Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1096/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant: starszy referent Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na rozprawie sprawy ze skargi Firma A na uchwałę nr XXI/244/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Fortu Skała II" skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa w dniu 6 lipca 2011 r. podjęła uchwałę nr XXI/244/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Fortu Skała II".

Pismem z dnia 14 czerwca 2021 r. Firma A z siedzibą w K. wezwała Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia interesu prawnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, podnosząc m.in., że będące jego własnością działki ew. nr [...] obr. [...] oraz nr [...] obr. [...], oznaczone w miejscowym planie symbolem ZPo.5 (teren zieleni, ogrody i zieleń towarzysząca istniejącym obiektom budowlanym) oraz symbolem R9 ( tereny rolnicze) zostały na skutek uchwalenia ww. miejscowego planu, co do zasady wyłączone spod jakiejkolwiek zabudowy a plan został uchwalony z naruszeniem przepisów prawa.

W odpowiedzi Przewodniczący Rady Miasta Krakowa pismem z dnia 23 lipca 2021 r. przesłał stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa jako projektodawcy ww. uchwały. Przewodniczący Rady zaznaczył jednocześnie, że nie jest to jej stanowisko jako organu wezwanego do usunięcia naruszania prawa w trybie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. i ma charakter jedynie informacyjny.

Pismem z 23 sierpnia 2021 r. Firma A z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XXI/244/11 z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Fortu Skała II". W skardze strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1/ art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art 31 ust. 3 Konstytucji przez przekroczenie granic władztwa planistycznego przy podejmowaniu ww. uchwały i nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącej;

2/ art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niedostateczne uwzględnienie przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego walorów ekonomicznych przestrzeni;

3/ art. 32 ust. 1 Konstytucji przez naruszenie zasady równości polegające na wyłączeniu wskazanych działek z zabudowy i tym samym nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji skarżącej wobec właścicieli działek położonych w bliskiej odległości, o podobnych uwarunkowaniach.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości bądź ewentualnie w części w zakresie obszaru oznaczonego symbolami ZPo.5 oraz R.9. bądź ewentualnie w części dotyczącej działek nr [...] obr. [...] [...] obr. [...] oraz [...] obr. [...] oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając swoje stanowisko Spółka Firma A w K. podniosła, iż jest właścicielem nieruchomości, w skład których wchodzą działki ewidencyjne nr:[...]. W dniu 6 lipca 2011 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr XXI/244/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "REJON FORTU SKAŁA II". Uchwała narusza interes prawny skarżącej spółki wynikający z przysługującego jej prawa własności ww. nieruchomości. Działka nr [...] obr. [...] jest zlokalizowana na terenie wyznaczonym w § 19 ust. 1 zaskarżonej uchwały jako teren zieleni z przeznaczeniem pod ogrody i zieleń towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym o symbolu ZPo.5. Działki nr [...] obr. [...] oraz [...] obr. [...], znalazły się w obszarze terenów rolniczych, oznaczonym w § 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały symbolem R.9.

Skarżąca podniosła, iż dokonując planowania i zagospodarowania przestrzennego organ winny jest brać pod uwagę różne czynniki, z których najważniejsze wymienia art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 1 ust. 2 wskazuje między innymi na prawo własności, które podlega szczególnej ochronie przewidzianej w Konstytucji. Polega ono na tym, że każde ograniczenie tego prawa musi mieć swoje źródło w ustawie, a ponadto musi być uzasadnione ważną przyczyną: bezpieczeństwem publicznym, ochroną środowiska, zdrowia, moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Oznacza to, że rada gminy uchwalając plan miejscowy może ingerować w wykonywanie prawa własności, ale ingerencja taka musi uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z tego przepisu (wyr. NSA z dnia 8 listopada 2018 r., II OSK 224/17). Organy planistyczne gminy muszą przy tym wskazać jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważne społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (wyr. NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., II OSK 1708/09). Natomiast w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08, (LEX nr 490102), NSA stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje co prawda podstawę do ograniczenia wykonywania prawa własności w planie zagospodarowania przestrzennego, jednak za każdym razem organ powinien dokonać wyważenia interesu prywatnego z innymi czynnikami wskazanymi w ustawie i zdecydować o ograniczeniu tylko gdy jest to niezbędne. Zdaniem skarżącej spółki w niniejszej sprawie nie było podstaw do pozbawienia jej prawa zabudowy wskazanych działek. Przy kształtowaniu ładu przestrzennego gmina powinna bowiem dążyć do zrównoważenia funkcji jakie powinien spełniać, w tym funkcji społecznych, funkcjonalnych i kompozycyjno-estetycznych. Obszar w którym znajdują się działki skarżącej spółki jest obszarem atrakcyjnym mieszkaniowo, dobrze przystosowanym do zabudowy ze względu na rozwiniętą infrastrukturę drogową. Możliwe jest dokonanie ich zabudowy w sposób nie naruszający walorów krajobrazowych i przy zachowaniu znacznej powierzchni biologicznie czynnej, co istotne dla omawianego terenu. Podkreślenia wymaga fakt, że w bliskiej okolicy znajduje się już zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wobec czego nowa zabudowa na działkach skarżącej nie naruszałaby zasady dobrego sąsiedztwa, a jedynie stanowiłaby harmonijne przedłużenie linii zabudowy. Organ wykonujący władztwo planistyczne powinien zwrócić szczególną uwagę na te okoliczności i realizować swoją politykę przestrzenną w sposób dynamiczny tak by odpowiadała rzeczywistym i bieżącym potrzebom gminy i jej mieszkańców. Mając na uwadze powyższe, skarżący stwierdził, że organ planistyczny przekroczył granice władztwa planistycznego i tym samym naruszył zasady sporządzania planu miejscowego, dokonując ograniczenia prawa własności skarżącej w przypadku gdy brak jest przesłanek na tyle istotnych by uzasadniały taką ingerencję w myśl zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W ocenie strony skarżącej organ nie uwzględnił również walorów ekonomicznych przestrzeni. Zgodnie z art. 1 ust 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wykonując władztwo planistyczne gmina powinna uwzględniać walory ekonomiczne przestrzeni. Powinno się to wyrażać w takim planowaniu przestrzeni, aby przy zachowaniu jej najważniejszych walorów - w tym przypadku niewątpliwie przyrodniczych - jak najbardziej optymalnie kształtować zabudowę. Zasada ta oznacza także, że tam gdzie to możliwe i zasadne, gmina powinna dążyć do zwiększania wartości nieruchomości, wprowadzając tereny przeznaczone pod zabudowę i umożliwienie inwestycji, które poprzez wpływy z podatków zwiększają dochody gminy. Biorąc pod uwagę interes publiczny, działki skarżącej spółki nie spełniają obecnie żadnych istotnych funkcji, poza udziałem w powierzchni biologicznie czynnej obszaru, w szczególności działka nr [...] obr. [...], która nie stanowi nawet terenu który mógłby być przeznaczony na cele rolnicze. Ich powierzchnia jest przy tym niewielka, jak już wskazywano powstanie np. zabudowy jednorodzinnej nie zmniejszyłoby istotnie tej powierzchni, prowadziłoby natomiast do wypełnienia innej bardzo istotnej funkcji, jaką jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych.

Zdaniem skarżącej zaskarżona Uchwała narusza również zasadę równości w tym sensie, że ustalenia planu miejscowego ograniczające prawo własności podlegają ocenie również z punktu widzenia zasady równości. Z Konstytucji wynika bowiem obowiązek równej dla wszystkich ochrony prawa własności i innych praw majątkowych. Mając to na uwadze, dokonując analizy przeznaczenia poszczególnych terenów w zakresie obszaru objętego zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego, nie powinno mieć miejsca nieuzasadnione stanem faktycznym zróżnicowanie sytuacji właścicieli działek o porównywalnych uwarunkowaniach. Wskazać tu należy w szczególności na istniejące w obszarze ozn. jako ZPo.5 zabudowania, widoczne między innymi na działkach nr [...] oraz [...] obr. [...]. Należy również zwrócić uwagę na przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną obszarów oznaczonych symbolami MN1 i MN2, a także obszarów objętych planem "Rejon Fortu Skała" oznaczonych również jako MN1 oraz MN2, które znajdują się w bliskiej odległości od działek skarżącej spółki, a których prawo własności nie zostało ograniczone. W kontekście naruszenia zasady równości i porównania sytuacji faktycznej właścicieli działek położonych na tym samym obszarze, istotną rolę odgrywa kierunek rozwoju terenu określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zwraca na to uwagę WSA w Krakowie w wyroku II SA/Kr 1385/13, stwierdzając, że naruszenie zasady równości powinno polegać na wykazaniu, że osoby spełniającej te same warunki, zostały odmiennie potraktowane w identycznych sytuacjach przez organy administracji publicznej. Zdaniem sądu, w zakresie objętym procedurą planistyczną może to polegać na uznaniu, że wobec właścicieli kilku działek, mimo identycznego zakwalifikowania tych działek w kierunkach zagospodarowania zawartych w Studium i dodatkowo spełniania innych identycznych warunków - nastąpiłoby zróżnicowanie sposobu zagospodarowania tych działek w planie miejscowym bez uzasadnionego powodu. Porównując oznaczenia zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa dla terenów uwzględnionych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego "Rejon Fortu Skała" oraz "Rejon Fortu Skała II" z treścią wskazanych planów, zauważyć trzeba, że obszar zakwalifikowany w kierunkach Studium jako ZR – tereny zieleni nieurządzonej, w planach posiada zróżnicowane zagospodarowanie, w części pozwalające na zabudowę. Przedstawione powyżej okoliczności zdaniem skarżącej wskazują na nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości położonych w obszarze objętym tym samym planem, jak również objętych tym samym kierunkiem zagospodarowania w Studium, które nie jest uzasadnione żadnymi obiektywnymi przesłankami i tym samym stanowi naruszenie zasady równości, której organ planistyczny zobowiązany jest przestrzegać.

W odpowiedzi na skargę na Uchwałę nr XXI/ 244/ 11 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Portu Skała II", organ wniósł o jej o oddalenie w całości jako niezasadnej na podstawie art. 151 p. p. s. a. działki strony skarżącej znalazły się wg zapisów skarżonego planu w obrębie z przeznaczeniem o symbolu R.9 - tereny rolnicze( dz. [...]), oraz z przeznaczeniem o symbolu ZPo.5 - ogrody i zieleń towarzysząca istniejącym obiektom budowlanym ( dz. nr [...]). W Studium z 2003 r. z późn. zm. w/w nieruchomości położone były w terenach otwartych (w tym rolniczej przestrzeni produkcyjnej) – ZO.

Organ podniósł, iż proces sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Foru Skała II" przebiegał w sposób prawidłowy, i zgodnie z wymogami przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał również, iż zaskarżona uchwała stanowiła już przedmiot kontroli w sądowoadministracyjnej w sprawie do sygn. II SA/ Kr 464/ 21, w której to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 lipca 2021 r. oddalił skargę na uchwałę nr XXI/ 244/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Fortu Skała II".

W przedmiocie zarzutów strony skarżącej, co do zarzutu przekroczenia przysługującego gminie władztwa planistycznego organ podniósł, iż żadne z praw podmiotowych, w tym prawo własności, nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym ze źródeł takich ograniczeń mogą być ustalenia planu miejscowego, ingerują w uprawnienia do rzeczy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u. p. z. p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym. Podkreślenia wymaga, że jest to wyłączna kompetencja rady gminy. Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 u. p. z. p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym ustalenia planu miejscowego. Ustalenia planu miejscowego stanowią zatem składową zbioru norm prawnych kształtujących treść prawa własności w odniesieniu do konkretnych nieruchomości. Organ zauważył, że w świetle art. 1 ust. 2 u. p. z. p. prawo własności stanowi jeden z elementów katalogu wartości, które należy uwzględniać w toku prac planistycznych. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można jednak wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami, a brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, ażeby prawu własności z góry przypisywać prymat nad pozostałymi wartościami. Funkcja planowania przestrzennego polega właśnie na wyważaniu tychże wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego, w oparciu o zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co zdaniem strony przeciwnej zostało w zaskarżonym planie uczynione.

W przedmiocie zarzutu o niedostatecznym uwzględnieniu walorów ekonomicznych przestrzeni organ podniósł, iż jest on niezasadny. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 6 u. p. z. p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza walory ekonomiczne przestrzeni. Walory ekonomiczne przestrzeni - podobnie jak prawo własności - stanowią jeden z elementów katalogu wartości, które należy uwzględniać w toku prac planistycznych. W związku z tym uwagi dotyczące prawa własności jako elementu składowego katalogu wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy zachowują aktualność również w odniesieniu do walorów ekonomicznych przestrzeni. Podnieść trzeba, że zgodnie z przyjętym przez ustawodawcę modelem planowania przestrzennego na poziomie gminy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy powinny być zgodne z dokumentem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zachowanie tego wymogu stanowi podstawową zasadę w dziedzinie planowania przestrzennego, która wynika wprost z brzmienia art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u. p. z. p. Wymóg ten obejmuje oczywiście obowiązek zachowania zgodności planu z dokumentem studium obowiązującym w dacie uchwalenia planu miejscowego. Jak już wyżej wskazano, wg dokumentu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia kwestionowanego planu (uchwała Nr Xll/ 87/ 03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmieniona uchwałą Nr XCIII/1 256/ 10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r.), wszystkie ww. działki znajdowały się w terenach otwartych (w tym rolniczej przestrzeni produkcyjnej), oznaczonych symbolem ZO. Dla tej kategorii terenów dokument Studium wyznaczał następujące wytyczne: ZO - TERENY OTWARTE (W TYM ROLNICZA PRZESTRZEŃ PRODUKCYJNA) 1) Główne funkcje: - łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. 2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego: - utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej, - zagospodarowanie terenów objętych ochroną prawną zgodnie z przepisami ustalonymi dla tych terenów oraz planami ochrony, - obejmowanie ochroną prawną obszarów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych, - wprowadzanie zalesień ze szczególnym uwzględnieniem strefy zwiększenia lesistości, - udostępnienie terenów jako ciągów spacerowych i rowerowych ze szczególnym uwzględnieniem połączeń z terenami Z P. 3) Warunki i standardy wykorzystania terenu: - całkowite wykluczenie prawa zabudowy, - budowa ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem ochrony walorów krajobrazowych terenów (kablowanie linii).

Ze względu na zapisy Studium należące do strony skarżącej działki nie mogły zostać przeznaczone w planie miejscowym pod tereny o charakterze inwestycyjnym. Przyjęcie przeznaczenia inwestycyjnego stanowiłoby bowiem o naruszeniu zasady zachowania zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. W konsekwencji taka wada planu miejscowego stanowiłaby przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały o planie miejscowym. Wskazać przy tym należy, że uwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni dotyczy również dokumentu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. To w tym dokumencie planistycznym następuje pierwotne wyważenie wartości uwzględnianych w planowaniu przestrzennym (w tym walorów ekonomicznych przestrzeni), efektem czego są określone zapisy studium. W planie miejscowym następuje natomiast uszczegółowienie zapisów studium.

Organ podniósł, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej, że uwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni sprowadza się do zwiększenia wartości nieruchomości poprzez przeznaczanie jak największej ich liczby pod zabudowę. Jak już wskazano, walory ekonomiczne przestrzeni są tylko jednym z elementów katalogu częstokroć konkurencyjnych wartości uwzględnianych w procesie powstawania aktów planistycznych i to określone zapisy studium oraz uwarunkowania przestrzenne terenu rozstrzygają o jego przeznaczeniu. Skarżąca podnosi, że biorąc pod uwagę interes publiczny, działki skarżącej spółki nie spełniają obecnie żadnych istotnych funkcji, poza udziałem w powierzchni biologicznie czynnej obszaru, w szczególności działka nr [...] obr. [...], która nie stanowi nawet terenu, który mógłby być przeznaczony na cele rolnicze. Ich powierzchnia jest przy tym niewielka, jak już wskazywano powstanie np. zabudowy jednorodzinnej nie zmniejszyłoby istotnie tej powierzchni, prowadziłoby natomiast do wypełnienia innej bardzo istotnej funkcji, jaką jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. W ocenie organu jest to jednak jedynie subiektywny pogląd skarżącej, stojący w opozycji do polityki przestrzennej miasta określonej w skarżonym planie miejscowym, który powstał w oparciu o wytyczne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

W przedmiocie zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji - wyrażającego się w nieuzasadnionym różnicowaniu sytuacji skarżącej w stosunku do właścicieli działek sąsiednich organ stwierdził, iż postawiony zarzut nie znajduje uzasadnienia na gruncie przepisów prawa. Po pierwsze organ zauważył, że wynikające z planu ograniczenia dotyczą nie tylko skarżącej, ale każdego innego podmiotu, dysponującego nieruchomościami objętymi planem. Po drugie, wedle organu równość wobec prawa nie wyklucza a limine możliwości różnicowania sytuacji prawnej podmiotów prawa. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, równość wobec prawa, to nakaz równego traktowania obywateli wobec obowiązującego prawa, a nie zakaz różnicowania ich sytuacji w stanowionych normach prawnych, w tym w zakresie sposobu wykonywania prawa własności w prawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, iż ustalając przeznaczenie terenu i określając warunki jego zagospodarowania, organy planistyczne kierują się również stanem zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, o ile sposób wykorzystania tych nieruchomości, odpowiada ustalonemu w dokumencie Studium kierunkowi zagospodarowania terenów. W przeciwnym przypadku, ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają pierwszeństwo przed faktycznym sposobem zagospodarowania nieruchomości w toku ustalenia przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Odmienny sposób działania skutkowałby naruszeniem zasady zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium, a to stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały o planie miejscowym w całości lub w części. W konsekwencji należy uznać, iż działania organów planistycznych gminy na podstawie przepisów prawa nie może stanowić o wadliwości uchwały o planie miejscowym. Natomiast wprowadzone ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości w zakresie, w jakim planem miejscowym ograniczono możliwość powstania w danym terenie nowych obiektów budowlanych, mieści się w ramach przyznanego organom gminy prawa do kształtowania sposobu wykonywania prawa własności. Jak wskazano powyżej miarodajny dla oceny legalności skarżonej uchwały dokument Studium nie predestynował terenów, na których położone są działki skarżącej spółki do przeznaczenia w planie miejscowym pod tereny o charakterze inwestycyjnym. Organ zwrócił również zwrócić uwagę na dualistycznie ukształtowany systemu określania zasad zagospodarowania terenu. Ów dualizm przejawia się w tym, że określenie wspomnianych zasad może nastąpić albo w planie miejscowym albo w drodze decyzji administracyjnej, przy czym przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy są inne od wymogów, które winien spełniać plan miejscowy. Główna różnica polega na konieczności zapewnienia zgodności planu ze studium, podczas, gdy w przypadku decyzji o warunkach zabudowy brak jest takiego obwarowania. Dlatego też w praktyce, często występują przypadki tego typu, że zamierzenie inwestycyjne, którego realizacja była możliwa na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, nie może zostać zrealizowane po wejściu w życie ustaleń planu miejscowego (por. art. 65 ust. 1 pkt 2 u. p. z. p.).

Mając na względzie powyższe, w ocenie organu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Foru Skała II" nie narusza obowiązujących przepisów prawa a skarga jako bezzasadna winna być oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia orzekania w sprawie stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Podstawę do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. 2021 r. 1372, dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. To brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g. obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Zgodnie jednak z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą oraz przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ww. ustawy. Oznacza to, że w przypadku uchwał wydanych przed dniem 1 czerwca 2017 r. zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe, w tym art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed ww. nowelizacją. Przepis ten stanowił wówczas o obowiązku poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Co istotne, wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia determinowało termin do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu przed ww. nowelizacją), w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Będąca przedmiotem skargi uchwała Rady Miasta Krakowa została podjęta 6 lipca 2011 r., a co za tym idzie, należało poprzedzić skargę wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, co też skarżący uczynił w piśmie z dnia 14 czerwca 2021 r., w którym Firma A z siedzibą w K. wezwał Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia interesu prawnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Jednocześnie strona skarżąca wykazała, iż jest właścicielem trzech nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr [...] obr. [...] oraz nr [...] obr. [...], które są objęte skarżonym planem. Tym samym spełnione zostały w niniejszej sprawie wymogi formalne oraz wykazany został interes prawy skarżącego, co implikuje możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy.

Na wstępie merytorycznych rozważań wskazać należy, iż przedmiotowa Uchwała Rady Miasta Krakowa nr XXI/244/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Fortu Skała II" była już procedowana przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w postępowaniu pod sygn. akt II SA/Kr 464/21, w której to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 lipca 2021 r. oddalił skargę na uchwałę. W postępowaniu tym Sąd szczegółowo badał całą procedurę uchwalenia planu, i nie stwierdził naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – przy uchwalaniu kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon Fortu Skała II" . Wobec powyższego w obecnie zainicjowanym przez skarżącą postępowaniu nie mogą być badane zarzuty skargi odnoszące się do procedury uchwalenia planu, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest - w zakresie badania procedury uchwalania planu - na podstawie art. 153 p.p.s.a. związany ustaleniami sądu poczynionymi w sprawie sygn. akt II SA/Kr 464/21.

Skarżąca nie podnosiła zarzutu niezgodności uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie uchwalenia planu. Zatem okoliczność powyższa jest bezsporną w sprawie, wymaga jednak choćby skróconej analizy, albowiem w przypadku stwierdzenia niezgodności pomiędzy studium a planem uchwalonym na podstawie tego studium zachodzi przesłanka nieważności uchwały planu , co wynika wprost z art. 28 ust 1 u.p.z.p.

Według zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa obowiązującego w dacie uchwalenia kwestionowanego planu (uchwała Nr Xll/ 87/ 03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmieniona uchwałą Nr XCIII/1 256/ 10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r.), wszystkie wskazane w skardze działki znajdowały się w terenach otwartych (w tym rolniczej przestrzeni produkcyjnej), oznaczonych symbolem ZO. Dla tej kategorii terenów dokument Studium wyznaczał następujące wytyczne: ZO – tereny otwarte, w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna. Główne funkcje przewidziane w Studium to: łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego to: utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej, zagospodarowanie terenów objętych ochroną prawną zgodnie z przepisami ustalonymi dla tych terenów oraz planami ochrony, - obejmowanie ochroną prawną obszarów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych, wprowadzanie zalesień ze szczególnym uwzględnieniem strefy zwiększenia lesistości, udostępnienie terenów jako ciągów spacerowych i rowerowych ze szczególnym uwzględnieniem połączeń z terenami Z P. Warunki i standardy wykorzystania określone w Studium dla tego terenu: - całkowite wykluczenie prawa zabudowy, budowa ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem ochrony walorów krajobrazowych terenów (kablowanie linii).

Z powyższych konkretnych i jednoznacznych zapisów Studium wynika wprost, iż należące do strony skarżącej działki nie mogły zostać przeznaczone w planie miejscowym pod tereny o charakterze inwestycyjnym, a ich zabudowa jest całkowicie wykluczona - co też wynika z treści zapisów skarżonego planu. Przyjęcie przeznaczenia inwestycyjnego stanowiłoby bowiem o naruszeniu zasady zachowania zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium, a w efekcie do nieważności uchwały statuującej nowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Przechodząc do analizy zarzutów sformułowanych w skardze stwierdzić należy, co następuje:

Zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art 31 ust. 3 Konstytucji przez przekroczenie granic władztwa planistycznego przy podejmowaniu ww. uchwały i nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącej jest w ocenie Sądu niezasadnym. Jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, a co wynika z ugruntowanego orzecznictwa - żadne z praw podmiotowych, w tym prawo własności, nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym ze źródeł takich ograniczeń mogą być ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u. p. z. p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym. Nie jest to uprawnienie o charakterze dowolnym i uznaniowym dla gminy, lecz podlega rygorystycznym wymogom określonym w u.p.z.p., tak co do procedury jak i zakresu możliwego przeznaczenia danego terenu. Skoro jak już wyżej wskazano zaskarżona uchwała nie narusza wymogów proceduralnych jej uchwalenia, jak również nie narusza ustaleń studium, nie można tu mówić o naruszeniu i przekroczeniu przez radę gminy jej uprawnień w zakresie tworzenia prawa miejscowego, jakim jest skarżony plan zagospodarowania przestrzennego. A skoro tak jest to legalnie uchwalone i obowiązujące prawo, które może wpływać i wpływa, oddziaływuje i kształtuje - w tym przypadku zakres prawa własności nieruchomości objętych przedmiotowym planem.

W ocenie Sądu również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niedostateczne uwzględnienie przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego walorów ekonomicznych przestrzeni jest w przedmiotowej sprawie niezasadny. Walory ekonomiczne przestrzeni to tylko wielu jeden z elementów , jakim zgodnie z art. 1 ust 2 u.p.z.p organ winien uwzględnić przy tworzeniu planu zagospodarowania przestrzennego. Jest on tak samo ważny jak szereg innych czynników wymienionych przykładowo w cytowanym art. 1 ust 2 u.p.z.p. Wskazać też należy, iż wymiar ekonomiczny to przesłanka, którą organ tworzący miejscowy plan winien rozpatrzeć nie tylko z perspektywy interesu prywatnego poszczególnych właścicieli nieruchomości objętych planem, ale również z perspektywy interesu publicznego. Plan nie dotyczy bowiem pojedynczych nieruchomości lecz większego obszaru, który wraz z kolejnymi jednostkami obszarowymi tworzą całość większej jednostki obszarowej. Jednostka ta spełnić musi szereg ważnych różnorakich funkcji, które w odniesieniu do całego obszaru muszą być odpowiednio zrównoważone. "Walory przestrzeni w ujęciu ekonomicznym należy rozpatrywać w odniesieniu do jej określonych składników, lokalizacji przestrzeni i jej znaczenia dla określonej wspólnoty oraz kulturowego znaczenia określonej przestrzeni lub jej składników. Ważne by te trzy przesłanki brać pod uwagę jednocześnie. Istotnymi elementami wpływającymi na ocenę walorów przestrzeni są jej określone zasoby, takie jak np. bogactwa naturalne czy zabudowa, ponadto wymiar ekonomiczny ma ulokowanie danej przestrzeni względem układów osadniczych dostępu do ciągów komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz innych przestrzeni spełniających pewne wyraźne funkcje. Ponadto konieczne jest uwzględnianie znaczenia, jakie dla danej społeczności mają określone obszary, co może mieć związek zarówno z tożsamością, religią czy też innymi czynnikami definiującymi daną wspólnotę. Te czynniki będą wyznaczały swoiste wartości czy też walory danej przestrzeni" ( Adam Błaś, Antywartości w prawie administracyjnym, WK 2016). W ocenie Sądu w skarżonym planie nie można dopatrzeć się pominięcia lub nienależytego uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni. Wskazać też w nawiązaniu po powyższych rozważań należy, iż walor ekonomiczny nie przekłada się tylko i wyłączne na wartość materialną nieruchomości, nie chodzi tu bowiem jedynie o ekonomię w materialnym wymiarze, lecz o ekonomię szeroko rozumianą, obejmująca różne kryteria i wartości, wśród których wartość materialna jest tylko jedną ze składowych.

Skarżąca zarzuciła również organowi naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji przez naruszenie zasady równości polegające na wyłączeniu wskazanych działek z zabudowy i tym samym nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji skarżącej wobec właścicieli działek położonych w bliskiej odległości, o podobnych uwarunkowaniach. Zarzut ten jest również niezasadnym. Jak wynika z załącznika graficznego skarżonego planu, zamieszczonego również fragmentarycznie do odpowiedzi na skargę nie tylko działki strony skarżącej znalazły się wg zapisów skarżonego planu w obrębie z przeznaczeniem o symbolu R.9 - tereny rolnicze( dz. 140 i 148), oraz z przeznaczeniem o symbolu ZPo.5 - ogrody i zieleń towarzysząca istniejącym obiektom budowlanym. W obrębie powyższym znalazły się bowiem wszystkie bez wyjątku działki stanowiące otulinę dawnego Fortu 38 Skała , znajdujące się w bezpośredniej bliskości tego fortu. Oznacza to, iż przedmiotowy teren został potraktowany kompleksowo, w identyczny i równy sposób dla wszystkich nieruchomości, jeśli chodzi o ich przeznaczenie.

W związku z powyższym, zarzuty przekroczenia władztwa planistycznego, naruszenia prawa własności, naruszenia zasady równości oraz zarzut nie uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni przy kształtowaniu ustaleń planu, należy uznać w przedmiotowej sprawie za pozbawione podstaw.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.