Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2171/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) września 2006 r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia kary za wprowadzenie ścieków I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III zasądzą od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Gminy K. kwotę 200 zł dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia (...) września 2005 r. (sygn. akt IV SA/Wa 896/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) lutego 2005 r. w przedmiocie wymierzenia biegnącej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości podwyższonej, za wprowadzanie ścieków z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego (od dnia 29 kwietnia 2003 r.). Jako adresata kary określono Wójta Gminy K.. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w uchylonej decyzji mylnie określono jej adresata, którym generalnie nie mógł być wójt gminy (jej organ) lecz jedynie gmina, jako osoba prawna. Wskazano także, iż niezasadne są zarzuty skargi, iż zmiana regulacji normatywnych dotyczących warunków wprowadzania ścieków może mieć wpływ na ocenę, czy naruszone są warunki określone w ostatecznej decyzji -pozwoleniu wodnoprawnym.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia (...) września 2006 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia(...) czerwca 2006 r. w przedmiocie wymierzenia Gminie K. administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzanie ścieków z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego w wysokości podwyższonej od dnia 29 kwietnia 2003 r. Organ ponownie orzekał w tym przedmiocie w związku z uchylenie jego poprzedniej decyzji (z dnia (...) lipca 2004 r.) decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia(...) stycznia 2006 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej obecnie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wskazano, iż wymierzenie podwyższonej kary biegnącej przez organ I. instancji stanowiło realizację wskazań wyroku sygn. akt IV SA/Wa 896/05. Jak wynikało z ustaleń kontroli, nie usunięto przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do rzeki B. z oczyszczalni w miejscowości P.. Warunki wprowadzania ścieków były określone pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] grudnia 2001 roku. Odnosząc się do zarzutów odwołania, w którym podnoszono, iż decyzja została skierowana do pomiotu nie będącego strona w sprawie, gdyż dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne zostało uchylone, jako skierowane nie do pomiotu będącego strona w sprawie, wskazano, iż Gmina K. jest ustawowym adresatem praw i obowiązków wynikających z wprowadzania ścieków, co wynika z treści art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Możliwość zlecenia obsługi urządzeń, będących własnością gminy, odrębnemu podmiotowi na zasadach dopuszczonych ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858) nie zmienia faktu, iż korzystającym ze środowiska są gmina i jej mieszkańcy. Wydanie w rozpoznawanej sprawie pozwolenia wodnoprawnego dla innego niż Gmina K. podmiotu -Przedsiębiorstwa Budowlanego "C." Sp. z o.o. - jest bez znaczenia, gdyż zmiana stanu prawnego nastąpiła po zakończeniu okresu, którego dotyczyło podwyższone kary. Nie stwierdzono natomiast nieważności dotychczasowego pozwolenia, co oznacza, iż warunki w nim określone były wiążące w okresie, za który wymierzono karę. Pozwolenie wodnoprawne nie rodzi też praw do nieruchomości i nie przenosi na jego adresata praw i obowiązków gminy K., jako podmiotu korzystającego ze środowiska. Ponadto kary wymierzane są nie w związku z eksploatacją urządzenia wodnego lecz z wprowadzaniem ścieków.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska Gmina K. podniosła, iż błędnie przyjęto, jakoby podmiotem korzystającym ze środowiska była gmina, jako osoba prawne. Wskazano, iż odmienne ustalenia w tym zakresie poczynił Starosta P. uznając za podmiot korzystający ze środowiska Przedsiębiorstwo Budowlane "C." Sp.z o.o., co znalazło odzwierciedlenie w decyzji z dnia (...) czerwca 2006 r. W sytuacji wykonywania zadań w zakresie odprowadzania ścieków przez określone przedsiębiorstwo, przy pomocy przekazanych mu w tym celu urządzeń, należy je traktować, jako podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm..). Gmina nadzoruje jedynie wykonywanie usług w tym zakresie.

Gmina wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 275 i 298 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, administracyjną karę pieniężną wymierza się podmiotowi korzystającemu ze środowiska m.in. z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego. Zarówno wskazany przepis jak i art. 3 pkt 20 tej ustawy, który wskazuje jedynie jakiego rodzaju podmioty określane są w ustawie mianem podmiotu korzystającego ze środowiska, nie precyzują zasad określania w konkretnym przypadku, który podmiot należy uznać za wprowadzającego ścieki. Zasadę w tym zakresie wynikają z pozostałych przepisów ustawy m.in. z treści art. 138 ust. 1. W świetle tego przepisu, obowiązek eksploatacji instalacji, zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska należy do właściciela instalacji, chyba, iż wykaże władanie taką instalacją, na podstawie tytułu prawnego, przez inny podmiot (pojęcie podmiotu prowadzącego instalacje w myśl art. 3 pkt 31 ustawy). Gdy chodzi o szczególne obowiązki związane z eksploatacją instalacji, tj. w zakresie obowiązku ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska czy administracyjnych kar pieniężnych, do czasu nowelizacji ustawy - Prawo ochrony środowiska ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954)., wyrażono w art. 279 ust. 1. szczególne zasady. Przed wskazaną nowelizacją przepis ten określał, jako wyjątek od generalnych regulacji, zasadę ponoszenia opłat i administracyjnych kar pieniężnych przez podmiot, którego dotyczy pozwolenie na korzystanie z zasobów środowiska. Obowiązywała więc zasada określenia, kto korzysta z zasobów środowiska z odwołaniem wyłącznie do kryterium formalnego - na gruncie systemu reglamentacji (względem kogo wydano pozwolenie). Wskazana reguła uległa zmianie po wskazanej nowelizacji dokonanej w 2005 roku, gdy modyfikując treść przepisu zrezygnowano z zamieszczenia szczególnej zasady, w myśl której ponoszącym administracyjne kary pieniężne jest ten podmiot, którego dotyczy pozwolenie (równocześnie odnośnie ponoszenia opłat odwołano się po nowelizacji wprost do generalnej zasady odpowiedzialności prowadzącego instalację). Po dokonaniu zmiany, nie jest dopuszczalne uznanie, iż w przypadku ustalenia naruszenia warunków pozwolenia na korzystanie z zasobów środowiska (w tym pozwolenia wodnoprawnego), automatycznie administracyjną karę pieniężną należy wymierzyć podmiotowi, którego dotyczy pozwolenie. Samo bowiem posiadanie pozwolenia stanowi jedynie uprawnienie dla określonego podmiotu, do korzystania z zasobów środowiska. Nie oznacza natomiast obowiązku korzystania z wynikających z niego uprawnień (jedynie w przypadku utraty tytułu prawnego do instalacji pozwolenie wygasa, w myśl art. 193 ust. 1 pkt. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, przy czym reguła ta nie ma zastosowania do pozwoleń wodnoprawnych - patrz art. 181 ust. 3 tej ustawy). Po nowelizacji z 2005 roku nie ma regulacji normatywnej, która z samym faktem posiadania pozwolenia wiązałaby obowiązki podmiotu w sferze ponoszenia kar (czy opłat), o ile nie korzysta on w jego ramach ze środowiska. Natomiast obowiązek poniesienia administracyjnej kary pieniężnej, w myśl art. 276 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, powstaje jedynie wówczas gdy podmiot którego dotyczy pozwolenie, jako prowadzący instalację (z uwzględnieniem reguł określonych z art. 138 ust. 1 ustawy) narusza wynikające z niego warunki (np. w zakresie wskazanym w art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy). Natomiast, w świetle reguł określonych w ustawie - Prawo ochrony środowiska, o ile prowadzącym instalację jest inny podmiot niż ten, którego dotyczy pozwolenie, jest on obowiązany do ponoszenia podwyższonych opłat za korzystanie z zasobów środowiska, w myśl art. 276 ust. 1 ustawy -Prawo ochrony środowiska.

Powyższe konstatacje o charakterze generalnym, dotyczą również przypadku wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej podwyższonej na podstawie art. 303 ustawy - Prawo ochrony środowiska, który stanowił podstawę orzekania przez organ administracji w niniejszej sprawie.

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, iż postępowanie w sprawie wymierzenia kary zostało wszczęte w okrasie obowiązywania uprzednich regulacji, gdy zasadą było obciążanie karą podmiotu, którego dotyczy pozwolenie. Jednak nowelizując ustawę w 2005 roku prawodawca nie ustanowił generalnej reguły stosowania dotychczasowych regulacji do spraw wszczętych przed zmianą przepisów. W tej sytuacji organ orzekający w spawie jest obowiązany stosować przepisy obowiązujące w dniu orzekania, a więc uwzględnić skutki prawne wynikające z nowelizacji ustawy (zasada legalizmu -art. 6 K.p.a.). Przyjęte przez prawodawcę rozwiązania w związku z nie zamieszczeniem przepisów przejściowy, prowadzą w przypadku spraw nie zakończonych do wstecznej zmiany reguł określania w pewnych przypadkach, kogo obciąża obowiązek poniesienia kar (i opłat) w zakresie korzystania ze środowiska. Nie budzą one w rozpoznawanej sprawie wątpliwości Sądu, co do ich konstytucyjności, gdyż rozpoznaje on kwestię w granicach sprawy - odnośnie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych. Dokonana zmiana może prowadzić jedynie w pewnych przypadkach do zwolnienia podmiotów z obowiązku poniesienia kar - o ile nie są one prowadzącymi instancje. Wynikający z zasad konstytucyjnych zakaz stanowienia prawa ze skutkiem wstecznym nie obejmuje generalnie przypadków wstecznego zwalniania z określonych obciążeń.

Rozważając generalne zasady znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie, w kontekście ustalenia, czy można uznać niejako z założenia, iż w rozpoznawanej sprawie podmiotem wprowadzającym ścieki była Gmina K., Sąd nie uznał za trafne stanowiska organu, jakoby mógł o tym przesądzać ogólny obowiązek gminy odnośnie zapewnienia usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, wynikający z art. 7 ust. 1 pkt 3 o samorządzie gminnym. Generalne zasady zawarte w tej ustawie nie mają pierwszeństwa przed szczególnymi regałami odnośnie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych zawartymi w ustawie regulującej kompleksowo tą problematykę, jaką jest ustawa - Prawo ochrony środowiska. Zestawienie treści regulacji normatywnych obu ustaw nie pozwala na przyjęcie aby przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowiły lex specialis w stosunku do reguł wynikających z przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska. W tej sytuacji, w świetle art. 138 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, nie można uznać, iż generalnie bez znaczenia może być okoliczność wykonywania zadań w zakresie odprowadzania ścieków komunalnych przez podmiot inny niż gmina, gdy dotyczyło to okresu, w którym stwierdzono, w myśl art. 303 tej ustawy, dalsze przekraczanie warunków pozwolenia wodnoprawnego wydanego na rzecz gminy.

Nie można także podzielić trafności argumentacji organu administracji jakoby przesądzające znaczenie miało nie stwierdzenie nieważności decyzji - pozwolenia wodnoprawnego, obowiązującego w czasie stwierdzenia przekroczenia. Jak wskazano, samo pozostawanie pozwolenia w obrocie prawnym, w świetle obowiązujących obecnie regulacji, nie przesądza o zasadności wymierzenia kary podmiotowi, którego ono dotyczy. Nie trafna jest także argumentacja odnośnie zasady wymierzania kary za wprowadzanie ścieków a nie eksploatację określonych urządzeń oczyszczających. Rolą organu jest mianowicie wyjaśnienie, kto w konkretnej sprawie eksploatuje instalację, z której bezpośrednio wprowadzane są ścieki do rzeki (z oczyszczalni w miejscowości P.).

Sąd miał na względzie, iż uzasadnienie decyzji w przedmiocie udzielania pozwolenia wodnoprawnego Przedsiębiorstwu Budowlanemu "C." sp. z o.o. z dnia [...] czerwca 2006 r. (znajdującej się w aktach sprawy administracyjnej) może wskazywać, że zadania w zakresie wprowadzania ścieków komunalnych z oczyszczalni w miejscowości P. wykonywało od dnia 1 grudnia 2002 r. to Przedsiębiorstwo (na postawie stosownego zezwolenia uzyskanego w myśl przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków).

Wyjaśnienie kwestii, czy tak było istotnie w kontekście reguł, kogo należy uznać za prowadzącego instalację, w myśl art. 138 ust. 1 ustawy -Prawo ochrony środowiska, może mieć istotne znaczenie w sprawie, w kontekście wyjaśnienia, czy warunki wprowadzania ścieków, zawarte w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 27 grudnia 2001 r., którego adresatem była Gmina K. (mylnie wskazano w nim jako adresata "Zarząd Gminy K."), zostały istotnie naruszone w związku z wprowadzaniem ścieków przez tę gminę.

Nie wyjaśnienie powyższej kwestii stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co musiało prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii ustalenia, kto był prowadzącym instalację w myśl art. 138 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, Sąd uwzględniając zasadę rozpatrywania sprawy w dwu instancjach (art. 15 K.p.a.) uchylił decyzje organów obu instancji.

Orzekając w sprawie Sąd nie podzielił stanowiska organu administracji, jakoby wymierzenie kary w niniejszej sprawie Gminie K. można było uznać za wykonanie wytycznych wyroku sygn. akt IV SA/Wa 896/05. Przede wszystkim dlatego, iż z wyroku tego nie wynikało jakoby kara miała być wymierzona na rzecz Gminy, lecz jedynie wskazano, że stroną, do której powinny być skierowane rozstrzygnięcie w przedmiocie kary ma być Gmina K.. Jedynie na marginesie można również wskazać, iż gdyby nawet w świetle oceny prawnej zawartej w wyroku, podmiotem obowiązanym była gmina, ocena, o której mowa w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie wiążące organu administracji i sądu orzekających ponownie w sprawie, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego. Trzeba mieć na uwadze, iż Sąd oceniając legalność uprzednio zaskarżonej decyzji (z dnia 18 lutego 2005 r.) uwzględniał stan prawny obowiązujący na dzień orzekania w sprawie przez organ administracji a więc przed wskazaną nowelizacją ustawy - Prawo ochrony środowiska z 2005 roku. Sąd miał także na uwadze jedynie okoliczności podniesione w tamtym okresie w sprawie (art. 171 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Poza ocena Sądu w niniejszej sprawie pozostała kwestia, czy generalnie warunki wprowadzania ścieków określone w obowiązującym wówczas pozwoleniu wodnoprawnym zostały naruszone. Kwestia ta została przesądzona wyrokiem sygn. akt IV SA/Wa 896/05 (art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.