Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 120/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Grażyna Radzicka (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 388/06 w sprawie ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. II SA/Łd 388/06 rozpoznając skargę E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej – uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T., działając na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5, art. 9a i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm) w zw. z art. 3 pkt 1, 2, 10, 13 i17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 105, poz. 881) odmówił E. R. świadczenia w formie zaliczki alimentacyjnej, podnosząc, iż podstawę negatywnego rozstrzygnięcia stanowi zasądzenie alimentów od matki po ukończeniu osiemnastego roku życia.

W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia E. R. wskazała, że odmowa świadczenia uniemożliwia jej bieżące utrzymanie i kształcenie, gdyż rodzice nie wywiązują się ze swoich obowiązków rodzicielskich, studiuje poza miejscem zameldowania i w żaden sposób nie korzysta z pomocy rodziców.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją [...] z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.), art. 2 pkt 5 lit c, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U, Nr 228, poz. 2255 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach orzeczenia podniosło, iż ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej określa zasady postępowania wobec osób zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja prowadzona przez komornika sądowego jest bezskuteczna oraz zasady przyznawania zaliczek alimentacyjnych dla osób samotnie wychowujących dzieci, uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna.

Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 cytowanej ustawy, zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia. Stosownie zaś do treści art. 2 pkt 5 lit c ustawy o zaliczce alimentacyjnej, ilekroć w ustawie jest mowa o osobie uprawnionej – oznacza to osobę uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli jest osobą uczącą się w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ilekroć w ustawie jest mowa o osobie uczącej się – oznacza to osobę pełnoletnią uczącą się, nie pozostającą na utrzymaniu rodziców w związku z ich śmiercią lub z zasądzeniem od rodziców na jej rzecz alimentów, jeżeli wyrok sądu orzekający alimenty został wydany przed osiągnięciem pełnoletności przez osobę uczącą się.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżąca nie spełnia przesłanek, określonych we wskazanych wyżej przepisach, ponieważ jedynie alimenty od ojca zostały zasądzone na jej rzecz przed uzyskaniem przezeń pełnoletności. Alimenty od matki natomiast, zasądzono na jej rzecz dopiero w dniu 28 czerwca 2004 r., tj. po ukończeniu przez nią 18 roku życia. Zdaniem organu odwoławczego, skoro alimenty tylko od jednego z rodziców zostały zasądzone przed osiągnięciem przez odwołującą pełnoletniości, oznacza to, iż nie jest ona osobą uczącą się w świetle definicji tegoż pojęcia, zawartej w art. 3 pkt 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tym samym zaś nie jest osobą uprawnioną do otrzymania zaliczki alimentacyjnej.

Decyzja organu odwoławczego doręczona została odwołującej na wskazany przezeń adres dla doręczeń, pod którym mieści się Bursa Szkolna nr [...]. Odbiór przesyłki pokwitowany został przez nieustaloną osobę w dniu 14 marca 2006 r.

Skargę na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego E. R. złożyła w dniu 14 kwietnia 2006 r. bezpośrednio w siedzibie organu. Wskazując, iż jest ona dlań krzywdząca oraz narusza prawo i zasady współżycia społecznego, wniosła o przyznanie jej wnioskowanego świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej odrzucenie, wskazując na uchybienie przez skarżącą 30dniowemu terminowi do złożenia skargi.

Na rozprawie w dniu 26 listopada 2006 r. E. R. podniosła, iż nie udzielała nikomu pełnomocnictwa do odbioru korespondencji oraz nie była w stanie określić daty w jakiej otrzymała zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga jest uzasadniona.

Odnosząc się w pierwszym rzędzie do kwestii zachowania przez skarżącą 30 dniowego terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) i związanej z tym oceny zasadności żądania jej odrzucenia, sformułowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę Sąd I instancji uznał, że z nadesłanych do kontroli sądowej akt administracyjnych wynika, iż decyzja doręczona została na wskazany przez skarżącą adres dla doręczeń, pod którym znajduje się Bursa Szkolna nr [...], gdzie skarżąca zamieszkuje.

Przesyłka nie została wszakże odebrana osobiście przez E. R., lecz inną osobę, o nieustalonej tożsamości. Skarżąca otrzymała przesyłkę z portierni bursy, przy czym nie była w stanie określić daty tego faktu. Zgodnie natomiast z treścią art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.), w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Status domowników adresata mają jedynie zamieszkujący z nim w jednym mieszkaniu lub domu jego dorośli krewni i powinowaci, niezależnie od tego czy równocześnie prowadzą z nim wspólne gospodarstwo domowe. Natomiast osoby obce adresatowi nie są jego domownikami nawet gdy mieszkają w tym samym mieszkaniu lub też pracują w instytucji, prowadzącej bursę czy internat. Osoby takie traktować należy zatem jako sąsiadów adresata czy też administratorów i o fakcie doręczenia im przeznaczonej dla niego przesyłki należy poinformować zainteresowanego przez umieszczenie odpowiedniego zawiadomienia na drzwiach jego mieszkania, względnie izby czy pokoju przezeń zajmowanego (por. uzasadnienie postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 13 listopada 1996 r., sygn. akt III RN 27/96, OSNP 1997/11/187). W badanej sprawie jest niewątpliwe, że decyzja nie została doręczona domownikowi skarżącej. Nie zostało natomiast wykazane, by o fakcie doręczenia, dokonanego do rąk osoby obcej, przypuszczalnie pracownika Bursy Szkolnej, poinformowano skarżącą odpowiednim zawiadomieniem, umieszczonym na drzwiach jej pokoju. Tym samym nie było więc możliwe rygorystyczne zastosowanie fikcji doręczenia zastępczego poprzez przyjęcie, iż zostało ono skutecznie dokonane w dniu 14 marca 2006 r. W konsekwencji zaś, zarzut uchybienia terminowi do złożenia skargi nie mógł być uznany za skuteczny, ponieważ jedyną datą pewną doręczenia skarżącej decyzji organu odwoławczego, jest data złożenia przez nią skargi.

Natomiast kontrolując zasadność skargi w przedmiocie prawidłowej wykładni przepisów regulujących instytucję zaliczki alimentacyjnej Sąd I instancji uznał, że organy administracyjne dokonały wadliwej wykładni definicji osoby uprawnionej do zaliczki alimentacyjnej zawartych w przepisach art. 2 pkt 5 lit c ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz art. 2 pkt 7 powołanej wyżej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Organy przyjęły bowiem, że zaliczka alimentacyjna nie przysługuje wnioskodawczyni – E. R. wobec tego, że nie jest osobą uprawnioną w rozumieniu art. 2 ust. 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Jako osoba pełnoletnia, ucząca się, nie pozostaje wprawdzie na utrzymaniu rodziców, w związku z zasądzeniem od nich na jej rzecz alimentów, jednakże wyrok zasądzający alimenty od matki – U. R. wydany został po uzyskaniu przez skarżącą pełnoletności.

Tymczasem zgodnie z treścią art. 2 pkt 5 lit. c ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, osobą uprawnioną do zaliczki alimentacyjnej jest m.in. osoba ucząca się w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Definicja zawarta w art. 3 pkt 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych, określając taką osobę wskazuje natomiast na osobę pełnoletnią uczącą się, niepozostającą na utrzymaniu rodziców w związku z ich śmiercią lub z zasądzeniem na jej rzecz alimentów, jeżeli wyrok sądu orzekający alimenty wydany został przed osiągnięciem pełnoletności przez osobę uczącą się. Faktem jest, że warunkiem uznania za osobę uczącą się jest zasądzenie alimentów na rzecz dziecka od obojga rodziców. Jednakże brak jest podstaw do łączenia tego faktu z wymogiem zasądzenia tychże świadczeń od obojga rodziców przed uzyskaniem pełnoletności przez dziecko. Literalna wykładnia przepisu art. 3 pkt 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje, iż winien być to wyrok (nie zaś wyroki) sądu orzekający alimenty, wydany przed osiągnięciem pełnoletności przez osobę uczącą się.

Zdaniem Sądu I instancji, oznacza to, że wystarczy by wyrok alimentacyjny w stosunku do jednego choćby z rodziców wydany został przed uzyskaniem pełnoletności przez dziecko. Za przyjętą interpretacją przemawia dodatkowo fakt, że w przeciwnym przypadku krąg podmiotów objętych określeniem "osoby uczącej się" ograniczony zostałby jedynie do tych dzieci, których rodzice (oboje) pozbawieni zostali władzy rodzicielskiej lub też których władza rodzicielska została ograniczona, co najmniej poprzez pozbawienie ich możliwości reprezentacji dziecka. Inaczej trudno wyobrazić sobie sytuację, by osoba pozbawiona (do ukończenia 13. roku życia) lub też ograniczona w zdolności do czynności prawnych (do uzyskania pełnoletności) mogła skutecznie pozwać o alimenty oboje rodziców, nawet posiadając ustanowionego w tym celu kuratora (art. 98 § 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.). Sytuacja taka w sposób niedopuszczalny dyskryminowałaby natomiast pozostałe osoby pełnoletnie uczące się i niepozostające na utrzymaniu rodziców, zwłaszcza w sytuacji, gdy dzieci wychowywane przez jedno z rodziców (art. 2 pkt 5 lit. a i b ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej), uprawnienie do zaliczki alimentacyjnej zachowałyby do ukończenia 24 roku życia (art. 7 ust. 1 cytowanej ustawy).

Tym samym więc fakt, że E. R. legitymuje się prawomocnymi tytułami wykonawczymi, zasądzającymi alimenty na jej rzecz od obojga rodziców, z których tylko tytuł egzekucyjny [ugoda sądowa mająca, po myśli art. 777 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego /Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm./, skutki prawomocnego wyroku wraz z postanowieniem o umorzeniu postępowania] w stosunku do ojca – A. R., wydany został przed uzyskaniem pełnoletności przez skarżącą, pozwala na zaliczenie jej do kręgu osób uprawnionych, o których mowa w art. 2 pkt 5 lit. c ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zw. z art. 3 pkt 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Jeżeli natomiast chodzi o pozostałe, przesłanki uprawniające do ubiegania się o przyznanie zaliczki alimentacyjnej, w szczególności wymóg legitymowania się zaświadczeniem o bezskuteczności egzekucji, to podkreślenia wymaga po pierwsze, że osobie uprawnionej przysługuje jedna zaliczka alimentacyjna. Oznacza to, że zaliczka nie przysługuje od matki czy ojca, lecz że jest kwotą wypłacaną przez organ gminy na poczet należnego świadczenia alimentacyjnego, ustalonego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja jest bezskuteczna (art. 2 pkt 7 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej). Wystarczy zatem, by egzekucja alimentów z jednego tytułu wykonawczego była bezskuteczna, by ubiegać się o przyznanie zaliczki. Brak jest podstaw do łączenia wymogów, określonych w art. 3 pkt 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych (legitymowania się wyrokami zasądzającymi alimenty od obojga rodziców) z koniecznością wykazania bezskuteczności egzekucji, określoną w art. 3 pkt 7 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Nie jest oczywiście wykluczone, że egzekucja alimentów, ustalonych więcej niż jednym tytułem egzekucyjnym od różnych osób może okazać się bezskuteczna. Wówczas za kwotę świadczeń alimentacyjnych przysługujących jednej osobie uważa się kwotę świadczeń alimentacyjnych przysługujących na podstawie wszystkich tytułów egzekucyjnych (art. 9 pkt 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej). Konieczne staje się wtedy wykazanie bezskuteczności egzekucji każdego z tych świadczeń. Ma to wszakże, zdaniem Sądu, wpływ na wysokość zaliczki (art. 8 ust. 1 i 2 ustawy), nie wyklucza zaś ustalenia prawa doń w przypadku bezskuteczności egzekucji jednego z tych świadczeń. Osobną kwestią pozostaje natomiast zaliczenie do dochodu osoby uprawnionej, kwoty alimentów, uzyskiwanych od innej osoby, zobowiązanej do alimentacji, w stosunku do której brak jest zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji.

Uchylając wyłącznie decyzję organu II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż organ odwoławczy rozpoznając sprawę wydaje decyzję merytoryczną, chyba, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodziła zdaniem Sądu, to organ odwoławczy winien dokonać korekty wadliwej decyzji pierwszoinstncyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżając wyrok w całości i wnosiło:

- o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.

- o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzucało:

- naruszenie art. 2 pkt 5 lit. c ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992), art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późniejszymi zmianami), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami), przez rażąco błędną wykładnię, a pomijającą brzmienie całej normy prawa materialnego, która wskazuje, że warunkiem koniecznym do uzyskania statusu "osoby uczącej się" jest uzyskanie wyroków zasadzających alimenty od rodziców i to wyroków, które zostały wydane przed osiągnięciem pełnoletności,

- naruszenie- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późniejszymi zmianami) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż kontrola legalności decyzji administracyjnych, wydawanych w oparciu o obowiązujące normy prawa daje podstawę do kontroli pod względem celowości i słuszności, co wykracza poza granice właściwości sądów administracyjnych,

- naruszenie - art- 2 pkt 1 w związku z pkt 5 lit. c ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ( Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późniejszymi zmianami ) przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku osoby uczącej się bezskuteczność egzekucji oznacza wyłącznie bezskuteczność egzekucji alimentów zasądzonych jednym wyrokiem, co uzasadnia przyznanie zaliczki alimentacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie zachodzi potrzeba dokonywania jakiejkolwiek wykładni normy zawartej w art. 3 pkt 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych bowiem brzmienie tej normy jest jasne.

Ustawodawca w art. 3 pkt 13 u.ś.r. zawarł definicję legalną pojęcia "osoby uczącej się", przez którą rozumie: osobę pełnoletnią uczącą się, nie pozostającą na utrzymaniu rodziców w związku z ich śmiercią lub z zasądzeniem od rodziców na jej rzecz alimentów, jeżeli wyrok sądu orzekający alimenty został wydany przed osiągnięciem pełnoletności przez osobę uczącą się.

Norma w tym brzmieniu obowiązuje od dnia 1 września 2005 roku, bowiem została zmieniona art. 27 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późniejszymi zmianami).

Do wejścia w życie zmiany dokonanej powołanym powyżej artykułem u.z.a., brzmienie art. 3 pkt 13 u.ś.r. było następujące: osobie uczącej się - oznacza to osobę pełnoletnią uczącą się, nie pozostającą na utrzymaniu rodziców w związku z ich śmiercią lub z zasądzeniem od rodziców na jej rzecz alimentów.

Zatem nowelizacja definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 13 u.ś.r. dokonana art. 27 pkt 2 lit. d u.z.a., polega na dodaniu do definicji dodatkowego kryterium uściślającego tę definicję i nie sposób pominąć faktu, że ma to miejsce wraz z wejściem w życie nowej regulacji ustawowej, w której to określono warunki przyznania nowego świadczenia, a więc zaliczki alimentacyjnej.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. dodanie do dotychczasowej definicji legalnej "osoby uczącej się" zwrotu "jeżeli wyrok sądu orzekający alimenty został wydany przed osiągnięciem pełnoletności przez osobę uczącą się", musi powodować, że normę te należy odczytywać w całości i tym samym nie może budzić wątpliwości, że wyroki zasądzające alimenty muszą być wydane przed osiągnięciem pełnoletności przez osobę uczącą się.

W przypadku oceny sytuacji faktycznej, o której mowa w art. 2 pkt 1 w związku z pkt 5 lit. c ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej, to zdaniem skargi kasacyjnej jeżeli nabycie statusu "osoby uczącej się" w rozumieniu u.ś.r. jest uzależnione od posiadania dwóch wyroków zasądzających alimenty od rodziców, to nie jest dopuszczalne przyjmowanie, że wystarczy celem uzyskania zaliczki alimentacyjnej, aby bezskuteczność egzekucji miała miejsce wyłącznie w odniesieniu do jednego z wyroków.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w takim przypadku, nie ma miejsca bezskuteczność egzekucji w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.z.a., bowiem egzekucja jest "częściowo" skuteczna i ma więc miejsce wyegzekwowanie należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych.

Istotą u.z.a. jest przyznanie świadczenia w sytuacji, gdy osoba uprawniona nie otrzymuje żadnego świadczenia od osoby zobowiązanej.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni normy zawartej w art. 3 pkt 13 u.ś.r., jak i art. 2 pkt 1 w związku z pkt 5 lit. c u.z.a., jak w zaskarżonym wyroku, wykroczył poza granice określone w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późniejszymi zmianami), bowiem nie tyle dokonał oceny legalności decyzji administracyjnych, a dokonał jej ze względu na zasady słuszności bądź też celowości, co nie należy do jego właściwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie może być uwzględniona.

Zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają granice skargi kasacyjnej o czym stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami zaskarżenia określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że Sąd kasacyjny nie jest władny badać, czy Sąd I instancji naruszył jeszcze inne przepisy niż wskazane w skardze kasacyjnej. Nie jest więc uprawniony do uzupełniania lub poprawiania wskazanych przez stronę skarżącą podstaw skargi kasacyjnej oraz samodzielnego formułowania zarzutów, czy też domyślania się ich treści. Powyższa zasada nie dotyczy jedynie wad prawnych powodujących nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), których w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono.

W sprawie istota sporu prawnego dotyczy wykładni przepisów, które definiują pojęcie osoby uczącej się uprawnionej do zaliczki alimentacyjnej, a także pojęcia bezskuteczności egzekucji. Innymi słowy skarga kasacyjna dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego przez Sąd I instancji, poprzez jego wadliwą wykładnię. Artykuł 7 ust. 1 Ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. z 2005 nr 86 poz. 732 ze zm.) stanowi "zaliczka alimentacyjna, zwana dalej "zaliczką", przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub w szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia". Przepis art. 18 ust. 2 powołanej wyżej ustawy określa, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z niniejszą ustawą, a także przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm.). W słowniku ustawy zawartym w art. 2, ustawodawca wyjaśnia, że ilekroć w ustawie jest mowa o osobie uprawnionej, oznacza to osobę uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego, na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli jest osobą uczącą się, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt 5 ppkt c).

Definicja pojęcia "osoby uczącej się" na przestrzeni obowiązywania ustawy o świadczeniach rodzinnych zawarta w art. 3 pkt 13 ulegała zmianom i tak od daty wejścia w życie ustawy tj. 1 maja 2004 r. za osobę uczącą się uznawała – osobę pełnoletnią uczącą się, niepozostającą na utrzymaniu rodziców w związku z ich śmiercią lub z zasądzeniem od rodziców na jej rzecz alimentów. Z dniem 1 września 2005 r. (Dz.U. z 2005 nr 86, poz. 732) za osobę uczącą się uważano osobę pełnoletnią uczącą się, niepozostającą na utrzymaniu rodziców w związku z ich śmiercią lub z zasądzeniem od rodziców na jej rzecz alimentów, jeżeli wyrok sądu orzekający alimenty został wydany przed osiągnięciem pełnoletności przez osobę uczącą się. To brzmienie przepisów obowiązywało w dacie rozstrzygania niniejszej sprawy zarówno przez organy administracyjne jak i w dacie orzekania przez Sąd I instancji. Dla dopełnienia należy jednak wskazać, że ustawą z 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz.U. z 2007 nr 109 poz. 747 ze zm.), która weszła w życie 6 lipca 2007 r. za osobę uczącą się uważa się osobę pełnoletnią uczącą się, niepozostającą na utrzymaniu rodziców w związku z ich śmiercią lub w związku z ustaleniem wyrokiem sądowym lub ugodą sądową prawa do alimentów z ich strony. Przyjęcie w zakresie techniki prawotwórczej takiego rozwiązania, że przepisy jednej ustawy odsyłają do drugiej, nakazuje ostrożne stosowanie rozwiązań prawnych właściwych innemu systemowi, z uwzględnieniem specyfiki każdego z tych systemów. Zarówno ustawa o świadczeniach rodzinnych jak i ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej należą do systemu świadczeń publicznych służących zapewnieniu środków utrzymania rodzinom o najniższych dochodach. Świadczenia rodzinne tworzą odrębną i samodzielną część systemu zabezpieczenia społecznego. Natomiast druga ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej w pierwszej kolejności ma na celu dyscyplinowanie osób zobowiązanych do alimentacji, a dopiero w drugiej kolejności przewiduje pomoc publiczną w postaci zaliczki alimentacyjnej dla osób uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna w sytuacjach o których mowa w art. 2 pkt 5 ppkt a, b, c.

Dokonując wykładni przepisu art. 3 pkt 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych do którego to przepisu odsyła art. 2 pkt 5 ppkt e należy mieć na uwadze, że warunkiem przyznania prawa do zaliczki jest poza dochodem, o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ... zaliczce alimentacyjnej

- ukończenie 18 lat i pobieranie nauki

- niepozostawanie na utrzymaniu rodziców.

Dalsze elementy przepisu mogą się kształtować różnie w zależności od sytuacji osoby uczącej się. Może to być sytuacja kiedy rodzice nie żyją, kiedy jeden rodzic nie żyje, a od drugiego sąd zasądził alimenty, kiedy od obojga rodziców zasądzono alimenty, kiedy sąd zasądził alimenty od jednego z rodziców a oddał powództwo o alimenty od drugiego z rodziców, a następnie ten drugi zmarł, kiedy sąd oddalił powództwo o alimenty wobec obojga rodziców, a następnie obydwoje zmarli.

Ponieważ ustawodawca nie stawia żadnych warunków, dotyczących momentu śmierci rodziców (mogą umrzeć przed uzyskaniem przez dziecko pełnoletności, jak i po) to powyższe przykładowe wyliczenie różnych sytuacji, przy założeniu, że wyrok zasądzający alimenty musi zapaść przed ukończeniem przez uczącego się 18 roku życia, tylko w jednym z powyższych przypadków gdyby założyć, że zarzuty skargi kasacyjnej byłyby trafne, wnioskodawca byłby pokrzywdzony, a mianowicie w sytuacji kiedy żyją oboje rodzice i od jednego zasądzono by alimenty przed uzyskaniem pełnoletności, a od drugiego po ukończeniu 18 roku życia. Konstytucyjne zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) nakazują równe traktowanie podmiotów wykazujących takie same cechy istotne. Tymczasem dokonana wykładnia zawarta zarówno w decyzjach administracyjnych przedmiotowej sprawy, a następnie powtórzona w skardze kasacyjnej wprowadza nieuzasadnione kryterium różnicowania, oderwane od zasad przyznawania zaliczki alimentacyjnej i ratio – ich wprowadzenia. Eksponowana w skardze wykładnia prowadziłaby do niesprawiedliwego i dyskryminującego ograniczenia szans osoby uczącej się, a zróżnicowanie uprawnień do zaliczki alimentacyjnej nie znajduje więc uzasadnienia faktycznego ani prawnego. Jakkolwiek wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa, to jej granice muszą pozostawać w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym.

Racjonalność ustawodawcy przejawia się i w tym aby przepis stanowionego prawa nie pozwalał władzy wykonawczej poprzez jego wadliwą wykładnię na różnicowanie obywateli, wbrew przytoczonym zasadom wyrażonym w art. 2 i 32 Konstytucji RP. Z tych też powodów zdaniem Sądu zmieniono treść przepisu art. 3 pkt 13 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz.U. z 2007 r. nr 109 poz. 747) jakkolwiek ta zmiana rozstrzyganej sprawy nie dotyczy.

W powyższych okolicznościach należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 3 pkt 13 Ustawy o świadczeniach rodzinnych, mimo że w argumentacji przedstawiającej wadliwą interpretację przez organy administracji publicznej przytoczonego przepisu nie odniesiono się do zasad konstytucyjnych.

Natomiast w pełni za trafną należy uznać wykładnię terminu dotyczącego bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych. W tym przedmiocie Sąd I instancji prawidłowo wskazał przepisy, które uzasadniają interpretację przyjętą w zaskarżonym wyroku. Zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za nieuzasadnione, tym bardziej, że skarga konieczność bezskuteczności egzekucji z obu wyroków wiąże z koniecznością posiadania wyroków przeciwko obojgu rodzicom. Tej wskazanej w skardze zależności, skarżący racjonalnie nie argumentuje.

Podsumowując dotychczasowe rozważania, zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się nieuzasadnione. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.