Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 873/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skarg S. S. i S. S. oraz B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących S. S. i S. S. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ oraz na rzecz skarżącego B. M. kwotę 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg S. i S. S. oraz B. M. reprezentowanego przez adw. E. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] stwierdzającej wydanie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1997 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości z naruszeniem prawa.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] marca 1997 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] zatwierdził projektu podziału nieruchomości położonej w [...], stanowiącej własność S. i S. S., oznaczonej nr 966 o pow. 4188 m2 na nowe nieruchomości oznaczone nr 966/1 o pow. 1470 m2 oraz nr 966/2 o pow. 2718 m2.

Po rozpoznaniu wniosku B. M., decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że B. M. nie był właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości podlegającej podziałowi.

Po rozpoznaniu wniosku B. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Po rozpoznaniu skargi B. M. na powyższą decyzję, wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 648/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji SKO z dnia [...] października 2009 r. nr [...] oraz decyzji SKO z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], uznając, że SKO nie było organem właściwym w sprawie.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej SKO od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 755/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, uznając, że SKO jest organem właściwym w sprawie.

Wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 564/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B. M. na decyzję SKO z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], podzielając stanowisko SKO, że skarżący nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu powyższej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej B. M. od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2741/12 uchylił zaskarżony wyrok, jak również decyzje SKO z dnia [...] października 2009 r. nr [...] oraz z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że skarżący posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, albowiem następstwa prawne podziału nieruchomości nie mogą obciążać właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1997 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że podział nieruchomości został dokonany zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywały innych przesłanek dopuszczalności podziału, w tym również możliwości dostępu do nowo utworzonych działek. SKO wskazało, że treść aktów prawa miejscowego (w tym uchwał o zatwierdzeniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego) jest opublikowana w ogólnie dostępnym Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...].

Po rozpoznaniu wniosku B. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję, podtrzymując wyrażone w niej stanowisko.

Po rozpoznaniu skargi B. M. na powyższą decyzję, wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 130/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] września 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13 orzekł o niezgodności art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP w zakresie, w jakim nie wyłącza stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Skoro zaś przepis ten stanowił materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji administracyjnych, to należało wyeliminować z obrotu prawnego te rozstrzygnięcia wobec zaistnienia określonej w art. 145a § 1 k.p.a. przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1997 r. W uzasadnieniu decyzji SKO podtrzymało swoje stanowisko, że podział nieruchomości został dokonany zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywały innych przesłanek dopuszczalności podziału, w tym również możliwości dostępu do nowo utworzonych działek. SKO wskazało, że brak było podstaw prawnych i faktycznych do wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z dnia [...] marca 1997 r. z naruszeniem prawa, gdyż jest ona zgodna z prawem i nie wystąpiły żadne przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji jedyną formą rozstrzygnięcia jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji.

Po rozpoznaniu wniosku B. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję, podtrzymując wyrażone w niej stanowisko.

Po rozpoznaniu skargi B. M. na powyższą decyzję, wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę.

Następnie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B. M., wyrokiem z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 299/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, jak również decyzje SKO z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] oraz z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ dokonujący oceny przesłanek z art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, obowiązany był bowiem – z uwagi na brak szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego - uwzględnić uregulowania zawierające wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich – w szczególności dotyczące podziału nieruchomości, gwarantującego dostęp działek powstałych w wyniku podziału do drogi publicznej, tak by skutkiem decyzji o podziale nieruchomości, nie doszło na naruszenia interesów osób trzecich – w tym w szczególności skarżącego.

NSA wskazał, że SKO i WSA całkowicie pominęły zagadnienie obejścia prawa - mimo że wnioskujący o zatwierdzenie podziału nieruchomości deklarowali chęć powiększenia istniejących działek S. i S. S. oraz W. i I. M., to w istocie dążyli do takiej zamiany nieruchomości, która nie zapewniała zamienionym nieruchomościom dostępu do drogi publicznej i dążyli do obciążenia skutkami podziału działki nr 966 – skarżącego i nieruchomości stanowiącej jego własność.

NSA wskazał również, że uszło uwadze SKO to, że zasadniczo działka nr 966 miała przeznaczenie rolne ("rola", "łąki") i nie rozważył tego w aspekcie dopuszczalności podziału na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Wskazał tę okoliczność dopiero WSA, błędnie jednak uznając, że podział działki "był oczywiście zgodny z wynikającym z planu przeznaczeniem obszaru obejmującym powyższą działkę pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną", mimo że nie ustalono, czy działka nr 966 wchodziła "w skład gospodarstw rolnych", co wykluczało dokonanie podziału gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych w oparciu o tę ustawę. NSA zauważył, że w aktach brak pełnego tekstu i rysunku Planu, czego nie sposób zastąpić publikacją uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. zatwierdzającej Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] w Dzienniku Urzędowym.

Ponadto w ocenie NSA trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 1 w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. Niezasadnie bowiem WSA zaaprobował pogląd organu nadzoru, że w sprawie nie zachodziły przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1997 r., określone w art. 156 § 1 – w szczególności w punkcie 2 k.p.a. Zdaniem NSA, konieczne w kontrolowanej sprawie jest zbadanie decyzji z [...] marca 1997 r. w zakresie trzech kryteriów: oczywistości naruszenia prawa; uwzględnienia charakteru przepisu i skutków społeczno-gospodarczych decyzji, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Dopiero po stwierdzeniu owych pozytywnych przesłanek organ nadzoru będzie miał obowiązek zbadać zaistnienie przesłanek negatywnych z art. 156 § 2 k.p.a. Wobec braku nowelizacji art. 156 § 2 kpa po wyroku P 46/13 w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, wyrok P 46/13, jako nie dokonujący zmian normatywnych nie ma wpływu na rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] SKO stwierdziło wydanie decyzji z dnia [...] marca 1997 r. nr [...] z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Realizując powyższą regułę SKO uznało, iż decyzja z dnia [...] marca 1997 r. rażąco naruszyła przepisy art. 10 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem rozstrzygnęła o podziale działki nr 966 bez zapewnienia prawnego dojazdu do nowoutworzonych działek nr 966/1 i 966/2. Ponadto biorąc pod uwagę okoliczności jakie towarzyszyły złożeniu wniosku należy uznać działanie wnioskodawców za służące obejściu prawa.

SKO stwierdziło również, iż decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości nie wywołuje swą mocą konstytutywnych skutków prawnorzeczowych, polegających na wyodrębnieniu nowego przedmiotu własności. Stanowi natomiast podstawę (warunek, przesłankę) podziału cywilnego następującego poprzez rozporządzenie wydzieloną fizycznie częścią określonej nieruchomości macierzystej. Dopiero wówczas, w związku z konieczną dla bytu odrębnej nieruchomości podmiotową zmianą w obszarze stosunku własności, następuje ostateczne wykreowanie nowych nieruchomości. Wcześniej zaś zatwierdzony i ewidencjonowany podział geodezyjny wskazuje rzeczy przyszłe, nadające się do ostatecznego wyodrębnienia prawnorzeczowego. W realiach opisywanej sprawy oznacza to, że decyzja z dnia [...] marca 1997 r. była podstawą zamiany wyodrębnionej działki nr 966/2 z W. M. i I. M., a także przesłanką dalszych podziałów leżących u podstaw obrotu cywilnoprawnego przedmiotową nieruchomością.

SKO wskazało, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego uznaje się, iż decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wykładnia ta wskazuje na to by w okolicznościach uzasadniających zastosowanie rękojmi nie stwierdzać w postępowaniu administracyjnym nieważności określonej decyzji administracyjnej, lecz poprzestać na stwierdzeniu wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa ze względu na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych.

Po rozpoznaniu wniosku B. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję, podtrzymując wyrażone w niej stanowisko.

W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że decyzja z dnia [...] stycznia 2018 r. uwzględniła w całości ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 299/17 w zakresie uznania, że decyzja z dnia [...] marca 1997 r. nr [...] rażąco naruszyła przepisy art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SKO podkreśliło, że niezależnie od rodzaju przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, nie można stwierdzić nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne. Pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego odnosi się do takich skutków prawnych oraz skutków faktycznych mających miejsce w rzeczywistości społecznej, które powodują niemożność powrotu do stanu poprzedniego. W płaszczyźnie prawa administracyjnego przesłankę "nieodwracalnego skutku prawnego" należy rozpatrywać przez uwzględnienie możliwości prawnej odmiennego uregulowania sytuacji prawnej jednostki od tej, która została ukształtowana decyzją dotkniętą wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

SKO wskazało, że następstwem wydania decyzji z dnia [...] marca 1997 r. o podziale działki 966 na działki 966/1 i 966/2 była umowa zamiany zawarta w dniu [...] kwietnia 1997 r. Rep. A Nr [...] przez W. M. i I. M. oraz S. i S. S. Na mocy powołanej umowy jej strony dokonały zamiany działek nr 977/4, 967/6 oraz 966/2 położonych w [...] w ten sposób, że W. i I. M. nabyli własność działki nr 966/2 w zamian zaś S. i S. S. nabyli własność działek nr 977/4 i 967/6. W umowie tej zawarto również wnioski o wpis w księgach wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości, po pierwsze w zakresie dokonanych podziałów nieruchomości, a następnie odłączenia ich części i przyłączenia do odpowiednich ksiąg wieczystych, zgodnie z umową zamiany. Następnie na mocy decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] działka nr 966/2 uległa dalszemu podziałowi na działki nr 966/3, 966/4, 966/5, 966/6, 966/7 oraz 966/8. Zgromadzone w aktach postępowania wypisy z rejestru gruntów wskazują, że spośród wymienionych nieruchomości działka nr 966/3 i 966/4 stanowi własność W. i I. M., działka nr 966/5 stanowi własność M. i H. P., działka nr 966/6 stanowi własność D. D., działka nr 966/8 stanowi własność T. K., a działka nr 966/7 stanowi współwłasność M. B., D. D., T. K., M. i H. P. oraz W. i I. M.

W ocenie SKO, przytoczone powyżej okoliczności wskazują, że weryfikowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki, stanowiła bowiem podstawę umowy zamiany, a także dalszych podziałów nieruchomości tj. dz. nr 966/2 leżących u podstaw obrotu cywilnoprawnego. Okoliczność ta, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. uniemożliwia stwierdzenie nieważności.

W ustawowym terminie skargę na powyższą decyzję, wnieśli B. M. oraz S. S. i S. S.

B. M. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 10§1, art. 77§1 i 2 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu ani na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nieustosunkowanie się do zarzutów przedstawionych przez skarżącego mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - w szczególności związanych z okolicznościami w jakich doszło do podziału i zmiany właścicieli działki 966/2, oraz nie podjęcie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego mimo możliwości uzupełnienie postępowania dowodowego w każdym stadium postępowania, co skutkowało naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym;

2) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 §2 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że w niniejszej sprawie brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na nieodwracalne skutki prawne;

3) art. 107, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, zwłaszcza wobec licznych wątpliwości i tez orzeczniczych przytoczonych przez skarżącego.

Wobec powyższego skarżący B. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący B. M. podniósł, że SKO nadal nie wskazało, na skutek jakich czynności bądź zdarzeń prawnych poszczególne osoby stały się właścicielami działek powstałych z podziału działki nr 966/2. Organ nie wyjaśnił, w jakich okolicznościach doszło do zmiany właścicieli oraz czy nabywcy w chwili zawarcia umowy byli chronieni rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

S. S. i S. S. zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie przepisów prawa materialnej oraz procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 10 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez błędne przyjęcie, że decyzja z dnia [...] marca 1997 r. rażąco naruszała przepisy prawa materialnego, podczas gdy ww. decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, z uwzględnieniem osób trzecich i nie stanowiła obejścia prawa;

b) art. 10 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne przyjęcie, że decyzja z dnia [...] marca 1997 r. rażąco naruszała przepisy prawa materialnego podczas gdy ww. decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, z uwzględnieniem osób trzecich, gdyż działka nr 966 położona była w konturze terenu oznaczonego w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonym Uchwałą Wojewódzkiej Rady Zagospodarowania Przestrzennego Miasta dnia [...] grudnia 1979 r., a zatem działka nr 966, która uległa podziałowi objęta była planem zagospodarowania przestrzennego, a przede wszystkim podział działki w żaden sposób nie stanowił obejścia prawa;

c) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że decyzja z dnia [...] marca 1997 r. rażąco naruszała przepisy prawa materialnego, podczas gdy ww. decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, z uwzględnieniem osób trzecich i nie stanowiła obejścia prawa;

d) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez SKO czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i przede wszystkim słuszny interes wnioskodawców, a tym samym prowadzenie niniejszego postępowania w sposób, który nie budzi zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

e) art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz dowolne, arbitralne ustalenie, że decyzja z dnia [...] marca 1997 r. wydana została niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie uwzględniała osób trzecich, a działki nie były objęte planem zagospodarowania przestrzennego, a przede wszystkim tak dokonany podział stanowił obejście prawa, a tym samym stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa;

f) art. 80 k.p.a. poprzez zastąpienie zasady swobodnej oceny dowodów dowolnością, pochopnością i ich nienależytym rozważeniem, oraz bezpodstawne wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z dnia [...] marca 1997 r. z naruszeniem prawa, podczas gdy brak było ku temu podstaw, w sprawie nie przeprowadzono jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, w którym zostałoby wyczerpująco udowodnione spełnienie przesłanek do uznania, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa;

g) art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. - poprzez nienależyte zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący S. i S. S. wnieśli o uchylenie w całości decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2018 r. i decyzji jej poprzedzającej, a także o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania.

Skarżący S. i S. S. zakwestionowali stanowisko, iż wnioskujący o zatwierdzenie podziału nieruchomości dążyli do takiej zamiany nieruchomości, która nie zapewniała zamienionym nieruchomościom dostępu do drogi publicznej i dążyli do obciążenia skutkami podziału nieruchomości nr 966 B. M. Zarówno w 1997 r. jak i w chwili obecnej działki nr 966/1 i 966/2, jak również działki nr 967/7 i 967/9 posiadają nieuregulowany prawnie dostęp do drogi publicznej. Przez działki nr 978/1, 978/2 oraz 978/3 przebiega nieformalna droga, z której korzystają właściciele działek nr 967/7 i 967/9. Stąd należy wykluczyć, że takie działania wnioskodawców było obejściem prawa.

Skarżący S. i S. S. zwrócili uwagę, że w przypadku uprawomocnienia się decyzji SKO dojdzie do kuriozalnej sytuacji, w której to od B. M. będzie uzależniony dostęp sąsiednich działek do drogi publicznej. Wskazali też, że nie tylko ich działki będą pozbawione dostępu do drogi publicznej, ale również stracą taką możliwość właściciele działek o numerach 967/7 i 967/9 zabudowanych domem mieszkalnym. Dlatego też w ocenie skarżących S. i S. S., stronami niniejszego postępowania powinni być również właściciele działek o nr 967/7 i 967/9, gdyż mają interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy.

Niemniej w ocenie skarżących S. i S. S., podział dokonany decyzją z dnia [...] marca 1997 r. był legalny w świetle obowiązujących wówczas przepisów prawa, a także był zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących, SKO błędnie oceniło całokształt materiału dowodowego zebranego w niniejszym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Kwestionowana skargami decyzja, podobnie jak i decyzja ją poprzedzająca, naruszają art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2018r. poz. 1302; dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Powołany przepisy proklamuje zasadę, stosownie do której ocena prawna

i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą

w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oceniając zaskarżone decyzje w kontekście obowiązków, jakie organy były zobowiązane zrealizować w myśl powołanej zasady, Sąd stwierdza, iż nie uczyniły im zadość, co musiało przełożyć się na uwzględnienie skarg.

Źródłem ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które organy miały obowiązek uwzględnić był wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej w skrócie: "NSA") z dnia 5 września 2017 roku, sygn. akt I OSK 299/17.

NSA wskazał, że następstwa prawne podziału nieruchomości nie mogą obciążać właścicieli nieruchomości sąsiednich. Podał dalej, że ocena tego kontekstu nie może zostać pominięta przy weryfikacji wystąpienia podstaw stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości na podstawie

art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; decyzję wydano bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (s. 30 uzasadnienia). NSA zwrócił uwagę, że do przyjęcia zgodności podziału nieruchomości z prawem nie wystarczy odwołanie się do literalnej treści art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, (Dz. U. 1991r. nr 30, poz. 127; dalej

w skrócie: "ugg") który wymagał jedynie, by podział był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (s. 31 uzasadnienia). Podał, że w sytuacji, gdy obowiązywał wyłącznie plan ogólny, a nie obowiązywał plan szczegółowy oraz nie wydano stanowiącej jego surogat - wobec konkretnej nieruchomości – decyzji

o lokalizacji szczegółowej, wydając decyzję podziałową organ zobowiązany był uwzględniać uregulowania zawierające wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, a zatem tak kształtować podział nieruchomości, aby jednocześnie zagwarantować dostęp powstałych w wyniku podziału działek do drogi publicznej. Na interes skarżącego B. M. przekładałoby się to w ten sposób, że po podziale nieruchomości nie byłoby konieczności prowadzenia postępowania

w przedmiocie ustanowienia dla nowowydzielonych działek drogi koniecznej przez jego nieruchomości.

Realizując przedmiotowe wskazania i oceny prawne organy zobowiązane były ustalić, czy działka 966 przed podziałem posiadała dostęp do drogi publicznej, czy po podziale nowopowstałe działki dostępu do drogi publicznej faktycznie nie miały

i wreszcie, w razie pozytywnego zweryfikowania tych dwóch kwestii, czy wobec pozbawienia wydzielonych działek dostępu do drogi publicznej został (bądź wskutek zainicjowania stosownych postępowań ma zostać) taki dostęp ustanowiony przez działkę skarżącego. Rozważań w tym przedmiocie w uzasadnieniach decyzji obu instancji brak.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że NSA w wyroku z 5 września 2017 roku przesądził, iż decyzja podziałowa

z [...] marca 1997 roku rażąco narusza art. 10 ust. 1 i ust. 3 ugg. NSA wskazał, iż przepisy te zostały naruszone przez tutejszy Sąd w wyroku z 15 listopada 2016 roku. W kwestii rażącego naruszenia decyzją podziałową art. 10 ust. 1 i ust. 3 ugg NSA wywiódł, że w tej materii niezbędne jest "zbadanie decyzji z dnia [...] marca 1997 roku w zakresie trzech kryteriów: oczywistości naruszenia prawa; uwzględnienia charakteru przepisu i skutków społeczno-gospodarczych decyzji, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności". NSA podał jednoznacznie, iż kwestia rażącego naruszenia art. 10 ust. 1 i 3 ugg ma podlegać "zbadaniu" przez organy, w kontekście trzech wyżej wymienionych kryteriów. SKO

w decyzjach obu instancji takiego badania nie przeprowadziło, wychodząc

z nietrafnego założenia, iż materia ta została przesądzona przez NSA. NSA podał również, że dopiero po pozytywnej weryfikacji podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, zasadne będzie rozstrzyganie o tym, czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 2 K.p.a. W kontekście wywołania przez decyzję podziałową nieodwracalnych skutków, za zasadne Sąd uznaje wyeksponowanie ustaleń, co do tego czy, po podziale działki 966 na działki 966/1 i 966/2 ( i dalszych podziałów) strony umów obrotu cywilnoprawnego działały w ramach ochrony, jaką przewiduje rękojmia wiary ksiąg wieczystych. Konieczne jest wobec tego przeanalizowanie okoliczności sprawy przez pryzmat wyznaczony hipotezą normy zrekonstruowanej

w oparciu o art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, Dz. 2018r. poz. 1916. Powołany przepis odwołuje się do treści księgi wieczystej, co oznacza, iż rozstrzyganie o tym, czy w sprawie znajdzie zastosowanie rękojmia wiary ksiąg wieczystych, nie może opierać się o wypisy z ewidencji gruntów – w aktach brak odpisów z ksiąg wieczystych – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 848/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Gl 1142/17.

Sąd podziela – co do zasady – stanowisko SKO, że bezpośrednim skutkiem prawnym podziału nieruchomości jest utworzenie nowych bytów ewidencyjnych - nowych odrębnych działek gruntu o określonych numerach i granicach. Dopóki właścicielem nowotworzonych działek pozostaje jedynie właściciel (lub współwłaściciele) działki podlegającej podziałowi, nie ma podstaw, aby przyjąć, że skutek prawny decyzji podziałowej ma charakter nieodwracalny. Ewentualne wycofanie decyzji podziałowej z obiegu prawnego prowadzi bowiem do przywrócenia poprzedniej numeracji oraz poprzedniego wpisu do ewidencji podziałowej działki, bez wpływu na istotę przysługującemu właścicielowi prawa własności. Jednak odmiennie należy ocenić skutki prawne decyzji podziałowej, jeżeli w efekcie dalszego obrotu prawnego poszczególne działki stały się własnością różnych podmiotów, jeśli nabywców chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Kolejne zagadnienie, które wobec rozstrzygnięcia NSA, należało wyjaśnić, to przeznaczenie działki 966. NSA zwrócił uwagę, że przedmiotowa działka miała przeznaczenie rolne (łąka, rola). W takim układzie nie jest pewne, czy wobec treści art. 1 ust. 2 ugg, jej podział nie był wykluczony – działka wchodziła w skład gospodarstwa rolnego. Ustaleń w tym przedmiocie brak.

Za wadliwe Sąd uznaje również, zawarte w komparycji zaskarżonej decyzji stwierdzenie, iż została ona wydana w następstwie rozpoznania wniosków

o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionych przez B. M. oraz S. i S. S. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 roku SKO stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez S. i S. S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W takim układzie procesowym zaskarżona skargami decyzja, nie mogła zostać wydana w następstwie rozpoznania przedmiotowego wniosku.

Uwzględniając naprowadzone okoliczności Sąd stwierdza naruszenie art. 153 P.p.s.a. i idące za tym naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, na obecnym etapie, było bezprzedmiotowe.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.