Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2496/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia- Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 310/16 w sprawie ze skargi Fundacji [..] na decyzję Dyrektora Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości w Warszawie z dnia [..] grudnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Fundacji [..] na rzecz Dyrektora Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości w Warszawie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt: II SA/Wa 310/16 oddalił skargę Fundacji [..] na decyzję Dyrektora [..] w W. z dnia [..] grudnia 2015 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 12 listopada 2015 r. Fundacja wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie:

- listy osób, które zgłosiły swoje kandydatury w konkursach na stanowisko dyrektora Instytutu ogłoszonych na mocy uchwał Rady Naukowej [..] z dnia [..] grudnia 2014 r oraz z dnia [..] czerwca 2015 r.;

- listy osób, które zostały dopuszczone przez komisję konkursową do drugiego etapu konkursu ogłoszonego w dniu [..] czerwca 2015 r.;

- kopii dokumentów przedłożonych przez kandydatów wraz ze zgłoszeniem do konkursu.

Instytut [..] zwrócił się do uczestniczących we wspomnianych konkursach kandydatów z pytaniem, czy wyrażają zgodę na ujawnienie [..] informacji o przystąpieniu przez nich do konkursu na stanowisko dyrektora (tj. podania ich imienia, nazwiska i stopnia naukowego) oraz dokumentów przedłożonych wraz ze zgłoszeniem do konkursu. Jeden z kandydatów nie wyraził zgody na przekazywanie osobom trzecim ww. informacji, a jednocześnie zwrócił się do [..] o "poszanowanie jego prywatności" i nieujawnianie okoliczności związanych ze złożonym przez niego zgłoszeniem do konkursu osobom innym niż członkowie komisji konkursowej.

Decyzją z dnia [..] listopada 2015 r. Dyrektor [..] odmówił Fundacji udzielenia informacji publicznej, w zakresie dotyczącym uczestnika konkursu, który zawnioskował o poszanowanie jego prawa do prywatności. Jako podstawę odmowy udzielenia żądanej informacji organ wskazał art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie od informacji publicznej oraz stwierdził, iż w analizowanej sytuacji prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu z uwagi na konieczność zapewnienia ochrony prywatności wspomnianego kandydata.

Fundacja wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [..] listopada 2015 r. zarzuciła Dyrektorowi [..] błędną interpretację art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, że informacje dotyczące kandydata biorącego udział w konkursie na stanowisko dyrektora [..] (imię, nazwisko, stopień naukowy), jak również dokumentacja przedstawiona przez kandydata w ramach konkursu, mieszczą się w zakresie prawa do prywatności.

Dyrektor [..] decyzją z dnia [..] grudnia 2015 r., znak: [..] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [..] listopada 2015 r., znak: [..] odmawiającą [..] udostępnienia informacji publicznej, opierając się na twierdzeniu, że informacji o wynikach konkursu można domagać się tylko wobec osób, którym w wyniku danego konkursu powierzono funkcje publiczne, zaś pozostałe osoby objęte są ochroną przewidzianą w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na prywatność (godność) tych osób. W ocenie organu z uwagi na konieczność zapewnienia ochrony prywatności uczestnika konkursu, który ostatecznie nie objął w jego wyniku stanowiska dyrektora (funkcji publicznej) ani też nie zrezygnował z przysługującego mu prawa do prywatności, prawo do informacji publicznej podlegało ograniczeniu.

Decyzja Dyrektora [..] z dnia [..] grudnia 2015 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Fundację do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domagano się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [..] wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, wobec wyrażenia po wniesieniu skargi do Sądu zgody kandydata uczestniczącego w konkursie na Dyrektora [..] (dr hab. L.B.) na udostępnienie dotyczących go dokumentów konkursowych i w konsekwencji faktycznym ich udostępnieniu wnioskującej Fundacji, ewentualnie oddalenie skargi, z uwagi na jej bezzasadność w dniu jej wniesienia do Sądu. Zdaniem Dyrektora [..] powyższe okoliczności wskazują, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji była ona prawidłowa, dlatego nie było możliwe uwzględnienie skargi w całości na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po wyjaśnieniu braku podstaw do umorzenia postępowania, oddalając skargę stwierdził, że odmowa udostępnienia Fundacji informacji publicznej dotyczącej osoby ubiegającej się o stanowisko Dyrektora [..], która nie wyraziła na to zgody, jest uzasadniona. Powołując się m.in. na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 20 listopada 2002 r., K 41/02, Sąd podkreślił, że przystępując do konkursu kandydat dopiero ubiega się o objęcie stanowiska związanego z pełnieniem funkcji publicznej. Skoro jednak tej funkcji kandydat nie pełni i nie rezygnuje z przysługującego mu prawa do prywatności, to nie podlega dyspozycji art. 5 ust. 2 zd. drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem w analizowanym przypadku dr hab. L.B. (na etapie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją) zwrócił się z prośbą do organu orzekającego o poszanowanie jego prawa do prywatności. W tej sytuacji, mając na względzie zastrzeżenie samego zainteresowanego, organ wydający decyzję miał podstawy ku temu, aby kierując się zasadą proporcjonalności, dać prymat prawu kandydata do samodzielnego decydowania o ujawnianiu informacji dotyczących swojej osoby i kontrolowania tych informacji nad prawem do informacji publicznej.

W ocenie Sądu decyzja osoby fizycznej o udziale w konkursie na stanowisko ma charakter decyzji prywatnej, a udziału w konkursie na stanowisko Dyrektora [..] nie należy wiązać ze sprawowaniem funkcji publicznej przez uczestnika, który ten konkurs wygrał lub z warunkami powierzenia i wykonywania funkcji. Zasadnie zatem Dyrektor [..] powołał się na przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stosownie do którego, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Fundacja [..] zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w rozpatrywanej sprawie organ miał podstawy odmówić udostępnienia wnioskowanych informacji i jednocześnie nie musiał dokonywać oceny, czy odmowa udostępnienia informacji publicznej była w tym przypadku celowa, konieczna i proporcjonalna, podczas gdy interes społeczny - wynikający przede wszystkim z okoliczności przebiegu dwóch procedur konkursowych na stanowisko Dyrektora [..] - wymagał z uwagi na konieczność zapewnienia transparentności życia publicznego ujawnienia wnioskowanej informacji;

2) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez:

- błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie zachodził przypadek "warunków powierzenia i wykonywania funkcji publicznej", który usprawiedliwiał udostępnienie informacji publicznej,

- błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie odnosi się do prywatności osób kandydujących na funkcję publiczną,

- niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył przebiegu procedury konkursowej w stosunku do wszystkich trojga kandydatów na stanowisko Dyrektora [..], z których jeden został na nie wybrany, a zatem wniosek dotyczył pośrednio osoby pełniącej funkcję publiczną (jest nią wybrany, obecny dyrektor, skarżąca nie wie, czy taką funkcję pełnią pozostali kandydaci), jak i odnosił się do "warunków powierzenia funkcji publicznej" - wybranemu Dyrektorowi [..], albowiem obecny dyrektor objął stanowisko w ramach procedury konkursowej, w której uczestniczył też kandydat, o którym organ nie chce udzielić informacji.

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw tak faktycznych, jak i prawnych rozstrzygnięcia, przy jednoczesnym, dowolnym przesądzeniu okoliczności w postaci odmowy udostępnienia informacji publicznej na niekorzyść skarżącej, mimo że akta sprawy wskazywały na zasadność wniosków zgłoszonych w jej skardze i potrzebę uchylenia zaskarżonych decyzji;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z zarzutów skargi i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób jednoznaczny wynikało, że skarga była uzasadniona.

Uzasadniając powyższe zarzuty podniesiono, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że prawo do prywatności ma wyższa rangę niż konstytucyjne prawo dostępu do informacji. Tymczasem społeczeństwo ma prawo wiedzieć, jacy kandydaci, z jakim przygotowaniem, doświadczeniem aspirują do ważnych publicznych stanowisk. Prezentacja kandydatur przegranych w konfrontacji ze zwycięzcami pozwala bowiem na wyrobienie sobie przez społeczeństwo osądu na temat przebiegu konkursów na stanowiska publiczne. Nie ma znaczenia okoliczność, czy kandydat objął ostatecznie stanowisko publiczne, czy też nie. Istotna jest wartość dobra wspólnego w postaci transparentności życia publicznego, które to dobro ma być chronione dzięki takim instrumentom prawnym jako prawo dostępu do informacji publicznej. Tym bardziej, że w ocenie skarżącej kasacyjnie wniosek był nakierowany na pozyskanie informacji o przebiegu procedury konkursowej. Decyzja negatywna tak samo, jak informacja o wyborze danej osoby na obsadzane stanowisko, informuje o tym, w jakich okolicznościach doszło do powierzenia danej posady kandydatowi.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie jednocześnie Sąd dopuścił się naruszeń przepisów postępowania nie wyjaśniając dokładnie, na jakiej podstawie przyjął, iż w sprawie prawidłowym i zasadnym było odmówienie skarżącej wnioskowanej informacji, w sytuacji, gdy z zarzutów skargi i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób jednoznaczny wynikało, że skarga była uzasadniona.

Dyrektor [..] w odpowiedzi na skargę kasacyjną podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wniósł o jej oddalenie, domagając się zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego i także wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjna oparto na obu podstawach kasacyjnych. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W ramach powołanych naruszeń przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy w jej ocenie skarga powinna być uwzględniona w całości. Zarzut ten nie mógł być skuteczny.

Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, podobnie jak przepisy art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1, czy art. 149 § 1-2, art. 151 p.p.s.a. określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia art. 151 p.p.s.a., a tym bardziej wyłącznie niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a czy c p.p.s.a. (a do tego w istocie sprowadza się zarzut skargi kasacyjnej). Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że skarżąca kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz ocenę stanu faktycznego sprawy, która doprowadziła Sąd I instancji do oddalenia skargi, przy czym istotne jest, że w skardze kasacyjnej – ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - w ogóle nie powołano zarzutu naruszenia przepisu stosowanego przez Sąd I instancji, a stanowiącego podstawę oddalenia skargi, tj. art. 151 p.p.s.a. Istota omawianego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania niezasadnego zdaniem strony skarżącej kasacyjnie niezastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Należy zatem podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Konieczne było zatem powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji dokonując wadliwej oceny skutków złożonego wniosku, a także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). W skardze kasacyjnej poza wskazanymi wyżej - w ramach analizowanego zarzutu - ogólnymi przepisami art. 145 § 1 pkt 1 li. a i c p.p.s.a. nie powołano jakichkolwiek przepisów postępowania, co w realiach niniejszej sprawy czyni powyższy zarzut nieskutecznym.

Nie mógł być również uwzględniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw tak faktycznych, jak i prawnych rozstrzygnięcia, przy jednoczesnym, dowolnym przesądzeniu okoliczności w postaci odmowy udostępnienia publicznej na niekorzyść skarżącej, mimo że akta sprawy wskazywały na zasadność wniosków zgłoszonych w jej skardze i potrzebę uchylenia zaskarżonych decyzji.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (teza 6 w Komentarzu Lex 2009 wyd. II A. Kabata; W. Chróścielewski glosa do postanowienia NSA z dnia 7 lipca 2004 r. Gz 25/04 GSP-Prz. Orz 2005/3/11; wyroki NSA z dnia 11 października 2006 r., I GSK 3177/05 Lex nr 276695, z dnia 11 stycznia 2007 r. I OSK 275/06 Lex nr 293171, z dnia 20 kwietnia 2010 r., II OSK 699/09, LEX nr 597785). Ponadto przepis ten nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu uwzględniającego skargę. W konsekwencji przepis ten nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12, LEX nr 1305295; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., I OSK 91/10, LEX nr 672934; wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II FSK 1424/07, LEX nr 488559; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r., I OSK 2852/14zob. też: T. Woś: Komentarz do art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 16, LexiNexis 2012). Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że organy nie dopuściły się naruszenia prawa i oddalił skargę, to zarzut naruszenia powołanego przepisu nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Sąd I instancji oddalając wniesioną skargę nie mógł naruszyć powołanego przepisu, nie doszło bowiem do sytuacji, w której przepis ten mógłby zostać zastosowany.

Nie mógł być także w realiach niniejszej sprawy uwzględniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie szeroko wyjaśnił, co legło u podstaw uznania decyzji organu za prawidłową, stwierdzając, że zaszły podstawy do zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2058) – dalej u.d.i.p., z uwagi na prywatność osoby fizycznej. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przypomnieć należy, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawie, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy bowiem wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jakie znaczenie norm prawnych stosowanych w niniejszej sprawie Sąd ten przyjął, i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji, w tym przez dowolne przyjęcie, że zachodziły podstawy do oddalenia skargi, nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem w realiach niniejszej sprawy stanowisko Sądu I instancji nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Nieskuteczność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania powoduje, że w sprawie nie zostały podważone ustalenia Sądu I instancji dotyczące stanu faktycznego i jego oceny. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje jako punkt odniesienia w tym procesie ustalenia w powyższym zakresie dokonane przez Sąd I instancji.

Nie mogły odnieść skutku w realiach niniejszej sprawy zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W odniesieniu do sposobu skonstruowania tych zarzutów przez stronę skarżącą kasacyjnie należy przypomnieć, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Naruszenie prawa materialnego może zatem polegać również na jego niewłaściwym zastosowaniu będącym konsekwencją błędnej wykładni tego prawa.

Naruszenia przepisów prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie upatruje zarówno w ich błędnej wykładni, jak i niewłaściwym zastosowaniu. Istotne jest jednak, że podnosząc zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje wykładni tych przepisów przyjętych przez Sąd I instancji. Skoro więc Sąd I instancji przyjął, że w oparciu o powyższe przepisy dopuszczalna jest odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę prawa do prywatności, a strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała takiej wykładni, i jednocześnie oceniając stan faktyczny sprawy – czego również skutecznie nie podważono w skardze kasacyjnej – Sąd uznał, że w okolicznościach faktycznych tej sprawy zaistniały podstawy do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności, to zarzut niewłaściwego zastosowania wskazanych wyżej przepisów nie mógł odnieść skutku. Przy przyjętej przez Sąd I instancji wykładni tych przepisów i ocenie stanu faktycznego – nie podważonych w skardze kasacyjnej – proces subsumcji należy ocenić jako przeprowadzony prawidłowo. Analogicznie należy zakwalifikować zarzut "błędnej wykładni" art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez przyjęcie, że w sprawie nie zachodził przypadek "warunków powierzenia i wykonywania funkcji publicznej", który usprawiedliwiał udostępnienie informacji publicznej. Jest to w istocie zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie w ramach tego zarzutu nie koncentruje się bowiem na odkodowaniu znaczenia ustawowego zwrotu "warunków powierzenia i wykonywania funkcji publicznej" z wykazaniem, jakie wadliwe znaczenie tego zwrotu przyjął Sąd I instancji, oraz wskazaniem jakie powinno być prawidłowe odczytanie tego zwrotu (co dyskwalifikuje skuteczność zarzutu błędnej wykładni), lecz kwestionuje ocenę stanu faktycznego niniejszej sprawy podnosząc, że w tej konkretnej sprawie nie zachodził przypadek "warunków powierzenia i wykonywania funkcji publicznej", który usprawiedliwiał udostępnienie informacji publicznej. Podobnie więc, jak w przypadku zarzutu naruszenia wskazanych wyżej przepisów Konstytucji RP, skoro Sąd I instancji przyjął, że na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dopuszczalna jest odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę prawa do prywatności, a strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała takiej wykładni, i jednocześnie oceniając stan faktyczny sprawy – czego również skutecznie nie podważono w skardze kasacyjnej – Sąd uznał, że w okolicznościach faktycznych tej sprawy zaistniały podstawy do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności, to zarzut niewłaściwego zastosowania wskazanych wyżej przepisów nie mógł odnieść skutku. Przy przyjętej przez Sąd I instancji wykładni tych przepisów i ocenie stanu faktycznego – nie podważonych w skardze kasacyjnej – proces subsumcji i w tym przypadku należy ocenić jako przeprowadzony prawidłowo.

Z kolei podnosząc wprost wyartykułowany zarzut niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. strona skarżąca kasacyjnie odnosi się do kwalifikacji i oceny złożonego w sprawie konkretnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podnosząc, że w niniejszej sprawie "wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył przebiegu procedury konkursowej w stosunku do wszystkich trojga kandydatów na stanowisko Dyrektora [..], z których jeden został na nie wybrany, a zatem wniosek dotyczył pośrednio osoby pełniącej funkcję publiczną (jest nią wybrany, obecny dyrektor, skarżąca nie wie, czy taką funkcję pełnią pozostali kandydaci), jak i odnosił się do "warunków powierzenia funkcji publicznej" - wybranemu Dyrektorowi [..], albowiem obecny dyrektor objął stanowisko w ramach procedury konkursowej, w której uczestniczył też kandydat, o którym organ nie chce udzielić informacji". Niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. strona skarżąca kasacyjnie upatruje zatem w zastosowaniu tego przepisu w niewłaściwie ustalonym stanie faktycznym sprawy. Należy bowiem wskazać, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest jednym z istotnych elementów stanu faktycznego sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej. Wobec powyższej konstrukcji zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy przypomnieć i podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., I OSK 250/15; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., I OSK 721/15).

Wreszcie w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w przyjęciu, że "przepis ten nie odnosi się do prywatności osób kandydujących na funkcję publiczną". Zarzut ten został skonstruowany prawidłowo, jest jednak niezasadny.

Z treści zarzutu i precyzującej go treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji takie rozumienie powyższego przepisu, z którego wynika, że informacja publiczna o osobach biorących udział w procedurze konkursowej jako kandydaci na stanowiska w strukturach władzy publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prawa do prywatności tych osób. Przede wszystkim Sąd I instancji nie przyznał szczególnego statusu "osobom biorącym udział w procedurze konkursowej jako kandydaci na stanowiska w strukturach władzy publicznej" lecz uznał, że osoby takie nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne bądź mającymi związek z pełnieniem tych funkcji i z tego powodu ich prawo do prywatności, jak wszystkich osób fizycznych nie będących osobami pełniącymi funkcje publiczne bądź mającymi związek z pełnieniem tych funkcji, z uwzględnieniem realiów niniejszej sprawy, nie podlega ograniczeniu, o ile nie zrezygnują z przysługującego im prawa. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że ograniczenie możliwości dostępu do informacji publicznej wynika z konieczności poszanowania prywatności osoby fizycznej, która nie zrezygnowała z tego prawa. W związku z tym nie mógł być skuteczny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. skoro w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uznania, że osoba dopiero kandydująca na stanowisko publiczne jest osobą pełniącą funkcje publiczne, wobec której ograniczenie dostępu do informacji nie miałoby zastosowania.

Jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym osoby dopiero kandydujące na funkcje publiczne, z tego wyłącznie tytułu że kandydują, nie mogą być co do zasady i automatycznie uznane za podlegające normie przepisu art. 5 ust. 2 zd. drugie w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne, czy mających związek z pełnieniem tych funkcji. Wyraźnie akcentuje się to w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym podnosi się, że należy odróżnić sytuację osób pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji od sytuacji osób, które dopiero ubiegają się o przyjęcie do służby i które nie zostaną zatrudnione i w związku z tym nie będą pełnić funkcji publicznej, w konsekwencji żądanie informacji publicznej o kandydatach do służby publicznej wymaga rozważenia przesłanek wyłączających udostępnienie tej informacji określonych w art. 5 ust. 2 tej ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., I OSK 3254/15). O ile przepis szczególny nie stanowi inaczej, informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do konkursu na stanowisko publiczne, stanowią informacje publiczne w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze, takie jak np. informacje o kandydatach potwierdzające wykształcenie, staż pracy, doświadczenie zawodowe na odpowiednich stanowiskach oraz inne informacje dotyczące wymagań związanych z danym stanowiskiem (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2009 r., I OSK 683/09). Osoby te jednak z tego tylko tytułu, że zgłosiły swój udział w konkursie na stanowisko związane z pełnieniem funkcji publicznej nie stają się osobami pełniącymi funkcje publiczne bądź mającymi związek z pełnieniem tych funkcji w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tą regulacją prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Analiza powyższej regulacji wykazuje w pierwszej kolejności, że przewidziane ustawowo ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy zostaje wyłączone, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Oznacza to, że gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca nie rezygnują z przysługującego im prawa, to prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Brak rezygnacji osoby fizycznej lub przedsiębiorcy nie wyłącza prawa do informacji publicznej, które nadal istnieje, a ma ten skutek, że prawo to – jak wprost wynika z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - podlega jedynie ograniczeniu "ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy". Konsekwencją takiej regulacji prawnej jest przyjęcie, że brak rezygnacji osoby fizycznej lub przedsiębiorcy z przysługującego im prawa, które należy określić jako prawo do prywatności lub ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, obliguje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do ustalenia wpływu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, bo tylko wzgląd na te wartości daje podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Skoro bowiem wzgląd na te wartości nie wyklucza prawa do informacji publicznej, a jedynie je ogranicza, to zadaniem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest ustalenie w konkretnej sprawie zasięgu tego ograniczenia. Analiza powyższej regulacji ustawowej – w odniesieniu do problemu, jaki zarysował się w realiach niniejszej sprawy - nie daje zatem podstaw do przyjęcia, że wzgląd na "prywatność osoby fizycznej" automatycznie przesądza odmowę udostępnienia informacji publicznej, jeżeli osoba ta nie rezygnuje z przysługującego jej prawa. Nie mogłoby być zatem trafne stanowisko, zgodnie z którym eliminacja ograniczenia dostępu do informacji publicznej jest możliwa wyłącznie przez rezygnację uprawnionego podmiotu z przysługującego mu prawa. Rezygnacja ta wyklucza ograniczenie i pozwala na pełne udostępnienie informacji publicznej, natomiast brak rezygnacji determinuje konieczność ustalenia w konkretnej sprawy granic, w jakich może być zrealizowane prawo dostępu do informacji publicznej.

Kwestia ustalenia w konkretnej sprawie zakresu ograniczenia prawa do informacji publicznej wymaga odpowiedzi na pytanie, jakimi kryteriami powinien kierować się podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Mając na uwadze, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem podmiotowym znajdującym podstawę w Konstytucji (art. 61 ust. 1 i 2), kryteria te wynikają zarówno z ogólnej regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiącego, że "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw", jak i z regulacji dotyczącej już wprost prawa dostępu do informacji publicznej, tj. z treści art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Oznacza to, że prawodawca konstytucyjny wyraźnie wskazał, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej jest dopuszczalne jedynie przy spełnieniu dwóch łącznie występujących przesłanek, tj. 1) "ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych" określonych w akcie rangi ustawowej oraz 2) "ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Powyższe regulacje konstytucyjne są adresowane zarówno do ustawodawcy, jak i innych do podmiotów realizujących porządek prawny. W sytuacji, gdy ustawodawca wprowadza ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej należy przyjąć, że w zgodzie z Konstytucją czyni to "ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych" oraz "ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". W konsekwencji należy przyjąć, że takimi właśnie kryteriami kierował się ustawodawca nawiązując w ustawowej regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. do kategorii "prywatności osoby fizycznej" jako wartości uzasadniającej ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej. "Prywatność osoby fizycznej" to zatem kategoria uzasadniająca ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej jako określona w ustawie wartość wynikająca z "ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dokonuje wykładni użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wykładni pojęcia "prywatności osoby fizycznej" powinien odczytywać jego treść przez pryzmat wskazanej wyżej regulacji konstytucyjnej.

Stwierdzenie podstaw do ochrony "prywatności osoby fizycznej" w określonym stanie faktycznym nie kończy jednak analizy w konkretnej sprawie, skoro konieczne jest w następnej kolejności określenie zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na tę wartość. Jak wyżej wskazano istnienie "prywatności osoby fizycznej" nie jest jednoznaczne z wyłączeniem prawa do informacji publicznej, lecz – w przypadku, gdy żądana informacja ma charakter informacji publicznej - stanowi podstawę do jego ograniczenia. Należy przyjąć, że skoro regulacja art. 61 ust. 3 Konstytucji RP jest adresowana do wszystkich podmiotów realizujących porządek prawny i określa kryteria ograniczenia prawa do informacji publicznej, to kryteriami tymi powinien kierować się również podmiot dokonujący w realiach konkretnej sprawy oceny zakresu ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na "prywatność osoby fizycznej". Konieczne jest zatem wyważanie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i wartości leżących u podstaw "prywatności osoby fizycznej" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu błędnej wykładni pojęcia "prywatności osoby fizycznej" użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do wyrażania stanowiska w tej kwestii. Konieczne jest jednak podkreślenie, że przesłanka "prywatności osoby fizycznej" w realiach konkretnej sprawy pozostaje w istotnym związku z oceną stopnia ograniczenia prawa do informacji publicznej.

Ze względu na wyżej wskazane mankamenty konstrukcyjne zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zweryfikowania prawidłowości przeprowadzonego w sprawie – w oparciu o powyższe kryteria – testu proporcjonalności. Należy jednak zgodzić się z ogólnymi twierdzeniami Sądu I instancji, że prawo dostępu do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego. Ochrona życia prywatnego, o której stanowi art. 47 Konstytucji, obejmuje między innymi autonomię informacyjną, która oznacza prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby, jak również prawo do kontrolowania tych informacji, jeżeli znajdują się w dyspozycji innych podmiotów, przy tym tak samo jak w przypadku innych konstytucyjnych praw i wolności, ochrona prywatności i autonomia informacyjna nie mają charakteru absolutnego, między innymi ze względu na potrzeby życia w zbiorowości. Trafne jest spostrzeżenie Sądu I instancji, że wszelkie ingerencje w prywatność muszą mieć na uwadze jej ochronę jako dobra konstytucyjnie chronionego i zasady konstytucyjne wskazujące na granice i przesłanki, jakie muszą być zachowane na wypadek ingerencji. Obowiązek ujawnienia informacji o sobie, stanowiąc ograniczenie autonomii informacyjnej, może być zatem dokonany tylko w ustawie i tylko w granicach zgodnych z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, a ramy ingerencji w sferę życia prywatnego, także w przypadku osób pełniących funkcje publiczne, są ograniczone nakazem respektowania ochrony ich godności. Nie jest również błędne – traktowane jako ogólne – stanowisko, zgodnie z którym skoro przystępując do konkursu kandydat dopiero ubiega się o objęcie stanowiska związanego z pełnieniem funkcji publicznej, a zatem funkcji tej jeszcze nie pełni i nie rezygnuje z przysługującego mu prawa do prywatności, to mając na względzie zastrzeżenie samego zainteresowanego, organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej ma podstawy ku temu, aby kierując się zasadą proporcjonalności, dać prymat prawu kandydata do samodzielnego decydowania o ujawnianiu informacji dotyczących swojej osoby i kontrolowania tych informacji nad prawem do informacji publicznej, co oczywiście wymaga należytego i przekonującego uzasadnienia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.