Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 628/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Brachel -Ziaja Sędziowie : NSA Andrzej Niecikowski NSA Jan Zimmermann (spr) Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2005r . sprawy ze skargi G. B. i K. B. na uchwałę Rady Miasta z dnia 4 lutego 2004r. , Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " Kasztanowa" dla Woli Justowskiej w Krakowie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części objętej § 13 i załącznikiem 13 , II. zasądza od Gminy Miasta na rzecz skarżących G. B. i K. B. kwotę 600 zł (sześćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 26 maja 1999 r. Nr XXI/157/99 przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kasztanowa" na Woli Justowskiej w Krakowie. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 15 marca 2002 r. do 15 kwietnia 2002 r.

W stosunku do wyłożonego projektu wpłynął szereg protestów i zarzutów, w tym "protest/zarzut" wniesiony w dniu [...] kwietnia 2002 r. przez G B. i K. B., zam. w K., przy ul. [...], współwłaścicielki działek nr [...],[...],[...],[...] Obręb [...] W. Napisały one, że w dotychczas obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego działki te oznaczone są symbolem M4. W nowym projekcie oznaczenie M obniża dopuszczalną wysokość zabudowy z 13 do 11 m oraz zmniejsza do 0,15 powierzchnię zabudowy. Z uwagi na północny skłon tych działek i różnicę wysokości terenu o około 3 m w stosunku do sąsiadujących działek od strony południowej, ograniczenie to powoduje 5 metrową różnicę wysokości z nowo wybudowanymi budynkami od strony południowej i uniemożliwia dostęp do światła słonecznego.

Z tych względów G. K. B. uważają, że projekt planu jest dla nich rażąco krzywdzący. Pozostaje on w jaskrawej sprzeczności z normami współżycia społecznego, zasadą równego traktowania wobec prawa. Działki te są jedynymi jeszcze niezabudowanymi działkami w ty rejonie. Wobec zwiększonej intensywności okolicznych inwestycji ograniczenia te naruszają estetykę architektoniczną. Zdaniem składających zarzut, deklarowana w założeniu do projektu możliwość usług handlu detalicznego, gastronomii, kultury, ochrony zdrowia oraz innej działalności komercyjnej jest gołosłowna, gdyż praktycznie jest wykluczona przez powyższe ograniczenia zabudowy. Nowy projekt wyraźnie narusza prawa nabyte i wielokrotnie obniża wartość tych działek.

Rada Miasta Krakowa uchwałą z dnia 4 lutego 2004 r. Nr [...] (§ 13 i zał. nr 13) odrzuciła powyższy zarzut.

W uzasadnieniu tej uchwały przedstawiono materiał dowodowy wykorzystany w sprawie i przebieg procedury planistycznej. Napisano dalej, że zgodnie z planem ogólnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r. omawiany teren przeznaczony był pod zabudowę mieszkalną o intensywności nie przekraczającej 0,4 i wysokości do 13 m. Jest to teren położony u zbiegu ulic [...] i [...]. Działki mają niewielką powierzchnię — ok. 400 m2 i położone w sąsiedztwie istniejącej zabudowy.

W planie obszaru Kasztanowa zmieniono ustalenia obowiązującego planu ogólnego wprowadzając - w miejsce dotychczasowych 13,0 m - dopuszczalną wysokość budynków 11,0 m oraz określając intensywność zabudowy poprzez ustalenie wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zabudowy działki (15%). Ustalenia te ograniczają dotychczasowe prawa właścicieli przedmiotowych nieruchomość. Mają one na celu spełnienie założeń planu akceptowanych na etapie jego przygotowania, opiniowania i uzgadniania — a polegających na powstrzymaniu procesów inwestycyjnych, uznanych za niezgodne z charakterem obszaru, dotyczących przede wszystkim zbyt dużej intensywności i wysokości zabudowy. Ograniczenie wysokości zabudowy wynika z konieczności dostosowania się do ustaleń zapisanych w obowiązującym planie ochrony Zespołu Parków Krajobrazowych oraz do średniej wysokości zabudowy mieszkalnej na całym obszarze objętym planem. Konieczność taka wynika z ustawy o ochronie przyrody, a także jest uzasadniona dokonanymi analizami historycznymi i względami kompozycyjnymi zachowanego układu urbanistycznego historycznej najstarszej części W. Ustalono dopuszczalny wskaźnik zabudowy działek na omawianym terenie (15%), uzależniając wielkość inwestycji od wielkości posiadanego terenu. W ten sposób zostało zrealizowane jedno z podstawowych założeń planu, zmierzające do zachowania W., jako dzielnicy willowej z dużym udziałem zieleni i ogrodów oraz do ochrony wartości przyrodniczych, kulturowych i kraj obrazowych.

Napisano dalej, że uwzględnienie omawianego zarzutu powodowałoby odstąpienie od przyjętych celów i założeń kształtowania układu kompozycyjnego terenu. Rada stwierdziła, że złożony zarzut został również rozpatrzony w kontekście relacji interesu prawnego właścicieli, wynikającego z prawa własności terenu i interesu publicznego. Rozpatrując sprawę w tym aspekcie nie zakładano pierwszeństwa interesu jednostkowego nad interesem publicznym lub odwrotnie. Analizując te zagadnienia stwierdzono, że ograniczenie uprawnień właścicieli nie jest związane z naruszeniem prawa oraz nadużyciem "władztwa planistycznego". Zawarcie w planie miejscowym precyzyjnych i skutecznych regulacji przestrzennych jest obowiązkiem gminy, wynikającym z obowiązującego prawa. Przy opracowaniu projektu planu rozważono rozwiązanie polegające na uwzględnieniu omawianego zarzutu. Ustalono, że na omawianym terenie uzasadnione jest dostosowanie wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Przyszła zabudowa musi zostać podporządkowana specyfice obszaru, nie ma uzasadnienia wprowadzenie ustaleń umożliwiających realizacje zabudowy intensywnej, szczególnie w terenie, który jest położony w obszarze o najwyższych wartościach kulturowych i krajobrazowych. Teren W. łączy dwa obszary stanowiące główne korytarze ekologiczne miasta: ciąg wzniesień od S. do Lasu— podstawowy element systemu przyrodniczego miasta - tzw. zachodni klin zieleni oraz korytarz ekologiczny doliny R. Dozwolenie dalszej intensyfikacji zabudowy w tym terenie byłoby zatem negatywną ingerencją w istniejący układ funkcjonalno-przestrzenny, mający znaczenie nie tylko lokalne. Będąc w sprzeczności z tradycją tego miejsca mogłaby również powodować konflikt interesów pomiędzy właścicielami nieruchomości i wpływać na niekorzystne zmiany na lokalnym rynku nieruchomości. Minimalizowanie tego rodzaju konfliktów i obiektywne spojrzenie na problem zagospodarowania było podstawą rozstrzygania złożonych do projektu planu zarzutów.

W części prawnej uzasadnienia wymieniono przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy - Prawo ochrony środowiska i ustawy o ochronie przyrody, starając się wytłumaczyć ich zastosowanie w sprawie. Napisano, że w przypadku omawianego zarzutu następuje ograniczenie prawa własności oraz dotychczasowych uprawnień poprzez precyzyjne ustalenie sposobu zagospodarowania omawianych działek. Ma to na celu doprowadzenie do zgodności planu obszaru Kasztanowa z w/w przepisami szczególnymi, odnoszącymi się przede wszystkim do ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i krajobrazu, a także ochrony przyrody i środowiska.

W dniu [...] kwietnia 2004 r. G. B. i K. B., reprezentowane przez adw. W. U., wniosły na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuciły one:

1) Niezgodne z prawdą ustalenia faktyczne w zakresie obszaru działek [...],[...],[...] i [...][...] oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w stosunku do takich kwestii, jak ład przestrzenny oraz walory architektoniczne i krajobrazowe zabudowy istniejącej w rejonie zbiegu ulic [...] i [...] i pominięcie istotnej dla sprawy okoliczności jaką jest fakt, że wymienionym rejonie działki te stanowią ostatnie działki budowlane nie zabudowane,

2) Naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwą wykładnię i ich zastosowanie w zakresie wymogów ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i obrazowych, walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności,

3) Naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 6 w/w ustawy przez nie wskazanie wystąpienia racjonalnych i rzeczywistych potrzeb zmiany w zakresie lokalnych warunków kształtowania zabudowy, w szczególności zmniejszenia gabarytów budynków oraz wielkości maksymalnej wskaźnika intensywności zabudowy w porównaniu z warunkami dotychczasowymi,

4) Naruszenie przysługującego skarżącym prawa własności przez uniemożliwienie zabudowy oraz zmniejszenie ich wartości,

5) Naruszenie konstytucyjnej zasady równości przez określenie w planie miejscowym warunków zabudowy rażąco mniej korzystnych od tych, które były przewidziane w planie i z których skorzystali właściciele działek sąsiednich,

6) Naruszenie zasad ochrony praw słusznie nabytych oraz zaufania obywatela jo państwa przez określenie w planie miejscowym warunków zabudowy należących rażąco mniej korzystnych od tych, które występowały dotychczas.

W uzasadnieniu skarżące napisały, że są współwłaścicielami działek o numerach [...],[...],[...],[...], obręb [...] K. Działki te znajdują się u zbiegu ulicy [...] i ulicy [...] na W. w K. Nie jest prawdą wskazany w uzasadnieniu uchwały obszar każdej z działek jako ok. 400 m2. Rzeczywisty obszar działek, co potwierdza wymieniona wyżej decyzja, wynosi: działka nr [...] — 582 m2, [...] — 771 m2, [...] — 651 m2, [...] — 702 m2. Są to typowe występujące w tym rejonie działki budowlane dotąd niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną.

Zdaniem skarżących, w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczalne warunki zabudowy w zastosowaniu do wymienionych działek dopuszczały wysokość zabudowy do 13 m oraz intensywność zabudowy do 40%. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmienił wymienione warunki przez obniżenie dopuszczalnej zabudowy do 11 m wysokości budynku oraz wskaźnika intensywności do 15%. Tego rodzaju zmiana wpływa istotnie na możliwości korzystania z działek zgodnie z ich przeznaczeniem w konsekwencji, a nadto pomniejsza decydująco rynkową wymienionych działek.

Skarżące, powołując się na opinię mgr inż. arch. M. R. napisały, że argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały są chybione, ogólnikowe nie biorące pod uwagę rzeczywistego stanu zabudowy istniejącego w rejonie położenia działek. Argument, że ustalenia nowego planu maj ą na celu powstrzymanie procesów niezgodnych z charakterem obszaru w przedmiocie zbyt dużej intensywności i wysokości o zabudowy jest całkowicie fikcyjny w odniesieniu do rejonu zbiegu ulic [...] i [...]. Tego rodzaju argument mógłby być zasadny tylko w przypadku, gdyby odnosił się do terenów niezabudowanych albo zabudowanych tylko w niewielkim stopniu. Tymczasem stoją tu budynki o bardzo różnej wysokości i kubaturze a rejon pełni przede wszystkim funkcje mieszkalne.

Chybiony jest dalej argument, że do obniżenia części budynku oraz zmniejszenia wskaźnika intensywności zabudowy zobowiązuje istniejący plan ochrony Zespołu Parków Krajobrazowych. Dopuszcza on wznoszenie budynków do 2,5 kondygnacji a średnia wysokość istniejących budynków przekracza 11 m. Nie jest też przekonujący argument, że przyjęte ograniczenia Wyznaczają względy historyczne, gdyż działki skarżących nie leżą w najstarszej części W.

Do rejonu położenia przedmiotowych działek nie znajduje też żadnego zastosowania zawarty w uzasadnieniu uchwały Rady M. Krakowa argument, że zmniejszenie wskaźnika intensywności zabudowy z 40% do 15% pozwała na realizacje podstawowego założenia planu, to jest zachowania W. jako dzielnicy willowej z dużym udziałem zieleni i ogrodów. Jest to bowiem stwierdzenie ogólnikowe, które ignoruje całkowicie stan rzeczywistej zabudowy u zbiegu ulic [...] i [...]. W rzeczywistości rejonie zbiegu ulic [...] i [...] wskaźnik intensywności zabudowy wynosi od 0,35 do 0,68. Od strony południowej na działki [...] i [...] oddziaływuje obszar zabudowy działki nr [...], którego wskaźnik intensywności wynosi 0,62, a na graniczącej z działką [...] działce nr [...] wskaźnik ten wynosi 0,57. W bliskim sąsiedztwie na działkach [...],[...],[...],[...] wskaźnik intensywności rzeczywistej zabudowy osiąga wielkość 0,79. Znajdujące się na tych działkach budynki przez swoją bryłę, kubaturę, wysokość, a także bliskość położenia z natury rzeczy oddziałuj ą na inne budynki jednorodzinne. Nie ma żadnego uzasadnienia, aby w tym samym rejonie, przy tej samej ulicy, w bezpośredniej bliskości znajdowały się budynki o bardzo zróżnicowanej powierzchni zabudowy oraz wysokości, a intensywność zabudowy działek była aż tak rozbieżna.

Zdaniem skarżących nie można zgodzić się z argumentem, że uwzględnienie zarzutu zmusza do odstąpienia od przyjętych celów i założeń kształtowania układu kompozycyjnego terenu. Jest to argument tendencyjny. W planie określono teren ten jako "tereny zabudowy willowej (MN.l)" a więc domy jednorodzinne wolnostojące, ale o odpowiedniej powierzchni użytkowej. Tymczasem z pewnością pojęciu "willi" nie będzie odpowiadać niewielki domek o powierzchni użytkowej najwyżej 100 m2. Przy istniejącej wielkości działek budowlanych oraz nowych wskaźnikach prawdziwej willi na tym terenie zbudować po prostu nie będzie można.

Skarżące podniosły dalej, że kształtowanie kompozycji terenu w nowym planie jest błędem sztuki planistycznej i urbanistycznej, a także, że wskazany cel w postaci obniżenia wskaźnika intensywności w nowym planie z przestrzennego dla "powstrzymywanie inwestorów przez wprowadzenie w uniemożliwiających realizacje zabudowy intensywnej" w zastosowaniu do działek nr [...],[...],[...] i [...] jest chybiony. Za gołosłowne należy ocenić stwierdzenia uzasadnienia uchwały w rodzaju: "Ograniczenie swobody inwestycyjnej na obszarze ul. [...] ma na celu ochronę wartości krajobrazowych i przestrzennych". Skarżące pytają, o jaką ochronę wartości krajobrazowych chodziło "planistom", skoro na przykład nie dokonano żadnej analizy ukształtowania terenu w rejonie położenia działek.

Zarzucono dalej, że określając dla przedmiotowych działek obniżone wskaźniki wysokości i kondygnacyjności oraz wskaźnik intensywności zabudowy pominięto całkowicie fakt istnienia w tym miejscu dużego spadku terenu. O strony południowej granice teren działek rozciąga się na rzędnych 217,98 zaś od strony pomocnej na rzędnych 212,66. Daje to różnice wysokości 5 m. Analogiczna różnica wysokości występuje na działkach sąsiednich, podkreślono, że nie można w żadnym razie mówić o kompromisie między interesem publicznym i interesem prywatnym bez wyraźnego wskazania, o jakie i czyje konkretnie interesy chodzi. Przez obniżenie wskaźnika intensywności zabudowy z dotychczasowej wysokości 0,40 na 0,15 pozbawia się skarżących jako właścicieli istniejących, a jeszcze niezabudowanych działek możliwości wzniesienia na tych działkach normalnych budynków jednorodzinnych. Biorąc pod uwagę rzeczywistą wielkość powierzchni każdej z przedmiotowych działek, można będzie na nich wybudować budynki o powierzchni zabudowy nie więcej 90 m2. Nie ma też żadnego uzasadnienia, aby wbrew treści obowiązującego "Studium", zmieniać stosowane wskaźniki intensywności i wysokości budynków. Ochrona wartości kulturowych czy i krajobrazowych nie może w żadnym wypadku polegać na wprowadzaniu ograniczeń dotyczących praktycznie tylko 4 działek budowlanych. Właśnie względy "kulturowe i krajobrazowe" nakazują aby w przyszłych realizowanych na wymienionych czterech działkach obiektach, zachować te same wskaźniki.

Zdaniem skarżących argument, że intensywna zabudowa na W. stanowiłaby nadmierną ingerencję w istniejący układ przestrzenno-funkcjonalny, a także pogarszało warunki bytowe dotychczasowych mieszkańców można uznać za słuszny tylko w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej wysokiej intensywności. Jest też niewątpliwe, że w odniesieniu do terenów znajdujących się u zbiegu ulic [...] i [...], a więc w konsekwencji do przedmiotowych działek skarżących, nie wykazano w uzasadnieniu uchwały żadnego konkretnego i przekonującego argumentu uzasadniającego wystąpienie potrzeby zmian dotychczas przyjętych wielkości w odniesieniu do gabarytów budynków oraz intensywności zabudowy.

Skarżące podniosły dalej, że w przedmiocie ekonomicznych skutków zmian występujących w planie zagospodarowania przestrzennego w ogóle nie ma w uzasadnieniu uchwały jednego słowa. Natomiast zarzut naruszenia prawa własności skwitowano pobieżnym ogólnym stwierdzeniem, że "ograniczenie sposobu zagospodarowania działek, wynikające z odrzucenia zarzutu, choć narusza interes prawny właścicieli,' nie powoduje stanu naruszenia prawa. Zawarte w nowym planie zagospodarowania przestrzennego wskaźniki intensywności zabudowy i wysokości godzą w prawo własności skarżących, przez uniemożliwienie im budowy jednorodzinnych domów mieszkalnych o podobnych wielkościach i gabarytach, jak domy sąsiednie. Nowe, zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Kasztanowa" wskaźniki godzą też w zasadę zaufania obywatela do państwa oraz zasadę ochrony praw słusznie nabytych.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie, przedstawiono przebieg postępowania planistycznego i powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Napisano, że nie jest trafny zarzut nienależytego zbadania przez Gminę okoliczności faktycznych. Rozpatrzenie zarzutów zostało oparte na przygotowanych i zebranych różnorodnych materiałach merytorycznych. Zauważono, że strona skarżąca porusza wiele kwestii, które dotyczą bezpośrednio ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kasztanowa", a nie zaskarżonej uchwały lub sposobu rozpatrzenia w niej zarzutu złożonego przez nią. Większość wywodów prezentowanych w skardze stanowi szczegółową analizę i recenzję rozwiązań zaproponowanych w projekcie planu. Natomiast sam projekt planu, nie będący jeszcze aktem normatywnym nie wywołuje skutków prawnych w odniesieniu do nieruchomości nim objętych i nie może być przedmiotem zaskarżenia na tym etapie procedury sporządzania planu.

Podniesiono, że w skardze zawarto błędne stwierdzenie, jakoby ustalenia projektu planu uniemożliwiały zabudowę każdej z działek, a przez to naruszały prawo własności. Ustalenie w projekcie planu obszaru Kasztanowa" dopuszczalnej powierzchni zabudowy działki podyktowane zostało koniecznością zachowania niskiej intensywności zabudowy w tym terenie. Zastosowany został wskaźnik bardziej precyzyjny i bardziej jednoznaczny, niż wskaźnik intensywności zabudowy w planie ogólnym. Wprowadzenie procentowej wartości powierzchni zabudowy działki ma na celu uniknięcie interpretowania - stosowanego w nieobowiązującym już planie ogólnym -wskaźnika intensywności zabudowy oraz dozwolonej wysokości obiektów. Sytuacja taka prowadziła do wznoszenia budynków o wysokości nieodpowiadającej prawidłowemu kształtowaniu przestrzeni omawianego obszaru. W rozpatrywanym terenie, wartościowym urbanistycznie, i kraj obrazowo, stosowanie zapisów niejednoznacznych, mogących podlegać różnej interpretacji, podważałoby sens i cel, w jakim przystąpiono do j opracowywania planu zagospodarowania obszaru Kasztanowa". Stosując f procentową wartość powierzchni zabudowy działki można zachować określone proporcje pomiędzy terenem zabudowanym a pozostałą zagospodarowaną jako ogród, częścią działki. Dzięki temu zrealizowane obiekty będą rzeczywiście zabudową w otoczeniu zieleni, a wielkość domu będzie proporcjonalna do i wielkości działki. Stwierdzono, że w stosunku do warunków, które : obowiązywały w planie ogólnym, projekt planu nie tylko utrzymuje, ale nawet zwiększa możliwości inwestycyjne w omawianym terenie.

Gmina Miasta wywodzi dalej, że w uzasadnieniu do skargi zawarto nieprawdziwe stwierdzenie, że w poprzednio obowiązującym planie dla omawianych działek obowiązywała "intensywność zabudowy do 40%". W obowiązującym do dnia 1.01.2003 miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w Obszarze Mieszkaniowym M4, w jakim zawierały się działki Skarżących, obowiązywał wskaźnik intensywności zabudowy 0,4. Został on zdefiniowany w 21 ustaleń planu ogólnego: "wskaźnik intensywności zabudowy o ogólnej postaci I = Po/T, gdzie Po - suma powierzchni wszystkich kondygnacji naziemnych liczona w zewnętrznym obrysie murów, T - powierzchnia terenu objętego projektem zagospodarowania działki". Zatem wskaźnik ten nie był równoznaczny z możliwością zabudowy 40% powierzchni działki. Mylne przewidywania skarżących odnośnie możliwości zagospodarowania w/w działek oraz szereg idących w ślad za nimi zarzutów uznano za nieuzasadnione. Podniesione "naruszenie konstytucyjnej zasady równości przez określenie w projekcie planu warunków zabudowy mniej korzystnych od tych, które były przewidziane w

Napisano dalej, że w skardze podnosi się, że nie wykazano potrzeb zmiany zasad zagospodarowania. Stwierdzenie takie jest niezgodne z prawdą, gdyż w punkcie 11.4. załącznika nr 13 przedstawiono stosowne argumenty.

W punkcie 2 skargi został postawiony zarzut naruszenia przepisu art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwą wykładnię i ich zastosowanie w zakresie wymogów ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności". Z obszernych wywodów skargi nie wynika jednak jasno, co strona skarżąca rozumie pod pojęciem "właściwej wykładni". Wywody merytoryczne skargi przyjmują za punkt wyjścia analizy spornych rozwiązań urbanistycznych perspektywę tylko i wyłącznie właściciela nieruchomości. Odpierając te zastrzeżenia podkreślono, że zaproponowane dla działek skarżących ustalenia oraz sposób rozpatrzenia wniesionego przez nie zarzutu wynikają z przyjętych przez Radę Miasta uchwałą o przystąpieniu celów opracowywania planu dla tego obszaru. Celowość zastosowanych rozwiązań została potwierdzona w opiniach i uzgodnieniach projektu planu.

Natomiast odpowiadając na zawarte w pkt 5) i 6) zarzuty naruszenia prawa własności podlegającego ochronie na mocy Konstytucji podniesiono, że projekt planu miejscowego nie jest jeszcze prawem lokalnym i dlatego nie może naruszać prawa własności.

Na zakończenie zauważono, że strona skarżąca wielokrotnie podnosi, iż właściciele działek sąsiednich w oparciu o plan ogólny zrealizowali swoje inwestycje w większych gabarytach, niż będzie to możliwe na działkach nr [...],[...],[...],[...] obr. [...] K., po uchwaleniu planu obszaru Kasztanowa". Jeżeli jednak sąsiednia zabudowa — jak stwierdza się w skardze — ma większą intensywność, niż wynikałoby to z możliwości podyktowanych ustaleniami planu ogólnego, to taka działalność inwestycyjna nie była korzystaniem z uprawnień, ale nadużywaniem ich i nie może być ona uznawana normę. Dlatego chybionym jest zarzut nierówności wobec prawa tzn. odmiennego traktowania podmiotów (właścicieli gruntów) w tym terenie.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2005 r. skarżące oświadczyły, że nie zgadzają się, z twierdzeniem strony przeciwnej, iż skoro w przedmiotowej sprawie chodzi dopiero o projekt planu miejscowego, to nie zachodzi naruszenie prawa własności skarżących, gdyż projekt nie jest jeszcze aktem normatywnym i nie wywołuje skutków prawnych w odniesieniu do nieruchomości skarżących. Takie twierdzenie stanowi błędną wykładnię przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i prowadzi do zaprzeczenia istoty zarzutu jako przyznanego przez ustawę środka prawnego kierowanego pod adresem projektu planu przestrzennego.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostają naruszone przez ustalenia zawarte już w projekcie planu miejscowego może na piśmie wnieść zarzut do tego projektu. Naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia jest wkroczenie w sferę prawną skarżącego. Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określają społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, a zatem określaj ą granice korzystania z prawa własności i tym samym wywierają skutek na interesy prawne właściciela tego terenu. Prawo do wnoszenia zarzutów do projektu planu miejscowego właściciel nieruchomości daje możliwość przedstawienia żądań lub propozycji mających na celu ochronę jego praw i interesów jeszcze w fazie ustalania treści planu miejscowego. Stanowisko strony przeciwnej, odmawiające stronie skarżącej legitymacji do zarzutu mającego na celu obronę jej prawa własności pod pozorem, że chodzi dopiero projekt, a nie o plan, podważa istotę i cel zarzutu.

Odmiennie niż strona przeciwna w odpowiedzi na skargę skarżące twierdzą, że zaskarżona uchwała rady gminy odrzucająca wniesiony zarzut nie zawiera przekonującego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Podane w niej argumenty mają charakter ogólnikowy, ignorując warunki występujące realnie na działkach będących własnością skarżących przy uwzględnieniu ich faktycznego położenia.

W dalszej części cyt. pisma powtórzono zasadnicze tezy skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszym rzędzie należy podnieść, że proces planistyczny prowadzony według ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej uchwały) składał się z dwóch podstawowych etapów: etapu projektu planu i etapu gotowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W każdym z nich zainteresowanym służyły środki obrony przed regulacjami, które godziły w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne.

W etapie pierwszym, w którym można było wnosić zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotem ochrony były interesy prawne. Projekt planu - tak jak było w analizowanej tu sprawie -mógł bowiem naruszać interesy prawne właścicieli gruntów, opierające się o prawo własności, a zarzut wnosił ten, czyje interesy prawne zostały naruszone (art. 24 ust. 3 cyt. ustawy). W tym momencie jednak nie można było jeszcze mówić o naruszeniu praw, w tym samego prawa własności, gdyż sam plan jeszcze nie istniał a przedmiotem dyskusji był jedynie projekt planu. Także odpowiedź udzielona na zarzut nie wywoływała skutków prawnych w obrębie samego planu i nie można było jej analizować poprzez badanie zgodności z prawem tego planu. Zawierała ona jedynie stanowisko organów planistycznych, które zależało od ich uznania z tym, że powinno zostać uzasadnione.

Z tych powodów nie jest trafne stanowisko strony skarżącej głoszące, że w drodze zaskarżonej uchwały, będącej odpowiedzią na wniesiony zarzut, doszło do naruszenia prawa własności i innych praw (Konstytucji, praw nabytych itp.). W konsekwencji Sąd nie brał pod uwagę - gdyż nie mógł tego uczynić -zarzutów sformułowanych w stosunku do samego projektu planu. Będą one mogły być formułowane w przyszłości w ewentualnej skardze skierowanej przeciwko uchwale o planie rejonu "Kasztanowa", jeśli taka uchwała zostanie podjęta przez Radę Miasta Krakowa.

Zadaniem Sądu było natomiast poddanie analizie samej uchwały o odrzuceniu zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ocena, czy uchwała ta nie narusza prawa, a w szczególności, czy jest ona zgodna z wymogami cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Przepisy tej ustawy stanowiły, że uchwała o odrzuceniu zarzutu powinna zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Nie ulega wątpliwości, że do uzasadnienia takiego odnoszą się w równej mierze wszystkie te reguły, które dotyczą uzasadniania decyzji administracyjnych, gdyż zarzut do projektu planu był indywidualnym środkiem prawnym opartym na indywidualnym interesie prawnym wnoszącego. Dlatego odpowiedź na ten zarzut (zwłaszcza odpowiedź negatywna) powinna dotyczyć właśnie jego indywidualnej i konkretnej sytuacji, a powinna ona znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały.

Podstawową funkcją uzasadnienia jest wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia i wytłumaczenie adresatowi aktu wszelkich powodów, które kierowały organem przy jego wydawaniu. Uzasadnienie ma też realizować zasadę przekonywania a w prawie administracyjnym łagodzić napięcia, jakie powstają między administracją publiczną a obywatelem z powodu nierówności stosunku administracyjnoprawnego. W przypadku uzasadnienia uchwały o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest również ustosunkowanie się do wszystkich elementów danego zarzutu, gdyż przecież jedyna funkcją takiej uchwały jest odpowiedź na wniesione zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały Rady Miasta nie spełnia powyższych wymogów i tym samym nie stanowi uzasadnienia, o jakim mowa w art. 24 ust. 3 cyt. ustawy.

Na taką ocenę tego uzasadnienia składa się kilka elementów.

Po pierwsze - jego tekst nie określa parametrów działek skarżących, ich położenia, cech charakterystycznych, spadku terenu, nie charakteryzuje sytuacji prawnej i faktycznej działek sąsiednich, ich zabudowy, ani nie ustala dokładnej sytuacji, w jakiej znajdą się działki skarżących w przypadku przyjęcie projektowanych rozwiązań planistycznych. Co więcej, tekst ten określa powierzchnię tych działek w sposób, którego nie można nazwać nawet przybliżonym. Jest bowiem oczywiste, ze powierzchni 771 m2 lub 702 m2 nie można określać "powierzchnią ok. 400 m2", jeżeli zamierzałoby się rzetelnie i szczegółowo przedstawić sytuację danej działki. Uzasadnienie posługuje się szablonowymi zwrotami ogólnikowymi. Jest ono wprawdzie obszerne, ale dotyczy całego terenu objętego projektem planu, a nie szczególnie do nieruchomości należących do podmiotów składających zarzut. Niektóre z wymienionych kwestii rozwinięto dopiero w odpowiedzi na skargę.

Po drugie - redagując uzasadnienie w opisany wyżej sposób, Rada Miasta nie ustosunkowała się do wszystkich elementów zarzutu wniesionego przez G. K. B. Nie ustosunkowano się do ich wywodu w kwestii różnicy poziomów w terenie, która przy przyjęciu projektu spowoduje ich zdaniem duże zróżnicowanie wysokości budynków i zasłanianie światła słonecznego. Nie zwrócono uwagi na zarzut naruszania przez projekt estetyki architektonicznej oraz na twierdzenie o gołosłowności ustaleń dotyczących działalności komercyjnej na tym terenie. Niektóre z tych wątków pojawiają się również dopiero w odpowiedzi na skargę, tymczasem obowiązkiem Rady było ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu, skoro G. K. B. napisały o nich w swoim zarzucie.

Po trzecie - przedstawiciele strony przeciwnej podnieśli podczas rozprawy, że skarżące nieprawidłowo zrozumiały kwestię obliczania wskaźników intensywności zabudowy i stąd wzięły się ich zastrzeżenia podane w skardze. Tego rodzaju argument skierowany wobec skarżących - nawet jeżeli przyjmiemy, że jest merytorycznie słuszny - potwierdza tylko, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały było dla nich niezrozumiałe, czyli nie spełniło podstawowego celu, jaki stoi przed każdym uzasadnieniem - celu wyjaśnienia zasadności przesłanek wydanego rozstrzygnięcia. Skarżące nie są specjalistkami w dziedzinie budownictwa i w dziedzinie planów zagospodarowania przestrzennego i rzeczą organów Gminy było wytłumaczenie wszystkich niuansów technicznych, jakie pojawiły się w sprawie - zwłaszcza, że uwagi na ten temat pojawiły się już w samym zarzucie.

Po czwarte - zastrzeżenia budzi obszerne wprawdzie, ale ogólnikowe uzasadnienie prawne zaskarżonej uchwały. Istotą uzasadnienia prawnego jest nie tylko wyliczenie przepisów prawa, ale ich wyjaśnienie w kontekście konkretnego stanu faktycznego. W analizowanej tu sprawie nie wystarcza nawet staranne wytłumaczenie, jakie przepisy zastosowano redagując projekt planu in genere. Należało przepisy te połączyć z sytuacją prawną i faktyczną konkretnych działek, należących do skarżących i z elementami treściowymi ich zarzutu.

W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), wymagającym umieszczania w uchwałach odrzucających zarzuty do projektu planu zagospodarowania przestrzennego faktycznego i prawnego uzasadnienia. Z tego powodu Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). O kosztach Sąd postanowił w myśl art. 200 tejże ustawy.

Od niniejszego wyroku służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę powinien sporządzić adwokat lub radca prawny.