Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 814/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 60, art. 62d ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1450
law: Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych - tekst jednolity.
article: art. 11 ust. 5 i 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1149
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej w [...] na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 814/15

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Komisja Nadzoru Finansowego na podstawie art. 134 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa w powiązaniu z art 144 kpa oraz art. 123 kpa w związku z art. 11 ust. 1 i 5 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1149 ze zm.), działając na podstawie Uchwały Nr [...] Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie udzielenia Przewodniczącemu Komisji Nadzoru Finansowego i Zastępcom Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego upoważnienia do podejmowania działań w zakresie właściwości Komisji Nadzoru Finansowego oraz do udzielania dalszych pełnomocnictw, stwierdziła niedopuszczalność wniosku W. w P. o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] września 2014 r., znak sprawy: [...] w przedmiocie zlecenia biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdania finansowego sporządzonego przez W. za okres od [...] stycznia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 § 3 in flne k.p.a., do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. To oznacza, iż w przypadku wniesienia takiego wniosku na organie nadzoru spoczywa obowiązek przeprowadzenia trzech stadiów postępowania tj- wstępnego, rozpoznawczego i orzeczniczego (por. II. Knysiak - Molczyk, Problematyka wstępnego postępowania odwoławczego, Glosa 2000, nr 12, s. 6 i n.). Z punktu widzenia złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy szczególnego znaczenia nabiera faza pierwsza postępowania odwoławczego zwana postępowaniem wstępnym, w ramach którego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy badany jest pod względem formalnym. Czynności te mają na celu kontrolę dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz zbadanie, czy zachowany został termin do jego wniesienia. Wynik tej kontroli warunkuje możliwość podjęcia przez organ nadzoru dalszych czynności procesowych. Przyczyny niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mogą mieć bądź to charakter przedmiotowy, bądź też podmiotowy. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, braku możliwości zaskarżenia decyzji przewidziane na mocy przepisów szczególnych, czy też braki formalne. Z kolei niedopuszczalność podmiotowa obejmuje sytuacje wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez podmiot, który nie ma legitymacji do wystąpienia z żądaniem weryfikacji decyzji, czy też wniesienie odwołania bezpośrednio przez stronę, która nie ma zdolności do czynności prawnych, a zatem czynności procesowych może dokonywać skutecznie tylko przez ustawowego przedstawiciela. Pierwsza z nich zachodzi zatem wówczas, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia lub możliwości zakwestionowania decyzji w formie odwołania (np. nie doszło do doręczenia bądź ogłoszenia decyzji stronie albo podjęta przez organ administracji czynność nie wykazuje znamion decyzji). Podmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania wiążą się z kolei z brakiem legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia decyzji albo ze skorzystaniem z niego przez stronę, która nie posiada zdolności do czynności prawnych (Z. Kmieciak, Odwołanie w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 87).

Organ wskazał, że do rozstrzygnięć wydawanych przez Komisję Nadzoru Finansowego instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy znajduje zastosowanie na podstawie art. 11 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym w myśl których, do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej), a do decyzji Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 k.p.a. Oznacza to, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje jedynie od rozstrzygnięć wydawanych przez Komisję w formie decyzji lub postanowień, od których przysługuje zażalenie.

Organ pokreślił, iż zlecenie ponownego badania biegłemu rewidentowi, w trybie art. 62d ust. 2 ustawy o skok nie jest zawierane przez KNF z biegłym rewidentem w trybie administracyjnym, zatem nie przybiera formy decyzji administracyjnych. Środek nadzorczy przewidziany w art. 62 ust. 2 ustawy o skok zaliczany jest do środków oddziaływania o charakterze niewładczym, związanych z dostępem do informacji uzyskiwanych przez organ nadzoru w kontekście badania sytuacji finansowej podmiotów nadzorowanych, stosowany poza rygorem postępowania administracyjnego. Zlecenie, o którym mowa w tymże przepisie opiera się na umowie cywilnej pomiędzy Urzędem KNF a podmiotem uprawnionym do badania sprawozdań finansowych. Zdaniem organu wydane w dniu [...] września 2014 r. na podstawie art. 62d ust. 2 ustawy o skok, zlecenie dla D. sp. z o.o. sp. k. zbadania prawidłowości i rzetelności zatwierdzonego sprawozdania finansowego za rok obrotowy kończący się [...] grudnia 2013 r. nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie przybiera formy decyzji administracyjnej i w konsekwencji nie może być skarżone w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie spraw

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. w P., zwana dalej skarżącą. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Podniosła zarzut naruszenia:

- art. 127 § 3 oraz art. 134 kpa poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniosku W. pomimo, że pismo Komisji z dnia [...] września 2014 roku skierowane do D. sp. z o.o. Sp.k stanowi decyzję administracyjną od której przysługuje odwołanie,

- art. 138 § 1 pkt. 2 kpa poprzez brak uchylenia decyzji i brak orzeczenia, że nie ma podstaw do zlecenia przez Komisję biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdania finansowego skarżącej za okres od dnia [...] stycznia 2013 roku do dnia [...] grudnia 2013 roku pomimo, że decyzja Komisji z dnia [...] września 2014 roku wydana została z naruszeniem prawa,

- art. 104 § 1 i 2 kpa poprzez przyjęcie, że sprawa zlecenia przez Komisję biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdania finansowego skarżącej za okres od dnia [...] stycznia 2013 roku do dnia [...] grudnia 2013 roku nie powinna zostać zakończona decyzją administracyjną oraz, że pismo Komisji z dnia [...] września 2014 roku nie jest decyzją administracyjną,

- art. 62d ust. 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1450 ze zm.) poprzez brak uchylenia decyzji w przedmiocie zlecenia biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdania finansowego skarżącej za okres od dnia [...] stycznia 2013 roku do dnia [...] grudnia 2013 roku pomimo, że w wykonanym na zlecenie Kasy badaniu sprawozdania finansowego nie zostały stwierdzone nieprawidłowości,

- art. 62d ust. 2 w związku z art. 62d ust. 1 uskok poprzez brak uchylenia decyzji w przedmiocie zlecenia biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdania finansowego skarżącej za okres od dnia [...] stycznia 2013 roku do dnia [...] grudnia 2013 roku pomimo, że w decyzji Komisji nie został wskazany biegły rewident,

- art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 9, art. 10 § 1 kpa poprzez brak uchylenia decyzji która wydana została w wyniku prowadzenia postępowania administracyjnego sprzecznie z przepisami prawa i zasadami praworządności,

- art. 107 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak uchylenia decyzji, która nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi wywodziła, że pismo Komisji z dnia 8 września 2014 roku uznać należy za decyzję administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 11. ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, Komisja w zakresie swojej właściwości podejmuje uchwały, w tym wydaje decyzje administracyjne i postanowienia, określone w przepisach odrębnych. Ponadto zgodnie z art. 11 ust. 5 tej ustawy do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.

Zdaniem skarżącej art. 62d ust. 2 uskok jako przepis szczególny w rozumieniu art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym nie przewiduje żadnego odstępstwa od stosowania kodeksu postępowania administracyjnego w toku spraw określonych w art. 62d ust. 2 tej ustawy i nie określa żadnego szczególnego sposobu i formy rozstrzygnięcia spraw określonych w art. 62 d ust. 2 uskok. Stąd też, zgodnie z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, w sprawach określonych w art. 62d ust. 2 uskok zastosowanie mają przepisy kpa ze wszystkimi konsekwencjami. Zgodnie z art. 104 § 1 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Skarżąca podkreśliła, że brak jest jakichkolwiek przepisów, które nakazywałyby załatwienie przedmiotowej sprawy w sposób inny niż decyzja administracyjna.W jej ocenie kapitale znaczenie dla określenia formy zakończenia postępowania określonego w art. 62 d ust. 2 uskok ma treść art. 62d ust. 3. uskok, zgodnie z którym do zlecenia biegłemu rewidentowi badania sprawozdania finansowego kasy albo K., o którym mowa w ust. 2, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 907, 984 i 1047) a także treść art. 72. ust. 1a uskok zgodnie z którym w razie niewykonywania obowiązków, o których mowa w art. 62d uskok i art. 70a uskok, Komisja Nadzoru Finansowego może nakładać na członków zarządu odpowiednio k. lub K. kary pieniężne do wysokości, o której mowa w ust. 1. Tym samym Komisja błędnie wskazała, że zlecenie wykonania badania nie ma charakteru władczego, nie można także przyjąć, że dotyczy ono wyłącznie dostępu do informacji, skoro w treści art. 62d uskok wskazane zostały obowiązki zagrożone sankcjami wymierzanymi przez organ administracji.

Ponadto ustawa Prawo zamówień publicznych, co do zasady reguluje tryb zawierania umów odpłatnych, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane. Dotyczy zawierania umów, które wiążą się z wydatkowaniem finansów publicznych. Zgodnie z art. 14 tej ustawy do czynności podejmowanych przez zamawiającego i wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Bezspornym pozostaje, że podjęcie przez Komisję czynności określonych w art. 62d ust. 2 uskok może wiązać się z wydawaniem finansów publicznych (obowiązek zapłaty przez Komisję wynagrodzenia biegłego rewidenta ). Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 62d ust. 3 uskok wolą ustawodawcy jest, aby do zlecenia określonego w art. 62d ust. 3 uskok nie miały zastosowania przepisy ustawy prawo zamówień publicznych i tym samym przepisy kodeksu cywilnego.

W niniejszej, podstawę prawną decyzji Komisji z dnia [...] września 2014 roku stanowi przepis art. 62d ust. 1 uskok, zgodnie z którym Komisja Nadzoru Finansowego może zobowiązać k. lub K. do zlecenia wskazanemu biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdań finansowych sporządzanych przez k. W ustępie 2 art. 62d dodatkowo wskazano, że zlecenie badania określonego powyżej może zostać udzielone także bezpośrednio przez Komisję. Zdaniem skarżącej zapisy wskazanych przepisów w sposób jednoznaczny wskazują na władczy charakter czynności podejmowanych przez Komisję Nadzoru Finansowego w tym trybie, skoro co do zasady Komisja może "zobowiązać k. do zlecenia wskazanemu biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdań finansowych sporządzanych przez k.". Skarżąca stwierdziła, że badanie nie jest przeprowadzane w imieniu Komisji i dla jej potrzeb jako podmiotu kontrolującego, tylko na skutek władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej wykonywane jest przez K., która zleca badanie samodzielnie, bądź w czynności tej zastępuje ją Komisja, przy czym również wówczas badanie to jest skutkiem władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, który nakłada na K. obowiązek wynikający z przepisów prawa i zagrożony sankcjami wymierzanymi przez organ administracji.

W konsekwencji w ocenie skarżącej należy przyjąć, że wobec braku wskazania w uskok, ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz kpa, że zlecenie przez Komisję wykonania badania sprawozdania finansowego ma nastąpić w innej formie niż decyzja administracyjna oraz wobec braku stosowania w sprawach określonych w art. 62 d uskok ustawy prawo zamówień publicznych i kodeksu cywilnego rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie zlecenia biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdania finansowego sporządzanego przez skarżąca za okres od dnia [...] stycznia 2013 roku do dnia [...] grudnia 2013 roku z zawarte w piśmie Komisji z dnia [...]września 2014 r., jest decyzją administracyjną.

W dalszej części uzasadnienia skarżąca szeroko argumentowała, że decyzja w przedmiocie zlecenia biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdania finansowego K. za okres od dnia [...] stycznia 2013 roku do dnia [...] grudnia 2013 roku jest niezasadna i wydana została z naruszeniem przepisów uskok i kpa, które wskazane zostały w zarzutach skargi a także z naruszeniem przepisów ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym.

W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W chwili wpłynięcia odwołania organ odwoławczy ma obowiązek zbadania czy spełnia ono określone warunki formalne m.in. czy zostało wniesione w terminie, czy pochodzi od strony i czy z innych przyczyn jest dopuszczalne. W przypadku stwierdzenia, że wniesiono je po terminie lub jest z innych powodów niedopuszczalne organ odwoławczy wydaje postanowienie w trybie art. 134 kpa.

Treść art. 134 kpa wskazuje dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Drugiej, ujętej w sformułowaniu "niedopuszczalność odwołania", należy przypisać cechy o charakterze ogólnym. Poza taką formułą kodeks nie określa bliżej, jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Wynikają one jednak z innych jego przepisów stanowiących o przedmiocie zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia środków prawnych (por. uzasadnienie wyr. NSA z dnia 24 lutego 1992 r., I SA 1318/91, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 80). Niedopuszczalne jest także odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art 104 i 107 kpa.

W niniejszej sprawie skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie czynności Komisji Nadzoru Finansowego, która pismem z dnia [...] września 2014 r., działając na podstawie art. 62d ust. 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, zleciła D. Sp. z o.o. Sp. k. zbadanie prawidłowości i rzetelności sprawozdania finansowego sporządzonego przez W. za okres od [...] stycznia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r.

Zgodnie z art. 60 ustawy o skok działalność spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych podlega nadzorowi sprawowanemu przez Komisję Nadzoru Finansowego w zakresie i na zasadach określonych w ustawie o skok oraz w ustawie z dnia 21 lipca 2006 o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz, U. z 2012 r. poz. 1149 ze zm.). Celem nadzoru nad kasami jest zapewnienie: stabilności finansowej kas, prawidłowości prowadzonej przez kasy działalności finansowej oraz zgodności działalności kas z przepisami ustawy o skok.

W myśl art. 62d ust. 1 ustawy o skok w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w przeprowadzonym badaniu sprawozdania finansowego na zlecenie k. lub K., Komisja Nadzoru Finansowego może zobowiązać k. lub K. do zlecenia wskazanemu biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdań finansowych sporządzanych przez k. lub K., kontroli ksiąg rachunkowych lub analizy portfela kredytowego. Jeżeli w wyniku przeprowadzonych badań stwierdzono nieprawidłowości w k. albo K., koszty badania ponosi odpowiednio k. albo K., a w razie niestwierdzenia w wyniku przeprowadzonych badań nieprawidłowości w k. albo K., koszty badania ponosi Komisja Nadzoru Finansowego. Natomiast zgodnie z ust. 2 ww. przepisu zlecenie badania określonego w ust. 1 może zostać udzielone także bezpośrednio przez Komisję Nadzoru Finansowego. Koszty badania ponosi wówczas Komisja Nadzoru Finansowego. Jeżeli w wyniku badania zleconego przez Komisję Nadzoru Finansowego stwierdzono nieprawidłowości w k. albo w K., koszty badania ponosi odpowiednio k. albo K.

W ocenie Sądu środek przewidziany w art. 62d ust. 2 ustawy o skok zaliczany jest do środków oddziaływania o charakterze niewładczym, związanych z dostępem do informacji uzyskiwanych przez organ nadzoru w kontekście badania sytuacji finansowej podmiotów nadzorowanych.

Mechanizm nadzoru finansowego nie został uregulowany przez wskazanie na poziomie ogólnej normy kreującej ogólne uprawnienie organu administracji publicznej w stosunku do podmiotów nadzorowanych. W tym zakresie przyjęto rozwiązanie wprowadzania możliwości takiego oddziaływania nadzorczego w stosunku do poszczególnych podmiotów nadzorowanych w ramach norm szczególnych. Normy te wskazują na sposoby wykonywania nadzoru w odniesieniu do różnych typów instytucji, i tak, 62d ust. 2 ustawy o skok dotyczy spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych.

Podstawą do uruchomienia mechanizmu nadzoru finansowego jest powzięcie przez KNF wątpliwości odnośnie do określonej dokumentacji finansowej podmiotu nadzorowanego. Kontrolę poszczególnych informacji finansowych lub prowadzenia ksiąg rachunkowych podmiotu nadzorowanego KNF może zlecić biegłemu rewidentowi (w niniejszym przypadku biegłym rewidentom zatrudnionym w firmie D. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W.) Zlecenie przez KNF wykonania pewnych czynności biegłemu rewidentowi jest ich przesunięciem funkcjonalnym, traktuje się je tak, jak gdyby były wykonywane w ramach czynności nadzorczych. Mowa więc tu o sytuacji, w której podmiot prawa prywatnego, poddany regulacjom natury publicznoprawnej, wykonuje od strony funkcjonalnej uprawnienia organu administracji publicznej (M. Dyl, Środki nadzoru na rynku kapitałowym, System Informacji Prawnej LEX).

Odnosząc powyższe uwagi o naturze prawnej i zakresie wykorzystania środka nadzorczego (kontroli) przewidzianego treścią art. 62d ust. 2 ustawy o skok do systematyki form działania administracji publicznej stwierdzić należy, że czynności podjęte przez KNF dnia [...] września 2014 r. w sprawie zlecenia D. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na podstawie art. 62d ust. 2 ustawy o skok zbadania prawidłowości i rzetelności zatwierdzonego sprawozdania finansowego W. za rok obrotowy kończący się [...] grudnia 2013 r., nie posiadają cech pozwalających zakwalifikować je jako decyzję.

Zlecenie, o którym mowa w art. 62d ust. 2 ustawy o skok wymaga zawarcia umowy cywilnej, której treść jest ustalana w warunkach zgodnych oświadczeń woli stron umowy. Istotą tej umowy z punktu widzenia organu jest realizacja zlecenia przez wyspecjalizowany podmiot dla potrzeb i ochrony interesu publicznego na rynku kapitałowym. Po zawarciu przedmiotowej umowy organ kieruje jednostronne oświadczenie woli (zlecenie) do podmiotu uprawnionego do kontroli sprawozdań finansowych. Zlecenie precyzuje przedmiot umowy, zakres kontroli, określa formę prezentacji jej wyników oraz zawiera uzasadnienie wątpliwości organu, co służy dodatkowemu sprecyzowaniu obszaru kontroli. Również czynności kontrolne podejmowane przez zleceniobiorcę z 62d ust. 2 ustawy o skok nie mogą być kategoryzowane jako czynności realizacji prawa. Czynności kontrolne tradycyjne są postrzegane jako działania o niewładczym charakterze, niezawierające w swych treściach możliwości wiążącego oddziaływania na działalności podmiotów poddanych kontroli (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn.. akt II GSK 2133/13 oraz Prawne formy działania administracji, System Prawa Administracyjnego, tom 5, redaktorzy: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System Informacji Prawnej Legalis).

Ponadto, zaskarżone działania nie zawierają elementu władztwa administracyjnego.

Zlecenie, o którym mowa w art. 62d ust. 2 ustawy o skok jak wspomniano wyżej, opiera się na umowie cywilnej pomiędzy organem a podmiotem uprawnionym do badania sprawozdań finansowych (umowa kreuje stosunek prawny będący podstawą zlecenia). W umowie cywilnoprawnej zawieranej między organem administracji publicznej a podmiotem spoza administracji publicznej typowa ekwiwalentność świadczeń układa się w sposób szczególny, ponieważ organ administracji nie realizuje i nie chroni własnych interesów, gdyż ich nie ma. Stosuje prawo, ponieważ do tego został powołany, wyposażony w możliwość zawarcia umowy z podmiotem zewnętrznym (Prawne formy działania administracji, System Prawa Administracyjnego, tom 5, redaktorzy: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System Informacji Prawnej Legalis). Komisja nadzoru Finansowego działa więc tu wyłącznie dla potrzeb i w ochronie interesu publicznego na rynku kapitałowym nie podejmując jednakże działań władczych, ale wchodząc w obrębie przydanych KNF uprawnień w umowę cywilnoprawną. W konsekwencji powyższego można jednoznacznie stwierdzić, że czynności kontroli nie wyrażają władztwa administracyjnego, lecz pozwalają a zrealizowanie określonej funkcji nadzorczej przez KNF za pośrednictwem podmiotu uprawnionego do badania sprawozdań finansowych. W rozpatrywanej sprawie natomiast zlecenie kontroli i jej wykonywanie przez podmiot uprawniony do badania sprawozdań finansowych nie kształtuje nowego stosunku prawnego kontrolowanego podmiotu (skarżącej) ani w sposób bezpośredni, ani też pośredni. Przedmiotowe zdarzenia mogą prowadzić jedynie do ustaleń, które same w sobie nie kreują nowej sytuacji prawnej. Czynności podejmowane w ramach powyższego przepisu mogą być pomocne w procesie ustalania stanu faktycznego w sprawie, w której KNF powzięła wątpliwość co do prawidłowości i rzetelności informacji okresowych oraz prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych przez skarżącą Spółkę. Czynności te jako podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej, a jedynie w następstwie ich realizacji może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10).

W myśl art. 11 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej), a do decyzji Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 k.p.a. Oznacza to, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje jedynie od rozstrzygnięć wydawanych przez Komisję w formie decyzji lub postanowień, od których przysługuje zażalenie.

Konkludując należy stwierdzić, że wobec niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy tj. stwierdzenia przez organ odwoławczy przesłanek niedopuszczalności o charakterze przedmiotowym, a do przesłanek takich zaliczyć należy m.in. nieistnienie w sensie prawnym aktu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym) brak jest podstaw do uznania, iż zaskarżone postanowienie narusza prawo.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

-----------------------

\

-----------------------

10