Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 120/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 22  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2010 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] września 2009r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego T. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: Prezes ULC) decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

T. G. w dniu 26 maja 2008 r. złożył do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniosek o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: "Kopia dokumentu" "Krajowy Bank Pytań" w zakresie licencji PL(G) - szybowcowej, z podaniem opcji wyboru i wskazaniem odpowiedzi, którą organ uznał za poprawną". Ponadto we wniosku podniósł, iż "fakt zamieszczania listy pytań na stronie internetowej (bez pól wyboru) świadczy, że dostęp do tego dokumentu nie jest ograniczony w trybie art. 5 powołanej ustawy", tj. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanego dokumentu.

Na skutek złożonego przez T. G. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Prezes ULC z dnia [...] stycznia 2009 r.

Decyzja ta stała się przedmiotem skargi T. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 254/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymana nią w mocy decyzję Prezesa ULC z dnia z dnia [...] czerwca 2008 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż żądanie skarżącego, zawarte we wniosku z dnia 26 maja 2008 r. o udostępnienie informacji publicznej, nie jest jednoznaczne, co czyniło po stronie organu obowiązek wezwania skarżącego do jego sprecyzowania, poprzez wskazanie z jakich lat żąda on "zestawu pytań z opcją wyboru i wskazaniem prawidłowych odpowiedzi". Przed dopełnieniem powyższego obowiązku organ nie był uprawniony do wydania zaskarżonej decyzji.

Na skutek powyższego wyroku, T. G. w piśmie z dnia 10 września 2009 r. sprecyzował oraz rozszerzył swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnosząc o udostępnienie dokumentu "Krajowy Bank Pytań" w zakresie licencji PL(G) - szybowcowej, udostępnienie listy pytań i poprawnych odpowiedzi w zakresie pytań będących przedmiotem egzaminów kandydatów do licencji szybowcowej, zastosowanych na egzaminach przeprowadzonych w latach 2008 i 2009 oraz o precyzyjne wskazanie zakresu wiedzy wymaganej na egzaminie do licencji szybowcowej.

W wyniku rozpatrzenia tak zmodyfikowanego wniosku, Prezes ULC wydał w dniu [...] września 2009 r. decyzję, którą odmówił stronie udostępnienia pytań i tematów egzaminacyjnych wraz z podaniem prawidłowych odpowiedzi obowiązujących w latach 2008-2009 podczas egzaminu państwowego w zakresie licencji PL(G)- szybowcowej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2003 r. w sprawie egzaminów państwowych na licencje lub uprawnienia lotnicze (Dz. U. Nr 168. poz. 1637) treść tych pytań i tematów egzaminacyjnych należy zachować w tajemnicy przed egzaminem i w czasie jego trwania. Prezes ULC może opublikować jedynie przykłady pytań i tematów egzaminacyjnych w celach dydaktycznych, co uczynił zamieszczając na stronie internetowej Urzędu przykładowe pytania.

W złożonym do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. G. zarzucił, że organ nie rozpatrzył jego wniosku w całości. Ponadto nie rozstrzygnął, czy żądana przez niego informacja jest informacją publiczną. Skarżący podkreślił, że organ zobowiązany był rozpoznać jego wniosek w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Zastosowanie zaś do rozpatrzenia wniosku rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2003 r. uznał za całkowicie chybione.

Prezes ULC, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji organ ponownie powołał się na art. 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2003 r. w sprawie egzaminów państwowych na licencje lub uprawnienia lotnicze podkreślając, iż zgodnie z dyspozycją tego przepisu Prezes ULC może opublikować jedynie przykłady pytań i tematów egzaminacyjnych w celach dydaktycznych. Przepis ten nie pozwala natomiast na opublikowanie treści pytań i tematów wraz z odpowiedziami, które pojawiają się w trakcie egzaminu państwowego na licencje lub uprawnienia lotnicze. Prezes ULC nie znajduje zatem podstaw do udostępnienia Krajowego Banku Pytań oraz pytań i tematów egzaminacyjnych w zakresie licencji PL(G) - szybowcowej z podaniem opcji wyboru i wskazaniem odpowiedzi, będąc zobowiązanym do zachowania ich w tajemnicy.

Według organu, wnioskodawca nie jest jednak całkowicie pozbawiony możliwości zapoznania się z żądanymi przez siebie informacjami, gdyż Prezes Urzędu umożliwił, zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 ww. rozporządzenia, kandydatom przystępującym do egzaminu zapoznanie się w celach dydaktycznych z zakresem tematów egzaminacyjnych zamieszczając na stronie internetowej Urzędu Lotnictwa Cywilnego przykłady pytań i tematów egzaminacyjnych. Wnioskodawca, miał zatem możliwość zapoznania się z żądanymi przez siebie informacjami na stronie internetowej Urzędu.

Dodatkowo organ podniósł, iż Krajowy Bank Pytań jest zbiorem pytań dość ograniczonym, nie obejmującym całego zakresu wiedzy teoretycznej jaką trzeba posiąść, aby zostać pilotem i w związku z tym, po jego ewentualnym upublicznieniu, pojawiłoby się bardzo duże zagrożenie dla jakości, a nawet sensu, egzaminów państwowych polegające na tym, że zawsze znalazłaby się grupa kandydatów, której przygotowanie do egzaminów sprowadzałoby się tylko do mechanicznego opanowania odpowiedzi na upublicznione pytania. Ze względu na ograniczoną ilość pytań w Krajowym Banku Pytań, skutkowałoby to ogólnym obniżeniem poziomu wiedzy teoretycznej wśród kandydatów na pilotów, a w konsekwencji obniżeniem bezpieczeństwa w lotnictwie. Udostępnienie listy pytań i poprawnych odpowiedzi w zakresie pytań będących przedmiotem egzaminów kandydatów do licencji szybowcowej, zastosowanych w egzaminach przeprowadzonych w latach 2008 i 2009 r. byłoby zaś de facto ujawnieniem Krajowego Banku Pytań.

Organ podkreślił jednocześnie, iż w decyzji z dnia [...] września 2009 r. wyraźnie zaklasyfikował dokument "Krajowy Bank Pytań" do informacji publicznych.

W odniesieniu natomiast do zakresu wiedzy wymaganej na egzaminie do licencji szybowcowej, organ wskazał, iż zakres takiej wiedzy określa ust. 2.6.12.2. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 września 2003 r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego (Dz. U. Nr 165, poz. 1603, z późn. zm.).

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. G. wniósł o uchylenie obu decyzji organu oraz zasądzenie zwrotu kosztów sądowych.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że skoro organ zakwalifikował Krajowy Bank Pytań do informacji publicznych to zobowiązany był ujawnić mu ten dokument, chyba że wskazałby odpowiedni przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej, uniemożliwiający to działanie. Organ nie wskazał jednak takiego przepisu, lecz oparł swoje rozstrzygnięcie na innym akcie prawa wskazanym dopiero w uzasadnieniu tj. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2003 r. Organ powołał się ponadto na nieadekwatne orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2005 r., gdyż wnioskowana informacja nie jest tożsama z informacją "wcześniej udostępnioną". Na stronie internetowej Urzędu opublikowane zostały bowiem tylko fragmenty pytań.

Skarżący podkreślił, że powołane w uzasadnieniu decyzji rozporządzenie nakłada klauzulę tajności na konkretne dokumenty dostępne konkretnie wskazanym osobom. Tajne są tematy egzaminacyjne i pytania egzaminacyjne, a do zachowania ich w tajemnicy zobowiązani są egzaminatorzy przeprowadzający egzamin państwowy. Tajność pytań egzaminacyjnych znika jednak po zakończeniu egzaminu. Krajowy Bank Pytań jest natomiast precyzyjnie wskazanym zakresem wiedzy wymaganym od kandydatów do uprawnień lotniczych. Dokument ten nie jest zestawem pytań egzaminacyjnych, lecz "bankiem", z którego czerpane są pytania przy kompletowaniu zestawu pytań egzaminacyjnych.

Według skarżącego zakres wiedzy wymaganej od kandydatów, zgodnie z zapisami rozporządzenia o licencjowaniu personelu i zgodnie z zatwierdzonym przez Prezesa ULC programem szkolenia Aeroklubu Polskiego, jest znacznie węższy, od zakresu pytań zawartych w Krajowym Banku Pytań. Skarżący wskazał, iż organ odmówił mu również ujawnienia wymaganego do egzaminu zakresu wiedzy tj. tzw. "sylabusów" , na podstawie których opracowano pytania do Krajowego Banku Pytań. Według skarżącego organ odmawia ujawnienia Krajowego Banku Pytań dlatego, aby nie wyszło na jaw, że przeprowadzane egzaminy oparte są na nielegalnych pytaniach.

Do skargi załączył wydruk z korespondencji prowadzonej przez niego drogą elektroniczną z T. G. - zastępcą Dyrektora Departamentu Personelu Lotniczego ULC.

Prezes ULC w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 1 lutego 2010 r., ustosunkowując się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, przedstawił dodatkową argumentację na poparcie zarzutów skargi.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 7 maja 2010 r. skarżący poinformował, że zdał egzamin teoretyczny na licencje pilota szybowcowego PL(G). W trakcie tego egzaminu zorientował się, dlaczego organ odmawia ujawnienia Krajowego Banku Pytań, gdyż zakres tych pytań wyraźnie wykracza poza wymagany zakres wiedzy wskazany w rozporządzeniu o licencjonowaniu. Ponadto organ wymaga podania błędnych odpowiedzi jako prawidłowych, aby egzamin był zaliczony. Organ ukrywa zatem informacje, aby ukryć rażące łamanie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie zaś do § 2 ww. przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W takim przypadku sąd uwzględnia skargę, mimo że wydane orzeczenie pogorszy sytuację skarżącego.

Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, uznał skargę za zasadną.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, iż skarżący T. G. domagał się udostępnienia informacji w oparciu o ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.).

Wniosek skarżącego, w wersji zmodyfikowanej pismem z dnia 10 września 2009 r., dotyczył udostępnienia dokumentu "Krajowy Bank Pytań" w zakresie licencji PL(G) - szybowcowej, udostępnienia listy pytań i poprawnych odpowiedzi w zakresie pytań będących przedmiotem egzaminów kandydatów do licencji szybowcowej, zastosowanych na egzaminach przeprowadzonych w latach 2008 i 2009, a także precyzyjnego wskazania zakresu wiedzy wymaganej na egzaminie do licencji szybowcowej.

Organ odmawiając skarżącemu udzielenia żądanej przez niego informacji powołał się na art. 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2003 r. w sprawie egzaminów państwowych na licencje lub uprawnienia lotnicze (Dz. U. Nr 168. poz. 1637) podkreślając, iż zgodnie z dyspozycją tego przepisu Prezes ULC może opublikować jedynie przykłady pytań i tematów egzaminacyjnych w celach dydaktycznych. Przepis ten nie pozwala natomiast na opublikowanie treści pytań i tematów wraz z odpowiedziami, które pojawiają się w trakcie egzaminu państwowego na licencje lub uprawnienia lotnicze, gdyż treść tych pytań i tematów egzaminacyjnych należy zachować w tajemnicy przed egzaminem i w czasie jego trwania.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Jeżeli zatem jakaś informacja nie może zostać udostępniona, z uwagi na to że jest objęta tajemnicą ustawowo chronioną to organ musi ustalić i konkretnie wskazać w decyzji, o jaką tajemnicę chodzi - państwową, służbową, skarbową, statystyczną, czy też o inną tajemnicę ustawowo chronioną.

Prezes ULC odmawiając skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej tj. dokumentu "Krajowy Bank Pytań" w zakresie licencji PL(G) – szybowcowej oraz pytań będących przedmiotem egzaminów kandydatów do licencji szybowcowej, zastosowanych na egzaminach przeprowadzonych w latach 2008 i 2009 powołał się na obowiązek zachowania tych informacji w tajemnicy. Organ nie określił jednak, z uwagi na jaką tajemnicę ustawowo chronioną odmówił udostępnienia powyższych informacji, a także nie wskazał żadnego konkretnego przepisu ustawy o ochronie danych osobowych w oparciu o który nastąpiła odmowa udostępnienia tej informacji.

W decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. organ zawarł jednocześnie pouczenie, że przysługuje od niej skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Przepis art. 21 ustawy o odstępie do informacji publicznej stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przepis art. 22 ust. 1 ww. ustawy stanowi z kolei, że podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji.

Z powyższych przepisów wynika, że o sposobie dochodzenia dostępu do informacji na drodze postępowania sądowoadministracyjnego lub na drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym decyduje przedmiot ochrony.

Ustawodawca wprowadzając w art. 21 jako zasadę poddanie tych spraw kontroli sądu administracyjnego, w sprawach, w których podmiot dysponujący informacją publiczną, powołuje się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przewidział dochodzenie roszczenia przed sądem powszechnym.

Zatem, w przypadku odmowy udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę państwową, służbową, skarbową lub statystyczną przysługiwałaby skarżącemu (po wyczerpaniu środków zaskarżenia) skarga do sądu administracyjnego, natomiast w przypadku odmowy udostępnienie tej informacji z uwagi na inną tajemnicę ustawowo chronioną, skarżący miałby prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2004 r. sygn. akt OSK 600/04, LEX nr 160607 podkreślił, że użyte w przepisie art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej określenie "z powołaniem się" ma takie znaczenie, iż wystarczy, że podmiot dysponujący taką informacją powoła się na wymieniony w tym przepisie przedmiot ochrony, aby wyłączyć możliwość kontroli przez sąd administracyjny.

Prezes ULC w zaskarżonych decyzjach nie wyjaśnił, z uwagi na jaką tajemnicę ustawowo chronioną odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej, a zatem nie było możliwe ani przeprowadzenie prawidłowego podziału kompetencji pomiędzy sądem administracyjnym, a sądem powszechnym, ani poddanie zaskarżonej decyzji merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Prezes ULC rozpoznając ponownie sprawę zobowiązany będzie wyjaśnić szczegółowo w decyzji na jakich ustaleniach faktycznych i prawnych oparł swoje rozstrzygnięcie, z powołaniem się na właściwe przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także (uwzględniając treść art. 21 i art. 22 ust. 1 ww. ustawy) prawidłowo pouczyć stronę o sposobie dochodzenia dostępu do informacji publicznej na drodze postępowania sądowoadministracyjnego lub na drodze procesu cywilnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.