Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 436/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 8-9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 31 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant asyst. sędz. Dominika Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2015 roku sprawy ze skargi G. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją znak: [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania G. F. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie inwestycji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z urządzeniami budowlanymi przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 118, na działce o numerze ewidencyjnym 128/29, w obrębie [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U z 2013r. poz. 267 z późn. zm.), art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. nr 80 poz. 717 ze zm) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 30 lipca 2015 roku G. F. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (dwukondygnacyjny, o powierzchni 200 m² oraz wysokości 9 m, z dachem czterospadowym) z urządzeniami budowlanymi przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 118, na działce o numerze ewidencyjnym 128/29.

Po przeprowadzeniu wstępnej analizy urbanistycznej organ zwrócił się do strony czy podtrzymuje dotychczasowy wniosek w niezmienionych kształcie i wskazał parametry inwestycji możliwe do realizacji: szerokość elewacji frontowej – 14m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – 2,5 do 4m do okapu; dach dwuspadowy, wysokość kalenicy do 7,5m. W odpowiedzi na powyższe skarżąca pismem z dnia 28 października 2015 roku wskazała, że akceptuje szerokość elewacji frontowej 14m, jednak nadal podtrzymuje swój wniosek w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i układu połaci dachowych, zaś wysokość kalenicy zmieniła na 8,5m.

W dniu [...] decyzją nr [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z urządzeniami budowlanymi przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 118, na działce o numerze ewidencyjnym 128/29, w obrębie [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła G. F. wskazując, że organ naruszył rażąco przepis art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do niewłaściwego wyznaczenia obszaru analizy urbanistycznej. Ponadto zdaniem strony naruszono przepis art. 107 § 1 kpa w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez niedołączenie załącznika graficznego oraz części analizy w formie opisowej do decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że z analizy urbanistycznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że działka nr 128/29 przy ul. A 118 w obrębie [...] znajduje się w grupie działek przy ul. A 118, położonych wzdłuż drogi dojazdowej działki drogowej nr 63/3. Organ wskazał, że w 2013 r. prowadzonych było jednocześnie 7 postępowań administracyjnych w sprawie ustalenia warunków zabudowy na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w tym dla wnioskowanej nieruchomości dz. nr ewid. 128/29 i prowadząc w/w postępowania stwierdzono, że w celu zachowania ładu przestrzennego koniecznym było ustalenie optymalnych i jednorodnych parametrów dla planowanej zabudowy, co wymagało wyznaczenia wspólnego, powiększonego obszaru analizy, uwzględniającego wszystkie minimalne obszary analizy wnioskowanych w tym czasie terenów inwestycji przy ul. A 118. W ten sposób w jego granicach znalazły się nieruchomości usytuowane wzdłuż ulicy A od numeru 108 do numeru 124 i wzdłuż ulicy B od numeru 1a do numeru 5. Parametrami, które zostały ustalone w wydanych decyzjach w oparciu o zabudowę na tej nieruchomości są: szerokość elewacji frontowej do 14,0 m, wysokość kalenicy do 7,5 m i współczynnik zabudowy do powierzchni działki do 0,14. Geometrię dachu w tym dwuspadowy układ połaci dachowych określono na podstawie kształtu większości dachów istniejących budynków mieszkalnych usytuowanych w analizowanym terenie, w celu zachowania jednorodnego, harmonijnego sposobu zabudowy.

W przedmiotowym postępowaniu uwzględniono analogiczny obszar analizy, co zdaniem Kolegium, umożliwi stworzenie ładu przestrzennego obszaru, do którego przynależą wszystkie nieruchomości w tym wnioskowana. Organ I instancji dokonując oceny obszaru analizowanego podzielił go na dwie różne jednostki urbanistyczne charakteryzujące się niejednolitymi cechami zagospodarowania. Działka inwestycyjna nr 128/29, związana z terenem wydzielonym z najcenniejszego systemu ekologicznego miasta o wybitnych walorach krajobrazowych należy do I jednostki urbanistycznej stanowiącej większą część obszaru analizy położonej poniżej ulicy A i sięgającej aż do Lasu [...]. Analiza zabudowy – w ocenie organu - umożliwia budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego jednokondygnacyjnego z poddaszem użytkowym, o współczynniku zabudowy od 0,05 do 0,11; szerokości elewacji frontowej od 6,6 m do 14,0 m, dachu dwuspadowym o spadku połaci dachowych od 20° do 40° i wysokości głównej kalenicy od 5,8 m do 7,5 m. Zabudowa o tak ustalonych parametrach będzie dopasowana do istniejącego terenu w sposób uporządkowany, jednolity i harmonijny oraz wpisze się w rozpatrywany, cenny dla miasta teren. Organ wskazał, że na tym terenie położona jest działka wzorcowa nr 122/1 przy ul. A 124, na podstawie której określono współczynnik zabudowy do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, oraz wysokość kalenicy. Punktem odniesienia dla geometrii dachu planowanej inwestycji są dwuspadowe dachy większości budynków analizowanego terenu.

Wprawdzie organ zauważył, że granice obszaru analizy swym zasięgiem obejmują również II jednostkę urbanistyczną, do której należą nieruchomości położone wzdłuż ulicy B, których działki sięgają do ulicy A, jednak zabudowa w/w II jednostce urbanistycznej stanowi oddalony o 350 m od wnioskowanej nieruchomości zespół zabudowy o odmiennym charakterze. Zdaniem składu orzekającego takie stanowisko jest uzasadnione, bowiem zabudowa ta posiada odróżnialne cechy i dlatego nie powinna zostać uznana za wzorcową jako możliwa do uwzględnienia dla planowanej inwestycji.

Analizując działania organu I instancji Kolegium podniosło, iż z przeprowadzonej analizy architektonicznej jednoznacznie wynika, iż zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie budynku mieszkalnego stanowi kontynuację funkcji aktualnej zabudowy. Jednakże przyszłe zamierzenie znajduje się w obszarze raczej jednorodnej pod względem formy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, W takiej sytuacji planowana inwestycja - w formie przewidzianej wnioskiem inwestora, odbiega formą architektoniczną od zabudowy na analizowanym terenie i z nią nie harmonizuje. Z tego tez względu organ powiadomił inwestora o powyższych okolicznościach.

Kolegium stanęło na stanowisku, iż nieprawidłowością byłoby przyjęcie, wbrew woli strony będącej wnioskodawcą, i zawarcie w swoim rozstrzygnięciu takich warunków, które nie odpowiadają w żadnej mierze intencji strony. Jest to sprzeczne z istotą sprawy administracyjnej załatwianej na wniosek strony (w danym przypadku inwestora). Organ załatwia wniosek strony decyzją pozytywną, która w pełni uwzględnia żądanie wnioskodawcy, lub też negatywną, w sytuacji, gdy stan prawny lub stan faktyczny nie pozwala na pozytywnie rozstrzygnięcie.

Ponadto Kolegium podkreśliło, że ład przestrzenny, który w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy i jest także pojęciem mającym walor normatywny, ujętym w art. 1 ust. 1 oraz w art.1 ust. 2 pkt 1 jako podstawa gospodarowania przestrzenią i zasadą, którą powinny się kierować organy w swoich rozstrzygnięciach (czyli także w interpretacji przepisów). Ład przestrzenny odnoszony jest do całości układu elementów w przestrzeni. Ujmuje pewną cechę danego zespołu jako takiego, oddaje walor polegający na tym, że proporcje pomiędzy elementami danej całości oraz relacje pomiędzy nimi pozostają we właściwych proporcjach. Założenie to prowadzi do stwierdzenia iż ład przestrzenny jest to uzyskiwana przez działalność człowieka organizacja przestrzeni charakteryzująca się równowagą poszczególnych składników. Ta równowaga wyraża się w rozmieszczeniu funkcji w przestrzeni w sposób celowy, uporządkowany i estetyczny, tzn. zapewniający dogodne użytkowanie przestrzeni przez jej gestorów, nie powodujący powstawania ani konfliktów ekologicznych, ani kolizji pomiędzy poszczególnymi funkcjami.

W kwestii zaś niedoręczenia stronom postępowania załączników graficznych Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki: jeden w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji - czego wymaga art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1u.p.z.p. - oraz drugi, w postaci wyników analizy. W toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji stosownie do treści przepisu art. 10 kpa strony miały zapewnioną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a zatem i mapą i analizą urbanistyczną częścią tekstową. Zatem Kolegium uznało, że niedoręczenie wszystkim stronom postępowania załączników graficznych do decyzji wynika z ekonomiki postępowania i nie stanowi o naruszeniu prawa mającym wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Organ zauważył, że część tekstowa decyzji o warunkach zabudowy jest tożsama z załącznikiem graficznym w zakresie ustalenia terenu inwestycji, a zatem brak tego załącznika nie uniemożliwia stronom zainteresowanym zlokalizowania inwestycji w terenie. Uwzględniając powyższe organ stwierdził , że chociaż doręczenie skarżonej decyzji bez załączników uchybia art. 54 w/w ustawy, to jednak nie stanowi o rażącym naruszeniu tej normy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi G. F. zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie interesu prawnego właściciela nieruchomości polegającego na odmowie ustalenia warunków zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem skarżącej, które miało wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie faktu, iż co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem skarżącej, które miało wpływ na wynik sprawy,

3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

4) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego spowodowanego błędną analizą charakteru zabudowy występującej w sąsiedztwie, co doprowadziło do niewłaściwego wyznaczenia obszaru analizy urbanistycznej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

5) naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) poprzez brak w decyzji załącznika wyników analizy urbanistycznej w postaci opisowej i graficznej, które miało wpływ na wynik sprawy,

6) naruszenie § 8 w/w rozporządzenia poprzez ustalenie geometrii dachu na podstawie "większości dachów" a nie "występujących" w analizowanym obszarze.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Strona zauważyła, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdza, że ul. A stanowi granice obu jednostek urbanistycznych. Zabudowa II jednostki urbanistycznej stanowi jednak oddalony o 350 metrów od wnioskowanej nieruchomości zespół zabudowy o odmiennym charakterze, dlatego nie została uznana za wzorcową i możliwą do uwzględnienia jako odniesienie do planowanej inwestycji". Oględziny na terenie i szczegółowa weryfikacja analizy urbanistycznej wskazują, że zabudowa z ul. A 124, dz. nr 122, uznana przez organ za wzorcową znajduje się w odległości ok. 420 m od działki odwołującego się a zabudowy mieszkaniowe z ul. B 3a i 5 zlokalizowane są bliżej o ok. 70 m i o parametrach zgodnych z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i nie są przez organ administracji określane jako wzorcowe, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., art 77 § 1 k.p.a., art. art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Dalej strona podniosła, że organ odwoławczy powielając błąd organu I instancji i nie bierze pod uwagę, że wysokość kalenicy głównej do wysokości 7,5 m przy dwuspadowym układzie połaci dachowych tworzy budynek mieszkalny o małej funkcjonalności i użyteczności, co znacząco wpływa na pozaustawowe ograniczenie prawa własności. Planowana przez stronę inwestycja nie odbiega formą architektoniczną od zabudowy w analizowanym terenie i w pełni z nią harmonizuje.

Geometrię dachu, w tym układ połaci dachowych określono na podstawie kształtu "większości dachów'" istniejących w budynkach mieszkalnych usytuowanych na analizowanym terenie, natomiast z §8 rozporządzenia wynika, że geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów "występujących na analizowanym obszarze". Przepis wskazuje na występujące dachy, a nie większość.

W zakresie pozostałych elementów budynkiem wzorcowym został budynek z ul. A 124 który ma płaski dach (zbliżony wyglądem do dachu czterospadowego) jest piętrowy, bez poddasza użytkowego. Takie postępowanie organu I instancji i organu odwoławczego narusza zasadę określoną w art. 7 k.p.a.

Skarżąca stwierdziła, że rozbieżności wystąpiły wyłącznie w parametrach wysokości elewacji frontowej, gzymsu lub attyki; układu połaci dachowych i wysokości kalenicy. W ocenie strony mają one charakter nieznaczny i określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych mogło się odbyć zgodnie z wnioskiem inwestora.

Dalej strona podniosła, że SKO w Ł. uzasadniając odmowę ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji powołało się na ogólną zasadę zachowania ładu przestrzennego wynikająca z art. 1 u.p.z.p.. Jednakże przepisy ogólne zawarte w wymienionym artykule, w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Strona dostrzegła, że wprawdzie istotą analizowanej regulacji jest utrzymanie ładu przestrzennego, jednakże restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia przepisów nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego, jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogu demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Na koniec skarżąca zauważyła, że brak załącznika do decyzji o warunkach zabudowy zgodnego z przepisami stanowi naruszenie przepisów postępowania, gdyż z załącznika graficznego - mapy, powinno wynikać, jaka jest wielkość obszaru analizowanego. Także w uzasadnieniu decyzji należy wskazać wyjaśnienie prawne i faktyczne wskazanie ustalenia granic obszaru analizowanego. Spełniając warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie powinno przekonywać stronę o słuszności tego wyboru. Załączniki do decyzji są jej integralną częścią w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do merytorycznego rozpoznania.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach art. 145 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Kontroli Sądu została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z urządzeniami budowlanymi przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 118.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej: u.p.z.p.).

Z przepisów tej ustawy wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Co do zasady, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie

w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czyli gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p.,

o której mowa w art. 88 ust. 1, oraz

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Powołane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W toku postępowania administracyjnego organ I instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W stanie faktycznym sprawy, organ wyznaczył najpierw minimalny obszar analizowany o promieniu 156 m (szerokość frontu działki skarżącej ustalono w wymiarze 52m). Zdaniem składu orzekającego, nie można w tym zakresie poczynić organowi żadnego zarzutu, gdyż minimalne wymagania zostały spełnione. W tym miejscu wypada zauważyć, że o ile co do zasady, samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013 r., II SA/Kr 610/13, Lex nr 1493109, także wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2013 r., II SA/Rz 955/13, Lex nr 1407250). Zasadność rozszerzenia obszaru analizowanego pod kątem zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinna wynikać w sposób jednoznaczny z analizy zabudowy i zagospodarowania na terenie analizowanym. Znalezienie na rozszerzonym obszarze terenu zabudowanego w sposób odpowiadający zasadzie, nie może być jedyną przesłanką znacznego rozszerzenia terenu analizowanego.

W kontrolowanej sprawie organ zdecydował o poszerzeniu obszaru analizy, co uzasadnił tym, że w obszarze minimalnym występują wyłącznie budynki letniskowe, nie stanowiące odniesienia dla planowanej inwestycji. Takie podejście zasługuje na akceptację. Zrozumiałe jest, że inwestycja skarżącej planowana jako dom mieszkalny całoroczny będzie miał inne parametry niż niewielkich rozmiarów okoliczna zabudowa rekreacyjna.

W tak poszerzonym obszarze analizy organ objął zabudowę mieszkalną przy ul. A, którą podzielił na dwie jednostki urbanistyczne rozdzielone wspomnianą drogą, różniące się cechami zagospodarowania. Z analizy urbanistycznej wynika, że na południe od ul. A (działka skarżącej znajduje się właśnie w tej strefie, bezpośrednio sąsiadującej z Lasem [...]) istnieje drobniejsza zabudowa mieszkalna i rekreacyjna, zaś na północ od tej drogi istnieje zabudowa mieszkalna, gospodarcza i usługowa o większych gabarytach. Nie sposób więc nie zgodzić się z organem, iż taki podział obszaru analizowanego na strefy o odmiennym charakterze zagospodarowania znajduje oparcie w zebranym materiale dowodowym i w zasadzie zachowania ładu przestrzennego (zasadzie dobrego sąsiedztwa). W ocenie Sądu w tym konkretnym przypadku – z uwagi na położenie działki skarżącej w głębi od ul. A, blisko ściany Lasu [...], w terenie słabo zurbanizowanym - to nie odległość zabudowy przy ul. B będzie decydująca czy zachowana została zasada dobrego sąsiedztwa, lecz jednorodność charakteru zabudowy.

Ponieważ powyższe jest istotą sporu należy szczególnie podkreślić, że skarżąca swoją inwestycją wolałaby nawiązać do strefy o bardziej zintensyfikowanej zabudowie na północ od ul. A. Niewątpliwie jednak organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (tak: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., II OSK 984/11, Lex nr 1291986). Należy przy tym podkreślić, że w każdym przypadku należy się kierować ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Celem art. 61 u.p.z.p. jest powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną.

Stwierdzić także należy, że wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Dopiero wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkości czyniłoby sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą. Z uwagi na logiczne uzasadnienie organu dla dokonania podziału analizowanej zabudowy na dwie strefy o różnych charakterze Sąd w składzie orzekającym uznał, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w kontrolowanym postępowaniu została prawidłowo przeprowadzona, a wnioski organu co do funkcji i parametrów zabudowy znajdują w niej oparcie.

Z akt sprawy wynika, że obszar bezpośrednio sąsiadujący z działką skarżącej graniczy z Lasem [...] i jest słabo zurbanizowany. Istniejąca tu zabudowa ma funkcję mieszkalną i rekreacyjną, zaś jej parametry mieszczą się w następujących wartościach: współczynnik powierzchni zabudowy od 0,011 do 0,25 (średnio: 0,05); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 2,5 do 4 m; szerokości elewacji frontowej od 3 do 14m; wysokość kalenicy od 2,6m do 11 m (średnio 4,4m); spadek połaci dachu od 5 do 40 stopni; układ połaci dachowych: dachy płaskie, dwuspadkowe, wielospadowe (przewaga dwuspadkowych). Warto zwrócić uwagę, że pismem z 20 sierpnia 2014r. organ przedstawił skarżącej wyniki analizy i wezwał do zajęcia stanowiska. Skarżąca swój wniosek zmodyfikowała tylko w zakresie szerokości frontu (do 14m), jednak nie zaakceptowała zmian w trzech spornych punktach: wysokości kalenicy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz układ połaci dachowych. Strona bowiem podtrzymała, iż jej celem wybudowanie domu dwukondygnacyjnego, z dachem czterospadowym o wysokości 8,5m. Z powyższego wynika, że strona zamierza wybudować obiekt o cechach odmiennych niż zastana zabudowa. Warto tu wyjaśnić, że organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora. Należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny w tym znaczeniu, że określa warunki realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje "luzem decyzyjnym" uprawniającym do określenia warunków zabudowy co prawda zgodnie z wynikami analizy, lecz sprzecznie z wnioskiem i wbrew oczekiwaniom inwestora wynikającym z wniosku (tak NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. II OSK 1827/10). W takiej sytuacji zobowiązany jest więc wydać decyzję odmowną. Jeżeli więc skarżąca zdecydowanie wyraziła swoje stanowisko w trzech spornych punktach: wysokości kalenicy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz układ połaci dachowych, to organowi nie pozostało nic innego jako odmówić ustalenia warunków zabudowa dla inwestycji we wnioskowanym kształcie.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż w sprawie doszło do naruszenia §8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) poprzez ustalenie geometrii dachu na podstawie "większości dachów" a nie "występujących" w analizowanym obszarze, stwierdzić należy, że – jak wynika z analizy urbanistycznej - wśród występujących w obszarze analizowanym układów połaci dachowej znalazły się także dachy dwuspadowe. Zatem organ naruszyłby ten przepis, gdyby ustalił układ połaci dachowej inny niż występujący na danym obszarze.

Odnieść się należy także do zarzutu skargi dotyczącego niezgodności z przepisami załącznika do decyzji: w ostatnim akapicie skargi strona podniosła, że z załącznika graficznego do decyzji (mapy) powinno wynikać, jaka jest wielkość obszaru analizowanego. Zarzut ten jest niezasadny. Mapa, stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji jest mapą zasadniczą w odpowiedniej skali (1:1000) i oznaczono na niej minimalny obszar analizy oraz powiększony obszar analizy, linie rozgraniczające teren inwestycji i obowiązującą linię zabudowy. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił sposób wyznaczenia obszaru analizowanego.

Zasadny okazał się tylko zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niezałączenie do decyzji załącznika wyników analizy urbanistycznej w postaci opisowej i graficznej. Jednak w ocenie Sądu to naruszenie nie miało wpływu na wynik postępowania, gdyż strona - jeszcze przed wydaniem decyzji organu I instancji - była informowana o wynikach analizy w piśmie z dnia 20 sierpnia 2014 r., a ponadto doręczono jej zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. w dniu 28 listopada 2014r.,a zatem nie była pozbawiona całkowicie dostępu do zebranego materiału dowodowego oraz przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał działanie organów administracji

w niniejszej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się też naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.

LS