Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 699/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie Sędzia WSA del. Tomasz Judecki (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. T. na bezczynność Dyrektora Oddziału we W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 4 kwietnia 2022 r. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

P. T. (dalej jako: "skarżący") zaskarżył do Sądu bezczynność Dyrektora Oddziału we W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału (dalej jako: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 4 kwietnia 2022 r.

Z przedłożonych przez organ akt administracyjnych wynika, że skarżący wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2022 r., wniesionym drogą pocztową w dniu 8 kwietnia 2022 r., złożonym na trzech osobno podpisanych kartkach, oznaczonych kolejno przez organ sygnaturami wpływu: [...], [...], [...], zwrócił się do organu z prośbą o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej umowy na realizację zadania inwestycyjnego pod nazwą "Zaprojektowanie i wybudowanie drogi [...] (zwanym dalej: "Kontraktem" lub "Inwestycją"), o:

- przekazanie wszystkich roszczeń ostatecznych Wykonawcy Robót złożonych na Kontrakcie;

- przekazanie podpisanej umowy z Wykonawcą Robót;

- przekazanie wszystkich podpisanych aneksów z Wykonawcą Robót;

- przekazanie wydanych określeń Inżyniera wobec wystosowanych roszczeń Wykonawcy Robót na bazie subklauzuli 20.1 SWK;

- przedłożenie wydanych określeń Inżyniera do złożonych roszczeń ostatecznych Wykonawcy Robót wraz z korespondencją związaną z ww. roszczeniami ostatecznymi;

- korespondencję Zamawiającego związaną z roszczeniami Wykonawcy kierowaną zarówno do Wykonawcy jak i Inżyniera.

Skarżący wskazał sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji – o przekazanie ww. informacji na podany we wniosku adres email.

W odpowiedzi organ powiadomił skarżącego pismem z dnia 21 kwietnia 2022 r. (nadanym listem poleconym 22 kwietnia 2022 r.), że żądana informacja w zakresie: umowy z Wykonawcą Robót oraz wszystkich podpisanych aneksów z Wykonawcą Robót jest informacją publiczną. Wskazał jakie dokumenty składają się na żądaną informację publiczną i wezwał skarżącego do doprecyzowania zakresu danych i sposobu ich udostępnienia ze względu na ich obszerność (tj. czy może być udostępniona w kilku e-mailach, czy też na płytce CD/DVD).

Natomiast odnosząc się do żądanej przez skarżącego informacji publicznej w zakresie: przekazania wydanych określeń Inżyniera wobec wystosowanych roszczeń Wykonawcy Robót na bazie subklauzuli 20.1 SWK; przekazania wszystkich roszczeń ostatecznych Wykonawcy Robót złożonych na Kontrakcie; przedłożenia wydanych określeń Inżyniera do złożonych roszczeń ostatecznych Wykonawcy Robót wraz z korespondencją związaną z ww. roszczeniami ostatecznymi; korespondencji Zamawiającego związaną z roszczeniami Wykonawcy kierowaną zarówno do Wykonawcy jak i Inżyniera; poinformował skarżącego, że w jego ocenia żądana informacja nie dotyczy informacji publicznej o której stanowi art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm. – dalej jako: "u.d.i.p.").

Organ powołując się na poglądy prawne sądów administracyjnych wyjaśnił, że zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem orzecznictwa w sprawach dot. udostępnienia informacji publicznej, poprawnie skonstruowany wniosek o udzielenie informacji publicznej winien wskazywać konkretnie informację publiczną (np. dokument) która ma podlegać udostępnieniu. Wniosek taki nie może wykazywać charakteru ogólności, który by sprawiał, że organ będący adresatem wniosku miałby się domyślać, jaki dokładnie jest jego przedmiot, a także jakie informacje publiczne wnioskodawca chce uzyskać. Wskazanie żądanej informacji może przyjąć charakter opisowy, jednakże organ winien w każdym przypadku móc jasno i precyzyjnie zidentyfikować informacje publiczną, która jest przedmiotem takiego wniosku.

Dalej wskazał, że prawo, którego realizacji domaga się wnioskodawca musi zostać we wniosku skonkretyzowane. Nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie (np. o stanie spraw, zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, stanie państwa). Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, bowiem nie jest określony zakres żądania. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Analiza art. 6 u.d.i.p. wykazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk.

Organ stwierdził, że w ww. zakresie żądanie skarżącego należy potraktować, jako wnioski o zbiory materiałów lub informacji. Jest ono też nieprecyzyjne, co zmuszałoby organ do arbitralnej decyzji w przedmiocie zakresu wniosku, a do tego organ jest nieuprawniony. Stwierdził, że w ww. zakresie wnioskowane informacje nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej.

W skardze na bezczynność skarżący zarzucił organowi, że ten pismem z dnia 21 kwietnia 2022 r. udzielił informacji publicznej tylko w zakresie żądania przekazania umowy z Wykonawcą Robót oraz wszystkich podpisanych aneksów z Wykonawcą Robót. Pismem z dnia 21 kwietnia 2022 r. odmówił jednak udzielenia skarżącemu żądanej informacji w zakresie:

- wydanych określeń Inżyniera wobec wystosowanych roszczeń Wykonawcy Robót na bazie subklauzuli 20.1 SWK;

- wydanych określeń Inżyniera do złożonych roszczeń ostatecznych Wykonawcy Robót wraz z korespondencją związaną z ww. roszczeniami ostatecznymi;

- korespondencji Zamawiającego związanej z roszczeniami Wykonawcy kierowaną zarówno do Wykonawcy jak i Inżyniera;

- wszystkich roszczeń ostatecznych Wykonawcy Robót złożonych na Kontrakcie.

W tym zakresie, w ocenie skarżącego, żądana informacja jest informacją publiczną. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że żądana korespondencja między wykonawcą a zamawiającym, dotycząca m. in. realizowanej Inwestycji, stanowi informację publiczną. Żądana dokumentacja, w tym korespondencja między wykonawcą a zamawiającym, powstała w związku z roszczeniami tych podmiotów i ma związek z wydatkowaniem środków publicznych, a to stanowi podstawę uprawnienia każdego obywatela do kontroli wydatkowania pieniędzy publicznych.

W ocenie skarżącego żądanie precyzyjnie określało zakres informacji publicznej jaką chciał uzyskać, a organ błędnie interpretuje wniosek jako żądanie udostępnienia zbioru materiałów niebędących informacją publiczną. Na tym etapie skarżący nie jest w stanie wskazać konkretnego dokumentu nie znając treści posiadanej przez organ dokumentacji. Dlatego opisał rodzajowo żądane dokumenty jakich przekazania oczekuje.

W skardze wniósł: o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosków w nierozpoznanym zakresie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenia od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 500 zł i zasądzenia od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi organ wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku braku odrzucenia, o jej oddalenie podtrzymując stanowisko sformułowane w piśmie z dnia 21 kwietnia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329 - dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

U.d.i.p. reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych.

Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in. informacje o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć; dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających; treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu; stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego; treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej; informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.).

Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji w świetle u.d.i.p. są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Należy w tym miejscu wskazać, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Wskazać należy, że na gruncie przepisów u.d.i.p. brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Przy czym za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną. Jedyne czego należy wymagać dotyczy tego, by wniosek nie był anonimowy.

W analizowanej sprawie ze skargi na bezczynność, adresat wniosku z dnia 4 kwietnia 2022 r. – Dyrektor Oddziału we W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału - jest bezspornie organem władzy publicznej. Należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznych, o których mowa w art. 4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. Zatem została spełniona przesłanka podmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W kontrolowanej sprawie było natomiast sporne, czy spełniona została przesłanka przedmiotowa – czy informacja w zakresie udostępnienia wskazanym przez skarżącego dokumentów, wymienionych w treści wniosku z dnia 4 kwietnia 2022 r., nieudostępnionych przez organ, ma walor informacji publicznej.

W rozpatrywanej sprawie skarżący, wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2022 r., wniesionym drogą pocztową w dniu 8 kwietnia 2022 r., zawartym w treści trzech osobno podpisanych kart, zwrócił się do organu o udzielenie żądanej informacji dotyczącej umowy na realizację zadania inwestycyjnego pod nazwą: "Zaprojektowanie i wybudowanie drogi [...].

Skarżący – wbrew odmiennemu stanowisku organu - wskazał zakres żądanej informacji wnosząc o przekazanie wszystkich dokumentów, rodzajowo określonych, bo związanych z roszczeniami zgłoszonymi przez wykonawcę robót i oznaczoną Inwestycją, a dotyczących: wszystkich roszczeń ostatecznych Wykonawcy Robót złożonych na Kontrakcie; wydanych określeń Inżyniera wobec wystosowanych roszczeń Wykonawcy Robót na bazie subklauzuli 20.1 SWK; wydanych określeń Inżyniera do złożonych roszczeń ostatecznych Wykonawcy Robót wraz z korespondencją związaną z ww. roszczeniami ostatecznymi; korespondencji Zamawiającego związanej z roszczeniami Wykonawcy kierowanej zarówno do Wykonawcy jak i Inżyniera.

Skarżący przyznał, że żąda udostępnienia określonych dokumentów, korespondencji powstałej pomiędzy wykonawcą robót a zamawiającym, a dotyczącej realizowanej Inwestycji, powstałej w związku ze zgłoszonymi roszczeniami, co ma związek z wydatkowaniem środków publicznych.

Ponieważ organ, w odpowiedzi z dnia 21 kwietnia 2022 r., nadanej przesyłką poleconą w dniu 22 kwietnia 2022 r. (według daty z naklejki nadania na piśmie z dnia 21 kwietnia 2022 r.) nie udzielił skarżącemu informacji w powyżej określonym zakresie, twierdząc, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, więc skarżący złożył skargę do Sądu na stan bezczynności organu w tym zakresie.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13).

Pomimo więc szerokiego rozumienia informacji publicznej, fakt, że pewien dokument został wytworzony przez organ, bądź nawet że jest w jego posiadaniu, nie jest wystarczający dla uznania, że jest nośnikiem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W świetle zawartej w tym przepisie definicji musi on jeszcze dotyczyć "sprawy publicznej".

Definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 u.d.i.p odsyła do pojęcia "sprawy publicznej". W przepisach prawa brak jest legalnej definicji "sprawy publicznej". Z pewnością jednak jest to sprawa, która, jak wynika z potocznego rozumienia pojęcia "publiczny", odnosi się w jakimś stopniu do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich, ogólnych, społecznych i nieprywatnych (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom D-Ś red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843) mogących interesować ogół obywateli. Przeciwieństwem "sprawy publicznej" jest "sprawa prywatna", czyli niepubliczna, osobista, indywidualna, dotycząca sfery prywatnej człowieka w tym również jego interesu prawnego. Skoro ustawodawca przyjmuje, że informacją publiczną jest w szczególności "stanowisko organu w sprawie publicznej" oraz "treść innych wystąpień i ocen" to a contrario takiego waloru nie może mieć stanowisko organu w sprawie prywatnej dotyczącej innego podmiotu i naruszenia jego interesu prawnego (tak NSA w wyroku z dnia 22 czerwca 2022 r., III OSK 4774/21, publik. CBOSA).

W ocenie Sądu, w opisanym powyżej zakresie, żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Nie są bowiem informacją publiczną pisma wykonawcy robót zawierające roszczenia oraz stanowiska zajęte przez zamawiającego i inżyniera robót wobec tych wystosowanych roszczeń, a także korespondencja pomiędzy nimi w sprawach złożonych roszczeń, czyli żądań podjęcia określonych działań, złożonych w związku z realizacją zadania jakim było zaprojektowanie i wybudowanie drogi [...].

Pisma wykonawcy robót, zawierające jego ostateczne, zgłoszone roszczenia i jego korespondencje w tej sprawie, nie są dokumentami urzędowymi. Nie pochodzą od organu, ale od osoby prywatnej. Dokumenty te choć mogą znajdować się w posiadaniu organu, to odnoszą się do sprawy prywatnej, do naruszenia interesu prawnego osoby prywatnej. Kwestie roszczeń zgłoszonych przez wykonawcę robót winny być przedmiotem postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym. Za informację publiczną mógłby zostać uznany jedynie fakt wniesienia pozwu do sądu. Nawet po wniesieniu do sądu pozew wykonawcy robót, jako pochodzący od osoby prywatnej, nie jest dokumentem urzędowym. Żądanie skarżącego udostępnienia dokumentów z wszystkimi złożonymi ostatecznymi roszczeniami wykonawcy robót oraz jego korespondencji, związanej z tymi roszczeniami, prowadzonej z obsługującym organ urzędem (Oddziałem we W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad), czy z jego przedstawicielami (inżynierem robót), jest żądaniem o wydanie dokumentów pozbawionych waloru oficjalności.

Jeśli chodzi o stanowiska zajęte przez zamawiającego i inżyniera robót wobec wystosowanych przez wykonawcę robót roszczeń, a także korespondencję pomiędzy nimi w sprawie złożonych roszczeń (czyli o informację w zakresie wydanych określeń Inżyniera wobec wystosowanych roszczeń wykonawcy robót na bazie subklauzuli 20.1 SWK; wydanych określeń inżyniera do złożonych roszczeń ostatecznych wykonawcy robót wraz z korespondencją związaną z ww. roszczeniami ostatecznymi; korespondencji zamawiającego związanej z roszczeniami wykonawcy kierowanej zarówno do wykonawcy jak i inżyniera), stwierdzić należy, że oceniając charakter tak opisanej przez skarżącego informacji trzeba przyjąć, że ma ona walor informacji stanowiącej treść dokumentu wewnętrznego.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest dokument stanowiący oświadczenie woli lub wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (tak NSA w wyroku z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1632/19 i przywołane w nim poglądy prawne orzecznictwa i nauki prawa, publik. CBOSA).

Zatem pisma będące przedmiotem wniosku skarżącego, a dotyczące roszczeń złożonych przez wykonawcę robót przy opisanej Inwestycji, wymieniane pomiędzy uczestnikami procesu inwestycyjnego realizowanego przez urząd (Oddział we W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad), służą jedynie wymianie informacji, poglądów lub sugestii, co do czynności podejmowanych w sprawach roszczeń i są w istocie gromadzeniem materiałów roboczych, tj. dokumentów wewnętrznych, a tego rodzaju dokumenty nie są informacją publiczną i nie podlegają udostępnieniu. Stanowią informację o charakterze roboczym, które jedynie świadczą o procesie myślowym służącym do wypracowania finalnej koncepcji. Innymi słowy, jest to stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Jako "dokumenty wewnętrzne" służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu.

Organ prawidłowo zatem zawiadomił wnioskodawcę pismem z dnia 21 kwietnia 2022 r., nadanym w dniu 22 kwietnia 2022 r., czyli z zachowaniem terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., że żądana przez skarżącego informacja "nie dotyczy informacji publicznej", czyli nie jest informacją publiczną, choć w ocenie Sądu powinno to nastąpić z innym uzasadnieniem niż wskazane przez organ.

Sąd nie podziela stanowiska organu, że przyczyną takiej jej kwalifikacji było tylko to, że żądana informacja była określona zbyt ogólnie, bez wskazania określonej informacji (dokumentów), że dotyczyła zbioru informacji i z tego tylko powodu nie mogła być zakwalifikowana jako informacja publiczna.

Skarżący zwrócił się przecież o przekazanie wszystkich dokumentów określonych rodzajowo, bo związanych z roszczenia wykonawcy robót zgłoszonymi w związku z konkretną Inwestycją. Wbrew odmiennej ocenie organu zakres żądania został więc określony choć rodzajowo. Gdyby hipotetycznie przyjąć, że żądana przez skarżącego informacja byłaby informacją publiczną, to każdy z rodzajowo wskazanych dokumentów, objętych żądaniem skarżącego, byłby z osobna informacją prostą. Jeżeli ich wyodrębnienie jako informacji prostej wiązałoby się z koniecznością przeszukania całego zbioru danych będących w posiadaniu organu, analizowania posiadanego zasobu dokumentów dotyczących Inwestycji i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu, według określonych przez skarżącego kryteriów, mogłoby to spowodować, że żądana informacja przekształciłaby się w informację przetworzoną (podobnie NSA w wyroku z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11; także NSA w wyroku z dnia 14 października 2022 r., III OSK 5418/21, publik. CBOSA). Taka informacja jako przetworzona podlegałaby wówczas udostępnieniu po spełnieniu przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a w przypadku nie wykazania tej przesłanki odmowa udostępnienia nastąpiłaby w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.).

W sprawie brak było też podstaw do odrzucenia skargi z powodu braku wniesienia ponaglenia (o co wnioskował organ). Jak trafnie wskazał skarżący dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.

Przepis art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

Utrwalone jest stanowisko doktryny, jak i orzecznictwa, które wywodzi, że na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej dopuszczalność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od uprzedniego złożenia środka zaskarżenia (por. postanowienie NSA z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 525/18, opubl. w CBOSA i powołane tam orzecznictwo).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Dlatego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Takie odesłanie znajduje się jedynie w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., a więc należy wyłączyć ich stosowanie do faz poprzedzających wydanie decyzji.

Oznacza to, że w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielenia informacji publicznej, przepis art. 37 K.p.a. w ogóle nie ma zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też omawiana u.d.i.p. W konsekwencji w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. również nie mogą być stosowane. Dlatego też, skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (por. też wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2830/18, opubl. w CBOSA).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.

W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.