Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 449/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par.1 pkt 4, art 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez K. H. jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...], uchylająca decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia [...], nr [...], którą uchylono decyzję ostateczną Starosty Strzeleckiego z dnia 29 kwietnia 2008 r. "o odmowie udzielenia T. K. pozwolenia na budowę ekranu pyłoszczelnego na terenie istniejącego składu opału – węgla w O. przy ul. [...], na działce nr A. oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. K. pozwolenia na budowę ekranu pyłoszczelnego na terenie istniejącego składu opału – węgla w O. przy ul. [...], na działce nr A." oraz orzekająca o odmowie uchylenia decyzji Starosty Strzeleckiego z dnia 29 kwietnia 2008 r.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Ostateczną decyzją z dnia 29 kwietnia 2008 r., nr [...] Starosta Powiatowy w Strzelcach Opolskich odmówił T. K. pozwolenia na budowę ekranu pyłoszczelnego na terenie istniejącego składu opału - węgla, w O. przy ul. [...] na działce nr A.. Jako motywy uzasadniające wydanie decyzji o w/w treści organ podał, iż część działki nr A., na której ma być zlokalizowany ekran pyłoszczelny, przeznaczona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem nieuciążliwych usług w lokalu użytkowym, a zważywszy na to, iż przedmiotowy ekran stanowi obiekt przewidziany do realizacji na terenie obiektu zaliczonego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i związanym z prowadzoną na tej działce działalnością: składowanie i przeróbka węgla, budowa wnioskowanego ekranu pyłoszczelnego jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wnioskiem z dnia 26 września 2008 r. K. H., - reprezentowany przez pełnomocnika M. C. wystąpił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją Starosty Strzeleckiego z dnia 29 kwietnia 2008 r., w której odmówiono T. K. wydania pozwolenia na budowę ekranu pyłoszczelnego na terenie istniejącego składu opału - węgla w O. przy ul. [...]. Wnioskujący podał, że z treści pisma Sądu Okręgowego z dnia 12 września 2008 r. powziął informację, iż w sprawie toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę ekranu pyłoszczelnego na terenie istniejącego składu węgla w O. przy ul. [...] na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem A.. Podał również, że Sąd Rejonowy w Strzelcach Opolskich zobowiązał T. K. do wybudowania na całej długości granicy terenu składu węglowego z działką K. H. (położoną przy ul. [...]) ekranu przepuszczającego światło w wysokości 6m. Dlatego też, zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie nie może być wątpliwości, że stosownie do art. 28 K.p.a. K. H. posiada status strony w postępowaniu zakończonym powołaną na wstępie decyzją o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia 8 października 2008 r. Starosta Strzelecki wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia 29 kwietnia 2008 r. Następnie decyzją z dnia 27 listopada 2008 r. odmówił wydania T. K. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Od decyzji tej odwołał się K. H. reprezentowany przez M. C., wnioskując o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 44 ust. 1 obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi T., a także oraz przepisów art. art. 7,9,77 i 107 K.p.a.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski decyzją z dnia 9 marca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Strzeleckiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując okoliczności, jakie organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę.

Decyzją z dnia 7 maja 2009 r. Starosta Strzelecki uchylił swoją decyzję z dnia 29 kwietnia 2008 r. odmawiającą wydania pozwolenia na budowę ekranu pyłoszczelnego oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. K. pozwolenia na budowę wyżej opisanej inwestycji.

Od wyżej wymienionej decyzji pismem z dnia 20 maja 2009 r. odwołał się T. K., reprezentowany przez W. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji bądź uchylenie i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji.

Wojewoda Opolski decyzją z dnia 6 lipca 2009 r. uchylił decyzję Starosty Strzeleckiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał na niezapewnienie czynnego udziału wszystkim stronom przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] Starosta Strzelecki ponownie uchylił własną decyzję z dnia 29 kwietnia 2008 r. (odmawiającą wydania T. K. pozwolenia na budowę) i udzielił T. K. pozwolenia na budowę ekranu pyłoszczelnego na terenie istniejącego składu opału - węgla w O..

Od decyzji tej pismem z dnia 31 lipca 2009 r. odwołał się T. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub o jej uchylenie i umorzenie postępowania w pierwszej instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 16 września 2009 r., nr [...], Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skoro w odległości 1 m od granicy z działką nr B. (będącą własnością wnioskującego o wznowienie postępowania) ma zostać zlokalizowany ekran pyłoszczelny mający na celu poprawę warunków tej działki to ewentualne nieudzielenie pozwolenia na budowę bądź przyjęcie innych rozwiązań projektowych może spowodować ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu lub naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich i tym samym K. H. winien być uznany za stronę przedmiotowego postępowania. Ponadto organ uznał, iż przedmiotowe zmierzenie budowlane jest zgodne z przepisami prawa, w tym ochrony środowiska, prawa budowlanego oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożył T. K., wnosząc o jej uchylenie w całości albo o stwierdzenie jej nieważności.

Po rozpoznaniu wyżej wymienionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Op 454/09, uchylił decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 16 września 2009 r. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, iż ustalenie czy K. H. powinien być uznany za stronę w niniejszym postępowaniu ma szczególnie istotne znaczenie, ponieważ w przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez podmiot niebędący stroną w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 149 § 1 K.p.a. W opisywanym orzeczeniu, powołując się na treść art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – dalej zwaną Prawem budowlanym, Sąd stwierdził, że organ nie wykazał na podstawie jakich przepisów odrębnych K. H. miał przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji odmawiającej udzielenia T. K. pozwolenia na budowę ekranu pyłoszczelnego. Ponadto, jak wynika z omawianego orzeczenia Sądu, organ przy przyjętym przez Wojewodę założeniu, że K. H. przysługuje przymiot strony postępowania, nie wytyczył i nie określił terenu w otoczeniu ekranu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ekranem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu stanowiącego własność skarżącego, czyli obszaru oddziaływania obiektu. Stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będzie bowiem tylko podmiot, któremu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo w zagospodarowaniu jego nieruchomości, a takiego wymogu nie spełnia, zdaniem Sądu, samo zacytowanie w uzasadnieniu decyzji przepisów ustawy znajdujących zastosowanie w sprawie i wskazanie, iż planowana inwestycja ma pozytywny wpływ na użytkowanie sąsiednich nieruchomości. W konsekwencji Sąd stwierdził, iż jedynie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości K. H., wynikające z konkretnego przepisu prawa, dają mu podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę i tym samym skutecznego żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Natomiast w przypadku ustalenia, iż takie ograniczenie nie występuje, bowiem brak jest przepisów odrębnych wprowadzających te ograniczenia, nie ma podstaw do uznania danego podmiotu za stronę postępowania.

Po uprawomocnieniu się w/w wyroku, pismem z dnia 27 maja 2010 r., Wojewoda Opolski zawiadomił strony, że przed organem prowadzone jest ponownie postępowanie w sprawie odwołania T. K. od decyzji Starosty Strzeleckiego z dnia [...] odmawiającej udzielenia T. K. pozwolenia na budowę ekranu pyłoszczelnego na terenie istniejącego składu opału – węgla w O. przy ul. [...], na działce nr A., jak też zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. K. pozwolenia na budowę przedmiotowego przedsięwzięcia. Jednocześnie organ, na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 73 § 1 K.p.a., poinformował strony o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy oraz wypowiedzeniu się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda Opolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 82 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, uchylił decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia [...], nr [...], i na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji Starosty Strzeleckiego z dnia 29 kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy i powołując się na przepis art. 145 § 1 ust. 4 K.p.a. wskazał, iż w toku wznowionego postępowania organ administracji publicznej zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony, w sprawie, w której żąda wznowienia. Następnie, organ odwoławczy zaznaczył, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę konkretnej inwestycji, organ administracji architektoniczno – budowlanej winien każdorazowo ustalić czy istnieją jakiekolwiek przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu, będący obszarem jego oddziaływania. Organ argumentował, iż powyższa reguła dotyczy także spraw rozpatrywanych w jednym z trybów nadzwyczajnych, ponieważ nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu - problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto organ zauważył, iż art. 28 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego, regulujący kwestię stron postępowania w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a. stanowiący ogólną zasadę ustalania stron postępowania, co zdaniem organu oznacza, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, Wojewoda Opolski, mając na względzie zapadły w przedmiotowej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 lutego 2010 r. (sygn. akt II SA/Op 454/09), podniósł, że nieruchomość wnioskującego o wznowienie postępowania nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji polegającej na budowie ekranu pyłoszczelnego na działce nr A. O., w odległości 1 m od granicy z działką wnioskującego. W ocenie organu, brak jest bowiem przepisów prawa powszechnie obowiązujących, na podstawie których można by uznać, że przedmiotowy ekran wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenu znajdującego się w jego otoczeniu, w tym nieruchomości K. H.. Organ zwrócił uwagę, iż takich przepisów w toku całej sprawy nie podał również sam wnioskujący. Nadto organ w swych rozważaniach nie pominął, że od interesu faktycznego należy odróżnić interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Interes prawny musi bowiem wprost wynikać z przepisu prawa i jest on przez normy prawa chroniony, a jego treścią są prawa i obowiązki oparte na prawie. Interes faktyczny natomiast występuje w przypadku, gdy dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, lecz brak jest podstaw prawnych by uznać go za stronę postępowania. W konsekwencji przedstawionych rozważań organ wywiódł, iż w świetle wniosku o wznowienie postępowania z dnia 26 września 2008 r. K. H. należy przyjąć, że istnieje interes faktyczny wnioskodawcy w żądaniu uchylenia decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ekranu pyłoszczelnego. Brak jest natomiast podstaw do uznania, że decyzja Starosty Strzeleckiego z dnia 29 kwietnia 2008 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę ekranu pyłoszczelnego dotyczy interesu prawnego lub obowiązku wnioskującego o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Z posiadanych przez organ dokumentów nie wynikają bowiem żadne prawa lub obowiązki wnioskującego związane z przedmiotową inwestycją. Nadto uwadze organu nie uszło, iż wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w omawianej sprawie, ani przepisu prawa, z którego interes ten by wynikał. Zdaniem organu brak jest także podstaw do uznania, iż przedmiotowe zamierzenie budowlane może spowodować naruszenie chronionych prawem interesów skarżącego. Reasumując, organ wskazał, że brak jest przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można by uznać, iż K. H. przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Na powyższą decyzję Wojewody Opolskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożył pełnomocnik K. H., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

- art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, polegające na nie przyznaniu skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę ekranu pyłoszczelnego na terenie istniejącego składu opału - węgla w O..

- art. 75 i 77 K.p.a. polegające na nie wyznaczeniu obszaru oddziaływania obiektu przez odpowiedni organ administracji architektoniczno-budowlanej, a tym samym nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Skarżący dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez odmówienie uchylenia decyzji Starosty Strzeleckiego z dnia 29 kwietnia 2008 r., pomimo, iż wcześniej Wojewoda Opolski nie odmawiał uchylenia tej decyzji.

W uzasadnieniu podkreślił, iż w przedmiotowym postępowaniu na podstawie art. 28 K.p.a. skarżącemu przysługuje przymiot strony. Zwrócił uwagę, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, uzasadniając wyrok z dnia 18 lutego 2010 r. (sygn. akt II SA/Op 454/09) nie przesądził, czy skarżącemu w toczącym się postępowaniu przysługuje przymiot strony, stwierdzając jedynie, że organ odwoławczy nie wykazał stosownie do wymogów określonych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, na podstawie jakich przepisów odrębnych, miałby przysługiwać skarżącemu przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym. Nadto skarżący podniósł, iż w uzasadnieniu do przedmiotowego wyroku Sąd określił, że stroną postępowania jest tylko ten podmiot, któremu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo w zagospodarowaniu jego nieruchomości, a takiej okoliczności organ odwoławczy, uzasadniając swoje stanowisko nie wskazał. Dodatkowo w wydanym orzeczeniu Sąd uznał, iż organ odwoławczy nie wykazał, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego ekranu, a tym samym, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, czym też zdaniem skarżącego, organ naruszył materialnoprawną normę art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nadto skarżący wywodził, iż organ odwoławczy w decyzji z dnia 16 września 2009 r. (podtrzymującej decyzję organu I instancji z dnia [...] wskazał, że skoro w odległości 1 metra od granicy z działką nr B. ma zostać zlokalizowany ekran pyłoszczelny, mający na celu poprawę warunków tej działki, to ewentualne nieudzielenie pozwolenia na budowę bądź przyjęcie innych rozwiązań projektowych, może spowodować ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu lub naruszenie interesów osób trzecich, a zatem skarżącemu winien zostać przyznany przymiot strony postępowania. Skarżący podał także, iż zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jego nieruchomość narażona została na niedogodności związane z np. ze zwiększeniem zanieczyszczenia powietrza, zapachem, hałasem oraz dopływem światła dziennego.

Skarżący wskazując na § 12 ust. 1 i § 12 ust. 3 pkt 1b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 7 kwietnia 2009 r.), zgodnie z którym przy usytuowaniu budynku na działce budowlanej powinny być zachowane odległości budynku i urządzeń terenowych od granic działki, skarżący zakwalifikował ekran pyłoszczelny do budowli, która jego zdaniem, spełnia funkcje użytkowe budynku o przeznaczeniu gospodarczym. W konsekwencji powyższego, zauważył, iż przy równoległym usytuowaniu ściany ekranu do granicy jego działki jego odległość od tej granicy powinna wynosić co najmniej 3 metry, tymczasem odległość przedmiotowego ekranu od jego działki ma wynosić 1 metr, co świadczy o tym, że ekran ten będzie oddziaływał na nieruchomość skarżącego, w związku z czym powinien on zostać uznany za stronę w tym postępowaniu. Nadto w związku z tym, iż Starosta Strzelecki w decyzji nr [...] z dnia [...] (strona 4, punkt 10) potwierdził, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania zarówno istniejącego składu opału - węgla, jak i ekranu pyłoszczelnego, stąd w ocenie skarżącego, powinno się go uznać za stronę przedmiotowego postępowania, albowiem ma on prawo uczestniczyć w tym postępowaniu ze względu na swój interes prawny.

Podnosząc zarzut naruszenia artykułów 75 § 1 i 77 § 1 K.p.a. skarżący wskazał, iż organ mimo nałożonego na niego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie wyznaczył obszaru oddziaływania, nie ustalił również przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu skarżącego.

Przechodząc do postawionego zarzutu naruszenia przepisu postępowania administracyjnego - art. 151 § 1 pkt. 2 K.p.a. skarżący podniósł, że w zaskarżonej skargą decyzji z dnia [...], wbrew wszystkim uprzednio wydanym przez organy rozstrzygnięciom, które uchylały decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia 29 kwietnia 2009 r. o odmowie pozwolenia na budowę ekranu pyłoszczelnego przez T. K., tym razem Wojewoda Opolski odmówił jej uchylenia.

Końcowo skarżący zarzucił organowi niewyjaśnienie, czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. W ocenie skarżącego zwalczanie decyzji przez T. K., na którego wniosek toczyło się przecież postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia, może wskazywać na to, iż postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę należało umorzyć (art.105 K.p.a.).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podał, odnosząc się do postawionego w skardze twierdzenia dotyczącego zaliczenia ekranu pyłoszczelnego do budowli, spełniającego funkcje użytkowe budynku o przeznaczeniu gospodarczym, iż zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego budynkiem jest obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z uwagi natomiast, iż przedmiotowy ekran tych cech nie posiada, nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym dotyczące odległości budynków od granic nieruchomości. Organ odwoławczy nie zgodził się również z zawartym w skardze twierdzeniem skarżącego, iż Starosta Strzelecki w decyzji nr [...] z dnia 23 lipca 2009 r. (str. 4, pkt 10) potwierdził, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania zarówno istniejącego składu opału — węgla, jak i ekranu (...). We wskazanym punkcie w/w decyzji Starosta Strzelecki stwierdził bowiem, że "działka nr B. stanowiąca własność Pana K. H., wprawdzie znajduje się w obszarze oddziaływania istniejącego składu opału, ale nie znajduje się w obszarze oddziaływania ze względu na budowę ekranu pyłoszczelnego, ponieważ jego budowa nie spowoduje ograniczenia w zabudowie tej działki". Odnośnie natomiast postawionego zarzutu, niewyjaśnienia przez organ, czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, Wojewoda Opolski stwierdził, że rozstrzygnięcie takie mogłoby nastąpić dopiero po ustaleniu, że K. H. przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przepis § 2 wymienionego artykułu wymienia podstawową zasadę wykonywania przez te sądy funkcji kontrolnej stanowiąc, iż sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem. Rozpoznawanie skarg na decyzje i postanowienia organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. Sąd administracyjny pełni wyłącznie funkcje kasacyjne. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., decyzja administracyjna lub postanowienie podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy.

W świetle powyższych kryteriów sądowej kontroli aktów administracyjnych uznać należało, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś zarzuty skargi w tym zakresie okazały się nietrafne.

Przystępując do oceny zgodności z prawem poddanej kontroli sądowej decyzji organu wskazać należy, iż zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu wznowieniowym, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją w sprawie odmowy udzielenia T. K. pozwolenia na budowę. Postępowanie wszczęte zostało na wniosek K. H., który jako przesłankę wznowienia wskazał okoliczność, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu jako strona. Dostrzec również trzeba, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była już decyzja wypowiadająca się w tej kwestii.

Istotnym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest zatem, w pierwszej kolejności stanowisko zajęte przez sąd rozpoznający uprzednio sprawę. Zgodnie bowiem z przepisem art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Jak wynika z treści przytoczonej normy prawnej orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres kontrolowanego postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne w sprawie.

Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający obecnie sprawę, nie może formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem sądu administracyjnego, a zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie oraz do konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97).

W tym miejscu podkreślić należy, iż wbrew zarzutom skarżącego odnośnie braku wykonania zaleceń Sądu w wyroku z dnia 10 lutego 2010 r., co do dalszego postępowania, organ w pełni podporządkował się zawartym w nim wskazaniom. Przede wszystkim zauważyć należy, iż Sąd rozpoznający poprzednio sprawę nie przesądził, czy skarżącemu w toczącym się postępowaniu przysługuje przymiot strony.

Na marginesie podnieść także trzeba, iż prawidłowe ustalenie, czy skarżący może być uznany za stronę, ma w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie, bowiem w wypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez podmiot niebędący stroną w sprawie, nie zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przypomnienia też wymaga, że ustalenie statusu strony następuje w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 1 K.p.a. (zob. wyrok WSA z 25 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 295/07 - LEX nr 339449). W konsekwencji badanie i ocena rzeczywistego charakteru przymiotu strony, jako przesłanki materialnej, stanowi zatem przedmiot niniejszego postępowania.

W tej mierze wskazać należy, iż w sprawie wznowieniowej o udzielenie pozwolenia na budowę, status strony nie określa art. 28 K.p.a., lecz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako przepis szczególny, według którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję ustawową tego ostatniego pojęcia zawarto w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w myśl którego jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Powyższe ujęcie oznacza, że status strony takiego postępowania przysługuje np. właścicielowi nieruchomości sąsiedniej wówczas, gdy realizacja projektowanego obiektu budowlanego spowoduje na jego nieruchomości powstanie ograniczeń dotyczących jej zagospodarowania, przy czym ograniczenia te muszą wynikać z przepisów prawa. Takie ograniczenie oznacza, że osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem.

W konsekwencji, jak zresztą podkreślił to również poprzednio rozpoznający sprawę Sąd, brak norm wprowadzających takie ograniczenia dowodzi, iż oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren samej inwestycji, a tym samym właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) innych nieruchomości, nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję, nie posiadają statusu stron w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Powołany art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wskazuje wyraźnie, że chodzi tu o przepisy odrębne, tzn. inne niż ta właśnie ustawa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły, że inwestycja jaką jest budowa ekranu pyłoszczelnego na wskazanym terenie, nie spowoduje na nieruchomości skarżącego żadnych ograniczeń związanych z zagospodarowaniem tej działki. Jednocześnie podkreślenia wymaga, jak słusznie zauważył to organ odwoławczy, że w przepisach polskiego prawa nie znajdują się żadne uregulowania prawne, które wprowadzałaby ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej wynikające z budowy ekranu pyłoszczelnego. Kwestii tej nie regulują zarówno przepisy Prawa ochrony środowiska, jak też szeroko pojęte przepisy techniczno-budowlane.

W szczególności zauważyć warto, że przedsięwzięcie w postaci budowy ekranu pyłoszczelnego nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, ani potencjalnie mogącym znacząco na nie oddziaływać. W tym miejscu wskazać należy, iż mimo, że skład węgla kwalifikowany jako instalacja do naziemnego magazynowania kopalnych surowców energetycznych (zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm. – zwane dalej rozporządzeniem) zaliczony został do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o tyle ekran pyłoszczelny realizowany na terenie tego składu nie jest już tego typu instalacją. W szczególności nie jest on bowiem powiązany technologicznie z istniejącym składem, nie stanowi także urządzenia technicznego i w żaden sposób nie powoduje emisji. Nie ma zatem podstaw, aby zaliczyć go do w/w przedsięwzięć w oparciu o przepisy cyt. rozporządzenia.

Wbrew także twierdzeniu skarżącego, ekranu pyłoszczelnego nie można zaliczyć również do budowli. Jak słusznie dostrzegł bowiem organ odwoławczy, budowlą jest obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, a tych cech ekran pyłoszczelny nie posiada. Nie mają zatem zastosowania do ekranu pyłoszczelnego przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym dotyczące odległości budynków od granic nieruchomości. Chybione zatem pozostaje twierdzenie skarżącego, iż jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji polegającej na budowie ekranu pyłoszczelnego na działce nr A. O., w odległości 1 m od granicy z działką inwestora.

Zauważyć należy, iż tym samym przedsięwzięcie w postaci budowy w/w ekranu potraktowane zostało przez organ odwoławczy jako nieistotne z punktu widzenia wpływu na środowisko i zdrowie ludzi, a oddziaływanie ekranu pyłoszczelnego jako nie wykraczające poza teren działki, na której miałby on zostać usytuowany. Nie ulega przy tym wątpliwości Sądu, iż gdyby hipotetycznie założyć, że w tym obszarze znajduje się działka skarżącego, to dodatkowym wymogiem w takiej sytuacji byłoby wskazanie przez stronę, powołującą się na to negatywne oddziaływanie inwestycji, konkretnego przepisu, przewidującego ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, które powstałoby ze względu na budowę w sąsiedztwie określonego obiektu. Tymczasem skarżący podczas całego postępowania nie wskazał na takie konkretne uprawnienie, które mogłoby ulec ograniczeniu wskutek budowy ekranu pyłoszczelnego. Podniesione przez niego niedogodności, związane z brakiem realizacji inwestycji budowy ekranu pyłoszczelnego, tj. zwiększenie zanieczyszczenia powietrza, zapachów, ograniczenie dopływu światła dziennego, związane są z umiejscowionym na sąsiadującej działce składem opału – węgla, a nie z budową ekranu pyłoszczelnego. Tylko powołanie się na wyrok Sądu Rejonowego I Wydział Cywilny w Strzelcach Opolskich z dnia [...] , sygn. akt [...], nakazujący T. K. wybudowanie ekranu pyłoszczelnego na całej długości granicy terenu składu węgla położonego w O. z działką skarżącego, wobec niewiążącego sąd administracyjny charakteru tegoż orzeczenia, pozostaje całkowicie bezzasadne. Sąd administracyjny wiąże bowiem jedynie prawomocny wyrok karny skazujący.

Mając na uwadze powyższe, należy odnotować, że skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wykazał interesu prawnego, który dawałby jemu przymiot strony. W tym miejscu podkreślenia wymaga fakt, że podawane przez skarżącego argumenty dowodzące jego interesu prawnego, w rzeczywistości związane są z jego interesem faktycznym. Z przeanalizowanych przez organ dokumentów nie wynikają bowiem żadne prawa lub obowiązki skarżącego związane z przedmiotową inwestycją. W świetle zatem materiału dowodowego organ prawidłowo przyjął, że brak było jakiejkolwiek podstawy prawnej do przyznania skarżącemu przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 75 i 77 K.p.a. Podkreślić bowiem trzeba, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów art. 75 i 77 § 1 K.p.a. nakładających wspomniane obowiązki, nie można wyprowadzić wniosku, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku wytyczenia w sprawie obszaru oddziaływania przedsięwzięcia w postaci wybudowania ekranu pyłoszczelnego podkreślić należy, iż obszar ten, wobec braku przepisów prawa powszechnego wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, nie wykracza poza teren działki nr A., na której miałby ekran zostać usytuowany i tym samym nie obejmuje działki skarżącego.

Wbrew zatem stawianym zarzutom skarżącego odnośnie niewykonania zaleceń Sądu podnieść należy, iż stwierdzenia Sądu dotyczące niewykazania przez organ, stosownie do wymogów art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, na podstawie jakich przepisów odrębnych skarżącemu przysługuje przymiot strony, czy też nieustalenia, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego ekranu, przez co naruszone zostały konkretne normy prawa materialnego np. ochrony środowiska lub przepisy techniczne, w świetle uzasadnionej odmowy przyznania skarżącemu statusu strony pozostają całkowicie niesłuszne.

Odnotować nadto należy, iż wznowione postępowanie musi zakończyć się jednym z rozstrzygnięć określonych w art. 151 K.p.a. W razie braku przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 K.p.a. i art. 145a § 1 K.p.a., gdy np. okaże się, że w postanowieniu o wznowieniu (art. 149 § 1) błędnie przyjęto, że strona nie wzięła udziału w postępowaniu bez własnej winy (tak jak ustalone to zostało w przedmiotowej sprawie), organ orzeka o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.). Natomiast gdy którakolwiek z tych podstaw zachodzi - uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, przez którą należy rozumieć zarówno rozstrzygnięcie merytoryczne, jak i rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania (art. 151 § pkt 2 K.p.a.). W wypadku zaś, gdy nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności przewidzianych w art. 146 K.p.a., organ stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 K.p.a.).

Poza tym stwierdzić trzeba, że organ, mimo wydania w przedmiotowej sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia, tj. wobec ustalenia braku przesłanek do uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Strzeleckiego z dnia 29 kwietnia 2008 r. na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. lub 145a K.p.a., odmówił uchylenia tej decyzji, jednak w jej treści powołał błędną jednostkę redakcyjną przepisu prawa, zamiast bowiem art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. organ powołał przepis art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Biorąc jednakże pod uwagę, jak zostało to już wyżej podkreślone, iż samo rozstrzygnięcie organu było prawidłowe, Sąd uznał, że błędne zacytowanie przepisu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Nie miało również znaczenie, iż organy poprzednio rozstrzygające sprawę, w trybie wznowieniowym, nigdy wcześniej nie uchylały ostatecznej decyzji Starosty Strzeleckiego z dnia 29 kwietnia 2008 r. Na organie odwoławczym ciążył bowiem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy w pełnym zakresie, biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny i prawny sprawy.

Na koniec podkreślić należy, w świetle zarzutu skargi, że postępowanie wznowieniowe może być także zakończone decyzją o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania niewątpliwie należy rozważać na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Będzie ono miało zatem miejsce na przykład wtedy, gdy wniosek dotyczy wznowienia postępowania w sprawie załatwionej przez organ w formie cywilnoprawnej. Postępowanie w sprawie wznowienia staje się ponadto bezprzedmiotowe w razie śmierci strony, gdy prawa i obowiązki mają charakter osobisty, czy też w przypadku cofnięcia przez stronę żądania wszczęcia postępowania. Taka sytuacja wbrew postawionemu przez skarżącego zarzucie nie zachodzi w niniejszej sprawie. Jeśli w wyniku postępowania, przeprowadzonego zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a., organ dojdzie do przekonania, że wniosek o wznowienie postępowania złożył nielegitymowany podmiot, to w takim przypadku wznowione postępowanie nie staje się bezprzedmiotowe i w konsekwencji nie istnieją podstawy do umorzenia tego postępowania.

Mając na uwadze powyższe organ zobowiązany był więc do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. i wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej z [...]

Biorąc pod uwagę powyższe konstatacje, skargę należało oddalić po myśli art. 151 P.p.s.a.

-----------------------

3