Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 641/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b
journal: Dz.U. 2018 poz 1557
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - tekst jedn.
article: zał 1 poz. 29
journal: Dz.U. 2007 nr 2 poz 15
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności  wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie  Komisji Europejskiej.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 28 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska –Tylewicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi L. sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za nadzór nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. (dalej PLW lub organ I instancji) decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 80 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/ 120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG ( Dz.U. L 095 z 7.4.2017, s. 1 dalej rozporządzenie 2017/625); art. 60 pkt 7 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 67 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305 dalej u.f.p.); art. 15 ust. 1, art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b Ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 306 dalej u.i.w.); poz. 29 załącznika I Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat, art. 104 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm. dalej k.p.a.) oraz po zapoznaniu się z protokołem kontroli przeprowadzonej w: Punkt Skupu Dziczyzny - L. Sp. z o.o., z/s [...] (dalej jako skarżąca, strona, spółka lub L. sp. z o.o.), dnia [...] lutego 2021 r., a także po zapoznaniu się z pismem pełnomocnika skarżącej Radcy Prawnego D. Ł.,

1. Nałożył na podmiot:

L. Spółka z o.o. ul. [...] [...]

opłatę w wysokości [...] zł (słownie: [...]) za nadzór nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego z obiektach stanowiących odrębny zakład.

2. Poinformował, że płatności w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji należy dokonać na rachunek bankowy Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w K. nr NBP O/O P. [...].

Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu [...] lutego 2021 r., w godzinach: 12:30-13:30, PLW w K. przeprowadził kontrolę zakładu: Punkt Skupu Dziczyzny - L. Sp. z o.o., [...], ul. [...], [...], [...] WNI: [...], z której sporządzono Protokół Kontroli - 00 Nr [...]/2021 z dnia [...] lutego 2021 r.

W związku z przeprowadzoną kontrolą, PLW w K., naliczył opłatę za jedną godzinę nadzoru nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego w Punkcie Skupu Dziczyzny w [...], [...] będących własnością skarżącej, stanowiącym odrębny zakład. Opłata nr [...] została naliczona w dniu [...] marca 2021 r. oraz wysłana na adres skarżącej za potwierdzeniem odbioru. Przedmiotowa opłata została zakwestionowana przez skarżącą dwukrotnie: pismem z dnia [...] marca 2021 r. (data wpływu: [...] marca 2021 r.) oraz pismem z dnia [...] marca 2021 r. (data wpływu: [...].03.2021 r.), po wcześniejszym przekazaniu wyjaśnień Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. w przedmiotowej sprawie, pismem z dnia [...].03.2021 r.

Zgodnie z art. 80 rozporządzenia 2017/625 państwa członkowskie mogą pobierać opłaty lub należności w celu pokrycia kosztów kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych inne niż opłaty i należności, o których mowa w art. 79, o ile nie jest to zakazane przepisami mającymi zastosowanie w obszarach regulowanych przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2". Ponadto w Rozporządzeniu (WE) Nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. L 139 z 30.4.2004, s. 55, ze zm. dalej rozporządzenie 853/2004) w załączniku I, pkt 1.1 i 1.9 odrębnie zdefiniowano pojęcia "mięso" i "tusza". Nie można jednak z tego w jakikolwiek sposób wywodzić wniosku, że ich znaczenia nie pokrywają się i, że cała sztuka ubitego zwierzęcia po wypatroszeniu nie jest "mięsem". Rozporządzenie 853/2004 jest aktem obowiązującym bezpośrednio i jego definicje mają zastosowanie w porządku krajowym. Wracając zatem do brzmienia poz. 29 załącznika 1 do rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r., organ wskazał, że dotyczy on opłat za "Nadzór nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego". Produkt pochodzenia zwierzęcego to z kolei zgodnie z art. 5 pkt 2 Ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1753 dalej u.p.p.z.) w związku z załącznikiem I do rozporządzenia 853/2004, pkt 8.1 "żywność pochodzenia zwierzęcego, w tym miód i krew: - żywe małże, szkarłupnie, osłonice i ślimaki morskie przeznaczone do spożycia przez ludzi; oraz - inne zwierzęta przeznaczone do przygotowania w celu dostarczenia ich w żywej postaci konsumentowi końcowemu". Z kolei "żywność" zdefiniowana została w rozporządzeniu 178/2002 i do tej definicji odwołuje się bezpośrednio rozporządzenie 853/2004 (zob. art. 2 pkt 1). Żywność to "jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać".

Reasumując organ uznał, że nieoskórowane zwierzęta łowne są niewątpliwie, po pierwsze "produktem pochodzenia zwierzęcego". Są jednocześnie "mięsem" w rozumieniu rozporządzenia 853/2004, względnie przynajmniej takie mięso zawierają.

PLW wskazał również, iż pojęcie zakładu rozumieć trzeba w tym przypadku w kontekście użytym w art. 20 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.p.z., zgodnie z którym "Powiatowy lekarz weterynarii, na obszarze swojej właściwości: 1) prowadzi: a) rejestr zakładów obejmujący zakłady prowadzące sprzedaż bezpośrednią produktów pochodzenia zwierzęcego, zakłady będące gospodarstwami, na terenie których dokonuje się uboju zwierząt pochodzących z innych gospodarstw w celu pozyskania mięsa na użytek własny, zakłady, które podlegają rejestracji zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 852/2004, w tym zakłady zatwierdzone zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 853/2004, ze wskazaniem zakładów zatwierdzonych korzystających z krajowych środków dostosowujących, o których mowa w art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 853/2004 oraz zakłady prowadzące działalność marginalną, lokalną i ograniczoną".

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła L. sp. z o.o. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazując że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, wobec czego wnosi o jej uchylenie i umorzenie postępowania organu I instancji.

Argumentując odwołanie skarżąca podała, że art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b u.i.w. odnosi się do opłat za nadzór nad "przechowywaniem mięsa i produktów mięsnych". Natomiast, § 6 ust. 1 pkt 16 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej, jak i poz. 29 załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia, odnoszą do opłat za nadzór "nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego w obiektach stanowiących odrębny zakład, w tym w chłodniach składowych, wraz z wystawieniem wymaganych świadectw zdrowia, pobiera się od przedsiębiorcy prowadzącego ten zakład".

W ocenie spółki w przywołanych przez organ definicjach produktów pochodzenia zwierzęcego, czy też żywności, nie mieszczą się tusze zwierząt łownych nieoskórowanych, które do tego, nie są przede wszystkim mięsem w rozumieniu prawa żywnościowego, albowiem zgodnie z definicją legalną "mięsa" zawartą w pkt 1.1 załącznika I do rozporządzenia 853/2004 ustanawiające szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego, mięso oznacza: "jadalne części m.in. zwierząt łownych. Mięsem nie są więc całe nieoskórowane tusze zwierząt łownych, lecz jedynie ich części i to dopiero po dokonaniu rozbioru tusz, np. w zakładzie przetwórstwa lub rozbioru dziczyzny, który jest odrębnym podmiotem (wyodrębnionym faktycznie i funkcjonalnie) od punktu skupu dziczyzny.

Wobec tego zdaniem spółki uznać należy, że art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b u.i.w., który wprost odnosi się do nadzoru nad "przechowywaniem mięsa i produktów mięsnych", nie może i nie odnosi się do opłat za nadzór nad "przechowywaniem" nieoskórowanych tusze zwierząt łownych, gdyż te nie są ani mięsem, ani produktami mięsnymi.

Wskazano również, że celem działalności zakładów - punktów skupu dziczyzny nie jest "przechowywanie" trafiających do nich nieoskórowanych tusz zwierząt łownych, co również wyklucza zastosowanie ww. regulacji ustawowej. Podniesiono, że np. w zakładach przetwórstwa lub rozbioru dziczyzny nie przeprowadza się kontroli w zakresie przechowywania mięsa (zgodnie z poz. 29 załącznika nr 1 do przedmiotowego rozporządzenia), choć w zakładach takich - w przeciwieństwie do punktów skupu dziczyzny - faktycznie "przechowywane" jest mięso.

Zwrócono uwagę, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej (Dz.U. 2007 nr 2 poz. 15, dalej jako rozporządzenie 2006) w załączniku nr 1 w poz. 11 wprowadza całkowicie odrębną podstawę do nakładania opłat publicznoprawnych za nadzór nad czynnością nazwaną "oględziny tusz zwierząt łownych w skórze wraz z ewentualnym badaniem narogów i badaniem na włośnie oraz z wystawieniem wymaganych dokumentów weterynaryjnych".

Zdaniem spółki nakładanie opłat publicznoprawnych za kontrole punktu skupu dziczyzny nie ma oparcia, również w normach europejskiego prawa wspólnotowego, ponieważ mogą być stosowane jedynie do zakładów rozbioru lub przetwórstwa dziczyzny. Wobec tego przywołany w podstawach prawnych zaskarżonej decyzji art. 80 rozporządzenia 2017/625 został przywołany wadliwie, albowiem przepis ten nie może i nie stanowi podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji.

Lekarz Weterynarii (dalej [...]WLW) decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 a k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

[...]WLW wskazał, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. wystawił decyzję zgodnie z poz. 29 załącznika nr [...] do rozporządzenia 2006, ale organ bez potrzeby przywołał art. 80 rozporządzenia 2017/625, jednak nie może stanowić to o nieważności decyzji.

Działalność prowadzona przez punkty skupu dziczyzny zaliczana jest do produkcji podstawowej, zgodnie z definicją określoną w art. 3 pkt. 17 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa żywności (Dz. U. L. 31 z 1.2 200, str. 1) oznacza produkcję, uprawę lub hodowlę produktów podstawowych, w tym zbiory, dojenie i hodowlę zwierząt gospodarskich przed dojeniem. Oznacza również łowiectwo i rybołówstwo oraz zbieranie runa leśnego. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt. 1 lit. a u.p.p.z. w związku z art. 6 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 852/2004, punkty skupu dziczyzny podlegają wpisowi do rejestru prowadzonego przez powiatowego lekarza weterynarii właściwego ze względu na miejsce prowadzenia tej działalności, ponieważ są podmiotami wyodrębnionymi organizacyjnie i terytorialnie. Wobec powyższego punkt skupu dziczyzny stanowi odrębny zakład, o którym mowa w poz. 29 załącznika nr 1 do rozporządzenia.

Pojęcie "przedsiębiorstwo" zawarte jest w rozporządzeniu (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004, str. 1) i według art. 1 lit. c oznacza każdą jednostkę przedsiębiorstwa sektora spożywczego. Pojęcie "przedsiębiorstwo spożywcze" znajduje swoja definicję w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności i oznacza przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, a punkty skupu pozyskują mięso zwierząt łownych.

Od zarejestrowanych zakładów zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b) u.i.w., Inspekcja pobiera opłaty za nadzór nad przechowywaniem mięsa i produktów mięsnych. Pozycja nr 29 załącznika numer 1 rozporządzenia stanowi, że opłata za nadzór nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego w obiektach stanowiących odrębny zakład, w tym w chłodniach składowych, wraz z wystawieniem wymaganych świadectw zdrowia - za godzinę nadzoru wynosi [...] zł. Użyte w rozporządzeniu sformułowanie "produkt pochodzenia zwierzęcego" jest pojęciem szerszym od sformułowania "mięso" czy "produkt mięsny". Każde bowiem mięso czy produkt mięsny stanowi produkt pochodzenia zwierzęcego. Dla potwierdzenia organ wskazał art. 5 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, który odsyła do rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady. W jego załączniku I w ust. 8.1. znajdziemy definicję, iż produkty pochodzenia zwierzęcego oznaczają m.in. żywność pochodzenia zwierzęcego, w tym miód i krew. Pojęcie "żywność" jest zatem najszerszym ujęciem pokarmu człowieka. W znaczeniu potocznym "żywność" oznacza wszelkie środki spożywcze, pochodzenia mineralnego, roślinnego lub zwierzęcego, surowe lub przetworzone, przeznaczone w stanie naturalnym lub po przerobieniu, do spożywania przez ludzi. Rozporządzenie (WE) nr 853/2004 nie zawiera definicji żywności, można wskazać, iż definicja ta przedstawiona została w prawodawstwie unijnym w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności. W art. 2 tego rozporządzenia podano, że "żywność" (lub "środek spożywczy") oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. Powyższe definicje uzasadniają wykładnię funkcjonalną produktu pochodzenia zwierzęcego jako żywności w postaci mięsa, krwi, skóry (możliwość jej przetworzenia).

WWLW stwierdził, że poz. 29 załącznika numer 1 rozporządzenia 2006 jest jedyną pozycją w akcie wykonawczym, która mogłaby wykonywać art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b) u.i.w. Brak bowiem w innym miejscu ww. rozporządzenia pozycji traktującej o pobieraniu opłaty za nadzór nad przechowywaniem mięsa i produktów mięsnych. Z tego też względu należy przyjąć, iż żywność, o której mowa w definicji rozporządzenia (WE) nr 853/2004 obejmuje w oczywisty sposób również mięso i produkty mięsne, a tym samym zwierzynę łowną przeznaczoną do celów konsumpcyjnych.

Argument strony, iż rozporządzenie wydane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi posługuje się w poz. 10 i 12 pojęciem "mięsa zwierząt łownych" w ocenie WWLW jest nierzeczowy, tak samo argumentacja, że pozycja [...] wprowadza całkowicie odrębną podstawę do nakładania opłat publicznoprawnych za nadzór nad czynnością nazwaną "oględziny tusz zwierząt łownych w skórze wraz z ewentualnych badaniem narogów i badaniem na włośnie oraz wystawieniem wymaganych dokumentów weterynaryjnych", ponieważ pozycje te odnoszą się do innej czynności urzędowej niż wskazana w poz. 29 (nadzór nad przechowywaniem).

Organ odwoławczy końcowo wskazał, że argumentacja skarżącego w zakresie opłaty wskazanej w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r., jest bezprzedmiotowa. Nadzór nad przechowywaniem produktu pochodzenia zwierzęcego stanowi początek łańcucha gwarancji bezpieczeństwa żywności. Jego pominięcie, w szczególności nad produktem dziczyzny, stanowiłoby de facto akceptację narażenia konsumentów na realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. Ponadto, w dobie walki z wirusem afrykańskiego pomoru świń (ASF), nadzór nad tymi punktami jest bardzo ważny, ponieważ Rzeczpospolita Polska narażona jest na bardzo duże straty ekonomiczne w przemyśle mięsnym oraz hodowli, powodowane upadkami świń, kosztami likwidacji ognisk choroby, a także wstrzymaniem obrotu i eksportu świń, mięsa wieprzowego oraz produktów pozyskiwanych od świń, a także dzikich świń.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spółka L. sp. z o.o. z siedzibą w T. , reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:

1. art. 6 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji bez podstawy prawnej, co stanowi argument za jej nieważnością zgodnie z 156 § 1 pkt 2 ww. ustawy,

2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6 k.pa., poprzez utrzymanie przez organ II instancji zaskarżoną decyzją w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy w związku z wydaniem decyzji przez organ Instancji bez podstawy prawnej należało uchylić tą decyzję i umorzyć w całości postępowanie w I instancji,

3. art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b i art. 33 u.i.w. w związku z § 6 ust. 1 pkt 16 i poz. 29 załącznika nr 1 do rozporządzenia 2006 poprzez ich błędną wykładnię, a w efekcie nieuprawnione zastosowanie w sprawie - co świadczy również o wydaniu decyzji przez organy obu instancji bez podstawy prawnej - w sytuacji gdzie prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzić winna do wniosku, iż za nadzór nad działalnością punktu skupy dziczyzny nie powinna być pobierana opłata; o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b ww. ustawy, tj. opłata za nadzór nad przechowywaniem mięsa i produktów mięsnych.

Argumentując skargę spółka podała, że w kontekście niniejszej sprawy nie jest istotne, czy w pojęciu "produktów pochodzenia zwierzęcego" (a nawet, czy w pojęciu "żywności"), które użyte zostało w § 6 ust. 1 pkt 16 jak i poz. 29 załącznika nr 1 rozporządzenia 2006, które stanowiły podstawę prawną obu kwestionowanych decyzji, mieści się pojęcie "mięsa i produktów mięsnych", ale to, czy w punktach skupu dziczyzny jest przechowywane mięso i produkty mięsne, gdyż zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, jedynie za nadzór nad zakładami, które przechowują jedynie "mięso i produkty mięsne" może być pobierana stosowana opłata. Zdaniem spółki tusze zwierząt łownych nieoskórowanych, które są przechowywane w punkcie skupu dziczyzny należącym do skarżącej, nie są mięsem i produktami mięsnymi w rozumieniu prawa żywnościowego jak i definicji legalnej "mięsa" zawartą w pkt 1.1 załącznika I do rozporządzenia 853/2004. Mięsem nie są więc całe nieoskórowane tusze zwierząt łownych, lecz jedynie ich części i to dopiero po dokonaniu rozbioru tusz, np. w zakładzie przetwórstwa lub rozbioru dziczyzny, który jest odrębnym podmiotem (wyodrębnionym faktycznie i funkcjonalnie) od punktu skupu dziczyzny. To, że jednocześnie tusze te można by zakwalifikować do szerszego pojęcia jakim są "produkty pochodzenia zwierzęcego" nie ma przy tym znaczenia dla oceny, czy tusze zwierząt łownych nieoskórowanych są, czy też nie są mięsem i produktami mięsnymi. Spółka wskazała, że nieoskórowane tusze zwierząt łownych, które trafiają do punktu skupu dziczyzny nie są i nie mogą być przedmiotem obrotu detalicznego, wobec czego nie trafiają nigdy do konsumenta. Nieoskórowane tusze zwierząt łownych przed ich wprowadzeniem do obrotu konsumenckiego muszą trafić najpierw do odrębnych zakładów, tzw. zakładów rozbioru dziczyzny, które znajdują się także pod nadzorem Inspekcji Weterynaryjnej. Tam tusze te poddawane są stosownym oględzinom i badaniom, a następnie poddawane są rozbiorowi i dopiero po tym etapie mamy do czynienia z mięsem, które może trafić do konsumenta.

W ocenie skarżącej kwestia pobierania opłat za nadzór nad punktami skupu dziczyzny, jako działalnością nadzorowaną zgodnie z przepisami ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, pozostaje bez związku z kwestią zwalczania afrykańskiego pomoru świń (ASF), o czym w swoim uzasadnieniu wskazał również organ II instancji, albowiem istnieją odrębne regulacje, wydane m.in. w oparciu przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w których określono sposób postępowania z dzikami odstrzelonych na obszarze ochronnym, obszarze objętym ograniczeniami albo obszarze zagrożenia, które trafiły do punktu skupu dziczyzny. Tym samym, kwestia opłat jest prawnie indyferenta dla istnienia bądź nieistnienia zagrożenia epizootycznego ASF.

Wskazano, że podstawą działania Inspekcji Weterynaryjnej może być załącznik nr [...] w poz. 11 w który mowa jest o czynności: "oględzin tusz zwierząt łownych w skórze wraz z ewentualnym badaniem narogów i badaniem na włośnie oraz z wystawieniem wymaganych dokumentów weterynaryjnych".

Wskazano, że nakładanie opłat publicznoprawnych za kontrole punktów skupu dziczyzny nie ma oparcia, również w normach europejskiego prawa wspólnotowego. W wielu krajach UE takie opłaty nie są nakładane.

W odpowiedzi na skargę [...]WLW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że poruszone przez skarżącą spółkę zagadnienia, a mianowicie, czy tusze zwierząt łownych nieoskórowanych, które są przechowywane w punkcie skupu dziczyzny (w sprawie: prowadzonym przez skarżącą), są mięsem i produktami mięsnymi w rozumieniu prawa żywnościowego jak i definicji legalnej "mięsa" zawartą w pkt 1.1 załącznika I do rozporządzenia 853/2004 oraz, w konsekwencji, czy za nadzór nad działalnością punktu skupu dziczyzny może być pobierana opłata, były już kilkukrotnie przedmiotem rozważań wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 02 kwietnia 2014 r. sygn. II SA/Ol 158/14, WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2014 r. sygn. II SA/Po 362/14, NSA z dnia 18 marca 2016 r. sygn. II OSK 1795/14, CBOSA). Mimo pewnego upływu czasu od wydania ww. wyroków poglądy w nich przedstawione (w szczególności w kontekście zarzutów skarżącej) pozostają aktualne i Sąd w niniejszej sprawie je podziela.

Przechodząc w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu, tj. wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji bez podstawy prawnej, ponieważ nie jest nią w ocenie skarżącego art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b u.i.w. i poz. 29 załącznika 1 do rozporządzenia 2006, należy wskazać, ze zarzut ten jest niezasadny.

Opłaty za czynności inspekcji weterynaryjnej stanowią należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, co oznacza, iż charakter omawianych opłat przesądza o szczególnym trybie ich ustalania, bądź też określania, regulowanym art. 67 u.f.p. Po myśli tego przepisu, do spraw dotyczących tego typu należności, nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2020 r. poz. 1325, 1423, 2122, 2123 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 72). Powyższe regulacje dają tym samym organom inspekcji weterynaryjnej materialnoprawną podstawę ustalenia opłat za czynności nadzoru weterynaryjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela przyjęty w judykaturze pogląd, że gdy strona kwestionuje zasadność naliczenia opłat albo wysokość opłaty (a tak było w niniejszej sprawie), organ powinien wydać akt administracyjny, w którym określi podstawy prawne pobrania opłaty, jak i zasady jej wyliczenia, tak by strona miała zapewnione prawo skorzystania - w administracyjnym toku instancji - z wszelkich instytucji prawa procesowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2006 r., IV SA/Wa 1616/05 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2010 r., II OSK 948/10, CBOSA).

Wobec powyższego należy wskazać, że podstawa prawną naliczenia opłaty stanowił art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. b u.i.w., w świetle którego inspekcja ta pobiera opłaty za nadzór: m.in. nad przechowywaniem mięsa i produktów mięsnych oraz poz. 29 załącznika 1 do rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej. Wymieniona pozycja rozporządzenia stanowi, że opłatę pobiera się w wysokości [...] zł "za nadzór nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego w obiektach stanowiących odrębny zakład, w tym w chłodniach składowych, wraz z wystawieniem wymaganych świadectw zdrowia – za godzinę nadzoru".

W toku sprawy spółka podnosiła, iż w prowadzonym przez nią punkcie skupu dziczyzny znajdują się jedynie tusze nieoskórowane zwierząt łownych, do których nie może być zastosowana opłata za nadzór nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego, ponieważ nie można ich uznać za mięso lub produkt mięsny.

Należy wskazać, że w zakresie dotyczącym pobierania opłat za czynności, czy nadzór inspekcji weterynaryjnej poza zapisami samej ustawy regulującej zasady działania tej wyspecjalizowanej służby (u.i.w.), istotne są również i inne przepisy, w tym ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia z dnia 25 sierpnia 2006r. (Dz. U. z 2020r. poz. 2021). Zważyć bowiem należy, iż inspekcja weterynaryjna powołana jest m.in. po to, aby chronić interes konsumenta związany z bezpieczeństwem żywności (poza innymi zadaniami wynikającymi z ustawy). Zgodnie z pkt 12 preambuły Rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności ( Dz.U..L 31 z 1.2.2002m str. 1 ) "w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności, konieczne jest uwzględnienie wszystkich aspektów łańcucha produkcji żywności począwszy od produkcji podstawowej i produkcji pasz, aż do sprzedaży lub dostawy żywności do konsumenta, ponieważ każdy element może mieć potencjalny wpływ na bezpieczeństwo żywności". Z kolei art. 3 pkt. 17 tego rozporządzenia wskazuje definicję "produkcji podstawowej", w świetle której produkcja obejmuje również łowiectwo. Ponadto art. 5 pkt. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o produktach pochodzenia zwierzęcego ( Dz. U. z 2020 poz. 253) stanowi, że określenie produkcja oznacza co najmniej jedną z następujących czynności: pozyskiwanie, chów, wytwarzanie, oczyszczanie, rozbiór, przetwarzanie, pakowanie, przepakowywanie, przechowywanie lub transport. Zatem wskazuje to na bardzo szeroką definicję produkcji, skoro ustawodawca użył zwrotu "co najmniej". Zdaniem Sądu również sposób przechowywania nieoskórowanych tusz zwierząt łownych w punkcie skupu dziczyzny podlega nadzorowi i co za tym idzie opłacie za ten nadzór. Punkt skupu dziczyzny jest wprawdzie częścią głównego zakładu przetwórstwa dziczyzny, to jednak jest odrębnym zakładem w rozumieniu omawianego rozporządzenia, wydanego na podstawie delegacji ustawowej (art. 33 u.i.w.) i podpada pod poz. 29 omawianego załącznika nr [...] do rozporządzenia, zgodnie z którym opłata naliczana jest "za nadzór nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego w obiektach stanowiących odrębny zakład, w tym w chłodniach składowych".

Zwrócić należy uwagę, że zanim bowiem tusze zwierząt łownych zostaną przewiezione do zakładu głównego, to również w zakresie przechowywania tych tusz muszą być zapewnione odpowiednie warunki obowiązujące przy przechowywaniu produktów pochodzenia zwierzęcego, którym niewątpliwie jest również nieoskórowana tusza zwierzęcia pozyskanego na łowisku. Te właśnie warunki przechowywania zwierząt łownych w skórze po ich pozyskaniu na łowisku, były kontrolowane. Jest to pierwszy element wchodzący w skład produkcji podstawowej (o czym była mowa wyżej), a zatem powinien być objęty kontrolą i nadzorem, a skoro nadzór ten został rzeczywiście wykonany, co ma odzwierciedlenie w protokole kontroli, to nie można mówić o nałożeniu opłaty za ten nadzór bez podstawy prawnej.

Za niezasadne należało uznać wywody skarżącej, jakoby przepisy prawa unijnego wykluczały możliwość nałożenia opłat za nadzór nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego w punktach skupu dziczyzny. Zgodnie z punktem 32 preambuły do rozporządzenia (WE) 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz. L 165 z 30 kwietnia 2004 r., s. 1-141, Polskie wydanie specjalne: Rozdział 3, Tom 45, s. 200-251 ze zm. – powoływanego dalej jako "rozporządzenie 882/2004") "Należy zapewnić dostępność odpowiednich środków finansowych przeznaczonych na organizowanie kontroli urzędowych. Dlatego właściwe organy Państw Członkowskich powinny mieć możliwość nakładania opłat i należności w celu pokrycia kosztów poniesionych w ramach kontroli urzędowych. W ramach tego procesu, właściwe organy Państw Członkowskich będą miały swobodę w ustalaniu opłat i należności jako kwoty ryczałtowe w oparciu o poniesione koszty oraz biorąc pod uwagę szczególną sytuację przedsiębiorstw. W przypadku gdy opłaty są nakładane na podmioty gospodarcze, należy stosować wspólne zasady. Jest zatem właściwe ustanowienie kryteriów służących określaniu poziomu opłat za inspekcje". W rozporządzeniu 882/2004 stwierdzono następnie w art. 27 ust. 1, że "Państwa Członkowskie mogą pobierać opłaty lub należności mające na celu pokrycie kosztów poniesionych w ramach kontroli urzędowych", natomiast w ust. 3 tego artykułu, że "Bez uszczerbku dla ust. 4 i 6, opłaty pobrane w odniesieniu do szczególnych działań wymienionych w załączniku IV, sekcja A oraz załączniku V, sekcja A nie są niższe niż minimalne stawki określone w załączniku IV, sekcja B oraz załączniku V, sekcja B. Jednakże przez okres przejściowy do dnia [...] stycznia 2008 r., w odniesieniu do działań określonych w załączniku IV, sekcja A".

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że jakkolwiek ustalono w prawie unijnym określone ramy dotyczące wysokości opłat (ich minimalnej wysokości), to nie oznacza to, że Państwo Członkowskie jest związane i nie może pobierać opłat za poszczególne czynności, które nie zostały w rozporządzeniu 882/2004 wprost wymienione. Świadczy o tym przede wszystkim powołany punkt 32 preambuły do tego aktu.

Zasadnicza część argumentacji skarżącej, na co zwrócono już uwagę na wstępie, oscylowała wokół twierdzenia, iż tusze zwierząt nieoskórowanych nie są mięsem, co oznacza że nie może być naliczona opłata za nadzór za ich przechowywanie. Skarżąca wskazywała, że w załączniku 1 do rozporządzenia 853/2004 "mięso" definiuje się jako "jadalne części zwierząt określonych w punktach 1.2-1.8", tymczasem "mięsem" nie są całe nieoskórowane tusze zwierząt łownych, lecz jedynie ich części i to dopiero po dokonaniu rozbioru tusz, np. w zakładzie przetwórstwa lub rozbioru dziczyzny, który jest odrębnym podmiotem (wyodrębnionym faktycznie i funkcjonalnie) od punktu skupu dziczyzny.

W tym kontekście wskazać trzeba, że w rozporządzeniu 853/2004, w załączniku I, pkt 1.1 i 1.9 odrębnie zdefiniowano pojęcia "mięso" i "tusza". Nie można jednak z tego w jakikolwiek sposób wywodzić wniosku, że ich znaczenia nie pokrywają się i, że cała sztuka ubitego zwierzęcia po wypatroszeniu nie jest "mięsem". Jak słusznie wskazano w cytowanych na wstępie wyrokach, skoro mięso to jadalne części zwierząt, to tym bardziej mięso zawiera się w całych sztukach tych zwierząt. Po drugie, stanowisko, jakoby tusze zwierząt łownych nie mogły być traktowane jako "mięso" pozostaje w sprzeczności z rozporządzeniem 853/2004. Przykładowo, w załączniku III ("Wymogi szczególne") do tego rozporządzenia w sekcji VI ("Mięso zwierząt łownych"), rozdział II ("Obróbka grubej zwierzyny łownej"), pkt 3 wyraźnie stwierdza się: "Mięso grubej zwierzyny łownej można wprowadzać do obrotu wyłącznie w przypadku gdy uśmiercone zwierzę zostanie możliwie jak najszybciej przewiezione do zakładu obróbki dziczyzny, po dokonaniu oględzin, o których mowa w pkt 2". Przytoczony przepis i wiele innych przepisów rozporządzenia 853/2004 nie pozostawia wątpliwości, że tusze zwierząt łownych, w tym nieoskórowane, są mięsem w rozumieniu tego aktu prawnego i nie mają jakieś innej, szczególnej kwalifikacji.

Rozporządzenie 853/2004 jest aktem obowiązującym bezpośrednio i jego definicje mają zastosowanie w porządku krajowym. Wracając zatem do brzmienia poz. 29 załącznika 1 do rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2006 r., przypomnieć trzeba, że dotyczy on opłat za "Nadzór nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego". Produkt pochodzenia zwierzęcego to z kolei zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w zw. z załącznikiem I do rozporządzenia 853/2004, pkt 8.1 "żywność pochodzenia zwierzęcego, w tym miód i krew: - żywe małże, szkarłupnie, osłonice i ślimaki morskie przeznaczone do spożycia przez ludzi; oraz - inne zwierzęta przeznaczone do przygotowania w celu dostarczenia ich w żywej postaci konsumentowi końcowemu". Z kolei "żywność" zdefiniowana została w rozporządzeniu 178/2002 i do tej definicji odwołuje się bezpośrednio rozporządzenie 853/2004 (zob. art. 2 pkt 1). Żywność to "jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać".

Należy tez zwrócić uwagę, że ww. rozporządzenie wielokrotnie posługuje się pojęciem "mięsa zwierząt łownych". Np. w sekcji IV Rozdział I pkt 1 stwierdza się, że osoby, które polują na zwierzynę łowną z myślą o wprowadzeniu jej do obrotu do celów spożycia przez ludzi, aby mogły przeprowadzić wstępne badanie zwierzęcia na miejscu, muszą posiadać wystarczającą znajomość z zakresu patologii zwierząt łownych, oraz produkcji i obróbki zwierząt łownych i ich mięsa po odstrzeleniu. Zgodnie z rozdziałem II pkt 3 mięso grubej zwierzyny łownej można wprowadzać do obrotu wyłącznie w przypadku gdy uśmiercone zwierzę zostanie możliwie jak najszybciej przewiezione do zakładu obróbki dziczyzny, po dokonaniu oględzin, o których mowa w pkt 2. Wedel zaś pkt 5 zdanie pierwsze: w rozsądnym terminie od czasu uśmiercenia zwierzęcia należy przystąpić do schładzania, do osiągnięcia temperatury całego mięsa nie wyższej niż 7 °C. Powyższe wskazuje, że już sam unijny prawodawca wprowadził pojęcie mięsa w z kontekście zwierzyny łownej. W rozporządzeniu tym uregulowano postępowanie z nieoskórowaną zwierzyną łowną, w tym wprowadzania je do obrotu i poddawania jej obróbce oddzielnie od innej żywności (zob. rozdział II pkt 8 lit. a (i) rozporządzenia). Wbrew więc twierdzeniom skarżącej już na poziomie prawa unijnego uregulowane zostało postępowanie z mięsem zwierzyny łownej w kontekście bezpiecznej obróbki i przeznaczenia do obrotu jako żywności. Wszystko to sprawia, że nadzór nad przechowywaniem mięsa takiej zwierzyny jest konieczny i z pewnością winien być sprawowany przez Inspekcję Weterynaryjną, w szczególności że istotne jest bezpieczeństwo żywności, w tym np. z uwagi na ryzyko wystąpienia zagrożenia wirusem ASF.

Reasumując, Sąd stwierdza że nieoskórowane zwierzęta łowne są "produktem pochodzenia zwierzęcego". Są jednocześnie "mięsem" w rozumieniu rozporządzenia 853/2004, względnie przynajmniej takie mięso zawierają.

Oznacza to, że nałożenie na skarżącą opłaty na nadzór nad przechowywaniem produktów pochodzenia zwierzęcego oparto zasadnie na poz. 29 załącznika 1 do rozporządzenia 2006 , a wykładnia tego przepisu nie była wykładnią, która pozostawałaby w niezgodności z ustawą, w szczególności art. 30 ust.1 pkt 5 lit. b u.i.w. (stanowiącej o odpłatnościach za przechowywanie "mięsa"). Podniesione w skardze zarzuty okazały się więc niezasadne.

Mając to na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), skargę oddalił.