Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 14/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust.1, ust.2 i 2a
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Marek Wroczyński, , Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Sikora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] 1. stwierdza nieważność § 3 ust.2 pkt b, § 15, § 17 ust.1 załącznika zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w N. (dalej: Rada Miejska, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1, ust. 2 i 2a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454, dalej: u.u.c.p.g.), w dniu 31 października 2019 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N.(dalej: regulamin, uchwała).

Pismem z 22 listopada 2021 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na powołaną uchwałę, której zarzucił istotne naruszenie prawa poprzez:

1. istotne naruszenie prawa art. 4 ust. 2 ustawy w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15

i art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego u.u.c.p.g. poprzez wprowadzenie w określenie w § 15 ust. 2 regulaminu sytuacji w których dozwolone jest zwolnienie psa ze smyczy, podczas gdy kwestia ta została uregulowana w ustawie o ochronie zwierząt;

2. istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. poprzez wskazanie w § 17 regulaminu bezwzględnego zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych terenach, podczas gdy organ nie posiada kompetencji do formułowania zakazów;

3. istotne naruszenie prawa art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 3 ust. 2 pkt b poprzez ograniczenie napraw pojazdów samochodowych wyłącznie do drobnych napraw związanych

z bieżącą eksploatacją pojazdu, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c dopuszcza możliwość określenia wymagań w zakresie napraw poza warsztatami naprawczymi pojazdów samochodowych w całości;

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że kwestionowane zapisy uchwały nie stanowią istotnego naruszenia prawa. Zaznaczyła, że przed uchwaleniem zaskarżona uchwała uzyskała pozytywną opinię państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, który nie stwierdził nieprawidłowości zarzucanych w skardze.

Ponadto wbrew stanowisku skarżącego Rada Miejska uchwalając przedmiotowy regulamin nie wykroczyła poza katalog spraw, w zakresie których była upoważniona do określenia szczegółowych zasad postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz

z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu.

Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne

z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki

z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA

w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, oba publ. CBOSA).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że uchwała Rady Miasta stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi,

w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi,

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie miejskiej kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym

w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny i wyczerpujący; nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., II SA/Rz 59/07; wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA).

Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, publ. CBOSA).

Wyjaśnić w tym miejscu również należy, że według Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 135 w związku z § 137 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. - Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej: Z.p.t.). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego (w tym wypadku uchwałę Rady Miasta) jest niedopuszczalna

i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., IV SA/Po 431/11; wyrok WSA

w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r., VIII SA/Wa 265/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA).

Przechodząc na grunt zaskarżonej uchwały Sąd podziela co do zasady zarzuty Prokuratora, aczkolwiek ich sformułowanie zawarte w skardze wymagało interwencji Sądu w ramach przepisu art. 134 p.p.s.a. Zarzuty stawiane w skardze są bowiem chaotyczne i nieprecyzyjne; nie wszystkie wskazane w petitum skargi mają odzwierciedlenie w zapisach kontrolowanego regulaminu, jak również nie wszystkie naruszenia organu przy formułowaniu regulaminu zostały przez Prokuratora zauważone.

Przepis § 3 ust. 2 lit. b) załącznika regulaminu przewiduje, iż mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi może odbywać się na nieruchomościach lub ich częściach przy spełnieniu następujących warunków:

b) naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi są dozwolone na terenie nieruchomości właściciela, wyłącznie w odniesieniu do drobnych napraw, pod warunkiem, że powstałe odpady zostaną zebrane i usunięte zgodnie

z obowiązującymi przepisami oraz nie będzie to wpływać ujemnie na środowisko

i stwarzać uciążliwości dla najbliższego otoczenia.

Zdaniem Sądu Rada Miejska bez podstawy prawnej wprowadziła ograniczenia dotyczące rodzaju napraw możliwych do przeprowadzania poza warsztatami samochodowymi, tj. dopuszczono możliwość dokonywania jedynie drobnych napraw.

W związku z tym należy stwierdzić, że delegacja ustawowa z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g. dotyczyła określenia zasad dotyczących przeprowadzania napraw pojazdów poza warsztatami naprawczymi, a nie ograniczania ich zakresu (por. wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 877/18, wyrok WSA w Warszawie z 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 316/20, wszystkie publ. CBOSA). Poza tym przepis § 2 ust. 2 pkt b) regulaminu przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej wymóg m.in. precyzji aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonym prawnie pojęciem "drobne", które ma charakter ocenny. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 80/19, publ. CBOSA).

Dodatkowo możliwość wykonywania tych drobnych napraw uzależniono m. in. od ww. warunków. Jeśli chodzi o ten pierwszy, to w przepisie upoważniającym art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g. brak jest uprawnienia do określenia przez radę gminy sposobu postępowania z odpadami powstałymi podczas napraw pojazdów samochodowych. Gospodarowanie różnego rodzaju odpadami zostało bowiem uregulowane w ustawie

z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1987, dalej: ustawa o odpadach). Z tego powodu kwestionowany zapis wkracza w kompetencje ustawodawcy i w sposób niedopuszczalny, bo z naruszeniem zasad prawidłowej legislacji, odwołuje się do regulacji zawartej w innych przepisach prawa.

Naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami w świetle § 3 ust. 2 lit. b) regulaminu są dozwolone również pod warunkiem, że nie będzie to wpływać ujemnie na środowisko i stwarzać uciążliwości dla najbliższego otoczenia. Regulacja ta nie odpowiada zasadom poprawnej legislacji, z uwagi na wprowadzenie nieskonkretyzowanego warunku "ujemnego wpływu na środowisko", który to warunek jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować.

Z kolei wprowadzenie w ww. przepisie regulaminu warunku niestwarzania uciążliwości dla najbliższego otoczenia, stanowi nieuprawnioną ingerencję

w kompetencje ustawodawcy, gdyż wkracza w ustawową regulację prawa sąsiedzkiego zawartego w art. 144 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c.), zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Rada Miejska w § 15 regulaminu uregulowała kwestię dotyczące wyprowadzania psa, a mianowicie:

1. Na terenie całej gminy każdego psa można prowadzić wyłącznie na uwięzi, natomiast psy rasy agresywnej mogą być wyprowadzane tylko i wyłącznie na uwięzi

i w kagańcu.

2. Zwolnienie zwierzęcia z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie w miejscach mało

uczęszczanych i pod warunkiem, że ma kaganiec a opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem.

3. Zwalnianie przez właściciela posesji psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy jest ona ogrodzona i oznaczona stosownym ostrzeżeniem.

Wynikający z § 15 bezwzględny obowiązek wyprowadzania na terenie całej gminy każdego psa na uwięzi, a agresywnych w kagańcu, przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, a także narusza przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 122) oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy

i w kagańcu, jest zbyt rygorystyczny, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii)

i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt. Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej restrykcyjne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z 13 września 2012r. sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017r. sygn. II OSK 2980/15, wyrok WSA w Kielcach z 19 grudnia 2017 r. sygn. II SA/Ke 748/17, wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2016 r. sygn. IV SA/Po 61/16, CBOSA). Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy

z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2015r., poz. 1094) jest mowa

o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Natomiast z art. 10 "a" ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 122) wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tak więc wprowadzony w § 15 pkt 1 bezwzględny nakaz wyprowadzania każdego psa na uwięzi, a psa rasy agresywnej w kagańcu, jest bardziej rygorystyczny niż normy prawa wynikające z innych ustaw. Nadto Sąd zwraca uwagę, że kwestionowany zapis Regulaminu zawiera nieskonkretyzowane sformułowanie (w § 14 "stały i skuteczny dozór"), w § 15 "miejsca mało uczęszczane". Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela egzekwowalny obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. Ponadto wątpliwości budzi wyjątek w zakresie zwolnienia psa ze smyczy, wyłącznie w miejscach mało uczęszczanych (pojęcie nieokreślone). Powyższe oznacza, że w sytuacji nie wydzielenia takich terenów brak jest możliwości zwolnienia jakiegokolwiek psa ze smyczy. Tak daleko idące ograniczenie przekracza upoważnienie ustawowe i prowadzić może do niehumanitarnego traktowania zwierząt.

W § 17 lokalny prawodawca uregulował kwestie związane z wymaganiami utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej,

a mianowicie:

1. Na terenach wyłączonych z produkcji rolnej dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich pod warunkiem, że nie powodują uciążliwości dla sąsiadów

i otoczenia, a powstające odpady i nieczystości będą gromadzone i usuwane w sposób zgodny z prawem, w tym zwłaszcza z wymaganiami odrębnych przepisów i nie będą powodowały zanieczyszczenia terenu nieruchomości oraz wód powierzchniowych

i podziemnych.

2. Zakazuje się utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach zajętych przez

budownictwo jednorodzinne, wielorodzinne, instytucje użyteczności publicznej.

Prokurator w skardze podnosił istotne naruszenie prawa co do całego § 17, uznając, iż organ nie posiada kompetencji do formułowania zakazów.

Według literalnego brzmienia przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g., organ stanowiący gminy powinien określić w przedmiotowym regulaminie zarówno wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również określić zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub

w poszczególnych nieruchomościach. Wskazanie w § 17 ust. 1 Regulaminu jedynie wymagań, jakie powinny być spełnione, aby dopuszczalne było utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej nie jest wystarczające dla uznania, że uchwała w sposób kompleksowy realizuje delegację ustawową wskazaną

w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Celem upoważnienia ustawowego zawartego w powołanym wyżej przepisie było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania tych dwóch kwestii, które nie są wobec siebie alternatywne, o czym świadczy użyte w tym przepisie zwrot "w tym także". Oznacza to, że w przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się zarówno określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również wskazanie obszarów lub nieruchomości wyłączonych z możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Dopiero zawarcie tych dwóch kwestii będzie czyniło zadość normie wynikającej ze wspomnianego powyżej przepisu ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku na terenie gminy. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny

w wyroku II OSK 991/17 z dnia 21 czerwca 2017 r.

Dlatego tez Sąd nie podziela argumentów skargi co do istotnego naruszenia prawa w zakresie § 17 ust. 2 regulaminu. Sąd przyznaje racje Prokuratorowi w zakresie istotnego naruszenia prawa jeśli chodzi o § 17 ust. 1 regulaminu.

Natomiast postanowienia zawarte w § 17 ust. 1 uchwały w zakresie, w którym nałożono na właścicieli zwierząt gospodarskich obowiązek utrzymywania ich w sposób nie uciążliwy dla otoczenia, właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz osób trzecich, szczególnie w zakresie nie powodowania uciążliwości stanowią przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Artykuł 4 ust. 2 pkt. 7 u.u.c.p.g. wyznacza granice delegacji ustawowej określenia w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymania na określonych obszarach lub

w poszczególnych nieruchomościach. Nie została natomiast radzie udzielona delegacja ustawowa do ujęcia wymagań w aspekcie ochrony praw osób trzecich. Odesłanie do ochrony właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz osób trzecich nie stanowi określenia wymagań w zakresie utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej. Regulamin bezpodstawnie więc zastrzega warunek nieuciążliwości dla właścicieli sąsiedniej nieruchomości oraz osób trzecich.

Jedyny zakaz, jaki rada gminy może wprowadzić na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, to zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub

w poszczególnych nieruchomościach. Natomiast omawiana regulacja w istocie może być traktowana jako ograniczenie wykonywania prawa własności i zarazem jako wkroczenie w ustawową domenę prawa sąsiedzkiego, uregulowaną w art. 144 k.c. Zapisy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mają umożliwić utrzymanie ładu publicznego na terenie gminy, jednak nie mogą ingerować

w wykonywanie prawa własności na nieruchomościach właścicieli zwierząt - co niewątpliwie mogłoby mieć miejsce w przypadku przedmiotowej regulacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt: IV SA/Po 1084/19, opubl. w CBOSA).

Regulacja dotycząca uciążliwości dla innych osób wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c. Przepisy regulaminu nie mogą natomiast regulować stosunków sąsiedzkich. Mają tworzyć warunki do utrzymania ładu publicznego, ale nie mogą wkraczać w sferę zarezerwowaną dla regulacji prawa cywilnego.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 ust 2 pkt b, § 15 i § 17 ust 1 uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Natomiast Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a., uznając, iż nie zachodzą okoliczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.