Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 710/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151a § 1, art. 64a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze sprzeciwu G. S. i Z. S. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz stron sprzeciwiających się G. S. i Z. S. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] (organ I instancji) w dniu 10 czerwca 2005 r. wszczął na wniosek J. W. postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego o konstrukcji murowano- drewnianej wybudowanego na działce ew. nr 835 w W., stanowiącej własność G. i Z. S.

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] organ I instancji nałożył na Z. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce ew. nr 835 w miejscowości W., wykonanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, udzielonego przez Naczelnika Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 1989 r. znak: [...] – w terminie do dnia 31 lipca 2006 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że budynek zrealizowano niezgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, poprzez zbliżenie do granic działki ew. nr 836 na odległość 2,0 m (ściana murowana piwnicy, pełna) i odległość 3,07 m (ściana parteru i poddasza z otworami okiennymi i drzwiowymi) – co stanowi istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę.

Po rozpoznaniu odwołania B. B. i J. W. od powyższej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie wydał postanowienia o wstrzymaniu dalszego prowadzenia robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego, w aktach brak było projektu technicznego stanowiącego załącznik do decyzji z dnia [...] listopada 1989 r. znak: [...], ponadto mając na uwadze fakt, że na sąsiedniej działce ew. nr 836 znajduje się budynek mieszkalny murowany, którego odległość od budynku na działce ew. nr 835 wynosi od 4,00 do 5,07 m, nie dokonał analizy czy w sprawie spełnione są przesłanki ochrony przeciwpożarowej oraz czy nie istnieje potrzeba wydania decyzji nakazującej wykonanie zmian lub przeróbek, ponadto organ nie ustosunkował się do faktu, że w odległości 3,07 m od granicy z działką ew. nr 836 w poziomie parteru i poddasza wykonane są otwory okienne i drzwiowe.

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] nakazał J. W. rozbiórkę przybudówki o wymiarach zewnętrznych 8,28 m x 6,23 m, zlokalizowanej przy budynku na działce ew. nr 836, w odległości 2,0 m od granicy działki sąsiedniej nr ew. 835. Jednocześnie nałożył na J. W. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz uwzględniającego obowiązek wykonania rozbiórki opisanej powyżej przybudówki. Na wykonanie opisanych powyżej czynności wyznaczono termin do dnia 31 lipca 2006 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie ustalił nowy termin do dnia 31 października 2006 r.

Organ I instancji wyjaśnił również, że w dniu 28 września 2006 r. do organu wpłynęła opinia dotycząca oceny zgodności wymagań stawianych przez ochronę przeciwpożarową w zakresie lokalizacji budynku mieszkalnego na działce ew. nr 835, sporządzona przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. W opinii tej stwierdzono, że odległość 10 m, pomiędzy budynkiem na działce ew. nr 835, a budynkiem na działce ew. nr 836, jest warunkiem wystarczającym do spełnienia minimalnych odległości między w/w budynkami. Po wykonaniu przez J. W. nakazu rozbiórki przybudówki na działce ew. nr 836 odległość pomiędzy budynkami na działkach ew. nr 836 i 835 wynosić będzie 10,23 m i 11,30m, a zatem usytuowanie budynku mieszkalnego na działce ew. nr 835 nie będzie naruszać przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r.

Po rozpoznaniu odwołania B. B. i J. W. od decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, uznając, że organ I instancji nie dopełnił uregulowanego trybu postępowania zmierzającego do doprowadzenia wybudowanego obiektu do zgodności z prawem, w szczególności nie zastosował art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.).

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] organ I instancji nakazał Z. S. wstrzymać roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr 835 w miejscowości W., wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, udzielonym przez Naczelnika Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 1989 r., nr [...] oraz nałożył obowiązek zabezpieczenia terenu budowy i budynku przed dostępem osób postronnych.

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] organ I instancji nałożył na Z. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr 835 w miejscowości W., wykonanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, udzielonego przez Naczelnika Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 1989 r. nr [...].

Po rozpoznaniu odwołania B. B. i J. W. od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że opinia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia 26 września 2006 r. stwierdzająca, że lokalizacja budynków na działkach ew. nr 835 i 836 w odległości powyżej 10 m od siebie spełnia wymagania ochrony przeciwpożarowej, odnosi się do sytuacji, w której część budynku na działce ew. nr 836 (przybudówka) byłaby rozebrana. Tymczasem przed sądem administracyjnym toczyło się postępowanie wywołane skargą na decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] o nakazie rozbiórki tej przybudówki, a zatem obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego był w ocenie organu przedwczesny.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne do czasu zakończenia postępowania sądowego toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie w sprawie rozbiórki przybudówki dobudowanej do istniejącego budynku mieszkalnego na działce ew. nr 836 w W.

Po rozpoznaniu zażalenia B. B. i J. W. od powyższego postanowienia, organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie.

Zawiadomieniem z dnia 11 grudnia 2007 r. organ I instancji powiadomił strony postępowania, że postępowanie zostanie zakończone w terminie do 2 miesięcy od otrzymania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w sprawie rozbiórki przybudówki dobudowanej do istniejącego budynku mieszkalnego na działce ew. nr 836 w W.

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 801/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki przybudówki oraz nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu odwoławczego od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1196/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 699/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki przybudówki oraz nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Następnie zawiadomieniem z dnia 15 listopada 2011 r. organ I instancji powiadomił strony postępowania, że J. W. złożył do Wójta Gminy [...] wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczący rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego na działce ew. nr 836, zobowiązując się jednocześnie do przedłożenia do organu projektu architektoniczno- budowlanego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę udzielonym decyzją z dnia [...] kwietnia 1990 r. nr [...]. Organ stwierdził więc, że dostarczenie projektu architektoniczno- budowlanego może mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, dlatego też poinformował, że postępowanie zostanie zakończone w terminie 2 miesięcy od przedłożenia dokumentów.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] stycznia 2016 r. wydał decyzję nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego oraz udzieleniu B. B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce ew. nr 836 i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w budynku.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpoznaniu odwołania G. S. i Z. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego oraz udzieleniu B. B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce ew. nr 836 i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w budynku, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., o nr [...], uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. w całości i równocześnie nakazał B. B., P. W. i P. W. rozbiórkę części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce ew. nr 836.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1350/17 oddalił skargę na powyższą decyzję. Od wyroku została wniesiona skarga kasacyjna.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] organ I instancji umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego o konstrukcji murowano- drewnianej wybudowanego na działce ew. nr 835 w W., stanowiącej własność G. i Z. S.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że Naczelnik Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 1989 r., nr [...] udzielił Z. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zaś budynek został oddany do użytkowania 1992 r., a więc ten proces inwestycyjny został zakończony.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że budynek został usytuowany w stosunku do granicy działki ew. nr 836 z naruszeniem przepisów, t.j. w odległości 3,07 m z otworami okiennymi. Natomiast zarówno obecne przepisy jak i obowiązujące w dacie budowy (wydania pozwolenia) nie dopuszczały sytuowania budynku ścianą z otworami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki. Wobec powyższego organ I instancji rozpatrzył sprawę zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b.

Organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie było wymagane wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót, gdyż budowa budynku została zakończona w 1992 r. Następnie organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tj. zaniechania robót, gdyż roboty zostały zakończone. W ocenie organu brak jest podstaw do nakazania rozbiórki budynku, gdyż został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę. Brak jest też podstaw do nakazania rozbiórki jego części bądź doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, gdyż de facto oznaczałoby to rozbiórkę budynku. W ocenie organu brak było podstaw do wydania nakazu wykonania czynności czy robót w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Właściciel budynku zlikwidował otwory okienne zastępując je materiałem ściennym szklanym, wykonał impregnację ścian budynku od strony działki ew. nr 836 środkiem trudnopalnym, doprowadzając ją do stopnia nierozprzestrzeniającego ognia. Tym samym budynek ten nie stwarza już zagrożenia pożarowego dla sąsiedniej zabudowy, a zatem zdaniem organu nie ma podstaw do wydania decyzji merytorycznej.

Wobec powyższego organ I instancji uznał, że postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego na działce ew. nr 835 należało umorzyć.

B. B. i J. W. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. W jego uzasadnieniu zarzucili, że organ I instancji w wydanej przez siebie decyzji administracyjnej sankcjonuje naruszenie prawa, w związku z tym, że roboty zostały zakończone. Odwołujący się wskazali również, że budynek na działce ew. nr 835 należy określić jako drewniany, ponieważ zdecydowana większość konstrukcji została wykonana z drewna. Natomiast organ I instancji nie podał, jaki środek "trudno palny" został użyty do przeprowadzenia czynności zabezpieczających, przez kogo został dopuszczony do używania, jakie są jego walory, okres gwarancji. Ponadto zasadność zastosowania środka "trudno palnego" nie ma żadnego oparcia w materiale dowodowym, np. opinii rzeczoznawcy, który stwierdziłby, że budynek ten nie stwarza zagrożenia pożarowego dla sąsiedniej zabudowy.

Odwołujący się zarzucili ponadto, że organ I instancji bezzasadnie przesądził, że w odrębnym postępowaniu administracyjnym zostanie wydana decyzja o nakazie rozbiórki przybudówki budynku usytuowanego na działce ew. nr 836.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, że na działce ew. nr 835 w miejscowości W., stanowiącej własność G. i Z. S. usytuowany jest budynek mieszkalny konstrukcji drewnianej (parter, poddasze) oraz murowanej (piwnica). Podpiwniczenie budynku posiada wymiary zewnętrzne 8,85 m x 9,75 m (uskok od strony działki nr 836 i 838 o wymiarach 4,75 m x 1,00 m), ściany piwnic murowane z kamienia, posadowione na fundamentach betonowych. Na ścianach piwnicy wykonany jest strop typu "Kleina". Parter budynku i poddasze użytkowe zostały wykonane w konstrukcji drewnianej. Ściany zewnętrzne o grubości 14 cm wykonane są z bali drewnianych grubości 7 cm, ocieplone od wewnątrz wełną mineralną i obite deskami. Nad parterem wykonany jest strop drewniany belkowy. Budynek przykryty jest dachem o konstrukcji drewnianej, pokryty blachą trapezową. Na ścianach szczytowych od strony działek ew. nr 836, 834 oraz 830 wykonane są balkony drewniane na poziomie poddasza. Wymiary zewnętrzne parteru wynoszą 7,55 m x 7,20 m (uskok od strony działki ew. nr 836 i 830 o wymiarach 2,30 m x 1,35 m). Do budynku wykonany jest przyłącz wodny z gminnego wodociągu, oraz przyłącz energetyczny napowietrzny. Na działce ew. nr 835 wykonany jest stalowy osadnik ścieków o wymiarach 1,30 m x 3,0 m i głębokości 1,40 m. Osadnik posiada otwór do wypompowywania ścieków przykryty pokrywą stalową. Osadnik nie posiada odpływów, jest szczelny. Osadnik ścieków usytuowany jest w odległości 1,0 m od ogrodzenia z działką ew. nr 830 oraz w odległości 2,20 m od ogrodzenia z działką ew. nr 836. Budynek mieszkalny usytuowany jest w odległości 9,20 m od granicy działką ew. nr 834 oraz w odległości 8,60 m od granicy działki ew. nr 830. Odległość od ogrodzenia pomiędzy działkami ew. 835 i 836 do ściany piwnicy budynku wynosi 2,0 m (ściana pełna, bez otworów) oraz 3,07 m do ściany parteru i poddasza. W ścianie zewnętrznej parteru i poddasza od strony działki ew. nr 836 wykonane są otwory okienne oraz drzwi balkonowe.

Na sąsiedniej działce ew. nr 836 usytuowany jest murowany budynek mieszkalny. Odległość pomiędzy budynkiem usytuowanym na działce ew. nr 835 a budynkiem usytuowanym na działce ew. nr 836 wynosi 4,00 m i 5,07 m.

Zgodnie z oświadczeniem Z. S. budynek mieszkalny na działce ew. nr 835 w W. został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 1989 r. nr [...] w latach 1990- 92, a w 1992 r. został zgłoszony do użytkowania do Urzędu Gminy w [...]. Inwestor nie przedłożył oryginału projektu budowlanego na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, ani dokumentów potwierdzających zakończenie budowy i oddanie budynku do użytku.

Urząd Gminy [...] nie posiada dokumentów związanych z pozwoleniem na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, ani dokumentów potwierdzających zakończenie budowy i oddanie budynku do użytku. Przekazał natomiast uwierzytelnioną kopię ewidencji ruchu budowlanego z lat 1974-1989 dotyczącą wydanego pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 1989 r. o parametrach: pow. zabudowy - 73,5 m2, pow. całkowita – 218 m2, kubatura 663 m3, pow. użytkowa 86,5 m2, liczba mieszkań -1, liczba izb mieszkalnych - 5.

Z treści ww. decyzji wynika, że budynek mieszkalny miał być usytuowany w odległości 10 mb od drogi osiedlowej (obecny nr 830) oraz 5,48 m od działki ew. nr 1059/34 (obecny numer 834) usytuowanej po stronie zachodniej. Z planu zagospodarowania działki stanowiącego załącznik nr 1 do decyzji nr [...] wynika, że budynek mieszkalny miał być usytuowany także w odległości 5,00 m od strony wschodniej tj. od strony działki ew. nr 836.

Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy stwierdził, że podczas realizacji inwestycji odstąpiono od warunków udzielonego pozwolenia - zmieniono lokalizację budynku poprzez zbliżenie budynku do granicy działki ew. nr 836 na odległość 2,0 m (ściana murowana piwnicy - pełna) i odległość 3,07 m (ściana parteru i poddasza z otworami okiennymi i drzwiowymi) co stanowi istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę w zakresie określonym przez art. 36a ust. 5 pkt 1 u.p.b. tj. dotyczącym zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 12 ust. 1 obowiązującego w dacie budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki - budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być usytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Z kolei § 12 ust. 2 stanowi, że przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu z tym, że odległość między budynkiem istniejącym, a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8,00 m. Organ wyjaśnił, że z powyższych przepisów wynika, iż najmniejsza odległość między budynkami, ze względu na potrzebę zapewnienia ochrony przeciwpożarowej powinna wynosić 10 m.

Zgodnie natomiast z § 12 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Z ww. rozporządzenia wynika, że odległość między budynkami drewnianym i murowanym z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe nie może być mniejsza niż 12 m.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy stwierdził, że usytuowanie przedmiotowego budynku w ww. odległościach od granicy działki ew. nr 835 z działką ew. nr 836 stanowi także o tym, że przedmiotowy budynek został wykonany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy i przepisami obecnie obowiązującymi dot. usytuowania budynku w stosunku do granic działki oraz w stosunku do budynku na sąsiedniej działce. A zatem w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. tj. prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 36a ust. 1 u.p.b., wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że w sytuacji braku decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (co ma miejsce w niniejszym przypadku) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi naruszenie prawa. Dlatego, w rozpatrywanym przypadku organ I instancji działając zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. wydał postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, a następnie winien wydać w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 decyzję nakładającą na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Organ odwoławczy wskazał, że w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], wydane w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., wstrzymujące roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr 835 w miejscowości W., wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę udzielonym przez Naczelnika Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 1989 r. nr [...].

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Projekt budowlany zamienny powinien zostać tak sporządzony, aby uwzględniał zmiany, jakie należy wprowadzić, aby obiekt był w stanie zgodnym z prawem zwłaszcza w zakresie przepisów przeciwpożarowych.

Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy budynek został usytuowany w zbliżeniu do granicy z działką ew. nr 836, a parter i poddasze przedmiotowego budynku wykonane są w konstrukcji drewnianej. Opinia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia 26 września 2006 r., która zalega w aktach, stwierdzająca, że lokalizacja budynków na działkach ew. nr 835 i 836 w W. w odległości powyżej 10 m względem siebie spełnia wymagania ochrony przeciwpożarowej w tym zakresie, odnosi się do sytuacji, w której część budynku - przybudówka na działce sąsiedniej byłaby rozebrana. Opinia ta oparta jest jednak na nieobowiązujących przepisach rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Zatem w ocenie organu odwoławczego opinia ta nie może być brana pod uwagę.

Organ odwoławczy wskazał, że na działce sąsiedniej nr ew. 836 stanowiącej własność B. B., P. W. i P. W., usytuowany jest budynek mieszkalny. Sprawa tego budynku prowadzona była w odrębnym postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego (m. in. od strony działki ew. nr 835), która jest ostateczna i podlega wykonaniu, ale obecnie toczy się w tej sprawie postępowanie sądowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej B. B. Do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatrzył skargi.

Organ odwoławczy wskazał również, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, iż właściciel budynku zlikwidował otwory okienne zastępując je materiałem ściennym szklanym, natomiast z akt sprawy nie wynika przytoczona okoliczność.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie prowadzone w sprawie istotnego odstąpienia od warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach winno doprowadzić obiekt do przepisów prawa obecnie obowiązujących. Natomiast organ I instancji zaskarżoną decyzją umorzył w całości postępowanie administracyjne w oparciu o art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). Tymczasem postępowanie administracyjne może zostać umorzone w całości lub w części jako bezprzedmiotowe w trybie art. 105 § 1 k.p.a., wówczas gdy organ w sposób oczywisty stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jeśli jednak istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej - jak w niniejszym przypadku, organ I instancji nie może uznać postępowania za bezprzedmiotowe. W omawianym przypadku, zdaniem organu odwoławczego, umorzenie postępowania jest nieuzasadnione. W sytuacji, gdy nastąpiło w sposób istotny odstąpienie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz od przepisów, a organ powiatowy wydał postanowienie w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., to organ I instancji winien nadłożyć na inwestora, w drodze decyzji, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem, określając jednocześnie termin ich wykonania.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ może nałożyć obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem) - tak w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych, jak i do budowy już zakończonej.

Dlatego też organ odwoławczy stwierdził, iż w świetle powyższych wyjaśnień, w rozpatrywanym przypadku nie mógł wydać innej decyzji niż z wykorzystaniem art. 138 § 2 k.p.a., tj. decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponieważ zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym w sytuacji gdy organ I instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić takiej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, gdyż tak wydana decyzja naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle powyższego zaskarżona decyzja podlega uchyleniu w całości, a sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia.

Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że odpowiedź na zarzuty znajduje się w uzasadnieniu niniejszej decyzji.

W ustawowym terminie G. i Z. S. (skarżący) wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący zakwestionowali postanowienie o wstrzymaniu robót, które ich zdaniem nie ma prawa być w obrocie prawnym, albowiem roboty zostały zakończone w 1992 r., a ponadto postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 u.p.b.

Dalej skarżący podali, że budynek został zgłoszony do użytkowania w Urzędzie Gminy [...]. Do przedłożonych wówczas dokumentów, świadczących o użytkowaniu i potwierdzających zakończenie budowy, dołączyli kserokopię decyzji o naliczonym podatku od nieruchomości za 1993 r. Skarżący podali też, że G. S. od dawna jest zameldowana na stałe w przedmiotowym budynku.

Skarżący wskazali również, że w czasie zakończenia budowy na sąsiednich działkach nie było żadnych zabudowań. Na potwierdzenie tej okoliczności dołączyli 3 zdjęcia z zimy 1991 r. W związku z powyższym skarżący powołali się na art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech, i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Skarżący nadmienili, że ich działka została zakupiona od A. W. - brata J. W., byłego właściciela działki ew. nr 836. Obydwaj bracia w bardzo dużym stopniu pomagali im przy budowie domu, pożyczając sprzęt, załatwiając pracowników, dowożąc materiały budowlane oraz wodę ( w beczce będącej własnością J. W.), a także służąc radą i doświadczeniem. J. W. miał wgląd w toczącą się budowę i znał powód przesunięcia fundamentów. Skarżący wyjaśnili, że przybliżenie budynku do granicy z działką ew. nr 836 nastąpiło z przyczyn technicznych. Podczas kopania fundamentów natrafiono na silnie bijące źródło wody uniemożliwiające zalanie fundamentów. Skarżący zmuszeni byli wykonać odwodnienie i studnię z kręgów betonowych - co funkcjonuje do dnia dzisiejszego. Zmiana ta została zgłoszona w Urzędzie Gminy i nastąpiła za zgodą J. W., na dowód czego przedłożyli kserokopię oświadczenia.

Dalej skarżący podali, że w 2011 r., a więc 19 lat po zasiedleniu budynku złożyli w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenie wykonania remontowych robót budowlanych, które zostało przyjęte bez sprzeciwu. Rodzaj zgłoszonych prac wskazywał na to, że nie stanowiły one kontynuacji budowy, lecz związane były z koniecznością odnowienia zużytych substancji, napraw i konserwacji. W trakcie remontu, podczas wymiany stolarki okiennej, z własnej inicjatywy skarżący zabudowali pustakami szklanymi otwory okienne od strony działki ew. nr 836.

Skarżący podnieśli, że pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia nr [...] została wydana przez Naczelnika Gminy [...] w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i wszelkie zmiany tego projektu i pozwolenia powinny być rozpatrywane w kontekście przepisów w tym czasie obowiązujących, tym bardziej, że budowa została zakończona, a wymagane przepisami prawa dokumenty zostały złożone w Urzędzie Gminy (łącznie z rysunkami z naniesionymi zmianami). Zdaniem skarżących, usytuowanie ich budynku w świetle przepisów obowiązujących w trakcie jego wznoszenia było zgodne z wytycznymi wynikającymi z MPZP.

Skarżący wskazali, że organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] przyznał, że obiekt był realizowany w okresie kiedy obowiązywało Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. W związku z powyższym, należy się odnieść do lokalizacji budynku i wymaganych odległości. Ściana murowana z kamienia znajdująca się w odległości 2,00 m od ogrodzenia nie jest ścianą wykonaną z materiału rozprzestrzeniającą ogień. Ściana o konstrukcji murowano- drewnianej, znajdująca się w odległości 3,07 m od ogrodzenia na granicy działki ew. 836, została zabezpieczona środkiem FOBOS M-4, który to środek jest dopuszczony do zastosowania w budownictwie i posiada wymagane przepisami zezwolenia i aprobaty. Zabezpieczenia te zostały wykonane nie tylko ze względu na przybliżenie budynku do granicy działki, ale również ze względu na bezpieczeństwo własne i mienia. Skarżący przedłożyli kserokopię pisma o przesłaniu atestu do organu I instancji.

Skarżący poinformowali, że stosownie do sugestii organu odwoławczego w 2006 r. zlecili opracowanie opinii przez Rzeczoznawcę ds. Zabezpieczeń Przeciwpożarowych odnośnie zgodności wymagań stawianych przez ochronę przeciwpożarową w zakresie lokalizacji budynku mieszkalnego na działce ew. nr 835. W opinii biegły stwierdził, że wykonane zabezpieczenie oraz izolacja z wełny mineralnej nadaje konstrukcji cechę niezapalności, co odpowiada również nierozprzestrzenianiu ognia. Odległość do budynku na istniejącej działce o nr ew. 836 wynosi 10,23 m oraz 11,30 m, co w analizowanym przypadku jest zgodne z warunkami określającymi minimalną odległość (ustaloną zgodnie z § 14 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r.) między rozpatrywanymi obiektami. Ponadto biegły wykazał, że znajdujące się w ścianie otwory okienne wynoszą poniżej 35% przeszklenia (tj. poniżej warunku nakładającego obowiązek zwiększenia odległości o 50% od wymaganej - zgodnie z § 18 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r.). Skarżący wskazali, że pomimo pozytywnej opinii, zdecydowali się zabudować otwory okienne materiałem niepalnym (pustakiem szklanym).

Zdaniem skarżących, wskazana w decyzji organu odwoławczego odległość między budynkami drewnianymi i murowanymi, która nie powinna być mniejsza jak 12,00 m dotyczy zapewne budynku na działce sąsiedniej, gdyż budowa ich budynku została zakończona w 1992 r., a odległość pomiędzy budynkami była zachowana i dostosowana do ówcześnie obowiązujących przepisów, natomiast budynek na działce ew. nr 836 nie został do tej pory oddany do użytku.

Skarżący podnieśli również, że w 1999 r prowadzono w W. prace związane ze zmianą przebiegu linii telefonicznej. Na mapce związanej z tymi pracami zaznaczone są budynki na działkach ew. nr 835 i 836, zaś odległości między budynkami były zgodne z przepisami. Zdaniem skarżących, po dokonanej przez J. W. i B. B. samowoli budowlanej w 2005 r. odległość została radykalnie zmniejszona.

Zdaniem skarżących, ich budynek został wybudowany i oddany do użytku 27 lat temu i od tamtego czasu konstrukcja ani jego parametry nie uległy zmianie. Nadzór budowlany nakazał rozbiórkę samowoli budowlanej na działce ew. nr 836 i jest to decyzja ostateczna. Budynek na działce ew. nr 836 nie został oddany do użytku i według właścicieli jest w stałej budowie. Jeżeli więc należy dostosować odległość do obecnych przepisów, w ocenie skarżących powinno to dotyczyć budynku będącego nadal w budowie.

Skarżący wskazali również, że w kwestii odległości ich budynku od granicy, organ używa określeń "odległość od ogrodzenia" i "odległość od granicy" zamiennie, podając tę samą wartość. Tymczasem ogrodzenie całej działki zostało wykonane przez skarżących i znajduje się na ich działce. Odległość od ogrodzenia oraz odległość od granicy to są dwie różne odległości.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 2a w zw. z art. 64a p.p.s.a. sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego z dnia [...] maju 2019 r. nr [...] o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2019 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak np. NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. może być uznane za uzasadnione. Nie są zatem wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek oraz wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Należy również przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę.

Odnosząc powyższe uwagi do ustaleń i uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, należy stwierdzić, że organ ten naruszył w sposób bezpośredni i oczywisty przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.

Po pierwsze, skarżony organ nie uwzględnił długotrwałości spornego postępowania, kolejnych prób uzupełniania materiału dowodowego oraz faktu, że organ I instancji, który – w ocenie organu odwoławczego po raz kolejny wadliwe przeprowadził postępowanie – pozostawał i nadal pozostaje w relacji podrzędności ustrojowej, która daje możliwości wpływania organowi przełożonemu na sposób i jakość działań organu podporządkowanego.

Po drugie, co wymaga szczególnego zaakcentowania i zdecydowanie negatywnej oceny, organ odwoławczy w toku trwającego ponad 14 lat postępowania nie podjął żadnych skutecznych środków dyscyplinujących względem organu pierwszej instancji (piastuna jego kompetencji oraz osób jemu podporządkowanych), pomimo iż ten ostatni organ po uchyleniu w dniu [...] września 2007 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania (k. 63 akt sprawy organu I instancji) w sposób bezprawny wstrzymał tok postępowania, zawiadamiając strony pismem z dnia 27 lutego 2019 r. (po prawie 12 latach od momentu aktualizacji obowiązku dalszego prowadzenia postępowania) o zamiarze wydania decyzji i zakończeniu postępowania. Brak stosownej reakcji dyscyplinującej organu odwoławczego stanowi poważne naruszenie obowiązków nadzorczych [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które może być podstawą – także w przyszłości – wydania przez Sąd na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a. postanowienia sygnalizacyjnego skierowanego do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego celem przeprowadzenia czynności kontrolnych w [...] Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] oraz wyciągnięcia konsekwencji służbowych lub dyscyplinarnych względem wszystkich podmiotów zatrudnionych w organie nadzorczym (nie wyłączając piastuna kompetencji organu), które przez swoje zaniechania dopuściły do powstania oraz trwania rażąco nielegalnego stanu bezczynności. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy powinien mieć na względzie, że uwzględniając sprzeciw na decyzję kasatoryjną sąd administracyjny może z urzędu albo na wniosek strony orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Po trzecie, organ korzystał już trzykrotnie w toku postępowania z kompetencji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a., co dawało mu możliwość sformułowania na tyle szerokich i pełnych wytycznych proceduralnych lub interpretacyjnych, że określone lub dalsze braki dowodowe mogły zostać usunięte przez organ I instancji w taki sposób, aby organ odwoławczy mógł wykonać merytoryczne kompetencje orzecznicze.

Po czwarte, wadliwe jest stanowisko organu odwoławczego, że umorzenie postępowania przez organ I instancji eliminuje bezwzględnie możliwość orzekania reformatoryjnego organu odwoławczego. Nie tylko bowiem postępowanie od samego początku toczy się na podstawie tożsamej regulacji materialnoprawnej, lecz także organ I instancji poczynił na tyle obszerne i szczegółowe ustalenia faktyczne, że istnieje możliwość ich ostatecznej kwalifikacji prawnej oraz – po ewentualnym dokonaniu uzupełniających ustaleń co do konieczności modyfikacji treści obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. – orzeczenia co do istoty sprawy.

Po piąte, organ odwoławczy pominął, że postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b., zostało już w przedmiotowej sprawie wydane i ciągle obowiązuje, a więc nie ma przeszkody do zastosowania przez organ odwoławczy art. 51 ust. 1 u.p.b.

Po szóste, jeśli sprawa legalności budynku na działce sąsiedniej nr ew. 836 ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy i organ wykaże, że nie jest możliwe rozstrzygnięcie tej ostatniej sprawy bez prawomocnej oceny NSA co do legalności decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części tego budynku, to nie ma przeszkód, aby zawiesić postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia wstępnego. Trzeba jednak zauważyć, że organ odwoławczy powołując się na przesłankę z art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. stanąłby w obliczu rażącej niekonsekwencji związanej z całkowitym zaprzeczeniem swojemu stanowisku, które zostało wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 20107 r. (k. 63 akt organu I instancji) o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2007 r. o zawieszeniu postępowania.

Po siódme, również opinia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia 26 września 2006 r. może zostać poddana aktualizacji w postępowaniu odwoławczym. W związku z tym okoliczność ta nie może stanowić podstawy do wydania orzeczenia kasatoryjnego przez organ odwoławczy.

W związku z powyższym należy uznać, że – w okolicznościach niniejszej sprawy oraz wobec rażącej długotrwałości postępowania – organ odwoławczy ma obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji (punkt pierwszy wyroku).

W punkcie drugim wyroku orzeczono zgodnie z art. 200, 205 § 1 w zw. z art. 64 b § 1 p.p.s.a. o zasądzeniu od skarżonego organu solidarnie na rzecz stron skarżących kwoty wpisu od sprzeciwu (100 złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.