Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 583/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2006-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Z.T. na decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Znak: [...] w przedmiocie odmowy wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] znak: [...] wydaną z upoważnienia Wójta Gminy F. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w F. odmawiającą przyznania Z. T. wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1.10.2003r. do 31.10.2004r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że Z. T. na podstawie decyzji z dnia [...] pobierał rentę socjalną od

15 listopada 2002r. do 30 listopada 2003r. wypłacaną przez GOPS w F. i ZUS w K.. Za miesiące październik i listopad 2003r. Z. T. rentę pobierał z ZUS, który stał się organem właściwym w sprawach rent socjalnych oraz zasiłków pielęgnacyjnych. W związku z tym ośrodki pomocy społecznej przekazały dokumentację w sprawach rent organowi właściwemu tj. ZUS.

Decyzją z dnia [...] wydaną przez ZUS, odmówiono skarżącemu przyznania renty socjalnej od dnia 1.12.2003r. W związku z utratą prawa do renty socjalnej, organem właściwym do wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego stał się GOPS.

Z. T. wnioskiem z dnia 3.11.2004r. zwrócił się do GOPS w F. o przyznanie mu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego załączając do wniosku orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 21.11.2003r. W wyniku jego rozpatrzenia organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] przyznał skarżącemu świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 144,00 zł. miesięcznie na okres od 1.11.2004r. do 30.11.2004r.

Jak wynika z akt sprawy w okresie, kiedy Z. T. pobierał rentę socjalną z GOPS w F., na skutek błędu organu pierwszej instancji, skarżący poniósł stratę materialną z tytułu nie przyznania mu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

Tytułem rekompensaty za nieotrzymany zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1.11.2002r. do 30.09.2003r. skarżący otrzymał w wykonaniu ugody zawartej w dniu 20.05.2005r. z GOPS w F. kwotę 1 538,00 zł.

W wyniku analizy zebranego materiału dowodowego Kolegium stwierdziło, że nie przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego skarżącemu za okres od 1.10.2003r. do 31.10.2004r. nie jest następstwem błędu organu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 1.12.2004r. (Dz. U. 98.102.651), w okresie, o którym mowa obowiązek ustalenia i wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego spoczywał na ZUS w K.. By uzyskać z kolei prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1.10.2003r. tj. po dacie utraty prawa do renty socjalnej, którą wypłacał ZUS, strona miała obowiązek złożyć odpowiednio wypełniony wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w siedzibie GOPS w F.. Z. T. według ustaleń organu nie złożył takiego wniosku, dlatego organ pierwszej instancji w ówczesnym czasie nie miał wiedzy, co się działo w sprawie skarżącego, a tym samym nie miał zastosowania art. 16 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 1.12.1994r. (poprzednio obowiązującej), który uprawnia do zgłoszenia wniosku inne osoby, tj. pracowników socjalnych oraz przedstawicieli organizacji społecznych, jeżeli uprawniony nie ma możliwości zgłoszenia takiego wniosku lub zgłoszenie wniosku zaniedbuje.

Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych - obecnie obowiązującej. Nie można, bowiem uznać, że na organie pierwszej instancji ciążył obowiązek wystąpienia z urzędu o przyznanie Z. T. zasiłku pielęgnacyjnego, za okres od 1.10.2003r. do 31.10.2004r., a tym samym nie ma podstaw prawnych do przyznania stronie świadczenia za okres wsteczny.

Z. T. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniósł, że na skutek niedoinformowania go przez przedstawicieli GOPS poniósł stratę pieniężną, która nie została mu wyrównana.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 145 par. 1 ustawy p.p.s.a., decyzja /lub postanowienie/ podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi:

- po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

- po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

- po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa procesowego w szczególności przepisu art. 7 i 77 par. 1 kpa, które stanowiło podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 ustawy p.p.s.a.

W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji.

Z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem mamy do czynienia w tym konkretnym przypadku.

Odnosząc się do ustalonego stanu faktycznego sprawy, należy podnieść, iż skarżący legitymuje się orzeczeniami o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym wydanymi w dniu 1.08.2000r. (k.12), 13.11.2002r. (k.14), 21.11.2003r. (k.15), 6.12.2004r. (k.16) przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K.. Z treści tych orzeczeń wynika, że ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności istniejącej od urodzenia u Z. T., datuje się od 10.06.2002r., a to oznacza, iż przysługiwało mu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od 15 listopada 2002r.(data złożenia wniosku o wypłatę renty socjalnej k.1.) nieprzerwanie do 30 października 2004r..

Skarżący nie miał ustalonego prawa do zasiłku przez właściwe organy, mimo iż uprawnienie to wynikało z przepisów art. 14 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych - Dz.U.98.102.651, zwana dalej ustawą zasiłkową. obowiązującej do 30 kwietnia 2004r. oraz art.16 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - Dz.U.06.139.992, obowiązującej od 1 maja 2004r. do chwili obecnej.

Z akt sprawy wynika również, że w okresie od 15 listopada 2002r. do

30 września 2003r. oraz w okresie od 1 grudnia 2003r. do 31 października 2004r. właściwe organy nie wypłacały na bieżąco, skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego, do czego były zobowiązane przepisami art.20 ust. 1 pkt. 10 ustawy. zasiłkowej z 1994r. oraz art. 20 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W okresie od 1.10.2003r. do 30.11.2003r. organem właściwym do ustalania i wypłaty renty socjalnej wraz zasiłkiem pielęgnacyjnym na rzecz skarżącego był ZUS w K., a to w związku z wejściem w życie z dniem

1 października 2003 r., ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej - Dz.U.03.135.1268. W tym okresie skarżący również nie pobierał zasiłku pielęgnacyjnego z powodu braku stosownego wniosku.

Okolicznością bezsporną ustaloną przez organy jest, że skarżący wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego złożył osobiście dopiero w dniu 3.XI.2004r., który to fakt w ocenie Sądu dokumentują orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 21.11.2003r., (k.6) i wniosek opatrzony datą 21.11.2003r., (k.5) odpowiadający wymogom rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne - Dz.U.04.213.2162. Na dokumentach tych widnieje prezentata wskazująca o złożeniu w/w dokumentów w GOPS w F. w dniu 3.XI.2004r.

W ocenie Sądu wniosek ten nie mógł być tak jak twierdzi skarżący złożony w listopadzie 2003r., mimo że dokument ten opatrzony jest datą 21.11.2003r., taką samą jak orzeczenie o stopniu niepełnosprawności złożone wraz z wnioskiem w dniu 3.10.2004r. Nie można, bowiem wykluczyć, iż skarżący dopuścił się błędu we wskazaniu rzeczywistej daty złożenia w/w dokumentów o ustalenie prawa do zasiłku, sugerując się datą orzeczenia o niepełnosprawności. Organy obu instancji należycie, zatem, w ocenie Sądu uzasadniły swoje stanowisko w przedmiocie daty złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Odmienne twierdzenia skarżącego w tym przedmiocie nie zostały niczym wykazane, które w świetle zgromadzonego materiału dowodowego pozostaje ocenić jako gołosłowne.

Rozpoznając merytorycznie skargę na decyzję organów odmawiającą skarżącemu wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego od 1.10.2003r. do 31.10.2004r. należy wskazać -art. 16. 1. ustawy zasiłkowej., a stanowiący o tym, że,,Ustalenie uprawnień do zasiłku rodzinnego i pielęgnacyjnego oraz ich wypłata następuje na wniosek uprawnionego, jego przedstawiciela ustawowego lub innej osoby uprawnionej do jego reprezentowania; 2. Do zgłoszenia wniosku uprawnione są również inne osoby, a w tym: pracownicy socjalni oraz przedstawiciele organizacji społecznych, jeżeli uprawniony nie ma możliwości zgłoszenia takiego wniosku lub zgłoszenie wniosku zaniedbuje."

Ustawa zasiłkowa obwiązywała do 30 kwietnia 2004r. i uchylona została ustawą o świadczeniach rodzinnych, a to oznacza, iż na organie pierwszej instancji, wypłacającym skarżącemu rentę socjalną od 15.11.2002r. (decyzja k.3) do 31 września 2003r, (decyzja k. 4) ciążył obowiązek złożenia takiego wniosku w zastępstwie skarżącego, bądź pouczenia go o takiej możliwości, aby zapewnić mu realizacje praw nabytych. Organ pierwszej instancji, co wynika z prawidłowych ustaleń organu odwoławczego obowiązku tego zaniechał, popełniając błąd, w konsekwencji, którego, w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek skarżącego zawarł w dniu 20.05.2005r. ugodę (k.48), w wykonaniu, której wypłacił skarżącego tytułem rekompensaty za nieotrzymany zasiłek pielęgnacyjny za okres od 1.11.2002r do 30.09.2003r. kwotę 1538,00 złotych.

Błąd organu pierwszej instancji w ocenie Sądu ma dalsze niekorzystne dla skarżącego konsekwencje, mające bezpośredni wpływy na wynik przedmiotowej sprawy.

W związku z art. 26. ust. 4. ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej ośrodki pomocy społecznej były zobowiązane do przekazania do dnia 31 sierpnia 2003 r. jednostkom organizacyjnym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokumentację umożliwiającą przyznanie i wypłatę renty socjalnej od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, a do dnia 5 października 2003 r. dodatkowo listy osób, którym nie wypłacono renty socjalnej za wrzesień 2003 r., a także dokumentację osób, którym przyznały rentę socjalną we wrześniu 2003 r.

W ust. 4 artykułu 26, wymieniona jest dokumentacja, która powinna obejmować: imienną listę osób uprawnionych do renty socjalnej w sierpniu i wrześniu 2003 r. sporządzoną w formie pisemnej lub w formie elektronicznej; wnioski o rentę socjalną; uwierzytelnione przez ośrodek pomocy społecznej kopie orzeczeń, o których mowa w ust. 2, oraz kopie zaświadczeń szkoły, szkoły wyższej lub jednostki prowadzącej studia doktoranckie o uczęszczaniu do jednej z tych szkół albo uczestniczeniu w studiach doktoranckich lub odbywaniu aspirantury naukowej, które stanowiły podstawę przyznania renty socjalnej.

Organ pierwszej instancji posiadałby dokumentację dotyczącą wypłat zarówno renty socjalnej jak i zasiłku pielęgnacyjnego, gdyby prawidłowo realizował uprawienia skarżącego do świadczeń rodzinnych, a jak wynika z akt z tego obowiązku wywiązał się jedynie częściowo. Zgodnie z art. 26 ust. 4 ustawy o rencie socjalnej organ przekazał dokumentację, którą posiadał, a mianowicie dotyczącą wypłat renty socjalnej. Na podstawie tej dokumentacji świadczenie rentowe było wypłacane skarżącemu od 1.10.2003r. do 31.11.2003r. przez ZUS w K. bez jakichkolwiek komplikacji. Natomiast nie przekazał dokumentacji dotyczącej zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż takiej nie prowadził, co w konsekwencji było przeszkodą do realizacji tego prawa na rzecz skarżącego przez ZUS w K. w okresie, gdy był organem właściwym do wypłaty renty socjalnej.

W takim stanie rzeczy, GOPS w F. skutkiem własnego błędu, po 1.10.2003r. tj. po dacie przejęcia wypłaty renty przez ZUS i utraty przez skarżącego tego prawa z dniem 1.12.2003r. nie miał wiedzy, co się działo w sprawie skarżącego.

Jednakże w związku z utratą prawa do renty na podstawie decyzji ZUS z dnia [...] (k.49) skarżący nie utracił prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, a organem uprawnionym - zgodnie z art. 20 ust. 10 cyt. ustawy zasiłkowej - do realizacji tegoż świadczenia na rzecz skarżącego znowu był GOPS w F., który jak wynika z zaskarżonej decyzji i z treści skargi prawa tego nie realizował.

Wobec powyższego nie można podzielić poglądu organu odwoławczego zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych - obecnie obowiązującej, który stanowi,, Jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń ł rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu."

Nie można, bowiem uznać w świetle przytoczonych wyżej przepisów ustawy zasiłkowej z 1994r., że po 1.10.2003r. tak jak twierdzi organ odwoławczy strona miała obowiązek osobiście złożyć odpowiednio wypełniony wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w siedzibie GOPS w, F., aby uzyskać to świadczenie. Należy podnieść, że dopiero, od 1 maja 2004r. tj. od daty wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z art. 23 zmienił się krąg osób uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłatę, wśród których nie zostali wymienieni pracownicy socjalni.

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy w zakresie czy organ pierwszej instancji popełnił błąd nie wypełniając obowiązków ustawowych, wynikających z przytoczonych w uzasadnieniu wyroku przepisów prawnych, a mianowicie nie wydając skarżącemu decyzji o ustaleniu i wypłacie zasiłku pielęgnacyjnego, nie prowadząc dokumentacji oraz czy to zaniedbanie miało swoje konsekwencje polegające na tym, że w okresie od 1.10.2003r. do.30.10.2004r. skarżący takiego zasiłku nie pobierał.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie nastąpiła obraza przepisów prawa.

Jedną z podstawowych zasad wyrażoną w art. 9 k.p.a. jest zasada obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej. Rozwiązanie to nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej mają, więc obowiązek udzielania stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Podmiotem uprawnionym jest strona i organ obowiązany jest z urzędu udzielać jej informacji. Bierność organu w tym zakresie stanowi naruszenie prawa. Oznacza to, że organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego. Taki pogląd potwierdził też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, gdzie przyjął, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Obowiązek, zatem udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, tj. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją. Udzielenie informacji w fazie wszczęcia postępowania ma dla ochrony interesu prawnego strony zasadnicze znaczenie. Brak, bowiem znajomości przepisów prawa może powodować nieudolne określenie żądania, a w wielu przypadkach niezaspokojenie w pełni interesu strony. Organ nie może, więc ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia, co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody.

Jak wynika z akt sprawy, organ administracji nie dopełnił w niniejszej sprawie ciążącego na nim, obowiązku poinformowania Z. T. o prawie do zasiłku pielęgnacyjnego, nie wydał decyzji i nie realizował wypłaty tegoż świadczenia od dnia jego powstania tj. od listopada 2002r. do grudnia 2004r., nie prowadził dokumentacji dotyczącej realizacji nabytego przez skarżącego prawa do zasiłku, w konsekwencji nie dopełnił obowiązku o przekazaniu informacji ZUS w K. niezbędnej do zapewnienia skarżącemu skutecznej ochrony nabytych praw.

Jak wynika z powyższego, organy administracji nie przeprowadziły dokładnego postępowania wyjaśniającego. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 k.p.a. nakazująca organom administracji publicznej podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy, więc traktować ustalenia faktyczne organu odwoławczego w zakresie, na kim ciążył obowiązek wystąpienia o przyznanie Z. T. zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1.10.2003r. do 31.10.2004r. oraz czy nie przyznanie wnioskowanych świadczeń było następstwem błędu organu, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Wyżej wskazane uchybienia stanowią także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prowadząc ponownie postępowanie organy obu instancji, dążąc do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywatela, powinny zapewnić stronie należyty udział w całym postępowaniu przestrzegając jednocześnie jednej z podstawowych zasad wyrażonej w art. 9 k.p.a., którą jest zasada obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej. Przy wydawaniu zaś decyzji organy powinny wyeliminować wyżej stwierdzone uchybienie przepisów ustawy zasiłkowej i ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Skarga z przyczyn wskazanych wyżej podlega uwzględnieniu na zasadzie art. 145 §.1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt. I sentencji, zaś w pkt. II stosownie do art. 152 p.p.s.a.