Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 639/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska( spr.) Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi K. i S.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...]; II. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji nr [...], znak [...]; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] października 2009r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. i K.M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2009r., Nr [...], ustalającą jednorazową opłatę w wysokości 13.502,70 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym 25/2, położonej w obrębie R., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ II instancji wskazał, że w/w decyzja z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] wydana została na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 4, ust. 6 i ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uchwały Rady Gminy R. Nr [...] z dnia [...] marca 2007r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach: J., K., R. oraz terenów górniczych położonych na terenie Gminy R. (Dz. Urz. Woj. Nr [...], poz. [...], z mocą obowiązującą od dnia 26 lipca 2007r.). Skutkiem podjęcia tej uchwały, działka nr 25/2 została przeznaczona na cele mieszkalnictwa jednorodzinnego i zabudowę zagrodową (MNR), natomiast przed uchwaleniem tegoż planu działka ta była przeznaczona na cele rolne.

W dniu 13 sierpnia 2008r. S. i K.M. umową darowizny (akt notarialny Repertorium A Nr [...] z dnia 7 sierpnia 2008r.) zbyli, na rzecz T. i M.R., działkę oznaczoną numerem 25/2 o powierzchni 0,5300 ha. Przedmiotowe zbycie nastąpiło przed upływem terminu określonego przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wygaśnięcia roszczenia. W toku postępowania zmierzającego do ustalenia przedmiotowej opłaty sporządzony został, zgodnie z przepisem § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), operat szacunkowy, z którym zapoznały się strony.

Organ wskazał również, że w dniu 22 kwietnia 2009r. K. i S.M. oraz M. i T.R. zawarli umowę rozwiązującą umowę darowizny działki nr 25/2, w wyniku czego własność działki nr 25/2 została przeniesiona na rzecz K. i S.M.. Okoliczność ta nie stanowi jednak powodu do odstąpienia od obowiązku pobrania opłaty planistycznej. Przedmiotowa opłata została ustalona w oparciu o operat szacunkowy wskazujący na wzrost wartości nieruchomości działki nr 25/2 na kwotę 45.009,00 zł, z czego 30% (zgodnie z § 55 powyższej uchwały) stanowi kwotę 13.502,70 zł. Z uwagi na powyższe okoliczności sprawy zasadnym było więc zobowiązanie stron do wniesienia przedmiotowej należności.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. i K.M. wskazali na okoliczność darowania działki ich córce i zięciowi (M. i T.R.). Z darowizny tej (umowa z dnia 7 sierpnia 2008r.), której powodem było uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, nie odnieśli żadnych dochodów, stąd obciążenie ich opłatą planistyczną jest niezgodne z prawem. Ponieważ umowa miała nieodpłatny charakter, a jako darczyńcy nie uzyskali żadnego ekwiwalentu, odwołujący wnieśli o uchylenie w całości decyzji organu I instancji. Podnieśli przy tym, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednoznaczne w kwestii opłaty planistycznej, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000r. (sygn. akt OPK 16/00, publ. ONSA 2001/2/64), w którym stwierdzono, że zbycie nieruchomości, w kontekście opłaty planistycznej, musi wiązać się z osiągnięciem korzyści wynikających z takiej czynności. Zatem skoro odwołujący nie sprzedali działki, nie ma możliwości ustalenia opłaty planistycznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po przeanalizowaniu złożonego odwołania oraz zgromadzonych w sprawie dokumentów, stwierdziło, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pierwotnym brzmieniu przewidywały możliwość naliczenia tej opłaty jedynie w przypadku sprzedaży nieruchomości, czyli odpłatnego przeniesienia prawa do nieruchomości. Zapis ten zmieniony został z dniem 22 września 2004r. przez art. 10 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492) w ten sposób, że "sprzedaż" zastąpiono pojęciem "zbycie". Organ odwoławczy wskazał, że brak jest legalnej definicji tego ostatniego pojęcia w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże nowelą z dnia 28 listopada 2003r. dodano w art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) punkt 3b, zawierający definicję ustawową "zbywania i nabywania nieruchomości", które należy rozumieć jako "dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste".

Powołując się na wyrok W.S.A. w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2009r. (sygn. akt II SA/Gd 799/08), organ odwoławczy wskazał, że wykładając pojęcie "zbycia", wprowadzone do art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, trzeba odwołać się do definicji "zbywania nieruchomości" zawartej w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

Nadto Kolegium stwierdziło, że w orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że opłata planistyczna należy się gdy majątek właściciela zwiększy się w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. Zbycie nieruchomości uruchamia jedynie mechanizm pobrania opłaty i stanowi zarazem drugą z koniecznych przesłanek do zastosowania tej instytucji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2006r., sygn. akt II OSK 955/05, publ. Lex nr 275481). Okoliczność, czy w przyszłości właściciel dokona zbycia nieruchomości, a w szczególności czy dokona tego w ciągu 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy lub jego zmiany stały się obowiązujące, ma tylko znaczenie dla ustalenia renty planistycznej. Natomiast korzyść uzyskana przez zbywcę jest jedynie następstwem wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia lub zmiany planu. Nie jest zatem istotną okoliczność, czy zbycie nieruchomości uzasadniające pobranie renty planistycznej miało charakter odpłatny, czy dokonane zostało od tytułem darmym.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie przeniesienie własności nieruchomości w drodze umowy darowizny z dnia 7 sierpnia 2008r. stanowi – zdaniem Kolegium - zbycie nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym, z którym wiąże się obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W świetle powyższego organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją odwołania, że Wójt Gminy R. mógł zobowiązać strony do wniesienia spornej opłaty jedynie w przypadku sprzedaży nieruchomości.

Przechodząc do dalszych rozważań odnoszących się do spornej sprawy, organ odwoławczy podkreślił, że przy wycenie nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty planistycznej podstawowe znaczenie ma okoliczność dotycząca przeznaczenia nieruchomości w nowouchwalonym planie miejscowym, bądź w uchwalonej zmianie do istniejącego planu miejscowego oraz odniesienie tych ustaleń do inwestycyjnych możliwości na nieruchomości istniejących przed uchwaleniem nowego planu miejscowego lub zmianą dotychczasowego planu. Przesłankami ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy są więc:

1) obiektywny (ustalony przez osobę uprawnioną do określenia wartości nieruchomości, według zasad i kryteriów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami - art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wzrost wartości nieruchomości;

2) wzrost wartości nieruchomości będący wynikiem uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3) zbycie takiej nieruchomości w drodze umowy w formie aktu notarialnego przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 i 4 ustawy).

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakładają na organ obowiązek wykazania, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Wzrost ten jest określany na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z przepisem § 50 ust. 2 w związku z § 50 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) w przypadku określenia wartości nieruchomości rynkowej dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny z dnia zbycia nieruchomości. Przy czym przez stan nieruchomości, w myśl przepisu art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Organ odwoławczy podkreślił, że na potrzeby niniejszego postępowania został sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę operat szacunkowy z dnia 23 marca 2009r., uwzględniający przepis art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, z zachowaniem zasady szczególnej staranności oraz z uwzględnieniem "stanu nieruchomości" z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany i cen - z dnia zbycia nieruchomości (§ 50 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca stan nieruchomości przyjął na dzień 27 lipca 2007r. (dzień wejścia w życie planu miejscowego), a ceny - z dnia zbycia nieruchomości (7 sierpnia 2008r.). Ponadto z operatu szacunkowego wynika, że działka nr 25/2 jest niezabudowana sklasyfikowana jako grunty orne Rlllb (0,1900 ha), RIVa 0,1500 ha i RIVb (0,1900 ha. Położna jest w centralnej części wsi R., na zapleczu zabudowań wsi, przylega do drogi gminnej o nawierzchni gruntowej dojazdowej do pól. Dostęp do tej drogi jest utrudniony (biegnie po nasypie i nie ma od niej zjazdu na nieruchomość szacowaną). Sąsiedztwo działki szacowanej stanowi zabudowa zagrodowa, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz obszary użytków rolnych niezabudowanych. Przez działkę, od strony zabudowań przebiega sieć wodociągowa, nadto "przecina ją" napowietrzna linia elektroenergetyczna SN i zlokalizowany jest, na jej granicy, słup energetyczny. Działka nie jest uzbrojona w elementy infrastruktury technicznej. Rzeczoznawca majątkowy przystępując do wyceny poprzedził ją stosowną analizą rynku nieruchomości, co wypełnia dyspozycję § 3 ust. 2, § 26 ust.1 i 3 oraz § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia.

Ustalając wartość działki nr 25/2 - jako działki rolnej - rzeczoznawca w oparciu o przeprowadzoną analizę rynku (ujęto w niej 46 transakcji z terenu Gminy R.) stwierdził, że wskazuje ona na duże rozbieżności cenowe. Ceny kształtowały się, w okresie od sierpnia 2006r. do sierpnia 2008r. od ok. 3.000,00 zł/ha do ok. 10.000,00 zł/ha z przewagą cen na poziomie 5.000,00 zł/ha - 8.000,00 zł/ha. W przypadku bardzo małych działek położonych w sąsiedztwie zabudowań ceny były znacznie wyższe i wynosiły od 15.000,00 zł/ha do 45.000,00 zł/ha. Wartość nieruchomości została ustalona w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Z danych tabeli nr 10 (s. 20 operatu) wynika, że do porównania przyjęto trzy nieruchomości (transakcje z miesiąca: marca, czerwca i lipca 2008r.). Wartość działki nr 25/2 przed uchwaleniem planu wynosi 4.970,00 zł, co w przeliczeniu na 1/ha równa się 9.377,00 zł. Ustalając wskazane wartości rzeczoznawca uwzględnił 12 atrybutów (cech nieruchomości) i zastosował poprawki ze względu na różnice pomiędzy nieruchomościami przyjętymi do porównania z nieruchomością wycenianą.

Z kolei dla potrzeb określenia wartości działki nr 25/2 po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rzeczoznawca dokonał analizy transakcji (w liczbie 82) zaistniałych na rynku lokalnym (obszar Gminy R.) z okresu od sierpnia 2006r. do sierpnia 2008r. i odnoszących się do działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną oraz zabudowę zagrodową. Analiza tych transakcji wykazała znaczne rozbieżności cen, gdyż zawierały się one w przedziale od kilku złotych do około 56,00 zł w przeliczeniu na 1m2. Dane tabeli nr 6 (s. 17 operatu) wskazują, że rzeczoznawca do porównania przyjął 3 nieruchomości, których ceny 1m2, po przeliczeniu poprawką za upływ czasu oraz skorygowaniu ze względu na występujące różnice cech wynosiły: 8,03 zł, 10,29 zł i 9,98 zł. W końcowym rezultacie procesu szacowania wartość działki nr 25/2 została ustalona na kwotę 49,979,00 zł, co w przeliczeniu na 1m2 wynosi 9,43zł.

W ocenie Kolegium, operat wskazuje, że wzrost wartości nieruchomości w granicach działki nr 25/2 spowodowany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosi 45.009,00 zł (49,979,00 zł - 4.970,00 zł). Opłata planistyczna wynosi więc 13.502,70 zł, jako iloczyn stawki procentowej opłaty (30%) oraz kwoty 45.009,00 zł.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli K. i S.M.. Ponawiając zarzuty oraz argumentację podniesioną w odwołaniu skarżący w dalszym ciągu nie godząc się z wymierzoną opłatą, podkreślili, że z dokonanej darowizny nie osiągnęli żadnych dochodów, stąd obciążanie ich opłatą planistyczną jest niezgodna z prawem.

Skarżący wskazali przy tym, że wprawdzie przepis art. 36 ust. 4 posługuje się pojęciem zbycie, lecz już art. 37 ust. 1 stanowi, że wartość nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży. Wobec tego zdaniem skarżących, skoro w Ich przypadku sprzedaż nieruchomości nie nastąpiła - przywołując literalnie przepis art. 37 ust. 1 ustawy - to nie ma możliwości ustalenia wartości nieruchomości w dniu sprzedaży, a tym samym dokonania wymiaru opłaty planistycznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwaną dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a..

Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Na podstawie zaś przepisu art. 135 p.p.s.a., sąd może objąć swoim rozstrzygnięciem inne akty i czynności podjęte w granicach danej sprawy (art. 134 § 1).

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2009r., Nr [...], a także kasacyjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2009r., Nr [...] i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji Nr [...], znak [...] - wydane w niniejszej sprawie, naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit.a p.p.s.a., co powoduje, że skarga wniesiona przez K. i S.M. została uwzględniona.

Podstawą materialnoprawną podejmowanych w rozpoznawanej sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", a przede wszystkim przepis art.36 ust.4, zgodnie z którym - jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Nadto stosownie do art.37 ust.1 tej ustawy, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art.36 ust.4, ustala się na dzień jej sprzedaży.

Powyższa regulacja oznacza, że jedną z koniecznych przesłanek zaistnienia obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty jest zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące /art.36 ust.4 ustawy/.

Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że Rada Gminy R. w dniu [...] maja 2007r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębów: L., K., R. oraz terenów górniczych położonych na terenie Gminy R. (Dz. Urz. Woj. z dnia 26 czerwca 2007r. Nr [...], poz. [...]), która weszła w życie z dniem 26 lipca 2007r.. W § 55 tejże uchwały ustalono 30% stawkę przedmiotowej - jednorazowej opłaty.

Opisanym wyżej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, działka nr 25/2 o powierzchni 0,5300ha, położona w miejscowości R., została przeznaczona na cele mieszkalnictwa jednorodzinnego i zabudowę zagrodową (MNR), gdy dotychczasowe jej przeznaczenie było na cele rolne.

Niesporne jest również, że w dniu 13 sierpnia 2008r. skarżący S. i K.M., umową darowizny darowali na rzecz córki M.M.R., w/w działkę oznaczoną numerem 25/2 o powierzchni 0,5300 ha /§ 4 aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] z dnia 7 sierpnia 2008r. sporządzonego w Kancelarii Notarialnej w L. przy ul. [...] nr 24/1/.

Powyższe zbycie nieruchomości nastąpiło niewątpliwie przed upływem terminu określonego przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wygaśnięcia roszczenia, czyli przed upływem 5 lat od dnia, gdy opisany wyżej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obrębu m. innymi R. – stał się obowiązujący /art.37 ust.4 ustawy/.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że omawiana ustawa nie zawiera definicji pojęcia " zbycia " nieruchomości.

Sąd przyjął zatem i podzielił w pełni stanowisko wyrażone w tym względzie w uzasadnieniu uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009r., sygn. akt II OPS 3/09 /publ. LEX nr 531130/, jak i samą uchwałę podjętą na tle regulacji cyt. wyżej przepisu art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą: " Pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., nie obejmuje sytuacji gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej".

Jak wskazał w powyższej uchwale NSA, treść w/w przepisu art. 36 ust. 4 ustawy - nie budzi wątpliwości, z wyjątkiem pojęcia "zbycie". Podkreślono, że, cyt.: "Brak ustawowej definicji tego pojęcia w ustawie spowodował, że już pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) pojawiły się wątpliwości co do rozumienia treści tego pojęcia i o ile oczywiste było, że każda forma odpłatnego zbycia nieruchomości związana jest z obowiązkiem uiszczenia stosownej opłaty, o tyle obowiązek ten w przypadku darowizny nieruchomości nie był już tak oczywisty. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, znajdujący odzwierciedlenie w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000r., sygn. akt OPK 16/00 (ONSA 2001, nr 2, poz. 64), że przedmiotowej opłaty nie pobiera się w przypadku darowizny nieruchomości na rzecz osób bliskich. Uchwała ta dała asumpt do twierdzenia, że również pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opłaty takiej nie należy pobierać w przypadku zbycia nieruchomości pod tytułem darmym. Tym niemniej w związku z utrzymującym się brakiem legalnej definicji pojęcia "zbycie" nieruchomości, wątpliwości pozostały.

Co prawda ustawodawca nowelizując, ustawą z dnia 28 listopada 2003r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1492 ze zm.), ustawę o gospodarce nieruchomościami oraz inne ustawy, w tym ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdefiniował pojęcie "zbycie" nieruchomości jako dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste, to jednak definicja ta znalazła się w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 2162, poz. 2603 ze zm.), konkretnie w jej art. 4 pkt 3b, a nie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I mimo że w art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi się, iż przepisy o gospodarce nieruchomościami stosuje się "w odniesieniu do zasad określenia wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych", to nie można przyjąć, że odesłanie to znajduje zastosowanie w odniesieniu do definicji zbycia nieruchomości, na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym....".

W dalszej części uzasadnienia tejże uchwały zauważono, że, cyt.: "...ustawodawca, podobnie jak to czynił w poprzednio obowiązującej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r., również na gruncie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie definiuje pojęcia "zbycie" nieruchomości, pozostawiając je wykładni organów stosujących normy prawne w tym zakresie. Te zaś nie mogą ograniczyć się do wykładni gramatycznej, ani tym bardziej bezkrytycznie przenosić na grunt prawa administracyjnego "cywilistycznego" znaczenia tego pojęcia. Ustawodawca niejednokrotnie w prawie publicznym używa określonych pojęć w innym znaczeniu niż w prawie prywatnym. Jeżeli tak, to nie można - priori zakładać, że pojęcie "zbycie" powinno być szeroko rozumiane tak jak choćby w przepisach Kodeksu cywilnego (np. art. 1051 i n.), gdzie odnosi się ono zarówno do czynności o charakterze odpłatnym jak i nieodpłatnym. Innymi słowy treści pojęcia "zbycie" poszukiwać należy na gruncie przepisów prawa publicznego, mając na uwadze konieczność sięgnięcia do innych, poza gramatyczną metod wykładni prawa.".

NSA wyjaśniając znaczenie pojęcia "zbycie" w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczął od rozważenia istoty i funkcji opłaty planistycznej. Stwierdził, że "opłata ta jest daniną publiczną, jaką właściciel lub użytkownik wieczysty jest zobowiązany ponieść z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty zwolniony jest ten kto w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu nie dokona zbycia nieruchomości. Dopiero zbycie takiej nieruchomości uruchamia mechanizm wymierzania stosownej opłaty. Jeżeli tak, to ustawodawca akceptuje nieobciążanie ową opłatą właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, którego udziałem jest przysporzenie majątkowe polegające na wzroście wartości jego nieruchomości, ale nie stało się ono przedmiotem obrotu. To zaś oznacza, że opłata planistyczna, mimo iż związana z przysporzeniem majątkowym, które następuje w dacie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, jest wymagalna dopiero wówczas gdy to przysporzenie majątkowe staje się przedmiotem obrotu, a więc wówczas gdy owo przysporzenie się materializuje. Jeżeli przysporzenie majątkowe, o którym mowa, nie staje się przedmiotem korzyści z tytułu zbycia nieruchomości, to opłata planistyczna nie jest wymierzana. Tak rozumiana funkcja owej opłaty odpowiada celom dla jakich jest ustanawiana: po pierwsze "podzielenia się" przez właściciela nieruchomości zyskiem jaki osiąga, a po drugie przeciwdziałania "spekulacyjnemu" obrotowi nieruchomościami bezpośrednio po uchwaleniu lub zmianie planu.

Za stanowiskiem, że pod pojęciem "zbycie" nieruchomości dla celów wymierzenia opłat planistycznej należy rozumieć zbycie ekwiwalentne przemawia powiązanie opłaty ze wzrostem wartości nieruchomości. To wzrost jej wartości, integralnie związany ze zbyciem nieruchomości o powiększonej wartości w wyniku uchwalenia lub zmiany planu, powoduje, że właściciel (użytkownik wieczysty) jest zobowiązany do uiszczenia opłaty planistycznej. Do uiszczenia opłaty jest zobowiązany zarówno ten kto jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dacie uchwalenia planu, jak i ten kto taką nieruchomość dziedziczy. Jeżeli tak to nic nie stoi na przeszkodzie, aby przyjąć, że przedmiotowa opłata obciąża też tego, który otrzymał nieruchomość w drodze darowizny, a następnie zbył ją odpłatnie w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu. W takim przypadku to obdarowany zbywca a nie darczyńca jest beneficjentem przysporzenia, a jeżeli tak to względy elementarnej sprawiedliwości społecznej nakazują, aby daniną, o której mowa, obciążyć obdarowanego zbywcę a nie darczyńcę, tym bardziej że nie cierpi na tym interes publiczny, jako że gmina w każdym z tych przypadków otrzyma należną jej opłatę planistyczną. W tym miejscu trzeba zauważyć, że nie każda forma zbycia nieruchomości wywołuje takie skutki jak darowizna. Inaczej rzecz będzie się kształtowała wówczas gdy zbycie nieruchomości przybierze formę zamiany. Wówczas opłatę planistyczną ponosi dokonujący zamiany nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, bowiem gdyby przyjąć inaczej, to nastąpiłoby oderwanie przedmiotowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, z którą opłata ta jest związana. Opłatę ponosiłby nie ten podmiot, który zyskał na uchwaleniu lub zmianie planu, ale ten, który z tego tytułu nie miał żadnego przysporzenia.

To wszystko prowadzi do wniosku, że ustawodawca, dokonując nowelizacji przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu polegającej na powrocie w treści tego przepisu do szerokiego pojęcia "zbycie" w miejsce wcześniej użytego węższego określenia "sprzedaż", nie zrobił tego ze względu na zamiar objęcia opłatą planistyczną wszystkich przypadków zbycia nieruchomości, w tym pod tytułem darmym. Gdyby tak właśnie chciał postąpić jednoznacznie zdefiniowałby pojęcie zbycia, bądź expressis verbis odesłał w tym zakresie do szerokiej definicji tego pojęcia w art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami czy stosownych przepisów Kodeksu cywilnego /.../. Jeżeli zatem ustawodawca zdecydował się powrócić w treści art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do pojęcia "zbycie" nieruchomości jako przesłanki wymierzania opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wyżej opisanych okolicznościach, to mając na uwadze racjonalność jego działań, czynił to z jednej strony z zamiarem poszerzenia obowiązku uiszczenia tej opłaty na inne przypadki niż "sprzedaż", np. na zamianę, a z drugiej strony z zamiarem wyłączenia z pojęcia "zbycie" nieruchomości przypadków darowizny, zwłaszcza na rzecz osób bliskich skoro tak było rozumiane pojęcie "zbycia" w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r..

W przekonaniu tym utwierdza przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym ustawodawca stanowi, że wysokość opłaty planistycznej ustala się na dzień "sprzedaży" nieruchomości a nie jej "zbycia". Użycie w tym przepisie pojęcia "sprzedaż" nie wydaje się być niedopatrzeniem ustawodawcy, jak się dość często sądzi, także w literaturze przedmiotu (zob. np. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wyd. Zakamycze 2004, s. 146). Kilka kolejnych nowelizacji ustawy nie doprowadziło przecież do zmian przedmiotowego przepisu. Stosownie do jego brzmienia wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, ustala się na dzień jej sprzedaży. W ten sposób ustawodawca zdaje się podkreślać, że opłata planistyczna jest ewidentnie związana ze zbyciem nieruchomości o charakterze ekwiwalentnym (odpłatnym). Jeżeli nie ma transakcji ekwiwalentnej, materializującej przysporzenie majątkowe powstałe w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, to nie powstaje obowiązek uiszczenia opłaty, o której mowa.".

W świetle powyższego stwierdzić należy, że nie zasługuje na aprobatę w niniejszej sprawie stanowisko Kolegium odwołujące się do definicji "zbywania nieruchomości" zawartej w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami przy wykładni pojęcia "zbycia", a o którym jest mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż moc wiążąca uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być zastosowany interpretowany przepis /por. wyrok NSA z 7.05.2009r., sygn. akt II FSK 99/08 – LEX 549413; Wyrok WSA z 21.04.2009, sygn. akt I S.A./Bd 136/09 – Lex 497541/, Sąd w rozpatrywanej sprawie uznał, że tak zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2009 r. nr [...] jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z [...] sierpnia 2009r., Nr [...], jak również decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2009r., Nr [...] i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji Nr [...], znak [...], zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy, a to obligowało do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w pkt. I i II sentencji.

Orzeczenie /pkt.III sentencji/, że zaskarżona decyzja nie polega wykonaniu oparte zostało na przepisie art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.