Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 208/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 , art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. S. na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. do załatwienia wniosku z dnia [...] w zakresie udostępnienia skarżącej ,,Protokołu naboru na stanowisko w służbie cywilnej Główny Księgowy" w terminie 14 dni od zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. na rzecz skarżącej B. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.tp.


UZASADNIENIE

II SAB/Łd 208/21

Uzasadnienie

B.S. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. zarzucając organowi naruszenie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej] poprzez nieudzielenie w terminie wnioskowanej informacji publicznej.

W szczególności skarżąca wskazała na naruszenie następujących przepisów:

- art. 29 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (tj. Dz.U. z 2021, poz. 1233) [dalej: ustawa o służbie cywilnej];

- art. 1, art. 2 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

- art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1, art. 37 § 5 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, tj. pozostawanie w bezczynności przez organ.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu, a ponadto o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że korespondencja prowadzona z organem od 18 lutego 2021 r. do 14 czerwca 2021 r., a dotycząca wystąpienia skarżącej jako niezadowolonego kandydata z przebiegu naboru i wyniku naboru na stanowisko Główny księgowy, Zespół ds. finansowo-księgowych w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii w P. obrazuje, że organ: dopuścił się udzielania nieprawdziwych informacji oraz zaprezentował lekceważący stosunek.

W ocenie skarżącej w ramach prowadzonej korespondencji, począwszy od 18 lutego 2021 r. do dnia złożenia skargi, organ nie wyjaśnił dlaczego w toku przeprowadzonego w/w naboru doszło do naruszenia przepisów prawa zgodnie z: art. 60 Konstytucji RP, art. 6, 29, art. 29a ust. 1 ustawy o służbie cywilnej, Zarządzeniem nr 6 Szefa Służby Cywilnej z 12 marca 2020 r. w sprawie standardów zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej, Zarządzeniem nr 7 Szefa Służby Cywilnej z 16 grudnia 2020 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie standardów zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej, ustawą Kodeks Pracy, ustawą o dostępie do informacji publicznej oraz organ nie wyjaśnił zaistniałej eliminacji skarżącej jako kandydata biorącego udział w w/w naborze przeprowadzanym na podstawie kryteriów merytorycznych w otwartym i sprawiedliwym postępowaniu o charakterze konkurencyjnym, bez jakiejkolwiek dyskryminacji.

Zdaniem skarżącej powyższe nastąpiło w wyniku wadliwie przeprowadzonej procedury naboru w Państwowym Inspektoracie Weterynarii w P. na stanowisko Głównego Księgowego, a mianowicie wybór wcale nie najlepszego kandydata, a ponadto jeszcze nieposiadającego niezbędnej wiedzy do pełnienia funkcji publicznej, o czym świadczy treść pisma Powiatowego Lekarza Weterynarii w P.: "działała ona w przekonaniu o legalności swojego zachowania, czyli bez świadomości, że dopuszcza się naruszenia swoich obowiązków".

Skarżąca podniosła też aspekt odpowiedzialności i poniesienia konsekwencji w zaistniałej sytuacji ponad miesięcznego zatrudnienia ze złamaniem zakazu prowadzenia działalności gospodarczej wraz z objęciem stanowiska Głównego Księgowego w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii w P., co jest niewytłumaczalne zwłaszcza, że wynik naboru wraz z datą rozpoczęcia zatrudnienia wybranego kandydata został zaprotokołowany 9 lutego 2021 r., zatem doszło też do rażącego zaniedbania zarówno na etapie prac komisji naboru, która dokonywała weryfikacji kandydatów jak i w czasie późniejszym przez organ, który nie zweryfikowała obowiązkowego oświadczenia majątkowego wybranego kandydata, przed jego objęciem stanowiska. Zdaniem skarżącej powyższe okoliczności jawić się mogą w znacznej mierze poważnym powodem do opornych, niechętnych, często sprzecznych i wzajemnie wykluczających się odpowiedzi udzielanych przez organ.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że skargą z 17 sierpnia 2021 r. B.S. zarzuciła organowi nieudzielenie w terminie wnioskowanej informacji publicznej dotyczącej przebiegu i wyników naboru na stanowisko: Główny księgowy w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii w P.

Organ wyjaśnił, iż 29 grudnia 2020 roku wręczył skarżącej oświadczenie pracodawcy o wypowiedzeniu pracownikowi umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony. Skarżąca pełniła obowiązki właśnie Głównego Księgowego w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii w P. Okres wypowiedzenia upłynął 31 marca 2021 roku i z tym dniem ustał stosunek pracy. Skarżąca złożyła odwołanie od wypowiedzenia i w chwili obecnej przed Sąd Rejonowym w Z. toczy się postępowanie na skutek odwołania B.S. o uznanie wypowiedzenia umowy o pracę za bezskuteczne, o odszkodowanie z tytułu naruszenia zasady równego traktowania w zatrudnieniu.

Po ustaniu stosunku pracy, w toku rekrutacji przeprowadzanej przez organ na stanowisko skarżąca aplikowała na stanowisko Głównego Księgowego w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii w P., a które to postępowanie było przedmiotem licznych wniosków o udzielenie informacji publicznej skarżącej. Nie powinno, zdaniem organu, ulegać wątpliwości, że pomiędzy skarżącą a organem istnieje konflikt wynikający z rozwiązania ww. umowy, a skarżąca nie jest zadowolona z przebiegu postępowania rekrutacyjnego, co wprost wskazuje treść skargi.

W ocenie organu skarżąca nadużywa prawa do informacji publicznej o czym świadczą poniższe przykłady: skarżąca żąda informacji dotyczącej osób zaangażowanych w postępowanie sądowe - tj. pełnomocnika organu; troska o dobro publiczne nie jest jedynym celem prawa do informacji, a interes prywatny skarżącej świadczy o nadużywaniu prawa do informacji; istnieje konflikt skarżącej z organem spowodowany rozwiązaniem umowy o pracę, ilość wniosków, które skarżąca składa do organu lub do innych instytucji odnosząc się do działalności organu. Organ ponadto zauważył, że niektóre pytania i wnioski sprowadzały się do udostępnienia informacji przetworzonej, co również poczytuje się jako przejaw nadużycia prawa do informacji.

W uzupełnieniu skargi, pismem z 15 października 2021 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wyjaśniła, że skarga dotyczy bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej dotyczącej przebiegu i wyniku naboru na stanowisko: Główny księgowy Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w P. Wskazał, że zgodnie z art. 29 ustawy o służbie cywilnej, imiona i nazwiska kandydatów, którzy spełnili wymagania formalne oraz wyniki naboru stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze. Podnosił w związku z tym, że w nadesłanej korespondencji, stanowiącej odpowiedź na jej żądanie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej naboru, zaczerniono nazwiska, co w jej ocenie stanowi naruszenie wskazanego art. 29 ustawy o służbie cywilnej. W dalszej części pisma wskazywała na interes publiczny wiążący się z żądanymi przez nią informacjami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].

Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – bez wyznaczania rozprawy.

Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149a § 1a ustawy p.p.s.a.).

Orzekając w sprawie ze skargi na bezczynność należy zatem przede wszystkim ocenić, czy w dacie wnoszenia skargi oraz w dacie wyrokowania organ administracji pozostawał w stanie bezczynności - i w tym zakresie ewentualnie zobowiązać organ do wydania aktu lub podjęcia czynności, bądź też umorzyć postępowanie jeżeli bezczynność ustała po wniesieniu skargi. O ile sąd stwierdzi istnienie stanu bezczynności przynajmniej w dacie wniesienia skargi, powinien orzec również, czy w związku ze stwierdzoną bezczynnością miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz czy zasadne jest wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej.

Przystępując do merytorycznych rozważań należy wskazać, iż bezczynność organu administracji publicznej, zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ustawodawca zdefiniował bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.).

W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje zatem w bezczynności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2019, poz. 1429 ze zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej], nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie tej ustawy, nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 powoływanej ustawy, bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazać w związku z tym należy, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji.

Zawartą w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Wspomniana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne.

Wskazać również należy, iż sprawa niniejsza mieści się w zakresie podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi bowiem, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w P. jest podmiotem obowiązanym na gruncie powołanej ustawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. w zakresie udostępnienia informacji dotyczących prowadzonego postępowania rekrutacyjnego na stanowisko Główny księgowy w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii w P.

W ocenie Sądu, skarga jest zasadna w części w jakiej dotyczy żądania skarżącej udostępnienia kopii protokołu z przeprowadzonego naboru na stanowisko "Główny księgowy, Zespół ds. finansowo-księgowych (ogłoszenie o naborze nr [...] z dnia 21.01.2021 r.)". Żądanie odnośnie do tak określonej przez skarżącą informacji publicznej sformułowała ona po raz pierwszy już 18 lutego 2021 r. Powtarzając powyższe żądanie w kolejnych swoich pismach z 01.03.2021 r., 07.04.2021 r., 26.04.2021 r., 12.05.2021 r. i 31.05.2021 r. Wyjaśnić już w tym miejscu jednak należy, iż co prawda skarżąca otrzymała żądany protokół niezwłocznie (w terminie 14 dni) pod pierwszego żądania, ale jak wynika z przedłożonej dokumentacji protokół ten został zanonimizowany, poprzez zaczernienie danych osobowych poszczególnych kandydatów biorących udział w konkursie na stanowisko Główny księgowy w Powiatowym Inspektoracie Weterynaryjnym w P.

Sąd nie podziela w tym zakresie twierdzenia organu, iż wymieniona wyżej informacja w zakresie obejmującym niezanonimizowane dane osób biorących udział w konkursie na stanowisko Główny księgowy w Powiatowym Inspektoracie Weterynaryjnym w P. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.

W tym przedmiocie wskazać należy, że przepis art. 30 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (tj. Dz.U. z 2021, poz. 1233) [dalej: ustawa o służbie cywilnej] stanowi, że sporządza się protokół z przeprowadzonego naboru. Protokół zawiera:

1) określenie stanowiska pracy, na które był przeprowadzany nabór, liczbę kandydatów oraz imiona i nazwiska i miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego nie więcej niż pięciu kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych o ile do przeprowadzanego naboru stosuje się przepis art. 29a ust. 2, przedstawianych dyrektorowi generalnemu;

2) liczbę nadesłanych ofert, w tym listę ofert niespełniających wymogów formalnych;

3) informację o zastosowanych metodach i technikach naboru;

4) uzasadnienie dokonanego wyboru;

5) skład komisji przeprowadzającej nabór.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela przy tym w pełni pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym, okoliczność, że przepisy ustawy o służbie cywilnej kwalifikują informacje dotyczące imion i nazwisk kandydatów oraz wynik naboru, jako informacje publiczne (art. 29 tej ustawy) nie oznacza automatycznie, że pozostałe informacje, zwarte w dokumentach naboru w tym protokoły, takiego waloru nie posiadają (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 26 października 2016 r., II SAB/Wa 172/16, także wyrok WSA w Warszawie z 12 sierpnia 2015 r., II SA/Wa 633/15).

Biorąc pod uwagę treść art. 61 Konstytucji RP nie sposób przyjąć, że art. 29 ustawy o służbie cywilnej wyłącza w istocie stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu dokumentów wytworzonych przez organ.

Dokonując kwalifikacji informacji żądanej przez skarżącą w zakresie dotyczącym udostępnienia protokołu z naboru na stanowisko Główny księgowy w Powiatowym Inspektoracie Weterynaryjnym w P. pod kątem, czy stanowią one informację publiczną, organ w praktyce ograniczył swoje rozważania do ustawy o informacji publicznej w zakresie w jakim wprowadza ograniczenie w przedmiocie ochrony danych osobowych (art. 5 ust. 2 tej ustawy). Całkowicie natomiast pominął art. 61 Konstytucji RP. Tymczasem winien był dokonać oceny systemowo, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji, zawartą w art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

Pojęcie informacji publicznej odnosi się bowiem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy, decyduje zatem kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Z tych względów, zdaniem Sądu, informacje żądane przez skarżącą w postaci kopii protokołu z przeprowadzonego naboru na stanowisko "Główny księgowy, Zespół ds. finansowo-księgowych (ogłoszenie o naborze nr [...] z dnia 21.01.2021 r.)" mają walor informacji publicznej. Zgodnie z powołanym już wyżej art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcje, a również informacja o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych (art. 6 ust. 1 pkt 3g ustawy o dostępie do informacji publicznej). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, jako konstytucyjne uprawnienie i wskazuje, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Wolą ustawodawcy było zapewnienie dostępności do informacji dotyczącej osób decydujących się na służbę publiczną. Sposób wyłaniania najlepszych kandydatów do służby cywilnej zmierza w istocie do powierzenia im wykonywania funkcji publicznych.

Zgodnie z art. 60 Konstytucji RP, obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zadach. Informacje związane z naborem kandydatów do służby publicznej podlegają udostępnieniu w zakresie, w jakim pozostają w związku z tym postępowaniem. Zdaniem Sądu, dotyczy to nie tylko imion i nazwisk kandydatów, którzy spełniają wymagania formalne oraz wyniku naboru, o czym jest mowa w art. 29 ustawy o służbie cywilnej, ale także dokumentów wytworzonych w toku tego naboru, tj. np. protokołów z tego naboru.

Słuszne będzie zatem przyjęcie założenia, że przeprowadzanie przez organ publiczny naboru kandydatów do zatrudnienia mieści się w pojęciu działalności publicznej. Organ przeprowadzający nabór załatwia więc sprawę publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem, protokoły z przeprowadzanych postępowań rekrutacyjnych mają walor informacji publicznej, ponieważ tego naboru dotyczą. Tak więc protokoły naborów prowadzonych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. stanowią informację publiczną, z tej racji, że stanowią formę utrwalenia danych publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc informacji dotyczących wewnętrznej i zewnętrznej działalności podmiotu publicznego, a ponadto są wiadomością wytworzoną i odnoszącą się do władz publicznych w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej.

Dodatkowo zauważyć należy, że protokoły z naboru kandydatów do zatrudnienia w sektorze publicznym należy zakwalifikować jako informację publiczną, pozwalają bowiem zweryfikować wynikającą z art. 32 Konstytucji RP zasadę równości obywateli. Żądany protokół pozwala zweryfikować, czy przeprowadzony nabór odpowiadał przepisom prawa i czy nie doszło do nieprawidłowości w postaci zmian zasad naboru w jego trakcie, przez ich dostosowanie do jednego z kandydatów, co podważałoby założenie o otwartym charakterze ogłoszonego konkursu. Ponadto upublicznienie żądanych protokołów może służyć interesowi publicznemu, przez napiętnowanie i wyeliminowanie nieprawidłowości w przeprowadzonych naborach.

Żądany protokół ma zatem charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, więc nie ma charakteru dokumentu wewnętrznego. Terminu "dokument wewnętrzny" używa się dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; wyrok NSA z 7 października 2015 r., I OSK 1883/14; wyrok TK z 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122). Takiego charakteru nie ma protokół z posiedzenia komisji konkursowej, gdyż zawiera oświadczenie wiedzy członków komisji będących funkcjonariuszami publicznymi, wyrażające się w ocenie poszczególnych kandydatów (spełnienia przez nich kryteriów naboru), które determinuje rekomendacje i stanowi uzasadnienie wyboru jednego z kandydatów do zatrudnienia, tj. o uprawnieniu osoby zewnętrznej do nawiązania z nią stosunku zatrudnienia na stanowisku w podmiocie publicznym. Zawiera przy tym wyniki głosowania w przedmiocie poszczególnych osób ubiegających się o zatrudnienie. Ponadto protokół z posiedzenia komisji konkursowej nie ma charakteru epizodycznego w toku konkursu (co jest cechą dokumentów wewnętrznych), lecz przedstawia ostateczne stanowisko komisji konkursowej i jej motywację. W literaturze aprobuje się stanowisko, że dokumentem urzędowym jest "każdy dokument, który ma jakikolwiek znaczenie dla ukształtowania treści późniejszego oświadczenia woli lub wiedzy, a zatem obejmuje różnego rodzaju dokumenty związane z wykonywaniem kompetencji i zadań publicznych" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 202). Trzeba też wskazać, że zawarte w protokole informacje nie służą jedynie podmiotowi zobowiązanemu, co jest elementem dokumentów wewnętrznych. Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny 2015, nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206-208). W niniejszej sprawie żądany przez wnioskodawczynię protokół wytworzony został na potrzeby postępowania konkursowego i przedstawia stanowisko komisji konkursowej na zewnątrz, tj. względem innych podmiotów, mając na celu doprowadzić do rozstrzygnięcia o zatrudnieniu określonej osoby.

Konkludując, skoro żądana informacja w postaci protokołu z prowadzonego naboru odpowiada definicji dokumentu urzędowego z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i determinuje rozstrzygnięcie o naborze skierowane do podmiotu zewnętrznego, a jego treść pozwala ocenić prawidłowość przeprowadzonych postępowań konkursowych, to nie stanowi tzw. "dokumentu wewnętrznego", lecz dokument urzędowy podlegający w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej upublicznieniu tak w zakresie treści, jak i postaci w jakiej został utrwalony, tzn. bez dokonywania anonimizacji danych w nim zawartych (por. wyrok z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 169/20).

Wobec tego, że organ w terminie 14 dni od dnia wpływu pierwotnego wniosku z 18 lutego 2021 r. nie udostępnił informacji żądanej przez skarżącą w zakresie kopii protokołu z przeprowadzonego naboru na stanowisko "Główny księgowy, Zespół ds. finansowo-księgowych (ogłoszenie o naborze nr [...] z dnia 21.01.2021 r.)" w sposób pełny (niezanonimizowany), jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia, Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku w tym zakresie w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem. Wyjaśnić przy tym raz jeszcze należy, iż przekazanie przez organ kopii protokołu z naboru na stanowisko Główny księgowy w wersji zanonimizowanej przy piśmie organu z 24 lutego 2021 r. nie stanowiło o bezzasadności skargi. Jak bowiem wykazano powyżej dopiero przekazanie stronie wnioskującej pełnej wersji żądanego protokołu może stanowić o realizacji ustawowego obowiązku udostępnienia informacji publicznej.

Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku w zakresie dotyczącym przekazania protokołu naboru na stanowisko Główny księgowy w Powiatowym Inspektoracie Weterynaryjnym w P. nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ podjął działanie w celu rozpatrzenia wniosku w tym zakresie. Przekazał żądany dokument, wprawdzie w wersji zanonimizowanej, co jak wskazano wyżej nie realizowało w pełni żądania, to jednakże bezsprzecznie podjął określone, żądane działanie i przekazał oczekiwany dokument, coć w niewystarczającej wersji. Nie sposób uznać jednak w związku z tym, że mamy tutaj do czynienia z bezczynności o charakterze rażąco naruszającym prawo. Z akt sprawy nie wynika, aby działanie organu zmierzało do celowego pozbawienia wnioskodawcy konstytucyjnego prawa dostępu do informacji. Sposób, w jaki organ rozpatrzył wniosek we wskazanym zakresie, był wynikiem dokonanej interpretacji obowiązujących przepisów, co nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

Odnosząc się natomiast do pozostałego zakresu skargi oraz treści żądań skarżącej sformułowanych w kolejnych pismach kierowanych do Powiatowego Inspektora Weterynarii w P. (pisma z 01.03.2021 r., 07.04.2021 r., 26.04.2021 r., 12.05.2021 r., 31.05.2021 r.) w zakresie żądania udzielania informacji publicznej, Sąd stwierdził, że skarga w tym zakresie nie jest zasadna.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że informacja publiczna dotyczyć może jedynie sfery faktów, a zatem organ nie będzie zobowiązany w ramach tak pojętej informacji publicznej do składania wyjaśnień, czy ustosunkowywania się do określonych kwestii, pytań dotyczących zagadnień jedynie pośrednio związanych z bezpośrednią działalnością organu. Raz jeszcze bowiem należy podkreślić, że informacją publiczną jest bowiem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień tych organów, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Nie można natomiast przyjąć, że informacją publiczną będzie chociażby kwestia wyjaśnienia, ustosunkowania się do zarzutów naruszenia prawa w działalności organu administracji publicznej. W tym zakresie wnioskujący ma inne środki prawne, chociażby zgłoszenie do właściwego organu nadzoru, czy organów ścigania faktu dostrzeżonej – w jego przekonaniu – sytuacji naruszenia prawa. Żądanie udzielania informacji publicznej nie może natomiast opierać się na zarzutach naruszenia prawa, przypuszczeniach w tym zakresie i żądaniu ich wyjaśnienia, czy ustosunkowania się do tak postawionych zarzutów. Do tego zmierza natomiast część żądań skarżącej formułowanych we wskazanych pismach, które sama oceniał jako żądanie udostępnienia informacji publicznej. W treści skargi skierowanej do Sądu skarżąca wprost stwierdziła, że organ dopuścił się - w jej ocenie – "udzielenia nieprawdziwych informacji oraz zaprezentował lekceważący stosunek". Tak sformułowane zarzuty skargi nie mogą znaleźć uzasadniania i poparcia Sądu. Jedynie na marginesie wskazać w tym zakresie należy, iż skarżąca w praktyce podważa informacje przekazane przez organ, zrównując niezadowolenie z ich treści przekazanych informacji z faktycznym brakiem odpowiedzi ze strony organu, co nie mieści się w pojęciu skargi na bezczynność złożonej w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodzić się w tym względzie należy z organem i treścią odpowiedzi na skargę, że organ w praktyce udzielił skarżącej informacji publicznej w tym zakresie, w jakim żądała ona informacji o przeprowadzonym konkursie zgodnie z posiadaną przez organ wiedzą. Formułowanie natomiast pytań, żądanie składania wyjaśnień, interpretacji nie obejmuje pojęcia udzielania informacji publicznej, o czym mowa była już uprzednio. W szczególności dotyczy to żądania wyjaśnienia skarżącej przyczyn niezaakceptowania jej kandydatury na stanowisko Główny księgowy w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii w P. Raz jeszcze zatem podkreślenia wymaga, iż zasady przeprowadzania konkursów w służbie cywilnej reguluje inna ustawa (ustawa o służbie cywilnej), w szczególności zasady i tryby odwołań od wyników konkursów rozpoznawane są winnym trybie. Osoba niezadowolona z wyniku konkursu może, w przewidzianych trybach kwestionować wyniki takiego konkursu, nie jest natomiast właściwym trybem formułowanie pytań w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, celem uzyskania informacji o przyczynach wyboru innego kandydata i odmowie zatrudnienia na obsadzane stanowisko wnioskodawczyni. Nie sposób także odnieść się od zarzutów skarżącej, formułowanych w treści skargi, a wskazujących, że odpowiedzi udzielane przez organ były oporne, niechętne, czy sprzeczne i wzajemnie wykluczające się.

W ocenie Sądu, analiza uzasadnienia skargi prowadzić może do wniosku, że skarżącą nie była usatysfakcjonowana udzielonymi przez organ odpowiedziami, nie jest to jednak argument do uznania racjonalności zarzutu naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie odmowy jej udostępnienia. Niewątpliwie uznać należy, iż organ w tym zakresie nie ignorował wniosków skarżącej, a analiza akt sprawy wskazuje, iż udzielał odpowiedzi na liczne pytania skarżącej w zakresie swojej właściwości i zakresu kompetencji i czynił to w ustawowym terminie.

Odnosząc się końcowo do wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wymienionych przez skarżącą w piśmie z 15 października 2021 r., a które strona załączyła do wskazanego pisma jako jego załączniki, wyjaśnić należy, iż Sąd włączył wymienioną dokumentację do akt prowadzonego postępowania jako dowód w sprawie i stały się one materiałem dowodowym w sprawie na bazie, którego Sąd rozstrzygał sprawę.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, mając na uwadze wszystkie powyżej wskazane argumenty i przyjęte rozumienie analizowanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku.

W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącą wpis sądowy w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa procesowego oraz koszt opłaty od pełnomocnictwa.

is