Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2630/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art.59 ust.1 i 2, art. 5 pkt1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art.91 ust.1, art.18 ust. 2 pkt 9 lit h
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art.58 § 1a, art. 98 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 9 poz 59
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy.
article: art.151, art.147 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Wiesław Morys del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 447/12 w sprawie ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia Filii Szkoły Podstawowej im. M. w D. w miejscowości B. 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy D. na rzecz M. M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Ke 447/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. M.na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] w przedmiocie utworzenia Filii Szkoły Podstawowej im. [...] w D. w miejscowości B..

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] w sprawie utworzenia Filii Szkoły Podstawowej [...] w D. w miejscowości B., Rada Miejska w D. - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 58 ust. 1 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - stwierdziła, że z dniem [...] września 2012 r. tworzy się w miejscowości B. Filię Szkoły Podstawowej [...] w D. wchodzącej w skład Zespołu Szkolno-Pedagogicznego w D.

W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że uchwałą intencyjną z dnia [...] lutego 2012 r. Rada Miejska zadecydowała o zamiarze reorganizacji Szkoły Podstawowej w B. poprzez jej likwidację i utworzenie, na bazie likwidowanej szkoły, Filii Szkoły Podstawowej w D. Zamiar likwidacji szkoły pozytywnie zaopiniował Ś. Kurator Oświaty, a także opinię w tej sprawie przedstawił Zarząd Oddziału Międzygminnego Związku Nauczycielstwa Polskiego. Utworzenie filii będzie realizacją ww. uchwały intencyjnej.

Skargę na przedstawioną wyżej uchwałę złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. M. – nauczycielka zatrudniona w likwidowanej szkole – zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. poprzez niepowiadomienie wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji szkoły.

W uzasadnieniu skargi skarżąca w szczególności wskazała, że dwaj ojcowie dzieci uczęszczających do objętej likwidacją szkoły, to jest K. S. (ojciec S. S.) i P. K. (ojciec N. K.), którzy – z uwagi na orzeczony rozwód związku małżeńskiego – nie zamieszkują razem z dziećmi i ich matkami, nie otrzymali informacji o zamiarze likwidacji szkoły. Korespondencja w tej kwestii, w obu przypadkach, była kierowana tylko do matek dzieci i na ich adresy zamieszkania. Akcentowano przy tym, że ani K. S., ani P. K. nie zostali pozbawieni praw rodzicielskich i - zgodnie z decyzją sądu - są uprawnieni do wyboru i decydowania do jakiej szkoły będą uczęszczały ich dzieci.

Ponadto skarżąca podkreślała, że informacja o zamiarze likwidacji szkoły winna być skierowana do każdego rodzica osobno i musiała do niego skutecznie dotrzeć. Obowiązku tego nie spełniało zaś łączne powiadomienie obojga rodziców wspólnie zamieszkujących, gdyż przepisy k.p.a. stanowią o doręczaniu korespondencji "adresatowi", a nie "adresatom". Żaden też przepis prawa nie pozwala na przyjęcie, że doręczenie zawiadomienia jednemu z rodziców dziecka, czyni skutecznym doręczenie informacji - drugiemu.

Odpowiadając na skargę, Rada Miejska w D. wyjaśniła, że doręczenie rodzicom uczniów informacji o zamiarze likwidacji szkoły było prawidłowe. Doręczeń tych dokonano na podstawie listy, sporządzonej przez dyrekcję szkoły oraz z odpowiednim wyprzedzeniem, przewyższającym 6 miesięcy. Oba zaś w/w przypadki, powołane w skardze, dotyczyły osób, do których miał zastosowanie art. 98 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.), bo pieczę nad dzieckiem sprawował tylko jeden z rodziców, drugi zaś - miał kompetencje do dokonywania czynności tylko w takim zakresie, w jakim nie pozostawało to w sprzeczności z zakresem pieczy sprawowanej przez pierwszego rodzica.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga nie była zasadna.

Na wstępie Sąd podniósł, że podstawę do wniesienia przedmiotowej skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżąca zaś – M. M. – jako nauczycielka zatrudniona w likwidowanej szkole, posiadała – w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowadministracyjnego - interes prawny w wywiedzeniu przedmiotowej skargi i spełniła przy tym, przewidziane procedurą sądowoadministracyjną, wymogi formalne, obowiązujące przy zaskarżaniu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego.

Przechodząc do kwestii merytorycznych, Sąd na wstępie wskazał, że organ jako podstawę swej uchwały błędnie wskazał art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W niniejszej sprawie nastąpiło bowiem utworzenie filii szkoły, która już istnieje. Błędne określenie podstawy prawnej zaskarżonej uchwały pozostawało jednak bez wpływu na ocenę zaskarżonej uchwały, gdyż procedura z art. 59 ust. 1 dotycząca likwidacji szkoły, którą stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły, została przeprowadzona prawidłowo.

Sąd Wojewódzki następnie zacytował art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz przytoczył treść zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w D. i stwierdził, że spór w tej sprawie sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie, czy podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedzone zostało zawiadomieniem rodziców uczniów o zamiarze przekształcenia szkoły co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia.

W związku powyższym, Sąd wyjaśnił, że zawiadomienia o zamiarze przekształcenia szkoły w B.zostały przesłane na adresy rodziców uczniów, wskazane w "Liście rodziców dzieci uczęszczających do Szkoły Podstawowej w B.". Sąd w tym miejscu podkreślił, że rodzice (opiekunowie prawni) uczniów, jako sprawujący władzę rodzicielską (bądź pieczę) nad dzieckiem, mają interes w tym, aby dostatecznie wcześnie (minimum 6 miesięcy przed planowaną likwidacją szkoły) otrzymać informację o powyższym zamiarze, bo wiąże się to z ważną sferą ich spraw życiowych a w ten sposób uzyskują możliwość odpowiednio wczesnego przygotowania dziecka do nauki w nowym miejscu, a także – w razie sprzeciwu rodziców – umożliwia to podjęcie stosownych działań, przeciwdziałających zamiarowi likwidacji szkoły. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę na fakt, iż choć zawiadomienia informujące o likwidacji szkoły były w rozpatrywanym przypadku rzeczywiście doręczane jedną przesyłką do obojga rodziców na ich wspólny adres (nie oddzielnie do każdego z nich), to okoliczność ta nie wpływała jednak na skuteczność powyższego zawiadomienia. Sąd Wojewódzki wyjaśnił bowiem, iż nie ulegało wątpliwości, że zawiadomienie o planowanym przekształceniu szkoły nie musi następować w formie pisemnej a więc powiadomienie osób obecnych na zebraniu i skierowanie pisemnych zawiadomień do pozostałych rodziców uczniów czyniło zadość wymaganiom, o których mowa w art. 59 ust.1 ustawy o systemie oświaty.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego należało także przyjąć, że choć w sytuacji, gdy władza rodzicielska (bądź wykonywanie pieczy nad dzieckiem) przysługuje prawnie obojgu rodzicom (opiekunom) i zatem informacja o zamiarze zmiany stopnia organizacyjnego szkoły powinna być adresowana tak do ojca jak i do matki dziecka, a nie tylko do jednego z rodziców, to fakt ten nie oznaczał jednak, że jeśli ustawowy obowiązek zawiadomienia rodziców organ realizował poprzez formę pisemną np. poprzez przesłanie listu poleconego, to winien kierować oddzielne zawiadomienia do każdego rodzica nawet wówczas, gdy zamieszkują oni razem i wspólnie wykonują przysługującą im - z mocy prawa - władzę rodzicielską. W takim wypadku wystarczyło – zdaniem Sądu - skierowanie jednego, wspólnego zawiadomienia, zaadresowanego do obojga rodziców, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Nawiązując do zarzutów podniesionych w piśmie procesowym z 11 lipca 2012 r., dotyczącym nieprawidłowego i niezgodnego z przepisami k.p.a. zawiadomienia niektórych rodziców o zamiarze zmiany statusu szkoły (zawiadomienie skierowane pod prawidłowy adres zamieszkania rodziców odebrała osoba trzecia), Sąd wyjaśnił, że czynność zawiadomienia nie jest czynnością prawną, lecz tzw. czynnością materialno-techniczną, która polega na tym, że ma ona w zasadzie charakter faktyczny, choć pośrednio wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej i przekształceniowej. Zawiadomienie o zamiarze likwidacji (przekształcenia) jest przy tym dokonane skutecznie wówczas, gdy dotarło do wszystkich osób lub organów, które powinny były zostać poinformowane o zamierzonej likwidacji, najpóźniej w terminie, o którym mowa w tym przepisie, przy czym należało przyjąć, że liczy się w tym przypadku realna możliwość zapoznania się z zamiarem likwidacji, np. poprzez awizowanie listu, a nie to, czy dany adresat - organ lub osoba - faktycznie z tej możliwości skorzystał.

Ponieważ powiadomienia organów i osób, o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, stanowią – jak wywodził Sąd Wojewódzki - przesłankę ważnej i skutecznej prawnie likwidacji, która dokonuje się w procedurze uchwałodawczej przed organem stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego, a nie w procedurze administracyjnej, dlatego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenie zarzucała skarżąca – nie miały - także w zakresie doręczeń – zastosowania w rozpatrywanym przypadku.

Ponadto, jak Sąd zaakcentował, w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, według którego termin sześciomiesięczny, o którym mowa w art. 59 ust.1 omawianej ustawy, trzeba traktować nie jako termin procesowy, ale materialnoprawny. Okoliczność ta zaś przemawia dodatkowo za stanowiskiem o braku podstaw do stosowania w analizowanej sprawie przepisów rozdziału 10 działu II k.p.a.

Sąd Wojewódzki stwierdził przy tym, że z nadesłanej Sądowi dokumentacji wynikało, iż wszystkie zawiadomienia, skierowane pod adresy rodziców, których prawidłowość nie została zakwestionowana, zostały odebrane przed upływem terminu 6-ciomiesięcznego, a więc przed dniem [...] marca 2012 r.(w okresie od [...] do [...] lutego 2012 r.). Wprawdzie na niektórych dowodach doręczeń widniało inne nazwisko kwitującego odbiór, niż nazwisko adresata, jednak dla oceny prawidłowości tych zawiadomień - z punktu widzenia wymogów z art. 59 ust.1 cytowanej ustawy - nie bez znaczenia była okoliczność, że żaden z rodziców, ani na etapie procedury uchwałodawczej, ani w toku postępowania sądowego, nie zarzucał braku faktycznego zawiadomienia go o zamiarze likwidacji szkoły, a konkretnie tego, że osoba, która przesyłkę odebrała – nie przekazała jej rodzicowi (rodzicom), do których korespondencja była kierowana. Sam fakt zaś, że na zwrotnym poświadczeniu odbioru zawiadomienia nie znajdował się podpis adresata, nie powodował jeszcze przyjęcia, że przesyłka do niego nie dotarła. Okoliczność tę należałoby co najmniej uprawdopodobnić, czego jednak skarżąca nie uczyniła. Wprawdzie bowiem w aktach sprawy znajdowały się "oświadczenia" podpisane przez niektórych rodziców, ale dotyczyły one jednak zupełnie innej kwestii.

Poza tym – jak wywodził Sąd Wojewódzki - żaden z rodziców nie podnosił, że nie został faktycznie zawiadomiony o przekształceniu szkoły w ustawowym terminie, a jedynie podnosił, że nie otrzymał zawiadomienia adresowanego wyłącznie do niego, podczas gdy niespornym było, że powiadomienia, skierowane do obojga rodziców, odebrał i podpisał jeden z nich, co - jak wyżej wspomniano - Sąd uznał za skuteczne wypełnienie obowiązku z art. 59 ust. 1 ustawy (dot. A. i A. B. – oświadczenie złożył A. B., A. i J. B. – oświadczenie J. B., A. W. i P. B. - oświadczenie A. W., J. i M. B. – oświadczenie J. B., M. i G. P. – oświadczenie M. P.).

Dodatkowo Sąd Wojewódzki zauważył, iż niektórzy z rodziców wypełnili znajdujące się w aktach "oświadczenia" według z góry ustalonego wzoru mimo, że w ogóle nie dotyczyły one ich sytuacji. Oświadczenia te sprowadzały się faktycznie do wyrażenia poglądu o nieskuteczności odebrania przez wspólnie z nimi zamieszkałego małżonka zawiadomienia, skierowanego także do nich. Oświadczenia te podpisali (poza w/w osobami): B. Z. - której podpis znajduje się na dowodzie doręczenia powiadomienia skierowanego do niej i do K. Z., D. R. – podczas, gdy zawiadomienie skierowane zostało wyłącznie do niej, a nie jak w przypadku pozostałych osób podpisanych pod "oświadczeniami", także do współmałżonka, C. M. i A. M. - odnośnie których skarżąca w piśmie procesowym z 11 lipca 2012 r. zarzuca, że zawiadomienie odebrała siostra (na dowodzie doręczenia widnieje jedynie podpis "M."), ale nie wykazuje – jeśliby nawet tak przyjąć – że nie dotarło ono do adresatów. W tym ostatnim przypadku, w ocenie Sądu, podpisanie przez małżonków M. "oświadczenia", z uwagi na jego treść świadczyło wyraźnie o tym, że kierowane do nich zawiadomienie zostało im faktycznie przekazane przez osobę je odbierającą.

W związku z powyższym Sąd Wojewódzki podkreślił, że znajdujące się w aktach "oświadczenia", podpisane zostały wyłącznie w celu osiągnięcia określonego efektu w postaci podważenia prawidłowości podjętej uchwały, co nie mogło jednak automatycznie oznaczać zasadności podnoszonych przez skarżącą zarzutów, co do nieskuteczności powiadomienia rodziców o zamiarze przekształcenia szkoły.

Odnosząc się natomiast do kwestii braku zawiadomienia dwóch ojców uczniów likwidowanej szkoły, w osobach: K. S. i P. K., którzy nie zamieszkują wspólnie z matkami dzieci, z uwagi na orzeczony rozwód, to Sąd Wojewódzki stwierdził, że (cyt.): "jeśli w wyroku rozwodowym wykonywanie władzy rodzicielskiej nad wspólnymi małoletnimi dziećmi zostało powierzone matkom, z którymi te dzieci faktycznie zamieszkują, to w takim przypadku, zawiadomienie o zamiarze przekształcenia szkoły należy uznać za skuteczne, jeśli zostało skierowane i doręczone temu z rodziców, który władzę rodzicielską faktycznie wykonuje. Uprawnienie bowiem ojca do współdecydowania o wyborze szkoły – o ile rzeczywiście przyznane zostało w wyroku rozwodowym – realizowane jest na gruncie prawa rodzinnego, nie zaś szeroko pojętego prawa administracyjnego. Dlatego, jeżeli rodzice dziecka, uczęszczającego do przekształcanej szkoły, żyją w rozłączeniu i sąd orzekł o rozwiązaniu ich małżeństwa przez rozwód, to zawiadomienie tego rodzica, który zgodnie z tym wyrokiem sprawuje faktycznie pieczę nad dzieckiem i z którym dziecko na stałe przebywa, czyni zadość ustawowemu obowiązkowi powiadomienia rodziców o zamiarze przekształcenia szkoły, o jakim mowa w art. 59 ust.1 w zw. z art. 59 ust.6 ustawy".

Sąd w tym miejscu podkreślił też, że (cyt.): "rozumienie powyższego wymogu w sposób prezentowany w skardze, a więc jako obowiązku zawiadomienia oddzielnie każdego z rodziców o zamiarze likwidacji szkoły w oderwaniu od istniejącej sytuacji w zakresie wykonywania przez nich władzy rodzicielskiej, a co za tym idzie sprawowania faktycznej pieczy nad dzieckiem prowadziłoby - w przekonaniu Sądu – do daleko idącego i przesadnego formalizmu, wykraczającego poza cel ustawodawcy i prowadzącego w praktyce do uniemożliwienia podjęcia przez organ gminy uchwały

w przedmiocie likwidacji czy przekształcenia szkoły".

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. M., zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a), to jest:

- art. 151 P.p.s.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo, iż

zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w D. jest niezgodna z prawem,

- art. 147 §1 P.p.s.a. – poprzez jego niezastosowanie pomimo faktu, iż zaskarżona uchwała jest - w świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz.1591 ze zm.) - jest nieważna, z uwagi na jej wydanie z naruszeniem przepisu art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 256, poz. 2572);

2. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), to jest art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, w szczególności przez błędną wykładnię i przyjęcie, że zastosowany sposób zawiadomienia rodziców o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej w B. wyczerpuje dyspozycję tych przepisów.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca M. M. wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego (w tym przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną w postępowaniu kasacyjnym z urzędu, której koszty nie zostały pokryte).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, że zawiadomienie rodziców, o którym mowa w art. art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, jest konsekwencją obowiązku zapewnienia uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej, zatem dotyka ich ważnych spraw życiowych. Z tego więc powodu wymagane jest, by zawiadomienie o likwidacji (przekształceniu) szkoły publicznej zostało imiennie skierowane do każdego rodzica i by skutecznie do tego rodzica dotarło. Zatem - zdaniem strony skarżącej - w świetle art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, o zamiarze przekształcenia szkoły należy powiadomić indywidualnie każdego z rodziców, bowiem do unicestwienia bytu prawnego uchwały o likwidacji szkoły wystarczy, aby tylko jeden z rodziców nie został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły co najmniej na 6 miesięcy przed terminem jej przekształcenia.

W niniejszej sprawie, procedura zawiadamiania rodziców uczniów Szkoły Podstawowej w B. o zamiarze jej przekształcenia przebiegła zaś w sposób, który – wg skarżącej kasacyjnie - nie pozwalał na uznanie, iż została ona przeprowadzona prawidłowo. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki adresowanej do B. P. i G. P. nie wynikało, kiedy rodzice ci otrzymali zawiadomienia o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w B. Na dokumencie tym nie było bowiem daty odbioru korespondencji. W konsekwencji ani organ, ani Sąd nie mogli dysponować wiedzą, kiedy rodzice ci zostali zawiadomieni o zamiarze przekształcenia szkoły.

Ponadto, skarżąca nie zgadzała się z Sądem pierwszej instancji, że przesyłanie zawiadomienia o zamiarze przekształcenia szkoły dla obojga rodziców jedną przesyłką nie wpływało na skuteczność zawiadomienia. Jeżeli bowiem informacja taka miała faktycznie dotrzeć do każdego rodzica, to doręczenie zawiadomienia jednemu z rodziców (temu który odbierze przesyłkę) nie dawała gwarancji, że i drugi z rodziców tę informację otrzymał.

Poza tym kwestionowano pogląd Sądu Wojewódzki, iż zawiadomienie o zamiarze przekształcenia szkoły należy uznać za skuteczne, jeśli zostało skierowane i doręczone temu z rodziców, który faktycznie władzę rodzicielską wykonuje. Organ prowadzący szkołę w żaden sposób nie wykazał bowiem w toczącym się postępowaniu, ani nie ustalił tego w trakcie procedury zawiadamiania rodziców o zamiarze likwidacji szkoły, by w stosunku do jednego z rodziców władza rodzicielska była w jakikolwiek sposób ograniczona. Dyspozycja przepisu art. 59 ust. 1 analizowana z punktu widzenia treści art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty wskazuje, iż o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły powinni zostać zawiadomieni obydwoje rodzice. Gdyby wystarczyło zawiadomienie jednego z nich, ustawa musiałaby zaś tak właśnie wskazywać. Stąd brak zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły ojców dwojga uczniów tj. K. S. i P. K., którzy nie zamieszkują z matkami uczniów, z uwagi na orzeczony rozwód, wobec braku ustaleń organu prowadzącego szkołę w kwestii zakresu władzy rodzicielskiej ojców, stanowiło naruszenie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Podnoszono również, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się oświadczenia rodziców: M. P., J. B., B. Z., A. W., C. M. i A. M., D. R., J. B. i A. B., z których jednoznacznie wynikało, iż nie otrzymali zawiadomienia o przekształceniu Szkoły Podstawowej w B.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, która w części okazała się zasadna.

Wspomniana skarga kasacyjna, choć formalnie oparta została na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 P.p.s.a., w istocie rzeczy sprowadzała się jednak jedynie do zarzutu materialnoprawnego. Zarzuty procesowe ograniczono bowiem tylko do zarzutu niewłaściwego zastosowania przez Sąd Wojewódzki art. 151 P.p.s.a. i jednoczesnego niezastosowania art. 147 § 1 P.p.s.a. Tego rodzaju zaś postępowanie Sądu Wojewódzkiego stanowiło konsekwencję przyjętej przez Sąd pierwszej instancji określonej wykładni prawa materialnego. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podnosiła, że Sąd Wojewódzki dokonał błędnych ustaleń faktycznych, ale zarzut taki nie został w skardze kasacyjnej w żaden sposób sformalizowany.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną uznał, że był związany ustaleniami faktycznymi, dokonanymi przez Sąd pierwszej instancji. Z ustaleń tych zaś wynikało, iż wszyscy rodzice uczniów uczęszczających do przekształcanej Szkoły Podstawowej w B., z wyjątkiem K. S. (ojca S. S.) i P. K. (ojca N. K.) zostali powiadomieni o planowanym przekształceniu szkoły i nastąpiło to w terminie wskazanym w art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Analizowana sprawa dotyczyła skargi na uchwałę Rady Gminy w D. z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] w sprawie utworzenia Filii Szkoły Podstawowej im [...] w D. w miejscowości B., Rada Miejska w D. wydanej w istocie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 59 ust. 1 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być przekształcona z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia, zawiadomić o zamiarze przekształcenia szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

Ponadto, stosownie do ust. 2 szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać przekształcona po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub fizyczną - za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.

Jak z powyższego zatem wynika, warunkiem przekształcenia szkoły jest wcześniejsze podjęcie przez organ prowadzący szkołę uchwały intencyjnej i powiadomienie o jej treści rodziców uczniów uczęszczających do szkoły, z co najmniej 6-ciomiomiesięcznym wyprzedzeniem zaplanowanego przekształcenia.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że cytowany wyżej przepis mówi o powiadomieniu "rodziców" uczniów, przez co należy rozumieć oboje rodziców, jeśli żyją i żadne z nich nie zostało pozbawione władzy rodzicielskiej.

Słusznie także Sąd Wojewódzki zauważył, że istotą wprowadzenia wcześniejszego powiadomienia rodziców uczniów o zamiarze przekształcenia szkoły jest okoliczność, iż fakt ten dotyczy ważnej dla nich sprawy życiowej, bo wiąże się z wyborem miejsca nauki ich dziecka.

Trafnie również Sąd przyjął, że w sytuacji, gdy oboje rodzice pozostawali w związku małżeńskim i wspólnie z dzieckiem razem zamieszkiwali, informacja o zamiarze przekształcenia szkoły mogła być skierowana do obojga rodziców w jednym piśmie (jedna przesyłka). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wprawdzie poprzednie orzecznictwo sądowoadministracyjne zwracało uwagę na konieczność powiadamiania imiennie każdego z rodziców z osobna (odrębnymi pismami), tak jak wymaga tego tryb doręczenia przewidziany w procedurze administracyjnej (np. wyrok NSA z dnia 27 października 2009 r. , sygn. akt I OSK 871/09), ale orzeczenia te zapadały w stosunku do stanu istniejącego przed nowelizacją ustawy o systemie oświaty, która dokonała się ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 56, poz. 458), a która weszła w życie w dniu 22 kwietnia 2009 r. W świetle zaś aktualnie obowiązującego stanu prawnego, utracił moc przepis art. 59 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, który przewidywał, iż opinia kuratora w sprawie przekształcenia szkoły (pozytywna) była wydawana w formie postanowienia (będącego aktem zaskarżalnym w trybie k.p.a.). Wymóg ten zaś powodował, że proces przekształcenia szkoły miał postać złożoną, to jest łączył w sobie postępowanie uchwałodawcze i administracyjne. Okoliczność ta (obowiązek przedstawienia kuratorowi celem wydania postanowienia opiniującego pełnego materiału dowodowego) uzasadniało stosowanie w tym przypadku do obowiązku zawiadamiania rodziców uczniów o treści uchwały intencyjnej, wymogów przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego.

W obecnie istniejącym porządku prawnym, wspomniana wyżej opinia kuratora nie ma już charakteru aktu administracyjnego i nie musi być opinią pozytywną, zatem brak jest uzasadnienia dla stosowania w postępowaniu uchwałodawczym, jakim jest postępowanie w sprawie przekształcenia szkoły, przepisów procedury administracyjnej (art. 1 k.p.a.). Zawiadomienie o przekształceniu szkoły, skierowane do rodziców uczniów może być zatem dokonane w dowolnej formie, choć oczywiście winno ono do nich autentycznie dotrzeć i to w odpowiednim terminie ( np. w formie pisemnej, poprzez powiadomienie na zebraniu, na którym rodzice podpisali listę obecności lub poprzez złożenie przez rodzica oświadczenia, że powyższy fakt jest mu wiadomy).

Z uwagi na powyższe, zgodzić się jednak trzeba ze skarżącą, że nieprawidłowo Sąd Wojewódzki uznał, iż – w przypadku, gdy rodzice ucznia są po rozwodzie i zamieszkują osobno - zawiadomienie o zamiarze przekształcenia szkoły należy uznać za skuteczne, jeśli zostało skierowane i doręczone temu z rodziców, z którym dziecko zamieszkuje. Podkreślić należy, że nie ma w tym przypadku, jak wywodził w odpowiedzi na skargę organ, zastosowania art. 98 § 1 k.r.o. Przepis ten bowiem dotyczy reprezentacji dziecka przez rodziców. Omawiana kwestia odnosi się zaś nie do uprawnienia dziecka, a do uprawnienia rodziców.

Orzekając rozwód małżonków posiadających dzieci niepełnoletnie, sąd jest obowiązany orzec w wyroku rozwodowym o władzy rodzicielskiej. Stosownie do treści art. 58 § 1a k.r.o. (w poprzednim brzmieniu art. 58 § 1), sąd - poza możliwością pozbawienia władzy rodzicielskiej obojga lub jednego z rodziców - może władzę tę powierzyć obojgu, albo jednemu z rodziców, a drugiemu ograniczyć ją do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do dziecka. W tym ostatnim przypadku sąd, w sposób konkretny musi określić do jakiego rodzaju obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka władza rodzicielska została ograniczona. Najczęściej przy tym uprawnienie rodzica, któremu władza rodzicielska została ograniczona, sprowadza się do współdecydowania m. in. w sprawie: miejsca pobytu dziecka, organizacji jego wypoczynku i wyboru szkoły (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 marca 1968 r. sygn. akt III CZP 70/66, LEX nr 657).

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynikało, by K. S. (ojciec S. S.), albo P. K. (ojciec N. K.) byli pozbawieni władzy rodzicielskiej. Całkowicie zatem chybione było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że (cyt.): "jeśli w wyroku rozwodowym wykonywanie władzy rodzicielskiej nad wspólnymi małoletnimi dziećmi zostało powierzone matkom, z którymi te dzieci faktycznie zamieszkują, to w takim przypadku, zawiadomienie o zamiarze przekształcenia szkoły należy uznać za skuteczne, jeśli zostało skierowane i doręczone temu z rodziców, który władzę rodzicielską faktycznie wykonuje. Uprawnienie bowiem ojca do współdecydowania o wyborze szkoły (...) realizowane jest na gruncie prawa rodzinnego, nie zaś szeroko pojętego prawa administracyjnego".

Zaakcentować w tym miejscu trzeba, że orzekając w ten sposób, jak w zaskarżonym wyroku, Sąd Wojewódzki w istocie zalegalizował działanie niezgodne z treścią wyroku rozwodowego. Nie można zaś uznać za prawidłowe działania organu, które albo ogranicza władzę rodzicielską przysługującą rodzicowi, albo ogranicza przyznane mu uprawnienie do decydowania o istotnych sprawach dziecka. Obowiązek przestrzegania uprawnień rodzicielskich w żaden sposób nie może być przy tym postrzegany – jak przyjął to Sąd pierwszej instancji - jako "przesadny formalizm". Uprawnienia te mają charakter osobisty i podlegają ochronie konstytucyjnej ( art. 48 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

W tych warunkach, zaniechanie przez Radę Gminy D. powiadomienia dwóch rodziców uczniów o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej w B., oznaczało, że uchwała o przekształceniu tej szkoły została wydana z naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, a zatem w świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest nieważna.

Biorąc powyższe pod uwagę i uznając, że skarga kasacyjna okazała się, w części dotyczącej zarzutów prawnomaterialnych, uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 193 i art. 147 § 1 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.