Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 80/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 118 ust. 2a
journal: Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekazania nieodpłatnie na własność działki gruntu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. (znak:[...]) wydaną po rozpatrzeniu wniosku R.K. oraz odrębnego wniosku A. G., H. K., S. K., M. K. i J. A., Starosta P. stosując przepis art. 118 ust. 1, ust. 2 a i ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. z 2008 r., Nr 50, poz. 281 z późn. zm.), art. 65 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł o przekazaniu nieodpłatnym na własność R. B. K. (s. J. i M.) działki gruntu Skarbu Państwa oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 0,0650 ha, położonej w obrębie K., gmina R. o urządzonej księdze wieczystej nr [...] oraz o odmowie nieodpłatnego przekazania na współwłasność: A. G. (c. A. i T.), H. K. (s. A. i T.), S. K. (s. A. i T.), M. K. (s. A. i T.) i J.A. (c. A. i T.) działki gruntu Skarbu Państwa oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 0,0650 ha, położonej w obrębie K., gmina R. o urządzonej księdze wieczystej nr[...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odrębnymi wnioskami z dnia 30 kwietnia 2012 r. R.K., A.G., H.K., S.K., M.K. i J.A. wystąpili o nieodpłatne przekazanie na własność działki dożywotniego użytkowania, opisanej w osnowie decyzji, z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego na Skarb Państwa przez T. K. i A.K.

Postępowanie zakończono decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmawiającą przekazania na współwłasność na rzecz A. G. i R. B. K. działki gruntu Skarbu Państwa oznaczonej geodezyjnie nr [...]o powierzchni 0,0650 ha, położonej w obrębie K., gmina R.

Decyzja powyższa, w wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez R. B. K., została uchylona decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji przywołał przepisy art. 118 ust. 1. ust. 2a i ust. 4 cyt. ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. oraz wybrane przepisy Kodeksu cywilnego, a także orzecznictwo sądowo-administracyjne zawierające wykładnię art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Następnie wskazał, iż decyzją z dnia [...] r. nr [...] Naczelnik Gminy w R. orzekł o przejęciu na własność Państwa, w zamian za rentę, gospodarstwa rolnego o powierzchni 9,30 ha, bez zabudowań, składającego się z działek gruntów nr [...], [...], [...] i [...], zapisanego w księdze wieczystej nr [...] , stanowiącego współwłasność A. K. i T. K.

Z rejestru gruntów z dnia 31 grudnia 1959 r. z jednostki rejestrowej 30 wynika, ze działkę nr [...] o powierzchni 6,09 ha (w której grunty orne zajmują powierzchnię – 4,18 ha, tereny zabudowane powierzchnię 0,11 ha) podzielono na działki nr [...], [...], [...]. [...] i [...].

W dniu 28 lutego 1975 r. geodeta wyznaczył na gruncie i okazał zainteresowanemu użytkownikowi, tj. T.K., granice działek nr [...] o powierzchni 0,47 ha (w której grunty orne zajmują powierzchnię 0,36 ha, tereny zabudowane 0,11 ha) oraz nr [...]o powierzchni 0,14 ha (w której grunty orne zajmują powierzchnię 0,14 ha i powstałej z podziału działki nr[...]), położonych we wsi K., Gmina R., przeznaczonych do dożywotniego użytkowania (protokół w sprawie wydzielenia dla T. K. gruntu o powierzchni 0,50 ha do - bezpłatnego dożywotniego użytkowania ze względu na prawomocną decyzję Naczelnika Gminy w R. bez podania dnia i numeru).

W wyniku wymiany gruntów, zatwierdzonej decyzją Wojewody L. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany niezabudowanych gruntów położonych na terenie wsi K., gmina R., działka nr [...] wraz z innymi działkami weszła w skład działki nr [...] i stanowi własność osoby fizycznej, natomiast działka nr [...] zmieniła nr na[...], a działka nr [...] na nr[...].

Kolejno w wyniku podziału działki nr [...] o powierzchni 0,50 ha (w której grunty orne zajmują powierzchnię 0,31 ha, sad - 0,05 ha i tereny zabudowane 0,14 ha), zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] r. znak[...], powstały działki nr [...] o powierzchni 0,2406 ha (tereny zabudowane) i nr [...] o powierzchni 0,26 ha (grunty orne).

Z dalszej części uzasadnienia wynika, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w G. przekazał na rzecz zstępnego, tj. J. K. syna A. i T., działki gruntu nr [...] o powierzchni 0,26 ha i nr [...] o powierzchni 0,17 ha (stanowiące działki dożywotniego użytkowania) w obrębie K. Łączna powierzchnia przekazanych działek wyniosła 0,43 ha. Postępowanie prowadzone było na wniosek J. K. o nadanie na własność działki dożywotniego użytkowania nr[...] i nr [...] o powierzchni 0,54 ha, w obrębie wsi K., pomimo, że decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego nie zawiera zapisu dotyczącego ustalenia uprawnienia w zakresie użytkowania działek.

Natomiast prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie w oddzielnej sprawie, dotyczące zwrotu gruntu pod budynkami stanowiącymi odrębny od gruntu przedmiot własności, spowodowało zebranie dokumentacji archiwalnej, jej analizę i ustalenie stanu nieruchomości. Ponieważ grunty działki nr [...] stanowiące własność Skarbu Państwa przed ich podziałem na działki nr [...] i nr [...] posiadały powierzchnię 0,2406 ha i uprzednio wchodziły w całości jako siedlisko w skład gospodarstwa rolnego przejętego przez Państwo od A. K. i T. K., to – jak wyjaśnił Starosta P. - zasadnym stał się podział tej działki celem wydzielenia części zabudowanej budynkami i pozostałej części. Podział zatwierdzony został decyzją Wójta Gminy R. z dnia 3 kwietnia 2012 r. nr[...] , a decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ orzekający, przywołując treść przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, przekazał nieodpłatnie na współwłasność, właścicielom zabudowań, działkę gruntu Skarbu Państwa oznaczoną nr [...] o powierzchni 0,1756 ha, położoną w obrębie K., gmina R. oraz odmówił przekazania na współwłasność wnioskodawców działki nr [...]o powierzchni 0,0650 ha. Decyzja ta, w wyniku wniesionego odwołania przez A. G., H. K., M. K., S. K. i J. A., została utrzymana mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr[...] .

Jak dalej wskazał organ pierwszej instancji, bezsporne w sprawie są okoliczności dotyczące przejęcia nieruchomości na własność Państwa, pozostawienia działki w dożywotnim użytkowaniu i fakt, że wnioskodawcy są zstępnymi. Kwestią wątpliwą jest natomiast sposób władania przez wnioskodawców działką po śmierci A.K. (10 lutego 1978 r.) i T. K. (26 lipca 1988 r.), dlatego dla ustalenia faktycznego użytkowania działki nr [...] przez zstępnych, organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie, jakiego wymagały okoliczności sprawy. W jego efekcie doszedł do przekonania, iż osobą uprawnioną w rozumieniu cyt. art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, do uzyskania własności w/w gruntów jest R. K. W związku z powyższym przekazał na jego rzecz własność gruntów działki nr[...], jednocześnie odmawiając przekazania tej nieruchomości na rzecz pozostałych wnioskodawców.

Odwołanie od opisanej powyżej decyzji złożyli H. K., M.K., S. K., J.A. i A. G. Decyzji tej zarzucili naruszenie:

- art. 118 ust. 1 w związku z art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24) poprzez przyznanie spornej działki na rzecz R.B.K.,

- art. 7 kpa poprzez brak dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie oraz wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem interesu stron,

- art. 28 kpa w związku z art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24) poprzez nieuznanie za strony uczestników: H. K., S. K., M. K. oraz J.A.,

- art. 75 § 1 kpa poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów z przesłuchania w charakterze świadków osób wymienionych w uzasadnieniu,

- art. 77 § 1 kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego,

- art. 80 kpa poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów (w szczególności nie w pełni zgromadzonych w sprawie), poprzez jednostronne i bezkrytyczne przyjęcie przez organ argumentacji wnioskodawcy R. B. K. za własną.

Jednocześnie skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przekazanie własności działki gruntu Skarbu Państwa oznaczonej nr [...] o powierzchni 0,0650 ha, położonej w obrębie K., gmina R., na współwłasność R. B. K. oraz A.G. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia powyższego żądania wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołania podano, iż organ I instancji w motywach rozstrzygnięcia stwierdził, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy do przyjęcia, iż działkę oznaczoną nr [...] należało nieodpłatnie przyznać na rzecz R. B. K. Z powyższym stwierdzeniem odwołujący nie zgadzają się.

Ich zdaniem organ naruszył art. 118 ust. 1 w związku z art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24) poprzez przyznanie spornej działki na wyłączną własność R. B. K. W/w przepis wskazuje, iż nieruchomość winna być przyznana w sposób niezbędny do korzystania z budynków położonych na nieruchomości. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż R.K. nie używał, ani nie używa części nieruchomości zajętej przez uczestniczkę, a co za tym idzie, przynajmniej ta część nie jest mu niezbędna do korzystania z budynków położonych na nieruchomości. Pomimo tego część ta została przyznana tej osobie. Odwołujący się wskazali ponadto, że trudno uznać, iż część nieruchomości przeznaczona przez R.K. do poruszania się po niej quadem jest mu niezbędna do prawidłowego wykonywania władztwa nad przedmiotową nieruchomością. Takie stwierdzenie, z uwagi na poruszanie się również A.G. po części nieruchomości rozjeżdżanej przez quad, winno spowodować przyznanie części nieruchomości co najmniej na współwłasność A. G. oraz R. K. lub na jej własność. Istotne przy tym jest, że "w chwili obecnej strony w ten sposób użytkują przedmiotową działkę".

W ocenie wnoszących odwołanie, pomimo przeprowadzenia w sprawie szeregu dowodów, organ pierwszej instancji wydał decyzję ewidentnie krzywdzącą dla A. G. oraz pozostałych osób nie uznanych za strony, tj. H. K., S. K. oraz J. A.

Zdaniem odwołujących się ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż A. G. używała i używa znacznej części działki geodezyjnej oznaczonej numerem geodezyjnym[...]. Zakres jej władztwa nad tą działką uległ ograniczeniu z uwagi na działania rodziny R. K., która to (a nie wnioskodawca R. K.) używała znacznej części przedmiotowej działki jako drogi dla pojazdów typu quad. W pozostałym zaś czasie władztwo nad tą częścią przedmiotowej działki sprawowała A.G. W tej sytuacji nie sposób zgodzić się z organem, iż większą część działki użytkował więc jedynie wnioskodawca R. B.K.

W ocenie odwołujących się okoliczności użytkowania przedmiotowej działki winny zostać przez organ ustalone na podstawie kompleksowo zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci zeznań w charakterze świadków osób, które nie zostały przez organ uznane za strony, z naruszeniem przepisów prawa administracyjnego, tj. H. K., S. K., M. K. oraz J. A., a z zeznań tych można by ustalić dokładny zakres używania przedmiotowej działki przez poprzednika prawnego R. K., tj. J. K., jak również samego R. K. Przeprowadzenie tych dowodów miało i ma istotne znaczenie dla sprawy, gdyż wyłącznie w ten sposób można by wykazać faktyczny stan używania części nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym[...] .

Zdaniem A. G. organ pomimo przeprowadzenia szeregu dowodów w sprawie nie wyjaśnił dogłębnie sprawy, wskutek czego nie została wyjaśniona, jako istotna, okoliczność zakresu władania przedmiotową nieruchomością przez strony, a ponadto nieprawidłowo nie uznał za strony niniejszego postępowania H.K., S. K. oraz J. A. pomimo, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż osoby te miały interes prawny i faktyczny, aby brać udział w niniejszym postępowaniu i winny były zostać uznane za strony.

Natomiast w piśmie z dnia [...] r. S.K. kwestionuje pkt 2 rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji i krytycznie odnosi się do pracy Starosty P., który wadliwie reaguje na jego żądania zgłaszane w toku postępowania administracyjnego. Ponadto kwestionuje podział gruntów działki nr[...]. Jego zdaniem działka o powierzchni 0,2406 ha jako "teren zabudowy" była "należycie użytkowana przez 6 rodzeństwa" i bez konfliktów. Działka ta winna być więc "przypisana" do istniejącej zabudowy oraz winna stanowić współwłasność tych osób.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] r. Nr[...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia Kolegium w szczegółowy sposób przedstawiło okoliczności faktyczne i prawne istniejące w sprawie oraz podjęte w niej dotychczas czynności procesowe, a następnie wskazało, że podstawę materialnoprawną dla orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowią przepisy art. 118 powoływanej wcześniej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z ich treścią osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki (ust. 1), a nadto iż z wnioskiem o nieodpłatne przyznanie prawa własności działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków (ust. 2 a).

Następnie Kolegium wyjaśniło, że już w poprzedniej decyzji kasacyjnej zwróciło uwagę, iż wskazana regulacja prawna stawia zstępnemu, ubiegającemu się o przyznanie prawa własności działki, warunek faktycznego władania nieruchomością po śmierci rolnika w zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom (czyli prawa użytkowania), co oznacza wymaganie osobistego użytkowania nieruchomości przez zstępnego. Roszczenia przewidziane tym przepisem nie mogą być interpretowane rozszerzająco, albowiem ich celem jest zaspokojenie interesów rolnika, a nie osób trzecich. Co do zasady przysługują one rolnikowi, który przekazał gospodarstwo rolne Państwu, jeśli zaś chodzi o jego zstępnych, odnoszą się one jedynie do osób ściśle określonych w ust. 2a wskazanej normy prawnej, czyli tym, którzy po śmierci rolnika faktycznie władają działką w zakresie wynikającym z prawa użytkowania. Należy wskazać, że zgodnie z definicją prawa cywilnego, użytkowanie polega na prawie używania rzeczy i prawie pobierania jej pożytków (art. 252 Kodeksu cywilnego). Takie prawo korzystania z działki, czyli jej uprawiania i pobierania pożytków, ustawodawca zapewnił rolnikowi, który przekazał Państwu gospodarstwo rolne.

Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, iż decyzją z dnia [...] r. nr [...] Naczelnik Gminy w R. orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego bez zabudowań, położonego we wsi K., składającego się z działek gruntów nr [...], [...], [...] i [...], stanowiącego dotychczas współwłasność A.K. i T.K., w zamian za rentę. Decyzja ta wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118).

Z treści tej decyzji nie wynika wprawdzie, aby organ orzekł o przydzieleniu przekazującym do bezpłatnego użytkowania działki gruntu o powierzchni do 0,50 ha, ale uzyskane dokumenty wskazują, że w dniu 28 lutego 1975 r. geodeta wyznaczył na gruncie i okazał T.K. grunty do bezpłatnego dożywotniego użytkowania po przekazaniu przez nią i jej męża A. K. w dniu [...]r. gospodarstwa rolnego (szkic bez obliczeń powierzchni "dożywocia").

Kolegium wskazało również w uzasadnieniu swojej decyzji, że w wyniku zmian w ewidencji gruntów po wymianie gruntów działka wchodząca uprzednio w skład w/w gospodarstwa nr [...] zamieniona została na nr[...] , natomiast działka nr [...] uzyskała nr [...], a decyzją z dnia [...] r. Kierownik Urzędu Rejonowego w G. przekazał na rzecz J. K. działki gruntu nr [...] i nr [...] (stanowiące działki dożywotniego użytkowania) położone w obrębie K. o łącznej powierzchni 0,43 ha.

Podało również, że działka nr [...] uległa dalszemu podziałowi na działki nr [...] i [...], a Starosta P. decyzją z dnia [...] r., przywołując przepisy art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, m.in. przekazał nieodpłatnie na współwłasność, właścicielom zabudowań, działkę gruntu Skarbu Państwa oznaczoną nr [...] o powierzchni 0,1756 ha, położoną w obrębie K., w następujących udziałach, na rzecz:

- A. G. - udział do 1/6 części;

- H. K. - udział do 1/6 części;

- M. K. - udział do 1/6 części;

- S. K. - udział do 1/6 części;

- J. A. - udział do 1/6 części;

- M. K. - udział do 1/18 części;

- R. B. K. - udział do 1/18 części;

- J. W.K. - udział do 1/18 części.

Po wydzieleniu siedliska z większej działki i oznaczeniu go numerem geodezyjnym [...]powstała zatem działka siedliskowa (objęta w/w decyzją z dnia [...] r.) i druga działka geodezyjna o charakterze rolnym (działka nr [...] niezabudowana o powierzchni 0,0650 ha).

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie i podejmując zaskarżoną decyzję stwierdził, że "wprawdzie decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego nie zawierała zapisu co do ustalenia uprawnienia w zakresie użytkowania działek, niemniej zgodnie z treścią art. 12 w/w ustawy (z dnia 29 maja 1974 r.) na wniosek rolnika, który przekazał gospodarstwo rolne za rentę przydziela się do bezpłatnego użytkowania działkę gruntu rolnego o powierzchni 0,5 ha". Takie stwierdzenie – zdaniem Kolegium - pozostaje w sprzeczności z treścią przywołanego przepisu art. 12 ust. 1 w/w ustawy. Zgodnie z tym przepisem na wniosek rolnika, który przekazał gospodarstwo rolne za rentę, przydziela się do bezpłatnego użytkowania działkę gruntu rolnego o powierzchni do 0,5 ha, a w razie przekazania budynków również lokal mieszkalny i pomieszczenia gospodarskie w rozmiarze niezbędnym do zaspokojenia potrzeb rolnika i jego rodziny. Natomiast jeżeli prawo do renty za gospodarstwo rolne służy obojgu małżonkom, uprawnienia przewidziane w ust. 1 przysługują im łącznie (ust. 2). Kwestia ta nie była przedmiotem rozważań organu pierwszej instancji.

Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że w trybie cyt. art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. przekazano nieodpłatnie J. K. działki gruntu nr [...] o powierzchni 0,26 ha i nr [...] o powierzchni 0,17 ha (łącznie 0,43 ha - jako "działki rolne użytkowane po zmarłych rodzicach" – A. i T. K. Wcześniej działka nr [...] została podzielona decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] r. nr [...] na działki nr [...] o powierzchni 0,2406 ha (teren zabudowany, na którym usytuowane są budynku gospodarstwa przekazanego na Skarb Państwa) oraz nr [...] o powierzchni 0,26 ha (teren użytków rolnych - grunty orne).

W ocenie Kolegium w tych okolicznościach organ pierwszej instancji winien był ustalić, czy roszczenie zstępnych rolnika, o którym mowa w art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. nie zostało już zaspokojone.

Ponadto powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 maja 2011 r. (sygn. akt II SA/Ol 178/11 - publ. LEX nr 79568), w którym Sąd podkreślił, że "uprawnienie uregulowane tym przepisem ma charakter roszczenia osobistego uprawnionej osoby, które nie może zostać scedowane na zstępnych tej uprawnionej strony, czy też być potraktowane jako wchodzące do masy spadkowej".

Ponadto organ odwoławczy - odnosząc się do uzasadnienia zawartego w zaskarżonej decyzji oraz dokonanych ustaleń wskazał, że roszczenie z art. 118 ustawy nie przysługuje wszystkim zstępnym rolnika, lecz jedynie zstępnym określonym w art. 2a tego przepisu, a więc tym, którzy po śmierci rolnika faktycznie władają działką w zakresie wynikającym z prawa użytkowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2001 r. sygn. akt II SA/Łd 2129/97- LEX nr 656360). Przy czym warunek faktycznego władania nieruchomością po śmierci rolnika w zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom (czyli prawa użytkowania) oznacza wymaganie osobistego (faktycznego) użytkowania nieruchomości przez zstępnego ubiegającego się o przyznanie prawa własności działki (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 1998 r. sygn. akt SA/Bk 1482/97-publ. ONSA 1999/2/62).

Następnie Kolegium podało, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji, w związku z wnioskami spadkobierców A. K., T. K. i J.K., przeprowadził postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia, która z w/w osób (spadkobierców) była faktycznym użytkownikiem gruntów działki nr[...]. Z ustaleń tych nie wynika jednakże w sposób jednoznaczny, czy objęta zaskarżoną decyzją działka nr [...] była wcześniej użytkowana przez J. K. po śmierci rolników A. K. i T.K. (rodziców) jako część działki pozostawionej do dożywotniego użytkowania tym osobom.

Co istotne, przywołany w uzasadnieniu decyzji protokół z dnia 28 lutego 1975 r. sporządzony przez geodetę "w sprawie wydzielenia dla Ob. T. K. gruntu o pow. 0,50 ha do bezpłatnego dożywotniego użytkowania" nie wskazuje jaki de facto obszar wydzielono w ramach w/w dożywocia. Z protokołu tego wynika, że powierzchnia przeznaczona do dożywotniego użytkowania obejmuje działki (według poprzedniej numeracji) nr [...] o powierzchni 0,14 ha i część obszaru działki nr [...](obecnie nr[...]) o powierzchni 0,47 ha (działka zabudowana w części budynkami gospodarstwa), która to powierzchnia (0,50 ha) nie została w tym protokole wskazana ani w sposób graficzny, ani też w sposób rachunkowy.

W zakończeniu uzasadnienia Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji winien, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego oraz po analizie posiadanych akt sprawy, rozważyć czy przywołana wcześniej decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] r., wydana po rozpatrzeniu wniosku J. K. "o nieodpłatne przekazanie na własność działek rolnych po zmarłych rodzicach", obejmująca powierzchnię 0,43 ha, w tym działkę nr [...] o powierzchni 0,26 ha i działkę nr [...] o powierzchni 0,17 ha, obręb K., faktycznie użytkowana przez zstępnego osób (rodziców), które przekazały gospodarstwo za rentę, zaspokaja roszczenie zstępnych wynikające z art. 118 cyt. ustawy, czy też tego roszczenia nie zaspokaja.

Ponadto Kolegium stwierdziło w uzasadnieniu, że grunty działki nr [...] nie pozostawały w faktycznym wyłącznym użytkowaniu R.K. w rozumieniu art. 118 ust. 2a powoływanej wcześniej ustawy, co potwierdziły ustalenia organu pierwszej instancji, zawarte w sporządzonych protokołach z przesłuchań.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował R. B. K. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub zmianę tej decyzji z powodu niezgodności z prawem i podjętej z naruszeniem prawa oraz utrzymanie w mocy decyzji Starosty P. z dnia [...] r. (nr[...]) o nieodpłatnym przekazaniu na rzecz skarżącego działki gruntu Skarbu Państwa oznaczonej nr [...] o powierzchni 0,0650 ha, położonej w obrębie K., gmina R. o urządzonej księdze wieczystej nr [...] i zasądzenie kosztów postępowania.

Jednocześnie skarżący zarzucił decyzji zaskarżonej naruszenie art. 118 ustawy o społecznym ubezpieczeniu rolników, wcześniej powoływanej poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że działka nr [...] nie pozostawała w faktycznym władaniu i użytkowaniu skarżącego oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego poprzez przyjęcie założenia, że roszczenie zstępnych, o którym mowa w art. 118 wskazanej powyżej ustawy mogło zostać już wcześniej zaspokojone.

Z uzasadnienia skargi wynika, że w ocenie skarżącego stanowisko organu odwoławczego, przyjęte przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji jest niesłuszne, nieprawidłowe i niezgodne z prawem. Skarżący podkreślił przy tym, że decyzja Starosty P. z dnia [...] r. była wynikiem kasacyjnej decyzji organu odwoławczego z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a przy jej wydawaniu zostały uwzględnione wszystkie sugestie i wskazówki Kolegium dotyczące zarówno prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej.

Zdaniem skarżącego organ pierwszej instancji orzekając w sprawie dokonał bardzo szczegółowego sprawdzenia i weryfikacji warunków i przesłanek niezbędnych dla spełnienia wymogów ubiegania się o przyznanie prawa własności działki po zmarłych rolnikach, którzy przekazali gospodarstwo rolne w zamian za rentę.

W ocenie skarżącego spośród wszystkich uczestników postępowania wyłącznie on spełnia ustawowe kryteria ubiegania się o realizację roszczenia przysługującego na podstawie art. 118 ust. 2a powoływanej ustawy i zostało to w toku postępowania udowodnione i wykazane, natomiast fakt nieużytkowania działki przez pozostałych uczestników postępowania został potwierdzony w materiale dowodowym w sposób nie budzący wątpliwości.

Ponadto – w uznaniu skarżącego – niezrozumiałe jest twierdzenie Kolegium o istnieniu wątpliwości, czy roszczenie objęte wnioskiem nie zostało już zaspokojone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...]r. skierowanej do J. K., bowiem przejęcie posiadania i użytkowania przedmiotowej działki po zmarłym ojcu nie może – zdaniem skarżącego – stanowić przeszkody do przyznania mu jej obecnie na własność w trybie art. 118 ust. 2 a wskazywanej ustawy.

W ocenie skarżącego wskazane przez Kolegium wątpliwości są chybione i bezpodstawne, a sugerowane dalsze uzupełnienie postępowania wyjaśniającego zbędne i bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 26 marca 2014 r. skarżący oświadczył, że podtrzymuje skargę oraz argumentację zawartą w jej uzasadnieniu, natomiast uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar t sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. Nr 270, poz. 1101) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że w ustawowo określonych kompetencjach kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił uprawnienia tych sądów do merytorycznego orzekania w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym, co powoduje, że zasadność skargi skutkuje jedynie wydaniem orzeczenia kasacyjnego o treści wynikającej z przepisów ar. 145-150 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd nie mógł natomiast orzec – stosownie do zawartego w skardze wniosku – o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty P. z dnia [...] r. (nr[...]) poprzedzającej decyzję zaskarżoną.

Postępowanie administracyjne podporządkowane jest zasadzie dwuinstancyjności sformułowanej w art. 15 kpa i objętej ochroną konstytucyjną zawartą w przepisie art. 78 ustawy zasadniczej. Zasada ta w toku administracyjnym realizowana jest poprzez odwołanie, jako środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ administracji pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.

Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa i obejmuje on decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i umarzające postępowanie.

Zaskarżona decyzja podjęcia została na podstawie przepisu art. 138 § 2 kpa i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z racji obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z kompetencji do podjęcia orzeczenia kasacyjnego z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, została przez ustawodawcę wyraźnie ograniczona poprzez wskazanie konkretnych sytuacji uprawniających do wydania tego typu decyzji.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Aktualne brzmienie przywołanej normy prawnej nadane zostało ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 kpa było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy, co wiąże się również ze zwiększeniem sprawności postępowania.

Stosownie zatem do przywołanego brzmienia art. 138 § 2 kpa, wydanie decyzji kasacyjnej możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale w rażący sposób naruszono przepisy procesowe oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 518-519).

Nie budzi również wątpliwości zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa Żadne inne wady postępowania, czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna.

Zdaniem Sądu istotne jest, że w aktualnym stanie prawnym, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Odnotować również warto, iż w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 kpa wskazano m.in. że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowelizacja ta oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Jak już wskazano, przepis art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.

W przypadkach, kiedy dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszo-instancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania, wówczas organ drugiej instancji zobligowany jest zastosować art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując wykładni art. 138 § 2 kpa nie można pomijać bowiem treści art. 136 kpa, gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 kpa ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 kpa (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 302/11; wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Op 139/11; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 marca 2011 r., w sprawie o sygn. akt. II SA/Rz 1166/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 grudnia 2010 r., SA/Kr 534/10; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2010 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Go 823/10; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2010 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 360/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 1065/09 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r., sygn. akt III RN 7/99 OSNAPiUS 2000/9/338).

Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogólne nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie zwalniać się z obowiązku orzekania przekazując sprawę organowi pierwszej instancji (np. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1274/11, nie publ.).

Można zatem uznać, za niezgodne z przepisem art. 138 § 2 kpa wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i wówczas, gdy postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ pierwszej instancji wykazuje niewielkie braki, możliwe do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym na warunkach określonych w art. 136 kpa. (np. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02 MP 2004/2/60; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, Lex nr 48722; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, Lex nr 48721).

W orzecznictwie administracyjnym wskazywano ponadto, że powinność merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również z zasadą szybkości i sprawności postępowania określoną w art. 12 kpa. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwiania.

Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien kierować się także względami ekonomiki procesowej i zasadą szybkości postępowania, a jeżeli uchyla rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, to ma świadomość, że rzutuje to na sprawność postępowania poprzez odsunięcie w czasie ostatecznego załatwienia sprawy (np. wyroki WSA w Łodzi: z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1079/12, Lex nr 1303640; z dnia 6 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 255/13, Lex nr 1334928; wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13, Lex nr 1340337).

W tak określonych warunkach prawnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podejmując zaskarżoną decyzję nie wykazało – zdaniem Sądu – w jej uzasadnieniu konieczności skorzystania ze szczególnej kompetencji kasacyjnej zawartej w przepisie art. 138 § 2 kpa, ani braku legalnej możliwości zastosowania przepisu art. 136 kpa, przyznającego uprawnienie do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego.

Nie można też odmówić słuszności twierdzeniom skarżącego, że w przedmiotowej sprawie został zebrany obszerny materiał dowodowy, pozwalający na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia przy ewentualnym skorzystaniu w art. 136 kpa, bez jednoczesnego uchybienia zasadzie dwuinstancyjności i wynikających z niej gwarancji dla strony związanych z powinnością zachowania tożsamości sprawy administracyjnej w obu instancjach.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że decyzja Starosty P., poprzedzająca decyzję zaskarżoną została wydana po uprzednim kasacyjnym orzeczeniu Kolegium a materiał sprawy uprawnia do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji kontynuując postępowanie w sprawie zastosował się do wszystkich wskazań i zaleceń organu odwoławczego, zawartych w uzasadnieniu decyzji uchylającej i starannie przeprowadził czynności dowodowe, zmierzające do ustalenia prawdy obiektywnej.

Jeżeli – w ocenie Kolegium – Starosta P. tej zasadzie nie zadośćuczynił, to w toku postępowania odwoławczego należało – zdaniem Sądu – skorzystać z uprawnień przyznanych przez ustawodawcę w przepisie art. 136 kpa, bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy stwierdził, że orzeczenie Starosty P. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wypływ na jej rozstrzygnięcie.

W uznaniu Sądu z uzasadnienia zaskarżonej do Sądu decyzji Kolegium wynika, że organ odwoławczy oczekuje ponownej oceny materiału dowodowego ze wskazaniem jego poszczególnych składników i rozważenia pewnych kwestii w konkretnym aspekcie np. uwzględniając treść decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...]r., wydanej po rozpatrzeniu wniosku J. K., a nie przeprowadzenia wyjaśnień, czyli wprowadzenia nowych elementów do materiału sprawy, w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Formułowana w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wątpliwość dotycząca powierzchni wydzielonej przez geodetę do użytkowania przez T. K. działki, wynikająca z braku określenia w protokole z dnia [...]r. tej powierzchni w sposób graficzny lub rachunkowy, mogłaby – zdaniem Sądu – zostać wyjaśniona poprzez zastosowanie przepisu art. 136 kpa.

Kolegium nie wyjaśniło jednak dlaczego z takiej możliwości nie skorzystało. Niezależnie od tego należy też zwrócić uwagę, że przepis art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118), na podstawie której przejęte zostało gospodarstwo rolne A. K. i T. K., uprawniał rolnika przekazującego gospodarstwo rolne na rentę do uzyskania na jego wniosek działki gruntu rolnego o powierzchni do 0,5 ha do bezpłatnego użytkowania. Organ odwoławczy akcentuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fakt braku w treści decyzji Naczelnika Gminy w R. z dnia [...]r. Nr [...] orzekającej o przejęciu gospodarstwa rolnego stanowiącego współwłasność A. K. i T. K. klauzuli o złożeniu wniosku o przydzielenie im do bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego (o pow. do 0,5 ha), ale należy w ocenie dokonywanej w odniesieniu do tej kwestii uwzględnić to – zdaniem Sądu, że w podstawie prawnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] r. (Nr[...]) orzekającej o "nieodpłatnym przekazaniu na własność działek rolnych użytkowanych po zmarłych rodzicach" wydanej na wniosek J.K., wskazany jest m.in. art. 118 ust. 1, ust. 2 a i ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Z materiału sprawy nie wynika, aby decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego, a zatem jej treść musi być rozważona w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, przy uwzględnieniu tego, że uprawnienie uregulowane w przepisie art. 118 ust. 2 a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jest uprawnieniem jednorazowym w tym znaczeniu, że podmiot spełniający kryteria w nim określone może skutecznie skorzystać z przyznanego przez ustawodawcę przywileju nieodpłatnego nabycia prawa własności działki gruntu o jakiej mowa w tym przepisie tylko raz.

Dodatkowo należy też wskazać, że organ odwoławczy w zakończeniu uzasadnienia decyzji zaskarżonej stwierdził jednoznacznie, że R. K. nie jest wyłącznym faktycznym użytkownikiem działki gruntu [...] w K. – w rozumieniu art. 118 ust. 2 a powoływanej ustawy, co potwierdziły ustalenia organu zawarte w sporządzonych protokołach z przesłuchań.

W przedstawionych powyżej okolicznościach Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki wskazane przez ustawodawcę w przepisie art. 138 § 2 kpa a uchylanie się przez organ odwoławczy od rozstrzygnięcia sprawy stanowi naruszenie wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zasady szybkości postępowania (art. 12 kpa) oraz zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 kpa).

Przyjmując taką ocenę Sąd zaaprobował stanowisko prezentowane w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r., w którym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "w sytuacji, gdy zasadniczo materiał wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia, został w sprawie zgromadzony, zaś kwestią sporną jest w istocie ocena tego materiału i wynikających z niego wniosków, względnie zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, tylko w niewielkim zakresie, brak jest podstaw do wydania decyzji kasacyjnej określonej w art. 138 § 2 kpa." (sygn. akt II OSK 1919/11, Lex nr 1358462).

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określonego koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi.

H.B.15.04.2014r.