Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1762/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 i art. 66 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S.A. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2638/19 w sprawie ze skargi S. S.A. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2019 r. znak DON.7100.195.2019.MAN w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2020 r., VII SA/Wa 2638/19, oddalił skargę S. S.A. z siedzibą w B. (dalej "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 26 września 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej ŚWINB) z dnia 30 lipca 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu (dalej PINB) z dnia 28 września 2018 r. w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w użytkowaniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka, zaskarżając ją w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.

Sąd w całości potwierdził prawidłowość ustaleń GINB oraz organu I instancji, które w sposób uprawniony stwierdziły, że decyzja PINB z 28 września 2018 r. została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, nie narusza rażąco prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Decyzja ta nie wykazuje zatem wad z art. 156 § 1 pkt 1-3 oraz 5-7 k.p.a. Na gruncie tej sprawy wykonanie obowiązków nałożonych decyzją PINB dotyczyło części wspólnych nieruchomości i z tego względu adresowane zostało do skarżącej Spółki jako zarządcy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w S. Skierowanie decyzji do Spółki jako zarządcy łączyło się z ustaleniem podstawy prawnej sprawowania tej funkcji, którą w tym przypadku stanowiła umowa. Akta sprawy obejmują informacje o treści księgi wieczystej nr [...], z której wynika, że skarżąca Spółka jest zarządcą nieruchomości wspólnej. Podstawę wpisu stanowiła umowa ustanowienia odrębnej własności lokalu oraz umowa sprzedaży. Potwierdza to treść § 7 aktu notarialnego z 22 listopada 2017 r., Repertorium A, numer [...], z którego wynika, że zarząd nieruchomością wspólną budynku przy ul. [...] w S. został powierzony S. S.A. w B. Wynika stąd, że skarżąca Spółka sprawuje zarząd powierzony – jest zarządcą powołanym w trybie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali ("Właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej"). W tych okolicznościach nie można – zdaniem Sądu – uznać, że PINB błędnie ustalił podmiot zobowiązany do wykonania obowiązków związanych ze stwierdzonym, niekwestionowanym, nieprawidłowym użytkowaniem budynku mieszkalnego wielorodzinnego, będącego przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 28 września 2018 r. Wykazano bowiem istnienie podstawy prawnej umożliwiającej skarżącemu dostęp do obiektu, a więc dającej pewność, że wykonanie decyzji będzie prawnie dopuszczalne. Z tych względów nie mogła zostać uwzględniona argumentacja skarżącego, który kwestionując wnioski organów podnosi, że obowiązki wymienione w decyzji PINB powinny być adresowane do właściciela budynku – wspólnoty, a nie do skarżącego jako zarządcy. Podstaw do wyłączenia tego obowiązku skarżący upatruje w tym, że działał jako zarząd wspólnoty mieszkaniowej (art. 6, art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali) nieposiadający prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pomijając, że prawo takie wynika z jego statusu zarządcy nieruchomości wspólnej. WSA zauważył, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, iż adresatem obowiązków administracyjnoprawnych nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2018.1202 ze zm.; dalej p.b.) może być podmiot pełniący funkcję zarządcy w sytuacji, gdy funkcję tę łączy z funkcją zarządu wspólnoty. Taki przypadek zachodzi w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie podzielił zapatrywania Spółki, iż wydaniu decyzji z 28 września 2018 r. nie towarzyszyło wyjaśnienie przez PINB sprawy pod względem podmiotowym, prowadzące do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 p.b. uzasadniającego stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie przez Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, środka określonego w ustawie i odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy nastąpiło naruszenie przez organ administracyjny przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 p.b., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że skarżąca nie jest zarządcą obiektu budowlanego, a jedynie zarządcą Wspólnoty Mieszkaniowej, to Wspólnota Mieszkaniowa, a nie skarżąca winna brać udział w postępowaniu o nałożenie obowiązków z art. 66 p.b. i być adresatami decyzji; tym samym WSA bezzasadnie nie uchylił decyzji i nie skierował sprawy do ponownego rozpoznania;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 p.b. w zw. z art. 6 i 21 ustawy o własności lokali - przez dokonanie przez WSA błędnej wykładni powyższego przepisu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia mylnego rozumienia normy prawnej i przyjęcia, iż art. 61 może być zastosowany wobec Zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej, którym jest skarżąca, w sytuacji gdy jednoznaczna treść tego przepisu nakazuje przyjąć, że wyłącznie Wspólnota Mieszkaniowa, która posiada uprawnienia właścicielskie na nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] może zostać uznana za zarządcę obiektu budowlanego - co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 61 p.b. i błędnego uznania, iż przymiot zarządcy obiektu budowlanego posiada skarżąca, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji utrzymującej w mocy decyzję skierowaną do podmiotu, który nie posiada przymiotu strony;

b) art. 66 ust. 1 w zw. art. 61 p.b. poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez WSA, że podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie budynku i usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym powinna być skarżący, będąca jedynie zarządcą Wspólnoty Mieszkaniowej (który nie jest zarządcą obiektu budowlanego), zamiast znanych organowi właścicieli nieruchomości, a w konsekwencji przyjęcie przez WSA, że organ administracyjny prawidłowo ustalił strony postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w S. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, czy skarżąca kasacyjnie Spółka jest zarządcą przedmiotowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 61 p.b.

Twierdzenie skarżącej Spółki, że decyzja PINB z 28 września 2018 r. została wadliwie do niej skierowana, gdyż jest ona jedynie "Zarządcą Wspólnoty Mieszkaniowej", a nie zarządcą budynku, nie jest zasadne.

Jak wynika z akt sprawy, w tym z § 7 aktu notarialnego z 22 listopada 2017 r., Spółka sprawuje zarząd nieruchomością wspólną w trybie art. 18 ustawy o własności lokali, a więc jest zarządcą tej nieruchomości. Powierzenie Spółce zarządu nieruchomością wspólną wpisane też zostało do księgi wieczystej. Skarżąca kasacyjnie Spółka jest ponadto jednym ze współwłaścicieli przedmiotowego budynku.

Sprawując zatem zarząd w powyższym trybie Spółka zarządza nieruchomością należącą do Wspólnoty, a nie Wspólnotą.

Podzielić w tej sytuacji należy stanowisko GINB i WSA, że stosownie do art. 61 p.b. skarżąca kasacyjnie Spółka mogła być adresatem decyzji wydanej w trybie art. 66 p.b. Przepis art. 61 p.b. wyraźnie wskazuje, że adresatem takiej decyzji może być zarządca obiektu budowlanego, a skarżąca Spółka, sprawując zarząd nieruchomością wspólną w trybie art. 18 ustawy o własności lokali, jest takim zarządcą.

Podkreślić ponadto trzeba, że aby można było mówić o nieważności decyzji, to przyczyna nieważności powinna być oczywista. Jeżeli zatem – tak jak w niniejszej sprawie – podstawą tą ma być skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), to fakt ten nie może być wywodzony z twierdzeń podmiotu zaprzeczającego posiadaniu przez siebie przymiotu strony, który w postępowaniu zwykłym do chwili nałożenia na niego obowiązków na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. przymiotu tego po swojej stronie nie kwestionował. Zauważyć wypada, że w piśmie z dnia 31 lipca 2018 r., skierowanym do PINB, Spółka poinformowała, że zgodnie z § 7 aktu notarialnego z 22 listopada 2017 r. został jej powierzony zarząd nieruchomością wspólną – budynku Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w S. (k. 20 akt adm.). Potwierdziła tym samym, że jest zarządcą przedmiotowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 61 p.b.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić trzeba, że zaskarżony wyrok nie został podjęty z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., bowiem w toku postępowania administracyjnego nie naruszono art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 p.b. Zarzut naruszenia tych unormowań nie był więc zasadny.

Z tych samych względów nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 61 p.b. w zw. z art. 6 i 21 ustawy o własności lokali oraz art. 66 ust. 1 w zw. art. 61 p.b.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania.