Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 927/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], Minister Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: ʺk.p.a."), oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 listopada 2019 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rozwoju (Dz. U. poz. 2291), po rozpatrzeniu wniosku A. G. (dalej: ʺskarżącyʺ, ʺrzeczoznawca majątkowyʺ) o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] , orzekającą o zastosowaniu wobec A. G. (rzeczoznawcy majątkowemu) kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy, utrzymał w mocy ww. decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły następujących okoliczności sprawy:

Pismem z dnia 13 października 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa zawiadomił rzeczoznawcę majątkowego A. G. o wszczęciu wobec niego postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w związku ze sprawą przedstawioną przez Komisję Nadzoru Finansowego (dalej: ʺKNFʺ) w piśmie z dnia 25 września 2017 r. Jednocześnie akta sprawy zostały przekazane Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Postępowaniem z tytułu odpowiedzialności zawodowej prowadzonym wobec rzeczoznawcy majątkowego objęto czynności zawodowe wykonane w związku ze sporządzeniem w dniu 14 kwietnia 2015 r., wspólnie z rzeczoznawcą majątkowym T. J., opracowania pn. ʺOperat szacunkowy Przedmiot wyceny: nieruchomość gruntowa zabudowana obejmująca działkę ewid. Nr [...] , objęta księgą wieczystą nr [...] , położona w [...] przy ul.[...] , o pow. 1,3399 ha Właściciel Skarb Państwa, Użytkownik wieczysty "P." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] Wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego gruntu wraz z prawem własności budynków wynosi: 1 824 542 złʺ.

Operat szacunkowy został sporządzony ʺdla zabezpieczenia wierzytelności z tytułu kredytu udzielonego przez bank oraz zabezpieczenia z tytułu emisji obligacjiʺ.

Wobec obu rzeczoznawców majątkowych prowadzone były odrębne postępowania dyscyplinarne.

W piśmie (skardze) z dnia 25 września 2017 r. Przewodniczący KNF zarzucił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie czynności zawodowych zrealizowanych przy sporządzaniu ww. operatu szacunkowego w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, co doprowadziło do błędnego i rażąco zawyżonego wyniku wyceny. Zastrzeżenia dotyczyły:

nieuwzględnienia w opracowanym operacie szacunkowym wszystkich dostępnych źródeł informacji o nieruchomości wymienionych w art. 155 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65; dalej: ʺu.g.n.ʺ), w tym w: księgach wieczystych, katastrze nieruchomości, ewidencji sieci uzbrojenia terenu, planach miejscowych, wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, rejestrów, itp.,

wskazania innego od faktycznego przeznaczenia szacowanej działki nr [...], mimo że rzeczoznawca majątkowy powołał się na prawidłową uchwałę przyjmującą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; w wyniku dokonanej weryfikacji stwierdzono, że zgodnie z planem miejscowym działka nr [...] oznaczona jest symbolem 1IE, co oznacza teren infrastruktury elektroenergetycznej oraz modernizacji i rozbudowy istniejących obiektów,

przyjęcia do analizy porównawczej nieruchomości gruntowych niezabudowanych niepodobnych do przedmiotu wyceny, przeznaczonych pod: składy, magazyny, obiekty przemysłowe oraz usługi, w tym terenowe obiekty sportowo-rekreacyjne, a także drogi dojazdowe,

zastosowania korekt kwotowych cen nie oddających realnego wpływu poszczególnych cech rynkowych na wartość nieruchomości,

odniesienia się przy opisie przeznaczenia nieruchomości do działek nr [...] i [...] , które nie stanowią przedmiotu wyceny, a ponadto powołanie się na księgi wieczyste, które nie dotyczą działki nr [...] ,

przeprowadzenia czynności określenia wartości nieruchomości w podejściu porównawczym w oparciu o błędnie założone przeznaczenie działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do niewłaściwie określonej wartości rynkowej.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Komisja Odpowiedzialności Zawodowej ustaliła, że rzeczoznawca majątkowy naruszył przepisy prawa obowiązujące w dacie wykonania czynności objętych postępowaniem w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 178 u.g.n. W związku z tym wystąpiła o zastosowanie wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej określonej w art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n., tj. kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy.

Szczegółowe ustalenia dotyczące naruszenia przepisów prawa przez rzeczoznawcę majątkowego wraz z oceną zasadności zarzutów zawiera protokół końcowy, sporządzony przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej.

Pismem z dnia 7 stycznia 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju zawiadomił rzeczoznawcę majątkowego o zakończeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zajęcia stanowiska w sprawie. Rzeczoznawca majątkowy skorzystał z przysługującego mu uprawnienia w dniu 29 stycznia 2019 r., natomiast w piśmie z dnia 31 stycznia 2019 r. wniósł o przesłuchanie w charakterze świadka J. C., T. J.o oraz o przesłuchanie jego samego.

Następnie pismem z dnia 15 marca 2019 r. wniósł o przedłużenie terminu na zajęcie stanowiska do dnia 31 marca 2019 r. oraz zwrócił się o ustanowienie obrońcy z urzędu.

Po zapoznaniu się z całością akt sprawy, w tym wnioskiem Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy, Zdaniem organu, wszystkie zarzuty postawione przez KNF znalazły potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Pismem z dnia 2 września 2019 r. rzeczoznawca majątkowy, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem zawartym w ww. decyzji, wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie przedstawił żadnego uzasadnienia, zobowiązał się natomiast do przedłożenia wyjaśnień w terminie 21 dni, czego nie uczynił.

Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju pismem z dnia 4 października 2019 r. zawiadomił rzeczoznawcę majątkowego o odstąpieniu od ponownego przekazania Komisji Odpowiedzialności Zawodowej przedmiotowej sprawy oraz o możliwości zapoznania się ze z aktami i ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji.

W odpowiedzi na powyższe rzeczoznawca majątkowy, pismem z dnia 30 października 2019 r., wniósł o wydłużenie terminu na wypowiedzenie się o kolejne 30 dni. Pismem z dnia 8 listopada 2019 r. organ przychylił się do prośby rzeczoznawcy majątkowego, przedłużając ww. terminu do dnia 12 grudnia 2019 r.

Pismem z dnia 12 grudnia 2019 r. rzeczoznawca majątkowy wniósł o uchylenie w całości decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Wskazując na naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. stwierdził, że organ pomimo wniosku strony nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, pominął część dowodów i zgłoszonych świadków. Rzeczoznawca majątkowy domagał się umorzenia postępowania w sprawie z tytułu braku dowodów winy w trybie art. 105 § 1 k.p.a.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz uwzględniając całość akt sprawy Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. Organ stwierdził, że nałożona na rzeczoznawcę majątkowego kara dyscyplinarna jest adekwatna do stwierdzonych uchybień, wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Podkreślił, że z akt przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynika, że rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu operatu szacunkowego z dnia 14 kwietnia 2015 r. naruszył w sposób rażący przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości, jak również nie zachował szczególnej staranności podczas wykonywania zakwestionowanych czynności zawodowych. Zakres stwierdzonych w toku postępowania wyjaśniającego nieprawidłowości oraz błędów jest dość szeroki i podważa wiarygodność pracy zawodowej rzeczoznawcy majątkowego. Wskazując powyższe, organ podkreślił, że opinia o wartości nieruchomości nie może budzić żadnych wątpliwości przede wszystkim odnośnie dokonanych ustaleń stanu i przeznaczenia nieruchomości, czy też przeprowadzonych analiz w zakresie określonego rynku lokalnego. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania wynika natomiast, że rzeczoznawca majątkowy zamieścił w operacie szacunkowym informacje o stanie zabudowy wycenianej działki niezgodne z zapisami odpowiedniej dla niej księgi wieczystej. Ponadto wykonał nierzetelnie czynności zawodowe w zakresie ustalenia przeznaczenia szacowanej nieruchomości. Wskazuje na to pominięcie zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] i przyjęcia przeznaczenia przedmiotu wyceny na podstawie funkcji innych sąsiednich nieruchomości. Dodatkowo dowiedziono, że A. G. nie wykorzystał niezbędnych i dostępnych danych o nieruchomości zawartych w katastrze nieruchomości i planie miejscowym. Przedstawione postępowanie rzeczoznawcy majątkowego świadczy o nieznajomości zasad wyceny nieruchomości. Organ zaznaczył jednocześnie, że przeznaczenie wynikające z dokumentów planistycznych jest istotną cechą każdej nieruchomości, wpływającą w znacznym stopniu na jej wartość. Dlatego też niedopuszczalne jest zignorowanie tego przeznaczenia, co uczynił rzeczoznawca majątkowy A. G. Także analiza rynku wykonana przez rzeczoznawcę majątkowego zawierała wiele błędów. Z akt sprawy wynika bowiem, że rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównań nieruchomości niepodobne do przedmiotu wyceny pod względem przeznaczenia. W utworzonym przez rzeczoznawcę majątkowego zbiorze nieruchomości porównawczych znalazły się nieruchomości niepodobne pod względem stanu prawnego oraz powierzchni i przeznaczenia. Nieprawidłowości w doborze materiału porównawczego świadczą bezsprzecznie o naruszeniu przez rzeczoznawcę majątkowego zasady szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności szacowania nieruchomości. Nieprawidłowy dobór materiału porównawczego miał bowiem znaczący wpływ na całość czynności szacowania nieruchomości. Zastrzeżenia organu budził również dobór cech rynkowych i ich wag, w tym przyjęta skala ocen dla ustalonych cech rynkowych. Wadliwe rozwiązania dotyczące ustalania cech rynkowych, ich stanów i wag odnośnie nieruchomości przyjętych do porównań świadczą o nieprofesjonalnym podejściu rzeczoznawcy majątkowego do wykonywanych obowiązków zawodowych i podważają wiarygodność całego procesu szacowania nieruchomości. Ponadto wycena nieruchomości dla potrzeb ʺzabezpieczenia wierzytelności z tytułu kredyty udzielonego przez bank oraz zabezpieczenia z tytułu emisji obligacji" sporządzona została z pominięciem obowiązującego na dzień wyceny standardu zawodowego ʺWycena dla zabezpieczenia wierzytelności", co także miało wpływ na wymiar orzeczonej kary. O braku staranności świadczą również zapisy umieszczone w operacie szacunkowym odnośnie działek niebędących przedmiotem wyceny

Odnosząc się do zarzutu pominięcia zgłoszonych świadków organ podkreślił, że wydając decyzję o zastosowaniu kary dyscyplinarnej opiera ją na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, a więc na dowodach zgromadzonych w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, które nie przewiduje możliwości przesłuchania świadka. Wskazując powyższe, organ uznał zarzut za bezzasadny.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia części dowodów wskazał, że rzeczoznawca majątkowy we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie określił, jakich dowodów organ nie wziął pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Z akt przedmiotowej sprawy wynika natomiast, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do zakończenia postępowania i wydania decyzji administracyjnej. W treści decyzji szczegółowo opisano powody podjętego rozstrzygnięcia, powołując się na wyniki postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. W sprawie wyjaśniono ponadto wszystkie okoliczności dotyczące niewypełnienia przez rzeczoznawcę majątkowego obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n. Stanowisko Komisji Odpowiedzialności Zawodowej nie budzi żadnych wątpliwości tym samym wniosek o wyznaczenie terminu rozprawy i ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten organ należało uznać za bezzasadny.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący domagał się uchylenia w całości decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] 2020 r. i poprzedzającej ją decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. oraz umorzenie postępowania administracyjnego ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji; rozpoznanie sprawy na rozprawie; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego tj.:

art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem, że skarżący dopuścił się sporządzenia operatu szacunkowego w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz naruszeniem prawa skarżącego do sprawiedliwej procedury i zasady zaufania obywateli do państwa w rozumieniu zasady demokratycznego państwa prawnego,

art. 195a ust. 2 u.g.n. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i przyjęcie, że ustalenia faktyczne w przedmiotowej sprawie są oczywiste i nie budzą żadnych wątpliwości w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie zgodnie z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej w postępowaniu przedmiotowym na wniosek strony winien był, lecz nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego należytego i wyczerpującego postępowania w niniejszej sprawie, w tym nie uwzględnił zgłoszonych przez skarżącego wniosków dowodowych,

art. 175 ust. 1, art. 155 ust. 1, art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 r. ze zm.) poprzez zastosowanie tych przepisów i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, który bezzasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie skarżący wraz z drugim rzeczoznawcą majątkowym sporządzili operat szacunkowy niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi poprzez nie dołączenie istotnych dokumentów przy sporządzaniu operatu szacunkowego oraz nie zachowaniu szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie do kwestionowanego operatu szacunkowego z dnia 14 kwietnia 2015 r. została sporządzona korekta z dnia 15 kwietnia 2015 r., która usuwała przedmiotowe wadliwości operatu szacunkowego, co nie zostało uwzględnione w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego, a która została złożona przez skarżącego do akt sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. Minister Rozwoju wstrzymał z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r.

W odpowiedzi na skargę organ odnosząc się do stawianych zarzutów wskazał m.in. że przedmiotowa korekta przedłożona przez A. G. przy piśmie z dnia 14 września 2018 r. zawiera jedynie pkt 6 i pkt 8.3 operatu szacunkowego (w sumie 7 stron), przy czym większość treści jest taka sama, jak w operacie szacunkowym z dnia 14 kwietnia 2014 r. Jedyna różnica polega na wprowadzeniu w pkt 8.3 ʺwspółczynnika eksperckiego (K)" na poziomie 0,9, który spowodował obniżenie określanej wartości z poziomu 1 824 542 złotych do kwoty 1 642 047 złotych. Powyższa zmiana nie spowodowała, że zniknęły stwierdzone w zaskarżonej decyzji nieprawidłowości w czynnościach zawodowych wykonanych przy sporządzaniu ww. operatu szacunkowego m.in. w zakresie:

ustalenia stanu nieruchomości i jej przeznaczenia,

wykorzystania niezbędnych i dostępnych danych o nieruchomości zawartych w katastrze nieruchomości i planie miejscowym (w tym niedołączenia wypisów),

doboru materiału porównawczego oraz cech rynkowych i ich wag, w tym przyjętej dla nich skali ocen,

pominięcia obowiązującego na dzień wyceny standardu zawodowego ʺWycena dla zabezpieczenia wierzytelności".

Wskazując powyższe organ uznał, że nie było podstaw do uwzględnienia tej korekty, jako dowodu na poprawność wykonania zakwestionowanych przez Przewodniczącego KNF czynności zawodowych. Tym samym zarzut w tym zakresie uznał za bezzasadny.

Ponownie podkreślił, że w postępowaniu dyscyplinarnym bada wyłącznie, czy rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu operatu szacunkowego postępował zgodnie z dyrektywami zawartymi w art. 175 u.g.n., nie dokonuje oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w tym czy wartość w nim określona jest właściwa. Takiej oceny, stosownie do art. 157 ust. 1 u.g.n., może dokonać jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

Znaczył również, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ zapewnił rzeczoznawcy majątkowemu czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. A. G. niejednokrotnie w toku postępowania w I instancji zapoznawał się z aktami sprawy, o czym świadczą oświadczenia o tej czynności z dnia: 7 sierpnia 2018 r., 18 września 2018 r. oraz 29 stycznia 2019 r. Organ nadmienił, że skarżący wprawdzie nie uczestniczył w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzanym przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, w pierwszym terminie (7 lutego 2018 r.) z uwagi na chorobę, a w drugim terminie (18 lipca 2018 r.) z uwagi na urlop, o którym wcześniej nie poinformował przewodniczącego Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, niemniej jednak przewodniczący Komisji w piśmie z dnia 27 grudnia 2017 r. poinformował skarżącego, że w przypadku dwukrotnej usprawiedliwionej nieobecności Komisja Odpowiedzialności Zawodowej przeprowadza postępowanie wyjaśniające (art. 195 ust. 1 u.g.n.).

Odnosząc się do zarzutu nieprzesłuchania wskazanych przez skarżącego świadków, konsekwentnie utrzymywał, że przepisy w zakresie odpowiedzialności zawodowej nie przewidują takiej możliwości, o czym poinformowani skarżącego zarówno w piśmie z dnia 19 lutego 2019 r., jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r.

Wskazując powyższe organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga podlega oddaleniu.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym organ prawidłowo ocenił uchybienia w zakwestionowanym operacie szacunkowym sporządzonym przez skarżącego, odniósł się do winy rzeczoznawcy (staranności) oraz uzasadnił wybór orzeczonej kary dyscyplinarnej. Prawidłowo przy tym przyjął, że autorzy spornej wyceny, wobec faktu, że w opracowaniu tym nie określono zakresu czynności wykonanych przez każdego z nich, na podstawie § 57 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponoszą jednakową (solidarną) odpowiedzialność za czynności szacowania nieruchomości objęte ww. operatem szacunkowym.

Rozważania organu wynikające z zaskarżonej decyzji wskazują, że w obszarze zarzutu naruszenia prawa/standardów zawodowych oraz braku staranności, o których mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n., przy wycenie nieruchomości, brał pod uwagę przede wszystkim rodzaj naruszeń popełnionych przez skarżącego w sporządzonym operacie, z uwzględnieniem celu jego sporządzenia. Dokonana w tych warunkach przez organ ocena wymiaru kary jest wystarczająca i tym samym organ nie dopuścił się na tym etapie postępowania naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

W tym miejscu wskazać trzeba, że cechą odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego jest uchybienie obowiązkom przypisanym do zawodu rzeczoznawcy, wynikającym z art. 175 ust. 1 u.g.n., tj. obowiązkom świadczenia usług w zakresie szacowania nieruchomości opartych na wiedzy i umiejętnościach zgodnie z zasadami wynikającymi z prawa, standardów zawodowych i etyki właściwej dla tego zawodu.

Ustawodawca stanowiąc w art. 175 ust. 1 u.g.n. o obowiązku rzeczoznawcy szacowania nieruchomości zgodnie ze standardami zawodowymi, uznał te standardy za zasady określające poziom norm, na których powinien opierać się operat szacunkowy. Stosowanie tych standardów ma służyć sporządzeniu operatu szacunkowego na zobiektywizowanych i jednolitych podstawach zapewniających wysoki poziom wiedzy zawodowej, przy uwzględnieniu innych dziedzin wiedzy odnoszącej się do istoty i celu wyceny (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r. , sygn. akt I OSK 956/05).

Art. 178 ust. 1 ustawy stanowiący, że rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 - 3, podlega odpowiedzialności zawodowej, zakreśla ramy postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Postępowanie to ma wykazać, czy osoba uprawniona do szacowania nieruchomości przy wykonywaniu tych czynności wypełniła obowiązki wynikające z art. 175, tj. czy szacowania nieruchomości dokonała zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

Zatem w postępowaniu tym nie bada się operatu szacunkowego pod kątem, czy ustalona w nim wartość nieruchomości odzwierciedla - lub nie - jej wartość rynkową, tylko ocenia, czy przy sporządzaniu operatu rzeczoznawca postępował zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 175 ustawy.

Ustawodawca określając zasady postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej m.in. rzeczoznawców majątkowych wprowadził mechanizm umożliwiający uwzględnienie w tym postępowaniu udziału przedstawicieli organizacji zawodowych wskazanych zawodów regulowanych, poprzez powierzenie prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez odrębny od orzekającego w tych sprawach organu administracji publicznej podmiot - Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, powoływaną z udziałem osób wskazanych przez odpowiednie organizacje zawodowe.

Zatem Komisja Odpowiedzialności Zawodowej przeprowadza postępowanie wyjaśniające, przy czym właściwość Komisji jest w tym zakresie wyłączna, bowiem, jak to już wyżej wskazano, po wszczęciu postępowania właściwy minister z mocy ustawy zobowiązany jest do przekazania sprawy Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Orzeczenie o którym mowa w art. 195a ust. 1 u.g.n., wydawane jest przez właściwego ministra na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, do przeprowadzenia którego właściwa jest Komisja Odpowiedzialności Zawodowej. Jest więc oczywiste, że z woli ustawodawcy owa Komisja nie tylko prowadzi samo postępowanie, ale i ustala jego wynik, co pozwala na stwierdzenie, że w tym zakresie właściwa norma kompetencyjna stanowi podstawę działania Komisji Odpowiedzialności Zawodowej z wyłączeniem kompetencji organu wszczynającego postępowanie i orzekającego o zastosowaniu kary dyscyplinarnej - właściwego ministra.

Naczelny Sąd Administracyjny ("NSA") wypowiadał się już wielokrotnie w sprawach dotyczących odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, np. w wyroku z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2709/14. Sąd orzekający wyrażane w tym zakresie poglądy prawne NSA w pełni podziela.

I tak, w wyroku z dnia 15 marca 2012 r. (sygn. akt II GSK 199/11) NSA wyraził pogląd, iż postępowanie prowadzone z tytułu odpowiedzialności zawodowej ma szczególny charakter, gdyż organ administracji publicznej wydając decyzję w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej opiera ją na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, a więc na dowodach zgromadzonych w trakcie postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej i jakkolwiek z przepisów nie wynika wprawdzie, że minister jest całkowicie związany ustaleniami zawartymi w protokole Komisji, to dyspozycja przepisu art. 195a ust. 1 u.g.n. nakazuje poszukiwać szczegółowych ustaleń faktycznych dotyczących błędów i uchybień w pracy rzeczoznawcy majątkowego w protokole Komisji.

Z kolei w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1637/11, NSA stwierdził, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej posiada ustawowe umocowanie dla prowadzenia postępowania wyjaśniającego wobec rzeczoznawcy pod kątem prawidłowości wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 158, art. 175, art. 181, art. 186 i art. 186a, na co wskazuje przepis art. 194 ust. 2 u.g.n. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie, o którym wyżej mowa, jest ustawowym zadaniem wspomnianej Komisji, nie zaś Ministra Infrastruktury. Dlatego trudno zgodzić się ze stanowiskiem (Sądu pierwszej instancji) o istnieniu obowiązku Ministra Infrastruktury przedstawienia własnego, szczegółowego stanowiska, a nie Komisji, co do faktu naruszenia przez rzeczoznawcę majątkowego obowiązujących przepisów i podstaw nałożenia określonej kary dyscyplinarnej.

Jak zaś wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej skarżącego zostało wszczęte z urzędu przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w związku ze skargą wniesioną przez KNF. Sprawa została przekazana do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a skarżącemu została zapewniona możliwość czynnego w nim udziału. Wyrazem wykonania ww. obowiązku przez organ było m.in. zawiadamianie skarżącego o terminach posiedzeń Komisji, które miały miejsce w dniu [...] lutego 2018 r. i w dniu [...] lipca 2018 r.

Skarżący nie stawił się na pierwszy termin posiedzenia Komisji. Przedstawił zwolnienie lekarskie obejmujące okres od 31 stycznia do 13 lutego 2018 r. Jego nieobecność uznano w związku z tym za usprawiedliwioną.

Skarżący podnosi, że nie mógł przybyć także na drugie z ww. posiedzeń w związku ze zbyt późnym doręczeniem mu zawiadomienia o tym posiedzeniu. Poza tym zauważył, że zostało ono wyznaczone w okresie urlopowym, tj. w dniu [...] lipca 2018 r. (skarżący wyjechał z rodziną na wakacje w dniu 15 lipca 2018 r.).

Sąd wskazuje, że przeprowadzenie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w przypadku dwukrotnej nieobecności strony jest dozwolone na podstawie art. 195 ust. 1 ustawy.

Skarżącemu w dniu 7 sierpnia 2018 r. umożliwiono wgląd w akta sprawy, a w dniu 14 września 2018 r. odniósł się on na piśmie do stawianych mu zarzutów.

Komisja Odpowiedzialności Zawodowej zapoznała się z ww. stanowiskiem nawiązując do niego w protokole końcowym nr [...] . Fakt, że nie podzieliła argumentów skarżącego nie świadczy o uniemożliwieniu mu w postępowaniu wyjaśniającym zajęcia stanowiska oraz obrony przed stawianymi zarzutami.

Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wnioskowała o zastosowanie kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy, wskazując, że kara ta będzie adekwatna do popełnionych przez skarżącą naruszeń.

Przeprowadzone przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej postępowanie wyjaśniające dowiodło, że skarżący przy wykonywaniu czynności zawodowych naruszył obowiązki wynikające z art. 175 ust. 1 u.g.n. m.in. poprzez:

- nieuwzględnienie w operacie wszystkich dostępnych źródeł informacji o szacowanej nieruchomości,

- podanie w operacie nieprawdziwych informacji o przeznaczeniu szacowanej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (i przyjęciu przeznaczenia przedmiotu wyceny na podstawie funkcji innych - sąsiednich - nieruchomości),

- nieprawidłowy dobór materiału porównawczego (tj. uwzględnienie w podejściu porównawczym nieruchomości o innym przeznaczeniu, innej powierzchni i innym stanie prawnym),

- zastosowanie korekt kwotowych cen, które nie oddają realnego wpływu poszczególnych cech rynkowych na wartość nieruchomości,

- pominięcie standardu zawodowego rzeczoznawców majątkowych "Wycena dla zabezpieczenia wierzytelności".

Skutkiem stwierdzenia niewypełnienia obowiązków, szczegółowo wymienionych w art. 178 ust. 1 u.g.n., jest wymóg nałożenia kary dyscyplinarnej, której rodzaj należy już do uznania organu, zgodnie z art. 178 ust. 2 u.g.n. Niewątpliwie, wybór rodzaju kary dokonywany przez organ nie może być dowolny. Gradacja kar dyscyplinarnych - od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych - wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania kary adekwatnej do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o którym mowa w przepisie art. 175 u.g.n., jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego m.in. na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu.

Na gruncie niniejszej sprawy organ administracji publicznej wydał decyzję o wymierzeniu kary dyscyplinarnej opartą na dowodach zgromadzonych w trakcie postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, w pełni stosując się do zasad procedury administracyjnej zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Organ w zaskarżonej decyzji podał okoliczności wzięte pod uwagę przy wymiarze kary zawieszenia skarżącemu uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy podnosząc, że zaistniałe uchybienia miały charakter istotny i odnosiły się do podstawowych przepisów z zakresu szacowania nieruchomości. Wziął także pod uwagę ich skutki dla podmiotu, którego dotyczy operat, i dla interesu społecznego. Zaakcentował, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat miał posłużyć do zabezpieczenia wierzytelności z tytułu kredytu udzielanego przez bank oraz zabezpieczenia z tytułu emisji obligacji. Wobec tego prawidłowa wycena nieruchomości miała tutaj zasadnicze znaczenie dla jej odbiorców. Wynik tej wyceny wpływał przede wszystkim znacząco na wysokość udzielanego przez instytucję finansową kredytu wraz z odsetkami, w tym odpowiednie zabezpieczenie wierzytelności. Dlatego też rzeczoznawca majątkowy powinien wykonać czynności zmierzające do określenia wartości nieruchomości, udokumentowane w ww. operacie szacunkowym, w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości co do ich poprawności, a także zgodności z obowiązującymi przepisami prawa i standardem zawodowym, czego w przedmiotowej sprawie zabrakło.

Sąd wskazuje, że Minister nie mógł ponownie prowadzić postępowania wyjaśniającego w sprawie naruszeń przepisów/standardów o wycenie nieruchomości. Prowadzenie postępowania w zakresie, o którym wyżej mowa, jest ustawowym zadaniem wspomnianej Komisji, nie zaś Ministra. Innymi słowy miejscem koncentracji dowodów na te okoliczności jest postępowanie prowadzone przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej.

Minister powinien zaś odnieść się do ustaleń poczynionych przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej i ocenić je, co w sprawie miało miejsce. Organ stwierdził, że zarzuty stawiane skarżącemu w niniejszej sprawie miały potwierdzenie w materiale dowodowym.

Zasadniczy zaś dowód w sprawie stanowił kwestionowany operat szacunkowy. Okoliczności utrwalonych w tym dokumencie i wniosków w nim wywiedzionych nie mogły podważyć dowody z zeznań świadków. Zatem z uwagi na istotę/przedmiot sprawy dowody takie były nieprzydatne w tym postępowaniu. Fakt, że organ nie załatwił w prawidłowy - procesowy - sposób zgłoszonych przez skarżącego wniosków dowodowych dotyczących przesłuchania świadków (J. Ciepała i T. Jaszewskiego - współautorów operatu) na okoliczność rzetelności sporządzenia kwestionowanej wyceny, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Wbrew wnioskowi skarżącego, nie został przesłuchany również on sam. Sąd wskazuje, że dowód z przesłuchania strony (art. 86 k.p.a.) jest dowodem subsydiarnym, który może zostać przeprowadzony w sytuacji, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, gdyż organ dysponował wystarczającym materiałem dowodowym w sprawie, w tym obszernymi wyjaśnieniami skarżącego z dnia 14 września 2018 r.

Ocen dokonanych przez organ nie mogła zmienić korekta z dnia 15 kwietnia 2015 r. do operatu szacunkowego. Dotyczyła ona pkt 6 i pkt 8.3. tego operatu. Poprzez zastosowanie współczynnika eksperckiego (K) obniżono szacowaną wartość nieruchomości z kwoty 1 824 542 złotych do kwoty 1 642 047 złotych.

Tak jak to zauważył organ w odpowiedzi na skargę, korekta ta nie usuwała nieprawidłowości związanych ze sporządzaniem operatu szacunkowego z dnia 14 kwietnia 2015 r.

Utrzymano w niej stanowisko, że nieruchomość wyceniana znajduje się na obszarze oznaczonym symbolami 1PU, 2PU, 4PU, 8PU, 9PU i 1 KLD. Podczas gdy w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wskazano, że dla działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...] k.m. 52, położonej w [...] obręb [...] , w miejscowym planie ustalono przeznaczenie o symbolach: 1 KDL (zach. część działki do głębokości ok. 10 m), tj. na drogi publiczne o funkcji ulic lokalnych wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej oraz 1IE (pozostała - znaczna - część działki), tj. pod urządzenia, obiekty i sieci elektroenergetyczne.

Również zmiany wprowadzone korektą w obrębie pkt 8.3. operatu ("Określenie wartości rynkowej") są bez znaczenia w sprawie, jako że nie dotyka ona kwestii związanych z wartością nieruchomości szacownej w operacie.

W zaskarżonej decyzji trafnie wskazano, że źródłem nieprawidłowości czynności szacowania było wadliwe ustalenie zbioru nieruchomości podobnych. Jak wskazał organ, dobór nieruchomości podobnych jest kluczowy dla finalnego efektu szacowania nieruchomości. Dlatego też należy uznać, że nieprawidłowości w doborze materiału porównawczego świadczą bezsprzecznie o naruszeniu przez rzeczoznawcę majątkowego zasady szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności szacowania nieruchomości. Ponieważ nieprawidłowy dobór materiału porównawczego miał znaczący wpływ na całość czynności szacowania nieruchomości.

Zatem pociągnięcie skarżącego do odpowiedzialności zawodowej z tytułu naruszenia przepisów i standardów zawodowych nie budzi zastrzeżeń Sądu; skarżący nie podważył ustaleń w zakresie nieprawidłowości opisanych w decyzji.

Sąd zwraca uwagę, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy na potrzeby sformalizowanego postępowania musi mieć na uwadze nie tylko treść przepisów prawa i standardów zawodowych, ale też i to, że pełni rolę biegłego, a wycena ma walor dowodu o podstawowym znaczeniu. Rzeczoznawca musi mieć świadomość, że treść operatu będzie analizowana przez strony postępowania (pod kątem racjonalności i logiki przyjętych w wycenie założeń ich uzasadnienia, kompletności wyceny). Poza tym rzeczoznawca musi mieć świadomość, że wycena może być przez stronę kwestionowana, co do jej prawidłowości przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy) lub że może podlegać odpowiedzialności zawodowej w związku z jego działalnością polegającą na określaniu wartości nieruchomości (art. 174 ust. 3 ustawy). Wobec powyższego rzeczoznawca, który sporządza operat z naruszeniem przepisów prawa i standardów zawodowych - co w niniejszej sprawie bezsprzecznie wykazano - musi liczyć się z zarzutami o nieprawidłowym sporządzeniu wyceny.

Nałożona na skarżącego kara zawiera się w katalogu kar wymienionych w art. 178 ust. 2 u.g.n. i zdaniem Sądu spełni swe funkcje zarówno w aspekcie prewencji indywidualnej, jak i generalnej. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłową podstawę prawną, a postępowanie przed organem naczelnym zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, o którym mowa w art. 194 ust. 2 u.g.n. W uzasadnieniu decyzji wskazano przyczyny, z powodu których nałożono na rzeczoznawcę majątkowego karę dyscyplinarną oraz wyjaśniono czym kierował się organ przy jej wymiarze.

Reasumując, w sposób właściwy organ przeprowadził postępowanie w sprawie dochodząc w konkluzji do stwierdzenia, iż skarżący, wykonując czynności rzeczoznawcy majątkowego nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n., a wymierzona skarżącemu kara została należycie uzasadniona poprzez wskazanie konkretnych przesłanek, jakimi kierował się organ.

Z powyższych względów zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione. Dlatego Sąd, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.

Końcowo należy wskazać, że na podstawie zarządzenie z dnia 19 października 2020 r. Przewodniczącego Wydziału VI WSA w Warszawie - Sąd rozpoznał tę skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów tak, jak na posiedzeniu jawnym.