Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1261/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 42 § 1, 2 i 3, art. 43, art. 44 § 1, 2, 3 i4, art. 129 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 2 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1487/12 w sprawie ze skargi P. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Postanowieniem z dnia 16 maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2011 r. o przyznaniu P. P. w październiku 2011 r. zasiłku celowego na dofinansowanie leczenia w kwocie 160 zł.

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji nadana została na adres P. P. w dniu 8 lipca 2011 r. Jak wynika z naniesionej na zwrotnym potwierdzeniu informacji doręczającego - pracownika UP [...], w dniu 12 lipca 2011 r. nie doszło do doręczenia.

Na kopercie znajdują się następujące adnotacje: "Mieszkanie zamknięte. Awizo pozostawiono w skrzynce 12 lip. 2011", "Awizowano powtórnie 19 lip. 2011", "Zwrot nie podjęto w terminie - data: 27 lipca 2011 r.".

Do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] W. zwrócona korespondencja wpłynęła w dniu 2 sierpnia 2011 r. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru opisana została sygnatura: "[...] ".

Organ odwoławczy uznał, że doręczenie decyzji nastąpiło z upływem 26 lipca 2011 r. Określony w art. 129 § 2 k.p.a. 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 9 sierpnia 2011 r. Odwołanie zostało złożone w dniu 9 stycznia 2012 r., zatem po upływie terminu.

Na ostateczne postanowienie P. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazała na nieprawidłowości poczty przy doręczaniu jej przesyłek pocztowych.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że stosownie do art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, bądź pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zgodnie natomiast z art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku zaś niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia – stosownie do art. 44 § 3 k.p.a.. Zgodnie natomiast z § 4 tego artykułu, doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

W toku postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy ustalił, że P. P. posiada skrzynkę pocztową, a osoba doręczająca zarówno w dniu 12 lipca 2011 r., jak i w dniu 19 lipca 2011 r., pozostawiła zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w UP [...] w skrzynce oddawczej adresata.

Sąd I instancji wyjaśnił, że przesyłki polecone są rejestrowane w systemie informatycznym Poczty [...] - pierwsze awizo wypisywane jest przez doręczającego w przypadku niemożności doręczenia korespondencji, jednakże dane dotyczące miejsca odbioru, tj. w jakiej placówce, w jakie dni oraz w jakich godzinach jest czynna placówka, na takim awizo umieszczone są za pomocą pieczątki. Na odwrocie awizo jest pouczenie, że korespondencja winna być odebrana w terminie 14 dni licząc od dnia następnego po dniu pozostawienia awizo. Drugie awizo ma formę wydruku komputerowego, albowiem przesyłki polecone są rejestrowane w systemie komputerowym poczty. Wydruk zawiera dane placówki, w której adresat ma możliwość odebrania korespondencji. Formatka wydruku ma stałe elementy - jest to cześć niezmienna, która zawiera nazwę i adres placówki pocztowej doręczającej oraz w jakich godzinach jest ona otwarta. Nie ma zatem możliwości, aby adresat nie uzyskał informacji o miejscu odbioru korespondencji. Ponadto awizo zawiera informację, kiedy listonosz, podejmując pierwszą próbę doręczenia, nie zastał adresata oraz kiedy upływa termin odbioru korespondencji.

Sąd podkreślił, że strona wiedziała o przesłaniu jej korespondencji za pośrednictwem poczty. Nie powołała przy tym żadnych argumentów przedstawiających ewentualne wady doręczenia korespondencji nadanej w dniu 8 lipca 2011 r. Nie powołała także przeszkód, które uniemożliwiły jej odbiór korespondencji na poczcie w dniach od 13 lipca 2011 r. do dnia 27 lipca 2011 r.

Sąd I instancji przyjął zatem, że doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło z upływem 26 lipca 2011 r. Określony w art. 129 § 2 k.p.a. 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 9 sierpnia 2011 r. Odwołanie zostało złożone w dniu 9 stycznia 2012 r. Oznacza to, że odwołanie zostało wniesione po upływie terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a., a rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jest prawidłowe.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r. skargę kasacyjną złożyła P. P., zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji art. 44 w związku z art. 42 § 2 i art. 129 § 2 k.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu wydania skarżącej decyzji z dnia 8 lipca 2011 r. w siedzibie organu I instancji w dniu 11 lipca 2011 r., pomimo, że skarżąca była w tym dniu w siedzibie organu i domagała się wydania ww. decyzji, a wcześniej sygnalizowała chęć jej osobistego odbioru. Doprowadziło to do błędnego uznania, że skarżąca nie zachowała 14-dniowego terminu do złożenia odwołania, choć organ wydał skarżącej decyzję dopiero w dniu 3 stycznia 2012 r.

Wskazując na powyższe naruszenie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca była osobiście w dniu 11 lipca 2011 r. w siedzibie organu I instancji i domagała się wydania decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Pracownicy odmówili jednak skarżącej wydania ww. decyzji, choć doręczyli wówczas do jej rąk inną decyzję, wydaną również w dniu [...] lipca 2011 r., a mianowicie o numerze [...].

Nic nie stało zatem na przeszkodzie, aby pracownicy organu równocześnie wydali skarżącej decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. o numerze [...].

Skarżąca informowała wcześniej pracowników organu, że osobiście przyjdzie do siedziby organu po odbiór decyzji, co czyniła już wielokrotnie wcześniej. Powodem takiego zachowania skarżącej była nie tylko chęć przyspieszenia odbioru decyzji, ale przede wszystkim problemy z odbieraniem wysyłanej do niej korespondencji na poczcie.

W ocenie autora skargi kasacyjnej nie doszło przy tym do prawidłowego doręczenia zastępczego. Świadczy o tym zachowanie organu, który w dniu 3 stycznia 2012 r. wydał skarżącej decyzję.

Ponadto samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego decyzję wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia decyzji trybie art. 44 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do skuteczności doręczenia skarżącej kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 2011 r.

Stosownie do art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3).

W myśl zaś art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

Z kolei art. 44 § 1 k.p.a. stanowi, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1/ poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę,

2/ pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2).

W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3).

Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).

Artykuł 42 k.p.a. wskazuje kilka miejsc, w których możliwe jest dokonywanie doręczeń osobom fizycznym. Ustalona w tym przepisie kolejność nie jest pozbawiona znaczenia prawnego. Jej przestrzeganie, z jednej strony, chroni adresata przed przypadkowością i uciążliwością doręczenia, a z drugiej - zmusza go do znoszenia wykonywanych przez organ czynności doręczenia. Przepisy te wskazują, jakie czynności urzędowe organu są prawnie dopuszczalne, co powoduje, że ich wykonywanie powinno być znoszone przez adresatów pism. Działanie zgodnie z porządkiem i kolejnością czynności doręczenia określonych w art. 42 nie będzie miało znamion nękania adresatów ani ich szykanowania, a będzie wykonywaniem obowiązków wynikających z zasady oficjalności doręczeń wiążącej organ administracyjny (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 242-243).

Dlatego trudno w niniejszej sprawie zarzucić organowi I instancji, że działając zgodnie z prawem i wysyłając stronie za pośrednictwem poczty na adres jej zamieszkania decyzję administracyjną, naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy k.p.a. dotyczące doręczeń.

Jak podkreśla się w doktrynie w postanowieniach art. 42 zawarto unormowanie doręczenia w trybie zwykłym (§1) oraz w trybach dodatkowych (§ 2 i 3). Przy doręczaniu pism adresowanych do osób fizycznych w pierwszej kolejności stosuje się podstawową regułę doręczenia właściwego określoną w § 1, charakter uzupełniający ma postanowienie § 2, normujące możliwość doręczenia wykorzystywaną dodatkowo, natomiast § 3 może mieć zastosowanie w przypadkach wyjątkowych (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 242-243).

Z treści art. 42 k.p.a. nie wynika wprawdzie, by adresat nie mógł z własnej woli zgodzić się na przyjęcie pisma w trybie dodatkowym, tzn. w okolicznościach wymienionych w § 2 i 3, jednakże trudno czynić organowi zarzut, że skorzystał z możliwości dokonania doręczenia decyzji w trybie zwykłym. Brak możliwości doręczenia decyzji w trybie zwykłym powinien być bowiem stwierdzony i utrwalony w adnotacji w aktach sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie żądania takiego nie ma na wniosku skarżącej z dnia 6 czerwca 2011 r. o pomoc materialną na okres drugiego półrocza 2011 r. Informacja o preferowanym sposobie odbioru decyzji (osobiście w siedzibie organu) pojawia się natomiast na wniosku o sfinansowanie zakupu lodówki z dnia 4 lipca 2011 r. i decyzja w tym przedmiocie rzeczywiście doręczona została w oczekiwany przez skarżącą sposób – podczas wizyty w siedzibie organu w dniu 11 lipca 2011 r., o czym również autor skargi kasacyjnej wspomina w jej treści.

Wprawdzie podczas wywiadu środowiskowego w dniu 20 czerwca 2011 r. skarżąca złożyła oświadczenie, w którym zdeklarowała, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a także określiła swój stały dochód w postaci zasiłku stałego i przedstawiła okoliczności dotyczące konieczności zakupu lodówki czy uiszczania opłat czynszowych, na końcu którego znajduje się adnotacja: "odbiór decyzji odbiorę osobiście". Trudno jednak uznać tę adnotację za żądanie doręczenia decyzji w sposób określony w art. 42 § 2 k.p.a. Nie świadczyło to bowiem w żaden sposób o niemożliwości doręczenia decyzji w trybie zwykłym (z art. 42 § 1 ), a co najwyżej o istnieniu po stronie skarżącej możliwości odbioru decyzji w siedzibie organu. Jednocześnie jednak skarżąca nie przedstawiła żadnych okoliczności, na które powoływała się później, a odnoszących się do kłopotów z obiorem korespondencji nadanej za pośrednictwem poczty. Argumenty takie pojawiły się dopiero po wysłaniu decyzji pocztą na adres skarżącej. Nie sposób zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjąć, że doręczenie w trybie zwykłym, za pośrednictwem poczty, o którym przecież skarżąca wiedziała już w dniu jej nadania (wiadomość telefoniczna pozostawiona na poczcie głosowej – co skarżąca potwierdza), mogło stanowić naruszenie prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie doszło do skutecznego, tj. zgodnego z procedurą określoną w art. 44 § 1- 4 k.p.a., sposobu doręczenia decyzji organu I instancji. Doręczyciel nie zastał skarżącej w miejscu zamieszkania, w związku z czym w oddawczej skrzynce pocztowej adresata umieścił zawiadomienie o pozostawieniu w dniu 12 lipca 2011 r. na okres 14 dni w Urzędzie Pocztowym nr [...]. Przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 19 lipca 2011 r., a wobec jej nieodebrania, w dniu 27 lipca 2011 r. dokonano zwrotu niepodjętej w terminie przesyłki. Doręczenie spornej przesyłki nastąpiło zatem w dniu 26 lipca 2011 r. (14 dni po dacie pierwszego awizo). W konsekwencji prawidłowo przyjęto, że termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 9 sierpnia 2011 r. Skoro więc odwołanie złożone zostało w dniu 9 stycznia 2012 r., prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy zasadnie wydał postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji, że nie można uznać, że doręczenie pisma miało miejsce w dniu 3 stycznia 2012 r. W sytuacji, kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie decyzji organu I instancji stronie nie może być uznane jako ponowne doręczenie. Doręczenie pisma w toku postępowania administracyjnego może nastąpić tylko raz. Trzeba też mieć na uwadze, że skutki procesowe ustawa łączy z doręczeniem w formie prawem przewidzianej, a nie z zapoznaniem się z treścią pisma (por. postanowienie NSA z 10 kwietnia 2014 r., II OSK 855/14, wyroki NSA z 10 k z 17 lipca 2013 r., II FSK 2028/12, z 2 września 2010 r., II FSK 636/09).

W tej sytuacji za bezzasadne należało uznać postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 44 oraz art. 42 § 2 i 129 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu – adwokatowi C. M., wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.

Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.