Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1585/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art 58§1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie Sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Protokolant sekr. sąd. Luiza Cycling po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2022 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu ochrony powietrza dla stref w województwie [...], w którym zostały przekroczone poziomy dopuszczalne i docelowe substancji w powietrzu p o s t a n a w i a odrzucić skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] września 2020 r. Nr [...] Sejmik Województwa [...] ([...] ), działając na podstawie art. 91 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (dalej "p.o.ś."), przyjął Program Ochrony Powietrza (POP) dla stref w województwie [...], w których zostały przekroczone poziomy dopuszczalne i docelowe substancji w powietrzu (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] września 2020 r. poz. [....]).

W dniu 23 września 2021 r. M. M. , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła za pośrednictwem Sejmiku Województwa [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww uchwałę POP.

W pierwszej kolejności skarżąca przytoczyła argumentację, z której - w jej ocenie, wynika jej interes prawny do zaskarżenia powyższej uchwały i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Skarżąca powyższej uchwale zarzuciła sprzeczność z prawem, w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ("u.s.w."). W jego ocenie uchwała została wydana z naruszeniem art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z art. 84 ust. 1 oraz art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ("p.o.ś.") w związku z § 3 pkt 2, 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2019 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych ("rozporządzenie POP"), jak i w związku z art. 13 i art. 23 dyrektywy 2008/50/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (CAFE) ("dyrektywa CAFE"), co zdaniem skarżącego, nastąpiło na skutek naruszenia:

1) art. 91 ust. 2b ustawy p.o.ś. poprzez nieuwzględnienie w części normatywnej uchwały POP celów zawartych w innych dokumentach planistycznych i strategicznych, wymienionych w załączniku nr [...] do uchwały POP, a w szczególności w:

- polityce ekologicznej państwa 2030 - strategia rozwoju w obszarze środowiska i gospodarki wodnej,

- strategii na rzecz odpowiedzialnego rozwoju,

- krajowym planie na rzecz energii i klimatu na lata 2021-2030,

- uchwale nr [...] [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. - plan zagospodarowania przestrzennego województwa [...] ;

2) art. 91 ust. 7a pkt 3 oraz 7 ustawy p.o.ś., w związku z § 3 pkt 2, 3, 4 rozporządzenia POP oraz w związku z art. 13 i 23 Dyrektywy CAFE poprzez zawarty w Programie Ochrony Powietrza opis metod, stosowanych przy ocenie poziomów substancji w powietrzu, w sposób uniemożliwiający: wierne odtworzenie procesu obliczeniowego, merytoryczną ocenę poprawności modelowania, wskazanie scenariuszy wielkości emisji w roku zakończenia realizacji programu oraz przewidywanego poziom substancji w powietrzu w strefach objętych programem w prognozowanym roku jego zakończenia a nadto, przedstawienie scenariuszy w oparciu o niemiarodajne z punku widzenia klimatycznego dane (również wadliwe);

3) naruszenie art. 91 ust. 7a pkt 7 w związku z art. 91 ust. 9ac ustawy p.o.ś., w zw. z § 3 pkt 5 rozporządzenia POP, w związku z art. 13 oraz 23 Dyrektywy CAFE, poprzez określenie w uchwale POP działań naprawczych w sposób, który nie spełnia wymagania, aby okresy, w których nie są dotrzymane poziomy dopuszczalne lub docelowe lub pułap stężenia ekspozycji, były jak najkrótsze.

A także, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności przywoływane przy poszczególnych dokumentach w treści jej uzasadnienia, tj.:

- opinii Ministra Klimatu z dnia 25 marca 2020 r.,

- opinii zespołu pod kierunkiem Prof. Wolskiej z dnia [...] czerwca 2021 r. nt. Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2020 r. w sprawie programu ochrony powietrza dla stref w województwie [...] , w których zostały przekroczone poziomy dopuszczalne i docelowe substancji w powietrzu",

- trzech stron z Atlasu Klimatu Polski pod red. Haliny Lorenc, Warszawa 2005 (strona tytułowa, przedmowa, s. III, oraz mapa kierunków wiatrów, s. 15),

- strony 49 "rocznej oceny jakości powietrza w województwie [...] za rok 2019" (Warszawa 2020) oraz strony 47 "rocznej oceny jakości powietrza w województwie [...] za rok 2020" (Warszawa 2021),

- stron 10, 12, 39 Raportu Najwyższej Izby Kontroli - Informacja o wynikach kontroli - ochrona powietrza przed zanieczyszczeniami, Nr ewid. [...], Najwyższa Izba Kontroli, [...] sierpnia 2018 r.,

- zaświadczenia o stanie zdrowia syna skarżącej – E. N. z dnia [...] stycznia 2020 r., jak i jego Karty Informacyjnej z dnia [...] maja 2019 r. - wypisu z [...],

- informacji o pobycie stałym skarżącej - zamieszkiwania na obszarze, dla którego został przyjęty POP.

W niniejszej skardze skarżąca wskazała, iż swój interes prawny wywodzi z przepisów Kodeksu cywilnego (k.c.) dotyczących ochrony dóbr osobistych tj. art. 23 w zw. z art. 24 k.c. w postaci prawa do ochrony zdrowia i życia prywatnego. Podniosła, że wskutek niepodejmowania przez władze publiczne (Sejmik Województwa [...] ) takich inicjatyw uchwałodawczych, które zapewnią aby okres narażenia na oddychanie zanieczyszczonym powietrzem był jak najkrótszy, została pozbawiona możliwości korzystania z powietrza, odpowiadającego co najmniej normom i wartościom określonym zarówno w ustawodawstwie UE jak i w prawie polskim. Wskazała, że jest osobą młodą, świadomą znaczenia życia w zdrowym środowisku, w tym oddychania powietrzem spełniającym podstawowe standardy, jak i wagi aktywności fizycznej niezbędnej dla utrzymania zdrowia. Tymczasem poprzez ograniczenia jej aktywności fizycznej na świeżym powietrzu, możliwości wyjścia z domu, spacerów, wietrzenia pomieszczeń jej wolność jest naruszana. A wręcz, dochodzi nawet do naruszania jej prawa do prywatności i poszanowania miejsca zamieszkania (poprzez poważne zanieczyszczenie środowiska, w tym standardów powietrza i uniemożliwienie swobodnego korzystania i cieszenia się konkretnym miejscem zamieszkania, bez żadnych ograniczeń. Opisane naruszenia powodują u skarżącej dyskomfort i lęk o własne życie i zdrowie jak i życie i zdrowie swoich najbliższych, w szczególności przy uwzględnieniu wysokiej świadomości skarżącej na temat wpływu zanieczyszczonego powietrza na zdrowie i życie ludzi. Te obawy są tym bardziej uzasadnione, że jej 4-letni syn ma zdiagnozowaną astmę. Cierpi na powracające infekcje dróg oddechowych z obturacją oskrzeli.

Skarżąca także wskazała, co w jej ocenie istotne z punktu widzenia legitymacji skargowej, iż POP obejmuje obowiązki skierowane również do osób fizycznych, jako przykłady wskazując min. wymienione w Załączniku 5 (punkt 3, s. 758-759 Uchwały) działania jak:

- współpracę z organami samorządu gminnego przy realizacji programu "ograniczenie emisji substancji z procesu wytwarzania energii cieplnej dla potrzeb ogrzewania i przygotowania ciepłej wody w lokalach mieszkalnych, handlowych, usługowych oraz użyteczności publicznej",

- przekazywanie wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) deklaracji o wymianie bądź instalacji dodatkowych źródeł ciepła we wszystkich budynkach służących celom mieszkalnym bądź gospodarczym znajdujących się na terenie nieruchomości, w przypadku, gdy wymiana realizowana jest bez pośrednictwa lub współfinansowania przez gminę,

- realizację działania "ograniczanie wtórnej emisji pyłu - czyszczenie ulic na mokro w gminach miejskich województwa [...] , w granicach obszaru zabudowanego, zakaz używania spalinowych i elektrycznych dmuchaw do liści we wszystkich gminach województwa [...] ", w zakresie zakazu używania dmuchaw do liści, przestrzegania ograniczeń i zakazów zawartych w aktualnie obowiązującej uchwale Sejmiku Województwa [...] , wprowadzającej ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, określonej w trybie art. 96 ustawy p.o.ś.,

- ograniczenie rozpalania grilli i ognisk,

- zakaz korzystania z instalacji do spalania biomasy drzewnej (kominków, piecyków kominkowych, piecyków ozdobnych), czy

- zakaz używania dmuchaw do liści.

Powyższe, zdaniem skarżącej, w sposób oczywisty wskazuje, iż jest ona związana wskazanymi obowiązkami, za których nieprzestrzeganie grozi jej nawet odpowiedzialność wykroczeniowa. Ponadto, jak podniosła, zaskarżany POP, jako akt zawierający normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, niekonsumujący się przez jednokrotne zastosowanie, bez wątpienia stanowi także akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i jako taki może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej zainicjowanej na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a.

A zatem, w sytuacji jak niniejsza, w ocenie skarżącej, niewątpliwe wykazała ona naruszenie jej interesu prawnego, który jest aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i dotyczy bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu (skarżącej). W jej ocenie, nie budzi bowiem żadnych wątpliwości fakt, iż zaskarżona uchwała - jako akt mający skutki w sferze zewnętrznej dla osób fizycznych i prawnych - stanowi akt prawa miejscowego podlegający kognicji sądów administracyjnych zarówno w rozumieniu art. 90 ust. 1 cyt u.s.w. jak i zasad ogólnych określonych w art. 50 § 1 w zw z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Dodatkowo wskazała, że potrzeba zaskarżenia całości ww uchwały wynika z faktu, iż działania określone w POP dla województwa [...] oraz stref miasto R., miasta P., aglomeracji [...] mają charakter komplementarny i nie można ich rozdzielać, czego dowodem jest właśnie przyjęcie wspólnej uchwały na podstawie art. 91 ust. 7 p.o.ś.

Skarżąca nadto podniosła, iż gdyby Sąd nie podzielił powyższej interpretacji, swój interes prawny upatruje także w art. 13 i 23 Dyrektywy CAFE. Bez wątpienia bowiem, z orzecznictwa TSUE dotyczącego dyrektywy CAFE wynika, że organizacje ekologiczne oraz osoby fizyczne i prawne "bezpośrednio dotknięte niebezpieczeństwem przekroczenia progów alarmowych" powinny mieć możliwość zaskarżania do sądów krajowych zarówno brak sporządzenia planów ochrony powietrza, jak i ich treść. A zatem, sąd krajowy zobowiązany jest do interpretacji art. 90 u.s.w. w sposób zapewniający jego zgodność z prawem UE, w sposób umożliwiający organizacjom ekologicznym oraz osobom fizycznym i prawnym, bezpośrednio dotkniętym niebezpieczeństwem przekroczenia limitów zanieczyszczeń, wniesienia skargi do sądu administracyjnego i realizacji gwarantowanych prawnie uprawnień, a w razie stwierdzenia, iż interpretacja taka jest niemożliwa - do pominięcia art. 90 u.s.w. i przyznania legitymacji procesowej w oparciu o zasady ogólne z art. 50 § 1 p.p.s.a. bądź o bezpośrednio skuteczne art. 13 i art. 23 Dyrektywy CAFE.

Niezależnie, z ostrożności procesowej skarżąca wniosła o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami prejudycjalnymi wskazanymi w skardze.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżącej względnie o jej oddalenie.

Zdaniem organu zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, jest w pierwszej kolejności aktem skierowanym do organów zobowiązanych do wdrożenia przedmiotowego programu. Stanowi podstawę do podejmowania działań, które mają skutkować poprawą jakości powietrza. W stosunku do organizacji ekologicznych POP nie ustala żadnych określonych obowiązków, zakazów czy uprawnień. Zatem POP jest przede wszystkim aktem generalnym i nie można wskazywać, że jako całość narusza interes prawny skarżącej ponieważ uchwała ta nie jest w całości bezpośrednio do niej skierowana.

Ponadto, wbrew przekonaniu skarżącej, iż uchwała POP w przyjętym kształcie już narusza jej prawo, ponieważ, w jej ocenie, nieprawidłowo określa działania, które należy podjąć w celu poprawy jakości powietrza, powyższa uchwała POP, powyższemu zadaniu całkowicie sprostała. Zakłada ona bowiem szereg zadań skierowanych do różnych organów, rozłożonych do realizacji w czasie. Zatem, na obecnym etapie twierdzenie skarżącej, że zaskarżona uchwała narusza jej prawo jest czysto hipotetyczne. Także, w ocenie organu, za przyjęciem argumentacji skarżącej, na co się również powołuje, nie może przemawiać zasada wykładni prawa krajowego w zgodzie z prawem wspólnotowym. A zatem wobec powyższego skarga winna zostać odrzucona.

Jednakże, na wypadek nie uwzględnienia przez Sąd ww stanowiska, organ uznając niezasadność skargi, wniósł o jej oddalenie. [...] bardzo szeroko odniósł się do meritum zaskarżenia wskazując na objęte POP działania, podjęte zgodne z obowiązującą regulacją prawną. Sejmik Województwa [...] podniósł jednocześnie, iż co do zasady zgadza się ze skarżącą, co do złego stanu jakości powietrza w województwie [...] . Jest to niewątpliwie stan, który wymusza prowadzenie działań zmierzających do poprawy jakości powietrza. Dlatego też, mając na uwadze art. 68 Konstytucji RP, stanowiący m.in., że każdy ma prawo do ochrony zdrowia i że władza publiczna jest obowiązana do zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska, a także obowiązki nałożone w art. 91 ustawy p.o.ś. [...] , zaskarżoną uchwałą nr [...] określił program ochrony powietrza dla stref w województwie [...] , w których zostały przekroczone poziomy dopuszczalne i docelowe substancji w powietrzu. Program ochrony powietrza wszedł w życie w dniu 30 września 2020 r. a realizacja określonych w nim działań została rozpoczęta. W kontekście powyższego organ wskazał, iż Komisja Europejska w opinii z dnia 18 lutego 2021 r. (naruszenie nr (2016)2010) stwierdziła, że program ochrony powietrza zawiera "kilka środków, które mogłyby być skuteczne... i, że "środki staną się jednak skuteczne, o ile zostaną wdrożone, i wtedy, gdy zostaną wdrożone". W tych zatem okolicznościach stanowisko skarżącej nie może zasługiwać na uwzględnienie. W ocenie organu zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, w oparciu o powszechnie stosowane modele matematyczne, a w myśl ww opinii Komisji Europejskiej środki przewidziane w zaskarżonej uchwale staną się skuteczne o ile zostaną wdrożone, i wtedy, gdy zostaną wdrożone. Zatem zarzuty skargi są bezzasadne.

Pismem z dnia 17 tycznia 2022 r. Rzecznik Praw Obywatelskich, reprezentowany przez L. K. - Zastępcę Dyrektora Zespołu Prawa Administracyjnego i Gospodarczego w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich, zgłosił swój udział w postępowaniu ze skargi M. M. na powyższą uchwałę nr [...] Sejmiku Województwa [...] .

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił Rzecznika Praw Obywatelskich do udziału w postępowaniu sądowym.

Rzecznik przyłączył się do stanowiska skarżącej, wniósł o rozpoznanie przedmiotowej skargi jako dopuszczalnej na podstawie art. 90 ust. 1 ustawały o samorządzie województwa, w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w zw z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864/30) oraz art. 19 ust. 1 TUE i art. 47 Karty Praw Podstawowych w zw. z art. 13 ust.1i art. 16 ust. 2 dyrektywy parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz.U.UE.L z 2008 r. nr 152 S.1, z pól. zm. - CAFE). Jednocześnie, Rzecznik Praw Obywatelskich nie wypowiedział się co do meritum sprawy, wnosząc finalnie jedynie o rozpoznanie skargi co do zasady.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlegała odrzuceniu jako wniesiona przez nieuprawniony podmiot.

W pierwszej kolejności badaniu podlegała kwestia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej M. M. na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Z mocy art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone aktem z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa, która określona jest w art. 90 ust. 1 u.s.w. stanowi lex specialis wobec ogólnej normy wynikającej z art. 28 k.p.a. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, to w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Nie budzi wątpliwości, że skarga złożona w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w. nie ma charakteru actio popularis, i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12). Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi bezpośrednio w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Interes prawny można wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OSK 914/3).

Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie interes prawny to zindywidualizowany interes faktyczny chroniony konkretną normą prawną (wyrok NSA z 18.09.2003 r. II SA 2637/02, Lex nr 80699, wyrok NSA z dnia 11.05.2006 r., II OSK 145/06, LEX nr 236471). Wbrew stanowisku skarżącej, dla uznania legitymacji skargowej podmiotu nie jest wystarczające wykazanie, że uchwała podjęta przez organ gminy narusza jego, pojmowany w sposób subiektywny, interes faktyczny. Podmiot wykazać powinien bowiem, że interes ten znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym. Interes prawny, o którym stanowi art. art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa to bowiem interes chroniony prawem. W wyroku z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II GSK 909/10, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "przyjmuje się na ogół, że interes prawny jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródłem jest więc norma prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień i obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności przez sąd administracyjny w celu ochrony jego uprawnień i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem (por. M. Bogusz - Zaskarżanie decyzji administracyjnej do NSA, 1997, a także T. Woś - Postępowanie sądowoadministracyjne, 1996,). Podobnie, w piśmiennictwie podkreśla się, że interes prawny można wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r. IV SA 846/95 - OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83 A)" - por. wyrok NSA z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OSK 914/15, postanowienie NSA z 20 lutego 2020 r. II OSK 257/20.

O interesie faktycznym należy natomiast mówić w sytuacji, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji (por. wyrok NSA w Białymstoku z 7.02.2002 r" SA/Bk 1082/01, Pr.Pracy 2002, nr 9, poz. 38).

Zatem, reasumując w tej części, w omawianym trybie skargę do sądu administracyjnego może wnieść tylko ten, kto wykaże, że ma konkretne, indywidualnie przysługujące mu uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i te jego uprawnienia zostały naruszone konkretnym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, czyli gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie dla niego (indywidualnie) negatywnych następstw prawnych. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, charakteryzujący się też konkretnością, indywidualnością (osobistym charakterem), obiektywizmem i aktualnością (por. A. Faruga Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2012, art. 90, art. 91. i orzecznictwo tam powołane).

W rozpatrywanej sprawie takiego dowodu naruszenia prawa, mającego bezpośredni wpływ na indywidualną sytuacją prawną, skarżąca skutecznie nie wykazała.

Legitymacja skargowa, która określona jest w art. 90 ust. 1 u.s.w. stanowi również lex specialis w odniesieniu do art. 50 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do powyższej regulacji Sąd stwierdza, iż skarżąca na kanwie ww przepisu także nie wykazała wystąpienia po jej stronie interesu prawnego umożliwiającego skuteczne podważenie kwestionowanego Programu Ochrony Powietrza. Zgodnie bowiem z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym". Wyznaczenie w ten sposób przesłanek legitymacji skargowej osoby fizycznej w praktyce oznacza, że nie może ona wnieść skutecznej skargi na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego jeżeli nie wykaże wystąpienia po jej stronie interesu prawnego, a w sprawie niniejszej nie może wykazać, gdyż powyższa uchwała jej nie dotyczy. Zdaniem składu orzekającego, nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że adresatem uchwały są jedynie organy administracji, do których należy wdrożenie przyjętego programu. Kwestionowany Program Ochrony Powietrza stanowi podstawę do podejmowania działań, które mają skutkować poprawą jakości powietrza. W stosunku do organizacji ekologicznych jak i osób fizycznych POP nie ustala żadnych określonych obowiązków, zakazów czy uprawnień. POP jest przede wszystkim aktem generalnym i tym samym, jako całość, nie narusza interesu prawnego skarżącej, jako osoby fizycznej, uchwała ta bowiem nie jest bezpośrednio do niej skierowana. Adresowana jest do wskazanych w niej organów, zobowiązanych kwestionowanym Programem, do wdrożenia podjętego programu ochronnego. Oczywiście, adresaci ww Programu (stosowne organy) mogą nałożyć na osoby fizyczne określone obowiązki celem jego realizacji, jednak powyższe automatycznie nie oznacza, iż Program ten odnosi się (skierowany jest) do osoby fizycznej.

Konkludując zatem Sąd stwierdza, iż warunkiem skutecznego wniesienia w powyższym trybie skargi na akt prawa miejscowego organu samorządu województwa jest wykazanie wystąpienia interesu prawnego. Okoliczności tej skarżąca jednak nie wykazała.

Sąd również wskazuje, iż interesu prawnego nie sposób wywodzić z wadliwości samej uchwały, która zdaniem skarżącej, nie wprowadza skutecznych środków w zakresie doprowadzenia jakości powietrza do zgodności z prawem, co naraża zdrowie mieszkańców i powoduje dyskomfort psychiczny oraz ograniczenie swobody korzystania z mieszkania w objętym programem terenie. Uchwała POP zakłada szereg zadań skierowanych do różnych organów, rozłożonych w czasie, zatem na obecnym etapie twierdzenie skarżącej, że zaskarżona uchwała narusza jej prawo jest czysto hipotetyczne. Zgodnie natomiast z ww wywodem, naruszenie interesu prawnego winno charakteryzować się także aktualnością, czyli występować w danym momencie, nie zaś w oparciu o domniemanie potencjalnego jego wystąpienia w przyszłości. Zdaniem Sądu, o naruszeniu interesu prawnego skarżącej nie może świadczyć przyjęcie niewystarczających, w jej ocenie, mechanizmów ochrony powietrza. Trudno bowiem wywieźć w takiej sytuacji następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych (realnych) uprawnień. Sytuacja skarżącej w odniesieniu do środowiska naturalnego, kształtowana postanowieniami programu ochrony powietrza, który w jej ocenie, w pełni wdrażałby mechanizmy ochrony środowiska zaczerpnięte z prawa Unii Europejskiej i prawa międzynarodowego, ma wymiar jedynie hipotetyczny.

Niezależnie Sąd przypomina, iż skarżąca, w przypadku nie uwzględnienia przez Sąd stanowiska wskazującego na przysługujący jej interes prawny do wniesienia przedmiotowej skargi w oparciu o regulację krajową, domagała się zastosowania prounijnej wykładni art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, poprzez dopuszczenie możliwości zaskarżenia powyższej uchwały. Możliwości zastosowania tego rodzaju wykładni skarżąca upatruje w art. 23 ust. 1 dyrektywy CAFE.

W ocenie tut. Sądu Administracyjnego, proponowana przez stronę wykładnia byłaby jednak wykładnią contra legem, nie do pogodzenia zarówno z zasadą demokratycznego państwa prawnego jak i powiązaną z nią zasadą równości wobec prawa. Wykładnia ta prowadziłaby bowiem do niedopuszczalnej sytuacji, w której zależnie od rodzaju kwestionowanego aktu prawa miejscowego określone podmioty byłyby zobowiązane wykazywać naruszenie interesu prawnego a inne nie. Prounijna wykładnia przepisów prawa krajowego nie może zmierzać do przyjęcia, że jednostka jest w stanie (zawsze) skutecznie zainicjować sądowoadministracyjną kontrolę treści aktu administracyjnego, również w sytuacji, gdy nie spełnia ustawowych warunków legitymacji skargowej. Wbrew twierdzeniom skargi, polski system prawny dopuszcza możliwość zaskarżenia uchwały sejmiku województwa w sprawie programu ochrony powietrza jednakże, skuteczne wniesienie skargi w tego rodzaju sprawie, jest uzależnione od wykazania naruszenia interesu prawnego - art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa - co w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż z Dyrektywy CAFE nie wynika obowiązek zapewnienia przez państwo członkowskie możliwości zaskarżenia programów ochrony powietrza przez każdego mieszkańca strefy objętej programem. Co prawda, na celowość takiego rozwiązania wskazał pośrednio TSUE w wyroku z 19 listopada 2014 r., (sprawa C-404/13), jednak stanowisko TSUE nie stanowi podstawy do rozszerzenia zakresu stosowania art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Jak zasadnie wskazał NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 2018 r. w sprawie II OSK 3218/17, art. 23 ust. 1 Dyrektywy CAFE jest kierowany do państw członkowskich i to na nie nakłada określone obowiązki. Nie wynika z niego natomiast, że programy ochrony powietrza, uchwalane na poziomie województwa, muszą nakładać określone obowiązki lub przyznawać uprawnienia mieszkańcom sfery objętej planem. Analiza cytowanego przepisu w żaden sposób nie pozwala na przyjęcie, że może on być źródłem interesu prawnego skarżącej w tej sprawie, a tym bardziej, że interes ten został naruszony. Niewątpliwie natomiast można mówić w takim przypadku, jak wyżej już podniesiono, o interesie faktycznym, który jest jednak niewystarczający dla przyznania skarżącej legitymacji skargowej w tej sprawie.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził potrzeby zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Brak jest bowiem podstaw do takiej interpretacji art. 23 ust. 1 dyrektywy CAFE, która prowadziłaby do wykładni contra legem art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Proponowana przez skarżącą wykładnia tego przepisu oznaczałaby bowiem dopuszczenie możliwości oparcia skargi na uchwałę w sprawie programu ochrony powietrza wyłącznie na interesie faktycznym, co jest niedopuszczalne nie tylko na gruncie przepisu szczególnego, jakim jest art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, ale również na gruncie ogólnych zasad postępowania sądowoadministracyjnego.

Konsekwencją braku wykazania naruszenia interesu prawnego w przypadku wniesienia skargi na tego rodzaju akt prawa miejscowego jest odrzucenie skargi (art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Stąd też, z tych wszystkich względów Sąd skargę odrzucił na ww podstawie art. 58 § 1 pkt 5 a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.