Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 887/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2 ust. 1, art. 1 ust. 1 , art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Iwona Maciejuk, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Szefa Kancelarii Sejmu do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 9 lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Szefa Kancelarii Sejmu na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 9 lipca 2013 r. Stowarzyszenie [...], w oparciu o ustawę z dnia 21 września 2001 r. o udostępnienie informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwróciło się do Kancelarii Sejmu o udostępnienie informacji, zgodnie z § 7 ust. 1 zarządzenia nr [...]Marszałka Sejmu z dnia [...] września 2001 r., w sprawie trybu wypłacania pracownikom biur klubów i kół poselskich oraz biur poselskich dodatkowego wynagrodzenia rocznego a także trybu obliczania i wypłacania nagród za wieloletnią pracę oraz odpraw w związku z zakończeniem kadencji Sejmu, zgodnie z którym poseł oraz przewodniczący klubu lub klubu poselskiego przekazują do Kancelarii Sejmu rozliczenie kwot wypłaconego dodatkowego wynagrodzenia rocznego oraz nagród niezwłocznie po dokonaniu wypłaty. Jednocześnie zwróciło się o przesłanie kopii lub skanów pism w tej sprawie, które w 2012 r. i 2013 r. skierowali do Kancelarii Sejmu przewodniczący klubów lub kół poselskich.

Pismem z dnia 23 lipca 2013 r. Kancelaria Sejmu przekazała wnioskodawcy odpowiedź, wskazując że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

W dniu 11 września 2013 r. Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu, w przedmiocie nieudzielania informacji publicznej, zawartej we wniosku z dnia [...] lipca 2013 r.

W skardze skarżący zarzucono naruszenie art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i wniesiono o:

– zobowiązanie Szefa Kancelarii Sejmu do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, w terminie 14 dni,

– zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a zatem organ jest zobowiązany do jej udostępniania, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Ponadto wskazano że, w art. 6 ustawy, wymieniono kategorie informacji, o które wniesiono w piśmie z 19 lutego 2013 r., czyli informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 3 Ustawy) i o danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 Ustawy). Wskazano też, że gdyby nawet uznać, że informacja będąca przedmiotem wniosku nie należy do przywołanych kategorii, katalog wskazany w art. 6 ustawy ma charakter otwarty - stanowi więc jedynie wskazówkę, a nie pełen zbiór możliwych informacji publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej i nie było podstaw do wydania decyzji, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wskazał, że Szef Kancelarii Sejmu nie pozostaje w bezczynności ponieważ nie był zobowiązany do dokonania czynności dotyczących wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2013 r. Kancelaria Sejmu jako urząd służący Sejmowi i jego organom swoje umocowanie znajduje w Regulaminie Sejmu oraz statucie Kancelarii Sejmu nadanym w drodze zarządzenia nr 6 Marszałka Sejmu z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie nadania Statutu Kancelarii Sejmu (ze zm.).

Już na poziomie Regulaminu Sejmu znajdują się przepisy regulujące dostęp do informacji publicznej (Dział IVa Dostęp do informacji publicznej). Z art. 202a Regulaminu Sejmu wynika, że informację publiczną udostępnia Kancelaria Sejmu. Jedynie w przypadku decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej organem właściwym jest, zgodnie z art. 202c Regulaminu Sejmu Szef Kancelarii Sejmu,

a przepisy art. 16, 21 i 22 ustawy stosuje się odpowiednio. Powyższe oznacza, że Biuro Korespondencji i Informacji Kancelarii Sejmu, do którego zadań regulaminowych należy rozpatrywanie wniosków o udzielenie informacji publicznej, w pierwszej kolejności musi ocenić czy wniosek dotyczy informacji publicznej. Jeżeli tak jest to następnie należy ocenić czy informacja ta podlega udostępnieniu czy dostęp do niej jest ograniczony ze względu na wyłączenia ustawowe. Jeżeli ta analiza potwierdzi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu, wówczas Szef Kancelarii Sejmu, na podstawie art. 202c ust. 1 Regulaminu Sejmu w zw. z art. 16 ustawy, wydaje decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej. Drugi przypadek aktywności Szefa Kancelarii Sejmu na gruncie ustawy to wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku określonym w art. 14 ustawy. Organ podkreślił, że są to jedyne dwa przypadki, kiedy przepisy ustawy zobowiązują Szefa Kancelarii Sejmu do podjęcia określonych działań. W pozostałych przypadkach, tj. udzieleniu informacji publicznej albo przekazaniu wnioskodawcy informacji, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej dokonuje Kancelaria Sejmu (art. 202a Regulaminu Sejmu). Jest to czynność materialno-techniczna, która nie wymaga aktywności Szefa Kancelarii Sejmu, a zatem nie może on pozostawać w bezczynności w tym zakresie.

Organ ocenił również, że także analiza materialna wniosku skarżącego prowadzi do konkluzji, że działania Kancelarii Sejmu były prawidłowe. Organ wskazał na procedurę pozyskiwania przez przewodniczących klubów i kół poselskich środków na przedmiotowe świadczenia dla pracowników tych klubów i kół. Zgodnie z § 6 ust. 1 powołanego przez skarżącego zarządzenia Marszałka Sejmu, w pierwszej kolejności przewodnicy przekazują do Kancelarii Sejmu informację o kwocie przewidywanej na wypłaty świadczeń. Następnie, w terminie 30 dni przed planowaną wypłatą, występują do Kancelarii Sejmu z wnioskiem o przekazanie na rachunek bankowy biura klubu lub koła poselskiego kwoty przeznaczonej na wypłatę. Ostatnim etapem rozliczenia przekazanych środków stanowią wnioskowane imienne listy płac dokumentujące wypłatę świadczeń, które przewodniczący przekazują do Kancelarii Sejmu. Te ostatnie właśnie są przedmiotem wniosku skarżącego i sporu w niniejszej sprawie. O ile bowiem zgodzić należy się ze skarżącym, że informacje dotyczące majątku publicznego oraz informacje dotyczące zasad funkcjonowania podmiotów publicznych stanowią informację publiczną, o tyle w żadnym razie skarżący nie ma racji twierdząc, że taką informacją są dane osobowe i wysokość wynagrodzenia i nagród pracowników biur klubów i kół poselskich. Organ wskazał, że zasady funkcjonowania podmiotu, w tym przypadku Kancelarii Sejmu, w przedmiotowym zakresie są skarżącemu doskonale znane, ponieważ znana jest mu treść powołanego na wstępie zarządzenia nr 6 Marszałka Sejmu z dnia 21 września 2001 r. Ale jak wskazano przedmiotem wniosku są dane dotyczące osób fizycznych zatrudnionych w biurach klubów i kół poselskich, a nie informacje publiczne dotyczące majątku publicznego w rozumieniu ustawy. Podkreślić należy, iż skarżący nie pytał w swym wniosku o wydatki Kancelarii Sejmu

w przedmiotowym zakresie ale o dokumenty związane stricte z przyznaniem świadczeń konkretnym pracownikom. Osoby te nie są funkcjonariuszami publicznymi, nie sprawują też żadnych funkcji publicznych do władztwa publicznego związanego np.

z dysponowaniem majątkiem publicznym. Zatem dane te nie stanowią informacji publicznej, a jednocześnie podlegają ochronie zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Organ podniósł również, że pracownicy biur klubów i kół poselskich, których dane są objęte wnioskiem nie pełnią funkcji kierowniczych i publicznych w powołanym wyżej znaczeniu. Zatem wniosek skarżącej, w tym zakresie przedmiotowego zagadnienia, nie stanowi informacji publicznej, a Kancelaria Sejmu, ani tym bardziej Szef Kancelarii Sejmu nie pozostają w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 545/13 oddalił skargę Stowarzyszenia [...]. W uzasadnieniu Sąd zaznaczył, że jakkolwiek Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej niemniej jednak w piśmiennictwie wskazuje się, że regułą jest prawo do nieujawniania informacji o charakterze danych osobowych, a wyjątkiem od reguły jest zobowiązywanie do ich ujawnienia. Ponadto powszechnie przyjmowaną zasadą jest ochrona każdej informacji osobowej i przyznanie podstawowego znaczenia przesłance zgody osoby zainteresowanej na udostępnienie informacji (wyr. TK z 12 listopada 2002 r., SK 40/02, OTK-A 2002, nr 6, poz. 81). Art. 61 Konstytucji przewiduje w przepisie ust. 3, że ograniczenie tego prawa może nastąpić ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób. Z kolei przejawem ustawowego ograniczenia prawa do prywatności jest przepis art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. stanowiący, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Na gruncie tych rozważań sąd pierwszej instancji przyjął, że brak jest przepisów prawnych, które stanowiły podstawę legalizującą udzielenie skarżącemu informacji zgodnie z § 7 ust. 1 zarządzenia nr [...] Marszałka Sejmu z dnia [...] września 2001 r. w sprawie trybu wypłacania pracownikom biur klubów i kół poselskich oraz biur poselskich dodatkowego wynagrodzenia rocznego a także trybu obliczania i wypłacania nagród za wieloletnią pracę oraz odpraw w związku z zakończeniem kadencji Sejmu. Ochrona,

o której mowa nie przysługuje jedynie osobom pełniącym funkcje publiczne. O tym, czy dana osoba jest funkcjonariuszem publicznym, decyduje charakter obowiązków oraz zakres odpowiedzialności danej osoby. A zatem funkcjonariuszem publicznym jest osoba zajmująca w sektorze służby publicznej stanowisko, które łączy się

z odpowiedzialnością za działania w interesie ogólnym. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że do tych osób nie można zaliczyć pracowników sejmu, zatem żądana informacja zawarta we wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. nie podlega udostępnieniu

w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem organ w kontrolowanej sprawie nie pozostaje w bezczynności.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Stowarzyszenie [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1314/14 uchylił zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał skargę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd kasacyjny wskazał, że uzasadnienie wyroku Sądu

I instancji narusza zasady wynikające z przywołanej regulacji art. 141 § 4 P.p.s.a. na skutek jego ogólnikowości, braku właściwych ustaleń faktycznych i na skutek braku jednoznacznego zajęcia stanowiska prawnego w sprawie

Wskazał też, że lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje na to, że nie zawiera ono prawidłowego podania (określenia) podstawy prawnej i jej wyjaśnienia na tle niniejszego, konkretnego stanu faktycznego. Sąd pierwszej instancji oddalił bowiem skargę nie wskazując w sposób jednoznaczny czy dotyczy ona informacji publicznej. Podstawową kwestią, jaka wymagała rozstrzygnięcia w sprawie było przesądzenie, czy żądana przez skarżące Stowarzyszenie informacja jest "informacją publiczną" w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w żadnym stopniu nie odniósł się do istoty żądanej informacji. NSA wskazał, że skarżącemu chodziło wyłącznie o treść korespondencji jaka, na podstawie cytowanego na wstępie przepisu § 7 ust. 1 zarządzenia nr [...] Marszałka Sejmu, kierowana była przez przewodniczących klubów i kół poselskich do Kancelarii Sejmu, a więc chodziło mu o dostęp do informacji oficjalnie wytworzonych przez władze klubów i kół poselskich, działających w oparciu o przepis art. 8 ust. 1 i 7 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2012 r., poz. 32 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że treść dokumentów wytworzonych i kierowanych do władz publicznych przez oficjalne organizacje poselskie, w związku z wykonywaniem obowiązków poselskich, co do zasady musi być uznana za informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tym bardziej, że ma ona na celu wydatkowanie określonych funduszy publicznych. Bez znaczenia jest to, że korespondencja ta może mieć charakter czysto techniczny. W szczególności ustawa o dostępie do informacji publicznej w żadnym przepisie nie wyklucza wprost informacji technicznych z zakresu informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił zatem uwagę, że informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym o prowadzonej przez nie korespondencji – mogą mieć (i często w praktyce mają) także charakter zestawu danych finansowo - osobowych. Tym samym należy stwierdzić, że ustawodawca nie wyłącza w sposób generalny tego typu danych (informacji) z kręgu wchodzącego w zakres pojęcia "informacji publicznej". Ponadto sąd kasacyjny zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku nie zbadał czy organ pozostaje w bezczynności także w aspekcie konieczności stosowania przepisu art. 16 ust. 1 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity w Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ogranicza podstawy prawne uwzględnienia skargi do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podlegająca rozpoznaniu sprawa była już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchylił wydany w nin. sprawie wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W myśl art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Tego rodzaju sytuacja wystąpiła

w rozpoznawanej sprawie.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280).

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno - technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

W ocenie Sądu, skarga na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu w kontrolowanej sprawie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wniosek strony skarżącej z dnia [...] lipca września 2013 r. nie został w sposób prawidłowy rozpoznany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazać należy, że bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji adresat wniosku: 1) nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 ustawy); 2) nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy); 3) nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formach określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 ustawy).

Podmiot zobowiązany, który nie posiada żądanej od niego informacji albo gdy uzna, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, powinien w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym wnioskodawcę na piśmie. Forma decyzji administracyjnej nie jest wówczas wymagana.

Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, jednakże taka odmowa musi przybrać procesową formę decyzji administracyjnej.

Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Dopiero aktywność w jednej ze wskazanych form działania zwalnia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej z zarzutu bezczynności.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Odnośnie zakresu przedmiotowego wskazać należy, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Definicja informacji publicznej zawarta w ww. przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie.

Zaznaczyć jednak należy, że podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wyraża zatem ogólną zasadę jawności o sprawach publicznych, natomiast art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, nie tworząc jednak zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji posiadających przymiot informacji publicznej.

W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest więc zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty jak i tych, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Zaznaczenia przy tym wymaga, że na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji za "dokument w ogólności" należy rozumieć każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać formę papierową, elektroniczną, cyfrową (W. Sokolewicz, L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2005, tom IV, s. 35).

Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem żądania strony skarżącej była wyłącznie treść korespondencji jaka, na podstawie przepisu § 7 ust. 1 zarządzenia nr [...] Marszałka Sejmu, kierowana była przez przewodniczących klubów i kół poselskich do Kancelarii Sejmu, a więc chodziło mu o dostęp do informacji oficjalnie wytworzonych przez władze klubów i kół poselskich, działających w oparciu o przepis art. 8 ust. 1 i 7 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2012 r., poz. 32 ze zm.).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzeczeniu kasacyjnym, a którym to stanowiskiem Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany i podziela w pełni ten pogląd, treść dokumentów wytworzonych i kierowanych do władz publicznych przez oficjalne organizacje poselskie, w związku z wykonywaniem obowiązków poselskich, co do zasady musi być uznana za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tym bardziej, że ma ona na celu wydatkowanie określonych funduszy publicznych. Bez znaczenia jest to, że korespondencja ta może mieć charakter czysto techniczny. W szczególności ustawa o dostępie do informacji publicznej w żadnym przepisie nie wyklucza wprost informacji technicznych z zakresu informacji publicznej. Przeciwnie, przykładowo informacją publiczną wskazaną w art. 6 ust. 5 tej ustawy są informacje o majątku publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca zatem uwagę, że informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym o prowadzonej przez nie korespondencji – mogą mieć (i często w praktyce mają) także charakter zestawu danych finansowo - osobowych.

Tym samym należy stwierdzić, że ustawodawca nie wyłącza w sposób generalny tego typu danych (informacji) z kręgu wchodzącego w zakres pojęcia "informacji publicznej". Dostrzega wszak, że także kwestie finansowe mogą świadczyć o stanie i funkcjonowaniu sfery publicznej, umożliwiając jej kontrolę przez obywateli.

Artykuł 1 ustawy definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. Cechą tego typu definicji jest objęcie swym zasięgiem bardzo szerokiej sfery faktów i informacji, przez co kształtuje to generalną zasadę, że każda informacja o sprawach publicznych jest jawna. W związku z tym można stwierdzić, że ustawodawca na pierwszym miejscu stawia jawność, a wszelkie od niej wyjątki należy traktować jako odstępstwo od zasady i interpretować ściśle, bynajmniej nie rozszerzająco. To natomiast może mieć doniosłe znaczenie przy decydowaniu o ujawnieniu danej informacji w konkretnym przypadku. W razie wątpliwości należy zawsze rozstrzygać na korzyść jawności, nie odwrotnie. Istnieje więc ogólna reguła interpretacyjna wskazująca na dominację zasady jawności jako zasady podstawowej. Zwraca na ten fakt zresztą uwagę NSA w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1365/11, publ. w CBOSA: "jakiekolwiek ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej korzysta z wykładni zawężającej, a wszelkie wątpliwości w zakresie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego powinny być interpretowane na korzyść wnioskodawcy".

Czym innym jest natomiast ochrona danych osobowych osób prywatnych o ile dane te w takiej dokumentacji (korespondencji) się znajdują. W piśmiennictwie przyjmuje się przy tym, że "Gdy informacja publiczna w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może być udostępniona, ponieważ dokumenty zawierają dane osobowe, organ powinien tak ją przetworzyć, aby sama treść informacji, bez danych osobowych, mogła być udostępniona" – zob. P. Szustakiewicz "Ustawa o dostępie do informacji publicznej w pracy radcy prawnego" – Radca Prawny z 2004 r., nr 5, str. 8 (teza publikowana w LEX).

Zgodzić się wobec tego należało z autorem skargi.

Bez znaczenia jest przy tym podnoszona w odpowiedzi na skargę kwestia bezczynności Szefa Kancelarii Sejmu w sytuacji, gdy zgodnie z art. 202a ust. 3 Regulaminu Sejmu RP, informację publiczną na wniosek udostępnia Kancelaria Sejmu. Przepis art. 202c, dotyczący wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji, odnosi się wprawdzie do Szefa Kancelarii, który jest organem właściwym do decyzyjnego załatwienia sprawy w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji publicznej, która nie może być udostępniona, ale nie można przy tym tracić z pola widzenia przepisu art. 200 ust. 1 Regulaminu, zgodnie z którym Kancelarią Sejmu kieruje Szef Kancelarii Sejmu przy pomocy nie więcej niż dwóch zastępców.

Wyłączna kompetencja do wydania decyzji administracyjnej nie pozbawia Szefa Kancelarii Sejmu innych kompetencji związanych ze sprawowaną funkcją. Oznacza to, że ponosi on odpowiedzialność za sposób funkcjonowania Kancelarii i tym samym może być on adresatem skargi na bezczynność kierowanego przez siebie organu.

Uwzględniając wszystko powyższe Sąd stwierdził po stronie organu stan bezczynności w omawianym powyżej zakresie, który nie ustał do daty wyrokowania.

Z tego względu Sąd zobowiązał Szefa Kancelarii Sejmu do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 9 lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Stwierdzając stan bezczynności organu, Sąd nie uznał aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 in fine p.p.s.a.). Analiza okoliczności sprawy, a zwłaszcza zestawienie daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz daty podjęcia przez organ działań w celu realizacji wniosku skarżącego, choć nieprawidłowych, nie pozwala stwierdzić, aby bezczynność organu nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Brak prawidłowej realizacji wniosku nie wynikał z lekceważenia skarżącego przez organ, czy też celowego przedłużania postępowania, lecz stanowił skutek niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji wyroku.