Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 784/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 59 ust 1   , art 61  ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządnego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wójt Gminy T. decyzją z dnia 25 lutego 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1; 4 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 § 1 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku E. S. ustalił warunki zabudowy dla budowy pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w miejscowości K. W., gmina T..

Odwołanie od tej decyzji złożył P. Z. wskazując, że w obrębie planowanej inwestycji nie ma tak intensywnej zabudowy. Ustalony w decyzji wskaźnik 30 % jest zbyt duży i zaburzy ład przestrzenny, albowiem w obszarze analizy nie występuje taki wskaźnik zabudowy. Po wtóre skarżący nie zgodził się z ustaloną wysokością zabudowy wyjaśniając, iż budynek zlokalizowany na działce nr [...] ma wysokość wynoszącą 7,5 m. P. Z. obawia się, że planowane budynki poprzez swoją wysokość spowodują zacienienie pomieszczeń mieszkalnych budynku na działce nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 maja 2021 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 1 (dotyczącego warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego) i w tym zakresie orzekło:

1/ Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla planowanej inwestycji:

- nieprzekraczalna linia zabudowy- 15 m od granicy z drogą gminną dz. nr [...]- zgodnie z załącznikiem graficznym,

- wysokość głównej kalenicy- max 9,5 m,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu - max 5,40 m,

- szerokość elewacji frontowej do 10 m (od strony drogi gminnej),

- geometria dachu- dach dwu lub wielospadowy o nachyleniu połaci od 20° do 45°, kierunek kalenicy głównej - równoległy lub prostopadły w stosunku do frontu działki

- powierzchnia zabudowy do 30 % powierzchni dziatki nr [...],

- powierzchnia biologicznie czynna minimum 30 % powierzchni działki nr [...],

- dostęp do drogi publicznej- drogi gminnej dz. nr [...]." W pozostałym zakresie decyzję organu I instancji utrzymano w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w toku przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji załączył do akt sprawy, sporządzony przez uprawnionego urbanistę B. K. projekt decyzji o warunkach zabudowy, oraz analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną w prawidłowo wyznaczanych granicach. Do analizy załączona została tabela zawierająca parametry zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym oraz dokumentacja zdjęciowa. Rozpoznając sprawę w pierwszym rzędzie należy zająć się kwestią tzw. dobrego sąsiedztwa, które zostało zdefiniowane w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. W analizie organ stwierdził, iż planowana inwestycja stanowiła będzie kontynuację funkcji i z taką konkluzją należy się zgodzić. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, co w niniejszej sprawie ma miejsce. Działka objęta wnioskiem położona jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej uzupełnionej budynkami gospodarczymi i garażowymi. W sumie w obszarze analizy znajduje się 18 budynków mieszkalnych i 10 budynków gospodarczo garażowych. Planowana inwestycja dotyczy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która występuje na terenie obszaru analizy. Jak wskazuje się w orzecznictwie podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można racjonalnie uzasadnić (zob. wyrok NSA z 28.03.2018 r., sygn. akt: II OSK 1301/16). Uwzględniając powyższe, zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji. Szczegółowy sposób ustalenia parametrów zabudowy reguluje przywoływane już wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 4 w/w rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W decyzji linia zabudowy ustalona w odległości 15 m od drogi gminnej, co należy uznać za prawidłowe. Zgodnie z § 5 w/w rozporządzenia Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W analizie wskazano, że istniejący, średni udział powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 26,50 %. W decyzji wskaźnik ten ustalono na 30 %, uwzględniając fakt, że wniosek inwestora dotyczy pięciu budynków mieszkalnych. Należy podkreślić, że w obszarze analizy znajdują się działki gdzie stopień zainwestowania jest wyższy od 30 %. Zdaniem Kolegium nie ma tutaj podstaw do niweczenia zamierzeń inwestora. Ustalony wskaźnik nie odbiega od wskaźników zainwestowania występujących w obszarze analizy. W decyzji organ mylnie wskazał, że wskaźnik ten ma wynosić 30 % powierzchni działek, podczas gdy inwestycja dotyczy jednej działki. Dlatego Kolegium orzekając sprecyzowało, iż chodzi o działkę nr [...]. Zgodnie z § 6 rozporządzenia: Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków na terenie analizowanym wynosi 10,60 m. W decyzji wskaźnik ten ustalony został na maksymalnie 10 m, co jest zgodne z przepisami w/w rozporządzenia. Jak stanowi § 7 w/w rozporządzenia: Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W decyzji organ nie ustalił wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, dlatego też Kolegium orzekając merytorycznie uzupełniło rozstrzygnięcie decyzji o ten wskaźnik, posiłkując się danymi wynikającymi z analizy. Jak wynika bowiem z analizy budynki sąsiadujące z terenem inwestycji nie mają tej samej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 5,36 m. Dlatego też Kolegium ustaliło wysokość górnej krawędzie elewacji frontowej do okapu maksymalnie do 5,40 m, a więc zgodnie z zapisami analizy i zgodnie z § 7 ust. 3 w/w rozporządzenia. Stosownie do § 8 w/w rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W analizie stwierdzono, że w obszarze analizowanym występuje zróżnicowana geometria dachów, od 5° do 45°. Organ zasadnie zatem ustalił dach dwu lub wielospadowy i kącie nachylenia od 20° do 45°. Kolegium orzekło dodatkowo o dowolnym kierunku kalenicy głównej, jak bowiem wskazała urbanistka w analizie, w obszarze analizowanym kształty dachów istniejących budynków są bardzo różne, dlatego też nie ma potrzeby ustalania ściśle określonego kierunku kalenicy głównej dla projektowanych budynków mieszkalnych. Co do wysokości budynku to w obszarze analizy średnia ta wynosi 9,45 m. W decyzji wysokość kalenicy głównej ustalono na 9,5, a więc zgodnie z w/w przepisem. W odwołaniu P. Z. zakwestionował ustaloną wysokość budynków, obawiając się o znaczne zacienienie swojej nieruchomości. Odnosząc się do tego zarzutu, wskazania wymaga, że wszelkie techniczne aspekty inwestycji rozstrzygane będą na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Innymi słowy o tym czy dana inwestycja będzie mogła być zlokalizowana ze względu na przepisy prawa budowlanego, będzie rozstrzygane na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. To na tym etapie postępowania organ bada, czy realizacja inwestycji nie spowoduje ponadnormatywnego wpływu inwestycji na działki sąsiednie. Dotyczy to także odległości inwestycji do granic działki i kwestii nasłonecznienia działki sąsiedniej. Wszelkie te kwestie są uregulowane w przepisach Prawa budowlanego, a w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podsumowując decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga co do zasady o możliwości zabudowy z punktu widzenia urbanistycznego z uwzględnieniem zasad zagospodarowania terenu. Uwzględniając powyższe ustalenia, zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku inwestora. Jak bowiem stwierdzono, planowane przedsięwzięcie mieści się w granicach sposobu użytkowania budynków w sąsiedztwie, a parametry zabudowy ustalone zostały w oparciu o parametry budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Warunki z art. 61 ust. 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są w niniejszej sprawie również spełnione. Teren objęty inwestycją ma bezpośredni dostęp do drogi gminnej- działka nr [...]. Teren objęty wnioskiem ma zapewniony dostęp do infrastruktury technicznej, na co wskazuje mapa zasadnicza załączona do wniosku inwestora. Ponadto w aktach sprawy zalega zapewnienie przyłącza sieci gazowej (pismo [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział w K. z dnia 16.09.2020 r.), do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej (pismo [...] Wodociągów z dnia 22.09.2020r.), do sieci energetycznej (pismo T. D. S.A. z dnia 21.08.2020r.). Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 w/w ustawy również jest spełniony z uwagi na fakt, że działka [...] w K. wielkich nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W aktach sprawy zalega także projekt decyzji sporządzony przez uprawnionego urbanistę B. K.. Zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został uzgodniony z Starostą Powiatu w T. w zakresie ochrony gruntów rolnych (postanowienie z dnia 27.01.2021 r. znak: [...]) oraz Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K. w zakresie ochrony terenów górniczych (postanowienie z dnia 02.02.2021 r. znak: [...]). Zgodnie z wyjaśnieniami Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (pismo z 20.10.2020 r. znak: [...]) na terenie działki nr [...] w K. W. nie znajdują się urządzenia melioracji wodnych. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest tzw. "decyzją związaną". Oznacza to, iż w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Wydając decyzję odmowną organ ma obowiązek w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie wniosku (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998r. sygn. akt: II SA/Gd 375/97, Lex nr 44227). Ustalenie warunków zabudowy jest bowiem jedynie etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji, mającym na celu przesądzenie, czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być na danym terenie zrealizowane. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy zostaną spełnione. Jak wynika z powyższego, realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Jednakże zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Jest jednak pewne, że zakres ochrony interesów osób trzecich, przysługującej w danym postępowaniu, nie może być szerszy niż przedmiot tego postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej to postępowanie. Ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 1999 r. II SA/Gd 2256/97).

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł P. Z. zarzucając naruszenie:

1/ art. 7 oraz art. 8 K.p.a. przez zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;

2/ art. 9 oraz art. 11 K.p.a. poprzez prowadzenie postepowania i wydanie decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek;

3/ art. 77 § 1 oraz art. 78 § 2 K.p.a. poprzez niedokonanie wyczerpującej i złożonej analizy materiału dowodowego oraz poczynienie ustaleń w sprzeczności ze stanem faktycznym;

4/ § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez błędne uznanie, że średni udział powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi 26,50 % w sytuacji, gdy warunki urbanistyczne analizowanego obszaru uzasadniały oparcie analizy na wskaźniku innym niż średni;

5/ § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegające na zaniechaniu określenia ilości miejsc parkingowych i na pominięciu tej kwestii w ustalaniu parametru ilości miejsc parkingowych dla inwestycji.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji, ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie pięciu budynków jednorodzinnych. W ocenie strony skarżącej organ wadliwie ustalił parametry tego zamierzenia. W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, każda zmiana zagospodarowania terenu lub zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego czy jego części, wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ustalająca te warunku jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do funkcji, jaka na danym obszarze występie tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej, usługowej przemysłowej itp., oraz parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Organ ustala też czy działka obejmująca zamierzenie inwestycyjne ma dostęp do drogi publiczne, oraz czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a także czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zaznaczyć przy tym należy, iż zgodność decyzji ustalającej warunki zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów szeroko rozumianego Prawa budowlanego, gdyż organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2016 r., II OSK 2151/12; z 7 lutego 2014 r. II OSK 2151/12 z 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA 2000, Nr 1, poz. 15; z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, z 15 marca 2010 r., II OSK 1512/08; z 18 stycznia 2012 r. II OSK 2065/10, z 8 listopada 2013 r., II OSK 1302/12).

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588 (dalej; rozporządzenie) określone zostały zasady ustalania parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno- architektoniczną. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2). Analizę–architektoniczno-urbanistyczną sporządza uprawniony architekt lub urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia kontroli sporządzonej w sprawie analizy, stanowi ona bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji.

Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2021 r. II OSK 2152/20 analiza, jakkolwiek stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to jednak z uwagi na wymaganie określone w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc zbliżoną do dowodu z opinii biegłego. Projekt decyzji wraz z projektem załączników podlega ocenie organu. Przytoczyć też można pogląd prawny wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2017 r. II SA/Kr 889/17 w którym wskazano, iż przeprowadzenie analizy w sprawie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji, lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

Wadliwie sporządzona analiza nie może być podstawą ustaleń organu. Konsekwencją oparcia rozstrzygnięcia organu o wadliwie sporządzona analizę, jest bowiem wadliwość samej decyzji. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie.

Zgodzić się należy ze stroną skarżąca, iż z analizy nie wynika, dlaczego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczono na poziomie 30 %. Jak wynika z

§ 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust 2). Jak wskazano w analizie średni wskaźnik tego parametru (nazwanego w analizie współczynnikiem zainwestowania kubaturowego) to 26,50%. W tym miejscu urbanista wskazuje, że przyjęto średni wskaźnik zainwestowania do 30 % dla pięciu budynków, co ułatwi dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy a jednocześnie zapewni zachowanie ładu przestrzennego terenu. W ocenie sądu z tego zapisu nie wynika dlaczego urbanista odstępuje od wyznaczenia tego wskaźnika odmiennie od średniej wartości z obszaru analizy. Wprawdzie odstępstwo to nie jest duże, ale przepisy rozporządzenia wymagają logicznego uzasadnienia w każdym przypadku zastosowania odstępstwa. Tymczasem z przytoczonego fragmentu analizy można by dojść do przekonania, że w ocenie urbanisty wyznaczenie tego wskaźnika, jako średniej z obszaru analizy utrudni dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy i jednocześnie naruszy ład przestrzenny terenu.

W sposób dowolny wyznaczono także linię zabudowy. Jak wynika z § 4 obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust 1). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust 4). Jak wynika z załącznika graficznego linia zabudowy na działkach sąsiednich tworzy uskok. Obowiązującą linię zabudowy bez konieczności uzasadniania odstępstwa od zasady ustanowionej rozporządzeniem organ, winien ustalić zgodnie z regułą o której owa w § 4 ust 3, jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Tymczasem organ ustala tą linię odmiennie – 15 m. od działki drogowej, a w analizie nie ma choćby jednozdaniowego uzasadnienia dla przyjętego rozwiązania.

Także jak wynika z przepisów rozporządzenia tj. § 7, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust 4). Także w tym fragmencie analizy nie wynika aby zabudowa na działkach sąsiednich tworzących uskok miała różną wysokość co uzasadniało by przyjęcie wartości średniej z obszaru analizy.

Wyżej wskazane wadliwości analizy urbanistyczno-architektonicznej dyskwalifikują, ją jako podstawa ustaleń organu. Jednocześnie organ wadliwość tą zaakceptował przenosząc ją do wydanej przez siebie decyzji, podtrzymanej także przez organ II instancji gdyż mimo wydania decyzji reformacyjnej organ odwoławczy z zasadzie powiela decyzję organu I instancji uzasadniając konieczność wydania decyzji reformacyjnej powinnością ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej czego nie zrobił organ I instancji. Swąd jednak zauważa, że ten parametr został jednak poprzez organ I instancji ustalony, w zbliżonej zresztą wielkości (9,5 m.). Wskazane wyżej uchybienia skutkują koniecznością uchylenia decyzji obu instancji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenia przewodniczącego wydziału wydane na podstawie art. 15zzs4 ust 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz.U. 2020.875).