Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1101/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 218
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak Adam Lipiński (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści: - oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. B. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z prośbą o wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury za okres służby pełnionej w Policji za lata [...], wskazując jako podstawę prawną swojego żądania § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734).

Komendant Główny Policji wydał zainteresowanemu żądane zaświadczenie dotyczące okresu lat [...] i postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., działając na podstawie art. 219 Kpa oraz § 4 pkt 1 wyżej wskazanego rozporządzenia odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach [...] oraz w roku [...]w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144 w związku z art. 219 Kpa, po rozpatrzeniu zażalenia M. B., postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w aktach osobowych skarżącego brak jest dokumentów wskazujących na wykonywanie w latach [...] oraz w roku [...] czynności operacyjno-rozpoznawczych, w których mogło istnieć bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Organ podkreślił, iż warunkiem sine qua non uznania, że policjant uczestniczył w działaniach opisanych w § 4 pkt 1 rozporządzenia jest wystąpienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia policjanta. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, przewidywanego w przyszłości, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi przy tym o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. W zgromadzonych materiałach brak jest potwierdzenia uczestniczenia M. B. w takich działaniach w latach [...] oraz w roku [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. B. domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 pkt 1 wskazanego na wstępie rozporządzenia oraz naruszenie prawa procesowego - art. 218 oraz 7 i 107 § 3 Kpa. Wskazywał także, iż zgodnie z wyrokiem WSA w Opolu sygn. akt II SA/Op 178/10 przepis § 4 ww. rozporządzenia jest niezgodny z ustawą pragmatyczną. Zarzucał bałagan w dokumentacji, brak koordynacji i spójności w rozpatrywaniu sprawy przez poszczególne organy i pobieżną analizę akt sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazując na incydentalne znaczenie wyroku WSA w Opolu, na który powoływał się skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Badana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela pogląd, iż w niniejszej sprawie podjęte czynności i zebrane dokumenty oraz ustalony w ich wyniku stan faktyczny nie pozwoliły na wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez policjanta M. B. w latach [...] i w roku [...] służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734).

Zgodnie z § 4 pkt 1 cytowanego wyżej rozporządzenia emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Warunkiem sine qua non uznania, że policjant uczestniczył w opisanych wyżej działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia policjanta. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, przewidywanego w przyszłości, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi przy tym o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. W orzecznictwie zaistniał pogląd, że niebezpieczeństwo powinno mieć wymiar zbliżony do pojęcia czynnej napaści na funkcjonariusza lub usiłowania takiej czynnej napaści (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 1943/99).

Istnieje zatem oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie niesie ze sobą służba w Policji dla każdego policjanta - z realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów.

Podkreślić należy, iż treść przywołanego na wstępie § 4 pkt. l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. musi być rozumiana wprost i dokładnie, albowiem przepis ten wymaga spełnienia łącznego określonych przesłanek i nadto w określonych wymiarach czasowych. Sytuacje, zdarzenia lub czynności w przepisie tym wskazane muszą być rozumiane dokładnie, jak te przepisy brzmią, albowiem uprawnienia zwiększenia wymiaru emerytury wynikają dokładnie z opisanych w przepisie sytuacjach, zdarzeniach lub czynnościach, nie zaś z okoliczności podobnych. Dlatego niedopuszczalna jest jakakolwiek interpretacja rozszerzająca zawartych w przepisach omawianego rozporządzenia przesłanek implikujących wzrost wymiaru emerytury.

Jak wynika z ustaleń obu organów, powołujących się na notatkę służbową naczelnika Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji [...], dokonano analizy dokumentów będących w posiadaniu tejże Komendy (akta kontrolne postępowań przygotowawczych), jednakże nie wykazała ona dokumentacji, która by potwierdzała, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych w latach [...] podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności dochodzeniowo-śledcze w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia.

Ponadto z pisma naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji [...] ([...]) wynikało, że zainteresowany policjant w latach: [...] wykonywał, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności, podczas których istniało bezpośrednie zagrożenie jego życia i zdrowia. Potwierdzony przez naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji [...] udział skarżącego w wykonywaniu czynności operacyjno-rozpoznawczych stanowił podstawę do wydania zainteresowanemu zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury o 0,5 % za lata: [...]. Na potwierdzenie udziału skarżącego w czynnościach, o których mowa w § 4 pkt 1 cytowanego powyżej rozporządzenia, dyrektor Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji przedłożył "imienne karty" wykonywanych przez wymienionego policjanta czynności, podczas których istniało bezpośrednie zagrożenie jego życia lub zdrowia: w roku [...] - 6 razy, w roku [...] - 6 razy oraz w roku [...] - 2 razy. Dokumentacja nadesłana z Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji stanowiła podstawę do wydania M. B. zaświadczenia potwierdzającego, że w latach [...] wykonywał on, co najmniej 6 razy w roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia.

Zatem, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie można zasadnie postawić organowi zarzutu pobieżnego badania akt w niniejszej sprawie oraz bałaganu w dokumentacji, jak to w sposób oględny i bezpodstawny czyni skarżący.

W zakresie procedury normującej tryb wydawania zaświadczeń organ wyczerpał możliwości poszukiwania istotnych dla sprawy faktów opartych na dokumentach. Trafnie zatem organ II instancji stwierdził dogłębne wyczerpanie materiału dowodowego w tej materii.

Problematykę wydawania zaświadczeń regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 218 Kpa i nast. Zgodnie z art. 218 Kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić jedynie w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Zaznaczyć tu należy, że żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, co uczyniono przeprowadzając w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Organ rozpatrując żądanie strony, przed wydaniem zaświadczenia, uwzględnia dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. W sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Trafnie powołuje tu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1998 r. (sygn. akt II SA/Łd 1119/96): "postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 Kpa musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju, bo nie ma podstaw do wydania zaświadczenia, co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka, wydanie zaświadczenia w takiej sytuacji narusza bowiem przepis art. 218 Kpa". Innymi słowy organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest tu, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, zeznania te mogą jedynie uzupełniać tę sferę, ale nie mogą wprost jej kreować.

W przypadku, gdy nie można spełnić żądania strony, ze względu na treść posiadanych danych lub braku dokumentów będących w dyspozycji organu, należy odmówić wydania żądanego zaświadczenia, co w niniejszej sprawie zasadnie organ uczynił.

W odniesieniu do zarzutu nieuwzględnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu sygn. akt II SA/Op 178/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu niezgodności przepisu § 4 przedmiotowego rozporządzenia z ustawą o Policji. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu sygn. akt II SA/Op 178/10 został wydany w indywidualnej sprawie i ma charakter odosobniony. Przepis § 4 rozporządzenia nadal stanowi prawo powszechnie obowiązujące, co bezwzględnie obliguje ograny administracji do jego stosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy obu instancji przy podejmowaniu powyższych postanowień i dlatego, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.