Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 261/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

R. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt [...], która utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 29 listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

R. L. wnioskiem z dnia 11 czerwca 2018 r. zwrócił się do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce budynku gospodarczego i budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..], obręb K., gmina K. Wniosek ten został uzupełniony pismem, które wpłynęło do Urzędu Gminy w dniu 29 czerwca 2018 r.

Rozpoznając przedmiotowy wniosek Wójt Gminy, na podstawie informacji z rejestru gruntów, zgromadzonych dokumentów oraz oględzin w terenie, przeprowadził analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu stwierdzając, że wnioskowana funkcja – zabudowa jednorodzinna - nie stanowi kontynuacji funkcji występujących w obszarze analizowanym, wyznaczonym w odległości minimum 50 m we wszystkich kierunkach. Przedmiotowa działka jest bowiem działką rolno-leśną, zabudowaną nielegalną zabudową i przylega do działki leśnej. Ze względu na brak legalnej zabudowy w obszarze analizowanym, nie jest możliwe określenie dla planowanej inwestycji wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2013 r., Nr 164, poz. 1588), zwanej dalej rozporządzeniem, w zakresie: kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ stwierdził też, że inwestycja nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej. W ocenie organu także uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia leśnego na cele nieleśne. A nadto inwestycja nie spełnia warunku zgodności z przepisami odrębnymi.

Mając na uwadze te ustalenia Wójt Gminy decyzją z dnia 29 listopada 2018 r. odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania R. L., decyzją z 12 lutego 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy po przytoczeniu obowiązujących przepisów wskazał, że z mapy, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji i analizy wynika, iż nie można ustalić szerokości frontu działki ze względu na brak bezpośredniego dostępu do drogi. Stąd obszar analizowany, zdaniem organu drugiej instancji, został prawidłowo wyznaczony w odległości 50 m od granic działki nr [...]. Wyjaśnił, że analiza dotyczyła wszystkich działek, których nawet małe fragmenty zawierają się w granicach obszaru analizowanego. Działka nr [..] objęta wnioskiem, o powierzchni 703 m², klasie gruntu PsVI i LsV, jest działką rolno-leśną, zabudowaną nielegalną zabudową. Przylega do działki leśnej i nie posiada dostępu do drogi publicznej. Działki sąsiadujące z działką nr [..] to działki o nr [..]-[..], stanowiące tereny rolnicze i leśne, w tym rowy melioracyjne i drogi wewnętrzne, na których brak jest legalnej zabudowy. W wyznaczonym obszarze analizowanym, w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, nie ma zabudowy, w oparciu o którą można by określić warunki dla nowej inwestycji. W aktach sprawy znajduje się pismo Starostwa Powiatowego z dnia 25 września 2018 r. oraz Powiatowego Inspektoratu Budowlanego z dnia 17 sierpnia 2018 r. informujące, iż dla działek położonych w obszarze analizowanym nie odnaleziono informacji o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przyjęciu skutecznego zgłoszenia budowy, jak też nie znaleziono postępowań administracyjnych, które legalizowałyby obiekty budowlane.

Kolegium wskazało, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), wymaga by teren planowanej inwestycji posiadał dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Działka nr [..] nie posiada dostępu do drogi publicznej, a wnioskodawca nie posiada uprawnionego dostępu do drogi publicznej przez działki niedrogowe, w tym bezpośrednio przyległą do terenu inwestycji działkę leśną.

W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Brak jest bowiem na przedmiotowym terenie co najmniej jednej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która pozwalałaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu jak też brak dostępu do drogi publicznej.

Z uwagi na to, organ odwoławczy nie dokonywał kontroli spełnienia przez wnioskowaną inwestycję pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uznając, że nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Ustalenie braku spełnienia jednej z przesłanek art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W skardze skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucił jej:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust.1 i 2 u.p.z.p. skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji a w konsekwencji odmową ustalenia warunków zabudowy, pomimo spełnienia przewidzianych w/w przepisem przesłanek, w szczególności w zakresie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa a także dostępu do drogi publicznej;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77-81 k.p.a. poprzez naruszenie zasad: zaufania obywateli do organów państwa, przekonywania i dochodzenia do prawdy poprzez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy i zaniechanie prawidłowego przeprowadzenia postępowania, a w szczególności - niewyjaśnienie, dlaczego przyjęty został mniejszy (50 m), niż minimalny obszar analizowany.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący wskazał, że organy nie tylko przyjęły obszar analizowany mniejszy niż minimalny wymagany prawem, ale również przy jego ustalaniu nie wzięły pod uwagę, iż dotyczy on rozproszonej zabudowy letniskowej, co uzasadnia domniemanie, iż wielkość tego obszaru ustalono w ten sposób, by nie obejmował on oddalonej około 200 m od jego działki "legalnej zabudowy" na działce oznaczonej nr [..].

Ponadto skarżący wskazał, że działka nr [..] została nabyta przez niego w roku 2013 z przeznaczeniem na cele rekreacyjne i wykorzystywana była przez pierwszego jej właściciela również na cele rekreacyjne i letniskowe, podobnie zresztą jak wszystkie sąsiadujące działki. Działka ta o powierzchni 703 m² powstała z zatwierdzonego w 1998 r. przez Wójta Gminy podziału kilkuhektarowej działki nr [..]. Obowiązujący wówczas art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczał podział nieruchomości od udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu. Mogłoby też narażać inwestora na znaczne koszty, przy braku gwarancji uzyskania warunków zabudowy. Powyższe działki prowadzą do "legalnej zabudowy" na działce nr [..], która z pewnością posiada dostęp do drogi publicznej, co potwierdza dołączona do zaskarżonej decyzji mapa do celów informacyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Skoro jedynym kryterium wymiaru sprawiedliwości należącym do sądów jest zgodność z prawem (legalność) przedmiotu zaskarżenia, to sąd uchyli zaskarżony akt administracyjny w okolicznościach ściśle wskazanych przez art. 145 p.p.s.a. Jeżeli natomiast okoliczności te nie występują, sąd ma obowiązek oddalić skargę.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że nie każde naruszenie prawa materialnego bądź procesowego skutkuje uchyleniem decyzji. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

O wpływie na wynik sprawy można mówić w sytuacji, że gdyby naruszenie przepisów nie miało miejsca, to prawdopodobnie organ wydałby decyzję o odmiennej treści. Obowiązkiem Sądu jest więc nie tylko wskazanie przepisów prawa materialnego bądź procesowego, którym organ uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń tych przepisów na wynik sprawy administracyjnej podejmowanej w zaskarżonym akcie przez organ.

Warunkiem zastosowania wskazanych przepisów jest spełnienie hipotezy normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w postaci stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania przez organ administracji mającego wpływ bądź istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli sąd nie stwierdzi naruszenia tych przepisów przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2016 r., II GSK 2511/14, Legalis; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., FSK 1471/04, Legalis). Tę jakościową różnicę sąd administracyjny jest obowiązany wykazać w uzasadnieniu wyroku i odpowiedzieć na pytanie, jakie naruszenie przepisów prawa materialnego bądź istotne naruszenie przepisów postępowania ma przełożenie na stosowanie przepisów prawa w konkretnej sprawie

Sąd nie może zastosować przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a., gdy nie ma absolutnej pewności, jaki wpływ na wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści miało naruszenie przepisów prawa materialnego bądź procesowego. Pogląd przeciwny prowadziłby do stanu, w którym sąd administracyjny uchyla decyzję z powodu naruszenia prawa materialnego bądź procesowego przez organ, nie znajdując wpływu stwierdzonych naruszeń na wynik sprawy, zatem uchyla zaskarżony akt niejako na wszelki wypadek.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 29 listopada 2018 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce budynku gospodarczego i budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie K. gmina K. Organy ustaliły, że działka objęta wnioskiem oznaczona jest w ewidencji gruntów symbolami: Ls – lasy i Ps – pastwiska trwałe, stanowiąc grunt leśno – rolny. Zabudowana jest nielegalną zabudową, przylega do działki leśnej i nie ma dostępu do drogi publicznej.

Zaskarżone decyzje wydane zostały w postępowaniu prowadzonym na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Z bezspornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z tego powodu organy administracji rozpatrując wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy procedowały na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2).

Materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć był art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy ma rozstrzygnąć przede wszystkim o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r. (II OSK 717/17, LEX nr 2456034), podkreślił, że celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości, bez jakiejkolwiek kontroli organów administracji publicznej. W toku tego postępowania dochodzi zatem do konfrontacji oczekiwań inwestora określonych we wniosku z możliwościami prawnymi. Brak ich zbieżności natomiast musi zaowocować odmową ustalenia warunków.

Warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, określa art. 61 u.p.z.p. W związku z tym, że zachowanie ładu przestrzennego stanowi zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1), w pierwszej kolejności ustawodawca wydanie decyzji uzależnił w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. od spełnienia warunku polegającego na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunek ten musi zostać spełniony łącznie z pozostałymi warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2–5.

Właściwy organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję tylko wówczas, gdy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz powiązanym z nim konkretnym przepisom prawa powszechnie obowiązującego i ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której pomimo dostrzeżonych błędów w zakresie przeprowadzonego postępowania, Sąd uznał, że nie miały one wpływu na wynik sprawy, albowiem nawet ich wyeliminowanie nie doprowadziłoby do zmiany rozstrzygnięcia w kierunku pożądanym przez inwestora, ze względu na brak łącznego spełnienia wszystkich warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji Sąd zaakceptował stanowisko organów wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Przystępując do ustalenia, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W konsekwencji, aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych funkcjach i parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt, organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 20.08.2013 r., II OSK 838/12, LEX nr 1559916). Jednocześnie obiekt znajdujący się na terenie sąsiadującym musi być zrealizowany w taki sposób, aby możliwe było ustalenie tych funkcji, parametrów, cech i wskaźników, w tym musi być obiektem legalnym, czyli wykonanym zgodnie z wymogami Prawa budowlanego.

W celu zweryfikowania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, wyznacza się obszar analizowany wokół działki objętej wnioskiem i w jego granicach przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Z powyższego wynika, że minimalna odległość wyznaczająca obszar analizowany wynosić musi 50 m i taką przyjął urbanista i zaakceptowały organy w niniejszej sprawie. Natomiast co do zasady wielkość obszaru powinna zostać wyznaczona jako trzykrotność szerokości frontu działki, rozumianego jako ta jej część, która przylega do drogi i z której odbywa się główny wjazd i wejście na działkę. W treści § 2 pkt 5 rozporządzenia ustawodawca nie zawęża pojęcia frontu działki wyłącznie do takiej jej części, która leży przy drodze publicznej. Należy zatem przyjąć, że frontem, którego szerokość powinna stanowić punkt wyjścia do określenia wielkości obszaru analizowanego, jest ta część działki, która przylega do działki realizującej funkcje skomunikowania działki budowlanej. Jeśli inwestor we wniosku wskazał front działki jako tą jej część, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, to jego szerokość winna stanowić podstawę dalszych ustaleń. W niniejszej sprawie organy uznały jednak, że nie można wyznaczyć frontu działki, jeśli nie graniczy ona z drogą. Wyszły zatem z mylnego przekonania, że front działki może być wyznaczony jedynie wówczas, gdy działka budowlana graniczy z działką o drogowym przeznaczeniu w ewidencji. Tymczasem celom komunikacyjnym służyć mogą również nieruchomości, które takiego oznaczenia nie mają, a które poprzez ustanowienie na nich służebności drogowej komunikują działki z drogą publiczną (argument z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.).

Z ewidencji gruntów wynika, że działka nr [...], wskazana przez inwestora jako działka komunikująca działkę zainwestowaną, oznaczona jest symbolami ŁV - łąki trwałe, Ls – lasy i Lz - grunty zadrzewione i zakrzewione, i stanowi własność H. K., w użytkowaniu A. W tej sytuacji front działki należało wyznaczyć zgodnie z wnioskiem inwestora od strony działki nr [..]. Analizując dostępne dane dotyczące działki nr [..], w tym jej powierzchnię 703 m2 i regularny kształt (kwadrat), potwierdzony przedłożonymi mapami oraz załącznikiem graficznym do decyzji, można dojść do wniosku, że szerokość każdego z boków przedmiotowej działki mogłaby wynosić około 26,5 m, a wówczas trzykrotność jednego boku dawałaby wartość 79,5 m.

W ocenie Sądu, wyznaczenie obszaru analizowanego w niniejszej sprawie z naruszeniem § 3 ust. 2 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem wyniki przeprowadzonej w granicach tak wyznaczonego obszaru analizy funkcji i cech zabudowy nie były inne, gdyby tego uchybienia nie popełniono. Kwestia ta ma natomiast zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Tylko bowiem stwierdzenie, że na określonym obszarze istnieje co najmniej jeden podobny, do wnioskowanego, obiekt uprawnia organ do rozważenia pozostałych przesłanek determinujących możliwość wydania warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2013 r., II OSK 838/12, LEX nr 1559916).

Potwierdza to treść analizy urbanistycznej oraz dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Z analizy urbanistycznej, w tym z jej załącznika graficznego oraz z uzasadnienia decyzji wynika, że w rzeczywistości analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu poddano większy obszar, albowiem organ uwzględnił całą powierzchnię działek, które choćby częściowo znajdowały się w granicach wyznaczonego obszaru (np. działki nr [...]-[..]). W obszarze analizowanym stwierdzono wyłącznie występowanie terenów rolniczych i leśnych, w tym rowów melioracyjnych i dróg wewnętrznych. Nie odnotowano żadnej legalnej zabudowy, co potwierdzono danymi z ewidencji gruntów oraz pisemnymi informacjami uzyskanymi od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Starosty. Na podkreślenie zasługuje zwłaszcza informacja zawarta w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 sierpnia 2018 r. oraz dołączonym do niego załączniku graficznym przedstawiającym obszar m.in. działki nr [..] wraz z działkami sąsiednimi. W piśmie tym wskazano, że "w zasobach archiwalnych tut. organu nadzoru budowlanego nie znaleziono postępowań administracyjnych, które legalizowałyby obiekty budowlane zlokalizowane na terenie działek uwidocznionych na załączonej mapie (w tym działki nr [..]) położonych w obrębie K., gmina K. (w obszarze analizowanym), tym samym nie wydano decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wznowieniu robót budowlanych, prócz tego nie wydano żadnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego". Z tego wynika, że zawarte we wskazanym piśmie stwierdzenia odnoszą się również do działki nr [..] oraz do działek położonych poza granicami obszaru analizowanego wyznaczonego w niniejszej sprawie.

Dodatkowo, Sąd zwrócił uwagę, że analiza urbanistyczna sporządzona w niniejszej sprawie obejmuje m.in. działkę nr [..], która graniczy bezpośrednio z działką [..], co do której przed tutejszym Sądem toczyło się postępowanie, w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 578/18, kontrolujące legalność zaskarżonej decyzji odmawiającej warunków zabudowy dla budynku rekreacji indywidulanej. Sąd z urzędu ma wiedzę o okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanej wyżej sprawy, w której w oparciu o prawidłową analizę urbanistyczną, sporządzoną dla działki nr [..], obejmującą również działki nr [..] i [..], stwierdzono, że zabudowa działek w obszarze analizowanym nie stanowi dobrego sąsiedztwa dla działki nr [..] w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z powodu ich nielegalnego charakteru.

Powyższe w pełni uwiarygadnia ustalenia oraz ocenę organów co do braku możliwości spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa przez planowaną zabudowę na działce nr [..], w sytuacji, gdy na żadnej z działek objętych granicami obszaru analizowanego, jak i na działkach zlokalizowanych w każdym kierunku w sąsiedztwie tego obszaru, nie ma legalnej zabudowy, która pozwalałaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Jednocześnie w ocenie Sądu, w sprawie brak było przesłanek do poszerzenia obszaru analizy zgodnie z żądaniem skarżącego tak, aby objęto nim zabudowę na działce nr [..], znajdującej się w odległości około 200 m od działki objętej wnioskiem, gdyż takiemu działaniu sprzeciwiałyby się wymogi zachowania ładu przestrzennego. Choć w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się na szerokie rozumienie pojęcia "działki sąsiedniej", jako nieruchomości znajdującej się w pewnym obszarze wokół działki inwestycyjnej, to należy uwzględnić, że obszar ten ma tworzyć pewną urbanistyczną całość, czyli winien wpisywać się w tzw. sąsiedztwo urbanistyczne. Z tego względu, poszukując takiej zabudowanej nieruchomości, pojęcia sąsiedztwa nie można traktować zbyt szeroko i nadmiernie poszerzać powierzchni obszaru analizowanego tak, aby znalazła się w nim jakakolwiek zabudowa odpowiadająca zamierzeniom inwestora. Należy bowiem mieć na względzie, że wraz z odległościami zmieniają się także warunki zagospodarowania przestrzennego, charakterystyczne dla danego obszaru. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie, zaś jego nadmierne rozszerzanie prowadzić może do zaburzenia tego panującego na poszczególnych obszarach urbanistycznych ustalonego ładu.

Przy analizie dobrego sąsiedztwa możliwe jest uwzględnienie wyłącznie istniejącej, legalnej zabudowy na działce sąsiedniej, gdyż wyłącznie taka zabudowa może wyznaczać parametry dla nowej zabudowy. Działka sąsiednia winna być więc zabudowana w określony przez normę prawną sposób, tj. pozwalający na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zabudowa niepozwalająca ustalić tych wymogów bądź brak zabudowy, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jeszcze przed realizacją uzyskanego pozwolenia na budowę, nie może być traktowana jako spełniająca warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo nie odnotowały zabudowy mogącej stanowić wzór w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Z kolei legalna zabudowa na działce nr [..] nie mogła zostać uwzględniona ze względu na jej położenie poza obszarem stanowiącym sąsiedztwo urbanistyczne, co do którego brak było podstaw do jego rozszerzenia. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 488/12, że choć teren w K. jest podzielony na mniejsze działki i w szerszym ujęciu zdaje się stanowić obszar o podobnych parametrach, to jednak trudno traktować ten obszar jako kompleks zabudowy letniskowej. Fakt, że na obszarze K. wydzielono wiele mniejszych działek, wśród których znajdują się dodatkowo działki najprawdopodobniej wydzielone i przeznaczone pod drogi wewnętrzne, nie oznacza jednak, że dla celów ustalenia warunków zabudowy ukształtował się kompleks urbanistyczny, który w całości powinien być przedmiotem analizy.

W ocenie Sądu organy obu instancji doszły do prawidłowych wniosków odnośnie tego, że planowana przez skarżącego zabudowa terenu nie spełnia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania, co uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, co było wystarczającą przesłanką uzasadniającą odmowę ustalenia warunków zabudowy. Uchybienia w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego nie miały natomiast wpływu na treść zaskarżonej decyzji, albowiem w świetle ujawnionych okoliczności sprawy, znajdujących odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w aktach, wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób adekwatny do szerokości frontu działki nr [..] nie spowodowałoby zmiany rozstrzygnięcia. Nie zachodziły natomiast okoliczności uzasadniające poszerzenie granic obszaru analizowanego poza trzykrotność szerokości frontu działki.

Sąd dostrzegł niedostatki ustaleń organów w zakresie dostępności działki nr [...] do drogi publicznej, które w okolicznościach niniejszej sprawy nie miały jednak wpływu na jej rozstrzygnięcie. Organy stwierdzając, że działka nr [..] nie posiada dostępu do drogi publicznej, nie wskazały o jaką drogę publiczną chodzi i które działki faktycznie działkę nr [..] z tą drogą komunikują. Natomiast należało podzielić stanowisko orzekających organów co do tego, że skarżący nie wykazał, że posiada uprawnienie do korzystania z działki nr [..], z której zaplanował zjazd i wejście na działkę zainwestowaną. Działka ta, zgodnie z ewidencją gruntów, stanowi własność osoby prywatnej i jej komunikacyjne wykorzystanie musi odbywać się za zgodą właściciela. Zaprojektowanie dostępu do drogi publicznej poprzez działkę stanowiącą własność osób prywatnych przy braku ich zgody stanowiłoby naruszenie ich interesów i nie spełnia warunków zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 grudnia 2016 r., II SA/Gd 511/16, LEX nr 2195986).

Dostęp ten jest definiowany w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Nie chodzi przy tym jedynie o posiadanie bliżej niezdefiniowanej zgody na przejazd i przejście, lecz aby w momencie wydawania decyzji teren miał już dostęp do drogi publicznej. Dostępu do drogi publicznej nie można bowiem utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi przez nieruchomości, na których inwestor nie posiada ustanowionej służebności, lub które nie stanowią dróg wewnętrznych dostępnych prawnie dla wnioskodawcy. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r., II OSK 239/2006, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; też wyroki WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2016 r., II SA/Gd 647/15, LEX nr 2007225 i z dnia 29 grudnia 2016 r., II SA/Gd 511/16, LEX nr 2195986).

Sąd podzielił również ustalenie organu pierwszej instancji co do braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., albowiem działka nr [..] wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.), zwanej dalej u.o.g.r.l. Działka nr [..] w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolami: Ls – lasy i Ps – pastwiska trwałe, stanowiąc grunt leśno – rolny. W odniesieniu do gruntów leśnych przepisy u.o.g.r.l. nie znają wyjątków od obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia leśnego na nieleśny, które może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa 1 lub upoważnionej przez niego osoby a pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Z powyższych przepisów wynika, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zawsze wymaga zgody właściwego organu, co wyłącza możliwość dokonania jej poza planem.

Reasumując, prawidłowe wykazanie przez organy orzekające w niniejszej sprawie braku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uprawniało do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem, a w konsekwencji uzasadniało oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.