Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 158/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 9 ust.2, par. 3 ust. 1 i 2, par. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...]; 2. uchyla decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [....] r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego W. P. kwotę [...],- (...) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]12.2010 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]10.2010 r. nr nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta K. z [...]07.2010 r. nr [...] oraz ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwustanowiskowej myjni samochodowej bezdotykowej na terenie istniejącej stacji paliw.

Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...]07.2009r. "A" z siedzibą w K. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwustanowiskowej myjni samochodowej bezdotykowej na terenie istniejącej stacji paliw, na nieruchomości położonej w K. przy Al. W.P., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...] (obręb [...]).

Decyzją z dnia [...].2010 roku Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Od decyzji tej złożone zostało odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium decyzją z [...]2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...]07.2010 r. nr [...] Prezydent Miasta K. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odwołanie od tej decyzji wniosła "B" Oddział w Polsce K. wyjaśniając, że jest następcą prawnym "A", powstałym na skutek przejęcia "A" przez "C", która jednocześnie przyjęła formę prawną spółki europejskiej i działa w obrocie jako "B", a na terytorium RP wykonuje działalność gospodarczą jako "B" Oddział w Polsce K. W załączeniu przedstawiono odpis z KRS. W uzasadnieniu złożonego odwołania zadeklarowano możliwość zmiany lokalizacji wnioskowanej myjni i dostosowanie jej do położenia do linii zabudowy wyznaczonej przez istniejące zabudowania stacji paliw.

W świetle powyższego decyzją z dnia [...]10.2010 r. nr nr [...] działając na podstawie art. 104, art. 107 i art. 132 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) oraz na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej upzp) Prezydent Miasta K. uchylił decyzję własną z [...].2010 r. nr [...] oraz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwustanowiskowej myjni samochodowej bezdotykowej na terenie istniejącej stacji paliw.

Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, że biorąc pod uwagę złożone wyjaśnienia, wyniki przeprowadzonej analizy kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu oraz fakt, że Prezydent Miasta K. rozstrzygając złożone wnioski o ustalenie warunków zabudowy działa w tym zakresie w oparciu o obowiązujący porządek prawny - w ocenie Prezydenta Miasta K. - niemożliwym stało się odmówienie ustalenia warunków zabudowy dla myjni samochodowej realizowanej w ramach istniejącej stacji paliw. Prezydent Miasta K. podkreślił, że w myśl art. 56 w związku z art. 64 upzp nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od tej decyzji wniósł reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego W. P. - właściciel działki sąsiedniej, położonej przy ul. M. (Działa nr [...[). W odwołaniu wskazano na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. 7 kpa oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp, a także § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]12.2010 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną.

Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że dla terenu wskazanego przez inwestora nie ma mejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z czym ustalenie warunków zabudowy jest możliwe gdy zostaną spełnione łącznie warunki określone w art.61 ust. 1 upzp,

W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie, zgodnie z przepisem § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588) wyznaczono wokół działki inwestora granice obszaru analizowanego. Z przeprowadzonej, w ramach wytyczonego obszaru, analizy – jak wskazał organ odwoławczy - wynika, że działka inwestora znajduje się w terenie o funkcji usługowej oraz mieszkaniowej wielorodzinnej. Zauważono też, że istniejąca zabudowa charakteryzuje się znacznym zróżnicowaniem, co do skali i wyglądu architektonicznego, a analizowany obszar to obrzeża ścisłego centrum miasta K.. Zdaniem Kolegium planowana inwestycja zgodna jest z zastaną funkcją terenu, a odmowa mogłaby dotyczyć jedynie inwestycji, która pozostaje w wyraźnej sprzeczności z funkcją.

W ocenie Kolegium trudno zatem zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w odwołaniu, że zlokalizowanie myjni i to na terenie stacji paliw, wprowadzi dysonans w zastanym ładzie przestrzennym. Podkreślono przy tym, że w analizie określono, bowiem wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie maksymalnie 0,4 z tego względu, że w obszarze analizowanym jest on zróżnicowany i kształtuje się na poziomie od około 0,2 do około 0,7. Natomiast wyniki analizy tak w formie graficznej jak i opisowej stosownie do brzmienia § 5 ust.2 rozporządzenia stanowią załączniki do decyzji.

Skargę do sądu administracyjnego wniósł W. P. domagając się uchylenia decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Poznania z uwagi na: naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy, a polegające na nie wyjaśnieniu przez organ pierwszej instancji wszelkich istotnych okoliczności sprawy; a ponadto z uwagi naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) mające wpływ na wynik sprawy, polegające na jego błędnej interpretacji, a w konsekwencji przyjęciu, iż planowana inwestycja spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. W dalszej kolejności wskazano również na naruszenie przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mające wpływ na wynik sprawy, polegające na dowolnym przyjęciu, iż wydanie w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy było zgodne z chronionym prawnie interesem osób trzecich - właściciela sąsiedniej nieruchomości. W skardze zawarto również zarzut naruszenia przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez błędną jego interpretacji, a w konsekwencji braku analizy wielkości powierzchni zabudowy działek sąsiednich w stosunku do powierzchni działki, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżoną decyzję Kolegium oraz decyzję ją poprzedzającą wydano z naruszeniem przepisów prawa.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że żądaniem wniosku objęto ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwustanowiskowej myjni bezdotykowej na terenie istniejącej stacji benzynowej na obszarze, dla którego brak aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie pozostaje trafność ustaleń, co do spełnienia w niniejszej sprawie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także prawidłowość prowadzenia postępowania administracyjnego.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że co do zasady o ładzie przestrzennym na danym obszarze decydować powinien miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez radę gminy. Jedynie w razie braku planu właściwy organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta) obowiązany jest na wniosek zainteresowanego podmiotu wydać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, bądź lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy czym celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego prawnego porządku planistycznego. W tym zakresie cel decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy nie ma planu jest zgoła odmienny. Jej celem, jako aktu stosowania prawa, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami, tj. w niniejszej sprawie, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z przepisami ustaw szczególnych (por. postanowienie NSA z 18.07.2005 r., sygn. II OPS 3/05).

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 tego artykułu. Tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588 – dalej rozporządzenie z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań).

Ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. następuje poprzez przeprowadzenie Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej również – Analiza), zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej jest, więc warunkiem wydania odpowiadającej wymogom prawa decyzji o warunkach zabudowy. Poprawnie przeprowadzona Analiza służy zapewnieniu zgodności powstającej w sąsiedztwie zabudowanych działek nowej zabudowy z charakterystyką urbanistyczną (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektoniczną (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Prowadząc postępowanie organ musi najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, tak aby stwierdzić co na danym obszarze jest normą, a co odstępstwem od niej, a następnie w oparciu o tak przeprowadzoną analizę ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Sporządzenie analizy urbanistycznej jest, zatem warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy, a jej wyniki załącza się do decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań).

W myśl § 9 ust. 3 powołanego powyżej rozporządzenia część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Tymczasem, już ocena załączników do decyzji Prezydenta Miasta K. z [...]10.2010 r. nr nr [...] wskazuje, że integralną część tej decyzji stanowi "zał. nr 1 – mapa syt.wys. w skali 1: 500" (k.235). Również część graficzną Analizy, stanowiącej załącznik nr 2 do tej decyzji, sporządzono na kserokopii mapy sytuacyjno-wysokościowej, a więc nieodpowiadającej wymogom z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp.

W następnej kolejności należy zwrócić uwagę, że prawidłowo, analizę prowadzi się w granicach obszaru analizowanego. W tym celu na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000, wyznacza się ów obszar, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań). Analiza zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że w toku postępowania posłużono się szeregiem map – k. 165, 196, 197, 216, 218, 225, 227. Ocena tych map nie pozwala jednak stwierdzić, aby którakolwiek z nich odpowiadała wymogom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, czego wymaga przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań. Na mapie oznaczonej w aktach jako k. 197 brak jakichkolwiek informacji wskazujących co to jest za mapa i w jakiej skali została ona sporządzona. Uwadze Sądu nie umknęło, że na k. 138 zatytułowanej "Załącznik graficzny do analizy sporządzonej na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" zawarto wskazanie "skala 1:500", zauważyć jednak należy, że pozbawiona jakichkolwiek danych (co do rodzaju i skali) mapa na k. 197 nie zawiera żadnej sygnatury. Nie sposób zatem przesądzić, że dokument ten w istocie stanowił przedmiot analizy organów w niniejszej sprawie, w szczególności, że do stanowiącej załącznik do decyzji pierwszoinstancyjnej Analizy załączono - zupełnie inną mapę – sytuacyjno - wysokościową.

W konsekwencji, z uwagi na brak jednoznacznego wskazania skali mapy, kontroli Sądu wymyka się ocena poprawności wytyczonego obszaru analizowanego. Z treści przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań, wynika, że granice obszaru analizowanego winny rozciągać się wokół działki budowlanej objętej wnioskiem inwestora, tak że każdą granicę tej działki z granicą obszaru analizowanego powinna dzielić przynajmniej minimalna odległość wymieniona w tym przepisie. Tymczasem, w części tekstowej Analizy nie wskazano, jaka jest ustalona przez organ szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jednocześnie, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi również wątpliwości, że wymóg wyznaczenia wokół działki budowlanej obszaru analizowanego oznacza, że powinno nastąpić to w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się - w centrum - tego obszaru. Jak się, bowiem zauważa, zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to, o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty (por. wyrok WSA z 15.04.2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10). Tymczasem, analiza załącznika mapowego do Analizy prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie wytyczony i oznaczony zielonym markerem obszar analizowany został przesunięty daleko poza rejon ul. M. W efekcie wskazana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy działka znajduje się u dołu mapy. Jakkolwiek, wprawdzie nie budzi wątpliwości Sądu, że pewną decyzyjność przy wyznaczaniu obszaru analizowanego pozostawiono organom, to jednak uwadze organu umknęło, że wyznaczając obszar analizowany w granicach większych niż dopuszcza to rozporządzenie organ obowiązany jest, szczegółowo uzasadnić i wyjaśnić dlaczego w konkretnej sprawie zachodzi potrzeba wyznaczenia takiego a nie innego obszaru analizowanego, gdyż w przeciwnym wypadku zawsze można uznać, że obszar został wyznaczony dowolnie. Organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest uprawniony do wyznaczenia większego obszaru analizowanego - jeżeli - pozwoli to na odniesienie planowanej zabudowy do zabudowy już istniejącej, o ile zabudowa znajdująca się na nieruchomościach położonych w okolicy terenu inwestycji tworzy pewną urbanistyczną całość. Decyzję o zakresie obszaru analizowanego organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy, winien podjąć z uwzględnieniem stanu faktycznego danej sprawy. W każdym przypadku organ powinien jednak w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić jakie względy przemawiały za przyjęciem takiego, a nie innego zakresu obszaru, o którym mowa w § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, a w szczególności dlaczego organ wyznaczył minimalny obszar analizowany. Istotne w tym zakresie będzie wskazanie czy i w jakiej w przybliżeniu odległości od granic terenu inwestycji znajduje się już istniejąca zabudowa (por. wyrok NSA z 16.10.2009 r., sygn. II OSK 1632/08 oraz wyrok NSA z 27.10.2009 r., sygn. II OSK 1636/08). Tymczasem, analiza uzasadnień decyzji obu instancji prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie odstąpiono od wskazania motywów opisanego powyżej sposobu wytyczenia obszaru analizowanego. Również z akt sprawy nie wynikają jakiekolwiek racjonalne argumenty przemawiające za celowością takiego, a nie innego jego wytyczenia. W świetle czego ustalenia organów w tym zakresie uznać należało za dowolne.

W dalszej kolejności podkreślić należy, że wyznaczenie "obszaru analizowanego" - w istocie rzeczy – stanowi wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 upzp. Wszystkie bowiem działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp (por. wyrok WSA z 25.01.2005 r., sygn. II SA/Bk 677/04). Tak więc niezrozumiałym pozostaje dlaczego organ wytyczając obszar analizowany w opisanym powyżej kształcie za punkt odniesienia przyjął – jak wskazuje materiał zgromadzony w aktach sprawy – niektóre tylko ze znajdujących się na tym obszarze działek. W pierwszej kolejności, do wniosku takiego prowadzi fakt odniesienia oznaczeń kolorystycznych wyłącznie do zabudowy znajdującej się na działkach położonych w najbliższym sąsiedztwie działki wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, przy jednoczesnym pominięciu bardziej oddalonych ze znajdujących się w obszarze analizowanym działek. Część graficzna Analizy w żaden sposób nie dokumentuje natomiast ustaleń poczynionych w odniesieniu do pozostałych (licznych) działek, również położonych w obszarze analizowanym. Po drugie, załączona do akt część tekstowa Analizy nie tylko nie wskazuje jakie konkretnie działki uwzględniono przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy, ale nie pozwala stwierdzić czy w ogóle ocenie poddano wszystkie znajdujące się w obszarze analizowanym działki. W konsekwencji nieznane pozostają zarówno przyjęte do Analizy działki, jak również to jakie – konkretnie – w odniesieniu do każdej z przyjętych do analizy działek poczyniono ustalenia. W następnej kolejności wskazać należy, że również na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie sposób ustalić które ze znajdujących się w obszarze analizowanym działek przyjęto za punkt odniesienia przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz jak te ewentualne ustalenia się przedstawiają. Wobec czego ustalenia organu w tym zakresie uznać należy za arbitralne i nie odpowiadające wymogom określonym w § 3 ust. 1 i 2 oraz § 5 - 8 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań. Jak podkreśla, bowiem w swym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela nie powinno budzić uzasadnionych wątpliwości, że ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu - konkretnych - budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach. Bez takiej analizy nie można przejść do kolejnych, doniosłych z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp ustaleń, w tym także w zakresie ich funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu. Po ustaleniu listy tych budynków i obiektów rolą organu jest zbadanie funkcji, jaką - poszczególne - obiekty pełnią. Ocena cech, formy architektonicznej i sposobu zagospodarowania terenu powinna, w przypadku - każdego z analizowanych obiektów sąsiadujących - obejmować ich gabaryty (powierzchnię użytkową, liczbę kondygnacji), wzajemne przestrzenne ulokowanie, a także stosunek zajmowanych powierzchni do poszczególnych funkcji, jeżeli ten sam obiekt wypełnia więcej niż jedną funkcję. Podkreślenia wymaga, że dopiero - szczegółowa - znajomość funkcji, cech, form architektonicznych i sposobu zagospodarowania terenu na – każdej - z działek sąsiadujących pozwala organowi na dokonywanie oceny, co do stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do budynków lub obiektów zlokalizowanych i działających w jej bezpośrednim sąsiedztwie (por. wyrok NSA z 16.10.2007 r., sygn. II OSK 1391/06). Jednocześnie, wynikająca z art. 14 kpa zasada pisemności nakłada na organy, w toku postępowania, obowiązek dokumentowania wszystkich podejmowanych czynności. Jeżeli zatem, przeprowadzona analiza, w niniejszej sprawie, sprowadzałaby się do - szczegółowych – ustaleń co do funkcji, cech, form architektonicznych i sposobu zagospodarowania terenu na – każdej - z działek sąsiadujących, to fakt taki winien zostać udokumentowany w aktach sprawy. Tymczasem, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że dokumentów potwierdzających przeprowadzenie ustaleń w omawianym zakresie brak. Dlatego też, zaprezentowane w Analizie dane, iż "wskaźnik powierzchni zabudowanej na obszarze analizowanym jest różnorodny i kształtuje się na poziomie od ca 0,2 do ca 0,7", jak również, że "w obszarze analizowanym występują dachy o kącie nachylenia połaci dachowych nieprzekraczającym 45o" uznać należało za dowolne. Jako dowolne należy traktować, bowiem te ustalenia faktyczne, które nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Zarzut dowolności wykluczają, bowiem dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego, zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa). W niniejszej sprawie, wskutek powyżej opisanych zaniechań, nie sposób przyjąć, aby organy w sposób dokładny wyjaśniły stan faktyczny.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (§ 2). Określenie wskaźnika zabudowy dla terenu inwestycji wymaga, więc uprzedniego obliczenia średniego wskaźnika zabudowy dla otoczenia tego terenu, a obliczona w ten sposób wartość musi wyrażać się w – konkretnie - określonej liczbie procent albo w konkretnym ułamku dziesiętnym (por. wyrok WSA z 06.10.2009 r., sygn. II SA/Po 744/08). Tymczasem w przedłożonej Analizie wielkość tę określono, jako "wahającą się w granicach od ca 0,2 do 0,7", przy czym nie tylko ustaleń w tym zakresie nie udokumentowano, ale również nie wyjaśniono nawet przyczyn tej rozpiętości.

Za wadliwe, w ocenie Sądu, uznać należy również postanowienie decyzji pierwszoinstancyjnej, iż "projektowana myjnia usytuowana będzie przy granicy działki nr 31/3" (pkt. II ust. 1 lit. b). Wyjaśnić, bowiem należy, że na etapie ustalania warunków zabudowy, organ nie ma kompetencji do przesądzenia, jaka precyzyjnie ma być odległość budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art.34. ust.3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu i dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (por. wyrok NSA z 08.07.2008 r., sygn. II OSK 779/07 i sygn. II OSK 789/07).

Reasumując, zaskarżona decyzja Kolegium oraz decyzja ją poprzedzająca wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. § 3 ust. 2 i § 5 oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań oraz przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ustosunkowując się do argumentacji skargi w zakresie dotyczącym naruszenia przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp wyjaśnić należy, że możliwość złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest związana z przysługiwaniem praw do danej nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 63 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (por. wyrok NSA z 20.10.2010 r., sygn. II OSK 1643/09).

Analiza załączonej do akt sprawy dokumentacji sporządzonej na etapie postępowania poprzedzającym wydanie na podstawie art. 132 kpa decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]10.2010 r. pozwala stwierdzić, że – jak trafnie wskazywała odwołująca się Spółka - również decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...]07.2010 r. nr [...] dotknięta była wadliwością. Nieprawidłowości skutkujące potrzebą uchylenia tej decyzji dostrzegł zresztą sam organ. W ocenie Sądu o trafności argumentacji przekonującej o wadliwość decyzji z [...]07.2010 r. przesądzają przede wszystkim niezwykle lakoniczne "Wyniki Analizy" (k.172), pozbawione obligatoryjnego załącznika graficznego w postaci mapy zasadniczej (lub katastralnej) z zaznaczonym obszarem analizowanym. Załączona do tej decyzji mapa nie tylko nie została wyposażona w elementarne dane na temat jej rodzaju oraz parametrów, ale dodatkowo w ogóle nie przedstawia wyrysowanego obszaru analizowanego (k. 171). Nie może zatem budzi wątpliwości, że ocena decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy wydanej w oparciu o tak poczynione i (nie)udokumentowane ustalenia wymyka się kontroli Sądu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77, art. 80 kpa.

Z tych względów koniecznym było uchylenie decyzji organów I i II instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako ppsa) i dlatego orzeczono jak w pkt. 1 wyroku.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z art. 135 ppsa, w pkt. 2 wyroku orzeczono również o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta K. z [...]07.2010 r. nr [...].

Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie miał na względzie poczynione w uzasadnieniu rozważania, w szczególności zaś co do konieczności dochowania wymogom wynikającym z cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań... ( Dz.U. 03.164.1588). Wyznaczy zgodnie z jego wymogami obszar analizowany, w ramach którego przeprowadzi analizę i ustali wymagania w zakresie: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu planowanej zabudowy. W sporządzanej analizie należy zawrzeć zarówno parametry zabudowy istniejącej, jak i projektowanej. Przedmiotowa Analiza musi być przy tym możliwa do skontrolowania, co do zgodności z wymogami prawa przyjętych rozwiązań

O zwrocie kosztów orzeczono w pkt. 3 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 3 ppsa w zw. z §18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348).

ja