Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 503/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 7,  art. 15, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i zmiany pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję Starosty Ś. z [...] r. nr [...] odmawiającą zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i zmiany decyzji pozwolenia na budowę stacji gazu w Ś. przy ul. R. (dz. nr , ).

Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z [...] r. nr AB [...] Starosta Ś. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. W. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą A.- A. W. z siedzibą w Ś. pozwolenia na budowę stacji gazu na działkach o nr ewid. i przy ul. R..

Wnioskiem z [... r. A. W. wystąpił o zmianę decyzji pozwolenia na budowę z [...] r., która, jak podkreślono, nie uległa wygaśnięciu, o którym mówi art. 37 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.) oraz o zatwierdzenie projektu zamiennego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że projekt zamienny przewiduje odstępstwa od projektu pierwotnego, polegające na wprowadzeniu dystrybucji paliw płynnych (ropa, benzyna), zmianie gabarytów budynku stacji paliw, budowie wiaty oraz zmianie zagospodarowania terenu polegającej na innym usytuowaniu elementów technologicznych stacji paliw.

Po rozpatrzeniu wniosku Starosta Ś. działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm. – dalej jako: Prawo budowlane), art. 75 § 1 i art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) decyzją z [...] r. odmówił zatwierdzenia projektu zamiennego i zmiany ostatecznej decyzji własnej pozwolenia na budowę z [...] r. ().

Uzasadniając decyzję organ wskazał, że na podstawie złożonych przez inwestora dokumentów ustalono strony postępowania, w osobach inwestora - A. W. i współwłaścicielki nieruchomości, na której projektowana jest przedmiotowa inwestycja - R. W.. W dalszej kolejności wskazano, że w dniu [..] r. strony powiadomiono o wszczęciu postępowania, jednak w wyznaczonym terminie żadna z nich nie wniosła uwag do sprawy.

Organ wskazał ponadto, że w dniu [...] r. inwestor uzupełnił braki i nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Analiza uzupełnionych akt sprawy wykazała – jak wyjaśnił Starosta - że projekt dołączony do wniosku został opracowany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i uzgodniony w wymaganym zakresie. Projektant dołączył odpis uprawnień projektowych, aktualne zaświadczenie o wpisie na listę właściwego samorządu zawodowego oraz złożył oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Ponowna analiza dokumentów pozwoliła też ustalić, że stroną postępowania jest również A. S., właściciel działek sąsiednich nr i . W związku z tym, pismem z dnia [...] r. ponownie zawiadomiono strony o toczącym się postępowaniu. W dniu [...] r. A. S. zapoznał się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i sporządził z niego notatki. Następnie w dniu [...] r. A. S. przesłał do organu pismo zawierające m.im. kserokopię wyroku z dnia 05.11.2009 r. sygn. akt IV SA/Po 432/09, uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. znak [...], z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Ś. z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, dla przedmiotowej inwestycji. W piśmie tym podkreślono, że wyrok określa, że zaskarżona decyzja Kolegium, utrzymująca w mocy decyzję środowiskową nie może być wykonana.

W świetle powyższego Starosta uznał, że wobec faktu, że inwestor nie może przedstawić wszystkich dokumentów koniecznych do zatwierdzenia projektu i zmiany decyzji pozwolenia na budowę - w tym przypadku decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] r., znak o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, która może być wykonana – należało odmówić zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i zmiany pozwolenia na budowę.

W przewidzianym ustawą terminie odwołanie od decyzji Starosty złożył A. W. zaskarżonej decyzji zarzucając: naruszenie art. 7 i art. 12 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nie podjęcie w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy; naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i nie rozpoznanie całego materiału dowodowego; niewłaściwe przyjęcie przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji, że inwestor nie może przedstawić wszelkich koniecznych dokumentów do zatwierdzenia projektu i zmiany decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Powołując się na przepisy art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. w odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I Instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście Powiatowemu w Ś..

Uzasadniając wskazano, że jak trafnie – w ocenie autora odwołania – wskazano w orzeczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]r., nr akt [...] nieruchomość należąca do A. S. położona jest poza zasięgiem oddziaływania planowanej inwestycji. W ocenie inwestora należy uznać, że A. S. nie posiada przymiotu strony postępowania. Jak podkreślił odwołujący się, w świetle art. 28 k.p.a. A. S. nie podał argumentów, które mogłyby przemawiać za uznaniem go za stronę postępowania. Jednocześnie inwestor podkreślił że, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że raport o oddziaływaniu na środowisko stacji paliw inwestora jest dokumentem rzetelnym, spójnym i wolnym od niejasności i nieścisłości. Podniesiono ponadto, że uciążliwe oddziaływanie zamykać się będzie w granicach działki inwestora. Na marginesie odwołujący podkreślił też, że planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszej kolejności podkreślono, że rozstrzygnięcie organu I Instancji nie zawiera wymaganej podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, czym rażąco narusza prawo.

Wojewoda W. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Ś. z [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając organ wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jednocześnie, jak zauważono, na podstawie § 3 ust 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowałem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W dalszej kolejności wskazano, że zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

W związku z powyższym, Wojewoda wskazał, że inwestor składając wniosek o zmianę pozwolenia na budowę i zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego przedłożył decyzję Burmistrza Ś. z [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia () utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją [...] r. (). Natomiast Starosta Ś. na podstawie znajdującej się w aktach sprawy kopii wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z 5 listopada 2009 r. (Sygn. akt IV SA/Po 432/09) uchylającego tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. uznał, iż inwestor nie może przedstawić ostatecznej decyzji Burmistrza Ś. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Jak zauważył Wojewoda, organ pierwszej instancji nie zbadał jednak czy wyrok ten stał się prawomocny oraz czy wskutek jego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wydało nową decyzję w przedmiotowej sprawie. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że w aktach znajduje się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. () umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Burmistrza Ś. z [...] r. W świetle tych okoliczności sprawy stwierdzono, iż organ pierwszej instancji przedwcześnie wydał zaskarżoną decyzję. Winien był, bowiem ustalić, że na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. prowadzone jest przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postępowanie odwoławcze od decyzji Burmistrza Ś. z [...] r. (znak:) i w zaistniałej sytuacji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić postępowanie w sprawie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i zmiany pozwolenia na budowę, w oczekiwaniu na ostateczną decyzję środowiskową.

Wojewoda zauważył również, iż Starosta Ś. wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 tegoż przepisu, właściwy organ nakłada postanowieniem na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z kolei stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreślono więc, że jeśli organ stwierdził, iż inwestor nie przedłożył odpowiedniej decyzji Burmistrza Ś. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia to winien dopełnić wymogu wskazanego w ust. 3 przywołanego artykułu wydając odpowiednie postanowienie. Jak zauważył Wojewoda, takiego dokumentu w niniejszej sprawie nie wydano. Wskazano, że w aktach sprawy organu pierwszej instancji znajduje się wprawdzie postanowienie wydane w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, z [...] r. ale wymienione w tym orzeczeniu uchybienia nie obejmują braku odpowiedniej decyzji środowiskowej. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, iż inwestor wywiązał się we wskazanym terminie z nałożonego na niego tym postanowieniem obowiązku. Natomiast odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia (zmiany) pozwolenia na budowę bez uprzedniego wezwania strony do usunięcia nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, stanowi naruszenie prawa materialnego.

Ponadto organ drugiej instancji zwrócił uwagę, iż przepis art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przewiduje, że dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością, strona ma obowiązek dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji, stwierdzając brak takiego dowodu jako załącznika do wniosku, powinien, korzystając z art. 64 § 2 k.p.a., wezwać stronę do usunięcia braku w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, a nie jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie wydawać postanowienie nakładające obowiązek usunięcia braku na mocy art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Na marginesie sprawy Wojewoda zwrócił też uwagę na konieczność precyzyjnego określenia podmiotu (inwestora) wnoszącego o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego oraz zmianę pozwolenia na budowę. W aktach sprawy znajduje się, jak zauważono, zaświadczenie Burmistrza Ś. z [...] r. o dokonaniu zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, z którego wynika, że A. W. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "A" A. W.. W decyzji inwestor winien zatem zostać określony jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą pod określoną firmą.

Biorąc pod uwagę zgromadzony materiał w sprawie Wojewoda uznał, że Starosta Ś. nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, a wobec stwierdzonych uchybień uzasadnione okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W przewidzianym ustawą terminie skargę do sądu administracyjnego wniósł A. S. zaskarżając decyzję Wojewody W. w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niezasadnym przyjęciu przez organ II instancji, że decyzja Burmistrza Ś. z [...] roku o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia (znak:) jest ostateczna i na jej podstawie można rozpoznać wniosek A. W. o zmianę pozwolenia na budowę i zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego. Podniesiono ponadto zarzut naruszenia prawa procesowego mającego, w jego ocenie, istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji w postaci art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust 1 punkty od 1 do 7 i od 8 do 16, art. 72 ust 1 pkt 3, art. 73 pkt 5, art. 85, art. 112, art. 243 i art. 244 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko z dnia 9 listopada 2004 roku (Dz.U. Nr 257, poz. 2573), poprzez uznanie przez organ II instancji, że decyzja Burmistrza Ś. z [...] roku o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia (znak:) została wydana po rozważeniu wszelkich istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowy sposób określenia środowiskowych uwarunkowań planowanej inwestycji budowy stacji paliwowej.

Uzasadniając skargę A. S. wskazał, że decyzją z dnia [...] roku Burmistrz Ś. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji polegającej na budowie stacji paliw wraz z dodatkowym punktem tankowania pojazdów, na nieruchomości, na którą składają się działki o numerach i w Ś.. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji i na skutek tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławczego wydało decyzję nr [...] roku o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] roku. Następnie na skutek skargi złożonej przez żalącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 roku, w sprawie o sygn. akt: IV SA/Po 432/09 uchylił decyzję Kolegium. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie strony nie ustosunkowało się do większości podniesionych w odwołaniu zarzutów. Dalej Sąd ten stwierdził, iż skarżący zasadnie podnosi, że rozpoznając sprawę organ nie wypowiedział się dostatecznie i precyzyjnie na temat wskazanych w odwołaniu elementów, tj.: analizy skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji; powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na terenach nieruchomości sąsiednich; emisji i występowania innych uciążliwości; ryzyka wystąpienia poważniej awarii, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii; usytuowania przedsięwzięcia - ze zwróceniem uwagi na możliwe zagrożenie środowiska - przy istniejącym i planowanym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i gęstości zaludnienia; zasięgu oddziaływania - obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać; wielkości i złożoności oddziaływania, z uwzględnieniem obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej; prawdopodobieństwa oddziaływania oraz czasu jego trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania.

Skarżący wyjaśnił, że po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję nr [...] roku w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Decyzja ta została jednak zaskarżona przez niego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i dotąd skarga nie została jeszcze rozpoznana. Jednocześnie, skarżący wskazał, że przed wydaniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Starosta Ś. wydał decyzję z dnia [...] w przedmiocie odmowy A. W. zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i zmiany pozwolenia na budowę. A. W. zaskarżył decyzję Starosty Ś., w rezultacie czego Wojewoda W. wydał decyzję z dnia [...] roku uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji Skarżący wyjaśnił, że kwestionuje legalność tego ostatniego rozstrzygnięcia.

W ocenie skarżącego Starosta Ś. słusznie uznał, że iż inwestor nie może przedstawić decyzji Burmistrza Ś. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, ponieważ nie jest ona ostateczna. Skarżący podniósł, że to czy decyzja Burmistrza Ś. z [...] roku 3 środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia (znak: ...) została wydana po rozważeniu wszelkich istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowy sposób określenia środowiskowych uwarunkowań planowanej inwestycji budowy stacji paliwowej, nie zostało jeszcze ostatecznie przesądzone. Podkreślono, że nadal toczą się sprawy, które mają na celu wyjaśnienie powyższych wątpliwości. Skarżący zażądał przede wszystkim merytorycznego rozważenia przez organ podnoszonych przeze niego okoliczności mających wpływ na prawidłowy sposób określenia środowiskowych uwarunkowań planowanej inwestycji budowy stacji paliwowej, gdyż, w jego ocenie, może się okazać, iż planowana inwestycja A. W. istotnie oddziałowuje na jego nieruchomość, a uciążliwe oddziaływanie wcale nie zamyka się w granicach działki inwestora. Skarżący podniósł, iż nie budzi najmniejszych wątpliwości, że zarówno sporządzony przez pełnomocnika wnioskodawcy raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, jak i decyzja Burmistrza Ś. określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację budowy stacji paliw płynnych, nie uwzględniają szeregu istotnych elementów. W dalszej części skargi A. S. skoncentrował się na wykazaniu wadliwości raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Podkreślono też, że zgromadzony w sprawie materiał stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie zawiera należytego opracowania i uzasadnienia założeń ekofizjograficznych dla planowanej inwestycji, w szczególności pod kątem zapewnienia kompleksowego, logicznego oraz zgodnego z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego rozwiązania problemów systemu transportu i komunikacji publicznej w otoczeniu planowanej stacji paliw, będącej przedsięwzięciem ze swej istoty generującym dodatkowy ruch pojazdów (art. 72 ust 1 pkt 3). Zauważono również, że nie przeprowadzono należytej i wyczerpującej analizy skali planowanego przedsięwzięcia do wielkości zajmowanego terenu i ich wzajemnych proporcji (§ 5 pkt 1 ppkt a Rozporządzenia). Ponadto - jak zauważył skarżący - organ I i II instancji w żaden sposób nie rozważyły uwarunkowań środowiskowych planowanej przez A.a W.a inwestycji w kontekście inwestycji realizowanej na działkach sąsiednich nr i .

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego, pismem z dnia [...] r. A. S. podkreślił, że w całości podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko i dodał, że domaga się jedynie aby organy administracyjne rozpoznały merytorycznie podnoszone przez niego w skardze okoliczności mające wpływ na prawidłowy sposób określenia środowiskowych uwarunkowań planowanej inwestycji budowy stacji paliwowej. Skarżący wskazał, że organy I i II instancji bezpodstawnie uchylają się od obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy, w szczególności rozważenia podnoszonych przez niego okoliczności mających wpływ na prawidłowy sposób określenia środowiskowych uwarunkowań planowanej inwestycji budowy stacji paliwowej. Takie działanie organów jest w ocenie skarżącego krzywdzące dla niego (k.45).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje i nie budzi wątpliwości Sądu, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczy zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i zmiany decyzji pozwolenia na budowę stacji gazu w Ś. przy ul. R. (dz. nr , ). Kwestią bezsporną pozostaje również, że Starosta Ś. odmówił zatwierdzenia projektu zamiennego i zmiany ostatecznej decyzji własnej pozwolenia na budowę z [...] r. Odwołanie od tej decyzji złożył inwestor. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania wydał decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Istota sporu sprowadza się do tego czy w istocie na gruncie rozpoznawanej sprawy ziściły się przesłanki, uzasadniające uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącego organy obu instancji bezpodstawnie uchylają się od obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie koniecznie należy zwrócić uwagę na dwie sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Ponadto podkreślenia wymaga, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie jest merytorycznym orzeczeniem, lecz ma charakter wyłącznie procesowy. Sądowa kontrola legalności wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzji, ograniczać się więc będzie wyłącznie do zbadania zgodności zawartego w niej rozstrzygnięcia z zawartymi w tym przepisie wymogami (por. wyrok NSA z 11.03.2010 r., sygn. II OSK 523/09).

Stosownie do treści przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Konstrukcja całego art. 138 k.p.a. dowodzi, iż dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji w trybie § 2 stanowi wyjątek od zasady płynącej z § 1 i sprowadzającej się do obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Decyzja taka zgodna jest z tym przepisem tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Konwalidowanie wadliwego postępowania organu I instancji, przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zawartej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tymczasem, zgodnie z tą zasadą każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni.

Jak trafnie zwrócił uwagę Wojewoda z przepisów prawa wynika wymóg dołączenia do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stosownie do treści art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, wymagane są już na samym początku procesu inwestycyjnego. Celem tych decyzji jest określenie bezpośredniego i pośredniego wpływu danego przedsięwzięcia pod względem ochrony środowiska. Na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę organ przed wydaniem decyzji zobowiązany jest sprawdzić zgodność projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Obowiązek taki wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że od wskazywanej przez inwestora, wydanej [...] r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wniesiono odwołanie. Pierwsza z decyzji wydanych wskutek jego rozpoznania, tj. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. została prawomocnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z 05.11.2009 r. sygn. IV SA/Po 432/09. Natomiast druga z decyzji wydanych wskutek odwołania złożonego od decyzji z [...] r., a także w następstwie wskazanego powyżej wyroku wydana została [...] r. Jak wiadomo Sądowi z urzędu, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z 07.07.2010 r., sygn. IV SA/Po 292/10 (a więc już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie) również ta decyzja została uchylona, a orzeczenie Sądu stało się prawomocne. W takich okolicznościach sprawy wydanie przez Starostę Ś. decyzji merytorycznie załatwiającej wniosek inwestora - jak trafnie wskazał Wojewoda - uznać należało za przedwczesne i już z tego tylko względu decyzja Starosty podlegała uchyleniu.

Błędnie ponadto organ I instancji skoncentrował się - wyłącznie - na tym, że jak wskazano, inwestor nie może przedstawić decyzji Burmistrza Ś. z [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, która może być wykonana. Wbrew bowiem ciążącemu na Staroście obowiązku nie podjął on działań celem usunięcia tej nieprawidłowości. Tymczasem, dla orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmiany decyzji w sprawie pozwolenia na budowę nie było, wystarczające - jak zauważył Wojewoda - samo tylko stwierdzenie braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale konieczne jest również zobowiązanie inwestora do dopełnienia wymogu wynikającego z ust. 3 art. 35 Prawa budowlanego. Ponadto, w sytuacji, gdy jak w niniejszej sprawie, z akt wynika, iż uruchomione zostało postępowanie odwoławcze w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, rzeczą organu I instancji było również poczynienie ustaleń na jakim etapie postępowanie to aktualnie się znajduje. Okoliczność ta, w istocie rzeczy nie została zbadana na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Trafnie również wskazał Wojewoda, że w niniejszej sprawie w ogóle nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego na okoliczność tego, czy przedłożony projekt odpowiada wymogom wynikającym z art. 35 ust. 1 prawa budowlanego. Okoliczność ta w zasadzie w ogóle nie stała się przedmiotem rozważań organu I instancji, a przynajmniej do wniosku takiego prowadzi treść uzasadnienia decyzji Starosty. Również z tego względu decyzję organu I instancji uznać należało za nie odpowiadającą wymogom przepisów prawa. W sytuacji, bowiem kiedy Starosta wydał decyzję pomimo - jak wskazano - braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jakiejkolwiek analizy dotyczącej wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i zmiany decyzji pozwolenia na budowę decyzję tę uznać należało za opartą na ustaleniach dowolnych. Jako dowolne, bowiem należy traktować ustalenia faktyczne nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym.

W świetle powyższego za trafne uznać należy podniesione w odwołaniu inwestora, zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a. Inwestor słusznie zauważył, że w toku postępowania nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Błędnie natomiast skarżący z faktu uchylenia decyzji Starosty wysnuwa wnioski o przyjęciu przez Wojewodę, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest ostateczna i na jej podstawie można rozpoznać wniosek A. W.. Uwadze skarżącego umknęło, że Wojewoda uchylając decyzję Starosty stwierdził, że "organ ten przedwcześnie wydał decyzję", bowiem winien był uwzględnić, że prowadzone jest postępowanie odwoławcze od decyzji Burmistrza Ś. z [...] r. .i "zawiesić postępowanie w sprawie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego - w oczekiwaniu na ostateczną decyzję – środowiskową" – (s. 3 uzasadnienia decyzji). W świetle powyższego, uwzględnienie zarzutu skargi, jakoby Wojewoda zaskarżoną decyzję wydał na podstawie ustaleń, iż decyzja Burmistrza Ś. z [...] r. była ostateczna, wymagałoby przyjęcia przez Sąd ustaleń innych niż wynikają z akt sprawy. Uważna analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji winna, skarżącego doprowadzić do wniosku, że wobec toczącego się postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań (zainicjowanego odwołaniem od nieostatecznej decyzji z [...] r.), Starosta w ogóle nie miał prawa wydać merytorycznego orzeczenia, m.in. właśnie z uwagi fakt, że – jak słusznie zauważa skarżący – legalność tej decyzji nie została jeszcze ostatecznie przesądzona.

Odnosząc się natomiast do żądania merytorycznego rozpoznania sprawy wyjaśnić należy, że realizacji tego postulatu służy właśnie zaskarżona przez A. S. decyzja Wojewody. Zauważyć, bowiem należy, że postępowanie administracyjne stosownie do wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady jest dwuinstancyjne. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia - dwukrotnie - postępowania wyjaśniającego, przy czym do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne jest, bowiem aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem - przez każdy z organów (zarówno I i II instancji) – postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów dla których postępowanie to jest realizowane (por. B. Adamiak, kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2006, s. 97). Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału, nie wynika aby organ I instancji wywiązał się z ciążących na nim w tym zakresie obowiązków. Jeżeli, bowiem postępowanie pierwszoinstancyjne zostałoby przeprowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi z k.p.a., to fakt ten zgodnie z zasadą pisemności (art. 14 k.p.a.) musiałby zostać udokumentowany. Natomiast w świetle rozmiarów stwierdzonych nieprawidłowości organ II instancji nie mógł wydać orzeczenia in meriti. Konwalidowanie wadliwego postępowania organu I instancji, przez organ odwoławczy stanowiłoby, bowiem naruszenie zawartej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stanie się to jednak – obowiązkiem – Wojewody, gdy po rozpoznaniu sprawy, Starosta wyda decyzję, od której zostanie złożone odwołanie.

Odnosząc się do argumentacji skargi, za nieuprawniony uznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania "poprzez uznanie przez organ II instancji, że decyzja Burmistrza Ś. z [...] roku została wydana po rozważeniu wszelkich istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowy sposób określenia środowiskowych uwarunkowań planowanej inwestycji budowy stacji paliwowej". Przede wszystkim, bowiem analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyklucza możliwość podzielenia, w tym zakresie, wniosków skarżącego. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że jak słusznie wyjaśnił Wojewoda, w doręczonej również skarżącemu odpowiedzi na skargę, badanie decyzji Burmistrza Ś. nie należy do kompetencji Wojewody W..

W świetle powyższego podzielić należało stanowisko Wojewody, iż postępowanie wymagało w niniejszej sprawie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i to w zasadniczej części. Podkreślenia, przy tym wymaga, że celem postępowania wyjaśniającego nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, lecz okoliczności istotnych z punktu widzenia normy prawa materialnego. Z akt spraw nie wynika, aby Starosta w ogóle poczynił jakiekolwiek (poza stwierdzeniem braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) ustalenia. Przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego musi jednak, nastąpić z uwzględnieniem oceny zasadności zawieszenia postępowania.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdzono również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby wpływ na sposób załatwienia niniejszej sprawy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga została oddalona.

ja