Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 186/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 , 64 , 31
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel / spr. / Sędziowie WSA Waldemar Michaldo Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi A.W.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej A.W.-K. kwotę 500 /pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z [...] 05.2012 r., na podstawie art. 59 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A.W.-K. , odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obr. [...] wraz budową odcinka drogi na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. j.w., z wjazdem z działki nr [...] ( ul. [...] ) i wjazdem z działki nr [...] na działkę nr [...] obr. j.w. oraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. j.w. przy ul. [...] w K. Organ wskazał, że załączniki: Nr 1 - wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej - część tekstowa, Nr 2 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowią integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy wpłynął w dniu 23.03.2005 r. W dniu 25.11.2005 r. wydana została decyzja Prezydenta Miasta K. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] Obr [...] w K. " utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 09.02.2006 r. Nr [...] . Wyrokiem z 8.11.2007 r., sygn. akt II SA/Kr 568/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję organu I instancji. Od powyższego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna, która została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.04.2009 r. sygn. akt. II OSK 582/08. W wyroku oddalającym skargę kasacyjną NSA zawarł jednak odmienną ocenę prawną i odmienne wskazania co do dalszego postępowania, niż te podane w wyroku WSA w Krakowie.

W dniu 14.12.2009 r. wnioskodawca A.W.-K. dokonała korekty złożonego wniosku poszerzając zakres zamierzenia inwestycyjnego. W toku ponownego rozpatrywania sprawy ustalono, iż teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie z w art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z art. 53 ust. 4 ww. ustawy w toku postępowanie uzyskano wymagane uzgodnienia i opinie. Organ wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym następujących warunków.

W dniu 05.01.2012r. ponownie została wykonana analiza urbanistyczno - architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem, w celu przeanalizowania możliwości ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr [...] obr.[...] ze szczególnym uwzględnieniem zaleceń zawartych w ww. wyroku NSA. Działka nr [...], na której planowana jest inwestycja kubaturowa ma front o szerokości ok. 17 m i pow. ok. 1344 m2. Trzykrotność frontu daje promień o długości 51 m oraz obszar analizowany o powierzchni ok. 8000 m2. W obszarze analizowanym o takim promieniu nie zawiera się żadna zabudowa. W związku z wyrokami sądów wydanymi w toku postępowania dotyczącego wnioskowanego zamierzenia poszerzono granice obszaru do 14 -krotności frontu (tj. do ok. 240 m) co pozwala na zawarcie części osiedla przy ul. [...] i zabudowanych trzech działek przy ul. [...] (nr [...] ,[...] ,[...] ). Stwierdzono, że w poszerzonym obszarze analizowanym nie występuje żadna zabudowa usytuowana przy ul. [...] tj. na odcinku ulicy o długości ok. 500 m mieszczącym się w granicach obszaru. Nie występuje też żadna zabudowa wzdłuż całej tej ulicy o długości ok. 1000 m: tj. od skrzyżowania z ul. [...] (po stronie południowej) do przejazdu nad rzeką R. (od strony północnej) - poza obszarem analizowanym. Organ zaznaczył, że dodatkowe zwiększenie granic obszaru w kierunku południowym jest nieuzasadnione ze względu na brak jakiejkolwiek zabudowy nawet przy poszerzeniu granic o dodatkowe 300 m (tj. do 540 m od terenu inwestycji - do skrzyżowania z ul. C. ); natomiast zabudowa znajdująca się jeszcze dalej na południe, zlokalizowana m.in. przy ul. [...] czy [...] bezspornie nie pozostaje w związku z planowaną inwestycją. Od strony północnej za naturalną granicę w poszerzaniu badanego obszaru uznano ul. [...] . W niewielkiej odległości poza granicami wyznaczonego poszerzonego obszaru na dwu działkach położonych narożnie przy ul. [...] - na skrzyżowaniu z [...] znajdują się obiekty nieużytkowane, w złym stanie technicznym:

na dz. nr [...] ( z numerem adresowym od ul. [...] ) - znajduje się nieużytkowany, zrujnowany drobny parterowy obiekt usytuowany przy granicy z działką nr [...], kryty dachem jednospadowym - obecnie o trudnej do określenia funkcji;

na dz. nr [...] ( z numerem adresowym od ul. [...]) usytuowana jest rozpadająca się pozostałość po budynku drewnianym, z zapadniętym dachem i przechylonymi ku upadkowi ścianami. Stąd w ocenie organu bezcelowe jest poszerzenie granic obszaru analizowanego w kierunku pomocnym o ww. dwa nieużytkowane obiekty w stanie ruiny przy ul. [...] , dodatkowo w tak znacznej odległości od przedmiotowego terenu, która nie pozwala na określenie ich jako sąsiednich. Nadto w rejonie opisanych obiektów w stanie ruiny spotkać można też dwa użytkowane budynki jednorodzinne: budynek na działce nr [...] i budynek na działce [...], usytuowane po północnej stronie ul. [...] - w odległości 260 m i ok. 290 m od granic przedmiotowej działki. Tak znaczna odległość pomiędzy tymi budynkami i terenem inwestycji, ze znacznymi obszarami niezabudowanymi, pomiędzy nimi - jednoznacznie wskazuje na brak powiązania urbanistycznego ww. działek z planowaną zabudową. Zatem kolejne poszerzenie granic obszaru analizowanego w kierunku północnym - w celu zawarcia tej zabudowy - położonej w tak znacznym oddaleniu od terenu inwestycji - nie znajduje uzasadnienia z punktu widzenia obiektywnego kształtowania sposobu zagospodarowania i kontynuowania parametrów zabudowy w tym rejonie, nie mogłoby zostać uznane za działanie właściwe. Dalsze poszerzanie obszaru analizowanego ponad 240 m nie jest uzasadnione z punktu widzenia wykazania spójności urbanistyczno - architektonicznej projektowanej zabudowy z jakąkolwiek inną istniejącą zabudową. Zamierzenie inwestycyjne jest bowiem stosunkowo niewielkie oraz nie uzasadnia tego zagospodarowanie terenów przyległych do aktualnie wyznaczonego obszaru analizowanego - pozbawionych jakiejkolwiek zabudowy wzdłuż ul. [...] po jej wschodniej i zachodniej stronie; brak jest zabudowy w pasie o szerokości ok. 220 m od tej ulicy w kierunku wschodnim, tj. do granicy terenu zurbanizowanego, wyznaczonej przez zabudowę usytuowaną przy ul. [...] Ustalono, że teren inwestycji kubaturowej na dz. [...] położony jest w odległości ok. 105 m od zjazdu z ul. [...], przy działce drogowej nr [...] ( gdzie nie występuje żadna zabudowa). Na zachód od ulicy [...] i od granic obszaru analizowanego znajdują się rozległe obszary niezabudowane.

Zbadano, że w znacznie poszerzonym obszarze analizowanym najbliższe działki zabudowane znajdują się od strony północno - wschodniej: w odległości ok. 200 m - oraz od strony wschodniej: w odległości ok. 110 m od terenu inwestycji. W poszerzonym obszarze analizowanym zawiera się zabudowa jednorodzinna, a zatem można stwierdzić, że planowana inwestycja nawiązuje swoją funkcją do funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym; podobnie, jeżeli chodzi o formę architektoniczną, powierzchnię zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość, powierzchnię biologicznie czynną. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w załączniku Nr 1 do decyzji. W kwestii dotyczącej linii zabudowy, ustalono, że budynki na działkach położonych przy ul. [...] usytuowane są w odległościach: ok. 7 m i ok. 9 m od granicy działki drogowej ul. [...] o nr [...]. Zabudowa przy ul. [...] [...] ,[...] ok. 14 m i 25 m od działki drogowej tej ulicy. Przy ul.[...] jest zabudowy. Stwierdzono, że ponieważ na działkach sąsiednich ( m.in. wzdłuż działki [...]nie występują żadne obiekty kubaturowe, brak jest podstaw dla wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z § 4, ust. 1-3 ww. rozporządzenia, brak też podstaw do ustalenia linii zabudowy na podstawie analizy, zgodnie z § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia. Organ podkreślił, że nie może wyznaczyć linii zabudowy w sposób dowolny, lecz sposób wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z §4 ust. 4 musi nawiązywać do linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich.

Dalej organ argumentował, że zabudowa przy ul. [...] i [...] - stanowiąca czytelny układ urbanistyczny obejmujący 16 budynków - oddalona ok. 110 m od terenu inwestycji, położona jest po południowej stronie ulicy [...], teren inwestycji położony jest natomiast nie tylko w oddaleniu - ale dodatkowo po północnej stronie tego układu. Zabudowa przy ul. [...] oddalona jest ok. 200 m od działki nr [...] Ta odległość pomiędzy planowaną zabudową jednorodzinną o niewielkiej skali i odległymi zespołami budynków - przesądza o braku możliwości kontynuowania jakiejkolwiek linii zabudowy na terenie inwestycji. Odrębność zabudowy przy ul. [...] i [...] od terenu inwestycji, uniemożliwiająca ustalenie linii zabudowy podkreślona jest nie tylko odległością, ale również niejednolitym przebiegiem drogi zlokalizowanej na działce nr [...] oraz traktu na działce nr [...] ( po wschodniej stronie terenu inwestycji kubaturowej), z którym łączy się działka nr [...] - przez którą teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...] ( po zachodniej stronie terenu inwestycji). Linie zabudowy najbliższych zespołów zabudowy przy ul. [...] i [...] wyznaczone od ww. ulic i przedstawione na załączniku graficznym do nin. decyzji wskazują, że planowana zabudowa do tych linii nie może nawiązywać. Tym samym w przedmiotowej sprawie konieczne byłoby wykreowanie nowej linii zabudowy w oderwaniu od zabudowy istniejącej. Uprawnienie do takiego kształtowania ładu przestrzennego, w oderwaniu od zabudowy na działkach sąsiednich przysługuje w zasadzie organom planistycznym, nie organowi właściwemu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Prowadziłoby to do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa.

Odnosząc się zastrzeżeń podniesionych przez stronę w toku postępowania organ wskazał przede wszystkim na treść art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego, podając że własność nie jest prawem absolutnym, lecz doznaje pewnych ograniczeń, w omawianym przypadku są to ograniczenia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślił, że wymogi określone wyroku NSA zostały spełnione. Analiza urbanistyczno - architektoniczna wykazała brak spójności pomiędzy istniejącymi zespołami w wyznaczonym (znacznie poszerzonym) obszarze analizowanym - a przedmiotową działką; lokalizacja wnioskowanego budynku na przedmiotowej działce nie jest uzupełnieniem istniejącego układu urbanistycznego, przeciwnie - wpłynęłaby na zdeformowanie lokalnej struktury przestrzennej.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że wprawdzie projekt sporządzanego przed laty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą "Obszar [...] " przewidywał na wskazanym terenie zabudowę jednorodzinną - co było też zgodne z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. - niemniej Rada Miasta K. odstąpiła od sporządzania mpzp "Obszar [...] (Uchwałą R. M. K. Nr [...]z 16. 03. 2011 r. w sprawie odstąpienia od sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego m.in. Obszaru [...]). Studium zaś nie jest aktem prawa miejscowego i nie może być podstawą do wydania decyzji administracyjnej.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyła A.W.-K., wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie zgodnie z wnioskiem. Zdaniem odwołującej się, organ nie zastosował się do wytycznych określonych w wydanych w sprawie wyrokach sądów administracyjnych. Organ I instancji błędnie uznał, że wiążące w sprawie jest jedynie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i to w wybranym przez siebie zakresie, podczas gdy NSA zakwestionował rozstrzygnięcie Sądu I instancji jedynie w zakresie, tj. stwierdzeniu, że w braku jakiejkolwiek zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości, która ma zostać zabudowana - ład przestrzenny - może być kształtowany w sposób dowolny.

Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznał że wnioskowana nieruchomość nie musi być dostępna z tej samej drogi publicznej, a Naczelny Sąd Administracyjny to podtrzymał, to tym samym uznał, że nie można również literalnie wykładać wymogu ustalenia linii zabudowy. Odmowa wydania warunków zabudowy tylko z tej przyczyny, że okoliczne zabudowania mają dostęp do innych dróg publicznych, stanowi przejaw rygoryzmu nadmiernego i nieuzasadnionego celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym bardziej odmowa z uwagi na linię zabudowy musi być uznana za niedopuszczalną. Odwołująca się zarzuciła również, że organ nie wyjaśnił dlaczego w sprawie nie może mieć zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia. Naruszono tym samym art. 7 i art. 77 K.p.a. W aspekcie ustalania linii zabudowy w postępowaniach dotyczących warunków zabudowy powołano się na stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych. W ocenie odwołującej się, jeżeli w sąsiedztwie znajdują się działki zabudowane w określony sposób, to organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy nawiązujących do tych nieruchomości powołując się na zachowanie ładu przestrzennego. Zasada dobrego sąsiedztwa nie jest bowiem abstrakcyjnym pojęciem, a jej granice wynikają z art. 61 § 1 powołanej ustawy. Wydana decyzja w sposób oczywisty narusza prawo własności, albowiem niemożność korzystania z nabytej działki budowlanej z uwagi na niemożność jej zabudowy narusza istotę prawa własności. Podkreślono, że w rozpoznawanej sprawie wszystkie wskaźniki mieszczą się w średniej, natomiast nową linię zabudowy można ustalić na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. Skoro więc w analizowanym obszarze istnieją działki zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, to nie można arbitralnie pominąć tych działek powołując się na pojęcia, których definicja (ład przestrzenny) w przeciwieństwie do powyższych wymogów jest ocenna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] listopada .2012 r., znak:[...] , na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy o

planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy cytując treść art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że niezależnie od wolności zagospodarowania posiadanej nieruchomości zamierzenie inwestycyjne nie może pozostawać w sprzeczności z koniecznością uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego zagadnienia ładu przestrzennego. Na gruncie obowiązującej ustawy ustalanie warunków zabudowy w formie decyzji o warunkach zabudowy jest wyjątkiem od zasady określania przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na wyjątkowy charakter decyzji o warunkach zabudowy, możliwość jej wydania jest ograniczona do przypadków, gdy inwestycja stanowi kontynuację zastanego układu urbanistycznego. Brzmienie art. 61 ust. 1 ww. ustawy wyklucza takie działania kreacyjne, które nie stanowią kontynuacji zastanych wartości, co ma zapewniać ochronę ładu przestrzennego w sytuacji braku planu miejscowego. Organ odwoławczy przedstawił wiążące stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 3.04.2009 r. Podkreślił, że analiza uzasadnienia wyroku NSA nie prowadzi jednak do konkluzji, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji pozytywnej. Naczelny Sąd Administracyjny nakazał natomiast organom dokonanie daleko idącej weryfikacji stanu faktycznego z uwzględnieniem szerszego kontekstu przestrzennego, kwestionując jednocześnie wąskie rozumienie sąsiedztwa jako prowadzące do znacznego rygoryzmu odnośnie możliwości zagospodarowania terenów pozbawionych planu miejscowego.

Organ odwoławczy stwierdził, że już z samej tylko weryfikacji zakresu obszaru analizowanego na załączniku graficznym do decyzji wynika, że znacznie przekracza on dolne granice wynikające z przepisów rozporządzenia wykonawczego. Poszerzenie granic obszaru analizowanego z 51 m do 240 m wykazało czytelne oderwanie przedmiotowej działki nr [...] od zespołów urbanistycznych zawierających się w granicach wyznaczonego obszaru.

Kolegium podzieliło zasadność twierdzeń przedstawionych w zaskarżonej decyzji co do konieczności odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W jego ocenie analiza sporządzona została prawidłowo, zgodnie z przepisami oraz stanowiskiem sądów administracyjnych. Precyzyjnie opisuje zarówno zagospodarowanie terenu w obszarze objętym analizą, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz cechy tej zabudowy, zaś wyprowadzone na podstawie analizy wnioski (odrębny dokument zatytułowany jako "część tekstowa wyników analizy'") znajdują pełne uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń. Trafnie wywiódł organ I instancji, że ustalenie warunków zabudowy i wydanie pozytywnej decyzji w sytuacji czytelnego oderwania dz. [...] od istniejących enklaw zabudowy - nie byłoby wynikiem analizy stanu istniejącego, lecz stanowiłoby przykład nieuzasadnionego, dowolnego kształtowania nowego układu urbanistycznego.

Kolegium podzieliło pogląd, że czytelny układ urbanistyczny 16 budynków osiedla przy ul. [...] i działka nr [...], położona w oddaleniu około 110 m od skrajnych budynków tego osiedla oraz mały zespół 3 budynków sięgający zaledwie 50m od ul. [...] w oddaleniu około 200m od działki [...] - położonej obecnie w obszarze zieleni otwartej - uzasadniają twierdzenie, że w opisanej sytuacji przestrzennej nie występuje możliwość wykazania urbanistycznej całości pomiędzy terenem planowanej inwestycji i istniejącymi zespołami budynków. Możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ograniczona do przypadków, gdy inwestycja stanowi kontynuację zastanego układu urbanistycznego. Brzmienie art. 61 ust. 1 w/w ustawy wyklucza takie działania kreacyjne, które nie stanowią kontynuacji zastanych wartości, co ma zapewniać ochronę ładu przestrzennego w sytuacji braku planu miejscowego. Istotnym jest to, że nawet niewątpliwie bardzo rozległy obszar analizowany nie pozwolił na wyznaczenie jednego z kluczowych dla sprawy wskaźnika - linii zabudowy, nawet w oparciu o odstępstwo od ogólnej reguły pozwalające organowi wyznaczyć ten wskaźnik na podstawie tzw. wyników analizy (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Zdaniem Kolegium słusznie wykazana przez organ I instancji odrębność zabudowy przy ul. [...] i [...] od terenu inwestycji, uniemożliwiająca ustalenie linii zabudowy podkreślona jest nie tylko odległością, ale również niejednolitym przebiegiem drogi zlokalizowanej na działce nr [...] oraz traktu na działce nr [...] (po wschodniej stronie terenu inwestycji kubaturowej), z którym łączy się działka nr [...] - przez którą teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ul.[...](po zachodniej stronie terenu inwestycji). Linie zabudowy najbliższych zespołów zabudowy przy ul. [...] i [...] wyznaczone od w/w ulic i przedstawione na załączniku graficznym wskazują, że planowana zabudowa do tych linii nie może nawiązywać. Tym samym w przedmiotowej sprawie konieczne byłoby wykreowanie nowej linii zabudowy w oderwaniu od zabudowy istniejącej. Jednocześnie Organy administracji publicznej nie znalazły podstawy do nie wyznaczania w ogóle linii zabudowy. Możliwość taka należy do wyjątków w procesie ustalania warunków zabudowy i w świetle orzecznictwa sądowo - administracyjnego ograniczona jest do sytuacji, w których zabudowa realizowana jest "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy.

A.W.-K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.

W ocenie skarżącej organ I instancji bezpodstawnie twierdzi w swoich decyzjach, że Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, stąd zalecenia sądu I instancji nie są wiążące. Podkreśliła, że obydwa sądy w swoich wyrokach zanegowały naruszanie jej prawa własności przy czym NSA zakwestionował jedynie fragment stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podała, że organ I instancji prowadził postępowanie w sprawie 3,5 roku, a jego działania sprowadziły się do wyszukiwania powodów wydania decyzji odmownej. Wskazała, że po zwrocie akt do organu z sądu analizy zostały wykonane przez tą samą osobę. W trakcie ostatniej "analizy" architekt na mapie analizowanego obszaru naniosła adnotacje ukazujące usytuowanie działki skarżącej względem planowanej inwestycji Majątek [...] (własności gruntowych [...] Sp. z o.o. obecnie w likwidacji). Skarżący wyraziła podejrzenie, że w momencie wybudowania na jej działce [...] obręb [...] domu jednorodzinnego, a potem sąsiednich (a nie są one własnością inwestora jak twierdzi, a więc budowa przedszkola - części inwestycji '[...]' na tym terenie nie jest możliwa) zostanie w znacznym stopniu ograniczona możliwość wybudowania planowanych budynków wielokondygnacyjnych (4-5?) na tym terenie. A o takie zapisy w zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. wniosło [...] Sp. z o.o. w dniu 12.06.2008 i zostały one uwzględnione. Do tego momentu miała to być zabudowa jednorodzinna. Wskazała, że projekt [...] ma poparcie części radnych (wielokrotnie wyrażane publicznie) łącznie z przewodniczącym komisji planowania Rady Miasta K. - skutkiem tego zamiast uchwalić zgodnie z wymogami przestrzennego na obszarach scalonych (a na takich terenach znajduje się jej działka) Rada Miasta K. odstąpiła od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Obszar scaleń [...]", a co za tym idzie zablokowała możliwość uzyskania w inny niż poprzez warunki zabudowy (zależnego od uznania urzędników) pozwolenia na budowę.

Podnoszenie w tej sytuacji argumentu tzw. czytelnego oderwania działki [...] od istniejących enklaw zabudowy, do których nakazały się odnieść Sądy, jest co najmniej wątpliwe, gdyż działki na tym terenie powstały w wyniku przeprowadzenia kosztownego scalania gruntów w latach 1996-2001 i mają adresy +PYLNA tak samo jak działki stanowiące ulice [...] i [...] ( przynajmniej tak było do roku 2009) przy których jest najbliższa działki [...] zabudowa jednorodzinna. Nadmieniła, że wielu właścicieli tych budynków składało wnioski o utrzymanie w Studium charakteru jednorodzinnego planowanej zabudowy w tym rejonie. Wniosek skarżącej o wydanie warunków zabudowy był jak najbardziej zgodny z poprzednim planem, obecnym studium (przed wnioskami [...] Sp. z o.o.) oraz mpzp "Obszar scaleń [...]". W ocenie skarżącej porównanie parametrów "analiz" wskazuje na mijanie się z prawdą urzędników (de facto nie poszerzono obszaru - różnice w odległościach np. w zał. nr 1 odległość 50m stanowi 2/3 odległości 110m tj do zabudowy przy ul.[...] -wyliczonej przez architekta), albo co najmniej naciąganie różnych faktów. W części północnej powstały nowe budynki, wydano również kilka pozwoleń, w tym przy ul.[...] – duży teren). Zdaniem skarżącej nie ma

powodów, aby koniecznie punktem odniesienia musiała być ul. [...]. Dodatkowo działka stanowiąca bezpośrednie sąsiedztwo [...] posiada w UMK Wydz. Katastru i Geodezji adres ul.[...], a tam jest dość gęsta zabudowa

Natomiast linię zabudowy można wyznaczyć w sposób niestandardowy np. za pomocą poprzedniego planu i w odniesieniu do budynków

przy ul. [...] . Skarżąca wyraziła podejrzenie, że naruszanie przysługującego jej prawa własności następuje na skutek cudzych planów inwestycyjnych na należącej do niej działce. Dom jednorodzinny w samym środku terenu o planowanych kilkukondygnacyjnych zabudowaniach utrudniłby bowiem żonglowanie prawem i informacjami dotyczącymi wielomiliardowej inwestycji (l etap - oficjalnie 82600m2).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30.08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.

W wyniku dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty mogą być uwzględnione .

W pierwszej kolejności należy poczynić uwagi o charakterze ogólnym. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Nadto sformułowanie, iż "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądowym ( wyrok NSA z 6. 02. 2013, sygn. akt II GSK 2101/11, Lex 1277944; wyrok NSA z 7.02. 2013 sygn. akt II OSK 1865/11, Lex 1293568; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16. 01. 2013 r. sygn.. akt I SA/Go 1068/12, Lex 1269742) .

Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że stosownie do normy z przytoczonego wyżej art. 153 p.p.s.a oceny prawne wyrażone przez NSA w wyroku z 3 kwietnia 2009 r. , sygn.. akt II OSK 582/08 oraz w wyroku WSA w Krakowie z 8 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 568/06 ( z wyłączeniem jednej z oceny zakwestionowanej przez NSA w ww. wyroku WSA w Krakowie, w którym Sąd I instancji wyraził pogląd, iż w sytuacji braku jakiejkolwiek zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości, która ma zostać zabudowana "ład przestrzenny" może być kształtowany w sposób dowolny, gdyż z oczywistych względów nie można mówić o kontynuacji istniejącej zabudowy) wiążą zarówno organy administracji - rozpoznające ponownie sprawę z wniosku A.W.-K. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] , obr.[...] wraz budową odcinka drogi na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. Jak wyżej z wjazdem z działki nr [...] ( ul. [...] ) i wjazdem z działki nr [... ] na działkę nr [...] obr. j.w. oraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[..] ,[...] obr. j.w. przy ul. [..] w K. – jak i Sąd rozstrzygający w niniejszej sprawie. Po ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy zarówno organ i jak II instancji odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia inwestycyjnego wskazując, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym po powtórnym sporządzeniu przez uprawnionego architekta E.S. wpisaną na listę samorządu architektów ([...] ) analizy urbanistyczno-architektonicznej obejmującej obszar, którego granice znacznie przekraczają minimalną wielkość wskazaną w przepisie § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, zwanym dalej w skrócie rozporządzeniem) stwierdzono, że brak jest podstaw do wyznaczenia linii zabudowy wnioskowanego do realizacji budynku jednorodzinnego. W ocenie organów obu instancji jakkolwiek w poszerzonym obszarze analizy realizowana jest zabudowa jednorodzinna, a planowana inwestycja nawiązuje swoją funkcją do funkcji zabudowy występującej w tym obszarze oraz możliwe jest ustalenie wskaźników i parametrów wnioskowanej zabudowy, to jednak brak jest podstaw dla wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z § 4, ust. 1- 3 ww. rozporządzenia. W ocenie organów brak także podstaw do ustalenia linii zabudowy na podstawie analizy, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia ponieważ brak działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej (tj. ul. [...] zabudowanej w sposób pozwalający na określenie m. in. linii zabudowy. Wskazano również na brak obiektów kubaturowych na działkach sąsiednich, m.in. wzdłuż działki [...] stanowiącej drogę dojazdową do drogi publicznej dla działki nr [...] na której planowana jest przedmiotowa zabudowa kubaturowa. A zatem w ocenie organów nie ma możliwości wyznaczenia linii wnioskowanej zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu mi zagospodarowaniu przestrzennym oraz doprecyzowującym go § 4 rozporządzenia. Zgodnie bowiem z treścią art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie z przypadku łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków, w tym wskazanych w punkcie 1 tj. gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych,, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zgodnie natomiast z § 4 rozporządzenia obowiązującą linie nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (pkt. 1); w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (pkt 2); jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (pkt. 3);dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (pkt 4).

W ocenie Sądu ze stanowiskiem organów I i II instancji nie można się zgodzić, ponieważ w przedmiotowej sprawie organy nie wykazały w sposób wystarczający, że zaistniały przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] wraz z budową odcinka drogi i infrastrukturą. W związku z powyższym należy przede wszystkim podkreślić, mając na uwadze ochronę prawa własności określoną w zasadach prawa konstytucyjnego w tym w art. 21 ust. 1 i art. 64 w z wz. z art. 31 Konstytucji RP, że niedopuszczalne jest nadmierne ograniczanie uprawnień właściciela terenu budowlanego poprzez długotrwałe pozbawienie go możliwości korzystania z prawa własności nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Dlatego też przy wykładni przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnoszących się do ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy mieć na względzie maksymalną ochronę uprawnień właścicielskich strony skarżącej.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi bowiem na stanowisku, że w razie wątpliwości interpretacyjnych należy zważyć na zasadę wyrażoną w treści art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którą każdy ma prawo , w granicach określonych ustawa do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu , jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. A zatem granice prawa własności wyznaczają nie poszczególne przepisy lecz całokształt ustawodawstwa na czele z normami konstytucyjnymi, w tym normą z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąca, że prawo do dysponowania własnością może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. Uwzględniając powyższe w odniesieniu do przedmiotowej sprawy Sąd podziela również stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że nawet gdyby wyznaczenie linii nowej zabudowy na podstawie § 4 rozporządzenia nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takiej sytuacji, w odniesieniu do konkretnej sprawy nie jest bowiem wykluczone wyznaczenie nowej linii zabudowy dla planowanej inwestycji (por. wyrok WSA w Łodzi z 5. 08. 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 625/11). Nadto Sąd w całości podziela stanowisko na ten temat wyrażone w w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3. 04. 2009 II OSK 582/08, w którym NSA jednoznacznie zgodził się ze stwierdzeniem sądu I instancji – wydanych w tej samej sprawie i wiążących organy obu instancji oraz Sąd orzekający w niniejszej sprawie - że fakt, iż w bezpośrednim sąsiedztwie działki Skarżącej nie ma działki zabudowanej nie może stanowić przeszkody dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Decydujące znaczenie w takiej sytuacji ma bowiem wykładnia pozajęzykowa (systemowa i funkcjonalna) przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie wprost (tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w zw. z. § 4 rozporządzenia. ) Przepisy te muszą być wykładane w kontekście ww. przepisów konstytucyjnych, a także z uwzględnieniem normy z art. 7 kpa nakazującej wyważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony. Należy się w całej pełni zgodzić, z wiążącymi w niniejszej sprawie poglądami wyrażonymi w ww. wyrokach NSA i WSA w Krakowie, że rozpatrując sprawę o ustalenie warunków zabudowy organy były zobowiązane do szczególnego rozważanie unormowań konstytucyjnych, a także art. 56 i 64 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tego organy I i II instancji nie uczyniły. Nie można bowiem uznać za prawidłowe wyraźne preferowanie ładu przestrzennego nad prawem własności, bez należytego uwzględnienia okoliczności i wymogów konkretnej sprawy. Odnosząc to do przedmiotowej sprawy trzeba podkreślić, że jedyną funkcją realizowaną w obszarze objętym analizą jest zabudowa jednorodzinna. Co prawda zrealizowane budynki znajdują się w odległości wynoszącej od strony północnej względem działki inwestora ok. 200 m, a od strony wschodniej ok. 100-110 m oraz dostępne są z innej drogi publicznej niż działka nr [...], to jednak nie jest to wystarczająca przesłanka pozwalająca uznać, iż powyższa zabudowa nie może stanowić punktu odniesienia dla zabudowy wnioskowanej. Trzeba zauważyć, że organy I i II instancji w szczególności nie zważyły na konieczność szerokiego rozumienia terminu "sąsiedztwo" o jakim mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Należy podkreślić, że NSA w wyroku z 3. 04. 2009 r. wyraźnie wskazał, że "sąsiedztwo" należy rozumieć szeroko, a okoliczność, że działki dotychczas zabudowane - od strony wschodniej i od strony północnej - dostępne są z innych dróg publicznych niż ul. [...] nie może stanowić a limine przesłanki odmowy ustalenia warunków zabudowy ponieważ stanowiłoby to przejaw nadmiernego rygoryzmu, nieuzasadnionego celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnośnie zarzutu przewlekłego prowadzenia postepowania przez organ I instancji należy wskazać, że zarzut ten nie podlega rozpoznaniu w niniejszej sprawie. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut sporządzenia ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej przez tego samego architekta, który sporządził analizę wykorzystaną w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji uchylonej wyrokiem WSA z 8. 11. 2007 r. od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 3.04. 2009 r., nie ma bowiem przepisu, który by tego zakazywał. Nadto trzeba zauważyć, że obowiązujące przepisy nie wskazują iż analiza ma być sporządzona przez osobę posiadającą szczególne uprawnienia. Zgodnie natomiast z przepisem art. 60 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga sporządzenia przez osobę wpisaną na listę samorządu urbanistów lub architektów – a ten wymóg w rozpatywanej sprawie został spełniony. Także zarzuty dotyczące podejrzeń, iż niekorzystne dla Skarżącej decyzje mogą pozostawać w związku z planami innego inwestora nie podlegają uwzględnieniu jako subiektywne.

Konkludując, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji publicznej powinien uwzględnić ocenę prawną i wskazania wyrażone powyżej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" i " c" ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącym, że sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego , które miało wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postepowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy orzekł jak w punkcie I sentencji

O kosztach orzeczono jak w II punkcie sentencji na podstawie art. 200 p. p.s.a.