Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 203/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 , art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

R. D. (dalej jako "skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w O. z dnia "[...]" r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia i akt sprawy wynika, że w dniu

29 listopada 2017 r., do Urzędu Gminy w P. wpłynął wniosek B. B. (dalej powoływany również jako "inwestor") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr "[...]", obręb P., gm. P. We wniosku inwestor podał charakterystyczne parametry inwestycji: powierzchnię zabudowy - do 460 m2, szerokość elewacji frontowej - do 31 m, ilość kondygnacji nadziemnych - I; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do krawędzi okapu - do 5 m, wysokość głównej kalenicy dachu i jej układ w stosunku do ulicy - do

7 m; dach dwuspadowy, kąt nachylenia połaci 13° - 15°. Pismem z dnia 29 stycznia 2018 r., inwestor rozszerzył zakres wniosku o działkę "[...]".

Decyzją z dnia "[...]"r., Wójt Gminy P. ("organ pierwszej instancji"), ustalił na rzecz B.B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego (legalizacji), na działkach nr "[...]" i "[...]", obręb P., gm. P. Rodzaj zabudowy określono jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, funkcja: budowa budynku gospodarczego.

Po rozpatrzeniu odwołań, złożonych przez G. B. i A. D., decyzją z dnia "[...]" r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło w/w decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało na brak potwierdzenia, czy w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji toczy się postępowanie legalizacyjne przed organem nadzoru budowlanego, jak również na nieprawidłowości w sporządzonej analizie urbanistycznej.

W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, inwestor, na wezwanie organu, przedłożył kopię postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w O. z dnia "[...]" r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na dz. nr "[...]", obręb P., gmina P. i zobowiązaniu inwestora do przedłożenia wymienionych tam dokumentów, w tym decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi wezwanie organu pierwszej instancji, w piśmie z dnia 14 marca 2019 r. inwestor wyjaśnił, że postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w kwestii legalizacji wnioskowanego budynku nie uległo zmianie. Podał, że budynek gospodarczy będzie występował w zabudowie zagrodowej, wskazując, że jego gospodarstwo przekracza średnią wielkość gospodarstwa w gminie P. i wynosi 20 ha. W kolejnym w piśmie z dnia 25 marca 2019 r., zmodyfikował wniosek o warunki zabudowy poprzez zawężenie terenu inwestycji do działki nr "[...]".

W związku z powyższym, organ pierwszej instancji wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień, czy planowane zamierzenie związane będzie z posiadanymi przez niego gruntami rolnymi, w tym także gruntami poza granicami Gminy P. W odpowiedzi (pismo z dnia 13 maja 2019 r.), inwestor wskazał, iż zabudowa będzie związana także

z gruntami znajdującymi się poza granicami Gminy P.

Decyzją z dnia "[...]" r. organ pierwszej instancji ustalił na rzecz B. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie (legalizacji) budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr "[...]", obręb P., gmina P.

W uzasadnieniu decyzji podano m.in., że w trakcie przeprowadzonego postępowania dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) – dalej jako "u.p.z.p.", dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół przedmiotowej działki oraz, iż

w przypadku przedmiotowej inwestycji mają zastosowanie przepisy art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli R. D. oraz A. D.

W dniu 13 czerwca 2019 r., inwestor przesłał do organu pierwszej instancji skan dwóch umów dzierżawy, tj. z dnia "[...]" 2019 r., na podstawie której wydzierżawił od T. K. część nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości B., gmina D., oznaczonej jako działka nr "[...]" o łącznej powierzchni 13,12 ha oraz z dnia "[...]" 2019 r., na podstawie której inwestor wydzierżawił od M. i M. M. nieruchomość gruntową stanowiącą wymienione w tej umowie działki położone w miejscowości R., gmina D. o łącznej powierzchni 9,4328 ha.

Po rozpatrzeniu odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w O. decyzją z dnia "[...]" r., uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Sprzeciw od tej decyzji Kolegium wniósł B. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 750/19 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w O. WSA stwierdził, że jeżeli organ odwoławczy zauważa i zarzuca organowi pierwszej instancji niewyjaśnienie, jakiego rodzaju działalność rolniczą prowadzi inwestor oraz jakie jest powiązanie funkcjonalne planowanego budynku

z gospodarstwem rolnym inwestora, to w ramach postępowania odwoławczego powinien samodzielnie te kwestie ustalić, ewentualnie zlecić wykonanie tych czynności organowi pierwszej instancji. Również odnośnie danych dotyczących średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie P., wystarczyło zwrócić się do organu pierwszej instancji o udostępnienie tych danych. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ odwoławczy powinien wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, kierując się uwagami Sądu.

Po uprawomocnieniu się wyroku, Kolegium przeprowadziło dodatkowe postępowanie wyjaśniające, zwracając się o uzupełnienie materiałów do Wójta Gminy P. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., jak również

o dodatkowe wyjaśnienia do inwestora.

Wójt Gminy P. przesłał materiały, z których wynika, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w Gminie wynosi 11,2127 ha.

Inwestor, wyjaśnił, że jest dzierżawcą nieruchomości gruntowej położonej

w B., gmina D. (dz. Nr "[...]") o pow. 13,12 ha oraz nieruchomości gruntowej położonej w R., gm. D. o pow. 9,43 ha. Jest także właścicielem nieruchomości gruntowej objętej wnioskiem oraz nieruchomości, która stanowi działkę "[...]" w P., gm. P. o pow. 0,30ha. Nieruchomość ta pozostaje w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej zabudowy zagrodowej. Wskazał, że planowana zabudowa będzie pełniła funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego, a uszczegóławiając funkcję podał, że budynek będzie służył magazynowaniu płodów rolnych, w szczególności zboża. Pełnomocnik wskazał także, iż inwestor zamieszkuje i jest zameldowany na terenie działki sąsiadującej z działką objętą wnioskiem. Grunty dzierżawione przez inwestora odpowiadają pojęciu gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 553 Kodeksu cywilnego i składają się z użytków rolnych i leśnych, które nie są zabudowane. Zgodnie z umową oraz oznaczeniem w ewidencji, grunty będą wykorzystywane na prowadzenie działalności rolniczej. Jako, że inwestor jest jedynym dzierżawcą, grunty te pozostają w związku funkcjonalnym i brak jest możliwości innego ich wykorzystywania, niż prowadzenie gospodarki rolnej. Wobec tego, obiekt magazynowy do przechowywania płodów rolnych służy korzystaniu z tych gruntów zgodnie z przeznaczeniem, a co za tym idzie stanowi zabudowę zagrodową w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Inwestor nie posiada innych gruntów rolnych, ani też innego obiektu pełniącego funkcję magazynu dla zboża czy innych płodów rolnych, które zebrane ze wskazanych nieruchomości będą gromadzone właśnie w magazynie. Wskazano, że powyższe okoliczności są wystarczające dla spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a regulacja ta nie daje podstaw do żądania danych dotyczących prowadzonej działalności gospodarczej (rolniczej), ani dotyczących kwalifikacji osoby, która ją prowadzi.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił w piśmie z dnia 17 kwietnia 2020 r., że postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr "[...]" w obr. P., gm. P. nie zostało zakończone.

Decyzją z dnia "[...]" r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w O.: uchyliło zaskarżoną decyzję w części, tj. I. W punkcie 2 i orzekło co do

istoty sprawy w ten sposób, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy

i zagospodarowania terenu określić jako "Budowa (legalizacja) budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej (magazynowanie płodów rolnych) na działce nr "[...]", obręb P., gm. P.", 2) w punkcie 3.2 i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że określiło "Parametry techniczne inwestycji ustalone zgodnie z art. 61 ust.4 ustawy

o planowaniu dla budynku gospodarczego: a) ilość kondygnacji: 1 kondygnacja nadziemna, b) szerokość elewacji frontowej - 15 m, c) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do krawędzi okapu - nie więcej niż 5 m, d) wysokość do kalenicy - nie więcej niż 7 m, e) dach budynku kształtować jako dwuspadowy o kącie nachylenia głównych połaci 13-150, f) kierunek kalenicy w stosunku do frontu działki - prostopadle", II. W pozostałym zakresie utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

Pismem z dnia 3 lipca 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło

z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji.

Decyzją z dnia "[...]" r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w O. stwierdziło nieważność ww. decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że po wydaniu i doręczeniu decyzji okazało się, że jedna ze stron postępowania - A. D. nie żyje. W konsekwencji, decyzja z dnia "[...]" r. została wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w O., decyzją z dnia "[...]" r., utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy oraz umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do A. D.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, Kolegium wskazało, że wniosek inwestora złożony został w związku z prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym, które nie zostało zakończone. W tej sytuacji nie ma przeszkód do jego prowadzenia. Ponadto, Kolegium wskazało, że pierwotnie w swoim wniosku inwestor nie wskazał na zagrodowy charakter planowanej zabudowy. Wniosek swój zmodyfikował w toku postępowania, wskazując, że planowany budynek gospodarczy ma być realizowany w ramach tego rodzaju zabudowy. Ze zgromadzonego materiału wynika, że w toku postępowania inwestor wydzierżawił grunty rolne o łącznej powierzchni 22,5528 ha (na terenie Gminy D.). Jest także właścicielem/współwłaścicielem działek oznaczonych nr ewid.: "[...]" o pow. 0,3032 ha, "[...]" o pow. 0,2453 ha oraz - jak wskazał pełnomocnik - działki nr "[...]" o pow. 0,3007 ha, położonych w Gminie P. Łącznie daje to powierzchnię gruntów 23,402 ha. Podkreślono, że to inwestor określa przedmiot postępowania, a organy orzekają uwzględniając stan prawny i faktyczny z chwili orzekania, zaktualizował się obowiązek organów do zbadania podstaw zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania wykazane zostało, iż powierzchnia gruntów rolnych będących w posiadaniu inwestora (ponad 23 ha) przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie, która wynosi 11,2127 ha. Inwestor zamieszkuje

w budynku mieszkalnym w P., pod numerem administracyjnym "[...]". Inwestor wyjaśnił dodatkowo, że planowany budynek gospodarczy będzie pełnił funkcję magazynu dla płodów rolnych, w szczególności zboża. Dzierżawione przez niego grunty stanowią użytki rolne i leśne i jak wynika z umów, użytkowane będą w celach prowadzenia gospodarki rolnej. Kolegium stwierdziło, że w świetle zgromadzonych materiałów oraz oświadczenia inwestora, grunty znajdujące się w posiadaniu inwestora oraz obiekt objęty wnioskiem można uznać za funkcjonalnie powiązane

z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Położenie znacznej części tych gruntów na terenie gminy D., w oddaleniu o 30-40 km od terenu objętego wnioskiem, przy deklarowanej produkcji roślinnej i funkcji budynku jako służącego magazynowaniu płodów rolnych, nie wyklucza takiego powiązania. Organ odwoławczy wskazał, że odwołujący się kwestionowali intencję inwestora przeznaczenia obiektu na działalność rolniczą, powołując treść pierwotnych wniosków, a także okoliczność prowadzenia przez niego działalności gospodarczej w zakresie produkcji wyrobów kosmetycznych

i toaletowych. Wskazano, że brak jest w porządku prawnym regulacji uniemożliwiających jednoczesne prowadzenie "zwykłej" działalności gospodarczej oraz działalności rolniczej (prowadzenie gospodarstwa rolnego). Nie można zatem przyjąć, że skoro inwestor prowadzi działalność gospodarczą o profilu produkcji kosmetyków, to automatycznie nie może prowadzić gospodarstwa rolnego. Wskazanie we wniosku, że budynek - jako gospodarczy w zabudowie zagrodowej - przeznaczony jest na magazynowanie płodów rolnych - oznacza, że sposób użytkowania tego obiektu został jasno określony. Zgodnie z obowiązującymi przepisami nie powinien być zatem użytkowany w inny sposób (np. jako magazyn w zabudowie usługowej), bez uprzedniej zmiany sposobu użytkowania dokonanej zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o planowaniu oraz Prawa budowlanego.

Wskazano, że w sprawie znalazł zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., w związku

z tym, sporządzana w toku postępowania analiza nie odnosi się do warunków związanych z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa, a jedynie do pozostałych warunków

z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Parametry planowanej zabudowy określa się wówczas w oparciu o wniosek inwestora. Kolegium uznało, że nie ma podstaw do kwestionowania gabarytów inwestycji ustalonych w decyzji przez organ pierwszej instancji. Z materiałów postępowania wynika także, iż teren ma dostęp do drogi publicznej (drogi powiatowej

nr "[...]" poprzez wewnętrzną drogę gminną dz. "[...]"), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednocześnie biorąc pod uwagę to, że w sprawie były wniesione dwa odwołania, Kolegium

umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do osoby zmarłej, tj. A. D.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję , skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 1 i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 §1, art. 80, art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej jako "k.p.a." oraz art. 107 § 3 i art. 136 §1 k.p.a., poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, którego efektem nie było zebranie całości materiału dowodowego i jego wszechstronne rozpatrzenie, co przełożyło się na nieprzekonywujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a w szczególności nieuwzględnienie okoliczności, że B. B. złożył wyjaśnienia co do prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego, stanowiące podstawę do zastosowania przez organ art. 61 ust. 4 u.p.z.p. po wydaniu przez organ odwoławczy

2 decyzji w sprawie, w których organ ten uchylał decyzję organu pierwszej instancji

i przekazywał sprawę do ponownego rozpoznania,

- art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 55 k.c., poprzez nieuzasadnione uznanie, że budynek wskazany we wniosku inwestora wraz

z dzierżawionymi przez niego nieruchomościami tworzą organizacyjnie jedno gospodarstwo rolne, którego powierzchnia winna być interpretowana łącznie.

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 61 ust. 4 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy nie istniały przesłanki do jego zastosowania, gdyż w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów nie istnieje żadne powiązanie spornej zabudowy objętej wnioskiem B. B. z jakimkolwiek gospodarstwem rolnym.

W uzasadnieniu skarżąca, powołując na poparcie swojego stanowiska orzecznictwo sądów administracyjnych, podniosła, że inwestor wykazał, że jest stroną umowy dzierżawy dopiero po złożeniu odwołania od decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy P. z dnia "[...]" r. przez pozostałe strony oraz na potrzeby złożonego sprzeciwu od decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej, inwestycja, której dotyczy niniejsze postępowanie nie ma żadnego związku z dzierżawionymi przez inwestora nieruchomościami, poza czysto formalnym, przejawiającym się jedynie w wykazaniu przez niego posiadania tych nieruchomości. Za powyższym przemawiają przede wszystkim parametry techniczne wskazane

w zaskarżonej decyzji odpowiadające rzeczywistej bryle budynku, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia. W ocenie skarżącej, organ nieprawidłowo zastosował art. 61 ust.4 u.p.z.p., gdyż z okoliczności i dowodów zgromadzonych

w sprawie (fotografii budowli) nie wynikało, aby budynek posiadał cechy zabudowy zagrodowej oraz, że posiadał rzeczywisty związek z istniejącym lub mającym powstać gospodarstwem rolnym inwestora. Ustalenia powyższe poczynił zaś jedynie na podstawie oświadczeń strony, która jest zainteresowana korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy. Wątpliwości skarżącej budzi § 4 ust. 2 umów dzierżawy, wskazuje on wręcz na pozorność tych czynności prawnych. Strony tych umów posiadają bowiem prawo do ich rozwiązania za wypowiedzeniem z zachowaniem

3 miesięcznego okresu wypowiedzenia. W korelacji zaś z okolicznością, że w aktach brak jest jakiegokolwiek dowodu świadczącego o tym, że inwestor prowadzi jakąkolwiek działalność rolniczą, należało okoliczności powyższe wyjaśnić. Wbrew bowiem ustaleniom organu drugiej instancji, oświadczenie pełnomocnika inwestora

o przeznaczeniu budynku objętego decyzją o warunkach zabudowy, nie jest wystarczającym dowodem do przekonującego ustalenia tej okoliczności.

W opinii skarżącej, na organie drugiej instancji ciążył obowiązek wykazania okoliczności ustalenia rodzaju produkcji rolnej prowadzonej lub planowanej przez inwestora w przyszłości na dzierżawionych przez niego gruntach, dalej zaś ustalenie, czy budynek w świetle jego parametrów technicznych, który został wzniesiony

z materiałów stalowych nadaje się do przechowywania płodów rolnych lub hodowli zwierząt. Wymagane było również uzupełnienie zebranego materiału dowodowego

o okoliczności, czy inwestor od czasu wydzierżawienia gruntów zebrał z nich jakiekolwiek plony, co wynikać miałoby z jego oświadczenia, a także, czy odległość dzieląca dzierżawione przez inwestora grunty z lokalizacją deklarowanej zabudowy zagrodowej umożliwia ustalenie, że istnieje rzeczywiste powiązanie zabudowy objętej zaskarżoną decyzją z gospodarstwem rolnym i czy można uznać grunty posiadane przez inwestora za gospodarstwo rolne.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia "[...]" r., którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia "[...]" r.

o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr "[...]", obręb P., gm. P.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem postępowania

w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 wspomnianej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Dla wydania takiej decyzji niezbędne jest spełnienie wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z tym przepisem –

1. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji

w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora.

W myśl art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

W przedmiotowej sprawie wniosek inwestora został złożony w związku

z prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym, które nie zostało zakończone. Pierwotnie we wniosku inwestor nie wskazał na zagrodowy charakter planowanej zabudowy. Następnie zmodyfikował wniosek

o warunki zabudowy, poprzez zawężenie terenu inwestycji do działki nr "[...]" oraz wskazał, że budynek gospodarczy będzie występował w zabudowie zagrodowej.

W związku z tym, że według oświadczenia inwestora, budynek gospodarczy będzie występował w zabudowie zagrodowej, należy zatem ustalić znaczenie zabudowy zagrodowej. Wprawdzie w u.p.z.p. brak jest definicji pojęcia "zabudowy zagrodowej", ale w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie

w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz

w gospodarstwach leśnych (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., II OSK 1100/09; wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06, dostępne CBOSA). Tego rodzaju zabudowa nie wymaga zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czyli dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Wprawdzie zarówno zabudowa zagrodowa (siedliskowa), jak i zabudowa jednorodzinna w istocie składają się z takich samych obiektów, jak budynek mieszkalny, garaż, czy budynek gospodarczy. Jednak zabudowa zagrodowa to, jak definiuje się np. w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U.

z 2015 r. poz. 1422 .), w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Funkcja zabudowy zagrodowej świadczy zatem o tym, że w istocie stanowi ona inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a tym samym zabudowa jednorodzinna (mieszkalna) nie może być jej kontynuacją.

Należy zwrócić również uwagę na wykładnię celowościową art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego istotą, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące

w skład gospodarstwa, które może mieć charakter rozproszony. Nie sposób bowiem postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego, jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu, zwłaszcza, jeśli wymogi współczesnego prowadzenia produkcji towarowej, czy zwierzęcej wymagają lokalizacji licznych i różnych pod względem funkcjonalnym obiektów gospodarczych.

Wskazać należy w tym kontekście, że zgodnie z art. 553 ustawy z dnia

23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.) - dalej jako "k.c.", za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi

z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Innymi słowy, zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Powyższy stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia: 8 listopada 2017 r., II OSK 2860/16, 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2674/17, z 18 kwietnia 2018 r. o sygn. II OSK 1674/17,

10 kwietnia 2018 r., II OSK 1068/17, 30 sierpnia 2018 r., II OSK 2157/18, wyrok WSA

w Gdańsku z dnia 6 listopada 2018 r. II SA/Gd 484/18, wyrok WSA

w Białymstoku z dnia 7 czerwca 2018 r., II SA/Bk 200/18, wyrok WSA w Poznaniu

z dnia 7 czerwca 2018 r., II SA/Po 281/18). Podobne poglądy wyrażane są również

w piśmiennictwie (por. K. Świderski, Pojęcie zabudowy na tle przepisów

o zagospodarowaniu przestrzennym, Przegląd Prawa Rolnego 2013, nr 1).

Przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa rolnego nie można pominąć, iż jednym z jego istotnych elementów jest to, że stanowi pewną zorganizowaną całość gospodarczą. Bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, czy wchodzące w jego skład grunty są rozproszone, czy też pozostają w zwartym kompleksie.

Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie ma zatem decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to, czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 26 października 2017 r., sygn. II SA/Rz 783/17, LEX 2395630).

Wobec powyższego, w każdej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych na różnych nieruchomościach.

W przedmiotowej sprawie ustalono, że inwestor jest dzierżawcą nieruchomości gruntowej położonej w B., gmina D. (dz. nr "[...]") o pow. 13,12 ha oraz nieruchomości gruntowej położonej w R., gm. D. o pow. 9,43 ha. Jest także właścicielem nieruchomości gruntowej objętej wnioskiem oraz nieruchomości, która stanowi działkę "[...]" w P., gm. P. o pow. 0,30 ha. Nieruchomość ta pozostaje w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej zabudowy zagrodowej. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie P. wynosi 11,2127 ha.

Z oświadczenia inwestora wynika, że planowany budynek będzie służył magazynowaniu płodów rolnych, w szczególności zboża.

Biorąc pod uwagę rozważania dotyczące zabudowy zagrodowej oraz obszar gospodarstwa rolnego inwestora (łącznie 23,402 ha)., stwierdzić należy, że wniosek dotyczy warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej. W ocenie Sądu wykazano, że planowana inwestycja będzie powiązana funkcjonalnie i organizacyjnie

z gospodarstwem rolnym, a to jest kluczowy warunek uznania istnienia zabudowy zagrodowej.

Prawidłowo organy zaliczyły do gospodarstwa rolnego na potrzeby zabudowy zagrodowej działki dzierżawione przez inwestora. Jak wynika z przedłożonych przez inwestora umów dzierżawy (z dnia 13 marca 2019 r.) zostały one zawarte na okres

10 lat. Należy wskazać, że dopuszczalne i powszechnie praktykowane jest prowadzenie gospodarstw rolnych również w oparciu o grunty dzierżawione.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo przyjął intencje inwestora przeznaczenia obiektu na działalność rolniczą. Nie można przyjąć, że skoro inwestor prowadzi działalność gospodarczą o profilu produkcji kosmetyków, to automatycznie nie może prowadzić gospodarstwa rolnego. Wskazanie we wniosku, iż budynek - jako gospodarczy w zabudowie zagrodowej - przeznaczony jest na magazynowanie płodów rolnych, oznacza, iż sposób użytkowania tego obiektu został jasno określony. Zgodnie

z obowiązującymi przepisami nie powinien być zatem użytkowany w inny sposób (np. jako magazyn w zabudowie usługowej), bez uprzedniej zmiany sposobu użytkowania, dokonanej zgodnie z obowiązującymi przepisami u.p.z.p. oraz Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu, skoro przedmiotowy wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej,

a powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora, związanego z tą zabudową, niewątpliwie przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, to nie zaistniała konieczność przeprowadzenia analizy pod kątem zachowania wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Niewątpliwie inwestycja spełnia przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bezsprzecznie działka posiadają dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Ponadto, teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych

i leśnych oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami współdziałającymi.

W decyzji określono również warunki i szczegółowe zasady zabudowy

i zagospodarowania terenu. Wskazać również należy, że treść uprzednio wydawanych w sprawie i uchylonych decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia dla kontroli legalności aktualnie kwestionowanych decyzji.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, podnieść należy, że okoliczności faktyczne, jakie organ prowadzący postepowanie administracyjne ma obowiązek ustalić, wynikają z treści przepisów prawa materialnego, mających w sprawie zastosowanie. Rolą organu jest przede wszystkim rozważenie, czy stan faktyczny odpowiada dyspozycji przepisu prawa materialnego i jak ten stan faktyczny prawidłowo udokumentować. Okoliczność faktyczna jest ustalana

w postępowaniu administracyjnym przy zastosowaniu reguł dowodowych,

w szczególności art. 77 § 1 k.p.a., który nakazuje zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i art. 80 k.p.a., statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów. Przepisy te konkretyzują sposób realizacji zasady dochodzenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością, unormowanej w art. 7 k.p.a. Jeżeli na podstawie swobodnej oceny, do której uprawnia i zobowiązuje art. 80 k.p.a., organ ustalił okoliczność faktyczną w oparciu o dowody zebrane w sposób nienaruszający

art. 77 § 1 k.p.a., to znaczy, że nie ma podstaw do uzupełniania materiału dowodowego.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana zgodnie

z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające jej uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd nie dopatrzył się zatem w niniejszej sprawie uchybień, ani tych wywiedzionych w skardze, ani też innych – branych pod rozwagę z urzędu, które mogłyby powodować konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Końcowo należy wyjaśnić, że na podstawie art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia

2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Strony wcześniej poinformowano

o możliwości wypowiedzenia się w sprawie na piśmie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.