Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 409/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15,  art. 138,  art. 7,  art. 75 par. 1,  art. 77 par. 1,  art. 80
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 71 ust. 3,  art. 50,  art. 51,  art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2010r. sprawy ze skargi S.Sz. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy czterech budynkach inwentarskich I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S.Sz., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. znak [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy czterech budynkach inwentarskich, zlokalizowanych na działce nr 10/2 w R. przy ul. [...], związanych ze zmianą sposobu użytkowania tych obiektów wykonywanych bez wymaganego pozwolenia.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że od decyzji organu I instancji odwołała się S.Sz., na której m.in. wniosek postępowanie zostało wszczęte. Mając zaś na uwadze, że PINB w L. nie uznał S.Sz. za stronę postępowania i nie doręczy jej decyzji należało ustalić, czy jej odwołanie zostało wniesione w terminie liczonym od dnia doręczenia decyzji P.W. - pełnomocnikowi Pana M.W., który jest stroną postępowania. Termin do wniesienie odwołania dla strony, której nie doręczono decyzji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji innej stronie postępowania. Z przekazanego zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z dnia 27 stycznia 2010 r. wynika, że Pan P.W. otrzymał decyzję w dniu 9 lutego 2010 r., zatem odwołanie S.Sz. nadane w placówce nadawczej w dniu 18 lutego 2010 r. zostało wniesione w terminie. Po rozpoznaniu sprawy WINB stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Ponadto organ wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W rozumieniu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to jest oparte na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie tym podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2001 r. (sygn. akt IV SA 599/99, publ. LEX nr 54727) podkreślono, że złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną, ani nie działa jako pełnomocnik lub przedstawiciel strony, powinno spowodować wydanie odmownej decyzji z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Wszczęcie natomiast postępowania na wniosek nielegitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Jeżeli zatem organ wszczął postępowanie na wniosek osoby lub osób, która jak okazało się w toku prowadzonego postępowania nie ma interesu prawnego w sprawie, a więc nie jest stroną postępowania, powinien takie postępowanie umorzyć w trybie art. 105 k.p.a.. Ponadto podkreślił, odnosząc się do niedoręczenia decyzji Pani S.Sz., że organ ma obowiązek doręczyć taką decyzję osobie, na której wniosek wszczął postępowanie, nawet jeżeli stwierdzi, że nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem rozstrzyga ona sprawę wszczętą wnioskiem tej osoby. Osoba ta posiada zatem w sprawie interes prawny w znaczeniu procesowym, a nie w rozumieniu art. 28 k.p.a., przy czym interes ten wiąże się jedynie z obowiązkiem organu doręczenia jej pism procesowych wydanych w sprawie oraz rozstrzygnięcia kończącego postępowanie.

Jak wskazał organ odwoławczy z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 16 lutego 2004 r. wynika, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania 4 budynków inwentarskich zostało wszczęte na wniosek S. i K.Sz.. Kwestie dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zostały uregulowane w rozdziale 6 w/w ustawy - Prawo budowlane, zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Nowelizacja ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) rozdzieliła przewidziane w art. 5 Prawa budowlanego wymagania, do tej pory jednolicie odnoszące się do zgodności projektowania, budowania, użytkowania i utrzymywania obiektów budowlanych z obowiązującymi przepisami. Wyłączenie z treści zasady zgodności prawidłowego użytkowania z przepisami, wymogu ochrony interesów osób trzecich, oznacza przesunięcie tej ochrony do sfery stosowania prawa cywilnego w sądownictwie powszechnym. Wobec czego właściciele nieruchomości sąsiednich nie są stronami w postępowaniu z zakresu rozdziału 6 Prawa budowlanego. Stroną postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, opisanego w rozdziale 6 w/w ustawy, jest wyłącznie właściciel nieruchomości lub jej zarządca. Zdaniem WINB składająca odwołanie Pani S.Sz. nie będąca właścicielką działki nr 10/2 w obrębi wsi R., gmina L., na której znajdują się przedmiotowe budynki inwentarskie, nie jest stroną postępowania w sprawie w zmiany sposobu użytkowania tychże budynków, w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Faktu tego nie znosi okoliczność, że zmiana sposobu użytkowania wiązała się z wykonaniem robót budowlanych w istniejących już budynkach inwentarskich, gdyż roboty te nie wiązały się z budową w znaczeniu opisanym w art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego, a tylko w takim wypadku roboty budowlane mogłyby oddziaływać na sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiednich. Nadto podkreślił, że jako osoba, na której wniosek wszczęto postępowanie, S.Sz. miała prawo wnoszenia odwołania od decyzji wydanej w niniejszej sprawie, które podlega załatwieniu przez organ odwoławczy w trybie art. 138 k.p.a.. Od decyzji umarzającej postępowanie w l instancji organ odwoławczy nie może bowiem umorzyć postępowania odwoławczego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu S.Sz., zarzucając rozstrzygnięciu organu odwoławczego naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności:

1) art. 138 i art. 15 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy i w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwej decyzji wydanej przez organ I instancji;

2) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez niewykonanie zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i niezastosowanie się do wskazań zawartych w wyroku tegoż Sądu z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 562/08;

3) art. 28 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane oraz art. 140 k.c. poprzez odmówienie skarżącej statusu strony;

4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w szczególności: nieustalenie treści decyzji o pozwoleniu na budowę, gromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wybiórczy, mający na celu udowodnienie, że przebudowa istniejących budynków dokonana przez M.W. nie stanowiła zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu przepisu art. 71 Prawa budowlanego, oraz umorzenie postępowania w konsekwencji zalegalizowanie samowoli budowlanej i utrzymanie stanu niezgodnego z prawem;

5) art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane poprzez pominięcie ustawowej definicji "obszaru oddziaływania obiektu".

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając skargę strona podniosła, że organ odwoławczy skupił się zaś jedynie na kwestii posiadania przez skarżącą legitymacji do występowania w postępowaniu administracyjnym w sprawie zmiany sposobu użytkowania w charakterze strony. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. obowiązany był do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie prowadzonych robót budowlanych przy czterech budynkach inwentarskich, a nie tylko do rozstrzygania kwestii związanych z posiadaniem przez strony legitymacji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie dokonał oceny czy organ I instancji prawidłowo ustalił, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Ograniczenie się przy rozpoznawaniu sprawy przez ten organ wyłącznie do kontroli legitymacji strony postępowania stanowi rażące naruszenie przepisów art. 15 oraz art. 138 § 1, art. 7, art. 77 i 80, art. 107 k.p.a..

Ponadto skarżąca podniosła, że niniejsza sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 3 marca 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 562/08) wskazał sposób działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Organ odwoławczy nie uwzględnił jednak poglądu wyrażonego w tym wyroku, że zasadnie zmianę profilu produkcji zwierzęcej organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały za sprawę dotyczącą samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Przy czym skład orzekający nie wyraził poglądu, że w obecnym stanie prawnym właściciele nieruchomości sąsiednich nie są stronami w postępowaniu z zakresu rozdziału 6 Prawa budowlanego. Zatem nie stwierdził, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 71 Prawa budowlanego jest wyłącznie właściciel nieruchomości. Ponadto Sąd uznał, że źródłem interesu prawnego osób trzecich jest zamieszczenie w przepisie art. 5 Prawa budowlanego nakazu poszanowania tych interesów. Powyższe potwierdza, że skład orzekający w niniejszej sprawie nie wykluczył, w oparciu o treść przepisu art. 28 k.p.a., udziału w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jako strony właścicieli nieruchomości sąsiednich przyznając, że przysługuje im ochrona interesu prawnego w rozumieniu art. 5 ust 2. Organ odwoławczy sformułował pogląd sprzeczny z wyrażonym przez ten Sąd, naruszając w ten sposób przepis art. 153 p.p.s.a..

Ponadto dokumenty zgromadzone w sprawie potwierdzają niezbicie fakt, że rozpoczęta przez M.W. inwestycja polegająca na przystosowaniu budynków do hodowli indyków o wielkości 10.000 sztuk stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco wpływać na środowisko, w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z tym nie ma wątpliwości, że jeżeli obiekt ma znaczący wpływ na środowisko, i tym samym oddziaływuje na nieruchomości sąsiednie. Jest oczywiste, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający także z art. 140 k.c. do uczestnictwa jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela. Reasumując skarżąca wskazała, że na podstawie przepisu art. 5 Prawa budowlanego w związku z art. 28 k.p.a. oraz przepisu art. 140 k.c., wobec okoliczności, że nieruchomość stanowiąca własność S.Sz. znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu posadowionego na sąsiedniej działce nr 10/2, należy uznać, że miała ona interes prawny do występowania w sprawie, a co za tym idzie była stroną postępowania w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego

Ponadto pomimo wytycznych Sądu organy obu instancji przeprowadzając postępowanie wyjaśniające nie ustaliły poprzedniego sposobu użytkowania obiektów budowlanych w oparciu o wydane decyzje administracyjne. Co więcej organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle pominął kwestię, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu. Niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych okoliczności sprawy - w ocenie strony skarżącej - uniemożliwiło rozstrzygnięcie co do istoty sprawy i orzeczenie przez organ, czy faktycznie nastąpiła zmiana obiektu budowlanego czy też nie. W ten sposób organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, dopuścił się rażących uchybień w zakresie ustaleń faktycznych i gromadzenia materiału dowodowego naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.. Rozpatrując zgromadzony materiał dowodowy organ nie może pominąć dowodu, który jest w aktach sprawy. Organ nadzoru budowlanego I instancji orzekając ponownie w przedmiotowej sprawie, powinien zestawić pierwotne warunki użytkowania budynków ustalone na podstawie znajdujących się w aktach sprawy opisów budynków z aktualnym sposobem użytkowania tych obiektów oraz porównać dokonane ustalenia z punktu widzenia oddziaływania zmian na warunki, o których mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawo budowlane. Tymczasem organ I instancji nie dokonał głębszej analizy przesłanek określony w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że "zdaniem tut. organu nie nastąpiła zmiana warunków użytkowania, wymienionych w w/w przepisie", przy czym podkreślił, że nie nastąpiło ich pogorszenie. Wobec powyższego organ I instancji wskazał, że brak było przesłanek do stwierdzenia "że prowadzona obecnie w przedmiotowych obiektach produkcja zwierzęca w postaci chowu indyków w miejscu uprzednio prowadzonego w nich chowu jałówek nosi znamiona nielegalnej zmiany sposobu użytkowania". Jak wskazała skarżąca w definicji zmiany sposobu użytkowania, wyrażonej w art. 71, jest mowa o zmianie warunków a nie o ich pogorszeniu. W myśl tego przepisu organ winien dokonać oceny czy zmieniły się warunki użytkowania, określone w art. 71, a nie ma oceniać następstw tej zmiany. Zatem stwierdzenie, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania, bo nie nastąpiło pogorszenie warunków użytkowania, jest naruszeniem przepisu art. 71 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie błędnej wykładni. Ponadto przedmiotem ustaleń organu - zgodnie ze wskazaniami Sądu - nie miało być arbitralne rozstrzygnięcie przez organ czy chów jałówek jest bardziej uciążliwy od chowu indyków, lecz organ administracyjny został zobowiązany do ustalenia na podstawie decyzji, na podstawie konkretnych ustaleń, jaki był poprzedni sposób użytkowania obiektów w rozumieniu Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga S.Sz. i zawarte w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. W niniejszej sprawie doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powoduje, że zaskarżona decyzja podlega usunięciu z obrotu prawnego.

Zaskarżoną decyzją WINB we W. utrzymał w mocy poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, którą umorzono - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy czterech budynkach inwentarskich, zlokalizowanych na działce nr 10/2 w R. przy ul. [...], związanych ze zmianą sposobu użytkowania tych obiektów wykonywanych bez wymaganego pozwolenia. Powodem podjęcia takiego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – jest fakt, że skarżąca nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie w zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych budynków inwentarskich, ponieważ nie jest właścicielką działek, na których te budynki się znajdują. W takiej zaś sytuacji organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania od decyzji umarzającej postępowanie w l instancji nie mógł umorzyć postępowania odwoławczego.

Pierwszym uchybieniem w niniejszej sprawie, którego dopuścił się organ odwoławczy, jest niesprecyzowany dokładnie przedmiot sprawy administracyjnej, w której toczyło się postępowanie przed organem I instancji i postępowanie odwoławcze. Jak wynika bowiem z akt sprawy pismem z dnia 2 lutego 2004 r. S. i K.Sz. zawiadomili PINB, że na działce nr 10/2 w R. przy ul. [...], w czterech obiektach po byłych cielętnikach prowadzona jest od ponad roku hodowla indyków. Zawiadomieniem z dnia 16 lutego 2004 r. wszczęto postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania 4 budynków. Zostało ono doręczone M.W. i S. i K.Sz. do wiadomości.

Następnie są wydawane kolejno decyzje, tj. z dnia 9 września 2005 r. Nr [...], z dnia 30 maja 2007 r. Nr [...], z dnia 8 listopada 2007 r. Nr [...], z dnia 28 marca 2008 r. Nr [...], które zapadły w sprawie przebudowy i rozbudowy czterech budynków inwentarskich zlokalizowanych na działce nr 10/2 w R. przy ul. W., związanych ze zmianą sposobu użytkowania tych obiektów wykonywanych bez wymaganego pozwolenia.

Zawiadomieniem z dnia 29 grudnia 2009 r. organ powiadomił strony (w tym także skarżącą) o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie przebudowy i rozbudowy czterech budynków inwentarskich. Nie ma tu już mowy o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów.

Decyzją z dnia [...] r. PINB w L. umarza zaś postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy czterech budynkach inwentarskich, zlokalizowanych na działce nr 10/2 w R. przy ul. W., związanych ze zmianą sposobu użytkowania tych obiektów wykonywanych bez wymaganego pozwolenia, przy czym na stronie 5 decyzji stwierdza brak podstaw zastosowania w sprawie art. 51 Prawa budowlanego i dlatego właśnie postępowanie umarza w tym zakresie, kwestionując przymiot strony skarżącej.

Tymczasem organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stwierdza, że S.Sz. nie jest stroną postępowania w sprawie w zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych budynków i tylko na tym aspekcie sprawy skupia swoje rozważania, pomijając całkowicie zarzuty odwołania zawarte w trzech pismach skarżącej.

Powyższe oznacza, że sprawa nie została dokładnie i w sposób rzetelny wyjaśniona przez organ II instancji. Istotą bowiem postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji, czego w niniejszej sprawie organ nie uczynił.

W ocenie Sądu podjęcie rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego, z powołaniem się wyłącznie na brak przymiotu strony skarżącej, bez dokładnego wyjaśnienia sprawy, było co najmniej przedwczesne. A to stanowi naruszenie nie tylko przepisu art. 15, art. 138, ale również art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu należy podkreślić, że słuszny i jak najbardziej aktualny jest prezentowany przez organ odwoławczy pogląd, że stroną postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, opisanego w rozdziale 6 ustawy - Prawo budowlane, zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", jest wyłącznie właściciel nieruchomości lub jej zarządca, jednakże nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie. Należy jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie znajdują – co zostało przesądzone w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt IISA/Wr 562/08 - zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w wersji obowiązującej do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., z których wynika, że dokonanie takiej zmiany wymaga pozwolenia właściwego organu (art. 71 ust. 1). Do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego dokonanej do dnia 30 maja 2004 r. zastosowanie znajduje również art. 71 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, nakazujący w takim przypadku odpowiednie stosowanie przepisów art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 ustawy.

Z uwagi na powyższe - skład orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku – że odesłanie z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do odpowiedniego stosowania przepisów art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7, które mieszczą się w Rozdziale 5, zatytułowanym "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych", nie powoduje wyłączenia zasady, wyrażonej w art. 5 Prawa budowlanego, poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, która dotyczy budowania i użytkowania obiektów budowlanych. Zastosowane w toku postępowania administracyjnego przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 mające na celu doprowadzenie do zgodności z przepisami prawa prowadzonych robót budowlanych i uzyskania pozwolenia na użytkowanie, odpowiednio stosowane na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w stanie prawnym określonym w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888 ze zm.), uzasadniają interes prawny podmiotu, który ma tytuł prawny do działki położonej w strefie oddziaływania inwestycji będącej przedmiotem takiego postępowania administracyjnego i dlatego może brać udział w tym postępowaniu w charakterze strony. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 3 marca 2009 r. nie zakwestionował przymiotu strony skarżącej, chociaż rozpoznawał sprawę z jej skargi. Gdyby Sąd miał wówczas wątpliwości w tym przedmiocie to niewątpliwie jako niezwiązany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) dałby temu wyraz, chociażby poprzez wytyczne dla organów co do rozważenie tego zagadnienia.

Powyższa teza znajduje szczególne uzasadnienie w niniejszej sprawie z uwagi na poczynione przez organy ustalenia. W decyzji z dnia 21 listopada 2005 r. WINB we Wrocławiu wskazał na konieczność wyjaśnienia kwestii zgodności samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wyklucza w niniejszej sprawie realizację "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla którym wymagane jest sporządzenie oceny oddziaływania na środowisko". W decyzji z dnia 30 maja 2007 r. PINB po wyjaśnieniu powyższej kwestii, organ I instancji stwierdził, że prowadzenie hodowli o wielkości 10000 szt. Indyków, co stanowi 240 DJP, w czterech budynkach inwentarskich na działce nr 10/2 w R., przy ul. [...], jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem w ostatniej decyzji organu I instancji z dnia 27 stycznia 2010 r. są diametralnie inne i brak uzasadnienia, dlaczego od nich odstąpiono i jakie argumenty przemawiają za taką zmianą stanowiska organu. Organ II instancji tego nie dostrzegł i w ogóle tym się nie zajął.

Ponadto w decyzji z dnia 11 września 2007 r. Nr [...] WINB wskazał, że przebudowa i rozbudowa przedmiotowych obiektów inwentarskich z przeznaczeniem na prowadzenie hodowli indyków o wielkości nie mniejszej (a więc równej lub przekraczającej) 210 DJP jest na w/w działce w świetle zgromadzonego materiału dowodowego niedopuszczalna. Ponadto prowadzona hodowla jest uciążliwa, a uciążliwość ta – zdaniem organu odwoławczego - nie ogranicza się do granic działki inwestora, o czym świadczą liczne interwencje mieszkańców miejscowości R. i prowadzone w tej sprawie postępowanie przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska – Delegaturę w L.. Roboty budowlane polegające na przystosowaniu istniejących obiektów do prowadzenia hodowli indyków nie zostały - w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego – zakończone, związku z czym również użytkowanie tych obiektów jest nielegalne. O zakończeniu budowy obiektu budowlanego (w niniejszym przypadku rozbudowy i przebudowy, związanej ze zmianą sposobu użytkowania) można mówić wówczas, gdy zostaną spełnione przez inwestora warunki przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności gdy inwestor uzyska prawomocną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W sensie techniczno-budowlanym można mówić o zakończeniu budowy (przebudowy) obiektu budowlanego, gdy odpowiada on warunkom jakie przewiduje Prawo budowlane wobec legalnych robót przy zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu robót.

Ponadto należy zauważyć, że zaskarżona w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja została podjęta po czterokrotnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. decyzji organu I instancji, tj. z dnia 9 września 2005 r. Nr [...], z dnia 30 maja 2007 r. Nr [...], z dnia 8 listopada 2007 r. Nr [...], z dnia 28 marca 2008 r. Nr [...]. Sprawa wracała zatem czterokrotnie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W ostatniej z podjętych decyzji kasacyjnych z dnia 13 sierpnia 2008 r. Nr [...] WINB wskazał, że w postępowaniu wyjaśniającym należało przeprowadzić i wykorzystać przy wydawaniu decyzji dowody już przeprowadzone oraz rozważyć potrzebę uzupełnienia materiału sprawy o dalsze dowody z dokumentów, zeznań świadków, a przede wszystkim z odpowiednich ekspertyz (art. 81 c ustawy). Ocena, że nastąpiła bądź nie nastąpiła zmiana warunków, powinna wynikać z konkretnych ustaleń. Najpierw należało oczywiście ustalić warunki użytkowania obiektu w dłuższym okresie, aby stwierdzić dokonywanie się zmian tych warunków, szczególnie w zakresie warunków higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska (mając na uwadze art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; wyrok NSA publ. Palestra 2002 z. 9-10, s. 197). Ponadto w omawianym przypadku organ nadzoru budowlanego również nie zajął wyraźnego stanowiska prawnego dotyczącego aspektu przedmiotowego sprawy i w zasadzie nie wyjaśnił, czy sposób użytkowania przedmiotowych budynków w stosunku do ich poprzedniej funkcji, został istotnie zmieniony w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 2, w szczególności nie ustalił, na ile dotychczasowe warunki użytkowania zmieniły się i jaką funkcję posiadały obiekty w chwili ich wybudowania. Zasadnym było zatem – zdaniem organu odwoławczego - zbadanie przez organ l instancji czy w istocie dokonana zmiana rodzaju prowadzonej hodowli oraz wykonane w związku z powyższym roboty budowlane wyczerpują znamiona samowolnej zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, w ocenie Sądu, organ I instancji wprawdzie dokonał pewne ustalenia, jednakże nie są one wystarczające, aby czynić zadość zaleceniom organu odwoławczego, zawartym w powyższej decyzji, przede wszystkim co do zakresu dokonanej zmiany sposobu użytkowania. W istocie organ I instancji nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego, na podstawie którego możliwym byłoby orzeczenie co do zakresu dokonanej ewentualnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. W świetle powyższego tym bardziej niezrozumiałe jest utrzymanie przez organ II instancji w niniejszej sprawie decyzji pierwszoinstancyjnej, z powołaniem się na kwestie proceduralne. W takim działaniu organu II instancji brak jest oczekiwanej konsekwencji.

W swojej decyzji z dnia [...] r. PINB w L. stwierdził, że w omawianym przypadku nie zachodzą przesłanki zmiany sposobu użytkowania określone w art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 30 maja 2004 r.. Głębszej analizie podlega natomiast krąg przesłanek określony w art. 71 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy. Zdaniem organu nie nastąpiła zmiana warunków użytkowania, w tym wymienionych w w/w przepisie, przy czym nie nastąpiło ich pogorszenie, gdyż chów jałówek w systemie bezściółkowym z zastosowaniem odkrytego, o znacznych rozmiarach, zbiornika na gnojowicę i odkrytych kanałów gnojowicowych oraz rusztów gnojowych stanowi niewątpliwie większą uciążliwość niż chów indyków w systemie ściółkowym. Co za tym idzie brak jest przesłanek do stwierdzenia, że prowadzona obecnie w przedmiotowych obiektach produkcja zwierzęca w postaci chowu indyków w miejsce uprzednio prowadzonego w nich chowu jałówek nosi znamiona nielegalnej zmiany sposobu użytkowania. Tego rodzaju wnioski pozostają w sprzeczności z wcześniejszymi ustaleniami organu i zaleceniami zawartymi w wyroku z dnia 3 marca 2009 r. omówionym w dalszej części niniejszego uzasadnienia wyroku.

Podejmując zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszył także przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Należy bowiem zauważyć, że w dniu 3 marca 2009 r. WSA we Wrocławiu wydał wyrok w sprawie ze skargi S.Sz. (sygn. akt II SA/Wr 562/08), którym oddalił skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 13 sierpnia 2008 r. Nr [...] o uchyleniu w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 28 marca 2008 r. Nr [...], nakazującej M.W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania czterech budynkach inwentarskich, oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Naruszenie to polega na tym, że wbrew zawartym w tym wyroku zaleceniom, WINB w ogóle się do nich nie odniósł, nie rozpoznając sprawy merytorycznie, a jedynie zajmując się kwestiami procesowymi.

W powołanym wyżej wyroku Sąd podzielając co do zasady argumentację przedstawioną przez organ odwoławczy w szczególności dotyczącą celowości nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, a nie doprowadzenia obiektów do stanu poprzedniego, stwierdził m.in., że "zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu (tak też NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 306/06). W rozpoznawanej sprawie w aktach administracyjnych brak jest dokumentów w oparciu o które można byłoby ustalić stan poprzedni przed dokonanymi zmianami. Nie można potraktować za taki dowód znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego z dnia 30 stycznia 2002 r. (Repertorium A nr [...]) ani oświadczenia inwestora. W ocenie Sądu ustalenia te można dokonać (z racji wieku budynków) na podstawie dostępnych dokumentów w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę, pozwolenia na użytkowanie. Reasumując, ocena okoliczności dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektu powinna wynikać z konkretnych ustaleń.". Ponadto zdaniem Sądu w sprawie w sposób niedostateczny dokonano ustaleń co do stanu spornych budynków bezpośrednio przed ich przejęciem przez M.W. w 2002 r., naruszając w ten sposób przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a..

Odnosząc się do stanowiska organów w przedmiocie oceny, czy w sprawie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania obiektów budowlanych w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, Sąd wskazał, że "za taką zmianę należy rozumieć w szczególności podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Jednocześnie nie można zapominać o tym, że ustawodawca nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Używa bowiem określenia "w szczególności", co oznacza, że wymienione w tym przepisie rodzaje "przeróbek" lub zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. W każdym zatem przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego będzie wymagał uzyskania pozwolenia właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że budynki po byłych cielętnikach zostały dostosowane do hodowli indyków. Biorąc także pod uwagę, że w świetle dyspozycji art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego organy prowadzące postępowanie są władne do samodzielnego orzekania na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie, czy zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może spowodować niedopuszczalne pogorszenie stanu środowiska, zasadnie więc zmianę profilu produkcji zwierzęcej czy też zintensyfikowanie produkcji organy zakwalifikowały za sprawę dotyczącą samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych.".

Konkludując Sąd przyjął, że "organ odwoławczy prawidłowo po raz kolejny uchylił decyzję organu I instancji, gdyż postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w znacznej części (tj. w części istotnej do prawidłowego załatwienia sprawy a dotyczącej ustalenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektów inwentarskich w oparciu o wydaną/e decyzję administracyjną/e) oraz wbrew twierdzeniom skarżącej rozstrzygnięciem tym organ nie przesądził w jakim kierunku (także co do motywów przyszłej decyzji) powinien pójść organ I instancji.".

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie w dalszym ciągu nie ustalono poprzedniego sposobu użytkowania obiektów inwentarskich w oparciu o rozstrzygnięcia administracyjne. Ponadto niewystarczającym jest w tym względzie zwrócenie się jedynie do poprzedniego właściciela o przekazanie wszelkich dokumentów związanych z przedmiotowymi obiektami, a które mogłyby się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności do przedłożenia pozwolenia na budowę lub pozwolenia na użytkowanie. Należałoby bowiem zwrócić się przede wszystkim do właściwych organów administracji publicznej o dokumenty, w oparciu o które można by ustalić stan poprzedni przed dokonanymi zmianami, a które to dokumenty organy te zobowiązane są przechowywać.

Z przytoczonych powyżej powodów należy w konkluzji wyraźnie stwierdzić, że przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu II instancji wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2006 r. (sygn. akt IISA/Wr 697/04) oraz z dnia 7 października 2009 r. (sygn. akt IISA/Wr 147/09), których poglądy w tym względzie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, nie mogą w realiach rozpoznawanej sprawy, omówionych wcześniej, uzasadniać trafności skarżonego rozstrzygnięcia.

Podobnie Sąd podziela co do zasady tezę wyroku NSA z dnia 16 kwietnia 2000 r. (sygn. akt IVSA 1635/00), przytoczoną za B. Adamiak i J. Borkowskim w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ powołując się na to stanowisko nie zwrócił uwagi, że Autorzy zawarli tam jakże istotne zdanie: "Organ ten (tzn. organ II instancji) powinien bowiem sprawę ponownie rozpatrzyć i orzec o tym, czy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, czy też ją uchyla." (podkreślenie Sądu; patrz strona 491 cyt. Komentarza, 8. wydanie, Warszawa 2006). Tego jednak organ nie uczynił, ograniczając swoje rozważania do kwestii przymiotu strony skarżącej.

W związku z powyższym w toku ponownego postępowania odwoławczego organ winien szczegółowo rozpatrzyć wszystkie żądania i zarzuty odwołania oraz wszystkie okoliczności sprawy pod kątem ustaleń i wniosków poczynionych przez organ I instancji w decyzji z dnia 27 stycznia 2010 r., a zwłaszcza w jakiej mierze organ ten wykonał zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 marca 2009 r. (sygn. akt IISA/Wr 562/08).

Uwzględniając powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200. Zgodnie z art. 152 ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Stąd orzeczono jak w sentencji.

k.g.