Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2712/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw.  z art. 83 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 1 i par. 3, art. 138 par. 1 pkt 2 i par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1027/12 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1027/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę W.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], Wójt Gminy Stepnica, na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. oraz art. 88 ust.1 pkt 2, art. 89 ust. 1 i art. 85 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wycięcia [...] sztuk drzew gatunku dąb szypułkowy bez wymaganego zezwolenia, rosnących na działce oznaczonej nr [...] obręb ewidencyjny C., nałożył na W.B. karę pieniężną w wysokości [...] zł.

Odwołanie ww. decyzji wniósł W.B. zarzucając organowi I instancji, między innymi, błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieprawidłowym przyjęciu, że osobą odpowiedzialną za wycięcie drzew jest W. B.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 88 ust.1 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium podało, że postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia [...] sztuk drzew gatunku dąb szypułkowy z terenu działki nr [...] zostało wszczęte w dniu [...] lutego 2008 r. Z akt sprawy wynika, a konkretnie z wypisu z rejestru gruntów, że właścicielem nieruchomości gruntowej, w której skład wchodzi działka nr [...], pozostaje B. B.. Jednocześnie z treści wypisu aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] marca 2002 r. wynika, że B. B. udzieliła swojemu synowi W. B. pełnomocnictwa do zarządu i administrowania nieruchomością składającą się między innymi ze wskazanej działki, a także pełnomocnictwa do jej zbycia, zamiany, dokonania podziału geodezyjnego, ustanawiania ograniczonych praw rzeczowych i innych czynności. Nadto w dniu [...] grudnia 1998 r. doszło pomiędzy ww. osobami do zawarcia pisemnej umowy użyczenia na czas oznaczony 10 lat, na mocy której W.B. przejął do nieodpłatnego używania nieruchomość, w skład której wchodzi działka nr [...].

Kolegium podało, że faktem bezspornym jest wydanie w dniu [...] lipca 2006 r. przez Wójta Gminy Stepnica decyzji zezwalającej W. B. na usunięcie z terenu działki nr [...] – [...] sztuk drzew, w tym 2 sztuk drzew gatunku dąb. Według Kolegium Wójt Gminy, wymierzając administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, powinien działać w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229). Zgodnie z brzmieniem § 2 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia, administracyjną karę pieniężną nakłada się po stwierdzeniu usunięcia drzewa bez wymaganego zezwolenia oraz po przeprowadzeniu oględzin, z których sporządza się protokół, obligatoryjnie zawierający wymienione w tym przepisie elementy, a wydając decyzję o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej, uwzględnia się ustalenia zawarte w protokole. Analiza treści protokołu z przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2008 r. oględzin działki nr [...], dołączonego do akt postępowania organu I instancji wskazuje, iż sporządzony protokół nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów, a mianowicie brak jest daty usunięcia bez zezwolenia drzew gatunku dąb, obwodów pni tych drzew i ich wieku, przyczyn ich usunięcia oraz danych osobowych posiadacza nieruchomości, z terenu której usunięto drzewa. Dane dotyczące wielkości obwodów pni usuniętych dębów zawarte zostały w załączniku do tego protokołu, tj. w inwentaryzacji z dnia [...] lutego 2008 r. sporządzonej przez biegłego rzeczoznawcę z zakresu leśnictwa i ochrony środowiska Z. K. Zgodnie z tym dokumentem z działki nr [...] usuniętych zostało [...] sztuk drzew gatunku dąb o obwodach pni określonych szczegółowo w tabeli stanowiącej element wykonanej przez biegłego inwentaryzacji. W ocenie autora tego dokumentu, wycięte zostały drzewa w wieku od 20 do 120 lat. Na podstawie przedłożonej przez biegłego inwentaryzacji organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że na usunięcie takiej ilości drzew gatunku dąb nie zostało wydane zezwolenie. Opierając się na powyższym ustaleniu organ uznał, że [...] sztuk drzew gatunku dąb zostało usuniętych z terenu działki nr [...] bez zezwolenia, a tym samym doszło do naruszenia decyzji Wójta Gminy Stepnica z dnia [...] lipca 2006 r. zezwalającej W. B. na usunięcie ze wskazanej działki jedynie 2 sztuk drzew tego gatunku.

Powyższe ustalenia wzbudziły wątpliwości Kolegium, albowiem skoro biegły stwierdził, że z działki nr [...] usunięto [...] dębów, to nie sposób uznać, iż [...] sztuk drzew tego gatunku usunięto bez zezwolenia skoro organ I instancji w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...], wydał zgodę na usunięcie 2 drzew gatunku dąb szypułkowy.

Kolegium podkreśliło, że organ I instancji nie ustalił ponad wszelką wątpliwość wieku drzew gatunku dąb szypułkowy usuniętych z terenu działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym C., który - ze względu na wskazane w inwentaryzacji sporządzonej przez rzeczoznawcę różnice w obwodach usuniętych drzew gatunku dąb szypułkowy (od 34 cm do 226 cm) - znacznie się różni. Ustalenie wieku wyciętych drzew, z uwagi na treść art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, jest istotną przesłanką wymierzenia kary za ich wycięcie bez zezwolenia. Przy czym wysokość wymienionej kary uzależniona jest od obwodu pnia oraz rodzaju i gatunku drzewa. Ustalenia w omawianym zakresie nie mogą być czynione w sposób dowolny, wymagają bowiem wiedzy z dziedziny dendrologii.

Zdaniem Kolegium, w powyższym zakresie postępowanie należy przeprowadzić wnikliwie i ze szczególną starannością, mając na uwadze, że granica wieku drzew, powodująca konieczność uzyskania pozwolenia wynosi 5 lat, a organ I instancji w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym w ogóle nie odniósł się do wieku usuniętych drzew.

Następnie Kolegium wskazało, że do obliczenia wysokości wymierzonej kary organ I instancji zastosował przepis art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody - do wyliczenia przyjęto najmniejszy promień pnia i pomniejszono wyliczony obwód o 10 %, pomimo, iż jak wynika z uzasadnienia decyzji pnie drzew nie zostały usunięte z terenu nieruchomości.

Kolegium podkreśliło, że ustalenie wysokości administracyjnej kary pieniężnej następuje w sposób zindywidualizowany i odrębny dla każdego z usuniętych bez zezwolenia drzew i co za tym idzie to nie wynik prostego zsumowania wysokości kar orzeczonych za usunięcie poszczególnych drzew, lecz właśnie ustalenie wysokości administracyjnej kary pieniężnej z tytułu usunięcia określonego drzewa bez wymaganego zezwolenia stanowi zasadniczą treść władczego rozstrzygnięcia organu administracji. W konsekwencji mamy do czynienia z wielością rozstrzygnięć w jednej decyzji dotyczących wymierzenia kar za usunięcie poszczególnych indywidualnie określonych drzew, a weryfikacja określonej części decyzji nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć w niej zawartych mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Stąd też, koniecznym jest ustalenie w oparciu o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, które konkretnie drzewa gatunku dąb szypułkowy usunięte z terenu terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym C. objęte były udzieloną wcześniej ostateczną decyzją o zezwoleniu na usunięcie drzew. Sąd wskazał, że organ I instancji musi przy tym pamiętać, że regulacje dotyczące wymierzania administracyjnych kar pieniężnych z tytułu usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia mają charakter regulacji karnych (penalnych), którego to charakteru nie wyłącza orzekanie w ich przedmiocie w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki Sądu Wspólnot Europejskich z dnia 23 września 2006 r., sygn. T-43/02, w sprawie Jungbunzlauer AG v. Komisja Wspólnot Europejskich, Lex nr 227057 oraz z dnia 8 października 2008 r., sygn. T-69/04, w sprawie Schunk GmbH i Schunk Kohlenstoff-Technik GmbH v. Komisja Wspólnot Europejskich, Lex nr 449065). Co za tym idzie, w sprawach tych znajdzie zastosowanie art. 7 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. Nr 61, poz. 284 z 1993 r. ze zm.) stanowiący, że nikt nie może być uznany za winnego popełnienia czynu polegającego na działaniu lub zaniechaniu działania, który według prawa wewnętrznego lub międzynarodowego nie stanowił czynu zagrożonego karą w czasie jego popełnienia. Sąd stwierdził, że w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazuje się, że artykuł 7 ust. 1 Konwencji idzie dalej, niż zakaz stosowania prawa karnego wstecz na niekorzyść oskarżonego. Artykuł ten ustanawia, bardziej ogólnie, zasadę, iż jedynie prawo może definiować przestępstwo i przewidywać za nie karę (nullum crimen, nulla poena sine lege). Mimo, iż artykuł ten przede wszystkim zabrania rozciągania zakresu istniejących przestępstw na czyny, które wcześniej nie miały charakteru czynów zabronionych pod groźbą kary, to ustanawia on także zasadę, iż prawo karne nie może być rozszerzająco interpretowane na niekorzyść oskarżonego, na przykład w drodze analogii (por. wyrok ETPC z dnia 17 września 2009 r. nr 10249/03 w sprawie Scoppola v. Włochy (nr 2), LEX nr 514350). W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza zakaz opierania odpowiedzialności podmiotu, który dokonał usunięcia drzew na domniemaniu niezgodności jego działania z prawem i rozstrzygania pojawiających się w sprawie wątpliwości na jego niekorzyść.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii, iż odwołujący osobiście nie wykonywał wycinki drzew, ani nie kierował pracami polegającymi na usuwaniu drzew, Kolegium wskazało, że sam fakt usunięcia drzew i krzewów przez osobę trzecią nie wyłącza odpowiedzialności, albowiem dla odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie jest konieczne osobiste działanie ukaranego. Wyłączenie odpowiedzialności może nastąpić tylko wówczas, gdy wycinka, czy usunięcie drzew i krzewów nastąpiło bez jego wiedzy i zgody. Usuwanie drzew w rozumieniu przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie musi być działaniem zamierzonym, a dla powstania odpowiedzialności wystarczy, że będzie ono wynikiem braku należytej staranności przy wykonywaniu konkretnych czynności, w omawianym stanie faktycznym nadzoru nad zleconymi firmie H. pracami, polegającymi na wycince drzew.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł, działając przez pełnomocnika, W.B. zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 i art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez uznanie, że to na Skarżącego może być nałożona kara administracyjna w sprawie za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, a ponadto, że Skarżący jest posiadaczem nieruchomości, który ponosi odpowiedzialność za usunięcie drzew bez pozwolenia,

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, art. 77 § 1, 78 § 1, 80 § 1, jak i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 art. 84 ust. 1 i ust. 2 art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, poprzez błędną ocenę stanu dowodów zgromadzonych w sprawie oraz niewłaściwe ustalenie jej stanu faktycznego i:

– uznanie przez SKO w uzasadnieniu decyzji, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie pozwala na nałożenie na skarżącego kary,

– brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez SKO materiału dowodowego, w szczególności brak odniesienia się do zeznań świadków w sprawie i sprzeczności tych zeznań, a także brak analizy umowy zawartej przez skarżącego ze Z. i G. B.,

– brak wyjaśnienia przez SKO w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, w szczególności dokonanie błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu, że skarżący ponosi odpowiedzialność za wycinkę drzew gatunku dąb, w sytuacji gdy zawarł umowę, której przedmiotem była sprzedaż drzew wyłącznie opisanych w pozwoleniu na wycinkę, a nabywcami nie były osoby przypadkowe, tylko profesjonalnie zajmujące się wycinką i handlem drzewem,

– niedostrzeżenie przez SKO sprzeczności przyjętych przez organ I instancji ustaleń ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności wynikających ze zrealizowania przez organ I Instancji wytycznych SKO zawartych w decyzji z dnia [...].06.2008 r. wydanej w sprawie [...] dotyczących przesłuchania świadków, których zeznania nie potwierdziły stanowiska Wójta dotyczącego odpowiedzialności Skarżącego za wycięcie drzew,

– niedostrzeżenie sprzeczności przyjętych przez organ ustaleń ze zgromadzonym materiałem sprawy, w szczególności brak wyjaśnienia sprzeczności zeznań świadków w osobach mieszkańców C. i Z. oraz G. B.

W związku z powyższym, akceptując rozstrzygnięcie decyzji uchylające decyzję Wójta, wniósł o uchylenie decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia, w której SKO określa skarżącego jako odpowiedzialnego za dokonanie wycinki drzew czym przesądza, że w niniejszej sprawie może być on adresatem decyzji Wójta o nałożeniu kary.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu [...] listopada 2012 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie B. R., zgadzając się, co do zasady ze stanowiskiem organu odwoławczego, wniosła o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1027/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że co prawda w orzecznictwie dopuszczono możliwość zaskarżenia decyzji w części jej uzasadnienia, niemniej jednak z racji brzmienia art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej "P.p.s.a.", to Sąd decyduje o zakresie rozstrzygnięcia. Zgodne z art. 145 P.p.s.a. Sąd posiada jedynie uprawnienia kasacyjne - może zatem uchylić lub stwierdzić nieważność (stwierdzić wydanie z naruszeniem prawa) zaskarżonego aktu w całości lub w części.

Sąd stwierdził, że w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że: "Sąd nie jest władny zmienić uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani uchylić jej fragmentu, chyba że pozostała część uzasadnienia zawiera wystarczającą i adekwatną dla rozstrzygnięcia sprawy argumentację. Uchylenie części uzasadnienia decyzji po to, aby organ administracji publicznej naprawił błąd zamieszczając w uzasadnieniu wydanej ponownie decyzji właściwą argumentację, rodzi niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne. W takiej sytuacji z powodu niewzruszenia przez Sąd decyzji stałaby się ona prawomocna, a ponowna decyzja organu byłaby dotknięta wadą nieważności jako powtórzone orzeczenie w sprawie rozstrzygnięte już decyzją ostateczną" (wyrok z dnia 10 grudnia 2004 r. SK 775/04).

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że dokonał kontroli legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2012 r. w całości.

Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. Prawidłowo wskazał organ odwoławczy, że organ I instancji przeprowadzając w dniu [...] lutego 2008 r. oględziny działki nr [...] w celu ustalenia ilości usuniętych z jej terenu drzew, nie zastosował się do wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229). Przepisy tego rozporządzenia w § 2 wyraźnie stwierdzają, że administracyjną karę pieniężną nakłada się po stwierdzeniu usunięcia drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia (...) oraz po przeprowadzeniu oględzin, z których sporządza się protokół. Protokół ten powinien zawierać ściśle określone elementy, a mianowicie powinien wskazywać: 1/ miejsce oględzin, 2/ datę oględzin, 3/ imiona i nazwiska oraz stanowiska służbowe sporządzającego protokół oraz uczestników oględzin, 4/ ustalenia merytoryczne dotyczące: a/ rodzaju i gatunku usuniętego lub zniszczonego drzewa, b/ obwodu pnia drzewa lub wielkości powierzchni pokrytej krzewami albo wielkości zniszczonych terenów zieleni, c/ d/ daty i przyczyny usunięcia lub zniszczenia, 5/ dane osobowe posiadacza nieruchomości, 6/ dane osobowe sprawcy usunięcia lub zniszczenia, 7/ podpisy uczestników oględzin.

Protokół oględzin przygotowany w sprawie przez organ I instancji nie odpowiada powyższym wymogom, gdyż brak jest w nim daty usunięcia bez zezwolenia drzew gatunku dąb, obwodów pni tych drzew i ich wieku, przyczyn ich usunięcia oraz danych osobowych posiadacza nieruchomości, z terenu której usunięto drzewa. Protokół w decydującej części dotyczącej ustaleń merytorycznych odwołuje się do załącznika, który sporządzony został przez biegłego rzeczoznawcę z zakresu leśnictwa i ochrony środowiska. Prawidłowo też wskazał organ odwoławczy, że skoro organ I instancji stwierdził usuniecie [...] drzew gatunku dąb szypułkowy z terenu działki nr [...], a skarżący posiadał wyrażoną w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. zgodę na usunięcie 2 drzew tego gatunku, to niezasadnym było ustalenie kary za usunięcie [...] drzew. Należało ustalić, które z usuniętych drzew tego gatunku objęte były zezwoleniem i pominąć je przy wyliczaniu kary.

Zdaniem Sądu, na aprobatę zasługuje również stanowisko Kolegium, że ustalenie wieku wyciętych drzew, z uwagi na treść art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), jest istotną przesłanką wymierzenia kary za ich wycięcie bez zezwolenia. Zatem skoro organ I instancji w ogóle nie odniósł się do wieku usuniętych drzew i brak jest ustaleń w tym zakresie, to przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające uznać należało za niepełne.

Jako wadę decyzji organu I instancji uznać też należy, zdaniem Sądu, niewyjaśnienie przez ten organ w uzasadnieniu decyzji, dlaczego do ustalenia wysokości kary przyjął metodę przewidzianą w przepisie art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Zastosowanie do ustalenia wysokości kary metody stanowiącej odstępstwo od podstawowej metody obliczania kary wymaga wskazania przyczyny skorzystania z tej metody.

W warunkach analizowanej sprawy zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zgodnie z treścią art. 7, art. 77 K.p.a. Skoro przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w części określonej przez organ odwoławczy, to był on zobligowany na mocy art. 138 § 2 K.p.a. wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się do zarzutów i wniosku skargi Sąd stwierdził, że zakwestionowany przez skarżącego fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie stanowił podstawy wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. W tej części uzasadnienia Kolegium wyraziło swój pogląd, który będzie mógł być poddany kontroli Sądu w przypadku zaskarżenia decyzji Kolegium utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o nałożeniu na skarżącego kary za usunięcie drzew bez zezwolenia.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną wniósł W.B. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220) poprzez:

a. przyjęcie, że przepis ten może być rozumiany jako przepis wprowadzający odpowiedzialność skarżącego kasacyjnie za działania osób trzecich niedziałających na jego zlecenie, a tym samym, że odpowiedzialności takiej nie ponosi bezpośredni sprawca wycięcia drzewa,

b. uznanie skarżącego kasacyjnie za posiadacza nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...] w obrębie ewidencyjnym C. ponoszącego odpowiedzialność za działania S. i G. B,

2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo błędnego zastosowania art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody,

3. art. 151 w zw. Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia:

a. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. z uwagi na niedokładne zbadanie stanu faktycznego sprawy i brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zgromadzonego materiału dowodowego, a także przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym oraz wydanie decyzji kasacyjnej poprzez:

– uznanie, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala na nałożenie na skarżącego kasacyjnie kary oraz, że ponosi on odpowiedzialność za działania osób trzecich, tj. S. i G. B., w sytuacji, gdy zawarł on umowę, której przedmiotem była sprzedaż drzew, a nie zlecenie wycinki i to wyłącznie opisanych w zezwoleniu,

– brak wyjaśnienia sprzeczności oraz nieodniesienie się do dowodów z zeznań świadków, przeprowadzonych zgodnie z wytycznymi decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. wydanej w sprawie [...] przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze,

– braku analizy umowy zawartej przez skarżącego kasacyjnie z S. i G. B., w tym pod kątem znakowania drzew, które nie podlegają wycince i uznanie, że znakowanie to dotyczyło wszystkich drzew na nieruchomości, a nie tylko części drzew z zezwolenia,

– przyjęcie, że wycinki drzew nieobjętych zezwoleniem dokonali S. i G. B.,

– uznanie, że uzasadnienie orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest wyłącznie poglądem tego organu

– brak odniesienia się do zarzutów skargi,

– zaakceptowanie decyzji wyłączenie kasacyjnej, której uzasadnienie ma wpływ na zakres ponownego rozstrzygnięcia organu I instancji, w sytuacji gdy organ winien wydać decyzję kasacyjną oraz orzec o umorzeniu postępowania wobec skarżącego kasacyjnie z uwagi na brak przesłanek określonych w art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody,

b. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez uchylenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny od rozpoznania sprawy i zbadania zarzutów podniesionych w skardze.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę zdaje się akceptować zarówno kierunek wykładni art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. Z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody jak i jego zastosowanie. Akceptuje bowiem nałożenie kary administracyjnej na osobę, która nie jest posiadaczem nieruchomości i nie dokonała wycinki drzew, a wycinki tej dokonały samowolnie osoby trzecie. Zrównuje się odpowiedzialność posiadacza nieruchomości oraz osób, na których działania nie miał on żadnego wpływu. Skarżący kasacyjnie zawarł bowiem umowę na wycinkę ściśle określonego drzewa wymienionego w pozwoleniu na wycinkę. Skarżący kasacyjnie nie zlecał wycinki i nie może ponosić odpowiedzialności za dalsze działania kupującego. Tym bardziej nie można uznać, że z tymi działaniami się godzi lub akceptuje, gdy o wycince dowiedział się po fakcie. Jeżeli potwierdzi w toku postępowania, że drzewa wycieli i zabrali S. i G. B., to znaczy, że dokonali oni również zaboru mienia skarżącego kasacyjnie, co pokazuje, iż nie może obciążać go działanie tych osób lub innych. O odpowiedzialności skarżącego kasacyjnie można byłoby mówić tylko wówczas, gdyby wiedział, że wycinka drzew zostanie dokonana i na nią się godził. W sytuacji, gdy nie wiedział on o wycince i została ona zrealizowana wbrew jego woli, brak jest podstaw do obciążania go karą, gdyż nie można mu zarzucić zachowania sprzecznego z normą art. 83 ust. 1 pkt 1ustawy o ochronie przyrody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zaakceptował wydanie decyzji z naruszeniem art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Błędnie uznano, że przepisy te mogą mieć zastosowanie w sprawie i decyzja wójta jest prawidłowa, co do podmiotu odpowiedzialnego za dokonaną bez pozwolenia wycinkę.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, naruszony został art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., gdyz oddalono skargę na decyzję akceptująca niedokładne zbadanie stanu faktycznego i brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący gromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło m.in. do uznania skarżącego kasacyjnie za posiadacza nieruchomości i nałożenia na niego kary. Uzasadnienie decyzji zawiera wyłącznie wybiórczą ocenę dowodów. Uzasadnienie decyzji w ogóle nie analizuje przesłanek podmiotowych przyjmując a priori, że zostały one wykazane przez organ administracji i uzasadniały nałożenie kary na skarżącego kasacyjnie.

Zawarta w decyzji kasacyjnej ocena wyrażona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dotycząca odpowiedzialności skarżącego kasacyjnie powoduje, że organ instancji, który będzie ponownie rozpatrywał sprawę, będzie zwolniony z przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania na te okoliczności. Organ ten zajmie identyczne stanowisko w zakresie oceny dowodów i odpowiedzialności skarżącego kasacyjnie. Wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny akceptuje naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. oraz narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie stanu faktycznego i uzasadnienia odnoszących się do odpowiedzialności skarżącego kasacyjnie.

Kwestia przesłanek podmiotowych i związanych z tym ustaleń faktycznych jest jednym z dwóch istotnych elementów decyzji dotyczącej kary za wycięcie drzew bez pozwolenia. Oznacza to, zdaniem skarżącego kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien ocenić także ten aspekt zaskarżonej decyzji, szczególnie w świetle brzmienia art. 138 § 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez W.B.nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220). Podnosząc ten zarzut Skarżący kasacyjnie w istocie pod pozorem zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionuje ustalenia faktyczne. Zarzut naruszenia prawa materialnego może być podnoszony tylko wówczas, gdy nie są kwestionowane ustalenia faktyczne, które legły u podstaw zastosowania danego przepisu prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że ww. przepisy zostały naruszone, gdyż Sąd przyjął, że odpowiada on za działania osób trzecich niedziałających na jego zlecenie, a tym samym, że odpowiedzialności takiej nie ponosi bezpośredni sprawca wycięcia drzewa. Tymczasem organy administracji oraz Sąd takich ustaleń faktycznych oraz takiego poglądu nie wyraziły.

Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzuty prawa materialnego w istocie kwestionuje ocenę materiału dowodowego oraz ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji. Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie odnoszą się do stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji, tylko do stanu faktycznego, jaki zdaniem skarżącego kasacyjnie, powinien zostać ustalony i jaki w jego ocenie jest prawidłowy.

Także kwestia uznania skarżącego kasacyjnie za "posiadacza nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...] w obrębie ewidencyjnym C. ponoszącego odpowiedzialność za działania S. i G. B." nie jest, kwestią prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, tylko kwestią prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie.

Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. zmierza do wykazania, że skarżący kasacyjnie nie ponosi odpowiedzialności za wycięcie drzew bez pozwolenia. Zarzut ten nie może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Uchylając decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na konieczność ustalenia ponad wszelką wątpliwość wieku drzew gatunku dąb szypułkowy usuniętych z terenu działki. Z art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu na dzień wydania decyzji organu II instancji, wynika, że zezwolenie na usunięcie nie jest wymagane dla drzew których wiek nie przekracza 10 lat. Nie można więc wykluczyć, że w wyniku uzupełnienia postępowania dowodowego i nowych ustaleń kara za usunięcie drzew nie zostanie nałożona, gdyby okazało się, że ze względu na wiek usunięcie drzew nie wymagało uzyskania zezwolenia. Wówczas ustalanie, kto i na czyje zlecenie dokonał usunięcia drzew byłoby zbędne. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że nic nie stoi na przeszkodzie, by w ponownym postępowaniu skarżący kasacyjnie przedstawiał argumenty na poparcie twierdzenia, że nie ponosi on odpowiedzialności za wycinkę drzew. Jeśli argumenty te zostaną przez organ I instancji uznane za zasadne, to nie ma przeszkód prawnych do tego, by organ ten swoje rozstrzygnięcie odnośnie do wskazania osoby odpowiedzialnej za usunięcie drzew bez zezwolenia zmienił. Dokonywanie więc oceny prawidłowości ustaleń organów administracji w kwestii osoby, która powinna ponieść odpowiedzialność za niezgodną z prawem wycinkę drzew jest przedwczesne.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niezbadanie zarzutów podniesionych w skardze nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Sąd I instancji kontrolował decyzję kasatoryjną. Dokonując kontroli takiej decyzji zobowiązany był więc do dokonania oceny, czy spełnione zostały przesłanki do jej wydania wymienione w art. 138 § 2 K.p.a. Słusznie Sąd I instancji uznał, że przesłanki te zostały w przedmiotowej sprawie spełnione.

Zarzuty podniesione w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostały powtórzone w skardze kasacyjnej i sprowadzały się one w istocie do twierdzenia, że brak jest podstaw do przypisania skarżącemu kasacyjnie odpowiedzialności za wycięcie drzew bez zezwolenia i nałożenia na niego kary. Sąd I instancji rzeczywiście nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do tego twierdzenia, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na treść wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. Zarzuty te były przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny w związku z powtórzeniem ich w skardze kasacyjnej i jak to zostało wyżej wskazane nie dały podstaw do jej uwzględnienia. Gdyby więc Sąd I instancji dokonał w uzasadnieniu wyroku analizy argumentów zawartych w skardze to nie mogłoby to skutkować uwzględnienia tej skargi.

Zgodzić należy się natomiast ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że niezasadne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że do przypisania odpowiedzialności za działania firmy dokonującej wyrębu drzew wystarczy wykazanie nienależytego nadzoru nad działaniami tej firmy. Stwierdzenie to w istocie oznacza, że odpowiedzialność za nielegalną wycinkę drzew może mieć miejsce także, gdy właściciel nieruchomości o nielegalnej wycince nie wie, ale gdyby dochował należytej staranności, to mógłby się o niej dowiedzieć i do niej nie dopuścić. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielić należy pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., SK 6/12 (Dz. U. z 2014 r., poz. 926.), że przesłanką odpowiedzialności za usunięcie drzewa z nieruchomości bez zezwolenia właściwego organu jest usunięcie tego drzewa przez posiadacza tej nieruchomości lub usunięcie go przez inne osoby za jego przyzwoleniem. Musi to więc być zachowanie umyślne posiadacza nieruchomości nie zaś zachowanie nieumyślne, które ma miejsce w przypadku nienależytej staranności. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji nie będzie związany stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że dla ustalenia odpowiedzialności za usunięcie drzewa bez zezwolenia wystarczające jest wykazanie nienależytej staranności w nadzorze nad wycinką drzew. Dla przypisania takiej odpowiedzialności konieczne jest wykazanie, że posiadacz nieruchomości, co najmniej wiedział o wycince drzew bez zezwolenia przez osoby trzecie i fakt ten akceptował.

Wskazać również należy, że rozpoznając sprawę ponownie organ administracji winien wziąć pod uwagę ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten został zaś ogłoszony w dniu 14 lipca 2014 r.

Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody stanowią podstawę prawną wydania decyzji o nałożeniu kary administracyjnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia. Aczkolwiek przepisy te nadal obowiązują, to jednak, jako niezgodne z Konstytucją RP, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogą być podstawą nakładania na obywateli obowiązków, to jest w przedmiotowej sprawie orzekania o nałożeniu kary administracyjnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia. Jeśli więc po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego organ administracji uzna, że istnieją podstawy do nałożenia takiej kary, to powinien powstrzymać się od wydania decyzji do czasu uchwalenia nowych przepisów, co do których działać będzie domniemanie, że są zgodne z Konstytucją RP i wydać rozstrzygnięcie w oparciu o te przepisy.

Konieczność oczekiwania na uchwalenie nowych przepisów nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego. Stwierdzić jednak należy, że okres oczekiwania na wydanie tych nowych przepisów nie może być wliczany do terminów wymienionych w art. 35 § 3 i § 4 K.p.a. Okres oczekiwania na wydanie nowych przepisów należy uznać za okres opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu, o którym mowa w art. 35 § 5 K.p.a. i oczekiwanie to nie może być uznane za bezczynność lub przewlekłość postępowania administracyjnego.

Stwierdzić również należy, że jeśli nowe przepisy nie zostaną w zakreślonym przez Trybunał Konstytucyjny terminie uchwalone organ administracji powinien postępowanie w sprawie nałożenia kary administracyjnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia powinno zostać umorzone.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.