Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1435/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151 a par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2020 r. sprawy ze sprzeciwu [...] K. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] K. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W.kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: "GINB") decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r., znak: [...] uchylił w całości decyzję organu wojewódzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja GINB została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu [...]czerwca 2014 r. została wydana decyzja S. K. (dalej także: "organ powiatowy") nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: Budowa Farmy Wiatrowej R. wraz z fundamentami pod turbiny wiatrowe – 11 szt., drogami i placami montażowymi, przebudową skrzyżowań, linami kablowymi SN oraz liniami technicznymi łączącymi turbiny wiatrowe na działkach o numerach ewid. [...], [...] [...], [...] [...][...] i [...] (obręb [...]); [...], [...] i [...] (obręb [...]) oraz [...],[...] i [...] (obręb [...] położonych w gminie [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. organ powiatowy zmienił ww. własną decyzję z dnia [...]czerwca 2014 r. Decyzja nr [...] została wydana na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) oraz art. 104 i 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.).

Istotą rozstrzygnięcia było zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, w którym wprowadzono zmiany dotyczące m.in. średnicy wirnika, wysokości wież, geometrii fundamentów wież i średnicy wież elektrowni wiatrowych (cokołów fundamentowych), a także zastąpienie działki nr ewid. [...](Obręb [...]) działką nr ewid. [...], co stanowiło konsekwencję podziału geodezyjnego pierwszej ze wskazanych działek.

W dniu[...] marca 2019 r. M. Z. będąca współwłaścicielką działki nr ewid. [...] (obręb [...]) i działki nr ewid. [...](obręb .), pismem skierowanym do Wojewody [...] (dalej też: "organ wojewódzki") wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji S. K.z [...] czerwca 2018 r., nr[...]. Wnioskodawczyni podkreśliła, że kwestionowana decyzja została wydana mimo wygaśnięcia decyzji organu powiatowego z [...] czerwca 2014 r. Miało to wynikać z faktu, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej też: "inwestor") będący następcą prawnym [...] Natury[...] sp. z o.o. nie rozpoczął robót budowlanych w ciągu trzech lat od dnia udzielenia mu pozwolenia na budowę. Zdaniem wnioskodawczyni inwestor podejmował natomiast różne czynności mając na celu uniknięcie wymagań przewidzianym w ustawie z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. W konsekwencji wybrane turbiny elektrowni wiatrowej mogą zostać zbudowane w mniejszej odległości od nieruchomości wnioskodawczyni niż to przewidują przepisy prawa. Wadą kwestionowanej decyzji było również wydanie jej mimo braku ostatecznej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji.

Wyjaśniając kwestię interesu prawnego, wnioskodawczyni wskazała na znaczące przekroczenie przez turbiny elektrowni norm dotyczących dopuszczalnego hałasu na terenach zakwalifikowanych jako mieszkalne.

Wniosek o stwierdzenie nieważności złożył również w dniu [...] maja 2019 r. J. K., współwłaściciel działki nr [...] i [...] (obręb [...]).

3. Po rozpatrzeniu ww. wniosków Wojewoda [...] wydał decyzję z [...] października 2019 r., którą orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji S. K. z [...] czerwca 2018 r., nr [...]

Powyższa decyzja organu wojewódzkiego została wydana na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej:"k.p.a.").

Wojewoda [...] jako organ pierwszej instancji (w postępowaniu nadzwyczajnym) stwierdził, że działki gruntu będące własnością wnioskodawczyni M.Z. oraz wnioskodawcy J.K.znajdują się poza terenem, na którym emitowany przez elektrownie wiatrowe hałas przekracza dopuszczalną wielkość [...] Działki M. Z.położone są bowiem ok. [...] od najbliższej usytuowanej elektrowni, zaś działki J.K.– ok. [...]. Poza tym należąca do wnioskodawczyni działka, która zlokalizowana jest najbliżej elektrowni wiatrowej jest opatrzona symbolem R, tj. jest przeznaczona pod zabudowę rolniczą, a zatem niedopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa tej nieruchomości. Nie występuje więc naruszenie prawa przez inwestora, ani przez organ architektoniczno-budowlany.

Wojewoda [...] uzasadniając decyzję wskazał, że do decyzji S.K.z dnia [...]czerwca 2018 r. nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961 ze zm., dalej: "ustawa o inwestycjach"), z uwagi na art. 13 ust. 3a ww. ustawy. Tym samym krąg uczestników jest wyznaczany na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.; dalej: "pr.bud.".

W konkluzji organ wojewódzki stwierdził, że wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji zostały złożone przez podmioty nie będące stronami postępowania administracyjnego.

4. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożył J. K. twierdząc, że decyzja Wojewody [...] działa na jego szkodę.

5. Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2020 r. znak: [...] uchylił w całości ww. decyzję organu wojewódzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia GINB wskazano art. 138 § 2 k.p.a.

Organ drugiej instancji stwierdził, że wnioskodawcy – tj. M. Z.i J.K. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją S. K. z [...] czerwca 2018 r. Zdaniem GINB, organ pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie podczas ustalania kręgu stron postępowania należy pominąć przepisy ustawy o inwestycjach. W opinii GINB przepisy ustawy o inwestycjach będą bowiem miały zastosowanie przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zmianie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wydanych przed wejściem w życie ww. ustawy lub decyzji po wejściu w życie tej ustawy, ale do których, z uwagi na art. 13 ust. 3a ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o zastosowanie mają przepisy obowiązujące przed wejściem w życie ustawy o inwestycjach. W związku z tym, obszar oddziaływania będzie wyznaczany na podstawie przepisów ustawy prawo budowlane ale z uwzględnieniem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. GINB stwierdził zatem, że działki zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1.750 m od kręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mogą podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu. W tej sytuacji osoby uprawnione do tych nieruchomości będą stronami postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Zdaniem GINB, organ wojewódzki wadliwie przyjął, że wnioskodawcom nie przysługuje interes prawny do merytorycznego zbadania decyzji zmieniającej pod kątem występujących w niej ewentualnie wad kwalifikowanych i dlatego uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji inwestor, czyli [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., złożył sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wnosząca sprzeciw zarzuciła decyzji organu drugiej instancji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pr.bud., a także w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1, art. 13 ust. 3 i art. 13 ust. 3a ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz w związku z art. 7 i art. 7 Konstytucji RP. Naruszenie prawa polegało bowiem na bezpodstawnym uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja organu pierwszej instancji nie była przecież obarczona uchybieniami wskazanymi w decyzji organu odwoławczego.

7. Odpowiadając w dniu 12 sierpnia 2020 r. na ww. sprzeciw organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie sprzeciwu. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez wnosząc sprzeciw pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

9. Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji gdyż uznał, że stanowi ona konsekwencję dokonania błędnej wykładni prawa.

Kluczowym założeniem przyjętym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego była teza, że skoro zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego miało miejsce w dniu[...] czerwca 2018 r., a wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji ze wskazanej daty wpłynęły w roku 2019, to rozumowanie prawnicze prowadzące do ustalenia kręgu stron w postępowaniu nadzwyczajnym, czyli proces rekonstrukcji normy prawnej mającej znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, powinno obejmować przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, zwłaszcza art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy. Tylko w ten sposób można bowiem ustalić, czy nieruchomości należące do osób wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji energetycznej ujmowanym zgodnie z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 pr.bud. Zdaniem GINB za taką wykładnią systemową przepisów przemawia też wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy o inwestycjach.

Natomiast w przekonaniu Sądu przyjęte przez GINB zasady wykładni przepisów ustawowych oraz zastosowanie ich w rozpatrywanej sprawie były nieuzasadnione. Należało uznać, że organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił zastosowania w sprawie tych przepisów ustawy o inwestycjach, które regulują odległości między planowanymi elektrowniami wiatrowymi a istniejącymi bądź przewidywanymi budynkami mieszkalnymi. Jeśli bowiem kluczowym składnikiem ustawy o inwestycjach było ustalenie nowych, znacznie większych odległości między elektrowniami wiatrowymi z nieruchomościami z istniejącą lub potencjalną zabudową mieszkaniową to intertemporalna reguła stosowania "przepisów dotychczasowych", a nie przepisów ustawy o inwestycjach wyklucza powoływanie się właśnie na przepisy o odległościach inwestycji i zabudowy mieszkaniowej. W przekonaniu Sądu odmienna interpretacja przepisu przejściowego podważałaby jego sens.

Ujmując rzecz inaczej, należało uznać, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajdował przede wszystkim art. 13 ust. 3a ustawy o inwestycjach, który należało stosować literalnie, a nie zwężająco. Postępowanie zakończone kwestionowaną przez wnioskodawców decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. toczyło się bowiem w sprawie zmian prawomocnego pozwolenia na budowę wydanego w dniu [...] czerwca 2014 r., a więc na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy o inwestycjach, tj. przed 15 lipca 2015 r. Dlatego też organ pierwszej instancji prawidłowo prowadził przedmiotowe postępowanie na podstawie "przepisów dotychczasowych", tj. przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z pominięciem merytorycznych przepisów ustawy o inwestycjach. Reguła wyboru norm właściwych w sprawie zastosowana przez organ pierwszej instancji wynika wprost z art. 13 ust. 3a ustawy o inwestycjach. W tym stanie prawnym uchylenie decyzji organu pierwszej instancji naruszało prawo, ponieważ było jednoznacznie sprzeczne z art. 13 ust. 3a ustawy o inwestycjach.

Wykładnia prawa przyjęta przez GINB prowadziła też do swoistej retroaktywności prawa, tj. do zastosowania przepisów prawa w stosunku do faktów (wniosku inwestora z czerwca 2016 r. oraz decyzji organu powiatowego z [...] czerwca 2018 r.), do których merytoryczne przepisy ustawy o inwestycjach nie powinny być stosowane, ze względu na przepis intertemporalny (przejściowy).

Wyjaśniając szczegółowo rozumowanie Sądu w rozpatrywanej sprawie należy podkreślić następujące jego składniki i przesłanki.

W polskiej nauce i praktyce prawa przyjmuje się, że na proces stosowania prawa składa się kilka rozstrzygnięć cząstkowych: ustalenia co do faktów, tzw. "decyzja walidacyjna", czyli rozstrzygnięcie co do obowiązywania i stosowania norm, "decyzja interpretacyjna", czyli wnioski co do wykładni prawa oraz końcową decyzję władczą rozstrzygającą sprawę. Tak ujmowany proces stosowania prawa ma charakter sekwencyjny. Oznacza to, że poszczególne etapy rozumowania powinny następować w odpowiedniej kolejności. W szczególności, decyzja sędziego co do zastosowania normy prawnej wyinterpretowanej z przepisu prawnego normy powinna poprzedzać decyzję co do znaczenia obowiązujących przepisów prawa, czyli wnioski płynące z wykładni prawa (patrz np. E. Maniewska, Pojęcie argumentacji konstytucyjnej i jej ewolucja w orzecznictwie Sądu Najwyższego, w: Studia i Analizy Sądu Najwyższego. "Argumentacja konstytucyjna w orzecznictwie sądowym", Warszawa 2017, s. 60.

Przedstawiona dyrektywa sekwencyjności rozumowania znajduje też potwierdzenie i rozwinięcie w koncepcjach wykładni prawa i stanowisku wobec kolejności metod wykładni. Podkreśla się, że proces ustalenia treści przepisów prawa obejmuje kolejno (a nie przypadkowo) następujący porządek wykorzystania podstawowych metod wykładni: wykładnię językową, wykładnię systemową oraz wykładnię funkcjonalną i celowościową (patrz np. M. Romanowicz, Wykładnia prawa w polskiej myśli prawnej – spór kluczowych teorii i próba opisu zjawiska, "Przegląd Prawniczy Uniwersytetu Warszawskiego", Nr 1-2/2010, s. 87-88). Przedstawiona sekwencja etapów rozumowania może ulec zmianie w przypadku bezpośredniego stosowania Konstytucji R.P. lub stosowania w prawie krajowym prawa Unii Europejskiej, lecz wskazane konteksty nie mają zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

W związku z tym w procesie wykładni prawa wzorowanym na teorii Jerzego Wróblewskiego przyjmuje się, że oprócz wstępnego ustalenia możliwych znaczeń językowych interpretowanych przepisów powinno się respektować następującą dyrektywę wykładni: "Interpretator powinien tak ustalić znaczenie interpretowanej normy, by nie pociągało to za sobą istnienia sprzeczności technicznej między normą interpretowaną a jakąkolwiek z norm należących do tego samego systemu prawa. Wykładnia systemowa polega [bowiem] na ustalaniu znaczenia normy ze względu na system, do którego ona należy" (patrz: J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 136).

Ta dość oczywista dyrektywa wykładni znajduje swe pełne potwierdzenie również w zasadniczo konkurencyjnej koncepcji wykładni, jaką sformułował M.Z., czyli w tzw. derywacyjnej koncepcji wykładni prawa. W tym ujęciu wyróżnia się tzw. fazę rekonstrukcyjną procesu wykładni oraz fazę percepcyjną. Pierwsza z wymienionych polega na ustaleniu przepisów prawnych, które zawierają wszystkie elementy niezbędne do zbudowania pełnej normy prawnej, która posłuży rozstrzygnięciu sprawy. W związku z tym należy sprawdzić, czy w stosunku do przepisu obejmującego najistotniejszą treść normy prawnej (przepisu centralnego) występują w tekście aktów normatywnych tzw. modyfikatory, a więc przepisy zmieniające zakres zastosowania normy prawnej wynikającej z przepisu centralnego. Należy zatem zbadać treść m.in. przepisów intertemporalnych gdyż mogą one wprowadzać zmiany w treści normy prawnej zależnie od czasu w którym miało miejsce zdarzenie (fakt) podlegające ocenie prawnej. Dopiero po odnalezieniu modyfikatorów należy przeformułować wyrażenie normokształtne w sposób uwzględniający odnalezione w systemie prawa modyfikatory (patrz: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, wydanie 5., Warszawa 2010, s. 289, wskazówka 14 i reguła 10). Należy przy tym dodać, że koncepcja wykładni prawa Macieja Zielińskiego ma charakter normatywny, a nie opisowy, to znaczy nie mówi jak prawnicy, np. sędziowie faktycznie dokonują wykładni prawa, lecz jak powinni to czynić.

Powołanie się na dwie dominujące w Polsce teorie wykładni prawa ma służyć wykazaniu, że wybór dyrektyw wykładni i ich aplikacja w procesie stosowania prawa nie może być dowolny, lecz powinien być podporządkowany zasadom przyjętym przez prawników w obrębie właściwej kultury prawnej. Od tego zależy m.in. taka kluczowa wartość prawa, jaką jest pewność prawa, co z perspektywy obywateli (zwłaszcza stron postępowania) oznacza ich bezpieczeństwo prawne.

10. Ujmując zaś omawiane zasady wykładni w sposób możliwie najprostszy należy stwierdzić, że w konkretnym przypadku stosowania prawa należy najpierw ustalić, które przepisy znajdują zastosowanie, a które nie. Dopiero w drugiej kolejności należy rozważyć, jakie szczegółowe obowiązki zostały nałożone przez prawo na organy administracji i na strony postępowania oraz jakie uprawnienia (lub kompetencje) przysługują stronom danego stosunku prawnego.

W rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji odszedł od przedstawionej zasady. Uznając, że ustawa o inwestycjach w elektrownie wiatrowe już obowiązuje, organ odwoławczy wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 13 ust 3a, przyjął że kryteria odległości należy jednak stosować do ustalenia, czy nieruchomości wnioskodawców znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Gdy jednak nie sięgamy po art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach wykładnia przepisów ustawy prawo budowlane jest całkowicie odmienna i pokrywa się z przyjętą przez organ pierwszej instancji rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z 2018 r.

W świetle przedstawionych zasad stosowania prawa należało stwierdzić, że wydanie przez organ drugiej instancji zaskarżonej decyzji miało miejsce z naruszeniem art. 13 ust. 3a ustawy o inwestycjach oraz art. 28 ust. 2 pr.bud. w związku z art. 3 pkt 20 pr.bud. Sąd stwierdził też naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a.

Formułując powyższą tezę Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę był świadom że orzecznictwo sądów administracyjnych, włącznie z Naczelnym Sądem Administracyjnym, jest zróżnicowane. Obie strony w rozstrzygnięciach i pismach składanych w rozpatrywanej sprawie powołują się na judykaty wspierające stanowiska, którego bronią strony albo organy administracji. W przekonaniu Sądu nie można przyjąć, ze ukształtowała się jednolita i niebudząca wątpliwości linia orzecznicza. Dlatego też Sąd wydał wyrok w myśl takich reguł, które zdanie Sądu należało wyprowadzić z przepisów prawnych mogących mieć zastosowanie w sprawie.

11. Odnosząc się zarzutów wnioskodawczyni M. Z. należy podkreślić, że niezachowanie przez inwestora terminu trzech lat na rozpoczęcie prac budowlanych na podstawie wydanego i mającego charakter decyzji ostatecznej pozwolenia na budowę nie prowadzi do wygaśnięcia pozwolenia na budowę z takim skutkiem, że dalsze prowadzenie robót jest całkowicie niedopuszczalne i podobnie niedopuszczalna jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę.

Należy przy tym pamiętać, że postępowanie prowadzone przez Starostę K., które zakończyło się kwestionowaną decyzją z [...] czerwca 2018 r. zostało wszczęte w związku ze stwierdzeniem przez inwestora istotnych odstąpień od oryginalnego projektu budowlanego (art. 36a ust. 1 pr.bud.) i wnioskiem inwestora złożonym do organu powiatowego w dniu 23 czerwca 2016 r. (patrz poz. 1 w aktach organu powiatowego), a więc niemal dokładnie po dwóch latach od wydania decyzji z [...] czerwca 2014 r. Należy przy tym dodać, że przedmiotowy wniosek inwestora spełniał wszystkie wymagania określone w art. 28 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 4 pr.bud.

W związku z tym zarzut wnioskodawczyni oparty jest podstawie prawnej nieadekwatnej do okoliczności sprawy.

Można też dodać, że nawet gdyby w rozpatrywanej sprawie doszło do nierozpoczęcia budowy przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, zarzut wnioskodawczyni byłby nieuzasadniony. Przesądza o tym art. 37 ust. 2 pr.bud., według którego rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Upływ wskazanego terminu na rozpoczęcie budowy nie czyni kolejnego pozwolenia na budowę nieważnym ani wadliwym prawnie. Ustawodawcy zależało wszak na zapewnieniu administracyjnej kontroli nad poczynaniami opieszałych inwestorów. Pod tym względem nie ma podstaw, aby postępowaniu prowadzonego przez S. K. zarzucać naruszenie prawa.

12. Rozpoznając ponownie odwołania wnioskodawców organy drugiej instancji w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności będzie miał obowiązek ponownie rozpatrzyć kwestię dopuszczalności odwołań mając wszakże na względzie zasady wykładni przepisów prawa wskazane i wyjaśnione przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Ustalenia i rozstrzygnięcie organu drugiej instancji powinny znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

13. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach, na które składa się kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst. jedn. z 2018 r. poz. 265).

..............................

Tomasz Stawecki