Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 773/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 19 czerwca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej PGE Elektrownia Opole S.A. w Bełchatowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Op 395/11 w sprawie ze skargi PGE Elektrownia Opole S.A. w Bełchatowie na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2010 r. nr LXXI/745/10 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez PGE Elektrownia Opole S.A. w Bełchatowie, stanowi uchwała Nr LXXI/745/10 Rady Miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2010 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola, podjęta na podstawie art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w związku z uchwałą Rady Miasta Opola Nr XXII/223/07 z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie przystąpienia do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola, która zainicjowała procedurę planistyczną.

W ramach realizowanej procedury Prezydent Miasta Opola w dniu 14 stycznia 2009 r. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosków wniesionych do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola. W § 2 tego aktu, dotyczącym wniosków uwzględnionych częściowo, wskazał m.in. wniosek złożony przez PGE Elektrownia Opole S.A. w Bełchatowie, w którym wnioskodawca wniósł o uwzględnienie wskazanych przez niego zagadnień dotyczących: obiektów inżynierskich eksploatowanego awaryjnego składowiska odpadów paleniskowych "Proszowice", zaopatrzenia miasta Opola w ciepło z Elektrowni oraz rozwiązań komunikacyjnych miasta Opola.

Na kolejnym etapie działań zmierzających do podjęcia zaskarżonej uchwały, po wyłożeniu projektu zmiany Studium do publicznego wglądu oraz po przeprowadzeniu dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami, zarządzeniem z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola podjął rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do wyłożonego projektu zmiany Studium. Do uwag wniesionych przez PGE Elektrownia Opole S.A. w Bełchatowie odniósł się w § 2 zarządzenia, wskazując, że uwagi te, ujęte w pozycji 184 załącznika do zarządzenia, uwzględnione zostały częściowo. W załączonym wykazie zgłoszonych uwag, w pozycji 184 wskazano natomiast, że uwagi wniesione przez PGE Elektrownia Opole S.A. w Bełchatowie dotyczyły: uwzględnienia konieczności funkcjonowania składowiska odpadów paleniskowych przez 40 lat, uwzględnienia możliwości wprowadzenia produkcji materiałów budowlanych z wykorzystaniem odpadów paleniskowych, uwzględnienia możliwości dostawy ciepła z Elektrowni, uwzględnienia zapisów Programu ochrony powietrza dla strefy opolskiej (skorygowania odpowiednio zapisów na str. 33) oraz istnienia konfliktu postulatu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego i zakazu zasypywania, z funkcją podstawową. Określając, że uwagi dotyczą ustalenia projektu planu dla nieruchomości położonej w strefie oznaczonej jako 40I – strefa infrastruktury technicznej wyjaśniono ponadto, że składowisko odpadów funkcjonuje zgodnie z wcześniej wydanymi decyzjami i pozwoleniami. Postulat utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Kamionka w Groszowicach" i zakaz jej zasypywania pozostaje natomiast bez zmian, albowiem wynika ze "Strategii ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności przyrodniczo-krajobrazowej miasta Opola" z roku 2006. Studium uwzględnia z kolei możliwość dostawy ciepła z Elektrowni. Uchwalając zmianę Studium, w § 1 ust. 2 uchwały Nr LXXI/745/10 Rady Miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2010 r., wskazano, że jej integralną częścią są: część tekstowa zmiany Studium stanowiąca załącznik nr 1, a nadto część graficzna – zmiany Studium (zał. nr 2) oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag (zał. nr 3). W rozdziale I części wstępnej załącznika nr 1 wskazano podstawę prawną, zakres opracowania oraz źródła i materiały, w rozdziale II zawarto uwarunkowania, wśród których uwzględniono m.in. dotychczasowe zagospodarowanie i przeznaczenie terenu (pkt 1), stan ładu przestrzennego i wymogi jego ochrony (pkt 2), stan środowiska przyrodniczego oraz wymogi jego ochrony (pkt 3), a także stan prawny gruntów (pkt 7), W rozdziale III przedstawiono kierunki zagospodarowania przestrzennego, wskazując na dokonany podział struktury funkcjonalno-przestrzennej na sześć stref, w tym strefę infrastruktury (pkt 1.1.6), która obejmuje obszary 40I, 54I i 55I, w której znajdują się istniejące powierzchniowo duże tereny przeznaczone pod takie funkcje jak: oczyszczalnia ścieków, składowisko odpadów. W odniesieniu do tej strefy, jako najważniejsze kierunki polityki przestrzennej wskazano: uatrakcyjnienie zagospodarowaniu obszarów, powiązania obszarów z systemem zieleni miejskiej oraz wprowadzenie zieleni izolacyjnej. W obrębie każdej ze stref wyróżniono 58 obszarów, z których każdy został przedstawiony w Studium wraz z charakterystyką, rysunkiem oraz ujętym tabelarycznie opisem dotyczącym ustaleń dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dla obszaru wyróżnionego jako "rejon kamionki przy ul. J. Popiełuszki" i oznaczonego symbolem "40I", wskazano, że obszar jest położony jest w strefie infrastruktury technicznej, ponieważ w dużej mierze użytkowany jest przez PGE Elektrownię Opole S. A. jako awaryjne składowisko odpadów paleniskowych, a jego bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się obszary: 39M, 42M, 32M, 53Z. W tabeli 47, dotyczącej obszaru 40I, jako kierunki zagospodarowania wskazano "strefa infrastruktury technicznej; obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości; tereny zamknięte; obwodnica południowa; inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (zadania nr 15, 1). Sformułowano też obowiązujące zakazy (lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, naruszania stosunków wodnych oraz dewastacji gleb w obrębie użytku ekologicznego Łąki w Nowej Wsi Królewskiej) oraz obowiązujące nakazy, tj. ochrona konserwatorska (stanowiska archeologiczne), zachowanie rezerwy terenu pod rozbudowę układu komunikacyjnego oraz uwzględnienie uciążliwości dróg, ochrona biocenoz łąkowych i szuwarowych w szczególności siedlisk chronionych i stanowisk roślin chronionych i rzadkich w obrębie użytku ekologicznego Łąki w Nowej Wsi Królewskiej, uwzględnienie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Ponadto w tabeli nr 47 wskazano nieobowiązujące postulaty takie jak: utworzenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego w obrębie kamionki Groszowice, lokalizacja w części północnej obszaru schroniska dla bezdomnych zwierząt wraz z towarzyszącą zielenią, przeprowadzenie ścieżek rowerowych oraz wprowadzenie zieleni. W rozdziale IV przedstawiono wpływ uwarunkowań na ustalenie kierunków i zasad zagospodarowania przestrzennego (pkt 1), objaśnienie przyjętych rozwiązań (pkt 2), syntezę ustaleń projektu studium (pkt 3) ze wskazaniem celów strategicznych oraz zgodność planów miejscowych z ustaleniami studium (pkt 4), akcentując, iż uznaje się, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są zgodne ze Studium wtedy, gdy wypełniają kierunki zagospodarowania przestrzennego, wypełniają lub rozszerzają zakazy i nakazy. Wskazano też, że zawarte w ustaleniach postulaty oznaczają czynność pożądaną, możliwą, ale nie obowiązującą.

Pismem z dnia 16 maja 2011 r., PGE Elektrownia Opole S. A. wezwała Radę Miasta Opola do usunięcia zawartego w Studium ustalenia dla obszaru 40I, dotyczącego "utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego w obrębie kamionki Groszowice". Wskazując na naruszenie swego interesu prawnego Spółka wyjaśniła, że posiada na terenie awaryjne składowisko odpadów paleniskowych "Proszowice", które położone jest w południowo-zachodniej części Opola, w dzielnicy Grudzice, przy ul. J. B. [...], a którego stan prawny jest usankcjonowany wymaganymi aktami. Podzielone jest ono wałem na dwie kwatery: "A" – wypełnioną wodą i "B" – częściowo wypełnioną popiołem. Dalej Spółka wskazała, że podstawową działalnością na terenie składowiska jest unieszkodliwianie, poprzez składowanie, własnych odpadów paleniskowych, a obecnie odpady paleniskowe są w całości wykorzystywane gospodarczo i nie są składowane, jednak składowisko zapewnia taką możliwość w sytuacjach, gdy ich gospodarcze wykorzystanie nie byłoby możliwe. Ponadto, eksploatacja zespołu obiektów budowlanych składowiska jest ściśle powiązana z eksploatacją Elektrowni. Dla zmniejszenia kosztów utylizacji popiołu i żużla planowane jest też uruchomienie na tym terenie produkcji materiałów budowlanych z wykorzystaniem odpadów paleniskowych. Zdaniem Spółki, informacja ta winna zostać ujawniona w Studium jako inwentaryzacja stanu istniejącego, a z uwagi na wskazany stan faktyczny, który w Studium nie został uwzględniony, postulat dotyczący utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego na terenie czynnego składowiska awaryjnego Groszowice I, stanowi naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy, a ponadto stwarza podstawę prawną do uchwalenia, dla danego terenu, planu miejscowego, którego zapisy uniemożliwią korzystanie przez PGE Elektrownię Opole S.A. ze wskazanej wyżej nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, co narusza jej interes prawny.

Odpowiadając na powyższe wezwanie, Rada Miasta Opola w piśmie z dnia 16 czerwca 2011 r. stwierdziła, że kwestionowana uchwała nie zawiera wad prawnych, ani nie narusza interesu prawnego, stąd nie ma podstaw do jej uchylenia. Organ wyjaśnił, że zmiana studium została opracowana i uchwalona zgodnie z przepisami ustawy, a część uwag i wniosków zgłaszanych przez Elektrownię w toku procedury planistycznej została uwzględniona. Przedstawiając zapisy uchwały dotyczące obszaru 40I organ uznał, że zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy nie zasługuje na uwzględnienie z powodu mylnej interpretacji zapisów ustawy. Wskazując na regulacje ujęte w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy organ zaakcentował, że celem nadrzędnym opracowania Studium jest wyważenie wszystkich interesów i potrzeb, zarówno bieżących, jak i przyszłych, a w efekcie określenie polityki przestrzennej gminy, które przede wszystkim minimalizuje konflikty przestrzenne. Kwestionowana uchwała spełnia wszystkie wymogi powołanych przepisów jak i pogodzenie interesów i potrzeby właścicieli (użytkowników) nieruchomości ze szczególnym uwzględnieniem zaleceń opracowania ekofizjograficznego. Dalej organ wyjaśnił, że utworzenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego w Studium nie jest obowiązującym ustaleniem typu nakaz, lecz postulatem, który nie musi być bezwzględnie przestrzegany. Podkreślił, że zespoły przyrodniczo-krajobrazowe nie są powoływane w Studium, lecz odrębnymi aktami prawnymi i jeśli taki zespół przyrodniczo-krajobrazowy zostanie powołany, to w Studium będzie musiał być uwzględniony jako obowiązujące ustalenie. Na tej podstawie organ stwierdził, że nieruchomość może być użytkowana zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem i zgodnie z wydanymi decyzjami oraz pozwoleniami, natomiast decyzja o konieczności ustanowienia formy ochrony przyrody podejmowana jest niezależnie od ustaleń studium i wynika ze specjalistycznych opracowań analiz i badań. W studium nie można zakwestionować ustanowionych form ochrony przyrody, jeśli takie są. Poza tym studium nie jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie nie są wydawane decyzje o warunkach zabudowy.

We wniesionej skardze PGE Elektrownia Opole S.A. z siedzibą w Bełchatowie domagała się stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej kamionki Groszowice (obszar 40I), zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie:

– art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaplanowanie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego w obrębie kamionki Groszowice (obszar 40I) bez uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania tego terenu,

– art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaplanowanie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego w obrębie kamionki Groszowice (obszar 40I) z pominięciem stanu prawnego gruntów znajdujących się na tym obszarze,

– § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z dnia 26 maja 2004 r.) poprzez zaplanowanie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego w obrębie kamionki Groszowice (obszar 40I) bez uzasadnienia zawierającego objaśnienie przyjętego rozwiązania. Powołując okoliczności i argumenty przedstawione wcześniej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca zakwestionowała stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na wezwanie. Odnośnie uniemożliwienia korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem Spółka podniosła, że stosownie do art. 9 ust. 4 ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego będących aktami prawa miejscowego, które niewątpliwie kształtują sposób wykonywania prawa własności gruntu. Wywiodła, że wobec zapisu Studium, sporządzenie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego na jego podstawie spowoduje zmianę sposobu wykonywania prawa przysługującego jej w odniesieniu do działek położonych w obszarze 40I. Skarżąca zaakcentowała również, że w studium powinno uwzględniać się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów. Dodatkowo Spółka podniosła, że brak uzasadnienia uchwały sprawia, iż niemożliwe jest nie tylko poznanie motywów, którymi kierowała się Rada Miasta, w szczególności przy ograniczeniu prawa własności strony skarżącej, ale również podjęcie z tymi motywami jakiejkolwiek polemiki. Z drugiej natomiast strony ten brak przesądza o niezgodności uchwały z prawem, w szczególności z § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. sprawie zakresu projektu studium (...) i spowodował naruszenie zasad państwa prawa i praworządności, wyrażonych odpowiednio w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Do skargi dołączone zostały odpisy ksiąg wieczystych, a także kserokopie decyzji Wojewody Opolskiego dotyczące udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do składowania odpadów innych niż niebezpieczne oraz decyzji Marszałka Województwa dotyczącej zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Opola wniosła o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko przedstawione w odpowiedzi na wezwanie skarżącej, organ wywiódł, że zaskarżona uchwała nie narusza wskazanych w skardze przepisów ani też interesu prawnego skarżącej. Dodatkowo organ podniósł, że studium powstaje w oparciu o materiały planistyczne wskazane w § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium (...). Wskazał również organ, że do opracowania zaskarżonego Studium wykorzystano "Opracowanie ekofizjologiczne podstawowe dla miasta Opola", "Inwentaryzację i waloryzację przyrodniczą miasta Opola" oraz "Strategię ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności przyrodniczo-krajobrazowej Opola" i na tej podstawie wyjaśnił, że określone tam wskazania, których treść przytoczył, spowodowały konieczność zamieszczenia w Studium stosownych zapisów. Zaakcentował przy tym, że utworzenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego w studium nie jest obowiązującym ustaleniem typu nakaz, lecz postulatem. Odnosząc się do zarzutu braku uzasadnienia organ wskazał natomiast, że zostało ono zamieszczone w rozdziale IV części tekstowej Studium i zawiera objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium, jak również określa wpływ uwarunkowań na ustalenie kierunków i zasad zagospodarowania przestrzennego miasta. Stwierdził, że nieruchomość skarżącej może być użytkowana zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, wydanymi decyzjami i pozwoleniami, a decyzja o konieczności ustanowienia formy ochrony przyrody podejmowana jest niezależnie od ustaleń studium i wynika ze specjalistycznych opracowań, analiz i badań. Studium nie jest przy tym aktem prawa miejscowego, a dokonując jego zmiany organ nie przekracza zasad władztwa planistycznego, ani nie ogranicza prawa własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 27 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Op 395/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi PGE Elektrownia Opole S.A. w Bełchatowie na uchwałę Rady Miasta Opole z 26 sierpnia 2010 r. nr LXXI/745/10 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także w sprawie zmiany studium, podejmowane – tak jak uchwała Nr LXXI/745/10 Rady Miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2010 r. – na podstawie art. 12 ust. 1 oraz na podstawie art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dotyczą niewątpliwie spraw z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z przepisami tej ustawy, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań gminy i jest realizowane przez radę gminy w drodze uchwały (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1); przy czym studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5). Wymogi formalne studium szczegółowo określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233), wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 10 ust. 4 ustawy, zwane dalej rozporządzeniem wykonawczym.

Charakter normatywny studium jest odmienny od tego, jaki posiada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący z mocy art. 14 ust. 8 ustawy aktem prawa miejscowego. Studium nie ma zatem mocy powszechnie wiążącej i jest aktem kierownictwa wewnętrznego, niemniej jednak jest drugim – obok planu – podstawowym aktem planistycznym, określającym politykę przestrzenną gminy. Ponadto, nie można nie dostrzegać wzajemnej relacji pomiędzy studium i planem. W myśl art. 9 ust. 4 ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, natomiast przepis art. 20 ust. 1 ustawy konkretyzuje obowiązek rady gminy polegający na przeprowadzeniu, przed uchwaleniem planu, oceny zawartych w nim ustaleń w kontekście ustaleń studium. Zauważyć należy, że według brzmienia ostatnio powołanego przepisu, w dacie uchwalania uchwały obowiązywała zasada dokonania przez radę oceny zgodności planu z ustaleniami studium, natomiast od dnia 21 października 2010 r., na skutek nowelizacji wprowadzonej mocą art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871), wymóg ten określony został jako obowiązek stwierdzenia przez radę, że plan nie narusza ustaleń studium. W konsekwencji omówionej nowelizacji nie zostało jednak wykluczone związanie rady ustaleniami studium.

Sąd wywodził, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odwołuje się do pojęcia "naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia". Przez naruszenie interesu prawnego przyjmuje się naruszenie bezpośrednie i realne. Sąd wywodził, że z tego względu naruszenie interesu prawnego może nastąpić zapisami planu miejscowego, a nie ustaleniami studium niemającymi charakteru prawa miejscowego, to jednak, w sytuacji związania rady gminy postanowieniami studium przy uchwalaniu planu, nie można a priori wykluczać naruszenia czyjegoś interesu prawnego ustaleniami studium, będącymi niejako pierwotnym źródłem tego naruszenia. Determinuje to z kolei. możliwość zaskarżania uchwały rady gminy w sprawie studium na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, co czyni realnym konstytucyjne prawo do sądu realizowane na podstawie tego przepisu. Dopuszczając skargę sądowoadministracyjną na uchwałę w sprawie studium, nie można jednak tracić z pola widzenia różnicy pomiędzy studium a planem w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia prawnego, które jest łatwe do wykazania na tle zapisów planu, natomiast na gruncie ustaleń studium znacznie trudniejsze i wymaga badania w odniesienie do każdego odrębnego przypadku. W sytuacji zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały w sprawie studium trzeba zatem ustalić, czy uchwała, której zapisy wiążą radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego i przez to wpływają na sposób i wykonywanie prawa własności, narusza interes prawny skarżącego. W konsekwencji, podmiot wnoszący skargę w trybie omawianego przepisu musi wykazać, że uchwała, naruszając prawo – w tym również w sposób określony w art. 28 ustawy, czyli zasady bądź tryb sporządzania studium, albo właściwość organów w tym zakresie – jednocześnie bezpośrednio narusza jego interes prawny lub uprawnienie, czyli negatywnie wpływając na jego sferę prawnomaterialną pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Oceniając legitymację procesową Spółki Sąd stwierdził, że do terenu objętego zaskarżoną uchwałą, oznaczonego symbolem 40I, Spółce przysługuje prawo własności części działek, natomiast w odniesieniu pozostałych jest ona użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa bądź Gminy Opole, co wynika z zapisów ksiąg wieczystych nr KW [...], KW [...] i KW [...] oraz decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...]. Oznacza to, że skarżąca jest legitymowana do wniesienia skargi na powyższą uchwałę, gdyż uchwała ingeruje w sposób wykonywania przez skarżącą uprawnień wynikających z posiadanego prawa do gruntów w tym sensie, że przewidując utworzenie na nim zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, dopuszcza tym samym odmienny sposób zagospodarowania terenu. Wprawdzie, omówiony już wyżej, specyficzny charakter normatywny studium powoduje, że ustalenia te nie są bezpośrednio wiążące dla właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, w związku z czym nie ograniczają ich praw rzeczowych, stąd przez Spółkę nadal mogą być wykonywane dotychczasowe uprawnienia wynikające z uzyskanych pozwoleń, jednak zapisy Studium w sposób pośredni kształtują przeznaczenie terenu, skoro stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapisy planu nie mogą naruszać ustaleń studium.

Lektura części tekstowej zaskarżonej uchwały pozwala stwierdzić, że konstruując zapisy dotyczące ustaleń określających kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, sformułowano je w formie nakazów i zakazów oraz postulatów, jako wytycznych do określenia w planie miejscowym, co stanowi realizację wymogów wynikających z § 6 rozporządzenia wykonawczego. Ponadto, w punkcie 1.2 rozdziału III zamieszczono zastrzeżenie w brzmieniu: "Uznaje się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny ze Studium wtedy, gdy wypełnia określone nakazy i zakazy lub je rozszerza", zaś w punkcie 4 rozdziału IV stwierdzono, że "Zawarte w ustaleniach postulaty oznaczają stan lub czynność pożądaną, możliwą, ale nie obowiązkową Postulaty stanowią więc pewną sugestię do opracowywania planów miejscowych Niezgodność ustaleń planu miejscowego z postulatem nie stanowi o jego niezgodność ze Studium". Odczytując te zapisy w kontekście powołanych wcześniej przepisów ustawy dotyczących związania zapisami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego, należy uznać, że eksponowany przez Gminę argument, iż projekt ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego określony został jako postulat, jak również, że w treści uchwały wskazano, iż zapisy w tym zakresie są nieobowiązujące, nie zmienia faktu, że wszystkie ustalenia Studium są wiążące przy sporządzaniu planu, a to związanie rady gminy należy interpretować jako wytyczną do tego, aby rozwiązania planu nie wprowadzały ustaleń innych niż studium. Z tego względu dotychczasowe przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 40I może – choć nie musi – ulec zmianie w nowym planie miejscowym.

Sąd podkreślił, że ustanowienie zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, będących w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), fragmentami krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługującymi na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne (art. 43) i jednocześnie jedną z form ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 9), następuje na mocy odrębnej uchwały rady gminy, wydanej na podstawie art. 44 ust. 1 tej ustawy, której projekt wymaga uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 3a) i która określa nazwę obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 (art. 44 ust. 2). Wynikające z przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym związanie ustaleniami studium nie skutkuje obowiązkiem podjęcia przez radę tego rodzaju uchwały, jednakże w razie uchwalenia takiego aktu, nastąpi bezwzględne związanie jego postanowieniami, gdyż uchwała o utworzeniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego posiada rangę aktu prawa miejscowego. Do czasu podjęcia uchwały opartej o przepis art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie jest jednak wykluczone, że kwestionowane zapisy Studium, wprawdzie tylko sugerujące możliwość utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego w obrębie kamionki Groszowice, nie zostaną jednak zignorowane przy uchwalaniu dla tego terenu planu miejscowego, kształtującego sposób wykonywania własności nieruchomości i teren oznaczony symbolem 40I nie zostanie w tym planie przeznaczony w sposób zbieżny z dotychczasowym. Możliwa jest też sytuacja odwrotna, polegająca na zachowaniu w planie miejscowym dotychczasowego przeznaczenia, zwłaszcza, że w kierunkach zagospodarowania przestrzennego (rozdział III pkt 1.1.6) wskazano, iż obszar oznaczony symbolem 40I mieści się w strefie infrastruktury. Żaden z tych wariantów nie będzie łamał zasady zgodności ze studium i nie będzie stanowić naruszenia jego ustaleń, gdyż omawiane zapisy Studium w odniesieniu do postulatów są sformułowane w sposób, który pozwala na dość daleko idącą swobodę przy uchwalaniu planu.

Dokonując oceny uchwały Sąd podkreślił, że w świetle przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dla uwzględnienia skargi nie wystarcza stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego. Służy ono wyłącznie ocenie legitymacji skargowej, nie ma natomiast znaczenia dla oceny uchwały, stąd Studium mogłoby zostać zakwestionowane jedynie wówczas, gdyby wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącej Spółki, dostrzeżone zostały wady, z którymi przepis art. 28 ustawy wiąże sankcję nieważności tego rodzaju uchwały, tj. w razie naruszenia zasad sporządzania studium, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, nawet w razie ustalenia tego rodzaju wadliwości, wnioskowane w skardze stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, niebędącej aktem prawa miejscowego i podjętej w dniu 26 sierpnia 2010 r., jest wykluczone przepisami prawa. Zgodnie bowiem z art. 147 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim przepisem szczególnym jest uregulowanie zawarte w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W tych okolicznościach w rozpoznawanej sprawie mogło dojść wyłącznie do stwierdzenia przez Sąd, na podstawie art. 94 ust.,2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, ewentualnie – w razie braku takich wadliwości – do oddalenia skargi w trybie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Kontrolując zatem, czy uchwała została wydana z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 28 ustawy, należy mieć na względzie, że zasady sporządzania studium dotyczyć mogą zawartości tego aktu planistycznego, tj. części tekstowej i graficznej oraz załączników, ustaleń zawartych w studium, a także standardów dokumentacji planistycznej. Z kolei tryb postępowania obejmuje sekwencję czynności w ramach prowadzonej procedury, które muszą dokonywane we właściwych terminach zapewniając jednocześnie udział osób trzecich i przez to zabezpieczając ich interesy przed ewentualnymi naruszeniami. Naruszenie trybu postępowania musi być przy tym istotne, przez co w doktrynie rozumie się tego rodzaju naruszenie, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania studium.

Gmina dysponuje tzw. władztwem planistycznym i może stanowić o przeznaczeniu i zasadach gospodarowania terenu. Do jego zakresu należy również sporządzenie studium, stanowiącego etap poprzedzający sporządzenie projektu planu miejscowego. Uchwała rady gminy w sprawie studium jest wyrazem wykonywania przez gminę władczych uprawnień w zakresie i w interesie publicznym, oddziaływujących pośrednio na uprawnienia podmiotów. Ponadto, ingerowanie w prawo własności poprzez uchwalenie studium oraz analogicznie – wprowadzenie do niego zmian, jest przewidziane w systemie obowiązującego prawa zarówno w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, jak i art. 6 ust 1 ustawy. Jest zatem możliwe i dopuszczalne przez ten system. Oznacza to, że dotychczasowy stan przeznaczenia i zagospodarowania terenów może być zmieniony i inaczej określony poprzez wskazanie kierunków zmian w studium. Wykonując uprawnienia z zakresu władztwa planistycznego gmina winna czynić to wszak w jego granicach, które są wyznaczane obowiązującymi przepisami prawa. O ile naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, to sytuacja taka nie zachodzi, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostają naruszone, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w ramach którego ustala ona przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów.

W ocenie Sądu, przy podejmowaniu postanowień zaskarżonej uchwały, odnoszących się do terenu określonego w Studium symbolem 40I, nie doszło do naruszenia zasad sporządzania Studium. W szczególności Rada Miasta Opola nie naruszyła zarzucanych w skardze przepisów art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy, jak również nie uchybiła przepisom rozporządzenia wykonawczego z dnia 28 kwietnia 2004 r. ponadto, nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy dotyczące postępowania, określone w art. 11 ustawy; dotrzymano warunków określających sposób oraz formę powiadomień, w tym także wymogi w zakresie uzyskania uzgodnień i opinii oraz dopełniono zasad związanych z wyłożeniem projektu Studium i rozpatrywaniem uwag, w tym także wnoszonych przez skarżącą Spółkę, zachowując przepisane terminy. Studium spełnia również przewidziane w art. 9 ust. 2 ustawy oraz w rozporządzeniu wykonawczym warunki odnośnie formy i treści. W szczególności Studium posiada część graficzną i tekstową, w tym także uzasadnienie, zawierające – stosownie do przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego – objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium, a kwestionowane zapisy znajdują oparcie w materiałach planistycznych, powołanych w jego treści, na podstawie których zostało sporządzone.

Jak wskazano wyżej, władztwo planistyczne gminy polega na możliwości ustalenia przeznaczenia terenów na różne cele, w tym na cele publiczne, z naruszeniem prawa własności, którego w tym kontekście nie można rozumieć jako prawa absolutnego, uzasadniającego nieograniczoną możliwość wykorzystywania własnego gruntu w sposób określony w dotychczas obowiązującym planie miejscowym. Z kolei o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wówczas, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione, przy czym uzasadnione być ono może dobrze rozumianym celem publicznym.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, będące aktem polityki przestrzennej, winno z mocy art. 10 ust. 1 ustawy, uwzględniać –poza wskazywanym w skardze dotychczasowym przeznaczeniem, zagospodarowaniem i uzbrojeniem terenu (pkt 1) i stanem prawnym gruntów (pkt 8) – również inne uwarunkowania, wynikające m.in. ze stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony (pkt 2), stanu środowiska, w tym wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (pkt 3) oraz występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych (pkt 9). W świetle treści zaskarżonej uchwały, nie można zarzucić, że te uwarunkowania zignorowano, gdyż wszystkie z nich zostały przedstawione w rozdziale II zaskarżonej uchwały. Zauważyć przy tym należy, że katalog uwarunkowań, jakie winny zostać uwzględnione w studium, nie jest wyczerpujący, a jedynie przykładowe z nich są wskazane w sposób enumeratywny i są równorzędne, co oznacza, że winny zostać uwzględnione przez organ w procedurze planistycznej zgodnie z zasadą aktualności, a nie według kolejności zamieszczenia ich w tym przepisie. Oznacza to, że dotychczasowe przeznaczenie terenu, wymienione w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie jest kwestią nadrzędną. Podnieść też należy, że z uwagi na charakter studium, w toku uchwalania zmian do studium organ nie ma obowiązku uwzględniania dotychczas wydanych decyzji w sprawach indywidualnych. Przyjęcie przeciwnego poglądu prowadziłby do usankcjonowania roli decyzyjnej w procesie planistycznym innych organów niż wskazane w ustawie, co byłoby w sposób oczywisty .sprzecznie z porządkiem prawnym. Poza tym, stosownie do treści art. 10 ust. 2 ustawy, w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (pkt 1) oraz obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (pkt 3). Zaakcentowania wymaga, że z mocy art. 3 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody, cele ochrony przyrody, w tym zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt i grzybów, wraz z ich siedliskami, przez ich utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony, ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień, jak również utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody, są realizowane przez uwzględnianie wymagań ochrony przyrody m.in. w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin.

Na gruncie powyższego, nie ulega wątpliwości, że w celu realizacji dyrektywy z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, w zaskarżonej uchwale, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, musiały znaleźć odzwierciedlenie ustalenia w zakresie uwarunkowań przyrodniczych, wynikające z materiałów planistycznych, określonych w rozporządzeniu wykonawczym, a sporządzonych na etapie opracowania studium, które zostały wymienione w treści Studium (rozdział I pkt 3). Należały do nich "Opracowanie ekofizjograficzne podstawowe dla miasta Opola" oraz "Inwentaryzacja i waloryzacja przyrodnicza miasta Opola". Wynika z nich jednoznacznie, że teren kamieniołomu w Groszowicach jest miejscem występowania rzadkich i chronionych gatunków roślin i zwierząt oraz gniazdowania ptaków, w tym m.in. rdestnicy stępionej, podwodnej formy przęstki pospolitej, traszki grzebieniastej, mewy śmieszki, rybitwy zwyczajnej, cyranki i krwawodzioba. Obszar ten wskazano jako projektowaną formę ochrony przyrody w zakresie zróżnicowanych krajobrazów starego kamieniołomu z siedliskami przyrodniczymi podlegającymi ochronie oraz stanowiskami roślin i zwierząt chronionych i rzadkich, a ponadto określono jego funkcje jako ekosystem wodny i wodno-błotny węzłowy dla struktury ekologicznej miasta. W tych warunkach, zamieszczenie w Studium kwestionowanych zapisów dotyczących spornego terenu należy uznać za dopuszczalne i usprawiedliwione z punktu widzenia interesu publicznego, przejawiającego się w konieczności uwzględniania zasad i wartości prawnie chronionych, wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących, a do takich wartości należą również elementy przyrodnicze środowiska.

Zaznaczyć przy tym przyjdzie, że do kompetencji Sądu, kontrolującego zaskarżony akt wyłącznie pod względem legalności, nie należy merytoryczna ocena trafności i celowości rozwiązań Studium, w tym ustaleń w zakresie konieczności objęcia całości bądź części spornego obszaru ochroną.

W opisanych okolicznościach Sąd nie dopatrzył się naruszeń, które dyskwalifikowałyby Studium w kontekście przepisów o planowaniu przestrzennym. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania studium lub istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy. Nie dostrzeżono też naruszenia właściwości rzeczowej, miejscowej ani instancyjnej organów, o jakiej mowa w tym przepisie. Zaskarżoną uchwałę podjęto w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, stąd naruszenie interesu prawnego skarżącej Spółki nie oznacza, że kwestionowany zapis Studium został przyjęty z naruszeniem prawa.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

PGE Elektrownia Opole S.A. z siedzibą w Bełchatowie wniosła skargę kasacyjną od wyroku, zaskarżając w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach:

I. Prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

– art. 31 ust. 3, jak i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z dnia 16 lipca 1997 r.) nietrafne przyjęcie, że system obowiązującego prawa dopuszcza możliwość ingerencji gminy (miasta) poprzez uchwalanie studium w sferę prawa własności, podczas gdy ograniczenia w zakresie korzystania z własności można wprowadzać tylko w drodze ustawy;

– art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. z dnia 10 maja 2003 r.) poprzez uznanie, iż w toku uchwalania zmian do studium organ nie ma obowiązku uwzględniania dotychczas wydanych decyzji w sprawach indywidulanych, podczas gdy z brzmienia tego przepisu wynika, że katalog uwarunkowań, jakie winny zostać uwzględnione w studium, nie jest wyczerpujący i dotychczas wydane decyzje również powinny być wzięte pod uwagę przy uchwalaniu studium;

– art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 32 Konstytucji poprzez uznanie, iż przy uchwalaniu studium interes publiczny jest ważniejszy od interesu indywidualnego, podczas gdy powinny być one równoważne;

II. Przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:

– art. 1 § 1 i 2 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 20 września 2002 r.) w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z dnia 26 maja 2004 r., zwanego dalej rozporządzeniem) i art. 2 i 7 Konstytucji poprzez nie dogłębne przeanalizowanie pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały oraz wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, co spowodowało błędne uznanie, iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola posiada wystarczające uzasadnienie, aby ograniczyć prawo własności skarżącej, podczas gdy działanie miasta Opola było dowolne i nieuzasadnione albowiem z uchwały Rady Miasta Opola ani z materiałów planistycznych nie wynika, iż prowadzone przez PGE Elektrownię Opole S.A. składowisko odpadów w Groszowicach ma negatywny wpływ na środowisko;

– art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi poprzez oddalenie wniosku dowodowego skarżącej dotyczącego przeprowadzenia dowodu z przedłożonego przez skarżącą dokumentu – "Monitoring wód powierzchniowych, odciekowych i podziemnych rejonu składowiska odpadów paleniskowych w Groszowicach", podczas gdy postulowany dowód pozostawał w związku z oceną legalności uchwały Miasta Opola, a w szczególności z oceną uzasadnienia studium, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, oraz

2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Gmina Opole w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie jest usprawiedliwiony.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej ustanawiając prawo odmowy własności, stanowi o dopuszczalności ingerencji w prawo własności przez jego ograniczenie. Postanowienia art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, że ograniczenia mogą być ustanowione tylko w ustawie przesądza o tym, że dopuszczalność ingerencji w prawo własności musi mieć podstawy w regulacji ustawowej. Nie oznacza to jednak, że ograniczenie prawa własności ma wynikać z mocy prawa. Dopuszczalność ograniczenia prawa własności może nastąpić w wyniku działania organów władzy publicznej, podjętego w ustanowionych w ustawach formach prawnych. Podstawy do ingerencji w prawo własności ustanawia ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przyjęcie, że prawo własności pozbawia gminę kompetencji do zmiany przeznaczenia gruntów ze względu na potrzeby ochrony przyrody, gdyż sprzeciwia się temu właściciel lub użytkownik wieczysty, podważałoby przyznaną gminie przepisami prawa kompetencję do kształtowania polityki przestrzennej gminy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) "Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej".

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, który stanowi, że w studium uwzględnia się w szczególności dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu. Dotychczasowe przeznaczenie może wynikać z wydanych decyzji administracyjnych. Jest to jedna z wartości, które należy uwzględnić. Nie oznacza to jednak, że ma ona przesądzające znaczenie. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Nie można uznać za zasadny zarzut, że w zaskarżonym wyroku Sąd przyjął prymat interesu publicznego nad interesem indywidualnym. Interesy te muszą być wyważone, a zatem nie można uznać, że wprowadzenie ograniczenia prawa własności z uwagi na rację ochrony przyrody naruszają reguły wyważenia słusznego interesu.

W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową kontrolę zaskarżonej uchwały, której kryteria zgodności z prawem ustanawia art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąc, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W uzasadnieniu wyroku Sąd przeprowadził, według tych kryteriów, ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w tym ocenę dopuszczalnych granic ograniczenia prawa własności. Z tego względu nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 30 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie przekroczył oceny dopuszczalności przeprowadzenia dowodu uzupełniającego. Przeprowadzenie dowodu z dokumentów ma podstawy w razie wystąpienia istotnych wątpliwości. W sprawie takich istotnych wątpliwości brak. Nie był bowiem przedmiotem ustaleń wpływ działalności Spółki na rozwijającą się w tym terenie faunę i florę. Nie jest też kwestionowane przez Spółkę, że na terenie Groszowic występują rzadkie i chronione gatunki roślin i zwierząt. W studium nie wprowadzono nakazu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, a zawarto jedynie postulat jego utworzenia. Realizacja tego postulatu może nastąpić tylko w trybie prawnym uregulowanym w art. 44 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.). To w tym trybie skarżący może wykazać brak podstaw do jego utworzenia. W orzecznictwie przyjęto, że "W sytuacji, gdy utworzenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego głęboko ingeruje w prawo własności niezbędne jest szczegółowe wykazanie, że na danej konkretnej działce znajdują się szczególnie cenne i wymagające ochrony wartości przyrodnicze. Poprzestanie jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, iż wartości takie występują na całym obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest niewystarczające" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1053/10).

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.