Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1649/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3a i art. 32
journal: Dz.U. 2020 poz 266
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 957/20 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 marca 2020 r. nr 527/2020 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 957/20 oddalił skargę P. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 marca 2020 r. nr 527/2020 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

P. S. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się uchylenia go w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. art. 28 ust. 3a i art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13.10.1998 r. (j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.) przez jego błędna wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w niniejszym postępowaniu.

Organ nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzuty skargi nie są zasadne.

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to że jest związany podstawami określonymi w art. 174 p.p.s.a. i wskazanymi w art. 176 p.p.s.a. wnioskami skargi.

Związanie podstawami środka prawnego polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Jednak żadna ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (patrz: wyrok z 7 maja 2022r. sygn. akt I GSK 2398/18; postanowienia NSA: z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Skarżący kasacyjnie nie zarzucił naruszenia przepisów proceduralnych. Ocena zasadności zastosowania prawa materialnego może zostać dokonana jedynie na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Należy zauważyć, że ograniczając zarzuty do naruszenia prawa materialnego, nie można kwestionować dokonanych przez organ i zaakceptowanych przez sąd ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie.

Odnosząc się do konkretnych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej na wstępie należy wskazać, że zakres niezbędnych ustaleń dla oceny zasadności rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wyznaczają przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13.10.1998 r. (j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.) ("u.s.u.s."). Z przepisów u.s.u.s. wynika, że umorzenie należności z tytułu składek możliwe jest w przypadku całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., bądź też istnienia uzasadnionego przypadku, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Przy czym, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w 28 ust. 3a u.s.u.s., określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. 2003 r., nr 141 poz. 1365) ("rozporządzenie MGPiPS"). Ponadto należy zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonywał wykładni art. 32 u.s.u.s. Przypadków całkowitej nieściągalności, nie kwestionuje skarżący kasacyjnie. Przechodząc do oceny zarzutu nie uwzględnienia możliwości umorzenia należności składkowych na ubezpieczenia społeczne na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., przepis ten ustanawia wyjątek - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, składki mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Powołany w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej § 3 ust. 1 rozporządzenie MGPiPS wskazuje że można umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3).

NSA podziela stanowisko Sądu I instancji potwierdzające ocenę organu, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, bowiem sam skarżący nie podnosił by poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, jak również nie wykazał wystąpienia w sprawie pozostałych przesłanych wskazanych w § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia.

Opierając się o treść przywołanego przepisu to zobowiązany ma wykazać przesłanki uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wykazanie tych okoliczności, a nie tylko wskazanie, oznacza, że to zobowiązany ma udowodnić te okoliczności. W postępowaniu toczącym się wskutek złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, to przede wszystkim na stronie zgłaszającej powyższy wniosek spoczywa ciężar wykazania, że zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie na podstawie art. 28 ust. 3 a (patrz wyroki NSA: z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11, z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z 13 marca 2014 r., sygn. II GSK 31/13; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), gdyż to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (patrz: wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r. sygn. II GSK 149/11). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Na organie zaś, zgodnie z art. 80 k.p.a., spoczywa obowiązek dokonania oceny stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego.

Treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wskazuje, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Organ może, ale nie musi udzielić stosownej ulgi. Nawet, zatem w przypadku wystąpienia okoliczności unormowanych w ww. przepisach ZUS nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych. Świadczy o tym użycie w art. 28 ust 3a u.s.u.s. wyrażenia "mogą być umarzane" oraz zastosowanie w konstrukcji § 3 ust. 1 rozporządzenia terminu "może". Nie oznacza to jednak, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności organ jest związany zasadami określonymi w K.p.a., oraz regułami logiki. Postępowanie organu w tym zakresie podlega ocenie sądu administracyjnego, który ocenia, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów nie naruszono reguł logiki i czy zastosowano właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Uznanie administracyjne odnosi się natomiast do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe.

Przedstawiona wyżej konstrukcja przepisu prawa materialnego, który miał zastosowanie w tej sprawie nie wyklucza ciążącej na organie administracyjnym zasady prawdy materialnej, niemniej jednak w sposób istotny modyfikuje pozycję procesową strony postępowania administracyjnego zdecydowanie aktywizując ją do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym celem wykazania przesłanek umorzenia. Zgodzić się należy z oceną Sądu I instancji, że organ dokonał oceny sytuacji życiowej i majątkowej skarżącego i jego rodziny, wyważył interes społeczny i interes strony na podstawie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W wyniku tej oceny podjęta została decyzja mieszcząca się w granicach uznania administracyjnego, a Sąd nie znalazł podstaw do uznania jej niezgodności z prawem. Podsumowując należy podkreślić, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą, a Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny.

Wobec powyższego oraz w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należało, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

1