Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2152/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 3 i 5
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 734
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 451/14 w sprawie ze skargi I.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] grudnia 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenie od Ilony Pawelec na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez I.P. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] grudnia 2013 r., nr [..] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [..] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania I.P. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [..] lipca 2013 r., nr [..] o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji właściwie przyjął podane dane i poprawnie zinterpretował przepisy ustawy odmawiając przyznania dodatku mieszkaniowego I.P. z uwagi na to, że powierzchnia użytkowa mieszkania wnioskodawczyni przekracza o więcej niż 30% powierzchnię normatywną dla jednej osoby. Wnioskodawczyni mieszka w lokalu mieszkalnym o powierzchni 48,75 m2, w tym powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 38,27 m2, co stanowi 78,50% powierzchni mieszkania.

Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71 poz. 734 z późn. zm.) "normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny)", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 - dla 1 osoby. W myśl art. 5 ust. 5 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż: 30% (punkt 1) albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60% (punkt 2). W przypadku mieszkania I.P. przekroczenie 30% wynosi 45,50 m2, zaś punkt 2 nie ma zastosowania, bowiem udział powierzchni pokoi i kuchni wynosi 78,50 % powierzchni całego mieszkania. Zatem wobec przekroczenia tzw. powierzchni normatywnej dodatek nie przysługuje.

Odnosząc się do zawartych w odwołaniu argumentów, dotyczących niepełnosprawności I.P., organ zauważył, że w przypadku osoby zamieszkującej samotnie okoliczność ta jest bez znaczenia. Wskazano, iż w kwestii tej istnieje ugruntowane orzecznictwo sadów administracyjnych, zgodnie z którym uznaje się, że art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych zezwala na powiększenie powierzchni mieszkalnej nie z tytułu samej niepełnosprawności osoby zamieszkującej w lokalu, ale tylko wówczas, gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku lub gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Organ odwoławczy zauważył, że przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych mają charakter związany i nie dają organom możliwości zastosowania uznania administracyjnego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I.P., podnosząc, iż od 1996 r. miała przyznany dodatek mieszkaniowy i nie rozumie, dlaczego organ odmówił jego przyznania na dalszy okres. Podała, iż orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS została uznana za całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji, co stawia ją w konieczności korzystania z pomocy osób drugich, które często muszą z nią przebywać.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i wyjaśniło, że w decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy z dnia [..] marca 2006 r. wskazano, iż w mieszkaniu zamieszkują dwie osoby, obecnie zaś – jak wynika z akt – skarżąca mieszka samotnie i powierzchnia jej mieszkania przewyższa normatywy na jedną osobę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Stwierdził bowiem, że nie ulega wątpliwości, iż skarżąca mieszka sama, lecz fakt ten nie może w sposób automatyczny pozbawić jej uprawnienia wynikającego z art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z akt sprawy oraz z załączonych do skargi orzeczeń i zaświadczeń wynika w sposób bezsporny, iż skarżąca jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i niezdolną do samodzielnej egzystencji, która wymaga stałej opieki opiekunów. Nie może więc prowadzić samodzielnego gospodarstwa domowego, jak przyjęły to organy w zaskarżonej decyzji. Niezdolność do samodzielnej egzystencji stawia ją w konieczności korzystania z pomocy osób drugich, które nie są zameldowane i nie mieszkają na stałe w jej mieszkaniu. Zdaniem Sądu, takie okoliczności nie mogą skutkować przyjęciem, że skarżąca nie dzieli lokalu z innymi osobami, a zatem należy uznać, że przesłanka określona w art. 5 ust. 3, dotycząca wymogu zamieszkiwania przez skarżącą w lokalu mieszkalnym wraz z innymi osobami byłaby spełniona. W przeciwnym wypadku sens istnienia uprawnienia do powiększenia normatywnej powierzchni lokalu mieszkalnego, które zostało przyznane osobom niepełnosprawnym byłby wątpliwy wobec stosowania sztywnej wykładni art. 5 ust. 3 ustawy, jakiej dokonał organ w zaskarżonej decyzji. Z tych przyczyn Sąd nakazał organom uwzględnienie podanej przez skarżącą sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji powołał się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2013 r., I OSK 2317/12.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając:

1) mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie przez Sąd, że osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności i niezdolna do samodzielnej egzystencji, wymagająca stałej opieki opiekunów nie może prowadzić samodzielnego gospodarstwa domowego, podczas gdy wskazany przepis jako przesłankę wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego przewiduje spełnienie łącznie warunków: stałego wspólnego zamieszkiwania, gospodarowania i pochodzenia prawa do zamieszkiwania w lokalu z prawa osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy, a które to warunki w niniejszej sprawie nie zostały spełnione;

2) mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do wadliwego uznania, że uprawnienie do większej powierzchni mieszkalnej przysługujące osobie niepełnosprawnej, może zostać zrealizowane również wówczas, gdy dotyczy osoby mieszkającej samotnie, której zatem niepełnosprawność nie wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, tylko dlatego że korzysta ona z pomocy osób drugich, pomimo że osoby te nie gospodarują i nie zamieszkują na stałe z osobą ubiegającą się dodatek mieszkaniowy;

3) mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżąca będąc osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i niezdolną do samodzielnej egzystencji, która wymaga stałej opieki opiekunów nie może prowadzić samodzielnego gospodarstwa domowego, gdy z prawidłowego ustalonego przez organy obu instancji w postępowaniu stanu faktycznego wynika, że prowadzi ona samodzielnie gospodarstwo domowe.

W związku z tymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi I.P., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie poniesionych kosztów postępowania, tj. kosztów wpisu od skargi kasacyjnej.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium wyjaśniło swoje stanowisko w sprawie prowadzące do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niesłusznie uznał, iż rozstrzygnięciem Kolegium naruszone zostało prawo materialne, oraz de facto zakwestionował prawidłowo ustalony w sprawie stan faktyczny, co skutkowało uchyleniem zgodnych z prawem decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta ma częściowo uzasadnione podstawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji oparte zostało o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co oznacza, że przyczyny rozstrzygnięcia należy upatrywać w uznanym przez Sąd naruszeniu przepisów prawa materialnego, tym samym brak jest podstaw do uznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który nie był stosowany przez Sąd, co wprost wynika z uzasadnienia wyroku, w którym Sąd kwestionując sposób zastosowania w sprawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.) nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania. Ponadto naruszenie przepisu 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury administracyjnej lub sądowoadministracyjnej i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 tej ustawy. Powinnością skarżącego kasacyjnie jest wskazanie stosownych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego albo innych przepisów proceduralnych, w odniesieniu do których strona skarżąca kasacyjnie upatruje wadliwości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej takiego powiązania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej nie dokonał – ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - co również z tego względu czyni zarzut jego naruszenia nieskutecznym. Strona skarżąca kasacyjnie wiąże zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jednak również zarzut naruszenia tego przepisu okazał się nieskuteczny. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia, jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych w stanie faktycznym niniejszej sprawy i jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z tego przepisu Sąd przyjął w niniejszej sprawie.

Zasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Bezsporne jest, że na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek ten skarżącej nie przysługuje wobec przekroczenia tzw. użytkowej powierzchni normatywnej lokalu mieszkalnego. Powierzchnia ta – w związku z brzmieniem art. 5 ust. 3 cyt. ustawy - ulega jednak powiększeniu o 15m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Przy tym o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm.). W myśl art. 6b ust. 3 pkt 7 tej ustawy w orzeczeniu powiatowego zespołu, poza ustaleniem niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, powinny być zawarte wskazania dotyczące w szczególności: (..) konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W aktach sprawy znajduje się wypis z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, z którego wynika, że skarżąca jest całkowicie niezdolna do pracy i samodzielnej egzystencji. Stosownie do art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Według ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1440 z późn. zm.) – art. 13 ust. 5 - niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację. Z ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (art. 4 ust. 1) wynika natomiast, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Pojęcia niepełnosprawności, określonego w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie można zatem utożsamiać z pojęciem niezdolności do pracy określonym w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, inny jest zakres definicyjny tych pojęć. Uprawnienia wynikające z w/w ustawy o emeryturach i rentach mają szerszy zakres. Każda osoba, która uzyskała orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji jest uznawana równocześnie za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, co wynika z wnioskowania a maiori ad minus wykładni definicji samodzielnej egzystencji (podobnie w orzeczeniach: wyrok SN z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt: I UK 102/04, postanowienie SN z dnia 16 grudnia 2005 r., sygn. akt: II UK 77/05).

Bez wątpienia zatem skarżąca, legitymująca się orzeczeniem lekarza ZUS, stwierdzającym całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji, spełniałaby warunki określone w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, skutkujące możliwością powiększenia użytkowej powierzchni normatywnej lokalu. Należy podkreślić, że organy nie kwestionowały konieczności zajmowania przez skarżącą odrębnego pokoju, o którym mowa w tym przepisie.

Istota sprawy sprowadza się jednak do oceny, czy skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, czy nie - w rozumieniu ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Od warunku dzielenia lokalu mieszkalnego z innymi osobami jest bowiem uzależniona możliwość przyznania dodatku mieszkaniowego, w przypadku osoby niepełnosprawnej, jeśli powierzchnia normatywna lokalu przekracza parametry wskazane w art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Intencją przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który umożliwia powiększenie normatywnej powierzchni, będącej podstawą przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju jest zapewnienie zarówno tej osobie, mającej szczególne potrzeby, jak i zamieszkującym wraz z nią osobom, szczególnego rodzaju rekompensaty w ramach wsparcia społecznego w przypadkach wskazanych w ustawie. Normatywną powierzchnię użytkową lokalu określa się w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego. Przepis art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych definiuje pojęcie gospodarstwa domowego w taki sposób, że jest to gospodarstwo domowe prowadzone przez osobę samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby.

W sprawie niniejszej warunkiem przyznania dodatku mieszkaniowego byłoby ustalenie, że skarżąca spełnia warunki określone w art. 5 ust. 5 w zw. z ust. 3 tego przepisu. Przepis art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi bowiem, że normatywną powierzchnię, a więc tę, o której mowa w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, powiększa się w przypadku wystąpienia wskazanych w tej normie przesłanek.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ciężar udowodnienia faktu określonego w art. 5 ust. 3 ustawy spoczywa na osobie, która wywodzi z niego korzystny dla siebie skutek prawny (wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2005 r., OSK 1730/04). Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywają zatem dwa obowiązki: po pierwsze - określenie z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy i po drugie – obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub na wniosek). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i pozwala na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Skarżąca, co właściwie oceniły organy na podstawie akt sprawy, prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Aktualny i właściwy jest pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że pojęcie "oddzielny pokój" ma sens tylko wtedy, gdy zachodzi konieczność dzielenia lokalu mieszkalnego z innymi osobami. Zatem w razie braku innych osób zamieszkujących lokal mieszkalny nie można dokonać rozróżnienia na pokoje oddzielne i nieoddzielne (wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2006 r., I OSK 565/06; z dnia 14 lipca 2010 r., OSK 321/10; z dnia 23 listopada 2010 r., I OSK 1037/10).

Tylko spełnienie warunków ustawowych przez wnioskodawcę daje podstawę do wydania decyzji administracyjnej o przyznaniu przedmiotowego dodatku. Przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że muszą być ściśle stosowane bez możliwości odstępstw i to bez względu na szczególnie trudną, indywidualną sytuację osób starających się o dodatek. Słusznie przyjęło SKO w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, że przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie dają organom możliwości zastosowania uznania administracyjnego. Ocena sytuacji skarżącej, co do możliwości przyznania dodatku mieszkaniowego, została, na podstawie akt sprawy i okoliczności przedstawionych przez skarżącą, dokonana prawidłowo. To, że skarżąca zamieszkuje samodzielnie wynika z wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i z odwołania złożonego do SKO. Okoliczność samodzielnego zamieszkiwania wskazano również w skardze do Sądu. Sytuacja skarżącej, której uprzednio dodatek mieszkaniowy był przyznany, zmieniła się - obecnie nie zamieszkuje już ona z córką. W odwołaniu i skardze podnosi jedynie, że korzysta z pomocy osób drugich czasowo. Skarżąca nie wykazała natomiast, aby pomoc, z której korzysta wyczerpywała przesłanki wspólnego zamieszkiwania. Należy podkreślić, że nie chodzi tutaj o wypełnienie obowiązku meldunkowego, lecz o dowiedzenie, że w zajmowanym przez skarżącą lokalu przebywa inna osoba czy osoby w sposób noszący znamiona zamieszkiwania i gospodarowania (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), co dawałoby skarżącej, posiadającej właściwe orzeczenie, prawo do powiększenia użytkowej podstawy normatywnej, będącej wskazaniem do przyznania dodatku mieszkaniowego.

Jakkolwiek Naczelnemu Sądowi Administracyjnymi znane jest orzeczenie wydane w sprawie o sygn. akt: I OSK 2317/12 z dnia 12 czerwca 2013 r., w którym Sąd stwierdził, że "fakt, iż skarżący mieszka sam nie może w sposób automatyczny pozbawiać go uprawnienia wynikającego z art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych", to istnieje utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych w tym zakresie (wyroki NSA: z dnia 14 lipca 2010 r., I OSK 321/10; z dnia 2 września 2010 r., I OSK 10/10; z dnia 5 października 2010 r., I OSK 804/10; z dnia 23 listopada 2010 r., I OSK 1037/10; z dnia 19 stycznia 2011 r., I OSK 1389/10; z dnia 23 sierpnia 2012 r., I OSK 73/12; z dnia 22 kwietnia 2016 r., I OSK 2965/14; z dnia 15 września 2016 r., I OSK 1450/15 i sygn. akt: I OSK 1596/16) wynikająca z brzmienia przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którą co do zasady, nie można na podstawie tych przepisów dokonywać wykładni w sposób prezentowany przez Sąd I instancji w tej konkretnej sprawie.

Przepis prawa materialnego dotyczący wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego stosowany jest przez organ administracji rozpatrujący wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego po ustaleniu stanu faktycznego i uwzględnieniu treści orzeczenia powiatowego zespołu (w tym przypadku orzeczenia lekarza ZUS). Orzeczenie, z którego płynie wniosek o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju należy odnieść do konkretnej sytuacji mieszkaniowej osoby niepełnosprawnej. Określenie "wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju" będzie miało tylko wówczas zastosowanie, gdy osoba niepełnosprawna zamieszkuje z innymi osobami lub przynajmniej chociaż z jedną osobą. Wskazać w tym miejscu należy, że przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie różnicują wysokości przyznawanych świadczeń w zależności od tego, czy wnioskodawca jest zmuszony do korzystania z opieki osób trzecich. Stąd przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie jest możliwe uwzględnienie czasowej opieki, sporadycznej, okresowej ani osoby opiekuna/opiekunki, z której pomocy korzysta wnioskodawca, nawet jeżeli osoba ta sprawowałaby opiekę przez całą dobę. Krąg podmiotów branych pod uwagę przy rozpoznawaniu wniosków określa przepis art. 4 ustawy.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował w realiach niniejszej sprawy przepisy art. 4 w związku z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w następstwie tego do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., która z wyżej wskazanych powodów nie mogła być uwzględniona.

Na podstawie art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Skład orzekający doszedł do przekonania, że w realiach niniejszej sprawy zasądzenie w niej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. pozostawałoby w opozycji wobec obowiązku urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej, wynikającego z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.