Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2773/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 371/16 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Zdun z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu działki nr [...] w K..

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ przypomniał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Burmistrz Zdun ustalił na wniosek L. O. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie podlegającej na nadbudowie ścian poddasza oraz zmianie pokrycia i geometrii dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w K.. W osnowie decyzji rodzaj i funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu została określona jako: zabudowa mieszkalna jednorodzinna (pkt 1) przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego polegająca na nadbudowie ścian poddasza zmianie pokrycia i geometrii dachu (pkt 2). Ponadto określono parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (pkt 3.). Wielkość powierzchni zabudowy, udział powierzchni biologicznie czynnej i szerokość elewacji frontowej, określono jako pozostające bez zmian. Ponadto w decyzji zostały m.in. określone ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w tym wskazanie, że obsługa komunikacyjna przebiega poprzez istniejącą drogę – działkę nr [...]. Odnosząc się do linii rozgraniczających teren inwestycji, zaznaczono w decyzji, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji została wyznaczona na mapie stanowiącej załącznik graficzny do tej decyzji. Załącznik ten został sporządzony na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000.

Wydanie decyzji zostało poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu dla działki nr [...] i najbliższego sąsiedztwa w odległości ok. 120 m (trzykrotność szerokości frontu działki), tj. działek nr [...], [...] i [...], która dla zamierzonej inwestycji potwierdziła kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpił T. K.. Podniósł, że decyzja dotyczy budynku nr [...] na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...], natomiast w załączniku graficznym do decyzji zaznaczono budynek [...] na działce nr [...]. Podał, że przedmiotowy budynek nr [...] na mapie oznaczony został jako budynek częściowo gospodarczy, tymczasem w kwestionowanej decyzji mowa jest o przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zdaniem wnioskodawcy decyzja Burmistrza nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r. nr 164, poz. 1588) – dalej: rozporządzenie wykonawcze.

Kolegium w decyzji z dnia [...] marca 2016 r. uznało, że uchybienia związane z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, które wskazał wnioskodawca, nie mogą stanowić podstawy do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności, mogły być podnoszone przez stronę w zwykłym trybie postępowania administracyjnego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. K. podtrzymał zarzut rażącego naruszenia prawa polegający na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy bez uprzedniego sporządzenia analizy urbanistycznej oraz pominięcie, że decyzja Burmistrza Zdun nie zawiera załączników wymaganych przepisem § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Ponadto zarzucił, że w toku postępowania Kolegium nie wyjaśniło rozbieżności między treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy, a jej załącznikiem graficznym. Przedstawił również szereg zarzutów skierowanych przeciwko decyzji Wojewody Wielkopolskiego dotyczącej pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Kolegium podtrzymało dotychczasowe ustalenia faktyczne w sprawie i podało, że zarzuty dotyczące naruszenia ustawy Prawo budowlane nie podlegają rozpatrzeniu w niniejszym postępowaniu, bowiem weryfikacja dotyczy zasadności odmowy stwierdzania nieważności decyzji o warunkach zabudowy. W dalszej części uzasadnienia Kolegium przedstawiło problematykę dotyczącą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a, przybliżyło treść art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). Organ podkreślił, że kwestionowana decyzja Burmistrza Zdun nie dotyczy ustalenia wymaganych warunków dla nowej zabudowy, lecz jedynie nadbudowy istniejącego budynku na działce nr [...] w granicy z działką [...]. Organ zaznaczył, że wprawdzie do decyzji nie przedłożono załączników w postaci wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną, to jednak sama analiza została w sprawie przeprowadzona, gdyż w przekazanych aktach administracyjnych znajduje się analiza w formie pisemnej sporządzona przez mgr inż. arch. P. F.. Z niniejszej analizy w ocenie Kolegium wynika, iż zagospodarowanie na sąsiednich działkach (działki nr [...], [...] i [...]) stanowi podstawę do ustalenia kontynuacji funkcji zabudowy zgodnie z funkcją określoną we wniosku, tj. zabudową mieszkaniową. Działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...], stanowiącej działkę nr [...]; posiada uzbrojenie techniczne wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazu lub ograniczenia w realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Kolegium stwierdziło, że w analizie zawarto również wyniki dotyczące parametrów, cech i wskaźników dla planowanej zabudowy: linia zabudowy bez zmian – przebudowa i nadbudowa w obrębie istniejących murów; szerokość elewacji frontowej bez zmian – przebudowa i nadbudowa w obrębie istniejących murów; wysokość budynków na działkach sąsiednich od poziomu terenu do kalenicy dachu – wysokość budynków dla działkach: nr [...] – ok. 8 m, na działce nr [...] – ok. 9 m; geometria dachu: zabudowa na sąsiednich działkach posiada dachy wielospadowe o kącie nachylenia od 15 do 40 stopni; działki w sąsiedztwie zabudowane są zabudową o małej intensywności zabudowy oraz działki terenów rolnych. Zdaniem Kolegium powyższe ustalenia zostały przeniesione do projektu decyzji, następnie zostały zawarte w kwestionowanej decyzji Burmistrza Zdun. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu naruszenie przepisów § 3 i § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić, w ocenie SKO, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Kolegium zaznaczyło, że w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawową przesłanką do ustalenia warunków zabudowy jest zgodność planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zdaniem organu warunki zabudowy ustalone w kwestionowanej decyzji, wpisują się w zastany stan rzeczy; z przedłożonej analizy wynika, że zabudowa na sąsiednich działkach posiada dachy wielospadowe o kącie nachylenia od 15 do 40 stopni; tym samym ustalenie dla planowanej zabudowy dach jednospadowy o kącie nachylenia połaci do 15 stopni, ze spadkiem w kierunku własnej działki, odpowiada zastanej formie architektonicznej. W ocenie organu również wskazanie w decyzji maksymalnie dwóch kondygnacji nadziemnych nie stoi w sprzeczności z istniejącą zabudową, skoro budynki na działkach sąsiednich, zgodnie z przedłożoną analizą, mają wysokość ok. 8 i 9 m. Zarazem organ zaznaczył, że w związku z realizacją inwestycji pozostają bez zmian takie parametry, jak linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, udział powierzchni biologicznie czynnej oraz szerokość elewacji frontowej – i brak szczegółowych ustaleń w tym zakresie w odniesieniu do istniejącej zabudowy, stosownie do § 4-6 powołanego rozporządzenia, nie stanowi o wadliwości przeprowadzonej analizy. Przy tak przedstawionej argumentacji merytorycznej Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja jest zgodna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w żaden sposób nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie Kolegium braki formalne decyzji polegające na niedołączeniu do niej wszystkich wymaganych załączników oraz brak zaznaczenia na załączniku graficznym obszaru analizowanego (przy prawidłowo sporządzonej analizie opisowej) nie stanowią naruszenia prawa w stopniu rażącym. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że w przekazanych aktach sprawy na załączniku graficznym do kwestionowanej decyzji Burmistrza linie wykreślone na budynku [...] na działce nr [...] zostały przekreślone i jako teren inwestycji wskazano obrys budynku [...] na działce [...] i jest to zgodne z treścią decyzji, bowiem w punkcie 3 decyzji wyraźnie wskazano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku określona jest od poziomu terenu do poziomu ściany stojącej w granicy z działką [...], jak również wprowadzono obowiązek, że ściany stojące w granicy z działkami sąsiednimi muszą spełniać wymogi ścian oddzielenia pożarowego. Powyższe w ocenie Kolegium jednoznacznie wskazuje, że ustalone warunki zabudowy dotyczą przebudowy i nadbudowy budynku usytuowanego na działce nr [...] w granicy z działką [...]. Natomiast kwestię istnienia w obrocie prawnym załącznika graficznego bez naniesionych poprawek, jak również ustalenie w jakim trybie dokonano tych przekreśleń pozostaje poza zakresem przedmiotowego postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł T. K. zarzucając kwestionowanej decyzji naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 6-11, art. 7 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez ich niezastosowanie,

- art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie,

- § 3-§ 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego polegające na niewykonaniu w istocie analizy urbanistyczno-architektonicznej w sprawie o wydanie warunków zabudowy.

Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Zdun z dnia [...] czerwca 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r. oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a., tj. ustalić, czy decyzja nie jest dotknięta którąś z wad wymienionych w tym przepisie. Wskazał, iż w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa niezbędne jest stwierdzenie, że kwestionowana decyzja została wydana wbrew jasnemu brzmieniu przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze takiego naruszenia a nie każde naruszenie przepisów, nawet gdyby dotyczyło sporej liczby tychże naruszeń, świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. główną przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – a zatem spełniona jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Organy, wydając decyzję o warunkach zabudowy, są zobowiązane do zbadania czy zachodzą wszystkie przesłanki, o których mowa w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podstawą do stwierdzania, że został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest uprzednie prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej na obszarze, który powinien być wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego.

Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego paragrafu granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Z kolei art. 54 (w zw. z art. 64 ust. 1) u.p.z.p. i § 9 powołanego rozporządzenia wykonawczego określają wymogi formalne decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy te przewidują, że decyzja taka określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.), a także zawiera część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Zarazem wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, również sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonania ich kopii (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). W przywołanym art. 52 ust. 2 u.p.z.p. określono wymogi dotyczące treści wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymagania te dotyczą m.in. konieczności określenia granic terenu objętego wnioskiem, jak również obszaru oddziaływania inwestycji na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w określonej skali – co do zasady: 1:500 lub 1:1000 (pkt 1). Przeprowadzenie analizy urbanistycznej na podstawie kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku na podstawie kopii mapy katastralnej, oraz w odpowiedniej skali (1:500 lub 1:1000) stanowi podstawowy obowiązkowy element postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w sprawie o wydanie warunków zabudowy. Dopiero należycie wykonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącego sąsiedztwo działki objętej inwestycją (tj. obszaru analizowanego) może stanowić punkt wyjścia do sformułowania wyników (wniosków) analizy, a dalej – w razie stwierdzenia spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (w tym kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy) – do ustalenia szczegółowych warunków zabudowy (wymagań dotyczących nowej zabudowy), wskazanych w przepisach § 4-8 rozporządzenia wykonawczego.

Analizując przepisy rozporządzenia wykonawczego Sąd I instancji zauważył, że podobnie jak ustawa planistyczna, rozporządzenie to zawiera zarówno normy o charakterze materialnoprawnym, do jakich zaliczyć należy regulacje dotyczące ustalania parametrów dopuszczalnej w świetle "zasady dobrego sąsiedztwa" zabudowy (§ 4-8 rozporządzenia), jak i przepisy procesowe określające sposób wyznaczania obszaru analizowanego (§ 3 rozporządzenia) oraz wymogi formalne, które spełnić musi decyzja o warunkach zabudowy (§ 9 rozporządzenie). Te wykraczające poza minimum określone przepisami K.p.a. wymogi formalne, to konieczność sporządzenia zarówno tekstowej, jak i graficznej części decyzji oraz dołączenia do decyzji załącznika w postaci wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną oraz określenie wymogów, jakie spełnić muszą część graficzna decyzji i część graficzna analizy w zakresie rodzaju map, na kopii których są sporządzane oraz zastosowanej techniki graficznej. Z treści tych przepisów bowiem jednoznacznie wynika, że załącznik w postaci mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie może być żadnych wątpliwości co do linii rozgraniczających teren inwestycji. Materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy również stanowią istotny wyznacznik dla przyszłej zabudowy, wobec czego nie powinny być obarczone wadami, czy niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych parametrów, zgodnie bowiem z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. tego rodzaju decyzje wiążą organ wydający pozwolenie na budowę.

Sąd I instancji stwierdził, że ocena spełnienia przez inwestora, jak i przez organ wydający merytoryczną (pozytywną) decyzję o warunkach zabudowy wymogów formalnych, powinna uwzględniać konieczność takiego interpretowania i stosowania przepisów rozporządzenia wykonawczego, by zawarte w nim obostrzenia względem K.p.a. i wymogi formalne nie stanowiły dodatkowej, i to nieprzewidzianej przepisami ustawy planistycznej, przeszkody do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Powołując się na treść art. 61 ust. 5 oraz art. 61 ust. 7 u.p.z.p. stwierdził, że przepisy § 9 rozporządzenia wykonawczego należy tak interpretować, by zachować spójność z zakresem delegacji ustawowej i zarazem zagwarantować właściwy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro – jak już wspomniano – tego rodzaju decyzja wiąże organ wydający pozwolenie na budowę lub też organ właściwy w sprawie podziału geodezyjnego działki. Wobec takiego założenia Sąd I instancji uznał za uprawniony wniosek, że załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy nie musi być odrębny dokument zawierający wyniki analizy, ale również sama analiza (w części opisowej i graficznej), jeżeli tylko zawiera ona wyraźnie sformułowane wyniki analizy i nie wpływa to na umniejszenie czytelności, jednoznaczności decyzji administracyjnej. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do części graficznej decyzji stwierdzając, że dopuszczalne jest nawet przedstawienie wyników analizy (jej części graficznej) na części graficznej decyzji o warunkach zabudowy, o ile część graficzna decyzji sporządzona została na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a także w czytelnej technice graficznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że nie każde naruszenie wymogów stawianych postępowaniu w przedmiocie wydania warunków zabudowy, jak i samej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu może stanowić podstawę do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podał, że o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej i potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i nie dawała się z nim pogodzić w jakikolwiek sposób.

W ocenie Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie Kolegium przeprowadziło odpowiednią ocenę kwestionowanej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy pod kątem jej zgodności z "zasadą dobrego sąsiedztwa" wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stwierdzone przez Kolegium uchybienia w procedowaniu popełnione przez organ prowadzący postępowanie zwykłe nie stanowiły rażącego naruszenia prawa, gdyż same w sobie nie powodowały skutków prawnych niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Pomimo niedołączenia do decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną, analiza taka faktycznie została w sprawie przeprowadzona. W aktach sprawy znajduje się bowiem dokument zatytułowany "ANALIZA funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" opracowana przez uprawnioną osobę (imiennie wskazaną osobę wpisaną na listę członków jednej z okręgowych izb architektów, z podanym numerem wpisu), która sporządziła następnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla potrzeb wydania decyzji w sprawie znak [...]. W ocenie Sądu, skarżący nie przedstawił żadnych poszlak, które mogłyby uwiarygodnić jego tezę o braku przeprowadzenia analizy urbanistycznej w przedmiotowej sprawie. Ponadto Kolegium podjęło się w postępowaniu nadzwyczajnym zbadania zgodności wydanej decyzji (ustalonych warunków zabudowy) z podstawowymi zasadami, według których zorganizowane jest zagospodarowanie sąsiedztwa. Przedmiotowa analiza pomimo posiadania pewnych wad nie może dyskwalifikować ustalonych warunków zabudowy i samej decyzji, jako całości. Zdaniem Sądu I instancji okoliczność, że obszar analizowany nie został wyznaczony na mapie sam w sobie nie przesądza o nieważności zaskarżonej decyzji, albowiem dołączona do decyzji kopia mapy we właściwej skali 1:1000 została użyta w sprawie, a część pisemna analizy wprost wskazuje na kryterium wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości (promieniu) ok. 120 m od granic działki. Na przedmiotowej mapie niewątpliwie znalazła się cała nieruchomość objęta wnioskiem, na której planowana jest inwestycja, oraz jej najbliższe sąsiedztwo, które zostało poddane analizie architektonicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że niewłaściwe wyznaczenie na mapie obszaru analizowanego czy też wręcz jego brak nie oznacza automatycznie, że niemożliwe było określenia parametrów i usytuowania planowanej zabudowy, jak również nie oznaczało to sprzeczności planowanej zabudowy z istniejącym w okolicy ładem przestrzennym.

Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie analiza urbanistyczna została przeprowadzona i w jej wyniku organ I instancji uznał, że wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione. Niedostatki załącznika graficznego do decyzji – w kontekście stwierdzenia, że zasadniczo w art. 61 ust. 5 i 6 u.p.z.p. brak jest delegacji ustawowej do określenia w rozporządzeniu wykonawczym dodatkowych elementów decyzji – nie mogło bezwzględnie stanowić o rażącym naruszeniu prawa przez decyzję o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do poprawek oznaczenia terenu inwestycji i budynku objętego zmianą zagospodarowania (przebudową i nadbudową) stwierdził, że kwestia naniesienia na załączniku graficznym do decyzji znajdującej się w aktach postępowania (na kopii mapy zasadniczej) zmian w oznaczeniu budynku objętego wnioskiem – tj. w gruncie rzeczy skorygowania oczywistego błędu, biorąc pod uwagę treść decyzji o warunkach zabudowy, jak i sam wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy – nie jest okolicznością doniosłą prawnie i dla ustalenia, czy decyzja o warunkach zabudowy objęta jest wadą nieważności. Nawet jeżeli w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy – na co może wskazywać przedstawiona przez skarżącego w toku postępowania kopia decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., różniąca się od "oryginału" znajdującego się w aktach administracyjnych (część tekstowa decyzji zawiera również dodatkowo podpis osoby, która sporządziła projekt decyzji) – załącznik graficzny zawierał mylne oznaczenie obiektu, którego dotyczą ustalone warunki zabudowy, to nadal nie byłaby to wada dyskwalifikująca tę decyzję w postępowaniu nieważnościom. Z części tekstowej decyzji jednoznacznie wynika, o który budynek – objęty planowaną przebudową i nadbudową chodzi. W postępowaniu w przedmiocie stwierdzania nieważności kwestia naniesienia poprawek na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy podlegała ocenie jedynie w kontekście wpływu na dopuszczalność funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do ustalonych warunków zabudowy, Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, że wykonanie przebudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w granicy z działką [...] było uzasadnione, ponieważ przedmiotowy budynek, objęty zamierzeniem inwestycyjnym, istnieje już w granicy działki. Kontynuowanie przez planowane zamierzenie funkcji zabudowy zostało w decyzji o warunkach zabudowy stwierdzone. Skoro istniejący na działce nr [...] budynek mieszkalny (jednorodzinny) nie podlegał rozbudowie, która zwiększałaby obrys budynku i powierzchnię zabudowy działki, to nie było podstaw do ustalenia innej linii zabudowy, niż ta którą ma budynek usytuowany na tej działce, jak również ustalenia wielkości powierzchni zabudowy działki czy szerokości elewacji frontowej, tj. ustalenia wytycznych nowej zabudowy w zakresie wynikającym z § 4-6 rozporządzenia wykonawczego.

W ocenie Sądu I instancji nie doszło do naruszenia przepisu § 7 rozporządzenia wykonawczego (dot. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki), gdyż parametr ten nie uległ zmianie. Natomiast kwestia geometrii dachu została odpowiednio wyjaśniona, ustalenie geometrii dachu jako jednospadowego, przy utrzymaniu kąta nachylenia z przedziału występującego w sąsiedztwie, nie stanowi zdaniem Sądu I instancji braku odpowiedniego uzasadnienia zawartego w samej decyzji o warunkach zabudowy rażącego naruszenia prawa. Powołując się na treść § 8 rozporządzenia wykonawczego Sąd I instancji podał, że ustalenie geometrii w sposób częściowo odbiegający od stwierdzonych w sąsiedztwie nie oznacza braku możliwości pogodzenia planowanej zabudowy z zastaną w sąsiedztwie a uchybienie to nie może być uznane za uchybienie rażące, dyskwalifikujące warunki zabudowy w ich całokształcie.

Odnosząc się do kwestii legalności budynku objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że nie jest rolą organów orzekających w tym przedmiocie badanie zgodności istniejącej zabudowy z przepisami Prawa budowlanego. Zagadnienia te mogą i są przedmiotem badania przez organy nadzoru budowlanego (PINB w Krotoszynie - postanowienie wstępne wydane w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego). W postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym) prowadzonym na podstawie przepisów Prawa budowlanego oceniana będzie kwestia posiadania przez zrealizowaną zabudowę (tak w odniesieniu do "zasadniczej" części budynku, czy też jego rozbudowywanej lub też nadbudowywanej części) decyzji o warunkach zabudowy, czy szerszej – zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). Sąd I instancji podkreślił, że to, czy dany obiekt budowlany (przed jego planowaną nadbudową lub rozbudową), jak i infrastruktura mu towarzysząca zostały wybudowane legalnie, a jeśli nawet tak, to czy zgodnie z pozwoleniem na budowę – nie może stanowić przedmiotu badania organów prowadzących postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może zatem domniemywać istnienia samowoli budowlanej zarówno na działce będącej przedmiotem wniosku, jak i na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Zarówno przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenia wykonawczego nie odsyłają bowiem w żaden sposób do przepisów Prawa budowlanego, jak również nie wskazują na konieczność badania legalności istniejącej zabudowy, ograniczając się do wskazania na okoliczność zabudowania działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest uprawniony do badania zgodności istniejącej już zabudowy z przepisami Prawa budowlanego, lecz jedynie do badania zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Takie ograniczenie kognicji organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy wynika wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Wobec powyższego Sąd I Instancji nie dopatrzył się przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszenia prawa, które powodowałyby wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego, względnie stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł T. K., zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej wskazał:

- art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na niepełnym przedstawieniu stanu sprawy, które to uchybienie nie tylko mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało;

- art. 174 pkt 1 tj. naruszenie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, co powinno być ocenione jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a);

- art. 174 pkt 2 tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nie uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonych orzeczeń SKO w Kaliszu i Burmistrza Zdun (tj. na nieuwzględnieniu skargi) pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł.

T. K. stwierdził, że Sąd I instancji pominął fakt, iż decyzja o warunkach zabudowy dotyczy budynku zrealizowanego w warunkach samowoli budowalnej (postanowienie PINB w Krotoszynie). Uchybienie to w ocenie skarżącego kasacyjnie miało w szczególności wpływ na ocenę tego, czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy było w ogóle możliwe z uwagi na przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy stanowiła próbę bezprawnej legalizacji budynku zrealizowanego w warunkach samowoli budowalnej – na mapie będącej załącznikiem do decyzji Burmistrza Zdun przedmiotowy budynek nie był budynkiem mieszkalnym ale gospodarczym. W ocenie skarżącego kasacyjnie wydanie zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego w warunkach samowoli budowalnej nie było w ogóle możliwe. Nie można bowiem ustalić decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej. Rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych dopuszczalne jest po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ustawy Prawo budowalne), natomiast na potrzeby wszczętego postępowania legalizacyjnego inwestor może ubiegać się o warunki zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej (art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), po wcześniejszym wydaniu postanowienia przez organ nadzoru na podstawie art. 48 ust. 2 ww. ustawy. Inwestycja, której dotyczył wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy została zrealizowana w chwili złożenia wniosku i orzekania przez organy a zaskarżona decyzja nie została wydana w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Zauważyć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933).

Mając na uwadze wskazane w skardze kasacyjnej przepisy, których naruszenie zarzucono, w kontekście sformułowanych zarzutów rozwiniętych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczący naruszenia przepisów postępowania koncentrują się na twierdzeniu, że Sąd I instancji nienależycie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan sprawy, a w szczególności wybudowania przedmiotowego budynku bez pozwolenia, to jest w ramach samowoli budowlanej. Odnosząc się do powyższego zarzutu zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny okoliczności te wziął pod rozwagę i odniósł się do nich w sposób szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podkreślić należy, że kwestionowana w trybie nadzwyczajnym decyzja dotyczyła przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego. Pismo z dnia 15 lipca 2016 r. oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] lipca 2016 r. dotyczą wątpliwości co do legalności budowy budynku mieszkalnego, który miał podlegać rozbudowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadnił podając przekonującą argumentację z jakich przyczyn powyższa okoliczność nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy na korzyść skarżącego kasacyjnie. Sąd wskazał, że brak jest przepisów, które nakazywałyby organowi badać, czy budynki posadowione na terenie analizowanym zostały pobudowane zgodnie z przepisami prawa budowalnego. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja nie stanowi próby legalizacji budynku zrealizowanego w warunkach samowoli budowalnej, albowiem nie dotyczy ona tego budynku lecz odnosi się do jego ewentualnej rozbudowy lub nadbudowy.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W powołanym przepisie zostały określone obligatoryjne składniki uzasadnienia wyroku. Może on być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera któregoś ze wskazanych w nim elementów.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu administracji, a także podano i wyjaśniono, podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zawarto w nim szczegółową, wszechstronną, ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w tym analizę postawionych w skardze zarzutów. Treść uzasadnienia odzwierciedla tok rozumowania Sądu i wskazuje przyczyny, z powodu których Sąd doszedł do wniosku, że w rozpoznanej sprawie kontrolowana decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów prawa.

Powyższe okoliczności wskazują więc na niezasadność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. zauważyć należy, że przepisy powołanych artykułów mogą stanowić podstawę do formułowania zarzutów skargi kasacyjnej jedynie wespół z innymi przepisami postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, do naruszenia których w ocenie skarżącego doszło (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2011 r., II GSK 526/10, LEX nr 1081571). Ważne jest przy tym podkreślenie, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. można podważać kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, a nie podstawę prawną rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2012 r., I OSK 1424/11, LEX nr 1107461) czy kwestie dokonanej przez sąd wykładni prawa i błędnej, czy mało wyczerpującej argumentacji sądu. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli jednak sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, to nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia wskazanych wyżej przepisów, albowiem zasadnie skarga została oddalona (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., I OSK 1426/11, LEX nr 1126266).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, to jest art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzić należy, że nie jest on uzasadniony. Zgodnie z powołanym przepisem "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor wywodzi, że naruszenie powyższego przepisu polega na tym, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana w odniesieniu do budynku już zrealizowanego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie taka sytuacja jest dopuszczalna jedynie wówczas, kiedy zostanie nałożony na inwestora taki obowiązek przez organy nadzory budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że postępowanie legalizacyjne zostało wszczęte w dniu 6 lipca 2016 r. i taki obowiązek nie został nałożony.

Takie twierdzenia skarżącego kasacyjnie byłyby uprawnione wówczas, gdyby kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła budynku, w odniesieniu do którego wszczęto postępowanie legalizacyjnie. Tymczasem, o czym była już mowa wcześniej, kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla realizacji tego budynku, to jest budynku już zrealizowanego, a jego rozbudowy lub nadbudowy. Postępowanie legalizacyjne ma się zaś toczyć nie co do rozbudowy lub nadbudowy tego budynku, ale do budowy tego budynku, który miałby ewentualnie podlegać rozbudowie lub nadbudowie. Organ nadzoru budowlanego mógłby więc ewentualnie zobowiązać inwestora do przedstawienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla realizacji tego budynku, a nie warunków zabudowy co do jego nadbudowy lub rozbudowy. Okoliczność powyższa przesądza więc o niezasadności tak sformułowanego zarzutu.

Mając na względzie przedstawione rozważania w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.