Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1033/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 14 ust.. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Środzie Wlkp. na uchwałę Rady Gminy Kleszczewo z dnia 31 marca 2005 r. nr XXXII/159/2005 w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy w Kleszczewie nr XXXII/159/2005 z dnia 31 marca 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole prowadzone przez Gminę Kleszczewo; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

W dniu 31 marca 2005 r. Rada Gminy w Kleszczewie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256. poz. 2572 ze zm.) podjęła uchwalę Nr XXXII/159/2005 w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole prowadzone przez Gminę Kleszczewo.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w Środzie Wlkp. zarzucając jej istotne naruszenie prawa - art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty polegające na przekroczeniu w niżej wymienionych przepisach upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w powyżej wskazanych artykułach ustawy o systemie oświaty poprzez:

- ustalenie w § 1 i 2 uchwały opłat za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego, które mają charakter opłat stałych, nie pozostających w związku z rodzajem danego świadczenia oraz bez jednoczesnego wskazania rodzaju tych świadczeń

- ustalenie w § 5 pkt 1 uchwały terminu do wnoszenia opłat.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 1, §2, § 5 pkt 1 uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator po przytoczeniu treści art. 14 ust. 5 i art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wskazał, że wyżej przywołane przepisy upoważniały radę gminy do ustanowienia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, tylko jeśli świadczenia te wykraczały poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Zatem powyższe przepisy wykluczały możliwość ustalenia przez gminę w uchwale odpłatności za przedszkole w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego.

Jak zauważa się w orzecznictwie sądowym, oplata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją zatem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi, bowiem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 września 2008 r., sygn. III SA/Wr 358/08, wyrok WSA w Poznaniu z 16 września 2009 r., sygn. IV SA/Po 549/09, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 23 czerwca 2009 r,, sygn. II SA/Go 345/10).

Prokurator podkreślił, że w świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, iż pobieranie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych było, na podstawie ustawy o systemie oświaty w brzmieniu z dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, dozwolone wyłącznie za zajęcia wykraczające poza program realizowany przez przedszkole w ramach podstawy programowej i tylko w przypadku wyraźnego określenia rodzaju świadczenia, za które pobierana jest opłata oraz w wysokości odpowiadającej konkretnemu dodatkowemu świadczeniu.

Zdaniem skarżącego z brzmienia § 1 i 2 zaskarżonej uchwały, mimo dość niejasnego sformułowania zawartych w nich zapisów, wynika, iż opłaty w przedszkolach na terenie Gminy Kleszczewo są pobierane za świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. W żaden sposób nie wskazano jednak co się na takie świadczenia ponadprogramowe składa, określając je zbiorczo jako "koszty opieki i wychowawstwa przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego". Takie sformułowanie uznać należy za zbyt ogólnikowe i zupełnie abstrakcyjne. Nadto w/w przepisy nie zawierają jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w takiej wysokości a nie innej. Także ustalenie stałej wysokości opłat oznacza konieczność ponoszenia stałej, zryczałtowanej opłaty, niezależnie od rzeczywistego czasu w jakim dziecko korzystało z danego świadczenia. W związku z powyższym nie jest wykluczone, że ustalona przez Radę Gminy wysokość opłat powoduje sytuację, iż rodzice dzieci będą partycypować w kosztach działania przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest organ prowadzący.

Prokurator podniósł również, iż upoważnienie zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty przekracza także zapis § 5 pkt 1 dotyczący ustalenia terminu do wnoszenia opłat, albowiem jak wyżej wykazano rada gminy wydając uchwałę na podstawie tego przepisu jest jedynie uprawniona do ustalenia wysokości opłaty, nie zaś do wprowadzania szczegółowych ustaleń dotyczących kwestii cywilnoprawnych, do jakich zaliczają się postanowienia o terminie wnoszenia opłat. Wskazana materia nie mieści się bowiem w zakresie upoważnienia ustawowego ustanowionego przez wyżej przywołany przepis ustawy o systemie oświaty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżony akt został uchylony i na dzień wnoszenia skargi nie obowiązywał.

W dalszej części uzasadnienia organ po przytoczeniu treści przepisów podniósł, że ustawodawca nałożył na przedszkola publiczne obowiązek świadczenia usługi bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego a świadczenia udzielane ponad owe bezpłatne minimum udzielane być mogły odpłatne, ustalenie zaś wysokości tych opłat oddano do kompetencji rady gminy. W ocenie organu zaskarżoną uchwałą Gmina wskazała wysokość opłat i odniosła je do konkretnego świadczenia, wskazując co opłaty te obejmują. W § 2 uchwały określono, iż opłata owa obejmuje koszty przygotowania posiłków, koszty opieki i wychowawstwa a więc zajęcia realizowane ponad podstawą programową wychowania przedszkolnego. Zdaniem organu sformułowana w zaskarżonej uchwale opłata określa wysokości konkretnych opłat za określone świadczenia zgodnie z zasadą ekwiwalentności i opłata ta nie ma charakteru dowolności.

W ocenie organu zaskarżona uchwała nie wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone przepisami prawa i istniało wyraźne upoważnienie ustawowe do jej wydania. A zatem zaskarżona uchwała nie narusza prawa w sposób istotny. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Również treść § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie narusza prawa w sposób istotny.

Organ zwrócił również uwagę, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne a o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub, w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Istnieje jednak cezura czasowa dla stwierdzenia nieważności. I tak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ustawy o samorządzie gminnym). Dalej organ wskazał, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawna z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Orzeczenie takie nie wywołuje zatem skutków wstecz, pomimo iż mogło ono zrodzić stosunki prawne związane z powstaniem praw czy zobowiązań. Ratio legis takiego unormowania jest niewątpliwie dbałość o bezpieczeństwo prawne, niestwarzanie stanu niepewności prawnej. Podobne ograniczenia w usuwaniu z porządku prawnego niezgodnych z prawem aktów spotykamy na przykład w odniesieniu do orzeczeń takich instytucji jak nawet Trybunał Konstytucyjny (art. 190 Konstytucji RP).

Dalej organ wskazał, że art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej Ppsa) stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jako przepis szczególny podawany jest cytowany powyżej art. 94 ustawy o samorządzie gminnym.

Na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ponieważ stwierdzenie nieważności § 1, §2 i § 5 pkt 1 uchwały powoduje, iż cała uchwała nie ma racji bytu.

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Gminy w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole prowadzone przez Gminę Kleszczewo.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że utrata mocy przez zaskarżoną uchwałę wywarło skutki prawne z mocą jedynie ex nunc, natomiast orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności.

Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, (publ. OTK 1994/II poz. 44 ) wskazał, iż za uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie administracji publicznej rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Zauważyć należy, że aktualnie, po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów prawnych nie posiadają mocy powszechnie obowiązującej. Jednakże wykładnia dokonana przez Trybunał Konstytucyjny może być wykorzystywana w stosowaniu prawa jako istotny argument interpretacyjny. Jak wykazał Trybunał Konstytucyjny uchylenie lub zmiana zaskarżonej uchwały, nie są równoznaczne z pozbawieniem jej mocy prawnej. Sam fakt uchylenia zaskarżonej uchwały nie daje podstaw do umorzenia postępowania, gdyż w okresie do jej uchylenia uchwała ta znajdowała się w obrocie prawnym i wywierała wobec podmiotów jej dotyczących określone skutki prawne.

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że na podstawie zaskarżonej uchwały organ gminy pobierał opłaty za przedszkola, zaskarżona uchwała w części dotyczącej opłat wywołała zatem skutki prawne.

W myśl przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów , które je ustanowiły. Zaliczenie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa, pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich (i spełnienia przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być wyłącznie stosowane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyraża przede wszystkim art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa (delegacja). Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne , a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy uprawnione do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa.

W niniejszej sprawie uchwała została wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały, stanowił, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Stosownie do art. 5 ust. 5 cyt. ustawy zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Z kolei w art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty ustawodawca wskazywał wówczas, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawa programowa została określona w art. 3 pkt 13 ustawy oraz sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U z 2009 Nr 4, poz.17). Zakres podstawy programowej określony został poprzez wyznaczenie celów wychowawczych jakie powinny być osiągnięte przez realizację podstawy programowej, która opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Ponadto wskazać należy, że w przepisie § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001 r. określono, że czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że świadczenia dotyczące nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego było bezpłatne. Jedynymi opłatami jakie mogą pobierać gminy od rodziców lub opiekunów dzieci korzystających z przedszkoli publicznych, są opłaty za świadczenia wykraczające poza minimum określone w powołanym rozporządzeniu, np. opłaty za naukę języków obcych czy żywienie dzieci.

W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu wówczas obowiązującym, i inne przepisy ustawy o systemie oświaty nie zawierały ustawowej definicji pojęcia "opłata". Zauważyć zatem należy, że orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmowano i nadal przyjmuje się, że opłata stanowi w istocie wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Tym samym opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 sygn. akt I OSK 2315/11, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega wątpliwości, że taki właśnie charakter ma opłata ustalana w oparciu o przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W związku z powyższym sądy administracyjne w swych orzeczeniach podejmowanych na tle omawianego stanu prawnego niejednokrotnie wskazywały na bezwzględną konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola publiczne miały prawo pobierać opłaty. Zwracały również uwagę na to, że omawiane opłaty - w okresie kiedy została podjęta kwestionowana uchwała - mogły być ustalane i pobierane wyłącznie za świadczenia, które przekraczały minimum programowe wychowania przedszkolnego, a ponadto że zajęcia odpłatne nie powinny pokrywać się ze świadczonymi programowo, które świadczone są bezpłatnie.

Organ samorządu terytorialnego ustanawiając przedmiotową opłatę, powinien konkretyzować świadczenia, za które opłata ta miała być żądana. Uchwała musi zatem szczegółowo określać oferowane przez przedszkole publiczne świadczenia, tak by nie było jakichkolwiek wątpliwości, że odpłatność faktycznie miała dotyczyć świadczeń przekraczających podstawę programową. Wysokość opłaty należy przy tym określić osobno za każde z poszczególnych świadczeń. Sposób ustalenia takiej odpłatności musi zaś być przekonujący i oparty na kalkulacji ekonomicznej. Niedopełnienie tych warunków uniemożliwiało adresatom uchwały ustalenie, a zatem także i kontrolę, czy w oferowanych świadczeniach mieściły się rzeczywiście zajęcia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w załączniku nr 1 cyt. zarządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r., jakie były koszty zajęć, a ponadto czy ustalone opłaty nie obejmowały także innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zgodzić należy się ze skarżącym, iż treść § 1 uchwały pozostaje w sprzeczności z wyżej wskazaną regulacją prawną. W § 1 uchwały określono, że przedszkole pobiera opłatę za świadczenia udzielane przez przedszkola, konkretyzując w § 2 uchwały, że opłaty te obejmują koszty przygotowania posiłków oraz koszty opieki i wychowania przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Zatem zasadnie Prokurator wskazał, że z brzmienia § 1 i 2 zaskarżonej uchwały, mimo dość niejasnego sformułowania zawartych w nich zapisów, wynika, iż opłaty w przedszkolach na terenie Gminy są pobierane za świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. W żaden sposób nie wskazano jednak co się na takie świadczenia ponadprogramowe składa, określając je zbiorczo jako "koszty opieki i wychowawstwa przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego". Sąd podziela również zarzut, że przepisy uchwały nie zawierają jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w takiej wysokości a nie innej. Także ustalenie stałej wysokości opłat oznacza konieczność ponoszenia stałej, zryczałtowanej opłaty, niezależnie od rzeczywistego czasu w jakim dziecko korzystało z danego świadczenia.

W tym miejscu wskazać należy, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, bo wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń i ich jakości. Sądy administracyjne zgodne są też co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (vide: wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt / OSK 1477 oraz dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt / OSK 1189/08). Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica lub opiekuna prawnego dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy zaś szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała w tym względzie winna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń.

Ponadto wskazać należy, że wprowadzenie do zaskarżonej uchwały zapisu, że opłata miesięczna za świadczenia wykraczające poza podstawę programową nie podlega zwrotowi w przypadku nieobecności nastąpiło z naruszeniem prawa.

Z treści art. 14 ust. 5 ustawy wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty. Obowiązujące przepisy prawa nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "opłata". Co wskazano już wyżej opłata ta stanowi instytucję prawnofinansową której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Pogląd ten podziela skład orzekający. Wobec tego należy przyjąć, że opłaty za przedszkole mają charakter cywilnoprawny, a więc zastosowanie ma w tym przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług. Z tej racji nie ma podstaw do przyjęcia w uchwale postanowienia o niedokonywaniu zwrotu opłaty za świadczenia przedszkoli w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu. Rodzice dziecka obecnego w przedszkolu za wnoszoną opłatę otrzymują i korzystają ze świadczeń udzielanych przez przedszkole w przeciwieństwie do rodziców wnoszących opłatę, których dziecko nie może być obecne przez określony czas w przedszkolu.

Zgodzić należy się z Prokuratorem, że kwestie cywilnoprawne do jakich zaliczyć należy niewątpliwie termin wnoszenia opłat powinny być uregulowane, z uwagi na fakt, iż ustawodawca nie upoważnił rady gminy do ich unormowania w przepisach rangi prawa miejscowego, w umowach zawieranych przez dyrektora przedszkola z rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka.

Niezachowanie w zaskarżonej uchwale wskazanych powyżej zasad ustalania opłat za przedszkola oznacza przekroczenie przez Radę granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty.

Należało więc uznać, iż zaskarżone części uchwały, tj. § 1, § 2, § 5 pkt wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co skutkować musiało stwierdzeniem ich nieważności. Sąd stwierdził nieważność całej uchwały mając na uwadze, że wyeliminowanie z obrotu prawnego wyłącznie zakwestionowanych jej zapisów uczyni uchwałę nieczytelną.

W tym miejscu Sąd postanowił odnieść się do stanowiska organu o niemożności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 147 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ponadto zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu mamy do czynienia z "istotnym" naruszeniem prawa. Ponadto wskazać należy, że art. 94 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy sytuacji, gdy uchwała rady jest dotknięta "istotnym" naruszeniem prawa, a tylko z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz o jej "niezgodności z prawem". Jednakże należy mieć na uwadze, że powyższe nie odnosi się z mocy art. 94 ust. 1 zdanie ostatnie ustawy o samorządzie gminnym do uchwał będących aktami prawa miejscowego, gdyż w stosunku do nich upływ terminu nie wyłącza stwierdzenia nieważności w razie "istotnego" naruszenia prawa. W niniejszej sprawie, co wskazano na wstępie zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i z tego względu upływ terminu czy tez jej uchylenia nie mają wpływu na możliwość stwierdzenia nieważności tego aktu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 Ppsa orzekł jak w sentencji. O wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa.