Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 916/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 95 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 26 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 44/10 w sprawie ze skargi J. A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 44/10 oddalił skargę J. A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymano w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] października 2009 r. o opróżnieniu lokalu mieszkalnego.

Z akt sprawy wynika, że na podstawie przydziału z dnia [...] października 1962 r. KWMO w Bydgoszczy, lokal mieszkalny przy ul. [...] (obecnie [...]) w Bydgoszczy został przydzielony H. P., wraz z którą osobami uprawnionymi do zamieszkiwania w nim byli członkowie jej rodziny, m.in. córka H. Obecnie w przedmiotowym lokalu, po śmierci H. P., zmarłej [...] lipca 2002 r., zamieszkuje córka H. A. wraz z synem J. A.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Komendant Miejski Policji w Bydgoszczy zobowiązał J. A. do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego w Bydgoszczy przy ul. [...], w terminie miesiąca od otrzymania decyzji o opróżnieniu lokalu z uwagi na brak uprawnień do zajmowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego.

Organ II instancji nie uwzględnił odwołania wniesionego przez J. A. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. powołał się na to, iż regulacja prawna, dotycząca problematyki mieszkań dla funkcjonariuszy policji oraz emerytów policyjnych została odrębnie uregulowana w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania powszechne rozwiązania, dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Oznacza to, że do spraw związanych z tego rodzaju lokalami nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego oraz przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy jest rozdział 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

Wobec powyższego, organ stwierdził, że przedmiotowa sprawa jest sprawą administracyjną, a nie cywilną, do której nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego.

Mając zaś na uwadze art. 88 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o Policji organ II instancji stwierdził, iż na podstawie przydziału z dnia [...] października 1962 r. KWMO w Bydgoszczy lokal mieszkalny przy ul. [...] w Bydgoszczy został przydzielony: H. P. – babce odwołującego się, zaś J. A. nie posiada, w świetle art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Ponadto na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (Dz.U. z 2004 r. Nr 8 poz. 67 ze zm.) skarżącemu nie przysługuje renta rodzinna po zmarłej babce.

Wobec powyższego organ uznał, że skoro skarżący nie został uwzględniony przy przydziale zajmowanego lokalu, jako członek rodziny, oraz nie posiada uprawnień do renty rodzinnej po zmarłej babce, to tym samym nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 ust. 1 ustawy o Policji.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. A. zarzucił :

– rażąco błędne przyjęcie, iż niniejsza sprawa nie jest sprawą cywilną, lecz administracyjną, a tym samym niedopuszczalna jest dla niej droga sądowa i zastosowanie przepisów Kodeksu cywilnego,

– rażące naruszenie przepisu art. 5 k.c. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z zasadami współżycia społecznego, naruszającej interes skarżącego,

– sprzeczność istotnych ustaleń w sprawie z treścią zebranego materiału dowodowego w sposób mający decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący m.in. nie zgodził się ze stanowiskiem organów, iż nie jest on członkiem rodziny policjanta w rozumieniu art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) i że nie spełnia on również przesłanek zawartych w art. 29 ust. 2 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Nie podzielił również stanowiska jakoby nie posiada on tytułu prawnego ani żadnych uprawnień do zajmowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego.

Uprawnienia do spornego lokalu skarżący wywodzi z treści odpowiedzi udzielonej jego matce, H. A. przez Komendanta Miejskiego Policji w piśmie z dnia [...] sierpnia 2002 r. "(...), w którym stwierdzono, iż w przedmiotowym lokalu może Pani wraz z synem zamieszkiwać do chwili uregulowania swoich spraw mieszkaniowych – uzyskania innego lokalu mieszkalnego (...)". Z tego stanowiska, skarżący wywodzi, że stał się osobą uprawnioną do zamieszkiwania w służbowym lokalu policyjnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, iż przedmiotowy lokal został przydzielony – jako lokal pracownikowi, a w decyzji o przydziale zaznaczono wyraźnie, że przedmiotowe mieszkanie jest mieszkaniem służbowym i stosuje się do niego przepisy gospodarki lokalami służbowymi obowiązujące w organach Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Natomiast obowiązujący w dacie przydziału przepis art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. prawo lokalowe (Dz.U. z 1962 r. Nr 47, poz. 227) przewidywał, że nie podlegają publicznej gospodarce lokalami budynki i lokale przeznaczone na zakwaterowanie MO oraz funkcjonariuszy służby więziennej i zakładów poprawczych. Analogiczną regulację utrzymywały również kolejne ustawy poświęcone tej materii, tj. ustawa z dnia 16 lipca 1987 r. Prawo lokalowe (Dz.U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165), ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.) i obecnie obowiązująca, wyżej cytowana ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

Treść przepisu stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji tj. art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji jednoznacznie określa przedmiot regulacji w nim zawartej obejmując decyzją administracyjną o opróżnieniu każdy lokal wymieniony w art. 90 ustawy o Policji, również ten zajmowany bez tytułu prawnego, a nie tylko taki, do którego dany podmiot posiada określony tytuł prawny. Z postanowień tegoż przepisu wynika, że wyłącznymi przesłankami do jego zastosowania jest: 1) występowanie w obrocie prawnym lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub organów mu podległych oraz 2) zajmowanie go bez tytułu prawnego.

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, okolicznością bezsporną jest (czego nie kwestionował również skarżący), że mieszkanie położone w Bydgoszczy przy ul. [...] pozostaje w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w Bydgoszczy. Zatem pierwszy z warunków został zatem spełniony.

Jeżeli chodzi o brak tytułu prawnego skarżącego do zajmowania tego lokalu to organy administracji prawidłowo przyjęły, że nie posiada on tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu, którym nie może być pismo Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] sierpnia 2002 r., które odmawia matce skarżącego przeniesienia własności lokalu i jednocześnie zezwala na zamieszkiwanie w lokalu do czasu uregulowania spraw mieszkaniowych.

Nadto krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji został ściśle zawężony i wyczerpująco wymieniony w art. 88 ust. 1 (policjant w służbie stałej). Natomiast art. 89 ustawy o Policji wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego (są to: małżonek, wstępni i dzieci własne lub małżonka pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia) oraz w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, której regulacja zawarta w art. 29 ust. 1 i 2 tej ustawy statuuje prawo do zajmowania takich mieszkań, poza policjantami w służbie czynnej, jedynie emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach.

Przedmiotowy lokal nie został przydzielony skarżącemu w formie decyzji administracyjnej, nie zawarto z nim również umowy najmu i nie jest on osobą, której przysługiwałoby prawo do lokalu służbowego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., nie jest bowiem członkiem rodziny uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu. Pismo Komendanta Miejskiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2002 r. nie jest tytułem prawnym i nie rodzi żadnych praw do lokalu. Z chwilą śmierci babki skarżącego wygasło uprawnienie do lokalu na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji (którego skarżący nigdy nie posiadał). Skarżący nie był uwzględniony również przy przydziale lokalu na podstawie art. 89 ust. 2 ustawy o Policji, wreszcie nigdy nie był i nie jest funkcjonariuszem Policji.

Sąd I instancji wskazał, iż wbrew stanowisku skarżącego, organy rozpoznając sprawę, nie naruszyły w żaden sposób przepisów prawa materialnego, gdyż zostały prawidłowo zastosowane a przyjęcie, że skarżący w świetle powołanych przepisów nie nabył prawa do spornego lokalu mieszkalnego jest słuszne. Lokal ten należy do szczególnej kategorii mieszkań, o której mowa w art. 90 ww. ustawy o Policji i do których zastosowanie mają przepisy tej ustawy oraz przepisy wykonawcze do niej i wydane na jej podstawie, tj. ww. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Podnieść należy, że przepisy te mają charakter przepisów szczególnych wyłączających stosowanie przepisów o charakterze ogólnym.

Wbrew twierdzeniom skarżącego i zarzutom skargi, do lokali pozostających w dyspozycji jednostek podległych ministrowi właściwemu ds. wewnętrznych nie mają zastosowania przepisy ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, które mają charakter ogólny. Sporny lokal jest wyłączony spod działania tej ustawy i Kodeksu cywilnego.

Reasumując Wojewódzki Sąd w całości podzielił stanowisko organów Policji, tak co do statusu prawnego spornego lokalu, jak i przepisów, które mają do niego zastosowanie uznając zarzuty skargi w tym zakresie za nieuzasadnione.

Od powyższego wyroku, na podstawie art. 173 §1, art. 174 pkt 1 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), J. A. wniósł skargę kasacyjną, w której zarzucił:

– naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, w obliczu posiadania przez stronę skarżącą tytułu prawnego do lokalu położonego przy ul. [...] w Bydgoszczy,

2) obrazę art. 5 k.c. poprzez całkowite jego pominięcie i odmowę zastosowania, wobec skarżącej w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż jego zdaniem, orzeczenie Wojewódzkiego Sądu narusza przepisy prawa materialnego w sposób uzasadniający jego uchylenie, bowiem WSA dokonał błędnego ustalenia, iż w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, bowiem strona skarżąca posiada tytuł prawny do przedmiotowego lokalu, tj. przydział na mocy odpowiedzi udzielonej przez Komendanta Miejskiego Policji w Bydgoszczy przy piśmie z [...] sierpnia 2002 r.

Ponadto, w przypadku przyjęcia, iż skarżący nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu Sąd, błędnie przyjął, iż sprawa nie jest sprawą cywilną ale administracyjną, a tym samym niedopuszczalna jest dla niej droga sądowa i zastosowanie przepisów Kodeksu cywilnego, gdyż brak tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w świetle przepisów ustawy o Policji nie przesądza automatycznie o tym, iż sprawa jest sprawą administracyjną, bowiem zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury, samo "posiadanie" prawa, którego ochrony się żąda, potrzebne jest nie do wszczęcia, ale do wygrania sprawy. Dopuszczalność drogi sądowej nie zależy zatem ani od wykazania materialnoprawnego roszczenia ani też od charakteru stosunku prawnego faktycznie istniejącego między stronami. Tym samym zasadne jest również zastosowanie w sprawie przepisów kodeksu cywilnego i właściwy jest zarzut obrazy art. 5 k.c., poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, uznanie przez WSA, iż sprawa ma charakter administracyjny zamyka stronie skarżącej do zastosowania art. 961 § 1 k.c., na mocy którego matka skarżącego mogłaby wstąpić w prawo najmu po zmarłej matce. Dlatego też, wbrew stanowisku WSA, trybem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest tryb postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.

Natomiast art. 5 k.c. i wyrażona nim zasada współżycia społecznego jest związana z całokształtem okoliczności danej sprawy i w takiej formie wyznacza podstawy i granice rozstrzygnięcia w sytuacjach wyjątkowych, które ten przepis ma na względzie. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Sądu Najwyższego, przepis ten na szczególne znaczenie i można go stosować tylko w sytuacjach kiedy w inny sposób nie można zabezpieczyć interesu osoby zagrożonej wykonaniem prawa podmiotowego przez inną osobę. W niniejszej sprawie, wobec nakazania skarżącemu wraz z matką opróżnienia zajmowanego lokalu od 1962 r., i niemożności innej obrony swoich praw, strona uważa, iż decyzja organu I jak i II instancji jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. Skarżący nie ma również możliwości zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych w inny sposób.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 i 3 oraz 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, iż nie posiada kompetencji do uzupełniania, zmiany czy też precyzowania zarzutów skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania wymienione enumeratywnie z § 2 art. 183 p.p.s.a., a ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z nich, to Sąd rozpoznał sprawę zgodnie ze wskazanymi zarzutami i uznał, iż nie są one zasadne.

Zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o Policji. Niewłaściwe zastosowanie danego przepisu polega na błędnej subsumcji co wyraża się w tym, że ustalony w sprawie stan faktyczny został błędnie uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w konkretnej normie prawnej, względnie gdy do ustalonego stanu faktycznego błędnie nie zastosowano określonej hipotezy normy prawnej. Tak więc podstawą oceny zastosowania danego przepisu prawa materialnego jest przyjęty przez Sąd stan faktyczny. W niniejszej sprawie elementem tego stanu jest ustalenie, iż skarżący nie posiadał tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu i w związku z tym uznanie, że organy prawidłowo zastosowały powołany przepis art. 95 § 3 pkt 3 ustawy o Policji. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, a co za tym idzie nie został w ogóle podważony przyjęty w sprawie stan faktyczny i ustalenie, iż skarżący nie posiadał tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu.

Nie można bowiem skutecznie obalać stanu faktycznego sprawy poprzez zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. W tej sytuacji stwierdzić należy, iż zarzut jest niezasadny.

Całkowicie chybiony jest również zarzut naruszenia art. 5 k.c., którego sformułowanie świadczy o niezrozumieniu kompetencji sądów administracyjnych.

Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawując tę kontrolę, stosują środki określone w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy powołanych wyżej ustaw nie przewidują stosowania przepisu art. 5 k.c., niezależnie od rodzaju sprawy rozstrzyganej przez Sąd administracyjny.

Ponieważ nie został sformułowany zarzut dotyczący niedopuszczalności postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia lokalu pozostającego w dyspozycji Policji, a jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podjęte zostały rozważania w tej kwestii, to stosownie do wyżej wskazanej zasady związania granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie może się do tych kwestii odnieść. Jedynie na marginesie można wskazać, iż zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego nie budzi wątpliwości, iż sprawy te mają charakter administracyjny, a nie cywilny.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd oddalił wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wobec niewykazania, aby takie niezbędne koszty w rozumieniu art. 205 p.p.s.a. zostały poniesione.