Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 394/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i § 2, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędziowie NSA Maria Jagielska del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Sz 558/10 w sprawie ze skargi E. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. O. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I SA/Sz 558/10, oddalił skargę E. O. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich na 2009 r., z następującym uzasadnieniem.

W dniu [...] kwietnia 2009 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] (dalej: organ I instancji), wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie płatności na 2009 rok. W treści wniosku zadeklarowano działki rolne o identyfikatorach A, B, C, D, E i F położone na działkach ewidencyjnych o numerach 2222, 2289/7, 2294, 2295, 2297 i 2301 o łącznej powierzchni 12,64 ha.

Pismem z dnia 11 września 2009 r. organ I instancji wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień na okoliczność stwierdzonych we wniosku nieprawidłowości, w tym z tytułu deklaracji gruntów działek ewidencyjnych 2222, 2294 i 2295. Skarżąca złożyła stosowną korektę wniosku, w której poprawie uległy stwierdzone błędy, w tym także odnośnie do niespójności działek rolnych A i C. Działka A, o pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 1,84 ha, uległa podziałowi na dwie mniejsze, A o pow. 0,91 ha i G o pow. 0,65 ha (łącznie 1,56 ha), działka C (we wniosku o pow. 0,80 ha) podzielona została na działki C o pow. 0,69 ha i H o pow. 0,11 ha.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej płatności bezpośrednich na rok 2009 w tym: z tytułu jednolitej płatności obszarowej (dalej: JPO) oraz uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (dalej: PZ), wyjaśniając, że powodem takiego rozstrzygnięcia były nieprawidłowości odnośnie powierzchni działek rolnych. Następnie wskazał zastosowaną do obliczenia płatności powierzchnię stwierdzoną dla działek rolnych oznaczonych identyfikatorem B, E, F oraz A i G (pierwotnie zgłoszonych jako działka A). Nadto wyjaśnił, że z uwagi na ustalony poziom nieprawidłowości (29,51 %) przyznanie jednolitej płatności obszarowej było niemożliwe.

Po rozpatrzeniu odwołania strony organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że skarżącej odmówiono przyznania płatności bezpośrednich ze względu na fakt, iż powstała różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w trakcie przeprowadzonego postępowania. Podczas wizualizacji działek ewidencyjnych, na których położone były działki rolne skarżącej, wykonany został pomiar powierzchni kwalifikującej się do objęcia systemem pomocy, czyli wszystkich znajdujących się na działce użytków rolnych, z wykluczeniem tej części gruntów, na której znajdowały się elementy trwale wykluczone z prawa ubiegania się o płatności. Powierzchnia zadeklarowana przez producenta (skarżącą) we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynosiła 12,64 ha dla JPO i PZ, natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku prowadzonego postępowania wynosiła 9,76 ha dla JPO i PZ.

Organ odwoławczy podał, że w związku z wyliczoną procentową różnicą pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w wyniku prowadzonego postępowania dla jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, która wynosiła 21,89 % (organ I instancji wyliczył błędnie że wyniosła ona 29,51 %), organ I instancji prawidłowo, zgodnie z art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. EU L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm., dalej: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.), odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej. Dodatkowo organ wyjaśnił, że gdy rolnik nie spełnia warunków do przyznania jednolitej płatności obszarowej, to nie przysługuje mu również uzupełniająca płatność obszarowa.

W celu potwierdzenia właściwej identyfikacji działki rolnej w przestrzeni i dokładniejszego określenia i sprawdzenia powierzchni uprawnionej do dopłat z deklaracją skarżącej – z wyłączeniem również gruntów niespełniających warunków dobrej kultury rolnej – organ odwoławczy wykorzystał materiały kartograficzne, czyli mapy oraz ortofotomapy w Systemie Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS). Następnie opisał na czym polega technologia systemów informacji geograficznej (GIS) oraz ortofotomapy wykorzystywane podczas kontroli administracyjnej wniosków. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy ustosunkował się z osobna do powierzchni działek rolnych wymienionych przez skarżącą i wyjaśnił na czym polegały różnice.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę skarżącej wskazał, że kontrolując legalność zaskarżonej decyzji organu II instancji nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Sąd przywołał regulacje prawa wspólnotowego z rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1782/2003" jak i rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 73/2009", które to rozporządzenie w zakresie określonym w jego art. 146 uchylało rozporządzenie nr 1782/2003.

Sąd podkreślił, że w myśl art. 124 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 73/2009 powierzchnie użytków rolnych nowego państwa członkowskiego innego niż Bułgaria i Rumunia, objętego systemem jednolitej płatności obszarowej stanowią część jego wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych, które w dniu 30 czerwca 2003 r. utrzymane były w dobrej kulturze rolnej bez względu na to, czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji, oraz w stosownych przypadkach, dostosowaną zgodnie z obiektywnymi i niedyskryminującymi kryteriami ustanowionymi przez to nowe państwo członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję.

Następnie, że zgodnie ze zdaniem drugim art. 124 "wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, określoną przez Komisję dla celów statystycznych. Ponadto w ust. 4 cytowanego artykułu przyjęto, że "wszelkie grunty, z tytułu których pobierane są płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska zgodnie z art. 6".

Z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, dalej: ustawa o płatnościach) w zw. z przepisami art. 124 ust. 1 i 4 rozporządzenia nr 73/2009 Sąd I instancji wywiódł, że warunkiem przyznania rolnikowi JPO jest m.in. to, by zgłoszone do płatności grunty rolne:

a) stanowiły wykorzystywane użytki rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., (niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie) – art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 9 ustawy o płatnościach i w zw. z art. 124 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 4 rozporządzenia nr 73/2009,

b) stanowiły wykorzystywane użytki rolne, tj. grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe - art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w zw. z art. 124 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 73/2009,

c) były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (art. 124 ust. 4 rozporządzenia nr 73/2009), co oznacza - wg art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach - iż mają być one "utrzymywane zgodnie z normami".

Sąd podkreślił, że podstawą rozstrzygnięć dokonanych przez organy były ustalenia, poczynione w trakcie kontroli administracyjnej wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich w roku 2009 z których wynika, iż skarżąca zawyżyła powierzchnię działek rolnych, uprawnionych do otrzymania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.

Zgodnie z art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 system identyfikacji działek rolnych jest ustanowiony na podstawie map lub dokumentów ewidencyjnych gruntów lub też innych danych kartograficznych. Ustalenia faktyczne zawarte w zaskarżonej decyzji oparte zostały na wynikach kontroli przeprowadzonej przy wykorzystaniu dostępnych narzędzi informatycznych, takich jak ortofotomapa oraz dane LPIS/GIS. Ustalenia te – w ocenie Sądu I instancji – były przekonujące, niebudzące wątpliwości, które mogłyby podważyć ich zasadność.

Zawarte w aktach administracyjnych zdjęcia lotnicze zostały wykonane w 2007 roku i dowodzą one, że skarżąca do dnia wykonania zdjęć, a zatem również w 2003 roku, nie doprowadziła opisanych w decyzji działek do stanu pozwalającego na uzyskanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) w odniesieniu do całej ich powierzchni. Mapy, na które powołują się organy opatrzone są podziałką. Wskazywały przebieg granic działek 2222, 2301, 22889/7, widoczne na fotografii i graficznie oznaczone tereny (granice) zalesienia i zadrzewienia. Załączone do akt ortofotomapy prezentowały rzeczywisty sposób, stan pokrycia i zagospodarowania terenu.

Wobec tego, że ustawowy wymóg przyznania płatności wiąże się z utrzymaniem w dobrej kulturze rolnej gruntów na dzień 30 czerwca 2003 r., którego skarżąca nie spełniła w odniesieniu do całej powierzchni zadeklarowanych działek rolnych oraz wobec faktu, iż wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w wyniku prowadzonego postępowania wynosiła ponad 20 %, Sąd I instancji uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu odmawiające przyznania płatności bezpośrednich na 2009 r.

Nadto WSA wskazał, że ustawa o płatnościach nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązek przedstawienia dowodów oraz wyjaśniania okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach). Tymczasem ze zgromadzonego materiału dowodowego Sąd I instancji wywiódł, że skarżąca na dzień złożenia wniosku wiedziała, iż stan faktyczny przedstawiony we wniosku nie był zgodny z rzeczywistością. W sekcji X wniosku o przyznanie płatności skarżąca poświadczyła własnoręcznym podpisem, że znane są jej skutki składania fałszywych oświadczeń, zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz zobowiązała się do niezwłocznego informowania na piśmie organu o każdym fakcie, który miałby wpływ na nienależne przyznanie płatności oraz o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, w szczególności jeśli zmiana dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego.

Wprowadzona do postępowań administracyjnych zasada rozłożenia ciężaru dowodu zmieniła dotychczasowe zasady i reguły postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Organ został zwolniony z obowiązku zapewnienia stronie, która nie składa takiego żądania, czynnego udziału w sprawie, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wobec powyższego, zarzuty skargi związane z naruszeniem wskazanych przepisów Kpa są niezasadne.

W ocenie Sądu I instancji, organ zasadnie odmówił stronie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2009 r. w związku ze stwierdzonymi we wniosku nieprawidłowościami i właściwie zastosował przepis art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., który określa wszelkie redukcje i wyłączenia odnośnie warunków kwalifikacji ustalonych w wyniku przeprowadzanych kontroli wniosków pomocowych.

E. O. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wniosła także o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, ponieważ jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) tj.:

1. aktu notarialnego Rep. "A" [...] na rok 2004 - na okoliczność posiadania przez skarżącą działek rolnych od dnia [...] października 2004 r.;

2. umowy dzierżawy nr [...] pomiędzy Gminą Miejską W. a skarżącą na okoliczność posiadania przez nią działek rolnych od dnia 1 lipca 2005 r.;

3. potwierdzenia przesyłki poleconej – na okoliczność przekazania ww. dokumentów ARiMR w M. w dniu [...] czerwca 2006 r.

4. wykazu powierzchni w ramach działek ewidencyjnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. - wydruk ze strony ARMR - na okoliczność utrzymywania w dobrej kulturze rolnej działek rolnych przez poprzednich właścicieli na dzień 30 czerwca 2003 r., które to działki wymienione były w akcie notarialnym i umowie dzierżawy, a są przedmiotem tego postępowania.

5. instrukcji wypełniania wniosku z definicją JPO - na okoliczność jak definiuje ARMR kwalifikacje do przyznania jednolitej płatności obszarowej m.in. trwałe użytki zielone, zagajniki o krótkiej rotacji (brzoza, topola, robinia akacjowa, wierzba).

6. karty Informacyjnej zawierającej wykaz trwałych użytków zielonych TUZ deklarowanych przez skarżącą w latach 2007, 2008 – na okoliczność złożenia przez skarżącą wniosku do przyznania jednolitej płatności obszarowej w roku 2007 w wys. 8 ha.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 i § 2 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy, jak również rozstrzygnięcie poza granice danej sprawy, w związku z pominięciem faktów powszechnie znanych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, które to Sąd I instancji brał pod uwagę nawet bez powoływania się na nie przez strony, i w związku z rozstrzygnięciem sprawy ponad kontrolę działalności administracji.

W aktach sprawy nie było dowodów świadczących o tym, że skarżąca była w posiadaniu opisanych w decyzji działek rolnych w roku 2003, tak jak przyjął Sąd I instancji: "dowodzą one, że skarżąca do dnia wykonania zdjęć, a zatem również w 2003 roku, nie doprowadziła opisanych w decyzji działek do stanu pozwalającego na uzyskanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) w odniesieniu do całej ich powierzchni." (w zaskarżonym wyroku na stronie 11 uzasadnienia). Dowody świadczące o posiadaniu gruntów rolnych przez skarżącą załączono do skargi (załączniki: Akt notarialny Rep. "A" [...] na rok 2004 i umowa dzierżawy wraz z dowodem przekazania do ARiMR - Biuro Powiatowe w M.).

W zaskarżonym rozstrzygnięciu WSA przyjął brak kwalifikacji przyznania płatności w związku z nieutrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., natomiast rozstrzygnięcie sprawy, jej zakres został wyznaczony przez decyzję organu odwoławczego tj. zmniejszenia płatności lub wykluczenia odpłatności w przypadku przekroczenia powierzchni wnioskowanej, a nie braku kwalifikacji. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji pominął fakt powszechnie znany, publikowany w Internecie przez organ, wykaz powierzchni w ramach działek ewidencyjnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. – tj. ustaleń organu I instancji na podstawie wyników kontroli na miejscu oraz na podstawie analizy obrazu ortofotomapy pod kątem występowania elementów trwale niekwalifikujących się do płatności. (Załącznik: wydruk ze strony internetowej organu z wykazem działek ewidencyjnych załączonych przez Agencję do tej strony, dotyczącym gminy i miasta W. – na wykazie brak działek skarżącej świadczące o utrzymaniu spornych działek w dobrej kulturze rolnej). W związku z powyższym Sąd w zaskarżonym wyroku przekroczył ramy kontroli aktu administracyjnego jakim była zaskarżona decyzja rozpatrując sprawę na podstawie dowodów nieznajdujących się w aktach sprawy, rozpatrując sprawę poza zakres rozstrzygnięcia, rozpatrując sprawę pomijając fakt powszechnie znany.

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 77 § 1 k.p.a. i w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4 ustawy o płatnościach poprzez uznanie, że w postępowaniu o przyznanie płatności organ administracji publicznej opiera się tylko na przepisach ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w pominięciu przepisów k.p.a., ponieważ ustawa ta "jest szczególnym postępowaniem administracyjnym" (z uzasadnienia zaskarżonego wyroku str. 12), poprzez uznanie, że ustawa ta stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), poprzez uznanie, iż ustawa ta ogranicza czynny udział strony w sposób wyraźny (art. 10 § 1 k.p.a.), poprzez uznanie, iż organy zwolnione są z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), poprzez uznanie, iż organ administracji publicznej nie był zobligowany do powiadomienia strony o rozpoczętym postępowaniu administracyjnym (art. 61 § 4 k.p.a.). A te wszystkie uznania prawa procesowego nieobowiązujące organy administracji WSA zinterpretował w zaskarżonym wyroku opierając się na zapisach w ustawie art. 3 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4 ustawy o płatnościach (art. 3 pkt 2 pkt 4 wyłączył tylko stosowanie art. 81 k.p.a.), pomimo wyraźnego skierowania w art. 3 pkt 1 do przepisów k.p.a., co doprowadziło do uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna.

Jednak na wstępie należy stwierdzić, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie dowodów uzupełniających nie mógł być uwzględniony. Podkreślenia wymaga, że możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed sądem I instancji. Wniosek taki wynika już z samej systematyki ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Regulujący omawianą kwestię art. 106 § 3 tej ustawy znajduje się w Dziale III ustawy zatytułowanym: Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania.

W postępowaniu kasacyjnym zakres badania legalności orzeczenia sądu I instancji poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania – wyznacza wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej.

Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak to nie znaczy, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a., Należy bowiem mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (v. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01).

Mając na uwadze, że wojewódzki sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną (jeżeli zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń, sąd powinien uchylić decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić), wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy. Pogląd, że sąd kasacyjny nie prowadzi w żadnym zakresie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, potwierdza także treść art. 188 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, wydanie orzeczenia reformatoryjnego jest możliwe tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości, co wiąże się bądź z niezakwestionowaniem przez stronę w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia przez sąd I instancji, bądź z nieskutecznie postawionymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pogląd taki został już wyrażony w uzasadnieniach do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygnaturach: II GSK 372/10, II GSK 373/10, I GSK 253/10, II OSK 1051/06, a Sąd w niniejszym składzie w pełni go podziela.

Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 i § 2 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez brak rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy, rozstrzygnięcia poza granice sprawy i rozstrzygnięcia ponad kontrolę działalności administracji, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, ustawy o płatnościach, poprzez uznanie, że w postępowaniu o przyznanie płatności organ opiera się tylko na przepisach tej ustawy z pominięciem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie są zasadne.

Stosownie do powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wymieniona norma ma charakter normy ustrojowej. Do jej naruszenia mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych, aniżeli zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. O naruszeniu omawianego przepisu można mówić, gdy sąd odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź gdy skargę rozpoznał stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem, a tego skarga kasacyjna nie zarzuca.

Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu, nie uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, bowiem skontrolował legalność decyzji. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Sąd I instancji dokonał oceny, czy organy administracji w toku postępowania nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i zastosował środek przewidziany w ustawie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie doszło zatem do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu ustrojowego.

W kontekście argumentacji zawartej w uzasadnieniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać również należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten determinuje zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje w granicach sprawy, którą w rozumieniu przywołanego przepisu jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy.

Sprawą stanowiącą przedmiot orzekania Sądu I instancji, we wskazanym wyżej rozumieniu tego pojęcia, była ocena zgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich na 2009 r. Zakres niezbędnych ustaleń w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wyznaczają przepisy prawa materialnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, jednolita płatność obszarowa przysługiwała rolnikowi na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym złożył wniosek, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003. Prawodawca wspólnotowy odsyłał w ramach tego przepisu do kryteriów określonych w art. 143b ust. 4 tegoż rozporządzenia, a więc utrzymywania użytków rolnych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Płatność uzależniona była od posiadania działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w sposób wskazany w pkt 1 ust. 1 art. 7 tej ustawy oraz od utrzymania wszystkich gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (art. 7 ust. 1 pkt 2). Natomiast w myśl art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach, rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni wymienionych upraw. Powołane rozporządzenie nr 1782/2003 zostało uchylone przepisem art. 146 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, które weszło w życie z dniem 1 lutego 2009 r., a które zgodnie z art. 149 tegoż rozporządzenia stosuje się od dnia 1 stycznia 2009 r. Z tabeli korelacji zawartej w załączniku XVIII do rozporządzenia nr 73/2009 wynika, że ust. 4, 5, 6 art. 143b rozporządzenia nr 1782/2003 zostały zastąpione przez art. 124 rozporządzenia nr 73/2009. Natomiast art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach, został dostosowany do wyżej przedstawionych zmian przepisów prawa wspólnotowego, ustawą z dnia 17 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 36, poz. 197), która weszła w życie 15 marca 2010 r. Na podstawie przepisu przejściowego tej ustawy zmieniającej (art. 4) do postępowań w sprawach płatności bezpośrednich, wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W przedstawionym stanie prawnym, zasadnicze znaczenie w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, miało odtworzenie stanu i powierzchni działek rolnych.

Jak wynika z akt sprawy przyczyną odmowy przyznania skarżącej płatności bezpośrednich i uzupełniających były ustalenia poczynione przez organy w trakcie kontroli administracyjnej, że zadeklarowana we wniosku o płatność powierzchnia gruntu różni się o 21,89 % od powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnością (przy zachowaniu norm z przywołanych wyżej regulacji prawnych). Ustalenie te, jako poczynione bez naruszenia przepisów postępowania, jak i ich ocena prawna, zostały zaaprobowane przez Sąd I instancji, który podkreślił, że podstawa odmowy płatności jest zgodna z art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.

Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji dokonał wykładni przepisów krajowych tj. ustawy o płatnościach oraz przepisów prawa wspólnotowego, mających zastosowanie w sprawie, a następnie dokonał ich subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej rozważania Sądu I instancji odnośnie do kwalifikowalności gruntów rolnych uprawnionych do otrzymania płatności nie świadczą o rozstrzyganiu poza granicami sprawy, a stanowią o tym, że Sąd przeprowadził kontrolę legalność zaskarżonej decyzji w kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi.

Należy jednak w tym miejscu zauważyć, że przeprowadzając kontrolę z uwzględnieniem tej zasady, Sąd I instancji doszedł do błędnych wniosków co do warunków przyznania płatności. W postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych istotne znaczenie ma rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i utrzymywanie ich w stanie zgodnym z normami w danym roku, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie. Z regulacji unijnych – rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., rozporządzenie nr 1782/2003 jak i rozporządzenia nr 73/2009 – wynika bowiem, że stanowiąc o warunkach przyznawania płatności obszarowych wskazują one, że beneficjent pomocy musi wykazać dobry stan upraw rolnych w roku, w którym ubiega się o przyznanie płatności.

Natomiast regulacje art. 143 b ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia nr 1782/2003 i jak art. 124 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 odnoszą się i są adresowane do Państwa Członkowskiego, w tym również Polski, a nie do indywidualnego beneficjenta pomocy.

Regulacja art. 143b ust. 5 rozporządzenia nr 1782/2003 i regulacja art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 nie stanowi więc podstawy do przyjęcia, że warunkiem przyznania płatności obszarowych w 2009 r. jest wykazanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych działek na dzień 30 czerwca 2003 r.

Powoływanie się więc przez Sąd I instancji na argument, że warunkiem przyznania płatności jest utrzymanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych gruntów na dzień 30 czerwca 2003 r. nie znajduje oparcia w przepisach unijnych, jak również pozostaje w sprzeczności z art. 7 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy. Wymagania jakie muszą spełniać grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych regulują przepisy krajowe i unijne, z których jednoznacznie wynika, że grunty muszą być w dobrej kulturze rolnej w roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności (por. np. wyrok NSA z 8 lutego 2001 r., sygn. akt II GSK 199/10, wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II GSK 944/10).

Jednakże ta błędna konstatacja Sądu I instancji nie oznacza, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z uwagi stwierdzone przez ten Sąd nieprawidłowości wniosku. Zatem zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony.

Nie można też przyjąć aby doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy i na podstawie akt sprawy. Z uzasadnienia wyroku nie wynika aby Sąd ten nie wziął pod uwagę całości akt sprawy. To, że Sąd I instancji kontrolując legalność decyzji odmawiającej przyznania płatności bezpośrednich, analizował czy zadeklarowane grunty spełniały warunki do przyznania płatności także na dzień 30 czerwca 2003 r., nie świadczy że Sąd ten oparł rozstrzygnięcie na dowodach nieznajdujacych się w aktach sprawy.

Za nietrafny uznać należy również zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a., na gruncie którego ustanowiony został zakaz reformationis in peius uzasadniony potrzebą stworzenia gwarancji ochrony skarżącego przed możliwością uzyskania w wyniku zaskarżenia do sądu administracyjnego konkretnego aktu, rozstrzygnięcia jeszcze mniej korzystnego od zaskarżonego. Z przepisu tego wynika bowiem, że Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Oddalenie przez Sąd I instancji, w rezultacie przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej, skargi na decyzję ostateczną wydaną w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich na rok 2009 nie stanowi więc wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącej i nie narusza art. 134 § 2 p.p.s.a.

Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła też naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 77 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4 ustawy o płatnościach.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może zaś stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wskazany jego kierunek wykładni z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do uznania, że uzasadnienie to nie spełnia określonych wskazanym przepisem wymogów konstrukcyjnej poprawności. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do istotnych w sprawie kwestii dotyczących zarówno sfery faktów jak i sfery prawa.

Nieusprawiedliwiony jest też zarzut naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i przepisów ustawy o płatnościach. Zakres stosowania regulacji zawartych w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego, określony jest w art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach. Zgodnie art. 3 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustawodawca nie zdecydował się na zastosowanie metody odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. W przypadkach, gdy inaczej niż regulacje zawarte w k.p.a. stanowią przepisy Unii Europejskiej lub ustawy o płatnościach, stosowanie przepisów k.p.a. jest wyłączone.

W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów k.p.a. W wymienionych sprawach organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że inaczej ustawodawca postrzega zasadę prawdy materialnej w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej. W przeciwieństwie do sformułowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zakres czynności, które muszą być przeprowadzone przed wydaniem decyzji we wskazanych przedmiotach określony jest w przepisach prawa wspólnotowego i omawianej ustawy. Takimi czynnościami są kontrole, o których mowa w przepisach ustawy o płatnościach i przepisach rozporządzenia nr 73/2009 oraz rozporządzenia nr 796/2009. W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania. Drugi z wymienionych przepisów zastąpiony jest w całości przez art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, zawierający odmienną niż k.p.a. regulację dotyczącą rozpatrzenia materiału dowodowego, z wyłączeniem obowiązku jego zbierania z urzędu. Wykładnia poszczególnych jednostek redakcyjnych art. 3 ustawy o płatnościach prowadzi do wniosku, że spośród wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, art. 77 § 1 k.p.a. w ogóle nie miał zastosowania, a stosowanie art. 7 k.p.a. i art. 10 §1 k.p.a. było w znaczącej części wyłączone.

Całkowicie chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. bowiem organ nie wszczynał z urzędu postępowania w sprawach zadeklarowanych do płatności działek. Należy też zauważyć, że skarżąca wbrew twierdzeniom podniesionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podnosiła w skardze zarzutu naruszenia art. 61 § 4 k.p.a., więc nie może zasadnie zarzucać Sądowi I instancji nie ustosunkowanie się do takiego zarzutu.

W sprawie nie ulega wątpliwości, że powierzchnia działek zadeklarowanych we wniosku pomocowym została zweryfikowana przez organy obu instancji w ramach kontroli administracyjnej, przy wykorzystaniu ustanowionego zgodnie z prawem wspólnotowym i krajowym systemem identyfikacji działek rolnych (LPIS) stanowiącego element zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli. Podstawę prawną tej kontroli w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS stanowi w szczególności art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 stanowiący, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych GIS – ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Z art. 24 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. wynika, że kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, a według art. 24 ust. 1 lit. c dotyczą one zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami referencyjnymi w systemie LPIS oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy. Należy też podkreślić, że ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu. Skarżąca wbrew wskazanym wyżej zasadom wynikającym z art. 3 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy o płatnościach, nie przeciwstawiła w postępowaniu o przyznanie płatności takiego dowodu, na podstawie którego skutecznie można byłoby podważyć ustalenia organów administracji stanowiące faktyczną podstawę wydanej w sprawie decyzji. Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji uprawniony był uznać ustalenia faktyczne organów administracji za poczynione prawidłowo, a zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisów k.p.a. za niezasadne.

Reasumując powyższe, wprawdzie Sąd I instancji, w zakresie wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, dokonał błędnej wykładni przepisów prawa krajowego i wspólnotowego, jednak ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że różnica pomiędzy powierzchnią wnioskowaną do płatności a zatwierdzonym obszarem przekracza 20 %, co zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. skutkuje nieprzyznaniem żadnej pomocy obszarowej, zatem zaskarżony wyrok oddalający skargę – mimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.