Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 740/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art.106 par.3, art.133 par.1, art.134, art.145 par.1 pkt 1 lit. a i c, art.200, art.205 par.2, art.206;
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.165 ust.7, art.169 ust.4 i 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art.2, art.7, art.60
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.7, art.8, art.11, art.77, art.80,art.107 par.3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków pełnienia służby I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącej M. J. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia "[...]" Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948, ze zm., dalej jako: Przepisy wprowadzające KAS) złożył funkcjonariuszowi – nadkomisarzowi celnemu M. J., zajmującej stanowisko Naczelnika Wydziału w Izbie Celnej, pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w O., wskazując: rodzaj służby – służba stała; stopień służbowy – nadkomisarz; stanowisko służbowe – ekspert Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy; jednostka organizacyjna KAS, w której funkcjonariusz będzie realizować zadania - Urząd Celno-Skarbowy w O.; komórka organizacyjna - Pierwszy Dział Postępowania Celnego w O.; miejsce pełnienia służby – O. Jednocześnie określono warunki uposażenia zasadniczego - według mnożnika 2,321 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej, wysokość dodatku za stopień służbowy - według mnożnika 0,625 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej oraz określono sposób ustalania wysokości dodatku za wieloletnią służbę. Ponadto wskazano, że zaproponowane warunki służby, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017r.

Funkcjonariusz potwierdziła odbiór propozycji w dniu 29 maja 2017r., zaś w dniu 9 czerwca 2017r. złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji służby.

Natomiast w dniu "[...]" funkcjonariusz złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, żądając uchylenia przedłożonej propozycji w części dotyczącej stanowiska służbowego i uposażenia zasadniczego oraz ponowne określenie stanowiska służbowego oraz uposażenia zasadniczego z uwzględnieniem posiadanych przez nią kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby, tj. stanowiska starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej z uposażeniem zasadniczym określonym co najmniej mnożnikiem 2,614 kwoty bazowej lub uchylenie zaskarżonej propozycji w części dotyczącej uposażenia zasadniczego oraz ponowne określenie uposażenia zasadniczego z uwzględnieniem posiadanych przez nią kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby, tj. uposażenia zasadniczego określonego co najmniej mnożnikiem 2,614 kwoty bazowej. Zarzuciła naruszenie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS poprzez nieuwzględnienie posiadanych przez nią kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby. W uzasadnieniu funkcjonariusz opisała dokładnie przebieg swojej kariery zawodowej, zaznaczając przy tym uzyskanie szeregu certyfikatów z licznych kursów zawodowych, szkoleń interpersonalnych, a także kursu języka angielskiego. Podkreśliła, iż posiada wykształcenie wyższe magisterskie, uzupełnione studiami podyplomowymi w zakresie prawa podatkowego, prawa pracy oraz w zakresie systemów informacyjnych ze specjalnością bazy danych. Dodała, iż przez cały okres służby rzetelnie i nienagannie wykonywała przydzielone obowiązki, o czym świadczy dokumentacja zgromadzona w aktach osobowych. Podniosła, że w ocenach okresowych wskazywano na jej wszechstronny, wysoki poziom wiedzy i umiejętności fachowych oraz doświadczenie, jak również umiejętność rozwiązywania problemów, szybkiego uczenia się i dążenie do samodoskonalenia się. Podała, że była wielokrotnie wyróżniana zarówno poprzez awanse, nagrody pieniężne, jak i dyplomy i odznaczenia. Brała również aktywny udział w wielu nowatorskich zadaniach na poziomie regionalnym, jak i centralnym w ramach prac Ministerstwa Finansów. W ocenie funkcjonariusza, mając na uwadze posiadane przez nią kwalifikacje oraz przebieg dotychczasowej służby, w propozycji wyznaczono jej stanowisko znacznie poniżej posiadanych kwalifikacji i doświadczenia zawodowego, co stanowi naruszenie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS, zgodnie z którym pisemna propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby musi uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby lub pracy, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Podniosła, iż ustalenie w nowej propozycji służby stanowiska eksperta celnego oraz najniższego mnożnika kwoty bazowej uposażenia zasadniczego na tym stanowisku stawią ją w znacznie gorszej sytuacji zawodowej niż inni funkcjonariusze, którzy pełnią służbę w komórkach orzeczniczych na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej lub starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej z uposażeniem zasadniczym równym lub wyższym od uposażenia zasadniczego ustalonego w jej propozycji. Tym samym, w ocenie funkcjonariusz, nie rozpatrzono jej sprawy w sposób indywidualny z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W związku z powyższym wniosła o ponowne, szczegółowe i wnikliwe rozpatrzenie przedmiotowej sprawy oraz o zmianę propozycji z dnia "[...]" poprzez określenie stanowiska służbowego starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej oraz ustalenie uposażenia zasadniczego zgodnie z mnożnikiem kwoty bazowej adekwatnym do stanowiska, z uwzględnieniem faktu przyznania uznaniowej podwyżki uposażenia zasadniczego w 2016r., z mnożnikiem kwoty bazowej co najmniej 2,614. Jednocześnie funkcjonariusz wniosła o szczegółowe określenie jakie elementy zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu warunków w zakresie stanowiska służbowego i uposażenia zasadniczego.

Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu podstępowania administracyjnego w zw. z art. 169 ust. 4 i ust. 6 Przepisów wprowadzających KAS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję zawartą w treści złożonej propozycji służby z dnia "[...]" w części dotyczącej stanowiska służbowego oraz uposażenia zasadniczego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające KAS, tj. z dniem 1 marca 2017r., pracownicy zatrudnieni w izbach celnych i urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i zachowali ciągłość pracy i służby. Zatem zgodnie z powołaną ustawą funkcjonariusz celny M. J. stała się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w O. Konsekwencją wejścia w życie wskazanej wyżej ustawy było powstanie nowych struktur organizacyjnych, przy czym ustawodawca nie ograniczył w żaden sposób kompetencji organu co do ustalenia treści przedłożonej propozycji, w tym warunków pełnienia służby. Przyjmując, iż posiada wyłączne prawo kształtowania stosunku służbowego, organ złożył funkcjonariuszce pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zaznaczono, że organ przedłożył propozycję służby w nowotworzonej komórce organizacyjnej, uwzględniając posiadane przez funkcjonariuszkę kwalifikacje, doświadczenie zawodowe oraz przebieg dotychczasowej służby, a także możliwość zachowania statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Powierzając wskazane stanowisko organ kierował się przebiegiem dotychczasowej służby i uwzględnił w związku z tym aspekt bogatego doświadczenia związanego z wykonywaniem zadań w komórkach orzeczniczych byłej Izby Celnej w O. Organ wyjaśnił, że określając w propozycji wysokość uposażenia zasadniczego wziął pod uwagę posiadane przez stronę kwalifikacje, doświadczenie zawodowe oraz przebieg dotychczasowej służby. Jednocześnie uznał, że żądania strony co do ustalenia wysokości uposażenia na poziomie mnożnika 2,614 nie byłoby adekwatne do wykonywanego zakresu obowiązków i znacząco odbiegałoby od wysokości uposażeń funkcjonariuszy pełniących służbę i pracowników wykonujących zadania na takich samych stanowiskach służbowych/pracy i kształtowałoby się powyżej wysokości uposażeń i wynagrodzeń większości kadry kierowniczej w Izbie Administracji Skarbowej w O., gdzie zakres zadań i odpowiedzialności jest niewspółmiernie wyższy. Wskazano, iż mnożnik uposażenia zasadniczego funkcjonariusza został ustalony zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. 2017 r., poz. 446), które dla stanowiska eksperta Służby Celno-Skarbowej zaliczanego do kategorii eksperckich stanowisk służbowych przewiduje rozpiętość 2,321-2,721. Organ dodał, że przedkładając propozycję służby wziął pod uwagę potrzeby pracodawcy, zadania ustawowe jakie zostały nałożone na jednostkę, przy jednoczesnym zachowaniu limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i środków przeznaczonych na ich uposażenie, jak też kwalifikacje, którymi legitymuje się funkcjonariusz.

M. J., reprezentowana przez adwokata P. S., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższą decyzję, zarzucając organowi naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.: art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na niezawarciu w pisemnych jej motywach wymaganych prawem elementów, a zatem na braku uzasadnienia faktycznego ze względu na niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, jak również przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności oraz mocy dowodowej, co w konsekwencji stanowi obrazę zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa czy też zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a., a nadto na nieodniesieniu się do zarzutów podnoszonych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnoszonych w nim twierdzeń, a mających istotne znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy, co w konsekwencji uniemożliwia przeprowadzenie skutecznej kontroli sądowej zakwestionowanej decyzji i stanowi obrazę prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP;

2) przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego pomimo wskazywania przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy istotnych okoliczności, które winny być przez organ wyjaśnione, jak również wniosków dowodowych, co stanowi obrazę zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. – praworządności – czyli podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również zasady określonej w art. 8 k.p.a., bowiem organ administracji publicznej nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej ze względu na niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści, o czym stanowi art. 7 k.p.a. traktujący o zasadzie prawdy obiektywnej, co w ostateczności doprowadziło do dowolnego ustalenia, że nie zachodzą okoliczności do uwzględnienia żądania strony;

3) przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w tym poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione pomimo braku możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do przeprowadzonych dowodów, przy jednoczesnym braku okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji z podniesionymi powyżej naruszeniami przepisów postępowania mającymi wpływ na jej treść.

W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi. W obszernym uzasadnieniu wskazano, iż skarżąca nie mogła brać czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu, co spowodowało, że nie mogła przedstawić swojego stanowiska ani swoich dowodów istotnych w tej sprawie. Strona skarżąca zakwestionowała również uzasadnienie skarżonej decyzji podnosząc, iż tak naprawdę organ nie wskazał żadnych dowodów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie i w rzeczywistości nie wiadomo, co zadecydowało o takiej, a nie innej treści wydanej decyzji. Ponadto organ nie odniósł się w żadnym stopniu do okoliczności podnoszonych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji trudno uznać przedmiotową decyzję za prawidłową.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w przedłożonej skarżącej propozycji zatrudnienia z dnia "[...]". Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ stwierdził, że przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, polegającego na wyznaczeniu stanowiska starszego eksperta Służby Celno – Skarbowej jest interes społeczny polegający na potrzebie zapewnienia sprawnej, efektywnej i skutecznej organizacji, m.in. poprzez dobór kadr gwarantujących osiągnięcie takich efektów. Wskazano, że propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby została złożona na podstawie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS, a w procesie przedkładania tego rodzaju propozycji sytuacja każdej osoby, w tym skarżącej, była rozpatrywana indywidualnie pod kątem przesłanek ustawowych, tj. posiadanych kwalifikacji, doświadczenia zawodowego i miejsca zamieszkania. Zdaniem organu o indywidualnym rozpatrywaniu każdej sprawy i dogłębnym badaniu przesłanek ustawowych świadczy fakt, że skarżącej złożono propozycję pełnienia służby a nie pracy, zaś uposażenie skarżącej ustalono w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy odnieść się do zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. akt osobowych skarżącej, akt osobowych funkcjonariuszy Izby Administracji Skarbowej w O. pełniących służbę w komórkach orzeczniczych na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej lub starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej z uposażeniem zasadniczym równym lub wyższym od uposażenia zasadniczego skarżącej oraz dwóch załączonych do skargi decyzji. Wniosek ten został zgłoszony na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem dowodu uzupełniającego nie mogą być dokumenty znajdujące się w aktach sprawy sądowoadministracyjnej, które składają się z akt sądowych i akt administracyjnych, przesłanych sądowi przez organ. Na podstawie tych akt, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok. W niniejszej sprawie akta sprawy administracyjnej tworzą akta osobowe skarżącej, które zostały przekazane przez organ. Skoro zatem akta te, z mocy prawa, stanowią podstawę faktyczną wydania wyroku w sprawie, to bezprzedmiotowy jest wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z tych akt. W odniesieniu zaś do pozostałych dokumentów, objętych wnioskiem o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego, należy wyjaśnić, że zarówno propozycja określająca warunki pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS, jak i decyzja wydana na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, są rozstrzygnięciami wydawanymi w indywidualnej sprawie dotyczącej konkretnego funkcjonariusza. W związku z tym Sąd nie może badać postępowań organu i rozstrzygnięć podjętych względem innych funkcjonariuszy.

Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, iż podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS, w świetle którego dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Niewątpliwie wymienione w tym przepisie kryteria takie, jak: posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, odnoszą się nie tylko do etapu wyboru osób, którym organ przedstawia propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, ale także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Wymaga jednak podkreślenia okoliczność, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Zgodnie bowiem z art. 60 Konstytucji RP obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. W orzecznictwie TK przyjmuje się, że przepis ten obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również – co ważne w niniejszej sprawie - zasady wykonywania tej służby, a także zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. np. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014r., sygn. akt K 51/12, OTK 2014, nr 1, poz. 4). Należy także podkreślić, że do państwa jako pracodawcy zastosowanie znajdują odmienne standardy konstytucyjne niż w odniesieniu do pracodawców prywatnych. W tych relacjach konieczne jest bowiem respektowanie zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Swoboda państwa w odniesieniu do "swoich" pracowników (funkcjonariuszy) jest zatem znacznie węższa, a tym samym ochrona stabilności stosunku służbowego osób pełniących służbę publiczną jest silniejsza, niż ma to miejsce w przypadku pracowników zatrudnionych u prywatnych pracodawców. Każda zatem zmiana warunków pełnienia służby, aby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami i zgodna z przepisami prawa. W przypadku zatem reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, m.in. poprzez obniżenie skarżącej wysokości uposażenia zasadniczego, konieczne jest wykazanie, że organ dokonał oceny dotychczasowej służby funkcjonariusza oraz posiadanych kwalifikacji, a także uwzględnił dotychczasowe miejsce zamieszkania, a przedstawiona funkcjonariuszowi propozycja jest wynikiem analizy tych kryteriów w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza. Należy przy tym podkreślić, że z mocy art. 169 ust. 4 i 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS propozycja składana funkcjonariuszowi stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, co do której funkcjonariuszowi przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Zatem wprawdzie propozycja ta ma charakter uznaniowy, ale nie oznacza to dowolności działania organu. W związku z tym prawidłowe rozstrzygnięcie może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Wynika to z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym z art. 7 k.p.a., w świetle którego w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Należy przy podkreślić, że w przypadku decyzji uznaniowej na organie rozpoznającym sprawę ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie organ przedstawił skarżącej propozycję służby, w której zmienił warunki, na jakich funkcjonariusz pełniła dotychczas służbę, w tym zakwestionowane przez skarżącą: stanowisko służbowe oraz uposażenie zasadnicze. Jednakże w zaskarżonej decyzji organ nie podał konkretnych przesłanek, jakimi się kierował, a także nie uzasadnił, stosownie do art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, obiektywnych przyczyn, z powodu których zmienił te elementy stosunku służbowego, w tym przede wszystkim przyczyn obniżenia skarżącej uposażenia zasadniczego. Za taką przyczynę nie może być bowiem uznane ogólnikowe stwierdzenie organu, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że mnożnik uposażenia zasadniczego skarżącej został ustalony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. poz. 446), które dla stanowiska eksperta Służby Celno-Skarbowej przewiduje rozpiętość w granicach 2,321-2,721. Nie można także uznać za wystarczające stwierdzenia, że przedstawiając propozycję organ wziął pod uwagę posiadane kwalifikacje, doświadczenie zawodowe i dotychczasowy przebieg służby, gdyż stanowi to de facto jedynie powtórzenie sformułowań ustawowych, a nie wynik analizy tych okoliczności co do konkretnego funkcjonariusza. Brak jest przy tym odniesienia się do podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, dotyczących kwalifikacji skarżącej, uzyskanych przez nią certyfikatów i ukończonych szkoleń zawodowych, a także przebiegu jej dotychczasowej służby, w tym uzyskanych awansów i nagród. Także stwierdzenia, że organ wziął pod uwagę potrzeby pracodawcy, zadania ustawowe nałożone na jednostkę, przy jednoczesnym zachowaniu limitu etatów funkcjonariuszy i środków przeznaczonych na ich uposażenie ma charakter bardzo ogólny i nie wyjaśnia, jakimi przesłankami kierował się organ uwzględniając przede wszystkim interes społeczny, a nie słuszny interes skarżącej, o którym mowa w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca bowiem, będąc funkcjonariuszem publicznym, może oczekiwać, że świetle art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS, a także z art. 7 in fine k.p.a., przedstawione jej nowe warunki pełnienia służby co do zasady nie powinny być gorsze niż te, na jakich pełniła służbę dotychczas, chyba, że zaistniały okoliczności to uzasadniające, czego jednak organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał. Powyższe uchybienia naruszają nie tylko przytoczone Przepisy wprowadzające KAS, ale także przepisy art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 11 i w zw. z art. 80 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien zatem uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, a przed jej wydaniem umożliwić skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W uzasadnieniu decyzji organ winien podać, jakie konkretnie przyczyny przemawiają za określeniem nowych warunków służby, w tym przede wszystkim ustaleniem wysokości poszczególnych składników uposażenia, a także odnieść się do twierdzeń skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i tych, które ewentualnie zostaną zgłoszone w toku postępowania odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, będącego adwokatem oraz wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa. Należy jednak wyjaśnić, że w niniejszej sprawie, przy ustalaniu wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, Sąd za konieczne uznał skorzystanie z art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Wprawdzie w sprawach ze stosunku służbowego wpis nie jest pobierany, ale oceniając nakład pracy pełnomocnika skarżącej Sąd wziął pod uwagę, że aktywność adwokata sprowadzała się w istocie do napisania skargi, która - choć wyjątkowo obszerna - w swej treści zawierała powtarzające się te same wywody o charakterze ogólnym. Natomiast uwzględnienie skargi nastąpiło w znacznej mierze na skutek dostrzeżenia przez Sąd z urzędu naruszeń prawa, co umożliwia art. 134 § 1 p.p.s.a. Skoro zatem nakład pracy pełnomocnika jedynie w niewielkim zakresie przyczynił się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, to uprawnione było miarkowanie wynagrodzenia pełnomocnika przez dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia zawiłości sprawy i koniecznego nakładu pracy pełnomocnika na podstawie art. 206 p.p.s.a. Pogląd o możliwości dostosowania wynagrodzenia pełnomocnika do stopnia zindywidualizowania sprawy i koniecznego nakładu pracy znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienia NSA z dnia 7 czerwca 2016r., sygn. akt I OZ 544/16 oraz z 1 lipca 2016r., sygn. akt II GZ 668/16, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).