Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 867/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 24 par. 1 pkt 7, par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi I. R., A. S., B. M., M. K., D. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpoznaniu wniosku D. B., B. M. i I. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] maja 2018 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1953 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] maja 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1953 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. W uzasadnieniu wskazał, że organ dekretowy odmowę przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] uzasadniał przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości na podstawie opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego na cele społecznego budownictwa mieszkaniowego.

Tymczasem, w dacie wydania orzeczenia z [...] kwietnia 1953 r. przedmiotowa nieruchomość była objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...] Nr [...] uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy [...][...] stycznia 1949 r. i przeznaczona była na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi.

Minister wskazał, że wobec braku możliwości pogodzenia dalszego korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli z jednoczesną koniecznością realizacji funkcji zapisanych w planie zagospodarowania przestrzennego, pomimo błędnego uzasadnienia, organ dekretowy zasadnie odmówił przyznania żądanego prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...].

Od powyższej decyzji D. B., B. M. i I. R. złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawcy zarzucili Ministrowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 97 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 21 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) – dalej zwanego "rpa" poprzez odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1953 r. mimo że organ dekretowy wydał przedmiotowe orzeczenie bez przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2019 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] maja 2018 r. W uzasadnieniu wskazał, że rozpatrując sprawę w trybie art. 127 § 3 kpa należy zbadać, czy Minister Inwestycji i Rozwoju, orzekając jako organ nadzoru, w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, a także, czy dokonał prawidłowej oceny tego materiału.

Minister zaznaczył, że aktualne pozostają ustalenia organu nadzoru zawarte w decyzji z [...] maja 2018 r. dotyczące stron postępowania nadzorczego.

Aktualne pozostają również ustalenia organu nadzoru, że obecnie nieruchomość [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, oddanej w użytkowanie wieczyste [...] Sp. z o. o. oraz osób fizycznych.

Dalej Minister wskazał, że przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) – zwanego dalej "dekretem".

[...] października 1948 r. do Zarządu Miejskiego [...] wpłynął wniosek B. W. (następcy prawnego Z. W. i S. P.) o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Wniosek został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu.

Orzeczeniem administracyjnym z [...] kwietnia 1953 r. Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło A. K. oraz spadkobiercom S. P. i Z. W. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy teren został przeznaczony pod społeczne budownictwo mieszkaniowe.

Minister wskazał, że materialnoprawną podstawę orzeczenia z [...] kwietnia 1953 r. stanowił art. 7 dekretu. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (następnie - na mocy przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju - planu zagospodarowania przestrzennego).

Odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu na podstawie art. 7 dekretu była więc dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli przeznaczenie gruntu określone na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie dało się ono pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela.

Minister stwierdził, że w ramach postępowania nadzorczego zachodziła potrzeba wyjaśnienia jakie były ustalenia planu i czy zachodziły podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia odmownego, a jeśli orzeczenie dekretowe wydano z naruszeniem prawa, to czy naruszenie to ma charakter rażący.

Nie ulega wątpliwości, że organ dekretowy badając przesłanki przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej powinien odnieść się do planu obowiązującego w dacie rozstrzygania przez organ w postępowaniu zwyczajnym. Takim planem, jak ustalono w postępowaniu nadzorczym, był dla nieruchomości [...] Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] Nr [...] uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy [...][...] stycznia 1949 r. Plan ten został uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy [...][...] stycznia 1949 r. oraz opublikowany w Monitorze Polskim z [...] stycznia 1949 r. Nr [...].

W odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego [...], ustawa z dnia [...] lipca 1947 r. o odbudowie [...] (Dz. U. Nr 52, poz. 268) w art. 9 stanowiła, że plany te uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim.

Skoro Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] Nr [...] został opublikowany, to stał się on aktem powszechnie obowiązującym.

Zdaniem Ministra niewskazanie w uzasadnieniu prawnym orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1953 r. przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wadą tego orzeczenia administracyjnego, lecz uchybienie to nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Wskazany plan był aktem normatywnym powszechnie obowiązującym na obszarze w nim wskazanym, a jego treść była ogólnie dostępna i opublikowana. Plan ten był ważny i obowiązywał w dacie wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1953 r. Stanowił on podstawę prawną dla ukształtowania struktury własnościowej w obszarze własności objętej planem nieruchomości.

Zgodnie z postanowieniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] Nr [...] cała nieruchomość [...] przeznaczona była wyłącznie na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi.

Minister podkreślił, że dotychczasowi, prywatni właściciele nie mogli korzystać z gruntu przeznaczonego pod drogi. Budowa i utrzymanie dróg publicznych należała i należy do kompetencji organów państwowych lub samorządowych i leżała w interesie całego społeczeństwa. Drogi, ze swej istoty, winne być bowiem dostępne dla wszystkich uczestników ruchu i mieć charakter publiczny, a to musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa.

Tym samym przyznanie byłemu właścicielowi własności czasowej gruntu, przewidzianego w planie zabudowy pod drogi, naruszyłoby bez wątpienia interes społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z dróg. Obowiązujące - w dacie wydawania orzeczenia dekretowego - przepisy prawa (podobnie jak ma to miejsce obecnie) nie przewidywały możliwości urządzenia drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność prywatną.

Wskazuje na to zarówno art. 7 ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1948 r. Nr 54, poz. 433), przewidujący nabywanie w drodze wywłaszczenia gruntów przeznaczonych pod budowę drogi, jak też art. 12 tej ustawy stanowiący, że budowa i utrzymanie dróg publicznych należy do zakresu działania administracji państwowej bądź właściwych związków samorządu terytorialnego (w zależności od kategorii drogi).

Skoro więc obowiązujący plan miejscowy przewidywał na nieruchomości [...] urządzenie drogi, to niewątpliwie wykorzystywanie tego gruntu w sposób zgodny z tym przeznaczeniem nie mogło być realizowane przez osobę prywatną.

Zatem organ dekretowy, pomimo błędnego uzasadnienia, zasadnie odmówił przyznania żądanego prawa własności czasowej bowiem warunkiem niezbędnym do przyznania wnioskodawcy prawa do ustanowienia własności czasowej jest możność pogodzenia sposobu użytkowania nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z planem zagospodarowania przestrzennego. Możność ta musiała przy tym dotyczyć planu obowiązującego w chwili rozpoznawania wniosku.

Zdaniem Ministra w obowiązującym wówczas systemie prawa niemożliwe było pogodzenie korzystania z gruntu przez prywatnego właściciela na zasadach własności czasowej z przeznaczeniem tego gruntu zapisanym w planie pod drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. Osoba prywatna nie mogła być ani wykonawcą tego rodzaju inwestycji, ani właścicielem powstałej drogi.

Tym samym zasadnie organ dekretowy odmówił A. K. oraz spadkobiercom S. P.j i Z. W. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], nie naruszając jednocześnie w sposób rażący art. 7 ust. 2 dekretu, co prawidłowo wykazał Minister Inwestycji i Rozwoju w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się zarzutów sformułowanych przez skarżących Minister nie zgodził się z poglądem, że rola organu administracji w postępowaniu nieważnościowym winna sprowadzać się wyłącznie do kontroli decyzji dotychczasowej bez możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie to nie stwarza prawnej podstawy do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy już rozstrzygniętej decyzją dotychczasową, w postępowaniu tym nie jest więc możliwe prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie jak w postępowaniu zwyczajnym. Nie zwalnia to jednak organu nadzorczego od obowiązku przeprowadzenia w ramach postępowania nadzwyczajnego postępowania wyjaśniającego właśnie w kierunku ustalenia, czy zachodziły podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia, jak w decyzji dotychczasowej. Jeśli zaś decyzję tę wydano z naruszeniem prawa, czy naruszenie to ma charakter rażącego naruszenia.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1437/10 potrzeba przeprowadzenia takiego postępowania jest tym bardziej niezbędna w stosunku do decyzji (orzeczeń administracyjnych) wydanych w okresie powojennym, które z reguły pozbawione były szczegółowego uzasadnienia.

W konsekwencji należy uznać, że Minister Inwestycji i Rozwoju w postępowaniu nieważnościowym właściwie przeprowadził postępowanie dowodowe, podejmując czynności zmierzające do ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla nieruchomości [...], w dacie wydania orzeczenia dekretowego.

Minister zgodził się z organem nadzoru, że w okolicznościach niniejszej sprawy obecni właściciele wyodrębnionych lokali znajdujących się w budynku [...], będącej w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o. o., nie mają interesu prawnego w postępowaniu nadzorczym. Decyzjami nadzorczymi odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego, a zatem brak jest realnego i bezpośredniego wpływu zakończenia niniejszego postępowania na prawa rzeczowe właścicieli wyodrębnionych lokali. Brak jest więc obowiązku zapewnienia im czynnego udziału w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego.

Ponadto bezpodstawny jest zarzut skarżących o bezskuteczności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1953 r. wobec niedoręczenia go stronom. Przedmiotowe orzeczenie stanowiło podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa, co stwierdzono w postanowieniu Sądu Powiatowego [...] z [...] stycznia 1961 r. Przedmiotowe orzeczenie doręczono również kmdr. ppor. B. W., na co znajduje się w aktach sprawy stosowne potwierdzenie doręczenia.

W następstwie powtórnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego nie stwierdzono, aby istniały nowe okoliczności stanowiące przesłankę do zmiany rozstrzygnięcia wydanego przez Ministra Inwestycji i Rozwoju.

Od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2019 r. I. R., M. K., B. M., A. S., D. B. (następcy prawni b. współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości) wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 97 ust. 1 rpa przez ocenę, że badane orzeczenie dekretowe, wydane bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, nie narusza rażąco tego drugiego przepisu, 2) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu przez ocenę, że badane orzeczenie dekretowe, wydane bez ustalenia obowiązującego planu miejscowego, nie narusza rażąco tego drugiego przepisu. Wobec powyższego skarżące wniosły o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Ministrowi do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych, tj. w kwocie [...]). W uzasadnieniu skarżące wskazały, że w 1948 r. b. współwłaściciel działki złożył wniosek dekretowy o jej zwrot w formie własności czasowej.

Rozpatrując wniosek, organ dekretowy, winien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, aby ustalić następujące okoliczności faktyczne, istotne w tej sprawie: 1) czy wnioskodawcą jest b. właściciel lub inna osoba uprawniona (art. 7 ust. 4 dekretu), 2) czy wniosek wpłynął w terminie (art. 7 ust. 1 w zw. z art. 4 dekretu), 3) jaki plan miejscowy obowiązywał dla działki w dacie rozpatrywania wniosku (art. 7 ust. 2 dekretu), 4) jakie jest przeznaczenie działki we wspomnianym planie miejscowym (art. 7 ust. 2 dekretu), 5) czy przeznaczenie działki da się pogodzić z korzystaniem z niej przez b. właściciela (art. 7 ust. 2 dekretu).

Organ dekretowy nie przeprowadził jednak żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie którejkolwiek ze wspomnianych pięciu istotnych okoliczności faktycznych sprawy.

Orzeczeniem administracyjnym z 1953 r. organ dekretowy odmówił b. współwłaścicielom zwrotu działki w uzasadnieniu wskazując tylko, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. projektem takiego planu, teren nieruchomości jest przeznaczony pod społeczne budownictwo mieszkaniowe.

Zgodnie z orzecznictwem orzeczenie dekretowe nieuwzględniające wniosku dekretowego bez ustalenia, jaki plan miejscowy obowiązuje dla spornej działki, rażąco narusza prawo, a mianowicie prawo procesowe - art. 97 ust. 1 rpa i prawo materialne - art 7 ust. 2 dekretu (orzeczenia WSA w Warszawie i NSA o sygn. akt: I OSK 1322/05, I SA/Wa 1459/09, I SA/Wa 1136/09, I OSK 1096/10, I SA/Wa 1427/11, I OSK 1769/12, I SA/Wa 578/15).

Tym bardziej więc rażąco narusza prawo badane orzeczenie dekretowe, wydane bez jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego.

Skarżący wskazali, że w niniejszej sprawie wszystkie wspomniane pięć istotnych okoliczności sprawy dekretowej ustalane były dopiero w postępowaniu nadzorczym, zakończonym zaskarżoną decyzją, co jest niedopuszczalne. Ze względu bowiem na zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) nawet w postępowaniu odwoławczym dopuszczalne jest przeprowadzanie tylko uzupełniających dowodów (art. 136 § 1 kpa). Jeszcze węższy zakres kognicji ma miejsce w postępowaniu nadzorczym. Organ uprawniony jest tylko oceniać badane orzeczenie administracyjne pod względem przesłanek nieważności z art. 156 § 1 kpa. Dlatego przeprowadzenie całego postępowania dowodowego dopiero w postępowaniu nadzorczym stanowi niedopuszczalne ponowne rozpatrzenie wniosku dekretowego, wykraczające poza uprawnienia organu nadzoru (wyroki NSA i WSA w Warszawie o sygn. akt: I SA/Wa 1459/09, I SA/Wa 1136/09, I OSK 1096/10, I SA/Wa 1427/11, I OSK 1769/12, I SA/Wa 578/15).

Wobec powyższego zaskarżona decyzja nadzorcza, odmawiająca stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia administracyjnego, narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że w skardze nie wskazano zaskarżonej decyzji, a także podano błędny znak prowadzonego postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi z [...] czerwca 2019 r. na skargę uczestnik postępowania sądowego [...] Sp. z o.o. z siedzibą [...] wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniosła, że nie jest zrozumiały zarzut rażącego naruszenia art. 97 ust. 1 rpa bowiem przepis ten dotyczył wznowienia postępowania, a nie postępowania wyjaśniającego. Przepisy rpa zawierały regulację dotyczącą postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 44 rpa o ile poszczególne przepisy nie określają ściśle postępowania dla ustalenia okoliczności, mających być podstawą rozstrzygnięcia, ma władza z urzędu ustanawiać zakres postępowania wyjaśniającego i środków dowodowych, potrzebnych dla należytego ustalenia stanu sprawy, kierując się przy tym względami celowości, szybkości, prostoty i zaoszczędzenia kosztów. Jak wynika z przytoczonego przepisu zakres postępowania wyjaśniającego określał organ prowadzący postępowanie stosownie do przedmiotu postępowania. Wobec pozostawienia właściwemu organowi władzy dyskrecjonalnej w zakresie określenia zakresu postępowania wyjaśniającego, nie sposób uznać, że art. 44 rpa mógł zostać rażąco naruszony przy wydaniu orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1953 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 292/16 rozpatrując sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na wydanie z rażącym naruszeniem prawa, wskazał, że rażące naruszenie prawa wynikać może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości, czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia, a jego skutki nie mogą być akceptowane w państwie prawa. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni.

Skarżący wadliwie uznają, że Prezydium Rady Narodowej nie przeprowadziło żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie którejkolwiek z pięciu wskazywanych przez wnioskodawców okoliczności faktycznych. Z treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1953 r. jednoznacznie wynika, że organ zbadał legitymację dawnych właścicieli nieruchomości oraz ich następców prawnych w sprawie o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości [...]. W treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1953 r. wskazano bowiem, że Prezydium Rady Narodowej "odmawia dot. właść. Ob. A.J. K. oraz spad. S. P. i Z. W. prawa własności czasowej do nieruchomości [...]".

Przysługiwanie wskazanym osobom prawa właściwości nieruchomości na dzień [...] listopada 1945 r. jednoznacznie wynika z załączonego do wniosku dekretowego zaświadczenia Sądu Grodzkiego [...] z [...] maja 1948 r. nr [...] wskazującego, że nieruchomość [...] stanowiła własność S. L., Z. K. W. oraz A. K. w równych częściach niepodzielnie.

Skarżący bezzasadnie uznają, że PRN nie zbadało, czy przeznaczenie nieruchomości da się pogodzić z korzystaniem z niej przez dotychczasowego właściciela. W orzeczeniu PRN z 1953 r. wprost wskazano jako przyczynę odmowy ustanowienia prawa własności czasowej okoliczność, że "korzystanie z gruntu przez dot. właść. nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu". Nie sposób zatem uznać, że PRN nie przeprowadziła żadnego postępowania wyjaśniającego co do przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu.

Skarżący w sposób nieuzasadniony zdają się dokonywać oceny orzeczenia PRN z 1953 r. według kryteriów współczesnych nie zważając, że orzeczenie to wydane zostało niemal 70 lat temu, w określonej rzeczywistości prawno-społecznej, jak również przy innych możliwościach technologicznych. Bez wątpienia źródeł lakoniczności decyzji administracyjnych wydawanych przez Prezydium Rady Narodowej [...] w latach 40-tych i 50-tych poszukiwać należy w wielości prowadzonych postępowań dotyczących nieruchomości warszawskich, wynikających pośrednio z koniczności odbudowy miasta zniszczonego w 80% w skutek działań wojennych. Nie należy również pomijać, że do czasu powszechnej komputeryzacji w administracji publicznej rozpowszechnione było stosowanie gotowych formularzy. Na formularzu sporządzone zostało orzeczenie PRN z 1953 r., co bez wątpienia wpływało na zwięzłość podejmowanych rozstrzygnięć.

Problematyka lakoniczności treści decyzji administracyjnych wydawanych w latach 40-tych i 50-tych znana jest orzecznictwu sądów administracyjnych. Wbrew stanowisku skarżących w orzecznictwie przyjmuje się, że lakoniczny sposób redakcji decyzji nie skutkuje jej nieważnością, a wyłącznie implikuje konieczność przeprowadzenie przez organ nadzoru postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia prawidłowości wydanej decyzji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1437/10, w sprawie o analogicznym stanie faktycznym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie to nie stwarza prawnej podstawy do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy już rozstrzygniętej decyzją dotychczasową. W postępowaniu tym nie jest więc możliwe prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie, jak w postępowaniu zwyczajnym. Nie zwalnia to jednak organu nadzorczego od obowiązku przeprowadzenia w ramach postępowania nadzwyczajnego postępowania wyjaśniającego właśnie w kierunku ustalenia, czy zachodziły podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia, jak w decyzji dotychczasowej. Jeśli zaś decyzję tę wydano z naruszeniem prawa, czy naruszenie to ma charakter rażącego naruszenia. Potrzeba przeprowadzenia takiego postępowania jest tym bardziej niezbędna w stosunku do orzeczeń administracyjnych, wydanych w okresie powojennym, które z reguły pozbawione były szczegółowego uzasadnienia.

Wobec powszechnie przyjętego w okresie powojennym sposobu zwięzłej redakcji decyzji administracyjnych przychylenie się do stanowiska skarżących, że brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przejawiający się lakoniczną treścią orzeczenia PRN z 1953 r. winien skutkować stwierdzeniem jego nieważności, prowadziłoby do sytuacji, w której należałoby stwierdzić nieważność wszystkich decyzji administracyjnych wydanych w tym okresie, ze względu na sposób ich redakcji, nawet jeśli w pełni odpowiadają one prawu.

Wbrew stanowisku pełnomocnika dawnych właścicieli błędy w analizie planistycznej polegające na określeniu w treści orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1953 r., że oparto się na opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej. Niewskazanie w treści orzeczenia danych identyfikujących obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy był on aktem normatywnym, którego treść była ogólnie dostępna, nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z 15 kwietnia 2009 r. sygn. akt l OSK 1427/08, wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt l OSK 766/10, wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt l OSK 1771/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2008 r. sygn. akt l SA/Wa 416/08). Dokonując bowiem oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa decydujące znaczenie ma stan prawa istniejący w dniu wydania decyzji (wyrok NSA z 15 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1427/08, wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt l OSK 766/10, wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1771/16). W materii prawidłowego powołania się na stan prawny istniejący w dacie wydania decyzji dekretowej, tj. obowiązujący wzorzec planistyczny należy mieć na uwadze ówczesne realia, w których panowały obniżone standardy prawne, co jest faktem notoryjnym (wyrok NSA z 15 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2649/14, wyrok NSA z 22 września 2016 r. sygn. akt I OSK 3002/13).

Nie jest sporne, że w dacie wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1953 r. teren nieruchomości [...], był objęty Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...] Nr [...] uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy [...][...] stycznia 1949 r. [...], zgodnie z którym grunt znajduje się w całości na terenie przeznaczonych wyłącznie na drogi z urządzeniami pomocniczymi.

Nie są trafne zarzuty skarżących, że organ nadzorczy nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego, gdyż przekroczył zakres postępowania nadzorczego przejmując kompetencje organu rozpoznającego sprawę wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w postępowaniu zwyczajnym. Wbrew stanowisku pełnomocnika dawnych właścicieli organ nadzorczy, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 kpa, jest uprawniony do zbadania wszelkich przesłanek materialnoprawnych związanych ze skutecznością złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, w tym legitymacji wnioskodawców do jego zgłoszenia na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu, jak również ustalenia przesłanek planistycznych obowiązujących w dacie wydania decyzji dekretowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu.

Nie jest trafny zarzut, że Minister Inwestycji i Rozwoju w postępowaniu nadzorczym przekroczył zakres powierzonego mu postępowania nadzorczego, w szczególności ponownie rozpatrzył wniosek dekretowy przez co próbował "sanować" oczywiście wadliwe postępowanie dekretowe i kończące je orzeczenie dekretowe z 1953 r. Wobec panujących w ówczesnych realiach obniżonych standardów prawnych, przejawiających się m. in. sposobem redakcji decyzji administracyjnych Minister Inwestycji i Rozwoju był uprawniony, a wręcz zobowiązany do ustalenia obowiązującego w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1953 r. wzorca planistycznego oraz ustalenia w tym planie przeznaczenia nieruchomości [...].

Trafnie Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości pod drogi w planie zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiało ustanowienie prawa własności czasowej, co bezpośrednio wynika z art. 12 ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1948 r. Nr 54 poz. 433), gdyż budowa i utrzymanie dróg publicznych, a więc państwowych, powiatowych i gminnych należała do kompetencji właściwych organów administracji państwowej, w tym właściwych związków samorządu terytorialnego (wyrok WSA w Warszawie z 18 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2679/13, wyrok WSA w Warszawie z 14 maja 2015 r. sygn. akt l SA/Wa 2510/14).

Uczestnik postępowania podkreślił, że w sprawie innej nieruchomości położonej na obszarze planistycznym przeznaczonym pod drogi publiczne, na podstawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] Nr [...] uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy [...][...] stycznia 1949 r. (M.P. Z-A19) utrzymano w mocy decyzję nadzorczą odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, z uwagi na brak naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu przez kontrolowaną decyzję dekretową (wyrok NSA z 30 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 796/10).

W piśmie uzupełniającym skargę z [...] czerwca 2019 r. I. R., M. K., B. M., A. S., D. B. wskazały, że dodatkowym, mocnym, choć pośrednim argumentem za tym, że wniosek nieważnościowy może być zasadny, jest fakt, że w latach 2007-2019 w imieniu uczestnika - spółki [...] (inwestora), a wcześniej jego poprzednika spółki [...], kolejni prawnicy z najlepszych warszawskich kancelarii prawnych [...] aż 10-krotnie dokonywali wglądu w akta sprawy. Gdyby któraś z tych kancelarii oceniła, że stanowczo brak podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego, kolejne wglądy do akt byłyby zbędne.

Skarżące podały, że stanowisko uczestnika postępowania zawarte w odpowiedzi na skargę sprowadza się do tego, że w latach 50-tych nie było edytorów tekstu, a ówczesne władze nie dbały, tak jak obecnie, o praworządność i dlatego nie należy kwestionować orzeczenia dekretowego z 1953 r., które pozbawiło właścicieli praw do działki, z uzasadnieniem w istocie tylko dwuzdaniowym, niezawierającym żadnych ustaleń, co do okoliczności faktycznych sprawy, niepowołującym żadnych dowodów, ani nawet poszlak. Uzasadnienie orzeczenia z 1953 r. zawiera bowiem 6 zdań, z których zdanie pierwsze informuje tylko ogólnie, że na mocy dekretu wszystkie grunty warszawskie przeszły na własność Skarbu Państwa. Zaledwie dwa kolejne zdania stanowią właściwe uzasadnienie orzeczenia. W pierwszym z tych dwóch zdań mowa jest, że zgodnie z (bliżej nieokreślonym) i dopiero opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość przeznaczona jest pod społeczne budownictwo mieszkaniowe. Drugie zdanie wskazuje, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z takim jego przeznaczeniem, zatem nie można przyznać im własności czasowej działki.

Tak ogólnikowe, blankietowe uzasadnienie pasowałoby do każdej z tysięcy nieruchomości przejmowanych dekretem. Trzy ostatnie zdania uzasadnienia orzeczenia dotyczą zaś już tylko kwestii ubocznych: przyszłego odszkodowania, natychmiastowej wykonalności orzeczenia i odwołania.

Nie sposób uznać, że tego rodzaju uzasadnienie orzeczenia, które pozbawia właścicieli praw do działki położonej w stolicy, a więc będącej dobrem o znacznej wartości, było czymś więcej, niż tylko pozorem uzasadnienia takiego orzeczenia. Co więcej, ówczesne władze musiały mieć pełną świadomość, że oparcie orzeczenia na dopiero "opracowywanym planie zagospodarowania" jest oczywiście niezgodne z art. 7 ust. 2 dekretu. Oznacza to, że ówczesne władze świadomie i zuchwale potraktowały ówczesne prawo i obywatela w sposób całkowicie nonszalancki, a nawet arogancki, co uzasadnia tym surowszą ocenę tego orzeczenia.

Nie może być wątpliwości, że pozbawienie kogoś działki w taki sposób narusza prawo w stopniu rażącym. Trudno się zgodzić, że w sprawie o tak dużej wadze organ mógł zaniechać ustalenia w uzasadnieniu orzeczenia kluczowych okoliczności faktycznych sprawy tylko dlatego, że nie było wtedy edytorów tekstu. Ówczesne akty notarialne, które również przenosiły własność nieruchomości (w drodze sprzedaży lub darowizny) ówcześni notariusze sporządzali jednak na kilku stronach, czasem nawet odręcznie, wskazując w nich wszystkie istotne okoliczności transakcji i ich dowody (dokumenty).

Natomiast ówczesne władze mogły sobie pozwolić na tak rażącą nonszalancję i arogancję prawną, ponieważ nie funkcjonowały wówczas niezawisłe sądy administracyjne do których obywatel mógłby wnieść skargę. Na skutek wniosku jednego ze spadkobierców z 2005 r. dopiero dziś niezawisły Sąd ma możliwość ocenić zgodności badanego orzeczenia dekretowego z ówczesnym prawem.

Należy odrzucić argument uczestnika, że skoro ówczesne władze częściej, niż dziś naruszały obowiązujące prawo, to należy potraktować to jako okoliczność łagodzącą. Wręcz przeciwnie. Wiadomo bowiem, że okazywanie recydywiście pobłażliwości, tylko rozzuchwala go. Jeśli więc dziś Sąd zaakceptuje pozbawienie kogoś przez władzę wykonawczą jego nieruchomości w drodze decyzji z dwuzdaniowym w istocie uzasadnieniem, niezawierającego nawet ustalenia stanu faktycznego sprawy, któż zaręczy, że za jakiś czas władza wykonawcza nie powróci do podobnej praktyki. Tak samo jak w okresie PRL znów wbrew Konstytucji. Może najpierw na mniejszą skalę, na przykład pozbawiając mienia niepokornych i niewygodnych obywateli.

Wobec tego skarżące podtrzymały zarzuty zawarte w skardze i ich uzasadnienie. Jednocześnie zmodyfikowały zarzut naruszenia prawa procesowego wskazując, że zarzucają rażące naruszenie art. 44 rpa zgodnie z którym władza ma z urzędu ustanawiać zakres postępowania wyjaśniającego i środków dowodowych potrzebnych dla należytego ustalenia stanu sprawy. Jak już bowiem wspomniano w uzasadnieniu badanego orzeczenia organ dekretowy nie ustalił żadnych okoliczności faktycznych (lub prawie żadnych), ani też nie wskazał żadnych dowodów.

Wątpliwy aksjologicznie wydaje się argument uczestnika - dewelopera, który w ostatnich latach wybudował tam apartamentowiec wart miliard złotych, że przejęcie działki na własność państwa (wg orzeczenia pod społeczne budownictwo mieszkaniowe, które nigdy tam potem nie powstało) było konieczne pod drogę publiczną, która też nigdy tam nie powstała.

Jeżeli chodzi o kwestię przekroczenia uprawnień przez organ nadzoru skarżący wskazali, że orzecznictwo podkreśla, iż nawet już organ odwoławczy może tylko w niewielkim zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe, natomiast nie może zastępować w tym organu I instancji. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która jest zasadą nie tylko kodeksową (art. 15 kpa), ale też konstytucyjną (art. 78) - tak orzeczenia o sygn. akt: I OSK 258/17, II FSK 3008/16, VII SA/Wa 880/17.

Z kolei NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 517/17 stwierdził, że w przypadku, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego wymaganego przepisami prawa, organ odwoławczy nie ma kompetencji do konwalidowania (sanowania) tej wadliwości postępowania, a ma wyłącznie kompetencję kasacyjną. Tak samo B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa. Komentarz, W-wa 2006 (art. 138).

Jeszcze węższy zakres kognicji ma organ w postępowaniu nadzorczym, gdzie uprawniony jest oceniać badane orzeczenie administracyjne tylko pod względem przesłanek nieważności (art. 156 § 1 kpa), co potwierdza orzecznictwo NSA i WSA przytoczone w uzasadnieniu skargi.

Oznacza to, że narusza prawo decyzja nadzorcza I instancji z [...] maja 2018 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego z 1953 r. W konsekwencji narusza prawo też utrzymująca w mocy tę decyzję zaskarżona decyzja II instancji.

Powyższe uzasadnia uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji II instancji, ale także decyzji I instancji.

Dodatkowo skarżące podniosły, że art. 24 § 1 pkt 7 kpa nakazuje wyłączenie podwładnego w sprawie, w której stroną jest jego przełożony, co zapobiega sytuacjom stawiającym podwładnego wobec trudnych wyborów w sprawie swojego przełożonego. Zgodnie z art. 24 § 3 kpa także inne okoliczności mogące wywołać wątpliwość, co do bezstronności pracownika organu, w razie ich choćby uprawdopodobnienia, winny skutkować jego wyłączeniem. I taka sytuacja właśnie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Otóż decyzję I instancji wydał dyrektor Dep. Orzecznictwa Ministerstwa, a środek zaskarżenia od tej decyzji (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) rozpatrywał jego podwładny (zastępca dyrektora), który w rezultacie wydał w II instancji zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję swojego szefa.

Nawet jeśli przełożony nie jest uprawniony, aby wydać podwładnemu wiążące polecenie służbowe, to oczywiste jest, że z wielu przyczyn podwładny niechętnie będzie podważać słuszność ocen formułowanych przez swojego przełożonego, od którego jest wielorako uzależniony służbowo. To od przełożonego bowiem często zależą przyznawane podwładnemu premie i nagrody, jego awans, terminy udzielanych urlopów, obciążenie pracą, a także ewentualne kary dyscyplinarne, a nawet dalsze zatrudnienie.

Szczególnie ryzykowne dla podwładnego jest kwestionowanie ocen, które przełożony wyraził na piśmie (decyzja administracyjna) i upublicznił (doręczenie decyzji stronom). W takim bowiem przypadku, jak wynika z badań psychologów, człowiek bardzo niechętnie przyznaje się do błędu. Wynika to z psychologicznej zasady zaangażowania i konsekwencji. Konsekwencja jest bowiem cnotą wysoko cenioną przez społeczeństwo (R. Cialdini, Wywieranie wpływu na ludzi, Warszawa, 2016, rozdz. 3: Zaangażowanie i konsekwencja). Oznacza to, że w takim przypadku przełożony będzie z reguły trwał w przekonaniu, iż decyzja, którą podpisał i doręczył stronom, jest słuszna, a podwładny niesłusznie zakwestionował jego stanowisko. Nikt zaś nie lubi być krytykowany, a szczególnie wobec osób trzecich - tu: wobec stron postępowania. Który więc przełożony pochwali podwładnego za uchylanie jego własnych decyzji. Z tego wszystkiego zdaje sobie sprawę każdy podwładny, co stawia go wobec trudnych wyborów, wpływając na jego bezstronność, kiedy rozpatruje środek zaskarżenia od decyzji swojego przełożonego.

Dodatkowo niebagatelne znaczenie ma tu także autorytet przełożonego, któremu, jak wynika z innych badań psychologów, podwładni często ulegają całkowicie bezkrytycznie (R. Cialdini, jw., rozdz. 6: Autorytet). Dramatyczną siłę tego zjawiska pokazał słynny eksperyment Milgrama z 1961 r., przeprowadzony na prestiżowym Uniwersytecie Yale, od tamtej pory wielokrotnie komentowany w literaturze fachowej i mediach (zob. np. Wikipedia).

Problemu takiego nie byłoby, gdyby w I instancji decyzję podpisał zastępca dyrektora, a środek zaskarżenia (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) rozpatrzył jego przełożony (dyrektor), którego kompetencją jest m. in. właśnie nadzór nad pracą podwładnych.

Nie można więc wykluczyć, że organ celowo odwrotnie określił zakres kompetencji dyrektora i jego zastępcy, aby zminimalizować liczbę spraw, w których zastępca uwzględnia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Również ten zarzut uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa).

Na koniec skarżące odniosły się do oczywistej omyłki pisarskiej, dotyczącej wskazania w skardze błędnego numeru sprawy, o czym w odpowiedzi na skargę wspomniał Minister. Otóż w skardze prawidłowo wskazane zostały: data zaskarżonej decyzji, strony postępowania i adres nieruchomości, co jednoznacznie określa zaskarżoną decyzję i pozwoliło na nadanie skardze dalszego biegu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do tego: 1) czy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 7 kpa oraz art. 24 § 3 kpa poprzez podpisanie tej decyzji przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu odwoławczym, skoro decyzję nadzorczą wydał bezpośredni przełożony tego pracownika; 2) czy decyzja nadzorcza Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2018 r. i decyzja odwoławcza z 15 lutego 2019 r. zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu, z tego powodu, że organy działające w postępowaniu nieważnościowym prowadziły postępowanie, co do istoty sprawy (jak w postępowaniu zwyczajnym) w celu ustalenia przesłanek zastosowania art. 7 ust. 1 i 2 dekretu i ponownego rozpoznania wniosku dekretowego, a nie postępowanie nadzorcze w celu wyjaśnienia przesłanek nieważności z art. 156 § 1 kpa; 3) czy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1953 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z tego powodu, że zapadło bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia przesłanek z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, czego wymagał art. 44 rpa oraz że jego podstawę stanowił "opracowywany" plan zagospodarowania przestrzennego, a nie plan obowiązujący, do którego odnosił się art. 7 ust. 2 dekretu.

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 24 § 1 pkt 7 kpa. Dyrektor Departamentu Orzecznictwa podpisujący decyzję z [...] maja 2018 r. nie był stroną niniejszego postępowania nieważnościowego, która pozostaje w stosunku nadrzędności służbowej w odniesieniu do zastępcy dyrektora Departamentu Orzecznictwa podpisującego zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2019 r.

Przyjmując założenie, że przepisy o wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym nie podlegają wykładni rozszerzającej (por. wyrok NSA z 16 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 427/15) Sąd uznał, że skarżący nie uprawdopodobnili, że istniały okoliczności niewymienione w art. 24 § 1 kpa, które mogły wywołać wątpliwość, co do bezstronności pracownika organu (art. 24 § 3 kpa) - zastępcy dyrektora Departamentu Orzecznictwa.

Zdaniem Sądu takiej okoliczności nie stanowi to, że w ramach struktury ustrojowo-kompetencyjnej Departamentu Orzecznictwa zastępca dyrektora tegoż Departamentu podpisuje decyzje odwoławcze. Sąd zwraca uwagę, że dyrektor Departamentu Orzecznictwa jest odpowiedzialny za pracę kierowanej jednostki organizacyjnej Ministerstwa i podległych mu zastępców i pracowników Departamentu. Szef Departamentu kreuje określoną politykę orzeczniczą w podległym mu Departamencie i nadzoruje pracę podległych mu osób. Wobec tego nie ma znaczenia to, czy zastępca dyrektora Departamentu Orzecznictwa podpisuje decyzje nadzorcze, czy decyzje odwoławcze. W każdym z tych przypadków jego praca podlega nadzorowi jego bezpośredniego przełożonego.

Z punktu widzenia nadzoru nad jakością orzecznictwa w sprawach administracyjnych rozpatrywanych w Departamencie Orzecznictwa niewadliwe wydaje się podpisywanie przez dyrektora Departamentu Orzecznictwa decyzji w pierwszej instancji. W postępowaniu nadzorczym wydawanych jest więcej decyzji, niż w postępowaniu odwoławczym, co pozwala osobie podpisującej takie decyzje na szybszą i pełniejszą orientację w zakresie problematyki rozpatrywanych spraw, szybsze reagowanie na pojawiające się nowe zagadnienia problemowe.

Poza tym w judykaturze zwrócono uwagę, że przyjęcie stanowiska prezentowanego przez stronę skarżącą, że jeżeli w imieniu ministra decyzję podpisał dyrektor departamentu w ministerstwie, to żaden z podległych mu pracowników tego departamentu, upoważnionych do wydawania decyzji w imieniu ministra nie może podpisać decyzji wydanej w trybie art. 127 § 3 kpa mogłoby prowadzić do sytuacji, w której brak byłoby pracowników upoważnionych do popisania decyzji w imieniu ministra (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2044/12).

Odnosząc się do drugiego zagadnienia Sąd nie podzielił zarzutu skarżących dotyczącego przekroczenia przez Ministra Inwestycji i Rozwoju granic postępowania nieważnościowego przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy.

Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniu nieważnościowym (pierwszoinstancyjnym) organ nadzoru stosuje odpowiednio przepisy o postępowaniu zwyczajnym. Nie jest skrępowany treścią art. 136 kpa (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.), tak jak organ odwoławczy.

Organ nadzoru nie rozpatruje wniosku dekretowego, co do istoty sprawy, jak organ dekretowy w postępowaniu zwyczajnym. Organ nadzoru prowadzi postępowanie wyjaśniające nakierowane na weryfikację kontrolowanej decyzji w aspekcie przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Z treści decyzji z [...] maja 2018 r. wynika, że organ nadzoru nie rozpatrywał i nie rozstrzygał sprawy zainicjowanej wnioskiem dekretowym z [...] października 1948 r., nie orzekał o merytorycznej zasadności tego wniosku.

Minister Inwestycji i Rozwoju rozpatrywał i rozstrzygał sprawę nieważnościową w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 kpa.

Mając zaś na uwadze decyzję wydaną w latach 50-tych XX w na formularzu, lakoniczną w swej treści, podjętą w czasach, gdy obowiązywały obniżone standardy w zakresie jakości orzeczniczej działających wówczas organów administracji państwowej Minister zobligowany był do przeprowadzenia dokładnego i wszechstronnego postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy orzeczenie administracyjne z [...] kwietnia 1953 r. zostało wydane w warunkach nieważności z art. 156 § 1 kpa, co też organ ten uczynił.

Sąd zwraca uwagę, że w sprawach dekretowych judykatura akceptuje prowadzenie przez organ nadzoru postępowania wyjaśniającego w zakresie szerszym, niż przeprowadzone postępowanie zwyczajne. Dotyczy to spraw nieważnościowych w których okoliczności istotne dla sprawy prowadzonej w postępowaniu zwyczajnym nie wynikają z dokumentacji pochodzącej z postępowania zwykłego prowadzonego w okresie powojennym. Odnosi się to również do postępowań dekretowych zakończonych orzeczeniem administracyjnym pozbawionym szczegółowego uzasadnienia, nieodnoszącego się do przesłanek warunkujących odmowę ustanowienia prawa własności czasowej, zwłaszcza do obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego.

Generalną zasadą w tego typu sprawach nadzorczych jest dążenie do ustalenia tzw. prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) w zakresie istotnego dla sprawy stanu faktycznego i prawnego. Weryfikacja legalności decyzji dekretowej ma na celu wykluczenie lub potwierdzenie wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Problematyka tego typu spraw koncentruje się na wyjaśnieniu, czy kontrolowana decyzja narusza prawo, a jeżeli tak, to czy naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. np. wyroki NSA wydane w sprawach o sygn. akt: I OSK 1437/10, I OSK 1662/13, I OSK 3002/13, I OSK 2215/16).

Odnosząc się do trzeciego zagadnienia Sąd nie podzielił zarzutu skarżących, że kontrolowane orzeczenie administracyjne z [...] kwietnia 1953 r. rażąco naruszało prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez to, że zostało wydane bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia i oceny przesłanek z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, w tym zostało oparte na bliżej nieokreślonym "opracowywanym" planie zagospodarowania przestrzennego, a nie planie obowiązującym w dacie wydania tego orzeczenia.

Faktem niekwestionowanym przez Ministra Inwestycji i Rozwoju jest to, że organ dekretowy naruszył art. 44 rpa oraz art. 7 ust. 2 dekretu, skoro oparł się na nieznanym "opracowywanym" planie zagospodarowania przestrzennego i nie ustalił jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dacie wydania orzeczenia z [...] kwietnia 1953 r. dla terenu, na którym położona była nieruchomość [...].

Mając jednak na uwadze wynik postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ nadzoru rację należało przyznać Ministrowi, że tego rodzaju naruszeń nie można było zakwalifikować jako "rażącego" naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Dla przedmiotowego terenu w dacie wydania orzeczenia dekretowego obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] Nr [...], uchwalony przez Naczelna Radę Odbudowy [...][...] stycznia 1949 r. [...]. W planie tym sporna nieruchomość przeznaczona była pod drogi i urządzenia pomocnicze.

Trafnie wskazał Minister, że takie przeznaczenie wykluczało możliwość uwzględnienia wniosku dekretowego. Korzystanie z gruntu przez A. K. oraz B. W. [...] (przeddekretowych właścicieli przedmiotowej nieruchomości) nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości określonym w Planie nr [...] (podobnie wyrok NSA z 30 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 796/10).

Przeznaczenie spornej nieruchomości pod urządzenia użyteczności publicznej [a takimi były drogi miejskie – art. 4 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.)] wykluczało możliwość przyznania tej własności poprzednim właścicielom na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu.

Według obowiązującego wówczas dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.) istota własności czasowej sprowadzała się w zasadzie do takich samych uprawnień jakie przysługiwały właścicielowi (art. 106). W konsekwencji właściciel czasowy w granicach określonych przez ustawy mógł korzystać z rzeczy, a więc także nieruchomości z wyłączeniem innych osób oraz rozporządzać rzeczą (art. 28). Takie korzystanie z nieruchomości (z wyłączeniem innych osób) nie było możliwe, gdy nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona na szeroko pojęte cele publiczne, a takim celem była droga miejska ze swej istoty mająca charakter mienia ogólnodostępnego.

Skoro zatem w niniejszej sprawie była – obiektywnie rzecz biorąc – podstawa do odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego z przyczyny natury merytorycznej, to naruszenie art. 44 rpa (poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy) oraz art. 7 ust. 2 dekretu (poprzez oparcie orzeczenia na opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego) miało charakter niekwalifikowanego naruszenia prawa, które nie jest objęte podstawą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Sąd zwraca uwagę, że naruszenie prawa procesowego – art. 44 rpa oraz prawa materialnego – art. 7 ust. 2 dekretu nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy dekretowej, skoro Prezydium Rady Narodowej [...] wydało orzeczenie poprawne merytorycznie.

Nie do zaakceptowania w praworządnym państwie byłaby sytuacja w której po upływie kilkudziesięciu lat od daty wydania poprawnej merytorycznie decyzji doszłoby do stwierdzenia jej nieważności tylko z tego powodu, że organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające z naruszeniem przepisów proceduralnych.

Zdaniem Sądu charakter naruszonego przepisu – art. 44 rpa (przepis proceduralny, służebny względem przepisów prawa materialnego), a także skutki takiego naruszenia, niewpływające na wynik sprawy, również w zakresie naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu, świadczą o tym, że naruszenie art. 44 rpa oraz art. 7 ust. 2 dekretu było do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności i wobec tego nie można zakwalifikować decyzji wydanej z takimi naruszeniami jako rażąco wadliwej na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok NSA z 22 września 2016 r. sygn. akt I OSK 3002/13; wyrok NSA 12 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2872/14).

Sąd zwraca uwagę, że w obecnym stanie prawnym tylko niektóre ciężkie naruszenia przepisów proceduralnych umożliwiają wzruszenie decyzji w trybie nadzwyczajnym. Jednak nawet wówczas możliwe jest zasadniczo weryfikowanie decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 145 kpa). Co istotne nawet mimo kwalifikowanych uchybień proceduralnych nie można uchylić kwestionowanej decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 kpa).

Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych ma miejsce wyjątkowo i dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 13 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1212/06). Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Za uznaniem orzeczenia administracyjnego z [...] kwietnia 1953 r. jako nieobciążonego wadą rażącego naruszenia prawa przemawia także pojawiająca się w orzecznictwie sądowym tendencja do stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną, która leży w interesie porządku publicznego. Ta tendencja została uwidoczniona w poglądach Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowanych w uzasadnieniu wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ważenie zasad: praworządności (art. 7 Konstytucji RP), bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP) stanowi podstawę dokonania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zgodzie z Konstytucją. Z kolei wynik tego ważenia ma wpływ na sposób rozumienia ustawowego wyrażenia "z rażącym naruszeniem prawa". Trybunał podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od reguły trwałości ostatecznych decyzji (art. 16 § 1 kpa). Trybunał przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji.

Trybunał podkreślił, że z analizy praktyki orzeczniczej, jak i wypowiedzi doktrynalnych wynika, że celem nowelizacji kpa w 1980 r. w zakresie wprowadzenia przesłanki "rażącego naruszenia prawa" było zapewnienie decyzjom większej trwałości, co pogłębiać miało zaufanie obywateli do organów administracji. Tym samym zamierzano ograniczyć zasięg zastosowania bezwzględnie rozumianej zasady praworządności. W doktrynie zauważono, że wyjątki od reguły trwałości (stabilności) ostatecznych decyzji administracyjnych "muszą być wyraźnie określone w kodeksie", a ponadto wszystkie próby poszerzenia w tym zakresie uprawnień organów administracji państwowej w toku stosowania prawa muszą być sklasyfikowane jako rażące jego naruszenie.

Trybunał wskazał, że tylko w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego. Precyzując pojęcie "szczególnych okoliczności", Trybunał stwierdził, że obejmują one sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji. Wyjątkowość sytuacji nakazuje dokonanie oceny pod tym względem w każdej z osobna sytuacji, jako że trudno jest tu o wypracowanie ogólniejszej, uniwersalnej reguły. Trybunał podkreślił też, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności. Podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości.

Zdaniem Sądu okoliczności tej konkretnej sprawy świadczą o tym, że w wyniku ważenia zasad konstytucyjnych prymat należało przyznać, mającej zakotwiczenie w art. 2 Konstytucji RP, kodeksowej zasadzie trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kpa).

Poza tym trafnie zwrócił uwagę Minister, że orzeczenie administracyjne z 18 kwietnia 1953 r. nie jest obciążone wadami nieważności z art. 156 § 1 kpa, z innych przyczyn.

Orzeczenie to zapadło po złożeniu wniosku dekretowego w terminie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu (opinia geodezyjna z [...] lutego 2018 r.). Wniosek dekretowy złożyła osoba uprawniona – przeddekretowy współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości B. W. (prawomocne postanowienie o sygn. akt I Ns 755/16, tytuł wykonawczy o sygn. akt VII.Sp.413/48, zaświadczenie z 3 lipca 2007 r.). Dokumentacja sprawy wskazuje, że B. W. i B. W., to ta sama osoba (np. pismo I. R. z [...] czerwca 2010 r., uzupełnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] sierpnia 2018 r.). Przedmiotowe orzeczenie skierowano do właściwych stron – A. K. i B. W., który został wymieniony jako adresat decyzji i który niewątpliwie był spadkobiercą S. P. i Z. W.. Orzeczenie w sposób dostateczny określa przedmiot postępowania – nieruchomość [...]. Orzeczenie to weszło do obrotu prawnego, ponieważ zostało odebrane przez B. W. [...] kwietnia 1953 r. (poświadczenie doręczenia w aktach sprawy). Orzeczenie to było wykonalne, skoro na jego podstawie Sąd Powiatowy [...] (postanowienie z [...] stycznia 1961 r. Dz. Kw. Nr [...]) dokonał wpisu [...] Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości [...].

Trafnie zwrócił uwagę uczestnik postępowania [...] Sp. z o. o. w odpowiedzi na skargę, że w niniejszej sprawie nie doszło do sytuacji, że organ dekretowy w ogóle nie przeprowadził żadnych ustaleń istotnych dla sprawy. Z treści orzeczenia z [...] kwietnia 1953 r. wynika, że organ poczynił właściwe ustalenia odnośnie stron postępowania (przeddekretowych właścicieli nieruchomości i adresatów orzeczenia) oraz przedmiotu postępowania (nieruchomości). Z uzasadnienia orzeczenia dekretowego wynika, że organ nie czynił ustaleń w zakresie terminowości złożenia wniosku dekretowego i możliwości pogodzenia przez dotychczasowych właścicieli korzystania z gruntu z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak – jak wskazano we wcześniejszych wywodach – brak pełnych ustaleń w postępowaniu zwykłym nie świadczył o wydaniu orzeczenia z 1953 r. z rażącym naruszeniem prawa, skoro postępowanie nadzorcze wykazało, że przeprowadzenie przez organ dekretowy w sposób dokładny i wszechstronny postępowania wyjaśniającego i tak doprowadziłoby Prezydium Rady Narodowej [...] do wydania decyzji nieuwzględniającej wniosku dekretowego, a więc takiej jak kwestionowane orzeczenie z 1953 r.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.