Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 315/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2010-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: art. 7, art. 7 7 par 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Kwiatek, Sędziowie WSA Jerzy Drwal,, WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 października 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania A. K.utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( Kierownik ARiMR) z dnia [...], w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazywał, że wniosek beneficjenta A.K. złożony w dniu 11 maja 2009 r. o przyznanie płatności na rok 2009 po kontroli jego kompletności i kontroli administracyjnej stał się podstawą do przyznania wnioskodawcy decyzją z dnia [...] jednolitej płatności obszarowej w wysokości 1013,96 zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 695,12 zł.

W odwołaniu od przedmiotowego rozstrzygnięcia wnioskodawca nie zgodził się z pomniejszeniem przez organ powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) zadeklarowanych we wniosku działek, powołując się na własne pomiary, negujące pomiary Agencji.

Dyrektor ARiMR uzasadniał, iż kwestia materialno-prawnych przesłanek przyznania płatności na rok 2009 została uregulowana w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051, z późn. zm. – ustawa o płatnościach).

Odwołując się na wstępie do zakresu przedmiotowego ustawy określonego przepisem art. 1, obowiązujących na jej gruncie zasad postępowania, w tym stosowania w sprawach nieuregulowanych ustawą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 ustawy o płatnościach) Dyrektor ARiMR odwoływał się do przepisu art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym "wysokość płatności obszarowych w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami obszarowymi i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności".

Uzasadniał, że zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy pojęcie "działki rolnej" oznacza działkę w rozumieniu art. 2 pkt 1a rozporządzenia nr 796/2004, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha tj. zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw.

Wywodził, że skoro postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wszczyna się na żądanie strony, która złożyła wniosek o przyznanie płatności (art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach), to oznacza, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydaje decyzję w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane we wniosku.

W tym kontekście podnosił, że zgodnie z art. art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach to na stronie (innej osobie uczestniczącej w postępowaniu) ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz udowodnienia faktu z którego wywodzi ona skutki prawne, natomiast obowiązek organu został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania.

Mając na względzie powyższe, Dyrektor ARiMR wskazywał, że we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009 A. K. ubiegał się o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej (JPO) na działki rolne o powierzchni 2,57 ha i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) na działki rolne o powierzchni 1,95 ha.

Zgodnie natomiast z regulacją ustawy o płatnościach (art. 7 ust. 1) - rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004 (tj.1 ha); 2) wszystkie grunty robie są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie natomiast z treścią art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach - rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: 1) chmielu; 2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych; 3) innych roślin - położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej.

W związku z tym, organ odwoławczy argumentował, że wniosek beneficjenta przeszedł kontrolę administracyjną, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności (art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.).

Podstawą prawną do kontroli wniosków o przyznanie płatności na rok 2009 w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych) stanowią przepisy prawa wspólnotowego tj.: art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zamieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (dalej rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 ), który stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), tzw. system LPIS; art. 12 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 roku, ze zm.) - rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004, który stanowi, że rolnikowi wraz z wnioskiem spersonalizowanym przekazywane są informacje dotyczące maksymalnego obszaru kwalifikującego się do jednolitej płatności obszarowej na danej działce referencyjnej oraz że rolnik, na załączniku graficznym zawierającym granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację, wskazuje położenie działek rolnych; art. 24 ust 1 lit. c w/w rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który stanowi, że należy przeprowadzać kontrole administracyjne dotyczące zgodności pomiędzy działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami referencyjnymi w systemie LPIS i kwalifikacji powierzchni do przyznania płatności.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazywał, iż na podstawie art. 12 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wraz z wstępnie wydrukowanym wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2009 (wnioskiem spersonalizowanym na rok 2009) została rolnikowi przekazana informacja (karta informacyjna) zawierająca dane o maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do celów systemu jednolitej płatności obszarowej w ramach poszczególnych działek ewidencyjnych - powierzchnia PEG JPO (powierzchnia wyliczana na podstawie danych wektorowych pozyskanych z obrazu Ortofotomapa i będąca odpowiednikiem powierzchni kwalifikującej się do jednolitej płatności obszarowej w ramach działki ewidencyjnej). Jednocześnie stosownie do treści art. 12 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 rolnik poprawia wstępnie zadrukowany formularz wniosku, jeżeli jakakolwiek podana w nim informacja jest błędna, a w stosownych przypadkach wskazuje nowy obrys działki ewidencyjnej oraz działki rolnej. Jeżeli stan faktyczny na zadeklarowanych we wniosku działkach ewidencyjnych nie uzasadnia zmian powierzchni wyznaczonego maksymalnego obszaru kwalifikowanego, powierzchnię stwierdzoną należy wyznaczyć zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Organ odwoławczy podnosił, iż wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej w tym Polska zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych, ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy czym korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, najlepiej obrazów lotniczych lub satelitarnych (art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009).

Wywodził, że zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) Nr 1782/2003 oraz rozporządzeniem Rady (WE) Nr 73/2009 od roku 2005 System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) działa w technologii geograficznych systemów informacyjnych. System Identyfikacji Działek Rolnych jest częścią Zintegrowanego System Zarządzania i Kontroli. Jego celem jest jednoznaczna w sakli kraju identyfikacja i określenie położenia deklarowanych przez rolników działek rolnych, a także kontrola prawidłowości zadeklarowanych powierzchni łącznie z oceną i sprawdzeniem ich kwalifikowalności (tj. sprawdzeniem uprawnień do dopłat w odniesieniu do schematu pomocowego) oraz kontrola ilości złożonych wniosków na każdą działkę rolną lub jej cześć.

Argumentował, ze ortofotomapa będąca elementem systemu LPIS i stanowiąca podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni, powstała ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej. Oznacza to, że pomiary zarówno odległości jak i powierzchni można wykonywać tak jak na mapie. Ortofotomapa gwarantuje wykonanie wszystkich pomiarów na płaszczyźnie, co jest niezbędnym wymogiem poprawnego określenia powierzchni tzw. rzucie ortogonalnym. Charakteryzuje się określoną dokładnością położenia punktu i gwarantuje dokładność pomiaru punktowego na poziomie 0,25 m do 0,5 m, co zapewnia dokładność pomiaru nawet 2-krotnie wyższą niż pomiar wykonywany podczas kontroli na miejscu.

Wskazywał też, że ortofotomapy cyfrowe pozyskane w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 Nr 240, poz. 2027 ze zm.) po wykonaniu prac, podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego) i gromadzone w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej stanowiącego własność Skarbu Państwa. Zauważył, iż wszystkie prace wykonywane na potrzeby systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) są zatwierdzane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia geodezyjne, a Agencja posiada w stosunku do każdej działki ewidencyjnej informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualności oraz daty wykonania zdjęcia lotniczego lub satelitarnego.

Ponadto uzasadniał, iż jednym z elementów bazy danych systemu identyfikacji działek rolnych są dane wektorowe granic działek ewidencyjnych pozyskane od starostów, organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne lub zostały opracowane przez wykonawców zewnętrznych wyłonionych w postępowaniach przetargowych prowadzonych przez ARiMR oraz Główny Urząd Geodezji i Kartografii, na podstawie map ewidencyjnych prowadzonych w formie analogowej.

W jego ocenie dane wektorowe granic działek ewidencyjnych zweryfikowane w oparciu o ortofotomapę cyfrową, wykonane w tym samym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych pozwalają na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawnionych do płatności oraz powierzchni nieuprawnionych do dopłat (grunty trwale lub czasowo wyłączone z produkcji rolniczej). Podkreślał, iż rolnicy we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej podlegają takim samym zasadom weryfikacji powierzchni, a żadna dowolność państw członkowskich w tym zakresie nie może być stosowana.

Dyrektor ARiMR wskazywał, że ustalona w wyniku kontroli administracyjnej wniosku powierzchnia kwalifikująca się do płatności wyniosła w przypadku działki rolnej A JPO, TUZ położonej na działce ewidencyjnej Nr [...] - 0,21 ha (powierzchnia deklarowana przez stronę - 0,22 ha), a w przypadku działki rolnej B JPO,TUZ położonej na działce ewidencyjnej Nr [...] - 0,22 ha (powierzchnia deklarowana przez stronę - 0,40 ha).

W związku z powyższym Dyrektor ARiMR argumentował, że w przypadku jednolitej płatności obszarowej (JPO), biorąc pod uwagę system informacji geograficznej powierzchnia działek rolnych, stwierdzona w kontroli administracyjnej powierzchnia działek wyniosła - 2,38 ha (pow. deklarowana we wniosku - 2,57 ha). Tym samym różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 0,19 ha, co stanowi 7,98 % powierzchni stwierdzonej w stosunku do powierzchni deklarowanej.

Stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha uprawy w 2009 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 listopada 2009 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2009 r. (Dz. U. Nr 188, poz. 1462) i wynosi 506,98 zł.

Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. - jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka, nasion i tytoniu, jak przewidziano w tytule IV rozdział 1 sekcja 2 i 5 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 i w tytule IV rozdział 10c rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, przekracza obszar stwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 i 5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % obszaru stwierdzonego. Jeśli różnica ta przekracza 20 % obszaru stwierdzonego, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Jeśli różnica ta przekracza 50 %, rolnik będzie również wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym, a stwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 i 5 niniejszego rozporządzenia. Kwota ta zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006. Jeśli niemożliwe jest odliczenie tej kwoty w całości zgodnie z tym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, saldo pozostałe do spłaty zostaje anulowane.

W tych okolicznościach, w wyniku zastosowania sankcji z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 dokonana została redukcja przyznanej kwoty o dwukrotność stwierdzonej różnicy, tj. 2 x 0,19 ha. Powierzchnia uprawniona do płatności to 2,38 ha (powierzchnia stwierdzona). Sankcja ta powoduje pomniejszenie płatności o 0,38 ha (2 x 0,19 ha), zatem płatność przyznana została do pow. 2,00 ha (2,38 ha - 0,38 ha = 2,00 ha), co w przeliczeniu dało kwotę 1013,96 zł. (2,00 ha x 506,98 zł) .

W przypadku natomiast uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) Dyrektor ARiMR zauważył, iż decyzja organu pierwszej instancji uwzględnia w całości żądanie strony. Wskazał, że stawka uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych określona została w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 listopada 2009 r. w sprawie stawek płatności uzupełniających za 2009 r. (Dz. U. Nr 188, poz. 1463) i wynosi 356,47 zł. Tym samym płatność, jaką uzyskał beneficjent z tytułu płatności (UPO) wyniosła 695,12 zł (1,95 ha x stawka UPO 356,47 zł).

Ponadto Dyrektor ARiMR zauważył, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 strona miała prawo złożyć zmianę do przedmiotowego wniosku - do dnia 31 maja 2009 r. Zmiana składana zgodnie z art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 mogła obejmować m.in.: dodanie nowych działek ewidencyjnych i rolnych oraz zmianę już zdeklarowanych danych.

W myśl natomiast art. 21 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 rolnik mógł zgłaszać poprawki do wniosku po terminie 31 maja 2009 r., ale przed ostatecznym terminem wyznaczonym na złożenie wniosku, tj. do 9 czerwca 2009 roku z sankcjami terminowymi.

Podnosił, że termin 9 czerwca 2009 r. jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu. Termin powyższy zakreśla bowiem ramy czasowe, w których może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków strony w ramach administracyjnoprawnego stosunku prawnego i jako taki nie może być zmieniany lub przedłużany przez organ administracji. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, powodując wydanie negatywnego rozstrzygnięcia.

Reasumując powyższe Dyrektor ARiMR wskazał, że przepisy prawa nie wprowadzają możliwości prawnych obrony przed skutkami prawnymi uchybienia terminu materialnego, tym samym nie mają do niego zastosowania przepisy art. 58 - 60 kodeksu postępowania administracyjnego (dotyczące przywrócenia terminu ).

Składając i podpisując wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 - strona podjęła odpowiedzialności za jego wypełnienie. Zauważył też, że jednocześnie wnioskodawca oświadczył we wniosku (sekcja X Oświadczenia i Zobowiązania), że znane są mu zasady przyznawania płatności, pomocy do rzepaku oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności.

W tych okolicznościach Dyrektor ARiMR stwierdził, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, a organ odwoławczy rozpatrując sprawę merytorycznie jest związany przepisami prawa i nie może odstąpić od jego przestrzegania powołując się na słuszny interes strony.

W skardze na ostateczną decyzję Dyrektora ARiMR A. K., wnosząc o jej uchylenie, zarzucał zaskarżonej decyzji niezgodność z prawem poprzez zmniejszenie powierzchni działek nr [...] i [...] i ukaranie strony zmniejszeniem Jednolitej Płatności Obszarowej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazywał, że faktyczna powierzchnia działki 21/2 zgodnie z dokumentami - wypisem z rejestru gruntów, który jest w posiadaniu ARiMR od 2003 r., jak również na podstawie załączonego do skargi rejestru gruntów z dnia 4 marca 2010 r. wynosi 0,22 ha. Natomiast faktyczna wielkość działki [...] zgodnie z dołączonym do skargi dowodem wynosi 0,40 ha.

Wykazywał, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w R. Wydział Ksiąg Wieczystych, (którego kserokopię dołączył do skargi) powierzchnia jego gospodarstwa wynosi 2,70 ha. Po odjęciu powierzchni działki [...] wynoszącej 0,13 ha będącej lasem, na którą dopłata nie przysługuje pozostaje 2,57 ha.

Skarżący dołączył również do skargi kserokopie decyzji z roku 2007 i 2008, w których przyznano dopłatę do 2,57 ha i zauważył, że w decyzji z 2008 r. ARiMR stwierdziła wprost, że "...powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej wynosi 2,57 ha." Tym samym jest dla niego niezrozumiałe, że kontrola administracyjna z 2008 r. stwierdza inną powierzchnię niż kontrola z 2009 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko i argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Sąd zważył, co następuje.

Skarga ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy.

Przedmiotem sporu w sprawie jest kwestia zasadności, tym samym prawidłowości poczynionych przez organy administracji ustaleń odnośnie rzeczywistej powierzchni działek rolnych zadeklarowanych przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności, a w konsekwencji również wysokości przyznanej mu pomocy, tj. jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych (UPO), która to pomoc została pomniejszona.

W tym względzie chodzi o działkę rolną "B", położona na działce ewidencyjnej nr 21/3, w odniesieniu do której z pierwotnie zadeklarowanej przez skarżącego powierzchni 0,40 ha organ administracji wykluczył 0,18 ha oraz o działkę rolną "A", położoną na działce ewidencyjnej nr [...] o zadeklarowanej we wniosku powierzchni 0,22 ha, z której organ administracji wykluczył 0,01 ha, co w odniesieniu do obydwu działek rolnych dawało 0,19 ha łącznej powierzchni wykluczonej, stanowiąc, według organów administracji, 7,98 % powierzchni stwierdzonej – 2,38 ha – w stosunku do łącznej powierzchni zadeklarowanej przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności – 2,57 ha.

W kontekście wskazanych okoliczności faktycznych stanowiących główną oś sporu w sprawie, odnoszącą się, innymi słowy, do podstaw faktycznych wydanych w sprawie rozstrzygnięć, nie ma jednocześnie sporu, co do adekwatności i treści przepisów regulujących zasady i tryb przyznawania płatności bezpośrednich, w tym przypadku płatności na rok 2009. Są nimi, przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego odsyłające do odpowiednich aktów wtórnego prawa wspólnotowego, w tym, do przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Przepisami mającymi zastosowanie w sprawie są również, jak wynika z art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2007 r., przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, stosowane do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 tej ustawy, jeżeli sama ustawa nie stanowi inaczej.

Istota sporu w sprawie, jej przedmiot oraz analiza mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, w konfrontacji ze stanowiskiem prezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, prowadzą do wniosku, że brak jest podstaw, aby decyzje tę uznać za zgodną z prawem.

W tym względzie, zasadnicze zastrzeżenia odnoszą się do zasad i trybu stosowania przez organy administracji publicznej przepisów postępowania, co według Sądu, nie pozostawało bez wpływu na wynik postępowania w sprawie z wniosku A.K. o przyznanie płatności bezpośrednich.

Rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bowiem z ich naruszeniem - w tym zakresie odnosi się to zwłaszcza do przepisu art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. oraz przepisów k.p.a, do których on odsyła.

Z przepisu art. 3 z ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika, że w regulowanych tą ustawą postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 tej ustawy oraz ile sama ustawa nie stanowi inaczej, mają zastosowanie przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. wynika, że w postępowaniach w sprawach dotyczących między innymi płatności bezpośredniej organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) ma obowiązek udzielać stronom na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich prawa i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) ma obowiązek zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 81 k.p.a. nie stosuje się). Z normatywnej treści przepisu art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w zakresie odnoszącym się do konsekwencji jego obowiązywania, a tym samym do zakresu i głębokości stosowania ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, również w konfrontacji z aktami wtórnego prawa wspólnotowego, do których ustawa odsyła w art. 1 pkt 1 (Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.; Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003) oraz ze szczegółowymi przepisami samej ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie wynika, aby intencją i wolą prawodawcy było wyłączenie stosowania w przedmiotowych postępowaniach zasad wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i w art. 80 k.p.a., tj. zasad prawdy obiektywnej, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz swobodnej oceny dowodów. Skoro tak, to stwierdzić należy, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji może i powinna być dokonywana z perspektywy realizacji standardu postępowania determinowanego wskazanymi zasadami ogólnymi.

W kontekście istotnych okoliczności sprawy odnoszących się do przyjętych przez organy administracji zasad, metod i przesłanek kwalifikowania do płatności zadeklarowanych przez skarżącego działek rolnych oraz zasad i metod określania ich powierzchni, stwierdzić należy, że ustalenia te, zarówno w konfrontacji z przepisami postępowania, jak również w konfrontacji z przepisami prawa materialnego, nie są prawidłowe.

W sprawie stanowiącej przedmiot orzekania Sądu, organy administracji poczyniły dowolne ustalenia faktyczne oraz dokonały dowolnej oceny dowodów zebranych w prowadzonym postępowaniu. Za dowolne bowiem uznać należy ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut ich dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęcie wszystkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania prawidłowej decyzji o przekonującej treści ustalającej konsekwencje prawne stwierdzonych i dowiedzionych faktów na podstawie adekwatnych przepisów obowiązującego prawa. W tym też kontekście, podkreślić należy znaczenie, pozostających ze sobą w ścisłym i bezpośrednim związku zasad prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a) i swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, dokonywanej z perspektywy analizy akt sprawy, przywołać należy chociażby stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 14 stycznia 1994 r., w sprawie sygn. akt III SA 491/94, z którego wynika, iż o przekroczeniu granic prawa do oceny dowodów świadczy to, że organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy dowody lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Z kolei, z art. 80 k.p.a. wynika, że na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek oceny na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena ta powinna być odzwierciedlona w treści uzasadnienia wydawanego rozstrzygnięcia spełniającego warunki, o których stanowi art. 107 § 3 k.p.a. Zważywszy na funkcje uzasadnienia, jako elementu decyzji (funkcja realizacji obowiązku wykazania podstawy rozstrzygnięcia; funkcja kontroli trafności decyzji; funkcja perswazyjna) powinno ono, w warstwie faktycznej zawierać wskazanie faktów uznanych przez organ za wiarygodne, tym samym dowodów, na których organ w tym zakresie się oparł oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom przymiotu wiarygodności i mocy dowodowej, w warstwie prawnej zaś umotywowaną ocenę ustalonych faktów w kontekście konkretnego, adekwatnego przepisu prawa oraz wykazanie związku między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia.

Według Sądu, standard postępowania determinowany przepisem art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007, zwłaszcza zaś przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, istotny z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w przedmiotowej sprawie nie został jednak zrealizowany.

Z przepisu art. 15 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspierania wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 wynika, że elementami systemu zintegrowanego – tj. systemu administrowania i kontroli (art. 14) – są między innymi system identyfikacji działek rolnych oraz zintegrowany system kontroli.

Zgodnie z art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych, a korzysta się przy tym, z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000 (analogiczna w swej treści i istocie regulacja wynika z przepisu art. 6 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., a mianowicie, że system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 będzie stosowany na poziomie działek referencyjnych takich jak działka katastralna lub na poziomie bloku produkcyjnego co zapewni jednolitą identyfikację każdej działki referencyjnej, a ponadto, że Państwa Członkowskie zapewnią wiarygodny sposób identyfikacji działek rolnych, a w szczególności będą wymagały złożenia pojedynczego szczegółowego wniosku lub dostarczenia dokumentów określonych przez właściwe władze, które umożliwią zlokalizowanie oraz zmierzenie każdej działki rolnej; GIS będzie zaś działał na podstawie krajowego systemu geodezji).

Poza sporem jest, że cel i istota przedmiotowej regulacji wyraża się w stworzeniu instrumentów identyfikowania i określania miejsca położenia deklarowanych przez beneficjentów pomocy działek rolnych, co jasno i wyraźnie wynika z faktu, że składają się one właśnie na system identyfikacji działek rolnych, nie zaś na zintegrowany system kontroli, w ramach którego oczywiście Państwa Członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzenia kontroli działek rolnych na miejscu.

Z przywołanej regulacji wynika więc jednoznacznie, że wskazana procedura, obowiązująca w ramach systemu identyfikacji działek rolnych, ma charakter procedury obligatoryjnej, jak również, że wykorzystywanie wskazanej technologii jest integralną częścią procedury wyjaśnienia wniosku. Brak jest jednak podstaw, aby w kontekście wyżej przywoływanych przepisów argumentować, że jest to procedura wyłączająca i wykluczająca dopuszczalność wykorzystywania w przedmiotowych sprawach innych środków dowodowych. Zwłaszcza, że jak wyżej wskazano z przepisu art. 17 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 wynika, że system identyfikacji działek rolnych jest ustanowiony na podstawie map lub dokumentów ewidencyjnych lub też innych danych kartograficznych (analogiczną zasadę przyjęto również w art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003), a z przepisu art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., że organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Z powyższego wynika więc, zwłaszcza w kontekście normatywnej treści przepisu art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., że w przedmiotowym postępowaniu nie obowiązuje zamknięty katalog środków dowodowych.

Za chybioną w związku z tym uznać należy więc argumentację Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR odwołującą się i ograniczającą się tylko i wyłącznie do analizy danych i treści z materiału graficznego w postaci fotografii.

Ponadto, z perspektywy wyżej przywołanych przepisów krajowych oraz unijnych, żadnego znaczenia w sprawie nie sposób przypisać, rozbudowanej argumentacji Dyrektora Odziału Regionalnego ARiMR odnośnie szczegółowej charakterystyki ortofotomap, ich cech, metod pomiarów, zasad i metod ich tworzenia, zasad ich gromadzenia. Nie wnosi ona bowiem, poza walorem opisowym i poznawczym, nic co mogłoby być uznane w sprawie za istotne z punktu widzenia jej przedmiotu oraz z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Przy tym, intencją Sądu nie jest w żadnym razie kwestionowanie i podważanie stosowania procedury i technologii, którą tak szczegółowo przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z zaakcentowaniem cech i właściwości (walorów) ortofotomap. Jak wyżej już wskazano, procedura obowiązująca w ramach systemu identyfikacji działek, instrumentem i narzędziem której są ortofotomapy, jakkolwiek ma charakter procedury obligatoryjnej, to jednak, w świetle przywoływanych wyżej przepisów, nie wyłącza, ani też nie wyklucza wykorzystywania innych środków dowodowych. Tym bardziej, że przecież elementem zintegrowanego systemu administrowania i kontroli jest zintegrowany system kontroli z właściwymi mu i charakterystycznymi dla niego narzędziami i instrumentami tzw. weryfikowania kwalifikowalności do pomocy.

W analizowanym kontekście podkreślenia wymaga, że z akt sprawy wynika, iż w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, na etapie kontroli wniosku, pismem z dnia 2 lipca 2009 r., skarżący wezwany został do złożenia wyjaśnień oraz do ewentualnego przedstawienia dokumentów potwierdzających stan posiadania, w tym między innymi wypisu z ewidencji gruntów i budynków działek o nr [...] i [...] oraz kopię mapy ewidencyjnej tych działek. Skarżący uczynił zadość temu żądaniu składając przedmiotowe dokumenty. W sprawie nie doszło jednak do skonfrontowania ze sobą treści dowodów w postaci ortofotomapy oraz złożonych dokumentów i to w sytuacji, gdy wobec rozbieżności tejże powierzchni według ortofotomap i według ewidencji, było to ze wszech miar uzasadnione i miało znaczenie dla ustaleń czynionych w przedmiocie określenia rzeczywistej powierzchni działek zadeklarowanych przez skarżącego do przyznania płatności. Brak oceny wskazanych dowodów, ich skonfrontowania ze sobą oraz zaniechanie wykorzystania instrumentów prawnych zintegrowanego systemu kontroli, w sytuacji, gdy jak już podkreślano, obligatoryjna procedura obowiązująca w ramach systemu identyfikacji działek, instrumentem i narzędziem której są ortofotomapy, nie wyłącza, ani też nie wyklucza wykorzystywania innych środków dowodowych prowadzi do wniosku o wadliwości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. W tym też kontekście podkreślenia wymaga, że z przepisu art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, iż podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatku i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W ust. 2 art. 21 tej ustawy, ustawodawca stanowi zaś, że organy i jednostki organizacyjne realizujące zadania, o których mowa w ust. 1, współdziałają z organami Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w zakresie utworzenia i sfinansowania systemu dostępu i wymiany danych między ewidencją gruntów i budynków a ewidencjami i rejestrami publicznymi prowadzonymi przez te organy i jednostki organizacyjne.

W zaistniałej sytuacji, gdy kluczowa w sprawie kwestia rzeczywistej powierzchni działek zadeklarowanych przez skarżącego nie została wobec rozbieżnej treści dowodów, którymi organ dysponował wyjaśniona, a to z uwagi na wskazane wyżej zaniechania – na marginesie podnieść należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przyznał, że w odniesieniu do ortofotomap dokładność pomiaru punktowego waha się na poziomie od 0,25 m do 0,5 m – stwierdzić należy brak jakichkolwiek podstaw do odwołania się przez organ administracji do instytucji faktu znanego mu z urzędu i notyfikowania go następnie stronie. W tym miejscu podkreślenia bowiem wymaga, że fakt to nic innego, jak określony, konkretny i ukształtowany stan rzeczy (zjawisko, zdarzenie).Skoro tak, to tylko i wyłącznie do tak rozumianego pojęcia "faktu" mogą mieć zastosowanie proceduralne konsekwencje faktów powszechnie znanych oraz faktów znanych organowi z urzędu, a mianowicie, że organ administracji i strona nie są zobowiązane dowodzić ich istnienia. Z akt sprawy nie wynika zaś, aby za fakt, w wyżej wskazanym rozumieniu tego słowa, można było uznać twierdzenie, że działka o nr ewidencyjnym [...] ma powierzchnię 0,2169 ha – ponownie przy tym należy podkreślić, że dokładność pomiaru punktowego waha się na poziomie od 0,25 m do 0,5 m. Z wypisu z rejestru gruntów wynika zaś, że działka ta ma powierzchnię 0,40 ha, a z toku prowadzonego postępowania, co należy na marginesie odnotować, nie wynika, aby organy administracji, w trybie przewidzianym art. 76 § 3 k.p.a., obaliły domniemanie jego autentyczności lub domniemane jego zgodności z prawdą, w drodze przeprowadzenia dowodów przeciwko jego treści.

W związku z powyższym zasadnie więc należy stwierdzić, że wskazane wyżej dowody złożone przez skarżącego powinny stanowić przedmiot refleksji organu. Powinna być ona nakierowana na jednoznaczne wyjaśnienie wszystkich rozbieżności oraz okoliczności stanu faktycznego sprawy, istotnych z punktu widzenia treści wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych.

Powyższe podważa więc kategoryczność tezy, że rzeczywiste powierzchnie działek rolnych "A" i "B" mają powierzchnie takie, jak "ustalone" w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, co tym samym, nie pozostaje bez wpływy na ocenę zasadność zastosowanego wykluczenia, jak również zasadności pomniejszenia płatności, poprzez zastosowaną sankcję.

W związku z powyższym, skargę A. K.należało uwzględnić, a zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, uchylić.

Ponownie orzekając w sprawie, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uwzględni normatywną treść przywołanych przepisów prawa krajowego, tj. ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, także wskazanych przepisów prawa unijnego oraz wszystkie konsekwencje ich obowiązywania dla prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie uczyni to w sposób korespondujący z zasadami wyrażonymi na gruncie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a wydane w sprawie rozstrzygnięcie, uzasadni, tak w warstwie prawnej, jak i w warstwie faktycznej, w sposób czyniący zadość dyrektywom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a.

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak na wstępie. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 w związku z art. 205 § 1 tej ustawy