Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1926/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skargi [...] Agencji Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] Agencji Mieszkaniowej kwotę 15230 (piętnaście tysięcy dwieście trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Zarządu [...] W. Nr [...] z dnia [...] września 2012 roku, orzekającej w pkt 1 o wymierzeniu [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 27 szt. drzew i 3 szt. krzewów wymienionych w załączniku nr 1 do decyzji z terenu nieruchomości oznaczonej nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W., w pkt 2 o ustaleniu wysokości kary pieniężnej na kwotę [...] zł wyliczoną szczegółowo w załączniku nr 1 do decyzji, w pkt 3 i 4 wskazującej sposób i termin dokonania opłaty na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 1 i 2 i w tym zakresie orzekło o wymierzeniu W. [...] kary pieniężnej w kwocie [...] zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 27 szt. drzew i 3 szt. krzewów wymienionych w załączniku nr 1 do decyzji z terenu nieruchomości oznaczonej nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W., w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało na następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Zarząd [...] W. wydał w dniu [...] września 2012 r. powyżej opisaną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., będąc wykonawcą robót budowlanych, a tym samym posiadaczem zależnym nieruchomości objętej inwestycją, zobowiązany był do uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów. Z powodu braku takiej zgody jest zobowiązany do uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej z tytułu usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia.

Rozpatrując odwołanie od decyzji złożone przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 roku Nr 151, poz. 1220 ze zm.) pozwala na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości.

Natomiast w art. 83 ust. 6 powyższej ustawy ustawodawca uregulował zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia usunięcia określonych kategorii drzew lub krzewów, które z reguły podlegają ochronie na podstawie innych aktów prawnych lub zostały posadzone w ściśle określonym celu. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu ust. 1 nie stosuje się do drzew lub krzewów:

1/ w lasach;

2/ owocowych, z wyłączeniem rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz w granicach parku narodowego lub rezerwatu przyrody - na obszarach nieobjętych ochroną krajobrazową;

3/ na plantacjach drzew i krzewów;

4/ których wiek nie przekracza 10 lat;

5/ usuwanych w związku z funkcjonowaniem ogrodów botanicznych lub zoologicznych;

6/ (uchylony);

7/ usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu z obszarów położonych między linią brzegu, a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, z wałów przeciwpowodziowych i terenów w odległości mniejszej niż 3 m od stopy wału;

8/ które utrudniają widoczność sygnalizatorów i pociągów, a także utrudniają eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują tworzenie na torowiskach zasp śnieżnych, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu;

9/ stanowiących przeszkody lotnicze, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu;

10) usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu ze względu na potrzeby związane z utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych.

Z kolei w myśl art. 88 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia.

W związku z tym w pierwszej kolejności organ administracji powinien dokonać ustaleń, czy podmiot, który usunął drzewa lub krzewy, mógłby uzyskać zezwolenie na ich usunięcie, a zatem, czy jest posiadaczem nieruchomości, na której one rosły. Tylko bowiem taki podmiot może ponosić odpowiedzialność za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia. Skoro bowiem nikt inny nie mógłby uzyskać zezwolenia, to oczywiście również nikt inny nie może ponosić odpowiedzialności za ich usunięcie bez zezwolenia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że "(...) karę pieniężną za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia, o jakiej mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, można wymierzyć jedynie tym podmiotom, które są uprawnione do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu danej nieruchomości. Nie ma podstaw do wymierzenia kary pieniężnej osobie trzeciej, gdyż osoba taka nie jest zobowiązana do utrzymywania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na cudzej nieruchomości, a tym samym nie jest uprawniona (brak przymiotu strony) do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu takich nieruchomości" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2320/10, LEX nr 1145583).

Organ odwoławczy wskazał, że strony na żadnym etapie postępowania nie zakwestionowały dokonanych ustaleń dotyczących faktu usunięcia drzew i krzewów z terenu nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka nr[...] z obrębu [...], jak również ilości usuniętych drzew i krzewów, ich gatunku i obwodu pni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że z akt sprawy nie wynika dokładna data dokonania czynności wycięcia drzew, niemniej jednak w dzienniku budowy wskazano, iż w dniu 14 lipca 2011 roku rozpoczęto wykopy przestrzenne sprzętem mechanicznym, które zakończono w dniu 27 lipca 2011 roku. Należy zatem przyjąć, iż w tym terminie doszło do wycięcia drzew, a wycinki dokonał wykonawca robót budowlanych [...] sp. z o.o. z siedzibą w W.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że z postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji jednoznacznie wynika, iż przedmiotowy teren w dniu [...] czerwca 2011 r. przekazany został przez inwestora wykonawcy w oparciu o umowę nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. oraz decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. o pozwoleniu na budowę. W decyzji tej zastrzeżono, iż wycinka drzew możliwa będzie po uzyskaniu przez inwestora stosownego zezwolenia. W § 6 ust. 1 umowy wskazano, iż zamawiający wraz z placem budowy przekaże wykonawcy dziennik budowy oraz pozwolenie na budowę, zezwolenie na usunięcie i przesadzenie drzew. Natomiast w protokole przekazania placu budowy nie ma żadnej informacji o braku pozwolenia na wycinkę drzew, niemniej jednak wykonawca robót budowlanych zobowiązany został przez inwestora do usunięcia drzew zgodnie z dokumentacją projektową.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oznacza to, że w niniejszej sprawie wykonawca robót budowlanych nie był posiadaczem nieruchomości a jedynie jej dzierżycielem, natomiast przekazanie wykonawcy przez inwestora placu budowy, pozwolenia na budowę i dziennika budowy należy rozumieć jako żądanie przystąpienia do wykonywania prac budowlanych.

Z treści znajdującej się w aktach sprawy umowy o roboty budowlane z dnia [...] maja 2011 r. – zdaniem organu odwoławczego – wynika, że w ramach tej umowy wykonawcy powierzono m.in. wykonanie wszystkich prac ziemnych na placu budowy. Niewątpliwie zatem w zakres powierzonych prac wchodziło usunięcie drzew kolidujących z inwestycją. Okoliczność tę potwierdza fakt podjęcia przez W. [...] w W. starań o uzyskanie zezwolenia na usunięcie tych drzew. O konieczności wycięcia drzew inwestor dowiedział się najpóźniej w chwili otrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. w marcu 2010 r. i do chwili przekazania placu budowy nie wystąpił do właściwego organu z wnioskiem o zgodę na wycięcie drzew.

Podsumowując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że usunięcie drzew z terenu działki nr [...] w W. nie spełniało żadnej z przesłanek wymienionych w art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, toteż W. [...], jako posiadacz nieruchomości, winna była uzyskać od Prezydenta W. stosowne zezwolenie. Skoro drzewa usunięto bez zezwolenia, to Prezydent W. zobligowany był wymierzyć odpowiednią karę. W ustawie o ochronie przyrody ustawodawca nie przewidział żadnych okoliczności wykluczających nałożenie kary w sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości usunie drzewa i krzewy bez wymaganego zezwolenia.

Uchylając decyzję Prezydenta W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że organ pierwszej instancji błędnie przyjął, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wymierzenia [...] sp. z o.o. w W. kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew z terenu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] z obrębu [...], ponieważ kara ta winna być wymierzona W. [...] i w tym zakresie należało zmienić rozstrzygnięcie organu instancji, jak również w zakresie kwoty kary z uwagi na błąd w obliczeniach.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił jej:

1. naruszenie prawa materialnego to jest:

1/ art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędne jego zastosowanie, w wyniku którego wymierzenie kary pieniężnej nastąpiło podmiotowi, któremu powierzono wykonywanie prawa własności nieruchomości, a nie na sprawcę wycinki, pomimo, tego, że podmiot ten nie miał wpływu i możliwości zapobieżenia usunięciu drzew. Zmiana decyzji organu pierwszej instancji i nałożenie kary na podmiot, który nie dokonał wycinki drzew i krzewów a zatem podmiot, który nie jest odpowiedzialny za wycinkę drzew jest niezgodne z przepisami art. 83 i art. 88 ustawy o ochronie przyrody,

2/ naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż:

a. dla wymierzenia kary pieniężnej nie ma znaczenia fakt, kto usunął drzewa,

b. dla wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, że W. [...] jako posiadacz nieruchomości nie mając zezwolenia usunęła drzewa i krzewy, gdy ze stanu faktycznego nie wynika, że posiadacz nieruchomości lub inny podmiot działający na jego zlecenie wyciął drzewa i krzewy,

3/ art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nałożenie kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia w sztywno określonej wysokości, z pominięciem okoliczności sprawy;

2. naruszenie przepisów postępowania to jest:

1/ art. 107 kpa w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego błędne zastosowanie, w wyniku którego karę pieniężną wymierzył organ – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., który nie miał wprost do tego kompetencji z powyższego przepisu, bowiem art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody określa, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta nakłada karę pieniężną na podmiot odpowiedzialny za wycinkę drzew,

2/ naruszenie art. 6 kpa poprzez przyjęcie, za udowodniony fakt, że wycięcia 27 sztuk drzew i 3 sztuk krzewów bez zezwolenia dokonano za zgodą i wiedzą W. [...] lub osoba, za która ponosi odpowiedzialność,

3/ naruszenie art. 77 i art. 80 kpa polegające na pobieżnym ustaleniu stanu faktycznego, bez rozpatrzenia jego całokształtu i pominięciem istotnych dowodów, w tym dokumentacji z procesu budowlanego wskazujące na usunięcie drzew i krzewów przez wykonawcę robót wbrew wyraźnym poleceniom W. [...], jak też art. 80 kpa w szczególności poprzez jego błędną wykładnię,

4/ naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz brak wskazania podstawy prawnej decyzji dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody i właściwych przepisów kpa,

5/ naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej W. [...] opisała stan faktyczny i prawny sprawy, szczegółowo uzasadniając wskazane zarzuty oraz przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Mając tak określony zakres kontroli aktów wydawanych przez organy administracji publicznej Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja naruszyła przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na okoliczność, że w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji wydał decyzję reformatoryjną, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 kpa, należało w pierwszej kolejności dokonać oceny czy w sprawie zaistniały przesłanki ustawowe do wydania takiego rozstrzygnięcia administracyjnego.

Wprawdzie wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i rozstrzygającej sprawę co do meritum powinno być podstawowym sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, gdyż pozwala to na realizację zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 kpa, należy jednak wskazać w tym miejscu na konieczność respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania, o jakiej mowa w art. 15 kpa, będącej konkretyzacją art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - i jednocześnie elementem szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej - który stanowi gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem orzec co do istoty sprawy, jeżeli zostałoby w ten sposób ograniczone prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji orzekł o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 27 szt. drzew i 3 szt. krzewów [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylając decyzję Prezydenta W. wymierzyło karę administracyjną W. [...], czym naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zatem w niniejszej sprawie W. [...] została pozbawiona możliwości złożenia odwołania od tej decyzji Kolegium nakładającej na nią obowiązek uiszczenia wymierzonej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Poprzez to bowiem, że obowiązek został na nią nałożony decyzją organu odwoławczego, jedynym środkiem, z którego mogła skorzystać było złożenie skargi do sądu. Powyższe wskazuje, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem fundamentalnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 kpa.

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powinno uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 kpa, bowiem to właśnie instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego organu drugiej instancji chroni prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, a więc prawo strony do realizacji zasady wyrażonej w art. 15 kpa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 maja 2007 r., I OSK 1859/06; z dnia 14 października 2008 r., II SA/Wr 51/08 i z dnia 9 listopada 2012 r., II OSK 801/12 - dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazówki dotyczące dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z rozważań Sądu.

Mając powyższe na uwadze zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2. Stosownie do treści § 18 ust.1, pkt 1, lit. a w związku z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z dnia 3 października 2002 r.) kwota zastępstwa adwokackiego wynosi 7200 zł.