Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 210/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 2b
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant referent – stażysta Aleksandra Żurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r. nr uchwała nr [...] w przedmiocie wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Z. (dalej: "Rada Gminy", "Organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018r., poz. 994; dalej: "u.s.g.") i art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016r., poz. 487 ze zm.; dalej: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości" lub "u.w.t.p.a"), podjęła [...] września 2018 r. uchwałę nr [...] w sprawie wprowadzenia odstępstw od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych na terenie Gminy Z..

Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Okręgowy w R. (dalej "Prokurator"), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Powyższej uchwale Prokurator zarzucił, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 14 ust. 2b ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016r., poz. 487 ze zm.) poprzez:

- wskazanie w § 1 uchwały, iż dopuszczalne jest spożywanie napojów alkoholowych na terenie obiektów wskazanych w tej uchwale w czasie zorganizowanych imprez kulturalnych i sportowo-rekreacyjnych, podczas gdy rada gminy nie była uprawniona do określenia okoliczności, w których dopuszczalne będzie spożywanie alkoholu w miejscu publicznym i uzależnienia takiej możliwości od faktu zorganizowania wskazanej w uchwale imprezy;

- podjęcie uchwały bez przeprowadzenia analizy, czy wprowadzenie odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych nie będzie miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podał na wstępie, że w § 1 uchwały postanowiono, że wprowadza się odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych w czasie zorganizowanych imprez kulturalnych i sportowo-rekreacyjnych w następujących obiektach: 1) Parku R. i na boisku sportowym w T., 2) budynkach Ochotniczych Straży Pożarnych i placach wokół tych budynków, 3) budynkach świetlic, domów ludowych i placach wokół tych budynków. W § 2 uchwały wskazano natomiast, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Z.. Z kolei w § 3 uchwały postanowiono, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M..

Następnie Prokurator wskazał, że w art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości wprowadzono zakaz spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. W myśl natomiast art. 14 ust. 2b tej ustawy, rada gminy może wprowadzić w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym na terenie gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, jeżeli uzna, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1, i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego. W świetle tych przepisów Prokurator wywiódł, że prawodawca miejscowy został zatem upoważniony jedynie do wprowadzenia w określonym miejscu publicznym odstępstwa od generalnego ustawowego zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych. Granice upoważnienia ustawowego dotyczą zatem jedynie określenia miejsc publicznych, w których zakaz nie będzie obowiązywał, nie zaś okoliczności lub czasu, w którym spożywanie alkoholu w miejscach publicznych będzie dopuszczalne. Tym samym ocenił, że w § 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy przekroczyła granice upoważnienia ustawowego wskazując, że odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych obowiązuje w czasie zorganizowanych imprez kulturalnych i sportowo -rekreacyjnych. Zdaniem Prokuratora prawodawca miejscowy wprowadził nie tylko odstępstwo od zakazu spożywana napojów alkoholowych, do czego był uprawniony, ale także z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określił okoliczności obowiązywania owego odstępstwa. Tymczasem wprowadzenie odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w sposób odmienny, niż jest to określone w ustawie, należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej, niż to uczynił ustawodawca, stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Tylko bowiem w ustawie dozwolone jest ustalanie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Także tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Zatem każde unormowanie, wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego. Prokurator powołał się na wyrok NSA z 1 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3148/17, LEX nr 2486318.

Prokurator dodał również, że w świetle art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości rada gminy może wprowadzić odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych jeżeli uzna, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art, 2 ust. 1, i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W konsekwencji okoliczności, które warunkują dopuszczalność wprowadzenia odstępstwa, a zatem przyjęcie że odstępstwo takie nie będzie miało negatywnego wpływu na kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego winny zostać poddane analizie i uwzględnione w procesie uchwałodawczym i znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. W przypadku zaskarżonej uchwały, zdaniem Prokuratora brak jest podstaw do przyjęcia, że przywołane okoliczności były analizowane przez radę gminy.

Odpowiadając na skargę, Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w całości uznając, że zaskarżona uchwała nie narusza w sposób istotny prawa. Dodała, że intencją organu nie było wprowadzenie odstępstwa jako wyłączenia miejsc wskazanych w uchwale – w ogóle ze stosowania zasad określonych ustawą, gdyż wyłączenie miało dotyczyć wyłącznie czasu organizowania tych imprez, co ma miejsce 2 – 3 razy w roku. W ocenie Rady, trudno jest zatem dopatrzyć się "modyfikacji materii ustawowej" jak wywodzi Prokurator. Działanie uchwałodawcze Rady miało na celu wprowadzenie odstępstwa jako wyjątku od zasady niespożywania alkoholu w tych miejscach publicznych, a nie stworzenie całkowitego "uwolnienia" tych miejsc wskazanych w uchwale – od zakazu spożywania alkoholu – stale. Wprowadzenie odstępstwa miało przy tym charakter sporadyczny (w czasie imprez), a nie permanentny (w ogóle, bez stosowania określnika czasu). Z tego powodu Rada uznała skargę Prokuratora wręcz za niezrozumiałą, gdyż jej konkluzja w istocie prowadzi do wniosku, że odstępstwo od zakazu spożywania alkoholu w minimalnym zakresie (w czasie imprez opisanych w uchwale, np. 2 – 3 razy w roku) jest czymś bezprawnym, nagannym, a dopuszczenie odstępstwa na wskazanych w uchwale obiektach – w szerokim, nieograniczonym zakresie (bez jakichkolwiek ram czasowych) byłoby działaniem legalnym, zgodnym z ustawą. Tym samym w ocenie Rady Gminy nie przekroczyła ona upoważnienia ustawowego w tym zakresie wprowadzając odstępstwo, o którym mowa w uchwale.

W pozostałej części zarzuty skargi Rada Gminy również uznała za nieuzasadnione, gdyż przed podjęciem zaskarżonej uchwały przeprowadziła stosowne konsultacje społeczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "ppsa"), obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym, rada gminy może wprowadzić, w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym na teren gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, jeżeli uzna, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1 i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego. Stosownie bowiem do art. 14 ust. 2a przytoczonej ustawy, zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów.

W ocenie Sądu, przepis art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości zawiera upoważnienie rady gminy do wprowadzenia odstępstw od zakazu sprzedaży alkoholu w niektórych, wskazanych miejscach publicznych. Samo literalne brzmienie tego przepisu, który posługuje się określeniem ogólnym: "wprowadzenie odstępstwa" skłania do takiego jego rozumienia, że odstępstwo od ogólnego zakazu sprzedaży alkoholu w miejscach publicznych może mieć ograniczony charakter, tzn. dopuszczać spożycie napojów alkoholowych w sposób ograniczony. Ustawa nie wskazuje bowiem, że odstępstwo takie w określonym miejscu ma mieć charakter generalny, bez ograniczenia czasowego, czy też bez ograniczenia co do niektórych tylko rodzajów alkoholu. Tak sformułowany przepis pozwala na zastosowanie wnioskowania w zakresie wykładni prawa polegającego na założeniu, że jeżeli norma prawna dozwala czynić więcej, to dozwala także i mniej (argumentum a maiori ad minus). Skoro zatem wskazany przepis prawa pozwala radzie gminy na całkowite zniesienie zakazu sprzedaży alkoholu w określonym miejscu publicznym, to tym bardziej zezwala na częściowe zniesienia tego zakazu ograniczające się do sporadycznych imprez okolicznościowych. Należy przy tym zauważyć, że uchwała indywidualizuje te miejsca publiczne, powszechnie dostępne i jest wystarczająca do jednoznacznego wskazania terenów, na którym Rada Gminy Z. wprowadziła odstępstwo od zakazu spożywania alkoholu. Trzeba też mieć na uwadze, że uchwała nie wprowadza samo przez się dowolności w sprzedaży alkoholu w określonych miejscach i okolicznościach, gdyż sprzedaż taka będzie wymagała posiadania stosownych zezwoleń wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów art. 9 i następnych ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Rady Gminy, że preferowana przez Prokuratora wykładnia art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości zmierzałaby w istocie do zastosowania dalej idących niż chce Rada Gminy, odstępstw od zakazu sprzedaży alkoholu w miejscach publicznych, co godziłoby w podstawowy cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości, jakim jest ograniczenie spożywania alkoholu.

Brak też jest podstaw do stwierdzenia, że Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę z naruszeniem art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości bez rozważenia jej negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, oraz tego, czy nie będzie zakłócać bezpieczeństwa i porządku powszechnego. Podjęcie uchwały zostało bowiem poprzedzone konsultacjami na zebraniach wiejskich we wsiach wchodzących w skład gminy Z., gdzie projekt uchwały spotkał się z powszechną akceptacją. Gmina Z. jest gminą wiejską składającą się wyłącznie z niewielkich wsi (największe 3 wsie mają po nieco ponad 1000 mieszkańców), gdzie zebrania wiejskie w sposób naturalny pozwalają na przeprowadzenie konsultacji społecznych, co realizuje wynikającą z art. 16 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę uczestnictwa ogółu mieszkańców jako wspólnot samorządowych w sprawowaniu władzy publicznej.

Przytoczone wyżej okoliczności doprowadziły Sąd do uznania, że zaskarżona uchwała nie narusza art. 14 ust. 2b o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Uchwała ta została podjęta w przewidzianym w ustawie trybie. Rada Gminy podjęła uchwałę na podstawie wskazanego przepisu art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości, nie przekraczając wyznaczonej w nim kompetencji. Zatem należało też uznać, że nie zostały naruszone art. 7 i art. 94 Konstytucji.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, działając na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.