Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 885/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: NSA Izabela Dobosz (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Polskich Zakładów Zbożowych "PZZ". w Krakowie S.A. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2008r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane, III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie na rzecz strony skarżącej Polskich Zakładów Zbożowych "PZZ" w Krakowie S.A kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2008 r. znak [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krakowie uzgodnił uwarunkowania środowiskowe dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa drogi dojazdowej od. ul. Ostatniej do ul. Mogilskiej" - z zastrzeżeniem, że wody opadowe przed odprowadzeniem do wód lub ziemi należy wstępnie oczyścić w taki sposób, aby w odpływie do odbiornika zawartość zawiesin ogólnych była nie większa niż 100 mg/l, a substancji ropopochodnych - nie większa niż 15 mg/l - zgodnie z § 19 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 57 w związku z art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150), § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257 poz. 2573 z późniejszymi zmianami) oraz art. 123 k.p.a.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że projektowane przedsięwzięcie ma polegać na budowie ulicy dojazdowej wraz z chodnikiem od skrzyżowania z ulicą Ostatnią do skrzyżowania z ulicą Mogilską. Nowa ulica zapewni krótszy niż obecnie dojazd do osiedli mieszkaniowych położonych w sąsiedztwie ulicy Ostatniej i przyczyni się do obniżenia emisji zanieczyszczeń motoryzacyjnych w rejonie inwestycji. Długość projektowanej inwestycji wyniesie 400 m. Zakłada się parametry rozwiązania drogowego odpowiadające vp=30 km/h (vm=40 km/h). W przekroju poprzecznym zaprojektowano jedną jezdnię o szerokości 5,5 m, ciąg pieszy o szerokości 2,0 m oraz bezpiecznik o szerokości 0,5 m. Dla inwestycji tej Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krakowie wydał postanowienie z dnia 4 stycznia 2008 r., znak: [...] o konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Z przedłożonego raportu wynika, że planowana inwestycja poprawi przepustowość układu komunikacyjnego minimalizując negatywne oddziaływanie na jakość powietrza atmosferycznego.

Od powyższego postanowienia zażalenie wniosły Polskie Zakłady Zbożowe "PZZ" w Krakowie. W zażaleniu zarzucono, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co przesądza o jego nieważności. Zdaniem strony skarżącej organem właściwym do wydania postanowienia był właściwy miejscowo starosta. Ponadto w zażaleniu wskazano na naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 106 § 4 k.p.a. w związku z art. 47 pkt 1 i art. 52 ust. 1 i 3 Prawa ochrony środowiska poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W szczególności organ I instancji nie przeprowadził analizy i oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko i pozytywnie uzgodnił uwarunkowania środowiskowe dla planowanego przedsięwzięcia mimo, że przedłożony przez wnioskodawcę raport oddziaływania na środowisko cechuje się rażącymi uchybieniami. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 124 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez nie zamieszczenie w treści zaskarżonego postanowienia wszystkich wymaganych składników postanowienia: brak oznaczenia stron postępowania i koniecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia uwarunkowań środowiskowych dla planowanego przedsięwzięcia. W przypadku stwierdzenia, że uchybienia Powiatowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie świadczą o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, strona skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie postanowieniem z dnia 7 lipca 2008 r. znak [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, powołując się przy tym na art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122 póz. 851 z późń. zm.) oraz art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami, w oparciu o przedłożoną dokumentację zawierającą wymagany zakres do zajęcia stanowiska przez organ Inspekcji Sanitarnej. Powołując się na przepisy prawa ochrony środowiska oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko... wskazano, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest warunkiem koniecznym realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, który uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia m.in. z organem, o którym mowa w art. 57 ustawy Prawo ochrony środowiska. W niniejszej sprawie organem właściwym do wydania postanowienia w I instancji był Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krakowie.

Nie podzielono również zarzutów dotyczących raportu oddziaływania na środowisko. Zdaniem organu odwoławczego w przedłożonym do akt sprawy raporcie zawarta jest analiza wpływu projektowanego przedsięwzięcia na zdrowie ludzi i poszczególne komponenty środowiska na etapie jego realizacji i eksploatacji, z której wynika, że nie będą przekraczane dopuszczalne wartości w zakresie zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego i środowiska gruntowo - wodnego oraz klimatu akustycznego. Brak jest podstaw do tego, aby organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej dokonywał oceny skutków działania danego przedsięwzięcia w innym zakresie niż higieniczne i zdrowotne, np. - jak postuluje żalący się - ocenić planowane przedsięwzięcie pod kątem skutków dla sąsiadującego z inwestycją Zakładów Zbożowych w zakresie dostarczania do niego surowców do produkcji, przepustowości układy komunikacyjnego, zagrożenia związanego z postaniem przejazdu kolejowego, itp.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 124 i 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., bowiem zaskarżone postanowienie zawiera elementy wymienione w tych przepisach. Wszystkie strony postępowania wskazane w piśmie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 2008 r., znak:[...] otrzymały postanowienie organu I instancji.

Na postanowienie to Polskie Zakłady Zbożowe "PZZ" w Krakowie wniosły skargę do sądu administracyjnego, domagając się uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem organu I instancji. W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty podniesione wcześniej w zażaleniu. W szczególności zarzuty strony skarżącej dotyczą kwestii właściwości organów orzekających w niniejszej sprawie oraz nieprawidłowości i braków w raporcie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, co powoduje, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza art. 7 i 77 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły też art. 124 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., gdyż w treści zaskarżonego postanowienia brak jest koniecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone we ustawie.

Sądowa kontrola wykazała naruszenie przepisów postępowania o charakterze rażącego naruszenia prawa, co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, z innych jednakże przyczyn niż podniesione w skardze.

Zażalenie od postanowienia I instancji zostało sporządzone i podpisane przez radcę prawnego J.G. z kancelarii "T. S. K. P. , J. G. " w K. W zażaleniu stwierdza się, że J.G. działa "w imieniu skarżącego (dalej zwanego również "PZZ") jako pełnomocnik (pełnomocnictwo w aktach sprawy)" (zał. [...] w aktach administracyjnych). Z kolei w piśmie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 2008 r. wskazano, że "w wyniku przeprowadzonych dodatkowych czynności wyjaśniających stwierdzono, że prowadzone postępowania (...) dotyczy również interesu prawnego następujących stron: 1. J.G. Kancelaria "T.S. , K. P. , J.G. " ul. [...] " (zał. [...] w aktach administracyjnych). Ponieważ w aktach sprawy brak było pełnomocnictwa udzielonego przez Polskie Zakłady Zbożowe w Krakowie r. pr. J. G. , Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie pismem z dnia 9 czerwca 2008 r. zwrócił się do organu I instancji o przesłanie tego pełnomocnictwa (zał. [...] w aktach administracyjnych). W odpowiedzi na to pismo Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krakowie przesłał "pełnomocnictwo dla panów S.D. oraz W.R. kancelaria "TS. , K.P. J.G. " sp. k. z siedzibą w K. przy ul. [...] z 13 grudnia 2007 r." (pismo z dnia 13 czerwca 2008 r., zał. [...] w aktach administracyjnych). Kserokopia tego pełnomocnictwa znajduje się w aktach sprawy przesłanych do sądu, natomiast brak jest w tych aktach pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu J .G.

Rozpoznanie środka odwoławczego podpisanego przez osobę nie legitymującą się dokumentem pełnomocnictwa, które obejmowałoby tę czynność procesową, stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak stosownego pełnomocnictwa oznacza bowiem, że środek odwoławczy nie został skutecznie wniesiony. Pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym musi być udzielone konkretnej osobie (osobom) wyraźnie, nie można domniemywać udzielenia pełnomocnictwa. W szczególności udzielenie pełnomocnictwa radcy prawnemu nie powoduje "automatycznego" upoważnienia do działania wszystkich prawników z tej samej kancelarii.

Zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa, przy czym adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa. Nie dołączenie pełnomocnictwa do pisma sporządzonego w imieniu mocodawcy stanowi brak pisma, który może zostać usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Aby więc nadać wniesionemu zażaleniu prawidłowy bieg należy w ponownym postępowaniu wezwać r. pr. J. G. o dołączenie w terminie siedmiu dni pełnomocnictwa upoważniającego go wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia 28 kwietnia 2008 r. z pouczeniem, że nie usunięcie tego braku zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. spowoduje pozostawienie zażalenia bez rozpoznania.

Bezzasadny jest natomiast zarzut naruszenia przepisów o właściwości. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że obowiązek uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska tj. starostą nie wyklucza konieczności uzgodnienia tych warunków również z innymi organami. Taka interpretacja wynika wprost z brzmienia art. 48 ust. 2 pkt 1 - 5 prawa ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem warunki realizacji przedsięwzięcia uzgadnia się zawsze z organem ochrony środowiska (pkt 1), natomiast uzgodnienie z organami wymienionymi w punktach 1a, 2, 3 i 5 powołanego przepisu konieczne jest tylko wówczas, gdy wystąpią warunki w tych przepisach określone. I tak art. 48 ust. 2 pkt 1a nakazuje uzgodnić warunki realizacji inwestycji z organem, o którym mowa w art. 57 tj. z państwowym wojewódzkim bądź powiatowym inspektorem sanitarnym między innymi w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego (o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2 prawa ochrony środowiska). Inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania obejmuje budowę drogi, a zamierzenie tego rodzaju wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia zawsze musi poprzedzać postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, bowiem zgodnie z art. 46 ust. 4b w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 2 prawa ochrony środowiska inwestor zobowiązany jest dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy więc uznać, że prowadzone postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji ma na celu spełnienie wymagań (skompletowanie dokumentów) koniecznych do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę w odniesieniu do tej inwestycji. Dlatego też przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie należało dokonać uzgodnienia z organem inspekcji sanitarnej, o którym mowa w art. 57 prawa ochrony środowiska.

Argumentacja skarżącego zmierzająca do wykazania, iż warunki realizacji inwestycji winny być uzgadniane nie z inspektorem sanitarnym, lecz ze starostą opiera się na mylnym założeniu, że w każdym przypadku możliwe jest tylko jedno uzgodnienie, a uzgodnienie z organem ochrony środowiska wyklucza możliwość (obowiązek) uzgodnienia z innymi organami wymienionymi w art. 48 ust. 2 prawa budowlanego. Skarżący wywodzi, że uzgodnienie z organem państwowej inspekcji sanitarnej jest konieczne w przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, pomijając przy tym przepisy zobowiązujące do uzgodnienia z tymi organami każdej inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 2 prawa ochrony środowiska). W świetle tych przepisów dla obowiązku uzgodnienia decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych nie ma znaczenia klasyfikacja planowanej drogi jako gminnej, powiatowej, wojewódzkiej albo krajowej. Dlatego też bezzasadny jest zarzut, że planowana inwestycja - obejmująca drogę gminną, a nie krajową - nie wymagała uzgodnienia z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, co zdaniem skarżącego jest podstawą do uznania nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji jako wydanych przez organy niewłaściwe.

Co do zarzutu niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności należy pamiętać, że przedmiotem kontroli sądowej nie jest decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych, a tylko niewielki wycinek postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania tej decyzji tj. postępowanie uzgodnieniowe. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 48 ust. 1 prawa ochrony środowiska). Organ ten zobowiązany jest wszechstronnie rozpoznać sprawę określając, analizując i oceniając czynniki wymienione w art. 47, m. in. bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między wymienionymi czynnikami, możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko, a także wymagany zakres monitoringu. Organ dokonujący uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia nie ma kompetencji do analizowania wszystkich wymienionych wyżej aspektów planowanego przedsięwzięcia, gdyż istotą uzgodnienia jest wyrażenie stanowiska przez inny organ wyłącznie w zakresie jego kompetencji. Zadania i zakres działania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej zostały określone w rozdziale 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122 poz. 851). Organy orzekające w niniejszej sprawie mogły analizować planową inwestycję wyłącznie pod kątem spełnienia warunków w zakresie swoich zadań, określonych powyższymi przepisami. Dotyczy to również badania kompletności raportu oddziaływania na środowisko, sporządzonego na potrzeby postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. W ocenie Sądu organy obydwu instancji wypełniły obowiązek zbadania planowanego przedsięwzięcia w zakresie swojej właściwości, a argumenty dotyczące niekompletności raportu oddziaływania oraz żądanie wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy skarżący powinien kierować do organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tj. do Prezydenta Miasta Krakowa.

W ponownym postępowaniu administracyjnym wyjaśnienia przez Wojewodę Małopolskiego wymaga jeszcze jedna istotna kwestia. W przesłanych Sądowi aktach administracyjnych znajdują się dwa postanowienia uzgodnieniowe wydane przez organ I instancji: z dnia 15 kwietnia 2008 r. (oznaczone jako "zał. [...]") oraz z 24 kwietnia 2008 r. (oznaczone jako "zał. [...]"). Oba dokumenty zostały opieczętowane i podpisane przez Zastępcę Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie, działającego z jego upoważnienia, lek. med. J.B. . Postanowienia mają niemal identyczną treść, przy czym najistotniejsza różnica dotyczy treści tzw. "rozdzielnika": rozdzielnik pierwszego z dokumentów liczy 10 pozycji, a drugiego - 13 pozycji. Strona pierwsza postanowienia z dnia 15 kwietnia 2008 r. została przekreślona niebieskim długopisem. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której w tej samej sprawie wydaje się dwa orzeczenia o tej samej treści, lecz o innej dacie. W ponownym postępowaniu należy wyjaśnić które z postanowień pozostaje w obrocie prawnym oraz ewentualnie rozważyć podjęcie z urzędu czynności zmierzających do wyeliminowania drugiego orzeczenia.

Na koniec należy zwrócić uwagę na zasadniczą zmianę stanu prawnego po wydaniu zaskarżonego postanowienia tj. uchylenie z dniem 15 listopada 2008 r. tytułu I działu VI ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i wejście w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227). W razie uzupełnienia braku zażalenia poprzez dołączenie pełnomocnictwa dla r. pr. J. G. organ odwoławczy powinien rozpoznać zażalenie uwzględniając przepisy nowej ustawy.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane (art. 152 p.p.s.a.) i dlatego orzeczono jak w pkt II wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.