Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 395/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu ... 2013r. E. K. złożyła w Urzędzie Gminy w N. wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie kwoty jaką Gmina N. wypłaciła z tytułu wynagrodzenia za pracę kierownikowi Referatu Budżetu i Finansów w 2013r., tj. od 01 stycznia 2013r. do chwili realizacji wniosku.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz N., decyzją z dnia ...2014r. znak ..., na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił udostępnienia informacji publicznej. Organ powołał się na ochronę dóbr osobistych Głównego Księgowego Urzędu Gminy, pełniącej od 1 stycznia 2013r. funkcję Kierownika Referatu Budżetu i Finansów wskazując, iż główny księgowy urzędu nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. K. zarzuciła, że Kierownik Referatu Finansów i Budżetu Urzędu Gminy w N. jest funkcjonariuszem publicznym, co wynika z zakresu jego obowiązków, a nie jedynie pracownikiem usługowym, którego rolę organ umniejszył. Odwołująca się wskazała na okoliczności związane z pełnieniem przez nią uprzednio funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, w której funkcję głównego księgowego pełniła również Główna Księgowa Urzędu Gminy. Strona podkreśliła, że Główna Księgowa Urzędu Gminy w N., będąca także Kierownikiem Referatu Budżetu i Finansów, jest również dodatkowo zatrudniona na stanowiskach księgowych w nadzorowanych jednostkach organizacyjnych gminy, co narusza przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Powołując się na definicje funkcjonariusza publicznego oraz osoby pełniącej funkcje publiczne określone art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego, wnioskująca podkreśliła, że informacje, których udostępnienia się domaga dotyczą osoby funkcjonariusza publicznego od wielu lat związanego z pracą obecnego Burmistrza jako członka rady nadzorczej Przedsiębiorstwa Usług Miejskich sp. z o.o., gdzie wcześniej sprawował funkcję prezesa. W jej ocenie wieloetatowość osoby pełniącej ewidentnie funkcje publiczne, mającej wpływ na dysponowanie i zarządzanie mieniem publicznym, rodzi wątpliwości co do transparentności działania władz publicznych.

Decyzją z dnia ... 2014r. znak ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na ograniczenie prawa do informacji publicznej, ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, obejmująca również tajemnicę wynagrodzenia. Zauważył, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Kolegium przyjęło, że użyte w ustawie o dostępie do informacji publicznej pojęcie "osoby pełniącej funkcje publiczne" powinno być interpretowane w kontekście art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji, jako obejmujące osoby, które mogą podejmować władcze rozstrzygnięcia dotyczące praw i obowiązków obywateli lub majątku publicznego. W ocenie Kolegium główna księgowa pełniąca jednocześnie funkcję Kierownika Referatu Budżetu i Finansów Urzędu Gminy w N. nie piastuje wycinka suwerennej władzy publicznej, ani nie przysługuje jej zakres kompetencji decyzyjnej K. ramach instytucji publicznej. Ustalenia te organ odwoławczy dokonał na podstawie uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, podkreślając, że główna księgowa nie podejmuje działań wpływających bezpośrednio na prawa i obowiązki obywateli lub majątku publicznego, nie jest uprawniona do reprezentowania jednostki wobec osób trzecich, zawierania umów, zaciągania zobowiązań. Wobec tego dane dotyczące jej wynagrodzenia, zdaniem Kolegium nie podlegają ujawnieniu.

Ewa K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zobowiązania Burmistrza N. do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Skarżąca podniosła zarzuty analogiczne jak w odwołaniu zarzucając organom naruszenie jej konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej dotyczącej kwoty wypłacanego osobie pełniącej funkcje publiczne wynagrodzenia, a nie jej danych osobowych. Podkreśliła, że organy nie odniosły się do argumentów dotyczących powiązań pomiędzy sprawowaniem funkcji Kierownika Referatu Finansów i Budżetu i Głównego Księgowego Urzędu Gminy w N. oraz funkcji głównego księgowego w podległych gminie jednostkach organizacyjnych, nadzorowanych przez tę osobę. Nadto ponownie, powołując się na definicje pojęć funkcjonariusza publicznego oraz osoby pełniącej funkcje publiczne (art. 115 pkt 13 i 19 k.k.) wywiodła, że pracownik zatrudniony w Urzędzie Gminy w N. na stanowisku Kierownika Referatu Finansów i Budżetu i Głównego Księgowego wykonuje szereg istotnych funkcji związanych z nadzorem nad wydatkowaniem środków publicznych, wydawanymi przez podległych pracowników decyzjami, sprawuje więc wycinek władzy publicznej. Skarżąca powołała się na zarządzenia Burmistrza N. z dnia ... 2011 r. nr .. w sprawie wprowadzenia systemu kontroli zarządczej oraz z dnia ... 2012r. nr ... w sprawie regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy w N., w zakresie dotyczącym zakresu obowiązków i czynności Referatu Budżetu i Finansów i jego kierownika.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, zasadniczo podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ww. ustawy).

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia ... 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza N. z dnia ... 2014r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej na skutek wniosku E. K. w zakresie wskazania wysokości kosztów jakie poniosła Gmina N. z tytułu wynagrodzenia za pracę kierownika Referatu Budżetu i Finansów za okres od 1 stycznia 2013r. do chwili realizacji wniosku.

Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Decyzją z dnia 3 stycznia 2014r. Burmistrz N. odmówił udostępnienia skarżącej żądanej informacji publicznej z uwagi na ochronę dóbr osobistych Głównej Księgowej Urzędu Gminy w N., która od 1 stycznia 2013r. pełni funkcję Kierownika Referatu Budżetu i Finansów. Organ podkreślił, że Główna Księgowa Urzędu Gminy w N. nie pełni w organach władzy publicznej żadnych funkcji publicznych, pracuje bowiem przede wszystkim na wytworzonych dokumentach (takich jak rachunki, faktury, noty księgowe, umowy cywilno-prawne itp.) i jest podmiotem nieposiadającym kompetencji o charakterze decyzyjnym. Pomimo, że główna księgowa Urzędu Gminy jest członkiem trzyosobowej rady nadzorczej Przedsiębiorstwa Usług Miejskich w N. (spółki z ograniczoną odpowiedzialnością), którego właścicielem w 100% jest Gmina N., nie ma wpływu na podejmowanie różnego rodzaju decyzji dotyczących gospodarowania mieniem publicznym. Zgodnie z art. 219 § 1 Kodeksu spółek handlowych, rada nadzorcza nie ma prawa wydawania zarządowi wiążących poleceń, nie jest organem decyzyjnym, a jej rola sprowadza się do nadzoru oraz opiniowania działań spółki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., w uzasadnieniu skarżonej decyzji z dnia ... 2014 r., podzieliło stanowisko organu I instancji, co do niemożności udzielania informacji w żądanym przez skarżącą zakresie, powołując się na ograniczenie prawa do informacji publicznej z uwagi na ochronę prawa prywatności, obejmującą również tajemnicę wynagrodzenia, zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że ograniczenie to nie dotyczy w prawdzie osób pełniących funkcje publiczne, jednakże powołując się na fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 stwierdził, że informacja o wysokości wynagrodzeń osób piastujących funkcje organu czy też osób zarządzających jednostką samorządu terytorialnego muszą być jawne. W przypadku pozostałych pracowników konieczne jest dokonanie oceny, na ile upublicznienie wiadomości o indywidualnej wysokości wynagrodzeń jest niezbędne z punktu widzenia transparentności życia publicznego i ma znaczenie dla funkcjonowania organu.

W ocenie Kolegium, główna księgowa pełniąca jednocześnie funkcję Kierownika Referatu Budżetu i Finansów Urzędu Gminy w N. nie piastuje wycinka suwerennej władzy publicznej, ani nie przysługuje jej zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, bowiem jak wynika z decyzji organu pierwszej instancji do kompetencji Głównej Księgowej należy prowadzenie rachunkowości, jednostki, dokonywanie kontroli kompletności i rzetelności dokumentów finansowych, klasyfikowanie dokumentów księgowych, sporządzanie sprawozdań finansowych, analiz, listy płac, deklaracji ZUS.

Niesporną okolicznością w sprawie jest, że żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną w świetle art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn.zm.), zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest bowiem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2010 r., sygn. II SAB/Wa 131/10, Lex nr 756169).

Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej i inne podmioty wskazane w art. 4 ustawy.

Zgodnie z zasadą, wyrażoną w art. 2 ust 1 ww. ustawy, każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej. W myśl art. 5 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji (ust. 3).

Materialnoprawną podstawę skarżonych decyzji organów administracji publicznej o odmowie udostępnienia informacji publicznej stanowił przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wykładnia tego przepisu w niniejszej sprawie stanowi także istotę sporu pomiędzy organami administracji a skarżącą, która ubiega się o udostępnienie jej informacji o kwocie jaką Gmina N. wypłaciła z tytułu wynagrodzenia za pracę Kierownikowi Referatu Budżetu i Finansów Urzędu Gminy od 1 stycznia 2013r. do chwili realizacji wniosku. Jak wynika z treści uzasadnień decyzji organów, odwołania oraz skargi nie budzi wątpliwości, iż chodzi o uzyskanie informacji publicznej dotyczącej wysokości wynagrodzenia za pracę wypłaconego ze środków publicznych zindywidualizowanemu pracownikowi samorządowemu. Co do zasady słusznie zatem organy wskazują na ochronę tego typu informacji wynikającą z prawnej ochrony prawa do prywatności. Bezsporna pozostaje również okoliczność, iż we wskazanym we wniosku okresie stanowisko Kierownika Referatu Budżetu i Finansów w Urzędzie Gminy N. zajmowała J. M., pełniąca jednocześnie funkcję Głównej Księgowej Urzędu Gminy.

Zdaniem organów, w okolicznościach niniejszej sprawy, zaistniała przesłanka negatywna ograniczająca prawo dostępu do informacji publicznej, bowiem Główny Księgowy Urzędu Gminy, z uwagi na brak uprawnień decyzyjnych i gospodarowania majątkiem, nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy. Przeciwnego zdania jest skarżąca, która wywodzi, że w Urzędzie Gminy w N. Główna Księgowa, piastująca funkcję Kierownika Referatu Budżetu i Finansów, któremu podlega kilku specjalistów mających uprawnienia decyzyjne, nadto będąca główną księgową w innych gminnych jednostkach organizacyjnych oraz członkiem rady nadzorczej gminnej osoby prawnej jest osobą pełniącą funkcje publiczne (podejmującą ważne decyzje, nadzorującą podległe jednostki, w których także pełni funkcję głównego księgowego), z pewnością nie pełni zatem wyłącznie funkcji usługowych.

Wobec istoty sporu w rozpoznawanej sprawie, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Z kolei z art. 47 Konstytucji RP wynika ochrona prawa obywatela do prywatności.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zważyć przyjdzie, że ustawodawca w art. 5 ust. 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej uregulował właśnie warunki ograniczenia prawa do informacji publicznej wynikającego między innymi z konieczności zapewnienia również ochrony prywatności osoby fizycznej, przy czym nie jest to ograniczenie bezwzględne. W świetle przywołanego art. 5 ust 2 ustawy, jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. Dodatkowo, w świetle art. 5 ust 3 ustawy, jeżeli postępowanie administracyjne, karne lub cywilne, dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z wykonywanymi przez nie zadaniami lub sprawowaną funkcją, nie można ograniczyć dostępu do informacji o rozstrzyganych i dotyczących tych kwestii sprawach ze względu na interes strony. We wskazanych sytuacjach organ nie może odmówić udzielenia informacji publicznej powołując się na art. 5 ust 2 lub 3 ustawy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje wprost pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Dla zastosowania normy o charakterze wyjątku - art. 5 ust. 2 ustawy, konieczne jest zatem dokonanie prawidłowej wykładni tego pojęcia.

W tym zakresie, w ocenie Sądu, zasadnym jest odwołanie do wykładni spornej normy prawnej dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006r. sygn. akt K 17/05, w którym orzekł, że art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji.

W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy wzajemnego przenikania się powyżej wskazanych sfer wartości podlegających ochronie konstytucyjnej, w tym kolizji prawa do prywatności z prawem do informacji dotyczących działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. W zakresie prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne Trybunał wskazał, że po pierwsze, informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. Po drugie, muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Po trzecie, nie mogą to być informacje - co do swej natury i zakresu - przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego.

Trybunał stwierdził, że ustalenie zakresu chronionej prywatności osób pełniących funkcję publiczną należy rozpocząć od próby ustalenia zasięgu podmiotowego przepisu art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy, a więc samego pojęcia osób pełniących funkcje publiczne.

Zdaniem Trybunału "nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk". Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, Trybunał wskazał, że "można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Rozwiązanie, zawarte w art. 5 ust. 1 zd. 1 ustawy (in principio) znajduje oparcie w art. 61 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego i innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, oraz obejmującego dostęp do dokumentów i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów - może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych, oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Z kolei wyjątek od zasady ochrony prywatności (zd. 2 ust. 2 art. 5) dotyczący osób pełniących funkcje publiczne jest ujęty wąsko i znajduje legitymację, na co zwracano już uwagę wyżej, w ujęciu konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej (art. 61 ust. 1). Nie może ulegać wątpliwości, że taki kształt kwestionowanego przepisu odpowiada co do zasady przyjętemu wyżej założeniu co do konieczności przestrzegania jawności życia publicznego, związanej przede wszystkim z funkcjonowaniem organów władzy publicznej. Interpretacja tego wyjątku od ograniczenia w dostępie do informacji, przyjętego w art. 5 ust. 1 zd. 1 ustawy o dostępie do informacji, musi jednak uwzględniać konieczny związek funkcjonalny istniejący między rodzajem informacji dotyczących danej osoby i jej zachowaniem jako pełniącej funkcję publiczną. Jedynie przy takim założeniu jest możliwe zachowanie odpowiedniej, proporcjonalnej równowagi między wchodzącymi w konflikt wartościami: jawnością informacji publicznej a prywatnością osoby pełniącej funkcję publiczną. Kształt przepisu uzasadnia, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, kierunek wykładni zmierzającej do poszukiwania w każdym wypadku związku określonej informacji osobowej z pełnioną funkcją.

Jak wskazał Trybunał, kluczowym problemem związanym z zagadnieniem konstytucyjności wyłączenia, o którym mowa w ust. 2 art. 5 ustawy o dostępie do informacji, jest więc określenie związku między życiem prywatnym a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Nie ulega wątpliwości, że ustawa w tym zakresie musi posługiwać się zwrotem ogólnym i opisowym, a ocena istnienia związku powinna być dokonywana zawsze in concreto. Nie jest przy tym możliwe przyjęcie nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi być wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Związek ten natomiast może wręcz być niekiedy niedostrzegalny dla przeciętnego odbiorcy, jednak z uwagi na pewne okoliczności dotyczące sfery prywatnej oraz te, które odnoszą się do realizowanej działalności osoby publicznej, ujawnienie takich pozornie niezwiązanych z tą działalnością informacji może mieć istotne znaczenie dla dobra publicznego (np. ze względu na istnienie lub zagrożenie powstania określonych ujemnych skutków w sferze publicznej). Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływują na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Dobro wspólne jest zaangażowane w prawidłowym funkcjonowaniu instytucji życia publicznego, którego podstawowym warunkiem pozostaje transparentność działań podejmowanych w przestrzeni publicznej.

Na marginesie należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie jedynie formalnie odniosły się do powyższego wyroku, cytując fragment jego uzasadnienia, bowiem ograniczając się następnie do jedynie fragmentarycznego wskazania funkcji i zadań konkretnego pracownika samorządowego, sformułowały na tej podstawie błędne wnioski, w istocie sprzeczne z istotą i wykładnią przepisów prawa wskazaną przez Trybunał Konstytucyjny.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 kodeksu karnego, ale pojęcie to zarówno na gruncie art. 115 § 19 k.k., jak i art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy rozumieć szerzej. Należy zgodzić się jednak ze stwierdzeniem organu, że pracownik organu władzy publicznej pełniący wyłącznie funkcję usługową, nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy.

Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcje publiczne będzie zatem każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2004 r., II SAB/Ka 144/2003, niepubl.).

Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.

W niniejszej sprawie należało rozważyć czy żądane we wniosku dane dotyczące uposażenia konkretnej osoby, wypłacanego ze środków publicznych jednostki sfery finansów publicznych, podlegają udostępnieniu czy ochronie. Podstawową przesłanką, która umożliwia zastosowanie art. 5 ust 2 i 3 ustawy, jest ustalenie, czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna jest osobą pełniącą funkcje publiczne, czy też nie. Dopiero bowiem ustalenie tej okoliczności pozwala na prawidłowe ustalenie możliwości zastosowania ograniczeń wynikających z art. 5 ust 2 i 3 ustawy. Jeżeli żądana informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z pełnieniem tej funkcji, to organ zobowiązany do jej udzielenia, nie może odmówić udostępnienia takiej informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust 2 lub 3 a zobowiązany jest do wskazania również imienia i nazwiska takiej osoby oraz jej stanowiska służbowego. Z kolei, ustalenie, że żądana informacja publiczna dotyczy osoby nie pełniącej funkcji publicznych, umożliwia wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust 2 i 3.

W tym kontekście wobec treści przedmiotowego wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej znaczenia nabiera ustalenie jakim stanowiskiem w Urzędzie Gminy w N. jest stanowisko Kierownika Referatu Budżetu i Finansów, i rozważenie czy osoba zajmująca je pełni w tym Urzędzie funkcje publiczne.

Jak już wskazano, w okolicznościach sprawy bezsporna pozostaje okoliczność, że osoba zajmująca wskazane wyżej stanowisko, jednocześnie pełni funkcję Głównego Księgowego Urzędu Gminy w N.. W tej sytuacji niezbędne było sięgnięcie do materiałów źródłowych i wyjaśnienie charakteru obu tych funkcji i przypisanych łączącej je osobie zadań związanych z realizacją zadań urzędu gminy.

Podkreślić należy, iż w przedłożonych wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę aktach sprawy nie znajdują się jakiekolwiek dokumenty, które pozwoliłyby na ocenę zakresu zadań powierzonych indywidualnie osobie pełniącej przedmiotowe funkcje w Urzędzie Gminy w N. W szczególności brak jest dokumentu określającego zakres czynności J. M., czy to na stanowisku Kierownika Referatu Budżetu i Finansów, czy też jako Głównego Księgowego Urzędu Gminy. Nie wskazano nadto czy i w jakim zakresie została ona upoważniona przez Burmistrza Miasta N. do dokonywania określonych czynności czy też podejmowania decyzji w sprawach przysługującego temu organowi władztwa publicznego, z jego upoważnienia.

Podkreślić przyjdzie, że o ile okoliczności te znane są z urzędu Burmistrzowi Gminy N., o tyle już trudno przyjąć, aby taką wiedzą dysponowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. Wobec tego należy zaakcentować, że mimo jednoznacznych zarzutów odwołania co do zakresu obowiązków i przysługującego władztwa na stanowisku Kierownika Referatu Budżetu i Finansów, organ odwoławczy zagadnienie to i obowiązek ustalenie tego najistotniejszego elementu stanu faktycznego sprawy całkowicie zignorował i pominął, odwołując się wyłącznie do określonego w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej zakresu obowiązków głównego księgowego Urzędu Gminy.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy obydwu instancji, z naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wymogów procedury administracyjnej przy wydaniu decyzji administracyjnej, nie wyjaśniły wszechstronnie jakie czynności i obowiązki wynikają z łączenia funkcji głównego księgowego urzędu gminy i kierownika konkretnej jednostki organizacyjnej tego urzędu. Poza sięgnięciem bowiem do kompletnych materiałów źródłowych, czyli co najmniej zakresu obowiązków i kompetencji pracownika samorządowego na każdym z tych stanowisk oraz ewentualnych upoważnień do działania w imieniu np. piastuna organu samorządowego, konieczne było dokonanie analizy i wyjaśnienie charakteru zatrudnienia, funkcji i związanych z nią uprawnień w zakresie władztwa publicznego, w tym przykładowo uprawnienie do dysponowania majątkiem publicznym, kontroli i zarządzania czy do wydawania decyzji administracyjnych lub innych władczych rozstrzygnięć, co słusznie strona skarżąca podkreśla. Organy winny dokonać tego w świetle właściwych aktów prawnych, zarówno powszechnie obowiązujących, jak i aktów wewnętrznych regulujących te kwestie w Urzędzie Gminy N.

Zgodnie z brzmieniem art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 885 z późn.zm.) nie może budzić wątpliwości, iż jednostki samorządu terytorialnego tworzą sektor finansów publicznych. W rozdziale 4 działu 1 niniejszej ustawy została uregulowana jedna z naczelnych zasad rządzących gospodarką środkami publicznymi, zasada jawności finansów publicznych, wyrażona w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, od której przewiduje się jedynie dwa wyjątki. Jawność może być wyłączona w stosunku do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeśli wynika to z obowiązujących Rzeczpospolitą umów międzynarodowych. Wobec powyższych uregulowań można stwierdzić, że zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez jakąkolwiek jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, politycznej oraz samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji.

Zgodzić należy się z prezentowanym przez organ pierwszej instancji poglądem, iż prawo do wynagrodzenia jest co do zasady dobrem osobistym i informacja o jego wysokości jest ograniczona ze względu na prywatność osób fizycznych. Jednakże, jak już wskazano, ograniczenie to nie ma zastosowania wobec pracowników jednostki sektora finansów publicznych, pełniących funkcje publiczne, we wskazanym wyżej rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Burmistrz Gminy N. wskazał art. 54 ustawy o finansach publicznych jako regulujący zakres obowiązków i kompetencje głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych oraz określający warunki konieczne do zajmowania tego stanowiska. Jednakże w ocenie Sądu, zasadnie skarżąca zarzuca, iż błędnie organ pierwszej instancji ustalił rangę tego stanowiska i wagę przypisanych mu funkcji w jednostce sektora finansów publicznych a w szczególności w Urzędzie Gminy w N.

W doktrynie wskazuje się, że zasada obowiązkowego zatrudniania głównego księgowego należy do podstawowych reguł wyznaczających reżim prawnofinansowy jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych. Przepisy dotyczące głównego księgowego stosuje się odpowiednio do głównego księgowego budżetu państwa, głównego księgowego części budżetowej oraz skarbnika (głównego księgowego budżetu j.s.t.). Głównym księgowym jest osoba kierująca w jednostce wszelkimi pracami wchodzącymi w zakres rachunkowości, wykonywanymi przez podlegających jej księgowych. Działalność księgowego obejmuje rozporządzanie publicznymi zasobami pieniężnymi, bądź przez operacje gotówkowe, bądź przez dokonywanie zapisów i prowadzenie rachunkowości, a także sprawowanie działań kontrolnych w sprawach dotyczących wpływów, wydatków i majątku jednostki. Status prawny głównego księgowego wiąże się z przekazaniem pracownikowi obowiązków w tym zakresie. Zgodnie z ustawową definicją sformułowaną w art. 54 ust. 1, głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych jest pracownik, któremu kierownik jednostki powierza enumeratywnie określone obowiązki i odpowiedzialność. Obejmują one: 1) prowadzenie rachunkowości jednostki; 2) wykonywanie dyspozycji środkami pieniężnymi; 3) dokonywanie wstępnej kontroli:

zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym; kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych.

Powierzenie tych obowiązków i odpowiedzialności jest podstawową przesłanką uznania danej osoby za głównego księgowego jednostki. Odpowiedzialność, o której mowa w powołanym przepisie, obejmuje przede wszystkim odpowiedzialność ponoszoną na podstawie ustawy o rachunkowości, kodeksu pracy, ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny lub ustawy z dnia 10 września 1999 r. - Kodeks karny skarbowy (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765 z późn.zm.), odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz odpowiedzialność z ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U. Nr 88, poz. 439 z późn.zm.).

Ustawa o finansach publicznych obliguje każdą jednostkę sektora finansów publicznych do prowadzenia księgowości przez pracownika tej jednostki, któremu kierownik powierzył obowiązki głównego księgowego, ponoszącego odpowiedzialność za ich należyte realizowanie.

W dalszej kolejności wskazać należy, że ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 z późn.zm.) w art. 4 ust. 1 dzieli pracowników samorządowych w zależności od formy ich zatrudnienia na: pracowników z wyboru (pkt 1), powołania (pkt 2), umowy o pracę (pkt 3), zaś w art. 4 ust. 2 dokonany został podział ze względu na zajmowane stanowiska na: urzędników, w tym zatrudnionych na kierowniczych stanowiskach urzędniczych (pkt 1), doradców i asystentów (pkt 2), pomocniczych i obsługi (pkt 3). Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, pełnienie funkcji publicznych można przypisać nie tylko pracownikom z wyboru i powołania, lecz także pozostałym gdy pełnią zadania publiczne, nadto zatrudnionym na stanowiskach urzędniczych, zaś doradców i asystentów z takim samym zastrzeżeniem. Zatem z pewnością nie pełnią nigdy funkcji publicznych osoby zatrudnione na stanowiskach pomocniczych i obsługi. Bez wątpienia zatem osobom zatrudnionym w jednostkach sektora finansów publicznych na tych ostatnich stanowiskach przysługuje bezwzględnie ochrona, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym miejscu można się odwołać do orzeczeń sądów administracyjnych, które to zagadnienie precyzują, przykładowo do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 681/13, z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OSK 822/13, z dnia 15 listopada 2013r. sygn. akt I OSK 1044/13, Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 23/11, i w Gdańsku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 545/12. Akcentuje się w nich w odniesieniu do przedmiotu niniejszej sprawy konieczność badania zakresu uprawnień osób zatrudnionych w sektorze publicznym, który dla przypisania im przymiotu pełnienia takich funkcji winien obejmować uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, lub zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych. Istotne jest więc posiadanie prawa do działania wyraźnie wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii.

Zważyć przyjdzie, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie wykazały, iżby stanowisko Kierownika Referatu Finansów i Budżetu Urzędu Gminy w N. i jednocześnie Głównego Księgowy tego Urzędu, było stanowiskiem pomocniczym i obsługi. W ocenie Sądu, rozpoznając przedmiotowy wniosek organy winny również uwzględnić regulacje rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 1050), które określają między innymi wykaz stanowisk, z uwzględnieniem podziału na stanowiska kierownicze urzędnicze, pomocnicze i obsługi oraz doradców i asystentów (załącznik nr 3). W tabeli IV określono stanowiska na których stosunek pracy nawiązano na podstawie umowy o pracę, w części dotyczącej wszystkich urzędów, wśród stanowisk kierowniczych urzędniczych prawodawca umieścił zarówno głównego księgowego (poz.1) i jego zastępcę (poz. 3), jak również kierownika referatu (jednostki równorzędnej) - poz. 2. Z kolej podkreślenia wymaga, że wykaz stanowisk pomocniczych i obsługi obejmuje między innymi takie stanowiska jak: pracownik wykonujący zadania w ramach robót publicznych lub prac interwencyjnych, kierownik warsztatu, stacji obsługi, biblioteki, magazynu, hali maszyn, kancelarii, archiwum, zaopatrzeniowiec, kancelista, maszynistka, archiwista, kierowca, konserwator, robotnik gospodarczy, portier, goniec, sprzątaczka.

Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że zarówno Kierownik Referatu Budżetu i Finansów Urzędu Gminy i Główny Księgowy tego Urzędu, niezależnie nawet od indywidualnie powierzonych mu zadań i kompetencji, z uwagi na funkcję i zakres sprawowanego władztwa publicznego, został jednoznacznie zaliczony przez prawodawcę do kategorii kierowniczych stanowisk urzędniczych. Nadto z treści cytowanych przepisów ustawy o finansach publicznych zdecydowanie wynika istotna dla jednostki finansów publicznych funkcja, którą pełni jej główny księgowy.

Niezależnie od powyższego podkreślić przyjdzie, że aczkolwiek organy z niezrozumiałych przyczyn ograniczyły się do dokonania kategoryzacji funkcji głównego księgowego urzędu gminy, to wszakże istota wniosku skarżącej z dnia ... 2013r. o udzielnie informacji publicznej dotyczy informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych przez Gminę N., z tytułu wynagrodzenia osoby pełniącej funkcję Kierownika Referatu Finansów i Budżetu. Zakres czynności i obowiązków osoby zatrudnionej w Urzędzie Gminy w N. wynika pośrednio już nawet z analizy przepisów Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy w N. ustalonego zarządzeniem nr ... Burmistrza Nowego z dnia ... 2012r. (dostępnego na stronie biuletynu informacji publicznej pod adresem ...).

Zgodnie z przepisem § 20 ust. 2 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy referat jest jednostką organizacyjną Urzędu Gminy w N., zatrudniającą pracowników zajmujących się realizacją zadań przypisanych danemu referatowi, kierowaną przez kierownika (ust. 1 i 2). W zakresie określonym przez Burmistrza kierownicy referatów lub poszczególni pracownicy upoważnieni są do podejmowania "z upoważnienia Burmistrza" decyzji w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Kierownicy referatów kierują pracą podległych im referatów i ponoszą odpowiedzialność za prawidłową organizację, skuteczność pracy, gospodarkę finansową referatu, dokonują podziału zadań pomiędzy podległych pracowników (ust. 4).

W skład Referatu Budżetu i Finansów w Urzędzie Gminy w N., jak stanowi § 21 Regulaminu, wchodzą następujące stanowiska pracy: 1) główny księgowy – Kierownik referatu, 2) inspektor ds. wymiaru podatków, 3) inspektor ds. windykacji podatków, 4) podinspektor ds. księgowości budżetowej, 5) podinspektor ds. księgowości, 6) samodzielny referent oraz 7) samodzielny referent ds. gospodarki odpadami. W myśl § 22 Regulaminu Organizacyjnego, do zadań i kompetencji Referatu Budżetu i Finansów należą w szczególności sprawy: 1) weryfikacja planów finansowych gminnych jednostek organizacyjnych, 2) kontrola i rozliczanie dotacji finansowych przyznawanych organizacjom pozarządowym; 3) sprawowanie kontroli nad należytym wykonywaniem obowiązków przez głównych księgowych jednostek organizacyjnych; 4) opracowywanie zbiorczych, okresowych sprawozdań finansowych i dokonywanie ich analiz; 5) przygotowywanie decyzji dotyczących podatków i opłat, kontrola podatników w zakresie prawidłowości i rzetelności informacji składanych w deklaracjach podatkowych; 6) rozpatrywanie odwołań, skarg i zażaleń w sprawach wymiaru podatków i opłat lokalnych; 7) windykacja należności (upomnienia, tytuły wykonawcze); 8) przygotowywanie propozycji w zakresie procedury rozpatrywania podań w sprawach odraczania, rozkładania na raty, umarzania lub zaniechania(poboru) wymiaru podatków i opłat lokalnych; (...) 11) prowadzenie ewidencji wartości mienia Gminy; (...) 14) przygotowywanie decyzji dotyczących zwrotu akcyzy za olej napędowy zakupiony przez rolników do produkcji rolnej; 16) realizacja zadań wynikających z znowelizowanej ustawy o czystości i porządku w gminach; 17) kontrola i rozliczanie dotacji celowych i podmiotowych; 18) kontrola finansowa podległych jednostek w ramach kontroli zarządczej; oraz sporządzanie sprawozdań, współpraca z bankami, ZUS, KRUS, US i innymi instytucjami, prowadzenie ksiąg rachunkowych, kasy, rejestru umów i innych

Te wszystkie obowiązki i zakres zadań Kierownika Referatu Budżetu i Finansów oraz analizę ich charakteru i zakresu odpowiedzialności za realizację przysługujących gminie obowiązków i odpowiadającego im wycinka suwerennej władzy publicznej pominęły organy orzekające w niniejszej sprawie zarówno w I, jak i II instancji. Wskazując na powyższe skarżąca zasadnie zarzuca, że Kierownik Referatu Budżetu i Finansów Urzędu Gminy w N., odpowiedzialny za realizację tego typu istotnych zadań gminnych, w tym kontroli, wydawania decyzji, rozliczania środków publicznych, z pewnością jest osobą pełniącą funkcje publiczne, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje nie odpowiadają zatem przedstawionym wymaganiom w zakresie wszechstronnego ustalenia okoliczności faktycznych koniecznych do rozpoznania wniosku. Burmistrz Miasta N., w uzasadnieniu decyzji z dnia ... 2014r., błędnie ocenił zarówno charakter stanowiska głównego księgowego w strukturze urzędu, jak również pominął znaczną część obowiązków urzędnika zajmującego stanowisko kierownicze w Urzędzie Gminy - Kierownika Referatu Budżetu i Finansów. Również Kolegium w skarżonej decyzji zaniechało wyjaśnienia tej kluczowej w sprawie kwestii, która determinowała możliwości zastosowania ograniczenia w prawie do udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust 2 i 3 ustawy), z uwagi na ochronę prawa do prywatności pracownika samorządowego. Organy na skutek błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów oraz pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" w organie władzy publicznej, odmówiły skarżącej udostępnienia żądanej informacji publicznej, związanej z pełnieniem funkcji publicznej przez urzędnika samorządowego - zatrudnionego na kierowniczym stanowisku urzędniczym.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy odmowa udostępnienia żądanej przez skarżącą informacji publicznej była niezgodna z obowiązującym porządkiem prawnym i naruszyła jej prawo do dostępu do informacji publicznej związanej z funkcjonowaniem organu władzy publicznej, w tym informacji o kosztach publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie osoby bez wątpienia pełniącej w Urzędzie Gminy w N. funkcje publiczne. Wobec powyższego, zarówno decyzja Burmistrza N. z dnia ... 2014 r., jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia ... 2014 r. podlegały uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w pkt 2 sentencji wyroku znajduje umocowanie w art. 152 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej organ uwzględni, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a, ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, mając na uwadze zasadę szczególnej szybkości tego rodzaju postępowania.