Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1686/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i 2 pkt 8, art. 134, art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 2, art. 5 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i lit. f
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 549/17 w sprawie ze skargi A.S. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz A.S. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 549/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpoznania wniosku A. S. z [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania, stwierdził, że bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz A. S. zwrot kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 1 i 2 pkt 8 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. przez niezastosowanie właściwego środka kontroli legalności działalności administracji publicznej określonego w ustawie i uwzględnienie skargi na bezczynność w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej oddalenia, będące wynikiem nieprawidłowego ustalenia przez Sąd I instancji okoliczności faktycznych w sprawie i przyjęcie, że wniosek A. S. z [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczył decyzji administracyjnej, która jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu w sposób określony we wniosku;

b) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na bezczynność, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej oddalenia, a w konsekwencji zobowiązanie skarżącego do rozpoznania wniosku A. S. z [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej;

2) prawa materialnego:

a) art. 1 ust. 1, art. 2, art. 5 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), powoływanej dalej jako "u.d.i.p.", przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd I instancji, że żądany wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z [...] kwietnia 2017 r. "dokument w postaci postanowienia sądu powszechnego o zezwoleniu na złożenie przedmiotu świadczenia do depozytu sądowego dotyczył decyzji administracyjnej, która jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu w sposób określony we wniosku";

b) art. 1 ust. 1, art. 2, art. 5 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie do okoliczności stanu faktycznego ustalonego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd I instancji, że żądany wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z [...] kwietnia 2017 r. dokument w postaci postanowienia sądu powszechnego o zezwoleniu na złożenie przedmiotu świadczenia do depozytu sądowego podlega udostępnieniu w sposób określony we wniosku.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o zasądzenie od strony na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

A. S. w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem treści żądania skarżącej. Otóż A. S. [...] kwietnia 2017 r., działając na podstawie u.d.i.p., wystąpiła do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział K. z wnioskiem o udzielenie informacji, dotyczącej postępowania o ustalenie odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości nr [...], obręb [...], gmina M., o nieuregulowanym stanie prawnym, objętej decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. nr [...] w sprawie lokalizacji drogi publicznej dla inwestycji, polegającej na rozbudowie drogi krajowej [...] przez:

- przesłanie kserokopii (potwierdzonej za zgodność z oryginałem) decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość - działkę nr [...], położoną w obrębie geodezyjnym [...], gmina M., o powierzchni 0,23 ha o nieuregulowanym stanie prawnym;

- przesłanie kserokopii (potwierdzonej za zgodność z oryginałem) postanowienia o złożeniu odszkodowania do depozytu za przejętą z mocy prawa ww. nieruchomość.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział K. w dniu [...] maja 2017 r. poinformowała wnioskodawczynię, że przepisy u.d.i.p. są rozwinięciem przepisu art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo to obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej oraz gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast z treści uzasadnienia do poselskiego projektu ustawy o dostępie do informacji publicznej (druk sejmowy nr 2094 z 30 czerwca 2000 r.) wynika, że przepisy u.d.i.p. konkretyzują konstytucyjne uprawnienia obywatelskie. Biorąc pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej, ustawa ta ma służyć do "bezpłatnego informowania obywateli w sposób i czasie zapewniającym aktualna wiedzę o stanie państwa, samorządów i instytucji publicznych oraz ich majątku", a więc celem ustawy było poinformowanie skarżącej o stanie spraw publicznych. Organ, powołując się na orzecznictwo sądów, podniósł, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. obowiązku udostępnienia informacji publicznej, było umożliwienie dostępu do informacji o funkcjonowaniu podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym do informacji o prowadzonych przez te podmioty rejestrach, ewidencjach i archiwach, a nie bezpośrednio do informacji czy danych zgromadzonych w tych rejestrach. Z przepisu tego nie wynika bowiem, że dane z rejestrów, ewidencji lub archiwów co do zasady podlegają udostępnianiu na zasadach wymienionej ustawy, czy też że stanowią informację publiczną. W ocenie organu, analiza art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p oraz uwzględnienie orzecznictwa sądów administracyjnych, pozwalają na uznanie, że dane zgromadzone w GDDKiA, objęte żądaniem wniosku nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

A. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że jego działania nie naruszają prawa, a skarżącej została już udzielona odpowiedź. Brak jest więc formalnych i materialnych przesłanek do uznania, że organ pozostaje w bezczynności

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, System Informacji Prawnej LEX, podobnie jak wszystkie poniżej powołane orzeczenia sądowe). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04 i 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania.

Na wstępie należy wskazać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego, koncentrują się na ocenie czy żądana informacja jest informacją publiczną. W ramach tych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wytyka Sądowi I instancji poczynienie nieprawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie i przyjęcie, że wniosek A. S. z [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczył decyzji administracyjnej, która jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W konsekwencji – w ocenie skarżącego kasacyjnie - Sąd I instancji naruszył art. 149 § 1 P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi. Istota tak sformułowanych zarzutów i ich uzasadnienie wskazuje, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącego kasacyjnie organu pozostaje fakt przyjęcia przez Sąd I instancji, że wniosek z [...] kwietnia 2017 r. dotyczył udostępnienia informacji publicznej przez przesłanie kserokopii (potwierdzonej za zgodność z oryginałem) decyzji administracyjnej w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod budowę drogi publicznej i postanowienia sądu powszechnego o złożeniu odszkodowania do depozytu sadowego.

Skarga kasacyjna zarzuca w pierwszej kolejności uchybienie przepisom art. 3 § 1 i 2 pkt 8 i art. 134 § 1 P.p.s.a. przez niezastosowanie właściwego środka kontroli legalności działalności administracji publicznej określonego w ustawie i uwzględnienie skargi na bezczynność.

Nie są uzasadnione powyższe zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. O naruszeniu art. 3 § 1 i 2 pkt 8 P.p.s.a. można mówić tylko wtedy, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość organu nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został wydany po rozpatrzeniu skargi na bezczynność organu. Sąd I instancji przeprowadził zatem kontrolę w zakresie swojej właściwości, stosując przy tym wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności i ocenie podejmowanych przez organ czynności, Sąd I instancji, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., uwzględnił skargę na bezczynność organu w sprawie określonej w art. 3 § 2 pkt 8, czyli zastosował jeden ze środków przewidzianych w P.p.s.a. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanego przepisu w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla strony skarżącej, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej w zakresie objętym dyspozycją art. 3 § 2 P.p.s.a., w tym również pkt 8 tego przepisu.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Nieskuteczny okazał się i ten zarzut naruszenia przepisów postępowania. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji był zobowiązany uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji analizując i oceniając znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, m. in. wniosek z [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej i pismo organu z [...] maja 2017 r., nie mógł naruszyć art. 3 § 1 i 2 pkt 8 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. Prawidłowość oceny Sądu I instancji co do tego, czy żądane informacje stanowią informację publiczną, nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tych przepisów. Tak sformułowany zarzut dotyczy w istocie nieprawidłowej oceny przez Sąd I instancji treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy jako nie dotyczących spraw publicznych. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie zaś orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie bezczynności organu, który w ocenie skarżącej zobowiązany był do udzielenia informacji publicznej, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Wynika to z tego, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wskazujący, że błędnie uznano stan bezczynności organu w załatwieniu wniosku, gdyż istniały podstawy do oddalenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny analizując uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym wyjaśniono, że żądane we wniosku z [...] kwietnia 2017 r. informacje nie stanowią informacji publicznej, co oznacza brak obowiązku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, doszedł do przekonania, że sens wskazanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stanowi w istocie zakwestionowanie rozstrzygnięcia Sądu I instancji o podstawach do uwzględnienia skargi na bezczynność i zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania.

Wskazać przede wszystkim należy, że skarżący kasacyjnie nie powiązał zarzutu naruszenia powyższego przepisu określającego kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania z jakimkolwiek zarzutem naruszenia przepisów u.d.i.p. przewidującymi możliwość złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej i podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu. Skoro skarżący kasacyjnie organ kwestionuje treść żądania zawartą we wniosku A. S. z [...] kwietnia 2017 r. jako dotyczącą decyzji administracyjnej, to powinien powiązać zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. z właściwymi przepisami u.d.i.p. dotyczącymi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jeśli zaś skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia przepisów art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w błędnej ocenie przez Sąd I instancji stanu bezczynności organu, to trudno uznać za właściwie sformułowany zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uprawniający Sąd do zastosowania wskazanego rozstrzygnięcia w sytuacji, w której Sąd ten doszedł do przekonania, że organ w chwili wyrokowania pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a żądane informacje dotyczyły informacji publicznej. Dlatego Sąd zastosował art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nakładający na organ obowiązek udostępnienia informacji w określonym terminie.

Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 1 ust. 1, art. 2, art. 5 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i pkt 3 lit. f. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący kasacyjnie organ utrzymuje, że prawidłowa wykładnia tych przepisów w okolicznościach sprawy powinna prowadzić do ustalenia, że informacje żądane we wniosku nie stanowią informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze i trzecie u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć i treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu.

Stanowisko Sądu I instancji o obowiązku udostępnienia żądanych informacji było zatem wynikiem przyjęcia, że wniosek A. S. dotyczy informacji o sprawach publicznych wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Skarga kasacyjna zaś nie podważyła skutecznie tej oceny. Skarżący kasacyjnie prowadzi wyłącznie polemikę z Sądem I instancji nie wskazując żadnych okoliczności i dowodów, które pozwoliłyby inaczej ocenić charakter żądanych informacji. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu wyjaśnił przy tym, że zarzut naruszenia prawa materialnego wskazujący, że "dokument w postaci postanowienia sądu powszechnego o zezwoleniu na złożenie przedmiotu świadczenia do depozytu sądowego dotyczy decyzji administracyjnej", należ rozumieć jako nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że postanowienie to, jak i decyzja administracyjna, są dokumentami, które zawierają informację publiczną, która podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Odnosząc się do tego argumentu wskazać należy, że treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. jest jasna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Oba te dokumenty urzędowe jako zawierające dane publiczne podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach u.d.i.p.

Argumentacja skargi kasacyjnej wskazuje, że żądane we wniosku informacje powinny być zakwalifikowane jako dotyczące, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p., zasad funkcjonowania podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Skarga kasacyjna nie podważyła jednak skutecznie tych ustaleń faktycznych sprawy, które odnoszą się do zakresu żądania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tym samym nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji zakwalifikowania treści żądanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej do danych publicznych określonych w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Niezależnie od powyższego zauważenia wymaga, że informacje, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p., również stanowią informację publiczną, a zatem podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach u.d.i.p.

Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenia, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej i z tej przyczyny organ nie miał obowiązku ich udostępnienia, nie mogły stanowić uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1, art. 2, czy art. 5 ust. 3 ww. ustawy. W jakikolwiek sposób nie podważają bowiem dokonanej przez Sąd I instancji wykładni określenia informacji publicznej jako każdej informacji o sprawach publicznych, każdej wiadomości dotyczącej danych i faktów, wytworzonej przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji.

W zakresie zaś kwalifikacji podmiotowej nie było kwestią sporną to, że Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad jest zobowiązany na gruncie u.d.i.p. do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej i będącej w jego posiadaniu, skoro realizuje zlecone zadania publiczne, a informacja o nich powinna być udostępniona, co wynika z brzmienia art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 cytowanej ustawy. Stwierdzenie bezczynności w załatwieniu wniosku było konsekwencją przyjęcia przez Sąd I instancji stanowiska, że dotyczył on informacji publicznej, a więc niewystraczające było poinformowanie wnioskodawczyni o braku podstaw do skutecznego żądania dostępu do informacji, co doprowadziło do bezczynności w stosowaniu przepisów u.d.i.p.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw oddalił w oparciu o art. 184 P.p.s.a. Uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).