Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 763/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 171
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi R. M. i K. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] (Nr [...]). 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących R. M. i K. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 763/19

Uzasadnienie

Starosta [...] decyzją z [...] r. (Nr [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla A. Ś., obejmujący: rozbudowę budynku inwentarskiego przeznaczonego do chowu brojlerów kurzych do obsady 58.000 szt. wraz z instalacjami wewnętrznymi, instalację gazową wewnętrzną i doziemną wraz z dwoma zbiornikami naziemnymi na gaz płynny o pojemności 6,7 m3 każdy, silos na paszę Big Dutchman R-P 39,8 m3 na płycie żelbetowej, zbiornik bezodpływowy na ścieki na terenie działki ewid. nr 91, w miejscowości S., gmina S..

W obszernym uzasadnieniu wydanej decyzji Starosta [...] przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, iż inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której ważność była obowiązująca w chwili rozpatrywania wniosku w przedmiotowej sprawie. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że projekt budowlany nie obejmował swym zakresem budowy ogrodzenia, więc ogrodzenie wykonane z pełnych płyt betonowych nie było przedmiotem postępowania. Dodatkowo Starosta [...] wskazał, że ogrodzenie, o którym mowa powyżej, niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało wykonane przed uchwaleniem planu. Organ zwrócił uwagę, że do kompetencji organu nie należy weryfikacja sprzeczności zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego. Starosta wskazał również, że inwestycja spełnia wymogi w zakresie ochrony środowiska, a zasięg akustycznego jej oddziaływania nie powoduje przekroczenia w zakresie standardów jakości środowiska na terenach znajdującej się w sąsiedztwie zabudowy. Ponadto zdaniem organu projekt budowlany jest kompletny, został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, posiada wymagane prawem uzgodnienia i został opracowany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania S. J., K. i G.K. oraz R. i K.M. od decyzji organu I instancji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Na powyższą decyzję Wojewody [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, złożyli R. i K. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i uchylenie decyzji Starosty [...] z [...] r. lub ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) prawa materialnego w przepisie:

- art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, poprzez rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, zamiast wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji nieprzedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnej z § 6 ust. 1 pkt 8 uchwały Rady Gminy S. nr [...] z 29 marca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości S., gmina S., który zakazuje sytuowania ogrodzeń betonowych od strony dróg publicznych,

- art. 32 ust. 1 i 4a, w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, gdyż inwestor przed wydaniem pierwszej decyzji w niniejszej sprawie rozpoczął prace budowlane w postaci wzniesienia betonowego ogrodzenia nieruchomości oraz wzniesienia grobli, czym naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1 i 7, § 7 ust. 2 pkt 8 i 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nakazujący zachowanie cieków, rowów i oczek wodnych wraz z pasem roślinności okalającej oraz pozostawienie pasa wolnego od zabudowy i ogrodzeń o szerokości min. 3 m od górnej krawędzi skarpy rowów i zbiorników wodnych, zakazujący zasypywania oraz prowadzenia prac mogących powodować zmiany stosunków wodnych oraz wprowadzający zasadę, że eksploatacja instalacji nie może powodować przekroczenia standardów jakości poza terenem, do którego prowadzący instalację posiada tytuł prawny,

- sprzeczność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia z § 6 ust. 1 pkt 8 planu miejscowego, który zakazuje budowy ogrodzenia betonowego od strony drogi publicznej,

- art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z: art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1 b, art. 5 ust. 1 pkt 8, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 5 ust. 1 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane oraz w zw. z § 207 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z § 6 ust. 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych oraz w zw. z § 39 pkt 7 i § 40 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zapewnienie do celów przeciwpożarowych do zewnętrznego gaszenia pożarów dostatecznej ilości wody jest właściwe,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, poprzez niezastosowanie przepisu, z którego wynika, iż w obrębie zwartej zabudowy miast i wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a ich rozbudowa jest dopuszczalna pod warunkiem, że będzie skutkować ograniczeniem tego zagrożenia,

2) prawa procesowego w przepisie:

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji,

- art. 75 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za dowód w sprawie oświadczenia z 24 września 2018 r mieszkańców m. S. i okolic (niebędących stroną) w przedmiocie budowy ogrodzenia i grobli,

- art. 10 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a. poprzez odmowę wnoszącym skargę sporządzenia kopii dokumentacji technicznej i niewydanie w tym przedmiocie postanowienia, na które przysługuje zażalenie oraz niemożność zapoznania się z aktami przed sporządzeniem odwołania, gdyż organ pierwszej instancji przekazał je Wojewodzie [...] w celu rozpoznania odwołania wniesionego przez inne strony postępowania,

- art. 97 § 1 k.p.a. w zw. z art. 57 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu ustalenia następców prawnych E.Z. i M. K., jak również zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, planu miejscowego oraz postępowania w sprawie przywrócenia stosunków wodnych przez Wójta Gminy S..

Jednocześnie skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowania o sygn. akt II SA/Łd 1050/18, dotyczącego stwierdzenia w części nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S..

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z 10 grudnia 2019 r. tut. Sąd zawiesił niniejsze postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1050/18. W powyższej sprawie, ze skargi S. J. na uchwałę Rady Gminy S. z 29 marca 2017 r. nr [...] dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości S. gmina S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1050/18 stwierdził nieważność: a) § 1 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim stanowi on, że plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem 2RU; b) § 18 co do obszaru oznaczonego symbolem 2RU; c) załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały - w części, w której na rysunku planu oznaczono obszar symbolem 2RU. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 17 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 474/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przepis art. 57a nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej). Z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika, że sąd zobowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, których dopuściły się organy prowadzące postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie. Jednakże zgodnie z art. 134 § 2 ustawy p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W myśl art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

W wyniku oceny legalność zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podstawowym wymogiem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego jest zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowane (tj.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) [dalej: ustawa - Prawo budowalne]. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.). Akt prawa miejscowego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że w dacie wydania przez Starostę [...] decyzji z [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę A. Ś. obowiązywała uchwała Rady Gminy S. nr [...] z 29 marca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości S., gmina S. [dalej: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego]. W obszernym uzasadnieniu tej decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując w szczególności, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana w następstwie wniesionego przez R. M. i K.M. odwołania. Mocą tej decyzji Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], podkreślając w uzasadnieniu, że kluczową kwestią w prowadzonym postępowaniu jest zbadanie zgodności projektowanego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podkreślał, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana na terenie, dla którego obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z 29 marca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości S., gmina S.. Działka ewid. nr 91 w obr. S., której dotyczy inwestycja, zlokalizowana jest w terenie oznaczonym w planie symbolem 2RU - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych. W § 18 ust. 1 planu miejscowego dla tych terenów ustalono funkcję podstawową: zabudowa obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych wraz z obiektami towarzyszącymi i funkcję uzupełniającą: zabudowa zagrodowa, usługowa w zakresie usług nieuciążliwych związanych z obsługą rolnictwa, jak również urządzenia i obiekty związane z funkcją podstawową. Analizując ustalenia planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenów oraz zasad zagospodarowania terenu, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja, jest zgodna z wytycznymi w nim zawartymi. Jak wynika bowiem z projektu budowlanego, inwestycja została zaprojektowana zgodnie z zasadami zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy, określonymi w § 18 ust. 2 i 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednakże prawomocnym wyrokiem z 6 listopada 2019 r., II SA/Łd 1050/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy S. z 29 marca 2017 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości S., gmina S. w części dotyczącej § 1 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim stanowi on, że plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem 2RU; § 18 co do obszaru oznaczonego symbolem 2RU oraz załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały - w części, w której na rysunku planu oznaczono obszar symbolem 2RU. Zatem w zakresie, w jakim uchwała ta obejmowała działkę będącą przedmiotem inwestycji, której dotyczyła kwestionowana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę A.Ś.

W uzasadnieniu tego wyroku sąd stwierdził, że w kontrolowanym planie miejscowym doszło do naruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, skoro plan odmiennie niż zapisy studium w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2RU określa warunki zabudowy tego terenu. Na terenie 2RU plan miejscowy nie realizuje wytycznych studium i jest z nim sprzeczny. Przyjęcie regulacji planu miejscowego, niezgodnych z obowiązującymi ustaleniami studium stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, co w konsekwencji powoduje nieważność tych postanowień (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W ocenie sądu, z regulacji Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju wyraźnie wynika, że na spornym obszarze (działki nr 91 we wsi S.), określając kierunki rozwoju Studium przewiduje zabudowę mieszkaniowo-usługową. Dopuszczenie na tym terenie produkcji drobiu, czy też jej rozwoju, zwłaszcza w dozwolonym planem wymiarze należy uznać za sprzeczne z postanowieniami Studium. Takie postanowienie planu nie stanowi uszczegółowienia regulacji Studium, a pozwala na rozwój tego typu działalność, która z założonymi kierunkami rozwoju jest diametralnie różna. Zdaniem Sądu, należy dostrzec, że na rysunku Studium, określającym uwarunkowania, uwzględniono sporny teren (działka nr 91 we wsi S.) jako teren produkcji rolnej, zgodnie z faktycznym zagospodarowaniem terenu. Jednakże dla oceny planu istotne znaczenie ma zgodność jego postanowień z regulacjami Studium, wytyczającymi kierunki rozwoju. Z tymi zaś plan w unormowaniach § 18 odnośnie terenu 2RU jest sprzeczny. Trafny jest wobec tego – jak skonstatował Sąd - zarzut sprzeczności postanowień planu co do jednostki oznaczonej symbolem 2RU w zakresie, w jakim dopuszcza możliwość rozwoju hodowli drobiu do 240 DJP. Sprzeczność postanowień planu z regulacjami Studium oznacza istotne naruszenie zasad uchwalania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie odpowiada prawdzie wobec tego stwierdzenie w § 1 uchwały, że jej postanowienia nie naruszają postanowień Studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy S.

Powyższą ocenę podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 lutego 2021 r., II OSK 474/20.

Przechodząc do dalszych rozważań wskazać należy, iż zgodnie z art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Sąd administracyjny, kierując się kryterium legalności dokonuje oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi, a ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Z kolei zgodnie z art. 170 ustawy p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast jak wynika z art. 171 ustawy p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że powołane powyżej przepisy zakreślają granice związania innych podmiotów prawomocnym orzeczeniem sądowym. Ratio legis tych regulacji, w szczególności wyrażona w art. 170 ustawy p.p.s.a. powszechnie obowiązująca moc wiążąca wyroku sądowego, polega na zagwarantowaniu zachowania spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć wzajemnie ze sobą sprzecznych.

Przy czym istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że zarówno sąd, który wydał orzeczenie, strony postępowania, a co więcej inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawach także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Powołany przepis art. 171 ustawy p.p.s.a. statuuje tzw. zasadę powagi rzeczy osądzonej, którą należy rozumieć jako moc prawną orzeczenia co do istoty sprawy, wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, wykluczającą ponowne rozstrzyganie tej samej sprawy. W orzecznictwie wskazuje się także, że w sytuacji gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu.

Oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane (por. wyroki NSA z: 25 lutego 2014 r., II GSK 1939/12; z 20 lutego 2014 r., I OSK 1792/12; 25 marca 2013 r., II GSK 2322/11; z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98). Dlatego też ilekroć ocena prawna, wyrażona w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego, ma jakiekolwiek znaczenie dla oceny zgodności z prawem innego aktu administracji publicznej, badanego przez sąd administracyjny, sąd ten obowiązany jest uznać i uwzględnić to wcześniejsze, prawomocne orzeczenie. Istotą zasady "związania oceną prawną" jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego, jak i procesowego (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2020 r., II FSK 795/18).

W niniejszym postępowaniu z mocy powołanych wyżej art. 170 i art. 171 ustawy p.p.s.a. sąd zobowiązany jest wziąć pod uwagę stan prawny oraz faktyczny stanowiący następstwo prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6 listopada 2019 r., II SA/Łd 1050/18 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2021 r., II OSK 474/20. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego jako aktu normatywnego stanowiącego o porządku prawnym na określonym terytorium, nie może być pominięte przy ocenie prawnej aktów administracyjnych (decyzja, postanowienie) wydanych w oparciu o przepisy aktu, którego stwierdzono nieważność (por. wyroki NSA z 25 lutego 2012 r., II OSK 400/11; z 10 listopada 2016 r., II OSK 294/15; z 5 grudnia 2017 r., II OSK 729/17). Prawomocne stwierdzenie nieważności uchwały rodzi daleko idące skutki prawne. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2019 r., II OSK 1670/17). Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Rezultatem wydania takiego rozstrzygnięcia jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności. Odwołując się do tego rozumienia skutków wadliwości aktów organów gminnych, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07 wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy ze skutkiem ex tunc stanowi sytuację taką, jakby uchwała nigdy nie została podjęta i nigdy nie było jej w obrocie prawnym. Stanowisko to, co należy podkreślić, pozostaje zbieżne z poglądem prezentowanym w piśmiennictwie, zgodnie z którym unicestwienie aktu prawa miejscowego z powodu stwierdzenia jego nieważności związane jest z ustaleniem tego rodzaju wadliwości, która tkwiła w tym akcie od momentu jego wydania. Oznacza to, że moment czasowy skutku unicestwiającego tenże akt pozostaje w bezpośredniej łączności z zakresem czasowym obciążenia tego aktu określoną wadliwością (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 239-243). Dodać należy, że w stosunku do uchwały Rady Gminy S. z 29 marca 2017 r. możliwość powołania się na jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, zaktualizowała się dopiero z chwilą wydania prawomocnego wyroku stwierdzającego jej nieważność.

Oznacza to, że przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie sposób pominąć przyczyn stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do nieruchomości wskazanych w uzasadnieniach prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6 listopada 2019 r., II SA/Łd 1050/18 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2021 r., II OSK 474/20, tj. nadużycie władztwa planistycznego przez Radę Gminy S. Wady tkwiące w tych postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodowały zatem, że akt ten w tym zakresie wywoływał skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności i zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

W tym wypadku skutki prawomocnego stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegać muszą na zniwelowaniu skutków jego obowiązywania w stosunku do nieruchomości, której dotyczy sporna inwestycja od samego początku (ab initio). Konieczne jest bowiem całkowite wyeliminowanie skutków jego obowiązywania w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W tym wypadku skutek stwierdzenia nieważności uchwały z 29 marca 2017 r. ex tunc wyrokiem sądowym powoduje zmianę norm kształtujących stan prawny w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przyczyny stwierdzenia nieważności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na ich rodzaj natomiast powodują, że nie jest możliwe uznanie, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji istniała podstawa prawna jej wydania - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na bazie którego oparta została zaskarżona decyzja (por. np. wyrok NSA z 25 maja 2012 r., II OSK 400/11).

W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że z przyczyn niezależnych od organu administracji w rozpoznawanej sprawie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Z uwagi na przyczynę wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji zbędnym było odnoszenie się do zarzutów skargi.

Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną oraz skutki wynikające z prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6 listopada 2019 r., II SA/Łd 1050/18 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2021 r., II OSK 474/20 w zakresie w jakim stwierdzają one nieważność postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w tym zakresie wydadzą nowe rozstrzygnięcia, mając na obowiązujące w dacie wydawania decyzji przepisy prawa.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu od skargi (500 zł).

dc