Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1395/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 170 ust 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi R. M. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]


UZASADNIENIE

R.M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] czerwca 2018 r. (nr [...]) o utrzymaniu w mocy postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] maja 2018 r. (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Skarbowej w [...] powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej zaproponował R. M., na piśmie, nowe warunki zatrudnienia. Skarżący tej propozycji zatrudnienia nie przyjął.

W dniu 11 maja 2018 r. R. M. zwrócił się do Dyrektora Izby Skarbowej w [...] o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia go ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że nie przyjął propozycji pracy z powodu "jej dyskryminującego charakteru".

Organ I instancji postanowieniem z [...] maja 2018 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby w Służbie Celno-Skarbowej z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej do jej wydania. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał art. 170 ust. 1 pkt 2 i art. 170 ust. 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą wprowadzającą") i stwierdził, że skoro R. M. złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, to w konsekwencji należy przyjąć, że stosunek służbowy skarżącego wygasł z mocy prawa. Organ dodał, że decyzja administracyjna jest wydawana tylko wówczas, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję pełnienia służby (art. 169 ust. 4 powołanej ustawy).

Skarżący złożył zażalenie na to postanowienie, w którym podtrzymał stanowisko dotychczasowe stanowisko.

R. M. w skardze na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] czerwca 2018 r. o wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu I instancji. Skarżący zarzucił, że organy obu instancji nieprawidłowo przyjęły, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania i w konsekwencji naruszyły art. 61a § 1 k.p.a. Zdaniem R. M. organ naruszył ponadto art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej oraz art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji. W uzasadnieniu tych zarzutów skarżący podniósł m. in., że organy pozbawiły go "prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji", zastosowały "niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej" w ten sposób dyskryminując go.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zaskarżone postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] czerwca 2018 r., którym organ utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] maja 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby naruszają prawo i dlatego skarga zasługuje na uwzględnienie.

Organy przyjęły, że odmowa przyjęcia przez skarżącego propozycji zatrudnienia, w następstwie której jego stosunek służbowy wygasł, powodowała ex lege skutek w postaci zwolnienia go ze służby i nie wymagała jakiegokolwiek działania władczego.

Sąd nie podziela tego zapatrywania organów.

Z przepisu art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej wynika, że pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie tej ustawy, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składali odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej). Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jeżeli pracownik (funkcjonariusz) złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jego stosunek stosunki pracy (służbowy) wygasał po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożył to oświadczenie, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r. Należy dodać, że pracownik (funkcjonariusz), któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składał w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie było równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej). Według art. 170 ust. 3 ustawy wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza należy traktować jak zwolnienie ze służby.

Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym wykładni art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej, przyjmuje się, że wygaśnięcie stosunku służbowego oznaczające zwolnienie ze służby, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji stwierdzającej to wygaśnięcie.

Zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 508; zwanej dalej: "ustawą o KAS"), w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Skoro zatem ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to nie ma podstaw do "pozbawiania" funkcjonariusza, który nie przyjął propozycji pracy prawa do otrzymania takiej decyzji (por. np. postanowienie NSA z 10 kwietnia 2018 r. I OSK 2768/17, z 13 września 2018 r. I OSK 896/18; wyrok WSA w Gdańsku z 9 listopada 2017 r. III SAB/Gd 31/17; wyrok WSA w Rzeszowie z 7 marca 2018 r. II SAB/Rz 77/17; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy powtórzyć, że zgodnie z art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej, w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego wobec złożenia oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zakładając racjonalność działań ustawodawcy przytoczona wypowiedź musi mieć określony sens, którego zgodnie z jego intencją należy poszukiwać przez odwołanie się do przepisów normujących zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Innymi słowy, skoro ustawodawca nakazuje organowi traktować, a więc uznawać zdarzenie polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego za równorzędne ze zwolnieniem ze służby, to taki nakaz musi ukierunkować organ stosujący prawo na te regulacje, które normują procedurę zwolnienia ze służby. Organ winien więc podjąć dokładnie takie same działania jakie podejmuje się względem funkcjonariusza zwalnianego, czyli zobligowany jest wydać decyzję administracyjną stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego oraz podać w niej przyczyny takiego zwolnienia.

Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego funkcjonariuszy. W ocenie Sądu, byłoby rażąco niesprawiedliwe i jednocześnie oczywiście naruszające gwarancje konstytucyjne – określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP – opowiedzenie się za brakiem ochrony sądowej tych funkcjonariuszy, którym organ poprzez samo "milczenie" wygasza stosunki służbowe. Nie trzeba przekonywać, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku równoznaczna z decyzją o zwolnieniu ze służby, dzięki istnieniu przepisów o kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej, zapewnia najlepsze możliwe gwarancje zachowania konstytucyjnej zasady równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP), jak również prawa do sądu (art. 45 i art. 175 Konstytucji RP).

Z tych wszystkich względów nie powinno budzić wątpliwości, że intencją ustawodawcy było - w ocenie Sądu - zobligowanie organów stosujących ustawę wprowadzającą do traktowania wygaśnięcia stosunku służbowego, w sytuacjach określonych w art. 170 ust. 1, na równi ze zwolnieniem funkcjonariusza ze Służby Celno-Skarbowej. Zwolnienie funkcjonariusza wyłącznie w drodze milczenia organu bez jednoczesnego wyposażenia go w prawo do ochrony przysługujących mu uprawnień do pozostawania w służbie publicznej, oznaczałoby złamanie wypracowanych dotychczas zasad w zakresie kontroli podstaw zachwiania stabilności stosunku służbowego.

Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., który był podstawą wydania zaskarżonego postanowienia, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli wniosek w tej sprawie nie pochodzi od strony lub postępowanie z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być wszczęte. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w postępowaniu administracyjnym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12 i z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14, dostępne na stronie internetowej: nsa.gov.pl/orzecznictwo). Z tego co już powiedziano wynika, że taka sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym orzekł, w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 tej ustawy.