Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 267/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 7,9 i 10
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 651/16 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie przedłużenia okresu obowiązywania decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Kr 651/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...]) z [...] marca 2016 r. znak: [...], w przedmiocie przedłużenia okresu obowiązywania decyzji, oddalił skargę

W skardze kasacyjnej M. B. (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez adw. S. B., działającego z substytucji adw. M. A., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. "Prawo przed sądami administracyjnymi":

I. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

a) poprzez błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 3a i 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 195 kc oraz art. 206 kc tj. tylko w stosunku do jednego współwłaściciela nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości S. [...] na terenie gminy [...] tj. skarżącej z pominięciem pozostałych współwłaścicieli.

Wobec powyższego wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie;

2. rozpoznanie niniejszej sprawy bez wyznaczania rozprawy

3. "zasądznie" kosztów postępowania według norm przepisanych (art. 200 p.p.s.a.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że za bezsporne uznać należy, że skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości zabudowanej budynkiem, w którym nie ma wyodrębnionej własności lokali, a budynek ten został podłączony do sieci kanalizacyjnej przez jednego ze współwłaścicieli. Przechodząc do uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi o obowiązkach właścicieli nieruchomości a nie korzystających z nieruchomości. Skoro więc właścicielami przedmiotowej nieruchomości po ½ są skarżąca jak i T. S. i J. S. odmienne uregulowanie ich wspólnych obowiązków jawi się jako sprzeczne z prawem. Według skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie w związku z naruszeniem prawa materialnego powstała kuriozalna sytuacja, w której prawa i obowiązki współwłaścicieli jednej nieruchomości w której nie ma wydzielonej odrębnej własności lokali, zostały ukształtowane odrębnie oraz w sposób, w który wzajemnie one się wykluczają (poprzez obciążenie tylko i wyłącznie skarżącej obowiązkiem zawartym we wskazanym przepisie przy jednoczesnym pominięciu pozostałych współwłaścicieli).

Wada tej decyzji "jest pierwotna prawna" i dotyczy przyjęcia, że pomimo istnienia współwłasności obowiązek zawarty w art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada się na korzystającego z części nieruchomości a nie na jej właścicieli.

Sformułowanie użyte w art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyraźnie wskazuje: "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez:". Skoro więc właścicielami przedmiotowej nieruchomości są M. B. oraz T. S. i J. S. to ich odpowiedzialność z tytułu wskazanego wyżej artykułu winna obejmować ich wszystkich jako współwłaścicieli.

Zdaniem skarżącej zarówno organ administracyjny jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zrównały dwa odrębne terminy prawne tj. korzystanie i własność, a przez to dopuściły się naruszenia prawa materialnego czego skutkiem jest błędna decyzja. Skarżąca kasacyjnie uważa, że skoro ustawa obciąża obowiązkiem właścicieli nieruchomości to decyzja administracyjna wydana przez organ administracyjny winna być jednakowa w stosunku do wszystkich współwłaścicieli. To sztuczne rozróżnienie jakiego dokonał organ administracyjny nie znajduje podstaw w ustawie. I przez to, jest z nią sprzeczne. Według skarżącej kasacyjnie, ta wada prawna dotyczy nie tylko decyzji o przedłużeniu okresu obowiązywania decyzji ale również decyzji pierwotnej, wydanej w dniu [...] stycznia 2006 r. nr [...]. Skoro więc decyzja pierwotna dotknięta jest wadą prawną, ponieważ dotyczy tylko jednego współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości, a powinna wszystkich, organ winien odmówić jej przedłużenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. S. i J. S. przedstawili swoje stanowisko w sprawie i odnieśli się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano podstawę kasacyjną unormowaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał zarzutu naruszenia prawa materialnego z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wskazać należy, że Sąd I instancji orzekając w niniejszej sprawie nie stosował przepisów prawa materialnego, lecz kontrolował ich zastosowanie przez orzekające w sprawie organy administracji.

W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego.

Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli skarżąca uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest w niniejszej sprawie co najmniej przedwczesny. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym może być zrealizowany obowiązek, nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt: I OPS 10/09). Wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie jednak ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od uzasadnienia tejże podstawy kasacyjnej, które jest koniecznym elementem uzasadnienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 176 p.p.s.a. Można byłoby oczywiście tego uniknąć, gdyby strona wnosząca skargę kasacyjną zastosowała się do wymogów konstruowania podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 174 i 176 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie istotą sporu jest wykonanie obowiązku prawnego utrzymania czystości i porządku przez skarżącą kasacyjnie. Obowiązek prawny w znaczeniu ogólnym sprowadza się najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla danej grupy adresatów nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Oznacza to, że może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny. Obowiązek prawny nie musi dotyczyć prostych nakazów lub zakazów. W piśmiennictwie wskazuje się, że możemy spotkać się z sytuacją, w której "czyn może polegać na jakimś działaniu lub zaniechaniu, a w przypadku, gdy norma nie określa czynu formalnie, lecz wskazuje, jaki stan rzeczy ma być przez adresata normy zrealizowany, czyn może składać się ze złożonego zespołu działań i zaniechań" (zob. Z. Ziembiński, Logiczne podstawy prawoznawstwa, Warszawa 1966, s. 99). W przypadkach norm ustanawiających obowiązek prawny (art. 5 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 250, dalej: u.cz.p.), jego konkretyzacja może nastąpić w wyniku wydania z urzędu decyzji ustalającej sposób i zakres jego wykonania (art. 6 ust. 7-9 u.cz.p.). Decyzja wydawana na podstawie art. 6 ust. 7-9 u.cz.p. jest zatem warunkiem legalnej eksploatacji zbiornika bezodpływowego. Wydanie z urzędu przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta decyzji na podstawie art. 6 ust. 7-9 u.cz.p. jest częścią ogólnego wymogu eksploatacji zbiornika bezodpływowego w zgodzie z przepisami u.cz.p. oraz wymaganiami prawnymi ochrony środowiska określonymi w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.). Obowiązek uiszczania opłat za opróżnianie zbiornika bezodpływowego zgodnie z przepisami u.cz.p. obciąża tego, który korzysta z tego zbiornika bezodpływowego i odprowadza do niego nieczystości. Instrument prawny w postaci decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 6 ust. 7-9 u.cz.p., (w niniejszej sprawie jest to decyzja z [...] stycznia 2006 r.) jest zgodny z treścią zasady ogólnej prawa ochrony środowiska nazywanej zasadą "zanieczyszczający płaci", której podstawa prawna znajduje się w art. 7 ust. 1 p.o.ś. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 p.o.ś., "kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia". W piśmiennictwie wskazuje się, że zasada "zanieczyszczający płaci" oparta jest na koncepcji odpowiedzialności sprawczej. Jest to odpowiedzialność za sam skutek i oderwana od jakiejkolwiek postaci winy. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia zanieczyszczeń ma charakter powszechny i powinien obciążać każdego, kto korzysta ze środowiska, bez względu na to, czy jest to korzystanie zgodne z prawem, czy nie (A. Lipiński, Z problematyki zasady "zanieczyszczający płaci", [w:] H. Lisicka (red.), Prawo Ochrony i prawo karne, Wrocław 2008, s. 145).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie wystarczającą przesłanką nałożenia na stronę w drodze decyzji obowiązku uiszczania opłat za usuwanie nieczystości ciekłych ze zbiornika bezodpływowego, a następnie przedłużania okresu obowiązywania tej decyzji jest korzystanie przez nią z tego zbiornika oraz niezawarcie z uprawnionym podmiotem umowy dotyczącej jego opróżniania i wywozu nieczystości (zob. wyrok NSA z 14 maja 2010 r., sygn. II OSK 748/09 publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji prawidłowo powołał się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 16 października 2012 r., sygn. II OSK 1286/11 (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), według którego "Realizacja obowiązku utrzymania czystości i porządku nie polega na tym, że nieruchomość zostanie podłączona do istniejącej sieci kanalizacyjnej, tylko na tym, że do sieci tej będą odprowadzane powstające na nieruchomości ścieki, a celem ustawodawcy było nałożenie na właścicieli nieruchomości rzeczywistego, a nie pozornego obowiązku odprowadzania ścieków do kanalizacji miejskiej. Sam fakt, iż nieruchomość, której skarżąca kasacyjnie jest współwłaścicielką, podłączona jest do kanalizacji nie oznacza, że wypełniony został przez nią obowiązek utrzymania czystości i porządku". Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie w pełni podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z 16 października 2012 r., sygn. II OSK 1286/11.

Odnosząc się do treści uzasadnienia skargi kasacyjnej (pkt 10 uzasadnienia skargi kasacyjnej) wskazać należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że stanem prawnym ukształtowanym przez ostateczną decyzję z [...] stycznia 2006 r. organy pozostają związane i z tego powodu w postępowaniu o przedłużenie decyzji "podstawowej" nie mogą ponownie badać przesłanek, dla których została ona wydana. Postępowanie o przedłużenie decyzji nie toczy się w granicach sprawy o nałożenie obowiązku, lecz w granicach sprawy nowej, statuowanej przepisem art. 6 ust. 10 u.cz.p. W słuszniej ocenie Sądu I instancji przepis ten formułuje zaś tylko jedną negatywną przesłankę, powodującą odstąpienie od "przedłużenia decyzji na następny okres". Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że ta przesłanka została przez organy zbadana, a co więcej nie jest między stronami sporna: skarżąca nie zwarła umowy o jakiej mowa w art. 6 ust 10 u.cz.p. Nie jest także sporne i to, że lokal skarżącej nie został podłączony do kanalizacji po dacie ustalenia obowiązku ponoszenia opłat.

Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.