Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1701/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 2, art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 58 § 1 pkt 6, art. 106 § 5, art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 55/14 w sprawie ze skargi W. W. na bezczynność T. S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. S.A. w K. na rzecz W. W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 55/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi W. W. na bezczynność T. S.A. z siedzibą w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał Spółkę do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie 14 dnia w sprawie wniosku skarżącego z dnia 16 maja 2013 r. nr 2757/2013/RK oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W piśmie z dnia 16 maja 2013 r. W. W. wezwał T. S.A. z siedzibą w K., powołując się na art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 "a" tired pierwszy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), powoływana dalej jako u.d.i.p., do udostępnienia wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń elektroenergetycznych usytuowanych na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] obręb S., gmina G., w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. Na pismo to Spółka nie odpowiedziała, dlatego pismem z dnia 25 lipca 2013 r. ponowiono wezwanie.

W odpowiedzi na powyższe Spółka w piśmie z dnia 1 sierpnia 2013 r. poinformowała, że nie może odnieść się do wniosku ze względu na zbyt ogólne określenie żądanych dokumentów. Jednocześnie Spółka domagała się od skarżącego sprecyzowania jego pisma poprzez dokładne wskazanie organu, który wydał dany dokument oraz daty jego wydania, wskazania poprzedników prawnych wnioskodawcy będących właścicielami nieruchomości w chwili budowy urządzeń energetycznych.

W. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność T. S.A. z siedzibą w K. w udostępnieniu informacji publicznej wnioskowanej w piśmie z dnia 16 maja 2013 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Spółki oraz zobowiązania jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są "zadaniami publicznymi". Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Skarżący wskazał również, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie autora skargi wskazanie zakresu dokumentacji oraz numerów ewidencyjnych działek, których wnioskowane informacje dotyczą w wystarczający sposób zawęża i precyzuje dokumentację, o której udostępnienie ubiega się skarżący.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. Spółka wskazała na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2004 r. sygn. akt II SAB/Kr 63/04, w którym stwierdzono, że "od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której organ odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie może podać precyzyjnych informacji, bo ich po prostu nie ma. W takiej sytuacji odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu trzeba potraktować jako udzielenie informacji, choć oczywiście takie stanowisko organu może nie satysfakcjonować zainteresowanego. W przeciwnym razie w sytuacji, gdy organ nie ma żądanej informacji, ewentualne orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby w ogóle niewykonalne. Nie można bowiem zobowiązać kogoś do udzielenia informacji, której nie ma. Spółka podniosła także, że wezwała wnioskodawcę do sprecyzowania, o udostępnienie jakich dokumentów występuje. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała, że nie każdy dokument znajdujący się w posiadaniu uczestnika ma walor dokumentacji publicznej, dlatego też koniecznym może być wezwanie wnioskodawcy do uściślenia wniosku, tzn. do wskazania jakich konkretnie dokumentów żąda. Bez sprecyzowania wniosku przez skarżącego nie jest zatem możliwe zweryfikowanie, czy Spółka w ogóle dysponuje stosowną informacją publiczną. Wskazała również, że faktem notoryjnym w przypadku inwestycji liniowych jest, że dokumenty zawierające stanowiska organów administracji wydawane są dla całej inwestycji obejmującej nieraz kilkaset działek, a nie dla pojedynczej działki. Dokumenty te były wydawane w przeszłości przez różnego rodzaju organy administracji (w tym również już nieistniejące), a inwestorami i wykonawcami były różnego rodzaju podmioty, a nie tylko poprzednicy prawni Spółki. Na przestrzeni lat zmieniało się oznaczenie poszczególnych działek, jak również ich właściciele.

W piśmie procesowym z dnia 18 marca 2014 r. T. S.A. Oddział w K. stwierdziła, że skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał iż skarga zasługuje na uwzględnienie i powołanym wyżej wyrokiem zobowiązał Spółkę do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie 14 dni w sprawie wniosku skarżącego z dnia 16 maja 2013 r. nr 2757/2013/RK oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Sąd podał, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż skarżący wnioskiem z dnia 16 maja 2013 r. zwrócił się do przedsiębiorstwa energetycznego o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń usytuowanych na działce skarżącego, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. Wyjaśnił, iż kwestia tego, czy przedsiębiorstwo energetyczne jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Wskazał, że podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt l OSK 851/10, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". Działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie budzi zatem wątpliwości, że na przedsiębiorstwie energetycznym, do którego skarżący zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ciążył obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie w zależności od tego, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej.

Odnośnie tego, czy żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej Sąd I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Udostępnieniu podlegają zwłaszcza informacje wymienione w art. 6 u.d.i.p., w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, którymi są akty administracyjne oraz inne rozstrzygnięcia (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Zaznaczyć należy, że katalog informacji wymienionych w art. 6 ustawy nie ma charakteru katalogu zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji. Ponadto zgodnie z art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej (ust. 1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu faktycznego lub prawnego (ust. 2). Za utrwalony w orzecznictwie uznaje się pogląd, w myśl którego informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt l OSK 123/06). Dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt l OSK 638/11). Jak wskazuje się w orzecznictwie decyzje i dokumenty dotyczące budowy infrastruktury gazowej, a więc analogiczne także infrastruktury energetycznej, są dokumentami, w posiadaniu których pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te, i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Sąd podniósł, że zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty, są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację.

W ocenie WSA w Krakowie niewątpliwie dokumenty wymienione we wniosku skarżącego z dnia 16 maja 2013 r. odpowiadają definicji informacji publicznej. Spółka jako podmiot zobowiązany będący w posiadaniu tych dokumentów, jest zobowiązana do załatwienia wniosku skarżącego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej albo poprzez udzielenie informacji, albo poprzez wydanie stosownej, przewidzianej ustawą, decyzji.

Odnosząc się do stanowiska Spółki wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że bez wcześniejszego sprecyzowania przez skarżącego wniosku poprzez określenie nazwy organu wydającego akt administracyjny, jego daty, czy też wskazania poprzednich właścicieli nieruchomości, Spółka nie jest w stanie stwierdzić, czy posiada żądane dokumenty, Sąd stwierdził, że skarżący wskazał we wniosku w sposób zupełnie wystarczający, jakich informacji żąda. Skarżący zwrócił się bowiem o udostępnienie wszelkiej posiadanej dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej znajdującej się na jego działce. Skarżący żądając ww. dokumentów wyraźnie ograniczył swoje żądanie tylko do dokumentacji dotyczącej jego nieruchomości, tj. działek nr [...] położonych w obrębie S., gmina G.. Użyte przez skarżącego we wniosku sformułowanie "wszelkie ewentualne decyzje" dotyczy więc nie dokumentacji związanej z realizacją całej inwestycji, obejmującej kilkaset działek, lecz wyłącznie działki skarżącego. W tej sytuacji Spółka nie powinna mieć problemów z ustaleniem, czy jest w posiadaniu dokumentacji dotyczącej tej działki, czy nie. W ocenie Sądu wezwanie do sprecyzowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zawarte w piśmie Spółki z dnia z dnia 1 sierpnia 2013 r. było więc bezzasadne, gdyż wniosek został sformułowany w sposób wystarczająco jasny i niebudzący wątpliwości co do zakresu żądanej informacji. Tym samym stwierdzić należy, że stanowisko Spółki, zgodnie z którym skoro skarżący nie sprecyzował swojego wniosku, to stan bezczynności w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, jest błędne.

Zdaniem Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że do dnia rozpoznania niniejszej skargi Spółka nie zrealizowała żądania skarżącego. Dlatego też Sąd zobowiązał Spółkę do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie wniosku skarżącego z dnia 16 maja 2013 r. Jednocześnie Sąd wskazał, że zgodnie z art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnił, że ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. W ocenie tej należy uwzględnić to, że na pisma skarżącego Spółka udzielała odpowiedzi. Zdaniem Sądu prawdą jest, że odpowiedzi te nie stanowiły należytego załatwienia wniosku o udostępnienie informacji. W opisanej sytuacji nie można było przyjąć, nawet przy uwzględnieniu specyfiki postępowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej, że stwierdzona bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła T. S.A. w K. reprezentowana przez radcę prawnego. Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi;

b) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi;

c) art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że uczestnik dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie;

2. naruszenie prawa procesowego, a w szczególności przepisów:

a) art. 58 § 1 pkt. 6 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi,

b) art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. w związku art. 227 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. poprzez uznanie, że: uczestnik dysponuje informacją publiczną, decyzje administracyjne wydaje się w odniesieniu do pojedynczej działki, skarżący nie miał możliwości uzyskania wnioskowanych informacji,

c) art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie uczestnika do wydania aktu lub dokonania czynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w sprawie bezspornym jest, iż wnioskodawca konsekwentnie wnosił o udostępnienie mu decyzji związanych z lokalizacją i budową infrastruktury energetycznej posadowionej na jego nieruchomości. Wytwarzane przy tej okazji dokumenty mogą stanowić w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt. 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Właściwym dla udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb określony w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a nie tryb uregulowany w u.d.i.p. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2984/12.

W ocenie skarżącego kasacyjnie istotna jest ponadto treść przepisów art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. W zależności od uznania Spółki za państwową jednostkę organizacyjną (którą była w przeszłości), czy też za tzw. inną jednostkę organizacyjną (którą Spółka jest obecnie), dokumentacja posiadana przez Spółkę może być zakwalifikowana jako zasób archiwalny albo jako składnica akt. Zasób archiwalny oraz składnica akt ma służyć potrzebom Spółki, a udostępnienie zawartej w nich dokumentacji może nastąpić za zezwoleniem kierownika jednostki organizacyjnej. Wnioskodawca nigdy o wyrażenie takiej zgody nie występował. Skoro zatem w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach przewidziany został tryb udostępniania dokumentacji będącej w posiadaniu Spółki, przepisy u.d.i.p. winny ustąpić pierwszeństwa regulacjom szczególnym. Dlatego też w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1, art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Konsekwencją złamania powyższych przepisów jest także naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Nawet gdyby przyjąć, że regulacje zawarte w u.d.i.p. winny znaleźć zastosowanie w sprawie, to i tak skarga nie powinna zostać uwzględniona. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępnienia informacji są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Tymczasem ustalenie przez Sąd, że uczestnik jest w posiadaniu żądanej dokumentacji jest całkowicie dowolnym. W treści korespondencji kierowanej do wnioskodawcy, Spółka wskazywała, że na podstawie informacji zawartych we wniosku nie jest w stanie stwierdzić, czy dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie (pismo z dnia 1 sierpnia 2013 r.).

Skarżący kasacyjnie podniósł także, że uwadze Sądu uszła również treść § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r., zgodnie z którym jednostki organizacyjne przekazują materiały archiwalne do właściwego archiwum państwowego nie później niż po upływie 25 lat od ich wytworzenia, czyli w stanie faktycznym niniejszej sprawy, przekazanie takie musiało nastąpić już dawno. W świetle powyższej regulacji wezwanie skarżącego do sprecyzowania wniosku zawarte w korespondencji ma oparcie w obowiązującym prawie. Skoro bowiem prawdopodobnym jest, iż uczestnik nie dysponuje już informacją publiczną, koniecznym jest uprzednie sprawdzenie powyższej okoliczności. Nie jest to jednak możliwe bez sprecyzowania wniosku. Dopiero wówczas możliwym jest stwierdzenie, czy uczestnik dysponuje tą informacją. Zobowiązywanie Spółki do wydania aktu lub czynności jest co najmniej przedwczesne. Spółka wyjaśniła, że od milczenia organu należy bowiem odróżnić sytuację, w której organ odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie może podać precyzyjnych informacji, bo ich po prostu nie ma.

Spółka zwróciła również uwagę na to, że w przypadku inwestycji liniowych decyzje wydaje się w odniesieniu do całej inwestycji, a nie do poszczególnych działek. Stanowisko Sądu I instancji, iż wniosek był wystarczająco sprecyzowany, bo odnosił się do pojedynczej działki jest sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego i nie uwzględnia praktyki organów administracji.

Jako błędny skarżący kasacyjnie uznał pogląd WSA w Krakowie, iż przepisy u.d.i.p. winny być stosowane w każdym przypadku w pierwszej kolejności. Pogląd ten pozostaje w sprzeczności z treścią tej ustawy, jak również z orzecznictwem. Dlatego też uwzględnienie skargi może nastąpić tylko w przypadku, gdy skarżący wykaże, że podejmował próby uzyskania informacji publicznej w innym trybie, a próby te nie odniosły spodziewanego rezultatu.

W piśmie z dnia 28 maja 2014 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu swojego stanowiska pełnomocnik skarżącego podniósł, iż w pełni popiera rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Wskazał ponadto, że Spółka oparła zarzuty na przepisach dotyczących postępowania dowodowego, a jest to instytucja wyjątkowa dla postępowania sądowadministracyjnego, na gruncie zaś niniejszej sprawy strony nie składały żadnych wniosków dowodowych. Zwrócił również uwagę, że podnoszona przez Spółkę ogólnikowość wniosku skarżącego nie wpływa w żaden sposób na fakt pozostawania przez nią w bezczynności. W jego ocenie wskazanie zakresu dokumentacji oraz numerów ewidencyjnych działek, których wnioskowane informacje dotyczą, w wystarczający sposób zawęża i precyzuje dokumentację, o której udostępnienie ubiega się skarżący. Skarżący nie ma możliwości uzyskania wnioskowanych informacji w jakimkolwiek innym trybie. Nie posiada on bowiem wiedzy pozwalającej na dokładną identyfikację wnioskowanej dokumentacji oraz ewentualnych organów, czy archiwów, które miałyby ową dokumentację udostępnić. Zaznaczył także, że z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie wynikało, iż Spółka nie posiada przedmiotowych dokumentów. Dopiero na etapie złożenia skargi kasacyjnej, Spółka podniosła powyższą kwestię, co poddaje w wątpliwość, czy aby na pewno nie posiadała tych dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wydanych przez wojewódzkie sądy administracyjne orzeczeń kończących postępowanie sądowe. Stosownie do art. 176 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się powołanie konkretnych przepisów naruszonych zaskarżonym wyrokiem lub postanowieniem kończącym postępowanie. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym dokładnie miało polegać złamanie wszystkich przepisów, którym – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – miał uchybić Sąd I instancji.

Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Zakres kontroli kasacyjnej – co do zasady – wyznaczają przytoczone w skardze kasacyjnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Do podjęcia działań z urzędu Sąd ten zobowiązany jest jedynie w przypadkach skutkujących nieważnością postępowania sądowego. W rozpatrywanej sprawie żadna z takich sytuacji, ściśle określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., nie zachodzi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swe rozważania tylko do przepisów wprost wskazanych w skardze kasacyjnej.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. w związku art. 227 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. Przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 powołanego artykułu, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem jedynie w przypadku przeprowadzenia takiego postępowania dowodowego czyli postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 P.p.s.a,. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i art. 106 § 5 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadzał żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie w ogóle nie stosował i nie mógł stosować wskazanych przepisów dotyczących postępowania dowodowego. W konsekwencji oczywistym jest, że przy wydaniu zaskarżonego wyroku nie mogło dojść do złamania powołanych wyżej przepisów. Tym samym przy pomocy tych norm autor skargi kasacyjnej nie mógł skutecznie zwalczać stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w zaskarżonym wyroku.

Nie można ponadto zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w postanowieniu NSA z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05 (Lex nr 167166), że strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W razie takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość kwalifikacji wniosku dokonanej przez organ. Oznacza to, że w analizowanych przypadkach wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest rozpoznać skargę merytorycznie, przesądzając najpierw czy wnioskowane informacje są, czy nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. Po przesądzeniu powyższej kwestii, sąd następnie powinien stwierdzić, czy organ wykonał wynikający z przepisów omawianej ustawy obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownych działań, a później czy zobowiązany organ wywiązał się ze swych powinności w nakazanych prawem terminie. Skoro ocena kwalifikacji żądanej informacji wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia, to brak jest podstaw do odrzucenia skargi na bezczynność organu, nawet wtedy, gdy sąd stwierdzi, że organ ten nie pozostawał w bezczynności, bowiem ze względu na charakter wnioskowanych danych nie miał obowiązku jej udzielenia (por. postanowienia NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1049/12 i z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1392/12). W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła zatem niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., a tym samym o naruszeniu i tego przepisu nie może być mowy.

Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 P.p.s.a. Naruszenia tego przepisu strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje w jego zastosowaniu, mimo że w jej ocenie Spółka nie może być obarczona obowiązkiem udostępniania wnioskowanych od niej informacji, a zatem nie pozostaje w tej sprawie w bezczynności.

W pierwszej kolejności należy podkreślić – na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca chcąc powołać się na zarzut złamania takiej regulacji (podobnie jak na przykład samego art. 151 P.p.s.a.) zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki wytyk z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się zwłoki organu, to nie można Sądowi uwzględniającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. jednak nie powołano. Nieprawidłowe rozstrzygnięcie jest zawsze następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. Należy zatem z art. 149 § 1 P.p.s.a. powiązać właściwy przepis prawa materialnego lub procesowego, którym Sąd – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – miał uchybić, wykazując jednocześnie, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miało zarzucane naruszenie. Tego jednak nie uczyniono, gdyż nie spełnia tego wymogu odrębne powołanie także innych norm, ale bez bezpośrednio powiązania ich z art. 149 § 1 P.p.s.a.

Niezależnie od powyższych uwag zauważyć należy, iż celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. W tym zakresie nie jest zatem istotne, dlaczego doszło do opieszałości organu, a więc czy była ona przez organ zawiniona, czy też wynikała ona jedynie z błędnego przekonania co do sposobu załatwienia sprawy. Sąd administracyjny oceniając zasadność i możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, bierze pod uwagę stan istniejący w dacie wniesienia takiej skargi, a także na dzień zamknięcia rozprawy. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Nie ma natomiast podstaw do orzekania o obowiązku wydania aktu lub podjęcia czynności (art.149 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a.), jeżeli po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, skarżony organ wyda stronie akt lub dokona czynności, chociażby takie załatwienie sprawy nastąpiło z przekroczeniem ustawowych terminów. Wówczas postępowanie sądowe w tym zakresie podlega umorzeniu (art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), co – w obecnym stanie prawnym – nie zwalnia Sądu od wykonania drugiej części powołanego przepisu i orzeczenia między innymi o tym, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują dwa zasadnicze etapy rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ zobowiązany jest najpierw ocenić, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej, a dopiero w dalszej kolejności rozpatrzyć sprawę pod katem negatywnych przesłanek udostępnienia wnioskowanych danych. Jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a organ jest w posiadaniu wskazanych przez stronę dokumentów, to powinien zakończyć wszczęte postępowanie w sposób przewidziany prawem, to jest udzielając informacji publicznej, albo wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej przybiera postać pism skierowanych do wnioskodawcy i zawiadamiających go o tym, że: a) adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub że nie dysponuje on przedmiotową informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, ewentualnie że b) istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.

Bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku w ogóle nie rozpoznaje otrzymanego podania, ale także wówczas gdy udziela informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji itp.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust.1 i 2 u.d.i.p., będące w posiadaniu takich informacji. Oznacza to, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne jest, to czy dany podmiot posiada informacje żądane przez stronę, nie ma natomiast znaczenia to, czy istniała podstawa prawna do ich wytworzenia, a także jakie konkretnie przepisy prawa materialnego zobowiązują organ do gromadzenia takich informacji. Innymi słowy po pierwsze obowiązek przekazania dotyczy nie tylko tych informacji, które podmiot sam wytworzył i zobowiązany jest posiadać, lecz także takich, które uzyskał i przechowuje, mimo braku konieczności prowadzenia dokumentacji. Po drugie oznacza to również, że organ nie ma obowiązku przekazywania dokumentów, których nie ma, mimo że powinien je posiadać. Skoro obowiązek informacyjny ustawodawca łączy z faktem posiadania informacji, to niewykonanie obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji może być podstawą odpowiedzialności ale na podstawie innych przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt II SA 1852/03 i z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2235/12).

Z powyższego wynika, że zaistnienie negatywnych przesłanek, w tym nieposiadanie w ogóle żądanych informacji, uniemożliwia adresatowi wniosku pozytywne rozpatrzenie otrzymanego żądania (lub uwzględnienia wniosku w całości). Jednak, aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić o tym wnioskodawcę.

Dodać przy tym należy, że podmiot, który informuje stronę, że nie posiada wnioskowanych informacji, powinien po pierwsze, w tym zakresie złożyć jednoznaczne oświadczenie, a po drugie, twierdzenie takie uwiarygodnić. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, w tym zasad "dobrej administracji". Winno więc ono zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Wnioskodawca byłby pozbawiony realnej ochrony, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie zobowiązanego podmiotu zwalniałoby go z zarzutu bezczynności. W orzecznictwie trafnie więc akcentuje się, że "powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów należy rozpatrywać w kontekście art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., a zatem powiadomienie winno zawierać informację – dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, która mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd jest zobowiązany do oceny czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada, a oceniając czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać, powinien między innymi ustalić, czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją" (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09, Lex 570419 oraz z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12 Lex 1264575). Tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony przed arbitralnymi działaniami zobowiązanego podmiotu.

W rozpoznawanej sprawie korespondencja Spółki skierowana do skarżącego ograniczyła się wyłącznie do wystosowania do nich pisma opatrzonego datą 1 sierpnia 2013 r., w którym to piśmie Spółka prosiła pełnomocnika wnioskodawcy o sprecyzowanie jakie dokumenty są przedmiotem wniosku oraz stwierdziła, że do chwili dokładnego wskazania żądanych dokumentów nie jest możliwym stwierdzenie, czy Spółka posiada jakiekolwiek dokumenty, do których odnosi się wniosek. Z uwagi na powyższe nie jest możliwe na obecnym etapie postępowania – zajęcie przez Spółkę stanowiska w przedmiocie udostępnienia lub nieudostępnienia informacji publicznej.

T. S.A. nie tylko do czasu złożenia skargi na bezczynność, ale nawet do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd, nie udzieliła żadnych wnioskowanych informacji ani nie zawiadomiła stron o negatywnych przesłankach zrealizowania ich wniosku. We wskazanym piśmie, jak już była o tym mowa, ograniczono się jedynie do wezwania do sprecyzowania, jakich dokumentów dotyczył wniosek skarżącego. Nie zawarto tam oświadczenia, że Spółka nie dysponuje dokumentami dotyczącymi budowy i lokalizacji przedmiotowych urządzeń elektroenergetycznych, ani wskazań, gdzie konkretnie zainteresowani mogą uzyskać żądane dane i czy Spółka posiada wiedzę, w czyim posiadaniu przedmiotowa dokumentacja rzeczywiście się znajduje.

Takiego stanu bezczynności nie zniosła także odpowiedź Spółki na skargę. Kategorycznego oświadczenia Spółki, że nie dysponuje ona informacjami, o udostępnienie których ubiegał się skarżący, nie ma nawet w skardze kasacyjnej. Nie zawarto w tym zakresie ani jednoznacznego, kategorycznego oświadczenia, ani nie wyjaśniono czy Spółka w istocie odmawia informacji o własnych archiwach, czy też rzeczywiście (i od kiedy) nie dysponuje ona omawianymi danymi, ani dlaczego tych dokumentów ma nie posiadać oraz gdzie i kiedy przekazała dokumentację dotyczącą przedmiotowych urządzeń energetycznych.

Z powyższych względów WSA w Krakowie trafnie dopatrzył się po stronie Spółki znamion bezczynności. Zaskarżony wyrok tego Sądu zobowiązujący Spółkę do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie im informacji publicznej, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, prawa zatem nie narusza.

Zamierzonego skutku nie mogły odnieść również powołane w skardze kasacyjnie wytyki naruszenia prawa materialnego. Sformułowanie takich zarzutów dopiero w skardze kasacyjnej jest nieskuteczne. Skarga skierowana do WSA w Krakowie dotyczyła tylko bezczynności Spółki. Rozpoznając taką skargę Sąd I instancji zobowiązany był przede wszystkim do oceny, czy wnioskowane dane mają cechy informacji publicznej i czy Spółka należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia takich danych, jeżeli je posiada. Takiej kwalifikacji w zaskarżonym wyroku dokonano. Skarżąca kasacyjnie tej oceny skutecznie nie podważyła, gdyż w skardze kasacyjnie nie sformułowała zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ani art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Po przesądzeniu powyższych kwestii, powinnością Sądu było ustalenie, czy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej pozostaje w zwłoce zakresie skierowanego do niego wniosku. Również i z tego obowiązku, co wyjaśniono już wcześniej, WSA w Krakowie wywiązał się należycie. Sąd ten nie był przy tym uprawniony ani zobowiązany do wyjaśniania przyczyn zaistniałego stanu rzeczy oraz ustalania, czy Spółka posiada wnioskowane informacje oraz czy w sprawie rzeczywiście może wchodzić w rachubę inny tryb i zasady udostępniania informacji, zwłaszcza że Spółka – co wymaga ponownego podkreślenia – na takie okoliczności w piśmie skierowanym do wnioskodawców w ogóle nie powoływała się. Oczywistym zatem jest, że na dotychczasowym etapie postępowania nie miały i nie mogły mieć zastosowania ani przepisy art. 16 ust. 1, art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, ani § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Dlatego zarzuty naruszenia wskazanych przepisów oraz powiązanych z nim przepisów art. 1 ust. 2 i art. 4 ust. 3 u.d.i.p. są niezasadne. Na obecnym etapie sprawy Sąd nie może wypowiadać się ani co do sposobu, w jaki powinien być rozpatrzony wniosek, ani co do formy i podstawy ewentualnej odmowy udostępnienia dokumentów przez Spółkę. Zobowiązanie w zaskarżonym wyroku do rozpatrzenia wniosku, co jednoznacznie wynika z treści uzasadnienia tego orzeczenia, nie jest tożsame z nakazem uwzględnienia przedmiotowego żądania. Oznacza natomiast obowiązek ponownego, przeanalizowania treści żądania stron oraz podjęcia działań adekwatnych do wyniku poczynionych ustaleń, w tym udzielenia stronom pełnej, konkretnej i wiarygodnej odpowiedzi.

Dodać należy, że z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Wymaga to skrupulatnego badania przedmiotu wniosku oraz zakresu odrębnej regulacji. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. Ponadto zasadą jest, że dostęp do informacji publicznej następuje na zasadach i w trybie przewidzianym w przepisach u.d.i.p. Strona bez rzeczywistych podstaw nie może być pozbawiona praw, które ustawodawca zawarł w Konstytucji RP. Dlatego przepisy stanowiące wyjątek od ustawy o dostępie do informacji publicznej winny być wykładane w sposób ścisły i stosowane wówczas, gdy zapewniają one realny dostęp do informacji w innym trybie. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek informacyjny obciąża podmioty, o których mowa w ust. 1 i ust. 2, będące w posiadaniu informacji publicznych. Z literalnego brzmienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz z wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu, w myśl której informacją publiczną jest każda informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, wynika, że informacji publicznej można domagać się od każdego podmiotu, który ją posiada. Decydujące znaczenie ma przede wszystkim, to czy Spółka posiada przedmiotowe informacje związane z realizacją przez nią zadań publicznych, a nie to, w jaki sposób weszła w ich posiadanie oraz w jaki sposób są one przechowywane i gromadzone. Skoro zasadą jest udostępnienie informacji, a ograniczenie tego prawa jest wyjątkiem, to na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji spoczywa ciężar wykazania przesłanek uniemożliwiających jej udostępnienie. Stanowisko T. S.A., że to wnioskodawcy powinni udowodnić, że Spółka posiada wnioskowane informacje jest zatem niedopuszczalne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz.490).