Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 217/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18  art. 74
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
Teza: Przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40), odnosi się do przekazania wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności złożonym przez dotychczasowego producenta rolnego.

TEZY

Przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40), odnosi się do przekazania wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności złożonym przez dotychczasowego producenta rolnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie NSA Jan Grabowski Maria Myślińska Protokolant Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 12/07 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 12/07 w wyniku rozpoznania skargi A. S. uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w I. z/s w L. z dnia [...] września 2006 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w związku z przeniesieniem posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że w dniu 20 kwietnia 2005 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w I. z/s w L. wpłynął wniosek S. S. o przyznanie na rok 2005 płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (dalej: płatności bezpośrednie) oraz płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W związku z przeniesieniem gospodarstwa rolnego, którego dotyczył powyższy wniosek, na mocy umowy darowizny na rzecz syna, A. S. (syn wnioskodawcy) w dniu 13 września 2005 r. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Organy orzekające w sprawie odmówiły przyznania żądanych płatności wskazując, że warunkiem ich nabycia jest przejęcie całego gospodarstwa rolnego, tj. wszystkich działek ewidencyjnych, co do których przekazujący wnioskował o przyznanie płatności. Warunek powyższy, zdaniem organów, nie został w rozpoznawanej sprawie spełniony, albowiem umowa darowizny zawarta pomiędzy przejmującym a rodzicami nie obejmowała 5 działek rolnych objętych pierwotnym wnioskiem o przyznanie płatności. Bez wpływu na wynik sprawy pozostawała wskazywana przez wnioskującego o przeniesienia prawa do płatności okoliczność braku możliwości nabycia tytułu prawnego do powyższych działek rolnych z powodu niewyrażenia przez właściciela zgody na ich dalszą dzierżawę.

Uchylając oba rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyjaśnił, że art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 5, poz.1), dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich, stanowi, że w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji w tym zakresie nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje nabywcy. Przesłanką powyższego jest spełnianie przez nabywcę warunków przyznania płatności i złożenie w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego wniosku o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek.

Zdaniem Sądu I instancji, z powyższego przepisu, jak też z analizy treści art. 74 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE Nr L 04 z 30 kwietnia 2004 r.), dalej: rozporządzenie nr 796/2004, nie wynika, aby warunkiem przejęcia płatności było wyłącznie przejęcie całego gospodarstwa rolnego.

Sąd wskazał, że mając na uwadze okoliczność, iż dopłatami mogą być objęte jedynie grunty zgłoszone we wniosku, użyte w art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich sformułowanie "przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego", należy interpretować jako przeniesienie posiadania gruntów rolnych. Chodzi tu o same jednostki produkcyjne, a nie zorganizowane funkcjonalnie gospodarstwo. Z brzmienia art. 2 ust. 1 cyt. ustawy wynika bowiem, że płatności bezpośrednie przysługują posiadaczowi gospodarstwa rolnego, na znajdujące się w jego posiadaniu grunty rolne.

Zdaniem Sadu, warunek dotyczący przeniesienia przez zbywcę posiadania wszystkich działek objętych wnioskiem nie został zastrzeżony w ustawie o płatnościach bezpośrednich. Niewłaściwe też było zastosowanie przez organy do interpretacji omawianego przepisu art. 4 tejże ustawy, wprost definicji gospodarstwa rolnego, zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76), dalej: ustawa o krajowym systemie ewidencji. Sąd podzielił w tym względzie stanowisko strony skarżącej, że regulacja ta została utworzona na potrzeby i ze względu na specyfikę ustawy o krajowym systemie ewidencji, a zatem do celów rejestracyjnych. Instytucję przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego, o której mowa w ustawie o płatnościach bezpośrednich, należy interpretować zgodnie z sensem tej ustawy, czyli celami jakie ona ma spełniać. Sąd zauważył w związku z tym, że środki z tytułu płatności wypłacane są w celu wspierania działalności rolniczej, a zatem trudno przyjąć, że wolą ustawodawcy polskiego było ograniczenie osobom prowadzącym działalność rolniczą dostępu do dopłat ze środków unijnych, poprzez wprowadzenie wymogu przeniesienia przez przekazującego na przejmującego wszystkich działek objętych pierwszym wnioskiem, jako warunku sine qua non powstania prawa do przedmiotowych płatności. Zdaniem Sadu nie można nie uwzględnić przedmiotowego charakteru dopłat, tj. przypisania ich do określonych gruntów. W związku z tym, w przypadku przeniesienia posiadania gruntów rolnych, prawo do dopłat, które jest z nimi związane, powinno przechodzić na nabywcę proporcjonalnie do wielkości tych gruntów.

W opinii Sądu, wskazywany warunek przeniesienia wszystkich gruntów rolnych nie został zastrzeżony w art. 74 rozporządzenia nr 796/2004. Użyte w art. 74 ust. 1 lit. a tego rozporządzenia przy definiowaniu przekazania gospodarstwa sformułowanie "dane jednostki produkcyjne" oznacza, że to przekazanie może dotyczyć niektórych jednostek produkcyjnych objętych wnioskiem. Ponadto z analizy przepisu brzmienia art. 74, a zwłaszcza zwrotu "w przypadku gdy przekazywane jest całe gospodarstwo" wynika, iż ustawodawca europejski uregulował w nim jedynie przypadki przeniesienia posiadania całego gospodarstwa rolnego (w zależności od etapu ubiegania się o dotacje), określając skutki z tym związane. Jednak z okoliczności tej nie uczynił warunku niezbędnego do przyznania płatności przejmującemu.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w której wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz art. 74 ust. 4 lit. a i b i art. 74 ust. 5 rozporządzenia Nr 796/2004.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał na błędną wykładnię art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich przyjętą przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, jak również błędne rozumienie odpowiednich przepisów prawa wspólnotowego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przy przyjęciu definicji przeniesienia gospodarstwa jako przejęcia wszystkich działek rolnych wchodzących w jego skład, zwrócić należy uwagę na pkt 73 preambuły rozporządzenia Nr 796/2004, zgodnie z którym "należy określić zasady ustanawiające konsekwencje przekazania całych gospodarstw, które na pewnych warunkach zgodnie z programami płatności bezpośrednich podlegają zintegrowanemu systemowi". Powyższa dyrektywa legislacyjna znalazła wyraz w art. 74 tego rozporządzenia, który stanowi, że pomoc o którą ubiega się przekazujący przyznawana jest przejmującemu między innymi w przypadku, gdy wszystkie prawa i obowiązki przekazującego wynikające ze stosunku prawnego między przekazującym, a właściwym organem powstałe na skutek złożenia wniosku o pomoc przechodzą na przejmującego. W przepisie art. 74 ust. 5 także przewidziano przekazanie całości gospodarstwa jako konieczną przesłankę przyznania pomocy przejmującemu. Z powyższych przepisów, a także z przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, wynika więc konieczna przesłanka do przejęcia płatności przez przejmującego posiadanie w postaci tożsamości stanu posiadania wnioskodawcy i przejmującego oraz możliwości przypisania w całości wszystkich praw i obowiązków wynikających z pierwotnego wniosku - osobie przejmującej.

Zdaniem Dyrektora Oddziału ARiMR, dla ustalenia w rozpoznawanej sprawie charakteru i zakresu gospodarstwa rolnego może być pomocna definicja zawarta w przepisie art. 3 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji, zgodnie z którą gospodarstwo rolne stanowią wszystkie nieruchomości rolne będące w posiadaniu tego samego podmiotu. Organ administracji dokonując wykładni systemowej miał prawo korzystać pomocniczo z definicji gospodarstwa zawartego w tej i innych ustawach.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że przepisy kształtujące uprawnienie do przejęcia płatności z ograniczeniem do podmiotów, które przejmują całość gospodarstwa, mają poważne uzasadnienie systemowe. Takie rozumienie przekazania gospodarstwa ma wpływ na sprawność i rzetelność obsługi wniosków, dając możliwość kontroli prawidłowości ich obsługi. Powyższe nie byłoby zapewnione w przypadku, gdyby jeden wniosek, w wyniku podziału gospodarstwa, ulegał rozczłonkowaniu na wiele wniosków, których treść była nieadekwatna do treści wniosku pierwotnego.

W konkluzji, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. stwierdził, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia, zgodnie z którą w przypadku przeniesienia posiadania gruntów rolnych, prawo do dopłat, które jest z nimi związane, powinno przechodzić na nabywcę proporcjonalnie do wielkości tych gruntów, nie ma umocowania w obowiązujących przepisach i stanowi wykładnię contra legem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz art. 74 ust. 4 lit. a i b i art. 74 ust. 5 rozporządzenia Nr 796/2004 jest usprawiedliwiony. Wnoszący skargę kasacyjną, powołując w jej podstawie wskazane przepisy prawa materialnego, trafnie dostrzegł, że ich wykładnia przeprowadzona przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w zakresie odnoszącym się do przyjętego warunku przekazania gospodarstwa rolnego jest nieprawidłowa.

Na wstępie rozważań zwrócić należy uwagę, że przyznanie płatności, o którą ubiega się w rozpoznawanej sprawie skarżący w związku z przejęciem gospodarstwa rolnego, jest formą wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej, określonych w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Przyznawane producentom rolnym płatności mają służyć wzrostowi dochodów z rolnictwa, poprawie warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru ustala warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, określonych w przepisach rozporządzenia nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE Nr L 03 z 21 października 2003 r.). Na podstawie odesłania zawartego w art 145 cyt. rozporządzenia, Komisja uwzględniając wymóg przyjęcia szczegółowych przepisów dotyczących wdrożenia tego aktu, wydała rozporządzenie nr 796/2004 ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu nr 1782/2003.

Rozporządzenia, jako jedna z form wtórnego prawa wspólnotowego, są aktami prawnymi, które obowiązują w całości i podlegają bezpośredniemu stosowaniu w państwach członkowskich. Bezpośrednia skuteczność związana jest z tym, że normy prawa wspólnotowego podlegające bezpośredniemu stosowaniu "winny wywierać w całości właściwe im skutki prawne, w sposób jednolity we wszystkich państwach członkowskich, od momentu wejścia w życie i przez cały okres obowiązywania" (por. wyrok ETS z dnia 9 marca 1978 r. w sprawie Amministrazione delle Finanze dello Stato przeciwko Simmenthal SpA, C-106/77, ECR 1978, s. 629). Wskazana powyżej okoliczność bezpośredniego stosowania rozporządzenia w państwach członkowskich nie wyklucza jednakże nałożenia na państwa członkowskie obowiązku wydania odpowiednich aktów normatywnych (przepisów wykonawczych), gdy wymagają tego przepisy rozporządzenia. Europejski Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że jeżeli to na państwach członkowskich spoczywa obowiązek wykonania rozporządzenia, to takie wykonanie musi być spełnione zgodnie z prawem krajowych w zakresie dotyczącym formy i trybu (por. wyrok ETS z dnia 6 czerwca 1972 r. w sprawie Schlüter & Maack przeciwko Hauptzollamt Hamburg-Jonas, 94/71, ECR 1972, s. 307).

Mając na uwadze, że wymieniona ustawa o płatnościach bezpośrednich jest wynikiem działań wykonawczych w stosunku do wskazanych rozporządzeń wspólnotowych, odtworzenie normy prawnej stanowiącej podstawę przyznania skarżącemu uprawnienia do płatności bezpośredniej z tytułu przejęcia gospodarstwa rolnego uwzględniać musi wnioski wypływające z obowiązującego w tym zakresie prawa wspólnotowego.

Przepis art. 74 rozporządzenia nr 796/2004, którego naruszenie zarzucił Sądowi I instancji wnoszący skargę kasacyjną, określa następstwa przekazywania gospodarstw rolnych w zakresie nabycia prawa do uzyskania płatności z nimi związanych. Rozporządzenie przyjmuje, że przekazującemu nie przyznaje się żadnej pomocy w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa w przypadku, gdy przekazywane jest całe gospodarstwo przez jednego rolnika na rzecz drugiego po złożeniu wniosku pomocowego i przed spełnieniem wszystkich warunków przyznawania pomocy (ust. 2). Pomoc, o którą ubiega się przekazujący przyznawana jest przejmującemu w przypadku, gdy w odpowiednim czasie przejmujący poinformuje właściwe władze o przekazaniu i zwróci się o wypłacenie pomocy, przedstawi wszystkie dowody przekazania wymagane przez właściwe władze, a ponadto zostały spełnione wszystkie warunki do przyznania pomocy w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa (ust. 3). W przypadku zaś, gdy wniosek o pomoc zostanie złożony po wykonaniu czynności niezbędnych dla przyznania pomocy, a gospodarstwo przekazywane jest w całości przez jednego rolnika na rzecz drugiego po rozpoczęciu tych czynności, lecz przed spełnieniem wszystkich warunków przyznawania pomocy, pomoc może zostać przyznana przejmującemu, pod warunkiem, że w czasie przekazywania ustalanym przez państwa członkowskie przejmujący poinformuje właściwe władze o przekazaniu i zwróci się o wypłacenie pomocy oraz przedstawi wszystkie dowody przekazania wymagane przez właściwe władze (ust. 5). Według ust. 6 państwa członkowskie mogą przy tym zdecydować, tam, gdzie ma to zastosowanie, o przyznaniu pomocy przekazującemu. W takim przypadku: przejmującemu nie przyznaje się żadnej pomocy; państwa członkowskie zastosują, z potrzebnymi zmianami, wymogi określone w ust. 2-5 tego przepisu. Przepis art. 74 ustanawia również wiążące zasady przekazywania gospodarstw, odnoszące się do stron tej czynności przyjmując, że: 1. wszystkie prawa i obowiązki przekazującego wynikające ze stosunku prawnego między przekazującym a właściwym organem powstałe na skutek złożenia wniosku o pomoc przechodzą na przejmującego; 2. wszelkie działania niezbędne do przyznania pomocy i wszystkie deklaracje złożone przez przekazującego przed przekazaniem są przypisane przejmującemu do celów stosowania odpowiednich reguł wspólnotowych; 3. gospodarstwo przekazane uważa się, tam gdzie ma to zastosowanie, za odrębne gospodarstwo w odniesieniu do roku gospodarczego lub danego okresu premiowego (ust. 4 art. 74 rozporządzenia)

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 74 cyt. rozporządzenia pozostaje w sprzeczności z wnioskami interpretacyjnymi, jakie należałoby prawidłowo wywieść z brzmienia tej regulacji. Nie ma otóż racji Sąd przyjmując, że użycie w rozporządzeniu sformułowania "danych jednostek produkcyjnych" - w sytuacji gdy w rozporządzeniu nr 1782/2003 na potrzeby zdefiniowania terminu "gospodarstwo" użyto słów "wszystkie jednostki produkcyjne" - mogłoby oznaczać, że przekazanie gospodarstwa w rozumieniu art. 74 może dotyczyć również niektórych jednostek produkcyjnych objętych wnioskiem. Taka wykładnia przepisu w warstwie argumentacyjnej jest nieprzekonująca. Należy zwrócić bowiem uwagę, że dostrzeżona rozbieżność, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, związana jest z odmiennym przedmiotem odniesienia wyjaśniającego. W przypadku definicji zawartej w rozporządzeniu nr 1782/2003 jest to "gospodarstwo" (art. 2 lit. b), natomiast w rozporządzeniu nr 796/2004 – "przekazanie gospodarstwa". Rozróżnienie pomiędzy "danymi" a "wszystkimi" jednostkami produkcyjnymi związane jest z tym, że pierwszy z aktów wyjaśnia jedynie definicję "gospodarstwa", rozumianego jako wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika. Rozporządzenie nr 796/2004 odnosząc się do "przekazania gospodarstwa", określa zaś przede wszystkim jego dopuszczalną formę prawną. Przyjmując, że transfer wyraża się w sprzedaży, dzierżawie lub jakiejkolwiek innej transakcji podobnego rodzaju, rozporządzenie zezwala, by forma ta odnosiła się nie do gospodarstwa, ale do "danych jednostek produkcyjnych". Dzięki temu, przekazanie gospodarstwa rolnego jako całości może być zrealizowane pomiędzy przejmującym a przekazującym w postaci przekazania "danych jednostek produkcyjnych", a więc działek rolnych, pod różnymi tytułami prawnymi w stosunku do każdej z nich.

Nie można się również zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że "wykładnia gramatyczna" użytego w powoływanym przepisie sformułowania "w przypadku gdy przekazywane jest całe gospodarstwo" dowodzi, iż zawarto w art. 74 rozporządzenia nr 796/2004 jedynie niektóre przypadki przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Sąd I instancji dla przyjęcia zakwestionowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną wyniku wykładni posłużył się określonym rozumieniem sformułowania "w przypadku gdy przekazywane jest całe gospodarstwo", które miało świadczyć, że "przypadek gdy przekazywane jest całe gospodarstwo" został w sposób wyraźny zawarty (nazwany) w przepisie, jednakże poza tym "przypadkiem" może wystąpić również sytuacja przekazania części gospodarstwa, na co właśnie wskazuje posługiwanie się przez prawodawcę wspólnotowego specyficznym określeniem "w przypadku gdy". Także ta ostatnia sytuacja, pomimo, że nienazwana w przepisie, objęta byłaby zatem hipotezą art. 74 rozporządzenia nr 796/2004.

Odnosząc się do tej argumentacji, trzeba stwierdzić, iż jest ona chybiona i to w sposób oczywisty. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, brak jest jakichkolwiek przesłanek, które by wskazywały, że zastosowane przez Sąd I instancji argumenty językowe odnoszące się do brzmienia przepisu art. 74 rozporządzenia, mogły doprowadzić do ustalonego przez Sąd rezultatu interpretacyjnego terminu "przekazanie gospodarstwa". Treść rozważanego przepisu rozporządzenia, przy uwzględnieniu jednoznacznego brzmienia preambuły tego aktu, jest jasna i zrozumiała. Preambuła aktu wspólnotowego nie ma mocy prawnie wiążącej, niemniej motyw 73 preambuły wskazuje na generalne cele, jakim ma akt ten służyć, a są nimi zasady ustanawiające "konsekwencje przekazania całych gospodarstw". Zasady nabycia uprawnień do dopłat w związku z przejęciem gospodarstwa rolnego, określone rozporządzeniem nr 796/2004, nie budzą wątpliwości, a dla ich odtworzenia na potrzeby rozpoznawanej sprawy, nie było potrzebne dokonywanie rekonstrukcji normy prawnej w tym przepisie zawartej przy użyciu skomplikowanych rozumowań interpretacyjnych, co, zauważyć należy, pozostaje poza kompetencją sądów krajowych (art. 234 TWE). Podstawowa reguła, jaką winien w niniejszej sprawie zastosować Sąd by prawidłowo odczytać treść przepisu, polegała na bezpośrednim ustalaniu znaczenia zwrotów językowych zawartych w art. 74 rozporządzenia zgodnie z zasadami obowiązującej w języku polskim składni. Poza sporem bowiem pozostaje, że podstawę rozumienia przepisu prawnego winny stanowić reguły semantyki i składni użytego przez prawodawcę, w tym przypadku wspólnotowego, języka.

Przyczyną wadliwości zaproponowanego przez Sąd I instancji sposobu rozumienia przepisu art. 74 rozporządzenia, było nieprawidłowe ustalenie zdarzenia (czynności), do którego odnosi się akcentowany przez Sąd w uzasadnieniu zajętego stanowiska zwrot językowy "w przypadku gdy". Zarówno w ust. 2 ("W przypadku gdy przekazywane jest całe gospodarstwo przez jednego rolnika na rzecz drugiego po złożeniu wniosku pomocowego i przed spełnieniem wszystkich warunków przyznawania pomocy, przekazującemu nie przyznaje się żadnej pomocy w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa"), jak i ust. 5 ("W przypadku gdy wniosek o pomoc zostanie złożony po wykonaniu czynności niezbędnych dla przyznania pomocy, a gospodarstwo przekazywane jest w całości przez jednego rolnika na rzecz drugiego po rozpoczęciu tych czynności, lecz przed spełnieniem wszystkich warunków przyznawania pomocy, pomoc może zostać przyznana przejmującemu, pod warunkiem że (...)".), mowa jest o warunku, w przypadku wystąpienia którego winny zostać przyjęte określone konsekwencje prawne w stosunku do podmiotu występującego o dopłaty. Z punktu widzenia składniowych reguł wykładni określenie "w przypadku gdy", przy zaprezentowanym brzmieniu przepisu, dotyczy całego zdania obejmującego wszystkie kolejne jego części. Brak jest jakichkolwiek podstaw, przy zachowaniu ustalonych reguł składni języka polskiego, by odnosić zawężające znaczenie tego zwrotu zawartego w obu ustępach przepisu jedynie do tej części zdania, które dotyczy sformułowania "całego gospodarstwa", pomijając tym samym całe wyrażenie, stanowiące w istocie niepodzielnie wyrażoną w przepisie hipotezę normy prawnej. Porównanie polskiej wersji tłumaczenia przepisu z innymi wersjami językowymi nie wskazuje na istnienie różnic znaczeniowych w tym względzie. Użyty zarówno w tekście angielskim termin "a holding is transfered in its entirety", jak i francuski termin "une exploitation est transférée en totalité" są częściami składowymi szerszego wyrażenia określającego podstawę możliwości przyznania (ust. 5) lub odmowy przyznania (ust. 2) środków pomocowych podmiotowi o to wnioskującemu. Zarówno w ust. 3, jak i ust. 5 przepisu art. 74 warunki przyznania pomocy przejmującemu odnoszą się do całości przekazywanego gospodarstwa. Reasumując, z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że jednym z koniecznych warunków przyznania płatności w myśl art. 74 rozporządzenia nr 796/2004, jest przekazanie przejmującemu przez przekazującego całości gospodarstwa rolnego.

Za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich poprzez jego błędną wykładnię.

Powołany przepis zgodnie z przyznaną krajom członkowskim w powołanym wyżej rozporządzeniu kompetencją ma charakter wykonawczy i uzupełniający odnośnie przyjętych w rozporządzeniu reguł przyznawania pomocy w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Przy jego wykładni należy mieć na uwadze, że sąd krajowy w celu zapewnienia efektywności prawu wspólnotowemu zobowiązany jest do wykładni zgodnej (prowspólnotowej) ustawy o płatnościach bezpośrednich z prawem wspólnotowym (por. C. Mik, Wykładnia zgodna prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej, w: S. Wronkowska (red.), Polska kultura prawna a proces integracji europejskiej, Kraków 2005, s. 140 i n.). Z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wynika, że sądy krajowe są zobowiązane interpretować prawo krajowe w granicach określonych prawem wspólnotowym (rozporządzeniem) w celu osiągnięcia rezultatu zamierzonego tym prawem. Podkreśla się, że obowiązek dokonywania wykładni zgodnej spoczywa na sądach "tak dalece, jak to możliwe" (zob. wyrok ETS z dnia 10 kwietnia 1984 r. w sprawie Sabine von Colson i Elisabeth Kamann v. Land Nordrein-Westfalen, 14/83, ECR 1984, s. 1891), przy uwzględnieniu jednakże granicy przyjęcia wykładni zgodnej ze wzorcem wspólnotowym, która dostrzegana jest w nadaniu znaczenia normie prawa krajowego sprzecznego z jego jednoznaczną treścią (wykładnia contra legem).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis prawa krajowego – art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich - spełnia wymóg zgodności z przepisami rozporządzenia nr 796/2004. Przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego w trybie tego przepisu, pomimo braku wyraźnego określenia w treści zakresu tego przeniesienia (jak to ma miejsce odnośnie przyznawania płatności ONW na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich /Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), dotyczy przekazania gospodarstwa rolnego rozumianego jako wszystkie działki rolne, objęte wnioskiem o przyznanie płatności, a więc jest zbieżne z zawartym w art. 74 rozporządzenia wymogiem przeniesienia całego gospodarstwa.

Przyjęcie takiego wyniku wykładni wynika przede wszystkim z charakteru prawnego przyznanego podmiotowi przejmującemu uprawnienia do złożenia wniosku o przyznanie płatności w związku z przekazaniem posiadania gospodarstwa rolnego.

Należy zauważyć, że przyznawanie płatności do gruntów rolnych oparte jest na ogólnej zasadzie, że płatność przysługuje producentowi rolnemu, który jest posiadaczem gospodarstwa rolnego spełniającego określone wymogi i który złożył wniosek o przyznanie płatności w ustalonym prawem terminie. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, płatność na wniosek producenta rolnego przyznaje właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Płatności mają charakter przedmiotowy i odnoszą się do posiadanych gruntów rolnych. W przypadku przeniesienia posiadania działek rolnych podmiot je nabywający nabywa jednocześnie samodzielne uprawnienie do złożenia wniosku o przyznanie płatności do nabytych działek, z tym jednakże zastrzeżeniem, że wniosek taki, by był skuteczny, a więc wiązał się z otrzymaniem pomocy, musi być między innymi złożony w terminie określonym w art. 3 ust. 4 cyt. ustawy.

Przepis art. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich ma charakter szczególny, albowiem dotyczy szczególnego przypadku, gdy płatność zostaje przyznana innemu podmiotowi niż ten, który złożył wniosek pomocowy. Prawo do wystąpienia o przyznanie płatności stanowi w tym wypadku wyjątek od sztywnej reguły obowiązku przestrzegania przez kraje członkowskie wiążącego określenia terminu składania wniosków oraz przyznawania pomocy tylko temu producentowi rolnemu, który wystąpił na dany rok o taką pomoc.

Płatności bezpośrednie przyznawane są w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w ramach wszczętego na wniosek producenta rolnego, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że z chwilą złożenia wniosku pomocowego dochodzi do ukształtowania stosunku procesowego pomiędzy składającym wniosek a organem uprawnionym do rozpoznania złożonego żądania o przyznanie płatności. W momencie wydania decyzji przez kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustaje stosunek procesowy pomiędzy stroną a organem i powstaje skutek materialnoprawny kształtujący uprawnienie w przedmiocie przyznania pomocy. Wniosek o przyznanie płatności w związku z przeniesieniem posiadania gospodarstwa nie wszczyna nowego postępowania administracyjnego i nie zastępuje pierwotnego wniosku o płatność. Materialnoprawna konstrukcja przeniesienia prawa do dopłat na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich wywiera w sferze przepisów procesowych ten skutek, że stroną postępowania, a następnie adresatem decyzji administracyjnej staje się przejmujący. Omawiany wniosek jest zatem procesowym instrumentem dokonania zmiany podmiotowej po stronie adresata pomocy (jest odstępstwem od zasady, że uprawnienie ma charakter osobisty). Złożony przez uprawnionego wniosek, zanim jeszcze zostanie skonkretyzowana sprawa administracyjna poprzez wydanie decyzji, prowadzi do modyfikacji stosunku procesowego nawiązanego pierwotnym wnioskiem złożonym przez przekazującego tylko w zakresie podmiotowym, albowiem treść uprawnień i obowiązków związanych z przyznawaną pomocą nie zmienia się. Rozpatrywany przez organ administracji publicznej wniosek, na podstawie którego przyznana zostanie podmiotowi przejmującemu pomoc, jest pierwotnym wnioskiem złożonym przez przekazującego. Także przedmiot tego wniosku, a więc żądane wypłacenia płatności do określonych gruntów rolnych, związany jest z zakresem zdefiniowanym przez pierwszego wnioskodawcę. W art. 4 ust. 1 ustawy w sposób wyraźny ustawodawca wskazuje, że przejmującemu nie jest wypłacana "nowa" pomoc, ale dochodzi do przyznania "płatności, której dotyczył pierwszy wniosek". Także z zapisów rozporządzenia nr 796/2004 wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że pomoc przyznawana przejmującemu dotyczy wszystkich gruntów rolnych zgłoszonych przez przekazującego. Świadczy o tym użyte w art. 74 ust. 4 lit. a rozporządzenia sformułowanie, że "wszystkie prawa i obowiązki przekazującego wynikające ze stosunku prawnego między przekazującym a właściwym organem powstałe na skutek złożenia wniosku o pomoc przechodzą na przejmującego". Regulacja ta, wskazując na ciągłość stosunku prawnego nawiązanego wnioskiem o przyznanie pomocy, odnosi się do sprecyzowanych tym wnioskiem podstaw jej udzielenia, tj. posiadania określonych we wniosku gruntów rolnych. Również stwierdzenie, iż "wszelkie działania (...) i wszystkie deklaracje złożone przez przekazującego przed przekazaniem są przypisane przejmującemu do celów stosowania odpowiednich reguł wspólnotowych" (art. 74 ust. 4 lit. b rozporządzenia) nawiązuje do podanego powyżej rozumienia wymogu przekazania gospodarstwa. Jak najbardziej trafnie wnoszący skargę kasacyjną eksponuje więc fakt tożsamości działek rolnych, których dotyczył wniosek oraz możliwości przypisania podmiotowi przejmującemu w całości wszystkich praw i obowiązków wynikających z pierwotnego wniosku.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może ulegać wątpliwości, że przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, odnosi się do przekazania wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności złożonym przez dotychczasowego producenta rolnego. Na uwzględnienie zasługuje zatem zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanego w podstawie skargi kasacyjnej przepisu ustawy o płatnościach bezpośrednich przyjmując, że prawo do dopłat, w przypadku przeniesienia jedynie części gruntów rolnych objętych wnioskiem, winno przechodzić na następcę proporcjonalnie do wielkości tych gruntów.

Odnosząc się do zauważonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej problemu prawidłowości pomocniczego skorzystania przy wykładni art. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich z definicji gospodarstwa rolnego zawartego w ustawie o krajowym systemie ewidencji, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że ustalony w tym akcie prawnym sposób rozumienia tego terminu może być porównywany z definicją wynikającą z art. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich w odniesieniu do oceny zachowania przez ustawodawcę spójności systemowej organizacji przyznawania dopłat, nie może jednak mieć znaczenia decydującego, a przez co przesądzać wyniku procesu interpretacyjnego powołanego przepisu art. 4 ustawy. Zwrócić należy bowiem uwagę na to, że przepis art. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji wskazuje na przedmiot jej regulacji, odnoszący się do określenia zasad tworzenia i prowadzenia, zakresu oraz przeznaczenia krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Użyta w tym akcie prawnym definicja gospodarstwa rolnego powstała dla celów jej wykorzystywania przy prowadzeniu przez właściwe organy ewidencji dotyczących płatności, a zatem ma charakter wykonawczo-rejestracyjny. Z kolei, występujący w art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich termin "gospodarstwo rolne" jest jednym z elementów składowych zakotwiczonej w prawodawstwie wspólnotowym instytucji nabycia (przejęcia) płatności bezpośrednich od przekazującego i z tego względu ma charakter materialnoprawny. O możności lub niemożności realizacji prawa do płatności decyduje zatem treść art. 4 cyt. ustawy bezpośrednio ukształtowana sposobem rozumienia pojęć w nim użytych na gruncie prawa wspólnotowego.

Biorąc pod uwagę, że w sprawie nie zostały naruszone przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zaskarżony wyrok został wydany jedynie z naruszeniem prawa materialnego w zakresie omówionym wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 188 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.