Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1125/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 3, pkt 19, art. 140 ust. 3 pkt 3, art. 142 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 613
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r.- Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art. 176, art. 106 § 3 i § 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2053/18 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 stycznia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2053/18 oddalił skargę W. G. (dalej: "Skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: "SKO") z [...] marca 2017 r. nr [...]. Decyzją tą uchylona została decyzja Starosty G. z [...] grudnia 2016 r. nr [...] ustalająca opłatę eksploatacyjną i opłatę podwyższoną za wydobywanie kopaliny – torfu – bez wymaganej koncesji w latach 2011-2014 w części dotyczącej opłaty za 2011 r. oraz utrzymana w mocy w pozostałym zakresie. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 201 ze zm., dalej: "kpa") i art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b) i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 2005 nr 228 poz. 1947 ze zm., dalej: "prawo geologiczne") w związku z art. 68 § 1 w związku z art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. 2017 poz. 201 ze zm., dalej: "op" lub "ordynacja podatkowa"), a także art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2014 poz. 1133 ze zm.) w związku z art. 140 ust. 1, ust. 3 pkt 3, ust. 5, ust. 6, art. 141 ust. 4, art. 142, art. 143 i art. 217 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 2014 poz. 613 ze zm.) oraz obwieszczeniem Ministra Środowiska z 7 sierpnia 2013 r. w sprawie stawek opłat na rok 2014 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego (M.P. 2013 poz. 721) i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. 2015 poz. 1659 ze zm.).

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy:

Starosta G. decyzjami z [...] grudnia 2015 r. ustalił W. G. opłatę eksploatacyjną oraz opłatę podwyższoną za wydobywanie kopaliny torfu bez wymaganej koncesji w latach 2011, 2012, 2013 i 2014 z terenu działek nr ewid. [...] i [...] w miejscowości H., gm. G., pow. G., woj. m. Od przedmiotowych decyzji Skarżący odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., które następnie decyzjami z [...] kwietnia 2016 r. o numerach [...],[...],[...],[...] uchyliło decyzje w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Starosta G. (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji"), po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] ustalił W. G. prowadzącemu wydobywanie kopaliny torfu bez wymaganej koncesji w latach 2011-2014 z działki nr ewid. [...] w miejscowości H., gm. G., pow. G., woj. m. - opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny. Ilość wydobytej kopaliny w latach 2011-2013 ustalono na podstawie wystawianych przez Skarżącego rachunków za sprzedaż torfu. Ilość wydobytego torfu w 2014 r. ustalono na podstawie "Operatu technicznego dotyczącego szacunkowego obmiaru wyrobiska górniczego nr [...] kopaliny pospolitej - torfu, na działce nr ewid. [...], obręb H.".

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że Skarżący razem z żoną M. G. byli właścicielami działek o numerach ewid. [...] i [...] w m. H., gm. G., a władającym - dzierżawcą była K. R. Starosta G. nie wydawał koncesji na wydobywanie kopaliny torfu z ww. działek. Działki o nr ewid. [...] i [...] w m. H. położone są w granicach [...] Parku Krajobrazowego. Na tym terenie zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nr [...] Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w części położonej w województwie mazowieckim (Dz.Urz. Woj. Maz. [...]), zakazuje się m.in. pozyskiwania do celów gospodarczych skał, w tym torfu. Na ww. działkach zostały wykonane cztery zbiorniki - dwa na działce [...] i dwa na działce [...]. W dniu kontroli przeprowadzanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na wymienionych działkach wykonywane były prace związane z wydobywaniem torfu i wywozem go na zewnątrz, a głównym celem było pozyskanie jak największej ilości torfu ze względu na stwierdzoną dużą ilość odkrywek w terenie. W miejscu, na które zostało wydane pozwolenie wodnoprawne na wykonanie stawów nie ma stawu, a na działkach nr [...] i [...], w innych miejscach niż to wskazane w pozwoleniu, znajdują się liczne odkrywki. [...] grudnia 2014 r. pracownicy Starostwa Powiatowego w G. przy współudziale uprawnionego geologa (B. S.) oraz funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w G., w obecności K. R. - ówczesnego dzierżawcy działek o nr ewid. [...] i [...] w m. H. oraz W. G. - ówczesnego współwłaściciela ww. działek, przeprowadzili oględziny w terenie. Na działce nr ewid. [...] ujawniono kilka wyrobisk poeksploatacyjnych, które wyglądem przypominały zbiorniki wodne; większość z nich to wyrobiska stare, bez znamion świeżej ingerencji, ze skarpami porośniętymi roślinnością oraz z widocznymi licznymi odkrywkami. Wśród nich ujawniono jedno wyrobisko górnicze z wyraźnymi świeżymi śladami wydobycia, nie porośnięte roślinnością, obok którego w hałdach był zmagazynowany torf – w protokole z oględzin w terenie ww. wyrobisko poeksploatacyjne nazwano jako "zbiornik nr 7". Na działce nr [...] i wokół samych wyrobisk widoczne były wyraźne, świeże ślady sprzętu ciężkiego, a sposób ingerencji sprzętu ciężkiego w skarpy oraz przyległy teren (utwardzona droga dojazdowa do działki nr [...] i utwardzona, wytyczona droga pomiędzy ww. wyrobiskami górniczymi - zbiornikami nr 5 i nr 7, wymieniony przepust w rowie biegnącym po granicy działek nr [...] i [...]) wskazuje na przygotowanie terenu do wydobycia i wywiezienia kopaliny na zewnątrz. Na obydwu działkach nr [...] i nr [...] widoczne były liczne odkrywki. Teren ww. działek, zwłaszcza działki nr [...], był w znacznym stopniu zdewastowany. W czasie oględzin w terenie wykonano pomiary powierzchni wyrobisk górniczych za pomocą urządzenia GPS map 62st GARMIN, według których powierzchnia wyrobiska górniczego nr 1 na działce nr [...] wynosiła 2978,4 m2, wyrobiska górniczego nr 2 na działce nr [...] wynosiła 2741,1 m2, a wyrobiska górniczego nr 7 na działce nr [...] - 1388,6 m2. Przesłuchano także W. G. oraz K. R.

W. G. przedstawił pracownikom Starostwa Powiatowego w G. następujące dokumenty:

– umowę zawartą w dniu [...] września 2014 r. pomiędzy zleceniodawcą – W. G. a wykonawcą - [...] R. M. na wykonanie usługi, która dotyczy oczyszczenia istniejących zbiorników wodnych na działce nr [...], w zamian za urobek, tj. błoto szlamowe, humus wydobyte podczas wykonywania prac (oczyszczania zbiorników) w ilości 10 000 m3;

– "Projekt prac geologicznych dla sporządzenia uproszczonej dokumentacji geologicznej złoża torfu w m. H. (dz. nr ewid. [...])", opracowany w marcu 1998 r. dla udokumentowania złoża torfu w m. H., gm. G., na zlecenie W. G.;

– postanowienie Zarządu Gminy G. z [...] listopada 1997 r. znak: [...], w którym wyrażono zgodę na eksploatację kopalin - torfu z udokumentowanych złóż surowców naturalnych z działki nr ewid. [...] w m. H., bez powodowania istotnych zmian w krajobrazie i warunkach naturalnych środowiska oraz nakazano zrekultywowanie gruntów zdewastowanych i przywrócenie ich gospodarce rolnej (stawy rybne);

– "Projekt geologicznych kryteriów bilansowości dla rozpoznania złoża torfu w kategorii C1 w m. H. - działka nr ewid. [...], gm. G.", opracowany w lutym 1998 r. wraz z decyzją Urzędu Wojewódzkiego w P. z [...] marca1998 r. znak: [...]zatwierdzającą ww. projekt geologicznych kryteriów bilansowości,

– pismo Zarządu Parków Krajobrazowych [...] i [...] z 5 lipca 1997 r. znak: [...],

– "Ocenę oddziaływania na środowisko prowadzonych prac geologicznych polegających na rozpoznaniu złoża kopaliny (torfu) w m. H., gm. G. (dz. gruntowa nr ewid. [...])";

– wyniki analiz ziem ogrodniczych, sporządzonych na zlecenie Skarżącego przez Okręgową Stację Chemiczno-Rolniczą w W;

– pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. Oddział w Delegaturze Placówce Zamiejscowej w P. z [...] października 2003 r. informujące Skarżącego, że Dyrektor Zespołów Parków Krajobrazowych negatywnie zaopiniował jego wniosek dotyczący wydobywania torfu na działce nr [...] w m. H., gm. G. oraz że koncesja na rozpoznawanie geologiczne złoża udzielona decyzją z dnia [...] marca 1998 r. wygasła.

Skarżący zeznał do ww. protokołu, że w dniu dokonywania oględzin w terenie, tj. [...] grudnia 2014 r., nie prowadził działalności. Wcześniej prowadził działalność gospodarczą związaną z wywożeniem torfu do Nadleśnictwa G. do szkółki leśnej (ostatnio 5 lat temu) jako rolnik na podstawie karty podatkowej. Skarżący zeznał, że to on nakazał pracownikom [...] R. M. wejść na działkę nr [...] i wydobywać z niej torf, bo chciał, aby powstał tam staw (chciał go wybudować na podstawie dokumentów, które uzyskał do tej pory i które przedstawił organowi podczas oględzin), dlatego też bierze pełną odpowiedzialność za wydobycie torfu z działki nr [...]. W wyniku nielegalnego wydobycia na działce nr [...] powstał zbiornik nr 7 i wg zeznań właściciela działki, potwierdzonych przez dzierżawcę, został on wykopany w październiku/listopadzie 2014 r., a urobek z wykopu został zmagazynowany na hałdzie. Zdaniem Skarżącego, pomimo że od dnia 1 lipca 2014 r. dzierżawcą ww. działek była K. R., to on jako właściciel zarządzał tymi działkami. Dodał także, że nie wie, ile torfu wydobyto z działki nr [...] ze zbiornika nr 7, a na pryzmach przed lasem na działce nr [...] zmagazynowany był torf pochodzący z działki nr [...] i namuł z odmulania stawów na działce nr [...]; nie wie, dokąd wywożony był torf. Z tego tytułu nie odnosił żadnych korzyści finansowych, nie były wystawiane żadne faktury, rachunki, wz itp., a transakcja z R. M. polegała na tym, że Skarżący nie płacił za oczyszczanie zbiorników i wydobycie, a oni (firma) w zamian za pracę brali muł ze stawów.

Skarżący przyznał się do wydobycia kopaliny torfu w latach 2011-2013, nie kwestionował również ww. rachunków i umów z lat 2011-2013 zawieranych z Nadleśnictwem G. Podczas składanych zeznań Skarżący nie kwestionował również faktu wydobycia torfu z działki nr [...] w 2014 r. [...] kwietnia 2015 r. przeprowadzono dowód w sprawie - oględziny w terenie mające na celu wykonanie pomiaru głębokości wyrobisk poeksploatacyjnych na działce nr [...] i [...] - zbiorników nr 1, nr 2 i nr 7, co przy znanej powierzchni wyrobisk pozwoliło ustalić objętość wydobytej kopaliny. Szczegółowe wyniki siatki pomiarowej głębokości i powierzchni zbiorników zostały przedstawione w operatach technicznych opracowanych przez geologa B. S. Starosta uznał, że wydobywanie kopaliny torfu przez Skarżącego było działaniem zorganizowanym, cyklicznym i powtarzającym się co najmniej od kilku lat i miało charakter zarobkowy (rachunki dla Nadleśnictwa G. za sprzedaż torfu). Faktem jest, że za wydobycie torfu w 2014 r. brak jest jakichkolwiek dokumentów (faktur, rachunków, wz itp.) potwierdzających sprzedaż torfu przez Skarżącego, ale mało prawdopodobnym wydaje się fakt, aby Skarżący zgadzał się, nie odnosząc żadnych korzyści finansowych, na wydobywanie i wywożenie torfu z jego działek. Skarżący był w pełni świadomy swojego działania i swoich decyzji, czego dowodem jest fakt, że od kilku, a może nawet kilkunastu lat, przy świadomości braku możliwości uzyskania koncesji na wydobywanie torfu z powodu zlokalizowania działek na terenie [...] Parku Krajobrazowego, w którym obowiązuje zakaz wydobywania torfu, prowadził nielegalną eksploatację tej kopaliny. Skarżący po wygaśnięciu koncesji wydanej we wcześniejszych latach miał świadomość, że po tym okresie nie ma uprawnień do eksploatowania torfu, o czym również informował go w piśmie z [...] października 2003 r. [...] Urząd Wojewódzki w W. Dowodem na nielegalną eksploatację torfu trwającą przez kilka lub nawet kilkanaście lat jest fakt występowania na ww. działkach wielu wyrobisk poeksploatacyjnych, z których większość jest wykonana w poprzednich latach, o czym świadczą porosty roślinności na skarpach. Jedno z tych wyrobisk zlokalizowane na działce nr [...], oznaczone jako zbiornik nr 7, jest ewidentnie świeżo wykonane - posiada nieporośnięte roślinnością skarpy, świeże ślady wydobycia, a Skarżący sam stwierdził kilkakrotnie, że zostało ono w całości wykonane jesienią 2014 roku. W związku z tym organ I instancji ustalając opłatę podwyższoną za wydobywanie kopaliny torfu bez koncesji w 2014 roku odniósł się tylko do ilości wydobytej kopaliny z działki nr [...], na podstawie obmiaru wyrobiska poeksploatacyjnego - zbiornika nr 7. Za lata 2011, 2012 i 2013 naliczono opłatę eksploatacyjną na podstawie rachunków wystawionych dla Nadleśnictwa G. za torf pozyskany, zgodnie z zeznaniami Skarżącego, z innej części działki nr [...] (zeznania z lipca 2016 roku). Nie zachodzi więc w tym przypadku prawdopodobieństwo podwójnego naliczenia kary, gdyż zgodnie z zeznaniami samego wydobywającego zbiornik nr 7 został w całości wykonany jesienią 2014 roku i na pewno kopalina pozyskana z niego nie była przedmiotem sprzedaży Nadleśnictwu G. (rachunki z lat 2011, 2012 i 2013) Jest ona zhałdowana w pobliżu lasu na działce nr [...]. Zgodnie z art. 140 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 Prawa geologicznego i górniczego z 2011 roku opłatę podwyższoną ustala się za wydobywanie kopalin bez koncesji, a kopaliną wydobytą jest całość kopaliny odłączonej od złoża, niekoniecznie sprzedanej. Wobec braku dowodów na to, że z działki nr [...] był wydobywany torf, organ I instancji wszelkie wątpliwości rozstrzygnął na korzyść strony, nie naliczając opłaty podwyższonej za kopalinę pozyskaną z działki nr [...].

Od powyższej decyzji Skarżący wniósł odwołanie.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję Starosty G. z [...] grudnia 2016 r. w części, tj. w pkt I.1. i I.2., czyli w zakresie ustalenia opłaty eksploatacyjnej naliczonej za wydobywanie kopaliny torfu bez wymaganej koncesji w roku 2011, i w tym zakresie umorzyło postępowanie przed organem I instancji ze względu na przedawnienie. W pozostałym zakresie utrzymało w mocy ww. decyzję.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że Skarżący kwestionuje w zasadzie jedynie określoną przez organ ilość wydobytej kopaliny - torfu w 2014 r. Organ odwoławczy zauważył, że ze sprawozdania technicznego dotyczącego zbiornika na działce nr [...] wynika, że jego średnia głębokość ze wszystkich pomiarów w rożnych miejscach wynosi 2,39 m p.l.w., a z dwóch skrajnych pomiarów - 2,25 m p.l.w. Zatem dla celów obliczenia pustki poeksploatacyjnej geolog przyjął średnią głębokość zbiornika - 2,32 m [(2,39 m + 2,25 m) : 2 = 2,32 m] powiększoną o 0,5 m, czyli wysokość od poziomu terenu do lustra wody, co dało głębokość niecki zbiornika 2,82 m. Powierzchnia wyrobiska mierzona przy użyciu GPS Garmin GPS map 62 st. ma powierzchnię 1 388,6 m2. W oparciu o te dane geolog ustalił, że z wyrobiska zostało wydobyte 3 916 m3 torfu. Wielkość tą pomniejszył jednak o 30% z uwagi na istniejące osypy ścian wyrobiska, jak i istniejące wewnątrz nierówności dna. W rezultacie określił, że z przedmiotowego zbiornika wydobyto 2 741 m3 torfu. Taką też wielkość przyjął organ dla ustalenia opłaty podwyższonej. Stawka opłaty podwyższonej dla torfu w dniu wszczęcia postępowania, tj. w roku 2014, wynosiła 1,21 zł x 40, co daje sumę opłaty podwyższonej – 132 664,00 zł (2 741 m3 x 1,21 zł x 40 = 132 664,00 zł). Wysokość stawki została ustalona w oparciu o obwieszczenie Ministra Środowiska z 7 sierpnia 2013 r. w sprawie stawek opłat na rok 2014 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego (M.P. 2013 poz. 721). Ustalenia te organ odwoławczy uznał za miarodajne i dające obiektywna wiedzę na temat ilości wydobytego torfu. W ocenie Kolegium pomiar torfu zgromadzonego w pryzmach na działce nr [...], który według wyjaśnień Skarżącego pochodzi w całości ze zbiornika nr 7, nie może być uwzględniony. Z protokołów oględzin wynika, iż początkowo torf ten był zgromadzony na 4 pryzmach, z których trzy nosiły wyraźne ślady pobierania i wywożenia torfu. Następnie torf ten został zagarnięty na jedną pryzmę. Dlatego też jej pomiar nie może oddawać rzeczywistej wielkości wydobycia. W tej sytuacji organ odwoławczy oparł swoje ustalenia na danych pomiarowych wykonanych przez geologa w specjalistycznym operacie. Skarżący kwestionuje ustaloną w operacie głębokość wyrobiska - 2,82 m. Głębokość ta ostatecznie została pomniejszona wskutek zastosowania przez geologa korekty o 30%. Ustalona tak głębokość wyrobiska nie odbiega od podawanej przez Skarżącego (około 3 m - oświadczenie z dnia 12 stycznia 2015 r., 2 m - wyjaśnienia złożone do oględzin z dnia [...] grudnia 2014 r.), czy K. R. (5 m - protokół z oględzin w dniu 17 grudnia 2014 r.). Dlatego też brak podstaw do zakwestionowania pomiarów geologicznych sporządzonych w przedmiotowej sprawie.

III.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, będące rezultatem nie podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co było rezultatem pominięcia przez organ zastrzeżeń i uwag co do braku dokonania pomiaru znajdującego się na przedmiotowej działce wydobytego torfu i odniesienia tej ilości do dokonanych pomiarów wynikających ze sporządzonego operatu, oraz braku wyjaśnienia, czy ilości wydobytego torfu przed 2014 r. wynikające z rachunków, nie są objęte wyliczeniem biegłego, co by skutkowało podwójnym karaniem za wydobyty torf.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 poz. 1302, dalej: "ppsa"). Na wstępie Sąd I instancji wyjaśnił, że w odniesieniu do wydobywania kopaliny - torfu bez wymaganej koncesji w latach 2012-2014 zastosowanie będą miały przepisy obowiązującej od 1 stycznia 2012 r. ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z art. 140 ust. 1 tej ustawy działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Właściwy w tym zakresie jest aktualnie od 1 stycznia 2015 r. organ nadzoru górniczego (ust. 2 pkt 2). Zmiana unormowania w zakresie właściwości organów nastąpiła wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2014 poz. 1133 ze zm.). Jednakże stosownie do art. 18 ust. 2 ustawy zmieniającej do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy w zakresie ustalenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 140 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się dotychczasowe przepisy. W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte [...] grudnia 2014 r., tj. w dacie doręczenia stronie zawiadomienia o jego wszczęciu z urzędu i nie zostało zakończone przez dniem 1 stycznia 2015 r. W sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ww. ustawy z 2011 r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2014 r. Odnosi się to również do przepisu art. 140 ust. 2 pkt 2 ustawy, co oznacza, iż organem właściwym w sprawie działalności prowadzonej bez wymaganej koncesji na wydobywanie torfu jest starosta. Dotyczy to także pozostałych unormowań ustawy, a więc opłatę podwyższoną za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny (art. 140 ust. 3 pkt 3). Opłaty podwyższone, o których mowa w ust. 3 pkt 3-6, ustala się stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania (art. 140 ust. 5). Do opłat, o których mowa wyżej, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa dotyczące zobowiązań podatkowych.

W świetle tych przepisów organ właściwy, czyli w tej sprawie Starosta G., był obowiązany naliczyć podwyższoną opłatę eksploatacyjną za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji, jeżeli spełnione będą następujące przesłanki:

1) zostanie stwierdzone, że doszło do wydobywania kopaliny, w tym wypadku torfu,

2) zostanie ustalone, że podmiot, który prowadził wydobycie, nie dysponował wymaganą koncesją,

3) zostanie ustalona ilość wydobytej kopaliny.

W rozpoznawanej sprawie - w ocenie Sądu I instancji - nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane przez Skarżącego spełnienie pierwszych dwóch przesłanek warunkujących nałożenie obowiązku uiszczenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej.

Odnosząc się do trzeciej przesłanki warunkującej nałożenie obowiązku uiszczenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej, tj. ustalenia ilości wydobytej kopaliny, WSA wskazał, że Skarżący nie neguje ustalenia dla niego opłaty podwyższonej za wydobywanie w latach 2012-2013 kopaliny torfu bez wymaganej koncesji z ww. wskazanej w decyzji działki. Ilość wydobytej w tych latach kopaliny ustalono na podstawie rachunków związanych z dostarczaniem torfu do podległej Nadleśnictwu G. szkółki leśnej. W ocenie WSA zarzuty Skarżącego dotyczące wadliwości pomiarów wydobytego w 2014 r. torfu są bezpodstawne. W toku postępowania wykazane zostało, że wydobycie kopaliny we wcześniejszych latach odbywało się ze zbiornika oznaczonego na planie sytuacyjnym numerem 5, znajdującego się na działce nr [...], a ustalenia te potwierdził Skarżący w czasie oględzin w terenie w dniu [...] kwietnia 2015 r. Za bezzasadny został też uznany zarzut nieustalenia, czy ze zbiornika nr 7 torf wydobywany był przed rokiem 2014. W oświadczeniu złożonym do ww. protokołu oględzin w dniu [...] grudnia 2014 r. Skarżący wskazał, że to on nakazał pracownikom [...] R. M. wejść na działkę nr [...] i wydobywać z niej torf, bo chciał, aby powstał tam staw, dlatego też powstał zbiornik nr 7 (k. 149-150 akt adm.). Podczas przesłuchania w charakterze świadka w Komendzie Powiatowej w G. w dniu [...] grudnia 2014 r. Skarżący zeznał cyt.: "w tym samym czasie co te dwa stawy, ta sama firma na działce [...] kopała torf za moją zgodą, ale nie wywoziła torfu, tylko usypała na pryzmy na działce [...]" (k. 293 akt adm. sprawy). W czasie oględzin w terenie w dniu [...] kwietnia 2015 r. sporządzono protokół z oględzin, w którym wskazano cyt. "Pan G. ściągnął na swoje działki firmę [...], żeby wyczyściła zbiorniki koło domu. Na dz. [...] firma miała wyczyścić stare zbiorniki, p. G. oświadczył, że kazał kopać torf, tam gdzie później powstał zb. nr 7." (k. 330 akt adm.). Ponadto w złożonych przed organem I instancji wyjaśnieniach z dnia [...] lipca 2016 r. Skarżący wskazał, że cyt.: "Kazałem wydobywać torf ze zbiornika nr 7 z dz. [...] jesienią 2014." (k. 638 akt adm.), natomiast w wyjaśnieniach złożonych w dniu [...] grudnia 2015 r. Skarżący zeznał, że cyt.: "Zbiornik nr 7 na działce nr [...] został wykopany na przełomie października i listopada 2014 r. Wykopała go firma R. M. na moje polecenie, pozwoliłem firmie, żeby tam weszła na tą działkę i kopała, na podstawie tych dokumentów, które miałem zgromadzone." (k. 446 akt adm.).

W ocenie WSA z powyższych zeznań i wyjaśnień Skarżącego jednoznacznie wynika, że usytuowany na działce nr [...] zbiornik nr 7 został wykopany dopiero jesienią 2014 r. przez [...] R. M. na polecenie Skarżącego i za jego wiedzą. Sąd I instancji dokonał oceny operatu określającego ilość torfu wydobytego w 2014 r. na działce nr [...]. Podkreślił, że skarżący [...] grudnia 2015 r. zapoznał się w Starostwie Powiatowym w G. z zebranymi materiałami i dowodami w sprawie, w tym z ww. operatem technicznym. Z treści protokołu zapoznania strony z zebranymi materiałami i dowodami w sprawie wynika, że Skarżący nie miał uwag do pomiarów wykonanych w grudniu 2014 r. oraz w kwietniu 2015 r. oraz do operatu technicznego sporządzonego dla zbiornika nr 7.

IV.

Omówiony wyrok W. G. zaskarżył w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniósł też o zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

– art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego poprzez przyjęcie błędnych kryteriów oceny dowodów, co doprowadziło do uznania za wiarygodną opinię geologa B. S., a w efekcie do błędnego przyjęcia, że organ w sposób prawidłowy ustalił ilość wydobytej przez Skarżącego kopaliny;

– naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 lit c) ppsa poprzez wadliwą kontrolę legalności decyzji wydanej przez organ, co doprowadziło do niesłusznego oddalenia skargi wobec błędnej oceny działań organu administracji naruszających art. 77, 80 kpa, gdyż w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w efekcie dokonując dowolnej oceny dowodów.

2) Naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest:

– art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 19 ustawy z dnia 9 czerwca Prawo geologiczne i górnicze przez jego niewłaściwe zastosowania, to jest błąd subsumpcji, polegający na wadliwym uznaniu, iż w niniejszym stanie faktycznych mamy do czynienia z wydobyciem kopaliny ze złoża, mimo iż nie ustalono co de facto zostało wydobyte ze zbiornika nr 7 znajdującego się na działce nr [...], czy był to torf i czy miał określony walor, to jest mógł przynieść korzyść gospodarczą;

– art. 140 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest błąd subsumpcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie art. 140 ust. 3 pkt 3 tj. poprzez przyjęcie, iż organ był uprawniony do obciążenia Skarżącego podwyższoną opłatą eksploatacyjną, mimo iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości charakteru i ilości wydobytej kopaliny w roku 2014.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie wniosło też o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 ppsa - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 ppsa). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło w postępowaniu przed Sądem I instancji i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu.

Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne ze względu na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie. Skarga ta nie spełnia bowiem przytoczonych powyżej wymogów formalnych.

W pierwszej kolejności należało rozważyć zasadność naruszenia przepisów postępowania.

Sąd administracyjny dokonywał w tej sprawie kontroli decyzji administracyjnej pod kątem przestrzegania prawa przy wydaniu decyzji i w poprzedzającym jej wydanie postępowaniu. WSA nie przeprowadzał w postępowaniu sądowym dowodów z dokumentów, a jedynie oceniał m.in. prawidłowość postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy. Nie mógł zatem naruszyć art. 106 § 3 i § 5 ppsa w związku z art. 233 § 1 kodeksu cywilnego.

Z drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania i jego uzasadnienia wynika, że Skarżący zarzuca wadliwość dokonanej kontroli decyzji administracyjnej z uwagi na to, że – w jego ocenie – Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa z uwagi na naruszenie przez organy "art. 77 i art. 80 kpa". Przepis art. 77 kpa składa się z czterech przepisów – jednostek redakcyjnych (paragrafów) o różnej treści normatywnej. Zatem autor skargi kasacyjnej skarżąc naruszenie tego przepisu winien wskazać, który z tych przepisów został naruszony. Brak takiego wskazania uniemożliwia sądowi kasacyjnemu ustosunkowanie się do wadliwie postawionego zarzutu. Art. 80 kpa nakazuje organowi administracyjnemu ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się takiego naruszenia. Organy dokonały oceny materiału dowodowego na podstawie licznych dowodów: oględzin, zeznań świadków i samego Skarżącego, obmiarów dokonanych przez rzeczoznawcę – geologa. Skarżący i świadkowie potwierdzili wydobywanie torfu ze zbiornika nr 7 w 2014 r. Wskazywały też na to oględziny dokonane przy udziale geologa. Obliczenie wydobytego torfu wobec braku jednoznacznych dowodów wskazujących na jego ilość (jak było to w latach poprzednich, gdy ilość wydobytego torfu obliczono na podstawie przedstawionych faktur) odbyło się na podstawie oszacowania wyrażonego w operacie, co do którego Skarżący w toku postępowania nie zgłaszał konkretnych zarzutów mających świadczyć o jego wadliwości. Takie oszacowanie podstawy naliczenia opłaty było dopuszczalne, gdyż art. 142 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w zakresie obliczenia opłat odsyła do przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. 2018 poz. 800 ze zm.) dotyczących zobowiązań podatkowych. Z kolei art. 23 Ordynacji podatkowej stanowi, że podstawę opodatkowania (a więc w tym przypadku przedmiotowej opłaty) określa się w drodze oszacowania, jeżeli brak jest ksiąg podatkowych lub innych danych niezbędnych do jej określenia. Tak właśnie było w tym przypadku.

Tym samym zarzuty naruszenia przepisów postępowania należało uznać za nieuzasadnione. Dlatego też należało przyjąć stan faktyczny za prawidłowo ustalony przez organy.

Pierwszy zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy naruszenia art. 6 ust 1 pkt 3 i 19 Prawa geologicznego i górniczego.

Przepisy te stanowią, że: kopaliną wydobytą – jest całość kopaliny odłączonej od złoża (art. 6 ust. 1 pkt 3), złożem kopaliny – jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą (art. 6 ust. 1 pkt 19). Skarżący w istocie nie kwestionuje, że był wydobywany torf, a więc kopalina w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3. Co do korzyści gospodarczej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 19 ustawy, to chodzi o potencjalną korzyść gospodarczą. Ustawodawca użył bowiem sformułowania: "może przynieść korzyść gospodarczą", a nie np. "przyniosło korzyść gospodarczą". Należy też zauważyć, że sam Skarżący przyznał, że korzyść otrzymał, gdyż podmiot wydobywający torf dla utworzenia zbiornika wodnego zabierał torf jako część zapłaty za usługę. Zarzut naruszenia przepisów 6 ust 1 pkt 3 i 19 Prawa geologicznego i górniczego nie może służyć do podważania ustaleń stanu faktycznego, którego ustalenie, wobec wykazanej wyżej nietrafności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, było prawidłowe.

Zatem zarzut naruszenia art. 6 ust 1 pkt 3 i 19 Prawa geologicznego i górniczego jest niezasadny.

Również bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 140 ust. 3 pkt 3 Prawa geologicznego i górniczego. Zgodnie z tym przepisem opłatę podwyższoną za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny. Jak wyżej wskazano podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego (w szczególności tu wymienionego) przez niewłaściwe zastosowanie nie może być skuteczne dla podważenia prawidłowości ustalenia stanu faktycznego. Skoro – jak wyżej wskazano - w niepodważonym skutecznie stanie faktycznym ustalono w dopuszczalnej formie oszacowania ilość wydobytej kopaliny (torfu) i zastosowano do naliczenia opłaty stawkę wynikającą z wymienionego przepisu, to nie doszło do błędu subsumpcji.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za pozbawione usprawiedliwionych podstaw oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.

Ponieważ Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy i o jej przeprowadzenie nie wniósł też organ, na podstawie art. 182 § 2 ppsa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.