Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1766/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędziowie WSA Joanna Kube Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant referent - stażysta Łukasz Kaflik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia kserokopii rejestru wniosków dekretowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego J. F. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009 r. J. F., powołując się na art. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 5 ppkt a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – zwanej dalej udip) oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wystąpił do [...] Urzędu Wojewódzkiego o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii lub skanu tzw. wniosków złożonych w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) lub wykazu uiszczonych opłat od wniosków dekretowych. W uzasadnieniu wskazał, że kancelaria F. od wielu lat trudni się szeroko zakreśloną obsługą prawną spadkobierców przeddekretowych właścicieli nieruchomości [...] i w związku z tym każdorazowo występuje do [...] Urzędu Wojewódzkiego z zapytaniem o udostępnienie informacji z rejestru wniosków dekretowych odnośnie poszczególnych nieruchomości. Informacje dotyczące faktu złożenia bądź niezłożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu przez byłych właścicieli nieruchomości są istotne, gdyż na tej podstawie właściwy organ przyznaje bądź odmawia ustanowienia użytkowania wieczystego gruntów. Natomiast udostępnienie przez [...] Urząd Wojewódzki wskazanych danych w formie kopii lub skanu ułatwiłoby i znacznie przyspieszyłoby zebranie dokumentacji przy rozpatrywaniu wniosków dekretowych.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Wojewoda [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. poinformował, że rejestr wniosków dekretowych zawiera m.in. dane osobowe byłych właścicieli nieruchomości, a zatem niemożliwe jest udostępnienie kserokopii lub skanu rejestru. Dodatkowo poinformowano wnioskodawcę, że organ nie posiada wykazu uiszczonych opłat od złożonych wniosków dekretowych. Powyższe opłaty powinny znajdować się w aktach własnościowych nieruchomości, znajdujących się w Urzędzie W. lub w Urzędzie Dzielnicy, na obszarze której znajduje się dana nieruchomość.

W związku z powyższym J. F. pismem z dnia [...] maja 2009 r. podtrzymał swój dotychczasowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ewentualnie w przypadku jego nieuwzględnienia wniósł o udostępnienie żądanej informacji publicznej w postaci kserokopii lub skanu po ich uprzedniej anonimizacji. W przypadku nieuwzględnienia powyższych wniosków, na podstawie art. 16 ust. 1 udip złożył wniosek o wydanie wymaganej prawem decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wskazał, iż w sprawie nie znajduje zastosowania ustawa o ochronie danych osobowych, gdyż dane osobowe właścicieli nieruchomości objętych działaniem dekretu nie są chronione z uwagi na uprzednią publikację w organie promulgacyjnym gminy stołecznej.

Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. organ poinformował wnioskodawcę, że informacja, o którą wystąpił, nie ma charakteru informacji publicznej, zaś jej udostępnienie może nastąpić na podstawie art. 217-220 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a nie na ogólnych zasadach określonych przepisami udip.

Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Minister infrastruktury, działając na podstawie art. 37 § 2 kpa w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 udip, po rozpatrzeniu zażalenia J. F. na bezczynność Wojewody [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej, wyznaczył Wojewodzie [...] termin 14 dni od daty doręczenia postanowienia do rozpatrzenia wniosku J. F. z dnia [...] kwietnia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Z uwagi na powyższe Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 udip oraz art. 104 kpa, odmówił udostępnienia kserokopii rejestru wniosków dekretowych. W uzasadnieniu organ wskazał, że rejestr wniosków dekretowych zawiera zbiór danych osobowych byłych właścicieli nieruchomości [...]. Ponadto żądana informacja nie stanowi informacji dotyczącej podmiotów publicznych i podejmowanych przez nie rozstrzygnięć w zakresie zadań lub funkcji przez nie pełnionych, nie została również złożona do akt sprawy, a zatem nie ma ona charakteru informacji publicznej.

W odwołaniu od powyższej decyzji, skierowanym do Ministra Infrastruktury, J. F. wniósł o jej uchylenie i nakazanie Wojewodzie [...] udostępnienia żądanej informacji publicznej. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ust. 2, art. 6, art. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, a także art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. Nr 101, poz. 926 ze zm.), nieustosunkowanie się do wniosku o udostępnienie informacji w wersji zanonimizowanej, naruszenie art. 61 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 udip, naruszenie art. 8 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, nieuwzględnienie stanowiska Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r., rażące naruszenie art. 217-220 kpa, nieuwzględnienie treści wyroku WSA w Białymstoku z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SAB/Bk 69/06. W uzasadnieniu, powołując dotychczas przedstawiane argumenty, J. F. wskazał, że uzyskanie żądanych informacji ma na celu pogłębienie wiedzy na temat możliwości domagania się zwrotu nieruchomości w sprawach reprywatyzacyjnych w celu skutecznej realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu ww. odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że materiały, o które wystąpił J. F., nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 oraz art. 6 udip. Ponadto rejestr wniosków o przyznanie prawa własności czasowej zawiera dane osób składających wniosek lub ich pełnomocnika oraz adres i oznaczenie hipoteczne nieruchomości, zaś organ administracji publicznej zobowiązany jest do ochrony powyższych danych. Natomiast dane publikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego, w książce adresowej oraz w księgach hipotecznych, nie muszą być tożsame z danymi osób, które złożyły wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, bowiem taki wniosek mogli złożyć również następcy prawni właścicieli oraz użytkownicy gruntu.

Na przedmiotową decyzję Ministra Infrastruktury J. F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Przedmiotowej decyzji postawił zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 udip, poprzez ich bezzasadne zastosowanie wskutek błędnej interpretacji i przyjęcie, że zawnioskowana informacja w postaci rejestru wniosków dekretowych nie jest informacją w rozumieniu cyt. ustawy, rażącego naruszenia art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 udip, poprzez odmowę udostępnienia kserokopii (lub zeskanowanej wersji elektronicznej) w szczególności ze względu na naruszenie prywatności osoby fizycznej, naruszenia art. 61 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 udip. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, a także nieuwzględnienie wiążącego stanowiska Ministra Infrastruktury zawartego w postanowieniu z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu skargi wyraził opinię, iż rejestr wniosków dekretowych jest z całą pewnością informacją publiczną, natomiast konieczność dokonania anonimizacji nie mogła stanowić o zdyskwalifikowaniu informacji poddanej tego typu zabiegowi jako informacji publicznej. Dodatkowo dane o właścicielach zawarte w księgach wieczystych nie są chronione ustawą o ochronie danych osobowych, gdyż służą bezpieczeństwu obrotu nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zarzuty zawarte w skardze nie stanowią nowych okoliczności w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona.

Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, iż prawo do informacji publicznej jest zagwarantowane w treści art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który daje szerokie uprawnienia obywatelowi do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Przepis ten wskazuje, że prawo do informacji obejmuje także uprawnienie do uzyskiwania informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, a ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Treść art. 61 Konstytucji została skonkretyzowana w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – zwana dalej udip. Zakres przedmiotowy dostępu do informacji publicznej został określony w art. 6 udip. Przepis zawiera bardzo szeroki katalog spraw, które są uznawane za informację publiczną, a co za tym idzie podlegają ujawnieniu w trybie ww. ustawy z dnia 6 września 2001 r., co więcej wyrażenie "w szczególności" zawarte na początku wyliczenia wskazuje, że "wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu ma jedynie charakter przykładowy, na co wskazuje zwrot "w szczególności" Pozwala jedynie zorientować się, do jakiego typu stanów faktycznych odnosi się dane pojęcie" (M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA" Toruń 2002, s. 26). Tak, więc w przypadku otrzymania wniosku, co do którego osoba podejmująca decyzję o udostępnieniu informacji ma wątpliwości nie można się kierować samą treścią art. 6 ustawy. Z treści art. 1 udip jak i art. 61 Konstytucji wynika bowiem, że ustawodawca chciał, aby dostęp do informacji był jak najszerszy, dlatego też uwzględniając konstrukcje art. 1 należy uznać, że "zasadą powinno być udostępnianie informacji publicznej w trybie i na zasadach przewidzianych w omawianej ustawie" (M. Jaśkowska op. cit. s. 27). Naczelny Sąd Administracyjny w jednym ze swoich orzeczeń podkreślił, że "czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą należy, respektując zasadę powszechnego dostępu, interpretować przepisy na korzyść wykonującego prawo do takiej informacji" (wyrok NSA sygn. akt II SA 837/03 Monitor Prawniczy Nr 17/2003, s.770). Należy zatem uznać, iż organ interpretując zapisy ustawowe powinien zawsze dążyć do tego, aby informacja została ujawniona. Granicę ujawnienia informacji zakreśla art. 5 udip, który ogranicza możliwość udostępnienia informacji ze względu na przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182 poz. 1228) i inne tajemnice ustawowo chronione.

W rozpatrywanej sprawie skarżący złożył w dniu [...] kwietnia 2009 r. wniosek do [...] Urzędu Wojewódzkiego o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii lub skanu tzw. wniosków złożonych w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy lub wykazu uiszczonych opłat od wniosków dekretowych. Wnioski takie są wpisane do specjalnego rejestru prowadzonego przez organy państwowe. Oznacza to, że zawierają dane, które na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego są gromadzone i przechowywane przez organy administracji publicznej. Dotyczą także działalności publicznej, ponieważ wnioski te były podstawą do nadania właścicielowi gruntu prawa użytkowania wieczystego. Tak więc dane zawarte w rejestrach tworzonych przez organy administracji publicznej w ramach ich działalności opartej na przepisach prawa powszechnie obowiązującego są danymi publicznymi i podlegają upublicznieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W rozpatrywanej sprawie podstawą wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej było przede wszystkim uznanie, że żądane informacje nie są informacjami, o których mowa w art. 6 udip. Wydanie decyzji opartej na takiej przesłance jest niezgodne z treścią przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 2867/02 "odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 16 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej" (opublikowany w Wokanda 2003 nr 6 s. 33). Z takiego stanowiska NSA wynika, że jeśli sprawa nie dotyczy informacji publicznej, czyli nie dotyczy faktów, wówczas nie można wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy. Wnioskodawca powinien być jednak powiadomiony o odmowie, a zatem, jeśli "sprawa nie dotyczy informacji publicznej wydanie decyzji administracyjnej odmownej jest zbędne – wystarczy pismo informacyjne (wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 50/06 i 13 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 243/07); ("Informacja o działalności Sądów Administracyjnych w roku 2007" Warszawa 2008, s. 197). Jeżeli organy orzekające w sprawie uznały, że dane, których żąda wnioskodawca, nie są informacją publiczną, powinny poinformować o tym skarżącego, a nie wydawać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Dodatkowo w decyzjach wydanych w obu instancjach organy podnosiły, że w ich przekonaniu żądane informacje dotyczą danych osobowych objętych ochroną ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Sąd administracyjny nie może w tym miejscu wypowiadać się co do tej przesłanki wydania decyzji administracyjnej, gdyż zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 udip, w sytuacji, gdy podmiotowi wnioskującemu o uzyskanie informacji publicznej odmówiono tego prawa ze względu na ochronę danych osobowych właściwy jest sąd powszechny. Niemniej jednak skoro w rozpatrywanej sprawie podstawową przesłanką rozstrzygnięcia było uznanie, że żądane informacje nie są informacją publiczną, a zatem sąd administracyjny miał uprawnienie do usunięcia z obrotu prawnego decyzji opartych na tak błędnie przyjętej przesłance.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Orzekając o kosztach sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.