Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 1426/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Wojciech Mazur Asesor WSA Wanda Zielińska – Baran Protokolant Anna Nader po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2004 r. sprawy ze skargi "M.“ Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].03.2003 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w wyniku uwzględnienia skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dn. 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, uchyliło w całości zaskarżoną własną decyzję z dnia [...].12.2002 r., nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję nr [...] Burmistrza Gminy W. z dn. [...].09.2002 r., ustalającą na wniosek M. Sp. z o. o. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie centrum targowo-wystawienniczego położonego w W., Dzielnica P. przy ul. [...], na części działki o nr ewid. Nr [...] i działce o nr ewid. [...], obręb [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wynikało, że jest ona zgodna z zapisami wówczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru oraz spełnia wymagania inwestora zawarte we wniosku.

Od decyzji tej odwołała się Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" zarzucając, że naruszono przepisy ustawy Prawo budowlane, w szczególności w zakresie ochrony interesów osób trzecich oraz stwierdzając, iż planowana inwestycja naruszała będzie stan środowiska i będzie uciążliwa dla sąsiadów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło argumenty organu I instancji utrzymując jego decyzję w mocy.

Na decyzję tę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" zarzucając, że decyzje I i II instancji są niezgodne z prawem. Jej zdaniem Kolegium nie rozpatrzyło wszystkich aspektów sprawy, pomijając konieczność zapewnienia ochrony wynikającej z art. 5 ustawy Prawo budowlane osobom trzecim, w tym w zakresie ochrony środowiska. W ocenie strony skarżącej inwestycja ma wpływ na środowisko i może pogorszyć jego stan, do czego organ I instancji nie ustosunkował się. Ponadto owo przedsięwzięcie przynajmniej okresowo będzie uciążliwe dla sąsiadów ze względu na przekroczenie standardów jakości środowiska, m. in. dopuszczalnych norm hałasu, wibracji i zanieczyszczenia powietrza. Z tego względu zdaniem Spółdzielni powinna być sporządzona ocena oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zarzucając nierozpatrzenie przez organy administracji publicznej wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych związanych z planowaną inwestycją, żądanie skargi zmierzało w istocie do ponownego rozpoznania sprawy i w tym zakresie przyjęło, że skarga jest słuszna. Przekonanie to, jak zaznaczyło Kolegium, wynikało ze zmiany obowiązującego stanu prawnego po wejściu w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.09.2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Przepis § 3 ust. 1 pkt 11 lit. b tego rozporządzenia stanowi bowiem, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko mogą wymagać m. in. przedsięwzięcia infrastrukturalne - centra handlowe i usługowe o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 1 ha, wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Planowana inwestycja spełnia te warunki, zamierzony budynek administracyjny ma mieć pow. 1800 m2, a trzy hale wystawowe - pow. 18000 m 2. Z tego względu Kolegium przyjęło, że planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o jego ochronie.

Na decyzję tę, wydaną w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym inwestor wniósł skargę, żądając stwierdzenia jej nieważności z uwagi na to, że w składzie orzekała osoba podlegająca wyłączeniu z mocy prawa (art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa), a także ze względu na błędne przyjęcie, iż w rozpatrywanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.06.2002 r. (do spraw wszczętych przed jego wejściem w życie zastosowanie miały przepisy poprzedniego rozporządzenia) oraz błędną interpretację jego przepisów. Inwestor zarzucił także zaskarżonej decyzji nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 77 i art. 107 § 3 Kpa), nie przeprowadzenie analizy zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 Kpa) oraz poprzez te działania spowodowanie utraty zaufania do organu (art. 6,7,8,9 Kpa).

W ocenie M. Sp. z o. o. zamierzona inwestycja nie zalicza się do centrów handlowych i usługowych o powierzchni użytkowej nie mniej niż 1 ha, wraz z towarzyszącą infrastrukturą, wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 11 lit. b tego rozporządzenia, a do zamieszczonych tam usług, ale zajmujących obszar o pow. użytkowej poniżej 2 ha, a więc nie wymagających ewentualnego sporządzenia owego raportu. Strona skarżąca zaznaczyła, że jest organizatorem targów w znaczeniu wystawienniczym, ekspozycyjnym i jej przedsięwzięcia nie mają bezpośrednio charakteru handlu detalicznego, czy hurtowego. Podobnie jak inne współczesne targi są miejscem informacji o produktach, rynkach, technologii, stanowią miejsce spotkań, prezentacje firm, towarzyszą im pokazy, konferencje naukowo-techniczne i prasowe.

W odpowiedzi na skargę (pismo z dn. 30 czerwca 2003 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do zarzutu braku wyłączenia członka składu orzekającego z mocy prawa podniosło, iż uchylenie decyzji w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie stanowi klasycznego postępowania dwuinstancyjnego, stąd zarzut naruszenia art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa nie znajduje uzasadnienia. Przyznało, że słuszny jest zarzut skarżącego dotyczący błędnego określenia daty wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.06.2002 r., w stosunku do spraw wszczętych a niezakończonych ostatecznie przed dniem jego wejścia w życie. Podkreśliło jednakże, iż obecnie nie może naprawić tego błędu, ponieważ nastał termin przewidziany w § 5 tego rozporządzenia (poprzednie rozporządzenie znajdowało zastosowanie do dnia 30 czerwca 2003 r.). Nie podzieliło natomiast zarzutu skarżącego, iż dokonało błędnej interpretacji przepisu § 3 ust. 1 pkt 11 lit. b tego rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Obie zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego.

Na wstępie zaznaczyć należy, że art. 38 ust. 2 ustawy o NSA był wielokrotnie przedmiotem interpretacji Sądu Administracyjnego. Jakkolwiek nie była jednolicie wykładana treść tego przepisu, Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela jego interpretację przyjętą m. in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.11.2000 r., sygn. akt IV SA 1713/98, LEX nr 53369 oraz z dnia 1.10.2001 r., sygn. akt V SA 3556/00, LEX 54236.

W rozstrzygnięciach tych Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga sądowa, umożliwiająca organowi odwoławczemu autokorektę własnej decyzji, nie daje podstaw do ponownego wszczęcia i rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji. Ponadto nie jest możliwe wydanie na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA (poprzednio art. 200 § 2 kpa) decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. ,J)ecyzja wydana na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA powinna rozstrzygać wyłącznie o ewentualnej całkowitej zasadności bądź braku zasadności zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu I instancji. W związku z tym rozstrzygnięcie oparte na tym przepisie może zawierać jedynie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i orzeczenie o istocie sprawy, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Natomiast decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oznaczałaby otwarcie nowego toku instancji w sprawie. W ten sposób strona skarżąca do sądu ostateczną decyzję organu odwoławczego otrzymuje decyzję kasacyjną, cofającą sprawę do punktu wyjścia, czyli do organu I instancji zamiast orzeczenia sądu, powołanego do kontroli legalności decyzji administracyjnych. W toku postępowania auto kontrolnego nie może - w skutek decyzji kasacyjnej - zostać uruchomiony nowy tok postępowania administracyjnego w sprawie, która już taki tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją. "

Z tego względu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest wadliwa.

Nie jest to jednakże jedyna i główna jej wada. Samorządowe Kolegium uchyliło bowiem w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA decyzję własną i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Gminy W. z dn. [...].09.2002 r., ustalającą na wniosek M. Sp. z o. o. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie centrum targowo-wystawienniczego położonego w W. uznając, że sprawa wymagała ponownego rozstrzygnięcia, ze względu" zmianę u obowiązującego stanu prawnego, po wejściu w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.09.2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W ocenie Kolegium przepis § 3 ust. 1 pkt 11 lit. b tego rozporządzenia stanowił podstawę do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedmiotowej inwestycji, która wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o jego ochronie.

Takie stanowisko Samorządowego Kolegium należy uznać za całkowicie błędne, bowiem wskazane rozporządzenie w § 5 stanowiło, że do spraw wszczętych a niezakończonych ostatecznie przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, a więc przed datą 12.11.2002 r. (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) stosuje się nie dłużej niż do dnia 30.06.2003 r. przepisy poprzedzającego go rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. z 1998 r. Nr 93, poz. 589). Wynika z tego bezspornie, że wskazane przez SKO rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24.09.2002 r. nie mogło znaleźć zastosowania ani w datach wydania decyzji organów I i II instancji, ani też w dacie wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 38 ust. 2 ustawy o NSA przez SKO, a więc w dniu [...].03.2003 r. Natomiast obowiązujące wówczas rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. nie wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji, bowiem nie zaliczała się ona do inwestycji infrastrukturalnych mogących pogorszyć stan środowiska, stanowiących kompleksy handlowe o pow. powyżej 3 ha. Nie było zatem podstaw do nałożenia na inwestora takiego obowiązku i w tym celu cofnięcia sprawy do punktu wyjścia, czyli do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wskazane przyczyny skutkują koniecznością wycofania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Odnosząc się natomiast do sformułowanego przez inwestora zarzutu jakoby w składzie orzekała osoba podlegająca wyłączeniu z mocy prawa (art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa) należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny już wielokrotnie wypowiadał się, iż podpisanie decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, która podpisała decyzję wydaną w pierwszej instancji, nie stanowi naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż postępowanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie jest klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym obejmującym działanie dwóch organów niższej i wyższej instancji. Tym bardziej przeszkody takiej nie stanowi podpisanie przez tę samą osobę decyzji wydanej w toku postępowania autokontrolnego, uruchomionego w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) -orzekł jak w sentencji.

O niepodleganiu wykonaniu zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi