Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 686/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1971 nr 27 poz 250
law: Ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.
article: art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 107 poz 464
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi J.F. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. J.F., reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. P.G., zwrócił się do Starosty na podstawie art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), dalej jako u.g.n.

w zw. z art. 7 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) – dalej jako u.w.g.r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] czerwca 1973 r. Nr [...], położoną w [...], stanowiącą działkę nr [...] o pow. 5,06 ha, zapisaną w KW nr [...] Państwowego Biura Notarialnego.

Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, że na podstawie protokołu z dnia [...] października 1957 r. Prezydium Powiatowej (Gromadzkiej) Rady Narodowej wprowadziło J.F. (w protokole wpisano: F.) w posiadanie gospodarstwa o łącznej powierzchni 8,93 ha, w tym gruntów ornych o powierzchni 5,98 ha. Następnie Powiatowa Komisja Ziemska aktem nadania Nr [...] potwierdziła, że w/w gospodarstwo stało się własnością J.F. na podstawie art. 5 i 10 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. R.P. Nr 46, poz. 340), jednocześnie pouczając nabywcę, iż w myśl art. 8 powołanego dekretu z dnia 6 września 1951 r. w związku z art. 13 dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. z 1945 r. Nr 3 poz. 13) gospodarstwo nie może być w całości lub w części dzielone, sprzedawane, wydzierżawiane i zastawiane. W wyjątkowych przypadkach, szczególnie zasługujących na uwzględnienie, zezwoleń na wymienione wyżej czynności udzielają gminne rady narodowe, a uchwała gminnej rady narodowej, w tym przedmiocie wymagała wówczas zatwierdzenia przez prezydium powiatowej rady narodowej. Orzeczeniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1960 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia warunków nabycia gospodarstwa - działki (ustalenia ceny) potwierdziło wykonanie w/w aktu nadania nr [...] wskazując, iż nabyte przez J.F. gospodarstwo stanowiło działki o numerach ewidencyjnych: [...]. Jednocześnie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej wniosło do Sądu Powiatowego o wpisanie obciążenia - należności przypadającej za przedmiotową nieruchomość w ilości 191,99 kwintali żyta na rzecz Skarbu Państwa, podlegającej spłacie w 20 równych ratach rocznych, stanowiących ciężar realny. Postanowieniem Dz. Kw. Nr [...] Rep. Kw. Nr [...] z dnia [...] października 1960 r. Sąd Powiatowy założył dla w/w nieruchomości obejmującej działki: nr [...] o powierzchni łącznej 8,93 ha, księgę wieczystą nr [...]. W dniu [...] sierpnia 1963 r. aktem notarialnym Rep. "A" nr [...] zawarto umowę dzierżawy, na podstawie której J.F. i A.F. oświadczyli, iż wydzierżawiają nieruchomość, dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw nr [...] przez Sąd Powiatowy, J.B., na okres lat 10, to jest do dnia [...] sierpnia 1973 r. Strony ustaliły, że tytułem czynszu dzierżawnego, J.B. będzie opłacał za wydzierżawiających, J.F. i A.F., następujące opłaty: podatek gruntowy, opłatę roczną spłaty funduszu ziemi - ciężaru realnego, opłaty funduszu gromadzkiego, opłaty na fundusz Odbudowy Szkół. Dodatkowo dzierżawca J.B. zobowiązał się opłacać wszelkie podatki i daniny, których płatność przypada w okresie dzierżawy, a nie były wymienione powyżej oraz zobowiązał się zamienić swoje mieszkanie położone w [...] oddać je w posiadanie wydzierżawiających J.F. i A.F. do dnia wydania przedmiotu dzierżawy. Jednocześnie J.F. i A.F. wyrazili zgodę na ujawnienie treści niniejszej umowy dzierżawy oraz wpisu prawa pierwokupu na rzecz J.B..

Decyzją Naczelnika Gminy nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1971 r. Nr 27, poz. 250) oraz § 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1971 r. w sprawie nieruchomości nie podlegających przekazaniu lub przejęciu oraz warunków ich nabycia przez posiadaczy zależnych (Dz. U. z 1971 r. Nr 37, poz. 331) przejęto na własność Państwa gospodarstwo rolne o pow. 5,06 ha, składające się z działki nr [...], bez zabudowań stanowiące własność J.F. i położone na terenie wsi [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż właściciel przejmowanego gospodarstwa, J.F., nie prowadził tego gospodarstwa osobiście ani przez członków rodziny z powodu stałego zatrudnienia od lat pięciu w innym zawodzie niż praca w indywidualnym gospodarstwie rolnym albo w rolniczej spółdzielni produkcyjnej. Gospodarstwo to właściciel wydzierżawił na lat 10 J.B., jednakże dzierżawca nie spełnia warunków do otrzymania na własność gospodarstwa zawartych w § 2 w/w rozporządzenia, ponieważ wspomnianej wyżej działki nie uprawiał w dniu wejścia w życie cytowanej ustawy. Była to tzw. decyzja sankcyjna, w której nie ustalało się odszkodowania za przejęcie nieruchomości. Ze zgromadzonych akt sprawy nie wynika, aby od w/w decyzji złożone zostało odwołanie.

Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego sprawy Starosta decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] czerwca 1973 r. Nr [...], położoną w [...], stanowiącą działkę nr [...] o pow. 5,06 ha, zapisaną w KW nr [...] Państwowego Biura Notarialnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J.F. i wniósł o uchylenie całości zaskarżonej decyzji i przyznanie odwołującemu odszkodowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Pismem z dnia [...] maja 2018 r. Wojewoda zwrócił się do Starosty o uzupełnienie materiałów w sprawie o dokumenty przedstawiające stan prawny i faktyczny przedmiotowej nieruchomości uwidoczniony w ewidencji gruntów i budynków od 1957 r., wskazując jednocześnie podstawy dokonania stosownych wpisów dotyczących właściciela i podmiotu go reprezentującego oraz dokonywanych podziałów nieruchomości.

W odpowiedzi na powyższe pismo Starosta wskazał, że dla działek o nr ewid. [...], położonych w [...] dnia [...] października 1960 r., założona została księga wieczysta Kw nr [...] obejmująca gospodarstwo rolne z zabudowaniami o łącznej pow. 8,9300 ha. Z nieruchomości nr [...] wydzielona została działka nr [...] o pow. 5,06 ha, jako stanowiąca własność Skarbu Państwa, na podstawie wniosku z dnia [...] października 1975 r. oraz prawomocnej Decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...]. W związku z powyższym w księdze wieczystej po odłączeniu działki nr [...], pozostały działki nr [...] o łącznej pow. 3,87 ha. Następnie z księgi wieczystej wyłączone zostały na rzecz Skarbu Państwa obydwie działki – grunty orne o pow. 3,87 ha, w związku z czym w księdze tej pozostały jedynie budynki stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności. Dalej organ I instancji wskazał, że w 2004 r. J.B. złożył wnioski o zwrot gruntu pod budynkami oraz zwrot działki dożywotniej, w związku z czym zlecono dokonanie podziału działki nr [...] o pow. 0,63 ha. W efekcie przeprowadzonego podziału powstały działki o nr [...] o pow. 0,5003 ha (dz. dożywotnia) oraz [...] o pow. 0,1265 ha (dz. pod budynkami). W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie nadania na własność gruntu pod budynkami oraz działki dożywotniej, działki nr [...] stały się własnością J.B.. Następnie działka nr [...] została przyłączona do księgi wieczystej Kw nr [...] (ówczesna księga nr [...]), prowadzonej dla budynków stanowiących własność J.B., na podstawie Decyzji Starosty z dnia [...] września 2004 r. znak: [...], treścią której przyznane zostało prawo własności działki nr [...]. Dla działki nr [...] J.B. nie założył księgi wieczystej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] marca 2018 r. Organ odwoławczy ustalił na podstawie nałożenia mapy wykonanej przez geodetę L.J. z dnia [...] listopada 1972 r. dotyczącej podziału działki [...], w wyniku którego powstała działka [...], na mapę ewidencyjną z Systemu Informacji Przestrzennej Starostwa Powiatowego dotyczącą obrębu [...], że ówczesna działka nr [...] aktualnie stanowi działki nr: [...], część działki nr [...] i część działki [...]. Niniejsze postępowanie dotyczyło ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], która w dniu pozbawienia prawa własności decyzją Naczelnika Gminy z dnia [...] czerwca 1973 r. stanowiła własność J.F., wobec czego stan nieruchomości należało przyjąć właśnie na dzień [...] czerwca 1973 r.

Odnosząc się do zarzutów wyrażonych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że nie podważają one legalności zaskarżonej decyzji Starosty. Za niezrozumiałe organ uznał przywołanie w odwołaniu art. 7 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 26 października 1971 r., w których przewidziano obowiązek zapłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem organu II instancji dotyczą one nabycia własności nieruchomości na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy, tj. nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych i znajdujących się w dniu wejścia w życie ustawy w samoistnym posiadaniu rolników. Za bezzasadny organ odwoławczy uznał zarzut dotyczący nieobowiązywania w dacie wydania decyzji o przejęciu nieruchomości powołanego przez organ art. 8 dekretu z 6 września 1951 r. oraz art. 13 dekretu z 6 września 1944 r. Zdaniem organu nie były to warunki, pod którymi J.F. został wprowadzony na nieruchomość, ale jedynie ograniczenia w możliwości korzystania ze swej własności. Ponadto za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 128 i 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 64 i 21 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Wojewody mimo, że w uzasadnieniu faktycznym decyzji Starosta nie wyjaśnił wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, tj. nie umotywował oceny stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa a następnie nie wskazał jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia, niemniej jednak w ocenie organu odwoławczego podjął decyzję zgodną z przepisami prawa. W związku z powyższym na podstawie przeprowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda, podobnie jak to uczynił organ I instancji, uznał, że nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające Staroście ustalić odszkodowanie na rzecz J.F. za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję złożył J.F., reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. P.G.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 233 u.g.n. w zw. z art. 7 powiązanym z art. 6 i art. 2 ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych poprzez uznanie, iż nie jest należne odszkodowanie przejętą przez Skarb Państwa nieruchomość.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w art. 7 w powiązaniu z art. 6 ustawy z 1971 r. przewidziano obowiązek zapłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 2 ustawy z 1971 r., zaznaczając, że w przypadkach przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa, to na Skarb Państwa został przeniesiony obowiązek zapłaty należności na rzecz osoby, której nieruchomość została przejęta zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy. Ponadto skarżący wskazał, że art. 128 ust. 1 i 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem ich w życie, zaznaczając, że normy konstytucyjne i europejskie nakazują wypłatę odszkodowania. Skarżący uzasadniając powyższe podkreślił, że celem przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest umożliwienie otrzymania odszkodowania w przypadku pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, gdy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten w żaden sposób nie uzależnia przyznania odszkodowania od tego, czy pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania stanowiło działanie zgodne z obowiązującym wówczas prawem, czy też nie. Powody i przesłanki pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalania odszkodowania mogą być wynikiem różnych działań, niemniej w tym zakresie brak jest podstaw do różnicowania sytuacji prawnej podmiotów, które nie otrzymały odszkodowania pomimo pozbawienia ich prawa własności. Zdaniem skarżącego warunkiem przyznania odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie jest wymóg, aby było ono przewidziane w przepisach stanowiących podstawę pozbawienia praw do nieruchomości, tylko aby obowiązujące przepisy takie odszkodowanie przewidywały, ochrona przewidziana w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 7 w powiązaniu z art. 6 ustawy z 1971 r. organ zaznaczył, że skarżący otrzymał gospodarstwo pod warunkiem jego prowadzenia z zakazem jego dzielenia, sprzedania, wydzierżawienia i zastawienia, o czym J.F. był poinformowany. Dodatkowo została mu naliczona opłata za tą nieruchomość w ilości 191,99 kwintali żyta na rzecz Skarbu Państwa. Organ zwrócił uwagę, iż nie dość, że skarżący nie uprawiał nadanego mu gospodarstwa rolnego to dodatkowo je wydzierżawił, a w/w należność była wpłacana nie przez niego tylko przez dzierżawcę. Zgodnie z art. 2 ustawy z 1971 r. nieuprawiane rolniczo grunty nieuprawiane rolniczo grunty przez właściciela lub jego członków rodziny mogły być przejęte na własność Skarbu Państwa bądź przekazane np. aktualnym dzierżawcom jeżeli oni je uprawiali. Organ zaznaczył, że w w/w ustawie nie było przewidziane jakiekolwiek odszkodowanie za przejęte grunty, które nie były uprawiane przez właściciela. Również obecnie nie obowiązują przepisy przewidujące ustalenie odszkodowania z tego tytułu.

W odpowiedzi na skargę, podobnie jak w zaskarżonej decyzji organ, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 maja 2000 r., SK 29/99 wskazał, że właściciel przejętego na Skarb Państwa gospodarstwa miał ponad 10 lat na ubieganie się o ewentualne odszkodowanie. Odpowiadając na zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego art. 129 ust. 1 pkt 3 u.g.n. organ odwoławczy wskazał, że zasadą wynikającą z art. 129 ust. 1 u.g.n. jest orzekanie przez właściwy organ o odszkodowaniu w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wyjątki od tej zasady przewidziane zostały w przepisie art. 129 ust. 5 u.g.n., który określa enumeratywnie sytuacje, w których wydaje się odrębną decyzję o odszkodowaniu, w tym m.in. sytuację, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Organ podkreślił, iż inne okoliczności zachodzą, gdy przepisy obowiązujące w momencie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie przewidywały odszkodowania z tego tytułu. Zdaniem organu w takiej sytuacji nie można bezrefleksyjnie przyjąć, że w każdym przypadku odjęcia własności, należne jest odszkodowanie. Po pierwsze dlatego, że nie było podstawy prawnej do jego wypłaty i pozbawienie prawa do odszkodowania odbyło się zgodnie z obowiązującym poprzednio porządkiem prawnym, a ponadto nie istnieje norma prawna w obecnych regulacjach, która przewidywałby możliwość wypłaty odszkodowania w takich sytuacjach.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ przeanalizował utratę prawa własności gospodarstwa rolnego, pod względem wywołanych skutków takich działań na gruncie poprzednich regulacji i obecnych. Analiza ta wykazała, że regulacja ówcześnie odbywała się w oparciu o ustawę o regulowaniu własności gospodarstw rolnych, w której w żadnym przepisie nie było mowy o wypłacie odszkodowania za nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa w związku nieprzestrzeganiem warunków, na podstawie których uprzednio tym właścicielom nadano te gospodarstwa rolne. Następnie zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1982 r. Nr 11, poz. 81) uchylona została ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, z tym że pozostaje w mocy nabyta na jej podstawie własność nieruchomości oraz związane z tym nabyciem skutki prawne określone w art. 5, 6 i 8-11 tej ustawy. Dodatkowo organ wskazał, że nie znalazł obecnie obowiązujących przepisów, które przewidują ustalenie odszkodowania w analogicznej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] czerwca 1973 r. Nr [...], położoną w [...], stanowiącą działkę nr [...] o pow. 5,06 ha, zapisaną w KW nr [...] Państwowego Biura Notarialnego.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. stanowi, iż starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 tej ustawy; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Artykuł 129 ust. 5 u.g.n. stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania, w przypadkach kiedy odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r., I OSK 1502/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Natomiast termin "pozbawienie praw do nieruchomości" oznacza każde działanie władcze przynoszące skutek w postaci odebrania praw do nieruchomości podmiotom, którym one przysługiwały, a nie tylko takie działania, jakie w ustawie o gospodarce nieruchomościami zostały zakwalifikowane do kategorii wywłaszczania, ewentualnie określone jako ograniczanie praw do nieruchomości lub jako ograniczanie sposobu korzystania z nieruchomości.

W pierwszej kolejności należy odpowiedzieć na pytanie, czy do niespornego w sprawie stanu faktycznego ma zastosowanie przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania (zob. wyroki NSA z dnia 12 maja 2009 r., I OSK 710/08, z dnia 26 sierpnia 2014 r., I OSK 147/13, z dnia 16 kwietnia 2015 r. I OSK 2035/13, wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., I OSK 2263/15, z dnia 27 lutego 2018 r., I OSK 908/16, CBOSA). Przepis ten został wprowadzony do powołanej ustawy ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r., a następnie został zmieniony przez art. 3 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601) z dniem 16 grudnia 2006 r. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że istnieje pewna ciągłość instytucji, pozbawiających lub ograniczających prawa właściciela nieruchomości, takich jak wywłaszczenie, przejęcie lub zajęcie nieruchomości, czy zezwolenie na założenie na niej ciągów drenażowych, czy linii elektrycznych i zawsze w ustawach gruntowych kwestie odszkodowawcze były w takich przypadkach ustalane w oparciu o przepisy wywłaszczeniowe. Instytucja wywłaszczenia również aktualnie występuje w ustawodawstwie i przewiduje obowiązek ustalenia za wywłaszczenie odszkodowania. Wynika to wprost z art. 128 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., I OSK 2263/15, CBOSA). Wskazać trzeba, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma charakter procesowy. Przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania. Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania to jednak tylko jedna z przesłanek określonych w analizowanym przepisie. Zawiera on jeszcze jeden warunek, aby obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Jeżeli bowiem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odnosi się do stanów sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to konsekwentnie należy przyjąć, że ustawodawca zobowiązał się do regulowania roszczeń także w przypadkach, gdy przed 1998 r. nastąpiło wywłaszczenie, a obecne przepisy przewidują ustalenie (i co za tym idzie wypłacenie) odszkodowania. Oznacza to, że prawo do odszkodowania, a także jego wysokość ustalane są na podstawie aktualnych przepisów. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych. Zatem ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości, tożsamy ze sposobem pozbawienia własności nieruchomości w przeszłości. Innymi słowy konieczne jest ustalenie przepisu, który przewiduje ustalenie odszkodowania w okolicznościach zachodzących w konkretnej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r., I OSK 2635/14, wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., I OSK 2263/15, wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., I OSK 892/17, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie skarżący utracił własność nieruchomości o pow. 5,06 ha na podstawie art. 2 ust 1 u.w.g.r. który stanowił, iż nieruchomości, na których właściciele nie gospodarują osobiście lub przy pomocy członków rodziny pozostających we wspólności domowej od lat pięciu do dnia wejścia w życie ustawy z powodu stałego zatrudnienia w innych zawodach niż praca w indywidualnym gospodarstwie rolnym albo w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, mogą być przekazane na własność dotychczasowych posiadaczy zależnych (dzierżawców lub władających z innego tytułu) albo przejęte przez Państwo.

U.w.g.r. została uchylona na podstawie art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. 1982, Nr 11, poz. 81). Zdaniem Sądu w analizowanej sprawie nie ma istotnego znaczenia okoliczność, czy przepisy u.g.r.w. przewidywały odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Stosownie do treści art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. istotne jest bowiem tylko, czy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy jego ustalenie przewidują (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., I OSK 2263/15, CBOSA). Zdaniem Sądu odszkodowanie za nieruchomość przejętą na podstawie art. 2 ust. 1 u.w.g.r. nie może zostać ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., albowiem obowiązujące rozwiązania prawne nie przewidują odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości w takim trybie (formie) (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r., I OSK 2635/14, CBOSA). Takiej podstawy nie można także wyprowadzić z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności z jej art. 128 ust. 1. Przepis ten ma generalny charakter i zawiera ogólną zasadę wywłaszczenia za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonego prawa. Wskazując na ten przepis, nie można jednak pominąć tego fragmentu, który na gruncie u.g.n. łączy obowiązek odszkodowania z wywłaszczeniem. Nadto w ocenie Sądu z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP nie można wyprowadzić ogólnej tezy, że normy prawne zawarte w u.g.n. mogą stanowić generalną podstawę odpowiedzialności za pozbawienie prawa do nieruchomości, niezależnie od istnienia podstaw prawnych wynikających z aktualnie obowiązujących uregulowań prawnych (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r., I OSK 1364/16, wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., I OSK 892/17, CBOSA).

W ocenie Sądu nie można także tracić z pola widzenia, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 91) do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Celem tego przepisu było zapewnienie nienaruszalności obowiązujących uregulowań w sferze nadanych praw dotyczących własności ziemi w trybie u.g.w.r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 maja 2000 r., SK 29/99 stwierdził, że art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (tekst jednolity z 1995 r. Dz. U. Nr 57, poz. 299; zm.: Nr 101, poz. 504; z 1996 r. Nr 59, poz. 269, Nr 106, poz. 496, Nr 156, poz. 775; z 1997 r. Nr 79, poz. 484, Nr 54, poz. 349; z 1998 r. Nr 106, poz. 668; z 1999 r. Nr 49, poz. 484) jest zgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1 oraz z art. 78 konstytucji (OTK 2000/4/110). W uzasadnieniu orzeczenia TK wskazał, że osoby zainteresowane mogły w okresie do 1991 r. żądać wszczęcia wspomnianych procedur nadzwyczajnych weryfikacji decyzji, w konsekwencji czego do końca tego roku akty własności ziemi mogły być uchylane w trybie wznowienia postępowania lub mogła być stwierdzana ich nieważność (niezgodność z prawem). Oznacza to, że w tym okresie strona poszkodowana mogła także uzyskać stosowne odszkodowanie w sytuacji, gdy przeprowadzone nadzwyczajne postępowanie weryfikacyjne wykazało, że określony akt własności ziemi był wydany niezgodnie z prawem.

Z przytoczonych powyżej względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała ani prawa materialnego ani w istotny sposób przepisów postępowania (art. 7, art. 77 ust.1, art. 80 k.p.a.). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną należało oddalić.