Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2706/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1, art. 148, art. 146.
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej E. Sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 531 (pięćset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalającą odwołanie spółki E. z siedzibą w L. od rozstrzygnięcia konkursu ofert nr [...] o udzielenie świadczeń z opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: okulistyki na obszarze [...].

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor [...]OW NFZ) ogłosił postępowanie konkursowe w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie okulistyki na obszarze [...] na okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. W ogłoszeniu przedmiotowego konkursu ofert wskazano wartość zamówienia nie większą niż

1 869 840 zł. Termin składania ofert upływał w dniu 23 listopada 2011 r. o godz. 16:00.

W części jawnej konkursu ofert, komisja konkursowa dokonała oceny formalno prawnej złożonych ofert.

Komisja konkursowa przyjęła ofertę Odwołującego do dalszego postępowania.

Z rankingu otwarcia wynika że oferta złożona przez Odwołującego zajęła 3 pozycję uzyskując łączną liczbę punktów oceny 79, 545 w tym za:

• cenę 20,000 pkt;

• jakość 39,545 pkt;

• dostępność 15,000 pkt;

• kompleksowość 5,000 pkt.

Do dalszego postępowania komisja konkursowa przyjęła 11 ofert.

Następnie komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania. Po przeprowadzeniu negocjacji z oferentami, został sporządzony ranking końcowy, zawierający wszystkie oferty.

W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu, aż do wyczerpania wartości zamówienia. W rankingu końcowym oferta Odwołującego sklasyfikowana została na 4 miejscu, uzyskując 79,545 punktów, w tym za:

• cenę 20,000 pkt;

• jakość 39,545 pkt;

• dostępność 15,000 pkt;

• kompleksowość 5,000 pkt.

Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert celem zawarcia umów i uwzględniła w rozstrzygnięciu postępowania oferty zajmujące w rankingu końcowym pozycje od 1 do 3. Oferta na trzecim miejscu uzyskała 79, 591 punktów i zamknęła listę oferentów wyczerpując kwotę przeznaczoną przez [...] OW NFZ na przedmiotowe postępowania. Komisja konkursowa dokonując w dniu 22 grudnia 2011 r. rozstrzygnięcia postępowania nie wybrała oferty złożonej przez Odwołującego, ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania.

Spółka E. złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia komisji konkursowej.

Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor [...] OW NFZ na podstawie art. 154 ust. 3 o świadczeniach w dniu [...] stycznia 2012 r. wydał decyzję nr [...] oddalającą w całości odwołanie oferenta, powołując się na fakt niewykazania przez Odwołującego naruszenia przez komisję konkursową zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka, specjalistyczna.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor [...] OW NFZ, odnosząc się do podnoszonych zarzutów wykazał, że postępowanie komisji konkursowej dotyczącej konkursu ofert, na udzielanie od dnia 1 stycznia 2012 r. świadczeń w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia okulistyczne na obszarze [...] było prawidłowe, zgodne z obowiązującymi przepisami ustawy o świadczeniach i aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego, uznał, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego Odwołującego, a tym samym wykazał brak podstaw do uwzględnienia odwołania.

Ustosunkowując się do zarzutu strony, która stwierdziła, że występują błędy w wyliczeniu punktacji oferentów dotyczące rubryki "dostępność" Dyrektor [...]OW NFZ wskazał, iż obliczając czas pracy komórki organizacyjnej komisja konkursowa brała pod uwagę sumę czasu pracy zatrudnionego tam lekarskiego personelu medycznego.

Od decyzji Dyrektora [...] OW NFZ skarżąca spółka złożyła odwołanie do Prezesa NFZ.

W odwołaniu zarzuciła:

1. przeprowadzenie postępowania konkursowego z naruszeniem obowiązujących przepisów tj. artykułów 97 ust. 3, art. 134, oraz art. 148 ustawy o świadczeniach poprzez:

- brak zachowania zasady uczciwej konkurencji;

- dokonanie wyboru ofert które nie zapewniają należytej dostępności do świadczeń na obszarze objętym konkursem;

- błędy w wyliczeniu w punktacji oferentów dotyczące rubryki dostępność;

- nieprawidłową analizę kryterium oceny dostępności ofert, i finansowania świadczeń zdrowotnych w zakresie okulistyki dla obszaru [...],

2. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez:

- nieudostępnienie do wglądu dokumentów innych oferentów;

- nie wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji okoliczności rażącej dysproporcji między liczbą mieszkańców w poszczególnych dzielnicach [...].

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej do tutejszego Sądu decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Prezes NFZ wskazał, że oferenci przystępujący do konkursu ofert w przedmiotowym postępowaniu, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 maja 2011 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. Nr 111, poz. 653 z późn. zm.) powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zwanego dalej Prezesem Funduszu, oraz wymagania, wskazane w:

- zarządzeniu nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; zmienionego zarządzeniem nr 53/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r.,

- zarządzeniu nr 81/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 listopada 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna,

- zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; zmienionego zarządzeniem nr 70/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 20 października 2011 r., zmienionego zarządzeniem 77/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 26 października 2011 r., zmienionego zarządzeniem nr 80/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 3 listopada 2011 r., zmienionego zarządzeniem nr 82/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 listopada 2011 r., zmienionego zarządzeniem nr 84/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 listopada 2011 r. zmienionego zarządzeniem nr 91/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 grudnia 2011 r.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Odwołującego Prezes NFZ stwierdził, że zarówno kryteria oceny ofert jak i przedmiot zamówienia zostały w sposób jednoznaczny i wyczerpujący opisane odpowiednio do wytycznych w tym zakresie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego oraz w zarządzeniach Prezesa Funduszu dotyczących postępowania konkursowego, w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie okulistyka.

Prezes NFZ podniósł, że aby zrealizować wymogi z art. 146 i 147 ustawy o świadczeniach Fundusz został zobowiązany do udostępnienia na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji, a także dokumentów związanych z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy. Postępowanie przed Funduszem w sprawach o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej kończy się z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia konkursu ofert, o czym informuje się w miejscu i terminie określonym w ogłoszeniu konkursu zgodnie z art. 151 ust. 2 ustawy o świadczeniach.

Organ odwoławczy stwierdził, że oferta spółki E. została oceniona na 79,545 punktów. Po dokonaniu oceny punktowej ofert, komisja konkursowa podjęła decyzję o niewybraniu oferty, gdyż liczba punktów, jaką uzyskała złożona przez ww. spółkę oferta w toku oceny była mniejsza w stosunku do tych ofert, które wybrano w toku prowadzonego postępowania.

Według Prezesa NFZ porównanie ofert w trakcie postępowania dokonane zostało zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach. Komisja dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu do wyczerpania łącznej wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu.

Zdaniem organu odwoławczego dokumentacja przedmiotowej sprawy nie daje podstaw do uznania słuszności postawionych zarzutów stanowiących naruszenie zapisu art. 134 ustawy o świadczeniach, niezapewnienia równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a także prowadzenie postępowania konkursowego w sposób nie gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Prowadząc postępowanie Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem zostały udostępnione oferentom na takich samych zasadach. Przystępując do postępowania skarżąca spółka miała możliwość zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriami oceny ofert jednakowymi dla wszystkich oferentów, które zostały podane w ogłoszeniu konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odwołująca w ofercie złożyła oświadczenie zgodne z zał. nr 2 do warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w którym oświadczyła wprost, że "zapoznała się z warunkami postępowania, oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłasza zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania". Stwierdzić więc należy, zdaniem organu iż postępowanie konkursowe prowadzone było zgodnie z zasadami określonymi w przepisach.

Za bezpodstawny organ uznał zarzut naruszenia zasady uczciwej konkurencji poprzez nieprzeprowadzenie kontroli potencjału leczniczego oferentów, ponieważ komisja konkursowa zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia nie ma ustawowego obowiązku prowadzenia kontroli oferentów, a jedynie posiada uprawnienia na dokonanie tych czynności. Przedmiotowe postępowanie konkursowe przeprowadzone z pominięciem kontroli zgodności zgłoszonych ofert ze stanem faktycznym nie ograniczyło dostępności pacjenta do usług na wysokim poziomie.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia zapisu art. 148 i 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez dokonanie przez komisję konkursową, w ocenie Odwołującego, błędnej oceny kryterium dostępności i jakości w złożonej ofercie, oraz nieprawidłowej analizy kosztów świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie niezbędnym dla prawidłowego zawarcia umów, a także wyboru ofert które nie zapewniają należytej dostępności do świadczeń na obszarze objętym niniejszym postępowaniem Prezes NFZ wyjaśnił, że porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonane zostało zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, który nie różnicuje kryteriów oceny ofert i nie wskazuje, które kryterium jest decydujące. Porównanie ofert jest wynikiem uzyskania łącznej oceny wszystkich kryteriów które są brane pod uwagę stosownie do danego rodzaju świadczeń.

Ocena oferty Odwołującej została dokonana przez komisję konkursową na podstawie kryteriów określonych w art. 148 ustawy o świadczeniach, oraz zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r.

Przepisy w/w zarządzenia określają bardzo dokładnie parametry kryteriów ocen, wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń, sposób oceny ofert pod względem kryteriów ceny. Końcowa ocena oferty jest wyliczona zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr. 1 zarządzenia nr 54/2011/DSOZ. Do obliczenia końcowej oceny ofert bierze się pod uwagę wartości danych, w szczególności: wagi skalujące (maksymalne liczby punktów oceny), liczby punktów jednostkowych odpowiadających poszczególnym parametrom oferty. W postępowaniu konkursowym ocenie poddano jakość, kompleksowość, dostępność i cenę. Kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania konkursowego. W wyliczeniu oceny dostępności w niniejszym postępowaniu konkursowym u wszystkich oferentów, uwzględniono sumę czasu pracy zatrudnionych w danej placówce specjalistów okulistów. O miejscu w rankingu końcowym Odwołującej zadecydowała niższa punktacja jaką otrzymały za kryterium jakości, z powodu nieposiadania certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych ważnego w dniu zawarcia umowy, jak i niezapewnienia badania laserem okulistycznym.

Z kolei występowanie dysproporcji przeznaczonych przez NFZ kwot w zakresie kontraktowania konkretnego rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej pomiędzy dzielnicami miasta czy gmin jest nieuniknione i nie jest jednoznaczne z ograniczeniem dostępu pacjenta do tego świadczenia w ramach określonych środków finansowych zawartej umowy.

Organ podkreślił, że oferty wybrane w postępowaniu w rankingu końcowym otrzymały wyższą łączną liczbę punktów oceny niż oferta Odwołującej się. Tym samym należy uznać, że wybrane oferty były najlepsze z punktu widzenia zastosowanych kryteriów, zabezpieczając dostępność do świadczeń w zakresie rozkładu terytorialnego, a także odpowiadają zabezpieczeniu interesu społecznego. W przedmiotowym postępowaniu nie doszło zatem do naruszenia art. 148 jak i 97 ust 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach.

Organ akcentuje, że sposób sformułowania zarzutów stawianych skarżonej decyzji wskazuje, iż Odwołująca ma zastrzeżenia nie do prac komisji konkursowej, a do treści zarządzeń Prezesa Funduszu, które regulowały zasady oceny ofert. Kwestionując obowiązujące w postępowaniu konkursowym i zastosowane przez Komisję konkursową przepisy, Odwołująca wychodzi poza granice środka odwoławczego, jakim jest odwołanie określone w art. 152 w związku z art. 154 ustawy o świadczeniach.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia decyzją Dyrektora [...]OW NFZ art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieudostępnienie przez Dyrektora [...] OW NFZ Odwołującej wglądu do ofert innych oferentów biorących udział w postępowaniu konkursowy organ wskazał, że po wniesieniu odwołania Dyrektor [...] OW NFZ pismem z dnia 2 stycznia 2012 r. powiadomił Odwołującą, zgodnie z zapisem art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego, o przysługującym mu prawie do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. W dniu 4 stycznia 2012 r. Odwołująca zapoznała się z aktami sprawy, wnosząc w dniu 10 stycznia 2012 r. zastrzeżenia do dokumentacji sprawy, w formie uzupełnienia odwołania od rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu ofert. Tym samym obowiązek Dyrektora [...]OW NFZ polegający na zapewnieniu stronie postępowania możliwości wglądu do akt, wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań został zrealizowany.

Według organu w trakcie prowadzonego postępowania konkursowego Odwołującej nie przysługuje prawo zapoznania się z ofertami innych uczestników postępowania, ponieważ ocena wymaganych kryteriów jak i negocjacji dokonywana jest w niejawnej części postępowania. Prawidłowość takiego postępowania uzasadnia wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II GSK 264/10 z dnia 16 marca 2011 roku, którym Sąd uznał, że odmowa udostępnienia oferty innemu uczestnikowi postępowania konkursowego nie narusza art. 7, 8, 10 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Wyrok ten w sposób ostateczny sankcjonuje postępowanie Narodowego Funduszu Zdrowia w tym zakresie.

Nadto wskazał, iż nieprzedstawienie Odwołującemu ofert innych oferentów, wynika również z aktów prawnych, jakim jest ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 i z późn. zm.) i ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (DZ. U. z 2003 r. Nr 153. poz. 1503 z późn. zm.) w związku z którymi Fundusz nie może udostępniać wszystkich dokumentów związanych z prowadzonym postępowaniem konkursowym, a w szczególności dokumentacji dotyczącej innych uczestników postępowania z uwagi na fakt, że nie podlegają ujawnieniu dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowej.

Nie jest więc zasadne stwierdzenie Odwołującej, iż Dyrektor [...]OW NFZ wydając decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. naruszył zapisy artykułów 7 i 77 kodeksu postanowienia administracyjnego.

Za niezasadny organ odwoławczy uznał także zarzut naruszenia art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego dotyczący braku odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do zgłaszanego, istotnego w ocenie Odwołującego, problemu dysproporcji przyznawanych środków finansowych przez Fundusz w poszczególnych dzielnicach miasta [...].

Decyzja Dyrektora [...]OW NFZ nr [...] wydana została z uwzględnieniem wszystkich elementów wymaganych zgodnie z art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu znalazły się odniesienia do podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących postępowania konkursowego.

Zagadnienia dotyczące dysproporcji terytorialnej ilości świadczeń i przeznaczanych środków finansowych , które zdaniem Odwołującej mają stanowić istotną okoliczność sprawy, wykraczają poza przedmiotowe postępowanie konkursowe.

Wobec faktu, iż Odwołująca wyraźnie podkreśla, iż został naruszony jej interes prawny, wskazać należy, iż w kwestii rozumienia pojęcia "interes prawny" wypowiadał się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując w swoich orzeczeniach, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Zatem do uznania, iż naruszony został interes prawny konieczne jest faktyczne naruszenie zasad postępowania, które musi naruszać faktycznie istniejący interes strony, w tym przypadku Odwołującej.

Konkurs ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest trybem eliminacyjno-konkurencyjnym. Wyborowi podlegają oferty, które uzyskują określoną liczbę punktów. W związku z tym posiadanie interesu prawnego związane jest z oceną, czy naruszenie określonych zasad postępowania powoduje to, że świadczeniodawca pozbawiony jest możliwości zawarcia umowy.

Komisja konkursowa postępowała zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach, zapisami, właściwych zarządzeń Prezesa NFZ, oraz wytycznymi zawartymi w uchwale nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oferta Odwołującej została przyjęta do dalszego postępowania konkursowego, a jej ocena dokonana według jednolitych zasad określonych w przepisach prawa dla wszystkich świadczeniodawców. Sam argument niedokonania wyboru świadczeniodawcy nie może stanowić o uszczerbku w interesie prawnym Odwołującej się.

Zdaniem Prezesa NFZ rozpatrzenie podnoszonych w odwołaniu okoliczności, jak i niestwierdzenie naruszeń obowiązujących przepisów prawa w przedmiotowym postępowaniu konkursowym wyklucza doznanie przez skarżącą spółkę uszczerbku interesu prawnego.

W tym stanie rzeczy Prezes Funduszu oddalił odwołanie Spółki E. w całości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa NFZ spółka E., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 15, art. 73 w związku z art. 74 art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli ,w ten sposób, ze Prezes NFZ nie udostępnił skarżącemu pełnych akt sprawy, w szczególności uzasadnienia punktacji, otrzymanej przez pozostałych oferentów w tym zwłaszcza oferentów, których oferty zostały wybrane, a w których wskazywano na nieprawidłowości w obliczeniu punktacji tj. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z miejscem udzielania świadczeń przy ul. [...] oraz [...], ul. [...] oraz ich ofert,

2. art. 134 ustawy oraz art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez brak zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji; co doprowadziło do wyboru ofert, które nie były najkorzystniejszymi;

3. art 97 ust 3 pkt 1 oraz art. 148 ustawy poprzez zaproszenie do negocjacji placówek, które nie posiadały najwyższej ilości punktów za kryteria niecenowe;

4. naruszenie art. 148 ustawy w związku z § 1 pkt 4 Załącznika do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 81, poz. 484) poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż przy ocenie kryterium "dostępności" uwzględnia się sumę czasu pracy poszczególnych zatrudnionych w danej placówce specjalistów okulistów, w sytuacji gdy dostępność pracy określają godziny jej pracy, co doprowadziło do zawyżenia punktacji podmiotom, których oferty zostały wybrane w postępowaniu konkursowym;

5. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych odwołaniu i tym samym niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dla sprawy w tym błędów w wyliczeniu punktacji oferentów, dotyczących rubryki "dostępność" oraz do materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w szczególności dowodów z dokumentów załączonych do odwołań;

6. w następstwie istnienia stwierdzonych nieprawidłowości naruszenie art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 8 ustawy tj. interesu prawnego skarżącego, który z punktu widzenia jego uprawnień do zawarcia umowy doznał uszczerbku poprzez nieuzyskanie zamówienia, a wymienione w skardze naruszenia wpłynęły na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów.

W zakresie zarzutu nieudostępnienia akt sprawy w postaci ofert innego świadczeniodawcy skarżąca stwierdziła, że wbrew zasadzie wynikającej z art. 73 k.p.a. organ odmówił stronie skarżącej udostępnienia pełnych akt sprawy (w tym ofert złożonych przez konkurencyjnych świadczeniodawców) pomimo, iż składała ona w tym względzie stosowne wnioski. Jednocześnie organ powyższej odmowy nie dokonał w formie postanowienia, do czego zobowiązywał go art. 74 § 2 k.p.a.

Zdaniem skarżącej niezależnie od powyższego, obowiązkiem organu było wyjaśnienie sprawy, w tym z uwagi na podnoszone w odwołaniu zarzuty, odniesienie się do ofert innych oferentów i dokonanie analizy prawidłowości przyznanej wybranym oferentom punktacji.

Tymczasem jak wynika jednak z przebiegu postępowania oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ nie analizował treści innych ofert wskazując, iż granice rozpoznania sprawy ograniczają się jedynie do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Powyższe stanowisko powoduje, iż bez analizy ofert innych oferentów oraz uzasadnienia punktacji przyznanej wybranym oferentom nie jest możliwe stwierdzenie naruszenia przez organ zasad równego traktowania wszystkich oferentów oraz zachowania zasad uczciwej konkurencji. Komisja konkursowa zastosowała bowiem odmienne kryteria oceny ofert w taki sposób, iż doszło do niezgodnego z prawem zawyżenia punktacji podmiotom, które zostały wybrane w toku postępowania konkursowego, pomimo iż punktacja skarżącego mogła zostać obliczona prawidłowo. Brak analizy innych ofert powoduje, iż każdorazowo komisja konkursowa mogłaby dowolnie przyznawać punkty preferowanym przez nią oferentom tj. je zawyżać, jednocześnie przyznając podmiotowi niepreferowanemu prawidłową liczbę punktów i następnie poprzez błędną argumentację tj. oceny jedynie oferty skarżącej, uniemożliwić kontrolę postępowania konkursowego.

Uzasadniając kolejno podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że w zaskarżonej decyzji organ bardzo lakonicznie odniósł się do zarzutu błędnej oceny kryterium "dostępności", pomijając wskazane w odwołaniu naruszenia przepisów prawa oraz przedstawioną i obowiązującą interpretację NFZ tego kryterium w informacji z dnia 5 grudnia 2011 r. znajdującej się na stronie internetowej Funduszu. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja winna zawierać uzasadnienie prawne realizowane poprzez wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Organ zaniechał oceny prawnej w tym zakresie, uniemożliwiając tym samym ocenę prawidłowości wydanej decyzji, co wpływa bezpośrednio na wynik tego postępowania poprzez niezawarcie umowy ze skarżącą Spółką.

Odnosząc się merytorycznie do błędnej oceny kryterium "dostępności" strona, wskazała, że przedstawiona dokumentacja do wglądu nie zawierała dokumentów innych oferentów, w tym harmonogramów pracy poradni (choć nie mogą one stanowić informacji niejawnej), na podstawie których dokonywano przyznania punktacji za kryterium "dostępność". Na etapie postępowania przed organem I instancji skarżąca uzyskała dostęp do danych punktowych innych oferentów w tym punktów za poszczególne kryteria np. dostępność. Przedstawione kserokopie rankingów przed organem II instancji miały już wykasowane wszystkie dane punktowe innych oferentów. Ranking końcowy uzyskany w toku postępowania przed organem I instancji został załączony do odwołania, a wynikało z niego jaka ilość punktów została przyznana poszczególnym oferentom w kategorii "dostępność", w tym w szczególności tych oferentów, których oferty zostały wybrane. Na tej podstawie skarżąca powzięła wiedzę o nieprawidłowości przyznania punktów oferentom.

Zgodnie z załącznikiem do zarządzenia nr 82/2011/DSOZ z dnia 4 listopada 2011 r. oraz załącznikiem nr 1 do zarządzenia nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. rubryka "dostępność" składa się z punktacji za harmonogram pracy (maksymalnie 10 pkt) oraz punktacji za dostęp dla osób niepełnosprawnych ruchowo (maksymalnie 5 pkt).

Pomimo nieudostępnienia skarżącej harmonogramów oferentów, uzyskała ona do nich dostęp na skutek obowiązku ich umieszczenia przez świadczeniodawców po zawarciu umowy na stronie internetowej NFZ w ramach Portalu Potencjału NFZ, które to harmonogramy były podstawą sporządzenia oferty. W odwołaniach skarżąca powołała się na to, iż zgodnie z podanymi harmonogramami czas pracy wybranych w konkursie oferentów był następujący:

| |[...] |[...] |

|Poniedziałek |8,00-14,00 |8,00-15,35 |

|Wtorek | 8,00-14,00 |8,00-18,00 |

|Środa |8,00-14,00 |8,00-18,00 |

|Czwartek |8,00-12,00 |8,00-15,35 |

|Piątek |8,00-18,00 |8,00-15,35 |

|Ilość godzin pracy komórki w |32 |42,5 |

|tygodniu | | |

Zgodnie z § 1 pkt 4 Załącznika do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotne) (Dz. U. z 2008 r. Nr 81, poz. 484). Ilekroć w ogólnych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zwanych dalej "ogólnymi warunkami", jest mowa o harmonogramie pracy - rozumie się przez to plan pracy jednostek organizacyjnych świadczeniodawcy udzielających świadczeń.

Powyższe oznacza, że czas pracy komórki organizacyjnej jest sumą godzin pracy poradni, w których świadczeń udziela personel lekarski, nie zaś sumą godzin pracy poszczególnych lekarzy. Taki kierunek wykładni potwierdza się również w informacji opublikowanej w dniu 5 grudnia 2011 r. przez Narodowy Fundusz Zdrowia [...] Oddział Wojewódzki w [...] "dostępność poradni określają godziny jej pracy, a nie czas pracy poszczególnych lekarzy. Zatem jeśli w tym samym dniu pracuje 2 lekarzy w tym samym czasie np. w godz.. 8-10, oznacza to iż poradnia czynna jest tak jak jest to widoczne w harmonogramie ogólnym - 2 a nie 4 godziny".

Poprzez nieudostępnienie dokumentacji konkursowej skarżąca mogła wskazywać na nieprawidłowość w przyznaniu punktacji za "dostępność" w części dotyczącej harmonogramu pracy, na skutek dostępu do tych harmonogramów poza postępowaniem konkursowym (na co wskazano powyżej), który zostały załączone jako dowód, do którego organ się jednak nie odniósł. Skarżąca przy liczeniu punktacji za "dostępność" uczyniła założenie korzystne dla oferentów, których oferty zostały wybrane, iż punkty za "dostępność" w części dotyczącej punktacji za dostęp dla osób niepełnosprawnych, zostały przyznane prawidłowo (choć ta okoliczność nie została zweryfikowana w toku postępowania), to i tak placówkom tym przyznano znacznie zawyżoną liczbę punktów za harmonogram pracy, co skarżący przedstawili w tabeli:

| |[...] |[...] |

|Ilość godzin pracy komórki w tygodniu |32 |42,5 |

|Przyznano punktów (harmonogram) |8 |10 |

|Powinno być (harmonogram) |4 |8 |

|Przyznano punktów (dostępność) |13 |15 |

|Powinno być (dostępność) |9 |13 |

Zarówno w uzasadnieniu decyzji organu I instancji (str. 9) oraz organu II instancji (str. 10) podano, iż w wyliczeniu czasu pracy komórki organizacyjnej uwzględnia się sumę czasu pracy zatrudnionych w danej placówce lekarzy specjalistów. Brak jest natomiast wskazania w obu decyzjach podstaw prawnych takiej interpretacji kryterium "dostępności", tym bardziej iż okoliczność ta była kwestionowana w toku postępowania.

Ponadto skarżąca zaakcentowała, że w uzupełnieniu odwołania z dnia 5 czerwca 2012 r. wskazywała, iż harmonogram świadczeniodawcy WOMP uległ dwukrotnej zmianie tak, iż obecnie dostosowany jest do punktacji wyliczonej w sposób opisany powyżej. Skarżąca na dowód tej zmiany dołączyła wydruk harmonogramów ze strony internetowej NFZ zawierające dane z Portalu Potencjału, do których organ nie odniósł się w żadnej części uzasadnienia. Harmonogramy zostały zmienione w toku postępowania odwoławczego, kiedy organ miał już wiedzę o podnoszonych zarzutach w tym zakresie. Z powyższego wynika jasny wniosek, iż organ przyznał skarżącym rację co do sposobu liczenia punktacji w kategorii "dostępność" w części oceny za harmonogram. Wskazać należy, iż zmiana taka jest niedopuszczalna w świetle art. 158 ust 1 ustawy i w razie jej wprowadzenia powoduje jej nieważność.

Organ nie odniósł się również do przedstawionej przez skarżących interpretacji logicznej powyższego kryterium. Zgodnie bowiem z zarządzeniem nr 81/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 listopada 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna § 11 pkt 5 stanowi, iż: "Harmonogram, o którym mowa w ust. 1, powinien spełniać następujące warunki: poradnia specjalistyczna czynna nie krócej niż trzy dni w tygodniu po 4 godziny dziennie".

Gdyby przyjąć stanowisko organu pozwalające na uznanie sumy godzin pracy lekarzy za czas pracy jednostki za prawidłowy, to Narodowy Fundusz Zdrowia musiałby uznać za spełniające minimalne wymagania placówki czynne 3 razy w tygodniu po jednej godzinie, lecz wykazujące jednoczesną obecność czterech lekarzy, co w sposób oczywisty pozostaje w sprzeczności z istotą pojęcia dostępności do przedmiotu zamówienia o jakim mowa w art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy.

Z uwagi na powyższe, w postępowaniu konkursowym doszło do powstania nieprawidłowości w zakresie obliczania punktacji za czas pracy poszczególnych oferentów, które spowodowały, iż oferenci którym zawyżono punktację zostali wybrani w postępowaniu konkursowym na podstawie tej nieprawidłowo obliczonej punktacji, zaś oferta skarżącej Spółki nie została przyjęta.

Zaniechanie ustalenia przez organ powyższych okoliczności spowodowało, iż w opisywanym przypadku, przy prawidłowo obliczonej punktacji za harmonogram inaczej przebiegałaby tzw. "linia odcięcia" i w rozstrzygnięciu postępowania konkursowego wyłonieni zostaliby inni świadczeniodawcy. Przy prawidłowo wyliczonej punktacji w tym zakresie Spółka E. znalazłaby się przynajmniej na 4 miejscu, co w kontekście dokonania wyboru 4 placówek pozwoliłoby na wybranie oferty skarżącego, gdyż wybrany Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy otrzymałby o 4 punkty mniej, co łącznie dawałoby mu 75,591 punkty i 7 pozycję w rankingu końcowym.

Powyższe okoliczności rodzą wątpliwość, czy w razie udostępnienia całości dokumentów w sprawie w tym uzasadnienie przyznania punktacji dla poszczególnych oferentów, nie zostałyby ujawnione kolejne nieprawidłowości wpływające na wynik postępowania konkursowego.

Skarżąca zarzuciła, że organ nie odniósł się również w żadnej części uzasadnienia decyzji do podniesionego zarzutu dowolnego doboru oferentów do negocjacji.

Zgodnie z ogłoszeniem konkursu ofert o udzielaniu świadczeń opieki zdrowotnej, [...] Oddział NFZ zastrzegł sobie prawo do "przeprowadzenia negocjacji z oferentami, których oferty uzyskały wysokie łączne oceny na podstawie kryteriów niecenowych".

W następstwie przyznania niewłaściwej ilości punktów w kategorii "dostępność" zaproszone zostały do negocjacji podmioty, które nie miały wysokiej łącznej oceny kryteriów niecenowych. Przy prawidłowym przyznaniu punktów na etapie rankingu otwarcia Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy z miejsca 4 spadłby na miejsce 7 i nie byłby zaproszony do negocjacji, co miałoby wpływ na wynik postępowania.

Poza omawianą wyżej nieprawidłowością w omawianym postępowaniu konkursowym doszło do dowolnego wyboru oferentów do negocjacji, bez uwzględnienia punktacji za kryteria niecenowę w rankingu otwarcia. Organ nie odnosi się do powyższej kwestii choć wskazywano w treści odwołania na naruszenie art. 134 ustawy na skutek niezapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Jak wynika z analizy dokumentacji konkursowej do negocjacji zaproszone zostały jednak placówki, które uzyskały niską ilość punktów za kryteria niecenowe ([...].) z pominięciem innych oferentów ([...],[...].). Powyższa nieprawidłowość, choć nie wpływa bezpośrednio na sytuację skarżącej, wskazuje jednak na dowolność ocen komisji konkursowej w doborze oferentów, co z kolei wzbudza uzasadnione wątpliwości co do rzetelności i prawidłowości jej działań.

Skoro bowiem komisja konkursowa nie kierowała się ani kryteriami, które stanowiła punktacja za jakość, ani punktacja za kryteria niecenowe, ani też punktacja łączna uzyskana w rankingu otwarcia, nie jest zatem wiadomym jakimi kryteriami kierowała się komisja przy wyborze oferentów do negocjacji.

Jak wynika jednak z przedstawionych powyżej okoliczności, w ramach postępowania konkursowego ocena ofert była jednak dowolna, a warunki w tym zakresie mimo, że zostały przejrzyście określone (stosowanie kryterium niecenowego przy zapraszaniu do negocjacji) nie zostały zastosowane, co miało istotny wpływ na wynik tego postępowania konkursowego.

Komisja konkursowa nie skorzystała z uprawnienia do żądania od świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania oraz z prawa przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądania dostarczenia dokumentów potwierdzających te dane i informacje. W istocie § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia nie rodzi obowiązku dokonania takiej kontroli. Nie mniej jednak z uwagi na podnoszone w odwołaniu nieprawidłowości oceny pozostałych oferentów winny były zostać wyjaśnione. Organ w swojej decyzji stwierdza jednym zdaniem, iż "przeprowadzone postępowanie z pominięciem kontroli zgodności zgłoszonych ofert ze stanem faktycznym nie ograniczyło dostępności pacjenta do usług na wysokim poziomie". Stwierdzenie organu w tym zakresie nie zostało poparte żadnym uzasadnieniem i nie stanowi prawidłowego uzasadnienia decyzji w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca Spółka wskazała w odwołaniu na konkretne naruszenia dostępności pacjenta do usług. Wskazano m.in., że [...] przy ul. [...] jest w strukturach Wojewódzkiego Ośrodka [...] i jest dostępna jedynie dla pacjentów chorujących na cukrzycę, a dla pozostałych osób jest niedostępna. Powyższe okoliczności miały istotny wpływ na wynik postępowania konkursowego, a nie zostały wyjaśnione w toku postępowania.

Zgodzić się należy z organem, iż § 6 powołanego rozporządzenia stanowi jedynie uprawnienie komisji, a nie obowiązek, nie mniej jednak cel prowadzenia postępowania konkursowego jakim jest zapewnienie dostępności do placówek świadczących usługi najwyższej jakości powinien być nadrzędny, czego nie zagwarantowało niniejsze postępowanie konkursowe.

Z uwagi na powyższe okoliczności wskazać należy, iż Spółce E. Sp. z o. o. przysługuje interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji. Przyjąć bowiem należy, iż osoba, która brała udział w postępowaniu w części niejawnej konkursu, z pewnością ma interes prawny przejawiający się w możliwości zawarcia umowy w przedmiocie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Treścią bowiem pojęcia interesu prawnego jest prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym jakim jest możliwość zawarcia umowy w razie prawidłowo przeprowadzonego postępowania konkursowego.

Wskazane nieprawidłowości w toku postępowania skutkowały naruszeniem interesu prawnego skarżącego poprzez wpływ na możliwość zawarcia umowy z zamawiającym. Na skutek nierozpoznania sprawy i braku odniesienia się przez organ podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Organ błędnie wywiódł o nieistnieniu interesu prawnego po stronie skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Według Sądu, w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych, organ nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organ nie ustalił również, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach.

Tym samym organ, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W myśl art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m.in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 cytowanej ustawy.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1. ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2. ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Niewątpliwie wskazane kryteria oceny ofert, użyte w ustawie i dookreślone następnie - na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach - przez Prezesa Funduszu, na podstawie opinii właściwych konsultantów krajowych, stanowią podstawową wykładnię (wskazówkę) dla komisji konkursowych, jak dokonywać porównywania złożonych ofert. Rację ma organ twierdząc, że zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia są wiążące dla świadczeniodawców. W rozpatrywanym postępowaniu konkursowym były to:

1. zarządzenie nr 81/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 listopada 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, zwanym dalej "zarządzeniem nr 81/2011/DSOZ";

2. zarządzenie nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z późn. zm.), zwanego dalej zarządzeniem nr 46/2011/DSOZ.

3. zarządzenie nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.), zwanego dalej zarządzeniem nr 54/2011/DSOZ.

W tej sprawie należy zauważyć, że organ ograniczył się do przedstawienia i podania liczby punktów wyłącznie w zakresie oferty skarżącej. Organ jedynie ogólnie podał ile punktów (łącznie) uzyskała oferta, która znalazła się na pierwszej pozycji oraz że punktacja pozostałych ofert oscylowała pomiędzy 79,591 a 92500 punktów.

Powyższe oznacza, że organ nie zindywidualizował swojej oceny i nie wyjaśnił, dlaczego w konkretnym przypadku każdy z oferentów został oceniony przyznaniem tej a nie innej sumy punktów. Tymczasem już w odwołaniu od rozstrzygnięcia komisji konkursowej skarżąca zarzucała brak rzetelnego porównania złożonych ofert. W ocenie Sądu, wadliwie organ przyjął, że badanie prawidłowości postępowania konkursowego ogranicza się tylko do czynności dotyczących odwołującego się. Jak przyjmuje się zgodnie w orzecznictwie, dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest szczegółowe wykazanie w oparciu o przepisy materialne , szczegółowo wskazane - iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 10/10).

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12:

Organy Funduszu kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie I świadczeń opieki zdrowotnej nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Inaczej mówiąc, nie można tą drogą sprowadzać roli organów kontrolnych i w konsekwencji sądów administracyjnych do zadania polegającego na odpowiedzi na pytanie, czy ocena wyrażająca się przyznaniem np. 100 punktów jest rzeczywiście wyższa od oceny 75 punktów i dlatego wytypowanie do zawarcia umowy świadczeniodawcy, który uzyskał 100 punktów jest zgodne z określonymi ustawą zasadami przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Powyższy pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Odnosząc się z kolei do zarzutu nieudostępnienia stronie akt postępowania należy wskazać, że organ twierdzi w decyzji, iż takie działanie było zgodne z prawem, gdyż ujawnienie ofert i punktacji innych oferentów uczestniczących w tym samym postępowaniu konkursowym byłoby naruszeniem tajemnicy handlowej przedsiębiorstwa jak i naruszeniem prawa o ochronie danych osobowych, co jasno wynika z treści art. 11 ust 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. "o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" (Dz. U. 2003, Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Jednakże to ogólne stwierdzenie organu nie zostało poparte jakimikolwiek dowodami, że na gruncie rozpatrywanej sprawy faktycznie mogłoby dojść do wskazanych naruszeń. W ocenie Sądu, stanowiło to naruszenie przez organ art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie pozwoliło stronie na możliwość podjęcia skutecznej obrony jej praw.

Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt. II GSK 121/12 podkreślił, że nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73-74 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można bowiem zaspokoić i korzystając z innych odpowiednich regulacji prawnych np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.).

Odmawiając skarżącemu (bez wydania stosownego rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 74 § 2 k.p.a.) wglądu do akt podmiotu biorącego udział w konkursie organy naruszyły wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i możliwość skutecznej obrony jej praw. W takim jedynie przypadku strona ma realną możliwość poddania wydanego rozstrzygnięcia kontroli organu wyższego rzędu poprzez złożenie zażalenia a następnie ewentualnej skargi do sądu administracyjnego. Zasadnie zatem skarżący naruszenie wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i możliwość skutecznej obrony jej praw. Odmawiając skarżącemu (bez wydania stosownego rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 74 § 2 k.p.a.) wglądu do akt podmiotu biorącego udział w konkursie organy naruszyły wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i możliwość skutecznej obrony jej praw. W takim jedynie przypadku strona ma realną możliwość poddania wydanego rozstrzygnięcia kontroli organu wyższego rzędu poprzez złożenie zażalenia a następnie ewentualnej skargi do sądu administracyjnego. Zasadnie zatem skarżący naruszenie wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i możliwość skutecznej obrony jej praw.

Odnosząc się argumentów organu odpierających zarzut strony naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach należy wskazać, że Sąd nie podziela stanowiska co do prawidłowości działań organu w aspekcie zarządzenia nr [...].

Wzmiankowanym zarządzeniem z dnia [...] listopada 2011 r. o nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ odstąpił od stosowania Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (zwanej dalej: ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej), między innymi w zakresie:

- kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach

- sprawdzenia powtarzalności personelu wskazanego w poszczególnych ofertach w relacji z pozostałymi ofertami - badania zgodności oświadczenia o wpisach do rejestru z danymi w publicznym rejestrze informatycznym.

W ocenie Prezesa NFZ działanie to mieściło się w granicach prawa, a to ze względu na rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań, zgodnie z którym "komisja ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy".

Zdaniem Sądu, zarządzenie Dyrektora [...]OW NFZ nr [...] zostało wydane bez podstawy prawnej.

Przepis art. 107 ust. 1 i 5 pkt 8 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stwierdza, że do zadań dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu należy kierowanie tym oddziałem, jego reprezentowanie na zewnątrz oraz przeprowadzanie postępowań o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Żadna z kompetencji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, przewidziana w art. 107 przytoczonej ustawy, nie stanowi podstawy do wydania zarządzenia tej treści, mającego znaczenie dla prawidłowości przeprowadzonego postępowania konkursowego. Odstąpienie od kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach doprowadziło w rezultacie do naruszenia art. 149 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym oferty zawierające nieprawdziwe informacje podlegają odrzuceniu. Komisja konkursowa miała ustawowy obowiązek odrzucenia ofert zawierających dane nieprawdziwe, zaś dla realizacji tego obowiązku konieczne było przeprowadzenie kontroli. Bez skontrolowania oferentów i prawdziwości ich oświadczeń, obowiązek odrzucenia ofert zawierających informacje nieprawdziwe nie mógł być i nie został wykonany. Rozporządzenie Ministra Zdrowia jako akt wykonawczy nie może w tym zakresie zwalniać komisji konkursowej od stosowania przepisów ustawy, czy zabraniać jej stosowania. Powoływanie się przez Prezesa NFZ na możliwość rozwiązania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sytuacji, gdy w wyniku kontroli dokonanej już po jej zawarciu okazałoby się, że złożona oferta zawierała nieprawdziwe dane, może być dla wielu podmiotów i pacjentów działaniem spóźnionym.

Niewątpliwie rację ma skarżąca twierdząc, że wykluczenie możliwości przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy świadczy o naruszeniu w toku niniejszego postępowania konkursowego art. 134 ust 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, obligującego Fundusz do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji. Czym innym jest bowiem zarzut naruszenia przepisu art. 134 ust 1 ustawy o świadczeniach oparty na argumentacji o nieskorzystaniu z uprawnienia do przeprowadzenia kontroli - a w takim kontekście wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 265/10, a czym innym – wyłączenie bez podstawy prawnej możliwości przeprowadzenia takiej kontroli. Strona słusznie podnosi, że nie można wykluczyć, iż przeprowadzenie kontroli pośród oferentów startujących w przedmiotowym postępowaniu spowodowałoby odrzucenie części ofert a w konsekwencji zapewniałoby skarżącej inną pozycję w rankingu. Wykluczenie a priori możliwości przeprowadzenia kontroli doprowadziło zatem do sytuacji w której trudno mówić o prowadzeniu postępowania w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji.

Biorąc pod uwagę wskazane uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że uchylona decyzja nie będzie podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku, działając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Orzekając o zwrocie kosztów postępowania, oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a.