Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 18/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 58 § 1 pkt 1, art. 3 § 2 pkt 4, art. 189
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1098/17 w sprawie ze skargi M. H. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 23 maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia od M. H. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1098/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. H. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z 23 maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza: I. stwierdził bezskuteczność ww. czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z 23 maja 2017 r.; II. uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie do przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego, a także dotychczasowe jego miejsce zamieszkania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Pismem z 23 maja 2017 r., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, ze zm., dalej "przepisy wprowadzające") Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie złożył M. H. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Krakowie.

Skargę na powyższą propozycję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie wniósł skarżący, domagając się uznania, że propozycja pracy jest innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej.

Zaskarżonej propozycji pracy skarżący zarzucił nieważność i bezprawność

z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia mu propozycji pracy w świetle przepisów wprowadzających: art. 165 ust. 3 i 7 oraz art 170 ust. 1 tejże ustawy oraz naruszenie art. 179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej "ustawa o KAS") poprzez faktyczne zwolnienie go ze służby, pomimo braku zaistnienia wskazanych tam przesłanek. Skarżący zarzucił także niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP. Skarżący podniósł, że właściwe zastosowanie przesłanki z art. 165 przepisów wprowadzających powinno prowadzić do przedłożenia mu propozycji służby.

Skarżący podał, że zaczął pełnić służbę w Służbie Celnej 20 czerwca 1991 r. Do lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w Krakowie na stanowisku młodszego eksperta Służby Celnej w stopniu starszego aspiranta celnego. Pismem z 23 lutego 2017 r. otrzymał tzw. "informację", że w KAS od 1 marca 2017 r. będzie pełnić służbę

w Izbie Administracji Skarbowej w Krakowie. Na mocy przepisów wprowadzających otrzymał od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie propozycję pracy, z którą się nie zgadza, gdyż powinien dostać propozycję służby. Skarżący podniósł, że przyjął propozycję, działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie – z ostrożności procesowej – o jej oddalenie. W szczególności wskazał, że wykładnia art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających prowadzi do wniosku, że funkcjonariuszowi może być złożona propozycja pracy lub służby oraz, że pracownikowi może być złożona propozycja pracy lub służby. Dyrektor stwierdził, że przedstawiając skarżącemu propozycję pracy, kierował się przesłankami określonymi w art. 165 ust. 7 ustawy. Podniósł, że przedłożona skarżącemu propozycja nie jest niezgodna z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP.

Dopuszczony do udziału w postępowaniu na prawach strony Związek Zawodowy Celnicy PL w całości przyłączył się do skargi i wniósł o jej uwzględnienie.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pierwszej kolejności zajął się oceną jej dopuszczalności, wskazując, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających stanowi czynność podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd ten przedstawił szerokie rozważania oraz koncepcje dotyczące dopuszczalności skargi na propozycję zatrudnienia, dochodząc do wniosku, że przedmiotowa propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji czynność, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, w postaci złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, ma charakter władczy, mimo braku jej określenia mianem decyzji administracyjnej lub postanowienia. Taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretna przedmiot)

i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję zatrudnienia funkcjonariusz służby celno-skarbowej nie był pracownikiem, z którym zawarty został uprzednio stosunek pracy. Tym samym skoro stosunek wykonywania czynności przez funkcjonariusza miał charakter publicznoprawny (wynikający z administracyjnego stosunku służbowego) i był traktowany jako stosunek służbowy a nie stosunek pracy, sama czynność polegająca na przedłożeniu pisemnej propozycji pracy nie powodowała zmiany charakteru stosunku służbowego na pracowniczy. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji i nawiązania na jej podstawie innych stosunków prawnych nie ma znaczenia w tej sprawie, w której przedmiotem rozstrzygania jest sama propozycja kierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy, a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji. Czynność ta dotyczyła także uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa (art. 165 ust. 7 ustawy). Będące przedmiotem sporu pismo ma charakter władczy, kształtuje w sposób jednostronny prawa i obowiązki skarżącego w ten sposób, że to sam organ administracji (w tej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej) jednostronnie i władczo określał nowe warunki zatrudnienia, a po stronie funkcjonariusza pozostawiony został wybór działania polegającego zasadniczo albo na akceptacji tych warunków, albo braku ich przyjęcia.

Zdaniem tego Sądu z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających wynika, że przedkładając skarżącemu jako funkcjonariuszowi pisemną propozycję organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Ustawodawca jednak nie przesądził, czy zaistnienie w konkretnym przypadku tych lub innych przesłanek stanowi podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi pełnienia służby, czy też złożenia propozycji pracy. Wobec tego Sąd zobowiązany został do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP w celu wypełnienia luki polegającej na braku jakichkolwiek kryteriów do wyboru przez organ sposobu działania, tj. zaproponowania funkcjonariuszowi dalszej służby lub dalszych warunków pracy.

Sąd ten wskazał, że skoro zaniechaniem ustawodawcy było pominięcie kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, to każde działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, dlaczego zaproponowano mu warunki pracy a nie służby, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP. Kryteria, jakimi mają kierować się organy proponując warunki pracy lub służby, powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy. Kryteria te ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 165 ust. 7 ustawy i nie może organ sięgać po inne okoliczności uzasadniające składane propozycje. W tej sprawie organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącemu warunków pracy, a nie służby.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia a nie służby, należało orzec na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. o bezskuteczności pisemnej propozycji pracy z 23 maja 2017 r. Stosownie do art. 146 § 2 Sąd ten stwierdził istnienie obowiązku ponownego przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w krajowej administracji skarbowej. O tym natomiast czy taka pisemna propozycja ma obejmować propozycję służby, czy pracy, powinien rozstrzygnąć organ administracyjny, kierując się wytycznymi zawartymi w niniejszym wyroku, a w szczególności zamieścić przekonywujące uzasadnienie zaproponowanych skarżącemu warunków dalszego wykonywania obowiązków w strukturach służby publicznej. Organ winien niezwłocznie zaproponować skarżącemu nowe warunki, przy czym z racji posiadania statusu funkcjonariusza do 31 sierpnia 2017 r., w pierwszej kolejności winien organ rozważyć czy jakakolwiek ustawowa przesłanka stoi na przeszkodzie zaproponowaniu dalszej służby skarżącemu, a tylko wówczas, gdy byłoby to niemożliwe, należy zaproponować skarżącemu warunki pracy, właściwie powyższe uzasadniając. O kosztach postępowania Sąd ten orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie reprezentowany przed radcę prawnego, zaskarżając wyrok

w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W skardze kasacyjnej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm.) nie stanowi innego niż określono w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 z późn. zm.), oraz postępowań, do których miały zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;

2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że kontroli sądów administracyjnych nie podlegają sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;

3. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 1 i ust. 2 w zw. z ust. 6 ustawy o KAS poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że przedmiot sprawy nie mieści się w katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 276 ust. 1 i ust. 2 ustawy o KAS i tym samym nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;

4. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - poprzez rozpoznanie skargi pomimo jej niedopuszczalności z uwagi na niedopełnienie przez stronę skarżącą warunków formalnych wniesienia skargi, tj. jej wniesienia z uchybieniem czternastodniowego terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a. oraz dokonanie wadliwej oceny w zakresie braku winy strony skarżącej w nieterminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;

5. art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że propozycja złożona stronie skarżącej na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających stanowi inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego;

6. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezskuteczności czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej oraz uznanie obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przedłożenia stronie skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która będzie w swej treści uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby strony skarżącej, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, pomimo tego, że propozycja została złożona przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z przepisu art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, a przepis ten nie nakłada na organ obowiązku pisemnego sporządzenia uzasadnienia, które odzwierciedlałoby dokonaną przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej analizę przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających w odniesieniu do strony skarżącej;

7. art. 146 § 1 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. poprzez dokonanie wadliwej oceny w zakresie braku winy strony skarżącej w terminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., warunkującym skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego bowiem organ nie pouczył strony skarżącej o treści art. 52 § 3 p.p.s.a.; podczas gdy prawidłowa ocena winna prowadzić do uznania, że na organie nie ciążył obowiązek pouczenia strony skarżącej o treści art. 52 § 3 p.p.s.a., a tym samym strona skarżąca w sposób zawiniony uchybiła terminowi, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., co winno skutkować odrzuceniem skargi;

8. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku precyzyjnej interpretacji wskazanych przez Sąd, a nie wynikających z treści art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, przesłanek przedstawienia propozycji zatrudnienia, tj. braku możliwości/przydatności do pełnienia służby, co uniemożliwiło prawidłowe wykonanie wyroku;

9. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku

w sposób uniemożliwiający jego prawidłowe wykonanie, tj. poprzez wskazanie, jako dyrektywy co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ - zastosowania przepisu art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, podczas gdy przepis ten, jako przepis o charakterze jednorazowym, nie może mieć zastosowania wskutek wyekspirowania terminu, o którym mowa w tym przepisie, w konsekwencji czego powyższa podstawa prawna do przedstawienia przez organ propozycji po dniu 31 maja 2017 r. nie istnieje;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

10. art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisów wprowadzających w zw. z art. 60 i art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających zawiera lukę prawną w zakresie pominięcia kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy,

w sytuacji gdy należałoby przyjąć, że art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających w sposób kompleksowy ustanawia równorzędne warunki przedłożenia propozycji zarówno funkcjonariuszowi, jak i pracownikowi;

11. art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających - poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że zasadą jest, że funkcjonariuszowi w pierwszej kolejności powinna zostać złożona propozycja służby, a dopiero gdyby to było niemożliwe lub szczególnie utrudnione lub gdyby skarżący był nieprzydatny do służby - to możliwym jest przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji pracy, podczas gdy przepis ten poprzez użycie zwrotu "albo" nie ustanawia pierwszeństwa proponowanych form "zatrudnienia", ale traktuje je równorzędnie;

12. art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających - poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia wymaga sporządzenia pisemnego uzasadnienia, zawierającego ocenę, co do braku możliwości lub szczególnych trudności w przedstawieniu propozycji służby lub przydatności do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających poza przesłankami: doświadczenia, kwalifikacji oraz miejsca zamieszkania, nie nakłada na organ obowiązku oceny braku możliwości lub przydatności funkcjonariusza do służby;

13. art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że wskazany w tym przepisie termin, tj. 31 maja 2017 r. ma charakter terminu instrukcyjnego, którego upływ nie powoduje braku możliwości dalszego przedkładania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, podczas gdy termin ten ma charakter terminu materialnoprawnego, którego upływ uniemożliwia złożenie jakiejkolwiek propozycji na podstawie tego przepisu;

14. art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających w zw. z art. 60 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w analizowanej sprawie dyspozycją art. 60 konstytucji RP objęte jest także przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy przepis art. 60 Konstytucji RP dotyczy tylko naboru i zwalniania ze służby publicznej, a dodatkowo pominięcia przez Sąd pierwszej instancji, że strona skarżąca wskutek przyjęcia propozycji nadal pozostaje w "służbie publicznej".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z stycznia 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842) skierował sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej rzez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały zawiadomione i pouczone o prawie złożenia w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zarządzenia pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Strony postępowania nie złożyły dodatkowych wyjaśnień w zakreślonym terminie. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 189 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., zarówno z urzędu, jak i z uwagi na podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi.

W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że skarga wniesiona na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 23 maja 2017 r. zawierające propozycję zatrudnienia jest dopuszczalna albowiem pismo to stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie podlega kognicji sądu administracyjnego. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić i dlatego skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje zakres orzekania w sprawach ze skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 tego artykułu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o KAS oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), jak też na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że złożona skarżącemu propozycja, określająca warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej nie jest decyzją administracyjną. Ze względu natomiast na przyjętą przez Sąd pierwszej instancji kwalifikację propozycji jako aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jak też ze względu na zarzuty skargi kasacyjnej podważające tę ocenę, niezbędne jest wyjaśnienie istoty tej formy działania organu administracji.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że w doktrynie jednolicie przyjmuje się, iż akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinien się charakteryzować następującymi elementami:

1) nie może być decyzją, ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.,

2) musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowany do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność,

3) powinien zostać skierowany do konkretnego, zindywidualizowanego adresata,

4) ma dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany,

5) powinien obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011).

Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego, wskazać należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest propozycja zatrudnienia złożona skarżącemu na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948; dalej jako: "p.w.KAS"). Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 p.w.KAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Ustawodawca nie wykluczył również możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 p.w.KAS, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 p.w.KAS zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ponadto ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 p.w.KAS).

Wskazać również należy, iż ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 p.w.KAS, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy k.p.a. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny "pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia" złożonej skarżącemu, nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji i uznał, że propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te - wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w.KAS). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te - wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym, jak również nie dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt nie ustala, nie stwierdza oraz nie potwierdza uprawnień i obowiązków określonych przepisami prawa. Co więcej, właściwy do złożenia takiej propozycji zatrudnienia organ nie jest w ogóle do tego ustawowo zobligowany względem dotychczasowego funkcjonariusza.

Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w której wyjaśniono, że: "zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a." Ponadto podkreślono, że: "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy o KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm.), dalej: "ustawa o KAS". Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia".

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz treść powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r. sygn. I OPS 1/19, stwierdzić należało, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy przyjął, że zaskarżona propozycja zatrudnienia stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i jako taka podlega kognicji sądu administracyjnego.

Złożona dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie spełnia przesłanek charakteryzujących akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie podlega zatem kognicji sądu administracyjnego, a to oznacza, że skarga takiego funkcjonariusza na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w sprawie okazały się uzasadnione. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w.KAS.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie skarga na propozycję DIAS z dnia 23 maja 2017 r. określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, była niedopuszczalna.

Wobec stwierdzenia istnienia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), nie jest konieczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym postanowienia.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, albowiem skarżący nie może ponosić kosztów dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny odmiennej, niż to uczynił Sąd pierwszej instancji, oceny charakteru prawnego złożonej mu propozycji zatrudnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.