Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 279/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o. o. sp. k. w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza na rzecz skarżącej Spółki od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 22 czerwca 2015 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. wpłynęło zawiadomienie "Z" sp.k. z siedzibą w S. (zwanej dalej w skrócie Spółką) w sprawie zakończenia budowy sieci wodociągowej (wewnątrzosiedlowej) i przyłączy wodociągowych zasilających zespół zabudowy mieszkaniowej "Osiedle C" w S. Przedmiotowa inwestycja prowadzona była na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] r. wydanej przez Prezydenta Miasta S.

W wyniku analizy przedłożonych dokumentów organ uznał, że w trakcie realizacji inwestycji dokonano zmian w stosunku do projektu budowlanego. W związku z powyższym decyzją nr [...] z dnia [...] r. zgłoszono sprzeciw do użytkowania przedmiotowej sieci wraz z przyłączami. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r. nałożono na Inwestora obowiązek przedłożenia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego. W ww. decyzji wskazano, jaki zakres powinien zostać uwzględniony w projekcie zamiennym.

W dniu 30 września 2015 r. do Inspektoratu wpłynęło pismo wraz z załączonym m.in. projektem budowlano-wykonawczym zamiennym z września 2015 r.

Na podstawie analizy ww. dokumentacji organ ocenił, iż jest ona, jego zdaniem, niekompletna i nie spełnia warunków określonych w decyzji nr [...]. W związku z powyższym postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nałożono na Spółkę obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie zamiennym poprzez: uwzględnienie zmian powstałych w trakcie realizacji inwestycji, analizując ich zgodność z obowiązującymi obecnie warunkami technicznymi oraz ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, sprecyzowanie średnic wykonanej sieci wodociągowej, wskazanie zakresu wykonanych i pozostałych do wykonania robót, sprawdzenie dokumentacji przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, uzupełnienie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

W dniu 26 listopada 2015 r. do Inspektoratu wpłynęło pismo od Inwestora wraz z załączonymi 2 egzemplarzami projektu budowlano -wykonawczego zamiennego.

Z uwagi na to, że zakres nieprawidłowości wskazanych w ww. postanowieniu nie został, zdaniem organu I instancji, usunięty Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budowy sieci wodociągowej (wewnątrzosiedlowej) i przyłączy wodociągowych zasilających zespół zabudowy mieszkaniowej "Osiedle C" (obejmujący wyliczone w decyzji działki) autorstwa inż. B. K. oraz inż. W. L.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż z analizy projektu nie wynika jednoznacznie, czy inwestycja została zakończona. W części opisowej nie wskazano jaki zakres robót został wykonany, a jaki ewentualny zakres pozostał do wykonania. Można domniemywać, iż ww. inwestycja nie została zakończona. Nadto do projektu dołączono kserokopię opinii nr [...] z dnia [...] r. uzgodnienia dokumentacji projektowej dotyczącej szczegółowej lokalizacji elementów urządzeń inżynieryjnych, której termin ważności wynosi 3 lata. Tym samym ww. opinia jest nieaktualna. Ponadto zgodnie z § 4 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej uzgodnienia wymagają następujące projekty budowlane:

9) sieci wodociągowej przeciwpożarowej z hydrantami zewnętrznymi przeciwpożarowymi, przeciwpożarowego zbiornika wodnego oraz stanowiska czerpania wody do celów przeciwpożarowych.

Organ wskazał, iż dołączone do opracowania stanowiska Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w S. odnoszą się do uzgadniania projektu budowlanego w zakresie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a nie sieci wodociągowej.

Organ wskazał nadto, że dołączona do projektu część graficzna, w tym projekt zagospodarowania terenu - arkusz 1 nie została podpisana przez osobę sprawdzającą.

Tym samym uzupełniony projekt, zdaniem organu I instancji, nie spełnia warunków Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. 2012, poz. 462 z późn. zm.).

Decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej, wydana została na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U., poz. 1409 z późn. zm.).

Od decyzji pierwszoinstancyjnej Spółka złożyła odwołanie (zarzuty sformułowane w odwołaniu zostaną przytoczone w dalszej części niniejszego uzasadnienia).

Decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego, a następnie omówił określony ustawą przebieg postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Odnosząc się do przedmiotowej sprawy organ stwierdził, iż zajmując stanowisko, zdaniem [...]WINB słuszne, że inwestor nie wykonał należycie obowiązku nałożonego nań decyzją z [...] r. organ powiatowy prawidłowo wydał zaskarżoną decyzję.

Pismem z dnia 9 marca 2016 r. Spółka (działająca obecnie pod nazwą "A" sp. z o.o. sp. k.) reprezentowana przez r. pr. L. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję [...]WINB domagając się jej uchylenia, a także uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej.

Zaskarżonej decyzji, a także decyzji pierwszoinstancyjnej Spółka zarzuciła naruszenia:

art. 10 k.p.a. polegające na zaniechaniu wezwania strony do zajęcia stanowiska w przedmiocie zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału przed wydaniem decyzji;

art. 7, 8, 9 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania i uzasadnieniu decyzji przez obydwa organy w sposób nie zmierzający do obiektywnego wyjaśnienia sprawy, bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony, bez wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na obowiązki i prawa strony;

art. 107 § 3 w zw. z art. 6 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu skarżonej decyzji jak i decyzji PINB przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a nadto poprzez całkowity brak rozważenia i oceny przez [...]WINB wszystkich zarzutów formułowanych w treści odwołania;

art. 51 ust. 1 pkt 3) ustawy Prawo Budowlane w zw. z art. 7 Konstytucji, polegające na żądaniu przedstawienia dokumentów w postaci "aktualnego" uzgodnienia dokumentacji projektowej dotyczącej szczegółowej lokalizacji elementów urządzeń inżynieryjnych, uznając jednocześnie że kserokopia opinii z dnia 21 października 2008 r. jest nieaktualna, gdyż miałaby być ważna przez okres trzech lat od daty jej wydania, w sytuacji, w której brak jest jakichkolwiek powszechnie obowiązujących przepisów prawa nakładających na inwestora tego rodzaju obowiązek jak również określających "ważność" uzgodnienia dokumentacji projektowej;

art. 51 ust. 1 pkt 3) ustawy Prawo Budowlane w zw. z art. 7 Konstytucji, polegające na żądaniu przedstawienia dokumentów w postaci uzgodnienia projektu budowlanego zamiennego w trybie opisanym w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, w sytuacji w której objęta projektem sieć nie jest siecią przeciwpożarową, lecz siecią wodociągową (wewnątrzosiedlową);

art. 51 ust. 1 pkt 3) ustawy Prawo Budowlane w zw. z Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. 2012, poz. 462) polegające na błędnym uznaniu, iż projekt budowlany zamienny przedłożony przez inwestora nie został podpisany w sposób określony w treści przywołanego rozporządzenia.

Zarzuty powyższe Spółka rozwinęła w uzasadnieniu skargi.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, musiała zostać uwzględniona. Zdaniem tut. Sądu zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także, w razie potrzeby, rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny.

Konsekwencją obowiązywania zasady prawdy obiektywnej jest m.in. regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów.

Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, orzekający w sprawie organ odwoławczy nie dochował, a zaskarżona decyzja, naruszając poza art. 7 k.p.a. także art. 107 k.p.a., została zredagowana w sposób uniemożliwiający merytoryczną ocenę prawidłowości jej osnowy. Wbrew wymogom art. 107 § 3 k.p.a. [...]WINB nie ustosunkował się bowiem do zarzutów odwołania, nie wskazał także faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Wskazać w tym miejscu należy, że w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej skarżąca Spółka sformułowała zarzut naruszenia przez organ I instancji:

art. 51 ust. 1 pkt 3) ustawy Prawo Budowlane poprzez uznanie, że warunkiem zatwierdzenia projekty budowlanego zamiennego jest zakończenie robót (prac) jakie projektem budowlanym zamiennym są objęte;

art. 51 ust. 1 pkt 3) ustawy Prawo Budowlane w zw. z art. 7 Konstytucji, polegające na żądaniu przedstawienia dokumentów w postaci "aktualnego" uzgodnienia dokumentacji projektowej dotyczącej szczegółowej lokalizacji elementów urządzeń inżynieryjnych, uznając jednocześnie że kserokopia opinii nr [...] z dnia [...] r. jest nieaktualna, gdyż miałaby być ważna przez okres trzech lat od daty jej wydania, w sytuacji, w której zdaniem Spółki brak jest jakichkolwiek powszechnie obowiązujących przepisów prawa nakładających na inwestora tego rodzaju obowiązek jak również określających "ważność" uzgodnienia ww. dokumentacji projektowej;

art. 51 ust. 1 pkt 3) ustawy Prawo Budowlane w zw. z art. 7 Konstytucji, poprzez żądanie przedstawienia uzgodnienia projektu budowlanego przedłożonego przez odwołującego (inwestora) zamiennego w trybie opisanym w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, podczas gdy z części opisowej przedłożonego zamiennego projektu budowlanego wynika w sposób jednoznaczny, iż objęta projektem sieć nie jest siecią przeciwpożarową, lecz siecią wodociągową (wewnątrzosiedlową);

art. 51 ust. 1 pkt 3) ustawy Prawo Budowlane w zw. z Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez błędne, zdaniem Spółki, uznanie, iż projekt budowlany zamienny przedłożony przez inwestora nie został podpisany w sposób określony w treści przywołanego rozporządzenia.

W konsekwencji analizując wszystkie prawne i faktyczne okoliczności sprawy, organ odwoławczy winien był m.in. rozważyć zarzuty odwołania, a następnie ustosunkować się do nich odpowiednio wyczerpująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dokonane przez organ oceny winny być wnikliwe, a szczególnej w tym zakresie wrażliwości wymaga fakt, iż przedmiotowa inwestycja (sieć wodociągowa wewnątrzosiedlowa) zaspokajać ma potrzeby znacznej liczby mieszkańców osiedla.

W rzeczywistości uzasadnienie zaskarżonej decyzji, choć pozornie obszerne, ewidentnie wymogów powyższych nie spełnia. Po bowiem zrelacjonowaniu mającego miejsce w sprawie postępowania administracyjnego [...]WINB szeroko opisał możliwy przebieg uregulowanego w art. 51 Prawa budowlanego postępowania naprawczego, przywołując w tej mierze orzecznictwo NSA. Wywody te mają jednak charakter jedynie teoretyczny, oderwany od stanu faktycznego sprawy. Do okoliczności przedmiotowej sprawy organ poza zrelacjonowaniem przebiegu postępowania i treści decyzji pierwszoinstancyjnej w uzasadnieniu odniósł się jedynie w lakonicznych fragmentach cyt.:

"Zajmując stanowisko (słuszne zresztą), że inwestor nie wykonał prawidłowo obowiązku nałożonego nań decyzją z [...] r. organ powiatowy prawidłowo wydał zaskarżaną decyzję",

"Co prawda, pewne wątpliwości może nasuwać posłużenie się przez ustawodawcę w analizowanym przepisie odnośnie zakończonej budowy stwierdzeniem, że organ wydaje decyzję "o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego", jednakże zdaniem [...]. WINB brak jest podstaw, aby różnicować w zakresie tej kwestii sytuację prawną obiektu budowlanego w zależności od tego, czy roboty budowlane zostały zakończone, czy też nie".

Mając powyższe na uwadze, [...]. WINB stwierdza, że w świetle uczynionych ustaleń pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu Skarżącej spółki pozostają bez wpływu na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia organu odwoławczego".

Niewątpliwie zacytowane wyżej krótkie passusy nie spełniają wymogów wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a., w tym nie odnoszą się do zarzutów odwołania. Notabene organ w zaskarżonej decyzji nie tylko nie odniósł się do zarzutów odwołania ale nawet nie wskazał ich istoty, ograniczając się do stwierdzenia: "Odwołanie od ww. decyzji w dniu 13 stycznia 2016 r. złożył inwestor, "Z" sp. k., wnosząc o jej uchylenie i zatwierdzenie przedmiotowego projektu", ewidentnie bagatelizując tym samym ich wagę.

W konsekwencji, uwzględniając powyższe uwagi, organ winien ponownie rozpoznać wniesione doń odwołanie, rozpatrzyć wszechstronnie okoliczności faktyczne i prawne sprawy, ocenić prawidłowość argumentacji sformułowanej przez organ I instancji, a podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadnić. W trakcie ponownego rozpoznania sprawy [...]WINB winien rozważyć także dodatkowe argumenty skarżącej Spółki sformułowane w skardze, umożliwiając jednocześnie Spółce czynny udział w postępowaniu.

Jednocześnie Sąd podkreśla, że nie przesądza w tym miejscu o trafności bądź bezzasadności utrzymania przez organ II instancji w mocy zaskarżonej doń decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wobec niewykazania przez organ odwoławczy, iż dokonał w trakcie postępowania odwoławczego wszechstronnego rozpoznania sprawy, niewyjaśnienia w sposób należyty wszystkich okoliczności sprawy, a także innych istotnych braków w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w tym braku ustosunkowania się organu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do zarzutów odwołania, które to wadliwości w konsekwencji uniemożliwiają kontrolę prawidłowości osnowy podjętego rozstrzygnięcia, jakiekolwiek jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby bowiem przedwczesne i nieuprawnione. Sąd nie może zaś dokonać stosownych ustaleń i ocen samodzielnie albowiem w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego zadaniem Sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, przez organ nie rozważonych.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 500,00 zł i wynagrodzenie pełnomocnika – 480,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015, poz. 1804).