Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 312/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 3 i art 6 i 7
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 7, art 77, art 24 par 1 pkt 5, ar 15, art 107 par 3, art 127
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2009 r. - zaskarżoną skargą przez Miasto i Gminę W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] maja 2009 r., którą nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych klas II - III położnych w Gminie W. w granicach obrębów: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w granicach działek ewidencyjnych wyszczególnionych w części tabelarycznej wniosku, w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych stanowiących integralną część ww wniosku.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Burmistrz Miasta i Gminy W. - działając na podstawie art. 7 ust 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) - wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze ww gruntów rolnych klas II - III, przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod tereny zabudowy mieszkaniowej, pod tereny usług i produkcyjno-usługowe oraz pod tereny zieleni urządzonej i komunikacji.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2009 r. nie wraził zgody na zmianę przeznaczenia wnioskowanych gruntów.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy - na skutek złożonego przez wnioskodawcę wniosku w trybie art. 127 § 3 K.p.a. - Minister podtrzymał swoje stanowisko i wydał decyzję z [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1, ochrona gruntów polega m. in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i tylko w wyjątkowych sytuacjach właściwy organ może wyrazić zgodę na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Na straży ochrony gruntów rolnych stoją właśnie organy właściwe do wyrażania zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Odnosząc się do przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 ww ustawy organ wskazał, iż gmina W. w latach 2000 - 2008 w opracowaniach kolejnych miejscowych planów zagospodarowania

przestrzennego uzyskała zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia [...] ha gruntów rolnych klas II-III, a przez Marszałka Województwa [...][...] gruntów rolnych klasy IV, w ramach rezerwy inwestycyjnej. Z załączników graficznych wynika, że gmina posiada duże rezerwy inwestycyjne, gdyż duża część gruntów, które uzyskały zgodę nie została zainwestowana. W ocenie Ministra rezerwa ta oraz bardzo duży zasób gminy w grunty rolne klasy IV - VI obecnie i w latach "najbliższych pozwoli bez wątpienia na zaspokojenie potrzeb mieszkańców gminy w zakresie realizacji celów, o których mowa we wniosku Burmistrza. Z kolei w kontekście kryterium art. 6 ust. 1 powołanej ustawy organ zauważył, iż gmina dysponuje gruntami słabszych klas bonitacyjnych, tj. IV - Vi, które łącznie zajmują ok. 43 % całkowitej powierzchni gruntów rolnych gminy W., co predysponuje je w pierwszej kolejności do przeznaczenia na cele nierolnicze. Ponadto grunty rolne najwyższych klas bonitacyjnych położone na obszarach wiejskich podlegają szczególnej ochronie, gdyż stanowią one zaledwie ok. 24,6 % w skali kraju, a zatem na 1 mieszkańca przypada takich gruntów ok. 0,12 ha. Biorąc pod uwagę fakt, iż gleby zaliczane są do nieodnawialnych zasobów przyrody, istnieje konieczność objęcia ich szczególną ochrona oraz troską o zachowanie ich w dobrym i nienaruszonym stanie. W tym celu została przyjęta ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, których podstawowym założeniem jest ochrona gruntów rolnych najwyższej jakości przed zainwestowaniem (klas I-III).

Odnosząc się do argumentów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister podniósł iż:

1) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego , ale nie jest aktem prawa miejscowego. Jest ono oceniane przez właściwe organy, w tym przez wojewodę w zakresie jego zgodności z innymi przepisami prawnymi, ale nie pod względem zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych i nie wiąże organu wyrażającego zgodę na przedmiotową zmianę:

2) podobnie pozytywne zaopiniowanie projektu planu przez Wojewodę

[...] i Zarząd Województwa [...], jak i przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. zgodnie z ich właściwością jest dokonywane w zakresie zgodności projektu planu z innymi przepisami prawnymi, a nie pod względem zasadności zmiany przeznaczenia danych gruntów na inne cele

niż dotychczas;

3) argumenty strony z zakresu potrzeb rozwojowych gminy oraz społeczności lokalnej nie dotyczą zasad ochrony gruntów rolnych. Organy właściwe w zakresie ochrony gruntów rolnych rozpatrują wnioski tylko z punktu widzenia zasadności ochrony gruntów rolnych najwyższej wartości produkcyjnej oraz zwartości przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem;

4) z analizy publikacji Instytutu U. w P. wynika, że gmina W. dysponuje gruntami słabszych klas bonitacyjnych, tj. IV - VI, które łącznie zajmują około 43 % całkowitej powierzchni gruntów rolnych gminy, co zgodnie z art. 6 ust 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych predysponuje je w pierwszej kolejności do przeznaczenia na cele nierolnicze. To wyjaśnienie dotyczy zarzutu Burmistrza, iż na terenie gminy przeważają grunty wysokich klas bonitacyjnych;

5) za zachowanie gruntów w dobrej kulturze rolnej, zapobieganie procesom ich degradacji i odłogowania, odpowiedzialny jest właściciel gruntu, a co za tym idzie również Burmistrz, który jest odpowiedzialny za ochronę gruntów rolnych. Ponadto odłogowanie gruntów nawet przynosi korzyści środowiskowe;

6) opinie Marszałka Województwa [...] i [...] Izby Rolniczej są jedynie jednym z elementów materiału zgromadzonego w sprawie i nie są wiążące dla organu przy podejmowaniu decyzji. Ponadto w opiniach tych organy nie ustosunkowały się do kwestii celowości ochrony gruntów rolnych.

Minister w oparciu o powyższe stwierdził, iż tylko w wyjątkowych przypadkach mogą być przeznaczone do zainwestowania grunty rolne najlepszej jakości, a - ocenie Ministra - w przedmiotowej sprawie nie zachodzi wyjątkowa sytuacja.

Miasto i Gmina W. w skardze, uzupełnionej pismem z 16 kwietnia 2010r., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2009 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 3 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p.] przez niedopuszczalną ingerencję w zakresie samodzielności gminy w kreowaniu i uchwalaniu przepisów zagospodarowania przestrzennego;

2) art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przez brak wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w sprawie, w której brał udział w rozpatrywaniu w niższej instancji;

3) art. 7 i art. 77 K.p.a. przez niewłaściwe zebranie materiału dowodowego w sprawie oraz brak jego wyczerpującej weryfikacji, co miało wpływ na treść wydanej decyzji administracyjnej;

4) art. 15 K.p.a. przez brak dwukrotnego całościowego rozpatrzenia sprawy;

5) art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego decyzji administracyjnej;

6) art. 127 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. przez nałożenie na skarżącą obowiązku wskazania wadliwości decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji;

7) art. 64 § 3 w z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP przez naruszenie prawa własności gminy W.

W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła m. in., iż wystąpienie Burmistrza Miasta i Gminy W. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na konieczność zmiany przeznaczenia wymienionych gruntów na cele nierolnicze, nastąpiło z powodu licznych wniosków indywidualnych, które wpłynęły w trakcie procedury zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla gminy W. oraz zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla gminy W.

Uzasadniając zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 3 ust 1 u.p.z.p. skarżąca wskazała, iż przepis ten w powiązaniu z art. 9 ust. 1 i art. 14 ust. 1 tej ustawy, określa tzw. zasadę samodzielności planistycznej (inaczej władztwo planistyczne), zgodnie z którą gmina w zakresie swoich uprawnień posiada władcze kompetencje do kształtowania i określania polityki zagospodarowania przestrzennego terenów znajdujących się w jej granicach. Odmowna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów spowoduje niezachowanie zgodności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. - obszar D z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. uchwalonego przez Radę Miejską w W. w dniu [...] marca 2008 r. (uchwała nr [...]), jak również z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] przyjętego uchwałą Sejmiku Wojewódzkiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., które zmieniają dotychczasowe założenia rozwoju gminy W. z gminy o profilu rolniczo - mieszkaniowym na ważny podmiejski ośrodek usługowy, turystyczny, mieszkaniowy.

Zdaniem skarżącej Minister nie uwzględnił w trakcie prowadzonych przez siebie postępowań zasady swobody planistycznej, jak również nierozerwalnie z nią związanej zasady współistnienia różnych sfer życia społecznego i zasady racjonalności, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Nie odniósł się również do treści wskazanych powyżej dokumentów, dopuszczając się tym samym naruszenia zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Nadto organ nie uwzględnił istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy opracowania przygotowanego przez P.w K. w sprawie aktualizacji osuwisk na terenie Gminy W. wskazujący, iż znaczna ilość terenów poprzednio wyłączonych z produkcji rolnej obecnie ujęto, jako tereny osuwisk podlegających bezwzględnemu wyłączeniu spod zabudowy. W związku z tym, tereny poprzednio przekwalifikowane na cele nierolnicze i przeznaczone pod zabudowę nie nadają się do takiego wykorzystania. Istotnym dla rozpatrzenia sprawy jest również opis charakteru i strategii działania Miasta i Gminy W., co do której brak odniesienia w zaskarżonej decyzji Ministra.

W ocenie strony skarżącej skutkiem powyższych uchybień było niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy przez brak należytego zebrania materiału dowodowego, w tym pominięcie ustaleń wojewódzkiego planu zagospodarowania przestrzennego dla województwa małopolskiego, studium ukierunkowań i zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. na lata 2007-2015, które miały istotny wpływ na uzasadnienie wyrażenia zgody na przekwalifikowanie gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. strona skarżąca wywiodła, iż analizując przebieg postępowania prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiotowej sprawie, należy podkreślić, iż Gmina W. była pozbawiona możliwości dwukrotnego, całościowego rozpatrzenia jej wniosku. Wynika to z lakonicznego uzasadnienia decyzji z [...] maja 2009 r. oraz pisma Ministra z 10 czerwca 2009r. skierowanego do Gminy W. po złożeniu przez nią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniesiono o przedłożenie materiałów wymienionych w punktach od 1 do 9. Zdaniem strony zakres zażądanych materiałów w sposób jednoznaczny wskazuje na fakt nienależytego przeprowadzenia postępowania dowodowego w pierwszej instancji oraz wydania w niej rozstrzygnięcia bez całościowego i wnikliwego rozpatrzenia wszelkich okoliczności sprawy.

Wskazując na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. skarżąca zauważyła, iż w sprawie niniejszej istnieje szereg znamion świadczących o tym, że była ona prowadzona przez tego samego pracownika Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Świadczy o tym sposób uporządkowania akt sprawy, a mianowicie w jednym segregatorze znajdują się materiały dotyczące rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji oraz wnioski, załączniki graficzne, opinie, korespondencja przesłana przez Gminę W. w postępowaniu prowadzonym wskutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 28 kwietnia 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 334/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2009 r. oraz poprzedzająca ją decyzję z [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że stroną w sprawie byli także wszyscy właściciele (wieczyści użytkownicy) działek objętych wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów, a którego dotyczyło niniejsze postępowanie. Tymczasem organ orzekający w sprawie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 K.p.a., nie ustalił wszystkich stron postępowania i nie zawiadomił ich o jego wszczęciu. Ponadto z naruszeniem, określonej w art. 10 K.p.a., zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, nie zapewnił tym stronom udziału w każdym stadium postępowania. Okoliczności te dają podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), co z kolei uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], bez względu na to, czy naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 1884/10) - po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku z 28 kwietnia 2010 r. - uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji wskazał, że Sąd I instancji nie mógł z urzędu uwzględnić okoliczności, że w postępowaniu administracyjnym nie brali udziału wszyscy właściciele nieruchomości objętych wnioskiem na podstawie art. 7 ust 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przede wszystkim z tego względu, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w

postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu (art. 147 K.p.a.). Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zasadnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 K.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik, sprawy, gdyż jego skutkiem było nierozponanie przez Sąd I instancji meritum sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - ponownie rozpoznając sprawę - zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, zgodnie z art. 190 P.p.s.a. związany wykładnią prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 1884/10), doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji uznał, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2009r. i decyzja z [...] maja 2009r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była kwestia wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klas II - III o powierzchni [...] ha, położnych w granicach obrębów: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w granicach działek ewidencyjnych wyszczególnionych w części tabelarycznej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy W., na cele nierolnicze zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję o odmowie wyrażenia takiej zgody powołując się głównie na treść art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych [(Dz. U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266, ze zm.) - dalej w skrócie: u.o.g.r.L].

Kontrolując zgodność z prawem ww decyzji zauważyć należy, iż ocena konkretnej sprawy w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów nie jest rezultatem związania konsekwencją prawną wynikającą wprost z określonego przepisu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz ma charakter uznania administracyjnego w zakresie wyboru rozstrzygnięcia. Określająca, bowiem kompetencje organów, ww ustawa niezabrania, co do zasady zmiany przeznaczenia jakichkolwiek gruntów. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem organów administracji do kształtowania skutków prawnych w ramach pewnej swobody, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Organ działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. Na organie spoczywa, zatem obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydania orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym (wyrok NSA z 16.11.1999r., sygn. akt III SA 7900/98, publ. Lex nr 47243).

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ nie naruszył znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego wynikających z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; podjęte decyzje pozostają również w zgodzie z powołanymi w skardze przepisami postępowania, w tym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., zatem nie doszło do przekroczenia granic tzw. uznania administracyjnego.

W świetle art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.L, przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jeśli dotyczy gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, a ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rolą Ministra jest w takiej sytuacji dokonanie oceny, czy przeznaczenie gruntu rolnego klasy od I - III jest uzasadnione w świetle przepisów ustawy, a w szczególności jej art. 3 ust. 1 pkt 1 - wskazującego, że ochrona gruntów rolnych polega m. in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze oraz art. 6 ust. 1 - określającego, że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Powołane przepisy wyrażają, zatem wskazówki, jakimi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze oraz nie zamykają one możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I-III. Tym niemniej nie można przyjąć, że w sytuacji, gdy organ nie podzieli poglądu strony wnioskującej o taką zmianę, to w świetle powołanych przepisów, nie może odmówić wyrażenia żądanej zgody. Wspomniana, bowiem konstrukcja rozstrzygnięcia z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., przy kierowaniu się wskazanymi wytycznymi, które wyznaczają granice uznania administracyjnego, oznacza że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy.

W niniejszej sprawie Minister prawidłowo ustalił, że w latach 2000 - 2008 w ramach opracowywania kolejnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy W., doszło do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia [...] ha gruntów rolnych klas II - liii [...] ha gruntów rolnych klasy IV na cele inwestycyjne i duża część tych gruntów nie została dotychczas wykorzystana na takie cele. Przykładowo w samych sołectwach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] powierzchnia gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze, które jeszcze nie zostały zainwestowane wynosi w stosunku do klas: I-III - [...] ha, IV - [...] ha i V - VI - [...] ha. W tym stanie rzeczy należało przyznać rację wnioskowi Ministra, iż w chwili obecnej powierzchnie gruntów posiadające zgodę na zainwestowanie znacznie przekraczają potrzeby rozwoju Gminy. Z tego względu przeznaczenie na cele inwestycyjne kolejnych, znacznych obszarów gruntów rolnych o wysokim potencjale produkcyjnym, nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi musi bowiem stać na straży ochrony gruntów rolnych najwyższych klas bonitacyjnych, albowiem grunty te w skali całego kraju stanowią zaledwie ok. 25 % gruntów rolnych. Nadto Gmina W. dysponuje gruntami słabszych klas bonitacyjnych, tj. IV - VI, które łącznie zajmują około 43 % całkowitej powierzchni gruntów rolnych Gminy, co w sposób oczywisty predysponuje je w pierwszej kolejności do przeznaczenia na cele nierolnicze w świetle art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. Podobnie również kształtuje się sytuacja w wyżej wymienionych sołectwach, gdyż grunty klas bonitacyjnych I - VI zajmują łącznie powierzchnię 4 281,68 ha, w tym grunty klas: I - III stanowią 2109,77 ha, IV - VI stanowią [...] ha (IV - [...] ha, a V - VI - [...] ha). Zatem sam fakt prowadzenia bądź zamiaru prowadzenia przez skarżącą intensywnych działań inwestycyjnych, czy naporu na zmianę przeznaczenia podmiotów indywidualnych, nie może przemawiać za każdorazową zasadnością zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Teza ta jest adekwatna zwłaszcza w sytuacji niewykorzystania wyodrębnionych już terenów inwestycyjnych, które zostały przekształcone w takie (uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia) w uchwalonych już miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Za trafne zatem należało uznać stanowisko Ministra, iż wyszczególniona rezerwa i duży zasób Gminy w grunty rolne o niższej przydatności produkcyjnej, które nawet w chwili obecnej nie wymagają uzyskania zgody na przeznaczenie nierolnicze, w latach najbliższych pozwolą na zaspokojenie potrzeb mieszkańców gminy w zakresie realizacji celów, o których mowa we wniosku skarżącego. Natomiast skarżąca pozbawiła możności odniesienia się przez organ do jej twierdzenia, z powołaniem się na opracowanie P.w K. (bez jego przedstawienia), iż znaczna cześć terenów poprzednio wyłączonych z produkcji obecnie ujęta jest jako tereny osuwisk podlegających bezwzględnemu wyłączeniu spod zabudowy, z racji podniesienia owego argumentu na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

Również uzyskanie pozytywnych opinii Marszałka Województwa [...] oraz [...] Izby Rolniczej w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych klas II - III położnych w granicach obrębów: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w granicach działek oznaczonych we wniosku, nie może być decydujące dla wydania decyzji na podstawie art. 7 u.o.g.r.l. Opinie te jakkolwiek istotne, jako że stanowią część materiału dowodowego i jako takie podlegają ocenie organu orzekającego, nie mają charakteru wiążącego. Ponadto, organ dokonując oceny tych opinii słusznie zauważył, iż organy właściwe do ich wyrażenia nie wypowiedziały się w nich w przedmiocie celowości ochrony gruntów rolnych. Zaś analiza całokształtu zgromadzonych akt sprawy, pozwoliła na uznanie, iż brak jest podstaw do wydania pozytywnej decyzji dla zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów rolnych.

Obecnie uchwalany plan miejscowy w ramach, którego Burmistrz Miasta i Gminy W. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, konstruowany jest w celu realizacji Strategii Rozwoju Gminy na lata 2007 - 2015 przyjętej uchwałą Rady Miejskiej z [...] listopada 2007 r., postanowień Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju miasta i gminy W. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w W. z [...] marca 2008 r., a nadto wniosków indywidualnych podmiotów. Niemniej powyższe nie może samo w sobie stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Planowanych zamierzeń inwestycyjny Gminy nie można przedkładać ponad uwarunkowania ustawowe. Strona winna liczyć się z sytuacją, iż nie zawsze będzie możliwa bądź w znacznym stopniu ograniczona realizacja zaplanowanych działań. To Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uzyskał kompetencje do oceny pod względem zasadności wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych klas I - III na cele nierolnicze i jest obowiązany to czynić na tle materiału dowodowego, który daje obraz stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji wyrazić zajęte stanowisko w formie decyzji administracyjnej. Działania Ministra wyznaczają przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Brak rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z żądaniem wnioskodawcy nie świadczy o wadliwości (nielegalności) takiej decyzji, zwłaszcza gdy organ wykaże, że jego stanowisko mieści się w granicach uznaniowości popartej regulacjami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co nastąpiło w sprawie.

Zaprezentowana argumentacja organu, którą Sąd w pełni podziela, nie jest - jak twierdzi strona skarżąca - ingerencją w samodzielność Gminy w kreowaniu i uchwalaniu zasad zagospodarowania przestrzennego na jej obszarze czy też naruszeniem jej prawa własności. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie już podkreślano, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art 21 ust 1 i art. 64 ust 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń (por. np. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 84/08, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2250/11). Dopuszcza je sama Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Niewyrażenie zgody na wnioskowaną zmianę przeznaczenia nie jest ograniczeniem samorządności organu samorządu terytorialnego. Oczywiście Gmina dysponuje w tym względzie szerokimi uprawnieniami, które wynikają z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niemniej nie oznacza to, iż jej władztwo jest nieograniczone. Władztwo istnieje w zakresie wyznaczonym przepisami ustaw i jedną z ustaw je ograniczających jest ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych stwarzająca określone podstawy ochrony związane z przeznaczaniem gruntów rolnych czy leśnych na inne cele.

Dalej nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 166 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, bowiem wskazówkę kierowaną do ustawodawcy, w zakresie dokonywania podziału zadań własnych i zadań zleconych na rzecz jednostek samorządu terytorialnego i nie znajduje bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie.

W kontekście zarzutów i treści skargi wskazać także należy, iż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez Ministra w sposób prawidłowy. Organ wyjaśnił stan faktyczny niezbędny do załatwienia sprawy. W ramach tego zwrócił się również do strony skarżącej z wezwaniem z 10 czerwca 2009 r. o dokonanie dodatkowych wyjaśnień w sprawie i uzupełnienie materiału dowodowego. Podejmując rozstrzygnięcie wyważył interes społeczny i słuszny interes strony, zachowując przy tym - wbrew twierdzeniu skarżącej - reguły wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nadto powinnością organu wydającego decyzję w ramach uznania administracyjnego jest uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób świadczący o wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych oraz zbadaniu i rozważeniu wszystkich przesłanek przemawiających za zajętym stanowiskiem zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił przesłanki jakimi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, zatem zadośćuczynił wskazanemu obowiązkowi. Ustalenia w zakresie braku przesłanek do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wynikających z powołanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały właściwie poczynione, ocenione i udowodnione w całym toku postępowania administracyjnego. I nawet jeżeli Minister - jak zarzuca skarżący - nie odniósł się do pewnych kwestii przez niego podnoszonych na etapie postępowania administracyjnego, to i tak owo uchybienie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wyjaśnić należy, iż zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu jakie obowiązywało w dniu wydania zaskarżonej decyzji, pracownik organu administracji publicznej podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że reguła ta ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem także do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. m. in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż pierwsza decyzja z [...] maja 2009r. została wydana i podpisana w imieniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przez sekretarza stanu K. P., a druga decyzja z [...] grudnia 2009r., czyli zaskarżona, przez podsekretarza stanu M. Z. Nie można, zatem zgodzić się ze stroną skarżącą, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. A już na pewno o naruszeniu takim nie może świadczyć sposób przechowywania i dołączania gromadzonych w toku postępowania akt sprawy. Ponadto zaistnienie tej przesłanki może być rozważane jedynie w odniesieniu do pracownik organu, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zaś pracownikiem, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji jest osoba upoważniona do wydania decyzji, czyli ta która podpisała decyzję.

Podsumowując stwierdzić należy, iż stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedstawione w zaskarżonej decyzji nie przesądza o całkowitym braku możliwości uzyskania kiedykolwiek zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów rolnych. Pogląd organu sprowadza się jedynie do twierdzenia, iż zmiana taka nie jest możliwa na obecnym etapie zagospodarowania i zainwestowania terenów położonych w gminie Wieliczka. Istotne znaczenie w tym względzie ma fakt, iż powierzchnie niewykorzystanych terenów, które uzyskały już przedmiotową zgodę i występowanie terenów o niższej przydatności produkcyjnej są znaczące i winny być w pierwszej kolejności zagospodarowane zgodnie z obecnym przeznaczeniem.

Z powyższych względów, ocenę argumentacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczącą braku podstaw do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolnicze należało uznać za zasadną i zgodną z przepisami prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę.