Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 807/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 6, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 481/18 w sprawie ze skargi [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w całości; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków kwotę 1.140 (jeden tysiąc sto czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 481/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej Kolegium) z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. [...] Wójt [...], na wniosek S.J. będącego właścicielem działki nr [...] o powierzchni 20,5267 ha położonej w miejscowości N., gmina S., zatwierdził projekt podziału tej nieruchomości na działki nr: [...] o pow. 0,0205 ha; [...] o pow. 0,0046 ha i [...] o pow. 20,5016 ha. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że celem podziału była regulacja istniejącego stanu faktycznego w terenie (granica wzdłuż ogrodzenia trwałego) i poprawy zagospodarowania działki sąsiedniej nr [...], będącej własnością gminy S.

Pismem z 13 czerwca 2017 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej skarżący) zwrócił się do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 2016 r., wydanej bez uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2016 r.

Kolegium stwierdziło, że decyzja z [...] czerwca 2016 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, zatem nie można stwierdzić jej nieważności. Wprawdzie podział przedmiotowej działki został dokonany bez uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, jednak uchybienie to nie stanowi wady o charakterze materialnym, tkwiącej w samej decyzji, stanowiącej przesłankę stwierdzenia jej nieważności.

Wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości bez wiążącego stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków nie oznacza automatycznie, że decyzja jest wadliwa merytorycznie, rażąco sprzeczna z przepisami prawa materialnego. Wydanie decyzji bez uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków stanowi wadę o charakterze proceduralnym, której usunięcie może być dokonane na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Wady postępowania administracyjnego stanowiące podstawę do wznowienia postępowania, nie stanowią jednocześnie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Pismem z 9 października 2017 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 157 § 1 i art. 156 § 1 kpa (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 [ze zm.]) w zw. z art. 93 ust. 1 i 3, art. 96 ust. 1 i 1a, art. 97 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej ugn) w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. nr 121, poz. 1446, dalej uoz), utrzymało w mocy decyzję z [...] września 2017 r.

W ocenie Kolegium, decyzja z [...] czerwca 2016 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ani nie jest dotknięta pozostałymi wadami stanowiącymi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Ocena organu administracji orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. Organ nadzoru nie poddaje analizie całe postępowanie zwykłe, lecz jedynie, mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Decyzja z [...] czerwca 2016 r. została wydana na podstawie art. 96 ust. 1 ugn, który stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie została ona wydana bez podstawy prawnej, bowiem podstawę do jej wydania stanowiły przepisy ugn, w tym wprost przewidujące formę decyzji administracyjnej dla zatwierdzenia podziału nieruchomościami (art. 96 ust. 1). Decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Wniosek o dokonanie podziału działki nr [...] złożył jej właściciel. Do wniosku załączono między innymi wstępny projekt podziału działki nr [...], który został pozytywnie zaopiniowany przez Wójta postanowieniem z [...] marca 2016 r., jako zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Z decyzji zatwierdzającej podział wynika, że wydzielone działki mają dostęp do drogi publicznej. Zostały spełnione przesłanki materialne określone w przepisach warunkujących zatwierdzenie podziału nieruchomości.

Nie można uznać, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Takiego naruszenia nie stanowi wydanie decyzji bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 96 ust. 1a ugn w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 8 uoz) i wydanie decyzji podziałowej w wyniku rozpoznania wniosku niespełniającego wymogów formalnych (art. 97 ust. 1a pkt 3a ugn).

Działka nr [...] jest położona na obszarze stanowiska archeologicznego N. nr [...], [...] - cmentarzyska wielokulturowego, wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] (stary nr [...]), decyzją z [...] czerwca 1993 r. Podział działki nr [...] został dokonany bez uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, co w świetle przepisów należy ocenić jako działanie nieprawidłowe. Uchybienie to nie może stanowić podstawy do wyeliminowania z jej z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Uchybienie to mogłoby być co najwyżej uwzględnione w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Brak podstaw by kwalifikować je jako rażące, gdyż nie stanowi ono wady o charakterze materialnym tkwiącej w samej decyzji i w konsekwencji stanowiącej przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości bez wiążącego stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków nie oznacza automatycznie, że decyzja jest wadliwa merytorycznie, rażąco sprzeczna z przepisami prawa materialnego. Wydanie przedmiotowej decyzji bez uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków stanowi wadę o charakterze proceduralnym, której usunięcie jest dokonywane na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Wady stanowiące podstawę do wznowienia postępowania nie stanowią jednocześnie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Tryby nadzwyczajne są wobec siebie niekonkurencyjne. Przesłanka wznowienia postępowania nie może zostać uwzględniona w postępowaniu prowadzonym w trybie nieważnościowym.

W skardze [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o uchylenie decyzji z [...] czerwca 2018 r., poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2017 r. i stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 2016 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie jest postępowaniem zwykłym, w którym dokonywana jest kontrola decyzji według ogólnych zasad postępowania odwoławczego i rozpatrywane są wszelkiego rodzaju wadliwości decyzji, ale postępowaniem o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 kpa zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie.

Kompetencja organu administracji orzekającego w trybie nieważnościowym obejmuje wyłącznie badanie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wyliczonych w art. 156 § 1 kpa. W żadnym wypadku postępowanie to nie zmierza do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zakończonej już decyzją ostateczną. Jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowana wadą nieważności. Skupiając się na badaniu wystąpienia kwalifikowanej wady Kolegium w prawidłowym zakresie przystąpiło do rozpoznania sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskował o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 2016 r. jako wydanej bez uzyskania wymaganego przepisami prawa pozwolenia konserwatora zabytków. Organ administracji, do którego skierowano wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, co do zasady podzielił stanowisko dotyczące dopuszczenia się przez Wójta naruszenia prawa. Kolegium uznało, że brak uzyskania owego pozwolenia nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, a co najwyżej może uzasadniać wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji podziałowej.

W przekonaniu Sądu I instancji zasadnie Kolegium przyjęło, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium prawidłowo przyjęło, że przepis ten w zdaniu pierwszym odnosi się do sytuacji, kiedy decyzja nie znajduje oparcia w jakimkolwiek obowiązującym i mającym zastosowanie w dacie wydawania decyzji przepisie prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej nie znajduje zastosowania do rozstrzygnięć, które jedynie w swojej treści nie przywołują przepisów prawa stanowiących ich podstawę, albo wskazanie to jest niepełne, czy nieprawidłowe. Tego rodzaju uchybienie stanowi niewątpliwie wadę decyzji, jednakże nie może przesądzać o jej nieważności jako pozbawionej podstawy prawnej.

Kontrolowana decyzja wydana została na podstawie wskazanego w jej treści art. 96 ust. 1 ugn, który stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta... zatwierdzającej podział. Podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 ugn). Decyzja ta bez wątpienia zatem znajduje oparcie w obowiązujących przepisach. Wydana została na wniosek strony przez uprawniony do tego organ, który nie wykroczył poza powierzone w tym zakresie kompetencje. Z akt sprawy i uzasadnienia decyzji podziałowej wynika, że strona inicjująca postępowanie załączyła m.in. wstępny projekt podziału działki, który został pozytywnie zaopiniowany przez Wójta postanowieniem z [...] marca 2016 r. jako zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. W decyzji wskazano, że wydzielone działki mają dostęp do drogi publicznej. Przesłanki materialne warunkujące zatwierdzenie wnioskowanego podziału zostały w większości spełnione, decyzja podziałowa nie pozostaje w oderwaniu od obowiązujących w tej mierze przepisów. Nie wystąpiły podstawy do twierdzenia, że przedmiotowa decyzja wydana została bez podstawy prawnej.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium o odmowie uznania, że brak uzyskania postanowienia wojewódzkiego konserwatora stanowi rażące naruszenie prawa. Wymóg uzyskania pozwolenia na podział nieruchomości wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Art. 96 ust. 1a ugn przewiduje, że w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję podziałową wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości. Art. 97 ust. 1a ugn zawiera zamknięty katalog dokumentów, które należy załączyć do wniosku o podział nieruchomości, by mógł on stanowić przedmiot rozpoznania organu. W przypadku nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków jednym z takich dokumentów jest przedmiotowe pozwolenie. W rozpoznawanej sprawie bezspornie stanowiska konserwatora zabytków nie uzyskano, a w konsekwencji nie załączono do wniosku wszczynającego postępowanie przed organem gminy. Brak jest podstaw by twierdzić, że opisane naruszenie prawa ma rażący charakter.

Sąd podzielił prezentowany w doktrynie pogląd, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do k.p.a. LEX/el 2016). Zdaniem B. Adamiak, dotyczy to sytuacji, gdy naruszenie przepisów prawa powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania (np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych), czy naruszenie takich przepisów, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania oceny ich zasadności (np. regulacja w przepisach szczególnych form czynności procesowych i ograniczeń dowodowych). Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, innymi słowy - musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i w niej tkwić.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim i jednoznacznym rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania szerokiej i różnorodnej wykładni prawa, mogącej prowadzić do rozbieżnych wyników. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W rozpoznawanej sprawie żadna z wymienionych sytuacji nie miała miejsca. Wydana bez rozstrzygnięcia wojewódzkiego konserwatora zabytków decyzja nie stoi w oczywistej sprzeczności z przepisami regulującymi podziały nieruchomości, ponieważ w ustalonym stanie faktycznym, co do zasady, podział nieruchomości był dopuszczalny. Uchybienie dotyczy wyłącznie jednej z przesłanek warunkujących podział nieruchomości. Postępowanie wszczęto na wniosek uprawnionego podmiotu, nie naruszono prawa osób trzecich, nie podważono zatem układu podmiotowego postępowania. Postępowanie dowodowe w części dotyczącej samej nieruchomości przeprowadzono we właściwym zakresie, doprowadzając do wyjaśnienia istoty sprawy. Ewidentnie nie można stwierdzić, by uchybienie Wójta przełożyło się bezpośrednio na treść decyzji. Wpływ postanowienia konserwatora zabytków na rozstrzygnięcie sprawy jest w zasadzie nieznany. Nie wiadomo, jakie byłoby stanowisko organu ochrony zabytków, gdyby zostało ono wydane. Skarżący nie wyjaśnił, z jakiego powodu decyzja "pomiarowa" [winno być "podziałowa"] nie jest możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Powodów takich nie dostrzegł też WSA. Te wszystkie względy powodują, że błędny pozostaje pogląd skarżącego jakoby brak wymaganego uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków stanowił naruszenie prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji podziałowej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Sąd I instancji przyznał rację Kolegium, że stwierdzony brak uzgodnienia, wymagany z uwagi na położenie owej nieruchomości w strefie ochrony konserwatorskiej, stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Prócz zwykłego postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej, weryfikacja decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej możliwa jest w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności lub w trybie postępowania o wznowienie postępowania. Oba nadzwyczajne tryby wzruszenia decyzji nie konkurują ze sobą, co oznacza, że poszczególne nadzwyczajne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Przy czym to naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji, do czego sprowadza się de facto stanowisko skarżącego, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej (wyrok NSA z: 29.6.2006 r. II OSK 843/05; 14.8.2001 r. I SA 343/01; wyrok WSA z 5.5.2005 r. VII SA/Wa 826/04). Ustawodawca przewidział odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowienie postępowania oraz inny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. Skoro wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa, stanowi przesłankę wznowieniową, to skarżący nie może skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności decyzji z tej właśnie przyczyny.

Skargę kasacyjną wywiódł [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, reprezentowany przez r. pr. M.S., zaskarżając wyrok II SA/Gd 481/18 w całości, zarzucił wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z rażącym naruszeniem art. 97 ust. 1a pkt 3a i art. 96 ust. 1a ugn w zw. z art. 63 § 2 i [art.] 64 § 2 kpa przez ich błędne zastosowania i uznanie, że wydanie decyzji z [...] czerwca 2016 r.:

a. na podstawie wniosku o podział nieruchomości niespełniającego wymogu prawnego (formalnego) w zakresie załączenia do takiego wniosku pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, stanowiącego jednocześnie obligatoryjny dowód w postępowaniu podziałowym nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków i w konsekwencji - wydanie decyzji podziałowej bez wymaganego (poprzedzającego tę decyzję) pozwolenia konserwatorskiego;

b. z pominięciem procedury wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku (i pozostawieniem tego wniosku bez rozpoznania - w przypadku nieuzupełnienia braku formalnego w postaci pozwolenia konserwatorskiego);

nie stanowi o wydaniu decyzji podziałowej z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 97 ust. 1a pkt 3a i art. 96 ust. 1a ugn w zw. z art. 63 § 2 i [art.] 64 § 2 kpa;

2. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 97 ust. 1a pkt 3a i art. 96 ust. 1a ugn w zw. z art. 63 § 2 i [art.] 64 § 2 kpa przez nieuchylenie przez WSA w Gdańsku decyzji z [...] czerwca 2018 r., w sytuacji, gdy decyzja ta narusza przywołane przepisy art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 97 ust. 1a pkt 3a i art. 96 ust. 1a ugn w zw. z art. 63 § 2 i [art.] 64 § 2 kpa, gdyż jej wydanie na podstawie wniosku obarczonego brakiem formalnym, do którego nie było załączone pozwolenie konserwatorskie, stanowiące wymóg formalny podania z art. 97 ust. 1a pkt 3a i jedocześnie obligatoryjny dowód w postępowaniu zakończonym decyzją podziałową, który nie został przeprowadzony, z pominięciem procedury uzupełnienia braków formalnych wniosku (art. 63 § 2 i [art.] 64 § 2 kpa), stanowi rażące naruszenie prawa, a w konsekwencji - WSA w Gdańsku błędnie uznał, podzielając pogląd Kolegium, że decyzja podziałowa nie jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej decyzją Kolegium, gdyż utrzymana nią w mocy decyzja z [...] września 2017 r. winna być zmieniona przez stwierdzenie nieważności decyzji [Wójta],

b. art.145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 kpa w zw. z art. 97 ust. 1a pkt 3a ugn przez nie uchylenie przez WSA w Gdańsku zaskarżonej decyzji Kolegium, w związku z błędnym uznaniem przez Sąd, że brak pozwolenia konserwatorskiego w sprawie zakończonej decyzją podziałową stanowi podstawę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 6 kpa, jako wada proceduralna, co miało istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, w sytuacji gdy:

- przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 6 kpa odnosi się do takiego nieuzyskanego stanowiska innego organu, które nie jest warunkiem formalnym skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego jako obligatoryjny dowód w tym postępowaniu,

- pozwolenie konserwatorskie w postępowaniu zakończonym decyzją podziałową stanowiło warunek formalny skutecznego wszczęcia tego postępowania, pozostający w związku z rozstrzygnięciem sprawy podziałowej, bowiem brak zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków stanowi przesłankę negatywną uzyskania pozwolenia na podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków,

- wydanie decyzji podziałowej w braku pozwolenia konserwatorskiego stanowi o rażącym naruszeniu prawa jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej,

c. art. 151 ppsa w zw. z wskazanymi powyżej pod lit. a i b naruszeniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa przez oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarga podlegała uwzględnieniu w całości, gdyż zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 97 ust. 1a pkt 3a i art. 96 ust. 1a ugn w zw. z art. 63 § 2 i [art.] 64 § 2 kpa) bowiem decyzja podziałowa wydana bez pozwolenia konserwatorskiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a nadto zaskarżona decyzja błędnie przyjmowała, że wydanie decyzji podziałowej bez pozwolenia konserwatorskiego stanowi przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 6 kpa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Istotą zagadnienia w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy brak pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, stanowi przesłankę nieważności decyzji wójta zatwierdzającej podział takiej nieruchomości (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 97 ust. 1a pkt 3a i art. 96 ust. 1a ugn), czy też przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 kpa).

Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 96 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), zgłoszony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa) okazał się być zasadnym.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że ewidencyjny podział nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (dalej pozwolenie). Normatywna konstrukcja art. 96 ust. 1a ugn wskazuje na niedopuszczalność wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości bez uprzedniego dołączenia do wniosku o wydanie takiej decyzji pozwolenia (art. 97 ust. 1a pkt 3a ugn). Wojewódzki konserwator zabytków ma ustawowe uprawnienie do oceny dopuszczalności dokonania ewidencyjnego podziału nieruchomości. Własnościowe rozczłonkowanie dotychczasowej nieruchomości może mieć wpływ na zachowanie jednorodnego kształtu dotychczasowej nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków przez rozłożenie wykonywania ustawowych obowiązków w tym zakresie, określonych w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) na wszystkich właścicieli odrębnych nieruchomości wydzielonych z dotychczasowej nieruchomości zabytkowej. Konieczność uzyskania pozwolenia ma służyć ograniczaniu rozdrabniania nieruchomości zabytkowych. Zadaniem organów ochrony zabytków jest zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzenno-architektonicznym, uniemożliwić jego zachowanie czy spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów (wyrok WSA w Warszawie z 15.12.2006 r. I SA/Wa 1572/06, aprobowany przez J. Sługockiego, Opieka nad zabytkiem nieruchomym. Problemy administracyjnoprawne, Rozdział IV. 3, Wolters Kluwer 2017). Ów pogląd WSA określa cele, którym służy władczy udział wojewódzkiego konserwatora zabytków w dopuszczalności dokonania podziału nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków dla dokonania podziału nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków powtórzono w art. 36 ust. 1 pkt 8 uoz.

Pod rządem uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. nr 98, poz. 1150 ze zm., dalej uodk) w orzecznictwie dotyczącym art. 27 uodk wypracowano pogląd, że postępowanie przed wojewódzkim konserwatorem zabytków ma charakter autonomiczny i jest niezależne od innych postępowań (wyrok NSA z: 13.3.1997 r. I SA 106/96, Lex 143992; 29.5.2001 r. IV SA 626/99; 8.3.2006 r. II OSK 588/05, Lex 198317; 29.5.2001 r. SA/Bd 1328/00, Lex 78933; postanowienie Sądu Najwyższego z 22.2.1996 r. III ARN 68/95, OSNP 1996/17/247). W uzasadnieniu postanowienia III ARN 68/95 Sąd Najwyższy wskazał, że w zezwoleniu, o którym mowa w art. 27 uodk wojewódzki konserwator zabytków rozstrzyga co do istoty sprawę dopuszczalności podejmowania przez inwestora, określonych w tym przepisie, czynności odnoszących się do zabytku, jest organem administracji państwowej, który rozstrzyga sprawę co do jej istoty w formie decyzji. Wydane w trybie art. 106 kpa rozstrzygnięcie co do istoty w sprawie z zakresu ochrony zabytków, zamiast na podstawie art. 27 uodk, wiązałoby organ wydający pozwolenie na budowę oraz przesądzałoby o prawach i obowiązkach stron w sprawie o udzielenie pozwolenia budowlanego i nie mogłoby być zaskarżone do sądu administracyjnego (według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydanego przez Sąd Najwyższy postanowienia - art. 196 § 3 kpa). Poczynione przez Sąd Najwyższy rozważania dotyczące relacji obu postępowań nie tracą aktualności pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postępowanie o udzielenie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 8 uoz, jest postępowaniem autonomicznym, skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, do którego nie ma zastosowania tryb uzgodnieniowy, o którym mowa w art. 106 kpa. Okoliczność, że to organ dokonujący podziału nieruchomości zwraca się w trybie art. 96 ust. 1a ugn o udzielenie pozwolenia przez organy ochrony zabytków nie powoduje, że postępowanie prowadzone w trybie art. 36 ust. 1 pkt 8 uoz traci swój autonomiczny charakter. Pozwolenia, o których mowa w art. 36 uoz, wydawane są w formie decyzji, nie zaś postanowienia, jak stanowi art.106 § 5 kpa. Art. 106 kpa nie ma zastosowania w sprawach wydawania pozwoleń, o których mowa w art. 36 ustawy o ochronie zabytków (wyrok NSA z 26.4.2013 r. II OSK 2625/11, aprobowany przez M. Wolanina, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 527, nb 7 i K. Marciniuka w: red. P. Czechowski, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wolters Kluwer 2015, s. 377, uw. 8).

W przypadku nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków organ prowadzący postępowanie podziałowe po jego wszczęciu zarówno na wniosek, jak i z urzędu, nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu podziału bez uprzedniego wydania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków pozwolenia na podział, określonego w art. 96 ust. 1a ugn i art. 36 ust. 1 pkt 8 uoz. Oznacza to, że przed wydaniem decyzji w postępowaniu wszczętym z urzędu o pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział występuje organ podziałowy, a w postępowaniu podziałowym wszczętym na wniosek organ podziałowy zobowiązuje wnioskodawcę podziału do przedstawienia takiego pozwolenia. Pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków stanowi wyraz współdecydowania o dopuszczalności dokonywania podziału w świetle uwarunkowań prawnych stosowanych w celu zachowania dotychczasowego kształtu ewidencyjnego nieruchomości, uniemożliwiającego dokonywanie w przyszłości jej podziału prawnego (zbywania części nieruchomości na odrębną własność) ze względu na szczególny walor estetyczno-użytkowy i urbanistyczny w sferze ochrony zabytkowej (M. Wolanin - op. cit., s. 526-528, nb 7).

Nietrafnie Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, że stwierdzony brak uzgodnienia, wymagany "z uwagi na położenie przedmiotowej nieruchomości w strefie ochrony konserwatorskiej", stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 6 kpa (s. 12 akapit ostatni uzasadnienia wyroku II SA/Gd 481/18). W doktrynie trafnie wskazuje się, że podstawą wznowienia postępowania jest wydanie decyzji "bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu". W wielu przypadkach normy materialnego prawa administracyjnego nakładają na organy administracji publicznej przez zasięgnięcie ich opinii, wyrażenia zgody, uzgodnienia, przy czym Komentatorzy odsyłają w tej materii do komentarza do art. 106 kpa. Art. 145 § 1 pkt 6 kpa wypełnił uprzednio istniejącą lukę, wprowadzając sankcję wzruszalności decyzji w trybie wznowienia postępowania. Podstawą wznowienia postępowania nie jest w tym przypadku naruszenie prawa procesowego, lecz obraza norm materialnego prawa administracyjnego. Naruszenie przepisów prawa materialnego nakładających obowiązek współdziałania w procesie rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy powoduje, że ustalenie stanu faktycznego sprawy nie może zostać ocenione jako zgodne z prawem. Niezasięgnięcie przed wydaniem decyzji wymaganego przez prawo stanowiska innego organu (art. 106 § 1) nie stanowi rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 kpa), lecz jedynie może uzasadniać wznowienie postępowania w sprawie (art. 145 § 1 pkt 6 kpa; wyrok NSA z 29.12.1986 r. II SA 1035/86, ONSA 1986/2/72, aprobowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 s. 778 nb 38).

Sąd I instancji niesłusznie podzielił stanowisko Kolegium o odmowie uznania, że brak uzyskania postanowienia wojewódzkiego konserwatora [zabytków] stanowi rażące naruszenie prawa (s. 10 akapit ostatni uzasadnienia wyroku II SA/Gd 481/18). W istocie bowiem wojewódzki konserwator zabytków udziela pozwolenia na podstawie art. 96 ust. 1a ugn i art. 36 ust. 1 pkt 8 uoz decyzją, nie zaś postanowieniem. W postępowaniu w ramach współdziałania (które to postępowanie nie znajdowało zastosowania w niniejszej sprawie) w sprawie wydawane są kolejno dwa akty administracyjne zewnętrzne: pierwszy w formie postanowienia zawierającego stanowisko organu współdziałającego; drugi - decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę (Borkowski/Adamiak – op. cit., s. 574-575 nb 12). Skoro zatem pozwolenie zapada w formie decyzji, w autonomicznym postępowaniu, nie sposób uznać, że miałoby być postanowieniem zapadającym w trybie współdziałania w rozumieniu art. 106 kpa). Wyklucza to możliwość kontroli decyzji z [...] czerwca 2016 r. w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 kpa).

W kontrolowanej sprawie art. 96 ust. 1a ugn wyłączył jakąkolwiek swobodę organu prowadzącego postępowanie podziałowe - w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków (a taką bezspornie jest nieruchomość stanowiąca działkę nr [...]), decyzję zatwierdzającą podział, wójt wydaje "po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości" (verba legis). Pogląd Sądu I instancji, że: "Wpływ postanowienia konserwatora zabytków na rozstrzygnięcie sprawy jest w zasadzie nieznany. Nie wiadomo, jakie byłoby stanowisko organu ochrony zabytków, gdyby zostało ono wydane." (s. 12 akapit 1 uzasadnienia wyroku II SA/Gd 481/18) jest nietrafny - uprzednie uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków jest warunkiem koniecznym dla wydania przez wójta decyzji podziałowej. Ocena Wojewódzkiego Sądu, że "Przesłanki materialne warunkujące zatwierdzenie wnioskowanego projektu zostały w większości spełnione..." (s. 10 akapit 1 uzasadnienia wyroku II SA/Gd 481/18) wprost wskazuje, że nie został spełniony warunek konieczny w postaci uprzedniego uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Dopiero bowiem udzielenie pozwolenia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków czyni możliwym wydanie przez organ podziałowy postanowienia opiniującego proponowany podział nieruchomości ("Następnie organ orzekający zobowiązany jest do wydania postanowienia opiniującego proponowany podział nieruchomości..."; M. Wolanin - op. cit., s. 539, nb 8 akapit 2 in medio). Zatem wydanie decyzji z [...] czerwca 2016 r. przez Wójta bez uprzednio wydanej decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków o pozwoleniu na podział tej nieruchomości, decyduje o tym, że decyzja z [...] czerwca 2016 r. rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 96 ust. 1a ugn i art. 36 ust. 1 pkt 8 uoz).

Zarzut naruszenia art. 63 § 2 i art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 97 ust. 1a pkt 3a ugn (który winien być podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej - art. 174 pkt 2 ppsa) okazał się usprawiedliwiony. Wójt, stwierdziwszy (art. 63 § 2 kpa) niedołączenie do wniosku pozwolenia, o którym mowa w art. 96 ust. 1a ugn i ustaliwszy, że objęta wnioskiem nieruchomość wpisana jest do rejestru zabytków a podział nieruchomości nie następował w celu określonym w art. 95 ugn, obowiązany był wezwać wnioskodawcę podziału, na podstawie art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 97 ust. 1a pkt 3a ugn, do uzupełnienia braku wniosku w terminie nie krótszym niż 7 dni, liczonym od dnia doręczenia wezwania, z pouczeniem o pozostawieniu niekompletnego wniosku o podział nieruchomości bez rozpatrzenia w przypadku nieuzupełnienia braku wniosku w wyznaczonym terminie (M. Wolanin – op. cit., s. 538-539, nb 7, 8). Zaniechanie tych obowiązków skutkuje nieważnością decyzji z [...] czerwca 2016 r. (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 97 ust. 1a pkt 3a ugn).

Nietrafnie Sąd I instancji zawęża sankcję nieważności jedynie do naruszenia przepisów prawa [procesowego] powodujących podważenie układu podmiotowego postępowania bądź naruszenia regulacji w przepisach szczególnych form czynności procesowych i ograniczeń dowodowych (s. 11 akapit 1 uzasadnienia wyroku II SA/Gd 481/18). W doktrynie trafnie wskazuje się, że do rażących naruszeń prawa nie można nie zaliczyć regulacji przepisami prawa procesowego czynności procesowych nakazanych tymi przepisami. Brak podjęcia tych czynności procesowych należy objąć pojęciem rażącego naruszenia prawa. Ustanowienie expressis verbis w przepisie prawa czynności procesowych nakazanych pozbawia organ administracji publicznej oceny zasadności ich [p]odjęcia. Organ administracji publicznej obowiązany jest przy rozpoznawaniu sprawy podjąć czynność procesową nakazaną prawem. Naruszenie tego zakazu prawnego stanowi ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisu prawa, które należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa obwarowane sankcją nieważności decyzji administracyjnej. Wprowadzenie w przepisie prawa procesowego nakazu podjęcia czynności procesowej z wyłączeniem swobody oceny ma zasadnicze znaczenie prawne dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, przesądzając o ciężarze naruszenia prawa (B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/s. 49-52).

Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, zarzuty 2.a, b i c petitum skargi kasacyjnej, w zakresie powołanych tych samych norm dopełnienia, co podniesione w zarzucie 1, zasługiwały na uwzględnienie.

Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 ppsa oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił wyrok II SA/Gd 481/18 w całości i rozpoznał skargę.

Wobec naruszenia zaskarżoną decyzją: prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 96 ust. 1a ugn i art. 36 ust. 1 pkt 8 uoz przez utrzymanie w mocy decyzji z [...] września 2017 r., mimo dokonania błędnej oceny rażącego naruszenia prawa decyzją z [...] czerwca 2016 r. oraz prawa procesowego (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 63 § 2 i art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 97 ust. 1a pkt 3a ugn) Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i poprzedzającą ją decyzję z [...] września 2017 r. (art. 135 ppsa).

Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] dokona prawidłowej kontroli decyzji z [...] czerwca 2016 r. w trybie nieważnościowym, uwzględniwszy ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w uzasadnieniu wyroku I OSK 807/19 (art. 153 ppsa).

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2, i art. 200 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), uwzględniwszy uiszczone przez skarżącego wpisy i opłatę kancelaryjną za odpis wyroku z uzasadnieniem.