Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1018/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 147
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 23 poz 295
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.- tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 40 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 27 maja 2011 r. nr X/83/11 w sprawie uchwalenia Regulaminu Cmentarzy Komunalnych Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 27 maja 2011 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr X/83/11 w sprawie uchwalenia Regulaminu Cmentarzy Komunalnych Gminy, ( Dz. U. Woj. z 2011 r., nr 73, poz. 1383 z dnia 30 czerwca 2011 r. – określanej dalej jako uchwała lub regulamin ). Jako podstawę uchwały organ wskazał art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g.), art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011r. nr 45, poz. 236 – określanej dalej jako u.g.k.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. nr 23, poz. 295 ze zm. – określanej dalej jako u.c.c.z. ).

Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy zarzucając jej istotne naruszenie prawa, a mianowicie :

1/ art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepisem tworzącym dla Rady Miejskiej kompetencje do wydawania przepisów porządkowych jest art. 40 ust. 3 u.s.g. ;

2/ art. 2 ust. 1 u.c.c.z. polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego wyrażonego w tym przepisie poprzez uregulowanie w § 3, 8, 10, 11, 12 18, 21 regulaminu materii zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego , określając w nich administratora cmentarza, a nadto wskazaniu zakresu działań, uprawnień i upoważnień przysługujących administratorowi cmentarza ;

3 / § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez powtórzenie przepisów niektórych ustaw:

- art. 7 ust. 1 i 2 u.c.c.z. stanowiącego o braku wykorzystania grobu do ponownego chowania przed upływem lat 20, a po upływie lat 20 braku możliwości ponownego użycia grobu do chowania w razie zgłoszenia przez jakąkolwiek osobę zastrzeżenia przeciw temu i uiszczeniu przez nią opłaty i powtórzenie tego w § 20 zaskarżonego regulaminu;

- art. 106, 124, 144 i 145 Kodeksu wykroczeń, które stanowią, że podlega karze ten: kto mając obowiązek opieki lub nadzoru nad małoletnim do lat 7 dopuszcza do jego przebywania w okolicznościach niebezpiecznych, kto cudzą rzecz niszczy, uszkadza, kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, niszczy lub uszkadza roślinność albo na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, depcze trawniki lub zieleńce w miejscach innych niż wyznaczone dla celów rekreacji przez właściwego zarządcę terenu oraz kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę plac, ogród, trawnik lub zieleniec, a które zostały powtórzone w § 9 pkt 2, 3, 4, 7, 8 regulaminu,

- art. 60 3 § 1 i art. 63a § 1 Kodeksu wykroczeń, które penalizują sprzedaż na terenie należącym do gminy lub będącym w jej zarządzie poza miejscem do tego wyznaczonym przez właściwe organy gminy oraz umieszczanie w miejscu publicznym do tego nieprzeznaczonym ogłoszenia, plakatu, afiszu apelu, ulotki, napisu czy rysunku albo wystawienie ich na widok publiczny bez zgody zarządzającego tym miejscem, a które zostały powtórzone w § 9 pkt. 9 i 10 regulaminu,

- art. 58 § 1 Kodeksu wykroczeń stanowiącego o zakazie żebractwa w miejscu publicznym i powtórzenie tej regulacji w § 9 pkt. 11 regulaminu,

3/ przekroczenie delegacji ustawowej w § 9 w pozostałym zakresie jako regulacji nieczytelnych i nieposiadających podstawy prawnej w tym w odniesieniu do zakazu przebywania osób nietrzeźwych i spożywania alkoholu, zaś odnośnie § 10 jako regulacji naruszających uprawnienia właścicielskie w zakresie swobodnego rozporządzania i korzystania z rzeczy zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego i Prawem budowlanym. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ podkreślił, iż w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały jest błąd pisarski, bowiem zamiast poprawnie wskazanego art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 u.s.g., jest podany art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3. Organ wskazał ponadto, iż organ nadzoru nie wniósł uwag do uchwały i została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa. Zdaniem organu Prokurator błędnie zakłada, iż informacje wskazane w § 3, 7, 8, 11, 12, 18 i 21 regulaminu stanowią przejęcie przez organ uchwałodawczy kompetencji organu wykonawczego. Organ uznał też, że przedmiotowy regulamin nie zawiera przepisów porządkowych, a wymienione w § 9 i 10 regulaminu zakazy postępowania mają charakter informacyjny. Za dokonanie czynów wymienionych w § 9 nie przewidziano żadnych sankcji. Z ostrożności organ podniósł, że gdyby przyznać słuszność Prokuratorowi, że Kodeks wykroczeń reguluje w znacznej części zakazy, które pokrywają się z zakazami wymienionymi w paragrafie 9 i 10 regulaminu, to dotyczy to tylko zakazów wymienionych w § 9 pkt 4, 7, 8, 9, 11 regulaminu, stanowiących odpowiednik art. 124, 145, 144, 63 a, 58 Kodeksu wykroczeń, natomiast Kodeks wykroczeń nie normuje zakazów wymienionych w pkt 1-3, 5-6 i 10 regulaminu. Organ podniósł, iż regulamin jest kierowany do społeczności lokalnej w związku z czym niezbędne jest wskazanie w tym akcie jakie uprawnienia i komu przysługują w zakresie regulaminowej materii. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 13 w zw. z art. 15 ust. 1 u.s.g. uprawnia Radę Miejską do ustalenia przedmiotowego regulaminu. Obowiązujące przepisy prawa nie wskazują na definicję regulaminu. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego, (każdym niezależnie od wydawcy ) regulamin rozumieć należy jako "przepisy i rozporządzenia regulujące postępowanie w jakiejś dziedzinie, obowiązujące pracowników jakiejś instytucji, członków organizacji itp. Kolejny problem – w ocenie organu - dotyczy rozumienia “zasad zarządu mieniem gminy", o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g., gdyż ustawodawca nie sformułował stosownej definicji na potrzeby tego aktu. Jeżeli posłużyć się słownikowym pojęciem zasady, jako ustalonego na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposobu postępowania w danych okolicznościach i odnieść je do rozpoznawanego przypadku, można uznać, że rada gminy określając zasady zarządu mieniem powinna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego we wspomnianym zakresie, z pominięciem jednakże szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy (burmistrza). Zdaniem Rady, takie zasady określone zostały w regulaminie i nie stanowi to przejęcia kompetencji organu wykonawczego. Ponadto art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w powiązaniu z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowią normy prawne upoważniające Radę do podjęcia aktu prawa miejscowego, a te przepisy stanowią podstawę zaskarżonego aktu. Ponieważ zapisy regulaminu określają uprawnienia i obowiązki związane z korzystaniem z cmentarza, to prawidłowo zawarte zostały w treści regulaminu. Zawarcie w zaskarżonym regulaminie reguł prawnych (przepisów) obowiązujących podmioty znajdujące się poza administracją danej jednostki samorządu i skierowanych do nieograniczonego kręgu odbiorców czyni ten regulamin aktem prawa miejscowego. Zatem Rada nie naruszyła kompetencji organu wykonawczego bowiem opracowała zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego we wspomnianym zakresie, z pominięciem jednakże szczegółowych postanowień, które skonkretyzował w umowie zawieranej z administratorem Prezydent Miasta, czego dowodem są przedłożone umowy o administrowanie cmentarzami. Rada nie podzieliła również zarzutu skarżącego, że zapis § 20 regulaminu stanowi powtórzenie zapisów art. 7 ust. 1 i 2 u.c.c.z. Ustawa bowiem w art. 7 ust. 1 ustala kiedy (najwcześniej) grób może być użyty do ponownego pochówku, natomiast kwestionowany zapis regulaminu s dotyczy informacji o likwidacji grobu i zapowiedzi o likwidacji grobu. Nie następuje zatem modyfikacja zakresu zastosowania normy ustawowej. Jest to uregulowanie procedury likwidacji grobu. Nie jest zdaniem Rady zasadny zarzut naruszenia w § 10 regulaminu prawa budowlanego i art. 140 kc w zakresie uprawnień właścicielskich. Właścicielem cmentarza jest Gmina, a osoby nabywające groby murowane posiadają tytuł do grobu nie do terenu wokół grobu. Zatem zasadne jest unormowanie zasad, na jakich możliwe będzie przy zachowaniu przepisów Prawa budowlanego wykonanie czynności wymienionych w § 10 regulaminu.

Organ nie podzielił również zarzutu Prokuratora co do nieczytelności i niespójności pozostałych niewymienionych paragrafów regulaminu. Przykładowo Prokurator wskazał, że nie jest czytelne rozumienie terminu osoby w stanie nietrzeźwym. Otóż termin "osoba w stanie nietrzeźwym" pojawia się w wielu aktach prawnych np. w art. 15 ust. 1 pkt 1 (osoby, których zachowanie wskazuje, że znajdują się w stanie nietrzeźwości) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi. Zatem jest to termin powszechnie zrozumiały i określony. Jeżeli zaś chodzi o zarzut, że zakaz wprowadzania psów ograniczył możliwość prawnie dopuszczalnego wprowadzania psów służb mundurowych, to taki zarzut jest niezasadny. Bowiem poszczególne ustawy i inne akty prawne ustawodawcy przyznają psom służb mundurowych i innym podmiotom używającym psów do celów określonych przepisami bezwzględnie ustawowymi uprawnienia do wprowadzania psów na tereny i obiekty, na które osoby i podmioty uprawnione nie mają prawa wprowadzania psów. Przytoczenie takich zezwoleń z ustaw szczególnych, byłoby - idąc tokiem wnioskowania Prokuratora - powtórzeniem zapisów ustawowych. Organ nie zgodził się również z zarzucanym naruszeniem § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz .U. 2016 r. poz. 283 – określanego dalej jako r.z.t.p.), gdyż przywołanie poszczególnych ustaw miało charakter informacyjny. W związku z powyższym organ uznał, iż istotne naruszenia prawa w zaskarżonym regulaminie nie występują, wobec czego wniósł o oddalenie skargi skarżącego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.). W myśl art. 93 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Takie uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi, a to na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. , poz. 177 ze zm.), przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności, stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. w sytuacji skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto Prokurator nie jest obowiązany skierować przed złożeniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W świetle przytoczonych przepisów, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły więc negatywne przesłanki przewidziane w art. 58 § 1 pkt 1, 2 i 5 p.p.s.a., które wyłączałyby merytoryczne rozpoznanie skargi. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała w przedmiocie regulaminu cmentarzy komunalnych. Tego rodzaju uchwały podejmowane są na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który stanowi, iż na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Niewątpliwie bowiem cmentarze należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 4 u.s.g. – wbrew zarzutom skargi - nie mogą być utożsamiane z przepisami porządkowymi (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 252/09 ). Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 847/14, Lex nr 1647724). W kontrolowanej uchwale organ wskazał błędną podstawę wydania aktu, a mianowicie art. 4 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g., który pozbawiony jest punktów i reguluje kwestię związane z wydawaniem rozporządzeń przez Radę Ministrów. Ponadto organ wskazał jako podstawę art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., zgodnie z którym jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Przy czym analiza zaskarżonej uchwały nie wskazuje, aby określono w niej opłaty za korzystanie z cmentarza albo sposób ich ustalenia. Jedynie w § 17 regulaminu wskazano, iż wysokość opłat ustala Rada Miejska, co jednak wynika już z powołanego powyżej przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. i nie było podstaw ani do jego konkretyzacji, ani też do jego powtórzenia w akcie prawa miejscowego. Przywoływane natomiast przepisy art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g. (zaliczający sprawy cmentarzy do zadań własnych gminy) oraz art. 2 u.c.c.z. ( wskazujący organ, który utrzymuje i zarządza cmentarzami komunalnymi) nie są normami kompetencyjnymi do wydawania aktu prawa miejscowego jakim jest regulamin korzystania z cmentarzy. Zważyć jednak należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że do kategorii istotnego naruszenia prawa nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (por. Z. Kmieciak. Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną. Samorząd Terytorialny, nr 6 z 1994 r.; wyrok 7 sędziów NSA z 17 maja 1999 r. , sygn. akt OSA 1/99; wyrok NSA z 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 843/12, wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13). Przechodząc do merytorycznej oceny poszczególnych przepisów należy przede wszystkim zauważyć, iż już § 1 został uchwalony z istotnym naruszeniem prawa. Wskazano w nim bowiem na konkretne lokalizacje cmentarzy oraz podkreślono, iż stanowią one mienie komunalne. Powyższy przepis ma w istocie charakter informacji, a nie normy prawnej. W aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Norma prawna to usankcjonowana przez państwo dyrektywa postępowania. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą wyrażaniu norm prawnych. Natomiast w § 2 regulaminu stwierdzono, iż "nadzór nad Cmentarzami Komunalnymi Gminy sprawuje Prezydent Miasta". Powyższy przepis wkracza w sposób niedopuszczalny w materię już uregulowaną aktem wyższego rzędu, a mianowicie u.s.g. i u.c.c.z. i do tego modyfikując przepisy tych ustaw. Stosownie bowiem do art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. W myśl wspomnianego art. 2 ust. 1 u.c.c.z. utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Przepis ten posługuje się pojęciem zarządu, które niewątpliwie jest szersze od pojęcia nadzór. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, iż zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do r.z.t.p. w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto, unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07, LEX nr 446997). W § 3 regulaminu określono, iż "Cmentarzami Komunalnymi zarządza Administrator". Powyższy przepis pozostaje również w sprzeczności ze wspomnianym art. 2 ust.1 u.c.c.z., z którego jednoznacznie wynika, iż to wójt (odpowiednio burmistrz, prezydent miasta) uprawniony jest do sprawowania zarządu cmentarzami, a w konsekwencji to do jego kompetencji należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też przez administratora, kto będzie administratorem, jaki zakres swych uprawnień powierzy administratorowi ( por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 marca 2016 r. , sygn. akt II SA/Go 119/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 853/15 ). W związku z powyższym z przekroczeniem delegacji ustawowej zostały wydane przepisy, które określają uprawnienia i obowiązki administratora (tj. §§ 8, 10, 11, 12, 18, 21 regulaminu) i to w sposób wyjątkowo kazuistyczny (np. co do dni i godzin "urzędowania" biura Administratora - § 11 regulaminu, czy czynności, które wymagają zgody Administratora wskazanych w § 10 regulaminu), co wbrew twierdzeniom organ, zawartym w odpowiedzi na skargę, nie mieści się w pojęciu "zasad zarządzenia mieniem". Zresztą istotą regulaminów korzystania z cmentarzy jest formułowanie reguł zachowania się w stosunku do osób korzystających z cmentarza, a nie określania "zasad zarządzania mieniem", adresowanych do organów jednostki samorządu terytorialnego. W kontekście powyższych rozważań, tak szczegółowe zdefiniowanie czynności, które wymagają zgody Administratora, jak w § 10 regulaminu wkroczyło w kompetencję organu zarządzającego, tym bardziej, iż cześć z nich w istocie wino być przedmiotem umów cywilnoprawnych, na mocy których uprawniony uzyskuje nie tylko prawo do użycia grobu w celu pochowania w nim zmarłego, ale także szereg uprawnień o charakterze trwałym wybudowania i urządzenia grobu, wzniesienia nagrobka i jego przekształcenia, kontemplacji, odwiedzania grobu, wykonania zmian itp. Te uprawnienia to swoiste władztwo faktyczne nad grobem, przy czym odpowiada ono treści określonego prawa cywilnego (por. uchwała SN z dnia 7 grudnia 1970 r III CZP 75/70 OSNCP 1971, nr 7-8 , poz. 127) Jest to stosunek cywilnoprawny charakteryzujący się równorzędnością stron ( por. wyroki SN z dnia 30 lipca 1965 r II CR 53/65 , z dnia 13 lutego 1979 r., I CR 25/79 , OSNCP 1979 , nr 10 , poz. 195, z dnia 4 czerwca 1982 r., I CR 141/82, OSNCP 1983 , nr 2-3 , poz. 41). Podkreślić należy w tym miejscu, iż § 12 regulaminu, w którym upoważniono Administratora do sprawdzania danych osoby dokonującej pochówku w celu ustalenia stopnia pokrewieństwa lub powinowactwa w zakresie niezbędnym do ustalenia prawa do grobu, pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 1 u.c.c.z. regulującym jakie dokumenty stanowią podstawę przyjęcia zwłok do pochówku. Są nimi dokumenty określone w art. 11 ust. 4 b i 9 u.c.c.z. tj. karta zgonu, którą wydaje się w jednym egzemplarzu osobom uprawnionym do pochówku wskazanym w art. 10 ust. 1 i 3 u.c.c.z. oraz zezwolenie prokuratora, jeśli zachodzi uzasadnienie podejrzenie, że przyczyną zgonu było przestępstwo. Z kolei w § 9 regulaminu Rada Miejska wprowadziła szereg zakazów dotyczących zachowania na terenie cmentarza tj. zakazu: przebywania osób w stanie nietrzeźwym i spożywania alkoholu (pkt 1), przebywania dzieci do lat 7 bez opieki dorosłych (pkt 2), deptania po grobach i nagrobkach oraz ich niszczenia (pkt 3 i 4 ), wprowadzania zwierząt, nie dotyczy to psów przewodników (pkt 5), poruszania się po terenie cmentarza rowerami i motocyklami (pkt 6), wyrzucania śmieci w miejscach do tego nieprzeznaczonych(pkt 7), niszczenia zieleni (pkt 8), umieszczania tablic reklamowych, w tym na ogrodzeniach (pkt 9), prowadzenia działalności gospodarczej, w tym handlu (pkt 10), żebractwa (pkt 11). Większość z powyższych zachowań zostało już poddane regulacji w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego. I tak w przypadku pkt 3 i 4 powyższe kwestie reguluje art. 288 § 1 i art. 262 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U z 2016 r. poz. 1137 ) i art. 124 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 1094 – określanej dalej jako k.w.). W zakresie pkt 7 obowiązuje regulacja art. 145 k.w. , w zakresie pkt 8 obowiązuje regulacja art. 144 § 1 k.w., co do pkt 9 – art. 63 a § 1 k.w., w zakresie pkt 10 obowiązuje art. 603§1 k.w., a co do pkt 11 obowiązuje art. 58 § 1 k.w. Podkreślenia wymaga, iż również delegacja wynikająca z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie upoważnia do formułowania w regulaminach cmentarzy zapisów zakazujących przebywania osobom w stanie nietrzeźwym, jak i dzieci poniżej 7 roku, bez opieki dorosłej. Ograniczenie bowiem prawa do przebywania w miejscach publicznych, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, chronionych w art. 31 ust. 1 i 52 ust. 1 Konstytucji , wymaga zgodnie z art. 31 ust.3 i art. 52 ust.3 Konstytucji ustawowego upoważnienia. Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, iż cmentarz jest miejscem powszechnie dostępnym, dlatego też ograniczenie możliwości przebywania na jego terenie osobom przestrzegającym ładu i porządku publicznego, aczkolwiek w stanie nietrzeźwym należy uznać za niedopuszczalne i godzące w poczucie sprawiedliwości społecznej i równości, wyrażone w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji ( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 1213/14 ). Zasadnie podniesiono w skardze, iż zakaz przebywania w stanie nietrzeźwym jest sformułowaniem nieprecyzyjnym, zbyt ogólnikowym. Nie wiadomo czy chodzi o zakaz przebywania na cmentarzu w stanie nietrzeźwym wyrażonym określoną zawartością alkoholu w organizmie, czy też o widoczne objawy świadczące o stanie nietrzeźwości danej osoby. Nadto w pierwszym przypadku mogły by to wykazać jedynie przeprowadzone badania, do przeprowadzenia których musi być określona, wyraźna podstawa prawna, a przedmiotowa uchwała z pewnością jej nie stanowi. Również u.s.g., jak i ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 487 – określana dalej jako u.w.t.p.a. ) nie zawiera delegacji upoważniającej organ stanowiący gminy do wprowadzenia obowiązku poddania się takiemu badaniu czy też upoważnienia dla wskazanego organu do jego przeprowadzenia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 880/16) . Gmina uprawniona jest natomiast do wprowadzenia zakazu spożywania alkoholu w określonym miejscu, jednakże winna to uczynić na podstawie art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a., który stanowi delegację dla rady gminy do wprowadzenia w drodze odrębnej uchwały czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter. Natomiast jeśli chodzi o zakaz wskazany w § 9 pkt 5 regulaminu to zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ), rada gminy po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który określa m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Proces uchwałodawczy wymaga zatem wyczerpania określonej w nim procedury. Jeżeli celem organu samorządu terytorialnego było w przedmiotowej sprawie uporządkowanie i udzielenie kompleksowej informacji o obowiązujących użytkowników cmentarza zasadach uznać należy, iż narzędziem takim nie powinna być uchwała podejmowana w oparciu o konkretną normę kompetencyjną, a zamieszczenie przykładowo na terenie cmentarza tablicy informującej zarówno o treści zasad i trybu korzystania wynikającego z uchwały, jak i o obowiązkach i zakazach wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem Sądu również § 14 regulaminu stanowiący, iż groby oraz miejsca zarezerwowane nie mogą być przedmiotem obrotu, wykracza poza zakres delegacji wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., regulując sferę stosunków cywilnoprawnych, które określa ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U z 2016 r., poz. 380 ze zm. – określanej dalej jako k.c.). Przy czym zgodnie z art. 3531 k.c. w dużej mierze sfera ta została pozostawiona swobodzie kształtowania przez strony stosunku cywilnoprawnego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w akcie określającym zasady i tryb korzystania z cmentarza komunalnego nie może regulować kwestii dotyczących uprawnień stron stosunku cywilnoprawnego. Takie działanie należy uznać za istotne naruszenie prawa ( por. powołany wyrok WSA w Gliwicach w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1213/14 ). W ocenie Sądu postanowienia § 19 i 20 wkraczają w materię objętą art. 7 ust. 1 i 2 u.c.c.z., który stanowi, iż grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeśli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. Wprawdzie § 19 regulaminu wskazuje jedynie, iż odnowienie prawa do miejsca pod grób winno być dokonane w roku kalendarzowym, w którym wygasa ważność poprzedniej opłaty, jednakże powiązanie tego przepisu z § 20 regulaminu zgodnie, z którym w przypadku nieprzedłużenia opłaty na następne 20 lat grób kwalifikuje się do likwidacji, prowadzić może do takiej interpretacji, iż likwidacja grobu, a w konsekwencji użycie go do ponownego chowania może nastąpić jeśli odnowienie do prawa do grobu nie nastąpi w roku kalendarzowym, w którym wygasa ważność poprzedniej opłaty, mimo, że z art. 7 ust. 2 u.c.c.z. wynika, jednoznacznie, że nawet po upływie 20 lat nie jest możliwe ponowne użycie grobu do chowania, jeśli przed jego likwidacją wniesione zostanie zastrzeżenie i uiszczona zostanie opłata. Ponadto organ wkraczając w materię ustawową pominął istotne ograniczenia w zakresie likwidacji grobów nawet po upływie 20 lat, wynikające z art. 7 ust. 4 i 5 u.c.c.z. Zgodzić się należy natomiast z organem, iż dopuszczalna jest taka regulacja jak zawarta w § 20 zd. 2 regulaminu, wskazująca, iż likwidacja jest poprzedzona wcześniejszą informacją na grobie. Bez znaczenia pozostaje jednak to, iż § 20 regulaminu posługuje się pojęciem "likwidacja grobu", a w art. 7 ust. 1 i 2 u.c.c.z. mowa jest o ponownym użyciu grobu do chowania czy ponownym chowaniu. Zważyć bowiem należy, iż powyższa czynność jest przecież związana z likwidacją uprzednio istniejącego grobu. W § 22 regulaminu Rada wskazała, iż w sprawach nieuregulowanych niniejszym regulaminem ma mają zastosowanie przepisy u.c.c.z. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego – jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała – pierwszeństwo przed ustawą. Mając na względzie powyższe naruszenia Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości i to mimo, iż nie wszystkie przepisy zostały zakwestionowane. Zważyć bowiem należy, iż przy uchwale składającej się z 22 paragrafów, stwierdzenie nieważności dotyczyło większości jej przepisów, a tym samym pozbawiło kontrolowany akt prawny funkcjonalności i spójności, powodując, iż w tak szczątkowym zakresie nie mógłby obowiązywać.