Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1082/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza Gminy i Miasta w [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 28 czerwca 2006 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 16 czerwca 2006 r. Nr XXXVII/337/2006 w sprawie zaskarżenia zarządzenia zastępczego dotyczącego wygaśnięcia mandatu Burmistrza Gminy i Miasta w Miechowie postanawia: skargę odrzucić


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...].2006 r. pełniący obowiązki Przewodniczącego Rady Miejskiej w Miechowie A.C. zwołał sesję Rady Miejskiej, wyznaczając rozpoczęcie obrad na godz.1000 w dniu 16 czerwca 2006 r. w sali konferencyjnej Urzędu Miasta i Gminy w Miechowie. Do zawiadomienia dołączono porządek obrad oraz teksty projektów uchwał.

Następnie w dniu [...].2006 r. A. C. jako pełniący obowiązki Przewodniczącego Rady Miejskiej w Miechowie zwrócił się do radnych z informacją o przeniesieniu sesji Rady Miejskiej z dnia 16.06.2006 r. na dzień 29.06.2006 r.

Radni Rady Miejskiej w Miechowie przybyli na miejsce obrad w dniu 16.06.2006 r. i po stwierdzeniu, że nie stawił się ani Przewodniczący, ani żaden z Wiceprzewodniczących Rady, uznali za dopuszczalne odbycie sesji Rady Miejskiej w Miechowie. W pierwszym głosowaniu na prowadzącego obrady wybrano najstarszego wiekiem radnego J.T., który następnie prowadził sesję Rady. Z przebiegu sesji sporządzono protokół (protokół z XXXVII sesji Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 16 czerwca 2006 r.). Zgodnie z tym protokołem zebrani w dniu 16.06.2006 r. radni Rady Miejskiej w Miechowie podjęli uchwałę Nr XXXVII/337/2006 w sprawie zaskarżenia zarządzenia zastępczego dotyczącego wygaśnięcia mandatu Burmistrza Gminy i Miasta w Miechowie.

Po przekazaniu uchwały organowi nadzoru, Wojewoda Małopolski pismem z dnia [...].2006 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego, po czym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28.06.2006 r. znak [...] stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 16 czerwca 2006 r. Nr XXXVII/337/2006 w sprawie zaskarżenia zarządzenia zastępczego dotyczącego wygaśnięcia mandatu Burmistrza Gminy i Miasta w Miechowie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że sesja Rady Miejskiej została prawidłowo zwołana na dzień 16.06.2006 r. przez Wiceprzewodniczącego Rady. Przed terminem sesji Wiceprzewodniczący zawiadomił radnych o przeniesieniu zaplanowanej na dzień 16.06.2006 r. sesji na inny termin. Mimo to w dniu 16.06.2006 r. przybyło na odwołaną sesję 11 radnych, a obradom przewodniczył radny senior J. T. tym samym tak zwołanej sesji Rady Miejskiej nie przewodniczyła uprawniona osoba. W ocenie organu nadzoru skoro Wiceprzewodniczący Rady Miejskiej w Miechowie prawidłowo zwołał sesję tej Rady na dzień 16.06.2006 r., a następnie poinformował radnych o przeniesieniu tej sesji na inny termin, to tym samym brak jest podstaw do uznania, iż w dniu 16.06.2006 r. posiedzenie 11 radnych stanowiło sesję Rady Miejskiej. Przesłanką uznania za ważną sesję rady gminy jest jej prowadzenie przez uprawniona osobę, którą może być albo przewodniczący albo wiceprzewodniczący rady. Ponieważ w tej sprawie obradom radnych w dniu 16.06.2006 r. przewodniczył radny nie będący ani przewodniczącym rady, ani jej wiceprzewodniczącym, tym samym nie można uznać podjętej uchwały Nr XXXVII/337/2006 za akt wiążący i wyrażający wolę organu stanowiącego. Naruszono art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym rada gminy obraduje na sesjach zwołanych przez przewodniczącego oraz art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nakazujący prowadzenie obrad rady gminy jej przewodniczącemu lub wyznaczonemu w tym celu wiceprzewodniczącemu bądź też wiceprzewodniczącemu najstarszemu wiekiem. Ponadto w tej sprawie naruszono istotę demokracji lokalnej oraz zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Na to rozstrzygniecie nadzorcze skargę wniosła Gmina Miechów, reprezentowana przez Burmistrza.

W skardze skarżąca Gmina domaga się stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego oraz o uchylenia w całości tego rozstrzygnięcia nadzorczego w związku z naruszeniem art. 2 ust. 3, art. 19 ust. 4 oraz art. 20 ustawy o samorządzie gminnym, a także § 27 Statutu Gminy Miechów.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na sesji w dniu 16.06.2006 r. przybyło 11 radnych, czym zapewniono niezbędne quorum do przeprowadzenia obrad. Sesja na dzień 16.06.2006 r. została prawidłowo zwołana. Ani ustawa o samorządzie gminnym, ani Statut Gminy Miechów nie regulują sytuacji odwołania już zwołanej sesji rady gminy i ewentualnego jej przesunięcia na inny termin. W związku z tym w drodze analogii można przyjąć, iż przesunięcie terminu sesji jest dopuszczalne w trybie właściwym do jej zwołania. W przedmiotowej sprawie radni powinni być powiadomieni na 5 dni przed terminem sesji o jej odwołaniu. Ponieważ termin ten nie został dochowany, tym samym zgodnie z § 27 Statutu Gminy Miechów Rada Miejska mogła podjąć uchwałę o odroczeniu sesji i wyznaczeniu nowego terminu jej przeprowadzenia. O przesunięciu terminu sesji decyduje nie jej przewodniczący, ale rada. W niniejszej sprawie Wiceprzewodniczący przyznał sobie kompetencje przysługujące Radzie Miejskiej, ponieważ sam odwołał zwołaną sesję organu stanowiącego gminy. Pismo Wiceprzewodniczącego o odwołaniu sesji należy traktować jako prośbę skierowaną do radnych, a nie oficjalne stanowisko Rady Miejskiej. Pismo Wiceprzewodniczącego nie zawiera pieczęci Rady Miejskiej i nie zostało wywieszone na gminnej tablicy ogłoszeń i nie wszyscy mogli się z nim zapoznać.

W skardze podniesiono również, że na przewodniczącym rady gminy lub wiceprzewodniczących ciąży obowiązek obligatoryjnego zwołania raz na kwartał sesji organu stanowiącego, a tymczasem w przypadku Rady Miejskiej w Miechowie mimo składanych w tym zakresie wniosków ani Przewodniczący Rady ani Wiceprzewodniczący nie chcieli zwoływać sesji. Od dnia 27.03.2006 r. do dnia 16.06.2006 r. nie zwołano żadnej sesji Rady Miejskiej w Miechowie. Wiceprzewodniczący Rady działał w ten sposób na szkodę samej Rady, mimo że należało uchwalić ok. 50 projektów uchwał. Takie postępowanie stanowiło jawne lekceważenie mieszkańców i działanie na ich szkodę. Tym samym jedna osoba sparaliżowała funkcjonowanie całej Gminy. Skarżąca Gmina wywodzi również, iż w związku ze zwołaniem przez Wiceprzewodniczącego sesji Rady Miejskiej na dzień 16.06.2006 r. i niezachowaniem procedury jej przesunięcia, sesja tej Rady odbyta w dniu 16.06.2006 r. jest ważna. Brało w niej udział większość radnych uprawnionych do głosowania. W związku z brakiem stawienia się na sesji osoby uprawnionej do jej przewodniczenia uznano, że wypełnienie w tym zakresie luki ustawowej nastąpi poprzez odpowiednie zastosowanie art. 20 ust. 2c ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym osobą uprawnioną do prowadzenia sesji był najstarszy wiekiem radny J. T. Zdaniem skarżącej Gminy to nie radni naruszyli prawo, ale jej Wiceprzewodniczący, który doprowadził do całkowitego uniemożliwienia jej działania. Wskazano również na art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, który nakazuje zachowanie proporcji między zakresem kontroli administracyjnej nad działalnością społeczności lokalnych a znaczeniem interesów, które należy chronić.

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie lub o jej oddalenie oraz połączenie tej sprawy ze sprawą ze skargi Rady Miejskiej w Miechowie na zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

W uzasadnieniu wskazano, że skargę wniósł podmiot nieuprawniony. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi podtrzymano argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo podniesiono, że wobec odwołania wcześniej zaplanowanej na dzień 16.06.2006 r. sesji Rady Miejskiej w Miechowie, przybyłych na ten dzień radnych nie można uznać za organ uchwałodawczy gminy. Ponadto obradom w dniu 16.06.2006 r. przewodniczył najstarszy wiekiem radny nie będący ani Przewodniczącym Rady ani jej Wiceprzewodniczącym. Uprawnienia nadzorcze Wojewody nie ograniczają samodzielności gminy określonej w art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Błędnie skarżący powołał się na naruszenie art. 19 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, skoro artykuł ten dotyczy jedynie odwołania przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy. Skoro prawidłowo sesję na dzień 16.06.2006 r. zwołał jej Wiceprzewodniczący, to tym samym mógł on przesunąć obrady rady gminy na późniejszy termin. Niezasadnym jest również zarzut naruszenia § 27 Statutu Gminy Miechów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, póz. 1269). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.).

Stosownie do art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygając Sąd uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.

Skarga wniesiona przez Burmistrza Gminy i Miasta w Miechowie podlega w tej sprawie odrzuceniu.

Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r. Dz. U. Nr 142, póz. 1591 ze zm.) "Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek gminny, których interes prawny, uprawnienia albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze".

Przepis ten wprost określa, który organ gminy uprawniony jest do podjęcia uchwały wyrażającej wolę wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu nadzoru.

Nie ulega wątpliwości, że Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność aktu oznaczonego jako uchwała Rady Miejskiej w Miechowie w Miechowie z dnia 16 czerwca 2006 r. Nr XXXVII/337/2006 w sprawie zaskarżenia zarządzenia zastępczego dotyczącego wygaśnięcia mandatu Burmistrza Gminy i Miasta w Miechowie. Tym samym podstawą do skutecznego wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie nadzorcze może być jedynie odrębna uchwała tej samej Rady.

Burmistrz nie jest uprawniony do samodzielnego zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego organu nadzoru skierowanego do uchwały organu stanowiącego gminy. Burmistrz jako organ wykonawczy podporządkowany Radzie Miejskiej nie ma żadnego tytułu, z którego wynikałyby uprawnienia do podejmowania zarządzeń w przedmiocie należącym do kompetencji organu uchwałodawczego gminy. Treść Zarządzenia z dnia 27 lipca 2006 r. Nr 115/2006 r. Burmistrza Gminy i Miasta w Miechowie nie wymienia spośród rozstrzygnięć nadzorczych podlegających zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie rozstrzygnięcia o numerze PN.II.0911-159-06. Nawet gdyby zarządzenie to obejmowało to rozstrzygnięcie nadzorcze, to i tak nie stanowiłoby ono prawidłowej podstawy wniesienia skargi.

Dążąc jednak do ustalenia, czy rzeczywiście organ wykonawczy Gminy Miechów nie posiadał upoważnienia do wniesienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wezwał Burmistrza Gminy i Miasta w Miechowie do przedłożenia uchwały Rady Miejskiej upoważniającej do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego z dnia 28 czerwca 2006 r. znak PN.II.0911-159-06.

Pomimo tego wezwania, doręczonego Burmistrzowi w dniu 25.09.2006 r. i upływu zakreślonego w nim 7-dniowego terminu do przedłożenia stosownej uchwały pod rygorem odrzucenia skargi, skarżący takiej uchwały nie dostarczył Sądowi.

Tym samym należy uznać, że skarga została wniesiona w sposób wadliwy, bez uzupełnienia jej braku formalnego polegającego na dołączeniu stosownej uchwały Rady Miejskiej w Miechowie, będącej podstawą do skutecznego wniesienia skargi przez Burmistrza Gminy i Miasta w Miechowie i w związku z tym uzasadnionym jest jej odrzucenie.

Takie stanowisko prezentuje również orzecznictwo sądowe (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 1992 r., AZP 8/91, opub. w Orzecznictwo Sądu Najwyższego z 1992, nr 7-8, póz. 119; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.06.2001 r., II SA/Wr 279/01, opub. w Orzecznictwo w Sprawach Samorządowy z 2001, nr 4, póz. 124).

Burmistrzowi Gminy i Miasta w Miechowie zapewniono udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po stwierdzeniu, że skarga została wniesiona przez nieuprawniony organ Gminy Miechów z naruszeniem art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, nie posiadający upoważnienia organu stanowiącego tej Gminy uznał, że tak wniesiona skarga, jako wadliwa, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 3 P.p.s.a.

Stosownie do poczynionych ustaleń, w przypadku odrzucenia skargi Sąd nie bada zasadności zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze.

W związku z tym należało orzec jak w sentencji postanowienia.