Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 479/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1, art. 27, art. 3, art. 6.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 101.
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. H.-Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Prudniku z dnia 5 czerwca 2012 r., Nr XXV/432/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez M. H. – Ł., stanowi uchwała Rady Miejskiej w Prudniku z dnia 5 czerwca 2012 r., nr XXV/432/2012, w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Prudnika.

Podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedzone zostało działaniami z zakresu procedury planistycznej, w ramach których Rada Miejska w Prudniku podjęła w dniu 27 maja 2010 r. uchwałę nr LV/880/2010, w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Prudnika, uchwalonego uchwałą z dnia 23 lipca 2004 r., nr XXVI/276/2004, zmienionego uchwałą z dnia 28 lutego 2008 r., nr XXII/224/2008, oraz uchwałą z dnia 27 sierpnia 2009 r., nr XLIII/651/2009.

Zaskarżona uchwała Rada Miejskiej w Prudniku z dnia 5 czerwca 2012 r., nr XXV/432/2012, w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Prudnika, podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 20 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz uchwały Rady Miejskiej w Prudniku z dnia 27 maja 2010 r., nr LV/880/2010, w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Prudnika, po stwierdzeniu zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Prudnik. W § 2 uchwały wskazano, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Prudnika składa się z:

1) tekstu zmiany miejscowego planu, zawartego w uchwale;

2) rysunku zmiany miejscowego planu w skali 1:2000, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały;

3) rozstrzygnięcia o sposobie realizacji, zapisanych w zmianie planu, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały;

4) rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany planu, stanowiącego załącznik nr 3 do uchwały.

W załączniku nr 3 do uchwały, w pkt 2, Rada Miejska w Prudniku rozstrzygnęła o odrzuceniu uwagi M. H. – Ł., wniesionej pismem z dnia 30 kwietnia 2012r., która - jak wskazano - dotyczyła usunięcia terenów planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na tereny rolne. Wskazując na uwarunkowania podjęcia takiego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że docelowe przeznaczenie terenu, na którym znajduje się działka skarżącej zostało określone w planie ponad 20 lat temu. Kolejne edycje miejscowego planu utrzymywały kierunek mieszkalny terenów wzdłuż ulicy [...] i Al. [...], które są uzbrojone w sieci infrastruktury technicznej, dostępne z dróg publicznych. Umiejscowienie terenu stwarza dobre warunki środowiskowe dla funkcji mieszkalnych. Z tych powodów nie wprowadzono proponowanej zmiany. Nie ma jednak możliwości przejęcia terenu na cele mieszkalne bez zgody właściciela terenu i dlatego może być on nadal użytkowany rolniczo.

M. H. – Ł., reprezentowana przez pełnomocnika, pismem z dnia 4 lipca 2012 r. wezwała Radę Miejską w Prudniku do usunięcia naruszeń w uchwale z dnia 5 czerwca 2012 r., nr XXV/432/2012. Żądała usunięcia z treści uchwały zapisów dotyczących działki nr A, na której zaplanowano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wyjaśniła, że działka ta, stanowiąca jej własność, jest obszarem rolniczym. Odnosząc się do argumentacji organu o odrzuceniu jej uwagi wniesionej do projektu zmiany planu miejscowego podniosła, że przy planowaniu zmian przeznaczenia gruntów, jako strona postępowania powinna być informowani o wszelkich zmianach dotyczących jej własności, a zmiany te nie mogą w żaden sposób naruszać własności, o ile nie dotyczą celu publicznego. Stosownie do tego wskazała, że o przeznaczeniu jej działek w planach, dowiedziała się dopiero w 2010 r. i od tego czasu podejmuje kroki w celu usunięciu "planowanej zabudowy" z jej działek. Zaakcentowała brak analogicznych zmian na sąsiedniej działce. Wywiodła, że uzbrojenie techniczne terenu nie daje żadnych podstaw prawnych do działania w takim zakresie, jak planowanie przeznaczenia nieruchomości i jej podział, dla stworzenia możliwości lokalizacji budownictwa. Podkreśliła, że na tym terenie od wielu lat prowadzona jest nieprzerwanie działalność rolnicza i nie ma ona planów co do jej zmiany. Uznała, że przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym pod zabudowę jednorodzinną stanowi naruszenie jej interesu, jako właściciela działki, godzi w prawo własności i zagwarantowany przez Konstytucją RP zakaz ograniczania własności. Zdaniem skarżącej, ustalenie w planie "podziału nieruchomości", może skutkować w przyszłości ograniczeniem praw związanych z prowadzoną działalnością rolniczą. Wskazała ponadto, że z powodu dokonania zmiany w zapisach planu, codziennie zgłaszają się do niej osoby zainteresowane kupnem wydzielonych części nieruchomości, co narusza jej mir domowy i powoduje znaczną uciążliwość.

M. H. – Ł. reprezentowana nadal przez pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, na uchwałę Rady Miejskiej w Prudniku nr XXV/432/2012, z dnia 5 czerwca 2012 r. Zaskarżonej uchwale zarzuciła rażące naruszenie przepisów art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz art. 140 K.c., poprzez ingerencję w prawo własności, a także przekroczenie władztwa planistycznego - art. 3 i art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr A, stanowiącej jej własność. Wskazała, że wbrew jej stanowisku, które zgłaszała już na etapie wyłożenia projektu, uchwała wprowadza zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego polegające na "wprowadzeniu na działce zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dokonując jednocześnie jej podziału pod przyszłe inwestycje." Na działce nr A prowadzona jest działalność rolnicza, od momentu dokonaniu zakupu przez ojca skarżącej, zatem dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej tą uchwałą stanowi ingerencję w prawo własności, przy czym taka zmiana nie jest uzasadniona realizacją celu publicznego. Dodała, że wyposażenie nieruchomości w infrastrukturę techniczną jest wynikiem jej działań, a wprowadzenie możliwości zabudowy, poprzez naniesienie podziału na działki budowlane zagraża w sposób realny i bezpośredni jej interesowi. Wprowadzone zmiany uchwałą są sprzeczne z jej wolą i interesem, naruszają jej prawo do swobodnego dysponowania własnością. Skarżąca podniosła, że taka zmiana może pozbawić ją w przyszłości dokonywania inwestycji rolnych, pozyskiwania funduszy na działalność rolną oraz może mieć wpływ na powstanie zobowiązań podatkowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Prudniku wniosła o oddalenie skargi. Stwierdziła, że zaskarżona uchwała w sprawie zmiany planu nie narusza przepisów prawa oraz interesu prawnego skarżącej. Rada podniosła, że funkcja mieszkaniowa na terenie działki A, określona symbolem "MS", po raz pierwszy została ustalona w zmianie planu przestrzennego zagospodarowania miasta Prudnika w 1998 r. i wprowadzona uchwałą Rady Miejskiej w Prudniku z dnia 29 stycznia 1998 r., nr XLIII/360/98 (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 11, poz. 57). Następnie funkcja terenów mieszkaniowych na tym obszarze została wpisana do opracowywanego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Prudnik, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Prudniku nr XII/174/99, z dnia 28 października 1999 r. Natomiast zmiana studium gminy przeprowadzona została w roku 2010 i zatwierdzona uchwałą nr LII/789/2010, z dnia 26 lutego 2010 r., która utrzymała funkcję zabudowy jednorodzinnej na tym obszarze. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Prudnika zatwierdzony uchwałą z dnia 23 lipca 2004 r., Nr XXVI/276/2004 (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 62 poz.1689 ze zm.), dla terenu działki nr A, również ustalił funkcję mieszkaniową jednorodzinną. Zaskarżona przez skarżąca uchwała zmieniająca plan zagospodarowania przestrzennego miasta Prudnika z 2004 r., w swoich postanowieniach nie zawiera zapisów dotyczących wprowadzenia funkcji mieszkaniowej na terenie, na którym znajduje się działka skarżącej. Funkcja mieszkaniowa została dla tego terenu wprowadzona ustaleniami planu z 2004 r. i na zasadzie § 9 zaskarżonej uchwały, ustalenia te są obowiązujące. Organ podniósł, że zaskarżoną uchwałą nie przeprowadzono też żadnych podziałów przedmiotowej działki, a na rysunku planu z 2004 r. są jedynie naniesione orientacyjne linie potencjalnych działek budowlanych. Wskazał również, że w trakcie procedury planistycznej dotyczącej zmiany planu skarżąca wniosła uwagę dotyczącą przywrócenia na działce nr A funkcji rolniczej, jednak Rada Miejska postanowiła o zachowaniu dotychczasowej funkcji działki określonej w poprzednich edycjach planu. Wniesiona uwaga nie mogła być pozytywnie rozpatrzona ze względu na wiążące zapisy obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Prudnik, w którym ustalono na spornym terenie funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem "MN." Organ stwierdził, że uwzględnienie uwagi skarżącej powodowałoby naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle przedstawionych argumentów, organ zakwestionował naruszenie interesu prawnego skarżącej uchwałą w sprawie zmiany planu, wywodząc, że skoro po uchwaleniu zaskarżonej uchwały przeznaczenie działki skarżącej nie uległo zmianie, to uchwała ta nie zmieniła sytuacji prawnej skarżącej i w konsekwencji nie naruszyła jej interesu prawnego. Za nieuzasadnione uznał też zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa. Powołując art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ podniósł, że wprowadzenie na działce nr A w poprzednich edycjach planu, funkcji zabudowy mieszkaniowej nie narusza prawa właściciela do wykorzystywania tego terenu - jej działki - do prowadzenia działalności rolniczej, bowiem plan nie przewiduje żadnej formy, ani terminu tymczasowego jej zagospodarowania. Zabudowa mieszkaniowa na działce nr A została natomiast wprowadzona jako konsekwencja zabudowy zrealizowanej na działkach sąsiednich bezpośrednio przylegających do ulicy [...]. W planach zagospodarowania miasta Prudnika południowa część miasta, w której znajduje się działka nr A, jest przy tym szczególnie ukierunkowana na rozwój zabudowy mieszkaniowej.

Na rozprawie przed tut. Sądem skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie akcentując, że nie godzi się z przeznaczeniem jej gruntów, które zamierza wykorzystywać rolniczo, a nie pod budownictwo mieszkaniowe. Dodatkowo zastrzegła, że nigdy nie została w sposób indywidualny zawiadomiona o przystąpieniu organu do zmiany planu miejscowego.

Pełnomocnik skarżącej oświadczył, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. nie była kwestionowana przez skarżącą, albowiem ta nie posiadała wiedzy, co do sposobu przeznaczenia w niej działek, stanowiących jej własność. O istnieniu uchwały z 2004 r., powzięła wiedzę w 2010 r. Pełnomocnik dodał, że w planie z 2004 r., grunty sąsiadujące bezpośrednio z gruntami skarżącej, oznaczone symbolem A 153 RO, nie zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, lecz w dalszym ciągu mają przeznaczenie rolne.

Z kolei, pełnomocnik organu podkreślił, że sporna działka nr A nie była objęta zmianą planu, tj. zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą. Natomiast grunty oznaczone symbolem A 153 RO były gruntami gminy i w części zostały zabudowane, a ze względu na usytuowanie terenu (skarpa), konieczne było wykonanie dodatkowych dojazdów i przy tym dojeździe wyznaczony został funkcjonalnie pas terenu przewidziany do zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej P.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę, Sąd stwierdza nieważność uchwały w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Brak podstaw do uwzględnienia skargi, w myśl art. 151 P.p.s.a., skutkuje z kolei jej oddaleniem.

W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na uchwałę Rady Miejskiej w Prudniku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - powołanej dalej jako u.s.g. Zgodnie z tą regulacją skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały uchwałą tą naruszone, po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Termin do wniesienia takiej skargi określony została w art. 53 § 2 P.p.s.a., który stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w przypadku braku odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Stosownie do regulacji art. 101 u.s.g. oraz art. 53 § 2 P.p.s.a. w pierwszej kolejności rozważenia zatem wymagają kwestie formalne związane ze spełnieniem przez skarżącą ustawowych przesłanek zaskarżenia uchwały do sądu, a następnie, gdy wymogi te zostaną spełnione konieczne jest zbadanie legitymacji skargowej.

Dokonując w niniejszej sprawie oceny w zakresie spełnienia wymogów formalnych uznać należy, że uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – z uwagi na materię objętą regulacją zaskarżonego aktu - jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Kompetencje do jej podjęcia przez organ stanowiący gminy określone zostały w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jej uchwalenie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 14 ust. 8 tej ustawy, uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem aktem normatywnym z zakresu administracji publicznej podlegającym zaskarżeniu do sądu.

W rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi do Sądu poprzedzone zostało wezwaniem Rady Miejskiej w Prudniku do usunięcia naruszenia prawa, poprzez wystosowanie do organu przez skarżącą pisma z dnia 4 lipca 2012 r., na które to organ nie udzielił odpowiedzi.

W świetle powyższego, skarżąca spełniła zatem wymóg bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a wnosząc skargę pismem z dnia 21 sierpnia 2012 r., które do organu wpłynęło dnia 27 sierpnia 2012 r., tj. przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, zachowała termin do jej wniesienia określony w art. 53 § 2 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny legitymacji procesowej skarżącej do wniesienia skargi na kwestionowaną uchwałę, w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g., dostrzec przede wszystkim należy, że wskazany przepis wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Na jego podstawie zatem, tylko i wyłącznie przyjęcie, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały i stwierdzenie, że doszło do naruszenia tego interesu prawnego, bądź uprawnienia daje skarżącemu podstawę do tego, aby Sąd rozpoznał sprawę i orzekł o tym, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Oznacza to, że podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (por. postanowienie SN z 3 września 1998 r., sygn. III RN 52/98, LEX nr 35587). Zauważyć trzeba, że do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. winien tym samym wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia i dowieść, że zaskarżona uchwała narusza prawo, przy czym jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, tj. np. pozbawia go pewnych, gwarantowanych prawem uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Cechą interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją skarżącego, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Stąd ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym. Skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może skutecznie wnieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą.

Oceniając legitymację procesową skarżącej w kontekście przedstawionych dotychczas rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego oraz jego naruszenia, o których mowa w art. 101 u.s.g., Sąd uznał, że niewątpliwie skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w Prudniku podjętej w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miast Prudnika. Zaskarżona uchwała zmienia bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Prudnika zatwierdzony uchwałą z dnia 23 listopada 2004 r., nr XXVI/276/2004, którego zapisy dotyczą terenu obejmującego nieruchomość stanowiącą własność skarżącej tj. działkę nr A. W planie miejscowym teren, na którym położona jest nieruchomość skarżącej, oznaczony został symbolem A156MN. Zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 13 uchwały z dnia 23 listopada 2004 r. zatwierdzającej plan miejscowy, symbolem MN oznaczono tereny obiektów i urządzeń zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej z dopuszczeniem przeznaczenia części budynku na wykonywanie działalności gospodarczej przez właściciela budynku. Z kolei, na mocy § 7 pkt 3 lit. g zaskarżonej uchwały zmieniającej, do regulacji § 9 ust. 3 pkt 13 planu miejscowego, ustalającego ogólne warunki zagospodarowania i zabudowy dla terenów określonych symbolem MN, wprowadzono zmiany w zakresie tych warunków. Zaskarżona uchwała zmieniająca zapisy planu miejscowego, reguluje zatem sytuację prawną skarżącej jako właściciela nieruchomości objętej planem miejscowym, położonej na terenach oznaczonych symbolem MN. Jej interes prawny wynika z przysługującego jej prawa własności nieruchomości podlegającego ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Ponadto zauważyć należy, że skarżąca złożyła uwagę do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a rozstrzygnięcie organu o sposobie jej rozpatrzenia zamieszczone zostało w załączniku nr 3 zaskarżonej uchwały i stanowi jej integralną część. Interes prawny skarżącej w niniejszej sprawie związany zatem jest również z przysługującym jej prawem wnoszenia uwag do uchwały o zmianie planu miejscowego i prawem do ich rozpatrzenia przez organ.

O ile jednak zapisy zaskarżonej uchwały dotyczą interesu prawnego oraz uprawnienia skarżącej, w ocenie Sądu nie naruszają one tego interesu prawnego oraz przysługujących skarżącej uprawnień.

W niniejszej sprawie skarżąca wywodzi, że jej interes prawny został naruszony na skutek zmiany zaskarżoną uchwałą przeznaczenia terenu obejmującego jej nieruchomość, z gruntów rolnych, na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wiąże to naruszenie z nieuprawnioną ingerencją organu w przysługujące jej prawo własności oraz z przekroczeniem przez organ granic władztwa planistycznego.

W kontekście argumentacji skarżącej wskazać w tym miejscu przyjdzie, że zarówno zakres władztwa planistycznego gminy, jak i procedura planistyczna zostały uregulowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawowo określony tryb postępowania i wyznaczenie kompetencji organów gminy stanowi przy tym gwarancję ochrony praw podmiotów, których interesy prawne mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla zapewnienia tej gwarancji konieczne jest podejmowanie przez organy działań w zakresie uchwalenia, czy też zmiany panu miejscowego, zgodnie z przepisami prawa ustrojowego oraz procesowego i materialnego.

W niniejszej sprawie Rada Miejska w Prudniku podjęła zaskarżoną uchwałę, dotyczącą zmiany planu miejscowego, w granicach kompetencji przyznanych jej na mocy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 27 ustawy. Jednocześnie też, jak wynika z przedłożonych dokumentów, podjęła zaskarżoną uchwałę z zachowaniem zasad i trybu określonego w ustawie, tj. obowiązujących przy uchwalaniu planu miejscowego. W szczególności rozpatrzyła w przewidzianym ustawą trybie uwagę skarżącej zgłoszoną do projektu planu. Zaskarżona uchwała nie naruszyła przy tym interesu prawnego skarżącej w zakresie przysługującego jej prawa własności, a podejmując tę uchwałę organ nie przekroczył kompetencji przysługujących mu w ramach władztwa planistycznego.

W związku z zarzutami skargi podkreślić trzeba, że o ile prawo własności korzysta z ochrony konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP), to jednak nie ma ono charakteru bezwzględnego i może podlegać ograniczeniom, a jego treść kształtuje m.in. właśnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Kontynuując rozważania o charakterze ogólnym zwrócić należy uwagę na możliwość ograniczenia prawa własności która dopuszczona została w samej Konstytucji RP. W tym zakresie, np. przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji przewiduje możliwość wywłaszczenia, które jest dopuszczalne wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ponadto, przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczalne są ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane w ustawie i wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie mogą one przy tym naruszać istoty wolności i praw. Stosownie do przywołanej wyżej regulacji, przyjąć należy, że ingerencja w sferę prawa własności jest według Konstytucji RP dopuszczalna. Musi jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Dodatkowo, na możliwość wprowadzenia ustawowych ograniczeń wskazuje także przepis art. 140 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze przewidziane zostało w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności wynika natomiast wprost z treści art. 6 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy wymienia przy tym szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich w pkt 1 wymagania ładu przestrzennego, w pkt 7 prawo własności, a w pkt 9 potrzeby interesu publicznego. Ustawodawca nie przyznaje przy tym szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, a które winny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów.

W kontekście przedstawionych wyżej wywodów i zarzutów skarżącej należy stwierdzić, że Rada Miejska Prudnika była uprawniona do podjęcia uchwały dotyczącej zagospodarowania przestrzennego miasta Prudnika, przy tym jej kompetencja do zmiany obowiązujących już w tym zakresie regulacji wynikała z art. 27 ustawy, który dopuszcza zmianę obowiązującego planu miejscowego. Rozważając w dalszym ciągu kwestię naruszenia interesu prawnego skarżącej stwierdzić trzeba, że postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają przysługującego skarżącej prawa własności, w szczególności w zakresie korzystania z niej zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem.

Skarżąca podnosi, że zaskarżoną uchwałą dokonano zmiany przeznaczenia jej nieruchomości, poprzez ustalenie, że teren obejmujący jej działkę, stanowiący dotychczas grunty rolne, przeznaczony będzie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ustalenia takie bezsprzecznie nie były jednak przedmiotem zaskarżonej uchwały. Dla działki nr A, stanowiącej własność skarżącej, funkcja zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej ustalona została na mocy uchwały Rady Miejskiej w Prudniku z dnia 29 stycznia 1998 r., nr XLIII/360/98, (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 11, poz. 57) zmieniającej poprzednio obowiązujący miejscowy plan miasta Prudnika, zatwierdzony uchwałą z dnia 28 września 1989 r., nr VIII/43/98. Taka sama funkcja dla działki skarżącej została następnie przewidziana w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Prudnik, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Prudniku z dnia 28 października 1999 r., nr XII/174/99. Teren obejmujący działkę skarżącej został w studium oznaczony symbolem MN, jako przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Prudnika, zatwierdzony uchwałą z dnia 23 lipca 2004 r., nr XXVI/276/2004 (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 62 poz.1689 ze zm.), dla terenu działki nr A, również ustalił funkcję mieszkaniową jednorodzinną. Zaskarżona uchwała zmieniająca plan zagospodarowania przestrzennego miasta Prudnika, zatwierdzony uchwałą z 2004 r., w swoich postanowieniach nie zawiera natomiast zapisów dotyczących wprowadzenia na terenie przedmiotowej działki funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Przeznaczenie spornego obszaru pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniową zostało już wcześniej ustalone, w uchwale z 2004 r., a zaskarżona uchwała nie wprowadza w tym zakresie żadnych zmian. Nie dokonano również na jej mocy żadnych podziałów działki, jak podnosi skarżąca. W odniesieniu do terenu oznaczonego na planie symbolem A 156 MN, na mocy zapisu § 7 pkt 3 lit. g zaskarżonej uchwały zmieniającej, do regulacji § 9 ust. 3 pkt 13 planu miejscowego, ustalającej ogólne warunki zagospodarowania i zabudowy dla terenów określonych symbolem MN wprowadzono zmiany jedynie co do warunków zabudowy i zagospodarowania tego terenu w zakresie ustalonego w planie przeznaczenia. Zmiana planu nie obejmowała zatem pełnego zakresu przedmiotowego obowiązującego planu i nie prowadziła do jego zastąpienia całkiem nowym planem miejscowym. W odniesieniu do nieruchomości skarżącej, kwestionowana uchwała kontynuuje myśl urbanistyczną zawartą w planie miejscowym uchwalonym uchwałą z 2004 r., a także przyjętą w studium i planie poprzednio obowiązującym. Wbrew twierdzeniu skarżącej, w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały nie zmieniono przeznaczenia jej nieruchomości. Również okoliczność, że skarżąca dotychczas wykorzystywała na cele rolnicze nieruchomość przeznaczoną w planie z 2004 r. pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniową, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżoną uchwałą pozbawiona została prawa do prowadzenia działalności rolniczej. Wskazać bowiem należy, że kwestia ta mogłaby stanowić przedmiot rozważań, ale przy ocenie zapisów uchwały zatwierdzającej plan z 2004 r., a to w kontekście art. 35 ustawy, zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Uchwała ta nie stanowi jednak przedmiotu oceny Sądu w niniejszej sprawie. Jak już wyżej wskazywano, zaskarżona uchwała w sprawie zmiany planu nie zmieniła przeznaczenia nieruchomości skarżącej, nie ingeruje zatem w jej prawo własności.

Stosownie do tego, uznać w niniejszej sprawie należało, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, związanego z prawem do wykorzystywania nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem, które - co należy jeszcze raz podkreślić - ustalone zostało uchwałą z 2004 r. Brak jest również podstaw prawnych do uznania, że naruszenie interesu prawnego nastąpiło wskutek nieuwzględnienie uwagi zgłoszonej przez skarżącą do projektu planu, postulującej usunięcia (w odniesieniu do spornej nieruchomości) funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jak już podkreślono, funkcja taka nie została ustalona zaskarżoną uchwałą. Dodać jedynie można, że zmiany przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeśli nie została przewidziana w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, można dokonać dopiero po uprzedniej zmianie studium. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W świetle powyższego, zgłoszona przez skarżącą uwaga musiała podlegać ocenie organu w zakresie zgodności proponowanych zmian z zapisami studium. W studium ustalonym dla gminy Prudnik uchwałą Rady Miejskiej w Prudniku z dnia 28 października 1999 r., nr XII/174/99, przyjęto jednak na terenie obejmującym działkę skarżącej funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol MN), nie przewidując przy tym dopuszczenia funkcji rolniczej. Oznacza to, że podejmując zaskarżoną uchwałę organ nie mógł dokonać zmiany przeznaczenia działki skarżącej na cele rolnicze, albowiem to doprowadziłoby do niezgodności planu z postanowieniami studium i skutkowało naruszeniem art. 20 ust. 1 ustawy.

Reasumując, należy zgodzić się z twierdzeniem organu, że po uchwaleniu zaskarżonej uchwały sytuacja prawnoplanistyczna skarżącej nie uległa zmianie. Skoro zaskarżona uchwała nie zmieniła sytuacji prawnej skarżącej, zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że postanowienia tej uchwały z 5 czerwca 2012 r. negatywnie oddziaływują na sferę przysługującego skarżącej prawa własności i naruszają w tym zakresie jej interes prawny. Ponadto, sama skarżąca nie wykazała, które zapisy zmiany planu i w jaki sposób oddziałują na jej nieruchomość, ograniczając możliwość przeznaczenia jej na cele rolnicze. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., w przypadku kwestionowania uchwały, to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego pozostającego w związku z konkretną normą prawną. W rozpoznawanej sprawie, uwzględniając przedstawione powyżej okoliczności nie można było przyjąć, że skarżąca wykazała, aby jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem. Uchwała w sprawie zmiany planu nie narusza praw i obowiązków skarżącej, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej, uniemożliwiając jej realizację prawa własności. W szczególności nie doszło do naruszenia jej prawa do korzystania z nieruchomości, zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w uchwale z dnia 23 lipca 2004 r., nr XXVI/276/2004, zatwierdzającej plan miejscowy.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że nie zaktualizowała się przesłanka z art. 101 ust. 1 u.s.g., w postaci naruszenia interesu prawnego skarżącej i na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało oddalić wniesioną skargę.