Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1066/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 1, ust. 2 i ust. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 572
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 119 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 28 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Góra Świętej Małgorzaty z dnia 23 marca 2022 roku nr XXXI.211.2022 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Góra Świętej Małgorzaty na 2022 rok oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

Wojewoda Łódzki zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę nr XXXI.211.2022 Rady Gminy Góra Świętej Małgorzaty z 23 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Góra Świętej Małgorzaty na 2022 rok, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w załączniku nr 1 do załącznika do uchwały sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest:

a) brak wskazania środków finansowych na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

b) brak wskazania środków finansowych na usypianie ślepych miotów;

c) ujęcie pozostałych wydatków w sposób zbiorczy;

co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego.

Wskazując na powyższe pełnomocnik Wojewody wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Wojewody wskazał, że przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Na podstawie § 1 przedmiotowej uchwały, przyjęto Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Góra Świętej Małgorzaty w 2022 roku, który stanowi załącznik do niniejszej uchwały. Załącznikiem nr 1 do załącznika do uchwały jest natomiast tabela określająca sposób wydatkowania środków finansowych na realizację zadań wynikających z Programu.

Zgodnie z treścią art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi art. 11a ust. 2 tej ustawy, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi zawierać ma również wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych kosztów, o czym stanowi art. 11a ust. 5 ustawy. Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 art. 11a, fakultatywne określone zostały w ust. 3 i 3a. Obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, powinien zatem zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1 -8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także wysokość środków i sposób finansowania programu. Pominięcie elementów obligatoryjnych oznaczać będzie niewypełnienie delegacji ustawowej, które (tak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w literaturze przedmiotu), uznawane jest za istotne naruszenie prawa. Uchybienie wymogom zawarcia w uchwale pełnej regulacji, poprzez brak w treści uchwały chociażby jednego z elementów obligatoryjnych, skutkuje bezwzględną nieważnością całej uchwały - co ma miejsce w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę zakres spraw podlegających uregulowaniu w oparciu ww. delegację ustawową stwierdzić należy, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Góra Świętej Małgorzaty w 2022 roku nie spełnia przesłanek określonych w przepisach ustawy, przez co narusza prawo w sposób istotny.

W ocenie pełnomocnika skarżącego analiza załącznika nr 1 do załącznika do uchwały wskazuje, że został on uchwalony z istotnym naruszeniem prawa, bowiem Rada Gminy wskazała sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu wbrew postanowieniom art. 11a ust. 5 ustawy. Według skarżącego, w załączniku nr 1 do załącznika do uchwały Rada nie dokonała podziału środków finansowych na poszczególne zadania, a niektóre z nich całkowicie pominęła. Ujęcie wskazanych wyżej kwot w sposób łączny dla wielu zadań nie jest czytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych. Z takiego zapisu uchwały w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe. Z literalnego brzmienia art. 11a ust. 5 ustawy wynika, że Program powinien zawierać nie tylko wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu, ale także sposób ich wydatkowania. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że zgodnie z szeroko akceptowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza przedstawienie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala bowiem przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. Natomiast Rada Gminy Góra Świętej Małgorzaty wskazała tylko wydatki na niektóre z zadań ustawowych, pomijając wskazanie środków finansowych na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt oraz na usypianie ślepych miotów, a w pozostałym zakresie zdecydowała się ująć wydatki zbiorczo, co w ocenie skarżącego stanowi istotne naruszenie przepisu art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Z takiego skonstruowania załącznika nr 1 do załącznika do uchwały w żaden sposób nie wynika bowiem, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne czynności - co czyni Program w tym zakresie nietransparentnym. Naruszeniem normy art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt jest zatem pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Użyte przez ustawodawcę w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt określenie "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza wymóg przedstawienia w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt, jako elementu obligatoryjnego, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Zatem tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizację programu, z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.

Pełnomocnik skarżącego zwraca uwagę, że realizacja poszczególnych zadań Programu uzależniona jest wprost od ilości środków na ten cel przeznaczonych. W konsekwencji taki sposób sformułowania przepisów Programu nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez Radę Gminy w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Pominięcie określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania czy na dany cel przeznaczono jakiekolwiek środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim programem jest niezbędne do wykonania całej uchwały.

W odpowiedzi na Rada Gminy Góra Świętej Małgorzaty wniosła o oddalenie skargi, podnosząc że zarzut niepełnego i nieprawidłowego zrealizowania upoważnienia ustawowego jest sformułowaniem nieostrym, subiektywnym nie wnikającym w materię sposobu realizacji w praktyce zaskarżonej uchwały.

Organ wyjaśnił, że faktem bezspornym (§ 13 ust. 1 załącznika do uchwały) jest, że na realizacje zadań wynikających z programu ochrony wyznaczona została w budżecie Gminy Góra Świętej Małgorzaty na rok 2022 kwota 95000 zł.

Przepis powyższego § 13 ust. 1 załącznika do uchwały rady gminy koresponduje bezpośrednio z treścią § 3 ust. 1 załącznika do uchwały określającego cele programu zapobiegającego bezdomności zwierząt na terenie gminy Góra Świętej Małgorzaty.

Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że przepis art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 572) – dalej: "u.o.z." jest tożsamy z treścią § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, do treści którego strona skarżąca się nie odniosła. Podkreślić należy, że realizacja programu ochrony zwierząt na terenie gminy Góra Świętej Małgorzaty (§ 3 ust. 2 załącznika do uchwały) w świetle art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt przebiegała na terenie gminy w roku 2022 w sposób spełniający wymogi programu ochrony oraz ustawy o ochronie zwierząt następowało zgodnie z preliminarzem wydatków określonych w załączniku nr 1 do załącznika do uchwały określającym wysokość środków finansowych. Przeznaczenie środków finansowych na realizację poszczególnych celów programu byłaby wbrew twierdzeniom strony skarżącej, zapisem czysto fikcyjnym nie korespondującym z rzeczywistością, bowiem w dacie podjęcia uchwały (termin do dnia 31 marca danego roku) nie jest możliwym ustalenie ilości oraz rodzaju zwierząt, które należy objąć programem w całym roku 2022.

Na marginesie organ wskazał między innymi na chybiony zarzut pominięcia środków finansowych na usypianie ślepych miotów ponieważ jest to obowiązek schroniska zgodnie z treścią § 4 ust. 1 załącznika do przedmiotowej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: "p.p.s.a." - sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W przeciwnym razie sąd oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.).

Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2022 r., poz. 559) – dalej: "u.s.g." – oraz art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj.: Dz. U. z 2022 r., poz. 572) – zwanej: "u.o.z.".

Na wstępie należy wyjaśnić, że akty prawa miejscowego, do których należy zaskarżona uchwała zawierająca wskazany Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie.

Innymi słowy, rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zdanie drugie u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4 u.s.g.).

W utrwalonych poglądach judykatury podkreśla się, iż z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Do takich istotnych naruszeń zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyroki NSA: z 18 października 2016 r., II GSK 1650/16, z 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13 czy wyrok WSA we Wrocławiu z 8 września 2016 r., IV SA/Wr 306/16 - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności.

Przechodząc zatem do oceny stawianego przez skarżącego zarzutu co do częściowego i wybiórczego uchwalenia w Załączniku Nr 1 do załącznika do uchwały wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację przedmiotowego programu wskazać w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 wskazanej ustawy rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 określa, w drodze uchwały, corocznie do 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.).

Natomiast stosownie do art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. elementy gminnego programu mają więc charakter obligatoryjny. Uchwalając program rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Jeżeli uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

Łączne odczytywanie art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 u.o.z. prowadzi do wniosku, iż uchwalony program ma służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt. Dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program ten jest wyrazem polityki gminy, ale skoro jednocześnie stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Co więcej zadania te, wobec zmieniających się warunków, muszą być adekwatne do okoliczności występujących w danym roku. Nie bez powodu przecież ustawodawca postanowił, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca.

Kontrolując w powyższym zakresie zaskarżoną uchwałę sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazania na wstępie wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, że wynikający z art. 11a ust. 5 u.o.z. obowiązek organu stanowiącego gminy do wykazania w uchwalanym programie, wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, wymaga wskazania konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu, albo co najmniej podział tych środków na poszczególne zadania programu. Przyjmuje się bowiem, że tylko powiązanie ustalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że uchwalany program nie jest fikcją i możliwą jest realizacja poszczególnych zadań w nim założonych.

W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano strona skarżącą zarzuca kwestionowanej uchwale istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez częściowe i wybiorcze uregulowanie kwestii związanych z finansowaniem poszczególnych zadań przyjętego w drodze uchwały programu, co w ocenie skarżącego stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego.

Jak wynika z § 3 ust. 1 załącznika do kwestionowanej uchwały celem Programu jest zapobieganie bezdomności zwierząt na terenie gminy oraz opieka nad zwierzętami bezdomnymi. Zadania priorytetowe Programu to: 1) zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu gminy Góra Św. Małgorzaty; 2) sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie; 3) poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 4) odławianie bezdomnych zwierząt; 5) kastracja i sterylizacja zwierząt; 6) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich po wydaniu Decyzji Wójta o umieszczeniu zwierzęcia gospodarskiego w gospodarstwie osoby fizycznej z którą zawarta zostanie umowa cywilnoprawna; 8) edukacja mieszkańców gminy Góra Św. Małgorzaty w zakresie opieki nad zwierzętami.

Natomiast stosownie do treści § 13 ust. 1 Programu środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu określa budżet Gminy Góra Św. Małgorzaty środki przeznaczone na 2022 rok wynoszą 95000,00 zł. Sposób wydatkowania środków finansowe określa załącznik do Programu (§ 13 ust. 2 Programu). Przyjęte w powyższym programie cele i środki do ich realizacji gwarantują wywiązanie się Gminy z nałożonych ustawą obowiązków w zakresie ochrony bezdomnych zwierząt.

Środki finansowe wydatkowane będą w następujący sposób: 1. Odławianie i transport kierowanych do Schroniska przez Zleceniodawcę zwierząt, zapewnienia właściwych warunków ich bytowania, poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt bezdomnych przebywających w schronisku, weryfikacja osób zainteresowanych adopcją oraz przeprowadzenie procesu adopcji zwierząt. Zapewnienie zwierzętom niezbędnej opieki weterynaryjnej w zakresie profilaktyki oraz obowiązkowych szczepień. Kastracja i sterylizacja zwierząt - 90000,00 zł; 2. Opieka nad wolno żyjącymi kotami - w tym ich dokarmianie, sterylizacja i kastracja - 3000,00 zł; 3. Koszty gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsca dla zwierząt gospodarskich - 500,00 zł; 4. Zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych - 1000,00 zł; 5. Inne - w tym utylizacja zwierząt padłych z wypadków - bezdomnych i wolnożyjących - 500,00 zł. Razem dało to kwotę 95000,00 zł.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę treść kwestionowanego załącznika nie może być odczytywana w oderwaniu od pozostałych postanowień uchwalonego programu (§ 4-12), które wskazują zarówno na podmioty realizujące poszczególne zadania, czy też grupę zadań uznanych przez Radę za priorytetowe. Zarówno zakres zadań wykonywanych przez wskazane w programie podmioty, jak i wskazane formy ich realizacji, w powiązaniu z określonym w § 13 załącznika (i załącznika nr 1 do załącznika) do uchwały sposobem wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację przyjętych założeń, pomimo dokonanego pogrupowania tych środków, pozwalają w ocenie Sądu, na tle konkretnej sprawy na przyjęcie, że program w sposób wystarczająco transparentny rozdziela środki finansowe na wykonanie poszczególnych zadań priorytetowych, określonych w § 3 załącznika do uchwały. Zauważyć ponadto należy, że brak odrębnego ujęcia realizacji zadania w postaci usypiania ślepych miotów przy wskazanej pozycji "inne" nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które uniemożliwiałby realizację zadań wynikających z ustawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

IB