Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 735/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2, art. 176
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie NSA Kazimierz Brzeziński Andrzej Kuba Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. O. P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 marca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 11/08 w sprawie ze skargi N. O. P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 11/08 oddalił skargę N. O. P. S. A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] czerwca 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek N. O. P. S. A. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Al. [...] w rej. Al. [...] w celu umieszczenia nośnika reklamowego dwustronnego, o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2 od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] stycznia 2009 r..

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] Prezydent [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) odmówił N. O. P. S.A. wydania wnioskowanego zezwolenia.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ powołał się na przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, z których brzmienia wywiódł, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

W ocenie organu szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowych, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Organ wskazał, że rozpatrując sprawę wzięto pod uwagę następujące dokumenty: "Biała Księga - Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów - niebezpieczeństwo na drogach", Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005, opinię opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów, wyniki badania natężenia ruchu w porannym i południowym szczycie opracowane przez B. P. [...] R. W. S.A., pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. z dnia [...] października 2006 r., pismo Wydziału Ruchu Drogowego [...] Policji z dnia [...] września 2006 r., szczegółowy plan sytuacyjny reklamy oraz statystykę stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006.

Reasumując organ zważył, że dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazały, iż wnioskowana reklama adresowana była do kierujących pojazdami, natomiast pas drogowy Al. [...] w rejonie Al. [...], pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, dlatego też w ocenie organu kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy była niemożliwa. Organ zaznaczył, iż reklama, której wniosek dotyczył, usytuowana była w miejscu, gdzie natężenie ruchu w szczycie wynosiło 840 pojazdów na godzinę, zaś proponowany limit dopuszczalnej, sugerowanej przez [...] Policji, prędkości to 70 km/h. Dodatkowo organ wskazał, iż odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosiła 5 m i była mniejsza od odległości minimalnych określonych w artykule 43 ustawy o drogach publicznych oraz znajdowała się w odległości 1 m od wjazdu, zaś w opinii IBDiM powinno to być 30 m.

Wskazując na powyższe, organ ocenił, iż lokalizacja przedmiotowej reklamy nie mogła zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, określony w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zawiera generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Nadto zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego to nie zarządca drogi jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz to wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły.

Organ zauważył także, iż w przypadku wniosku o tzw. przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jest to nowa sprawa i słuszne jest stosowanie w tych przypadkach przepisu art. 39 ust. 3, nie zaś art. 38 ustawy o drogach publicznych.

W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W. został w analizowanej sprawie odpowiednio zindywidualizowany i skonkretyzowany. Dokonana przez organ I instancji ocena tego materiału została zaś uznana za słuszną. Organ wskazał, że spółka nie wskazała szczególnych okoliczności uzasadniających lokalizację nośnika reklamowego w tym właśnie miejscu pasa drogowego.

Oddalając skargę N. O. P. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podał, że art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zawiera zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej (art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych) o charakterze uznaniowym. Sąd I instancji zauważył, że decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego może być wydana na różne okresy, jednak każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym zmuszony jest do uzyskania kolejnego zezwolenia i każdorazowo organ bada, czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki dla możliwości dalszego trwania obiektu w danym miejscu pasa drogowego. Wobec powyższego zdaniem Sądu I instancji nie znajduje oparcia w przepisach oczekiwanie, iż w przypadku jednorazowego udzielenia przez właściwy organ zezwolenia, następne jest wydawane automatycznie. W przedmiotowej sprawie organ przyjął, iż reklama o powierzchni 36 m2 umieszczona w nerwalgicznym dla ruchu drogowego miejscu pasa drogowego, może szkodzić interesowi bezpieczeństwa ruchu drogowego. Takie działanie Sąd uznał za nienaruszające prawa.

W ocenie Sądu decyzja winna zostać wydana w oparciu o art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i mimo, że ma charakter uznaniowy, musi znajdować oparcie w zebranej przez organ dokumentacji. Zdaniem Sądu I instancji materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego, został zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy oraz charakterystyki tej reklamy i jej wymiarów. Sąd przyznał, że to do zarządcy drogi należy ocena, czy sytuacja na danym odcinku drogi jest w dacie rozstrzygania wniosku taka, że można dopuścić zlokalizowanie tam np. nośnika reklamowego. Natomiast wykazanie, że dany przypadek jest szczególny należy do wnioskodawcy. Sąd ocenił, że w rozpatrywanej sprawie wnioskodawca nie powoływał się na żaden uzasadniony przypadek, a jedynie na fakt, iż wcześniej otrzymał już decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odniósł się do wszystkich zasadniczych zarzutów odwołania, wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia i przywołując orzecznictwo. W świetle takiego stanu rzeczy Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. za niezasadny. Za chybiony Sąd uznał również zarzut naruszenia przez organ art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej N. O. P. S.A. w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie:

− art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 38 ust. 1 i art. 40 ustawy o drogach publicznych oraz błędną wykładnię art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych i przyjęcie, że nośnik reklamowy skarżącego usytuowany w lokalizacji przy [...] w rejonie Al. [...] w W. spełnia przesłankę powodowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz, że nie można uznać niniejszego przypadku za szczególnie uzasadniony,

− art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stan faktyczny niniejszej sprawy został należycie wyjaśniony, zaś materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na jej rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że w tej sprawie spór dotyczy interpretacji przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, a przede wszystkim interpretacji pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy, a także na której ze stron spoczywa obowiązek onus probandi w odniesieniu do wspomnianego zagadnienia oraz zakresu przeprowadzenia postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie żaden z organów administracji ani Sąd, nie podjął próby wyjaśnienia co rozumie pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", dlaczego wcześniej taki przypadek zachodził, a teraz już nie zachodzi i w jakich okolicznościach dopuszczalne byłoby wydanie decyzji pozytywnej. Tym samym stanowiło to naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a.

Spółka podkreśliła, że wniosek z dnia [...] czerwca 2007 r. o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, był kolejnym wnioskiem złożonym w zakresie lokalizacji omawianego nośnika reklamowego. Skarżąca niezmiennie uzyskiwała od Zarządu Dróg Miejskich w W. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym miejscu. Od czasu złożenia przez nią pierwszego wniosku nie doszło do żadnych zmian w organizacji ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, ani parametrów nośnika. Tym samym nie było podstaw do wydania decyzji odmownej. Według skarżącej organ administracji winien ustalić, czy zaistniał w danej sytuacji szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i nie mógł tego obowiązku przerzucać na stronę.

Skarżąca spółka podniosła, że Sąd w ogóle nie odniósł się do art. 38 ustawy o drogach publicznych, który wprost mówi o tym, że istniejące już obiekty mogą pozostać w obecnym stanie, jeżeli nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu. Ponadto zdaniem skarżącej Sąd I instancji błędnie nie zastosował art. 40 ustawy o drogach publicznych, który wprost odnosi się do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, w tym także w zakresie lokalizowania reklam w terenie zabudowanym, czyli sytuacji, którą obejmuje niniejsza sprawa. W ocenie skarżącej przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych mógłby mieć w niniejszej sprawie zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku, gdyby zaistniały okoliczności w postaci zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Ewentualne istnienie takich okoliczności powinien w ocenie skarżącej wykazać bezwzględnie organ wydający decyzję, nie zaś wnioskodawca.

Zdaniem kasatora, jedynie nadmierne nagromadzenie reklam może mieć ewentualnie wpływ na zwiększoną ilość wypadków drogowych. W przeciwnym razie jedynym racjonalnym wyjściem byłoby wprowadzenie generalnego zakazu umieszczania reklam w pasie drogowym w terenie zabudowanym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takiej regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie.

W niniejszej sprawie przedstawienie ogólnych uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i granic ponownego rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne, jeżeli zważyć konstrukcję skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej został zawarty zarzut naruszenia art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stan faktyczny niniejszej sprawy został należycie wyjaśniony, zaś materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na jej rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest wadliwie skonstruowany. Jako naruszone przepisy postępowania autor skargi kasacyjnej wymienia art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. bez powiązania z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego. Należy zatem zauważyć, że art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego co oznacza, iż skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania zależna jest od wymienienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych jego zdaniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a nie jedynie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie stosują przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, a jedynie oceniają ich stosowanie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym na podstawie przepisów ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które stosują i które określają sposób oraz środek i tryb prawny tej oceny. Zatem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może być wskazywane i powoływane w skardze kasacyjnej, jednak przepisy te nie stanowią jeszcze dostatecznie wyczerpującej podstawy kasacyjnej sformułowanej, przedstawionej i uzasadnionej zgodnie z wymogami wynikającymi z unormowania art. 174 pkt 2 i art. 176 p.p.s.a., jeżeli w treści skargi kasacyjnej nie towarzyszy im zarzut i argumentacja kasacyjna obejmująca adekwatne przepisy p.p.s.a., w sposób, na podstawie i w trybie których sąd administracyjny mógł i powinien rozpoznawać oraz rozpatrywać legalność kontrolowanego postępowania administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004/2/36 i z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 73/04, zbiór Lex nr 108540, opubl. Monitor Prawniczy 2004/14/632; z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 104/05 z glosą A. Kubiak-Kozłowskiej, opubl. OSP 2007/1/7, czy wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 166/05, zbiór Lex nr 194422).

Z przyczyn wyżej wskazanych zarzut naruszenia przepisów postępowania nie może odnieść zamierzonego skargą kasacyjną skutku. Oznacza to, że nie zostało skutecznie podważone ustalenie, iż umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co w świetle art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych stanowi przeszkodę dla wydania skarżącej wnioskowanego przez nią zezwolenia.

Niezależnie od nietrafnie postawionego zarzutu naruszenia prawa procesowego, autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji również naruszenie art. 38 ust. 1 i art. 40 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niezastosowanie oraz art. 39 ust. 1 i 3 tej ustawy poprzez błędną wykładnię. Istota zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do twierdzenia, iż kolejne wystąpienie skarżącej firmy o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod wnioskowaną reklamę w danym miejscu, winno było skutkować zastosowaniem w stosunku do niej art. 38 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, czego WSA nie wziął pod uwagę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawione zarzuty są niezasadne. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 cytowanej ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako działania opisane w art. 3 pkt 21 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 powyższej ustawy sprawuje zarządca drogi i do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (pkt 8 powołanego artykułu).

Zasadą, wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości, bądź też mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu). Ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "obiektu budowlanego", zatem odwołując się do właściwej dla tego pojęcia regulacji tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez obiekt budowlany rozumieć należy stanowiącą całość, techniczno-użytkową budowlę wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. b). Budowlą z kolei jest każdy obiekt budowlany, niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak np. wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (art. 3 pkt 3). Nośnik reklamowy, o którego dalsze pozostawanie w pasie drogowym wnioskowała skarżąca spółka, jest niewątpliwie budowlą, której dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Prawną podstawę egzystowania w pasie drogowym obiektu, niezwiązanego z drogą i jej zadaniami, jakim jest nośnik reklamowy, stanowi art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Pierwszy z przepisów, rozpoczynając procedurę związaną z odstąpieniem od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów z drogą niezwiązanych, uzależnia wydanie przedmiotowego zezwolenia od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu jakoby ciężar udowodnienia, że zachodzi wynikające z art. 39 ust. 1 kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym i inne wyprowadzane z przepisów tej ustawy, w całości spoczywał na wnioskodawcy. Pogląd taki pozostaje w sprzeczności z zasadami prawdy materialnej i oficjalności (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). W ustawie o drogach publicznych brak przepisu szczególnego określającego inaczej rozkład ciężaru dowodu. Ewentualność stosowania analogii do zasad stosowanych w ramach prawa cywilnego materialnego i procesowego nie znajduje uzasadnienia. Można jedynie rozważać, jak daleko sięga obowiązek współdziałania strony w wyjaśnieniu sprawy, w szczególności poprzez udostępnienie dowodów będących w wyłącznej jej dyspozycji. Niemniej przeto Sąd I instancji zasadnie zaakceptował dokonane na podstawie obszernego materiału dowodowego i należycie ocenione ustalenia organów obu instancji co do występowania zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wobec tego uwagi Sądu I instancji co do ciężaru dowodu pozostają bez wpływu na ocenę zgodności wyroku z prawem. W skardze kasacyjnej brak, jak to już wyjaśniono, zarzutów skutecznie podważających stanowisko Sądu dotyczące sfery ustaleń faktycznych.

W wydanej przez organ decyzji zezwalającej na lokalizację obiektu budowlanego, zgodnie z regułą przyjętą w art. 39 ust. 3a pkt 3 ustawy o drogach publicznych, zobowiązuje się inwestora do wykonania kolejnego obowiązku, tj. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie, o którym mowa w cyt. przepisie, przewiduje art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych przy czym, co wynika z ust. 12 cyt. artykułu oraz ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie, jest to zgoda czasowa. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 cyt. ustawy za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu.

Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już raz zezwolenie, uzależniona jest od wydania kolejnego zezwolenia. Decyzja w tej sprawie wydawana jest w oparciu o art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jednak na ocenę, czy dane urządzenie może uzyskać kolejne zezwolenie wpływają czynniki określone w art. 39 ust. 3 tej ustawy. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu z drogą niezwiązanego, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie tego pasa na każdy kolejny okres. Powyższe oznacza, że właściwy w sprawie zarządca drogi będzie zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań organu drogą zarządzającego m.in. obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Warunki, w jakich odbywa się ruch drogowy, tak ze względu na jakość dróg, liczbę ich użytkowników czy choćby określone dla danych dróg przepisy drogowe bądź zasady, są zmienne i powinny być przez zarządcę drogi monitorowane. Stan, w którym udzielono już raz zezwolenia może zatem ulec zmianie w taki sposób, że kolejne zezwolenie nie będzie możliwe. W przypadku stwierdzenia, iż dalsze pozostawanie reklamy w pasie drogowym może zagrażać np. bezpieczeństwu ruchu drogowego, organ zobowiązany do zapewnienia warunków dla bezpiecznego ruchu drogowego odmówi wydania zezwolenia. W obowiązujących przepisach nie znajduje oparcia stanowisko, że raz wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego po upływie okresu, na który zostało udzielone, pociąga za sobą obowiązek wydania dalszych zezwoleń.

Nie znajduje też uzasadnienia twierdzenie autora skargi kasacyjnej, iż w sytuacji wygaśnięcia udzielonego czasowo zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, zastosowanie znajduje art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten odnosi się bowiem do sytuacji, w których nie prowadzi się postępowania administracyjnego celem uzyskania przez określony podmiot zgody na lokalizację obiektu lub urządzenia, a następnie na zajęcie pasa drogowego, ponieważ dany obiekt lub urządzenie już w tym pasie istnieje, a zgoda na taki stan wynika z ustawy. Powyższe ma zastosowanie do sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już w nim posadowione, albo może być wynikiem działania znajdującego oparcie w przepisach prawa, wskutek którego obiekt lub urządzenie znajdujące się na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie, zostają tym pasem objęte (zmiana planu zagospodarowania przestrzennego). Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1151/06 uznał, iż wynikające z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego, znajdującego się w pasie drogowym, nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu (podobnie wyrok z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1477/06).

Zarzut naruszenia art. 40 ustawy o drogach publicznych w zakresie szerszym niż to wyżej przedstawiono usuwa się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem przepis ten zawiera 16 ustępów, a autor skargi kasacyjnej nie wskazał określonej jednostki redakcyjnej którą kwestionuje oraz nie wykazał jak należy tę normę prawną rozumieć. Wymaganie określenia podstaw kasacji i ich uzasadnienia obejmuje wskazanie, które przepisy – oznaczone numerem artykułu (paragrafy, ustępy) − ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jakie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie SN z dnia 11 marca 1997 r., sygn. akt III CKN13/97, opubl. OSN 1997/8/114).

Reasumując, zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony − co do zasady − obiekt, także pod reklamę, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych) i równolegle decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 cyt. ustawy), a po jej wygaśnięciu kolejnej takiej decyzji. Odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dokonuje się na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 39 ust. 3 tej ustawy, bowiem okoliczności, które uzasadniają posadowienie obiektu, odnoszą się również do zajęcia pasa pod ten obiekt.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji, nie odnosząc się do możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie naruszył prawa materialnego. Również nie można Sądowi zarzucić naruszenia art. 39 ust. 1 i 3 powyższej ustawy, bowiem przepis ten przy odmowie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego znajduje zastosowanie w sprawie wraz z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.