Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 215/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2, art. 20
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jan Zimmermann (spr) Sędziowie WSA Grażyna Firek WSA Ewa Rynczak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2008r . sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...], nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy dla wsi : B., B., J., K., L., L., M., P., T., Z. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 15 ust.l pkt 3, § 15 ust. 2 pkt 5, § 15 ust. 2 pkt 7, § 17 w zakresie słów: "Wszelkie prace planistyczne wymagają uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków", § 18 pkt 5, § 19 pkt 4, § 20 pkt 3, § 21 pkt 6 lit.b w zakresie słów: "i wcześniejszego uzgadniania wszelkich działań inwestycyjnych z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, § 47 ust. 5, § 48 ust. 2 i ust. 8, § 51 w zakresie tekstu oznaczonego jako: ,,[...]", § 52 w zakresie tekstu oznaczonego jako: "[...]", § 54 w zakresie tekstu oznaczonego jako: "[...]", oraz w części obejmującej adekwatne do powyższych zapisów fragmenty rysunku planu zagospodarowania przestrzennego


UZASADNIENIE

II SA/Kr 215/08

UZASADNIENIE

Rada Miejska w T. podjęła w dniu [...] r., uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. dla wsi: B., B., J. T., K., L., L., M. O., P. T., Z.

W dniu [...] lutego 2008 r. skargę na tę uchwałę skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności w/w uchwały w części, dotyczącej:

§ 15 ust.l pkt 3, w którym Rada zapisała" Ustala się wyprzedzające uzgadnianie wszelkich prac remontowych szczególnych form zagospodarowania szczególnych Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków",

§ 15 ust. 2 pkt 5 w brzmieniu :" umieszczanie reklam i tablic informacyjnych poza wymaganymi przez względy bezpieczeństwa i przepisy np. o ruchu drogowym) powinno podlegać każdorazowemu uzgodnieniu formy przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków",

§ 15 ust. 2 pkt 7 o treści: " Wszelkie prace remontowe, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki, zmiany własności, zmiany funkcji i przeznaczenia obiektu wymagają zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków,

§ 17 w zakresie słów: "Wszelkie prace planistyczne wymagają uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków"

§ 18 pkt 5, w brzmieniu: " Projekty zmian dotyczące przekształceń obiektów zabytkowych i sposobu użytkowania terenów w tym również przekształceń terenów zabudowanych wymagają zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków".

§ 19 pkt 4, o treści: " ustala się uzgadnianie działań dotyczących obiektu z

Konserwatorem Zabytków",

§ 20 pkt 3, o treści: " Wszelkie prace remontowe wymagają zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków",

§ 21 pkt 6 lit.b w zakresie słów: "i wcześniejszego uzgadniania wszelkich działań inwestycyjnych z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków",

II.

§ 47 ust. 5,

§ 48 ust. 2 i ust. 8 ,

§ 51 w zakresie tekstu oznaczonego jako ,,[...], [...]",

§ 52 w zakresie tekstu oznaczonego" 107 ... [...] ..."

§ 54 w zakresie tekstu oznaczonego jako:" [...], [...], [...], [...].

Wniosek obejmuje także stwierdzenie nieważności adekwatnych do części tekstowej zapisów na rysunku planu miejscowego, stanowiących odpowiednie załączniki do uchwały. Na terenach wskazanych przez Wojewodę występują obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią, czego skarżący nie kwestionuje, ale jednocześnie obszary te przeznaczone zostały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę zagrodową, względnie zabudowę usługową. Wniesiono również o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda napisał, że:

1. W szeregu w/w zapisów uchwały Rada uzależniła szereg działań od uprzedniego uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków lub też uzyskania jego zgody (§ 15 ust.l pkt 3, § 15 ust. 2 pkt 5, § 15 ust. 2 pkt 7, § 17 w zd. drugie, § 18 pkt 5, § 19 pkt 4, § 20 pkt 3, § 21 pkt 6 lit.b). Wskazane zapisy w

zakwestionowanym zakresie są sprzeczne z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz z art. 15 ust. 2 tej ustawy i z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1587), które w przepisie § 4 pkt 2 ustaliło standardy obowiązujące przy zapisywaniu ustaleń projektu planu dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Ustalenia te powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Wszystkie normy dotyczące zasad ochrony krajobrazu kulturowego, dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej winny znaleźć odzwierciedlenie w miejscowym planie. Niedopuszczalne jest takie działanie Rady, które prowadzi do zamieszczenia w treści planu miejscowego przepisów uzależniających podejmowanie czynności od przyszłych decyzji (wyrażenia zgody) przez inny organ w odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym. Zamieszczanie w treści planu norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur i uzależniających realizację ustaleń planu od uzyskania dodatkowych wymogów w postaci opinii, czy uzgodnień jest nieprawidłowe z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, że zamieszczone w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone, stanowiące o dowolnej interpretacji i rozszerzającym stosowaniu przepisów ustawowych. Tego rodzaju czynności uzależniające realizację ustaleń planu miejscowego od przyszłych uzgodnień oraz na warunkach określonych przez inne organy winny być podejmowane na etapie konstruowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie po jego uchwaleniu, gdyż zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) to projekty i zmiany planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Sam plan natomiast winien zawierać w swej treści wyłącznie normy o charakterze materialno-prawnym i ściśle określone. Nadto Rada wprowadzając takie regulacje umożliwia Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków decydowanie o ostatecznym zagospodarowaniu terenu objętego planem, po jego uchwaleniu, co należy uznać za

niezgodne z prawem.

2. W Dziale lII tekstu planu pt: "Ustalenia szczegółowe dla poszczególnych jednostek terenowych", w § 47 ust. 5, Rada zapisała, że na terenach zabudowy zagrodowej w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią we wsi B., oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] obowiązuje "przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych hodowlanych i ogrodniczych", a w pkt l tego § zapisała: "na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią obowiązują ustalenia zawarte w § 29 pkt l uchwały". Wojewoda zauważył, że wymienione zapisy nie tylko wzajemnie się wykluczają, ale nadto przeznaczenie przez Radę Gminy terenów znajdujących się w strefie bezpośredniego zagrożenia powodzią, czyli na obszarze służącym przepuszczeniu wód powodziowych pod zabudowę jest rażąco sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym, a w szczególności art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późno zm.). Takie same uwagi dotyczą też § 48 ust. 2, § 48 ust. 8, § 51, § 52 i § 54 tekstu uchwały. Wojewoda uznał, że wprowadzenie takiego zapisu oznaczałoby możliwość występowania do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej z wnioskami o wydanie indywidualnych decyzji znoszących zakaz zabudowy mieszkaniowej, co jest bezsprzecznie niezgodne z prawem, gdyż obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią ma służyć przepuszczeniu wód powodziowych. Nadto w ocenie skarżącego, cytowane wyżej zapisy uchwały są niezgodne z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z art. 4 ust. 1 oraz 15 ust. 2. W świetle tych przepisów, w planie miejscowym ustala się w szczególności przeznaczenie terenów, a także określa się granice i sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy poszczególnych terenów, w tym terenów, narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, podlegających ochronie na podstawie przepisów odrębnych. Zatem w planie miejscowym wyznacza się tereny pod zabudowę, nadające się na ten cel. W żaden sposób nie mogą to być tereny zagrożone zjawiskami powodziowymi.

Z analizy treści uchwały i części graficznej planu wynika, że na terenie Gminy T. występują obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią. Z treści uzgodnienia projektu planu miejscowego Gminy T. z Regionalnym Zarządem

Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] grudnia 2006 r. znak: [...] wynika, że na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią obowiązuje między innymi zakaz wznoszenia obiektów budowlanych. Zatem nie dopuszczalne jest przeznaczenie, w dodatku jako podstawowe tych obszarów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jak również pod zabudowę zagrodową, czy usługową. W związku z powyższym należy stwierdzić nieważność zapisów na rysunku planu i ich odpowiedników w części tekstowej planu oznaczonych symbolami wymienionymi w sentencji skargi.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Polemizując z zarzutami odnośnie wprowadzania ograniczeń w zakresie konieczności uzgadniania określonych działań z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, wskazano, że zapisy powyższe wynikały z dokonanych uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, poprzedzających czynność uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Wiadomym jest, że oficjalne uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest poprzedzane całym szeregiem uzgodnień cząstkowych, mniej lub bardziej oficjalnych i nie wyrażonych w oficjalnych stanowiskach tegoż organu. Szczegółowe ustalenia w tym zakresie wynikały z przeprowadzonych przez zespół projektowy uzgodnień i konsultacji bezpośrednio w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków, Delegatura w T. Warunkiem uzyskania uzgodnienia planu było m.in. wprowadzenie do projektu planu ustaleń zapisów ze studium historyczno-urbanistycznego T., opracowanego w latach 1989-90, w tym włącznie z obowiązkiem uzgadniania poszczególnych elementów zagospodarowania tkanki historycznej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Ponadto wprowadzenie kwestionowanych przez skarżącego przepisów, wynikało z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nakazuje stosowanie standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, polegających m.in. na tym, że ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz kultury współczesnej, powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Odnosząc się do drugiej grupy zarzutów, dotyczącej wprowadzenia możliwości zabudowy na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią, podniesiono, że podstawą do przyjęcia takiego rozwiązania była interpretacja przepisu art. 82 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zgodnie z treścią art. 82 ust. 2 ustawy, na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią. Jednocześnie, w ust. 3 rozpatrywanego przepisu wskazano, że jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach, o których mowa w ust. 1, tj. obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią m. in. zwolnić od zakazów określonych w ust. 2.

Zdaniem strony przeciwnej, interpretowanie zapisów art. 82 ust. 2 ustawy jako bezwzględnego zakazu przeznaczenia terenów znajdujących się w strefie bezpośredniego zagrożenia powodzią pod jakąkolwiek zabudowę, nie znajduje uzasadnienia. W sytuacji istnienia możliwości wydania przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w drodze decyzji, zwolnienia od zakazów określonych w ust. 2, należało uznać, że w pewnych sytuacjach zabudowa takich obszarów jest możliwa. Taką też możliwość można było również przewidzieć w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozumowanie przeciwne prowadziłoby do sytuacji, w której możliwe jest uzyskanie decyzji zwalniającej z zakazów, o których mowa w art. 82 ust. 2 ustawy Prawo wodne, ale decyzja taka nie miałaby żadnego znaczenia prawnego, gdyż pomimo tego nie jest możliwe wznoszenie innych obiektów budowlanych z uwagi na to, że obowiązujące zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą przewidywać na tych terenach jakiejkolwiek zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zastrzeżenia Wojewody, przedstawione w skardze, są trafne. Sprowadzają się one do dwóch odrębnych zagadnień.

Pierwsze z nich, to kwestia oceny szeregu przepisów zaskarżonej uchwały, uzależniających szereg działań wyznaczonych planem od ich przyszłego uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Należy stwierdzić, że plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym, czyli aktem

stanowiącym konstytucyjne źródło prawa, mające charakter powszechnie obowiązujący. Akt tej rangi i tego rodzaju może być stosowany poprzez przetworzenie normy ogólnej i abstrakcyjnej, jaka zawiera, w normę konkretną i indywidualną. Kompetencję do takiej konkretyzacji mają właściwe organy administracji publicznej. Z tej jednak okoliczności nie wolno wyciągać wniosku, że akt będący źródłem prawa może być przez te organy zmieniany lub modyfikowany. Skoro ustawodawca wyposażył w kompetencję do uchwalenia planu radę gminy i nakazał to czynić poprzez przeprowadzenie określonej procedury, żaden inny organ nie może tej kompetencji od rady przejąć. Tymczasem regulacje zakwestionowane przez Wojewodę w pierwszym punkcie jego skargi, prowadzą właśnie do takich sytuacji: uzależniają stosowanie planu od późniejszych uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i otwierają normy, które powinny mieć charakter zamknięty, skoro są umieszczone w akcie o randze źródła prawa. Wojewoda słusznie podniósł, że uzgodnienia takie, zgodnie z ustawą, mogą być dokonywane wyłącznie na etapie przygotowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie należało stwierdzić, że wskazane przez Wojewodę przepisy zaskarżonej uchwały, dotyczące omawianego tu zagadnienia są sprzeczne nie tylko z art. 15 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje na zawartość planu, ale i z art. 14 ust. 8 tej ustawy, uznającym plan miejscowy za akt prawa miejscowego. Ten jego status wyklucza możliwość zawierania w nim norm otwartych.

Drugie zagadnienie dotyczy tych zapisów kwestionowanej uchwały, które dopuszczają zabudowę na terenach zagrożonych powodzią. Wojewoda ma słuszność, że regulacje dotyczące tego problemu nie są w uchwale spójne i wzajemnie się wykluczają, ale że przede wszystkim są one sprzeczne z art. 82 ust. 2 prawa wodnego. Wprawdzie prawo wodne dopuszcza w art. 82 ust. 3 decyzje dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, przy pomocy których może on zwolnić od ustawowych zakazów dotyczących zagospodarowania obszarów powodziowych, ale nie oznacza to, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego można nawiązywać do tego całkowicie wyjątkowego przepisu albo -co więcej, że można na nim budować powszechnie obowiązującą regulację prawną. Właśnie istnienie art. 82 ust. 3 prawa wodnego dowodzi, że ustawodawca rygorystycznie traktuje wymogi dotyczące zagospodarowywania terenów

powodziowych i przewiduje od nich tylko zupełnie wyjątkowe, indywidualne odstępstwa, l tu należy przypomnieć o powszechnie obowiązującym statusie planu zagospodarowania przestrzennego, który nie może uogólniać indywidualnych wyjątków ustawowych. Wprowadzenie przepisów zakwestionowanych przez skarżącego Wojewodę odwróciło istniejące tu proporcje, czyniąc z wyjątku zasadę.

W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że fragmenty zaskarżonej uchwały są niewątpliwie sprzeczne z prawem i orzekł, jak w sentencji, na podstawie 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).