Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 891/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 i 7, art 77 § 1, art. 80, art. 75 § 1, art. 76 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 184, art. 145 §  1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M, M. M. i W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 935/14 w sprawie ze skargi M. M., M. M. i W. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 935/14, oddalił skargę M. M., M. M. i W. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. M., W. M. i M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1972 r. nr [...] o przyznaniu B. i M. M. odszkodowania w wysokości 6.089,60 zł za przejęcie na rzecz Państwa części nieruchomości o powierzchni [...] m2, [...] m2 i [...] m2.

Organ wskazał, iż powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] listopada 1972 r. orzekło o przyznaniu B. i M. M. odszkodowania w wysokości 6.089,60 zł za przejęcie na rzecz Państwa części nieruchomości o powierzchni [...] m2, [...] m2 i [...] m2.

Pismem z dnia 28 września 2011 r. M. M., W. M. i M. M. wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji z dnia [...] listopada 1972 r., zarzucając, że postępowanie administracyjne w zakresie przyznania odszkodowania zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa, niezgodnie z zasadami określonymi w art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. umorzył postępowanie prowadzone przed organem wojewódzkim i przekazał wniosek Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który decyzją z dnia [...] maja 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...].

Pismem z dnia 27 maja 2013 r. M. M., W. M. i M. M. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc zarzut nieodniesienia się do zeznań M. M., a ponadto zarzut nieprzeprowadzenia rozprawy, braku oszacowania nasadzeń oraz faktu, że nieruchomości nie były gruntem rolnym.

Następnie Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Odszkodowanie za przejętą nieruchomość zostało przyznane na podstawie art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem w aspekcie zgodności z tym przepisem oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania należy ocenić zaskarżoną decyzję.

Organ zaznaczył, że w szczątkowych aktach archiwalnych brak jest protokołu z rozprawy odszkodowawczej. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania wywłaszczeniowego i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 170/04).

Organ podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w sytuacji gdy postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, że dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2003 r., sygn. akt I SA 3087/2001, LexPolonica nr 396973).

Z treści decyzji z dnia [...] listopada 1972 r. wynika, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 52, poz. 339) oraz po wysłuchaniu opinii biegłego.

W aktach archiwalnych sprawy zachowała się opinia biegłego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej mgr inż. E. M. z dnia 14 listopada 1972 r., w której biegły dokonał wyceny wartości gruntu wywłaszczonej nieruchomości. Wyceny dokonano na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. Zgodnie z powyższymi przepisami przyjęto cenę za 1 ha gruntów w wysokości 15.5 q żyta po 150 zł. Kwotę odszkodowania wynoszącą 6.089,60 zł uzyskano w następujący sposób – powierzchnię wywłaszczonej nieruchomości wynoszącą 1.6371 ha pomnożono przez 2,325 zł (15.5 q żyta x 150 zł), a następnie przez współczynnik 1.6.

Wyceny przedmiotowej nieruchomości dokonano na zlecenie Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 18 października 1972 r., a zatem podmiotu do tego uprawnionego. Opinia ta stanowiła podstawę do ustalenia odszkodowania i, zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone w nieprawidłowej wysokości.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, że działki nie były gruntami rolnymi i winny być oszacowane jak grunty budowlane, organ zaznaczył, że przedmiotowa nieruchomość nie została oszacowana jako nieruchomość rolna. W myśl art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Rada Ministrów w drodze rozporządzenia określała zasady ustalenia odszkodowania dla poszczególnych rodzajów nieruchomości. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalania norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych regulowało kwestię oszacowania nieruchomości rolnych i nierolnych. Zgodnie z § 11 ust. 2 rozporządzenia wartość gruntów budowlanych, które pozostają pod uprawą rolną lub ogrodniczo-warzywniczą albo są użytkowane lub przeznaczone na cele indywidualnego budownictwa mieszkaniowego, ustalało się w zależności od liczby mieszkańców osiedla w dniu 1 stycznia 1950 r. oraz położenia nieruchomości w osiedlu. Stosownie zaś do § 11 ust. 3 wartość gruntów wymienionych w ust. 2 ustalało się przy zastosowaniu mnożnika wskazanego w tabeli stanowiącej załącznik nr 4.

Minister zaznaczył, że w niniejszej sprawie zastosowany został współczynnik 1.6, czyli współczynnik przewidziany w tabeli stanowiącej załącznik nr 4 dla strefy peryferyjnej w mieście liczącym 100 do 500 tys. mieszkańców. Potwierdza to, że obliczenia wysokości odszkodowania dokonano jak dla gruntu budowlanego. Skoro zaś byli właściciele nie odwołali się od wydanej decyzji odszkodowawczej, to nie zakwestionowali wysokości przyznanego odszkodowania.

Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie przyznawane było na wniosek właściciela nieruchomości, tym samym wymagało aktywności tej osoby. Zachowany w sprawie materiał archiwalny nie pozwala na jednoznaczną ocenę kwestii złożenia takiego wniosku, jednakże, w ocenie organu, nie wydaje się prawdopodobne, aby po otrzymaniu decyzji o przejściu nieruchomości na rzecz Państwa dotychczasowi właściciele nie kontaktowali się z organem celem wyjaśnienia swojej sytuacji i w związku z tym nie domagali się odszkodowania.

Organ wskazał, że na etapie postępowania nadzorczego prowadzonego przez Wojewodę [...] przeprowadzony został na wniosek pełnomocnika stron dowód z przesłuchania W. R. M. oraz M. M., który miał uzupełnić zachowaną dokumentację archiwalną. Działając zgodnie z wyrażoną w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, organ podtrzymał ocenę zawartą w decyzji z dnia [...] maja 2013 r., że W. R. M. wypowiedział się o zdarzeniach, które miały miejsce ponad 40 lat temu i w których osobiście nie uczestniczył. Swoje wypowiedzi opierał wyłącznie na informacjach uzyskanych w 2001 r. od ojca. Wyjaśnienia W. R. M. udzielone do protokołu są jedynie jego przypuszczeniami i wnioskowaniami oraz nie świadczą o jego wiedzy odnośnie kwestii postępowania mającego na celu ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w tym kwestii przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej. Zdaniem organu zeznania M. M. nie potwierdzają zaistniałych zdarzeń. Na większość pytań była właścicielka udzieliła odpowiedzi, że nie pamięta, tym samym nie można się zgodzić z twierdzeniem, że skoro nie pamięta się zaistniałych zdarzeń, to ich zwyczajnie nie było.

Minister zaznaczył, że zgodnie z wyjaśnieniami W. R. M. organ wywłaszczeniowy prowadził korespondencję z byłymi właścicielami wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże nie potrafił on wskazać, jakie dokumenty były doręczane byłym współwłaścicielom wywłaszczonej nieruchomości. Również M. M. nie pamięta, czy otrzymywała dokumenty. Tym samym dowód z przesłuchania W. R. M. oraz M. M. nie może być oceniany jako mający znaczenie dla oceny decyzji odszkodowawczej.

Odnosząc się do zarzutu skarżących nieoszacowania nasadzeń i roślin, organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte w 1930 r., co zostało ujawnione w księgach wieczystych nieruchomości i nieruchomość przez ten czas była we władaniu Państwa – Przedsiębiorstwa A.. Przedmiotowy grunt został zajęty pod linię kolejową [...] – [...] oraz bocznicę kolejową, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy plan sytuacyjny przejętego gruntu. Uprawa roślin na terenach linii kolejowej czy bocznicy kolejowej jest raczej niemożliwa. Niemniej nawet gdyby przyjąć, że byłym właścicielom udało się uprawiać jakiś fragment zajętej już przez A. nieruchomości, to i tak w dacie szacowania nieruchomości, tj. listopadzie 1972 r., uprawy musiały być już zebrane.

M. M., W. M. i M. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na sprzeczności dokonanych ustaleń faktycznych z treścią i znaczeniem zebranego w sprawie materiału dowodowego przez przyjęcie, że w sprawie odbyła się rozprawa administracyjna, z której nie zachował się protokół, o rozprawie zawiadomieni zostali M. i B. M., stronom doręczono operat szacunkowy dotyczący wartości wywłaszczonej nieruchomości, nieruchomość nie była w części zagospodarowana rolniczo; 2) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. polegające na "obciążeniu" stron postępowania negatywnymi konsekwencjami braku wszystkich akt archiwalnych przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego; 3) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenia dotyczące zagospodarowania nieruchomości i stwierdzenie, że nie była ona zagospodarowana rolniczo, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji odszkodowawczej, przy której wydaniu nie zastosowano bezwzględnie obowiązujących przepisów o ustaleniu wartości zasiewów upraw i plonów oraz zagospodarowania nieruchomości pod rolę wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych; 4) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie w sposób niezgodny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oraz sprzecznie z materiałem dowodowym, iż brak wniesienia przez właścicieli wywłaszczonej nieruchomości odwołania od decyzji ustalającej odszkodowanie, uniemożliwia zastosowanie w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 9 października 2014 r. Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wniósł o oddalenie skargi oraz przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z pisma PWRN w [...] z dnia 18 października 1972 r. Podkreślił, że na aprobatę nie zasługuje stanowisko skarżących, iż powstałe w toku postępowania wątpliwości winny być rozstrzygane na ich korzyść. W obu decyzjach wywłaszczeniowych PWRN w [...] z dnia [...] czerwca 1972 r. (nr [...] – odnoszącej się do działek nr [...] i [...] oraz nr [...] – odnoszącej się do działek nr [...] i [...]) jednoznacznie określono powierzchnię wywłaszczonych nieruchomości. O tym jaka powierzchnia nieruchomości została wywłaszczona, byli właściciele zostali poinformowani także ww. pismem z dnia 18 października 1972 r. Z treści decyzji odszkodowawczej z dnia [...] listopada 1972 r. wynika, iż odszkodowanie zostało ustalone po wysłuchaniu opinii biegłego. Jako dokument urzędowy decyzja ta korzysta z domniemania zgodności z prawdą w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Zdaniem Prezydenta zmiana stanowiska skarżących, którzy w skardze podnoszą, że nieruchomość miała charakter rolny i była wykorzystywana rolniczo, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosili zaś, że nieruchomość nie miała charakteru rolnego, powoduje, że twierdzenia skarżących jawią się jako niewiarygodne. Podkreślił, że zarówno w dacie prowadzenia postępowania odszkodowawczego, jak i obecnie, na organach administracji nie ciąży obowiązek doręczenia opinii szacunkowych stronom postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2014 r. oddalił powyższą skargę.

Sąd stwierdził, że skarga jest niezasadna. Zdaniem Sądu Minister Infrastruktury i Rozwoju trafnie wskazał, że podstawę prawną kwestionowanej decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1972 r. stanowił przepis art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą".

Wydanie decyzji w przedmiocie przyznania odszkodowania w trybie powyższego przepisu było konsekwencją wcześniej wydanych decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1972 r. nr [...] i z dnia [...] czerwca 1972 r. nr [...], wydanych na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy, na mocy których organ stwierdził, że odpowiednio: parcele nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 (Kw nr [...]) oraz parcele nr [...] i [...] o pow. [...] m2 (Kw nr [...]), stanowiące własność M. i B. M., przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Z przepisu art. 46 ust. 1 ustawy wynikało, że nieruchomości będące we władaniu Państwa, do których wszczęte przed dniem 1 września 1939 r. postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało dotychczas zakończone, przechodzą z mocy prawa (z datą wejścia w życie ustawy – 5 kwietnia 1958 r.) na własność Państwa. Z akt sprawy wynika, że decyzje o przejściu nieruchomości przez Państwo weszły do obrotu prawnego i stały się ostateczne. Wynika to z wniosków Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] z dnia 31 sierpnia 1972 r. i 2 września 1972 r. o wpis w Dziale II księgi wieczystej Kw nr [...] prawa własności wywłaszczonych części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa – Przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Podstawą wpisu do księgi wieczystej zmiany właściciela gruntu były ostateczne decyzje nr [...] i [...], którymi dysponowała wskazana wyżej jednostka A..

Wpis Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowych nieruchomości do księgi wieczystej Kw nr [...] oraz A. w [...] jako zarządcy i użytkownika nastąpił w dniu 10 października 1972 r. (zawiadomienia PBN w [...] z dnia 10 października 1972 r.). Z akt sprawy nie wynika, aby wskazane wyżej decyzje zostały zakwestionowane z takim skutkiem, aby można było uznać, że nie obowiązywały w dacie wydawania decyzji odszkodowawczej. Wobec tego organ orzekający o odszkodowaniu w kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 1972 r., będąc związany ostatecznymi decyzjami wywłaszczeniowymi (art. 12 w zw. z art. 102 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu), prawidłowo uznał, że podstawę prawną decyzji odszkodowawczej winien stanowić przepis art. 46 ust. 2 ustawy. Badanie legalności wskazanych wyżej decyzji o przejściu nieruchomości na rzecz Państwa nie było objęte przedmiotem niniejszej sprawy.

Z przepisu art. 46 ust. 2 ustawy wynikało, że właścicielom nieruchomości nabytych z mocy prawa przez Państwo w trybie art. 46 ust. 1 ustawy organ przyzna na ich wniosek odszkodowanie według zasad przewidzianych w dotychczasowych przepisach albo zwolni od przejęcia na własność Państwa i zwróci posiadanie nieruchomości, jeżeli stanowi ona grunt rolny i jest Państwu zbędna dla celów, dla których postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte.

Podstawę prawną ustalenia odszkodowania stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) – zwanego dalej "dekretem", w wersji obowiązującej przed datą uchylenia tegoż dekretu na mocy art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z przepisu art. 27 dekretu wynika, że obowiązek odszkodowania ciążył na wnioskodawcy wywłaszczenia. Z akt sprawy wynika, że wniosek z dnia 25 kwietnia 1972 r. o wywłaszczenie przedmiotowego gruntu w trybie art. 46 ust. 1 ustawy pochodził od Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...], a zatem PWRN w [...] prawidłowo zobowiązała do wypłaty odszkodowania wnioskodawcę wywłaszczenia. Choć w aktach sprawy brak wniosku B. i M. M. o odszkodowanie, to z oświadczenia W. M. zawartego w protokole przesłuchania strony oraz z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że wniosek o odszkodowanie był złożony. Z oświadczenia W. M. wynika, że żądanie przyznania odszkodowania połączone było z wnioskiem o przejęcie nieruchomości zajętej na potrzeby kolejowe lub jej wykup. Z oświadczenia M. M. zawartego w protokole przesłuchania strony wynika, że takie działania były podejmowane przez właścicieli nieruchomości w 1972 r. O tym, że B. i M. M. w tym czasie domagali się regulacji stanu prawnego gruntu, wspomina też pismo Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] z dnia 19 marca 1972 r. o przywrócenie niesłusznie wykreślonego ostrzeżenia o wdrożeniu postępowania wywłaszczeniowego z 1930 r. Wobec tego należało uznać, że odszkodowanie za przejście przedmiotowych gruntów na własność Państwa ustalono na wniosek, jak tego wymagał przepis art. 33 ust. 1 dekretu.

Zdaniem WSA w Warszawie spór dotyczy tego, czy orzeczono o odszkodowaniu po przeprowadzeniu rozprawy, o której zostali zawiadomieni wywłaszczeni, czy właściciele złożyli wniosek o wyznaczenie rzeczoznawcy w trybie art. 36 dekretu oraz czy na rozprawie byli przesłuchiwani biegli.

Sąd wskazał, że Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej występował do Archiwum Państwowego w [...] i [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o przesłanie archiwalnych akt dotyczących przyznania B. i M. M. odszkodowania za przejęcie przez Państwo przedmiotowych nieruchomości (pisma z dnia 25 stycznia 2013 r., nr [...]), jednak nie uzyskał kopii oryginalnych akt postępowania odszkodowawczego. Organ nadzoru orzekał w postępowaniu nieważnościowym na podstawie materiału dowodowego nadesłanego przez: 1) A. S.A. wraz z pismem z dnia 24 listopada 2011 r., nr [...]); 2) Urząd Miasta [...] wraz z pismem z dnia 19 grudnia 2011 r., nr [...]; 3) skarżących przy piśmie z dnia 17 lutego 2012 r.

Z dostępnych organowi nadzoru materiałów nie wynika, jak wskazał Sąd I instancji, czy w sprawie było sporządzone zawiadomienie o wszczęciu postępowania odszkodowawczego i czy było ono skierowane do stron postępowania. Z nadesłanych materiałów nie wynika, czy było sporządzane zawiadomienie o rozprawie w przedmiocie ustalenia odszkodowania, czy zawiadomienie to było kierowane do B. i M. M. oraz do biegłego w zakresie szacowania nieruchomości oraz czy wywłaszczeni składali wniosek o wyznaczenie rzeczoznawcy w trybie § 9 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów oraz Ministrów Budownictwa i Finansów z dnia 29 grudnia 1950 r. w sprawie trybu powoływania rzeczoznawców w postępowaniu ustalającym odszkodowanie za nieruchomości wywłaszczone dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1951 r. nr 3, poz. 19), czy też wniosek o wysłuchanie rzeczoznawcy na rozprawie w trybie art. 36 ust. 1 dekretu. Ze zgromadzonych materiałów nie wynika, czy rozprawa odszkodowawcza się odbyła i czy został z tej czynności sporządzony protokół. Przesłuchani w charakterze stron W. M. i M. M. nie zaprzeczyli, że ww. czynności postępowania odszkodowawczego nie miały miejsca. Z oświadczeń skarżących złożonych do protokołów wynika, że W. M. nie ma w tym zakresie wiedzy, w szczególności pochodzącej od ojca, natomiast M. M. nie przypominała sobie, aby takie czynności procesowe miały miejsce lub wywłaszczeni byli o nich informowani. Z dostępnych organowi nadzoru materiałów (ale nie kopii archiwalnych oryginalnych akt postępowania odszkodowawczego) wynika tylko tyle, że PWRN w [...] w piśmie z dnia 18 października 1972 r. zleciło E. M. oszacowanie przedmiotowych nieruchomości w terminie 14 dni od dnia otrzymania zlecenia. Pismo to zawiera zapis o skierowaniu go do wiadomości m.in. B. i M. M. E. M. – biegły PWRN [...] w dniu 14 listopada 1972 r. sporządził opinię szacunkową przedmiotowego gruntu. W dniu [...] listopada 1972 r. organ wydał decyzję o odszkodowaniu. W uzasadnieniu decyzji odszkodowawczej organ wskazał, że odszkodowanie ustalono (...) po wysłuchaniu opinii biegłego.

Zdaniem Sądu I Instancji nie zostało w sposób bezsporny wykazane, że w niniejszej sprawie ustalono odszkodowanie z naruszeniem art. 33 ust. 2 i ust. 5 w zw. z art. 20 ust. 2 i 5, czy art. 36 ust. 1 dekretu bądź § 9 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów oraz Ministrów Budownictwa i Finansów z dnia 29 grudnia 1950 r. W. M. i M. M. w zaprotokołowanych oświadczeniach nie zaprzeczyli temu, że organ nie zawiadomił B. i M. M. o rozprawie i że nie wyznaczył rozprawy i nie wezwał na rozprawę biegłych. We wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego i innych pismach złożonych w toku rozprawy nie twierdzili, że wnioskowali o wskazanie rzeczoznawcy, czy też wysłuchanie biegłego na rozprawie, i że tego rodzaju wniosków nie ma w aktach postępowania odszkodowawczego. Skarżący pomijają to, że nie udało się uzyskać kopii archiwalnej oryginalnych akt postępowania odszkodowawczego i w związku z tym nie można stwierdzić, czy wskazane wyżej czynności postępowania lub czynności stron miały miejsce, czy też, że nie zostały podjęte.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że faktem jest, że pomiędzy sporządzeniem opinii szacunkowej i wydaniem decyzji odszkodowawczej jest tylko 9 – dniowy odstęp czasowy. Powyższe nie świadczy jednak o tym, że przeprowadzenie rozprawy przed wydaniem decyzji ustalającej odszkodowanie było niemożliwe. Podjęcie czynności mających na celu przeprowadzenie rozprawy mogło nastąpić po zleceniu biegłemu sporządzenia wyceny (po 18 października 1972 r.). Zdaniem Sądu uszło uwadze skarżących, że zgodnie ze stosowanym odpowiednio w postępowaniu odszkodowawczym przepisem art. 20 ust. 5 (art. 33 ust. 5) dekretu nie było obowiązku przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłych, ich udział w rozprawie był fakultatywny – biegli mogli być wezwani na rozprawę. Wysłuchanie rzeczoznawców na rozprawie było obligatoryjne, jedynie gdy wnioskowała o to strona (art. 36 ust. 1 dekretu), a to nie zostało wykazane. Wobec tego zawiadomienie o rozprawie mogło być skierowane do stron przed sporządzeniem wyceny, a sama rozprawa mogła odbyć się w okresie pomiędzy 14 listopada 1972 r., a [...] listopada 1972 r. Przepisy szczególne o postępowaniu odszkodowawczym zawarte w dekrecie nie przewidywały konieczności zapoznania stron z wyceną na rozprawie.

Strona miała jedynie prawo do wnioskowania o wysłuchanie rzeczoznawcy na rozprawie, co do wysokości odszkodowania. Z treści uzasadnienia decyzji odszkodowawczej wynika, że ustalono odszkodowanie po wysłuchaniu biegłego, co może sugerować, że rozprawa odszkodowawcza miała miejsce, skoro z przepisu art. 36 ust. 1 dekretu wynikało, że wysłuchanie rzeczoznawców mogło odbyć się tylko na rozprawie. Taki wniosek wzmacnia to, że B. i M. M. po otrzymaniu decyzji ustalającej odszkodowanie (fakt otrzymania tej decyzji potwierdził W. M. w swym oświadczeniu), nie kwestionowali decyzji odszkodowawczej, w szczególności poprzez wniesienie odwołania i podniesienie zarzutu ustalenia odszkodowania z pominięciem przeprowadzenia rozprawy z ich udziałem, pominięcia ich wniosków i braku wysłuchania na niej rzeczoznawcy. Fakt, że B. i M. M. zainteresowali się zakresem przejęcie nieruchomości dopiero po stwierdzeniu zniszczenia upraw, nie zmienia faktu, że po otrzymaniu decyzji o odszkodowaniu mogli zainteresować się sprawą, a po przejrzeniu akt sprawy (ówczesny art. 68 § 1 k.p.a.) wnieść odwołanie. Wówczas istniała bowiem najpełniejsza możliwość weryfikacji przez stronę zgodności z prawem ustalenia odszkodowania.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji wydanej ponad 40 lat temu, w innych standardach stosowania prawa, nie może opierać się na domniemaniu, w szczególności takim, że skoro nie udało się zgromadzić pełnych akt postępowania, to czynności, których nie ma w dostępnym materiale dowodowym nie miały miejsca, a przez to kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Art. 16 ust. 1 k.p.a. przewiduje zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Obalenie kwestionowanej decyzji poprzez stwierdzenie jej nieważności jest możliwe, gdy zostanie bezspornie wykazane wydanie decyzji w warunkach nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., co w zakresie udowodnienia wydania decyzji o odszkodowaniu bez przeprowadzenia rozprawy z udziałem stron i rzeczoznawcy nie miało miejsca.

W kwestii zgodności z prawem ustalenia odszkodowania Sąd I instancji zwrócił uwagę, że dekret w zakresie zasad ustalania odszkodowania dla poszczególnych rodzajów nieruchomości odsyłał do rozporządzenia Rady Ministrów (art. 28 dekretu). W okresie poprzedzającym wejście w życie ustawy, obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 52, poz. 339 ze zm.) – zwane dalej "rozporządzeniem".

Sporządzona na użytek niniejszej sprawy opinia szacunkowa z dnia 14 listopada 1972 r. została sporządzona na podstawie rozporządzenia. Biegły prawidłowo ustalił, że powierzchnia łączna przejętych przez Państwo gruntów wynosiła [...] ha. Biegły przyjął cenę gruntu, mając na uwadze przepis art. 14 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Przyjął, że plon uzyskany z przedmiotowego gruntu wynosi 15,5 q żyta i wielkość tę należy przemnożyć przez cenę żyta wynoszącą w dacie sporządzenia opinii szacunkowej 150 zł za q (§ 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 16 sierpnia 1958 r. w sprawie ustalenia ceny żyta przy spłatach w gotówce należności Państwowego Funduszu Ziemi – M. P. Nr 65, poz. 381). Biegły uznał, że nieruchomość B. i M. M. ma charakter nierolny w rozumieniu § 10 rozporządzenia, ponieważ nie podlega podatkowi gruntowemu, co odpowiada stanowisku Wydziału Finansowego PWRN w [...] zawartemu w piśmie z dnia 4 stycznia 1973 r., nr [...]. Rzeczoznawca, kierując się przepisem § 11 ust. 3 rozporządzenia i tym, że grunt był pod uprawą rolniczą i że był położony poza granicami osiedli (§ 11 ust. 2 rozporządzenia), przyjął, że szacowana nieruchomość ma charakter peryferyjny i wartość 1 m2 gruntów ustalił przy zastosowaniu mnożnika 1,6 właściwego dla strefy peryferyjnej [...] (gromada [...] stała się częścią [...] z dniem 12 września 1953 r. na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 sierpnia 1953 r. w sprawie zmiany granic miasta [...] w województwie [...]– Dz. U. Nr [...], poz. [...]), jako miasta liczącego od 100 do 500 tys. mieszkańców, a zatem biegły miał na uwadze Tabelę stanowiącą załącznik nr 4 do rozporządzenia. Wynik wyceny 1.6371 ha (powierzchnia gruntu) x 2.325 (wartość gruntu) x 1,6 (mnożnik) dał wynik końcowy 6.089,60 zł.

W ocenie Sądu I instancji sporządzona opinia szacunkowa miała oparcie w przytoczonych wyżej przepisach prawa. Nie można uznać, że została sporządzona z rażącym, oczywistym naruszeniem prawa.

WSA w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a rozstrzygnięcie organu odwoławczego ma pokrycie w materiale dowodowym sprawy. Zdaniem Sądu podniesione w pkt 1-4 skargi zarzuty naruszenia prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i przepisów postępowania administracyjnego – art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 nie były skuteczne.

Odnosząc się do podnoszonych w skardze zagadnień, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że Minister w obu wydanych w sprawie decyzjach nie twierdził, że: w sprawie odszkodowawczej odbyła się rozprawa, sporządzono z niej protokół, małżonkowie B. i M. M. zostali zawiadomieni o rozprawie, doręczono im operat szacunkowy. Minister wskazał, że brak jest w szczątkowych aktach protokołu rozprawy, a W. M. i M. M. nie udzielili w tym zakresie istotnych dla sprawy wyjaśnień, ponieważ W. M. nie wiedział nic na ten temat, a M. M. nie pamiętała, aby wskazane wyżej czynności miały miejsce. Brak akt archiwalnych nie pozwala stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa i że dany dokument nie istniał.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że wydanie decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa musi być wykazane w sposób bezsporny. Aby zakwestionować ustalenia zawarte w decyzji administracyjnej jako dokumencie urzędowym (art. 76 k.p.a., domniemanie prawidłowości), należy przeprowadzić równy rangą temu dokumentowi przeciwdowód celem obalenia okoliczności w nim potwierdzonych. Takim przeciwdowodem nie mógł być dowód z przesłuchania stron W. i M. M., ponieważ dowód tego rodzaju ma charakter subsydiarny, co wynika z art. 86 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2384/12, LEX nr 1464730).

Sąd I instancji stwierdził jednocześnie, że rację mają skarżący, iż przejęty grunt został zakwalifikowany przez biegłego jako formalnie nierolny w rozumieniu (§ 10 rozporządzenia), ale faktycznie znajdujący się pod uprawą rolną. Biegły zakwalifikował grunt jako nieruchomość peryferyjną w rozumieniu § 11 ust. 2 rozporządzenia i zastosował w tym zakresie mnożnik właściwy dla strefy peryferyjnej miasta (§ 11 § 3 rozporządzenia w zw. z Tabelą nr 4 stanowiącą załącznik do rozporządzenia). Jest to zbieżne ze stanowiskiem Wydziału Finansowego PWRN w [...] zawartym w piśmie z dnia 4 stycznia 1973 r. nr [...] wskazującym, że M. i B. M. nie są podatnikami podatku gruntowego. W opisach przedmiotowych nieruchomości i materiale mapowym wskazano, że przedmiotowe grunty miały w części charakter rolniczy – stanowią łąki, rolę, rów, a w części charakter kolejowy – są pod linią kolejową relacji [...] – [...] (np. opisy nieruchomości dla celów hipotecznych). W. i M. M. w swych oświadczeniach wskazywali, że grunty te były częściowo uprawniane. Jednak to uchybienie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy nadzorczej. W postępowaniu odszkodowawczym nie miało znaczenia, że część nieruchomości przejętej przez państwo nie była potrzebna na cele kolejowe. Organ orzekający o odszkodowaniu związany był decyzjami z dnia [...] czerwca 1972 r. orzekającymi, w trybie art. 46 ust. 1 ustawy, o przejęciu gruntu o łącznej pow. 1.6371 ha oraz złożonym wnioskiem o odszkodowanie dotyczącym gruntu nierolnego w rozumieniu § 10 rozporządzenia.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w swym oświadczeniu M. M. wskazała, że po 1972 r. gdy były podejmowane starania o wykup lub przejęcie nieruchomości na uprawniany grunt, na którym nie było głównego toru kolejowego, B. M. stwierdził, że dokonano zniszczeń, wobec czego udał się do "Kolei" z wnioskiem o odszkodowanie za te straty. Tam dowiedział się, że M. i B. M. nie są już właścicielami gruntu.

Natomiast W. M. oświadczył, że rodzice zorientowali się, że zabrano też działki niezajęte pod tory kilka lat później, kiedy na działkach doszło do zniszczenia plonów, a ojciec zażądał odszkodowania za te straty. Wtedy powiedziano mu, że rodzice nie są już właścicielami nieruchomości.

Z powyższego, zdaniem Sądu I instancji, wynika, że dopiero kilka lat po przejęciu nieruchomości B. M. zorientował się, że zostały zniszczone uprawy i w związku z tym wnioskował o odszkodowanie za te straty. Wobec tego należało przyjąć, że B. M. domagał się odszkodowania za zniszczone uprawy już po wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie za przejęty grunt, która była wydana ponad 5 miesięcy od decyzji orzekających o przejęciu. W tej sytuacji nie można zarzucić PWRN w [...] działania z rażącym naruszeniem prawa. Nawet gdyby przyjąć, że wniosek o odszkodowanie za zniszczone zasiewy został złożony przed wydaniem decyzji ustalającej odszkodowanie za przejęty grunt (co jednak nie wynika ze zgromadzonych w sprawie dowodów), to i tak nie można by zarzucić organowi działania w warunkach rażącego naruszenia prawa. Strona miała prawo do złożenia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej odszkodowanie za grunt, wniosku o uzupełnienie tej decyzji co do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za utracone uprawy, co wynikało z ówcześnie obowiązującego przepisu art. 103 § 1 k.p.a. Skoro zatem decyzja odszkodowawcza orzekała o ustaleniu odszkodowania za przejęty grunt, to w tym zakresie organ nadzoru dokonał oceny legalności tej decyzji. Trudno przyjąć, aby organ nadzoru oceniał legalność decyzji w części, o której ta decyzja nie rozstrzyga. Organ nadzoru przekroczyłby granice sprawy o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Decyzja nie może być wydana z rażącym naruszeniem przepisu prawa, jeżeli organ wydający decyzję danego przepisu prawa nie stosował.

WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że skoro skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej dopiero w 2011 r., a więc 38 lat po wydaniu decyzji odszkodowawczej, to winni liczyć się z tym, że tak znaczny upływ czasu utrudni zgromadzenie w sprawie kompletnego materiału dowodowego. Jeżeli B. i M. M. uważali, że decyzja odszkodowawcza jest w sposób oczywisty wadliwa, to mieli możliwość żądania stwierdzenia jej nieważności z powołaniem się na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa już po 28 marca 1980 r., gdy pojawiła się ta podstawa nieważności w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tak długim okresie czasu do akt sprawy odszkodowawczej mogło mieć dostęp wiele osób, akta mogły być rozdzielane i wypożyczane na potrzeby innych postępowań. Na przestrzeni kilkudziesięciu lat następowały zmiany ustrojowe i organizacyjne w organach administracji publicznej, akta wielokrotnie zmieniały adresata. Doszło zatem do orzekania na podstawie niekompletnego materiału dowodowego przy jednoczesnym braku możliwości uzyskania kopii archiwalnej oryginalnych akt postępowania odszkodowawczego, co uniemożliwiło bezsporne wykazanie, jakie czynności, poza tymi wynikającymi ze zgromadzonych materiałów, zostały podjęte w toku całego postępowania, a jakich organ zaniechał.

WSA w Warszawie stwierdził, że jeśli skarżący uważają, że PWRN w [...] pominęło udział M. i B. M. w istotnych czynnościach postępowania odszkodowawczego, to w tym zakresie właściwy był wniosek o wznowienie postępowania odszkodowawczego z powołaniem się na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżących, że przejście nieruchomości na rzecz Państwa w trybie art. 46 ust. 1 ustawy nastąpiło w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowych w czerwcu 1972 r. Ww. przepis przejściowy reguluje nabycie prawa własności przez Państwo z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 5 kwietnia 1958 r. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1940/09, opubl. CBOiS).

Z żadnego przepisu ustawy, czy rozporządzenia nie wynika, że wartość przejętej nieruchomości winna być ustalona na datę wydania decyzji wywłaszczeniowych (orzekających o przejęciu nieruchomości). Z przepisów Rozdziału 4 i 5 dekretu oraz przepisów rozporządzenia wynikało, że ustalenie odszkodowania za grunt nie było związane z analizą transakcji nieruchomościami podobnymi występującymi w obrocie i określeniem wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości. Istotne znaczenie miała wartość gruntu z daty orzekania o odszkodowaniu, jednak ustalane było ono według przepisów określających zasady ustalania odszkodowania obowiązujących przed wejściem w życie ustawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli M. M., W. M. i M. M. reprezentowani przez radcę prawnego.

Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 185 P.p.s.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucone zostało na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

‒ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na uznanie, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala ustalić okoliczności wydania decyzji o odszkodowaniu za nieruchomość jako niekompletny – co nie pozwala przyjąć, że postępowanie było przeprowadzone w sposób wskazywany przez skarżących, podczas gdy materiał dowodowy zawiera wszystkie dokumenty, jakie zostały wytworzone i tylko z tego powodu nie mogło zachować się więcej dokumentów;

‒ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na uznanie przez Sąd I instancji, iż znaczny upływ czasu od momentu wydania decyzji o odszkodowaniu utrudnia zgromadzenie dokumentów i pozwala przyjąć, że dokumentacja ta nie jest kompletna;

‒ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na uznanie przez Sąd I instancji, iż nawet w sytuacji, gdyby wniosek o odszkodowanie obejmował także zasiewy, to nieprzyznanie za te zasiewy odszkodowania nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa, gdyż współwłaściciele nieruchomości mogli po otrzymaniu decyzji złożyć wniosek o uzupełnienie decyzji. W dalszym toku ustalania odszkodowania organ działał z urzędu i był zobligowany ustalić stan faktyczny w sposób zgodny ze stanem rzeczywistym, czyli do objęcia zakresem decyzji całej nieruchomości wraz zasiewami;

‒ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 i art. 76 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek uznania przez Sąd I instancji, iż obalenie domniemania prawdziwości dokumentów urzędowych nie może nastąpić w oparciu o dowód z przesłuchania stron;

‒ art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie daty na jaką według Sądu powinno zostać obliczone odszkodowanie za przejętą nieruchomość, przy jednoczesnym zakwestionowaniu daty wskazanej przez skarżących jako miarodajnej dla ustalenia stanu i wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdzili, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, iż w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie można ustalić, czy w sprawie została wyznaczona rozprawa odszkodowawcza. Organ prowadzący postępowanie nadzorcze uzyskał akta odszkodowawcze zarówno od A. S.A., jak również od Urzędu Miejskiego w [...] oraz od skarżących. Fakt, że ww. akt nie uzyskano z Archiwum Państwowego w [...], nie oznacza, iż w sprawie nie orzekano na podstawie kopii oryginalnych akt. Skoro postępowanie odszkodowawcze zostało przeprowadzone z ograniczeniem się organów do wydania decyzji odszkodowawczej, nie można oczekiwać, by zachowały się inne dokumenty związane z ustalaniem odszkodowania.

Nie można też oczekiwać, by skarżący wykazywali okoliczności negatywne, jak właśnie nieprzeprowadzenie rozprawy, okoliczności takich nie da się wykazać za pomocą dowodu pozytywnego. Skoro przekazane organowi nadzoru akta związane z ustaleniem odszkodowania nie zawierają m.in. protokołu rozprawy czy zawiadomienia o takiej rozprawie, to nie sposób przyjąć, iż rozprawa taka mogła się odbyć. Skoro też M. M. wskazała, że nie przypomina sobie zarówno rozprawy, jak i zawiadomienia o niej, to należy przyjąć, iż rozprawa taka nie odbyła się.

Zdaniem skarżących kasacyjnie błędnie Sąd I instancji wskazuje, że zarówno M. M., jak i jej syn W. M. nie zaprzeczyli temu, iż nie przeprowadzono rozprawy. Twierdzili oni, że rozprawa nie została przeprowadzona, zatem mogli jedynie zaprzeczyć temu, że przeprowadzono rozprawę czy też, że wezwano na nią biegłych.

W sytuacji, gdy brak jest dowodów wskazujących na przeprowadzenie rozprawy, a była właścicielka działki wprost wskazuje, że nie przypomina sobie samej rozprawy czy też zawiadomienia o niej, to nie można przyjąć, iż rozprawa się jednak odbyła. Wątpliwe są również ustalenia Sądu I instancji, iż rozprawa odszkodowawcza mogła zostać przeprowadzona pomiędzy 14 listopada 1972 r. a [...] listopada 1972 r.

Natomiast zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 8 § 1 k.p.a. organ był zobligowany do umożliwienia stron zapoznania się z całym zebranym materiałem dowodowym. Nie jest możliwe, by rozprawa mogła się odbyć w okolicznościach, na jakie wskazuje WSA w Warszawie. Brak poinformowania stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym jest uważany w orzecznictwie sądów administracyjnych za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide: wyrok NSA z 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1142/11), o ile mogło mieć to wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie miało to niewątpliwie wpływ na treść decyzji odszkodowawczej, z uwagi na nieobjęcie zakresem opinii szacunkowej znajdujących się na nieruchomości upraw.

Sąd I instancji całkowicie pominął fakt, iż zawarty w uzasadnieniu decyzji odszkodowawczej zwrot – "odszkodowanie ustalono po wysłuchaniu opinii biegłego" – był standardowym i "szablonowym" zwrotem, który znajdował się w każdej decyzji odszkodowawczej. Wywodzenie z takiego sformułowania, że odbyła się rozprawa jest domniemaniem niewłaściwym.

W toku postępowania odszkodowawczego organ ograniczył się wyłącznie do wydania decyzji odszkodowawczej z pominięciem wszelkich pozostałych czynności, do jakich był zobligowany, brak zatem wyznaczenia terminu i miejsca rozprawy, zawiadomienia o tym właścicieli, jak i A. oraz w konsekwencji brak przeprowadzenia samej rozprawy. Wszelkie braki w dokumentacji winny być odnotowywane przez dysponenta akt, uzupełniane czy odtwarzane przez organy. Natomiast braki sanowane mogą być wyłącznie przez przepisy prawa dotyczące archiwów, które przewidują tryb niszczenia dokumentów.

Zgromadzony materiał dowodowy pozwala w pełni zweryfikować prawidłowość decyzji odszkodowawczej, gdyż jest on kompletny i zawiera wszystkie dokumenty związane z ustaleniem odszkodowania.

Skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż fakt pominięcia w decyzji odszkodowawczej znajdujących się na nieruchomości zasiewów jest bez znaczenia w sprawie. Świadczy on bowiem o wydaniu decyzji odszkodowawczej z rażącym naruszeniem prawa. Nie można przerzucać odpowiedzialności w tym zakresie na właścicieli nieruchomości przez wskazanie, że nie skorzystali oni z przysługujących uprawnień do weryfikacji decyzji. Pominięcie w decyzji odszkodowawczej kwoty za zasiewy wskazuje, iż biegły sporządził opinię bez przeprowadzania oględzin nieruchomości.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną nie można podzielić stanowiska WSA w Warszawie co do tego, iż brak ustalenia odszkodowania za zasiewy wymykał się spod kontroli Ministra. W takiej sytuacji skarżący zostaliby pozbawieni całkowicie możliwości weryfikacji ustaleń organu co do zasiewów. Minister miał obowiązek stwierdzić nieważność decyzji odszkodowawczej. W przeciwnym razie skarżący nie mieliby możliwości weryfikacji decyzji odszkodowawczej (w zakresie składników, za które nie ustalono odszkodowania) i trwale zostaliby pozbawieni możliwości naprawienia ich szkody.

Odnosząc się do kwestii domniemania prawdziwości dokumentów urzędowych, wnoszący skargę kasacyjną stwierdzili, że domniemanie to może zostać obalone wszelkimi środkami dowodowymi przewidzianymi w k.p.a., w tym także w oparciu o zeznania strony.

Również fakt, że Sąd I instancji nie wskazał żadnej daty, na którą powinno zostać ustalone odszkodowanie, uniemożliwia weryfikację stanowiska w tym zakresie. Organy nie mogły ustalać odszkodowania, przyjmując stan nieruchomości z różnych dat (np. z daty wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., czy też według stanu z daty wydania decyzji odszkodowawczej). Miarodajną datą do określenia odszkodowania jest data wydania decyzji o przejęciu nieruchomości. Przyjęcie daty przejścia własności nieruchomości na Państwo nie można zaakceptować, z uwagi na znaczny upływ czasu między przejściem własności na rzecz Skarbu Państwa a wydaniem decyzji potwierdzającej przejście tej własności.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że wszystkie wskazane uchybienia Sądu I instancji mają istotny wpływ na wynik sprawy, doszło bowiem do mechanicznego działania organów administracji publicznej i przechodzenia do porządku nad interesem właścicieli nieruchomości.

Punktem wyjścia rozważań Sądu I Instancji w ocenie materiału dowodowego był upływ czasu od chwili wydania decyzji odszkodowawczej. Natomiast brak dowodów na potwierdzenie niezbędnych czynności organu nie jest wynikiem niekompletności akt sprawy, a jedynie niewykonaniem tych czynności przez organ.

Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną, domagając się jej oddalenia.

W ocenie uczestnika postępowania Sąd I instancji prawidłowo uznał, że brak było podstaw do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. Wskazano, że nie ma znaczenia, czy sformułowanie dotyczące ustalenia odszkodowania po wysłuchaniu opinii biegłego było standardowym zwrotem używanym w decyzjach o odszkodowaniu. Obalenie domniemania zgodności z prawdą może nastąpić wyłącznie w drodze przeprowadzenia przeciwdowodu, nie zaś na podstawie wiedzy skarżących odnośnie innych spraw odszkodowawczych. Twierdzenia skarżących nie mają przymiotu dowodu, za pomocą którego możliwe byłoby obalenie wspomnianego domniemania (por. NSA w wyroku z dnia 9 maja 2014 r., sygn. I OSK 2384/12).

Twierdzenie M. M., że nie przypomina sobie rozprawy administracyjnej ani zawiadomienia o niej, należy rozumieć jako niezachowanie w pamięci strony okoliczności związanych z konkretnym postępowaniem wywłaszczeniowo – odszkodowawczym lub też brak zainteresowania tymi zagadnieniami, na co wskazuje brak odwołania. Z przytoczonego oświadczenia nie można w świetle domniemania zgodności z prawdą treści decyzji z dnia [...] listopada 1972 r. wywodzić, że rozprawa administracyjna nie odbyła się.

Przedmiotem dowodu w postępowaniu nadzorczym ma być nie tyle prawidłowość działań organu, co ich nieprawidłowość, jeśli skarżący twierdzą, że takie miały miejsce. Stabilizacja porządku prawnego jest wartością większą niż potrzeba eliminacji decyzji wadliwych. Jedynie wykazanie ponad wszelką wątpliwość, że decyzja jest obarczona wadą kwalifikowaną, mogłoby skutkować stwierdzeniem jej nieważności, na co brak podstaw w niniejszej sprawie.

Zarzut brak zawiadomienia stron o zgromadzeniu materiału dowodowego nie mógł wpłynąć na treść decyzji o odszkodowaniu. Pomiędzy tymi zdarzeniami brak jest logicznego ciągu przyczynowo – skutkowego. Byli właściciele nieruchomości nie wykazywali zainteresowania tokiem postępowania, czego wyrazem jest brak odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 1972 r.

Uczestnik postępowania podzielił pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym przedmiotem postępowania nadzorczego nie może być brak orzeczenia o odszkodowaniu za zasiewy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności może być jedynie orzeczenie istniejące. Brak orzeczenia o przyznaniu bądź odmowie przyznania odszkodowania za zasiewy wyklucza badanie legalności w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd i uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania, wykazać należy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia prawa procesowego podnieść należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie tego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź, odnajdując te błędy prawne, niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. W obu wypadkach wadliwość ta musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Przedmiotem kontroli WSA w Warszawie były decyzje w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o przyznaniu odszkodowania na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W związku z powyższym w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądowym przyjęty jest trafny pogląd, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako przewidujące odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce, gdy organ w sposób bezsporny ustali zaistnienie przynajmniej jednej z przesłanek taksatywnie wymienionych w art.156 § 1 k.p.a.

W trybie stwierdzenia nieważności nie rozstrzyga się sprawy merytorycznie, ale przeprowadza kontrolę prawidłowości decyzji wydanej w trybie zwykłym. Nie oznacza to jednak zwolnienia właściwego organu z obowiązku zebrania i wnikliwego rozpatrzenia całego niezbędnego materiału dowodowego. Ocena, czy decyzja pierwotna dotknięta jest którąś z kwalifikowanych wad, jest bowiem możliwa, gdy ustalenia faktyczne nie budzą wątpliwości i pozwalają na ich konfrontację z hipotetycznym stanem faktycznym zawartym w określonych normach prawnych mających zastosowanie w konkretnej sprawie.

W okolicznościach niniejszej sprawy badanie prawidłowości orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1972 r. niewątpliwie było utrudnione, gdyż organ nie dysponował pełną dokumentacją postępowania odszkodowawczego. Brak oryginalnych akt postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzję podlegająca kontroli nadzorczej w sposób oczywisty nastręcza trudności co do oceny legalności tego aktu, zwłaszcza wówczas, gdy – tak jak w niniejszym przypadku – wydanie orzeczenia uzależnione było od zaistnienia określonych przesłanek faktycznych, których istnienia – z uwagi na niezachowanie się pełnej dokumentacji – potwierdzić ani wykluczyć nie można. W takiej sytuacji organ w pierwszej kolejności zobowiązany jest podjąć wszelkie działania w celu odnalezienia, a następnie odtworzenia zaginionych czy zniszczonych akt. Dopiero, gdy takie czynności rzeczywiście okażą się bezskuteczne, organ może oprzeć się na dowodach pośrednich, przede wszystkim zaś na takich dowodach, które pochodzą z okresu wydania weryfikowanego orzeczenia. Zauważyć przy tym należy, że dowód pośredni to dowód z zeznań świadków, opinia biegłych i dokumenty urzędowe, które dają organowi możliwość ustalenia okoliczności faktycznych na podstawie między innymi spostrzeżeń innych osób.

W niniejszej sprawie, jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, organ nadzorczy pismami z dnia 25 stycznia 2013 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego w [...] i [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] o przesłanie archiwalnych akt dotyczących przyznania B. i M. M. odszkodowania za przejęcie przez państwo przedmiotowych nieruchomości. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie uzyskał jednak kopii oryginalnych akt postępowania odszkodowawczego. W związku z powyższym organ nadzoru orzekał na podstawie materiału dowodowego nadesłanego przez A. S.A. wraz z pismem z dnia 24 listopada 2011 r., Urząd Miasta [...] wraz z pismem z dnia 19 grudnia 2011 r. oraz skarżących przy piśmie z dnia 17 lutego 2012 r. Ponadto przeprowadzony został, na wniosek pełnomocnika stron, dowód z przesłuchania stron postępowania nadzorczego – W. R. M. i M. M., który miał uzupełnić zachowaną dokumentację archiwalną. Z wyjaśnień stron wynika, że W. R. M. nie brał osobiście udziału w postępowaniu odszkodowawczym, a M. M. na większość pytań udzieliła odpowiedzi, że nie pamięta. W tej sytuacji zasadnie przyjęto, że możliwości i środki dowodowe uległy wyczerpaniu.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest podnoszony w skardze kasacyjnej, problem oceny kompletności zgromadzonych materiałów archiwalnych. Skarżący kasacyjnie twierdzi bowiem, że materiały archiwalne są kompletne i świadczą o istotnych brakach postępowania odszkodowawczego, organ nadzoru przyjął z kolei, iż materiały te są szczątkowe, a co za tym idzie nie można przyjąć założenia, że dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał.

Rozważając ten problem, należy stwierdzić, że w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym w około 40 lat po wydaniu decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, właściwy organ prowadzić musi postępowanie w oparciu o dostępne dokumenty. Zdaniem NSA braku możliwości odnalezienia lub odtworzenia akt postępowania po tak długim okresie czasu nie można identyfikować z sytuacją braku tych dokumentów w czasie trwania postępowania, czy też z sytuacją braku określonych czynności procesowych. Aby móc przyjąć, że rozprawa administracyjna nie była przeprowadzona albo w sytuacji, gdy była przeprowadzona – nie zawiadomiono o niej stron postępowania, a nadto strony nie zapoznały się z materiałem dowodowym sprawy, organ administracji musiałby dysponować innymi dowodami potwierdzającymi tę okoliczność. Dowodów takich w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak.

Wobec powyższego nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że wydanie decyzji o odszkodowaniu – z pominięciem odszkodowania za zasiewy – nie świadczyło o rażącym naruszeniu prawa, gdyż współwłaściciele nieruchomości mogli po otrzymaniu decyzji złożyć wniosek o jej uzupełnienie. Przedstawiony zarzut wskazuje, iż Sąd Wojewódzki naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepisy te regulują kwestie postępowania dowodowego, stąd też, zdaniem NSA, zarzut ten można odnosić do oceny prawidłowości poczynionych w postępowaniu nadzorczym ustaleń w kwestii zasiewów znajdujących się na wywłaszczonej nieruchomości. Organ nadzoru w toku postępowania ustalił, że znaczna część wywłaszczonego terenu już od 1930 r. znajdowała się w posiadaniu A., a zatem brak było możliwości uprawy gruntów. Z kolei Sąd I instancji dodatkowo zwrócił uwagę na to, że zniszczenie upraw zostało zauważone przez byłych właścicieli w późniejszym okresie po wydaniu decyzji odszkodowawczej. Zarzut skargi kasacyjnej nie wskazuje powodów, dla których należałoby przyjąć, że poczynione ustalenia faktyczne są wadliwe, nie wskazuje też dowodów, które zostały pominięte w toku postępowania nadzorczego, a z których wynikałoby, że na gruncie w chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej i odszkodowawczej znajdowały się zasiewy.

W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że w toku postępowania nadzorczego naruszono w zakresie postępowania dowodowego wskazane przepisy.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 76 § 1 i 3 k.p.a. wskazać należy, iż decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym a zatem, niezależnie od zasady jej trwałości (art. 16 k.p.a.), na który to fakt słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, korzysta ona także z domniemania przewidzianego w art. 76 k.p.a. Z tego też powodu zbędne było dopuszczanie dowodu z przesłuchania stron przeciwko treści dokumentu urzędowego. Wskazać bowiem w tym miejscu wypada, że wprawdzie przepisy procedury administracyjnej nie przewidują szczególnych reguł w zakresie postępowania dowodowego, jak np. przepisy procedury cywilnej, które wyłączają dowód z zeznań świadków i z przesłuchania stron przeciwko osnowie i ponad osnowę dokumentu (art. 247 k.p.c.), jednakże nie można uznać, że tylko na podstawie zeznań osoby zainteresowanej wynikiem sprawy, składanych na okoliczność, która miała miejsce przed około czterdziestu laty, i to w sytuacji, w której kwestionowana przez strony decyzja nie została przez M. M. nawet zaskarżona odwołaniem, byłoby możliwe dokonane ustaleń faktycznych odmiennych niż te, które wynikają z treści kwestionowanej decyzji. Dodatkowo wskazać w tym miejscu również należy, że zgodnie z orzeczeniem Sądu Najwyższego z dnia 2 stycznia 1962 r. (sygn. akt 4CR 445/61, OSN 63/4/83) nie jest dopuszczalne wykazywanie za pomocą zeznań świadków (przesłuchania stron) innej treści decyzji niż zawarta w dokumencie stanowiącym orzeczenie administracyjne. Wyrok ten wprawdzie został wydany w postępowaniu cywilnym, ale zasada ta – ze względu na wartość, jaką stanowi jednolitość w stosowaniu prawa – winna być również przestrzegania w postępowaniu administracyjnym (por. też wyrok NSA z 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2384/12, CBOSA).

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż przeciwdowodem w oparciu, o który możliwe byłoby zakwestionowanie ustaleń zawartych w decyzji administracyjnej, nie mógł być dowód z przesłuchania stron W. M. i M. M..

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku daty, na jaką według Sądu I instancji, powinno zostać obliczone odszkodowanie za przyjętą nieruchomość. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki wskazał przedmiotową datę, wyjaśniając, że jest to data orzekania o odszkodowaniu. Inną kwestią jest natomiast, podniesiony w uzasadnieniu zarzutu problem prawidłowości wskazanej przez Sąd Wojewódzki daty. Problem ten wymyka się jednak kontroli kasacyjnej, gdyż autor skargi kasacyjnej nie wskazał, poza art. 141 § 4 P.p.s.a., żadnych innych przepisów, które zostały przez Sąd I instancji naruszone.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.