Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1105/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 2005 nr 25 poz 202
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji
article: art. 165
journal: Dz.U. 1997 nr 137 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant Agnieszka Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2008 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłat za brak sieci - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 lutego 2008 roku T.

Sp. z o.o. wystąpiła do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie opłaty, o której mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U.

Nr 25, poz. 202 ze zm.) dotyczącego określenia wysokości tej opłaty za rok 2006 lub stwierdzenie, iż na Spółce nie ciążył obowiązek jej uiszczenia za ten rok i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

W uzasadnieniu wniosku Spółka stwierdziła, że w roku 2006 była podmiotem "wprowadzającym pojazdy" w rozumieniu art. 3 pkt 14 ustawy o recyklingu. Spółka podjęła więc i prowadziła przez cały 2006 roku działania zmierzające do zapewnienia funkcjonowania sieci zbierania pojazdów. Stworzona przez Spółkę na dzień

31 grudnia 2006 roku sieć składała się z 171 punktów zbierania pojazdów i stacji demontażu. Sieć stworzona przez Spółkę pokrywała obszar Polski obejmujący nawet

te obszary, gdzie z uwagi na niskie zaludnienie prawdopodobieństwo zamieszkiwania właściciela pojazdu wycofanego z eksploatacji było bardzo niskie. Adresy wszystkich punktów zbierania i stacji demontażu zapewnionych przez Spółkę były umieszczone

na jej stronie internetowej. Na stronie tej był również umieszczony numer

telefoniczny, na który mogli dzwonić klienci w razie, gdyby nie mogli zlokalizować punktu zbiórki punktu zbiórki i stacji demontażu w swoim najbliższym otoczeniu. Niezależnie od stworzenia i utrzymywania opisanej sieci pojazdów Spółka

zapewniała bezkosztowy dla właściciela pojazdu odbiór pojazdów marki T. i

L. bezpośrednio od klienta w przypadku odległości do najbliższej stacji

demontażu lub zbierania pojazdów przekraczającej 50 km.

Przytoczone wyżej okoliczności, zdaniem Spółki świadczą

o tym, że w 2006 roku zapewniła ona sieć zbierania pojazdów wycofanych

z eksploatacji pozwalającą na efektywne zbieranie pojazdów wycofanych

z eksploatacji mimo, iż na terenie Polski były obszary, na których faktyczna odległość od miejsca zamieszkania lub siedziby właściciela pojazdu do punktu zbierania

pojazdów lub stacji demontażu liczona w linii prostej była większa niż 50 km.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu wprowadzający pojazd jest zobowiązany do zapewnienia sieci zbierania pojazdów obejmującej terytorium kraju

w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego

z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych

w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu.

Wprowadzający pojazd, który – wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi – nie zapewni sieci jest zobowiązany, na mocy art. 14 ust. 1 ustawy o recyklingu, do naliczenia

i wpłacenia opłaty za brak sieci. Opłatę tę oblicza się jako iloczyn stawki opłaty za

brak sieci i liczby pojazdów wprowadzonych w danym roku na terytorium kraju przez wprowadzającego pojazd oraz ilorazu liczby dni w roku, w których nie zapewniono

sieci i liczby dni w danym roku.

W razie stwierdzenia, że wprowadzający nie uiścił opłaty za brak sieci lub też uiścił ją w kwocie niższej od należnej, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania za tytułu opłaty za brak sieci.

Spółce M. znane jest stanowisko Sekretarza

Stanu w Ministerstwie Środowiska. K. Z., który w piśmie z (...) listopada 2007 roku, nr (...) kierowanym do Polskiego Związku

Przemysłu Motoryzacyjnego, wyraził pogląd, iż reguła ,,50 km" i obowiązek zapewnienia sieci dotyczy nie tylko pojazdów wprowadzanych przez danego przedsiębiorcę, ale wszystkich pojazdów zarejestrowanych na terytorium RP, które

są oddawane do stacji pojazdów lub punktów zbierania pojazdów danego przedsiębiorcy.

Spółka M. stoi na stanowisku, iż spełniła warunki określone w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, a w konsekwencji nie ciąży na niej obowiązek zapłaty opłaty recyklingowej. Ponieważ jednak Spółka jest świadoma, iż organy administracji państwowej zajmują restrykcyjne stanowisko co do wymogu spełnienia warunku ,,50 km", składa wniosek o określenie wysokości opłaty recyklingowej lub umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, jeżeli organ

uzna, iż na M. Sp. z o.o. nie ciążył obowiązek jej uiszczenia. Wniosek ten Spółka składa po to, by doprowadzić do jak najszybszego wyjaśnienia wpływających na jej sytuację prawną i potencjalnie finansową

wątpliwości.

Zdaniem Spółki jest ona uprawniona do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie opłaty recyklingowej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Przepis ten określa jedynie dopuszczalne sposoby wszczęcia postępowania

administracyjnego, co ma istotne znaczenie wówczas, gdy przepisy szczegółowe nie zastrzegają formy i sposobu jego wszczęcia. Jeżeli bowiem przepisy (np. ustawy) określają, iż w danej sprawie postępowanie wszczynane jest z urzędu lub też

wyłącznie na wniosek strony, oznacza to, iż tylko dochowanie właściwej formy

(i określonych przepisami wymagań) spowoduje skuteczne wszczęcie postępowania

w sprawie .

W przypadku postępowania w sprawie określenia opłaty za brak sieci przepisy ustawy o recyklingu nie regulują wprost w czyjej kompetencji leży wszczęcie postępowania w sprawie opłaty za brak sieci. Przepisy (art. 17 ust. 1 ww. ustawy) mówią jedynie, iż GIOŚ jest uprawniony do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty, jeżeli stwierdzi, iż została ona uiszczona w kwocie

niższej od należnej lub nie została uiszczona w ogóle, pomimo ciążącego

na wprowadzającym pojazd obowiązku.

Przedmiot tego postępowania dotyczy z jednej strony potencjalnego obowiązku Spółki polegającego na wniesieniu opłaty recyklingowej, a z drugiej,

skorelowanego z nim uprawnienia tejże Spółki do przesądzenia jej sytuacji prawnej

i skorzystania przez nią z gwarancji zwolnienia z płacenia odsetek, o którym mowa

w art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej.

Przepisy ustawy o recyklingu nie regulują, w jaki sposób – czy z urzędu czy

na skutek złożenia wniosku przez wprowadzającego pojazd – GIOŚ ma powziąć informację o ewentualnych uchybieniach i konieczności wydania decyzji. Oznacza

to, iż – zgodnie z art. 61 § 3 kpa – postępowanie w sprawie opłaty za brak sieci

należnej (lub nienależnej) od Spółki za rok 2006 zostało wszczęte z chwilą

doręczenia do GIOŚ niniejszego wniosku i powinno zostać zakończone decyzją, zdaniem M., umarzającą postępowanie.

Zdaniem Spółki spełniła ona warunek określony w art. 11 ust. 1 ustawy

o recyklingu, gdyż zapewniła wszystkim nabywcom samochodów marki T. i

L. ich odbiór: bądź to w punkcie odbioru pojazdów, bądź też w stacji demontażu, bądź też poprzez fizyczny odbiór pojazdu od nabywcy dokonywany siłami Spółki i na

jej koszt.

Nie budzi więc zdaniem Spółki wątpliwości, że w roku 2006 zapewniła ona

sieć w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu. Z całą bowiem pewnością odebranie pojazdu z siedziby nabywcy przez kooperanta lub przedstawiciela M. oznacza, iż punkt odbioru pojazdu jest w odległości

mniejszej niż 50 km. W rzeczywistości bowiem odległość ta wynosi 0 km, gdyż

istnieje "ruchomy punk odbioru" i odbiorem pojazdu w miejscu, w którym pojazd ten faktycznie się znajduje. Oznacza to, iż na Spółce nie ciążył obowiązek zapłaty opłaty recyklingowej,

a postępowanie wszczęte niniejszym wnioskiem powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 kpa.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP do źródeł powszechnie

obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej zalicza się m.in. ratyfikowane

umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Przepis art. 91 ust. 1 i 3 Konstytucji

RP stanowi natomiast, iż ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu

w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest

bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania

ustawy. Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Polskę umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.

W kontekście powyższego, istotne jest, iż w dniu 16 kwietnia 2003 roku Polska przystąpiła (poprzez podpisanie Traktatu o przystąpieniu do Unii Europejskiej

do organizacji międzynarodowej, jaką jest Unia Europejska. Traktat ten został ratyfikowany przez Polskę i ogłoszony w Dzienniku Ustaw nr 90 z 2004 roku

ze wskazaniem początku obowiązywania na dzień 1 maja 2004 roku. Oznacza

to, iż w świetle art. 91 ust. 3 Konstytucji RP z tym dniem prawo stanowione przez

Unię Europejską jest stosowane bezpośrednio w polskim porządku prawnym mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.

W konsekwencji, częścią porządku prawnego RP stały się także dyrektywy.

Z art. 53 Traktatu o przystąpieniu do UE wynika bowiem, iż nowe państwa członkowskie Unii Europejskiej, a więc również Polskę, uznaje się za adresatów dyrektyw w rozumieniu art. 249 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej

(Dz. D. nr 90 z 2004 roku, poz. 864/2) o ile takie dyrektywy zostały skierowane

do wszystkich państw członkowskich.

Dodatkowo, art. 54 Traktatu o przystąpieniu do UE podkreśla, iż nowe

państwa członkowskie wprowadzą w życie środki niezbędne do przestrzegania przepisów dyrektyw w rozumieniu art. 249 1WE. Zgodnie z art. 249 akapit 3 1 WE, państwa członkowskie mają obowiązek pełnego i terminowego transponowania

treści dyrektyw do krajowego porządku prawnego.

Zapis ten powoduje, iż, po pierwsze, Polska jest adresatem dyrektyw Rady

Wspólnoty, ze wszystkimi tego konsekwencjami, po drugie zaś, Polska zobowiązała

się do wprowadzenia, od 1 maja 2004 roku, środków realizujących cele postawione

w dyrektywach. Zgodnie z Traktatem o przystąpieniu do UE prawo wspólnotowe

– a więc także TWE – stało się częścią porządku prawnego RP. Co więcej, TWE jest umową międzynarodową konstytuującą organizację międzynarodową. Zaś na mocy Traktatu o przystąpieniu do UE Rzeczpospolita Polska scedowała część swoich uprawnień na Unię Europejską. Zgodnie więc z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, prawo stanowione przez Unię jest stosowane bezpośrednio.

Art. 5 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE

z 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji nałożył

na państwa członkowskie – a więc także Polskę – obowiązek podjęcia niezbędnych środków w celu zapewnienia, iż:

• podmioty gospodarcze stworzą systemy zbierania wszystkich pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz, w stopniu technicznie możliwym, części

zużytych w trakcie naprawy samochodów osobowych oraz

• punkty zbierania będą w wystarczającym stopniu dostępne na ich terytorium.

Ustawa o recyklingu powinna realizować cele wyznaczone Dyrektywą

o recyklingu, a więc wprowadzać do prawa polskiego mechanizmy, na mocy których punkty zbierania zużytych pojazdów będą wystarczająco dostępne. Ponadto, zgodnie

z Dyrektywą o recyklingu państwa członkowskie mają zapewnić, aby dostarczenie zużytego pojazdu do punktu zbiorczego było bezpłatne dla ostatniego właściciela pojazdu, zaś koszt zastosowania tego środka powinien w całości lub w znacznym stopniu obciążać producentów samochodów. Cel ten był w 2006 roku osiągnięty

w sytuacji, gdy Spółka odbierała na własny koszt od właściciela pojazd wycofany

z eksploatacji. Jedną z podstawowych reguł wykładni przepisów prawnych Państw Członkowskich Unii Europejskiej, jest reguła nakazująca interpretowanie tych

przepisów w sposób pozwalający na jak najbliższe osiągnięcie celu regulacji wspólnotowej i w zgodzie z regulacjami wspólnotowymi w danym zakresie (reguła "reconciliatory interpretation"). Reguła stanowi jeden z wyrazów realizacji zasady lojalności wspólnotowej, określonej w art. 10 TWE (po zmianie numeracji 3), konieczność stosowania której wielokrotnie podkreślał Europejski Trybunał Sprawiedliwości. W rezultacie zastosowania powyższej reguły interpretacyjnej, uzasadniona jest teza, że wprowadzający pojazd, który zapewnia sieć pokrywającą

przeważającą (powyżej 95%) powierzchnię terytorium kraju w taki sposób aby

odległość do każdej stacji demontażu wynosiła nie więcej niż 50 km i jednocześnie zapewnia bezkosztowy odbiór od właściciela, gdyby okazało się, że jacyś właściciele samochodów zamieszkują na obszarze nie pokrytym siecią, zapewnia sieć

w rozumieniu ustawy o recyklingu.

Zdaniem M., restrykcyjne brzmienie art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, wprowadzające arbitralnie i w sposób nie wynikający z

Dyrektywy o recyklingu kryterium ,,50 km" powoduje, iż przepis polskiej ustawy jest niezgodny z przepisem wspólnotowym i nie stanowi prawidłowej implementacji

przepisu Dyrektywy o recyklingu.

Zgodnie więc z zasadą prymatu prawa wspólnotowego nad krajowym, Spółka powinna spełniać przesłanki określone Dyrektywą o recyklingu nie zaś ustawy

o recyklingu. Ponieważ Spółka spełniła w 2006 roku ww. warunki wynikające

z zastosowania reguły interpretacyjnej, oznacza to, iż w roku tym zapewniła sieć,

a więc niniejsze postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, zgodnie z art. 105 § 1 kpa.

Zdaniem Spółki przepisy ustawy o recyklingu są niezgodne z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Jedną z zasad wywodzonych z art.

2 Konstytucji RP jest zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji), której istotą jest zakaz nadmiernej ingerencji, tzn. uznanie, iż jeżeli muszą być ustanawiane ograniczenia praw i wolności jednostki, to mogą one następować tylko w zakresie niezbędnym (minimalnie koniecznym), a podstawową miarą ustalania, co jest niezbędne, a co nadmierne, jest porównanie rangi (znaczenia) interesu publicznego, któremu dane ograniczenie ma służyć i rangi (znaczenia) prawa czy wolności indywidualnej (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP), której ograniczenie to ma dotykać.

Zasadę tę przywołał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 26 kwietnia 1999 roku,

w którym stwierdził, że "ustawodawca nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza zapoznających proporcje pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki, a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie" oraz że ,, rzeczą ustawodawcy Jest wybór celu i środków określonej regulacji ustawowej. Ten cel Jednak powinien znajdować uzasadnienie w konstytucyjnej aksjologii, a środki powinny pozostawać

w odpowiedniej proporcji do zamierzonego rezultatu. "

Zasada ta ma także zastosowanie do przedsiębiorców, stwierdzając,

iż niezbędne jest, aby ograniczenia swobody działalności gospodarczej były wprowadzane dla ochrony interesu publicznego i pozostawały w proporcji

do ciężarów nakładanych w wyniku ograniczenia na obywateli?

Na zasadę proporcjonalności składają się trzy zasady szczegółowe. Są nimi:

• zasada przydatności, która nakazuje wybór takich środków, które w świetle posiadanej wiedzy pozwalają skutecznie zrealizować założone cele;

• zasada konieczności, która oznacza preferowanie środków najmniej

uciążliwych;

• zasada proporcjonalności sensu stricto, która stanowi, że zastosowane środki ograniczające prawa i wolności powinny pozostawać w odpowiedniej proporcji

do celu.

Biorąc pod uwagę powyższą zasadę należy, zdaniem Spółki, stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, iż art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu jest sprzeczny z art. 2

w związku z art.. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, a także Spółka spełniła warunki określone w art. 11 ust. 1 ww. ustawy przy uwzględnieniu jego wykładni zgodnej z zasadą proporcjonalności.

Powyższe argumenty wskazują, zdaniem Spółki, iż Spółka zapewniła w roku 2006 sieć w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu.

Postępowanie wszczęte złożonym przez Spółkę wnioskiem powinno więc

zostać umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa,

co potwierdziłoby brak obowiązku Spółki w zakresie uiszczenia opłaty recyklingowej

za rzekomy brak sieci w 2006 roku. Pozostawienie tej kwestii nie rozwiązanej wpłynie na znaczne utrudnienie prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę, która

nie będzie w stanie ostatecznie ustalić treści swoich zobowiązań związanych z opłatą recyklingową (należną lub nie) za rok 2006 wliczając w to ewentualny obowiązek uiszczenia odsetek za zwlokę.

Decyzją z dnia (...) marca 2008 roku, Nr (...) Główny

Inspektor Ochrony Środowiska umorzył postępowanie w sprawie określenia

wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci z 2006 roku dla M. w W.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził,

że w przypadku zobowiązań z tytułu opłaty za brak sieci, analogicznie jak

w przypadku zobowiązań podatkowych, obowiązek zapłaty powstaje z mocy prawa

w razie zaistnienia określonych ustawą warunków i w terminie w niej określonym,

występuje także instytucja składania deklaracji (w przypadku opłaty za brak sieci jest

to roczne sprawozdanie o wysokości należnej opłaty za brak sieci). Tak jak

w podatkach ma tutaj zastosowanie samowymiar. To wprowadzający pojazd sam

sobie ustala w rocznym sprawozdaniu o wysokości należnej opłaty za brak sieci wysokość swojego zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci. Wprowadzający pojazd nie może natomiast skutecznie spowodować wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci, ponieważ ustawa

o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji takiego postępowania w ogóle nie przewiduje.

Dopiero w razie stwierdzenia, że wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci albo dokonał wpłaty w wysokości niższej od należnej, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydaje na podstawie art. 17 ww. ustawy decyzję,

w której określa wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci. Decyzję taką GIOŚ może wydać w terminie pięciu lat od powstania w tym zakresie zobowiązania,

a więc do czasu przedawnienia zobowiązania z tego tytułu.

Do należności z tytułu opłat za brak sieci stosuje się odpowiednio przepisy

działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 roku Nr 8, poz. 60, z późno zm.), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska.

W związku z tym postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, może zostać wszczęte jedynie z urzędu.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła M. Spółka z o.o. Zdaniem Spółki stanowisko Głównego Inspektora Ochrony Środowiska jedynie pozornie przychyla się do żądania

zawartego we wniosku Spółki.

W ocenie Spółki skoro organ administracji umorzył postępowanie, to tym samym stwierdził, że zostało ono skutecznie wszczęte, a następnie

po przeanalizowaniu akt sprawy i dokonaniu subsumcji stanu faktycznego pod

przepisy ustawy o recyklingu – stwierdził, że Spółka wypełniła w 2006 roku wszystkie nałożone na nią przepisami ustawy o recyklingu obowiązki. Oceniając jednak motywy decyzji stwierdzić należy, iż jest ono niespójne z rozstrzygnięciem.

Rozstrzygnięcie decyzji wskazuje, że Spółka skutecznie wszczęła postępowanie, a GIOŚ uznał, iż wypełniła wszystkie obowiązki ciążące na niej

z mocy ustawy o recyklingu. Aby umorzyć postępowanie musi być ono wszczęte. Nie można umorzyć postępowania, które się nie toczy. Postępowanie nie może się

toczyć, jeśli nie zostało wszczęte. Tymczasem z uzasadnienia decyzji wynika,

że postępowanie w ogóle nie zostało wszczęte, gdyż Spółka nie miała uprawnień

do jego skutecznego wszczęcia. Uzasadnienie nie jest wiec spójne z jej rozstrzygnięciem. Analiza treści uzasadnienia decyzji wskazuje, iż w rzeczywistości

była to odmowa wszczęcia postępowania. Kpa nie przewiduje jednak takiej sytuacji, jaka jest odmowa wszczęcia postępowania.

Zdaniem odwołującej się Spółki była ona uprawniona do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na wniosek. W przypadku postępowania

w sprawie określenia opłaty za brak sieci przepisy ustawy o recyklingu nie regulują

w ogóle, w czyjej kompetencji leży wszczęcie postępowania w sprawie opłaty recyklingowej. Przepisy mówią jedynie o tym, że GIOŚ jest uprawniony do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty, jeżeli stwierdzi, iż została uiszczona w kwocie niższej od należnej lub nie została uiszczona pomimo ciążącego

na wprowadzającym pojazd obowiązku. Utożsamianie tego zapisu z regulacją przyznającą wyłączną kompetencję do wszczynania postępowań organowi administracji, zdaniem Spółki, nadinterpretacją, a wręcz nadużyciem.

Przedmiot tego postępowania dotyczy z jednej strony potencjalnego

obowiązku Spółki polegającego na wniesieniu opłaty recyklingowej, a z drugiej, skorelowanego z nim uprawnienia tejże Spółki do przesądzenia jej sytuacji prawnej

i skorzystanie przez nią z gwarancji zwolnienia z płacenia odsetek, o którym mowa

w art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej.

Przepisy ustawy o recyklingu nie regulują, w jaki sposób – czy z urzędu czy

na skutek złożenia wniosku przez wprowadzającego pojazd – GIOŚ ma powziąć informację o ewentualnych uchybieniach i konieczności wydania decyzji. Oznacza

to, iż – zgodnie z art. 61 § 3 kpa – postępowanie w sprawie opłaty za brak sieci

należnej (lub nienależnej) może zostać skutecznie wszczęte także przez wprowadzającego pojazd.

W przypadku Spółki oznacza to, iż postępowanie w sprawie opłaty

recyklingowej rok 2006 zostało wszczęte z chwilą doręczenia do GIOŚ Wniosku

i powinno zostać zakończone decyzją merytorycznie orzekającą w sprawie.

Powyższe argumenty, zdaniem Spółki, wskazują na niezasadność

rozstrzygnięcia GIOŚ i przemawiają za koniecznością zmiany decyzji w sposób

zgodny z treścią żądania Spółki zawartego we wniosku, a w szczególności

za umorzeniem wszczętego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie

art. 105 § 1 kpa, ale w związku z art. 17 ustawy o recyklingu.

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2008 roku, Nr (...) Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) marca

2008 roku.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził,

że przypadku zobowiązań z tytułu opłaty za brak sieci ma zastosowanie

samowymiar. Wprowadzający pojazd sam sobie ustala w rocznym sprawozdaniu

o wysokości należnej opłaty za brak sieci wysokość swojego zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci, natomiast nie może skutecznie spowodować wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci, ponieważ ustawa o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji takiego postępowania w ogóle nie przewiduje. W związku z tym, że postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych

z eksploatacji, może zostać wszczęte jedynie z urzędu, a wniosek o ustalenie wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 roku złożyła strona,

GIOŚ wydał decyzję umarzającą postępowanie z wniosku strony.

W przypadku zobowiązań z tytułu opłaty za brak sieci, analogicznie jak

w przypadku zobowiązań podatkowych, obowiązek zapłaty powstaje z mocy prawa

w razie zaistnienia określonych ustawą warunków i w terminie w niej określonym, występuje także instytucja składania deklaracji (w przypadku opłaty za brak sieci jest

to roczne sprawozdanie o wysokości należnej opłaty za brak sieci). Tak jak

w podatkach ma tutaj zastosowanie samowymiar. To wprowadzający pojazd sam

sobie ustala w rocznym sprawozdaniu o wysokości należnej opłaty za brak sieci wysokość swojego zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci. Wprowadzający pojazd nie może natomiast skutecznie spowodować wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci, ponieważ ustawa

o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji takiego postępowania w ogóle nie przewiduje.

Dopiero w razie stwierdzenia, że wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci albo dokonał wpłaty w wysokości niższej od należnej, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydaje na podstawie art. 17 ww. ustawy decyzję,

w której określa wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci. Decyzję taką GIOŚ może wydać w terminie pięciu lat od powstania w tym zakresie zobowiązania,

a więc do czasu przedawnienia zobowiązania z tego tytułu.

Do należności z tytułu opłat za brak sieci stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późno zm.), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska.

Wszczęcie postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od woli urzędnika, czy też uznania organu, gdyż ma miejsce (z mocy prawa) w dniu złożenia żądania. Wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa przez wydanie decyzji, chyba że przepis Kodeksu stanowi inaczej. Skoro więc w sprawach o określenie wysokości zobowiązania z tytułu opłaty

za brak sieci nie wydaje się decyzji merytorycznej na wniosek strony, postępowanie zainicjowane przez M. Sp. z o.o. należało umorzyć.

Gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć,

że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących

na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień – wszczęcie postępowania następuje z urzędu.

W przypadku zobowiązań podatkowych uznawanych z "mocy prawa"

wszczęcie postępowania z urzędu rysuje się dosyć jasno. Następuje ono w trybie art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005

roku, Nr 8, poz. 60, z późn. zm.). Natomiast wszczęcia postępowania przez stronę

w tej konstrukcji nie ma, ponieważ procedurą powstawania zobowiązań skonkretyzowanych jest samowymiar.

Biorąc pod uwagę, że w rozpatrywanej sprawie został złożony wniosek

strony w sprawie wszczęcia postępowania w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 roku, a strona (jak wykazano powyżej) nie może skutecznie wszcząć takiego postępowania, sprawa nie może się zakończyć inaczej, jak poprzez wydanie decyzji umarzającej przedmiotowe postępowanie. Nie nastąpiły więc naruszenia Kodeksu postępowania

administracyjnego wskazane przez stronę. Art. 105 kpa jest samodzielną podstawą

do umorzenia postępowania, gdyż w sprawie nie może zapaść decyzja

merytoryczna.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie złożyła Spółka z o.o. M. podnosząc zarzut naruszenia:

1. art. 61 § 1 i § 3 kpa poprzez uznanie, iż Spółka nie mogła skutecznie wszcząć postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty, o której mowa w art.14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku o recyklingu pojazdów wycofanych

z eksploatacji,

2. art. 8 kpa poprzez niewyeliminownaie z obrotu prawno decyzji pomimo, iż jej rozstrzygnięcia było sprzeczne z uzasadnieniem,

3. art. 107 § 3 kpa poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji

do wszystkich argumentów podniesionych przez skarżącego zawartych

we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W uzasadnieniu skargi powtórzone zostały argumenty zawarte w we wniosku

o ponowne rozpoznanie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska działał w przedmiotowej sprawie

w ramach posiadanych uprawnień kontrolnych, co wynika z treści art. 2 ust. 1 pkt 15 a ustawy z dnia 20 lipca 1991 roku o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007

roku, Nr 44, poz. 287 – tekst jednolity ze zmianami) stanowiącego, iż do zadań

Inspekcji Ochrony Środowiska należy m. in. kontrola przestrzegania przepisów

o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. W ramach tych uprawnień Główny Inspektor Ochrony Środowiska może wszcząć z urzędu postępowanie, którego celem jest skontrolowanie, czy zobowiązanie skonkretyzowane, ustalane w drodze samowymiaru przez podmiot wprowadzający pojazd – który był zobowiązany

do posiadania sieci w danym roku podatkowym – zostało prawidłowo obliczone. Dopiero w razie ustalenia w ramach wszczętego z urzędu postępowania kontrolnego,

iż wprowadzający pojazd nie dokonał opłaty za brak sieci za dany rok, do czego był zobowiązany, albo dokonał jej w wysokości niższej od należnej Główny Inspektor Ochrony Środowiska w oparciu o art. 17 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku

o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci. Należy nadto zauważyć,

iż to uprawnienie kontrolne organ może zrealizować poprzez wydanie decyzji

w terminie pięciu lat od powstania w tym zakresie zobowiązania, a więc do czasu przedawnienia zobowiązania z tego tytułu. Wynika to z odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z dnia 29.08.1997 roku Ordynacja podatkowa. Do należności

z tytułu opłat za brak sieci stosuje się bowiem odpowiednio przepisy działu III ustawy

z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż uprawnienia organu podatkowego przysługują Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. To organ administracji wszczyna i prowadzi w tym zakresie postępowanie kontrolne, a więc takie, które ze swej natury nie może zostać zainicjowane w myśl art. 61 § 1 Kpa wnioskiem zobowiązanego, czyli na żądanie strony. Brak jest w tej sytuacji podstaw do przyjęcia, iż doszło do naruszenia art. 61 §

1 i § 3 kpa. Nie można też zgodzić się z poglądem, iż doszło do naruszenia art. 8 kpa poprzez niewyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję.

Ze wskazanych przyczyn bezprzedmiotowe staje się rozważanie argumentów podniesionych w skardze, przemawiających w ocenie strony skarżącej za uznaniem,

iż w roku podatkowym 2006 nie ciążył na niej obowiązek uiszczenia przedmiotowej opłaty. Nieodniesienie się przez Głównego Inspektora do tej argumentacji strony skarżącej nie stanowi uchybienia. W postępowaniu sądowym, którego przedmiotem

jest wyłącznie kwestia proceduralna – dopuszczalności wszczęcia przedmiotowego postępowania na wniosek strony – rozważania te zostaną pominięte.

Twierdzenie, że skoro Główny Inspektor Ochrony Środowiska umorzył postępowanie, to tym samym przyznał, że mogło ono być wszczęte na wniosek skarżącej Spółki jest, zdaniem Sądu, nieuzasadnione. Procedura postępowania określona w kodeksie postępowania administracyjnego jest procedurą odformalizowaną. Przepisy kpa nie przewidują w postępowaniu zwykłym instytucji odmowy wszczęcia postępowania. Taką instytucję przewiduje ustawa z dnia

19 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa. Z art. 165 a § 1 tej ustawy wynika,

że gdy żądanie wszczęcia postępowania podatkowego zostało wniesione przez

osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W kpa brak jest odpowiednika takiego przepisu. Zgodnie z treścią

art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jeśli po dokonaniu analizy żądania organ administracji ustali, iż wniósł je podmiot, który postępowania tego zainicjować nie

może, wówczas pozostaje mu jedynie skorzystać z instytucji umorzenia

bezpodstawnie wszczętego postępowania. Wydając decyzje o umorzeniu

postępowania organ administracji w uzasadnieniu decyzji wskazuje, iż nastąpiło to na skutek błędnego wszczęcia go na wniosek podmiotu, który nie mógł go skutecznie wszcząć.

Skarżąca Spółka, zdaniem Sądu, domaga się w istocie wydania przez

Głównego Inspektora Ochrony Środowiska orzeczenia wstępnego, w którym organ ten wypowiedziałby się czy interpretacja przepisów prawa dokonywana przez Spółkę

w związku z samowymiarem opłaty za brak sieci jest prawidłowa. Celem uzyskania takiej informacji od organu administracji jest uniknięcie ewentualnej konieczności zapłacenia odsetek, gdyby Główny Inspektor Ochrony Środowiska po kilku latach wszczął postępowanie i uznał, że obliczenie wysokości opłaty dokonane przez

Spółkę są nieprawidłowe.

Wskazać należy więc w tym miejscu na treść art. 10 ust. 1 ustawy z dnia

2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., nr 155, poz. 1095 ze zm.). Przepis ten pozwala przedsiębiorcy na złożenie do właściwego

organu wniosku o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu

zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez

przedsiębiorcę daniny publicznej, w jego indywidualnej sprawie. Jest to zatem uprawnienie zbliżone do wynikającego z art. 14a do 14 p Ustawy Ordynacja podatkowa uprawnienia do żądania pisemnej interpretacji przepisów prawa

podatkowego.

Należy nadto podkreślić, iż z ust. 2 art. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku

o swobodzie działalności gospodarczej wynika gwarancja dla przedsiębiorcy, że nie będzie obciążony jakimikolwiek daninami publicznymi, sankcjami finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji.

Za uznać trafny zarzut skargi wskazujący na brak spójności pomiędzy

sentencją, a uzasadnieniem decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska

z dnia (...) marca 2008 roku. Zważywszy na fakt, iż organ administracji wszczął postępowanie na wniosek strony i w jego trakcie uznał, że postępowanie to jako kontrolne inicjowane może być jedynie z urzędu – zasadnie w oparciu o art. 105 § 1

kpa postępowanie to umorzył. Błędnie jednakże w sentencji decyzji orzekł, iż umarza postępowanie w sprawie określenia wysokości przedmiotowego zobowiązania. Zapis taki wskazywałby bowiem, iż postępowanie w zakresie tego zobowiązania stało się w ogóle bezprzedmiotowe. Intencja Głównego Inspektora była natomiast zupełnie inna, jak to jednoznacznie wynika z uzasadnienia tej decyzji. Do tak sformułowanego uzasadnienia decyzji sentencja winna zatem brzmieć – "umarzam postępowanie z wniosku M. Sp. z o.o. w W. w sprawie

określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r." Mając

jednakże na uwadze, iż z uzasadnienia tej decyzji jednoznacznie wynika jakiej treści decyzję w tej sprawie wydano, uznać należy, iż to uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku

Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak

w sentencji wyroku.