Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 183/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2008-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia działek I. uchyla zaskarżoną decyzję w pkt I; II. skargę oddala w pozostałym zakresie; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej W. B. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 183/08

U Z A S A D N I E N I E

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. /.../, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1, art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm./, po rozpatrzeniu odwołania W. B. od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2007 r. /.../ w sprawie rozgraniczenia nieruchomości postanowiło: 1) uchylić decyzję Wójta Gminy R. w punkcie pierwszym i w tym zakresie umorzyć postępowanie, 2) stwierdzić niedopuszczalność odwołania w przedmiocie orzeczenia o ustaleniu przebiegu granic.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. umorzył postępowanie, wszczęte postanowieniem z dnia 23 marca 2007 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr 547, 548, 558/1 Kw 48522/ poł. w miejscowości T., stanowiącej własność Z. B.-P. z nieruchomością oznaczoną jako działka nr 559/1 /Kw 39842/, stanowiącą własność W. B., jako bezprzedmiotowe. Jednocześnie wspomnianą decyzją organ I instancji orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 547, 548, 558/1 /Kw 48522/ w obrębie T. z następującymi nieruchomościami przyległymi do w/w: Kw 69711 działka nr 558/2, Kw 34261 działka nr 545, Kw 28766 działka nr 538, działka nr 536 i 529/3 /nie posiadają księgi wieczystej/, wszystkie w obrębie Tapin.

W uzasadnieniu decyzji podano, że postępowanie zostało umorzone ze względu na zawarcie ugody przed geodetą pomiędzy Z. B.-P. a W. B. co do przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością składającą się z działek nr 547, 548, 558/1 a działką nr 559/1. Przebieg zaś granicy nieruchomości Z. B.-P. z pozostałymi działkami /pkt 2 decyzji/ ustalono na podstawie zebranych dowodów i zgodnego oświadczenia stron, które znalazło wyraz w protokole granicznym podpisanym bez zastrzeżeń przez wszystkie strony obecne na gruncie.

W złożonym odwołaniu W. B. domagała się uchylenia decyzji w całości. Zakwestionowała sam fakt zawarcia ugody, jej treść, nowo wytyczoną granicę /krzywdzącą dla niej/, a także skutek w postaci umorzenia postępowania. Stwierdziła, że nie była pouczona o skutkach ugody, która w rzeczywistości zatwierdza stan niezgodny z mapą zasadniczą dla celów opiniodawczych z 1994 r., konkludując iż "uznaje ugodę za niebyłą".

Organ II instancji nie podzielił zarzutów odwołania, a uchylenie kwestionowanej w nim decyzji w zakresie umorzenia postępowania miało charakter formalny. Stwierdził bowiem, że brak jest podstaw do przyjęcia, że postępowanie administracyjne ze względu na zawarcie ugody stało się bezprzedmiotowe i dlatego tym zakresie uchylił decyzję organu I instancji, umarzając postępowanie. Natomiast w części dotyczącej orzeczenia o rozgraniczeniu stwierdzono niedopuszczalność odwołania, gdyż wzruszenie ugody granicznej zawartej w postępowaniu administracyjnym może nastąpić wyłącznie wg zasad określonych przez prawo cywilne, zaś strona niezadowolona z przebiegu granic ustalonych decyzją administracyjną może żądać przekazania sprawy sądowi /art. 33 ust. 1 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne/.

Powyższą ostateczną decyzję z dnia 26 listopada 2007 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. B., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy Wójtowi Gminy R. do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie art. 31 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez wadliwą wykładnię i przyjęcie, że sporządzenie przez geodetę protokołu granicznego jest równoznaczne z zawarciem ugody granicznej, a w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania zamiast podlegającej zaskarżeniu decyzji merytorycznej o rozgraniczeniu. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 84 k.c. poprzez nieuznanie skuteczności uchylenia się od skutków oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu wywołanego przez geodetę. Skarżąca stwierdziła, że geodeta zapewnił ją, iż proponowany przez niego przebieg granicy jest zgodny ze stanem prawnym, a zataił przebieg granicy z mapy zasadniczej dla celów opiniodawczych z 1994 r. W odwołaniu już bowiem wskazała: "uważam ugodę za niebyłą", co należy rozumieć jako uchylenie się od skutków ugody zawartej pod wpływem błędu. Organ II instancji nie odniósł się do tych kwestii i autorytatywnie odmówił możliwości składania środków zaskarżenia "w przedmiocie orzeczenia o ustaleniu przebiegu granic", stwarzając tym samym nową zasadę jednoinstancyjności" postępowania administracyjnego. Skarżąca powołała orzeczenie Sądu Najwyższego sygn. II CKN 496/97, którym stwierdzono, że w razie uchylenia się przez stronę od oświadczenia woli organ administracji umarza postępowanie i przekazuje sprawę sądowi powszechnemu do rozpoznania. Sąd ten miał również wskazać, że protokół graniczny nie kończy postępowania administracyjnego, a jedynie może stanowić dowód w tym postępowaniu do wydania merytorycznej decyzji rozgraniczeniowej. W konkluzji skarżąca stwierdziła, że na skutek wprowadzenia jej w błąd granica jej nieruchomości przebiega niezgodnie z prawem i stanem istniejącym na gruncie od szeregu lat, a jej działka posiada zmniejszoną powierzchnię w stosunku do ujawnionej w dokumentacji geodezyjnej i w księgach wieczystych, natomiast sąsiednia działka Z. B.-P. kosztem jej działki uległa znacznemu powiększeniu, a granica zbliżeniu do jej zabudowań na odległość niezgodną z przepisami prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd – z mocy z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./ - rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych ustawach /art. 145 § 1 pkt 1 i 2 powyższej ustawy/. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że w części nie odpowiada ona prawu i dlatego też w tej części /tj. pkt 1 zaskarżonej decyzji/ podlegała ona uchyleniu.

Zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027, ze zm./ rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów /ust. 1/. Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami /ust. 2/.

W administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym, w zależności od dokonanych ustaleń w stanie faktycznym, mogą być wydane trzy rodzaje decyzji, a to: 1) decyzja o umorzeniu postępowania /na podstawie art. 105 § 1 k.p.a./ - w sytuacji, gdy strony postępowania dojdą do porozumienia i zawrą przed geodetą ugodę, która ma charakter ugody cywilnoprawnej i moc ugody sądowej, 2) decyzja merytoryczna wytyczająca granicę /art. 33 Prawa geodezyjnego i kartograficznego/ - w sytuacji, gdy strony nie zawarły ugody, a zebranego dowody dają podstawę do ustalenia przebiegu granicy prawnej w sposób nie budzący wątpliwości, albo na podstawie zgodnego oświadczenia stron /zainteresowanych właścicieli nieruchomości/, 3) decyzja z art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia właściwemu sądowi powszechnemu.

Z akt sprawy wynika, że postanowieniem Wójta Gminy R. z dnia 23 marca 2007 r. – na wniosek Z. B.-P.– wszczęto postępowanie rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomością oznaczoną jako działka ewidencyjna nr 547, 548, 559/1 poł. w T. a nieruchomością oznaczoną jako działki ewidencyjne nr 529/3, 536, 538, 546, 549, 557, 558/2, 559/1 poł. w T. W dniu 18 kwietnia 2007 r. w trakcie czynności ustalania przebiegu granic nieruchomości będącej własnością Z. B.-P., poł. w T., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 547, 548, 558/1 /Kw 48522/ a nieruchomością będącą własnością W. B., poł. w T., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 559/1 /Kw 39842/, przed wyznaczonym geodetą, została zawarta ugoda likwidująca spór, co do przebiegu granicy. Sporządzony wówczas szkic graniczny stanowi załącznik nr 1 do aktu ugody w/w /k. 24 akt I instancji/.

Treść powyższej ugody wykazuje jednoznacznie, że strony zgodnie uważają spór za wygasły, a ustalone granice uznają za obowiązujące i nie zgłaszają zastrzeżeń do ich przebiegu /pkt 7/. Geodeta poinformował strony, iż zawarta ugoda posiada moc ugody sądowej /pkt 8/ i po odczytaniu stronom /pkt 11/ akt ugody został podpisany przez strony, tj. Z. B.-P. i W.B.

W tej sytuacji trafnym było umorzenie przez organ I instancji postępowania rozgraniczeniowego w zakresie określonym aktem ugody zawartej przez Z. B.-P. i skarżącą W. B. Jak bowiem wyjaśniono na wstępie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. możliwe jest wówczas, gdy strony dojdą do porozumienia co do przebiegu granic i zawrą ugodę przed geodetą /upoważnionym przez właściwy organ/.

Zaznaczyć trzeba, że ugoda zawarta przed geodetą w sprawie ustalenia przebiegu granic, zawierana na podstawie art. 31 ust. 4 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne ma moc ugody sądowej. Zawarte w wymienionym artykule odesłanie do skutków ugody sądowej oznacza, że przy rozgraniczeniu należy odpowiednio stosować regulacje odnoszące się do ugody sądowej. Tak więc jej skutki prawne należy oceniać na podstawie art. 917-918 k.c., zaś jej wzruszenie może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Oczywistym więc też jest, że ugoda zawarta przed geodetą w postępowaniu rozgraniczeniowym nie podlega kontroli sądu administracyjnego /por. wyrok NSA OSK 496/2004/.

Skoro konsekwencją zawarcia ugody przed geodetą jest umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe, to – w ocenie Sądu – zakwestionowanie takiego rozstrzygnięcia Wójta Gminy R. zawartego w jego decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. przez organ II instancji, nie zasługuje na akceptację. Oznacza to, że wadliwym było skorzystanie przez ten organ z kompetencji przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i tym samym wydana przez niego decyzja z dnia 26 listopada 2007 r. w punkcie 1 nie odpowiada prawu, co w rezultacie obligowało Sąd do usunięcia zaskarżonej decyzji, w tej części, z obrotu prawnego.

Skarżąca koncentrowała swe zarzuty na kwestii naruszenia art. 84 k.c. poprzez nieznanie "skuteczności" uchylenia się przez nią od skutków ugody zawartej pod wpływem błędu – w odwołaniu bowiem stwierdziła wprost: "uważam ugodę za niebyłą", a co jak wyjaśniła w skardze należy rozumieć jako uchylenie się od skutków prawnych ugody zawartej pod wpływem błędu. W świetle jednak tego, co wyżej powiedziano, zarzuty skarżącej nie mogły odnieść spodziewanego przez nią skutku. Wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym możliwe jest wzruszenie ugody granicznej /zawartej w postępowaniu administracyjnym/, co może nastąpić według zasad określonych przepisami Kodeksu cywilnego.

Nie uznaje Sąd za trafny zarzutu pełnomocnika skarżącej, złożonego podczas rozprawy przed Sądem, iż niewykonanie przez Z. B.-P. /wnioskodawcę/ zarządzenia Wójta Gminy R. z dnia 21 marca 2007 r. wskazuje na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i przedwczesność wydanej w pierwszej instancji decyzji. Zarzut ten nie został bliżej rozwinięty /skonkretyzowany/, zaś analiza materiału zebranego w sprawie nie daje żadnych podstaw do kwestionowania ustalenia przez wspomniany wyżej organ wszystkich stron postępowania, co następuje według kryteriów określonych w art. 28 k.p.a.

Z urzędu natomiast Sąd stwierdza, że nie ma żadnych podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja w pozostałym zakresie, tj. pkt 2 naruszyła prawo w zakresie, o jakim było mowa na wstępie niniejszych wywodów. Organ II instancji prawidłowo zastosował art. 134 k.p.a., stwierdzając niedopuszczalność odwołania od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...]sierpnia 2007 r. w zakresie rozstrzygającym o rozgraniczeniu nieruchomości /art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne/. Jako bowiem wydana w postępowaniu jednoinstancyjnym, będącym wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności /art. 15 k.p.a./ nie podlega zaskarżeniu w toku instancji /w takim przypadku strony mają możliwość zwrócenia się w sprawie na drogę postępowania sądowego – art. 33 ust. 3 cyt. ustawy/.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./ orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku, a oddaleniu skargi – w myśl art. 151 powyższej ustawy /pkt II sentencji wyroku/.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 tej ustawy /pkt III sentencji wyroku/.