Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 879/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 28 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 marca 2021 r. (nr [...]) Wójt Gminy S. - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 17, art. 20, art. 23 ust. 1-4, ust. 4aa, ust. 5a-5c, art. 24, art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej jako "u.ś.r."), § 10 rozporządzenia Ministra Rodzin, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466) oraz obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 października 2019 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w 2020 r. (M. P. z 2019 r., poz. 1067) – odmówił przyznania M. L. (dalej zwanemu również "stroną", "wnioskodawcą", "skarżącym") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad matka – I. L.

W uzasadnieniu organ wskazał, że dnia 28 stycznia 2021 r. M. L. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką - I. L.

Z opisu wywiadu pracownika socjalnego wynika, że I. L. posiada orzeczenie o stopniu znacznym niepełnosprawności, ustalone od dnia 11 czerwca 2010 r., choruje m.in. na choroby układu moczowo-płciowego, upośledzenie narządu ruchu - zwyrodnieniowe zapalenie stawów, schorzenie endokrynologiczne - tarczyca. Przyjmuje zlecone lekarstwa, porusza się za pomocą kul, jest osobą w dobrym kontakcie słowno-logicznym, w czynnościach higienicznych I. L. pomaga synowa (żona M. L). M. L. przyjeżdża do matki co drugi dzień. Przygotowuje posiłki, przywozi zakupy, przynosi opał do pieca, sprząta, umawia na wizyty lekarskie, dozuje leki. I. L. jest osobą samodzielną, sama sprawuje przy sobie czynności higieniczne i sama się ubiera.

Organ przywołał treść art. 17 ust. 1 u.ś.r., a następnie stwierdził, że z wywiadu wynika, że M. L. od roku 2019 jest osobą bezrobotną i że brakuje mu 3 tyg. do 40 lat pracy. Organ wyjaśnił, że z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem należnym za samo sprawowanie opieki, jest to bowiem świadczenie należne za rezygnację z aktywności zawodowej wymuszoną koniecznością sprawowania opieki nad najbliższą osobą. Treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustanawia szereg przesłanek, które muszą być spełnione łącznie, aby wnioskodawca mógł otrzymać świadczenie. Główną przesłanką jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę, na co wskazują słowa "w celu sprawowania opieki". Rezygnacja z aktywności zawodowej musi być zatem wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, a rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej (warunek niespełniony).

Decyzją z dnia 28 lipca 2021 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust. 1 u.ś.r., wyjaśniając, że świadczenie pielęgnacyjne, jako forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki. Jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała i długoterminowa. Z analizowanego przepisu wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13). Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest zatem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11). Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16).

Jedną zatem z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Tym samym związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.

Kolegium stwierdziło, że podziela stanowisko organu I instancji, iż w niniejszej sprawie taki związek nie zachodzi.

Bezspornym w sprawie jest, że matka strony - I. L., na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 7 lipca 2010 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały i orzeczenie zostało wydane na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 11 czerwca 2010 r., zaś niepełnosprawności istnieje od 2004 r.

Kolegium wskazało, że z ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie wynika, iż matka wnioskodawcy - I. L. (ur. [...] 1938 r.) jest wdową i mieszka w miejscowości B. [...]. Choruje na tarczycę, cukrzycę, zwyrodnienie zapalenie stawów. Jest osobą w dobrym kontakcie słowno-logicznym, jej stan psychiczny pomimo wieku nie budzi zastrzeżeń. Porusza się za pomoc kul. Wnioskodawca zamieszkuje w miejscowości O., oddalonej o ok. 5 km od miejsca zamieszkania matki. Według jego oświadczenia oraz ustaleń organu I instancji jego opieka polega na tym, że co drugi dzień przyjeżdża do matki, a w razie potrzeby codziennie. Zakres opieki polega na tym, że przyjeżdża do matki o godz. 8-9 rano, sprząta mieszkanie, pierze, przygotowuje posiłki, robi zakupy, przygotowuje opał (tnie i rąbie drewno), gdy jest nieobecny w piecu pali jego brat - R., który mieszka w domu, w którym mieszka matka strony. Podczas nieobecności strony brat również pomaga w niektórych drobnych pracach gospodarczych i domowych, robi codziennie zakupy w pobliskim sklepie. Posiłki matka wnioskodawcy spożywa sama, chociaż ze względu na zwyrodnienia stawów wnioskodawca pomaga również w jedzeniu posiłków. W sprawach higieny osobistej pomaga żona wnioskodawcy. Ponadto strona umawia wszelkie wizyty lekarskie oraz wizyty pielęgniarki środowiskowej; wykupuje lekarstwa co cztery tygodnie; w pojemnikach przygotowuje dawki lekarstw raz na tydzień.

Z niebudzących wątpliwości ustaleń organu I instancji oraz oświadczeń strony, jak wskazało Kolegium, wynika, że pomimo znacznego stopnia niepełnosprawności I. L. nie jest osobą leżącą, samodzielnie porusza się po mieszkaniu, nie wymaga stałej obecności i nadzoru. Znaczna część czynności opiekuńczych wykonywanych przez stronę to czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego (robienie zakupów, sprzątanie, przygotowywanie posiłków). Pozostałe czynności opisane przez wnioskodawcę wykonywane są co drugi dzień albo cyklicznie, przy czym – jak wskazało Kolegium - nie są czynnościami powodującymi konieczność całkowitej rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Wnioskodawca od 2019 r., gdy został zwolniony z pracy, z uwagi na likwidację zakładu pracy jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotną. W sprawie nie występuje zatem sytuacja zawiązana z rezygnacją przez stronę z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki nad matką. Jednocześnie należy zauważyć, że matce wnioskodawcy pomaga drugi syn, który mieszka w tym samym domu oraz pomaga żona wnioskodawcy. Tak więc w sytuacji występującej w sprawie - mając na uwadze rodzaj i zakres opieki świadczonej przez wnioskodawcę - nie jest konieczne, by musiał on całkiem rezygnować z aktywności zawodowej. W razie podjęcia zatrudnienia strona mogłaby ewentualnie zwrócić się do organ pomocy społecznej o przyznanie matce usług opiekuńczych, które ułatwiłyby opiekę.

M. L. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a ponadto o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1/ naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj.:

- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej,

- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego (rezygnacją z pracy) a sprawowaniem przez niego opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje;

2/ naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zasadniczym zarzutem stawianym jest naruszenie przez art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., polegające na błędnej wykładni ww. przepisu. W przypadku skarżącego fakt niepodejmowania zatrudnienia - który na równi z rezygnacją z zatrudnienia uprawnia na mocy art. 17 u.ś.r. do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne - był spowodowany koniecznością opieki nad matką. Ponadto organ II instancji pobieżnie i w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy ocenił zgromadzony materiał dowodowy w aspekcie sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką. Co ważne, czego organ nie wziął pod uwagę, skarżący całodobowo jest w pełnej gotowości pomocy matce. Co należy podkreślić organ II instancji nie kwestionuje opieki nad matką, jednakże lakonicznie podnosi, że zakres jej nie uprawnia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy wbrew temu co twierdzi organ II instancji związek bezpośredni (czasowy i co do motywów) między niepodejmowaniem zatrudnienia celem sprawowania osobistej opieki zachodzi. Po pierwsze, skarżący z uwagi na zły stan zdrowia matki nie ma możliwości aktywności zawodowej, a pomoc ta sprawowana jest w sposób prawidłowy.

Powyższy przepis należy stosować do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Warunku "stałej" i "ciągłej" opieki nie należy jednak rozumieć jako wykonywanej "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma ona być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością, a wiec koniecznością wykonywania takich a nie innych czynności warunkujących jej egzystowanie w warunkach godności człowieka. Organ pomijając celowościową wykładnię ww. przepisu uznał, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia dyspozycji ww. normy prawnej, co stoi w sprzeczności z niekwestionowanym orzecznictwem w tym zakresie. Jak stwierdza w wyroku z dnia 7 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (sygn. akt III SA/Gd 561/19) zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w zw. z art. 3 pkt 21 lit. a/ u.ś.r. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w{ związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z powyższych przepisów wynika zatem, że osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Warunek całodobowej opieki jest bowiem związany w sposób konieczny z osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, a wiec z takimi osobami, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy z 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych).

Jak ustalił to organ I instancji, i czego organ II instancji nie kwestionuje - opiekę wypełnia nad osobą niepełnosprawną skarżący, a w opiece nad osobą niepełnosprawną pomaga sporadycznie jego brat, a w sprawach higieny jego żona. Zakres opieki wymieniony w uzasadnieniu decyzji w ocenie skarżącego i zgodnie ze stanem faktycznym niniejszej sprawy jest stały, długotrwały. "Punkt ciężkości" w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a nie w samej opiece nad nim. Artykuł 17 ust. 1 u.ś.r. jako przesłankę od spełnienia której uzależnione jest przysługiwanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wskazuje sprawowanie opieki nad wymienionymi w nim osobami. Sposób jej sprawowania nie został w u.ś.r. określony. W związku z tym należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej regulacji, z której wynika, że musi mieć ona charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieka, których to z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Co więcej, nie jest wymagane stałe zamieszkiwanie z osobą wymagającą opieki, tym samym istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie oznacza to jednak zawsze i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą.

Z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że zakres opieki skarżącego jest stały, permanentny. Organ sam wymienia szeroki zakres opieki, jednakże zdaniem organu - co pozostaje w sprzeczności z zasadami logiki i doświadczeniem życiowym - ww. czynności są niewystarczające. Ponadto raz jeszcze należy wskazać, iż określona w art. 17 ust. 1 u.ś.r., warunkująca nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesłanka sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (jednak niebędącą niezdolną do samodzielnej egzystencji) nie jest powiązania w sposób konieczny z warunkiem stałego zamieszkiwania osoby sprawującej opiekę z osoba niepełnosprawną. Osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Warunek całodobowej opieki jest bowiem związany w sposób konieczny z osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, a więc z takimi osobami, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych).

Ponadto w ocenie skarżącego organy nie ustrzegły się również od naruszeń o charakterze procesowym. Działania organu administracji w sprawie objętej skargą były sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy administracji publicznej mają obowiązek wcielać w życie. Ustalenia organu II instancji są wewnętrznie sprzeczne - z jednej strony organ wymienia szeroki zakres opieki nie kwestionując jej co do zasady - z drugiej podnosi, że wykonywane przez skarżącego czynności opiekuńcze mają jedynie charakter pomocniczy, co powoduje, że decyzja w ww. kształcie nie może się ostać.

Końcowo skarżący wskazał, że zastosowanie przez organ rozstrzygający w niniejszej sprawie wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięgnięcie do innych sposobów wykładni. Organ winien był zatem podjąć próbę zinterpretowania przepisu ustawy odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2001 r., sygn. akt I KZP 22/01, a także A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 203 i nast.; L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s. 151; J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 123 i nast.). W sprawie będącej przedmiotem skargi prawidłowe odczytanie treści art. 17 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że skarżący opiekujący się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone przez organy z zachowaniem przepisów prawa procesowego a rozstrzygnięciu podjętemu w zaskarżonej decyzji, tj. odmowie przyznania wnioskowanego przez stronę skarżącą świadczenia, nie można skutecznie postawić zarzutu wydania go z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z powołanego unormowania wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18).

Omawiane świadczenie, co należy podkreślić, nie jest jednak przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia, powodowanych koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie wykonuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) z uwagi wyłącznie na konieczność poświęcenia się sprawowaniu stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza przez osobę sprawującą opiekę możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna jest powodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19).

W tej sytuacji obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu było ustalenie związku pomiędzy niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Do oceny w tym zakresie konieczne było stwierdzenie, czy istotnie powodem (celem) rezygnacji – a w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy w istocie nie podejmowania - zatrudnienia przez skarżącego była konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (tutaj: matką skarżącego), a jeżeli tak, to rozważenie również tego, czy wymiar faktycznie sprawowanej przez skarżącego i koniecznej w związku ze specyfiką niepełnosprawności jego matki opieki, rzeczywiście stoi na przeszkodzie możliwości podjęcia przez niego jakiegokolwiek – choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy - zatrudnienia.

W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że skarżący - M. L. (ur. w 1963 r.) jest synem I. L. (ur. w 1938 r.), która jest wdową, mieszka w miejscowości B. [...] i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 7 lipca 2010 r. (nr [...]), z którego wynika, że jej niepełnosprawność istnieje od 2004 r., zaś orzeczony stopień niepełnosprawności od dnia 11 czerwca 2010 r. Ze zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego, a w szczególności z przeprowadzonego w dniu 15 lutego 2021 r. wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia skarżącego złożonego w tym samym dniu, wynika, że I. L. choruje na choroby przewlekłe, tj. tarczyca, cukrzyca, zwyrodnieniowe zapalenie stawów. Przyjmuje zlecone lekarstwa, które skarżący wkłada do pudełek z opisem na tydzień. Porusza się za pomocą kul, co pozwala jej także, gdy jest pogoda, wychodzić z domu w asyście skarżącego. I. L. jest osobą w dobrym kontakcie słowno-logicznym, a "jej stan psychiczny pomimo wieku nie budzi zastrzeżeń". W domu, w którym mieszka I. L. mieszka również niepełnosprawny brat skarżącego – R. Skarżący zamieszkuje w miejscowości O., oddalonej o ok. 5 km od miejsca zamieszkania matki. Według jego oświadczenia co drugi dzień przyjeżdża do matki, a w razie potrzeby codziennie. Zakres sprawowanej przez skarżącego opieki polega na tym, że przyjeżdża do matki o godz. 8-9 rano, sprząta mieszkanie, pierze, przygotowuje posiłki, robi zakupy, przygotowuje opał (tnie i rąbie drewno), przy czym - gdy jest nieobecny - w piecu pali jego mieszkający wraz z matką brat - R., który także robi codziennie zakupy w pobliskim sklepie i wykonuje drobne prace gospodarcze w domu. Posiłki matka skarżącego spożywa sama, chociaż ze względu na zwyrodnienia stawów – jak wskazał skarżący – pomaga jej również w jedzeniu posiłków. Ponadto skarżący umawia wszelkie wizyty lekarskie, wizyty pielęgniarki środowiskowej, wykupuje lekarstwa co cztery tygodnie i przygotowuje w pojemnikach dawki lekarstw dla matki raz na tydzień. W czynnościach higienicznych I. L. pomaga żona M. L. (w łazience w brodziku zamocowane jest siedzisko, które ułatwia wykonywanie czynności higienicznych).

W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie – wbrew zarzutom podniesionym w skardze - w sposób prawidłowy zgromadziły a następnie oceniły materiał dowodowy pod kątem istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącym nad matką, w tym faktycznym zakresem tej opieki z uwagi na niepełnosprawność matki, a jednocześnie koniecznością z tego powodu nie podejmowania przez skarżącego aktywności zawodowej, stwierdzając, że w istocie całokształt okoliczności faktycznych sprawy wskazuje, iż nie zachodzi sytuacja, w której można by przyjąć, że skarżący - niewątpliwie sprawujący opiekę, a w każdym razie wspomagający swoją matkę - nie jest w stanie podjąć żadnej aktywności zawodowej z powodu wykonywania tej opieki. W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko organów, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zasadne jest przyjęcie, iż powodem braku jakiejkolwiek aktywności zawodowej skarżącego nie może być uznany fakt sprawowania przez niego opieki nad matką.

Wskazać należy, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to jednak podkreślenia w związku z tym wymaga też to, że nie zawsze osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, będzie wymagać takiej opieki, która pozostawać będzie w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską zatrudnienia. Rolą organów jest ustalenie, czy okoliczności faktyczne danej sprawy, w tym rozmiar koniecznej i świadczonej pomocy, uniemożliwiają faktyczne wykonywanie przez opiekuna aktywności zawodowej.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez małą część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20; z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 oraz z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Przyjąć zatem należy, że okoliczności sprawy, pomimo istniejącej niepełnosprawności danego członka rodziny, wskazywać muszą na takie zaabsorbowanie czasu osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawna, by podjęcie przez nią jakiejkolwiek aktywności zawodowej było niemożliwe (niewykonalne).

Mając to na uwadze należy w pełni zgodzić się z konstatacją organów w niniejszej sprawie, że z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, iż sprawowana przez skarżącego opieka nad matką, z uwagi na zakres i czasokres wykonywania koniecznych czynności wspomagających matkę w jej codziennym funkcjonowaniu, nie spełnia wymogów opieki, o jakiej jest mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego matka skarżącego pomimo znacznego stopnia niepełnosprawności nie jest osobą leżącą, samodzielnie - przy pomocy kul - porusza się po mieszkaniu i nie wymaga stałej obecności i nadzoru. Zgodzić należy się w pełni z organami, że opis wykonywanych przez skarżącego czynności w ramach sprawowanej opieki nie wskazuje, aby istniała konieczność niepodejmowania przez niego z tego powodu zatrudnienia. Znaczna część czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego to czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego (robienie zakupów, sprzątanie, przygotowywanie posiłków), przy czym czynności te – na co wskazuje sam skarżący - wykonywane są co drugi dzień albo cyklicznie (np. wizyty lekarskie czy pielęgniarki środowiskowej). Opisane czynności nie wykluczają zatem wykonywania pracy zawodowej, gdyż są czynnościami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego i przy właściwej organizacji (np. wcześniejszym zrobieniu zakupów, przygotowaniu posiłków czy leków) dają możliwość pogodzenia ich z wykonywaniem aktywności zawodowej. Co także istotne, w opiece nad I. L. skarżący wspomagany jest też przez inne osoby, bowiem jeżeli chodzi o wykonywanie przy matce czynności higienicznych (mycie, kąpiel), to czynności te wykonuje żona skarżącego – K. L., natomiast z racji wspólnego zamieszkiwania matce skarżącego pomaga także jej drugi syn.

W ocenie Sądu, mając na uwadze czasowy i przedmiotowy rozmiar sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką związany z jego niepełnosprawnością, przyjąć należy, że organy w sposób prawidłowy uznały, iż zakres sprawowania koniecznej i wymuszonej stopniem niepełnosprawności opieki nad matką jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem zatrudnieniem przez skarżącego. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika, aby rozmiar zakresu opieki wymuszał na skarżącym całkowite niepodejmowanie pracy zarobkowej. Sprawowana zatem opieka nad matką nie uniemożliwia wykonywania pracy zarobkowej, która może być także wykonywana chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Raz jeszcze należy podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane w sytuacji, gdy czas poświęcony na czynności opiekuńcze nie absorbuje przy należytej organizacji zdecydowanej większości dnia (tym bardziej, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – jest zasadniczo sprawowana przez skarżącego co drugi dzień). Nie zachodzi bowiem wówczas wymagana ustawą przesłanka przyznania świadczenia, jaką jest konieczność rezygnacji z pracy lub niepodejmowanie pracy z uwagi na wymóg sprawowania koniecznej i wymaganej z uwagi na specyfikę niepełnosprawności opieki. W niniejszej sprawie organy prawidłowo oceniły więc, że częstotliwość i zakres realizowanych przez skarżącego czynności związanych z opieką nad matką nie wyklucza możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), chociażby w niepełnym zakresie wymiaru pracy, a tym samym nie zachodzi przesłanka polegająca na istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy całkowitą rezygnacją z aktywności zawodowej powodowaną koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).