Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 838/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 art. 135 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c art. 153 art. 174 art. 183 art. 188 art. 189 art. 193 art. 200 art. 203
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 art. 61 par. 3 art. 104 par. 2 art. 107 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 art. 61 art. 66 art. 80 ust. 2 pkt 1 art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 86/16 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2015 r. [...]znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]września 2014 r. Nr [...]; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz J.W. kwotę 1250 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Admninistracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 19 października 2016r., sygn. akt II SA/Kr 86/16, oddalił skargę J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) nakazał Związkowej Spółdzielni Mieszkaniowej przy ul. [...] [...] w [...] (ZSM) - jako zarządcy budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] [...] w [...] - obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] [...] w [...], poprzez podniesienie balustrad balkonów do wysokości min. 110 cm od powierzchni wykończonych posadzek w terminie do 31.12.2014 r.

Na skutek odwołania złożonego przez J. W. oraz Związkową Spółdzielnię Mieszkaniową, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ([...]WINB), decyzją z dnia [...] października 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł reformatoryjnie o nakazaniu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane Związkowej Spółdzielni Mieszkaniowej, ul. [...] [...], [...]-[...] [...] - jako zarządcy budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] [...] w [...] - obowiązek podniesienia balustrad balkonów budynku mieszkalnego przy ul. [...] [...] w [...] do wysokości min. 110 cm od powierzchni wykończonych posadzek w terminie do dnia 31 marca 2016r. W uzasadnieniu tej decyzji, odnosząc się do treści wydanego uprzednio w sprawie wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 201 r., sygn. akt II SA/Kr 1668/09, w którym nakazano zbadanie czy ww. obiekt został wybudowany ze znacznymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, [...]WINB wskazał, że prowadzone czynności wyjaśniające nie potwierdziły powyższych okoliczności. W decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku z dnia [...] czerwca 1996r. nr [...] jasno sprecyzowano, iż do użytkowania obiektu budowlanego można przystąpić po zawiadomieniu Wydziału Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli Wydział ten, w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu. Wobec faktu, że nie zachodziły okoliczności z art. 55 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z treścią ówczesnego art. 54 tej ustawy, do użytkowania powyższego budynku można było przystąpić "po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu". Związkowa Spółdzielnia Mieszkaniowa jako inwestor przedmiotowego budynku, czyniąc zadość warunkowi zawartemu w pozwoleniu na budowę oraz art. 54, pismem z dnia [...] października 1997r. znak: [...] zawiadomiła właściwy organ nadzoru budowlanego, że zakończyła realizację budynku mieszkalno-usługowego "D" przy ul. [...] [...] w [...]. Wydział Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta [...], po przeanalizowaniu złożonej dokumentacji, postanowieniem z dnia [...] listopada 1997r. znak: [...], zażądał od inwestora jej uzupełnienia o określone dokumenty, co ZSM wykonała za pismem z dnia 21 listopada 1997 r. Organ odwoławczy stwierdził, iż ZSM do zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu budowlanego dołączyła zatem wszystkie dokumenty wymagane obowiązującymi wówczas przepisami (art. 57) ustawy - Prawo budowlane, w tym m.in.: oryginał dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, a także oświadczenie o zgłoszeniu zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku do Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska, Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Państwowej Straży Pożarnej. Żaden z ww. organów, w terminie do 14 dni od daty otrzymania zgłoszenia, nie wniósł sprzeciwu i uwag w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego. Uchybień w złożonej dokumentacji nie dopatrzył się również Wydział Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta [...] i w związku z tym, w dniu 26 listopada 1997 r. wydał zaświadczenie znak: [...], że nie zgłasza sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania ww. obiektu, z zastrzeżeniem, że należy go użytkować zgodnie z przeznaczeniem i utrzymywać w należytym stanie technicznym. Wobec powyższego, zdaniem [...]WINB, niezasadne są twierdzenia skarżącej, iż nastąpiło "wyłudzenie pozwolenia na użytkowanie " ww. budynku.

Odnosząc się do kwestii czy "czy obiekt ten nie został wybudowany ze znacznymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego" organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w latach 1996-1997r. nie definiowały pojęcia istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. W świetle powyższego nie można uznać, aby zgłaszana przez skarżącą zmiana sposobu zagospodarowania parteru przedmiotowego budynku (zamiast jednego dużego lokalu użytkowego wykonano dwa lokale mieszkalne i mniejszy lokal użytkowy) stanowiła istotne odstępstwo od projektu budowlanego, skoro ww. zmiana została wprowadzona w oparciu o nadzór autorski i została zaakceptowana przez inspektora nadzoru S. S. Ponadto organ podkreślił, że przedmiotowy budynek, pomimo wprowadzonej zmiany zagospodarowania parteru, nie zmienił swojej funkcji, gdyż pozostał budynkiem mieszkalnym z pomieszczeniem usługowym na parterze. [...]WINB uznał także za bezzasadny zarzut, że w przedmiotowym budynku w trakcie jego budowy dokonano samowolnych zmian rodzajów stropów, z żelbetowych wylewanych "na mokro" na prefabrykowane wykonane z płyt kanałowych, bowiem takie właśnie stropy zostały w nim przewidziane do zastosowania. Dalej organ wskazał, że stosownie do treści wydanego uprzednio w sprawie wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 czerwca 2013r. sygn. akt II SA/Kr 243/13, PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające, czy nastąpiła zmiana systemu grzewczego w przedmiotowym budynku oraz czy jego elewacja powoduje swoim wyglądem oszpecenie otoczenia. W dniu [...] października 2013 r. zostały przeprowadzone oględziny, podczas których ustalono, że budynek nie powoduje oszpecenia otoczenia. Również opracowanie "Przegląd techniczny budynku. Protokół z okresowej, pięcioletniej kontroli: stanu technicznego, przydatności do użytkowania, estetyki obiektu budowlanego i jego otoczenia" z grudnia 2013r., autorstwa mgr inż. G. W., mgr inż. W. D. i tech. Z. S., nie wskazuje, aby wygląd budynku powodował konieczność podjęcia pilnej ingerencji.

Odnośnie zmiany systemu grzewczego organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] października 2013 r. i pozyskanej dokumentacji projektowej dokonał porównania faktycznej i projektowanej ilości żeberek w lokalach mieszkalnych nr [...], [...], [...] i [...] budynku. Wyliczenia potwierdzają wprawdzie, że m.in. w lokalu nr [...], należącym do J. W., zamontowano mniejszą ilość żeberek niż projektowano, to jednak nie można tego uznać za istotne odstępstwo od zatwierdzonej dokumentacji. W ocenie organu odwoławczego kwestia brakującej ilości żeberek w grzejnikach, a więc dotycząca elementów wykończenia wnętrza, należy do kwestii cywilnoprawnych, nie podlegających rozstrzyganiu organów nadzoru budowlanego - wady fizyczne w wyposażeniu lokalu mieszkalnego strona mogła egzekwować w ramach rękojmi. Nadto organ I instancji, mając uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego w zakresie instalacji c.o., pozyskał także opracowanie pod nazwą "Ekspertyza techniczna" z lutego 2014 r., w której we wnioskach wskazano m.in., że: zamontowane grzejniki pokrywają obliczeniowe zapotrzebowanie ciepła we wszystkich lokalach a instalacja centralnego ogrzewania jest wykonana prawidłowo; odstępstwa pomiędzy projektem a wykonaną inwestycją nie mają wpływu na jej prawidłową eksploatację; zamiana grzejników w mieszkaniach z grzejników radiatorowych żeliwnych typu TA-1 na grzejniki aluminiowe członowe oraz montaż grzejników typu ENIX w łazienkach wpłynęły na podwyższenie standardu mieszkań. Podobne wnioski zawiera opracowanie pn. "Ekspertyza techniczna Aneks" z lutego 2014.

Odnośnie zarzutu nie ustalenia prawidłowo kręgu stron postępowania wskazano, że z analizy akt sprawy wynika, że lokatorzy mieszkań nr [...] i [...] budynku przy ul. [...] [...] w [...] (t.j. Ł. P. i P.S.) nie są właścicielami wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Zgodnie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013r. poz. 1222 ze zm.) spółdzielnia ma obowiązek zarządzania nieruchomościami stanowiącymi jej mienie lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków. Interesy pozostałych współwłaścicieli budynku przy ul. [...] [...] w [...], zgodnie z art. 27 ust. 2 ww. ustawy, reprezentuje Związkowa Spółdzielnia Mieszkaniowa, gdyż z mocy ustawy zarządza ona mieniem swoich członków. Tym samym jest ona uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali mieszkalnych w tym obiekcie, stanowiących odrębny przedmiot własności, niezależnie od tego czy są oni członkami spółdzielni, czy też nie. Nie stwierdzono wobec powyższego naruszenia interesów pozostałych członków Spółdzielni. Wobec powyższego [...]WINB jako strony postępowania uznał wnioskodawców wszczętego postępowania tj. J. i W. W. oraz Związkową Spółdzielnię Mieszkaniową. Także WSA w Krakowie w uzasadnieniach wydanych w sprawie wyroków (sygn. akt II SA/Kr 243/13 i II SA/Kr 1668/09) nie kwestionował prawidłowości ustalonego kręgu stron postępowania.

Co do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a., organ wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że PINB zapewnił stronom możliwość zapoznawania się z aktami sprawy. Odnośnie natomiast zarzutu dotyczącego zmniejszonej przegrody międzykondygnacyjnej, organ wskazał, że projekt nie przewidywał górnej warstwy styropianu, który wskazywała J. W. w protokole oględzin z dnia [...] października 2013 r. (vide: karta 29 akt znak: [...]). Zebrany materiał dowodowy nie potwierdza, aby wyżej wymienione przegrody były w nieprawidłowym stanie technicznym. Ewentualne poprawienie izolacyjności cieplnej stropów nadwieszonych należy do działalności inwestycyjnej nie podlegającej dyspozycji przepisów art. 66 ustawy - Prawo budowlane. Uwagi J. W. dotyczące bilansu cieplnego ww. przegród nie mają wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Odnośnie oceny stanu technicznego organ odwoławczy podniósł, iż przed organem I instancji prowadzone było wcześniej odrębne, wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące nieprawidłowego stanu technicznego budynku przy ul. [...] [...] w [...] (z wyłączeniem w zakresie zakłócenia ciągów w przewodach wentylacyjnych). W postępowaniu tym nie wykazano istniejących nieprawidłowości stanu technicznego budynku, w związku z czym zostało umorzone. Również niezasadne są ponawiane zarzuty J. W. dotyczące zagrożenia wynikającego ze stanu elewacji, jak bowiem wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 243/13, stan elewacji nie zagraża życiu, czy też bezpieczeństwu użytkowników budynku, co zostało potwierdzone w opinii dotyczącej stanu technicznego elewacji przedmiotowego budynku autorstwa mgr inż. J. H. Niezależnie od powyższego PINB, mając na względzie treść art. 7 i 77 k.p.a., pozyskał dokumenty dotyczące aktualnego utrzymania przedmiotowego budynku, których analiza nie wykazała, aby obecnie budynek ten znajdował się w stanie uzasadniającym zastosowanie normy określonej w art. 66 Prawa budowlanego. Zalecenia zawarte w protokołach kontroli, przeprowadzonych na podstawie art. 62 ustawy - Prawo budowlane, nie mające wpływu na bezpieczeństwo użytkowania obiektu powinny być wykonane w ramach bieżącej konserwacji. W protokole 5-letnim z grudnia 2013r. wykazano natomiast, iż w mieszkaniach nr 4, 7 i 8 wysokość barierek na balkonach jest mniejsza niż 110 cm. [...]WINB wskazał, że przeprowadził w tym zakresie dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Stwierdził, że na zatwierdzonym projekcie budowlanym nie zostały zaznaczone wymiary wysokości barier na balkonach. Wysokość powyższą można jedynie odtworzyć na podstawie odczytu ze skali rysunku. Tak pozyskane wymiary wskazują, że wysokość ta powinna wynosić ok. 110 cm. Na zlecenie [...]WINB w dniu 2 czerwca 2015 r. przeprowadzono oględziny w budynku, podczas których ustalono, że w kontrolowanych lokalach występują następujące wymiary barierek balkonowych: mieszkanie nr 3 - wysokość 104-106 cm, położone płytki o gr. ok. 5 mm; mieszkanie nr 6 - wysokość 103,5-106 cm, położone płytki o gr. ok. 5 mm; mieszkanie nr 7 - wysokość 106,5-107 cm, położone płytki o gr. ok. 5 mm; mieszkanie nr 8 - wysokość 106-107,5 cm, brak położonych płytek. Organ stwierdził, że odstępstwa od wymaganej wysokości nie wynikają więc z błędów pomiarowych. Z dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu z dnia 02.06.2015r. wynika ponadto, że balustrada balkonu nr 4 została zabudowana, natomiast balustrada balkonu nr 5 odpowiada wyglądem pozostałym balustradom. Z powyższych ustaleń wynika, że obecna wysokość barierek wynika z montażu wykonanego w czasie realizacji budynku przy ul. [...] [...] w [...]. Późniejsze położenie płytek warstwy posadzkowej nie jest decydującym powodem, iż barierki nie posiadają należytej wysokości. Organ odwoławczy uznał, że przy sprawdzaniu wykonania nałożonego obowiązku organy nadzoru budowlanego będą kontrolować wysokość balustrad we wszystkich balkonach budynku przy ul. [...] [...] w [...]. Obecnie obowiązujący § 298 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. nr 75 poz. 690 ze zm.) wskazuje, że minimalna wysokość balustrady w budynkach wielorodzinnych, mierzona do wierzchu poręczy powinna wynosić 1,1 m. Obowiązujący w dacie realizacji budynku przy ul. [...] [...] w [...] § 298 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005r. Nr 10 poz. 46) również wskazywał, że minimalna wysokość balustrady w budynku wielorodzinnym, mierzona do wierzchu poręczy powinna wynosić 1,1 m. Także obowiązujący w dacie sporządzenia projektu budynku przy ul. [...] [...] w [...] § 57 ust. 1 w zw. z § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980r. Nr 17 poz. 62 ze zm.) wskazywał, że wysokość balustrad balkonów powinna wynosić 1,1 m. Montaż barierek na balkonach budynku przy ul. [...] [...] w [...] odbył się zatem w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu jak i istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach. W ocenie organu odwoławczego barierki balkonów, jako trwale połączone z konstrukcją balkonów, należą do części wspólnych budynku. Podmiotem zobowiązanym do doprowadzenia barierek do właściwego stanu jest więc Związkowa Spółdzielnia Mieszkaniowa. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że niewłaściwe było zastosowanie w sprawie normy art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Zebrany materiał dowodowy wskazuje bowiem, że montaż powyższych barierek odbył się w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu jak i istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach. Występuje więc tu okoliczność, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy.

W skardze J. W. zarzucił naruszenie: art. 6, 7, 8, 9,10, 61; 73; 77, 80,107, 111,136, 138 k.p.a. w związku z niewyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy i nie załatwieniem sprawy zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela; art. 5, art. 36a ust 1 i 5 pkt 2 i 6, art. 48, art. 50, art. 51, art. 61, art. 62, art. 66 i art. 71 ustawy - Prawo budowlane przez przyjęcie, iż nieodpowiedni stan techniczny obiektu polega wyłącznie na takim stanie obiektu, jaki zagraża życiu lub powodującym katastrofę budowlaną; art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie kolejnych orzeczeń sądów administracyjnych wymienionych w treści skargi, tj. II SA/Kr 1134/06; II SAB/Kr 31/07; II SA/1668/09; II SA/Kr 1662/11; II SA/KR 243/13.

Wojewódzki Sąd Admninistracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku, powołując się na art. 153 p.p.s.a. i uprzednio wydane wyroki przez Wojewódzki Sąd Admninistracyjny w Krakowie, stwierdził, że przedmiotem sprawy obecnie ocenianej były: 1/ kwestia ewentualnych odstępstw od projektu w wykonaniu przedmiotowego budynku w oparciu o art. 51 p.b., ze szczególnym uwzględnieniem zmian w instalacji grzewczej CO, oraz 2/ kwestia stanu technicznego budynku wyłącznie z punktu widzenia estetyki elewacji, w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 4 p.b. Natomiast nie była przedmiotem sprawy ocena stanu technicznego budynku z punktu widzenia art. 66 ust. 1 p.b. w zakresie rozstrzygniętym ostateczną decyzją w sprawie [...] (kominy i wentylacja) oraz [...] (pozostały stan techniczny z wyjątkiem estetyki elewacji).

Sąd zgodził się z poglądem organów, że badany stan elewacji, niezależnie od stwierdzonych nieprawidłowości (tj. ubytków farby i zarysowania tynków czy złuszczającej się farby na płytach balkonowych), nie prowadzi do stwierdzenia, że budynek powoduje oszpecenie otoczenia. Podkreślił, że przesłanka do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane odnosi się do skrajnych zaniedbań w estetyce obiektu przy uwzględnieniu otoczenia. Tutaj ewidentnie taka sytuacja nie występuje. Ponadto za bezzasadne Sąd uznał zarzuty co do stanu technicznego elewacji, podnoszone na podstawie opinii J. H. sporządzonej w sprawie [...], gdyż kwestia ta była już przedmiotem wcześniejszego ostatecznego rozstrzygnięcia w tej sprawie i wypowiedzi Sądu w wyroku II SA/Kr 243/13. Podobnie, bezzasadny jest zarzut, że organy przyjęły, że nieodpowiedni stan techniczny to tylko zagrożenie dla życia lub grożące katastrofą. Po pierwsze, w tym postępowaniu zajmowano się tylko kwestią estetyki elewacji. Co do stanu technicznego, organy niejako "nadprogramowo" pozyskały przeglądy i oceny techniczne, z których wynika, że stan techniczny konstrukcji budynku jest dobry, zaś wykończenia – zadowalający; należy tylko rozważyć wykonanie remontu tynków zewnętrznych elewacji i płyt balkonowych i remont schodów zewnętrznych (k.24 akt [...] i opinia z pięcioletniej kontroli dołączona do tych akt). Po drugie, kwestia odstępstw od projektu i niezgodności z przepisami wykonania budynku nie jest badana na podstawie art. 66 ustawy - Prawo budowlane, gdyż na podstawie tego przepisu ocenia się tylko stan związany z użytkowaniem budynku, a nie z jego wybudowaniem.

Odnośnie kwestii odstępstw badanej w oparciu o art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane, Sąd wskazał, że zgodnie z wcześniejszymi zaleceniami, organy zbadały to zagadnienie w zakresie zgodności z projektem architektoniczno–budowlanym pod kątem zmiany przeznaczenia części parteru budynku ( z usługowej na dwa lokale mieszkalne) oraz w zakresie zmiany instalacji CO. Natomiast przy ponownym rozpoznaniu sprawy, po wydaniu wyroku w sprawie II SA/Kr 243/13, skarżąca dodała także kolejne zarzuty: zarzut zmian w porównaniu do rozwiązań projektowych w zakresie wewnętrznej instalacji elektrycznej, liczby zrealizowanych kondygnacji oraz braku górnej warstwy styropianu w podłodze mieszkania nr 3. Sąd przypomniał, że decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana w dniu [...] czerwca 1996 r. i została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 26 lipca 1996 r. Jak wynika z powyższej decyzji, zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę inwestorowi – Związkowej Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] co do inwestycji obejmującej budynek usługowo–mieszkaniowy "D" o wysokości 4 kondygnacji (apteka + 6 mieszkań), pow. całkowitej 850 m2, pow. mieszkalnej 384,27 m2, powierzchni lokali użytkowych 117,3 m2, kubaturze 2208 m3 wraz z infrastrukturą techniczną: inst. wew. wod-kan, gaz, c.w., c.o., elektr., teletechn. oraz przyłączami: wody, kanalizacji, gazu, kabla, na terenie działki nr [...] obr. [...] położonej w [...], przy ul. [...]. Projekt na rysunkach technicznych posiada naniesione zmiany, podpisane przez projektanta z datą 23.07.1996 r. co do likwidacji w projekcie pracowni, która miała być częścią lokalu M5 na 3 piętrze, położoną na 4 kondygnacji. Tak więc, skoro zmiana ta dokonana została w trakcie postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, przed wydaniem decyzji w instancji, to należy przyjąć, że została objęta wydanym pozwoleniem i w tym zakresie stanowisko organu I instancji nie budzi wątpliwości. Słusznie natomiast, zdaniem Sądu, organy oceniły jako odstępstwo od projektu kwestię zmiany przeznaczenia części parteru poprzez wybudowanie tamże w miejscu zaprojektowanego 1 lokalu użytkowego, zajmującego cały parter – 1 lokalu użytkowego oraz dwóch lokali mieszkalnych, z czym wiązało się przebicie dwóch otworów drzwiowych w ścianach nośnych (celem dostępu do tych lokali mieszkalnych z klatki schodowej) oraz zmiana instalacji grzewczej CO. Nie ulega wątpliwości – wbrew twierdzeniom skarżącej - że miało to miejsce przy budowie budynku, a nie w okresie późniejszym (po zgłoszeniu obiektu do użytkowania). Wynika to bowiem z dokumentacji zgromadzonej w aktach [...], a w szczególności z dziennika budowy. Mianowicie w dniu 27 lutego 1997r. starszy inspektor nadzoru zamieścił w dzienniku budowy wpis, że w nawiązaniu do wcześniejszych ustaleń ustnych i popartych umową z dnia [...].02.1997r. zgłasza potrzebę nadzoru autorskiego architekta celem m.in. adaptacji pomieszczeń na parterze budynku z apteki na mieszkania, wobec braku rozwiązań w tym zakresie. Następnie w dniu 13 marca 1997r. współautor projektu sporządził kartę nadzoru autorskiego, z której wynikało, że przedstawia, na wniosek inwestora, rozwiązanie zamienne polegające na zmianie zagospodarowania parteru budynku poprzez zaprojektowanie 1 lokalu usługowego i 2 lokali mieszkalnych – typu garsoniera – studio. W uwagach do tego rozwiązania projektant wskazał, że wnęki kuchenne mają być wyposażone w kuchenki elektryczne, oraz że przekucia w ścianach nośnych (dotyczące w mniemaniu Sądu zapewne otworów drzwiowych) – należy uzgodnić z nadzorem konstruktorskim oraz sprawdzić przewody wentylacyjne i spalinowe w całości budynku. Do karty został dołączony projekt parteru z naniesionym zamiennym rozwiązaniem, zawierającym rzut 2 lokali mieszkalnych oraz lokalu użytkowego z zaznaczonymi zmianami, w tym przekuciami w ścianach nośnych. W dzienniku budowy w tej samej dacie zaznaczono, że w tym dniu 13.03.1997 r. przekazano wykonawcy "NA inż. G. rozwiązujący zamiennie zagospodarowanie parteru z adaptacją na 1/ lokal usługowy, 2/ dwa mieszkania – garsoniery z wejściem z podestu półpiętra" (czyli wspomnianą kartę nadzoru autorskiego z projektem). Zmiana ta została dokonana zatem na etapie budowy. Podobnie (co do czasu wykonania) ocenić trzeba związaną ze zmianą zagospodarowania zmianę instalacji CO. W tym zakresie organ I instancji ustalił, że spółdzielnia przedłożyła dokumentację projektową instalacji CO, gdzie naniesione są zmiany, ale bez podpisu projektanta. Nie można zatem przyjąć, że stanowi to część projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, co słusznie zauważa organ I instancji. Niemniej przyjąć należy, że instalacja została w takiej formie, jak obecnie istniejąca, zbudowana w trakcie budowy całego obiektu, przed zgłoszeniem do użytkowania. Potwierdzają to protokoły sprawdzenia gotowej instalacji CO na zimno z dnia 10 sierpnia 1997r. oraz na gorąco z dnia 1 października 1997 r., co dowodzi, że w wymienionych datach instalacja była już skończona. Skarżąca nie wykazała żadnym dowodem, że w okresach późniejszych miało miejsce jakieś przerobienie tej instalacji, wobec tego zarzuty w tym zakresie Sąd uznał za całkowicie bezzasadne.

Zdaniem Sądu prawidłowy jest wniosek organów, że dokonane odstępstwa od projektu nie są istotnymi w rozumieniu art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane. To, czy w danym wypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w art. 36a ust. 5 pkt 1-7 ustawy - Prawo budowlane, ma charakter istotny, zależy od okoliczności danej sprawy. Sąd nie podzielił stanowiska, że każda zmiana któregokolwiek z podstawowych parametrów budynku wymienionych w art. 36a ust. 5 pkt 2 dokonana z naruszeniem obowiązku wymienionego w art. 36a ust. 1, w każdym przypadku pociąga za sobą skutki wymienione w art. 50 i 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, to jest konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego. Co do instalacji CO, Sąd wskazał, że zmiana w zakresie tej instalacji w stosunku do pierwotnego projektu polegała na zastosowaniu niektórych elementów grzewczych innego rodzaju oraz innej ich ilości. W projekcie była mowa o grzejnikach żeliwnych i rurach grzejnych stalowych pionowych, natomiast w istocie zamontowano grzejniki żeliwne i aluminiowe (ewentualnie stalowe), oraz grzejniki drabinkowe w łazienkach, równocześnie zrezygnowano z wykonania części pionów lub ukryto je z bruzdach ściennych. Oględziny przeprowadzone przez organ wykazały nadto, zgodnie ze szczegółową tabelą przedstawioną w decyzji PINB, że w niektórych pomieszczeniach zmniejszono lub zwiększono ilość żeberek w stosunku do projektu. W związku z tym PINB zbadał w oparciu o ekspertyzę zażądaną w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego od inwestora, czy zapewniono użytkownikom lokali odpowiednią temperaturę w tychże lokalach. Na podstawie sporządzonej ekspertyzy ustalono, że zamontowane grzejniki pokrywają obliczeniowe zapotrzebowanie ciepła we wszystkich lokalach, że instalacja CO jest wykonana prawidłowo oraz że odstępstwa w stosunku do pierwotnego projektu nie mają wpływu na jej prawidłową eksploatację. Co więcej, ekspert stwierdził, że zmiana grzejników w mieszkaniach z radiatorowych żeliwnych typu TA-1 na grzejniki aluminiowe członowe (w pokojach) oraz montaż grzejników typu ENIX w łazienkach, wpłynęły na podwyższenie standardu mieszkań. W odniesieniu do mieszkania nr 3 (skarżącej J. W.) w ekspertyzie wskazano, że pierwotnie mieszkanie było zaprojektowane nad częścią usługową z temperaturą wewnętrzną +16 stopni, a obecnie jest tam mieszkanie i część usługową. Po zawiadomieniu o wykonanej ekspertyzie J. W. zgłosiła uwagi, że biegła nie odniosła się do faktu, że powierzchnia podłogi stanowi uskok nad powierzchnią parteru i jest niedocieplona oraz że przegroda między parterem a pierwszym piętrem została przez inwestora pomniejszona, nieprawdą jest zapis w opinii, że okno w kuchni było otwarte, że zapotrzebowanie ciepła niezgodnie z projektem, skoro projekt przewidywał ocieplenie uskoku budynku. Ekspert odpowiedział na zarzuty sformułowane przez PINB w piśmie uzupełniającym. Po kolejnym zawiadomieniu przez PINB o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia w terminie 7 dni, które skarżąca otrzymała w dniu 27.08.2014r., w terminie tym skarżąca nie złożyła żadnych dalszych zarzutów do opinii. Wobec powyższego organ, który otrzymał wyjaśnienia w zakresie zgłoszonych przez siebie wątpliwości, miał prawo uznać opinię za wystarczającą. W ocenie Sądu, zarzuty zgłoszone w skardze odnośnie opinii są albo wyjaśnione w opinii uzupełniającej albo bezzasadne. W szczególności w ekspertyzie podano tzw. obliczeniowe zapotrzebowanie ciepła, biorąc pod uwagę parametry wody instalacyjnej zgodnie z warunkami MPEC wedle projektu z marca 1993r., oraz przy założeniu wskazanych w opinii temperatur w pomieszczeniach, opierając się na pierwotnej dokumentacji projektowej instalacji CO. Natomiast drugi parametr, to jest zapotrzebowanie ciepła wynikające z ilości grzejników, odnosi się do ich mocy grzewczej, co ekspert wyjaśniła na żądanie PINB. Niewątpliwie z opinii wynika, że wydajność cieplna grzejników zamontowanych aluminiowych jest większa od grzejników żeliwnych projektowanych (140 W). Stąd wnioski eksperta, w opozycji do zarzutów skarżącej, są umotywowane. Ekspert odniósł się także do kwestii ilości ciepła wychodzącego z węzła, zaś nie było jego zadaniem ani ocenianie sprawności technicznej węzła (co należy do dostawcy), jak również kto wprowadził zmiany do pierwotnego projektu CO. Zdaniem Sądu zmiana ilości i rodzaju grzejników nie wpłynęła na pogorszenie warunków cieplnych lokali. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przedmiotowa zmiana nie była znana organowi nadzoru przy zgłoszeniu budynku do użytkowania, gdyż projekt pierwotnej instalacji nie podlegał obowiązkowemu przedłożeniu w świetle art. 57 ust. 1, więc nie można domniemywać, jak poprzednio, że organ dokonał oceny tego odstępstwa. Wobec tego, oceniając go z punktu widzenia obecnie obowiązujących przepisów, zmiana ta nie może być uznana za istotne odstępstwo z tej przyczyny, że w ogóle nie dotyczy żadnej z sytuacji opisanych w punktach 1-7 ustępu 5 art. 36 a Prawa budowlanego. Jest to odstępstwo nieistotne, a jako takie, nie staje się przedmiotem postępowania naprawczego z art. 50 – 51 ww. ustawy.

W odniesieniu do grubości przegrody międzykondygnacyjnej (między parterem a I kondygnacją), Sąd stwierdził, że wbrew stwierdzeniom skarżącej, w aktach brak jakiejkolwiek adnotacji PINB o tym, iżby przegroda ta miała być o 10 cm cieńsza niż w projekcie. Brak takich adnotacji zwłaszcza w protokole oględzin z dnia 22.10.2013r., na które powołuje się skarżąca. Organy, weryfikując twierdzenie skarżącej o braku górnej warstwy styropianu, badając projekt wskazały, że nie przewidywał on warstwy styropianu, z czym Sąd zgodził się. Co do grubości – w projekcie podano grubość poszczególnych części składających się na grubość całej przegrody, z tym, że dla warstwy niepodwieszonej - 30,5 cm (po dodaniu grubości warstw ) ale bez grubości warstwy tynku, której nie podano; dla warstwy podwieszonej – 45,5 cm, ale bez podania grubości warstwy folii. Projekt nie określał dokładnej grubości stropu i z pewnością nie przewidywał górnej warstwy styropianu. Niezależnie od tego, że nie można w żadnym wypadku stwierdzić, aby nastąpiło jakieś odstępstwo od projektu, to oceniając rzecz z punktu widzenia obecnie obowiązujących przepisów, zmiana taka, gdyby nawet została dokonana, nie mogłaby być uznana za istotne odstępstwo z tej przyczyny, że w ogóle nie dotyczy żadnej z sytuacji opisanych w punktach 1-7 ustępu 5 art. 36 a Prawa budowlanego.

Odnośnie instalacji elektrycznej Sąd wskazał, że w aktach sprawy, oprócz oświadczenia skarżącej zamieszczonego na jej wniosek w protokole z dnia 14.12.2012r. co do badania stanu izolacji, szybkiego wyłączania urządzeń elektrycznych oraz instalacji odgromowej, sporządzonym przez uprawnionego inż. P. G., iż " w puszce instalacyjnej powyżej wyłącznika oświetlenia w kuchni przewody typu DY 1,5 mm2" – brak jest dowodów na okoliczność zmiany w instalacji grzewczej w stosunku do pierwotnego projektu. Niemniej jednak nie ma to w sprawie znaczenia, gdyż zmiana taka, gdyby nawet została dokonana, nie mogłaby być uznana za istotne odstępstwo z tej przyczyny, że w ogóle nie dotyczy żadnej z sytuacji opisanych w punktach 1-7 ustępu 5 art. 36 a Prawa budowlanego.

Odnośnie wysokości barierek balkonowych Sąd stwierdził, że mamy do czynienia nie tyle z niezgodnością z projektem architektoniczno – budowlanym (który wprost nie wskazał wysokości barierek), co z niezgodnością z § 298 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U.2015.1422) obowiązującym w dacie orzekania przez organy, jak również z niezgodnością z § 298 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2005,nr 10, poz. 46) obowiązującym w chwili budowy. W każdym bowiem przypadku minimalna wysokość balustrady mierzona do wierzchu poręczy powinna wynosić 1,1 m, zaś oględziny budynku w dniu 02.06.2015r. i poczynione w ich trakcie pomiary wykazały, że ta odległość w niektórych przypadkach jest mniejsza, co szczegółowo wskazał [...]WINB w decyzji. Stąd też [...]WINB wydał w II instancji decyzję nakazującą podniesienie balustrad balkonów w budynku przy ul. [...] nr [...] w [...] do wysokości min. 110 cm od powierzchni wykończonych posadzek w terminie do 31 marca 2016r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Wymagana przepisami wysokość barierek ma w ocenie Sądu istotne znaczenie z punktu widzenia zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom lokali mieszkalnych. Prawidłowo zatem organ II instancji nakazał doprowadzenie obiektu w tym zakresie do stanu zgodnego z prawem. Prawidłowo także organ ten wskazał, że nie może być w tym zakresie podstawą prawną rozstrzygnięcia art. 66 Prawa budowlanego.

Nie są też zasadne zarzuty skarżącej co do braku zbadania przez organy aktualnego sposobu użytkowania lokalu usługowego w kontekście warunków sanitarnych, czy też zgłoszenia bądź nie zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego, albowiem nie stanowiło to przedmiotu sprawy. Prawidłowe jest ponadto, w świetle art. 52 Prawa budowlanego, nałożenie obowiązku na inwestora, będącego obecnie zarządcą budynku. Co zaś do procedowania w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego (kwestia estetyki elewacji), to zgodnie z art. 61 obowiązki związane z utrzymaniem budynku należą do zarządcy.

Skargą kasacyjną J. W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 133 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu podczas wydania zaskarżonego wyroku pisma skarżącej z dnia 1 marca 2016 r. stanowiącego wniosek o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do przedłożenia do akt niniejszej sprawy informacji o sposobie i stopniu wykonania decyzji nr [...] z dnia [...] października 2009 r. w zakresie jej pkt 1, dotyczącego sekwencji ciągów wentylacji grawitacyjnej oraz spalinowych dla pomieszczeń kuchennych w mieszkaniach nr: 3; 5; 7 oraz wniosków skarżącej o załączenie przez PINB do akt sprawy ekspertyzy wykonanej przez biegłego sądowego A. C. w sprawie budynku położonego w [...] przy ul. [...] [...], wskazujących stan jego stropów, która została przekazana do PINB, jednakże nie została załączona do akt przesłanych na potrzeby postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, w związku z czym pojawiła się potrzeba ponownego otwarcia rozprawy z uwagi na pojawienie się istotnych okoliczności dotyczących stanu faktycznego sprawy;

2) art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu przez organy wydające decyzje w toku postępowania administracyjnego, a także Sąd I instancji treści wyroków wydanych przez Wojewódzki Sąd Admninistracyjny w Krakowie oraz ich uzasadnień w sprawach o sygn. akt II SA/Kr 1668/09 z dnia 30 listopada 2010r.; II SA/Kr 1662/11 z dnia 27 czerwca 2012 r.; II SA/Kr 243/13 z dnia 7 czerwca 2013 r.; II SA/Kr 1134/06 z dnia 10 marca 2008 r., wydanych w postępowaniach dotyczących nieodpowiedniego stanu technicznego budynku położonego w [...] przy ul [...] [...]; wprowadzanych zmian podczas jego realizacji oraz zmianę przeznaczenia lokalu użytkowego z apteki na zakład produkcyjny;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób umożliwiający stronie ustalenia przesłanek jakimi kierował się Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok, w wyniku czego skarżąca nie jest w stanie w pełni rozpoznać motywów działania Sądu I instancji oraz dokonanej przez niego wykładni przepisów;

4) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niepodjęciu wszystkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym dokonania załatwienia sprawy z pominięciem słusznego interesu strony (skarżącej), co doprowadziło do błędnego wniosku, że uwagi skarżącej w zakresie sposobu utrzymania budynku przy ul. [...] [...] w [...], sposób konserwacji instalacji, sposób wykonania instalacji grzewczej oraz wentylacyjnej, wysokości balustrad, a także odstępstw od projektu przy budowie i eksploatacji ww. budynku, nie uzasadniały uwzględnienia jej stanowiska, a nadto nie dokonano wyczerpującego rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, pomimo tego, że skarżąca wskazywała na dowody potwierdzające nieprawidłowości przy budowie i eksploatacji budynku;

5) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku zapewnienia - w pełnym zakresie, przez organy postępowania administracyjnego, czynnego udziału w postępowaniu oraz umożliwienia wypowiedzenia się w zakresie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności wniosków wyciągniętych na podstawie opinii biegłych, które zostały przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, pomimo okoliczności wykonania ich na potrzeby innej toczącej się sprawy administracyjnej, w związku z czym nie można uznać aby decyzje organów I i II instancji pogłębiały zaufanie strony do organów administracyjnych i sposobu prowadzenia postępowania;

6) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu błędnej oceny przesłanki nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, w sytuacji gdy organy I i II instancji nie przeprowadziły, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej, postępowania dowodowego w celu ustalenia charakteru tego odstępstwa i jego wpływu na sposób wykonania budynku i jego późniejszy stan techniczny, w sytuacji gdy każda sprawa administracyjna wymaga dokładnego i osobnego rozpatrzenia przez organy administracyjne, natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż PINB przeprowadził postępowanie w zakresie wniosku skarżącej dokładnie i zgodnie z prawem, a także prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz krąg stron w postępowaniu dotyczącym nieodpowiedniego stanu technicznego budynku w zakresie określonym przez skarżącą oraz zmiany przeznaczenia lokalu usługowego;

7) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 84 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku przeprowadzenia opinii biegłego w toku niniejszej sprawy w zakresie ustalenia czy stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mają wpływ na stan techniczny budynku przy ul. [...] [...] w [...] i warunkują sposób przeznaczenia poszczególnych lokali budynku w zależności od tego czy stanowią lokal mieszkalny czy też lokal użytkowy, a także czy należy je uznać za istotne bądź nieistotne dla użytkowania budynku, natomiast organy postępowania administracyjnego zaniechały zbadania tej kwestii i zastąpiły je wnioskami opinii z innych spraw, natomiast Sąd I instancji dokonał dodatkowej, własnej, wykładni pojęcia "nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego", pomimo tego, że do ustalenia takich kwestii jest wymagana wiedza specjalistyczna;

8) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony innych mieszkańców lokali mieszkalnych budynku przy ul. [...] [...] w [...], pomimo złożenia przez nich stosownych wniosków w tej sprawie oraz faktu, że niniejsza sprawa dotyczy ich interesu prawnego, w związku z czym powinni mieć zapewnioną możliwość czynnego udziału w sprawie;

9) art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu dokonania przez Sąd I instancji kontroli decyzji wydanej przez organ II instancji zaskarżonej skargą do sądu administracyjnego, w wyniku czego nie została rozpoznana istota sprawy administracyjnej, której stroną pozostawała skarżąca, a następnie wydano zaskarżone orzeczenie bez rozpoznania wszelkich okoliczności wskazujących na brak dokładnego przeprowadzenie postępowania dowodowego w trakcie postępowania administracyjnego;

10) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy zarzuty skargi dotyczące wadliwego sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego oraz dokonanej w jego trakcie błędnej interpretacji przepisów, powodowały, że skarga powinna zostać w całości uwzględniona jak w pełni uzasadniona.

II. przepisów prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to:

1) art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89 poz. 414 ze zm.) w zw. z art. 36a pkt 5 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że samowolnie wprowadzone zmiany podczas realizacji inwestycji powodujące naruszenie norm i przepisów oraz nieodpowiedni stan techniczny budynku są zmianami nieistotnymi;

2) art. 5 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu z dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że elementy grzewcze systemu CO w budynku przy ul. [...] [...] w [...] przewidziane projektem i rozmieszczone w różnych punktach obiektu budowlanego nie stanowią elementu obiektu budowlanego do jakiego stosuje się przepisy Prawo budowlane i zmiany ich umiejscowienia nie wpływają na sposób użytkowania budynku oraz jego stan techniczny;

3) art. 66 ust. 1 pkt 1, ust. 1 pkt 2, ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez niewyjaśnienie jaki wpływ na warunki ogrzewania w mieszkaniu skarżącej ma częściowe niewykonanie 1 punktu decyzji nr [...] w zakresie mieszkań 3 ;5; 7, które zostało potwierdzone protokołem przez organ egzekucyjny PINB w kwietniu 2014r., nie załączonym do akt sprawy przekazanych Sądowi I instancji przez organy nadzoru oraz stwierdzona przez przedstawicieli PINB grubość przegrody międzykondygnacyjnej o 12 cm mniejsza niż przewidywał projekt stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej - art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a. - biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, a to z poniższych względów.

Zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 153 i art. 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na gruncie tej regulacji prawnej przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego i procesowego. Organy są związane nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu. Ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu Sądu z mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie sądy oraz organ ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Unormowane w tym przepisie związanie organów i sądu oceną prawną i wytycznymi sądu administracyjnego co do dalszego postępowania oznacza, że zarówno organy i sądy orzekający w danej sprawie są zobowiązani do podporządkowania się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi w pełnym zakresie, aż do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, chyba że wyrażony wcześniej przez sąd pogląd stał się nieaktualny wskutek zmiany stanu prawnego lub okoliczności sprawy (oraz oczywiście w razie wzruszenia takiego orzeczenia w trybie przewidzianym prawem), co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy kontrola - dokonywana przez sąd kasacyjny - rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy musi obejmować ocenę, czy organy i Sąd pierwszej instancji zastosowały się do przepisu art. 153 p.p.s.a.

Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 30 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1668/09 jednoznacznie wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte pismem skarżącej z dnia 19 czerwca 2006 r., z którego treści wynika, iż skarżąca kwestionuje nie tylko stan techniczny budynku przy ul. [...] [...] w [...], ale też zgłasza dokonanie w nim samowolnych zmian przed przekazaniem go do użytkowania oraz "wyłudzenie pozwolenia na użytkowanie samowolnie powstałego niezgodnie zatwierdzonym projektem". Sąd uznał, że tak sformułowany wniosek powinien być odczytany przez organ jako wniosek o wszczęcie postępowania dotyczącego stanu technicznego przedmiotowego budynku, a także zbadania czy obiekt ten nie został wybudowany ze znacznymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego - co obligowało by organ do wszczęcia postępowania naprawczego o którym mowa w art. 51 ust 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118).

Wojewódzki Sąd Admninistracyjny w Krakowie w uzasadnieniu kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie, tj. w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 7 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Kr 243/12 przypomniał, że organy i Sąd administracyjny wiąże ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone we wcześniejszym wyroku z dnia 30 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1668/09, w którym Sąd nakazał organom nadzoru budowlanego dokonać oceny stanu technicznego budynku, a także zbadać, czy obiekt ten nie został wybudowany ze znacznymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Organ I instancji - po raz kolejny rozpatrując sprawę w przedmiocie nieprawidłowego stanu technicznego budynku oraz odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego – nakazał Związkowej Spółdzielni Mieszkaniowej przy ul. [...] [...] w [...] - jako zarządcy budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] [...] w [...] - usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] [...] w [...], poprzez podniesienie balustrad balkonów do wysokości min. 110 cm od powierzchni wykończonych posadzek. Decyzję tę organ I instancji wydał na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.),

Powołany przez organ I instancji przepis art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, zamieszczony w Rozdziale 6 -"Utrzymanie obiektów budowlanych" łączy się z obowiązkiem utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym, który ma na celu zapobieżenie dopuszczenia do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Kwestie dotyczące zachowania we właściwym stanie technicznych substancji obiektu budowlanego reguluje art. 61 ustawy - Prawo budowlane, nakładający na właściciela lub jego zarządcę obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym. Przepis ten nakłada z mocy prawa określone w nim obowiązki na właściciela lub zarządcę obiektu, przy czym dopiero art. 66 ustawy - Prawo budowlane daje organowi nadzoru budowlanego możliwość ingerencji w istniejący stan rzeczy zmierzającej do zapewnienia użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z wymogami określonymi w art. 61 ustawy.

Podkreślić należy, iż usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ustawy - Prawo budowlane może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego i wiążą się z użytkowaniem obiektu budowlanego. Przepis art. 66 Prawa budowlanego nie może być wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę jak i do likwidacji samowoli budowlanej popełnionej w istniejącym obiekcie budowlanym.

Kwestie zaś dotyczące odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę czy też dotyczące późniejszych samowolnych robót budowlanych w istniejącym już obiekcie budowlanym należą do zagadnień uregulowanych przez przepisy ustawy - Prawo budowlane normujące zagadnienia robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach – w tym normujące m.in. obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] – po rozpatrzeniu odwołania od wskazanej wyżej decyzji - decyzją z dnia [...] października 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane nakazał Związkowej Spółdzielni Mieszkaniowej, ul. [...] [...] - jako zarządcy budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] [...] w [...] - podniesienie balustrad balkonów budynku mieszkalnego przy ul. [...] [...] w [...] do wysokości min. 110 cm od powierzchni wykończonych posadzek.

Powołane przez organ odwoławczy jako podstawa prawna decyzji przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, zawarte w Rozdziale 5 –"Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych" regulują kwestie dotyczące istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

W istocie w niniejszej sprawie tak organ I instancji jak i organ odwoławczy nałożyli na zarządcę nieruchomości ten sam obowiązek wskazując jednak odmienną podstawę prawną – organ I instancji przepisy dotyczące nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, a organ II instancji przepisy dotyczące istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę.

Zauważyć należy, iż organ I instancji - wskazując w decyzji z dnia [...] września 2014r., że postępowanie w sprawie jest prowadzone w przedmiocie "nieprawidłowego stanu technicznego budynku oraz odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego" – orzeka na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane traktując kwestie balustrad balkonów jako związane z art. 61 tej ustawy ( utrzymywanie i użytkowanie obiektu). Jednocześnie organ I instancji stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę. To stwierdzenie organu świadczy o tym, że postąpił wbrew wytycznym zawartym w powołanych wyżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], a tym samym naruszył art. 153 p.p.s.a. Jak już bowiem wyżej wskazano w uzasadnieniu tych wyroków Sąd wyraźnie wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte pismem skarżącej z dnia 19 czerwca 2006r., a z jego treści wynika, iż skarżąca kwestionuje stan techniczny budynku przy ul. [...] [...] w [...] oraz zgłasza dokonanie w nim samowolnych zmian przed przekazaniem go do użytkowania, co oznacza, że organy nadzoru budowlanego winny dokonać oceny stanu technicznego budynku, a także zbadać, czy obiekt ten nie został wybudowany ze znacznymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Tym samym organ I instancji, aby oceniać kwestie, czy inwestor odstąpił od pozwolenia na budowę nie musiał rozważać wszczęcia postępowania z urzędu (organ uznał brak podstaw do wszczęcia postępowania), gdyż postępowanie takie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącej z dnia 19 czerwca 2006r. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Skoro zaś wniosek skarżącej wszczął postępowanie w przedmiocie: po pierwsze, w przedmiocie oceny stanu technicznego budynku oraz po drugie, w przedmiocie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, to organ winien wydać stosowne rozstrzygnięcie w przedmiocie obu tych kwestii pamiętając, że kwestie te unormowane zostały w rożnych przepisach ustawy - Prawo budowlane. Inna jest podstawa prawna orzekania organów w przedmiocie utrzymania i użytkowania budynku ( art. 66 ustawy - Prawo budowlane), a inna jest podstawa prawna orzekania w przedmiocie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę (art. 51 ustawy - Prawo budowlane).

W decyzji organu I instancji brak jest rozstrzygnięcia co do obu tych kwestii. Organ ten orzeka jedynie w przedmiocie oceny stanu technicznego budynku i to błędnie traktując w okolicznościach niniejszej sprawy wysokość balustrad jako kwestie związane z art. 66 ustawy - Prawo budowlane. Podobnie, w decyzji organu odwoławczego również brak jest rozstrzygnięcia co do obu tych kwestii, to jest w przedmiocie oceny stanu technicznego budynku oraz w przedmiocie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy, wprawdzie prawidłowo uznaje kwestię wysokości balustrad jako związaną z procesem inwestycyjnym, lecz nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny stanu technicznego budynku. Sama zmiana podstawy prawnej nałożenia obowiązku podwyższenia balustrad nie zmienia oceny, iż tak decyzja wydana w I instancji jak i decyzja organu odwoławczego nie rozstrzygają sprawy w obu przedmiotach wskazanych we wniosku skarżącej z dnia 19 czerwca 2006r. To zaś oznacza, iż organy nie uczyniły zadość art. 153 p.p.s.a. w zakresie wynikającym z powołanych wyżej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny stanu technicznego budynku i w przedmiocie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę - pozytywne bądź negatywne ( np. nałożenie obowiązków lub odmowa nałożenia obowiązków) – winny znaleźć się w rozstrzygnięciach decyzji – stosownie do art. 104 § 2 i art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. Dostrzegając omówienie pewnych kwestii w uzasadnieniu decyzji, należy podkreślić, że uzasadnienie decyzji nie może zastępować jej rozstrzygnięcia. Tymczasem w decyzjach organów obu instancji brak jest pełnego rozstrzygnięcia sprawy wszczętej wnioskiem skarżącej.

Organ nadzoru budowlanego jednoznacznie winien wskazać, jakie kwestie są związane z użytkowaniem budynku i jego stanem technicznym, a jakie z procesem inwestycyjnym i ewentualnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę i czy mają one charakter odstępstw istotnych i wydać rozstrzygnięcie w obu tych przedmiotach.

Powyższych uchybień organów nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, aczkolwiek uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest obszerne. Uzasadnienia organów obu instancji również są obszerne, ale nie sposób nie zauważyć pomieszania kwestii i braku rozstrzygnięcia całości sprawy.

Jednocześnie podkreślić należy, iż odnośnie kominów zapadła ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...][...]z dnia [...] października 2009 r. nr [...] i z akt sprawy zdaje się wynikać, że kwestie, które podnosi skarżąca nie dotyczą nowych okoliczności, lecz związane są, zdaniem skarżącej, z niewykonaniem, czy też nienależytym wykonaniem tej decyzji. Jeżeli decyzja ta jest nieprawidłowo wykonana, to jest to kwestia ewentualnego postępowania egzekucyjnego. W aktach sprawy znajduje się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 289/15 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2457/15 (dotyczące odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego), z których wynika, że postępowanie egzekucyjne dotyczące wskazanej wyżej decyzji jest lub było prowadzone. Do postępowania egzekucyjnego należy ocena, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] [...]z dnia [...] października 2009 r. nr [...] została wykonana jak też, czy została wykonana prawidłowo.

Chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. powiązany z brakiem dopuszczenia w charakterze strony innych mieszkańców lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku. Na ten zarzut w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, czy w skardze kasacyjnej może powoływać się wyłącznie osoba, która została "pominięta" w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny w kwestionowaniu nieuznania danej osoby za stronę postępowania i naruszenia praw procesowych czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym ma podmiot, którego prawa zostały naruszone. Skarżąca uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, a zatem nie może skutecznie podnosić zarzutu pominięcia innych osób w tym postępowaniu.

Co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się, gdyż w wyżej przedstawionych okolicznościach sprawy byłoby to przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając z tych samych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.

Jednocześnie zauważyć należy, iż skarżąca uiściła wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 500zł, podczas gdy w niniejszej sprawie należny od skargi kasacyjnej wpis wynosi 250 zł. Z akt sprawy nie wynika, czy nadpłacony wpis został zwrócony z urzędu skarżącej.