Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 718/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 20 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 1210/14 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 1210/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi [...] stwierdził nieważność uchwały [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przytoczył następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

[...] uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2014r. zatwierdziła zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], w obrębie części sołectw: [...], w części dotyczącej przepisów ustalających lokalizację oraz budowę farmy wiatrowej.

Dalej Sąd wskazał, że [...] po uprzednim wezwaniu [...] do usunięcia naruszenia prawa wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą uchwałę.

W skardze skarżący podniósł, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny. Z uwagi na okoliczność, iż budowa elektrowni wiatrowej wywiera ogromny wpływ na środowisko, krajobraz oraz zdrowie człowieka m.in. poprzez hałas turbin wiatrowych, migotanie i infradźwięki, a także oddziaływanie pracy farmy wiatrowej nawet znacznie poza odległość 2 kilometrów od takich farm, wniesienie niniejszej skargi całkowicie uzasadnione. W ocenie skarżącego w uchwale nie uregulowano m.in. takich zagadnień jak minimalna odległość elektrowni wiatrowej od granicy lasów, rezerwatów przyrody, obszaru specjalnej ochrony Natura 2000 oraz minimalnej odległości od zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi. Ponadto zmieniony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie reguluje kwestii związanych ze sposobem zagospodarowania wód deszczowych z placów manewrowych wokół wież oraz dróg wewnętrznych dojazdowych, a także zagadnień związanych z ochroną dziedzictwa kulturowego oraz zdrowiem i bezpieczeństwem ludzi, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wójt Gminy nie wystąpił ponadto o opinie do odpowiednich organów oraz uchybił obowiązkowi prawidłowego publikowania materiałów na stronie Biuletynu Informacji Publicznej i ścisłego przestrzegania 21-dniowego terminu wyłożenia dokumentacji planistycznej do konsultacji, wobec czego osoby zainteresowane nie miały możliwości wzięcia udziału w konsultacjach społecznych i zapoznania się z zebraną w sprawie dokumentacją i przeprowadzonymi badaniami, obliczeniami oraz wypływającymi z nich wnioskami odnośnie oddziaływań generowanych przez projektowane turbiny wiatrowe, w konsekwencji czego niemożliwym było wniesienie wszelkich uwag w związku z planowaną lokalizacją farmy wiatrowej.

Zdaniem skarżącego dopuszczenie budowy 16 turbin wiatrowych o wysokości 200m każda narusza ustalenia uchwały nr [...][...] z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], w której obowiązuje zakaz obudowywania historycznych obiektów budynkami gospodarczymi dysharmonizującymi oraz zaleca się, aby nowo projektowane budownictwo nawiązywało skalą zabudowy oraz bryłą do lokalnych tradycji i regionalnych form architektury z użyciem tradycyjnych materiałów budowlanych. W jego ocenie projektowana elektrownia wiatrowa doprowadzi do dewastacji krajobrazu. W uchwale pominięto możliwości ochrony prawnej, a także możliwości wykorzystania przez gminę faktu, że "[...] zapisał się w najnowszej historii w 1920 roku. Pod [...] rozegrała się wówczas największa bitwa polskiej kawalerii, w wyniku której rozgromiona została i zmuszona do odwrotu słynna [...]". Skarżący zaznaczył, że zgodnie z dyspozycją art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wymaga przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, która powinna być poprzedzona wykonaniem opracowania ekofizjograficznego. Stanowi o tym art. 72 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym wymagania i warunki dotyczące utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska ustala się w miejscowym planie na podstawie opracowania ekofizjograficznego, w szczególności poprzez m.in. uwzględnienie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej, zapewnienie ochrony walorów przyrodniczych oraz krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych, a także uwzględnienie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi. Planowana lokalizacja farmy wiatrowej usytuowana jest na terenie [...], która została włączona do rządowego projektu sieci Natura 2000 jako obszar specjalnej ochrony ptaków - [...] oraz projektowane specjalne obszary ochrony siedlisk - [...] nad [...]. Ponadto na terenie [...] znajduje się aż 8 punktów widokowych, a zgodnie z zaleceniami zawartymi w Wojewódzkim programie rozwoju alternatywnych źródeł energii dla województwa lubelskiego, należy unikać lokalizowania wiatraków na przedpolach punktów widokowych oraz w obrębie wnętrz krajobrazowych o dużych walorach krajobrazu przyrodniczego lub kulturowego. Poza tym na terenie objętym planem odbyła się zwycięska bitwa pod Komarowem w dniu 31 sierpnia 1920 r., a także toczyły się walki w trakcie Kampanii Wrześniowej w 1939 roku. Teren ten jest wielkim cmentarzyskiem, które winno zostać uszanowane. Według skarżącego lokalizacja farmy wiatraków na tym obszarze stanie się aktem profanacji, na który nie można dać przyzwolenia.

Odpowiadając na skargę [...] stwierdziła, że w odpowiedzi na wezwanie z dnia 2 października 2014r. podjęła w dnia [...] listopada 2014r. Uchwałę Nr [...], którą wraz z uzasadnieniem doręczono skarżącemu 2 grudnia 2014 r. Zwróciła ponadto uwagę, że skarżący wywodzi swój interes z faktu, iż budowa elektrowni wiatrowej wywiera ogromny wpływ na środowisko, krajobraz oraz zdrowie człowieka. Skarżący mieszka w sołectwie [...], a więc na obszarze, który nie został objęty zaskarżona uchwałą, która dotyczy jedynie części sołectw znajdujących się w gminie, tj. [...]. Nie wykazał naruszenia interesu prawnego, a zatem interes przedstawiony przez skarżącego co najwyżej może być traktowany jako interes faktyczny, wyrażający się przez bezpośrednie zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, przy braku możliwości wskazania przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę roszczenia.

Rada podkreśliła ponadto, że § 4 pkt 2, 3 i 4 uchwały określa zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego oraz zasady ochrony dziedzictwa kulturowego oraz dóbr ochrony współczesnej. Tym samym zawiera obligatoryjne elementy wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 2, 3 oraz 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 649 ze zm. – dalej jako "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" lub "ustawa"). Za nieuzasadniony uznano także zarzut naruszenia art. 17 pkt 6 lit. a tiret 3 ustawy. Zaznaczono, że pismem z dnia 22 listopada 2013 r. Wójt Gminy zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o opinię o projekcie planu, którą uzyskał pismem z dnia 27 grudnia 2013 r. Rada nie zgodziła się także z zarzutem naruszenie art. 17 pkt 9 ustawy. Wyjaśniła, że projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do wglądu w dniach od 16 lipca 2014 r. do 8 sierpnia 2014 r. (a więc na okres dłuższy niż wymagany na mocy art. 17 pkt 9 ), co potwierdza ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zamieszczone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy [...] oraz opublikowane na stronach Biuletynu Informacji Publicznej i w Gazecie Z.. W dnia 5 sierpnia 2014 r. w siedzibie Urzędu Gminy [...], o godz. 12.00, w sali nr 9. odbyła się dyskusja publiczna. Przebieg dyskusji planistycznej został utrwalony w protokole, do którego załączona została lista obecności. Z dokumentów bezsprzecznie wynika, że w dyskusji publicznej wziął udział także skarżący, zabierając głos w sprawie proponowanej zmiany planu miejscowego. Zdaniem Rady niezasadny jest także zarzut naruszenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W Załączniku nr 1b do uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]wprost przewidziano obszary, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (s. 51 Załącznika nr 1b do. studium). W świetle studium, obszar ten obejmuje swoim zasięgiem sołectwa [...], a więc pokrywa się z obszarem określonym w miejscowym planie zmienionym na mocy zaskarżonej chwały. Jednocześnie w studium przewidziano, że "Faktyczna dopuszczona w Studium lokalizacja elektrowni wiatrowej zostanie wskazana na etapie procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego." (s. 52 Załącznika nr lb do ww. studium), co w należyty sposób uwzględnia rolę studium oraz planu miejscowego. Podkreślono ponadto, że przeprowadzono strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko, a następnie sporządzono prognozę oddziaływania inwestycji na środowisko. Z kolei sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko zostało poprzedzone odpowiednim opracowaniem ekofizjograficznym. Ponadto zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie został uzgodniony z właściwymi organami, tj. Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w [...]. Prognoza podlegała ponadto wyłożeniu do publicznego wglądu oraz dyskusji publicznej wraz z projektem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwrócono się także do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o zaopiniowanie projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Rada akcentowała, że według prognozy oddziaływania na środowisko planowana zmiana planu miejscowego nie wywiera znacząco negatywnego wpływu na środowisko. Nie będzie powodować przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, ani przekraczać wartości pól elektroenergetycznych występujących w naturze. Również jej negatywny wpływ na florę i siedliska (w tym gatunki i siedliska chronione) w zasięgu jej oddziaływania będzie minimalny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydając zaskarżony wyrok wskazał, że nie ma podstaw do wywiedzenia naruszenia interesu prawnego skarżącego z faktu rozegranej 31 sierpnia 1920 r. na obszarze objętym planem bitwy podczas wojny polsko – bolszewickiej, czy toczonych tutaj walk podczas kampanii wrześniowej 1939 r. Dbałość o miejsca pamięci wskazuje na istnienie po stronie skarżącego jedynie interesu faktycznego i w żadnym razie nie uprawnia do wniesienia skargi w omawianym trybie. Interesu prawnego skarżącego należy jednak upatrywać w objęciu zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiących jego własność działek nr [...] oznaczonych w części graficznej planu symbolem 1 MR i opisanych jako tereny zabudowy zagrodowej. Dla wykonywania prawa własności znaczenie ustaleń planu miejscowego jest bowiem oczywiste. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Takim przepisem jest niewątpliwie art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego jak i przepisy art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zapisy § 21 ust. 2 zmiany planu wprowadzają dla wszystkich obszarów zabudowy zagrodowej parametry i wskaźniki zabudowy dotyczące maksymalnej zabudowy działki, zachowania udziału powierzchni biologicznie czynnej, intensywności zabudowy, wysokości zabudowy i ukształtowania połaci dachowej. Pkt. g tego ustępu jasno podaje, że wspomniane parametry i wskaźniki mają zastosowanie również do istniejącej zabudowy w ramach dokonywanej zmiany parametrów lub konstrukcji istniejących budynków. Bez wątpienia zatem zaskarżona zmiana planu miejscowego w powyższym zakresie ma przez to realny wymiar na wykonywanie prawa własności przez skarżącego, co przemawia za przyznaniem legitymacji polegającej na naruszeniu jego interesu prawnego. Warto zaznaczyć, że według prezentowanego w orzecznictwie poglądu każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawo własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew swojej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia prawa własności chronionego konstytucyjnie przez art. 140 Kc (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08, opubl. w CBOSA).

Sąd podkreślił, że nie ma przy tym istotnego znaczenia, że skarżący nie odwoływał się do ograniczeń w zabudowie nieruchomości związanych z konkretnym zapisem planu skupiając się na lokalizacji farmy wiatrowej, skoro w każdym razie chodzi o naruszenie prawa własności. Co więcej również ta ostatnia okoliczność przemawia za możliwością wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, choć zgodzić należy się z Radą Gminy, że wniosek o naruszeniu interesu prawnego skarżącego tylko z powodu wpływu, jaki jego zdaniem elektrownie wiatrowe wywierają na środowisko krajobraz i życie człowieka nie jest trafny. Wprowadzenie w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego zabudowy w postaci farmy wiatrowej niewątpliwie znacząco natomiast zmienia warunki zagospodarowania nieruchomości sąsiednich i ma wpływ na wykonywanie prawa własności przez właścicieli oddziałujących na siebie nieruchomości. W wyroku z dnia 5 lutego 2013r. (sygn. akt II OSK 2479/13, opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o ile nieruchomości leżą w sąsiedztwie, a nadto ustalenia planu otwierają szerokie możliwości przed właścicielem jednej z nich w zakresie wykonywania prawa własności, to z reguły ustalenia planu dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela innych sąsiednich (znajdujących się w sferze oddziaływania) nieruchomości. Sens tego stanowiska dobitnie widoczny jest w rozpoznawanej sprawie, gdzie nieruchomość skarżącego znalazła się w obszarze oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych, jak wynika z części graficznej planu w strefie ochronnej elektrowni i nie ma przy tym znaczenia, że według analizy nie przekroczone zostaną dopuszczalne jego wartości.

Powyższej oceny nie zmienia fakt, że skarżący zakupił działki [...] dopiero w dniu 7 października 2014 r., a więc po dacie uchwalenia samej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rzeczywiście w części orzecznictwa preferowany jest pogląd, według którego brak legitymowania się tatulem własności do nieruchomości w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały planistycznej prowadzi do wniosku, że nie narusza jego interesu prawnego. Powyższą ocenę uzasadnia się posiadaniem wiedzy o przeznaczeniu nieruchomości w planie i związanymi z tym ograniczeniami w ich zagospodarowaniu. Nabycie nieruchomości o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do kwestionowania ustaleń planistycznych odnoszących się w dacie jego uchwalania do działek będących własnością innego podmiotu, tym bardziej, jeśli nie kwestionował on jego ustaleń ( wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1998/12, opubl. w CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę skłania się do odmiennego stanowiska wyrażonego w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. ( sygn. akt II OSK 186/10, ONSAiWSA 2011, nr 3, poz. 55), zgodnie z którym nowy właściciel nieruchomości – jako następca prawny – wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Taki sam pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 51/12, opubl. w CBOSA) dowodząc, że interes prawny, który został naruszony uchwałą nie musi się łączyć z prawem własności istniejącym w dacie wejścia w życie uchwały, ale może wynikać z następstwa prawnego. Zdaniem Sądu za przyjęciem stanowiska, że legitymacja skargowa przysługuje również tym podmiotom, które w przyszłości tj. po dniu uchwalenia i wejścia w życie aktu prawa miejscowego staną się adresatem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przemawia również zasada prawa do sądu (tak też NSA w wyroku sygn. akt II OSK 1806/12 oraz podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA ).

Dalej Sąd wskazał, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, że zmiana planu pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w zakresie w jakim plan narusza "zakaz obudowywania historycznych obiektów budynkami gospodarczymi dysharmonizującymi oraz zalecenie nawiązania nowoprojektowanego budownictwa skalą oraz bryłą do lokalnych tradycji i regionalnych form architektury z użyciem tradycyjnych materiałów budowlanych" wpisanych do studium. Tymczasem budowa 16 wiatraków o wysokości 200m każdy doprowadzi do dewastacji krajobrazu. Przede wszystkim wskazać trzeba, że zgodność planu ze studium nie może być traktowana jako zgodność dosłowna. Wynika to z odmiennych celów obu aktów, jakie nadaje im ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie wielokrotnie formułowano pogląd, zgodnie z którym studium ma za zadanie określanie polityki przestrzennej gminy, a w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), podczas gdy plan ustala konkretne przeznaczenie terenów i określa sposoby ich zagospodarowania (art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Plan jest więc bardziej szczegółowy od studium, może konkretyzować jego ustalenia, a także operuje rysunkiem (mapą) o zupełnie innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów. Kategoria ustawowa "zgodności" studium i planu powinna być zatem traktowana elastycznie i powinna być analizowana zawsze dla konkretnego studium i konkretnego planu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stopień związania miejscowego planu studium jest uzależniony od szczegółowych postanowień studium co oznacza, że związanie może być silniejsze bądź słabsze ( wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 904/10, opubl. w CBOSA), jednakże zawsze odnosi się to do kwestii podstawowego przeznaczenia terenu, a nie rozwiązań precyzujących powyższe kwestie. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że elektrownie wiatrowe zostały zlokalizowane na obszarze wskazanym na rysunku stanowiącym załącznik nr 1b do uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2013r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy [...] i oznaczonym symbolem graficznym. W części tekstowej zmiany studium wskazano natomiast, że faktyczna lokalizacja elektrowni wiatrowej zostanie wskazana na etapie procedury sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lokalizacja turbin wiatrowych może odbywać się w zakresie obszarów, na których będą rozmieszczone urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii. Między ustaleniami planu, a studium nie ma zatem żadnej sprzeczności.

Pozbawiony podstaw jest także zarzut polegający na zaniechaniu wystąpienia przez Wójta Gminy po wyłożeniu projektu planu o opinię do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Powołany w skardze art. 17 pkt.6 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta wystąpić o opinię do regionalnego dyrektora ochrony środowiska po podjęciu przez radę gminy uchwały przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Uchwała w tej kwestii Rada Gminy [...] podjęła [...] kwietnia 2013 r., natomiast opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] została przedłożona w dniu 30 grudnia 2013 r., jak z niej wynika, na skutek pisma Wójta Gminy z dnia 22 listopada 2013 r. Żaden przepis ustawy nie nakłada na organ obowiązku ponownego występowania o opinię po wyłożeniu projektu planu. Dzieje się tak jednak w sytuacji, gdy złożone wnioski do projektu planu wymagają ponownego opiniowania.. Stosownie do rozwiązania zastosowanego w art. 17 ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ ma natomiast obowiązek wprowadzenia zmian wynikające z uzyskanej opinii do projektu planu. Równie bezzasadne jest stanowisko skarżącego upatrujące wadliwości uchwały w braku sporządzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko sporządzanej w trybie art. 46 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Trzeba zaznaczyć, że już w pismach z dnia 19 lipca 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wskazał elementy jakie należy uwzględnić w projekcie planu oraz ustalił zakres prognozy oddziaływania zmiany planu na środowisko z uwzględnieniem wpływu na obszary chronione w tym objęte ochroną Natura 2000. Taka prognoza została sporządzona w 2014 r. i wyłożona do publicznego wglądu wraz z projektem zmiany planu, co wynika z treści obwieszczeń Wójta Gminy [...]. Zaznaczyć jednak trzeba, że w swojej opinii z dnia 27 grudnia 2013r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] również odniósł się do prognozy oddziaływania na środowisko zmiany planu. Nie wiadomo zatem, czy chodzi o tę samą prognozę, czy też sporządzoną wcześniej, a której brak jest w aktach.

Pozbawiony racji jest także zarzut braku określenia w planie zasad ochrony środowiska i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego oraz zasad ochrony dziedzictwa kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej. Wbrew twierdzeniu skarżącego uchwała stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wszystkie te elementy zawiera.

Niezrozumiały jest zarzut dotyczący uchybienia w zakresie prawidłowej publikacji materiałów na stronie Biuletynu Informacji Publicznej oraz przestrzegania 21 dniowego terminu na zapoznanie się z projektem planu. Wynika to stąd, że sam skarżący nie precyzuje w tym zakresie swojego stanowiska ograniczając się jedynie do ogólnikowych sformułowań. W aktach sprawy znajduje się natomiast obwieszczenie Wójta Gminy [...] o wyłożeniu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego na okres od 16 lipca 2014 r. do 8 sierpnia 2014 r. W obwieszczeniu znajduje się również informacja o możliwości składania uwag do 22 sierpnia 2014 r. oraz o publicznej dyskusji nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie wyznaczonej na dzień 5 sierpnia 2014 r. Obwieszenie zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, Gazecie [...] w wydaniu z dnia 8-14 lipca 2014 r. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej. Według protokołu z dyskusji publicznej skarżący brał w niej aktywny udział jako prezes stowarzyszenia "Bitwa pod [...]", dowodząc konieczności przeniesienia elektrowni w inne miejsce lub ustawienia, zamiast turbin wiatrowych, "urządzeń fotowoltaicznych". Nie ulega zatem wątpliwości, że miał wystarczająco dużo czasu na zapoznanie się ze zgromadzoną dokumentacją, w tym z opiniami i złożenie uwag z czego zresztą skorzystał. Co oczywiste, nie mógł jeszcze wtedy formułować zastrzeżeń związanych z nieruchomościami, których właścicielem stal się już po uchwaleniu zmiany planu.

Sąd zwrócił uwagę na istotne naruszenie trybu sporządzenia zaskarżonej uchwały, które to naruszenie stosownie do wspomnianego już art. 28 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym również stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części. Powyższe naruszenie polega na braku uzyskania uzgodnienia właściwego organu wymaganego zgodnie z art. 17 pkt.6 lit. b tiret 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym przypadku chodzi o art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U z 2013 r., poz. 627 ze zm. – dalej jako "ustawa o ochronie przyrody"), zgodnie z którym projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że planowana inwestycja polegająca na budowie 17 elektrowni wiatrowych o wysokości 200m każda położona jest w odległości zaledwie 250m od terenu objętego ochroną Natura 2000 [...]. Według prognozy oddziaływania zmiany planu na środowisko, na jej obszarze występuje co najmniej 24 gatunków ptaków z załącznika I Dyrektywy ptasiej oraz 9 gatunków z Polskiej Czerwonej Księgi (str. 74). Stwierdza się w niej, że obszar OSO położony jest w strefie wysokiego ryzyka (do 5km) wystąpienia negatywnych oddziaływań inwestycji (str. 75), a realizacja inwestycji z uwagi na występowanie w jej okolicy obszarów, których przedmiotem ochrony są ptaki (OSO [...]) może stanowić zagrożenie dla migrujących gatunków ptaków oraz zagrożenie dla ich żerowisk i miejsc odpoczynku. Prognoza akcentuje również, że biorąc pod uwagę odległości od innych ostoi, także objętych ochroną Natura 2000, gdzie przedmiotem ochrony są również ptaki szponiaste tj. ostoja [...] (10.5km), OSO [...] (12.7km), OSO [...] (3.7km), OSO [...] (250m) takie położenie inwestycji może stanowić zagrożenie dla przedmiotu ochrony tych obszarów oraz dla spójności obszarów Natura 2000. Ze względu na powyższą ocenę prognoza określa inwestycję jako przedsięwzięcie o dużym ryzyku środowiskowym (str. 88-89). Na zagrożenia dla obszarów chronionych płynące z lokalizacji elektrowni wiatrowych wskazał w swojej opinii z dnia 27 grudnia 2013r. również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...]. Co więcej jego zdaniem w prognozie nie przeanalizowano dostatecznie wzorca ekologicznego terenu dostępnego informacji środowiskowych oddziaływania elektrowni na ptaki szponiaste bytujące w obszarze Natura 2000 [...] w szczególności na orlika krzykliwego ora trzmielojada w tym oddziaływania skumulowanego z farmą [...] po południowej stronie doliny rzeki [...] (str. 4 opinii). W świetle powyższego niezbędne było uzgodnienie projektu planu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...]. Poprzestanie jedynie na opinii wyrażonej w trybie art. 17 pkt.6 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiło naruszenie jej art. 17 pkt 6 lit b tiret 2 ustawy. Nie można przy tym zgodzić się z opinią, zgodne z którą o braku potrzeby uzgodnienia miałby przemawiać fakt położenia inwestycji poza obszarami chronionymi. Z powołanego art. 31 ust. 3 ustawy o ochronie środowiska czytelnie wynika, że chodzi tu o projekty planów, które w jakikolwiek sposób dotyczą istniejącego lub nawet dopiero projektowanego obszaru Natura 2000 w zakresie ustaleń tych planów, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Trudno zgodzić się z sytuacją, w której uzgodnienia wymagałyby ustalenia planu obejmujące obszar objęty ochroną, podczas, gdy wymóg ten nie dotyczyłby także obszaru chronionego o tej samej randze, jednakże znajdującego się poza planem, w stosunku do którego znaczące negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji jest oczywiste. Brak uzgodnienia planu w tym zakresie należy ocenić jako tak istotne naruszenie trybu jego sporządzenia skutkujące nieważnością zaskarżonej uchwały w całości, czego domagał się skarżący. Sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela przy tym wyrażone w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Wskazane ograniczenia nie dotyczą jednak sprawdzenia przez sąd legalności trybu sporządzenia planu miejscowego, gdyż w razie wystąpienia istotnych naruszeń w tym przedmiocie obligatoryjne jest stwierdzenie nieważności całej uchwały ( wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 115/15; wyrok z dnia 29 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 773/13, opubl. w CBOSA).

Równie istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu jest sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu przez osoby niebędące rzeczoznawcami majątkowymi. W wyroku z dnia 26 marca 2015 r. (sygn. akt III OSK 2055/13, opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do którego odwołuje się jej przepis art. 17 pkt 5 dotyczy nie tylko roszczeń odszkodowawczych właścicieli, ale stanowi również o wzroście i obniżeniu wartości nieruchomości. Tym samym więc, aby fakt taki ustalić należy posiłkować się treścią art. 37 ustawy, który w ust. 11 wyraźnie stanowi, że: "w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami". Zgodnie zaś z ustawą o gospodarce nieruchomościami - osobami, które wyłącznie zajmują się takimi sprawami są rzeczoznawcy majątkowi. W myśl art. 174 ust. 3a w pkt 3 tej ustawy stanowi, że to "rzeczoznawca majątkowy może sporządzać opracowania i ekspertyzy, nie stanowiące operatu szacunkowego, dotyczące: skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych", nie zaś architekt i to powiązany z inwestorem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Gminy [...] zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015, poz. 1515 ze zm., dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym") poprzez jego błędną wykładnię i wyrażenie błędnego poglądu, iż to sąd jest władny ustalić interes prawny skarżącego w zakresie innym niż czyni to sam skarżący (cyt. z uzasadnienia wyroku str. 7: "Nie ma przy tym istotnego znaczenia, że skarżący nie odwoływał się do ograniczeń w zabudowie nieruchomości związanych z konkretnym zapisem planu skupiając się na lokalizacji farmy wiatrowej, skoro w każdym razie chodzi o naruszenie prawa własności" oraz wskazując jednocześnie na str. 7/8: "(...) że wniosek o naruszeniu interesu prawnego skarżącego tylko z powodu wpływu, jaki jego zdaniem elektrownie wiatrowe wywierają na środowisko i życie człowieka nie jest trafny."), podczas gdy to właśnie skarżący winien wykazać istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i w swojej skardze strona wywodziła swój interes prawny (cyt.) "z uwagi na okoliczność, iż budowa elektrowni wiatrowej wywiera ogromny wpływ na środowisko, krajobraz oraz zdrowie człowieka (...)", tym samym strona wykazywała swój interes prawny w oddziaływaniu elektrowni wiatrowych, objętych nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na środowisko, krajobraz oraz zdrowie człowieka, a nie upatrywała interesu prawnego w oddziaływaniu zapisów tego planu na prawo własności;

b. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014, poz. 121 ze zm., dalej jako "Kc") oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 1997, nr 78, poz. 483, dalej jako "Konstytucja") poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie błędnego poglądu, iż legitymację do złożenia skargi na akt prawa miejscowego w postaci uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego posiadają również takie podmioty, które nabyły prawo własności nieruchomości objętych tym planem po dniu wejścia w życie takiego planu, podczas gdy nabywcy takiej legitymacji są pozbawieni, ponieważ (cyt.) "skarżący, którzy nabyli działkę już po dniu wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą skutecznie zarzucać planowi naruszenie ich interesu prawnego do zagospodarowania działki innego niż ustala plan, gdyż nabywając działkę pod rządem zaskarżonego planu skarżący nabyli tylko takie uprawnienia, które zostały współukształtowne w szczególności przez zaskarżony plan i są z tym planem zgodne";

c. art. 17 pkt. 6 lit. b tiret 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015, poz. 199 ze zm. ) w zw. z art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. 2013, poz. 627 ze zm. – dalej jako "ustawa o ochronie przyrody") poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie błędnego poglądu, iż w art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody "(...) chodzi o projekty planów, które w jakikolwiek sposób dotyczą istniejącego lub nawet dopiero projektowanego obszaru Natura 2000 w zakresie ustaleń tych planów, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000", podczas gdy prawidłowe rozumienie dyspozycji art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody prowadzi do przyjęcia poglądu, iż cytowanym przepisem objęte są wyłącznie projekty planów, których powierzchnia pokrywa się z powierzchnią już istniejących lub dopiero projektowanych obszarów Natura 2000;

d. art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i wyrażenie błędnego poglądu, że naruszenia:

I. art. 17 pkt. 6 lit. b) tiret 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku uzyskania opinii określonej w art. 17 pkt. 6 lit. a tiret 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także stwierdzenia przez organ środowiskowy w tej opinii, że projekt planu nie wymaga uzgodnienia na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody; oraz

II. określenie skutków finansowych uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez osoby niebędące rzeczoznawcą majątkowym stanowią istotne naruszenia trybu sporządzenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co miałoby prowadzić do nieważności takiego planu, podczas gdy, nawet jeżeli potwierdzić istnienie wskazanych uchybień, to takim uchybieniom można przypisać charakter co najwyżej zwykłych uchybień, a nie istotnych, zwłaszcza w obliczu okoliczności, iż została zasięgnięta opinia właściwego organu środowiskowego, w której stwierdzono, że nie ma podstaw do uzyskania uzgodnienia, a także sporządzona została stosowna prognoza skutków finansowych uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy:

a. naruszenie, w konsekwencji uznania interesu prawnego strony - [...], art. 50 §1 i art. 58 §1 pkt 6 Ppsa poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie odrzucenia skargi strony - [...], podczas gdy brak interesu prawnego strony winien skutkować odrzuceniem jego skargi;

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ okoliczność braku interesu prawnego strony - [...], winna prowadzić do odrzucenia jego skargi;

b. naruszenie, w konsekwencji ww. uchybień prawa materialnego, art. 151 Ppsa poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie oddalenia skargi, a także art. 147 §1 Ppsa poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi strony i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, podczas gdy wymienione ww. uchybienia wyroku Sądu pierwszej instancji winny doprowadzić do oddalenia skargi, a nie jej uwzględnienia;

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ww. uchybienia winny prowadzić do rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w postaci oddalenia skargi strony - [...], a nie do jej uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i odrzucenie skargi w całości, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ewentualnie o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.

Ewentualnie, jeżeli zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 grudnia 2015 roku, sygn. akt II SA/Lu 1210/14 i rozpoznanie skargi strony - [...], poprzez jej oddalenie w całości, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że jeżeli w niniejszej sprawie strona - [...], reprezentował stanowisko, że potencjalny wpływ elektrowni wiatrowych na środowisko, krajobraz i zdrowie człowieka uzasadnia jego interes prawny, to wyłącznie ten właśnie aspekt winien badać Sąd pierwszej instancji. Niemniej jednak, w niniejszej sprawie, Sad pierwszej instancji doszukał się innego interesu prawnego strony i tym właśnie sposobem doprowadził do przyjęcia i rozpatrzenia skargi. Wyłącznym decydentem co do wykazania interesu prawnego winien więc zostać uznany sam skarżący, zwłaszcza w sytuacji, gdy jest on reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Rada powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała, że nabycie nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do kwestionowania ustaleń planistycznych odnoszących się w dacie jego uchwalania do działek będących własnością innego podmiotu. W tym miejscu należy podnieść, iż nabywca nieruchomości jest świadomy wynikających z danego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwarunkowań planistycznych obowiązujących na nabywanych przez niego nieruchomościach. W rozpatrywanym przypadku należy ostrożnie i uważnie porównać sytuacje zbywcy nieruchomości i nabywcy ponieważ są to sytuacje zgoła odmienne. Dla pierwotnego właściciela, wprowadzenie nowych ustaleń planu ingeruje w prawo własności ponieważ wprowadza zmianę względem wcześniej obowiązujących uwarunkowań planistycznych. W stosunku do nabywcy nieruchomości takiej zmiany sytuacji nie można potwierdzić. Dla nabywcy takie zmienione uwarunkowania planistyczne stanowią "punkt wyjściowy" dla zagospodarowania nabytej nieruchomości. Powołując się na stan sprzed zmiany planu, nabywca nieruchomości "uzurpuje" sobie sytuację faktyczną oraz prawną zbywcy nieruchomości.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że dyspozycja art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody została tak skonstruowana, że sformułowanie "w części dotyczącej" odnosi się do powierzchni obszaru Natura 2000. Treścią art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody objęte są więc plany, których powierzchnia pokrywa się z powierzchnią istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000.

Rada wskazała, że dwa ustalone przez Sąd pierwszej instancji uchybienia w żadnym razie nie stanowią uchybień istotnych. W orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie to "takie naruszenie trybu, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego".

Gdyby organ środowiskowy, w trakcie wydawania opinii co do postanowień nowego planu, stwierdził możliwość ewentualnego znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 w rozumieniu art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, to zasygnalizowałby to już w trakcie wydawania opinii, co doprowadziłoby również i do wydania stosownego uzgodnienia. Jako że, wydana opinia była pozytywna, a organ środowiskowy nie zidentyfikował potrzeby badania postanowień planu w świetle art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, nie można skutecznie twierdzić, że doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalania planu, o czym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Strona zwróciła uwagę, że prognoza skutków finansowych uchwalenia danego miejscowego planu nie jest załącznikiem do tego planu. Sporządzenie takiej prognozy jest dokonywane po opracowaniu projektu planu, lecz dokument ten nie podlega opiniowaniu i uzgadnianiu, ani wyłożeniu do publicznego wglądu. Prognoza skutków finansowych nie stanowi o wzroście lub spadku wartości nieruchomości, nie może być również podstawą sporządzenia operatów wyceny konkretnych nieruchomości. Takie działania podejmowane są na wniosek zainteresowanych podmiotów dopiero po realizacji ustaleń planu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "Ppsa") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Badając stosownie do treści art. 183 § 2 Ppsa zaistnienie którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie.

Z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego w pierwszej kolejności należy odnieść się do tych pierwszych, bowiem to determinowało ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszania art. 50 §1 i art. 58 §1 pkt 6 Ppsa poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie odrzucenia skargi z uwagi na brak interesu prawnego [...].

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonego wyroku, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11, orzeczenie zamieszczone na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Wskazać należy, że w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114)

Zgodzić należy się z wnoszącym skargę kasacyjną, że to na skarżącym, a na sądzie spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale i jego naruszeniem. Jednakże wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej skarżący w skardze wykazał naruszenie własnego interesu prawnego.

Uzasadniając swój interes prawny skarżący podniósł, że "budowa elektrowni wiatrowej wywiera ogromny wpływ na środowisko, krajobraz oraz zdrowie człowieka m.in. poprzez hałas turbin wiatrowych, migotanie i infradźwięki, a także oddziaływanie pracy farmy wiatrowej nawet znacznie poza odległość 2 kilometrów od takich farm".

Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że wprowadzenie w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego zabudowy w postaci farmy wiatrowej niewątpliwie zmienia warunki zagospodarowania nieruchomości sąsiednich i ma wpływ na wykonywanie prawa własności przez właścicieli oddziałujących na siebie nieruchomości.

W niniejszej sprawie, co wynika jednoznacznie z części graficznej planu, nieruchomość skarżącego znajduje się w strefie ochronnej elektrowni, w obszarze oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych.

Tym samym nie ulega wątpliwości, że objęcie nieruchomości skarżącego strefą ochronną farmy wiatrowej wskazuje, iż został naruszony interes prawny skarżącego uzasadniający przyznanie mu legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

W tym miejscu wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do wywodzenia interesu prawnego z kwestii przeznaczenia nieruchomości skarżącego na zabudowę zagrodową. Skoro skarżący w skardze nie wskazał, że postanowienia planu w zakresie terenów objętych symbolem 1 MR naruszają jego interes prawny, to Sąd nie był uprawniony do samodzielnego wywodzenia z powyższych postanowień planu naruszeń interesu prawnego skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, że skarżący, który nabył działkę już po dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może skutecznie zarzucać planowi naruszenie jego interesu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/10 i z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1806/12 (CBOSA), że sam fakt zbycia nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, lecz skutkuje jedynie przejściem tych uprawnień w ślad za prawem własności. Odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności.

Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 50 §1 i art. 58 §1 pkt. 6 Ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie, a co za tym idzie nie zachodziły w niniejszej sprawie podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi.

Z powyższych względów za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.

Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie planu z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych.

Takim przepisem odrębnym w niniejszej sprawie, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, jest art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przepis ten nie dotyczy wyłącznie projektów planów, których powierzchnia pokrywa się z powierzchnią już istniejących lub dopiero projektowanych obszarów Natura 2000. Taka interpretacja jest nie do pogodzenia z celami ochrony przyrody, które zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody są realizowane m. in. przez uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu wskazać należy, że art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody nakłada obowiązek uzgodnień co do planów, których postanowienia mogą znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie planów, których postanowienia obejmują obszary Natura 2000.

Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, w niniejszej sprawie planowana inwestycja polegająca na budowie 17 elektrowni wiatrowych o wysokości 200m każda położona jest w odległości zaledwie 250m od terenu objętego ochroną Natura 2000 [...]. Według prognozy oddziaływania zmiany planu na środowisko na jej obszarze występuje co najmniej 24 gatunków ptaków z załącznika I Dyrektywy ptasiej oraz 9 gatunków z Polskiej Czerwonej Księgi (str. 74). Według prognozy obszar OSO położony jest w strefie wysokiego ryzyka (do 5km) wystąpienia negatywnych oddziaływań inwestycji (str. 75), a realizacja inwestycji z uwagi na występowanie w jej okolicy obszarów, których przedmiotem ochrony są ptaki (OSO [...]) może stanowić zagrożenie dla migrujących gatunków ptaków oraz zagrożenie dla ich żerowisk i miejsc odpoczynku. Prognoza akcentuje również, że biorąc pod uwagę odległości od innych ostoi, także objętych ochroną Natura 2000, gdzie przedmiotem ochrony są również ptaki szponiaste tj. ostoja [...] (10.5km), OSO [...] (12.7km), OSO [...] (3.7km), OSO [...] (250m), takie położenie inwestycji może stanowić zagrożenie dla przedmiotu ochrony tych obszarów oraz dla spójności obszarów Natura 2000. Ze względu na powyższą ocenę prognoza określa inwestycję jako przedsięwzięcie o dużym ryzyku środowiskowym (str. 88-89 prognozy).

Na zagrożenia dla obszarów chronionych płynące z lokalizacji elektrowni wiatrowych wskazał również w opinii z dnia 27 grudnia 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...].

Tym samym w świetle art. 17 pkt 6 lit. b tiret 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody projekt planu wymagał uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.

Organ nie występując o uzgodnienie planu do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dopuścił się naruszenia procedury planistycznej tj. art. 17 pkt 6 lit. b tiret 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie powyższe naruszenie stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uzasadnia w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzenie jego nieważności.

Skarżący kasacyjnie uzasadniając twierdzenie, że powyższe uchybienie ma charakter nieistotny wskazał, że w toku postępowania projekt miejscowego planu był opiniowany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który wyraził opinie pozytywną. Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, iż organ środowiskowy jeżeli stwierdziłby możliwość ewentualnego znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 w rozumieniu art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, to zasygnalizowałby to już w trakcie wydawania opinii.

Z powyższym stanowiskiem skarżącego kasacyjnie nie można się zgodzić. Analizując opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 27 grudnia 2013 r. w żadnym wypadku nie można uznać, że była to opinia pozytywna. W treści swojej opinii Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł szereg zastrzeżeń co do kompletności raportu oddziaływania na środowisko i jego prawidłowości w tym m.in. zwrócił uwagę, że w prognozie nie przeanalizowano dostatecznie wzorca ekologicznego oddziaływania elektrowni na ptaki szponiaste bytujące w obszarze Natura 2000 [...] w szczególności na orlika krzykliwego oraz trzmielojada w tym oddziaływania skumulowanego z farmą [...] po południowej stronie doliny rzeki [...], nie został należycie wykorzystany monitoring ornitologiczny (str. 4 opinii).

Ponadto należy mieć na uwadze, że nawet uzyskanie pozytywnej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, z czym nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, nie zwalnia z obowiązku wystąpienia o stosowne uzgodnienie.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że o ile opinia organu nie jest wiążąca dla organu uchwalającego plan, to jest on związany stanowiskiem organu współdziałającego wyrażonym w uzgodnieniu projektu planu, a więc pozytywne uzgodnienie jest warunkiem uchwalenia w danej postaci aktu planistycznego.

Zatem mając na uwadze treść opinii oraz kwestię związania organu dokonanym uzgodnieniem uznać należy, że brak uzgodnienia planu w powyższym zakresie należy ocenić jako istotne naruszenie trybu jego sporządzenia skutkujące nieważnością zaskarżonej uchwały w całości.

Wobec powyższego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, jak również zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym zgodzić się można ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu przez osobę niebędącą rzeczoznawcą majątkową nie stanowiło istotnego naruszenie trybu sporządzania planu.

Po pierwsze, przepis art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że "wójt, burmistrz, prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36".

Po drugie, stosownie do art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy "może sporządzać", a nie "sporządza" opracowania i ekspertyzy dotyczące skutków finansowych uchwalania planów miejscowych, to oznacza, że takie opracowania i ekspertyzy może sporządzać także osoba niebędąca rzeczoznawcą majątkowym.

Prognoza finansowa, jak sama nazwa wskazuje, jest pewnym przewidywaniem, a nie wiążącym, dokładnym, wyliczeniem opartym na szacunku nieruchomości. Nie jest załącznikiem do projektu planu wykładanym do publicznego wglądu i dyskusji, a przedkładana jest radzie gminy przy zwracaniu się o uchwalenie danego planu. Pełni ona funkcję analizy ekonomicznej, która powinna być rzetelnie sporządzona i musi uwzględniać skutki jakie powstaną w wyniku zastosowania dyspozycji art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres prognozy określa § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz.1587). Sam fakt sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przez osobę nie będącą rzeczoznawcą majątkowym nie może prowadzić do automatycznego uznania, że taka prognoza jest nierzetelna czy też nie odpowiada wymogom określonym w ww. rozporządzaniu Ministra Infrastruktury.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie kwestionował faktu rzetelności sporządzonej prognozy, a ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że prognoza ta powinna zostać sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego.

Fakt dopuszczenia możliwości powierzenia opracowania prognozy skutków finansowych rzeczoznawcy majątkowego nie może być interpretowany jako obowiązek powierzenia tej czynności rzeczoznawcy (zob. również wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt 265/16, CBOSA).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną oddalił.