Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 47/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 134 w zw. z art 127 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 63 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 516/13 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 516/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Wójt Gminy [...], na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) orzekł o przeniesieniu na A. i W. małżonków K. decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2006 r. ustalającej warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w [...]. W decyzji tej jako jeden z warunków dla przyszłej inwestycji wymieniono konieczność zachowania odległości 4 metrów od osi gazociągu wysokiego ciśnienia oraz konieczność pozostawienia strefy kontrolowanej gazociągu o szerokości 8 m.

Po przeprowadzeniu z urzędu postępowania nadzwyczajnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. (zwane dalej "SKO w G.") decyzją z dnia [...] października 2010 r., podjętą na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmówiło stwierdzenia nieważności ww. ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano m. in., że przez południową część działki nr [...] przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia DN 200; PN 6,3 MPa relacji Sopieszno – Lębork. Tymczasem, zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. (Dz. U. Nr 139, poz. 686) odległości podstawowe pomiędzy budynkami mieszkalnymi zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej od gazociągów o ciśnieniu powyżej 2,5 MPa i średnicy do DN 300 mm powinny wynosić 20 m od osi gazociągu. W dalszej kolejności Kolegium podniosło, że przepisy odrębne o których mowa w art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to przepisy dotyczące ochrony środowiska, ochrony przyrody, prawa wodnego, geologicznego i górniczego. Do przepisów odrębnych nie zalicza się natomiast szczegółowych przepisów wykonawczych dotyczących np. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, budynki i ich usytuowanie. Decyzja o warunkach zabudowy nie określa szczegółowej lokalizacji planowanej inwestycji, bowiem kwestia ta regulowana jest dopiero na etapie postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu podziału. W konsekwencji SKO w G. uznało, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wójta Gminy [...] z powodu jej sprzeczności z przepisami odrębnymi, a mianowicie z przepisami rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 139, poz. 686), gdyż do kategorii "przepisów odrębnych" nie zalicza się szczegółowych przepisów wykonawczych. Ponadto z dokumentów przekazanych SKO w G. przez Wójta Gminy [...] wynika, że nastąpi przeniesienie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 200 na stronę południową wsi [...], dzięki czemu trasa gazociągu omijać będzie tereny przeznaczone w miejscowym planie na cele budownictwa mieszkaniowego, tj. również działkę nr [...]. W tym kontekście stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji byłoby nieuzasadnione także ze względów gospodarczych.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył [...] S.A. z siedzibą w W.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. SKO w G., na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 i art. 28 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wynika z uzasadnienia powodem takiego rozstrzygnięcia było przyjęcie, że składającej wniosek Spółce nie przysługuje uprawnienie do bycia stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. Organ wyjaśnił, że zaskarżona decyzja nie odnosi się do praw i obowiązków Spółki, gdyż na podstawie kwestionowanej decyzji nie mogła ona otrzymać żadnych konkretnych korzyści, ani zostać obarczona obowiązkiem określonego zachowania. Organ podkreślił, że Spółka nie jest właścicielem ani przedmiotowej nieruchomości ani działki sąsiadującej.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie SKO w G. wniósł [...] S.A. z siedzibą w W., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 134 w zw. z art. 127 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazano także na naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony oraz na naruszenie art. 4 i 51 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, a także § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. poprzez ich nieuwzględnienie przy ocenie istnienia obowiązków dających skarżącemu podstawę do wystąpienia o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę SKO w G. wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 510/11 oddalił skargę. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd wyjaśnił, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżącej jako jednemu z tzw. "przedsiębiorstw przesyłowych", będącej właścicielem gazociągu, tj. urządzenia niestanowiącego z mocy art. 49 Kodeksu cywilnego części składowej nieruchomości, przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla terenu, przez który ten gazociąg przebiega. Odwołując się do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 127/10 Sąd ocenił, że powołane przez skarżącą w odwołaniu i skardze przepisy nie uprawniają jej do bycia stroną w postępowaniach zwykłych i nadzwyczajnych związanych z ustaleniem warunków zabudowy dla nieruchomości, na której usytuowany jest gazociąg. Z tych też względów orzekł o oddaleniu skargi.

W wyniku skargi kasacyjnej Spółki Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 175/12, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jak wynika z uzasadnienia tego orzeczenia o treści rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądził zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Sąd ten stwierdził, że uzasadnienie Sądu pierwszej instancji nie odnosiło się do rozstrzygnięcia objętego sentencją wyroku. Sentencja ta dotyczyła bowiem stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nieważności decyzji dotyczącej przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, zaś uzasadnienie odnosiło się wyłącznie do kwestii posiadania przez skarżącą przymiotu strony w tym postępowaniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w ogóle nie ocenił legalności zaskarżonego postanowienia, a w szczególności tego, jakie są konsekwencje dokonania oceny, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołanie, zażalenie) wniosła osoba, która jest albo nie jest stroną. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1, art. 151 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny, ale – jak stwierdził – o tyle, że rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien mieć na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 (ONSA z 1999 r., z. 4, poz. 119). Wprawdzie, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, ocena prawna wyrażona w tej uchwale nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), to jednak trafne jest stanowisko, że "stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.". Stanowisko to ma odpowiednie zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do tego zagadnienia prawnego. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena, czy skarżącej Spółce przysługuje przymiot strony w tej sprawie została przedstawiona w sposób ogólnikowy i sprowadza się do powtórzenia stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gdańsku z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 127/10, wydanego w innej sprawie, bez jakiegokolwiek odniesienia się do innych wyroków, w tym wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których prezentowano odmienne stanowisko, a mianowicie, że przedsiębiorstwo będące właścicielem urządzeń przesyłowych na określonej nieruchomości gruntowej ma interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy na tej nieruchomości.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazując na przepis art. 190 P.p.s.a. Sąd zwrócił uwagę, iż oceniając prawidłowość zaskarżonego postanowienia Sąd miał na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ocena czy dany podmiot jest czy nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. powinna nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Stanowisko to, zgodnie z wiążącą oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma odpowiednie zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie SKO w G. stwierdzając niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznane sprawy z uwagi na brak legitymacji skarżącej do bycia stroną w sprawie naruszyło przepisy postępowania, tj. art. 134 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. Organ nie miał podstaw do ich zastosowania. Uznając brak interesu prawnego skarżącej powinien był podjąć decyzję o umorzeniu postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. Okoliczność ta jednak sama w sobie nie mogła skutkować uwzględnieniem skargi. Stosownie bowiem do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. warunkiem uchylenia decyzji lub postanowienia organu przez sąd jest ustalenie, że uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotnego wpływu na wynik sprawy nie można natomiast sprowadzić jedynie do konieczności podjęcia innego rozstrzygnięcia równie niekorzystnego dla strony i zamykającego jej możliwość dalszego merytorycznego kontynuowania sprawy w drugiej instancji. W sytuacji gdy organ prawidłowo przyjął brak legitymacji strony wnoszącej odwołanie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) do udziału w sprawie, to okoliczność, że uczynił to w postanowieniu o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, a nie w decyzji umarzającej postępowanie nie dowodzi istotności naruszenia. Na poparcie powyższego stanowiska Sąd pierwszej instancji powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2569/11. Zatem organ wydając zaskarżone postanowienie naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania, ale jednak nie w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowisko SKO w G. co do braku interesu prawnego skarżącej Spółki w prowadzonym postępowaniu jest, w ocenie Sądu, ostatecznie prawidłowe.

Następnie powołując się na przepis art. 28 K.p.a. Sąd przywołał twierdzenia skarżącej na poparcie tezy, że w niniejszym postępowaniu przysługuje jej przymiot strony, a następnie uznał, że argumentacja ta nie daje podstaw do przyjęcia, że skarżąca powinna być stroną prowadzonego postępowania nieważnościowego. W ocenie Sądu z akt sprawy nie wynika, aby skarżącej przysługiwał do terenu dla którego ustalono warunki zabudowy jakikolwiek tytuł prawny, w szczególności ograniczone prawo rzeczowe. Skarżąca jest właścicielem gazociągu, tj. urządzenia stanowiącego z mocy art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego odrębny od gruntu przedmiot własności przedsiębiorstwa. W ocenie Sądu okoliczność ta nie uprawnia do bycia stroną w sprawach w postępowaniach zwykłych i nadzwyczajnych związanych z ustaleniem warunków zabudowy dla nieruchomości, przez które przebiega gazociąg. Wbrew twierdzeniom skarżącej powołane przez nią w odwołaniu i skardze przepisy nie wskazują na istnienie jej interesu prawnego w inicjowaniu ww. postępowań i uczestniczeniu w nich na prawach strony. Zatem wyeliminowaniem wszelkich ewentualnych kolizji sieci uzbrojenia terenu, w tym też urządzeń gazowych z nową zabudową zajmują się właściwe organy na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia. Koordynacją usytuowania wszystkich sieci uzbrojenia terenu z planowaną zabudową zajmują się niejako w ich zastępstwie właściwe organy. Z tych względów, w ocenie Sądu, powołane przez skarżącą przepisy Prawa energetycznego nie mogą stanowić podstawy do przyznania jej statusu strony w sprawach związanych z realizacją przyszłej zabudowy na terenie przez który przebiega gazociąg. Decyzja ustalająca warunki zabudowy, czy przenosząca te warunki na inny podmiot, nie odnosi się do praw i obowiązków skarżącej. Nie ma przy tym, zdaniem Sądu, znaczenia, że w rozpatrywanej sprawie organ prowadził postępowanie nadzwyczajne mające na celu zweryfikowanie prawidłowości decyzji przenoszącej warunki zabudowy w kontekście wskazanych w tej decyzji odległości planowanej zabudowy od osi gazociągu skarżącej. Wprawdzie krąg stron w postępowaniach nadzwyczajnych nie musi pokrywać się z kręgiem osób biorących udział w postępowaniu zwykłym, a podmiot który nie ma interesu prawnego w postępowaniu zwykłym może taki interes posiadać w postępowaniu nadzwyczajnym, jednak w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

Dalej Sąd wyjaśnił, że odległości planowanej zabudowy od innych obiektów, w tym gazociągów, uregulowane są w przepisach techniczno-budowlanych, których stosowaniem nie zajmują się organy ustalające warunki zabudowy, ale organy architektoniczno-budowlane. Zatem wskazany przez skarżącą przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 139, poz. 686) nie mógł stanowić samodzielnej podstawy przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu prowadzonym przez SKO w G.. Przepis ten nie znajdował zresztą zastosowania i to nie tylko z tego względu, że organ ustalający warunki zabudowy nie jest do tego kompetentny, ale i z tego względu, że przepis ten w ogóle nie miał charakteru obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko wyrażone już w orzecznictwie, że § 89 obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy rozporządzenia o takim samym tytule Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. (Dz. U. Nr 97, poz. 1055) nie uprawnia organów do stosowania norm odległościowych przewidzianych dla nowej zabudowy od osi gazociągu wskazanych w poprzednio obowiązujących przepisach techniczno-budowlanych.

Odnosząc się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2001 r. sygn. akt IV SA 2676/98 Sąd stwierdził, że jego teza nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Wyrok ten dotyczył postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w którym znajdują zastosowanie przepisy techniczno-budowlane regulujące odległości zabudowy od osi gazociągu. W rozpatrywanej sprawie kwestie odległościowe nie mogły mieć znaczenia. Zdaniem Sądu w kwestionowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji przenoszącej warunki zabudowy nie rozstrzygnięto wiążąco o usytuowaniu przyszłej zabudowy. Określono nieprzekraczalną linię zabudowy 4 m od osi gazociągu i ośmiometrową strefę kontrolowaną w której nie należy wznosić obiektów, co nie wyłącza konieczności zastosowania właściwych przepisów techniczno-budowlanych przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę.

Reasumując Sąd uznał, że skarżącej Spółce nie przysługiwał status strony postępowania. Wprawdzie organ z naruszeniem przepisów postępowania rozstrzygnął tę kwestię postanowieniem podjętym na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., zamiast decyzją przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., jednakże powyższe naruszenie pozbawione było cechy istotnego wpływu na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca Spółka kwestionując rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości. Jednocześnie Spółka wniosła o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a, a mianowicie:

1. art. 190 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez wydanie orzeczenia, które jest sprzeczne z wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 175/12 i przyjęcie, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w niniejszej sprawie,

2. art. 190 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uznanie, że SKO w G. nie naruszyło przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 134 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy do takiego naruszenia de facto doszło, wbrew wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 175/12,

3. art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że SKO w G. nie naruszyło przepisów postępowania, tj. art. 28 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy do takiego naruszenia de facto doszło,

4. art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi oraz utrzymanie w mocy postanowienia zawierającego wady prawne.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie, a mianowicie:

1. art. 4 i 51 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625),

2. art. 49 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny

poprzez ich nieuwzględnienie przy ocenie istnienia po stronie skarżącego przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla terenu przez który przebiega gazociąg skarżącego.

W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej zawarto argumenty na poparcie zacytowanych wyżej podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania, w związku z tym przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Niewątpliwie zaskarżony wyrok wydany został na skutek ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 175/12 poprzedniego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 510/11, którym oddalono w tej sprawie skargę [...] S.A. z siedzibą w W. Naczelny Sąd Administracyjny powołanym wyżej wyrokiem uznał, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie ocenił legalności zaskarżonego postanowienia, a w szczególności tego, jakie są konsekwencje dokonania oceny, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołanie, zażalenie) wniosła osoba, która jest albo nie jest stroną. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena, czy skarżącej Spółce przysługuje przymiot strony w tej sprawie została przedstawiona w sposób ogólnikowy i sprowadza się do powtórzenia stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gdańsku z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 127/10, wydanego w innej sprawie, bez jakiegokolwiek odniesienia się do innych wyroków, w tym wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których prezentowano odmienne stanowisko, a mianowicie, że przedsiębiorstwo będące właścicielem urządzeń przesyłowych na określonej nieruchomości gruntowej ma interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy na tej nieruchomości.

Ponownie rozpoznając skargę Spółki Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonego postanowienia SKO w G. stwierdzającego niedopuszczalność złożonego przez skarżącą Spółkę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uznał, iż wprawdzie organ z naruszeniem przepisów postępowania rozstrzygnął ww. kwestię postanowieniem podjętym na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., zamiast decyzją przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., jednakże powyższe naruszenie pozbawione było cechy istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd generalnie uznał, że skarżącej Spółce nie przysługiwał status strony postępowania. Natomiast odnosząc się do wskazywanego przez stronę skarżącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2001 r. sygn. akt IV SA 2676/98 Sąd wyjaśnił, że jego teza nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Wyrok ten, jak zaznaczono, dotyczył postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w którym znajdują zastosowanie przepisy techniczno-budowlane regulujące odległości zabudowy od osi gazociągu. W rozpatrywanej sprawie kwestie odległościowe nie mogły mieć znaczenia. Zdaniem Sądu w kwestionowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji przenoszącej warunki zabudowy nie rozstrzygnięto wiążąco o usytuowaniu przyszłej zabudowy. Określono nieprzekraczalną linię zabudowy 4 m od osi gazociągu i ośmiometrową strefę kontrolowaną w której nie należy wznosić obiektów, co nie wyłącza konieczności zastosowania właściwych przepisów techniczno-budowlanych przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę. Z tych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.

Jednakże skarga kasacyjna trafnie zarzuca opisanemu wyżej wyrokowi naruszenie art. 190 P.p.s.a. zaznaczając, że Sąd pierwszej instancji rozpatrując sprawę, nie rozważył wszechstronnie istniejącego orzecznictwa dotyczącego spornej kwestii, a przede wszystkim przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd ten nie zastosował się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, co zasadnie podniesiono we wniesionym środku odwoławczym, odniósł się jedynie do wyroku wskazanego przez skarżącego w poprzedniej skardze kasacyjnej (wyroku NSA z dnia 14 lutego 2001 r. sygn. akt IV SA 2676/98) i to wyłącznie poprzez uznanie, iż wyrok ten dotyczył postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i z tej przyczyny jego teza nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że wszechstronne rozważenia istniejącego orzecznictwa, w omawianej kwestii, a mianowicie, że przedsiębiorstwo będące właścicielem urządzeń przesyłowych na określonej nieruchomości gruntowej ma interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy na tej nieruchomości – co nakazywał Naczelny Sąd Administracyjny, wymagało przywołania również innych orzeczeń, w tym wyroków NSA przedstawiających opisaną wyżej sytuację i omówienie ich, a na pewno przedstawienia stosownych rozważań w tym zakresie, skoro Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazywał na potrzebę ustosunkowania się to tej kwestii –

czego w tej sprawie nie uczyniono. Tym samym nie wykonano wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 175/12, a to powoduje, iż uznać należy za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 190 P.p.s.a.

Zgodnie z przepisem art. 190 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo), które w tej sprawie nie występują. Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 P.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 P.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Tak więc skoro nie doszło do właściwego zrealizowania przez Sąd pierwszej instancji wytycznych zawartych w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zakresu uzupełnienia postępowania, to nie budzi wątpliwości składu orzekającego w tej sprawie, że podjęte rozstrzygnięcie zaskarżone skargą kasacyjną narusza przepis art. 190 P.p.s.a., w zakresie o jakim wyżej mowa.

Jednocześnie niezależnie od powołanego wyżej naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie ocenił w sposób prawidłowy zaskarżonego postanowienia w kontekście okoliczności tej sprawy formułując wniosek o oczywistym, jak zaznaczono, stanowisku, że skarżącej Spółce nie przysługiwał status strony postępowania w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym przeniesienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, czym naruszył art. 28 K.p.a., a w konsekwencji wadliwie zastosował art. 151 P.p.s.a. oddalając wniesioną skargę, co trafnie także podniesiono w skardze kasacyjnej.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 28 K.p.a. "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Wyrażany jest w tym zakresie jednolity pogląd, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 2016/06; z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 330/12 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie jest sporne, że krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (tak jak w tej sprawie) nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym i może okazać się szerszy. Podkreślić przy tym trzeba, iż interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie, bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej – wnioskodawcy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 326/13 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sprawie, Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia nie dostrzegł, iż SKO w G. takiej właściwej wszechstronnej oceny prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej nie przeprowadziło, co potwierdza lakoniczne uzasadnienie kwestionowanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Z motywów tego postanowienia wynika w istocie jedynie to, że zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie przeniesienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] sierpnia 2006 r. na A. i W. K. oraz ustaleniu warunków zabudowy działki nr [...] (powstałej po podziale działki nr [...]) położonej we wsi [...], gmina [...], nie odnosi się do praw i obowiązków skarżącej Spółki, albowiem na podstawie tej decyzji nie mogła ona otrzymać żadnych konkretnych korzyści, ani zostać obarczona obowiązkiem określonego zachowania. Jednakże przymiot strony skarżącej Spółki w tym postępowaniu nie został oceniony w kontekście okoliczności faktycznych tej sprawy, co niewątpliwie powoduje, iż ocena organu jest niepełna, wymagająca przeprowadzenia przez tenże organ administracji postępowania wyjaśniającego. Ta wadliwość kwestionowanego rozstrzygnięcia w powiązaniu również z nieprawidłowo zastosowaną przez SKO w G. konstrukcją prawną z art. 134 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., co przecież przyznał Sąd pierwszej instancji, uzasadniała niewątpliwie uchylenie zaskarżonego postanowienia. Tak jednak się nie stało, natomiast wydając zaskarżony wyrok, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji przejął rolę organu i dokonał samodzielnej oceny interesu prawnego skarżącej Spółki w postępowaniu nieważnościowym w powiązaniu z szeregiem przepisów prawa materialnego wyprowadzając końcowy wniosek, że skoro skarżąca Spółka jest właścicielem gazociągu, tj. urządzenia stanowiącego z mocy art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego odrębny od gruntu przedmiot własności przedsiębiorstwa, to okoliczność ta nie uprawnia do bycia stroną w sprawach w postępowaniach zwykłych i nadzwyczajnych związanych z ustaleniem warunków zabudowy dla nieruchomości, przez które przebiega gazociąg. Stanowiska tego nie można, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, podzielić bez uwzględnienia indywidualnych jej aspektów, które nie zostały właściwie ocenione.

Tym samym mając na uwadze dotychczasowe rozważania, przyjęto w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, iż takie naruszenia prawa jak przywołane wyżej nie pozwalały na pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonego wyroku, stąd też Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i jednocześnie uznał, że w ramach tego postępowania istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona aby w razie uchylenia zaskarżonego wyroku rozpoznać również i skargę Spółki, stosownie do dyspozycji art. 188 P.p.s.a.

Natomiast oceniając zaskarżony akt nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2011 r. wydane zostało z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. wobec niedokonania przez SKO w G. wnikliwej oceny interesu prawnego wnoszącego odwołanie/zażalenie. Ponadto wydano ten zaskarżony akt z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., zamiast podjęcia decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., i naruszenia tego nie można uznać przy jednoczesnym naruszeniu wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., za naruszenie niemające wpływu na wynik sprawy. Wobec takich uchybień sprawa musi powrócić do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy.

Przy czym ponownie rozpoznając sprawę należy wziąć pod uwagę i należycie ocenić następujące okoliczności tej sprawy, tj.: iż decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2007 r. przenosząca decyzję o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] sierpnia 2006 r., do którego to rozstrzygnięcia odnosi się niniejsze postępowanie nieważnościowe, nie dotyczy wyłącznie przeniesienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, bowiem wówczas miałby zastosowanie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustalony tam krąg stron postępowania, ale przede wszystkim decyzja ta ustala warunki zabudowy dla działki nr [...] we wsi [...]. Nie jest sporne, co potwierdza pismo Wójta Gminy [...] z dnia 14 września 2010 r., nr [...], iż przez działkę nr [...] przebiegają dwa gazociągi: gazociąg wysokiego ciśnienia DN200 oraz gazociąg średniego ciśnienia DN100. W decyzji o przeniesieniu decyzji i ustaleniu warunków zabudowy dla tej działki, wiążącej dla organu architektoniczno-budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę, zamieszczono wymagane standardy przedmiotowej działki, w tym nieprzekraczalną linię zabudowy 4 m od osi gazociągu wysokiego ciśnienia czy też pozostawienie strefy kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia o szerokości 8 m. W strefie tej, jak zaznaczono, nie należy wznosić budynków, urządzeń stałych składów, magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu. Natomiast ustalenie warunków zabudowy dla działki na której znajduję się dwa gazociągi musi być właściwie ocenione w kontekście uprawnień i obowiązków, które musi realizować skarżący kasacyjnie. Niesporne jest, że skarżący jest właścicielem gazociągu, tj. urządzenia stanowiącego z mocy art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego odrębny od gruntu przedmiot własności przedsiębiorstwa. Zatem jako właściciel gazociągu (a na działce nr [...] we wsi [...] znajdują się dwa gazociągi), musi realizować obowiązki wynikające z art. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, który przecież nakłada na skarżącą Spółkę obowiązek utrzymywania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w paliwa gazowe w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych.

Jednakże pomimo "oderwania" sieci gazociągu od gruntu w znaczeniu prawnym, nie można pomijać tego, iż faktycznie sieci gazowe przebiegają przez nieruchomość inwestora. Z utrzymaniem zaś sieci gazowych wiążą się określone obowiązki dla skarżącego, w tym określone w art. 4 ustawy Prawo energetyczne. Prawidłowe zabezpieczenie tych obowiązków może odbywać się już na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego, tj. postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w szczególności gdy dotyczy to działki na której, tak jak w tej sprawie, posadowione są dwa gazociągi. W sprawie nie wyjaśniono czy to, że znajdują się tam dwa gazociągi w kontekście np. wielkości działki wpływa na sytuację skarżącego jako obowiązanego do ich prawidłowego utrzymania. Tym samym interes prawny określony w art. 28 K.p.a. należy w przypadku skarżącego wiązać z art. 4 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne, co wadliwie ocenił Sąd pierwszej instancji przyjmując przeciwne stanowisko. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne nakłada na operatora gazociągów określony obowiązek. Obowiązek ten ma charakter publicznoprawny w tym znaczeniu, że zostaje nałożony w interesie publicznym, celem zapewnienia odpowiednich warunków do stałego zaspokajania przez operatorów gazociągów podstawowych potrzeb społecznych, do których należy zaopatrzenie w gaz. Poza tym utrzymywanie sieci, urządzenia lub instalacji w stanie technicznym, który gwarantuje zminimalizowanie możliwości powstania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego, strat materialnych lub zagrożenia dla środowiska, stanowi odrębną, ważną kategorię obowiązków w tym operatora gazociągów, mieszczącą się pośrednio w zakresie powołanego wyżej przepisu.

Te ustalenia muszą być wzięte pod uwagę przy ocenie czy wnoszący odwołanie/zażalenie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. tego postępowania. W sytuacji gdy sprawa jest skomplikowana i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ogólnikowe sformułowania organu co do braku interesu prawnego skarżącego w przedmiotowym postepowaniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

Dotychczasowe rozważania pozwalają na przyjęcie, iż skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, dlatego też uchylono zaskarżony wyrok i jednocześnie uchylono zaskarżone postanowienie, jako naruszające prawo materialne i procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Z tych powodów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.