Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 620/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 w zw. z art. 134 § 1,2,art. 153 ,art. 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 i art. 77, art. 80 i art. 84 K.p.a., jak również art. 107§ 1 pkt 6 i § 3 ,art. 75 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 134,art. 154 ust. 2 , art. 130 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 87 ust. 1 ,ust.3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 18 ust. 1e,art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2020 r. M. P. wniósł skargę na decyzję Wojewody z [...] lutego 2020 r. nr akt [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...], ustalającą na rzecz skarżącego odszkodowanie za utracone prawo własności nieruchomości.

Powyższa skarga została wniesienia na tle stanu faktycznego sprawy, w której decyzją z [...] sierpnia 2008 r. Starosta [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego na rzecz Miasta [...], polegającą na rozbudowie drogi gminnej na działkach ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. To rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody z [...] października 2008 r. Konsekwencją powyższej decyzji był m.in. podział nieruchomości, obejmującej działkę nr [...] na działki [...] oraz [...], a także przejście z mocy prawa własności działki nr [...] na rzecz Miasta [...] w dniu, w którym decyzja ta stanie się ostateczna.

Wnioskiem z [...] listopada 2008 r. skarżący zwrócił się do Starosty o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość, obejmującą obecnie działkę nr [...]. Organ pierwszej instancji wszczął postępowanie [...] grudnia 2008 r. i decyzją z [...] sierpnia 2009 r. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł. Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2009 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę Staroście do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] września 2010 r. Starosta ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł, a Wojewoda decyzją z [...] marca 2011 r. utrzymał ją w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 września 2011 r., sygn. akt II SA/Po [...] uchylił powyższe decyzje organów obu instancji. Wyrokiem z [...] czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK [...] Naczelny Sąd Administracyjny oddalił złożoną od tego wyroku skargę kasacyjną M. P..

Starosta, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] marca 2014 r. ustalił odszkodowanie na rzecz strony w kwocie [...]zł, ale Wojewoda decyzją z [...] lipca 2014 r. uchylił to rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] listopada 2015 r. Starosta ustalił odszkodowanie w kwocie [...]zł, ale decyzja ta została ponownie uchylona decyzją Wojewody z [...] kwietnia 2016 r. i sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Następnie decyzją z [...] maja 2017 r. Starosta ustalił odszkodowanie w kwocie [...]zł, zaś Wojewoda decyzją z [...] lipca 2017 r. uchylił to rozstrzygnięcie w całości i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że ustalił na rzecz skarżącego odszkodowanie w kwocie [...]zł, określił brak zobowiązania Burmistrza Miasta [...] do wypłaty odszkodowania oraz zobowiązał skarżącego do zwrotu na rzecz Miasta [...] w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji, zwaloryzowanej na dzień zwrotu kwoty [...]zł, stanowiącej różnicę między odszkodowaniem ustalonym niniejszą decyzją administracyjną w kwocie [...]zł, a ustalonym i wypłaconym na rzecz skarżącego odszkodowaniem w kwocie [...]zł. WSA w Poznaniu wyrokiem z 21 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po [...] uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując, że organy nie przeprowadziły kompleksowego postępowania wyjaśniającego, przez co nie wyjaśniały wszelkich zaistniałych w sprawie wątpliwości. Sąd uznał za konieczne w szczególności ustalenie, czy uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z [...] marca 2001 r. w sprawie zmiany miejscowego planu szczegółowego zachowuje nadal moc obowiązującą, czy ma na tyle samodzielny charakter, że można w zakresie objętym nowelizacją w sposób zupełny określać przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Ponadto nakazał organom wyjaśnić, czy skarżący ma prawo do uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania w trybie art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm., dalej: "specustawa drogowa").

Starosta, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] listopada 2019 r. ustalił na rzecz skarżącego odszkodowanie w łącznej kwocie [...]zł, zaliczającą na jego poczet kwotę [...]zł wypłaconą skarżącemu przez Miasto [...] w dniu [...] kwietnia 2011 r. oraz orzekł, że różnica pomiędzy ww. odszkodowaniem a odszkodowaniem wypłaconym skarżącemu wynosi [...] zł i winna być zwrócona przez skarżącego na rzecz Miasta [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna, zaznaczając, że kwota ta podlega waloryzacji na dzień zwrotu. Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że w operacie szacunkowym z [...] sierpnia 2019 r. (sporządzonym na jego zlecenie w trakcie ponownie prowadzonego postępowania) rzeczoznawca majątkowy oceniła wartość rynkową działki nr [...] na kwotę [...]zł. Biegła wskazała, że zgodnie z informacją o terenie z [...] sierpnia 2019 r., wydaną przez Burmistrza Miasta [...], działka nr [...] według stanu na datę [...] sierpnia 2008 r. objęta była Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z [...] czerwca 1998 r. W Studium działka nr [...] położona była w obszarze zabudowy mieszkaniowej z nieuciążliwymi usługami towarzyszącymi (symbol [...]); funkcja zabudowy mieszkaniowej z nieuciążliwymi usługami towarzyszącymi - zawierała w sobie również niezbędną komunikację publiczną. Aktualne przeznaczenie nieruchomości jest zgodne z ówcześnie obowiązującymi zapisami Studium, tj. obszar zabudowy mieszkaniowej z nieuciążliwymi usługami towarzyszącymi (symbol [...]). Biegła dokonała analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (zgodnie z aktualnym przeznaczeniem nieruchomości w dokumentacji planistycznej) oraz przeznaczonych pod komunikację (zgodnie z celem wywłaszczenia). Uwzględniła zapisy § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: "rozporządzenie RM"). Po oszacowaniu wartości gruntu jako terenu komunikacyjnego oraz jako terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, do określenia wartości części nieruchomości biegła przyjęła wartość gruntu jako terenu mieszkaniowego jednorodzinnego, gdyż ta wartość jest wyższa od wartości gruntu wycenianego jako tereny komunikacyjne, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz.2603 ze zm.; dalej: "u.g.n."). W wyniku przyjętych założeń i dokonanych obliczeń uzyskała wartość nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną, która mieści się w przedziale cen uzyskiwanych za nieruchomości podobne na lokalnym rynku nieruchomości. Ostatecznie stan nieruchomości biegła ustaliła na datę wydania decyzji Starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. [...] sierpnia 2019 r. Poziom cen przyjęła na datę sporządzenia operatu szacunkowego, tj. [...] sierpnia 2019 r., przy założeniu, że decyzja o wypłacie odszkodowania zostanie wydana bez zbędnej zwłoki. Przeznaczenie nieruchomości przyjęła zgodnie z aktualnym przeznaczeniem nieruchomości, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Oceniając powyższy operat, organ pierwszej instancji wskazał, że spełnia on wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu RM oraz jest zgodny z regulacjami wynikającymi z art. 134 u.g.n. Organ nie dopatrzył się braków formalnych, błędów obliczeniowych ani wewnętrznych niespójności wyceny, które pozwoliłyby na zakwestionowanie ustaleń operatu. Przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi. Nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Starosta uznał, że operat jest zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku regionalnym. Metoda wyceny zastosowana przez rzeczoznawcę majątkowego jest właściwa, a rzeczoznawca w pełni uzasadnił jej zastosowanie w operacie szacunkowym. Organ uznał, że operat szacunkowy jest dokumentem, który w świetle art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz norm prawa materialnego zawartych w u.g.n., może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania.

Starosta stwierdził, że w sprawie nie doszło do wydania nieruchomości w terminie opisanym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, a tym samym ustalone odszkodowanie nie zostało powiększone o kwotę równą 5% wartości nieruchomości oszacowanej w operacie z [...] sierpnia 2019 r. Decyzję z [...] sierpnia 2008 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzją z [...] października 2008 r. Biorąc pod uwagę wykładnię art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej, wydanie nieruchomości powinno nastąpić w terminie 30 dni od daty wydania ww. decyzji przez Wojewodę, natomiast wniosek skarżącego wpłynął do Urzędu [...] listopada 2008 r., a zatem po ustawowym terminie. Zdaniem Starosty ustawodawca w sposób jasny i wyczerpujący określił zakres czasowy w jakim nieruchomość powinna być wydana, by ustalone odszkodowanie powiększyć o 5%. Ww. przepis wyraźnie stanowi o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania.

W odwołaniu od powyższej decyzji, zaskarżając ją w całości, skarżący wniósł o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z [...] lutego 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu pierwszej instancji, wyjaśniając, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] grudnia 1994 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w [...] obowiązywała od 30 grudnia 1994 r. Została podjęta na podstawie ustawy z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. 1989 r. nr 17 poz. 99 ze zm.; dalej: "u.o.p.p."). W dniu 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. nr 89 poz. 415 ze zm.; dalej: "u.o.z.p."), która uchyliła przepisy u.o.p.p. Art. 67 ust. 1 u.o.z.p. stanowił, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2. Plan z 1994 r. obowiązywał od 30 grudnia 1994 r., a zatem zgodnie z powyższym utraciłby moc po upływie 8 lat. Natomiast zgodnie z ust. 1a art. 67 u.o.z.p., jeżeli w terminie, o którym mowa w ust. 1, czyli 8 lat od wejścia w życie ustawy, rada gminy uchwaliłaby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpiłaby do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, plan z 1994 r. zachowałby ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy, czyli do 31 grudnia 2003 r. W myśl natomiast ust. 2 cyt. art. 67, zgodnie z którym przepisu ust. 1 nie stosuje się do terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie. Zarówno uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...], jak i uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...] z [...] grudnia 1994 r. w zakresie ustaleń realizacyjnych dla poszczególnych obszarów funkcjonalnych, zostały podjęte na podstawie przepisów u.o.z.p. Zmiany planu ww. uchwałami zostały dokonane na zasadach określonych w obowiązującej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. A skoro tak, to do terenów objętych zmianami dokonanymi uchwałami z 1998 r. i 2001 r. nie ma wówczas zastosowania ust. 1 cyt. art. 67 stanowiący, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2. Nadto u.o.z.p. w art. 10 ust. 1 określała elementy, jakie ustala się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i to w zależności od potrzeb. Nie wskazywała obowiązkowych ustaleń planu, tak jak czyni to obecnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.), która w art. 15 ust. 2 określa zakres obowiązkowych ustaleń i w art. 15 ust. 3 zakres fakultatywnych ustaleń, w zależności od potrzeb. Przytoczone wyżej zakresy ustaleń planów zagospodarowania przestrzennego dokonane uchwałami z 1998 r. i 2001 r. w świetle przepisu art. 10 ust. 1 u.o.z.p. wskazują zatem na samodzielny charakter zmian, skutkujący całkowitym zastąpieniem w tym zakresie ustaleń planu z 1994 r. Uchwały zawierają obszerne zakresy ustaleń dla obszarów nimi objętych. Nie są to drobne zmiany, pojedynczego elementu planu, lecz stanowią całościowe uregulowania adekwatne do celu i wymogów przepisu art. 10 ust. 1 u.o.z.p. Tytuł uchwały z [...] marca 2001 r. "w sprawie zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...] z [...] grudnia 1994 r. w zakresie ustaleń realizacyjnych dla poszczególnych obszarów funkcjonalnych" ma znaczenie drugorzędne, albowiem decydujące znaczenia dla oceny samodzielności planu ma jego treść. Obydwie uchwały stanowią o utracie mocy ustaleń planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą z [...] grudnia 1994 r. Obydwie uchwały utratę mocy planów odnoszą do wskazanych konkretnie punktów planu z 1994 r. Wskazane punkty uchwały z 1994 r. zawierają natomiast ustalenia, które w całości zostały zastąpione ustaleniami uchwał z 1998 r. i 2001 r. Mając zatem na względzie dominującą w orzecznictwie sądowym interpretację, że jeżeli zmiana planu ma charakter samodzielny, zastępuje ustalenia zmienianego planu, który nie musi współistnieć z dokonaną zmianą, to taka zmiana stanowi samodzielny plan zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy uznał, że zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dokonane uchwałami z 1998 r. i z 2001 r. są planami samodzielnymi. Tym samym, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 87 ust. 1 u.o.z.p. zmiany planu zachowały moc obowiązującą po wejściu w życie tej ustawy, czy też plan z 1994 r. zachował moc obowiązującą, ale wyłącznie poprzez i w zakresie zmian dokonanych uchwałami o zmianie planu z 1998 r. i z 2001 r. W częściach, które nie zostały objęte zmianami na podstawie u.o.z.p. utracił moc obowiązującą. Dla terenu, obejmującego nieruchomość, oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...], obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1994 r., w zakresie objętym zmianami dokonanymi uchwałami o zmianie planu z 1998 r. i z 2001 r.

Wojewoda poddał ocenie operat szacunkowy i uznał, że został on sporządzony w sposób prawidłowy. Przede wszystkim, biegła, dokonując wyceny nieruchomości, prawidłowo uznała, że aktualny sposób użytkowania nieruchomości (w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej) jest tożsamy z przeznaczeniem nieruchomości w tejże decyzji. Jak wynika bowiem z uchwały Rady Miasta [...] z [...] marca 2001 r. w zakresie ustaleń realizacyjnych dla poszczególnych ustaleń funkcjonalnych, przedmiotem ustaleń zmiany planu jest zmiana lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla poszczególnych obszarów funkcjonalnych zgodnie przepisami szczegółowymi uchwały. Natomiast obowiązującymi ustaleniami planu są oznaczenia graficzne w rysunku planu, obejmujące granicę zatwierdzenia planu oraz wyłączenia w obszarach oznaczonych symbolami od [...] do [...]. Zgodnie z mapą, stanowiącą załącznik do ww. uchwały, nieruchomość obejmująca działkę nr [...] została oznaczona jako pasy komunikacji kołowej - drogi. Organ odwoławczy podkreślił, że integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Kwestię określenia przeznaczenia nieruchomości na potrzeby wyceny reguluje art. 154 u.g.n. Natomiast przeprowadzenie prawidłowej analizy możliwości zastosowania zasady korzyści przez pryzmat art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wymaga po pierwsze zestawienia aktualnego na dzień [...] sierpnia 2008 r. sposobu użytkowania nieruchomości, który stanowi rzeczywisty jej stan zagospodarowania (np. grunt rolny, droga, tereny mieszkaniowe, tereny przemysłowe) i może co do zasady wynikać z klasyfikacji zawartej w ewidencji gruntów, z przeznaczeniem nieruchomości zgodnym z celem wywłaszczenia - tu drogowym (art. 134 ust. 3 u.g.n,), zaś po drugie zmusza do ustalenia, czy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy, opierając się na uchwale Rady Miasta [...] z [...] marca 2001 r., stwierdził, że aktualny sposób korzystania z wywłaszczonej nieruchomości jest taki sam jak przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, a więc nie powoduje to zwiększenia wartości nieruchomości w stosunku do aktualnego sposobu jej użytkowania. Operat także zawiera czytelne uzasadnienie, w jaki sposób zostały określone cechy rynkowe oraz ich wagi procentowe dla nieruchomości wycenianej, w tym opisy i oceny nieruchomości podobnych o cenach maksymalnych i minimalnych. Umożliwiło to weryfikację procedury obliczeniowej i poprawności wyniku końcowego. Powyższy operat szacunkowy jest w swojej treści spójny w zakresie ustalonych cech rynkowych wycenianej nieruchomości i przypisanych im wag, a także zawiera opis i charakterystykę nieruchomości porównawczych. Pozwoliło to organowi odwoławczemu prześledzić cały proces wyceny nieruchomości oraz jej wynik końcowy i uznał on, że biegła w sposób prawidłowy dokonała doboru nieruchomości podobnych, wybierając do porównań nieruchomości o powierzchni zbliżonej do nieruchomości wycenianej. Operat szacunkowy nie zawiera żadnych niejasności ani pomyłek i posiada wszystkie elementy treści wymagane przez obowiązujące przepisy prawa i tym samym brak podstaw do jego podważenia. Opinia rzeczoznawcy majątkowego jest spójna, logiczna, konsekwentna i wiarygodna.

Wojewoda wskazał również, że decyzji z [...] sierpnia 2008 r. nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, ale stała się ona ostateczna [...] października 2008 r., zatem termin wydania nieruchomości upływał z dniem 13 listopada 2008 r. W toku postępowania ustalono, że przekazanie nieruchomości nie zostało potwierdzone żadnym protokołem zdawczo-odbiorczym ani też w innej formie. Z kolei pierwszą czynnością, podjętą przez stronę, było złożenie wniosku o wypłatę należnego odszkodowania. Ta czynność nastąpiła jednak 18 listopada 2008 r., zatem po upływie ustawowych 30 dni, wobec czego nie zostały spełnione przesłanki, wskazane w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

W skardze na opisaną wyżej decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, skarżący zarzucił naruszenie art. 154 u.g.n. w zw. § 36 ust. 4 rozporządzenia RM przez nieprawidłowe ustalenie przeznaczenia nieruchomości i dokonanie wyceny w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, podczas gdy uchwała Rady Miasta z [...] marca 2001 r. przewidywała w swej treści zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Uzasadniając skargę, strona wskazała, że cała sekwencja naruszeń przepisów postępowania spowodowana została błędnym przyjęciem, że wyceniana nieruchomość przeznaczona była pod komunikację pieszo-jezdną w uchwale Rady Miasta [...] z [...] marca 2001 r. zmieniającej miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego [...] z [...] grudnia 1994 r. Analiza treści planu nasuwa natomiast jednoznaczny wniosek, że zmiana planu miejscowego, na podstawie którego Starosta uznał, że działka nr [...] oznaczona była jako "pasy komunikacji pieszo-jezdnej" nie jest rozstrzygnięciem "dostatecznie samoistnym", które może być samodzielnie stosowane. Rozstrzygnięciem w przedmiocie zasad zagospodarowania terenu, które odnosi się do wycenianego gruntu jest w szczególności § 8 uchwały, odnoszący się do obszarów oznaczonych symbolem "[...]", które przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Tylko takie rozstrzygnięcie odnośnie przeznaczenia terenu można uznać za "dostatecznie samoistne". W treści planu nie ma ani słowa, jakoby przedmiotowy obszar był przeznaczony pod drogę, a rysunek stanowiący załącznik do uchwały jest nieczytelny. Ponadto ani biegły, ani Burmistrz, który wydał zaświadczenie planistyczne, nie powołali żadnego z zapisów z części tekstowej planu, z których wynikałoby, że zgodnie z treścią planu miejscowego konkretny fragment terenu przeznaczony jest pod drogę. Tym samym rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny metodą porównawczą, powinien wziąć pod uwagę nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ustalenie przeznaczenia określonego gruntu jedynie na podstawie rysunku, stanowiącego załącznik do uchwały, która w części tekstowej w ogóle nie reguluje kwestii wytyczenia dróg, uznać należy za nieprawidłowe. Sam rysunek nie jest samodzielny i nie zawiera w sobie treści normatywnej, zatem tym bardziej nie można powiedzieć, żeby norma wywiedziona bezpośrednio z rysunku miała przymiot samoistności. W związku z tym organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 84, art. 80, art. 77 w z w. z art. 7 K.p.a., co skutkować winno przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie przeznaczenia wycenianej nieruchomości w miejscowym planie, którego konsekwencją jest ustalenie podstawy odszkodowania w oparciu o przepisy art. 134 u.g.n. Skarżący twierdzi, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z 2001 r. sporna działka przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i według takiego przeznaczenia organy powinny ustalać odszkodowanie, natomiast biegła dokonała wadliwego oszacowania w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych.

Celem rozstrzygnięcia powyższego sporu w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane wskutek kolejnego rozpatrzenia sprawy, albowiem wcześniejsze decyzje organów obu instancji zostały uchylone wyrokiem tut. Sądu z [...] marca 2018 r. sygn. akt II SA/Po [...]. Zatem zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że organom tym nie wolno formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym w prawomocnym orzeczeniu sądowym, lecz zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Zauważyć jednak należy, że zasada związania organu oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania nie ma charakteru absolutnego. Ocena prawna traci moc wiążącą w razie zmiany ustawy, w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie, a także z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (por.: wyrok NSA z 1 września 2010 r., I OSK 920/10 - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził, aby wystąpiła w niej którakolwiek z powyższych okoliczności, skutkująca utratą wiążącej mocy oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w wyroku o sygn. II SA/Po [...].

Należy zatem przypomnieć, że Sąd w ww. wyroku nakazał organowi administracyjnemu, w razie potwierdzenia aktualności operatu szynkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, dokonanie oceny, czy uchwała Rady Miasta [...] z 2001 r. zachowuje nadal moc obwiązującą, czy ma na tyle samodzielny charakter, że może w zakresie objętym nowelizacją w sposób zupełny określać przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Należy zatem wspomnieć, że w ponownie prowadzonym postępowaniu został sporządzony w dniu [...] sierpnia 2019 r. nowy operat szacunkowy, który stał się podstawą ustalenia spornego odszkodowania. W zaskarżonej decyzji Wojewoda stwierdził, że zakresy ustaleń planów zagospodarowania przestrzennego, dokonane uchwałami z 1998 r. i 2001 r., wskazują na samodzielny charakter zmian, skutkujących całkowitym zastąpieniem w tym zakresie ustaleń planu z 1994 r. Zmiany te nie są drobne, nie dotyczą pojedynczego elementu planu, lecz stanowią całościowe uregulowanie, adekwatne do celu i wymogów art. 10 ust. 1 u.o.z.p. Organ zasadnie przyjął, że dla oceny samodzielności planu nie ma znaczenia tytuł uchwały lecz jej treść. Prawidłowo też uznał, że – zgodnie z dyspozycją art. 87 ust. 1 u.p.z.p. – plan z 1994 r. zachował moc obowiązującą, ale wyłącznie przez i w zakresie zmian dokonanych uchwałami o zmianie planu z 1998 r. i 2001 r., zaś w częściach, które nie zostały objęte tymi zmianami plan z 1994 r. utracił moc.

Sąd w pełni podziela powyższe stanowisko organu odwoławczego, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ponieważ znajduje ono odzwierciedlenie w powołanych w tej decyzji przepisach, a przede wszystkim co do właściwego sposobu rozumienia przepisu przejściowego, zawartego w art. 87 ust. 3 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że obowiązujące w dniu wejścia w życie u.p.z.p. (tj. 11 lipca 2003 r.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Zgodzić należy się z Wojewodą, że obecnie dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym uchwały podjęte na podstawie przepisów u.o.z.p. w przedmiocie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują nadal moc obowiązującą także po wskazanym w art. 87 ust. 3 u.p.z.p. dniu 31 grudnia 2003 r., jeżeli mają na tyle samodzielny charakter, że mogą w zakresie objętym nowelizacją w sposób zupełny określać przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu (por. wyroki NSA z: 30 września 2014 r., II OSK 721/13; 24 lutego 2015 r., II OSK1784/13; wyroki WSA w: Krakowie z 10 marca 2008 r., II SA/Kr 218/06; Gliwicach z 9 lipca 2009 r., II SA/Gl 318/09; Łodzi z 5 lutego 2010 r., II SA/Łd 1088/10; Poznaniu z 24 stycznia 2013 r., IV SA/Po 1129/12, 5 lutego 2017 r., II SA/Po 808/16 i 7 grudnia 2017 r., IV SA/Po 747/17; Gorzowie Wlkp. z 13 sierpnia 2015 r., II SA/Go 279/15; Bydgoszczy z 5 października 2016 r., II SA/Bd 604/16; por. też T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, uw. 2 do art. 87).

W ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Obie uchwały – Nr [...] z [...] maja 1998 r. oraz Nr [...] z [...] marca 2001 r. w tytule brzmiały jako zmiana miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...], ale w praktyce zmiany te polegały na całościowym unormowaniu zagadnień planistycznych w odniesieniu do zasad i warunków podziału terenów mieszkaniowych oraz do poszczególnych obszarów funkcjonalnych. W odniesieniu do terenów objętych powyższymi uchwałami jest to więc w istocie nowy, w pełni samodzielny plan miejscowy, zawierający wszystkie niezbędne postanowienia planistyczne, określone art. 10 obowiązującej wówczas u.o.z.p. Potwierdza to analiza postanowień uchwały z 1994 r., przeznaczającej w planie przedstawionym w rysunku (załącznik nr 1 do uchwały) wraz z tekstem planu (załącznik nr 2 do uchwały) i programem wykorzystania gruntów na cele nierolnicze (załącznik nr 3 do uchwały) prawie 100 ha gruntów rolnych (o klasach IV, V i VI) na cele budownictwa mieszkaniowego wraz z analizą postanowień uchwał z 1998 r. i 2001 r., która dowodzi, że obszar [...], przeznaczony na cele budownictwa mieszkaniowego (z wyjątkami wskazanymi w uchwałach) został określony kompleksowo i autonomicznie w nowych ustaleniach planistycznych.

Powyższe zmiany (z 1998 r. i 2001 r.) z uwagi na ich samodzielny charakter obowiązywały w chwili wydawania decyzji z [...] sierpnia 2008 r. Skarżący zdaje się tego nie kwestionować, ale podkreśla, że analiza treści planu nasuwa wniosek, że zmiana z 2001 r. nie jest rozstrzygnięciem dostatecznie samoistnym, pozwalającym na uznanie spornej działki oznaczonej w tym planie jako "pasy komunikacji pieszo-jezdnej". Skarżący, powołując się na § 8 uchwały z 2001 r., odnoszący się do obszarów oznaczonych symbolem [...], twierdzi, że w treści planu nie ma ani słowa, jakoby obszar oznaczony obecnie jako działka [...], był przeznaczony pod drogę oraz podkreśla brak samodzielnego bytu rysunku i nieodzowność łącznej interpretacji treści uchwały i planu. Zdaniem Sądu pogląd skarżącego w powyższej kwestii nie jest trafny. Organ odwoławczy przyjął, że aktualny sposób użytkowania nieruchomości (tj. w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej) jest tożsamy z przeznaczeniem nieruchomości w tej decyzji, co wynika z uchwały z 2001 r. Z taką konstatacją należy się zgodzić.

Zaznaczenia wymaga, że w § 2 ust. 1 uchwały z 2001 r. wskazano, że zmiana planu obejmuje obszar [...] (z wyłączeniem wskazanych w uchwale terenów), zaś integralną częścią planu jest rysunek, stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. Z powyższych zapisów wynika, że ww. załącznik nr 1 (rysunek planu) jest jego integralną częścią, co oznacza, że ma moc wiążącą, gdyż wraz z planem jest przepisem gminnym. Będący załącznikiem uchwały rysunek nie ma oczywiście samodzielnego bytu prawnego, jednakże ma wyjaśniać i uzupełniać część tekstową, odzwierciedlając to, co część tekstowa planu zawiera. Zgodnie z § 4 przedmiotem ustaleń zmiany planu jest zmiana lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla poszczególnych obszarów funkcjonalnych. Z § 6 pkt 6 tej uchwały wynika, że obszary oznaczone symbolami [...], to zaznaczone w planie [...] tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na terenach tych znajdują się także również pasy komunikacji drogowej, które nie zostały wyłączone (§ 2 ust. 1). Skoro zatwierdzająca plan uchwała z 2001 r. kształtowała zabudowę i zagospodarowanie m. in. terenu o symbolu [...], to oznacza, że jej regulacje dotyczyły również pasów komunikacyjnych, które szczegółowo przedstawiał załącznik graficzny o nr 1. Należy też zauważyć, że § 8 uchwały zawiera ustalenia dotyczące zagospodarowania terenu dla obszarów oznaczonych m. in. symbolem [...], w tym zasady obowiązujące dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W pkt 8 tego przepisu uchwalono, że na terenach niezabudowanych o funkcji mieszkalnej ustala się obowiązek nieprzekraczalnej frontowej linii zabudowy w odległości min. 5 m od granicy określonej w planie, od strony ulic [...], [...] i [...]. Z zapisu tego wynika, że będący integralną częścią uchwały plan obejmuje również ulice (drogi). Zdaniem Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia, że plan z 2001 r. dotyczył m. in. terenu oznaczonego symbolem [...], ale z niego wyłączone zostały pasy komunikacyjne z uwagi na niedostateczną samoistność planu. Wbrew twierdzeniom skarżącego, uchwała wraz z załącznikiem nr 1 reguluje kwestie wytyczenia dróg.

Sąd nie podzielił również poglądu skarżącego, że w uchwale z 2001 r. sporna działka jednoznacznie przeznaczona jest "pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną". Analiza załącznika nr 1 (części graficznej wraz z objaśniającą ją legendą) wskazuje, że w planie zaznaczono wąskie działki z linią odpowiadającą granicom terenów funkcjonalnych, wyraźnie odróżniającą się od terenów działek pod zabudowę. Te zaznaczone wyraźnie tereny funkcjonalne stanowią pasy komunikacji kołowej – drogi. Na obszarze oznaczonym symbolem [...] został wyznaczony schemat dróg [...] (droga dojazdowa). W granicach wyznaczonych grubymi liniami przewidziano tylko drogi publiczne a wobec tego nie do przyjęcia byłoby, że działka [...] nie jest drogą lecz działką pod zabudowę, skoro na moment uchwalenia planu z 2001 r. przy tej drodze ujawniony jest już budynek. Gruba linia jest typowym oznaczeniem dla dróg publicznych. Drogi wewnętrzne są oznaczone na planie cienkimi liniami. W celach poglądowych Sąd włączył do akt powiększoną mapę z planu z 2001 r. oraz z obecnie obowiązującego planu. Na obu tych planach uwidoczniono system dróg publicznych, a wśród nich sporną działkę - obecną ulicę [...]. Skoro na działce nr [...] została zbudowana droga gminna – ul. [...], to musiała ww. działka być przewidziana w planie jako droga publiczna. Nastąpiło to w planie z 2001 r., w którym została oznaczona jako droga dojazdowa ([...]). Decyzja wywłaszczeniowa z [...] sierpnia 2008 r. nie została zaskarżona do sądu administracyjnego i stała się ostateczna. Na jej podstawie zlokalizowano i wybudowano drogę publiczną i nie sposób zakładać, że działka ta nie była przeznaczona pod drogę publiczną w chwili jej wywłaszczania. Zatem konkluzje organu odwoławczego, przedstawione na podstawie analizy mapy, stanowiącej załącznik do uchwały z 2001 r., stwierdzające, że sporna działka została w planie oznaczona jako pasy komunikacji kołowej – drogi, należy uznać za prawidłowe.

Sąd pragnie zwrócić uwagę na jeszcze jedną, istotną w niniejszej sprawie okoliczność. W toczącym się w kontrolowanej sprawie od listopada 2008 r. postępowaniu, ustalająca odszkodowanie decyzja Starosty z [...] września 2010 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody z [...] marca 2011 r. oparte zostały o operat szacunkowy z [...] lipca 2010 r., w który rzeczoznawca majątkowy wskazał przeznaczenie wycenianej nieruchomości w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego [...] pod gminną drogę kategorii dojazdowej ([...]). Obie ww. decyzje zostały uchylone wyrokiem tut. Sądu z [...] września 2011 r. sygn. akt II SA/Po [...] z powodu zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Sąd zaznaczył przy tym, że strony nie negują podstaw ustalenia odszkodowania, a jedynie jego wysokość z powodu naruszenia przepisów proceduralnych. Uwzględniając skargę Miasta [...], Sąd przyznał, że w sprawie zachodzą wątpliwości, czy istotnie wartość rynkowa nieruchomości została określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości podobnych względem nieruchomości wycenianej (przeznaczonych lub zajętych pod dr9ogi publiczne), które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wniesioną na powyższy wyrok skargę kasacyjną M. P. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z [...] czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK [...]. Zatem podkreślenia wymaga, że przeznaczenie działki nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną (gminną) kategorii dojazdowej nie kwestionował ani skarżący, ani sąd administracyjny pierwszej instancji, który z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. jest obowiązany dokonać oceny zgodności z prawem całej zaskarżonej decyzji, nie będąc związany podniesionymi w skardze zarzutami. Okoliczność przeznaczenia wycenianej nieruchomości w planie nie była również przedmiotem żadnego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skoro WSA, uchylając w wyroku o sygn. II SA/Po [...], utrzymanym w mocy wyrokiem NSA o sygn. I OSK [...], decyzje organów obu instancji nie zakwestionował zasadności przyjęcia przy ustalaniu wartości nieruchomości jej przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego jako drogi publicznej, to ustalenie tego rodzaju w myśl art. 170 P.p.s.a. wiąże strony, sąd który je wydał, a także inne sądy i inne organy państwowe.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie stwierdza, że wskazania zawarte w wyroku IV SA/Po [...], nakazujące organowi administracyjnemu poczynienie ustaleń dotyczących zachowania mocy obowiązującej uchwały z 2001 r., a następnie ustaleń w przedmiocie przeznaczenia wywłaszczonego gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zostały przez Wojewodę wykonane. Ustalenia poczynione w powyższym zakresie w zaskarżonej decyzji są prawidłowe.

W powyższym wyroku Sąd stwierdził również, że uznanie przez organy, iż skarżący nie ma prawa do uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania jest co najmniej przedwczesne. Sąd podkreślił przy tym, że skarżący wcześnie, bo najpóźniej [...] listopada 2008 r. złożył wniosek o ustalenie odszkodowania, co także może świadczyć o braku czynienia przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez właściciela drogi. Ponownie rozpatrując sprawę, organy obu instancji wyjaśniając przepis art. 18 ust. 1e z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 721 ze zm.; dalej: "specustawa drogowa"), stwierdziły, że decyzja z [...] sierpnia 2008 r., której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, stała się ostateczne z dniem 14 października 2008 r., zatem termin do wydania spornej nieruchomości upływał z dniem 13 listopada 2018 r. Pierwszą czynnością, jaką podjął skarżący, było złożenie w dniu [...] listopada 2008 r. wniosku o wypłatę należnego odszkodowania, zatem po upływie ustawowych 30 dni. Zdaniem Sądu należy zgodzić się z takim stanowiskiem.

Zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 3 powołanej wyżej ustawy powiększenie odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości może nastąpić w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydał tę nieruchomość niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W świetle powołanego przepisu przesłankami do powiększenia odszkodowania o 5% jest: wydanie nieruchomości oraz zachowanie 30-dniowego terminu dla dokonania tej czynności. Omawiany przepis kreuje po stronie wywłaszczonego podmiotu szczególne uprawnienie do uzyskania dodatkowego (podwyższonego) świadczenia odszkodowawczego w związku z dobrowolnym i niezwłocznym wykonaniem ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Pozwala to na przyspieszenie przystąpienia do realizacji inwestycji drogowej bez konieczności stosowania środków przymusu przewidzianych w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. art. 16 ust. 3 specustawy drogowej). Wskazać należy, że użyte przez ustawodawcę w powołanym przepisie pojęcie "wydania" nieruchomości zakłada takie postępowanie po stronie dotychczasowego właściciela (użytkownika wieczystego), które nie pozostawia wątpliwości, że w sposób świadomy wyzbywa się on władztwa nad nieruchomością. Może to przejawiać się aktywnym działaniem na rzecz przekazania inwestorowi nieruchomości, jak np. złożenie stosownego oświadczenia woli czy też podpisanie protokołu zdawczo-odbiorczego, bądź mieć charakter dorozumiany, czego przykładem będzie tolerowanie faktycznego wkroczenia inwestora na teren nieruchomości i rozpoczęcie przez niego prac budowlanych. Istotne jest jednak uzewnętrznienie przez właściciela woli wydania nieruchomości inwestorowi w jednoznaczny sposób. W sytuacji, gdy wydanie nieruchomości przejawia się w zaniechaniu podejmowania czynności władztwa, nie jest wystarczające samo bierne oczekiwanie dotychczasowego właściciela na zajęcie nieruchomości przez inwestora. Samo pozostawanie w przeświadczeniu, że nie będzie się czyniło przeszkód w zagospodarowaniu nieruchomości nie odpowiada jeszcze pojęciu "wydania" nieruchomości. O dorozumianym przekazaniu nieruchomości można mówić dopiero w sytuacji gdy inwestor obejmie nieruchomość w posiadanie, przy braku sprzeciwu ze strony wywłaszczonego podmiotu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że w omawianym przepisie wyraźnie jest mowa o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości, co należy rozumieć jako podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą. Wydanie nieruchomości w określonym terminie, to przekazania nieruchomości inwestorowi w tym terminie albo w sposób wyraźny (przez złożenie stosownego oświadczenia woli), albo w sposób dorozumiany, tj. gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Aby bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5% bonusu, to konieczne jest, aby w terminie określonym w tym przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. W przeciwnym wypadku nie można mówić o faktycznym wydaniu, ani o tym, że do niego doszło w przypisanym terminie. Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza bowiem jedynie wola wydania po stronie wydającego. Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi (por. wyrok NSA z: 10 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 2027/18; 10 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 1158/18; 24 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 3776/18).

Należy zaznaczyć, że w rozpoznawanej skardze nie ma zarzutów skierowanych do nieuwzględnienia w zaskarżonej decyzji powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Tę okoliczność miał jednak wyjaśnić organ w świetle wskazań zawartych w wyroku o sygn. akt IV SA/Po [...], co też w zaskarżonej decyzji uczynił, podobnie jak Starosta w poprzedzającej ją decyzji. W okolicznościach ustalonych w zaskarżonej decyzji i nie kwestionowanych przez skarżącego, prawidłowo Wojewoda stwierdził, że decyzji Starosty ustalającej lokalizację celu publicznego z [...] sierpnia 2008 r. nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zaś uprawomocniła się ona 14 października 2008 r., zatem termin wydania nieruchomości upływał z dniem 13 listopada 2008 r. Przed upływem tego terminu skarżący nie złożył oświadczenia o przekazaniu nieruchomości, ani przekazanie nie zostało potwierdzone żadnym protokołem zdawczo-odbiorczym. Pierwszą formą aktywności skarżącego przedsięwziętą w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości było, co stwierdziły organy obu instancji, złożenie przez niego w dniu [...] listopada 2018 r. "wniosku o ustalenie odszkodowania". Na rozprawie w dniu [...] lipca 2021 r. skarżący potwierdził, że wniosek składał osobiście. Można przyjąć – jak uczynił to organ odwoławczy, że składając wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, skarżący uzewnętrznił wolę wydania nieruchomości inwestorowi. Wniosek ten złożył jednak już po upływie 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej.

W związku zastosowaniem się do wskazań Sądu zawartych w wyroku z [...] marca 2018 r. o sygn. IV SA/Po [...], do skontrolowania pozostaje jeszcze dokonana przez Wojewodę ocena operatu szacunkowego, jako dowodu określającego wartości wywłaszczonej nieruchomości. Przypomnienia wymaga, że operat ten jest kolejnym, nowym w sprawie operatem, który został sporządzony po wydaniu ww. wyroku, tj. w dniu [...] sierpnia 2019 r.

Według art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jak przy tym wynika z art. 156 ust. 1 tej ustawy, rzeczoznawca majątkowy winien sporządzić opinię o wartości nieruchomości na piśmie w formie operatu szacunkowego. Wyjaśnić należy, że dowód z operatu szacunkowego podlega ocenie organu administracji publicznej, tak jak każda inna opinia na podstawie art. 80 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. Zatem organ rozpoznający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Dlatego też organ może w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do jego spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Po 715/16).

Zdaniem Sądu, sporządzony na potrzeby kontrolowanego postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego K. M. operat szacunkowy budzi wątpliwości co do jego prawidłowości, niemniej jednak przyjęta przez biegłą wartość wycenianej nieruchomości została zaakceptowana w zaskarżonej decyzji i stanowiła podstawę ustalonego odszkodowania. Należy też dodać, że Wojewoda wadliwie przypisał biegłej oparcie się na uchwale z 2001 r. i stwierdzenie, że przeznaczenie nieruchomości przed dniem wydania decyzji o wywłaszczeniu jest taki sam jak przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia. Biegła przyjęła bowiem w operacie, że zmiana planu z 1994 r. uchwałą z 2001 r. nie obowiązuje. Ustaliła również (powołując się na art. 154 ust. 2 u.g.n.), że dla spornej działki nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, zatem przyjęła aktualne przeznaczenie nieruchomości zgodne z obowiązującymi według niej na dzień [...] sierpnia 2008 r. zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego uchwałą z [...] czerwca 1998 r., jako obszar zabudowy mieszkaniowej z nieuciążliwymi usługami towarzyszącymi (symbol [...]). Dokonując wyceny nieruchomości podejściem porównawczym metodą porównywania parami, przeanalizowała rynek nieruchomości przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz przeznaczonych pod komunikację (zgodnie z celem wywłaszczenia). Następnie ustaliła wartość gruntu o przeznaczeniu pod komunikację na kwotę [...]zł oraz o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na kwotę [...]zł. Po oszacowaniu powyższych wartości do określenia wartości spornej nieruchomości przyjęła wartość gruntu jako terenu mieszkaniowego jednorodzinnego, wskazując że wartość ta jest wyższa od wartości gruntu wycenianego jako tereny komunikacyjne, zgodnie z art. 134 u.g.n. Wojewoda stwierdzając, że operat szacunkowy został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie zawiera żadnych niejasności, pomyłek i posiada wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, nie znalazł podstaw do jego podważenia, uznając go za spójny, logiczny, konsekwentny i wiarygodny, przyjmując wartość nieruchomości ustaloną przez biegłą. Nie zauważył jednak, że biegła w operacie przyjęła przeznaczenie nieruchomości na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej jako obszaru zabudowy mieszkaniowej z nieuciążliwymi usługami towarzyszącymi, i nieruchomości o właśnie takim przeznaczeniu zostały przyjęte jako nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej przy jej wycenie. Ostatecznie po przeanalizowaniu możliwości zastosowania do oszacowania wartości gruntu zasady korzyści, do określenia wartości spornej nieruchomości przyjęła wartość gruntu jako terenu mieszkaniowego jednorodzinnego z uwagi na jego wyższą wartość niż wartość gruntu wycenianego na cele komunikacyjne.

Dodatkowo należy też zaznaczyć, że zarzuty skargi dotyczące dokonania wyceny w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych są o tyle chybione, że skarżący kierując się treścią decyzji Wojewody błędnie przyjął (podobnie jak Wojewoda), że odszkodowanie została ustalone w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, tymczasem zostało ono ustalone zgodnie z żądaniem skarżącego, jako terenu mieszkaniowego jednorodzinnego.

W świetle dotychczasowych rozważań Sądu zaskarżona decyzja jest wadliwa, albowiem narusza wskazane w skardze przepisy proceduralne, tj. art. 7 i art. 77, art. 80 i art. 84 K.p.a., jak również art. 107§ 1 pkt 6 i § 3 K.p.a., gdyż ustalenia dokonane przez organ odwoławczy na podstawie operatu szacunkowego stoją w sprzeczności z ustaleniami zawartymi w tym operacie. Powyższe naruszenia z pewnością miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ustalone zostało odszkodowanie według cen nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, gdy tymczasem – zdaniem Sądu, jak i organu odwoławczego – przeznaczenie na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej było tożsame z przeznaczeniem alternatywnym wynikającym z celu wywłaszczenia. Jednakże stosownie do treści art. 134 § 2 P.p.s.a sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zawarta w powyższym przepisie zasada reformationis in peius jest zasadą niepogorszenia działaniem sądu materialnoprawnej sytuacji podmiotu składającego skargę. Opisane wyżej naruszenia nie mogą zostać potraktowane jako skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Oczywistym jest również, że uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu wskazanych wyżej naruszeń pogorszyłoby materialnoprawną sytuację skarżącego, albowiem w operacie szacunkowych biegła, po dokonaniu analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod komunikację, przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą porównywania parami wartość spornego gruntu o przeznaczeniu pod komunikację określiła na kwotę [...]zł, a zatem kwotę o ponad [...] zł mniejszą niż ustalona w decyzji wysokość odszkodowania.

W tej sytuacji, mimo częściowej zasadności zarzutów skargi, ze wskazanych wyżej powodów Sąd nie mógł jej uwzględnić i oddalił ją na podstawie art. 151 w zw. z art. 134 § 2 P.p.s.a.