Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 839/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 6 lipca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz /spr./ sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 713/10 w sprawie ze skargi H. J. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r. nr XV/140/99 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Miasta Zakopane na rzecz H. J. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 839/11 U z a s a d n i e n i e

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 713/10 po rozpoznaniu skargi H. J. na uchwałę Rady Miasta zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r. nr XV/140/99 w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podano, iż skarżąca wyczerpała wymóg wezwania Rady Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego uchwałą tej Rady z dnia 15 grudnia 1999 r. Nr XV/140/99 w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane czyniąc skargę dopuszczalną, jednakże kwestionowana uchwała nie narusza w ocenie Sądu I instancji interesu prawnego skarżącej.

W skardze zarzucono naruszenie art. 27 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w dacie rozpoznawania skargi, jednakże niemającej jeszcze mocy prawnej w czasie wydania zaskarżonej uchwały z 1999 roku. W ocenie skarżącej należące do niej działki o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] znajdują się w strefie śródmiejskiej OS1 - Zamoyskiego - Kościeliska wskazane w Studium jako "tereny zieleni miejskiej urządzonej". Dla tej strefy /OS1 znajduje się wprawdzie określenie umożliwiające "wprowadzenia, na wolnych działkach nowej zabudowy mieszkaniowej, głównie o charakterze miejskim, willowym oaz zabudowy związanej z obsługą mieszkańców i turystów" jednakże ta możliwość odnosi się wyłącznie do terenów wskazanych na rysunku Studium jako "obszary C" i dotyczy tzw. zabudowy "plombowej", czyli pojedynczych niezabudowanych działek w obszarach zabudowanych. Nie wskazano natomiast na rysunku Studium "rezerwowych terenów zabudowy" na cele rozwojowe, jak to ma miejsce w innych strefach rozwoju funkcji osadniczych. Ponadto na rysunku Studium wzdłuż południowej granicy działek o nr [...] znajduje się proponowana do utrzymania granica terenów zabudowy oddzielająca obszar zabudowy od "terenów zieleni miejskiej urządzonej". Przyjmuje się w Studium zasadę ograniczenia ilościowego rozwoju Zakopanego przy wydatnym rozwoju jakościowym, polegającym na poprawie standardów zamieszkania, obsługi i wyposażenia miasta, co rozumie się również jako zachowanie największej powierzchni terenów wolnych od zabudowy, traktowanych jako "tereny zieleni miejskiej". Takie ustalenia Studium w ocenie skarżącej naruszają jej interes prawny jako właściciela określonych nieruchomości. Zaskarżona uchwała nie uwzględnia okoliczności, że na działce nr [...] zostały wybudowane obiekty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę z 1997 roku. Ponadto Studium uchwalone prawie 10 lat temu nie może być uznane za zgodne z aktualnym stanem prawnym i faktycznym, jest przy tym nieprecyzyjne o czym ma świadczyć treść protokołu z posiedzenia Rady Miasta zakopane w dniu 29 października 2009 r. i treść wypowiedzi radcy prawnego Urzędu Miasta Zakopane. Studium wiąże przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wpływa niekorzystnie na interes prawny skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zakopane wniosła o jej oddalenie wskazując, że studium jako akt kierownictwa wewnętrznego jest skierowane do organów administracji, a nie do osób trzecich, nie oddziałuje na prawa i obowiązki tych osób, a tym samym nie może naruszać ich interesu prawnego, tym samym skarga powinna być oddalona bez potrzeby merytorycznego badania podniesionych w niej twierdzeń. W razie nie podzielenia tego poglądu w odpowiedzi na skargę podnosi się, że skarżąca nie zdefiniowała swojego interesu prawnego, który podlega ochronie ani też nie wskazała, w jaki sposób miał on zostać naruszony zaskarżonym Studium. Nie mogły też zostać naruszone przepisy wskazane w skardze. Przepis art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie obowiązywał w dacie podjęcia uchwały, zaś art. 32 ust. 1 tej ustawy nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości studium, gdyż przewiduje obowiązek dokonania analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym a nie podjęcia uchwały w sprawie przyjęcia samego studium. Dodatkowo wyjaśniono, że Rada Miasta Zakopane podjęła uchwałę z dnia 20 grudnia 2007 r. o przystąpieniu do zmiany Studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż skarga nie jest usprawiedliwiona.

Sąd podkreślił, że w doktrynie zasadnie podnosi się, że nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia co do zasady nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej, jednakże mając na uwadze, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/, należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuację obywateli, nie można kwestionować braku jego jakiegokolwiek oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wobec przyjęcia szerokiego pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej /por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W.10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA 659/02/. Komentatorzy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podkreślają dopuszczalność zaskarżania do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uchwały zatwierdzającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego przewidzianych ustawą, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. /ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/ podczas gdy w tym czasie obowiązywała jeszcze ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. /uchwała z 1999 roku/ nie mogło spowodować uznania zarzutów za usprawiedliwiony. Ma to znaczenie dla ustalenia naruszenia interesu prawnego skarżącej, bowiem "Sąd musi skupić się na dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały". Okoliczność, że treść uchwały stanowi jedną z głównych podstaw podejmowania kolejnych uchwał, to jest w sprawie planów miejscowych, nie może przesądzać o naruszeniu zaskarżoną obecnie uchwałą interesu prawnego skarżącej. Interes prawny a więc i jego naruszenie, są kategorią prawa materialnego, musi go więc chronić przepis prawa materialnego, który narusza zaskarżona uchwała.

W związku z zarzutem nieuwzględnienia stanu faktycznego zainwestowania działki nr [...] Sąd odniósł się do treści art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm./, nieprzywołanego w skardze, zgodnie z którym w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. W ocenie Sądu sam fakt posiadania tytułu prawnego do nieruchomości nie jest wystarczającym powodem do uznania, że Studium narusza interes prawny skarżącej. Analizując sposób zagospodarowania działek skarżącej Sąd stwierdził, że jedynie działka nr [...] była zlokalizowana na obszarze stanowiącym tereny mieszkalnictwa niskiej intensywności, tym samym mogła otrzymać w 1997 roku pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego. Pozostałe działki określano w uprzednio obowiązującym planie miejscowym jako przeznaczone pod lasy o podstawowym charakterze ochronnym orasz dopuszczono realizację niekubaturowych urządzeń turystycznych i rekreacyjnych /szlaki turystyczne, dydaktyczne, historyczne, ścieżki zdrowia z wyłączeniem jednak lokalizacji jakichkolwiek obiektów kubaturowych. Wszystkie te działki zaliczono w Studium do lasów, łąk i gór. Z ( 11 ust. 4 pkt 1 Studium wynika, że "tam, gdzie funkcja mieszkaniowa już istniała, została ona zachowana", a dotyczy to działki nr [...] należącej do skarżącej, niesłusznie zatem podniosła ona, że nie uwzględniono faktycznego zagospodarowania tej działki. Przepisy ( 11 ust. 4 pkt 7-9 Studium przewidują utrzymanie zieleni publicznej, wprowadzenie osłon zieleni przy obiektach dysharmonijnych, w stosunku do otoczenia oraz odpowiednie kształtowanie zieleni w otoczeniu zabudowy - odnosi się to do pozostałych działek skarżącej.

Takie wskazania Studium w ocenie Sądu nie naruszają interesu prawnego skarżącej. Studium nie wprowadziło zakazu zabudowy na obszarze OS1 ani też nie zakazało dalszego korzystania z terenu zabudowanego, wręcz przeciwnie, jednym z kierunków zagospodarowania jest utrzymanie funkcji mieszkaniowej /( 11 ust. 4 pkt 1/ a więc nietrafnie zarzuca się w skardze całkowite pominięcie faktycznego i prawnego przeznaczenia działki nr [...]. Pozostałe działki mają pozostać tak jak poprzednio, jako nieprzeznaczone na cele budowlane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła H. J. jako jej podstawy wskazując naruszenie:

1/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a/ art. 113 ( 1 ppsa przez zamknięcie rozprawy przed dostatecznym wyjaśnieniem sprawy i pominięcie części zarzutów skargi,

b/ art. 134 ( 1 ppsa przez pominięcie interesu prawnego strony skarżącej wynikającego z art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym,

c/ art. 141 ( 4 i art. 153 ppsa przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy oraz niepełne odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej co czyni wyrok arbitralnym, a ocena prawna nie "prezentuje sposobu subsumcji norm stosowanych przez WSA",

2/ przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, to jest:

a/ art. 7 Konstytucji RP przez błędną wykładnię pomijającą kwestię granic prawnych władztwa gminy przy ustalaniu treści aktu polityki administracyjnej,

b/ art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię pomijającą, że przedmiot ustaleń /regulacji studium, nawet jako aktu polityki administracyjnej/ musi być zgodny z zasadą praworządności działania administracji publicznej, w związku z czym postanowienia studium powinny być realizacją odpowiednich, adekwatnych dla materii regulacji tego aktu polityki administracyjnej, norm prawa materialnego,

c/ art. 10 ust. 1 i art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i w konsekwencji pominięcie interesu prawnego strony skarżącej wynikającego z zasady aktualności i aktualizacji studium,

d/ art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, przez błędną, zawężoną wykładnię pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w tym przepisie, przez przyjęcie, że interes ten wynika tylko z norm materialno-prawnych, pomijając normy proceduralne.

W skardze kasacyjnej podkreśla się, że w wyniku wydania zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia przepisów dotyczących prawa własności działki nr [...] przez konstrukcję rysunku Studium a także do naruszenia zasad i norm technicznych odnoszących się do rysunku Studium. Kolejne zarzuty to naruszenie art. 54 ( 2 ppsa i art. 1 ( 2 ppsa.

Studium powinno być aktualizowane, co jest niesporne, jednak skarżąca ma prawo oczekiwać, że nieaktualne Studium nie będzie wykorzystywane przez Gminę do tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z przeznaczeniem działki nr [...], podnosi się, iż została ona już faktycznie wykorzystana pod mieszkalnictwo, jednak w rysunku Studium jej część znalazła się w obszarze zieleni miejskiej urządzonej, podczas gdy pojęcie zieleni miejskiej urządzonej nie mieści się w formach prawnej ochrony przyrody i środowiska. Doszło do czasowego blokowania własności, skoro stworzenie możliwości określenia w planie miejscowym zieleni gminnej, która nigdy nie będzie urządzona i nie można z niej korzystać. Sąd nie dostrzegł, iż w planie poprzednim teren był przeznaczony pod lasy ochronne, a w Studium pod zieleń gminną urządzoną, co wskazuje na odmienne cele od dotychczasowego, w istocie przeznaczając nieruchomość skarżącej pod cel publiczny.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Rada Miasta Zakopane wnosząc o jej oddalenie jako opartej na nieusprawiedliwionych podstawach. W ocenie Rady Miasta Zakopane nie został naruszony interes prawny skarżącej podjęciem kwestionowanej przez nią uchwały w sprawie Studium. Skarżąca aby uzyskać pozytywne rozstrzygnięcie, musi wykazać, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sferę materialno-prawną pozbawiając lub uniemożliwiając realizację uprawnień. W ocenie skarżącej sąsiedztwo jej nieruchomości uzasadniało włączenie jej do działek zamieszczonych w Studium na terenach zabudowy mieszkaniowej. Jednakże od wielu lat ta nieruchomość stanowiła obszar chroniony przed zabudową, a do 2008 r. była zakwalifikowana jako tereny leśne. Wprawdzie w Studium uwzględnia się m. in. interes prawny właściciela, jednakże dokonano wyważenia tego interesu z interesem publicznym, w szczególności w zakresie wymagań ochrony środowiska i ładu przestrzennego, zaś będąca tego wynikiem decyzja Rady Miasta mieściła się w ramach władztwa planistycznego, jako głównego atrybutu polegającego na wiążącym określaniu treści prawa własności nieruchomości. Tym samym Sąd I instancji słusznie zauważył, że Studium /w ramach kompetencji organu uchwałodawczego/ nie wprowadziło rozwiązań ograniczających dotychczasowy sposób korzystania przez skarżącą z jej nieruchomości. Przeznaczenie części nieruchomości skarżącej jako terenu wyłączonego spod zabudowy z przeznaczeniem na zieleń miejską nie ma najmniejszego związku z realizacją celów publicznych wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Określenie "miejska" wiąże się tylko z tym, iż teren jest położony w mieście. W ( 11 ust. 4 pkt 2 Studium wskazuje się m.in. na konieczność ochrony istniejących zespołów zieleni, w tym zadrzewień, a także odpowiednie kształtowanie zieleni w otoczeniu zabudowy /( 11 ust. 4 pkt 7/, oraz utrzymanie otwarć widokowych na Tatry bądź Pasmo Gubałowskie /( 11 ust. 4 pkt 6/. Nieruchomości skarżącej "od zawsze stanowiły enklawę zieleni decydującą o charakterze zagospodarowania tej części miasta Zakopane". Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie obowiązujących przepisów prawa i w granicach kompetencji przysługujących Radzie Miasta Zakopane. Wyklucza to zasadność zarzutów które zmierzają do wykazania, że działano bez podstawy prawnej i z naruszeniem art. 7 Konstytucji oraz art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W związku z kwestią wpływu zaskarżonej uchwały na możliwość zagospodarowania nieruchomości w odpowiedzi na skargę wskazuje się, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania terenu skarżąca może uzyskać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje dwie różne przesłanki skutecznego zaskarżenia uchwały, a więc przesłankę naruszenia interesu prawnego oraz przesłankę sprzeczności z prawem zaskarżonego aktu. Według skarżącej te same okoliczności mają świadczyć zarówno o spełnieniu jednej jak i drugiej z tych przesłanek, co według Rady Miasta Zakopane jest mylone przez wnoszącą skargę kasacyjną, bowiem konieczne jest wykazanie odrębnie, iż doznała naruszenia pewna sfera praw skarżącej, chroniona prawem materialnym, jak też, że wystąpiło bezprawne działanie lub zaniechanie organu, który podjął uchwałę. Skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała istnienia żadnej z tych przesłanek.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku, bowiem wymóg aktualizacji studium nie może być podstawą zarzutu skierowanego pod adresem uchwały, która dopiero powinna być aktualizowana, gdyż nie wiąże się z procedurą przyjęcia Studium. Kwestia aktualizacji Studium jest przy tym nieistotna w sprawie, gdyż taki zarzut mógłby ewentualnie stanowić podstawę do podnoszenia bezczynności organu w danym zakresie.

W kwestii nieuwzględnienia wydanego skarżącej pozwolenia na budowę w odpowiedzi na skargę wywodzi się, iż brak jest regulacji prawnej zawierającej wymóg uwzględnienia takiej okoliczności.

W konkluzji odpowiedzi na skargę kasacyjną twierdzi się, iż zarzut naruszenia art. 113 ( 1 ppsa jest niezasadny, bowiem przed zamknięciem rozprawy Sąd I instancji dogłębnie wyjaśnił sprawę. Także nie został naruszony art. 134 ( 1 ppsa, gdyż została przez Sąd uwzględniona treść art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis nie mógł stanowić podstawy do uwzględnienia skargi wobec braku powiązania Studium z tym przepisem. Nie naruszono także art. 141 ( 4 ppsa i art. 153 ppsa, gdyż spełnione zostały wszelkie wymogi prawa w tym zakresie. Nie doszło do naruszenia art. 7 Konstytucji RP wobec tego, iż Sąd I instancji nie dokonał w zaskarżonym wyroku wykładni tego przepisu, nie mógł tym samym dokonać wykładni nieprawidłowej. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną podtrzymał jej zarzuty i wnioski.

Pełnomocnik Rady Miasta Zakopane wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej tak jak w odpowiedzi na tę skargę. Wyjaśnił jednocześnie, na pytanie Sądu, iż działka należąca do skarżącej o nr [...] w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w całości była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, a obecnie odnosi się do niej w zaskarżonym Studium zapis "OS1", co oznacza, iż pozostaje jak poprzednio budowlana tylko ta część działki, która już została zabudowana, zaś część dotychczas niezabudowana, nie będzie według Studium mogła być zabudowana. W związku z podniesioną kwestią małej czytelności części graficznej /rysunku/ Studium pod względem możliwości oceny zarzutów podnoszonych przez skarżącą, pełnomocnik Rady Miasta Zakopane wyjaśnił, że na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie została wyrażona chęć przedstawienia bardziej czytelnego materiału graficznego, jednakże Sąd z tego zrezygnował.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest oparta przynajmniej w części na usprawiedliwionych podstawach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się zwłaszcza przekroczenie władztwa planistycznego gminy, która przy przyjęciu za prawidłowe rozstrzygnięcia zaskarżonym wyrokiem mogłaby dowolnie kształtować obszary zieleni gminnej, w szczególności oznaczać granice tych terenów a więc ograniczać sposób korzystania z własności.

Tak skonstruowane zarzuty skargi kasacyjnej w swej istocie prowadzą do wykazania, że w ocenie skarżącej zaskarżony wyrok nie jest wynikiem dogłębnej, wyczerpującej analizy zarówno zarzutów podniesionych przez skarżącą jak też wszystkiego, co jest konieczne do oceny, czy zaskarżone przez nią Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane w zakresie obejmującym nieruchomości skarżącej, w kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącej oraz zgodności z mającymi w tym zakresie zastosowanie przepisami, a w szczególności pozostawania w granicach władztwa planistycznego gminy.

Zawartość akt administracyjnych, a w szczególności zamieszczenie w nich niezbędnego do rozpatrzenia skargi materiału wskazuje, iż tak rozumiana skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona. Przemawia za tym brak w aktach takiej treści zaskarżonego Studium, a w szczególności w części graficznej, która umożliwiałaby jednoznaczną analizę i ocenę w zaskarżonym zakresie. Sąd I instancji nie dostrzegając potrzeby a także prawnych możliwości uzupełnienia tego materiału, przedwcześnie uznał, że interes prawny skarżącej nie został naruszony, a więc nie zaistniała przesłanka do uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wprawdzie rację ma zarówno Sąd I instancji, jak i wnosząca o oddalenie skargi kasacyjnej Rada Miasta Zakopane, iż w takim akcie jak zaskarżone Studium, co do zasady zamieszcza się dane określające politykę przestrzenną gminy. Obecnie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym i w doktrynie jednolicie przyjmuje się możliwość zaskarżenia studium do sądu administracyjnego z tej przyczyny, iż ustalenia przyjęte w studium warunkują treść planów zagospodarowania przestrzennego i przez to niewątpliwie wpływają na ograniczenia prawa podmiotów mających nieruchomości na danym terenie. Ustalenia studium niekiedy są wynikiem nie tylko prawidłowo prowadzonej polityki przestrzennej gminy, ale również można im zarzucić wejście w materię przekraczającej zakres samej polityki gminnej np. ustalenie w studium konkretnej wysokości zabudowy, co należy do materii ustalanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lub też przekroczenie granic władztwa planistycznego i dokonanie ustaleń dowolnie, arbitralnie, co właśnie zarzuca się w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę wniesioną na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niemające wprawdzie charakteru aktu prawnego, ma obowiązek badając legalność tego studium a przede wszystkim czy wnoszący skargę ma do tego interes prawny, powinien w pierwszym rzędzie podjąć niezbędne działania umożliwiające mu prawidłowe wywiązanie się z zadania określonego w art. 1 ppsa, w szczególności przez pryzmat art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 169, poz. 1417/ wskazującego, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej /( 1/. Skoro, co w wyniku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest niesporne, nie został zagwarantowany wymóg, aby przed zamknięciem rozprawy zostały przedstawione Sądowi wszelkie niezbędne materiały do rozpoznania skargi, skargę kasacyjną należało uznać za zasadną.

Należy przy tym zauważyć, że ocenie Sądu podlega nie tylko okoliczność, czy dysponuje on koniecznym materiałem do wydania rozstrzygnięcia, lecz w oparciu o taki materiał należy dokonać analizy i oceny, czy ustalenia zaskarżonego aktu są zgodne z prawem a zwłaszcza, jak w niniejszej sprawie, mieszczą się w granicach władztwa planistycznego. Wypada zauważyć zwłaszcza, że w kwestii części działki nr [...], której charakter prawny został już obecnie nieobowiązującym aktem prawa miejscowego /planem zagospodarowania przestrzennego/ ustalony jako odpowiadający funkcji mieszkaniowej, zmiana charakteru na nieprzeznaczony pod zabudowę jest wprawdzie możliwa, jednakże wymagałaby bardzo szczegółowego uzasadnienia wynikającego z usprawiedliwionej polityki przestrzennej gminy, czyli niewynikającej z dowolności czy też arbitralności. Argument, iż obecnie wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżąca może korzystać z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego i uzyskać decyzję o warunkach zabudowy jest całkowicie nieprzekonujący, zwłaszcza iż Miasto Zakopane w każdej chwili może przystąpić do opracowania nowego planu zagospodarowania przestrzennego i zastopować zamiary inwestorki poprzez zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy. Niewłaściwe podejście do sprawy w takim kontekście, iż w istocie można odnieść wrażenie, że w nieodpowiedni, nie przykładający należytej uwagi do dbałości o należyte rozpoznanie sprawy po uwzględnieniu konstytucyjnie chronionych praw skarżącej można też ocenić, jak to podnosi się w skardze kasacyjnej, jako naruszenie wskazanych zasad Konstytucji RP.

Nie są natomiast usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wpływu ewentualnej nieaktualności Studium na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W tej kwestii właściwe jest stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji oraz w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Niezasadny jest też zarzut wskazujący, iż przy określaniu interesu prawnego strony w niniejszej sprawie mają znaczenie regulacje o charakterze procesowym. Niezrozumiały jest też zarzut naruszenia art. 54 ( 2 ppsa.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.