Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 996/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6053 Obywatelstwo
Hasła tematyczne: Obywatelstwo
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 56 ust. 1 w zw z art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 161
law: Ustawa z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim
article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2407/13 w sprawie ze skargi Z. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Z. N. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2407/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda Zachodniopomorski odmówił stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez Z. N. (wg polskich dokumentów G. N.), urodzonego [...] lutego 1949 r. w m. N., syna M. i M.

Od tej decyzji Z. N. wniósł odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych, który - decyzją z dnia [...] września 2013 r. - orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie Zachodniopomorskiemu. Minister uznał, że rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty zaskarżoną decyzją przez Wojewodę Zachodniopomorskiego było przedwczesne i jako takie naruszało przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na mocy art. 56 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim wnioskodawca zobligowany był podać dane wszystkich swoich wstępnych do drugiego stopnia. Tymczasem w treści wniosku brak następujących danych:

- w odniesieniu do ojca wnioskodawcy: miejsca jego urodzenia; imienia i nazwiska jego ojca oraz imienia i nazwiska rodowego jego matki;

- w odniesieniu do dziadka ze strony ojca wnioskodawcy: wszystkich danych;

- w odniesieniu do babki ze strony ojca wnioskodawcy: wszystkich danych;

- w odniesieniu do dziadka ze strony matki wnioskodawcy: wszystkich danych oprócz imienia i nazwiska;

- w odniesieniu do babki ze strony matki wnioskodawcy: wszystkich danych oprócz imienia oraz nazwiska rodowego.

Oprócz podanych przez wnioskodawcę w treści wniosku, informacjami o "istotnych okolicznościach" w przedmiotowej sprawie winny być:

- czy Pan Z. N. urodził się jako dziecko ślubne, czy nie, ewentualnie kiedy, gdzie i w jakiej formie jego rodzice zawarli związek małżeński lub, że go nie zawierali;

- czy i kiedy - jeśli wnioskodawca był dzieckiem nieślubnym - został uznany przez ojca, przysposobiony lub uprawniony;

- kiedy urodzony za granicą wnioskodawca oraz jego rodzice przybyli do Polski i czy miało to miejsce w ramach tzw. repatriacji;

- w przypadku, gdy wnioskodawca jest dzieckiem nieślubnym /i nie został przez ojca uznany, przysposobiony lub uprawniony/:

- czy i kiedy jego matka nabyła obywatelstwo obce, czy była dzieckiem ślubnym, czy jej ojciec zamieszkiwał na terytorium II Rzeczypospolitej Polskiej w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego, a jeśli tak to gdzie, czy przed jej narodzinami lub przed uzyskaniem przez nią pełnoletniości jej ojciec nabył obywatelstwo obce lub przyjął urząd publiczny, lub wstąpił do służby wojskowej w wojsku obcym bez zgody odpowiedniego organu, jeśli matka strony była dzieckiem nieślubnym - czy jej matka zamieszkiwała na terytorium II Rzeczypospolitej Polskiej w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego, a jeśli tak to gdzie, czy przed jej narodzinami lub przed uzyskaniem przez nią pełnoletniości jej matka nabyła obywatelstwo obce;

- w przypadku, gdy wnioskodawca jest dzieckiem ślubnym: czy jego ojciec zamieszkiwał na terytorium II Rzeczypospolitej Polskiej w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego, a jeśli tak, to gdzie, czy przed narodzinami strony lub przed uzyskaniem przez niego pełnoletniości jego ojciec nabył obywatelstwo obce lub przyjął urząd publiczny lub wstąpił do służby wojskowej w wojsku obcym bez zgody odpowiedniego organu;

- czy i który z wstępnych wnioskodawcy legitymował się polskim paszportem, dowodem osobistym, książeczką wojskową poświadczeniem posiadania obywatelstwa polskiego itp.

Minister uznał, że możliwe jest, iż po analizie treści przedmiotowego wniosku organ I instancji dostrzeże, uzasadnioną właściwymi przepisami prawa o obywatelstwie polskim, konieczność podania przez wnioskodawcę jeszcze innych informacji o istotnych okolicznościach, niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. Dokonane obecnie wyliczenie wskazuje, że wniosek Z. N. z dnia [...] czerwca 2013 r. zawiera liczne braki zarówno w zakresie danych wielu wstępnych do drugiego stopnia, jak i informacji o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego. W tym stanie rzeczy do usunięcia ww. braków formalnych wniosku zastosowanie winien znaleźć art. 64 § 2 k.p.a., natomiast wydawanie decyzji co do istoty było przedwczesne.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. N., zarzucając organowi naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 55 i w zw. z art. 13 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim poprzez uznanie, iż złożony przez skarżącego wniosek o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego nie spełniał wymogów formalnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna.

Sąd I instancji podzielił zdanie Ministra, że szczególne unormowanie, rozszerzające katalog wymogów formalnych wniosku o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego ponad wymogi wynikające z k.p.a., zawiera art. 56 ust.1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r., poz. 161 ze zm.). Stosownie do treści art. 56 ust. 1 ustawy o obywatelstwie, wniosek o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego zawiera dane osoby, której potwierdzenie dotyczy, i jej wstępnych do drugiego stopnia oraz informacje o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego. W myśl art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie dane cudzoziemca, małoletniego, wnioskodawcy, osoby lub wstępnych wymagane na podstawie art. 56 ust. 1 obejmują: imię (imiona) i nazwisko, nazwisko rodowe, datę i miejsce urodzenia, imię i nazwisko ojca, imię i nazwisko rodowe matki, płeć, obywatelstwo, stan cywilny, numer PESEL, jeżeli został nadany. Ponadto - zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy o obywatelstwie - osoba i podmiot występujący z wnioskiem o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego są obowiązani dołączyć dokumenty potwierdzające dane i informacje zawarte we wniosku, chyba że uzyskanie tych dokumentów napotyka trudne do przezwyciężenia przeszkody.

Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie potwierdzenia statusu obywatelstwa ma charakter szczególny i wyjątkowy. Dotyczy wyłącznie przypadków, gdy status obywatelstwa może budzić uzasadnione wątpliwości, co ma miejsce zazwyczaj wtedy, gdy dana osoba przez wiele lat utraciła łączność z instytucjami publicznymi państwa polskiego, w następstwie czego jej dane nie są ujawnione w stosownych rejestrach publicznych. Następstwem tego stanu rzeczy mogą być trudności w dowodzeniu, że dana osoba w istocie aktualnie obywatelstwo polskie posiada, w szczególności może się pojawić potrzeba poszukiwania szeregu dokumentów archiwalnych czasem sprzed wielu dziesięcioleci. Z art. 56 ustawy o obywatelstwie polskim wynika jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było obciążenie obowiązkiem zgromadzenia stosownych informacji (i potwierdzających je dokumentów) osób zainteresowanych obecnie - z reguły po wielu latach - potwierdzeniem posiadania obywatelstwa polskiego. Wynika to z posłużenia się expressis verbis sformułowaniem "wniosek zawiera". Zarzuty skargi, dotyczące określonych trudności, jakie dla osób ubiegających się o stwierdzenie obywatelstwa mogą stąd powstawać, są w istocie postulatami de lege ferenda skierowanymi do prawodawcy.

Sąd podkreślił, że obowiązek odszukania stosownej dokumentacji celem realizacji prawa, którego strona się domaga, nie stanowi sui generis sankcji – kary, lecz oznacza jedynie konieczność poniesienia przez daną osobę konsekwencji długoletniego nieutrzymywania kontaktów z instytucjami publicznymi Państwa Polskiego. Zasadne jest przyjęcie przez ustawodawcę, że na stronie spoczywa obowiązek dowodzenia posiadania obywatelstwa. Obciążenie organów administracji publicznej obowiązkiem poszukiwania, z wykorzystaniem środków publicznych, dokumentacji w archiwach w celu ustalenia, czy wniosek jest zasadny, jest nie do przyjęcia.

Wymogi formalne, obciążające strony składające wniosek, muszą być analogiczne w każdym przypadku i musi być możliwe sprostanie im bez potrzeby wcześniejszego zasięgania w tym zakresie stanowiska organu administracji. Ocena organu co do potrzeby poszerzenia materiału dowodowego może mieć miejsce, wobec zakreślonego w k.p.a. modelu postępowania administracyjnego, dopiero na etapie toczącego się postępowania (wyjaśnienie okoliczności, które okażą się wątpliwe w toku wszczętego wnioskiem postępowania np. w myśl art. 50 k.p.a.). O tym, jakie informacje muszą być złożone we wniosku - zdaniem Sądu - rozstrzyga art. 56 ust.1 ustawy o obywatelstwie polskim. Zakres wymaganych danych o przodkach wnioskodawcy zakreślono precyzyjnie w art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, natomiast zakres informacji, jakie należy podać jako istotne, wskazano w art. 58 ustawy.

Sąd stwierdził, że jakkolwiek w formularzu dopuszcza się wypełnienie pól poprzez wskazanie, że brak określonych danych lub informacji, to jednak gdy chodzi o dane i informacje, co do których nie ma podstaw by wykluczyć, że ich pozyskanie byłoby możliwe, nie jest to dopuszczalne. Na wnioskodawcy spoczywa bowiem ciężar gromadzenia danych informacji i dokumentów, w granicach zakreślonych art. 56 ust. 1 i. 2 ustawy. W myśl art. 56 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, dane zawarte we wniosku powinny być potwierdzone dokumentami chyba, że ich uzyskanie napotyka trudne do przezwyciężenia trudności, a warunek ten należy odnosić odpowiednio do danych i informacji wskazanych w ust. 1. Jak jednoznacznie wynika z art. 56 ustawy o obywatelstwie polskim ciężar takich poszukiwań (oraz związane z tym koszty organizacyjne) ponosić ma wnioskodawca, który korzystać wszak może w tym zakresie z pomocy wykwalifikowanego pełnomocnika.

W sprawie niniejszej wniosek skarżącego nie spełniał wymagań formalnych z art. 63 § 2 k.p.a. Strona nie podjęła żadnych, nawet elementarnych prób, aby uczynić zadość wymaganiom spoczywającym na niej z mocy ustawy, a w każdym razie nie uprawdopodobniła w żaden sposób jakoby uzyskanie dokumentów, z których takie dane mogłyby być zaczerpnięte napotykało "trudne do przezwyciężenia przeszkody". Sąd w sprawie niniejszej - ze względu na ilość i zakres braków wniosku Z. N. - podziela pogląd organu II instancji. Sprawa ta pod tym względem jest wyjątkowa, bo skarżący we wniosku nie podał w zasadzie żadnych potrzebnych do rozpatrzenia wniosku danych. Sąd nie może w takich sytuacjach zaakceptować przerzucania ciężaru dowodu w całości na organ administracji, bo byłoby to zobowiązywanie organu do wykonywania niemożliwych do wykonania czynności.

Zdaniem Sądu I instancji, w wyjątkowej sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, wydanie decyzji w przedmiocie potwierdzenia posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego nie jest możliwe bez podania przez wnioskodawcę przynajmniej podstawowych danych, wynikających z treści art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim. Zatem brak niezbędnych danych we wniosku stanowi brak, uniemożliwiający nadanie podaniu prawidłowego biegu, istnieje więc prawna podstawa do wezwania do uzupełniania braków (do uzupełniania tych danych) w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Z. N., podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 55 i 58 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż:

a) przepis ten zawiera wymogi formalne wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, które podlegają uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. ,

b) wniosek skarżącego zawierał braki formalne uniemożliwiające jego rozpatrzenie,

2) art. 3 § 1 i 2 , art. 134, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 55 i 58 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim poprzez nieuwzględnienie zarzutu skargi i niezakwestionowanie nieuzasadnionego uchylenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych w całości decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania pomimo tego, iż brak było podstaw faktycznych i prawnych do wydania decyzji kasatoryjnej.

Na podstawie art. 176 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w tej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Minister dysponował bowiem kompletem informacji i dokumentów zebranym przez organ I instancji, niezbędnych do wydania decyzji merytorycznej. W szczególności wniosek zawierał dane osobowe skarżącego, datę i miejsce jego zamieszkania przed wyjazdem z Polski, datę nabycia obywatelstwa obcego. Dane te pozwalały organowi I instancji na przeprowadzenie ewentualnie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i na wydanie decyzji merytorycznej.

Skarżący kasacyjnie wskazał ponadto, że żadne ustawowe ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw zagwarantowanych konstytucyjnie. Skarżący kasacyjnie podniósł, że wyłącznie dosłowne rozumienie spornego przepisu, jako stanowiącego wymóg formalny podlegający uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. godzi w zasadę praworządności, gdyż w niniejszej sprawie utrzymanie zaskarżonego stanowiska oznaczałoby pozbawienie strony prawa do rozpatrzenia jej wniosku tylko dlatego, iż nie ma ona obiektywnych możliwości przedstawienia i udokumentowania danych wstępnych do drugiego stopnia. Takie zobowiązanie narusza, w przekonaniu skarżącego kasacyjnie, akcentowaną w orzecznictwie zasadę, iż nikt nie może być zobowiązany do rzeczy niemożliwych.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że stanowisko Sądu I instancji narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa, gdyż w formularzu wniosku widnieje pouczenie, iż w przypadku braku wiedzy o określonych faktach należy wpisać informację "nieznane bądź nie dotyczy". Kierując się tym pouczeniem skarżący oświadczył, że nie zna pełnych danych osobowych matki oraz danych dziadków ze strony ojca i matki. Brak było podstaw prawnych do wyciągania przez organ z tego powodu negatywnych skutków dla skarżącego.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że okoliczności istotne dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego zależą od stanu faktycznego sprawy, a wymogi formalne muszą być jednakowe i jasne dla każdego składanego wniosku. Stwierdził także, że analiza drugiego członu art. 56 ustawy wskazuje, że ocena spełnienia wymogów wniosku nie może następować w stadium wstępnej, formalnej oceny podania, ale podczas rozpatrywania sprawy co do meritum.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, kierunek wykładni przyjęty przez Sąd I instancji, zakładający wyłączenie przez nową ustawę ogólnych zasad postępowania administracyjnego, prowadzi do konstatacji, że rola organu administracji sprowadzałaby się do roli moderatora i arbitra, a to na stronie spoczywałby faktycznie obowiązek wyjaśnienia sprawy. Końcowo podniósł, że ustawa w zakresie spraw o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego nie zawiera szczególnych przepisów regulujących wymogi formalne wniosku. Na organie administracji w dalszym ciągu spoczywa obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego z urzędu ograniczony do przeprowadzenia czynności zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego bądź weryfikacji dokumentów przedstawionych przez stronę celem ustalenia prawdy obiektywnej. Dopiero w sytuacji, gdy informacje przekazane przez stronę, a mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy, nie znajdują potwierdzenia w zebranym w ten sposób materiale dowodowym istnieje podstawa prawna do wydania decyzji niezgodnej ze sformułowanym żądaniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy niepodanie przez wnioskodawcę we wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego wszystkich danych jego wstępnych do drugiego stopnia wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy stanowi brak formalny wniosku uniemożliwiający nadanie mu dalszego biegu w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Rozstrzygając tę kwestię na wstępie wskazać należy, iż postępowanie administracyjne o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego regulują przepisy art. 55-58 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r., poz. 161 ze zm.). Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o obywatelstwie polskim w sprawach innych niż wymienione w ust. 1 i 2 (m.in. w sprawach o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego) stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Przepis art. 63 § 2 k.p.a. stanowi, iż podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 64 § 1 k.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Natomiast - w myśl art. 64 § 2 k.p.a. - jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Do innych wymagań, o których mowa w tym przepisie należy zaliczyć określenie żądania (art. 63 § 2 k.p.a.), podpis strony (art. 63 § 3 k.p.a.), dołączenie pełnomocnictwa, jeżeli strona działa przez pełnomocnika (art. 33 § 3 k.p.a.), a także wymagania przewidziane w przepisach szczególnych. W orzecznictwie wskazuje się, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (wyrok. NSA z dnia 3 sierpnia 2012 r., II OSK 826/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wezwanie, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. musi dotyczyć braków formalnych, które mogą być z łatwością usunięte i które warunkują nadanie sprawie dalszego biegu.

Przepis art. 56 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż wniosek o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego zawiera dane osoby, której potwierdzenie dotyczy i jej wstępnych do drugiego stopnia oraz informacje o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego. Przepis art. 13 ust. 1 tej ustawy stanowi natomiast, iż dane cudzoziemca, małoletniego, wnioskodawcy, osoby lub wstępnych wymagane na podstawie m.in. art. 56 ust. 1 obejmują: 1) imię (imiona) i nazwisko; 2) nazwisko rodowe; 3) datę i miejsce urodzenia; 4) imię i nazwisko ojca; 5) imię i nazwisko rodowe matki; 6) płeć; 7) obywatelstwo; 8) stan cywilny; 9) numer PESEL, jeżeli został nadany.

Powołane przepisy należy interpretować w ten sposób, że wniosek o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego musi spełniać warunki formalne podania wynikające z przepisów ogólnych k.p.a., bez których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte i podaniu nie może być nadany dalszy bieg, tj. powinien zawierać imię i nazwisko wnioskodawcy, wskazanie żądania wniosku, w tym imienia i nazwiska osoby, której dotyczy wniosek, jeżeli jest to inna osoba niż wnioskodawca (art. 63 § 2 k.p.a.), podpis strony (art. 63 § 3 k.p.a.), pełnomocnictwo (art. 33 § 3 k.p.a.). Brak tych elementów obliguje organ do podjęcia czynności w trybie art. 64 § 1 i 2 k.p.a.

Uznać należy również, iż dodatkowe wymogi formalne wniosku w odniesieniu do wnioskodawcy i ewentualnie innej osoby, której dotyczy wniosek, jeżeli nie jest to wnioskodawca wynikają z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, który w tym zakresie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a. Sprawy o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego są sprawami, w których stosunek publicznoprawny obywatelstwa jest pochodną stanu cywilnego i stanu rodzinnego danej osoby, zatem podstawowe dane personalne wnioskodawcy (osoby, której dotyczy wniosek) muszą zostać w tym wniosku podane, aby organ mógł nadać mu dalszy bieg. Wnioskodawca powinien więc oprócz swojego imienia i nazwiska podać nazwisko rodowe, datę i miejsce urodzenia, imię i nazwisko ojca, imię i nazwisko rodowe matki, płeć, obywatelstwo, stan cywilny, numer PESEL, jeżeli został nadany.

Pozostałe elementy wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego wskazane w art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim (szczegółowe dane personalne wstępnych osoby, której wniosek dotyczy i pozostałe informacje) nie stanowią warunków formalnych wniosku w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., lecz informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego i wydania decyzji merytorycznej. Należy bowiem odróżnić warunki formalne wniosku od elementów materialnoprawnych stanowiących potwierdzenie przesłanek merytorycznych do przyznania lub potwierdzenia określonego prawa wnioskodawcy. Ocena spełnienia wymogów materialnoprawnych wniosku powinna być dokonywana już podczas merytorycznego rozpatrywania sprawy, w przeciwnym razie etap rozpoznania sprawy przeniósłby się do fazy wszczęcia postępowania, a pozostawienie bez rozpatrzenia zastępowałoby merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie.

Podkreślenia wymaga, iż przepisy art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim wskazują na obowiązek wnioskodawcy zebrania wymienionych w nich danych i informacji z należytą starannością i przedstawienia ich organowi we wniosku celem potwierdzenia swojego żądania. Z przepisów tych wynika, że wnioskodawca powinien podać we wniosku wszystkie znane mu dane i informacje, niezależnie od tego czy - w jego ocenie - są one istotne dla rozpoznania sprawy czy nie. To organ w oparciu o dane i informacje podane we wniosku ustala stan faktyczny sprawy i ocenia czy przedstawione dane personalne i informacje wraz z dokumentami potwierdzającymi je są wystarczające do wydania decyzji o potwierdzeniu posiadania obywatelstwa polskiego. Przepisy art. 56 ust. 1 i 2 ustawy o obywatelstwie polskim nakładają na wnioskodawcę obowiązek wskazania określonych danych i informacji oraz przedstawienia dokumentów potwierdzających te dane i informacje. Przepisy te nie znoszą jednak nałożonego na organ obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Zarówno wnioskodawca, jak i organ powinni więc współdziałać w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W przypadku, gdy wnioskodawca nie poda we wniosku wszystkich wymaganych przez art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim danych i informacji, organ ma prawo wezwać go do uzupełnienia materiału dowodowego, chyba, że wnioskodawca podał, że nie zna i – pomimo podjętych starań - nie jest w stanie ustalić tych danych (np. wszystkich danych dalszych wstępnych). W takim wypadku organ powinien rozpatrzyć merytorycznie wniosek po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie i wydać decyzję. W przypadku, gdy wnioskodawca podał, że nie zna i – pomimo podjętych starań - nie jest w stanie ustalić wszystkich danych dotyczących jego wstępnych, organ nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. Żądanie uzupełnienia danych nieznanych stronie, których nie zdołała ona pozyskać pomimo dołożenia należytej staranności jest niedopuszczalne. Zobowiązanie organu naruszałoby w takiej sytuacji akcentowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadę impossibilium nulla obligatio, w świetle której prawo, jak i jego wykładnia nie może nakładać na obywateli obowiązków niemożliwych do spełnienia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 51/12). Za takim poglądem przemawia również redakcja formularza wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 58 ustawy o obywatelstwie polskim Minister Spraw Wewnętrznych wydał rozporządzenie z dnia 7 sierpnia 2012 r. w sprawie wzoru formularza wniosku o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego (Dz. U. z 2012 r., poz. 925), w którym szczegółowo wskazano dane i informacje, które należy podać we wniosku. W punkcie nr 5 pouczenia zamieszczonego na str. 12 formularza wniosku wskazano, że "Należy wypełnić wszystkie wymagane rubryki. W razie braku wiedzy co do określonych faktów należy wpisać "nieznane" (...). Zatem, nawet redagując formularz wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, Minister Spraw Wewnętrznych przewidział, że wnioskodawca może nie posiadać wiedzy o wszystkich danych wymaganych w formularzu i nie wszystkie dane są niezbędne do nadania sprawie biegu.

W związku z powyższym zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 55 i 58 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 55 i 58 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Ze wskazanych wyżej względów Sąd doszedł do przekonania, że dokonana przez Ministra Spraw Wewnętrznych wykładnia art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim jest błędna, w konsekwencji czego organ ten błędnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., uchylając decyzję organu I instancji i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia celem zastosowania trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2013 r. W tej sprawie uznać należy, iż wniosek skarżącego zawierał wszystkie podstawowe elementy o charakterze formalnym i możliwe było nadanie mu biegu, co też uczynił organ I instancji i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Organ odwoławczy powinien więc rozpoznać odwołanie i dokonać oceny kompletności przedstawionych dowodów i zasadności żądania wniosku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.