Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 601/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i odrzucono  skargę
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 585/17 w sprawie ze skargi A. P. na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od obciążenia A. P. kosztami postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 listopada 2017r. sygn. akt II SA/Bk 585/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] maja 2017r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej: 1. uchylił zaskarżony akt; 2. uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. do złożenia skarżącej A. P. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 3. zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. na rzecz skarżącej A. P. kwotę 480zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] maja 2017r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.w.K.A.S.", złożył skarżącej propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. w Pierwszym Urzędzie Skarbowym od dnia 1 czerwca 2017r. Oświadczeniem z dnia 24 maja 2017r. skarżąca przyjęła złożoną propozycję zatrudnienia, przy czym w piśmie z dnia [...] maja 2017r. złożyła wniosek do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. o złożenie propozycji służby w formie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia [...] maja 2017r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. poinformował skarżącą o braku podstaw do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, zgodnie z wezwaniem skarżącej.

W dniu 24 maja 2017r. skarżąca wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z wnioskiem o wydanie świadectwa służby. W odpowiedzi organ pismem z dnia [...] maja 2017r. nr [...] poinformował o braku podstaw prawnych do wydania świadectwa służby.

W dniu 29 maja 2017r. skarżąca złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, uznając ją za decyzję o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Pismem z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. wskazał, iż P.w.K.A.S. nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza, a co za tym idzie nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi.

W związku z powyższym A. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na złożoną jej w dniu [...] maja 2017r. propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. nr [...], uznając ją za czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.p.s.a.", zaskarżając tę czynność/akt w całości.

Zaskarżonej propozycji zarzuciła:

- nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia propozycji pracy, w świetle P.w.K.A.S. tj. art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1, a także naruszenie art. 179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "K.A.S.", przez faktyczne zwolnienie ze służby pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek,

- niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP.

Ponadto z ostrożności procesowej, na wypadek gdyby sąd uznał, iż możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, skarżąca podniosła, że nie było to właściwe w stosunku do niej z uwagi na fakt, iż prawidłowe zastosowanie przesłanki z art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. powinno prowadzić do przedłożenia propozycji służby.

Ponadto wnosiła (w przypadku odmiennego poglądu co do charakteru propozycji pracy) o uznanie, iż zaskarżona propozycja jest decyzją administracyjną (zwolnieniem ze służby) i wyraźne podkreślenie tego elementu w wyroku oraz uzasadnieniu, co będzie miało wpływ na prawa i obowiązki skarżącej.

W uzasadnieniu swego stanowiska skarżąca podniosła, iż otrzymana propozycja w istocie zwalniała ją ze służby, gdyż albo miała charakter przeniesienia do pracy w roli pracownika (tzw. "ucywilnienie") albo miała charakter zwolnienia ze służby z dniem 31 sierpnia 2017r. Wyjaśniła, że przyjęła propozycję pracy działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym, mimo iż nie zgadzała się z faktem przedłożenia propozycji pracy i brakiem przedstawienia propozycji służby. W ocenie skarżącej, ustawodawca w P.w.K.A.S. oraz w K.A.S. nie sformułował prawnej możliwości "ucywilnienia" funkcjonariuszy. Niezależnie od powyższego, przesłanki art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. powinny prowadzić do przedłożenia jej propozycji służby, a nie propozycji pracy. Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. wniósł o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego.

Na rozprawie w dniu 16 listopada 2017r. został złożony wniosek Związku Zawodowego Celnicy PL w Opolu o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako uczestnika na prawach strony, który to wniosek został uwzględniony. Uczestnik postępowania poparł skargę.

Rozpoznając sprawę Sąd I instancji wskazał, że skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem przyznał rację stronie skarżącej co do dopuszczalności kontroli sądu administracyjnego zaskarżonej propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej. Sąd wskazał, iż dopuszczalność kontroli sądowej jest wynikiem zakwalifikowania zaskarżonej propozycji zatrudnienia do aktów z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Kwalifikując zaskarżoną propozycję zatrudnienia jako akt z zakresu administracji publicznej, objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., Sąd I instancji kierował się cechami aktu/czynności opisanymi w piśmiennictwie, jak również orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Następnie w rozważaniach dotyczących przedmiotowej propozycji zatrudnienia przeprowadził analizę cech i skutków propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. Powyższe, w odniesieniu do cech aktu/czynności z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., doprowadziło do stwierdzenia, że zaskarżona propozycja zatrudnienia jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. albowiem wszystkie działania przełożonego podejmowane w stosunku do funkcjonariusza, wkraczające w istotę stosunku służbowego będącego stosunkiem administracyjno-prawnym, które nie są decyzjami ani postanowieniami, winny być kwalifikowane jako takie akty. Zdaniem Sądu I instancji propozycję zatrudnienia należałoby zaliczyć do aktów a nie czynności z dwóch przyczyn. Po pierwsze P.w.K.A.S. zastrzegły dla propozycji zatrudnienia formę pisemną, co wyraźnie odróżnia tę propozycję od czynności faktycznej. Po drugie, propozycja zatrudnienia ma na celu potwierdzenie uprawnienia funkcjonariusza do dalszego zatrudnienia, a w konsekwencji jest bardziej niż czynność zbliżona do decyzji administracyjnej, która z założenia w sposób autorytatywny konkretyzuje uprawnienia lub obowiązki jednostki. Nadto samo brzmienie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. utożsamia akty z zakresu administracji publicznej z decyzjami, a nie z czynnościami. Kwalifikacja przedmiotu zaskarżenia jako aktu z zakresu administracji publicznej pozwoliła Sądowi I instancji na dokonanie kontroli sądowej zaskarżonej propozycji zatrudnienia.

Przystępując do merytorycznej kontroli aktu, Sąd I instancji nie podzielił zasadniczego zarzutu skarżącej, że w świetle art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. dyrektor izby administracji skarbowej mógł jej przedstawić wyłącznie propozycję pełnienia służby. Brzmienie przepisu w powiązaniu z pozostałymi przepisami wprowadzającymi, do takiego wniosku bowiem nie prowadzi. Propozycja zatrudnienia, jak i propozycja pełnienia służby, jest realizacją zastrzeżenia zawartego w art. 170 P.w.K.A.S., do którego odsyła art. 165 ust. 3 tejże ustawy. Z art. 165 ust. 3, odczytywanego w powiązaniu z owym zastrzeżeniem, wynika, że zarówno pracownicy dawnych izb celnych oraz UKS-ów oraz funkcjonariusze izb celnych albo komórek obsługujących ministra finansów, stali się odpowiednio pracownikami jednostek organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej jedynie czasowo, bo z zastrzeżeniem art. 170 P.w.K.A.S., z którego wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/służby a także możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd I instancji była otrzymana przez funkcjonariusza propozycja zatrudnienia, przyjęta i skutkująca przekształceniem stosunku służbowego w stosunek pracy, a de facto ustaniem stosunku służbowego. Wyraz "odpowiednio" zawarty w art. 165 ust. 7 tejże ustawy, jest zdaniem Sądu I instancji wyrazem porządkującym kwestię kto, tj. dyrektor jakiej komórki organizacyjnej składa (przedstawia) pisemną propozycję wobec swoich pracowników oraz funkcjonariuszy. Przepis art. 165 ust. 7 dotyczy także pracowników i funkcjonariuszy, dla których pracodawcą/przełożonym jest dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości, stąd porządkujące użycie słowa "odpowiednio".

Dalej Sąd I instancji wskazał, iż spójnik "albo" w języku polskim komunikuje, że możliwa jest tylko jedna z dwóch wzajemnie wykluczających się sytuacji, które spójnik łączy (rozdziela). Skoro spójnik "albo" rozdziela rodzaje propozycji, tj. propozycję zatrudnienia od propozycji pełnienia służby, to oznacza, że każdemu pracownikowi oraz funkcjonariuszowi możliwe było przedstawienie tylko jednej z propozycji: albo propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby. Sąd przypomniał, że zwrotom języka prawnego nie należy, bez wyraźnego powodu, nadawać innego znaczenia niż to, które zwroty owe mają na tle języka naturalnego (vide: T.Stawecki, P.Winczorek. Wstęp do prawoznawstwa. Wyd. 3, Warszawa 2002. s. 162-167)

Sąd I instancji wyjaśnił następnie, że przyczyny, z powodu których orzekł o uchyleniu zaskarżonego aktu w postaci pisemnej propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, tkwią w braku odniesienia przez organ przedłożonej skarżącemu propozycji zatrudnienia do ustawowych przesłanek propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z przepisu art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. wprost wynika, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia winna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Brzmienie przepisu zatem wskazuje, że treść propozycji zatrudnienia winna odnosić się do kwalifikacji adresata, przebiegu jego dotychczasowej pracy lub służby a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Skutek przyjęcia (odmowy przyjęcia) propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi w sposób bezpośredni dotyczy jednego z konstytucyjnie chronionych praw obywatelskich tj. dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich posiadających pełnię praw publicznych. Prowadzi bowiem do zakończenia stosunku służbowego, w sposób faktyczny lub na skutek wygaśnięcia z mocy prawa, a tym samym oddziałuje na dostęp do służby publicznej. Tym samym opisane art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. składanie propozycji zatrudnienia funkcjonariuszowi wymaga zachowania stosownych gwarancji konstytucyjnych określających zasady dostępu do służby. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000r. sygn. akt K 21/99 (OTK 2000/4/109) celem regulacji konstytucyjnej z art. 60 Konstytucji RP, jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury, czy ogólniej tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji RP jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. Nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach. W ocenie Sądu I instancji opisana wyżej reguła, która ma przyświecać ustawodawcy przy tworzeniu prawa, obowiązuje również w procesie jego stosowania. Skoro ustawodawca zamieścił w przepisie art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. kryteria jakimi dyrektor izby administracji skarbowej ma się kierować przy składaniu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, to zastosowanie opisanych kryteriów przy składaniu propozycji musi być czytelne dla adresata propozycji. Tylko w takiej sytuacji transparentny i jawny staje się - mający charakter przymusu - proces przekształcania stosunku służbowego w stosunek pracy. Sąd I instancji dostrzegł nieprecyzyjność ustawodawcy w określeniu przesłanek wyboru rodzaju składanej propozycji, zwłaszcza w przesłance "przebiegu dotychczasowej pracy lub służby" ale stwierdził, że nawet bez poddawania treści przepisu szczegółowej analizie i ocenie, działanie przełożonego można ocenić jako czytelne lub nieczytelne w kontekście wymienionych w przepisie przesłanek.

Sąd I instancji stwierdził także, że ustawodawca nie przewidział obowiązku uzasadniania przedkładanej funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia, co jest następstwem braku zastrzeżenia formy decyzji dla tego działania, ale okoliczność ta nie stanowiła przeszkody dla wyprowadzenia przez Sąd I instancji wniosku, że złożona funkcjonariuszowi propozycja zatrudnienia, jako akt z zakresu administracji publicznej, którego podjęcie jest powiązane z dokonywaną przez przełożonego oceną przesłanek wymienionych w przepisie, wymagała uzasadnienia. Zdaniem Sądu I instancji, obowiązek uzasadnienia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi należy wyprowadzić z charakteru ww. aktu, zbliżonego do decyzji administracyjnej wymagającej uzasadnienia. Do takiego wniosku prowadzi skorzystanie w drodze analogii z regulacji zawartej w K.p.a., gdzie analogia legis jest wnioskowaniem z podobieństwa, w ramach którego podmiot stosujący prawo zapożycza podstawę normatywną z innego fragmentu systemu prawa (vide: L.Leszczyński, Zagadnienia teorii stosowania prawa. doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków, 2001, str. 249). Skoro zatem K.p.a. wprowadza w art. 107 § 3 obowiązek należytego uzasadnienia decyzji, to per analogiam wyprowadzić należy obowiązek należytego uzasadnienia władczego aktu z zakresu administracji publicznej niebędącego decyzją, zwłaszcza mającego - jak w tym przypadku – charakter mieszany tj. będącego aktem stanowienia (potwierdzenia) uprawnienia do dalszego zatrudnienia funkcjonariusza i aktem stosowania prawa. Sąd I instancji podkreślił, że ustawodawca wprowadzając kryteria wyboru składanej propozycji (zatrudnienia albo pełnienia służby) wskazał, że nie powinien to być akt dowolny, gdyż wybór należy zestawić z konkretną sytuacją faktyczną i prawną funkcjonariusza będącego adresatem propozycji. Interpretując przepis art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. w zgodzie z konstytucyjną zasadą dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach Sąd I instancji uznał, iż tylko uzasadnienie propozycji zatrudnienia nawiązujące do ustawowych przesłanek wyboru propozycji pozwalałoby stwierdzić, że jednakowe zasady dostępu nie zostały w indywidualnym przypadku złamane. Mając powyższe na uwadze, wobec braku wykazania przez organ ustawowych przesłanek wyboru złożonej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, skutkiem przyjęcia, jak i odrzucenia, której jest ustanie stosunku służbowego, Sąd I instancji uznał, że zaskarżony akt podlegał uchyleniu (art. 146 § 1 P.p.s.a.). Jednocześnie na mocy art. 146 § 2 P.p.s.a. Sąd orzekł o obowiązku organu przedstawienia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Propozycja powyższa powinna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania tj. szczegółowo odnosić się do ustawowych kryteriów wyboru rodzaju składanej propozycji w świetle art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. W konsekwencji obowiązkiem organu winno być uregulowanie na nowo sytuacji prawej strony skarżącej. Sąd podkreślił, iż zamieszczenie w sentencji wyroku orzeczenia o obowiązku organu jest fakultatywne w świetle art. 146 § 2 P.p.s.a., a w okolicznościach sprawy uzasadnione potrzebą rozwiania ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych co do skutków wyroku uchylającego zaskarżoną propozycję zatrudnienia. Skarżąca nie powinna być traktowana przez organ jako osoba, której w ogóle nie przedstawiono propozycji dalszego zatrudnienia w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej, w pojęciu zatrudnienia obejmującym zarówno stosunek służbowy, jak i stosunek pracy w ramach korpusu służby cywilnej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B., zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) poprzez niezasadne zastosowanie art. 146 § 1 P.p.s.a. wynikające z:

a) niezastosowania i pominięcia skutków prawnych przepisu art. 171 ust 1 pkt 2 P.w.K.A.S., przez przyjęcie, iż uchylenie zaskarżonego aktu (propozycji zatrudnienia) oznacza anulowanie skutku przyjęcia propozycji w postaci przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, uprawniające Sąd do nałożenia na organ obowiązku ponownego przedstawienia skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudniania albo pełnienia służby, w sytuacji, gdy z ww. przepisu ustawy wynika, iż na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. stosunek służbowy skarżącego uległ przekształceniu z mocy prawa w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony;

b) niezastosowania i pominięcia skutków prawnych przepisu art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S., przez nałożenie na organ obowiązku ponownego uregulowania sytuacji prawnej skarżącego poprzez przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudniania albo pełnienia służby z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 tejże ustawy i uzasadnieniem przedstawionej propozycji, w sytuacji, gdy z ww. przepisu ustawy wynika, iż maksymalny termin na składanie propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby upłynął w dniu 31 maja 2017r.;

2. naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj. naruszenie:

a) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi w sprawie nie należącej do właściwości sądu administracyjnego, jaką jest określona w art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. czynność złożenia funkcjonariuszowi Służby Celno - Skarbowej pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, która nie stanowi żadnej z wymienionych w art. 3 P.p.s.a. ani w przepisach szczególnych, prawnych form działania administracji publicznej, która podlegałaby kontroli sądowoadministracyjnej;

b) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w służbie cywilnej złożona funkcjonariuszowi Służby Celno - Skarbowej stanowi określony w tym przepisie akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w sytuacji, gdy pismo, zawierające propozycję przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na czas nieokreślony nie może być za taki akt uznane z uwagi na to, iż nie ma charakteru władczego, bowiem bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa niezależnie od woli adresata takiej propozycji, który ma swobodną wolę przy podjęciu decyzji w zakresie przyjęcia propozycji w określonym w ustawie terminie, bądź też odmowy jej przyjęcia;

c) art. 276 § 6 w związku z § 1 i 2 oraz art. 277 K.A.S., przez jego niewłaściwe zastosowanie i objęcie zakresem kognicji sądu administracyjnego sprawy nie wymienionej w tym przepisie, w sytuacji, gdy przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja właściwości sądów w zakresie spraw związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza Służby Celno - Skarbowej wyklucza w tym zakresie właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw innych niż wyliczone enumeratywnie w art. 276 ust. 1, 2 i 3 KAS;

d) art. 146 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. do złożenia skarżącemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, podczas gdy brak jest przepisów prawa, z których wynika obowiązek organu ponownego przedstawienia propozycji i w sytuacji, gdy orzeczenie o takim obowiązku organu jest sprzeczne z przepisem art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. przewidującym maksymalny termin na składanie propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby do dniu 31 maja 2017r. oraz z przepisem art. 171 ust. 1 pkt 2 P.w.K.A.S. przewidującym przekształcenie stosunku służbowego skarżącego z mocy prawa w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony na skutek przyjęcia złożonej już propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B.;

e) art. 141 § 4 P.p.s.a., przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku nie możliwych do realizacji wskazań co do dalszego postępowania polegających na nałożeniu na organ obowiązku uregulowania sytuacji prawnej skarżącego poprzez ponowne przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudniania albo pełnienia służby z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. i uzasadnieniem przedstawionej propozycji, w sytuacji, gdy wskazania te są sprzeczne z przepisem art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. przewidującym prekluzyjny termin (do dnia 31 maja 2017r.) na składanie propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz z przepisem art. 171 ust. 1 pkt 2 P.w.K.A.S. przewidującym przekształcenie stosunku służbowego skarżącego z mocy prawa w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wynika z trzech źródeł. Pierwszym jest skarga kasacyjna, w której strona określa granice wiążące Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres kontroli instancyjnej wynikający z tego źródła jest określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Drugim źródłem jest ocena sprawy pod względem występowania podstaw nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Trzecim – stosownie do art. 189 P.p.s.a – konieczność oceny czy skarga do sądu administracyjnego podlegała odrzuceniu względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie przepisu art. 189 P.p.s.a. i czy zachodzą również brane z urzędu pod uwagę podstawy nieważności (vide: J.P.Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008r., str. 488). Z tego też powodu, niezależnie od granic skargi kasacyjnej, obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ocena czy skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie ulegała odrzuceniu przez Sąd I instancji (vide: postanowienie NSA z dnia 2 września 2008r. sygn. akt II GSK 310/08; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 8 grudnia 2009r. sygn. akt II GPS 5/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów, sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że skarga wniesiona na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] maja 2017r., zawierające propozycję zatrudnienia, stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i jako akt podlega kognicji sądu administracyjnego. Ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku w powyższym zakresie nie można się zgodzić.

Wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Kontrola ta obejmuje zakres orzekania w sprawach ze skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 tego artykułu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w przepisach K.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale I K.A.S. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), jak też na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie poza sporem jest, że złożona skarżącej propozycja, określające warunki jej zatrudnienia w korpusie służby cywilnej Izby Administracji Skarbowej w B. nie jest decyzją administracyjną - w rozumieniu przepisów K.p.a. Ze względu natomiast na przyjętą przez Sąd I instancji kwalifikację przedmiotowej propozycji jako aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jak też ze względu na zarzuty skargi kasacyjnej podważające tę ocenę, niezbędne jest wyjaśnienie istoty tej formy działania organu administracji.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że w doktrynie jednolicie przyjmuje się, iż akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinien się charakteryzować następującymi elementami: 1) nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., 2) musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowany do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3) powinien zostać skierowany do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, 4) ma dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, 5) powinien obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (vide: T.Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011). Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego, wskazać trzeba, że przedmiotem zaskarżenia było w tym przypadku pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] maja 2017r., zawierające - złożoną na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. - propozycję określającą warunki zatrudnienia dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celnej, w ramach korpusu służby cywilnej Izby Administracji Skarbowej w B.

Przywoływana już powyżej ustawa z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej, w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej, powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych. W świetle art. 2 ust. 2 i 3 K.A.S., Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Z art. 160 P.w.K.A.S. wynika natomiast, że zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 P.w.K.A.S. i w art. 11 ust. 1 K.A.S. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy Krajowej Administracji Skarbowej wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 P.w.K.A.S. Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i zachowali ciągłość pracy i służby. Przy czym wskazać należy, iż użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie przepisów K.A.S. do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby.

Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 P.w.K.A.S., w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w przepisach K.A.S., prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia 31 maja 2017r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 P.w.K.A.S, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ponadto ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo tj. do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017r. (art. 170 ust. 1 i 2 P.w.K.A.S.). Wskazać również należy, iż ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S., nie zastrzegał formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 P.w.K.A.S., propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy K.p.a. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny "pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia" nie podzielił stanowiska Sądu I instancji i uznał, że owa propozycja zatrudnienia nie tylko nie stanowi decyzji administracyjnej, ale i aktu lub czynności, o których mowa w ww. przepisach P.p.s.a. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 P.w.K.A.S.), albo też w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 P.w.K.A.S.). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), ale stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 P.w.K.A.S.) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 P.w.K.A.S.). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (także w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (vide: wyrok TK z dnia 13 marca 2000r. sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym.

Ponadto należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019r. sygn. akt I OPS 1/19 stwierdził, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 P.w.K.A.S., dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż P.w.K.A.S. wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z tych rozwiązań jest przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Zgodnie z art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 P.w.K.A.S. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019r. sygn. akt I OPS 1/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl )

Mając na uwadze powyższe rozważania, a w szczególności treść powołanej uchwały siedmiu sędziów NSA stwierdzić należało, że Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy przyjął, że zaskarżona propozycja zatrudnienia stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wobec stwierdzenia istnienia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), nie jest konieczne odniesie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej, choć nie ulega wątpliwości, iż trafnie postawiono zarzuty kasacyjne kwestionujące stanowisko Sądu I instancji co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w 1niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżony wyrok został uchylony, a skarga odrzucona.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, albowiem strona skarżąca nie może ponosić kosztów dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny, odmiennej niż to uczynił Sąd I instancji, oceny charakteru zaskarżonego pisma stanowiącego propozycję zatrudnienia.