Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1623/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2-5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Anna Szymańska /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. P. i K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 133/15 w sprawie ze skargi D. P. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 marca 2015r. (sygn. akt II SA/Ol 133/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę D. P. i K. P. (dalej także jako: skarżący lub skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2014r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. wydaną przez Wójta Gminy Bartoszyce na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) - po rozpatrzeniu wniosku R. P. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego (stodoły) wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku na budynek o funkcji inwentarskiej w ramach zabudowy zagrodowej na działce o nr ewid. [...], obręb nr [...] - M., gmina B. W uzasadnieniu wskazano, że dla przedmiotowej inwestycji zostało przeprowadzone postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w toku którego inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W dniu [...] grudnia 2012r. Wójt Gminy Bartoszyce wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, uzgadniając warunki realizacji tej inwestycji. Wobec niewniesienia odwołania przez strony decyzja ta stała się ostateczna.

Następnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że decyzje Wójta Gminy Bartoszyce ustalające warunki zabudowy były kilkukrotnie uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie. Ostatnią decyzją wydaną w dniu [...] kwietnia 2014r. Wójt Gminy Bartoszyce ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej stwierdzono, że zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.: wnioskowany teren posiada dostęp do drogi powiatowej o nr ewid. [...], istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a także zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami odrębnymi. W związku z tym, że wnioskowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej o powierzchni gospodarstwa rolnego wynoszącej ok. 80ha, czyli przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie B., tj. 18,25ha, nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stąd też nie została przeprowadzona analiza zabudowy w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie natomiast z art. 53 ust. 4 pkt 6 oraz pkt 9 u.p.z.p. uzyskano uzgodnienie ze starostą powiatu jako organem właściwym do uzgadniania w zakresie ochrony gruntów rolnych, a także z odpowiednim zarządcą drogi jako organem właściwym do uzgadniania w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że wskutek odwołania wniesionego przez D. i K. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium omówiło mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego, wskazując w szczególności normę art. 61 ust. 4 u.p.z.p., wedle której dla ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji nie jest konieczne stwierdzenie, że spełniona została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przedmiotem wniosku jest bowiem rozbudowa budynku gospodarczego (stodoły) wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek inwentarski o obsadzie do 55 DJP, w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, którego właścicielem jest inwestor, a powierzchnia gospodarstwa inwestora jest większa od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie. Wobec powyższego postępowanie wyjaśniające ogranicza się do zbadania warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p. Kolegium zaakceptowało stanowisko organu I instancji, że powyższe warunki zostały w rozpatrywanej sprawie spełnione.

Odnośnie zarzutu odwołujących dotyczącego nieprzeprowadzenia wymaganego przepisami postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania planowanego zamierzenia na środowisko wyjaśniono, że Wójt Gminy Bartoszyce w dniu [...] grudnia 2012r. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzenia polegającego na przebudowie i rozbudowie stodoły na budynek inwentarski - obora na 55 DJP na działce nr [...], obręb M., gmina B., a jej wydanie poprzedzone zostało oceną oddziaływania na środowisko i opracowaniem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z uwagi m.in. na fakt, że inwestycja obejmuje zwiększenie obsady do ok. 55 DJP, a realizowana będzie w odległości mniejszej niż 100 m od terenów mieszkaniowych. Podano także, że odwołujący się brali udział w tym postępowaniu i wnosili w jego toku uwagi i zastrzeżenia. Decyzja ta - wobec niewniesienia odwołania - stała się ostateczna i jako taka wiąże organy administracji. W konsekwencji – w ocenie Kolegium – określone w decyzji warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu odpowiadają wnioskowi inwestora oraz nie naruszają przepisów odrębnych.

Skargę na decyzję SKO w Olsztynie wnieśli D. i K. P., podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 144 Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano stanowisko Kolegium, że samo tylko spełnienie wskazanych w ustawie przesłanek zobowiązuje organ do wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając wyrokiem z dnia 31 marca 2015r. (sygn. akt II SA/Ol 133/15) powyższą skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszyła zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wojewódzki podkreślił, że zaskarżoną decyzją organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego (stodoły) wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku na budynek o funkcji inwentarskiej. Sąd wojewódzki przyjął, że planowana inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej, odwołując się do wykładni tego pojęcia zaprezentowanej w wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2008r. (sygn. akt II OSK 1536/07, LEX nr 477263). Skoro inwestor jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 80ha, a średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie B. wynosi jak wskazał organ - 18,25 ha, to spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Sąd Wojewódzki odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że są one bezzasadne. Wyjaśnił, że organ może oceniać wniosek inwestora wyłącznie pod kątem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w związku z tym odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy któryś z tych warunków nie zostanie spełniony. Tylko taka decyzja jest decyzją wydaną w granicach prawa i zgodnie z zasadami konstytucyjnymi. Przy czym organy w niniejszej sprawie nie były uprawnione do ustalenia, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, czyli kwestii spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Sąd I instancji ponadto zwrócił uwagę, że z uwagi na fakt, iż przedmiotowa inwestycja będzie zlokalizowana w odległości mniejszej niż 100m od zabudowy mieszkaniowej, zaliczona została do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z mocy § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213 poz. 1397 ze zm.) i z tego względu toczyło się postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko, zakończone wydaniem decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań. W toku tego postępowania organ analizuje i ocenia m.in. bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne oraz ich wzajemne oddziaływanie, a także możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skarżący byli stronami tego postępowania i to na tym etapie mogli kwestionować takie okoliczności, jak zagrożenie warunków sanitarnych i zdrowotnych.

Odnosząc się do naruszenia art. 144 k.c. Sąd wojewódzki stwierdził, że nie ma on zastosowania w toku postępowania administracyjnego.

D. P. i K. P. zaskarżyli wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 marca 2015r. (sygn. akt II SA/Ol 133/15) w całości skargą kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie - w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 144 k.c. polegającą na przyjęciu, że samo spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. daje podstawę do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

W konsekwencji skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie reformatoryjne na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponownie podkreślono, że spełnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. powoduje, że możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, stan taki nie oznacza jednak obowiązku wydania takiej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przedmiotem oceny tego Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Skarga kasacyjna powinna wskazywać dokładnie jednostkę redakcyjną przepisu i być sformułowana w taki sposób, by nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.

Skarżący kasacyjnie wskazuje przepis ust. 1 art. 61 u.p.z.p. w całości, bez rozróżnienia na kolejne punkty redakcyjne tej normy. Jednocześnie nie kwestionuje stanowiska przyjętego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd wojewódzki, że przy rozpatrywaniu wniosku inwestora jako podstawę prawną należało przyjąć art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ostatnio powołany stanowi, że przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W świetle niezakwestionowanych ustaleń faktycznych planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową, jak wynika to z legalnej definicji tej zabudowy zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Użyte w tym rozporządzeniu pojęcie "zabudowy zagrodowej", należy rozumieć jako budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Ponieważ inwestycja polegać ma na rozbudowie budynku gospodarczego (stodoły) wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku na budynek o funkcji inwentarskiej niewątpliwie dotyczy ona rozbudowy rodzinnego gospodarstwa hodowlanego. Z tego względu zarzut skargi kasacyjnej został rozpoznany w granicach naruszenia normy prawa materialnego opisanej jako art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. w zw. z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 144 k.c.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że tak skonstruowana skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a jedyny jej zarzut ogranicza się do polemizowania z przyjętą przez Sąd wojewódzki wykładnią art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. w powiązaniu z przepisami odnoszącymi się do prawa własności, a sprowadzającą się do tezy, że spełnienie warunków przewidzianych przez tę normę uzasadnia uzyskanie decyzji pozytywnej przez ubiegającego się o warunki inwestora.

Na wstępie wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter oraz określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja, która przeznacza konkretny teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Niemniej jednak jak się przyjmuje w orzecznictwie decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej (vide wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012r., sygn. akt II OSK 229/11, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1944/08). Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) lub przepisem ogólnej rangi dotyczącym ochrony prawa własności.

Treść prawa własności ustawodawca wyłożył w art. 140 k.c. Elementem ustawowej definicji tego prawa jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą przez właściciela w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Wymienione trzy elementy stanowią wyznaczniki granic prawa własności (por.: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2004, s. 53). Prawo własności jest konstrukcją prawa cywilnego ale granice treści prawa własności w sposób istotny kształtują także przepisy prawa administracyjnego, w tym przepisy u.p.z.p. Ustanowione w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. prawo do zabudowy jest elementem prawa własności, a tym samym przejawem prawa do korzystania z rzeczy. Ograniczenia prawa do zabudowy mogą być wprowadzane na podstawie rozlicznych ustaw materialnych. W niniejszej sprawie zarówno organy, jak i skarżący kasacyjnie nie wskazują konkretnych przepisów, które z jednej strony mogłyby ograniczyć uprawnienia właścicielskie inwestora do zagospodarowania własnego terenu (organy przeanalizowały wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., a sąd wojewódzki słusznie zaakceptował to stanowisko), z drugiej natomiast powodowałyby naruszenie interesu prawnego skarżących kasacyjnie.

Skarżący kasacyjnie wiążą naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. również z normą art. 64 Konstytucji i wywodzą, że chronione konstytucyjnie prawo własności przysługujące inwestorowi w powiązaniu ze spełnieniem wymogów zawartych w przepisach prawa materialnego administracyjnego nie może automatycznie uzasadniać wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Co prawda skarga kasacyjna nie powołuje normy art. 63 ust. 2 u.p.z.p., ale nie sposób odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej bez omówienia ostatnio przywołanego przepisu. W świetle art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Skarżący kasacyjnie przywołując art. 64 Konstytucji w związku z uprawnieniami inwestora musi mieć na uwadze, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany, a więc i ograniczeń, w sferze praw rzeczowych zarówno właściciela nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy, jak i dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacji inwestycji, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę, które następuje w odrębnym postępowaniu od tego prowadzonego w sprawie warunków zabudowy. Tym samym zastosowanie przez organ art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. nie wiąże się na tym etapie procesu inwestycyjnego z jakimikolwiek ograniczeniami tegoż prawa własności jeśli chodzi o skarżących kasacyjnie, czy też nadużywania tego prawa jeśli idzie o inwestora.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi za niezasadny i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.