Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 542/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 8, art. 86 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 907
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity.
article: art. 31 ust. 3, art. 54 ust. 1, art.61 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Przepis art. 86 ust. 4 ustawy - Prawo zamowień publicznych w zakresie w jakim posuguje się zwrotem "informacje dotyczące ceny" należy interpretować jak najszerzej, co oznacza, że nie odnosi się wyłącznie do podanej ceny całkowitej oferty, ale także cen jednostkowych, które nie mogą być przedmiotem skutecznego zastrzeżenia jako tajemnicy przedsiębiorstw.

TEZY

Przepis art. 86 ust. 4 ustawy - Prawo zamowień publicznych w zakresie w jakim posuguje się zwrotem "informacje dotyczące ceny" należy interpretować jak najszerzej, co oznacza, że nie odnosi się wyłącznie do podanej ceny całkowitej oferty, ale także cen jednostkowych, które nie mogą być przedmiotem skutecznego zastrzeżenia jako tajemnicy przedsiębiorstw.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie sędzia NSA Henryk Ożóg, sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A z/s w K. na decyzję Dyrektora [...] Szpitala im. [...] w W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora [...] Szpitala im. [...] w W. na rzecz strony skarżącej A S.A. z/s w K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 12 czerwca 2015 r. A S.A. z/s w K. ( dalej wnioskodawca, strona, skarżący ) wystąpiła do Dyrektora [...] Szpitala im. [...] w W. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w postaci "kopii formularza cenowego (zał. nr 7 do SIWZ) zawartego w ofercie złożonej przez Wykonawcę B S.A., [...] R., ul. [...], w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na "Stworzenie warstwy regionalnej i warstw lokalnych wraz z rozbudową niezbędnego zaplecza informacyjnego", znak sprawy: [...]". Wnioskodawca wskazał, że żądana informacja powinna zostać przesłana na jego adres wnioskodawcy w postaci kserokopii dokumentów drogą faksową lub drogą elektroniczną bez zbędnej zwłoki nie później jednakże, aniżeli w terminie 5 dni od dnia doręczenia wniosku.

Wobec zwłoki organu w udostępnieniu żądanej informacji publicznej, pismem z dnia 7 lipca 2015 r. wnioskodawca ponowił wniosek doręczając organowi "ostateczne wezwanie do udostępnienia informacji publicznej".

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] wydaną z powołaniem się na przepisy art. 17 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. , poz. 782 ze zm.), dalej: u.d.i.p., Dyrektor [...] Szpitala im. [...] w W. ( dalej: Dyrektor Szpitala ) odmówił wnioskodawcy udzielenia żądanej informacji, wskazując jako przyczynę odmowy zastrzeżenie żądanej informacji przez B S.A. o udzielenie zamówienia publicznego na "[...]"[...], jako tajemnicy przedsiębiorstwa. Tym samym uznano, że spełnione zostały przesłanki art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Końcowo wskazano na możliwość wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy na zasadzie art. 17 ust. 2 cytowanej u.d.i.p.

Pismem z dnia 14 lipca 2014 r. wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odwołujący podniósł ,że postępowanie o udzielenie zamówienia, w myśl art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 903 ze zm.), dalej: p.z.p., jest jawne, z zastrzeżeniem jednak, iż nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, nie później niż w terminie składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazał, iż zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem wnioskodawcy, żądany formularz cenowy, stanowiący załącznik nr 7 do SWIZ, zawiera wyłącznie informacje dotyczące ceny netto, ceny brutto, przyjętej stawki VAT oraz wartości podatku VAT przypisane wskazanym przez zamawiającego pozycjom. Wymienione dane, ograniczone wyłącznie do cen, bez powiązania ich z jakimikolwiek dodatkowymi informacjami, nie wypełniają definicji tajemnicy przedsiębiorstwa. Zgodnie bowiem z art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), dalej: z.n.k., przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tym samym, określona informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnia łącznie trzy warunki. Po pierwsze, ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny przedsiębiorstwa lub posiada wartość gospodarczą. Po drugie, nie została ujawniona do wiadomości publicznej. Po trzecie, podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. W przedmiotowej sprawie bez wątpienia nie zachodzi już pierwsza z tych przesłanek. Informacje zawarte w formularzu cenowym, nie mają charakteru technicznego, technologicznego, nie dotyczą organizacji przedsiębiorstwa. Nie można im również przypisać wartości gospodarczej, gdyż nie są to informacje, których ujawnienie mogłoby wyrządzić wykonawcy jakąkolwiek szkodę.

W ocenie wnioskodawcy, nawet gdyby uznać, że informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, zgodnie z art. 8 ust. 2 zdanie drugie p.z.p., wykonawca nie może zastrzec informacji, o których mowa w art. 86 ust. 4 p.z.p. (nazwy (firmy) oraz adresów wykonawców, informacji dotyczących ceny, terminu wykonania zamówienia, okresu gwarancji i warunków płatności zawartych w ofertach). W tym zakresie powołał się na wyrażane zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie, stanowisko o konieczności szerokiego rozumienia zawartego w art. 86 ust. 4 p.z.p. pojęcia "informacji o cenie". Należy przez nie rozumieć nie tylko samą wysokość ceny, ale inne informacje dotyczące ceny, w tym jej elementów składowych. Nadto podkreśla się, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego zasadą jest jawność, a wszelkie jej ograniczenia - jako wyjątki od zasady - winny być interpretowane zawężająco.

Dla potwierdzenia słuszności postawionej tezy, odwołujący wskazał na szereg rozstrzygnięć Krajowej Izby Odwoławczej , według której w zakres kategorii pojęciowej "informacje dotyczące ceny" składają się wszystkie informacje, które wiążą się ze sposobem obliczenia ceny (wyrok KIO z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. KIO 798/09). Wszelkie informacje dotyczące ceny zawarte w ofercie podlegają ujawnieniu, tym bardziej, jeśli sposób kalkulacji ceny był ustanowiony w SIWZ" (wyrok KIO z dnia 20 czerwca 2011 r., sygn. KIO 1243/11). Natomiast przedmiotem skutecznego zastrzeżenia - jako tajemnicy przedsiębiorstwa nie może być nie tylko cena całkowita , ale także np. ceny jednostkowe (wyrok KIO z dnia 3 lutego 2014 r., sygn. KIO 77/14).

Zdaniem wnioskodawcy informacje zawarte w żądanym przez niego formularzu nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa, co więcej dotyczą wyłącznie ceny, i na mocy art. 8 ust. 2 p.z.p. jako takie nie mogą zostać przez wykonawcę zastrzeżone. W jego ocenie odmowa udostępnienia informacji publicznej przez powołanie się na ich zastrzeżenie jako tajemnicy przedsiębiorstwa przez wykonawcę, które w świetle powyższego musi zostać uznane za bezskuteczne jest naruszeniem prawa. Bowiem to na zamawiającym ciąży obowiązek zweryfikowania czy zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa zostało przez wykonawcę dostatecznie wykazane i czy w związku z powyższym powinno zostać uznane za skuteczne.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 17 w związku z art. 5 u.d.i.p. Dyrektor Szpitala, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. i ponownie odmówił udzielenia informacji.

W motywach decyzji ostatecznej wskazano, że przyczyną, dla której udzielenie żądanej informacji nie jest możliwe, jest zastrzeżenie jej przez B S.A, o udzielenie zamówienia publicznego na "[...]"[...]. jako tajemnicy przedsiębiorstwa. Według organu zastrzeżenie informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa i złożenie wyjaśnień przez wykonawcę jest wiążące. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, nie cena stanowi w tym przypadku tajemnicę przedsiębiorstwa a sposób jej wyliczenia, co zawarte jest w formularzu cenowym. Cena została ujawniona przy otwarciu ofert, gdyż jest informacją jawną - zgodnie z obowiązującymi przepisami w szczególności art. 8 i 86 p.z.p. Tym samym zostały spełnione przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wniósł o uchylenie wydanej decyzji oraz nakazanie organowi udostępnienia żądanej informacji publicznej. Skarga oparta została na zarzucie naruszenie przepisów o postępowaniu , a to :

- art. 17 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i nie udostępnienie żądanej informacji publicznej na ponowny wniosek,

- art. 16 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i nie wskazanie imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji,

- art. 10 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i b oraz pkt 5 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie;

oraz zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, a to :

- art. 2 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie,

- art. 8 ust. 1 i ust. 3 zdanie drugie w związku z art. 86 ust. 4 p.z.p. poprzez ich niezastosowanie,

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie,

- art. 8 ust. 3 zdanie pierwsze p.z.p. w związku z art. 10 ust. 4 z.n.k. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła ,że organ błędnie przyjął, iż jawna jest sama cena wynikowa, zaś wobec zastrzeżenia jako tajemnicy przedsiębiorstwa przez oferenta, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 8 ust. 3 zdanie pierwsze p.z.p. nie podlegają ujawnieniu, a tym samym udostępnieniu jako informacje publiczne, informacje zastrzeżone. W tym zakresie skarżący powołał się na wyroki Krajowej Izby Odwoławczej , zgodnie z którymi "wszelkie informacje dotyczące ceny zawarte w ofercie podlegają ujawnieniu, tym bardziej jeśli sposób kalkulacji ceny był ustanowiony w SIWZ" (wyrok KIO z dnia 20 czerwca 2011 roku, sygn. KIO 1243/11). Natomiast przepis art. 86 ust. 4 p.z.p. w zakresie "informacji dotyczącej ceny" należy interpretować jak najszerzej (wyrok KIO z dnia 4 lutego 2015 roku, sygn. KIO 98/15).

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szpitala wniósł o jej oddalenie , podnosząc ,że działania organu nie stanowią naruszenia ani zasady jawności informacji publicznej, ani też jawności postępowań o udzielenie zamówień publicznych z przyczyn następujących. Wskazał ,że wraz z ofertą firma B S.A. złożyła wniosek o utajnienie części oferty, która zgodnie z art. 11 z.n.k. stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Jednym z zastrzeżonych elementów był formularz oferty cenowej, który szczegółowo obrazuje w jaki sposób wykonawca wycenia swoje usługi oraz jakie elementy może nabyć i finalnie oferuje sprzęt. Formularz cenowy składa się z wyceny poszczególnych elementów etapu podstawowego wraz z niezbędną infrastrukturą sprzętową oraz interfejsem do systemów dziedzinowych i integracją z systemami dziedzinowymi zamawiającego. Ponadto w formularzu zawarta jest oferowana cena wykonania 4 pozycji etapu kwalifikowanego. Wszystkie elementy określane są w sposób szczegółowy, dzięki czemu ukazuje potencjał metoda kalkulacji ceny, jak i konkretne dane cenotwórcze ujawnione przez wykonawcę stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa i mogą być przedmiotem ochrony przez ich utajnienie przed innymi podmiotami, również tymi uczestniczącymi w przetargu (wyrok Sądu Okręgowego w Katowicach z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt XIX Ga 167/07).

Według organu oferent podejmuje wszelkie możliwe środki ostrożności celem nieujawniania informacji dotyczących kosztów wykonania poszczególnego systemu, jak również cen oferowanego sprzętu, bowiem podmioty wyspecjalizowane w zakresie obrotu oprogramowaniem i sprzętem IT są w stanie na podstawie tychże informacji przygotować bardziej konkurencyjne oferty - znając wartość poszczególnych usług oferowanych przez B S.A. oraz możliwości w zakresie kreowania cen sprzętu (rynkowe możliwości nabywania i zbywania tzw. "hardware-u"). Zgodnie z wyjaśnieniami zastrzeżenia informacji, dane zawarte w formularzu cenowym, w szczególności ich podział oraz poszczególne wartości, stanowią tzw. "knowhow" firmy, tym bardziej że w oparciu o wskazane w ofercie elementy wykonawca zamierza złożyć oferty w kolejnych postępowaniach przetargowych. Co więcej ujawnienie informacji o danych zaoferowanych przez wykonawcę zwiększyłoby potencjał konkurencyjnych spółek w kolejnych postępowaniach przetargowych, w szczególności znając chociażby w przybliżeniu elementy składowe oferty, dlatego też informacje zastrzeżone w ofercie przetargowej mają- zdaniem organu - charakter techniczny i technologiczny i nie zostały wcześniej ujawnione, co w pełni uzasadnia utajnienie informacji, jakich domaga się skarżący.

Końcowo organ powołał wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 1 marca

2010 r., sygn. KIO/UZP 6/10, z którego wynika, że opracowane przez wykonawcę na potrzeby zamówienia takie elementy oferty jak np. opis funkcjonalny systemu, opis techniczny, zastosowana metodologia, zawierające "know-how" wykonawcy, jak i wykaz sprzętu i licencji zastosowanych do budowy systemu w ramach oferowanego rozwiązania oraz sposób kalkulacji ceny oferty, uwzględniający szczegółowe elementy kosztowe, stanowią informację, która może podlegać ochronie jako tajemnica przedsiębiorstwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Konstytucja RP w art. 61 ust.1 zagwarantowała obywatelowi podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu , o czym stanowi art.61 ust.2 ustawy zasadniczej . W tym kontekście wskazać również należy na art. 54 ust. 1 Konstytucji zapewniający każdemu wolność pozyskiwania informacji. Z przywołanych przepisów Konstytucji RP wynika, że prawo dostępu do informacji jest zasadą, a wszelkie ograniczenia są wyjątkami, które należy interpretować w sposób ścisły. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2.07.2003 r. sygn. akt II SA 837/03 , formułując pogląd , wedle którego ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 art. 61 Konstytucji RP, został określony w głównej mierze w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej u.d.i.p. , która reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Jednocześnie powołana ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc w art. 16 ust.2 , że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy tego kodeksu.

Pozostaje poza sporem w badanej sprawie, że adresat przedmiotowego wniosku przy jego rozpatrzeniu zastosował prawną formą jego załatwienia w postaci decyzji administracyjnej, przewidzianą w art.16 ust. 1 u.d.i.p. Stwierdzenie powyższego powinno oznaczać , że podmiot , do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie miał wątpliwości co do spełnienia zakresu podmiotowego i przedmiotowego stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem ,że jest organem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również ,że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone

w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych

oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. A zatem dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść cytowanego art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Z kolei stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego, bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z przepisu tego wynika,

że każdy obywatel może korzystać z konstytucyjnych wolności i praw w granicach zakreślonych przez ustawę, ponieważ chroniąc sferę wolności obywatelskich, Konstytucja RP dopuszcza także ograniczenia w zakresie korzystania z nich i stanowi, że "mogą być ustanowione tylko w ustawie". Prawodawca dostrzega jednak potrzebę ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw obywatela, przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, tworząc swoistą hierarchię dóbr. Wobec tego podmiot zainteresowany dostępem do informacji publicznej, bez względu na jego własny prywatny interes w jej uzyskaniu, zobowiązany jest poddać się rygorom wynikającym z istniejących ograniczeń (zob. wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2011 r., II SA/Wa 1844/11).

Przepis art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na inne akty prawne chroniące wskazane w nich tajemnice. Stosownie natomiast do ust. 2 tegoż przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wprawdzie w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", niemniej jednak w polskim systemie prawa funkcjonuje określenie "tajemnica przedsiębiorstwa", które może być co najmniej pomocniczo stosowane dla wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". W każdym bądź razie tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo i w istocie oba pojęcia w zakresie nas interesującym można traktować jako synonimy (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78). Definicja legalna pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa" zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z analizy treści przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Ustawodawca pozostawił bowiem uznaniu przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich w poufności. Wobec tego możliwość zastosowania przesłanki odmowy, określonej w art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wchodzi w grę wówczas, gdy spełnione są warunki wskazane w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

A zatem dla skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi

na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), niezbędne jest jednoczesne zaistnienie następujących trzech przesłanek, a mianowicie:

- po pierwsze, wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną posiadającą wartość gospodarczą,

- po drugie, przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności,

- po trzecie, informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej.

W związku z tym, aby ograniczyć dostęp do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej musi wykazać, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Informacja staje się bowiem tajemnicą, kiedy przedsiębiorca (przedsiębiorstwo) przejawia rzeczywistą wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich. Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga,

aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości dotarcia do osób trzecich.

Stosownie do art. 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 907 ze zm.) postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne ( ust. 1), zaś zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie (ust. 2). Jednakże nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, nie później niż w terminie składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazał, iż zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa (...), o czym stanowi ust. 3 art. 8 powołanej wyżej ustawy.

Wskazać w tym miejscu należy ,że przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także dokumenty, które służą do realizacji sprawy publicznej. Do tej kategorii zalicza się również umowy zawierane przez podmioty publiczne i finansowane ze środków publicznych. Zwrócić należy również uwagę na to , że zgodnie z art. 139 ust. 3 Prawa zamówień publicznych umowy są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publiczne. Nie oznacza to jednak, że dokumenty inne niż umowy, w określonych okolicznościach, nie mogą być przedmiotem skutecznego wniosku złożonego w trybie u.d.i.p.

Wymaga przypomnienia , że jednym z celów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest społeczna kontrola procesu wydatkowania środków publicznych i transparentność działania organów w tym zakresie. Dla skuteczności takiej kontroli konieczna jest znajomość treści umów zawieranych przez podmioty publiczne. Jedną z podstawowych danych umożliwiających taką kontrolę jest wiedza o cenie, za jaką została nabyta określona rzecz lub usługa.

Z udostępnionego Sądowi formularza ofertowego B S.A. w G. wynika cena oferty ogółem podanej w kwocie netto i brutto , zaś szczegółowy wykaz cen za poszczególne zadania zawarty jest w formularzu oferty cenowej , stanowiącym Załącznik Nr 7 do SIWZ , który stanowi integralną cześć oferty . Załącznik ten z uwagi na zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorcy nie został jednak udostępniony. Taki stan rzeczy w istocie uniemożliwia realizację wspomnianego celu.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że została spełniona formalna przesłanka "tajemnicy przedsiębiorcy". Spółka B wyraźnie zastrzegła cześć dokumentów stanowiących załączniki do złożonej przez nią oferty. Tajemnicą przedsiębiorcy Spółka objęła m.in.: formularz oferty cenowej. Swoje zastrzeżenie Spółka uzasadniła w dołączonych do oferty wyjaśnieniach dotyczących objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji zawartych w ofercie ( pkt 9) . Prawidłowo zatem organ zauważył zastrzeżenie Spółki o objęciu części dokumentów stanowiących m.in. Załącznik Nr 7 do oferty tajemnicą przedsiębiorcy (przesłanka formalna) i prawidłowo opisał tę okoliczność w zaskarżonej decyzji. Natomiast nie odniósł się do przesłanki materialnej , w szczególności nie opisał danych, których ujawnienie może narazić przedsiębiorcę na szkodę i na czym to narażenie miałoby polegać. Wyjaśnić bowiem należy ,że nie wystarczy poprzestanie na stwierdzeniu, że skoro przedsiębiorca nie życzy sobie ujawnienia określonych danych i zastrzega, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorcy, to organ ma obowiązek odmowy udzielenia informacji publicznej w tym zakresie. Innymi słowy załączony do oferty formularz cenowy powinien być oceniony indywidualnie w świetle elementów materialnych definicji "tajemnicy przedsiębiorcy" wynikającej z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Tym bardziej , że wyjaśnienia Spółki w części dotyczącej objęcia tajemnicą państwową formularza cenowego w istocie rzeczy dotyczą arkusza weryfikowanych funkcjonalności stanowiącego Załącznik nr 11 do SIWZ . W tym zakresie zaskarżona decyzja nie zawiera żadnych ustaleń i oceń , odwołuje się wyłącznie do zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa przez spółkę B . Wszystkie wyżej opisane okoliczności powinny zostać dokładnie zbadane i wyjaśnione przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a następnie w razie odmowy udostępnienia żądanych danych szczegółowo opisane w decyzji administracyjnej.

Jednocześnie wskazać należy ,że załączony do oferty formularz cenowy zawiera przede wszystkim jednostkowe ceny konkretnych zadań (netto i brutto), do wykonania których Spółka zobowiązała się na podstawie wspomnianej oferty , a także łączną wartość tych zadań przy uwzględnieniu wysokości stawki VAT i wartości podatku VAT . W tym świetle trudno jest dostrzec w tym dokumencie materię odpowiadającą definicji tajemnicy przedsiębiorcy. Wykonawca przedstawił jedynie ogólne opracowanie na formularzu, zawierającym zestawienie cen jednostkowych do poszczególnych zadań . Natomiast powoływane przez organ w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę orzecznictwo Krajowej Izby Odwoławczej dotyczy nieco innej sytuacji faktycznej. W orzeczeniach tych wskazano, że wyłączeniu jawności może podlegać kalkulacja ceny, szczegółowe elementy składowe (m.in. wyrok KIO z dnia 3 lutego 2014 r. nr KIO 77/14, Lex nr 1432335). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Formularz cenowy, jak się wydaje, nie zawiera bowiem informacji, które mogłyby stanowić potencjalnie wartość gospodarczą, know ho . Za takie można by uznać informacje o strategii budowania ceny, szczegółowe kalkulacje zawierające dane m.in. o kosztach pracy, zyskach przedsiębiorcy lub innych okolicznościach kosztotwórczych. Przygotowanie cen jednostkowych dla warunków danego postępowania jest zjawiskiem naturalnym i samo w sobie nie uzasadnia objęcia informacji na temat cen jednostkowych ochroną wynikającą z tajemnicy przedsiębiorstwa. Cena jest kalkulacją wykonawcy na potrzeby określonego zamówienia. Skoro jest to cena w postępowaniu, nie można mówić, że jest ona tajemnicą przedsiębiorstwa, a jej wskazanie narazi wykonawcę na szkodę. Cena ta dotyczy bowiem tylko tego konkretnego postępowania (por. wyrok KIO z dnia 3 lutego 2015 r. nr KIO 108/15, publ. Lex Polonica).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje pogląd , wedle przepis art. 86 ust.4 p. z. p. w zakresie w jakim posługuje się zwrotem " informacje dotyczące ceny" należy interpretować jak najszerzej , co oznacza ,że nie odnosi się wyłącznie do podanej ceny całkowitej oferty , ale także cen jednostkowych , które nie mogą być przedmiotem skutecznego zastrzeżenia jako tajemnicy przedsiębiorstwa ( zob. wyroki KIO : z 3 lutego 2014 r. KIO 77/14 LEX nr 1432335 , z 4 maja 2015r. KIO 98/15, KIO 146/15 LEX nr 1652370) . Przemawia za tym również argument ,że ilekroć w ustawie z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych jest mowa o cenie to , według art. 2 pkt 1 tej ustawy , należy przez to rozumieć cenę w rozumieniu art.3 ust.1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2014r. o informowaniu o cenach towarów i usług ( Dz.U. poz.915) . Natomiast przygotowanie cen jednostkowych dla warunków danego postępowania jest zjawiskiem naturalnym i samo w sobie nie uzasadnia objęcia informacji na temat tych cen ochroną wynikającą z tajemnicy przedsiębiorstwa ( zob. wyrok KIO 3 lutego 2015r. KIO 108/15 LEX nr 1653786). Oceny tej nie zmienia fakt, że podczas otwarcia ofert odczytuje się cenę oferty, bez ujawniania elementów składowych, a więc cen jednostkowych za poszczególne zadania ( usługi), których suma stanowi cenę całkowitą oferty. Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanym przypadku .

Reasumując powyższe, zarzuty skargi przedstawiają się jako zasadne , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji wydanych w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej: p. p. s. a. . O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy. Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.