Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2444/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego R. S. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez R. S. (dalej też jako "wnioskodawca", "skarżący" lub "strona") decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także jako "Minister" lub "organ") odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, zwana dalej "ustawą zaopatrzeniową"), na podstawie art. 8a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący wnioskiem z [...] listopada 2017 r. wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Strona we wniosku krótko opisała przebieg swojej służby. Wymieniony oświadczył, że nigdy nie był funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa, ani nie był w żaden sposób związany z tą formacją. Wskazał ponadto, że jednostki Milicji Obywatelskiej, w których pełnił funkcje kierownicze, nie zawierały w swej strukturze komórek związanych z SB, ani nie realizowały współpracy z tą formacją. Wnioskodawca poinformował, że do zadań komórek, w których pełnił służbę należało zwalczanie przestępczości oraz zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom i te zadania realizował z najwyższą starannością, traktując swoją pracę jako służbę społeczeństwu, którego zaufaniem się cieszył. W trakcie służby w Policji zajmował wiele odpowiedzialnych i kierowniczych stanowisk m.in.: Komendant Wojewódzki Policji w [...], [...] Biura Koordynacji Służby Prewencyjnej KGP, [...] Policji oraz [...] Komendanta Głównego Policji. Wnioskodawca dodał, że jego służba w latach 1987-1989 miała charakter krótkotrwały i nie nosiła znamion prześladowań opozycji demokratycznej, obywateli czy też funkcjonariuszy. Ponadto, zajmowane przez niego stanowisko [...] RUSW do spraw Polityczno-Wychowawczych w [...] nie mieściło się w strukturach SB. Wnioskodawca zaznaczył, że za sumienne i rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych był wielokrotnie awansowany, wyróżniany i nagradzany. Ponadto, za zasługi i osiągnięcia zawodowe został odznaczony Złotym Krzyżem Zasługi, Złotym Medalem Za Zasługi dla Policji oraz Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski. Nie był też nigdy karany dyscyplinarnie oraz nie prowadzono wobec niego postępowań karnych, administracyjnych czy skarbowych.

Organ wskazał, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2007 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie wnioskodawcy uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa,

o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, okres służby od [...] grudnia 1987 r. do [...] grudnia 1989 r. oraz od [...] lipca 1990 r. do [...] lipca 1990 r., tj. okres 2 lat i 2 miesięcy. Całkowity zaś okres służby wnioskodawcy wynosi 35 lat, 3 miesiące i 16 dni. Kopie kompletnych akt osobowych o sygn. [...], przekazane przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w dniu [...] sierpnia 2020 r., nie zawierają dokumentów wskazujących, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe po dniu 12 września 1989 r.

Z pisma Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2018 r. znak [...] wynika, że strona rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Wskazują na to informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach

o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Wnioskodawcy wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy/funcyjny do uposażenia. Wnioskodawca został odznaczony Złotym Krzyżem Zasługi, Złotą Odznaką Zasłużonego Policjanta, oraz Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski.

W materiałach Policji nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującego karach dyscyplinarnych oraz prowadzonych postępowaniach karnych lub karno -skarbowych. Jednocześnie poinformowano, że brak jest dokumentów potwierdzających udział wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Następnie organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zawarte w nim pojęcia: "krótkotrwałość" (służby)

i "rzetelność" (wykonywania zadań i obowiązków) są pojęciami nieostrymi. Minister przywołał leksykalne synonimy: "krótkotrwałości" (chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny) oraz "rzetelności" (m. in. gorliwy, niestrudzony, solidny, staranny, sumienny). Wskazał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani

z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Zdaniem organu, narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, należy traktować jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

Odnosząc te ogólne rozważania do rozpatrywanej sprawy, Minister stwierdził, że skoro służba skarżącego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 lat i 2 miesięcy, a całkowity okres pełnienia służby wynosi 35 lat, 3 miesiące i 16 dni, to przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa, przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego. Na wyrażoną w przedmiotowej kwestii ocenę organu istotny wpływ miał fakt, że zakończenie służby na stanowisku [...] ds. Polityczno -Wychowawczych Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] nie miało źródła w pobudkach etyczno-moralnych strony, lecz wynikało z likwidacji struktur formacji, związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Wobec powyższego, zdaniem organu strona nie spełnia przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do analizy przesłanki uwzględnionej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W opinii Komendanta Głównego Policji ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone

w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy. Z zebranej dokumentacji wynika, że wymieniony w toku pełnionej służby posiadał pozytywne opinie służbowe, wielokrotnie był wyróżniany, a także podwyższano mu dodatki służbowe/funkcyjne do uposażenia. Podkreślenia jednak wymaga, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności funkcjonariusza. Stąd też nie można jeszcze uznać za wyjątkową sytuację przypadku, w którym wnioskodawca otrzymywał w czasie pełnienia służby nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu. Jednakże uhonorowanie zainteresowanego Złotym Krzyżem Zasługi, Złotą Odznaką Zasłużonego Policjanta oraz Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski wskazuje, że wnioskodawca realizując powierzone zadania służbowe wyróżniał się na tle pozostałych funkcjonariuszy. Powyższe oraz fakt piastowania przez stronę wysokich stanowisk kierowniczych w Policji nie pozostawało bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny czy sprawę wnioskodawcy można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku, umożliwiającego zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Następnie organ wskazał, że wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]) bezsprzecznie dowiodła, iż wnioskodawca utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, a także wykonywał przed 1990 r. zadania charakterystyczne dla tegoż ustroju, co na gruncie przedmiotowej sprawy, działa na niekorzyść byłego funkcjonariusza. W kolejnych dokumentach przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej znajdują się informacje, że wnioskodawca był aktywnym członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. W uzasadnieniu wniosku personalnego dotyczącego mianowania strony na stanowisko [...] RUSW do spraw Polityczno-Wychowawczych znajduje się m.in. zapis: "Jest aktywnym działaczem społeczno-politycznym, pełni funkcję członka KM i KMG PZPR. Wyraził zgodę na objęcie proponowanego stanowiska." Zdaniem organu nie sposób zakwestionować fakt, by członkostwo w PZPR nie było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawca przystąpił do PZPR to niewątpliwie nawiązał on ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego. Postawa zaś związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach totalitarnego państwa, w ocenie organu nie kwalifikuje przedmiotowej sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku.

Organ przy tym wskazał, że do zakresu czynności funkcjonariuszy wykonujących zadania w pionie polityczno-wychowawczym należało realizowanie wytycznych instancji partyjnych oraz ministra w zakresie odpowiedzialności za kształtowanie socjalistycznego światopoglądu funkcjonariuszy, badanie i ocenianie ich nastrojów, stanu moralno-politycznego oraz prowadzenie szkolenia politycznego. Praca polityczno-wychowawcza prowadzona była wśród kadr Służby Bezpieczeństwa oraz Milicji Obywatelskiej, członków rodzin funkcjonariuszy, a także wśród członków rezerw osobowych, resortowych emerytów i rencistów, członków "ORMO" oraz pracowników cywilnych. Działalność Służby Polityczno -Wychowawczej spotkała się z dużą nieufnością i krytyką nawet wśród części funkcjonariuszy resortu oraz wśród innych osób związanych z resortem. Wnioskodawca podczas służby na rzecz totalitarnego państwa nie wykonywał czynności technicznych, lecz zajmował stanowisko merytoryczne, które powierzano osobom zaufanym, sprawdzonym i zweryfikowanym pod względem zaangażowania w realizację zadań i pod względem postawy ideologiczno-merytorycznej.

Konkludując, Minister stwierdził, że "szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ja na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób,

w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta osiągnięciami wykraczającymi poza normalne warunki pełnienia służby. Długotrwała służba na rzecz totalitarnego państwa oraz jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji sprawiają, że w ocenie organu przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

R. S. reprezentowany przez pełnomocnika - adwokata w skardze do Sądu na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2021 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) zasad rządów prawa, wyrażonych w art. 2, art. 7 i art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 i art. 7 kpa, zasady zaufania obywateli do Państwa, wyrażonej w art. 8 kpa w zw. z art. 11 ustawy zaopatrzeniowej polegające na:

- dokonaniu ponownej weryfikacji osoby skarżącego, mimo że weryfikacja po poprzednim systemie politycznym została przeprowadzona i zakończona oceną Wojewódzkiej Komisji Kwalifikacyjnej w [...] z dnia [...] lipca 1990 r.,

- pominięciu przy ustalaniu stanu faktycznego i wydawaniu decyzji powyższej opinii Komisji z dnia [...] lipca 1990 r.

- przyjęciu, że kwestionowanej przez organ służby skarżącego nie można określić krótkotrwałą, mimo że stanowiła ona ok. 6% całkowitego okresu służby, co stanowi okres krótszy niż czas postępowania przed organem w niniejszej sprawie co skutkowało przyjęciem, że skarżący nie spełnił wymogów ustawowych do uzyskania decyzji pozytywnej,

2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wydanie przez organ decyzji pozytywnej w trybie ww. przepisu, jest możliwe wyłącznie

w sytuacjach, w której krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1990 r. jest "niezaprzeczalna", a rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. jest "oczywiste, bezdyskusyjne i poparte osiągnięciami wykraczającymi poza normalne warunki pełnienia służby", przy czym warunki te muszą być spełnione równocześnie, podczas gdy w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ustawodawca przewidział instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza

w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem służby na rzecz totalitarnego państwa, jest w istocie osobą, która angażowała się

w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i którego prawa - z tego właśnie względu - świadczenia zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana

z rażącą obrazą kardynalnych zasad prawa, tj. demokratycznego państwa prawnego,

a nadto z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, tj. zaufania obywateli do Państwa, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego

i oceny okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Organ milczeniem pominął okoliczność, że po upadku systemu totalitarnego, skarżący przeszedł już weryfikację, po której otrzymał pozytywną ocenę nie tylko w zakresie kompetencji zawodowych, lecz również moralnych. Z opinii Wojewódzkiej Komisji Kwalifikacyjnej w [...] z dnia [...] lipca 1990 r. wynika, że skarżący odpowiada wymogom przewidzianym dla funkcjonariusza lub pracownika Ministerstwa Spraw Wewnętrznych określonym w ustawie i posiada kwalifikacje moralne do pełnienia funkcji w Policji. Naruszenie powyższych przepisów procedury administracyjnej miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Pominięcie bowiem w rozważaniach organu faktu weryfikacji funkcjonariusza spowodowało ponowne prowadzenie procedury weryfikacyjnej i to

w sposób sprzeczny z brzmieniem art. 8a ustawy zaopatrzeniowej i celem tej ustawy.

W ocenie skarżącego, organ dopuścił się również naruszenia prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Organ nie nadał właściwego zgodnego z ww. przepisem znaczenia służbie skarżącego, charakteru służby oraz warunków jej pełnienia. W konsekwencji organ nie ustalił właściwie, czy w sprawie skarżącego mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony. Zarzut ten ma tym większe znaczenie, że organ wprost wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Uhonorowanie zaś zainteresowanego Złotym Krzyżem Zasługi, Złotą Oznaką Zasłużonego Policjanta oraz Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski wskazuje, że wnioskodawca realizując powierzone zadania służbowe wyróżniał się na tle pozostałych funkcjonariuszy. Błędne jest stanowisko organu, że wydanie decyzji pozytywnej jest możliwe wyłącznie

w sytuacjach, w której krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1990 r. jest "niezaprzeczalna" i równocześnie rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. jest "oczywiste, bezdyskusyjne i poparte osiągnięciami wykraczającymi poza normalne warunki pełnienia służby". Ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, lecz kryteria te powiązał z przesłanką szczególnie uzasadnionych przypadków. Ustawodawca zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę szczególnie uzasadnionych przypadków, co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot szczególnie uzasadnionych przypadków po to tylko, by utożsamić go z kryteriami krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do szczególnie uzasadnionych przypadków.

Autor skargi podniósł, że zgromadzone w niniejszej sprawie dowody dotyczące skarżącego nakazują przyjąć, iż wystąpiły w sprawie szczególnie uzasadnione przypadki obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

W świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowisko skarżącego nie wymaga szerszego uzasadnienia. Już bowiem z ustalenia samego organu zawartego

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskodawca realizując powierzone zadania służbowe wyróżniał się na tle pozostałych funkcjonariuszy. Dodatkowo brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów na to, aby służba skarżącego była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań funkcji państwa totalitarnego, co oznacza, że z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - nie ma żadnych konotacji negatywnych. Co więcej, w świetle opinii służbowych skarżącego oraz odznaczeń państwowych, a przede wszystkim opinii Wojewódzkiej Komisji Kwalifikacyjnej w [...] z dnia [...] lipca 1990 r., służbę skarżącego można oceniać wyłącznie pozytywnie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub

w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu z [...] kwietnia 2021 r.

o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, wydana na podstawie art. 8a tej ustawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaniechanie w powyższym zakresie powoduje, że organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) decyzji.

W ocenie Sądu, sprawa skarżącego nie została wystarczająco wnikliwie rozważona przez organ administracji, a wyniki jej analizy nie znajdują odzwierciedlenia w treści uzasadnienia decyzji. Tym samym organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wszechstronny

i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, tj.

w szczególności dokonanie oceny spełnienia kryteriów, o których mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister dokonując oceny służby skarżącego w pierwszej kolejności uznał, że nie była ona krótkotrwała w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Następnie zaś, organ nie kwestionując rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. i zauważając zasługi skarżącego, które wyróżniają go na tle pozostałych funkcjonariuszy (patrz - str. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), ostatecznie w konkluzji uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia stwierdził jednak, że sprawa skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie bowiem organu "szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ja na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta osiągnięciami wykraczającymi poza normalne warunki pełnienia służby (patrz - str. 8 i 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

W związku z powyższym, stwierdzić należy, że w uzasadnieniu decyzji zaistniały sprzeczności co do tego, czy skarżący legitymuje się wybitnymi osiągnięciami

w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Dodatkowo, co również istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ bardzo ogólnie odniósł się do służby, którą skarżący pełnił przed 1990 r. w zakresie realizowanych obowiązków służbowych i odniesienia się w tym aspekcie czy miały one jakikolwiek związek ze służbą na rzecz państwa totalitarnego.

Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 podkreślił, że ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach jak rozpatrywana, podlega szczególnym ograniczeniom. Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2). Obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 kpa. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe

w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu

o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ nie wykazał przekonująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego uznał, że służba skarżącego przed 31 lipca 1990 r. która trwała 2 lata i 2 miesiące, w stosunku do całkowitego okresu jego służby, tj. 35 lat, 3 miesięcy i 16 dni, nie była służbą krótkotrwałą. Ponadto organ nie wykazał w przekonujący sposób, że sprawa skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), jak również proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). Organ nie wyjaśnił, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy ponad 35 letniej służby skarżącego, 2 lata i 2 miesiące służby to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały.

Trzeba odnotować, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z 13 grudnia 2019 r. przyjął, że krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Trafnie zauważa organ administracji, że pojęcie krótkotrwały ma stosunkowo szeroką konotację w języku potocznym. Przywołano też słownikowe znaczenie danego wyrazu. Jednak nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruowano znaczenie tego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że - w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu - może charakteryzować diametralnie różne okresy.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, służbę skarżącego należy uznać za krótkotrwałą. Pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnosi się bowiem z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi, trwającej z reguły kilkadziesiąt lat, okres 2 lat i 2 miesięcy może być potocznie określony jako krótkotrwały. Wobec natomiast artykułowanych

w procesie legislacyjnym celów uchwalenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270) w rozpatrywanym przypadku, takie jej określenie jest w pełni zasadne.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących

w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo.

Na tę ostatnią kwestię w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc w uzasadnieniach wyroków z dnia 13 grudnia 2019 r., wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 1464/19

i sygn. akt I OSK 1690/19, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a

i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone

w ustawie zaopatrzeniowej.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, przyjąć należy zatem, że nie jest wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ww. ustawy nieuwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie

z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1935/19).

Według Sądu, unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 cyt. ustawy w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach - wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

W tym miejscu należy zauważyć, że również Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20, stwierdził wyraźnie, że kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.

W ocenie Sądu, Minister w uzasadnieniu swojej decyzji nie wykazał, że postawa skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań

i funkcji państwa totalitarnego. Przede wszystkim organ nie dokonał wystarczającej indywidualizacji oceny służby skarżącego, wbrew wyraźnym zaleceniom wynikającym

z przywołanego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wbrew zaś stanowisku Ministra - analiza materiału dowodowego przedstawionego w niniejszej sprawie nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego

w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Z akt administracyjnych wynika, że działalność skarżącego w ramach państwa totalitarnego polegała na wykonywaniu zwykłych, standardowych czynności charakterystycznych dla każdej służby publicznej. Przynależność zaś skarżącego do PZPR nie stanowi okoliczności dyskredytującej funkcjonariusza, choćby pozostawał on w służbie uznawanej za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Również ogólne wnioski wywiedzione z faktu świadomej

i sumiennej realizacji zadań służbowych świadczą o błędnej interpretacji przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Prowadzą bowiem do konstatacji, że

z regulacji objętej przepisem art. 8a ustawy zaopatrzeniowej mogą skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu pod przymusem bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją. Tymczasem takich funkcjonariuszy nie dotyczy obniżenie uposażenia (vide art. 23c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej).

Rozstrzygając ponownie sprawę, Minister zobowiązany będzie, kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać

w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi organ kierował się rozpatrując wniosek skarżącego o wyłączenie stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Minister zgodnie

z art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. Organ ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokona raz jeszcze oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął

w taki, a nie w inny sposób.

Sąd mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego adwokatem

w wysokości 480 zł.