Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 232/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 28 w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 20
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2012 r. sprawy ze skarg "A" Sp. z o.o. w W. oraz Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ustroniu z dnia 7 kwietnia 2005 r. nr XXXI/269/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 7 kwietnia 2005 r. Nr XXXI/269/2005 Rada Miejska w Ustroniu, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miasta Ustronia. Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr 64, poz. 1668 z dnia 23 maja 2005 r.

W dniu 23 października 2008 r. "A" Sp. z o.o. w W., po uprzednim wezwaniu Rady Miasta Ustronia do usunięcia naruszenia prawa, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła zarzut sprzeczności planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ustronia (uchwała Rady Miasta z dnia 2 czerwca 2000 r. Nr XX/199/00). Wskazała, że działka Nr 1, której Spółka jest właścicielem, w Studium znalazła się w terenie położonym w obszarze oznaczonym symbolem "BI" – ochrony uzdrowiskowej i w granicach zabudowy mieszkaniowej – symbol "TM4" - budownictwo mieszkalne o średniej i wyższej intensywności zabudowy z usługami centrotwórczymi – zabudowa śródmiejska. W ustaleniach ogólnych dla tego terenu przewidziano budownictwo mieszkaniowe o średniej i wyższej intensywności z usługami centrotwórczymi, połączenie funkcji mieszkaniowej i usługowej o intensywności większej w rejonie centrum, możliwość realizacji wyłącznie osiedla budownictwa wielorodzinnego lub zabudowy mieszanej wielorodzinnej i jednorodzinnej. Natomiast w planie miejscowym działkę Nr 1 podzielono między obszary oznaczone symbolem "MW" – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz "U" – tereny zabudowy usługowej. Wbrew ustaleniom Studium dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej "MW" w planie wprowadzono zakaz zabudowy jednorodzinnej (§ 10 ust. 5 pkt 2), zaś dla terenu zabudowy usługowej "U" dopuszczono zabudowę mieszkaniową wyłącznie jednorodzinną i to w połączeniu z usługami (§11 ust. 1 pkt 1) jednocześnie wprowadzając całkowity zakaz lokalizowania budownictwa wielorodzinnego (§ 11 ust. 1 pkt 2) pomimo tego, że w Studium obszar ten określono jako obszary szczególne mieszkaniowe, dopuszczając funkcje usługowe wyłącznie w połączeniu z funkcją mieszkaniową. Tak więc pomimo dokonania przez Radę Miasta w zaskarżonej uchwale stwierdzenia zgodności planu z ustaleniami Studium, w wymienionym zakresie zachodzi sprzeczność, co narusza przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca Spółka dodała, że w ramach władztwa planistycznego gmina może zmieniać w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych do takiej zmiany, gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium (z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane - art. 27 cytowanej ustawy).

Ponadto skarżąca Spółka zarzuciła, że miejscowy plan sporządzony został na mapie 1: 5000, co jest niedopuszczalne w świetle art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wymaga sporządzenia planu w skali 1:1000, w uzasadnionych przypadkach 1:500 lub 1:2000.

Spółka zarzuciła w końcu, że organy Gminy Ustroń dopuściły się naruszenia art. 85 ust. 2 wymienionej ustawy, gdyż do dnia wejścia w życie nie doszło do zawiadomienia o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu, zatem procedura planistyczna winna być wszczęta od nowa.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Ustroń wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na fakt, iż przedmiotowa uchwała stanowiła już przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 45/08 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 292/07 i oddalił skargę J. i J. O.

Odnosząc się do zarzutów skargi Burmistrz Miasta Ustroń uznał je za nieuzasadnione. Nie dopatrzył się on sprzeczności pomiędzy ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ustroń a uchwalonym planem. Plan zawęził bowiem pas drogowy poszerzając zakres terenów inwestycyjnych oznaczonych symbolem "U" – usługi, w której to jednostce znalazła się nieruchomość skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1203/08, odrzucił powyższą skargę, stojąc na stanowisku, iż na gruncie przepisów art. 101 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ponowne rozpatrzenie skargi w sprawie, w której orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił jest niedopuszczalne.

W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej, wniesionej przez "A" Sp. z o.o. w W., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 maja 2009 r. , sygn. akt II OSK 737/09 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd ten stwierdził, iż nie można wykluczyć skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Powaga rzeczy osądzonej, o której mowa w art. 101 ust. 2 tej ustawy, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później ze skargi innego podmiotu jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była wcześniej rozpatrywana, tj. naruszenie indywidualnego interesu skarżącego.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, skargę na wymienioną uchwałę Rady Miasta Ustronia z dnia 7 kwietnia 2005 r. Nr XXXI/269/2005 złożył Wojewoda Śląski, wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W swojej skardze Wojewoda Śląski stwierdził, że zaskarżona uchwała poprzez brak zgodności uchwalonego planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań narusza przepisy art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 , art. 17 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Wojewody sprzeczność w tym zakresie odnosi się działki nr 1 położonej według ustaleń planu w jednostce strukturalnej "U" – tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej związanej z funkcjami usługowymi, drobnymi obiektami produkcyjnymi, składowymi z dopuszczeniem rozbudowy istniejących budynków z zakazem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, obiektów produkcyjnych i składowych oraz w jednostce strukturalnej "KDD ½" - tereny ulic publicznych dojazdowych.

Ponadto Wojewoda zarzucił naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy poprzez sporządzenie planu na mapie w skali 1:5000 oraz naruszenie art. 85 ust. 2 tej ustawy przez wadliwe przeprowadzoną procedurę sporządzania planu miejscowego polegającą na tym, że po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostały podjęte nowe uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego pod rządem obowiązującej już nowej ustawy. Wreszcie Wojewoda zarzucił, że miejscowy plan nie uwzględnia zarówno istniejącego zagospodarowania terenu, jak i zagospodarowania planowanego przewidzianego ostatecznymi decyzjami administracyjnymi co wynika z art. 34 ust. 2 wymienianej ustawy.

W odpowiedzi na tę skargę Burmistrz Miasta Ustroń wnosząc o jej oddalenie, nie zgodził się z przedstawionymi zarzutami. W jego ocenie nie doszło do uchwalenia planu w sposób sprzeczny z ustaleniami ze studium dla terenu działki Nr 1. Zapis ze studium o możliwości realizacji budownictwa wielorodzinnego został utrzymany w planie miejscowym poprzez zapis o dopuszczeniu rozbudowy istniejących budynków w jednostce strukturalnej "U". Jedynie około 5% (80m²) terenu wymienionej działki położone jest w obszarze określonym w studium jako "TM4", natomiast pozostała część tej działki (około 95%) znajduje się w pasie drogi zbiorczej. Zawężenie pasa drogowego projektowanej ulicy zbiorczej do szerokości wynikającej z przepisów szczególnych i normatywów projektowania ulic, nie można uznać za sprzeczne ze studium. Z kolei sporządzenie planu miejscowego na mapie w skali 1:5000 nie stanowi naruszenia ani trybu, ani zasad sporządzania planu, a jedynie wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W końcu zarzut naruszenia art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest o tyle chybiony, że z przepisu tego wynika jedynie konieczność zastosowania przy uchwaleniu planu miejscowego przepisów obowiązującej ustawy w przypadku zaistnienia wymienionych w nim przesłanek.

Na rozprawie przed Sądem Wojewoda Śląski rozszerzył zarzuty pod adresem skarżonej uchwały, twierdząc, że zapis § 5 pkt 3 przedmiotowej uchwały narusza prawo z tego powodu, że wymieniona w nim materia uregulowana jest w ustawach, a w § 14 – podano jedynie minimalną szerokość dróg bez wskazania ich maksymalnej szerokości, co oznacza, że parametry drogi nie zostały określone w planie miejscowym, a w końcu dodał, że w sposób niedopuszczalny w części tekstowej planu znalazły się "zalecenia".

W odpowiedzi na te zarzuty pełnomocnik organu uznał je za nieuzasadnione, twierdząc, że plan określa minimalną szerokość dróg zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowanie. Z kolei zalecenia zostały użyte w planie w odniesieniu do ustaleń ogólnych określających zasady zagospodarowania oraz do terenów komunikacji, co było uzasadnione "naturą ustaleń" określających zasady ogólne zagospodarowania terenu, a w zakresie dróg wskazują na możliwy charakter węzłów drogowych i terenów parkingów i placów, zaś zapis kwestionowanego § 5 ust. 3 uchwały w żadnym wypadku nie zawiera regulacji zastrzeżonej dla ustaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 528/09 uznał, że obie złożone skargi są częściowo usprawiedliwione i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w określonej części. Sąd nie uznał za zasadne zarzutów dotyczących naruszenia procedury określonej w art. 85 ust. 2 ustawy oraz zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie dla załącznika graficznego planu skali 1:5000.

Sąd zaznaczył, że procedura planistyczna związana z uchwaleniem przedmiotowego planu została wszczęta jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), bowiem uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego Rada Miasta Ustronia podjęła w dniu 10 lipca 2002r.. Wobec tego, że do dnia wejścia w życie nowej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 , poz. 717 ze zm.) nie dokonano czynności związanych z zawiadomieniem o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu, mając na uwadze treść intertemporalnego przepisu art. 85 ust. 2 tej ustawy, brak było podstaw do kontynuowania procedury według dotychczasowych przepisów. Postępowanie związane z uchwaleniem planu miejscowego winno być zatem wszczęte od początku przez podjęcie nowej uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tych warunkach zasadny jest zarzut skarżących, iż kontynuowanie przez organy Gminy Ustroń procedury planistycznej według nowej ustawy bez podjęcia stosownej uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi naruszenie trybu jego sporządzania. Jednak w świetle art. 28 ustawy nie każde, lecz jedynie istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy całości lub w części. W ocenie Sądu powyższe uchybienie, jakiego dopuściły się organy Gminy Ustroń (naruszenie art. 14 ust. 1 w związku z art. 85 ust. 2 ustawy) nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Należało bowiem uwzględnić, że procedura planistyczna praktycznie przeprowadzona została w zasadniczej części na podstawie obowiązującej ustawy, a finalnym wynikiem tego postępowania było podjęcie zaskarżonej uchwały na podstawie tego aktu prawnego. Sąd dodał także, ze granice obszaru objętego projektem planu pokrywają się z obszarem, dla którego uchwalono miejscowy plan.

Odnosząc się do zarzutu kwestionującego prawidłowość przyjętej skali mapy stanowiącej część graficzną planu, Sąd stwierdził, iż biorąc pod uwagę, iż miejscowy plan uchwalony został nie tylko dla terenu, na którym wprowadzono zakaz zabudowy, stąd sporządzenie go w skali 1:5000 stanowi naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy. Jednakże uchybienie to, w ocenie Sądu, nie stanowi naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powodującego nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sąd wskazał, że naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego w odniesieniu do dokumentacji planistycznej powodujące obligatoryjnie nieważność uchwały rady gminy to takie naruszenie, które bez konieczności merytorycznej oceny planu (części tekstowej i graficznej) i kontroli trybu sporządzania planu już z założenia powodują jego nieważność. W rozpoznawanej sprawie takiego zarzutu nie sposób skutecznie usprawiedliwić. Nie jest kwestionowany i podważany fakt sporządzenia tego planu na aktualnej mapie odzwierciedlającej aktualny stan prawny zgormadzony w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Granice obszarów i terenów o różnym przeznaczeniu oraz linie rozgraniczające zostały wyraźnie naniesione na kopiach map. Twierdzenie, że mogą pojawiać się wątpliwości co do poprawnego ustalenia przebiegu linii naniesionych na kopiach map jest o tyle chybiony, że podobne wątpliwości mogą zrodzić się i przy zastosowaniu skali 1:1000 czy 1:2000.

Kolejne zarzuty skarg Sąd uznał za zasadne lub częściowo zasadne.

Wskazał, że treść obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jako aktu kreującego politykę przestrzenną, jest wiążąca dla organów gminy na dalszym etapie postępowania planistycznego (art. 9 ust. 4 ustawy). Rada Gminy może uchwalić plan miejscowy dopiero po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 cytowanej ustawy). W przypadku stwierdzenia przez organy gminy konieczności dokonania zmian w projekcie planu w sposób odbiegający od ustaleń wynikających ze studium, w pierwszej kolejności należy dokonać zmian w studium i w konsekwencji ponowić wykonane czynności planistyczne. Niedopuszczalne jest bowiem przeznaczenie danego terenu w sposób całkowicie odbiegający od ustalonego w studium. Taka sytuacja zachodzi, w ocenie Sądu, w stosunku do działki terenu, na którym położona jest działka nr 1. W studium działka ta znalazła się na terenie położonym w obszarze "BI" – ochrony uzdrowiskowej, częściowo w jednostce "TM4" – obszary szczególne mieszkaniowe: budownictwo mieszkaniowe o średniej i większej intensywności zabudowy z usługami centrotwórczymi i częściowo w pasie drogi zbiorczej. W ustaleniach Studium dla tych obszarów mieszkaniowych przewidziano możliwość realizacji wyłącznie osiedla budownictwa wielorodzinnego lub zabudowy mieszanej wielorodzinnej i jednorodzinnej, dopuszczono połączenie funkcji mieszkaniowej i usługowej, nie przewidziano zaś usług jako funkcji podstawowej. Z kolei w uchwalonym planie miejscowym działka nr 1 usytuowana została na terenie dwóch jednostek strukturalnych: oznaczonej symbolem "U" – tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej związanej z funkcjami usługowymi i rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych i gospodarczych (§ 11 ust. 1 pkt 1 uchwały) i z zakazem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, obiektami produkcyjnymi i składowymi (§ 11 ust. 1 pkt 2 uchwały) oraz oznaczonej symbolem "KDD ½" - tereny ulic publicznych dojazdowych. W ocenie Sądu nie może być kwestionowany fakt, że ustalenia planu miejscowego w powyższym zakresie są całkowicie odmienne od ustaleń wynikających ze Studium. Przyjęcie w planie miejscowym jako podstawowego przeznaczenia – usługi, wprawdzie z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej, ale jedynie w postaci zabudowy jednorodzinnej, z zakazem zabudowy wielorodzinnej radykalnie odbiega od regulacji zawartej w Studium. Argument, że tylko nieznaczna część tego terenu (ok. 5%) położona jest w jednostce strukturalnej "U" nie ma już w tym zakresie żadnego znaczenia, wobec stwierdzenia oczywistego braku zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Spostrzeżenia powyższe stanowiły wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaskarżona uchwała w części obejmującej teren działki nr 1 w jednostce strukturalnej "U" dotknięta jest nieważnością.

Pozostałe zarzuty Wojewody okazały się częściowo uzasadnione.

Sąd zgodził się z organem nadzoru, że powtarzanie i modyfikowanie materii ustawowej w aktach organów jednostek samorządu terytorialnego jest niedopuszczalne. W § 5 pkt 3 uchwały Rada Miasta Ustroń postanowiła, że część robót budowlanych (przebudowa) i zmiana sposobu użytkowania obiektów wpisanych do rejestru zabytków i wymienionych w gminnej ewidencji zabytków podlega uzgodnieniu przez właściwe służby ochrony zabytków, podczas gdy zagadnienie prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków oraz obiektów lub obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym kwestie związane z udzieleniem pozwolenia na wykonywanie robót i uprzedniego uzgodnienia decyzji w tym przedmiocie, regulowane są przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (art. 39) oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (m.in. art. 36).

Za trafne uznał Sąd spostrzeżenia organu nadzoru, że w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest dopuszczalne wprowadzenie do tekstu zaleceń nie będących ani nakazem, ani zakazem czy też zasadami wynikającymi z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Plan miejscowy jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej), stąd treść jego przepisów nie może mieć charakteru nieostrego, pozwalającego na różną interpretację. Takie zaś zalecenie znalazły się w zaskarżonej uchwale, a mianowicie - § 6 pkt 2 – zalecenie realizacji systemów przestrzeni publicznej, § 8 pkt 2 – zalecenie wydzielania miejsc postojowych, § 14 pkt 1 i pkt 6 – zalecenie wprowadzania węzłów drogowych, wydzielania miejsc postojowych, zieleni ocieniającej. W ocenie Sądu materia ta regulowana jest w przepisach szczególnych, m.in. w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać niektóre obiekty. Jednocześnie Sąd dodał, że Rada Miasta w innych postanowieniach zaskarżonej uchwały w sposób prawidłowy zastosowała się do wymogu uregulowania zagadnień zgodnie z przedmiotowym zakresem planem miejscowym ("ustala się", "zabrania się", "wyznacza się").

Nie podzielił Sąd zarzutu skarżącego organu nadzoru, by w § 14 pkt 3, pkt 4 i pkt 5 zaskarżonej uchwały nie została określona szerokość dróg. Istotnie, w przepisach tych mowa jest o minimalnej szerokości dróg, w przeciwieństwie do postanowień pkt 1 i pkt 2, gdzie posłużono się pojęciem szerokości drogi. Niewątpliwie szerokość drogi w liniach rozgraniczających musi być uznana za parametr w rozumieniu § 4 pkt 9 lit.a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że w tekście planu należy obligatoryjnie podać parametry dróg. Jednakże w zakwestionowanych przepisach uchwały określona została szerokość dróg w sposób wynikający z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowanie, a dodatkowo usytuowanie dróg umieszczono w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi na kopiach map (w części graficznej planu). Okoliczność, że w wymienionych przepisach użyto sformułowania "minimalna" szerokość drogi, tak jak to wynika z przytoczonego rozporządzenia (§ 7 i § 8) nie dyskwalifikuje tych zapisów.

Z podanych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren działki nr 1 w jednostce strukturalnej "U" oraz w zakresie § 5 pkt 3 i § 6 pkt 2 i w zakresie dotyczącym zaleceń - § 8 pkt 2i § 14 pkt 1 i pkt 6, a w pozostałej części skargi oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył, w stosunku do części oddalającej skargę, Wojewoda Śląski, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. W ocenie organu nadzoru przyjęta przez ten Sąd interpretacja przepisów prawa materialnego skutkuje możliwością określenia maksymalnej szerokości drogi w sposób całkowicie uznaniowy, poza ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego nie jest też prawidłowe twierdzenie, iż sporządzenie rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w niewłaściwej skali nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności takiego planu. Ustawodawca uznał tę kwestię na tyle istotną, że skale te określił wprost w ustawie w art. 16 ust. 1 ustawy. Skoro więc sporządzenie rysunku planu nastąpiło w innej skali niż wynika to z powyższego przepisu, to stanowi to naruszenie zasad sporządzenia planu, co w myśl art. 28 ust. 1 ustawy powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. W ocenie Wojewody niedopuszczalne jest również orzekanie przez Sąd o nieważności danego aktu w części dotyczącej konkretnego obszaru, w tym przypadku działki nr 1, w przypadku stwierdzenie braku zgodności ustaleń studium z postanowieniami planu dla tego terenu. Skutkuje to bowiem sytuacją, w której uchwalony plan miejscowy nie obejmuje całości obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stoi w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 14 ust. 1 w związku z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II OSK 871/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Sąd ten wyjaśnił, że nie można podzielić stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, iż naruszenie określonej ustawowo skali w jakiej sporządza się plan nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sporządzenie planu w skali 1:5000 zamiast w skali 1:1000, jaka jest wskazana w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 tej ustawy. Nie zmniejsza wagi tego naruszenia sporządzenie planu na aktualnej mapie. To na gruncie przepisów wcześniej obowiązujących gminy miały swobodę wyboru skali załącznika graficznego co często prowadziło do wyboru właśnie skali 1:5000. Utrzymanie tej skali w sytuacji, gdy miejscowe plany mają stanowić bezpośrednią podstawę prawną dla pozwoleń na budowę nie jest możliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także zarzut o braku podstaw do stwierdzenia nieważności planu miejscowego tylko w części dotyczącej obszaru konkretnej działki w sytuacji gdy brak jest zgodności ustaleń studium z postanowieniami planu. W istocie prowadzi to do sytuacji, gdy plan nie obejmuje całości obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu. Za zasadny uznał także Sad zarzut dotyczący ustalenia parametrów dróg poza częścią tekstową planu.

Pismem z dnia 15 grudnia 2010 r. Burmistrz Miasta Ustroń wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z wnioskiem o zawieszenie postępowania na zgodny wniosek stron. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, iż z uwagi na to, iż Miasto Ustroń posiada status uzdrowiska konsekwencje unieważnienia aktu prawnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będą miały dla Miasta dramatyczne skutki. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.) gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status ochrony uzdrowiskowej sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do dwóch lat od dnia uzyskania statusu oraz w myśl art. 53 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. (t.jedn. Dz,U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm. ) dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z uwagi na to, że sporządzenie planu na wymienionych obszarach jest obligatoryjne zastosowanie znajduje art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przesądza o zawieszeniu postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu. Z powyższego wynika zatem, że w sytuacji braku miejscowego planu nie będą mogły być wydawane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, aż do czasu uchwalenia planu. Brak będzie także podstaw do prowadzenia spraw podziału nieruchomości (art. 94 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami- t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Stąd też, dla umożliwienia rozwoju Miasta i realizacji inwestycji, zasadne jest zawieszenie niniejszego postępowania do czasu uchwalenia nowego planu. Podkreślił, że dalsze obowiązywanie planu nie naruszy porządku prawnego w istotny sposób, gdyż uchybienia zarzucone przez Wojewodę nie są na tyle istotne i dyskwalifikujące ten akt, skoro został on zaskarżony dopiero po upływie pięciu lat, a wcześniej funkcjonował w obrocie prawnym.

Na rozprawie w dniu 20 grudnia 2010 r. pełnomocnik Burmistrza Miasta Ustroń wniósł o zawieszenie postępowania, powtarzając argumenty zaprezentowane w złożonym piśmie procesowym.

Do wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania przychylił się Wojewoda Śląski.

W piśmie z dnia 10 stycznia 2011 r. do powyższego wniosku przychyliła się także skarżąca "A" Sp. z o.o. w W.

Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 126 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a postanowieniem z dnia 30 stycznia 2012 r. pojął postępowanie w sprawie.

Na rozprawie w dniu 16 marca 2012 r. pełnomocnik Wojewody Śląskiego wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ustroń w całości wobec potwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszenia zasad jego sporządzania. Pełnomocnik organu wniósł o nieuwzględnienie skargi w całości, argumentując, iż plan ten w częściach wskazanych jako nieważne został zmieniony. Wyjaśnił, że uchwalone zostały zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ustroń, które funkcjonują jako odrębne plany dla wskazanych obszarów Gminy Ustroń.

Rozpoznając ponownie złożone skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie, a zaskarżona uchwała z dnia 7 kwietnia 2005 r. Nr XXXI/269/2005 Rady Miejskiej w Ustroniu w sprawie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego dla miasta Ustronia nie może pozostać w obrocie prawnym.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawa rozpatrywana jest ponownie w wyniku uchylenia poprzedniego wyroku tutejszego Sądu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach związany został oceną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 6 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 871/10 i nie może ocenić odmiennie kwestii przez ten Sąd przesądzonych.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości .lub w części. W doktrynie podkreśla się, że zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki) zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznych (zob. Z.Niewadomski (red) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa 2004, s. 253).

Podzielić w tym miejscu trzeba stwierdzenie, iż sporządzenie planu miejscowego w skali 1:5000 zamiast w skali 1:1000, jaka wskazana jest w przepisie art. 16 ust. 1 wymienionej powyżej ustawy stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzenia planu w rozumieniu przywołanego powyżej art. 28 ust. 1 tej ustawy. Regulacja zawarta w wymienionym art. 16 ust. 1 ustawy jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. Zasadą jest sporządzanie planu w skali 1:1000. Inne wymienione skale dopuszczone są jako wyjątki, a skala 1:5000 – w której sporządzony został załącznik do przedmiotowej uchwały -dopuszczona została wyłącznie w przypadku planów przeznaczonych dla gruntów do zalesienia lub dla terenu o wprowadzonym zakazie zabudowy. Przedmiotowy plan dotyczy Miasta Ustroń, czyli terenu dla którego nie wprowadzono zakazu zabudowy, zatem przyjęcie skali 1:5000 nie było w tym przypadku zasadne. Dodatkowo podkreślić trzeba, że w warunkach gdy miejscowe plany stanowią bezpośrednią podstawę prawną dla bezpośredniego wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, powinny być one wyraźne i czytelne, co przy przyjętej skali 1:5000 może być niemożliwe.

Nie od odparcia pozostał także zarzut sprzeczności ustaleń planu z ustaleniami obowiązującego studium. Zgodnie z art. 20 ust. 1 cytowanej ustawy rada gminy uchwala miejscowy plan po stwierdzeniu, iż nie narusza on ustaleń studium. Zasadą sporządzania planu jest więc jego zgodność ze studium. W przypadku kwestionowanej uchwały doszło do przeznaczenie terenu działki nr 1 w przedmiotowym planie w sposób całkowicie odbiegający od przeznaczenia ustalonego w studium. W studium działka ta znalazła się na terenie położonym w obszarze "BI" – ochrony uzdrowiskowej, częściowo w jednostce "TM4" – obszary szczególne mieszkaniowe: budownictwo mieszkaniowe o średniej i większej intensywności zabudowy z usługami centrotwórczymi i częściowo w pasie drogi zbiorczej. W ustaleniach Studium dla tych obszarów mieszkaniowych przewidziano możliwość realizacji wyłącznie osiedla budownictwa wielorodzinnego lub zabudowy mieszanej wielorodzinnej i jednorodzinnej, dopuszczono połączenie funkcji mieszkaniowej i usługowej, nie przewidziano zaś usług jako funkcji podstawowej. Z kolei w uchwalonym planie miejscowym działka nr 1 usytuowana została na terenie dwóch jednostek strukturalnych: oznaczonej symbolem "U" – tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej związanej z funkcjami usługowymi i rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych i gospodarczych (§ 11 ust. 1 pkt 1 uchwały) i z zakazem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, obiektami produkcyjnymi i składowymi (§ 11 ust. 1 pkt 2 uchwały) oraz oznaczonej symbolem "KDD ½" - tereny ulic publicznych dojazdowych. W ocenie Sądu nie może być kwestionowany fakt, że ustalenia planu miejscowego w powyższym zakresie są całkowicie odmienne od ustaleń wynikających ze Studium. Przyjęcie w planie miejscowym jako podstawowego przeznaczenia – usługi, w prawdzie z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej, ale jedynie w postaci zabudowy jednorodzinnej, z zakazem zabudowy wielorodzinnej radykalnie odbiega od regulacji zawartej w Studium. Nie może zmienić tego faktu podnoszony argument, że tylko nieznaczna część tego terenu (ok. 5%) położona jest w jednostce strukturalnej "U". Stwierdzona sprzeczność planu ze studium nie może ograniczyć się tylko i jedynie do stwierdzenia nieważności w części dotyczącej konkretnego obszaru działki. Takie działanie prowadziłoby do sytuacji, że uchwalony plan nie obejmuje całości obszaru wskazanego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia tego planu.

Podzielić należy także pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjnego, że niedopuszczalne jest ustalenie parametrów dróg poza częścią tekstową planu, co wyraźnie wynika ze sformułowania § 4 pkt 9 lit.a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587)

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).