Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1976/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.20 ust. 1 zd. pierwsze, art. 6 w zw. z art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr. ) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. J. i B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 300/11 w sprawie ze skargi W. J. i B. K. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości K. rejon N. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 300/11 oddalił skargę W. J. i B. K. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] września 2006 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z.

nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości K. rejon N.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały powołując się w szczególności na sprzeczność pomiędzy treścią § 18 i § 31 tej uchwały, co narusza ich zdaniem art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 357/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pkt I stwierdził nieważność § 31 zaskarżonej uchwały Rady Gminy Z., w pkt II w pozostałym zakresie skargę oddalił, w pkt III określił, że uchwała w zakresie w jakim stwierdzono jej nieważność nie może być wykonywana, w pkt IV orzekł o kosztach postępowania.

Sąd podkreślił, że przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] września 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości K. rejon N., mając dodatkowo na uwadze prezentowaną i kształtującą się w orzecznictwie NSA wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą "przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem".

Badając zatem legitymację skarżących, do zaskarżenia uchwały Sąd stwierdził, że skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na terenie objętym ustaleniami planu. Dokonując zaś oceny uprawnienia do zaskarżenia tej uchwały w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, Sąd uznał, że skarżący wykazali naruszenie uprawnień właścicielskich, podnosząc, że zaskarżoną uchwałą przyjęto ustalenia, które przez swoją niejednoznaczność i wzajemną sprzeczność uniemożliwiają odczytanie przeznaczenia i warunków zagospodarowania ich nieruchomości, przez co powodują negatywne oddziaływanie na prawo własności ich nieruchomości.

Sąd uznał zatem za zasadne stanowisko skarżących upatrujących wadliwość zaskarżonej uchwały w jej niejednoznaczności, która uniemożliwia zorientowanie się co do tego, na jakim wycinku ich nieruchomości obowiązują zakazy związane z wprowadzeniem strefy zalewowej "Z" i jak należy je odczytywać w kontekście regulacji przewidzianych dla obszaru 19.MRA.2, w którym m.in. położone są działki skarżących. Wskazana wyżej wada zaskarżonej uchwały wynika przede wszystkim stąd, że w części tekstowej planu (§ 31) nie oznaczono w sposób opisowy granic strefy "Z" odwołując się do rysunku planu. Na rysunku tym z kolei strefa "Z" jest zaznaczona przy pomocy ukośnych, nierównych kresek i nie jest oznaczona linią ciągłą, która pozwoliłaby na precyzyjne odczytanie granic. W rezultacie nie wiadomo, gdzie strefa "Z" zaczyna się, a gdzie kończy, tym bardziej, że przecina ona istniejące nieruchomości w sposób dowolny, nie odnosząc się w ogóle do ich granic. Opisana wyżej wada zaskarżonej uchwały oznacza jej sprzeczność z prawem w części zawartej w § 31 wprowadzającej strefę zalewową "Z" i odsyłającej do oznaczenia na rysunku planu, przez co w tym fragmencie rysunek ten jest również sprzeczny z prawem. Sprzeczność ta polega na naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który wymaga m.in. od organu tworzącego plan ustalenia "granic" zagospodarowania terenów.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro część zaskarżonej uchwały jest sprzeczna z prawem, gdyż narusza zasady sporządzania planu miejscowego, należało na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) stwierdzić nieważność uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] września 2006 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości K. rejon N. w zakresie § 31. Jednocześnie Sąd podkreślił, że mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały i dlatego Sąd w pozostałym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na skutek rozpoznania skarg kasacyjnych wniesionych od powyższego wyroku przez Gminę Z. oraz B. K. i W. J., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2096/10, w punkcie 1. uchylił zaskarżony wyrok w pkt II i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; w punkcie 2. oddalił skargę kasacyjną Gminy Z.; w punkcie 3. orzekł o kosztach postępowania.

Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutów podniesionych przez Gminę Z. odnoszących się do legitymacji skargowej W. J. i B. K., NSA podniósł, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował normę prawną zawartą w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie NSA prawidłowo Sąd uznał, że W. J. i B. K., wskazując na niejednoznaczność uregulowań zaskarżonej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmujących wprost nieruchomości stanowiące ich własność, wykazali naruszenie interesu prawnego. Dla oceny posiadania przez skarżących legitymacji skargowej nie miało znaczenia ustalenie w jaki sposób zamierzają oni zagospodarować swoje działki, istotne bowiem było to, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczały sposób zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność skarżących i sposób tego ograniczenia (przyjęte rozwiązania normatywne) został przez niech zakwestionowany.

Następnie NSA wskazał, że niezasadny był również zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina Z. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśliła, że zakwestionowany przez Sąd pierwszej instancji przepis § 31 zaskarżonej uchwały nie jest regulacją zawierającą zakazy. Zdaniem Gminy zasady określone w tym przepisie stanowiły jedynie informację dla właścicieli o potencjalnym zagrożeniu powodzią, ustalenie strefy zalewowej "Z" miało charakter wyłącznie informacyjny i zabezpieczający interesy osób zamierzających prowadzić inwestycje na tym terenie. Odnosząc się do tych twierdzeń, Sąd II instancji podniósł, że przede wszystkim należy wskazać, że przepisy planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Natomiast plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy też innego rodzaju niewiążące sugestie dla właścicieli nieruchomości, bądź potencjalnych inwestorów. Wobec tego już tylko z tego względu brak było podstaw, aby zapis § 31, mający mieć wyłącznie informacyjny charakter, znajdował się w treści zaskarżonego planu. Dalej NSA wyjaśnił, że zamieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji o charakterze informacyjnym stanowiło naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wprowadzenie do zaskarżonego planu zapisu § 31 o charakterze informacyjnym spowodowało, że zapisy planu w tej części stały się nieprecyzyjne co do możliwego sposobu zagospodarowania objętych nimi nieruchomości. Nieczytelność planu w tym zakresie pogłębił brak precyzyjnego określenia w części tekstowej granic strefy zalewowej i ograniczenie się w tej mierze wyłącznie do części graficznej planu. Dlatego też zarzuty Sądu pierwszej instancji kwestionujące pominięcie w części opisowej ustalenia granic strefy zalewowej były w pełni uzasadnione.

Uznając, że skarga kasacyjna W. J. i B. K. została oparta na usprawiedliwionej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jak wynika z treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd I instancji wprawdzie nie był związany granicami skargi, ale był związany granicami sprawy administracyjnej. Jak podkreślił NSA obaj skarżący zaskarżyli uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] września 2006 r. w części dotyczącej ich nieruchomości, tj. odpowiednio działki nr [...] i [...] i domagali się stwierdzenia nieważności całości planu w zakresie niniejszych działek, co zostało wyraźnie potwierdzone na rozprawie w dniu 14 czerwca 2010 r. Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedmiotem zaskarżenia była cała uchwała, jednakże z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikało, że kontrolę uchwały planistycznej ograniczył do oceny wyeksponowanego przez obu skarżących zarzutu dotyczącego § 31 planu. NSA stwierdził, że wprawdzie na zakończenie rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały i dlatego w pozostałym zakresie skargę oddalił, jednakże z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikało, aby orzekał w granicach interesu prawnego skarżących, a więc w ocenie Sądu II instancji poddał kontroli tryb sporządzenia planu miejscowego, a także zasadność pozostałych rozwiązań normatywnych przyjętych w planie, a odnoszących się do nieruchomości skarżących. Dlatego, zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż faktycznie orzekł wyłącznie w granicach zarzutów skarg obu skarżących, a więc co do § 31 planu. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II zaskarżonego wyroku nie zostało poprzedzone analizą trybu sporządzenia planu miejscowego oraz zasadności pozostałych rozwiązań normatywnych przyjętych w planie (w tym zgodności zapisów planu ze studium), a odnoszących się do nieruchomości skarżących. W konsekwencji brak było podstaw do zastosowania na tym etapie art. 151 tej ustawy.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargi W. J. i B. K. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] września 2006 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości K. rejon N.

W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że związany jest na zasadzie art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poglądem prawnym wyrażonym w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK2096/10. Przechodząc zatem do oceny przebiegu procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu, który został uregulowany w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie został zachowany tryb określony w powyższym przepisie. W szczególności z przedstawionego Sądowi materiału planistycznego wynika, iż Rada Gminy Z. podjęła w dniu [...].04.2002r. uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania gminy Z. na obszarze miejscowości K. – rejon N. Fakt ten Wójt Gminy Z. ogłosił w prasie miejscowej określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Następnie Wójt zawiadomił na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. W konsekwencji podjętych prac planistycznych oraz zgłoszonych wniosków sporządzony został projekt planu miejscowego, który dalej podlegał opiniowaniu i uzgadnianiu przez właściwe organy. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach 15.02-15.03.2005 r. w siedzibie Urzędu Gminy, wyznaczono termin od 16.03 do 31.03.2005 r. do składania uwag oraz zorganizowano publiczną dyskusję w dniu 12.03.2005 r. Co więcej, w dniu 31.03.2004 r. odbyło się spotkanie w sołectwie w budynku wielofunkcyjnym w B. dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. dla miejscowości K., Z., J. Po rozpatrzeniu wniesionych uwag przez Wójta projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag przekazany został Radzie Gminy Z. do dalszego procedowania. Uchwałą z dnia [...].09.2006r. Rada Gminy Z. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości K. rejon N., która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia [...] 2006 r. [...]. W uchwale tej organ stanowiący stwierdził także zgodność postanowień projektu planu z obowiązującym dla tego terenu studium

Odnosząc się do zarzutów skargi związanych z niezgodnością ustaleń planu dla działek skarżących z postanowieniami obowiązującego w dacie uchwalania planu studium, Sąd uznał, że są one nieuzasadnione. Nieruchomość W. J. (działka nr [...]) oraz B. K. (dz. nr [...]) położone w miejscowości K. znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "19.MRA.22" stanowiącym teren zabudowy mieszkaniowej zagrodowej z usługami agroturystycznymi § 18 planu – w części przyległej do drogi oraz "19.ZP.20" stanowiącym tereny zieleni urządzonej § 20 - w pozostałej części. Przeznaczenie tego terenu objęte zostało postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. przyjętym uchwałą Rady Gminy Z. z [...].09.2001 r. nr [...] oraz uchwałą Rady Gminy Z. z [...].09. 2003 r. nr [...] w sprawie Zmian w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. Ten sam obszar w Studium przeznaczony został jako obszar ograniczonego zainwestowania "RM" (przy drodze) oraz obszar ochrony podstawowych zasobów ekologicznych "ZE" (w głębi działki), a także objęty granicami otuliny Ojcowskiego Parku Narodowego. Zgodnie z zapisami studium obszar ograniczonego zainwestowania obejmuje wyodrębnione enklawy terenów rolnych, dopuszczone do lokalizacji zabudowy mieszkalnej głównie w północnej części gminy, a także istniejące zabytkowe zespoły dworsko-parkowe. Zagospodarowanie przestrzenne tych obszarów wymaga m.in.: podporządkowania wszystkich działań inwestycyjnych ochronie przyrodniczej, kulturowej i krajobrazowej, znacznego ograniczenia intensywności zabudowy, precyzyjnych regulacji dotyczących zasad kształtowania zabudowy, ograniczenia możliwości lokalizacji usług i produkcji.

Podkreślając, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu, tworzonym na podstawie innej procedury, posiadającym bardziej ogólny charakter niż plan miejscowy Sąd podkreślił, że stopień jego szczegółowości bywa różny, co ma znaczenie przy ocenie związania jego postanowieniami. W niniejszej sprawie z uwagi na zapis studium ujmujący działki skarżących jako obszar ograniczonego zainwestowania stopień związania miejscowego planu ustaleniami Studium był ogólny i kierunkowy (zakreślony postanowieniami studium), co oznacza, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż ustanowienie w planie obszaru 19.MRA.22 stanowiącego teren zabudowy mieszkaniowej zagrodowej z usługami agroturystycznymi na terenie działek skarżących było niezgodne z postanowieniami studium. Zarówno to przeznaczenie planu, jak i przeznaczenie z drugiej strony drogi – obszar MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna § 17 uchwały) mieszczą się w ogólnym kierunku zagospodarowania terenów wyznaczonym w Studium tj. obszarze ograniczonego zainwestowania "RM". Można nawet powiedzieć, iż obszar, w którym położone są działki skarżących tj. MRA - teren zabudowy mieszkaniowej zagrodowej z usługami agroturystycznymi lepiej i pełniej odpowiada zapisom Studium tj. ograniczonego zainwestowania, niż tereny przeznaczone w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną po drugiej stronie drogi. W szczególności nie można mówić o sprzeczności pomiędzy ustaleniami studium a postanowieniami zaskarżonego planu odnośnie przeznaczenia działek skarżących. W sytuacji określenia w Studium kierunku zagospodarowania przestrzennego w sposób czytelny jako nakazu przeznaczenia tych terenów pod ograniczone zainwestowanie, a więc de facto pod zabudowę, nie można zarzucić postanowieniom zaskarżonego planu niezgodności ze Studium.

Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należącego do skarżących Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa. Ze względu na charakter prawa własności Sąd uznał za uzasadnione w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Sąd wskazał, że podkreśla się, iż do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności.

W odniesieniu do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że w części dotyczącej nieruchomości skarżących przyjęte w planie ustalenia nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania tymi nieruchomościami zgodnie z przysługującym skarżącym prawem własności. Działki skarżących: nr [...] będąca własnością W. J. oraz [...] będąca własnością B. K. położone w miejscowości K. znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "19.MRA.22" stanowiącym teren zabudowy mieszkaniowej zagrodowej z usługami agroturystycznymi §18 planu – w części przyległej do drogi oraz "19.ZP.20" stanowiącym tereny zieleni urządzonej § 20 - w pozostałej części. Skarżący mogą rozporządzać tymi nieruchomościami i korzystać w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności poprzez zaskarżoną uchwałę.

Rozważając w dalszej kolejności kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należących do skarżących oraz zasadności ewentualnego ograniczenia tych praw z punktu widzenia interesu publicznego, Sąd wskazał, że nie można skutecznie postawić organowi planistycznemu zarzutu nadużycia władztwa planistycznego. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, W-wa 2002, s. 86 in.), mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Sąd wskazał, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji Sąd stwierdził, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Wychodząc zatem z założenia, że plan zagospodarowania przestrzennego stanowi konkretyzację studium Sąd wskazał, że takie oznaczenie terenów jak przedstawione powyżej jest dopuszczalne. Zarzut podnoszony przez skarżących, że skoro określone w studium obszary "ograniczonego zainwestowania RM" dopuszczają przeznaczenie w planie jako "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone na rysunku planu symbolem MN", to nie ma uzasadnienia dla określenia nieruchomości skarżących, jako "tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej, z usługami agroturystycznymi, oznaczone na rysunku planu symbolem MRA", nie może zdaniem Sądu stanowić argumentu dającego podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona uchwała odnośnie działek skarżących wprowadza regulacje dotyczące przeznaczenia terenu zgodne z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. przyjętego uchwałą Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] września 2001 r.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku B. K. i W. J., reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucili naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że zapisy zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do nieruchomości skarżących są zgodne z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z.,

2. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że w tym samym stanie faktycznym i prawnym wynikającym z zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego możliwe jest wprowadzenie różnych ograniczeń prawa własności i że dopuszczalne jest zróżnicowanie ochrony tego prawa,

3. art. 31 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i niezbadanie proporcjonalności ograniczenia prawa własności w kontekście ograniczeń dotykających innych właścicieli będących w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej, a w konsekwencji

4. art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 ust. 1 przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy określaniu przeznaczenia nieruchomości skarżących.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Z., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie tej skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga kasacyjna nie posiada uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona.

Nieuzasadnionym okazał się zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który autor skargi kasacyjnej upatruje w niewłaściwym przyjęciu przez Sąd, że zapisy planu miejscowego dotyczące nieruchomości skarżących są zgodne z odnośnymi zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Z. Wskazać należy, że z istoty obu tych aktów wynika, że zgodność między treścią studium a zapisami planu miejscowego, o jakiej mowa w powołanym przepisie oznacza, że w planie miejscowym następuje konkretyzacja ogólnie wskazanych w studium kierunków i zasad zagospodarowania, która nie może prowadzić do zmiany bądź modyfikacji założeń studium. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonując kontroli uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] września 2006 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości K. rejon N., zasadnie stwierdził, że zapisy planu odnoszące się do działek skarżących pozostają w zgodzie z założeniami studium dla tego terenu. Jak wynika z akt sprawy, Studium dla terenu, na którym położone są działki skarżących ustala przeznaczenie jako: "obszar ograniczonego zainwestowania" (RM), natomiast w planie miejscowym teren ten oznaczono jako "teren zabudowy mieszkaniowej zagrodowej, z usługami agroturystycznymi". Należy zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że powyższe rozwiązania planu stanowią realizację przyjętych w Studium ustaleń.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP. Pierwszy z tych przepisów statuuję zasadę równości obywateli wobec prawa, drugi zaś zapewniając ochronę prawa własności dopuszcza ingerencję w to prawo jedynie w drodze regulacji ustawowej. Pełnomocnik skarżących podnosząc ten zarzut wskazuje, że Sąd I instancji błędnie zaakceptował ustalenia planu miejscowego, który wprowadza różne ograniczenia prawa własności dla terenu objętego identycznymi postanowieniami Studium. Ustosunkowując się do tej argumentacji przede wszystkim zauważyć należy, że z zasady równości nie można wywodzić braku możliwości różnicowania sytuacji prawnej obywateli w aktach prawnych powszechnie obowiązujących w kontekście różnicowania w aktach planistycznych przeznaczenia gruntów stanowiących ich własność. Podkreślić należy, że w ogólnym ujęciu zasadę równości należy rozumieć jako obowiązek równego traktowania wszystkich przez władze publiczne. Obowiązek ten jednak odnosi się do równego traktowania podmiotów o podobnych cechach oraz znajdujących się w podobnej sytuacji prawnej i faktycznej. Wszystkie więc podmioty charakteryzujące się daną cechą w równym stopniu, mają być traktowane jednakowo. Nie można zatem upatrywać naruszenia powyższej zasady w przyjęciu przez organ odmiennych ustaleń planu miejscowego dla poszczególnych działek położonych na obszarze, dla którego studium określa takie samo przeznaczenie, w sytuacji gdy zagospodarowanie tych działek – z uwagi na ich usytuowanie – może podlegać dodatkowym ograniczeniom, w sposób istotny różnicując możliwość przyjmowanych dla nich rozwiązań planistycznych. W niniejszej sprawie przy określaniu sposobu zagospodarowania działek skarżących, organ planistyczny zobowiązany był uwzględnić fakt, że – w przeciwieństwie do działek położonych po drugiej stronie drogi - znajdują się one na terenie zalewowym, ponadto pewne ograniczenia ich zabudowy wynikają z postanowienia Dyrektora Ojcowskiego Parku Narodowego z dnia [...] sierpnia 2006 r., w którym ustalono maksymalną możliwość zabudowy do 15% powierzchni działki. W tej sytuacji uznać należało, że przyjęcie w planie miejscowym zróżnicowanych ustaleń dla działek stanowiących własność skarżących oraz działek położonych po drugiej stronie drogi było konieczne i uzasadnione. Powyższe stwierdzenie czyni niezasadnym również zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 zd. pierwsze w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, który autor skargi kasacyjnej upatruje w niezbadaniu przez Sąd proporcjonalności ustalonych ograniczeń prawa własności dla działek skarżących w kontekście ograniczeń dotykających właścicieli innych działek będących w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Skarżący wywodzą, że konsekwencją naruszenia art. 31 ust. 3 zd. pierwsze w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP jest naruszenie przez Sąd I instancji art. 6 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na niewłaściwym przyjęciu, że w sprawie nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy określaniu przeznaczenia nieruchomości skarżących. Z argumentacją tą nie sposób się zgodzić. Wskazać należy, że dokonanie w uchwalonym planie miejscowym koniecznych – jak wykazano powyżej –ograniczeń w wykonywaniu prawa własności przez skarżących, mieści się w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wprowadzenie ograniczeń nastąpiło proporcjonalnie do potrzeb ingerencji w sferę praw i wolności przysługujących skarżącym, pozostając w zgodzie z wymogami Konstytucji. Zgodzić się zatem należy z Sądem I instancji, że dokonując kwestionowanych przez skarżących ustaleń, Rada Gminy Z. nie nadużyła przysługujących jej uprawnień.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.