Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1303/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 15, art. 138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi H. Z., T.Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie nakazania rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z (...) r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") – wskazując jako podstawę prawną: art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.; dalej jako: "Prawo budowlane z 1974 r.", w skrócie: "pr.bud.1974") w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.; dalej jako: "Prawo budowlane", w skrócie: "pr.bud.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") – nakazał L. K., M. K., H. K. i J.K. rozbiórkę budynku o wymiarach w planie 13,00 m x 9,50 m (gdzie prowadzona jest działalność usług pralniczych) oraz budynku o wymiarach w planie 2,90 m x 6,30 m (służącego jako garaż jednostanowiskowy) zrealizowanych łącznie i stanowiących samowolną rozbudowę budynku usługowego wykonanego na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr (...) z (...) r. zlokalizowanych na działce ewidencyjnej nr (...) przy ul. K. (...) w P.

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że w trakcie oględzin przeprowadzonych (...) r. na przedmiotowej działce ustalono, iż znajduje się na niej budynek usługowy o wymiarach w planie 6,50 x 23,30 m, dwukondygnacyjny (częściowo zagłębione przyziemie oraz piętro) z dachem płaskim, wykonany w konstrukcji tradycyjnej, murowanej. Budynek zrealizowano na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr (...) z (...) r. W budynku prowadzona jest działalność usługowa – pralnia (w przyziemiu) oraz zakład krawiecki (na piętrze). Przedmiotowy budynek został rozbudowany o część o wymiarach w planie 13,00 x 9,50 m (w której prowadzona jest pralnia) oraz o część o wymiarach 2,90 x 6,30 m (służącą jako garaż jednostanowiskowy). Rozbudowę zrealizowano jako parterową w konstrukcji tradycyjnej murowanej z dachem płaskim. Powyższą rozbudowę zrealizowano, według oświadczenia Jerzego Klotzkiego, w latach 1990–1994 bez pozwolenia na budowę. W wyniku powtórnych oględzin przeprowadzonych (...) r. ustalono dodatkowo, że budynek zakładu krawieckiego, zrealizowany według oświadczenia inwestora na podstawie ww. pozwolenia na budowę z (...) r., użytkowany jest obecnie jako zakład krawiecki z pomieszczeniami socjalnymi (piętro), magazyny materiałów krawieckich z dwoma pomieszczeniami magla oraz jako kotłownia i pomieszczenia gospodarcze (parter). Budynek pralni, zrealizowany w latach 1988–1990 bez pozwolenia na budowę, początkowo był użytkowany jako hurtownia materiałów tekstylnych, a od 1993 r. do dnia dzisiejszego użytkowany jest jako pralnia wodna z pomieszczeniami socjalnymi i magazynowymi. Budynek garażu zrealizowany został łącznie z wyżej opisanym obiektem.

Dalej organ I instancji, przywoławszy treść przepisów art. 103 ust. 2 pr.bud. i art. 37 ust. 1 pr.bud.1974, wskazał, że w sprawie zachodziła konieczność ustalenia czy teren, na którym dokonano rozbudowy, przeznaczony jest pod taką zabudowę w świetle aktualnie obowiązujących przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. PINB zaznaczył, że w braku obowiązującego planu miejscowego (pismo z (...) r. Burmistrza Miasta P.), określenie sposobu zagospodarowania winno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym, z uwagi na złożony (...) r. przez J. K. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego zakładu usług pralniczych oraz garażu, PINB w dniu (...) r. zawiesił postępowanie administracyjne do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie ww. wniosku. W dniu (...) r. radca prawny K.Z., pełnomocnik stron niniejszego postępowania, tj. H. i T. Z., przedłożył ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z (...) r., nr (...) , utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta P. z (...) r. nr (...) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zakładu usług pralniczych i garażu na terenie przedmiotowej działki.

W związku z tym organ I instancji stwierdził, że skoro właściciele przedmiotowej działki nie otrzymali decyzji o warunkach zabudowy dla rozbudowy będącej przedmiotem niniejszej sprawy, to nie jest możliwa jej legalizacja. W sprawie zachodzą bowiem okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud.1974, tj. zrealizowana samowola budowlana znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę w wielkości zrealizowanej przez inwestorów (wnioskowana inwestycja łącznie z pozostałymi zlokalizowanymi na przedmiotowej działce zabudowaniami znacznie przekracza dopuszczalne wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, przy uwzględnieniu wszystkich zabudowanych nieruchomości w obszarze analizowanym).

Od opisanej decyzji PINB odwołanie złożył J. K. (dalej: "Odwołujący"), zastępowany przez adwokata Jarosława Ladrowskiego, podnosząc w pierwszej kolejności naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 15, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. – polegające na braku dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności na nieuwzględnieniu, że przedmiotowa zabudowa jest oparta na prawomocnych decyzjach (pozwoleniu Prezydium Rady Narodowej w P.z (...) r., decyzji Naczelnika Miasta P. z (...) r., decyzji Burmistrza Miasta P. z 14.05.2001 r., decyzji Starosty P. z (...) r.) – oraz naruszenie art. 220 § 1 k.p.a. przez niezbadanie przez organ z urzędu dowodów potwierdzających ww. fakt. Ponadto Odwołujący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że istniejąca zabudowa została wybudowana bez pozwolenia na budowę – przez co błędnie zastosowano art. 103 § 2 pr.bud. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud.1974.

Decyzją z (...) r., nr (...), Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB" lub "organ II instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. – uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że na przedmiotowej nieruchomości nr ewid. (...) znajdują się: (1) budynek mieszkalny, (2) wiata, która jest przedmiotem odrębnego postępowania o sygn.(...), (3) budynek zakładu krawieckiego, dwukondygnacyjny o konstrukcji tradycyjnej z dachem płaskim krytym papą na lepiku, częściowo zagłębiony, (4) budynek pralni, jednokondygnacyjny o konstrukcji tradycyjnej z dachem płaskim krytym papą na lepiku, (5) budynek garażu. W odniesieniu do tych obiektów budowlanych PINB wszczął i prowadził z urzędu dwa odrębne postępowania:

– w sprawie zgodności z przepisami rozbudowy budynku usługowego na działce nr ewid. (...) – o sygn.(...), a także

– w sprawie zgodności z przepisami budowy wiaty otwartej z pomieszczeniami sanitarnymi dobudowanej do istniejącego obiektu na działce nr ewid. (...)– o sygn.(...).

Sprawa rozpatrywana w niniejszym postępowaniu dotyczy ww. rozbudowy budynku usługowego. W ocenie organu II instancji, w sprawie tej zachodzą wątpliwości co do przedmiotu postępowania. W protokole kontroli z (...) r. wskazano, że budynek usługowy został rozbudowany o część o wymiarach 13,00 m x 9,50 m, służącą jako pralnia, oraz o część o wymiarach 2,90 m x 6,30 m, użytkowaną jako garaż. Ze szkicu zawartego w protokole kontroli z (...) r. wynika, że garaż ma wymiary 2,85 m x 6,00 m. W przypadku pozostałej dobudowanej części na podstawie szkicu można ustalić jedynie jej szerokość – 14,20 m. Natomiast z projektu inwentaryzacyjnego budynku wykonanego przez W. O. w maju 2010 r. wynika, że garaż ma wymiary 3,59 m x 6,38 m. Z inwentaryzacji nie można ustalić jednoznacznie wymiarów pozostałej dobudowanej części budynku, gdyż wymiar dobudowy objął także sąsiedni budynek i wiatę. Wobec tego WWINB, jak wyjaśnił, zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego poprzez precyzyjne ustalenie wymiarów dokonanej rozbudowy. Pracownicy PINB dokonali kontroli przedmiotowej nieruchomości i ustalili, że dobudowana część budynku ma wymiary 12,89 m x 9,57 m oraz 2,87 m x 6,35 m.

Mimo to nadal, zdaniem WWINB, pozostają wątpliwości co do przedmiotu postępowania.

Jak bowiem wskazał ten organ, decyzją Starosty P.nr (...) z (...) r. Odwołujący uzyskał pozwolenie na budowę wiaty otwartej z pomieszczeniami sanitarnymi dobudowanej do istniejącego obiektu na przedmiotowej działce. Według ustaleń PINB, wiata została wybudowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zwiększono obrys obiektu i zamiast projektowanych rozmiarów 5,20 m x 13,45 m obiekt ma wymiary 6,00 m x 13,45 m i 6,50 m x 4,70 m; ponadto posiada przegrody zewnętrzne. Jednakże obrysy wiaty widoczne na szkicach sporządzonych przez organ I instancji w trakcie kontroli nieruchomości w dniach (...) r. i (...) r. różnią się – prawdopodobnie o część o wymiarach 6,50 m x 4,70 m. Ponadto z wniosku Odwołującego z (...) r. o ustalenie warunków zabudowy na potrzeby projektu zamiennego wiaty otwartej (k. 289 akt adm.) wynika, iż część prawdopodobnie o wymiarach 6,50 m x 4,70 m została zaliczona do rozbudowanej części budynku pralni oznaczonego na protokole z (...) r. numerami 3 i 4 (k. 123). Podobnie wynika z wniosku Odwołującego o wydanie warunków zabudowy dla zakładu usług pralniczych i garażu (k. 233 i 234). Organ I instancji nie odniósł się do tej kwestii, pomimo tego, że informacje te uzyskał od Urzędu Miejskiego w P. w związku z wystosowaną prośbą o wskazanie, jakiego obiektu dotyczy wniosek Odwołującego z (...) r. o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto w aktach znajduje się kopia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z (...) r., sygn.(...), o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego na przedmiotowej nieruchomości wydana dla J.M. – dziadka Odwołującego (k. 152–154). Jednocześnie z akt ani uzasadnienia zaskarżonej decyzji PINB nie wynika, skąd organ I instancji pozyskał kopię ww. decyzji Prezydium. Jest to, zdaniem WWINB, o tyle istotne, że w odwołaniu wskazuje się, iż rozbudowa budynku pralni powstała na podstawie tej decyzji. Z protokołu kontroli nieruchomości z (...) r. wynika, że w budynku pralni w latach 1988-1990 wykonano kapitalny remont. Kwestie te, zdaniem WWINB, powinny być także wyjaśnione. Tym bardziej, iż z akt sprawy nie wynika, aby PINB poszukiwał dokumentacji budowlanej dla przedmiotowej inwestycji. Z kopii decyzji Naczelnika Miasta P. z (...) r., sygn. (...) (k. 127) wynika, iż rysunki projektowe stanowiły załącznik do decyzji. Z ich analizy może wynikać, czy w dacie ich sporządzenia istniała już na nieruchomości rozbudowa, która jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Ponadto organ II instancji wskazał, że w trakcie postępowania odwoławczego ustalono, iż H. K. zmarł (...) r., a spadek po nim nabyła jego żona L.K.. Błędnie więc organ I instancji nałożył obowiązek na osobę zmarłą.

W konkluzji organ II instancji stwierdził, że w zaistniałej sytuacji należało uchylić zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. WWINB podkreślił, że nie może zastępować organu I instancji w wyjaśnianiu kwestii zasadniczych dla określenia przedmiotu postępowania. Ponadto wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien uzupełnić wskazane braki w materiale dowodowym i następnie w oparciu o zgromadzone dowody ustalić przedmiot postępowania. PINB powinien podjąć działania w celu uzyskania załącznika do decyzji z (...) r., sygn. (...) i ustalić czy dla rozbudowy pralni na przedmiotowej nieruchomości wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. W zależności od ustaleń należy podjąć czynności w postępowaniu, przy czym gdyby organ I instancji nakazał po raz drugi rozbiórkę obiektu, to należy, uwzględniając nowy krąg stron postępowania, precyzyjnie wskazać wymiary rozbiórki mając na uwadze konieczność późniejszej oceny wykonania obowiązku. Odnieść się także należy do różnicy pomiarów zawartej w inwentaryzacji budynku z maja 2010 r.

Na opisaną decyzję WWINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli H. Z. i T. Z. (dalej łącznie: "Skarżący"), reprezentowani przez dotychczasowego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: (1) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy; (2) art. 15 k.p.a. i określonej w nim zasady dwuinstancyjności poprzez jej niezastosowanie i nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania administracyjnego w zakresie określonym przepisami art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; (3) art. 12 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady szybkości postępowania poprzez przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania i po raz kolejny zobowiązanie PINB do wyjaśnienia kwestii wymiarów dokonanej samowolnej rozbudowy budynku usługowego na przedmiotowej działce w sytuacji, gdy na mocy art. 136 k.p.a. organ II instancji, pismem z (...) r., zlecił już dokonanie takich pomiarów i otrzymał protokół z (...) r. dokumentujący wykonanie ww. pomiarów, wyjaśniający w sposób należyty i wyczerpujący wszelkie wątpliwości wskazywane przez WWINB; (4) art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, gdy z uwagi na powzięte wątpliwości organ II instancji winien sam uzupełnić materiał dowodowy, co byłoby zgodne z zasadą bezpośredniości w przeprowadzaniu dowodów; (5) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej i obiektywnej analizy zebranych w sprawie dowodów oraz działanie sprzecznie z zasadą prawdy obiektywnej. Z powołaniem się na powyższe naruszenia pełnomocnik Skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono w szczególności, że konieczność przeprowadzenia jednego lub kilku dowodów w toku postępowania odwoławczego nie stanowi automatycznie o obowiązku wydania decyzji kasacyjnej. Podniesione przez organ II instancji wątpliwości – jeżeli w ocenie organu ich wyjaśnienie było niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy – organ ten mógł uzupełnić we własnym zakresie, na podstawie art. 136 k.p.a., bez konieczności przekazywania sprawy ponownie do pierwszej instancji. Skarżący zaznaczyli, że śmierć H. K. nie powoduje, iż mamy do czynienia z nową sprawą. Tożsamość podmiotowa została zachowana, bowiem spadek po nim nabyła jego żona, L. K. (do której decyzja została zaadresowana). Natomiast błędne nałożenie obowiązku przez organ I instancji na osobę zmarłą wynika z faktu, że w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości H. K. w dalszym ciągu figuruje jako współwłaściciel. Spadkobiercy nie tylko nie poinformowali organu I instancji o śmierci jednej ze stron, ale przez cały czas odbierali kierowaną do niego korespondencję (mimo że H. K. zmarł (...) r.). W tej sytuacji, zdaniem Skarżących, nie wolno czynić zarzutów organowi I instancji, ponieważ wina leży po stronie spadkobierców, którzy fakt śmierci H. K. powinni zgłosić, a także dopilnować, by wpis w księdze wieczystej był zgodny ze stanem rzeczywistym. Zarzucając organowi II instancji zbędne przedłużanie postępowania Skarżący podkreślili, że toczy się ono już prawie 6 lat. W ich ocenie niedopuszczalne jest, że przez tyle lat organy administracji publicznej nie mogą poradzić sobie z jawną samowolą budowlaną.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z (...) r. uczestnik postępowania J. K., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. pełnomocnik Skarżących podtrzymał wnioski i wywody skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji WWINB Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu organ II instancji zasadnie uznał, że przy wydawaniu decyzji PINB doszło do naruszenia przepisów postępowania – czego, jak wynika z treści skargi, zasadniczo nie kwestionują nawet sami Skarżący – oraz że usunięcie dostrzeżonych naruszeń wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a.

W myśl przywołanego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu cytowanego przepisu nie sposób wykładać w oderwaniu od ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), mającej walor zasady konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji statuuje prawo każdej strony do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji). Należy przy tym zwrócić uwagę na przynajmniej dwa aspekty tej zasady. Z jednej strony zasada dwuinstancyjności postępowania nakłada na organ odwoławczy obowiązek powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a nie tylko ograniczenia się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Stąd wynika m.in. reguła pierwszeństwa orzekania reformatoryjnego przed kasatoryjnym oraz związana z tym powinność organu odwoławczego uzupełniania ewentualnych braków w postępowaniu wyjaśniającym w pierwszej kolejności we własnym zakresie, w ramach przewidzianego w art. 136 k.p.a. postępowania uzupełniającego – na co trafnie zwrócono uwagę w skardze. Z drugiej jednak strony zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym była tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą uprzednio przez organ I instancji. Tożsamość ta musi dotyczyć zarówno elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych. Zmiana któregokolwiek z tych elementów nich będzie skutkować pojawieniem się nowej sprawy, której rozpoznanie i załatwienie przez organ II instancji stanowiłoby rażące naruszenie prawa (por. G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 5 do art. 15). W konsekwencji, jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, że dana sprawa powinna zostać rozpatrzona i rozstrzygnięta w szerszym zakresie podmiotowym lub przedmiotowym, niż uczynił to organ I instancji, to w imię respektowania wspomnianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego winien decyzję tego organu uchylić i przekazać jemu sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć w niej zapadłych stanowił przepis art. 37 ust. 1 pr.bud.1974 (stosowany w związku z art. 103 ust. 2 pr.bud.), zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Z treści cytowanego przepisu jasno wynika, że dla jego właściwego zastosowania niezbędne jest uprzednie prawidłowe zidentyfikowanie i oznaczenie obiektu budowlanego lub jego części, które miałyby zostać poddane, wskazanym w tym przepisie, rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że WWINB trafnie wytknął organowi I instancji, że w świetle materiałów zebranych w aktach administracyjnych sprawy istotne wątpliwości budzi prawidłowe określenie przez PINB przedmiotu postępowania, tj. zidentyfikowanie i oznaczenie tej części zabudowy zlokalizowanej na działce ewid. Nr (...), która powinna być przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie dotyczącej zgodności z przepisami rozbudowy budynku usługowego na ww. działce. Zestawienie i uważna analiza porównawcza zwłaszcza szkiców i rysunków zawartych w protokołach kontroli z (...) r. (k. 123 akt adm. I inst.) i z 29 sierpnia 2014 r. (k. 73 akt adm. II inst.), a także w załącznikach do wniosków Odwołującego o ustalenie warunków zabudowy: na potrzeby projektu "zastępczego" wiaty otwartej (k. 288 akt adm. I inst.) oraz dla zakładu usług pralniczych i garażu (k. 233 akt adm. I inst.), pokazuje, że organ I instancji najprawdopodobniej błędnie pominął przy rozpoznawaniu i rozstrzyganiu niniejszej sprawy tę część zabudowy, która została określona przez WWINB w uzasadnieniu zaskarżonej jako "część prawdopodobnie o wymiarach 6,50 m x 4,70 m". Należy podkreślić, że w tym przypadku podstawowym problemem nie są, jak przyjmują Skarżący, rozbieżności w wynikach pomiarów poszczególnych elementów zabudowy (w tym garażu i pozostałej dobudowanej części budynku usługowego) wykonanych na potrzeby różnych dokumentów (zwłaszcza kolejnych protokołów kontroli sporządzonych przez pracowników PINB oraz projektu inwentaryzacyjnego wykonanego przez W.O.) – choć i one powinny, oczywiście, zostać ostatecznie wyjaśnione przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy – ale o fakt wielce prawdopodobnego, niezasadnego pominięcia przez organ I instancji w swym rozstrzygnięciu całego fragmentu kontrolowanej zabudowy, a mianowicie tej jej części, która na szkicu w protokole kontroli z (...) r. tworzy wraz z bryłą wiaty figurę o kształcie litery "L" (oznaczoną na tym szkicu numerem "(1)"). W tym kontekście zwraca uwagę, że na szkicu w protokole kontroli z 11 stycznia 2010 r. bryła wiaty (również oznaczona tam numerem "(1)") ma kształt prostokąta.

Skoro, jak z powyższego wynika, organ II instancji powziął uzasadnione i w wysokim stopniu uprawdopodobnione wątpliwości co do prawidłowości zakreślenia przedmiotu postępowania przez organ I instancji – a dokładniej: co do tego, czy sprawa nie powinna zostać rozpatrzona i rozstrzygnięta w przedmiotowo szerszym zakresie (właśnie o ów wskazany wyżej fragment zabudowy stanowiący "część prawdopodobnie o wymiarach 6,50 m x 4,70 m"), niż uczynił to organ I instancji – nie miał innej możliwości, jak tylko uchylić taką wadą obarczone rozstrzygnięcie PINB i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, co też WWINB zasadnie uczynił. W przeciwnym bowiem razie – gdyby sprawa została rozpoznana i rozstrzygnięta merytorycznie w szerszym zakresie przedmiotowym po raz pierwszy przez organ II instancji – doszłoby niewątpliwie do naruszenia zarówno art. 138 § 2 k.p.a., jak i ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, statuowanej w art. 15 k.p.a., a zakorzenionej w art. 78 Konstytucji. W takim przypadku nie zostałaby bowiem zachowana tożsamość sprawy rozpoznawanej w toku instancji, w jej aspekcie przedmiotowym, bezwzględnie wymagana w świetle ww. zasady.

Sąd podzielił także pozostałe zastrzeżenia i wskazania sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WWINB w związku z dokonaną przez ten organ oceną prawidłowości decyzji PINB. Natomiast zarzuty skargi – jako w istocie zasadzające się na nietrafnym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy założeniu, że wszystkie wytknięte przez WWINB uchybienia, jakich dopuścił się organ I instancji, mogły zostać wyeliminowane w postępowaniu odwoławczym – nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Nie oznacza to, że przynajmniej niektóre ze wskazanych w skardze spornych kwestii nie mogłyby zostać wyjaśnione samodzielnie przez organ odwoławczy w ramach dozwolonego temu organowi postępowania uzupełniającego z art. 136 k.p.a. Jednakże wskazane wyżej, kardynalne uchybienie popełnione przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji w zupełności uzasadniało podjęcie przez WWINB rozstrzygnięcia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji – już choćby przez wzgląd na ekonomikę procesową – poruczenie organowi I instancji wyjaśnienie również pozostałych, spornych lub dotychczas pominiętych przez ten organ, kwestii.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.