Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1426/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1,3,9, art. 49, 50, 83,84
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 6,9,105 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2018 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. R. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WIN"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania [...] reprezentowanej przez r. pr. [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego znajdującego się na działkach oznaczonych nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości [...], gm. [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając decyzję, [...]WINB wyjaśnił, że PINB w dniu [...].05.2011 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego, znajdującego się na działkach oznaczonych nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości [...], gm. [...].

W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych dnia 7.05.2014 r. ustalono, że na działkach oznaczonych nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości [...], gm. [...] znajduje się podziemny obiekt budowlany konstrukcji żelbetowej z wjazdem z poziomu przyległego terenu, ograniczonym murami oporowymi. Wejście do obiektu znajduje się od jego zachodniej strony na poziomie ok. 2,70 m poniżej poziomu przyległego terenu oraz od strony budynku letniskowego - przez podziemny łącznik. Obiekt posiada część nadziemną o wymiarach rzutu 6,90 m x 4,10 m oraz wysokości 1,10 m ponad poziomem terenu. Od północnej strony części nadziemnej znajdują się schody prowadzące z poziomu terenu ± 0,00 na poziom 2,70 m. W zachodniej części działek oznaczonych nr ewid. [...] i [...], na poziomie ok. 2,70 m poniżej poziomu przyległego terenu, znajduje się utwardzony plac manewrowy ograniczony murami oporowymi.

Do protokołu z dnia 8.09.2014 r. [...] i [...] oświadczyli, że " (...) budynek nie będzie użytkowany do produkcji rolnej - pieczarkarnia, lecz tylko, jako gospodarczy. Chcemy go zalegalizować i zakończyć procedurę legalizacyjną samowoli budowlanej."

PINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...].10.2014 r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku gospodarczego, znajdującego się na działkach oznaczonych nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości [...], gm. [...] oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia, w terminie sześciu miesięcy od dnia otrzymania postanowienia, dokumentów przewidzianych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z nieprzedłożeniem wymaganych dokumentów, PINB decyzją Nr [...] z dnia [...].04.2015 r. nakazał inwestorom całkowitą rozbiórki w/w budynku gospodarczego.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli [...] i [...] i przy piśmie z dnia 09.06.2015 r. przedłożyli 4 egzemplarze projektu budowlanego przedmiotowego budynku. [...]WINB decyzją Nr [...] z dnia [...].06.2015 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. PINB, postanowieniem Nr [...] z dnia [...].03.2016 r. wezwał więc inwestorów do usunięcia braków w przedłożonej dokumentacji dotyczącej spornego budynku polegających na nieuwzględnieniu warunków określonych w postanowieniu PINB Nr [...] z dnia [...].10.2014 r., a następnie w dniu [...].11.2016 r. przeprowadził rozprawę administracyjną w sprawie budynku gospodarczego znajdującego się na terenie obejmującym działki oznaczone nr ewid. [...] i [...], w miejscowości [...], gm. [...]. Podczas rozprawy, r. pr. [...], pełnomocnik [...], oświadczył, że ,,(...) przedmiotem postępowania jest budynek gospodarczy wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą podjazd, rampę, mur oporowy, utwardzenie terenu, schody i łącznik. Wszystkie te elementy towarzyszące są konstrukcyjnie i funkcjonalnie powiązane z budynkiem gospodarczym i temu budynkowi służą."

PINB decyzją Nr [...] z dnia [...].12.2016 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ww. budynku gospodarczego. Odwołanie od jej decyzji złożył pełnomocnik [...].

[...]WINB wyjaśnił, że w jego ocenie zaskarżona decyzja PINB jest prawidłowa. PINB zasadnie stwierdził, że nieprawidłowo wszczął postępowanie w sprawie dotyczącej budynku gospodarczego. Organ podzielił stanowisko organu I instancji, że podjazdu, rampy, muru oporowego, utwardzenia terenu, schodów i łącznika nie można zaliczać do urządzeń budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt. 9 Pr. bud. przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Przepis ten wskazuje jednoznacznie, że dotyczy urządzeń, których istotną cechę stanowi związanie funkcjonalne z obiektem budowlanym, to jest takich, które z jednej strony bez tego obiektu nie spełniają przypisanej im funkcji technicznej, a jednocześnie, które umożliwiają użytkowanie określonych obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

W związku z tym, PINB błędnie wszczął postępowanie w sprawie budynku gospodarczego. Inwestycja, tj. podziemny obiekt o konstrukcji żelbetowej z częścią nadziemną wraz z placem, wjazdem i murami oporowymi, tworząca funkcjonalną całość wykracza poza ustawowo określoną definicję budynku gospodarczego. Stosownie do § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2015 r" poz. 1422) przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

PINB zasadnie więc wskazał, że ten obiekt budowlany mieści się w granicach definicji budowli, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 3 Pr. bud. pod pojęciem budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

W niniejszej zaś sprawie podziemny obiekt budowlany pełni funkcję budynku gospodarczego, gdyż służy do przechowywania przedmiotów, jednakże związany jest technicznie i funkcjonalnie z innymi budowlami, jak konstrukcje oporowe, podjazd, rampa. W ocenie organów nadzoru budowlanego konieczne staje się traktowanie podziemnego obiektu o konstrukcji żelbetowej z częścią nadziemną wraz z placem, wjazdem i murami oporowymi, które stanowią całość techniczno - użytkową jako jednej inwestycji. Za takim stanowiskiem przemawiają także ustalenia dokonane podczas kontroli z dnia 01.03.2017 r. Również w projekcie budowlanym mgr inż. [...] (upr. bud. [...]) m. in. w ekspertyzie technicznej wskazał, że "Budowla została wzniesiona w roku 2010 r. (...). Mury budowli oraz ściany oporowe posadowione są na betonowych ławach fundamentowych (...). Nie zakłada się zmian konstrukcyjnych istniejącej budowli".

Mając na uwadze zarzuty podniesione w odwołaniu [...]WINB wyjaśnił, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji słusznie wskazał, że postępowanie administracyjne powinno zostać wszczęte w sprawie budowli, znajdującej się na terenie obejmującym działki oznaczone nr ewid. [...], [...] i [...]położone w miejscowości [...], gm. [...], a nie w sprawie budynku gospodarczego.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Po analizie akt sprawy [...]WINB stwierdził więc, że organ powiatowy zasadnie uznał, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie budynku gospodarczego i postępowania w tak określonym przedmiocie należy umorzyć.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, który w piśmie datowanym na 7 czerwca 2017 r. wniósł skargę, zarzucając ww. decyzji [...]WINB naruszenie:

1. art. 105 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy nie występuje przesłanka bezprzedmiotowości:

2. art. 3 pkt 9 Pr. bud., poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do nieuznania podjazdu, rampy, muru oporowego, utwardzenia terenu, schodów i łącznika, jako elementów konstrukcyjnie i funkcjonalnie powiązanych z podziemnym budynkiem gospodarczym za urządzenia budowlane, podczas gdy zapewniają one możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem;

3. art. 3 pkt 3 Pr. bud., poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania przedmiotowego obiektu budowlanego za budowlę, podczas gdy w istocie obiekt spełnia kryteria budynku gospodarczego z towarzyszącymi mu urządzeniami budowlanymi, co wyklucza zakwalifikowanie go jako budowli;

4. art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak właściwego uzasadnienia niezastosowania art. 3 pkt 9 Pr. bud. oraz wewnętrzną niespójność polegającą z jednej strony na uznaniu przedmiotowego obiektu budowlanego za budowlę, a z drugiej strony na rozdzieleniu przedmiotu postępowania na budynek gospodarczy i inne budowle.

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącej dokonał podsumowania stanu faktycznego sprawy i stwierdził, że umorzenie postępowania w sprawie budynku gospodarczego nastąpiło na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., ze względu na jego domniemaną bezprzedmiotowość. Owa bezprzedmiotowość, według stanowiska organów, spowodowana została zmianą kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego - z budynku gospodarczego na budowlę.

Zdaniem pełnomocnika, nawet gdyby przyjąć, że mamy do czynienia z budowlą, a nie z budynkiem gospodarczym, to i tak nie stanowiłoby to podstawy do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. Z punktu widzenia podstawy prawnej wydawanej decyzji istotne jest występowanie w systemie prawnym elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego obejmującego przedmiot postępowania, wtedy organ administracji publicznej nie ma podstaw do umorzenia postępowania. Jeżeli więc przy rozstrzyganiu sprawy okaże się, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inną podstawę prawną niż ta, która została przyjęta we wcześniejszych fazach postępowania, nie oznacza to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż sprawa ma nadal swój przedmiot, aczkolwiek podlegający innej kwalifikacji prawnej.

Organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały, że kwalifikacja prawna wykonanego obiektu zależy w znacznym stopniu od elementów zagospodarowania terenu, takich jak: podjazd, rampa, mur oporowy, utwardzenie terenu, schody i łącznik. Te elementy zdaniem organów nie stanowią urządzeń budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i uniemożliwiają dalsze traktowanie tej inwestycji jako budynku gospodarczego. Zgodnie z art. 3 pkt 9 Pr. bud. urządzeniami budowlanymi są urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Wyliczenie to ma charakter jedynie przykładowy i nie stanowi zamkniętego zbioru. W zależności więc od specyfiki i charakteru danej sprawy zakres urządzeń budowlanych może ulec rozszerzeniu, w stosunku do wymienionego w przepisie. Wspólną cechą urządzeń budowlanych jest zapewnienie możliwości użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. O rodzaju urządzeń technicznych niezbędnych dla jego eksploatacji decyduje zaś przeznaczenie obiektu budowlanego.

Budynek gospodarczy, którego dotyczy postępowanie został wykonany jako obiekt podziemny z wejściem i wjazdem poniżej poziomu terenu. Nie powinno więc ulegać wątpliwości, że do prawidłowego jego użytkowania konieczne jest istnienie zarówno rampy zjazdowej, placu manewrowego, jak i muru oporowego, chroniącego przed osuwaniem się ziemi. Podobnie schody i łącznik są funkcjonalnie związane z budynkiem gospodarczym i bez niego tracą swoje znaczenie. Funkcjonalne powiązanie budynku podziemnego z innymi elementami zagospodarowania zostało stwierdzone podczas oględzin dokonanych w dniu 1 marca 2017 r. przez PINB na zlecenie organu II instancji. Tym samym potwierdzone zostało stanowisko pełnomocnika zaprezentowane podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez organ powiatowy. [...]WINB nie odniósł się zupełnie do ustaleń dokonanych podczas uzupełniającego postępowania dowodowego pomimo, że celem tego postępowania, jak sam określił w uzasadnieniu postanowienia nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., było dokonanie oceny charakteru inwestycji.

W opinii pełnomocnika skarżącej brak jest jakichkolwiek przeciwskazań natury prawnej do nieuznania pozostałych elementów zagospodarowania służących budynkowi za urządzenia budowlane w myśl definicji z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Organy nie dokonując takiej kwalifikacji naruszył wskazany przepis w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Organ uznał, że obiekt budowlany istniejący na przedmiotowej działce stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Z uzasadnienia decyzji niejasno wynika, że budowla ta obejmuje zarówno budynek gospodarczy, jak i wszystkie pozostałe elementy funkcjonalnie z nim związane. Zgodnie jednak z legalną definicją, budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Włączając w skład budowli budynek gospodarczy organ nieprawidłowo zinterpretował definicję budowli. Budowla i budynek są pojęciami rozdzielnymi. Budynek nie może wchodzić w skład budowli. Można co najwyżej mówić oddzielnie o budynku i o budowli. Teoretycznie więc organy mogły zamiast umarzać postępowania w przedmiocie budynku gospodarczego, kontynuować je, natomiast wszcząć odrębne postępowanie w sprawie podjazdu, rampy, muru oporowego, utwardzenia terenu, schodów i łącznika. Takie działanie jednak również byłoby wadliwe.

Uzasadnienie decyzji zawiera wady i nieprawidłowości, które uniemożliwiają dokładne rozeznanie intencji organu. Nie wykazano w sposób odpowiedni, dlaczego odmówiono zakwalifikowania elementów zagospodarowania jako urządzeń budowlanych. Organ co prawda zacytował przepis art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego oraz umieścił krótką jego interpretację, jednak nie wskazał, dlaczego owe elementy według niego nie mieszczą się w grupie urządzeń budowlanych. Budzi to zdziwienie tym bardziej, że prawidłowo została określona podstawowa cecha takich urządzeń (związanie funkcjonalne z obiektem budowlanym) i, co więcej, występowanie jej zostało stwierdzone w postępowaniu dowodowym. Stąd niejasnym pozostaje powód nieuznania istnienia urządzeń budowlanych.

Organ w uzasadnieniu posługuje się pojęciami nieprecyzyjnymi i wewnętrznie niespójnymi, które nie pozwalają na prawidłowe odczytanie jego intencji. Z jednej strony przychyla się do kwalifikacji dokonanej przez PINB, iż omawiany obiekt budowlany mieści się w granicach definicji budowli. Z drugiej zaś wskazuje, że podziemny obiekt pełni funkcję budynku gospodarczego, gdyż służy do przechowywania przedmiotów, jednakże związany jest technicznie i funkcjonalnie z innymi budowlami, jak konstrukcje oporowe, podjazd, rampa. Trudno wydedukować, jak organ rozumie stwierdzenie, iż "obiekt pełni funkcję budynku gospodarczego". W kontekście rozważań przedstawionych wyżej nie jest jasne, czy w opinii organu budowla może pełnić funkcję budynku, jednocześnie tym budynkiem nie będąc. Nie jest również jasne w świetle przedstawionych cytatów z uzasadnienia decyzji, czy mamy w ocenie organu do czynienia z jedną budowlą, obejmującą całość techniczno - użytkową, czy też z obiektem pełniącym funkcję budynku gospodarczego oraz kilkoma budowlami. Wątpliwości tych nie rozwiewa konkluzja, iż postępowanie powinno się na nowo toczyć w sprawie budowli, gdyż wskazane fragmenty uzasadnienia zdają się temu stanowisku przeczyć. Nie ulega więc kwestii, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozbawione jest wewnętrznej spójności i jasnego przedstawienia stanowiska, a ukazuje raczej wątpliwości organu i trudności w precyzyjnym określeniu motywów swojego działania.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami i powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja PINB naruszały prawo w sposób opisany poniżej. Skarga zaś jest zasadna.

Postępowanie administracyjne, wszczęte przez PINB z urzędu 31 maja 2011 r. miało na celu sprawdzenie legalności budowy obiektu na nieruchomości, składającej się z działek o nr ewid. [...] i [...] w [...]. Zostało poprzedzone czynnościami kontrolnymi PINB, dotyczącymi "budynków i obiektów budowlanych" na ww. działkach, wobec informacji Komendanta Powiatowego Policji z [...] o podejrzeniu samowoli budowlanej.

Jak wynika z zawiadomienia z dnia 6 czerwca 2012 r. przedmiot wszczętego postępowania PINB określił, jako "w sprawie obiektu budowlanego służącego produkcji rolnej". Działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. PINB wstrzymał roboty budowlane, nakładając na inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego oraz oświadczenia projektanta, oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane i ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W treści postanowienia z [...] listopada 2012 r. PINB określa przedmiot budowy, jako obiekt budowlany. W zawiadomieniu o kontroli na gruncie z 11 kwietnia 2014 r. PINB określa przedmiot kontroli, jako obiekt budowlany. WW. postanowienie zostało uchylone w trybie art. 77 § 2 i 123 k.p.a. przez PINB, gdyż inwestorzy oświadczyli, że chcą zalegalizować przedmiotowy obiekt, jako budynek gospodarczy.

PINB wszczął więc po raz kolejny postępowanie (zawiadomienie z 18 września 2014 r.) w sprawie "budynku gospodarczego", by następnie postanowieniem z [...] października 2014 r. wstrzymać roboty budowlane przy tym budynku, nakładając na inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego oraz oświadczenia projektanta, oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane i ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, zaś decyzją z [...] kwietnia nakazać inwestorom rozbiórkę tego budynku wobec niewykonania nałożonych obowiązków.

Po uchyleniu tej decyzji przez [...]WINB [...] czerwca 2015 r. PINB ponownie wezwał inwestorów do uzupełnienia braków w przedłożonej dokumentacji budynku gospodarczego, by – po rozprawie administracyjnej – umorzyć decyzją z [...] grudnia 2016 r. postępowanie "w sprawie budynku gospodarczego". Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżona decyzją [...]WINB.

Przedstawienie w skrócie powyższego stanu faktycznego ma w sprawie znaczenie wobec faktu, że w jednej sprawie wszczęte zostały dwa postępowania. Pierwsze, dotyczyło samowoli budowlanej "obiektu budowlanego", drugie samowoli budowlanej "budynku gospodarczego", stanowiącego ten sam obiekt budowlany. Postępowanie pierwsze nie zostało formalnie zakończone, natomiast drugie zakończone zostało kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją.

Podczas rozprawy administracyjnej [...] listopada 2011 r. pełnomocnik skarżących wyjaśniał, że przedmiotem postępowania jest budynek gospodarczy. Przyczyną zaś umorzenia postępowania była – w ocenie organu I i II instancji – bezprzedmiotowość postępowania, gdyż przedmiot kontroli nie stanowi budynku, ale budowlę. Oba organa uznały więc, że występują przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że przedmiotem postępowania (zarówno wszczętego w dniu 31 maja 2011 r., jak i 18 września 2014 r.) nie był ani obiekt budowlany, ani budynek gospodarczy. Tym przedmiotem była nielegalna budowa określonego obiektu. Klasyfikacja tego obiektu (czy jest to budynek, obiekt budowlany, czy tez budowla) ma znaczenie wtórne dla określenia przedmiotu postępowania. Dopiero bowiem w jego toku organ dokonuje oznaczenia przedmiotu tzw. "samowoli budowlanej". Czym innym jest przedmiot postępowania, czym innym przedmiot dokonanej "samowoli budowlanej".

Zaklasyfikowanie nielegalnie budowanego obiektu do jednej z kategorii obiektów nazwanych Prawa budowlanego ma znaczenie dopiero przy wyborze trybu postępowania. Jeżeli bowiem organ nadzoru budowlanego uznaje jakiś obiekt za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt. 1 Pr. bud., to w konsekwencji może to być wyłącznie budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Powstanie takiego obiektu następuje na skutek budowy, a więc wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu, lub jego odbudowę, rozbudowę, nadbudowę (art. 3 pkt. 6 Pr. bud.).

Co do zasady, budowa wymaga albo pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia takiej budowy właściwemu organowi architektoniczno budowlanemu (art. 28 ust. 1 i art. 30 Pr. bud.), chyba, że ustawa przewiduje brak konieczności uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia.

W wypadku, jeżeli budowa prowadzona jest bez wymaganego pozwolenia lub wobec niedokonania wymaganego zgłoszenia, wówczas obowiązkiem ustawowym organu nadzoru budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 i art. 48 – 51 Pr. bud.) jest podjęcie stosownego postępowania, w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Wszczęte w wyniku wykonywania ustawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego postępowanie toczy się więc w sprawie tzw. "samowoli budowlanej".

Przez to, potoczne, określenie należy rozumieć wystąpienie przesłanek z art. 48 ust. 1 Pr. bud. lub art. 50 ust. 1 Pr. bud., a więc budowę obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt. 1a, 2b i 19a Pr. bud., albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 1 Pr. bud. organ jest zobowiązany do działania również w wypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, tzn. robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Przedmiot postępowania organów nadzoru budowlanego w wypadku nielegalnej budowy determinowany jest więc hipotezą ww. art. 48 ust. 1 i 50 ust. 1 Pr. bud., a nie nazwą obiektu.

Innymi słowy, dopiero stwierdzenie, że w sprawie nie występują przesłanki do podjęcia działań w celu doprowadzenia budowy do zgodności z prawem powoduje, że postępowanie legalizacyjne lub naprawcze staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Ustalenie, że nielegalnie budowany lub wybudowany obiekt budowlany nie jest budynkiem, ale np. budowlą w żaden sposób nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania. Nie jest przy tym istotne, jak organ nadzoru budowlanego nazwał sprawę, jaką wszczyna. Istotne jest bowiem to, jak sprawa powinna być prawidłowo zakwalifikowana w oparciu o ww. przepisy.

Działanie organów, sprzeczne z ww. istota postępowania naprawczego lub legalizacyjnego stanowi więc naruszenie nie tylko zasad ogólnych prawa administracyjnego (art. 6, 7, 8 § 1 k.p.a.), ale przede wszystkim narusza art. 105 § 1 k.p.a. i art. 84 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 i art. 48 – 51 Pr. bud.

Nie bardzo wiadomo też, dlaczego organa obu instancji uznają, że obiekt budowlany, który posiada wszelkie cechy budynku (jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach – art. 3 pkt. 2 Pr. bud.) budynkiem nie jest. Nie jest też wiadomo, czemu taki obiekt budowlany ma być – jak twierdzą organa obu instancji – budowlą, a więc obiektem budowlanym niebędącym budynkiem lub obiektem małej architektury, skoro posiada wszelkie elementy składowe, pozwalające zgodnie z Prawem budowlanym na zakwalifikowanie go, jako budynku, zaś sam organ stwierdza, ze "pełni on funkcje budynku gospodarczego".

Ustawodawca – choć przykładowo – wskazał w art. 3 pkt. 3 Pr. bud., że budowlami są obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

W ocenie tut. Sądu obiekt budowlany, którego legalność powstania badana była przez organa obu instancji, nie wykazuje żadnych cech, upodobniających go do którejkolwiek z ww. budowli.

Ponadto, rację ma pełnomocnik skarżącej, że z akt sprawy wynika, iż do użytkowania przedmiotowego budynku konieczne jest istnienie zarówno rampy zjazdowej, placu manewrowego, jak i muru oporowego, chroniącego przed osuwaniem się ziemi, zaś schody i łącznik są funkcjonalnie związane z budynkiem gospodarczym i bez niego tracą swoje znaczenie – co potwierdza wynik oględzin z 1 marca 2017 r.

W ocenie tut. Sądu rację ma też pełnomocnik skarżącej, podnosząc na gruncie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, że organ nie wykazał w żaden sposób przyczyn, dla których takie elementy, jak podjazd, rampa, mur oporowy, utwardzenie terenu, schody i łącznik, nie stanowią elementów konstrukcyjnie i funkcjonalnie powiązanych z podziemnym budynkiem i dlaczego uznał, że są one odrębnie funkcjonującymi urządzeniami budowlanymi. Jak wskazuje dokumentacja zdjęciowa i znajdujące się w aktach sprawy opisy oraz mapy (szkice) elementy te zapewniają możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Wyczerpują więc przesłanki do zastosowania art. 3 pkt. 9 Pr. bud. W tym więc zakresie zarzuty skargi są w pełni zasadne.

Organ, ponownie rozpoznając sprawę, związany oceną prawną Sądu, prawidłowo zakwalifikuje przedmiot prowadzonego postępowania i rodzaj obiektu budowlanego, wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej i w zależności od dokonanej analizy przesłanek z art. 48 ust. 1 lub art. 50 ust. 1 Pr. bud. podejmie kroki w celu doprowadzenia tej budowy do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu będzie również rozważenie możliwości (dopuszczalności) legalizacji lub postępowania naprawczego; w zależności od przyjętej przez organ nadzoru budowlanego podstawy prawnej postępowania.

Organ uzupełni również akta postępowania administracyjnego o stosowne orzeczenie administracyjne, podjęte w postępowaniu wszczętym z urzędu w dniu 31 maja 2011 r., a jeżeli nie zostało ono podjęte - o informację o toku tego postępowania.

W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu koszty zastępstwa procesowego i zwrot uiszczonego wpisu.