Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2133/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 217, art. 218
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28, art. 29, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o niewniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., Nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia M.. sp. z o.o. z siedzibą w W., zwanej dalej "skarżącą", utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2016 r., Nr [...], znak: [...], odmawiające wydania zaświadczenia o niewniesieniu przez organ pierwszej instancji sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej dwustronnej o wymiarach 6 m x 18 m na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W..

Jako podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] wskazano art. 138 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

2. Zaskarżone postanowienie Wojewody [...] zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 10 lutego 2016 r., skarżąca zgłosiła wniosek o wydanie zaświadczenia o niewniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia, w którym oświadczono o zamiarze wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu wskazanej wyżej tablicy reklamowej. Zgłoszenia dokonano w dniu 31 grudnia 2015 r. We wniosku o wydanie zaświadczenia skarżąca oświadczyła, że w terminie 30 dni od daty złożenia zgłoszenia nie otrzymała decyzji o wniesieniu sprzeciwu przez Prezydenta [...].

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia wykonania ww. robót budowlanych oraz na podstawie art. 30 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud.", nałożył na skarżącą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę zaprojektowanej tablicy reklamowej. W ocenie organu wydanie powyższej decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. uzasadnia odmowę wydania zaświadczenia o niewniesieniu sprzeciwu w przedmiotowej sprawie.

3. Zażalenie od ww. postanowienia Prezydenta [...] wniosła skarżąca w dniu 29 lutego 2016 r. Skarżąca zarzuciła kwestionowanemu aktowi naruszenie: (1) art. 219 k.p.a. w zw. z art. 217 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy do dnia złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia wnioskodawcy (skarżącej) nie doręczono decyzji o wniesieniu sprzeciwu; a także (2) art. 110 k.p.a. poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji jest związany własną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., mimo iż nie została ona doręczona stronom postępowania. W odniesieniu do kwalifikacji prawnej montażu tablicy reklamowej, skarżąca stwierdziła, że należy go uznać za instalację, nie zaś za budowę, ze względu na fakt, że prace "wykonane zostały na uprzednio istniejącym fundamencie".

4. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] o odmowie wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli spełniona jest choćby jedna z następujących przesłanek: 1) przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego; albo 2) o zaświadczenie ubiega się określona osoba ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Jednocześnie art. 218 § 1 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji państwowej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Reasumując, postępowanie wyjaśniające musi bazować na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z posiadanej przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych.

Organ podkreślił też, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu, oraz nie ma charakteru prawotwórczego lub interpretacyjnego (np. co do wykładni przepisów prawa). Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wydając zaświadczenie organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia.

Wojewoda [...] stwierdził również, że w niniejszej sprawie Prezydent [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia z dnia 31 grudnia 2015 r., dotyczącego zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej dwustronnej oraz na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 pr.bud. nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody, w związku z wydaniem ww. decyzji Prezydenta [...], brak było podstaw do wydania zaświadczenia o niewniesieniu sprzeciwu do ww. zgłoszenia.

5. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Wojewody [...] wniosła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2016 r.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 219 k.p.a. w związku z art. 217 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia o niewniesieniu przez organ sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej dwustronnej o wymiarach 6 m x 18 m na działce nr ewid. [...] w obr. [...] przy ul. [...] w W. w sytuacji, gdy do dnia złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia nie została wnioskodawcy doręczona decyzja o wniesieniu sprzeciwu,

2) art. 110 k.p.a. poprzez uznanie, że organ jest związany decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., wnoszącą sprzeciw do zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie dwustronnej tablicy reklamowej, pomimo że "decyzja ta wobec niedoręczenia jej żadnej ze stron postępowania wywołuje skutki prawne".

W uzasadnieniu skarżąca wskazała m.in., że skoro decyzja nie została doręczona wnioskodawcy, ani nie została nigdy do niego wysłana, to decyzja ta zgodnie z art. 110 k.p.a. nie wywołała do dnia złożenia skargi jakichkolwiek skutków prawnych, ani nie weszła do obiegu prawnego. W związku z tym, w ocenie skarżącej, brak jest podstaw do odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści, w sytuacji gdy z dokumentów w niniejszej sprawie wynika, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. została wyłącznie sporządzona i podpisana, jednak nie została ani prawidłowo wysłana, ani tym bardziej prawidłowo doręczona wnioskodawcy. W konsekwencji, zgodnie z art. 217 k.p.a., organ mógł wydać zaświadczenie o żądanej treści. Uznanie, że decyzja wywołuje skutki prawne, narusza zaś art. 110 k.p.a.

6. Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

7. Na wstępie Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

8. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga jest bezzasadna. Zaskarżone postanowienie Wojewody [...], a także poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] są prawidłowe, chociaż w istotnym zakresie z powodów innych niż wskazane w uzasadnieniach wymienionych rozstrzygnięć.

Przyjęta konkluzja Sądu wynika z rozstrzygnięcia przez Sąd zarówno istotnych wątpliwości prawnych, jak i wątpliwości odnoszących się do określonych faktów będących przedmiotem regulacji prawnej.

9. Przede wszystkim Sąd musiał rozstrzygnąć kwestię, czy informacja o wniesieniu bądź niewniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru robót budowlanych może być przedmiotem zaświadczenia wydawanego na podstawie art. 217 i 218 k.p.a. Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stwierdził bowiem, że wydanie zaświadczenia ma na celu potwierdzenie faktów i okoliczności wynikających bezpośrednio z posiadanych ewidencji, rejestru, czy zbioru danych. Zdaniem organu odwoławczego uzasadnia to odmowę wydania zaświadczenia. Organ odwoławczy nie wskazał jednak, czy informacja o dokonaniu sprzeciwu wobec zgłoszenia inwestora jest utrwalona w ewidencji, rejestrze lub innym zbiorze obejmującym dane (w rozumieniu art. 218 § 1 k.p.a.), prowadzonym lub posiadanym przez Prezydenta [...].

W powyższym kontekście faktycznym należy zauważyć, że art. 38 ust. 2 pr.bud. przewiduje przechowywanie zatwierdzonych projektów budowlanych, projektów budowlanych załączonych do zgłoszenia, w stosunku do którego organ nie wniósł sprzeciwu i innych dokumentów objętych pozwoleniem lub tym zgłoszeniem (...). Do dnia wejścia w życie nowelizacji prawa budowlanego z dnia 20 lutego 2015 r. wskazany przepis posługiwał się wszakże wprost wyrażeniem "rejestr decyzji o pozwoleniu na budowę". W związku z tym nawet po zmianie powołanego przepisu można mówić o wewnętrznym gromadzeniu lub nawet ewidencjonowaniu informacji (danych) o zgłoszeniach zamiaru budowy obiektów budowlanych, w tym obiektów, które ze względu na brzmienie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud. wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Ewidencjonowanie takich dokumentów lub ich treści, w tym wniosków i zgłoszeń, bierze się stąd, że są one objęte obowiązkami informacyjnymi, wynikającymi z przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.).

Należy przy tym zauważyć, że zgodnie ze ścisłą wykładnią powołanych przepisów wskazana ewidencja dokumentów obejmuje wyłącznie decyzje o udzieleniu pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy, co do których nie wniesiono sprzeciwu. Nie obejmuje zatem zgłoszeń, wobec których organ zgłosił sprzeciw, wydając odpowiednią decyzję. Ponadto, powołany art. 38 ust. 2 pr.bud. przewiduje ewidencjonowanie zgłoszeń odnoszących się tylko do kilku rodzajów obiektów budowlanych: tylko tych o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a pr.bud. Roboty budowlane odnoszące się do instalowania tablic reklamowych podlegają więc ewidencjonowaniu tylko w takim zakresie, jaki nie jest wyłączony przez art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud. Informacje o dokumentach posiadanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, innych niż objęte dyspozycjami norm zawartych w art. 38 ust. 1 i 2 pr.bud. stanowią składnik zwykłych akt administracyjnych przechowywanych przez organy administracji.

Analiza powołanych przepisów sugerowałaby więc, że skarżąca wnioskowała o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakty i okoliczności wynikające z ewidencji lub rejestru, w których fakt dokonanego przez nią zgłoszenia nie mógł być zarejestrowany z dwóch powodów: 1) ze względu na przedmiot zgłoszenia, bowiem nie dotyczyło robót budowlanych wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a pr.bud., a także, 2) ze względu na fakt wydania decyzji o sprzeciwie i o nakazie uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd uznaje jednak, że fakt dokonania przez skarżącą zgłoszenia mógłby być przedmiotem zaświadczenia. Art. 218 § 1 k.p.a. przewiduje bowiem potwierdzanie faktów lub stanu prawnego, wynikających m.in. z "innych danych znajdujących się w posiadaniu [organu administracji]". Dane, te wbrew Wojewodzie [...], nie muszą być utrwalane w sformalizowanym "zbiorze danych", rejestrze lub ewidencji. Wystarczy, że "znajdują się w posiadaniu" organu. Taką interpretację podkreśla również nauka prawa i orzecznictwo sądów administracyjnych (vide: J. Borkowski, Komentarz do art. 218 Nb 1, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 729; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1778/11 oraz z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2991/12) Odnosząc zaś powyższy warunek do faktów rozpatrywanej sprawy należ stwierdzić, że był on w sposób oczywisty spełniony. Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu drugiej instancji jest zatem chybione.

Na marginesie można dodać, że ubieganie się o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 1 k.p.a. w odniesieniu do przypadków, w których organy administracji architektoniczno-budowlanej nie wniosły sprzeciwu wobec zamiaru budowy określonych obiektów lub prowadzenia innych robót budowlanych, jest częstą praktyką. Wzory takich zaświadczeń lub kopie wydanych zaświadczeń łatwo znaleźć w Internecie na stronach Biuletynu Informacji Publicznej.

10. Należy wszak podkreślić, w świetle wykładni systemowej wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. uzależnione jest także od spełnienia drugiego istotnego warunku.

Sądy administracyjne wskazują mianowicie, że istotnym kryterium selekcji danych podlegających potwierdzeniu w drodze zaświadczeń jest zasada legalności, czyli oceny faktów pod kątem ich zgodności z prawem (vide np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2271/15). W szczególności jednak sądy podkreślają, że materią zastrzeżoną dla wydawania zaświadczeń nie jest rozstrzyganie o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. Strona nie może więc - w drodze zaświadczenia - uzyskać de facto rozstrzygnięcia kwestii, która będzie dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie można tym samym, w trybie zaświadczeń, otrzymać takich danych, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się w ramach innego, ogólnego postępowania administracyjnego. Inaczej rzecz ujmując, strona nie może domagać się - w drodze urzędowego zaświadczenia - stwierdzenia istnienia faktów prawotwórczych, których ustalenie jest przedmiotem oceny prawnej organu w postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 457/13).

Z powyższych względów w rozpatrywanej sprawie należało ustalić, czy działania skarżącej spółki, a także, czy akty Prezydenta [...] mogły być uznane za zgodne z prawem w sposób nie budzący wątpliwości.

Przede wszystkim, należy podkreślić, że zdaniem Prezydenta [...] sprzeciw został zgłoszony prawidłowo poprzez wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. Skarżący kwestionuje takie stanowisko organu wskazując na brak prawidłowego doręczenia tej decyzji, a przez to jej niewejście do obrotu prawnego. Nawet jeśli decyzja ta nie stała się ostateczna należy przyjąć, że organ przeprowadził badanie zgłoszenia co do meritum i wyrobił sobie pogląd o niezgodności dokonanego zgłoszenia z prawem. Zdaniem organu roboty budowlane zamierzone przez skarżącą nie mogły być prowadzone na podstawie zgłoszenia, lecz wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy i bez rozstrzygania co do meritum kwestii zgodności zgłoszenia z prawem Prezydent [...] miał podstawę przyjąć, że wydanie zaświadczenia prowadziłoby do rozstrzygnięcia sprawy legalności zamierzonej inwestycji. Wykraczałoby to poza zakres zastosowania instytucji zaświadczenia wydawanego na podstawie art. 217 § 1 k.p.a. Zaświadczenie takie potwierdzałoby bowiem stan niezgodny z prawem, a mianowicie upoważnienie dla skarżącej do prowadzenia robót budowlanych w myśl art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud. Tego zaś organ pierwszej instancji nie mógł dokonać bez względu na to, czy jego decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r. została skutecznie doręczona skarżącej, czy nie.

Interpretację taką potwierdza praktyka sądów administracyjnych. W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 457/13, skarżąca uzyskując żądane zaświadczenia doprowadziłaby do rozstrzygnięcia kwestii, która powinna być przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Oznaczałoby to stwierdzenie istnienia faktów prawotwórczych, których ustalenie powinno być przedmiotem oceny prawnej organu w postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Z tego względu organ pierwszej instancji nie był upoważniony do wydania żądanego zaświadczenia i stąd jego postanowienie z dnia [...] lutego 2016 r. o odmowie wydania zaświadczenia jest prawidłowe, a przez to zgodne z prawem jest również zaskarżone postanowienie Wojewody [...].

11. Sąd stwierdza również, że zgodne z przepisami regulującymi postępowanie administracyjne było zbadanie przez Prezydenta [...] kwestii legalności zgłoszenia przez skarżącą zamiaru robót budowlanych przy ww. tablicy reklamowej. Art. 218 § 2 k.p.a. przewiduje bowiem, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Powinno ono zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia żądanym przez wnioskodawcę zaświadczeniem (vide: J. Borkowski, Komentarz do art. 218 Nb 2, jak wyżej, s. 730). Jeśli zatem postępowanie wyjaśniające ma prowadzić do ustalenia faktów (naturalnych, społecznych) oraz faktów prawnych, które byłyby potwierdzane zaświadczeniem, to niewątpliwie – co najmniej w myśl rozumowania a maiori ad minus – owo postępowanie może obejmować ocenę, czy doszło do skutecznego złożenia przez skarżącą skutecznego zgłoszenia w rozumieniu art. 30 ust. 1 pr.bud. oraz czy tak ustalony stan prawny może być przedmiotem zaświadczenia.

12. Argument z niezgodności z przepisami stanu prawnego, którego potwierdzenia poprzez zaświadczenie żądała skarżąca spółka znajduje swoje dodatkowe uzasadnienie w brzmieniu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., a więc w wykładni językowej, a nie tylko systemowej. Otóż przepis ten wskazuje, że "zaświadczenie wydaje się, jeżeli: (...) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego" (podkreślenie WSA). Otóż interesu prawnego nie bada się, tak jak w przypadku nadzwyczajnych trybów postępowania, w jakimś względnie odrębnym postępowaniu wstępnym, ale właśnie w ramach wskazanego wyżej postępowania wyjaśniającego, na podstawie art. 218 § 2 k.p.a.

Co więcej nie można uznać, że interes prawny określonej osoby obejmuje stany rzeczy niezgodne z prawem. Jeśli zatem organ pierwszej instancji miał poważne wątpliwości co do legalności dokonanego zgłoszenia, to mógł zbadać to w ramach postępowania wyjaśniającego. Na tej podstawie organ był też upoważniony do odmowy wydania zaświadczenia.

13. Z powyższych względów zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji było prawidłowe, mimo w części nietrafnego uzasadnienia. Podobnie zgodne z prawem było postanowienie organu pierwszej instancji, mimo błędnych argumentów wskazanych w uzasadnieniu.

Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że skarga całkowicie niezasadna.

14. Równocześnie z przedstawioną argumentacją Sąd zauważa, że działanie skarżącej oraz jej pełnomocnika noszą znamiona nadużycia prawa. Działanie skarżącej polegające na udzieleniu pełnomocnictwa, które wygasało wraz z dokonaniem zgłoszenia i przez to mogło spowodować (choćby zasugerować) błąd organu administracji, polegający na nieskierowaniu podjętej decyzji bezpośrednio do skarżącej, lecz do jej dotychczasowego pełnomocnika, może być traktowane jako wykorzystanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. Formalnie bowiem powołanie pełnomocnika do określonej czynności i ustalenie, że pełnomocnictwo to wygasa niezwłocznie po dokonaniu czynności, zwłaszcza w odniesieniu do czynności przewidującej doręczenie decyzji organu w bardzo krótkim terminie (30 dni), jest zgodne z prawem. Cel takiego działania, a zwłaszcza w połączeniu z co najmniej wątpliwą kwalifikacją inwestycji, może być interpretowany jako próba osiągnięcia skutku zabronionego przez prawo.

W orzecznictwie sądów administracyjnych problem nadużycia prawa lub obejścia prawa był niejednokrotnie analizowany (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I OZ 741/17 [w sprawie wniosku o wymierzenie organowi grzywny]; z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 605/16 wraz z powołanym tam piśmiennictwem; z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt I OZ 934/17 [w związku z inicjowaniem postępowań administracyjnych i sądowych w celu innym niż ochrona interesu prawnego]; z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OZ 1092/16 [prawo pomocy]; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 484/17 [zaświadczenie w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości (!)] i innych). W wydanych orzeczeniach sądy administracyjne stwierdzały, że działanie w celu obejścia prawa lub niezgodne z celem społecznym instytucji, bądź działanie w celu osiągnięcia skutku zabronionego przez prawo nie zasługuje na ochronę prawną. Przedstawione działanie skarżącej spółki daje podstawy do takiej właśnie kwalifikacji prawnej, w szczególności, że sama skarżąca potwierdza w odwołaniu od postanowienia organu pierwszej instancji, iż prace polegające na "zainstalowaniu" tablicy reklamowej na uprzednio istniejącym fundamencie zostały już wykonane.

Z powyższej interpretacji działań skarżącej Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie czyni kluczowego argumentu za prawidłowością zaskarżonej decyzji, ale niewątpliwie jest zobowiązany wziąć ją pod uwagę przy interpretacji stanu faktycznego istotnego dla sprawy.

15. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.