Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2455/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Justyna Mazur (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 857 (osiemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623; dalej: "Prawo budowlane") po rozpatrzeniu odwołania R. P.-S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie istniejącego budynku, zaadaptowanego na potrzeby samoobsługowego sklepu sieci [...] (dawniej [...]) usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] – orzekł

o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozstrzygnięcia organów zapadły w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr – [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], po rozpatrzeniu wniosku inwestora

z dnia 15 marca 2005 r., odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu handlowego. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] uchylił decyzję organu

I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru [...] decyzją

z dnia [...] maja 2009 r., Nr- [...] odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] uchylił to rozstrzygnięcie

i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Decyzję organu II instancji uchylił następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r., w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1800/09.

Rozpoznając sprawę po ww. wyroku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru [...] z dnia [...] maja 2009 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją

z dnia [...] lipca 2010 r., Nr-[...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, udzielił pozwolenia na użytkowanie istniejącego budynku, zaadaptowanego na potrzeby samoobsługowego sklepu sieci [...] (dawniej [...]), usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Powyższa decyzja została następnie uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], a sprawę ponownie przekazano do rozpoznania przez organ I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, z wniosku złożonego w dniu 15 marca 2005 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie istniejącego budynku, zaadaptowanego na potrzeby samoobsługowego sklepu sieci [...] (dawniej [...]) usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2005 r., zatwierdzającej inwestorowi [...] Sp. z o.o. projekt budowlany adaptacji istniejącego budynku na terenie posesji przy ul. [...]

w [...]. Z uwagi na fakt, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu I instancji, brak było podstaw do ponownego przeprowadzenia postępowania naprawczego w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji, albowiem decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego pozostaje

w obrocie prawnym, a przed organami stopnia wyższego nie toczy się obecnie żadne postępowanie w ramach nadzoru budowlanego. Ponadto do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu inwestor dołączył dokumenty wymagane zgodnie z art. 57 ustawy Prawo budowlane oraz oświadczył, że organy wymienione w art. 56 ww. ustawy, zawiadomione o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu nie zgłosiły sprzeciwu w ustawowym terminie. Tym samym, inwestor wypełnił obowiązki wynikające z art. 56 i art. 57 ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od wskazanej decyzji organu I instancji złożyła R.P.-S. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, to znaczy pominięcie w analizie dowodowej Decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r.;

2) art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, to znaczy pominięcie w analizie dowodowej postępowania toczącego się pod sygnaturą [...];

3) art. 10 § 1 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu skarżącej wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji, ale przede wszystkim złożenia wniosku o zawieszenie postępowania;

4) art. 97 § 1 punkt 4) k.p.a. poprzez nie zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie wydania działek gruntu o numerach [...] i [...] z powództwa między innymi skarżącej przeciwko [...] i Fundacji [...], których prawa do tych działek jakoby reprezentuje [...] Sp. z o.o.;

5) art. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 81 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nieudowodnionych okolicznościach faktycznych poprzez przyjęcie, że wnioskodawca posiada tytuł prawny do nieruchomości;

6) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie faktów podnoszonych przez skarżących, w tym braku uprawnienia wnioskodawcy do gruntu;

7) a co za tym idzie art. 145 § 1 punkt 1) w związku z art. 146 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że pomimo, iż decyzja numer [...] z dnia [...] lutego 2005 roku została oparta na istotnych dla sprawy dowodach,

w odniesieniu do prawa inwestora do gruntu, które okazały się fałszywe, albowiem inwestor nie dysponuje prawem do gruntu działek [...] i [...] stanowiących własność [...] oraz będących w użytkowaniu wieczystym miedzy innymi skarżącej, to pomimo, że nie upłynęło lat 10 od jej doręczenia lub ogłoszenia jest ona niewzruszalna w tym trybie;

8) naruszenie art. 59 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego sprowadzający się do wydania zaskarżonej decyzji pomimo nie przeprowadzenia obowiązkowej kontroli.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. uchylił w całości decyzję organu I Instancji

z dnia [...] maja 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi

I instancji. Uzasadniając wskazał, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie legalizacyjne zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2005 r., zatwierdzającej projekt budowlany adaptacji istniejącego budynku. Decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego w związku

z przeprowadzonymi robotami budowlanymi w przedmiotowym obiekcie. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 59 Prawa budowlanego jest odrębnym postępowaniem w zakresie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Postępowanie takie inicjuje inwestor poprzez złożenie wniosku

o pozwolenie na użytkowanie. Organ odwoławczy, na podstawie znajdującego się

w aktach sprawy wniosku inwestora o pozwolenie na użytkowanie datowanego na dzień 11 marca 2005 r. oraz protokołu oględzin przeprowadzonych na przedmiotowej nieruchomości z dnia 5 kwietnia 2005 r., nr [...], uznał, że organ powiatowy przeprowadził obowiązkową kontrolę w sposób uchybiający procedurze administracyjnej i przepisom prawa. Protokół kontroli nie jest sporządzony na właściwym formularzu stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzoru protokołu obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 132, poz. 1231), przez co nie zawiera istotnych danych, których podanie wymagane jest w formularzu do przeprowadzenia kontroli obowiązkowej w związku z postępowaniem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Z treści tego protokołu nie wynika również w sposób jednoznaczny, iż jest to protokół kontroli prowadzonej na podstawie art. 59 ustawy Prawo budowlane, równie dobrze może on stanowić potwierdzenie innej kontroli przeprowadzonej w toku prowadzonego postępowania. Nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli obiektu lub jej brak stanowią istotną wadę proceduralną powodującą konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej w oparciu o tak wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe.

Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że nie zakończone jest postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego samowoli budowlanej na nieruchomości przy ul. [...] w [...], wszczęte na wniosek użytkowników wieczystych oraz następców prawnych dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2005 r. uchylił decyzje obu instancji.

W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy

i ponownie rozpatrując sprawę powinien rozpoznać wniosek o wznowienie postępowania poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia oraz przeprowadzić obowiązkową kontrolę obiektu objętego wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie

w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (następca prawny wcześniejszego inwestora) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 59a i art. 59d Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że organ I instancji (sporządzając protokół kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 59a Prawa budowlanego na niewłaściwym formularzu) uchybił procedurze administracyjnej w sposób powodujący konieczność uchylenia decyzji

i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;

2) art. 135 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie i uchylenie decyzji organu I instancji

w sytuacji, w której prawidłowe zastosowanie ww. przepisu spowodowałoby zlecenie przez organ organowi, który wydał decyzję w I instancji, przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie lub przeprowadzenie tego postępowania przez organ odwoławczy z urzędu;

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie, czego rezultatem było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji, w której prawidłowe zastosowanie ww. przepisu doprowadziłoby do utrzymania

w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji;

4) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej, które doprowadziło do wydania błędnej decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; a także poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

5) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 9 oraz 11 k.p.a. poprzez m.in. niewystarczające przytoczenie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, czego rezultatem było wydanie decyzji, która nie zawiera elementów przewidzianych przez przepisy regulujące postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzje organu powiatowego

w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie były 5 razy kontrolowane przez organ II instancji i dopiero za piątym razem, a jednocześnie po 6 latach od przeprowadzenia obowiązkowej kontroli organ zauważył nieprawidłowości w jej przeprowadzeniu. Ponadto, zdaniem skarżącej, kwestie własnościowe nie mają znaczenia przy dopuszczeniu obiektu do użytkowania. Wykorzystanie dla celów budowlanych cudzej nieruchomości może rodzić tylko roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym, które mogą być dochodzone

w postępowaniu przed sądami powszechnymi, nie może natomiast negatywnie przesądzać o dopuszczeniu budynku do użytkowania (wyrok NSA o sygn. akt IV SA 90/97).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte

w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2148/11 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą

w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku usytuowanego na ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu Sąd odniósł się krytycznie do procesu wydawania decyzji obciążonego uchybieniami polegającymi na naruszeniu art. 107 i 138 § 2 k.p.a. Mimo tego, zdaniem Sądu decyzja odpowiada przepisom prawa w pozostałym zakresie. Powodem, dla którego Sąd uznał za prawidłową decyzję kasatoryjną organu drugiej instancji, jest to, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie nie może zostać zakończone, do czasu ukończenia postępowania dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2005 r.,

w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na kontynuację robót budowlanych na terenie przedmiotowego w sprawie obiektu. Wskazanie to jest – zdaniem Sądu – tym bardziej zasadne, że dotychczasowe postępowanie zakończone decyzjami w przedmiocie odmowy jego wznowienia zostało zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie

o sygnaturze akt VII SA/Wa 1194/06, gdzie doszło do uchylenia ww. decyzji, zaś Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze akt II OSK 425/07 skargę oddalił. Sąd zauważył, iż z akt sprawy nie wynika, żeby po ww. wyrokach doszło do kontynuowania postępowania wznowieniowego, przeciwnie organ nadzoru budowlanego zdaje się zaniechał tego postępowania i "odnowił" postępowanie

w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Takie procedowanie Sąd uznał za nieprawidłowe, dodając, że ma rację organ drugiej instancji, iż w tych okolicznościach nie jest dopuszczalne wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Wydanie pozwolenia na użytkowanie kończy proces inwestycyjny. Dochodzi do oceny zgodności wykonanych robót z projektem budowlanym, w tym wypadku projektem, zatwierdzonym decyzją, która kończyła postępowanie objęte obecnie procedurą wznowieniową. Potrzeba zakończenia opisanego wyżej postępowania wznowieniowego, jest tą przesłanką, która uniemożliwia, w ocenie Sądu, wydanie na tym etapie decyzji pozwolenia na użytkowanie. Powyższa teza, wbrew stanowisku skargi, nie nawiązuje do stanu własności, czy roszczeń w tym zakresie, a dotyczy tylko stanu niezakłóconego bytu prawnego ostatecznej decyzji, która zapadła

w postępowaniu objętym obecnie procedurą wznowieniową.

Wyrokiem z dnia 27 września 2013 r. (II OSK 1023/12) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "NSA"), po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok WSA z dnia 31 stycznia 2012 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Uzasadniając NSA wskazał, iż Sąd I instancji oddalając skargę zaakceptował błędne rozstrzygnięcie wydane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko tego organu, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie nie może zostać zakończone, do czasu ukończenia postępowania dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2005 roku o zatwierdzeniu projektu budowlanego adaptacji budynku. NSA wskazał, iż Sąd I instancji nie uzasadnił dlaczego pogląd organu administracji uznał za prawidłowy. Sąd stwierdził jedynie, że potrzeba zakończenia postępowania wznowieniowego jest tą przesłanką, która uniemożliwia wydanie na tym etapie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz, że pogląd ten dotyczy "stanu niezakłóconego bytu prawnego decyzji, która zapadła w postępowaniu objętym obecnie procedurą wznowieniową".

W dalszej części uzasadnienia NSA stwierdził, że wprawdzie złożony został wniosek o wznowienie postępowania, w którym wydana została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2005 roku, znak [...], to jednak decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie doszło też do wstrzymania wykonania tej decyzji. Zdaniem NSA nie było więc podstaw do tego, by organ administracji publicznej w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na użytkowanie oczekiwał na to, czy decyzja z dnia [...] lutego 2005 roku zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w postępowaniu wznowieniowym, czy też nie. Żaden przepis prawa materialnego i procesowego nie nakłada na organ administracji takiego obowiązku. Odnośnie drugiego z powodów uchylenia decyzji organu I instancji, to jest przeprowadzenia obowiązkowej kontroli

w sposób uchybiający procedurze administracyjnej i przepisom prawa oraz poglądu Sądu I instancji w tej mierze, NSA wskazał, iż należy zgodzić się z poglądem Sądu

I instancji, że nie forma protokołu, ale jego treść decyduje o tym, czy przeprowadzona została kontrola, o której mowa w art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59 a ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowalne. NSA wskazał jednocześnie, iż Sąd I instancji rozpoznając skargę powinien samodzielnie dokonać oceny, czy znajdujący się

w aktach sprawy protokół kontroli dowodzi przeprowadzenia tego rodzaju kontroli,

a w konsekwencji, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. Dopiero wówczas możliwe będzie stwierdzenie czy powstała, czy też nie powstała przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien takiej oceny dokonać.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 2012, poz. 270) (dalej: "p.p.s.a.") uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Jednocześnie wskazać należy, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie.

Istotną okolicznością mającą wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy jest fakt, że sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1023/12, wydanego na skutek skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 31 stycznia 2012 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2148/11.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia,

o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09, Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów

w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego.

Wykładnia prawa, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, a także organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma więc całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. W tej sytuacji Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odmienne stanowisko Sądu stanowiłoby naruszenie art. 190 p.p.s.a., które to naruszenie mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, skutkujące uchyleniem wyroku w przypadku jego zaskarżenia skargą kasacyjną.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Oznacza to, że Sąd rozpoznając obecnie sprawę nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2013 r., zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć.

Wobec powyższego wskazać należy, że błędne jest stanowisko organu odwoławczego, iż postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie nie może zostać zakończone do czasu zakończenia postępowania dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2005 roku o zatwierdzeniu projektu budowalnego adaptacji budynku. Mimo złożenia wniosku o wznowienie postępowania, w którym została wydana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2005 r. [...], decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie doszło także do wstrzymania jej wykonania. Tym samym brak jest podstaw, aby organ administracji publicznej

w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie oczekiwał na to, czy decyzja z dnia [...] lutego 2005 r. zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w postępowaniu wznowieniowym, czy też nie zostanie wyeliminowana. W tych okolicznościach niezakończenie postępowania wznowieniowego, o którym mowa nie stanowi przeszkody w rozpoznaniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu.

Decyzja z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] wydana została na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i postępowanie zmierzające do uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest konsekwencją wynikającą z tej decyzji. Zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa budowalnego właściwy organ wydaje decyzję

w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowalnego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Wzór protokołu tej kontroli został określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzoru protokołu obowiązkowej kontroli (Dz. U. z 2003r., Nr 132, poz. 1231). W niniejszej sprawie wniosek o pozwolenie na użytkowanie wpłynął w dniu 15 marca 2005 r. Jak wynika z akt administracyjnych w dniu 5 kwietnia 2005 r. została przeprowadzona z urzędu kontrola, której tematem było pozwolenie na użytkowanie samoobsługowego sklepu sieci [...], powstałego w wyniku adaptacji istniejącego budynku przy ul. [...] w [...]. Druk protokołu, na którym spisano ustalenia kontroli odbiega od wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r., o którym mowa wyżej, jednakże zestawienie daty wpływu wniosku o pozwolenie na użytkowanie

i daty kontroli, z jednoczesnym wskazaniem, iż dotyczyła ona pozwolenia na użytkowanie pozwala na stwierdzenie, iż kontrola z dnia 5 kwietnia 2005 r. stanowiła obowiązkową kontrolę, o której mowa w art. 59 ust. 1 i art. 59a ust. 1 i 2 Prawa budowalnego. Sporządzenie protokołu na druku odmiennym, niż wzór załączony do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. wskazuje na naruszenie tych przepisów. Jednakże w ocenie Sądu sporządzenie protokołu na wadliwym druku nie przesadza o naruszeniu art. 59 ust. 1 i art. 59a Prawa budowalnego, albowiem decydujące znaczenie w tej mierze ma nie forma, ale treść protokołu i dokonane w nim ustalenia. Z tego też względu rozstrzygnięcie organu odwoławczego, uchylające decyzję organu I instancji i przekazujące sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, przypisujące tak istotne znaczenie wadliwości użytego formularza bez dokonania oceny treści zawartej w protokole nie może być uznane za prawidłowe.

Organ odwoławczy rozpoznając sprawę wydaje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 1,2,3 oraz § 2 k.p.a. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym brzmienie przepisu, o którym mowa określa dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pierwszą jest stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (przepisów kodeksu, jak

i przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), zaś drugą przesłankę stanowi uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie spójnika "a" oznacza, że przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Tym samym organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie może zaniechać dokonania oceny którejkolwiek z nich

i ograniczyć się jedynie do wykazania naruszenia przepisów postępowania, bez stwierdzenia, czy konieczny zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To jednocześnie wymaga od organu odwoławczego odniesienia się do merytorycznych okoliczności sprawy i nie pozwala na uchylenie się od tej oceny

z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe. Wydanie decyzji kasacyjnej ma charakter wyjątkowy (por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. prof. zw., dr hab. Marka Wierzbowskiego i prof. nadzw. dr hab. Aleksandry Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2013, wydanie 2- str. 801- 802).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy przypomnieć wypada, iż podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew wynikającemu z tego przepisu, jak wskazano w powyższych wywodach obowiązkowi organ odwoławczy w odniesieniu do przeprowadzonej w dniu 5 kwietnia 2005 r. kontroli i sporządzonego na jej okoliczność protokołu, ograniczył się do oceny powyższego pod względem procesowym, pomijając zawartą w tym protokole treść. W żadem sposób organ odwoławczy nie odniósł się do zawartych w tym protokole ustaleń, nie ocenił ich istotności z punktu widzenia rozstrzygnięcia, nie wskazał też jakich ustaleń, które są dla tego rozstrzygnięcia istotne protokół nie zawiera. Powyższe wskazuje na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy w żadnym stopniu nie wykazał przyczyn, dla których nie został zastosowany art. 136 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów

i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Brak wyjaśnienia przyczyn, dla których wykazane przez organ odwoławczy uchybienia nie mogły zostać w tym trybie uzupełnione pozwala na stwierdzenie naruszenia art. 136 k.p.a. Jak trafnie wskazuje skarżąca powoduje to także uchybienie nałożonemu przez art. 7 k.p.a. obowiązkowi podejmowania przez organy administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Za zasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 9 i 11 k.p.a. Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 135 k.p.a., wskazać należy, iż wprawdzie w skardze wskazywana jest ta jednostka redakcyjna k.p.a., jednak przytaczane na potwierdzenie tego zarzutu uzasadnienie wskazuje na zarzut dotyczący naruszenia art. 136 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy winien dokonać oceny treści zawartej w protokole z dnia 5 kwietnia 2005 r. pod względem merytorycznym z uwzględnieniem powyższych wywodów i zależnie od wyników tej oceny przeprowadzić postępowanie i wydać rozstrzygnięcie pozostające w zgodności z przepisami prawa. Wydając rozstrzygnięcie, po ponownym dokonaniu oceny okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie, organy odwoławczy będzie związany stanowiskiem prawnym i wywodami wyrażonymi w niniejszym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1023/12, które powinny znaleźć wyraz w tych rozstrzygnięciach.

Z tych przyczyn, w ocenie Sądu dokonującego oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem dyspozycji art. 190 p.p.s.a., zaskarżona decyzja

z dnia [...] lipca 2011 r. narusza prawo, a skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu.

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.

c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie w punkcie II wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów Sąd znajduje oparcie w treści art. 200, art. 205 § 1 i 2 i 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. t.j. z 2013 r., poz. 490, ze zm.). Kwota 857 zł zasądzona w punkcie III wyroku obejmuje kwotę 500 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego, 100 zł opłaty kancelaryjnej za odpis orzeczenia

z uzasadnieniem, kwotę 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 zł uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa.