Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA 38/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) WSA Anna Tarnowska-Mieliwodzka Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2002 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

I SA 38/03

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2002 r., nr [...], po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Rejonowego W. z dnia 21 kwietnia 2000 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Dzielnicy Gminy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r. orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste działki gruntu o powierzchni [...] m2 położonego przy ul. [...] w W. oraz o zwrocie budynku znajdującego się na tym gruncie na rzecz K. B., W. B., L. P. po [...]: W. S., C. P. po [...]; K. G. i A. G. po [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Dzielnicy Gminy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. przedstawiło następujący stan sprawy:

w dniu 26 kwietnia 2000 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej W. wniósł w trybie art. 184 kpa sprzeciw od decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r. Burmistrza Dzielnicy Gminy [...] orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste działki gruntu o powierzchni [...] m2 położonej przy ul. [...] w W. oraz o zwrocie budynku znajdującego się na tym gruncie na rzecz K. B., W. B., L. P. po [...]: W. S., C. P. po [...]: K. G. i A. G. po [...]. W sprzeciwie podniesiono, iż przedmiotowa decyzja wydana została;

1) w wyniku przestępstwa,

2) przez niewłaściwy organ podlegający wyłączeniu od załatwienia sprawy w myśl art. 27a kpa,

3) z naruszeniem treści art. 7 i 77 kpa i ze względu na powyższe Prokurator wniósł w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 i 3 w związku z § 2 i 3 kpa. o wznowienie postępowania i uchylenie wadliwej decyzji oraz wydanie zgodnej z prawem decyzji.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż ponieważ organem właściwym do wznowienia postępowania, zgodnie z przepisem art. 150 § 1 kpa, był Burmistrz Gminy [...] sprzeciw Prokuratora w tym zakresie został przesłany pismem z dnia [...] września 2001 r., sygn. akt [...] celem rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami.

Jednakże sprzeciw Prokuratora zawierał w swej treści również wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przepis:

- art. 156 § 1 pkt 1 kpa. - bowiem zdaniem Prokuratora decyzja nr [...] wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż w dniu jej wydania tj. [...] sierpnia 1990 r. uprawnionym do jej wydania mógł być wyłącznie Kierownik Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami z uwzględnieniem treści obowiązującego wówczas przepisu art. 27a kpa. Nadto Prokurator podniósł, iż J. B., który podpisał wyżej wymienioną decyzję nie wskazał w jej treści, iż działa w imieniu Gminy Dzielnicy [...] oraz z upoważnienia Burmistrza wydanego w trybie art. 268 a kpa. Prokuratura podnosi również, iż w myśl obowiązującego wówczas przepisu art. 27a organ gminy winien być wyłączony od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina, a w niniejszej sprawie grunt znajdujący się pod budynkiem stanowił własność gminy o czym świadczą ostateczne decyzje Wojewody (komunalizacyjne) nr [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. i nr [...] z dnia [...] marca 1992 r. oraz dokonane, na ich podstawie wpisy prawa własności do KW [...] na rzecz Dzielnicy Gminy, [...].

art. 156 § 1 pkt 2 kpa - bowiem zdaniem prokuratury została wydana z rażącym naruszeniem prawa — art. 89 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości), bowiem osoby wymienione w decyzji [...] nigdy nie były właścicielami działek zabudowanych budynkiem położonym przy ul. [...] w W.

- art. 156 § 1 pkt 3 kpa. - bowiem zdaniem Prokuratora decyzja została wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną - albowiem decyzje nr [...] i [...] również były wydane w dniu [...] sierpnia 1990 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że mając na względzie przepisy obowiązujące w dacie wydania przedmiotowej decyzji, w tym w szczególności przepis art. 89 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r. Burmistrza Dzielnicy Gminy [...] nie jest dotkniętą żadną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa., a szczególności wskazanych w sprzeciwie Prokuratora. Brak zatem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji.

Decyzja nie jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, gdyż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydawał wójt lub burmistrz, który mógł upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych. Przepis art. 268 a ma w tym zakresie odpowiednie zastosowanie. Zauważyć zatem należy, iż Burmistrz Dzielnicy Gminy [...] miał stosowne umocowanie, aby upoważnić Zastępcę Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w Urzędzie Dzielnicy [...] J. B. do wydawania w jego imieniu decyzji w indywidualnych sprawach. Z akt sprawy wynika, iż stosowne upoważnienie Zastępca Kierownika posiadał - potwierdza to znajdująca się w aktach sprawy uwierzytelniona kopia pisma z dnia 24 sierpnia 1990 r. znak: [...], którym cofnięto wyżej wymienione z dniem 27 sierpnia 1990 r. pełnomocnictwo udzielone pismem z dnia 15 czerwca 1990 r. Zgodnie z przepisem art. 89 ust. 2 zd. 2 w związku z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, póz. 95 z późn. zm.), właściwym organem do orzekania o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego wymienionych gruntów i o zwrocie budynków był właściwy organ gminy, którym w niniejszej sprawie był Burmistrz Dzielnicy-Gminy. Art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym stanowi, iż gmina posiada osobowość prawną. Zaś organem umocowanym do reprezentacji gminy jako osoby prawnej jest zarząd gminy na którego czele jako przewodniczący stoi burmistrz. Oznacza to, iż burmistrz mógł działać z jednej strony jako organ administracji publicznej w sferze imperium lub w imieniu zarządu jako osoba umocowana do reprezentacji gminy na zewnątrz - w sferze dominium. A zatem podstawa do zastosowania art. 27 a kpa istniałaby wówczas, gdyby doszło do kolizji w działaniu Burmistrza, bowiem występowałby on jednocześnie jako organ administracji publicznej i jako przedstawiciel gminy będącej w sprawie stroną. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z wyżej wymienioną kolizją, a zatem brak było podstaw prawnych do uznania, iż Burmistrz Gminy winien jako organ być wyłączony z rozpoznawania niniejszej sprawy w oparciu o wyżej wymienione przepis, tym samym zarzut należy uznać za niezasadny.

Za niezasadny również należy uznać zarzut, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 89 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis ten bowiem stanowił, że "poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność spółdzielni mieszkaniowych, lub ich następcy prawni mogą zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste (...)".

Z akt sprawy wynika, że wszystkie przesłanki niezbędne do zwrotu nieruchomości w trybie powyższego artykułu zostały spełnione, bowiem K. B., W. B., L. P. oraz A. G. aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1958 r. rep. nr [...] nabyli od M. A. i B. N. własność budynku położonego na nieruchomości przy ul. [...] w W., oraz prawa i roszczenia do tego gruntu za cenę [...] zł. Należy w tym miejscu zauważyć, iż w § 1 wyżej wymienionego aktu notarialnego stwierdzono, że zgodnie z okazanym przez strony pismem Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1957 r. znak: [...] opisany wyżej budynek składający się z 20 izb nie został przejęty na własność Skarbu Państwa. Dodać w tym miejscu należy, iż następstwo prawne, może być nabyte w drodze sukcesji ogólnej lub szczególnej, a więc również w drodze umowy cywilnoprawnej stwierdzającej nabycie prawa, a taka umowa stwierdzająca nabycie praw po dawnych właścicielach przedmiotowej nieruchomości została organowi przedłożona. Nie można zatem stwierdzić braku następstwa prawnego wobec stwierdzenia przez notariusza w wyżej wymienionym akcie notarialnym, iż G. nabyli własność budynku oraz prawa i roszczenia do gruntu przy ul. [...] w W. Kolegium nadmienia, iż nie jest organem umocowanym do oceny i podważenia prawidłowości sporządzonego aktu notarialnego, który stanowi dokument stwierdzający następstwo prawne. Kolegium dokonując oceny zaskarżonej decyzji opiera się bowiem na dokumentach sporządzonych w formie prawem przypisanej, są to dowody, o których mowa w art. 76 § 2 kpa.

Również druga z przesłanek wskazanych w art. 89 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie narusza wyżej wymienionego przepisu, bowiem jak wynika z powołanego wyżej zaświadczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1957 r. znak: [...] budynek przy ul. [...] w W. składał się z 20 izb (w decyzji z dnia [...] sierpnia 1975 r. nr [...] Prezydenta Miasta W. w sprawie odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na przedmiotowym gruncie stwierdzono, iż budynek ten posiada 16 izb mieszkalnych: tyle samo izb widnieje na mapce sytuacyjnej nieruchomości załączonej do opinii [...] z dnia [...] maja 1990 r., nr [...] - k. 77 i 103-106).

Trzecia z przesłanek również została spełniona, bowiem adresaci decyzji złożyli w terminie przewidzianym przepisem art. 89 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu i o zwrot budynku - wniosek został złożony w dniu 28 grudnia 1998 r.

Również trzeci zarzut, to jest naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 kpa należy uznać za niezasadny, bowiem decyzje nr [...] i [...], które zostały wydane w tym samym dniu co zaskarżona decyzja, to jest z dnia [...] sierpnia 1990 r. dotyczyły zupełnie innej sprawy, a mianowicie uchylenia za zgodą strony w trybie art. 155 kpa uprzednio wydanych decyzji w przedmiocie sprzedaży lokalu nr [...] i nr [...] w budynku przy ul. [...] wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego wyżej wymienionego gruntu.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Prokurator Rejonowy W., podtrzymując zarzuty przedstawione w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2002 r.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2002 r. złożył skargę Prokurator Okręgowy w W., wniósł o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez rażące naruszenie art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) polegające na przyznaniu prawa wieczystego użytkowania na rzecz osób, które nie miały przymiotu właściciela działki wymaganego tym przepisem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

w pierwszej kolejności podnieść należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Sąd stwierdził, że postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie nie zostało należycie przeprowadzone. Podstawowym zarzutem sprzeciwu Prokuratora, powtórzonym w skardze do sądu administracyjnego było rażące naruszenie przepisu art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) przy wydawaniu decyzji nr [...] będącej przedmiotem postępowania nadzorczego, polegające na przyznaniu prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] osobom, które nie miały przymiotu następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości.

Okoliczność ta, mająca kardynalne znaczenie dla oceny czy nastąpiło rażące naruszenie prawa, nie została wyjaśniona.

Z akt sprawy wynika, że nieruchomość [...] przy ul. [...] miała urządzoną księgę wieczystą nr hip.[...], w której jako właściciele wpisani byli S. i J. W. Badania tej księgi wieczystej nie zostały dokonane, a zatem nie zostało ustalone kto był przeddekretowym właścicielem nieruchomości. W aktach własnościowych nieruchomości powstałych po wojnie, znajduje się karta rejestracji nieruchomości z dnia [...] października 1946 r. z której wynika, że właścicielem nieruchomości jest K. S. i C. K., a użytkownikiem Z.

Zaświadczenie Sądu Powiatowego dla W. w W. z dnia [...] lutego 1957 r. wskazuję, że z mocy postanowienia Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] kwietnia 1946 r. właścicielkami tej nieruchomości są C. K. w połowie i K. S. w drugiej połowie, z tytułu nabycia od J. G. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] września 1945 r. rep. nr [...].

Nie zostało wykazane następstwo prawne między przedwojennymi właścicielami nieruchomości a zbywcą nieruchomości J. G.

Z akt własnościowych nie wynika, aby przeddekretowi właściciele nieruchomości złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Nie zostało także wykazane kiedy, w związku z nie złożeniem wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości, przeszedł na własność gminy, a następnie Skarbu Państwa, znajdujący się na tym gruncie budynek.

W prawdzie w aktach własnościowych znajduje się orzeczenie administracyjne (bez daty i podpisu) o odmowie przywrócenia C. K. i K. S. przywrócenia terminu na złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...], z którego wynika, że nieruchomość ta została objęta przez gminę w dniu 16 sierpnia 1946 r. , a termin do złożenia wniosku upłynął w dniu 16 lutego 1949 r., lecz trudno przyjąć, że taka kopia, czy też projekt rozstrzygnięcia ma walor dokumentu.

Jeżeli zostałoby niewadliwie ustalone, że w dniu 16 lutego 1949 r. upłynął termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, to oznaczałoby, że z tym dniem budynek znajdujący się na tej nieruchomości przeszedł na rzecz gminy, a następnie Skarbu Państwa.

W tej sytuacji nie było możliwości dokonywania obrotu cywilnoprawnego tym budynkiem niezależnie od tego czy i jakie zaświadczenia w tym przedmiocie były wydane, gdyż nie nosiły one znamion zgodności z prawem.

Natomiast sąd administracyjny nie jest władny dokonać oceny ważności czynności cywilnoprawnych, czy też wykazywać ewentualny fałsz dokumentów.

Decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r., która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie jej nieważności wydana była na podstawie art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.).

W dacie wydania tej decyzji przepis art. 89 ust. 1-3 miał następującą treść :

1) z dniem wejścia w życie ustawy wygasają prawa do odszkodowania za zajęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279),

1) poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, oraz domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych, lub ich następcy prawni mogą zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. O przyznaniu prawa użytkowania wieczystego wymienionych gruntów i o zwrocie budynków orzeka terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego,

2) na rzecz osoby fizycznej może być dokonany zwrot tylko jednej nieruchomości".

Terminy do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], tak określony w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r, jak i z art. 89 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości są terminami prawa materialnego, co powoduje, że ich niedotrzymanie skutkuje wygaśnięciem roszczenia.

Organy ustaliły, że wniosek o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste został złożony przed dniem 31 grudnia 1988 r.

Natomiast budzi wątpliwości czy prawidłowo została ustalona ilość izb w budynku znajdującym się na gruncie przy ul. [...].

Z pisma z dnia 25 października 1967 r. oraz z dnia 22 września 1966 r. i z dnia 3 listopada 1967 r. wynika bowiem, że budynek ten posiada 23 izby mieszkalne. Świadczy również o tym decyzja z dnia [...] listopada 1967 r. nr [...] odmawiająca oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.

Organy nie ustosunkowały się do faktu, że na wniosek Prezydium Rady Narodowej W. Państwowe Biuro Notarialne, po wyjaśnieniu rozbieżnych informacji, co do przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa z mocy prawa, dokonało wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...], co wynika z zawiadomienia z dnia 19 stycznia 1998 r., zaś rewizja uczestników tego postępowania K. i W. B., L. P. i A. G. na ten wpis została oddalona postanowieniem Sądu Wojewódzkiego dla W. z dnia [...] kwietnia 1968 r., sygn. akt [...].

Wszystkie podane wyżej okoliczności nie zostały wyjaśnione, co narusza przepisy art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 156 § 1 kpa.

Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie to traci moc w chwili uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).