Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 2994/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Podatek rolny
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia NSA Grażyna Nasierowska, Sędzia WSA (del.) Marek Olejnik (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej T. W. i Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt III SA/Wa 2116/16 w sprawie ze skargi T. W. i Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 12 maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wymiaru podatku rolnego za 2016 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1.Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r. o sygn. III SA/Wa 2116/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. W. i Z. W. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 12 maja 2016 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia wymiaru podatku rolnego na 2016 r. Jako podstawę prawną powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wyrok jest dostępny (podobnie, jak inne cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia) na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej CBOSA.

1.1. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie na wstępie podał, że przedmiotem rozstrzyganej sprawy jest kontrola zgodności z prawem decyzji ustalającej podatek rolny na 2016 r. Nie jest przedmiotem niniejszego postępowania oraz nie było przedmiotem postępowania podatkowego rozstrzyganie kwestii własności działek rolnych nr [...], [...] i [...], które jak wynika z treści ewidencji są własnością innych osób niż skarżący. Zgodność treści ewidencji gruntów i budynków ze stanem rzeczywistym może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego na gruncie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm., dalej: "u.p.g.k."). Ta kwestia nie jest jednak przedmiotem postępowania podatkowego więc nie może być przedmiotem postępowania w tej sprawie. Kompetencją sądu administracyjnego nie jest też rozstrzyganie o prawie własności nieruchomości ani też pośrednie "przysądzanie" własności poprzez wpływanie na podstawę opodatkowania podatkiem rolnym.

W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na to, że zgodnie z art. 21 ust. 1 u.p.g.k., podstawę wymiaru podatków stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Jako dokument rozstrzygający o klasyfikowaniu gruntów dla potrzeb opodatkowania podatkiem rolnym, ewidencję gruntów i budynków wskazuje też art. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 617 ze zm., dalej "u.P.r."). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.P.r, podatnikami podatku rolnego są osoby fizyczne będące właścicielami gruntów. Sąd stwierdził, że skarżący nie przedstawili żadnego dokumentu wskazującego, że byli w 2016 r. właścicielami działek rolnych nr [...], [...] i [...]. Z tego względu organ podatkowy wydając decyzję ustalającą podatek na 2016 r. nie mógł potraktować skarżących jako właścicieli wskazanych działek i wymierzyć im z tego tytułu podatek. Skarżący nie przeprowadzili żadnego dowodu, który podważałby treść tej ewidencji i dokumentów Starostwa Powiatowego.

2. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

2.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący, którzy zaskarżyli ten wyrok w całości zrzekając się jednocześnie rozprawy. Sformułowało także wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu Sądowi, a także o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania tj. :

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 194 § 3 i art. 122 Ordynacji podatkowej (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm., dalej "OP"), poprzez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja powinna była zostać uchylona na podstawie art. 145 § 1 lit. c), ze względu na naruszenie przez organ art. 194 § 3 i art. 122 OP i uznanie, że wypisy z rejestru gruntów stanowią wyłączną podstawę dla wymiaru podatków i nie mogą być kwestionowane w drodze przeprowadzenia innych dowodów;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 122 , art. 187 § 1 i art. 191 OP, poprzez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja powinna była zostać uchylona na podstawie art. 145 § 1 lit. c), ze względu na naruszenie przez organ art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 OP, polegające na niedokonaniu przez organ oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało dokonaniem przez WSA błędnej kontroli postępowania podatkowego, albowiem Sąd nie zbadał czy w toku postępowania podatkowego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie prawa materialnego, tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 u.p.g.k. poprzez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni art. 21 ust. 1 tej ustawy i przyjął, że wyłącznie dane z ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę do wymiaru podatku rolnego, bez konieczności badania stanu faktycznego, w sytuacji, gdy skarżący w toku postępowania wskazywali, że dane te nie są zgodne ze stanem rzeczywistym.

2.2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

3. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy na posiedzenie niejawnym zważył, co następuje.

3.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Niemniej jednak, zważywszy na sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie, jak również na treść zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty można i należy rozpoznać łącznie. Przyjęcie takiego właśnie modelu wynika z faktu, że odmienna wykładnia przepisów prawa materialnego zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji skutkowała zdaniem skarżących stwierdzeniem naruszenia przepisów postępowania.

3.2. Zgodnie z art. 1 u.P.r. opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza. Podatnikami podatku rolnego są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki, nieposiadające osobowości prawnej, będące m.in. właścicielami gruntów (art.3 ust.1 pkt 1 u.P.r.). Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 u.p.g.k. podstawą wymiaru podatków powinny być dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Wymaga podkreślenia, że ewidencja gruntów i budynków, stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 u.p.g.k., stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej, opracowań geodezyjno-kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dane zawarte w ewidencji są podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Dane ewidencyjne mają charakter informacyjno-techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne na podstawie określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków, itp.). Ewidencja nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów i budynków, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Powyższa argumentacja prowadzi do konkluzji, że rejestr ewidencji gruntów i budynków jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej (por. S. Bogucki, K. Winiarski, Zakres związania danymi z ewidencji gruntów i budynków w sprawach wymiaru podatków lokalnych, "Przegląd Podatków Lokalnych i Finansów Samorządowych" 2015, nr 2, s. 18).

3.3. Zawarte w tej ewidencji dane można podzielić na dwie kategorie. Pierwszą z nich tworzą dane bezwzględnie wiążące organ podatkowy (ich zmiana może mieć miejsce tylko w stosownym trybie administracyjnym, a organy podatkowe nie mają możliwości ich samodzielnego korygowania). Do kategorii tej zaliczyć można dane ewidencyjne dotyczące przeznaczenia, funkcji, obszaru i granic działek gruntu, a także rodzaju zabudowy i powierzchni użytkowej położonych na tych gruntach budynków. Drugą kategorię stanowią dane o względnej mocy wiążącej, tj. takie, których zgodność z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym może być w pewnych - niejako wyjątkowych - sytuacjach przy wymiarze podatku weryfikowana, przy zastosowaniu dopuszczalnych instrumentów proceduralnych. Może to mieć miejsce m.in. w sytuacji, gdy dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków pozostają w sprzeczności z danymi zamieszczonymi w innych rejestrach publicznych, których pierwszeństwo (przed danymi ewidencyjnymi) wynika z regulujących ich prowadzenie bezwzględnie obowiązujących przepisów (np. zawartymi w ustawie o księgach wieczystych i hipotece; art. 194 § 3 OP pozwala w takiej sytuacji na obalenie domniemania poprawności danych z ewidencji gruntów i budynków w zakresie własności nieruchomości) lub też w przypadku, gdy posłużenie się wyłącznie danymi ewidencyjnymi musiałoby się wiązać z pominięciem przepisów zawartych w ustawie podatkowej, mających wpływ na wymiar podatku (np. możliwe do zastosowania symbole ewidencyjne nie przewidują oznaczenia dla pewnych przedmiotów opodatkowania, wymienionych wprost w ustawie podatkowej).W takiej sytuacji organ podatkowy zobligowany jest do pominięcia informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, sprzecznych z prawnie wiążącymi danymi innego rejestru publicznego lub tych danych ewidencyjnych, które wykluczają zastosowanie regulacji zawartych w ustawie podatkowej, mających znaczenie dla wymiaru podatku (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 18 listopada 2013 r., II FPS 2/13; wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2014 r., II FSK 1930/12; zob. również S. Bogucki, K. Winiarski, op. cit., s. 19).

3.4. W przedmiotowej sprawie nie zaistniały okoliczności, które pozwalałyby na pominięcie danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdza, że skarżący nie przedstawili żadnego dokumentu wskazującego, że byli w 2016 r. właścicielami działek rolnych nr [...], [...] i [...] (np. wypisu z księgi wieczystej). Z tego względu organ podatkowy wydając decyzję ustalającą podatek na 2016 r. nie mógł potraktować skarżących jako właścicieli wskazanych działek i wymierzyć im z tego tytułu podatek. Organ podatkowy nie może dowolnie odstępować od treści ewidencji gruntów i zignorować zawiadomienia Starostwa Powiatowego, które są dokumentami urzędowymi. Skarżący nie przeprowadzili żadnego przeciwdowodu, który podważałby treść tej ewidencji i dokumentów Starostwa Powiatowego. Sami skarżący przyznają, że żadna sprawa sądowa w sprawie jak podnoszą "nielegalnego i bezprawnego przywłaszczenia części gospodarstwa rolnego [...] w postaci działek nr [...], [...] i [...]" nie została prawomocnie zakończona, a "K. S., bezprawnie i w przestępczy sposób nabył działki rolne od 22 października 2015 roku i już je bezprawnie użytkuje". W takim stanie faktycznym nie mogą oczekiwać od organu podatkowego i sądu administracyjnego, że będą rozstrzygały trwający spór właścicielski i prowadziły w tym zakresie postępowanie dowodowe.

Biorąc pod uwagę powyższe jako nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia art.21 ust.1 u.p.g.k. w związku z art. 122, art.187 §1, art.191 oraz art.194 §3 OP.

4. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W odniesieniu do wniosku pełnomocnika skarżących, ustanowionego w ramach prawa pomocy, o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, należy stwierdzić, że w niniejszym wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny bowiem nie rozpatruje wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, gdyż orzeka o tym w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i 2 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 p.p.s.a.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię (por. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2014 r., I FPS 3/13, opubl. CBOSA).