Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 187/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Pismem z 1 lutego 2016 r. (data wpływu do organu) Wojewoda [...] (zwany dalej: Wojewoda, organ nadzoru, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem organu skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w [...] (zwana dalej: Rada) z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów

o funkcji mieszkaniowej i usługowej w obrębie działek nr ewid. [...],[...] i [...] w sołectwie [...] (zwana dalej: uchwała, plan).

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

1. art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., zwaną dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych

i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm., zwana dalej: u.o.g.r.l.), poprzez dopuszczenie w planie miejscowym przeznaczenia innego niż rolnicze i leśne gruntów rolnych klasy III, bez uzyskania stosownej zgody na zmianę ich przeznaczenia;

2. art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, zwane dalej: rozporządzeniem w sprawie planu);

3. art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia

w sprawie planu;

4. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w związku z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U.

z 2015 r. poz. 1422, zwane dalej: rozporządzeniem z 2002 r.);

5. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie planu;

6. art. 15 i art. 27 u.p.z.p.;

7. art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie planu;

8. art. 7 Konstytucji RP i art. 15 u.p.z.p.,

W związku z powyższymi zarzutami Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadniając skargę organ nadzoru podał, iż w jego ocenie przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały naruszono zarówno zasady sporządzania planu jak i, w sposób istotny, tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ten sposób, iż skutkuje to, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., koniecznością wyeliminowania jego ustaleń z obrotu prawnego.

Podał, iż podejmując przedmiotową uchwałę Rada zawarła ustalenia dotyczące możliwości zabudowy usługowo - mieszkaniowej jednorodzinnej na gruntach rolnych klasy III, bez uzyskania stosownej zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele inne niż rolne. Uważa, że dopuszczenie możliwości realizacji zabudowy usługowo - mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] i [...] z obrębu [...], w granicach użytku rolnego [...], wymaga uzyskania zgód właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, tym bardziej, iż przedmiotowe ustalenia dotyczą możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług.

Wyjaśnił, iż teren zabudowy usługowo-mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczony symbolem planistycznym U/MN, o którym mowa w § 5 uchwały, stanowią działki oznaczone numerami ewidencyjnymi: 1) [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...] o łącznej powierzchni [...] ha, która w części stanowi grunty orne klasy bonitacyjnej III na powierzchni 0,0080 ha ([...]), zaś pozostałe użytki to [...] na powierzchni [...] ha; 2) [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...] o łącznej powierzchni [...] ha, która w części stanowi użytki rolne klasy bonitacyjnej III, w tym: na powierzchni [...] ha stanowi pastwiska trwałe ([...]), zaś pozostałe użytki to [...] na powierzchni [...] ha; 3) [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...] o łącznej powierzchni [...] ha, która w części stanowi użytki rolne klasy bonitacyjnej III, w tym: na powierzchni [...] ha stanowi użytki rolne zabudowane (B - [...]), na powierzchni [...] ha grunty orne ([...]), na powierzchni [...] ha pastwiska trwałe ([...]), zaś pozostałe użytki to: [...] na powierzchni [...] ha, [...] na powierzchni [...] ha oraz [...] na powierzchni [...] ha.

Jak wynika z dokumentacji prac planistycznych, w procedurze sporządzania planu miejscowego uzyskana została jedynie zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (decyzja z [...] listopada 2006 r., znak: [...]) na zmianę przeznaczenia części gruntów rolnych klas III położonych na terenie wsi [...] gmina [...], przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową, mieszkaniowo - usługową, tereny usług komercyjnych, tereny usług rzemieślniczo - produkcyjnych oraz komunikację. Powyższą zgodą zostały objęte grunty rolne o powierzchni [...] ha, oznaczone na załączniku graficznym stanowiącym integralną część wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] marca 2006 r. o wyrażenie zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze, przy czym działki oznaczone numerami ewidencyjnymi: [...] i [...] z obrębu [...], nie były objęte przedmiotową decyzją. Ww. działki były wcześniej objęte ustaleniami planu miejscowego, jednak zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części sołectwa [...], gmina [...], w granicach użytku rolnego [...], oznaczone były symbolem [...], stanowiącym teren zieleni naturalnej, na którym stosownie do ustaleń § 19 ust. 1 pkt 1 obowiązywał zakaz lokalizacji jakichkolwiek budynków.

Zatem w przedmiotowej sprawie organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał nigdy stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, w odniesieniu do użytków rolnych [...] klasy bonitacyjnej III, położonych na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] i [...] z obrębu [...], zaś przedmiotowy plan dopuszcza

w ramach ustaleń § 5 ust. 3 uchwały dla ww. terenu oznaczonego symbolem U/MN (stanowiącego teren zabudowy usługowo - mieszkaniowej jednorodzinnej) możliwość realizacji, w ramach: •przeznaczenia podstawowego funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usług turystyki, usług pielęgnacyjnych i produkcji drobnej; •przeznaczenia uzupełniającego funkcji zieleni towarzyszącej (izolacyjnej i/lub urządzonej, upraw szklarniowych); elementów systemu komunikacyjnego dla obsługi przeznaczenia terenu (drogi wewnętrzne, ciągi piesze, ciągi pieszo-jezdne, parkingi); obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej (zaopatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków, ciepłownictwa, gazownictwa i/lub elektroenergetyki); •przeznaczenia dopuszczalnego funkcji: opieki społecznej i socjalnej, opieki nad zwierzętami, sportu

i rekreacji, gastronomii i rozrywki, handlu detalicznego, handlu hurtowego, rzemiosła

i usług naprawczych, elektroenergetyki.

Powyższe oznacza, iż podejmując przedmiotową uchwałę doszło do ustalenia innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych, a więc do zmiany przeznaczenia gruntów użytkowanych rolniczo, stanowiących użytki rolne klasy bonitacyjnej III, pozbawionych, zgodnie z ustaleniami dotychczas obowiązującego planu miejscowego, możliwości jakiejkolwiek zabudowy, na tereny z przeznaczeniem pod zabudowę usługowo - mieszkaniową. Zabudowa ta wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, bowiem nie stanowi ona gruntu rolnego, bądź leśnego

w rozumieniu art. 2 u.o.g.r.l. Obowiązkiem sporządzającego plan miejscowy było uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy II przed uchwaleniem planu miejscowego, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.

Skarżący wywiódł, że jak wynika z dyspozycji art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz ustaleń § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie planu, plan miejscowy składa się zarówno z części tekstowej, jak i części graficznej. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią jedynie załączniki do uchwały. Według treści § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie planu zagospodarowania na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo

i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego, zaś do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Treść tych przepisów wyraźnie wskazuje, iż cześć graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To cześć tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje wiec tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to cześć tekstowa planu.

Jednak Rada w § 3 ust. 3, 4 i 5 uchwały zawarła ustalenia niespójne z rysunkiem planu miejscowego, gdzie w grupie oznaczeń określonych jako "pozostałe ustalenia planu" wskazano strefę bezpieczeństwa napowietrznych linii elektroenergetycznych.

Z ustaleń zawartych w § 3 ust. 4 i 5 uchwały wynika, iż strefa ta nie stanowi ustaleń planu miejscowego, podczas gdy z rysunku planu miejscowego wynika, iż strefa ta stanowi, obok linii wymiarowych, ustalenie planu; przy czym oznaczenia wymiarowe elementów rysunku planu zostały na mocy § 3 ust. 4 pkt 5 uchwały uznane za ustalenia planu.

Sprzeczne ustalenia części tekstowej oraz części graficznej wynikają również

z ustaleń zawartych w § 13 uchwały i dotyczą: nazewnictwa stref (w § 13 ust. 1 uchwały w ramach zdania wprowadzającego, posłużono się pojęciem "stref ochronnych przewodów energetycznych", podczas gdy na rysunku planu miejscowego określono "strefę bezpieczeństwa napowietrznych linii elektroenergetycznych''); liczby stref (w § 13 ust. 1 uchwały, użyto sformułowania "w strefach ochronnych", co wskazuje na wystąpienie co najmniej dwóch stref, podczas gdy na rysunku planu określono jedną strefę); szerokości strefy (ze zdania wprowadzającego do § 13 ust. 1 uchwały, wynika, iż strefy ochronne wyznaczone są "w odległości 6 m od osi linii", podczas gdy z rysunku planu miejscowego wynika, iż łączna szerokość strefy ma 6 m, nie zaś 6 m od osi linii); możliwości zabudowy w strefie/strefach.

Ponadto zdaniem Wojewody ustalenia części tekstowej wykluczają się wzajemnie, dotyczy to ustaleń zawartych w: § 13 ust. 1 i ust. 3 , § 11 ust. 3 pkt 4 lit. d, § 16 ust. 15 i § 8 ust. 2, § 2 ust. 2 pkt 1 uchwały. Skoro nie może istnieć sprzeczność pomiędzy ustaleniami części tekstowej i graficznej, zaś stwierdzenie powyższego oznacza kwalifikowane naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, niezbędnym jest stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Wojewoda wskazał, że obligatoryjnym ustaleniem planu miejscowego jest określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji

i infrastruktury technicznej. Przy czym ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz

z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej

z układem zewnętrznym, wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Skoro obowiązkowym elementem planu miejscowego jest rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, to przedmiotowa uchwała nie spełnia wymogów określonych przepisami, bowiem ustalenia zawarte w § 16 uchwały w sposób ogólny określają zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej bez określenia parametrów, o których mowa w § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie planu.

Zdaniem organu nadzoru sporna uchwała została sporządzona z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. oraz § 314 rozporządzenia z 2002 r. Jak przyjęto bowiem

w § 4 pkt 34 uchwały strefa ochronna od linii elektroenergetycznych wymaga wprowadzenia ograniczeń zarówno w zagospodarowaniu, jak i zabudowie. Tymczasem z części graficznej planu wynika wprost możliwość realizacji zabudowy kubaturowej

w tej strefie, w tym także zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi w postaci m.in. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (vide § 5 ust. 3 pkt 1 lit. a uchwały), domów pomocy społecznej i domów dziecka (vide § 5 ust. 5 pkt 1 uchwały). Powyższe oznacza, że plan z jednej strony wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu poprzez zakaz nasadzeń drzew o wysokości większej niż 2 metry z drugiej zaś umożliwia zabudowę, o której mowa w pkt 3, pięciokrotnie wyższą niż wprowadzone ograniczenia dotyczące wysokości drzew. Ograniczenia w zagospodarowaniu winny zostać w sposób jednoznaczny określone w niniejszym planie miejscowym, poprzez zawarcie stosownych ustaleń; co więcej ustalenia te winny "konsumować" obowiązujące w tym zakresie przepisy odrębne.

W ocenie Wojewody w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną

i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy

w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową

i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Tymczasem w § 11 ust. 3 uchwały, w zakresie gabarytów i wysokości zabudowy określono jedynie gabaryt budynków, nie zaś pozostałych obiektów budowlanych dopuszczonych na mocy ustaleń przedmiotowego planu.

Organ nadzoru wskazał, iż w § 13 ust. 3 uchwały, zawarto ustalenia wskazujące (z domysłu wobec odwołania się do jednostki redakcyjnej nie występującej w § 13 uchwały), iż lokalizacja stref ochronnych przewodu energetycznego napowietrznych linii elektroenergetycznych średniego napięcia (SN), obowiązuje do czasu skablowania lub przełożenia danej linii, przy czym nie wprowadzono nakazu ich skablowania, nie wskazano nowego ich przebiegu, jak również nie określono terminu tymczasowego ich użytkowania. Ustalenia te zostały sformułowane na wypadek zdarzenia przyszłego

i niepewnego, Zdaniem skarżącego, plan miejscowy, będąc aktem prawa miejscowego, ma zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego regulacją bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Uzależnianie możliwości realizacji zabudowy od zaistnienia zdarzeń przyszłych i niepewnych, bez zachowania ustawowej procedury określonej w art. 14 - 20 u.p.z.p. stanowi istotne naruszenie trybu jej sporządzenia, w rozumieniu art. 28 ust. 1, w związku z art. 27 u.p.z.p.

Podał dalej, że w § 14 uchwały, sformułowano ustalenia w zakresie scalania

i podziału nieruchomości. Nie określono jednak parametrów działek uzyskiwanych

w wyniku scalenia i podziału nieruchomości poprzez określenie minimalnej lub maksymalnej szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz kąta ich położenia wobec pasa drogowego. Zamiast zapisów dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, wprowadzono także ustalenia, dotyczące zasad dokonywania podziału nieruchomości, a także wprowadzono zakazy w dokonywaniu scalenia i podziału.

Zauważył także, że zawiera definicje pojęć, które zostały już zdefiniowane

w aktach prawnych hierarchicznie wyższych, co narusza przepisy Konstytucji RP oraz zasady techniki prawodawczej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Miejskiej [...] (zwany dalej: Burmistrz), jako organ uprawniony do reprezentacji Rady podał, iż uwzględnia skargę w całości i wnosi o umorzenie postępowania sądowego. Uchwała w tym zakresie - nr [...] podjęta została [...] marca 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 184 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwana dalej: p.p.s.a.), obejmuje również akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały lub aktu w całości lub w części poprzez stwierdzenie nieważności albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa (art. 147 p.p.s.a.). Ponadto sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotowa skarga została wniesiona do Sądu przez Wojewodę w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., zwana dalej: u.s.g.), zgodnie z którym po upływie terminu 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie art. 90 u.s.g. (wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia), organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei z treści art. 94 ust. 1 u.s.g. wynika, że jeżeli kontrolowana uchwała jest aktem prawa miejscowego, to można stwierdzić jej nieważność nawet po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia. Niewątpliwie, zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego.

Sąd, rozpoznając przedmiotową skargę, stwierdził, że wskazane przez Wojewodę w skardze naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenia trybu jego sporządzania powodują stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie wskazał, że każde naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego wywołuje sankcje w postaci konieczności stwierdzenia nieważności uchwały, bez ich wartościowania z uwagi na stopień naruszeń. W złożonej skardze Wojewoda wnosił

o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości, zaś Burmistrz

w odpowiedzi na skargę z takim stanowiskiem organu nadzoru się zgodził.

Wymaga zaznaczenia, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istniały rozbieżności na temat organu, który reprezentuje gminę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W uchwale z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12 (publ.: cbois) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej." W rozpatrywanej sprawie wymóg ten został spełniony.

Ocena zgodności zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały powinna zostać dokonana pod kątem przepisów zawartych w ustawie o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym z jednoczesnym zastosowaniem przepisów innych aktów prawnych, które obowiązywały w okresie przeprowadzania procedury sporządzania planu. Konieczność stosowania przepisów odrębnych, tj. innych od ustawy o planowaniu wynikała z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Mianowicie wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową

i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Takimi przepisami odrębnymi jest m. in. ustawa

o ochronie gruntów rolnych i leśnych (publ. jw.).

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.

w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały, każdy grunt rolny klasy I - III, dla którego ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż rolne

i leśne, wymaga zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia. Ponadto jak wynika z regulacji art. 17 pkt 6 c u.p.z.p. organ wykonawczy gminy – wójt, burmistrz, prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego miał obowiązek wystąpienia o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne.

W myśl art. 2 ust. 2 u.o.g.r.l., gruntami rolnymi są grunty: określone w ewidencji gruntów, jako użytki rolne; pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno - spożywczemu; pod budynkami

i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych

i podatku dochodowym od osób prawnych; parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami

i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi

i urządzeniami przeciwerozyjnymi; rodzinnych ogrodów działkowych; ogrodów botanicznych; pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych

i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi; zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa; torfowisk i oczek wodnych oraz pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych (art. 2 ust. 1 u.o.g.r.l.).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l., ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne, zapobieganiu procesom degradacji

i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi, rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze, zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych (art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l.).

W świetle powyższego za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 15 ust. 1

i art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 7 pkt 1 u.o.g.r.l. Trafnie wywiódł skarżący przedstawiając genezę działek, że wykładnia przepisów art. 17 pkt 6 lit. c wymaga, aby zgoda na zmianę przeznaczenia została udzielona w formie decyzji administracyjnej. Obowiązkiem sporządzającego plan miejscowy było uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III przed uchwaleniem planu miejscowego, czego w przedmiotowej sprawie ewidentnie nie uczyniono.

Za słuszny Sąd uznał także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 1

i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wobec stwierdzonych rozbieżności części tekstowej i graficznej uchwały. Przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że pian miejscowy zawiera część tekstową i graficzną. Z kolei z treści § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie planu wynika, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego

z projektem tekstu planu miejscowego, zaś do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Z porównania ww. unormowań wynika więc, że część tekstowa planu winna znaleźć odzwierciedlenie w części graficznej. Zaś sprzeczność, brak korelacji i spójności rozważane są w kategoriach naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje wiec tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu.

Zgodzić należy się ze skarżącym, że część ustaleń planu wykracza poza zakres ustaleń planu miejscowego, zaś część ustaleń planu jest ze sobą sprzeczna. Za trafne uznać należy także przytoczone przez Wojewodę na tą okoliczność orzeczenia sądów administracyjnych.

Za zasadne Sąd uznaje także zarzuty Wojewody dotyczące naruszenia art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 i § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie planu. Według treści art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Obligatoryjność ustaleń w tym zakresie wynika również z dyspozycji art. 4 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie planu stanowi, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Skoro obowiązkowym elementem planu miejscowego jest rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, to przedmiotowa uchwała nie spełnia wymogów określonych przepisami, bowiem ustalenia zawarte w § 16 uchwały w sposób ogólny określają zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej bez określenia parametrów, o których mowa w § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie planu.

Sąd za właściwe uznał także ustalenie organu nadzoru dotyczące naruszenia art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z § 314 rozporządzenia z 2002 r. Według treści art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczania w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Według treści § 314 rozporządzenia z 2002 r. budynek

z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi są pomieszczeniami przeznaczonymi zarówno na stały, jak i na czasowy pobyt ludzi (§ 4 ww. rozporządzenia z 2002 r.). Przytoczone regulacje prawne wyłączają możliwość realizacji ustaleń planistycznych, w ramach których dopuszcza się zabudowę przeznaczoną na pobyt ludzi, w tym także realizację funkcji chronionych w obrębie oddziaływania pola elektromagnetycznego. W § 4 pkt 34 uchwały określono, że strefa ochronna przewodu energetycznego oznacza strefę oddziaływania linii elektroenergetycznej, zajmującą pas terenu o szerokości określonej w planie, który ze względu na ochronę przed szkodliwym dla ludzi i środowiska promieniowaniem elektromagnetycznym oraz ze względu na potrzeby eksploatacyjne tej linii, wymaga uwzględnienia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Jednak

z części graficznej planu wynika wprost możliwość realizacji zabudowy kubaturowej

w tej strefie, w tym także zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi w postaci m.in. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 5 ust. 3 pkt 1 lit. a uchwały), domów pomocy społecznej i domów dziecka (§ 5 ust. 5 pkt 1 uchwały). Powyższe oznacza, że plan z jednej strony wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu poprzez zakaz nasadzeń drzew o wysokości większej niż 2 metry z drugiej zaś umożliwia zabudowę,

o której mowa w pkt 3, pięciokrotnie wyższą niż wprowadzone ograniczenia dotyczące wysokości drzew. Ograniczenia w zagospodarowaniu winny zostać w sposób jednoznaczny określone w niniejszym planie miejscowym, poprzez zawarcie stosownych ustaleń; co więcej ustalenia te winny "konsumować" obowiązujące w tym zakresie przepisy odrębne.

Słuszny jest również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie planu. Według treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej

w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zgodnie z treścią § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie planu, ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Tymczasem w § 11 ust. 3 uchwały, w zakresie gabarytów i wysokości zabudowy określono jedynie gabaryt budynków, nie zaś pozostałych obiektów budowlanych dopuszczonych na mocy ustaleń przedmiotowego planu.

Uzasadniony jest także zarzut Wojewody naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. i § 4 pkt 10 rozporządzenia w sprawie planu, dotyczący ustaleń planu w zakresie lokalizacji stref ochronnych przewodu energetycznego napowietrznych linii elektroenergetycznych średniego napięcia. Według treści art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p.

w planie miejscowym określa się obowiązkowo sposób oraz termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Sąd za właściwe uznaje stanowisko organu, że plan miejscowy, będąc aktem prawa miejscowego, ma zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego regulacją bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Zatem ustalenia § 13 ust. 3 uchwały, wskazujące, iż lokalizacja stref ochronnych przewodu energetycznego napowietrznych linii elektroenergetycznych średniego napięcia (SN), obowiązuje do czasu skablowania lub przełożenia danej linii, w sytuacji gdy nie wprowadzono nakazu ich skablowania, nie wskazano nowego ich przebiegu, jak również nie określono terminu tymczasowego ich użytkowania, są nieprawne.

Za trafiony uznać trzeba również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie planu. Według regulacji art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalenia i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W odniesieniu do powyższej regulacji w § 14 uchwały, sformułowano ustalenia w zakresie scalania

i podziału nieruchomości. Nie określono jednak parametrów działek uzyskiwanych

w wyniku scalenia i podziału nieruchomości poprzez określenie minimalnej lub maksymalnej szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz kąta ich położenia wobec pasa drogowego. Zamiast zapisów dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, wprowadzono także ustalenia, dotyczące zasad dokonywania podziału nieruchomości, a także wprowadzono zakazy w dokonywaniu scalenia i podziału.

Zgodnie z wymogiem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, oraz istotne naruszenie trybu ich sporządzania,

a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. A zatem w przepisie tym ustawodawca jednoznacznie wskazał, iż każde naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, wywołuje sankcje w postaci konieczności stwierdzenia nieważności uchwały, bez ich wartościowania z uwagi na stopień naruszeń, i to właśnie te naruszenia, legły

u podstaw wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do istotnych naruszeń zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zgodnie

z treścią art. 28 u.p.z.p. skutkowały stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

W odniesieniu do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę, to zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 i § 2 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Zauważyć należy, iż bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można rozstrzygnąć sprawy co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2000, s. 428).

Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. będziemy mieć do czynienia, kiedy

w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia w szczególności, gdy zaskarżona decyzja (postanowienie) zostanie pozbawiona bytu prawnego w rezultacie skorzystania przez organ, którego decyzja (postanowienie) została zaskarżona,

z uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 p.p.s.a. i jej uchylenia.

Przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., stanowi, że organ którego działanie lub czynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawił się pogląd dopuszczający uprawnienia autokontrolne rady gminy na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. również do stwierdzenia nieważności własnej uchwały w zakresie prawa miejscowego. Za dopuszczalnością autokontroli rady gminy we wskazanym zakresie opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2377/14, w którym stwierdził, że rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

i stwierdzić jej nieważność (zob. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. jest przepisem

o charakterze kompetencyjnym, dającym organowi szczególne uprawnienie w ramach toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego do podjęcia rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę zgodnie z jej żądaniem przy zastosowaniu rodzajów rozstrzygnięć podejmowanych przed sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi (art. 145-150 p.p.s.a.).

Wskazał, że przesłankami zastosowania tego przepisu przez organ są: uwzględnienie skargi w całości oraz zachowanie terminu (do dnia rozpoczęcia rozprawy). Uprawnienie organu do działania w ramach autokontroli w zakresie wyboru form i rodzaju rozstrzygnięcia sprawy jest powiązane z treścią żądania skargi oraz

z przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. ma charakter ogólny, nie zawiera żadnych wyłączeń przedmiotowych lub podmiotowych. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zatem, że przepis ten odnosi się do wszystkich działań lub bezczynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a więc również do zaskarżonych uchwał rady gminy stanowiących akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że skoro radzie gminy przysługują kompetencje do władczego rozstrzygania w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego uchwalenia, zmiany, uchylenia) wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, to "w zakresie swojej właściwości" może on również uwzględnić skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając jej nieważność na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pogląd przeciwny prowadziłby do wyłączenia możliwości zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. w przypadkach, gdy przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy (analogicznie również rady powiatu, sejmiku województwa) będąca aktem prawa miejscowego, czy też inne uchwały lub akty, których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., a tak szerokiego wyłączenia zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. nie można wyprowadzać w drodze wykładni, lecz wymagałoby to wyraźnej regulacji ustawowej.

W niniejszej sprawie Rada Miejska w [...], wydaną przez siebie uchwałą z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], uchyliła uchwałę Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., a więc stwierdzić należy w ocenie sądu, że nie doszło do uwzględnienia skargi w całości. Skarżący bowiem domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uchylenie uchwały wywiera skutki prawne z inną datą niż stwierdzenie nieważności uchwały.

Nie było zatem podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 147 ust.1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust.1 u.p.z.p., orzekł jak w sentencji wyroku.