Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 353/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 107 par.3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59, art. 61
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. J. 500 zł (pięćset złotych) zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania S. J., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta M. L. z dnia [...] października 2013 r., nr [...], znak: [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku usługowo - hotelowego z parkingiem na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w L. (pas drogowy drogi gminnej – działka nr ewid. [...]).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium przedstawiło następująco stan faktyczny i prawny sprawy:

Z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji S. J. zwrócił się do Prezydenta M. L. pismem z dnia 30 września 2009 r. (zmienionym następnie pismem z dnia 26 marca 2012 r. oraz uzupełnionym pismami z dnia 16 maja 2012 r. i z dnia 12 czerwca 2012 r.). Wnioskodawca podał, że na wskazanej jako teren inwestycji działce nr [...] znajdują się zabudowania (budynek mieszkalny i dwa budynki gospodarcze), przy czym możliwa jest ich rozbiórka. Z kolei projektowany hotel ma mieć zaplecze gastronomiczne i usługowo - handlowe. Jego powierzchnia zabudowy wynosić ma 1800 m2 (15 % pow. działki), powierzchnia użytkowa - do 2600 m2 (ma ją stanowić powierzchnia pokoi hotelowych),

Powołaną wyżej decyzją z dnia [...] października 2013 r. Prezydent M. L. odmówił ustalenia warunków zabudowy zgodnie z powyższym wnioskiem. Organ I instancji ustalił, że działka nr [...] znajduje się na terenie nieobjętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stanowi ona działkę gruntu rolnego o powierzchni 1,2185 ha z wyodrębnioną częścią siedliskową, aktualnie zabudowaną budynkiem mieszkalnym oraz towarzyszącym zespołem budynków gospodarczych. Działka ta usytuowana jest w otoczeniu użytkowanych rolniczo gruntów ornych oraz zieleni łęgowej, wypełniającej płaskie rozległe dno doliny rzecznej, w sąsiedztwie niedużego zespołu zabudowań mieszkalnych, obejmującego trzy działki, które jako jedyne są dostępne z ulicy [...], a powstały w wyniku wtórnego podziału siedlisk rolnych. Funkcją towarzyszącą zabudowaniom mieszkalnym są na tym obszarze usługi, w formie niewielkich obiektów gastronomicznych uzupełniających zagospodarowanie istniejących posesji. Brak jest natomiast samodzielnych obiektów usługowych, niezwiązanych z funkcją zabudowy zagrodowej lub mieszkaniowej jednorodzinnej.

Według ustaleń organu I instancji, w obszarze analizowanym, w dalszym sąsiedztwie planowanej inwestycji, znajdują się tereny osiedli mieszkaniowych jednorodzinnych, dostępne z sieci ulic publicznych wytyczonych po przeciwnej stronie rzeki [...] lub po przeciwległej stronie drogi krajowej, a także teren usług nauki z urządzeniami zieleni publicznej (Ogród Botaniczny [...]). Od południa teren przylega do pasa drogi kategorii krajowej - al. [...]. Na działkach znajdujących się (podobnie jak teren wnioskowanej inwestycji) w bezpośrednim sąsiedztwie koryta rzeki [...] nie występuje jednak żadna z form zabudowy, za wyjątkiem obiektów związanych z rolnictwem lub utrzymaniem terenów zieleni. Jedynym obiektem o funkcji zbliżonej do proponowanego we wniosku budynku hotelowego jest zaś budynek mieszkalno-pensjonatowy (aktualnie w trakcie realizacji), zlokalizowany w obrębie osiedla mieszkaniowego na pograniczu terenu usług publicznych (Ogród Botaniczny), na eksponowanym widokowo zboczu doliny rzecznej. Obiekt ten jest dostępny z ulicy [...].

W ocenie Prezydenta M. L. projektowana inwestycja nie znajduje analogii funkcjonalnej w zagospodarowaniu specyficznej części obszaru analizowanego, jaką stanowi dolina rzeczna. Taka bowiem przestrzeń podlega, z uwagi na swoje fizyczne i morfologiczne cechy, szczególnym warunkom ochrony oraz ograniczeniom co do sposobu zagospodarowania w procesie urbanizacji. W analizowanym obszarze podstawową funkcją, nieruchomości bezpośrednio graniczących z rzeką, są użytki rolne (ze szczątkowymi formami zabudowy zagrodowej, jak w przypadku wnioskowanej działki), bądź publiczne urządzenia zieleni ogólnodostępnej lub ochronnej. Proponowana inwestycja nie należy natomiast do żadnej z tych kategorii użytkowania i uniemożliwia kontynuację funkcji terenu, na którym jest lokalizowana oraz obszaru, z którym jest bezpośrednio powiązana pod względem fizjograficznym, jak też komunikacyjnym. Zmienia przy tym w sposób nachalny i nieodwracalny formę zagospodarowania charakterystycznego krajobrazowo obszaru, o najmniej korzystnych dla potrzeb budowlanych warunkach geomorfologicznych.

Ponadto z uwagi na dużą różnicę wielkości terenu wnioskowanej inwestycji, (ponad 1,2 ha) w stosunku do zabudowanych działek przy ulicy [...] (o powierzchni ok. 0,07 do 0,2 ha), istotne jest utrzymanie właściwych proporcji w zagospodarowaniu rozpatrywanego obszaru, poprzez odniesienie wskaźnika powierzchni (projektowanej) zabudowy do powierzchni wyodrębnionej - części siedliskowej działki nr [...] (oznaczonej w dokumentach ewidencyjnych symbolem Br), tj. do wielkości 0,14 ha (1369 m2). Ta zabudowana część gruntu rolnego stanowi odpowiednik działki budowlanej i mogłaby ewentualnie zostać poddana procesowi adaptacji i przekształceń inwestycyjnych, bez naruszania zasady dobrego sąsiedztwa oraz bez szkody dla chronionych walorów środowiska naturalnego.

Wnioskowana realizacja 4 kondygnacyjnego budynku hotelowego o wysokości ok. 15 m, szerokości elewacji - 60m x 30m, powierzchni zabudowy - 1800 m , z parkingiem i (wąziutkim) pasem zieleni wzdłuż koryta rzeki [...], wywołuje zatem – jak stwierdził Prezydent M. L. – diametralną zmianę dotychczasowego przeznaczenia oraz sposobu użytkowania terenu o najcenniejszych w strukturze miejskiej walorach środowiska przyrodniczego. Projektowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia tym samym wymogów art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podważając zasadę dobrego sąsiedztwa, z uwagi na brak dostępnych z tej samej drogi publicznej (nr [...]) obiektów o analogicznej funkcji i gabarytach. Innymi słowy, w sposobie zagospodarowania nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej (tj. ulicy [...]), nie można odnaleźć analogii funkcjonalnej i formalnej dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wstępujący tu bowiem niewielki zespół zabudowy post-zagrodowej, powstały w wyniku adaptacji i uzupełnienia oraz wtórnego podziału pierwotnych siedlisk rolniczych, obejmuje grupę budynków jednorodzinnych z towarzyszącymi im kioskami (pawilonami handlowo-gastronomicznymi) o gabarytach znacznie mniejszych niż wnioskowany obiekt.

Organ I instancji podkreślił ponadto, że proponowana inwestycja pozostaje jednocześnie w ewidentnej sprzeczności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, odzwierciedlonymi w programie rewitalizacji dolin rzecznych, który wskazuje "eliminację funkcji kolizyjnych i łagodzenie istniejących konfliktów wynikających z dotychczasowego zagospodarowania", "ochronę wartości przyrodniczych i krajobrazowych", "poprawę warunków przewietrzania miasta" itp. (tak uchwała nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] kwietnia 2000 r.).

Prezydent M. L., uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał również, że na zlecenie Gminy – M. L. opracowana została, przez S. Sp. z o. o., ekspertyza z dnia 15 września 2005r., obejmującą profesjonalną "Analizę hydrologiczno - hydrauliczną rzeki [...]". Z ekspertyzy tej wynika m.in., iż "w celu zachowania zrównoważonego rozwoju w mieście, przy jednoczesnym inwestowaniu w modernizację alei [...], należy pamiętać o zachowaniu w miarę możliwości, jak największej powierzchni terenów zielonych. [...] w tym odcinku jest rzeką naturalną (w przeciwieństwie do odcinka staromiejskiego, który jest kanałem krytym). Dlatego też należy zachować jej naturalny charakter, także w pewnej odległości od niej. Do tej pory teren ten nie był zurbanizowany i warto aby zagospodarowanie tego terenu opierało się na funkcjo ekologicznej dla miasta".

Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania organ I instancji uznał, że wprowadzenie wnioskowanej formy zainwestowania, w obszarze chronionym ekologicznie, byłoby działaniem niszczącym najcenniejsze walory krajobrazu i środowiska naturalnego, dysharmonizującym, a tym samym sprzecznym również z wymogami ładu przestrzennego. Brak jest zatem podstaw dla ustalenia na wnioskowanym terenie warunków zabudowy, spełniających oczekiwania Inwestora.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. J. zakwestionował stanowisko organu I instancji co do braku spełnienia w przypadku spornej inwestycji warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", co miałoby wynikać z braku dostępnych z tej samej drogi publicznej obiektów o analogicznej funkcji i gabarytach. Odwołujący podniósł, że na podstawie ustawy o drogach publicznych można stwierdzić, iż ul. [...], przechodząc w ul. [...], stanowi faktycznie tę samą drogę publiczną. Obiekt przy ul. [...] – [...] (budynek pensjonatowo-usługowy) znajduje się natomiast na działce sąsiedniej w stosunku do działki nr [...] i może zostać zastosowana zasada kontynuacji funkcji. Ponadto, zdaniem odwołującego, organ I instancji winien zauważyć, że przy takiej trasie jak Aleja [...] obowiązkiem jest umiejscowienie hotelu (motelu).

Rozpatrując powyższe odwołanie Kolegium w całości podzieliło ustalenia, rozstrzygnięcie i przytoczone wyżej uzasadnienie decyzji organu I instancji, które – jak podkreślił organ odwoławczy – potwierdzają i odzwierciedlają ustalenia poczynione w analizie uwarunkowań zagospodarowania terenu. Organ II instancji również stanął na stanowisku, iż planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji, albowiem brak jest obiektu o podobnej funkcji przy tej samej drodze publicznej, tj. ul. [...]. Ponadto wskazał, że szerokość elewacji frontowej mieści się w przedziale od 5,0 m do 15,0 m i średnio wynosi 10,5 m wzdłuż ul. [...], zaś rozpiętość elewacji wzdłuż al. [...] nie przekracza 20,0 m, podczas gdy planowana inwestycja ma mieć elewację frontową o szerokości 60 m. G. krawędź elewacji frontowej dla budynków mieszkalnych i usługowych przy ul. [...] mieści się z kolei w przedziale od 3 m do 4 m w poziomie gzymsu (okapu), i nie przekracza 7 m w poziomie attyki ściany szczytowej, podczas gdy planowany budynek ma mieć 15 m wysokości. Ponadto Kolegium zauważyło, że budynki zlokalizowane przy ul. [...] mają maksymalnie dwie kondygnacje nadziemne, zaś pokrycia dachowe płaskie lub dwupołaciowe o nachyleniu do 45° z kalenicą na wysokości max. 8,0 m, natomiast planowany budynek hotelowy ma mieć cztery kondygnacje i dach o nachyleniu do 35°.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało przede wszystkim, iż nie podziela stanowiska, jakoby planowana inwestycja spełniała warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" ze względu na znajdujący się w obszarze analizowanym budynek pensjonatowo - usługowy przy ul. [...] - [...] na dz. o nr: [...]. Działki te nie są bowiem działkami sąsiednimi w stosunku do dz. nr [...]. To, że ul. [...] łączy się z ul. [...] nie oznacza zaś, że są to te same drogi publiczne, jak twierdzi odwołujący. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że cała ul. [...] znajduje się po drugiej stronie rzeki [...]. Wskazał również, że na działce nr [...], wbrew twierdzeniu odwołującego, jest siedlisko. Znajdujący się na niej budynek mieszkalny i budynki gospodarcze nie zostały bowiem dotychczas rozebrane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta M. L. z dnia 28 stycznia 2014 r. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący na wstępie zwrócił uwagę na opieszałość organu I instancji w niniejszej sprawie podnosząc, że odmowa ustalenia warunków zabudowy została przez ten organ wydana dopiero po ponad 4 latach od dnia złożenia wniosku (30 września 2009 r.). Zdaniem skarżącego stanowi to naruszenie art. 7, art. 8, art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a. i ma podstawowy wpływ na odmowę wydania żądanej decyzji. Gdyby bowiem organ wydał decyzję w procedurze określonej ww. przepisami, zostałaby ona wydana przed uchwałą Rady Miejskiej L. z października 2012 r., w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych M. L. rejon [...] - Część I i jako zgodna z projektem planu zagospodarowania miejscowego z marca 2008 r., dotyczącym działki [...] musiałaby być wydana zgodnie z wnioskiem.

Naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. skarżący dopatrywał się natomiast w tym, iż jako podstawę odmowy wydania żądanej decyzji o warunkach zabudowy organy wskazywały treść opracowania-ekspertyzy z dnia 15 września 2005 r. sporządzonej przez S. Sp. z o.o.

Skarżący zarzucił ponadto organowi odwoławczemu bezkrytyczne przyjęcie w zaskarżonej decyzji opinii Wydziału Planowania Urzędu M. L., która w jego ocenia zawierała nieprawdziwe dane.

Odnośnie zaś negatywnej oceny spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący podkreślił, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało na jego wniosek zawieszone w związku z

niewystarczającym zaawansowaniem obiektu na działkach nr [...] przy ul. [...], co uniemożliwiało zastosowanie kontynuacji funkcji. Uwzględnienie przez organ I instancji wniosku o zawieszenie postępowania ze względu na tę okoliczność potwierdza zaś – jak stwierdził S. J. - zgodność planowanej inwestycji z projektem planu miejscowego oraz realizację zasady "dobrego sąsiedztwa".

Zdaniem strony, zajęcie przez organy odmiennego stanowiska narusza zasady określone w art. 7 i art. 8 k.p.a., a także art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Gdyby bowiem nie był spełniony warunek "dobrego sąsiedztwa", organ powinien odmówić zawieszenia postępowania na 3 miesiące i wydać już wówczas decyzję odmowną.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 29 stycznia 2015 r. stawił się skarżący, który popierając skargę, wniósł o dopuszczenie dowodu z internetowego wydruku dotyczącego hotelu R. Hotel w L. oraz kopii uchwały Rady M. L. z dnia [...] października 2012 r.

Sąd dopuścił dowód ze złożonych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta M. L. z dnia [...] października 2013 r. zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa.

Kontrolowane rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem S. J. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku usługowo - hotelowego z parkingiem na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w L.. Z uwagi na przedmiot tego żądania zastosowanie w niniejszej sprawie miały zatem przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.").

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W myśl art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5. jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, zasadniczym powodem orzeczonej odmowy ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego było uznanie organów obu instancji, iż planowane przedsięwzięcie nie spełnia warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, określonego w powołanym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organy stwierdziły bowiem, że w przypadku projektowanego przedsięwzięcia, brak jest obiektu o podobnej funkcji przy tej samej drodze publicznej, tj. ul. [...].

W ocenie Sądu, z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

W judykaturze i doktrynie podkreśla się, że przy dokonywaniu wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy brać pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w jej art. 1, a nie ograniczaniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Co istotne wszakże, planowana inwestycja nie może godzić w zastany stan rzeczy. (zob. Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 2. wydanie, C.H. Beck, str. 501, a także wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/05, LEX nr 331606 oraz z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1401/06, LEX nr 394807).

W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi zatem o to by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy.

W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić również z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić.

Nie ma przy tym podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji mogłaby być jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją zabudowy już istniejącej, którą organ zobowiązany byłby wykazać w uzasadnieniu decyzji (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/05, LEX nr 331606).

W ocenie Sądu analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, wbrew przekonaniu organów, nie prowadzi do wniosku, jakoby w przypadku inwestycji objętej wnioskiem S. J. sprzeczność taka miała miejsce. Okoliczność, iż działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji użytkowane są jako rolnicze grunty orne oraz zieleń łęgowa, nie może mieć decydującego znaczenia dla oceny zachowania warunku kontynuacji funkcji dotychczasowego zagospodarowania terenu. Weryfikacja tej niezbędnej przesłanki ustalenia warunków zabudowy winna bowiem bazować na całym obszarze analizowanym, wyznaczonym według kryteriów określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). "Działka sąsiednia", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.e.a., powinna być przy tym rozumiana nie jedynie jako działka faktycznie sąsiadująca (posiadająca wspólną granicę) z działką przeznaczoną pod teren inwestycji, lecz jako każda działka znajdująca się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia bowiem zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05 – dostępny w CBOSA).

W niniejszej sprawie obszar analizowany wokół projektowanej na działce nr [...] inwestycji został przez organ I instancji wyznaczony prawidłowo, zaś w jego obrębie ewidentnie przeważają tereny osiedli mieszkaniowych jednorodzinnych, dostępne z sieci ulic publicznych wytyczonych po przeciwnej stronie rzeki [...] lub po przeciwległej stronie drogi krajowej. Dodatkowo w ścisłym sąsiedztwie projektowanej inwestycji funkcją towarzyszącą zabudowaniom mieszkalnym są usługi, w formie niewielkich obiektów gastronomicznych uzupełniających zagospodarowanie istniejących posesji. Taka zaś funkcja zabudowy – zdaniem Sądu – w pełni da się pogodzić z lokalizacji budynku usługowo-hotelowego wraz z niezbędną infrastrukturą.

Ponadto bezspornym pozostaje, że w obrębie obszaru analizowanego wyznaczonego na załączniku graficznym do decyzji organu I instancji istnieje obiekt o funkcji zbliżonej do proponowanego we wniosku skarżącego budynku hotelowego. W istocie chodzi tu o budynek mieszkalno-pensjonatowy, położony przy ul. [...], który w czasie orzekania przez organy obu instancji był jeszcze w realizacji, zaś – jak wynika z dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą na rozprawie – jego otwarcie przewidziane jest na początek 2015 r. Obiekt ten funkcjonować ma pod nazwą "Hotel [...]".

Przekonanie organów, iż istnienie powyższego obiektu w obszarze analizowanym nie może świadczyć o zachowaniu "zasady dobrego sąsiedztwa" w przypadku inwestycji będącej przedmiotem wniosku skarżącego wynikało z faktu, iż obiekt ten dostępny jest z innej drogi publicznej, niż projektowana inwestycja. Ma on bowiem zapewniony dostęp z ul. [...], a w przypadku spornego zamierzenia dostęp taki przewidziano z ul. [...].

Zdaniem Sądu, użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej", winno być jednak – podobnie jak pojęcie "działki sąsiednie" – interpretowane w sposób szeroki. Ze wskazań art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika przeto, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka sąsiednia musi mieć zatem dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co zapewnia jednak nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/05, LEX nr 331606 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 784/06 – dostępny w CBOSA).

Uwzględniając powyższe, należy zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż kształt (przebieg) ulic: Z. oraz P. (w części objętej obszarem analizowanym) prowadzi do wniosku, że działki zlokalizowane przy obu tych ulicach winny być traktowane jako dostępne z tej samej drogi publicznej. Ulica [...] stanowi bowiem w istocie jedynie przedłużenie ulicy [...] i wyjazd z niej możliwy jest jedynie poprzez ulicę [...]. Dlatego też, skoro przy ul. [...] – co pozostaje poza sporem – zlokalizowany jest obiekt o podobnej funkcji w stosunku do spornego zamierzenia, winien on zostać przez organy uwzględniony przy dokonywaniu oceny zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Przekonanie to dodatkowo wzmacnia okoliczność, iż H. R. B. zlokalizowany jest w istocie dokładnie przy zetknięciu ulic Z. i P..

Skoro zaś na działkach sąsiednich w stosunku do działki nr [...], tj. na działkach nr [...], które – jak wyżej wykazano – spełniają kryteria "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej", istnieje obiekt o funkcji zabudowy zgodnej, a wręcz tożsamej z projektowanym zamierzeniem, przekonanie organów, jakoby przedmiotowa inwestycja naruszała zasadę dobrego sąsiedztwa uznać należy za bezpodstawne. Oznacza to, że zaskarżone decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały oparte na błędnej ocenie stanu faktycznego, co skutkowało naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienia odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem S. J. nie mogła także w żadnym wypadku stanowić okoliczność, iż planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] kwietnia 2000 r., Nr [...], na co w wydanych decyzjach powoływały się organy obu instancji. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., nie jest aktem prawa miejscowego. W odróżnieniu od planu zagospodarowania przestrzennego studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa – jako akt planistyczny – jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa zatem tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 2437/99, LEX nr 55333 oraz z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 106/00, LEX nr 57193).

Uchwała w sprawie studium, pomimo że wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, nie może więc stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnej. W szczególności ustalenia studium nie mogą być podstawą dla decyzji o warunkach zabudowy. Nawet jeżeli studium ustala tereny wyłączone spod zabudowy, a dla tego terenu nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy w trybie decyzji administracyjnej nie może rozstrzygać na podstawie zapisów studium (por. . Z. Niewiadomski (red.): Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 87; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1888/07 i z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 317/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1707/06 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 282/10).

Z analogicznych przyczyn również ewentualna sprzeczność ze sporządzoną na zlecenie Gminy – M. L. w dniu 15 września 2005 r. przez S. Sp. z o.o. ekspertyzą ("Analizą hydrologiczno-hydrauliczną rzeki [...]"), która bezsprzecznie nie stanowi źródła prawa, nie mogła skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. Niewystarczające jest także powoływanie się przez organy w kontekście tej ekspertyzy na kolizję spornego zamierzenia z ogólnymi wymogami ładu przestrzennego, określonymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., albowiem przepisy te nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy, a w szczególności nie sposób ich uznać za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Organy mają zaś obowiązek uwzględniać te wymagania tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte zarówno w u.p.z.p., jak i w innych ustawach (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 93/13, LEX nr 1347238).

Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy organ I instancji uwzględni wszystkie uwagi i wnioski przedstawione w niniejszym wyroku.