Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 695/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie NSA Marek Stojanowski del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1302/13 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Wa 1302/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. K. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a także orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

A. K. wnioskiem z dnia 21 marca 2013 r. zwrócił się do Wójta Gminy B., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. dalej także jako: u.d.i.p.) o odpowiedź na następujące pytania:

1. na jakich przesłankach Wójt Gminy B. opierał się, przyznając podwyżkę wynagrodzenia za pracę Dyrektorowi Zakładu Gospodarki Komunalnej w B.,

2. ile będzie wynosiło średnie wynagrodzenie Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. po podwyższeniu wynagrodzenia.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2013 r. Wójt Gminy B. udzielił odpowiedzi na pierwsze pytanie stwierdzając, iż nie dotyczy ono informacji publicznej. Jednocześnie poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi na drugie pytanie do dnia 22 maja 2013 r.

Wójt Gminy B. zwrócił się do A. M. zajmującego stanowisko Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. z pytaniem, czy wyraża zgodę na udostępnienie informacji objętej pkt 2 wniosku. Pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r. Dyrektor ZGK w B. odmówił zgody na udostępnienie wnioskodawcy takiej informacji.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Wójt Gminy B. odmówił udostępnienia A. K. informacji publicznej w kwestii “ile będzie wynosiło średnie wynagrodzenie Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. po podwyższeniu wynagrodzenia".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Zgodnie z art. 5 ust. 2 cyt. ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ustawa nie wprowadziła legalnej definicji osoby pełniącej funkcję publiczną. Miesięczne wynagrodzenie Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. składa się ze stałych składników: wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego i dodatku specjalnego oraz dodatku za staż pracy. W ostatnim czasie nie zaistniały okoliczności, które w jakikolwiek sposób wpływałyby na obniżenie miesięcznego wynagrodzenia Dyrektora, zatem jego miesięczne wynagrodzenie jest zarazem średnim wynagrodzeniem. Wójt wskazał ponadto, że w literaturze podkreśla się, iż imię i nazwisko oraz stanowisko pracownika samorządowego nie podlegają ochronie danych osobowych na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych, bowiem z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika, iż ochrona prywatności jest wyłączona w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne, jeżeli dana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Dalej stwierdził, że informacja o wynagrodzeniu oraz nagrodach finansowych kierownika jednostki organizacyjnej nie stanowi informacji publicznej. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ podał, że powyższe dane stanowią dane osobowe, które ze względu na prywatność osoby fizycznej podlegają ochronie.

A. K. złożył odwołanie od opisanej decyzji wskazując, iż według jego informacji wynagrodzenie Dyrektora ZGK w B. mogło zostać podwyższone, zaś jako mieszkaniec gminy B. ma prawo uzyskać dane dotyczące wzrostu średniego wynagrodzenia Dyrektora ZGK. Podkreślił, iż żądana informacja stanowi informację publiczną i jako taka powinna mu zostać udostępniona.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy powołując się na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. uznał, że przepis ten gwarantuje możliwość odmowy udzielenia informacji publicznej ze względu na ochronę interesu indywidualnego. Prawo do wynagrodzenia jest, co do zasady, dobrem osobistym i informacja o jego wysokości jest ograniczona ze względu na prywatność osób fizycznych. Zdaniem SKO informacja o wynagrodzeniu Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. podlega ochronie zarówno na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych, jak i ze względu na ochronę prywatności. Nie do przyjęcia jest natomiast teza, w myśl której przynależność określonej osoby do sfery zainteresowania publicznego skutkuje nieograniczonym dostępem do jej danych osobowych. Jawność życia publicznego nie przemawia za podaniem do wiadomości publicznej żądanych danych osobowych bez zgody możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, która nie należy do kręgu podmiotów posiadających kompetencje o charakterze decyzyjnym, jak wójt, zastępca wójta, sekretarz, skarbnik, czy kierownik urzędu stanu cywilnego.

Organ II instancji zauważył również, że pismem z dnia 15 stycznia 2013 r. A. K. uzyskał informację, że średnie wynagrodzenie urzędnika pracującego w ZGK B. wynosi 2.854,65 zł brutto miesięcznie, co daje 2.006,79 zł netto.

Od powyższej decyzji A. K. złożył skargę powołując się na argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy B.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę uchylając decyzje organów obu instancji.

Uzasadniając orzeczenie Sąd I instancji wskazał, że organy samorządu terytorialnego należy zaliczyć do organów władzy publicznej, które zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej. Zatem, co do zasady, Wójt Gminy B., wydający w przedmiotowej sprawie decyzję w I instancji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Organy obu instancji odmawiając udostępnienia informacji publicznej oparły się na ustaleniu, że udostępnienie informacji publicznej podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na prywatność osoby fizycznej, zatrudnionej na stanowisku dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w B.

Sąd I instancji przyjął, że przedmiotem wniosku była informacja o wysokości wynagrodzenia (po jego ewentualnym podwyższeniu) dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. Z treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wynika, że okolicznością bezsporną w sprawie było, że informacja ta stanowi informację publiczną.

W ocenie Sądu I instancji stanowisko to jest słuszne. Zgodnie bowiem z art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), jednostki samorządu terytorialnego tworzą sektor finansów publicznych, zaś w art. 33 ust. 1 ww. ustawy wyrażona została jedna z naczelnych zasad rządzących gospodarką środkami publicznymi - zasada jawności finansów publicznych. Jawność może być wyłączona w stosunku do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeśli to wynika z obowiązujących Rzeczypospolitą Polską umów międzynarodowych (ust. 2).

Sąd I instancji wskazał, że prawo do uzyskania informacji o wydatkowaniu środków publicznych na wynagrodzenia pracowników organów władzy publicznej, co do zasady podlegającej udostępnieniu, w określonych sytuacjach może doznawać ograniczeń wynikających z przepisów u.d.i.p. Art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W świetle ww. przepisu, jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może być ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej sytuacji organ nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zdaniem WSA w Warszawie, w rozpatrywanej sprawie organ dopuścił się naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmawiając udostępnienia wnioskowanej informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej, bowiem dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu cyt. przepisu. Ograniczenie udostępnienia informacji publicznej podlega zatem wyłączeniu w stosunku do osoby piastującej tę funkcję.

W dalszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 Kodeksu karnego, jednak pojęcie to na gruncie art. 5 u.d.i.p. należy rozumieć szerzej, mając również na względzie dodatkowe wyszczególnienie w tym przepisie kategorii "osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznej". Na podstawie u.d.i.p. osobą pełniącą funkcję publiczną lub mającą związek z pełnieniem tej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że Dyrektor ZGK w B. jest kierownikiem jednostki powołanej uchwałą nr [...] Rady Gminy w B. z dnia 2 grudnia 2000 r. w sprawie powołania jednostki budżetowej pod nazwą Zakład Komunalny przy Urzędzie Gminy w B., zmienionej następnie uchwałą nr 40/VI/07 Rady Gminy w B. z dnia 30 marca 2007 r. Zgodnie z treścią ww. uchwały Zakład Komunalny realizuje zadania wynikające z ustawy z dnia 2 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Przedmiotem jego działalności jest m.in.: zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz zbiorowe odprowadzanie ścieków z terenu Gminy B., eksploatacja oczyszczalni ścieków, obsługa urządzeń komunalnych, wykonywanie przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, usuwanie awarii wodociągowo-kanalizacyjnych, utrzymywanie czystości i porządku w Gminie, nadzór nad odbiorem odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i najemców oraz prowadzenie ewidencji zawartych umów, administrowanie składowiska odpadów, remonty dróg, chodników oraz placów na terenie gminy w ramach bieżącej obsługi, zimowe utrzymywanie dróg gminnych, budowa i utrzymywanie zieleni. W celu realizacji ww. zadań Zakład Gospodarki Komunalnej gospodaruje mieniem komunalnym Gminy B., tj. oczyszczalniami ścieków, stacjami uzdatniania wody, siecią wodociągową, siecią kanalizacji sanitarnej, budynkami komunalnymi.

Stąd też zdaniem Sądu I instancji należało uznać, że dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. pełni stanowisko kierownicze w jednostce budżetowej samorządu terytorialnego. Jednostka ta została wyposażona w określony majątek samorządowy i realizuje powierzone jej przez Gminę zadania z zakresu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Jest on osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu u.d.i.p., pełni bowiem funkcję w strukturze organów samorządu terytorialnego. Funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem komunalnym oraz zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem zadań przez władze samorządowe.

Reasumując Sąd I instancji przyjął, że informacja o wynagrodzeniu wypłacanym na stanowisku dyrektora ZGK w B. należy do zakresu przedmiotowego u.d.i.p. i nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ograniczenie to nie może mieć zastosowania, bowiem po pierwsze wnioskowana informacja nie zalicza się do sfery życia osobistego i rodzinnego, a po drugie wniosek skarżącego dotyczył pracownika na określonym stanowisku, a nie wynagrodzenia konkretnej osoby o określonych personaliach. W tej sytuacji odmowa wyrażenia zgody na udostępnienie wnioskowanej informacji przez osobę, która w dacie złożenia wniosku była zatrudniona na ww. stanowisku, pozostaje prawnie bezskuteczna.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.

a) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez błędne zastosowanie w sprawie wszczętej wnioskiem o udostępnienie informacji o treści: "ile będzie wynosiło średnie wynagrodzenie Dyrektora ZGK w B. po podwyższeniu wynagrodzenia", a więc informacji o zdarzeniu przyszłym niepewnym i w konsekwencji przyjęcie, że wnioskodawca miał prawo do uzyskania żądanej informacji.

b) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię, że wysokość wynagrodzenia pracownika - Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w B.- nie jest informacją zaliczaną do okoliczności tworzących sferę życia osobistego i rodzinnego i w konsekwencji niezasadnie przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż odmowa wyrażenia zgody na udostępnienie wnioskowanej informacji przez osobę, która w dacie złożenia wniosku była zatrudniona na ww. stanowisku, pozostaje prawnie bezskuteczna.

Ponadto zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

a) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej także jako: p.p.s.a.) poprzez brak pełnej oceny akt sprawy w zakresie mającym wpływ na ustalenie przez Sąd I instancji, iż został naruszony przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w istocie też - jak wynika to z treści wyroku Sądu I instancji - art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. przejawiającym się nierozważeniem, że skarżący uzyskał informację o średnim wynagrodzeniu urzędnika pracującego w ZGK w B., co oznacza, że miał informację z zakresu gospodarowania środkami publicznymi;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. albowiem uzasadnienie jest niespójne i nieprecyzyjne, powoduje niepewność co do treści oceny prawnej.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że następstwem naruszenia przez WSA w Warszawie wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, iż organy administracji publicznej obu instancji, naruszyły prawo materialne, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor wskazał, że Sąd I instancji zmienił w swoich rozważaniach treść żądania skarżącego, bowiem przyjął, że przedmiotem wniosku była informacja o wysokości wynagrodzenia (po jego ewentualnym podwyższeniu) wypłacanego na stanowisku dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w B. (str. 5 wyroku). Tymczasem wniosek dotyczył zdarzenia przyszłego i niepewnego (ile będzie wynosiło średnie wynagrodzenie Dyrektora ZGK w B). Tego typu żądanie nie podlega załatwieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem organu prawo do wynagrodzenia jest co do zasady dobrem osobistym i informacja o jego wysokości jest ograniczona ze względu na prywatność osób fizycznych. Udzielenie informacji objętej wnioskiem skarżącego pozwoliłoby na zidentyfikowanie konkretnej osoby. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że ujawnienie informacji o wynagrodzeniu możliwe jest jedynie w stosunku do osób, sprawujących funkcje równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób tj. działań wyrażanych w formie decyzji administracyjnych. Takich kompetencji nie posiada natomiast Dyrektor ZGK w B.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała na nieuprawnioną modyfikację przez Sąd I instancji treści żądania skarżącego. Z akt sprawy wynika, iż skarżący wnosił o udzielenie informacji o przyszłym wynagrodzeniu konkretnej osoby fizycznej (której tożsamość jest znana), a nie, jak wskazał Sąd I instancji, o wysokości wynagrodzenia wypłacanego (przewidywanego) na stanowisku dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w B.

Zdaniem organu Sąd I instancji wskazując na zasadność ujawniania informacji o gospodarowaniu środkami publicznymi zupełnie pominął fakt udostępnienia skarżącemu pismem z dnia 15 stycznia 2013 r. informacji o średnim wynagrodzeniu urzędnika pracującego w ZGK w B. Zatem skarżący posiadał wiedzę o wysokości średniego wynagrodzenia urzędnika czyli o wysokości środków publicznych przeznaczanych ten cel.

Strona skarżąca kasacyjnie wskazała ponadto, że uzasadnienie wyroku nie jest spójne. Z jego jednego fragmentu wynika, że brak jest przeszkód w udzieleniu informacji o wysokości wynagrodzenia określonej osoby fizycznej (której tożsamość jest znana), a z dalszej części uzasadnienia można wnioskować, iż informacji należy udzielić, ponieważ wniosek dotyczył pracownika na określonym stanowisku, a nie wynagrodzenia konkretnej osoby o określonych personaliach. Nie jest jasne dla organu czy według Sądu I instancji istnieje obowiązek podania wysokości wynagrodzenia (po ewentualnej podwyżce) określonej (o znanej tożsamości) osoby fizycznej, czy też chodzi o wysokość wynagrodzenia, które może być wypłacane na stanowisku dyrektora ZGK w B. Nie zawsze istnieje bowiem tożsamość między maksymalną wysokością wynagrodzenia przewidzianego dla danego stanowiska, a wysokością wynagrodzenia przyznanego konkretnej osobie, zatrudnionej na tymże stanowisku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która stanowiłaby o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednakże w niniejszej sprawie z zestawienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej oraz z treści jej uzasadnienia wynika, że sformułowane w środku odwoławczym zarzuty powinny być rozpoznane łącznie. Zmierzają one bowiem do wykazania, że po pierwsze żądana przez skarżącego informacja nie ma charakteru informacji publicznej (dotyczy zdarzenia przyszłego), a po drugie, że udzielenie informacji o wynagrodzeniu konkretnej osoby fizycznej podlega ograniczeniu z uwagi na ochronę jej prywatności.

Przechodząc do meritum sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że żądana przez skarżącego informacja o wysokości zarobków osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny, a takim jest niewątpliwie dyrektor ZGK w B., stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego. Powyższe odnosi się także do pracowników samorządowych zakładów budżetowych, które w pewnym zakresie wykonują zadania własne jednostki samorządu terytorialnego (art. 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych). Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W niniejszej sprawie żądana informacja dotyczy zresztą wynagrodzenia dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w B., a zatem niewątpliwie osoby pełniącej funkcję publiczną. Wbrew twierdzeniom organu, wykonywania funkcji publicznej nie można utożsamiać jedynie z wydawaniem decyzji administracyjnych. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie rozstrzygnięć, niekoniecznie tylko w sensie procesowym (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1044/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stąd też w niniejszej sprawie Sąd I instancji uznając, że żądanie określone w pkt 2 wniosku skarżącego stanowi informację publiczną nie naruszył art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Również zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p nie jest usprawiedliwiony, mimo że Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że skoro informacja publiczna, której udostępnienia żąda skarżący, dotyczy funkcjonariusza publicznego, to niejako automatycznie w pełni wyłączona zostaje ochrona prywatności tego funkcjonariusza.

Udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Niemniej jednak niejednokrotnie dochodzi do sytuacji, tak jak w rozpoznawanej sprawie, że udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia na określonym stanowisku wprost wskazuje na konkretną osobę fizyczną. Wówczas dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej. Problematyka związana z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne była już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który przyjmuje, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Trybunał wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby, a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Nie jest możliwe bowiem precyzyjne i jednoznaczne określenie sytuacji istnienia związku między życiem prywatnym a ograniczeniem prawa do prywatności z uwagi na obowiązek udzielania informacji publicznej i skorelowane z nim prawo podmiotowe. Nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływują na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Trybunał Konstytucyjny stoi jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (por wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn., akt K 17/05, OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30). Naczelny Sąd Administracyjny na marginesie zwraca uwagę, że w niektórych sytuacjach ustawodawca w przepisach szczególnych nakazał wobec wybranych grup funkcjonariuszy ujawnienie statusu materialnego poprzez składanie różnego rodzaju oświadczeń majątkowych. W związku z tym można przyjąć, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Reasumując NSA stwierdza, że umożliwienie przez ustawodawcę w stosunku do osób publicznych szerszej ingerencji w sferę prywatności nie powinno prowadzić do jej zupełnego unicestwienia. Dotyczy to również kwestii ujawniania wynagrodzenia takich osób .

Rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcje publiczne organ powinien każdorazowo analizować czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Należy zwrócić również uwagę, że udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, a taka, jak wskazano wyżej, informacja ma charakter informacji publicznej, nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, na które może składa się wiele elementów, jak też mogą być z niego dokonywane potrącenia z różnych tytułów. Podkreślić należy, że o ile ujawnienie wynagrodzenia "zasadniczego" funkcjonariusza nie będzie ograniczone prawem do prywatności to już różnego rodzaju dodatki np. o charakterze pomocy socjalnej mogą być taką ochroną objęte (np. świadczenia związane w chorobą członka rodziny). Potencjalnie ochronie będą podlegać także potrącenia np. z tytułu alimentów.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że błędne jest stanowisko przedstawione przez organy administracji publicznej, że informacja o wynagrodzeniu dyrektora samorządowego zakładu budżetowego nie może zostać udostępniona z uwagi na ochronę prywatności, ale nie jest do zaakceptowania także teza o nieograniczonym dostępie do tego typu informacji, jaką zaprezentował Sąd I instancji. Stąd też organ ponownie rozpatrując wniosek A. K. weźmie pod uwagę przedstawione wyżej argumenty.

Nawiązując do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 2 u.d.i.p., które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie polegało na tym, że żądanie A. K. dotyczyło zdarzenia przyszłego ("ile będzie wynosiło średnie wynagrodzenie Dyrektora ZGK w B. po podwyższeniu wynagrodzenia"), należy stwierdzić, że po pierwsze ten argument nie był podnoszony na wcześniejszym etapie postępowania, a dopiero w skardze kasacyjnej. Ponadto, pytanie o wynagrodzenie nawet po podwyżce jest pytaniem o fakty, a zatem może być przedmiotem skutecznego wniosku o dostęp do informacji publicznej. Niemniej jednak podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej (Wójt Gminy B.) ponownie rozpoznając sprawę, w razie wątpliwości będzie mógł również wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania treści żądania.

Należy jednocześnie podkreślić, że wskazanie wnioskodawcy na średnie wynagrodzenie urzędnika zatrudnionego w ZGK w B. nie stanowi jednakże udzielenia informacji o wynagrodzeniu dyrektora tego podmiotu, jak twierdzi skarżący kasacyjnie organ.

Jak wspomniano na wstępie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania są w istocie konsekwencją zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i można do nich odnieść przedstawione wyżej wywody.

Dodatkowo wskazać trzeba, że Sąd I instancji nie naruszył ani art. 133 § 1 p.p.s.a., ani art. 134 § 1 p.p.p.a., gdyż wydając wyrok na podstawie akt sprawy, uwzględnił zgromadzony tam materiał dowodowy i nie pominął żadnych innych kwestii pozostających w granicach tej konkretnej sprawy administracyjnej.

Wskazać należy, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczny zarzut kasacyjny wówczas, gdy uzasadnienie wyroku jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie. Natomiast zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. W takiej sytuacji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.