udzielenia pouczenia. Na taki obowiązek organu wskazuje redakcja § 1 art. 189f, który ma brzmienie kategoryczne, z którego wynika obowiązek odstąpienia od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu w przypadku zaistnienia którejś z przesłanek wskazanych w przepisie.

Zgodnie z art. 189f § 1"Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Należy podkreślić, że zgodnie z poglądami doktryny instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (adresata zakazu). Nie oznacza to zarazem oparcia odpowiedzialności administracyjnej na zasadzie winy.

Zdaniem przedstawicieli doktryny ocena czy waga naruszenia jest znikoma, powinna być dokonana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a., zaś przesłanka zaprzestania naruszenia prawa (czyli zaprzestanie niedopełnienia obowiązku lub naruszenia zakazu jako zachowania ciągłego, trwałego lub powtarzalnego, polegającego na działaniu lub zaniechaniu), może być spełniona także po wszczęciu postępowania aż do dnia wydania decyzji administracyjnej.(zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opublikowano;LEX/el.2019 - do art. 189f).

Jak wynika z art. 189 d pkt 1 k.p.a. wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia.

Sąd zauważa, że Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się na temat reguł stanowienia przepisów karnych i ich zgodności z podstawowymi normami i zasadami konstytucyjnymi, zauważał jednocześnie, że powszechnie akceptowane standardy odnoszące się do prawa karnego, powinny dotyczyć nie tylko przepisów karnych sensu stricte, ale także wszystkich przepisów o charakterze represyjnym, a więc wszystkich przepisów, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r. U.7/93, OTK 1994, nr 1, poz. 5, z dnia 26 kwietnia 1995 r. K.11/94, OTK 1995, nr 1, poz. 12, z dnia 3 listopada 2004 r. K.18/03, OTK-A 2004, nr 10, poz. 103). W wyroku z dnia 8 lipca 2003 r., P 10/02 (OTK-A z 2003 r., nr 6, poz. 62) Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził, że zakres stosowania art. 42 Konstytucji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzeniem kar wobec jednostki. Stanowisko to zostało potwierdzone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2004 r. K. 18/03, w którym Trybunał wyjaśnił, że istotne znaczenie ma to, czy z uwagi na represyjny charakter norm istnieje konieczność stosowania w ramach określonego postępowania gwarancji konstytucyjnych dotyczących odpowiedzialności karnej. Ustawowe znaczenie pojęcia "odpowiedzialności karnej" nie może rzutować na treść tego pojęcia użytego w Konstytucji, ponieważ przepisów Konstytucji nie można wyjaśniać poprzez odwołanie się do znaczenia przepisów ustaw zwykłych. Z tego właśnie względu należy przyjąć, że zakres stosowania art. 42 Konstytucji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również i inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzeniem kar wobec jednostki, także wówczas, gdy kary te wymierzane są przez organy niebędące sądami.

Wskazana linia orzecznictwa tym bardziej powinna być wzięta pod uwagę, że pod jej wpływem ukształtował się pogląd, że administracyjna kara pieniężna, która często jest bardziej dotkliwą sankcją niż kara wymierzana za popełnienie wykroczenia, czy nawet przestępstwa, powinna być karą sprawiedliwą adekwatną do wagi naruszenia i odpowiadającą celom, dla których jest stosowana. Zajmowane przez Trybunał Konstytucyjny stanowisko spowodowało wprowadzenie zmian w kodeksie postępowania administracyjnego ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw.

Powyższe rozważania wpisują się więc w ocenę prawidłowości wykładni art. 189f k.p.a., przy analizie którego, co podniesiono wyżej przytaczając poglądy doktryny, należało kierować się dyrektywami wynikającymi z art. 189d pkt 1, w świetle którego wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia.

Należy więc wskazać, że organy obu instancji rozważając bardzo ogólnikowo i lakonicznie kwestie odstąpienia od nałożenia kary nie sprostały dokonaniu prawidłowej oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Jeszcze raz należy podkreślić, że począwszy od 1 czerwca 2017 r. ustawodawca stworzył możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, jako przejaw odejścia od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa przy założeniu spełnienia przesłanek m.in. z art. 189f K.p.a.

W konsekwencji wskazać należy, że prowadząc postępowanie w danej sprawie organy administracji publicznej mają obowiązek wydawać rozstrzygnięcia zgodne nie tylko z przepisami prawa materialnego, ale stosować się również do obowiązujących zasad postępowania administracyjnego, w szczególności jeżeli ich naruszenie może mieć wpływ na wynik zastosowania prawa materialnego w zakresie nałożonych na strony postępowania obciążeń lub obowiązków, np. na wysokość wymierzonych kar. W takiej bowiem sytuacji naruszenie prawa procesowego może mieć bezpośredni wpływ na podstawę zastosowania przesłanek odpowiedzialności. Zwłaszcza w takich sytuacjach organy orzekające powinny prowadzić postępowania mając na względzie również słuszny interes stron (obywateli), pogłębiać ich zaufanie, czuwać, aby w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa oraz działać w sprawie w interesie strony wnikliwie i szybko. Organy winny mieć to na uwadze oceniając wagę naruszenia prawa w okolicznościach przedmiotowej sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 189 f k.p.a.

Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), na które złożyły się: wpis od skargi – 885 zł, wynagrodzenie adwokata w wysokości 3600 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organy administracji uwzględnią rozważania i ocenę Sądu oraz podejmą prawidłowe rozstrzygnięcie w kwestii odpowiedzialności skarżącej spółki za delikt administracyjny.

bg