Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1568/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 76, art. 77 par. 1, art. 80, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 185, art. 203 pkt. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 372/08 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M.K. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 1568/08

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia 7 marca 2001 r. T. B. wystąpił do Wojewody Świętokrzyskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w Suchedniowie z dnia [...] sierpnia 1981 r., udzielającej M. K. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego na działce przy ul. [...] w S. oraz decyzji tego samego organu z dnia [...] kwietnia 1989 r., udzielającej M. K. pozwolenia na rozbudowę budynku warsztatowego, usytuowanego na ww. działce. T. B. zarzucił wskazanym decyzjom sprzeczność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również ich nieoryginalność. Stwierdził ponadto, że wskazany budynek został zrealizowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę i pełni funkcję budynku warsztatowo - mieszkalnego, a nie inwentarskiego.

Wojewoda Świętokrzyski, dwiema decyzjami z dnia [...] maja 2001 r., Nr [...] i [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1981 r. oraz z dnia 6 kwietnia 1989 r.

W uzasadnieniu obu decyzji organ powołał się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Suchedniowa, obowiązującego w dacie wydania kwestionowanych decyzji oraz ustalenia aktualnego planu, uznając, że decyzje te nie są dotknięte żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołań T. B., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2001 r., [...], i stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w Suchedniowie z dnia [...] sierpnia 1981 r. udzielającej M. K. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego. W uzasadnieniu organ podniósł, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego na terenie przeznaczonym według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na inny cel (urządzenia turystyki) stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością decyzji.

Następnie ten sam organ, decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2001 r., Nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w Suchedniowie z dnia 6 kwietnia 1989 r. i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania.

Wyrokami z dnia 5 czerwca 2003 r., sygn. akt IV SA 2778/01, i z dnia 5 czerwca 2003 r., sygn. akt IV SA 2811/01, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r. oraz z dnia [...] lipca 2001 r.

Następnie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 812/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r., uchylającą decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2003 r., oraz uchylającą dwie decyzje Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2001 r.

Z kolei wyrokiem z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2306/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r., utrzymującą w mocy ww. decyzje Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2001 r.

Po wydaniu wspomnianych orzeczeń powstała sytuacja, w której konieczne stało się ponowne rozpoznanie odwołań T. B. od dwóch decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2001 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2001 r., Nr [...], oraz uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2001 r., Nr [...], i stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w Suchedniowie z dnia [...] kwietnia 1989 r.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 1981 r. w sposób rażący narusza obowiązujące w dniu jej wydania przepisy prawa, w tym przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229, ze zm.).

Organ w odmienny sposób ocenił jednak prawidłowość decyzji Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w Suchedniowie z dnia [...] kwietnia 1989 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku warsztatowego o część socjalną i część mieszkalną. Z wyjaśnień inwestora w sposób jednoznaczny wynika, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 1981 r., udzielająca M. K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce przy ul. [...] w S., dotyczyła innego obiektu budowlanego, niż decyzja z dnia [...] kwietnia 1989 r. Zgodnie z twierdzeniem inwestora decyzja z dnia [...] kwietnia 1989 r. była poprzedzona decyzją Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Miasta i Gminy w Suchedniowie z dnia [...] sierpnia 1981 r. o udzieleniu pozwolenia M. K. na budowę budynku warsztatowo-mieszkalnego. Jednak ani inwestor ani organy administracji nie dysponują ww. decyzją. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż prowadzone przez Urząd Miasta i Gminy w Suchedniowie rejestry wydanych pozwoleń na budowę nie potwierdzają wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 1981 r. Dodatkowo plan sytuacyjny do projektu przyłącza instalacji gazowej w budynku przy ulicy [...] w S., wskazuje, że już w marcu 1981 r. istniał budynek (określony w ww. planie jako warsztat), na budowę którego miano wydać pozwolenie dopiero w dniu [...] sierpnia 1981 r.

W rezultacie powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł do wniosku, iż decyzja Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w Suchedniowie z dnia [...] kwietnia 1989 r. nie była poprzedzona żadną decyzją o pozwoleniu na budowę budynku warsztatowego. W konsekwencji decyzja ta, wydana w trybie niezgodnym z obowiązującymi w dniu jej wydania przepisami art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, legalizowała samowolę budowlaną, co powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Powyższa decyzja zaskarżona została przez M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 9, 10, 77, 105 oraz 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi M. K. podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i należytej staranności przy zebraniu dowodów, bez przeprowadzenia ich analizy i sprawdzenia zgodności stanu faktycznego z przepisami prawa materialnego i proceduralnego.

M. K. zarzucił także zaskarżonej decyzji, że ignoruje ona ocenę prawną zawartą w zapadłych w tej sprawie wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2003 r., sygn. akt IV SA 2778/01 i sygn. akt IV SA 2811/01. W ocenie skarżącego organ nie zastosował się również do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2306/06, w którym Sąd zwrócił uwagę, że organ administracji jest związany wydanymi wcześniej wyrokami.

Skarżący zarzucił decyzji także naruszenie art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie zostało wszczęte na wniosek T. B., który nie posiadał legitymacji do wszczęcia tegoż postępowania.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy, stosując bezwzględnie obowiązujące reguły procesowe wyrażone w art. 7, 77 i 80 k.p.a., wziął pod uwagę cały zgromadzony materiał dowodowy, w tym ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Wojewodę Świętokrzyskiego, będące podstawą decyzji z dnia 14 marca 2005 r., umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Suchedniów z dnia [...] sierpnia 1981 r., oraz stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy Suchedniów z dnia [...] kwietnia 1989 r. Wprawdzie decyzja ta została uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 listopada 2007 r., którą umorzono postępowanie organu I instancji, jednakże uchylenie to nastąpiło wyłącznie z przyczyn formalnych ze względu na wydanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 812/04. Ustalenia te wskazują jednoznacznie, iż decyzja Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Miasta i Gminy w Suchedniowie z dnia [...] sierpnia 1981 r., udzielająca M. K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, dotyczyła innego obiektu budowlanego, niż decyzja Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w Suchedniowie z dnia [...] kwietnia 1989 r., udzielająca M. K. pozwolenia na rozbudowę budynku warsztatowego o część socjalną i część mieszkalną. Fakty te znajdują odzwierciedlenie zarówno w wyjaśnieniach samego inwestora, złożonych m.in. w piśmie z dnia 27 listopada 2007 r., jak też w ustaleniach dokonanych w oparciu o prowadzone przez Urząd Miasta i Gminy w Suchedniowie rejestry wydanych pozwoleń na budowę. Ponadto inwestor nie dysponuje ani oryginałem ani kopią wspomnianej decyzji, choć powinien przechowywać dokumentację związaną z dokonaną inwestycją, a w szczególności legitymować się oryginałem pozwolenia na budowę. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) kierownik budowy (rozbiórki), a jeżeli jego ustanowienie nie jest wymagane - inwestor, jest obowiązany przez okres wykonywania robót budowlanych przechowywać dokumenty stanowiące podstawę ich wykonania, a także oświadczenie dotyczące wyrobów budowlanych jednostkowo zastosowanych w obiekcie budowlanym, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych, oraz udostępniać te dokumenty przedstawicielom uprawnionych organów. Stosownie natomiast do treści art. 63 w zw. z art. 60 ww. ustawy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu odpowiednie dokumenty, wymienione w tym przepisie. Skarżący powinien dysponować zatem kompleksową dokumentacją obiektu, którego rozbudowy dotyczy kwestionowana decyzja z dnia [...] kwietnia 1989 r.

Oryginału decyzji nie posiadał także żaden z organów prowadzących sprawę. Prowadzone przez Urząd Miasta i Gminy w Suchedniowie rejestry wydanych pozwoleń na budowę nie potwierdzają wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 1981 r. Dodatkowo plan sytuacyjny do projektu przyłącza i instalacji gazowej w budynku przy ulicy [...] w S. wskazuje, że już w marcu 1981 r. istniał budynek, którego dotyczy decyzja z dnia [...] kwietnia 1989 r., a w który miał powstać - według oświadczenia skarżącego - w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1981 r.

W ocenie Sądu I instancji decyzja Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w Suchedniowie z dnia [...] kwietnia 1989 r. nie była poprzedzona żadną decyzją o pozwoleniu na budowę budynku warsztatowego. W konsekwencji decyzja z dnia [...] kwietnia 1989 r., zezwalając na rozbudowę samowolnie powstałego budynku, naruszała w sposób rażący obowiązujące wówczas przepisy art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane, co skutkuje koniecznością jej eliminacji w drodze stwierdzenia nieważności.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał także argument skarżącego, dotyczący legitymacji procesowej T. B., którego interes prawny do wszczęcia postępowania nie tylko znajduje uzasadnienie w aktach sprawy, w szczególności w położeniu działek budowlanych, ale także nie został podważony w żadnym z dotychczas wydanych wiążących wyrokach sądów administracyjnych.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r. skargę kasacyjną wniósł M. K., zaskarżając go w części dotyczącej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2001 r., [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Suchedniów z dnia [...] kwietnia 1989 r.

Zaskarżonemu wyrokowi autor skargi kasacyjnej zarzucił, w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego, przez jego niewłaściwe zastosowanie.

Wskazując na powyższe kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia lub jego zmianę, poprzez orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydając zaskarżony wyrok, naruszył art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., powinien bowiem ocenić, czy organ w toku postępowania administracyjnego wszechstronnie i należycie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego skupił się na fakcie braku oryginału u strony skarżącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z dnia [...] sierpnia 1981 r., wydanej przez Urząd Miasta i Gminy w Suchedniowie oraz braku zapisów o takiej decyzji w odręcznie pisanym i mało czytelnym rejestrze. Zdaniem organu brak tych dokumentów świadczy o tym, że budynek mieszkalno warsztatowy został wybudowany przez skarżącego bez pozwolenia na budowę przed rokiem 1981, a zatem w warunkach samowoli budowlanej. Organ pominął jednak inne dowody z dokumentów urzędowych znajdujące się w aktach sprawy:

1/ akt notarialny darowizny z dnia [...] grudnia 1988 r., Rep. [...], w którym w § 1 notariusz potwierdza, że okazano mu pozwolenie na budowę wydane przez Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Miasta i Gminy w Suchedniowie z dnia [...] sierpnia 1981 r. nr [...];

2/ protokół z rozprawy administracyjnej z dnia 16 stycznia 2004 r., a w szczególności zeznanie J. S.., który wyraźnie i jednoznacznie potwierdził, że osobiście przygotował i wydał skarżącemu w roku 1981 dwa różne pozwolenia na budowę; jedno dotyczyło typowego budynku B 33 a drugie budynku mieszkalno – warsztatowego; świadek nadto potwierdził obecną lokalizację tego budynku, jako zgodną z pozwoleniem na budowę;

3/ postanowienie Prokuratury Rejonowej w Skarżysku Kamiennej z dnia 18 stycznia 1999 r., sygn. akt [...], odmawiające wszczęcia postępowania karnego w sprawie wykonania przez M. K. robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia, z uwagi na wybudowanie budynku mieszkalno-warsztatowego przy ul. [...] na podstawie pozwolenia na budowę.

Autor skargi kasacyjnej podniósł także, że błędne jest wywodzenie z faktu sporządzenia w marcu 1981 r. projektu instalacji gazowej, że budynek, w którym instalacja gazowa miała być zbudowana, w chwili projektowania już istniał.

Organ administracji może jakiś dowód uznać za niewłaściwy i nie wziąć go pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Jednakże z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, dlaczego dany dowód został wzięty pod uwagę, a dlaczego inny dowód został pominięty. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższych standardów nie spełnia. Dlatego, zdaniem strony skarżącej, podniesiony w skardze do WSA w Warszawie zarzut naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji przepisów art. 6, 7, 8, 9, 10, 75 i 77 k.p.a. był zasadny.

Uzasadniając zaś zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego kasator wskazał, że niniejsze postępowanie nieważnościowe nie zostało wszczęte z urzędu, lecz na wniosek T. B.. Zatem organ administracyjny badający sprawę oraz Sąd I instancji powinni z urzędu zbadać, czy T. B. miał w tej sprawie przymiot strony. W ocenie autora skargi kasacyjnej T. B. nie wskazał interesu prawnego, którego broni we wszczętym przez siebie postępowaniu administracyjnym. Jego nieruchomość sąsiaduje wprawdzie z nieruchomością M. K., lecz ta okoliczność nie jest przesłanką wystarczającą do uznania go za stronę w postępowaniu o wydanie zezwolenia na budowę, a tym samym i w postępowaniu dotyczącym uznania za nieważną decyzji zezwalającej na budowę. Dlatego też kasator uważa, że postępowanie administracyjne, a następnie sądowoadministracyjne, dotknięte jest nieważnością, gdyż zostało wszczęte i było prowadzone na wniosek osoby nie mającej przymiotu strony.

Strona skarżąca podniosła ponadto, że Sąd I instancji naruszył także art. 37 i 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. oraz art. 46 – ustawy - Prawo budowlane z 1994 r.

Skoro bowiem skarga dotyczyła decyzji z dnia [...] kwietnia 1989 r., to nie można do niej stosować przepisów prawa budowlanego z 1994 r. Tak więc zarzut naruszenia przez M. K. w roku 1989 przepisów ustawy z roku 1994 należy uznać za chybiony. Żaden przepis Prawa budowlanego obowiązującego od daty wydania pozwolenia na budowę w dniu [...] sierpnia 1981 r. do roku 1994 nie nakazywał przechowywania przez inwestora projektu budowlanego, pozwolenia na budowę i dziennika budowy.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie jest trafne przyjęcie przez organ, jak i Sąd I instancji, jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przepisów art. 37 i 40 Prawa budowlanego z roku 1974. Przepisy te stanowią o obowiązkach organu budowlanego w przypadku wykrycia samowoli budowlanej. Tymczasem Urząd Miasta i Gminy w Suchedniowie nie wykrył przy wydawaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 1989 r. samowoli budowlanej, a zatem i nie prowadził postępowania administracyjnego w tym kierunku. Świadek J. S. wyraźnie stwierdził, że w roku 1981 została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę dla skarżącego, jako inwestora. Świadek ten zeznał również, że w budynku warsztatowo-mieszkalnym, na podstawie decyzji o oddaniu go do użytkowania, skarżący zarejestrował swoją działalność gospodarczą. Wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu konwaliduje ewentualną samowolę budowlaną. Zatem oparcie rozstrzygnięcia o rzekome naruszenie przepisów art. 37 i 40 Prawa budowlanego z roku 1974 stanowi naruszenie prawa materialnego poprzez błąd w subsumcji.

Ponadto art. 37 nie powinien być w sprawie zastosowany, gdyż budynek warsztatowo-mieszkalny został wybudowany zgodnie z obowiązującym w roku 1981 planem zagospodarowania Miasta Suchedniów.

Sąd I instancji oparł swój wyrok także na art. 10 oraz art. 63 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych, czyli przepisach wydanych 23 lata po uzyskaniu zezwolenia na budowę. Przeczy to nie tylko doświadczeniu życiowemu, ale i narusza prawo materialne poprzez zastosowanie przez Sąd przepisów prawa nie obowiązującego w roku 1989.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne polegać powinna na dogłębnej i wnikliwej analizie stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. Sąd I instancji w szczególności zaś powinien poddać gruntownej analizie wszystkie te aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organu są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania.

Wymogom tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie sprostał.

Aprobata Sądu I instancji dla zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w Suchedniowie z dnia [...] sierpnia 1981 r. oraz o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w Suchedniowie z dnia [...] kwietnia 1989 r. i o stwierdzeniu nieważności tego aktu, wynikała z takiego oto rozumowania, że załączona do akt decyzja z 1981 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego dotyczyła innego obiektu budowlanego, niż decyzja o rozbudowie budynku warsztatowego, pochodząca z roku 1989.

W ocenie Sądu I instancji skoro w aktach sprawy brak jest decyzji udzielającej pozwolenia na budowę warsztatowo-mieszkalnego, która zgodnie z twierdzeniami M. K. wydana została w dniu [...] sierpnia 1981 r., a załączona kopia jest nieczytelna, to skarżący nie wykazał, że 1989 r. zrealizował inwestycję bez pogwałcenia przepisów prawa budowlanego.

Tymczasem w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym czy to w trybie zwykłym, czy też jak w tym przypadku w trybie nadzwyczajnym, ciężar dowodu spoczywa na organie administracji, nie na stronie. W myśl art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej podejmują m.in. kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W wyjątkowych przypadkach, gdy strona powołuje się na okoliczności, z których wynikają dla niej określone, pozytywne skutki prawne, dopuszczalne jest zobowiązanie jej do udowodnienia tych okoliczności, ale wyłącznie w sytuacji, gdy organ nie ma możliwości przeprowadzić tego we własnym zakresie. Sytuacja taka nie miała jednakże w rozpoznawanej sprawie miejsca. Ponadto strona oferowała dowody, które w jej ocenie świadczyły o wydaniu w dniu [...] sierpnia 1981 r. przez właściwy organ decyzji o pozwoleniu na budowę budynku warsztatowego, który następnie na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1989 r. został rozbudowany. Tymczasem poza sferę ocenną zarówno organu, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pozostawały dowody w postaci choćby aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1988 r. (stanowiącego przecież dokument urzędowy, który w myśl art. 76 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało nim stwierdzone), postanowienie Prokuratury Rejonowej w Skarżysku Kamiennej z dnia [...] stycznia 1999 r., czy też zeznania świadka J. S.. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ w najmniejszym choćby stopniu ustosunkował się do treści wskazanych przez stronę dowodów, z których wynika przecież, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1981 r. rzeczywiście istniała. Wręcz przeciwnie – organ uznał, że decyzja taka nie została wydana, mimo, iż oferowane przez stronę dokumenty temu przeczyły. Słusznie podnosi kasator, że organ może odmówić dowodowi mocy dowodowej lub wiarygodności, jednakże ocena, dlaczego tak uczynił, winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W przedmiotowej sprawie tak się nie stało.

Zatem ustalenia dokonane przez organ i przyjęte przez Sąd I instancji do podstawy rozstrzygnięcia są o tyle nieprawidłowe, że nie zostały dokonane w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy. Należy podkreślić, że wątpliwości, co do stanu faktycznego w związku brakiem kompletnych akt administracyjnych, nie można interpretować na niekorzyść inwestora, w szczególności, gdy z innych dowodów wynika, że budynek warsztatowy zrealizowany został w 1981 r. na podstawie ważnego pozwolenia na budowę.

Należy zatem podkreślić, że błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., który w zdaniu pierwszym stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia o treści odpowiadającej wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. obejmuje zatem nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych zmierzających do wykazania stanu faktycznego, przyjętego przez Sąd do swych rozważań, ale musi obejmować także ocenę ustaleń poczynionych przez organ administracyjny z punktu widzenia przepisów regulujących postępowanie przed tym organem (por. wyrok NSA z 19 marca 2008 r., I OSK 427/07). Z treści uzasadnienia powinno również wynikać, iż Sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy prowadzące postępowanie i z materiałem dowodowym sprawy. Przedstawienie stanowiska sądu nie może przybierać formy ogólnikowej aprobaty ustaleń i stanowiska organów, zwłaszcza w sytuacji, gdy są one kwestionowane przez stronę skarżącą. Podzielając poglądy organów Sąd powinien poddać je uprzedniej analizie i wyjaśnić, z jakich powodów uważa je za prawidłowe w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych spornych kwestii. Wszelkie wątpliwości i elementy sporne ujawnione na etapie postępowania powinny być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane i wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.

W rozpatrywanej sprawie sporna była przede wszystkim okoliczność, czy w dniu [...] sierpnia 1981 r. wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę budynku warsztatowego, rozbudowanego następnie na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1989 r., której nieważność stwierdzono w kwestionowanym przez skarżącego rozstrzygnięciu. Skarżący powoływał się na dowody, które przeczyły tezie organów, zaakceptowanych następnie przez Sąd I instancji, iż decyzja taka nigdy nie została wydana. Wniesiona przez stronę skarga dotyczyła w głównej mierze postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy, a dokładniej pominięcia tych dowodów. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku w ogóle do tych zastrzeżeń skarżącego nie odnosi się. Sąd I instancji nie uzasadnił, z jakich powodów uznał, iż ustalenia faktyczne oraz ocena zebranego materiału dowodowego, dokonane przez organy, były prawidłowe i to pomimo podnoszonych w tym zakresie w skardze zarzutów. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika też, aby Sąd przy rozstrzyganiu sprawy rozprawił się z zarzutami i uzasadniającymi je argumentami, podnoszonymi w skardze.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę także na zalecenia rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy Rec (2004) 20 z dnia 15 grudnia 2004 r. o sądowej kontroli aktów administracyjnych. Punkt 81 noty wyjaśniającej do rekomendacji stwierdza, że uzasadnienie rozstrzygnięcia sądu musi zawierać jego stanowisko co do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą, nie może się jedynie ograniczać do wybranych kwestii prawnych. Nie do zaakceptowania jest zatem brak odniesienia się przez Sąd I instancji do dowodów oferowanych przez skarżącego, świadczących o istnieniu ważnej decyzji z dnia [...] sierpnia 1981 r. o pozwoleniu na budowę budynku warsztatowego.

Przedstawione wyżej okoliczności sprawiają, że sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez co naruszony został ten przepis w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem Sąd I instancji nie wskazał, dlaczego uważa, iż ustalenia faktyczne dokonane przez organy są prawidłowe, nie odniósł się do zawartych w tym zakresie w skardze zarzutów, to tym samym uniemożliwił ocenę przez Sąd kasacyjny przyjętego przez siebie sposobu rozumowania, a zarazem dokonanie kontroli prawidłowości zawartego w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcia.

Tym samym, wobec niedostatecznego ustalenia w sprawie stanu faktycznego i związaną z tym trafnością podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego byłoby w chwili obecnej przedwczesne.

Odnośnie zarzutu, iż T. B., na którego wniosek z dnia 7 marca 2001 r. wszczęte zostało oceniane właśnie postępowanie nieważnościowe, nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu, stwierdzić należy, co następuje:

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie prezentowany jest pogląd, iż stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2520/98, LEX 48669). Nie zawsze przeto zachodzić musi tożsamość podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Niemniej jednak punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, była decyzja o pozwoleniu na rozbudowę, to należało odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego właściciele sąsiedniej nieruchomości mogą mieć interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., jako że ich interesu prawnego mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji - interes ten może być wywodzony choćby z prawa własności.

Ponadto w tej kwestii Sąd kasacyjny za zasadną uznał argumentację Sądu I instancji, iż skoro przedmiotowa sprawa była już oceniana kilkakrotnie przez sądy administracyjne, to sprawa ta został już prawomocnie rozstrzygnięta i nie może być teraz skutecznie podnoszona.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Należy jednakże podkreślić, że Sąd w składzie niniejszym uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, choć rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w Suchedniowie z dnia [...] sierpnia 1981 r. o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego jest prawidłowe.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. art. 203 pkt 1 p.p.s.a.