Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 238/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1, ust. 2, art. 40
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Elżbieta Kremer Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2011r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala


UZASADNIENIE

I.

W dniu 24 listopada 2010 r. do Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek M. Z. o dofinansowanie ekspertyzy geologiczno-technicznej zleconej przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w związku z położeniem jej budynku mieszkalnego w terenie osuwiskowym i mogącymi powstać szkodami uniemożliwiającymi bezpieczne zamieszkiwanie w wyniku ulewnych deszczy mających miejsce w maju i czerwcu 2010 r. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku M. Z. otrzymała w dniu 13 grudnia 2010 r. zasiłek celowy w kwocie 5000 zł na częściowe pokrycie kosztów wykonanie ekspertyz stanu technicznego obiektu budowlanego, zgodnie z decyzją Nr [...].

Sporządzona w listopadzie 2010 r. przez uprawnionego specjalistę inż. J. S. ekspertyza budowlana nie stwierdziła uszkodzeń powstałych w wyniku niekorzystnych działań atmosferycznych w 2010 r., a wskazała na pochodzenie uszkodzeń domu polegających na uszkodzeniu tynków jako wyniku nierównomiernego osiadania fundamentów ganków i budynku mieszkalnego, wykonanych w różnym czasie. W ekspertyzie stwierdzono, że ujawnione pęknięcia nie stanowią zagrożenia dla konstrukcji budynku. Jednocześnie w ekspertyzie tej wskazano na powinności właściciela budynku mające na celu zapobieżenie w przyszłości destrukcyjnej działalności wody - poprzez wykonanie rowu odwadniającego ok. 20 m powyżej budynku i odprowadzenie wody do potoku, wykonanie drenażu opaskowego wokół budynku, izolacji pionowej ścian i ujęcie wód opadowych z dachu ze skierowaniem ich poza obręb budynku do potoku.

Decyzją z dnia [...] 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał M. Z. usunięcie, w terminie do dnia 31 sierpnia 2011 r., stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego, zbiornika na nieczystości ciekłe i przyłączy – mogących stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa poprzez wykonanie izolacji pionowej ścian, wykonanie drenażu opaskowego poniżej fundamentu, wykonanie rowu odwadniającego i ujęcie wód opadowych z dachu budynku.

II.

W dniu 10 grudnia 2010 r. do Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek M. Z. o pomoc finansową mającą na celu wykonanie zabezpieczenia przed zniszczeniem domu (poprzez wykonanie odwodnienia), jakie – zdaniem wnioskodawczyni - rozpoczęło się w wyniku wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych w miesiącu maju i czerwcu 2010 r.

Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2011r. Nr [...] odmówił przyznania M. Z. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji podał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany osobie i rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego i klęski żywiołowej. Także zgodnie z wytycznymi Urzędu Wojewódzkiego zawartymi w piśmie z dnia 11 marca 2010 r. Nr [...] wniosek nie mógł być zweryfikowany pozytywnie, gdyż pomoc przyznawana w trybie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej uzależniona jest od wystąpienia straty, a budynek mieszkalny wnioskodawczyni nie uległ uszkodzeniu w wyniku ulewnych deszczy i nadaje się do dalszej eksploatacji. Organ zauważył, że zgodnie z decyzją PINB wnioskodawczyni jest zobowiązana wykonać drenaż działki, podczas gdy drenażu tego nie było w czasie wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych w 2010 r., a zgodnie z § 28 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.): "działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej". Tak więc organ stwierdził, że jest to inwestycja prywatna (do wykonania której został zobowiązany właściciel) która nie może być finansowana ze środków publicznych. W uzasadnieniu Burmistrz Miasta i Gminy stwierdził także, iż z całości materiałów dowodowych wynika, że w przypadku M. Z. powstałe w budynku mieszkalnym szkody nie uniemożliwiają codziennego funkcjonowania, zabezpieczenia żywności, dostępu do wody pitnej, zapewnienia opieki medycznej i zakupu leków. Zaznaczył również, że udzielana pomoc nie jest formą odszkodowania i przeznaczona jest na pokrycie ewentualnych strat powstałych wyłącznie na skutek zdarzeń z maja i czerwca 2010 roku, a nie uszkodzeń powstałych w budynkach z innych przyczyn albowiem zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zabezpieczenia niezbędnych potrzeb bytowych, np. zakup żywności, leków, odzieży czy też przeprowadzenie niezbędnych napraw i remontów. Podniesiono, że zasiłek celowy ma na celu zażegnać trudną i nagłą sytuację, której osoba zainteresowana nie jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć wykorzystując własne możliwości, a z informacji przekazanych w trakcie wywiadu wynika, że dochód M. Z. znacznie przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Po rozpoznaniu odwołania M. Z. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło Burmistrzowi Miasta i Gminy naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego podkreślając, że zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel – stratę, która musi być przez wnioskodawcę szczegółowo wykazana, przy czym w art. 40 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wyraźnie wskazano, że osoba lub rodzina nie muszą spełniać kryterium dochodowego. Kolegium podniosło również, iż wydając decyzję w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania zasiłku celowego organ administracyjny działa w granicach tzw. uznania administracyjnego, co nie oznacza jednak dowolności. Organ powinien bowiem udokumentować swoje rozstrzygnięcie odpowiednim materiałem dowodowym, a jego ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wydanej w sprawie decyzji. Odnosząc się do materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, Kolegium stwierdziło, że znajdująca się w aktach karta dokumentacyjna osuwiska sporządzona w dniu 22 listopada 2010 r. potwierdza, iż w okresie maj-wrzesień 2010 roku zostały uszkodzone 4 budynki mieszkalne oraz 2 budynki gospodarcze na terenie działek [...], [...], [...]. Wobec powyższego Kolegium uznało, iż twierdzenia organu I instancji, że M. Z. nie jest osobą poszkodowaną w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych występujących w maju i czerwcu 2010 roku nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym w niniejszej sprawie materiale dowodowym. Zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanym przypadku zadaniem organu I instancji było ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości rodzaju i charakteru poniesionych przez stronę szkód, a także jednoznaczne ustalenie związku przyczynowego pomiędzy powstałymi szkodami a niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi występującymi w szczególności w miesiącach maj i czerwiec 2010 roku. Powyższe ustalenia uznano za konieczne dla prawidłowej oceny, czy konkretnej osobie przysługuje przedmiotowe świadczenie. W ocenie Kolegium, opisane braki postępowania wyjaśniającego nie pozwalają na dokonanie oceny i ustalenie czy stronie przysługuje wnioskowana pomoc. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nakazało, aby ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji szczegółowo ustalił stan faktyczny sprawy, a w szczególności wysokość poniesionych przez strony strat majątkowych i ustalił związek przyczynowy pomiędzy tymi stratami a niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi występującymi w miesiącach maj i czerwiec 2010 roku. Kolegium nakazało również, aby w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji organ I instancji odniósł się do zgłoszonych przez stronę żądań także w kontekście posiadanych środków.

III.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] odmówił przyznania M. Z. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i stwierdził, że zgodnie z wytycznymi Urzędu Wojewódzkiego zawartymi w piśmie z dnia 11 marca 2010 r. nr [...], wynikami ekspertyz z listopada 2010 r., decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2011 r. i protokołami sporządzonymi przez komisję do szacowania strat - wniosek M. Z. nie może być zweryfikowany pozytywnie ponieważ pomoc przyznawana w trybie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej uzależnia przyznanie pomocy od wystąpienia straty. Natomiast w przypadku przedmiotowego wniosku budynek mieszkalny nie uległ uszkodzeniu i nadaje się do dalszej eksploatacji. Organ I instancji podał ponownie, że zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy wykonać drenaż działki, którego nie było w czasie wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych w 2010 r. przy czym pomoc przyznawana w 2010 r. przeznaczona była jedynie na odtworzenie stanu sprzed powodzi, a nie na dodatkowe inwestycje, których wcześniej nie było. Zdaniem organu I instancji, bezzasadność wniosku potwierdza również brak informacji o poniesionych szkodach (brak wyszczególnienia prac, które można byłoby uznać za remont budynku), a zgodnie z załączoną do wniosku opinią geologiczno-inżynierską wykonaną przez mgr inż. R. M. (str. 21 wers 14-15) przewidziane do wykonania prace wskazane we wniosku mają pełnić rolę zabezpieczenia budynku przed nadmierną infiltracją wód atmosferycznych. Organ I instancji uznał zatem, że M. Z. nie spełnia podstawowego warunku, jakim jest udzielenie pomocy osobom poszkodowanym w wyniku oddziaływań niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, gdyż brak jest uszkodzeń w budynku mieszkalnym powstałych w wyniku tych zjawisk. Organ I instancji podniósł, że wnioskowana pomoc przyznawana jest na podstawie art. 39 i art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) i jest uzależniona od wystąpienia straty oraz ma na celu zaspokojenie potrzeb socjalno-bytowych w związku z wystąpieniem tej straty, natomiast jak wynika z załączonej do wniosku dokumentacji, brak jest poniesionych strat. Zdaniem organu I instancji, pomoc, o którą wnioskuje M. Z. nie może być przeznaczona na dodatkowe inwestycje (prace polegające na wyprowadzeniu wód z połaci dachowych), których wcześniej nie było, albowiem ma na celu doprowadzenie uszkodzonych w wyniku niekorzystnych zdarzeń budynków do stanu zapewniającego godne warunki mieszkaniowe, a budynek mieszkalny M. Z. nie uległ zniszczeniu. Burmistrz Miasta i Gminy podniósł również, że w wyniku analizy sytuacji socjalno-bytowej M. Z. oraz załączonych dokumentów ustalono, że wnioskodawczyni prowadzi gospodarstwo domowe wraz z synem i dochód tej dwuosobowej rodziny, pochodzący z pracy zawodowej wnioskodawczyni, w miesiącu listopadzie 2010 r. wynosił 1800 zł, a w miesiącu sierpniu 2011 r. - 2000 zł. Organ I instancji stwierdził, iż zgodnie z udzielonymi przez M. Z. informacjami miesięczne rachunki za media w listopadzie 2010 r. wyniosły 245 zł, natomiast w sierpniu 2011 r. – 275 zł. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, a tym samym brak jest podstaw do przyznania wnioskodawczyni zasiłku celowego. W uzasadnieniu decyzji podano także, iż z analizy zebranej dokumentacji wynika, ze stwierdzone uszkodzenia budynku umożliwiają funkcjonowanie w mieszkaniu oraz nie powodują strat w gospodarstwie domowym w podstawowym sprzęcie, żywności i dostępie do wody pitnej, a także nie uniemożliwiły zapewnienia opieki medycznej i zakupu leków. Zaznaczono, że stan techniczny konstrukcji budynku mieszkalnego i garażu jest dobry i pozwala na jego bezpieczne użytkowanie, a przyznawana pomoc przeznaczona jest na pokrycie strat powstałych wyłącznie na skutek zdarzeń z maja i czerwca, a nie ewentualnych uszkodzeń powstałych w budynkach z innych przyczyn, jak ma to miejsce w przypadku M. Z. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w celu zabezpieczenia niezbędnych potrzeb bytowych np. zakup żywności, leków, odzieży czy też przeprowadzenie niezbędnych napraw i remontów i ma na celu zażegnać trudną i naglą sytuację, w której osoba zainteresowana nie jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć wykorzystując własne możliwości, a z informacji przekazanych w trakcie wywiadu wynika, że dochód M. Z. znacznie przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, co powoduje stwierdzenie braku podstaw do udzielenia pomocy w trybie art. 39 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. Z. zarzuciła, że zgodnie z pismem Urzędu Wojewódzkiego z dnia 27 października 2010 r. Nr [...] mogła ubiegać się o wykonanie izolacji przeciwwilgociowej i drenażu opaskowego również w sytuacji wcześniejszego ich braku, ale odmówiono jej tego prawa. Nadmieniła, że jest osobą poszkodowaną - zgodnie z kartą osuwiskową Nr [...] - w wyniku osuwiska i zdarzeń klęskowych z 2010 r. oraz spełnia wszystkie wytyczne i zalecenia Wojewody. Zdaniem odwołującej się, przeprowadzone ekspertyzy wykazały, że dom można uratować tylko pod warunkiem wykonania izolacji pionowej i drenażu opaskowego oraz ujęcia wód opadowych z dachu. Podniosła, że decyzja organu I instancji jest dla niej krzywdząca, gdyż jest samotną matką wychowującą dziecko w wieku szkolnym i ze skromnych dochodów nie jest w stanie zaspokoić szkód wynikłych ze zdarzeń klęskowych w 2010 r. Odwołująca się stwierdziła, że zgodnie z kosztorysem kwota na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości wskazanych w ekspertyzie to około 20.000 zł, której nie jest w stanie zgromadzić. Wyjaśniła, że o przyznanie takiej kwoty wnioskuje, albowiem jest ona niezbędna dla spełnienia wymogów związanych z zabezpieczeniem potrzeb mieszkaniowych jej rodziny. M. Z. podkreśliła, że na powstanie w jej budynku strat w wyniku zdarzeń klęskowych w 2010 r. wskazuje karta osuwiskowa i decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 grudnia 2011 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2011 r. Nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie Kolegium stwierdziło, że pomimo jednoznacznej treści art. 40 ustawy o pomocy społecznej, finansowe wsparcie, którego przyznania domaga się M. Z. nie jest skierowane do wszystkich osób, które doznały uszczerbku w wyniku zdarzeń losowych. Zdaniem organu II instancji, choć poniesienie szkody na skutek powodzi stanowi podstawę do ubiegania się o zasiłek wymieniony w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, to jednak okoliczność ta sama w sobie nie przesądza o konieczności jego przyznania. Adresatem tego typu pomocy mogą być bowiem wyłącznie osoby znajdujące się w trudnych sytuacjach życiowych, w tym także w sytuacjach wynikłych ze zdarzeń losowych, czy klęsk żywiołowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Organ odwoławczy podniósł, że przepisy art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, mające charakter zasad generalnych, w połączeniu z treścią art. 40 tej ustawy wskazują jednoznacznie, że poniesienie szkody na skutek powodzi stanowi podstawę dla ubiegania się o świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, jednakże nie przesądza o obowiązku jego przyznania. Organ odwoławczy zaznaczył, że dokonując w toku postępowania odwoławczego oceny prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie znaleziono podstaw do jego zakwestionowania. Podkreślono, że z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że jakkolwiek budynek mieszkalny należący do M. Z. jest położony w terenie osuwiskowym, to w trakcie powodzi w 2010 r. nie odniósł szkody. Organ II instancji podniósł, iż zgodnie z ekspertyzą budowlaną wykonaną przez J. S. w listopadzie 2010 r., na budynku wystąpiły zewnętrze pęknięcia tynków spowodowane nierównomiernym osiadaniem fundamentów ganku w stosunku do budynku mieszkalnego, a stan techniczny budynku jest zadowalający i budynek nadaje się do dalszego użytkowania. Zagrożeniem dla bezpieczeństwa budynku może być natomiast niekontrolowany spływ wód opadowych i roztopowych, które mogą spowodować przypowierzchniowe przemieszczenia gruntu. Zalecono, aby zapobiegawczo wykonać rów odwadniający, drenaż opaskowy, izolację pionową ścian, a także ująć wody opadowe z dachu i skierować poza obręb budynku. Zdaniem Kolegium, podobne wnioski wysnuto w opinii geologiczno-inżynierskiej z listopada 2010 r. wykonanej przez R. M., w której wskazano, że budynek nie odniósł uszkodzeń, zaś realnymi przyczynami możliwego zagrożenia trwałości obiektu jest powierzchniowa mobilizacja gruntów w wyniku niekontrolowanego spływu wód opadowych lub roztopowych. Wyeliminowanie tego czynnika będzie skutecznym sposobem zapobieżenia ewentualnym szkodom. Organ II instancji zaznaczył, że powyższą ekspertyzę wykonano z funduszy pomocy społecznej przyznanych na ten cel przez organ I instancji. W ocenie Kolegium, z opinii osób posiadających fachową wiedzę w zakresie budownictwa wynika, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić, aby zaszła podstawowa dla przyznania finansowej pomocy społecznej przesłanka, a mianowicie poniesienie przez wnioskodawcę straty. Zdaniem Kolegium, słuszne są argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji, iż drenaż opaskowy, jak i izolacja przeciwwilgociowa mają zapobiec powstaniu straty w przyszłości, co nie spełnia wymogów art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślono, że nie można było wydać decyzji o przyznaniu świadczenia wbrew prawu. Organ odwoławczy stwierdził, że badana decyzja nie jest dowolna, albowiem organ I instancji w sposób rzetelny przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie istnienia szkody związanej z powodzią i ocenił stan majątkowy i rodzinny wnioskodawczyni pod kątem możliwości objęcia jej inną formą pomocy. Zaznaczono, że co prawda organ I instancji przywołał stanowisko zawarte w wytycznych Wojewody, ale dokonał również własnych ustaleń i oceny zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium podniosło, że wykonanie izolacji pionowej i drenażu opaskowego oraz ujęcia wód opadowych z dachu nie jest warunkiem koniecznym "uratowania" domu, a jedynie – zgodnie z przeprowadzonymi ekspertyzami prace te eliminują ewentualne zagrożenia mogące powstać w przyszłości. Podkreślono także, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2011 r. Nr [...] kwalifikuje brak wykonania przedmiotowych prac jako nieprawidłowości stanu technicznego budynku.

Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodziła się M. Z. i pismem z dnia 25 stycznia 2012 r. wniosła na nią skargę domagając się jej uchylenia. Skarżąca podniosła, że materiał dowodowy zebrany w przedmiotowej sprawie nie wykluczył jednoznacznie powstania pęknięć i zarysowań budynku mieszkalnego uaktywnieniem się osuwiska. Zarówno w protokole kontroli stanu technicznego z dnia 6 lipca 2010 r., jak i w ekspertyzie budowlanej z listopada 2010 r. stwierdzono pęknięcia ganku spowodowane osiadaniem gruntu. Pęknięcia te wystąpiły po ulewnych deszczach na przełomie maja i czerwca 2010 r., które – zdaniem skarżącej - uaktywniły osuwisko wokół domu. Skarżąca podniosła, że w karcie dokumentacyjnej osuwiska Nr ewidencyjny [...] i numerze roboczym osuwiska [...] z dnia 22 listopada 2010 r. wykonanej przez Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy Oddział [...] opisano ślady uszkodzeń spowodowane przemieszczeniami grawitacyjnymi w tym rejonie i wznowieniem aktywności osuwiska. Zdaniem skarżącej, z informacji zawartych w tym opracowaniu można stwierdzić, że budynek znajduje się na obrzeżach osuwiska, które należy obserwować, gdyż osuwisko może nie wykazywać dalszej aktywności, a odpowiednie jego zabezpieczenie pozwoli nadał mieszkać w budynku. Podkreśliła, że z opinii geologiczno-inżynierskiej z listopada 2010 r. także wynika, że w obiekcie nie nastąpiły uszkodzenia głównej konstrukcji, co daje możliwość jego dalszej eksploatacji, ale pod warunkiem wykonania zabezpieczenia odwadniającego wokół budynku. Skarżąca M. Z. stwierdziła, że zgodnie z decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] przekwalifikowano tryb pomocy na zasiłek celowy do kwoty 20.000 zł, a konieczność dokonania wypłaty została potwierdzona opinią rzeczoznawcy z dnia 11 lutego 2011 r. Zdaniem skarżącej, zgodnie z art. 40 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 110 ustawy o pomocy społecznej gmina realizuje zadania zlecone z zakresu administracji rządowej i dlatego wnioskowała o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w wysokości do 20.000 zł na zabezpieczenie budynku przed dalszym jego osiadaniem i pogłębianiem się występujących na nim pęknięć, co zostało potwierdzono w materiale dowodowym. W związku z powyższymi faktami skarżąca uważa za nieuzasadnione stwierdzenie, że obiekt nie odniósł uszkodzeń spowodowanych nadmiernymi opadami deszczu na przełomie maja i czerwca 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Odpowiadając na zarzut skargi, iż uszkodzenia budynku (pęknięcia tynku) należącego do M. Z. powstały w związku z opadami deszczu w maju i czerwcu 2010 r., a nie jak przyjęto podczas postępowania wyjaśniającego w terminie wcześniejszym, Kolegium powołało się na ekspertyzę budowlaną wykonaną przez J. S. w listopadzie 2010 r. oraz opinię geologiczno-inżynierską z listopada 2010 r. wykonaną przez R. M. i stwierdziło, że skoro uszkodzenia budynku zaistniały wcześniej niż zdarzenie, z którym wiąże je skarżąca, to decyzja o odmowie przyznania pomocy w formie zasiłku jest zasadna z uwagi na brzmienie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, nakazującego przyznanie pomocy w sytuacji spełnienia przesłanek w nim wymienionych, w szczególności zaistnienia straty związanej z klęską żywiołową. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie takiej straty nie stwierdzono.

Na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. skarżąca oświadczyła, że od czasu wykonania ekspertyzy nie wystąpiły żadne dodatkowe szkody w budynku oraz podała, że do chwili obecnej nie wykonała prac zaleconych ekspertyzą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga M. Z. nie jest uzasadniona.

Na wstępie rozważań należy stwierdzić, że mają rację organy administracyjne obu instancji wskazując na art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) jako postawę prawną przyznania zasiłku celowego związanego ze stratami poniesionymi w wyniku klęski żywiołowej, do jakiej należy powódź, w tym do zalań i powodzi mających miejsce w maju, czerwcu i lipcu 2010 r. Art. 40 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy stanowi:

"Art. 40. 1. Zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego.

2. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej."

Sąd podkreśla, że podstawę prawną przyznawania świadczeń z pomocy społecznej dla osób poszkodowanych przez powódź w 2010 r., w tym zasiłków celowych, stanowi ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, której wszystkie zasady i reguły organy administracyjne zobowiązane są stosować. Ustawa ta w art. 8 ust. 1 ustala kryterium dochodowe – dla osoby samotnie gospodarującej nie przekraczające kwoty 477 zł miesięcznie, a dla osoby w rodzinie nie przekraczające 351 zł, przy czym wyjątkiem jest art. 40 tej ustawy, który w ust. 3 stanowi:

"Art. 40. 3. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi."

Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika, że w przypadku poniesienia przez osobę lub rodzinę strat w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub klęski ekologicznej w dalszym ciągu zasadą jest przyznawanie zasiłków celowych w zależności od dochodu rozumianego jako kryterium dochodowe z art. 8 omawianej ustawy, ale może być przyznany zasiłek celowy niezależnie od tego kryterium dochodowego. Sąd zwraca także uwagę na zamieszczony w art. 40 ust. 3 omawianej ustawy o pomocy społecznej zwrot "może nie podlegać zwrotowi", co oznacza, że zasadniczą formą przyznawanego zasiłku celowego jest forma pożyczki, natomiast organ pomocy społecznej może przyznać świadczenie w postaci zasiłku celowego z art. 40, które nie podlega zwrotowi. To wszystko powoduje konieczność wzięcia pod uwagę przez organy pomocy społecznej rozmiaru zdarzenia czy klęski, posiadanych przez właściwy organ środków finansowych z przeznaczeniem na pokrycie strat z tego tytułu i jednocześnie kierowania się wysokością dochodów i sytuacją materialną osób starających się o bezzwrotną pomoc finansową na mocy tego przepisu.

Sąd zaznacza, że zaprezentowane wyżej stanowisko w niniejszej sprawie jest zgodne z ustalonym w tym zakresie stanowiskiem sądownictwa administracyjnego, jak np. ze stanowiskiem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 346/11 (opubl. LEX nr 821594): "Stosownie do treści art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy na pokrycie strat losowych, czy też związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną może zostać przyznany przez organy pomocy społecznej w sytuacji poniesienia takich szkód, to jednak nie jest to obowiązek bezwzględny, a sytuacja majątkowa i życiowa osoby poszkodowanej odgrywa istotne znaczenia dla załatwienia sprawy. Ustalenia związane z sytuacją majątkową i życiową wnioskodawcy pozwalają bowiem sprawdzić, czy jest dopuszczalna interwencja ze strony państwa. W sytuacji, gdy osoba lub rodzina wnioskująca o przyznanie pomocy w formie określonej w art. 40 ust. 1 lub 2 u.p.s. posiadałaby możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudności życiowych interwencja taka stanowiłaby o przekroczeniu uprawnień organów pomocy społecznej, a tym samym naruszenie zasady praworządności".

Sąd podkreśla, że z treści przytoczonego wyżej art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że ustawowym warunkiem niezbędnym udzielenia pomocy na podstawie tego przepisu jest powstanie straty.

W niniejszej sprawie Sąd zwraca uwagę na to, że zarówno z ekspertyzy budowlanej stanu technicznego budynku mieszkalnego wnioskodawczyni wykonanej w listopadzie 2010 r. przez inż. J. S., jak i z opinii geologiczno – inżynierskiej z listopada 2010 r. wykonanej przez mgr inż. R. M. wynika, że pomimo położenia budynku wnioskodawczyni na obrzeżach osuwiska, nie doszło do uszkodzenia budynku w wyniku ulewnych deszczy mających miejsce w 2010 r. Sąd podkreśla, że z ekspertyzy budowlanej stanu technicznego budynku mieszkalnego wnioskodawczyni wykonanej przez inż. J. S. wynika jednoznacznie, że ujawnione uszkodzenia tynku zaobserwowane na budynku wnioskodawczyni związane są z nierównomiernym osiadaniem fundamentów budynku i ganków wybudowanych w różnych okresach czasu, przy czym – co należy zaznaczyć - osiadanie fundamentów budynku jest zjawiskiem naturalnym, nie związanym bezpośrednio z nadzwyczajnymi warunkami atmosferycznymi. Z opinii geologiczno – inżynierskiej wykonanej przez mgr inż. R. M. także jednoznacznie wynika, że ujawnione "zjawiska geologiczne nie zaburzają podłoża pod budynkiem J". To wszystko powoduje stwierdzenie braku związku przyczynowego stwierdzonych pęknięć tynku z zaistniałymi w 2010 r. niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi.

Należy zauważyć, że w skardze M. Z. wskazała na kartę dokumentacyjną osuwiska Nr ewidencyjny [...] z dnia 22 listopada 2010 r. wykonaną przez Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy Oddział [...]. W karcie tej podano, że "na terenie działki [...] znajduje się budynek nr [...], który posiada słabe ślady uszkodzeń". Poza tym stwierdzeniem, nie łączącym jednoznacznie "słabych śladów uszkodzeń" budynku wnioskodawczyni z działalnością osuwiska lub z ulewnymi deszczami mającymi miejsce w 2010 r. stwierdzono jedynie na stronie 5 karty dokumentacyjnej osuwiska, że "dla tego budynku zaleca się czasową obserwacje do końca wiosny, gdyż znajduje się on na obrzeżach osuwiska i osuwisko może w tym rejonie nie wykazywać dalszej aktywności". Z powyższego wynika, że do końca wiosny 2011 roku mogłyby ujawnić się uszkodzenia budynku związane z działalnością osuwiska lub z ulewnymi deszczami mającymi miejsce w 2010 r. Sąd zwraca uwagę na to, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu 15 grudnia 2011 r., a więc w chwili, w której mogłyby ujawnić się uszkodzenia mogące mieć związek z aktywnością, a nadto – co należy podkreślić – z oświadczenia samej skarżącej złożonego na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. wynika, że od chwili sporządzenia ekspertyzy budowlanej nie wystąpiły żadne szkody w budynku. Jednocześnie Sąd zauważa, ze że wspomniana wyżej ekspertyza budowlana ujawniająca pęknięcia tynku wykluczyła istnienie związku przyczynowo - skutkowego miedzy ulewnymi deszczami mającymi miejsce w 2010 r. i uaktywnieniem się z tego powodu występującego w pobliżu budynku osuwiska ze stwierdzonymi pęknięciami tynku na budynku wskazując wprost na inne pochodzenie tych pęknięć.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy administracyjne przeprowadziły wszechstronne postępowanie i zgromadziły obszerną dokumentację, taką jak: karta dokumentacyjna osuwiska, opinia geologiczno – inżynierska czy ekspertyza budowlana stanu technicznego budynku mieszkalnego wnioskodawczyni, a także dokonały prawidłowej analizy zebranego materiału. Należy także stwierdzić, że organy administracyjne nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i oparły swe rozstrzygniecie na rzetelnie zebranym materiale dowodowym, właściwie dokonały ustaleń i prawidłowo oceniły zebrany materiał dowodowy. Materiał ten– wbrew temu, czego oczekuje strona skarżąca – nie dostarczył dowodów na poparcie stanowiska uzasadniającego przyznanie zasiłku celowego związanego z powstaniem straty w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych mających miejsce w 2010 r., albowiem brak jest podstaw do stwierdzenia, ze taka strata powstała.

Mają także rację – zdaniem Sądu - organy administracyjne wskazując, że brak jest podstaw do przyznania zasiłku celowego z art. 40 ustawy o pomocy społecznej na wykonanie prac, których wcześniej nie było, a które mają zabezpieczyć budynek mieszkalny czy inny majątek strony na przyszłość, w sytuacji ewentualnego wystąpienia w przyszłości niekorzystnych zjawisk atmosferycznych.

Sąd podkreśla, że w sytuacji dochodowej skarżącej, której skarżąca nie kwestionuje, brak też podstaw prawnych do przyznania skarżącej finansowej pomocy z ustawy o pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na wykonanie prac, do których jako właściciel nieruchomości została zobowiązana. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej: "1. W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. 2. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu."

Sąd zwraca uwagę także na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1770/10 (opul. LEX nr 990194), które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela: "Osoba, która ubiega się o zasiłek celowy (art. 41 pkt 1 u.p.s.) nie tylko powinna spełniać kryteria, o jakich stanowi przepis art. 39 ust. 1 ustawy lecz także winno to dotyczyć sytuacji drastycznych, niecodziennych nie tylko nadzwyczajnych, lecz także wykraczających poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości."

W kontekście powyższych wywodów Sąd stwierdza, że organy administracyjne obu instancji wydając zaskarżone decyzje w żaden sposób nie naruszyły prawa, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargi nie uwzględnił orzekając na mocy art. 151 p.p.s.a. - jak w wyroku.