Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 345/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 20 ust.1; art. 27; art. 9 ust.4; art. 15 ust.1; art. 28 ust.1; art. 10 ust.2 pkt 1 i pkt 9;
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 147 par.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § [...] pkt [...] wraz z załącznikiem graficznym nr [...] w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...] i załącznikiem graficznym nr [...] dotyczącym terenu oznaczonego symbolem [...], § [...] ust. [...] pkt [...] i § [...] wraz z załącznikiem graficznym nr [...].


UZASADNIENIE

W. L. działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] listopada 2017 r., Nr [...] w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N. D. etap II część I (Dz.Urz.Woj.L. z 2018 r., poz. 530) dotyczącą § 9 pkt 5, § 14 ust. 5 pkt 1 i § 19 części tekstowej uchwały, a także jej części graficznej obejmującej załącznik nr 1.4.2 oraz załącznik nr 1.7.2 w części obejmującej teren oznaczony symbolem IND- 5KDW i załącznik nr 1.14.1 w części obejmującej teren oznaczony symbolem [...]

Uzasadniając skargę Wojewoda stwierdził, że powyższa uchwała w zaskarżonym zakresie podjęta została z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu. Z unormowania art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej powoływana jako "u.p.z.p.") wynika m.in., że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, iż nie narusza ustaleń studium. W myśl art. 27 u.p.z.p. zmiana planu następuje w takim samym trybie, w jakim jest uchwalany. Na załączniku graficznym nr [...] wyznaczono teren zabudowy hotelowo- pensjonatowej z dopuszczeniem innych usług w zakresie obsługi funkcji rekreacyjnej, oznaczony symbolem [...] MP/U. Teren ten uchwałą z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...] Rady Gminy zmieniając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przeznaczyła pod zabudowę mieszkaniową, oznaczoną symbolem M, bez dopuszczenia usług oraz zabudowy pensjonatowej (§ 19). Zatem dla terenów oznaczonych w studium jako tereny zabudowy mieszkaniowej, uchwalony plan miejscowy przewiduje funkcję niemieszkaniową i niezwiązaną bezpośrednio z obsługą zabudowy mieszkaniowej, tj. funkcję sprzeczną z kierunkami zagospodarowania przestrzennego przyjętymi w studium. Przyjęte ustalenie planistyczne wyłącza możliwość zabudowy terenu wskazanego na załączniku graficznym nr [...] w sposób zgodny ze studium. Narusza to ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. D.. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Art. 15 ust. 1 u.p.z.p. nakłada zaś na wójta obowiązek sporządzenia planu miejscowego, zawierającego część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Rada gminy uchwala zaś plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

W toku postępowania nadzorczego Zastępca Wójta Gminy N. D. w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. wyjaśnił, że zmiany planu dla terenu oznaczonego [...] realizowane były w oparciu o ustalenia poprzedniego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. D.. Tam teren ten znajdował się w ,,obszarze kształtowania funkcji rekreacji". Uchwalone [...] lipca 2017 r. nowe studium dla Gminy N. D. zgodnie z wnioskami do niego uwzględniło możliwość realizacji po północnej stronie drogi powiatowej nr [...] relacji B. - S. - L. zespołu zabudowy mieszkaniowej, a nie tylko rekreacyjnej. Dla terenu [...], który położony jest na gruntach klasy V, plan normuje również program zabudowy mieszkaniowej, a nie tylko pensjonatowej (z którą wiążą się usługi dla obsługi ruchu turystycznego). Obecnie działki zagospodarowane są budynkami i urządzeniami pełniącymi funkcję rekreacyjną i mieszkaniową, którą w planie uwzględniono przyjmując, że studium określa jedynie dominujący kierunek docelowych przekształceń funkcjonalnych obszarów. W ocenie Wojewody za niedopuszczalne należy uznać opracowanie zmiany planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem [...] w oparciu o ustalenia poprzednio obowiązującego studium. Z wyżej wymienionych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem jednoznacznie, że ustalenia obowiązującego studium muszą zostać uwzględnione podczas uchwalania planu miejscowego. Nie można też podzielić stanowiska Rady Gminy, że tekst planu dla terenu [...] zawiera program zabudowy nie tylko pensjonatowej ale i mieszkaniowej. Jak zostało wskazane w §19 ust. 5 pkt 3 tekstu planu, na terenie oznaczonym symbolem [...] (błędnie oznaczonym w § 19 ust. 2 jako IKJ- 3MP/U) dopuszcza się funkcję mieszkalną dla administratora obiektów usług w ilości 15% programu podstawowego. Takie unormowanie nie stanowi kontynuacji funkcji mieszkaniowej ustalonej w studium. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinna polegać na kontynuacji zasad zagospodarowania terenów ustalanych ogólnie w studium i podlegających doprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma te zasady doprecyzować w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Odstępstwo w planie od zapisów studium stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem [...] MP/U, zawarte w §19 części tekstowej uchwały oraz na załączniku graficznym nr 1.4.2.

W §14 ust. 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały przyjęto, że dla terenów zabudowy zagrodowej oznaczonych symbolem RM dopuszcza się przekształcanie starych siedlisk rolniczych na zabudowę letniskową. Tereny wyznaczone na załącznikach graficznych nr 1.4.1 oraz 1.7.2 stanowią w części grunty rolne klas III, podlegające ochronie. Z załączników wynika, że są to tereny niezabudowane. W ocenie Wojewody dopuszczenie funkcjonowania zabudowy letniskowej na terenach rolnych klasy III możliwe jest wyłącznie przy dopełnieniu wymogu uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgodnie bowiem z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. wójt uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeśli wymagają tego przepisy odrębne. Stosownie zaś do art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem wyjątku określonego w art. 7 ust. 2a ustawy. Realizacja zabudowy letniskowej została zaś dopuszczona na gruntach częściowo stanowiących użytki rolne, dla których nie wystąpiono o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W przedłożonej dokumentacji formalno-prawnej brak jest wystąpienia Wójta [...] w tej sprawie. Zabudowa letniskowa nie mieści się w pojęciu "gruntów rolnych", określonym w art. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki techniczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) wynika, że zabudowa zagrodowa (siedlisko) służy prowadzeniu działalności rolniczej, stanowiąc jednocześnie miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika i jego rodziny, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Zabudowa zagrodowa łączy zatem funkcję mieszkaniową z funkcją produkcji rolnej. Nie przewiduje zatem dopuszczenia na takich terenach zabudowy letniskowej powstałej z przekształcenia starych siedlisk rolniczych. Zestawiając brzmienie art. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z pojęciem zabudowy zagrodowej należy stwierdzić, że zabudowa letniskowa nie mieści się w pojęciu "celu rolniczego". W planie nie definiuje się ponadto pojęcia "starych siedlisk rolniczych", w związku z czym zapis planu dopuszczający przekształcanie starych siedlisk rolniczych na zabudowę letniskową może dotyczyć również zabudowy zagrodowej powstałej na terenach obecnie niezabudowanych przeznaczonych na zabudowę zagrodową na glebach klas chronionych.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. Zastępca Wójta Gminy N. D. wyjaśnił, że wyznaczone na załącznikach graficznych tereny RM - zabudowy zagrodowej wyznaczone zostały w większości na gruntach klasy IV, a tylko w niewielkich fragmentach na gruntach klasy III. Ponadto oświadczył, że część tych działek np. dz. Nr [...] w Krężnicy Jarej położona na gruntach klasy IV jest zabudowana. Przyjęte uchwałą Rady Gminy Nr [...] opracowanie jest zaś fragmentem kompleksowego projektu zmian planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. D.. Zastępca wyjaśnił, że jednym z założeń tych prac jest jednolitość zapisów ustaleń planu dla terenów o danej funkcji na obszarze całej gminy. Stąd zapis dla terenów zabudowy zagrodowej uwzględniający również status istniejącej zabudowy zagrodowej, która szczególnie w terenach atrakcyjnych turystycznie mogłaby być wykorzystywana dla potrzeb agroturystyki jako zabudowa letniskowa. W ocenie Wojewody walory turystyczne terenów rolnych nie uzasadniają dopuszczenia przekształcania starych siedlisk rolniczych na zabudowę letniskową bez uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele inne niż rolnicze skutkuje naruszeniem procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, co w konsekwencji stanowi przesłankę uznania § 14 ust. 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały za nieważny.

W § 9 pkt 5 zaskarżonej uchwały została ustalona minimalna odległość ogrodzeń przy ogólnodostępnych drogach niepublicznych oznaczonych symbolem KDW na 3,5-4 m od osi drogi. Jednocześnie w §21 uchwały zawarte zostały szczegółowe ustalenia dla terenów dróg publicznych KD, m. in. oznaczonych symbolem KDW. W § 21 ust. 3 pkt 3 tiret trzecie wskazano, że graniczne szerokości w liniach rozgraniczających dla dróg wewnętrznych KDW wynoszą 8 m. W § 21 ust. 1 pkt 2 wskazano szczegółowo, że ustalenia te dotyczą dróg wewnętrznych KDW oznaczonych na rysunkach planu symbolami [...], [...] Rysunki planu drogi KDW znajdują się na załączniku nr 1.7.2, gdzie szerokość drogi [...] wynosi 8 m oraz na załączniku nr 1.14.1, gdzie szerokość drogi [...] wynosi 10 m i 9 m. W § 21 ust. 3 pkt 2 lit. b uchwały ustalono, że wyklucza się lokalizowanie ogrodzeń wewnątrz linii rozgraniczających dróg, których parametry ustalone są na rysunku planu oraz w niniejszym paragrafie. Z §9 pkt 5 planu wynika, że można sytuować ogrodzenie w odległości 3,5-4 m od osi drogi, co faktycznie oznacza możliwość usytuowania ogrodzenia w pasie terenu przeznaczonego na drogę wewnętrzną KDW, co pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem tego terenu i ustaleniami zawartymi w §21 ust. 3 pkt 2 lit. b uchwały. Dopuszczając w ustaleniach ogólnych uchwały możliwość sytuowania ogrodzeń w odległości 3,5 m od osi drogi, tj. w liniach rozgraniczających dróg KDW, Rada Gminy istotnie naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego. Ponadto wykluczenie w ustaleniach szczegółowych lokalizowania ogrodzeń doprowadziło do powstania sprzeczności w unormowaniach planu miejscowego, co stanowi również naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Unormowania § 9 pkt 5 i § 21 ust. 3 pkt 3 tiret trzecie wykluczają się bowiem wzajemnie. Ustalenia planu miejscowego powinny być zaś sformułowane w sposób nie budzący wątpliwości co do treści w nim zawartych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając to stanowisko powtórzono argumentację zawartą w piśmie Zastępcy Wójta Gminy N. D. z dnia [...] stycznia 2018 r. Ponadto wyjaśniono, że §9 pkt 5 planu dotyczący dróg KDW normuje minimalne odległości sytuowania ogrodzeń od tych dróg - 3,5-4 m od osi drogi. Wynika to z faktu, że oś jezdni w wielu przypadkach nie jest usytuowana w osi pasa drogowego. Zapisy § 21 pkt 3 ppkt 3 oprócz ustaleń ogólnych dla dróg KDW zawierają wyjaśnienie, że " podane szerokości w liniach rozgraniczających odnosić należy do lokalnych uwarunkowań terenowych i istniejącego zagospodarowania terenu oraz wielkości indywidualnie określonych na rysunkach planu, które uwzględniają istniejące zagospodarowanie terenu tj. rowy odwadniające, skarpy, zadrzewienia, zatoki parkingowe itp. ". Oznacza to, że dopiero na rysunku planu pokazano ostateczne szerokości i kształt pasa drogowego, do którego odnosić należy zapisy o sytuowaniu ogrodzeń. Zapisy planu nie są więc niespójne. Niestety dla każdej drogi uwarunkowania terenowe są inne i nie da się uregulować ich podaniem jednej wartości liczbowej. Zapisy planu podają zasady sytuowania ogrodzeń, a nie niepodważalną odległość w centymetrach. Ponadto przytoczone w skardze przepisy nie zamykają możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy od I-III. Ochrona tego rodzaju gruntów rolnych nie może być ochroną realizowaną za wszelką cenę. Jeśli wnioskodawca wskaże racjonalne powody, dla których grunty takie powinny zostać przeznaczone na cele nierolnicze, to wówczas nie można odmówić zmiany ich przeznaczenia tylko dlatego, że ustawa nakazuje chronić tego rodzaju grunty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) dalej powoływanej jako "u.p.z.p.", istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tego przepisu wynika, że posługuje się on skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Pod pojęciem "trybu sporządzania" studium lub planu miejscowego należy rozumieć sekwencję czynności, które podejmują kolejno organy gminy celem doprowadzenia do uchwalenia studium. Natomiast pod pojęciem "zasad sporządzania" studium lub planu miejscowego należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Przy czym w myśl art. 27 u.p.z.p. zasady te obowiązują również w stosunku do uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego. Powyższe rozumienie przesłanek stwierdzenia nieważności i zakresu ich stosowania pozwala przyjąć, że uchwała Nr [...] w części objętej skargą wydana została z istotnym naruszeniem zasad jej uchwalania, co obliguje Sąd do stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części.

Jedną z zasad sporządzenia planu, na które wskazuje art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jest wynikająca z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. reguła związania ustaleniami studium organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem kierownictwa wewnętrznego, przeznaczonym do użytku wewnętrznego rady gminy i podporządkowanych jej jednostek organizacyjnych. W treści studium rada gminy dokonuje podstawowych ustaleń w zakresie kształtowania polityki przestrzennej gminy. W szczególności określa kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) oraz obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Studium stanowi zatem swego rodzaju diagnozę zagospodarowania przestrzennego i zbiór wytycznych dla organów gminy, w oparciu o które mają w przyszłości kształtować politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Jego podstawową rolą jest określenie kierunków i sposobów działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu w przyszłości projektów planów miejscowych. (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 32/08 - ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 72 i wyrok NSA z 21 listopada 2000 r., II SA 106/00, niepubl.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Są to akty o zdecydowanie większym stopniu szczegółowości niż studium. Ustala się w nich w sposób szczegółowy przeznaczenie terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określa się sposób ich zagospodarowania i zabudowy. Zarówno plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej. Skoro, stosownie do treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania, czy projekt planu miejscowego nie narusza ustaleń studium, konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Zatem podstawę stwierdzenia, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 32/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 72; wyrok NSA z 9 kwietnia 2008 r., II OSK 34/08, Lex nr 565688).

Konsekwencją unormowania art. 9 ust. 4 u.p.z.p. jest to, że regulacje zawarte w planie nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (tak również wyrok WSA w Gdańsku z 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 563/08 - Lex nr 703655, wyrok WSA w Gliwicach z 11 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 817/06 - CBOSA). Zatem określone obszary na terenie gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę czy działalność danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, czy działalność. W związku z powyższym rada gminy może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, wbrew ustaleniom zawartym w studium jest zatem dopuszczalna wyłącznie po uprzedniej zmianie studium w trybie, w jakim jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Sprzeczność między ustaleniami studium i planu co do przeznaczenia określonego terenu zawsze obliguje do stwierdzenia, że plan narusza w sposób istotny ustalenia studium. Do takiego wniosku doszedł także Wojewoda wskazując na sprzeczność ze studium paragrafu 19 ust. 1 zaskarżonej uchwały, według którego tereny oznaczone symbolem MP/U zostały przeznaczone na zabudowę hotelowo – pensjonatową z dopuszczeniem innych usług w zakresie obsługi funkcji rekreacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić przede wszystkim należy, że według organu nadzoru dotyczy to terenów oznaczonych na rysunkach planu Krężnica Jara symbolem [...] ( §19 ust. 2 ), na których przewiduje się zabudowę hotelowo – pensjonatową i usługową wolnostojącą z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi zgodnie z rodzajem prowadzonej działalności tj. usługami obsługi ruchu turystycznego, sportu i rekreacji oraz rekreacyjnym wykorzystaniem terenów otaczających (§19 ust. 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały). Paragraf 19 ustęp 5 punkt 1 zaskarżonej uchwały stanowi zaś, że na terenie MP/U mogą być realizowane wyłącznie usługi związane z ruchem turystycznym oraz obiekty gastronomiczno – hotelowe i pensjonatowe, zaś punkt trzeci tego ustępu dopuszcza jedynie funkcję mieszkalną dla administratora obiektów usług w ilości 15% programu podstawowego. Tymczasem z rysunku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. D. – skala 1:10000 kierunki zagospodarowania przestrzennego – plansza podstawowa wynika, że obszar oznaczony w załączniku nr 1.4.2. [...] do planu przeznaczony został pod teren zabudowy mieszkaniowej. Wskazać jednak należy, że §19 ust. 2 uchwały w ogóle nie odnosi się do terenów o symbolu [...], ale do oznaczonych symbolem [...] Z treści załączników graficznych do zaskarżonej uchwały wynika natomiast, że zmiana planu dotyczy terenu oznaczonego symbolem [...] – załącznik 1.4.2, tak jak wskazuje Wojewoda, przy czym jest to jedyny załącznik dotyczący terenów o symbolu MP/U. Odpowiedź na skargę wskazuje, że również dla Wójta Gminy N. D. nie budzi wątpliwości, że zapis § 19 ust. 2 dotyczy w istocie terenu o symbolu [...], co potwierdza zawarta w niej polemika z interpretacją organu nadzoru dotycząca przeznaczenia tego właśnie obszaru. Wynika z tego, że teren o symbolu [...] w ogóle nie był przedmiotem prac planistycznych i nie został objęty zaskarżoną uchwałą, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części, niezależnie od podniesionego zarzutu. Nawet jednak uznając, że jest to pomyłka w oznaczeniu symboli, na co jednak Wójt nie wskazywał, nie budzi wątpliwości, że porównanie unormowania § 19 zaskarżonej uchwały oraz załącznika nr [...]. z rysunkiem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. D. prowadzi do wniosku, iż przeznaczenie terenów oznaczonych w zaskarżonej uchwale jako [...] jest w nich określone odmiennie, co w sposób istotny narusza unormowanie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Oceny tej nie zmienia § 19 ust. 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały dopuszczając na terenie oznaczonym [...] funkcję mieszkalną. Nie jest to bowiem podstawowe przeznaczenie tego terenu, a jedynie uzupełniające. Funkcja mieszkalna jest dopuszczona w zakresie ograniczonym do 15% programu podstawowego i jedynie z przeznaczeniem dla administratora obiektów usługowych. Zatem opierając się na unormowaniu § 19 ust. 5 pkt 3 nie można stwierdzić, że całość obszaru oznaczonego [...] przeznaczone jest pod zabudowę mieszkaniową. Tylko w taki zaś przypadku można przyjąć, że funkcja tego terenu przyjęta w planie miejscowym stanowi realizację postanowień studium.

Zaskarżona uchwała unormowaniem §14 ust. 5 pkt 1 narusza zasadę wynikającą z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. zobowiązującą organy gminy przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a zatem i przy sporządzaniu planu miejscowego do uwzględnienia wymagań ochrony środowiska, w tym m.in. do ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz procedurę uchwalenia zmian planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wymogu wynikającego z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.

Paragraf czternasty ustęp piąty punkt 1 dopuszcza na terenach oznaczonych RM przeznaczonych pod zabudową zagrodową przekształcenie starych siedlisk rolniczych na zabudowę letniskową. Z pisma Zastępcy Wójta Gminy N. D. z dnia [...] stycznia 2018 r. wynika zaś, że wyznaczone na załącznikach graficznych 1.4.1. i 1.7.2. tereny RM - zabudowy zagrodowej wyznaczone zostały w niewielkich fragmentach na gruntach klasy III, zaś w większości na gruntach klasy IV. Trafnie w skardze wywodzi Wojewoda, że zabudowa zagrodowa to między innymi wchodzące w skład gospodarstwa rolnego budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie. Zatem tereny zabudowy zagrodowej, o których mowa w § 14, to grunty rolne pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi produkcji rolniczej. Nie może więc budzić wątpliwości to, że tereny starych siedlisk rolniczych z §14 ust. 5 pkt 1 to grunty rolne w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.). Mając na uwadze brzmienie tego przepisu nie można mieć wątpliwości, że do gruntów rolnych nie można zaliczyć zabudowy letniskowej. Zabudowa letniskowa nie mieści się bowiem w pojęciu gruntów rolnych unormowanym w art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem przewidując w § 14 ust. 5 pkt 1 możliwość przekształcenia starych siedlisk rolniczych na zabudowę letniskową w istocie dopuszczono możliwość przeznaczenia gruntów rolnych w postaci starych siedlisk rolniczych na cele nierolnicze - zabudowę letniskową.

Brak jakichkolwiek wynikających z planu miejscowego ograniczeń w stosowaniu §14 ust. 5 pkt 1 oznacza, że przewidziana w nim możliwość przekształcenia gruntów rolnych (starych siedlisk rolniczych) na cele nierolnicze (zabudowę letniskową) dotyczyła również gruntów, o których mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc gruntów, w stosunku do których zmiana przeznaczenia gruntów wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Umożliwienie przekształcenia tego rodzaju gruntów rolnych na cele nierolnicze, bez uprzedniego uzyskania zgody właściwego ministra, narusza procedurę uchwalenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem nastąpiło z pominięciem art. 17 pkt 6 lit c) u.p.z.p., który obliguje wójta gminy do uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Powyższe naruszenie miało charakter istotny albowiem dotyczyło pominięcia przy zmianie przeznaczenia gruntów rolnych zgody organów, która dla dokonania zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jest obligatoryjna.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że przy uchwaleniu § 14 ust. 5 pkt 1 dopuszczono się również istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być formułowane m.in. z zachowaniem wymagań określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Poza wymienionym w tym przepisie wymogiem dotyczącym kwestii wynikających z prawa własności muszą być zatem również brane pod uwagę i pozostałe wskazane tam wymagania, w tym w szczególności wymagania dotyczące ochrony gruntów rolnych i leśnych. Grunty rolne pozostają pod ochronę, przy czym ochrona ta wyraża się między innymi w ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Naruszenie przy uchwalaniu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wynikających z ustawy zasad dotyczących ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze jest tożsame z zaniechaniem uwzględnienia w planowaniu przestrzennym wymagań dotyczących ochrony gruntów rolnych, co pozwala zakwalifikować działanie Rady Gminy jako istotnie naruszające zasady sporządzania planu miejscowego.

Zwrócić należy także uwagę, że § 14 ust. 5 pkt 1 uchwały został sformułowany w sposób niejasny i niejednoznaczny, co stanowi istotne uchybienie zasadom stanowienia prawa, które również przemawia za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Stosownie do unormowania § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 283), przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Zatem i plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, formułujący normy powszechnie obowiązujące, których adresatami są zarówno organy administracyjne, jak i inne podmioty (osoby fizyczne, osoby prawne itd.), powinien zostać sformułowany jednoznacznie i w sposób powszechnie zrozumiały. Takiego przymiotu jasności i jednoznaczności nie można przypisać §14 ust. 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały. W uchwale nie zdefiniowano pojęcia "starych siedlisk rolniczych", co przy niejednoznaczności wyrażenia "stary" nie pozwala na jednoznaczne określenie terenów zabudowy zagrodowej, które objęte byłby hipotezę kwestionowanego unormowania.

W uchwale możność przekształcenia terenów zabudowy zagrodowej na zabudowę letniskową nie została w żaden sposób powiązana z określonymi kategoriami gruntów rolnych. Nie wprowadzono przy tym również żadnych bardziej szczegółowych zasad stosowania tej regulacji, co sprawia, że jej zakres przedmiotowy został określony zbyt szeroko. Wniosek taki uzasadnia również brak powiązania § 14 ust. 5 pkt 1 uchwały z konkretnymi i zindywidualizowanymi gruntami rolnymi, które miałby zostać objęte hipotezą tego postanowienia.

Bez znaczenia dla powyższych ocen pozostają twierdzenia przedstawione w odpowiedzi na skargę. Odnosząc się jednak do zawartej tam argumentacji podkreślić należy, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego musi być wykonywane z zachowaniem wymogów wynikających z obowiązującego prawa. W szczególności z zachowaniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czego w przedmiotowej sprawie zabrakło.

Zasady sporządzania planu miejscowego narusza również unormowanie §9 pkt 5 zaskarżonej uchwały oraz załącznik graficzny nr 1.7.2. w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...] i załącznik graficzny nr 1.14.1. w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...] Jak wspomniano wyżej plan miejscowy jako źródło prawa powszechnie obowiązującego – art. 14 ust. 8 u.p.z.p. musi być sformułowany jednoznacznie i w sposób powszechnie zrozumiały, co wynika z §6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Nie spełnienie zaś wymogu z § 6 rozporządzenia narusza art. 14 ust. 8 u.p.z.p.

Paragraf 9 punkt 5 zaskarżonej uchwały ustala minimalne odległości ogrodzeń przy ogólnodostępnych drogach niepublicznych oznaczonych symbolem KDW na 3,5-4 m od osi drogi. Paragraf 21 ust. 3 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały wyklucza natomiast możliwość lokalizowania ogrodzeń wewnątrz linii rozgraniczających dróg, których parametry ustalone są na rysunku planu oraz w niniejszym paragrafie. Paragraf dwudziesty pierwszy ustęp trzeci punkt trzeci tiret trzeci stanowi, że dla dróg wewnętrznych oznaczonych symbolem KDW graniczna szerokość drogi w liniach rozgraniczających wynosi 8m. Stosownie do unormowania § 21 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały unormowanie to dotyczy dróg wewnętrznych KDW oznaczonych na rysunkach planu symbolami [...], [...] Z załącznika nr 1.7.2. wynika, że szerokość drogi [...] wynosi 8 m zaś z załącznika nr 1.14.1. wynika, iż szerokość drogi [...] wynosi 10 m i 9 m.

Zgodnie z § 9 pkt 5 ogrodzenia mogą być sytuowane w odległości m.in. 3,5 m od osi drogi. Jeżeli przy tym uwzględnić, że stosownie do §21 ust. 3 pkt. 3 tiret 3 graniczna szerokość drogi oznaczonej symbolem KDW w liniach rozgraniczających wynosi 8m, to sytuowanie ogrodzenia w odległości 3,5 m od osi drogi wewnętrznej KDW skutkować będzie jego umieszczeniem w pasie terenu przeznaczonego na tę drogę. Taka sama sytuacja będzie miała miejsce w przypadku, gdy szerokość drogi wynosi 10 m i 9 m. Skoro bowiem szerokość drogi w liniach rozgraniczających wynosi 8 m, to linie rozgraniczające będą znajdować się w odległości 4 m od osi drogi. Taki stan rzeczy jest zaś nie do przyjęcia w świetle unormowania §21 ust. 3 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały. Zatem realizacja unormowania §9 pkt 5 wykluczona jest przez unormowanie §21 ust. 3 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały. Tym samym szerokość drogi [...] przewidziana w załączniku graficznym nr 1.7.2. jak i szerokość drogi [...] przewidziana załącznikiem graficznym nr 1.14.1., w świetle §21 ust. 3 pkt 2 lit. b, wyklucza możliwość usytuowania ogrodzenia zgodnie z §9 pkt 5. Ogrodzenie zlokalizowane zostałoby bowiem między liniami rozgraniczającymi drogi.

Ta wewnętrza sprzeczność powoduje, że § 9 pkt 5 i załącznik graficzny nr 1.7.2. w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...] i załącznik graficzny nr 1.14.1. w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...] nie mogą być uznane za jednoznacznie sformułowane i tym samym zrozumiałe dla adresatów. Skutkiem tego nie można ich uznać za spełniający wymóg wynikający z §6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku.