Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 480/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1 pkt 4, art. 12 ust. 1 i 2, art. 29 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 84
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Dnia 25 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 roku sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Starosty Powiatu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego gruntu poprzez rozebranie grobli 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Skarbu Państwa - Starosty Powiatu [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23), powoływanej dalej jako "k.p.a." – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...], znak: [...], w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych.

Kolegium wyjaśniło, że ww. decyzją organ pierwszej instancji nakazał Staroście Powiatu [...], jako organowi reprezentującemu Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami oraz wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, przywrócenie do stanu poprzedniego gruntu położonego w miejscowości R., gmina A., oznaczonego w ewidencji gruntów numerem działki 219, którego właścicielem zgodnie z aktualnymi zapisami w rejestrach ewidencji gruntów i budynków prowadzonymi przez Starostę Powiatu [...] jest Skarb Państwa (bez tytułu prawnego), poprzez rozebranie grobli poprzecznej na działce nr 219 (wraz z wbudowanymi rurami), usytuowanej w terenie bezpośrednio przy granicy z działką nr 195 oraz działką nr 196, celem zapewnienia swobodnego przepływu wody. Wskazano również, że postępowanie zainicjował wniosek M. W., właścicielki działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi 195 i 196.

Dalej organ II instancji wskazał, że w odwołaniu od decyzji Starosta Powiatu [...] podniósł, iż w aktualnym operacie ewidencji gruntów do działki oznaczonej numerem 219 w obrębie [...], gm. A. wpisany jest jako właściciel Skarb Państwa bez tytułu prawnego, a jako użytkownik Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł.. Organ bez przeprowadzenia szczegółowej i wnikliwej analizy wszystkich zebranych materiałów w sprawie przyjął w rozstrzygnięciu, że adresatem przedmiotowej decyzji jest Starosta Powiatu [...]. W ocenie Starosty, dla ustalenia adresata decyzji i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, niezbędnym jest bezsporne ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość, oznaczona w ewidencji gruntów nr działki 219 obręb [...] gm. A. jest "rowem" czy "ciekiem naturalnym", do czego niezbędna jest wiedza specjalistyczna i konieczność opracowania ekspertyzy hydrologicznej, która na zlecenie organu została opracowana i dołączona do akt sprawy. Zarówno autor opracowania, jak i organ prowadzący postępowanie mają obowiązek używać prawidłowych terminów, a nie w sposób chaotyczny oraz błędny posługiwać się zdefiniowanymi pojęciami "rów" i "ciek naturalny" jakby były pojęciami tożsamymi - synonimami. Pojęcie rowu jest zdefiniowane w art. 9 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 469 ze zm.) – powoływanej jako: "Prawo wodne" – natomiast, w ocenie Starosty, z opracowanej ekspertyzy wykonanej przez biegłego w zakresie hydrologii i melioracji wynika, że działka oznaczona numerem ewidencyjnym. 219 stanowi ciek naturalny, zdefiniowany w art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy. Cieki naturalne na mocy art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a) Prawa wodnego zaliczane są do śródlądowych wód powierzchniowych płynących. Fakt ten potwierdziły również strony postępowania w trakcie oględzin na gruncie i świadkowie podczas rozprawy wodnoprawnej, którzy stwierdzili, iż ciek ten istnieje "od zawsze" i nie jest rowem melioracyjnym, ponieważ użytki rolne położone wzdłuż jego biegu nie są zmeliorowane. Ekspertyza - opinia biegłego sporządzona została w sposób rzetelny, fachowy i wyczerpujący (chociaż z błędnym stosowaniem pojęcia "rów" i "ciek") i pomimo, iż organ prowadzący postępowanie nie jest nią związany, to powinien ocenić ją bardzo wnikliwie jak każdy dowód, czego nie dokonano. Organ nie może ograniczyć się do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł te konkluzje i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Kontrola opinii biegłego polega na sprawdzeniu prawidłowości - z punktu widzenia logiki i zasad doświadczenia życiowego - rozumowania przeprowadzonego w uzasadnieniu opinii, które doprowadziło do wydania przez biegłego takiej, a nie innej opinii. Starosta zarzucił, że organ I instancji bezkrytycznie i bez uzasadnienia odniósł się i przyjął argumenty zaprezentowanie w pismach Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł., pomijając argumenty podnoszone przez Starostę.

Starosta wyjaśnił także, że ewidencja gruntów i budynków założona została na podstawie przepisów dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32) oraz szczegółowej Instrukcji Ministra Rolnictwa z dnia 21 kwietnia 1955r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków.... (M.P.1955.38.379). W § 6 pkt 10 tej instrukcji w grupie X "Wody publiczne" wpisywano łączną powierzchnię wód publicznych w jednostce ewidencyjnej (rzeki, strumienie, potoki, stawy, rowy, itp.), niewchodzących w skład jednostek rejestrowych wymienionych w pkt 1-9. W § 8.1. pkt 3 grunty pod wodami, do których zalicza się: wodozbiory (jeziora, stawy, sadzawki, zastoiska), wodocieki (rzeki, strumienie, potoki, kanały, rowy) oraz inne wody i urządzenia inżynierskie (porty, przystanie, śluzy, zapory, itp.). Zarządzeniem Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P.1969.11.98) - § 15, § 24 i § 27.3 pkt 15 uszczegółowiono kwestie podziału wód, gruntów pod wodami i rowami oraz gruntów i wód państwowych. Dla gruntów państwowych wpisywano jako właściciela "Skarb Państwa" na podstawie zaświadczenia lub decyzji odpowiedniego organu administracji państwowej, postanowienia sądu bądź aktu notarialnego. Obligatoryjnie należało również wpisać władającego, i tak: - dla wód państwowych żeglownych i spławnych - wojewódzki organ administracji wodnej; - dla innych wód powierzchniowych, z wyjątkiem rowów - powiatowy organ administracji wodnej; - dla rowów melioracyjnych, gdy to wynikało z obowiązujących przepisów – powiatowy inspektorat wodnych melioracji. Rowy melioracyjne stanowiące sieć urządzeń wodno-melioracyjnych, nie wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa, wykazywano (jako użytki w działkach) w jednostkach rejestrowych osób, których stanowią własność lub, w których władaniu się znajdują. Ustalono też dla celów statystycznych grupy rejestrowe od I-X, i tak grupę X oznaczono jako "państwowe wody i rowy", do której zaliczono grunty pod wodami powierzchniowymi, pozostającymi w administracji okręgowych zarządów wodnych, wydziałów gospodarki wodnej i ochrony powietrza prezydiów powiatowych rad narodowych, urzędów morskich oraz powiatowych inspektoratów wodnych melioracji - dla rowów melioracyjnych stanowiących własność Skarbu Państwa. Interpretacja zapisu w ewidencji gruntów - pozycji "państwowe wody i rowy", że są to tylko i wyłącznie rowy, jest błędna, ponieważ nie uwzględnia ona ww. przepisów w oparciu o które była zakładana ewidencja gruntów i przepisów ustawy - Prawo wodne z 1962 r. i z 1974 r. oraz stanu faktycznego na gruncie. Grunty pokryte wtedy państwowymi wodami płynącymi, w tym ciekami melioracyjnymi o przepływach stałych lub okresowych, stanowiły wody powierzchniowe (art. 4 i art. 6 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 90 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230) - w brzmieniu wówczas obowiązującym). W świetle art. 4, własności państwowej nie stanowiły tylko grunty znajdujące się pod wodami płynącymi w rowach usytuowanych na gruntach stanowiących własność indywidualną lub spółdzielczą, natomiast wszystkie pozostałe grunty pod wodami płynącymi stanowiły własność Państwa. Ewidencja gruntów ma przede wszystkim znaczenie informacyjne, nie służy do ustalania stanów prawnych nieruchomości. Zapis w ewidencji gruntów nie może stanowić o charakterze wód zgromadzonych na działce, jedynym bowiem aktem prawa materialnego określającym charakter wód jest Prawo wodne. Informacje z ewidencji gruntów, które nie są zgodne z tymi przepisami nie mogą być traktowane jako wyznacznik charakteru wód. Stosownie do przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1c Prawa wodnego ciekami naturalnymi są rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Zgodnie z encyklopedycznym określeniem cechą charakteryzującą ciek naturalny jest posiadanie przez niego źródeł (zlewni), grawitacyjny spływ wody wyżłobionym przez niego korytem oraz posiadanie naturalnego ujścia. Przez zastosowane w Prawie wodnym pojęcie koryta uregulowanego należy rozumieć również koryto wyprostowane i wyglądające w terenie jak kanał czy rów, a także koryto zabudowane (zakryte) konstrukcją hydrotechniczną, co występuje najczęściej na terenie zurbanizowanym. Taka odcinkowa zabudowa cieku naturalnego nie pozbawia go jednak przymiotu cieku naturalnego. To, co płynie ciekiem naturalnym, jest wodą w rozumieniu art. 5 ust. 3 pkt l lit. a) Prawa wodnego i stanowi własność Skarbu Państwa. Grunt pokryty tą wodą w granicach linii brzegu, stanowi wydzielony zasób nieruchomości Skarbu Państwa, niepodlegający przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami i niepodlegający obrotowi cywilnoprawnemu. Śródlądowe wody powierzchniowe, stanowiące własność publiczną, czyli własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, zostały wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz.U. z 2003r. Nr 16, poz. 149). Rozporządzenie to określa wody istotne dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, w stosunku do których prawa właścicielskie wykonuje Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, a także wody istotne dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, w stosunku do których prawa właścicielskie wykonują marszałkowie województw. Rozporządzenie powyższe nie wymienia jednak wszystkich wód stanowiących własność publiczną i nie stanowi katalogu zamkniętego. Aby nie było takich wód (cieków), w stosunku do których nie wiadomo, kto w imieniu Skarbu Państwa wykonuje prawa właścicielskie, przepis art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego stanowi, że marszałek województwa jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonuje prawa właścicielskie również w stosunku do pozostałych wód, nie wymienionych w pkt 1-3.

Starosta podniósł następnie, że zgodnie z art. 70 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998r., Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), przekazanie mienia jednostek, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 4, następowało z wyłączeniem będących w trwałym zarządzie: 1) śródlądowych wód powierzchniowych płynących, 2) gruntów pokrytych państwowymi wodami płynącymi w granicach określonych liniami brzegu, 3) terenów między korytem wody płynącej a wałami przeciwpowodziowymi, 4) wałów przeciwpowodziowych wraz z gruntami, na których są posadowione, 5) zbiorników retencyjnych, zapór i stopni wodnych, jazów i innych podobnych urządzeń hydrotechnicznych. W przeszłości zadania te realizowały Referaty Wodnych Melioracji PPRN, następnie z dniem 1 sierpnia 1964r. zadania i kompetencje referatów wodnych melioracji przejęły powiatowe inspektoraty wodnych melioracji, które działały do 14 stycznia 1973 roku na podstawie uchwały Nr 174 Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1964r. w sprawie organizacji służby inwestycyjnej i wykonawstwa robót w zakresie melioracji wodnych. Kolejne reorganizacje wskazujące następstwo prawne po powiatowych inspektoratach wodnych melioracji: z dniem 15 stycznia 1973r. utworzone zostały powiatowe zarządy gospodarki wodnej i melioracji, na podstawie uchwały Nr 328 Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1972r. w sprawie gospodarki wodnej i melioracyjnej, utworzenia zjednoczeń budownictwa wodnego i melioracji oraz Centralnego Zarządu Budownictwa Wodnego i Melioracji (M.P. z 1974 r. Nr 1, poz. 1), z dniem 1 sierpnia 1975r. utworzone zostały wojewódzkie zarządy inwestycji rolniczych, na podstawie § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975r. w sprawie dostosowania organizacji i zakresu działania jednostek organizacyjnych do nowego podziału administracyjnego Państwa (Dz.U. Nr 17, poz. 95), § 1, 4 i 7 Uchwały Nr 123/75 Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1975r. w sprawie utworzenia wojewódzkich zarządów inwestycji rolniczych oraz Zarządzenia Nr 141 Ministra Rolnictwa z dnia 19 lipca 1975r. w sprawie zasad szczegółowej organizacji i zakresu działania wojewódzkich zarządów inwestycji rolniczych, z dniem 1 czerwca 1991r. wojewódzkie zarządy inwestycji rolniczych, zostały przekształcone w wojewódzkie zarządy melioracji i urządzeń wodnych na podstawie zarządzeń wojewodów, z dniem 1 stycznia 19991r. samorządy województwa przejęły mające siedzibę na obszarze województwa zarządy melioracji i urządzeń wodnych - art. 25 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872).

Starosta podkreślił, że ww. jednostki figurują w rejestrach ewidencji gruntów (dokumentach urzędowych sporządzonych w przypisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania), jako osoby władające wodami i gruntami. Oznacza to, iż następcą prawnym Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. zgodnie z aktualną właściwością terytorialną jest Marszałek Województwa [...], działający poprzez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł.. Ewidencję wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, a także ewidencję urządzeń melioracji wodnych prowadzi marszałek województwa (wojewódzki zarząd melioracji i urządzeń wodnych) na podstawie art. 70 ust. 3 Prawa wodnego. Jedna wspólna ewidencja, a ponadto regulacje wywodzące się z przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne doprowadziły do sytuacji, w której wiele cieków naturalnych, o szerokości dna do 1,5 m w ich dolnym biegu, traktowanych jest w tej ewidencji jako urządzenia melioracji wodnych szczegółowych (rowy). Tymczasem rów jest urządzeniem, którego koryto zostało wykonane przez człowieka, nie ma źródeł i nie musi mieć ujścia (może być bezodpływowy), nie posiada własnej doliny, może spełniać różne funkcje i w dostosowaniu do tych funkcji posiadać różną konstrukcję. Niejednokrotnie w przeszłości cieki naturalne, szczególnie w górnych odcinkach zostały przebudowane (uregulowane) podczas robót melioracyjnych czy scaleniowych oraz przystosowane do funkcji melioracyjnych i przeklasyfikowane na rowy melioracyjne, co nie pozbawiło ich charakteru cieku naturalnego. Potwierdzają to zapisy dokonane w rejestrach gruntów w rubryce "Grunty pod wodami (wody)" kolumna "Wodocieki" (rzeki, strumienie, potoki, kanały, rowy), w tym przypadku także dotyczy to działki nr 219 (Tom II rejestru gruntów Nr 113 sporządzonym w 1966 r. str. 148 - kopia w aktach). W myśl § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015r., poz. 542), który stanowi, że prowadzenie ewidencji gruntów i budynków, należy do zadań starosty i polega między innymi na utrzymaniu operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W myśl § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji gruntów między innymi na podstawie: wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych (w tym przypadku Prawo wodne). Oznacza to, że starosta jako organ administracyjny w sprawach ewidencji gruntów i budynków rejestruje stany podmiotowe i przedmiotowe zmieniające się w czasie i w oparciu o stosowne kolejno powstające dokumenty. Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właściciela nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości. Należy podkreślić, że aktualizacja zapisów w ewidencji gruntów i budynków w przedmiotowym zakresie jest zgodna z zapisami wynikającymi z przywołanego wyżej aktu normatywnego, jakim jest ustawa Prawo wodne, z którego wynika obowiązek wykonywania uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa w stosunku do wód publicznych i gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. Kwestie te mają podstawowe znaczenie w sprawie przy ustalaniu stron postępowania i rozstrzyganiu co do jej istoty. W tym konkretnym przypadku należało odnieść się nie tylko do wypisu z rejestru gruntów, ale także do art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, z którego wynika przymiot strony dla WZM i UM w Ł., na którego należało nałożyć obowiązek rozebrania grobli wykonanej na działce nr ewid. 219, obręb [...] gm. A..

Dalej Kolegium przytoczyło treść art. 29 ust. 1, ust. i ust. 3 Prawa wodnego i podkreśliło, że w sprawie należało wyjaśnić, czy stawy wybudowane przez Z. O. na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi 197 i 198, będących jego własnością i na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 219 (rów), stanowiącej własność Skarbu Państwa szkodliwie oddziałują na działki M. W. oznaczone numerami ewidencyjnymi 196 i 195. Ze sporządzonej przez biegłego S. G. opinii - ekspertyzy wynika, że zagłębienie terenu oznaczone numerem ewidencyjnym. 219 istniało od dawnych czasów; oznaczone było już na mapach z lat 50 i 60-tych ubiegłego wieku. Z obserwacji terenu przeprowadzonej w dniu 18 września 2014r., z akt sprawy i z map wynika, że przepływ wód powierzchniowych rowem oznaczonym numerem ewidencyjnym 219 odbywa się okresowo, a ciek nie spełnia funkcji odwadniającej. W dniu oględzin stwierdzono, że na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 219 istnieje wylot drenarski z działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 199 w odległości 5 m od granicy z działką nr 197 i dalej 1 m w górę stopień betonowy h=0,2-0,3 m. Z protokołu przeprowadzonej rozprawy administracyjnej wynika, że dwa zbiorniki, nazywane stawami zostały wybudowane przez Z. O. na działkach o numerach 197, 219 i 198 w latach 80-tych albo latach 90-tych ubiegłego wieku. Ze sporządzonej opinii biegłego wynika też, że budowa stawów (sadzawek) polegała na ukopie koparką gruntu z działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 197 oraz działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 198 i jednoczesnym uformowaniu grobli poprzecznej (wzdłuż granicy z działką oznaczoną numerem ewidencyjnym 195 i działką oznaczoną numerem ewidencyjnym 196), a następnie grobli podłużnych (oddzielających zbiornik przepływowy i zbiornik boczny) oraz dwóch grobli zewnętrznych. Grobla zewnętrzna formułowana była z nadmiaru ukopu. Przy formowaniu grobli nie wykonywano zagęszczenia nasypów. W grobli poprzecznej w stawie przepływowym wbudowano dwa rurociągi PCV, a przy skrzyżowaniu grobli poprzecznej i podłużnej dwa rurociągi dla odprowadzenia wody ze zbiornika bocznego. Dopływ wody do zbiornika bocznego odbywa się wbudowanym rurociągiem Ø10 w groblę podłużną ze zbiornika przepływowego. Piętrzenie wody w stawach powoduje podtopienie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 196 i widoczne jest ono na powierzchni ok. 480 m2 w postaci nadmiernego nawodnienia (w dniu 18 września 2014r.). Przyczyną nawodnienia działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 196 jest filtracja wody przez groblę i pod groblą. Jednocześnie maksymalnie spiętrzona woda w zbiornikach utrudnia odpływ z sieci drenarskiej z działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 199. Budowa ogroblowań spowodowała, zdaniem biegłego, zmianę stanu wody na gruncie, a zmiana ta sprowadza się do nadmiernego nawodnienia działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 196, powodując duże utrudnienia w uprawie i zbiorach plonów na powierzchni ok. 0,05 ha. W dodatkowym piśmie z dnia 7 maja 2015r. biegły stwierdził, że jest oczywiste, że budowa grobli na działkach 219 i 198 spowodowała szkody na działce 196. Ta okoliczność nie jest kwestionowana przez strony postępowania.

W ocenie organu odwoławczego, powyższe potwierdza więc, że nastąpiła zmiana stanu wody na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi 219, 197 oraz 198 poprzez budowę zbiorników (stawów), w wyniku usypania ogroblowań powodujących zmiany przepływu wody rowem (działka nr 219), skutkująca szkodami w uprawach na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 196.

Z akt sprawy wynika poza tym, że działania, zmierzające do naprawy sytuacji w terenie podejmował także Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P.. Wydał bowiem w dniu [...] decyzję w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2016r. poz. 290 ze zm.), nakazujące Z. O. likwidację wybudowanych samowolnie na ww. działkach stawów. Niemniej decyzje te zostały uchylone decyzjami [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], a sprawy przekazane do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 5 kwietnia 2016r. wynika, że postępowania w tych sprawach jeszcze się nie zakończyły. Wystąpienie Kolegium do tego organu w powyższej kwestii było spowodowane tym, że w sytuacji zobowiązania Z. O. do likwidacji stawów usunięta zostałaby przyczyna podtapiania gruntów M. W.. Nie byłoby wówczas potrzeby stosowania trybu z art. 29 Prawa wodnego. Skoro jednak tak się nie stało, nałożenie obowiązków w omawianym trybie jest uzasadnione.

W ocenie Kolegium, obowiązek rozebrania grobli na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym. 219 zasadnie nałożono na Starostę [...], jako organ reprezentujący Skarb Państwa. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów właścicielem działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 219 jest Skarb Państwa, zaś użytkownikiem Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. Zgodnie z art. 12 ust. 2 Prawa wodnego uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do wód stojących oraz wody w rowach, znajdujących się na terenie nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa, wykonują podmioty reprezentujące Skarb Państwa w stosunku do tych nieruchomości, na podstawie odrębnych przepisów. Takim odrębnym przepisem jest art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 1774). Natomiast zgodnie co prawda z art. 14a ust. 1 Prawa wodnego grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Sporny grunt bowiem nie stanowi gruntu pokrytego wodami powierzchniowymi płynącymi. Z wypisu z rejestru gruntów jasno wynika, że działka oznaczona numerem ewidencyjnym 219 stanowi rowy (W), a nie wody płynące (Wp). Nie ma wobec tego znaczenia w sprawie, że organ zamiennie posługuje się pojęciami "ciek naturalny" i "rów".

Na ostateczną decyzję skargę do sądu administracyjnego złożył Starosta Powiatu [...], reprezentujący Skarb Państwa, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- tj. art. 9 ust 1 pkt 13 Prawa wodnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotowy "rów" jest w rzeczywistości "ciekiem wodnym", co miało wpływ na ustalenie, iż adresatem decyzji winien być Skarb Państwa - Starosta Powiatu [...];

- tj. art 9 ust. 1 pkt 1c poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak uznania, iż płynąca woda w sposób ciągły lub okresowy stanowi "ciek wodny" co miało wpływ na ustalenie, iż adresatem decyzji jest Skarb Państwa - Starosta Powiatu [...], a nie Skarb Państwa - Marszałek Województwa [...] w imieniu, którego działa Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł.;

- tj. art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nie uznanie, iż obowiązek wynikający z decyzji Wójta Gminy A. z dnia [...], znak: [...], winien zostać nałożony na Skarb Państwa - Marszałka Województwa [...], za którego obowiązki wynikające z ww. przepisu realizuje Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł., co miało wpływ na utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;

- tj. art 12 ust 2 Prawa wodnego poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż uprawnienia właścicielskie w przedmiotowej sprawie wykonuje za Skarb Państwa podmiot go reprezentujący tj. Starosta Powiatu [...] w sytuacji gdy przepis ten nie powinien mieć w ogóle zastosowania na tle niniejszej sprawy, a co miało wpływ na wynik sprawy i uznanie Starosty Powiatu [...] za takiego reprezentanta.

Ponadto Starosta zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

- tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania, a następnie rozpatrzenia całości zebranego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pozwalałoby przyjąć, iż to nie na Skarbie Państwa reprezentowanym przez Starostę Powiatu [...] ciąży obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego gruntu;

- tj. art 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji wskazania faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż mogło doprowadzić do przekonania organu II instancji, iż Skarb Państwa - Starosta Powiatu [...] został błędnie uznany za adresata decyzji przez organ I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji dodając, że reprezentacja Skarbu Państwa przez starostę, stosownie do art. 11 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ogranicza się tylko do nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. W myśl art. 21 cytowanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią własność Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Natomiast art. 21a tej ustawy stanowi, że w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 21, nie wchodzą grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, w rozumieniu ustawy - Prawo wodne.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy A. naruszają przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

W pierwszej kolejności wskazać jednakże należy, iż rozpoznawana sprawa była już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014r., wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 966/13 uchylił wcześniejsze rozstrzygnięcia organów administracji, odmawiające nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W motywach wspomnianego rozstrzygnięcia wskazano, iż istotą postępowania toczącego się w oparciu o art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne jest ustalenie czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie albo czy powstały inne przeszkody oraz czy zmiana ta bądź przeszkody wywołują szkody na gruntach sąsiednich i czy konieczne jest nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego albo wykonanie właściwych urządzeń zapobiegających szkodom. Podniesiono również, że z uwagi na stopień komplikacji okoliczności faktycznych w kontrolowanym postępowaniu, nie było możliwe samodzielne ustalenie przez organy administracji – jedynie na podstawie oględzin i wyjaśnień stron – okoliczności związanych z ewentualną szkodliwą zmianą stanu wody na gruncie. Nie posiadając bowiem wiadomości specjalnych organy – w tak skomplikowanym stanie faktycznym – nie były w stanie prawidłowo ustalić czy zmienił się naturalny spływ wód powierzchniowych wskutek wybudowania zbiorników wodnych. Jak wskazano, ponownie rozpoznając sprawę, organ winien ustalić istotne okoliczności faktyczne z uwzględnieniem wiadomości specjalnych, w rozumieniu art. 84 k.p.a. i dopiero na taj podstawie ocenić czy istnieją przesłanki do zastosowania w sprawie przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Realizując wspomniane wytyczne, organ powołał biegłego z zakresu melioracji wodnych, który w sporządzonej opinii wskazał, iż zagłębienie terenu oznaczone jako działka nr 219, nazywane rowem, istniało od niepamiętnych czasów, zaś oznaczone jest na mapach z lat 50 – tych i 60-tych ubiegłego wieku. Topografia terenu wskazuje, że działką 219 odbywa się spływ wód powierzchniowych i ze źródeł zlokalizowanych u podnóża wzniesienia terenu, opisywanego jako D. Powierzchnia zlewni cieku od źródeł do ujścia do rzeki P. wynosi około 1,8 km2, spadki podłużne od 1,5 do 5 %. W górnej części zlewni w przekroju drogi łączącej R. z W. (dz.184) powierzchnia zlewni wynosi około 0,22 km2, spadki podłużne od 2 do 5 %, poprzeczne natomiast od 2 do 2,5 %. Przepływy występują okresowo a ciek nie spełnia funkcji odwadniającej. (str. 5 opinii)

Według biegłego, na skutek budowy zbiorników w wyniku usypania ogroblowań, powodujących zmiany przepływu wody ciekiem (dz. 219) nastąpiła zmiana stanu wody na działkach 219, 197 i 198, która skutkuje szkodami w uprawach na działce 196. (str. 7 opinii). Dla przywrócenia stanu poprzedniego wymagana jest wiec likwidacja ogroblowań na działkach 197, 219 i 198. (str. 6 opinii).

Zaskarżoną decyzją, na reprezentującego Skarb Państwa Starostę [...], nałożony został obowiązek likwidacji jednej grobli, znajdującej się na działce nr 219. Wskazano przy tym, że obowiązek ten dotyczy właściciela gruntu, niezależnie od tego kto owe szkodliwe zmiany stanu wody spowodował. O ile koncepcję tę można generalnie podzielić, ponieważ właściciel gruntu odpowiedzialny jest także za zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, spowodowane wskutek przypadku lub działania osób trzecich (art. 29 ust. 2), o tyle pozostaje niewątpliwe, iż obowiązki z art. 29 ust. 3 mogą być nałożone wyłącznie na właściciela (lub właścicieli) gruntu a decyzja wydana na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego może być skierowana wyłącznie do właściciela nieruchomości, na której dokonano zmiany stanu wód na gruncie. Ustalenie właściciela działki nr 219 było zatem kluczowe dla prawidłowego określenia adresata obowiązku, nałożonego skarżoną decyzją. W tym zakresie organy poprzestały natomiast na zapisie w ewidencji gruntów, wskazującym jako właściciela działki Skarb Państwa "bez podstawy prawnej". Wskazać natomiast należy, że dane w ewidencji gruntów mają jedynie charakter informacyjny, nie zaś prawotwórczy. Ewidencja gruntów i budynków jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach i budynkach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzygając sporów o prawo, ani nie nadaje czy ujmuje praw. (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 14 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Bd 118/15 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia własności działki nr 219 wymagała przeto wyjaśnienia, zwłaszcza w kontekście podnoszonych w toku postępowania zarzutów i sygnalizowanych w opinii biegłego zastrzeżeń, związanych z charakterem wód, zlokalizowanych na wspomnianej działce. Jeśli zaś istotnie właścicielem działki nr 219 jest Skarb Państwa (co na obecnym etapie postępowania nie jest, jak wyżej wskazano, niewątpliwe), prawidłowego ustalenia wymagało wskazanie jednostki organizacyjnej, wykonującej uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do tejże działki. Za niewystarczające uznać należy bowiem i w tym przypadku proste odwołanie się do zapisu w ewidencji gruntów, określającej wodę na działce nr 219 jako "rów", zwłaszcza w kontekście niekwestionowanej przez organ opinii biegłego, kwalifikującej ów rów do cieków naturalnych.

Jeżeli bowiem przyjmiemy, że mamy do czynienia z ciekiem naturalnym, to wskazać należy, iż zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonuje marszałek województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa - w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy, oraz w stosunku do pozostałych wód niewymienionych w pkt 1-3. Natomiast to, które wody mają charakter istotny, określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz.U. z 2003 nr 16 poz.149). Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że ww. rozporządzenie nie stanowi katalogu zamkniętego. Nawet wszakże przyjęcie, iż wody te (płynące) nie są istotne dla regulacji stosunków wodnych, przepis art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego in fine wskazuje marszałka województwa jako wykonującego prawa właścicielskie.

Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do wód stojących oraz wody w rowach, znajdujących się na terenie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, wykonują podmioty reprezentujące Skarb Państwa w stosunku do tych nieruchomości, na podstawie odrębnych przepisów, czyli wg art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta. Jak wynika z powyższego przepisu starosta wykonuje uprawnienia właścicielskie nie tylko do wód stojących, ale także do rowów, czyli stworzonych przez człowieka sztucznych koryt, prowadzących wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna nie więcej niż 1,5 przy ich ujściu.

Jak wynika z powyższego, istotna jest nie tyle kwestia, czy przez sporny rów przepływa ciek naturalny (bowiem w stosunku do każdego rowu uprawnienia właścicielskie wykonuje starosta), lecz czy rzeczywiście mamy do czynienia z rowem albo innym zagłębieniem terenu, powstałym w wyniku działalności człowieka. Twierdząca odpowiedź na to pytanie, wskazywać będzie na starostę jako podmiot, reprezentujący Skarb Państwa w stosunku do takiej nieruchomości. Jeżeli natomiast ustalone zostanie, że nie jest to rów ani inne zagłębienie wykonane w wyniku działalności człowieka, tylko naturalnie ukształtowany teren, to organem właściwym, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 będzie marszałek województwa. Kwestia ta nie została w sposób jednoznaczny wyjaśniona, zaś biegły w opinii wskazał, że zagłębienie na działce nr 219 istniało od dawnych czasów, przy czym na mapach oznaczone było już w latach 50 i 60 ubiegłego wieku.

Wyjaśnienia wymaga także, z jakich przyczyn organ ograniczył swoją aktywność orzeczniczą wyłącznie do jednej grobli, zlokalizowanej na terenie działki nr 219, skoro z opinii biegłego wynika, iż szkodliwe zmiany stanu wody na gruncie spowodowane są ogroblowaniami na działkach nr 197, 219 i 198. Wydaje się logicznym i celowym, że ustalenie, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia stosunków wodnych na wskazanych wyżej działkach, winno skutkować określeniem zakresu naruszeń, dokonanych na poszczególnych działkach i, adekwatnym do poczynionych ustaleń, rozstrzygnięciem o ewentualnym zobowiązaniu właścicieli tych działek do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. Rozstrzygnięcie takie jest możliwe, gdy organ administracji publicznej - zgodnie z zasadą ustalenia prawdy obiektywnej - podejmie wszelkie niezbędne czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy.

Wskazane wyżej wady postępowania wyjaśniającego prowadzą do konstatacji, że organy, rozstrzygając przedmiotową sprawę, naruszyły przepisy art. 7 i 77§ 1 i 80 k.p.a, obligujące organ do podjęcia wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny. To zaś skutkowało wadliwym, bo odnoszącym się do nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego, zastosowaniem normy a art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym, ustalonemu na kwotę 480 zł. w oparciu o treść § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015, poz. 1804)

Prowadząc ponownie postępowanie, organ uwzględni sformułowane powyżej poglądy prawne a w zależności od poczynionych ustaleń, podejmie stosowne rozstrzygnięcie.

MR