Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 458/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., [...] Inspektor Sanitarny (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu odwołania J. B., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., [...], [...] o braku podstaw do stwierdzenia u odwołującej się choroby zawodowej.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Dnia [...] lipca 2018 r. lekarz anestezjolog, otolaryngolog, specjalista foniatra w związku z badaniem J. B. wystawiła skierowanie dla tej ostatniej do badania w [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] w związku z podejrzeniem choroby zawodowej (k. 56 akt administracyjnych; akta organów obu instancji mają wspólną numerację – uw. Sądu). Do skierowania dołączono dane dotyczące narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej z dnia [...] lipca 2018 r. sporządzone przez Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] oraz zatrudnionego tam specjalistę ds. BHP, P. Poż. oraz organizacji oświaty (k. 51-55 akt administracyjnych).

Następnie w [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] przygotowano kartę oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej (§ 6 ust. 3 pkt 2 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1367 z późn. zm., dalej "r.ws.ch.zaw.") (k. 57 akt administracyjnych).

Dnia [...] czerwca 2019 r. lekarz [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] wystawił orzeczenie lekarskie [...], w którym nie stwierdzono u J. B. choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat pod postacią guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, która to choroba została wymieniona w pozycji 15 r.ws.ch.zaw. (k. 58 akt administracyjnych).

Wobec treści powyższego orzeczenia J. B. wystąpiła z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia, a więc do Instytutu Medycyny Pracy [...] (co nastąpiło w trybie § 7 r.ws.ch.zaw.).

Orzeczenie lekarskie [...] zostało przesłane przez [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologiczne w [...] i wpłynęło do akt [...] czerwca 2019 r. (w trybie § 6 ust. 6 r.ws.ch.zaw.).

Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] Inspektor Powiatowy powiadomił J. B. i jej pracodawcę Zespół Szkolno-Przedszkolny w [...] o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie choroby zawodowej u J. B. – przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat (k. 45-47 akt administracyjnych).

Dnia [...] czerwca 2019 r. sporządzono przy udziale pracodawcy – Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...] wywiad epidemiologiczny dotyczący przebiegu pracy zawodowej J. B. (k. 42-44 akt administracyjnych). Tego samego dnia sporządzono także kartę oceny narażenia zawodowego. Z dokumentu tego wynika, że J. B. pracowała (z dwoma przerwami urlopowymi na poratowanie zdrowia) jako nauczyciel od [...] sierpnia 1979 r. do [...] czerwca 2018 r. (§ 6 ust. 3 pkt 3 r.ws.ch.zaw.)

Jak wyżej zaznaczono początkowo J. B. była poddana badaniu przez [...] Centrum Medycyny Pracy w [...], przy czym skorzystała z procedury odwoławczej określonej w § 7 r.ws.ch.zaw.

Ostatecznie do akt wpłynęło orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy [...] z dnia [...] października 2019 r., [...], w którym stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u J. B. (k. 27 akt administracyjnych).

W orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy wyjaśniono, że przeprowadzono u pracownika badanie pod kątem choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat pod postacią guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, która to choroba została wymieniona w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1320 z późn. zm., dalej "K.p.").

Przeprowadzający badanie lekarz wskazał dalej, że na potrzeby orzeczenia uwzględniono, iż wedle dostarczonej dokumentacji oraz wywiadu J. B. była na stanowisku nauczyciela w latach 1979-2018 w pełnym wymiarze godzin dydaktycznych oraz w nadgodzinach. W latach [...], [...] przebywała na urlopie dla poratowania zdrowia i nie świadczyła pracy. Pierwsze dolegliwości ze strony narządu głosu pojawiły się około 30 lat temu pod postacią bólu gardła, uczucia suchości w gardle, okresowej chrypki. Dolegliwości ze strony narządu głosu w kolejnych latach pracy narastały. Z powodu problemów z narządem głosu podjęła leczenie laryngologiczne i foniatryczne. W 2018r. Pani J. B. została skierowana do [...] Centrum Medycyny Pracy z podejrzeniem choroby zawodowej narządu głosu. W wyniku badania przeprowadzonego w [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] wydano orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Rozpoznano natomiast dysfonię hyperfunkcjonalną, a wiec schorzenie nieujęte w wykazie chorób zawodowych. Badana nie zgodziła się z treścią wydanego orzeczenia, złożyła wniosek o przeprowadzenie ponownego badania w jednostce orzeczniczej II stopnia.,

W ocenie lekarza specjalisty Instytutu Medycyny Pracy [...] przeprowadzona w Instytucie ocena wydolności głosowej krtani metodą wideostroboskopową wykazała, że fałdy głosowe są podsychające, z widoczną poszerzoną siatką naczyń krwionośnych na górnej powierzchni, prawidłowo ruchomo w stawach pierścieniowo nalewkowych. Okresowo widoczna była szczelina niedomykalności. Próba obciążeniowa narządu głosu była ujemna, w analizie akustycznej obserwowana była też poprawa parametrów akustycznych, co stwierdzono w czynnościowym charakterze zaburzeń głosu. Po próbie obciążeniowej nie zaobserwowano pogorszenia się parametrów wideostroboskopowych. Przesuniecie brzeżno stwierdzono jako obustronnie ograniczone. Zaobserwowano tendencję do fonacji rzekomej. Drgania fałdów głosowych były jednakowe, jednoczesne, regularne. Badaniem laryngologicznym i foniatrycznym rozpoznano dysfonię hyperfunkcjonalną.

Lekarz medycyny pracy stwierdził, że nie wykazano zmian w obrębie narządu głosu charakterystycznych dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które dają podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Stwierdzone obecnie zmiany morfologiczno-czynnościowe w zakresie krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych.

Podsumowując lekarz Instytutu Medycyny Pracy [...] wskazał, że w analizowanym przypadku brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., [...], [...] Inspektor Powiatowy, przywołując art. 5 pkt 4a ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 59), nie stwierdził u J. B. choroby zawodowej w stosunku do której prowadzono postępowanie, czyli "przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat: guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią", wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonego w r.ws.ch.zaw.

W motywach decyzji Inspektor Powiatowy przedstawił przebieg postępowania i przytoczył konkluzje orzeczeń [...] Centrum Medycyny Pracy oraz Instytutu Medycyny Pracy [...]

Wyjaśnił dalej, że zgodnie z art. 2351 K.p. za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Dalej organ zaznaczył, że wykaz chorób zawodowych określono w r.ws.ch.zaw. Wskazuje się tam także okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych.

Zgodnie z § 8 ust. 1 r.ws.ch.zaw., decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika.

Chorobę zawodową rozpoznaje się na podstawie orzeczeń lekarskich, które są dowodem obligatoryjnym i mają walor opinii biegłego (art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. dalej "K.p.a.").

Odnosząc się do zaistniałej w sprawie sytuacji proceduralnej Inspektor Sanitarny zaznaczył, że jest związany orzeczeniami lekarskimi, w tym znaczeniu, że nie jest uprawniony do ich kontroli merytorycznej, ani też do dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania schorzenia. Na poparcie swego stanowiska przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

Odwołanie od decyzji Inspektora Powiatowego złożyła J. B. wnosząc o jej zmianę i przyjęcie, że zdiagnozowane u niej schorzenie jest chorobą zawodową względnie wystąpiła o ponowne przeprowadzenie postępowania w kierunku występowania u nie choroby zawodowej w postaci "przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat: guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią" wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonego r.ws.ch.zaw., w tym o zlecenie wykonania kolejnego badania lekarskiego przez inny zespół lekarzy i specjalistów bądź inną jednostkę badawczą.

W motywach odwołania J. B. przedstawiła swoje zastrzeżenia do orzeczeń lekarskich. W jej ocenie orzeczenie [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r[...] jest niepełne, niejasne oraz sprzeczne w zakresie wyników badań poszczególnych specjalistów i wniosków końcowych, jak również z sprzeczne z drugim z kwestionowanych orzeczeń, mianowicie orzeczeniem Instytutu Medycyny Pracy [...] z dnia [...] października 2019 r., [...]

Odwołująca się zauważyła, że zgodnie z treścią pierwszego z orzeczeń, badanie wideostroboskopowe stwierdziło głos matowy, chwilami ochrypły, oraz czas fonacji 12 sekund, amplitudę skróconą, a także "prawie pełne zwarcie szpary głośni". Wskazała dalej, że publikacje medyczne na ten temat wskazują, że głos matowy i ochrypły jest objawem przewlekłych schorzeń narządu głosu, w tym zdiagnozowanej przez lekarzy orzeczników dysfonii hyperfunkcjonalnej. Ta z kolei może być spowodowana przez zmiany anatomiczne w obrębie krtani bądź pozostawać zaburzeniem czysto funkcjonalnym.

W dalszej części odwołania J. B. bardzo szczegółowo przeanalizowała zdiagnozowane u niej schorzenie, akcentując szereg zjawisk, które mogą świadczyć o możliwości występowanie u niej choroby zawodowej, w kierunku której prowadzono postępowanie, jednak zjawiska te zostały zlekceważone lub pominięte wnioskach końcowych opinii [...] Centrum Medycyny Pracy w [...]

Odnosząc się do orzeczenia lekarskiego z dnia [...] października 2019 r., [...] wydanego przez Instytut Medycyny Pracy [...] w [...], J. B. zauważyła, że wskazano tam na wynik kolejnego badania wideostroboskopowego, zgodnie z którym fałdy głosowe są podsychające, z widoczną poszerzoną siatką naczyń krwionośnych na górnej powierzchni, okresowo widoczna jest szczelina niedomykalności, przesunięcie brzeżne obustronnie ograniczone, występuje tendencja do fonacji rzekomej. Przytoczona treść wyników badań, wskazująca na organiczne, a nie czynnościowe pochodzenie niedomykalności głośni ("okresowo widoczna jest szczelina niedomykalności", podsychanie fałdów głosowych, fonacja rzekoma będąca wyrazem kompensacji w przypadku niewydolności strun głosowych, mająca charakter schorzenia trwałego, a występująca również w organicznych zaburzeniach wibracji strun głosowych), stoi w całkowitej sprzeczności z wnioskami zawartymi w końcowej części orzeczenia, wedle których zdiagnozowane u niej schorzenie stanowi jedynie dysfonię hyperfunkcjonalną, a zmiany w zakresie krtani mają charakter wyłącznie morfologiczno - czynnościowych i nie są objęte wykazem chorób zawodowych.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., [...] Inspektor Wojewódzki utrzymał w mocy decyzję Inspektora Powiatowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W motywach rozstrzygnięcia obszernie wyłożono uwarunkowania prawne postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej, akcentując, że zasadnicze znaczenie odgrywają w nim orzeczenia lekarskie wydane po badaniu w kierunku występowania choroby zawodowej objętej podejrzeniem. W sprawie obie jednostki orzecznicze nie stwierdziły podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, a organ uznał te opinie za rzeczowe, spójne i logiczne, w tym nie znalazł powodów do ich kwestionowania.

W skardze J. B. zarzuciła organom naruszenie art. 6, 7, 8, 11 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz niewystarczające wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ administracji publicznej kierował się przy załatwieniu sprawy, a także poprzez dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób dowolny, pobieżny oraz sprzeczny z zasadami logiki wskutek pominięcia i zaniechania wyjaśnienia sprzeczności pomiędzy treścią opinii lekarskich jednostek orzeczniczych I i II stopnia, a wnioskami w nich zawartymi, a także poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli.

Wskazała także na naruszenie § 8 pkt 1 i 2 r.ws.ch.zaw. poprzez przyjęcie, że zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy, w tym wydane orzeczenia lekarskich jednostek orzeczniczych I i II stopnia oraz ocena stopnia narażenia, są wystarczające do wydania decyzji, zaniechanie wystąpienia do jednostek orzeczniczych o sporządzenie dodatkowego uzasadnienia opinii w celu wyjaśnienia występujących w nich rozbieżności, niejasności i sprzeczności oraz niepodjęcie innych czynności niezbędnych do uzupełnienia tego materiału.

Wskazując na powyższe J. B. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W motywach skargi skarżąca szczegółowo odniosła się do merytorycznej strony orzeczeń lekarskich wykazując, dlaczego nie zgadza się z nimi. Następnie, przedstawiwszy wyjaśnienia prawne, podkreśliła, że organ, mimo obowiązujących go przepisów dotyczących prawidłowego prowadzenia postępowania w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie odniósł się zgłoszonych przez skarżącą zastrzeżeń, kwitując je jednym stwierdzeniem, jakoby odwołująca się inaczej niż lekarze jednostek orzeczniczych postrzegała swoje schorzenia, co nie może skutecznie podważyć orzeczenia wydanego przez uprawnione do orzekania w tym zakresie jednostki medyczne, jeżeli w sposób przekonujący, a więc spójny i logiczny, uzasadniły swoje stanowisko. Skarżąca nie zaprzeczyła, że przy wydawaniu opinii uczestniczyli lekarze specjalizujący się w medycynie pracy i posiadający uprawnienia do orzekania w przedmiocie chorób zawodowych, a same opinie zostały wydane po przeprowadzeniu badań i analizie dokumentacji lekarsko-orzeczniczej. Okoliczności te nie czynią jednak tych opinii automatycznie jasnymi, pełnymi i przede wszystkim pozbawionymi sprzeczności.

J. B. przypomniała też, że § 8 ust. 2 r.ws.ch.zaw. stanowi, że jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych postaw.

Na wstępie wyjaśnić należy, że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a kontroluje legalność wydanych przez nich aktów i dokonanych czynności. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.").

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co oznacza, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć w niej zastosowanie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

W sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Inspektora Wojewódzkiego i Inspektora Powiatowego o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat pod postacią guzków głosowych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysforią, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych r.ws.ch.zaw.

Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej określa definicja sformułowana w art. 235ą K.p., która stanowi, że za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy ("narażenie zawodowe").

Według art. 235˛ K.p. rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych.

Zgodnie z r.ws.ch.zaw. w przypadku podejrzenia choroby zawodowej kieruje się pracownika lub byłego pracownika na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby albo o braku podstaw do jej rozpoznania (§ 4). Do orzekania w zakresie chorób zawodowych uprawniony jest lekarz spełniający wskazane w § 5 rozporządzenia wymagania kwalifikacyjne, zatrudniony w jednostkach orzeczniczych wymienionych w ust. 2 i 3 tego przepisu.

Przedmiotem badania organów inspekcji sanitarnej jest zatem ustalenie takich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak: stwierdzenie u danej osoby choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych, określenie rodzaju pracy i warunków, w jakich osoba ta wykonywała bądź wykonuje pracę, wskazujących na występowanie w środowisku pracy obiektywnych czynników wpływających (narażających) na powstanie choroby zawodowej oraz wykazanie związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy istniejącą chorobą a tymi warunkami pracy.

Stosownie do postanowień § 2 r.ws.ch.zaw. wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, określa załącznik do tego rozporządzenia. Pod pozycją [...] tego załącznika (którego dotyczyło niniejsze postępowanie) wskazuje się jako chorobę zawodową przewlekłą chorobę narządu głosu spowodowaną nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, charakteryzującą się następującymi objawami chorobowymi: 1) guzki głosowe twarde, 2) wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, 3) niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.

Należy podkreślić, że wykaz chorób zawodowych, stanowiący załącznik do r.ws.ch.zaw. ma charakter wyczerpujący i określa zamknięty katalog chorób zawodowych. Oznacza to, że za chorobę zawodową może zostać uznana wyłącznie choroba wymieniona w wykazie, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy.

Zgodnie z § 5 w związku z § 6 ust. 1 r.ws.ch.zaw. właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych, a więc do wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania jest wyłącznie lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach dotyczących służby medycyny pracy, zatrudniony w jednostce orzeczniczej I stopnia wymienionej w § 5 ust. 2, bądź w jednostce orzeczniczej II stopnia, określonej w § 5 ust. 3 r.ws.ch.zaw.

Wskazany lekarz wydaje orzeczenie lekarskie na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1 r.ws.ch.zaw.).

W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności o wskazane orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu bądź o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej oraz formularz oceny narażenia zawodowego, właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia (§ 8 ust. 1 r.ws.ch.zaw.).

Wymaga podkreślenia, że w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej organy inspekcji sanitarnej są związane rozpoznaniem choroby podanym w orzeczeniu lekarskim i nie są uprawnione do samodzielnej oceny zebranej w sprawie dokumentacji medycznej. Jednocześnie określony przez ustawodawcę tryb postępowania w sprawie chorób zawodowych nie przewiduje możliwości powoływania biegłych przez organ czy sąd celem dalszej weryfikacji wydanych orzeczeń przez jednostki orzecznicze I i II stopnia. Ocena stanu zdrowia pod kątem występowania choroby zawodowej dokonywana jest już bowiem na etapie postępowania administracyjnego przez specjalizujące się w medycynie pracy dwie jednostki orzecznicze.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że wydane w sprawie orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nim związany. Organ nie ma prawa samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów oraz z faktu, że zgodnie z § 5 ust. 1 r.ws.ch.zaw. tylko uprawniony lekarz, zatrudniony w jednostce orzeczniczej I lub II stopnia, jest właściwy do rozpoznania choroby zawodowej organy wiedzy specjalistycznej nie posiadają.

Należy mieć na uwadze, że zakwestionowania orzeczenia lekarskiego można dokonać tylko pod względem formalnym (na przykład wydanie przez nieuprawnionego lekarza, czy w nieprawidłowej formie), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, nie natomiast w zakresie dotyczącym ich merytorycznej treści.

Organy administracji są zatem związane ustaleniami tych orzeczeń i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia danej osoby kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących ich postawę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2007r., II OSK 1078/06; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 października 2010 r., III SA/Łd 272/10, czy Naczelnego Sądu Administracyjnego (przed reformą) z dnia 24 marca 2000 r., I SA 2334/99; 8 listopada 2000r., I SA 664/00; 11 grudnia 2001r., I SA 746/99 i 24 lutego 1998 r., I SA 1520/97, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, jak wynika z powyższego, zarówno organy wydające decyzje, jak i sąd dokonujący ich kontroli związane są treścią orzeczenia lekarskiego wydanego przez uprawnione jednostki orzecznicze, co do kwestii stwierdzenia choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje, że bez orzeczenia lekarskiego (opinii) bądź sprzecznie z nim organ nie może dokonać rozpoznania choroby, tym samym oznacza to, że ustalenie jednego z ważnych elementów zaliczenia schorzenia do choroby zawodowej uzależnione jest od treści specjalistycznego orzeczenia lekarskiego (zob. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r., OPS 3/02, orzeczenia.nsa.gov.pl, aktualną również w obowiązującym stanie prawnym).

Wyjaśnić należy, że zakwestionowanie orzeczeń lekarskich jest możliwe także w przypadku, gdy w materiale dowodowym znajdują się orzeczenia lekarzy zatrudnionych w uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostkach organizacyjnych, które zawierają różne ustalenia (rozpoznania chorobowe). Jednak nawet w takiej sytuacji organ ani sąd administracyjny nie są uprawnione do weryfikacji merytorycznej orzeczeń lekarskich, co najwyżej organ może żądać wydania kolejnych orzeczeń przez uprawnione jednostki organizacyjne celem ujednolicenia stanowiska. W przedmiotowej sprawie takich odmiennych orzeczeń nie ma.

W niniejszej sprawie, w trakcie postępowania wyjaśniającego, uzyskano orzeczenie sporządzone przez lekarza specjalistę zatrudnionego w upoważnionej do tego jednostce oraz orzeczenie uzupełniające placówki II stopnia. Lekarska jednostka orzecznicza I stopnia wydała w dniu [...] czerwca 2019 r. orzeczenie lekarskie [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Wynika z niego, że skarżąca pracowała w zawodzie nauczyciela od 1979 r. do 2008 r. i w okresie pracy zawodowej odczuwała dolegliwości związane z narządem głosu. Następnie u J. B. przeprowadzono badanie, a stwierdzone zmiany wskazały na dysfonię hyperfunkcjonalną. Nie wystąpiły też cechy kliniczne zawodowego uszkodzenia narządu głosu. U skarżącej nie stwierdzono więc ostatecznie choroby zawodowej wskazanej w punkcie 15 pkt 3 r.ws.ch.zaw., która była objęta zgłoszeniem.

Lekarska jednostka orzecznicza II stopnia (Instytut Medycyny Pracy [...]) orzeczeniem lekarskim z dnia [...] października 2019 r. [...] podtrzymała stanowisko komisji orzeczniczej I stopnia o braku choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Po przeprowadzonym badaniu także rozpoznano dysfonię hiperfunkcjonalną.

Opierając się na powyższych orzeczeniach lekarskich I i II stopnia organy wskazały, że nie znajdują podstaw, aby stwierdzić u J. B. choroby zawodowej objętej zgłoszeniem, zwłaszcza, że postawiona diagnoza obejmuje to samo schorzenie, nie zaliczone do chorób zawodowych.

W tym kontekście zarzuty podnoszone przez skarżącą nie mogły odnieść zmierzonego skutku. J. B. koncentruje się na metodologii badań, odwołuje się do literatury oraz wskazuje na różnice w obserwacji, takie jak dotyczące oceny zwarcia szpary głośni.

W ocenie Sądu okoliczności wskazane przez skarżącą nie są wystarczające do podważenia wydanych orzeczeń lekarskich, zwłaszcza, że te są oparte na badaniach, umotywowane, a ich wnioski są tożsame (stwierdzenie dysfonii hiperfunkcjonalnej). Sąd dostrzega, że istotnie można dostrzec pewne różnice w obserwacjach częściowych dotyczących zwarcia szpary głośni, niemniej najistotniejsze jest, że obie jednostki doszły do tych samych konkluzji.

Jak już wcześniej podkreślono ani lekarze ani Sąd nie kwestionują występujących u skarżącej schorzeń narządu głosu, jednakże mimo ich występowania nie są tymi, które zostały wskazane w wykazie chorób zawodowych. Do uznania wystąpienia choroby zawodowej nie był również wystarczający długi staż pracy w narażeniu na wysiłek głosowy. Wbrew zarzutom skarżącej organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego w administracji. Nie miał podstaw do poszukiwania u lekarzy leczących skarżącą dalszej dokumentacji skoro w przeprowadzonym badaniu i analizie złożonych przez skarżącą dokumentów nie ujawniono schorzeń wymienionych w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonego w r.ws.ch.zaw.

Na marginesie Sąd wyjaśnia, że o ile zdaje sobie sprawę, iż zakres zarzutów skierowanych przeciwko orzeczeniom lekarskim (w istocie zarzutów nakierowanych na podważenie ich jako dowodów) jest ograniczony do zarzutów formalnych, to jednak należy mieć świadomość, iż z tego właśnie powodu w § 7 r.ws.ch.zaw. przewiduje się procedurę poddania pracownika (byłego pracownika) ponownemu badaniu na jego wniosek. Skarżąca mogła więc we wniosku o ponowne badanie podnosić zarzuty dotyczące strony merytorycznej postawionej diagnozy. Skoro jednak Instytut Medycyny Pracy [...] jako jednostka orzecznicza II stopnia nie stwierdził podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u J. B., to należy uznać, że badający ją specjalista nie uznał przedstawionych okoliczności za przesądzające.

W takim stanie rzeczy, w świetle zebranego materiału dowodowego ustalenia jednostek orzeczniczych medycznych nie mogły budzić wątpliwości. Organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie miały w tym zakresie podstaw do przyjęcia, iż rzeczywisty stan zdrowia skarżącej kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich. Także i Sąd z tegoż względu nie miał podstaw do zakwestionowania z formalnego punktu widzenia przedmiotowych orzeczeń lekarskich.

Kontrolowane decyzje są więc zdaniem Sądu prawidłowe. Nie doszło przy ich wydawaniu do naruszenia ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego w stopniu skutkującym ich uchyleniem. Żaden z organów administracji nie zanegował długotrwałej pracy skarżącej w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy, ani też skutków tej pracy na stan zdrowia skarżącej. Wyniki przeprowadzonych u skarżącej badań przez jednostki diagnostyczne nie dawały jednakże podstaw do stwierdzenia takich zmian w obrębie głośni i krtani skarżącej, które równoznaczne są z wystąpieniem symptomów choroby zawodowej ujętej pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych. W ocenie Sądu orzeczenia lekarskie wydane [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] i Instytucie Medycyny Pracy [...] nie zawierają także braków ani treści, które wymagałyby wdrożenia procedury § 8 ust. 2 r.ws.ch.zaw. (żądania dodatkowego uzasadnienia orzeczenia, wystąpienia do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjęcia innych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału).

Zarzuty skargi okazały się więc nieuzasadnione. Ukierunkowane były one na naruszenie przez organy przepisów postępowania wyjaśniającego, podczas gdy w ocenie Sądu orzekające w sprawie organy wystarczająco ustaliły stan faktyczny sprawy, prawidłowo oceniły i odniosły się do zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dały wyraz w zaskarżonych decyzjach.

Mając to wszystko na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

Skargę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 45 akt sądowych).