Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3336/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zabytki
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 139
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 27
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 53 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [,,,] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 48/18 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 48/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] (dalej: "skarżący" lub "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 27 stycznia 2009 r. [...] złożył do Prezydenta miasta [...] wykonującego obowiązki [...] Konserwatora Zabytków (dalej także: "SKZ") wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie położonego na terenie dzielnicy [...] w [...] XVIII-wiecznego pałacu wzniesionego dla Henryka von Brühla (dalej: "Pałac Brühla"). Inwestycja zlokalizowana na działkach nr ewid. [...],[...],[...], w obrębie [...], przy ul. [...], miała na celu wprowadzenie zmian, dzięki którym Pałac Brühla spełniałby funkcje budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zakładano również budowę na terenie całego założenia pałacowego dalszych obiektów: budynku gospodarczego, budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pomieszczeniem technicznym - stacją trafo wraz z budynkiem garażowym, dwóch budynków wartowni związanych z bramą wjazdową, budynku rekreacji indywidualnej, sieci wodociągowej i leśnej nieutwardzonej drogi gospodarczej (dalej łącznie: "inwestycja").

Do ww. wniosku skarżący dołączył m.in. zalecenia konserwatorskie z 8 sierpnia 2008 r. i 25 marca 2010 r., a także pozytywną opinię w sprawie wniosku wydaną 26 stycznia 2010 r. przez eksperta powołanego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej "Minister Kultury"). Wymienione zalecenia wskazywały lub dopuszczały szczegółowe rozwiązania, w tym przebudowę dachu pałacu według przedłożonego projektu.

W związku z ww. wnioskiem Prezydent [...] jako [...] Konserwator Zabytków postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2010 r. uzgodnił decyzję o warunkach zabudowy. Uzgodnienie nastąpiło wszakże pod pięcioma warunkami dotyczącymi: (1) wysokości dachu pałacu – nie więcej niż 13,5 m; (2) zachowania łącznika między pałacem a oficyną północną; (3) braku kolumnady otaczającej dziedziniec pałacu; (4) zlicowania ściany północno-zachodniej i linii elewacji oficyn; a także (5) maksymalnych wymiarów pawilonu ogrodowego (szerokość – 18 m, wysokość – 10 m n.p.t.). Dopuszczono natomiast przywrócenie historycznie wysokiego dachu pałacu (maks. 13 m).

Po otrzymaniu pozostałych zgód i zezwoleń, Prezydent [...] działający na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzją nr [...] z [...] grudnia 2010 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło odwołanie od ww. decyzji nr [...], a następnie decyzją z [...] lutego 2011 r. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W decyzji Kolegium nie kwestionowano jednak uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dokonanego postanowieniem [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] lutego 2010 r.

Mając na względzie rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący pismem z 13 kwietnia 2011 r. złożył wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jakim miała być rozbudowa, przebudowa i nadbudowa wpisanego do rejestru zabytków Pałacu Brühla wraz z założeniem pałacowo-parkowym. Stołeczny Konserwator Zabytków postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2011 r., znak: [...], postanowił uzgodnić decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie Pałacu Brühla oraz realizacji pozostałych obiektów. Uzgodnienie nastąpiło wszakże pod czterema warunkami dotyczącymi: (1) ewentualnej decyzji o wyburzeniu wewnętrznych ścian oficyn; (2) powierzchni świetlika usytuowanego w dziedzińcu; (3) zakazu lokalizowania dekoracji stanowiącej symetryczny odpowiednik świetlika; a także (4) zakazu utwardzania nawierzchni dróg i dziedzińca na terenie założenia pałacowego.

Postanowienie organu I instancji nr [...] z [...] listopada 2011 r. zostało uchylone postanowieniem Ministra Kultury z [...] lutego 2013 r. Organ administracji zakwestionował m.in. kształt dachu oraz projekt dwóch wartowni przy bramie wjazdowej, a przez to zastosowanie przez Stołecznego Konserwatora Zabytków zasad postępowania dowodowego. Rozstrzygnięcie organu II instancji zostało kolejno uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2056/13. Sąd uznał bowiem, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organ administracji prawidłowo, a zatem zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 772/14, oddalił skargę kasacyjną Ministra Kultury.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Minister Kultury postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. uchylił postanowienie [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] listopada 2011 r. oraz odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji o lokalizacji celu publicznego, jakim miała być przebudowa Pałacu Brühla i założenia pałacowo-parkowego. Organ powołując się na opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 27 sierpnia 2012 r. stwierdził, że nie znajduje podstaw dla uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej przebudowę istniejącego dachu Pałacu Brühla na dach mansardowy. W materiale dowodowym nie znajduje też uzasadnienia realizacja budynków dwóch wartowni przy bramie wjazdowej, ani wprowadzenie do założenia pałacowego nowych obiektów: oranżerii, budynku mieszkalnego oraz budynku garażowego.

W wyniku skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Sąd wyrokiem z 30 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1858/16, uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Kultury z 27 kwietnia 2016 r. Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie organ II instancji nie uwzględnił w sposób należyty obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy, w szczególności nie wskazał konkretnych dowodów, na których się oparł odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W sprawie doszło zatem do naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Uchybienia miały miejsce w przypadku oceny zasadności zmian konstrukcji dachu, a także przebudowy istniejących oficyn i budowy budynków wartowni.

W wyroku WSA w Warszawie z 30 grudnia 2016 r. Sąd uznał natomiast za prawidłowe stanowisko przyjęte przez Ministra Kultury w dwóch kluczowych kwestiach. Po pierwsze, zdaniem Sądu zasadne było wydanie przez organ II instancji postanowienia reformatoryjnego, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające zaskarżone postanowienie i rozstrzygające sprawę co do meritum powinno być podstawowym sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, jeśli nie ma podstaw do utrzymania go w mocy. Po drugie, należało przyjąć, że organ II instancji prawidłowo zinterpretował art. 139 k.p.a. i uchylając postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków z 16 listopada 2011 r. nie naruszył zakazu orzekania przez organ II instancji na niekorzyść strony odwołującej się (zakazu reformationis in peius). Zaskarżone postanowienie Ministra Kultury nie pogorszyło sytuacji prawnej skarżącego, bowiem rozstrzygnięcie organu odwoławczego w istocie odpowiada treści postanowienia wydanego przez organ I instancji. Postanowienie [...] Konserwatora Zabytków uzgadniające decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego z jednoczesnym zastrzeżeniem szczegółowych warunków oznaczało faktycznie odmowę uzgodnienia wymienionej decyzji. Organ uzgadniający nie może bowiem ingerować w przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji i zmieniać jego ustalenia.

Po kolejnym rozpatrzeniu zażalenia [...] i uwzględnieniu wytycznych zawartych w wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1858/16, Minister Kultury jako organ II instancji w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] października 2017 r., uchylił zaskarżone postanowienie [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] listopada 2011 r. w całości, a równocześnie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie Pałacu Brühla i budowie dodatkowych obiektów. Minister Kultury działał na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm., dalej: "u.o.z."), art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U z 2017 r., poz. 1073, dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 17 pkt 2, art. 106 § 1 i 5, art. 138 § 1 pkt 2 zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 296, dalej "k.p.a.").

Zdaniem Ministra Kultury zaskarżone postanowienie [...] Konserwatora Zabytków nie spełnia wymogów opisanych w wyroku WSA w Warszawie z 30 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1858/16. Organ pierwszej instancji uzgodnił przedmiotowy projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale jego rozstrzygnięcie nastąpiło pod warunkiem spełnienia określonych warunków wymienionych w postanowieniu [...] Konserwatora Zabytków. W świetle wskazań Sądu, postanowienie nr [...] z [...] listopada 2011 r. oznacza faktycznie odmowę uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w wersji przedstawionej do uzgodnienia. W przedmiotowej sprawie dopuszczalne jest zatem uchylenie ww. postanowienia organu pierwszej instancji i wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z wytycznymi WSA w Warszawie rozstrzygnięcie w tym zakresie wydane przez organ drugiej instancji, nie jest wydane na niekorzyść odwołującej (zażalającej) się strony.

Uzasadniając postanowienie z 30 października 2017 r. Minister Kultury odniósł się też do zawartych w aktach sprawy opinii organów uzgadniających oraz opinii ekspertów. Zdaniem organu konserwatorskiego analiza treści projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na działkach nr ewid. [...],[...] i [...] prowadzi do wniosku, że w przypadku postanowienia [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] listopada 2011 r. doszło do naruszenia w istotnym zakresie interesu społecznego polegającego na potrzebie zachowania zabytkowego obiektu w oryginalnym kształcie. Tymczasem realizacja inwestycji zgodnie z jej ustaleniami, trwale zmieniłaby historyczne relacje przestrzenne między elementami zespołu parkowo-pałacowego, niszcząc oryginalną XVIII-wieczną osiową koncepcję kompozycji zarówno pałacu, jak i całego zespołu. Zabytki tej rangi, co Pałac Brühla na [...], powinny być chronione przed działaniami mającymi na celu dostosowanie ich formy architektonicznej do zmieniających się potrzeb kolejnych właścicieli. Adaptacja zabytku do nowych potrzeb nie może ingerować w substancję w stopniu naruszającym istotę wartości zabytkowej, na którą składa się zarówno substancja, jak i układ funkcjonalno-przestrzenny. W przypadku przedmiotowego pałacu potrzeba zachowania integralności budynku i ocalenia go dla przyszłości, powinna skłonić inwestora do zaniechania nadmiernych ingerencji w strukturę architektoniczną zabytku i ograniczenia się do działań ściśle konserwatorskich. Planowana inwestycja bezspornie będzie skutkowała utratą autentyczności całości założenia, co w konsekwencji doprowadzi do zatarcia najistotniejszych wartości tego zabytku.

W skardze z 6 grudnia 2017 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Kultury z [...] października 2017 r. w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Według skarżącego przy wydaniu postanowienia Ministra Kultury z 30 października 2017 r. doszło do:

1) nieważności postanowienia wobec zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegających na naruszeniu art. 139 k.p.a. poprzez wydanie w postępowaniu odwoławczym orzeczenia pogorszającego sytuację prawną skarżącego w stosunku do orzeczenia [...] Konserwatora Zabytków (co wynika z literalnego brzmienia obu rozstrzygnięć), w sytuacji, gdy brak jest podstaw do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa art. 53 ust. 1 u.p.z.p. oraz że planowana inwestycja narusza interes społeczny;

2) naruszenia prawa materialnego, w tym:

a) art. 27 i art. 4 u.o.z. poprzez ich nienależyte zastosowanie i przyjęcie, że w świetle zgromadzonych materiałów, w tym uzgodnień konserwatorskich z 8 sierpnia 2008 r. i 25 marca 2010 r. oraz dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym od 2009 r., nie jest możliwe uzgodnienia planowanej przez inwestora inwestycji;

b) art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że organ I instancji nie uzgodnił pozytywnie "konkretnej treści rozstrzygnięcia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w sprawie", gdy tymczasem z projektu przedłożonego do uzgodnienia wynika, że petitum przedmiotowej decyzji i jej punkty 1-3 zostały zaopiniowane przez Organ I instancji w całości bez jakichkolwiek warunków. Dodatkowo zalecenia wskazane w treści postanowienia nr [...] nie dotyczą meritum rozstrzygnięcia Stołecznego Konserwatora Zabytków;

c) art. 27 w związku z art. 4 u.p.z. poprzez jego niezastosowanie i odmowę uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wbrew wcześniejszym zaleceniom konserwatorskim (wydanym na podstawie art. 27 u.o.z.) oraz wbrew decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2010 r.;

3) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art, 10 i 11 k.p.a., oraz art 77 § 4, art. 80 k.p.a., art. 106 i art. 124 k.p.a. - poprzez m.in. przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie poprzez:

a) brak wyczerpującego rozpoznania i oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności zaleceń konserwatorskich wydawanych przez organ I instancji w 2008 r. i 2010 r. oraz opinii prof. Jolanty Putkowskiej przedstawionej Społecznej Radzie Ochrony Zabytków przy Prezydencie [...];

b) brak wyczerpującego rozpoznawania sprawy prowadzący do negatywnej interpretacji praw nabytych przez stronę, która otrzymała postanowienie w trybie art. 53 u.p.z.p. o treści "uzgadniam decyzję", a następnie uznanie, że orzeczenie takie stanowi de facto brak uzgodnienia, wbrew literalnemu brzmieniu dokumentów;

c) brak wyczerpującego rozpoznania sprawy, w tym treści projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy petitum decyzji i jej punkty 1-3 zostały zaopiniowane przez organ I instancji w całości bez jakichkolwiek warunków, a warunki wskazane w treści postanowienia nr [...] nie dotyczą treści rozstrzygnięcia;

d) oparcie zaskarżonego postanowienia na ustaleniach sprzecznych z istniejącym stanem faktycznym tj. zaakceptowanym przez organ konserwatorski projektem restytucji pałacu Brühla na [...] sporządzonym przez architekta krajobrazu i zaleceniami konserwatorskimi w zakresie architektury krajobrazu z 25 marca 2010 r. oraz zaleceniami konserwatorskimi z 2008 r. wydanymi w trybie art. 27 u.o.z.;

e) oparcie zaskarżonego postanowienia na ustaleniach sprzecznych z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2010 r. i wbrew zaleceniom Kolegium oraz postanowieniom decyzji Kolegium w zakresie w jakim uznało ono planowaną inwestycję za prawidłową i zgodną z prawem;

f) prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, poprzez wydawanie diametralnie odmiennych orzeczeń (tj. postanowień nr [...],[...] i [...]) w tym samym stanie faktycznym,

g) oparcie rozstrzygnięcia jedynie na opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 27 sierpnia 2012r. odnośnie całości zamierzenia restytucji Pałacu Brühla, w sytuacji, gdy cel i przedmiot ww. opinii określa wprost jedynie część przedmiotowego założenia, bez konfrontacji powyższej opinii z pozostałymi dowodami zgromadzonymi w sprawie.

Sąd I instancji oddalając skargę wyrokiem z 30 maja 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 48/18) wskazał, że z uwagi na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku z 30 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1858/16. Z tego względu zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W wyroku z 30 maja 2018 r. Sąd odniósł się do kwestii, czy Minister Kultury wykonał wytyczne zawarte w powołanym wyroku z 30 grudnia 2016 r. co do oceny możliwości uzgodnienia omawianego projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd uznał, że organ II instancji wykonał wytyczne Sądu w stopniu uzasadniającym brak podstaw do zarzucenia mu istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego lub przepisów prawa materialnego uzasadniającego konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Zdaniem Sądu, z akt zgromadzonych przez organ II instancji wynika, że Minister Kultury maił podstawy faktyczne i prawne, aby uznać, że przedłożony projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powinien spotkać się ze zgodą organu konserwatorskiego. Sąd nie dopatrzył się również przekroczenia przez organ granic swobodnego uznania administracyjnego, ani także wydania rozstrzygnięcia o charakterze arbitralnym lub dowolnym. W ocenie Sądu I instancji, Minister Kultury rozpoznając zażalenie skarżącego dokonał wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wyczerpująco umotywował bowiem odmowę uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W świetle powyższego, uzasadnione było stanowisko organu, że realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do utraty autentyczności całości założenia, a tym samym do pozbawienia zabytku najistotniejszych wartości. Mimo XIX-wiecznych przekształceń Pałac Brühla w swym rdzeniu zachowuje wciąż XVIII-wieczny kształt, przez co stanowi cenny przykład wiejskiej rezydencji magnackiej.

W konsekwencji Sąd I instancji nie podzielił zarzutów strony skarżącej w zakresie wskazanym w skardze naruszeń.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniósł [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 106 § 3 i 5 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez ich nienależyte zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. Sąd I instancji naruszył bowiem obowiązek wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych oraz wydał rozstrzygnięcie bez uwzględnienia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i złożonych przez strony w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Doprowadziło to Sąd I instancji do uznania, że ww. dokumenty nie mogą stanowić podstawy do ustalenia, że uzgodnienie z organem ochrony konserwatorskiej decyzji o warunkach zabudowy działek nr ewid. [...] i [...] w myśl art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. było wymagane i w pełni uzasadnione. Podobnie, błędem było uznanie przez Sąd, że w świetle przedstawionych dowodów uzgodnienie to było niezbędne dla objęcia ww. obszaru jedną z form ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 u.o.z., co miało wpływ na wynik postępowania;

b) art. 190 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 listopada 2015 r., sygn. II OSK 772/14, oraz nieuwzględnienie wytycznych co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA, co miało wpływ na wynik postępowania;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wskazał i nie wyjaśnił podstawy prawnej, na której oparł swe rozstrzygnięcie, nie ustosunkował się do wszystkich okoliczności sprawy oraz uchylił się od wyczerpującej oceny zgodności zaskarżonej uchwały z prawem;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 139, art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organ odwoławczy nie naruszył zasady reformationis in peius (art. 139 k.p.a.), zasady praworządności (art. 7 k.p.a.) i zasady ochrony zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a w konsekwencji zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.) przez sanowanie uchybienia organu II instancji rażąco naruszającego prawo. Tymczasem zdaniem skarżącego kasacyjnie decyzja organu I instancji odpowiadała prawu i nie stanowiła rozstrzygnięcia na niekorzyść strony oraz była zgodna z zasadami prawnymi przyjętymi w postępowaniu administracyjnym;

e) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, przejawiające się w uznaniu, że organ odwoławczy wyjaśnił powody odstąpienia od zakazu reformationis in peius;

f) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności dotyczących uzgodnień konserwatorskich, a także poprzez brak wskazania, które ustalenia faktyczne organów administracji Sąd I instancji uznaje za prawidłowe.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 27 i art. 4 u.o.z. poprzez ich nienależyte zastosowanie polegające na przyjęcie, że w świetle zgromadzonych przed organem ochrony konserwatorskiej materiałów, w tym uzgodnień konserwatorskich z 8 sierpnia 2008 r. i 25 marca 2010 r. oraz dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie od 2009 r., nie jest możliwe uzgodnienie planowanej przez inwestora rozbudowy i przebudowy założenia pałacowo-parkowego przy ul. [...] w [...];

b) art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że organ I instancji nie uzgodnił pozytywnie "konkretnej treści rozstrzygnięcia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w sprawie", gdy tymczasem z treści rozstrzygnięcia projektu przedłożonej do uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, że petitum przedmiotowej decyzji i jej punkty 1-3 zostały zaopiniowane przez organ I instancji w całości bez jakichkolwiek warunków, a warunki wskazane w treści postanowienia nr [...] nie dotyczą treści meritum rozstrzygnięcia projektu tejże decyzji;

c) art. 27 w związku z art. 4 u.o.z. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Minister Kultury słusznie odmówił uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wbrew wcześniejszym zaleceniom konserwatorskim (wydanych na podstawie art. 27 ww. ustawy) oraz wbrew decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 24 lutego 2010 r.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw, którymi Naczelny Sąd Administracyjny był związany. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (patrz: wyrok NSA z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3725/18).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Najkrócej rzecz ujmując skarżący kasacyjnie twierdził, że organ konserwatorski z trzech powodów miał był obowiązany uzgodnić projekt przedmiotowej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego: (1) postanowienie SKZ jako organu I instancji nie było niezgodne z prawem; (2) uzgodnienie byłoby spójne z wcześniejszymi zaleceniami organów konserwatorskich i opiniami ekspertów; oraz (3) wcześniejsze wyroki sądów administracyjnych oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwestionowały sposób prowadzenia postępowania przez Ministra Kultury, ale co do meritum uznawały projekt decyzji za zgodny z prawem. Sąd kasacyjny nie podziela jednak przedstawionego stanowiska skarżącego kasacyjnie i sformułowanych przezeń zarzutów wobec zaskarżonego wyroku.

Z uwagi na fakt, że w poprzednich kilkunastu latach projekt rozbudowy, przebudowy i nadbudowy pałacu Brühla był wielokrotnie oceniany przez organy ochrony zabytków, a także sądy, można uznać, że zarzuty skarżącego kasacyjnie odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania mają w sprawie mniejszą wagę niż zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Dlatego też w pierwszej kolejności należy ocenić te zarzuty skargi kasacyjnej, które odnoszą się do zastosowania przez organ administracji przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przedstawionym kontekście należało przyjąć, że Minister Kultury miał podstawę do stwierdzenia prawnej wadliwości postanowienia nr [...] wydanego przez [...] Konserwatora Zabytków jako organu I instancji. Zdaniem Ministra Kultury uzasadniały to dwa względy: formalny i merytoryczny. Pierwszy z nich polegał na zakwestionowaniu struktury postanowienia organu I instancji, a mianowicie uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej, ale równocześnie ze sformułowaniem czterech konkretnych warunków, które powinien spełnić właściciel lub posiadacz zabytku wpisanego do rejestru zabytków, tj. Pałacu Brühla wraz z całym założeniem pałacowo-parkowym. Otóż wbrew interpretacji skarżącego kasacyjnie organ II instancji nie analizował treści poszczególnych warunków i nie oceniał dopuszczalności każdego z nich. Organ II instancji przyjął, że przedstawiona konstrukcja postanowienia [...] Konserwatora Zabytków jest niedopuszczalna w całości. Zdaniem Ministra Kultury art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. należy interpretować jako pozwalający jedynie na dwa alternatywne rozwiązania: uzgodnienie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (lub decyzji o warunkach zabudowy), albo odmowa uzgodnienia. Inne rozwiązanie powodowałoby bowiem na ingerencji w treść projektu inwestycyjnego i treść projektu decyzji lokalizacyjnej, do czego organ uzgadniający nie jest uprawniony. Stanowisko takie podzielił Sąd I instancji w rozpatrywanej sprawie w wyroku z 30 maja 2018 r. co stało jednym z powodów oddalenia skargi. Ważniejsze wszak jest to, że przedstawioną interpretację art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. oraz ocenę prawną postanowienia organu I instancji nr 364 W/11 z 16 listopada 2011 r. podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 19 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2056/13. Wyrok ten stał się prawomocny ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 listopada 2015 r. (sygn. akt II OSK 772/14) oddalił skargę kasacyjną Ministra Kultury. W tym stanie rzeczy Minister Kultury przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia z [...] października 2017 r. był z mocy art. 153 p.p.s.a. związany oceną prawną Sądu i nie mógł zgodnie z prawem przyjąć odmiennej oceny treści postanowienia [...] Konserwatora Zabytków łączącego uzgodnienie decyzji wraz z dodatkowymi szczegółowymi warunkami.

Sąd kasacyjny rozpatrując skargę kasacyjną uznał się również za sąd związany ustaleniami i oceną zawartą w wyroku WSA w Warszawie z 19 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2056/13. Sąd kasacyjny uważa przy tym przedmiotowe stanowisko za w pełni zasadne. Wykładnia systemowa, ale też wykładnia funkcjonalna art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. nie daje podstaw organowi konserwatorskiemu do bardziej aktywnego uczestnictwa w procesie rozstrzygania o lokalizacji inwestycji celu publicznego niż tylko wybór spośród dwóch alternatywnych rozstrzygnięć: uzgodnienie bądź odmowa uzgodnienia. W przedstawionym kontekście zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. powinien być uznany za niezasługujący na uwzględnienie.

Również drugi powód uchylenia przez Ministra Kultury postanowienia SKZ nr [...], tj. merytoryczna ocena treści tego aktu, został uznana za zgodny z prawem przez Sąd I instancji kontrolujący zaskarżone rozstrzygnięcie organu II instancji. Minister Kultury oceniał bowiem, czy rozstrzygnięcie organu I instancji zasługiwało na utrzymanie w mocy ze względu na nałożone na organy konserwatorskie przez ustawę obowiązki ochrony wartości historycznych, artystycznych i naukowych obiektów (tu: nieruchomości) wpisanych do rejestru zabytków. Jak wskazano wyżej organ II instancji uznał, że realizacja inwestycji zgodnie z jej ustaleniami, trwale zmieniłaby historyczne relacje przestrzenne między elementami zespołu parkowo-pałacowego, niszcząc oryginalną XVIII-wieczną osiową koncepcję kompozycji zarówno pałacu, jak i całego zespołu. Zmiana konstrukcji i rodzaju dachu mającego przykryć budynek Pałacu Brühla, a przez to dodanie drugiej kondygnacji pałacu, dodanie nowych budynków (mieszkalnego i gospodarczego ze stacją trafo i garażem oraz dwóch wartowni przy bramie wjazdowej) skutkowałaby utratą autentyczności całości założenia pałacowo-parkowego, a w rezultacie doprowadziłaby do zatarcia najistotniejszych wartości przedmiotowego zabytku. Tymczasem adaptacja zabytku do nowych potrzeb, czyli modernizacja pałacu i otoczenia, nie może ingerować w substancję w stopniu naruszającym istotę wartości zabytkowej, na którą składa się zarówno substancja, jak i układ funkcjonalno-przestrzenny.

Sąd I instancji uznał ocenę przedłożonej do uzgodnienia decyzji zawartą w zaskarżonym postanowieniu Ministra Kultury za dopuszczalną i nienaruszającą prawa. Oceniając wyrok Sądu I instancji należało wziąć pod uwagę trzy istotne okoliczności: (1) zakres sądowoadministracyjnej kontroli rozstrzygnięć (aktów) wydawanych przez organy konserwatorskie; (2) zakres swobodnego uznania jaki przysługuje organom konserwatorskim w takich i podobnych przypadkach oraz (3) ocenę zaskarżonego postanowienia organu II instancji z punktu widzenia spójności w wcześniejszymi ocenami przedmiotowego projektu, zwłaszcza z zaleceniami konserwatorskimi wydawanymi w latach 2008 i 2010.

Przede wszystkim należy podkreślić, że niezależnie od wspomnianego wcześniej związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, sądy administracyjne nie kontrolują sposobów prowadzenia przez organy konserwatorskie polityki państwa w zakresie ochrony zabytków i opieki nad nimi. Kontrola sądowoadministracyjna przyjmuje za podstawowe kryterium oceny działań administracji zasadę legalności tych działań oraz zasadę praworządności. Sąd administracyjny posiada zatem wąsko zakreśloną kompetencję do badania rozstrzygnięć konserwatorskich. Może oceniać na przykład, który rodzaj dachu jest dopuszczalny, a który nie, tylko w takim zakresie, w jakim z obowiązujących przepisów prawa wynikają jasne kryteria oceny poszczególnych rozwiązań. Oznacza to, że jeśli kompetencje organów konserwatorskich wyznaczone przez przepisy zawierające wyrażenia niedookreślone, nieostre językowo lub celowo ocenne, wówczas sąd administracyjny może badać sposób prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ konserwatorski, ale nie ostateczne rozstrzygnięcie co do meritum (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 534/18, LEX nr 3010704, wyjaśniający stanowczy i wiążący charakter postanowienia uzgadniającego organu konserwatorskiego, czyli niedopuszczalność weryfikacji merytorycznej treści tego postanowienia, szczególnie w zakresie, w jakim stanowisko organu współdziałającego jest konsekwencją realizacji kompetencji uznaniowych lub ocen bazujących na specjalistycznej wiedzy i doświadczeniu tego organu).

Z powyższych powodów należy przyjąć, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. organ konserwatorski dysponuje istotnym zakresem swobodnego uznania, choć oczywiście nie mogą to być rozstrzygnięcia całkowicie dowolne i arbitralne (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 123/19, LEX nr 3022139; a także np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 2108/08, LEX nr 550307; z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2584/07, LEX nr 489049).

Od organu konserwatorskiego wymaga się więc na przykład zbadania wszystkich istotnych okoliczności dotyczących konkretnego projektu decyzji lokalizacyjnej oraz obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 u.o.z. Często wskazuje się, że organ konserwatorski, w tym również organ drugiej instancji, powinien wziąć pod uwagę wcześniejsze opinie organów odpowiedzialnych za ochronę zabytków oraz opinie eksperckie, w tym między innymi wydane przez Narodowy Instytut Dziedzictwa. Organ konserwatorski rozstrzygający o uzgodnieniu inwestycji celu publicznego nie jest jednak bezwzględnie związany zgromadzonymi materiałami i ekspertyzami.

W rozpatrywanej sprawie przedstawione wymogi wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia zostały uznane przez Sąd I instancji za spełnione, m.in. ze względu na uwzględnienie przez Ministra Kultury opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 27 sierpnia 2012 r. Nawet jeśli ww. opinia tylko w części odnosiła się do kwestii spornych między Ministrem Kultury a obecnym skarżącym kasacyjnie, to nie podważa to wniosku, że rozstrzygnięcie organu II instancji było wydane w ramach swobodnego uznania, ale nie z przekroczeniem tych granic, gdyż organ kształtując swoje stanowisko uzyskał lub posiadał z innych źródeł specjalistyczne materiały pozwalające mu wydać wyważone rozstrzygnięcie co do meritum.

Trzeba przy tym dodać, że skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji, że przeszedł do porządku nad faktycznym nieuwzględnieniem przez organ II instancji wcześniejszych zaleceń konserwatorskich wydawanych w związku z planowaną przebudową Pałacu Brühla i założenia pałacowo-parkowego. Należy w związku z tym wskazać, że zalecenia konserwatorskie wydawane na podstawie art. 27 u.o.z. stanowią odrębną instytucję prawną, która w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. pełni jedynie rolę uzupełniającą. Wykładnia językowa art. 27 u.o.z. wskazuje, że podmiotem związanym takimi zaleceniami jest właściciel lub posiadacz zabytku, który o takie zalecenia wystąpił do wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z powołanego art. 27 u.o.z. oraz innych przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wynika wszakże, aby tymi zaleceniami były bezwzględnie związane organy konserwatorskie. Przesądza o tym zarówno ww. zasada swobodnego uznania organów konserwatorskich, ale i brak ustawowych regulacji, które takie związanie przewidywałyby. Wystarczy porównać brzmienie i kontekst systemowy art. 27 u.o.z. z przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa na temat indywidualnych interpretacji podatkowych (art. 14a – 14k ustawy; tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1540).

Oczywiście zasada związania organów ochrony zabytków wcześniejszymi zaleceniami wydanymi na wniosek właściciela lub posiadacza zabytku może być też wywodzona z wykładni funkcjonalnej i celowościowej przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podkreśla się wszak, że podstawowymi zadaniami organów konserwatorskich jest właśnie ochrona zabytków i opieka nad nimi. Organy konserwatorskie są też zobowiązane podejmować działania mające zapobiegać pogorszeniu stanu zachowania zabytku wpisanego do rejestru lub zmianom substancji zabytkowej, a także zapewnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzenno-architektonicznym, w szczególności gdyby planowane roboty przy zabytku lub w jego otoczeniu mogły powodować obniżenie bądź utratę wartości historycznych, artystycznych lub naukowych obiektu (patrz np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1441/11, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1463/20, LEX nr 3157174 oraz z 2 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1546/10). Wniosek wypływający z orzecznictwa sądów administracyjnych jest jednak jasny: jeśli organ konserwatorski jest w stanie przedstawić rzeczowe uzasadnienie przyjętej koncepcji ochrony zabytku, tj. uzasadnienie wskazujące chronione wartości zabytku i odniesienie takiego wyboru do okoliczności sprawy, to sąd administracyjny nie ma podstawy dla kwestionowania rozstrzygnięcia organu.

W świetle powyższych zasad systemu prawa należy przyjąć, że w opinii Sądu kasacyjnego w rozpatrywanej sprawie nie doszło do przekroczenia dopuszczalnego zakresu swobodnego uznania przez Ministra Kultury przy rozstrzyganiu kwestii uzgodnienia przedmiotowego projektu inwestycji. W szczególności zmiany konstrukcji dachu w Pałacu Brühla i wprowadzenia tzw. dachu mansardowego, a także projekty wybudowania dwóch budynków wartowni przy bramie wjazdowej na teren całego założenia pałacowo-parkowego były uznane za dopuszczalne w zaleceniach z 2008 r. i 2010 r. Były one jednak kwestionowane przez Ministra Kultury już w postanowieniu z 5 lutego 2013 r. Postanowienie to zostało uchylone przez wyrok WSA w Warszawie wydany w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2056/13, ale podstawą uchylenia wskazanego postanowienia były uchybienia proceduralne, a nie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Sporne elementy projektu inwestycji były również krytycznie ocenione w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 2012 r. Należy więc przyznać, że stanowisko Ministra Kultury jako organu drugiej instancji było konsekwentne od dłuższego czasu. Wobec tego należy uznać, że odejście przez Ministra Kultury od wcześniejszych zaleceń [...] Konserwatora Zabytków nie narusza prawa, a przez to zarzut naruszenia art. 27 w zw. z art. 4 u.o.z. zawarty w skardze kasacyjnej należało uznać za nietrafny. W rozpatrywanym zakresie, rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest więc według Sądu kasacyjnego zgodne z prawem i nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się z kolei do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd kasacyjny uznaje wyrok Sądu I instancji również za prawidłowy.

Przede wszystkim należy podkreślić, że Minister Kultury jako organ drugiej instancji wydając zaskarżone postanowienie z 30 października 2017 r. był związany oceną prawną okoliczności sprawy wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1858/16. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. powyższym stanowiskiem wyrażonym przez Sąd w 2016 r. był również związany Sąd I instancji orzekający w sprawie IV SA/Wa 48/18. W szczególności związanie to dotyczy opinii, że odmowa uzgodnienia przez Ministra Kultury decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powodowała naruszenia zasady zakazu orzekania przez organ drugiej instancji na niekorzyść strony. Kierując się oceną przyjętą w wyroku z 30 grudnia 2016 r. Sąd I instancji rozstrzygający sprawę w dniu 30 maju 2018 r. nie mógł uznać rozstrzygnięcia Ministra Kultury o odmowie uzgodnienia decyzji za naruszające prawo. W tym sensie zarzut skarżącego kasacyjnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139, art. 7, art. 8 i art. 6 k.p.a. należy uznać za nietrafny.

W kontekście przedstawionej wyżej analizy zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. należy również uznać, że wbrew opinii skarżącego kasacyjnie w zaskarżonym wyroku wydanym przez Sąd I instancji nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 i 5 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c. W ocenie Sądu kasacyjnego przy wydawaniu wyroku Sądu I instancji nie doszło ani do przyjęcia przez ten Sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów, ani do przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. Jak wskazano wyżej Minister Kultury jako organ odpowiedzialny za ochronę zabytków konsekwentnie odmawiał uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji ze względu na swoją ocenę rozwiązań przyjętych w projekcie w odniesieniu do dachu mansardowego, budynków wartowni, a także nieznanych oryginalnemu założeniu pałacowo-parkowemu budynków mieszkaniowych i garażowych przewidzianych w projekcie inwestycji. W sytuacji, w której przepisy prawa nie wiązały Ministra Kultury w sposób bezwzględny przyjętymi wcześniej zaleceniami konserwatorskimi, nie ma podstaw do twierdzenia, że w omawianym zakresie doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organ drugiej instancji, a także przez Sąd I instancji kontrolujący rozstrzygnięcie Ministra Kultury.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd kasacyjny uznał, że nawet jeśli uzasadnienie wyroku w sprawie IV SA/Wa 48/18 nie jest doskonałe, to jednak taka okoliczność nie uzasadnia uchylenia skarżonego kasacyjnie wyroku. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że postępowanie administracyjne toczące się na podstawie wniosku z 13 kwietnia 2011 r. o uzgodnienie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmowało już trzy kolejne rozstrzygnięcia Ministra Kultury, trzy wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy wiele okoliczności zostało rozstrzygniętych wcześniej niż w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji z 30 maja 2018 r. Nie było zatem potrzeby, aby wszystkie kwestie były kolejny raz komentowane.

Sąd kasacyjny nie podziela również opinii skarżącego kasacyjnie, że przy wydaniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji doszło do naruszenia art. 190 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 772/14. Godzi się przypomnieć, że powołanym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Ministra Kultury twierdzącego, że w rozpatrywanej sprawie wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było dopuszczalne. Ta kwestia nie stanowiła już później przedmiotu sporu, bowiem kolejnym postanowieniem wydanym w sprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. Minister Kultury uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i rozstrzygnięciem reformatoryjnym odmówił uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na obecnym etapie postępowania, a zwłaszcza w świetle oceny prawnej przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w orzeczeniu z 30 grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1858/16, kwestia rozstrzygnięcia kasatoryjnego nie ma już znaczenia, a zatem wytyczne NSA należy uznać za wykonane przez organ administracji. W pozostałym zaś zakresie, w szczególności w odniesieniu do zakazu orzekania przez organ II instancji na niekorzyść strony odwołującej się, zaskarżony wyrok Sądu I instancji z 30 maja 2018 r. pozostaje w pełni zgodny z powołanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając na względzie przedstawiony stan rzeczy oraz treść skargi kasacyjnej, w tym okoliczność, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego wskazanych w pkt 2 sentencji orzeczono, na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).