Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1971/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art 145 par. 2, art. 151, art. 148, art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 38 ust 1 pk 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Anna Lech Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 513/11 w sprawie ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w G. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 513/11 oddalił skargę Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w G.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

Zarządzeniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Wójt Gminy P. odwołał U. P. z dniem 28 lutego 2011 r. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w G. W uzasadnieniu tego zarządzenia wskazano, że przyczyną odwołania U. P. ze stanowiska dyrektora były nieprawidłowości w funkcjonowaniu kierowanego przez nią Zespołu Szkół, co spowodowało generowanie zadłużenia tej placówki. Na dzień 9 grudnia 2010 r. zobowiązania finansowe w Zespołu Szkół Samorządowych w G. wynosiły 69.577,16 zł. Nadto placówka zawarła z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych niekorzystną dla gminy, obowiązującą do 2012 r., umowę dotyczącą układu ratalnego. W Zespole przekraczane są również ustawowe terminy wypłat wynagrodzeń dla nauczycieli oraz odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. U. P. dopuściła się uchybień w przy zakupie okien oraz wykonaniu ogrodzenia terenu placówki. Dotychczasowa współpraca z nią nie układała się właściwie. W związku z tym organ prowadzący utracił do niej zaufanie. Odwołanie U. P. ze stanowiska dyrektora Zespołu było zatem uzasadnione.

Wojewoda Łódzki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 91 ust.1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 z 2001r. poz.1591 z późn. zm.-w skrócie "usg"), stwierdził nieważność powyższego zarządzenia Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w G. Przytaczając treść art. 38 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. Nr 256 z 2004r. poz.2572 z późn. zm.- określanej dalej w skrócie ustawą z dnia 7 września 1991r.), Wojewoda wskazał, że pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w tym przepisie, dotyczy tylko sytuacji nadzwyczajnych, zupełnie wyjątkowych, które pozwalają organowi odwołującemu na ocenę, iż dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów. Pojęcie to nie obejmuje każdego naruszenia prawa przez dyrektora, ale odnosi się wyłącznie do takich sytuacji, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego ich przerwania z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Przyczyną odwołania w omawianym trybie może być zatem jedynie zaniedbanie obowiązków, które może prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, tj. realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania. Przyczyny odwołania U. P. z zajmowanego stanowiska, zdaniem organu nadzoru, nie mieszczą się w kategorii "przypadków szczególnie uzasadnionych", o których mowa w art.38 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. Okoliczności podane w zarządzeniu nr [...] nie pozwalają przyjąć, że dyrektor dopuścił się nagannego sprawowania obowiązków kierowniczych uzasadniających odwołanie z zajmowanego stanowiska bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego. W zakresie nieprawidłowej gospodarki finansowej nie został wykazany bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem zasad prawidłowej gospodarki finansowej placówki a koniecznością natychmiastowego przerwania pełnienia przez U. P. dotychczasowej funkcji ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Oznacza to, że zarządzenie Wójta Gminy P. zostało wydane z istotnym naruszeniem art.38 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 września 1991r.i zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności tego aktu.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Gmina P., zarzucając: 1) naruszenie art.38 ust.1 pkt.2 ustawy z 7 września 1991r. poprzez uznanie, że okoliczności uzasadniające odwołanie U. P. nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu tego przepisu, a także 2) naruszenie art.78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego oraz 3) naruszenie zasad przewidzianych w art.7,art.77 i art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wniósł o oddalenie skargi. Podniósł nadto, iż organ nadzoru przeprowadza postępowanie dowodowe w ograniczonym zakresie, głównie na podstawie dowodów z dokumentów. W niniejszej sprawie niezbędne postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone. Organ nadzoru nie dysponuje biegłymi sądowymi, a zatem także i z tego powodu nie mógł uwzględnić żądania dotyczącego przeprowadzenie dowodu z wnioskowanej przez stronę opinii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), oddalił skargę Gminy P., uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że podstawą prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia Wojewody Łódzkiego stanowił przepis art. 38 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. Nr 256 z 2004r. poz.2572 z późn. zm.), z którego wynika, że nauczyciel na stanowisku kierowniczym może zostać odwołany w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Zwrot "przypadek szczególnie uzasadniony" jest pojęciem niedookreślonym, które powinno być rozumiane wąsko. Oznacza ono takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Okoliczności te muszą być na tyle istotne, iż nie pozwalają one na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, czyli uniemożliwiają efektywne funkcjonowanie placówki, tj. realizację zadań w zakresie nauczania i wychowania. Natomiast zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej czy organizacji pracy nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów odwołania z funkcji dyrektora. Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie z trybie art.38 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 września 1991r. Kategoria "szczególnie uzasadnionych przypadków" obejmuje sytuacje nadzwyczajne, zupełnie wyjątkowe, które uzasadniają ocenę, że dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów. Ocena ta musi mieć charakter obiektywny. Nie może być ona dowolna lub arbitralna, lecz powinna być dokładnie i szczegółowo wywiedziona oraz umotywowana w uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska.

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem WSA w Łodzi, organ nadzoru trafnie stwierdził nieważność zarządzenia z dnia [...] lutego 2011r nr [...]. W zarządzeniu tym Wójt Gminy P. zarzucił odwołanemu dyrektorowi nieprawidłowości w gospodarce finansowej placówki, wskutek czego powstało zadłużenie Zespołu Szkół Samorządowych w G., ale organ nie sprecyzował dokładnie, o jakie nieprawidłowości mu chodzi i jakich konkretnie uchybień miała dopuścić się U. P. Nie wyjaśnił także na czym, w jego ocenie, polegała niekorzystna umowa zawarta z ZUS-em oraz jakich nieprawidłowości wymieniona dopuściła się przy zakupie okien oraz wykonaniu ogrodzenia szkoły. Całe uzasadnienie kwestionowanego zarządzenia składa się zaledwie z kilkunastu zdań oraz zawiera jedynie ogólnikowe i lakoniczne przyczyny odwołania. W zasadzie są to tylko hasła określające nazwę przyczyny odwołania, bez szczegółowego i dokładnego ich omówienia.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż akt odwołania dyrektora szkoły, wydany na podstawie art.38 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 września 1991r., winien zawierać odpowiednie uzasadnienie. Ustawa o systemie oświaty przewiduje bowiem stabilność stosunku zatrudnienia nauczycieli. Odstępstwa od takich gwarancji, w sytuacji określonej w art.38 ust.1 pkt.2, należy zatem szczegółowo omówić w akcie organu jednostki samorządu terytorialnego tak, aby wywód i argumentacja mogły podlegać kontroli zarówno organu nadzoru jak i sądu. Niedopuszczalne jest powierzchowne uzasadnienie aktu odwołania, gdyż przedmiotem sprawy jest ważny dla obywatela problem jego zatrudnienia, dodatkowo gwarantowany szczególnymi przepisami ustawy. Stanowisko takie prezentowane przez Sąd Najwyższy (wyroki z dnia 9 grudnia 200 r. sygn. I PK 103/03, publik. OSNP nr 21 z 2004r. poz.371) i z dnia 19 lutego 1997r., sygn. III RN 3/97, publik. OSNAPiUS nr 19 z 1997r. poz.369). podziela także Sąd I instancji w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

Zarządzenie nr [...] nie spełnia wskazanych wymogów. Jego uzasadnienie jest tak ogólnikowe i lakoniczne, że nie pozwala na dokładne ustalenie przyczyn odwołania dyrektora, co w rezultacie uniemożliwia kontrolę, czy przesłanka określona w art.38 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 września 1991r.została spełniona, a tym samym, czy w sprawie U. P. miał miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w wymienionym przepisie.

Dokładnego i szczegółowego wyjaśnienia przyczyn odwołania U. P. ze stanowiska dyrektora nie zawierają również dwa pisma z dnia 14 marca 2011r. i dnia 4 kwietnia 2011r. skierowane przez Wójta Gminy P. do organu nadzoru. W obu pismach przedstawiono trudną sytuację finansową Gminy P. wskazującą na konieczność radykalnego zmniejszenia wydatków. Podniesiono także, iż U. P. nie podjęła działań oszczędnościowych mających na celu ograniczenie przerostu zatrudnienia w szkole. Nadto zarzucono dyrektorowi, iż placówka posiada duże zadłużenie, musiała płacić odsetki za nieterminową zapłatę składek do ZUS-u i zdarzały się przypadki spóźnionego wypłacania nauczycielom należnego im wynagrodzenia. Zdaniem Sądu takich okoliczności nie można uznać za "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art.38 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 września 1991r. Nie są to bowiem nadzwyczajne, wyjątkowe sytuacje, które przemawiałaby za tym, że dalsze wykonywanie obowiązków dyrektora jest niemożliwe z uwagi na zagrożenie interesu publicznego i funkcjonowania placówki. Kwestie te można byłoby ewentualnie rozważać w kategoriach negatywnej oceny pracy dyrektora, ale trybu określonego w art.38 ust.1 pkt.1b. ustawy z dnia 7 września 1991r. w sprawie nie zastosowano. Samo zadłużenie Zespołu Szkół w G. również nie zostało dokładnie wyjaśnione. Nie wiadomo jak doszło do powstania takiego zadłużenia i czy było ono wynikiem przyczyn obiektywnych, czy nieprawidłowego wykonywania obowiązków przez dyrektora placówki. Jeżeli chodzi o odsetki, to z pisma z dnia14 marca 2011r. wynika, iż powstały one wskutek niedostatecznej ilości środków pieniężnych, co związane było z ich nieterminowym przekazywaniem na rachunek placówki przez Urząd Gminy w P. Trudno zatem także i tę sytuację uznać za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art.38 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 września 1991r.

Analiza obu pism Wójta Gminy P. z dnia 14 marca i dnia 4 kwietnia 2011r. wskazuje, iż U. P. i inni dyrektorzy szkół na terenie gminy nie podjęli współpracy z Wójtem w poszukiwaniu oszczędności ani nie wyrazili dobrej woli współdziałania w tym zakresie. W związku z tym dyrektorzy ci zostali odwołani z zajmowanych stanowisk w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W przekonaniu Sądu przyczyny te nie stanowią "uzasadnionego przypadku" uprawniającego do natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora. Prowadzący szkołę nie wykazał istnienia takich przyczyn, w związku tym organ nadzoru trafnie uznał, iż nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art.38 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 września 1991r.

Zdaniem WSA w Łodzi organ nadzoru zasadnie nie uwzględnił również wniosku dowodowego strony skarżącej o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu zarządzania oświatą i ekonomiki oświaty. Wniosek zawarty w piśmie strony skarżącej z dnia 4 kwietnia 2011r. został złożony w dniu 5 kwietnia 2011 r., czyli 13 dni przed upływem terminu do zakończenia postępowania nadzorczego. W tak krótkim czasie przeprowadzenie wnioskowanego dowodu było praktycznie niemożliwe. Opinia biegłego musiałaby bowiem dotyczyć oceny pracy U. P. na stanowisku dyrektora w ciągu kilku ostatnich lat. Wiązałoby się to z koniecznością zgromadzenia szeregu dokumentów z tego okresu, przesłuchania samej zainteresowanej oraz szeregu świadków. Dopiero po zgromadzeniu całego materiału dowodowego mogłaby zostać sporządzona opinia, do której winny się również odnieść strony. Te względy i termin 13 dni, jak pozostał do czasu zakończenia postępowania nadzorczego, w pełni uzasadniały odmowę uwzględnienia powyższego wniosku. Istotne znaczenie ma również charakter postępowanie nadzorczego. Takie postępowanie ma na celu wyjaśnienie czy badany akt jest zgodny z przepisami prawa. Wymaga to niewątpliwie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jednakże tylko w ograniczonym zakresie, to jest takim, jaki jest niezbędny do oceny czy kontrolowany akt jest zgodny z obowiązującym prawem. Organ nadzoru nie jest zobowiązany do wyręczania organu prowadzącego szkołę i w krótkim, nieprzekraczalnym terminie, przeprowadzania za niego całego postępowania dowodowego. Organ, który wydał uchwałę lub zarządzenie, nie dokonując praktycznie żadnych czynności wyjaśniających, nie może więc skutecznie żądać od organu nadzoru przeprowadzenie pełnego postępowania celem udowodnienia, że kontrolowany akt jest zgodny z prawem. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skoro Wójt Gminy P. w ogólnikowym i lakonicznym uzasadnieniu swego zarządzenia nie wykazał, że wobec U. P. zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art.38 ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991r., to obowiązkiem potwierdzenia takiej przesłanki nie mógł obarczać wojewody. To nie organ nadzoru miał przeprowadzać dowód z opinii biegłego dla ustalenia, czy odwołanie ze stanowiska dyrektora było zgodne z treścią art.38 ust.1 pkt.2, lecz organ wydający zarządzenie winien wykazać, że w sprawie zachodziły okoliczności pozwalające na potraktowanie ich jako "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Z powyższych względów WSA w Łodzi za niezasadne uznał podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organ nadzoru art.38 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 września 1991r. oraz przepisów art.7, art. 77, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego oraz niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego. Organ nadzoru, wbrew zarzutom skargi, dokonał prawidłowej oceny omawianego zarządzenia nr [...]. Słusznie bowiem przyjął, iż Wójt Gminy P. nie wykazał, by miała miejsce nadzwyczajna i zupełnie wyjątkowa sytuacja uzasadniająca natychmiastowe odwołanie U. P. ze stanowiska dyrektora oraz nie wyjaśnił szczegółowo, jakich konkretnie uchybień miała się ona dopuścić, ani dlaczego uznał, że uchybienia te mogą dowodzić, iż dalsze kierowanie przez nią Zespołem Szkół stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia celów tej placówki. Organ nadzoru nie złamał również wskazanych przepisów procesowych, bowiem to nie organ nadzoru zobowiązany jest do przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego celem ustalenia stanu faktycznego, łącznie z wnioskowanym dowodem z opinii biegłego, ale powinność taka obciąża organ, który wydaje zarządzenie o odwołaniu dyrektora szkoły.

Sąd I instancji dodał również, że na rozprawie w dniu 8 lipca 2011 r. strona skarżąca złożyła raporty o stanie gospodarki finansowej Gminy P. i o stanie oświaty w tej Gminie w latach 2005-2010. Oba raporty nie mają jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zostały one sporządzone w czerwcu 2011 r., dopiero w czasie toczącego się postępowania sądowego, czyli Wojewoda Łódzki nie dysponował nimi w dacie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto sytuacja finansowa Gminy P., o której mowa w pierwszym raporcie, jest okolicznością niesporną. Raport o stanie oświaty powołuje się natomiast na zmniejszającą się liczbę uczniów i konieczność przeprowadzenia zmian organizacyjnych w oświacie, ale nie wskazuje na konkretne fakty, które uzasadniałyby odwołanie U. P. z zajmowanego stanowiska bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego.

Od powyższego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina P. Zaskarżając wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu Gmina zarzuciła naruszenie:

1/ przepisów prawa materialnego, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez uznanie, że okoliczności uzasadniające odwołanie dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w G. w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, wskazane w zarządzeniu Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu tego przepisu;

2/ przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 145 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że Wojewoda Łódzki nie uwzględniając i nie wypowiadając się w ogóle co do wniosku strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu, którego przedmiotem była okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, tj. dowodu z opinii biegłego (wnioski strony z dnia 4 kwietnia 2011 r.), nie naruszył art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że bezspornym jest, że kategoria "szczególnie uzasadnionych przypadków" obejmuje sytuacje nadzwyczajne, które uzasadniają ocenę, że dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów. Zdaniem Gminy taki właśnie szczególnie uzasadniony przypadek wystąpił w niniejszej sprawie. Prowadzenie Zespołu Szkół Samorządowych w G. przez U. P. powodowało straty i groziło dalszymi niepowetowanymi stratami, bowiem dyrektor nie wyraził woli współpracy z władzami Gminy P. w celu wprowadzenia zmian w zarządzaniu i organizacji szkoły.

Istotne jest również to, że Wojewoda Łódzki w rozstrzygnięciu nadzorczym w żaden sposób nie wypowiedział się co do wniosku dowodowego strony. Tym samym naruszył art. 78 § 1 k.p.a., który powinien być zastosowany w postępowaniu nadzorczym na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji winien wprost stwierdzić, że organ złamał przepisy procedury administracyjnej w zakresie postępowania nadzorczego. Sąd rozważając możliwości techniczne przeprowadzenia wspomnianego dowodu, wykroczył poza ramy zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zasada szybkości postępowania nie może naruszać zasady praworządności i rzetelności postępowania przewidzianej w art. 7 k.p.a. Przepis ten wyraża zasadę prawdy obiektywnej, to jest jedną z podstawowych reguł postępowania administracyjnego. Zasada ta oznacza, że organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Termin 30- dniowy nie ogranicza zupełnie uprawnień nadzorczych wojewody i nie może stanowić argumentu za ograniczeniem postępowania dowodowego stanowiącego najistotniejszy element każdego rodzaju postępowania. Nadto skarżący kasacyjnie podkreślił, że zarządzenie o odwołaniu dyrektora nie było oparte na ogólnikowych i lakonicznych zarzutach. Podstawowym powodem był brak woli współpracy w poczynieniu oszczędności, które były i są konieczne w Gminie P. z uwagi na trudną sytuację tej jednostki samorządu terytorialnego. Wójt gminy podejmujący zintensyfikowane działania oszczędnościowe w każdej z sfer działalności gminy nie mógł zaniechać takich działań również w szkołach. Niezbędnym do podjęcia takich działań była dobra współpraca z wójtem, do czego z przyczyn leżących po stronie dyrektora jednak nie doszło.

Wojewoda Łódzki, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu zarzuty i twierdzenia skargi kasacyjnej są bezpodstawne i nie znajdują uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera uzasadnionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 145 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Taki wytyk jest przede wszystkim błędnie sformułowany. Pierwszy z powołanych przepisów określa rodzaje wyroków uwzględniających skargi na decyzje administracyjne i określone rodzaje postanowień. Skoro żaden z takich aktów administracyjnych nie był przedmiotem kontroli Sądu I instancji, to powołanie samego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a lub w powiązaniu z art. 145 § 2 P.p.s.a. i z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym (przewidującym, że do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a.), nie może być uznane za wystarczającą podstawę skargi kasacyjnej zwalczającej wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego skargę gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. Kwestię uwzględnienia skargi jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru reguluje art.148 P.p.s.a., stanowiący, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na akt nadzoru skutkuje uchyleniem tego aktu. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że zamierzając zwalczać wyrok nieuwzględniający skargi na akt nadzoru, należy przede wszystkim sformułować pod adresem Sądu I instancji wytyk złamania art. 148 P.p.s.a., ewentualnie także art.151 P.p.s.a., przez oddalenie skargi mimo zaistnienia, zdaniem kasatora, przesłanek do uchylenia kwestionowanego aktu nadzoru. Tymczasem w rozpatrywanej skardze kasacyjnej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenia żadnego z tych przepisów nie zarzucono.

Dodać również należy, że w postępowaniu w sprawach ze skarg na akty nadzoru stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzji administracyjnych, ale taka możliwość nie wynika z samej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lecz wyłącznie ze stosownego odesłania zawartego w art.98 ust.4 usg. Jednakże przy określeniu podstaw uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru, jak również przy formułowaniu podstaw zaskarżenia wydanych w tym zakresie orzeczeń sądowych na ogół za mało przydatne uznaje się powoływanie się (i to wyłącznie) na regulacje zawarte w art.145 § 1 P.p.s.a. W art. 148 P.p.s.a ustawodawca przewidział wyłącznie jedną możliwość wzruszania aktów nadzoru. Zaskarżony akt nadzoru może być przez sąd tylko uchylony i to niezależnie od charakteru złamanej normy prawnej mającej wywołać taki skutek prawny. Podstawą uchylenia przez sąd aktu nadzoru jest każde naruszenie prawa, bez względu na to czy naruszony przepis ma charakter materialny czy procesowy (zob.T.Woś, [w:] T. Woś, H.Knysiak-Molczyk. M.Romańska, Postepowanie sądowoadministracyjne, s.312). Z powyższych względów ograniczenie się przez autora skargi kasacyjnej do wytyku złamania jedynie art.145 P.p.s.a., bez powiązania go nie tylko z art.98 ust.4 usg, a przede wszystkim art.148 P.p.s.a., nie może być uznane za prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art.174 pkt.2 P.p.s.a.

Niezależnie od błędnej konstrukcji omówionego wytyku, zarzut ten i tak nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia przepisów procesowych w tym, że Sąd I instancji miał nie dostrzec złamania przez Wojewodę Łódzkiego zasady praworządności oraz nie zbadał wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym nie uwzględnił wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych. Takie zastrzeżenia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są chybione, gdyż Sąd I instancji zasadnie nie dopatrzył się podnoszonych w skardze kasacyjnej wad postępowania nadzorczego, trafnie przy tym zwracając uwagę na charakter i istotę postępowania prowadzonego przez organ sprawujący nadzór nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego.

Niewątpliwie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej obowiązkiem każdego organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne jest wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności celem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w sposób umożliwiający- co do zasady- prawidłowe rozstrzygnięcie merytoryczne takiej sprawy. Zauważyć jednakże należy, że pojęcie postępowania administracyjnego jest pojęciem prawnym. Postępowanie administracyjne to postępowanie regulowane przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000, Nr 98, poz.1071 ze zm.) oraz przepisami regulującymi administracyjne postępowanie szczególne (ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, tj. DzU. z 2005r, Nr 8, poz.60 ze zm.).To, że do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art.91 ust.5 usg ) nie powoduje, że jest to postępowanie administracyjne oraz że do takiego postępowania nadzorczego będą miały zastosowanie wszystkie reguły odnoszące się do jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Organy nadzoru sprawują funkcje nadzorcze tylko w zakresie zgodności z prawem działalności jednostki samorządu terytorialnego. Organ nadzoru, wbrew oczekiwaniom strony skarżącej, nie jest zatem władny przeprowadzać postępowania wyjaśniającego co do całokształtu sprawy. Może to czynić tylko w ograniczonym zakresie, to jest takim, jaki jest niezbędny do oceny czy kontrolowany akt nie narusza prawa obowiązującego w czasie jego wydania. Podstawowym instrumentem przysługującym wojewodzie, jako organowi nadzoru, jest stwierdzenie nieważności kontrolowanego zarządzenia (uchwały). Organ ten nie zastępuje treści uchwały lub zarządzenia treścią własnego rozstrzygnięcia, ale działając "kasacyjnie" pozbawia takie akty mocy obowiązującej, jeżeli w jego ocenie są one sprzeczne z prawem. Biorąc pod uwagę taki zakres kompetencji nadzorczych wojewody, charakter powołanego przepisu art. 38 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty oraz treść i uzasadnienie kontrolowanego zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły, nie było podstaw do prowadzenia w postępowaniu nadzorczym dalszych czynności wyjaśniających, w tym do przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu z opinii biegłego. Sąd I instancji badając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody Łódzkiego, nie miał zatem jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania sposobu przeprowadzenia przez ten organ postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie.

Kontroli Wojewody Łódzkiego w tym postępowaniu podlegało zarządzenie Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] o odwołaniu U. P. z dniem 28 lutego 2011 r. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w G. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole może nastąpić tylko z przyczyn wymienionych w art.38 ustawy z dnia 77 września 1991 r. o systemie oświaty, w tym na podstawie ust.1 pkt.2 powołanego artykułu. Ten ostatnio powołany przepis daje możliwość odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, o ile w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki. Ocena czy w konkretnej sprawie spełnione są takie przesłanki, mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego szkołę, jednakże nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. Stanowisko w tym zakresie musi być dokładnie i szczegółowo wywiedzione oraz umotywowane w uzasadnieniu aktu odwołującego danego nauczyciela z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły. Działania organu polegające na wypełnianiu określoną treścią norm zawierających pojęcia nieostre, do jakich niewątpliwie zalicza się zwrot "szczególnie uzasadnione przypadki", oraz podejmowane w granicach uznania, na co wskazuje możliwość, a nie obowiązek odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, nie są zwolnione od wszelkiego ich uzasadniania. W państwie praworządnym również sfery i zakresy uznania administracyjnego wymagają uzasadnień, wyjaśnień, kontroli i nadzoru, gdy organ administracji w swej działalności z takich swych uprawnień korzysta (J. Homplewicz, glosa do wyroku SN z dnia 19 lutego 1997 r. III RN 3/97, OSP z 1009r nr 3, poz.51)

Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, artykułującym zasadę demokratycznego państwa prawa, organy władzy publicznej są zobowiązane do przestrzegania obowiązującego prawa. Na gruncie ustawy o samorządzie gminnym, jak i ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, nie budzi wątpliwości, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Gmina realizując takie publicznoprawne cele, musi dysponować odpowiednimi środkami, warunkami i instrumentami prawnymi zapewniającymi skuteczność podejmowanych przedsięwzięć. Jednakże nie może także budzić wątpliwości, że wszystkie te funkcje może ona realizować tylko na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. W sprawach odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły takie granice w sposób wyraźny zostały wytyczone w art.38 ustawy o systemie oświaty. W orzecznictwie od dawna zwraca się przy tym uwagę, że ten ostatnio powołany przepis- jako stwarzający gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli- musi być traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli ustawodawca dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) ustanawia szczególne i dość rygorystyczne gwarancje, to należy dołożyć wszelkich starań, by te gwarancje rzeczywiście funkcjonowały i były respektowane w praktyce (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003r sygn. I PK 103/03 OSNP 2004/21/371).

Zatem także i z tych względów poza wszelką dyskusją powinien pozostawać wymóg, że zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają skutkować jego odwołaniem ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą być dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. Takie ustalenia powinny przy tym znaleźć odzwierciedlenie w zebranym materiale dokumentacyjnym sprawy, a następnie w uzasadnieniu aktu pozbawiającego dyrektora dotychczasowej funkcji. Uzasadnienie przedmiotowego aktu nie może ograniczać się tylko do ogólników i wypunktowania bliżej niesprecyzowanych zarzutów. Organ musi omówić wytykane dyrektorowi nieprawidłowości oraz wykazać i szczegółowo umotywować, dlaczego w jego ocenie stwierdzone uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki, a tym samym są na tyle istotne, że nie pozwalają na wykonywanie obowiązków przez daną osobę, co powinno prowadzić do jej odwołania ze stanowiska dyrektora w trakcie roku szkolnego. Powyższe obowiązki, co wymaga ponownego podkreślenia, spoczywają na organie odwołującym nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Pozbawienie aktu odwołania dyrektora szkoły niezbędnego uzasadnienia nie może być konwalidowane przez próbę późniejszego wyjaśnienia przyczyn takiego odwołania. Na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji powinno wynikać bezpośrednio z samego aktu odwołania. Skutki zaniedbań w tym zakresie nie mogą być przerzucane na organ kontroli. Organ odwołujący nie może zatem oczekiwać, że wojewoda uzupełni za niego postępowanie dowodowe i argumentację zawartą w zarządzeniu. Postępowanie nadzorcze ma na celu ocenę legalności kontrolowanego zarządzenia. Nie może natomiast stanowić pretekstu do "wynajdywania" innych ewentualnie uchybień odwołanego dyrektora oraz do uzupełniania wywodów i argumentacji, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu zarządzenia.

Zarządzenie Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2011 r. nie spełnia omówionych wymogów, bowiem jego uzasadnienie jest lakoniczne, a z jego treści nie wynikają żadne konkretne zarzuty pod adresem dyrektora placówki oświatowej. Zawarte tam ogólnikowe wywody nie spełniają standardów prawidłowego uzasadniania aktu administracyjnego i nie pozwalają na ocenę zachowania odwołanego dyrektora w kategoriach, o których mowa wart. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Stanowisko Wojewody Łódzkiego i Sądu I instancji nie nasuwa w tym zakresie jakichkolwiek zastrzeżeń.

W zaskarżonym wyroku oraz kontrolowanym przez Sąd I instancji rozstrzygnięciu nadzorczym prawidłowo zwrócono ponadto uwagę na utrwalony już w orzecznictwie sadów administracyjnych pogląd, że na tle omawianej regulacji pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" musi być rozumiane wąsko. Jest to bowiem wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia. Pojęcie to nie może być utożsamiane z każdym złamaniem prawa. W sprawie musi dojść do szczególnego naruszenia obowiązków dyrektora szkoły. Szczególnie uzasadnione przypadki oznaczają więc tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Natomiast zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły czy organizacji jej pracy nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów natychmiastowego odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły (vide wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05). Negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna wizja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W tym stanie rzeczy istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności omawianego zarządzenia Wójta Gminy P., co obligowało WSA w Łodzi do oddalenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...].

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.