Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 671/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 209, art. 203
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej mieści się w pojęciu „czynności, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa” w rozumieniu art. 209 k.c.

TEZY

Złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej mieści się w pojęciu „czynności, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa” w rozumieniu art. 209 k.c.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi J. N., P. Z., T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z [...] stycznia 2011 r. (data wpływu do Urzędu [...]: 31 stycznia 2011 r.) W. R. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Odwołująca"), reprezentowana przez adwokata A. S., wystąpiła do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") z wnioskiem o wznowienie postępowania w celu uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...] wydanej na rzecz [...] s.c. J. N., T. G., P. Z.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Wnioskodawczyni jest współwłaścicielką nieruchomości (działek nr [...]) graniczącej z nieruchomością, której dotyczy decyzja w.z. z [...].08.2010 r. Zarzucono, że w toku postępowania zmierzającego do wydania tej decyzji nie został zachowany obowiązek poinformowania stron o toczącym się postępowaniu, tj. została spełniona przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn zm.; dalej w skrócie "k.p.a."). Jako źródło interesu prawnego w postępowaniu wskazano art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U Nr 16, poz. 93 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.c.") podkreślając, że budowa domów jednorodzinnych ze swej istoty może powodować sytuacje, gdy korzystanie z nieruchomości sąsiednich, choćby potencjalnie, będzie zakłócone. Odnosząc się zaś do wymogu zachowania terminu jednego miesiąca na złożenie podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.), Wnioskodawczyni oświadczyła, że dowiedziała się o wydaniu decyzji w.z. z [...].08.2010 r. w momencie doręczenia jej informacji o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, tj. [...] stycznia 2010 r. [powinno być: "2011 r." – uw. Sądu].

Postanowieniem z [...] lutego 2011 r., nr [...], Burmistrz wznowił postępowanie w sprawie.

Decyzją z [...] kwietnia 2011 r., nr [...], Burmistrz umorzył wznowione postępowanie. Na skutek odwołania Wnioskodawczyni, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z [...] czerwca 2011 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Po powtórnym rozpoznaniu sprawy Burmistrz decyzją z [...] kwietnia 2012 r., nr [...]– wskazując jako podstawę prawną art. 151 § 1 ust. 1 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – odmówił uchylenia decyzji w.z. z [...].08.2010 r.

W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, że postanowieniem z [...] października 2004 r. (sygn. akt[...]) Sąd Rejonowy we [...] ustanowił zarządcę, w osobie I. Ł., w istotnych sprawach dotyczących zwykłego zarządu dla nieruchomości, której współwłaścicielką jest Wnioskodawczyni. Organ I instancji podkreślił, że z księgi wieczystej nieruchomości wynika, iż zarząd sprawowany był również w trakcie prowadzenia postępowania zakończonego decyzją w.z. z [...].08.2010 r. W ocenie Burmistrza to zarządca sądowy nieruchomości, jako podmiot umocowany do reprezentowania właścicieli w sprawach dotyczących zwykłego zarządu, jest właściwy do reprezentowania interesów współwłaścicieli w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Brak podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. skutkuje zaś odmową uchylenia decyzji ostatecznej.

Od opisanej decyzji Burmistrza, pismem z [...]kwietnia 2012 r., Wnioskodawczyni złożyła odwołanie, domagając się zmiany zaskarżonej decyzji w całości i wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją w.z. z [...].08.2010 r., ewentualnie uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia prawa materialnego: (i) art. 209 k.c., poprzez jego niezastosowanie i brak uznania Odwołującej za stronę postępowania w sytuacji, gdy w ramach przysługującego jej prawa współwłasności w nieruchomości może ona jednoosobowo wykonywać czynności zmierzające do zachowania praw wszystkich współwłaścicieli; (ii) art. 203 k.c. poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiot niniejszego postępowania wchodzi w zakres czynności "zwykłego zarządu" nieruchomością będącą przedmiotem współwłasności; (iii) niezasadne uznanie, że Odwołująca się nie posiada interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy na przedmiotowej nieruchomości; a także (iv) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak wskazania strony (adresata) decyzji.

W uzasadnieniu Odwołująca oceniła, że w przypadku, gdy planowana inwestycja oddziałuje na jej nieruchomość (nie można wykluczyć spadku wartości nieruchomości w przypadku powstania "uciążliwego sąsiedztwa"), to czynności podejmowane przez nią w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy czy udzielenia pozwolenia na budowę mieszczą się w katalogu tzw. czynności zachowawczych, tj. czynności, które zmierzają do ochrony prawa własności wszystkich współwłaścicieli, a które zgodnie z art. 209 k.c. może wykonywać każdy ze współwłaścicieli. W ocenie Wnioskodawczyni organ I instancji niezasadnie odwołał się do treści art. 203 k.c., gdyż nie sposób uznać, iż przedmiot niniejszego postępowania mieści się w ramach czynności "zwykłego zarządu". Odwołująca podkreśliła, że posiada interes prawny do działania w niniejszym postępowaniu, gdyż planowana inwestycja swym "obszarem oddziaływania" dotyka także jej nieruchomości. Ponadto wskazała, że zaskarżona decyzja, wbrew dyspozycji art. 107 § 1 k.p.a., nie zawiera wskazania strony oraz pouczenia o sposobie i terminie wniesienia odwołania.

Wcześniej, pismem procesowym z 16 kwietnia 2012 r., zarządca sądowy nieruchomości, I. Ł., zwróciła się do organu I Instancji z wnioskiem o: (1) cofnięcie przyznanego uprawnienia ustanawiającego ją stroną w postępowaniu administracyjnym o warunkach zabudowy, którego wynikiem była opisana wyżej decyzja Burmistrza z [...] kwietnia 2012 r.; (2) przedstawienie konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, na podstawie którego zarządca otrzymał ww. uprawnienia strony.

Decyzją z [...] marca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu SKO podkreśliło, że okolicznością bezsporną jest, iż ustanowiony przez sąd powszechny zarządca nieruchomości stanowiących współwłasność Odwołującej posiada uprawnienie do sprawowania zarządu w istotnych sprawach dotyczących zwykłego zarządu. Jednak organ I instancji nie uzasadnił, dlaczego uznał, iż ów zarządca jest właściwy do reprezentowania interesów współwłaścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. nie przedstawił motywów uznania występowania w charakterze strony przez zarządcę sądowego w przedmiotowym postępowaniu za dokonywanie czynności zwykłego zarządu. Nadto organ I instancji nie rozważył, czy Wnioskodawczyni winna występować w postępowaniu mającym za przedmiot ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w charakterze strony, wykonując czynności zmierzające do zachowania wspólnego prawa, czyli tzw. czynności zachowawcze. W ocenie SKO, takimi czynnościami mogą być zarówno czynności prawne i procesowe, jak i czynności faktyczne, a składające się zarówno na czynności zwykłego zarządu, jak i przekraczające zwykły zarząd. W związku z powyższym SKO zaleciło, aby podczas ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji rozważył, czy występowanie w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot ustalenie warunków zabudowy stanowi czynność zachowawczą w rozumieniu art. 209 k.c., a ponadto ponownie rozważył, czy udział w takim postępowaniu stanowi czynność zwykłego zarządu czy też czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością wspólną.

Na opisaną decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli J. N., T. G. oraz P. Z. (dalej: "Skarżący") – wspólnicy spółki [...] s.c. (na rzecz których została wydana decyzja w.z. z [...]8.2010 r.) – wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości. W uzasadnieniu zarzucili, że organ II instancji skupił się na interpretacji art. 209 k.c. dotyczącego tzw. czynności zachowawczych całkowicie ignorując fakt, że czynności te mieszczą się w formule tzw. czynności zwykłego zarządu. Ustanowienie przez sąd zarządcy rzeczy wspólnej stanowi poważne ograniczenie uprawnień współwłaścicieli w zakresie wszystkich czynności zwykłego zarządu, w tym czynności zachowawczych. Samodzielność zarządcy w wykonywaniu przez niego obowiązków wyłączona jest bowiem tylko co do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a wymienionych w art. 935 § 3 i art. 936 zd. 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.c."). Ustanowienie zarządu sądowego oznacza zatem odsunięcie współwłaścicieli od zarządu, w tym także pozbawienie ich prawa dokonywania tzw. czynności zachowawczych – w ich imieniu bowiem zarząd sprawuje zarządca sądowy. Od chwili jego ustanowienia współwłaściciele lub współużytkownicy wieczyści mogą tylko używać rzeczy w ograniczonym zakresie, który nie przeszkadza wykonywaniu zarządu. Skarżący ocenili, że z tej przyczyny decyzję organu I instancji należało uznać za prawidłową i odpowiadającą prawu.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. SKO ponownie podkreśliło, że organ I instancji nie uzasadnił, dlaczego uznał, iż zarządca przymusowy działek nr [...] jest właściwy do reprezentowania interesów współwłaścicieli tych nieruchomości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy działki bezpośrednio z nimi sąsiadującej, tj. nie uzasadnił motywów uznania występowania w charakterze strony przez tego zarządcę w przedmiotowym postępowaniu za dokonywanie czynności zwykłego zarządu – czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Nadto organ I instancji nie rozważył, czy Wnioskodawczyni, jako współwłaścicielka ww. działek, winna występować w postępowaniu mającym za przedmiot ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji Skarżących w charakterze strony, poprzez wykonywanie czynności zachowawczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Badając pod tym kątem zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję SKO, Sąd doszedł do przekonania, że pomimo błędnego uzasadnienia, decyzja ta odpowiada prawu. Organ II instancji zasadnie bowiem uchylił decyzję Burmistrza do ponownego rozpatrzenia, choć wskazane przez ten organ przyczyny uchylenia nie wyczerpywały przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a.

W myśl przywołanego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (czyli wydać tzw. decyzję kasacyjną), gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (przy czym przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy). Cytowany art. 138 § 2 k.p.a. wyraźnie wyodrębnia więc dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej: (i) stanowcze stwierdzenie przez ten organ, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (zamieszczonych w k.p.a. lub w przepisach szczególnych") oraz (ii) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". To ostatnie określenie nie jest do końca jasne, jednak – jak się trafnie zauważa w doktrynie – chodzi w nim o to, że organ pierwszej instancji, z naruszeniem przepisów postępowania, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, iż miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.138 k.p.a., LEX/el. 2013, uw. VI.3.). Oczywiście rzecz idzie tu o wyjaśnienie (ustalenie) określonych okoliczności faktycznych (i ewentualnie przeprowadzenie dowodów na te okoliczności), a nie o "wyjaśnienie" (rozważenie) kwestii związanych z prawidłową wykładnią przepisów lub subsumpcją.

Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO motywy uchylenia decyzji Burmistrza tych wymogów nie spełniają, gdyż przekazane przez organ II instancji "do wyjaśnienia" (rozważenia) organowi I instancji kwestie – a mianowicie: czy występowanie w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot ustalenie warunków zabudowy stanowi czynność zachowawczą w rozumieniu art. 209 k.c. oraz czy udział w takim postępowaniu stanowi czynność zwykłego zarządu, czy też czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością wspólną – nie wymagają poczynienia jakichkolwiek ustaleń faktycznych, a wyłącznie przeprowadzenia prawidłowej wykładni przepisów i subsumpcji właśnie. Ponadto kwestia, kto powinien był lub mógł reprezentować współwłaścicieli działek nr [...] (zwanych dalej łącznie: "Współwłaścicielami") w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla sąsiedniej działki nr [...] zakończonym wydaniem decyzji w.z. z 11.08.2010 r. – w szczególności: zarządca sądowy tej nieruchomości w ramach czynności zwykłego zarządu, czy Wnioskodawczyni w ramach czynności zachowawczych – jest kwestią wtórną wobec podstawowego zagadnienia, czy Współwłaścicielom w ogóle powinien przysługiwać przymiot strony w tym postępowaniu. To zaś zagadnienie wcale nie zostało wyjaśnione przez organ I instancji, który, jak wynika z lektury uzasadnienia decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2012 r., zamiast najpierw rozważyć, czy dysponenci działek nr [...] mają interes prawny legitymujący ich do uczestnictwa w ww. postępowaniu, od razu przeszli do analizy właściwego sposobu reprezentacji ich interesów w tym postępowaniu.

Tymczasem, wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu decyzji SKO z [...] czerwca 2011 r., nie jest tak, że w każdym przypadku przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy posiadają właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Nie ma w tym zakresie żadnego automatyzmu, lecz kwestia ta winna podlegać każdoczesnemu badaniu przez pryzmat dyspozycji art. 28 k.p.a. W praktyce wymaga to zbadania, czy dane działki znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Jak bowiem wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością (w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości) mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Wiąże się z tym przyszłe oddziaływanie planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązek właściciela lub wieczystego użytkownika takiej nieruchomości (por. wyroki NSA: z 22.02.2012 r., II OSK 2331/10; z 19.05.2010 r., II OSK 917/09; z 28.09.2006 r., II OSK 726/06 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA" – a także uchwała składu 5 sędziów NSA z 25.09.1995 r., VI SA 13/95, ONSA 1995 r., nr 4, poz. 154). Nie ulega przy tym wątpliwości, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być w konkretnym przypadku również prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza własność bądź użytkowanie wieczyste (por. wyrok NSA z 30.11.2010 r., II OSK 1792/09, CBOSA). W szczególności więc należy przyjąć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej będzie miał interes prawny, wynikający z art. 140 k.c., do uczestniczenia jako strona w tych postępowaniach administracyjnych, w których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok WSA z 31.10.2012 r., II SA/Wr 597/12, CBOSA).

W niniejszym postępowaniu kwestii istnienia interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w odniesieniu do współwłaścicieli działek nr [...] i [...] sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, organy, w tym zwłaszcza organ I instancji, nie przeanalizowały, tj. nie zbadały, czy – a jeśli tak, to w jaki sposób – planowana inwestycja może oddziaływać na te działki. Zupełny brak ustaleń oraz przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w tym przedmiocie przesądził o zasadności uchylenia decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2012 r. Tym bardziej, że w poprzedniej decyzji tego organu (z [...] kwietnia 2011 r.) odmówiono Współwłaścicielom interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, a inicjujący kontrolowane postępowanie administracyjne wniosek o wznowienie postępowania nie naprowadza żadnych konkretnych argumentów w tej materii, poprzestając na ogólnikowym stwierdzeniu, iż "[b]udowa domów wielorodzinnych ze swej istoty może powodować sytuacje, gdy korzystanie z nieruchomości sąsiednich, choćby potencjalnie, będzie zakłócone" oraz wskazaniu na art. 144 k.c. W tym miejscu godzi się zauważyć, że jedną z podstawowych cech interesu prawnego, wymaganych w świetle art. 28 k.p.a., jest jego realność, co oznacza, że interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego; nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (por. wyrok NSA z 02.04.2009 r., I OSK 518/08, CBOSA).

Sąd podkreśla, że nie kwestionuje, iż Współwłaściciele nieruchomości sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji mogli dysponować interesem prawnym do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją w.z. z [...].08.2010 r., a jedynie stwierdza, iż kwestia ta nie została dotychczas przez organy orzekające w sprawie wszechstronnie, wyczerpująco i w sposób wolny od sprzeczności, wyjaśniona. Doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności Burmistrz nie zbadał, z uwagi na jakie to okoliczności Współwłaścicielom przyznany został status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji (skoro doręczono im informację o wszczęciu tego postępowania – co podnosi Wnioskodawczyni w swym wniosku). Tymczasem w świetle definicji strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę – w myśl której stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, tj. na terenie wyznaczonym w jego otoczeniu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) – analiza tego zagadnienia mogłaby rzucić światło na kwestię ewentualnego oddziaływania planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązek Współwłaścicieli.

Zatem tylko ubocznie – na wypadek uznania przez organy, że Współwłaściciele powinni występować jako strona w postępowaniu (zwykłym lub nadzwyczajnym) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji – należy objaśnić kwestie związane z ich ewentualnym uczestnictwem we wznowionym postępowaniu w tej sprawie.

Otóż Sąd zauważa, że w takim przypadku pozbawione znaczenia będę rozważania, w jaki sposób interesy Współwłaścicieli powinny być reprezentowane w zakończonym decyzją w.z. z [...] 8.2010 r. postępowaniu (tj. czy poprzez działania zarządcy, czy może jednego, kilku bądź wszystkich Współwłaścicieli), skoro z akt administracyjnych sprawy nie wynika, iżby byli oni w tym postępowaniu w jakikolwiek sposób reprezentowani – co już otwiera możliwość powoływania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Otwartą, i do pewnego stopnia odrębną, pozostaje natomiast kwestia właściwej reprezentacji interesów Współwłaścicieli we wznowionym postępowaniu w ww. sprawie.

W tym zakresie Sąd wyraża pogląd, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej mieści się w pojęciu "czynności, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa" w rozumieniu art. 209 k.c., czyli tzw. czynności zachowawczych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w ramach tych czynności mieszczą się m.in. czynności procesowe, w tym dotyczące wszczęcia odpowiedniego postępowania, tak sądowego, jak i administracyjnego, jeżeli tylko zmierza ono w jakimś zakresie do zachowania wspólnego prawa (zob. J. Ignatowicz [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. 1, Warszawa 1972, s. 536). Przykładowo, w wyroku z 21 czerwca 2013 r. (II OSK 513/12, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny uznał za czynność zachowawczą żądanie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (zezwalającej na wykonanie robót budowlanych w obiekcie będącym przedmiotem współwłasności).

W przypadku analizowanego tu żądania wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej, zachowawczy charakter tej czynności wyraża się w dążeniu do zachowania nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności w stanie wolnym od ewentualnego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy.

Zakwalifikowanie danej czynności jako zachowawczej oznacza, że każdy ze współwłaścicieli jest legitymowany do samodzielnego jej dokonania. W konsekwencji należy uznać, że ww. wniosek wznowieniowy może zostać skutecznie złożony przez któregokolwiek ze Współwłaścicieli. Wbrew twierdzeniom skargi, zasady tej nie zmienia ustanowienie zarządcy sądowego, powołanego do działania, jak w niniejszym przypadku, "w istotnych sprawach dotyczących zwykłego zarządu", skoro, jak się podnosi w doktrynie (zob. J. Ignatowicz [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. 1, Warszawa 1972, s. 537; J. Winiarz, Kodeks cywilny z komentarzem, Warszawa 1980, s. 166), czynności zachowawcze mogą być podejmowane także przez współwłaściciela nie sprawującego zarządu. Ustanowienie zarządcy w trybie art. 203 k.c. nie powoduje odjęcia współwłaścicielom uprawnienia do samodzielnego dokonywania czynności zachowawczych (por. wyrok WSA z 07.02.2012 r., II SA/Kr 1306/11, CBOSA). Ponieważ zaś, jak się przyjmuje, współwłaściciel, który dokonuje czynności zachowawczej, nie reprezentuje pozostałych współwłaścicieli w ścisłym tego słowa znaczeniu (tj. nie działa w ich imieniu, lecz w imieniu własnym, acz w interesie wszystkich współwłaścicieli), a ponadto inni współwłaściciele mogą jego działania kontestować (por. T.A. Filipiak [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. II, pod red. A. Kidyby, Warszawa 2009, uw. 3 do art. 209), to jak najbardziej zasadne staje się w takim przypadku stworzenie wszystkim pozostałym (dotychczas "niedziałającym") współwłaścicielom możliwości uczestniczenia w danym postępowaniu, poprzez zawiadomienie o jego wszczęciu i dopuszczenie do udziału w nim. Takie rozwiązanie dodatkowo wspiera analogia, jaką można tu dostrzec z cywilnym postępowaniem nieprocesowym i stosowaną tam konstrukcją "zainteresowanego w sprawie" – którym, zgodnie z art. 510 § 1 k.p.c., jest "każdy, czyich praw dotyczy wynik postępowania" (co niewątpliwie koresponduje z definicją strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym). Otóż, w sprawach rozpoznawanych w postępowaniu cywilnym nieprocesowym przyjmuje się, że pozostałych (tj. poza wnioskodawcą działającym w ramach czynności zachowawczych) współwłaścicieli wzywa się do udziału w takiej sprawie, właśnie jako osoby zainteresowane (por. J. Ignatowicz [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. 1, Warszawa 1972, s. 539).

We wznowionym na skutek czynności zachowawczych postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej nie wydaje się natomiast uzasadniony udział zarządcy sądowego nieruchomości wspólnej. Przede wszystkim już z tego względu, że w takim postępowaniu, zgodnie z wcześniejszymi uwagami, uczestniczyć będą (a w każdym razie powinni) wszyscy współwłaściciele, co stanowi najpełniejszą z możliwych reprezentacji ich wspólnego interesu. Zarządca wyznaczony przez sąd nie jest zaś, ściśle rzecz ujmując, przedstawicielem współwłaścicieli, lecz podmiotem działającym w imieniu własnym (por. T.A. Filipiak [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. II, pod red. A. Kidyby, Warszawa 2009, uw. 3 do art. 203). Ponadto nie wydaje się, aby udział w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla sąsiedniej nieruchomości w ogóle mieścił się w pojęciu "spraw dotyczących zwykłego zarządu rzeczą wspólną" – których samodzielne załatwianie leży w gestii zarządcy sądowego (vide: art. 203 k.c. w zw. z art. 935 § 3 k.p.c.) – skoro przez "czynności zwykłego zarządu" rozumie się załatwianie bieżących spraw zawiązanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia (zob. E. Gniewek [w:] System Prawa Prywatnego. Tom 3. Prawo rzeczowe, pod red. T. Dybowskiego, Warszawa 2007, s. 456). Sceptycyzm w tej mierze jest tym bardziej uzasadniony, że, jak podniesiono w orzecznictwie, zarząd ustanowiony w trybie art. 203 k.c. nie obejmuje nieruchomości, lecz wyłącznie znajdujące się na niej mienie (zob.: wyrok NSA z 21.02.2006 r., II FSK 303/05, CBOSA; wyrok WSA z 07.02.2012 r., II SA/Kr 1306/11, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.