Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3327/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1, art. 66, 66 ust. 1 pkt 5 lit. a, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81, 82 i 85
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 247/19 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 247/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. G. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:

naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 62 ust. 1 i art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 122), dalej "u.i.o.ś.", tj. przez uznanie, iż organ przeprowadził ocenę raportu oddziaływania na środowisko w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem stawianych wskazanymi przepisami wymogów oraz że przedmiotowy raport nie zawiera wszystkich wymaganych elementów;

naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 80, 82 i 85 u.i.o.ś., tj. przez niezastosowanie wskazanych przepisów przy ocenie wydawania decyzji przez SKO w [...];

naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 p.p.s.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja Wójta Gminy [...] oraz decyzja SKO w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji została wydana bez naruszenia przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy;

naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś przez błędną wykładnię tego przepisu opartą na następujących fałszywych przesłankach:

racjonalny wariant alternatywny musi przewidywać zmianę lokalizacji przedsięwzięcia względem tzw. wariantu inwestorskiego,

"racjonalnym wariantem najkorzystniejszym dla środowiska", co do zasady, będzie tzw. wariant zerowy;

naruszenie art. 81 u.i.o.ś poprzez odmowę określenia uwarunkowań środowiskowych, mimo braku przesłanek do takiej decyzji;

naruszenie art. 6 ust. 1-2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, dalej "p.o.ś.", poprzez niewłaściwe zastosowanie zasad przezorności i prewencji polegające na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wykluczają one realizację przedsięwzięcia;

naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącego wyrażającego się w możliwości korzystania ze swojej własności (ius utendi et fruendi);

naruszenie art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 k.p.a. w związku z art. 85 u.i.o.ś. poprzez niedostateczne wskazanie, z jakich przyczyn i w jakim zakresie ustalenia zawarte w postanowieniach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego uznano za niewiarygodne;

naruszenie art. 7 (zasada prawdy) w zw. z art. 80 k.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów) poprzez dowolną (arbitralną) ocenę materiału dowodowego - w istocie aprioryczne wykluczenie realizacji przedsięwzięcia z uwagi na ryzyko wystąpienia odorów bez odniesienia do treści postanowień organów współdziałających oraz bez odniesienia do konkretnych danych z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wreszcie bez próby jakiejkolwiek próby symulacji skutków realizacji przedsięwzięcia w oparciu o ustalenia własne;

naruszenie art. 80 ust 1 pkt 1 u.i.o.ś. poprzez nieuzgodnienie stanowiska zawartego w decyzji ze stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w sytuacji, gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy treść postanowienia Regionalnego Dyrektora była wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie;

naruszenie art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie zasady zrównoważonego rozwoju, polegające na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wyklucza ona realizację przedsięwzięcia, podczas gdy istota zasady zrównoważonego rozwoju jako normy postępowania sprowadza się do nakazu uzgodnienia i wyważenia racji ekonomicznych, społecznych i środowiskowych.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I Instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Raport jest dokumentem prywatnym, którego opracowanie wymaga szczególnego rodzaju wiedzy i umiejętności, podlega badaniu i ocenie organu prowadzącego postępowanie, w szczególności pod względem formalnym (zgodność z wymogami u.i.o.ś.), jednocześnie zaznaczając, że przedstawiony przez niego dokument odpowiada tym wymogom

Wskazał, że skoro ustawodawca w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. nie formułuje szczegółowych dyrektyw co do postaci wariantów (odpowiadających wymogowi racjonalności), to różnicowanie "sposobu oddziaływania na środowisko" może polegać na zmianie środków technicznych, zmianie środków organizacyjnych, albo na niewielkim przesunięciu granic obszaru planowanej inwestycji. Podniósł, że w orzecznictwie wskazuje się, że "Wariantowanie przedsięwzięcia nie może sprowadzać się jedynie do przedstawiania wariantów związanych z lokalizacją przedsięwzięcia", zaś może dotyczyć w szczególności: stosowania różnych technologii, skali przedsięwzięcia, rozwiązań technicznych, harmonogramu, organizacji prac związanych z realizacją i funkcjonowaniem przedsięwzięcia. Wskazując natomiast na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1303/17 zauważył, że sformułowany przez organ odwoławczy wymóg przedstawienia tzw. wariantu lokalizacyjnego jest zatem bezzasadny.

Odnosząc się do kwestii wariantu zerowego skarżący kasacyjnie wskazując na orzecznictwo podniósł, że wykluczone jest proponowanie rozwiązania, które polegać ma na nierealizowaniu przedsięwzięcia, gdyż w istocie nie chodzi tu o wariant przedsięwzięcia, a o stan, w którym jakakolwiek ocena oddziaływania na środowisko jest zbędna. Podobnie, w jego ocenie wariant radykalnie ograniczający skalę przedsięwzięcia, poniżej poziomu ekonomicznej opłacalności, nie spełnia wymagań określonych w u.i.o.ś. Tym samym bezzasadne jest żądanie przez SKO, by wnioskodawca za wariant najkorzystniejszy dla środowiska uznał "wariant zerowy". Zwrócił także uwagę, że podnoszony zarzut "faktycznego braku wariantu alternatywnego" jest zupełnie chybiony, gdyż autorzy raportu opracowali racjonalny wariant alternatywny polegający na zmianie parametrów przedsięwzięcia względem wariantu inwestorskiego.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem, że katalog przesłanek pozwalających na odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań ma charakter zamknięty. Podniósł, że Sąd I instancji wskazał na rolę przepisów administracyjnych, do których u.i.o.ś. nie odsyła, jednocześnie nie odnosząc tych twierdzeń do okoliczności sprawy, w szczególności nie podał, który "przepis odrębny" mógłby uchodzić za podstawę decyzji niekorzystnej dla wnioskodawcy. Zaznaczył, że obszar planowanego przedsięwzięcia nie jest objęty jakąkolwiek formą ochrony przyrody, która wykluczałaby powstanie fermy drobiu.

W ocenie skarżącego, ustalenia Sądu, zwłaszcza w odniesieniu do kwestii odorów są arbitralne. Przyjął on bowiem tezę o "ponadnormatywnym oddziaływaniu", nie wskazując nawet, o jakie normy chodzi. Stanowisko to jest niezrozumiałe, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że pojęcie to jest wieloznaczne, zaś ustawodawca nie przewidział jak dotąd żadnych wiążących standardów odnoszących się do odorów.

Podniósł również, że zasady przezorności i prewencji nie mogą być usprawiedliwieniem dla naruszania podstawowych gwarancyjnych praw strony postępowania administracyjnego. Wskazał, że jednostronne i opaczne odczytanie zasad przezorności i prewencji zaprezentowane w decyzji prowadziłoby w istocie do zakazu realizacji każdego nowego przedsięwzięcia w dziedzinie produkcji zwierzęcej. W jego ocenie, niedopuszczalne jest by organ po przeprowadzeniu postępowania, w trakcie którego zasięga opinii organu wyspecjalizowanego, następnie zupełnie abstrahując od zebranego materiału dowodowego wydawał rozstrzygnięcie niekorzystne dla wnioskodawcy, powołując się na nieścisłą przesłankę "obowiązku zapobiegania działalności potencjalnie negatywnie oddziałującej na środowisku" czy też "obowiązku zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko związanej z podjęciem działalności, której skutki nie są jeszcze w pełni rozpoznane".

Skarżący kasacyjnie odnosząc się do zaprezentowanej przez organy tezy, że "kiedy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, może być ono znaczące, a racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji", wskazał, że jakkolwiek jest ona słuszna to nie można pomijać, że cytowane przez organ stanowisko NSA dotyczy kwestii konieczności przeprowadzenia oceny środowiskowej. W przedmiotowej zaś sprawie nie ulega wątpliwości, że przedsięwzięcie należało poddać takiej ocenie, zaś jakakolwiek dyrektywa interpretacyjna w tym sensie była zbędna. Zwrócił także uwagę na sformułowanie racjonalne wątpliwości, które nie są tożsame z jakimikolwiek wątpliwościami.

Zdaniem skarżącego, zastosowanie zasad przezorności i prewencji może prowadzić niekiedy do wydania administracyjnego zakazu realizacji danego przedsięwzięcia, rozwiązanie takie miałoby jednak charakter absolutnie wyjątkowy. W warunkach przedmiotowej sprawy dobrostan środowiska zapewniają w sposób należyty środki techniczne i organizacyjne wskazane w postanowieniu opiniodawczym Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz w postanowieniu uzgodnieniowym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

W ocenie skarżącego Sąd I instancji nie odniósł się do meritum postanowień organów. Podniósł, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że SKO nie czyni rozróżnienia między "uzgodnieniem" a "opinią", zaś nie ulega wątpliwości, że postanowienia RDOŚ i PPIS mają różny status. Wskazał również, że zakres związania organu prowadzącego postępowanie główne postanowieniem RDOŚ jest przedmiotem rozbieżności, od czasu wydania w 2016 r. przez NSA wyroku powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego słuszny jest tradycyjny, silnie umotywowany pogląd judykatury i doktryny prawa, iż zarówno pozytywne, jak i negatywne postanowienie regionalnego dyrektora wiąże organ prowadzący postępowanie główne, chyba że zachodzą wyjątkowe okoliczności. Okoliczności sprawy, w ocenie skarżącego, organy związane były treścią postanowienia RDOŚ, natomiast nawet odmienny pogląd nie zwalniał organu z powinności odniesienia się do ustaleń wyspecjalizowanych organów współdziałających, które winny były precyzyjnie wskazać, w jakiej części ustalenia te uznał za niewiarygodne i co stało u podstaw takiego stanowiska.

Ponadto skarżący podtrzymał stanowisko, iż organ prowadzący postępowanie główne powinien respektować zasadę zrównoważonego rozwoju wysłowioną w art. 5. Konstytucji, zatem w jego ocenie niedopuszczalne są takie rozstrzygnięcia, które w istocie paraliżują działalność gospodarczą mieszczącą się w granicach prawa, choćby obywało się to pod pozorem ochrony środowiska czy nawet ochrony zdrowia i jakości życia ludności. Podniósł także, że bezzasadne uniemożliwienie produkcji zwierzęcej zagraża bezpieczeństwu żywnościowemu i w oczywisty sposób godzi w prawo własności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że z uwagi na treść art.183 § 1 p.p.s.a. precyzyjne i jasne sformułowanie podstaw kasacyjnych przez stronę składającą środek odwoławczy jest kwestią niezwykle istotną, przesądzającą o zakresie kontroli instancyjnej, dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Formułując zarzuty skargi kasacyjnej, należy bowiem mieć na uwadze, że jest ona sformalizowanym środkiem zaskarżenia i że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w zakreślonych w niej granicach. Zatem przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno być jasne i precyzyjne na tyle, aby umożliwić sądowi drugiej instancji ustalenie granic zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem uzupełniać czy precyzować zarzutów kasacyjnych. Pogląd ten wielokrotnie był wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 marca 2004 r. sygn. akt GSK 10/04, z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. akt II FSK 549/07, z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1543/11, z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 746/12). Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (por. wyrok NSA z: 5 października 2010 r. I GSK125/09; 23 listopada 2010 r. II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r. II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r. I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r. I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16).

Nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej spełniają przedstawione powyższej wymagania. Naczelny Sąd Administracyjny miał jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 sprowadzający się do stanowiska, że zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu pozwalające na jego merytoryczne rozpoznanie. W tym też zakresie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznała skargę kasacyjną.

Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej obciążony jest wadami konstrukcyjnymi, albowiem powołane w nim jako podstawy kasacyjne przepisy, to jest art. 62 ust. 1 i 66 u.i.o.ś., zbudowane są z wielu jednostek redakcyjnych, a autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, które konkretnie jednostki redakcyjne powołanych przepisów stanowią postawę skargi kasacyjnej. Z uzasadnia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionuje, zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko, że przedłożony przez inwestora raport zawiera braki w postaci nie przedstawienia opisu wariantów uwzględniających szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego odziaływania, to jest: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Analiza akt sprawy wskazuje jednoznacznie, że inwestor poza wariantem proponowany do realizacji nie przedstawił w raporcie propozycji innych wariantów wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Przy czym, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji w swych obszernych i popartych racjonalną argumentacją wywodach, przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. wymaga nie tylko przedstawienia, ale także opisania tych wariantów z uzasadnieniem ich wyboru. Takiego wymogu nie spełnia raport przedstawiony przez inwestora. Skarga kasacyjna wywodzi, że wariant alternatywny został przedstawiony poprzez zmianę parametrów przedsięwzięcia względem wariantu inwestorskiego. Wariant ten został przedstawiony w punkcie 8.2 raportu i wynika z niego, że "wariant alternatywny był wariantem rozpatrywanym do realizacji przez właściciela terenu i porzuconym na etapie przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Jest to wariant mniej korzystny dla środowiska. W wariancie alternatywnym inwestor zamierza wybudować dodatkowe dwie kotłownie na węgiel kamienny o mocy 450kW każda. Byłoby to rozwiązanie korzystniejsze ekonomicznie dla inwestora, jednakże mniej korzystne środowiskowo ze względu na wzrost emisji ze źródeł ogrzewania o około 75-80% przy takim samym efekcie energetycznym". Trudno w takiej sytuacji uznać, że powyższe wywody zawarte w punkcie 8.2. raportu odpowiadają wymogom dotyczącym opisania i uzasadnienia wyboru wariantu alternatywnego. Nie można zaakceptować sytuacji, w której brak jest wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, a ponadto wariant alternatywny jest praktycznie tożsamy z wariantem zaproponowanym przez inwestora do realizacji. Przeczy to bowiem założeniu, że organ orzekający będzie miał do wyboru jeden z przedstawionych wariantów, gdyż w takiej sytuacji możliwość alternatywnego wyboru wariantu przestaje istnieć. Podkreślić należy, że warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Celem wariantowania jest niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Skuteczność działań prewencyjnych w indywidualnej ocenie konkretnego przedsięwzięcia uzależniona jest w dużej mierze od jakości opracowanych w raporcie wariantów oraz prawidłowej ich oceny przez organ wydający decyzję środowiskową. Zasada prewencji w ocenie oddziaływania na środowisko wymaga stosowania odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych, które powinny znaleźć się w opisie wariantów.

Odnosząc się do stanu rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że zaproponowany w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko racjonalny wariant alternatywny, który wobec wariantu inwestorskiego, polega jedynie na zmianie technologii ogrzewania pomieszczeń inwentarskich, nie może zostać uznany za racjonalny wariant alternatywny w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy środowiskowej.

Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Ustawodawca w żaden sposób nie definiuje racjonalnego wariantu alternatywnego. Pewne jest jednak, że opis analizowanych wariantów powinien być na tyle rzetelny i dokładny, by organ rozpatrujący sprawę mógł zbadać, czy przedsięwzięcie powinno być realizowane w wariancie proponowanym przez inwestora, czy też w wariancie alternatywnym. Przygotowanie opisu racjonalnego wariantu alternatywnego wymaga każdorazowo przeprowadzenia indywidualnej oceny danego przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdyby ten wariant miał być zrealizowany.

W związku z powyższym zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że raport przedstawiony przez inwestora nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś., a co za tym idzie nie doszło w sprawie do naruszenia powyższego przepisu. W odniesieniu do powyższego zarzuty dodać jeszcze należy, że z przywołanego przez skarżącego kasacyjnie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1729/16 nie wynika brak konieczności przedstawiania w raporcie co najmniej trzech wariantów przedsięwzięcia. Wręcz przeciwnie w orzeczeniu tym wyraźnie zaznaczono, że prawidłowo sporządzony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać trzy warianty, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. Ponadto zauważyć należy, że inwestor był wielokrotnie wzywany do uzupełnienia raportu w tym zakresie, czego nie uczynił.

Na kanwie powyższych rozważań nie można uznać za usprawiedliwiony zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. przez błędną wykładnię opartą na fałszywych przesłankach, to jest że racjonalny wariant alternatywny musi przewidywać zmianę lokalizacji przedsięwzięcia względem wariantu inwestorskiego oraz, że racjonalnym wariantem najkorzystniejszym dla środowiska co do zasady będzie tak zwany wariant zerowy. W odniesieniu do ostatniego z powyższych stwierdzeń należy, zauważać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmiennie niż sugeruje się to w skardze kasacyjnej stwierdziło, że wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zawarł zaś w swych wywodach poglądu, że racjonalny wariant alternatywny musi przewidywać zamianę lokalizacji przedsięwzięcia. Sąd I instancji zwrócił w tym względzie przede wszystkim uwagę na możliwość przedstawienia innych rozwiązań technologicznych w realizacji danej inwestycji. Przesądza to o niezasadności tak skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej.

Spod kontroli kasacyjnej uchylają się natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 80, 82 i 85 u.i.o.ś. przez niezastosowanie wskazanych przepisów przy ocenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący kasacyjnie przywołując bowiem ciąg powyższych przepisów i nie precyzując, które z jednostek redakcyjnych stanowią istotę zarzutu oraz nie przedstawiając w uzasadnieniu skargi kasacyjnie na czym uchybienie to mogłoby polegać uniemożliwił przeprowadzenie kontroli kasacyjnej w tym zakresie.

W podobny, nieprawidłowy, sposób został sformułowany zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. i art. 107 § 3 k.p.a., do którego jako argumentację podano błędne przyjęcie, że decyzje organów I i II instancji wydane zostały bez naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nie powołując jakich konkretnie przepisów prawa materialnego i procesowego zarzut ten dotyczy. Wspomnieć jedynie należy, że uzasadnienia decyzje organów obu instancji zostały sporządzone zgodnie z wymogami zakreślonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Decyzje organów obu instancji zawierają szczegółowe rozważania dotyczące przyczyn odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W tożsamy sposób należało ocenić zarzut naruszenia art. 81 u.i.o.ś. W zarzucie tym przywołano jedynie powyższy przepis, bez określenia dokładnie jego jednostki redakcyjnej i podania stosownej argumentacji przemawiającej za zasadnością zarzutu skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że jak wynika z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Uzasadnienie stanowi integralną część skargi kasacyjnej i musi się odnosić do wskazanej podstawy zaskarżenia. Powinno odnosić się do okoliczności sprawy, a więc wykazać na czym, w określonych okolicznościach faktycznych, naruszenie danego przepisu postępowania polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Brak doprecyzowania jednostek redakcyjnych podstawy kasacyjnej zarzutu i brak jego uzasadnienia skutkował niemożnością oceny jego zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 p.o.ś. stwierdzić należy, że nie jest on oparty na usprawiedliwionych podstawach. Przypomnieć bowiem trzeba, że zasada prewencji i zasada przezorności w ocenie oddziaływania na środowisko wymaga stosowania odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych, które powinny znaleźć się w opisie wariantów. W raporcie przedłożonym przez skarżącego kasacyjne nie przedstawiono wymaganych prawem wariantów, a co za tym idzie słusznie organy administracji powołały się w rozpoznawanej sprawie na konieczność zastosowania zasad wynikających z art. 6 ust. 1 i 2 p.o.ś.

Nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. Nie można mówić bowiem o naruszeniu słusznego interesu skarżącego kasacyjnie poprzez uniemożliwienie mu korzystania mu ze swej własności, w sytuacji kiedy złożone przez niego dokumenty (raport) nie spełniały warunków formalnych, a pomimo wielokrotnych wezwań inwestor odmawiał ich uzupełnienia.

Nie zasługują na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 85 u.i.o.ś. poprzez niedostateczne wyjaśnienie, z jakich przyczyn i w jakim zakresie ustalenia zawarte w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Inspektora Sanitarnego uznano za niewiarygodne oraz zarzut dotyczący naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. poprzez nieuzgodnienie stanowiska zawartego w decyzji ze stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w sytuacji gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy treść postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska była wiążąca dla organu prowadzącego sprawę. Odnosząc się do pierwszego za zarzutów stwierdzić należy, że organy administracji nie stwierdziły, że opinia PPIS czy uzgodnienie RDOŚ są niewiarygodne. W ocenie skarżącego kasacyjnie w szczególności pozytywne uzgodnienie RDOŚ przesądza o konieczności wydania pozytywniej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Przypomnieć więc należy, że zgodnie z art. 80 ust. 1 u.i.o.ś. organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach biorąc pod uwagę między innymi wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 oraz ustalenia zawarte w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pozytywne uzgodnienia ze strony organów współdziałających (RDOŚ, PPIS) nie są wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Pozytywne uzgodnienie nie obliguje organu do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sam fakt sprzeczności decyzji środowiskowej z takim uzgodnieniem nie świadczy więc o wadliwości decyzji środowiskowej (por. wyrok NSA z 10 listopada 2016 r., sygn. II OSK 1784/15, LEX nr 2199285). Pamiętać bowiem należy, że muszą zostać spełnione, także inne warunki wymagane przepisami prawa, co zasadnie zauważył Sąd I instancji wskazując, że w rozpoznanej sprawie zasadniczą przyczyną odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia było niespełnienie przez raport wymagań zakreślonych w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś.

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 i 80 k.p.a. stwierdzić trzeba, że organ I nie wykluczył a priori realizacji przedsięwzięcia, lecz wskazała na kwestie związane z nieujęciem w raporcie emisji wszystkich gazów do powietrza. Przy czym dokonując tej oceny odniósł się do konkretnych ustaleń zawartych w raporcie. Dodać należy, że stanowisko zwarte w skardze kasacyjnej, że organ powinien dokonać próby symulacji skutków realizacji przedsięwzięcia w oparciu o własne ustalenia nie może zostać uznane za zasadne, obowiązek taki spoczywa bowiem na inwestorze.

Nie można uznać za zasadnego także zarzutu dotyczącego naruszenia art. 5 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie zasady zrównoważonego rozwoju. Zgodnie z legalną definicją zrównoważonego rozwoju zawartą w art. 3 pkt 50 p.o.ś. przez zrównoważony rozwój należy rozumieć taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.

Z powyższej definicji wynika, że w ramach zasady zrównoważonego rozwoju mieści się nie tylko ochrona przyrody, ale i troska o rozwój społeczny i cywilizacyjny, związany z koniecznością budowania stosownej infrastruktury (por. wyrok NSA z 26 października 2011 r., II OSK 1820/11, LEX nr 1152061).

Zasada zrównoważonego rozwoju pełni przede wszystkim rolę dyrektywy wykładni. Wtedy, gdy pojawiają się wątpliwości co do zakresu obowiązków, rodzaju obowiązków i sposobu ich realizacji należy posiłkować się zasadą zrównoważonego rozwoju. Pełni ona zatem rolę podobną do zasad współżycia społecznego czy społeczno-gospodarczego przeznaczenia w prawie cywilnym. W pierwszej kolejności do uwzględniania zasady zrównoważonego rozwoju obowiązany jest ustawodawca w procesie stanowienia prawa, ale z drugiej zasadę tą powinny mieć na uwadze organy stosujące prawo. Niekiedy bowiem stan faktyczny wymaga rozważenia i wyważenia rozwiązań korzystniejszych stosując zasadę zrównoważonego rozwoju.

Autor skargi kasacyjnej nie wskazał z jakich przyczyn opierając się na zasadzie zrównoważonego rozwoju jako dyrektywie wykładni, należało wydać negatywną decyzję odnośnie do środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Aby powyższy zarzut kasacyjny mógł przynieść oczekiwany przez skarżącego kasacyjnie skutek należało precyzyjnie podać przyczyny, które by przemawiały za przyjęciem w rozpoznawanej sprawie prymatu ochrony przyrody, czego nie można dopatrzeć się w treści skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna bowiem koncentruje się na naruszaniu prawa do swobody prowadzenia dzielności gospodarczej, a nie kwestii ochrony środowiska. Pomijając przy tym, że zasadna zrównoważonego rozwoju stanowi dyrektywę stosowania prawa, a nie podstawę do stwierdzenia uchylenia stosowania przepisów prawa. Powołanie się na tą zasadę nie może bowiem stanowić usprawiedliwienia do niespełnienia przesłanek dotyczących kompletności raportu, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.