Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 223/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 61 par. 1, art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 21 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2022 roku sprawy ze skargi T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 8 lutego 2022 roku nr SKO.4150.38.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 30 grudnia 2021 roku znak: DPRG-UA-VIII.627.2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz strony skarżącej T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniem z dnia 8 lutego 2022 r. nr SKO.4150.38.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-VIII.627.2021 z dnia 30 grudnia 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 29 listopada 2021 r. T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. i przy ul. [...], na fragmencie działki nr [...], obręb [...].

Następnie postanowieniem z dnia 30 grudnia 2021 r. nr DPRG-UA-VIII.627.2021 Prezydent Miasta Łodzi odmówił wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, powołując się na ugruntowaną już linię orzeczniczą, że podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie warunków zabudowy jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Celem postępowania jest bowiem ocena, czy dana działka może zostać zabudowana w sposób odpowiadający zamierzeniom inwestora. Organ wyjaśnił, że z treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika obowiązek wyznaczania obszaru analizowanego wokół działki, której dotyczy wniosek, nie zaś wokół terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja. Podobnie do pojęcia działki odnoszą się przepisy § 4 - § 8 ww. rozporządzenia. Rozporządzenie to jest aktem wykonawczym do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym ustawodawca przekazał delegację ministrowi do zdefiniowania pojęcia "terenu inwestycji", określając go jako działkę (zbiór działek). Zgodnie natomiast z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów i budynków, działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu ewidencyjnego, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą granic działek ewidencyjnych. Powołane przepisy dają w ocenie organu I instancji podstawy do uznania, iż wolą ustawodawcy, podstawowym narzędziem polityki przestrzennej na terenie gminy jest "działka". W tym stanie rzeczy organ I instancji uznał, iż zaistniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania z wniosku T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na podstawie art. 61a K.p.a, z innych uzasadnionych przyczyn, o których mowa w treści tego przepisu.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła T. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuciła: 1. naruszenie przepisu art. 61a § 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 61 § 1 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że w sprawie zaistniały inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania i w związku z tym postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest prawidłowe, podczas gdy możliwość wszczęcia postępowania i podjęcia stosownych działań znajduje oparcie m. in. w art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, tym samym w przedmiotowym stanie faktycznym nie występują żadne przyczyny, które uniemożliwiają wszczęcie oraz merytoryczne rozpoznanie sprawy; 2. naruszenie przepisu art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji, w której organ przeprowadził czynności kontrolne, co wyklucza możliwość wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu zażalenia strona wskazała, że zgodnie z treścią art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Wydana w tym zakresie decyzja administracyjna powinna określać m. in. linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Przepisy u.p.z.p. nie odnoszą granic terenu objętego wnioskiem (terenu inwestycji) do istniejących podziałów geodezyjnych. Strona zwróciła uwagę, że zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości, w przypadku braku planu miejscowego, można dokonać, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto, zgodnie z art. 34 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany, który powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zawiera projekt zagospodarowania działki lub terenu. W ocenie skarżącego przywołane przepisy wskazują, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy zarówno dla działki jak i terenu, obejmującego fragment działki, bowiem przepisy, w szczególności u.p.z.p., nie wskazują, aby pojęcie granica terenu objętego wnioskiem odnosiło się wyłącznie do istniejących granic prawnych. Strona powołała orzecznictwo, które stoi w opozycji do poglądu organu I instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którym w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część dziatki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Ponadto, ustawodawca w u.p.z.p. nie zawarł legalnej definicji terenu. Z kolei w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. zdefiniowano pojęcie działki budowlanej, pod którym należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W definicji tej ustawodawca nie zrównuje pojęcia "działki budowlanej" z pojęciem "działki ewidencyjnej". Strona zauważyła, że art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się pojęciem teren, przez który należy rozumieć nie tylko działkę ewidencyjną, ale także kilka działek ewidencyjnych lub część działki ewidencyjnej. Rozumienie pojęcia terenu tylko i wyłącznie jako jednej działki ewidencyjnej, mogłoby prowadzić do ograniczenia prawa własności poprzez nieuzasadnione, nie zakreślone granicami ustawy prawo do zagospodarowania własnej nieruchomości. Wobec tego strona skarżąca stwierdziła, że nie było jakichkolwiek przeszkód uniemożliwiających rozpoznanie wniosku wnioskodawcy i w konsekwencji wszczęcie postępowania. Istniały przesłanki do merytorycznego rozpoznania wniosku w zakresie fragmentu działki nr [...]. Ponadto, wnioskodawca podkreślił, że organ I instancji przeprowadził czynności wyjaśniające. Za takie należy uznać analizę faktyczną i prawną wniosku, zestawienie aktualnego wniosku z wnioskiem z dnia 7 września 2021 r. Powyższe w ocenie wnioskodawcy wyklucza wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Tym samym, zaskarżone postanowienie zdaniem strony, zostało wydane z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia 8 lutego 2022 r. nr SKO.4150.38.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium wskazało, że w świetle art. 61a K.p.a. organ ma obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Samo bowiem złożenie żądania wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia, gdyż na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Wydawane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania stanowi następstwo wstępnej analizy dopuszczalności zgłoszonego żądania (pod kątem podmiotowym i przedmiotowym). Inne uzasadnione przyczyny nie zostały w ustawie skonkretyzowane, jednak, jak podkreśla się w orzecznictwie, należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 a § 1 k.p.a. znajdzie zatem zastosowanie wtedy, gdy postępowania zainicjowanego wnioskiem strony nie da się prowadzić, a z taką sytuacją mamy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy. W przedmiotowej sprawie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor wskazał jako teren inwestycji, fragment działki nr [...], oznaczony w załączniku graficznym do wniosku literami A-D, który to fragment nie pokrywa się z granicami ewidencyjnymi tej działki i którego powierzchnia 10.780m2 , która nie pokrywa się z powierzchnią działki nr [...], wynoszącą 2.1494h. Organ stwierdził, że aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za poglądem, według którego ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Jak się podnosi, teren inwestycji należy utożsamiać w trenem w sensie prawnym jako teren działek ewidencyjnych, nie zaś zaznaczony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i załączonej do niego mapie teren faktycznej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej dopuszczalne jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych. Użyty w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Organ powołując się orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. W świetle powyższego rozstrzygnięcie organu I instancji uznał za prawidłowe. Treść wniosku z dnia 29 listopada 2021 r. (w formie opisowej jak i graficznej) nie pozostawia bowiem wątpliwości, co do intencji inwestora, który planowanym zamierzeniem inwestycyjnym chce objąć nie całą działkę nr [...], lecz jedynie jej niewielki fragment. W tym stanie rzeczy w przedmiotowej sprawie zaistniała zdaniem Kolegium, przesłanka uzasadniająca zastosowanie art. 61 a § 1 K.p.a. Inną uzasadnioną przyczyną umożliwiająca wszczęcie postępowania jest w tym wypadku fakt, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, którego nie można utożsamiać z "terenem inwestycji" w znaczeniu nadanym mu przez obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Merytoryczne rozpoznanie takiego wniosku, aczkolwiek niewykluczone, a nawet dopuszczalne, prowadzić mogłoby jednak wyłącznie do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Z punktu widzenia skutków, rozstrzygnięcie takie byłoby zatem tożsame z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym postanowieniu. Zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12 K.p.a.), przy jednoczesnej pewności co do intencji inwestora w zakresie terenu objętego wnioskiem, przemawia jednak w przedmiotowej sprawie za rozwiązaniem wynikającym z treści art. 61a K.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła T. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że w procedurze dotyczącej ustalenia warunków zabudowy teren objęty wnioskiem musi stanowić jedną wyodrębnioną działkę (lub ewentualnie szereg wyodrębnionych działek), podczas gdy ustawodawca w żadnym miejscu w ustawie nie czyni takiego zastrzeżenia; b) art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji przyjęcie, że przez pojęcie teren (inwestycji), należy rozumieć całą działkę ewidencyjną, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego, w sytuacji gdy pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi, w związku z czym nie jest wykluczone złożenie wniosku i ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej; 2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: c) 61a § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie powyższy przepis znajdował zastosowanie; d) art. 61a § 1 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji, w której organ przeprowadził czynności kontrolne, co wyklucza możliwość wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania; e) art. 61a § 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 oraz art. 61 § 1 K.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że w niniejszej sprawie zaistniały inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania i w związku z tym postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest prawidłowe, podczas gdy możliwość wszczęcia postępowania i podjęcia stosownych działań znajduje oparcie m. in. w art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, tym samym w przedmiotowym stanie faktycznym nie występują żadne przyczyny, które uniemożliwiają wszczęcie oraz merytoryczne rozpoznanie sprawy; f) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy co doprowadziło organ II instancji do poczynienia w zaskarżonym postanowieniu całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych i prawnych polegających na uznaniu, że niemożliwe jest procedowanie w zakresie wniosku o ustalenia warunków zabudowy co do części działki, podczas gdy w rzeczywistości brak jest ustawowych przeszkód, aby postępowanie w przedmiocie takiego wniosku prowadziło do wydania decyzji ; g) art. 7a § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych co do treści normy prawnej zawartej w art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. na korzyść skarżącej; h) art. 11 K.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie zasadności przesłanek, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona powieliła argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, o których mowa niżej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), cytowanej dalej także w skrócie jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest postanowienie SKO w Łodzi z dnia 8 lutego 2022 r. nr SKO.4150.38.2022, którym SKO w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-VIII.627.2021 z dnia 30 grudnia 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w powyższym trybie i granicach nakreślonej na wstępie kognicji sądów administracyjnych Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem przedmiotowe postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podstawą prawną wydanego przez organ I instancji postanowienia jest zaś art. 61a § 1 K.p.a., stosownie do treści którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

Z treści przepisu art. 61a § 1 K.p.a. wynika zatem, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania może być wydane przez organ w przypadku zaistnienia przesłanek o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Odnosząc się do podmiotowej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy wskazać, że obowiązkiem organu jest zbadanie czy żądanie pochodzi od strony. Według orzecznictwa dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (np. wyrok NSA z 29.11.2017 r., II OSK 330/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej powoływana jako "CBOSA"). W przedmiotowej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że podanie zostało wniesione przez stronę i z tej przyczyny brak jest podstaw do szerszego odnoszenia się do tej przesłanki.

Jeśli zaś chodzi o przesłankę przedmiotową "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte", to należy wskazać, że w sytuacji, gdy dany podmiot żąda wszczęcia postępowania w sprawie, w której nie można wydać decyzji administracyjnej, wówczas organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Chodzi tu o sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (np. wyrok NSA z 20.11.2017 r., II GSK 1706/17, CBOSA). W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych do takich uzasadnionych przyczyn zalicza się m.in. wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, powagę rzeczy osądzonej, sprawę w toku, upływ terminu prawa materialnego skutkujący brakiem możliwości domagania się przyznania określonego uprawnienia (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 61(a) oraz powołana tam literatura; por. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 69/20, CBOSA).

Mając na uwadze powyższe Sąd wskazuje, że na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na tym etapie organ administracji przeprowadza badanie dopuszczalności zgłoszonego wniosku pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, przy czym, co Sąd z całą mocą podkreśla, przy dokonywaniu tej oceny organ nie może gromadzić dowodów ani czynić ustaleń co do stanu faktycznego, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok NSA z 8.03.2017 r., II OSK 2600/16, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 615/17, CBOSA).

Jeśli natomiast organ gromadzi dowody i ustala stan faktyczny lub przeprowadza czynności wyjaśniające, to zakończenie postępowania nie może nastąpić postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. Co więcej, skoro organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga na skutek odmowy wszczęcia postępowania sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok WSA Opolu z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Op 303/19), co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W konsekwencji stwierdzić należy, że przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 K.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, a wydając rozstrzygnięcie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. ma charakter formalny, a nie merytoryczny.

W rozpoznawanej sprawie, w postanowieniu utrzymanym w mocy przez Kolegium, jako okoliczność uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania organ pierwszej instancji wskazał, że złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmuje jedynie fragment działki nr [...], przy czym w ugruntowanej linii orzeczniczej przyjmuje się, że podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest zasada ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie jej części. W ocenie Sądu powyższa okoliczność nie stanowi jednak oczywistej i "na pierwszy rzut oka" dostrzegalnej przyczyny uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania. Weryfikacja danych zawartych we wniosku, w tym określenia granic terenu objętego wnioskiem, a tym samym kontrola zgodności z przepisami prawa tych danych, dokonywana jest we wstępnej fazie prowadzonego postępowania administracyjnego. Ocena, czy w określonym stanie faktycznym zachodzą podstawy do ustalenia warunków zabudowy, czy też brak jest podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, stanowi natomiast ocenę merytoryczną, a nie formalnoprawną. W niniejszej sprawie organy stanęły na stanowisku, że wyznaczenie granic terenu inwestycji nie może zostać ograniczone do fragmentu działki, bowiem sposób określenia granic terenu, obejmującego działkę jako całość, wynika z aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych. Tym samym braku podstawy do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia organy upatrują w wykładni przepisów, która nie jest jednolita i wymaga odniesienia się do konkretnych okoliczności faktycznych sprawy. Tymczasem wszelkie wnioski i oceny dotyczące meritum żądania mogą być formułowane przez organ w ramach wszczętego postępowania i tak poczynione oceny nie mogą być uznane za przeszkody do wszczęcia postępowania. Przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 K.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, a tym samym nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala stan faktyczny.

Wydając rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 61a § 1 K.p.a organ ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu nie można natomiast przyjąć, że wykładnia przepisów prawa materialnego dokonana w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego, stanowi uzasadnioną przeszkodę do wszczęcia postępowania. Tym samym skoro ocena taka może być dokonana w ramach wszczętego postępowania administracyjnego uznać należy, że jej dokonanie w niniejszej sprawie w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. było nieprawidłowe i stanowi o naruszeniu tego przepisu. Ocena co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji w oparciu o dane zawarte we wniosku mogła nastąpić dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego i nie mogła stanowić przesłanki z art. 61a § 1 K.p.a. Odmawiając wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty.

W konsekwencji uznać należy, że zaskarżone do tutejszego Sądu postanowienie Kolegium oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają prawo i wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego.

Zważywszy powyższe rozważania dotyczące formalnego charakteru postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. i naruszenia w.w. normy przez organy obu instancji, zarzuty skargi w zakresie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie przepisów ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na tym etapie postępowania są co najmniej przedwczesne, podobnie jak zarzuty naruszenia art. 7a § 1 w związku z art. 77 § 1 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe, jak również konieczny do przeprowadzenia zakres postępowania Sąd uznał za uzasadnione uchylenie postanowienia organu I instancji jak i II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. Wobec zanegowania przez Sąd, przyjętej przez organy koncepcji odmowy wszczęcia postępowania z tzw. "innych uzasadnionych przyczyn", zadaniem organu I instancji będzie merytoryczne rozpoznanie złożonego wniosku na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., w tym zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 100 zł tytułem zwrotu wpisu, 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą radcę prawnego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

dc