Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2193/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego w części oraz w pozostałym zakresie utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia z dnia [...] lipca 2016r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015r., znak: [...] , odmawiającej uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012r., Nr [...] znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na przebudowę drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości [...] , gmina [...] na ode. referencyjnym 010, na dł. 87,24 m w km 1+583,64 - 1+670,88 na działce nr [...] obręb [...] , jed. ew. [...] w zakresie:

budowy przepustu 0800, dł. 16,7 m pod projektowanym włączeniem ul. [...] do [...] na ode. referencyjnym 010 w km 1+600,84 +1+617,54;

rozbiórki istniejącego przepustu 0 800, dł. 7,3 m (w miejscu przepustu 0800, dł. 16,7 m pod projektowanym włączeniem ul. [...] do [...]);

budowy przepustu 0 800, dł. 10,15 m pod [...] na ode. referencyjnym 010 w km 1+622,74;

budowy odcinka kanalizacji deszczowej 0 600, dł. 6,6 m na odcinku referencyjnym 010 w km 1+613,80-1+617,54;

przebudowy istniejących rowów drogowych dł. 50,14 m (str. pd.) i dł. 41,02 m (str. pn.) na odcinku referencyjnym 010 w km 1+620,74 - 1,670,88 (str. pd.) i km 1,583,64 + 1,624,66 (str. pn.) - bez zmiany długości rowów;

realizowanych w ramach zadania pn. "Budowa przedłużenia ulic [...] i [...] droga publiczna 601690 k do [...] " - uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie wznowieniowe w zakresie wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, w pozostałym zakresie - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

We wniosku z dnia 5 listopada 2015r., [...] wskazał, że o postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012r., Nr [...], znak: [...] dowiedział się w dniu 8 października 2015r. w związku z otrzymaniem pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] października 20l5r., znak[...][...] wykazał, ze posiadał prawo użytkowania wieczystego działki nr [...]obręb [...][...] w Gminie [...] (księga wieczysta nr [...] Wskazana nieruchomość sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...] - drogą. Wnioskodawca [...] wykazał, ze posiadał prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] obręb [...][...] w Gminie [...] (księga wieczysta nr [...]). Wskazana nieruchomość sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...] - drogą. Stwierdzić należało, że w związku z faktem, że projektowane zmiany nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...] nieruchomość ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Tym samym się Pan [...] nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012r., Nr [...], znak: [...]

Wojewoda [...] wznowił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 Kpa, postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012r., Nr [...] znak: [...] stwierdzając, że z żadnego dokumentu zgromadzonego w sprawie nie wynika, że wnioskodawca - będąc właścicielem działki nr [...]- posiada indywidualny interes prawny uprawniający do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nr [...] z [...] grudnia 2012 r. oraz, że bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu.

Wojewoda stwierdził, że nie można przyjąć twierdzenia, że ze względu na sąsiedztwo inwestycji drogowej (przebudowywanej drogi, przepustów i rowów) z działką nr [...] ma ona wpływ na stosunki wodne na tej nieruchomości, co., zdaniem Wojewody potwierdza doręczona z wnioskiem o pozwolenie na budowę ostateczna decyzja Starosty [...] znak: [...] r. o pozwoleniu wodnoprawnym.

Następnie Wojewoda wskazał, że z uzasadnienia wymienionej decyzji Starosty [...] z [...].12.2011 r. o pozwoleniu wodnoprawnym wynika, że w celu odciążenia istniejącego przepustu, znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie spornej inwestycji (w pobliżu odcinka końcowego przebudowy rowu drogowego - w odcinku referencyjnym 010 km 670,88 drogi wojewódzkiej nr [...]), pod odcinkowo wykształcono ciek bez nazwy po nowej trasie, po drugiej stronie drogi wojewódzkiej. Obecnie wody pochodzące z odwodniania drogi i przyległego terenu odprowadzane będą projektowanym przepustem pod drogą gminną (po drugiej strony drogi wojewódzkiej w stosunku do działki nr [...]), następnie przez projektowany przepust pod drogą wojewódzką (w odcinku referencyjnym 010 km 1+622,74 drogi wojewódzkiej nr [...]) do dopływu rzeki [...] (cieku na działce skarżącego). Z powyższego wynika, że nie następuje zmiana ilości wód, które są odprowadzane z drogi i terenu przyległego. W decyzji o pozwoleniu wodnodprawnym znajduje się również zapis, że "w razie nieprawidłowego działania urządzeń wodnych oraz systemu odwadniającego, użytkownik podejmie działania na swój koszt, w celu przywrócenia prawidłowej eksploatacji". Powyższe dotyczy etapu porealizacyjnego, a nie etapu projektowania, zatem nie ma zastosowania w przedmiotowym postępowaniu i podlega regulacji przez przepisy inne niż ustawa Prawo budowlane.

Oceniając skuteczność argumentów wniesionych przez skarżącego, w oparciu o dokumenty sprawy, stwierdzono, że roboty budowlane nie są prowadzone w granicy nieruchomości będącej własnością skarżącego, lecz w całości w granicach pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...]. Sam skarżący przyznał w swoim wniosku, iż projektowany obiekt zachowuje odległości od granicy jego działki. Zatem przedmiotowe przedsięwzięcie nic powoduje jakichkolwiek ograniczeń, wynikających z przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] , należącej do Pana [...].

Obszar oddziaływania inwestycji polegającej na przebudowie drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości [...] nie wykracza poza granice ustalone na etapie prowadzonego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Zdaniem Wojewody analiza zgromadzonych dokumentów wykazała, że w przedmiotowej sprawie nie ma również zastosowania przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. inistracyjnego, ponieważ nie istnieją żadne nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

W związku z powyższym brak jest podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. skutkuje odmową uchylenia decyzji ostatecznej (art. 151 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy).

Powyższy stanowisko Wojewody podzielił organ II instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w związku z faktem, że projektowane zmiany nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...], nieruchomość ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Tym samym się Pan [...] nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012r., Nr [...] , znak: [...].

Wobec powyższego utrzymał w mocy od decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015r., znak: [...], odmawiającą uchylenia, we wznowionym na wniosek [...] postępowaniu, decyzji Wojewody [...] z dnia [...]grudnia 2012r., Nr [...], znak: [...] w części, w jakiej wznowiono postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.

Odnosząc się zaś do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012r., Nr [...] znak: [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że wyjaśnienia [...] iż nową okolicznością, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. , jest fakt, że zakres oddziaływania przedmiotowej inwestycji dotyczy działki nr [...]w istocie stanowią przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Tym samym skarżący nie wskazał okoliczności z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa.

Skoro jednak Wojewoda [...] postanowieniem z dnia z dnia [...] listopada 2015r., znak: [...] wznowił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa postępowanie, mimo, że, że nie zostały spełnione formalnoprawne przesłanki warunkujące dopuszczalność wznowienia postępowania, to ,zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015r., znak: [...] i umorzyć postępowanie wznowieniowe w zakresie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa.

Skarżący [...]zarzucił decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszenie przepisów prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania mającego wpływ na rozstrzygniecie, a to:

naruszenie art. 1, art. 8 art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania mającego zweryfikować okoliczności i przesłanki wskazywane we wniosku strony wnoszącej o wznowienie postępowania;

naruszenie art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 poprzez błędne określenie stron postępowania u uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu a tym samym błędne uznanie iż skarżącemu nie przysługuje prawo do wnioskowania o wznowienie postępowania;

naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt2 i art. 33 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez pominięcie wskazanej przez stronę podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], znak: [...], do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego wydania pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego przedmiotowej inwestycji tj. wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 20lir., znak: [...] W przypadku bowiem uchylenia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym lub jej zmianie zachodziła by konieczność zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] znak: [...];

naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, iż zakres oddziaływania inwestycji wkracza na działkę skarżącego - działka o nr ewid. [...] obręb [...] w gminie [...] .

naruszenie art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez dopuszczenie do odprowadzania wód opadowych z gruntów prywatnych do rowów przydrożnych.

W ocenie Skarżącego zakres przedmiotowy postępowania nie uwzględniał rowu melioracyjnego znajdującego się na gruncie Skarżącego (działka o nr ewid. [...] obręb [...] w Gminie [...] ) Skarżący podkreślił, iż w toku wznowionego postępowania Regionalny Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 roku znak[...] bezpośrednio wskazał, iż stroną postępowania dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego także powinien być Skarżący ze względu na oddziaływanie projektowanego urządzenia wodnego na działkę o nr ewid. [...] obręb [...] w gminie [...] (kopia decyzji w załączeniu skargi).

Skarżący podniósł, iż decyzja Organu dotyczyła budowy i przebudowy przydrożnych rowów spływowych i melioracyjnych, których końcowym ujściem jest działka o nr ewid. [...] obręb [...] będąca przedmiotem użytkowania wieczystego Skarżącego. Zdaniem Skarżącego, prowadzi to do zalewania gruntu Skarżącego, a więc dowodzi, iż zakres oddziaływania inwestycji został błędnie ustalony zarówno przez inwestora, projektanta jak i organ architektoniczno-budowlany.

Zdaniem skarżącego, rozbudowa systemu melioracji w punktach powyżej gruntu, na który wody spływają musi być poprzedzona analizą czy istniejące urządzenia i uwarunkowania gruntów "przyjmujących" spływ wody mogą na taką rozbudowę pozwolić. Skarżący zwraca uwagę, iż pominięto kluczowy obszar łączący cały system melioracji i odwodnienia nowego zamierzenia budowlanego z rzeką [...] . Tym samym wyłączono z kognicji organu element, który przesądza o ewentualnej prawidłowości lub wadliwości pozostałej części inwestycji. Fakt zalewania gruntu Skarżącego potwierdza jego zdaniem , iż praktycznie niemożliwie jest przyjęcie tak dużej ilości wody z wielokrotnie większej zlewni przez istniejący na gruncie Skarżącego rów melioracyjny., iż w przeciwieństwie do prostego spływu w uprzednio istniejącym przepuście nowo wykonany przepust kończy się skrętem o promieniu 90° co powoduje do spiętrzania się wody i rozlewania po gruntach Skarżącego. Tym samym rów znajdujący się na działce Skarżącego wymaga powiększenia i pogłębienia co oznacza, i ten zakres prac winien uwzględnić nie tylko inwestor ale i organ wydający pozwolenie na budowę.

Odpowiadając na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 j.t.) dalej ppsa.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja zapadła z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Postępowanie administracyjne odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Sąd dopatrzył się w sprawie naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie rozpatrzył wyczerpująco i ocenił materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 7 i 77 § 1 i art. 80 kpa, czym uchybił zasadom postępowania administracyjnego, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. bowiem organ nie odniósł się do argumentacji strony odwołującej się w przedmiocie jego interesu prawnego.

Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do ustalenia czy w wyniku robót budowlanych wykonanych na drodze zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...] polegająch na przebudowę drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości [...], gmina [...] doszło do tego rodzaju zmian powstałych w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych, że wody opadowe zaczęły spływać na grunty sąsiednie działki nr [...] obręb [...] w Gminie [...]należące do Skarżącego i jakie to wywołuje skutki.

Zdaniem organu I i II instancji nie można przyjąć twierdzenia, że ze względu na sąsiedztwo inwestycji drogowej (przebudowywanej drogi, przepustów i rowów) z działką nr [...] ma ona wpływ na stosunki wodne na tej nieruchomości, co., zdaniem Wojewody potwierdza doręczona z wnioskiem o pozwolenie na budowę ostateczna decyzja Starosty [...] znak: [...] r. o pozwoleniu wodnoprawnym a ponadto roboty budowlane nie są prowadzone w granicy nieruchomości będącej własnością skarżącego, lecz w całości w granicach pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...]. Zatem przedmiotowe przedsięwzięcie nic powoduje jakichkolwiek ograniczeń, wynikających z przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], należącej do [...].

W ocenie Sądu zakres przedmiotowy postępowania nie uwzględniał rowu melioracyjnego znajdującego się na gruncie Skarżącego (działka o nr ewid. [...] obręb [...] w Gminie [...] ) Skarżący podkreślił, iż w toku wznowionego postępowania Regionalny Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 roku znak: [...] bezpośrednio wskazał, iż stroną postępowania dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego także powinien być Skarżący ze względu na oddziaływanie projektowanego urządzenia wodnego na działkę o nr ewid. [...] obręb [...] w gminie [...] (kopia decyzji w załączeniu skargi). Ponadto wskazał, że decyzja Organu dotyczyła budowy i przebudowy przydrożnych rowów spływowych i melioracyjnych, których końcowym ujściem jest działka o nr ewid. [...] obręb [...]będąca przedmiotem użytkowania wieczystego Skarżącego. Może prowadzić to do zalewania gruntu Skarżącego, a tym samym dowodzić, iż zakres oddziaływania inwestycji został błędnie ustalony zarówno przez organ architektoniczno-budowlany.

Dokonując oceny wykonanych na drodze robót budowlanych w tym wcześniejszej realizacji wodociągu organ administracyjny powinien jednak ustalić czy wykonane roboty budowlane w sposób istotny zmieniły spływ wód powodując tym samym zalewanie sąsiednich działek. Zgodnie bowiem z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75) "Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione".

Biorąc pod uwagę zarzuty Skarżącego, uzasadnienie organu II instancji nie wyjaśnia jednoznacznie i nie dyskwalifikuje interesu prawnego Skarżacego. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny prawnej okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew zasadom prawa procesowego wyrażonym w art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 9 k.p.a. i art. 77 k.p.a. organ odwoławczy nie ustalił rozpatrzył całego materiału dowodowego, nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania i nie ustosunkował się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji, w tym również organ odwoławczy, zobowiązane są podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ obowiązek rozpatrzenia w sposób wszechstronny i wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zasada powyższa nie była przestrzegana w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym.

Mając zatem na uwadze, iż w sprawie nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności, nie ustosunkowano się do twierdzeń strony, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 przywołanej ustawy.