Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1646/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 § 3 i § 5, art. 133 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z ust. 2, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 235 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 155
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1672/15 w sprawie ze skargi [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. z dnia [..] lipca 2015 r. nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt: II SA/Wa 1672/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia [..] lipca 2015 r., nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [..] lipca 2015 r., nr [..], w punkcie drugim zasądził od Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 22 czerwca 2015 r. [..] Sp. z o. o. z siedzibą w W. zwróciła się do Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w Warszawie z wnioskiem o udostępnienie jej informacji publicznej w postaci przekazania kopii wszystkich umów, aneksów, załączników do umów i aneksów, listów intencyjnych, porozumień, podpisanych lub parafowanych od dnia 1 lutego 2015 r., zaznaczając, że w przypadku objęcia niektórych dokumentów tajemnicą przedsiębiorcy podmiotów, z którymi Agencja Rozwoju Przemysłu zawarła umowy, mogą zostać one wykreślone z przekazanych skanów lub kopii.

Agencja Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w Warszawie decyzją z dnia [..] lipca 2015 r. nr [..] odmówiła udostępnienia żądanej informacji, stwierdzając, że:

1) umowy, aneksy, załączniki do umów i aneksów, listy intencyjne, porozumienia, podpisane lub parafowane od dnia 1 lutego 2015 r., nie powstały w rygorze ustawy Prawo zamówień publicznych, a więc nie są jawne i nie podlegają udostępnieniu na podstawie art. 139 ust. 3 przywołanej wyżej ustawy,

2) żądane dokumenty nie spełniają kryteriów informacji publicznej, wskazanych w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

3) przedmiotowe dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w Warszawie i jako takie nie podlegają udostępnieniu, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W wyniku wniosku z dnia 29 lipca 2015 r. o ponowne rozpoznanie sprawy, Agencja Rozwoju Przemysłu S. A. z siedzibą w Warszawie wydała decyzję z dnia [..] lipca 2015 r. nr [..], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [..] lipca 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zarówno do procedury wyboru kontrahentów, zawarcia przez Agencję Rozwoju Przemysłu samych umów, jak i udostępnienia ich treści w okresie objętym żądaniem, nie znajdowały zastosowania przepisy Prawo zamówień publicznych, w tym zasada jawności treści umowy, o której mowa w art. 139 ust. 3 powyższej ustawy. Wskazano również, że wnioskująca błędnie oceniła, że żądane dokumenty są informacją o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko dlatego, że ich stroną jest Agencja Rozwoju Przemysłu. Tymczasem w decyzji nr [..] z dnia [..] lipca 2015 r. prawidłowo wskazano, że żądane dokumenty nie spełniają kryteriów informacji publicznej wskazanych w art. 6 ust. 1 ustawy, bowiem żądane informacje same w sobie nie są informacją publiczną.

Ponadto żądane dokumenty nie są także dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 cyt. ustawy. W przypadku negocjowania i zawierania umów, których Agencja Rozwoju Przemysłu jest stroną jako przedsiębiorca, Zarząd Agencji Rozwoju Przemysłu nie wykonuje kompetencji władczych, ani nie realizuje zadań publicznych, lecz działa jako reprezentant równorzędnej strony stosunków cywilno-prawnych nawiązywanych przez Agencję Rozwoju Przemysłu na podstawie takich umów.

Dalej wskazano, że treść zawieranych przez Agencję Rozwoju Przemysłu umów, aneksów, porozumień, listów intencyjnych wraz z ich załącznikami, w całości jest chroniona tajemnicą przedsiębiorcy (tj. tajemnica Agencji Rozwoju Przemysłu S.A.) w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, bowiem umowy podpisywane przez Agencję standardowo zawierają wyraźne zastrzeżenie co do obowiązku zachowania poufności ich postanowień.

[..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, domagając się zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej, ewentualnie uchylenie obu decyzji organu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisu art. 1 oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, skutkujące nieuzasadnioną odmową udostępnienia informacji publicznej, art. 33 ust. 1 oraz art. 35 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie, skutkujące nieuzasadnionym uznaniem danych, o które wnosiła skarżąca, za niejawną tajemnicę przedsiębiorcy i odmową udostępnienia informacji publicznej, art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a. przez działanie w sposób wykraczający poza ramy określone przez przepisy prawa, prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do władzy publicznej oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się podmiot przy załatwieniu spraw.

W odpowiedzi na skargę Agencja Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w Warszawie wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśniając pojęcie informacji publicznej i warunki ograniczenia prawa do jej uzyskania, stwierdził, że żądane dokumenty posiadają walor informacji publicznej, bowiem stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z ust. 2 tego przepisu. Natomiast gdyby nawet hipotetyczne, w ślad za organem uznać, że nie posiadają one cech informacji publicznej, to całkowicie wadliwe jest wydanie w tej sprawie decyzji. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnicę przedsiębiorstwa" należy właściwie uzasadnić stanowisko, tymczasem uzasadnienie decyzji Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w Warszawie w tym względzie jest lakoniczne i ogólnikowe, sprowadzone do prostej konstatacji, iż żądana informacja została uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa, co ma stanowić o zasadności jej nieudostępnienia. Nadto w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie wyjaśniono, na czym organ opiera stwierdzenie, że żądana informacja posiada wartość gospodarczą i organizacyjną. Zdaniem Sądu, zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, jeśli chodzi o powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz 80 k.p.a. Ponadto organ winien wyjaśnić, czy żądane we wniosku informacje, dotyczą informacji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Niewystarczające jest bowiem powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać i wskazać przedsiębiorcę, który zastrzegł tę tajemnicę. Końcowo Sąd stwierdził, że organ poinformował, że nie ma możliwości nadesłania do sądu żądanych przez skarżącego dokumentów dodając, iż nie są to informacje spełniające kryteria informacji publicznej, pozbawiając Sąd możliwości kontroli i ewentualnej weryfikacji stanowiska organu, co musiało skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Agencja Rozwoju Przemysłu S.A. z siedzibą w Warszawie zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie, tj.:

- art. 4 ust. 1 pkt 5 w związku z ust. 2 tego przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej na skutek bezzasadnego uznania, że Agencja Rozwoju Przemysłu jest w każdym przypadku podmiotem zobowiązanym na gruncie tej ustawy do udzielenia informacji, która w związku z taką kwalifikacją podmiotową Agencji zawsze ma walor informacji publicznej,

- art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w związku z ust. 2 tego przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej na skutek bezzasadnego uznania, że żądane wszelkie dokumenty wytworzone przez Agencję Rozwoju Przemysłu od dnia 1 lutego 2015 r. w formie umów, aneksów, załączników do umów i aneksów, listów intencyjnych i porozumień posiadają walor informacji publicznej, bowiem stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 106 § 3 i § 5 w związku z art. 94 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zaniechanie przeprowadzenia przez Sąd I instancji z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów w miejscu ich zgromadzenia, w sytuacji, w której było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych w ocenie Sądu wątpliwości, dotyczących zgodności z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej powołania się Agencji Rozwoju Przemysłu w uchylonych decyzjach, na okoliczność ograniczenia prawa [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. do otrzymania żądanych dokumentów wytworzonych przez Agencję Rozwoju Przemysłu w okresie od dnia 1 lutego 2015 r. ze względu na objęcie informacji zawartych w tych dokumentach tajemnicą przedsiębiorcy w zakresie i w sposób zgodny z dyspozycją art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji,

- art. 94 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w związku z art. 106 § 5 tej ustawy w związku z art. 235 ust. 1 k.p.c. przez zaniechanie przeprowadzenia koniecznych dla pełnego wyjaśnienia sprawy czynności sądowych w sytuacji, w której z powodów technicznych (obszerność i różne pod względem siedziby lokalizacje dokumentów wytworzonych przez Agencję Rozwoju Przemysłu w okresie od dnia 1 lutego 2016 r.) i ze względu na poważne niedogodności z tym związane, nie było możliwości spełnienia żądania Sądu I instancji w zakresie dostarczenia do siedziby Sądu I instancji w terminie 3 dni oryginałów lub uwierzytelnionych kopii wszystkich dokumentów wytworzonych przez Agencję Rozwoju Przemysłu w okresie od dnia 1 lutego 2015 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przyjęta przez Sąd wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z której wynika przekonanie Sądu, że Agencja Rozwoju Przemysłu jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji tylko z tej racji, że jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa stoi w sprzeczności z dyspozycją art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy. Status Spółki nie jest bowiem jedyną przesłanką wymaganą, aby uznać ARP za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji. Konieczną przesłanką przedmiotową wymaganą w art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy jest bowiem wykonywanie zadań publicznych. Błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej doprowadziło do kolejnego naruszenia, tj. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w związku z ust. 2 tego przepisu cyt. ustawy przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że żądane dokumenty posiadają walor informacji publicznej. Tymczasem charakter dokumentów urzędowych wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy nie pozostawia wątpliwości, iż aby określony dokument mógł być uznany za dokument urzędowy, konieczne jest inkorporowanie w tym dokumencie aktu woli podmiotu wykonującego zadania publiczne. Waloru takiego nie posiadają projekty umów, czy nie rodzące skutków prawnych listy intencyjne. Za dokument urzędowy nie można uznać umów, aneksów, listów intencyjnych i porozumień nie zawierających danych publicznych.

W skardze kasacyjnej zarzucono także, że Sąd nie przeprowadził dowodów uzupełniających z dokumentów w miejscu ich zgromadzenia, co było konieczne dla wyjaśnienia istotnych zagadnień, do których Sąd odniósł się w uzasadnieniu wyroku, uznając je za istotne wątpliwości, a jednocześnie nie przeprowadzając jakiegokolwiek postępowania dowodowego i uznając, że brak możliwości nadesłania żądanych dokumentów przez Agencję Rozwoju Przemysłu pozbawiło Sąd możliwości weryfikacji stanowiska Agencji, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji. Sąd nie przeprowadził także postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie prawidłowości stanowiska Agencji Rozwoju Przemysłu, że dokumenty objęte żądaniem nie spełniają przesłanek określonych w art. 139 ust. 3 prawa zamówień publicznych, nie podlegają udostępnieniu z uwagi na to, że nie zawierają danych publicznych, gdyż zostały wytworzone poza wykonywaniem zadań publicznych przez Agencję, która w tym zakresie nie działa jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji dopuścił się także naruszenia prawa w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia w sprawie, czy Agencja Rozwoju Przemysłu działając jako organ odmówiła dostępu do informacji publicznej, czy powiadomiła [..], że żądanie nie może być spełnione, przyjmując dla takiego powiadomienia rzeczywiście niepotrzebnie formę decyzji, co jednakowoż nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do pozbawienia tego aktu waloru materialno-technicznej czynności powiadomienia, dokonanej w formie pisemnej. Tymczasem w decyzjach wskazano, że w okresie objętym żądaniem nie wytworzono w Agencji Rozwoju Przemysłu dokumentów spełniających przesłanki ujawnienia określone w art. 139 prawa zamówień publicznych, a pozostałe żądane informacje nie mają cech informacji publicznej określonej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, w szczególności nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 lit. 1 tej ustawy, a nadto zawierają tajemnicę przedsiębiorcy.

Co więcej, skoro Agencja wskazała, że w objętym wnioskiem okresie od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia 22 czerwca 2015 r. w Centrali Agencji Rozwoju Przemysłu S.A. w M. i T. zawarto łącznie 295 wielostronnicowych umów, aneksów do umów i porozumień (w tym w 100 oddziałach), to Sąd powinien albo zakreślić dłuższy termin, albo zdecydować o przeprowadzeniu czynności sądowych w siedzibie Agencji Rozwoju Przemysłu.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Skoro w niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej opierają się na obydwu podstawach, w pierwszej kolejności należało odnieść się do wskazywanych przez strone skarżącą kasacyjnie uchybień przepisom prawa procesowego.

Oba zarzuty naruszenia przepisów postępowania – dotyczące art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 94 p.p.s.a. oraz art. 94 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 235 ust. 1 k.p.c. - koncentrują się na wytyku zaniechania przeprowadzenia przez Sąd I instancji prawidłowego postępowania zmierzającego do pełnego wyjaśnienia sprawy poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów, które z uwagi na obszerność i zgromadzenie w różnych lokalizacjach winny być przez Sąd zbadane w ramach czynności sądowych przeprowadzonych poza siedzibą Sądu.

Zarzuty te nie mogły być skuteczne.

Stosownie do przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego. Skoro zatem w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy, to co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Przepis artykuł 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest więc wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy, a do tego w istocie zmierza stanowisko skarżącą kasacyjnie, która usiłuje wykazać, że jeżeli Sąd I instancji widzi potrzebę wykazania istotnych w sprawie okoliczności, to winien uczynić to na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełniania materiału dowodowego" (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14). Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15). Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu Sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania administracyjnego jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w realiach niniejszej sprawy, w tym zwłaszcza ze względu na uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Sąd postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, czy dokumenty, objęte żądaniem wniosku, podlegają ochronie ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy i weryfikację podjętych działań zmierzających do zachowania dokumentów w poufności, w siedzibie Agencji Rozwoju Przemysłu i jej Oddziałów.

Nie mógł być tym samym uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 94 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy miejsca posiedzeń sądowych stanowiąc, że "Posiedzenia sądowe odbywają się w budynku sądowym, a poza tym budynkiem tylko wówczas, z zachowaniem wymagań dotyczących bezpieczeństwa, gdy czynności sądowe muszą być wykonane w innym miejscu albo gdy odbycie posiedzenia poza budynkiem sądowym ułatwia przeprowadzenie sprawy lub przyczynia się znacznie do zaoszczędzenia kosztów". Przeprowadzenie kontrolnego postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie nie wymagało odbycia posiedzenia poza budynkiem sądowym w sytuacji. Ustawowa przesłanka "ułatwienia przeprowadzenia sprawy lub przyczynienia się znacznie do zaoszczędzenia kosztów" nie obejmuje zastępowania organu w przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego w celu zweryfikowania jego stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu decyzji, a nie znajdującego potwierdzenia w aktach sprawy. Zasadą jest, że posiedzenia sądowe odbywają się w budynku sądowym. Ułatwienie przeprowadzenia sprawy lub przyczynienie się do zaoszczędzenia kosztów przez odbycie posiedzenia poza budynkiem sądu może polegać np. na przeprowadzeniu dowodu ze szczególnie cennego dokumentu znajdującego się np. w muzeum, jeżeli dostarczenie tego dokumentu do budynku sądu zagrażałoby jego substancji lub byłoby związane ze znacznymi kosztami (zob. T.Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 660). W niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia jakichkolwiek czynności sądowych poza jego siedzibą.

Z kolei według art. 106 § 5 p.p.s.a. "Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego". Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. dotyczy zatem postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd I instancji. Z naruszeniem art. 106 § 5 p.p.s.a. mamy do czynienia w sytuacji, gdy sąd przeprowadzał dowody uzupełniające, a dokonując tego uchybił stosownym przepisom procedury cywilnej. Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. W sytuacji, gdy Sąd I instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopiero, gdy sąd dopuści przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, to wówczas w tym zakresie będą miały zgodnie z postanowieniami art. 106 § 5 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2016 r., II GSK 155/15, LEX nr 2101833). Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. powoływanie się na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., II OSK 723/11; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2015 r., II OSK 1567/13; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 1647/14, LEX nr 1990785).

Niezależnie od tego należy zauważyć, że szczególny charakter postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym ograniczony do postępowania dowodowego z dokumentów, ogranicza także zastosowanie przepisów k.p.c. w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodzić się należy, że odpowiednie stosowanie przepisów k.p.c. odnosić się może wyłącznie do art. 244, art. 245 oraz art. 248-257 k.p.c. (por. T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 679), wobec czego nie mógłby być skuteczny zarzut naruszenia art. 235 § 1 k.p.c., w zakresie w jakim skarżąca kasacyjnie wskazywała na "poważne niedogodności". Możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego poza sądem orzekającym określa w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepis art. 94 p.p.s.a., a jak wyżej wskazano nie został on w niniejszej sprawie naruszony.

Konsekwencją nieskuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania jest obowiązek przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej za wiążącą ocenę stanu faktycznego dokonaną przez Sąd I instancji.

Wobec tego nie mogły również odnieść skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Naruszenie prawa materialnego może bowiem przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji naruszył art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) dalej u.d.i.p., w wyniku błędnej jego wykładni i niewłaściwego zastosowania bezzasadnie uznając, że strona skarżąca kasacyjnie jest w każdym wypadku podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a w konsekwencji błędnie uznał, że żądane informacje mają walor informacji publicznej, niewłaściwie stosując art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.

W istocie Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 w związku z ust. 2 u.d.i.p. (przy czym niezrozumiałym jest zarzut naruszenia ust. 2 art. 4 u.d.i.p., zobowiązujący do udostępnienia informacji publicznej organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne) stwierdzając, że Agencja Rozwoju Przemysłu S.A. będąca jednoosobową spółką Skarbu Państwa jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej. Bez wątpienia bowiem w myśl przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym kontekście Sąd stwierdził, że dokumenty w formie umów, aneksów, załączników do umów i aneksów, listów intencyjnych i porozumień posiadają walor informacji publicznej. Sąd nie sformułował poglądu wskazującego na bezwzględny obowiązek udzielenia przez zobowiązany organ każdej informacji, zaznaczając, że w przypadku uznania, że informacje nie posiadają cech informacji publicznej, wadliwe było wydawanie w sprawie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Kwestia, czy żądane informacje faktycznie mają charakter informacji publicznych, mogła być podnoszona w ramach zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono.

Oceniając w niniejszej sprawie wydane decyzje, w których z jednej strony organ uznaje, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a z drugiej strony powołuje się na tajemnicę przedsiębiorcy, jako przesłankę wyłączającą dostęp do informacji publicznej Sąd słusznie zauważył wewnętrzną sprzeczność w przyjętym rozumowaniu, skutkującą koniecznością uchylenia decyzji. Słusznie także Sąd I instancji zauważył, że organ powołując się tajemnicę przedsiębiorcy, a więc akceptując żądanie wniosku, jako wniosek o udzielenie informacji publicznej, nie wyjaśnił – przy uznaniu, że w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną - w sposób wystarczający przesłanki uzasadniającej odmowę udzielenia informacji publicznej i wskazał, że niewystarczającym jest powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tę tajemnicę należałoby oceniać i wskazania przedsiębiorcy, który zastrzegł tajemnicę.

Nie można więc zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z ust. 2 u.d.i.p. wskutek bezzasadnego uznania, że wszelkie żądane dokumenty, wytworzone przez skarżącą kasacyjnie w okresie od dnia 1 lutego 2015 r. w formie umów, aneksów, załączników do umów i aneksów, listów intencyjnych i porozumień posiadają walor informacji publicznej, jako dokumenty urzędowe.

Przede wszystkim należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Nadto, Sąd wyraźnie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że nienadesłanie do sądu żądanych dokumentów, spowodowało brak możliwości kontroli i ewentualnej weryfikacji stanowiska organu. Sąd I instancji nie mógł więc ustosunkować się w sposób pewny do twierdzeń organu, które, co należy podkreślić, najwyraźniej nie zostały oparte na właściwie zgromadzonym materiale dowodowym, skoro skarżąca kasacyjnie podnosi, że nie miała możliwości przesłania do Sądu na wezwanie oryginałów lub uwierzytelnionych kopii wszystkich dokumentów, z uwagi na obszerność i różne pod względem siedziby lokalizacje dokumentów. Podstawą rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie były zatem stwierdzone uchybienia formalne (naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80 k.p.a.) organu w zakresie wydawanych decyzji, skutkujące koniecznością ich uchylenia; przy uznaniu, że organ miał podstawy do zastosowania powołanego w decyzji art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjna za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a.