Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1140/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 183 § 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 536/11 w sprawie ze skargi T. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J. K. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 536/11 oddalił skargę Towarzystwa S. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2010 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku S. [...] Sp. z o.o., Prezydent W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obr. [...] w W. przy ul. S. [...] oraz budowie wjazdu na działce o nr [...] i części działki nr [...] z obr. [...].

Odwołania od powyższej decyzji złożyli Towarzystwo S., A. K. oraz J. K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że brak jest podstaw do zmiany stanowiska przedstawionego przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego analiza zaskarżonej decyzji, akt postępowania poprzedzającego jej wydanie, ze szczególnym uwzględnieniem analizy sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji, przeprowadzonej w trybie przewidzianym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: u.p.z.p., nie daje podstaw do uznania, iż w niniejszej sprawie istnieje podstawa do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest w szczególności sprzeczne z jakimikolwiek przepisami odrębnymi, wszystkie zaś warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a mające zastosowanie w niniejszej sprawie, zostały spełnione. Kolegium wskazało, że stosownie do art. 53 ust. 5 u.p.z.p., w brzmieniu nadanym przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675), uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi; w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Z kolei w myśl art. 80 ustawy z 7 maja 2010 r., do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Z przedłożonych przez organ I instancji akt sprawy nie wynika, aby inwestor złożył wniosek o stosowanie w niniejszej sprawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 17 lipca 2010 r., co oznacza, że znajduje w niej zastosowanie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w brzmieniu obecnym. Wobec niezajęcia w zakreślonym przez ów przepis terminie stanowiska przez konserwatora zabytków, uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., uznaje się za dokonane. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, pismem z 24 maja 2010 r. Prezydent W. wystąpił do Konserwatora Zabytków o dokonanie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Pismo to zostało doręczone adresatowi w dniu 26 maja 2010 r. Co prawda postanowieniem z 10 czerwca 2010 r. Konserwatora Zabytków zawiadomił strony postępowania, że uzgodnienia tego dokona do dnia 31 sierpnia 2010 r., jednakże wobec zmiany z dniem 17 lipca 2010 r. brzmienia art. 53 ust. 5 u.p.z.p. oraz braku reakcji Konserwatora najpóźniej w dniu 31 lipca 2010 r. przedłożony mu projekt decyzji uznać należało za uzgodniony. Z kolei za całkowicie nieuprawniony i nieznajdujący oparcia w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w obecnym brzmieniu, Kolegium uznało pogląd, jakoby ww. przepis znajdował zastosowanie jedynie w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż z treści art. 19 ust. 1a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków (Dz.U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.), nie wynika jednoznacznie wymóg "dokonywania uzgodnień przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy". Obowiązek taki wynika jednoznacznie z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Natomiast kwestia oceny, czy planowany budynek może stanowić zagrożenie dla zabudowy sąsiedniej, wykracza poza granice postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ocena taka może zostać przeprowadzona najwcześniej na etapie postępowania o pozwolenie na budowę.

Następnie Kolegium wskazało, że faktycznie, z dwóch kierunków (w pewnym uproszczeniu - północnym oraz wschodnim) granice obszaru objętego analizą wyznaczone zostały w odległości nieco większej od określonej przez § 3 ust. 2 rozporządzenia jako odległość minimalna (nie w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale mniej więcej 3,5 szerokości owego frontu). Takie wyznaczenie granic znajduje oparcie zarówno w powołanym przepisie, jak i w przebiegu granic działek, które w przypadku przyjęcia jedynie minimalnej odległości znalazłyby się w granicach obszaru jedynie w części. Objęcie analizą jedynie części działek byłoby nieuzasadnione celem, któremu analiza taka ma służyć. Działki te nie powinny być ujęte w analizie w ogóle, albo powinny zostać nią objęte w całości. W sytuacji, gdy pierwsze rozwiązanie pociągnęłoby za sobą zmniejszenie obszaru analizowanego poniżej minimum wymaganego przez § 3 ust 2 rozporządzenia, to jedynym możliwym było przyjęcie rozwiązania drugiego.

Kolegium nie podzieliło także stanowiska odwołania, jakoby skutkiem opisanego powyżej powiększenia minimalnego obszaru poddanego analizie miał być istotny - w domyśle negatywny dla stron odwołujących się - wpływ na jej wyniki. Co prawda faktycznie, przesunięcie granicy w kierunku północnym pociągnęło za sobą objęcie analizą całego (a nie tylko znaczącej części) budynku pięciokondygnacyjnego w północno-zachodniej części obszaru analizowanego oraz niemal połowy (zamiast niewielkiego fragmentu) innego budynku pięciokondygnacyjnego, to nie można nie spostrzec, że przesunięcie to skutkowało również objęciem analizą całych działek po północnej stronie ul. J. oraz po zachodniej stronie ul. B., zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi o I-III kondygnacjach, tj. o parametrach odmiennych od planowanych przez inwestora. Zarówno z treści samej decyzji z [...] września 2010 r., jak i z obu załączników do tej decyzji, wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że organ I instancji wyznaczył przebieg linii zabudowy tak od ul. S., jak i od ul. W. Wyznaczenie przebiegu linii zabudowy od ul. S. w oparciu o linię zabudowy wyznaczoną przez budynek przy ul. B. [...] znajduje - zdaniem Kolegium - oparcie w przepisie § 4 ust. 4 rozporządzenia.

W myśl § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Jak wynika z analizy poprzedzającej wydanie decyzji I instancji, "na badanym terenie budynki posiadają dachy dwuspadowe, czterospadowe, wielospadowe, naczółkowe, mansardowe o spadkach połaci ok. 20°, 30°, 35°, 45° oraz dachy płaskie (o spadkach od 2° do 15°) (...). Biorąc pod uwagę, że po południowo-wschodniej stronie ul. W., tzn. po tej samej stronie co wnioskowana działka, tylko budynki w zabudowie szeregowej przy ul. W. [...] posiadają dwuspadowe dachy o spadku ok. 35°, zaś pozostałe budynki posiadają dachy płaskie, dla projektowanego budynku ustala się dach płaski (o niewielkim spadku o d 2° do 15°)". Ustalenie takie, zdaniem Kolegium, znajduje oparcie w § 8 rozporządzenia.

Dalej Kolegium - wskazując na pojęcie "działki sąsiedniej" - podniosło, że z analizy wynika, iż istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej (ul. W.), zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

W decyzji z [...] września 2010 r. ustalono, iż wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji może wynieść maksymalnie 0,37. Jak wynika z części tekstowej analizy obszarowej, średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wynosi dla obszaru analizowanego 0,34. Z analizy tej wynika nadto, że "do wyliczenia wskaźnika przyjęto wszystkie rodzaje zabudowy - usług oświaty (gimnazjum), osiedlową wysoką zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zakład usług mechaniki pojazdowej oraz niewielkie budynki mieszkalne wielorodzinne i budynki mieszkalne jednorodzinne; w celu uzyskania prawidłowego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, z badań należało wyłączyć działki położone przy ul. L. [...], na której znajduje się gimnazjum nr [...] wraz z boiskami oraz terenem zieleni, ul. P. [...], na której znajdują się usługi mechaniki pojazdowej "I." wraz z dużymi placami manewrowymi, tzn. o odmiennej funkcji i charakterze jak wnioskowana inwestycja oraz przy ul. W. [...], na której znajdują się nieużytkowane budynki po usługach mechaniki pojazdowej, dla działki tej prowadzone jest postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego, ul. C. - działka ew. nr [...], która zagospodarowana jest jako ogród z małym budynkiem gospodarczym i w związku z tym należy się liczyć, że w przyszłości zostanie zabudowana, oraz dokonać analizy działek położonych w bezpośrednim sąsiednim sąsiedztwie wnioskowanej lokalizacji(...); w graniach analizowanego terenu, 36 działek z 91 badanych działek, posiada wskaźniki od wschodniej stronie ul. W., tzn. po tej samej stronie co wnioskowany budynek posiadają wskaźniki: 0,37; 0,44; 0,44; 0,44; 0,32, 0,28, 0,41,0,41, 0,33, 0,25; 0,45; 0,45; 0,29; 0,31; 0,31; 0,35, a ich średni wskaźnik wynosi 5,85:16=0,366,po zaokrągleniu 0,37, oraz działki położone po północno-wschodniej stronie ul. S., tzn. po tej samej stronie co wnioskowany budynek, posiadają wskaźniki: 0,27; 0,40; 0,40; 0,25; 0,52; 0,35; 0,39; 0,39; 0,40, a ich średni wskaźnik wynosi 3,36:9=0,373, po zaokrągleniu 0,37, dopuszcza się wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (...) max. 0,37". Powyższe oznacza, zdaniem Kolegium, że w sprawie niniejszej zaistniały podstawy do ustalenia wskaźnika na poziomie 0,37 (jako wielkości maksymalnej).

W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, zgodnie zaś z ust. 2 - dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust 1. Jak wskazano w części tekstowej analizy obszarowej, ponieważ na analizowanym terenie znajdują się duże budynki mieszkalne wielorodzinne, których szerokości elewacji frontowych znacznie odbiegają swoją wielkością od istniejących budynków położonych pomiędzy ul. W. a ul. B., i w związku z tym ich szerokości mogłyby spowodować niezamierzony skutek w badaniach, odstąpiono od wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym wg § 6 ust. 1 ww rozporządzenia. Za front wnioskowanej działki przyjęto część działki przylegającej do ul. W., od strony której odbywać się będzie główny wjazd. W związku z tym, do wyliczenia szerokości elewacji frontowej wnioskowanego budynku przyjęto budynki po południowo-wschodniej stronie ul. W., tzn. po tej samej stronie co wnioskowany budynek. Ponieważ budynki bliźniacze (dwa budynki w zabudowie bliźniaczej), jak i budynki w zabudowie szeregowej (cztery lub pięć budynków połączonych ze sobą) tworzą w przestrzeni jedną bryłę, do badania przyjęto sumę ich szerokości elewacji frontowych jako pojedynczych, spójnych budynków. Szerokości elewacji frontowych budynków położonych przy: ul. W. [...], ul. W. [...], ul. J. [...] - [...], ul. W. [...]- [...], ul. W. [...] - [...] m, ul. W. [...] i [...] - [...]. Z kolei średnia szerokość ww elewacji wynosi 22,6 m (po zaokrągleniu 23 m). Dla projektowanego budynku ustalono zatem szerokość elewacji frontowej - od strony ul. W. max. 23 m, to znaczy o takiej samej szerokości elewacji frontowej (łącznej) jak położone w bezpośrednim sąsiedztwie budynki w zabudowie szeregowej przy ul. W. [...]-[...]. Zdaniem Kolegium, ustalenie takie znajduje oparcie w dyspozycji § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Natomiast ustalenie, czy - o ile w ogóle - realizacja planowanego zamierzenia budowlanego wpłynie na zmianę wartości sąsiednich nieruchomości wykracza poza granice postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W skardze Towarzystwo S. w W. wniosło o uchylenie decyzji organów obu instancji, wskazując, iż zostały wydane z naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2t 4, 5 i 6 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Strona skarżąca wskazała, że:

• linia zabudowy wzdłuż ulicy S. przebiega tworząc uskok, a zatem nie ma uzasadnienia dla stosowania wyznaczenia nowej linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia;

• odnośnie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to wzdłuż ulicy W. brak jest budynku w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej; budynki takie znajdują się po północnej stronie ul. W. w znacznej odległości od planowanej inwestycji, a obsługiwane są od ul. L. i nie są dostępne od ul. W.;

• nieprawidłowo określono średni wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni terenu; odrzucenie działek o niskiej intensywności (ponad połowę), a przyjmowanie działek o wysokiej intensywności zabudowy dowodzi, w ocenie skarżącego, że analiza została wykonana pod kątem planowanej inwestycji;

• przy określaniu szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy odstąpiono od wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowej dla istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym, ponieważ na obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne wielorodzinne, których szerokość elewacji frontowych odbiega znacznie swoją wielkością od istniejących budynków położonych pomiędzy ul. W. a ul. B.. Do wyliczenia tej szerokości przyjęto budynki po południowo-wschodniej stronie ul. W., po tej samej stronie co wnioskowany budynek oraz gdzie będzie odbywać się główny wjazd do budynku. Do badania przyjęto sumę szerokości elewacji frontowych budynków w zabudowie szeregowej i bliźniaczej. Tymczasem, w opinii skarżącego, szerokość elewacji frontowej dotyczy wymiaru samodzielnego budynku z odrębnym wjazdem i wejściem. Twierdzeniu temu nie przeczy § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Powołując kolejno brzmienie przepisów: art. 54 pkt 2 a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo określiły warunki dla inwestycji S. [...] Sp. z o.o., polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obr. [...] w W,. przy ul. S. [...] oraz budowie wjazdu na działce o nr [...] i części działki nr [...] z obr. [...]. Wbrew twierdzeniom skargi nie naruszono wskazanych w niej przepisów prawa. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi Sąd wskazał, że:

1) zgodnie z § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, co do zasady wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się, jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§4 ust. 4). Z powołanych przepisów wynikają zasady dla ustalenia obowiązującej linii zabudowy. Chronologiczna treść omawianych ustępów § 4 rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż ostatecznie dopuszczalne jest wyznaczenie innej obowiązującej linii zabudowy w konkretnym przypadku aniżeli według zasad określonych w § 4 ust 1-3 rozporządzenia, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika ze sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania analizy, linie zabudowy budynków położonych po północno-wschodniej stronie ul. S. tworzą znaczne uskoki. Tym niemniej wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z treścią § 4 ust. 3 rozporządzenia, w tym przypadku, jako kontynuację linii zabudowy budynków w zabudowie szeregowej położonych przy ul. S. [...], [...] [...]i [...][...], która jest oddalona 14 m od granicy działki, nie dałoby możliwości prawidłowego zlokalizowania wnioskowanego budynku. Jak wynika ze sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania analizy, linie zabudowy budynków położonych po północno-wschodniej stronie ul. S. tworzą znaczne uskoki. Tym niemniej wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z treścią § 4 ust. 3 rozporządzenia, w tym przypadku, jako kontynuację linii zabudowy budynków w zabudowie szeregowej położonych przy ul. S. [...] [...], [...] i [...], która jest oddalona 14 m od granicy działki, nie dałoby możliwości prawidłowego zlokalizowania wnioskowanego budynku. Nadto pokreślenia wymaga, iż południowo-zachodnia linia zabudowy ww. budynków jest ich tylną linią zabudowy. Organ uznał zatem - będąc w zgodzie z omawianym przepisem rozporządzenia - iż w niniejszej sprawie znaleźć musi zastosowanie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Z analizy wynika, że planowany budynek powinien być zlokalizowany na przedłużeniu linii zabudowy bocznej elewacji budynku położonego przy ul. B. [...]. Tak wyznaczona linia zabudowy pozwoli na wytworzenia rytmicznego układu budynków na odcinku od ul. W. do ul. B. tzn. istniejący budynek przy ul. B. [...] oraz planowany budynek przy ul. S. [...], jako budynki narożnikowe zamykające kwartał terenu, położone będą w odległości 4 m od linii rozgraniczającej ul. S., zaś pomiędzy nimi centralnie znajdować się będą istniejące budynki szeregowe wycofane 12-14 m od linii rozgraniczającej ulicy. Taki sposób ustalania obowiązującej linii zabudowy jest w tym przypadku uzasadniony względami celowościowymi. Ustalenie linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Zapewnienie harmonijnego usytuowania budynków jest szczególnie istotne od strony przestrzeni publicznej, najczęściej drogi publicznej. Nie można, więc uznać, iż organ ustalił obowiązującą linię zabudowy (choć określił ją nieprawidłowo jako nieprzekraczalną), niezgodnie z prawem. Powyższe ustalenia decyzji, nie tylko odpowiadają prawu, ale także wskazują na racjonalność podjętych rozstrzygnięć;

2) Sąd uznał za niezasadny zarzut skarżącego Towarzystwa dotyczący braku spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z uwagi na brak wzdłuż ulicy W. budynku w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej. Otóż organ wyjaśnił, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącej w obszarze funkcji mieszkaniowej, w tym o charakterze wielorodzinnym. Projektowany budynek swoimi gabarytami (wysokością, szerokością elewacji frontowej, powierzchnią zabudowy) nie będzie odbiegać od istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy, która jest co prawda o charakterze zabudowy jednorodzinnej, lecz jest to zabudowa szeregowa, która tworzy jednorodne duże bryły budynków. Wskazany sposób rozumowania jest zgodny, zdaniem Sądu, z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak wynika z powyższego, nowe ukształtowanie przestrzeni tworzyć będzie harmonijną całość oraz uwzględni wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne;

3) Sąd nie podzielił także poglądu skarżącego Towarzystwa, iż nieprawidłowo określono średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednakże dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Prezydent W. kierując się powołanym ust. 2 § 5 rozporządzenia wskazał, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi w obszarze analizowanym 0,34 i ustalił ten wskaźnik dla nowej zabudowy na poziomie 0,37. Jednocześnie w analizie charakteryzując poszczególne uwarunkowania terenu zaznaczono, że 36 działek z 91 badanych działek, posiada wskaźniki od 0,37 do 0,58. Nadto działki położone po południowo-wschodniej stronie ul. W., tj. po tej samej stronie, co planowany budynek, posiadają średni wskaźnik 0,366, a po zaokrągleniu 0,37, a działki położone po północno-wschodniej stronie ul. S., tj. po tej samej stronie co sporna inwestycja, posiadają średni wskaźnik na poziomie 0,373 po zaokrągleniu 0,37. W analizie wyjaśniono, jakie działki zostały pominięte przy wyliczaniu omawianego wskaźnika i dlaczego. Wnioski płynące z analizy pozwalają, w ocenie Sądu, na przyjęcie, iż istnieją podstawy dla ustalenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Obszar analizowany został prawidłowo zakreślony, a do analizy przy ustalaniu tego wskaźnika przyjęto prawidłowe dane. Treść decyzji z [...] września 2010 r. nie pozwala przyjąć - jak chce tego skarżący - że do analizy przyjęto działki, które z założenia miały pozwolić na ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 0,37. Twierdzenie takie jest gołosłowne i niepoparte żadnymi dowodami;

4) odnośnie kwestionowanej szerokości elewacji frontowej, Sąd wskazał, iż zgodnie § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Z załącznika nr 2 do decyzji z [...] września 2010 r. wynika, że na analizowanym terenie znajdują się duże budynki mieszkalne wielorodzinne, których szerokości elewacji frontowych znacznie odbiegają swoją wielkością od istniejących budynków położonych pomiędzy ul. W., ul. B. i w związku z tym ich szerokości mogłyby spowodować niezamierzony skutek w badaniach. Dlatego też odstąpiono od wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym wg § 6 ust. 1 rozporządzenia. Organ - dla ustalenia szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji - skorzystał zatem z możliwości, jakie daje wskazane wyżej rozporządzenie i ustalił omawiany wskaźnik wg innych zasad aniżeli te wskazane w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Sąd I instancji uznał, że treść decyzji obu instancji pozwala przyjąć, iż wyznaczenie szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji od strony ul. W. na poziomie max 23 m jest w tej sytuacji w pełni uzasadnione, mimo iż sposób wyliczenia tego wskaźnika oparty został na wyjątku od głównej zasady. W omawianym przypadku nie może poczytać tego, jako naruszające prawo.

Podsumowując, Sąd zaakcentował, że celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie było wprowadzenie automatyzmu w działanie organów, które z założenia miałoby dopuścić bądź nie do wielu inwestycji, ale ochrona ładu przestrzennego (analiza terenu, zasada dobrego sąsiedztwa). Zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów dających podstawę do ustalenia poszczególnych wskaźników dla nowej zabudowy na zasadzie wyjątku, nie może zostać uznane za niezgodne z prawem. Co więcej działanie takie jest racjonalne, albowiem godzi interes inwestora z zasadą ochrony ładu przestrzennego, na gruncie której stoi ustawodawstwo polskie dotyczące - ogólnie rzecz ujmując - procedury inwestycyjnej. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku uczestniczka postępowania J. K., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 33 § 1, art. 34, art. 91 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odczytywanych w kontekście art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 152 tej ustawy w stopniu rzutującym na wynik sprawy, w związku z całkowitym pominięciem prawidłowo ustanowionego pełnomocnika J. K., w toku postępowania przed Sądem I instancji, a w szczególności w związku z brakiem doręczenia temu pełnomocnikowi odpisu skargi, a także w związku z brakiem zawiadomienia go o terminie rozprawy zakończonej ogłoszeniem kwestionowanego wyroku, tj. wyznaczonym na dzień 31 maja 2011 r.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w stopniu rzutującym na wynik sprawy w związku z brakiem uchylenia z urzędu, w następstwie braku ustalenia z urzędu, że prawidłowo ustanowiony pełnomocnik J. K. na etapie postępowania odwoławczego od decyzji nr [...]Prezydenta Miasta W. z dnia[...]marca 2009 r. w sprawie [...] o warunkach zabudowy, będący jednym z adresatów decyzji kasacyjnej SKO w W. uwzględniającej odwołanie od tej decyzji, został całkowicie pominięty w toku dalszego postępowania administracyjnego, a więc zarówno przy wydaniu decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r., jak i przy wydawaniu utrzymującej ją w mocy decyzji SKO w w. z dnia [...] stycznia 2011 r. uznanej przedmiotowym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2011 r. za zgodną z prawem, a tym samym w wyniku braku ustalenia z urzędu przez Sąd I instancji, że doszło do naruszenia prawa tej strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przed organami obu instancji w wyniku pominięcia w tym postępowaniu prawidłowo ustanowionego przez tę stronę pełnomocnika;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu rzutującym na wynik sprawy w następstwie dokonania wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego regulujących kwestie wydawania decyzji o warunkach zabudowy na terenach objętych ochrona konserwatorską w zakresie i w sposób przewidziany:

a) w przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), a w szczególności w jej art. 4 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 tej ustawy, w następstwie braku ustalenia, że: obowiązki wynikające z tych przepisów ciążą na wszystkich organach administracji publicznej, a nie tylko na organach ochrony zabytków w ścisłym tego słowa znaczeniu, a także w wyniku braku ustalenia, że w sytuacji, gdy przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest cały zespół nieruchomości określanych mianem S., to nie ma żadnego uzasadnienia dla zróżnicowanego traktowania poszczególnych działek, wchodzących w skład tego zespołu (tu: zwłaszcza w świetle postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt II OW 97/05), a w danym przypadku tylko dlatego, że grupa działek objętych wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy leży przy granicy danego zespołu zabytkowego i faktycznie "sąsiaduje" z budynkiem typu wysoki blok mieszkalny, położonym poza terenem objętym ochroną konserwatorską,

b) w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy, a w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 2 i pkt 4, art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 tej ustawy, a także art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 tej ustawy, w wyniku ustalenia, że w danym wypadku:

- pojęcie działki sąsiedniej, jako pozwalającej na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a także

- pojęcie obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588),

- brak zajęcia w sprawie stanowiska przez organ ochrony konserwatorskiej zwalnia organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy od oceny konkretnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla terenu objętego ochroną konserwatorską w sposób właściwy dla ochrony zabytków, a w szczególności od obowiązku dokonania oceny owego wniosku z punktu widzenia ustaleń zawartych w decyzji o wpisaniu danego terenu wraz z już istniejącymi budynkami do rejestru zabytków.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna zarzuca między innymi nieważność postępowania sądowego poprzez brak doręczenia odpisu skargi oraz uniemożliwienie ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi uczestniczki postępowania - J. K. wzięcia udziału w rozprawie, w wyniku czego strona została pozbawiona możności obrony swoich praw, co wypełnia przesłankę nieważności z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Z powyższym zarzutem poruszającym kwestię, która i tak – co zaznaczono powyżej - podlegała przez Naczelny Sąd Administracyjny badaniu z urzędu, należy się zgodzić.

Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 maja 1974 r., sygn. akt II CR 155/74 (publ. OSP 1975 r. nr 3, poz. 66) pojęcie pozbawienia strony możliwości obrony jej praw polega na tym, że strona na skutek wadliwości procesowych sądu lub strony przeciwnej nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, skutki zaś tej wadliwości nie mogły być usunięte na następnych rozprawach przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji.

Zgodnie z art. 34 p.p.s.a. strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocnika. Podkreślić należy, że w ramach czynności procesowych, do których uprawniony jest pełnomocnik, mieści się także umocowanie do odbierania – ze skutkiem w stosunku do strony – wszelkich pism i wezwań sądowych. Jeśli więc nic innego nie wynika z treści pełnomocnictwa ogólnego, skutki prawne dla mocodawcy wywołuje doręczenie pisma sądowego do rąk ustanowionego przez niego pełnomocnika (art. 133 § 3 k.p.c.). W myśl zaś art. 91 § 2 p.p.s.a., zd. pierwsze, o posiedzeniach jawnych zawiadamia się strony na piśmie lub przez ogłoszenie podczas posiedzenia.

W niniejszej sprawie w przedstawionych Sądowi I instancji wraz ze skargą aktach administracyjnych sprawy znajdowało się pełnomocnictwo udzielone w dniu 3 kwietnia 2009 r. przez J. K. radcy prawnemu R. S., który został umocowany do występowania w jej imieniu "przed organami administracji publicznej oraz przed sądami administracyjnymi, a także przed innymi organami Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie, w której została wydana decyzja Nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie [...] o warunkach zabudowy". Wskazaną w treści ww. pełnomocnictwa decyzją Prezydent W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na określonych w niej działkach. Decyzja jako kolejna wydana w sprawie wszczętej na wniosek "S. [...]" Sp. z o.o. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na skutek uchyleń poprzednich decyzji (decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2006 r. i [...] września 2008 r.) również została uchylona, na skutek m.in. odwołania J. K. (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. [...] listopada 2009 r.). Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji ponownie ustalił warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla ww. inwestycji decyzją z dnia [...] września 2010 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2011 r., zaś skarga na tę decyzję została oddalona zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2011 r.

W świetle powyższego rozważając, czy znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo obejmowało również możliwość występowania w imieniu J. K. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie ze skargi Towarzystwa S. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, należało udzielić odpowiedzi twierdzącej. Mając na uwadze zakres umocowania wynikający z treści pełnomocnictwa przyjąć należało, że umocowanie do działania "w sprawie", w której wydano decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2009 r. obejmowało wszystkie następnie podejmowane w sprawie działania z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, w tym postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, jak i postępowanie przed sądami administracyjnymi.

Pomimo udzielonego w sprawie przez J. K. pełnomocnictwa Sąd I instancji nie doręczał pełnomocnikowi pism procesowych, jak również nie powiadomił pełnomocnika o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 31 maja 2011 r., zawiadomienie kierując bezpośrednio do J. K.. Pominięcie pełnomocnika w zawiadomieniu o rozprawie stanowiło uchybienie prowadzące do pozbawienia strony możności obrony swych praw, co stanowi przesłankę nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zauważyć należy, że w wyniku powyższych uchybień za uczestniczkę postępowania na rozprawie przed Sądem I instancji poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku nie stawił się nikt.

W związku z powyższym uznać należało, że w niniejszej sprawie zaszła nieważność postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stąd orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Wystąpienie przesłanki nieważności postępowania przed Sądem I instancji nie pozwala na merytoryczne odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej z uwagi na zasadę dwuinstancyjnego postępowania sądowego.

O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.