Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1390/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. Sp. j. w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi do ponownego rozpatrzenia sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A Spółka jawna z siedzibą w [...] (Spółki, skarżącej, strony skarżącej) jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] znak: [...] i przekazująca do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji sprawę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Wnioskiem z 25 lutego 2016 r. Spółka zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o udzielenie pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wewnętrznymi instalacjami, zbiornikiem retencyjnym oraz wylotem kanalizacji deszczowej na działkach nr 584/3 i 584/4 w [...]. Pismem z dnia 6 kwietnia 2016 r. Spółka uzupełniła wniosek, rozszerzając m.in. zakres inwestycji o przebudowę kolidującej sieci elektroenergetycznej.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wewnętrznymi instalacjami gazowymi, zbiornikiem retencyjnym, wylotem kanalizacji deszczowej, oraz przebudową kolidującej sieci elektroenergetycznej, na działkach nr 584/3 i 584/4 obr. [....] w [...].

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że rozpatrując wniosek inwestora ustalił obszar oddziaływania obiektu i pismem z dnia 9 marca 2016 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie. W dniu 30 marca 2016 r. AP, GP zgłosili swoje zastrzeżenia informując, że nie wyrażają zgody na inwestycję. Według stron "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakłada w tym miejscu zabudowę jednorodzinną". Nowopowstałe budynki wielorodzinne zdominują najbliższe zabudowania i będą stanowiły negatywny przykład planowania przestrzennego. Inwestycja ta przyczyni się do powstania znacznej szkody oraz spowoduje szereg trudnych do odwrócenia skutków dla sąsiednich budynków.

Organ podał, że w toku postępowania przeanalizował zastrzeżenia stron i stwierdził, że nie są one zasadne, z następujących względów:

– na terenie, którego dotyczy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy jest warunkiem konieczne do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. W opisywanej sprawie w dniu 7 sierpnia 2015 r. inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]. Organ wskazał, że zastrzeżenia stron były przedmiotem rozważań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i nie zostały uwzględnione.

– organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada uprawnień do rozstrzygania w przedmiocie zasadności samego zamierzenia inwestycyjnego na danym terenie, ponieważ są to kompetencje zastrzeżone dla organu właściwego w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ wskazał, że w gestii organu orzekającego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę leży - zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.b. - sprawdzenie:

1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. l ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 3 i ust. 4 u.p.b. w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ I instancji podał, że ponieważ sprawdzenie projektu budowlanego dokonane przez organ wykazało naruszenia w zakresie warunków określonych przepisami art. 35 ust. 1 u.p.b., postanowieniem z dnia 21 marca 2016 r. wezwano inwestora do usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w terminie do dnia 15 kwietnia 2016 r. W dniu 7 kwietnia 2016 r. inwestor dostarczył 4 egzemplarze uzupełnionego projektu budowlanego. Ponowne sprawdzenie projektu budowlanego dokonane przez organ wykazało, że warunki zawarte w art. 35 ust. 1 u.p.b. zostały spełnione. Inwestor przedłożył bowiem projekt budowlany wykonany przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami, których wniosek dotyczy, na cele budowlane. Projekt budowlany został opracowany zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy wydaną w dniu [....] sierpnia 2015 r. przez Prezydenta Miasta [...] znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r. oraz obowiązującymi przepisami, w tym techniczno - budowlanymi.

Zamieszczona w projekcie budowlanym analiza przesłaniania w ocenie organu administracji architektoniczno – budowlanej dowodzi brak naruszeń w tym zakresie. Miejsca postojowe zostały zabezpieczone w ilości zgodnej z ustalonym w decyzji o warunkach zabudowy współczynnikiem 1,2 stanowiska na każdy lokal mieszkalny i zaprojektowane zgodnie z obowiązującymi przepisami na terenie objętym wnioskiem. Projekt przewiduje odprowadzenie wód opadowych do rowu. Na odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do rowu zostało udzielone pozwolenie wodno-prawne, decyzja Prezydenta Miasta [...] znak: [...] z dnia [...] marca 2016 r. Organ wskazał, że pozwolenie wodno-prawne zawiera szczególne warunki zarówno na czas prowadzenia robót budowlanych jak i w okresie eksploatacji.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli KB DB reprezentowani pełnomocnika procesowego, zarzucając naruszenie:

1) art. 35 u.p.b. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego stojącego w opozycji do projektowanego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, co doprowadziło do dopuszczenia możliwości wybudowania budynków wielorodzinnych nie stanowiących kontynuacji funkcji, cech, wskaźników i parametrów kształtowania linii zabudowy na działkach będących przedmiotem skarżonej decyzji;

2) art. 35 u.p.b., art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla nieruchomości gruntowych dla których wymagane jest pozyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych pomimo braku pozyskania takiej zgody;

3) art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.b. poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo rozpoczęcia procesu inwestycyjnego na projektowanej nieruchomości przed datą wydania skarżonej decyzji.

Zdaniem odwołujących się organ I instancji pominął fakt, iż dla obszaru, na którym ma zostać zrealizowana planowana inwestycja sporządzony został projekt Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, a z uzasadnienia tej decyzji wynika jednoznacznie, iż projekt nie jest zgodny z tym planem. Skarżący podnieśli, że nieruchomości gruntowe objęte projektem stanowią nieruchomości rolne, dla których w myśl art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia. Organ wydając już decyzję o warunkach zabudowy pominął ten fakt co skutkowało wydaniem skarżonej decyzji. Strony nadmieniły, że obecnie toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla tej nieruchomości, która to decyzja leży w podstawie udzielenia decyzji o pozwoleniu na budowę (sygn. [...]). Jak wynika bowiem z analizy urbanistycznej załączonej do treści decyzji związanej tj. decyzji o warunkach zabudowy, która w punkcie 4 jednoznacznie wskazuje, iż działka w obrębie 221 [...] o numerze 584/3 według ewidencji gruntów stanowi użytki rolne o klasach Ps IV, RII oraz RIIIB. W ocenie odwołujących się, kwestionowana decyzja została zatem wydana na podstawie decyzji, która powinna zostać wyeliminowana z obiegu prawnego.

Odwołujący się podnieśli, że na podstawie art. 35 u.p.b. organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę winien zbadać wniosek inwestora w zakresie jego zgodności z przepisami ogólnie obowiązującego prawa w tym również prawa miejscowego. Obowiązku tego organ jednak nie dopełnił, ograniczając się w zasadzie do powielenia swojej dotychczasowej argumentacji i skupiając się wyłącznie na kwestiach technicznych dotyczących samego projektu budowlanego. Zdaniem organu również decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją związaną co - w ocenie organu - oznacza, że nie ma możliwości odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku gdy projekt budowlany zgodny jest z wydaną decyzją o warunkach zabudowy względnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podkreślili, że organ konsekwentnie pomija fakt, iż obie te decyzje, choć będąc ze sobą powiązane, znajdują oparcie w odrębnych ustawach a zastosowanie do nich mają różne przepisy prawa. Niedopuszczalnym w ocenie odwołujących jest by organ zaniechał obowiązku sprawdzenia wszystkich wymogów prawa przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, do czego na podstawie art. 35 u.p.b. był zobowiązany. Uzasadnienie braku możliwości odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tylko z racji wcześniejszej błędnej decyzji administracyjnej stanowi niedopuszczalne zaniedbanie organu.

Niezależnie od powyższego odwołujący się wskazali, że na nieruchomości gruntowej objętej skarżoną decyzją inwestor rozpoczął prace ziemne stanowiące prace budowlane tj. prace objęte projektem budowlanym. Prace te miały miejsce w ostatnim kwartale 2015 r. a zatem zdecydowanie wyprzedzały decyzję o pozwoleniu na budowę.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] wnieśli również AP GP, podnosząc, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakłada w miejscu planowanej inwestycji zabudowę jednorodzinną. Najbliższe otoczenie to teren zabudowany budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, a wnioskowana inwestycja nie przypomina swoją wielkością i kubaturą takowych. Wnioskowana inwestycja różni się pod względem zabudowy jednorodzinnej swoimi funkcjami, parametrami, cechami zabudowy oraz intensywnością wykorzystania terenu. Odwołujący się podnieśli m.in., że w decyzji Nr [...] brakuje wymienionego załącznika (projektu budowlanego), przez co dokument jest niekompletny.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda [...] uchylił opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po przeanalizowaniu akt sprawy i zarzutów podniesionych w odwołaniach organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta [...], nie mogła pozostać w obrocie prawnym, gdyż narusza ona przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Wojewoda podał, że zasadnicze kryterium czynności organów administracji architektoniczno - budowlanej w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wyznacza treść art. 35 ust. 1 u.p.b. Analiza akt sprawy wykazała w jego ocenie, że organ I instancji nie wywiązał się w sposób właściwy z powołanego wyżej obowiązku i nie dokonał oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi.

Organ odwoławczy wskazał, że projekt zagospodarowania terenu obejmujący działki 584/3 i 584/4 położone przy ul. [...] e, przewiduje budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynek A, budynek B, budynek C), na działce nr 584/3. Z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu (str. 68 projektu) wynika, że budynek mieszkalny wielorodzinny oznaczony literą A, został zaprojektowany ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości 5,8 m od granicy z działką 584/4, 4,6 m od granicy z działką nr 583/18, 4 m od granicy z działką nr 582/13, jak również 4,1 m od granicy z działką nr 582/4. Z dokumentacji projektowej wynika również, że oznaczony literą B budynek mieszkalny wielorodzinny, został zaprojektowany w odległości 5,8 m od granicy z działką nr 584/4, 4,3 m od granicy z działką nr 582/6, zaś budynek mieszkalny wielorodzinny oznaczony literą C, został zaprojektowany w odległości 6,2 m od granicy z działką nr 584/4, oraz w odległości 4,5 m od granicy z działką nr 582/8. Takie usytuowanie jest w ocenie organu zgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy jednak zaznaczyć, że poza sprawdzeniem zgodności usytuowania obiektów z wymaganiami w/w § 12, organ architektoniczno - budowlany obowiązany jest ocenić, czy projektowana zabudowa spełnia również wymogi oświetlenia i nasłonecznienia tzw. "linijki słońca" zawarte w § 13 i § 57 w/w rozporządzenia, określone dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie.

Wojewoda podał, że Prezydent Miasta [...] w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji z dnia 12 kwietnia 2016 r. wskazał m.in., że inwestor przedłożył projekt budowlany wykonany przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności (...) oraz, że projekt budowlany został opracowany zgodnie (...) z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Podał również, że zamieszczona w projekcie budowlanym analiza przesłaniania dowodzi brak naruszeń w tym zakresie. W ocenie organu odwoławczego nie sposób się zgodzić z przytoczonym stwierdzeniem, mając na uwadze zalegającą w projekcie budowlanym analizę przesłaniania (str. 69 projektu budowlanego), potwierdzającą w ocenie organu I instancji brak naruszeń w zakresie m.in. § 13 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zgodnie z przepisem § 13 ust. 1 pkt 1 lit a ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli: między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m. Ponadto w myśl ust. 2 § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., wysokość przesłaniania, o której mowa w w/w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części.

Zdaniem organu odwoławczego z dołączonej analizy przesłaniania nie wynika w jaki sposób obliczona została wysokość przesłaniania projektowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a także w analizie tej nie zostały podane odległości pomiędzy projektowanymi budynkami, a budynkami istniejącymi na działkach sąsiednich. Ponadto, załączona analiza przesłaniania nie zawiera żadnych wyliczeń ani wniosków jej autora. Organ odwoławczy podał, że na podstawie tej analizy nie można ustalić na jakiej wysokości znajduje się dolna krawędź najniżej położonych okien budynków przesłanianych, podczas gdy ustalenie tego parametru ma kluczowe znaczenie dla oceny wysokości przesłaniania, którą, zgodnie z dyspozycją § 13 ust. 2 rozporządzenia, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Ponadto z uwagi na fakt, iż z projektu zagospodarowania wynika, że pomiędzy poziomem posadowienia budynków projektowanych, a poziomem posadowienia budynków przesłanianych występuje znaczna różnica poziomów, ustalenie wysokości przesłaniania musi być precyzyjnie wyliczone. Wojewoda zaznaczył, że obowiązkiem właściwego organu, jest nie tylko zbadanie, czy osoby uprawnione uczestniczyły w przygotowaniu projektu, lecz także, czy rzeczywiście załączone rysunki mogą posłużyć dla oceny oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich, istniejących budynków, a nadto dokonać stosownych sprawdzeń, które ewentualne twierdzenia inwestora pozwalają aprobować, bądź merytorycznie zakwestionować, zaś ustalenia i rozważania w tej materii winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe, zdaniem Wojewody, należy stwierdzić, że organ I instancji dokonał oceny prawidłowości usytuowania trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych w kontekście zachowania przepisu § 13 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w oparciu o dokument (analizę przesłaniania), który nie poddaje się kontroli. A zatem naruszył treść art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zauważyć jednocześnie należy, iż już na etapie prowadzonego postępowania przez Prezydenta Miasta [...], AP GP podnosili, że "inwestycja ta przyczyni się do znacznej szkody oraz spowoduje szereg trudnych do odwrócenia skutków, tj. zacieni i zaleje nasz dom".

Ponadto wątpliwość organu odwoławczego budzi zgodność projektu zagospodarowania terenu z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie usytuowania i określenia wymiarów miejsc postojowych. Zauważyć bowiem należy, iż na projekcie zagospodarowania terenu (str. 68 projektu budowlanego), nie została podana odległość miejsc postojowych usytuowanych po północno-wschodniej stronie przedmiotowych budynków wielorodzinnych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi pomimo, że z rzutów parterów budynków wielorodzinnych (str. 113 projektu - budynek A, str. 122 projektu - budynek B, str. 130 projektu budowlanego - budynek C) wynika, że od tej strony (północno-wschodniej) znajdują się pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi - kuchnia (oznaczona na rzutach odpowiednio jako nr pomieszczenia: A4/2 - budynek A, B4/2 - budynek B, C4/2 - budynek C). Na marginesie należy zauważyć, że w oparciu o pomiar dokonany przy użyciu przymiaru liniowego z uwzględnieniem skali rysunku ustalono, iż odległość od najbliżej usytuowanego miejsca postojowego do okien w/w pomieszczeń wynosi ok. 5,5 m (budynek A), ok. 5,5 m (budynek B), ok. 6,5 m (budynek C), co w ocenie organu odwoławczego może wskazywać, że zaprojektowane miejsca postojowe naruszają przepisy § 19 w/w rozporządzenia.

Zgodnie bowiem z § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt łudzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż:

1) 7 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie;

2) 10 m - w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie;

3) 20 m - w przypadku większej liczby stanowisk, z uwzględnieniem § 276 ust. 1.

Zdaniem organu odwoławczego zauważyć należy, iż na projekcie zagospodarowania terenu nie wskazano odległości miejsc postojowych do okna tarasowego oznaczonego na rysunku rzutów parteru budynków wielorodzinnych w pomieszczeniu: Al/1 - budynek A, Bl/1 - budynek B, Cl/1 - budynek C), a także nie zwymiarowano zaprojektowanych miejsc postojowych. Na projekcie zagospodarowania terenu brak jest również zlokalizowania miejsc postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne pomimo, iż w myśl przepisu § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Organ wskazał, że powyższy obowiązek wynika również z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.b., zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich.

Zdaniem organu odwoławczego analiza akt sprawy wykazała, że organ I instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny zakresu prowadzonego postępowania. We wniosku o pozwolenie na budowę, inwestor wskazał, że dotyczy on budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wewnętrzną instalacją gazową, zbiornikiem retencyjnym, wylotem kanalizacji deszczowej oraz przebudową kolidującej sieci elektroenergetycznej, na działkach nr 584/3 i 584/4 obr. [...] w [...]. Natomiast z części opisowej projektu zagospodarowania terenu (str. 64 projektu) wynika, że przedmiotem inwestycji są także m.in. przyłącza wodociągowe kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej, zaś na stronie 65 projektu wskazano, że przyłącza gazowe zostaną zaprojektowane i wykonane w ramach odrębnego postępowania administracyjnego, w ramach umowy inwestora z PGNiG, jak również, że przyłącz energetyczny zostanie zaprojektowany i wykonany w ramach odrębnego postępowania administracyjnego i umowy z PGE.

W tym kontekście w ocenie Wojewody wskazać należy, że wniosek o pozwolenie na budowę winien obejmować całość zamierzenia budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1 u.p.b., pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 1a i 9 u.p.b., przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, natomiast przez urządzenia budowlane - urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

Organ podał, że w świetle przytoczonych przepisów, pozwolenie na budowę musi dotyczyć całego zamierzenia budowlanego. Wyjątek dopuszczono jedynie wówczas, kiedy zamierzenie obejmuje więcej niż jeden obiekt. W przypadku wniosku, obejmującego jeden obiekt, pozwolenie musi obejmować części składowe tego obiektu i to w takiej postaci, by mógł on być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Zdaniem organu oznacza to, że w sytuacji, gdy inwestycja polega na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, projekt budowlany winien obejmować nie tylko sam obiekt kubaturowy, ale także infrastrukturę towarzyszącą, bez której użytkowanie tego obiektu nie byłoby możliwe. Wyodrębnienie z projektu budowlanego przyłączy, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, w celu wykonania ich w kolejnym etapie inwestycji, należy uznać za naruszenie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 503/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sygn. akt II SA/Kc 28/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 890/15).

W ocenie organu odwoławczego zauważyć należy, że pozwoleniem budowlanym objęta została jedynie instalacja gazowa w budynku (zgodnie z treścią sentencji decyzji). W myśl art. 29 ust. 1 pkt 27 w związku z art. 30 u.p.b., budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych i telekomunikacyjnych wewnątrz budynku nie wymaga ani uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani dokonania zgłoszenia. Organ podał, że powyższy przepis odnosi się do sytuacji, gdy w ramach przedsięwzięcia budowlanego wykonywane są tylko roboty budowlane polegające na budowie ww. instalacji. Tym samym, w przypadku budowy nowego obiektu budowlanego, winien on zostać zaprojektowany zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.b., zaś projekt budowlany winien spełniać wymagania np. § 11 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Co prawda z akt sprawy wynika, że projekt budowlany obejmuje również instalacje wod-kan, centralnego ogrzewania i elektryczną, niemniej jednak nie zostały one wyszczególnione we wniosku inwestora, co w ocenie organu jest nieprawidłowe. Tym bardziej, że mając na uwadze znajdujące się w projekcie budowlanym pismo Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o., Oddział w [...], Zakład w [...], , z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] - 77/1/16, w którym wskazano, że w rejonie inwestycji zlokalizowane są istniejące elementy sieci gazowej ś/c PEdn63 wraz z UZU DN50, których jest operatorem, a także określono warunki prowadzenia prac w strefie kontrolowanej gazociągu, w ocenie organu warunki prowadzenia robót budowlanych w strefie kontrolowanej gazociągu, powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy wskazał, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek umożliwienia stronom zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Na gruncie analizowanej sprawy, należy zdaniem Wojewody stwierdzić, że organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem ww. przepisu, gdyż po wszczęciu postępowania, postanowieniem z dnia 21 marca 2016 r. zobowiązał inwestora do doprowadzenia załączonego do wniosku projektu budowlanego do zgodności z przepisami, które to postanowienie nie zostało doręczone wszystkim stronom postępowania, a ponadto po uzupełnieniu projektu budowlanego, strony nie zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z uzupełnionym materiałem dowodowym.

Odnosząc się do wskazanego w odwołaniu zarzutu, iż "dla nieruchomości objętych projektem została wydana decyzja o warunkach zabudowy, przy czym organ kompletnie pomija fakt, iż dla tego obszaru sporządzony został projekt Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, a z uzasadnienia tej decyzji wynika jednoznacznie, iż projekt nie jest zgodny z tym planem" organ wyjaśnił, że na terenie, którego dotyczy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę z dnia 25 lutego 2016 r., nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy jest warunkiem koniecznym do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Organ podał, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...], ustalającą warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn.: "Budowa 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zbiornika retencyjnego oraz wylotu kanalizacji deszczowej do istniejącego rowu na terenie działek nr 584/3, 584/4 obr. [...] przy ul. [...]", która została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...].

Ustosunkowując się do podnoszonego przez pełnomocnika KB DB zarzutu, iż nieruchomości objęte projektem stanowią nieruchomości rolne, dla których wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia, a organ wydając decyzję pomija ten fakt, co skutkowało wydaniem skarżonej decyzji organ podał, że w jego ocenie zarzut ten jest niezasadny. Według ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ilia, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1 tej ustawy). Zgodnie zaś z art. 11 ust. 4 ustawy, wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Organ podniósł, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] zezwolił A z siedzibą w [...] na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów rolnych o pow. 0,2923 ha /RII- 0,1558 ha, RHIb- 0,1365ha/, stanowiących część działki nr 584/3 położonej w obr. [...] [...] a /zgodnie z operatem geodezyjnym wpisanym w dniu 16.02.2016 r. do ewidencji zasobu dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej pod nr 2016.489/ z przeznaczeniem pod realizację trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych i wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania pozostałej części w/w nieruchomości o pow. 0,0218 ha /PsIV/ stanowiących grunt rolny z przeznaczeniem pod w/w budowę, poprzez dokonanie zmian w prowadzonym rejestrze i mapie ewidencji gruntów.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając na względzie, iż podjęta przez Prezydenta Miasta [...] decyzja została w ocenie organu odwoławczego wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należało decyzję organu I instancji uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji winien zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., w sposób wyczerpujący rozpatrzy cały materiał dowodowy, w szczególności wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku, a następnie zbadać zgodność projektu budowlanego z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, oraz w zależności od poczynionych ustaleń wydać rozstrzygnięcie stosownie do wymagań art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, wniosła o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, a w rezultacie uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na stwierdzenie przez Wojewodę [...], iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, podczas, gdy ww. przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jego rozstrzygnięcie, a więc organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji, jedynie, gdy stwierdzi iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, nie zaś gdy naruszono przepisy postępowania oraz przepisy materialnoprawne;

art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób sprzeczny z zasadami logiki, prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego i dokonanie dowolnych ustaleń polegające na nieuprawnionym uznaniu przez organ odwoławczy, iż w jego ocenie warunki prowadzenia robót budowlanych w strefie kontrolowanej gazociągu, powinny mieć odzwierciedlenie w decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas, gdy w aktach administracyjnych, zalega pismo z dnia 15 lutego 2016 r. Polskiej Spółki Gazownictwa sp. Z o.o., Oddział w [...], Zakład w [...], znak: [...], w którym wskazano, że w rejonie przedmiotowej inwestycji zlokalizowane są istniejące elementy sieci gazowej ś/c PRdn63 wraz z [...], których jest operatorem a także określono warunki prowadzenia prac w strefie kontrolowanej gazociągu, a co za tym idzie - zbędnym było wbrew ocenie organu odwoławczego - wypisywanie w decyzji o pozwoleniu na budowę warunków prowadzenia robót budowlanych w strefie kontrolowanej gazociągu, skoro określono je w stosownym piśmie;

art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione uznanie przez organ odwoławczy, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem ww. przepisu, gdyż Prezydent Miasta [...] po wszczęciu postępowania, postanowieniem z dnia 21 marca 2016 r. zobowiązał inwestora do doprowadzenia załączonego do wniosku projektu budowlanego do zgodności z przepisami, które to postanowienie nie zostało doręczone wszystkim stronom postępowania, a ponadto po uzupełnieniu projektu budowlanego, strony nie zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z uzupełnionym materiałem dowodowym, podczas, gdy organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, której stronie nie doręczono ww. postanowienia, jak też, która ze stron nie została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z uzupełnionym materiałem dowodowym, jak też strony postępowania brały czynny udział w toczącym się postępowaniu, składały zastrzeżenia, co znalazło odzwierciedlenie w aktach administracyjnych oraz w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jak też przed wydaniem decyzji umożliwiono stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w zw. z § 13 i § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną ich wykładnię i nieuprawnione uznanie przez organ odwoławczy, iż "organ architektoniczno-budowlany obowiązany jest ocenić, czy projektowana zabudowa spełnia również wymogi oświetlenia i nasłonecznienia tzw. "linijki słońca" zawarte w § 13 i § 57 w/w rozporządzenia, określone dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie", podczas, gdy organ odwoławczy przyznał jednocześnie, iż w projekcie budowlanym zalega analiza przesłaniania (str. 69 projektu budowlanego), potwierdzającą w ocenie organu I instancji brak naruszeń w zakresie m.in. § 13 ww. rozporządzenia, jak też - wbrew ocenie organu odwoławczego - organ wydający pozwolenie na budowę nie posiadał uprawnienia do dokonywania oceny wartości technicznej rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym, bowiem za to odpowiadają projektant i osoba sporządzająca projekt, zaś wymóg wskazany w art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b. dotyczy obowiązku oceny zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, zwłaszcza techniczno-budowlanymi;

art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną ich wykładnię i nieuprawnione uznanie przez organ odwoławczy, że "z dołączonej analizy przesłaniania nie wynika w jaki sposób obliczona została wysokość przesłaniania projektowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a także w analizie tej nie zostały podane odległości pomiędzy projektowanymi budynkami, a budynkami istniejącymi na działkach sąsiednich", jak też, iż "załączona analiza przesłaniania nie zawiera żadnych wyliczeń ani wniosków jej autora", a w konsekwencji błędnym uznaniu przez organ, iż "na podstawie tej analizy nie można ustalić na jakiej wysokości znajduje się dolna krawędź najniżej położonych okien budynków przesłanianych, podczas, gdy ustalenie tego parametru ma kluczowe znaczenie dla oceny wysokości przesłaniania", podczas, gdy sprawdzenie przez organ zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi jest ograniczone wyłącznie do projektu zagospodarowania działki, a skarżący we wniosku o pozwolenie na budowę przedstawił m. in. analizę przesłaniania, zgodnie, z którą projektowane budynki nie będą miały wpływu na nasłonecznienie, jak też będzie umożliwiała naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi od innych obiektów, zaś organ architektoniczno- budowlany wydający pozwolenie na budowę, jak też organ odwoławczy nie posiadają uprawnienia do dokonywania oceny wartości technicznej rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym, bowiem za to odpowiadają projektant i osoba sporządzająca projekt, zaś zgromadzona w aktach administracyjnych dokumentacja (która była uzupełniania w toku postępowania) jest kompletna, a tym samym brak jest podstaw do kwestionowania kompetencji i rzetelności podmiotów dokonujących uzgodnień i wydających analizę przesłaniania w opisywanej sprawie;

§ 19 ust. 1 - 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną jego wykładnię i nieuprawnione uznanie przez organ odwoławczy, że wątpliwość budzi zgodność projektu zagospodarowania terenu z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie usytuowania i określenia wymiarów miejsc postojowych, jak też błędne uznanie, że na projekcie zagospodarowania terenu nie została podana odległość miejsc postojowych usytuowanych po północno-wschodniej stronie przedmiotowych budynków wielorodzinnych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, podczas, gdy w przepisie § 19 ust. 1 - 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, brak jest obowiązku określenia wymiarów miejsc postojowych;

§ 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną jego wykładnię i nieuprawnione uznanie przez organ odwoławczy, iż "na projekcie zagospodarowania terenu brak jest zlokalizowania miejsc postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, pomimo, iż w myśl przepisu § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne", podczas, gdy - wbrew stanowisku organu odwoławczego - skarżący (inwestor) zgodnie zagospodarowując działkę budowlaną, urządził, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla budynków wielorodzinnych w ilości 1,2 stanowisk na każdy lokal mieszkalny;

art. 3 pkt 1a u.p.b. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, podczas, gdy w u.p.b. brak jest przepisu art. 3 pkt 1a u.p.b.;

art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i pkt 9 u.p.b. poprzez błędną ich wykładnię i nieuprawnione uznanie przez organ odwoławczy, że wniosek o pozwolenie na budowę winien obejmować całość zamierzenia budowlanego, tj. budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wewnętrzną instalacją gazową, zbiornikiem retencyjnym, wylotem kanalizacji deszczowej oraz przebudową kolidującej sieci elektroenergetycznej na działkach nr 584/3 i 584/4 obręb [...] w [...], podczas, gdy organ odwoławczy błędnie utożsamia pojęcie sieci z pojęciem przyłącza kanalizacyjnego i sanitarnego, a więc - wbrew ocenie organu odwoławczego - inwestor był uprawniony do zawarcia w części opisowej projektu zagospodarowania terenu informacji, iż przyłącza gazowe zostaną zaprojektowane i wykonane w ramach odrębnego postępowania administracyjnego w ramach umowy inwestora z PGNiG, jak też, że przyłącz energetyczny zostanie zaprojektowany i wykonany w ramach odrębnego postępowania administracyjnego i umowy z PGE.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że Wojewoda [...] naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 16 sierpnia 2016 r. błędnie stwierdził, iż "mając na względzie, iż podjęta przez Prezydenta Miasta [...] decyzja została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należało decyzję organu I instancji uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.". W rezultacie organ odwoławczy w sposób nieuprawniony uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na stwierdzenie, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.". Skarżąca podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, gdyż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody [...], zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania. Zatem organ odwoławczy nie był uprawniony do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i jednocześnie stwierdzi, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jego rozstrzygnięcie. Tak więc organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji, jedynie, gdy stwierdzi iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, nie zaś gdy naruszono przepisy postępowania oraz przepisy materialnoprawne, jak to miało miejsce w tej sprawie.

Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób sprzeczny z zasadami logiki, prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wojewoda dokonał bowiem dowolnych ustaleń polegających na nieuprawnionym uznaniu przez organ odwoławczy, iż "w ocenie tut. Organu warunki prowadzenia robót budowlanych w strefie kontrolowanej gazociągu, powinny mieć odzwierciedlenie w decyzji o pozwoleniu na budowę.". Wbrew stanowisku organu odwoławczego, zdaniem skarżącego wskazania wymaga, że w aktach administracyjnych, zalega pismo z dnia 15 lutego 2016 r. Polskiej Spółki Gazownictwa sp. Z o.o., Oddział w [....], Zakład w [...], z treści którego jednoznacznie wynika, że w rejonie inwestycji zlokalizowane są istniejące elementy sieci gazowej ś/c PRdn63 wraz z UZU DN50, których jest operatorem, a także określono warunki prowadzenia prac w strefie kontrolowanej gazociągu. W konsekwencji, zbędnym było - wbrew ocenie organu odwoławczego -wypisywanie w decyzji o pozwoleniu na budowę warunków prowadzenia robót budowlanych w strefie kontrolowanej gazociągu, skoro określono je w stosownym piśmie, które załączone zostało do akta sprawy.

Zdaniem skarżącej organ odwoławczy naruszył przepis 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione uznanie, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem ww. przepisu, gdyż Prezydent Miasta [...] po wszczęciu postępowania, postanowieniem z dnia 21 marca 2016 r. zobowiązał inwestora do doprowadzenia załączonego do wniosku projektu budowlanego do zgodności z przepisami, które to postanowienie nie zostało doręczone wszystkim stronom postępowania. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że po uzupełnieniu projektu budowlanego, strony nie zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z uzupełnionym materiałem dowodowym. Jednakże, organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, której stronie nie doręczono ww. postanowienia, jak też, która ze stron nie została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z uzupełnionym materiałem dowodowym. Skarżąca podniosła, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, strony postępowania brały czynny udział w toczącym się postępowaniu, składały zastrzeżenia, co znalazło odzwierciedlenie w aktach administracyjnych oraz w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Nadto, przed wydaniem decyzji umożliwiono stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Strona skarżąca wskazała, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w zw. z § 13 i § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną ich wykładnię i nieuprawnione uznanie przez organ odwoławczy, iż organ architektoniczno-budowlany obowiązany jest ocenić, czy projektowana zabudowa spełnia również wymogi oświetlenia i nasłonecznienia tzw. "linijki słońca" zawarte w § 13 i § 57 ww. rozporządzenia, określone dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie. Skarżąca podała, że pomimo tak wyrażonego stanowiska, organ odwoławczy przyznał jednocześnie, iż w projekcie budowlanym zalega analiza przesłaniania (str. 69 projektu budowlanego), potwierdzająca w ocenie organu I instancji brak naruszeń w zakresie m.in. § 13 w/w rozporządzenia. Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta [...] w swej decyzji nie stwierdził niezgodności projektu z przepisami w tym, techniczno-budowlanymi. Wbrew ocenie organu odwoławczego, organ wydający pozwolenie na budowę nie posiadał przy tym uprawnienia do dokonania oceny wartości technicznej rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym, bowiem za to odpowiadają projektant i osoba sporządzająca projekt. Wymóg wskazany w art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b. dotyczy obowiązku oceny zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, zwłaszcza techniczno-budowlanymi (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Po 658/06). W badanej sprawie brak było podstaw do kwestionowania takiej zgodności, bowiem spełnione zostały wbrew ocenie organu odwoławczego wymogi z art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Zgromadzona w aktach administracyjnych dokumentacja, która była uzupełniana w toku postępowania przed organem I instancji, jest w ocenie skarżącej kompletna. Nie było zatem podstaw do kwestionowania kompetencji i rzetelności podmiotów wykonujących uzgodnień i wydających analizę przesłaniania w rozpoznawanej sprawie.

Skarżąca podała, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną ich wykładnię i nieuprawnione uznanie przez organ odwoławczy, że "z dołączonej analizy przesłaniania nie wynika w jaki sposób obliczona została wysokość przesłaniania projektowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a także w analizie tej nie zostały podane odległości pomiędzy projektowanymi budynkami, a budynkami istniejącymi na działkach sąsiednich", jak też, iż "załączona analiza przesłaniania nie zawiera żadnych wyliczeń ani wniosków jej autora". W konsekwencji organ odwoławczy błędnie uznał, iż "na podstawie tej analizy nie można ustalić na jakiej wysokości znajduje się dolna krawędź najniżej położonych okien budynków przesłanianych, podczas, gdy ustalenie tego parametru ma kluczowe znaczenie dla oceny wysokości przesłaniania". Skarżąca wskazała, że sprawdzenie przez organ zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi jest ograniczone wyłącznie do projektu zagospodarowania działki. Z kolei we wniosku o pozwolenie na budowę skarżąca przedstawiła m.in. analizę przesłaniania, zgodnie, z którą projektowane budynki nie będą miały wpływu na nasłonecznienie, jak też będzie umożliwiała naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi od innych obiektów. Natomiast, organ architektoniczno-budowlany wydający pozwolenie na budowę, jak też organ odwoławczy nie posiadają uprawnienia do dokonywania oceny wartości technicznej rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym, bowiem za to odpowiadają projektant i osoba sporządzająca projekt.

Zdaniem Spółki organ odwoławczy naruszył § 19 ust. 1 - 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną jego wykładnię i nieuprawnione uznanie przez organ odwoławczy, że wątpliwość budzi zgodność projektu zagospodarowania terenu z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie usytuowania i określenia wymiarów miejsc postojowych. Dodatkowo organ odwolawczy błędnie uznał, że na projekcie zagospodarowania terenu nie została podana odległość miejsc postojowych usytuowanych po północno-wschodniej stronie przedmiotowych budynków wielorodzinnych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Skarżąca podała, że w przepisie § 19 ust. 1 - 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, brak jest obowiązku określenia wymiarów miejsc postojowych.

Skarżąca wskazała, że Wojewoda [...] naruszył przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną jego wykładnię i nieuprawnione uznanie przez tenże organ, iż "na projekcie zagospodarowania terenu brak jest zlokalizowania miejsc postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, pomimo, iż w myśl przepisu § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne". Wbrew stanowisku organu odwoławczego - skarżący (inwestor) zagospodarowując działkę budowlaną, urządził, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla budynków wielorodzinnych w ilości 1,2 stanowisk na każdy lokal mieszkalny.

Skarżąca podała ponadto, że w jej ocenie organ odwoławczy naruszył przepis art. 3 pkt 1a u.p.b. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, podczas, gdy w u.p.b. brak jest przepisu art. 3 pkt 1a u.p.b.

Zdaniem skarżącej organ odwoławczy naruszył również przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i pkt 9 u.p.b. poprzez błędną ich wykładnię i nieuprawnione uznanie przez organ odwoławczy, że wniosek o pozwolenie na budowę winien obejmować całość zamierzenia budowlanego, tj. budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wewnętrzną instalacją gazową, zbiornikiem retencyjnym, wylotem kanalizacji deszczowej oraz przebudową kolidującej sieci elektroenergetycznej na działkach nr 584/3 i 584/4 obręb [...] w [...]. Skarżąca podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, gdyż organ odwoławczy błędnie utożsamia pojęcie sieci z pojęciem przyłącza kanalizacyjnego i sanitarnego. Tak więc inwestor był uprawniony do zawarcia w części opisowej projektu zagospodarowania terenu informacji, iż przyłącza gazowe zostaną zaprojektowane i wykonane w ramach odrębnego postępowania administracyjnego w ramach umowy inwestora z PGNiG, jak też, że przyłącz energetyczny zostanie zaprojektowany i wykonany w ramach odrębnego postępowania administracyjnego i umowy z PGE. Tym bardziej, że wykonanie inwestycji objętej wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, nastąpi w kilku etapach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, albowiem Sąd w toku legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby ingerencję w jej moc obowiązującą na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle przesłanek uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną oraz podstaw wydania kasatoryjnej decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie trzeba wyraźnie podkreślić, że przedmiot zaskarżenia, to jest decyzja kasatoryjna organu odwoławczego jako procesowe orzeczenie niemerytoryczne (nierozstrzygające sprawy co do istoty), determinuje w sposób bezpośredni zakres kompetencji kontrolnych i orzeczniczych sądu administracyjnego. W tym wypadku możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast co do zasady obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Kasatoryjna decyzja procesowa organu odwoławczego nie rozstrzyga bowiem istoty sprawy, lecz jedynie uchyla decyzję organu pierwszej instancji ze względu na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, których rodzaj i stopień mają lub mogą mieć istotny wpływ na prawidłowość stosowania prawa materialnego.

Ponieważ organ odwoławczy nie skorzystał z kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie przedstawił własnej, końcowej oceny materialnoprawnej, dlatego formułowanie przez sąd tego rodzaju końcowej oceny jest niedopuszczalne. Skutkowałoby to bowiem wkroczeniem sądu administracyjnego w kompetencje organu odwoławczego do orzekania merytorycznego i w razie uprawomocnienia wyroku tworzyłoby stan związania tego organu oceną materialnoprawną sądu (art. 153 p.p.s.a.), pomimo iż organ ten nie wykonał swoich kompetencji orzeczniczych do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Ferowanie oceny prawnej co do istoty sprawy administracyjnej w sytuacji wydania decyzji kasatoryjnej prowadziłoby także do naruszenia prawa stron do dwóch merytorycznych instancji administracyjnych, skoro sąd uprzedzałby pełną i prawidłową wypowiedź co do istoty sprawy organu odwoławczego oraz organu pierwszej instancji (w razie nierozpoznania istoty sprawy i uchylenia decyzji tego organu właśnie w drodze zaskarżonej decyzji kasatoryjnej). Antycypująca ocena materialnoprawna sprawy nierozstrzygniętej ostatecznie co do istoty przez organy administracji publicznej oraz wkraczanie w sferę ocen prawnych, które nie zostały jeszcze sformułowane przez organ odwoławczy, są zatem niedopuszczalne w procesie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnych.

Stanowisko to jest podzielane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2014 r., II OSK 219/13, w którym wyrażono pogląd: "Granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. są zatem węższe niż granice sprawy administracyjnej, w ramach której podjęto decyzję kasacyjną. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przeciwnym przypadku narusza art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi").

Z powyższych uwag wynika zatem, że oceniając legalność decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji organu pierwszej instancji jedynie przez pryzmat naruszeń prawa procesowego zarzuconych organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy oraz ich związku z istotą sprawy (por. w tym zakresie zwłaszcza wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r., II OSK 2156/13).

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. (obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) organ drugiej instancji może wydać orzeczenie kasacyjne, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W obecnie obowiązującym stanie prawnym kodeks wyraźnie formułuje zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy orzeczenia kasacyjnego, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ drugiej instancji, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania; 2) uznanie przez organ odwoławczy, że naruszenie przepisów postępowania miało lub mogło mieć wpływ na wyjaśnienie istoty sprawy w istotnym zakresie ("konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"). Powyższe przesłanki muszą zostać spełnione koniunkcyjnie.

Ustawodawca nowelizując ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. przepis art. 138 § 2 k.p.a. niewątpliwie zmierzał do ograniczenia zakresu stosowania rozstrzygnięć kasacyjnych przez organy odwoławcze i zażaleniowe. Z tego powodu wprowadzono wyraźny ustawowy warunek uruchomienia kompetencji kasatoryjnej, to jest ustalenie przez organ odwoławczy lub zażaleniowy, że organ pierwszej instancji dopuścił się określonych i konkretnych naruszeń przepisów postępowania. Warunek ten z pewnością ogranicza zakres swobody organu drugiej instancji. Przed nowelizacją organ odwoławczy lub zażaleniowy dysponował szerokim zakresem swobody w interpretowaniu stanu faktycznego sprawy w kontekście ewentualnej konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "w całości lub w znacznej części". W aktualnym stanie prawnym natomiast swoboda tego organu nie dotyczy interpretacji faktów sprawy (stanu faktycznego sprawy), a więc tego, czy zostały one niewyjaśnione w całości lub w znacznej części, lecz interpretacji prawa, a mianowicie, czy zostały naruszone przepisy postępowania (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz do art. 138 kpa, pkt 6, Lex 2016).

Z drugiej jednak strony nie sposób nie dostrzec, że tak szerokie ujęcie przesłanki uruchomienia kompetencji kasatoryjnej ("naruszenie przepisów postępowania", które sprawia, że istota sprawy nie została w całości lub w istotnej części prawidłowo wyjaśniona) powoduje, że ustawodawcy nie udało się zrealizować postulowanego zamierzenia regulacyjnego. W miejsce swobody oceny stanu faktycznego weszła bowiem znaczna swoboda wykładni i subsumpcji naruszeń prawa, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa procesowego jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką wydania decyzji kasacyjnej. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. wymaga bowiem, aby "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" miał "istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Oznacza to, że nie wszystkie naruszenia przepisów procesowych przez organ pierwszej instancji uzasadniają wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego przez organ drugiej instancji, lecz tylko takie, które spowodowały, że sprawa w pełnym lub w istotnym zakresie nie została prawidłowo wyjaśniona. Musi zatem zostać stwierdzony związek przyczynowy pomiędzy określonymi naruszeniami prawa procesowego a niewyjaśnieniem istotnych okoliczności faktycznych lub prawnych, które warunkują prawidłowe rozstrzygnięcie co do istoty sprawy administracyjnej.

Wystarczający w tym zakresie jest jedynie związek hipotetyczny, który stwarza prawdopodobieństwo odmiennego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy. Organ odwoławczy nie musi więc mieć pewności co do realnego wpływu naruszeń prawa procesowego na ostateczną treść rozstrzygnięcia. Istotne jest jedynie stwierdzenie, że naruszenia te mogą mieć istotny wpływ na wyjaśnienie istoty sprawy. Pewność ma istnieć co do zakresu sprawy, którego wyjaśnienie warunkuje treść rozstrzygnięcia ("konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie").

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 k.p.a.

Po pierwsze, organ ten wskazał w sposób szczegółowy i precyzyjny przepisy procesowe, które zostały naruszone przez organ orzekający w pierwszej instancji.

Po drugie, skarżony organ przekonująco wykazał, że właśnie naruszenie powyższych przepisów procesowych spowodowało, że istota sprawy w istotnym zakresie nie została wyjaśniona w sposób prawidłowy.

Należy uznać, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 i art. 3 pkt 1 i 9 u.p.b., w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b., w zw. z §§ 13, 18, 19, 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, oraz art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 u.p.b. Naruszenia te wykazują ponadto konieczny związek z niewyjaśnieniem istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, które warunkują prawidłowe rozstrzygnięcie co do istoty sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę.

Dokonując oceny kwalifikacji prawnej organu odwoławczego, należy przede wszystkim podnieść, co następuje:

Po pierwsze, trafnie organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b. oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym z przepisami §§ 13, 18, 19, 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Niewątpliwie organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami prawa, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji uchylił się od szczegółowej analizy projektu zagospodarowania działek nr 584/3 i 584/4 z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym z przepisami, o których mowa w §§ 13, 18, 19, 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Po drugie, organ odwoławczy prawidłowo zauważył, że organ orzekający w pierwszej instancji nie wyjaśnił zakresu, treści oraz charakteru prawnego planowanego zamierzenia budowlanego w świetle wymogów udzielenia pozwolenia na budowę. Dokonanie pełnego i wnikliwego wyjaśnienia zakresu przedmiotowego wniosku oraz prawidłowej kwalifikacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego jest niewątpliwie obowiązkiem organu, którego naruszenie należy oceniać na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 u.p.b.

Organ pierwszej instancji udzielił pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wewnętrznymi instalacjami gazowymi, zbiornikiem retencyjnym, wylotem kanalizacji deszczowej oraz przebudową kolidującej sieci elektroenergetycznej.

Tymczasem będący podstawą decyzji projekt architektoniczno-budowlany w zakresie planowanej instalacji elektrycznej zawiera jedynie projekty instalacji elektrycznych wewnętrznych dla budynków A, B i C, pomijając projekt planowanej przebudowy instalacji elektrycznej zewnętrznej w postaci sieci elektroenergetycznych wchodzących w kolizję z projektowaną budową. Zgodnie z pismem operatora elektroenergetycznego – spółki PGE Dystrybucja S.A. z dnia 5 lutego 2016 r. (załącznik do projektu budowlanego) planowana zabudowa na działkach nr 584/3 i 584/4 wchodzi w kolizję z kablem SN oraz linią napowietrzną 15 kV, której usunięcie jest możliwe tylko w razie przeniesienia albo odtworzenia powyższych urządzeń elektroenergetycznych w drodze przebudowy. W powyższym piśmie operator wyraźnie wskazał, że przebudowa musi zostać dokonana zgodnie z wytycznymi w zakresie budowy systemów elektroenergetycznych oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, co wymaga sporządzenia projektu budowlanego i wykonawczego, zawierającego oddzielną część dotyczącą budowy/przeniesienia urządzeń elektroenergetycznych oraz podlegającego uzgodnieniu z PGE Dystrybucja S.A.

Ponadto organ pierwszej instancji nie zauważył, że załączona do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. (utrzymana w mocy przez SKO w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r.) ustalająca warunki zabudowy nie objęła planowanej przebudowy instalacji elektrycznej zewnętrznej w postaci sieci elektroenergetycznych wchodzących w kolizję z projektowaną budową budynków mieszkalnych. Zagadnienie to nie zostało wyjaśnione i ocenione przez ten organ. Nawet bowiem jeśli projektowana przebudowa sieci elektroenergetycznej nie wymaga pozwolenia na budowę (zob. art. 29 ust. 2 pkt 11 u.p.b.), to na pewno wymaga ona zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2) albo w art. 30 ust. 1 pkt 2b) u.p.b., i które zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są co najmniej potencjalnie objęte obowiązkiem uprzedniego uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Zasadnicze wątpliwości budzi zatem brak dokonania oceny prawnej dopuszczalności zaprojektowania i wykonania przebudowy instalacji elektrycznej zewnętrznej w postaci sieci elektroenergetycznych wchodzących w kolizję z projektowaną budową oraz wewnętrznych przyłączy gazowych i energetycznych (s. 65 projektu) w świetle zasady niepodzielności pozwolenia budowlanego i nieetapowania inwestycji budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1 u.p.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, natomiast tylko wyjątkowo możliwe i dopuszczalne jest wydanie pozwolenia na budowę wybranych obiektów lub zespołów obiektów wchodzących w skład złożonego zamierzenia budowlanego pod warunkiem, że wydzielone obiekty (np. budynki) mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji nie przeprowadził jednak oceny dopuszczalności tego rodzaju "fragmentacji" (podziału) zamierzenia budowlanego w zakresie zewnętrznych oraz wewnętrznych urządzeń gazowych i elektroenergetycznych.

Niezależnie bowiem od tego, że budowa lub przebudowa przyłączy elektroenergetycznych lub gazowych lub sieci elektroenergetycznych wymaga zgłoszenia (zob. art. 29 ust. 1 pkt 19a-20), 27), art. 29 ust. 2 pkt 11), art. 30 ust. 1 pkt 1a), 2b) u.p.b.) oraz przedłożenia odpowiednich załączników (zob. art. 30 ust. 2-5 u.p.b.), inwestor musi uwzględnić, że jeżeli zamierzenie budowlane tworzy pewną techniczno-funkcjonalną całość, a jego poszczególne elementy nie mogą samodzielnie funkcjonować, to jego fragmentacja nie jest co do zasady dopuszczalna, gdyż mogłoby to prowadzić do obejścia przepisów prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych. Podnoszone w skardze zagadnienie kwalifikacji spornych wewnętrznych przyłączy gazowych i elektroenergetycznych jako urządzeń budowlanych albo samodzielnych obiektów budowlanych ma to znaczenie, że przyłącza te jako urządzenia lub obiekty ściśle związane z budynkami muszą być co do zasady objęte jednym wnioskiem lub zgłoszeniem (por. art. 30 ust. 1 pkt 1a) w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20), z zastrzeżeniem art. 29a u.p.b.), gdyż tylko wtedy właściwy organ zyskuje możliwość dokonania pełnej oceny prawnej dopuszczalności oraz ustalenia koniecznych warunków realizacji całego zamierzenia budowlanego.

Sąd zauważa również, że organ pierwszej instancji udzielił pozwolenia na przebudowę kolidującej sieci elektroenergetycznej w zakresie kabla SN oraz linii napowietrznej 15 kV, pomimo niewyjaśnienia konieczności dołączenia do wniosku decyzji o warunkach zabudowy w zakresie powyższej przebudowy oraz załączników, o których mowa w art. 30 ust. 2 u.p.b. Organ musi także ocenić, czy wolą inwestora nie było wystąpienie w zakresie planowanej przebudowy sieci z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę (por. art. 30 ust. 1a i art. 33 ust. 1 u.p.b.).

Po trzecie, stwierdzono, że prawidłowa jest ocena organu odwoławczego co do naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie.

Do projektu budowlanego spółka dołączyła pismo operatora systemu gazowego – Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie warunków technicznych zabezpieczenia istniejącej sieci gazowej w związku z planowaną realizacją inwestycji budowlanej. W powyższym piśmie operator zawarł szczegółowe warunki techniczne prowadzenia robót budowlanych w strefie wokół gazociągu. Niezależnie od oceny treści powyższego pisma, organy orzekające w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są zobowiązane do uwzględnienia w toku postępowania treści § 10 w zw. § 2 i § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Organy mają w szczególności obowiązek ustalić lokalizację oraz zasięg stref kontrolowanych gazociągu oraz ustalić ewentualne zakazy, ograniczenia albo warunki prowadzenia prac budowlanych w granicach tych stref.

Po czwarte, trafna jest ocena organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji istotnie naruszył art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 u.p.b. Ten ostatni organ nie doręczył bowiem postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. stronom (poza spółką jako inwestorem), a następnie po dokonaniu uzupełnienia dokumentacji przez inwestora nie zawiadomił stron o możliwości zapoznania się z uzupełnionym materiałem dowodowym. Ponadto przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji nie zawiadomił wszystkich stron o zakończeniu postępowania i możliwości końcowego zapoznania się zebranym materiałem procesowym oraz złożenia wyjaśnień oraz oświadczeń, pomimo iż przed wydaniem decyzji dokonano istotnego uzupełnienia i poprawienia projektu budowlanego (pismo spółki z dnia 6 kwietnia 2016 r.).

Odnosząc się w dalszej kolejności do pozostałych zarzutów skargi, należy wskazać, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Zasadnicza ocena zarzutów skargi – w zakresie możliwym i dopuszczalnym wobec procesowego charakteru decyzji kasacyjnej – została dokonana powyżej.

W tym miejscu należy jeszcze odnieść się do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zawarcie przez organ odwoławczy w treści uzasadnienia decyzji wytycznych co do wykładni i stosowania prawa materialnego. Zarzut ten jest bezzasadny. Po pierwsze bowiem, wytyczne te nie są formalnie wiążące dla organu pierwszej instancji, który nie ma obowiązku dokonania wykładni oraz zastosowania przepisów prawa materialnego zgodnie z oceną prawną organu odwoławczego. Po drugie, strony postępowania w ponownie prowadzonym postępowaniu odzyskują możliwość formułowania stanowisk i oświadczeń co do wykładni i stosowania prawa materialnego, niezależnie od stanowiska organu drugiej instancji. Po trzecie, dokonana przez organ odwoławczy wykładnia prawa materialnego została poddana w niezbędnym zakresie – na tle kontroli legalności decyzji kasacyjnej – ocenie Sądu. Po czwarte, stan prawny w powyższym zakresie ulegnie zmianie dopiero 1 czerwca 2017 r. W tym dniu wejdzie bowiem w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, która dodaje do art. 138 § 2a upoważniający organ odwoławczy do określenia w decyzji kasacyjnej wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa w razie stwierdzenia, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni.

Wobec stwierdzenia, że wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżona decyzja odpowiada prawu w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.