Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 961/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
Teza: 1. Decyzja administracyjna może być skutecznie doręczona jedynie tym podmiotom, które działają w procesie. Zatem uprawnienie strony do doręczenia jej decyzji pozostaje w ścisłym związku z posiadaną przez tę stronę zdolnością administracyjnoprawną. Jeżeli jedyna strona postępowania zmarła, niemożliwe jest zastosowanie przepisów o doręczeniach do pism procesowych kierowanych do tej strony. W takim przypadku czynność doręczenia aktu administracyjnego w oczywisty sposób nie może zostać skutecznie zrealizowana i wynika to z samej natury czynności.

2. Decyzja administracyjna nie doręczona stronie jest decyzją nieistniejącą, co oznacza, że nie wchodzi ona do obrotu prawnego.

3. Art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 z późn. zm.) nie stanowi podstawy prawnej dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego od żony zmarłego rolnika, w stosunku do którego organ administracji publicznej przyznał decyzją administracyjną płatności obszarowe, nie będąc poinformowany, że rolnik zmarł.

4. Sprawa dotycząca zwrotu nienależnie pobranych przez żonę z konta zmarłego męża rolnika płatności wypłaconych mu przez ARiMR, nie może być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego, gdyż zwrot nienależnie pobranych płatności w świetle obowiązujących przepisów następuje pomiędzy rolnikiem a Agencją, zaś żona rolnika nie była stroną postępowania administracyjnego i nie stała się stroną tego postępowania jako spadkobierca na zasadzie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 z późn. zm.). Sprawa o zwrot nienależnie pobranych przez żonę zmarłego rolnika płatności jest sprawą cywilną, do której mają zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego o odpowiedzialności cywilnej.

TEZY

1. Decyzja administracyjna może być skutecznie doręczona jedynie tym podmiotom, które działają w procesie. Zatem uprawnienie strony do doręczenia jej decyzji pozostaje w ścisłym związku z posiadaną przez tę stronę zdolnością administracyjnoprawną. Jeżeli jedyna strona postępowania zmarła, niemożliwe jest zastosowanie przepisów o doręczeniach do pism procesowych kierowanych do tej strony. W takim przypadku czynność doręczenia aktu administracyjnego w oczywisty sposób nie może zostać skutecznie zrealizowana i wynika to z samej natury czynności.

2. Decyzja administracyjna nie doręczona stronie jest decyzją nieistniejącą, co oznacza, że nie wchodzi ona do obrotu prawnego.

3. Art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 z późn. zm.) nie stanowi podstawy prawnej dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego od żony zmarłego rolnika, w stosunku do którego organ administracji publicznej przyznał decyzją administracyjną płatności obszarowe, nie będąc poinformowany, że rolnik zmarł.

4. Sprawa dotycząca zwrotu nienależnie pobranych przez żonę z konta zmarłego męża rolnika płatności wypłaconych mu przez ARiMR, nie może być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego, gdyż zwrot nienależnie pobranych płatności w świetle obowiązujących przepisów następuje pomiędzy rolnikiem a Agencją, zaś żona rolnika nie była stroną postępowania administracyjnego i nie stała się stroną tego postępowania jako spadkobierca na zasadzie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 z późn. zm.). Sprawa o zwrot nienależnie pobranych przez żonę zmarłego rolnika płatności jest sprawą cywilną, do której mają zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego o odpowiedzialności cywilnej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz (spr.) Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2199/10 w sprawie ze skargi E. A. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 23 [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz E. A. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2199/10 w pkt. 1. stwierdził nieważność decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 23 [...]r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia 10 [...]roku w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pkt. 2. podał, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

Decyzją z dnia 28 [...]r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: kierownik ARiMR) na skutek złożonego w dniu 25 [...] r. wniosku M. A. (dalej: wnioskodawca), przyznał mu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 w łącznej wysokości [...]zł. Przyznane płatności zostały przekazane na rachunek bankowy wnioskodawcy. Decyzję powyższą w dniu 11 [...]r. odebrała żona M. A., która następnie nadesłała do organu odpis skrócony aktu zgonu męża z dnia 21 [...] r., z którego wynikało, że jej mąż zmarł w dniu 20 [...]r.

Prezes ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez E. A. środków finansowych przyznanych M. A.. Wezwał również E. A. do dobrowolnego zwrotu pobranych płatności, przekazanych na rachunek bankowy męża.

Następnie Prezes ARiMR decyzją z dnia 10 [...] r. ustalił kwotę nienależnie pobranych przez E. A. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości [...] zł.

Na skutek wniosku E. A. o ponowne rozparzenie sprawy Prezes ARiMR decyzją z dnia 23 [...] r., nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 10 [...]r. W uzasadnieniu wskazał, że płatności przyznano M. A. decyzją z dnia 28 [...]r. Zgon wnioskodawcy nastąpił w dniu 20 [...]r., tj. przed wydaniem powyższej decyzji. Wobec tego organ nie mógł wywiązać się z ciążącego na nim obowiązku doręczenia M. A. decyzji, zatem nie weszła ona do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków prawnych. Wobec tego środki przyznane wnioskodawcy, a pobrane przez jego żonę E. A. zostały przekazane bez podstawy prawnej. W związku z tym zasadnym było ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ podał, że w przypadku śmierci producenta rolnego płatność przysługuje spadkobiercy, który przejął posiadanie gospodarstwa rolnego, jeżeli złożył stosowany wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji. W tej sprawie E. A. nie złożyła stosowanego wniosku, zatem nie było możliwe przyznanie jej tych płatności. Natomiast zastosowanie ulg w spłacie należności wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania w oparciu o złożony uprzednio wniosek.

Na powyższe rozstrzygnięcie E. A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W uzasadnieniu podniosła, że decyzja przyznająca płatności M. A. została jej doręczona, a zatem funkcjonuje w obrocie prawnym, tym samym nie może być ona uznana za nieistniejącą. Doręczenie decyzji innemu niż wnioskodawca podmiotowi powoduje, że decyzja taka weszła do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. Niedopuszczalnym było wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, podczas gdy w obrocie prawnym cały czas funkcjonuje prawomocna decyzja o przyznaniu tych płatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 stycznia 2011 r. stwierdził nieważność decyzji Prezesa ARiMR z dnia 23 [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa ARiMR z dnia 10 [...]r.

W uzasadnieniu podkreślił, że podstawą kompetencyjną do wydania decyzji przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie ustalenia kwoty zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez ARiMR pomocy przyznanej w drodze decyzji administracyjnej jest art. 29 ust 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 z późn. zm. dalej: ustawa o Agencji). Podstawą materialno-prawną mającą zastosowanie do zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2004, jest art. 49 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. UE z dnia 12 grudnia 2001 r.; dalej jako rozporządzenie nr 2419/2001) w związku z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz. Urz. UE L 328 z 17.12.2003r.), zgodnie z którym w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Wskazany przepis stanowi o "rolniku" który złożył wniosek o pomoc w ramach systemu zintegrowanego. W rozporządzeniu nr 1782/2003 art. 2 lit a). wyjaśniono termin "rolnik" podając, iż jest to osoba fizyczna lub prawna bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 TWE, oraz które prowadzą działalność rolniczą. Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru ( Dz. U. z 2004 r., Nr 6 poz. 40, dalej: ustawa z 18 grudnia 2003 r.), na podstawie której M. A. przyznano płatności obszarowe posługiwała się pojęciem producenta rolnego, zwanych dalej "płatnościami". Sąd przyjął, że pojęcie to jest odpowiednikiem pojęciem "rolnika", o którym mowa jest w art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/01 nie może być podstawą materialną do wydania decyzji o zwrocie płatności, przyznanych rolnikowi, który wystąpił ze stosownym wnioskiem, a które zostały wypłacone omyłkowo osobie trzeciej, tj. E. A. – w stosunku to tej osoby. Nie była ona stroną postępowania administracyjnego z wniosku wyłącznie M. A. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. Nie wstąpiła do tego postępowania, nie dotyczy jej też decyzja o przyznaniu płatności. Nie występowała jako rolnik ani jako następca, w rozumieniu przepisów o Wspólnej Polityce Rolnej, lecz jako osoba trzecia, która była współwłaścicielem konta bankowego M. A., czy też posiadała do niego upoważnienie. Dlatego też Sąd pierwszej instancji uznał, że sprawa zwrotu pobranych przez E. A. z konta M. A. środków wypłaconych mu przez ARiMR nie może być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż jest to sprawa cywilna, do której mogą znaleźć zastosowanie przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu, nie podlega zaś ona rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Z tych też względów zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Przyjmuje się, że w tym przepisie jest mowa zarówno o właściwości wewnętrznej, jak i zewnętrznej organów, a więc rozgraniczeniu kompetencji organów administracji oraz sądów powszechnych.

II

Prezes ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z:

* 1. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia "8 maja 2008 r.", o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 z późn.),

* 2. art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy, ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. WE Nr L 327 z dnia 12 grudnia 2001 r. dalej: rozporządzenie nr 2419/2001).

3. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 10 maja 2010 r., Nr 0022/9002/10 z uwagi na uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej pomimo, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności tych decyzji.

W uzasadnieniu organ podniósł, że w przypadku stwierdzenia wypłaty kwot nienależnie pobranych lub nadmiernych Prezes ARiMR ma obowiązek wydać stosowną decyzję. Krąg podmiotów, które mogą być adresatami decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych środków wyznacza sformułowanie "pobranych środków". Należy zatem rozumieć je jako rzeczywiste pobranie środków - na przykład, jak w sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi - pobranie z rachunku bankowego albo jeżeli rzeczywiste pobranie nie nastąpiło bądź nie można jednoznacznie ustalić, kto te środki pobrał (poza szczególnymi sytuacjami nie sposób bowiem przyporządkować środków pieniężnych wpłaconych przez Agencję na rachunek bankowy do konkretnej wypłaty środków z tego rachunku) - jako uprawnienie do ich pobrania. Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż gdyby przyjąć tezę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że jedyną podstawą materialną do ustalenia rolnikowi kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności bezpośrednich za 2004 r. jest art. 49 ust. 1 rozporządzenia nr 2419/2001, to należałoby uznać, że środki pieniężne pochodzące ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków nie mogłyby być skutecznie odzyskiwane, ponieważ przepisy rozporządzenia nr 2419/2001 nie mają zastosowania do środków krajowych. Za takim szerokim rozumieniem tego przepisu przemawia również redakcja art. 30 ustawy, na mocy którego droga postępowania cywilnego w sprawach dotyczących ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, jest ograniczona do środków które zostały przekazane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie umowy. Tym samym rozumienie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jako normy wyłącznie kompetencyjnej, pozostawiałoby poza zakresem windykacji na przykład sprawy, w których określony podmiot uzyskał płatność na podstawie decyzji administracyjnej, która nie weszła do obrotu prawnego.

E. A. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała m. in., że argumentacja organu zawarta w skardze kasacyjnej jest nieuzasadniona w zakresie, w jakim wskazuje na możliwość wydania decyzji w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji – w stosunku do osoby trzeciej. Bez względu na fakt, dotknięcia wadą nieważności decyzji, decyzja w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń, nie mogła zostać wydana ze względu na to, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja o przyznaniu płatności M. A.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania sądu granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta oznacza, iż kontroli sądowej podlega zastosowanie jak i wykładnia tylko tych przepisów, które zostały wyraźnie określone w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach w niej zakreślonych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, art. 49 ust. 1 rozporządzenie nr 2419/2001 oraz art. 156 § 1 pk1 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez WSA w W. nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 10 maja 2010 r., z uwagi na uznanie, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi brak możliwości jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej pomimo, że w sprawie - zdaniem kasatora - nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności tych decyzji.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego właściwy jest sąd administracyjny, czy sąd cywilny w przypadku, gdy wnioskodawca zmarł - przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności - o czym nie wiedział organ wydający tę decyzję, a kwotę płatności pobrała żona rolnika.

Bezspornym jest ustalony w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny. Dnia 28 [...] r. kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję, na mocy której przyznał wnioskodawcy płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 w łącznej wysokości [...] zł, w tym: [...]zł z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej oraz kwotę [...] zł z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej. Odbiór decyzji potwierdziła w dniu 11 [...]r. E. A. - żona M. A.. Płatności przyznane tą decyzją zostały przekazane na rachunek bankowy wnioskodawcy. Przyznane wnioskodawcy – M. A. środki pieniężne z tytułu płatności zostały pobrane przez jego żonę.

Następnie E. A. nadesłała do organu odpis skrócony aktu zgonu z dnia 21 [...] r., z którego wynikało, że jej mąż zmarł w dniu 20 [...]04 r.

Nie ma racji E. A., która w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu podniosła, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja o przyznaniu płatności jej mężowi M. A. Podkreślenia wymaga, że decyzja administracyjna może być skutecznie doręczona jedynie tym podmiotom, które działają w procesie. Zatem uprawnienie strony do doręczenia jej decyzji pozostaje w ścisłym związku z posiadaną przez tę stronę zdolnością administracyjnoprawną. Jeżeli jedyna strona postępowania zmarła, niemożliwe jest zastosowanie przepisów o doręczeniach do pism procesowych kierowanych do tej strony. W takim przypadku czynność doręczenia aktu administracyjnego w oczywisty sposób nie może zostać skutecznie zrealizowana i wynika to z samej natury czynności.

Zatem, decyzja administracyjna nie doręczona stronie jest decyzją nieistniejącą, co oznacza, że nie wchodzi ona do obrotu prawnego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy z o Agencji przez Sąd pierwszej instancji. Przepis ten stanowi, że Prezes Agencji ustala – w drodze decyzji administracyjnej – kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Przepis art. 29 ust. 1 ustawy z o Agencji stanowi podstawę kompetencyjną do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy UE oraz środków krajowych. Natomiast przepis ten nie stanowi podstawy prawnej w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego od żony zmarłego rolnika, któremu organ administracji publicznej przyznał płatności nie będąc poinformowany, że rolnik zmarł.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że podstawą materialnoprawną mającą zastosowanie do zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2004, jest art. 49 ust.1 rozporządzenia nr 2419/2001 w związku z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz.Urz. UE L 328 z 17.12.2003 r.), zgodnie z którym w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. Z przepisu tego wynika zatem, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności powiększonej o odsetki ciąży na rolniku.

Rolnikiem tym był M. A., któremu przyznano płatności obszarowe na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Ustawodawca unijny posługuje się w art. 49 ust. 1 rozporządzenia nr 2419/2001 terminem "rolnik", natomiast ustawodawca polski w art. 1 cytowanej ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. używa pojęcia "producent rolny", Artykuł 1 tej ustawy stanowi, że ustawa określa warunki i tryb udzielenia płatności producentom rolnym.

Termin "producent rolny" jest pojęciem szerszym i obejmuje rolnika, którego pojęcie określone jest w prawie unijnym. Wynika to z wykładni literalnej art. 3 pkt 3 lit. a i b ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 z późn. zm.). W świetle tego przepisu producent rolny to osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca: a) posiadaczem gospodarstwa rolnego lub rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003.

Rolnik - na podstawie art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 - oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 TWE, oraz które prowadzą działalność rolniczą.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 49 ust. 1 rozporządzenia nr 2419/2001 zawarty w skardze kasacyjnej.

Przepis art. 49 ust.1 rozporządzenia nr 2419/2001 nie jest podstawą materialną do wydania decyzji o zwrocie płatności, przyznanych rolnikowi, który zmarł przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności, o czym nie wiedział organ wydający w tej sprawie decyzję, zaś płatności te pobrała z konta żona rolnika. E. A. nie była stroną postępowania administracyjnego z wniosku M. A. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 oraz nie wstąpiła do tego postępowania w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r., jak również nie dotyczy jej decyzja o przyznaniu płatności.

E. A. nie przysługuje płatność jako spadkobiercy zmarłego męża rolnika. Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. w przypadku śmierci producenta rolnego płatność przysługuje spadkobiercy, który przejął posiadanie gospodarstwa rolnego i złożył wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył wniosek spadkodawcy. Zatem E. A. musiałaby przejąć po mężu posiadanie gospodarstwa rolnego oraz złożyć odpowiedni wniosek do Agencji, a tego nie uczyniła.

Zatem, E. A. nie była stroną stosunku administracyjnoprawnego i nie stała się stroną tego stosunku jako spadkobierca jej męża zmarłego rolnika.

Dlatego też sprawa dotycząca zwrotu nienależnie pobranych przez żonę z konta zmarłego męża rolnika środków wypłaconych mu przez ARiMR, nie może być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego, gdyż zwrot nienależnie pobranych płatności w świetle obowiązujących przepisów następuje pomiędzy rolnikiem a Agencją, zaś żona rolnika nie była stroną postępowania administracyjnego i nie stała się stroną tego postępowania jako spadkobierca na zasadzie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Sprawa o zwrot nienależnie pobranych przez żonę zmarłego rolnika płatności jest sprawą cywilną, do której mają zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego o odpowiedzialności cywilnej.

Z uwagi na powyższe, Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził nieważność obu decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. miał rację, że wyeliminował z obrotu prawnego decyzje organów, które są nieważne.

Z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nieważność jest skutkiem naruszenia każdego rodzaju właściwości. Nałożenie sankcji nieważności za naruszenie przepisów o właściwości podyktowane jest faktem, iż w tymże przypadku brakuje podmiotu legitymującego do zawiązania stosunku prawnego. Legitymacja jest zaś niezbędnym warunkiem prawidłowości rozstrzygania sprawy. Tylko organ administracji, działając w ramach przyznanych kompetencji, może z trwałym skutkiem regulować prawne stosunki (J. Goleniowska-Gałgan, Właściwość organów administracji, Casus 2010, nr 1, s. 57 i n.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w składzie orzekającym podziela poglądy wyrażone w orzecznictwie w odniesieniu do przesłanki braku właściwości jako podstawy unieważnienia decyzji administracyjnej.

W wyroku z 29 maja 1991 r. (sygn. akt III ARN 17/91, PiP 1992, z. 3, s. 108) Sąd Najwyższy podkreślił, że z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu (art. 19 k.p.a.) wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania. Artykuł 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie tylko stanowi prawny instrument eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organ, który nie jest właściwy w sprawie, ale również spełnia funkcję gwarancyjną w odniesieniu do spoczywającego na organie administracyjnym obowiązku przestrzegania swojej właściwości miejscowej i rzeczowej.

NSA w wyroku z 7 października 1982 r., sygn. akt II SA 1119/82 (ONSA 1982, nr 2, poz. 95) stwierdził, że w myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (por. również wyrok NSA z 29 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 955/99, LEX nr 49943); por. też wyrok NSA z dnia 12 lipca 1994 r., II SA 781/93, OSP 1995, z. 1, poz. 25: Przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości rzeczowej, łącznie z jej odmianą - właściwością instancyjną, czyli funkcjonalną. Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości. Natomiast NSA w wyroku z 17 stycznia 2002 r. o sygn. akt I SA 1477/00 (LEX nr 81665) podkreślił, że prowadząc postępowanie administracyjne organy są obowiązane do przestrzegania przepisów dotyczących ich właściwości, bowiem decyzja wydana z naruszeniem takich przepisów jest nieważna, jak to wynika z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z powyższych względów skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu(Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).