Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 494/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 listopada 2018r. sygn. akt II SA/Sz 1002/18 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę [...] z dnia [...] lipca 2018r. nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora Domu Pomocy Społecznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz skarżącej [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1002/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...], stwierdził nieważność uchwały [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w 647/2018 oraz zasądził na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2018r. [...] odwołał [...] ze stanowiska Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w [...] z uwagi na ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych, szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu do uchwały. Uchwałę podjęto na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1000) oraz art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 2018 r. poz. 917 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "K.p.".

Z uzasadnienia uchwały wynika, że [...] dopuściła się rażących naruszeń podstawowych obowiązków pracowniczych przez niewdrożenie należytych zasad bezpieczeństwa zarówno wewnątrz placówki, jak i na zewnątrz, czego efektem było samowolne opuszczenie placówki przez podopieczną, która następnie zmarła. Dochodziło do naruszeń w zakresie spraw finansowych jednostki, a także naruszeń praw pracowniczych. Uzasadniało to rozwiązanie stosunku pracy z dyrektorem placówki bez wypowiedzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą uchwałę, [...] wniosła o stwierdzenie jej nieważności i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że z akt sprawy o sygn. II SA/Sz 1004/18, dotyczącej skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie przez [...] na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wynika, że [...] jest radną Rady Miejskiej w [...]. [...] wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r. zwrócił się do Rady Miejskiej w [...] o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z [...] bez zachowania okresu wypowiedzenia, z powodu ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych.

Rada Miejska w [...] wniosek rozpoznała na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2018 r., nie udzielając zgody na rozwiązanie stosunku pracy.

Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Następstwem tej ochrony jest ograniczenie swobody podmiotu który, w określony w Kodeksie pracy sposób nawiązał z radnym stosunek pracy, w rozwiązaniu tego stosunku, bez zgody rady gminy. Ochroną tą objęte są wszelkie rodzaje stosunków pracy nawiązanych przez radnych. Pracownik pełniący funkcję radnego jest chroniony przed rozwiązaniem stosunku pracy z przyczyn zawinionych i niezawinionych. Rozwiązanie z radnym stosunku pracy nie wymaga zgody rady gminy, gdy do tego rozwiązania dochodzi na podstawie porozumienia stron, a także gdy rozwiązanie stosunku pracy następuje na podstawie wypowiedzenia złożonego przez pracownika

– radnego. Omawiana ochrona trwałości stosunku pracy trwa przez okres wykonywania mandatu radnego.

Uzyskanie przez pracodawcę zgody na rozwiązanie stosunku pracy

z pracownikiem legitymującym się mandatem radnego ma charakter obligatoryjny,

a Zarząd Powiatu był związany uchwałą odmawiającą zgody na odwołanie dyrektora

i rozwiązanie z nim stosunku pracy. Ochrona taka dotyczy także przypadków, w których

do rozwiązania stosunku pracy radnego ma dojść na podstawie art. 52 Kodeksu pracy, tj. w trybie natychmiastowym, bez wypowiedzenia. Zgoda właściwego organu musi mieć charakter uprzedni wobec rozwiązania stosunku pracy.

[...], podejmując w dniu [...] lipca 2018 r. uchwałę w przedmiocie rozwiązania bez wypowiedzenia stosunku pracy z [...] nie dysponował zgodą Rady Miejskiej w [...] na rozwiązanie stosunku pracy. Zaskarżona uchwała Nr [...] [...] została zatem podjęta z rażącym naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 147 § 1 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej [...] zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 52 § 2 K.p., polegającą na przyjęciu, że uzyskanie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem legitymującym się mandatem radnego ma charakter obligatoryjny także w przypadku rozwiązania stosunku pracy radnego w oparciu o przepis art. 52 K.p., który to przepis przewiduje miesięczny termin rozwiązania umowy o pracę od dnia powzięcia przez pracodawcę wiadomości o okolicznościach uzasadniających rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia, w sytuacji gdy rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia zastrzeżone jest dla okoliczności z założenia wyjątkowej i dalej idącej niż "zwykłe" wypowiedzenie umowy o pracę, stąd względy wykładni funkcjonalnej, przy uwzględnieniu okoliczności analizowanej sprawy, przemawiają za przyjęciem, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy w oparciu o przepis 52 K.p. i zachowanie miesięcznego terminu na rozwiązanie tegoż stosunku wyłączają regulację przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionej podstawie.

Okoliczności faktyczne sprawy pozostawały w istotnym zakresie bezsporne i obejmowały odwołanie skarżącej [...], będącej radną Rady Miejskiej w [...], ze stanowiska Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w [...] w sytuacji, gdy Rada Miejska w [...] uchwałą nie wyraziła na to zgody, przy czym sąd administracyjny prawomocnie stwierdził nieważność uchwały odmawiającej wyrażenia tej zgody.

Istota sporu prawnego, który legł u podstaw niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy obowiązujące przepisy prawa pozwalają na rozwiązanie stosunku pracy z radnym gminnym, bez wymaganej zgody rady, w szczególnym przypadku, w którym zdaniem pracodawcy, zachodzą przesłanki do rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia.

Przepis art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 994 ze zm.) stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Powyższa regulacja nie ogranicza w żadnej mierze wynikającej z niej ochrony radnego z uwagi na sposób rozwiązania z nim stosunku pracy. Wykładnia językowa art. 25 ust. 2 u.s.g. prowadzi więc do wniosku, że także i rozwiązanie stosunku pracy z powołania, w trybie art. 52 §1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy

(Dz.U. z 2018 r. poz. 917 ze zm.) wymaga zgody rady, przy czym zgoda ta powinna być wyrażona uprzednio, czyli poprzedzać powinna czynność prowadzącą do rozwiązania stosunku pracy (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 976/17).

[...] wywód skargi kasacyjnej oparł na wykładni funkcjonalnej art. 25 ust. 2 u.s.g., wykluczającej jego zastosowanie w sytuacji zaistnienia przesłanek rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia określonych w art. 52 § 1 Kodeksu pracy. Zarząd twierdził bowiem, że literalna interpretacja art. 25 ust. 2 u.s.g. uczyniłaby niemożliwym rozwiązanie stosunku pracy z radnym w tym trybie, z uwagi na termin miesięczny do złożenia oświadczenia o rozwiązaniu, liczony od powzięcia przez pracodawcę wiadomości o okoliczności uzasadniającej taką czynność. Zdaniem Zarządu Powiatu w tym terminie rada gminy nie wydałaby uchwały w przedmiocie zgody na rozwiązanie stosunku pracy, co uniemożliwiłoby w istocie dokonanie takiego rozwiązania, nawet w przypadku najcięższego naruszenia obowiązków pracowniczych przez radnego.

Takiej interpretacji art. 25 ust. 2 u.s.g. nie sposób uznać za trafną. W orzecznictwie sądowym przyjęte jest, że regulacja art. 25 ust. 2 u.s.g. została wprowadzona dla zagwarantowania możliwości sprawowania przez radnego mandatu, zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami w tej ustawie. Celem tej regulacji nie jest natomiast oczywiście udzielenie bezwarunkowej ochrony w sferze uprawnień radnego w płaszczyźnie regulowanej przepisami prawa pracy, pozbawiając pracodawcę możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 449/17). Natomiast niewątpliwie intencją ustawodawcy było umożliwienie każdorazowej kontroli przez właściwą radę, czy zamierzone rozwiązanie stosunku pracy z jej radnym nie ma charakteru szykany, związanej z wykonywaniem przez niego powierzonego mu mandatu.

Przyjęcie wykładni wskazywanej przez stronę skarżącą kasacyjnie prowadziłoby do sytuacji, w której najwygodniejszym dla pracodawcy sposobem "pozbycia się" pracownika będącego radnym byłoby zastosowanie najostrzejszego i najbardziej dotkliwego dla pracownika środka, jakim jest rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia. Zastosowanie tego środka wyłączałoby całkowicie ustawową ochronę stosunku pracy radnego. Rezygnacja z wymogu uzyskania uprzedniej zgody rady na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w przypadku zamiaru rozwiązania tego stosunku w trybie art. 52 Kodeksu pracy unicestwiałaby w istocie gwarancyjną i zabezpieczającą rolę art. 25 ust. 2 u.s.g. Nie istnieją żadne normatywne przesłanki, by taką interpretację, sprzeczną zresztą z brzmieniem art. 25 ust. 2 u.s.g., zaakceptować.

Należy także zwrócić uwagę na to, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano na poparcie jej argumentów szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których przedmiot zaskarżenia był odmienny niż w niniejszej sprawie, a mianowicie były nim uchwały organów gminy o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Żadne z powoływanych rozstrzygnięć nie dotyczyło uchwały o rozwiązania stosunku pracy przy braku zgody wyrażonej przez radę. Przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. wymaga istnienia uprzedniej uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Uchwały wyrażającej zgodę nie może w żadnym wypadku zastąpić wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały o odmowie wyrażenia zgody. Konieczne jest bowiem w tym zakresie pozytywne, jednoznaczne stanowisko właściwej rady.

W przepisach prawa nie sposób doszukać się regulacji umożliwiającej pracodawcy samodzielną ocenę zgodności z prawem uchwały o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. i dokonanie tego pomimo istnienia uchwały (data uchwały odmawiającej zgody na rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącą jest tożsama z datą oświadczenia o rozwiązaniu stosunku pracy). Późniejsze wyeliminowanie uchwały o odmowie wyrażenia zgody z obrotu prawnego przez sąd administracyjny nie zmienia postaci rzeczy i nie może być uznane za prowadzące do konwalidacji czynności obciążonej wadą braku uprzedniej zgody rady na rozwiązanie stosunku pracy.

Powołane wyżej regulacje prawne świadczą o tym, że ustawodawca wyższą wagę przyznał gwarancjom ochrony radnego przed rozwiązaniem z nim stosunku pracy z powodów związanych ze sprawowaniem mandatu niż uprawnieniu pracodawcy do natychmiastowego rozwiązania stosunku pracy z osobą, która jego zdaniem rażąco naruszyła obowiązki pracownicze. Takie określenie przez prawodawcę hierarchii chronionych wartości należy do jego konstytucyjnych uprawnień.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił ją na mocy art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji uwzględniającego skargę.