Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 574/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6-7a, art. 28 ust. 2, art. 29 ust. 1 pkt 1 i 1b, art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 50 ust. 3 i 4, art. 50a pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust.7
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136, art. 138 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 5 i 6
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3 i 5, art. 133 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB [...]; PINB; organ I instancji) decyzją nr [...] z dnia [...] 2015 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 290] – dalej: Prawo budowlane; powołana ustawa; przywołana ustawa) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), nakazał właścicielowi nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. – T. J. (dalej również: inwestor; skarżący; strona) rozbiórkę stropu o pow. ok. 97,4 m˛, wykonanego nad parterem prawej części budynku mieszkalnego (patrząc od frontu budynku) przy ul. [...] w [...], wykonanego po doręczeniu postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w dniu [...] 2014 r., którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych w zakresie przebudowy tego budynku.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB; organ II instancji; organ odwoławczy) – po rozpatrzeniu odwołania inwestora – decyzją z dnia [...] maja 2015 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy.

W dniu 7 listopada 2014 r. pracownicy PINB [...] przeprowadzili kontrolę robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że roboty prowadzone są na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] 2005 r., zmienionej decyzją z dnia [...] 2005 r. znak [...]; pierwotna decyzja obejmowała rozbudowę i nadbudowę lewej oficyny budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], natomiast decyzja o zmianie pozwolenia z dnia [...] 2005 r. rozszerzała pierwotną decyzję o rozbudowę i nadbudowę obiektu "o prawą oficynę budynku mieszkalnego". Stopień zaawansowania robót został przez PINB szczegółowo opisany w protokole kontroli, wskazującym rodzaj i stan wykonanych robót w prawej i lewej części oficyny oraz w budynku frontowym.

Po uzyskaniu wyjaśnień inwestora oraz kierownika budowy (C. M.) pracownicy PINB [...] w dniu 12 listopada 2014 r. ponownie przeprowadzili kontrolę na nieruchomości przy ul. [...] (w celu uszczegółowienia ustaleń protokołu z dnia 7 listopada 2014 r.), podczas której to czynności m.in. ustalono, że "w części lewej piwnicy wykonano 2 sztuki stóp fundamentowych z gniazdami do osadzenia słupów. W części prawej piwnicy wykonano 6 słupów stalowych wraz z stopami oraz 3 podciągi stalowe (...)".

Wobec poczynionych ustaleń PINB [...] zawiadomił strony o wszczęciu w dniu 13 listopada 2014 r. z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności przebudowy budynku frontowego przy ul. [...] w [...]. W tym samym dniu PINB postanowieniem nr [...] (znak [...]) wstrzymał prowadzenie robot budowlanych w zakresie przebudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], wykonywanych bez wymaganego pozwolenia oraz nakazał właścicielowi tej nieruchomości (inwestorowi) – w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia – zabezpieczenie obszaru objętego robotami przed dostępem osób postronnych i dostarczenie ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego, zawierającej w swej treści ocenę dotychczas wykonanych robót i ich wpływ na konstrukcję budynku oraz wskazanie w razie takiej konieczności, jakie roboty budowlane należy wykonać w celu zapewnienia bezpieczeństwa tej konstrukcji.

Następnie w dniu 21 grudnia 2014 r. PINB [...] przeprowadził niezapowiedzianą kontrolę przedmiotowej nieruchomości, podczas której nie stwierdzono wykonywania robót budowlanych. Natomiast w wyniku sygnalizacji przez M. M. z dnia 4 grudnia 2014 r. informującego o nieprzerwaniu wykonywania robót, pracownicy PINB w dniu 5 grudnia 2014 r., w obecności kierownika budowy, przeprowadzili kolejną niezapowiedzianą kontrolę w budynku frontowym objętym postanowieniem o wstrzymaniu robót i ustalili, że "na części stropu parterem a I piętrem stwierdzono usunięcie desek podłogowych celem wykonania zabezpieczeń stropów wyższych kondygnacji poprzez wykonanie stemplowania (...)".

W dniu 15 grudnia 2014 r. T. J. złożył w siedzibie organu opinię techniczną dotyczącą wykonanych robót, autorstwa J. P. (uprawnienia do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nr ewid. [...]).

W dniu 17 grudnia 2014 r. podczas ponownej niezapowiedzianej kontroli ustalono, że "w stosunku do poprzedniej kontroli z dnia 05.12.2014 r. wykonano rozbiórkę desek podłogowych stropu pomiędzy parterem a 1 piętrem w części frontowej od strony budynku [...]. Dokonano kontroli pozostałych części budynku frontowego gdzie stwierdzono, iż nie są prowadzone prace". Następnie w dniu 31 grudnia 2014 r. podczas kontroli ustalono, że na I piętrze "rozebrane są deski podłogowe w prawej części budynku (od nr [...]). Nad parterem wykonano nowy strop żelbetowy, oparty na belkach stalowych. Wg oświadczenia p. C. M. wykonano go ponad 2 tygodnie temu. Stwierdzono tynkowanie pasa ściany znajdującego się w granicy z nieruchomością [...] na wysokości od nowego stropu żelbetowego do belek stropu drewnianego Wg. oświadczenia p. C. M. 3 ściany rozebrane po 5 grudnia 2014 r. zostały rozebrane dla bezpieczeństwa i odciążenia stropów (...)".

Podczas kontroli w dniu 7 stycznia 2015 r. stwierdzono, że "strop między parterem a I piętrem ma wymiary zaznaczone na załączniku nr 1. Strop składa się z belek stalowych Heb 260 i płyt żelbetowych opartych na belkach o grubości 15 cm. Wskazane wyżej belki stalowe są elementami ram stalowych (...)". W tym samym dniu do organu wpłynęło pismo inwestora z dnia 2 stycznia 2015 r., dotyczące m.in. przyczyn naruszenia warunków postanowienia o wstrzymaniu robót w zakresie rozebrania lekkiej ścianki działowej w części frontowej w celu zabezpieczenia obiektu przed niekontrolowanym obsunięciem; zarazem inwestor wskazał w tym piśmie na konieczność zabezpieczenia otwartego budynku przed ujemnymi skutkami atmosferycznymi ze względu na okres zimowy. Ponadto w piśmie z dnia 7 stycznia 2015 r. wniósł o przedłużenie terminu do przedstawienia ekspertyzy technicznej, wskazując na to, że powinna być ona sprzedażna przez rzeczoznawcę budowlanego, którego to warunku nie spełniała opinia techniczna sporządzona przez [...] inż. J. P..

W takich warunkach PINB [...] decyzją nr [...] z dnia [...] 2015 r. nakazał inwestorowi rozbiórkę stropu o powierzchni ok. 97,4 m˛, wykonanego nad parterem w prawej części budynku (patrząc od frontu budynku) przy ul. [...] w [...], wykonanego po doręczeniu postanowienia z dnia [...] 2014 r. wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W tym zakresie organ I instancji stwierdził zaistnienie przesłanki z art. 50a pkt 2 Prawa budowanego, tj. kontynuację robót pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Nadto również w dniu [...] 2015 r. PINB wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakaz inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na przebudowie tego budynku, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Po doręczeniu skarżącemu decyzji nr [...] z dnia [...] 2015 r. inwestor złożył do akt postępowania ekspertyzę techniczną [...] inż. K. M. z dnia 24 stycznia 2015 r.

W odwołaniu z dnia 27 stycznia 2015 r. od decyzji nr [...] z dnia [...] 2015 r. inwestor podniósł, że "kierownik budowy w obawie przed utratą stateczności ścian budynku (tarcza pozioma stropów bez wieńców żelbetowych od piwnic do poddasza) - podjął decyzję o wykonaniu płyty żelbetowej gr. 15 cm opartej na stalowej konstrukcji wsporczej (ramach poziomych i słupach), co istotnie wykonano w dniach 8-9 grudnia 2014 r. Konieczność wykonania stropu celem zabezpieczenia stateczności budynku uznał podczas konsultacji również Pan [...] inż. J. P., który nie sygnalizował tego faktu w wykonanej opinii, gdyż strop już został wykonany". Inwestor akcentował zachodzenie niebezpieczeństwa utraty stateczności budynku i argumentował, że wykonanie stropu na stalowej konstrukcji wsporczej stanowiło "istotne zabezpieczenie stateczności budynku".

WWINB w toku postępowania odwoławczego wezwał [...]. inż. J. P. i [...] inż. K. M. do pisemnego wyjaśnienia, czy wykonanie stropu nad parterem w budynku przy ul. [...] w [...] w osiach C-D oraz 2-5,0 o pow. ok. 97 m˛ było jedynym możliwym zabezpieczeniem stateczności i sztywności konstrukcji budynku, mającym na celu zapewnienie bezpieczeństwa konstrukcji obiektu.

Po uzyskaniu stanowiska [...] inż K. M. z dnia 8 kwietnia 2015 r. i [...]. inż. J. P. z dnia 7 kwietnia 2015 r. WWINB wydał rozstrzygnięcie w sprawie, utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzję PINB nr [...] z dnia [...] 2015 r., stwierdzając, że wykonanie przedmiotowego stropu nie stanowi robót zabezpieczających, które mogły być wykonane wbrew nakazowi postanowienia nr [...] z dnia [...] 2014 r.

W uzasadnieniu, stwierdzając, że w rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż inwestor wykonał strop nad parterem po wstrzymaniu robót budowlanych postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, WWINB uznał, że pozostawiona organowi odwoławczemu została ocena, czy fakt wykonania przez inwestora ściśle określonych i udokumentowanych robót budowlanych może stanowić podstawę do objęcia tychże robót sankcją określoną w art. 50a pkt 2 powołanej ustawy w sytuacji uprzedniego skutecznego wstrzymania budowy. Podnosząc, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej ani nawet wyliczenia przykładowego "niezbędnych zabezpieczeń", do których wykonania zobowiązany (i uprawniony) byłby inwestor w przypadku wstrzymania przez organ nadzoru budowlanego prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie, WWINB stwierdził, że przez tego rodzaju zabezpieczenia należy rozumieć tylko te czynności, których wdrożenie przez inwestora po wstrzymaniu budowy pozwoli na zminimalizowanie potencjalnych zagrożeń, stanowiących następstwa wstrzymania procesu inwestycyjnego; zabezpieczenia te mogą dotyczyć zarówno samego obiektu, w którym były wykonywane sporne roboty budowlane, jak i terenu budowy. Organ odwoławczy stwierdził, że wymóg zabezpieczenia ma na celu zapewnienie warunków, w których niedokończona inwestycja nie będzie stanowić zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub bezpieczeństwa mienia. Zdaniem organu II instancji przez "niezbędne zabezpieczenie" w rozumieniu art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego nie mogą być natomiast traktowane roboty budowlane, których wyłącznym celem (efektem) jest zabezpieczenie interesów ekonomicznych inwestora; za prace zabezpieczające nie można uznać robót budowlanych, które stanowią wykończenie obiektu budowlanego ani prace, które mają wyłącznie uchronić inwestora przed ewentualnymi stratami wynikającymi ze wstrzymania procesu inwestycyjnego i degradacji powstałej substancji budynku (np. wskutek upływu czasu, szkodliwych warunków atmosferycznych), o ile tylko efektem tych strat nie będzie zmaterializowanie się zagrożeń dla podlegających ochronie dóbr najwyższej wartości. Idąc dalej, organ odwoławczy podniósł, że żadne przepisy nie dają podstaw do uznania, iż roboty budowlane wykonywane w ramach samowoli budowlanej mogą być przez inwestora kontynuowane pomimo ich wstrzymania, jeżeli z opracowań wykonanych na zlecenie inwestora wynika, że prace te niezbędne są do zabezpieczenia inwestycji (inwestora) przed stratami wynikającymi z eksponowania nieukończonego obiektu na czynniki zewnętrzne i spodziewanej konieczności ponowienia niektórych prac z uwagi na degradację substancji budynku. Sens powołanego przepisu wyraża się bowiem wyłącznie w obowiązku zapewnienia, że na czas prowadzenia postępowania legalizacyjnego, wobec wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, wdrożone zostaną niezbędne działania, których podstawowym celem jest zapewnienie bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi i mienia przed uszczerbkiem, który mogły nastąpić ze strony niezabezpieczonego obiektu budowlanego i terenu budowy.

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, WWINB stwierdził, że przyjęcie, iż przez wykonanie zabezpieczenia obiektu należy rozumieć także roboty budowlane (wykończeniowe, docelowe) stanowiące rozwiązania najprostsze i najbardziej uzasadnione ekonomicznie, prowadziłby do zaprzeczenia istoty zakazu prowadzenia robót budowlanych po ich wstrzymaniu przez organ budowlany i sankcji, o której mowa w art. 50a ustawy Prawo budowlane.

Na poparcie swojego stanowiska organ II instancji odwołał się do pisma [...] inż. K. M. z dnia 8 kwietnia 2015 r., cytując stanowisko rzeczoznawcy, że "w analizowanej sytuacji (tzn. uwzględniając stan zaawansowania robót), ze względu na bezpieczeństwo budynków sąsiednich i zabezpieczenie pozostałej konstrukcji przedmiotowego budynku, zalecone rozwiązanie (jak w pkt 5) było najprostszym z koniecznych do wykonania". Podobnie organ odwoławczy sięgnął do stanowiska [...] inż. J. P. z dnia 7 kwietnia 2015 r., cytując jego stanowisko, że "likwidacja stropu nad piwnicą [?] stanowiła niebezpieczeństwo utraty stateczności ścian prostopadłych do ul. [...] i wykonanie bezzwłocznie nowego stropu w tej sytuacji było koniecznością i jest już rozwiązaniem docelowym. Stosowanie innego rodzaju zabezpieczenia byłoby rozwiązaniem tymczasowym, zwiększającym koszty inwestycji i nie zapewniłoby takiej pewności konstrukcji jak zastosowane rozwiązanie".

W podsumowaniu WWINB zwrócił uwagę inwestorowi, że jego obowiązkiem jest takie zorganizowanie procesu rozbiórki, aby nie spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia (uszkodzeń przebudowywanego budynku ani budynków sąsiednich. W tym zakresie argumentował, że skoro na legalne przystąpienie do przebudowy budynku wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a co za tym idzie – przedstawienie projektu budowlanego i powołanie kierownika budowy, uzasadnione jest aby dla poprawności i bezpieczeństwa, wykonanie rozbiórki było przeprowadzone pod nadzorem osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane.

W skardze na decyzję WWINB inwestor T. J., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, zarzucił tej decyzji naruszenie:

1) art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, nieuwzględniające, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...] nie zawierało obligatoryjnego elementu obejmującego "ustalenia dotyczące niezbędnych zabezpieczeń" (art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego), przez co inwestor został w końcu 2014 r. postawiony w sytuacji konieczności wyboru pomiędzy "ślepym podporządkowaniem się temu postanowieniu a potrzebą niecierpiącej zwłoki konieczności ochrony wyższych wartości, takich jak życie i zdrowie ludzi, a także podstawowych wymagań, którym służy Prawo budowlane w art. 5 ust. 1 i nast.".;

- przyjęcie, że inwestor dopuścił się "wykonywania robót budowlanych" w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy wykonane w budynku przy ul. [...] prace stanowiły wykonanie "niezbędnych zabezpieczeń";

2) art. 50a w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez pominięcie przez WWINB, że wydano w tej samej dacie i w tym samym postępowaniu dwie wzajemnie wykluczające się technicznie decyzje, tj. decyzję nr [...] nakazującą rozbiórkę stropu z dnia [...] 2015 r. oraz decyzję [...] nakazującą T. J. zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na przebudowie budynku przy ul. [...];

3) art. 50a pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez brak wyraźnego stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, od jakiej precyzyjnie daty ziściła się formalna przesłanka wykonalności postanowienia z dnia [...] 2014 r. o wstrzymaniu robót, a w konsekwencji pominięcie ustaleń, które z tych robót ewentualnie mogły naruszyć art. 50a pkt 2 powołanej ustawy.

Przy tak sformułowanych zarzutach – rozwiniętych w uzasadnieniu skargi, które odwołując się do opinii technicznych i ekspertyz rzeczoznawców skupiało się na wykazaniu, że wykonane prace nie stanowiły realizacji "robót budowlanych" w rozumieniu art. 3 pkt 7 i 8 Prawa budowlanego, lecz były wykonaniem zgodnych ze sztuką budowlaną "niezbędnych zabezpieczeń" obiektu budowlanego zapobiegających katastrofie budowlanej, a ustalenia organów w tym względzie są błędne – inwestor wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji wydanych w ramach postępowania objętego skargą oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę WWINB, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi. Stanowisko to organ II instancji podtrzymał w piśmie procesowym z dnia 4 listopada 2016 r., w którym ustosunkował się do całości materiału procesowego zgromadzonego w toku postępowania sądowego. Zdaniem organu odwoławczego sporządzone na zlecenie inwestora ekspertyzy techniczne prezentują nade wszystko racje ekonomiczne inwestora, bez uwzględnienia rozwoju technologii budownictwa, wiedzy i istniejących rozwiązań budowlanych. W ocenie WWINB możliwe jest wykonanie rozbiórki za pomocą innych metod niż udarowe metody rozbiórki i przy zastosowaniu tymczasowych elementów zabezpieczających.

W toku postępowania uczestnik M. M., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, w pismach procesowych z dnia 25 sierpnia 2015 r. i 5 maja 2016 r., podzielając stanowisko organów nadzoru budowlanego, wniósł o oddalenie skargi. Z kolei uczestnicy E. D. i J. K. w piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2016 r. wnieśli o uchylenie decyzji nakazujących rozbiórkę przedmiotowego elementu, stwierdzając, że stalowo-żelbetowa konstrukcja zabezpieczająca gwarantuje bezpieczeństwo ich budynku (nieruchomości zabudowanej przy ul. [...]), jak i "użytkowników lokali przygranicznych".

W toku postępowania wpadkowego w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt II OZ 920/16 uchylił postanowienie tutejszego Sądu z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 574/15 o odmowie zmiany postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Sąd II instancji, wstrzymując wykonanie zaskarżonej decyzji, zaznaczył, że już we wcześniejszych opiniach sygnalizowano niebezpieczeństwo wystąpienia katastrofy budowlanej, co następnie zostało potwierdzone kolejnymi opiniami technicznymi przedłożonymi w postępowaniu sądowym.

Na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.) postanowił przeprowadzić dowód z dokumentów w postaci opinii technicznych: 1) [...]. inż. Z. Ś. (k. 274 - 305 akt sąd.), 2) [...] H. K. (k. 306 - 324 akt sąd.), 3) inż. C. O. (k. 325 - 378 akt sąd.). Pełnomocnik uczestnika postępowania – M. M. zgłosił zastrzeżenie względem postanowienia Sądu, a ponadto podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Z kolei pełnomocnik skarżącego – poza przedstawieniem pisma procesowego uczestników postępowania E. D. i J. K. z dnia 12 grudnia 2016 r. oraz odpisu protokołu geodezyjnych pomiarów kontrolnych budynku przy ul. [...] z dnia 2 grudnia 2016 r. (kopie doręczono stronom obecnym na rozprawie) – również podtrzymał dotychczasowe stanowisko, w tym wnioski i żądania skargi. Pełnomocnik organu również podtrzymał wcześniej zajęte w sprawie stanowisko organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że prawidłowe było w przedmiotowej sprawie zastosowywanie trybu legalizacji samowolnie wykonanych (będących w toku), bez wymaganego pozwolenia na budowę, robót budowlanych związanych z prowadzoną przy ul. [...] w [...] przebudową obiektu w części frontowej budynku (roboty budowlane dotyczące lewej i prawej oficyny budynku objęte były pozwoleniem na budowę). Fakt wykonywania robót budowlanych we frontowej części budynku (głównego) bez wymaganego pozwolenia na budowę był niewątpliwy, jednoznacznie ustalony przez powiatowy organ nadzoru budowlanego i przyznany przez samego inwestora. Roboty te (roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego) stanowiły przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i nie były objęte zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), w szczególności zwolnieniem, o którym owa w art. 29 ust. 2 pkt 1 i 1b Prawa budowlanego. Dodać należy, że przedmiotowy budynek jest określany w postępowaniu legalizacyjnym jako budynek mieszkalny wielorodzinny (kamienica), jednakże w decyzji nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2013 r. oraz w Programie prac konserwatorskich określany jest jako budynek mieszkalno-handlowo-usługowy.

Zarazem stwierdzić należy, że wykonane roboty nie stanowiły budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, wobec czego do ich legalizacji nie należało stosować trybu z art. 48 lub art. 49b Prawa budowlanego. Nawet jednak gdyby wymagały tylko zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, a nie pozwolenia na budowę – co jednak nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie – to wymagałyby przed ich rozpoczęciem dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, o którym mowa w 30 ust. 1 (pkt 2b) powołanej ustawy, którego inwestor niewątpliwe też nie uczynił.

Przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.

Wobec powyższego, w związku brakiem uzyskania pozwolenia na budowę, PINB zasadnie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2014 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w budynku głównym, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W postanowieniu tym ponadto zobowiązano inwestora do zabezpieczenia obszaru objętego robotami przed dostępem osób postronnych oraz do przedłożenia – w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia – ekspertyzy wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego, zawierającej w swej treści ocenę dotychczas wykonanych robót i ich wpływu na konstrukcję budynku oraz wskazanie, w razie takiej konieczności, jakie roboty budowlane należy wykonać w celu zapewnienia bezpieczeństwa tej konstrukcji. Inwestor nie zakwestionował tego postanowienia, mimo że zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego na takie postanowienie służy zażalenie. W każdym razie żadna ze stron ani materiał procesowy nie wskazywał na odmienny stan rzeczy.

Zarazem Sąd dostrzega, że intencją organu nadzoru budowlanego niewątpliwie było powstrzymanie inwestora przed wykonywaniem dalszych robót budowlanych w warunkach samowoli, o czym świadczy dynamika działań inwestora i reakcja nadzoru budowlanego. Trzeba bowiem podkreślić, że celem art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego jest przerwanie tzw. "spirali" nielegalnych działań inwestora, który pomimo, że pierwotnie realizował inwestycję niezgodnie z prawem i działania te kwalifikowały się do legalizacji, w dalszym ciągu podejmuje nielegalne działania. Cel tego przepisu wynika wprost z projektu ustawy z 2003 r. nowelizującej Prawo budowlane. W uzasadnieniu tego projektu ustawodawca wskazał, że w związku z licznymi przypadkami ignorowania przez inwestorów nakazów wstrzymania budowy, dodano art. 50a, obligujący organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę robót budowlanych wykonanych po ich wstrzymaniu albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2821/14, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Idąc dalej, i ustosunkowując się zarazem do zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że okoliczność wykonania prac budowanych, których dotyczył nakaz rozbiórki, tj. wykonanie stropu o pow. ok. 97,4 m˛ nad parterem prawnej części budynku mieszkalnego (patrząc od frontu budynku), już po doręczeniu inwestorowi postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest również wbrew zarzutom skargi niewątpliwy.

Organ II instancji nie wypowiedział się co do tej okoliczności, co stanowi niewątpliwie wadę uzasadnienia decyzji w zakresie wskazania na podstawową okoliczność sprawy, niejako wyjściową wobec dalszych rozstrzygnięć, jakie organ nadzoru mógł podjąć w sprawie. Z kolei – jak słusznie zauważył pełnomocnik inwestora – w decyzji organu I instancji wskazano jedynie na doręczenie inwestorowi kserokopii postanowienia z dnia [...] 2014 r. Niemniej jednak pełnomocnik postawił zarzut naruszenia art. 50a pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego zbyt pochopnie. Otóż pełnomocnik pominął znaczenie dla tego aspektu sprawy trzech podstawowych okoliczności. Mianowicie, po pierwsze postanowienie (oryginał) nr [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót doręczono skarżącemu droga pocztową w dniu 18 listopada 2014 r., co jednoznacznie wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki poleconej [...], nadanej do adresata w dniu [...] 2014 r. (k. 58 akt adm. I instancji). Z datowników i adnotacji zawartych na zawrotnym potwierdzeniu odbioru wynika jednoznacznie, że dotyczy ono postanowienia i zawiadomienia [z tego samego dnia o wszczęciu postępowania]. Co więcej, fakt otrzymania postanowienia o wstrzymaniu robót, a nie tylko jego kserokopii, wprost potwierdza sam jego adresat – inwestor, który w odwołaniu od decyzji z dnia [...] 2015 r. jednoznacznie wskazuje na doręczenie mu postanowienia w dniu 18 listopada 2014 r., a nie w dniu 19 listopada 2014 r. W tych warunkach doręczenie inwestorowi w dniu 19 listopada 2014 r. na terenie obiektu kserokopii tego postanowienia ma jedynie znaczenie uzupełniające, informacyjne (k. 58 akt I inst.). Jego kontekst wprost wynika ze stwierdzonego w protokole z tego samego dnia przez PINB "braku zwrotek potwierdzających doręczenie postanowienia z dnia [...] 2014, którejkolwiek ze stron[,] a w szczególności p. T. J. " (k. 51 akt adm. I instancji).

Z kolei przedstawiona w uzasadnieniach decyzji organów obydwu instancji sekwencja działań kontrolnych PINB w przedmiotowej sprawie, potwierdzona odpowiednimi protokołami znajdującymi się w aktach postępowania administracyjnego, jednoznacznie wskazuje na to, że pomiędzy 21 listopada 2014 r. (termin niezapowiedzianej kontroli nieruchomości) a 7 stycznia 2015 r. (termin ostatniej kontroli poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] 2015 r.) miało miejsce wykonanie określonego zakresu robót, które polegały na wykonaniu stropu o pow. ok. 97,4 m˛ nad parterem prawej części budynku mieszkalnego (patrząc od frontu budynku), już po doręczeniu inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Wystarczy wskazać choćby na to, że w trakcie kontroli w dniu 31 grudnia 2014 r. na terenie obiektu kierownik budowy – C. M. oświadczył do protokołu, że "strop wykonano około dwóch tygodni temu, a inwestor [...] miał wiedzę o jego wykonaniu", co w pełni koresponduje z ustaleniami poczynionymi przez PINB w trakcie kontroli w dniu 31 grudnia 2014 r. Również sam inwestor w odwołaniu potwierdza fakt wykonania przedmiotowych robót w grudniu 2014 r.

Wobec powyższego, brak wyraźnego stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, od jakiej precyzyjnie daty ziściła się formalna przesłanka wykonalności postanowienia z dnia [...] 2014 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót, a w konsekwencji pominięcie ustaleń, które z tych robót ewentualnie mogły naruszyć art. 50a pkt 2 Prawa budowalnego, jest wprawdzie częściowo zasadny, ale sam w sobie nie stanowił o wadzie istotnej zaskarżonej decyzji. Zarzut ten nie mógł też dotyczyć naruszenia prawa materialnego, lecz jedynie przepisów ogólnej procedury administracyjnej, tj. wymogów stawianych prawidłowości czynienia ustaleń faktycznych i ich odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji. Niewątpliwie też przy redagowaniu uzasadnienia decyzji przez organ ponownie rozpatrujący sprawę okoliczność ta powinna zostać odpowiednio naświetlona, stosownie do wymogów przepisów art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd zaznacza, że zakres wykonanych robót związanych z wykonaniem stropu, którego dotyczy kwestionowany nakaz rozbiórki, w okresie pomiędzy doręczeniem inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych a dniem protokolarnego stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego wykonania tych robót, został przez organy należycie wykazany. Ponadto Sąd zastrzega, że posługuje się w tym wypadku pojęciem "robót" jako synonimem "prac" i stosuje je zamiennie. Kwestia kwalifikacji działań, w wyniku których wykonano przedmiotowy strop, jako robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego lub prac o innym charakterze, tj. stanowiących niezbędne zabezpieczenia, o których mowa w art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Przechodząc już do oceny samej zasadności zastosowania w sprawie sankcyjnego przepisu art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, warto rozważania dotyczące oceny stanowiska WWINB w przedmiotowej kwestii rozpocząć od odwołania się do treści art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Ustalenie powyższych wymagań i ich realizacja nie pozostają bowiem bez wpływu na możliwość zastosowania art. 50a pkt 2 tej ustawy. Skoro adresat postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, przy uwzględnieniu unormowania zawartego w art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, może, a nawet powinien wykonać prace (roboty) budowlane o charakterze niezbędnych zabezpieczeń, to wykonanie takich robót nie może powodować konsekwencji w postaci rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Nakazanie rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego nie może mieć zatem miejsca, jeżeli roboty budowlane wykonane w warunkach w przepisie tym określonych miały charakter niezbędnego zabezpieczenia w rozumieniu art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowanego, nawet jeżeli wykraczały poza zobowiązanie, określone w postanowieniu wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 i 2 pkt 2 Prawa budowlanego, czy nawet abstrahowały od jego treści (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1088/14, dostępny jw.).

Jak to już zostało wcześniej omówione, fakt wykonania określonych prac po wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych w tym budynku, nieobjętych obowiązkami nałożonymi przez PINB na inwestora w postanowieniu nr [...] z dnia [...] 2014 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, był niewątpliwy. W wyniku wykonania tych prac (robót) powstał element konstrukcyjnego budynku przy ul. [...] w [...]. Nie oznacza to jednak, że w okolicznościach sprawy wskutek samego faktu wykonania takich robót zaistniały przesłanki nakazania rozbiórki tej części obiektu budowlanego na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Wprawdzie przepis ten stanowi o nakazaniu rozbiórki w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1, przy uwzględnieniu pozostałych przesłanek z art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, to jednak rozstrzygnięcie sprawy na tej podstawie prawnej wymaga uwzględnienia także innych okoliczności.

Zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Ustalenie powyższych wymagań i ich realizacja nie pozostają zaś bez wpływu na możliwość zastosowania art. 50a pkt 2 tej ustawy. Skoro bowiem adresat postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, przy uwzględnieniu unormowania zawartego w art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, może i powinien wykonać roboty budowlane o charakterze niezbędnych zabezpieczeń, to wykonanie takich robót nie może powodować konsekwencji w postaci rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie w postanowieniu wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (postanowienie z dnia [...] 2014 r.), obowiązki, o których mowa w art. 50 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, zostały określone jako zabezpieczenie terenu budowy przed dostępem osób trzecich. Skoro postanowienie to uzyskało przymiot ostateczności, gdyż nie zostało ono zaskarżone zażaleniem, o którym mowa w art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego, to inwestor jako adresat tego postanowienia zobowiązany był je wykonać w zakresie orzekającym o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych oraz podjąć działania mające na celu zabezpieczenie terenu budowy przed dostępem osób trzecich. Brak zabezpieczenia terenu przed dostępem osób postronnych nie został zarzucony skarżącemu przez organ nadzoru budowlanego.

Wobec tego trzeba podkreślić, że w niniejszej sprawie zasadnicza trudność w ocenie stanu faktycznego sprawy i prawidłowości działania organów nadzoru budowlanego wynika z tego, że PINB w postanowieniu wydanym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego kwestię ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń (art. 51 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego) ograniczył jedynie do zabezpieczenia obszaru objętego robotami przed dostępem osób postronnych. Zarazem organ nadzoru budowlanego skorzystał z możliwości nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej z uwagi na treść przepisu art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Można zatem w pewnym uproszczeniu przyjąć, że kwestie zabezpieczenia konstrukcji budynku organ odsunął zatem w czasie, uzależniając dalsze rozstrzygnięcia w tym względzie od treści ekspertyzy, którą miał organowi przedstawić inwestor.

Zasadny okazał się zatem zarzut skargi dotyczący nieuwzględniania przez WWINB treści art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, jednak nie przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż postanowienie z dnia [...] 2014 r. nie zawierało obowiązkowego elementu obejmującego "ustalenia dotyczące niezbędnych zabezpieczeń" (art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego), lecz nieuwzględnienie, że "niezbędne zabezpieczania" zostały w tym wypadku ograniczone do kwestii zabezpieczania terenu robót budowanych przed dostępem osób trzecich, zaś kwestie rozważenia zastosowania innych zabezpieczeń – dotyczących samej konstrukcji (bezpieczeństwa) obiektu pozostały otwarte. Naruszania przepisu art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 50 ust. 2 pkt 2 i [...] 3 tej ustawy skutkowały także przyjęciem częściowo nietrafnej wykładni pojęcia "niezbędnych zabezpieczeń", o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia.

Warto w tym miejscu również zauważyć, że być może lepszym metodologicznie w tym wypadku rozwiązaniem byłoby w pierwszej kolejności skorzystanie przez PINB – już po wszczęciu postępowania w przedmiocie legalności robót budowlanych, o czym PINB poinformował strony w zawiadomieniu z dnia [...] 2014 r. – najpierw skorzystanie z możliwości, jakie daje art. 81c ust. 2 Prawa budowalnego i nałożenie na inwestora w tym trybie obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz co do stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego określonej części. W ten sposób organ mógłby usunąć wątpliwości co do rodzaju zabezpieczeń technicznych elementów konstrukcyjnych budynku, których obowiązek wykonania należałoby ewentualnie nałożyć na inwestora w postanowieniu wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Niemniej jednak to zagadnienie nie mogło stanowić istotnej kwestii, od rozstrzygnięcia której uzależniana byłaby ocena prawidłowości wydania decyzji, o której mowa w art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Rozstrzygające znaczenie ma bowiem nie metodologiczna poprawność toku działania organu nadzoru, lecz ustalenie, czy wykonane prace objęte nakazem rozbiórki z dnia [...] 2015 r. stanowiły kontynuację robót budowlanych, których prowadzenie zostało wcześniej wstrzymane postanowieniem z dnia [...] 2014 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Niewątpliwym faktem jest, że inwestor po doręczeniu mu postanowienia z dnia [...] 2014 r. o wstrzymaniu robót budowlanych kontynuował na terenie nieruchomości objętej przedmiotowym postanowieniem takiego rodzaju prace budowlane, w wyniku których powstał strop nad parterem prawej części budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Organ I instancji uznał w tych warunkach po prostu, że wykonany nowy strop pomiędzy parterem a I piętrem budynku stanowi kontynuację przebudowy budynku. Stwierdził, że roboty te nie mogą być uznane za zabezpieczeniem budynku, gdyż jak sama nazwa wskazuje, "zabezpieczenie odnosi się do wykonania czynności i działań tymczasowych, które mają na celu chronić przed czymś". Odnosząc się m.in. do treści przedłożonej przez inwestora w dniu 15 grudnia 2014 r. opinii technicznej autorstwa [...]. inż. J. P., posiadającego uprawnienia konstrukcyjno-budowlane, organ stwierdził, że nie wskazuje ona na nieodpowiedni stan techniczny budynku, nie sygnalizuje konieczności wykonania jakichkolwiek robót, które należałoby podjąć niezwłocznie. Pogłębionych rozważań w tym przedmiocie PINB nie poczynił. Z kolei inwestor w odwołaniu polemizował z takim stanowiskiem, akcentując niebezpieczeństwo utraty stateczności budynku i stwierdzając, że wykonanie stropu na stalowej konstrukcji wsporczej stanowiło "istotne zabezpieczenie stateczności budynku", czego zasadność uznał w toku konsultacji [...] inż. J. P., a następnie [...] inż. K. M. w ekspertyzie technicznej z dnia 24 stycznia 2015 r. Natomiast organ II instancji – podkreślając, że w takich warunkach to organowi odwoławczemu pozostawiona została ocena, czy fakt wykonania określonych i udokumentowanych robót może stanowić do objęcia tych robót sankcją z art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego – nie zgodził się tezami inwestora i odniósł się tak do wyżej wspomnianych opinii obydwu specjalistów z zakresu budownictwa, jak i do uzupełniających stanowisk wyrażonych odpowiednio: przez J. P. w piśmie z dnia 7 kwietnia 2015 r., a przez K. M. w piśmie z dnia 8 kwietnia 2015 r. Uznając, że wykonane roboty nie stanowiły "niezbędnego zabezpieczenia" obiektu, bowiem miały na celu wyłącznie ochronę inwestora przed stratami ekonomicznymi wywołanymi wstrzymania procesu inwestycyjnego i degradacji substancji budynku przez szkodliwe czynniki zewnętrzne (atmosferyczne), WWINB stwierdził, że wykonanie przedmiotowego stropu nie stanowiło robót zabezpieczających niezbędnych dla ochrony życia i zdrowia ludzi lub bezpieczeństwa mienia.

Sąd stwierdza, że organ odwoławczy nie przeprowadził odpowiednio wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy oraz stanowiska organu I instancji pod kątem zbadania, jaki był stan techniczny budynku i jakich ewentualnie prac zabezpieczających mógł wymagać. Organ odwoławczy skupił się bowiem na tym, że takie działania, które stanowią "rozwiązanie najprostsze do wykonania" lub "najprostsze i najbardziej ekonomicznie uzasadnione", nie mogą stanowić "niezbędnych zabezpieczeń". Stanowisko organu odwoławczego okazało się być podjęte na podstawie niedostatecznie wnikliwie ocenionego stanu faktycznego sprawy.

Trzeba wobec tego podnieść, że obowiązkiem organu administracyjnego II instancji jest co do zasady ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu I instancji, co należy wywieść z treści art. 15 oraz art. 136 i art. 138 K.p.a. Odwołanie wnoszone od decyzji organów pierwszej instancji, o ile zachowuje wymogi formalne, przenosi na szczebel organu drugiej instancji rozpoznanie całości sprawy co do meritum, co wynika z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 K.p.a. Organ odwoławczy zatem ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie, jednak w ramach wynikających z odwołania (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 1205/14, dostępny jw.). W związku z treścią art. 140 K.p.a. organ ten również powinien dążyć zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), co oznacza, że organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu, jak i innych pismach procesowych i materiałach złożonych w sprawie po wydaniu decyzji przez organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234).

W celu utwierdzenia się w przekonaniu, że we wnioskach organu II instancji zawarty jest zasadniczy błąd co do takiego uproszczającego ujęcia przedmiotowej kwestii, Sąd uznał za wskazane przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, że dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy, a zatem podlega ścisłej wykładni. Sąd może to uczynić, o ile poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy oraz o ile postępowanie takie nie naruszy przewidzianej w art. 7 P.p.s.a. zasady szybkości postępowania sądowego. Dowód z dokumentów może być dopuszczony tylko w toku rozprawy. Dopuszczalny jest jedynie dowód z dokumentu, pełniący rolę uzupełniającą, bowiem postępowanie w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., co do zasady nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej. Innymi słowy, przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym – a co za tym idzie, dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych, jest dopuszczalne jedynie w zakresie uzasadnionym celami postępowania sądowoadministracyjnego oraz w celu umożliwienia sądowi poczynienia ustaleń, które stanowić mają podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3082/12, 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2331/13, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2574/14 i 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 1124/05 oraz 3 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 544/05 – dostępne jw.).

W przedmiotowej sprawie Sąd na podstawie analizy skargi i całokształtu okoliczności sprawy powziął tego rodzaju wątpliwości co do prawidłowości ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy w postępowaniu administracyjnym, których wyjaśnienie wymagało przeprowadzenia przez Sąd postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. Przeprowadzone dowody miały charakter dowodu z dokumentów przedstawionych przez inwestora w toku postępowania sądowego, nie zaś dowód z opinii biegłych powołanych przez Sąd w drodze stosowania przepisów procedury cywilnej (art. 106 § 5 P.p.a.a.). Zgromadzone materiały procesowe, które Sąd wziął pod uwagę przy wyrokowaniu w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 133 § 1 P.p.s.a., objęły zatem również dowód z dokumentów w postaci przedłożonych przez inwestora w toku postępowania sądowego opinii technicznych: 1) [...]. inż. Z. Ś., 2) [...] H. K., 3) inż. C. O..

W tym zakresie Sąd uznał za zasadne odwołanie się również do oceny "opinii, oświadczeń i ekspertyz specjalistów z branży budowlanej", przeprowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt II OZ 920/16 dotyczącym kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie. Tutejszy Sąd w pełni podziela tę ocenę, jednakże odnosi ją do oceny stanowiska WWINB względem zgromadzonego materiału procesowego w postępowaniu administracyjnym i stwierdzenia przez organ odwoławczy, że przedmiotowe prace nie miały charakteru niezbędnych zabezpieczeń. Zdaniem Sądu II instancji wyżej wymienione dokumenty, w porównaniu do wcześniej sporządzonych stanowisk, zawierały jednoznaczne i kategoryczne stwierdzenia o zagrożeniu, jakie spowoduje wykonanie rozbiórki części obiektu budowlanego (stropu wykonanego nad parterem prawej części budynku mieszkalnego) zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] i o ile wcześniejsze stanowiska ekspertów były dość oszczędne w stwierdzeniach dotyczących konsekwencji, jakie niesie ze sobą rozbiórka wykonanego stropu, to sygnalizowały one techniczną, wynikającą z obiektywnych uwarunkowań przeprowadzonych już prac budowlanych, niemożliwość dokonania bezpiecznej rozbiórki. W tym zakresie np. z adresowanego do inwestora pisma J. P. z dnia 23 maja 2015 r. wynika, że wykonanie stropu było podyktowane złą kondycją stropowych belek drewnianych i wskazuje, że "osłabienie przekroju belek, skorodowanych nawet w 70%, stanowiło zagrożenie utraty stateczności tego budynku ale mogło zagrozić też sąsiednim obiektom". Sąd kasacyjny zaznaczył też, że żaden z ekspertów nie odnosił się do kwestii możliwych do zastosowania przy rozbiórce zabezpieczeń, a to powinno sugerować, że nawet ich zastosowanie nie da gwarancji bezpiecznego przeprowadzenia tej konkretnej rozbiórki z uwagi na uwarunkowania, w których ma zostać przeprowadzona. W tym zakresie Sąd II instancji argumentował, że w oświadczeniu kierownika budowy C. M. z dnia 10 marca 2016 r. wskazano, że wykonany strop w postaci konstrukcji stalowo-żelbetowej pełni rolę stabilizującą i zabezpieczającą dla ścian budynku przy ul. [...] (jest elementem konstrukcyjnym), jak i dla sąsiadujących zabudowań; przyjęte rozwiązanie usztywniające jest jedynym sposobem spełniającym założenia konstrukcyjne i gwarantującym pełną skuteczność w jego realizacji, zaś usunięcie go może spowodować efekt domina w zakresie utraty stateczności jednej, a później odpowiednio wszystkich przegród pionowych budynku przy ul. [...] a pośrednio ścian sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej. Ponadto podniósł, że specjalista ten skonstatował, iż rozbiórka tego elementu spowoduje konieczność jednoczesnego wykonania nowego zabezpieczenia sztywności przestrzennej ze wskazaniem na zastosowanie rozwiązania obecnie istniejącego.

Sąd II instancji uznał, że z tych sformułowań wynika, iż usuwając element usztywniający konstrukcję budynku, będzie konieczne w tym samym czasie zabezpieczenie tejże konstrukcji takim samym rozwiązaniem; skoro zatem istnieje konieczność zapewnienia zabezpieczenia konstrukcji budynku przy wykonywaniu rozbiórki, a jedynym sposobem tego zabezpieczenia jest wylanie kolejnego stropu o tych samych parametrach wytrzymałościowych, to uznać należy, że dokonanie rozbiórki wyklucza zabezpieczenie budynku bowiem właśnie ten strop najlepiej zabezpiecza konstrukcję tego budynku; inaczej, usuwając strop dojdzie do pozbawienia budynku jedynego zabezpieczenia, które umożliwiłoby rozbiórkę tego stropu.

Zdaniem Sądu kasacyjnego podobne wnioski nasuwają się po analizie treści ekspertyzy technicznej z marca 2016 r. opracowanej przez C. O., w której stwierdzono, że demontaż tak wykonanej konstrukcji jest w danym przypadku bezawaryjnie nie do przeprowadzenia, a zatem rzeczoznawca budowlany, uwzględniając całokształt uwarunkowań związanych z konstrukcją stropu i całego budynku, orzekł, że rozbiórka tak wykonanego stropu na pewno skutkować będzie awarią; należy przez to rozumieć, że dokonanie rozbiórki, nawet przy dołożeniu wszelkich starań by jakakolwiek awaria nie wystąpiła, i tak doprowadzi do powstania bliżej nieokreślonych szkód. Sąd II instancji wskazał na to, że w piśmie z dnia 15 marca 2016 r. autor ekspertyzy zauważa, że rozbiórka przęsła trzyprzęsłowej ramy stalowej powoduje zmianę układu statycznego i niezwykle niebezpieczny, odmienny od założonych, rozkład obciążeń oraz wzrost momentów przęsłowych i podporowych; brak stropu może spowodować obsunięcie się ściany granicznej budynku sąsiedniego przy ul. [...] i zawalenia części tej kamienicy przyległej do budynku nr [...].

Ponadto Sąd II instancji zaważył, że w opinii technicznej z marca 2016 r. inż. H. K. oraz [...] inż. Z. Ś. stwierdzili, że ewentualna rozbiórka spowoduje nieuniknione zagrożenia dla bezpieczeństwa sztywności przestrzennej budynku inwestora i sąsiedniej zabudowy oraz konieczność jednoczesnego wykonania nowej konstrukcji zastępczej; autorzy opinii nie zalecili rozbiórki, lecz niezwłoczne dokończenie przedmiotowej stalowo-żelbetowej (konstrukcji) zabezpieczającej na całej wysokości budynku, wskazując że przesuwanie terminu wykonania zabezpieczeń w czasie może w konsekwencji spowodować katastrofę budowlaną.

W ocenie Sądu kasacyjnego, opierając się na tak ujętych wnioskach specjalistów, należało przyjąć, że nawet mimo zastosowania zabezpieczeń prac rozbiórkowych nie uniknie się ryzyka związanego z rozbiórką stropu w przedmiotowym budynku, a skoro zagrożenia związane z rozbiórką są nieuniknione, to nawet odpowiednie zabezpieczenie nie gwarantuje bezpieczeństwa przeprowadzenia rozbiórki. Co więcej, Sąd II instancji zaznaczył, że istotne jest także zalecenie kontynuowania prowadzonych prac zabezpieczających, bowiem już w samym upływie czasu dostrzega się zagrożenie wystąpieniem katastrofy budowlanej. Sąd kasacyjny zwrócił uwagę na to, że w ten sposób specjaliści podkreślili, że w konkretnych okolicznościach sprawy należy zabezpieczać konstrukcję budynku, a nie ją osłabiać np. poprzez dokonywanie rozbiórki tych elementów, które takie zabezpieczenie zapewniają.

Tutejszy Sąd w niniejszej sprawie nie doszukał się żadnych powodów, dla których miałby nadać inne znacznie przedmiotowym dokumentom i wyrażonym w nich stanowiskom specjalistów z zakresu budownictwa w zależności od tego, czy ocenia ich wiarygodność i miarodajność dla oceny zagrożenia katastrofą budowlaną w wyniku wykonania rozbiórki przedmiotowego stropu z elementami nośnymi (słupami stalowymi), czy też ocenia charakter przedmiotowego obiektu, tj. faktyczną funkcję przedmiotowego stropu. W istocie cały zgromadzony w sprawie materiał procesowy, a zatem już opinie techniczne J. P. i K. M. przedstawione w toku postępowania administracyjnego, w tym ich uzupełnienia na etapie postępowania odwoławczego, mocno akcentowały charakter wykonanych elementów, jako stanowiących zabezpieczenie sąsiednich budynków i konstrukcji przedmiotowego budynku. Stąd też za konsekwentny należy uznać wniosek wypływający z opinii K. M. z dnia 24 stycznia 2015 r., że bezzwłoczne wykonanie stropu w tej sytuacji było koniecznością i jest już rozwiązaniem docelowym. Dlatego też Sąd II instancji zwrócił uwagę na całokształt stanowiska specjalistów wyrażonego w opiniach przedłożonych przez inwestora w toku postępowania sądowego, że usuwając element usztywniający konstrukcję budynku, będzie konieczne w tym samym czasie zabezpieczenie tejże konstrukcji takim samym rozwiązaniem, a jedynym sposobem tego zabezpieczenia jest wylanie kolejnego stropu o tych samych parametrach wytrzymałościowych.

Z powyższego wynika, że WWINB w postępowaniu odwoławczym mógł i powinien był wnikliwiej pochylić się nad charakterem wykonanych robót, na które wskazywały opinie techniczne przedstawione przez inwestora w postępowaniu administracyjnym. Niedopuszczalne było zaś proste przyjęcie – a do tego w istocie można sprowadzić stanowisko organu odwoławczego – że niezależnie od charakteru tych robót sam fakt, że mogą one stanowić "rozwiązania najprostsze i najbardziej uzasadnione ekonomicznie" dyskwalifikował je już niejako a limine z kategorii prac mogących stanowić "niezbędne zabezpieczenia" w rozumieniu art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Przy tym WWINB zdaje się sugerować, że "wyłącznym celem (efektem)" wykonanych prac "jest zabezpieczenie interesów ekonomicznych inwestora. Takie stanowisko nie zostało jednak dostatecznie umotywowane przez organ odwoławczy, a przy tym – jak następczo mógł to stwierdzić tutejszy Sąd – okazało się niezasadne. Zgromadzony materiały procesowe prima facie wskazują raczej na to, że podjęte przez inwestora działania mogły mieć na celu jedynie ubocznie również zabezpieczenie interesów ekonomicznych inwestora.

Szczególna ostrożność WWINB w formułowaniu ocen dotyczących charakteru wykonanych po wydaniu na podstawie art. 50 [...] Prawa budowalnego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych była wymagana również z uwagi na samą treść przedmiotowego postanowienia, które zawierało również zobowiązanie inwestora do [dostarczenia] ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego, zawierającej w swej treści ocenę dotychczas wykonanych robót i ich wpływ na konstrukcję budynku oraz wskazanie w razie takiej konieczności, jakie roboty budowlane należy wykonać w celu zapewnienia bezpieczeństwa tej konstrukcji. Kwestia zabezpieczenia konstrukcji obiektu była zatem sygnalizowana już przez organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] 2014 r., lecz niejako odsunięta w czasie i uzależniona od treści ekspertyzy, którą miał przedstawić inwestor w toku postępowania – o czym już zresztą wcześniej była mowa.

Trzeba też mieć na uwadze, że prace stanowiące "niezbędne zabezpieczenia", o których mowa w art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, podobnie jak "niezbędne zabezpieczenia budowy" (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego), nie muszą pokrywać się z zakresem pojęcia "robót zabezpieczających" podejmowanych tym trybie art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, gdyż te ostatnie powinny mieć na celu wyłącznie usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Niewątpliwe charakter obydwu rodzajów prac polega na podjęciu działań niecierpiących zwłoki, jednak zakres "niezbędnych zabezpieczeń" nie powinien być rozumiany tak wąsko, jak "robót zabezpieczających", o których mowa w art. 31 ust. 5 Prawa budowlowego, czy też stanowić proste utożsamienie z "doraźnymi zabezpieczeniami" (art. 68 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego) czy też "środkami zabezpieczającymi (art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego)".

Co więcej, WWINB powinien również mieć na uwadze, czy zaskarżona decyzja (obowiązek w niej stwierdzony) nie byłaby obarczona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 lub 6 K.p.a. Należałoby bowiem, chociażby ze względu na – jak to ujął Sąd II instancji w przywołanym postanowieniu z dnia 16 września 2016 r. – "dobitne sformułowanie w przedłożonych do analizy opiniach i ekspertyzach, że rozbiórka nie jest możliwa bez konsekwencji (nie jest możliwe bezawaryjne jej przeprowadzenie, wywoła nieuniknione skutki)", mieć na uwadze związaną z tym konieczność "konstatacji, że nawet przy zapewnieniu odpowiednich dla przeprowadzania rozbiórki zabezpieczeń negatywne konsekwencje w postaci katastrofy budowlanej mogą wystąpić". W takich warunkach zaś wchodziłaby w rachubę przesłanka nieważności decyzji w postaci niewykonalności, o której mowa w art. 156 ust. 1 pkt 5 K.p.a. ze względu na popełnienie deliktu cywilnego, względnie szczególny przypadek niewykonalności prawnej, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a., tj. sytuację, w której wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą. Niewątpliwe bowiem Kodeks karny penalizuje sprowadzenie katastrofy budowlanej w postaci zawalenia się budowli (art. 163 § 1 pkt 2), jak i sprowadzenie bezpośredniego niebezpieczeństwa takiego zdarzenia (art. 164 § 1).

Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że w tej sytuacji ocena, że roboty budowlane wykonane przez stronę skarżącą po doręczeniu jej postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych nie miały charakteru niezbędnego zabezpieczenia, była co najmniej przedwczesna. Tym samym nie można podzielić stanowiska organu administracji co do tego, że zaistniały przesłanki do nakazania rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Wobec tego Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu II instancji nie odpowiada prawu. Przeprowadzona przez Sąd kontrola stanowiska WWINB względem zgromadzonego materiału w postępowaniu administracyjnym i ustalonych okoliczności sprawy prowadziła do wniosku, że organ odwoławczy, powielając błąd I instancji, naruszył w tym zakresie przepisy postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. (w zw. z art. 140 K.p.a.) – i to w stopniu niewątpliwie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Błędy te miały swoje źródło po części również w niedostatecznym skonfrontowaniu treści art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego z art. 50 ust. 2 pkt 2 i § 3 tej ustawy, prowadząc do częściowo nietrafnej wykładni pojęcia "niezbędnych zabezpieczeń" i determinując niejako stanowisko organu co do charakteru działań, w wyniku których został wykonany przedmiotowy strop objęty sankcją z art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego w postaci nakazu rozbiórki.

Z uwagi na rodzaj uchybień i zakres postępowania, Sąd uznał za niezbędne wyłącznie uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd kierował się w tym zakresie zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz brzmieniem przepisów art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 136 K.p.a., dążąc do zapewnienia należytego załatwienia sprawy w toku administracyjnym, biorąc pod uwagę aktualny stan ustaleń faktycznych.

Sąd uznał, że organ II instancji powinien w ramach postępowania odwoławczego przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w tym na podstawie art. 136 K.p.a. ocenić opinie techniczne (ekspertyzy) w ich całokształcie, tj. również uzupełnienia tych opinii, które zostały złożone przez inwestora na etapie postępowania sądowego. Sąd nie ma bowiem kompetencji do zastępowania organów administracji w przeprowadzeniu postępowania dowodowego i ustalaniu podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy administracyjnej. W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy merytoryczne orzeczenie przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. w zasadzie nie przekroczy ram postępowania odwoławczego, przy wyczerpaniu możliwości uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. Zastosowanie zaś rozstrzygnięcia kasacyjnego z art. 138 § 2 K.p.a., jakkolwiek hipotetycznie nie jest wykluczone w sprawie, to w praktyce – ze względu na zakres dotychczas przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i ustalone okoliczności sprawy – stanowi swego rodzaju ostateczność, która mogłaby być zastosowana tylko w razie stwierdzenia, że pomimo przeprowadzenia postępowania uzupełniającego pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy przekracza ramy postępowania odwoławczego, ze względu na pojawienie się takich zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, których wyjaśnienie przekraczałoby ramy zakreślone w art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a. W realiach niniejszej sprawy, uwzględniając jej aktualny stan faktyczny, rozwiązanie takie wydaje się jednak być li tylko teoretyczne.

Ponownie rozpoznając sprawę, WWINB uwzględni rozważania i wytyczne zawarte w niniejszym uzasadnieniu – zwłaszcza dotyczące oceny wykonanych robót (prac) w świetle wszystkich złożonych przez inwestora tak na etapie postępowania administracyjnego, jak i na użytek postępowania sądowego (w dwóch instancjach) opinii technicznych i ekspertyz dotyczących wykonanych robót i ich znaczenia dla stanu technicznego obiektu. Punktem wyjścia dla organu powinna być analiza całokształtu materiału procesowego zgromadzonego w sprawie, również w świetle materiałów przedstawionych Sądowi w toku niniejszego postępowania, który naprowadza szereg okoliczności, jak i wskazuje na kierunki, w których należy podążać, poszukując odpowiedzi na podstawowe pytanie dotyczące charakteru prac w budynku znajdującym się przy ul. [...] w [...], wykonanych przez inwestora po wydaniu przez PINB w dniu [...] listopada 2014 r. postanowienia nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych w zakresie przebudowy tego budynku mieszkalnego, doręczonego stronie w dniu 18 listopada 2014 r. Dopiero jednoznaczne przesądzenie co do charakteru wykonanych prac po doręczeniu inwestorowi w dniu 18 listopada 2014 r. postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych w zakresie przebudowy tego budynku mieszkalnego, pozwoli jednoznacznie rozstrzygnąć, czy powstały w wyniku ich wykonania strop nad parterem prawej części budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] stanowił niedozwoloną prawie kontynuację robót budowlanych, których prowadzenie zostało wcześniej wstrzymane, czy też wykonany stop stanowił niezbędne zabezpieczenie konstrukcji budynku (lub budynków sąsiednich).

W tym drugim przypadku organ będzie obowiązany uznać, że nie było podstaw do zastosowania w sprawie sankcji z art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego i wydania przedmiotowego nakazu rozbiórki, nałożonego na inwestora decyzją nr [...] z dnia [...] 2015 r. Dodać zatem należy, że w takiej sytuacji dalsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego co do całości robót budowlanych, których prowadzenie wstrzymano postanowieniem z dnia [...] 2014 r., jest w sposób oczywisty dopuszczalne, a to z uwagi na brzmienie art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie utraciło ważności, bowiem niewątpliwie w terminie – licząc nawet od daty wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót – została wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 tej ustawy. Nawet uchylenie takiej decyzji w toku postępowania sądowego nie niweczy materialnoprawnego skutku wydania przedmiotowej decyzji. Stąd też, jeżeli organ nadzoru budowlanego podejmie na podstawie art. 50a pkt 2 lub art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w przewidzianym ustawowo terminie decyzję, którą następnie uchyli organ odwoławczy (bądź też sąd administracyjny uchyli decyzję ostateczną organu II instancji), to w takim przypadku postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostaje "skonsumowane", a tym samym nie może utracić ważności. W takiej sytuacji nie sposób przyjąć bezskutecznego upływu terminu (tak NSA w wyroku z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1558/06; por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2821/14 – orzeczenia dostępne jw.). W konsekwencji, w przedmiotowej sprawie nadzór budowlany będzie mógł zastosować adekwatne do stanu faktycznego rozwiązania, o których mowa w art. 51 ust. 1 (pkt 1 lub 2) Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia, że nie zachodzą podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 2 tej ustawy. Ponadto warto wspomnieć, że podjęcie po upływie terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, dalszych robót budowlanych odbywa się na ryzyko inwestora, bowiem nawet zakończenie takich robót nie oznacza zakazu oceny ich legalności przez organ nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji bowiem organ może przeprowadzić ponowną ocenę legalności obiektu budowlanego i zakończyć postępowanie naprawcze na zasadzie kontroli następczej zrealizowanych już robót budowlanych, stosując w miarę potrzeby środki, o których mowa w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt II OSK 512/13, dostępny jw.).

Ponadto Sąd wyjaśnia, że nie uznał za zasadny zarzutu skargi, że WWINB naruszył art. 50a w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez pominięcie tego, że wydano w tej samej dacie – [...] 2015 r. i w tym samym postępowaniu dwie wzajemnie wykluczające się technicznie decyzje, tj. decyzję nr [...] nakazującą rozbiórkę stropu oraz decyzję nr [...] nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na przebudowie budynku przy ul. [...]. Przedmiotowa skarga nie dotyczy hipotetycznej decyzji WWINB, który rozważałby zasadność wydania decyzji PINB nr [...] z dnia [...] 2015 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych z powodu niewywiązania się z obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, który został nałożony na inwestora w postanowieniu PINB nr [...] z dnia [...] 2014 r. wydanym na podstawie art. 50 ust 1 i 3 Prawa budowlanego. Nie sposób jednak inaczej rozumieć wzajemnej zależności pomiędzy decyzją nr [...] z dnia [...] 2015 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a kwestionowaną w niniejszym postepowaniu decyzją nr [...] z tej samej daty, wydaną na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowanego, jak tylko w ten [...], że nakaz zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych wynikający z decyzji nr [...] w sposób oczywisty nie dotyczy nakazu rozbiórki konkretnej części obiektu, jak powstała w wyniku wykonania pewnych działań, które miały miejsce po doręczeniu inwestorowi postanowienia nr [...] z dnia [...] 2014 r. o wstrzymaniu robót budowanych. Zarzut ten nie mógł mieć zatem żadnego wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji WWINB z dnia [...] maja 2015 r.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie II sentencji, wydane w przedmiocie kosztów postępowania, było konsekwencją rozstrzygnięcia zawartego w punkcie I, a wydane zostało na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. (uwzględniając przepisy odrębne, o których mowa w tym przepisie). Rozstrzygając o kosztach postępowania, Sąd uwzględnił wniosek strony skarżącej, fakt korzystania z zastępstwa procesowego (pomocy radcy prawego) oraz wysokość uiszczonych kosztów sądowych uiszczonych w sprawie.