Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 341/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2 art. 8 ust. 2 art. 27 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 633/12 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu udziału we wspólnocie gruntowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 341/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 633/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...] lipca 2012 r., w przedmiocie odmowy zwrotu udziału we wspólnocie gruntowej.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] czerwca 2012 r. Starosta Powiatowy w H., w oparciu o treść art. 28 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.), odmówił J.S. zwrotu udziału we wspólnocie gruntowej wsi N.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, decyzją z [...] lipca 2012 r. uchyliło decyzję Starosty H. w całości i umorzyło postępowanie.

Organ odwoławczy ustalił, że wnioskiem z [...] grudnia 2011 r. J.S., jako spadkobierca dziadka T. S., wystąpił do Wojewody Podlaskiego o zwrot udziału we wspólnocie gruntowej wsi N., gmina N., zgodnie z ustawą z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, jako przejętego na rzecz Skarbu Państwa bez żadnych podstaw prawnych.

Wojewoda Podlaski przekazał wniosek J.S. według właściwości Staroście H. jako organowi właściwemu do załatwienia sprawy.

Starosta H. po rozpatrzeniu wniosku J. S. w przedmiocie zwrotu udziału we wspólnocie gruntowej wsi N. pismem z [...] stycznia 2012 r. poinformował wnioskodawcę, że brak jest podstawy prawnej do zwrotu udziału.

J.S. odwołał się od tego pisma do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku podnosząc, że w postanowieniu Sądu Powiatowego w B.P. z [...] czerwca 1971 r. (sygn. akt [...]) o przejęciu gospodarstwa rolnego należącego do T.S. na rzecz Skarbu Państwa brak jest postanowień dotyczących przejęcia udziału we wspólnocie gruntowej. W związku z powyższym zwraca się z prośbą o spowodowanie zwrotu udziału o areale 4,8 ha należącego do dziadka T.S., którego jest spadkobiercą, bowiem istniejące prawo za tym przemawia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku postanowieniem z [...] marca 2012 r., traktując pismo Starosty H. jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę od ponownego rozpatrzenia Staroście H.

W toku postępowania J. S. przedłożył postanowienie Sądu Rejonowego w B. P. z [...] października 2011 r. (sygn. akt [...]) oraz z [...] sierpnia 2011 r. (sygn. akt I [...]) potwierdzające, że dziedziczy on spadek po T.S.

Pismem z [...] marca 2012 r. wnioskodawca sprecyzował swoje żądanie w ten sposób, że domagał się zwrotu udziału we wspólnocie gruntowej na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, gdyż udział ten nie został przejęty na rzecz Skarbu Państwa.

Starosta H. po rozpatrzeniu sprawy stwierdził, że żądanie nie jest zasadne. Wywiódł to z ustaleń, że postanowieniem Sądu Powiatowego w B. P. z dnia [...] czerwca 1971 r. (sygn. akt [...]) została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na pokrycie należności scalonych w kwocie 77045 złotych, nieruchomość rolna stanowiąca własność T. S. s. J. zamieszkałego we wsi N., położona we wsi N., o powierzchni 13, 039 ha, oznaczona numerami działek: [(...)...(...)]. Z gospodarstwem rolnym związany był udział we wspólnocie gruntowej wsi N. o powierzchni 308/329 ha, należący do S. T. s. J., ustalony decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] lipca 1964 r. wynoszący 458421/64115010.

Zgodnie z postanowieniem Sądu została wprowadzona zmiana w operacie ewidencji gruntów wsi N. Przedmiotowe gospodarstwo rolne oraz udział we wspólnocie gruntowej wsi N. zostało zapisane jako własność Skarbu Państwa – Państwowego Fundusz Ziemi. Przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolne stanowiły część jego gospodarstwa T. S., które było zapisane w rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym szczegółowym, sporządzonym w 1970 r. przez geodetę Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń rolnych w H. pod numerem [...]. Po przejęciu gospodarstwa przez Skarb Państwa T. S. pozostały 2 działki zabudowane o numerach: [...] o powierzchni 0,038 ha, [...] o powierzchni 0,044 ha – udział 1/3 (co daje powierzchnię 0,0146 ha) oraz działka rolna nr [...] o powierzchni 0,098 ha; – udział 6/83 (co daje powierzchnię 0,0146 ha) a także działka rolna nr [...] o powierzchni 0,098 ha – udział 6/83 (co daje powierzchnię 0,0071 ha). Ponadto pozostała działka rolna położona w obrębie [...], gmina N. o powierzchni 0, 09 ha. Sumując powierzchnie pozostawionych działek, zapisanych jako użytki rolne, S. T. zostało 0,0971 ha użytków rolnych. Działka nr [...] i nr [...] w rejestrze oznaczona była jako teren zabudowany. Z postanowienia Sądu z [...] czerwca 1971 r. (sygn. akt [...]) wprost nie wynika, że przedmiotem przejęcia na rzecz Skarbu Państwa był udział we wspólnocie gruntowej, przysługujący T.S. Mając jednak na względzie zapis art. 28 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz okoliczność, że w wyniku przejęcia gospodarstwa zbywca gospodarstwa pozostawił sobie grunty oznaczone w ewidencji jako zabudowane i użytki rolne o powierzchni 0,0972 ha należało przyjąć, że z chwilą przejęcia na rzecz Skarbu Państwa części gospodarstwa rolnego T. S., nastąpiło również przejęcie jego udziału we wspólnocie gruntowej. Zgodnie z przepisem art. 27 i 28 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, skoro T.S. pozostał obszar użytków rolnych mniejszy niż 0,1 ha, Skarb Państwa stał się właścicielem jego udziału we wspólnocie gruntowej.

Nadto ustalono, że wspólnota gruntowa wsi N. w 1989 r. została objęta scaleniem i podzielona pośród uprawnionych, wskutek czego nie istnieje. Projekt scalenia został zatwierdzony decyzją Naczelnika Gminy N. z [...] grudnia 1989 r..

W odwołaniu od decyzji Starosty H. J. S. stwierdził, że w rzeczywistości areał gruntów jaki pozostał T.S. po przejęciu części gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa wynosił 0,291 ha i został błędnie obliczony przez organ I instancji. Nadto zakwestionował stanowisko Starosty twierdzącego, że udział we wspólnocie przejął Skarb Państwa, skoro nie wynika to z postanowienia Sądu Rejonowego w B.P. z [...] czerwca 1971 r..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie. Kolegium zgodziło się z zarzutem odwołania, że postanowienie Sądu Rejonowego w B. P. z dnia [...] czerwca 1971 r. ([...]) nie przeniosło na rzecz Skarbu Państwa udziału T.S. we wspólnocie gruntowej, ponieważ udział nie został tam wymieniony. Natomiast wspólnota gruntowa wsi N. została objęta scaleniem w 1989 r. i w chwili obecnej fizycznie nie istnieje.

W ocenie Kolegium w rozpoznawanej sprawie faktycznie mamy do czynienia ze sporem o prawo własności do udziału 458421/6411501 we wspólnocie gruntowej wsi N., którego rozstrzygnięcie przekracza ramy wyznaczone ustawą o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a wymaga wyjaśnienia w procesie cywilnym. Dopiero jego wynik może stanowić podstawę do ustalenia, w jakim faktycznie zakresie nastąpiło przejęcie na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego T. S. postanowieniem Sądu z [...] czerwca 1971 r. sygn., akt [...], w szczególności czy obejmowało ono sporny udział we wspólnocie. Wydany w postępowaniu cywilnym prawomocny wyrok będzie mógł bowiem stanowić podstawę do wprowadzenia odpowiednich zmian w ewidencji gruntów.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku J. S. wskazał na nieprawidłowe ustalenia organów obydwu instancji co do areału gospodarstwa rolnego T. S. Załączając nakaz płatniczy z 1971 r., gdzie wymieniona jest powierzchnia gospodarstwa – 13, 33 ha skarżący wywodził, że po przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o pow. 13, 029 ha, jego dziadkowi pozostało 0, 291 ha, a także udział we wspólnocie gruntowej o pow. 4,8 ha. W konsekwencji udział we wspólnocie gruntowej powinien zostać zwrócony, skoro bezprawnie włączono go do gruntów Skarbu Państwa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję WSA w Białymstoku stwierdził, że brak było podstaw do jej podważenia.

Wnioskodawca domagał się zwrotu udziału we wspólnocie gruntowej wsi N. w sytuacji, gdy wspólnota już nie istnieje od 1989 r. Już ta okoliczność zdaniem Sądu I instancji przemawiała za bezprzedmiotowością postępowania.

Z analizy akt "Wspólnoty gruntowej wsi N. 1963 – 1976" (przeprowadzonej przez Sąd – notatka urzędowa k. 35) wynika, że ostatnim dokumentem ujawniającym T. S. s. J., jako udziałowca wspólnoty gruntowej wsi N. jest decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w H. z [...] lipca 1964 r., ustalająca wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, gdzie wyżej wymieniony widnieje pod pozycją [...], z udziałem 458421/64115010. Od tego czasu minęło 48 lat i nastąpiło wiele zdarzeń prawnych.

Udział we wspólnocie gruntowej był ściśle związany z posiadaniem gruntów rolnych, co wynikało min. z art. 5 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz. 169 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art.5 ust. 2 tej ustawy, fizyczny podział gruntów wspólnoty mógł nastąpić wyłącznie w razie objęcia jej gruntów scaleniem.

W sprawie niniejszej, zanim nastąpił podział gruntów wspólnoty wsi N. w wyniku decyzji Naczelnika Gminy N. z [...] grudnia 1989 r. o scaleniu (k. 36-45 akt sądowych), zaistniało zdarzenie prawne w postaci przyjęcia na własność Państwa części nieruchomości rolnych T. S. Postanowienie Sądu Powiatowego w B.P. z [...] czerwca 1971 r. (Ns [...]) nie stanowi o tym, że wraz z powierzchnią nieruchomości o areale 13, 039 ha Skarb Państwa stał się też właścicielem udziału we wspólnocie gruntowej. Pomimo tego, jak wynika z ustaleń organu I instancji, udział T. S. we wspólnocie gruntowej został zapisany w ewidencji gruntów jako własność Skarbu Państwa.

Ustalenie, czy sporny udział we wspólnocie gruntowej mógł stać się własnością Skarbu Państwa w konkretnym stanie faktycznym z mocy samego prawa (art. 27, 28 ustawy) nie należy natomiast do kompetencji organów administracji. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku twierdząc, że spór dotyczy ustalenia prawa własności do udziału w byłej wspólnocie gruntowej wsi N., bądź własności konkretnego areału, wynikającego z podziału gruntów wspólnoty.

Uznał Sąd I instancji, że żądanie skarżącego dotyczące zwrotu udziału we wspólnocie gruntowej nie mogło zostać uwzględnione. Nie istnieje bowiem wspólnota gruntowa, a więc nie może istnieć jej udział, skoro w wyniku decyzji scaleniowej wszystkie jej grunty zostały fizycznie rozdzielone.

Zgodnie z art. 138 ust. 2 k.p.a. organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji i umarza postępowanie wówczas, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie brak jest natomiast przedmiotu postępowania, a także podstawy prawnej zwrotu nieruchomości wynikającej (jak twierdzi skarżący) z ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.S., wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zarzucił naruszenie przepisów postępowania w postaci uchybienia regulacji art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez niewłaściwe przyjęcie przez WSA ustaleń faktycznych, poczynionych przez organy za własne, pomimo błędów postępowania, jakich dopuściły się organy przy ustalaniu stanu faktycznego oraz powielenie podstaw prawnych, na które powoływały się organy i w związku z tym oddalenie skargi, a także sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób pobieżny, nie wyjaśniający należycie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy w toku postępowania przepisów art. 8, art. 9 i art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., których naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, a polegało na wskazanych w trakcie postępowania działaniach i zaniechaniach organu, w szczególności poprzez:

- brak rzetelnej rekonstrukcji stanu faktycznego, a w szczególności zaniechanie ustalenia, ile faktycznie gruntów pozostało w posiadaniu spadkodawcy skarżącego po przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów gospodarstwa rolnego na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w B. P. z dnia [...] czerwca 1971 r. sygn. [...];

- zaniechanie ustalenia, czy Skarb Państwa w dacie wydania postanowienia Sądu Powiatowego w B.P. był podmiotem uprawnionym do nabycia udziału we wspólnocie gruntowej na podstawie przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych;

- prowadzenie postępowania w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów państwa poprzez zbyt dosłowne potraktowanie żądania skarżącego (który jako osoba nieposiadająca wystarczającej wiedzy z zakresu prawa, nie był w stanie właściwie sformułować przedmiotu żądania) oraz nieudzielenie skarżącemu koniecznych wyjaśnień i wskazówek celem poprawnego sformułowania przez niego żądania, co doprowadziło organy do konkluzji, że skarżący żąda zwrotu udziału w formie fizycznej, podczas gdy zamierzeniem skarżącego było otrzymanie ekwiwalentu udziału we wspólnocie gruntowej w jakiejkolwiek formie, ze względu na pominięcie w postępowaniu scaleniowym, przeprowadzanym w 1989 r. jego spadkodawcy oraz wzruszenie postępowania scaleniowego;

- brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów, poprzez nie wzięcie pod uwagę twierdzeń skarżącego przedstawianych przed organami, między innymi w kwestii powierzchni gruntów pozostałych we władaniu spadkodawcy skarżącego, w tym pominięcie dowodów w postaci nakazów płatniczych;

- brak rozważenia, czy żądanie skarżącego zmierza do wzruszenia aktów administracji publicznej, podjętych w toku powstępowania scaleniowego w 1989 r. (w szczególności wznowienia tego postępowania) mimo, że w swoich pismach skarżący niejednokrotnie podważał działania organów w tym zakresie, przede wszystkim projekt scalenia i decyzję o jego zatwierdzeniu, a tym samym zaniechanie podjęcia przez organy wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a polegało na:

- braku merytorycznego rozpoznania sprawy i uznaniu, że spór w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia prawa własności do udziału we wspólnocie gruntowej i tym samym nie należy do kompetencji organów administracji, lecz powinien być rozpatrywany w postępowaniu cywilnym, a tym samym przyjęcie przez WSA, że SKO trafnie uchyliło decyzję Starosty H. i umorzyło postępowanie przed organem I instancji, podczas gdy w niniejszej sprawie nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, ani o braku kompetencji organów administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy;

- uznaniu, że brak istnienia wspólnoty stanowi przeszkodę w prowadzeniu postępowania administracyjnego zmierzającego do weryfikacji prawidłowości decyzji zatwierdzającej projekt scalenia z [...] grudnia 1989 r., w której spadkodawca skarżącego nie został uznany za osobę uprawnioną do udziału, podczas gdy nie stanowi to przeszkody w zbadaniu przez organ, czy w postępowaniu scaleniowym w 1989 r. działania podejmowane przez organy były zgodne z prawem;

- przyjęciu przez organy, że nie należy do ich kompetencji ocena, czy na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego z dnia [...] czerwca 1971 r. nastąpiło skuteczne przejęcie udziału we wspólnocie gruntowej gminy N. przez Skarb Państwa i czy na tej podstawie spadkodawca skarżącego mógł zostać wyłączony z postępowania scaleniowego w 1989 r. w sytuacji, gdy oczywistym jest, że badanie legalności działań organów administracji publicznej nie należy do sądów cywilnych, ale do organów administracji publicznej.

Naruszenia prawa materialnego upatrywał skarżący kasacyjnie w uchybieniu:

- art. 45 Konstytucji RP - poprzez pozbawienie skarżącego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd i uznanie przez WSA w Białymstoku, że spór w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia prawa własności do udziału we wspólnocie gruntowej i tym samym nie należy do kompetencji organów administracji, lecz powinien być rozpatrywany w postępowaniu cywilnym w sytuacji, gdy takie stanowisko organów jest błędne i nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym niniejszej sprawy;

- art. 64 Konstytucji RP - poprzez naruszenie prawa własności skarżącego do gruntu, wydzielonego podczas postępowania scaleniowego w 1989 r. i nie uwzględnienie jego żądania w niniejszym postępowaniu, a właściwie nie rozpoznanie tego żądania w sposób merytoryczny, podczas gdy istnieją przesłanki do zbadania przez organy administracji publicznej, czy działania podejmowane przez organy w kwestii zmian w ewidencji gruntów oraz w toku postępowania scaleniowego w latach 1989-1990 były zgodne z prawem i czy nie pozbawiły skarżącego prawa do udziału w tym postępowaniu;

- art. 5 ust. 2, art. 8 ust 2, art. 27 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez ich niezastosowanie, mimo że w niniejszej sprawie organy winny były ustalić, czy Skarb Państwa mógł nabyć udział spadkodawcy skarżącego we wspólnocie gruntowej wsi N., a także czy w postępowaniu scaleniowym prowadzonym w 1989 r. zasadnie wykluczono spadkodawcę skarżącego z grona osób uprawnionych i pozbawiono prawa do ekwiwalentu udziału we wspólnocie, w tym - czy zgodnie z obowiązującymi przepisami dokonano zmiany w wykazie osób uprawnionych we wspólnocie poprzez skreślenie nazwiska spadkodawcy skarżącego i wpisanie Państwowego Funduszu Ziemi jako uprawnionego.

Uzasadniając zarzuty skargi wskazano, że działania J. S. zmierzały do wzruszenia czynności, podjętych w toku postępowań administracyjnych, przede wszystkim postępowania scaleniowego gruntów wspólnoty gruntowej wsi N. prowadzonego w latach 1989-1990, ale także ustalenia, na jakiej podstawie organy administracji dokonały zmian w wykazie osób uprawnionych, zatwierdzonym decyzją PRN w H. z [...] lipca 1964 r.. Na tym wykazie pod pozycją [...] wpisane było imię i nazwisko dziadka skarżącego – T. S. wraz z informacją o przysługującym mu areale gruntu i udziale we wspólnocie, które na podstawie odręcznej notatki nieznanej osoby zostało przekreślone. W to miejsce wpisano Państwowy Fundusz Ziemi. Skarżący próbował dociec, na jakiej podstawie organy, dokonały tej zmiany, pozbawiając T. S. i jego spadkodawców udziału we wspólnocie gruntowej wsi N., a także dokonując zmian w operacie ewidencji gruntów. Treść żądania skarżącego, być może nieprofesjonalnie sformułowana, nakierowana była na zbadanie legalności działań organów. WSA błędnie przyjęło, że takie żądanie powinno być rozpatrywane przez sąd cywilny, co nie znajduje uzasadnienia ani w stanie faktycznym niniejszej sprawy, ani w obowiązujących przepisach.

W przekonaniu skarżącego kasacyjnie merytoryczne rozpoznanie sprawy winno doprowadzić do zastosowania przede wszystkim przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, choć nie jest wykluczone, że w toku rozpoznawania sprawy zaistniałaby potrzeba zastosowania innych przepisów, takich jak przepisy o scalaniu gruntów, czy też dotyczących zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Jeśli zatem Sąd uznał, że żądanie skarżącego nie mogło zostać oparte na przepisach ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, to powinien był również ocenić, czy nie znajduje ono umocowania w innym akcie prawnym. Błędnie również Sąd I instancji wskazuje w uzasadnieniu, że skarżący żądał "zwrotu nieruchomości". Wydaje się bowiem, że gdyby Sąd ten właściwie zinterpretował i zakwalifikował żądanie skarżącego jako zmierzające do wzruszenia postępowania scaleniowego wspólnoty gminy N. oraz do podważenia legalności dokonania zmian w ewidencji gruntów, to żądanie takie mogłoby zostać uwzględnione. Podkreślił skarżący kasacyjnie, że jego zamiarem nie było uzyskanie udziału we wspólnocie gruntowej w formie fizycznej, ale otrzymanie ekwiwalentu udziału we wspólnocie gruntowej w jakiejkolwiek formie oraz wzruszenie postępowania scaleniowego. Wadliwie zdaniem skarżącego zostało uznane przez organy, że brak jest przedmiotu postępowania, a Sąd I instancji niezasadnie to zaakceptował.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270), dalej p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji zarówno co do identyfikacji żądania skarżącego, jak też w konsekwencji uznania, że postępowanie w przedmiocie takiego żądania jest bezprzedmiotowe.

Skarżący w skardze kasacyjnej podjął próbę wykazania, że jego intencją w kontrolowanym postępowaniu nie było uzyskanie zwrotu udziału we wspólnocie gruntowej, a uzyskanie ekwiwalentu za ten udział, a ponadto spowodowanie kontroli prawidłowość działania organów orzekających w przedmiocie scalenia gruntów. W konsekwencji skarżący zarzucił Sądowi I instancji wadliwe odczytanie treści żądania i związane z tym zastosowanie niewłaściwych przepisów.

Tak sformułowany zarzut kasacyjny nie jest usprawiedliwiony. Nie ulega wątpliwości, że treść żądania wyznacza kierunek i podstawy działania organów administracji. Należy w tym miejscu przypomnieć, że wnioskiem z [...] grudnia 2011 r. J. S., jako spadkobierca dziadka T. S., wystąpił do Wojewody Podlaskiego o zwrot udziału we wspólnocie gruntowej wsi N., gmina N., zgodnie z ustawą z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, jako przejętego na rzecz Skarbu Państwa bez żadnych podstaw prawnych.

Wezwany do sprecyzowania wniosku pismem z [...] marca 2012 r. sformułował swoje żądanie w ten sposób, że domagał się zwrotu udziału we wspólnocie gruntowej na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, gdyż udział ten nie został przejęty na rzecz Skarbu Państwa.

Biorąc pod uwagę treść powyższych pism i użyte w nich sformułowania zarówno organy obu instancji, jak i WSA w Białymstoku nie mogły mieć, w przekonaniu NSA, wątpliwości co do intencji wnoszącego podanie.

Nawet w treści skargi kasacyjnej wskazano, że "zamierzeniem skarżącego było otrzymanie ekwiwalentu udziału we wspólnocie gruntowej w jakiejkolwiek formie". Nie sposób zarzucić więc Sądowi I instancji wadliwego odkodowania treści wniosku inicjującego postępowanie, jak zarzucono w skardze kasacyjnej.

Zbieżna z powyższą argumentacją pozostaje ocena zarzutu naruszenia art. 45 Konstytucji RP, bowiem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie wskazano na żadne okoliczności faktyczne sprawy, które by wskazywały na ograniczenie, czy wręcz jak stwierdza to autor kasacji, pozbawienie skarżącego prawa do sprawiedliwego rozpoznania jego sprawy.

Bezzasadnie przy tym zarzuca skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji wskazał jako właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku sąd cywilny. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazane zostało jedynie, że ustalenie czy sporny udział we wspólnocie gruntowej mógł stać się własnością Skarbu Państwa z mocy samego prawa nie należy do kompetencji organów administracji. Nie zajął Sąd I instancji przypisywanego mu stanowiska, aczkolwiek niewątpliwie orzekanie w przedmiocie własności nieruchomości zastrzeżone jest do kompetencji sądów powszechnych.

Także zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż mylnie upatruje skarżący kasacyjnie naruszenia przez Sąd I instancji prawa własności przedmiotowego udziału we wspólnocie gruntowej, skoro sam wskazuje, że naruszenie to miało miejsce podczas postępowania scaleniowego w 1989 r., zaś w kontrolowanym postępowaniu decyzje wydane w tym postępowaniu nie były poddane sądowej kontroli.

Oceniając zarzuty naruszenia prawa procesowego podkreślić należy, że żaden przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszony nie został. Przede wszystkim brak jest podstaw do zarzucenia Sądowi I instancji zaniechania w ustaleniu stanu faktycznego poprzez brak odniesienia się do okoliczności jakie towarzyszyły pozbawieniu dziadka skarżącego prawa własności gruntów rolnych, w szczególności jakiego areału były to grunty i co stanowiło podstawę zmian we wpisach ewidencji gruntów. Nie mogły te okoliczności być przedmiotem zainteresowania tak Sądu I instancji, jaki i organów administracji, gdyż są one całkowicie obojętne dla oceny zasadności żądania skarżącego.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż WSA zwięźle i logicznie uzasadnił podstawy podjętego rozstrzygnięcia. Nie uchybił także regulacji art. 3 § 1 oraz 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a., gdyż dokonał oceny legalności podjętego rozstrzygnięcia, orzekał w granicach sprawy administracyjnej i uwzględnił wszelkie okoliczności jakie miały wpływ na rozstrzygniecie przy należycie ustalonym stanie faktycznym sprawy. Z pewnością nie jest rolą sądu administracyjnego formułowanie za skarżącego wniosków do organów administracji, ani pouczanie czy udzielanie wskazówek celem złożenia przez skarżącego wniosku wszczynającego inne postępowanie. Rolą sądu administracyjnego jest bowiem ocena legalności rozstrzygnięć organów administracji podjętych wskutek złożenia przez skarżącego konkretnego wniosku.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu uchybienia regulacji art. 145 § 1 lit 1 lit. c w związku z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, gdyż zasadnie wskazał Sąd I instancji, że skoro nie istnieje wspólnota gruntowa, to skarżący nie może skutecznie domagać się w postępowaniu administracyjnym zwrotu udziału w tej wspólnocie.

Szerzej omawiając instytucje umorzenia postępowania wskazać należy, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010 r., kom. do art. 105, uw. 4). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W przedmiotowej sprawie brak przedmiotu postępowania, ponieważ przedmiotowa wspólnota gruntowa nie istnieje, brak także na gruncie przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych przepisu umożliwiającego ocenę żądania skarżącego.

Należy przy tym podkreślić, że brak istnienia wspólnoty nie stanowi przeszkody w prowadzeniu postępowania administracyjnego zmierzającego do weryfikacji prawidłowości decyzji zatwierdzającej projekt scalenia z [...] grudnia 1989 r., w której spadkodawca skarżącego nie został uznany za osobę uprawnioną do udziału, w trybie nadzwyczajnym, jednakże w tym celu konieczne jest wystąpienie do stosownych organów z odrębnym wnioskiem.

W świetle powyższego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego uznać należało za nieusprawiedliwione. W konsekwencji za niezasadne uznać także należało podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 134 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a.

W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.