Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1349/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.7
journal: Dz.U. 2001 nr 97 poz 1051
law: Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju.
article: art.66 § 3 i 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.77 ust. 2 , art.177
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Monika Nowicka del. NSA Teresa Rutkowska( spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Skarbu Państwa i A. B., J. Ł., W. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 315/09 w sprawie ze skargi W.Ł., J. Ł. i A. B. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku dotyczącego wypłaty rekompensaty 1. ze skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. oddala skargę kasacyjną A. B., J. Ł. i W. Ł., 3. odstępuje od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od A. B., J. Ł. i W. Ł. na rzecz Ministra Skarbu Państwa.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi W. Ł., J. Ł. i A. B. w przedmiocie zwrotu wniosku w sprawie wypłaty rekompensaty stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2009 r. (znak [...]) oraz poprzedzającego go postanowienia tegoż Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2008 r. i stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. (znak [...]) Minister Skarbu Państwa zwrócił wniosek W. Ł., J. Ł. i A. B. o dokonanie wypłaty rekompensaty w kwocie [...] zł uznając, iż właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd powszechny.

W uzasadnieniu postanowienia Minister Skarbu Państwa stwierdził, że wniosek dotyczył wypłaty rekompensaty z tytułu utraty własności lasu o powierzchni 108 ha położonego w gminie S. Las ten został przejęty na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). W rzeczywistości jednak, zdaniem Ministra, grunty leśne z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82 ze. zm.).

Wnioskodawcy jako podstawę prawną żądania wypłaty rekompensaty wskazali art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz U. Nr 97, poz. 1051). Tymczasem, zdaniem Ministra, nie ma obecnie żadnego przepisu, który przewidywałby właściwość organu administracji do orzekania o roszczeniach dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie dekretu PKWN o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie został przez ustawodawcę na tyle skonkretyzowany, by uznać go za podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego. Z przepisu tego nie wynika, który organ administracji byłby uprawniony do prowadzenia postępowania. Nie określono również zasad, które regulowałyby sposób ustalenia wysokości rekompensaty oraz sposób jej wypłaty. Zawiera on jedynie ogólną normę prawną kreującą roszczenie osób fizycznych

z tytułu utraty własności m.in. gruntów leśnych. Przepis ten zawiera normę odsyłającą do odrębnych przepisów jednakże przepisy te nie zostały do chwili obecnej wydane. Prowadzi to, zdaniem Ministra, do wniosku, że roszczenie wnioskodawców nie ma charakteru sprawy administracyjnej i nie może być rozstrzygnięte przez Ministra.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli W. Ł., J. Ł. i A. B.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. (znak [...]) Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2008 r. podtrzymując zawarte w nim stanowisko.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły W. Ł., J. Ł. i A. B. podnosząc następujące zarzuty:

1. naruszenia art. 66 § 3 k.p.a. w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym przyjęciu, iż do rozpoznania sprawy o wypłatę rekompensaty za utratę na rzecz Skarbu Państwa własności zasobów naturalnych kraju - gruntów leśnych - właściwy jest sąd powszechny;

2. naruszenia art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego rozpoznawana sprawa ma charakter sprawy cywilnej;

3. naruszenia art. 184 ust. 1 w zw. z art. 177 Konstytucji RP, które to przepisy konstruują domniemanie drogi sądowej przed sądem powszechnym, a kognicja sądów administracyjnych musi wynikać z wyraźnych postanowień ustawy i bezpodstawne przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzi stosunek administracyjnoprawny;

4. naruszenia art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w nim zasady demokratycznego państwa prawnego poprzez bezpodstawne uznanie się przez organ administracji za zwolnionego z obowiązku przestrzegania postanowień zawartych w normach bezwzględnie obowiązujących, co godzi w podstawy systemu prawa Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż organy państwa obowiązane są przestrzegać postanowień prawa, co potwierdza również wywodzona przez Trybunał Konstytucyjny z art. 2 Konstytucji RP zasada zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa, która gwarantuje ochronę przed zmianą regulacji, a która to zmiana narusza podstawy konstytucyjnego państwa prawnego;

5. naruszenia art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju poprzez błędne przyjęcie, że tryb administracyjnoprawny nie jest właściwym trybem dla rozpoznania wniosku skarżących, podczas gdy z treści i charakteru normy jednoznacznie wynika, iż roszczenie podlega rozpoznaniu i wypłacie rekompensaty w trybie administracyjnoprawnym, a właściwym w sprawie jest wskazany przez skarżących organ administracji publicznej.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2009 r. (znak [...]) oraz poprzedzającego go postanowienia tegoż Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2008 r. i stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 63 § 3 k.p.a. co skutkowało koniecznością stwierdzenia ich nieważności. Zgodnie z treścią tego przepisu jeżeli z wniesionego podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu.

Jak wskazał Sąd meriti, w uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Minister Skarbu uznał, że właściwym do rozpoznania wniosku skarżących o wypłatę rekompensaty jest sąd powszechny. Tymczasem, zdaniem Sądu I instancji, brak jest podstaw do formułowania takiego poglądu. W art. 1 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju określono bowiem co zalicza się do strategicznych zasobów naturalnych kraju. Z kolei z art. 7 wynika, że roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1, zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca w przepisie tym wyraźnie wskazał, że zasady ustalania wysokości rekompensat oraz ich wypłacania zostaną ustalone w odrębnych przepisach. Dopiero w tych przepisach ustawodawca określi czy wysokość rekompensaty ustalana będzie w trybie postępowania administracyjnego czy też będą to czynności o charakterze cywilnoprawnym i właściwym do rozstrzygania sporów z tym związanych będzie sąd powszechny.

W aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie ma natomiast, zdaniem Sądu I instancji, podstaw do formułowania poglądu, iż wniosek o wypłatę rekompensaty ma być rozpoznawany przez sąd powszechny jak również nie ma podstaw do formułowania poglądu, że organy administracji są właściwe do rozpoznania takich wniosków. Przepisy szczególne, o których mowa w art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, nie zostały bowiem dotychczas wydane. W tej sytuacji, organ administracji do którego wpływa wniosek o wypłatę rekompensaty w oparciu o ten przepis powinien takie postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Zdaniem Sądu I instancji, brak jest w niniejszej sprawie normy prawnej, która pozwalałby organom administracji rozstrzygać w przedmiocie wypłaty rekompensaty za utratę prawa własności, które weszło w skład strategicznych zasobów naturalnych kraju. Postępowanie administracyjne zainicjowane takim wnioskiem powinno więc zostać umorzone. W tym zakresie Sąd I instancji odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2008 roku, sygn. akt II OSK 2042/06, w którym NSA stwierdził, że "Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej".

Za nieuzasadniony uznał również Sąd meriti, pogląd skarżących, iż z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej wynika, że do organów administracji publicznej należy rozpoznawanie wniosków o wypłatę rekompensat, o których mowa w art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Wskazał w związku z tym, że art. 25 ust. 1 ustawy o działach administracji rządowej stwierdza, że dział Skarb Państwa obejmuje sprawy dotyczące gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, w tym komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz narodowych funduszy inwestycyjnych i ich prywatyzacji, jak również ochrony interesów Skarbu Państwa - z wyjątkiem spraw, które na mocy odrębnych przepisów przypisane są innym działom. Zdaniem Sądu I instancji, brak jest podstaw do przyjęcia, że z treści tego przepisu wynika kompetencja organów administracji do rozpoznawania wniosków o wypłatę rekompensaty, o której mowa w art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju.

Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego za zbędne uznał Sąd I instancji odnoszenie się do zarzutów od 2 do 5 podniesionych w skardze. Stwierdził przy tym, że brak jest przepisów, które określałyby zasady ustalania wysokości rekompensat oraz ich wypłacania, gdyż nie zostały one dotychczas wydane, a zatem w tym zakresie istnieje luka prawna.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi kasacyjne złożyli: Minister Skarbu Państwa oraz W. Ł., J. Ł., A. B.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej przez Ministra Skarbu Państwa zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju w zw. z art. 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że Minister Skarbu Państwa bez podstawy prawnej stwierdził właściwość sądu powszechnego do rozpoznania sprawy;

- art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju w zw. z art. 177 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i uznanie, że właściwym do załatwienia sprawy nie jest sąd powszechny;

- art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju w zw. z art. 25 ustawy o działach administracji rządowej poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż Minister Skarbu Państwa nie miał podstaw, aby uznać, iż sprawa nie podlega rozpatrzeniu przez organ administracyjny;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż przy braku przepisów prawa zawierających upoważnienie do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, Minister Skarbu Państwa naruszył przepisy prawa materialnego dokonując zwrotu wniosku na podstawie art. 66 § 3 k.p.a.

Wskazując na powyższe Minister Skarbu Państwa wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie, w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów co do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik postępowania, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi W. Ł., J. Ł., A. B. oraz zasądzenie od skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Skarbu Państwa wskazał, że Sąd dokonał błędnej wykładni przepisów prawa, na których oparł rozstrzygnięcie sprawy, czego skutkiem są – jak stwierdził – nawzajem wykluczające się twierdzenia Sądu.

W pierwszej kolejności organ odniósł się do zarzutu naruszenia art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju i zarzucił, że treść tego artykułu posłużyła Sądowi I instancji do wyciągnięcia nieuzasadnionego wniosku, iż organ administracji publicznej (Minister Skarbu Państwa) nie miał podstawy prawnej, aby stwierdzić, że sprawa nie ma charakteru administracyjnego. Na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, aby sprawa mogła zostać rozstrzygnięta przez organ administracji publicznej musi wykazywać się przymiotem sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie tryb wypłaty rekompensaty ma być regulowany odrębnymi przepisami, które jednak nie zostały uchwalone. Podkreślił, że art. 7 ustawy nie nakłada na Ministra Skarbu Państwa żadnego obowiązku, nie wskazuje też żadnego innego organu do załatwienia sprawy. Zatem, zdaniem autora skargi kasacyjnej, wobec braku odrębnych regulacji wskazujących na tryb dochodzenia rekompensaty, niewłaściwy i błędny jest wniosek Sądu, iż Minister Skarbu Państwa dopuścił się naruszenia jakichkolwiek norm prawa materialnego i procesowego.

Jednocześnie – zdaniem autora skargi kasacyjnej, za rozpoznaniem niniejszej sprawy przez sąd powszechny przemawia treść art. 177 Konstytucji RP, który stanowi, że Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania Minister Skarbu Państwa stwierdził , iż w sprawie spełnione zostały wszystkie wymagane przesłanki wymienione w art. 66 § k.p.a. Minister Skarbu Państwa jest organem niewłaściwym w sprawie, a z obowiązujących przepisów prawa nie wynika właściwość innego organu. Ponadto obowiązujące orzecznictwo sądowe wskazujące na cywilnoprawny charakter roszczeń o rekompensatę oraz norma art. 4171 kodeksu cywilnego dają podstawę do uzasadnionego twierdzenia, iż w sprawie właściwy jest sąd powszechny.

W skardze kasacyjnej zarzucono także nieuwzględnienie przez Sąd I instancji art. 66 § 4 k.p.a., który dopuszcza spór negatywny o właściwość pomiędzy organem administracji a sądem powszechnym. Minister Skarbu Państwa zauważył, że, analiza postanowień art. 66 § 4 k.p.a. i 1991 k.p.c. prowadzi do wniosku, że w wypadku sporu negatywnego o właściwość między organem administracji publicznej a sądem powszechnym, o właściwości decyduje ten organ lub sąd, do którego zainteresowany skierował podanie (pozew).

Minister Skarbu Państwa podkreślił również, iż wniosek strony został zwrócony postanowieniem na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., ponieważ postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie znajdowało się w fazie wszczęcia na etapie rozważania czy sprawa o roszczenie wynikające z art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym. Obowiązkiem organu było dokonanie oceny formalnej i procesowej wniesionego podania.

Skarga kasacyjna wywiedziona przez W. Ł., J. Ł. i A. B., reprezentowanych przez adwokata zarzuca:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 7 ustawy z o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju w zw. z § 6, § 11, § 22, § 99 - 101 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908) poprzez błędną wykładnię i w jej następstwie błędne przyjęcie, że"brak jest normy prawnej, która pozwalałaby organom administracji rozstrzygać w przedmiocie wypłaty rekompensaty za utratę prawa własności gruntów leśnych stanowiących strategiczne zasoby naturalne kraju poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten "ma charakter li tylko deklaratoryjny, nie wyraża bowiem żadnej normy prawnej" (s. 6 uzasadnienia wyroku), a ponadto, że norma ta zawiera odesłanie, a dla ustalenia jej treści konieczne jest sięgnięcie do odrębnych przepisów, stwierdzając jednocześnie iż "brak jest przepisów, które określałyby zasady ustalania wysokości rekompensat oraz ich wypłacania, gdyż nie zostały one dotychczas wydane i istnieje luka prawna", podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna doprowadzić Sąd do wniosku, iż podmiotom objętym hipotezą tej normy służy materialnoprawne roszczenie o zapłatę rekompensaty w wysokości pokrywającej szkodę wnioskodawców, ze środków budżetu państwa, przez Ministra Skarbu Państwa, w trybie przepisów o postępowaniu w administracji, co wynika z prawidłowej wykładni opartej na założeniach systemowych (na podstawie zasady praworządności art. 6 k.p.a. oraz związanej z nią zasady zupełności systemu prawa przyjmuje się, że brak jest jakichkolwiek przeszkód, aby organy administracji publicznej stosowały analogię przy wypełnianiu luk proceduralnych związanych z normatywną regulacją materialnoprawną).

- art. 7 ustawy z o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju w związku z art. 77 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i w wypadku ustalenia przez organ, iż powołany przepis art. 7 ustawy nie stanowi podstawy materialnoprawnej do załatwienia sprawy to winien umorzyć postępowanie na zasadzie art. 105 k.p.a., podczas gdy zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem zasada praworządności wymaga, aby także roszczenia stron, nie mające uzasadnienia materialnego, zostały rozstrzygnięte w formie decyzji administracyjnej, a ponadto zdaniem skarżących powołana norma z art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju stanowi podstawę materialnoprawną do załatwienia sprawy, co potwierdził orzekający w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 953/08 wskazując na istnienie roszczenia po stronie skarżących, co w konsekwencji sam organ administracyjny w rozpatrujący sprawę w zaskarżonych postanowieniach przyjął, iż na gruncie analizowanego przepisu roszczenie skarżącym przysługuje, a co w rezultacie prowadzi do wniosku, iż nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania na zasadzie art. 105 k.p.a.;

- art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez ich pominięcie i niedopuszczalne uznanie przez Sąd, iż organ jest zwolniony z obowiązku przestrzegania postanowień zawartych w normach prawnych bezwzględnie obowiązujących, do jakich należy art. 7 ustawy z o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, co godzi w podstawy systemu prawa RP, podczas gdy organy państwa i sądy obowiązane są przestrzegać postanowień prawa, co wynika z zasady zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa, która gwarantuje ochronę przed zmianą regulacji, stanowiącą naruszenie podstawy konstytucyjnego państwa prawnego;

- art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich pominięcie i niedopuszczalne przyjęcie, iż w wypadku normy nakładającej obowiązki na skarżących jaką był art. 1 Dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. przekazujący ich własność na rzecz Skarbu Państwa brak było przeszkód do zastosowania ogólnej regulacji materialnoprawnej pozbawionej rozwiązań proceduralnych, natomiast w wypadku kreowania obowiązków po stronie Skarbu Państwa (art. 7 ustawy z o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju) zastosowanie analogicznego rozwiązania legislacyjnego (ogólna norma materialonoprawna wymagająca uzupełnienia rozwiązaniami prawnoproceduralnymi systemowymi) Sąd uznał iż, art. 7 ustawy z o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie może stanowić samodzielnej podstawy dochodzenia roszczeń a z kolei "brak jest przepisów, które określałyby zasady ustalania wysokości rekompensat oraz ich wypłacania, gdyż nie zostały dotychczas wydane i istnieje luka prawna", podczas gdy takie różnicowanie godzi w podstawy systemu prawa RP, narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę zaufania do państwa;

- naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) poprzez pozbawienie skarżących zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r. prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnej rekompensaty za utracone zasoby naturalne kraju, tj. grunty leśne przejęte na rzecz Skarbu Państwa bez jakiegokolwiek wynagrodzenia.

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1) art. 153 ustawy p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie i niezastosowanie w sprawie faktu związania Ministra Skarbu Państwa i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozpoznającego niniejszą sprawę prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26.08.2008 r. do sygn. akt IV SA/Wa 953/08, co oznacza, iż moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 ustawy p.p.s.a. powoduje, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, póz. 63).. Powołany wyrok orzeczony w niniejszej sprawie wskazują jednoznacznie, iż przepis art. 7 ustawy z o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju przyznaje wskazanym w tym przepisie podmiotom roszczenie o wypłatę rekompensaty, co potwierdził też Minister Skarbu Państwa w zaskarżonych postanowieniach (tak samo WSA w Warszawie w wyroku z 7.07.2009r., IV SA/Wa 674/09), a nie jak próbował wywieść Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 17 czerwca 2009 roku, że przepis nie wyraża normy prawnej, a jego treść uzależniona jest od wydania przepisów szczególnych. Sąd w powołanych wyrokach wyraźnie wskazał, że przepis ustanawia zapewnienie w przedmiocie zaspokojenia roszczenia, a zatem, ustanawia prawo dochodzenia tego roszczenia. Zmiana wiążącej oceny prawnej przez Sąd w świetle powołanych przepisów jest niedopuszczalna;

2) art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a w zw. z art. 105 k.p.a w zw. z art. 104 k.p.a. polegające na:

a) błędnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i niewłaściwym zawarciu wskazania odnośnie dalszego postępowania organu sugerującym mu umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na to, że przepis na podstawie, którego sformułowano żądanie nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do załatwienia sprawy w drodze decyzji merytorycznej;

b) pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku faktu, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 26.08.2008 r. do sygn. akt IV SA/Wa 953/08, gdzie Sąd przyjął, iż roszczenie z art. 7 ustawy z o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju przysługuje skarżącym, co w następujący sposób zostało stwierdzone w powołanym prawomocnym wyroku: "Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister Skarbu Państwa w pierwszej kolejności odniesie się do wniosku stron w kontekście zgłoszonej w nim podstawy prawnej żądania, tj. w kontekście dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, i dopiero po tych ustaleniach dokona oceny sposobu rozstrzygnięcia tego wniosku. ";

3) art. 134 § 2 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 45 Konstytucji RP - poprzez ich pominięcie i arbitralne, pozbawione uzasadnienia przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż w sprawie niedopuszczalna jest droga postępowania administracyjnego lub procesu cywilnego w oparciu o art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wyroku na niekorzyść strony skarżącej, wbrew stanowisku zajętemu przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26.08.2008r. orzeczonym do sygn. akt IV SA/Wa 953/08,

4) art. 145 ustawy p.p.s.a w zw. z art. 156 k.p.a w zw. z art. 66 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym przyjęciu, iż zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz utrzymującego go w mocy postanowienia z dnia [...] stycznia 2009 r., podczas gdy wydanie przez organ zaskarżonych postanowień prowadziło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy co w konsekwencji prowadzi do uchylenia postanowień a nie stwierdzenia ich nieważności,

5) art. 8 ustawy p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a poprzez nie należyte uzasadnienie przyczyny, na podstawie której Sąd uznał iż zachodzi wada powodująca nieważność wyżej przytoczonych postanowień Ministra Skarbu Państwa, co uniemożliwia realizację pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonych postanowień, w szczególności dlaczego Sąd doszedł do wniosku, iż istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności przedmiotowych postanowień a nie ich uchylenia.

Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie I i II i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę kasacyjną pełnomocnik W. Ł., J. Ł. i A. B. autor skargi kasacyjnej wywodził, że sformułowanie zawarte na końcu art. 7 omawianej ustawy nie jest odesłaniem w rozumieniu § 22 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej i nie może być też traktowany jako przepis upoważniający w rozumieniu § 63 omawianego rozporządzenia. Według autora skargi kasacyjnej, należy przyjąć, iż celem i zamiarem ustawodawcy było skonstruowanie takiej normy, która nie wymaga dla swojego funkcjonowania wydania upoważnienia obligatoryjnego. W ocenie skarżących kasacyjnie z treści objętej sporem normy wynika, że zawiera ona materialnoprawne przesłanki dla uczynienia zadość ich żądaniom, albowiem ustawa przyznaje im roszczenie o wypłatę rekompensaty ze środków budżetu państwa. Z uwagi jednocześnie na brak unormowań szczegółowych norma ta jako wystarczająco zindywidualizowana i konkretna winna znaleźć wprost zastosowanie do skarżących. Dlatego autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu zawartym w uzasadnieniu wyroku, iż przepis art. 7 w zakresie zasad ustalania i wypłaty rekompensat odsyła do odrębnych przepisów, ani też z zaprezentowanym poglądem, iż w chwili obecnej nie jest wiadome, czy ustalenie i wypłata rekompensaty wymagała wydania indywidualnej decyzji administracyjnej. W skardze kasacyjnej podkreślono, że z uwagi na brak regulacji szczegółowych w chwili obecnej do wypłaty rekompensat zastosowanie znaleźć winna ogólna norma uzupełniona w drodze wykładni przepisami proceduralnymi.

W skardze kasacyjnej jej autor wywodził dalej, że błędne jest stanowisko Sądu, jakoby objęty sporem art. 7 miał charakter przepisu blankietowego, co uchybia art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. Błędne jest, zdaniem skarżących, stanowisko Sądu zgodnie z którym dopuszczalnym byłoby umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdyby organ doszedł w niniejszej sprawie do wniosku, że przepis w oparciu, o który sformułowano żądanie nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do załatwienia sprawy w drodze decyzji merytorycznej. W sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku doszło, zdaniem skarżących, do naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy p.p.s.a., albowiem wskazana przez ten Sąd norma (art.105 k.p.a.) nie może znaleźć w sprawie zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej p.p.s.a.] Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna Ministra Skarbu Państwa jest uzasadniona. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania wymaga rozstrzygnięcia, czy roszczenia, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju ( Dz. U. Nr 97, poz. 1051) mogą być rozstrzygane na drodze postępowania administracyjnego. Zarzuty skargi kasacyjnej wymagają rozpoznania w powiązaniu. Zarzut naruszenia art. 7 wskazanej wyżej ustawy wymaga rozpoznania w związku z zarzutami naruszenia art. 1 k.p.a., art. 66 § 3 k.p.a.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków I OSK 1118/09 oraz I OSK 999/09 ( niepublikowane), punktem wykładni tych przepisów należy uczynić art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stanowi on, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego jest podstawą do wyprowadzenia zasady prawa do procesu. Prawo do procesu to prawo do obrony na drodze regulowanej przepisami prawa procesowego. Konstytucyjna zasada prawa do procesu nie przesądza jednak drogi prawa do procesu, które to prawo według rozwiązań przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i regulacji ustawowej obejmuje drogę do procesu przed sądem powszechnym i drogę do procesu przed organami administracji publicznej. Granice wyznaczenia prawa do procesu przed organami administracji publicznej reguluje art. 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych". Dopuszczalność drogi administracyjnej wyznaczają zatem następujące przesłanki przewidziane w tym przepisie: 1/ charakterem organu- droga postępowania to droga przed organami administracji publicznej, które należą do systemu ustrojowego administracji publicznej (organy rządowej administracji publicznej, organy samorządu terytorialnego) oraz innymi organami państwowymi i innymi podmiotami w przypadkach określonych w art. 1 pkt 2 k.p.a, 2/ instytucją właściwości organu administracji publicznej, 3/ charakterem sprawy, 4/ formą załatwienia sprawy.

W rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego. Powołana ustawa o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie zawiera regulacji materialnoprawnej, która daje podstawy do wyprowadzenia dopuszczalności załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Art. 7 tej ustawy stanowi, że roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1, zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów.

Zakres regulacji zacytowanego przepisu ograniczony jest tylko do regulacji zaspokojenia roszczeń w formie rekompensat wypłacanych ze środków budżetowych, odsyłając do odrębnych przepisów. Taki zakres regulacji, który nie obejmuje materialno prawnych podstaw do zaspokojenia roszczeń co do zasad ich określenia, formy orzeczenia o rekompensacie, organu właściwego do orzekania o przyznaniu rekompensaty ma tę konsekwencję prawną, że zmyka dopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na drodze postępowania administracyjnego. Nie zostaje spełniona zarówno pierwsza jak i druga przesłanka wyznaczona w art. 1 pkt 1 k.p.a. Dopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na drodze postępowania administracyjnego wyznacza właściwość organów powołanych do jej rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Podstawą do ustalenia właściwości rzeczowej są przepisy ustaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie daje podstaw do wyprowadzenia właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia w formie decyzji sprawy przyznania rekompensaty art.. 25 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej ( tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.), który stanowi " Dział Skarbu Państwa obejmuje sprawy dotyczące gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, w tym komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz narodowych funduszy inwestycyjnych i ich prywatyzacji, jak również ochrony interesów Skarbu Państwa, z wyjątkiem spraw, które na mocy odrębnych przepisów przypisane są inny tym działom ( ust. 1). Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa reprezentuje Skarb Państwa w zakresie określonym w ust. 1, z uwzględnieniem przepisów odrębnych ( ust. 2). Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa może również inicjować politykę rządu w zakresie przekształceń własnościowych mienia komunalnego (ust. 3). Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa sprawuje nadzór nad działalnością Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa ( ust. 4 )". Zakres działania Ministra Skarbu Państwa uregulowany w art. 25 powołanej ustawy o działach administracji rządowej dotyczy gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz reprezentacji Skarbu Państwa, co nie daje podstaw do wyprowadzenia właściwości do rozpoznania i rozstrzygania spraw rekompensat. Z reprezentacji Skarbu Państwa nie można wyprowadzić właściwości do władczego działania.

Art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie daje także podstawy do wyprowadzenia trzeciej i czwartej przesłanki dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. , Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się w sprawach indywidualnych. Sprawa indywidualna to sprawa o podwójnej konkretności podmiotowej i przedmiotowej. Spraw indywidualna to zatem sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji normy administracyjnej prawa materialnego, kształtując uprawnienia ( obowiązki) konkretnie oznaczonego adresata. Warunkiem wyprowadzenia sprawy administracyjnej jest obowiązywanie przepisu prawa, który daje organowi podstawy do takiej autorytatywnej konkretyzacji. Art. 7 wskazanej wyżej ustawy takiej podstawy nie daje. Stanowi bowiem odesłanie do odrębnych przepisów, które nie zostały wydane. Jeżeli w obowiązującym systemie prawa brak jest przepisu, który podlega autorytatywnej konkretyzacji, to nie ma podstaw do wyprowadzenia sprawy indywidualnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej. Nie jest spełniona także czwarta przesłanka z art. 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą przepisy Kodeksu stosuje się do załatwienia spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnych. Ustalenie tej przesłanki wymaga stosowania przepisów prawa materialnego, a to z tego względu, że to przepisy ustaw materialnoprawnych regulują formę prawną działania administracji publicznej. Dopuszczalna jest zatem droga postępowania administracyjnego, jeżeli przepis ustawy materialno prawnej stanowi o wydaniu decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się domniemanie załatwienia spraw w formie decyzji administracyjnej. Warunkiem przyjęcia w danych rodzajach spraw domniemania działania w formie decyzji administracyjnej jest obowiązywanie przepisu prawa, który zawiera normę prawną podlegającą autorytatywnej konkretyzacji przez wskazany jako właściwy organ administracji publicznej. Art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie zawiera normy prawnej, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji przez właściwy organ administracji publicznej. Nie ma zatem podstaw do wyprowadzania domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej.

Minister Skarbu Państwa w skardze kasacyjnej zasadnie zarzucił także sądowi naruszenie art. 66 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. Art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie dawał podstaw do wyprowadzenia zastosowania drogi postępowania administracyjnego. Organ administracji obowiązany jest dokonać wykładni przepisów prawa materialnego co do dopuszczalności zastosowania drogi postępowania administracyjnego i wydania w sprawie decyzji administracyjnej. Stanowią o tym przepisy regulujące wszczęcie postępowania administracyjnego. Art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przyjęcie, że wniesienie podania z mocy prawa wszczyna postępowanie można odnieść tylko do przypadków, w których spełnione są przesłanki dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego. Przesądza o tym expressis verbis regulacja k.p.a. w artykułach Działu II Rozdział I. "Wszczęcie postępowania". Zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Organ administracji publicznej obowiązany jest zastosować art. 66 § 3 k.p.a. jeżeli wystąpią przesłanki braku właściwości rozpoznania na drodze administracyjnej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, gdy postępowanie jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania . Z treści cytowanego przepisu wynika, że zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. dotyczy przypadków, gdy zostało wszczęte postępowanie w sprawie, a w toku jej rozpoznania ustalono bezprzedmiotowość postępowania. Brak przesłanek dopuszczalności postępowania w sprawie wniesionej na podstawie art. 7 wyżej wskazywanej ustawy oznacza, że nie byłoby uzasadnione stosowanie art. 105 § 1 k.p.a.

W tym miejscu podkreślić należy, że tym bardziej nie było uzasadnienia dla stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia Ministra Skarbu Państwa i poprzedzającego go postanowienia tego organu z dnia [...] grudnia 2008 r. z uwagi na rażące naruszenie art. 63 § 3 k.p.a. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść orzeczenia pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a taka sytuacja nie zachodziła w rozpatrywanej sprawie.

Tym samym nietrafne jest stanowisko Sądu I instancji, że brak było podstaw do zwrotu podania w trybie art. 66 § 3 k.p.a.

Skarga kasacyjna złożona przez W. Ł., J. Ł. i A. B. nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju w zw. z § 6,11,22, 99-101 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej nie jest zasadny. Art. 7 tej ustawy wprost odsyła do podstaw uregulowanych odrębnymi przepisami. Nie można podważyć ustaleń, że przepisy te nie zostały wydane. Racjonalny ustawodawca liczy się z bezczynnością w zakresie legislacji – zaniechaniem legislacyjnym. Według art. 417¹ § 4 Kodeksu cywilnego " Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody".

Art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju odsyła do odrębnych przepisów. Braku tych przepisów w obowiązującym systemie prawa nie można usunąć w drodze analogii proceduralnej. Brak jest bowiem regulacji materialno prawnej, a w tym zakresie nie jest dopuszczalne stosowanie analogii. Domniemanie załatwienia sprawy w formie decyzji musi znajdować podstawy w obowiązującym przepisie prawa, który wymaga autorytatywnej konkretyzacji, a ten przepis formy konkretnej nie reguluje. Braku regulacji materialno prawnej w art. 7 nie można usunąć przez zastosowanie "zasad ogólnych z art. 7" , a to z tego względu , że nie ma w nim zasad ogólnych przez odesłanie do regulacji w odrębnych przepisach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej działał na podstawie i w granicach prawa nie doszło zatem do naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji R.P.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie wydał wyroku na niekorzyść skarżącego . Sąd rozpoznawał tylko sprawę na postanowienie o zwrocie podania i nie zamknął stronie skarżącej drogi do dochodzenia ochrony własnego interesu. Wynikające z art. 45 ust.1 Konstytucji R.P. prawo do sądu wiąże się z domniemaniem właściwości sądów powszechnych wynikającym z art. 177 Konstytucji R.P. Zgodnie z tym przepisem sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. W literaturze podkreśla się, że w świetle tego przepisu dla przyjęcia kompetencji sądu powszechnego nie jest niezbędna pozytywna norma ustawowa przewidująca taką kompetencję. Wystarcza brak ustawy, która ustanawiałaby kompetencję innego sądu ( patrz. A. Zieliński "Państwo i Prawo" z 2003 r Nr 4 str.20, W. Skrzydło Komentarz do art. 177 Konstytucji R.P.). Należy zwrócić także uwagę na regulację zawartą w art. 199¹ Kodeksu postępowania cywilnego. Powyższe rozwiązania stanowią gwarancję realizacji prawa z art. 77 ust. 2 Konstytucji R.P.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art.. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 105 i 104 k.p.a. co do wykładni art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych w zakresie wyprowadzenia obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy. Czyni to też niezasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy.

Nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a . Ocena prawna wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2008 r. sygn. IV SA/Wa 953/08 w sprawie ze skargi W. Ł. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie przekazania pisma według właściwości obejmuje wyłącznie ustalenie czy sprawa o roszczenie wynikające z art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju podlega rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w postępowaniu administracyjnym i czy w sposób nie budzący wątpliwości ustalona została przez organ treść żądania zawartego we wniosku. W tym stadium postępowania nie ma podstaw do oceny wiążącej art. 7 o przyznaniu podmiotom roszczenia o wypłatę rekompensaty. Wbrew stanowisku skarżących Sąd I instancji nie naruszył zasady związania prawomocnymi orzeczeniami, wynikającej z art. 170 i 171 p.p.s.a. i nie zakwestionował oceny dokonanej we wskazanym wyroku.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna Ministra Skarbu Państwa została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej naruszenia przepisów prawa materialnego, a zaskarżonemu wyrokowi można wprawdzie zarzucić także uchybienia procesowe polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Skarbu Państwa z dnia [...].12.2008 r., zamiast oddalenia skargi , jednakże nie są to naruszenia które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zachodziła możliwość rozpoznania skargi i jej oddalenia na podstawie art. 188 p.p.s.a w zw. z art.151 p.p.s.a.

Ponieważ skarga kasacyjna złożona przez W. Ł., J. Ł. i A. B. nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia na rzecz Ministra Skarbu Państwa kosztów postępowania od skarżących