Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 225/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4 w zw. z art. 217 par. 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. art. 48 ust. 1, 3, 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 1 pkt 1-12, art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibę we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 571/17 w sprawie ze skargi O. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibę we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.u z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie nadbudowy budynku handlowo-usługowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 października 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 571/17, oddalił skargę O. Sp. z o.o. z siedzibą [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie nadbudowy budynku biurowo-usługowego.

Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej w skrócie PINB) postanowieniem z [...] marca 2017 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 z późn.zm. – dalej w skrócie "Pr. bud."), wstrzymał roboty budowlane związane z nadbudową budynku wielorodzinnego przy ul. [...] realizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył na inwestora – W. sp. z o.o. O. sp. komandytowa z siedzibą [...] obowiązek przedłożenia określonych dokumentów umożliwiających przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, w tym zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności nadbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego – w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej w skrócie "DWINB") utrzymał w mocy postanowienie PINB.

W dniu [...] maja 2017 r. inwestor zwrócił się do PINB z wnioskiem o zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując na konieczność rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] zażalenia Spółki W. na postanowienie Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2017 r. o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz uzyskania pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków obejmującego zrealizowane roboty budowlane.

Postanowieniem z [...] maja 2017 r. PINB, działając podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1, art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn.zm., dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 49 Pr. bud. zawiesił postępowanie administracyjne.

W zażaleniu na powyższe postanowienie O. Sp. z o.o. wniosła o jego uchylenie z powodu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 100 § 2 k.p.a.

Postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. DWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu, ostateczne rozstrzygnięcie bytu prawnego postanowienia Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2017 r. o odmowie wydania zaświadczenia, zaskarżonego przez W. sp. z o.o. sp. k. do SKO [...], będzie miało istotny wpływ na toczące się postępowanie. Możliwość sporządzenia i przedłożenia kompletnej dokumentacji w celu legalizacji części obiektu jest uzależniona od dostarczenia przez inwestora zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności nadbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Po złożeniu dokumentacji organ na jej podstawie wyda decyzję. DWINB podzielił też stanowisko PINB o braku podstaw do zastosowania art. 100 § 2 k.p.a. i rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ we własnym zakresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu O. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz dopuszczenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 48 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 4 i 1 Pr. bud., art. 48 ust. 1 Pr. bud., art. 100 § 2 k.p.a., art. 107 § 3 i 5 w zw. z art. 126, 140 i 144 k.p.a.

Odpowiadając na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę Spółki stwierdził, że postanowienia organów obu instancji są prawidłowe w świetle wynikającego z akt stanu faktycznego sprawy. Sąd podkreśli, że zobowiązana Spółka przystąpiła do działań nakierowanych na wykonanie postanowienia PINB z [...] marca 2017 r. zwracając się do Prezydenta [...] o wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz do Miejskiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego. We wniosku o zawieszenie postępowania inwestor zamieścił informację o odmowie wydania zaświadczenia i złożeniu zażalenia na zapadłe w tym względzie postanowienie oraz ubieganiu się o uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego. Według Sądu I instancji wniosek o wydanie zaświadczenia winien, analogicznie jak wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w ramach postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych, skutkować zawieszeniem postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Analogia między w/w zaświadczeniem (zasadniczo ich efektu) i decyzją o warunkach zabudowy co do skutków prawnych jest oczywista. Jeden i drugi dokument mają potwierdzić lub zaprzeczyć zgodność inwestycji z przyjętymi dla danego terenu uwarunkowaniami. Lokalne uwarunkowania zostały dostrzeżone przez ustawodawcę w treści art. 48 ust. 3 pkt 1 Pr. bud. Nie sposób zatem zgodzić się, aby ze względu na rodzaj dokumentu, jaki ma przedłożyć inwestor mogło dojść do zróżnicowania pozycji procesowej inwestora co do możliwości zawieszenia postępowania legalizacyjnego do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia tej kwestii przez właściwy organ. Obie ze wskazanych form przesądzają o jednej i tej samej materii - zgodności inwestycji z uwarunkowaniami planistycznymi czy lokalnymi. Zdaniem Sądu I instancji nieskuteczny jest zarzut skargi, iż zaświadczenie jako akt wiedzy a nie woli, dodatkowo wydawane nie w toku klasycznie rozumianego postępowania administracyjnego, nie może być skutecznym powodem do zawieszenia postępowania. Wydanie decyzji albo zaświadczenia nie zależy ani od inwestora ani od organu tylko od istniejących realiów rozumianych jako istnienie lub nieistnienie aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. To, że organ ma wydać czy wydał zaświadczenie - według skarżącej - nie warunkuje możliwości zawieszenia postępowania tylko dlatego, że organ zaświadczeniem zasadniczo niczego nie rozstrzyga. Wręcz przeciwnie, formę zaświadczenia przewiduje przepis prawa materialnego - art. 48 ust. 3 pkt 1 Pr. bud., zaś organ nadzoru budowlanego właśnie ze względu na konieczność zajęcia stanowiska przez właściwy organ, na wniosek strony lub z urzędu może prowadzone postępowanie zawiesić, umożliwiając uzyskanie takiego dokumentu i w konsekwencji ewentualną legalizację samowoli. Zaświadczenie o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, faktycznie nie będące aktem woli ale aktem wiedzy, warunkuje dalszy tryb postępowania legalizacyjnego w sferze zgodności lub sprzeczności inwestycji z lokalnymi uwarunkowaniami.

Sąd I instancji za wadliwy uznał także zarzut skargi, że upływ terminu wskazanego w postanowieniu, wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 Pr. bud., winien skutkować nakazem rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Możliwość zmiany terminu określonego w trybie art. 48 ust. 3 Pr. bud. potwierdza orzecznictwo NSA. Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Pr. bud. jest terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. W tym zakresie organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie tego terminu, iż obowiązek został wykonany daje podstawę do legalizacji zabudowy, która nie narusza prawa ani interesów prawnych inwestora. Sąd I instancji podkreślił, że postanowienie PINB z [...] marca 2017 r. nakazujące przedłożenie dokumentów w terminie 2 miesięcy zostało doręczone inwestorowi [...] marca 2017 r. Przed upływem dwumiesięcznego terminu, bo wnioskiem z [...] maja 2017 r., W. sp. z o.o. wystąpiła do organu o zawieszenie postępowania. Skoro zatem wniosek o zawieszenie postępowania wpłynął do organu przed upływem wyznaczonego stronie terminu, niemożliwe jest wydanie nakazu rozbiórki, gdyż logiczne wydaje się, że właśnie niemożliwość realizacji nakazu w wyznaczonym terminie zdeterminowała inwestora do wnioskowania o zawieszenie postępowania. Samo zawieszenie postępowania wpływa wprost na termin wyznaczony w rozstrzygnięciu wydanym w toku postępowania w ten sposób, że przerywa jego bieg i nie daje podstaw do wydania nakazu rozbiórki.

W przekonaniu Sądu I instancji niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 100 § 2 k.p.a. Błędne są także zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 107 § 3 i 5 w związku z art. 126, 140 i 144 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że PINB po omówieniu kwestii zaświadczenia podał wprost: "Podobnie rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego w stosunku do wskazanych robót budowlanych stanowi zagadnienie wstępne warunkujące możliwość zaakceptowania przedmiotowej inwestycji, (...)". DWINB natomiast tylko w części historycznej postanowienia, co nie stanowi uchybienia, wskazał na okoliczności wzięte pod uwagę przez organ I instancji jako warunkujące zawieszenie postępowania. Oceniając z kolei argumentację zażalenia nie odnosił się do pozwolenia konserwatorskiego, ponieważ autor zażalenia kwestii tej nie poruszał.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła O. Sp. z o.o. z siedzibą [...] reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie postanowień organów obu instancji, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania za I i II instancję, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania za II instancję. Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia mimo istnienia, mającego wpływ na wydanie postanowienia, naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 217 § 1-3 k.p.a., które nastąpiło przez przyjęcie, że zaświadczenie jako akt wiedzy, wydawany poza i prowadzący jedynie do uzyskania dowodu w postępowaniu administracyjnym, który może zostać obalony za pomocą przeciwdowodu, może być "skutecznym powodem do zawieszenia postępowania" administracyjnego przewidzianego w tym przepisie, a w konsekwencji błędne uznanie, że zachodziła określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawa zawieszenia postępowania administracyjnego;

2. naruszenie prawa materialnego - art. 48 ust. 1, 3 i 4 Pr. bud., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w sytuacji braku przedłożenia zaświadczenia w wyznaczonym stronie przez organ terminie, organ nie miał podstaw do kontynuowania postępowania na podstawie art. 48 ust. 4 Pr. bud. i wydania przewidzianej tym przepisem decyzji;

3. naruszenie prawa materialnego - art. 36 ust. 1 pkt 1-12 i art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz bezkrytyczne przyjęcie nieuzasadnionej tezy organu I instancji, iż "rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego w stosunku do wskazanych robót budowlanych stanowi zagadnienie wstępne warunkujące możliwość zaakceptowania przedmiotowej inwestycji", mimo iż z powołanych przepisów prawa powyższe nie wynika.

4. naruszenie przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób pozwalający na prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie racji, które stały u podstaw wydania rozstrzygnięcia, wskazujący na brak rozważenia przy wydawaniu rozstrzygnięcia i sporządzaniu uzasadnienia podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił rozwinięcie każdego z zarzutów odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji pominął charakter instytucji zaświadczenia oraz tryb jego wydania, nie dostrzegając, że zaświadczenie nie odpowiada cechom zagadnienia wstępnego określonego w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak jest wobec tego podstaw do dostrzeżenia "oczywistej" zdaniem Sądu, analogii z rozstrzygnięciem w postaci decyzji o warunkach zabudowy.

Motywując zarzut błędnej wykładni art. 48 ust. 1, 3 i 4 Pr. bud. skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Pr. bud. określony w postanowieniu ma charakter instrukcyjny. W takim bowiem wypadku przepis art. 48 ust. 4 byłby przepisem martwym. Wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania, zamiast orzeczenia obowiązku rozbiórki zgodnie z art. 48 ust. 1 i 2 Pr. bud., świadczy o naruszeniu w/w przepisów przez organy obu instancji. Sąd I instancji nie rozważył również podniesionej w skardze kwestii sprzecznego z art. 48 ust. 3 i 4 Pr. bud. sformułowania sentencji postanowienia z 30 maja 2017 r., które nie uwzględnia sytuacji, gdy inwestor w ogóle nie wystąpi o stosowne zaświadczenie ani pozwolenie.

Według skarżącego kasacyjnie pozwolenie konserwatorskie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może zostać wydane gdy roboty nie zostały wykonane, natomiast gdy wykonano je bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru, obligatoryjne zastosowanie ma tryb z art. 45 ust. 1 ustawy. Wobec tego brak było podstaw do przyjęcia, że uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniające zawieszenie postępowania.

Rozwijając natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż wniosek o wydanie zaświadczenia winien skutkować zawieszeniem postępowania oraz o rzekomo oczywistej analogii między zaświadczeniem o zgodności z planem miejscowym a decyzją o warunkach zabudowy. Sąd nie wyjaśnił również, dlaczego uznał zaświadczenie za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. powołując się wyłącznie na art. 48 ust. 3 pkt 1 Pr.bud., który nie przewiduje odrębnej od art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawy zawieszenia postępowania. Sąd I instancji nie odniósł się także do zarzutu braku w postanowieniach organów obu instancji uzasadnienia kwestii uznania za przesłankę z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia konserwatorskiego oraz do zarzutu skargi o wadliwym sformułowaniu sentencji postanowienia PINB.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżony wyrok Sądu I instancji w granicach skargi kasacyjnej i sformułowanych w niej zarzutów stwierdził, że odpowiada on przepisom obowiązującego i brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego, jak oczekuje tego skarżący kasacyjnie.

W przekonaniu NSA zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia mimo istnienia, mającego wpływ na wydanie postanowienia naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 217 § 1-3 k.p.a., nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Według art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, określanego też mianem "prejudycjalnego", należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne. Do zagadnienia wstępnego można zaklasyfikować tylko takie, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego (np. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 534/98, niepublikowany, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 15, wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2017, str. 520 i nast.). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji w ślad za organami obu instancji przyjął, iż zagadnieniem wstępnym dla postępowania w przedmiocie legalizacji samowolnie rozbudowanego (nadbudowanego) budynku, zlokalizowanego przy ul. [...] jest wydanie zaświadczenia przewidzianego w art. 48 ust. 3 pkt 1 Pr. bud. o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowisko jest prawidłowe.

W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Pr. bud. lub odmowa jego wydania przez organ właściwy w zakresie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1-3 k.p.a. dla postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej (np. wyroki NSA z 5 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 6/06 – Lex nr 319175, 5 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2005/06 – Lex nr 461883, 3 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1857/13 – Lex nr 1775440, 25 września 2007 r. sygn. akt II OSK 953/06, 11 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2261/15 i II OSK 2262/15 – dostępne w CBOiS na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy niniejszej wynika, że inwestor mocą postanowienia PINB z [...] marca 2017 r. został zobowiązany do przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności nadbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W. Spółka z o.o. przed upływem w/w terminu zwróciła się do PINB z wnioskiem o zawieszenie postępowania legalizacyjnego. Do wniosku załączyła postanowienie Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2017 r. odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności nadbudowy budynku przy ul. [...] (na działce nr [...],[...], obręb [...]) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z wywiedzionym nań zażaleniem z [...] kwietnia 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], które nie posiadało przymiotu ostateczności. W rezultacie więc nie mogło ono w sposób wiążący organy nadzoru budowlanego przesądzać kwestii zgodności (braku zgodności) inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uruchomione przez inwestora postępowanie zażaleniowe, do czasu jego ostatecznego zakończenia, stanowiło obiektywną przeszkodę, uniemożliwiającą organom nadzoru budowlanego kontynuowanie postępowania legalizacyjnego w sprawie stwierdzonej samowoli budowlanej. Zawieszenie postępowania przez PINB do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w przedmiocie zaświadczenia o zgodności nadbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu miejscowego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należało ocenić jako poprawne, a zarazem niezbędne dla rozstrzygnięcia postępowania legalizacyjnego. DWINB utrzymując w mocy postanowienie PINB działał w granicach obowiązującego prawa, co uzasadniało oddalenie skargi przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska autora skargi kasacyjnej w kwestii braków uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Rozważane uzasadnienie posiada wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., umożliwiające jego kontrolę instancyjną. Na jego podstawie – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie - można prześledzić tok rozumowania Sądu wojewódzkiego i poznać przesłanki natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o oddaleniu skargi. Według NSA przytoczone na poparcie rozważanego zarzutu argumenty zasadniczo zmierzają do podważenia poprawności merytorycznego stanowiska zajętego na gruncie rozpoznawanej sprawy przez Sąd I instancji i są wyrazem polemiki z tym stanowiskiem, co jest niedopuszczalne przez formułowanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (np. wyroki NSA z 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2519/17 - Lex nr 2494339, 5 września 2018 r. II OSK 2108/16 - Lex nr 2556423). Natomiast sam fakt, że - według skarżącego kasacyjnie - Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie ustosunkował się szczegółowo do wszystkich zarzutów skargi, stanowiłby istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdyby taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. Warunek ten w realiach sprawy niniejszej nie został jednak spełniony.

Przechodząc następnie do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, NSA za niezasadny uznał zarzut błędnej wykładni art. 48 ust. 1, 3 i 4 Pr. bud. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy, wobec nieprzedłożenia przez inwestora zaświadczenia w terminie zakreślonym postanowieniem, zachodziły przesłanki do kontynuowania przez PINB postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Pr. bud. i wydania decyzji o nakazie rozbiórki, co byłoby pożądane w punktu widzenia interesów skarżącego kasacyjnie. Inwestor podejmując przed upływem wyznaczonego terminu czynności zmierzające do zgromadzenia dokumentacji sprecyzowanej w postanowieniu PINB z [...] marca 2017 r. wyraził wolę zalegalizowania samowolnie nadbudowanego budynku, co w świetle przepisów art. 48 i 49 Pr. bud. nie przesądza automatycznie o legalizacji obiektu. Zakreślony w postanowieniu wydanym w trybie art. 48 ust. 3 Pr. bud. termin, jak trafnie ocenił Sąd I instancji, odwołując się do ugruntowanego stanowiska judykatury, ma charakter terminu procesowego, instrukcyjnego, a nie materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. Organ dysponuje w tym zakresie luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie terminu, iż obowiązek został wykonany daje podstawę do legalizacji zabudowy, która nie narusza prawa ani interesów prawnych inwestora. Nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji obiektu. Zamierzonego skutku – według Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie mógł również odnieść zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 1-12 i art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Sąd I instancji oceniając w wydanym wyroku legalność zaskarżonego postanowienia DWINB nie dokonywał wykładni przywołanych unormowań. Zdaniem NSA błędny jest pogląd skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy inwestor przed upływem terminu wskazanego w postanowieniu PINB z [...] marca 2017 r. zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] z wnioskiem o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego, co bez wątpienia uzasadniało wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. Według NSA w drodze rozważanego zarzutu nie można kwestionować braków uzasadnienia postanowienia PINB oraz WINB, co w ocenie skarżącego kasacyjnie, ma świadczyć o naruszeniu norm procesowych – art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., art. 140 i art. 144 k.p.a., czy też niedostatecznego – zdaniem autora skargi kasacyjnej - ustosunkowania się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do sformułowanego w tej kwestii zarzutu skargi.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.