Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2955/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 23b ust. 5, art. 89 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Szymon Widłak (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 428/15 w sprawie ze skargi K. F. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu (obecnie: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie) z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od K. F. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie 3600 zł (trzy tysiące sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA", "sąd I instancji") wyrokiem z 1 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 428/15, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi K. F. (dalej: "strona", "skarżący") na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu (dalej: "DIC", "organ II instancji") z [...] lutego 2015 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, oddalił skargę.

Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] marca 2011 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w Przemyślu przeprowadzili kontrolę w lokalu "[...]" ul. [...] w [...] w zakresie urządzania i prowadzenia gier hazardowych. W lokalu stwierdzono dwa urządzenia do gier typu [...] (bez numerów). W wyniku eksperymentu ustalono, że gra odbywa się według sposobu i zasad jak dla automatów o niskich wygranych, ma charakter losowy.

W toku wszczętego postępowania karnoskarbowego o przestępstwo skarbowe z art. 107 § 1 Kodeks karny skarbowy, podjęto bezskuteczną próbę ustalenia właściciela powyższych urządzeń. W toku postępowania stronie przedstawiono zarzut prowadzenia gry na dwóch automatach do gier poprzez udostępnienie powierzchni lokalu oraz zapewnienie ciągłości gry na tych automatach, tj. udostępnienie ich do publicznego korzystania i podłączenie do sieci elektrycznej. Strona przyznała się do zarzucanego czynu. Prawomocnym wyrokiem nakazowym Sąd Rejonowy w [...] Wydział II Karny z [...] lutego 2012 r., sygn. [...], uznał stronę winną popełnienia zarzucanego jej czynu, stanowiącego przestępstwo skarbowe z art. 107 § 1 Kodeksu karnego skarbowego, skazując ją na karę grzywny.

Przedmiotowe automaty zostały także poddane badaniu przez jednostkę badającą Wydziału Izby Celnej w Przemyślu – Laboratorium Celne. W jego wyniku stwierdzono, że budowa zewnętrzna i wewnętrzna automatów jest identyczna jak budowa automatów do gier o niskich wygranych. Prowadzone na automatach gry mają charakter losowy, niezależny od woli gracza, wyczerpując legalną definicję gier na automatach określoną w art. 2 ust. 3 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540, dalej: "u.g.h.") i definicję wygranej rzeczowej określoną w art. 2 ust. 4 u.g.h.

Wobec powyższych ustaleń Naczelnik Urzędu Celnego w Przemyślu wszczął postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie a następnie decyzją z [...] października 2014 r., nr [...], wymierzył stronie karę pieniężną za urządzanie gier poza kasynem na dwóch automatach typu .[..] (bez numerów)w wysokości 24.000 zł.

Na skutek złożonego odwołania decyzją z [...] lutego 2015 r., nr [...], DIC utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że poza sporem pozostaje, że strona w prowadzonym lokalu zapewniała ciągłość gry na dwóch automatach i udostępniała je do publicznego korzystania. Bezsporne jest także to, że na automatach rozgrywane były gry odpowiadające definicji zawartej w art. 2 ust. 3 i ust. 5 u.g.h. Na podstawie dowodów: wyników eksperymentu przeprowadzonego przez funkcjonariuszy oraz opinii Laboratorium Celnego Izby Celnej w Przemyślu z przeprowadzonego badania – ustalono, że urządzenia te są urządzeniami elektronicznymi, urządzane gry mają charakter losowy, wynik gry jest nieprzewidywalny i nie jest uzależniony od gracza, od jego zręczności. Automaty programowo i sprzętowo umożliwiają uzyskanie wygranej pieniężnej, a także rzeczowej polegającej na prowadzeniu gier przy wykorzystaniu punktów uzyskanych w poprzedniej grze. Automaty wypłacały wygrane pieniężne.

W ocenie organu odwoławczego skoro strona urządzała grę losową poza lokalem kasyna, to zasadnym jest nałożenie na niej kary pieniężnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego podwójnego karania za ten sam czyn, tj. na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. i na podstawie art. 107 ustawy Kodeks karny skarbowy DIC stwierdził, że jest on niezasadny, Analizując z kolei charakter przepisów ustawy o grach hazardowych, w szczególności tych dotyczących nakładania kar w związku z prowadzeniem gier poza kasynem, w kontekście regulacji dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE Seria L z 1998 Nr 204, poz.37, dalej: "dyrektywa 98/34/WE"), organ II instancji wskazał, że stwierdzenie, iż przepis ustawy nie został wbrew obowiązkowi wynikającemu z prawa UE notyfikowany Komisji Europejskiej, nie upoważnia automatycznie do odmowy zastosowania takiego przepisu na postawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP.

W skardze skierowanej do WSA, wnosząc o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 247 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej, przez wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej mimo, że w stosunku do skarżącego zakończyło się postępowanie karnoskarbowe za to samo zachowanie, co oznacza ukaranie za ten sam czyn; 2) art. 89 ust. 1 pkt 2 i art. 90 ust. 1 u.g.h., przez zastosowanie i wymierzenie kary pieniężnej mimo, że przepis ten nie został notyfikowany a tym samym nie mógł być stosowany.

W odpowiedzi na skargę DIC wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej "P.p.s.a."), oddalił skargę.

W ocenie WSA organy celne prawidłowo ustaliły, że urządzającym gry był skarżący, który nie posiadał koncesji na prowadzenie kasyna gry wymaganego na podstawie art. 6 ust. 1 u.g.h., a także dokonały trafnej subsumcji ustaleń faktycznych pod odpowiednie normy. W wyniku przeprowadzonego w toku kontroli eksperymentu stwierdzono, że gry na wyżej wskazanych automatach odbywają się według sposobu i zasad jak dla automatów o niskich wygranych, mają charakter losowy, a jeden z automatów wypłaca wygrane pieniężne. Powyższe ustalenia potwierdzone zostały w badaniu sprawdzającym przeprowadzonym przez Laboratorium Celne Izby Celnej w Przemyślu (posiadające status jednostki badającej – upoważnienie Ministra Finansów z 8 kwietnia 2011 r.). W jego rezultacie stwierdzono, że prowadzone na automatach gry mają charakter losowy, uzyskiwane wyniki są nieprzewidywalne i niezależne od woli gracza, programowo i sprzętowo umożliwiają uzyskanie wygranej pieniężnej, a także rzeczowej, polegającej na prowadzeniu gier przez wykorzystanie punktów uzyskanych w poprzedniej grze, wyczerpując legalną definicję gier na automatach określoną w art. 2 ust. 3 u.g.h. i definicję wygranej rzeczowej określoną w art. 2 ust. 4 u.g.h. Ponadto gry urządzane są w celach komercyjnych, uruchamiają się po zasileniu ich środkami pieniężnymi, za wprowadzoną kwotę pieniędzy uzyskuje się punkty kredytowe, za które możliwe jest uruchomienia gry.

Jak wskazał sąd I instancji zgodnie z art. 2 ust. 3 u.g.h. grami na automatach są gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym komputerowych, o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których gra zawiera element losowości. Przy czym według art. 2 ust. 4 u.g.h., przez wygraną rzeczową rozumie się także uzyskanie możliwości przedłużenia gry bez konieczności wpłaty stawki za udział w grze, a także możliwości rozpoczęcia nowej gry przez wykorzystanie wygranej rzeczowej uzyskanej w poprzedniej grze. Z przyjętej w orzecznictwie wykładni użytego w art. 2 ust. 3 u.g.h. sformułowania "element losowości" wynika, że taką cechę ma gra, której wynik jest nieprzewidywalny dla grającego, czyli nie zależy od jego umiejętności fizycznych i psychicznych, tj. zręczności, woli czy wiedzy.

W rozpatrywanej sprawie organy celne bezspornie wykazały, że gra na badanym urządzeniu charakteryzuje się tymi cechami, albowiem jej organizowanie było nastawione na zysk, związany z odnoszeniem korzyści z wpłat inicjujących grę, przez osoby uczestniczące w grze (charakter odpłatny gry) i odbywało się przy tym na urządzeniu wystawionym w miejscu cechującym się dostępnością dla nieograniczonej liczby grających. Podczas gry na automatach istniała możliwość uzyskiwania wygranych pieniężnych i rzeczowych. Reasumując, zdaniem WSA gra na przedmiotowych automatach odpowiada definicji gry na automacie w rozumieniu ustawy o grach hazardowych. Bezspornie ustalony stan faktyczny uprawniał organy celne do zastosowania przepisów ustawy o grach hazardowych i zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h.

Sąd I instancji podzielił przy tym stanowisko, zgodnie z którym z art. 89 ust. 1 u.g.h. wynika, że każdy, kto bez koncesji lub zezwolenia będzie urządzał grę hazardową, albo będzie urządzał grę na automacie poza kasynem gry podlegać będzie karze pieniężnej. Wynika stąd, że każdy, kto urządzi grę hazardową bez legitymowania się koncesją lub zezwoleniem, bez względu na formę prawną urządzającego tę grę (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, której odrębne przepisy przyznają podmiotowość prawną) i miejsce urządzenia tej gry, podlegać będzie karze pieniężnej. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania podmiotu, który w świetle ustawy o grach hazardowych nie może uzyskać wymaganej koncesji na prowadzenie kasyna, lecz wbrew temu obowiązkowi podejmuje jednak tę koncesjonowaną działalność.

Istotne dla wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie okoliczności "urządzania gier", to zaś w okolicznościach sprawy zostało potwierdzone, gdyż wyrokiem nakazowym Sąd Rejonowy w [...] Wydział II Karny z [...] lutego 2012 r., sygn. [...], uznał skarżącego winnym popełnienia zarzucanego mu czynu, tj. prowadzenia gry na dwóch automatach do gier o nazwie [...] (bez numerów) poprzez udostępnienie powierzchni lokalu pod te automaty oraz zapewnienie ciągłości gry na tych automatach, tj. udostępnienie ich do publicznego korzystania i podłączenie do sieci elektrycznej, stanowiącego przestępstwo skarbowe z art. 107 § 1 Kodeksu karnego skarbowego, skazując go na karę grzywny.

Odnosząc się do zarzutu o braku możliwości zastosowania art. 89 u.g.h. wobec braku jego notyfikacji, sąd I instancji uznał, że przez brak notyfikacji Komisji Europejskiej projektu art. 14 ust. 1 czyli przepisu o charakterze technicznym, doszło do uchybienia natury legislacyjnej, jednak uchylenie zaskarżonej decyzji nie byłoby uzasadnione ani konieczne, ponieważ w istocie rozstrzygnięcie to nie narusza prawa, a konsekwencją jego uchylenia byłaby konieczność wydania decyzji tej samej treści co decyzja zaskarżona, ze względu na fakt wejścia w życie 3 września 2015 r. ustawy z 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1201) po wcześniejszym notyfikowaniu projektu tej ustawy Komisji Europejskiej 5 listopada 2014 r. pod numerem 2014/0537/PL. Nie ulega wątpliwości, że zmiana redakcyjna art. 14 ust. 1 oraz art. 89 ust. 2 pkt 1, nie doprowadziła do zmiany charakteru norm w nich zawartych. Skoro zatem powyższe przepisy ustawy o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i w brzmieniu zaproponowanym w projekcie zmiany ustawy o grach hazardowych, mają w istocie taki sam sens i wynika z nich taka sama norma prawna, to wejście w życie ustawy nowelizującej, której projekt notyfikowano, oznacza nie tylko zachowanie ciągłości normy prawnej, lecz i potwierdzenie jej zgodności z unijnym porządkiem prawnym. Niezasadne byłoby przyjęcie w tym stanie rzeczy, że niezmieniona w swej istocie norma art. 14 ust. 1 oraz art. 89 u.g.h. dopiero po wejściu w życie ustawy nowelizującej z 12 czerwca 2015 r. przestała naruszać porządek prawny.

WSA wskazał także, że trzeba ocenić, czy art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 90 ust. 1 i ust. 2 u.g.h. można uznać za przepisy techniczne, a przez to podlegające obowiązkowi notyfikacji zgodnie z dyrektywą 98/34/WE, a ponadto, czy wymienione przepisy ustawy o grach hazardowych pozostają w tego rodzaju związku z technicznym przepisem art. 14 tej ustawy, który to związek, zawsze i bezwarunkowo – a więc, bez względu na elementy konkretnego stanu faktycznego – uzasadnia odmowę ich zastosowania, jako podstawy nałożenia kary pieniężnej, ilekroć podmiot urządzający gry na automatach czyni to poza kasynem gry.

Wskazany przepis sam w sobie nie kwalifikuje się bowiem do żadnej z grup przepisów technicznych, w rozumieniu przywołanej dyrektywy. Po pierwsze, nie opisuje on cech produktów, a sankcje w nim przewidziane wiążą się z działaniem polegającym na urządzaniu gier niezgodnie z zasadami, a nie z nieodpowiadającymi standardom właściwościami produktów, czy też ich jakością. Po drugie, nie stanowi on "innych wymagań", gdyż odnosi się do określonego sposobu prowadzenia działalności przez podmioty urządzające gry, a nie do produktów. Nie określa również warunków determinujących w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. W końcu po trzecie, przepis ten nie ustanawia żadnego zakazu, lecz zapewnia respektowanie zasad określonych w innych przepisach ustawy, co oznacza, że w relacji do nich realizuje funkcję gwarancyjną. Ustanawia on sankcję za działania niezgodne z prawem, lecz ocena tej niezgodności jest dokonywana na podstawie innych wzorców normatywnych.

Skarżący nie posiadając koncesji na prowadzenie kasyna gry ani zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier losowych lub gier na automatach, urządzał poza kasynem gry na automatach, które – jak ustalono – były automatami do gier hazardowych. Przyjęcie wniosku o niestosowaniu art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. wyłącznie ze względu na niedopełnienie procedury notyfikacji art. 14 ust. 1 u.g.h. prowadziłoby do niedopuszczalnej gratyfikacji braku poszanowania prawa w dziedzinie, która ze względu na bezpieczeństwo i porządek publiczny wymaga szczególnej reglamentacji.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 247 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej i nałożenie kary pieniężnej mimo, że w stosunku do skarżącego zakończyło się postępowanie karnoskarbowe za to samo zachowanie, co oznacza ukaranie za ten sam czyn, WSA uznał go za niezasadny. Podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2015 r., P 32/12, orzekł, że art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. w zakresie, w jakim zezwalają na wymierzenie kary pieniężnej osobie fizycznej, skazanej uprzednio prawomocnym wyrokiem na karę grzywny za wykroczenie skarbowe z art. 107 § 4 Kodeksu karnego skarbowego, są zgodne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W ocenie sądu I instancji stanowisko Trybunału jest w pełni adekwatne do ponoszenia przez ten sam podmiot za ten sam czyn kary pieniężnej i odpowiedzialności za przestępstwo skarbowe z art. 107 § 1 Kodeks karny skarbowy.

Sąd I instancji nie dopatrzył się także wskazywanych naruszeń przepisów postępowania, a dotyczących prawidłowości przeprowadzonego przez organy celne postępowania dowodowego. W ocenie sądu organy celne prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, wyjaśniły i wykazały w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji jakie dowody i jakie poczynione na nich ustalenia przesadziły o wydaniu zaskarżonych decyzji. Wbrew podnoszonym zarzutom Laboratorium Celne Izby Celnej w Przemyślu posiada uprawnienia do przeprowadzania badań sprawdzających, posiada status upoważnionej jednostki badającej do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Jednostka ta znajduje się także w wykazie publikowanym przez Ministra Finansów na podstawie art. 23f ust. 6 u.g.h. Sąd nie dopatrzył się uchybień procesowych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie w powołaniu na art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:

1. art. 134 § 1 P.p.s.a., przez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy – brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze przez stronę skarżącą,

2. art. 141 § 4 P.p.s.a., przez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej było sprzeczne z przepisami prawa,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa,

5. art. 34 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, przez zastosowanie środka o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych,

6. art. 49 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, przez istotne ograniczenie swobody przedsiębiorczości obywateli innych państw członkowskich na terytorium Polski oraz zmniejszenie atrakcyjności korzystania z tych swobód,

7. art. 56 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, przez ewidentne ograniczenie swobody świadczenia usług

przy czym zarzuty 5, 6 i 7 rozpatrywane powinny być w związku z zasadą proporcjonalności (zastosowanie środków rażąco niewspółmiernych do osiągnięcia manifestowanych celów), zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasadą bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego,

8. art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 oraz art. 90 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 260 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 267 TFUE, przez przyjęcie wykładni art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE innej niż dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w opublikowanych 29 września 2012 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (C 295/12) orzeczeniu z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-231/11, C-214/11 i C-217/11,

9. art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 oraz art. 90 ust. 1 u.g.h., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i wymierzenie kary pieniężnej pomimo, że wobec braku notyfikacji, jako przepis techniczny nie może być stosowany, a dodatkowo stan faktyczny w odniesieniu do skarżącego nie spełnia przesłanek jego zastosowania,

10. art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 4 u.g.h. polegające na nałożeniu kary pieniężnej na osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą w sytuacji, gdy karę pieniężną za urządzanie gry można orzec jedynie wobec podmiotu, który może takie gry prowadzić, czyli spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej, podczas gdy wobec osoby fizycznej art. 89 nie ma zastosowania, a co najwyżej można stosować art. 107 § 1 kks,

11. art. 23b ust. 5, art. 23f ust. 1 u.g.h., a także art. 12 ust. 1 i 2 noweli do ustawy o grach hazardowych z 26 maja 2011 r., a także art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 8 sierpnia 2002 r. o systemie zgodności, przez bezpodstawne obciążenie karą, pomimo że opinia wydana została przez niewłaściwą jednostkę badającą, która nie była upoważniona do przeprowadzenia badań automatów do gier.

Skarżący wniósł jednocześnie o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sąd I instancji nie odniósł się w wystarczającym zakresie, merytorycznie do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, w szczególności nie wytłumaczył w sposób należyty akceptacji dla stosowania nienotyfikowanych przepisów technicznych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie sąd I instancji nie wyjaśnił swojego stanowiska i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzestając na stwierdzeniu o braku podstaw do uwzględniania skargi.

W dalszej części uzasadnienia, w której zawarto przede wszystkim szerokie wywody teoretyczne, poparte m.in. przebiegiem prac legislacyjnych, czy danymi statystycznymi, odniesiono się do kwestii naruszenia prawa europejskiego i istotnego – w ocenie skarżącego kasacyjnie – naruszenia przepisów procedury w procesie legislacyjnym przez pominięcie obowiązku notyfikacji. Zdaniem skarżącego ustawa o grach hazardowych powoduje ograniczenie i stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, co ma istotny wpływ na właściwość oraz sprzedaż produktów. Przepisy te stanowią zatem potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, a ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy. Stosując nienotyfikowane ustawy Polska narusza natomiast zasady nadrzędności prawa europejskiego nad prawem wewnętrznym państwa członkowskiego.

Skarżący podniósł także, że jedyną podstawą obciążenia go karą była opinia wydana przez jednostkę badająca – Izbę Celną w Przemyślu Laboratorium Celne. Jednostka ta nie jest jednak uprawniona do przeprowadzania badań automatów do gier, albowiem brak jej stosownej akredytacji. Co więcej, jednostka ta pomimo uzyskania upoważnienia do badań właściwego Ministra nie dostarczyła w terminie 12 miesięcy certyfikatu obejmującego akredytację w zakresie badania automatów i urządzeń do gier. Upoważnienie wygasło w konsekwencji 14 lipca 2012 r.

Poza tym wobec skazania skarżącego na karę grzywny nie można ponownie ukarać go tym razem karą pieniężną wymierzoną na podstawie ustawy o grach hazardowych.

Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, wobec braku usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wychodząc z powyższego założenia, należy zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącego.

Oceny, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu nie podważają bowiem zarzuty kasacyjne (oraz zawarta w ich uzasadnieniu argumentacja), których istota zmierza przede wszystkim do wykazania, że wskazane jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepisy art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE i wobec braku ich notyfikacji Komisji Europejskiej nie mogły być stosowane przez organy i sąd krajowy.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, nie podziela wskazanego stanowiska strony skarżącej kasacyjnie.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. stanowi, że karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. Stosownie zaś do treści art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. wysokość kary pieniężnej wynosi 12.000 zł od każdego automatu.

W związku z powyższym wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, w uchwale z 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16 wyjaśnił, że: "1. Art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612 ze zm.) nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.Urz.UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37 ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny – w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE – charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy. 2. Urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem – od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry – podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.)".

W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podniósł między innymi, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie kwalifikuje się do żadnej spośród grup przepisów technicznych, o których mowa w dyrektywie 98/34/WE. Powołanego przepisu nie można kwalifikować do kategorii przepisów technicznych wymienionej w art. 1 pkt 11 dyrektywy, gdyż nie ustanawia żadnego rodzaju zakazu produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazu świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług, a: "ustanowionej w nim sankcji wiążącej się z działaniem polegającym na urządzaniu gier niezgodnie z przyjętymi w tym zakresie zasadami i bezpośrednio ukierunkowanej na zapewnienie respektowania tych zasad, nie sposób byłoby i tak łączyć z "zakazem użytkowania". Z tego mianowicie powodu, że przepis ten, gdy chodzi o ustanowione w nim przesłanki nałożenia kary pieniężnej nie skutkuje tym, aby konsekwencje nałożenia tej kary wyrażały się w ingerowaniu – i to w sposób oczywisty – w same możliwości dopuszczalnego przeznaczenia produktu pozostawiając miejsce jedynie na jego marginalne zastosowanie w stosunku do tego, którego można byłoby rozsądnie oczekiwać".

Zdaniem składu powiększonego NSA skoro w art. 1 pkt 3 dyrektywy 98/34/WE mowa jest o specyfikacji zawartej w dokumencie, który opisuje wymagane cechy produktu, takie jak: poziom jakości, wydajności, bezpieczeństwa lub wymiary, włącznie z wymaganiami mającymi zastosowanie do produktu w zakresie nazwy, pod jaką jest sprzedawany, terminologii, symboli, badań i metod badania, opakowania, oznakowania i etykietowania oraz procedur oceny zgodności, to za oczywiste uznać należy, że tak opisany warunek uznania danego przepisu krajowego za "specyfikację techniczną", nie jest spełniony w odniesieniu do art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.

W uchwale przyjęto także, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie stanowi "innych wymagań", o których mowa w art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, gdyż odnosi się do określonego sposobu prowadzenia działalności przez podmioty urządzające gry, a nie do produktów. Nie określa również warunków determinujących w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu.

W uzasadnieniu uchwały stwierdzono też, że funkcje art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., jako przepisu penalizującego naruszenie zasad organizowania i urządzania gier na automatach określonych w technicznym przepisie art. 14 ust. 1 u.g.h., którego projekt nie został notyfikowany Komisji Europejskiej, nie wyrażają się w represji i odwecie, jako reakcji na ich naruszenie, lecz samoistnie zmierzają do restytucji niepobranych należności i podatku od gier oraz kompensowania w ten sposób strat budżetu Państwa poniesionych w związku z nielegalnym urządzaniem gier hazardowych na automatach. Naczelny Sąd Administracyjny w powiększonym składzie stwierdził również, że "(...) brak poddania się ustawie o grach hazardowych w zakresie określonych nią zasad organizowania i urządzania gier na automatach i urządzanie tych gier w sposób zilustrowany przywołanymi przykładami lub podobnymi im – co do ich istoty – działaniami lub zachowaniami, nie uzasadnia odmowy stosowania w tego rodzaju stanach faktycznych art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., jako podstawy nałożenia kary pieniężnej tylko z tego powodu, że przepis ten penalizuje naruszenie zasad organizowania i urządzania gier na automatach, które określone zostały w przepisie technicznym, którego projekt nie został notyfikowany Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 8 ust. 1 dyrektywy transparentnej."

Powyższy pogląd o nietechnicznym charakterze art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w całości podziela, a ponadto wskazuje, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA ma tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 P.p.s.a.

Z wymienionych powyżej powodów za całkowicie niezasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej opisane w punktach 5, 6, 7, 8, 9 i 10 petitum skargi kasacyjnej. Podkreślić w tym miejscu dodatkowo trzeba, czyniąc poszerzone uwagi do zarzutu zawartego w punkcie 10 petitum skargi kasacyjnej, że – jak wskazał zresztą NSA w cytowanej powyżej uchwale odnosząc się do zagadnienia podmiotu, wobec którego może być egzekwowana odpowiedzialność administracyjna – nie bez znaczenia pozostaje to, że w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. ustawodawca operuje pojęciem "urządzającego gry". Tego rodzaju zabieg służący identyfikacji sprawcy naruszenia prowadzi do wniosku, że podmiotem, wobec którego może być egzekwowana odpowiedzialność za omawiany delikt, jest każdy (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej), kto urządza grę na automatach w niedozwolonym do tego miejscu, a więc poza kasynem gry. I to bez względu na to, czy legitymuje się koncesją na prowadzenie kasyna gry, której przecież – jak to wynika z art. 6 ust. 4 u.g.h. – nie może uzyskać ani osoba fizyczna, ani jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, ani też osoba prawna niemająca formy spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, które to spółki prawa handlowego, jako jedyne, o koncesję taką mogą się ubiegać.

Za nieuprawnioną natomiast uznać należy przeprowadzoną w skardze kasacyjnej próbę zwalczania prawidłowości ustaleń faktycznych poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. z uwagi na to, że "stan faktyczny (...) nie spełnia przesłanek jego zastosowania", a "organ (...) nie wykazał w żadnym zakresie jakimi dowodami kierował się, ustalając iż skarżący urządzał gry na automatach". Okoliczności te zostały wykazane przez organ i zaakceptowane przez sąd I instancji, a skarżący kasacyjnie podejmuje aktualnie nieskuteczne starania, aby je zanegować. Podkreślić przy tym trzeba, że z żadnego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby sąd I instancji ograniczył rozumienie użytego w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. pojęcia: "urządzający gry" do okoliczności wynajęcia powierzchni w lokalu i zapewnienia energii elektrycznej, a zatem podjęta jednocześnie w skardze kasacyjnej próba wykazania błędnej wykładni tej regulacji jest chybiona. Skarżący kasacyjnie uwagi w tym względzie czyni zresztą w całkowitym oderwaniu od realiów rozpatrywanej sprawy, zdaje się bowiem nie dostrzegać, że nie okazał on w toku kontroli umowy najmu powierzchni pod przedmiotowe automaty, a czynione ustalenia oparte zostały w głównej mierze na okoliczności prawomocnego skazania skarżącego za przestępstwo z art. 107 § 1 ustawy z 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765 ze zm.).

Ta ostatnia okoliczność nie stanowi o niedopuszczalności zastosowania wobec skarżącego równocześnie kary pieniężnej z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. W tym zakresie należy powołać się stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12. TK orzekł, że art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. w zakresie, w jakim zezwalają na wymierzenie kary pieniężnej osobie skazanej uprzednio prawomocnym wyrokiem na karę grzywny za wykroczenie skarbowe z art. 107 § 4 K.k.s., są zgodne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że ochrona interesu publicznego wymaga wprowadzenia do systemu prawnego skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji prawnych za naruszenie realizujących interes publiczny obowiązków prawnych takich jak obowiązek urządzania gier na automatach wyłącznie w kasynach gry. Dopuszczalny jest zbieg odpowiedzialności administracyjnej i odpowiedzialności karnej. Trybunał Konstytucyjny przypomniał przy tej okazji, że "(...) konstytucyjny zakaz ne bis in idem nie stoi na przeszkodzie ustanowieniu przez ustawodawcę jednocześnie sankcji administracyjnej (kara pieniężna) i sankcji karnej (grzywna) za ten sam czyn polegający na urządzaniu gry bez koncesji na automatach poza kasynem gry. Państwo ma bowiem swobodę wyboru sankcji prawnych w celu zapewnienia ochrony konsumentów przed uzależnieniem od gry oraz zapobiegania przestępczości i oszustwom związanym z grami losowymi. Sankcje prawne mogą więc być sankcjami administracyjnymi, sankcjami karnymi lub oboma rodzajami tych sankcji jednocześnie (łącznie)". W ocenie Trybunału Konstytucyjnego "(...) w przypadku odpowiedzialności administracyjnej z art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych dolegliwość w postaci kary pieniężnej o określonej kwocie jest zapowiedziana w sankcji, to jednak nie jest to sankcja o charakterze odwetowym, ponieważ celem określonej w tym przepisie administracyjnej kary pieniężnej nie jest odpłata za naruszenie dóbr prawnie chronionych (jak: zdrowie obywateli, porządek publiczny, mienie zarówno prywatne, jak i państwowe), które wymagałoby oceny stopnia zawinienia, aby odpłata za ten czyn była adekwatna do stopnia zawinienia i okoliczności zdarzenia, tylko stanowi konsekwencje stwierdzenia (obiektywnego) naruszenia określonego w ustawie zakazu urządzania gry na automatach poza kasynem gry." Trybunał Konstytucyjny stwierdził także, "(...) że kara pieniężna, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, rekompensuje nieopłacony podatek od gier i inne należności uiszczane przez legalnie działające podmioty. Celem kary nie jest więc odpłata za popełniony czyn, co charakteryzuje sankcje karne, ale przede wszystkim restytucja niepobranych należności i podatku od gier, a także prewencja. Kara pieniężna jest więc reakcją ustawodawcy na fakt czerpania zysków z nielegalnego urządzania gier hazardowych przez podmioty nieodprowadzające z tego tytułu podatku od gier, należności i opłat.". Okoliczność że skarżący kasacyjnie podlegał odpowiedzialności karnej z art. 107 § 1 K.k.s. nie wyklucza zatem pociągnięcia go do odpowiedzialności o odmiennym charakterze, wynikającej z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h.

Chybiony okazał się zarzut ujęty w punkcie 11 petitum skargi kasacyjnej, jako że oparty on został na przepisach art. 23b ust. 5 oraz art. 23f ust. 1 u.g.h., które w sprawie poddanej kontroli przez sąd administracyjny nie znajdowały zastosowania. Nie miało bowiem w sprawie miejsca badanie sprawdzające, które przewiduje art. 23b u.g.h., stąd nie może być rozważane to, czy skarżący powinien być obciążony kosztami takiego badania (art. 23b ust. 5 u.g.h.). Niezasadne jest zatem i sięgnięcie do art. 23f ust. 1 u.g.h. stanowiącego podstawę do udzielenia upoważnienia, koniecznego do przeprowadzenia badania sprawdzającego (por. art. 23b ust. 3 u.g.h.). Opracowane natomiast na potrzeby postępowania przygotowawczego sprawozdania z [...] października 2011 r. z badań przeprowadzonych przez Wydział Laboratorium Celnego Izby Celnej w Przemyślu stanowią – obok rezultatu eksperymentu z toku kontroli – element materiału dowodowego wykorzystanego celem wyjaśnienia, czy przedmiotowe urządzenia spełniają definicję z art. 2 ust. 3 i ust. 4 u.g.h., które to okoliczności nie są nawet przez skarżącego kasacyjnie kwestionowane.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przez sąd I instancji przepisów postępowania, na wstępie podnieść należy, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną powinna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym w jej ocenie uchybił sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie odwołując się do treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zauważyć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem kasatora jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy kasator powinien wskazać przepisy, które jego zdaniem zostały naruszone oraz uzasadnić, na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedstawienie powyższych uwag odnoszących się do wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej było o tyle zasadne, że autor skargi kasacyjnej odwołując się do podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuca sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie administracyjne było sprzeczne z przepisami prawa, decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa.

Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania podnieść należy, że w orzecznictwie NSA wyraźnie wskazuje się, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. należą do tzw. przepisów wynikowych i warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Tak więc strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się w zarzucie naruszenia przepisów postępowania na uchybienie tym przepisom prawa zobowiązana jest powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym jej zdaniem, uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (vide wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10, wyrok NSA z 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2886/12, wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1298/14, niepublikowane).

W ocenie NSA nie jest także zasadny zarzut wskazujący na naruszenie przez sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie podnoszono, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, niepublikowany). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Uwzględniając powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy konstrukcyjne uzasadnienia: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do zarzutów skargi.

Również za pozbawiony podstaw uznać należy zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez sąd I instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy, to jest brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze.

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy". Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe (vide wyrok NSA z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z 28 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09). Innymi słowy, granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Zaskarżenie konkretnej decyzji administracyjnej oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została tą decyzją rozstrzygnięta. Tak więc badając legalność zaskarżonej decyzji sąd administracyjny powraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. Ze wskazanych wyżej obowiązków sąd I instancji wywiązał się w sposób prawidłowy, nie dający podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1) sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2) sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.