Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 674/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Policja
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 94 ust. 1, art. 96
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: § 2, § 5, § 7
journal: Dz.U. 2013 poz 864
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu  mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów

SENTENCJA

Dnia 5 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2020 roku sprawy ze skargi M. D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z 30 grudnia 2019 r. M. D., reprezentowany przez radcę prawnego, (dalej jako: "skarżący") wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji o uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji wydanej przez ten organ "[...]" r., przyznającej skarżącemu pomoc finansową w kwocie 13.152,00 zł brutto na kupno lokalu mieszkalnego. Uzasadnił, że został przyjęty do służby w Policji z dniem 22 grudnia 2008 r. Z dniem 31 lipca 2017 r. na własną prośbę został zwolniony ze służby w związku z powołaniem do zawodowej służby wojskowej. Jest aktualnie żołnierzem zawodowym i z tej racji ma możliwość uzyskania znacznie wyższej kwotowo pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego. Jednak możliwość tę przekreśla przyznana mu już na ten cel jednorazowo pomoc w innej formacji mundurowej. Skarżący zadeklarował zwrot otrzymanej pomocy finansowej na wskazany cel z uwzględnieniem zwróconej już kwoty 2.853,00 zł, do czego został zobowiązany decyzją z "[...]" r. w związku z odejściem ze służby w Policji.

Decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Komendant Miejski Policji (dalej jako: "organ I instancji") odmówił uchylenia własnej decyzji nr "[...]" z "[...]" r. Wskazał, że decyzja ta została wykonana, tj. funkcjonariusz otrzymał przyznane mu środki finansowe i wydatkował je zgodnie z przeznaczeniem. Potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza i jego rodziny zostały zaspokojone. Podniósł, że zastosowanie art. 155 k.p.a. jest możliwe jeśli łącznie są spełnione następujące przesłanki : decyzja ostateczna musi przyznawać prawo ( nakładać obowiązki), strona musi wyrazić zgodę na jej zmianę lub uchylenie, przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się weryfikacji decyzji ostatecznej. Ponadto za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiać musi interes społeczny lub słuszny interes strony. Możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub interes strony. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej" , przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego z udziałem tych samych stron. Organ I instancji wskazał, że objęta wnioskiem decyzja wydana została na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten określa cel przedmiotowego świadczenia, wskazując, że jest to pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Całokształt uregulowań dotyczących tego świadczenia wskazuje, że ustawodawca nie wprowadza uznaniowości jego przyznawania. Podmiot spełniający przesłanki, od których zależy prawo do pomocy finansowej, nabywa je zatem z mocy samego prawa. Ponieważ skarżący spełniał warunki uprawniające go do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, organ administracji był zobowiązany pomoc taką przyznać i od tego obowiązku nie mógł się uchylić - przyznanie pomocy finansowej nie podlega swobodnemu uznaniu organu, a decyzja przyznająca pomoc należy do kategorii decyzji "związanych". Organ I instancji podkreślił, że stosując art. 155 k.p.a. nie może odejść od regulacji przyjętej w przepisie prawa materialnego przez ocenę, czy daje podstawę do zmiany przyjętej treści rozstrzygnięcia. Sam ewentualny słuszny interes strony nie daje podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji, wbrew przyjętej treści obowiązującego przepisu prawa materialnego. Dodatkowo organ I instancji zauważył, że z uregulowań zawartych w rozdziale 8 ustawy o Policji, zwłaszcza zaś z art. 94 w związku z art. 88 ust. 1 wynika, że zwrotem może zostać objęta wyłącznie pomoc finansowa udzielona pomimo nieistnienia od początku uprawnień do tego świadczenia. Upoważnienie zawarte w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji deleguje do uregulowania w rozporządzeniu szczegółowych zasad cofania oraz zwracania pomocy finansowej z uwzględnieniem przypadków, w których pomoc ta jest cofana lub podlega zwrotowi. Zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie: jej nienależnego pobrania; zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia, z uwzględnieniem okresów służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i służby Więziennej, o ile nie nabył uprawnień do emerytury, renty policyjnej lub renty przyznanej na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych; gdy osoba, która otrzymała pomoc finansową, została prawomocnie skazana za przestępstwo, o którym mowa w art. 94 ust. la ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Organ I instancji stwierdził, że przepis ten wyczerpująco i enumeratywnie określa podstawy zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu mieszkalnego. Podstawą taką nie jest przejście funkcjonariusza Policji do służby w wojsku.

W odwołaniu skarżący domagał się uchylenia powyższej decyzji i decyzji nr "[...]" z "[...]" r., zarzucając organowi I instancji:

- niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, bowiem przepisy te nie znajdują zastosowania do rozstrzyganego

w niniejszej sprawie stanu faktycznego w zakresie możliwości zwrotu otrzymanej pomocy finansowej w następstwie zmiany formacji i miejsca pełnienia służby;

- niezastosowanie art. 96 ustawy o Policji, pomimo iż przepis ten winien mieć odpowiednie zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym;

- błędną wykładnię art. 155 k.p.a. polegającą na błędnej interpretacji tego przepisu poprzez przyjęcie, iż zastosowanie tego przepisu będzie sprzeczne z obowiązującym prawem materialnym, pomimo iż przepisy regulujące kwestię zwrotu otrzymanej pomocy finansowej nie zakazują i nie stoją w sprzeczności z ewentualnym uchyleniem decyzji w tym trybie i zobowiązaniem wnioskodawcy do zwrotu otrzymanej pomocy finansowej;

- błędną wykładnię art. 155 k.p.a. polegającą na przyjęciu założenia, że w tym trybie postępowania mogą być uchylane jedynie decyzje konstytutywne o charakterze uznaniowym, pomimo iż takie ograniczenie nie wynika z treści tego przepisu;

- obrazę art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w treści uzasadnienia decyzji do przedstawionej przez wnioskodawcę przesłanki słusznego interesu strony w uchyleniu decyzji, tj. do okoliczności, w jakich wnioskodawca upatruje swój słuszny interes i w konsekwencji brak analizy prawnej dotyczącej występowania tego interesu po stronie wnioskodawcy.

W uzasadnieniu skarżący przekonywał, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. bada się jedynie czy istnieją przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, tj. czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Art. 155 k.p.a. stwarza możliwość zmiany bądź uchylenia zarówno decyzji prawidłowych, jak i dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ten zakres badania dotyczy zarówno decyzji uznaniowych jak i decyzji związanych. Gdyby bowiem przyjąć, iż tryb z art. 155 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do tzw. uznania administracyjnego, prowadziłoby to do wniosku, że w tym trybie postępowania nie można sanować niekwalifikowanych wad zawartych w decyzjach związanych. Skarżący zwrócił uwagę na treść art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Wskazał, że w myśl tego przepisu policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby posiada lokal mieszkalny, dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, może być przydzielony lokal mieszkalny, na podstawie decyzji administracyjnej w nowym miejscu pełnienia służby, jeżeli zwróci pomoc finansową przyznaną: a) na wkład mieszkaniowy lub wkład budowlany w wysokości zwaloryzowanej przez spółdzielnię; b) na spłatę innych należności - w wysokości przyznanej. Wywiódł, że skoro zwrot pomocy finansowej jest określony w przypadku uzyskania lokalu mieszkalnego przez policjanta w nowym miejscu pełnienia służby, to uznać można, że zwrot pomocy finansowej

w innych okolicznościach - tj. po przeniesieniu policjanta (skarżącego) do służby wojskowej (z możliwością uzyskania kwatery wojskowej lub pomocy finansowej

w nowym miejscu pełnienia służby już jako żołnierz) jest racjonalny. Za taką interpretacją przemawia wykładnia systemowa przepisów i względy celowościowe przyznawanej pomocy finansowej. Analiza przepisów dotyczących prawa do zakwaterowania funkcjonariuszy policji (rozdział 8 ustawy o Policji) jak i przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 r. poz. 2356) prowadzi do wniosku, iż pomoc finansowa (jako jedna z form realizacji prawa do mieszkania, zakwaterowania na czas pełnienia służby) otrzymywana w wojsku jest przyznawana na analogiczne cele jak ta z ustawy o Policji. Pomoc ta ma na celu zakwaterowanie funkcjonariusza, żołnierza w miejscu pełnienia przez niego służby, która to służba często jest pełniona w innym miejscu niż miejsce zamieszkania. Z kolei z istoty służby wojskowej wynika to, iż żołnierz zawodowy w każdej chwili może zostać przeniesiony, celem pełnienia służby, do innej miejscowości na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Wynika to z charakteru stosunku prawnego jaki łączy skarżącego z Siłami Zbrojnymi. Art. 96 ustawy o Policji dotyczący funkcjonariusza policji, który zmienia miejsce pełnienia służby, powinien mieć odpowiednie zastosowanie (wykładnia systemowa, funkcjonalna) przy badaniu rozpoznawanej sprawy, ponieważ podobnie skarżący zmieniając formację mundurową będzie nadal pełnił służbę, lecz już w innym miejscu niż dotychczas.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że decyzja w sprawie przyznania pomocy finansowej jest decyzją związaną, a nie uznaniową. W trybie art. 155 k.p.a. nie mogą być zmieniane decyzje związane. Podkreślił, że przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji zobowiązywał organ, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania decyzji. Wskazał, że zwrot pomocy, o której mowa w art. 96 ust. 1 ustawy o Policji dotyczy policjanta i wyłącznie określonych okoliczności. Przyznał, że przepisy resortowe przewidują przypadki zwrotu pomocy finansowej, lecz nie dyktuje to automatycznie możliwości uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej, w trybie art. 155 k.p.a. Wyjaśnił, że w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 155 k.p.a. dopiero po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący powtórzył zarzuty i argumenty podniesione w odwołaniu. Akcentował dodatkowo, nawiązując do treści art. 94, art. 96 ustawy o Policji i § 5 cytowanego rozporządzenia, że racjonalny ustawodawca w przepisach pragmatycznych (ustawa i rozporządzenia wykonawcze) przewidział jedynie i dookreślił obligatoryjne przesłanki, które wymagają zwrotu udzielonej pomocy finansowej. Organ, analizując przedmiotowe przepisy, nie odniósł się do ich charakteru i w konsekwencji nie dostrzegł, iż ustawodawca pozostawił fakultatywny luz decyzyjny, który określają właśnie przesłanki z art. 155 k.p.a. (m.in. słuszny interes strony). Konkluzja tego aspektu jest więc taka, że ustawa o Policji nie wprowadza wyraźnego zakazu uchylania decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na podstawie art. 155 k.p.a. Nie został w tej ustawie ani w rozporządzeniach wykonawczych wprowadzony odrębny tryb uchylania decyzji w przypadku zaistnienia takiej sytuacji faktycznej, w jakiej znajduje się skarżący. Uregulowano jedynie kilka przypadków obligatoryjnego zwrotu tej pomocy, lecz odnoszących się do innych stanów faktycznych. Zdaniem skarżącego, jego sytuacja jest analogiczna do objętej dyspozycją art. 96 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Przepis ten powinien mieć w sprawie odpowiednie zastosowanie, ponieważ skarżący zmieniając formację mundurową będzie nadal pełnił służbę, lecz już w innym miejscu niż dotychczas. Skarżący wskazał, że w art. 17a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przyjęta została zasada wzajemności, z której wynika prawo do uznania stopnia wojskowego uzyskanego

w poprzedniej służbie i doliczenie okresu jej pełnienia, co świadczy o ciągłości pełnienia służby przez daną osobę. Uzasadniając wystąpienie słusznego interesu w sprawie, skarżący podniósł, że z treści art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r.

o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wynika, iż żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania jeżeli otrzymał on pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Jakkolwiek nie wynika to z literalnego brzmienia tego przepisu, w praktyce organy wojskowe prezentują w swoich decyzjach stanowisko, iż przepis ten dotyczy wszelkiej pomocy finansowej wypłaconej na podstawie którejkolwiek ustawy pragmatycznej (ustawy o Policji, SW, SG itd.).

W konsekwencji organy wojskowe odmawiają skarżącemu realizacji prawa do zakwaterowania, bowiem analogiczną pomoc otrzymał on na gruncie ustawy o Policji. Taka wykładnia prowadzi do sytuacji faktycznych, w których byli funkcjonariusze służb mundurowych, którzy "przeszli" do służby w wojsku i odbywają już tę służbę jako żołnierze zawodowi, nie mogą skorzystać z prawa do zakwaterowania (niezależnie od jego formy) na gruncie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Stawia to takie osoby (w tym skarżącego) na nierównej pozycji w stosunku do żołnierzy zawodowych, którzy odbywają swoją służbę od początku jako żołnierze zawodowi i otrzymują wsparcie w wyższej wysokości. Jeżeli nawet przyjąć, iż taka wykładnia jest słuszna

w odniesieniu do tych osób, które nie zwróciwszy dotychczasowej pomocy finansowej domagają się jej ponownie w wojsku, to nie można odmówić przyznania takiej pomocy w przypadku, kiedy osoba, która otrzymała pomoc finansową, tę pomoc zwróci. Skarżący podniósł też, że otrzymana suma 13.152,00 zł jest znikoma w odniesieniu do ceny nabycia nieruchomości i stanowi mało realne wsparcie finansowe. W konsekwencji, nieprawidłowym jest uniemożliwianie skarżącemu dokonania zwrotu tej kwoty, biorąc pod uwagę, że skarżący będzie służył w wojsku jeszcze przez dłuższy czas swojego życia. Zaznaczył, że słuszny interes skarżącego nie koliduje z interesem społecznym, gdyż zwrócone środki będą mogły zostać ponownie wykorzystane przez organy na cele wskazane w ustawie o Policji.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w aspekcie celowościowym kierunkowe dyrektywy wyboru konsekwencji prawnych wyrażone w art. 155 k.p.a. przez obowiązek uwzględnienia wymagań "interesu społecznego" lub "słusznego interesu strony", jak też konieczność kierowania się zasadą ogólną z art. 7 k.p.a. wyważania racji obydwu tych interesów powodują, że organ administracji publicznej działa w ramach ograniczonego uznania administracyjnego. Organy Policji obydwu instancji nie stwierdziły wystąpienia

w sprawie przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej w postaci "interesu społecznego" bądź "słusznego interesu strony", a co za tym idzie, w ramach uznania administracyjnego odmówiły uchylenia decyzji ostatecznej objętej wnioskiem strony. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie mogło polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu ostatecznej decyzji.

W stanie faktycznym sprawy w żadnym razie nie można dopatrzyć się przesłanek zaistnienia "interesu społecznego", bądź też "słusznego interesu strony". Z punktu widzenia społecznego Skarb Państwa, który zrealizował już swój ustawowy obowiązek udzielenia pomocy funkcjonariuszowi na uzyskanie mieszkania, wypłacając policjantowi oznaczoną kwotę, obecnie miałby wypłacić ponownie kwotę wyższą na osiągnięcie tego samego celu. Zatem cel społeczny nie może stanowić podstawy do dalszych rozważań o uchyleniu decyzji stanowiącej przedmiot postępowania. W sprawie nie zachodzi także "słuszny interes strony". Strona ma co prawda swój subiektywnie pojęty interes faktyczny, majątkowy w uchyleniu decyzji, jednakże żadną miarą interes ten nie może być utożsamiany obiektywnie z interesem słusznym na gruncie sformułowania celu

w art. 155 k.p.a. Pełnomocnik podniósł, że skarżący traci z pola widzenia cel pomocy (faktyczne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych), finansowanie tej pomocy ze środków Skarbu Państwa bez względu na to, która jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej dokonała wypłaty, a także widzi jedynie swój interes faktyczny, który utożsamia wyłącznie z poziomem świadczenia możliwego jeszcze do uzyskania, pomimo uzyskania stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Tego typu naruszeń nie można przypisać zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji.

Stosownie do art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako: "k.p.a") decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji

i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wzruszenie zatem decyzji tworzącej prawa nabyte jest możliwe za zgodą strony, jeżeli są spełnione łącznie dwa warunki: nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne

i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W myśl tego unormowania zakazane jest wzruszanie decyzji ostatecznej, jeżeli byłoby to sprzeczne z przepisami odrębnymi. Zakaz wzruszenia przedmiotowej decyzji nie musi zostać wprost wyartykułowany w konkretnym przepisie, ale może zostać wyprowadzony

z treści przepisów regulujących daną tematykę. Pamiętać też należy, że art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie do decyzji prawidłowych lub decyzji dotkniętych wadami lżejszymi. Gdy decyzja dotknięta jest ciężkimi wadami (kwalifikowanymi), o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., można stwierdzić jej nieważność, a gdy określone wady dotyczą postępowania w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 k.p.a., można zweryfikować decyzję ostateczną w postępowaniu wznowieniowym. Natomiast gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenia nieważności decyzji, ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. Zauważyć można wobec pojawiających się rozbieżności na temat zastosowania tych ostatnich trybów do decyzji związanych, że w wyrokach z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1932/13 oraz z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1084/17 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który niniejszy skład podziela, że zasadność stanowiska o niestosowaniu nadzwyczajnego trybu z art. 154 i art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji związanych ma miejsce wówczas, gdy decyzja o charakterze związanym wydana w postępowaniu zwykłym podjęta została zgodnie z obowiązującym prawem, wówczas zmiana lub uchylenie takiej decyzji

w trybie art. 154, czy art. 155 mogłoby prowadzić do naruszenia prawa. Stąd też poprawność tego ustalenia zależy od konkretnego przypadku, w świetle którego rozważać należy, czy decyzja związana wydana została zgodnie z prawem, a tym samym, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Tym samym stanowisko, zgodnie z którym tryb weryfikacji decyzji ostatecznych przewidziany w art. 155 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji o charakterze związanym, nie ma charakteru absolutnego i nie może być stosowane automatycznie, bez rozważenia, czy decyzja o charakterze związanym jest decyzją zgodną z prawem.

Skarżący domagał się uchylenia ostatecznej decyzji z "[...]" r., przyznającej mu na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277) pomoc finansową na kupno lokalu mieszkalnego. Przepis ten nie ulegał zmianie i stanowi, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego reguluje cytowane przez strony rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. z 2013 r. poz. 864, dalej jako: "rozporządzenie"). Decyzja w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego policjantowi ma charakter deklaratoryjny, potwierdza jedynie prawo do świadczenia w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Uwzględnić należy, że art. 94 ust. 1 ustawy znajduje się w rozdziale 8 zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Z przyjętych w tym rozdziale rozwiązań wynika, że ustawodawca gwarantuje funkcjonariuszom Policji w służbie stałej pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub

w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza w pierwszej kolejności powinny być więc zaspokojone poprzez przyznanie lokalu mieszkalnego spełniającego wskazane w przepisach prawa wymogi (odpowiednie położenie lokalu i powierzchnia mieszkalna). W przypadku, gdy ww. uprawnienie nie zostanie zrealizowane, funkcjonariusz może ubiegać się m.in.

o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1 ustawy) albo o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego

(art. 94 ust. 1). Policjant ma bowiem ustawowe prawo do lokalu dla siebie i członków rodziny w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 lutego 2005 r., I OSK 1145/04; 20 listopada 2009 r., I OSK 188/09 i 10 kwietnia 2018 r., I OSK 1213/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest niewątpliwie to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej (por. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r., I OSK 1074/18, publ. w CBOSA). Uprawnienie to nie może być więc traktowane jako przywilej funkcjonariusza. Przedmiotowe świadczenie stanowi formę pomocy dla funkcjonariusza w uzyskaniu miejsca zamieszkania spełniającego jego potrzeby, nie zaś dodatkową gratyfikację, czy też środek mający prowadzić do wzbogacenia się funkcjonariusza (por. wyrok SN z 13 grudnia 2016 r., III PK 36/16, LEX nr 2261776). Jeśli funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to nie spełnia warunków do uzyskania prawa do pomocy finansowej (por. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 1999 r., OPS 1/99, publ. ONSA 1999 nr 3 poz. 77, też wyrok NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 636/19, publ. w CBOSA ). Przyznanie policjantowi pomocy finansowej oznacza zaś, że na gruncie ustawy o Policji funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone. Pomoc taka nie ma jednak tylko charakteru indywidualnego, gdyż dotyczy całej rodziny funkcjonariusza. Z tego też względu w orzecznictwie wypracowane zostało stanowisko, zgodnie z którym pomoc finansowa przysługuje tylko jednemu funkcjonariuszowi w rodzinie. Akcentuje się tu charakter pomocy finansowej udzielanej z budżetu Państwa, jak i potrzebę realizacji zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyroki NSA: z 20 listopada 2009 r., I OSK 188/09, 26 października 2010 r., I OSK 786/10 i z 12 kwietnia 2013 r., I OSK 1267/12 i I OSK 1268/12, z 16 marca 2016 r., I OSK 2301/14 wyroki WSA w Warszawie: z 20 marca 2015 r., II SA/Wa 1572/14, z 23 marca 2017 r., II SA/Wa 1810/16, publ. w CBOSA). Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu ma więc co do zasady charakter jednorazowy. Potwierdza to treść § 2 cytowanego rozporządzenia, w myśl którego pomoc finansową przyznaje się jednorazowo policjantowi w służbie stałej i § 7 cytowanego rozporządzenia, który stanowi, że pomoc finansowa nie przysługuje policjantowi, który uzyskał pomoc finansową w pełnej wysokości na podstawie dotychczasowych przepisów. Wyjątek od tej zasady, unormowany w art. 96 ustawy o Policji, nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepisy wprowadzające wyjątki należy stosować ściśle do stanów faktycznych objętych dyspozycją przepisu wprowadzającego wyjątek.

Z omówionych przepisów ustawy o Policji i rozporządzenia wykonawczego jednoznacznie wynika, że poza wyjątkiem określonym w art. 96 ustawy o Policji, nie jest dopuszczalne ubieganie się po raz kolejny o pomoc finansową na uzyskanie lokalu. Okoliczność, że skarżący zrezygnował ze służby w Policji i jest aktualnie żołnierzem zawodowym i w ramach tej formacji mógłby starać się o pomoc finansową na uzyskanie lokalu, nie zmienia postaci rzeczy. Skarżący podkreśla bowiem, że domaga się uchylenia dotychczasowej decyzji, gdyż skorzystanie przez niego z pomocy finansowej stanowi negatywną przesłankę do uzyskania kolejnej pomocy mieszkaniowej w innej formacji mundurowej. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji objętej wnioskiem służyłoby więc wyeliminowaniu tej negatywnej przesłanki i uzyskania po raz kolejny pomocy mieszkaniowej. Takie działanie stanowiłoby niewątpliwie obejście prawa. W wyroku z 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1688/14 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji przyznającej pomoc finansową na uzyskanie lokalu przez funkcjonariusza w celu ubiegania się po raz kolejny o taką pomoc uzasadnia stwierdzenie nieważności takiej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. NSA podkreślił, że nie leży w interesie społecznym wielokrotne korzystanie z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. NSA wyjaśnił też w tym wyroku, że przepis art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane". Skarżący wykorzystał natomiast udzieloną mu na gruncie ustawy o Policji pomoc finansową na zakup lokalu w miejscowości pobliskiej pełnienia służby w Policji, a więc cel ustawy został osiągnięty, skarżący miał zapewnione warunki do pełnienia służby w Policji. Nie jest słuszne domaganie się uchylenia decyzji realizującej cel ustawy. Skoro przyznana pomoc była świadczeniem należnym i wykorzystana została przez skarżącego zgodnie z celem, to brak jest podstaw prawnych do żądania jej zwrotu. § 5 rozporządzenia określa enumeratywnie przypadki, w których organ może domagać zwrotu przyznanej pomocy finansowej. Żądanie od skarżącego zwrotu udzielonej prawidłowo pomocy stanowiłoby naruszenie powyższych przepisów. Decyzja, którą organ musiałby odrębnie wydać w tym przedmiocie obarczona byłaby wadą skutkującą jej nieważnością zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2018 r., I OSK 2050/16).

Reasumując, stwierdzić należy, że uwzględnienie wniosku skarżącego byłoby sprzeczne z omówionymi przepisami i naruszało interes społeczny, co uzasadniało odmowne załatwienie wniosku. Skarżący niewątpliwie ma interes prawny

w żądaniu uchylenia decyzji, której wyeliminowanie z obrotu prawnego uchylałoby negatywną przesłankę do ubiegania się ponownie o pomoc finansową na cele mieszkaniowe. Nie jest to jednak wystarczające do żądania uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Przepis ten wymaga, żeby interes strony był słuszny, czyli m.in. zgodny

z prawem. Tak zaś nie jest w rozpatrywanym przypadku, co wynika z powyższych rozważań

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd oddalił skargę jako niezasadną.

Sprawa na wniosek skarżącego, przy braku sprzeciwu organu, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.