Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 106/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6332 Należności  przedemerytalne
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Witold Falczyński (spr) Marek Stojanowski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1162/06 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1162/06 oddalił skargę M. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z [...] Starosta B. odmówił przyznania M. K. prawa do świadczenia przedemerytalnego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę L. decyzją z dnia [...], która następnie stała się przedmiotem kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Sąd ten wyrokiem z dnia 18 marca 2004 r., sygn. akt 3 II SA/Lu 804/03 oddalił skargę.

Następnie M. K. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] podając za podstawę art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. rażące naruszenie prawa. W wyniku rozpatrzenia wniosku Wojewoda L. decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty B.. Zdaniem organu nie można stwierdzić nieważności decyzji, która podlegała wcześniej kontroli w postępowaniu sądowym, gdyż kontrola sądu obejmuje również badanie istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 marca 2004 r. oddalił skargę na decyzję Wojewody L. utrzymującą w mocy decyzję, której stwierdzenia nieważności domagała się strona, a ocena wyrażająca się wyrokiem wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, ale również inne sądy i organy państwowe.

Minister Gospodarki i Pracy po rozpatrzeniu odwołania M. K. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję podzielając stanowisko wyrażone przez Wojewodę L. i stwierdzając także, iż decyzja nie jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. skutkującą stwierdzeniem nieważności takiej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. K. od powyższej decyzji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w związku z czym uchylił zaskarżoną decyzję jak również utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...].

Sąd ten uznał, iż rozpatrywanie przez organ zagadnienia dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, poddanej uprzednio kontroli sądu administracyjnego nie jest możliwe, w związku z czym organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powinien wydać decyzję odmawiająca wszczęcia takiego postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] Wojewoda L. stosując się do wskazówek Sądu decyzją z dnia [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu wskazał, iż decyzja ta była już przedmiotem kontroli WSA w Lublinie sygn. akt 3 II SA/Lu 804/03, który skargę oddalił. Organ wskazał, iż w świetle art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) prawomocny wyrok sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że wcześniejsza kontrola decyzji dokonana przez sąd uniemożliwia wszczęcie postępowania w sprawie nieważności tej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu analiza akt sprawy nie wskazuje, aby organ I instancji nie dołożył należytej staranności w rozstrzyganiu sprawy. Ponowne badanie sprawy wskazuje, że brak jest, przesłanek, aby wszcząć w trybie nadzwyczajnym postępowanie w celu wzruszenia prawomocnej decyzji Starosty B. odmawiającej przyznania stronie prawa do świadczenia przedemerytalnego. Organ odwoławczy podtrzymał argumentację Wojewody L., iż wyrok sądu oddalający skargę stanowi przeszkodę we wszczęciu i prowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Skargę na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej wniosła M. K.. W uzasadnieniu podniosła, że nie złożyła skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 18 marca 2003 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na skutek zaniedbania swojego pełnomocnika i w tej sytuacji pozostał jej jedynie tryb nadzwyczajny zmiany bezprawnej decyzji.

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał argumenty podnoszone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że decyzja Starosty B. z dnia [...] odmawiająca przyznania M. K. prawa do świadczenia przedemerytalnego oraz decyzja Wojewody L. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty B. były przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 18 marca 2004 r. oddalił skargę na ww. decyzję. Kognicja sądu sprowadza się również do badania decyzji pod kątem wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Takich okoliczności Sąd nie stwierdził. Wyrok jest prawomocny, co oznacza, zgodnie z treścią art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, iż orzeczenie to jest wiążące nie tylko dla stron postępowania i samego sądu, ale i dla innych organów państwowych.

Dalej uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd podniósł również, że organ przy rozpatrywaniu sprawy był także związany oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 maja 2005 r. co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. W orzeczeniu tym Sąd podzielając zdanie organu co do związania go treścią wyroku WSA w Lublinie stwierdził, że odmowa stwierdzenia nieważności jest właściwym trybem zakończenia postępowania i w przedmiotowej sprawie organ powinien odmówić wszczęcia postępowania. Stanowisko organów zgodne jest również z linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wyraźnie stwierdza, że organ nie może wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która wyrokiem sądu administracyjnego uznana została za zgodną z prawem.

Opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został zaskarżony skargą kasacyjną przez M. K. reprezentowaną przez adwokata.

Treść skargi kasacyjnej wskazuje, iż strona powyższy wyrok zaskarżyła w całości, zarzucając, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni przepisu art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w kontekście art. 174 pkt 2 tej ustawy, tj. naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z postawionymi zarzutami strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła przede wszystkim, iż nie mogą być zaakceptowane wnioski organów administracji, a także Sądu, odnośnie tego, że na podstawie art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, która była już przedmiotem badania przez sąd administracyjny. Takie stanowisko prowadzi do tego, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja wydana z rażącym naruszeniem, która jest znamienna w skutkach dla skarżącej. Strona podniosła również, że wyrokiem z dnia 18 marca 2004 r. WSA w Lublinie skargę oddalił, pomimo, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Jedynie nieznajomość przepisów prawa doprowadziła do tego, że strona nie wniosła kasacji od tego wyroku w wyniku czego wyrok się uprawomocnił. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem i ma prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawomocnych decyzji dotkniętych najcięższymi wadami. Uznanie, że wyrok sądu administracyjnego uniemożliwia ponowne rozpoznanie sprawy skutkuje tym, że tryb ten nie może spełniać swojej roli.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie - postępowania administracyjnego i wydanych w nim orzeczeń.

Kontrola kasacyjna dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny obejmuje stosowanie prawa procesowego i materialnego (art. 174 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej oparł jej treść o naruszenie przez sąd przepisów postępowania tj. art. 170 p.p.s.a, poprzez niewłaściwą wykładnię tego przepisu.

W ocenie Sądu tak sformułowany zarzut należało uznać za bezpodstawny. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował (wyłożył) normę art. 170 p.p.s.a., zasadnie wychodząc z założenia, że stosownie do jej brzmienia, prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe.

W sprawie bezsporne jest, iż decyzja, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca była przedmiotem kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który skargę oddalił. Rozstrzygnięcie takie stanowi konsekwencje nieuwzględnienia wniosków skarżącej i niestwierdzenia przez sąd - niezależnie od wad wskazanych przez skarżącą - innych przyczyn skutkujących wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy wskazać, iż sądowa kontrola zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności prowadzona jest z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Zatem kontrola sądowa jest kontrolą pełną mająca na uwadze wszystkie aspekty postępowania. Strona wskazująca na wadliwość takiego orzeczenia ma prawo zwalczać je za pomocą przysługujących jej środków odwoławczych. Jeśli strona z takiego środka nie skorzysta i tym samym doprowadzi do uprawomocnienia się wyroku sądu pierwszej instancji, wówczas kwestie prawne przesądzone w takim orzeczeniu nie mogą być badane ponownie przez organ administracji publicznej. Prawomocny wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę na decyzję odmawiającą przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego oznacza stwierdzenie, że zaskarżona decyzja zgodna jest z prawem.

Z tego względu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] zarówno organ administracji, jak i sąd związany jest na mocy art. 170 p.p.s.a. stanem prawnym utworzonym prawomocnym orzeczeniem.

Skutek prawomocnego orzeczenia musi zawsze się przejawiać w jego skuteczności, rozumianej jako zdolność orzeczenia do wywoływania skutków prawnych poza postępowaniem sądowoadministracyjnym. W tym kontekście prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego nie może oddziaływać wyłącznie na zakończone postępowanie administracyjne, lecz jego zakres wpływa również na związanie organów i sądu w przypadku zamiaru ponownego wszczęcia postępowania.

Należy pamiętać, że każde orzeczenie sądu ma indywidualną skuteczność, która przejawia się w odniesieniu do dalszych losów zaskarżonego aktu. Uzewnętrznia się to wyrażeniem, czy zaskarżony akt, który podlegał kontroli ma istnieć i obowiązywać nadal, czy też ma ulec skasowaniu. Istotną treścią wyroku oddalającego skargę jest ustalenie, że decyzja nie była prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych przepisami prawa przesłanek.

Ponadto organ wydając zaskarżoną decyzje związany był nie tylko wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2004 r., lecz również na jego kształt wpłynęła ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 327/05.

Zasada związania oceną prawną sądu wyrażająca się treścią art. 153 p.p.s.a. co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu. Uchybienia w tym zakresie brane są pod uwagę przez sąd z urzędu, celem zapewnienia realizacji obowiązującej w polskim prawie zasady sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji. W przypadku, gdy sprawa po raz drugi trafia do organu administracyjnego - po uchyleniu decyzji tego organu przez sąd - organ ten związany jest oceną prawną wyrażoną przez ten sąd. Oznacza to, iż nie może on swobodnie według własnego uznania kształtować sytuacji prawnej stron postępowania.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy i powracając jednocześnie do zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej należy wskazać, iż Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni treści kwestionowanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 170 p.p.s.a. Właściwie dostrzeżona przez ten Sąd istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu określona w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym - czemu dał wyraz Sąd zaskarżonym wyrokiem, - że organy państwowe, muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Związanie podmiotów, o których mowa w omawianym przepisie polega na związaniu ich dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej, zindywidualizowanej i trwałej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych i abstrakcyjnych zawartych w przepisach prawnych. Podmioty te muszą bez wyjątku przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.

Ponadto jak wielokrotnie podkreśla to orzecznictwo sądów administracyjnych sens znaczeniowy komentowanego przepisu polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Ponowne rozstrzyganie sprawy uprzednio zbadanej przez sąd godziłoby w autorytet sądu i przekreślało jego kompetencje w zakresie kształtowania pozycji prawnej stron postepowania.

W związku z powyższym - mając na uwadze okoliczność wcześniejszego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny - nie mają znaczenia dla sprawy rozważania strony w zakresie celów postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, skoro niedopuszczalne jest już samo jego wszczęcie. W świetle powyższych uwag nieuzasadnione jest wskazywanie, że w przedmiotowym postępowaniu zarówno organy administracyjne jak i WSA w Warszawie nie rozpoznawały sprawy co do meritum, ograniczając się do formalnej kontroli. Pełnej kontroli kształtującej sytuację prawną strony dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie i ten fakt jest wiążący i wpływający na wynik rozstrzygnięcia.

Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok Sądu I instancji oddalający skargę M. K. nie narusza prawa. Zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej (tj. art. 170 p.p.s.a.) tym samym uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Z tych względów w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.