Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1077/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a), art. 24 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. W. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

W dniu 6 października 2020 r. RW (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym córką – KW.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], Burmistrz Miasta [...] odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ I instancji podał, że skarżąca sprawuje stałą opiekę nad niepełnosparwną od urodzenia córką, niemniej wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Ustalono bowiem, że decyzją z dnia 1 marca 2020 r. skarżącej przyznano świadczenie emerytalne w kwocie 845,37 zł, co w ocenie Burmistrza stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.". Nie jest również możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej równicę pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą pobieranej emerytury, gdyż tego rodzaju rozwiązania nie przewidują przepisy prawa.

Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji, zarzucając wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędną wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez przyjęcie, że pobieranie świadczenia emerytalnego całkowicie pozbawia skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącej, wskazana regulacja pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ale tylko do wysokości otrzymywanej emerytury.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...]. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Kolegium podało, że pobieranie emerytury – stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r. – stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i to niezależnie od wysokości tej emerytury. Prawidłowo zatem organ I instancji odmówił uwzględnienia żądania skarżącej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, RW wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Powtarzając argumentację sformułowaną w odwołaniu skarżąca podniosła, że zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale tylko do wysokości tej emerytury.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) – dalej: "P.p.s.a.", zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 17 u.ś.r., będącym materialnoprawną podstawą decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

1b. 23

Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

2. (uchylony).

2a. (uchylony).

2b. (uchylony).

2c. (uchylony).

2d. (uchylony).

3. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w wysokości 1971,00 zł 24 miesięcznie.

3a. Kwota świadczenia pielęgnacyjnego podlega corocznej waloryzacji od dnia 1 stycznia.

3b. Waloryzacja polega na zwiększeniu kwoty świadczenia pielęgnacyjnego o wskaźnik waloryzacji. Wskaźnikiem waloryzacji jest procentowy wzrost minimalnego wynagrodzenia za pracę, o którym mowa w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2018 r. poz. 2177 oraz z 2019 r. poz. 1564), obowiązującego na dzień 1 stycznia roku, w którym jest przeprowadzana waloryzacja, w stosunku do wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującej w dniu 1 stycznia roku poprzedzającego rok, w którym jest przeprowadzana waloryzacja.

3c. Wysokość świadczenia pielęgnacyjnego ustalanego w sposób określony w ust. 3b zaokrągla się do pełnych złotych w górę.

3d. Wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na następny rok kalendarzowy podlega ogłoszeniu w drodze obwieszczenia przez ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", w terminie do dnia 15 listopada każdego roku.

4. Kwotę świadczenia pielęgnacyjnego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które świadczenie przysługuje. Kwotę świadczenia przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę.

5. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę:

a) 25 ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,

b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

2) osoba wymagająca opieki:

a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;

3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;

4) (uchylony);

5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

6. Zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego.

Z akt sprawy jasno wynika, że skarżąca spełnia wynikające z ww przepisu przesłanki do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nad niepełnosprawną córką z jednym wyjątkiem. Przeszkodą w uzyskaniu świadczenia było pobieranie przez nią emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.).

Odnosząc się do przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sprawie – w toku postępowania administracyjnego – nie było przedmiotem sporu, iż aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne skarżąca winna uprzednio zawiesić świadczenie emerytalne.

Sąd zauważa, że w skardze skarżąca powołała się na wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19, w którym Sąd dopuścił przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy emeryturą, a świadczeniem pielęgnacyjnym.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie można bowiem znaleźć przekonujących argumentów, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 oraz z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, dostępne w CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie była podkreślana potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, gdyż proces wykładni prawa nie może ograniczać się do dyrektyw językowych. Zauważa się przy tym, że zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet wtedy, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (zob. uchwała NSA składu 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09; wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19 i z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20).

W orzecznictwie wskazuje się również, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powinna uwzględniać także kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa, który przesądza o konieczności zastosowania reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. Należy zauważyć, że w dacie uchwalenia u.ś.r., wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa, niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym, wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było to, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Podkreśla się, że odczytanie znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującegoświadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, CBOSA).

Sytuacja emeryta nie różni się od sytuacji rencisty, którego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 (publ. OTK-A 2019/36). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują zatrudnienia, które mogliby podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym.

Powyższe, w ocenie Sądu, przemawia za odstąpieniem od rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., tak jak to uczynił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 wskazał, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji, gdy toświadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne. Ponadto, zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości, niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo, że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 53; dalej powoływanej jako "u.e.r.f.u.s.").

Zwrócić należy więc uwagę na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających jedno ze wskazanych świadczeń w niższej wysokości, niż świadczenie pielęgnacyjne powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do pewnej grupy opiekunów realizowany mimo, że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do np. emerytury opiekun nie może podjąć dodatkowej pracy zarobkowej.

W wyrokach z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem, zgodnie z tym stanowiskiem, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela jednak przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Podziela natomiast stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20. Zgodnie z tym stanowiskiem, wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19). Dodatkowo można jeszcze przywołać powoływany już wcześniej fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, w którym Trybunał stwierdza, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

Sąd orzekający w niniejszym składzie, tak jak Kolegium, opowiada się za rozwiązaniem przyjętym w wyrokach w sprawach I OSK 254/20, I OSK 2375/19 oraz I OSK 764/20, a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego, przy czym przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Przepisy u.e.r.f.u.s. stosuje się także, z mocy art. 7 ust. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019 r. poz. 303), do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Zdaniem Sądu, w świetle przedstawionych powyżej zasad konstytucyjnych, należy uznać, że osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. W przypadku emerytury, wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty tych świadczeń, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.

W niniejszej sprawie SKO nie wykluczyło co do zasady możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o nie ma już przyznane prawo do emerytury. Zastrzegło, że w celu otrzymania tego rodzaju świadczenia konieczne jest wcześniejsze zawieszenie prawa do emerytury. Stanowisko to jest prawidłowe i uwzględnia wskazany powyżej pogląd orzecznictwa sądowego co do sposobu, w jakim należy rozwiązać problem kolizji prawa do dwóch konkurujących ze sobą świadczeń (w tym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego oraz prawa do emerytury).

Dla oceny prawidłowości działania organu kluczowe jest jednak to, czy skarżącej w toku postępowania, zarówno przez organem I, jak i II instancji, zapewniono możliwość realnego wyboru pomiędzy przysługującymi jej świadczeniami. Na etapie postępowania przed organem I instancji, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego organ I instancji pismem z 14.12.2020 r. na podstawie art. 9, 10 § 1 i art. 79a k.p.a. poinformował ją o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych materiałów i dowodów. Organ wyjaśnił, że przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez skarżącą emerytury. W piśmie tym pouczono skarżącą, że jeżeli jest ona w posiadaniu dowodów świadczących jakoby jej prawo do emerytury zostało zawieszone albo nie istniało powinna je przedłożyć w MOPS w [...] w terminie 7 dni. Z kolei Kolegium oceniając powyższe wskazało, że w toku prowadzonego postępowania organ I instancji zawiadomił stronę w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, wskazując na przesłanki odmowne do wydania decyzji. Jednocześnie organ pouczył stronę o możliwości przedstawienia przez odwołująca dowodów, które mogą mieć wpływ na zmianę decyzji organu (tj. dowodów świadczących o zawieszeni prawa do emerytury). W wyznaczonym przez organ terminie strona nie udzieliła żadnej odpowiedzi. Tym samym Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem w chwili obecnej brak jest, jego zdaniem, podstaw prawnych do przyznania świadczenia od miesiąca złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, gdyż strona nie legitymuje się decyzją o zawieszeniu emerytury, a decyzja taka nie może zostać wydana z mocą wsteczną lecz od miesiąca złożenia wniosku o zawieszenie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wyłączają, ani też nie ograniczają zakresu zasady wyczerpującego informowania stron w sytuacji, gdy są one reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników. Wobec istniejących rozbieżności również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do sposobu rozstrzygania spraw w przypadku kolizji praw do konkurencyjnych świadczeń istotnego znaczenia nabiera skierowanie do strony odpowiedniego wezwania, w którym organ klarownie przedstawiłby swoje stanowisko ze wskazaniem, której przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego strona nie spełniła oraz w jaki sposób powinna ona wykazać spełnienie warunku koniecznego do uwzględnienia jej wniosku. Do takiego sposobu procedowania organy zobowiązuje treść art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

Należy pamiętać, że zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o FUS wywołuje daleko idące skutki dla strony, gdyż w jego wyniku strona świadczenia emerytalnego nie otrzymuje. Trudno więc wymagać od strony, aby ta zawiesiła prawo do świadczenia niejako z "góry" w sytuacji gdy nie ma pewności, że otrzyma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Prowadzenie postępowania w sposób zgodny z art. 8 i art. 9 k.p.a. wymaga, aby organ przed wydaniem decyzji w trybie art. 79a § 1 k.p.a. poinformował stronę po pierwsze, że z powodu przyznanego prawa do emerytury, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. – to organy uczyniły oraz po drugie, że strona w celu wyeliminowania tej przeszkody powinna przedstawić decyzję o zawieszeniu prawa do emerytury.

Organy wbrew treści tych przepisów nie przedstawiły skarżącej przed wydaniem negatywnej dla niej decyzji swojego wiążącego stanowiska co do tego, że w celu otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego strona powinna przedstawić decyzję o zawieszeniu emerytury, czym w ocenie Sądu naruszono art. 8, art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Innymi słowy, po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 15 września 2020 r., I OSK 2199/19).

Całe przytoczone wyżej orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że realizacja prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oznacza prawo do zawieszenia emerytury także w toku postępowania administracyjnego. Inaczej rzecz ujmując, należy pouczyć stronę precyzyjnie o możliwości zawieszenia emerytury i wyznaczyć jej w tym celu odpowiedni termin. Pismo organu I instancji warunku tego nie spełnia, gdyż wezwano skarżącą o przedłożenie dowodów "jakoby jej prawo do emerytury nie istniało albo zostało zawieszone".

Podobnie SKO, akceptując sposób prowadzenia postępowania przez organ I instancji, de facto przyjęło, że możliwe jest przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ale w sytuacji, gdy w dacie złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne emerytura jest już zawieszona. "Zatem dopiero w momencie legitymowania się przez stronę decyzją o zawieszeniu prawa do emerytury (w sytuacji wyboru przez stronę świadczenia pielęgnacyjnego) nie istnieje już negatywna przesłanka w postaci pobierania emerytury i strona powinna złożyć wniosek o świadczenie pielęgnacyjne, które może zostać przyznane (przy spełnieniu oczywiście pozostałych przesłanek warunkujących uprawnienie do świadczenia) zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy, tj. od miesiąca złożenia wniosku" – strona 7 decyzji SKO.

Sąd nie podziela tego stanowiska.

Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20).

W realiach kontrolowanej sprawy, mimo złożenia wniosku w dniu 2 października 2020 r., przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej będzie możliwe od miesiąca, w którym przedstawi ona organowi decyzję o zawieszeniu emerytury.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.