Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 45/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151, 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi Z. K. i Z. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 października 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Z. K. i Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2127/10, na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej MRiRW) z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżony wyrok oddalający ich skargę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie orzekając o kosztach postępowania.

Stan faktyczny przedstawia się następująco.

Zarządzeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z [...] lipca 1960 r. wszczęto postępowanie wymienne dotyczące gruntów na obiekcie melioracyjnym "[...]" położonym na terenie wsi K. i częściowo na terenie powiatu L. na lewym brzegu rzeki N. od strony powiatu Z. Celem wymiany gruntów było umożliwienie zagospodarowania i przekształcenia dziko użytkowanych bagien w pełnowartościowe łąki poprzez dostosowanie stanu posiadania poszczególnych działek do rozwiązań szczegółowego projektu melioracji użytków zielonych.

Projekt wymiany gruntów na terenie wsi K. opracowano na podstawie przepisów dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (tekst jedn. Dz.U. z 1962 r. Nr 46, poz. 226) i zatwierdzono decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z [...] września 1965 r., utrzymaną w mocy przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. decyzją z [...] maja 1966 r.

W 1973 r. na podstawie aktu własności ziemi wydanego przez Naczelnika Powiatu w Z. z [...] grudnia 1973 r. A. K. s. B. i jego matka W. K., żona B., z dniem 4 listopada 1971 r. stali się z mocy prawa współwłaścicielami posiadanego gospodarstwa o powierzchni [...] ha, w tym także działek wydzielonych w wyniku wymiany gruntów. W 1978 r. W. K. umową z 24 stycznia 1978 r. przekazała ¼ swojego udziału synowi A. K., na podstawie ustawy z dnia 21 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140), gdyż spełniał on wymogi art. 75 tej ustawy i gwarantował dalsze prowadzenie tego gospodarstwa. W dniu 2 stycznia 2001 r. zmarł A. K., a wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne nabyło jego rodzeństwo Z. K. i Z. Z. po 1/2 części.

Z. K. i Z. Z. wystąpili do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji WRiL PWRN w B. z [...] maja 1966 r., utrzymującej w mocy decyzję WRiL PPRN w Z. z [...] września 1965 r., zatwierdzającą projekt wymiany gruntów wsi K. zarzucając, że ich brat A. K. podczas prowadzonej wymiany gruntów w 1965 r. nie posiadał uprawnień do dysponowania prawami do gruntów wchodzących w skład spadku po ich ojcu, a więc i zrzekania się ich części na rzecz Państwa w zamian za zmeliorowanie i zagospodarowanie pomelioracyjne na koszt Skarbu Państwa innych gruntów wydzielanych mu w wyniku wymiany w zamian za grunty dotychczas posiadane, gdyż nie był on ich jedynym właścicielem. Zgoda ich brata na zrzeczenie się części gruntów w zamian za wykonanie melioracji nie mogła nastąpić bez zgody pozostałych spadkobierców, gdyż nie przeprowadzono postępowania spadkowego. Ponadto skarżący zakwestionowali obszar wydzielonych gruntów wymiennych.

Decyzją z [...] stycznia 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji WRiL PWRN w B. z [...] maja 1966 r.; utrzymującej w mocy decyzję WRiL PWRN w Z. z [...] września 1965 r., zatwierdzającej projekt wymiany gruntów na obszarze wsi K., gromada R., powiat Z., stanowiącego część obiektu "B.", w części dotyczącej gruntów oznaczonych przed wymianą jako działka ew. nr [...] o powierzchni [...] ha.

Decyzją z [...] września 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniosku Z. i K. i Z. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2008 r. wskazując, że z akt sprawy, a zwłaszcza z protokołu ustalenia stanu władania gruntami na obszarze wsi K. sporządzonego w dniu 18 maja 1960 r. wynika, że spadkobiercy B. K. - jego syn A. K. i jego żona W. K. - posiadali, jako posiadacze samoistni, gospodarstwo rolne składające się z gruntów oznaczonych jako działki ew. nr [...], [...], [...] i [...]. Ustalenie stanu władania gruntami zostało przyjęte na podstawie planu scalenia z 1925 r., bez wykonania pomiarów terenowych.

W latach 60 tych rozpoczęły się prace związane z wymianą gruntów (opisane wyżej). Jednocześnie z tymi pracami wymiennymi prowadzone były prace melioracyjne w trybie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o popieraniu melioracji wodnych dla potrzeb rolnictwa (tekst jedn. Dz.U. z 1963 r. Nr 42, poz. 237). Na podstawie art. 4 ust. 4 tej ustawy, za zgodą właściciela gruntów położonych w obrębie terenów bagiennych lub kompleksów łąkowo-pastwiskowych, jak również na terenach przewidzianych do rolniczego wykorzystania ścieków, Państwo, za ich zgodą, mogło w zamian za przypadające od właścicieli opłaty melioracyjne za przeprowadzenie melioracji i zagospodarowania pomelioracyjnego na koszt Skarbu Państwa ich zabagnionych gruntów, przejąć odpowiednią część takich gruntów.

Nie posiadając dostatecznych własnych środków na pokrycie opłat melioracyjnych zabagnionych gruntów oznaczonych jako działka ew. nr [...] o pow. [...] ha objętych projektem melioracyjnym, A. K. zrzekł się na rzecz Skarbu Państwa [...] ha posiadanych użytków zielonych w zamian za przeprowadzenie melioracji i zagospodarowania pomelioracyjnego na koszt Skarbu Państwa na gruntach równowartych szacunkowo, a wydzielonych mu w wyniku wymiany na obszarze "[...]". Protokolarna ugoda zawarta w dniu [...] marca 1962 r. i zatwierdzona została decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w Z. z [...] listopada 1962 r.

Obliczenie powierzchni i wartości szacunkowej gruntu będącego przedmiotem tej ugody oraz obliczenie powierzchni i wartości szacunkowej gruntu objętego ostatecznie wymianą zawierał rejestr przejściowy z 1962 r. Z tego rejestru oraz z mapy obszaru wymiany wynikało, że grunty oznaczone jako działka ew. nr [...] o pow. [...] ha zostały podzielone na dwie części:

- będącą przedmiotem ugody o pow. [...] ha, oznaczoną numerem roboczym [...] i wartości 116,60 jednostek szacunkowych oraz

- będącą przedmiotem wymiany o pow. [...] ha, oznaczoną numerem roboczym [...] i wartości 131,40 jednostek szacunkowych.

Po uwzględnieniu potrąceń na cele miejscowej użyteczności publicznej w wysokości 3,575 jednostek szacunkowych ekwiwalent należny dla A. K. wyniósł 127,85 jednostek szacunkowych. W wyniku wymiany za grunty o wartości 127,85 jednostek szacunkowych A. K. wydzielono jedną zmeliorowaną działkę gospodarczą składającą się z działek oznaczonych nr [...] (o pow. [...] ha) i nr [...] (o pow. [...] ha), czyli o łącznej pow. [...] ha i | wartości 127,710 jednostek szacunkowych. Wydzielone grunty zamienne stanowiły grunty o równowartej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, co stanowiło pełny należny ekwiwalent gruntowy. Obecnie grunty te oznaczone są jako działka ew. nr [...] o pow. [...] ha, stanowią łąki trwałe klasy V o pow. [...] ha i rów o pow. [...]ha.

Gleboznawcza klasyfikacja gruntów przeprowadzona w 1968 r. po dokonaniu melioracji i zagospodarowania pomelioracyjnego zatwierdzona została decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z [...] stycznia 1969 r. a grunty wydzielone w wyniku wymiany oznaczone jako działki ew. nr [...] i nr [...] zostały sklasyfikowane jaka łąka klasy V. Ponadto, z pisma Starostwa Powiatowego w Z. z [...] stycznia 2006 r. wynikało, że grunty przed wymianą oznaczone jako działka ew. nr [...] położone są w granicach obecnej działki ew. nr [...], na której występują użytki zielone klasy V. Oznacza to, że grunty te w czasie wymiany gruntów prawidłowo zostały sklasyfikowane i oszacowane jako użytki zielone.

Przekazanie zabagnionych gruntów przez A. K. nastąpiło na zasadach określonych w art. 4 ust. 14 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o popieraniu melioracji wodnych dla potrzeb rolnictwa. W wyniku ugody zawartej w dniu [...] marca 1962 r. z przedstawicielem Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w Z., A. K. dobrowolnie zrzekł się na rzecz Skarbu Państwa gruntów o powierzchni [...] ha stanowiących zabagnione użytki zielone o wartości 116,60 jednostek szacunkowych w zamian za zmeliorowanie i zagospodarowanie pomelioracyjne na koszt Skarbu Państwa innych gruntów równowartych wydzielonych jemu w wyniku wymiany za jego grunty dotychczas posiadane. Ugoda ta została potwierdzona decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w Z. z [...] listopada 1962 r., wydaną na podstawie art. 5 i 8 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów. Art. 5 tego dekretu określał, że w toku postępowania wymiennego mogą być zawierane ugody w sprawach dotyczących własności i posiadania gruntów, które po zatwierdzeniu przez właściwy do spraw rolnych organ Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, mają moc ugód sądowych i nie podlegają wzruszeniu w postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie takiej ugody może nastąpić wyłącznie w postępowaniu sądowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 402/05 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2004 r i poprzedzającą ją decyzję z [...] marca 2004 r. Nakazał organowi wyjaśnienie czy nieruchomość która została przekazana w zamian za melioracje stanowiła całość czy część gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha będącego przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] września 1965 r. Poza tym nakazał wyjaśnienie kwestii prawidłowości oszacowania gruntów będących przedmiotem wymiany tj. działki nr. [...].

Sąd przyjął, że prawidłowo zostało ustalone przez organ iż A. K. nie był jedynym właścicielem działki nr [...] ale był jej posiadaczem natomiast okoliczność iż pozostali właściciele nie brali udziału w tym postępowaniu nie stanowi o nieważności wydanej decyzji. Fakt, iż A. K. nie był jedynym właścicielem działki nr. [...] jest bez znaczenia dla prawidłowości postępowania o wymianie gruntów, bowiem w myśl art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów mógł on jako samoistny posiadacz gruntu dysponować nim samoistnie a tym samym wymienić ją na inną działkę, pod warunkami wskazanymi w tym dekrecie. Uznano też za skuteczne zrzeczenie się przez A. K. [...] ha użytków zielonych na rzecz Skarbu Państwa w formie ugody, gdyż ugoda została zatwierdzona ostateczną decyzją z [...] listopada 1962 r. i weszła do obrotu prawnego.

Decyzją z [...] marca 2006 r nr. [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z [...] maja 1966 r.

Wyrokiem WSA z 25 września 2006 r. IV SA/WA 977/06 ponownie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję administracyjną, wraz z decyzją ją poprzedzającą gdyż organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W wytycznych Sąd nakazał ustalić czy wymiana gruntów pomiędzy A. K. i Skarbem Państwa dokonana została z poszanowaniem zasady ekwiwalentności poprzez matematyczne dowiedzenie iż otrzymany ekwiwalent czyli działki [...] i [...] odpowiadał łącznie wartości działki nr. [...] (był zatem odpowiednikiem co najmniej 248 000 jednostek szacunkowych), jakich konkretnie nieruchomości zrzekł się A. K. (jeżeli zrzekł się części działki nr [...] to czy przedmiotem wymiany właściwej był cały areał tej działki czy też areał pomniejszony o [...] ha) i czy w wyniku wymiany właściwej otrzymał on działki szacunkowo równowarte działce będącej przedmiotem ugody (jaką wartość szacunkową posiadał grunt A. K., będący przedmiotem ugody). Ponadto wskazał na konieczność ustalenia jakie skutki prawne wynikają z ugody z [...] marca 1962 r.

Decyzją z [...] września 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie odmówił stwierdzenia nieważności.

W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał na następujące ustalenia faktyczne:

1. łącznie z wymianą gruntów została przeprowadzona gleboznawcza klasyfikacja gruntów i szacunek gruntów;

2. ze sporządzonego rejestru i mapy klasyfikacyjnej wynikało, że grunty w granicach działki nr. [...] sklasyfikowane zostały jako użytek zielony w konturach szacunkowych nr. [...] o pow. [...] ha i nr. [...] o pow. [...] ha na łączną wartość 248 jednostek szacunkowych;

3. ponieważ A. K. nie miał wystarczających środków na zmeliorowanie posiadanych gruntów oznaczonych jako działka nr. [...] o pow. [...] ha objętej projektem melioracyjnym, zrzekł się na rzecz Skarbu Państwa [...] ha posiadanych użytków zielonych z tej działki w zamian za przeprowadzenie melioracji i zagospodarowania pomelioracyjnego na koszt Skarbu Państwa na gruntach równowartych szacunkowo a wydzielonych mu w wyniku wymiany na obszarze "[...]"- mocą ugody z [...].03.1962 r. zatwierdzonej decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w Z. z [...] listopada 1962 r.;

4. obliczenie powierzchni i wartości szacunkowej gruntu objętego wymianą zawierał rejestr przejściowy z 1962 r. Wynikało z niego, że grunty oznaczone nr [...] o pow. [...] ha zostały podzielone na część o pow. [...] ha będącą ostatecznie przedmiotem wymiany (oznaczona roboczo nr [...]), i wartości 131,40 jednostek szacunkowych i część o pow. [...] ha, (oznaczoną numerem roboczym [...]) i wartości 116,60 jednostek szacunkowych. Po uwzględnieniu potrąceń na cele miejscowej użyteczności publicznej w wysokości 3,575 jednostek szacunkowych ekwiwalent należny dla A. K. wyniósł 127,85 jednostek szacunkowych. W wyniku wymiany za grunty o wartości 127,85 jednostek szacunkowych A. K. wydzielono zmeliorowaną działkę gospodarczą składającą się z działek oznaczonych nr [...] (o pow. [...] ha) i nr [...] (o pow. [...] ha), czyli o łącznej pow. [...] ha i wartości 127,710 jednostek szacunkowych. Wydzielone grunty zamienne stanowiły grunty o równowartej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, co stanowi pełny należny ekwiwalent gruntowy;

5. grunty otrzymane w wyniku wymiany zostały sklasyfikowane jako łąka klasy V;

6. obecnie grunty, stanowiące poprzednio działki nr. [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha odpowiadają działce ew. nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca łąki trwałe klasy V o pow. [...] ha i rów o pow. [...] ha. Grunty na działce [...] i [...] oszacowano jako użytki zielone o jednostkach szacunkowych w części po 20 jednostek szacunkowych, które były sklasyfikowane jako las klasy VI a w części po 50 jednostek szacunkowych, które były sklasyfikowane jako nieużytki (opinia biegłego geodety);

7. grunty leśne klasy Ls VI na działce nr. roboczy [...] oszacowano w trakcie wymiany jako użytki zielone o wartości jednostkowej po 20 i po 30;

8. z pisma Starostwa Powiatowego w Z. z 17 stycznia 2006 r. wynika, że grunty przed wymianą oznaczone jako działka nr [...] położone w granicach obecnej działki nr [...] stanowiły użytki zielone klasy V- co znaczy że w czasie wymiany gruntów zostały prawidłowo sklasyfikowane jako tego rodzaju użytki;

9. przedmiotem wymiany była część działki nr [...], oznaczona nr roboczym [...] gdyż pozostała część tej działki, oznaczona nr roboczym [...] była przedmiotem zrzeczenia się;

10. ugoda z [...] listopada 1962 r, potwierdzona decyzją administracyjną, zgodnie z art. dekretu z 16 sierpnia 1949 r o wymianie gruntów, ma moc ugody sądowej, nie ma możliwości jej wzruszenia w postępowaniu administracyjnym a w sądowym nie była wzruszana – co wskazał WSA w wyroku z 22 czerwca 2005 r IV SA/WA402/05;

11. nie ma również możliwości wzruszenia decyzji uwłaszczeniowej gdyż od dnia [...].01. 1992 r. tj. od dnia wejścia w życie ustawy z 19 października 1991 r o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (D.U. z 2004 r. Nr. 208, poz.2128), na podstawie art. 63 ust. 2 tej ustawy do ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma więc prawnej możliwości wzruszenia tego rodzaju decyzji administracyjnych;

12. organ nie podzielił ustaleń biegłego iż wymiana gruntów nastąpiła z niezachowaniem zasady ekwiwalentności, gdyż biegły przyjął iż A. K. powinien w wyniku wymiany uzyskać ekwiwalent powierzchniowy ([...] ha) podczas gdy zgodnie z art.. 2 ust. 1 dekretu z 16 sierpnia 1949 r o wymianie gruntów o kryterium ekwiwalentności decydowała wartość szacunkowa takich gruntów ustalana w wyniku przeprowadzonego szacunku wszystkich gruntów poddanych wymianie. Szacunek został sporządzony w 1962 r. i zatwierdzony decyzją PPRN w Z. z [...] lipca 1962 r. Zgodnie z nim wydzielono grunty o równej wartości, co stanowi pełny należny ekwiwalent gruntowy.

Skargę na tę decyzję wywiedli skarżący.

Zarzucili naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. oraz 19, 28, 30, 32 Konstytucji R.P.

Zakwestionowali możliwość zrzeczenia się przez A. K. własności działki o pow, [...] ha, gdyż takiej działki nie było w jego posiadaniu a ponadto wskazali na bezprawność tego zrzeczenia się, gdyż brak było dokumentów je potwierdzających. Naruszenie art. 32 Konstytucji jest ich zdaniem spowodowane rozstrzygnięciem dla byłych właścicieli innej sprawy o podobnym stanie faktycznym i prawnym. Zanegowali też okoliczności związane z korzystania przez spadkobierców A K. z jakichkolwiek melioracji na działce nr [...]. Poza tym ich zdaniem organ nie ocenił ekwiwalentności działek będących przedmiotem wymiany co stanowi o nie wykonaniu zaleceń WSA.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem WSA z 9 lutego 2011 r. skarga została oddalona.

Na skutek skargi kasacyjnej obojga skarżących NSA wyrokiem z 26 października 2012 r II OSK 1186/11 uchylił wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że Sąd Wojewódzki kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie uwzględnił w pełni oceny prawnej i wskazań wyrażonych we wcześniejszych wyrokach, a wiążących ten Sąd oraz organ orzekający co do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1966 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów.

Istotne w kontekście art. 153 p.p.s.a. były zawarte w wyroku z 25 września 2006 r. stwierdzenia co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, stanowiące rozwinięcie oceny prawnej i wskazań zawartych w pierwszym wyroku z 22 czerwca 2005 r.

Wskazano na obowiązek organu "matematycznego dowiedzenia, iż zróżnicowany pod względem formy ekwiwalent, jaki właściciel otrzymał za działkę nr [...] (I. nominalna wartość działek nr [...] i [...]; II. rzeczywiste niedoszacowanie tej wartości w związku z ze zmeliorowaniem działek nr [...] i [...], III. wreszcie przyrzeczenie zmeliorowania innych gruntów, które właściciel miał otrzymać w wyniku wymiany) odpowiadał łącznie wartości działki (był zatem odpowiednikiem co najmniej 248 jednostek szacunkowych)". Ustalenia wymagały skutki prawne, wynikające dla stron z ugody, mocą której właściciel zrzekł się na rzecz Państwa [...] ha użytków zielonych w zamian za zmeliorowanie i zagospodarowanie na koszt Państwa takich użytków na obszarze szacunkowo równowartym, wydzielonym w wyniku wymiany gruntów.

NSA podkreślił, że z przytoczonych wypowiedzi zawartych w wyroku z 25 września 2006 r, wyraźnie wynika, że według stanowiska Sądu Wojewódzkiego ocena w zakresie ekwiwalentności wymiany gruntów zatwierdzonej kwestionowaną decyzją powinna dotyczyć całej działki nr [...] o wartości 248 jednostek szacunkowych, w tym części objętej ugodą.

Związanie powyższą oceną czyniło koniecznym odniesienie się przez Sąd Wojewódzki do ustaleń organu w zakresie całego areału gruntu objętego wymianą, a będącego w posiadaniu spadkobierców A. K.

W zaskarżonej decyzji podano, że według szczegółowego rejestru pomiarowo-szacunkowego wymiany gruntów (zatwierdzonego prawomocną decyzją z [...] lipca 1962 r.) działka oznaczona numerem [...] o łącznej powierzchni [...] ha miała wartość 248 jednostek szacunkowych, przy czym wydzielona z niej działka nr [...] o powierzchni [...] ha miała wartość 131,40 jednostek szacunkowych, a działka nr [...] o powierzchni [...] ha miała wartość 116,60 jednostek szacunkowych W wyniku wymiany właścicielowi działki nr [...] ([...] i [...]) przydzielono zmeliorowaną działkę oznaczoną nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha i wartości 127,710 jednostek szacunkowych.

Dalej NSA stwierdził, że akceptując stanowisko organu, Sąd Wojewódzki przyjął, że "wydzielone grunty zamienne stanowiły zatem grunty o równoważnej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, co stanowi należny ekwiwalent gruntowy. Aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa wartość wymienionych działek musiałaby być rażąco nieekwiwalentna, a takiej sytuacji nie ma w niniejszej sprawie, gdyż za działkę o wartości 127,85 jednostek szacunkowych właściciel otrzymał działkę o |wartości 127,710 jednostek szacunkowych".

Z argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wynika dlaczego analiza ekwiwalentności wymiany gruntów nie uwzględnia łącznej powierzchni działki nr [...] o wartości 248 jednostek szacunkowych. W szczególności Sąd Wojewódzki nie zajął stanowiska co do tego, czy organ rozstrzygając sprawę prawidłowo uwzględnił skutki prawne ugody z [...] marca 1962 r. w kontekście ekwiwalentności dokonanej wymiany gruntów. Pominięcie tego zagadnienia przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji stanowiło naruszenia art. 153 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Brak oceny Sąd Wojewódzkiego we wskazanym powyżej zakresie czyniło przedwczesnym zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie; gruntów.

Jako niezasadne natomiast NSA uznał pozostałe zarzuty objęte skargą kasacyjną.

Podstawę do badania ekwiwalentności dokonanej wymiany gruntów stanowi szczegółowy rejestr pomiarowo-szacunkowy wymiany gruntów, zatwierdzony decyzją z [...] lipca 1962 r. Nie jest dopuszczalne kwestionowanie w niniejszej sprawie prawidłowości klasyfikacji i oszacowania gruntów podlegających wymianie, skoro dokonane to zostało w odrębnym postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. W rezultacie wiążące są ustalenia wynikające z rejestru i mapy klasyfikacyjnej, zgodnie z którymi grunty w granicach działki nr [...] stanowiły użytek zielony w oznaczonych konturach o łącznej wartości 248 jednostek szacunkowych. Z uwagi na odrębność postępowań zakończonych decyzjami z [...] lipca 1962 r. i [...] maja 1966 r. organy orzekające w sprawie nie miały obowiązku uwzględnienia zmiany stanu prawnego w stosunku do obowiązującego w czasie zatwierdzenia rejestru szacunkowego. Przedmiotem kontroli organu nadzorczego w niniejszym postępowaniu była wyłącznie decyzja z [...] maja 1966 r. dotycząca zatwierdzenia wymiany gruntów, a zatem weryfikacji podlegała wyłącznie podstawa faktyczna i prawna tej decyzji, a nie wcześniejszej decyzji wydanej w zakresie klasyfikacji i szacunku gruntów.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. 2012, poz 270) – dalej P.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia a z art. 190 P.p.s.a. wynika, że Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią NSA dokonaną w danej sprawie.

Dokonując wykładni NSA uznał, że:

1. podstawę do badania ekwiwalentności dokonanej wymiany gruntów stanowi szczegółowy rejestr pomiarowo-szacunkowy wymiany gruntów i nie jest dopuszczalne kwestionowanie w niniejszej sprawie prawidłowości klasyfikacji i oszacowania gruntów podlegających wymianie. W rezultacie wiążące są ustalenia wynikające z rejestru i mapy klasyfikacyjnej, zgodnie z którymi grunty w granicach działki nr 6 stanowiły użytek zielony w oznaczonych konturach o łącznej wartości 248 jednostek szacunkowych;

2. z uwagi na odrębność postępowań zakończonych decyzjami z [...] lipca 1962 r. i [...] maja 1966 r. organy orzekające w sprawie nie miały obowiązku uwzględnienia zmiany stanu prawnego w stosunku do obowiązującego w czasie zatwierdzenia rejestru szacunkowego;

3. WSA rozpoznając ponownie sprawę winien w uzasadnieniu odnieść się do ustaleń organu co do całego areału gruntu objętego wymianą i ocenić dlaczego analiza przeprowadzona przez organ nie uwzględniła łącznej powierzchni działki nr. [...] o wartości 248 jednostek szacunkowych i skutków ugody z [...] marca 1962 r. w kontekście ekwiwalentności dokonanej wymiany gruntów.

Z kolei z poprzednich wyroków WSA a w szczególności wyroku z 22 czerwca 2005 r wynikało, i Sąd rozpoznający sprawę uznały że:

-A. K. nie był jedynym właścicielem działki nr [...] jednakże okoliczność ta była bez istotnego znaczenia dla skuteczności prowadzonego postępowania dt. wymiany gruntów ponieważ wystarczyło aby był posiadaczem gruntu (art. 6 ust. 1 dekretu z 16 sierpnia 1949 r o wymianie gruntów);

-doszło do skutecznego zrzeczenia się przez A K. [...] ha użytków zielonych na rzecz Skarbu Państwa w formie ugody z [...] marca 1962 r. zatwierdzonej decyzją z [...] listopada 1962 r. .Decyzja nadal pozostaje w obrocie prawnym;

-organ zgodnie z wytycznymi miał za zadanie ocenić czy decyzje zatwierdzające wymianę gruntów są obarczone wadą nieważności tj. przede wszystkim ustalić czy zachowana została przy wymianie zasada ekwiwalentności o której mowa w art. 2 ust. 1 dekretu z 16 sierpnia 1949 r. tj czy wartość części działki [...] o pow [...] ha, pomniejszonej o część której się zrzekł w drodze ugody jest ekwiwalentna do otrzymanych w wyniku wymiany działek [...] i [...].

W takim stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający obecnie sprawę uznał, że z wiążących zapisów rejestru i mapy kwalifikacyjnej wynikało, że grunty w granicach działki nr [...] sklasyfikowane zostały jako użytki zielone w konturach szacunkowych nr. [...] o pow. [...] ha i nr. [...] o pow. [...] ha i wartości łącznej 248 jednostek szacunkowych. Części tych użytków zielonych zrzekł się A. K. ([...] ha) w zamian za przeprowadzenie melioracji i zagospodarowania pomelioracyjnego przez Skarb Państwa. Z rejestru przejściowego z 1962 r. wynikało, że część o pow. [...] ha oznaczona nr. roboczym [...] miała wartość 116, 60 jednostek szacunkowych (tej części się zrzekł) natomiast pozostała część (nr. roboczy [...]) o pow. [...] ha miała wartość 131,40 jednostek szacunkowych. Po uwzględnieniu potrąceń na cele miejscowej użyteczności publicznej w wysokości 3,575 jednostek szacunkowych ekwiwalent wynosił 127,85 jednostek szacunkowych. Ustalenia te wynikają z rejestru przejściowego z 1962 r. Jak wynika z opinii biegłego T. B., którą organ tylko w części uznał za wiarygodną, grunty na działkach [...] i 1[...] zostały oszacowane jako użytki zielone o wartości szacunkowej – po 20 a w części po 50. Działka nr [...] została potraktowana jako użytek zielony w wartościach po 20 i 30 jednostek szacunkowych a więc wyżej zostały sklasyfikowane działki które A K. uzyskał w ramach wymiany.

Miał rację organ wywodząc, że biegły wadliwie ustalił iż z ekwiwalentnością mamy do czynienia wtedy gdy ekwiwalentna jest wyłącznie powierzchnia. Zgodnie z art. 2 ust. 1 dekretu z 16 sierpnia 1949 r o wymianie gruntów kryterium wymiany gruntów było oparte na wartości tych gruntów ustalonych na podstawie szacunków wszystkich gruntów poddanych wymianie. W tym wypadku taki szacunek został sporządzony w 1962 r i zatwierdzony decyzją PPRN w Z. z [...] lipca 1962 r. Zgodnie z tym szacunkiem za grunty o wartości szacunkowej 127,85 jednostek szacunkowych wydzielono grunty o wartości 127,710 jednostek szacunkowych. Jak wskazały wcześniej rozpoznające sprawę sądy brak jest obecnie podstaw do kwestionowania tych szacunków gdyż decyzja z [...] lipca 1962 r. nadal pozostaje w obrocie prawnym.

Zdaniem WSA analiza organu dotycząca ekwiwalentności wymiany nie zawiera odniesienia się do całej działki nr [...] ponieważ organ prawidłowo przyjął, że część tej działki była przedmiotem zrzeczenia w ramach ugody zatwierdzonej decyzją a więc, zgodnie z wytyczną zawartą w wyroku WSA z 25 września 2006 r. i przesądzeniu o skutkach tej ugody wyrokiem WSA z 22 czerwca 2005 r., przedmiotem wymiany była część działki nr. 6.

Potwierdzeniem tego, że przedmiotem zrzeczenia była część działki nr. [...] a nie jakaś inna, jak twierdzą skarżący, jest pismo z 17 kwietnia 1965 r. pochodzące od A. K. (znajdujące się w dokumentach załączonych do opinii biegłego geodety). W piśmie tym oświadcza on, że posiadał [...] ha gruntów torfowych nie zagospodarowanych i zrzekł się połowy tych gruntów a następnie została zawarta z nim umowa z której wynikało, że otrzyma [...] ha gruntu. Grunt ten został mu ostatecznie przydzielony choć nie tam gdzie by chciał. Nie ma więc lepszego i bardziej przekonującego dowodu na to, że to właśnie z działki nr [...], która jako jedyna była objęta wymianą- co wynika z rejestru szczegółowo pomiarowego z 1962 r, która miała ponad [...] ha A. K. zrzekł się części. Powierzchnia i wartość szacunkowa tej działki wynikała z dokumentacji technicznej (mapy obszaru wymiany i obliczeń do wywłaszczeń), rejestru przejściowego (kolumna 14 i 21). Fakt iż działka ta była zabagniona i nie posiadał wystarczających środków na jej meliorację wynikało z protokołu z 30 marca 1962 r (teczka 1 akt administracyjnych).

Prawidłowo zatem organ ustalił, że przedmiotem wymiany nie była cała działka nr [...] ale jej część i dlatego analiza przeprowadzona przez organ nie uwzględniła łącznej powierzchni działki nr [...] o wartości 248 jednostek szacunkowych a jedynie jej część. Co prawda organ nie powołuje się na to oba wyżej wskazane pisma jednakże mimo tego organ doszedł do prawidłowych wniosków w zakresie tego jaka część gruntu była przedmiotem wymiany a więc uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wskazać należy także, że w piśmie Ministerstwa Rolnictwa Nr UR.r. 20/58 z 3 listopada 1958 r. w sprawie szacunku porównawczego gruntów określono, że podstawą do przeprowadzenia szacunku gruntów jest aktualna gleboznawcza klasyfikacja gruntów. Z klasyfikacji gruntów z 1960 r wynikało, że gleba i podglebie na działce nr [...] oraz w miejscu wydzielenia ekwiwalentu zamiennego były niemal identyczne, co potwierdzały odkrywki glebowe. Biegły geodeta przyjął, że grunty wniesione do wymiany były zbliżone do gruntów otrzymanych w wyniku wymiany (str. 8 opinii). Opinia ta w tym zakresie została trafnie podzielona przez organ rozpoznający sprawę.

Oceniając więc zarzuty skarżących o nie ekwiwalentności przedmiotu wymiany organ prawidłowo ustalił, że zasady te zostały dotrzymane. W ocenie WSA nie zostało wskazane w żadnym z poprzednich wyroków, że organ ma obowiązek dokonania wyceny tych gruntów i porównania ich wartości w pieniądzu. Zasady i tryb przeprowadzenia szacunku regulowało rozporządzenie Ministra Rolnictwa oraz Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z 31 października 1962 r (D.U.1962, Nr 59, poz.287). Zgodnie z § 2 wzajemny stosunek wartości gruntów poddanych wymianie ustalało się na podstawie szacunku porównawczego a szacunek porównawczy gruntów poddanych wymianie przeprowadzało się w ten sposób, że w granicach konturów klasyfikacyjnych ustalonych w wyniku klasyfikacji gruntów dokonanej na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 1956 r. Nr 19, poz. 97 i z 1957 r. Nr 5, poz. 21) wyodrębniało się grunty o różnej wartości ekonomicznej i ustalało się wzajemny stosunek wartości tych gruntów. Tylko wartość drzew i krzewów lub innych upraw specjalnych oraz zabudowań następował poprzez szacunek w gotówce gdyż w takiej sytuacji mogłaby powstać konieczność rozliczeń finansowych (dopłat). Zasady te wskazywały, że oceny wartości nie przeprowadzało się w granicach konkretnej działki ale w granicach konturów klasyfikacyjnych, które nie zawsze w całości pokrywały się z powierzchnią oddawanej czy przyjmowanej w wyniku zmiany działki – tak jak to miały miejsce w tym przypadku. W tym wypadku szacunek został przeprowadzony przez komisję klasyfikacyjną pod kierownictwem geodety Z. O.. Rejestr starego stanu posiadania i mapa klasyfikacyjna zostały wyłożone do wglądu zainteresowanym w lokalu Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w R. od 12 lutego 1962 r. do 19 lutego 1962 r.. W tym okresie zainteresowani nie złożyli uwag do tego operatu ani też zastrzeżeń do stanu posiadania czy szacunku gruntów a więc godzili się na przyjęte tam ustalenia co do rodzaju gruntów na działce nr [...] i jej powierzchni. Potwierdzili to także w toku postępowania uwłaszczeniowego kiedy to ostatecznie otrzymali na własność m.in. grunty przyznane im w ramach wymiany. Świadczy to o tym, że ostatecznie nie kwestionowali ustaleń postępowania wymiennego i uwłaszczeniowego. Przyjęcie w klasyfikacji gruntów iż działka nr. [...] stanowiła użytki zielone wykluczała, w świetle tych przepisów możliwość wyceny drzewostanu, nawet gdyby on rzeczywiście istniał – co czyni zarzut dotyczący nie dokonania rozliczeń w tym zakresie za nie skuteczny.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Skargi, że poprzednik Skarżących zrzekł się nie wiadomo jakiej działki, bo nie było w jego posiadaniu działki o pow [...] ha jeszcze raz wskazać należy, że przedmiotem zrzeczenia był grunt o określonej powierzchni stanowiący część działki o nr. ewidencyjnym [...] i dlatego na potrzeby wymiany były używane pojęcia "nr roboczy [...] i [...]". Nie trafny jest także zarzut dotyczący "bezprawności" zrzeczenia – wg. Skarżących zrzeczenie się jest możliwe tylko w trybie art. 158 lub 179 Kodeksu postępowania cywilnego. Abstrahując od tego, że prawdopodobnie skarżącym chodziło o przepisy ustawy z 23 kwietnia 1964 r Kodeks cywilny (D.U. Nr. 16, poz. 92 ze zm), to w tym przepadku podstawą do zrzeczenia się była powoływana już ustawa z 22 maja 1958 r o popieraniu melioracji wodnych i art. 4.4. tej ustawy czyli przepisy wcześniejsze niż przepisy kodeksu cywilnego, który wszedł w życie 1 stycznia 1965 r. Poza tym powołany art. 158 k.c. który zastrzega formę aktu notarialnego dla umowy zbycia nieruchomości, pod rygorem nieważności nie mógłby mieć zastosowania gdyż działka nr. [...], jak i inne będące w posiadaniu poprzedników skarżących, nie stanowiły ich własności a jedynie pozostawały w ich posiadaniu, co uniemożliwiało skuteczne przeniesienie własności w dacie kiedy miała miejsce wymiana. Dopiero po uwłaszczeniu doszło do uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości będących wcześniej w samoistnym posiadaniu poprzedników skarżących – na co zresztą wskazywał również organ. Przepis art. 179 kodeksu cywilnego został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 2 oraz art. 165 Konstytucji RP- wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 marca 2005 r. (Dz.U.2005.48.462) a więc nie stanowi przepisu prawnie obowiązującego.

Nie może odnieść także pozytywnego skutku powoływanie się przez Skarżących na inne, ich zdaniem podobne, sprawy gdyż organy administracji oceniają konkretny wniosek (w tym wypadku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 1966 r), związane są określonym stanem faktycznym i przepisami prawa a inne rozstrzygnięcia (nawet gdyby były podobne) w żaden sposób nie wiążą organu rozstrzygającego sprawę. Równość obywateli wobec prawa zagwarantowana art. 32 Konstytucji nie znaczy, że w bliżej nie określonych stanach faktycznych obywatele powinni liczyć na takie samo traktowanie.

Tym samym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu a decyzja co do której strony wnosiły o stwierdzenie jej nieważności nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W tym wypadku organ wydająca decyzji z 1966 r nie naruszył prawa, prawidłowo zastosował przepisy powołanych wyżej ustaw i dekretu, przyznał poprzednikom Skarżących nieruchomość zamienną (działki nr [...] i [...]), która była szacunkowo ekwiwalentna części działki nr [...].

Decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności została wydana po wnikliwym i wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego a uzasadnienie tej decyzji spełnia kryteria o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Organ odniósł się w nim do zebranego materiału dowodowego a następnie go ocenił a wnioski jakie wyprowadził z tych dowodów zasługują na aprobatę Sądu. Czyni to nieskutecznym zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.