Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1363/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7, art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 182 § 2, art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 676/20 w sprawie ze skargi R. w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nośnika reklamowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 676/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 13 stycznia 2020 r., [...]. [...], którą z kolei po rozpatrzeniu odwołania skarżącej utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 5 listopada 2019 r., [...], [...] nakazującą skarżącej rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego w postaci ekranu o zmiennej ekspozycji obrazu o wymiarach 3,4 x 6,0 m, mocowanego do słupa stalowego utwierdzonego w fundamencie, częściowo zagłębionym w gruncie, wybudowanego na działce [...] w obrębie [...], przy al. X. w Warszawie.

Zaskarżony wyrok poprzedziły następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu 28 czerwca 2019 r. do Powiatowego Inspektora wpłynęło pismo Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy, w którym zwrócono się z prośbą o przeprowadzenie kontroli legalności kilkunastu nośników reklamowych usytuowanych przy al. X. i al. Y. w Warszawie. Wskazano, że nośniki te naruszają ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także część z nich została zrealizowana po wejściu w życie obowiązującego planu (k. 7-10 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia 8 sierpnia 2019 r., [...] Powiatowy Inspektor wezwał właściciela działki [...], R., do wskazania inwestora/właściciela nośnika reklamowego oraz do przedłożenia kompletnej dokumentacji, w oparciu o którą go zrealizowano i świadczącej o jego legalności (k. 21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Spółka nie wywiązała się z nałożonego obowiązku.

W dniu 23 sierpnia 2019 r. pracownik Powiatowego Inspektoratu przeprowadził czynności kontrolne na działce [...], z czego sporządzono protokół [...]. W trakcie oględzin stwierdzono, że na nieruchomości zlokalizowany jest nośnik reklamowy konstrukcji stalowej z fundamentem częściowo wystającym ponad grunt. Nośnik posiada jedną tablicę reklamową z ekranem elektrycznym wspartą na słupie o przekroju okrągłym. Stwierdzono, że z przedstawionych na reklamie treści ogłoszeniowych wynika, iż właścicielem reklamy jest prawdopodobnie R. (k. 26-28 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia 27 sierpnia 2019 r., [...] Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Y. Urzędu m.st. Warszawy poinformował, że w archiwum Wydziału nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej wydanych decyzji i złożonych zgłoszeń w sprawie nośnika reklamowego, usytuowanego na działce [...] (k. 29 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W dniu 3 października 2019 r. pracownik Powiatowego Inspektoratu ponownie przeprowadził oględziny nośnika reklamowego. Z oględzin sporządzono protokół [...] (k. 33-36 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Ustalono, że powierzchnia tablicy reklamowej nośnika (oznaczonego w aktach sprawy numerem 9) posiada wymiary 6 m x 3,4 m, a słup ma wysokość od podstawy 3 m. Wskazano, że nośnik jest usytuowany na terenie będącym własnością R..

Pismem z dnia 8 października 2019 r. Powiatowy Inspektor zawiadomił R. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wolnostojącego nośnika reklamowego o konstrukcji stalowej, usytuowanego na terenie działki [...] przy al. X. w Warszawie (k. 39 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia 5 listopada 2019 r., [...], [...] Powiatowy Inspektor, powołując się na art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. – uw. NSA, dalej "P.b."), nakazał R. rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego (oznaczonego w aktach sprawy numerem 9) w postaci ekranu o zmiennej ekspozycji obrazu o wymiarach 3,4 x 6,0 m, mocowanego do słupa stalowego, utwierdzonego w fundamencie, częściowo zagłębionym w gruncie, wybudowanego na działce [...] w obrębie [...], przy al. X. w Warszawie.

W motywach decyzji organ wskazał, że z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż nośnik reklamowy na działce [...] to wolnostojące urządzenie reklamowe, stanowiące budowlę, czyli techniczno-użytkową całość, o której mowa w art. 3 pkt 3 P.b. Badany nośnik reklamowy posiada solidną konstrukcję stalową i skutecznie opiera się sile wiatru. Stopień zagłębienia w gruncie pozostaje bez znaczenia dla stwierdzenia trwałego związania nośnika z gruntem. Zdaniem Powiatowego Inspektora nośnik reklamowy posiada na tyle trwałe posadowienie, że stanowi ono przeciwwagę dla czynników zewnętrznych, zapewniając urządzeniu stabilność i skuteczne oparcie dla siły wiatru.

Organ wskazał jednocześnie, że realizacja nośnika, będącego przedmiotem postępowania, nie mieści się w pojęciu "instalowania tablic i urządzeń reklamowych", na które zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Podniósł, że wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane, jak na przykład fundament, konstrukcja nośna, bez względu na to gdzie ten fundament oraz konstrukcja nośna zostały wykonane, przesądza o tym, że wykonywanie tego obiektu, jako całości w tym miejscu jest budową, w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. Nośnik na działce [...] musiał być wykonany na miejscu w docelowej lokalizacji po uprzednim przygotowaniu podłoża i wykonaniu przyłącza energii elektrycznej, co wyklucza w konsekwencji możliwość jego realizacji na podstawie zgłoszenia i traktowanie go jedynie w kategoriach instalacji.

W ocenie Powiatowego Inspektora kwalifikacja inwestycji pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, o które inwestor nie wystąpił. W archiwum Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Y. nie odnaleziono dokumentów świadczących o legalności nośnika reklamowego będącego przedmiotem postępowania. Ponadto nośnik reklamowy został zrealizowany po wejściu w życie zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym organ zobowiązany jest do rozpatrzenia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Powiatowy Inspektor stwierdził, że nośnik reklamowy na działce [...] został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. W sprawie znajdował zastosowanie art. 48 P.b., który odnosi się do budowy obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zarazem okoliczności stwierdzone podczas postępowania dowodowego wskazują, iż nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w związku z faktem, iż zrealizowana inwestycja jest sprzeczna z uchwałą X. Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. Mazow. [...], dalej zwanej "planem X."). Organ podkreślił, że w świetle § 6 ust. 2 planu dopuszcza się lokalizowanie reklam o powierzchniach nie większych niż 3 m2, wyłącznie na terenach ulic. Ponadto, zgodnie z § 6 ust. 6 pkt 5 oraz ust. 7 pkt 5 planu, nie dopuszcza się umieszczania nośników reklam na terenach zieleni urządzonej. Organ wyjaśnił w tym kontekście, że kontrolowany nośnik reklamowy posiada powierzchnię reklamową wynoszącą około 20 m2, a także usytuowany jest na terenie jednostki oznaczonej na rysunku planu [...] – zieleni urządzonej. Wobec tych okoliczności nie spełnia on wymogów stawianych planem miejscowym. Z uwagi na wybudowanie nośnika reklamowego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz niezgodność zrealizowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami, zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b. Powiatowy Inspektor nakazał rozbiórkę obiektu.

W odwołaniu R. zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a."). W ocenie spółki doszło także do naruszenia art. 48 ust. 1 P.b. poprzez jego zastosowanie.

W motywach odwołania R. utrzymywała, że nie jest nawet pewna czy wskazany nośnik został zrealizowany w granicach działki [...]. Organ natomiast oprócz oględzin nie przeprowadził bowiem żadnej rzetelnej inwentaryzacji, w szczególności nie naniósł położenia przedmiotowego nośnika na żadną mapę podkładową, tak aby możliwa była identyfikacja jego umiejscowienia w ramach działek ewidencyjnych. Nie dokonał także rzetelnego pomiaru nośnika. Zdaniem skarżącej materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niewystarczający do poczynionych w decyzji ustaleń. W szczególności spółka podała w wątpliwość, że ekran jest "wolnostojącym urządzeniem reklamowym" oraz że stanowi budowlę.

Decyzją z dnia 13 stycznia 2020 r., [...]. [...] Wojewódzki Inspektor utrzymał rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora w mocy. Wyjaśnił, że jak wynika z pisma organu architektoniczno-budowlanego z dnia 27 sierpnia 2019 r. realizacja nośnika nie została zgłoszona. Tym samym nośnik reklamowy należało traktować jako samowolę budowlaną regulowaną przepisem art. 48 P.b. i ocenić pod względem zgodności z przepisami, w tym ustaleniami planu X.. Organ odwoławczy nie miał wątpliwości, że obiekt wykonano z naruszeniem planu miejscowego, to jest z przekroczeniem dopuszczalnej powierzchni reklamowej oraz w lokalizacji wykluczającej jego sytuowanie. Wojewódzki Inspektor zaznaczył, że organ pierwszej instancji stwierdzając niezgodność nośnika reklamowego z przepisami był zobowiązany do nakazania jego całkowitej rozbiórki. Brak jest bowiem innej możliwości doprowadzenia nośnika reklamowego do stanu zgodnego z prawem.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z załącznikiem do protokołu oględzin z dnia 3 października 2019 r., [...] nośnik reklamowy, oznaczony na mapie będącej załącznikiem graficznym 1 do pisma z 21 czerwca 2019 r., jest nośnikiem świetlnym o wymiarach 3,4 m x 6,0 m. Ponadto zarówno protokół z dnia 23 sierpnia 2019 r., [...] jak i protokół z dnia 3 października 2019 r., [...] wskazują na lokalizację nośnika – działkę [...]. Ustalenia organu powiatowego odnośnie sytuowania nośnika korespondują również z treścią pisma organu architektoniczno-budowlanego z dnia 21 czerwca 2019 r. W związku z tym Wojewódzki Inspektor nie znalazł podstaw do kwestionowania ustaleń w tym zakresie.

Odnosząc się do dalszych zarzutów R. Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że art. 3 pkt 3 P.b. stanowi wprost, iż urządzenie reklamowe wolno stojące, trwale związane z podłożem, jest budowlą. Nie ulega więc wątpliwości, że sporny nośnik reklamowy w postaci ekranu o zmiennej ekspozycji obrazu o wymiarach 3,4 x 6,0 m, mocowany do słupa stalowego, utwierdzonego w fundamencie, częściowo zagłębionym w gruncie, wybudowany na działce [...] stanowi obiekt budowlany. A zatem realizacja spornego nośnika reklamowego była objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada.

W skardze R. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji zarzucając naruszenie: art. 29 P.b. przez jego błędną wykładnię i uznanie, bez wyjaśnienia stanu faktycznego, że tablica reklamowa jest urządzeniem wymagającym pozwolenia na budowę; art. 7 i 77 K.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez nie odniesienie się do przedłożonych dowodów w sprawie, przez brak wskazania w ramach uzasadnienia faktycznego decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia wyrokiem z dnia 22 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 676/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. Wskazał, że orzeczony przez organy na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. nakaz rozbiórki jest zasadny.

Sąd podkreślił, że postępowanie dotyczyło nośnika reklamowego o konstrukcji stalowej z fundamentem częściowo wystającym ponad grunt. Nośnik posiada jedną tablicę reklamową z ekranem elektrycznym o wymiarach 3,4 m x 6,0 m i powierzchni około 20 m2, wspartą na słupie o przekroju okrągłym, całość o wysokości 7 m.

Sąd nie miał wątpliwości, że właścicielem nośnika jest R. oraz, że na jego realizację nie uzyskano wymaganego pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 29 P.b. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia), pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Z powyższego wynika, że instalacja tablic i urządzeń reklamowych nie została objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie obowiązkiem dokonania zgłoszenia. Omawiane odstępstwo od art. 28 ust. 1 P.b. (czyli od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę) ma charakter wyjątku, a wobec tego nie może być interpretowane rozszerzająco. Sąd zaznaczył też, że co do zasady – wzniesienie budowli, przez którą ustawa uznawała i uznaje nadal urządzenie reklamowe wolno stojące i trwale związane z gruntem (art. 3 pkt 3 P.b.) – wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Dla zaliczenia konkretnego obiektu do kategorii obiektów budowlanych podstawowe znaczenie ma trwałe związanie tego obiektu z gruntem. Sporne urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, albowiem jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych, na przykład wiatru. Nazwanie określonych czynności robotami budowlanymi nie oznacza, iż muszą być one wykonywane tylko i wyłącznie przy wykorzystaniu materiałów budowlanych, albowiem mogą polegać także na składaniu, zespalaniu części zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość. Posadowienie wolno stojącej reklamy na gruncie, zważywszy na jej ciężar i wymiary, dokonywane jest z wykorzystaniem urządzeń budowlanych i stanowi roboty budowlane.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji cechy konstrukcyjne oraz wielkość nośnika reklamowego na działce [...] pozwalają uznać ten obiekt za konstrukcję przestrzenną stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość, co odpowiada zatem ogólnym cechom budowli. Prawidłowo zatem przyjęły organy, iż jest to budowla w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Z opisu technicznego konstrukcji wynika bowiem, iż posadowienie obiektu wymagało przygotowania określonego nośnika i wiązało się z koniecznością zadziałania w określony sposób na istniejący w miejscu jego ustawienia grunt, aby zapewnić wystarczająco stabilną podstawę dla konstrukcji stalowego słupa usadowionego na fundamencie wraz z tablicą. Trwałe związanie z gruntem nie oznacza nierozerwalnego połączenia z nim. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co w rozpoznawanym przypadku sprowadzało się do konieczności zapewnienia stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru.

Sąd doszedł więc do przekonania, że wskazane cechy konstrukcyjne oraz wielkość uzasadniają zaliczenie spornego obiektu budowlanego do budowli, o jakich mowa w przepisie art. 3 pkt 3 P.b. Nie doszło zatem też do naruszenia art. 29 P.b. Z uwagi na charakter budowli zachodziły podstawy do uruchomienia trybu z art. 48 P.b. (skarżąca nie uzyskała wymaganego pozwolenia na budowę).

Sąd nie miał też wątpliwości, że organy nadzoru budowlanego zobligowane były do nakazu rozbiórki nośnika reklamowego na działce [...]. Działka ta jest objęta planem X.. Zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 2 planu dopuszczono w jego obszarze sytuowanie reklam o powierzchni nie większej niż 3 m² i wyłącznie na terenie ulic. Ponadto zgodnie z § 6 ust. 6 pkt 5 oraz ust. 7 planu nie dopuszcza się umieszczania reklam na terenach zieleni urządzonej. Kontrolowany nośnik tymczasem posiada tablicę reklamową o powierzchni około 20 m², a także usytuowany jest na terenie jednostki oznaczonej na rysunku planu jako [...] – to jest zieleni urządzonej. Sporny obiekt jest zatem niezgodny z warunkami planu miejscowego i nie ma możliwości jego zalegalizowania.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła R. Podniosła przy tym zarzuty naruszenia:

1. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm., dalej "P.u.s.a.") w zw. z art. 29 P.b. polegające na błędnej wykładni prawa materialnego w procesie kontroli legalności administracji publicznej i uznanie, że nośnik reklamowy objęty postępowaniem jest urządzeniem wymagającym pozwolenia na budowę,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z:

a. art. 7 i 77 K.p.a. przez cyt.: "zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego do załatwienia sprawy oraz przez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w rezultacie błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w szczególności, że w przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 29 ustawy prawo budowlane, nośnik reklamowy którego rozbiórkę nakazał organ I instancji utrzymał w mocy organ odwoławczy, jest urządzeniem wymagającym pozwolenia na budowę oraz nieustalenie czy nośnik powstał przed uchwaleniem planu miejscowego czy tez po tej dacie",

b. art. 107 § 3 K.p.a. przez cyt.: "nie odniesienie się do przedłożonych dowodów w sprawie, przez brak wskazania w ramach uzasadnienia faktycznego decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej".

Wskazując na powyższe zarzuty R. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Spółka zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

R. – zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie art. 1 P.u.s.a. w zw. z art. 29 P.b. polegające na błędnej wykładni prawa materialnego w procesie kontroli legalności administracji publicznej – podniosła, że jej zdaniem nośnik reklamowy objęty postępowaniem nie powinien być uznawany za urządzeniem wymagające pozwolenia na budowę.

W tym miejscu dla porządku proceduralnego Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że powyższy zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany nieprawidłowo. Nie wskazano bowiem w nim jaka jednostka redakcyjna tekstu prawnego zawarta w treści art. 29 P.b. miała zostać naruszona. Jest to tymczasem wymóg istotny, gdyż zgodnie z przywołanym wyżej art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia.

Pomimo powyższego mankamentu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny – nie chcąc aby prawo skarżącej do sądu doznało uszczerbku – wziął pod uwagę całą treść skargi kasacyjnej i ustalił, że R. miała na myśli naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.). Wskazuje na to wywód na stronie 3 skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest nośnik reklamowy na działce [...] przy al. X. posiadający konstrukcję stalową z fundamentem częściowo wystającym ponad grunt. Nośnik składa się z jednej tablicy reklamowej na słupie stalowym, a tablica ma wymiary 6,0 x 3,4 m, czyli około 20 m2.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób posadowienia spornego nośnika reklamowego traktować jako czynność "instalowania" zwolnioną z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że dla zaliczenia konkretnego obiektu do kategorii obiektów budowlanych podstawowe znaczenie ma trwałe związanie tego obiektu z gruntem. Nośnik reklamowy na działce [...] jest trwale związany z gruntem. Posiada on betonowy fundament, a jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych, zwłaszcza wiatru. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma najmniejszych wątpliwości, że posadowienie wolnostojącej reklamy na gruncie, takiej jak ta, której dotyczy niniejsza sprawa, zważywszy na jej ciężar i wymiary, dokonywane jest z wykorzystaniem urządzeń budowlanych i stanowi roboty budowlane.

Powstały obiekt, jako całość budowlana i techniczno-użytkowa, jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., a jej posadowienie ma charakter robót budowlanych (art. 3 pkt 7 P.b.), przez co rozumie się między innymi budowę, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (art. 3 pkt 6 P.b.).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. R. zrealizowała budowlę stanowiącą nośnik reklamowy z fundamentem na działce [...], jednak nie uzyskała uprzednio pozwolenia na budowę.

W skardze kasacyjnej R. podniosła też zarzuty naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. (Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że spółka miała na myśli art. 77 § 1 K.p.a.) wyjaśniając, że nie podjęto wystarczających kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, a to nie mogło prowadzić do właściwej oceny, iż w sprawie należało zastosować art. 48 ust. 1 P.b.

Powyższy zarzut jest bezzasadny. W znajdujących się w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji protokołach z dnia 23 sierpnia 2019 r., [...] oraz z dnia 3 października 2019 r., [...] sporny nośnik reklamowy został jednoznacznie opisany, zwymiarowany oraz zobrazowany fotografiami. Zapoznanie się z ustaleniami organu nie pozostawia wątpliwości, że mamy do czynienia ze stosunkowo dużych rozmiarów samodzielną budowlą.

Nośnik reklamowy, którego dotyczy postępowanie, zlokalizowano na terenie objętym planem miejscowym X., a konkretnie na obszarze jednostki [...] – zieleni urządzonej. Zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 2 tego aktu dopuszczono w jego obszarze sytuowanie reklam o powierzchni nie większej niż 3 m² i wyłącznie na terenie ulic. Obiekt narusza te przepisy, gdyż jego powierzchnia reklamowa ma około 20 m2. Ponadto zgodnie z § 6 ust. 6 pkt 5 oraz ust. 7 planu nie dopuszcza się umieszczania reklam na terenach zieleni urządzonej. Kontrolowany nośnik usytuowany jest właśnie na obszarze takiej jednostki.

Powyższe ustalenia są jednoznacznie udokumentowane w aktach administracyjnych. Należy więc stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy nadzoru budowlanego wyczerpująco ustaliły stan faktyczny i trafnie znalazły podstawy do zastosowania art. 48 ust. 1 P.b.

Zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. także nie jest zasadny. W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej R. wskazała, iż organ motywując nakaz rozbiórki nie sprecyzował kiedy powstał sporny nośnik reklamowy i czy miało to miejsce przed czy po wejściu w życie planu X..

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w rozważanym kontekście prawnym nie ma znaczenia ustalenie, czy nośnik posadowiono przed czy po wejściu w życie planu miejscowego. Obiekt budowlany wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę podlega weryfikacji pod kątem zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i takiej weryfikacji dokonuje się według stanu na moment prowadzenia procedury legalizacyjnej. W niniejszej sprawie zainicjowana w trybie art. 48 P.b. procedura dała wynik negatywny co do możliwości legalizacji nośnika reklamowego na działce [...] z powodu jednoznacznej niezgodności z obowiązującym planem miejscowym. Wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne związane z takim ustaleniem przedstawiono w decyzjach, czyniąc zadość wymaganiom z art. 107 § 3 K.p.a.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Końcowo należy zaznaczyć, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. R. zrzekła się w skardze kasacyjnej rozprawy, natomiast druga strona (organ) nie zażądała jej przeprowadzenia.