Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 418/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszajacy prawo
Powołane przepisy: article: art. 170, art. 153, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 24 par. 1 pkt 5, art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 58 ust, 1, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 66 ust. 2 pkt 1, art. 50, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit.a
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
article: art. 15 zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w I. na informację Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi z dnia 30 maja 2022 roku znak: WO.KB-02.03.01-070-0901/22-12 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; 2. przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi; 3. zasądza od Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi na rzecz skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w I. kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Informacją z 30 maja 2022 r., znak: WO.KB-02.03.01-070-0901/22-12 Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.), zwanej dalej "ustawą wdrożeniową", poinformowało O. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w I. o nieuwzględnieniu protestu od etapu oceny merytorycznej projektu o nazwie: "Zmiana sposobu świadczenia usług oraz przeprofilowanie przedsiębiorstwa O. Sp. z o.o. celem zapobiegania skutkom epidemii COVID-19", oznaczonego numerem wniosku o dofinansowanie: [...], wniesionego w ramach: Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 Osi priorytetowej II: Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka, Działania II.3: Zwiększenie konkurencyjności MŚP, Poddziałania 11.3.1: Innowacje w MŚP Konkursu numer: RPLD.02.03.01-IP.02-10-070/20.

W uzasadnieniu Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniosło, że konkurs nr RPLD.02.03.01-IP.02-10-070/20 na dofinansowanie projektów został ogłoszony 9 czerwca 2020 r. Nabór wniosków o dofinansowanie trwał od 16 czerwca do 13 lipca 2020 r. Regulamin konkursu został przyjęty uchwałą nr 536/20 Zarządu Województwa Łódzkiego z 9 czerwca 2020 r., zmienioną uchwałą nr 1103/20 Zarządu Województwa Łódzkiego z 4 listopada 2020 r. oraz uchwałą nr 1127/21 Zarządu Województwa Łódzkiego z 14 grudnia 2021 r. Regulamin konkursu określa zasady ogłaszania konkursu, warunki uczestnictwa, sposób i formę składania wniosków, sposób i kryteria oceny wniosków, zakres i sposób dokonywania poprawy i uzupełnień wniosków, zasady podejmowania decyzji o przyznaniu dofinansowania oraz procedurę odwoławczą. W ramach konkursu wnioskodawca O. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w I. przy ul.[...] złożył 13 lipca 2020 r. wniosek o dofinansowanie projektu o nazwie "Zmiana sposobu świadczenia usług oraz przeprofilowanie przedsiębiorstwa O. Sp. z o.o. celem zapobiegania skutkom epidemii COVID-19", oznaczony nr RPLD.02.03.01-10-0901/20.

W wyniku oceny merytorycznej wniosek o dofinansowanie projektu został negatywnie oceniony pod względem zgodności z kryteriami merytorycznymi dostępu: kryterium nr 1 "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu", kryterium nr 4 "Kwalifikowalność kosztów w projekcie oraz ich zasadność i adekwatność", kryterium nr 5 "Zgodność poziomu i wnioskowanej kwoty dofinansowania z regulaminem konkursu", kryterium nr 6 "Realność wskaźników", kryterium nr 7 "Związek pomiędzy zidentyfikowanymi problemami/potrzebami a działaniami mającymi je rozwiązać/zaspokoić oraz produktami i rezultatami projektu".

W związku z powyższym projekt nie podlegał dalszej ocenie. Instytucja pośrednicząca pismem z 9 listopada 2020 r., znak: WP.AP-02.03.01-070-0901/20-3 poinformowała wnioskodawcę o negatywnym wyniku oceny projektu.

Wnioskodawca wniósł protest od negatywnego wyniku oceny merytorycznej.

Wskutek wszczętej procedury odwoławczej, mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie sygn. akt III SA/Łd 769/21, protest ostatecznie został uwzględniony, a projekt skierowany do właściwego etapu oceny.

W trakcie ponownej oceny merytorycznej wniosek o dofinansowanie projektu został skierowany do poprawy/uzupełnienia w zakresie kryteriów: kryterium nr 1 "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu", kryterium nr 4 "Kwalifikowalność kosztów w projekcie oraz ich zasadność i adekwatność", kryterium nr 6 "Realność wskaźników", kryterium nr 7 "Związek pomiędzy zidentyfikowanymi problemami/potrzebami a działaniami mającymi je rozwiązać/zaspokoić oraz produktami i rezultatami projektu". Wnioskodawca przedłożył skorygowaną/uzupełnioną dokumentację aplikacyjną w wyznaczonym terminie.

W wyniku weryfikacji uzupełnionego wniosku o dofinansowanie projekt został negatywnie oceniony pod względem zgodności z kryterium merytorycznym dostępu nr 4 "Kwalifikowalność kosztów w projekcie oraz ich zasadność i adekwatność", kryterium nr 5 "Zgodność poziomu i wnioskowanej kwoty dofinansowania z regulaminem konkursu", kryterium nr 6 "Realność wskaźników" oraz kryterium nr 7 "Związek pomiędzy zidentyfikowanymi problemami/potrzebami a działaniami mającymi je rozwiązać/zaspokoić oraz produktami i rezultatami projektu".

Pismem z 8 kwietnia 2022 r., znak: WP.AK-02.03.01-070-0901/22-11 instytucja pośrednicząca poinformowała wnioskodawcę o negatywnym wyniku oceny projektu.

Skarżąca wniosła protest od powyższego negatywnego wyniku oceny merytorycznej.

Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi wyjaśniło, że ponieważ wątpliwości oceniających budził przygotowany przez wnioskodawcę budżet projektu oraz zawarte w nim poszczególne pozycje, do wnioskodawcy zostały wystosowane odpowiednie rekomendacje. Wnioskodawca nie zastosował się w pełni do przekazanych w ramach rekomendacji uwag, przez co nie można było uznać, że wszystkie zaplanowane wydatki są zgodne z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020. W ocenie Centrum Obsługi Przedsiębiorcy słusznie uznano, że przedstawione przez wnioskodawcę nowe informacje, jak również wyjaśnienia zawarte w piśmie przewodnim są niewystarczające do uznania niektórych pozycji wydatków za zasadne w kontekście realizowanego projektu.

Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi stwierdziło, że nie można w żaden sposób uznać kosztu zakupu instalacji fotowoltaicznej za koszt wymuszony wystąpieniem epidemii COVID-19 oraz za koszt, który w jakikolwiek sposób przyczyni się do redukcji negatywnych skutków epidemii, jakie doprowadziły w spółce wnioskodawcy do spadku przychodów. Wydajność energetyczna zaplanowanej inwestycji może odpowiadać małym i średnim zakładom produkcyjnym i zdecydowanie nie jest adekwatna dla podmiotu zajmującego się organizacją szkoleń. Inne aktywności biznesowe wnioskodawcy, czyli wynajem mieszkań w Warszawie czy domków nad Zegrzem, nie będą powiązane z planowaną inwestycją. Pozostałe działania, takie jak obsługa eventów, targów, kongresów, itp. także będą prowadzone (częściowo lub w całości) poza planowaną instalacją fotowoltaiczną. W ramach rekomendacji nr 1 w związku z zadeklarowanym przez wnioskodawcę zakupem instalacji fotowoltaicznej oceniający wskazali na konieczność przedłożenia audytu energetycznego. Jak wynika z zapisów instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie stanowiącej załącznik nr 2 do regulaminu konkursu, przedłożenie wskazanego dokumentu było niezbędne w momencie planowania ponoszenia wspomnianych kosztów i tym samym weryfikacji przyjętych przez wnioskodawcę założeń. Kluczowym warunkiem uznania wydatku za kwalifikowalny było wykazanie niezbędnych rozwiązań związanych ze zmniejszeniem strat energii, ciepła i wody w stosowanych procesach technologicznych (działaniach wnioskodawcy) na dzień składania wniosku, czyli na okres do 13 lipca 2019 r. Zamiast tego w piśmie przewodnim i w pkt E.8 wniosku, odnosząc się do rekomendacji, wnioskodawca przedstawił jedynie parametry możliwe do uzyskania przy wykorzystaniu planowanej do zakupu instalacji fotowoltaicznej o mocy 45,24 kWp wynikające z otrzymanych przez niego ofert. Wnioskodawca nie wykonał rekomendacji, nie przedstawił wymaganego dokumentu, a jedynie podał dane, które są jego autorską prognozą i w żadnym wypadku nie mogą być brane pod uwagę przez oceniających. Nieprzedłożenie audytu energetycznego jest niezrozumiałe tym bardziej, że uzupełniając informacje we wniosku, sam zadeklarował parametry przedsięwzięcia na podstawie tego dokumentu. Z uwagi na powyższe oceniający nie mieli więc możliwości dokonania weryfikacji zadeklarowanych przez wnioskodawcę założeń/wartości/parametrów. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem oceniających, że wnioskodawca nie ustosunkował się do określenia zapotrzebowania energetycznego związanego z wdrożeniem produktów, które będą wynikiem realizacji projektu. Zawarte we wniosku informacje zostały przedstawione na dużym poziomie ogólności. Dokumentacja nie zawiera informacji, czy panele będą umiejscowione na ziemi, na masztach czy może na dachach, w którą stronę będą skierowane. Przedstawiona przez oceniających prognoza słusznie potwierdza ich zastrzeżenia, bowiem – jak podali – planowana do zakupu instalacja będzie produkowała rocznie zgodnie z wyliczeniami 46,81797MWh, a wnioskodawca nie określił, czy tak duża ilość wyprodukowanej energii jest mu niezbędna w kontekście celów projektu i działalności z tym związanej. Pod tym samym adresem, gdzie skarżąca prowadzi działalność gospodarczą i jest główne miejsce realizacji projektu, mieści się siedziba powiązanej z nią firmy Y. Spółka ta powiązana jest bezpośrednio z wnioskodawcą zarówno osobą prezesa (M.Ś.) jak i udziałowca (Y. Sp. z o.o. jest udziałowcem w firmie O. Sp. z o.o., M.Ś. jest udziałowcem w obu spółkach). Spółka ta, zgodnie z informacjami zawartymi na własnej stronie ([...]), jak również na stronie serwisu RPOWŁ realizuje we wskazanej lokalizacji projekt finansowany ze środków wspólnotowych o numerze WND-RPLD.06.02.01-10-0028/17 w ramach VI osi priorytetowej, poddziałanie VI.2.1. Projekt ten ma na celu "Rozbudowę Ośrodka Wypoczynkowo-Szkoleniowego obejmującą przebudowę i rozbudowę budynku gastronomiczno-szkoleniowego i administracyjno-socjalnego oraz budowę dziewiętnastu budynków noclegowych wraz z konieczną infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi". Wszelkie inwestycje wnioskodawcy związane ze wskazaną nieruchomością mogą oznaczać dofinansowywanie projektu firmy Y., co zdecydowanie budzi uzasadnione wątpliwości co do zasadności i adekwatności wydatku dotyczącego instalacji fotowoltaicznej, który z dużym prawdopodobieństwem będzie zlokalizowany na obiekcie wykorzystywanym przez spółkę Y. Opisany we wniosku poziom zaplanowanej produkcji energii elektrycznej jest nieadekwatny do rodzaju działalności i stanu zatrudnienia spółki O. Koszt ten nie ma związku z epidemią COVID-19. Wnioskodawca pomimo jednoznacznych rekomendacji nie złożył wymaganego audytu energetycznego. Nie wyjaśnił, w jakim celu zamierza zakupić system ogrzewania.

Dalej Centrum Obsługi Przedsiębiorcy wskazało, że oceniający nie kwestionowali, że zaplanowane w ramach projektu wydatki na tablety, sprzęt do dezynfekcji, ozonatory, zamki bluetooth nie będą stanowiły własności wnioskodawcy, a tym samym nie zostaną zaewidencjonowane w jego księgach rachunkowych. Zastrzeżenia oceniających dotyczyły zasadności i adekwatności wskazanych wydatków w kontekście realizowanego projektu i jego rezultatów dla skarżącej. Miejsce realizacji projektu I., ul. [...] jest tożsame z miejscem siedziby powiązanej z wnioskodawcą spółki Y., która również w tym miejscu realizuje projekt polegający na rozbudowie Ośrodka Wypoczynkowo-Szkoleniowego, obejmującej przebudowę i rozbudowę budynku gastronomiczno-szkoleniowego i administracyjno-socjalnego oraz budowę dziewiętnastu budynków noclegowych wraz z konieczną infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi.

W ramach projektu wnioskodawca planuje wyposażenie showroomów. Mianem showroomu, czyli pokoju pokazowego określa się ekspozycje wystawowe, które służą do wykonywania prezentacji funkcjonalności i sposobów obsługi różnych rozwiązań technicznych. Z dokumentacji wynika, że 30 szt. tabletów i 30 szt. zamków nie będą żadną ekspozycją wystawową tylko będą zamontowane w ośrodku wypoczynkowym, o którym wnioskodawca informuje we wniosku o dofinansowanie, że prowadzi go w ramach drugiej swojej firmy. Tablety i zamki będą stanowiły takie samo wyposażenie pokoi jak meble i będą służyły gościom ośrodka do otwierania oraz zamykania pomieszczeń. Dodatkowo tablety z aplikacją będą w wyposażeniu pokoi pełniły funkcje "sterownika elektronicznego" do zamawiania usług dodatkowych na terenie ośrodka (zgodnie z opisem planowanej funkcjonalności aplikacji). Ozonatory, jakie wnioskodawca planuje zakupić w ramach projektu, także będą służyły do dezynfekcji pomieszczeń ośrodka. Omawiany koszt w przypadku spółki Y. mógłby zdecydowanie być uznany za koszt wymuszony epidemią COVID-19. W przypadku spółki O. nie ma takiego powiązania. Jeśli obie spółki mają wzajemnie od siebie kupować usługi na zasadach rynkowych, to na tej podstawie oceniający mieli prawo oraz obowiązek uznać, że zaplanowany sprzęt zostanie wykorzystany w celach innych niż bezpośrednio związane z działalnością O. i z pewnością nie wpłynie na poprawę sprzedaży jej usług ani stabilizację gospodarczą. Powyższe dotyczy także pomp ciepła wymienionych w budżecie (zostały połączone z fotowoltaiką w jednej pozycji). Realizacja projektu poprzez poniesienie wskazanych wydatków nie przyczyni się do wsparcia skarżącej, ale przede wszystkim projektu Y.

Centrum Obsługi Przedsiębiorcy za uzasadnione także uznało zastrzeżenia oceniających dotyczące kosztu zatrudnienia programisty oraz grafika komputerowego (pozycje C109, C110 BP). Zgodnie z rekomendacją wnioskodawca został poproszony o wyjaśnienie w polu "Uzasadnienie konieczności poniesienia kosztu" zasadności i adekwatności poniesienia kosztów zatrudnienia wskazanych pracowników w kontekście zakresu i celów projektu (wprowadzenie aplikacji self service dla obiektów turystycznych oraz stacji ładowania pojazdów elektrycznych) oraz zakupu gotowego oprogramowania od firmy zewnętrznej. Według wnioskodawcy, pomimo że planowany do zakupu system informatyczny będzie realizowany przez firmę zewnętrzną, to zatrudnieni pracownicy będą brali czynny udział na etapie tworzenia i opracowywania założeń aplikacji. Będą oni zatrudnieni na potrzeby realizacji projektu i bezpośrednio zaangażowani w tworzenie aplikacji, jej testowanie, dostosowywanie do realiów działalności przedsiębiorstwa. Przedstawione przez wnioskodawcę informacje są jednak tak ogólne, że nie można ich uznać za wystarczające, wobec powyższego słusznie uznano, że zadania programisty i grafika komputerowego będą powielały zadania wykonawcy systemu informatycznego zarówno na etapie jego tworzenia, jak i testowania. W tym wypadku nie bez znaczenia jest sposób powiązania spółki O. z prawdziwym i realnym beneficjentem usługi, nad którą pracowaliby programista z grafikiem, czyli z ośrodkiem wypoczynkowym w Inowłodzu. Dla oceniających to powiązanie nie zostało właściwie udokumentowane. Na wnioskodawcy ciążył obowiązek uwiarygodnienia tez zawartych w projekcie i używanych argumentów, nawet wówczas gdy regulamin konkursu literalnie nie wymaga od wnioskodawcy konkretnego dokumentu. Wnioskodawca mając doświadczenie w pozyskiwaniu dotacji z funduszy unijnych i mając doświadczenia zawodowe, takie jak przedstawiono we wniosku o dofinansowanie, był świadomy, że konkursy są mocno sformalizowanym procesem, wobec tego należało w dokumentacji konkursowej uwiarygodnić w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości wszystkie fakty, argumenty i tezy.

W ramach ostatniej z rekomendacji dotyczącej zasadności zakupu stacji ładowania pojazdów wnioskodawca został poproszony o wskazanie, w jaki sposób dokonał analizy potrzeby potencjalnych klientów na usługi ładowania samochodów elektrycznych, ile w skali tygodnia, miesiąca/roku będzie chętnych na skorzystanie z usługi w kontekście umiejscowienia stacji ładowania (ośrodek szkoleniowo-wypoczynkowy w lesie). Wnioskodawca uzupełnił zapisy pkt E.4 wniosku, niemniej jednak zaprezentowana przez niego ankieta słusznie została uznana przez oceniających za mało miarodajną. Wnioskodawca nie dołączył kopii ankiety na potwierdzenie przeprowadzonej analizy.

Podsumowując Centrum Obsługi Przedsiębiorcy stwierdziło, że wszystkie pozycje kosztowe nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne w kontekście realizowanego projektu. Brak znamion kosztów wymuszonych epidemią COVID-19, brak przesłanek do redukcji negatywnych skutków COVID-19, które wnioskodawca odczuł w kwietniu i maju 2020 r., to czynniki które podają w wątpliwość zasadność i adekwatność zakwestionowanych kosztów. Relacja pomiędzy wnioskodawcą a ośrodkiem wypoczynkowym, który jest odbiorcą wszystkich korzyści płynących z realizacji projektu to kolejna podstawa do kwestionowania kwalifikowalności kosztów. Brak przedstawienia określonych informacji w sposób potwierdzający deklaracje wnioskodawcy skutkuje negatywną oceną kryterium. Wartość wskazanych i zakwestionowanych wydatków stanowi 77,29% kosztów kwalifikowanych ogółem, wobec powyższego – zgodnie z § 15 ust. 11 regulaminu konkursu – kryterium nr 4 słusznie zostało uznane za niespełnione.

Centrum Obsługi Przedsiębiorcy wyjaśniło, że kryterium 5 "Zgodność poziomu i wnioskowanej kwoty dofinansowania z regulaminem Konkursu" jest kryterium szczególnym, a jego ocena jest ściśle skorelowana z kryterium nr 4. Pomimo odmiennego sposobu oceny poszczególnych kryteriów, które pozwalają rozpatrzeć projekt z różnych punktów widzenia jego wykonalności, informacje przedstawiane w dokumentacji aplikacyjnej mogą być brane pod uwagę podczas oceny w ramach różnych kryteriów (tutaj wartość wydatków uznanych za niekwalifikowalne), co może również powodować, że wynik oceny danego kryterium rzutuje na ocenę innego kryterium. Powyższe postępowanie jest zasadne z punktu widzenia metodyki oceny. Nie można tutaj mówić o niekonsekwencji w ocenie, a jedynie o jednolitym podejściu do konkretnych kwestii, jakie mogą być weryfikowane w ramach różnych kryteriów. Ze względu na fakt, że zaplanowane w ramach projektu wydatki zostały uznane za niekwalifikowalne, nie jest możliwa pozytywna ocena kryterium dotyczącego poziomu wnioskowanej kwoty dofinansowania i jej zgodności z regulaminem konkursu.

Centrum Obsługi Przedsiębiorcy uznając, że słusznie uznano kryterium nr 6 "Realność Wskaźników" za niespełnione podniosło, że zachodzi ścisła zależność pomiędzy poszczególnymi kryteriami, a możliwością pozytywnej oceny realności wskaźników przedstawionych przez wnioskodawcę. Prawidłowo uznano, że zadeklarowane przez wnioskodawcę wartości wskaźników i tak nie będą mogły zostać osiągnięte. Mając na uwadze, że negatywna ocena pozostałych kryteriów merytorycznych skutkująca brakiem możliwości otrzymania dofinansowania, w znaczący sposób wpływa na przyjęte przez wnioskodawcę założenia w zakresie realizacji projektu, podjęte przez oceniających stanowisko było jak najbardziej słuszne, bowiem z uwagi na fakt, że projekt nie spełnia kryterium nr 4, związane z nim zakwestionowane wartości planowanych kosztów implikują wartości docelowe wskaźników produktu: "Inwestycje prywatne uzupełniające wsparcie publiczne dla przedsiębiorstw (dotacje) (CI06)" oraz "Wartość wydatków kwalifikowalnych przeznaczonych na działania związane z pandemią COVID-19".

Odnośnie oceny przeprowadzonej w ramach kryterium nr 7 "Związek pomiędzy zidentyfikowanymi problemami/potrzebami a działaniami mającymi je rozwiązać/zaspokoić oraz produktami i rezultatami projektu" Centrum Obsługi Przedsiębiorcy podniosło, że zgodnie z zaleceniem sądu, wnioskodawca został wezwany do przedstawienia dodatkowych informacji w zakresie planowanego przedsięwzięcia wskazanego we wniosku o dofinansowanie w kontekście własnej działalności firmy O. a nie firmy Y. Zwrócenie się przez oceniających o wyjaśnienie tej kwestii było w pełni uzasadnione, bowiem informacje zawarte we wniosku o dofinansowanie (jak choćby główne miejsce realizacji projektu: I., ul. [...] – pkt D.3 wniosku) jednoznacznie wskazywały, że znaczna część zakupów przewidzianych w projekcie zostanie wykorzystana w tej samej lokalizacji, w której realizowany jest projekt innego podmiotu – spółki Y. W odpowiedzi na rekomendację wnioskodawca nie odniósł się w sposób jednoznaczny do efektów realizacji projektu w kontekście planowanych zakupów i wykorzystania ich w 100% w działalności wnioskodawcy a nie firmy powiązanej. Nie przedstawił informacji, kto jest właścicielem nieruchomości, do której wnioskodawca ma wskazany we wniosku stosunek zobowiązaniowy, przewidujący uprawnienie do pełnej realizacji projektu (np. umowa najmu, umowa dzierżawy). W wyniku rekomendacji wnioskodawca nie tylko nie przedstawił wyjaśnień, z których jednoznacznie wynikałoby, że efekty projektu wpłyną na poprawę wyłącznie jego sytuacji, lecz jednocześnie usunął z wniosku fragmenty, które bezsprzecznie świadczyły, że planowane w ramach projektu działania posłużą innemu podmiotowi (spółce Y.).

Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi stwierdziło, że wobec niespełnienia kryteriów merytorycznych dostępu nr 4, 5, 6 i 7 zgodnie z § 15 ust. 15 regulaminu konkursu projekt uzyskuje ocenę negatywną i z tych względów podjęło decyzję o nieuwzględnieniu protestu wnioskodawcy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą informację spółka O. wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej informacji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że ocena projektu dokonana przez organ została przeprowadzona w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, podczas gdy pominięcie informacji wynikających z wniosku o dofinansowanie, jego korekty oraz wyjaśnień złożonych na etapie oceny merytorycznej, powoływanie się na zasady i reguły niewynikające z regulaminu konkursu, a także bezpodstawne założenie nieuczciwości przedsiębiorcy ubiegającego się o dofinansowanie narusza te zasady,

2. art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez niezastosowanie i brak rzeczywistej weryfikacji wyników dokonanej oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 5 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej informacji.

W piśmie z 20 lipca 2022 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 60 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie czynności związanych z rozpatrzeniem protestu przez osobę podlegającą wyłączeniu, co w konsekwencji doprowadziło do braku zachowania bezstronności i rzetelności oceny. Skarżąca wskazała, że pismo z 15 września 2020 r., znak: [...] o wyniku oceny formalnej projektu oraz pismo z 9 listopada 2020 r., znak: [...] podpisał Dyrektor Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi. W ocenie protestu po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 769/21 brał udział ten sam pracownik, co potwierdza złożony podpis na piśmie z 28 stycznia 2022 r., znak: [...] zatytułowanym "wynik rozpatrzenia protestu". Następnie na etapie oceny projektu będącej w istocie wynikiem merytorycznego rozpatrzenia protestu ponownie brała udział ta sama osoba, która już raz oceniała projekt na wcześniejszym etapie – pismo z 8 kwietnia 2022 r., znak: [...] podpisał ten sam Dyrektor Centrum Obsługi Przedsiębiorcy. Skarżąca zarzuciła także, że przy ocenie wniosku o dofinansowanie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez zmianę (zastosowanie innego) podejścia organu do tych samych kryteriów na etapie oceny po złożeniu protestu. Zmiana sposobu oceny projektów przez ekspertów powoduje, że doszło do naruszenia przejrzystości oraz równego dostępu w sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), zwanej dalej "ustawą o COVID-19". Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie, m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego (por. uchwałę NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Rozpoznanie niniejszej sprawy jest konieczne. Jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W wykonaniu zarządzenia z 7 lipca 2022 r. poinformowano skarżącą o tym, że sąd przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zwrócono się także do skarżącej o udzielenie informacji, czy posiada możliwości techniczne uczestnictwa w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji, a uczestnictwo w rozprawie zdalnej wymaga wskazania sądowi w terminie 7 dni adresu elektronicznego na platformie ePUAP zgodnie z art. 74a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W odpowiedzi na powyższe w piśmie z 20 lipca 2022 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym skarżąca i pełnomocnik organu administracji zostali zawiadomieni w wykonaniu zarządzenia z 27 lipca 2022 r.

Nie ulega zatem wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości tej strony postępowania nie skorzystały.

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej, zaliczyć trzeba niewątpliwie ustawę wdrożeniową, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie kontroli sądowej została poddana informacja Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi z 30 maja 2022 r. o nieuwzględnieniu protestu złożonego przez skarżącą od informacji tegoż organu z 8 kwietnia 2022 r. W tym miejscu należy zaznaczyć, że Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi przeprowadziło ponowną ocenę projektu skarżącej w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 769/21. Wyrokiem tym sąd uwzględniając skargę na informację Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi z 23 lipca 2021 r., nr [...] stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym wyrokiem informacją z 28 stycznia 2022 r., znak: [...] Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi uwzględniło protest skarżącej od informacji z 9 listopada 2020 r., znak:[...].

W rozpoznawanej sprawie w merytorycznej ocenie projektu brała udział ta sama osoba, która go oceniała w postępowaniu poprzedzającym prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi 17 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 769/21, tj. Dyrektor Ł.S., który podpisał się zarówno pod informacją o negatywnej ocenie merytorycznej projektu z 9 listopada 2020 r., jak i pod informacją o negatywnej ocenie merytorycznej projektu z 8 kwietnia 2022 r. Dyrektor Ł.S. podpisał nadto informację z 15 września 2020 r., znak: [...] o pozytywnej ocenie formalnej projektu.

W ocenie sądu stanowi to istotne naruszenie art. 60 ustawy wdrożeniowej i ma wpływ na wynik sprawy z uwagi na uregulowania zawarte w art. 50 tej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 50 ustawy wdrożeniowej do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie unormowano w art. 24 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 24 § 4 k.p.a. wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron. W orzecznictwie przyjmuje się, że wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące wyłączenie pracownika od udziału w sprawie mają zastosowanie w sprawie dotyczącej oceny wniosków dokonywanej w ramach postępowań konkursowych przeprowadzanych w trybie przepisów ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Zasadę, że wyłączeniu podlega pracownik, który już miał do czynienia ze sprawą, potwierdza dodatkowo treść przepisów art. 60 i art. 67 ustawy wdrożeniowej. Wynika z nich, po pierwsze, że w rozpatrywaniu protestu, nie mogą brać udziału osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub jego ocenę, a po drugie, że przepis art. 24 § 1 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Odpowiednio stosując art. 24 § 1 k.p.a. należy mieć na uwadze, że instytucja wyłączenia pracownika organu dotyczy zasadniczo spraw związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z 6 września 2018 r., I GSK 2770/18). Pomimo tego, że informacja z 8 kwietnia 2022 r. o negatywnej ocenie merytorycznej projektu, nie była decyzją administracyjną, to z racji odesłania zawartego w art. 50 i art. 60 ustawy wdrożeniowej, w postępowaniu prowadzonym na podstawie wymienionej ustawy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania, należało odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące instytucję wyłączenia pracownika organu od udziału w sprawie. Instytucję tę należy postrzegać – jak wyjaśnia Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 marca 2005 r., sygn. akt P 8/03 (publ. OTK ZU 2005, nr 3/A, poz. 20) – jako służącą realizacji prawa strony do obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy.

W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 60 ustawy wdrożeniowej odnosi się do wszystkich czynności wiążących się z określonym projektem i nie ogranicza się do jego oceny (por. wyroki NSA z 9 grudnia 2010 r., II GSK 1367/10; z 18 lutego 2011 r., II GSK 125/11; z 6 września 2018 r., I GSK 2770/18). Nie można nie dostrzegać, że analizowany przepis stanowi o wszystkich czynnościach związanych z określonym projektem, zaś sama ocena projektu jest tylko jedną z nich. Nie chodzi zatem tylko o ocenę merytoryczną projektu, ale o każdą czynność z projektem związaną, która znajduje odbicie w dokumentacji dotyczącej danego wniosku. Także podpisanie informacji skierowanej do wnioskodawcy o wynikach oceny projektu czy o wynikach postępowania odwoławczego jest czynnością związaną z projektem – w tym przypadku – z oceną projektu (por. wyroki NSA z 11 marca 2011 r., II GSK 268/11; z 6 października 2017 r., II GSK 3048/17). Relację, o której mowa w art. 60 ustawy wdrożeniowej należy rozumieć szeroko, co oznacza, że każda osoba, która na jakimkolwiek etapie postępowania konkursowego i również przed tym postępowaniem w jakimkolwiek charakterze i zakresie brała udział w przygotowaniu projektu lub jego ocenie formalnej albo merytorycznej podlega wyłączeniu. Związek danej osoby z projektem czy jego oceną nie musi mieć charakteru bezpośredniego. Zakaz, o którym mowa w art. 60 wskazanej ustawy dotyczy każdej osoby, która była zaangażowana w jakąkolwiek czynność związaną z danym projektem, która znalazła swój wyraz w treści dotyczącej tego projektu dokumentacji przebiegu procedury konkursowej (por. wyrok NSA z 23 marca 2018 r., I GSK 153/18; z 6 września 2018 r., I GSK 2770/18).

Sąd w niniejszym składzie poglądy te podziela i uznaje za własne.

Powoduje to, że podpisanie informacji o negatywnej ocenie merytorycznej projektu z 8 kwietnia 2022 r. przeprowadzonej w wyniku uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargi skarżącej prawomocnym wyrokiem z 17 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 769/21 i ponownej oceny projektu przez Centrum Obsługi Przedsiębiorcy, jak i podpisanie informacji z 15 września 2020 r. o pozytywnej ocenie formalnej, a następnie informacji z 9 listopada 2020 r. o negatywnej ocenie merytorycznej projektu z 9 listopada 2020 r., co do której stwierdzono w postępowaniu sądowym, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy przez tą samą osobę – Dyrektora Ł.S. jest czynnością związaną z projektem – w tym przypadku – z oceną projektu. Udział osoby w dokonywaniu tych czynności na jakimkolwiek z wcześniejszych etapów rozpatrywania wniosku wyłącza tę osobę od udziału w postępowaniu i ponownej jego oceny. W rozpoznawanej sprawie ta sama osoba dwukrotnie brała udział w ocenie merytorycznej projektu, która była negatywna – sporządziła i podpisała informacje z 9 listopada 2020 r. i z 8 kwietnia 2022 r. Nadto ta sama osoba sporządziła i podpisała informację z 15 września 2020 r. o pozytywnej ocenie formalnej projektu.

Podkreślić należy, że w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stosownie do art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Związanie prawomocnym wyrokiem sądu oznacza, że przesądzona we wcześniejszym wyroku kwestia o charakterze prejudycjalnym nie może już być w ogóle badana w postępowaniu późniejszym. Inne sądy i inne organy państwowe muszą więc brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona już ponownie badana (por. J. Kunicki, Glosa do postanowienia SN z 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Gwarantuje to zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyroki NSA: z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98; z 9 czerwca 2006 r., I OSK 1268/05).

Powaga rzeczy osadzonej obejmuje sentencję orzeczenia. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego, ta zaś jest zawarta w jego uzasadnieniu, trzeba przyjąć, że powagą rzeczy osądzonej są objęte również motywy wyroku, a jej kryterium jest przedmiot rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 394-395 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 454).

Z kolei zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA: z 21 marca 2014 r., I GSK 534/12; z 15 stycznia 2014 r., II GSK 1762/12).

W konsekwencji takiej regulacji prawnej istotnego znaczenia nabiera stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w prawomocnym wyroku z 17 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 769/21, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, w orzecznictwie wskazuje się, że art. 60 zdanie 2 ustawy wdrożeniowej odsyła w tym zakresie do odpowiedniego stosowana art. 24 § 1 k.p.a., a zatem także art. 24 § 1 pkt 5 tego przepisu. Użyte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pojęcie "zaskarżonej decyzji" obejmuje bowiem swym zakresem nie tylko decyzję, od której wniesiono odwołanie, lecz również decyzję, wydaną w tej samej materialnej sprawie, a zaskarżoną w inny sposób. Celem omawianej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w tym postępowaniu. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. wyroki NSA z 21 października 2014 r., II GSK 1589/13 i z 6 września 2018 r., I GSK 2770/18).

W rezultacie należy uznać, że na podstawie odpowiednio stosowanego art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 60 ustawy wdrożeniowej Dyrektor Ł.S. w ponownie prowadzonym postępowaniu po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 769/21 nie powinien był już uczestniczyć w ocenie projektu skarżącej w tej samej pod względem merytorycznym sprawie. Jego uczestnictwo w ponownej ocenie projektu, uznanej w zaskarżonej informacji za prawidłową, skutkowało naruszeniem przez organ art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 60 ustawy wdrożeniowej. Sytuacja, w której osoba podlegająca wyłączeniu dokonała czynności na etapie ponownej oceny projektu, podważa zasadę rzetelności i bezstronności, o której mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Z uwagi na gwarancyjny charakter zakazu przewidzianego w art. 60 ustawy wdrożeniowej należy uznać, że jego złamanie jest istotnym naruszeniem prawa, mającym wpływ na wynik oceny.

Wobec takiego stanu rzeczy sąd nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów skargi ani też udzielić wskazówek co do dalszego toku postępowania. W tej sytuacji formułowanie przez sąd ocen co do przyczyn negatywnej oceny oraz ewentualnych zaleceń stanowiłoby niedopuszczalne zastępowanie właściwych organów w realizacji ich zadań własnych i nie ma nic wspólnego z oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a.

Końcowo odnosząc się do zgłoszonego przez organ administracji w odpowiedzi na skargę wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w jej uzasadnieniu wyjaśnić należy, że stosownie do art. 133 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma jedynie uzupełniający, wyjątkowy, charakter, podyktowany łącznym spełnieniem przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a., czyli jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Co do zasady nie jest zatem możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z przepisami postępowania, a w konsekwencji, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Innymi słowy istotne wątpliwości, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., winny być związane z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś z ustalaniem na nowo stanu faktycznego. O takich wątpliwościach można mówić, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne, przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2020 r., II FSK 1560/18).

W niniejszej sprawie sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego organu administracji, gdyż jako dokumenty, z których sąd miałby przeprowadzić dowody w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano informacje o wyniku merytorycznej oceny projektu z 9 listopada 2020 r. i z 8 kwietnia 2022 r. oraz zaskarżoną informację z 30 maja 2022 r. o wyniku rozpatrzenia protestu, a więc dokumenty stanowiące elementy akt sprawy na podstawie, których orzeka sąd administracyjny z mocy powołanego art. 133 p.p.s.a., co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Nie są to więc dokumenty, z których sąd mógłby przeprowadzić dodatkowe, uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ jeszcze raz dokona oceny merytorycznej projektu przez osoby niepodlegające wyłączeniu w świetle art. 60 ustawy wdrożeniowej.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej sąd uwzględnił skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia instytucji pośredniczącej (pkt 1 i 2 sentencji wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania sądowego w wysokości 200 zł w postaci wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.

d.j.