Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 652/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.7,art. 15, art.77,80, 107 , 138
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54 , art. 60 . 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2017 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 18 października 2016 r., znak [...], ustalił na wniosek M. N. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa kiosku gastronomiczno-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną na dz. [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] / al. [...] w K..

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016, poz. 778 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, dalej "u.p.z.p."), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003, nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie" oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016, poz. 23 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie zostało wszczęte wnioskiem M. N., który wpłynął do organu 30 października 2014 r., o ustalenie warunków zabudowy dla opisanego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego.

Prezydent Miasta K. decyzją z 10 lutego 2015 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy. Organ oparł się na analizie architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej 23 stycznia 2015 r., z której wynika brak kontynuacji funkcji usługowej w obszarze analizy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 18 maja 2015 r. znak [...] uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, stwierdzając błędne wnioski ww. analizy powielone w decyzji.

Następnie Prezydent Miasta K. decyzją z 17 września 2015 r. nr [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy. Organ oparł się na analizie architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej 26 sierpnia 2015 r., z której wynika brak działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym zwłaszcza w zakresie linii zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 20 listopada 2015r. znak [...] utrzymało ww. decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 maja 2016 r. sygn. II SA/Kr 79/16 uchylił ww. decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić tylko wówczas, gdy inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p., a w przedmiotowej sprawie wydane przez organy decyzje w dużej mierze opierały się na subiektywnych odczuciach estetycznych, które w żaden sposób nie mogą być uznane za podstawę wydania decyzji administracyjnej. Organ nie może, kierując się własnym gustem estetycznym, uniemożliwiać kontynuacji dotychczasowych funkcji terenu. Istnienie w sąsiedztwie inwestycji obiektów o podobnych funkcjach jak planowany kiosk, stanowi niewątpliwie przesłankę pozytywną. Położenie zaś na tym obszarze również nowoczesnego budynku handlowego nie może stanowić samoistnej przesłanki negatywnej.

Za nieprawidłową uznał Sąd przyjętą za analizatorem argumentację organów dotyczącą braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Sąd wskazał, że regulacja zawarta w § 4 pkt ust. 1-4 rozporządzenia wskazująca sposoby wyznaczenia linii nowej zabudowy, daje możliwość wyznaczenia linii zabudowy dla każdej inwestycji. Podobnie Sąd ocenił przyjęcie braku możliwości wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Dalej Sąd wskazał, że z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika nadto, iż był możliwy do wyznaczenia średni wskaźnik zabudowy dla analizowanego obszaru i wynosi on 20% do 24%. To, że nie obrazuje on we właściwy sposób w ocenie analizatora sposobu intensywności zabudowy tego obszaru, nie zwalniało analizatora od rozważenia zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia, ze względu na wskaźnik planowanej powierzchni zabudowy (ok. 25 m˛) do powierzchni inwestycji (ok. 195 m˛) wynoszący ok. 13%.

Bezkrytyczne przyjęcie analizy, bez jej pogłębionej weryfikacji w kontekście zgodności z przepisem § 4 i 5 rozporządzenia, stanowiło w ocenie Sądu istotne naruszenie przepisów postępowania.

W uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji z 18 października 2016 r. organ I instancji zwrócił w szczególności uwagę, że przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone w świetle wytycznych zawartych w wyroku WSA w Krakowie z 25 maja 2016 r., sygn. II SA/Kr 79/16.

Dalej organ wskazał, że w toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia, powołane na s. 2 decyzji (m.in. opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 10 grudnia 2014 r.). W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesiono się także do uwag i zastrzeżeń zgłoszonych przez strony w toku postępowania.

Organ podkreślił, że ocena konkretnych rozwiązań technicznych i wymogów związanych z ochroną interesów osób trzecich następuje dopiero w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Organ uwypuklił, że jest związany poglądem Sądu co do spełnienia w sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Cechy, wskaźniki i parametry nowej zabudowy w przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił w następujący sposób.

W załączniku nr 1 do decyzji ustalono linię zabudowy jako: nieprzekraczalną linię od strony ul. [...] w odległości 9,5 m od granicy z działką drogową nr [...] oraz od strony Al. [...] w odległości 2 m od granicy z działką drogową nr [...]. Powyższą linię zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia.

W załączniku nr [...] do decyzji wskaźnik zabudowy ustalono w przedziale od 12% do 14% (na poziomie 13% z tolerancją +/- 1%). W załączniku "Wyniki analizy urbanistyczno–architektonicznej" wskazano, że przedmiotowy wskaźnik w obszarze analizowanym jest mocno zróżnicowany. Jednak zaznaczono, że z uwagi na to, iż teren inwestycji zlokalizowany jest na obszarze ciągów pieszych, w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania dwóch ulic Al. [...] i [...] oraz otoczony jest terenem zielonym, dojściami i dojazdami, a część działki [...] stanowi część placu, wyliczone wskaźniki nie obrazują we właściwy sposób intensywności zabudowy tego obszaru.

Szerokość elewacji frontowej wyznaczono "zgodnie z wnioskiem Inwestora" w przedziale od 4 do 5 m (załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji). W załączniku "Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej" wskazano, że w obszarze występują znaczne różnice w szerokościach elewacji frontowych np. budynek handlowy na działce [...] – 37 m, kiosk handlowy na dz. [...] - 5 m, kioski handlowe dz. nr [...] - 5 m do 6 m, kiosk handlowy w pasie drogowym al. [...] dz. [...] – 2,5 m. Powołując się po raz kolejny na wyrok WSA w Krakowie oraz wniosek inwestora parametr ten ustalono w przedziale od 4 do 5 m.

W załączniku nr 1 do decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych ustalono w przedziale od 2,5 do 3 m. W załączniku "Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej" wskazano, że w obszarze analizowanym parametr wysokości kształtuje się w sposób zróżnicowany ok. 8 m dla budynku na dz. [...], ok. 2.2 m - kiosk na dz. [...], ok. 2.1 m - kiosk na dz. [...] oraz 2,3; 2,6 i 2,7 m - kioski na dz. [...]. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie oraz wniosek inwestora parametr ten ustalono w przedziale od 2,5 do 3 m.

W załączniku nr 1 do decyzji ustalono też dach płaski o spadku do 10°.

Od opisanej na wstępie decyzji odwołanie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] – D." w K.. Strona odwołująca się podniosła, że teren inwestycji stanowi ciąg komunikacyjny intensywnie użytkowany przez mieszkańców Osiedla D., a planowany pawilon ma być usytuowany w tym ciągu. Ponadto, w ocenie Spółdzielni, planowany teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej. Wskazany dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...] stanowi przejście dla pieszych na skrzyżowaniu dróg ul. [...] i Al. [...], zaś dostęp do ul. [...] stanowi ciąg pieszy wykonany z płytek chodnikowych.

Pismem z 19 listopada 2016 r. inwestor ustosunkował się do odwołania. Podniósł, że niewątpliwy jest dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej (al. [...] ul. [...]), a dostępu tego nie kwestionował m.in. WSA w Krakowie w wyroku z 25 maja 2016 r. sygn. II SA/Kr 79/16. Zaprzeczył także temu, aby planowany pawilon został usytuowany w ciągu komunikacyjnym. Dokładny sposób usytuowania pawilonu zostanie bowiem określony w decyzji o pozwoleniu na budowę, stąd oznaczanie na zdjęciach jego usytuowania jest nieuzasadnione. Inwestor zwrócił ponadto uwagę, że planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne będzie korzystne dla okolicznych mieszkańców.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 16 marca 2017 r. znak [...], na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 4-8 rozporządzenia oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., uchyliło w całości opisaną na wstępie decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 18 października 2016 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym, spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że zasady odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego prawo własności. Ograniczenia prawa własności w drodze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych.

Z powyższego wynika, że kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy - w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - kształtowanie ładu przestrzennego w drodze planu jest zasadą, zaś w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych - wyjątkiem od zasady. Co za tym idzie, dalsze wyjątki wprowadzane przez przepisy wykonawcze do u.p.z.p. (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia) powinny być interpretowane zawężająco. Z tych samych powodów szczególnie istotne jest to, by rozstrzygnięcie organu administracji publicznej podjęte było z zachowaniem przewidzianych w K.p.a. gwarancji procesowych dla strony, w tym by miała ona rzeczywiście możliwość czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się w kwestii zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie.

Kierując się powołanymi wyżej dyrektywami interpretacyjnymi wynikającymi z u.p.z.p. organ odwoławczy przywołał art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wskazał, że zarówno zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak i sama decyzja budzą istotne zastrzeżenia pod względem formalnym.

Następnie organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie została sporządzona nowa analiza urbanistyczno-architektoniczna, lecz wykorzystano analizę sporządzoną na potrzeby uprzednio toczących się postępowań. Co do zasady, jeśli uprzednio sporządzona analiza jest aktualna, nie ma przeszkód do jej wykorzystania na potrzeby kolejnego postępowania. Jednak w takim wypadku organ administracji zobowiązany jest do odniesienia się do tej kwestii i wyjaśnienia motywów wykorzystania poprzedniej analizy w kolejnym postępowaniu odnosząc się do jej aktualności oraz zakresu wykorzystania tego dokumentu. Analiza stanowi bowiem dowód w sprawie, który organ jest zobowiązany ocenić w świetle art. 77 § 1 K.p.a. Tymczasem najnowsza analiza znajdująca się w aktach sprawy nosi datę 26 sierpnia 2015 r. Została sporządzona przez mgr inż. M. W.. Integralną część tej analizy stanowią wnioski z analizy, które wykluczają ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego (karty 133-134). Zatem wykorzystanie w całości tej analizy dla potrzeb obecnie toczącego się postępowania jest wątpliwe i wymaga co najmniej wskazania, w jakim zakresie stanowi ona punkt odniesienia dla ustaleń cech, wskaźników i parametrów dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w niniejszej sprawie.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego organ I instancji błędnie zinterpretował wyrok WSA w Krakowie z 25 maja 2016 r. sygn. II SA/Kr 79/16. Z wyroku tego wynika, że możliwe jest ustalenie dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego linii zabudowy oraz wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki/terenu. Z wyroku tego nie wynika natomiast, w jaki sposób mają one być ustalone. Z wyroku tego w żadnym razie nie wynika także zwolnienie organu I instancji z przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie oraz zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

Badając prawidłowość wyznaczenia linii zabudowy organ odwoławczy zauważył, że ani z zaskarżonej decyzji organu I instancji, ani z analizy nie wynikają motywy takiego właśnie ustalenia przebiegu linii zabudowy, zaś ustalenia organu I instancji w tym zakresie są wewnętrznie sprzeczne. Z załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji wynika wręcz, że brak jest podstaw do wyznaczenia linii zabudowy.

Z kolei wyznaczając linię zabudowy na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia organ I instancji nie wskazał, które budynki i na których działkach tworzą uskok oraz nie wskazał odległości tych budynków, do których nawiązuje wyznaczona linia zabudowy od drogi publicznej. W rezultacie trudno mówić w przedmiotowej sprawie o "wyznaczeniu" w sensie prawnym linii zabudowy. Wobec powyższego w tym zakresie zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 4 rozporządzenia.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że - podobnie jak w przypadku wyznaczenia linii zabudowy - odnośnie do sposobu ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy brak jest uzasadnienia organu I instancji. Ponownie organ I instancji wskazał, że jest związany wyrokiem WSA w Krakowie z 25 maja 2016 r. W wyroku tym Sąd jednak wskazał jedynie, że fakt, iż w ocenie analizatora wskaźnik średni dla obszaru analizowanego nie obrazuje we właściwy sposób sposobu intensywności zabudowy tego obszaru, nie zwalniało analizatora od rozważenia zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia, ze względu na wskaźnik planowanej powierzchni zabudowy.

Z powyższego wynika jedynie nakaz przeanalizowania w świetle § 5 ust. 2 rozporządzenia możliwości wyznaczenia wskaźnika w sposób odbiegający od średniej z obszaru. W zaskarżonej decyzji takich rozważań nie ma. Okoliczność, że wskaźnik ten odpowiada wnioskowi inwestora nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla jego ustalenia na tym poziomie. W ocenie organu odwoławczego parametr ten nie został należycie uzasadniony i w tym zakresie zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Dalej organ odwoławczy wskazał odnośnie wyznaczenia parametru szerokości elewacji frontowej oraz parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, że w decyzji I instancji brak jest uzasadnienia mającego swoje źródło w analizie urbanistyczno-architektonicznej, a jedynym uzasadnieniem dla wyznaczenia ww. parametrów jest wniosek inwestora i wyrok WSA w Krakowie. Organ zauważył przy tym, że wyrok nie determinował konkretnych wartości ww. parametrów. Natomiast organ przyznał, że wartości wnioskowane przez inwestora w wypadku obiektów o podobnym charakterze do wnioskowanego są reprezentowane w obszarze analizowanym, wobec powyższego w kwestii wyznaczenia ww. parametrów decyzji I instancji postawił zarzut naruszenia jedynie art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 6 i § 7 rozporządzenia.

Odnośnie formy geometrii dachu organ odwoławczy stwierdził, że w załączniku "Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej" wskazano, że w obszarze analizowanym dominują dachy płaskie. Zatem organ odwoławczy uznał, że parametr ten został wyznaczony prawidłowo.

Odnosząc się do spełnienia pozostałych warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie ustalono, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej i jest to dostęp bezpośredni do ul. [...] i Al. [...].

W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp faktyczny zaś, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość komunikacji z drogą publiczną.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy powziął szereg wątpliwości co do dostępu planowanego zamierzenia inwestycyjnego do ww. dróg publicznych. Nie ulega wątpliwości, że teren inwestycji "przylega" do dróg publicznych, ale wątpliwości powstają wokół rzeczywistej możliwości komunikacji z drogą publiczną. O ile można zgodzić się, że dostęp pieszy będzie do ww. obiektu zapewniony, to możliwość dojazdu do terenu inwestycji czyli możliwość rzeczywistego wjazdu na teren inwestycji z tych dróg publicznych budzi istotne wątpliwości.

Tymczasem dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej ma służyć zapewnieniu obsługi komunikacyjnej tej inwestycji. Co więcej, z samej decyzji wynika, że obsługa komunikacyjna inwestycji ma być zapewniona od ul. [...], a nie tych dróg publicznych, do których teren ma dostęp. Nie wyjaśniono także dokładnie, w jaki sposób obsługa komunikacyjna ma być zapewniona od ul. [...], skoro teren inwestycji do tej drogi publicznej nie ma dostępu.

W rezultacie organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie wyjaśnił w stopniu dostatecznym w tej sprawie, czy planowane zamierzenie inwestycyjne ma dostęp do drogi publicznej i czy dostęp ten gwarantuje obsługę komunikacyjną inwestycji, co jest istotne mając na względzie m.in. funkcję usługową planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W szczególności należało ocenić, czy dostęp pozwalający jedynie na dojście, a nie dojazd do terenu inwestycji pozwala na przyjęcie, że warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony.

W aktach sprawy brak jest ponadto aktualnego uzgodnienia z zarządcą drogi. Uzgodnienie, na które powołuje się organ I instancji (opinia ZIKiT z 10 grudnia 2014 r. [...]), zostało wydane na potrzeby uprzednio toczącego się postępowania. Organ I instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do kwestii, czy zachowuje ono nadal aktualność. Ponadto w ocenie organu odwoławczego ZIKiT powinien dostęp do drogi publicznej ocenić także w kontekście możliwości rzeczywistego skomunikowania inwestycji z drogą publiczną (zarówno od strony Al. [...] i ul. [...], jak i ul. [...]).

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono, czy planowane zamierzenie ma dostęp do drogi publicznej (prawny i faktyczny). Tym samym zaskarżona decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ podkreślił, że przedmiotowa sprawa była już wprawdzie przedmiotem rozstrzygnięć organów administracji publicznej, jednak w kontekście odmowy ustalenia warunków zabudowy kwestia dostępu do drogi publicznej nie była w tych postępowaniach zbyt szczegółowo analizowana.

Natomiast istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, a teren, będąc położonym w granicach administracyjnych Miasta K., nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Tym samym zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Zastrzeżenia organu odwoławczego wzbudziła także formalna strona zaskarżonej decyzji, a to błędna numeracja załączników (dwukrotnie pojawia się załącznik nr 1) oraz, co istotne w sprawie, brak podpisu osoby uprawnionej pod załącznikami tekstowymi do zaskarżonej decyzji nr [...] Jakkolwiek pierwsze uchybienie samo w sobie nie wpływa na prawidłowość kontrolowanej decyzji, dowodząc wszak braku zachowania przez organ należytej staranności w postępowaniu, to brak podpisu pod załącznikami, w których w istocie zostały określone warunki zabudowy przy uwzględnieniu wyników analizy należy zakwalifikować jako ich wskazanie jedynie na projekcie załączników. Zachodzi zatem sytuacja, w której wydano decyzję pozytywną dla inwestora, przy czym nie określono w sposób wiążący warunków dla tej inwestycji.

Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że wyznaczenie cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy z powołaniem się na wyrok Sądu, wniosek inwestora i analizę, której moc dowodowa została poddana w wątpliwość, jest obarczone wadą naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

M. N. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja narusza przepisy u.p.z.p., rozporządzenia oraz K.p.a. Zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 77 K.p.a., przez niezebranie i nierozpatrzenie prawidłowo całego materiału dowodowego.

Podniósł, że do posiadanego przez skarżącego egzemplarza decyzji organu I instancji z 18 października 2016 r. załączono "wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część tekstowa)", które różnią się od analizy. M.. W.. W tych wynikach zapisano, że "projekt wyników analizy" przygotowany został przez M.. W., natomiast samą analizę (wyniki analizy) przygotował mgr inż. arch. A. U. upoważniony do sporządzania projektów decyzji. Wyniki posiadają numer inny niż analiza - projekt autorstwa M.. W. - [...], a także posiadają pewne różnice w treści w stosunku do poprzedniej analizy.

Ostatecznie, zdaniem skarżącego, nie można stwierdzić, jak uczyniło to Kolegium, że nie sporządzono aktualnej analizy, natomiast nie jest istotne w sprawie z jakich powodów i na jakich zasadach jeden uprawniony architekt sporządza projekt dokumentu dla drugiego uprawnionego architekta, który we własnym imieniu sporządza ostateczną wersję dokumentu.

Skarżący przychylił się do stwierdzenia Kolegium, że w decyzji UMK nie wskazano motywów ustalenia konkretnej linii zabudowy. Uważa jednak, że decyzja o warunkach zabudowy nie powinna zostać w tym zakresie kwestionowana, gdyż sukcesem jest już samo ustalenie linii zabudowy w sposób możliwy do zaakceptowania przez strony i do realizacji.

Odnośnie ustalenia w decyzji organu l instancji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy skarżący podniósł, że kwestionowanie decyzji ze względu na brak uzasadnienia i dokładnej analizy wszelkich zapisów rozporządzenia nie jest trafne. W kwestii wysokości i szerokości elewacji, nie jest potrzebne teoretyczne rozważanie na temat możliwych wg. rozporządzenia różnych wielkości.

Skarżący podniósł, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, wyrok Sądu odwrócił jedynie twierdzenie UMK, że pewnych ustaleń nie można w ogóle dokonać tak, że powtarzany pogląd Kolegium, że błędnie organ l instancji sugerował się wyrokiem dokonując ustaleń w konkretny sposób, jest gołosłowne.

Bezzasadne jest zdaniem skarżącego kwestionowanie przez Kolegium ustaleń organu l instancji w zakresie dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Wykorzystanie przez organ opinii ZIKiT z 10 grudnia 2014 r. jest prawidłowe, bo na str. 5 wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej wytłuszczono, że "w zagospodarowaniu i zabudowie danego obszaru nie zaszły żadne znaczące zmiany". Opinia ZIKiT została sporządzona dla konkretnie planowanej inwestycji - nadal, niezmiennie i przez cały czas takiej samej, czyli kiosku. Ze względu na to, że UMK ustalił, iż zmian nie było, a ww. ulic nie przebudowano, nie zlikwidowano, nie było żadnego powodu, aby ZIKiT ponownie wypowiedział się, że ten sam obiekt miałby taki sam dostęp do takich samych ulic. Wykorzystanie wydanej opinii było uzasadnione, a wykonywanie nowej opinii dla celów tego samego postępowania nie byłoby zrozumiałe. Opinię wbrew twierdzeniu Kolegium sporządzono nie dla wydania jednej z decyzji, ale dla wydania decyzji kończącej jedno i to samo postępowanie administracyjne.

Organ I instancji w oparciu o opinię ZIKiT i własną analizę ustalił, że planowana inwestycja posiada dostęp do dróg publicznych. Ponadto ul. [...] również jest drogą publiczną, co wynika z opinii. Analizowany w decyzji Kolegium "dostęp prawny" jest bezsporny. Dostęp prawny wynika z funkcji danej drogi jako drogi publicznej, co określają przepisy prawa. Nie ma żadnego uzasadnienia, aby Kolegium w swej decyzji nie wierzyło w ustalenie decyzji organu l instancji.

Skarżący podniósł również, że brak podpisów na załącznikach do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może przesądzać o braku wiążących załączników. Art. 107 K.p.a. reguluje jedynie warunki, jakie musi spełniać sama decyzja, a nie załączniki. Stanowiąc integralną część decyzji, załączniki są obowiązujące, gdyż podpisana została decyzja, natomiast załączniki zostały opisane w sposób niebudzący wątpliwości, jaką decyzję uzupełniają i kto jest ich autorem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Podkreśliło kluczową rolę poprawnej analizy architektoniczno-urbanistycznej w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję Prezydenta Miasta K. ustalającą warunki zabudowy.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, a także wymienione przez organ odwoławczy uchybienia zarówno w procedurze przeprowadzonego postepowania administracyjnego, jak i w zakresie wykładni oraz stosowania prawa materialnego, zasadne było wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdza, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie uzasadniały usunięcia jej z obrotu prawnego.

Bezsporna w sprawie była prawidłowość ustalenia obszaru analizowanego zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003, nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie", a także ustalenia geometrii dachu zgodnie z § 8 rozporządzenia. Bezsporne było również spełnienie przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 u.p.z.p. Powyższe nie budzi również wątpliwości Sądu.

Trzeba zarazem zauważyć, że uprzednio zapadł w sprawie prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 25 maja 2016 r. sygn. II SA/Kr 79/16, dotyczący warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., sygn. I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Ol 443/09, powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis Warszawa 2005, s. 472, Komentarz do art. 153 P.p.s.a.; J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, BWP Justicia, Warszawa 1995, s. 70; T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewski, Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, tom I, Wyd. LexisNexis Warszawa 2002, s. 826-827).

Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji lub postanowienia ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy. W toku bowiem ponownego rozpoznania sprawy organ administracji może uwzględnić nowe fakty i dowody, których strona nie mogła powołać w toku poprzedniego postępowania lub jeśli potrzeba ich powołania wynikła później (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., sygn. II GSK 240/06).

Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia winien ograniczyć się tylko i wyłącznie do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., sygn. II FSK 1057/11).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności skarżonej decyzji, miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawne oraz poglądy judykatury i doktryny stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli skarżonego aktu. Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Krakowie z 25 maja 2016 r. sygn. II SA/Kr 79/16, ponieważ nie doszło do wzruszenia tych wyroków w trybie przewidzianym prawem, nie doszło również do istotnej zmiany stanu prawnego ani faktycznego.

Należy zatem podkreślić, że WSA w Krakowie w ww. wyroku rozstrzygnął m.in., że istnienie w sąsiedztwie inwestycji obiektów o podobnych funkcjach, jak planowany kiosk, stanowi niewątpliwie przesłankę pozytywną wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd wytknął również błędy analizy w zastosowaniu § 4 i § 5 rozporządzenia, powielone następnie w decyzji, w zakresie przyjęcia braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy i wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Odnośnie tego ostatniego Sąd stwierdził konieczność rozważenia zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Przechodząc do oceny zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji należy wskazać, że z akt administracyjnych wynika, iż skarżący – wnioskodawca, od 2012 r. dąży do znalezienia miejsca na posadowienie kiosku gastronomiczno-handlowego, przy czym od 29 lipca 2013 r. usiłuje doprowadzić do lokalizacji ww. inwestycji na działce nr [...], należącej do Gminy K.. Wyrazem powyższego jest chęć dzierżawy części ww. działki i wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Jednym z warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora.

Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy, zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p. stosowanym odpowiednio, na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p., do decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z nich pozostaje wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu.

Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną.

W myśl zaś § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy.

Z kolei zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia, część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Ust. 4 § 9 ww. rozporządzenia stanowi natomiast, że część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Zatem w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa, wynikający z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a., obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10).

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki: jeden w postaci wyników analizy, na które składa się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost zacytowany § 9 ust. 2 rozporządzenia, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 200/06, LEX nr 327707).

Zgodnie zaś z art. 107 § 1 K.p.a. każdy załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część. Załączniki takie, prawidłowo sporządzone i dołączone do decyzji, są jej integralną częścią, skutkują kompletnością decyzji o warunkach zabudowy. Brak któregokolwiek z prawidłowo sporządzonych obligatoryjnych załączników należy oceniać jako istotne naruszenie przepisów postępowania mogące wywrzeć istotny wpływ na jego wynik (por. wyrok NSA z 21 czerwca 1999 r., IV SA 1757/98).

Wbrew zatem zarzutom skargi, brak podpisów na załącznikach do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stanowi istotne uchybienie mimo, że stosowne podpisy znajdują się na zalegającym w aktach administracyjnych projekcie decyzji sporządzonym przez architekta.

Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, w przedmiotowej sprawie nie została sporządzona nowa analiza urbanistyczno-architektoniczna, lecz wykorzystano analizę z 26 sierpnia 2015 r. sporządzoną przez M. W.. Organ ograniczył się do sporządzenia nowych wyników starej analizy, które opracował 6 września 2016 r. architekt A. U.. Jak wyżej wykazano, analiza z 26 sierpnia 2015 r. została wiążąco oceniona przez WSA w Krakowie w wyroku z 25 maja 2016 r. sygn. II SA/Kr 79/16 jako w dużym zakresie wadliwa.

Trafnie wskazał organ odwoławczy, że co do zasady, jeśli uprzednio sporządzona analiza jest aktualna, nie ma przeszkód do jej wykorzystania na potrzeby kolejnego postępowania. Jednak w takim wypadku organ administracji zobowiązany jest do odniesienia się do tej kwestii i wyjaśnienia motywów wykorzystania poprzedniej analizy w kolejnym postępowaniu odnosząc się do jej aktualności oraz zakresu wykorzystania tego dokumentu. Analiza stanowi bowiem dowód w sprawie, który organ jest zobowiązany ocenić w świetle art. 77 § 1 K.p.a.

Należy tu podkreślić, że integralną część analizy z 26 sierpnia 2015 r. stanowią wnioski, które wykluczają ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego (karty 133-134). Zatem wykorzystanie w całości tej analizy dla potrzeb obecnie toczącego się postępowania należy ocenić jako nieprawidłowe.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Tylko pełna analiza umożliwia należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r. sygn. II OSK 1605/14).

Prawidłowo przyjął organ odwoławczy, że nieprawidłowości analizy mogą uzasadniać wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, jeżeli zostanie wykazane, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, przesądzenie w wyroku WSA w Krakowie z 25 maja 2016 r. sygn. II SA/Kr 79/16, że możliwe jest ustalenie dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego linii zabudowy oraz wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki/terenu, w żadnym razie nie zwalnia organu I instancji z przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie i uzasadnienia przyjętych ustaleń.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy:

1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Trafnie dostrzegł organ odwoławczy, że ani z zaskarżonej decyzji organu I instancji wraz z załącznikami, ani z analizy nie wynikają motywy takiego właśnie ustalenia przebiegu linii zabudowy, zaś ustalenia organu I instancji w tym zakresie są wewnętrznie sprzeczne. Z załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji wynika wprost, że brak jest podstaw do wyznaczenia linii zabudowy. Takie sprzeczne wewnętrznie uzasadnienie linii zabudowy należy ocenić jako wadliwe.

Z kolei wyznaczając linię zabudowy na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia organ I instancji winien był wskazać, które budynki i na których działkach tworzą uskok. Organ ograniczył się do wskazania w załączniku "Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej", że zabudowa w obszarze analizy jest oddalona od al. [...] o odległości rzędu od ok. 16 m do ok. 30 m, natomiast od ul. [...] położone są w zróżnicowanych odległościach. Takie uzasadnienie należy uznać za niewystarczające. Powołując się bowiem na § 4 ust. 3 rozporządzenia należy wskazać konkretne budynki, do których nawiązuje wyznaczona linia zabudowy i odległości tych budynków od drogi publicznej.

Wobec powyższego organ odwoławczy słusznie stwierdził w tym zakresie naruszenie przez decyzję I instancji art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 4 rozporządzenia.

Stosownie do § 5 tego rozporządzenia:

1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Trafnie organ odwoławczy stwierdził, że odnośnie do sposobu ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy brak jest wystarczającego uzasadnienia organu I instancji. Ponownie organ I instancji wskazał, że jest związany wyrokiem WSA w Krakowie z 25 maja 2016 r.

Należy podkreślić, że fakt, iż w ocenie analizatora wskaźnik średni dla obszaru analizowanego nie obrazuje we właściwy sposób sposobu intensywności zabudowy tego obszaru, nie zwalnia analizatora, a następnie organu, od rozważenia zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia, ze względu na wskaźnik planowanej powierzchni zabudowy.

Organ uchybił zatem nakazowi rzetelnego przeanalizowania w świetle § 5 ust. 2 rozporządzenia możliwości wyznaczenia wskaźnika w sposób odbiegający od średniej z obszaru. Okoliczność, że wskaźnik ten odpowiada wnioskowi inwestora nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla jego ustalenia na tym poziomie.

Jednakże, wbrew ocenie organu odwoławczego, parametr ten mimo braku rzetelnego uzasadnienia, nie odbiega od wielkości, które mogłaby przyjąć właściwie sporządzona analiza. W tym zakresie zatem decyzja I instancji narusza jedynie art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia:

1. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Zgodnie zaś z § 7 rozporządzenia:

1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Odnośnie wyznaczenia parametru szerokości elewacji frontowej oraz parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej słusznie organ odwoławczy stwierdził, że w decyzji I instancji brak jest uzasadnienia mającego swoje źródło w analizie urbanistyczno-architektonicznej, a jedynym uzasadnieniem dla wyznaczenia ww. parametrów jest wniosek inwestora i wyrok WSA w Krakowie.

Jednocześnie trafnie organ odwoławczy przyznał, że wartości wnioskowane przez inwestora w wypadku obiektów o podobnym charakterze do wnioskowanego są reprezentowane w obszarze analizowanym, wobec powyższego w kwestii wyznaczenia parametru szerokości elewacji frontowej oraz parametru wysokości decyzja I instancji narusza jedynie art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 6 i § 7 rozporządzenia.

Następnie trzeba wskazać, że oprócz spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wskazano wyżej spełnienie warunków określonych w pkt 3 i 4 nie było sporne.

Odnosząc się do spełnienia warunku dostępu terenu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy wskazać, wbrew stanowisku organu odwoławczego, że kwestia ta została właściwie oceniona przez organ I instancji.

Po pierwsze dostęp do drogi publicznej jest warunkiem koniecznym nie tylko do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, ale także pośrednio do oceny spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zatem WSA w Krakowie przesądzając w wyroku z 25 maja 2016 r. sygn. II SA/Kr 79/16, że istnieją w sąsiedztwie inwestycji obiekty o podobnych funkcjach, jak planowany kiosk (kontynuacja funkcji wobec działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej), przesądził również o dostępie terenu inwestycji do drogi publicznej.

Powyższe stwierdzenie potwierdza zresztą również treść analizy i decyzji, a także uzgodnienie - opinia ZIKiT z 10 grudnia 2014 r. znak [...] W dokumentach tych stwierdza się jednoznacznie, że teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do al. [...] i ul. [...]. W piśmie ZIKiT, a także w załączniku nr [...] do decyzji stwierdza się także, że obsługa komunikacyjna planowana jest od drogi publicznej ul. [...] zgodnie ze stanem istniejącym i obowiązującą organizacją ruchu (pkt 3 pisma ZIKiT, pkt II ppkt 4 lit. d załącznika nr [...]).

Należy też wskazać, że teren planowanej inwestycji mieści się na części działki nr [...] oraz części działki nr [...]. Działka nr [...] przylega zaś bezpośrednio do działki drogowej nr [...] – ul. [...].

Trzeba podkreślić, że oceniając sposób obsługi w zakresie komunikacji, o którym mowa w art. 54 ust. 2 lit. c u.p.z.p., nie należy abstrahować od przedmiotu inwestycji i jego funkcji. W niniejszej sprawie jest to kiosk gastronomiczno-handlowy, którego typowa obsługa w zakresie usług świadczonych klientom ma miejsce przy pomocy pieszych ciągów komunikacyjnych.

Odnosząc się do samego uzgodnienia ZIKiT, w ocenie Sądu, organ odwoławczy nie zakwestionował skutecznie aktualności uzgodnienia z zarządcą drogi. Co prawda rzeczywiście organ I instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do kwestii, czy zachowuje ono nadal aktualność. Nie przedstawił jednak żadnej argumentacji mogącej uprawdopodabniać zmianę okoliczności sprawy, która uzasadniałaby konieczność ponownego uzgodnienia.

Jak trafnie wskazał skarżący, opinię ZIKiT sporządzono nie dla wydania jednej z decyzji, ale dla wydania decyzji kończącej jedno i to samo postępowanie administracyjne.

Wbrew zarzutom organu odwoławczego ww. opinia ocenia, choć lapidarnie, także możliwości rzeczywistego skomunikowania inwestycji z drogą publiczną zarówno od strony Al. [...] i ul. [...], jak i ul. [...].

Z powyższych względów Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie naruszono art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Odnośnie stwierdzenia przez organ, że przedmiotowa sprawa była już wprawdzie przedmiotem rozstrzygnięć organów administracji publicznej, jednak w kontekście odmowy ustalenia warunków zabudowy, kwestia dostępu do drogi publicznej nie była w tych postępowaniach zbyt szczegółowo analizowana, Sąd stwierdza, że niewątpliwie w przeciwieństwie do organów, WSA w Krakowie w postępowaniu poprzedzającym wydanie wyroku z 25 maja 2016 r. sygn. II SA/Kr 79/16, dokonał szczegółowej analizy także i tej kwestii.

Z kolei odnosząc się do spełnienia przesłanki zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) rację ma organ odwoławczy, a wadliwe jest sformułowanie zawarte na s. 5 załącznika nr 1 do decyzji I instancji.

Niewątpliwie również trafnie organ odwoławczy poddał krytyce także formalną stronę zaskarżonej decyzji, a to błędną numerację załączników oraz brak podpisu osoby uprawnionej pod załącznikami tekstowymi do zaskarżonej decyzji nr 1 i 3.

Mając wszystko powyższe na uwadze należy przypomnieć, że zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zakres rozpoznania sprawy ze skargi na decyzję wydaną na podstawie tego przepisu był przedmiotem analizy NSA w wyroku z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 (LEX nr 1592135). NSA wskazał w nim, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny co do zasady nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę.

Z kolei w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) NSA zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 K.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12 (LEX nr 1495262): "Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej".

Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. Jak wskazał NSA w wyroku z 8 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 1899/10, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 K.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie, w jakim to uczynił organ I instancji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organ odwoławczy trafnie uznał, że wyznaczenie cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy z powołaniem się na wyrok Sądu, wniosek inwestora i analizę, której moc dowodowa została poddana w wątpliwość, jest obarczone wadą naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Organ słusznie stwierdził konieczność wyjaśnienia znacznego zakresu sprawy, istotnego dla jej rozstrzygnięcia (co wykluczało zastosowanie art. 136 K.p.a.) i przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji z istotnym naruszeniem prawa procesowego, którego konsekwencją było wadliwe wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Uczynił również zadość obowiązkowi udzielenia wskazań, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Ponadto Sąd stwierdza, że konieczność uchylenia przez organ odwoławczy decyzji I instancji była dodatkowo uzasadniona błędnym zastosowaniem wytycznych sformułowanych w wyroku z 25 maja 2016 r. sygn. II SA/Kr 79/16. Organ I instancji bowiem słusznie uznał, że jest związany poglądem Sądu co do spełnienia w sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., natomiast nie sprostał obowiązkowi rzetelnego i zgodnego z prawem ustalenia i uzasadnienia cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy.

Należy jeszcze raz podkreślić, że sporządzenie prawidłowej analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy nie można jednakże utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków nowej zabudowy.

Sporządzenie przez organ jedynie nowych wyników poprzedniej analizy, sprzecznych wewnętrznie, nie mogło zostać ocenione jako prawidłowe.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego co do znaczenia braku uzasadnienia i dokładnej analizy wszelkich zapisów rozporządzenia, Sąd wskazuje, że kontrola sądowa decyzji administracyjnej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zatem korzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie I instancji nie może wpływać na ocenę prawidłowości wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, z uwagi na liczne wymienione wyżej uchybienia decyzji I instancji. Należy też wskazać, że skarżący nie jest jedyną stroną w sprawie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, stosownie do art. 153 P.p.s.a. W szczególności, jakkolwiek organ I instancji słusznie podkreślił, że ocena konkretnych rozwiązań technicznych i wymogów związanych z ochroną interesów osób trzecich następuje dopiero w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, to jednak prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji winien wziąć pod uwagę również warunki brzegowe w kwestii lokalizacji planowanej inwestycji, a określone w stanowisku [...] Spółki [...] w piśmie z 18 sierpnia 2014 r. oraz Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] S.A. w piśmie z 4 września 2014 r..

Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty skargi okazały się bezzasadne. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów postępowania administracyjnego ani przepisów materialnoprawnych i dlatego oddalił skargę orzekając jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a..