Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1224/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzje II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej K. H. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 25 maja 2015 r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego z wniosku H. C. dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym oraz wewnętrznymi instalacjami (wod.-can., gaz, c.o.) i infrastrukturą techniczną: przyłącz energii elektrycznej (na działkach nr [...], [...]), przyłącz gazowy (na działkach nr [...] i [...]), rozbudowa miejskiej sieci wodociągowej, przyłącz wodociągowy (na działkach nr [...], [...]), przyłącz kanalizacji sanitarnej (na działkach nr [...], [...]) oraz zjazdem drogowym indywidulanym z działki nr [...] na działkę nr [...] obręb [...] przy ul. P. w K.. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek z dnia 29 października 2014 r. Podkreślono, że spełnione są łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiając argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań. Wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyła K. H. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazano na naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie obszaru analizowanego, z uwagi na to że - jak wskazuje odwołująca się - w innych postępowaniach obszar był określony szerzej, co było oceniane przez organ odwoławczy za prawidłowe. Dalej wskazano, że organ – mimo, że ustalił warunki zabudowy dla rozbudowy przyłączy, to jednak nie określił dla nich warunków. Następnie podkreślono, że rozbudowa sieci dostawców mediów winna być ustalona w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jako trybu właściwego. Nadto organ I instancji naruszył § 6 rozporządzenia, z uwagi na ustalenie parametru szerokości elewacji frontowej w przedziale 7 metrów do 12 metrów, co oznacza że istnieje możliwość ustalenia tego parametru w sposób dowolny.

Pismem z dnia 23 lipca 2015 r. odwołująca się uzupełniła odwołanie wskazując na błędne ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu oraz błędnie określonej powierzchni biologicznej czynnej i wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Decyzją z dnia 6 sierpnia 2015 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania K. H. od wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzji z dnia 25 maja 2015 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego z wniosku H. i C. dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym oraz wewnętrznymi instalacjami (wod-can., gaz, c.o.) i infrastrukturą techniczną: przyłącz energii elektrycznej (na działkach nr [...], [...]) przyłącz gazowy (na działkach nr [...] i [...]) rozbudowa miejskiej sieci wodociągowej, przyłącz wodociągowy (na działkach nr [...], [...]), przyłącz kanalizacji sanitarnej (na działkach nr [...], [...]) oraz zjazdem drogowym indywidulanym z działki nr [...] na działkę nr [...] obręb [...] przy ul. P. w K., - działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), a także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium Odwoławczego podało, że poza sporem pozostaje to, że w niniejszej sprawie wobec nieobowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i że postępowanie to prowadzone było przez organ właściwy - zgodnie ze wskazaniem z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Prezydenta Miasta.

Jak podał organ I instancji w zaskarżonej decyzji, dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami.

Dalej wyjaśniono, że na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy aktu wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Zasadę dobrego sąsiedztwa, o której mowa powyżej na grunt prawa polskiego wprowadza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zaś działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Należy podkreślić, że zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W pierwszej kolejności - w odniesieniu do zarzutu odwołania w przedmiocie błędnie ustalonego obszaru analizowanego organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisami rozporządzenia cytowanymi powyżej granice obszaru analizowanego mają być wyznaczone w odległości "nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki", przy czym "nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Z takiego unormowania wynika, iż ustalając granice obszaru analizowanego, bierze się pod uwagę szerokość frontu działki, którą mnoży się przez trzy, przy tym jest to jedno minimum dla ustalenia omawianych granic. Drugim minimum jest wskazanie, że uzyskany wynik nie może być niższy od 50 metrów.

W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy należy uznać, że organ I instancji prawidłowo ustalił obszar analizowany, zgodnie z brzmieniem wyżej wskazanego przepisu rozporządzenia. Nie jest uzasadnionym podnoszenie w odwołaniu, iż w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy obszar analizowany został błędnie ustalony, bowiem w innej sprawie granice obszaru były szersze. Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że każda sprawa jest indywidualna, a rolą organu odwoławczego jest zbadanie czy spełnione zostały wymogi prawa w tej konkretnej sprawie.

Przechodząc do weryfikacji ustalonych zaskarżoną decyzją wskaźników planowanej zabudowy organ I instancji wyznaczył linię zabudowy zgodnie z § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia w odległości 5,5 metra od granicy działki drogowej zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym, co w ocenie Kolegium Odwoławczego znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, mając na uwadze stan zagospodarowania terenu.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu ustalono w przedziale 18%-28%, podczas gdy wskaźnik średni wynosi ok 18%. Organ powołał się w tym względzie na treść § 5 ust. 2 rozporządzenia, wyjaśniając, że wskaźnik ten dla działek o zbliżonych powierzchniach do powierzchni objętej wnioskiem w obszarze analizowanym wynosi ok. 20%-30%.

Wskaźnik szerokości elewacji frontowej wyznaczono na poziomie od 7 metrów do 12 metrów, a zatem w nawiązaniu do wskaźników w obszarze analizowanym. Jednocześnie w uzasadnieniu wyjaśniono, iż średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze wynosi 12 metry, a budynki w najbliższym sąsiedztwie z planowaną inwestycją nie przekraczają średniej wielkości.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na poziomie 4 metrów (z tolerancją do 0,5 metra do okapu), wysokość kalenicy od 7 metrów do 9 metrów, przy jednoczesnym ustaleniu kąta nachylenia połaci dachowych od 30° do 45°, które to parametry nie przekraczają parametrów występujących na działkach sąsiednich do działki objętej wnioskiem.

Ustalenie tak przyjętych parametrów pozostaje zatem w zupełnej zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono w sposób wyważony. W świetle wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej przyjęte wartości nie przekraczają wartości występujących w obszarze analizowanym, co powoduje, że zarzuty odwołania w tym zakresie uznać należy za nieuzasadnione.

Jednocześnie - w odniesieniu do przedstawionego zarzutu odwołania w przedmiocie opiniowania inwestycji przez zespół urbanistyczny na posiedzeniu dnia 2 kwietnia 2015 r. - Kolegium Odwoławcze wskazało, że zarówno analiza urbanistyczno-architektoniczna (z 31 marca 2015 r.) jak i projekt decyzji sporządzone zostały przez osobę posiadającą wymagane przepisami prawa uprawnienia i w tym zakresie organ I instancji dopełnił wymogów ustawowych.

Niezależnie od powyższego w aktach sprawy znajduje się informacja z Biura Planowania Przestrzennego z której wynika, że na obszarze objętym wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania, a obszar objęty wnioskiem w projekcie planu znajduje się w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN, analogicznie jak wnioskowana inwestycja.

Podsumowując, sporządzona w toku postępowania przed organem I instancji analiza urbanistyczno-architektoniczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej, w ocenie Kolegium Odwoławczego zabudowa objęta wnioskiem realizuje zasadę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich miedzy innymi działki nr [...], [...], [...].

W ocenie Kolegium Odwoławczego ustalone parametry urbanistyczno-architektoniczne zasługują na uwzględnienie. Zostały one w sposób prawidłowy umotywowane. Ustalone w załączniku nr 1 do decyzji parametry urbanistyczne należy odczytywać w związku z załącznikiem nr 3, w którym w sposób jasny uzasadniono sposób ich wyliczenia. Zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno te obejmujące część tekstową wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, jak również załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Wszystkie załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Jednocześnie podkreślono, że ustalenia w niniejszej sprawie niektórych parametrów nowej zabudowy na zasadzie dopuszczonych rozporządzeniem odstępstw od zasad stosowanych w pierwszej kolejności uznano za prawidłowe, tym bardziej, że ustawodawca powierzył sporządzenie analizy i projektu decyzji osobie wpisanej na listę architektów lub urbanistów. Nie bez powodu w rozporządzeniu znajduje się pewien "margines", możliwość odstępstw od generalnych reguł. Gdyby analiza ładu przestrzennego i kontynuacji wszystkich parametrów zabudowy o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a wyliczaniu średnich arytmetycznych bez żadnych wyjątków, to z pewnością do sporządzenia projektu decyzji nie byłaby konieczna i przewidziana prawem osoba o stosownym wykształceniu i wiedzy. Sytuacje nietypowe pojawiają się bowiem w praktyce tak często jak typowe, a nie jest możliwe ani celowe pojmowanie ładu przestrzennego wyłącznie jako średniej arytmetycznej. Zgodnie z treścią rozporządzenia, jeżeli pewna wyjątkowa okoliczność wynika z analizy urbanistycznej to należy przyjąć, że jest usprawiedliwiona. W tym obszarze w którym ład przestrzenny i architektoniczny dopiero się kształtuje, istnieje usprawiedliwienie dla ustalenia parametrów nowej zabudowy w sposób odmienny od podstawowych reguł przewidzianych w rozporządzeniu (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 2 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1157/11).

Konstrukcja prawna regulacji z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego nie pozwala orzekającemu w sprawie organowi administracji publicznej na odmowę ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Po stronie potencjalnego inwestora istnieje prawo podmiotowe do domagania się wydania takiej decyzji, jeżeli planowane zamierzenie spełnia wymogi prawne. Sporządzona ponownie w toku postępowania przed organem I instancji analiza urbanistyczno-architektoniczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Podsumowując, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w K.p.a. Decyzja ta nie narusza interesów osób trzecich. Decyzja została w sposób prawidłowy uzasadniona (spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a.), a z ustaleń organu I instancji wynika, że zamierzenie realizuje przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 powyższej ustawy. Brak jest podstaw do zarzucenia Organowi I instancji naruszenia art. 7 w związku z art. 77 K.p.a., jak również art. 107 K.p.a.

Kolegium Odwoławcze w świetle aktualnie obowiązującego art. 138 § 2 K.p.a. nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się K. H. zaskarżając ją w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W szerokim uzasadnieniu skargi podniesiono argumentację analogiczną jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnosząc: naruszenie art. 50 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie § 3 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. W szczególności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Tym samym zgodnie z ww. przepisami nie każde naruszenie prawa będzie skutkowało uchyleniem zaskarżonych decyzji. Zaistniałe w tej sprawie naruszenia uzasadniają wydanie wyroku uwzględniającego skargę, aczkolwiek nie wszystkie argumenty zawarte w skardze Sąd podziela.

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - a taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie - warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego lub też zagwarantowanie w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem wykonanie uzbrojenia terenu;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W tej sprawie istotne wątpliwości Sądu zbudza spełnienie przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a przy tym istota sporu między organami a skarżącą dotyczy spełnienia przesłanek wynikających właśnie z powołanego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym niezbędnym jest ustalenie podstawowych parametrów przyszłej inwestycji, przy czym parametry te winny być wyznaczane na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem". W tej sprawie, co wymaga podkreślenia, zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji ustaliły warunki zabudowy na podstawie sporządzonej analizy (analizy urbanistyczno-architektonicznej). Zgodnie z art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje – co do zasady – wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, a projekt takiej decyzji sporządza osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy wymaga sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym (tzw. analizy urbanistyczno-architektonicznej). Taka analiza została w tej sprawie sporządzona (akta administracyjne, karty 165-189).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. § 3 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie zaś określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej - przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Obszar ten nie może być mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale nie mniej niż 50 metrów. Inwestor wskazuje front swojej działki, z której będzie odbywał się główny wjazd do planowanej inwestycji, co pozwala w trakcie sporządzanej analizy na ustalenie analizowanego obszaru. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Główny wjazd na działkę w zakresie analizy sporządzonej w tej sprawie ma odbywać się od strony ul. P..

W tej sprawie obszar objęty analizą nie spełnia przesłanki 3-krotności (co najmniej) szerokości frontu działki objętej wnioskiem o sporządzenie analizy. Jak bowiem wynika z karty nr 189 akt administracyjnych - zawierających obszar analizy, linie rozgraniczające teren inwestycji zostały zaznaczone jako A-B-C-D-E-F-G, przy czy od strony drogi publicznej ul. P. szerokość frontu działki zaznaczona została linią A-B. Wprawdzie w ten sposób oznaczony teren przyszłego zamierzenia inwestycyjnego objął i działkę nr [...] i część działki nr [...] jak i fragment działki nr [...] (drogę publiczną), to jednak tak zakreślony obszar zamierzenia inwestycyjnego nie stanowił uchybienia. Żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie nakłada obowiązku wyznaczania terenu pod przyszłą inwestycję w sposób jedynie pokrywający się z granicami działki ewidencyjnej. Można oznaczyć teren inwestycji na etapie ustalania warunków zabudowy w sposób niezależny od granic działek ewidencyjnych, ponieważ na tym etapie inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do terenu inwestycji. Oczywiście pożądanym byłaby sytuacja, w której inwestor tak wskazuje teren inwestycji, aby pokrywał się on z posiadanym przez niego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem w ten sposób znacznie ułatwia to inwestorowi sporządzenie projektu budowlanego w pełni odzwierciedlającego parametry z decyzji ustalającej warunki zabudowy ze sporządzonym projektem budowlanym. Nie jest to jednak warunek ani ustalania parametrów inwestycji ani skutecznego złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Jak wynika z akt tej sprawy, szerokość zakreślonego obszaru inwestycji wynosi 30-31 metrów (tak z mapy sporządzonej w skali 1: 1000). Tym samym minimalna szerokość obszaru otaczającego teren inwestycji celem ustalenia warunków zabudowy winien wynosić co najmniej 90-93 metry. Szerokość ta jednak waha się od 56 metrów do ok. 63-65 metrów. Oznacza to, że w istocie obszar objęty analizą wynosi niewiele więcej niż połowa minimalnego obszaru, jaki należało wyznaczyć. Przy tak dużej dysproporcji pomiędzy obszarem wyznaczonym a obszarem, który co najmniej powinien być wyznaczony na potrzeby ustalania warunków zabudowy, nie można uznać, że analiza została sporządzona prawidłowo. Skoro obszar analizy został błędnie wyznaczony, to także i parametry przyszłej zabudowy nie zostały ustalone prawidłowo. Już ta okoliczność wskazuje na istotną wadę wydanych w sprawie decyzji, które uchybienia tego nie zauważyły.

Tym samym rację należy więc przyznać skarżącej, która skutecznie zakwestionowała § 3 rozporządzenia właśnie w zakresie zbyt małego obszaru przyjętego do analizy.

Sąd wskazuje przy tym, że nawet przy tak małym obszarze analizy, ustalenie samych parametrów także było nieprawidłowe.

W uzasadnieniu zwłaszcza zaskarżonej decyzji, Kolegium Odwoławcze szeroko rozpisywało się nad sporządzeniem analizy i samego projektu decyzji przez osobę posiadającą stosowną wiedzę, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd tego stanowiska nie podziela. Przede wszystkim należy stwierdzić, że osoba sporządzająca analizę jak również projekt decyzji nie spełniania ustawowych warunków, pozwalających do skutecznie dokonanie tych czynności, a przynajmniej nic takiego nie wynika z akt sprawy. Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 u.p.z.p. albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Artykuł 5 u.p.z.p. wymienia osoby, które mają kwalifikacje urbanistyczne lub dyplomy ukończenia studiów wyższych lub studiów podyplomowych na kierunkach architektoniczno-urbanistycznych. Z akt nie wynika, aby osoba sporządzająca tak analizę, jak i projekt decyzji w tej sprawie posiadała kwalifikacje wymagane ww. przepisami prawa. Osoba sporządzająca analizę oraz projekt decyzji nawet nie posługiwała się pieczątką pozwalającą na stwierdzenie, że posiada ona stosowne kwalifikacje.

Ponadto, co nie mniej istotne, sporządzona w tej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna w ogóle nie określa warunków przyszłej inwestycji. Nie określa ani projektowanego wskaźnika powierzchni zabudowy, ani wskaźnika szerokości elewacji frontowej, ani wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Analiza ta jedynie opisuje istniejący stan zabudowy bez wskazania propozycji parametrów zabudowy w tej sprawie. Jest to kolejne i to istotne uchybienie tejże analizy.

To w analizie winny znaleźć się konkretne ustalenia dotyczące przyszłej inwestycji, ustalone na podstawie oceny stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. W tej zaś sprawie to nie osoba sporządzająca analizę wskazała na parametry inwestycji, ale "zespół urbanistyczny", który sam żadnej analizy nie sporządzał. Powstaje wówczas pytanie, jak pogodzić z takim prowadzeniem postępowania wymóg wynikający z § 9 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli analiza nie zawiera wyników, a tylko opisuje parametry istniejącej zabudowy? W szczególności dotyczy to przypadków, gdy sama treść analizy powinna wskazywać na wybór jedne z metod ustalania poszczególnych parametrów, a w analizie nie ma ani jednego zdania za wyborem danej metody.

Sąd nie znajduje uzasadnienia, dlaczego Prezydent Miasta odstąpił od przyjętej już od kilkunastu lat procedury sporządzania analiz na rzecz odmiennej, nie mającej podstawy prawnej. Metoda kształtowania ładu przestrzennego jest uchwalanie miejscowym planów zagospodarowania przestrzennego, a nie tworzenie zespołów urbanistycznych mających najwyraźniej za zadanie ujednolicanie kryteriów zabudowy.

Rację ma skarżąca wskazując na brak znaczenia prawnego opinii co do warunków zabudowy określonych przez tenże "zespół urbanistyczny". Zespół urbanistyczny nie został przewidziany w procedurze ustalania warunków zabudowy, a tym samym nie może taki zespół dokonywać żadnych ustaleń przesądzających parametry inwestycji opracowanej na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. W ocenie Sądu wątpliwym jest sam udział takiego zespołu w procedurze ustalania warunków zabudowy, bo jego rola mogłaby się sprowadzać tylko do wydawania niewiążących opinii dla organu administracyjnego. W żadnej mierze taki zespół nie może sam proponować warunków zabudowy, ani kwestionować parametrów inwestycji ustalonej na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Oceniając sporządzoną analizę, niezależnie od tego, że sam obszar tej analizy nie odpowiada warunkom wynikającym z rozporządzenia Sąd zauważa, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jest to zasada wyznaczania takiego wskaźnika. Wyjątkiem od niej jest § 5 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszczalnym jest wyznaczenie innego - niż wynikałby z § 5 ust. 1 rozporządzenia - wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Tymczasem w tej sprawie sporządzając analizę nie wskazano na jakąkolwiek podstawę prawną wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy, a w decyzji organu I instancji jako podstawę ustalenia tego wskaźnika wymieniono § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia. Nie można ustalać wskaźnika na podstawie zasady i wyjątku od tej zasady jednocześnie. Ponadto, analizując działki uwzględnione przy wyznaczaniu tego wskaźnika Sąd dostrzegł, że nawet w tak ograniczonym obszarowo zakresie nie uwzględniono takich działek, które tylko w części zostały objęte obszarem analizy. Pominięto działki zabudowane nr [...] i nr [...]. W przypadku, gdy granice wyznaczonego obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej przebiegałyby przez części działek geodezyjnych, nie powinno być przeszkód zarówno przed uwzględnieniem zabudowy takich działek do sporządzanej analizy, jak i przed powiększeniem obszaru samej analizy.

Analogicznie szerokość elewacji frontowej nie została ustalona w analizie, ale przez zespół urbanistyczny w sposób odbiegający od powołanego § 6 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z tak podanym przepisem szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%. Jak wynika z analizy średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizy wynosi 12 metrów, a tym samym wskaźnik 20 % tolerancji pozwala na ustalenie tego parametru w przedziale od 9,6 metra do 14,4 metra. Dlaczego ustalono w zaskarżonej decyzji wskaźnik ten w przedziale od 7 do 12 metrów? Sad nie jest w stanie ocenić prawidłowości tak wyznaczonego wskaźnika, skoro w żadnej mierze nie wyjaśniły tego organy.

Podobne uwagi należy odnieść do wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 4 metrów z tolerancją do 0,5 metra oraz wysokości okapu do 7-9 metrów na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem można wyznaczyć w inny sposób niż przedłużenie tych wysokości odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich lub jako średnią wielkość wysokości w przypadku, gdy zabudowa na działkach sąsiednich tworzy uskok, jeżeli wynika to z analizy. Jak jednaj wynika z treści samej analizy, nie zawarto w niej żadnego wyjaśnienia powodów odstąpienia od wyznaczania średnich wielkości wysokości zabudowy. Analiza nie uzasadnia skorzystania z wyjątkowego sposobu ustalania tego parametru.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi, należy wskazać, że mimo podzielenia zdecydowanej ich większości, niektóre z nich nie są zasadne.

Niezasadny jest zarzut skarżącej co do braku uwzględnienia przy sporządzeniu zaskarżonej i poprzedzającej ja decyzji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej określonego w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta. Studium to nie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym zapisy tego Studium nie mogą być częścią warunków ustalanych w tej procedurze. Studium to wiąże organy planistyczne w procesie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie wiąże w procedurze wydawania indywidualnych decyzji ustalających warunki zabudowy.

Sąd nie podziela także stanowiska skarżącej, jakoby w tej sprawnie niedopuszczalnym było ustalanie możliwości rozbudowy sieci wodociągowej w zakresie sposobu zaopatrzenia w wodę. W okolicznościach tej sprawie nie była potrzeba odrębna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla rozbudowy sieci wodociągowej, ponieważ projektowana rozbudowa tej sieci dotyczyła tylko jednego odbiorcy (inwestora) i miała na celu zaspokajanie tylko jego potrzeb co do dostarczania wody. Ten zakres inwestycji można było objąć zaskarżoną decyzją.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydane w tej sprawie decyzje są przedwczesne, czym naruszają przepisy postępowania określone w art. 7 K.p.a, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i §§ 3, 5, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Takie naruszenia skutkowały, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien przede wszystkim wyznaczyć uprawnioną osobę do sporządzenia analizy, dopilnować prawidłowego jej sporządzenia, pominąć udział w ustalaniu warunków zabudowy zespołu urbanistycznego oraz wydać stosowną w sprawie decyzję, kierując się wskazówkami zawartymi w uzasadnieniu tego wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.