Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3433/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 156 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1913/17 w sprawie ze skargi G.J. na postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1913/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi G.J. na postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy: 1. uchylił zaskarżone postanowienie; 2. zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz G.J. kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] czerwca 2017 r.) Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (dalej Komisja), ukarała świadka - G.J. (dalej skarżąca), grzywną w wysokości 3000 zł za bezzasadną odmowę złożenia zeznań.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca, powołana na świadka, w toku postępowania rozpoznawczego przez Komisją, odmawiając składania zeznań, nie powołała się na wskazane w art. 83 "kpk" [winno być "kpa; s. 2 akapit ostatni, s. 3 akapit 3 uzasadnienia postanowienia z [...] czerwca 2017 r.] okoliczności, a jedynie oświadczyła, że toczy się przeciwko niej postępowania karne, w którym korzysta z prawa do odmowy składania wyjaśnień.

Postanowienie z [...] czerwca 2017 r. doręczono [skarżącej] 31 lipca 2017 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy). Pismem z 3 lipca 2017 r. skarżąca wniosła o zwolnienie od grzywny. Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. [nr [...]] (dalej postanowienie z [...] lipca 2017 r.) Komisja odmówiła zwolnienia świadka od grzywny z uwagi na to, że wniosek był przedwczesny; postanowienie doręczono 3 sierpnia 2017 r. (zwrotne poświadczenie odbioru w aktach sprawy).

Dnia 10 sierpnia 2017 r. do Komisji wpłynęły dwa wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie ukarania skarżącej grzywną w wysokości 3000 zł złożone przez G.J. oraz jej pełnomocnika - adw. L.C. We wnioskach wskazano, że w sprawie nałożenia kary grzywny zapadły dwa postanowienia różnej treści, jedno ogłoszone ustnie [...] czerwca 2017 r. i drugie doręczone świadkowi 31 lipca 2017 r. Z uwagi na powagę rzeczy osądzonej i fakt wydania postanowienia o odmowie zwolnienia z grzywny złożono wniosek o umorzenie postępowania w zakresie nałożenia na świadka kary grzywny. Skarżąca z ostrożności procesowej wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji o uchylenie nałożonej kary grzywny.

Postanowieniem z [...] września 2017 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] września 2017 r.) Komisja stwierdziła niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując że na postanowienie z [...] czerwca 2017 r. nie przysługuje środek odwoławczy.

Komisja podniosła, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718, dalej ustawa bądź ustawa z 2017 r.) osoba wezwana przez Komisję w charakterze świadka ma obowiązek niezależnie od swojego miejsca zamieszkania stawić się na wezwanie i złożyć zeznania. Zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy, świadek, który mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny, bez zezwolenia kierującego rozprawą opuścił rozprawę Komisji przed jej zakończeniem lub bezzasadnie odmówił złożenia zeznania [...], może być ukarany grzywną do 3000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania grzywną do 10 000 zł. Stosownie do art. 20 ustawy, Komisja może na wniosek strony ukaranej grzywną, złożony w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ukaraniu, uznać za usprawiedliwioną nieobecność i zwolnić od grzywny. Na odmowę zwolnienia od grzywny służy zażalenie. Zgodnie z art. 36 ustawy, do decyzji i postanowień Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 [§ 3] kpa z wyłączeniem decyzji, o których mowa w art. 34 ust. 3. W sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy kpa z wyłączeniem art. 31 tej ustawy (art. 38 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 141 § 1 kpa, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi.

Zdaniem Komisji w przypadku postanowień prawo ich zaskarżenia na drodze administracyjnej zostało znacznie ograniczone. O ile odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych w tym sensie, że ograniczenie prawa do wniesienia odwołania musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, o tyle w odniesieniu do zażaleń wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia (wyrok NSA z 5.2.1998 r. II SA 1434/97, Lex 41281: "Zażalenie jest zwyczajnym, samodzielnym i formalnym środkiem prawnym. Środek ten przysługuje tylko na niektóre postanowienia"). Oznacza to, że zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wskazane w przepisach prawa. Regulacja konstytucyjna przyjmuje jako zasadę prawną możliwość zaskarżania jedynie decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 78 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa.

W przypadku postanowień o ukaraniu grzywną ustawodawca nie przyznał stronie ukaranej prawa ich zaskarżenia. Art. 19 i 20 ustawy jednoznacznie - zdaniem Komisji - wskazuje, że prawo jednostki do obrony zostało przesunięte na drogę wniosku o zwolnienie z grzywny. Zdaniem Komisji tylko na postanowienie o odmowie zwolnienia z grzywny przysługuje zażalenie, do którego stosuje się art. 127 § 3 kpa. Rozwiązanie przyjęte w ustawie odbiega od regulacji kodeksowej zawartej w art. 88 § 2 "kpk" [winno być "kpa"; s. 4 akapit 1 postanowienia z [...] września 2017 r.]. Przepisy kpa mają zastosowanie w postępowaniu rozpoznawczym tylko w zakresie nieuregulowanym i tylko odpowiednio. Przepisy ustawy mają niewątpliwie charakter lex specialis, w efekcie czego mają pierwszeństwo przed rozwiązaniami kodeksowymi.

Komisja uznała wniesiony przez stronę środek zaskarżenia jako niedopuszczalny. Zgodnie z art. 134 zd. 1 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten na mocy art. 127 § 3 kpa i art. 36 ustawy stosuje się odpowiednio w postępowaniu przed Komisją.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej, że w sprawie wydane zostały dwa postanowienia różnej treści Komisja wskazała, że zgodnie z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, zawartą w art. 14 kpa, sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 570), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Komisja wskazała, że [...] czerwca 2017 r. w toku rozprawy postanowiła o ukaraniu świadka za bezzasadną odmowę składania zeznań karą grzywny w wysokości 3000 zł. Z treści protokołu rozprawy wynika, że nie przedstawiono wówczas świadkowi istotnych motywów takiego rozstrzygnięcia, a strona nie wnioskowała o wydanie postanowienia wyłącznie w formie ustnej. Mając na uwadze interes strony Komisja doręczyła wnioskodawczyni postanowienie w formie pisemnej.

Nie jest to zdaniem Komisji postanowienie odmienne niż ogłoszone na rozprawie. Skarżąca została ukarana jednokrotnie za bezzasadną odmowę składania zeznań w sprawie o sygn. [...], a postanowienie wydane [...] czerwca 2017 r. zostało zdokumentalizowane i doręczone na piśmie. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny nakładanie lub wymierzanie administracyjnej kary pieniężnej lub ulg w jej wykonaniu nie jest dopuszczalne w formie ustnej (Piotr Marek Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. XII Opublikowano: WKP 2017 r.). Kara grzywny przewidziana w art. 19 ust. 1 ustawy jest niewątpliwie administracyjną karą pieniężną, a zatem postanowienie o jej nałożeniu winno być doręczone stronie na piśmie wraz ze stosownym uzasadnieniem i pouczeniem o przysługujących stronie środkach zaskarżenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła G.J., zarzucając postanowieniu z [...] września 2017 r. naruszenie:

I.a. art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126a w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 144 kpa przez przyjęcie przez organ II instancji, że w sprawie nie zaszła okoliczność res iudicata, a pisemne postanowienie datowane błędnie na dzień [...] czerwca 2017 r., a doręczone skarżącej 31 lipca 2017 r., stanowiło jedynie "zdokumentalizowanie" ustnego postanowienia z [...] czerwca 2017 r., podczas gdy w sprawie zapadło już postanowienie podczas posiedzenia Komisji [...] czerwca 2017 r. i zostało ogłoszone skarżącej ustnie wraz uzasadnieniem podczas posiedzenia Komisji [...] czerwca 2017 r., a zatem doręczone jej 31 lipca 2017 r. postanowienie Komisji jest dotknięte wadą powagi rzeczy osądzonej, co skutkować winno stwierdzeniem nieważności tego rozstrzygnięcia Komisji;

I.b. art. 141 § 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 36 i art. 38 ust. 1 ustawy, polegające na błędnym uznaniu, że wniesiony przez skarżącą wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z 10 sierpnia 2017 r. jest niedopuszczalny, co jest sprzeczne z ww. przepisami postępowania administracyjnego, a przy tym o dopuszczalności wniesienia tego środka zaskarżenia Komisja pouczyła skarżącą w pisemnym postanowieniu datowanym błędnie na dzień [...] czerwca 2017 r., doręczonym skarżącej 31 lipca 2017 r. (s. 5 postanowienia Komisji doręczone[go] 31 lipca 2017 r.).

Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z 7 sierpnia 2017 r.; stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] czerwca 2017 r., doręczonego skarżącej 31 lipca 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia res iudicata podniosła, że zgodnie z podstawową zasadą postępowania administracyjnego zawartą w art. 14 "kpk" [winno być "kpa"], sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia winny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Dnia [...] czerwca 2017 r. - w toku rozprawy - Komisja postanowiła o ukaraniu świadka - skarżącej - za bezzasadną odmowę składania zeznań karą grzywny w wysokości 3000 zł. Z treści protokołu rozprawy wynika, że nie przedstawiono wówczas świadkowi istotnych motywów takiego rozstrzygnięcia, a strona nie wnioskowała o wydanie postanowienia wyłącznie w formie ustnej. Mając na uwadze interes strony, Komisja doręczyła wnioskodawczyni postanowienie w formie pisemnej. Postanowienie zapadło na rozprawie, lecz jego dokumentalizacja nastąpiła dopiero w postanowieniu doręczonym ukaranej.

Doręczone postanowienie nie jest odmienne niż ogłoszone na rozprawie, a zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny nakładanie lub wymierzanie administracyjnej kary pieniężnej lub ulg w jej wykonaniu nie jest dopuszczalne w formie ustnej (P. M. Przybysz - tamże). Kara grzywny przewidziana w art. 19 ust. 1 ustawy jest niewątpliwie administracyjną karą pieniężną, a zatem postanowienie o jej nałożeniu winno być doręczone stronie na piśmie wraz ze stosownym uzasadnieniem i pouczeniem o przysługujących stronie środkach zaskarżenia. Nieuzasadnione są, zdaniem Komisji, twierdzenia skarżącej o dwukrotnym wydaniu w sprawie postanowienia o ukaraniu grzywną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 1913/17, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. "1368" [winno być "1369"] ze zm., dalej ppsa), orzekł jak w [punkcie 1] sentencji [wyroku]. Podstawę rozstrzygnięcia o kosztach stanowił art. 200 i art. 205 § 2 ppsa [punkt 2 sentencji wyroku].

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Komisji z [...] września 2017 r. stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. o ukaraniu grzywną. W jego podstawie prawnej wskazany został art. 134 w zw. z art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy.

Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy od postanowienia o ukaraniu grzywną wydanego w trybie ustawy przysługuje podmiotowi ukaranemu prawo wniesienia środka zaskarżenia. Sąd I instancji wskazał, że stanowisko Komisji w kwestii dopuszczalności środka zaskarżenia od postanowienia o ukaraniu grzywną nie jest konsekwentne. W pouczeniu o środkach zaskarżenia, zawartym w zaskarżonym postanowieniu [z [...] czerwca 2017 r.] poinformowano, że "1. Zgodnie z art. 141 § 1 w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 36 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich strona może zwrócić się [do Komisji (...)] z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia".

W postanowieniu z [...] lipca 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. [...] (która to okoliczność znana jest Sądowi z urzędu), wskazano, że postanowienie jest ostateczne w toku instancji (pkt 1 pouczenia). W pkt 2 pouczenia, które winno odnosić się stricte do aktu administracyjnego, w którym jest zawarte, stronę poinformowano o prawie do skargi do sądu administracyjnego, powołując art. 3 § 2 pkt 2 ppsa i o trybie jej wnoszenia.

Na etapie rozpoznawania złożonego przez skarżąc[ą] wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Komisja uznała, że na postanowienie o ukaraniu grzywną nie przysługuje środek zaskarżenia.

Sąd I instancji powyższego poglądu Komisji nie podzielił.

W kodeksie postępowania administracyjnego organy administracyjne zostały wyposażone w możliwość dyscyplinowania podmiotów biorących udział w postępowaniu, z wyłączeniem stron. Począwszy od 30 kwietnia 1996 r., to jest od daty wejścia w życie ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 1996 r. nr 43 poz.189), organy mogą nałożyć karę grzywny wyłącznie na osobę, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły, albo bezzasadnie odmówiła złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej.

W ustawie z 2017 r. zawarto przepis przewidujący możliwość ukarania grzywną strony postępowania. Zatem Komisja może nałożyć na stronę postępowania grzywnę za niestawiennictwo.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że kpa zawiera przepisy przewidujące możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o ukaraniu grzywną, niezależnie od przepisu przewidującego możliwość wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie od grzywny. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje zarówno możliwość wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie od grzywny, jak i możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o ukaraniu grzywną. Inny charakter ma postępowanie wywołane wniesieniem zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, a inny charakter ma postępowanie wywołane wnioskiem o zwolnienie od grzywny. W pierwszym z nich rozpatruje się zarzuty przeciwko samemu nałożeniu grzywny. Natomiast w razie złożenia wniosku o uchylenie grzywny organ winien ocenić zasadność twierdzenia o zaistnieniu okoliczności usprawiedliwiających niestawiennictwo, odmowę złożenia zeznań czy wydania opinii. Oba te tryby są odrębne i niezależne od siebie, zwłaszcza że w obu odmienny jest tryb procedowania, jak i przesłanki, które podlegają badaniu. Mimo że u ich podstaw spoczywa ta sama okoliczność prawna (wydanie postanowienia o ukaraniu grzywną stanowiącą karę porządkową), toczą się one w istocie niezależnie od siebie.

Sąd I instancji przywołał art. 9 ust. 1 i art. 36 ustawy. "Komisja wydaje decyzje i postanowienia" (art. 9 ust. 1). "Do decyzji i postanowień Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyłączeniem decyzji, o których mowa w art. 34 ust. 3" (art. 36). Z art. 36 ustawy wynika tylko jedno wyłączenie odnośnie [do] dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odnoszące się do decyzji wydawanych na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy. Jedynie językowa wykładnia art. 36 ustawy mogłaby wskazywać, że od wszystkich postanowień wydawanych przez Komisję służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 36 ustawy).

W ocenie Sądu I instancji, rozwiązanie dopuszczające możliwość zaskarżenia wszystkich postanowień wydanych przez Komisję wydaje się rozwiązaniem mało racjonalnym (ale jest to uwaga skierowana głównie do ustawodawcy), bo wówczas nawet postanowienia Komisji, np. w kwestii dopuszczenia dowodu, byłyby zaskarżalne, także na drodze sądowej.

Dokonując kompleksowej wykładni wskazać należy, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługujący od postanowienia, będący substytutem zażalenia (z uwagi na brak organu wyższego stopnia nad Komisją), winien przysługiwać od takich postanowień, na które kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w analogicznych sytuacjach zażalenie.

W art. 88 § 1 kpa (w zw. z art. 86) przewidziane jest zażalenie na postanowienie o ukaraniu grzywną, zatem od postanowienia wydanego na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy winien przysługiwać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Alternatywą jest gramatyczne odczytanie art. 36 ustawy, a wówczas wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy również przysługuje.

Zgadzając się ze stanowiskiem Komisji o konieczności dokonania kompleksowej wykładni analizowanych przepisów Sąd I instancji wskazał, że nie ma podstaw do przyjęcia na podstawie przywołanych przepisów, że środek zaskarżenia przysługuje od wszystkich postanowień Komisji (np. postanowień o dopuszczeniu dowodu, czy też postanowień o wszczęciu postępowania). Brak jest jednocześnie podstaw do wywodzenia prawa do wniesienia środka zaskarżenia wyłącznie z odesłania zawartego w art. 36 ustawy w zw. z art. 127 § 3 kpa - prawo do wniesienia środka odwoławczego od postanowienia musi być wywiedzione z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, do którego odsyła art. 38 ust. 1 ustawy.

Komisja wskazała, że art. 88 § 1 kpa w wersji nadanej ustawą z dnia 1 marca 1996 r. nie przewiduje możliwości ukarania strony grzywną. Wobec powyższego organ uznał, że strona postępowania prowadzonego w trybie przepisów ustawy nie może złożyć środka odwoławczego od postanowienia o ukaraniu powołując się na art. 88 § 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa i art. 36 ustawy.

Przyjęcie powyższego rozumowania prowadziłoby do sytuacji nierównego traktowania osób ukaranych grzywną. Przyjmując tok rozumowania organu, możliwość złożenia środka odwoławczego byłaby wyłączona wobec strony, z uwagi na fakt, że nie została ona wymieniona w art. 88 § 1 kpa. Wniosek taki mógłby złożyć świadek czy biegły, tj. osoby, o których mowa w art. 19 ust. 2 w zw. z art. 39 ustawy w zw. z art. 127 § 3 i art. 88 § 1 kpa. Brak jest podstaw do takiego różnicowania sytuacji prawnej osób wezwanych na rozprawę przed Komisją.

Przyjąć należy, że art. 88 § 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz 141 § 1 kpa i art. 18 ust. 2 oraz 19 ust. 3 w zw. z art. 36 i 38 ust. 1 ustawy uprawnia zarówno stronę jak i świadka lub biegłego ukaranego grzywną do złożenia środka odwoławczego.

Prawidłowe jest stanowisko Komisji, zgodnie z którym błędne pouczenie zawarte w akcie administracyjnym nie kreuje prawa do wniesienia, czy to środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, czy też do złożenia skargi do sądu. W niniejszej sprawie prawo do złożenia środka odwoławczego nie wynika z pouczenia zawartego w postanowieniu, ale z treści art. 88 § 1 w zw. z art. 127 § 3 i 141 § 1 kpa w zw. z art. 36 i 38 ust. 1 ustawy.

Podnoszona przez Komisję argumentacja dotycząca możliwości złożenia przez ukarany podmiot wniosku o zwolnienie od grzywny i wywodzenie z tego braku prawa do złożenia środka zaskarżenia na postanowienie o ukaraniu grzywną jest niezasadna. Oba środki odwoławcze mają odmienny charakter. Czym innym jest kontrola zasadności nałożenia grzywny na określony podmiot, a czym innym zwolnienie z grzywny w razie usprawiedliwienia nieobecności. To drugie może mieć miejsce tylko wtedy, gdy grzywną został ukarany podmiot, wobec którego przepis dopuszczał w ogóle nałożenie grzywny.

W art. 36 ustawy wskazane zostało, że do decyzji i postanowień Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Oznacza to, że z woli ustawodawcy, w przypadku postanowień i decyzji wydanych przez Komisję, strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może złożyć wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Wprowadzenie powyższego "zapisu" [winno być "przepisu"] w związku z art. 38 ust. 1 ustawy oraz art. 88 § 1, art. 127 § 3 i [art.] 141 § 1 kpa oznacza, że podmiotowi ukaranemu karą grzywny przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w trybie art. 18 ust. 2 i art. 19 ust. 3 ustawy.

Zaskarżone postanowienie o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy narusza art. 18 ust. 2 w zw. z art. 36 i art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 88 § 1, art. 127 § 3 i art. 141 § 1 kpa.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi odnośnie [do] zaistnienia w rozpoznawanej sprawie res iudicata. WSA w tej kwestii w pełni podzielił stanowisko organu, że sprawy należy załatwiać w formie pisemnej, a zupełnie wyjątkowo, gdy przemawia za tym interes strony w formie ustnej (w tej sprawie strona nie wnioskowała o wydanie postanowienia w formie ustnej, a na rozprawie podano wyłącznie istotne motywy rozstrzygnięcia). Sąd I instancji podzielił stanowisko doktryny, że nakładanie kar administracyjnych pieniężnych lub udzielanie ulg w jej wykonaniu nie jest dopuszczalne w formie ustnej (kara przewidziana w art. 19 ust. 3 ustawy jest niewątpliwie administracyjną karą pieniężną). Zarzut skarżącej o dwukrotnym wydaniu postanowienia o ukaraniu grzywną w tej samej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną wywiodła G.J., reprezentowana przez adw. L.C., zaskarżając w całości wyrok I SA/Wa 1913/17, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 144 kpa przez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia Komisji w całości, mimo że w sprawie zaszła okoliczność res iudicata, a pisemne postanowienie datowane błędnie na dzień [...] czerwca 2017 r., a doręczone skarżącej 31 lipca 2017 r. stanowiło jedynie "zdokumentalizowanie" ustnego postanowienia z [...] czerwca 2017 r., podczas gdy w sprawie zapadło już postanowienie podczas posiedzenia Komisji [...] czerwca 2017 r. i zostało ogłoszone skarżącej ustnie wraz z uzasadnieniem podczas posiedzenia Komisji [...] czerwca 2017 r., a zatem doręczone jej 31 lipca 2017 r. postanowienie Komisji jest dotknięte wadą powagi rzeczy osądzonej, co skutkować winno stwierdzeniem nieważności tego rozstrzygnięcia Komisji;

II. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ppsa przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutu I.a skargi bez pogłębionej analizy prawnej zasadniczych dla prawidłowego rozstrzygnięcia kwestii i w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uchybiający regułom przekonywania, co uniemożliwia z kolei skuteczną kontrolę instancyjną w tym zakresie.

Wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg obowiązujących przepisów prawa (k. 61-67 akt I SA/Wa 1913/17).

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, która wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie [zwrotu] kosztów procesu (k. 79-83v akt I SA/Wa 1913/17).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 144 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z odpisu protokołu rozprawy z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie [...] wynika, że w trakcie rozprawy "Przewodniczący poprosił na salę kolejnego świadka - G.J.. Świadek stawił się wraz z pełnomocnikiem. Świadka pouczono o obowiązkach i uprawnieniach procesowych dotyczących postępowania dowodowego wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w tym o prawie odmowy zeznań oraz prawie odmowy odpowiedzi na pytania. Świadka pouczono także o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań zgodnie z art. 233 § 1 Kodeksu karnego. Przed Komisją staje świadek: G.J. z pełnomocnikiem. Pełnomocnik świadka wnosi o uznanie świadka za stronę postępowania. Swój wniosek uzasadnia tym, że występowanie przed Komisją może mieć [wpływ na] wynik spraw toczącymi [zapewne "toczących"] się przed innymi organami. ... Świadek złożył na ręce Przewodniczącego pismo, w którym wskazał, że skorzysta z odmowy składania zeznań w tej sprawie. Pełnomocnik świadka wyjaśnił, że świadkowi postawiono zarzut przez prokuraturę. ... Pełnomocnik świadka podkreślił, że przedmiot postępowania jest zbieżny z zarzutami prokuratorskimi. ... Przewodniczący pouczył świadka, że może odmówić odpowiedzi na konkretne pytanie. .... Przewodniczący poddał pod głosowanie ukaranie świadka grzywną. W głosowaniu: 5 [głosów] za, 3 [głosy] przeciw, 1 [głos] wstrzymujące [zapewne winno być "wstrzymujący"] się - Komisja postanowiła uznać odmowę zeznań za bezzasadną i nałożyć na świadka grzywnę w kwocie 3000 zł" (s. 4-5 protokołu rozprawy).

Z zapisu protokołu wynika, że Komisja w drodze głosowania podjęła postanowienie o ukaraniu świadka grzywną w kwocie 3000 zł. Postanowienie to, jako postanowienie o charakterze porządkowym (Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 481, nb 5; s. 660, nb 6; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 337, uw. 2, 3) mimo że winno być sporządzone jako postanowienie zaskarżalne w postaci spisania odrębnej sentencji postanowienia (w postaci odrębnego dokumentu), błędnie nie zostało sporządzone jako odrębny dokument, a zostało nieprawidłowo wpisane do protokołu. Zawiera jednak rozstrzygnięcie zagadnienia wpadkowego - nałożenia na świadka G.J. grzywny w kwocie 3000 zł (s. 5 protokołu rozprawy). Postanowienie to zostało ogłoszone i weszło do obrotu prawnego.

Autor skargi kasacyjnej zdaje sobie z tego sprawę. Wskazuje, że "... Komisja przystąpiła do głosowania, w którym 5 jej członków opowiedziało się za nałożeniem grzywny, 3 przeciwko a 1 wstrzymał się od głosu. W tym momencie zapadło zatem, w formie ustnej, postanowienie Komisji o nałożeniu na skarżącą kary grzywny" (s. 4 akapit 1 skargi kasacyjnej). "W niniejszej sprawie bez wątpienia postanowienie o nałożeniu grzywny na skarżącą zapadło podczas posiedzenia Komisji w dniu 26.06.2017 r. i zostało ogłoszone G.J. ustnie w dniu 26.06.2017 r. wraz z uzasadnieniem zgodnie z procedurą uregulowaną w art. 125 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 § 2 k.p.a. ... Doręczenie skarżącej pisemnego postanowienia w dniu 31.07.2017 r. miało, w ocenie skarżącej, naprawić błędy pierwotnego postanowienia, które było niezgodne z prawem, co G.J. szczegółowo wykazała we wniosku o zwolnienie od grzywny z dnia 03.07.2017 r., doręczonym organowi w dniu 10.07.2017 r. ... Procedura rzekomego "dokumentalizowania" postanowienia nie znajduje żadnego umocowania w przepisach prawa. Nieakceptowalne jest również konwalidowanie błędnych rozstrzygnięć ustnych organu przez następcze doręczenie stronie rozstrzygnięcia pisemnego, w którym organ stara się naprawić błędy wytknięte uprzednio w środku odwoławczym przez stronę.... Kara została nałożona na skarżącą w formie ustnego postanowienia na rozprawie w dniu 26.06.2017 r. a wydawanie kolejnych postanowień w tym samym przedmiocie, choćby już w prawidłowej formie pisemnej, jest niedopuszczalne" (s. 5-7 skargi kasacyjnej).

W toku postępowania zarówno Komisja, jak i skarżąca zgodnie wskazują, że postanowienie Komisji o ukaraniu świadka grzywną w kwocie 3000 zł zapadło na rozprawie. Stanowisko to jest trafne. Jednakże Komisja błędnie przyjmuje, że postanowienie opatrzone datą "[...] czerwca 2017 r." sporządzone w postaci odrębnego dokumentu, doręczone skarżącej dnia 31 lipca 2017 r. "nie jest to jednak zdaniem Komisji postanowienie odmienne niż ogłoszone na rozprawie". Porównanie obu postanowień - wpisanego do protokołu rozprawy z [...] czerwca 2017 r. (s. 5 protokołu) i ogłoszonego ukaranej grzywną publicznie, z postanowieniem sporządzonym w postaci odrębnego dokumentu i doręczonego skarżącej dnia 31 lipca 2017 r. prowadzi do wniosku, że owo doręczone postanowienie zasadniczo różni się od postanowienia wpisanego do protokołu rozprawy z [...] czerwca 2017 r. i na tej rozprawie ogłoszonego (art. 124 § 1 kpa) - wspólne jest jedynie rozstrzygnięcie w części zawierającej oświadczenie woli Komisji o nałożeniu na świadka grzywny w kwocie 3000 zł. Pozostałych obowiązkowych składników postanowienia, wymaganych przez ustawodawcę (art. 38 ustawy w zw. z art. 124 § 1 kpa) w ogłoszonym na rozprawie postanowieniu brak. Brak także w postanowieniu ogłoszonym na rozprawie [...] czerwca 2017 r. obligatoryjnego uzasadnienia, bowiem ukaranemu świadkowi przysługiwało - w miejsce zażalenia - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy lub skarga do sądu administracyjnego (art. 36 i art. 38 ustawy w zw. z art. 88 § 1 zd. 2 i art. 124 § 2 kpa; przy zastosowaniu wykładni korygującej - Borkowski/Adamiak - op. cit., s. 664-665, nb 1, 2 do art. 125; s. 664, nb 6 do art. 124). W orzecznictwie i doktrynie trafnie wskazuje się, że na postanowienie o ukaraniu grzywną służy osobie ukaranej zażalenie. Osoba ukarana może bronić się ponadto [niezależnie od zażalenia z art. 88 § 1 zd. 2 kpa] przez złożenie wniosku, w którym poda przyczyny niestawienia się lub odmowy złożenia zeznań... W razie uznania przez organ przeprowadzający dowód racji przedstawionych we wniosku, zwalnia on od kary grzywny. O zwolnieniu od kary grzywny organ orzeka w formie postanowienia. Na postanowienie o odmowie zwolnienia od kary grzywny służy zażalenie (Borkowski/Adamiak - op. cit., s. 481, nb 5).

Doręczenie osobie ukaranej w dniu 31 lipca 2017 r. sporządzonego po ogłoszeniu postanowienia pisemnego uzasadnienia postanowienia ogłoszonego na rozprawie dnia [...] czerwca 2017 r., służyło realizacji zasady pisemności (art. 38 ustawy w zw. z art. 14 § 1 kpa). W oczywistej sytuacji braku przesłanek z art. 14 § 2 kpa, stanowiło inne uchybienie przepisom postępowania, które w tym tylko zakresie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wniesienie pismem z 3 lipca 2017 r. o zwolnienie skarżącej od grzywny nałożonej postanowieniem ogłoszonym dnia [...] czerwca 2017 r. nie mogło prowadzić do uznania, że wniosek ten był przedwczesny. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i piśmiennictwie na tle kodeksu postępowania cywilnego trafnie przyjmuje się, że terminy do wnoszenia środków zaskarżania zaliczane są powszechnie do grupy terminów maksymalnych, co skutkuje tym, że czynność prawna musi być dokonana przed ich upływem pod rygorem nieskuteczności. W tej materii ustawodawca polski przyjął model austriacki (podobnie jak w procedurze administracyjnej). Jeśli strona dowiedziała się o treści postanowienia przed jego oficjalnym doręczeniem i przed takim oficjalnym doręczeniem wniosła od tego postanowienia zażalenie, to takie wniesienie zażalenia jest skuteczne (odpowiednio - uzasadnienie uchwały SN z 2.12. 2003 r. III CZP 90/03, OSNC 2005/2/21; uchwały SN z 13.5.1993 r. III CZP 60/93, OSNC 1993/12/233, akceptowanej przez J. Gudowskiego w PS 1996/4/75; uchwała SN z 5.5.1988 r. III CZP 29/88, OSNC 1989/10/151 z glosą B. Bladowskiego, OSP 1989/5/114; uchwała SN z 2.5.1973 r. III CZP 7/73 - OSNC 1973/11/196; uchwała SN z 4.10.1990 r. III CZP 51/90, OSP 1991/5/111; uchwała SN z 30.5.1996 r. III CZP 53/96, OSNC 1996/10/129, akceptowana przez J. Gudowskiego, PS 2000/6/129; orzeczenia SN z: 23.8.1934 r. C I 1071/34, Zb. Urz. 1935, poz. 42; 31.5.1935 r. C I 2958/34, Zb. Urz. 1935, poz. 467). Pogląd ten jest w pełni aktualny w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca wniosła wniosek o zwolnienie od grzywny za odmowę zeznania (art. 20 ustawy) w siedmiodniowym terminie otwartym od dnia ogłoszenia postanowienia na rozprawie dnia [...] czerwca 2017 r.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ppsa.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa (zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie) i poddaje się kontroli instancyjnej. Jest ono zwięzłe, lecz w sposób wystarczający Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów skargi i wyjaśnił, dlaczego uwzględnił skargę. Mimo że uzasadnienie zaskarżonego wyroku mogłoby być pełniejsze, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, czyni zadość regułom przekonywania i umożliwia kontrolę instancyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. W kontrolowanej sprawie brak było podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (art. 204 ppsa).