Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1134/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę 1 skarżącego
Powołane przepisy: article: art 51 ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022r.na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg N. Sp. z o.o. z siedzibą w N. i M. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 295/2022 z dnia 22 lipca 2022r. znak WOB.7721.166.2022.NOGI w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego I. odrzuca skargę M. B. II. oddala skargę N. Sp. z o.o. z siedzibą w N.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg M. B. i I. sp. z o.o. w N. (dawniej: W. sp. z o.o., dalej: Spółka) jest decyzja na 295/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 22 lipca 2022 r. znak WOB.7721.166.2022.NOGI, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce z 28 lutego 2022 r. nr 31/2022 znak NG.5163.2.2018, którą nałożono na Spółkę obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie sieci kanalizacyjnej zrealizowanej na wskazanych działkach w miejscowościach S. , N., P. i D. w terminie do 11 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.

W stanie faktycznym sprawy organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie nieprawidłowości przy budowie sieci kanalizacyjnej sanitarnej zrealizowanej w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. o pozwoleniu na budowę sieci kanalizacyjnej części zachodniej gminy N. w miejscowości S. z dnia 14 maja 2002 r. przeniesioną decyzją Starosty W. z 11 września 2003 r. na rzecz Gminy N. , właściciela Spółki.

W sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 3 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 781/14, w którym Sąd oddalił skargę na decyzję organu II instancji uchylającą decyzję PINB o odmowie nałożenia na Spółkę obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót przy sieci kanalizacyjnej do stanu zgodnego z prawem i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Postanowieniem z 8 lutego 2019 r. organ I instancji zawiesił postępowanie do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłych stronach postepowania. Kolejno, postanowieniem z 27 czerwca 2019 r. organ II instancji uchylił ww. postanowienie i orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłych stronach oraz zobowiązał Spółkę do wystąpienia do właściwego miejscowo i rzeczowo sądu z wnioskiem o ustalenie spadkobierców. Spółka w piśmie z 13 kwietnia 2021 r. wskazała, że nie była w stanie ustalić spadkobierców i wszcząć stosownych postępowań sądowych.

Postanowieniem z 3 lutego 2022 r. organ I instancji podjął z urzędu zawieszone postępowanie, a decyzją z 28 lutego 2022 r. nałożył na Spółkę obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie sieci kanalizacyjnej zrealizowanej na wskazanych działkach w miejscowościach S., N., P. i D. w terminie do 11 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Organ porównał zatwierdzoną dokumentację techniczną z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą. Na podstawie analizy ustalono, że w trakcie realizowanej budowy sieci kanalizacyjnej dokonano szeregu zmian, polegających na zmianie usytuowania sieci. Jak podał organ, w szeregu przypadkach dokonano zmiany w przebiegu sieci, wykonanie dodatkowych kanalików, zmiany lokalizacji studzienek kanalizacyjnych w obrębie innych działek. Szczegółowy wykaz dokonanych odstępstw organ załączył w formie tabeli do decyzji. Organ zaznaczył, że przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy nie jest tożsame z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu, ani nie legalizuje istotnych odstępstw od projektu. Organ skonstatował, że brak jest przeciwwskazań do prowadzenia postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W ocenie organu, wyjście poza zakres opracowania projektu i przeprowadzenie sieci na działkach innych niż w projekcie, niezależnie od powodów (trudności terenowe, nieujawnienie sieci uzbrojenia, korzenie drzew, spory własnościowe) stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu. Skoro inwestor zmienił zakres inwestycji o nieruchomości nieujęte w zatwierdzonej dokumentacji, to nie można tych prac traktować inaczej jak istotne odstępstwo. Organ zważył, że na obecnym etapie brak jest możliwości nakazania określonych czynności lub robót, które doprowadziłyby obiekt do stanu zgodności z prawem. Żądany projekt zamienny winien wskazywać konieczność wprowadzenia ewentualnie robót, koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W wyniku odwołań skarżącej i Spółki, organ II instancji decyzją z 22 lipca 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko o konieczności podjęcia zawieszonego postępowania, podkreślając, że nie bez znaczenia pozostaje argument pragmatyczny, bowiem trudno sobie wyobrazić sytuację, gdy przy tego rodzaju inwestycjach, gdzie nieprzerwanie zmienia się krąg stron, organ miałby ustalić i wymienić w decyzji wszystkie strony postępowania. Organ zaznaczył również, że istotne odstępstwa polegały na zmianie obszaru oddziaływania sieci kanalizacji poza działki, na których została zaprojektowana. Związana z tym była zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. długości sieci. Organ wskazał ponadto, że Spółkę utworzono uchwałą Rady Miejskiej w N. z 7 września 2009 r., a zgodnie z treścią uchwały, Spółce zostanie przekazana odrębną uchwałą część majątku obejmującego infrastrukturę wodociągowo kanalizacyjną. Z kolei z treści uchwały nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników Spółki z 7 grudnia 2009 r. wynika, że nowe udziały kapitału zakładowego Spółki nabył dotychczasowy i jedyny wspólnik, tj. Gmina N. , pokrywając je m.in. siecią kanalizacyjną.

W skardze na powyższą decyzję, Spółka zarzuciła naruszenia:

a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.), poprzez nieprzeprowadzenie w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewłaściwe rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego, a w konsekwencji ustalenie, że w trakcie budowy sieci kanalizacyjnej dokonano szeregu zmian, polegających na zmianie usytuowania sieci kanalizacyjnej, jedynie na podstawie porównania zatwierdzonej dokumentacji technicznej z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą, a następnie zakwalifikowaniu części wskazanych odstępstw jako istotne bez szczegółowego wyjaśnienia lub uzasadnienia dla takiej kwalifikacji;

b) art. 28 K.p.a. poprzez niepodjęcie ustaleń i brak dostatecznego wyjaśnienia, czy Spółka może być stroną postępowania oraz adresatem decyzji, z uwagi na brak wykazania, że Spółka jest aktualnym właścicielem sieci kanalizacji sanitarnej i władna jest do dokonywania wszelkich czynności w zakresie przedmiotowej sieci, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 3 października 2014 r. (II SA/Kr 781/14) wskazał, że zarzut tej treści jest zasadny, gdyż decyzja winna zostać skierowana do aktualnego właściciela sieci;

c) art. 100 § 2 w związku z art. 100 § 3 oraz art. 97 § 2 K.p.a. poprzez podjęcie zawieszonego postępowania, a następnie wydanie decyzji pomimo nierozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. nieustalenia kręgu stron postępowania, w sytuacji, gdy zagadnienie wstępne powinno zostać rozstrzygnięte przez organ przed postanowieniem o podjęciu postępowania i wydaniu decyzji;

d) art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: P.b.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, w sytuacji gdy przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w art 50 ust. 1, tj. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a postanowienie takie nie zostało wydane, gdyż inwestycja została zrealizowana, a zatem nie doszło do wypełnienia hipotezy naruszonego przepisu, a jednocześnie przepis art 51 ust. 7 P.b. nie pozwala na stosowanie powyższego przepisu odpowiednio do inwestycji już zrealizowanych;

e) art. 36a ust. 5 P.b., poprzez dokonanie dowolnych ustaleń odnośnie do zakwalifikowania poszczególnych odstępstw jako istotne lub nieistotne bez szczegółowego wyjaśnienia i uzasadnienia oraz bez wskazania jakimi przesłankami kierował się organ przy ocenie poszczególnych odstępstw.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie decyzji zaskarżonej i ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, Spółka wskazała, że organy obu instancji powoływały się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 3 października 2014 r. (II SA/Kr 781/14), zgodnie z którym organ został zobowiązany do zbadania nieprawidłowości przy budowie całej sieci kanalizacji sanitarnej, a nie tylko jej określonej części, tj. prawidłowego określenia przedmiotu postępowania. Sąd zalecił także, aby organ "w trakcie postępowania ustalił, jakie roboty budowlane zostały wykonane w sposób odbiegający od zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę projektu budowlanego, a następnie zakwalifikowanie tych zmian (z podaniem uzasadnienia) jako istotne bądź nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu czy pozwolenia na budowę". Sąd podkreślił jednocześnie, że podstawą wszelkich działań organu nadzoru budowlanego muszą być jasne i precyzyjne ustalenia faktyczne. W ocenie Spółki, organy nie wypełniły zaleceń przedmiotowego wyroku.

Spółka podkreśliła, że niezwykle lakoniczne jest uzasadnienie dla uznania, że odstępstwa wystąpiły i że są istotne. W szczególności organ nie odwołał się do poszczególnych punktów ust. 5 art. 36. Odnosząc się do tabeli z wymienionymi odstępstwami, Spółka zwróciła uwagę na brak wyjaśnienia, jakimi kryteriami organ kierował się uznając, że doszło do odstępstwa oraz dokonując kwalifikacji tych odstępstw i jaki rodzaj odstępstwa organ stwierdził, gdyż brak jest wskazania podstawy prawnej.

Zdaniem Spółki, brak wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, uniemożliwia zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Zakończenie inwestycji powoduje brak możliwości zastosowania trybu, o którym mowa w powołanym przepisie. Spółka zarzuciła również, że wbrew zaleceniom Sądu, organy nie podjęły dalszych ustaleń w kwestii sfery właścicielskiej sieci. W ocenie Spółki konieczne było precyzyjne wskazanie przez organ na jakiej podstawie stwierdza, że przedmiotowa sieć stanowi własność Spółki i czy prawidłowe jest wskazanie Spółki jako adresata decyzji.

Końcowo, Spółka zaznaczyła, że organ I instancji zawiesił postępowanie i zobowiązał jednocześnie Spółkę do wystąpienia do właściwego miejscowo i rzeczowo sądu z wnioskiem o ustalenie spadkobierców po zmarłych stronach postępowania administracyjnego. Spółka nie była w stanie sprostać takiemu zobowiązaniu z uwagi na wskazywane w pismach do organu napotykane trudności, jak również szerokiego zakresu wymagającego ustalenia. Mimo to, organ podjął postępowanie w niniejszej sprawie, powołując się na ustąpienie przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania w sprawie. Jak zaznaczyła Spółka, nie doszło jednak do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, co z kolei uniemożliwiało podjęcie zawieszonego postępowania.

Skargę na powyższą decyzję złożyła również w dniu 26 września 2022 r. M. B.. Skarga została odrzucomna.

W odpowiedziach na skargi, w odniesieniu do skargi Spółki, organ wniósł o oddalenie skargi. W szczególności zwrócił uwagę, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo, a organ I instancji sporządził tabelaryczne zestawienie, zawierające aż 1221 pozycji, obrazujące szczegółowy wykaz dokonanych odstępstw, w tym odstępstw istotnych, takich jak dodanie dodatkowych przykanalików na wskazanych działkach w miejscowościach S. i i N. oraz wykonanie sieci na działkach nieuwzględnionych w pozwoleniu na budowę oraz w tym przebiegu nie wchodzących w daną działkę w miejscowościach S. i D.. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a., organ zaznaczył, że Spółkę uznano za właściciela sieci opierając się o uchwałę Rady Miejskiej, którą utworzono Spółkę oraz wypis aktu notarialnego zawierającego uchwałę nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego. W ocenie organu, organ I instancji zasadnie podjął zawieszone postępowanie i kontynuował je z dotychczas ustalonym kręgiem stron postępowania wskazując, że ochronę prawną potencjalnych spadkobierców zmarłych stron gwarantuje instytucja wznowienia postępowania.

Z kolei w odniesieniu do drugiej skargi, organ zawnioskował o jej odrzucenie, wskazując, że w związku z dokonanym 22 lipca 2022 r. obwieszczeniem w Biuletynie Informacji Publicznej o wydaniu zaskarżonej decyzji, zawiadomienie o wydaniu decyzji zostało dokonane 6 sierpnia 2022 r., zaś termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego upłynął 6 września 2022 r. Wniesienie skargi 26 września 2022 r. nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.). połączył do łącznego rozpoznania sprawy ze skargi M. B. (sygn. akt II SA/Kr 1191/22) oraz ze skargi Spółki (II SA/Kr 1134/22) i postanowił prowadzić je pod sygnaturą II SA/Kr 1134/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Rozpocząć należy od odpowiedzi na pytanie ( postawione w skardze jako zarzut), czy art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego ( w wersji sprzed obowiązującej od dnia 19 września 2020r. nowelizacji) ma zastosowanie do robót już ukończonych, w sytuacji, gdy z tego powodu odstąpiono od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Organ powołuje tutaj przepis art. 51 ust. 7 p.b. nie zauważając, że dotyczy on tylko art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b.. Jednak mimo nietrafnej argumentacji stanowisko MWINB ostatecznie jest prawidłowe. Nie wiadomo z jakich przyczyn ustawodawca tak zredagował przepis, niemniej z innego przepisu, a to art. 51 ust. 4 wynika taka możliwość. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2017 r. II OSK 1952/15, LEX nr 2334598, "Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego znajduje zaś zastosowanie do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę także w przypadku, gdy roboty te zostały zakończone jeszcze przed wszczęciem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Jakkolwiek bowiem art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi jedynie o tym, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane, to z treści art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wynika wprost, że art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy ma zastosowanie także w przypadku zakończenia budowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1173/10, dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi podstawę do ewentualnego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy, a wydanie takiej decyzji powinno być poprzedzone wydaniem decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc zobowiązaniem do przedstawienia projektu zamiennego, co umożliwia w dalszej perspektywie legalizację robót budowlanych" (por. też wyrok NSA z dnia 19 lutego 2021 r. II OSK 3012/20 LEX nr 3186635,, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 lutego 2022 r. II SA/Kr 1164/21, LEX nr 3323105 czy wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2017 r. IV SA/Po 991/17 LEX nr 2461303). Przedstawiony pogląd należy w pełni podzielić.

Kolejna kwestia to zarzut niepowołania przez organ odpowiednich punktów art. 36a ust. 5 p.b., braku odniesienia się do obszaru oddziaływania i gdzie obszar ten został przekroczony, oraz brak wskazania procentowego co do istotnego odstąpienia od parametrów. Odnośnie tego trzeba zauważyć, że przepis art. 36a ust. 5 wskazuje, jakie odstępstwa należy uznać za istotne. Przepis zawiera 5 punktów, które są rozłączne w tym sensie, że zarówno wszystkie, jak i niektóre czy też choćby jeden wystarczą do stwierdzenia, że mamy do czynienia z istotnym odstępstwem.

Organ MWINB za organem I instancji wskazał na dwa przypadki. Pierwszy z nich to dodanie dodatkowych przykanalików na działkach wymienionych precyzyjnie w decyzji. Przykanaliki to przewody, do których odprowadza się ścieki z wewnętrznej sieci kanalizacyjnej oraz którymi ścieki te spływają do miejskiej sieci kanalizacyjnej. Wobec tego dodanie dodatkowych przykanalików zwiększa długość sieci kanalizacyjnej, co podkreślił MWINB w decyzji. Jednak art. 36a ust. 5 pkt 2 p.b. ( w brzmieniu aktualnym w związku z art. 28 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (DZ.U. 2020.poz.471), wskazujący jako istotne odstępstwo charakterystyczne parametry obiektu budowlanego, w odniesieniu do długości wskazuje, że ma ona przekroczyć wartość 2%, czego nie zbadały organy obu instancji. Jednakże MWINB przywołał jeszcze jeden przypadek, mianowicie wykonanie sieci kanalizacyjnej na działkach nieuwzględnionych w pozwoleniu na budowę oraz w tym przebiegu nie wchodzących na daną działkę, ze wskazaniem w decyzji takich działek. Jest zatem oczywistym, że jeśli, mówiąc obrazowo, zmieniono konfigurację i przebieg sieci, to odpowiada to dyspozycji art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b., czyli odstępstwu w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt został zaprojektowany. W ocenie Sądu organ ma rację, kwalifikując ten przypadek jako istotne odstępstwo, albowiem tak jest w świetle wymienionego przepisu. Jeśli bowiem dochodzą nowe działki nie objęte projektem, to jest to oczywiste poszerzenie obszaru oddziaływania. Trzeba nadto dodać, że organ MWINB, wbrew twierdzeniom skarżącego, kwalifikując odstępstwo wskazał w decyzji przepis art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b.

Kolejny zarzut dotyczy tego, że spółka I. sp. z o.o., która poprzednio nazywała się "W. " sp. z o.o. ( obie z siedzibą w N.) błędnie została określona jako adresat decyzji.

Przypomnieć należy, że w art. 52 p.b. wymienia się kolejno inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. "Adresatami decyzji, o których mowa w art. 52 p.b. mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co nie oznacza, że wszystkie te podmioty dowolnie mogą być adresatami decyzji. Osoba adresata decyzji, a wcześniej postanowienia nakładającego określone obowiązki zależy od okoliczności konkretnej sprawy. W każdym przypadku zależy od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od tego czy wydana w konsekwencji określonego postępowania decyzja administracyjna, będzie wykonalna i skuteczna" (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2021 r. VII SA/Wa 1908/20 LEX nr 3176530).

Organ MWINB stwierdził, że nie ma sporu, iż inwestorem sieci była na wcześniejszym etapie Gmina N. . Jednocześnie jednak wskazał, że uchwałą Rady Miejskiej w N. nr [...] z dnia 7 września 2009r. utworzono spółkę "W. " sp. z o.o.. Zgodnie z wymienioną uchwałą Spółce miano przekazać część majątku obejmującego infrastrukturę wodociągowo – kanalizacyjną wraz z nieruchomościami niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania urządzeń i sieci oraz zarządzania spółką. Dla Sądu jest oczywistym, że chodziło o część majątku Gminy N. – obejmującego całość infrastruktury wodociągowo – kanalizacyjnej, a nie część tej infrastruktury. W efekcie tej uchwały aktem notarialnym podjęto uchwałę Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników Spółki W. w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego spółki nr [...], na podstawie której udziały w spółce nabyła Gmina N. , pokrywając je "siecią kanalizacyjną i wodociągową, na które składają się opisane w uchwale odcinki inwentaryzacyjne". Wobec powyższego, Spółka W. , a obecnie Spółka I. , jest właścicielem sieci kanalizacyjnej i wodociągowej, jako wchodzących w skład przedsiębiorstwa ( art. 40 § 1 k.c.). W tej sytuacji prawidłowo do niej zaadresowano decyzję w postępowaniu naprawczym, nie tylko jako podmiotowi zdolnemu wykonywać akty właścicielskie, ale przede wszystkim dlatego, że utworzono tę spółkę po to, aby zarządzała tymi sieciami za Gminę.

Należy jeszcze zauważyć, że Spółka podnosi, iż jest dzierżawcą części urządzeń i instalacji kanalizacyjnych. Jednak Spółka nie wykazała, aby dotyczyło to działek wskazanych w ramach istotnych odstępstw. Niemniej na marginesie można wskazać, że dzierżawca również może być adresatem decyzji w postępowaniu naprawczym, w szczególnych okolicznościach sprawy. Jak to wskazał WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 22 kwietnia 2021 r. II SA/Rz 244/21, LEX nr 3185005: " Przez zarządzanie obiektem budowlanym należy rozumieć podejmowanie czynności w zakresie bieżącej konserwacji i utrzymania obiektu budowlanego. W pojęciu "zarządca obiektu budowlanego" mieści się zarówno podmiot władający nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, a także podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy. Zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu regulacji prawa budowlanego jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania tym obiektem, będącym cudzą własnością w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela".

Końcowo należy zauważyć, że Spółka ogólnikowo kwestionując ustalenia organu II instancji w powyższym zakresie, nie powołała jakichkolwiek konkretów i dowodów. Trzeba zatem wskazać, ze jeżeli organ administracji publicznej dokonał pewnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego na podstawie przeprowadzonych dowodów, a strona kwestionuje te dowody i ustalenia, przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy, organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2017 r. III SA/Gl 1378/16, LEX nr 2294133). Albowiem w pewnych okolicznościach i w zależności od rodzaju dowodzonego faktu, ciężar wykazania pewnych kwestii może przechodzić na stronę postępowania, zwłaszcza będącą podmiotem profesjonalnym, w ramach gwarantowanej jej zasady czynnego udziału w postępowaniu (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 września 2019 r. II SA/Go 395/19 LEX nr 2723018). Jak to trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2022 r. III OSK 5191/21, LEX nr 3368378: "Organy realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu".

Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 100 § 2 i 3 w zw. z art. 97 § 2 k.p.a. w okolicznościach sprawy, to również nie zasługuje on na uwzględnienie.

Na wstępie zauważenia wymaga, że w sytuacji, gdy dla wykazania spadkobierców po zmarłej stronie postępowania konieczne jest uzyskanie postanowienia sądu, orzecznictwo i doktryna niejednokrotnie przyjmują, że w takim przypadku podstawę zawieszenia postępowania administracyjnego stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2933/16, LEX nr 234764). Dokonywane w procedurze sądowej ustalenie spadkobierców stanowi bowiem właśnie zagadnienie wstępne (prejudycjalne) w stosunku do prowadzonego postępowania administracyjnego.

Jak chodzi zaś o art. 100 k.p.a., to jego brzmienie jest następujące:

§ 1. Organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.

§ 2. Jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie.

§ 3. Przepis § 2 stosuje się także wówczas, gdy strona mimo wezwania (§ 1) nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony. W tym ostatnim przypadku organ może uzależnić załatwienie sprawy od złożenia przez stronę stosownego zabezpieczenia.

Po zawieszeniu postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zobowiązano Spółkę W. do wystąpienia do właściwych sądów powszechnych z wnioskiem o ustalenie spadkobiorców po zmarłych stronach postępowania, które to zobowiązanie nie zostało wykonane. Wobec tego, podejmując postępowanie, rozstrzygnięto zagadnienie wstępne we własnym zakresie, w oparciu o art. 100 § 3 k.p.a. w drodze decyzji "głównej".

Zarzut naruszenia przepisów art. 100 k.p.a. jest bezzasadny. Na wstępie jednak należy poczynić parę uwag na tle wykładni tego przepisu. A zatem: możność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ prowadzący postępowanie ma charakter wyjątkowy. Powyższy przepis powinien być interpretowany ściśle, a nawet ścieśniająco. Organ prowadzący postępowanie może zaniechać zawieszenia postępowania i samemu rozstrzygnąć zagadnienie wstępne, ale gdy zagrożenie powyższych wartości jest rzeczywiste, a nie tylko prawdopodobne. Tryb rozpoznawania zagadnienia wstępnego określony w art. 100 § 2 i 3 k.p.a. ma charakter nadzwyczajny i ma zastosowanie w wyjątkowo skrajnych przypadkach, wymagających niezwłocznego działania organów Państwa.

W ocenie Sądu zaistniały warunki do zastosowania art. 100 § 2 i 3 z dwóch powodów. Po pierwsze, w istocie Spółka nie wystąpiła do właściwych organów o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, co uprawniało organ do rozstrzygania w tej materii we własnym zakresie. Po drugie, w ocenie Sądu sprawa jest niezwykle ważna i istotna społecznie, chodzi bowiem o sieć kanalizacyjną dla całej miejscowości. Tak więc utrzymywanie stanu niepewności co do legalności inwestycji stanowić może poważną szkodę dla interesu społecznego. Zatem przynajmniej dwie przesłanki z art. 100 § 2 i 3 k.p.a. zostały spełnione. Co się tyczy załatwienia sprawy we własnym zakresie, czyli w tym przypadku poszukiwania spadkobierców, to organ poprawnie oparł się na danych, które były mu wiadome. Warto bowiem zauważyć, że organ administracji publicznej prowadząc postępowanie mające na celu rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w trybie określonym w art. 100 § 3 k.p.a. nie ma obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, wynikającym z zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Zasady ogólne postępowania administracyjnego w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie mają pełne zastosowanie tylko w odniesieniu do tych spraw, w których organ administracyjny jest właściwy do ich załatwienia. W przypadku dopuszczalnego orzekania w cudzej sprawie na podstawie art. 100 § 3 k.p.a., celem nadrzędnym jest zakończenie postępowania w sytuacji, gdy strony odmawiają współpracy. Za takim wnioskiem przemawia uregulowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., gdzie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w trybie nadzwyczajnym ustawodawca nazwał "oceną". Określenie to wskazuje jednoznacznie na prowizoryczny charakter takiego rozstrzygnięcia i jednocześnie dowodzi, że nie było zamiarem ustawodawcy, ażeby podjęte w tym trybie rozstrzygnięcie zastępowało w obrocie prawnym orzeczenie właściwego sądu (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r. II OSK 1383/10 LEX nr 746502).

Ostatni zarzut jest związany poniekąd z poprzednim i dotyczy nieustalenia kręgu stron oraz krytycznej oceny wskazania przez organ, że w razie pominięcia jakiejś strony może ona uruchomić instytucję wznowienia postępowania. Zarzut jest bezzasadny. Jak to trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r. II OSK 2009/15 LEX nr 2340063: " Tak postawiony zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku już z tej to przyczyny, że zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - który niniejszy skład orzekający w pełni podziela - tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać, a wynika to stąd, że wskazana w tym przepisie przesłanka wznowieniowa, polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy, wiąże się ściśle z art. 147 zdanie drugie k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). W konsekwencji tylko od woli strony która została pominięta w postępowaniu administracyjnego, zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia tego postępowania, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty - jak w niniejszej sprawie wnosząca skargę kasacyjną - nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że owa strona nie brała udziału w postępowaniu (por.m.in. wyroki NSA: z 5 czerwca 2006 r., I OSK 911/05; z 17 czerwca 2008 r., II OSK 665/07; z 22 grudnia 2008 r., II OSK 1109/07; z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08; z 26 maja 2009 r., II OSK 832/08; z 21 października 2009 r., II OSK 1628/08; z 18 maja 2010 r., II OSK 796/09; z 16 maja 2012 r., II OSK 362/11; z 20 października 2016 r., II OSK 284/15 - dostępne w CBOSA). Skoro, jak z powyższego wynika, przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym trzeba uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, to uprawnionym jest wniosek, iż sąd administracyjny - tak pierwszej, jak i drugiej instancji - rozpoznając skargę (odpowiednio: skargę kasacyjną) wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić tej skargi wyłącznie wskutek niezapewnienia udziału w sprawie innemu niż skarżący podmiotowi".

W efekcie tych rozważań przyjąć trzeba, że skarżący nie może się powoływać na to, że inne osoby nie brały udziału w postępowaniu.

Z wymienionych przyczyn, skoro nie zachodzą wskazane w skardze naruszenia przepisów, na zas. art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.