Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 744/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11 i 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 11 ust. 3, art. 18 ust. 4a i 5, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 2, 3, 7 pkt 1, 8 i 10, Ip. 1.1. i 2.11. zał. nr 3, zał. nr 4.
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2564/21 w sprawie ze skargi Z. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 lipca 2021 r. nr BP.501.1788.2020.0180.WA7.2648 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Z. A. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2564/21, po rozpoznaniu skargi Z. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 lipca 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 1 września 2020 r., 2/ umorzył postępowanie administracyjne oraz 3/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 1 sierpnia 2019 r. w W. na parkingu przy ul. T. przy D. W. Z., funkcjonariusze Policji przeprowadzili kontrolę drogową samochodu osobowego marki [...] nr rej. [...], kierowanego przez Z. A. W trakcie kontroli ustalili, że kierowca odpłatnie przewoził pasażera. Przejazd zamówiono za pomocą aplikacji BOLT zainstalowanej w telefonie pasażera, a opłata za przewóz wyniosła 9 zł płatne gotówką. Kierowca wykonywał zarobkowy przewóz osób we własnym imieniu i na swoją rzecz. Skarżący w chwili kontroli nie okazał żadnych dokumentów uprawniających go do wykonywania zarobkowego przewozu osób, a także zaświadczeń o braku przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Kontrolę udokumentowano protokołem.

Decyzją z dnia 1 września 2020 r., w oparciu o ustalenia kontroli, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na kierowcę karę pieniężną w wysokości 2.000 zł, stosowanie do art. 92a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm.; dalej jako: u.t.d.), za naruszenia:

- wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz

- wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. A.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 26 lipca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że kontrolowane postępowanie toczyło się wobec strony jako podmiotu, o którym mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d. (zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym), tutaj jako innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym. GITD zaakceptował ustalenia faktyczne opisane w protokole kontroli, skutkujące uznaniem, że strona była faktycznym wykonawcą przewozu. Organ zwrócił przy tym uwagę na charakter dowodowy protokołu kontroli będącego dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., korzystającym z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń. W jego ocenie materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, że kierujący pojazdem wykonywał przewóz osób w imieniu własnym o charakterze zarobkowym, stanowiący przewóz okazjonalny. Kierowca nie okazał orzeczeń: lekarskiego i psychologicznego o braku przeciwwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, ani przedstawił tych dokumentów do dnia wydania decyzji. W tej sytuacji, zdaniem GITD, organ I instancji prawidłowo nałożył na stronę łączną karę w wysokości 2.000 zł, stosownie do art. 92a ust. 2, 4 i 8 u.t.d. i Ip. 4.2. oraz l.p. 4.3.

Organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu I instancji, że nie było konieczne ustalenie czy skarżący wykonywał działalność gospodarczą bądź posiadał status przedsiębiorcy w dniu kontroli. Stwierdził, że nieprowadzenie zarejestrowanej, legalnej działalności gospodarczej nie wyłącza odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz okazjonalny za popełnione naruszenia. Strona zaś faktycznie wykonywała działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 u.t.d. Jednocześnie, kierując pojazdem, powinna była posiadać ww. orzeczenia o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, których nie okazała ani podczas kontroli, ani w toku postępowania. Organ odwoławczy przyjął, że w sprawie nie zachodzi tożsamość naruszeń i skarżąca mogła odpowiadać za naruszenia na podstawie zał. 3 i zał. 4 do u.t.d. Tym samym nie występuje przypadek podwójnego karania zakazany przez art. 92a ust. 10 u.t.d.

Zdaniem GITD, organ I instancji przeprowadził postępowanie z zachowaniem reguł z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; powoływanej dalej jako: k.p.a.). Organ odwoławczy nie podzielił opinii, że wyłącznie na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia dowodów świadczących na korzyść strony. Odwołując się do art. 77 § 1 k.p.a., GITD wyjaśnił, że na stronie spoczywa ciężar wskazania faktów i zdarzeń, z których wywodzi określone, korzystne dla siebie skutki prawne. Przy tym dla odpowiedzialności wystarczające jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., gdyż nie zostały wykazane przez przedsiębiorcę okoliczności, które wyłączałyby jego odpowiedzialność. Skoro w art. 92c u.t.d. wymieniono okoliczności wyłączające odpowiedzialność, to, zdaniem GITD, na mocy art. 189a § 2 k.p.a. nie mają zastosowania uregulowania art. 189e oraz art. 189f k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. A., wnosząc o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji, a także o zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2022 r. uchylił decyzje administracyjne obu instancji.

Sąd I instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zarówno decyzja I jak i II instancji naruszają przepisy prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 10 u.t.d., poprzez jego niezastosowanie, tzn. GITD nie znalazł podstaw do jego zastosowania, uznając brak stwierdzenia tożsamości naruszeń będących przedmiotem niniejszego postępowania oraz postępowania w sprawie nałożenia kary.

WSA nie miał wątpliwości, że skarżący jest podmiotem wykonującym transport drogowy w rozumieniu art. 92a ust. 1 u.t.d. W ocenie Sądu okoliczności faktyczne, w których organy przypisały stronie naruszenie przepisów o transporcie drogowym, zostały ustalone zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. i w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Wynikało z nich, że w chwili przeprowadzenia kontroli drogowej skarżący wykonywał odpłatny przewóz pasażera, który usługę przewozu zamówił przy pomocy zainstalowanej w telefonie aplikacji. W konsekwencji powyższego zasadnie organy uznały, że przewóz dokonany w dniu 1 sierpnia 2019 r. miał cechy przewozu okazjonalnego. W ocenie Sądu w okolicznościach sprawy istniały podstawy do uznania, że wykonywany przewóz miał charakter odpłatny (nie był przewozem niezarobkowym). Płatności za przewóz dokonano bowiem bezpośrednio do rąk kierowcy gotówką. Sam przewóz został wykonany na zlecenie pasażera, po skorzystaniu z aplikacji. Zdaniem Sądu, organizowanie usług przewozu poprzez aplikację BOLT ma charakter zorganizowany i ciągły, a rzeczona usługa była przez skarżącego świadczona w jego własnym imieniu jako wykonawcy przewozu, za którą był odpowiedzialny. Strona skarżąca pełniła zatem rolę przewoźnika drogowego osób, a zatem jej działanie mieściło się w ramach pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób, czyli podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym zarejestrowanym w kraju, niezależnie od tego ile razy skarżący świadczył w ten sposób usługi przewozu.

Mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym orzeczenia NSA, WSA uznał, że wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło nawet wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej, czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej, lecz faktycznie świadczy odpłatną usługę przewozu osób (nawet jednorazowo), odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.t.d. Bez znaczenia pozostaje to, czy skarżący formalnie posiadał status przedsiębiorcy i czy jego działalność została zgłoszona do właściwej ewidencji, bądź też jaki jest zakres prowadzonej działalności.

W ocenie Sądu I instancji, w tej sytuacji na skarżącym ciążył obowiązek posiadania orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Organy prawidłowo przyjęły zatem, że strona wykonywała zarobkowy przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d., a zatem były uprawnione do oceny zachowania skarżącego w kontekście wyczerpania znamion Ip. 4.2 i 4.3 złącznika nr 4 do u.t.d. i art. 92a ust. 2 i 8 u.t.d.

Sąd I instancji zaznaczył, że przyczyną uwzględnienia skargi była natomiast niewłaściwa wykładnia oraz pominięcie uregulowania art. 92a ust. 10 u.t.d., kształtującego zasady wymiaru kary (nie odpowiedzialności) podmiotowi, który narusza przepisy u.t.d. jednocześnie jako podmiot wykonujący przewóz drogowy (art. 92a ust. 1 u.t.d.) i jako "osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym" (art. 92a ust. 2 u.t.d.). WSA przytoczył treść art. 92a ust. 10 u.t.d. i podniósł, że ustawodawca stanął na stanowisku, iż w sytuacji, gdy ten sam czyn wypełnia znamiona deliktów administracyjnych z zał. nr 3 i nr 4 do u.t.d., karę wymierza się wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., a więc za naruszenia określone w zał. nr 3 do u.t.d.

Sąd podkreślił, że skarżącej decyzją MWITD z 6 listopada 2019 r. na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. wymierzono karę administracyjną w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji - l.p. 1.1. zał. nr 3, oraz za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a .t.d. - l.p. 2.11. zał. nr 3 do tego aktu. Ukaranie nastąpiło w związku z ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli w dniu 1 sierpnia 2019 r. w W. przy ul. T., prowadzonego przez skarżącą pojazdu osobowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym dokonywany był przewóz pasażera. Zatem ww. decyzją organ I instancji nałożył na podmiot karę w kwocie 12.000 zł na podstawie tego samego zdarzenia, udokumentowanego tym samym protokołem kontroli, które jednocześnie posłużyło do nałożenia przez MWITD kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł w niniejszym postępowaniu. WSA przypomniał, że decyzja MWITD z 1 sierpnia 2019 r. została utrzymana w mocy decyzją GITD z 28 maja 2020 r., a skarga strony na tę ostatnią decyzję została oddalona nieprawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1512/20. W tamtym postępowaniu wskazano, że organy przypisały skarżącej status podmiotu wykonującego przewóz drogowy. Podstawą wymierzenia kary w niniejszej sprawie był zaś art. 92a ust. 2 u.t.d. oraz Ip. 4.2 i 4.3 zał. nr 4 do u.t.d. W tym przypadku skarżąca była także wykonawcą przewozu, wobec czego Sąd przyjął, że za ten sam czyn wymierzono karę zarówno na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. za delikty określone w zał. nr 3 do u.t.d., jak i na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d., za delikty określone w zał. nr 4 do tego aktu. W ocenie WSA, w istniejącej sytuacji organy winny zastosować art. 92a ust. 10 u.t.d.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska GITD, który uważa, że z brzmienia art. 92a ust. 10 u.t.d. wynika, iż odstąpienie od ukarania strony na podstawie zał. nr 4 u.t.d., w sytuacji popełnienia naruszenia określonego w zał. nr 3 do u.t.d., warunkowane jest uznaniem, że dane zachowanie podmiotu wyczerpuje znamiona naruszenia określonego tak w zał. nr 3, jak i w zał. nr 4 do u.t.d., co będzie miało miejsce w sytuacji stwierdzenia tożsamości naruszeń. Zdaniem WSA, taka interpretacja stoi w sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 92a ust. 10 u.t.d., bowiem poprzez ten sam czyn w rozumieniu tego przepisu należy uznać jedno zachowanie, jedno działanie, podjęte w przyjętych ramach miejscowo-czasowych, oceniane z perspektywy norm prawnych zrekonstruowanych w oparciu o przepisy tej ustawy. Tak ramy czasowe weryfikowanego działania, jak i jego zlokalizowanie wynikać muszą każdorazowo ze sporządzonego na podstawie art. 74 u.t.d. protokołu kontroli. Jeżeli tak rozumiany czyn wyczerpuje znamiona deliktów administracyjnych wskazanych w zał. nr 3 i nr 4 do u.t.d., a podmiot, który się ich dopuścił, kwalifikuje się i jako "podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem" (art. 92a ust. 1 u.t.d.) i jako "zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c czy także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym" (art. 92a ust. 2 u.t.d.), to karę - stosownie do art. 92a ust. 10 u.t.d. - można wymierzyć wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. za naruszenia określone w zał. nr 3. WSA wskazał, że zgodnie z art. 92a ust. 7 i ust. 8 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, określa zał. nr 3 do ustawy, a wykaz naruszeń o których mowa w ust. 2, określa zał. nr 4 do ustawy.

Sąd I instancji stwierdził, że art. 92a ust. 10 u.t.d., nie wymaga, wbrew temu co uważa GITD, aby wyłączenie karalności podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, będącego jednocześnie osobą, o której mowa w art. 92a ust. 2, uwarunkowane było dodatkowo tożsamością naruszeń wymienionych w zał. nr 3 i nr 4 do u.t.d. W jego ocenie, z art. 92a ust. 10 u.t.d. jasno wynika, że wyłączenie karalności z uwagi na tożsamość podmiotową zachodzi, jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w zał. nr 3 do u.t.d. - a więc którymkolwiek ze statuowanych w ww. załączniku naruszeń - stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w zał. nr 4 do u.t.d. - a więc również jakiekolwiek naruszenie z ujętych z kolei w tym załączniku. Wykładnia literalna art. 92a ust. 10 u.t.d. w żaden sposób nie pozwala na zawężenie zastosowania omawianego przepisu wyłącznie w przypadku, w którym naruszenie wymienione w zał. nr 3 dokładnie odpowiada normatywnie naruszeniu ujętemu w zał. nr 4 do u.t.d. WSA podkreślił, że gdyby taka była intencja ustawodawcy, dałby on temu wyraz poprzez odpowiednie skonstruowanie art. 92a ust. 10 u.t.d. W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że za ten sam czyn, tj. przewóz pasażerów, nałożono na skarżącą karę pieniężną zarówno na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. za delikt określony w załączniku nr 3, jak i na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. - za delikt określony w załączniku nr 4. Organ winien był zatem zastosować art. 92a ust. 10 u.t.d. jednakże tego nie uczynił, co uzasadniało uchylenie decyzji. Jednocześnie WSA, działając na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Organ skarżący kasacyjnie wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez mylne przyjęcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że ten sam czyn realizuje znamiona deliktów administracyjnych wymienionych w załączniku nr 3 i nr 4 do u.t.d., czyny będące naruszeniami, o których mowa w lp. 1.1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., stanowią jednocześnie czyny będące naruszeniami, o których mowa w lp. 4.2 i lp. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. a tym samym ma zastosowanie wyjątek określony w art. 92a ust. 10 u.t.d,, podczas gdy organ już podczas kontroli drogowej prawidłowo ustalił stan faktyczny w szczególności jakie naruszenia odpowiednio z zał. 3 i 4 do u.t.d. zostały popełnione i z opisu tych naruszeń wynika, iż nie stanowią jednego czynu i jednocześnie nie są to czyny będące naruszeniami tożsamymi, tym samym nie mogą być objęte wyjątkiem określonym w art. 92a ust. 10 u.t.d.;

2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez stwierdzenie, iż zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania bez jednoczesnego uzasadnienia przez Sąd swojego stanowiska, podczas gdy organ wykazał na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów, iż wypełniła się hipoteza określona w art. 92a ust. 2 u.t.d. w zw. z lp. 4.2 i lp. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. (czego Sąd nie zanegował), jednocześnie nie miał zastosowania wyjątek określony w art. 92a ust. 10 u.t.d., tym samym zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania merytorycznej decyzji;

3. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 10 w zw. z art. 92a ust. 1, 2, 3, 4, 7, 8 u.t.d. w zw. z lp. 1.1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz lp. 4.2 i lp. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie organy błędnie za ten sam czyn wymierzyły dwie kary pieniężne i nie zastosowały art. 92a ust. 10 u.t.d. bowiem winny nałożyć na skarżącego karę wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., podczas gdy wbrew ocenie Sądu I instancji, były podstawy do uznania, że art. 92a ust. 10 u.t.d. odnosi się wyraźnie do tożsamości stwierdzonych naruszeń, a nie do tożsamości zdarzenia (kontroli), jak również, że zachowania (czyny) skarżącego stanowiące naruszenia, o którym mowa w lp. 1.1 ilIp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. nie stanowiły jednocześnie naruszeń określonych w lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d., tym samym mając na uwadze literalne brzmienie przepisu jak również jego wykładnię systemową prawidłowo wymierzono skarżącemu będącemu podmiotem określonym w art. 92a ust. 1 u.t.d. i jednocześnie podmiotem określonym w art. 92a ust. 2 u.t.d. karę pieniężną zarówno na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. za czyny będące naruszeniami określonymi w załączniku nr 3 do ustawy, jak i na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. za czyny będące naruszeniami określonymi w załączniku nr 4 do u.t.d., a w konsekwencji trafnie nie zastosowano art. 92a ust. 10 u.t.d. w niniejszej sprawie, bowiem prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje na możliwość jego zastosowania jedynie w przypadku tożsamości stwierdzonych naruszeń z załącznika nr 3 i nr 4 do u.t.d.

Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w wyroku z dnia z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 182/22 Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do analogicznych w istocie zarzutów z zakresu prawa materialnego skargi kasacyjnej w zbliżonym stanie faktycznym sprawy. Oceny przedstawione w uzasadnieniu wskazanego powyżej wyroku NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanego powyżej rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z uwzględnieniem przedstawionych zasad postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie zawiera zarzuty oparte na podstawie przepisów, określonych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przy czym przyjąć należy, że w świetle całokształtu zarzutów istotą sporu jest wykładnia i zastosowanie 92a ust. 10 u.t.d. – poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że z dyspozycji tego przepisu wynika zakaz nałożenia w drodze decyzji kary pieniężnej za naruszenie określone w zał. 4 do u.t.d. w przypadku ujawnienia w toku kontroli jakichkolwiek naruszeń opisanych w zał. nr 3 i zał. nr 4 do u.t.d.

Niniejsze postępowanie odnosi się do kary administracyjnej w łącznej kwocie 2.000 zł, nałożonej na skarżącego jako inną osobę wykonującą czynności związane z przewozem drogowym, o której mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d. Zgodnie z art. 92a ust. 8 u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d., a także wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 4 do tej ustawy.

Dokonując oceny omawianego zarzutu, skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że ukaranie strony karą administracyjną za naruszenia określone w zał. nr 4, nie wyklucza możliwości wszczęcia, wobec tej samej strony, postępowania w przedmiocie innych naruszeń stwierdzonych podczas jednej kontroli, określonych w innym zał. do ustawy.

W sprawie bezspornym jest, że decyzją z 28 maja 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: WITD) z 6 listopada 2019 r., którą nałożono na skarżącą Z. A. karę pieniężną w wysokości 12.000 złotych. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 pkt 11 i pkt 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 11 ust. 3, art. 18 ust. 4a i ust. 5, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 7 pkt 1 u.t.d.), a także Ip. 1.1. i 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. Ukaranie nastąpiło w związku z ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli w dniu 1 sierpnia 2019 r. w W. Skarga wniesiona na powyższą decyzję z dnia 28 maja 2020 r. została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z 17 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1512/20 – orzeczenie nieprawomocne.

Zgodnie z art. 92a ust. 10 u.t.d., jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w zał. nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w zał. nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1.

Z treści przytoczonego przepisu wynika, że art. 92a ust. 10 u.t.d. wyłącza możliwość nałożenia na ten sam podmiot kary pieniężnej za te same naruszenia, jeśli są one uregulowane i usankcjonowanie jednocześnie w dwóch zał. do ustawy: nr 3 i nr 4. Sytuacje objęte dyspozycją art. 92a ust. 10 to takie zatem, gdy jeden czyn wypełnia znamiona naruszeń z dwóch załączników. W ocenie Sądu, normy zawartej w tym przepisie nie można odczytywać jako generalnego zakazu nałożenia kary za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia, przewidziane w zał. nr 3 i nr 4, bez względu na rodzaj tych naruszeń. Odmienne wnioskowanie przez Sąd pierwszej instancji w ocenie składu orzekającego jest błędne chociażby dlatego, że ustanowiony w art. 92a ust. 10 nakaz nałożenia jednej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 (a więc opisanej w zał. nr 3 do u.t.d.), w określonych w tym przepisie sytuacjach, odnosi się wyraźnie do tożsamości stwierdzonych naruszeń, a nie do tożsamości zdarzenia (w tym przypadku kontroli), będącego podstawą do stwierdzenia tych naruszeń. To nie okoliczność jednej kontroli (jednego czynu) wyłącza możliwość nałożenia kar pieniężnych przewidzianych w dwóch zał., ale stwierdzenie, że czyn ten stanowi naruszenie opisane jednocześnie w zał. nr 3 i nr 4. Tytułem przykładu należy wskazać, iż brak licencji stwierdzony podczas kontroli przewozu, o jakim mowa w załączniku nr 3 lp. 1.1 oraz nieokazanie i niewyposażenie kierowcy w licencję podczas tej samej kontroli, o czym mowa w załączniku nr 4 lp. 1.1, wynikają z tego samego naruszenia, a zatem zgodnie z art. 92a ust. 10 u.t.d. nie można ukarać za brak licencji i za jej nieokazanie, bowiem brak licencji pochłania to drugie naruszenie. Tego rodzaju asocjacji naruszeń w załącznikach nr 3 i 4 jest znacznie więcej, np. naruszenia z I.p. 4.5, 5, 11-13, 15.1 i 15.2 opisane w załączniku nr 4, stanowią odpowiednio naruszenia z I.p. 6.3.3., 8, 5.4 pkt 3 i pkt 4, 5.5 pkt 3, 9.1 i 9.2 załącznika nr 3. Żadna z opisanych wyżej sytuacji nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie.

Ograniczeniem dla organu, jeśli chodzi o wysokość kary nałożonej w trakcie jednej kontroli drogowej przeprowadzonej 1 sierpnia 2019 r., był w tej sytuacji przepis art. 92a ust. 3 u.t.d.– w przypadku naruszeń określonych w zał. nr 3 (kara nie może przekroczyć 12 000 zł) oraz art. 92a ust. 4 – jeśli stwierdzone naruszenia wyczerpują te, które zostały opisane w zał. nr 4 (kara nie może wówczas przekroczyć 3 000 zł). Łącznie, w czasie tej kontroli drogowej, organ nie mógł nałożyć kary wyższej niż 15 000 zł. W stanie faktycznym sprawy przepisy te nie zostały naruszone.

Innymi słowy, naruszenie wymienione w zał. nr 3 l.p.1.1, za które inną decyzją wymierzono skarżącemu karę pieniężną 12.000 zł, nie pochłania naruszeń wymienionych w zał. nr 4 l.p. 4.2 l.p. i 4.3 l.p., na podstawie którego podjęto zaskarżoną decyzję. Naruszenie z jednego zał. nie stanowi zatem w tym konkretnym przypadku jednocześnie naruszenia z drugiego załącznika.

W konsekwencji uwzględnienia zarzutu błędnej wykładni i tym samym wadliwego zastosowania w sprawie art. 92a ust. 10 u.t.d., należało zgodzić się z organem skarżącym kasacyjnie, że na gruncie przedmiotowej sprawy należy jednoznacznie podkreślić, iż czym innym jest wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji zał. 1.1 zał. nr 3 do u.t.d.) i wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. (l.p. 2.11 zał. nr 3 do u.t.d), a czymś zupełnie innym jest brak badań psychologicznych i lekarskich (zał. 4.2 i I.p. 4.3. zał. nr 4 do u.t.d.). Tym samym należy stwierdzić, że normy zawartej w tym przepisie nie można, odczytywać jako generalnego zakazu nałożenia kary za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia, przewidziane w załączniku nr 3 i nr 4, bez względu na rodzaj tych naruszeń.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92a ust. 1 i 2 należy wskazać, że odpowiedzialność za popełnienie naruszeń wynikająca z art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy czy też stopnia zagrożenia wobec osób trzecich, a do jej powstania wystarczy stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Skarżący jako podmiot wykonujący w dniu kontroli inne czynności związane z przewozem drogowym (przewóz okazjonalny osób) był zobowiązany do przestrzegania przepisów o transporcie drogowym i posiadania odpowiednich dokumentów. Brak dopełnienia tych obowiązków oraz niewykazanie wystąpienia przesłanek wyłączających odpowiedzialność za ten brak, jak również prawidłowe niestwierdzenie wystąpienia tych przesłanek przez organ, skutkuje nałożeniem kary.

Zasadność powyższych zarzutów naruszenia prawa materialnego przesądza o konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej, dlatego też bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów środka odwoławczego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny i w tym kontekście ponownie dokona kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącego na rzecz organu 775 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej dla pełnomocnika, który nie prowadził sprawy w I instancji (675 zł).