Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 848/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 72 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 217 § 2, art. 219
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Notarialnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1856/13 w sprawie ze skargi M. S. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M. S. na rzecz Krajowej Rady Notarialnej 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1856/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. - po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej - uchylił zaskarżoną uchwałę i utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] lipca 2012r., stwierdził, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu 2 lipca 2012 r. M. S., na podstawie art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158) oraz art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) zwróciła się do Rady Izby Notarialnej w W. o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Rada Izby Notarialnej w W. uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. wydaną na podstawie art. 72 § 1 i 2 Prawa o notariacie, art. 217 § 1 i 2 oraz art. 219 k.p.a. odmówiła skarżącej wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

Krajowa Rada Notarialna uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdziła uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą zażalenia.

Na powyższą uchwalę skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2115/121 uchylił uchwałę Krajowej Rady Notarialnej stwierdzając, że zażalenie skarżącej zostało wniesione w terminie.

W związku z powyższym Krajowa Rada Notarialna, po rozpoznaniu zażalenia skarżącej na uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] lipca 2012 r., uchwałą z dnia [...] maja 2013 r. utrzymała ją w mocy. Z brzmienia przepisu art. 74 § 2 Prawa o notariacie wywiodła, że do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu. Ukończenie aplikacji oznacza wywiązanie się z wymaganych obowiązków, np. zdania stosownych egzaminów. W konsekwencji Krajowa Rada Notarialna wywnioskowała, że przesłanką uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest jej ukończenie. Organ odwoławczy stwierdził, że ustawodawca w art. 73 Prawa o notariacie powierzył organizację i prowadzenie aplikacji notarialnej organowi samorządu notarialnego, jakim jest Krajowa Rada Notarialna. Skoro zaś Krajowa Rada Notarialna przewidziała możliwość organizowania kolokwiów /na podstawie § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.; dalej rozporządzenie MS z dnia 22 grudnia 2005 r.)/, których celem jest sprawdzenie wiedzy aplikanta nabytej w czasie aplikacji, to, aby mówić o ukończeniu aplikacji, przyjąć należy, że aplikant zaliczył przewidziane programem aplikacji kolokwia.

W konsekwencji i mając na uwadze stan faktyczny sprawy, Krajowa Rada Notarialna uznała, że nie było podstaw do wydania skarżącej stosownego zaświadczenia o odbyciu aplikacji ze względu na fakt nieodbycia aplikacji notarialnej.

Na powyższą uchwałę Krajowej Rady Notarialnej skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.

Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wskazał, że spór między stronami toczy się o to, jakie znaczenie, wagę i wpływ ma okoliczność niezdania kolokwium na obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej i czy w ogóle taki prawnonormatywny związek zachodzi.

Z przepisów Prawa o notariacie i rozporządzenia MS z dnia 22 grudnia 2005 r. WSA wywiódł, że oba te akty prawa powszechnie obowiązującego rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach podanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji wskazanym w art. 72 § 1 ustawy.

W ocenie WSA samorząd zawodowy notariuszy w sposób nieuprawniony przyjął, że określeniem "odbycie aplikacji notarialnej" należy objąć także sprawdziany wiedzy aplikanta i uzależnić wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wyniku tych sprawdzianów. Sąd I instancji stwierdził, że z art. 73 Prawa o notariacie nie można wyprowadzać kompetencji dla samorządu zawodowego dokonywania obowiązującej wykładni prawa powszechnie obowiązującego. Jeżeli zatem organy samorządu zawodnego notariuszy odmawiają wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, do którego wydania są obowiązane zgodnie z art. 72 § 2 Prawa o notariacie, w sytuacji w której aplikant spełnił wymagania "odbycia aplikacji" wskazane w art. 72 § 1 i przepisach rozporządzenia, to powinny podać konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego dającego podstawę dla podjęcia takiej uchwały. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały uznał, że podane w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy: art. 72 Prawa o notariacie oraz w uzasadnieniu uchwały § 13 rozporządzenia, nie uzasadniały odmowy wydania wnioskowanego przez skarżącą zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Zdaniem Sądu I instancji samorząd zawodowy notariuszy, przez dokonanie takiej wykładni w istocie będącej wykładnią contra legem, nie mógł "wytworzyć" normy prawnej wiążącej negatywny wynik z kolokwium z odmową wydania spornego zaświadczenia. Dokonując takiej wykładni, "uzupełniającej" treść przepisów art. 72 i art. 74 § 2 Prawa o notariacie, w efekcie przepisy te naruszył.

Skargę kasacyjną złożyła Krajowa Rada Notarialna.

Zaskarżyła powyższy wyrok w całości oraz wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj.:

1. art. 72 § 1 Prawa o notariacie poprzez faktyczne zaprzeczenie, że aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza;

2. art. 72 § 2 Prawa o notariacie poprzez uznanie, że należy wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i w konsekwencji nie odbył aplikacji notarialnej.

II. przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

1. art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań dla Rady Izby Notarialnej w W. co do dalszego postępowania w sprawie;

2. art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez brak należytego wskazania powodów uchylenia zaskarżonego stanowiska Krajowej Rady Notarialnej oraz uchwały Rady Izby Notarialnej w W.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że z jednej strony Sąd I instancji uznał, zgodnie z brzmieniem art. 72 § 1 i 2 Prawa o notariacie, iż aplikację odbył tylko ten, kto spełnił obowiązki określone w tym przepisie, ale z drugiej strony odmówił tym przepisom jakiegokolwiek znaczenia normatywnego. Skoro bowiem ustawodawca wymaga od aplikanta notarialnego spełnienia określonych obowiązków, to w konsekwencji należy uznać, że spełnienie tych obowiązków powinno zostać w jakiś sposób zweryfikowane. WSA w W. uznaje więc, że zaświadczenie powinien otrzymać aplikant, który spełnił obowiązki o których mowa w art. 72 § 1 i 2 ustawy, jednocześnie twierdząc de facto, że spełnienia tych obowiązków nie można w żaden sposób stwierdzić.

Krajowa Rada Notarialna podniosła, że skoro ustawodawca wyraźnie wskazał w przepisach ustawy obowiązki, których spełnienie jest jednoznaczne z odbyciem aplikacji notarialnej, to organ mający wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej musi mieć możliwość stwierdzenia, czy obowiązki te rzeczywiście zostały przez aplikanta dopełnione. Stwierdziła, że posiada ustawową kompetencję do ustalenia programu aplikacji notarialnej i sprawowania nadzoru nad szkoleniem aplikantów, wyraźnie przewidzianą w art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o notariacie. Działając w ramach tej kompetencji, organ ustala program aplikacji notarialnej, w którym może określić sposoby weryfikowania przez organy samorządu zawodowego wyników szkolenia oraz stopnia zaznajomienia się poszczególnych aplikantów z całokształtem pracy notariusza. Uznanie kolokwiów za środek weryfikacji spełnienia przesłanki zaznajomienia się przez aplikanta z całokształtem pracy notariusza wynika wręcz także z wymienionej kompetencji Krajowej Rady Notarialnej.

Organ podkreślił, że czym innym jest egzamin notarialny, a czym innym konieczność zweryfikowania, czy aplikant notarialny zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza oraz zaznajomił się z czynnościami sądów. Rada właściwej izby notarialnej, biorąc pod uwagę wyniki kolokwiów i sprawdzianów przy wydawaniu zaświadczenia nie zmierza bowiem do zastąpienia w ten sposób egzaminu notarialnego, ale do weryfikacji spełnienia przez aplikanta przesłanek odbycia aplikacji notarialnej, o których mowa w art. 72 § 1 Prawa o notariacie.

Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej, konsekwencją zastosowania przez Sąd I instancji błędnej wykładni wskazanego przepisu jest faktyczny brak możliwości stwierdzenia, czy dana osoba wnosząca o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej rzeczywiście spełnia przesłanki odbycia aplikacji notarialnej i w konsekwencji, czy właściwy organ powinien jej takie zaświadczenie wydać. W niniejszej sprawie Rada Izby Notarialnej w W. uznała, że adekwatnym środkiem do sprawdzenia, czy aplikant notarialny spełnił wymagania określone w art. 72 § 1 ustawy jest ustalenie, czy złożył wymagane programem szkolenia kolokwia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w żaden sposób nie uargumentował, dlaczego ten środek dowodowy uznaje za niedopuszczalny.

Krajowa Rada Notarialna podkreśliła, że nie traktuje złożenia kolokwium jako osobnej przesłanki odbycia aplikacji notarialnej, a jedynie jako środek dowodowy, służący do stwierdzenia, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza oraz zaznajomił się z czynnościami sądów.

Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie podał, jakie fakty świadczyć mają o spełnianiu przez skarżącego przesłanek, o których mowa w art. 72 § 1 Prawa o notariacie. W szczególności, zdaniem Krajowej Rady Notarialnej w ramach wskazań, o których mowa w art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., WSA w W. powinien był wyraźnie podkreślić, które fakty i dowody świadczą o tym, że M. S. zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów. Takiego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brakuje. Tym samym organ I instancji jest na mocy tego wyroku zobowiązany do wydania zaświadczenia, a zarazem nie zna powodów, dla których sąd uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem i stanem faktycznym w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach w niej określonych, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, kontrola zaskarżonego wyroku ograniczała się zatem do oceny, czy uchybia on przepisom wskazanym w podstawach skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie NSA oparta na obu wskazanych w przytoczonym przepisie podstawach skarga kasacyjna Krajowej Rady Notarialnej - aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są usprawiedliwione - zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy zauważyć, że kwestia wykładni art. 72 § 1 i 2 Prawa o notariacie była już przedmiotem rozważań NSA (por. wyrok z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 979/13 i powołane tam orzecznictwo).

Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w całej rozciągłości podziela argumentację prawną zawartą w powołanych wyrokach.

Zgodzić należy się z tym, że aplikacja notarialna jest rodzajem kształcenia zawodowego, nie tylko przyuczeniem do wykonywania czynności notariusza. Obowiązki aplikanta notarialnego nie sprowadzają się wyłącznie do uczestniczenia w szkoleniach. W § 2 pkt 3 rozporządzenia MS z dnia 22 grudnia 2005 r. nałożono na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia poziomu jego wiedzy zawodowej. Jeszcze wyraźniej ten aspekt aplikacji notarialnej podkreśla obecnie obowiązujący art. 72c Prawa o notariacie, stanowiąc, że do obowiązków aplikanta należy: 1) sumienne wykonywanie powierzonych obowiązków, w tym poleceń przełożonego lub patrona; 2) uczestniczenie w przewidzianych programem aplikacji zajęciach seminaryjnych oraz w praktykach; 3) samodzielne pogłębianie wiedzy prawniczej i praktycznych umiejętności niezbędnych do zajmowania stanowiska notariusza.

Formą ogólnego, prawniczego przygotowania aplikanta notarialnego są zajęcia seminaryjne, organizowane w sposób określony w § 11 rozporządzenia MS z dnia 22 grudnia 2005 r., obejmujące program nauczania przewidziany w § 12 tego aktu. Stałe pogłębianie czy podnoszenie wiedzy prawniczej, objętej programem zajęć seminaryjnych jest niewątpliwie elementem kształcenia aplikanta w toku aplikacji i ten obowiązek ma taką wagę i znaczenie, jak pozostałe obowiązki związane z odbywaniem aplikacji. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w treści art. 74 § 3 ustawy określającej cel egzaminu notarialnego. Aplikant przystępując do egzaminu notarialnego, po odbyciu aplikacji notarialnej powinien wykazać się przygotowaniem prawniczym, które zdobywa podczas odbywania aplikacji.

NSA stwierdza, że o odbyciu aplikacji notarialnej można mówić dopiero w razie wypełnienia przez aplikanta wszystkich obowiązków wynikających z programu szkolenia, w tym wypełnienia obowiązku kształcenia ogólnego (w ramach zajęć seminaryjnych), potwierdzonego w sposób przewidziany w programie aplikacji. Tym samym NSA nie podziela stanowiska Sądu I instancji, według którego odbycie aplikacji to nic innego, jak spełnienie wymagań określonych w art. 72 § 1 Prawa o notariacie, a więc zamknięcie aplikacji w ustalonym ustawą okresie i zaznajomienie się w ramach szkolenia z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów.

Obowiązujący w czasie podejmowania przez Krajową Radę Notarialną uchwały o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji przepis § 13 rozporządzenia MS z dnia 22 grudnia 2005 r. stanowił, że rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Dopuszczał więc możliwość weryfikowania postępów aplikantów w zakresie wypełniania obowiązku określonego w § 2 pkt 3 tego aktu. Przyznane organom samorządu notarialnego kompetencje do sprawdzania wiedzy aplikantów mają umocowanie ustawowe. Według art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o notariacie do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy m.in. ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów.

Wpływ korporacji notarialnej na przebieg aplikacji, a tym samym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należy również rozpatrywać w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu. Na ten temat wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Podkreślał w swych orzeczeniach m.in., że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu (wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2006 r. o sygn. akt K 6/06, publik. OTK-A z 2006 r. nr 4, poz. 45).

Interpretacja art. 72 § 1 i 2 Prawa o notariacie powinna uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, powinna mieć zatem na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno taki wpływ zapewnić, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się tylko do ustalenia programu aplikacji bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza.

Sąd I instancji nie kwestionuje dopuszczalności przeprowadzenia przez organy korporacji notarialnej, w toku aplikacji, kolokwiów i sprawdzianów wiedzy aplikantów z zakresu dziedzin prawa objętych szkoleniem. Popada tym samym w sprzeczność, ponieważ zaakceptowanie dopuszczalności sprawdzania, w drodze kolokwium, wiedzy aplikanta nie koresponduje z tezą, że odbycie aplikacji polega jedynie na uczestniczeniu w szkoleniach objętych programem aplikacji. Starając się uniknąć sprzeczności Sąd stwierdza, że żaden przepis prawa nie daje podstawy do odmowy wydania zaświadczenia o dobyciu aplikacji w razie niezaliczenia takiego kolokwium (kolokwiów). Zdaniem Sądu, negatywny wynik kolokwium rodzi jedynie określony w § 6 ust. 16 uchwały Krajowej Rady Notarialnej z dnia 18 września 2009 r., Nr VII/48/2009 w sprawie programu aplikacji notarialnej obowiązek powtórzenia kolokwium. Niestety Sąd nie poświęcił chwili uwagi wyjaśnieniu, czemu zatem służą te kolokwia i jaki ma sens zobowiązanie aplikanta do powtarzania kolokwium w sytuacji, gdy negatywny wynik kolokwium nie ma żadnego znaczenia. Nie jest żadną przeszkodą dla ukończenia aplikacji, bo pomimo takiego wyniku aplikantowi należy wydać zaświadczenie o dobyciu aplikacji.

Zdaniem NSA aplikant odbył aplikację notarialną, jeżeli nabył wiedzę i umiejętności niezbędne dla wykonywania zawodu notariusza. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej służy urzędowemu potwierdzeniu tego faktu rozumianego w sposób wyżej przedstawiony. Zaświadczenie ze swej istoty jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Jeżeli więc określone fakty nie zaistniały, nie ma podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego te fakty. Można zatem przyjąć, że żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, nie może być uwzględnione. Prawną podstawą odmowy wydania takiego zaświadczenia będzie zarówno art. 72 § 1 i 2 Prawa o notariacie, jak i mające w tym przypadku zastosowanie przepisy art. 217 § 2 i art. 219 k.p.a. To nie względy słusznościowe, ale przepisy ustaw stoją za odmową wydania zaświadczenia o dobyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie uzyskał zaliczenia kolokwium przewidzianego w programie szkolenia.

Przedstawione wywody znajdują wsparcie w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2013 r. o sygn. akt III ZS 5/13 (publik. LEX nr 1318425), którym SN utrzymał w mocy zaskarżoną przez Ministra Sprawiedliwości uchwałę Krajowej Rady Notarialnej Nr VIII/196/2012 w sprawie programu aplikacji notarialnej, wydaną na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o notariacie, która przewiduje możliwość przeprowadzania sprawdzianów wiedzy aplikanta (§ 6) i kolokwiów na zasadach przez Radę ustalonych (§ 7). Według Sądu Najwyższego w konsekwencji uzasadniona jest odmowa wydania zaświadczenia, jeżeli te warunki (obowiązki) nie zostaną spełnione. Sąd Najwyższy zaakceptował również dopuszczalność przeprowadzania w toku aplikacji kolokwiów i sprawdzianów wiedzy aplikantów, podkreślając, że jest to obiektywny sposób weryfikacji "stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej", czyli wypełniania przez aplikantów obowiązku określonego w § 2 pkt 3 rozporządzenia MS z dnia 22 grudnia 2005 r.

Uchwała Krajowej Rady Notarialnej Nr VIII/196/2012 zastąpiła uchwałę Nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, obowiązującą w chwili podjęcia uchwały o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w rozpatrywanej sprawie. Postanowienia nowej uchwały stanowią w dużej mierze powtórzenie postanowień uchwały z 2009 r., w szczególności dotyczy to § 1 ust. 2. Dlatego wypowiedzi Sądu Najwyższego na temat legalności postanowień uchwały Nr VIII/196/2012 można odnieść do postanowień uchwały Nr VII/48/2009.

Zaprezentowane przez NSA stanowisko, że odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na zaznajomieniu się z programem szkolenia przez samo uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności tym programem objętych, jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu. NSA nie podziela poglądu, że ostatecznym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest egzamin notarialny. Nie można bowiem mylić dwóch rzeczy: przygotowania do zawodu i sprawdzenia tego przygotowania. Tak więc, jak nie można zastąpić egzaminu notarialnego samą aplikacją notarialną, nie można aplikacji zastąpić egzaminem notarialnym. Ustawodawca wprowadzając dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i przewidując jedynie na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych, podkreśla, że zarówno ważny jest stan przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób dochodzenia do tej wiedzy.

W świetle powyższego należy uznać trafność stanowiska Krajowej Rady Notarialnej, która w skardze kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 72 § 1 i 2 Prawa o notariacie. Przede wszystkim uzasadnione jest stanowisko Krajowej Rady, że aplikacja to nie tylko samo uczestniczenie w szkoleniu przez okres trwania aplikacji, ale również proces szkolenia, który ma przynieść określony efekt w postaci zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami określonych sądów. Konieczność ustalenia, że ten efekt został osiągnięty, wymaga weryfikacji wiedzy i umiejętności aplikanta. Rada słusznie zauważa, że ustawową podstawę do takiej weryfikacji daje art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o notariacie. Kolokwia i sprawdziany służące weryfikacji postępów w szkoleniu nie stanowią więc osobnej, nieprzewidzianej w ustawie przesłanki odbycia aplikacji notarialnej lecz są jedynie środkiem dowodowym, umożliwiającym stwierdzenie, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów.

Dodatkowo wskazać należy, że postępowanie zaświadczeniowe rządzi się własnymi regułami. Jego istotą jest stwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, zatem wydanie zaświadczenia może mieć miejsce tylko wówczas, gdy stan prawny lub fakty mogą być urzędowo potwierdzone przez organ zobowiązany do wydania zaświadczenia. Podkreślić należy, że w tym postępowaniu nie rozstrzyga się o prawach i faktach, ale tylko się je potwierdza. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd kasacyjny niewątpliwe jest to, że w chwili odmowy wydania zaświadczenia obowiązywały przepisy Prawa o notariacie, rozporządzenia MS z dnia 22 grudnia 2005 r. i uchwała Krajowej Rady Notarialnej. Z tych aktów w sposób jednoznaczny wynikało, że aplikant ma zaliczyć przewidziane prawem kolokwia. Niespełnienie tego warunku nie dawało podstaw do wydania zaświadczenia. Inną rzeczą jest to, na ile obowiązujące w sprawie przepisy były zgodne wewnętrznie i pozostawały w zgodzie z Konstytucją RP. Tych kwestii nie rozstrzyga się w postępowaniu zaświadczeniowym, które ma realizować zupełne inne cele, niż kontrolę legalności podstaw prawnych wydania zaświadczenia.

Mając powyższe na uwadze oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 72 § 1 i 2 Prawa o notariacie jest usprawiedliwione.

W ocenie NSA nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na niewskazaniu wytycznych dla Krajowej Rady Notarialnej. Wprawdzie uzasadnienie wyroku nie konkluduje stanowiska WSA w W., ale z jego treści jednoznacznie wynika dalszy tryb działania organu. Inną rzeczą jest, że KRN wyraża odmienną ocenę, co do koniecznych działań w ponownym postępowaniu, ale odmienność oceny nie może być utożsamiana z brakiem określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Ten przepis, jeżeli ma być samodzielną podstawą do uwzględnienia skargi kasacyjnej, to może być odnoszony do uzasadnienia wyroku tylko w sytuacji, gdy z jego treści nie da się ustalić podstaw i argumentacji przemawiającej na rzecz przyjętego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie taka wadliwość nie ma miejsca, zatem ten zarzut również musi być uznany za nieskuteczny.

Usprawiedliwienia nie znajduje też zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naruszenie tych przepisów miało polegać na braku wskazania powodów, które legły u podstaw uwzględnienia skargi oraz niewskazaniu wytycznych dla Krajowej Rady Notarialnej co do dalszego postępowania. Tak postawiony zarzut nie spełnia prawem przewidzianych wymagań. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że skarga kasacyjna jako środek prawny wyznaczający granice kontroli kasacyjnej musi być sformułowana precyzyjnie, ilekroć chodzi o zarzut i jego uzasadnienie. Sąd II instancji nie może domniemywać ani zakresu i rodzaju zarzutu, jak również argumentacji wspierającej jego trafność, gdyż takie działanie sądu odwoławczego byłoby wyjściem poza granice kognicji wyznaczonej przepisami prawa. Zatem kwestionowanie poprawności stosowania art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wymagało wyraźnego określenia, który z przepisów art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. został naruszony. Brak tego wskazania jest brakiem skargi kasacyjnej, który nie może prowadzić do jej uwzględnienia.

NSA podkreśla, że w rozpoznawanej sprawie zarzuty procesowe nie odniosły prawnego skutku. Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu z powodów naruszenia przepisów prawa materialnego, a to - zgodnie z art. 188 p.p.s.a. - dawało podstawę do oddalenia skargi.

Mając to wszystko na uwadze, NSA uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną i na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 203 pkt 2 p.p.s.a.