Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 140/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej we W. W. T.-P. sprawy ze skargi O. I. Sp. z o.o. we W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku handlowo-usługowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. w całości i umarza postępowanie administracyjne; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., wydaną po przeprowadzeniu na wniosek O.I.Sp. z o.o. postępowania wznowieniowego, Prezydent W. stosując przepisy art.104, art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 150 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 814), odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] r. z powodu, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Prezydent W. wyjaśnił, że kwestionowaną w nadzwyczajnym postępowaniu weryfikacyjnym decyzją tego organu z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono W[...]Sp. z o.o. C[...] Sp.k. z siedzibą we W. przy ul. Sz. [...] pozwolenia na budowę polegającą na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku handlowo-usługowego przy ul. Sz. [...] we W. (działka oznakowana geodezyjnie Nr [...], AM-[...], obręb S.M.).

Organ orzekający wskazał przy tym, że wnioskiem z dnia 20 października 2016 r. O. I. Sp. z o.o. zwróciła się o wznowienie postępowania zakończonego opisaną powyżej decyzją udzielającą pozwolenia na budowę, powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa i zarzucając, że jako strona postępowania orzekającego została bez swojej winy pozbawiona możliwości udziału w tym postępowaniu, a ponadto, że kwestionowana w trybie nadzwyczajnym decyzja jest niezgodna z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla centralnej części obszaru S. M., rejonu R. i placu S. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...] r. oraz narusza wartości i walory estetyczne części zabytkowej obszaru.

Spółka zarzuciła również, że rozbudowana część budynku, a w szczególności obszar oddziaływania tego obiektu ingeruje w jej prawa i obowiązki jako właściciela budynku – Domu Towarowego K. i strony postępowania. (Podstawa prawna żądania weryfikacyjnego została uzupełniona przez wnioskującą Spółkę w piśmie z dnia [...] r. poprzez wskazanie dodatkowo przepisu art. 145 § 1 pkt 6 kpa.)

Ponadto w uzasadnieniu decyzji Prezydent W. przedstawił istotę wznowienia postępowania jako nadzwyczajnego trybu weryfikacji orzeczeń administracyjnych oraz określony ustawowo katalog rozstrzygnięć kończących postępowanie prowadzone w tym trybie.

Organ wyjaśnił również, że oceniał prawidłowość formalną wniosku o wznowienie opisywanego wcześniej postępowania, wniesionego przez O. I. Sp. z o.o. oraz kwestię zachowania terminu do jego złożenia, a nie stwierdzając uchybień we wskazanym powyżej zakresie, postanowieniem z dnia [...] r. orzekł o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia [...] r. Nr [...].

Wskazał ponadto, że w toku prowadzonego w tej sprawie postępowania, inwestor – wykonując postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] – przedłożył do akt sprawy (do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę) postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. Nr [...] orzekające o sprostowaniu decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. Nr [...] wydanej na "remont i przebudowę budynku" i wykorzystanej przy udzielaniu przedmiotowego pozwolenia na budowę, "w zakresie przebudowy i rozbudowy budynku biurowo-usługowego".

Organ orzekający zwrócił też uwagę, że w dniu [...] r. pełnomocnik inwestora złożył do akt sprawy pismo weryfikujące zarzuty wnioskującej o wznowienie postępowania Spółki, w którym m.in. wyjaśnił, że O. I. Sp. z o.o. nie ma w przedmiotowej sprawie interesu prawnego, a zakres udzielonego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę-przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku dotyczy takich robót budowlanych, które swoim zasięgiem nie obejmują działki należącej do O. I. Sp. z o.o., bowiem znajduje się ona poza obszarem oddziaływania obiektu.

Z materiału sprawy wynika ponadto, że w piśmie z dnia [...] r., wnioskująca Spółka w uzupełnieniu argumentacji potwierdzającej istnienie interesu prawnego w postępowaniu, wskazała, że jest także właścicielem nieruchomości położonej przy ul. Sz. [...] (działka gruntu nr [...], AM-[...]), na której wybudowany jest budynek zamieszkania zbiorowego. W jej ocenie, rozbudowa budynku przy ul. Sz. [...] wywiera negatywny wpływ w zakresie nasłoneczniania poszczególnych pomieszczeń (pokoi) mieszkalnych w rozumieniu § 3 pkt 10 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne i ich usytuowanie.

W dalszej części uzasadnienia Prezydent W. – przedstawiając motywy podjętego w sprawie rozstrzygnięcia wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawach regulowanych przepisami ustawy Prawo budowlane dla oznaczenia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę znajduje zastosowanie, jako lex specialis, przepis art. 28 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, który stanowi, iż stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustawodawca definiuje w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, pod którym rozumie "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu".

Zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, w przypadku, gdy wnioskodawca powołuje się na podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazując, iż jako strona postępowania bez własnej winy nie brał w tym postępowaniu udziału, a jednocześnie zbadanie kwestii posiadania przez skarżącego statusu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego, właściwy organ jest zobowiązany wznowić postępowanie i dopiero w ramach wznowionego postępowania ustalić, czy wnioskodawcy przysługuje legitymacja procesowa.

Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zweryfikowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie uznany za stronę wówczas, gdy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu. Zaznaczyć przy tym należy, że przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie takiemu podmiotowi przysługuje przymiot strony we skazanym postępowaniu. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania musi mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone.

Ponadto w uzasadnieniu organ przywołał treść przepisu art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, określającego zakres czynności sprawdzających dokonywanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przepisu art. 35 ust. 4 tej regulacji, w którym ustawodawca postanowił, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Prezydenta W. pierwszoplanową kwestią było zweryfikowanie przesłanki, o której mowa w przepisie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tzn. należało zbadać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W wyniku sprawdzenia projektu w w/w zakresie stwierdzono, że jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru S.M. rejonu R. i P. S. części A uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...] r., Projektowana przebudowa i rozbudowa mieści się w ustalonym bloku urbanistycznym oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] z podstawowym przeznaczeniem pod usługi centrotwórcze. Projektowana rozbudowa (narożnik) nie przekracza historycznej linii zabudowy. Wysokość zabudowy od poziomu chodnika do gzymsu nie może przekraczać tak samo mierzonej wysokości zabytkowych kamienic przy ul. O. nr [...]-[...].

Ponadto projektowana inwestycja nie spowoduje pogorszenia warunków ochrony przeciwpożarowej dla działek zlokalizowanych przy ul. Sz. [...] i ul. Sz. [...] we W. (przedmiotowa inwestycja została uzgodniona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych bez uwag).

Prezydent W. wyjaśnił również, że z akt analizy przesłaniania wynika, iż projektowana inwestycja dla budynku usługowo-handlowego od strony zachodniej ul. Sz. [...] K. we W., jak również witryn od strony wschodniej budynku usługowo-biurowego przy ul. Sz. [...] nie narusza wymagań w tym zakresie.

Analizując powyższe organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdził, że projekt spełnia warunki zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2014 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie w zakresie odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, wymagane dla umożliwienia naturalnego oświetlenia tych pomieszczeń.

Zdaniem Prezydenta W. zabudowa narożnika budynku przy ul. Sz. [...] zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Narożnik budynku "K." został oznaczony na rysunku mpzp jako "punkt szczególny zaakcentowany w architekturze". Rysunek planu zaznacza punkty szczególne dla narożników budynku usługowo - biurowego przy ul. Sz. [...], zatem plan miejscowy nie wprowadził zakazu zabudowy narożnika tego budynku, wskazał jedynie, że narożnik ten ma posiadać charakter punktu szczególnego w rozumieniu § 7 pkt 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozbudowa budynku przy ul. Sz. [...] o narożnik nie narusza wartości i walorów estetycznych budynku "K." i nie zasłania elementów charakterystycznych - wykuszu na narożniku tego budynku.

Zabudowywany narożnik budynku przy ul. Sz. [...] również będzie stanowić punkt szczególny, wedle definicji zamieszczonej w mpzp, a co więcej jego zabudowa w żaden sposób nie zmniejszy wyeksponowania budynku "K.".

W ocenie organu orzekającego bezpodstawny jest kolejny zarzut dotyczący przesłaniania nieruchomości sąsiednich. Zaprojektowany zakres robót budowlanych spełnia wymogi w zakresie przesłaniania i zacieniania dla zabudowy śródmiejskiej, w myśl § 13, 57 i 60 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestor do pisma z dnia [...] r. załączył analizę przesłaniania, wykonaną przez uprawnionego projektanta, potwierdzającą spełnienie tych warunków.

Prezydent W. stwierdził również, że budynek usługowy przy ul. Sz. [...], którego właścicielem jest O. I. Sp. z o.o. znajduje się w obszarze oddziaływania z uwagi na zastosowanie § 13 powoływanego rozporządzenia, ale realizacja inwestycji objętej kwestionowaną decyzją nie oddziaływuje, ani nie wprowadza żadnych ograniczeń dla budynku przy ul. Sz. [...].

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, a załączony do wniosku projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi - na dzień opracowania projektu - zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Ponadto autorzy projektu dołączyli oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej -na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane.

W ocenie Prezydenta W. w badanej sprawie zachodzi przesłanka niedopuszczalności uchylenia decyzji tj. brak wpływu kwalifikowanej wady ( brak udziału stron w postępowaniu), na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji dotychczasowej.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez O.I. Sp. z o.o., która w odwołaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 140 kpa decyzji uchylającej ostateczną decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] r. oraz odmawiającej udzielenia W[...]Sp. z o.o. C[...] Sp.K. pozwolenia na budowę.

W odwołaniu zarzucono wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 146 § 2 kpa w związku z art. 151 § 2 kpa, a także art. 7 kpa, art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 1 i § 3 kpa, a ponadto art. 35 ust. 1 pkt 1-3, art. 33 ust. 1 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 146 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny i prawny uwzględniony przy orzekaniu w sprawie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a następnie wyjaśnił, że stosownie do przepisu art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Wojewoda D. zwrócił uwagę, że we wniosku wznowieniowym wskazane zostały jako podstawa żądania weryfikacyjnego dwie przesłanki: niezawiniony brak udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) i wydanie decyzji bez uzyskania stanowiska konserwatora zabytków (art. 145 § 1 pkt 6 kpa).

Jednocześnie wyjaśnił, że ocena tego czy wystąpiła druga ze wskazanych przesłanek będzie możliwa jedynie wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił podmiot, spełniający kryteria strony postępowania, a stwierdzenie tej okoliczności – w przypadku, gdy wnioskodawca powołuje się na przesłankę niezawinionego pozbawienia go udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną we wniosku wznowieniowym decyzją – następuje w toku wznowionego postępowania, bowiem dotyczy podstawy wznowienia.

Następnie Wojewoda D. odwołał się do przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, według których kwalifikuje się dany podmiot jako stronę postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę i wskazał, że ocena dokonywana w tym zakresie powinna uwzględniać uwarunkowania faktyczne i prawne, które wynikają każdorazowo z konkretnego zamierzenia budowlanego. Uwarunkowania faktyczne wynikać będą przede wszystkim z projektu zagospodarowania terenu i dotyczą w szczególności wzajemnego usytuowania działek budowlanych, budynków (istniejących i projektowanych) ze wskazaniem ich charakterystycznych parametrów i obrazujących występowanie między nimi poszczególnych typów oddziaływań. Uwarunkowania prawne natomiast, powinny zawierać odesłanie do właściwych norm prawnych z ich przytoczeniem, oraz analizą czy zamierzenie budowlane nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu.

W orzecznictwie wyjaśniono, że w postępowaniu w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Celem tej regulacji było więc przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.

W takim kontekście Wojewoda D. wyjaśnił, że zamierzenie budowlane, przedstawione w projekcie budowlanym zatwierdzonym opisaną na wstępie decyzją polega na rozbudowie i przebudowie budynku usługowo- biurowego przy ul. Sz.[...]. Rozbudowa dotyczyć ma południowo-zachodniego narożnika działki budowlanej.

Według opisu zawartego w projekcie budowlanym obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do działki zainwestowania.

W samym projekcie budowlanym nie przedstawiono analizy dotyczącej spełnienia warunków w zakresie zapewnienia naturalnego oświetlenia w części rozbudowywanej budynki i budynkach położonych w sąsiedztwie.

Analiza taka - w aspekcie przesłaniania obiektu położonego przy ul. Sz. [...] (budynek Domu towarowego "K.") - została przedłożona przez inwestora w toku postępowania wznowieniowego przy piśmie z dnia [...] r. Wskazuje ona, że budynek rozbudowywany, nie oddziałuje na budynek wnioskodawcy, położony przy ul. Sz.[...] w aspekcie przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Oba budynki, położone na działkach bezpośrednio ze sobą nie sąsiadujących (oddziela je ulica O.), znajdują się w strefie zabudowy śródmiejskiej, w rozumieniu § 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i ma do nich zastosowanie ograniczenie odległościowe, o jakim mowa w § 13 ust. 4 ww. rozporządzenia (zmniejszenie odległości przesłaniania o połowę).

Zdaniem Wojewody D. interes prawny wnioskodawczyni nie wynika również z przepisów § 13 ust. 1 pkt 2 i § 60 ust. 2 omawianego rozporządzenia, które określają minimalne odległości w zabudowie ze względu na zapewnienie minimalnego czasu nasłoneczniania pomieszczeń w pokojach mieszkalnych. Deklarowany przez Spółkę sposób użytkowania budynku przy ul. Sz. [...] to budynek zamieszkania zbiorowego, a wobec tego pomieszczenia mieszkalne w tym budynku, według przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie są kwalifikowane jako pokoje mieszkalne lecz jako "sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi". Pokoje mieszkalne to natomiast pokoje w mieszkaniach. Rozróżnienie to wynika z § 3 pkt 10 omawianego rozporządzenia. Zgodnie z treścią tego przepisu, pomieszczenie mieszkalne - to pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego.

W ocenie organu, interes prawny wnioskodawcy nie wynika także faktu ochrony konserwatorskiej, jaką objęty jest wpisany do rejestru zabytków Dom Towarowy "K.", ani z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 z późn. zm.), a także ustaleń uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru S. M. rejonu Rynku i Placu S. - część "A" (Dz. Urz. Woj. Doln. nr 126, poz. 2251), które nie uprawniają do uznania, by właściciel obiektu zabytkowego mógł domagać się ochrony zabytku nieruchomego poprzez żądanie ograniczenia zabudowy działki sąsiedniej. Zdaniem Wojewody D. ograniczenia w tym zakresie powinny wynikać z planu miejscowego, a więc aktu, który określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), natomiast w planie miejscowym, którego przepisy mają zastosowanie w analizowanej sprawie nie ma przepisów zabraniających zabudowy narożnika południowo-zachodniego działki przy ul. Sz. [...]. Co więcej, działka inwestora znajduje się w bloku urbanistycznym [...], którego zewnętrzna granica jest jednocześnie granicą obowiązującej linii zabudowy. Sytuowanie budynku przy tej linii nie może być wobec powyższego uznane jako mające związek z interesem prawnym wnioskującej Spółki.

W uznaniu organu odwoławczego również z faktu, że narożnik budynku Domu Towarowego "K." został oznaczony jako "punkt szczególny" w rozumieniu prawa miejscowego, nie można wywodzić uprawnienia do wpływania na sposób zabudowy nieruchomości sąsiednich. W planie miejscowym nie zostały wprowadzone ograniczenia w zabudowie terenów sąsiednich ze względu na określenie elementów architektonicznych obiektów budowlanych jako "punkty szczególne". Nie bez znaczenia jest również to, że wydanie pozwolenia konserwatorskiego poprzedzone zostało oceną projektu budowlanego (decyzja nr [...] z dnia [...] r.).

Kontynuując argumentację organ odwoławczy wyjaśnił, że w jego ocenie zarzuty dotyczące zwiększonego poziomu hałasu, a także zwiększenia zagrożenia pożarowego również nie uzasadniają istnienia po stronie wnioskodawczyni interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Wojewoda D. podkreślił przy tym, że poza powołaniem się na możliwe naruszenie przepisów prawa Spółka nie wykazała, ani nawet nie uprawdopodobniła, że przyjęte rozwiązania projektowe, mogą mieć wpływ na sposób korzystania z jej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze organ uznał, że wnioskodawczyni nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym opisaną na wstępie decyzją.

Brak posiadania statusu strony powoduje – jak stwierdził organ, że poza badaniem jest wystąpienie drugiej z podanych przez stronę przesłanek, czy też dalszych przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 kpa.

W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie, iż nie wystąpiły podstawy do wznowienia postępowania powoduje, że w sprawie powinna być wydana decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 kpa). Takiej treści decyzję wydał też organ pierwszej instancji, wobec czego zasługiwała ona na utrzymanie w mocy. Zauważył też, że decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadała wnioskom, do jakich doszedł organ pierwszej instancji. Wobec bowiem ustalenia, że wystąpiła podstawa wznowienia (co organ wiązał z posiadaniem interesu prawnego w postępowaniu związanym z "zacienianiem" pomieszczeń w budynku przy ul. Sz. [...]), powinien on był wydać decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa, wskazując jednocześnie okoliczności, z powodu których nie było możliwe uchylenie decyzji (zob. art. 151 § 2 kpa). Wnioski w powyższym zakresie nie były jednak zdaniem organu - uzasadnione, co omówiono wcześniej.

Prawidłowość decyzji wydanej w sprawie w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała O. I. Sp. z o.o. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem skarżącej Spółki pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 7 oraz 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. - poprzez zawarte w treści zaskarżonej decyzji sprzeczności między wskazaną podstawą prawną rozstrzygnięcia, treścią rozstrzygnięcia oraz uzasadnieniem decyzji organu II instancji, świadczącą o wadliwości decyzji, a także o wydaniu decyzji bez rozważenia okoliczności sprawy, zaś ponadto błędne pouczenie czy i w jakim trybie służy od decyzji odwołanie.

2. art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. - poprzez:

1) brak uwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji dowodu w postaci opinii konserwatorskiej dr hab. inż. arch. K. K. oraz dr hab. inż. arch. P. K. z czerwca 2017 r. na okoliczność ingerencji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę - decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. w sytuację prawną strony jako właściciela sąsiedniego budynku K. jako zabytek oraz przedmiot ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, mimo iż treść powyższej opinii zdecydowanie potwierdza negatywny wpływ inwestycji objętej powyższym pozwoleniem na budowę na zabytek - budynek K. i jej ingerencję w uprawnienia oraz obowiązki strony skarżącej wynikające z art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zdominowanie przez rozbudowę i nadbudowę budynku przy ul. Sz. [...] otoczenia zabytkowego budynku,

2) nieprzeprowadzenie wnioskowanego przez stronę skarżącą w piśmie z dnia [...] r. dowodu w postaci zeznań świadka E. L.,

3) pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji dowodów wnioskowanych przez stronę w postaci:

- wizualizacji porównania stanu istniejącego przed wydaniem decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] ze stanem docelowym przewidzianym projektem zatwierdzonym tą decyzją oraz zdjęć stanu obecnego oraz wizualizacji zrealizowania rozbudowy budynku przy ul. Sz. [...] poprzez zabudowę narożnika działki na rogu ulic Sz. i O. - załączniki nr [...] i [...] do pisma strony skarżącej z dnia [...] r. - potwierdzających okoliczność wpływu inwestycji na walory zabytkowe i ekspozycję budynku K. oraz jego emblematycznego wykusza,

- wizualizacji stanu "przedprojektowego" zabudowy ulic O. i Sz. wraz ze wskazaniem linii zabudowy - załącznik nr 9 do pisma strony skarżącej z dnia [...] r. - potwierdzających okoliczność relacji przestrzennych między budynkami przy ul. Sz. [...] i Sz. [...] istniejących przed inwestycją objętą ww. pozwoleniem na budowę,

- opracowania stanowiącego załącznik nr 7 do pisma strony skarżącej z dnia [...] r. wskazującego na projekcie budowlanym miejsca, w których nie zaprojektowano wymaganych przez przepisy techniczno-budowlane daszków nad wejściami do budynku,

- opracowania stanowiącego załącznik nr 8 do pisma strony skarżącej z dnia [...] r. wykazującego na przekroju zaprojektowanej rozbudowy budynku przy ul. Sz. [...] że zaprojektowany budynek, w szczególności z uwagi na zakres rozbudowy, jest budynkiem wysokim w rozumieniu przepisów techniczno-budowlanych,

- analizy dotyczącej wpływu inwestycji na budynek strony przy ul. Sz. [...], działka nr [...], AM-[...], obręb S. M. w zakresie nasłonecznienia - załącznik do pisma strony skarżącej z dnia [...] r. - na okoliczność wpływu inwestycji zatwierdzonej decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] na nasłonecznienie budynku strony skarżącej przy ul. Sz. [...],

- zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] - z dnia [...] r. z dowodem wpływu do strony - załącznik nr 1 do pisma strony skarżącej z dnia [...] r. - na okoliczność uznania strony skarżącej za stronę postępowania w sprawie zmiany decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...],

4) sprzeczną ze wskazanymi przepisami ocenę dowodu z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. w tym:

a) oparcie się na powyższym dokumencie co do ustalenia że obszar oddziaływania obiektu (inwestycji) polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku przy ul. Sz. [...] ogranicza się do działki nr [...], mimo sprzeczności w treści projektu co do podstaw ustalenia tego obszaru (w szczególności powoływanie się na s. 3 projektu budowlanego że inwestycja obejmuje jedynie przebudowę, a nie rozbudowę i nadbudowę jak to ma miejsce faktycznie) oraz sprzeczności tego ustalenia z dalszą częścią tego samego projektu budowlanego, wskazującą że inwestycja obejmuje również obszar działki nr [...] (ul. O.) oraz że oddziałuje na działki nr [...] (Sz. [...]) i [...] (Sz. [...]), w szczególności z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo tych działek

b) pominięcie wynikających z projektu budowlanego okoliczności w postaci:

- objęcia zamierzeniem budowlanym także działki nr [...] (ul. O.) - w postaci nadwieszenia kondygnacji 2-6 budynku, co zatajono w części opisowej projektu,

- objęcia wnioskiem o pozwolenie na budowę niekompletnego zamierzenia budowlanego tj. budynku nie mogącego funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem - z uwagi na brak przewidzenia obligatoryjnych elementów przewidzianych w § 292 ust. 1 przepisów techniczno-budowlanych,

- umieszczenia na budynku niedopuszczonej przez przepisy mpzp iluminacji i reklamy,

- zaprojektowania rozbudowy posiadającej sześć kondygnacji, co pozostaje w sprzeczności z przepisami mpzp,

- zaprojektowania na dachu budynku kubaturowych urządzeń klimatyzacji i wentylacji, co pozostaje w sprzeczności z przepisami mpzp,

- posiadania przez budynek po zaprojektowanej rozbudowie statusu budynku wysokiego w rozumieniu przepisów techniczno-budowlanych, co pominięto przy rozwiązaniach projektowych.

5) brak wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących zarówno statusu strony skarżącej jako strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W.nr [...] z dnia [...] r., jak i okoliczności uzasadniających uchylenie tejże decyzji a wynikających z materiału dowodowego sprawy.

3. Naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy w zw. z art. 3 pkt 20 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię oraz przyjęcie że:

1) przepisy powyższe wymagają do tego by uznać podmiot za stronę postępowania wykazania istnienia rzeczywistego naruszenia interesu prawnego a nie tylko możliwości naruszenia takiego interesu prawnego bądź wątpliwości co do jego naruszenia,

2) przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym zwłaszcza art. 5 tej ustawy oraz prawa miejscowego w połączeniu z prawem własności (art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego) budynku stanowiącego zabytek oraz objętego ochroną na podstawie przepisów prawa miejscowego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), w którego otoczeniu realizowana jest inwestycja nie tworzą podstawy do uznania że budynek taki znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

4. Naruszenie art. 146 § 2 k.p.a. w związku z art. 151 § 2 i § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przywołanie powyższych przepisów w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, w sytuacji, w której:

1) jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w istocie do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie doszło,

2) strona skarżąca wykazała istnienie naruszeń przepisów postępowania i prawa materialnego przy wydawaniu decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. uzasadniających uchylenie tejże decyzji.

5. Naruszenie przepisów § 5 pkt 14, § 6 ust. 1 pkt 5 lit. b), § 7 pkt 16 i § 8 ust. 4 pkt 4 mpzp w zw. z § 4 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru S.M. rejonu R. i Placu S. - część "A" przez błędną ich wykładnię i uznanie że przepisy te nie nakładają obowiązku ochrony oraz wyeksponowania "punktów szczególnych" przewidzianych na rysunku miejscowego planu i istniejących w dniu jego uchwalenia, co wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu poszczególnych działek, zgodnie z nadrzędnym celem ochronnym wynikającym w § 4 pkt 1 miejscowego planu.

6. Naruszenie 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu i pozostałych pismach w postępowaniu wznowieniowym okoliczności i zarzutów mających wpływ zarówno na ocenę posiadania przez stronę skarżącą statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r., jak i wadliwość tejże decyzji przemawiającą za zasadnością jej uchylenia.

Równocześnie, strona skarżąca podniosła, że wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania miały wpływ na wynik sprawy albowiem prowadziły do błędnego uznania że stronie skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę oraz błędnego powołania się na przesłankę odmowy uchylenia decyzji ostatecznej określoną w art. 146 § 2 k.p.a.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł:

1) o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji - decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r.,

2) o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania,

3) o dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodu z dokumentu - opracowania przedstawiającego relacje wysokościowe rozbudowy i nadbudowy przewidzianej decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] do otoczenia - załączonego do niniejszej skargi na okoliczność tychże relacji, wskazując że dowód ten przyczyni się do wyjaśnienia wątpliwości co do oddziaływania inwestycji objętej powyższą decyzją na otoczenie, w tym zabytkowy budynek strony skarżącej –K. i nie będzie prowadzić do przedłużenia postępowania.

W obszernym, szczegółowym uzasadnieniu skargi przedstawiona została wyczerpująca argumentacja, stanowiąca rozwinięcie zarzutów zawartych w skardze i zmierzająca do wykazania ich zasadności.

W doręczonej Sądowi w dniu [...] r. odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej i odwołał się do okoliczności faktycznych i motywów prawnych uwzględnionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ponadto Wojewoda D. wyjaśnił, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji błędnie (omyłkowo) powołano przepisy art. 138 § 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 146 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że jak wynika z treści rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia tej decyzji, Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] (art. 138 § 1 pkt 1 kpa) stwierdzając jednak, inaczej niż uznał organ pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie należało odmówić uchylenia opisanej decyzji ostatecznej z powodu braku podstaw do jej uchylenia (art. 151 § 1 pkt 1 kpa). Ponadto, w decyzji organu odwoławczego błędnie (omyłkowo) pouczono Strony postępowania o sposobie jej zaskarżenia tj. prawie wniesienia sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego, o którym mowa w art. 64a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zamiast prawie wniesienia skargi w rozumieniu przepisów działu II rozdziału 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co jednak nie skutkowało negatywnymi dla skarżącej konsekwencjami.

Pismem doręczonym Sądowi w dniu 11 kwietnia 2018 r. – powołując się na przepis art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) – zgłosiła udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w tej sprawie Prokurator Prokuratury Regionalnej we W. W. T.-P., która w piśmie procesowym z dnia [...] r. przedłożonym do akt sprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W treści pisma zakwestionowana została ocena Wojewody D. o braku podstaw do uznania skarżącej Spółki za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji objętej żądaniem wznowieniowym, w tym przede wszystkim braku możliwości wyprowadzenia interesu prawnego tej Spółki z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wcześniej powoływanej.

Prokurator Prokuratury Regionalnej zarzuciła również Wojewodzie D. sprzeczność w stanowisku przyjętym w odniesieniu do rozstrzygnięcia podjętego w tej sprawie przez organ pierwszej instancji.

Ponadto w dniu 29 maja 2018 r. doręczone zostało Sądowi pismo procesowe uczestnika postępowania – W[...] Sp. z o.o. C[...] Sp.K. z siedzibą we W., reprezentowanego przez pełnomocnika, zawierające wniosek o oddalenie w całości przedmiotowej skargi jako oczywiście bezzasadnej ze względu na brak po stronie skarżącej Spółki legitymacji upoważniającej ją do występowania w charakterze strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku handlowo-usługowego przy ul. Sz. [...] (działka nr [...], AM-[...], obręb S. M.). Ponadto w omawianym piśmie procesowym pełnomocnik uczestnika postępowania wniosła – z ostrożności procesowej w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd przedstawionego powyżej wniosku – o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. i umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, wynikającą z faktu wyeliminowania z obrotu prawnego ostateczną decyzją weryfikowanego w trybie wznowieniowym pozwolenia na budowę.

Dodatkowo pełnomocnik uczestnika postępowania wniosła o dopuszczenie dowodu z załączonych do pisma procesowego dokumentów tj.:

a) decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. [...] z dnia [...] r. nakładającej na Uczestnika postępowania obowiązek sporządzenia i przedłożenia 3 egz. projektu budowlanego zamiennego,

b) decyzji DWINB nr [...] z dnia [...] r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] r.

c) decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie uchylenia z urzędu własnej decyzji nr [...] z dnia [...] r. udzielającej na rzecz uczestnika postępowania pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku biurowo-usługowego przy ul. Sz. [...] we W.,

d) zaświadczenia Prezydenta W. nr [...] z dnia [...]r. stwierdzającego ostateczność decyzji wskazanej pod lit. c) na okoliczności powołane w treści pisma.

W przedłożonym piśmie procesowym przedstawiona też została w odniesieniu do obu wniosków stosowna argumentacja.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego wniesione zostało w dniu 30 maja 2018 r. pismo procesowe strony skarżącej, w którym jej pełnomocnik odniósł się do treści pisma Prokurator Prokuratury Regionalnej z dnia [...] r. oraz pisma uczestnika postępowania z dnia [...] r.

W piśmie procesowym pełnomocnik skarżącej Spółki oświadczył, że podtrzymuje w całości wnioski, zarzuty i wywody zawarte w skardze oraz, że popiera przyjęte w sprawie stanowisko Prokuratury Regionalnej, a ponadto podjął polemikę z twierdzeniami pełnomocnika uczestnika postępowania dotyczącymi interesu prawnego skarżącej Spółki w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, objętego wnioskiem weryfikacyjnym i umorzenia postępowania administracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Natomiast w dniu [...] r. doręczone zostało Sądowi pismo procesowe Prokurator Prokuratury Regionalnej, w ocenie której wniosek uczestnika postępowania o umorzenie postępowania administracyjnego nie znajduje oparcia w prawie, a Prezydent W. nie mógł wydać końcowej decyzji Nr [...] z dnia [...] r., bowiem ze względu na toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu postępowanie w sprawie ze skargi O.I. Sp. z o.o., która kwestionuje wydane przez Wojewodę D. i Prezydenta W. decyzje odmawiające uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę, postępowanie poprzedzające wydanie tej decyzji powinno być zawieszone.

Prokurator w treści wniesionego pisma oświadczyła również, że popiera wywody strony skarżącej zawarte w piśmie procesowym z dnia [...] r.

Stanowiska przyjęte przez Prokurator Prokuratury Regionalnej w odniesieniu do poszczególnych, powyżej wskazanych kwestii zostały umotywowane w treści pisma.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 19 czerwca 2018 r. pełnomocnik substytucyjny skarżącej Spółki oświadczył, że wnosi i wywodzi jak w skardze.

Prokurator Prokuratury Regionalnej oświadczyła, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, natomiast pełnomocnik uczestnika postępowania W[...] Sp. z o.o. C[...] Sp.k. wniosła o oddalenie skargi oraz o dopuszczenie dowodu z załączników do pisma procesowego z dnia [...] r. i z zawiadomienia z dnia [...] r. o możliwości popełnienia przestępstwa.

Postanowieniem ogłoszonym na rozprawie Sąd dopuścił dowód z załączników do pisma procesowego uczestnika postępowania z dnia 25 maja 2018 r. oraz nie uwzględnił wniosku dowodowego dotyczącego zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa z dnia 13 czerwca 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016 r., poz. 1066) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Ponadto Sąd po rozważeniu stanu sprawy aktualnego w dacie orzekania uznał za właściwe zastosowanie się do dyspozycji art. 145 § 3 (in fine) powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzonego do procedury sądowoadministracyjnej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658) i obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r.

Z treści wskazanego powyżej przepisu wynika, że w przypadku, kiedy sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie poprzez uchylenie decyzji lub postanowienia w całości albo w części z powodu stwierdzonego naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach i stwierdzi podstawę do umorzenia postępowania, umarza jednocześnie to postępowanie.

Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. wznowienia postępowania.

Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego dotkniętego kwalifikowaną wadą o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa, typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe i stwierdzenia wpływu tej przesłanki na przebieg postępowania i treść kończącego je orzeczenia.

Wznowienie postępowania jest bowiem trybem weryfikacyjnym zastrzeżonym dla kwalifikowanych wad o charakterze procesowym i w jego toku ocenia się zgodność z prawem czynności procesowych poprzedzających wydanie ostatecznej decyzji w kontekście wad określonych przez ustawodawcę oraz – w przypadku stwierdzenia wady formalnoprawnej – jej wpływ na treść decyzji i legalną możliwość pozostawienia tej decyzji w obrocie prawnym.

Ustalenie tych okoliczności następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania wydanym na podstawie art. 149 § 1 kpa.

Istotne jest również to, że zgodnie z art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a sprawą tą jest sprawa administracyjna, w której wydano kwestionowaną wnioskiem wznowieniowym decyzję ostateczną.

Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca – generalnie – przyznał organowi, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 kpa albo w przepisach szczególnych. Zgodnie z poglądami doktryny uprawnienie do złożenia podania o wznowienie postępowania ma zatem każda jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym (zwykłym) dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, niezależnie od tego, czy umożliwiono jej uczestniczenie w tym postępowaniu w charakterze strony, czy też nie (por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Witkowska: Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, i egzekucyjne, Warszawa 1996).

Podanie (wniosek) o wznowienie postępowania stanowi podstawę dla dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku Ocenę tę organ formalizuje w orzeczeniu podjętym albo w trybie art. 149 § 1 kpa (postanowienie o wznowieniu postępowania), albo w trybie art. 149 § 3 kpa (postanowienie o odmowie wznowienia postępowania).

Podejmując orzeczenie o wznowieniu postępowania właściwy organ – jeżeli nie działa na zasadzie oficjalności - wypowiada się wyłącznie o dopuszczalności wznowienia postępowania w konkretnej sprawie administracyjnej – przy uwzględnieniu przesłanek podmiotowych i przedmiotowych – oraz o zachowaniu przez podmiot wnioskujący o wznowienie terminu do wystąpienia z tym żądaniem. Do treści takiego postanowienia nie można natomiast wprowadzić stwierdzeń, co do tego czy rzeczywiście wystąpiła przesłanka wznowieniowa oraz co do formalno – i materialnoprawnych skutków jej faktycznego zaistnienia.

Takie elementy postępowania wznowieniowego mogą być rozważane wyłącznie w postępowaniu przeprowadzonym po wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia, a przedstawione w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 kpa, niezależnie od sposobu załatwienia sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania.

Przedmiotowe postępowanie odnoszące się do postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę inwestycji obejmującej przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku handlowo-usługowego przy ul. Sz. [...] we W. (działka nr [...], AM-[...], obręb S. M.) z jednoczesnym zatwierdzeniem projektu budowlanego, zostało wszczęte na wniosek O. I. Sp. z o.o. z siedzibą we W., będącej właścicielem nieruchomości sąsiadujących (nie bezpośrednio) z działką zainwestowania, usytuowanych przy ul. Sz. [...] we W. (działka nr [...]) i przy ul. Sz. [...] we W. (działka nr [...]).

Wnioskodawczyni swoje żądanie co do przeprowadzenia nadzwyczajnej weryfikacji opisanej powyżej decyzji wyprowadziła z treści art. 145 § 1 pkt 4 kpa, stanowiącego że: "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu", uzupełniając w piśmie z dnia [...] r. podstawę żądania o przepis art. 145 § 1 pkt 6 kpa, wymagający wznowienia postępowania, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.

Z materiału sprawy wynika, że orzekające w niej organy właściwe instancyjnie zastosowały się do wymogu ustawodawcy przeprowadzenia równolegle z postępowaniem co do przyczyn wznowienia, postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, uwzględniając przy tym – wobec przedmiotu decyzji weryfikowanej – przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, definiujące stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i stanowiący jej wyznacznik – obszar oddziaływania obiektu.

Akta sprawy uprawniają do uznania, że zakres podjętych w postępowaniu weryfikacyjnym czynności wyjaśniających był prawidłowy. Nie można natomiast zaakceptować – wobec obowiązywania ustrojowej i konstytucyjnie gwarantowanej zasady praworządności, rozstrzygnięć podjętych w postępowaniu instancyjnym.

Katalog rodzajów orzeczeń kończących wznowione postępowania został zawarty w przepisie art. 151 kpa, stanowiącym, że:

§ 1. Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

§ 2. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Z kolei wskazany w powyżej przywołanym odesłaniu przepis art. 146 kpa formułuje tzw. negatywne przesłanki wznowieniowe, których stwierdzenie wyłącza możliwość uchylenia decyzji kwestionowanej w tym trybie weryfikacyjnym. Za takie ustawodawca uznał upływ dziesięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji w odniesieniu do przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 i upływ pięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji w odniesieniu do przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, art. 146 § 1, a także przypadek, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2).

Regulacja zawarta w przepisie art. 146 oznacza, że właściwy w postępowaniu wznowieniowym organ zobligowany jest do dokonania oceny, co do zasadności uchylenia decyzji kwestionowanej w tym postępowaniu z racji obowiązywania zasady trwałości decyzji ostatecznych i gwarancji, jakie stwarza ona dla podmiotów będących adresatami indywidualnych aktów administracyjnych kształtujących ich sytuację prawną. Nadzwyczajne tryby weryfikacyjne stanowią – z założenia – odstępstwo od tej zasady i wymagają starannego wyważenia potrzeb obrotu prawnego wynikającego z zasady stabilności orzeczeń administracyjnych i zasady praworządności. Określając przesłanki negatywne ustawodawca przyzwolił na sanowanie – w określonych przypadkach – kwalifikowanej wadliwości procesowej orzeczenia administracyjnego, przyznając prymat zasadzie trwałości decyzji ostatecznych w określonych kodeksowo sytuacjach.

Istotne też jest, że każde z rozstrzygnięć zawartych w przepisie art. 152 kpa musi być zastosowane przez organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym w pełnym brzmieniu przyjętym przez ustawodawcę.

Orzekając w rozpoznawanej sprawie Prezydent W. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] r. (Nr [...]) z tego powodu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W podstawie prawnej decyzji, poprzedzającej decyzję zaskarżoną do Sądu, powołane zostały m.in. przepisy art. 151 § 2 i art. 146 § 2 kpa.

W jej uzasadnieniu Prezydent W. stwierdził m.in., że: "Budynek usługowy przy ul. Sz. [...], którego właścicielem jest O. I. Sp. z o.o. znajduje się w obszarze oddziaływania z uwagi na zastosowanie § 13 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki". Zdaniem Sądu oznacza to, że w ocenie Prezydenta W. wystąpiła podstawa wznowienia, zatem nieuwzględnienie Spółki w kręgu podmiotów kwalifikowanych jako strona postępowania zakończonego kwestionowanym w przedmiotowym trybie weryfikacyjnym pozwoleniem na budowę nastąpiło z naruszeniem prawa, odpowiadającym przyczynie wznowieniowej określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Zważyć zatem należy, że z treści przepisu art. 151 § 2 kpa zastosowanego przy orzekaniu w rozpoznawanej sprawie wynika, że w przypadkach o których mowa w art. 146 kpa organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz ustalenia okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W tak określonych warunkach prawnych należy stwierdzić, że decyzja Prezydenta W., wydana w postępowaniu wznowieniowym nie zawiera obligatoryjnego elementu wskazanego w art. 151 § 2 kpa i stanowi połączenie fragmentów treści dwóch jednostek redakcyjnych przepisu art. 151 kpa.

Tej wadliwości nie wyeliminował orzeczeniem wydanym w postępowaniu odwoławczym Wojewoda D. nie podzielając przy tym oceny Prezydenta W., co do zaistnienia w sprawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wymagało to skorzystania z kompetencji merytoryczno-reformacyjnej i podjęcia decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 kpa, a nie utrzymania w mocy zaskarżonej odwołaniem decyzji.

Zdaniem Sądu wskazane naruszenia przepisów postępowania, jako odpowiadające naruszeniom określonym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obligowały Sąd do wyeliminowania decyzji podjętych w tej sprawie w postępowaniu instancyjnym z obrotu prawnego.

Wobec uchylenia decyzji w trybie wskazanego powyżej przepisu Sąd był zobowiązany rozważyć zasadność ograniczenia sentencji wyroku do orzeczenia kasacyjnego, skutkującego koniecznością ponownego rozpatrywania sprawy przez właściwe organy administracji publicznej, w kontekście art. 145 § 3 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten – omawiany już we wstępie uzasadnienia – wymaga od Sądu w przypadkach w nim określonych, zbadania pozytywnych przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie podkreślany jest obligatoryjny charakter czynności Sądu w tym zakresie oraz to, że intencją ustawodawcy nowelizującego procedurę sądowoadministracyjną było respektowanie zasady ekonomiki procesowej poprzez odstąpienie od angażowania organu administracji publicznej, który nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w kontynuowanie postępowania i zakończenie go wyrokiem Sądu zastępującym orzeczenie organu wydawane w trybie art. 105 § 1 kpa (np. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) KPA, Komentarz Warszawa 2015; W. Piątek, Nowe kompetencje do merytorycznego orzekania przez sądy administracyjne, PIP 2017/1; M. Bogusz, Problem Konstytucyjności przepisu art. 145 § 3 i art. 145a prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, GSP 2016/2; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Po 899/17, Lex nr 2394280; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 592/15, Lex nr 2148496).

W ocenie dokonywanej w warunkach instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, Sąd uwzględnił znany mu z urzędu fakt uruchomienia wobec W[...] Sp. z o.o. C[...] Sp.k. jako inwestora robót budowlanych polegających na przebudowie i rozbudowie budynku biurowo-usługowego przy ul. Sz.[...] we W., wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, procedury naprawczej uregulowanej w przepisach art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, wcześniej powoływanej oraz wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postanowienia Nr [...] z dnia [...] r. wstrzymującego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 powoływanej ustawy przedmiotowe roboty budowlane i decyzji Nr [...] z dnia [...] r. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej samej ustawy, utrzymanej w mocy decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] r.

Sąd powziął też wiedzę o uchyleniu z urzędu przez Prezydenta W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane (ostateczną od dnia [...] r.) decyzji własnej Nr [...] z dnia [...] r. orzekającej o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę budynku biurowo-usługowego przy ul. Sz. [...] we W. udzielonym W[...] Sp. z o.o. C[...] Sp. K. z siedzibą przy ul. Sz.[...] we W..

Zdaniem Sądu druga ze wskazanych powyżej okoliczności tj. uchylenie w trybie art. 36a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane decyzji o pozwoleniu na budowę, kwestionowanej przedmiotowym wnioskiem weryfikacyjnym w sposób bezpośredni powoduje bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] r. orzekające o tym pozwoleniu.

Przyjmując taką ocenę Sąd wziął pod uwagę skutki prawne wywołane uchyleniem decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym, które następują od daty wydania takiego rozstrzygnięcia i działają na przyszłość, zatem odmiennie od skutku ex tunc wywołanego stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej, a do orzeczeń związanych z tym nadzwyczajnym trybem weryfikacyjnym odwołuje się pełnomocnik skarżącej Spółki.

W rozpoznawanej sprawie – wobec przedmiotu decyzji objętej wnioskiem wznowieniowym i zaistniałych w niej okoliczności poza skutkami procesowymi istotny też jest skutek wywołany w sferze materialnoprawnej wynikający z przepisu art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.

Zgodnie z jego treścią rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że inwestor przystąpił do realizowania inwestycji na podstawie pozwolenia udzielonego przez Prezydenta W. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. (uchyloną na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane), przy czym roboty budowlane zostały wstrzymane postanowieniem właściwego organu nadzoru budowlanego, który również nałożył na inwestora obowiązki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 powołanej powyżej ustawy.

W tych okolicznościach z przywołanej wcześniej regulacji zawartej w art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane wynika, że kontynuowanie procesu inwestycyjnego przez W[...] Sp. z o.o. C[...] Sp.k. będzie możliwe wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydanej przez uprawniony organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane.

Uprawnienia do dalszego realizowania robót budowlanych polegających na przebudowie i rozbudowie budynku biurowo-usługowego przy ul. Sz. [...] we W. – wobec ingerencji organu nadzoru budowlanego w proces inwestycyjny – nie może przyznać inwestorowi w żadnej formie i w żadnym trybie postępowania administracyjnego organ administracji architektoniczno-budowlanej.

W uznaniu Sądu oznacza to, że w aktualnym stanie sprawy inwestor nie mógłby w sposób legalny korzystać z pozwolenia na budowę, objętego przedmiotowym postępowaniem wznowieniowym, niezależnie od tego, którym orzeczeniem wydanym na podstawie art. 151 kpa postępowanie wznowieniowe zostałoby zakończone.

Sąd przedstawione powyżej stanowisko poprzedził rozważeniem możliwości orzeczniczych właściwego w sprawie wznowienia organu, określonych w powołanym powyżej przepisie procesowym, przy uwzględnieniu okoliczności wynikających z podjętych w odniesieniu do przedmiotowych robót budowlanych czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. i będącego ich konsekwencją uchylenia ostateczną decyzją pozwolenia na budowę, wcześniej opisywanego. Ta ostatnia okoliczność – zdaniem Sądu – pozbawiła organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania, możliwości orzekania o istocie sprawy, czyli o pozwoleniu na budowę polegającą na przebudowie i rozbudowie budynku biurowo-usługowego przy ul. Sz. [...] we W., wnioskowanym przez W[...] Sp. z o.o. C[...] Sp.k.

Zważyć przede wszystkim należy, że przepisy art. 149 § 2 i art. 151 § 1 (in limine) kpa w sposób spójny i konsekwentny wyznaczają zakres rozpoznania sprawy w postępowaniu wznowieniowym. W postępowaniu należy zachować tożsamość przedmiotową i podmiotową sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją, a rozstrzygnięcie następuje przy zastosowaniu przepisów obowiązujących w dacie orzekania (np. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: KPA, Komentarz, Warszawa 2010).

Zdaniem Sądu organ właściwy w rozpoznawanej sprawie nie mógłby odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji przy stwierdzeniu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 146 (art. 151 § 1 pkt 1), bowiem wskazana we wniosku wznowieniowym decyzja została już ostatecznym orzeczeniem uchylona. Utrata bytu prawnego decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym powoduje też niemożność jej uchylenia, z powodu zaistnienia podstaw do uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, które wymagałyby wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2).

Brak legalnej możliwości wydania – w istniejących w rozpoznawanej sprawie okolicznościach – pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ustawy – Prawo budowlane był już wcześniej w uzasadnieniu wskazywany.

Organ wznowieniowy nie mógłby też orzec na podstawie art. 151 § 2 kpa czyli ograniczyć się do stwierdzenia wydania weryfikowanej decyzji z naruszeniem prawa z jednoczesnym pozostawieniem jej w obrocie prawnym z powodu zaistnienia przesłanki negatywnej do uchylenia tej decyzji, wymienionej w przepisie art. 146 kpa. Nie można bowiem orzekać o nieuchyleniu decyzji w sposób ostateczny uchylonej.

Niezależnie od powyższego w rozpoznawanej sprawie należy też zwrócić uwagę na istotną – w warunkach ustawy – Prawo budowlane – okoliczność, jaką jest rozpoczęcie przedmiotowej inwestycji i jej pozostawanie w fazie realizacji.

Zważyć należy, że z istoty decyzji o pozwoleniu na budowę i treści art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wynika, że decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych czyli takich, do realizacji których inwestor nie przystąpił. Na bezprzedmiotowość postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte lub wykonane zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 marca 1993 r. (sygn. akt ARN 2/93), a teza ta w obecnym stanie prawnym pozostaje aktualna. W praktyce orzeczniczej organów administracji architektoniczno-budowlanej i sądów administracyjnych bezprzedmiotowość postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, będąca konsekwencją realizowania lub zrealizowania przez inwestora robót budowlanych, których dotyczy wszczęte postępowanie nie wywołuje żadnych kontrowersji. Była też wielokrotnie akcentowana w piśmiennictwie prawniczym i judykaturze (np. E. Radziszewski: Prawo budowlane, przepisy i komentarz. Warszawa 2006, wyrok NSA z dnia 18 maja 1999 r., sygn. akt II SA 1164/98, Lex nr 53387).

Pogląd ten znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie i jest wyrażany w odniesieniu do wszystkich takich przypadków, gdy miałoby dojść do orzekania w przedmiocie udzielenia (lub zmiany) pozwolenia na budowę w stosunku do inwestycji zakończonej lub rozpoczętej i realizowanej (np. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1520/11; wyrok NSA w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1399/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2018 r, sygn. akt II SA/Kr 226/18, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 924/17). W sprawowanym w omawianym zakresie orzecznictwie sądy wskazują m.in, że w sytuacji zrealizowania obiektu lub jego części na podstawie wadliwie udzielonego pozwolenia na budowę albo w sposób naruszający prawo, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie dysponuje żadnymi instrumentami procesowymi, umożliwiającymi ewentualne doprowadzenie zrealizowanych w tych warunkach robót budowlanych do stanu zgodności z prawem lub zgodności z projektem budowlanym.

Takimi instrumentami na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane dysponują organy nadzoru budowlanego, co dodatkowo wzmacnia – jak uznaje judykatura administracyjna – tezę o bezprzedmiotowości udzielania pozwolenia na budowę dla inwestycji rozpoczętej, czy w całości zrealizowanej, także w sytuacji, gdy pierwotnie udzielone pozwolenie na budowę zostało następnie usunięte z obrotu prawnego (np. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1700/12).

Dodatkowo Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że nie podziela zarzutu Prokurator Prokuratury Regionalnej we W. sformułowanego w piśmie procesowym z dnia [...] r. dotyczącego niedopuszczalności orzekania przez Prezydenta W. o uchyleniu przedmiotowego pozwolenia na budowę i obowiązku zawieszenia postępowania wszczętego na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z powodu kolizji tego postępowania z postępowaniem sądowoadministracyjnym, wynikającej z wniesienia przez O.I. Sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargi, w której kwestionowana jest decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] odmawiająca uchylenia – w postępowaniu wznowieniowym – ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] orzekającej o udzieleniu przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Wskazać przede wszystkim należy, że sugerowana kolizja może wynikać wyłącznie z wzajemnych relacji prawnoprocesowych poszczególnych administracyjnych trybów weryfikacyjnych i trybu kontroli sądowoadministracyjnej oraz założeń modelu konkurencyjności, nie może natomiast dotyczyć sytuacji regulowanych jednoznacznie przepisami prawa materialnego ani tamować skutków wynikających wprost z przepisów prawa.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku przywoływanego wcześniej przepisu art. 36a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Należy dodatkowo wyjaśnić, że właściwy organ, o którym mowa w tym przepisie nie przeprowadza sformalizowanego postępowania, ale zobowiązany jest uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wydaniu w odniesieniu do inwestycji objętej tym pozwoleniem, decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 powoływanej ustawy.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji jako wydane z naruszeniem prawa wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego, a postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu i stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, z którego wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty wynikające z udziału w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone.