Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 900/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 608  Energetyka i atomistyka
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9e ust. 1 i 3, ary. 32 ust. 1 pkt 1, art. 33 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2012 poz 1059
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity.
article: art. 12, art. 217 par. 1, art. 217 par. 2 pkt 2, art. 217 par. 3, art. 218 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt VI SAB/Wa 34/15 w sprawie ze skargi "B." S.A. z siedzibą w B. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie wydania świadectwa pochodzenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz "B." S.A. z siedzibą w B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 października 2015 r., sygn. akt VI SAB/Wa 34/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi "B." S.A. w B. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie wydania świadectwa pochodzenia, umorzył postępowanie w sprawie (pkt 1), stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a także zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 3).

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem ze stycznia 2013 r. "B." S.A. w B. zwróciła się do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki o wydanie – w trybie art. 9e ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r. poz. 1059 ze zm.; dalej p.e.) w związku z art. 217 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) – świadectwa pochodzenia potwierdzającego wytworzenie energii elektrycznej w źródle odnawialnym w ilości [...] MWh w okresie od [...] października 2012 r. do [...] grudnia 2012 r.

Pismem z [...] kwietnia 2013 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia złożonego przez nią wniosku o wydanie świadectwa pochodzenia w zakresie stosowania paliwa pomocniczego oraz ilości i sposobu podawania paliw do procesu spalania. Jednocześnie wyznaczono nowy termin zakończenia postępowania do dnia [...] maja 2013 r.

W odpowiedzi skarżąca pismem z [...] maja 2013 r. wyjaśniła, że nie stosuje paliwa pomocniczego.

Pismem z [...] lipca 2013 r. organ wezwał skarżącą do korekty wniosku o wydanie świadectwa m.in. w zakresie lokalizacji źródła, okresu wytworzenia oraz przesłania informacji na temat zawartości substancji/związków jakie mogą być ewentualnie wprowadzane podczas procesu produkcji materiału, z którego pochodzi odpad/pozostałość wykorzystywanych do produkcji energii elektrycznej. Jednocześnie w piśmie tym wyznaczono nowy termin zakończenia postępowania do dnia [...] sierpnia 2013 r.

W odpowiedzi skarżąca (pismo z [...] lipca 2013 r.) przesłała skorygowane załączniki do wniosków za: IV kwartał 2012 r. oraz I kwartał 2013 r., a także informację o właściwej lokalizacji źródła.

Pismem z [...] października 2013 r. organ wezwał skarżącą do przesłania dodatkowych dokumentów i wyjaśnień. Jednocześnie wyznaczono nowy termin zakończenia postępowania do [...] grudnia 2013 r.

W odpowiedzi skarżąca wniosła o przedłużenie terminu na udzielenie odpowiedzi i następnie pismem z [...] grudnia 2013 r. przesłała opinię nt. stosowanego przez siebie paliwa, a sporządzoną na podstawie wyników badań wykonanych przez Instytut Technologii Drewna oraz Zakłady Pomiarowo-Badawcze Energetyki "E.".

Prezes URE pismem z [...] marca 2014 r. wezwał skarżącą do przedstawienia kolejnych informacji. Wyznaczył nowy termin zakończenia niniejszego postępowania do dnia [...] maja 2014 r.

W odpowiedzi skarżąca przesłała kolejne wyjaśnienia i opinie.

Pismem z [...] października 2014 r. Prezes URE zwrócił się do Ministerstwa Środowiska o wyrażenie opinii w sprawie możliwości uznania za biomasę wykorzystywanych przez skarżącą odpadów z płyt drewnopochodnych przy wytwarzaniu energii. W tym samym dniu Prezes URE z analogicznymi w treści pismami wystąpił także do Instytutu Chemii i Technologii Nieorganicznej Zakładu Chemii Analitycznej Politechniki K. oraz do Wydziału Budownictwa i Inżynierii Środowiskowej Katedry Techniki Wodno-Mułowej i Utylizacji Odpadów Politechniki K..

Pismem z [...] listopada 2014 r. Prezes URE zwrócił się do Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska o wyrażenie stanowiska odnośnie możliwości uznania odpadów z płyt drewnopochodnych za biomasę.

Dnia [...] listopada 2014 r. skarżąca zwróciła się do Prezesa URE o szybkie zakończenie postępowania i wydanie żądanego świadectwa pochodzenia, wskazując jednocześnie, że nośnikiem energii (paliwem) w prowadzonym przez nią procesie wytwórczym są wyłącznie odpady drewnopochodne w postaci odpadów pochodzących z płyt wiórowych, płyt MDF, płyt pilśniowych oraz litego drewna.

Następnie pismem z [...] lutego 2015 r. "B." S.A. wezwała Prezesa URE do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając rażące przekroczenie terminów na rozpatrzenie jej wniosku o wydanie świadectwa pochodzenia.

Pismami z [...] lutego 2015 r. Prezes URE, wobec braku odpowiedzi, zwrócił się ponownie do Ministerstwa Środowiska i Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska o zajęcie stanowiska w kwestii możliwości uznania odpadów z płyt drewnopochodnych za biomasę.

Pismem z [...] lutego 2015 r. Prezes URE zwrócił się do Instytutu Technologii Drewna o wyjaśnienie, czy stosowane przez skarżącą paliwo jest biomasą, czy też paliwem posiadającym jedynie cechy zbliżone do biomasy. Pismem z tej samej daty Prezes URE wezwał "B." S.A. do udzielenia wyjaśnień odnośnie dostawców płyt drewnopochodnych, wolumenu wytwarzanych odpadów, zawartości odpadów pochodzących z litego drewna oraz prowadzonego procesu technologicznego produkcji płyt drewnopochodnych (mebli), wraz ze wskazaniem miejsc (etapów) powstawania odpadów przeznaczonych następnie do spalenia. Jednocześnie wyznaczył termin zakończenia postępowania do [...] kwietnia 2015 r.

Pismem z [...] marca 2015 r. Instytut Technologii Drewna wyjaśnił, że oceniane resztki i pozostałości z produkcji mebli przez "B.", stosowane jako nośnik energii (paliwo), spełniają definicję "biomasy", bowiem stanowią substancje pochodzenia roślinnego.

W piśmie z [...] marca 2015 r. "B." S.A. udzieliła Prezesowi URE odpowiedzi na wystosowane do niej wezwanie z [...] lutego 2015 r.

Po złożeniu przez spółkę skargi na bezczynność przez "B." S.A., Prezes URE poinformował, że [...] września 2015 r. podjął postanowienie, którym odmówił wydania świadectwa pochodzenia dla energii elektrycznej wytworzonej w elektrociepłowni zlokalizowanej w B. w ilości [...] MWh w okresie od [...] października 2012 r. do [...] grudnia 2012 r.

WSA w Warszawie umorzył postępowanie w sprawie i stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd stwierdził, że z art. 9e ust. 3 p.e. wynika, że świadectwo pochodzenia wydawane jest przez Prezesa URE w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku w tym przedmiocie. Do wydawania świadectw pochodzenia mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. o wydawaniu zaświadczeń.

Sąd uznał, że Prezes URE dopuścił się bezczynności w prowadzonym przez niego postępowaniu, gdyż złożony przez "B." S.A. wniosek z [...] stycznia 2013 r., który wpłynął do organu [...] stycznia 2014 r. został zrealizowany poprzez wydanie postanowienia o odmowie wydania świadectwa pochodzenia dopiero [...] września 2015 r., a więc już po wniesieniu skargi do Sądu.

WSA stwierdził, że jakkolwiek organ w okresie od dnia skierowania powyższego wniosku przez "B." S.A. do dnia wydania wskazanego postanowienia podejmował działania wyjaśniające, niemniej jednak analiza czynności przeprowadzonych przez Prezesa URE w toku tego postępowania nie pozwala przyjąć, by czynił to szybko, czyli bez nieuzasadnionej zwłoki. Przebieg procedowania organu wykazuje, że Prezes URE, pomimo podjęcia wcześniej decyzji koncesyjnej na wytwarzanie przez "B." S.A. energii elektrycznej w odnawialnym źródle energii, niejako w tym postępowaniu weryfikował prawidłowość jej wydania, zwlekając tym samym z wydaniem świadectwa pochodzenia, ewentualnie – postanowienia o odmowie jego wydania. Dopiero złożona przez "B." S.A. skarga na bezczynność przyczyniła się do podjęcia ww. postanowienia. Czynności, jakie Prezes URE podejmował w sprawie, dotyczyły w istocie badania prawidłowości udzielonej koncesji, a skoro decyzja taka została wydana i funkcjonuje w obrocie prawnym, to organ winien niezwłocznie po dokonaniu analizy wniosku wydać świadectwo pochodzenia, względnie – podjąć postanowienie odmowne, czego jednak nie uczynił. Tego rodzaju prowadzenie postępowania uchybia czternastodniowemu terminowi, jaki został przewidziany na wydanie świadectwa pochodzenia, i tak już dłuższemu od tego, jaki ustawodawca przewidział na wydanie zaświadczenia w k.p.a.

Zdaniem WSA zwlekając z wydaniem postanowienia odmownego, organ uchybił zasadzie szybkości postępowania administracyjnego w stopniu rażącym.

Wobec tego wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności, która nieprzerwanie istniała w momencie złożenia skargi aż do dnia wydania postanowienia o odmowie wydania świadectwa pochodzenia i jego doręczenia skarżącej. Z uwagi na okoliczność, że w toku postępowania sądowego, a przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, Prezes URE wydał i doręczył stronie skarżącej akt administracyjny, postępowanie sądowe zmierzające w rzeczy samej do zobowiązania organu stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjni (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) (pkt 1 sentencji wyroku).

Sąd, biorąc pod uwagę, że zwłoka w podjęciu ww. postanowienia miała charakter kwalifikowany, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w zakresie pkt 2 i 3. Wniósł o (1) jego zmianę w pkt 2 i 3 poprzez stwierdzenie, że nie miała miejsca bezczynność Prezesa URE oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o (2) jego zmianę w pkt 2 i 3 poprzez stwierdzenie, że bezczynność Prezesa URE miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o (3) jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą wykładnię art. 9e ust. 1 i 3 p.e. w związku z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 33 ust. 1 pkt 1–5 p.e., polegającą na nieuzasadnionym uznaniu, że posiadanie koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej w odnawialnym źródle energii jest wystarczającą przesłanką potwierdzającą, że energia elektryczna wytworzona w tym źródle zalicza się do energii pochodzącej z odnawialnego źródła energii, podczas gdy zarówno z zapisów koncesji udzielonej przedsiębiorcy B. S.A., jak i w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 października 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu obowiązków uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia, uiszczenia opłaty zastępczej, zakupu energii elektrycznej i ciepła wytworzonych w odnawialnych źródłach energii oraz obowiązku potwierdzania danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnym źródle energii (Dz.U. z 2012 r. poz. 1229 ze zm.) wynika, że konieczne jest – w przypadku takiej jednostki jaką dysponuje ten przedsiębiorca – ustalenie na potrzeby wydania świadectw pochodzenia ilości i rodzaju paliwa zużytego do wytworzenia energii odnawialnej,

2) prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą wykładnię art. 218 § 1 k.p.a. i art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 9e ust. 3 p.e., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów do postępowania o wydanie świadectwa pochodzenia, nieuwzględniające odmienności stosowania tych przepisów wynikającej z p.e. oraz powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 października 2012 r., regulujących kwestie materialnoprawne dotyczące wydawania świadectw pochodzenia, a mających istotny wpływ na sposób "odpowiedniego" stosowania do świadectw pochodzenia przepisów k.p.a. o zaświadczeniach,

3) prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą wykładnię art. 218 § 2 k.p.a. w związku z art. 9e ust. 3 p.e. poprzez odmówienie Prezesowi URE prawa weryfikacji przedstawianych danych i prowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego stanu faktycznego objętego świadectwem pochodzenia, w uzupełnieniu danych wynikających z decyzji koncesyjnej,

4) prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą wykładnię art. 218 § 2 k.p.a. w związku z art. 217 § 2 pkt 2 oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i art. 9e ust. 3 p.e. poprzez przyjęcie, że w sytuacji, kiedy wnioskodawca posiada koncesję na wytwarzanie energii elektrycznej w odnawialnych źródłach energii, na potrzeby oceny działań Prezesa URE w kontekście bezczynności przy wydawaniu świadectwa pochodzenia i oceny tej bezczynności w kontekście rażącego naruszenia prawa bez znaczenia jest fakt, jakie czynności Prezes URE podejmował w ramach prowadzonego postępowania (w tym ocena postępowania w świetle dyrektyw wynikających z treści art. 35–36 k.p.a.) w celu realizacji ustawowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego dla stwierdzenia czy dana okoliczność została udowodniona,

5) przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. w związku z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 659) poprzez uznanie, że przepisy te w brzmieniu nadanym ww. ustawą mają zastosowanie w sprawie, co daje podstawę do umorzenia postępowania w sprawie i jednoczesnego stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy, zgodnie z art. 2 ustawy o zmianie ustawy – p.p.s.a., zastosowanie w przedmiotowej sprawie powinien ewentualnie znaleźć art. 149 § 1 p.p.s.a. w niezmienionym brzmieniu, zgodnie z którym stwierdzenie rażącego naruszenia prawa możliwe było tylko w sytuacji gdy sąd zobowiązywał organ do wydania aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie; w konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny winien oddalić skargę na bezczynność,

6) przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 149 § 1 i § la p.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania oceny przesłanek rażącego naruszenia prawa, a to w związku z niewłaściwą wykładnią art. 9e ust. 3 p.e., przewidującego "odpowiednie" stosowanie przepisów k.p.a. o wydawaniu zaświadczeń, skutkującą błędnym przyjęciem, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez Prezesa URE była weryfikacja wydanej decyzji koncesyjnej, podczas kiedy przedmiotem tego postępowania była weryfikacja rodzaju i ilości paliwa na potrzeby wydania świadectw pochodzenia dla energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnym źródle energii wykorzystującym paliwa stałe, co w konsekwencji spowodowało, że Sąd nie zbadał sprawy w kontekście oceny działań Prezesa URE podejmowanych na potrzeby wyjaśnienia kwestii istotnej dla rozstrzygnięcia wniosku o wydanie świadectwa pochodzenia, a to z kolei skutkowało błędnym uznaniem, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, iż rozpoznając każdą sprawę wywołaną skargą kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zakreślonymi przez stronę w tym środku odwoławczym granicami oraz podniesionymi zarzutami, chyba że zachodzi nieważność postępowania prowadzonego przez sąd pierwszej instancji, którą uwzględnia z urzędu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie WSA w Warszawie nie jest dotknięte żadną z wad nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Poza tym skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, w szczególności zaś powinna przytaczać podstawy kasacyjne mieszczące się w granicach zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie ma bowiem uprawnienia do oceny naruszeń, które nie mieszczą się w tych normach. Tym samym strona wnosząca skargę kasacyjną ma obowiązek takiego sformułowania zarzutów i granic skargi kasacyjnej, które będą ze sobą pozostawać w korelacji, objętej podstawą do powiązania ich z zaskarżonym orzeczeniem.

Tym warunkom skarga kasacyjna nie odpowiada.

Kasator zarzucając bowiem Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 9e ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. w związku z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 33 ust. 1 pkt 1–5 ustawy – Prawo energetyczne nie wskazał na czym polega ta błędna wykładnia i jak powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, pomijając już, iż przepisy te nie są przepisami prawa materialnego, lecz prawa procesowego, gdyż nie regulują "materii", np. pojęcia "odnawialnego źródła energii".

Zgodnie z art. 9e ust. 1 ustawy – Prawo energetyczne potwierdzeniem wytworzenia energii elektrycznej w odnawialnym źródle energii jest świadectwo pochodzenia tej energii, zwane dalej "świadectwem pochodzenia". Według zaś art. 9e ust. 3 tej ustawy świadectwo pochodzenia wydaje Prezes Urzędu Regulacji Energetyki na wniosek przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się wytwarzaniem energii elektrycznej w odnawialnych źródłach energii, złożony za pośrednictwem operatora systemu elektroenergetycznego, na którego obszarze działania znajduje się odnawialne źródło energii określone we wniosku, w terminie 14 dni od otrzymania wniosku. Do wydania świadectw pochodzenia stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wydawaniu zaświadczeń.

Z kolei w art. 32 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy stwierdzono, iż uzyskanie koncesji wymaga wykonywania działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania paliw lub energii, z wyłączeniem wytwarzania określonego w ppkt a, b i c tego przepisu. W art. 33 ust. 1 tej ustawy wskazano zaś na kompetencje Prezesa URE do udzielania koncesji wnioskodawcy, który spełnia warunki określone w tym przepisie.

Na tle powyższych przepisów Sąd I instancji wypowiedział jedynie pogląd, iż "(...) Prezes URE pomimo podjęcia wcześniej decyzji koncesyjnej na wytwarzanie przez "B." S.A. energii elektrycznej w odnawialnym źródle energii, niejako w tym postępowaniu weryfikował prawidłowość jej wydania, zwlekając tym samym z wydaniem świadectwa pochodzenia (...). Czynności, jakie Prezes URE podejmował w sprawie, dotyczyły w istocie badania prawidłowości udzielonej koncesji, a skoro decyzja taka została wydana i funkcjonuje w obrocie prawnym, to organ winien niezwłocznie po dokonaniu analizy wniosku wydać świadectwo pochodzenia, względnie – podjąć postanowienie odmowne, czego jednak nie uczynił (...)." Ponadto Sąd I instancji podkreślił, iż "(...) Postępowanie zaświadczeniowe, a takim jest postępowanie o wydanie świadectwa pochodzenia, nie może służyć weryfikowaniu prawidłowości udzielonej wcześniej koncesji. Świadectwo pochodzenia, jak każde zaświadczenie, wydawane jest na podstawie istniejących faktów lub stanu prawnego, toteż organ albo czyni zadość żądaniu strony, albo odmawia wydania świadectwa pochodzenia. (...)"

Jak z powyższego wynika Sąd I instancji nie stwierdził aby w sprawie wydania świadectw pochodzenia organ był związany wydaną koncesją na wytwarzanie energii elektrycznej w odnawialnym źródle energii, a jedynie wyraził pogląd, iż Prezes URE z uwagi na wydaną koncesję dysponował wystarczającym materiałem dowodowym pozwalającym na wydanie bądź odmowę wydania świadectwa pochodzenia. Na stosunek zależności między postępowaniem w przedmiocie wydania świadectwa pochodzenia a decyzją o udzieleniu koncesji zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 21 stycznia 2016 r., III SZP 5/15 stwierdzając, że stosunek ten wynika z art. 9e ust. 3 Prawa energetycznego, zgodnie z którym świadectwo pochodzenia energii wydawane jest na wniosek przedsiębiorstwa energetycznego, które zajmuje się "wytwarzaniem energii elektrycznej w instalacji odnawialnego źródła energii" zaś wytwarzanie energii elektrycznej jest działalnością koncesjonowaną. Dlatego nawet jeżeli następczo organ regulacji energetyki uzna, że decyzja koncesyjna była wadliwa, to jest taką decyzją związany w postępowaniu w sprawie wydania świadectwa pochodzenia energii. Jeżeli jednak z decyzji koncesyjnej nie wynika, że koncesja została udzielona przedsiębiorstwu energetycznemu na prowadzenie działalności wytwórczej w odnawialnym źródle energii, wówczas taka decyzja nie wiąże w postępowaniu w przedmiocie wydania świadectwa pochodzenia energii w zakresie dotyczącym cech instalacji wytwórczej.

Sąd Najwyższy podkreślił przy tym, że kwestia oceny treści decyzji koncesyjnej i jej wpływu na treść świadectwa pochodzenia energii należy do sfery oceny dowodów.

W konsekwencji też jeżeli z decyzji koncesyjnej nie wynika kwalifikacja instalacji wytwórczej jako odnawialnego źródła energii, wówczas Prezes Urzędu może w postępowaniu wyjaśniającym sprawdzić, czy instalacja wytwórcza objęta wnioskiem o wydanie świadectwa pochodzenia energii spełnia warunki określone w stosownych przepisach wykonawczych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż treść "przedmiotu i zakresu działalności" wskazana w koncesji udzielonej wnioskodawcy określa specyficzne odnawialne źródło energii tzw. jednostkę paliwową. W koncesji wskazano, że nie całość lecz część energii wytwarzanej w źródle wnioskodawcy będzie kwalifikowana jako energia odnawialna (traktując pozostałą część "czarną", a nie "zieloną"). Na ustalenie powyższego było ukierunkowane postępowanie wyjaśniające, gdzie wskazano na zmiany wynikające z wejścia w życie rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 października 2012 r.

Odnosząc się do tych ostatnich zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, iż Prezes URE musi mieć możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność faktów objętych świadectwem pochodzenia, a nie wynikających z udzielonej koncesji.

Podkreślić przy tym należy, że w piśmiennictwie przyjmuje się, że odmowa wydania zaświadczeń może nastąpić w przypadku, gdy "zainteresowany żąda potwierdzenia nieprawdziwych faktów lub stanu prawnego, zaś w orzecznictwie jako podstawę odmowy wydania zaświadczenia podaje się niemożliwość spełnienia przez organ żądania co do treści zaświadczenia" (uchwała NSA z 30 września 1996 r., OPK 17/96 – ONSA 1997, nr 1, poz. 13).

W art. 218 § 2 k.p.a. do którego "odsyła" art. 9e ust. 3 Prawa energetycznego określono uprawnienia organu administracji do przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego w "koniecznym zakresie".

Postępowanie wyjaśniające w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia możliwe jest tylko w ograniczonym zakresie, które jest węższe niż ma to miejsce w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Wyklucza to potrzebę przeprowadzenia wszechstronnego i wyczerpującego postępowania dowodowego.

Te ograniczenia wynikają m.in. stąd, iż zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Według zaś mającego w sprawie zastosowanie art. 9e ust. 3 Prawa energetycznego termin do wydania świadectwa pochodzenia wynosi 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jest to termin szczególny, określający ustawowy termin wydawania świadectw pochodzenia, którego organ nie może dowolnie przekraczać.

W przedmiotowej zaś sprawie termin ten został wielokrotnie przekroczony, co uprawniało Sąd I instancji do stwierdzenia, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z bezspornego stanu faktycznego wynika, iż Prezes URE wydał postanowienie o odmowie wydania świadectwa pochodzenia w dniu [...] września 2015 r. w sytuacji gdy wniosek o wydanie takiego świadectwa otrzymał dnia [...] stycznia 2014 r. Prezes URE dopiero w dniu [...] października 2014 r. zwrócił się do Ministerstwa Środowiska o wyrażenie opinii w sprawie możliwości uznania za biomasę wykorzystywanych przez wnioskodawcę odpadów. Mimo braku odpowiedzi tegoż Ministerstwa ponaglenie w tej sprawie organ złożył dopiero w lutym 2015 r.

Na gruncie bezspornego stanu faktycznego przytoczonego przez Sąd I instancji Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd zawarty w wyroku z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12, Lex nr 1233717, w którym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ istnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji – wbrew odmiennym twierdzeniom skargi kasacyjnej – mógł uznać, iż bezczynność organu miała charakter kwalifikowany i w tym zakresie organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Niezałatwienie bowiem sprawy w terminie nie było spowodowane obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi organowi terminowe podjęcie rozstrzygnięcia. Strona nie była przy tym informowana o jakichkolwiek przeszkodach uniemożliwiających terminowe załatwienie sprawy.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ostatniej ustawy.