Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 196/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21, art. 28, art. 29
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 78 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 4 i 5
journal: Dz.U. 2010 nr 39 poz 211
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi Z.O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego Z.O. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną skargą decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( dalej jako: Dyrektor OR ARiMR ) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR ( dalej jako: Kierownik BP ARiMR) z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej jako: płatności ONW).

II. Wynikający z akt administracyjnych stan sprawy przedstawiał się następująco:

1. W dniu 12 maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek Z.O. o przyznanie płatności na rok 2014, w tym płatności ONW do której zadeklarował on działki rolne A,B,C,D,E,F,G i H położone na działkach ewidencyjnych nr [...] - o łącznej powierzchni 25,27 ha.

2. Decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...] Kierownik BP ARiMR przyznał wnioskodawcy płatność ONW na rok 2014 do gruntów rolnych o powierzchni 20,66 ha w wysokości 3 698,14 zł. Środki finansowe przyznane na mocy tej decyzji zostały przekazane na konto bankowe wnioskodawcy w dniu [...] grudnia 2014 r.

3. W wyniku odwołania skarżącego, decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...] Kierownik BP ARiMR, działając w ramach autokontroli na podstawie art. 132 Kpa, uchylił decyzję własną z [...] listopada 2014 r. i przyznał wnioskodawcy płatność ONW na rok 2014 do gruntów rolnych o powierzchni zadeklarowanej we wniosku tj. do 25,27 ha, w wysokości 4 523,33 zł. Środki finansowe w postaci różnicy między kwotami wynikającymi z decyzji z dnia [...] listopada 2014 i [...] lutego 2015 r. przekazane zostały na rachunek bakowy wnioskodawcy w dniu [...] marca 2015 r.

4. Pismem nr [...] z [...] listopada 2016 r. Kierownik BP ARiMR zawiadomił rolnika o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności ONW, przyznanych na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Poinformowano w nim, że postępowanie zostaje wszczęte w związku ze stwierdzonymi, w następstwie aktualizacji danych LIPS dokonanych na podstawie zdjęć satelitarnych wykonanych w 2014 r., nieprawidłowościami dotyczącymi deklarowanej do płatności powierzchni działek rolnych, oznaczonych we wniosku jako B,D,F,G i H położonych na działkach ewidencyjnych [...].

5. W dniu 9 listopada 2016 r. w Biurze Powiatowym ARiMR skarżący złożył pisemne oświadczenie o zapoznaniu się z aktami sprawy w którym jednocześnie stwierdził, że nie zgadza się z "istniejącym PEG" i wnosi o "ponowne wymierzenie w naturze".

6. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] Kierownik BP ARiMR ustalił wnioskodawcy kwotę nienależnie pobranych na rok 2014 płatności ONW decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. - w wysokości 1 090,11 zł.

7. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w odniesieniu do działek ewidencyjnych zadeklarowanych przez stronę we wniosku doszło do aktualizacji danych przeprowadzonej w oparciu o zdjęcia lotnicze wykonane w dniu 4 lipca 2014 r. W jej następstwie ustalono, że powierzchnia działek rolnych zgłoszona do płatności jest większa od powierzchni użytkowanej rolniczo w 2014 r.

Kierownik BP ARiMR wywiódł, że w oparciu o zaktualizowane dane, ustalone zostało, że co do działek ewidencyjnych o numerach [...], na których Z.O. zadeklarował działki rolne B, D, F, G i H, zgłoszono powierzchnie, które ze względu na swój charakter (zadrzewienie, zakrzaczenie i budynek) nie kwalifikują się do płatności. I tak w przypadku:

- działki rolnej B, położonej na dz. ewid. nr [...], powierzchnia deklarowana (6,0 ha) jest większa od maksymalnej powierzchni PEG ( 4,61 ha ) o 1,39 ha.

Na tej działce zmniejszenie powierzchni kwalifikującej się do płatności wynika z występowania terenów zadrzewionych i zakrzaczonych oraz widocznej ekspansji tego obszaru na teren całej działki rolnej,

- działki rolnej D, położonej na dz. ewid. nr [...], powierzchnia deklarowana ( 4,61 ha ) jest większa od maksymalnej powierzchni PEG (4,18 ha) o 0,43 ha.

Na ortofotomapie w centralnej części tej działki widoczny jest obiekt budowlany, który nie kwalifikuje się do płatności. Natomiast w części zachodniej działki zauważyć można większe obszary zadrzewione niż te oznaczone w załączniku graficznym.

- działki rolnej F, położonej na dz. ewid. nr [...], powierzchnia deklarowana (0,45 ha ) jest większa od maksymalnej powierzchni PEG (0,33 ha) o 0,12 ha.

Zmniejszenie powierzchni w przypadku tej działki kwalifikującej się do płatności wynika z faktu, że szkic działki na załączniku graficznym nie odpowiada powierzchni zgłoszonej we wniosku. Wnioskodawca nie odliczył terenów wokół zabudowań, których nie uprawia ( siedlisko ).

- działki rolnej G, położonej na dz. ewid. nr [...], powierzchnia deklarowana (1,29 ha ) jest większa od maksymalnej powierzchni PEG (1,27 ha) o 0,02 ha.

Na ortofotomapie w części północnej i południowej tej działki występują tereny zadrzewione oraz zakrzaczone, które nie kwalifikują się do płatności.

- działki rolnej H, położonej na dz. ewid. nr [...] powierzchnia deklarowana (0,52 ) ha jest większa od maksymalnej powierzchni PEG (0,45 ha) o 0,07 ha. Zmniejszenie powierzchni kwalifikującej się do płatności wynika z faktu, że zadrzewienie biegnące wzdłuż wschodniej granicy działki oraz części południowej jest większe niż obszar wyłączony przez wnioskodawcę.

W odniesieniu do tych ustaleń organ stwierdził, że "jednolita płatność obszarowa jest przyznawana do gruntów rolnych utrzymywanych w przez cały rok kalendarzowy w dobrej kulturze rolnej. Wskazał na przepis art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji , który przewiduje wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty środków publicznych. Nie uzależnia on konieczności jej wydania od przyczyny z powodu której nastąpiła taka wyplata. Obejmuje swym zakresem sytuacje gdy stwierdzona został nieprawidłowość, której następstwo stanowi obowiązek zwrotu. Z dokonanych ustaleń wynika, że powstała nieprawidłowość w postaci zawyżenia powierzchni kwalifikującej się do płatności .

Biorąc pod uwagę, że strona zawyżyła powierzchnię kwalifikującą się do płatności o 2,03 ha, co stanowi przedeklarowanie powierzchni na poziomie 8,73 % ( 25,27 ha - 23,24 ha x 100% = 8,73% ) pomoc należną oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnicę, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3% albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru.

W związku z tym wysokość płatności ONW, jaka przysługiwała Z.O. na rok 2014 została obliczona na kwotę 3 433,22 zł ( 23,24 ha x 179 zł /stawka płatności ONW I strefa na ha/ = 4 159,96 zł - 2,03 ha x 2 = 4,06 ha x 179 zł = 726,74 zł (4 159,96 zł - 726,74 = 3 433,22 zł. tj. kwota płatności ONW po zastosowaniu zmniejszenia z tytułu zawyżenia powierzchni kwalifikującej się do płatności).

Różnica między kwotą wypłaconą na podstawie decyzji z [...] lutego 2015 r. ( 4 523,33 zł ) a należną ( 3 433,22 zł ) stanowi 1099,11 zł.

Organ rozważał też możliwość odstąpienia od obowiązku zwrotu przez stronę kwoty nienależnie pobranej z tytułu zawyżenia powierzchni użytkowanej rolniczo. W tej mierze wskazał na brak takiej możliwości bowiem wysokość ustalonej do zwrotu kwoty przekracza równowartość 100 Euro.

Odnośnie zaś art. 5 ust 3 rozporządzenia komisji nr 65 /2011 wskazał, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie ma zastosowania jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeżeli błąd ten nie mógł zostać w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, jeśli błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nie powstaje wyłącznie wówczas, jeżeli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

Organ I instancji stwierdził, że w dniu wydawania decyzji o przyznaniu płatności pozostawał już w posiadaniu danych o nieprawidłowościach jednak nie dokonał ich interpretacji, co stanowi błąd Agencji. Jednakże w przedmiotowej sprawie nie można uznać, iż błąd w deklaracji nie mógł zostać w zwykłych okolicznościach wykryty przez stronę, bowiem wyłączenia powierzchni z płatności na podstawie ortofotomap z 2014 r. wynikają z zaniechań lub celowych działań strony. Strona wyłączając poszczególne obszaru z użytkowania była świadoma zmniejszenia powierzchni kwalifikującej się do płatności. Tym samym brak jest spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, co umożliwiłoby zniesienie obowiązku zwrotu przez Z.O. nienależnie pobranych płatności ONW.

Organ wskazał, że aktualizacja danych oparta została na analizie zdjęć wykonanych 4 lipca 2014 r. Mimo, że na załącznikach graficznych wykluczenia są widoczne to beneficjent nie zaznaczył ich jako powierzchnie wykluczone z płatności. Ponadto ortofotomapy ( zdjęcia satelitarne ) od początki składania wniosków obszarowych do 2016 r. wykazują, że powierzchnie te są nieuprawiane rolniczo ze względu na zadrzewienia i zakrzaczenia i powinny być wykluczone z płatności o czym strona powinna poinformować Agencję. W tych okolicznościach bezzasadnym było skierowanie sprawy do kontroli na miejscu.

8. Decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r. wydana została z upoważnienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR przez pełniącą obowiązki Naczelnika Wydziału Działań Społecznych i Środowiskowych oraz Płatności Bezpośrednich A.M.. Udzielonym na podstawie art. 268a Kpa upoważnieniem z dnia [...] lipca 2016 r. B.O. - pełniąca obowiązki Kierownika Biura Powiatowego upoważniała A.M. min. do wydawania decyzji związanych z ustaleniem nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności bezpośrednich i oraz PROW.

9. W odwołaniu Z.O. zarzucił, że nie rozumie powodów żądania zwrotu części płatności jako nienależnie pobranych w sytuacji gdy wykaz działek na 2014 dostał do wypełnienia bez zastrzeżeń co do wymiaru. Dopiero na rok 2015 dostał wykaz z obniżeniem obrębu działek ze względu na zadrzewienia, do którego miał wątpliwości i wnosił o wymierzenie działek w naturze ( w terenie ) czego nie uczyniono i obciążano go karami. Niezrozumiałym jest dlaczego płatności uznawane zostały za nienależne skoro tylko podpisał przysłane mu dokumenty.

10. Powołaną na wstępie decyzją Dyrektor OR ARiMR, wskazując na przepis art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., powoływanej jako :Kpa) - oraz art. 29 ust. 1, 2, 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1512 powoływana jako: ustawa o Agencji ), art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1387 – powoływana jako ustawa PROW), art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 z późn. zm. – powoływanego jako: rozporządzenie nr 65/2011 ), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

11. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor OR ARiMR wskazał na przepisy regulujące zasady ustalania wysokości kwot nienależnie pobranych "płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego" odnoszące się do roku 2014 określone w przepisach prawa krajowego, jak również w przepisach wspólnotowych. Wskazał na regulacje art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, dotyczące prowadzenia przez państwo członkowskie systemu identyfikacji działek rolnych oraz zasady aktualizacji danych tego systemu. Podkreślił obowiązek przeprowadzania kontroli administracyjnych dotyczących zgodności pomiędzy działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami referencyjnymi w systemie LPIS i kwalifikacji powierzchni do przyznania płatności. Wywiódł, że system ten służy m.in. jednoznacznej identyfikacji deklarowanej działki rolnej i jej położenia, kontroli prawidłowości zadeklarowanej powierzchni. LPIS opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych dane z Ewidencji Gruntów i Budynków (EGiB). Podkreślił, że nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy. Maksymalną powierzchnię referencyjną (powierzchnia PEG) określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Zatem kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Z powyższych względów ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności a powierzchnia działek ewidencyjnych z EGiB nie stanowi alternatywnej dla ortofotomapy podstawy ich weryfikacji. Powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiB nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla "jednolitej płatności obszarowej". Podkreślił, że powierzchnia PEG określa obszar, na którym prowadzona jest produkcja rolnicza i do tej powierzchni przyznawane są płatności. Reguluje to § 2 ust. 2 rozporządzenia ONW stanowiący, iż płatności ONW przyznawane są jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności łub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach i o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c Rozporządzenia nr 73/2009, wynosi co najmniej 1 ha. Powierzchnia działki rolnej jest to powierzchnia, na której w sposób faktyczny prowadzona jest działalność rolnicza (uprawa), a która to znajduje się w granicach działki ewidencyjnej. Ponadto obszar działki rolnej jest ograniczony granicami uprawy i nie w każdym przypadku będzie pokrywać się z obszarem działki ewidencyjnej. Definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności ONW wynikająca z przepisów wspólnotowych (art. 124 ust. 2 Rozporządzenia Rady nr 73/2009) nie jest tożsama z powierzchnią użytków rolnych, które są definiowane w Ewidencji Gruntów i Budynków (EGiB). Z powyższego względu powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiB nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla jednolitej płatności obszarowej. Szeroko omawiając różnice między działką ewidencyjną a rolną podkreślał, że działka ewidencyjna jest wyznaczana i rejestrowana wyłącznie dla celów ewidencji gruntów i budynków, a więc dla celów rejestrowych i obejmuje różnego rodzaju użytki gruntowe, w tym rolne, zaś działka rolna istotna jest dla celów zidentyfikowania konkretnych upraw i przyznawania płatności.

Organ II instancji stwierdził, że w odniesieniu do działek zgłaszanych przez Z.O. w roku 2014 aktualizacja została przeprowadzona na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w dniu 4 lipca 2014 r. Stwierdzono obszar działek rolnych mniejszy o 2,03 ha niż deklarowany we wniosku z dnia [...] maja 2014 r., co jest wynikiem zakwestionowania części obszaru działek ewidencyjnych o nr [...].

Dyrektor OR ARiMR powołując się na analizy ortofotomapy działki ewidencyjnej nr [...] stwierdził, iż w jej granicach leżą obszary nieużytkowane rolniczo, tj. zwarte zadrzewienia. Znajdują się one praktycznie na całej powierzchni działki tj. w północnej części, w zachodniej części, w południowej części, wzdłuż całej granicy od strony północnego-wschodu do południowego- wschodu (vide: załącznik w aktach sprawy). Obszar ten ze względu na charakterystykę zajmowanej powierzchni powoduje, że powierzchnia działki nr [...] kwalifikująca się do płatności wynosi 4,61 ha.

W przypadku działki ewidencyjnej nr [...] stwierdził, że w jej granicach znajdują się obszary zadrzewione jak również budynek wraz z podwórkiem gospodarskim oraz zbiornikiem gazowym. Zadrzewienia występują w północno-zachodniej części, zachodniej części, zachodnio-południowej części i stanowią zwarty obszar. Natomiast budynek, podwórze, zbiornik gazowy oraz występujące zadrzewienia znajdują się w części wschodniej działki. Wskazane obszary nie stanowią gruntów użytkowanych rolniczo i powierzchnie te należało wykluczyć z płatności, co spowodowało ustalenie powierzchni PEG działki na poziomie 4,18 ha ( vide: załączniki w aktach).

W przypadku działki ewidencyjnej nr [...] organ II instancji wywiódł, że w jej granicach znajdują się budynki wraz z przylegającym podwórzem gospodarskim znajdujące się w północnej części działki. Strona zadeklarowała na niej do płatności obszar między budynkiem a granicą działki (obok działki nr [...]) na którym widać, że powierzchnia ta stanowi oczko wodne (w przygotowaniu) oraz obszar z pomieszczeniami gospodarskimi przylegający do działki [...]. Na przedstawionych terenach nie była prowadzona działalność rolnicza i tym samym do obszaru tego nie mogą zostać przyznane płatności. Wobec powyższych ustaleń powierzchnia kwalifikowana do płatności na działce nr [...] wynosi 0,33 ha.

Natomiast co do działki nr [...] stwierdził, że w jej granicach występują regularne, zwarte tereny zadrzewione, które nie mogą zostać zakwalifikowane do płatności z uwagi na brak prowadzonej na nich działalności rolniczej. W szczególności obszar działki pokryty jest zadrzewieniami w północnej i południowej części przedmiotowej działki. Tym samym obszary te zostały wykluczone i powierzchnia działki do której mogą zostać przyznane płatności wyniosła 1,27 ha.

Co do działki nr [...] stwierdził, że w jej granicach występują regularne, zwarte tereny zadrzewione, które nie mogą zostać zakwalifikowane do płatności z uwagi na brak prowadzonej na nich działalności rolniczej. Obszar działki pokryty jest zadrzewieniami w jej południowej i wschodniej części. Ponadto w północnej części znajduje się strefa buforowa, ciek wodny, który również wyłączony został z płatności z uwagi, iż znajduje się w granicach działki. W związku z wykluczeniem tych obszarów powierzchnia działki do której mogą zostać przyznane płatności wyniosła 0,45 ha. Wykluczone obszary stanowią zwarte zadrzewienia, na których brak jest możliwości prowadzenia działalności oraz na których nie była prowadzona działalność rolnicza. Natomiast powierzchnie na których występują pojedyncze, rozrzucone drzewa nie utrudniające prowadzenia działalności zostały zakwalifikowane do płatności ( vide: załączniki w aktach).

Organ odwoławczy stwierdził, iż tereny zadrzewione, budynek wraz z podwórkiem gospodarskim i zbiornikiem gazowym, pomieszczeniami gospodarskimi oraz przygotowanym oczkiem wodnym były wskazane przez stronę na załączniku graficznym złożonym wraz z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2014 jako powierzchnie na których prowadzona jest działalność rolnicza i zadeklarowane do płatności. Obszary wykluczone to obszary, na których nie była prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu § 2 pkt 2 i pkt 5 rozporządzenia ONW zatem nie mogą zostać zakwalifikowane do płatności ONW na rok 2014,

Organ powołał się na regulację § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2014, poz. 1372) zgodnie z którą uznaje się, że grunt orny był ugorowany jeżeli w przypadku trwałych użytków zielonych z wyjątkiem łąk i pastwisk wymienionych w pkt 2 i 4 - okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. Przywołał też § 4 rozporządzenia stanowiący, iż grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkiem:

1) drzew i krzewów:

a) niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.,

o ochronie przyrody,

b) mających znaczenie dla ochrony wód i gleb,

c) nie wpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną;

2) gruntów, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 2-4 oraz ust. 3, które mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli drzewa te i krzewy nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar.

W oparcie o te regulacje Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że obszary zadrzewione, budynek wraz z podwórkiem gospodarskim i zbiornikiem gazowym, pomieszczeniami gospodarskimi oraz przygotowanym oczkiem wodnym, występujące w granicach działek deklarowanych przez stronę do płatności na rok 2014, na których nie była prowadzona działalność rolnicza i które nie były poddawane zabiegom agrotechnicznym, nie spełniają wymogów wskazywanych w § 2 pkt 2 i pkt 5 rozporządzenia ONW oraz § 1 ust. 1 pkt 5 i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm, a zatem nie mogą zostać zakwalifikowane do płatności ONW. Obszary te, jako niekwalifikujące się do płatności ONW, zostały wyłączone z powierzchni PEG działek ewidencyjnych.

Tym samym w związku ze stwierdzonym faktem nieużytkowania części gruntów objętych wnioskiem powierzchnia PEG wskazanych działek ewidencyjnych została ustalona odpowiednio: działka ewidencyjna nr [...] - 4,61 ha, nr [...] - 4,18 ha, nr [...] - 0,33 ha, nr [...] - 1,27 ha, nr [...] - 0,45 ha, wobec deklarowanych przez wnioskodawcę powierzchni odpowiednio dla działki nr [...] - 6,0 ha, działki nr [...] - 4,61 ha, działki nr [...] - 0,45 ha, działki nr [...] - 1,29 ha, działki nr [...] - 0,52 ha.

W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzona została różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną ( 25,27 ha) do płatności ONW, a powierzchnią stwierdzoną ( 23,24 ha) wynosząca 2,03 ha, co stanowi przedeklarowanie powierzchni na poziomie 8,73%, potwierdza prawidłowość stanowiska organu I instancji w zakresie poczynionych wyliczeń i ustalenia kwoty należnych płatności.

12. Odnosząc się do złożonego odwołania Dyrektor OR ARiMR uznał, że nie zawiera ono argumentów mających wpływ na wynik niniejszego rozstrzygnięcia.

Podkreślił, że powierzchnię działek rolnych użytkowanych rolniczo, rodzaj uprawy oraz status poszczególnych działek producent deklaruje z własnej inicjatywy i potwierdza własnoręcznym podpisem na ostatniej stronie wniosku prawdziwość danych, tym samym na nim spoczywa obowiązek podania tych danych zgodnie ze stanem faktycznym. Rolnik składający wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych w sekcji VIII Oświadczenia i zobowiązania wniosku składa podpis oświadczając, iż zna zasady przyznawania płatności do gruntów rolnych. Popełnienie przez rolników błędów we wnioskach, także nieumyślnych, polegających na zawyżeniu powierzchni, czy też wskazaniu niewłaściwej grupy upraw powoduje, że rozstrzygnięcie zostanie podjęte w zakresie wyrażonym we wniosku, a tym samym - jak w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy o sankcjach za nieprawidłowości stwierdzone przez właściwy organ. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przekazywana corocznie rolnikom wraz ze spersonalizowanym wnioskiem "Informacja dotycząca działek ewidencyjnych", jest jedynie dokumentem pomocniczym przy wypełnianiu wniosku. Dane w niej zawarte informują o maksymalnym obszarze powierzchni kwalifikowanej ( powierzchnia PEG, o której mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009), do której może być przyznana płatność. Ponadto informacja ta, z uwagi na termin jej przesłania do rolników - styczeń 2014, jest przygotowywana w oparciu o dane z roku poprzedzającego, a tym samym z zasady może się różnić od stanu faktycznego dotyczącego wskazanego roku. To obowiązkiem rolnika jest deklarowanie powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo, zgodnej ze stanem faktycznym w roku składania wniosku gdyż to on ponosi pełną odpowiedzialność za informacje zamieszczone we wniosku ponosi. Wskazał, iż określany dla każdej działki ewidencyjnej maksymalny obszar kwalifikowany do płatności ( powierzchnia PEG ) - o którym ARiMR informuje beneficjentów - podlega weryfikacji co najmniej co 4 lata. Przedmiotowa weryfikacja dokonywana jest w oparciu o wykonywane na zlecenie ARiMR cyfrowe ortofotomapy podlegające obróbkom kartograficznym bądź też poprzez bezpośrednią wizję w terenie. W przypadku stwierdzenia niezgodności danych znajdujących się w zasobach ARiMR ze stanem faktycznym znajdującym się na danej działce ewidencyjnej wartość powierzchni PEG podlega aktualizacji. Opisany schemat wyznaczania wartości powierzchni PEG nie zwalnia jednak rolnika od deklarowania we wnioskach o przyznanie płatności danych zgodnych z aktualnym stanem faktycznym znajdującym się na zgłaszanej działce. Powierzchnia PEG jest obszarem maksymalnym do jakiego beneficjenci mogą otrzymać płatność jednakże powinni do tego spełniać szereg innych warunków m.in. prowadzić na deklarowanej powierzchni (która może, ale nie musi odpowiadać wartości powierzchni PEG) działalność rolniczą oraz utrzymywać grunty zgodnie z normami. Ponadto, rolnik powinien zadbać o to, aby zapewnić tożsamość danych zadeklarowanych we wniosku z danymi wskazanymi w materiale graficznym. Na mapach są zaznaczone m.in. granice i numery działek ewidencyjnych, a obowiązkiem rolnika jest wskazanie obszaru użytkowanego rolniczo.

Wypełnienie materiału graficznego polega, m.in. na przedstawieniu w formie szkicu położenia działek rolnych na działkach ewidencyjnych, do których rolnik ubiega się o płatności w danym roku. Rolnik jest zobowiązany do zachowania zgodności oznaczeń literowych dla działek rolnych wymienionych w formularzu wniosku oraz oznaczeń działek rolnych wprowadzonych na materiale graficznym. Do obowiązków rolnika ubiegającego się o płatności obszarowe należy deklaracja obszarów działek rolnych użytkowanych rolniczo w danym roku oraz wskazanie ich w złożonym wniosku oraz na załączniku graficznym. Rolnik musi każdorazowo sprawdzić, czy wszystkie działki zgłaszane w poprzednim roku będą przez niego uprawiane, czy ich stan się nie zmienił np. w wyniku sukcesji naturalnej drzewostanu, zalania czy też w wyniku częściowego lub całego zaprzestania prowadzenia działalności. To rolnik winien być najlepiej zorientowany w stanie uprawianych przez siebie działek rolnych i te dane powinny być wskazane na załączniku graficznym, a wielkość powierzchni użytkowanej rolniczo wskazana we wniosku.

Dokonując – w omawianym aspekcie - porównania złożonego przez stronę załącznika graficznego odnoszącego się działek wskazanych niniejszą decyzją oraz ortofotomap wykonanych na działkach ewidencyjnych organ II instancji uznał, że wynika z niego jednoznacznie, iż część obszarów zaznaczonych na załącznikach jako uprawiane w rzeczywistości są obszarem nieużytkowanym w 2014 - obszary zadrzewione, budynek wraz z podwórkiem gospodarskim i zbiornikiem gazowym, pomieszczeniami gospodarskimi, przygotowanym oczkiem wodnym oraz ciekiem wodnym.

Dodatkowo wskazał, iż ustalenia analogiczne jak w niniejszym postępowaniu były już wskazane w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dotyczącej wniosków za rok 2015 ( vide: decyzja w aktach), która nie została przez stronę zakwestionowana i tym samym ustalenia w niej zawarte są wiążące zarówno dla strony jak i organów ARiMR. Ponadto składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2016 strona zadeklarowała do płatności powierzchnie identyczne jak ustalone w niniejszym postępowaniu, w związku z tym faktem strona miała świadomość, że w latach poprzednich obszar deklarowany do płatności był dużo większy od obszaru kwalifikującego się do płatności.

W świetle tych ustaleń nie można uznać, że strona nie była świadoma opisywanych wyłączeń na wskazanych działkach, na których prowadziła działalność rolniczą i była najlepiej zorientowana o ich rzeczywistym stanie użytkowania.

Wobec zatem zadeklarowania do płatności na rok 2014 obszaru większego niż ustalony w toku ponownej weryfikacji wniosku o przyznanie płatności, okoliczność ta stała się podstawą do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawie ustalenia kwoty płatności pobranych w nadmiernej wysokości.

13. Analizując prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji pod kątem wystąpienia przesłanek uzasadniających odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności Dyrektor OR ARiMR potwierdził jego zasadność. Kwota nienależnie pobranej płatności ONW przekracza równowartość kwoty 100 Euro, a w związku z tym w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 28a ustawy PROW, uzasadniająca odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie wystąpiły też przesłanki określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011. Nadmiernie pobrana płatność ONW została przekazana wnioskodawcy po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w trakcie którego dokonano kontroli administracyjnej wniosku i nie stwierdzono wystąpienia nieprawidłowości. Kierownik BP ARiMR w dniu wydania decyzji nr [...] był w posiadaniu zdjęć lotniczych działek zgłoszonych do płatności ONW. Jednakże nie została dokonana stosowna interpretacja posiadanego przez organ materiału tj. nie doszło do wyznaczenia maksymalnego kwalifikowalnego do płatności obszaru. Zatem brak było podstaw do wydania decyzji innej niż przyznającej płatności ONW do całej deklarowanej powierzchni. Jednakże w opinii organu odwoławczego, w sprawie nie występuje druga przesłanka wynikająca z art. 5 ust. 3 rozporządzeniem nr 65/2011 tj. że błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez wnioskodawcę. Z przedstawionych okoliczności stanu faktycznego wynika bowiem, że strona miała świadomość zgłoszenia do płatności ONW terenów, na których działalność rolnicza nie była prowadzona. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy jest decyzja nr [...] w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015, która nie była kwestionowana przez stronę oraz wniosek o przyznanie płatności na rok 2016, w którym deklaracja powierzchni spornych działek jest tożsama z ustaleniami organów ARiMR przy czym stwierdzone nieprawidłowości, z racji swej specyfiki, musiały występować również w dniu składania wniosku o przyznanie płatności ONW. Schemat wyznaczania wartości powierzchni PEG nie zwalnia rolnika od deklarowania we wnioskach o przyznanie płatności danych zgodnych z aktualnym stanem faktycznym znajdującym się na zgłaszanej działce. Nie można utożsamiać przekazywanego przez ARiMR maksymalnego obszaru kwalifikowanego do płatności danej działki ewidencyjnej jako tego, do którego automatycznie i bezwarunkowo należą się płatności. Środki pomocowe pochodzące z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich w większości są finansowane z budżetu Unii Europejskiej, w związku z powyższym podlegają ochronie zgodnie z Rozporządzeniem Rady nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312/1 z dnia 23 grudnia 1995 r.). Stosownie do w/w rozporządzenia środki te muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności i proporcjonalności. Prawo wspólnotowe nakłada na Komisję Europejską i Kraje Członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR - w świetle okoliczności niniejszej sprawy wykazanych w niniejszej decyzji - brak ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności ONW przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR stałby w oczywistej sprzeczności ze wskazanymi wyżej zasadami rzetelnego finansowania i wydatkowania środków unijnych.

III.1. W skardze na decyzję Dyrektora OR ARiMR Z.O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił jej:

a) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 i 80 Kpa poprzez ograniczenie przez organy obu instancji postępowania dowodowego tylko i wyłącznie do analizy zdjęć lotniczych, bez przeprowadzenia m.in. niezbędnych oględzin nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do wydania niewłaściwej i sprzecznej ze stanem faktycznym decyzji w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z uwagi na zadrzewienia terenu, gdy tymczasem istniejące, niewielkie skupiska drzew nie mają żadnego wpływu na ograniczenie wykorzystania tych działek dla celów rolniczych, polegających na wypasie bydła;

b) naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez brak jego zastosowania, co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności, podczas gdy z uwagi na upływ blisko 22 miesięcy od dnia

dokonania płatności na rzecz skarżącego do dnia przekazania mu decyzji organu I instancji obowiązek zwrotu nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ możliwy jest tylko i wyłącznie w okresie 12 miesięcy, licząc od dnia dokonania płatności.

W oparciu o przedstawione zarzuty wnosił o:

1). uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję Kierownika BP ARiMR z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...];

2). zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

2. W motywach skargi wywodził, że organy obu instancji wadliwie przyjęły - w wyniku analizy zdjęć lotniczych, wykonanych dnia 4 lipca 2014 r. - że skarżący dopuścił się nieprawidłowości w stosunku do działek [...], na których zadeklarował działki B, D, F, G i H. Ograniczenie przez organy obu instancji postępowania dowodowego tylko i wyłącznie do analizy zdjęć lotniczych, bez przeprowadzenia m.in. niezbędnych oględzin nieruchomości, w konsekwencji doprowadziło do wydania niewłaściwej i sprzecznej ze stanem faktycznym decyzji w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z uwagi na zadrzewienia terenu, gdy tymczasem istniejące, niewielkie skupiska drzew nie mają żadnego wpływu na ograniczenie wykorzystania tych działek dla celów rolniczych, polegających na wypasie bydła. Drzewa na działkach należących do skarżącego rosną na wysokich pniach, pod nimi zaś występuje bujna trawa. Zadeklarowane do dopłat nieruchomości służą tylko i wyłącznie jako teren wypasu bydła. Krowy mleczne skarżącego wypasane są nie tylko w terenie otwartym, ale także pośród drzew - gdzie z uwagi na panujący półcień - roślinność jest o wiele gęstsza i bardziej bujna. W okresach wcześniejszych skarżący otrzymywał dopłaty rolne przy takim samym zadrzewieniu, bo organy administracyjne nie miały zastrzeżeń w zakresie stanu zadrzewienia przy wykorzystaniu terenu dla celów wypasu stada bydła. Pierwotnie otrzymywał dopłaty do 31 hektarów, następnie z tytułu zadrzewienia zmniejszono ten areał do 25 hektarów, by ostatecznie w 2015 r. ustalić powierzchnię do dopłat na 22 hektary. Skarżący nie zakwestionował tego faktu - pomimo, że pomniejszenie areału zawsze następowało tylko i wyłącznie w oparciu o analizę zdjęć lotniczych - bez dokonania oględzin nieruchomości w terenie. Podkreślał, że nie posiada na żadnej ze swoich działek tzw. oczka wodnego. Takie stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji jest pomyłką, ponieważ oczko wodne wykonał na swoim gruncie sąsiad skarżącego ( p. B. ). Na jego działce występuje zaledwie jedno zagłębienie terenu o wymiarach 1,5 metra na 1,5 metra, o głębokości ok. 50 centymetrów, a woda zbiera się w nim tylko po ulewnych deszczach. Wbrew ustaleniom organów nie posiada również na terenie zadeklarowanym do płatności żadnego zbiornika gazowego.

W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego wywodził, że upływ blisko 22 miesięcy od dnia dokonania płatności na rzecz skarżącego do dnia przekazania mu decyzji organu I instancji powoduje, że obowiązek zwrotu nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ możliwy jest tylko i wyłącznie w okresie 12 miesięcy, licząc od dnia dokonania płatności. Skarżący wniosek o przyznanie płatności za rok 2014 złożył w dniu 12 maja 2014 r., zdjęcia lotnicze wykonane zostały w dniu 4 lipca 2014 r., natomiast płatność, w oparciu o decyzję organu z dnia [...] lutego 2015 r., nastąpiła na rachunek bankowy w dniu [...] marca 2015 r.

Zwrócił uwagę na fakt, że Kierownik BP ARiMR w dacie wydania decyzji nr [...], tj. w dniu [...] lutego 2015 r. był w posiadaniu zdjęć lotniczych działek zgłoszonych do płatności, jednakże jak wynika z samej treści uzasadnienia zaskarżonych decyzji organ I instancji zaniechał stosownej weryfikacji i interpretacji tego materiału m.in. poprzez brak wyznaczenia maksymalnego, kwalifikowanego obszaru. Takie działanie (zaniechanie) Kierownika BP ARiMR obciąża w całości organ, a nie skarżącego. Decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW wydana została blisko 22 miesiące po dniu dokonania płatności na rzecz skarżącego, co czyni decyzję rażąco naruszającą prawo. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 obowiązek takiego zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Ponadto - w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego, związanych z obliczeniem przedmiotowej płatności, powyższe stosuje się jedynie jeżeli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Skarżący wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 złożył w oparciu o wypełnione dokumenty (otrzymane pocztą z Centrali Agencji w Warszawie). Ograniczył się zaledwie do ich podpisania. Nie był w stanie sam zweryfikować prawidłowości obmiarów gruntów rolnych bez powoływania w tym celu geodety. Jednakże powołanie geodety nie było w ogóle celowe z uwagi na stanowisko organów administracyjnych, które same ustaliły ostateczny areał gruntów do dopłat. Ponadto w dniu wydania decyzji przyznającej płatność i w dniu przelewu płatności organ I instancji posiadał zdjęcia lotnicze właściwego obszaru działek, podlegających zgłoszeniu, jednakże zaniechał interpretacji zebranego materiału co przyznane zostało w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. W ocenie skarżącego, organy obu instancji, zamiast wydawać decyzję o ustaleniu kwot nienależnie pobranych, powinny w całości umorzyć postępowanie administracyjne.

IV. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7 i 77 Kpa stwierdził m.in., iż art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego stanowi o odejściu od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kpa, a na organach nie spoczywa wynikający z art. 77 Kpa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, co potwierdza regulacja art. 21 ust. 1 i 2 ustawy PROW. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne. Postępowanie dotyczy bowiem pomocy finansowej udzielanej związku z prowadzoną działalnością rolniczą. Podmiotem przejawiającym aktywność powinien być zatem podmiot ubiegający się o pomoc finansową, on też powinien wykazać brak przesłanek negatywnych sprzeciwiających się jej udzieleniu. Wskazał, iż decyzje podjęte zostały po wszechstronnej analizie materiału dowodowego, która wykazała, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania wsparcia finansowego. Wywodził, iż nie zaistniały przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnej płatności bowiem nie doszło do sytuacji w której płatność dokonana została na skutek błędu organu. Ponownie akcentował też odpowiedzialność rolnika za treść merytoryczną wniosku oraz sposób wypełnienia załączników graficznych mających obrazować rzeczywisty stan powierzchni użytkowanych rolniczo.

V. Wobec braku w przekazanych aktach administracyjnych jakiegokolwiek materiału dowodowego dotyczącego weryfikacji powierzchni działek rolnych zadeklarowanych we wniosku i załączników o jakich mowa w decyzji organu II instancji, pełnomocnik Dyrektora OR ARiMR wezwany został o ich uzupełnienie. Przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ przekazał plik zrzutów ekranowych zdjęć lotniczych działek ewidencyjnych [...] ( nazwanych załącznikami ) oraz uwierzytelnione kopie wniosku skarżącego na rok 2016 i decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. o przyznaniu płatności ONW.

VI. Na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę podkreślając, że wadliwość decyzji wynika faktu nieprzeprowadzenia obmiarów w naturze Zakwestionował analizę zdjęć lotniczych wywodząc, że za powierzchnię zadrzewioną uznano cienie rzucane przez korony drzew.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VII. 1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem ( legalności ). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz.U. z 2016 r., poz. 718; powoływanej jako Ppsa). W ramach sprawowanej kontroli sąd administracyjny dokonuje oceny legalności decyzji w granicach sprawy administracyjnej i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 Ppsa ).

W myśl art. 133 § 1 Ppsa sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy z czego wprost wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Oczywistą konsekwencją powyższego jest więc, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej z perspektywy realizacji i przestrzegania przez organ administracji orzekający w sprawie, wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych, reguł proceduralnych. Sąd administracyjny orzekając na podstawie akt sprawy, kontroli decyzji dokonuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji administracyjnej może nastąpić w przypadku stwierdzenia przez sąd, iż dotknięta jest ona co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 Ppsa.

2. Przedmiotem kontroli pozostawała decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW na rok 2014. Przeprowadzona we wskazanych ramach kontrola zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji też poprzedzającej ją decyzji Kierownika BP ARiMR wykazała zasadność skargi.

Płatność ONW na rok 2014, w stosunku do której orzeczono zaskarżoną decyzją o obowiązku zwrotu jej części jako nienależnie pobranej ze względu na zawyżenie powierzchni działek rolnych użytkowanych rolniczo, przyznana została skarżącemu na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (t.j.: Dz. U. nr 213, poz. 173 ze zm.; powoływanej jako PROW) w zw. z § 3 ust. 1,2, i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 ( Dz.U. z 2009 r. nr 40 poz. 329 ze zm., powoływanego jako: rozporządzenie ONW ). Ustawa ta reguluje również zagadnienie zwrotu płatności ONW pobranych nienależenie lub w nadmiernej wysokości ( art. 1 pkt 2 ). Stosownie do 28 ust. 1 ustawy PROW pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl ust. 2 "pomocą i pomocą techniczną, pobranymi nienależnie, jest w szczególności pomoc:

1) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem;

2) wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;

3) wypłacona bez podstawy prawnej lub w wysokości wyższej niż określona na realizację operacji;

4) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy technicznej.

Stosownie zaś do ust. 3 art. 28 właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.

Obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności ONW wynika też z przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., które ma zastosowanie w odniesieniu do lat 2011-2014. Stosownie do ust. 1 art. 5 "W przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Zgodnie zaś z ust. 2 "Odsetki nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez beneficjenta wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia. Stosowana stopa odsetek obliczana jest zgodnie z przepisami prawa krajowego, ale nie jest niższa niż stopa procentowa stosowana na mocy przepisów krajowych przy odzyskiwaniu kwot. W myśl ust. 3. "Obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. (ust.3). Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

Stosownie do przepisu art. 16 ust. 3 rozporządzenia 65/2011 "jeżeli stwierdzi się, że zatwierdzony obszar przypisany do danej grupy upraw jest większy niż obszar zadeklarowany we wniosku o płatność, do obliczania pomocy stosuje się obszar zadeklarowany. Jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany do tej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru przypisanego do tej grupy upraw.

Jeżeli jednak różnica między całkowitym zatwierdzonym obszarem a całkowitym obszarem zadeklarowanym we wniosku o płatność w przypadku danego środka wynosi do 0,1 hektara włącznie, zatwierdzony obszar uważa się za równy obszarowi zadeklarowanemu. Na potrzeby tego wyliczenia uwzględnia się jedynie zawyżenie powierzchni obszarów na poziomie grupy upraw. Akapit trzeci nie ma zastosowania w przypadku, gdy różnica przekracza 20 % całkowitego obszaru zadeklarowanego w celu objęcia płatnością.

Jeżeli ten sam obszar stanowi podstawę wniosku o płatność w ramach więcej niż jednego środka obszarowego, obszar ten uwzględnia się osobno dla każdego ze środków ( ust. 4 ).

Jak zaś stanowi ust. 5 "w przypadku, o którym mowa w ust. 3 akapit drugi, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnicę, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3 % albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru".

3. Postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji przeprowadzone zostało w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( powoływanej jako ustawa o Agencji ) do którego odsyła ustawa PROW. Zgodnie z tym przepisem ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Postępowanie, o którym stanowi art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, jest samodzielnym postępowaniem, w którym - w drodze decyzji administracyjnej - następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tak ukierunkowanego postępowania pozostaje zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie.

Ustalenie czy przyznane uprzednio kwoty pomocy bądź płatności zostały przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, może wynikać z ustaleń dokonanych zarówno w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Zarówno jednak wówczas, gdy w postępowaniu o ustalenie kwot nadmiernie pobranych lub nienależnie pobranych środków publicznych przesłanka ta została ustalona w oparciu o dowody przeprowadzone w tej sprawie jak i wtedy, gdy wynika ona z ostatecznych decyzji uchylających lub stwierdzających nieważność decyzji w przedmiocie przyznania płatności czy pomocy, jest to kwestia mieszcząca się w sferze ustaleń faktycznych, a zatem prawidłowego zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji ( vide: wyrok NSA z 29 czerwca 2012 r., II GSK 822/11, LEX nr 1217427). Brak jest podstaw aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności ( vide: wyrok NSA z 15 listopada 2012 r., II GSK 1518/11, LEX nr 1276366, wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2016 r. II GSK 56815 ; baza orzeczeń nsa).

4. W kwestii wiążących organ regulacji prawnych, kształtujących prawidłowy przebieg postępowania zmierzającego do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji wskazać należy na wadliwy pogląd w tej mierze wyrażony w odpowiedzi na skargę o szczególnym charakterze postępowania przed organami Agencji wobec postępowania określonego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego wywiedziony z art. 21 ustawy PROW

W tej mierze zauważyć przyjdzie, że przepis art. 21 ust. 1 ustawy PROW wprowadza zasadę, że do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Niewątpliwie "przepisy ustawy stanowią inaczej" w zakresie odnoszącym się do postępowań w sprawie dotyczącej przyznania pomocy (art. 21 ust. 2 i 3 tej ustawy). Sprawa dotycząca ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności nie jest jednakże sprawą dotyczącą przyznania pomocy. Tezę tę należy wyprowadzić nie tylko z treści art. 21 ust. 2 ustawy, ale również z art. 29 ust. 3 ustawy PROW, który odsyła do przepisów ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Ustawa o ARiMR nie ustanawia zaś żadnych odstępstw od zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących ustalenia kwot nienależnie pobranych, o których mowa w przepisach art. 29 ust.1 pkt 1 i 2 tej ustawy, powołanych m.in. w podstawach prawnych decyzji organów Agencji ( vide: wyroki NSA z dnia 22 marca 2017 r. II GSK 5100/16 i II GSK 4751/16 ; baza orzeczeń nsa.gov.pl. ).

5. Zważywszy na przedmiot zaskarżenia podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności wymaga jednoznacznego ustalenia przez organy Agencji, że wypłacone beneficjentowi środki pieniężne miały taki charakter. Kwotą nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwota nadwyżki dokonanej przez organ wypłaty nad wynikającą z ustawy (decyzji). Kwota nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwotą wypłaconą w wysokości wyższej niż należna. Z kolei, kwota nienależnie pobranych środków publicznych, to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wypłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota omawianej instytucji polega na tym, że organ dokonuje wypłaty wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia, ponad obowiązkową, jest niepodatkową należnością budżetową podlegającą zwrotowi ( vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 listopada 2014 r. II SA/Go 720/14 baza orzeczeń nsa.gov.pl.

6. Jak już wskazano w postępowaniu prowadzonym w celu wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji to organ, stosownie do reguł określonych w art. 7, art. 77 Kpa organ winien dokonać nie budzących żadnych wątpliwości ustaleń, po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a wydane rozstrzygnięcie powinno być w sposób należyty i przekonywujący uzasadnione zgodnie z zasadami zawartymi w art. 11 i art. 107 § 3 Kpa. Zatem to na organie ciąży wyłączny obowiązek wykazania, iż wypłacone stronie płatności miały charakter nienależny lub nadmierny w całości lub w części. Organ powinien też w toku postępowania uwzględniać wnioski dowodowe strony zmierzające do wykazania okoliczności istotnych dla sprawy. W myśl art. 78 § 1 Kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

7. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 11, art. 77, 78 § 1 , 80, 107 § 3 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, organy Agencji nie podjęły bowiem wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły w całości materiału dowodowego. W niniejszym postępowaniu nie została również zrealizowana zasada przekonywania określona w art. 11 Kpa która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnianiu swoich rozstrzygnięć. Wyczerpujące umotywowanie decyzji daje bowiem rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Z zaskarżonej decyzji – mimo jej obszerności - nie wynika bowiem, w sposób niebudzący wątpliwości, że wypłacona skarżącemu płatność ONW było faktycznie świadczeniem w części nienależnym.

8. Stanowisko organów obu instancji opiera na uznaniu, iż skarżący we wniosku z dnia [...] maja 2014 r. zadeklarował do płatności ONW na 2014 r. powierzchnię działek rolnych większą niż faktycznie użytkowana rolniczo. W przedłożonych Sądowi wraz ze skargą aktach administracyjnych sprawy - w oparciu o które orzeka sąd administracyjny - brak było jakiegokolwiek materiału dowodowego w oparciu o który organy zweryfikowały zadeklarowaną powierzchnię jako rzeczywiście użytkowaną rolniczo. W szczególności brak w nich było "załączników" o których mowa w decyzji Dyrektora OR ARiMR.

Dopiero na wezwanie Sądu o uzupełnienie akt administracyjnych o materiał dowodowy w oparciu o który dokonano weryfikacji powierzchni użytkowanej rolniczo na deklarowanych działkach rolnych przedłożone zostały zrzuty ekranowe zdjęć lotniczych wykonanych dnia 4 lipca 2014r. Pozbawione są one jednak jakiejkolwiek analizy czy opisu (poza oznaczeniem ich nr działek ewidencyjnych na których miały znajdować się zadeklarowane działki rolne, których powierzchnia użytkowana została przez organy zakwestionowana). Tym samym nie jest możliwa ocena stanowiska wyrażonego przez organy w zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Zwłaszcza że opis przyczyn z powodu których doszło do zweryfikowania powierzchni w odniesieniu do niektórych działek jest różny w decyzjach organów obu instancji. I tak np. organ I instancji wskazuje, że na działce rolnej D położonej na działce ewidencyjnej nr [...] widoczny jest obiekt budowlany i w części zachodniej działki większe obszary zadrzewione niż te oznaczone na załączniku graficznym. Z kolei organ odwoławczy stwierdza, że na działce ewidencyjnej nr [...] znajduje się budynek wraz z podwórkiem gospodarskim oraz zbiornikiem gazowym a zadrzewienia, stanowiące zawarty obszar, występują w części północno-zachodniej, zachodniej, zachodnio-południowej, a także wschodniej (str. 17 decyzji). Jednocześnie zakres wyłączonego obszaru jest w obu decyzjach taki sam.

Także przykładowo w odniesieniu do działki rolnej H położonej na działce ewidencyjnej nr [...] wskazać należy, że organ I instancji uznał, iż zmniejszenie powierzchni kwalifikującej się o płatności wynika z faktu zadrzewienia biegnącego wzdłuż wschodniej granicy działki i częściowo południowej, które jest większe niż obszar wyłączony przez wnioskodawcę. Organ II instancji, stwierdzając zadrzewienia w południowej i wschodniej części działki ewidencyjnej nr [...], wskazuje też na występującą w północnej części działki strefę buforową i ciek wodny "który został wyłączony z płatności, z uwagi na to, że znajduje się w granicach działki". Organ II instancji uznał przy tym, iż w odniesieniu do tej działki przedeklarowanie jest takie samo jak ustalił Kierownik BP ARiMR.

W tym miejscu wskazać należy, iż z niezrozumiałych powodów Dyrektor OR ARiMR, poświęcając w uzasadnieniu decyzji tak wiele miejsca wywodom służącym wykazaniu, że w odniesieniu do płatności znaczenie istotne ma pojęcie działki rolnej, weryfikując powierzchnie działek rolnych zadeklarowanych przez skarżącego posługuje się pojęciem działek ewidencyjnych.

9. W ocenie Sądu w sprawie istotne też jest to, że skarżący składając wniosek o płatności na rok 2014 (bezpośrednie i ONW) zadeklarował do nich działki rolne o powierzchniach mniejszych niż działki ewidencyjne na których się znajdują. Z kolei sposób wypełnienia załączników graficznych do wniosku wskazuje, że uwzględnił on w znacznym zakresie występujące na tych działkach tereny zadrzewione i zakrzaczone. Działka rolna F na działce ewidencyjnej nr [...] została wyznaczona z uwzględnieniem istniejących zabudowań i pominięciem w znacznej części terenów wokół tych zabudowań. W toku wszczętego postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności konsekwentnie domagał się przeprowadzenia pomiarów i sprawdzenia działek rolnych w terenie. Pierwszy raz wniosek taki złożył już w dniu 9 listopada 2016 r. po zapoznaniu się z aktami. Organ I instancji z naruszeniem przepisu art. 78 § 1 Kpa arbitralnie stwierdził ,iż wobec kierowanie sprawy do kontroli na miejscu jest niezasadne, bo tereny podlegające wykluczeniu są widoczne na ortofotomapach, a beneficjent ich nie zaznaczył mimo, że nie są użytkowane rolniczo. Treść odwołania wskazuje, że wniosek ten ponowiony został w złożonym środku zaskarżenia i całkowicie zignorowany przez organ II instancji. Uchybienie to jest na tyle istotne, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący pozbawiony został bowiem możliwości wykazania, iż na zadeklarowanych działkach rolnych nie występują takie obiekty jak oczko wodne czy zbiornik gazowy, a także innych okoliczności, które mogły być ujawnione w wyniku takiej kontroli. Skarżący w skardze wywodzi, że na działkach rolnych zadeklarowanych do płatności występują wprawdzie drzewa, ale tereny te – jak wynika z wniosku stanowiące trwałe użytki zielone – służą wypasowi bydła i stopień zadrzewienia nie jest przeszkodą w ich rolniczym użytkowaniu. Na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. w sprawie analogicznej jak niniejsza (tj. w sprawie II SA/Go 197/17) pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż korony drzew liściastych i iglastych na działkach rolnych skarżącego znajdują się na wysokości ok. 3 metrów co umożliwia wypad pod tymi dzrewami.

10. Brak w aktach sprawy jakiejkolwiek analizy materiału zdjęciowego z 4 lipca 2014 r., kontroli w terenie, a także wskazania sposobu wyliczenia obszarów zadrzewionych, oczka wodnego i rowu, wyłączonych ze względu na uznanie, iż nie były wykorzystywane rolniczo, stanowi też o naruszeniu przepisów § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm ( tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 1372).

Stosownie do powołanych regulacji ( § 4 ) grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkiem:

1) drzew i krzewów:

a) niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody,

b) mających znaczenie dla ochrony wód i gleb,

c) niewpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną;

2) gruntów, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 2-4 oraz ust. 3, które mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli drzewa te i krzewy nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar.

W myśl § 5 powierzchnię gruntów rolnych, na której znajdują się:

1) oczka wodne, w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o łącznej powierzchni mniejszej niż 100 m2 w obrębie działki rolnej,

2) rowy, nieutwardzone drogi dojazdowe wydzielone w obrębie działek rolnych, pasy zadrzewień, żywopłoty, ściany tarasów, których szerokość w obrębie działki rolnej nie przekracza 2 m i które nie stanowią odrębnej działki ewidencyjnej

- uznaje się za utrzymywaną zgodnie z normami.

Organ nie rozważył w szczególności kwestii, czy stan zadrzewienia na weryfikowanych działkach rolnych nie wpływa na prowadzoną produkcję roślinną, ani dopuszczalności istnienia na działkach rowu i oczka wodnego oraz jego powierzchni.

11. Nie budzi wątpliwości zasadność posłużenia się przez organy orzekające w sprawie - dla zaktualizowania powierzchni PEG i zweryfikowania powierzchni zadeklarowanych przez skarżącego jako użytkowane rolniczo - ortofotomapą cyfrową czyli zdjęciem powierzchni ziemi wykonanym z samolotu lub satelity i przetworzonym do postaci metrycznej. Jest to opracowanie geodezyjne wykonywane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy cyfrowe pozyskiwane są w trybie 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1629), a po wykonaniu podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Należy podkreślić, iż ortofotomapy cyfrowe wykonane są w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych, tj. państwowym systemem odniesień przestrzennych i stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania. Stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki ( vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., II GSK 1229/15 ). Należy również wskazać na wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 kwietnia 2014 r., C-485/12 w sprawie Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer przeciwko Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, w którym tenże Trybunał nie zakwestionował możliwości weryfikacji danych zawartych we wniosku wyłącznie w oparciu o dane informatyczne oparte na zdjęciach lotniczych. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że fotointerpretacja obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych również może służyć do ustalenia powierzchni kwalifikującej się do pomocy w ramach kontroli administracyjnych. Ze względu na złożoność zintegrowanego systemu i na fakt, że kontrole administracyjne w odróżnieniu od kontroli na miejscu, które mogą być przeprowadzone za pomocą prób kontrolnych, muszą dotyczyć wszystkich wniosków o pomoc, korzystanie ze środków technicznych i odpowiednich metod kontrolnych jest bowiem niezbędne, aby móc skutecznie rozpatrywać dużą liczbę wniosków. Stąd trafnie w orzecznictwie przyjmuje się, że ustalenia powierzchni działki użytkowanej rolniczo na podstawie ortofotomap jest wystarczające a pomiar na podstawie ortofotomap jest aktualny i precyzyjny.

Nie może jednak umykać z pola widzenia, że ortofotomapa jest jedynie narzędziem służącym wykonaniu pomiarów. Wyniki użycia tego narzędzia muszą być poddane analizie i ujawnione w postaci materiału dowodowego znajdującego też odzwierciedlenie i ocenę w uzasadnieniu podjętego przez organ Agencji rozstrzygnięcia , czego w sprawie zabrakło.

12. W orzecznictwie wskazuje się, że dla skutecznego zakwestionowania wiarygodności ustaleń poczynionych na podstawie ortopfotomapy konieczne jest wskazanie przez rolnika konkretnych i racjonalnych zastrzeżeń podważających ortofotomapę ( vide: wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 681/11, wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 128/12 ). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący – jak już wskazano – wnosił o kontrolę na miejscu w celu zweryfikowania zaktualizowanej powierzchni PEG. Z twierdzeń skargi wynika, że takie zastrzeżenia należy ocenić jako uzasadnione. Także rozbieżne opisy działek rolnych w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji wskazują na potrzebę przeprowadzenia wnioskowanego dowodu.

13. W odniesieniu poczynionych ustaleń ( vide: pkt II.8 ) co do podmiotu wydającego w dniu [...] grudnia 2016 r. decyzję organu I instancji wskazać należy, że upoważnienie do wykonywania kompetencji organu może być udzielone tylko przez organ, a nie przez osobę, która wykonuje jedynie kompetencje tego organu. Przepis art. 268a Kpa nie przewiduje możliwości udzielania dalszych upoważnień przez pracownika upoważnionego przez organ. Należy podkreślić, że pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej. Wykonuje on tylko kompetencje organu, lecz sam ich nie posiada. W konsekwencji pracownik ten nie może uzyskanego uprawnienia scedować dalej. Nie ma on kompetencji do upoważniania innych pracowników do działania w imieniu organu.

W przedłożonych aktach administracyjnych brak jest aktu powierzenia obowiązków kierownika Biura Powiatowego B.O.. Nie stanowi to jednak przeszkody dla stwierdzenia ,że stworzenie "ciągu upoważnień" narusza przepis art. 268a Kpa.

14. Co do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. przywołanego już wcześniej przepisu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 przez jego niezastosowanie jak i w kontekście wyrażonego w decyzjach stanowiska organów co do zaistnienia błędu organu Agencji (zmienionego w odpowiedzi na skargę), to - zdaniem Sądu - nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do przyznania skarżącemu płatności ONW na skutek pomyłki organu.

Rozporządzenie nr 65/2011 wprawdzie nie definiuje pojęcia pomyłki, jednak nie można go zawężać jedynie do pojęcia pomyłki rachunkowej. Na tle identycznych przepisów art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 trafnie bowiem w orzecznictwie wskazywano, iż pod tym pojęciem należy rozumieć wszelkie błędy popełnione przez organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności ( vide: wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., II GSK 849/12, wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., I GSK 1861/12, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 października 2014 r., II SA/Ke 705/14 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Stąd w judykaturze przyjmuje się, iż błąd organu zachodzi, gdy jest on wynikiem nieprzeanalizowania dostępnej mu ortofotomapy ( vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 sierpnia 2014 r., I SA/Bk 228/14, wyrok WSA w Opolu z dnia 20 grudnia 2013 r., II SA/Op 406/13; baza orzeczeń .nsa.gov.pl).

Z kolei kwestia błędu i jego charakteru jako możliwego do wykrycia przez rolnika w zwykłych okolicznościach, o jakim mowa w ust. 3, w sytuacji "przedeklarowania" powierzchni działek rolnych wiąże się z zagadnieniem odpowiedzialności za merytoryczną treść wniosku o płatności. Zasadne jest w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego, że za rzetelność danych we wniosku o przyznanie płatności odpowiada każdy rolnik. Powinien on – jako beneficjent - najlepiej być zorientowany co do zakresu w jakim grunt jest użytkowany rolniczo zgodnie z normami ( vide: wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., II GSK 609/09). Nie zmienia tego fakt, przekazania rolnikowi spersonalizowanego wniosku, z którego wynika maksymalny obszar powierzchni kwalifikowanej ( PEG ). Jest to bowiem jedynie dokument pomocniczymprzy wypełnianiu wniosku. Ponadto informacja ta z uwagi na termin jej przesłania, tj. styczeń 2014 r. jest przygotowywana na podstawie wcześniejszych danych, tym samym z zasady może się różnić od stanu faktycznego dotyczącego roku 2014. Jednak to obowiązkiem rolnika jest deklarowanie powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo, zgodnej ze stanem faktycznym w roku składania wniosku. Czy błąd mógł zostać wykryty przez beneficjenta należy natomiast oceniać wg stanu na chwilę płatności pomocy ( vide: wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 2 lipca 2015 r., C – 864/13).

Gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności ( a taki charakter ma błąd organu polegający na niezweryfikowaniu powierzchni deklarowanych działek w sytuacji posiadania aktualnych ortofotomap), obowiązek zwrotu nadmiernej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Upływ terminu 12 miesięcy od dokonania płatności do powiadomienia o decyzji o zwrocie, w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego, sprawia, że obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, pod warunkiem, że spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 tj. zaistnienie błędu organu oraz niemożność jego wykrycia przez beneficjenta ( vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 lutego 2014, II SA/Bd 1460/13, wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 maja 2014 r., III SA/Lu 791/13). Zatem w sytuacji błędu, który możliwy był do wykrycia przez rolnika w zwykłych okolicznościach, upływ wskazanego terminu 12 miesięcy nie znosi obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Konieczna jest zatem wnikliwa analiza stanu faktycznego dla oceny charakteru błędu – o ile zostanie potwierdzone zawyżenie zadeklarowanej do płatności ONW na 2014 r. powierzchni działek rolnych.

15. Mając na uwadze wskazane okoliczności orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji i - w oparciu o przepis art. 135 Ppsa – decyzji organu I instancji.

16. Konsekwencją wyniku sporu pozostawało rozstrzygnięcie o kosztach, obejmujące wpis od skargi wynagrodzenie radcy prawnego opłatę skarbową od pełnomocnictwa, podjęte na podstawie art. 200, 205 § 2 Ppsa oraz § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.

17. Ponownie rozpoznając skargę organy związane będą wyrażona w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną i wypływającymi z niego wskazaniami co do dalszego postępowania.