Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 420/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7; art. 8; art. 11;  art. 15; art. 77 § 1; art. 80; art. 107 § 3; art. 138 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 166 poz 1 art. 68
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia  społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa L. przez Kierownika Oddziału do Spraw Świadczeń Rodzinnych w Ramach Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Regionalnego Ośrodka P. Społecznej w L. z dnia [...] listopada 2017 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. działający z upoważnienia Marszałka Województwa L. Kierownik Oddziału do Spraw Świadczeń Rodzinnych w Ramach Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Regionalnego Ośrodka P. Społecznej w L.:

- przyznał A. W. prawo do świadczeń rodzinnych na okres od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] lutego 2011 r.: na dziecko - N. W. w postaci zasiłku rodzinnego w wysokości [...] zł miesięcznie, na dziecko - J. W. w postaci zasiłku rodzinnego w wysokości [...] zł miesięcznie;

- zaliczył świadczenia rodzinne pobrane przez A. W. w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w B. za okres od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] lutego 2011 r. na poczet świadczeń przyznanych niniejszą decyzją;

- odmówił przyznania A. W. prawa do świadczeń rodzinnych na okres od dnia [...] marca 2011 r. do dnia [...] października 2011 r.: na dziecko - N. W. w postaci zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego [...] we wrześniu 2011 r., na dziecko - J. W. w postaci zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego [...] we wrześniu 2011 r.

Powołaną w decyzji materialnoprawną podstawę jej wydania stanowiły przepisy: art. 67 oraz art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/04 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.166.1 z późn. zm.), art. 3 pkt. 1 lit. a i lit. c, pkt 2, pkt 23 lit. c, pkt 24 lit. c, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1, ust. 4, ust. 4a, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 14, art. 21 ust. I, ust. 2, art. 23a ust. 6, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952.), § 1 pkt 1, pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 129 poz. 1058), § 15 ust. 8, § 18 ust. 1, ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105 poz. 881 z późn. zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w okresie od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] października 2011 r. na terytorium Polski A. W. była osobą aktywną zawodowo, zatem w świetle art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/04 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego to Polska była pierwszym krajem do ustalenia uprawnień do świadczeń rodzinnych w wyżej wymienionym okresie. Na podstawie zgromadzonych dokumentów stwierdzono, że w okresie od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] lutego 2011 r. A. W. przysługiwało prawo do świadczeń rodzinnych, ponieważ dochód w rodzinie strony wyniósł [...] zł i tym samym nie przekroczył kwoty kryterium uprawniającego do pobierania świadczeń rodzinnych na terenie Polski. Natomiast w okresie od dnia [...] marca 2011 r. do dnia [...] października 2011 r. A. W. nie przysługiwało prawo do świadczeń rodzinnych, ponieważ po doliczeniu dochodu uzyskanego przez męża strony na terytorium Niemiec za luty 2011 r., dochód w rodzinie wyniósł [...] zł i tym samym przekroczył kwotę kryterium dochodowego w wysokości [...] zł, uprawniającego do pobierania świadczeń rodzinnych na terytorium Polski.

A. W. wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżąca podniosła, że z uwagi na to, iż Niemcy i Polska należą do Unii Europejskiej obowiązuje koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego, a przepisy o koordynacji mają wartość nadrzędną nad przepisami krajowymi państw członkowskich Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo. Ponadto jeżeli złożony zostaje wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych, ale nie z tytułu prawa pierwszeństwa, to wniosek jest niezwłocznie przekazywany instytucji właściwej dla Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa. Ten zaś rozpatruje ten wniosek, tak jak gdyby został on złożony bezpośrednio do niej, a dzień, w którym wniosek taki został złożony w pierwszej instytucji, uważa się za dzień złożenia wniosku w instytucji mającej pierwszeństwo. Stosownie do 68 ust. 2 rozporządzenia w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1. Uprawnienia do świadczeń rodzinnych z tytułu innych kolidujących ustawodawstw są zawieszane do kwoty przewidzianej przez pierwsze ustawodawstwo i, w odpowiednim przypadku, określany jest dodatek dyferencyjny dla sumy, która przekracza tę kwotę. Jednakże taki dodatek dyferencyjny nie musi być przewidziany dla dzieci zamieszkujących w innym Państwie Członkowskim, kiedy uprawnienie do przedmiotowego świadczenia wynika wyłącznie z miejsca zamieszkania.

Skarżąca wskazała, że w kwestionowanym w decyzji organu pierwszej instancji okresie w Niemczech zasiłek rodzinny był wypłacany z pomniejszeniem o kwotę zasiłku rodzinnego uzyskiwanego na dzieci w Polsce. Zatem kraj mający pierwszeństwo wypłaca świadczenia w pełnej wysokości - po spełnieniu kryteriów przewidzianych w jego ustawodawstwie. Drugie państwo wypłaca tzw. dodatek dyferencyjny, tj. różnicę między świadczeniami w dwóch zainteresowanych państwach, ale tylko wtedy, gdy kwota świadczeń w tym drugim państwie przewyższa kwotę świadczeń z państwa mającego pierwszeństwo. Oznacza to, że w obecnej sytuacji organ wziął pod uwagę zasiłek rodzinny wypłacony mężowi skarżącej w Niemczech w poprzednim okresie. Natomiast zgodnie z cytowanym rozporządzeniem to Regionalny Ośrodek P. Społecznej w L., jako instytucja Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa, winien był wypłacić zasiłek rodzinny za ten okres, zaś instytucje niemieckie jedynie dodatek dyferencyjny. Skoro instytucje niemieckie wypłaciły kwotę zasiłku rodzinnego pomniejszonego, to postępowanie Regionalnego Ośrodka P. Społecznej w L. było ewidentnie wadliwe, skoro nie przyjął wniosku złożonego w Niemczech zgodnie z cytowanym rozporządzeniem. W tej sytuacji świadczenie jest w pełni należne, gdyż łącznie z obu państw zostało wypłacone w prawidłowej wysokości. Przepisy unijne nie przewidują możliwości wypłacenia beneficjentowi kwot mniejszych, niż do najwyższej wysokości jednego z krajów unijnych. W sytuacji, gdyby doszło jednak do takiej sytuacji, to instytucja powoduje szkodę w wysokości utraconego zasiłku, który byłby wypłacony w Niemczech, gdyby Regionalny Ośrodek P. Społecznej w L. nie odmówił prawa do zasiłków pomimo regulacji przewidujących obowiązek instytucji koordynowania świadczeń rodzinnych. Roszczenie takie mogłoby być niewątpliwie dochodzone na drodze sądowej.

Skarżąca podkreśliła, że rolą świadczeniobiorcy jest złożenie wniosku o wypłatę świadczeń rodzinnych w jednym z krajów, zaś instytucji poszczególnych państw zapewnienie jego otrzymania w pełnej wysokości zgodnie z regułami powołanego rozporządzenia.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że brak jest podstaw do kwestionowania decyzji tego organu, którego ustalenia i argumentację Kolegium w pełni podtrzymuje. Organ podniósł, że zgodnie z art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (WE) nr 883/2004 pierwszym krajem do ustalenia uprawnień do świadczeń rodzinnych jest ten kraj, na terenie którego wykonywana jest praca lub praca na własny rachunek oraz mają miejsce zamieszkania pozostali członkowie rodziny. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w okresie zasiłkowym 2010/2011, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty [...]zł na jedną osobę w rodzinie. Według art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych podstawą ustalania dochodu rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy . Ponadto zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego oraz za granicą Rzeczypospolitej Polskiej wlicza się do dochodu rodziny, pomniejszony odpowiednio o zapłacone za granicą podatek dochodowy oraz składki na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne i obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne. Według art. 3 pkt 24 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych uzyskanie dochodu oznacza uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zgodnie z treścią przepisu art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w okresie zasiłkowym 2010/2011, w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny powiększonego o uzyskany dochód. Ponadto według dyspozycji § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, w przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu. W przypadku odwołującej dochodem tym był dochód rodziny uzyskany w 2009 roku. Jak wynika z materiału dowodowego, w okresie od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] października 2011 r. na terytorium Polski skarżąca była osobą aktywną zawodowo, zatem to Polska była pierwszym krajem do ustalenia uprawnień do świadczeń rodzinnych w wyżej wymienionym okresie. Po przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie zgromadzonych dokumentów stwierdzono, że w okresie od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] lutego 2011 r. odwołującej przysługiwało prawo do świadczeń rodzinnych, ponieważ dochód w rodzinie strony wyniósł [...] zł i tym samym nie przekroczył kwoty kryterium uprawniającego do pobierania świadczeń rodzinnych na terenie Polski. Natomiast w okresie od dnia [...] marca 2011 r. do dnia [...] października 2011 r. odwołującej nie przysługiwało prawo do świadczeń rodzinnych, ponieważ po doliczeniu dochodu uzyskanego przez męża strony - G. W. na terytorium Niemiec za luty 2011 r., dochód w rodzinie wyniósł [...] zł i tym samym przekroczył kwotę kryterium dochodowego w wysokości [...] zł uprawniającego do pobierania świadczeń rodzinnych na terytorium Polski.

Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji na podstawie zebranych dowodów prawidłowo ustalił stan faktyczny. Ocena materiału dowodowego została dokonana przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem reguł zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, a więc jest bezstronna i nie narusza granic swobodnej oceny oraz jest zgodna z zasadami prawidłowego rozumowania, wskazaniami wiedzy, nie zawiera błędów faktycznych i logicznych, znajduje oparcie w prawidłowo dokonanej ocenie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego i ujawnionego w toku postępowania. Zastrzeżeń nie budzi także kwalifikacja prawna.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r.

Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zwróciła uwagę na treść art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. podnosząc, że w kwestionowanym okresie w Niemczech zasiłek rodzinny był wypłacany z pomniejszeniem o kwotę zasiłku rodzinnego uzyskiwanego na dzieci w Polsce. Zatem kraj mający pierwszeństwo wypłaca świadczenia w pełnej wysokości - po spełnieniu kryteriów przewidzianych w jego ustawodawstwie. Drugie państwo wypłaca dodatek dyferencyjny, tj. różnicę między świadczeniami w dwóch zainteresowanych państwach, ale tylko wtedy, gdy kwota świadczeń w tym drugim państwie przewyższa kwotę świadczeń z państwa mającego pierwszeństwo. Zdaniem skarżącej oznacza to, że w obecnej sytuacji Regionalny Ośrodek P. Społecznej w L. wziął pod uwagę zasiłek rodzinny wypłacony mężowi skarżącej w Niemczech w tym okresie. Natomiast zgodnie z powołanym rozporządzeniem to Regionalny Ośrodek P. Społecznej w L., jako instytucja Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa, winien był wypłacić zasiłek rodzinny za ten okres, zaś instytucje niemieckie jedynie dodatek dyferencyjny. Skoro instytucje niemieckie wypłaciły kwotę zasiłku rodzinnego pomniejszonego, to postępowanie Regionalnego Ośrodka P. Społecznej w L. było ewidentnie wadliwe, skoro nie przyjął wniosku złożonego w Niemczech zgodnie z cytowanym rozporządzeniem. W tej sytuacji, w ocenie skarżącej, świadczenie jest w pełni zasadne, skoro łącznie z obu państw zostało wypłacone w prawidłowej wysokości. Przepisy unijne nie przewidują możliwości wypłacenia beneficjentowi kwot mniejszych, niż do najwyższej wysokości jednego z krajów unijnych. W sytuacji, gdyby doszło jednak do takiej sytuacji, to instytucja powoduje szkodę w wysokości utraconego zasiłku, który byłby wypłacony w Niemczech w pełnej wysokości, gdyby Regionalny Ośrodek P. Społecznej w L. nie odmówił prawa do zasiłków pomimo regulacji przewidujących obowiązek instytucji koordynowania świadczeń rodzinnych.

Skarżąca podniosła, że żadne przepisy nie przewidują, aby do dochodu rodziny można było doliczać świadczenie, do którego przyznania ten dochód obliczono. Oba zaś świadczenia winny być rozpatrywane łącznie. Rolą świadczeniobiorcy jest złożenie wniosku o wypłatę świadczeń rodzinnych w jednym z krajów unijnych, zaś instytucji poszczególnych państw zapewnienie jego otrzymania w pełnej wysokości zgodnie z regułami wspomnianego rozporządzenia.

Zdaniem skarżącej w zaskarżonej decyzji Kolegium błędnie powołało się jedynie na art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004, pomijając dalsze przepisy tego artykułu, co wpłynęło na wadliwe rozstrzygnięcie. Skoro zaś przepisy o koordynacji mają wartość nadrzędną nad przepisami krajowymi państw członkowskich Unii Europejskiej, powołanie się w dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji jedynie na przepisy krajowe jest błędem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po przeprowadzeniu według wskazanych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie prawa do świadczeń rodzinnych Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest tzw. zasada przekonywania, określona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organie odwoławczym obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14). Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. W wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (zob. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych dla strony rozstrzygnięć, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego, jak i prawnego, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Szczególną rolę w omawianym zakresie przypisuje się uzasadnieniu decyzji administracyjnej, które stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn. W uzasadnieniu powinno się znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. i która nie zostanie spełniona, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z dnia 11 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 703/99, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji, jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z zasadą przekonywania ściśle wiąże się również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z ta zasadą rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku wniesienia skutecznego środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem jego oceny przez każdy z organów postępowania. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10).

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie spełnia wskazanych powyżej standardów. Wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji w istocie powieliło jedynie treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, dodatkowo stwierdzając jedynie w sposób całkowicie ogólnikowy, iż organ ten na podstawie zebranych dowodów prawidłowo ustalił stan faktyczny, a ocena materiału dowodowego została dokonana z uwzględnieniem reguł zawartych w k.p.a., a więc jest bezstronna i nie narusza granic swobodnej oceny oraz jest zgodna z zasadami prawidłowego rozumowania, wskazaniami wiedzy, nie zawiera błędów faktycznych i logicznych, i "znajduje oparcie w prawidłowo dokonanej ocenie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego i ujawnionego w toku postępowania". Kolegium wskazało ponadto, że zastrzeżeń nie budzi kwalifikacja prawna organu pierwszej instancji.

Natomiast organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. Skarżąca, powołując się na treść art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 zarzucała, że w świetle zawartych w tym artykule norm to organ polski, jako instytucja Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa, winien był wypłacić świadczenie rodzinne za kwestionowany okres, zaś instytucje niemieckie jedynie dodatek dyferencyjny. Skarżąca akcentowała, że w sytuacji, gdy instytucje niemieckie wypłaciły kwotę świadczenia rodzinnego pomniejszonego o kwotę świadczenia wypłaconego w Polsce, świadczenie jest w pełni należne, gdyż łącznie z obu państw zostało wypłacone w prawidłowej wysokości. Podkreśliła, że obowiązujące w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego przepisy unijne, mające charakter nadrzędny nad przepisami krajowymi, nie przewidują możliwości wypłacenia beneficjentowi kwot mniejszych, niż do najwyższej wysokości jednego z krajów unijnych. W przypadku wystąpienia takiej sytuacji, która zdaniem skarżącej ma miejsce w niniejszej sprawie, po stronie skarżącej powstała szkoda w wysokości utraconego świadczenia, które byłoby wypłacone w Niemczech, gdyby organ pierwszej instancji, z upoważnienia którego działał Kierownik Oddziału do Spraw Świadczeń Rodzinnych w Ramach Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Regionalnego Ośrodka P. Społecznej w L., nie odmówił prawa do świadczeń rodzinnych pomimo regulacji przewidujących obowiązek koordynowania wypłaty takich świadczeń. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ pierwszej instancji obliczając dochód w rodzinie skarżącej wziął pod uwagę świadczenie rodzinne wypłacone mężowi skarżącej w Niemczech w poprzednim okresie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło wszystkie zarzuty odwołania. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której zarzuty te nie zostały nawet w jakikolwiek sposób uwidocznione, nie pozwala na przyjęcie, iż organ odwoławczy miał je na względzie wydając zaskarżoną decyzję. To zaś, w połączenia z lakoniczną treścią decyzji organu odwoławczego, wyłącznie powielającą uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, nie pozwala na stwierdzenie, że organ odwoławczy ponownie rozpatrzył sprawę, jak tego wymaga przepis art. 138 § 1 k.p.a.

Mimo podniesionego w odwołaniu zarzutu wadliwego ustalenia wysokości dochodu w rodzinie w spornym okresie, co w ocenie skarżącej wynika z doliczenia świadczenia rodzinnego wypłaconego w Niemczech mężowi skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło w sposób szczegółowy sposobu wyliczenia dochodu w rodzinie, stanowiącego podstawę ustalenia czy dochód ten przekracza kryterium dochodowe wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w spornym okresie. Wyliczenia takiego nie zawiera zaś również decyzja organu pierwszej instancji.

Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów skarżącej dotyczących zasad funkcjonowania koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wynikających z przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/04 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.2009.284.1 z późn. zm., dalej powoływanego także jako "rozporządzenie wykonawcze") i wpływu tych zasad na kwestię ustalenia uprawnień skarżącej do uzyskiwania i wysokości należnych świadczeń rodzinnych.

Natomiast wymaga podkreślenia, że w świetle art. 2 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 do celów tego rozporządzenia wykonawczego wymiana danych między władzami i instytucjami państw członkowskich a osobami objętymi rozporządzeniem podstawowym, to jest rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/04, oparta jest na zasadach usługi publicznej, skuteczności, aktywnej pomocy, szybkiego dostarczania i dostępności, w tym także dostępności drogą elektroniczną, zwłaszcza dla osób niepełnosprawnych i osób starszych. Instytucje niezwłocznie dostarczają lub wymieniają między sobą wszystkie dane niezbędne dla ustanowienia i określenia praw i obowiązków osób, do których ma zastosowanie rozporządzenie podstawowe. Przekazywanie tych danych między państwami członkowskimi odbywa się bezpośrednio pomiędzy samymi instytucjami lub za pośrednictwem instytucji łącznikowych. Przekazywanie danych między instytucjami lub instytucjami łącznikowymi odbywa się drogą elektroniczną, w sposób bezpośredni lub za pośrednictwem punktów kontaktowych w ramach wspólnej bezpiecznej sieci, która może zapewnić poufność i ochronę wymiany danych (art. 4 ust. 2 rozporządzenie wykonawczego).

Ponadto, jak stanowi art. 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, państwa członkowskie zapewniają udostępnianie zainteresowanym niezbędnych informacji w celu poinformowania ich o zmianach wprowadzonych rozporządzeniem podstawowym i rozporządzeniem wykonawczym w celu umożliwienia im dochodzenia swoich praw. Zapewniają również świadczenie usług przyjaznych dla użytkownika.

Powyższe zasady, wynikające z rozporządzenia wykonawczego do rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, winny mieć na uwadze organy wydające decyzje w przedmiocie świadczeń rodzinnych z uwzględnieniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Dlatego także z tej przyczyny, wydając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy powinien był szczegółowo odnieść się do zarzutów skarżącej, wyjaśniając obowiązujące przepisy prawa w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i sytuację prawną skarżącej w świetle tych przepisów oraz prawne podstawy oceny kwestii czy skarżącej w spornym okresie przysługuje czy też nie przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych w Polsce, w kontekście wysokości świadczeń uzyskiwanych przez męża skarżącej w Niemczech, co było istotą zarzutów skarżącej sformułowanych w odwołaniu.

Wydanie zaskarżonej decyzji bez wyjaśnienia w jej uzasadnieniu wyżej omówionych zagadnień i bez szczegółowego przedstawienia wyliczenia dochodu w rodzinie skarżącej skutkuje uznaniem, że zaskarżoną decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie kierował się przedstawionymi wyżej wskazaniami, a w wydanej decyzji w sposób szczegółowy przedstawi ustalenia faktyczne i ocenę prawną, z odniesieniem się do zarzutów formułowanych przez skarżącą w toku postępowania.

Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.