Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 848/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 148
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 1a
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
Teza: W sytuacji, gdy gmina jest władającym nieruchomością stanowiącą drogę wewnętrzną na zasadzie samoistnego posiadania, podjęcie uchwały w przedmiocie nadania tej drodze nazwy, nie wymaga realizacji przewidzianego treścią art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych obowiązku uprzedniego uzyskania pisemnej zgody właściciela.

TEZY

W sytuacji, gdy gmina jest władającym nieruchomością stanowiącą drogę wewnętrzną na zasadzie samoistnego posiadania, podjęcie uchwały w przedmiocie nadania tej drodze nazwy, nie wymaga realizacji przewidzianego treścią art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych obowiązku uprzedniego uzyskania pisemnej zgody właściciela.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Dębica na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 22 maja 2019 r. nr P-II.4131.2.180.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Dębicy z dnia 15 kwietnia 2019 r. nr IX/58/2019 w sprawie nadania nazwy ulicy na terenie miasta Dębicy I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto Dębica kwotę 780 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Miasta [...] reprezentowanej przez r. pr. M. S. jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] (dalej w skrócie: "Rada Miejska") z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie nadania nazwy ulicy na terenie miasta D.

W dniu 15 kwietnia 2019 r. Rada Miejska działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 – dalej w skrócie: "u.s.g."), podjęła uchwałę Nr [...] o nadaniu ulicy usytuowanej na działce ew. nr 154 położonej w obrębie 2 miasta D., będącej w posiadaniu samoistnym Gminy Miasta D. nazwy "P.".

Po przekazaniu w/w uchwały organowi nadzoru, Wojewoda w dniu 15 maja 2019 r. wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia jej nieważności.

Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], Wojewoda działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej w skrócie: "u.d.p."), podjęcie przez radę uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Zdaniem Wojewody, wykładnia ww. przepisu sprowadza się wyraźnie, expressis verbis, do prawnie określonej powinności, uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których zlokalizowana jest droga. Wojewoda przytoczył uzasadnienie uchwały NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., II OPS 2/05, w którym podniesiono, że nazwa ulicy ma podwójne znaczenie. Z jednej strony ustalenie nazwy ulicy służy wykonywaniu zadań publicznych, związanych z szeroko rozumianymi funkcjami porządkowymi, ewidencyjnymi organów administracji publicznej i sądów, a z drugiej - nazwa ulicy jest elementem realizacji praw i obowiązków publicznych, wynikających z przepisów prawa publicznego, a niekiedy wprost jest warunkiem korzystania z praw publicznych. Tym samym tylko wówczas, gdy bez nadania nazwy danej ulicy (zarówno będącej drogą publiczną jak i drogą wewnętrzną) nie można byłoby wykonywać zadań publicznych lub też osoby mieszkające przy takiej ulicy nie mogłoby wykonywać należnych im praw - rada gminy ma obowiązek nadania drogom wewnętrznym nazwy.

Wojewoda wskazał, że z treści uchwały wynika, iż działka ew. nr 154 jest w samoistnym posiadaniu Gminy Miasta D., tymczasem Rada Miejska nie uzyskała pisemnej zgody właścicieli tej działki. Wojewoda przytoczył również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 18/2009, w którym wskazano, że "rada gminy nie posiadająca pisemnej zgody właścicieli dróg wewnętrznych na zmianę nazw poszczególnych ulic, podejmując uchwałę w sprawie nadania tym ulicom nazw, wbrew jednoznacznej normie prawnej zawartej w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, narusza ten przepis w stopniu, o którym mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a.".

Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, iż przedmiotowa uchwała narusza wskazane w uzasadnieniu obowiązujące przepisy prawa, dlatego też nie można uznać, że postanowienia uchwały są zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, co czyni zasadnym stwierdzenie jej nieważności.

W ustawowym terminie Rada Miejska wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Rada Miejska zarzuciła naruszenie:

1) art. 91 ust. 1 i 3 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że uchwała Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. jest sprzeczna z prawem, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności;

2) art. 8 ust. 1a u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miejska była zobowiązana do uzyskania zgody właścicieli terenu (działka ew. nr 154 w obrębie 2 Miasta D.), na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna.

W skardze Rada Miejska podniosła, że w uzasadnieniu uchwały wskazano, iż z wnioskiem o nadanie nazwy ulicy działce ew. nr 154, stanowiącej drogę wewnętrzną, wystąpili mieszkańcy i właściciele nieruchomości położonych przy tej drodze, proponując jej nazwę jako "P.". Zdaniem Rady Miejskiej nie można zatem przyjąć, iż nadanie nazwy ulicy nastąpiło wbrew woli mieszkańców i właścicieli nieruchomości przyległych do działki ew. nr 154.

Rada Miejska podniosła również, że art. 8 ust. 1a u.d.p. ma zastosowanie do sytuacji w których nieruchomość (droga wewnętrzna) ma status uregulowany tzn. znani są jej właściciele. W przypadku działki ew. nr 154, jak wskazano w uchwale, znajduje się ona w posiadaniu samoistnym Gminy Miasta D. Dla działki tej nie założono księgi wieczystej oraz brak jest dokumentów, na podstawie których możliwe byłoby ustalenie jej właścicieli według stanu na dzień poprzedzający objęcie jej

w samoistne władanie przez Gminę Miasta D. Zdaniem Rady Miejskiej, w tej sytuacji wypełnienie dyspozycji z art. 8 ust. 1a u.d.p. nie jest konieczne, skoro samoistnym posiadaczem działki jest Gmina Miasta D., co potwierdza wypis z ewidencji gruntów. Gmina władając działką ew. nr 154 zachowuje się jak właściciel, ponosi koszty związane z jej utrzymaniem, naprawą i odśnieżaniem.

Rada Miejska zwróciła uwagę, że skoro dane zawarte w ewidencji gruntów, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne

i kartograficzne stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych, to można przyjąć, iż Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., była władna podjąć uchwałę o nadaniu drodze wewnętrznej nazwy ulica "P." i tym samym wypełnić wolę mieszkańców. W ocenie Rady Miejskiej nadanie nazwy ulicy mieści się m. in. w pojęciu gospodarowania nieruchomościami. Jest nie tylko oznaczeniem nieruchomości, ale jest też decyzją z zakresu wprowadzenia ładu przestrzennego w nazewnictwie ulic i tym samym pełni funkcję porządkową i ewidencyjną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.

Wojewoda zakwestionował fakt wniesienia skargi przez pełnomocnika, któremu pełnomocnictwo udzielił I Zastępca Burmistrza, jednocześnie Rada Miejska nie przedłożyła żadnych dowodów wskazujących na uprawnienie I Zastępcy Burmistrza do podpisania pełnomocnictwa w niniejszej sprawie, co w ocenie Wojewody powinno skutkować odrzuceniem skargi.

Ustosunkowując się do argumentacji zawartej w skardze, Wojewoda stwierdził, że nie można nadać nazwy drodze wewnętrznej wyłącznie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. z pominięciem art. 8 ust. 1a u.d.p., który wprowadza dodatkowy wymóg. Wojewoda wskazał przy tym, że ustawodawca nie przewidział ani w u.s.g., ani w u.d.p., wyjątków od reguły wyrażonej explicite w art. 8 ust. 1a u.d.p.

Wojewoda zaznaczył, że gdyby ustawodawca, oprócz właścicieli, dopuścił wymóg wyrażenia zgody przez posiadaczy, wyraźnie zawarłby to w przepisie, jak np. w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, gdzie za podatników uznano zarówno właścicieli, jak i posiadaczy samoistnych nieruchomości. Skoro przedmiotowa działka, na której znajduje się droga, nie ma uregulowanego stanu prawnego, to nie można jej nadać nazwy, bowiem brak zgody właścicieli działki stanowi rażące naruszenie art. 8 ust. 1a u.d.p. Gmina będzie mogła nadać nazwę w przypadku uzyskania przez nią prawa własności lub przez inne podmioty za ich zgodą. Rada gminy mając swobodę w ustalaniu i zmianie nazwy ulicy, musi więc uwzględniać zakres przedmiotowy upoważnienia zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 22 maja 2019 r. nr [...] stwierdzające nieważność uchwały

Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie nadania nazwy ulicy na terenie miasta D.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2018r. poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie: "Ppsa", akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego mogą stanowić przedmiot sądowoadministracjnej kontroli.

Sąd nie podziela zarzutu wojewody, że skarga podlega odrzuceniu, albowiem pełnomocnik gminy został niewłaściwie umocowany – pełnomocnictwo dla radcy prawnego – M. S. podpisał Zastępca Burmistrza J. S.

Z przedłożonych przez gminę dokumentów wynika, że: 1) na dzień wniesienia skargi Burmistrzem Miasta D. jest M. S.; 2) Pierwszym Zastępcą Burmistrza Miasta D. jest J. S.; 3) w dniu wniesienia skargi Burmistrz Miasta D. przebywał na urlopie; 4) stosownie do postanowień § 63 ust. 4 Statut Gminy Miasta D. – załącznik do uchwały Rady Miejskiej w D.

nr [...] z dnia [...] października 2018 roku, Dz. U. Woj. [...] z dnia [...] listopada 2018 roku, poz. [...]: "W razie niemożności pełnienia obowiązków przez Burmistrza z powodu usprawiedliwionej nieobecności w pracy, osobą upoważnioną do wykonywania zadań i obowiązków zastrzeżonych do jego kompetencji określonych przepisami prawa oraz uchwałami Rady jest Zastępca Burmistrza, a w przypadku powołania dwóch Zastępców Burmistrza - I Zastępca Burmistrza. W razie niemożności pełnienia obowiązków przez I Zastępcę Burmistrza, osobą upoważnioną do wykonywania zadań i obowiązków zastrzeżonych do kompetencji Burmistrza określonych przepisami prawa oraz uchwałami Rady, jest II Zastępca Burmistrza."

W ocenie Sądu, w takim skonfigurowaniu, nie ma podstaw do kwestionowania umocowania pełnomocnika gminy. Statut gminy reguluje jego wewnętrzną organizację oraz tryb pracy organów – art. 22 ust. 1 u.s.g. Jeżeli z jego postanowień wynika upoważnienie dla zastępcy burmistrza do zastępowania burmistrza podczas jego usprawiedliwionej nieobecności, to wymaganie dodatkowych, skojarzonych

z konkretnymi czynnościami upoważnień jest niecelowe. W sprawie jest niekwestionowane, że w dniu wniesienia skargi burmistrz przebywała na urlopie,

a pełnomocnictwo dla reprezentującego gminę radcy prawnego podpisał zastępca burmistrza. Burmistrz umocowania/upoważnienia swojego zastępcy nie kwestionuje – trudno wobec tego przyjąć, iż ten go nie posiadał.

Tyle w kwestiach procesowych.

Kompetencja nadzorcza wojewody zadekretowana jest w art. 91 u.s.g. Treść powołanego przepisu uprawnia wojewodę do stwierdzenia nieważności uchwały

w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia,

w trybie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. Podstawą skorzystania przez wojewodę

z przywołanej kompetencji jest stwierdzenie, że uchwała w sposób istotny narusza prawo – art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g.

W analizowanej sprawie wojewoda zarzuca, iż objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała narusza art. 8 ust. 1a u.d.p. Z treści wzmiankowanego przepisu wynika, że "podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana". Prima facie treść cytowanego przepisu wydaje się jednoznaczna i bezwyjątkowa. Niemniej jednak skonfigurowanie faktyczne niniejszej sprawy pozwala – w ocenie Sądu – na przyjęcie, iż w sytuacji, gdy gmina jest władającym nieruchomością stanowiącą drogę wewnętrzną na zasadzie samoistnego posiadania, podjęcie uchwały w przedmiocie nadania tej drodze nazwy, nie wymaga realizacji przewidzianego treścią art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych obowiązku uprzedniego uzyskania pisemnej zgody właściciela.

Sąd ma oczywiście świadomość, że skonfrontowanie tak postawionej tezy

z literalną treścią art. 8 ust. 1a u.d.p. wykazuje brak skorelowania dyrektyw wynikających z obu tych źródeł, jednakże ów rozdźwięk normatywny należy rozważać wyłącznie jako pozorny.

Zasadnicza rola sądu administracyjnego w ramach prowadzonej przez niego kontroli działalności administracji publicznej sprowadza się do sformułowania zwrotu stosunkowego, który ujawni, czy oceniana konkretna aktywność, podjęta w danych okolicznościach faktycznych, jest zgodna z prawem. Sformułowanie takiego zwrotu stosunkowego wymaga przeprowadzenia przez Sąd kontrolnej wykładni prawa, do zakresu której należy weryfikacja, czy organ prawidłowo zrekonstruował

i zastosował normy kompetencyjne uprawniające go do określonego działania, normy procesowe, regulujące tryb i formę tego działania oraz normy prawa materialnego, wyznaczające treść owego działania. Jest to więc sui generis wykładnia odtwórcza, retrospektywna, inspekcjonująca przeszłe działania administracji w kontekście prawidłowości jego normatywnych podstaw. Cechą dystynktywną przeprowadzanej przez Sąd wykładni kontrolnej jest to, że Sąd nie zmierza do ustalenia, jaki jest pełny, możliwy zakres stosowania i normowania odtworzonych norm prawnych, a jedynie czy podmiot, który dokonał rekonstrukcji normy prawnej z obowiązujących przepisów, mógł nadać jej przyjętą przez niego treść w okolicznościach faktycznych, w których doszło do jej zastosowania. Innymi słowy, dokonując wykładni kontrolnej Sąd musi uwzględniać jej kontekst sytuacyjny w sensie związania zakresu rozumowań interpretacyjnych, przebiegu i wykorzystania poszczególnych reguł wykładni, a także wyniku wykładni z efektami toczącego się niejako równolegle w procesie decyzyjnym ustalania stanu faktycznego sprawy po to, aby te fakty odpowiednio zakwalifikować, a następnie ustalić normatywne konsekwencje tej kwalifikacji. W efekcie wykładnia prowadzona przez Sąd ogranicza się do rekonstrukcji nie "całej normy", lecz "normy do zastosowania" – szerzej w tej materii zob. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, nr 5-6, s. 269 i 270.

Dokonując rekonstrukcji normy prawnej z przepisu art. 8 ust. 1 u.d.p.,

w kontekście faktycznym towarzyszącym podjęciu zakwestionowanej przez wojewodę uchwały, Sąd posłużył się przede wszystkim dyrektywami wykładni funkcjonalnej i systemowej. Dyrektywy wykładni funkcjonalnej nakazują˛

w przypadkach, gdy przepis albo zespół przepisów jest wieloznaczny, odrzucić te jego znaczenia, przy których odtworzona z tekstu prawnego norma nie znajdowałaby uzasadnienia aksjologicznego albo nakazywałaby czynić coś, co w świetle ocen przypisywanych prawodawcy zasługiwałoby na potępienie, a przyjąć takie znaczenie przepisu, przy którym można byłoby wskazać odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne zrekonstruowanej normy - Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 1975, s. 251, oraz wyroki: WSA w Bydgoszczy z 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 311/11, CBOSA; NSA z 2 września 2008 r., sygn. akt I FSK 1017/07, CBOSA oraz z 22 lipca 2008 r., sygn. akt I FSK 938/07, CBOSA.

Warto dodać, że zasada, zgodnie z którą "clara non sunt interpretanda", (to co jest zrozumiałe i jasne nie wymaga interpretacji) nie jest aktualnie powszechnie akceptowana ani w doktrynie, ani też w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreśla to M. Zirk-Sadowski stwierdzając, że "dzisiaj problem bezpośredniego rozumienia tekstu prawnego budzi wiele wątpliwości" - zob. Wykładnia w prawie administracyjnym, (w:) R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego.t. 4, Warszawa 2012, s. 129. Zwrócił na to uwagę również Trybunał Konstytucyjny. Przykładowo, w wyroku z 13 stycznia 2005 r., P 15/02, OTK-A 2005, Nr 1, poz. 4 stwierdził, że "coraz częściej, także i w orzecznictwie zasada clara non sunt interpretanda zamienia się właściwie w zasadę interpretati cessat in clarin (interpretację należy zakończyć, gdy osiągnięto jej jednoznaczny rezultat)". Słusznie zauważa się w orzecznictwie sądowym, że dopuszczalne, a nawet konieczne jest odstąpienie od wykładni językowej, jeżeli za takim rozwiązaniem przemawiają nader istotne argumenty - por. wyrok NSA z 10 listopada 2011 r., I FSK 1634/10 - lub gdy wykładnia językowa przepisu prowadziłaby do wniosków absurdalnych - por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 18. Skoro wykładnia prawa musi opierać się na założeniu racjonalności ustawodawcy, wewnętrznej spójności aktu prawnego, ale i całego sytemu prawa, to pominięcie wykładni językowej w niektórych przypadkach usprawiedliwia również konieczność nadania interpretowanym przepisom znaczenia, które uczyni je rozwiązaniami najtrafniejszymi prakseologicznie - por. wyrok WSA w Warszawie

z 17 maja 2011 r., III SA/Wa 2759/10. Zgodnie z aktualnymi poglądami prezentowanymi w piśmiennictwie, ograniczenie się przez sąd wyłącznie do wykładni literalnej jest wręcz niewłaściwe - konieczne jest potwierdzenie jej przez wykładnię systemową i funkcjonalną - por: M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, op. cit., s. 126-208.

Wykładnia nie może sprowadzać się do szukania znaczenia poszczególnych zwrotów tekstu prawnego, lecz powinna być połączona z analizą celu regulacji prawnej – tak W. Piątek, Wykładnia funkcjonalna w orzecznictwie sadów administracyjnych, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny I Socjologiczny Rok LXXIV – zeszyt 1 – 2012, s. 29.

Powyższe uwagi cechuje niewątpliwie znaczy stopień uteoretycznienia, niemniej są one niezbędne by – w sensie operatywnym – właściwie przedstawić ostateczny wynik wykładni art. 8 ust. 1a u.d.p. w niniejszej sprawie.

Wychodząc od pryncypiów: niewątpliwie reguła wyrażona treścią art. 8 ust. 1 u.d.p. ma charakter prewencyjny. Jej istotą jest zapewnienie ochrony właścicielom drogi wewnętrznej, przed arbitralnym nadaniem jej nazwy przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Jest to intencja racjonalna, o ile weźmie się pod uwagę, że właścicielem drogi wewnętrznej może być podmiot niepubliczny. Odpowiedzieć należy wobec tego na pytanie, czy owa funkcja będzie aktywna również wówczas, gdy działka będąca drogą wewnętrzną nie ma właściciela, a jej posiadaczem samoistnym – władającym – będzie gmina, której organ stanowiący jest uprawniony do nadania jej nazwy. Odpowiedź jest negatywna.

Z załączonego do skargi wypisu rejestru gruntów wynika, że działka nr 154 pozostaje w samoistnym posiadaniu – władaniu – Gminy Miasta D. Adekwatnie do postanowień art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. 2019 r. poz. 725 ze zm.; dalej w skrócie: "pgik", dla gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli – w ewidencji gruntów

i budynków wykazuje się osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Jak z powyższego wynika, treść ewidencji gruntów ujawniająca władającego działką ewidencyjną na zasadach samoistnego posiadania musi być poprzedzona ustaleniem, że: 1) działka nie ma urządzonej księgi wieczystej, brak jest dla niej zbioru dokumentów albo innych dokumentów ujawniających przysługujące do niej prawa; 2) wobec braku dokumentów wymienionych w pkt. 1 nie można ustalić właściciela działki. Z powyższego indukcyjnie należy wywieść, że skoro Gmina Miasta D. została w ewidencji ujawniona jako władający – posiadacz samoistny – działki nr 154, to wobec braku relewantnych co do formy i treści dokumentów ujawniających prawa do przedmiotowej działki, nie można ustalić jej właściciela. Wiadomy pozostaje natomiast podmiot, który pomimo, iż nie może wylegitymować się wobec działki 154 prawem własności, podejmuje wobec niej działania faktyczne, jak właściciel. Można byłoby wobec powyższego rozważać realizację funkcji ochronnej art. 8 ust.1a u.d.p. wobec samoistnego posiadacza drogi wewnętrznej, ale racjonalność takiego działania na gruncie niniejszej sprawy niweczy fakt, że posiadaczem samoistnym owej drogi wewnętrznej jest ten sam podmiot, który dysponuje kompetencją do nadania jej nazwy. Wobec podmiotowej konfuzji samoistnego posiadania drogi wewnętrznej i normatywnego umocowania do nadania jej nazwy, przyjąć należy, że podjęcie uchwały o nadaniu jej określonej nazwy jest konkludentne z wyrażeniem na to zgody. Wymaganie od gminy uzyskania zgody właściciela na nadanie nazwy drodze wewnętrznej, której właściciela nie można ustalić nie realizuje żadnej funkcji ochronnej, a zatem z przyczyn aksjologicznych i prakseologicznych nie znajduje uzasadnienia. Powołane w odpowiedzi na skargę orzeczenia sądów administracyjnych odnosiły się do układów, w których gmina przed nadaniem nazwy drodze wewnętrznej nie uzyskała zgody właściciela, którego identyfikacja była oczywista, z czym - in casu – nie mamy do czynienia w niniejszej spawie.

Rozważając podnoszoną przez wojewodę kwestię możliwości sądowego ustalenia/stwierdzenia prawa własności do drogi wewnętrznej na działce nr 154 i po rozstrzygnięciu tej materii przez Sąd otwarcia się możliwości do skorzystania

z kompetencji nadania jej nazwy, Sąd stwierdza iż jest to stanowisko zbyt rygorystyczne. Podnieść trzeba, że korzystając z kompetencji nadzorczych wojewoda chroni porządek prawny – wynika to jednoznacznie z konstrukcji przyznanej mu

w tym zakresie kompetencji – art. 91 u.g.n. Nie działa natomiast na rzecz ochrony przed naruszeniem indywidualnych interesów prawnych, skorelowanych

z konkretnymi podmiotami, jak ma to miejsce w "klasycznych" sprawach ze skarg na uchwały – art. 101 ust. 1 u.s.g. Na dzień podjęcia kwestionowanej uchwały, żadne interesy prawne, konkretnych podmiotów nie zostały naruszone, co nie wyłącza pro futuro możliwości ich ochrony, w razie sądowego ustalenia właścicieli działki nr 154. Po sądowym rozstrzygnięciu co do prawa własności przysługującego do przedmiotowej działki, podmiotom które wykażą, że ich interes prawny został naruszony zakwestionowaną przez wojewodę uchwałą, będzie przysługiwała legitymacja do zainicjowania jej sądowej kontroli. Na chwilę obecną taka sytuacja nie zachodzi. Żadne względy systemowe, funkcjonalne czy aksjologiczne nie przemawiają za "wymuszaniem" na gminie inicjowania postępowania sądowego celem rozstrzygnięcia kwestii własności drogi wewnętrznej – działki nr 154 – przed podjęciem uchwały o nadaniu jej nazwy. W tej warstwie argumentacyjnej odwołać natomiast można się do uzasadnień teleologicznych: gmina nadając nazwę drodze działała na wniosek właścicieli przyległych do niej nieruchomości, celem uporządkowania kwestii ewidencyjnych, adresowych, itd. Działa więc na korzyść konkretnych, indywidualnych interesów prawnych.

Konkludując Sąd przyjął, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego jest wadliwe i z wyłożonych wyżej względów skargę uwzględnił

i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze – art. 148 Ppsa.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 Ppsa.