Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 890/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 655/14 w sprawie ze skargi Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na uchwałę Rady Powiatu W. z dnia 6 marca 2014 r. nr (...) w przedmiocie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 655/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Dyrektora L. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zw. dalej ARiMR, na uchwałę Rady Powiatu W., zw. dalej Radą, z dnia 6 marca 2014 r., nr ..., w przedmiocie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o wyrażenie zgody na rozwiązanie bez wypowiedzenia stosunku pracy z radnym J. G., zw. dalej radnym. Wskazał, że wyrokiem z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt III K 1418/11, Sąd Rejonowy Lublin-Wschód uznał radnego za winnego popełnienia zarzucanych mu czynów polegających na doprowadzeniu do niekorzystnego rozporządzenia mieniem ARiMR w ten sposób, że pozyskiwał i przekazywał osobie nieuprawnionej informacje o działkach Powiatu W., na które nie złożono wniosków o dopłaty bezpośrednie. Na podstawie tych informacji, osoba nieuprawniona składała wnioski o przyznanie dopłat do gruntów, których formalnie nie była użytkownikiem, a następnie uzyskiwała dopłaty, przy czym radny czerpał z tego korzyści finansowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 z późn. zm.), zw. dalej u.s.p. W uzasadnieniu uchwały Rada, odmawiając wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym uzasadniła motywy swojego rozstrzygnięcia, stwierdzając, że skoro wyrok z dnia 14 lutego 2014 r. jest nieprawomocny, to w chwili orzekania przez organ, radnego należy uznać za osobę niewinną, zgodnie z zasadą domniemania niewinności.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że przedmiotem zainteresowania Rady przy wyrażaniu przez nią stanowiska na podstawie art. 22 ust. 2 u.s.p., pozostaje jedynie kontrola, czy rozwiązanie stosunku pracy nie ma związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Z powołanego przepisu nie wynika, aby Rada udzielając zgody lub odmawiając jej wydania na rozwiązanie z radnym stosunku pracy miała obowiązek badać i ocenić kwestie winy radnego w relacji do pracodawcy. Wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona uznaniu rady powiatu z wyjątkiem sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji Rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody.

Sąd Wojewódzki wskazał też, że bezsporne jest, iż rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie ma związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Ponadto, dokonując oceny zgodności z prawem uchwały Rady według stanu z daty podjęcia uchwały (gdy wyrok nie był prawomocny) należało uznać, że odmowa zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, który nie został prawomocnie skazany nie naruszała prawa.

Sąd Wojewódzki zauważył też, że wyrok z dnia 14 lutego 2014 r. uprawomocnił się dnia 3 października 2014 r., bowiem Sąd Okręgowy w Lublinie wyrokiem z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt V Ka 651/14, utrzymał w mocy wyrok Sądu Rejonowego Lublin-Wschód z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt III K 1418/11. Ponadto, z pisma ARiMR z dnia 17 listopada 2014 r. wynika, że radny nie jest już pracownikiem ARiMR.

W skardze kasacyjnej Dyrektora L. Oddziału ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 u.s.p., przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem, a to w oparciu o interpretację, że wyrok dnia 14 lutego 2014 r. jest nieprawomocny, a więc w chwili orzekania przez organ radnego należało uznać za osobę niewinną, zgodnie z zasadą domniemania niewinności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ARiMR argumentowano, że przepis artykułu 22 ust. 2 u.s.p. nie nakładał na Radę obowiązku zbadania, czy czyn opisany we wniosku pracodawcy miał miejsce, gdyż ocena ta należy do sądu pracy. Nie nakłada również obowiązku analizy, czy dany czyn jest czynem przestępnym. Dlatego Rada błędnie założyła, że wobec faktu, że wyrok z dnia 14 lutego 2014 r. jest nieprawomocny, to w chwili orzekania przez organ radnego należy uznać za osobę niewinną, co stanowi przeszkodę w wyrażeniu zgody na rozwiązanie z nim stosunku pracy. W ocenie Dyrektora ARiMR, z treści ww. przepisu nie wynika by ustawodawca oczekiwał od rady by dokonała oceny prawno karnej zarzucanego radnemu czynu, ma ona jedynie zbadać, czy podstawą do rozwiązania stosunku z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego funkcji radnego, szczególnie w sytuacji, gdy pracodawca opisuje dokładnie zachowanie radnego, które miałoby być podstawą rozwiązania z nim stosunku pracy.

Zdaniem organu, Rada odmawiając wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie zrealizowała obowiązku nałożonego na nią przepisem art. 22 ust 2 u.s.p., a zatem zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem i jako taka winna zostać uchylona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Jak stanowi art. 22 ust 2 u.s.p. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Zagadnienie, które wyłoniło się w niniejszej sprawie na tle sposobu odczytania tego przepisu sprowadza się do problemu, czy Rada realizując obowiązek nałożony na nią przepisem art. 22 ust 2 u.s.p., ma ograniczyć się wyłącznie do oceny, czy podstawą do rozwiązania stosunku z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego funkcji radnego, czy też udzielając zgody lub odmawiając jej wydania na rozwiązanie z radnym stosunku pracy ma obowiązek ocenić zdarzenia podane przez pracodawcę.

Sąd Wojewódzki przyjął, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona uznaniu rady powiatu z wyjątkiem sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, powołując się na wcześniejsze orzecznictwo tego Sądu, w sprawach o podobnym charakterze, które w tym składzie podziela, iż motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, nie tylko mogą, ale wręcz muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 723/10, LEX nr 746909.

Konstrukcja przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p. wprowadza bowiem szczególną ochronę trwałości stosunku pracy osoby piastującej mandat radnego, gwarantującą większą, niż w przypadku pracowników objętych jedynie ochroną powszechną, zasadę trwałości zatrudnienia. Dla rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy z radnym wymagane jest uzyskanie uprzedniej zgody rady powiatu, wyrażonej w formie jej uchwały, a ewentualne złożenie pracownikowi oświadczenia woli zmierzającego do rozwiązania łączącego strony stosunku prawnego bez zgody rady stanowi czynność dokonaną z naruszeniem prawa. O motywach, jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada powiatu udzieliła, względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Powyższe stanowisko znalazło również swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. w wyrokach: z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 1124/05, niepubl.; z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 194/06; z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06, ONSAiWSA z 2007 r. Nr 2, poz. 48; z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/08, niepubl.).

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.