Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2290/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przyznano sumę pieniężną, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 188, art. 154 § 1, 6 i 7 w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1695/19 w sprawie ze skargi M. C. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 566/14 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 3 i w tym zakresie przyznaje od Prezydenta W. na rzecz M. C. sumę pieniężną w wysokości 5.000 (pięć tysięcy) złotych; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. oddala wniosek M. C. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1695/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. C. na niewykonanie przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 grudnia 2014 r., I SAB/Wa 566/14, w punkcie 1. wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 5.000 złotych; w punkcie 2. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3. przyznał od Prezydenta W. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000 złotych; w punkcie 4. zasądził od Prezydenta W. na rzecz skarżącej kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 9 września 2014 r. M. C. (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. (dalej jako: "organ") w rozpoznaniu wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. P. [...], ozn. jako "W.".

Prawomocnym wyrokiem z 9 grudnia 2014 r., I SAB/Wa 566/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o odszkodowanie w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1.) i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2.). Odpis wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami administracyjnymi sprawy doręczone zostały organowi 29 kwietnia 2015 r. Termin załatwienia sprawy upłynął 29 sierpnia 2015 r., wniosek nie został jednak rozpoznany.

W wyniku wnoszonych przez skarżącą skarg na niewykonanie wyroku kolejnymi wyrokami z 2 marca 2016 r., I SA/Wa 1936/15, z 30 listopada 2017 r., I SA/Wa 1311/17 oraz z 19 października 2018 r., I SA/Wa 1526/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył organowi grzywny w wysokości odpowiednio: 500 zł, 2.000 zł i 3.000 zł. W orzeczeniach z 30 listopada 2017 r. i z 19 października 2018 r. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku z 9 grudnia 2014 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznał od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężne w wysokości odpowiednio 1.000 zł i 2.000 zł.

Pismem z 17 lipca 2019 r. skarżąca ponownie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 grudnia 2014 r., I SAB/Wa 566/14. Zawnioskowała o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a."), o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o przyznanie od organu, na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że jak dotąd nie został zgromadzony cały materiał dowodowy. Przedstawiono przebieg czynności, w tym związanych z monitami, skargami i powództwami skarżącej i wskazano, że aktywność procesowa strony oraz ilość składanych skarg utrudnia prawidłowe procedowanie w sprawie, w tym ogranicza dysponowanie aktami archiwalnymi, koniecznymi do sporządzenia opracowania geodezyjnego. Wskazano, że wyrok WSA z 19 października 2018 r. wpłynął do organu wraz z aktami sprawy 16 stycznia 2019 r., organ zlecił 7 marca 2019 r. przygotowanie opracowania geodezyjnego, według zlecenia nr [...] z 4 kwietnia 2019 r. termin jego realizacji określono na 11 lipca 2019 r. Wykonawca dostarczył opracowanie 24 lipca 2019 r. Nadto skarżącą 27 marca 2019 r. wezwano do przedłożenia dokumentów potwierdzających stan własnościowy nieruchomości przed dniem 21 listopada 1945 r. Wskazano, że z uwagi na obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, nie było możliwości zakończenia postępowania w terminie. Waga tego typu spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, a także ilość postępowań prowadzonych przez organ nie pozwalają na dotrzymanie ustawowych terminów.

Uzasadniając uwzględnienie skargi Sąd I instancji wskazał, że niewykonywanie wyroków sądów – niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych, czy sądów powszechnych – w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować czy usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania.

Sąd I instancji stwierdził, że w przedstawionych okolicznościach sprawy, biorąc pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu na załatwienie sprawy i uprzednio wymierzone grzywny, wystarczająco represyjną i dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 5.000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny, określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Za uznaniem rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a. przemawia okres prowadzonego postępowania oraz to, że po zwrocie akt sprawy po wyroku wymierzającym organowi trzecią grzywnę, organ nie zintensyfikował czynności w sprawie. W istocie wystąpił tylko o sporządzenie opracowania geodezyjnego oraz do Sądu Rejonowego dla Warszawy – Mokotowa o nadesłanie dokumentów. Natomiast okoliczności powołane przez organ w odpowiedzi na skargę nie stanowią żadnego usprawiedliwienia jego bezczynności i niewykonania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego przez tak długi okres, bowiem przynajmniej część czynności w postępowaniu może zostać podjęta w oparciu o akta zastępcze.

Sąd I instancji uznał ponadto, że w sprawie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. Jej przyznanie uzasadnia konieczność zadośćuczynienia za oczekiwanie na wydanie rozstrzygnięcia, stres z tym związany, za naruszenie, przez brak działań organu, dóbr osobistych skarżącej oraz konieczność wywarcia większej presji na organ. Sąd I instancji uznał, że suma pieniężna w wysokości 3.000 zł skłoni organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, natomiast przyznanie wyższej sumy pieniężnej w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, kiedy przyznano już dwie sumy w wysokości 1.000 zł i 2.000 zł, stanowiłoby zbyt dotkliwą sankcję dla organu za niewykonanie wyroku. Zdaniem Sądu I instancji nie można bowiem pominąć okoliczności, że ostatnia z sum została nałożona wyrokiem z 19 października 2018 r., a organ zlecił w 2019 r. wykonanie opracowania geodezyjnego dla nieruchomości.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła pkt 1 i 3 wyroku Sądu I instancji wnosząc w tym zakresie o jego zmianę przez wymierzenie organowi grzywny w wysokości maksymalnej, tj. dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia i przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej co najmniej w wysokości 20.000 zł, ewentualnie o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5.000 zł i uznanie, że wymierzona w tej wysokości grzywna będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć sądu, w sytuacji, gdy z całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności z wysokości dotychczas wymierzonych grzywien za niewykonanie wyroku, a zwłaszcza wyroku z 13 lutego 2020 r. wynika, że grzywna w wysokości wymierzonej zaskarżonym wyrokiem nie odniesie zamierzonego skutku;

2. art. 154 § 7 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci przyznania sumy pieniężnej w kwocie 3.000 zł na rzecz skarżącej i uznaniu jej wymiaru za wystarczający w niniejszej sprawie, podczas gdy suma ta nie stanowi wystarczającej rekompensaty za skutki opieszałego i przewlekłego prowadzenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sprawa dotyczy notorycznego lekceważenia przez Prezydenta W. wyroku WSA. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, już po raz czwarty uznał za uzasadnioną skargę na niewykonanie wyroku tego Sądu, którym zobowiązano organ do załatwienia sprawy i stwierdzono jego bezczynność. Wszystkie wyroki WSA w Warszawie wydane w tej sprawie zostały zlekceważone przez osoby kompetencyjnie odpowiedzialne za jej załatwienie.

Uzasadniając zarzut dotyczący wysokości wymierzonej grzywny podniesiono, że Sąd I instancji wymierzył organowi grzywnę z naruszeniem art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., albowiem wysokość grzywny jest niewystarczająca, aby przymusić organ do wykonania prawomocnego wyroku z 9 grudnia 2014 r. Skarżąca przez wiele lat oczekuje na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, który to organ nie podejmuje w sprawie żadnej czynności. Stwierdzona bezczynność organu, która ma charakter rażącego naruszenia prawa, w ocenie skarżącej kasacyjnie, w tym momencie stanowi już drwinę ze skarżącej, gdyż jej prawa są nieustannie lekceważone. Orzeczenia zasądzające grzywnę w niskiej wysokości, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, nie stanowią dla organu podstawy do rozwagi, a już na pewno nie zmobilizują organu do zakończenia sprawy zgodnie z zobowiązaniem Sądu. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącej kasacyjnie, wymierzenie grzywny w wysokości jedynie 5.000 zł jest zdecydowanie niewystarczającą i nieodczuwalną sankcją, w szczególności biorąc pod uwagę art. 154 § 6 p.p.s.a., umożliwiający wymierzenie grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 11 lutego 2020 r., przeciętne miesięczne wynagrodzenie brutto w gospodarce narodowej w województwie mazowieckim w 2019 r. wyniosło 4.918,17 zł. Wymierzona grzywna stanowi więc niewiele ponad jednokrotność wynagrodzenia zgodnie z ww. wytycznymi i jest wielce wątpliwe czy w przedmiotowej sprawie odniesie zamierzony skutek.

Odnosząc się zaś do wysokości przyznanej sumy pieniężnej wskazano, że jest ona rażąco niska, skoro nie stanowi ona nawet jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zasądzenie sumy pieniężnej powinno zdyscyplinować organ do wykonania swojej powinności. Natomiast organ nie wykonał wyroku z 9 grudnia 2014 r., a także kolejnych wyroków uwzględniających skargę na niewykonanie wyroku. W tych okolicznościach uzasadniona jest obawa, że bez przyznania tej kwoty w dużo wyższej wysokości, organ w dalszym ciągu nie wykona wyroku, a prawo skarżącej do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie zostanie zbagatelizowane. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jest to więc środek represyjny za ignorowanie przepisów o terminach załatwiania spraw administracyjnych, a także za nierespektowanie prawomocnych wyroków. Skarżąca przywołała stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17, w którego uzasadnieniu NSA stwierdził, odnosząc się do niewykonywania wyroków WSA w Warszawie przez Prezydenta W., że "zjawisko to nie tylko godzi w interes prawny skarżących, ale także narusza powagę wymiaru sprawiedliwości, ponieważ u skarżącego musi narodzić się pytanie: "Co to za sąd, który nie potrafi wyegzekwować swoich wyroków?". W konsekwencji w powołanym wyroku NSA przyznał od Prezydenta W. na rzecz skarżących sumę pieniężną w wysokości po 10.000 (dziesięć tysięcy) złotych na rzecz każdego z nich. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma bowiem uświadomić skarżącemu, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy, i że obejmuje skarżącego swoją ochroną. Wyżej wskazany pogląd został potwierdzony również w wyroku NSA z 21 sierpnia 2019 r., I OSK 592/19, którym wymierzono organowi grzywnę w wysokości 30.000 złotych, a także przyznano skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 10.000 złotych.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, suma pieniężna przyznana przez Sąd I instancji w wysokości 3.000 zł na rzecz skarżącej jest więc tylko symboliczna i nie stanowi ani rekompensaty, ani nie można uznać jej za bodziec stymulujący organ do wydania decyzji. Nie stanowi ona także wystarczającego zadośćuczynienia "za wieloletnie oczekiwanie na rozpoznanie sprawy". Jedynie bowiem przyznawanie wysokich sum pieniężnych mogłoby skłonić organ do podjęcia działań zmierzających do przyspieszenia załatwiania sprawy, co potwierdza praktyka innych wydziałów orzeczniczych WSA w Warszawie.

Prezydent W. nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną i nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega częściowemu uwzględnieniu, zasadny jest bowiem zarzut niewłaściwego zastosowania art. 154 § 7 p.p.s.a.

Jako podstawę kasacyjną podano przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., deklarując oparcie skargi kasacyjnej na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie stanowisko nie jest prawidłowe, albowiem zgodnie z wyrażaną w orzecznictwie opinią, art. 154 § 1 p.p.s.a. zawiera regulację materialnoprawną, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., mimo że został zamieszczony w ustawie – generalnie – procesowej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z : 19 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 52/13, i 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2673/12, LEX nr 1336390). Z uwagi zaś na analogiczną regulację prawną, tak samo można zakwalifikować przepisy zawarte w art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla merytorycznego rozważenia zgłoszonych zarzutów, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. możliwe jest zgłoszenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a tę właśnie formę naruszenia zarzucono w skardze kasacyjnej w odniesieniu do art. 154 § 1 i 6 oraz art. 154 § 7 p.p.s.a. Ze względu na zakres zaskarżenia zauważyć przy tym należy, że w konsekwencji nie zostały w skardze kasacyjnej zakwestionowane ustalenia i okoliczności faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie w przypadku postawienia zarzutu niewłaściwego zastosowania. Niewłaściwego zastosowania skarżąca kasacyjnie nie upatruje przy tym w braku podstaw do zastosowania wskazanych przepisów, ale w wysokości orzeczonej grzywny i przyznanej sumy pieniężnej.

Niewłaściwe zastosowanie przepisu to stan braku adekwatności między ustalonym stanem faktycznym, a przesłankami zastosowania tego przepisu. W przypadku regulacji art. 154 § 1 i 6 oraz § 7 p.p.s.a. sytuacja jest o tyle skomplikowana, że ustawodawca, przewidując nałożenie grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku i możliwość przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, nie określił przesłanek miarkowania ich wysokości, wskazując jedynie ich maksymalną dopuszczalną wysokość. Nie została określona ani wysokość minimalna, ani też nie wskazano wprost jakichkolwiek kryteriów, jakimi powinien w takich przypadkach kierować się sąd administracyjny. Określenie wysokości zarówno grzywny, jak i sumy pieniężnej zostało pozostawione w każdym z indywidualnych przypadków do uznania sądu i uzależnione od okoliczności z tym przypadkiem związanych. Z tego względu należy wyjaśnić, że ograniczoną skuteczność może mieć w sprawach tego rodzaju powoływanie się na kwoty grzywien i sum pieniężnych zasądzonych w innych przypadkach. Każdorazowo powinny one być zindywidualizowane i zależą od oceny okoliczności sprawy. Rolą sądu jest natomiast uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji prawidłowo zidentyfikował, że kryteriów określania wysokości grzywny i sumy pieniężnej należy upatrywać w funkcji obu tych środków prawnych.

Efektywność wyroków sądów administracyjnych nie jest gwarantowana co do zasady przez podejmowanie czynności egzekucyjnych, co wynika z charakteru orzeczeń sądów administracyjnych i przyjętego modelu sądownictwa administracyjnego. Efektywność tę ustawodawca zapewnia za pomocą różnych środków prawnych, w przypadku wyroków uwzględniających skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środki te określa art. 154 p.p.s.a. Suma pieniężna nie ma przy tym funkcji odszkodowawczej, co wynika z art. 154 § 4 i 5 p.p.s.a. Podstawową funkcją grzywny oraz sumy pieniężnej jest zatem reakcja na niewykonanie prawomocnego wyroku, środki te mają charakter dyscyplinujący, w przypadku grzywny towarzyszy mu element represyjności, zaś w przypadku sumy pieniężnej również element kompensacyjności. Ponieważ oba środki mają w pierwszym rzędzie na celu wymuszenie wykonania prawomocnego wyroku, przy ich nakładaniu i określaniu ich wysokości należy mieć wzgląd na przewidywaną efektywność. Dla miarkowania wysokości znaczenie mogą mieć nadto: stopień naruszenia prawa przez organ, okoliczności towarzyszące naruszeniu i zwłoce w wykonaniu prawomocnego wyroku oraz zasadność wynagrodzenia skarżącemu bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku uwzględniającego jego skargę. Okoliczności danego przypadku mają znaczenie dla określenia przez sąd, w jakiej wysokości grzywna oraz ewentualna suma pieniężna powinny być określone, aby dawały możliwość wypełnienia swojej roli. Środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a. zawsze znajdują zastosowanie w przypadku niewykonania prawomocnego wyroku. Jest to stan co do zasady zawsze naganny i możliwy do obiektywnego stwierdzenia. Ustawodawca nie zdecydował się jednak na obligatoryjne sankcjonowanie go za pomocą wskazanych środków, jak też na określenie ich wysokości w sposób bezwzględny, w ściśle określonej wysokości.

Argumentacja skargi kasacyjnej bazuje na tezie, że ze względu na wysokość zastosowanych środków prawnych nie wypełnią one swojej funkcji, nie przymuszą organu do załatwienia sprawy, a dotychczasowa bierność organu – mimo uprzednich wyroków – ma być tego dowodem.

Faktem jest, że w dacie wyrokowania przez Sąd I instancji wyrok z 9 grudnia 2014 r. nie został wykonany, albowiem wniosek o odszkodowanie nie został załatwiony. Jest to okoliczność bezsporna i w konsekwencji uzasadnia zastosowane środki dyscyplinujące. Nie można jednak podzielić stanowiska skarżącej, że ich zastosowanie, ze względu na wysokość, będzie nieskuteczne, podobnie jak poprzednio orzeczonych grzywien i sum pieniężnych. Okoliczności faktyczne poprzedzające wydanie wyroku i uwzględnione przez Sąd I instancji w stanie faktycznym, nie dają oczywistych podstaw do takiego wniosku. Nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych, wynika z nich natomiast, że poprzedni wyrok z 19 października 2018 r. nakładający grzywnę w kwocie 3.000 zł i przyznający sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł, został wraz z aktami przekazany organowi 16 stycznia 2019 r. Po tej dacie organ podjął czynności, 23 marca 2019 r. wezwał stronę do wykazana określonych okoliczności, 4 kwietnia 2019 r. zlecił także wykonanie opracowania geodezyjnego. Zostało ono przedłożone 24 lipca 2019 r., już po wniesieniu 17 lipca 2019 r. skargi na niewykonanie wyroku, rozpoznanej przez Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem. Jakkolwiek czynności te nie usunęły stanu bezczynności i nie doprowadziły do wykonania prawomocnego wyroku, to nie można ich pominąć przy ocenie przewidywanej skuteczności kontrolowanego rozstrzygnięcia. Już poprzedni wyrok, zasądzający kwoty niższe, wywołał aktywność organu. Sąd I instancji zwrócił na to uwagę uzasadniając wysokość przyznanej sumy pieniężnej. Ponieważ aktywność ta była niedostateczna, kwoty zostały podwyższone.

W tych okolicznościach faktycznych nie można w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., to jest określił wysokość orzeczonej grzywny w sposób nieadekwatny do okoliczności faktycznych i celu regulacji. Skarga kasacyjna nie dostarcza argumentów, że wysokość aktualnie orzeczonej grzywny niweczy jej skuteczność jako instrumentu dyscyplinująco-represyjnego, przez co świadczy o niewłaściwym jej zastosowaniu. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 wyroku o oddaleniu skargi kasacyjnej w zakresie dotyczącym pkt 1 wyroku Sądu I instancji.

Za zasadny natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut niewłaściwego zastosowania art. 154 § 7 p.p.s.a. ze względu na skuteczność spełnienia przez przyznaną sumę pieniężną jej funkcji kompensacyjnej. Ten środek prawny, oprócz funkcji dyscyplinującej i represyjnej względem organu, pełni także funkcję kompensacyjną względem strony postępowania, będąc swoistym zadośćuczynieniem za krzywdę wywołaną wadliwym działaniem administracji publicznej. Przesłanką jej przyznania, ale także określenia wysokości, jest skala uciążliwości wywołanych bezczynnością organu, poczucia bezsilności wywołanej odwlekaniem załatwienia sprawy (zob. J. P. Tarno: Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym. "Kwartalnik Prawa Podatkowego" 2017, nr 2, str. 47-48). Oszacowanie tego rodzaju zadośćuczynienia jest sprawą złożoną, może niewątpliwie zależeć od wielu czynników charakterystycznych dla poszczególnych przypadków. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jednym z takich czynników mających wpływ na wysokość sumy pieniężnej, związanym ze stopniem poczucia bezsilności strony, jest długość okresu, przez jaki organ nie wykonuje prawomocnego wyroku i wydawanie kolejnych wyroków w trybie art. 154 p.p.s.a. Stan taki ma miejsce w niniejszym przypadku. Termin do załatwienia sprawy wyznaczony prawomocnym wyrokiem minął 29 sierpnia 2015 r. Do dnia orzekania przez Sąd I instancji upłynęło kolejne 53 miesiące, co przekracza trzynastokrotnie czteromiesięczny okres wyznaczony do załatwienia sprawy. Jakkolwiek organ ostatecznie podjął pewne czynności, to stało się to dopiero po wydaniu trzeciego wyroku w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. Ten stan faktyczny, a nie stopień dotkliwości dla organu, powinien być punktem odniesienia dla ustalania wysokości sumy pieniężnej z tytułu niewykonania prawomocnego wyroku. Ustawodawca nie określił w przepisie jej dolnej granicy. Należy jednak zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że w takich okolicznościach sprawy przyznanie sumy pieniężnej poniżej poziomu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, o jakim mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. nie odpowiada jej funkcji kompensacyjnej, nie może wynagrodzić konieczności ponawiania skarg na niewykonanie wyroku i oczekiwania na załatwienie sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 154 § 7 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w pkt 3 i przyznaniu od Prezydenta W. na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł.

Wniosek skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, albowiem art. 203 p.p.s.a. stanowi, że stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego: 1) od organu – jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; 2) od skarżącego – jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Powyższy przepis nie przewiduje zatem możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.