Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2039/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 146 § 2, art. 151 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 68
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi H. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r.; nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 2039/14

UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr. [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 146 § 2 z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr. 98 poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku H. O. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej [...] z dnia [...] października 2011 r. nakazującej właścicielom nieruchomości przy ul. S. [...] w W. opróżnienie budynku oraz zarządzającej wykonanie doraźnych zabezpieczeń uniemożliwiających dostęp osób trzecich do strefy zagrożonej wraz z umieszczeniem na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwu ludzi lub mienia i o zakazie jego użytkowania.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał właścicielom nieruchomości przy ul. S. [...] w W. opróżnienie budynku oraz wykonanie doraźnych zabezpieczeń. Od decyzji nie wniesiono odwołania, zaś decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpatrzeniu wniosku H. O. z dnia [...] lutego 2012 r. uzupełnionego pismem z dnia 15 marca 2012 r. decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego wskazując na uchybienie terminu do złożenia wniosku. Po rozpatrzeniu odwołania H. O. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stwierdzając, że wniosek został złożony z zachowaniem ustawowego terminu.

We wniosku H. O., jako przesłankę wznowienia postępowania wskazała fakt, że nie otrzymała decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] w terminie, w którym mogłaby złożyć od niej odwołanie.

Organ wskazał, że w przypadku, gdy podstawą wznowienia postępowania jest przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), w orzecznictwie panuje zgodny pogląd co do tego, że ocena okoliczności, czy wnoszący podanie był stroną postępowania powinna co do zasady nastąpić w drugiej fazie postępowanie wznowieniowego, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Tylko w sytuacji, gdy ocena tej okoliczności jest oczywista już w świetle okoliczności wynikających z podania o wznowienie , dopuszcza się możliwość wydania postanowienia (kiedyś decyzji) o odmowie wznowienia postępowania.

W związku z powyższym w oparciu o przesłankę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. wznowiono na żądanie strony postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Po wznowieniu postępowania organ wskazał, że organ powiatowy ustalił, że H. O. w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 68 Prawa budowlanego była uznana za stronę postępowania, a wszelka korespondencja była do niej kierowana na adres, pod którym zamieszkiwała. W związku z powyższym nie może mieć w sprawie zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Po rozpatrzeniu odwołania H. O. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł w ten sposób, że na postawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uchylił ostateczną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] października 2011 r. i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przez organ powiatowy w sprawie stanu technicznego budynku znajdującego na nieruchomości przy ul. S. [...] w W. w części dotyczącej zastosowania przez ten organ regulacji prawnej wynikającej z art. 68 Prawa budowlanego.

Po rozpoznaniu skargi J. Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 września 2013 r. w sprawie VII SA/Wa 564/13 uchylił

zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r..

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ nie omówił podstawy wznowieniowej, która uzasadniała uchylenie decyzji ostatecznej i nie rozważył jaki wpływ na decyzję ostateczną miały wady stanowiące przesłanki wznowieniowe w rozumieniu art. 145 § 1 k.p.a.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ II instancji zasadnie przyjął, iż w sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Organ nie wskazał jednak w jaki sposób ta wadliwość postępowania stanowiła podstawę do uchylenia decyzji ostatecznej.

W ocenie Sądu w okolicznościach sprawy organ nie mógł po uchyleniu decyzji ostatecznej umorzyć postępowania w części dotyczącej zastosowania art. 68 ustawy Prawo budowlane i jednocześnie w uzasadnieniu wskazać na potrzebę kontynuowania postępowania w trybie art. 66 k.p.a. Sąd wskazał że organ uznając w warunkach wskazania zaistnienia określonej przesłanki wznowieniowej, że rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 68 ustawy Prawo budowlane jest wadliwe, powinien mieć na uwadze, że postępowanie było wszczęte w sprawie stanu technicznego budynku. Jeżeli stan budynku oceniłby na nie wymagający ingerencji nadzoru budowlanego, powinien decyzję uchylić, a postępowanie w sprawie umorzyć, zaś w przypadku, gdy widział potrzebę ingerencji na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane - decyzję ostateczną uchylić i wydać nową decyzję rozstrzygająca o istocie sprawy, a więc orzec w przedmiocie nakazów przewidzianych w art. 66 ustawy Prawo budowlane (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.)

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpoznaniu odwołania H. O. w związku z w/w wyrokiem uchylił w całości zaskarżoną decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. i na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] października 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednakże nie może zostać uchylona wskutek okoliczności o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a.. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że przywołany przepis stanowi, iż nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w

wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Organ wskazał, że jak wynika z akt administracyjnych i instancji decyzja PINB [...] nr [...] nakazująca na podstawie art. 68 ustawy Prawo budowlane opróżnienie budynku znajdującego się na nieruchomości położonej przy ul. S. [...] w W. została wydana w oparciu o ustalenia zawarte w protokole z czynności kontrolnych PINB [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., w protokole oględzin PINB [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedłożonej przez J. Ł. opinii technicznej sporządzonej w dniu 18 grudniu 2009 r. przez mgr inż. J.T. oraz protokole nr [...] z dnia [...].09.2011 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych sporządzonych przez mistrza kominiarskiego M. S. Powyższy materiał dowodowy potwierdził występowanie licznych nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowego budynku.

Na podstawie powyższego sformułowano wniosek, iż budynek ten z powodu złego stanu technicznego oraz złych warunków socjalno-bytowych nie nadaje się do zamieszkiwania. Ponadto, w piśmie z dnia 26.09.2011 r., stanowiącym uzupełnienie opinii technicznej z dnia 18.12.2009 r., autor tegoż opracowania, tj. mgr inż. arch. J. T. stwierdził, iż "zły stan budynku bezpośrednio grozi jego zawaleniem".

Organ zauważył, że ww. ocena techniczna sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego - mgr inż. arch. J. T. została przedłożona przez J. Ł. na żądanie organu powiatowego, wynikające z postanowienia nr [...] z dnia [...].10.2009 r.. Adresatami tego postanowienia są J. Ł. i H. O. Jak wynika z akt administracyjnych I instancji powyższy obowiązek został wykonany jedynie przez J. Ł. Powyższe postanowienie zostało skutecznie doręczone H. O. w dniu [...].10.2009 r., co wynika ze zwrotnego pocztowego potwierdzenia odbioru, na którym widnieje podpis zobowiązanej. H. O. w toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie przedłożyła przeciwstawnej ' oceny technicznej sporządzonej przez podmiot do tego uprawniony. Powyższa okoliczność wynika z treści wniosku H. O. o wznowienie postępowania. We wniosku tym zadeklarowała ona jedynie zamiar powołania biegłego, który oceniłby

stan techniczny budynku i ewentualnie wskazałby możliwości jego naprawy. Jednakże od momentu złożenia tej deklaracji do chwili obecnej takie opracowanie techniczne nie zostało przedłożone przez H. O. W kontekście powyższego organ wskazał, iż we wniosku H. O. o wznowienie postępowania organ wojewódzki nie dopatrzył się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem nie doszło do ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji nr [...], lecz nie były znane organowi powiatowemu w chwili jej podejmowania.

Skargę na decyzję organu wojewódzkiego złożyła w terminie H. O. zarzucając naruszenie przepisów postępowania w szczególności:

1. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności takich jak nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości, które to pozwoliłyby na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy,

2. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie Skarżącemu możliwości wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego oraz ustalonego stanu faktycznego przed wydaniem przez Organ ostatecznej decyzji,

3. art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie w sprawie kompletnego materiału dowodowego polegające min na braku aktualnych oględzin nieruchomości, braku opinii biegłego, które pozwoliłyby na stwierdzenie jakiej treści decyzja mogłaby zapaść po wznowieniu postępowania,

4. art. 146 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, które skutkowało odmową uchylenia decyzji, pomimo, iż została ona wydana z naruszeniem prawa co Organ wyraźnie potwierdził,

5. art. 146 § 2 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak jakichkolwiek działań Organu mających na celu potwierdzenie, iż decyzja w wyniku wznowienia postępowania odpowiadałaby swą treścią dotychczasowej decyzji,

6. art. 9 kpa poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieinformowaniu oraz nieudzielaniu odpowiednich wskazówek dla Skarżącego, która działała do pewnego momentu bez pełnomocnika profesjonalnego.

Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej.

Skarżąca podnosiła, że pozostałym uczestnikom postępowania zależy na opuszczeniu nieruchomości przez skarżącą przez wzgląd na toczące się postępowanie cywilne. W tej sytuacji opinia biegłego powołanego na wniosek skarżącej stanowiłoby istotny dowód w sprawie, który pozwoliłby na je prawidłowe zakończenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a.. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi.

Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. została wydana w postępowaniu wznowieniowym po uchyleniu poprzednio wydanej decyzji organu odwoławczego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2013 r. w sprawie VII SA/Wa 564/13.

Zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie nie tylko organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, ale również sąd orzekający ponownie.

Sąd przesądził w sprawie VII SA/Wa 564/13, że organ II instancji zasadnie przyjął w okolicznościach sprawy, iż zaistniała przesłanka wznowieniowa wynikająca z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. H. O. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r., nakazującą właścicielom nieruchomości przy ul. S. [...] w W. opróżnienie budynku oraz zarządzającej wykonanie doraźnych zabezpieczeń uniemożliwiających dostęp osób trzecich do strefy zagrożonej wraz z umieszczeniem na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwu ludzi lub mienia i o zakazie jego użytkowania.

Sąd zobowiązał organ odwoławczy do poddania ocenie z punktu widzenia wadliwości wynikającej z w/w przesłanki wznowieniowej jaki wpływ skonkretyzowana wada postępowania miała na treść zaskarżonej decyzji. Kierując się przywołanymi wytycznymi Sądu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej tegoż organu nr [...] z dnia [...] października 2011 r. zasługuje na uchylenie, bowiem treść rozstrzygnięcia zawarta w sentencji tej decyzji nie koresponduje z przywołaną przez organ powiatowy podstawę prawną.

Organ odwoławczy trafnie wskazał, że organ powiatowy orzekł o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji w trybie art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a., natomiast to uregulowanie prawne nie przewiduje możliwości podjęcia tego rodzaju rozstrzygnięcia. Na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. organ orzekający w sprawie uprawniony jest wyłącznie do podjęcia orzeczenia ograniczającego się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Powyższe orzeczenie wydaje się w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których jest mowa w art. 146 k.p.a. Z kolei decyzja o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji może być podjęta wyłącznie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i to tylko w sytuacji, gdy organ stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a lub art. 145b k.p.a.

Organ przywołując stanowisko sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku w sprawie VII SA/Wa 564/13 zaznaczył, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. została spełniona, bowiem H. O. została pozbawiona możliwości skorzystania z przysługującego stronie prawa do wniesienia zwykłego środka zaskarżenia w postaci odwołania, gdyż de facto nie została jej doręczona decyzja wydana w I instancji. Nie doszło bowiem do zachowania wymogów doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. z uwagi na nieumieszczenie na przesyłce listowej zawierającej decyzję z dnia [...] października 2011 r. adnotacji doręczyciela o tym w jakim miejscu faktycznie zostało pozostawione awizo.

Ponowna analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych I instancji doprowadziła organ wojewódzki do przekonania, ze wyżej wskazana wadliwość tzw. zwykłego postępowania pierwszoinstancyjnego zakończonego ostateczną decyzją PINB [...] nr [...] nie stanowi podstawy do jej uchylenia na skutek okoliczności, o której jest mowa w art. 146 § 2 k.p.a.. W myśl powyżej powołanego przepisu nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Oceniając zebrany w aktach administracyjnych materiał dowodowy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Decyzja organu powiatowego wydana na podstawie art. 68 Prawa budowlanego zostało poprzedzona oględzinami i pozyskaniem oceny technicznej stanu budynku.

W szczególności na współwłaścicieli nieruchomości J. Ł. i H. O. został nałożony postanowieniem nr [...] obowiązek sporządzenia przez rzeczoznawcę budowlanego oceny technicznej, którą przedłożył do akt J. Ł. przy piśmie z dnia 21 grudnia 2009 r. Stwierdzono pęknięcia ścian betonowych widoczne wewnątrz pokoi mieszkalnych, a szczególnie na ścianach zewnętrznej północno-zachodniej; zawilgocenie ścian i wynikające z tego ich zagrzybienie; zawilgocenie i zmurszałość drewnianej więźby dachowej; wypaczenie i nieszczelność ramy drewnianej okien; brak izolacji termicznych i przeciwwilgociowych ścian stropów i podłóg; ubytki i pęknięcia lastrika na podłodze w przedsionku; brak wody i kanalizacji oraz wydzielonej kuchni i łazienki; ogrzewanie piecyku typu koza. Okoliczności te zasadnie doprowadziły organ do uznania, że stan techniczny budynku stwarza zagrożenie bezpieczeństwu mieszkańców.

Ponadto znajduje potwierdzenie w aktach stwierdzenie organu, że skarżąca informowana była m.in. pismem z dnia 09.02.2011 r., które odebrała w dniu 15 lutego 2011 r. oraz pismem dnia 26.11.2010 r., które odebrała w dniu 14 grudnia 2010 r. wraz z zawiadomieniem informującym, że na podstawie art. 10 k.p.a. strony mogą wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W związku z powyższym bezpodstawny jest zarzut, że skarżąca nie wiedziała o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. S. [...] w W.

W świetle powyższych ustaleń organu niezasadny jest zarzut skargi naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 k.p.a., a także art. 146 § 2 k.p.a..

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że organ nie skorzystał z opinii biegłego stwierdzić należy, że skarżąca w toku postępowania miała możliwość przedłożenia ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę, oceniającego stan techniczny budynku i wskazującego ewentualny sposób usunięcia zagrożenia, jednakże z możliwości tej w toku postępowania nie skorzystała.

Natomiast organ w postępowaniu wznowieniowym przekonująco wykazał, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, bowiem stwierdzony przez organ na podstawie zebranego materiału dowodowego stanu budynku stanowił bowiem zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia i uzasadniał zakaz jego użytkowania.

Nadmienić należy, że ustawodawca w art. 68 pkt 2 Prawa budowlanego nakazuje organowi powiatowemu przesłanie decyzji obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.