Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 85/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 5 ust. 3.
journal: Dz.U. 2007 nr 68 poz 448
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013
article: art. 50 par. 1.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 74
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE)  nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów  wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 2 pkt 10, art. 22 ust. 1 .
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędziowie NSA Andrzej Kuba Maria Myślińska (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Op 231/08 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. na rzecz H. M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Op 231/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz określił, iż nie może być ona wykonana z następującym uzasadnieniem.

Wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2007 r. H. M. wystąpiła do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Biuro Powiatowe w O. o przyznanie płatności do gruntów rolnych – jednolitej płatności obszarowej (JPO) i płatności uzupełniającej (UPO) oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW).

Wniosek w zakresie dwóch pierwszych płatności (JPO i UPO) został rozpatrzony odrębną decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. Wniosek o przyznanie płatności ONW, podobnie jak o przyznanie płatności JPO i UPO, obejmował dwie działki ewidencyjne oznaczone numerami: [...] (działka rolna A o powierzchni 1,53 ha) i nr [...] (działka rolna B o powierzchni 0,2450 ha) - łącznie 1,77 ha.

Pismem z dnia 17 września 2007 r. wnioskodawca wezwana została do złożenia wyjaśnień w zakresie wykrytych nieścisłości we wniosku w stosunku do działki B ([...]).

W dniu 20 września 2007 r., H. M. stawiała się w biurze Agencji gdzie organ dokonał jej przesłuchania w charakterze strony wyjaśniając okoliczności dotyczące stanu prawnego nieruchomości, w tym zakończonych i toczących się spraw spadkowych po poprzedniej właścicielce - zmarłej siostrze A. Z., wskazujących na nabycie przez skarżącą udziału w nieruchomości.

W tym samym dniu H. M. złożyła korektę wniosku o przyznania płatności w stosunku do działki B (nr [...]).

Na skutek zobowiązania organu do złożenia dalszych wyjaśnień strona złożyła w dniu 24 października 2007 r. pisemne oświadczenie, że nie zna J. Sz., podającego się za użytkownika działki nr [...] i wskazała, że jej siostra A. Z. wydzierżawiła za życia ustnie gospodarstwo M. S., który zmarł. Wskazała, że w końcu grudnia 2006 r. w czasie bytności na działce [...] wraz z K. R. stwierdziła fakt zaorania tej działki użytkowanej dotychczas jako łąka. Podkreśliła, że nie wydzierżawiała nigdy, podobnie jak jej siostra, tego gruntu J. Sz..

J. Sz. złożył w siedzibie Biura Powiatowego Agencji oświadczenie datowane na dzień 1 października 2007 r., iż od 5 lat użytkuje działkę [...], która w 2007 r. była częścią działki ewidencyjnej "E" o pow. 1,73 ha, obsiewa ją, dokonuje nawożenia, oprysku i zbioru plonów. Dla potwierdzenia tego faktu przedłożył oświadczenia J. B. i K. B..

Pismem z dnia 21 stycznia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wezwał stronę, w związku z wykrytymi nieścisłościami, do złożenia wyjaśnień w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] (działka rolna A).

W odpowiedzi H. M. wycofała tę działkę, dokonując korekty wniosku w dniu 25 stycznia 2008 r. Złożyła również umowę dzierżawy z dnia 10 listopada 2005 r. wskazującą na wydzierżawienie B. S. na okres trzech lat gruntów o powierzchni 1,2765 ha. Fakt wydzierżawienia działki nr [...] potwierdzony został oświadczeniem złożonym w Biurze Agencji przez B. S. w dniu 28 stycznia 2008 r.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] odmówił stronie przyznania wnioskowanej płatności do działek rolnych położonych na obszarze ONW i nałożył sankcję w wysokości 316,83 zł.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. w wyniku rozpoznania odwołania strony utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w 2007 r. strona nie była w posiadaniu obydwu objętych wnioskiem działek. Działka nr [...] była w posiadaniu dzierżawcy B. S., co strona sama przyznała i co wynikało z umowy dzierżawy, natomiast działkę nr [...] użytkował J. Sz., co wynikało z materiału dowodowego sprawy. W zakresie możliwości cofnięcia wniosku organ odwoławczy wskazał na § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68 poz. 448) odsyłającego do art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, który to przepis odsyła z kolei do art. 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zgodnie z którym skuteczne, tj. bez rygoru nałożenia sankcji, cofnięcie wniosku jest możliwe jedynie przed poinformowaniem rolnika o stwierdzonych nieprawidłowościach lub o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości. W ocenie organu strona wycofała wniosek w odniesieniu do działki [...] dopiero w dniu 25 stycznia 2008 r. poprzez stosowną korektę wniosku, jednak uczyniła to dopiero po powiadomieniu przez organ o stwierdzonych nieprawidłowościach, co nastąpiło pismem z dnia 21 stycznia 2008 r. doręczonym skarżącej w dniu 23 stycznia 2008 r. Powyższe zdaniem organu odwoławczego nie dawało podstaw do uznania, że wniosek został w tej części skutecznie cofnięty i zasadnie organ I instancji wykluczył tę działkę z płatności, nakładając sankcję.

Za prawidłowe organ drugiej instancji uznał rozstrzygnięcie co do działki ewidencyjnej [...], użytkowanej przez rolnika J. Sz. na co wskazywał materiał dowodowy zebrany w sprawie. Zdaniem organu fakt bezprawnego objęcia działki w posiadanie nie miał znaczenia w świetle stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia § 2 powołanego rozporządzenia ONW, w myśl którego płatność ONW przyznaje się rolnikowi, który m.in. posiada działki rolne, na których jest prowadzona działalność rolnicza. Nawet bezprawne posiadanie, o ile odpowiada wymogom faktycznego władania gruntami rolnymi i spełnia wymogi działalności rolniczej, nie jest przeszkodą do przyznania płatności ONW. Z tego powodu wskazywane przez stronę nielegalne zawładnięcie działką nr [...] przez J. Sz. nie miało znaczenia dla treści rozstrzygnięcia w sytuacji, w której bezspornie strona sporną działką nie władała jako rolnik.

Na podstawie art. 16 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia (WE) nr 1975 z dnia 7 grudnia 2006 r. stwierdzono wykluczenie z pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem a obszarem zatwierdzonym wobec przekroczenia zadeklarowanego obszaru z obszarem zatwierdzonym o ponad 50%, a dodatkowo zgodnie z ust. 6 tego przepisu kwota powyższa podlega odliczeniu od płatności pomocowych w ramach wszelkich działań wsparcia ustanowionych na mocy rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub rozporządzenia (WE) 1782/2003, do których dany beneficjent jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu kolejnych trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono rozbieżność. Jeżeli ta kwota nie może zostać w pełni odliczona od tych płatności pomocowych, pozostające saldo zostaje anulowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na decyzję organu odwoławczego uznał, iż zasługiwała ona na uwzględnienie.

Odnosząc się do kwestii odmowy przyznania płatności do działki nr [...] Sąd pierwszej instancji stwierdził, że trafna jest przyjęta przez organ odwoławczy wykładnia pojęcia "posiadanie" na gruncie § 2 rozporządzenia ONW, określającego warunki przyznawania płatności ONW, ze wskazaniem na potrzebę sięgania w tym zakresie do prawodawstwa wspólnotowego, do którego wskazany przepis jednoznacznie odsyła. Użyte w § 2 rozporządzenia ONW pojęcie "rolnik" należy tłumaczyć zgodnie z art. 2 lit. a), b) i c) rozporządzenia nr 1782/2003, a w myśl tych przepisów pomoc, o którą ubiega się skarżąca, przysługuje osobie, która faktycznie, rolniczo użytkuje grunty rolne. Aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu płatności ONW nie wystarczy zatem być posiadaczem (nawet samoistnym) działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować. Organy słusznie wskazały, że definiowanie "posiadania" tylko na podstawie art. 336 k.c. dla potrzeb płatności ONW jest niewystarczające; unormowanie § 2 rozporządzenia ONW, poprzez odesłanie do art. 2 lit. a) i w dalszej kolejności do art. 2 lit. b) i c) rozporządzenia nr 1782/2003 wyraźnie wiąże posiadanie z produkcją rolną i pozwala na przyznawanie płatności podmiotom, które faktycznie uprawiają grunty, decydują o rodzaju upraw i zabiegów agrotechnicznych, podejmują działania organizacyjne, kierownicze, zarządcze, i choć nie muszą osobiście i bezpośrednio angażować się w tę produkcję, niezbędne jest dokonywanie przez nie nakładów i czerpanie ewentualnych korzyści. Płatności przysługują zatem rolnikowi, który faktycznie uprawia grunty rolne, utrzymuje je zgodnie z normami i spełnia inne przesłanki wymagane przepisami prawa krajowego i unijnego, co powoduje, że prawo do takich płatności powstać może także w przypadku posiadania bezprawnego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z akt administracyjnych wynika, że skarżąca nie użytkowała rolniczo w 2007 r. żadnej z działek objętych wnioskiem; działkę B użytkował jako dzierżawca B. S., zaś działkę A – J. Sz.. W tym ostatnim przypadku istotnie nie ustalono w toku postępowania okoliczności wejścia w posiadanie tej działki, które według twierdzeń strony było bezprawne i nielegalne, jednak nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy fakt jej rolniczego użytkowania przez J. Sz. w 2007 r. nie jest przez skarżącą kwestionowany, a ponadto został jednoznacznie ustalony w toku postępowania na podstawie oświadczeń J. Sz. i wskazanych przez niego świadków. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że fakt opłacania podatków przez skarżącą nie mieści się w zinterpretowanej powyżej przesłance przyznawania płatności rolnikowi, w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1782/2003, bowiem tytuł prawny do władania jest obojętny, co więcej, władanie może być nawet bezprawne; natomiast bezsprzecznie niezbędną i konieczną przesłanką jest rzeczywiste uprawianie gruntów, podejmowanie decyzji co do zasiewów i upraw, zabiegów agrotechnicznych, zbieranie plonów, utrzymywanie gruntów zgodnie z normami. Tych warunków skarżąca w odniesieniu do działki nr [...] nie spełniła, a skoro konsekwentnie w toku całego postępowania podtrzymywała wniosek o płatności dla tej działki, to organy zasadnie, przy ustaleniu 100% zawyżenia powierzchni deklarowanej i stwierdzonej w wyniku kontroli administracyjnej, odmówiły jej płatności z zastosowaniem sankcji na podstawie art. 16 ust. 3 akapit 2 oraz ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006.

Przechodząc do oceny zasadności rozstrzygnięcia w odniesieniu do działki nr [...] Sąd pierwszej instancji, na podstawie akt administracyjnych wskazał na mylną ocenę organów obu instancji o znaczeniu czynności podjętej przez stronę w następstwie wezwania do złożenia wyjaśnień, a w szczególności złożonej przez nią w dniu 25 stycznia 2008 r. korekty, polegającej na wycofaniu powierzchni tej działki. Pomimo wyraźnych zarzutów skarżącej i materiałów dowodowych znajdujących się w aktach sprawy organ odwoławczy pominął okoliczność, że organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające dwuetapowo: najpierw co do działki ewidencyjnej [...] użytkowanej przez J. Sz., wzywając stronę wezwaniem z dnia 17 września 2007 r. do złożenia wyjaśnień w związku z nieścisłościami dotyczącymi tej działki. Dopiero w dalszej kolejności, bo wezwaniem z dnia 21 stycznia 2008 r. doręczonym stronie w dniu 23 stycznia 2008 r., wezwał ją do wyjaśnienia nieścisłości dotyczących działki nr [...], w następstwie czego wycofała ona powyższą działkę dokonując korekty wniosku. Wbrew stanowisku organu odwoławczego akta administracyjne nie dowodzą, aby wycofanie tej działki nastąpiło w wyniku powiadomienia przez organ I instancji o stwierdzonych nieprawidłowościach. Pismo z dnia 21 stycznia 2008 r. nie zawierało w ocenie Sądu pierwszej instancji stwierdzenia o nieprawidłowościach wykrytych we wniosku, lecz stanowiło wezwanie do złożenia wyjaśnień w związku z wykrytymi nieścisłościami. W wezwaniu nie informowano strony, że nieprawidłowości zostały stwierdzone, lecz że występują nieścisłości odnoszące się do działki rolnej w zestawieniu z działkami innych producentów, które wymagają wyjaśnień strony. Skoro pojęcie "nieprawidłowości" zostało zdefiniowane w prawie wspólnotowym (art. 2 pkt 10 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, mający zastosowanie również w przypadku płatności ONW ze względu na odesłanie zawarte w art. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006), a organ prowadzący postępowanie nie stosował tego pojęcia i wzywał stronę jedynie do złożenia wyjaśnień, to obydwu tych pojęć nie może następnie utożsamiać, zwłaszcza w aspekcie skutków, jakie przepisy prawa wiążą ze stwierdzeniem przez właściwy organ nieprawidłowości. W związku z tym Sąd stwierdza, że organy nie miały podstaw do utożsamiania niejasności, które wymagają wyjaśnień strony, z nieprawidłowościami, które zostają stwierdzone przez organ. Wyrazem zróżnicowania tych pojęć jest również treść pouczenia umieszczonego na wezwaniu, w którym wskazano, że rygor wykluczenia działki z płatności, przyjęcie zawyżenia powierzchni i nałożenia sankcji zastosowany będzie w przypadku, gdy strona nie stawi się celem złożenia wyjaśnień we wskazanym terminie. W analizowanym przypadku skarżąca w siedmiodniowym terminie zgłosiła się w siedzibie organie i złożyła korektę wniosku obejmującą wycofanie działki nr [...]. W tych okolicznościach wycofanie wniosku w odniesieniu do tej działki należy uznać za skuteczne w świetle unormowania zawartego w art. 22 rozporządzenia nr 796/2004, W związku ze skutecznym cofnięciem wniosku co do działki nr [...] uznać bowiem należy, że organy nie miały podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku w tej części, a więc odmowy przyznania płatności i nałożenia sankcji.

Skargą kasacyjną pełnomocnik Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego: § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68 poz. 448), w związku z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 383 z dnia 23 grudnia 2006 r. str. 74) oraz w związku z art. 22 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L 141z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na gruncie ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy wyrażające się w przyjęciu, że rolnik wezwany do wyjaśnień nieścisłości we wniosku może następnie wycofać wniosek w części objętej wezwaniem, pomimo nie wyjaśnienia kwestii objętych wezwaniem na swoją niekorzyść, gdyż brak jest podstaw do utożsamiania niejasności wymagających wyjaśnień strony z nieprawidłowościami, które zostają stwierdzone przez organ, względnie,

2. naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi w oparciu o przesłankę naruszenia przez organy Agencji prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przy przyjęciu w stanie faktycznym sprawy, że akta administracyjne nie dowodzą aby wycofanie działki ewidencyjnej nr [...] nastąpiło w wyniku powiadomienia przez organ I instancji o stwierdzonych nieprawidłowościach w sytuacji, gdy z akt administracyjnych sprawy wynika wniosek przeciwny, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, iż w jego ocenie postępowanie przed Sądem pierwszej instancji obarczone było błędem subsumcji wyrażającym się tym, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej - § 5 ust. 3 rozporządzenia ONW w zw. z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 oraz w zw. z art. 22 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w zakresie, w jakim przepisy te wyłączają możliwość wycofania wniosku w części po poinformowaniu rolnika o nieprawidłowościach.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż w przypadku obydwu działek – nr 155/21 i nr 194/29 – objętych konfliktem kontroli krzyżowej okazało się, że H. M. nie użytkowała powierzchni tych działek objętych deklaracją wynikającą z jej wniosku o płatności ONW na 2007 r. Powyższe wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zostało także podniesione przez Sąd pierwszej instancji.

Zdaniem Aurora skargi kasacyjnej wycofanie wniosku dotyczącego działki nr [...] nie mogło być skuteczne, tak jak ocenił to Sąd pierwszej instancji uznając czynność za skuteczną, bowiem rolnik – H. M. w odpowiedzi na wezwanie z dnia 21 stycznia 2008 r., nr [...] nie wyjaśniła wskazanych w jego treści nieprawidłowości na swoją korzyść, tj. nie wskazała, że spełnia wymagania do uzyskania płatności ONW. W ocenie autora skargi kasacyjnej bez znaczenia było użycie przez organ pierwszej instancji w treści pisma wzywającego, określenia "nieścisłości we wniosku". Sam fakt zadeklarowania samej działki we wnioskach przynajmniej dwóch rolników traktowany jest jako nieprawidłowość wymagająca wyjaśnienia w trybie przewidzianym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (art. 50 § 1 K.p.a.). autor skargi kasacyjnej podniósł, że użycie w treści wezwania terminu "nieścisłości" w zastępstwie określenia wynikającego z przepisów prawa wspólnotowego "nieprawidłowości" nie zmienia faktu, iż z chwilą otrzymania pisma z ARiMR rolnik jest poinformowany o nieprawidłowościach. Organy ARiMR stosują określenie "nieścisłość" gdyż na etapie składania wyjaśnień przez rolników nie jest przesądzone, u którego z nich deklaracja działki jest w istocie nieprawidłowością, która skutkować będzie negatywnymi konsekwencjami. Tylko bowiem dla wniosku rolnika, który nie wykaże, w wyniku wezwania go do złożenia wyjaśnień, prawa do świadczenia dla spornego areału, deklaracja traktowana jest jako nieprawidłowość, co nie zmienia faktu, iż powiadomienie o niej następuje już z chwilą otrzymania wezwania przez rolnika.

Bez znaczenia dla oceny skutków wezwania do złożenia wyjaśnień z dnia 21 stycznia 2008 r., w ocenie autora skargi kasacyjnej była redakcja pouczenia zawartego w jego treści. Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż analizując treść pouczenia nie trudno zauważyć, iż zakreślony przez organ termin 7 dni na złożenie wyjaśnień ma charakter dyscyplinujący, celem przyspieszenia procesu kontroli wniosków obszarowych. Uchybienie temu terminowi, tj. złożenie wyjaśnień po jego upływie, ale przed wydaniem przez organ decyzji jest również skuteczne, gdyż art. 50 K.p.a. nie wyznacza terminu na składanie wyjaśnień przez stronę postępowania. Rygor wykluczenia działki z płatności, przyjęcie zawyżenia powierzchni i nałożenie sankcji – jak zostało to wskazane w pouczeniu – stosowane są w przypadku, gdy strona nie stawi się celem złożenia wyjaśnień do dnia wydania decyzji w sprawie, a także w przypadku nie wykazania w procesie wyjaśnień uprawnień do płatności. Treść pouczenia, nawet przy przyjęciu, iż budziła ona pewne wątpliwości Sądu pierwszej instancji nie mogła skutkować, w ocenie autora skargi kasacyjnej, wyłączeniem zastosowania przepisu prawa powszechnie obowiązującego (§ 5 ust. 3 rozporządzenia ONW w zw. z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 oraz w zw. z art. 22 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004), w sytuacji stawienia się na wezwanie w terminie zakreślonym przez organ.

W zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi w oparciu o przesłanką naruszenia przez organ Agencji prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej podniósł, iż aktualny zostaje wywód odnoszący się do interpretacji pojęć "nieścisłość" i "nieprawidłowość" z naciskiem na fakt, iż H. M. w odpowiedzi na wezwanie z dnia 21 stycznia 2008 r. nie wyjaśniła wskazanych w jego treści nieprawidłowości na swoją korzyść, tj. nie wykazał, że spełnia wymagania do uzyskania dopłat do gruntów rolnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik H. M. wniósł o jej oddalenie oraz o obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania kasacyjnego w tym kosztami zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje tylko w granicach skargi kasacyjnej zaś nieważność postępowania, którą NSA bierze pod rozwagę z urzędu (art. 183 § 2 p.p.s.a.), a która w niniejszej sprawie nie występowała.

Wnoszący skargę kasacyjną powołał się tylko na pierwszą z przytoczonych w art. 174 p.p.s.a. podstaw skargi kasacyjnej, tj. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Wprawdzie formalnie w skardze kasacyjnej podniesiony został również zarzut naruszenia przepisów postępowania, a konkretnie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., ale było to tylko w kontekście zarzutu naruszenia prawa materialnego, a konkretnie § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zw. z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 1975/2006 oraz w zw. z art. 22 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r. ze zm.; Dz. Urz. UE-sp.03-44-243), zwanego dalej rozporządzeniem nr 796/2004 i jako konsekwencja tego pierwszego zarzutu.

Skoro zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepisy prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jednocześnie poprzez uchylenie z tego powodu zaskarżonej decyzji naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., gdyż brak było podstaw do jego zastosowania.

Natomiast skarga kasacyjna nie dotyczy ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji, które nie zostały skutecznie zakwestionowane i z których niewątpliwie wynika, że organ nie poinformował w myśl przepisu art. 22 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 rolnika o nieprawidłowościach we wniosku pomocowym, które prowadziłyby do niezatwierdzenia wycofania wniosku w odniesieniu do jego części, w której wykryto nieprawidłowości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił w zaskarżonym wyroku, że wbrew stanowisku organu akta administracyjne nie dowodzą, aby wycofanie przedmiotowej działki nastąpiło w wyniku powiadomienia przez organ I instancji o stwierdzonych nieprawidłowościach.

Pismo z dnia 21 stycznia 2008 r. nie zawiera bowiem stwierdzenia o nieprawidłowościach wykrytych we wniosku co do tej konkretnej działki, lecz stanowi wezwanie do złożenia wyjaśnień w związku z wykrytymi nieścisłościami.

Treść pisma organu oceniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej.

Również nie postawiono zarzutu przyjętej za przepisem art. 2 pkt 10 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 definicji pojęcia "nieprawidłowości" wyrażonego w art. 22 ust. 1 tegoż rozporządzenia.

Należy się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organy nie miały podstaw do utożsamiania niejasności, które wymagają wyjaśnienia strony, z nieprawidłowościami, które zostają stwierdzone przez organ w trybie art. 22 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w związku z art. 2 pkt 10 tegoż rozporządzenia. Niewątpliwie są to odrębne pojęcia, przy czym tylko "nieprawidłowości" zostały zdefiniowane ustawowo (art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 796/2004).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia przepisu art. 22 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, w szczególności w części dotyczącej sankcji nieskutecznego wycofania wniosku lub jego części w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości we wniosku pomocowym, musi być ścisła i precyzyjna, a w żadnym stopniu nie może być rozszerzająca.

Należy stwierdzić, że sankcja z przepisu art. 22 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 jest skierowana do tych wnioskodawców, którzy świadomie chcieli wprowadzić w błąd organ orzekający, a nie do tych, którzy w odpowiednim czasie zorientowali się w swojej pomyłce i wycofali wniosek w części, w której zawierał on błędy.

Jedną z zasad ubiegania się o przyznanie pomocy, wyrażoną w przepisie art. 22 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, jest swoboda wycofania w każdej chwili wniosku o przyznanie pomocy w całości lub części po pisemnym zawiadomieniu organu.

Wyjątkiem od tej zasady jest właśnie sankcja niezatwierdzenia wycofania odnośnie części wniosku, w której wykryto nieprawidłowości, ale dopiero po poinformowaniu rolnika przez organ o nieprawidłowościach we wniosku pomocowym lub jeśli został powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i jeżeli ta kontrola ujawni nieprawidłowości.

Dlatego też wyjątek ten winien być bardzo ściśle stosowany, a argumenty wnoszącego skargę kasacyjną, że przedmiotowe pismo skierowane do wnioskodawcy w dniu 21 stycznia 2008 r. zawierało w istocie stwierdzenie szeregu nieprawidłowości, należało uznać za nieprzekonywujące.

Tym argumentom przeczy między innymi treść pouczenia zawarta w tym piśmie zatytułowanym zresztą wezwaniem na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. do złożenia wyjaśnień w zakresie wykrytych nieścisłości, a konkretnie, że w przypadku niestawienia się wykryte błędy zostają sklasyfikowane jako wykluczające. Powierzchnia działek wówczas będzie traktowana jako zawyżona, a konsekwencją tego będą zastosowane sankcje zgodnie z regulacjami unijnymi.

Z powyższego pouczenia, jak i treści całego pisma jednoznacznie wynikało, że sprawa "nieścisłości" zawartych we wniosku pomocowym nie została jeszcze rozstrzygnięta przez stwierdzenie nieprawidłowości w świetle art. 22 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 796/2004, a przynajmniej nie poinformowano o tym wnioskodawcy zgodnie z dyspozycją omawianego przepisu.

Skoro skarżąca w wyznaczonym jej terminie zgłosiła się do organu i zgodnie z wezwaniem złożyła wyjaśnienia i jednocześnie korektę wniosku obejmującą wycofanie spornej działki nr [...], to prawidłowo przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w tych okolicznościach wycofanie wniosku w odniesieniu do tej działki należało uznać za skuteczne w świetle przepisu art. 22 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 796/2004, do którego to przepisu odwołuje się również § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za pośrednictwem art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 i w konsekwencji zastosowanie sankcji z tego przepisu było pozbawione podstaw.

Do czasu usunięcia wątpliwości nie można przyjmować, że zostały już stwierdzone nieprawidłowości w złożonym wniosku. Nie powinno się utożsamiać czynności wezwania rolnika do złożenia wyjaśnień z poinformowaniem go o stwierdzeniu nieprawidłowości.

Powoływanie się przez wnoszącego skargę kasacyjną na rozbieżności w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych odnośnie wykładni przepisu art. 22 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, w tym również WSA w O., nie może stanowić wystarczającego argumentu za przyjęciem stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny jest konsekwentny w swoim orzecznictwie, o czym świadczą wyroki NSA z dnia 26.09.2006 r., sygn. akt II GSK 109/06 i z dnia 21.06.2007 r., sygn. akt II GSK 65/07.

Kolejny argument, że skarżąca w wyniku wezwanie jej do złożenia wyjaśnień odnośnie nieścisłości między innymi działki nr [...], nie wyjaśniła tej nieścisłości na swoją korzyść i dlatego cofnęła w tym zakresie swój wniosek, jest nie do końca logiczny, bowiem gdyby wyjaśniła tę nieścisłość na swoją korzyść, tzn. że działka ta może być objęta wnioskiem o przyznanie pomocy, to wówczas nie byłoby potrzeby wycofywania wniosku w tej części i zatwierdzenia tego wycofania przez organ.

Z omawianych przepisów rozporządzenia nr 796/2004, jak i innych przepisów wspólnotowych nie wynika, aby tego rodzaju postępowanie wyjaśniające na skutek wezwania organu musiałoby prowadzić do korzystnego dla wnioskodawcy ustalenia, aby mógł on skutecznie wycofać swój wniosek w tej części.

W świetle powyższych rozważań należało uznać wykładnię przepisu art. 22 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 796/2004 dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. za prawidłową zaś określenie sposobu zastosowania tego przepisu do ustalonego stanu faktycznego za właściwe. Z tych przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie nie mogły być uwzględnione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.