Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1398/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2303/16 w sprawie ze skargi W. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [..] czerwca 2016 r. nr [..] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016r. sygn. akt IV SA/Wa 2303/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2016r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Pismem z dnia [...] 2016 r. Burmistrz [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji na działkach nr [...] oraz fragmencie działki nr [...] i [...], obręb [...], położonych przy ul. [...], polegającej na modernizacji budynku hotelu [...], poprzez rozbiórkę 3 budynków (bungalowu hotelowego i dwóch budynków gospodarczych) oraz na przebudowie i rozbudowie budynku głównego o powierzchnię zabudowy bilansującą powierzchnię zabudowy rozebranych obiektów z przebudową, rozbudową lub ewentualnie likwidacją istniejących sieci technicznych celem koncentracji programu funkcjonalno - użytkowego hotelu w budynku głównym i usunięciu kolizji istniejącej zabudowy z terenem leśnym.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] 2016 r. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Wskazał, że wnioskowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest w granicach Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, na terenie dla którego obowiązują przepisy uchwały nr 142/VIJ/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pomor. Nr 66 poz. 1457). Realizacja projektowanego zamierzenia inwestycyjnego narusza § 3 pkt 8 wyżej wymienionej uchwały, tj. zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego". Jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające stosowanie ww. zakazu, określone w § 4 ust 2 pkt 1-4, w związku z ust 4 przedmiotowej uchwały. Planowana inwestycja może również znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 Kaszubskie Klify (PLH220072), m. in. ze względu na to, że ustalenia projektu decyzji o warunkach zabudowy mogą negatywnie wpływać na siedlisko przyrodnicze 1230 - klify na wybrzeżu Bałtyku.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył inwestor W. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, "przy jednoczesnym zastrzeżeniu wymogu wprowadzenia do decyzji o warunkach zabudowy, warunków dotyczących pozostawienia fundamentów obiektów przewidzianych do rozbiórki jako elementów stabilizujących stok jaru albo wykonania w fazie projektowania dodatkowych analiz lub też określenia szczególnych warunków prowadzenia prac rozbiórkowych, a ponadto wykluczenia powierzchniowego odprowadzania wód opadowych mających swoje źródło w projektowanej zabudowie". W ocenie skarżącego, w stosunku do zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych, w oparciu o który organ I instancji odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, obowiązuje odstępstwo zawarte w § 4 ust 2 pkt 3 uchwały, zgodnie z którym wyżej wymieniony zakaz nie dotyczy istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód i krawędzi brzegów klifowych. W ocenie skarżącego orzekając o braku możliwości zastosowania ww. odstępstwa organ I instancji oparł się o czynniki, nie mające oparcia w przepisach i ustanawiające dodatkowe wymagania ponad te, wynikające z uchwały, a tym samym uzależniające dopuszczalność wydania decyzji od wymagań nieprzewidzianych prawem.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpoznając wniesione zażalenie wskazał, że z analizy mapy sytuacyjno - wysokościowej, stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika bezsprzecznie, że inwestycja planowana na działkach nr [...] i częściowo na działce nr [...], położona jest w całości w strefie 200 m od krawędzi klifu morskiego (od ok. 45 m do ok. 70 m od brzegu klifowego). Powyższe potwierdzają również dane z ortofotomap i map topograficznych na portalu Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii (geoportal.gov.pl). W ocenie organu odwoławczego w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia, nie ma możliwości zastosowania odstępstwa zawartego w § 4 ust. 2 pkt 3 uchwały, gdyż nie można stwierdzić, że planowana rozbiórka 3 niewielkich jednokondygnacyjnych budynków (których powierzchnia zabudowy wynosi kolejno - [...] m2, [...] m2, [...] m2), a także dobudowanie do istniejącego budynku hotelu pięciokondygnacyjnego skrzydła o powierzchni zabudowy równej powierzchni budynków przeznaczonych do rozbiórki tj. [...] m2 oraz powiększenie tego hotelu o 1 kondygnację nadziemną (który obecnie posiada 3 kondygnacje nadziemne i 1 podziemną), będzie realizowane w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych. Przebudowa i rozbudowa istniejącego obiektu usługowego (budynek Hotelu [...]) będzie powodować zwiększanie jego powierzchni zabudowy. Ponadto w odległości ok. 45 m od planowanej inwestycji znajduje się siedlisko przyrodnicze 1230 - klify na wybrzeżu Bałtyku, będące wartością przyrodniczą chronioną w Nadmorskim Parku Krajobrazowym i stanowiące jednocześnie przedmiot ochrony w obszarze Natura 2000 Kaszubskie Klify (PLH220072). Zgodnie z § 2 pkt 3 uchwały w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego szczególnym celem ochrony tego parku jest ochrona cennych fitocenoz na wybrzeżach Zatoki Puckiej, w tym zbiorowisk naklifowych, które właśnie stanowi siedlisko przyrodnicze 1230. Ponadto zgodnie z § 2 pkt 1 i 2 tej uchwały celem ochrony Nadmorskiego Parku Krajobrazowego jest zachowanie naturalnego charakteru brzegów morskich (w tym brzegów klifowych), a także zachowanie charakterystycznego układu strefowego i ciągłości przestrzennej poszczególnych typów ekosystemów nadmorskich. Projekt decyzji o warunkach zabudowy zawiera zapisy (pkt 9.1 i 10.3) umożliwiające zabezpieczenie klifu przed erozją, przy czym nie wskazuje się sposobu zabezpieczenia klifu, ani długości klifu na którym mogą być realizowane umocnienia. W związku z powyższym należy przyjąć, że projekt decyzji o warunkach zabudowy przez tak ogólny zapis dopuszcza szeroki zakres prac w tym przedmiocie. Organ wskazał, że dla utrzymania siedliska przyrodniczego 1230 konieczne jest zachowanie procesów geodynamicznych w nim zachodzących, w tym ruchów mas ziemnych i wysięków wód podziemnych. Dodatkowo stwierdzono, że szczególnym celem ochrony Nadmorskiego Parku Krajobrazowego jest ochrona charakterystycznych krajobrazów wybrzeży otwartego morza, wydmowych i klifowych oraz zachowanie naturalnego charakteru brzegów morskich (§ 2 pkt 1 i 7 uchwały). Z analizy studium krajobrazowego, załączonego do akt sprawy, wynika, że budynek Hotelu [...] nie wpasowuje się kubaturą w pozostałą zabudowę występującą w rejonie ulicy K., która nie stanowi wyraźnych elementów akcentujących w krajobrazie. Wskazano, że budynek hotelu stanowi wyjątek, gdyż jako jedyny jest widoczny z Morza Bałtyckiego i wyraźnie akcentuje się na tle zieleni klifowej, tym samym już obecnie zaburza krajobraz wybrzeża klifowego na analizowanym terenie. Dobudowanie do budynku hotelu dodatkowego skrzydła i zwiększenie jego wysokości poprzez dobudowanie 1 kondygnacji dodatkowo powiększy jeszcze dysproporcję pomiędzy tym budynkiem, a zabudową, wśród której jest położony, a także spowoduje, że obiekt ten będzie jeszcze bardziej wyodrębniał się na tle wybrzeża klifowego, co z pewnością nie będzie korzystne dla ochrony krajobrazu chronionego w Nadmorskim Parku Krajobrazowego. Ewentualne umocnienie brzegu klifu również nie wpłynie korzystnie na krajobraz wybrzeża morskiego w tym miejscu, który obecnie cechuje duży stopień naturalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając wniesioną na powyższe postanowienie skargę wskazał, że zakres merytoryczny uzgadniania przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest związany przede wszystkim zapewnieniem realizacji celów ochrony przyrody. Na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8, w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., regionalny dyrektor ochrony środowiska zobligowany jest do rozważenia, czy w oparciu o obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody możliwe jest uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie sądu organ w sposób niewadliwy ustalił parametry inwestycji i na ich podstawie doszedł do przekonujących wniosków, że zaproponowana inwestycja określona w projekcie decyzji nie może być, z punktu widzenia celów ochrony przyrody i celów wyartykułowanych w uchwale nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego zrealizowana. Nie miał przy tym obowiązku wskazywania pod jakimi warunkami planowana inwestycja mogłaby być zrealizowana. Sąd podkreślił, że zgodnie z uchwałą celami ochrony Parku jest m.in. ochrona charakterystycznych krajobrazów wybrzeża otwartego morza (wydmowych i klifowych) oraz wybrzeży nadzatokowych, czy zachowanie charakterystycznego układu strefowego i ciągłości przestrzennej poszczególnych typów ekosystemów nadmorskich (§ 2 pkt 1 i 7 uchwały). W tym celu w § 3 ustanowiono szczegółowe zakazy mające tym celom służyć. Począwszy od zakazów zabijania dziko żyjących zwierząt, likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, po generalny zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 200 m od krawędzi brzegów klifowych. Sąd wskazał również, że [...] charakteryzuje położenie na wybrzeżu klifowym, które jest przedmiotem ochrony. Inwestycja planowana jest w całości w strefie 200 m od krawędzi klifu morskiego. Skoro tak, to do planowanej inwestycji ma zastosowanie § 3 pkt 8 uchwały wprowadzający zakaz lokowania obiektów budowlanych w tak określonym pasie od krawędzi brzegów klifowych. W ocenie Sądu ani rozbudowa budynku jako proces czysto inwestycyjny, ani zlikwidowanie innego budynku nie ma wpływu na polepszenie standardów jakości środowiska, gdyż tego rodzaju inwestycja polegająca na wybudowaniu (dobudowaniu) nowego obiektu nie oddziałuje na środowisko w sposób pozytywny i nie zwiększa standardów ochrony środowiska. Nie zostało także wykazane, że nie ulegnie zmianie liczba miejsc pobytowych Wskazywana w skardze możliwość bilansowania powierzchni zabudowy jako dotycząca całego terenu inwestycyjnego nie odnosi się do jakiegokolwiek budynku znajdującego się na terenie działki, na której planowane są działania inwestycyjne, ale do budynku konkretnego, który może podlegać rozbudowie czy modernizacji.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływy na wynik sprawy, w tym nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego leżącego u podstaw orzekania w sprawie;

1) art. 151 w zw. z art. 133 § 1, 134 § 1 i 135 p.p.s.a. i w konsekwencji także 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, która to wadliwość polega na:

a) ustaleniu, że sporna inwestycja będzie lub może prowadzić do zmiany ilości miejsc pobytowych mimo tego, że wedle art. 2.1 tiret 4 spornego projektu decyzji działanie takie miało być niedopuszczalne:

b) pośrednim ustaleniu, że sporna inwestycja będzie lub może prowadzić do zmiany powierzchni zabudowy mimo tego, że wedle art. 3.3.1 tiret 1 spornego projektu decyzji działanie takie miało być niedopuszczalne;

c) zaaprobowanie dokonanego wadliwie przez GDOŚ ustalenia, że planowana inwestycja miałaby zagrażać chronionemu klifowi nadmorskiemu, podczas gdy zgodnie z wnioskiem i koncepcją inwestora odległość zabudowy od klifu miałaby pozostać niezmienna, a wykonane roboty rozbiórkowe dotyczą obiektu na krawędzi wąwozu [...] (po innej stronie obiektu niż klif), a zarazem oparcie wyroku o wadliwe ustalenie faktyczne w tym zakresie;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez selektywny dobór i rozpoznanie tylko niektórych zarzutów skargi, które Sąd uczynił przedmiotem rozpoznania przy zasadniczo pominięciu milczeniem pozostałych z nich, podczas gdy prawem skarżącego jest uzyskanie rozstrzygnięcia wszystkich podniesionych zarzutów (choćby lapidarnie, ale nigdy zbiorczo);

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) - dalej u.p.z.p. - poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji utrzymanie w mocy i obrocie rozstrzygnięć Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] - dalej RDOŚ - i GDOŚ, które odmówiły uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, pomimo tego, że działając zgodnie z zasadą praworządności z uwagi na charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy powinny były ją uzgodnić;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 353 z późn. zm.) - dalej u.i.o.ś. - poprzez zaaprobowanie, że jedną z podstaw odmowy dokonania uzgodnienia przez RDOŚ i GDOŚ może być wpływ inwestycji na okoliczne obszary Natura 2000 oraz przesądzanie, że byłby lub mógłby być to wpływ wykluczający realizację inwestycji, podczas gdy postępowanie uzgodnieniowe nie jest postępowaniem, w którym się go ocenia, gdyż powinno być ono prowadzone w trybie art. 96 ust. 1 u.i.o.ś. na wniosek podmiotów w nim określonych, a zatem działanie przez organy z naruszeniem art. 6 k.p.a.;

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 53 ust. 5 zd. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 1, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez zaaprobowanie, że odmowa wydania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy może polegać na prostym zanegowaniu jej treści bez wskazania jakie wymogi (tj. dostosowanie projektu decyzji do jakich przepisów) powinny być spełnione, aby możliwe było jej uzgodnienie. Wadliwość takiego postępowania wynika z oczywistego naruszenia zasad pogłębiania zaufania obywateli, informowania stron i przekonywania, które stanowią podstawę do wskazania jakie wymagania musi spełniać projekt decyzji, aby został uzgodniony. Wskazane postępowanie organów stanowi także naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 i 56 u.p.z.p. albowiem konieczność przywołania warunków realizacji inwestycji wynikać powinna z charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy;

6) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) oraz art. 3 ust.1 p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 2 pkt 3 uchwały 142A/II/11 nr Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, poprzez rozstrzyganie o normatywnym znaczeniu pojęć zawartych w kształtowanym nim wyjątku od zakazu zabudowy, pomimo tego, że rolą ocenianego przezeń postępowania nie była i nie mogła być ocena inwestycji pod kątem spełniania przez nią ujętych w nim wymagań, lecz powinno być przekazanie inwestorowi normatywnych warunków jej realizacji. Tym samym wykroczenie poza rolę Sądu, jaką jest ocena legalności rozstrzygnięć organów administracji, a nie ich zastępowanie.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego;

1) art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 63 ust. 1-2 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 i 56 u.p.z.p. poprzez:

- wydanie wyroku w oparciu o pogląd o specyfice decyzji o warunkach zabudowy będący zaprzeczeniem jej charakteru prawnego, który winien być wywiedziony z łącznego zastosowania przywołanych przepisów. Innymi słowy - zaakceptowaniu działania organów oraz samodzielne rozbudowanie zastosowanego przez nie wzorca postępowania, które polegają na formalnej i merytorycznej ocenie wstępnej koncepcji zamierzenia inwestycyjnego określonego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy rolą decyzji i postępowania jest i powinno być jedynie wskazanie warunków, w oparciu o które zostanie ona zaprojektowana. Tym samym dokonanie przez organy i Sąd negatywnej oceny nieukształtowanej jeszcze inwestycji, podczas gdy z uwagi na charakter prawny decyzji powinny deklaratoryjnie informować o warunkach realizacji inwestycji;

- dokonanie takiej negatywnej oceny pomimo tego, że organem właściwym do oceny czy wymagania wyjątku od zakazu zabudowy został spełniony i czy konkretna inwestycja może zostać zrealizowana jest organ architektoniczno - budowlany;

- ukształtowanie rozstrzygnięcia uniemożliwiającego realizację inwestycji w oparciu o ogólne założenia inwestora (wynikające z charakteru decyzji o warunkach zabudowy), co uniemożliwia poszukiwanie przez inwestora rozwiązań projektowych zapewniających zgodność inwestycji z prawem i merytorycznej oceny rzeczywiście zastosowanych rozwiązań. Stanowi to także naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 4 i art. 2 Konstytucji RP, albowiem kształtuje ograniczenia prawa własności skarżącego;

2) art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust.2 pkt 3 uchwały 142A/II/11 nr Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego - dalej uchwała - i w zw. z art. 131 ust. 1 u.i.o.ś. (w stosunku do RDOŚ) i niezależnie art. 127 ust. 1 u.i.o.ś. (w stosunku do GDOŚ), poprzez wadliwe ustalenie, że RDOŚ jako organ uzgadniający oraz GDOŚ jako organ II instancji posiadają kompetencję i wiedzę merytoryczną wystarczającą do samodzielnego, władczego i wiążącego rozstrzygania na temat tego;

a) co stanowi przebudowę lub modernizację;

b) jaka jest definicja "zainwestowania";

c) co stanowi o zwiększaniu powierzchni zabudowy;

d) co stanowi o zwiększaniu ilości miejsc pobytowych;

e) co stanowi o przybliżania zabudowy do brzegów wód i krawędzi brzegów klifowych;

f) jakie są walory estetyczno-krajobrazowe niezaprojektowanego przedsięwzięcia, podczas gdy organy są jedynie organami ochrony środowiska, a zagadnienia te w oczywisty sposób stanowią problemy z zakresu budownictwa, architektury lub urbanistyki. Natomiast organy nie tylko nie są kompetentne, ani władne do decydowania o tych kwestiach, lecz również nie posiadają niezbędnych po temu kadr. Jak również, że rozstrzygnięcie tych kwestii powinno nastąpić przed zaprojektowaniem inwestycji, a nie na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę prowadzonego przez wyspecjalizowany w tych kwestiach organ architektoniczno - budowlany, a zatem sformułowanie negatywnej oceny - wykluczającej zainwestowanie - przed choćby próbą dostosowania inwestycji do obowiązujących przepisów;

3) § 4 ust.2 pkt 3 uchwały 142A/II/11 nr Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, poprzez przyjęcie wadliwych reguł wykładni i wadliwą interpretację określeń;

a) "istniejące zainwestowanie";

b) "nie zwiększanie powierzchni zabudowy";

c) "nie zwiększanie ilości miejsc pobytowych";

d) "poprawa standardów ochrony środowiska"

i uczynienie z niej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, a nie wzorca, w oparciu o który legalność inwestycji ma być oceniana.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia, czy też niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie zatem art. 151 p.p.s.a. mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby sąd oddalił skargę pomimo stwierdzenia uchybień skutkujących podjęciem przez sąd określonych rozstrzygnięć. Z kolei przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. również nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ.

Wprawdzie trafnie autor skargi kasacyjnej wywodzi, że projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy zawierał ograniczenia w zakresie zmiany ilości miejsc pobytowych oraz zmiany powierzchni zabudowy, to jednak jednocześnie dopuszczał realizację zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, na co zasadnie organ opiniujący zwrócił uwagę wskazując, że może to prowadzić zarówno do zwiększenia powierzchni zabudowy jak i zwiększenia ilości miejsc pobytowych, dokonując przy tym prawidłowej wykładni postanowień uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Prawidłowe były również ustalenia, że opiniowany projekt decyzji o warunkach zabudowy przewiduje ingerencję w klif nadmorski, poprzez dopuszczenie możliwości zabezpieczenia skarp klifu. Bez znacznie pozostaje powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie w tym zakresie na treść wniosku oraz koncepcji realizacji tego przedsięwzięcia. W orzecznictwie NSA wyrażono bowiem pogląd, według którego zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy dla obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody - w odniesieniu do obszarów innych niż parki narodowe w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, czy też koncepcja przedsięwzięcia załączona do wniosku (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II OSK 3204/14).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że może on stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Ponadto jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np.: wyroki NSA z dnia: 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4421/16; 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10). Stąd nie można uznać za zasadny zarzut wskazujący na brak odniesienia się przez Sąd I instancji do każdego z osobna zarzutu, zwłaszcza w sytuacji ich bezzasadności, na co zresztą Sąd I instancji zwrócił uwagę. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do formalnych wymogów uzasadnienia, a nie do kwestionowania poglądów, ocen czy stanowiska prezentowanego przez Sąd I instancji. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku, obejmujące stanowisko WSA w Warszawie co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie. Zawiera też wyczerpującą relację z dotychczasowego przebiegu postępowania oraz prawną ocenę stanowiska organów uzgadniających. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia zatem wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. To, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z oceną Sądu I instancji co do wykładni i zastosowania wskazanych przepisów, nie świadczy o naruszeniu przez ten Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

W dalszej kolejności stwierdzić należy, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu sama przez się nie może stanowić o naruszeniu art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., dopiero w sytuacji gdyby organ uzgadniający pomimo zgodności przedłożonego projektu decyzji z przepisami ochrony przyrody odmówił takiego uzgodnienia, możliwe byłoby skuteczne podniesienie takiego zarzutu. Tymczasem w niniejszej sprawie organ wskazał na niezgodność planowanej inwestycji z § 4 ust. 2 pkt 3 uchwały w zakresie dotyczącym braku spełnienia warunków w zakresie poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych. Stanowisko organu w tym zakresie jest prawidłowe i należycie uzasadnione. Podobnie jak dokonana przez Sąd I instancji ocena tego stanowiska.

Chybiony jest również zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. i art. 96 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie autora skargi kasacyjnej ocena wpływu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, może odbywać się jedynie w ramach postępowania prowadzone w trybie art. 96 ust. 1 powołanej ustawy. Takie stanowisko nie jest prawidłowe, ponieważ postępowanie środowiskowe, na które jako właściwe do rozstrzygnięcia tej kwestii, wskazuje skarżący kasacyjnie, jest postępowaniem niezależnym od postępowania jakie toczy się przed organem uzgadniającym inwestycję z punktu widzenia ochrony przyrody. Oznacza to, że organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem wymagań ochrony przyrody winien również we własnym zakresie dokonać oceny jego oddziaływania na środowisko przyrodnicze ze wskazaniem, czy planowana inwestycja, zgodnie z przedłożonym projektem decyzji o warunkach zabudowy, może znacząco pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych i znacząco wpływać na gatunki, dla ochrony których został utworzony obszar Natura 2000. Takimi wyspecjalizowanymi organami nakierowanymi na szeroko rozumianą ochronę środowiska, są organy wydające postanowienia w niniejszej sprawie ( por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 2750/17 dostępny: CBOIS).

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 53 ust. 5 zd. 1 w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. Wbrew stanowisku skargi, żaden z powołanych przepisów nie nakłada na organ uzgadniający obowiązku wskazania jakie wymogi powinna spełniać decyzja o warunkach zabudowy, aby możliwe było jej pozytywne uzgodnienie. Organ współdziałający nie ma prawa ingerować w przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji oraz zmieniać jego ustalenia. Natomiast ma obowiązek uzasadnić swoje stanowisko, co też w niniejszej sprawie uczynił. Analiza tego uzasadnienia wskazuje jednoznacznie przyczyny odmowy pozytywnego uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, prawidłowe odczytanie stanowiska organu uzgadniającego nie powinno stanowić problemu dla organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Należy także zauważyć, że tryb uzgodnieniowy ma zastosowanie do oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, wówczas gdy ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia tej decyzji z innym organem, zasadniczo wyspecjalizowanym w problematyce wymagającej szczególnej wiedzy. Z uwagi na ten szczególny przedmiot sprawy do właściwości organu uzgadniającego decyzję przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Zatem organ uzgadniający w postępowaniu uzgodnieniowym działa na podstawie przepisów normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia i dokonuje uzgodnienia zważywszy na ten zakres. Nie sposób tym samym zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że organ opiniujący nie posiadał kompetencji do oceny zgodności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji z treścią podjętej uchwały w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Jak wynika z treści przedmiotowej uchwały została ona wydana na podstawie art.16 ust. 2 i 3 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i stanowi akt prawa miejscowego. Zatem zarówno RDOŚ jak i GDOŚ były uprawnione do dokonania wykładni postanowień tej uchwały, która niewątpliwie dotyczyła ochrony przyrody. Jak już wyżej wskazano zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy dla obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody - w odniesieniu do obszarów innych niż parki narodowe w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska jako organy uzgadniające projekt decyzji nie są władne bezpośrednio ingerować w treść uzgadnianej decyzji, mogą jedynie potwierdzić jej zgodność z przepisami z zakresu ochrony przyrody lub odmówić takiego potwierdzenia. Aby organ ochrony środowiska mógł podjąć pozytywne rozstrzygnięcie, czyli uzgodnić przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy, decyzja ta musi zawierać konkretne rozwiązania zgodne ze stosownymi przepisami o ochronie przyrody. Tym samym, to na organie głównym spoczywał obowiązek przesłania kompletnego oraz niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych projektu decyzji oraz materiału dowodowego potwierdzającego prawidłowość rozstrzygnięcia. Prawidłowe były również ustalenia organu, że opiniowany projekt decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza ingerencję w klif nadmorski, poprzez dopuszczenie możliwości zabezpieczenia skarp klifu oraz stworzenie możliwości odprowadzenia wód opadowych na teren nieruchomości. Nadto prawidłowa była ocena organu, że dopuszczona w decyzji możliwość nadbudowy i rozbudowy istniejącego hotelu powiększy jeszcze dysproporcję pomiędzy tym budynkiem, a zabudową wśród której jest położony, a także spowoduje, że obiekt ten będzie jeszcze bardziej wyodrębniał się na tle wybrzeża klifowego, co jak wskazał również organ nie będzie korzystne dla ochrony krajobrazu chronionego w Nadmorskim Parku Krajobrazowego.

Przechodząc do oceny zarzutów skarg kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Pomimo tego, że zarzuty skargi kasacyjnej nie spełniają tego wymogu podlegają jednak rozpoznaniu zgodnie z uchwałą NSA z dnia 26 października 2009r. sygn. I OPS 10/09.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczący naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 ust. 2 pkt 3 uchwały. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który uznał, że rozstrzygnięcie organu odmawiające w zakresie ochrony przyrody uzgodnienia decyzji ustalającej warunki dla realizacji przedmiotowej inwestycji nastąpiło z uwagi na brak spełnienia przesłanki z § 4 ust. 2 pkt 3 uchwały wyłączającej zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie o szerokości 200m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego, określony w § 3 pkt 8 powołanej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację Sądu I instancji, zgodnie z którą planowana rozbudowa hotelu nie może być uznana za mającą na celu poprawę standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych. Wiążące w tym zakresie stanowisko organów ochrony środowiska jako organów wyspecjalizowanych w ocenie, czy warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia nie naruszają przepisów szczególnych w zakresie ochrony przyrody, szczegółowo wyjaśniło, które z warunków wskazanych w projekcie decyzji naruszają przepisy z zakresu ochrony przyrody, w tym powołanej uchwały.

Nie można zgodzić się również z twierdzeniem skargi kasacyjne, że opiniujące organy ochrony środowiska nie posiadały kompetencji oraz wiedzy niezbędnej do prawidłowej wykładni postanowień uchwały stanowiącej przepisy z zakresu ochrony przyrody. Organy prawidłowo oceniły czy realizacja inwestycji zgodnie z przyjętym w projekcie decyzji warunkami zabudowy wpłynie pozytywnie zarówno na teren Nadmorskiego Parku Krajobrazowego jak i Obszar Natury 2000.

Nie są również trafne zarzuty naruszenia art. 59 ust. 1, art. 63 ust. 1-2, art. 64 ust.1 w zw. z art. 54 i 56 u.p.z.p. wskazujące na ingerencję organów uzgadniających w koncepcję zamierzenia inwestycyjnego, ponieważ organy nie oceniały wniosku inwestora a jedynie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ uzgadniający nie oceniał również proponowanych warunków zabudowy w zakresie ich zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też przepisami prawa budowalnego, a jedynie w zakresie zgodności z przepisami dotyczącymi ochrony przyrody. Dla dokonania prawidłowej oceny niezbędne było również dokonanie wykładni tych przepisów, co też organy orzekające w sprawie prawidłowo uczyniły. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej to właśnie na organie uzgadniającym spoczywał obowiązek dokonania oceny zgodności projektu decyzji o warunkach zabudowy z uchwałą ustanawiającą na tym terenie Nadmorski Park Krajobrazowy, a nie jak twierdzi skarżący kasacyjnie na organie architektoniczno-budowlanym, który dokonuje dopiero oceny przedłożonego projektu budowlanego.

Dodatkowo należy zauważyć, iż Sąd pierwszej instancji, oceniając legalność zaskarżonego postanowienia nie naruszył art. 64 ust. 3 i art. 2 ( błędnie w skardze wskazany jako art. 64 ust. 4 Konstytucji RP) w sposób opisany skargą kasacyjną. Norma art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast stosownie do normy art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią przykład na to, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać licznych ograniczeń. W oparciu m.in. o art. 6 ust. 1 ww. ustawy możliwe jest ustanowienie konkretnych zakazów w planie miejscowym. Podobnie w przypadku ustawy o ochronie przyrody, która w art. 17 ust. 1 stanowi, że w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone zakazy określone w tym przepisie w pkt 1-14. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie wykazała, by powyższe warunki nie zostały spełnione. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia ww. norm konstytucyjnych nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.