Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 55/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
658
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1;  art. 6 ust. 1 i 3;  art. 14 ust. 1 pkt 10;  art. 90;  art. 91;   art. 78 ust. 2;  art. 89a  ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 596
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.
article: art. 87;  art. 88;  art. 2 ust. 3;  art. 85a ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 3;  art. 98a  ust. 2;  art. 101a
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 12 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6;  art. 10 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Sędzia WSA Józef Kremis (sprawozdawca), Marcin Miemiec, , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na bezczynność Sejmiku Województwa D. w przedmiocie określenia kategorii drogi wojewódzkiej Obwodnicy Południowej Miasta L. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Gmina Miejska L. – w skardze z dnia [...] lipca 2013 r. – zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu bezczynność Sejmiku Województwa D. polegającą na niepodjęciu uchwały (aktu prawa miejscowego) w sprawie zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich obwodnicy południowej L. od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...].

Strona skarżąca zarzuciła Sejmikowi Województwa D. naruszenie:

1) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 260) – przez niezastosowanie tego przepisu i niepodjęcie od grudnia 2011 r. przez Sejmik Województwa D. uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich obwodnicy południowej L. od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...];

2) art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych – przez niezastosowanie tego przepisu i niepodjęcie od grudnia 2011 r. przez Sejmik Województwa D. uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich obwodnicy południowej L. od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...];

3) art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 596), w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – przez niezastosowanie tych przepisów i niewykonanie zadania publicznego przez samorząd województwa wskutek zaniechania podjęcia przez Sejmik Województwa D. uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich obwodnicy południowej L. od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...];

4) art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 594) – przez niewłaściwe stosowanie tych przepisów i obligowanie Gminy Miejskiej L. (wskutek bezczynności Sejmiku) do wykonywania zadania Województwa D., tj. administrowania drogą wojewódzką (w ujęciu materialnym), czyli obwodnicą południową L. od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...].

Skarżąca wniosła o:

1) nakazanie organowi nadzoru, Wojewodzie D., wydanie – w porozumieniu z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Ministrem Obrony Narodowej – rozporządzenia zaliczającego do kategorii dróg wojewódzkich obwodnicę południową L. od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...];

2) zasądzenie od Sejmiku Województwa D. na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm obowiązujących.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że do zadań samorządu województwa należą czynności związane z budową i utrzymaniem dróg mających znaczenie dla regionalnej wspólnoty samorządowej, przy czym nie ma tu znaczenia zasięg terytorialny takiej drogi. Ustawowym, materialno-prawnym kryterium specyfikacji dróg jest funkcja, jaką spełniają drogi w sieci drogowej kraju. Klasa drogi oznacza przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów wynikających z jej cech funkcjonalnych. Najistotniejsze jest jednak kryterium funkcjonalne.

Obwodnica objęta skargą nie powinna być zdaniem strony skarżącej drogą gminną ponieważ:

• obwodnica nie ma na celu zaspokajania wyłącznie potrzeb wspólnoty samorządowej gminy, a mieszkańcom L. będzie służyła tylko w znikomym stopniu; jej budowa zmierzała do wyprowadzenia ruchu tranzytowego z centrum miasta, a w rezultacie do przejęcia przez obwodnicę funkcji drogi wojewódzkiej nr [...];

• fakt, że obwodnica ta służy znacznie szerszej społeczności niż gminna, wyłącza tę drogę z kręgu zadań własnych gminy;

• rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) nie przewiduje możliwości zaliczenia dróg klasy G do dróg gminnych;

• obwodnica jest w rzeczywistości elementem połączeń miast, będących siedzibami powiatów, a to już nie pozwala uznać takiej drogi za gminą;

• obwodnica ma znaczenie wojewódzkie, jest bowiem ulokowana w sąsiedztwie drogi krajowej nr [...] i drogi wojewódzkiej nr [...] – łączy te drogi, co oznacza, że obowiązek jej utrzymania powinien być zadaniem własnym samorządu Województwa D;

• z pisma D. Służby Dróg i Kolei z dnia 14 maja 2013 r. wynika, że Zarząd Województwa uznał skutki wywołane unormowaniem zawartym w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych;

• skoro obwodnica zastąpiła funkcjonalnie część drogi wojewódzkiej nr [...], to droga na zastąpionym odcinku stała się z mocy prawa drogą gminną (bez wydawania w tym zakresie decyzji komunalizacyjnej lub uchwały o zaliczeniu do kategorii drogi gminnej), na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 września 2005 r., K 46/2004, OTK ZU 2005, nr 8A, poz. 89).

W konkluzji skargi stwierdzono, że w przedstawionych okolicznościach Sejmik Województwa D. powinien podjąć uchwałę o zaliczeniu obwodnicy do dróg wojewódzkich.

Interes prawny w tej sprawie, strona skarżąca wywiodła z art. 6, art. 7 i art. 10 ustawy o drogach publicznych podkreślając, że Gmina Miejska L. administruje drogą, która powinna być obligatoryjnie zaliczona do drogi wojewódzkiej. Gmina nie ma w tym zakresie kompetencji ale faktycznie wykonuje zadania przyporządkowane samorządowi Województwa D. Nie przysługują jej uprawnienia do drogi wojewódzkiej ani w zakresie imperium, ani w sferze dominium.

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa D. wystąpił o:

1) nieuwzględnienie skargi z przyczyn formalnych – nieistnienia przesłanek do złożenia skargi:

a) braku interesu prawnego strony skarżącej w przedmiocie działania/zaniechania Sejmiku Województwa D.;

b) wniesienia skargi przed upływem terminu 60 dni, o którym mowa art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.);

2) nieuwzględnienie skargi z przyczyn materialnych, a mianowicie z powodu sprzeczności żądania/wezwania strony skarżącej z przepisami o drogach publicznych.

Zdaniem Marszałka Województwa D., Gmina nie ma interesu ani obowiązku prawnego w przedmiocie nadania/nienadania drodze kategorii drogi wojewódzkiej, a więc nie legitymuje się interesem prawnym.

Obwodnica ma cechy funkcjonalne drogi gminnej w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Budowa drogi gminnej jest zadaniem zarządcy takiej drogi (art. 20 pkt 3 ustawy o drogach publicznych), a więc Prezydenta L., przy czym stanowi ona mienie gminy. Budowa obwodnicy L. należała do zadań własnych gminy. Podobnie, zadania zarządcy i inwestora na drogach wojewódzkich pełni zarząd województwa. Właścicielem dróg wojewódzkich jest województwo.

Przedstawione okoliczności nie wykluczają "przekazywania" dróg między jednostkami samorządu terytorialnego, jednakże nie jest to jedynie władztwo w zakresie imperium wykonywane przez właściwe organy władzy publicznej, ale również zadanie w sferze dominium, ściśle związane z wykonywaniem prawa własności w obrębie mienia publicznego.

Nadanie kategorii drogi wojewódzkiej, poza podstawowym warunkiem, jakim jest funkcjonalny charakter drogi (definicje ustawowe), musi poprzedzać porozumienie zarządców dróg w zakresie praw związanych z własnością drogi. Dlatego też – choć ustawa o drogach publicznych nie reguluje tych kwestii – uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie zaliczenia drogi publicznej jest podejmowana z inicjatywy organu wykonawczego tej jednostki, który – jako zarządca drogi – opiniuje lub uzgadnia projekt uchwały z odpowiednimi organami władzy publicznej.

W zaistniałej sytuacji Gmina Miejska L. nie ma interesu prawnego w tej sprawie a skarga jest przedwczesna i sprzeczna z normami prawa materialnego i ustrojowego.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2013 r. Wojewoda D. zauważył, że jako organ nadzoru nie jest stroną postępowania, trudno mu więc przedstawić stanowisko w sporze między dwiema jednostkami samorządu terytorialnego, mając na uwadze pozycję ustrojową organu nadzoru i zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Organy nadzoru mogą bowiem wkraczać w działalność takich jednostek tylko w przypadkach określonych w ustawach.

Wniosek strony skarżącej o nakazanie organowi nadzoru, Wojewodzie D., wydanie – w porozumieniu z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Ministrem Obrony Narodowej – rozporządzenia zaliczającego do kategorii dróg wojewódzkich obwodnicę południową L. od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...], jest pozbawiony podstawy prawnej. Wojewoda D. nie jest uprawniony do wydawania aktów prawnych w sprawach zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich, a więc żądanie strony skarżącej w tym zakresie powinno być oddalone.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2014 r. strona skarżąca wskazała na błędne jej zdaniem twierdzenie samorządu Województwa D. o łączeniu przez obwodnicę osiedli L.

Podniosła również, że samorząd Województwa D. zaliczył budowę obwodnicy do zadań własnych, przesądzając tym samym charakter drogi (uchwała z dnia 31 sierpnia 2006 r.).

Zauważyła przy tym, że organy wydające decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, zakwestionowały właściwość jednostki samorządu Województwa D. do administrowania drogą nr [...] na odcinku od 26 km do 29,2 km, powołując się na art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych.

Skoro ten odcinek drogi wojewódzkiej stał się ex lege drogą gminną, to wybudowana obwodnica uzyskała status drogi wojewódzkiej, co obliguje Sejmik Województwa D. do podjęcia działań zmierzających do formalnego zaliczenia tej obwodnicy do dróg wojewódzkich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I.

Katalog spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych zawiera art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakresem tego unormowania objęto również skargę na "bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania", ograniczając możliwość jej wniesienia do "przypadków określonych w pkt 1-4a" (pkt 8).

Przyjęte rozwiązanie legislacyjne oznacza, że sądy administracyjne rozpoznają skargi na "akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej" (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W zbiorze przypadków opisanych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy te nie znajdują dostatecznej podstawy prawnej do orzekania w sprawach skarg na niewydanie "aktu prawa miejscowego", wszak tego rodzaju zaniechania nie znalazły się sferze objętej zakresem art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy, ograniczającym skargę na "bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania" do przypadków określonych w art. 3 ust. 2 pkt 1-4a, a więc wyłączającym taką skargę w zakresie objętym art. 3 ust. 2 pkt 5, 6 i 7.

Odnosząc się do przywołanych unormowań można w pełni solidaryzować się z konstatacją, że w kontekście tych przepisów "mamy do czynienia z niejako podwójnym wyłączeniem dopuszczalności skargi na akt prawa miejscowego (przez nieprzewidywanie możliwości objęcia takiej prawodawczej bezczynności kontrolą sądu i brak określenia formy orzeczenia sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność prawodawczą)" (M. Stahl: Zagadnienia proceduralne sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, ZNSA 2013, nr 3, s. 71).

Jeśli więc przyjąć, że uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych, powiatowych lub wojewódzkich są "aktami prawa miejscowego", przeto – poprzestając na wykładni art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i odnosząc te unormowania do sprawy zawisłej przed Sądem – Sąd nie miałby podstaw, by sięgnąć po dyspozycję art. 149 tej ustawy i zobowiązać Sejmik Województwa D. do wydania w określonym terminie aktu prawa miejscowego, czy też stwierdzić przewlekłość postępowania (z rażącym naruszeniem prawa) tego organu w zakresie objętym skargą.

II.

Mając na uwadze fakt, że podstawowy zestaw spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych zawiera art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie można zapominać o art. 3 § 3 tejże ustawy. Zawarte w nim unormowanie rozszerza bowiem podstawowy krąg spraw zaskarżalnych do sądów administracyjnych o przypadki przewidziane w przepisach ustaw szczególnych, legitymując te sądy do stosowania "środków określonych w tych przepisach".

Ze względu na przedmiot skargi w rozpoznawanej sprawie, istotne znaczenie przy ocenie zarzucanej Sejmikowi Województwa D. "bezczynności" w zakresie niewydania opisanego wcześniej aktu prawa miejscowego mogą mieć unormowania ustaw ustrojowych odnoszących się do poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. W zbiorze "przepisów ustaw szczególnych przewidujących sądową kontrolę" według art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajdą swoje miejsce również art. 91 ustawy o samorządzie województwa, art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, wszak te trzy jednostki samorządu terytorialnego mają kompetencje do tworzenia aktów prawa miejscowego.

Treść skargi nakazuje odnieść się przede wszystkim do art. 91 ustawy o samorządzie województwa, którego treść trzeba przywołać in extenso nie tylko dlatego, że stanowi on kanwę rozważań w badanym przypadku, ale także w celu zestawienia tego unormowania z jego odpowiednikami w ustawach o samorządzie powiatowym i samorządzie gminnym. Podjęcie takiej próby może być pomocne przy określeniu zakresu skarg na bezczynność prawodawczą jednostek samorządu terytorialnego.

Według art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim "przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich", przy czym "w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego" (art. 91 ust. 2 tej ustawy).

Odpowiednikiem unormowania w ustawie o samorządzie powiatowym jest art. 88, stanowiący w ust. 1, że "przepisy art. 87 stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich", stosownie zaś do dyspozycji ust. 2 – "w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko powiatu".

W art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyjęto, że "przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich", a "w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy" (art. 101a ust. 2 tej ustawy).

Dostrzegalną wartością unormowań przyjętych w trzech ustawach ustrojowych jest ich podobieństwo. Takiej oceny nie można natomiast wystawić sformułowaniom określającym zakres przedmiotowy skarg na "bezczynność", ponieważ niełatwo ustalić pojemność zaniechania wyrażonego w sformułowaniu "nie wykonuje czynności nakazanych prawem".

Dodatkową trudność sprawia odesłanie do "odpowiedniego" stosowania przy skardze na "bezczynność" unormowań zawartych w art. 90 ustawy o samorządzie województwa, art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Uwaga ta odnosi się zwłaszcza do art. 90 ustawy o samorządzie województwa, który – odmiennie od jego odpowiedników w ustawach o samorządzie powiatowym i samorządzie gminnym, przewidujących skargę na "uchwałę podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej" (art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym) i odpowiednio na "uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej" (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) – umożliwia zaskarżenie do sądu administracyjnego wyłącznie "przepisu aktu prawa miejscowego, wydanego w sprawie z zakresu administracji publicznej".

Posłużenie się w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nakazem "odpowiedniego" stosowania "przepisów art. 90", odnoszących się do zaskarżania unormowań "aktów prawa miejscowego", z jednoczesną dopuszczalnością skargi na bezczynność, "gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem", nie ułatwiło stosowania art. 91 ustawy o samorządzie województwa przede wszystkim z powodu wątpliwości dotyczących elementów zbioru "czynności nakazanych prawem".

Z jednej strony można podejmować próby objęcia zakresem "czynności nakazanych prawem" wszelkich działań przypisanych ustawowo jednostkom samorządu terytorialnego, lokując w tym zbiorze także stanowienie aktów prawa miejscowego, z drugiej zaś trzeba dostrzegać przeszkody normatywne utrudniające w obecnym stanie prawnym skuteczne konstruowanie skargi do sądu administracyjnego na niewydanie aktu normatywnego.

Przeciwko obejmowaniu skargą na bezczynność przejawiającą się niewydaniem aktu prawa miejscowego przez organ samorządu województwa (art. 91 ustawy o samorządzie województwa) podniesiono w literaturze ważkie argumenty (zob. M. Stahl, op. cit., s. 71 i nast.).

W zakresie chronionej prawnie sfery samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 2 ust. 3 o samorządzie gminnym) mieszczą się również ich kompetencje prawotwórcze, co w przypadku samorządu województwa odzwierciedla art. 9 ustawy o samorządzie województwa. Jednocześnie z unormowań o nadzorze nad działalnością samorządu województwa wynika wprost, że "organy nadzoru mogą wkraczać w działalność województwa tylko w przypadkach określonych ustawami" (art. 78 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa).

Gdyby więc sąd administracyjny zastosował dyspozycję art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa i – uwzględniwszy bezczynność prawodawczą Sejmiku Województwa D. – nakazał organowi nadzoru (bo nie organowi województwa samorządowego właściwemu do uchwalania aktów prawa miejscowego) "wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego", co – jak sformułowała to strona skarżąca – miałoby przybrać formę wydanego przez Wojewodę D. rozporządzenia (podjętego w porozumieniu z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Ministrem Obrony Narodowej) w sprawie zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich obwodnicy południowej L. od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...], to taka sentencja wyroku, niezależnie od jej wadliwości merytorycznej, nie nadawałaby się do wykonania.

Nie można bowiem pomijać faktu, że takie orzeczenie prowadziłoby w istocie do nałożenia na organ nadzoru pozaustawowego środka ingerencji w sferę prawodawczą Sejmiku Województwa D., co wykraczałoby poza "przypadki określone ustawami" (art. 78 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa), powodując w konsekwencji nieuprawnione przejęcie kompetencji prawotwórczych Sejmiku, wyrażające się wyręczaniem (zastępowaniem) lokalnego prawodawcy (zob. M. Stahl: op. cit., s. 72).

Wprawdzie w ustawodawstwie samorządowym występuje "zarządzenie zastępcze", wydawane przez organ nadzoru w razie niepodjęcia przez organ jednostki samorządu terytorialnego określonej w ustawie uchwały (zob. np. art. 89a ust. 2 ustawy o samorządzie województwa; art. 85a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym; art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym), jednakże instrument ten nie może znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ żaden przepis ustawy o drogach publicznych, nawet w powiązaniu z zadaniami i obowiązkami jednostek samorządu terytorialnego, nie upoważnia organu nadzoru do zastąpienia Sejmiku Województwa D. w zakresie uchwalania aktów prawa miejscowego.

Do innego rodzaju "zarządzenia zastępczego" nawiązuje art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), przewidujący, że wojewoda – po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego radzie gminy na uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub jego zmianę – sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianę dla obszaru, którego dotyczy zaniechanie gminy, w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego oraz wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze.

Wskazane, wyjątkowe unormowania potwierdzają racjonalność ustawodawcy, który – gdy dostrzega konieczność ingerencji organu nadzoru w przypadku nieuchwalenia określonego aktu, w tym także aktu prawa miejscowego, a więc zaniechania prawodawczego – wprowadza szczególny środek nadzoru w postaci zarządzenia zastępczego, podlegającego kontroli sądowej na ogólnych zasadach odnoszących się do zaskarżania aktów nadzoru (zob. M. Stahl: op. cit., s. 73).

Jeżeli zatem ustawodawca nie ustanowił tego rodzaju środków nadzoru (działania zastępczego) w przypadku bezczynności w zakresie innych aktów prawa miejscowego, w tym także do niepodejmowania uchwał przewidzianych w ustawie o drogach publicznych, przeto niedopuszczalne jest rozciąganie wyjątkowych instrumentów nadzoru na wszystkie akty prawa miejscowego. W takiej sytuacji nie sposób wyprowadzać z niejasnego unormowania art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, "nieprzewidującego adekwatnej dla bezczynności prawodawczej formy orzeczenia sądu, które przerywałoby stan bezczynności prawodawczej, legitymacji do zaskarżania tego rodzaju bezczynności" (M. Stahl: op. cit. s. 74).

III.

Odnosząc się do ujętej w skardze kwestii istnienia obowiązku podjęcia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, należy zauważyć, że zaniechanie w tym zakresie może polegać na niewydaniu aktu prawotwórczego, gdy jego wydanie przewiduje przepis ustawy. Z samych unormowań ustawowych określających kompetencje jednostek samorządu terytorialnego oraz ich zadania nie można wywodzić generalnego obowiązku wydawania konkretnych aktów prawa miejscowego. Konieczne jest więc najpierw ustalenie unormowania nakazującego jednostce samorządu terytorialnego wydanie aktu prawa miejscowego, i – dopiero po stwierdzeniu istnienia takiej podstawy – wykazanie związku między bezczynnością prawodawczą a naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia takim zaniechaniem. Przy niespełnieniu pierwszej przesłanki bezprzedmiotowe staje badanie istnienia wspomnianego związku.

Z przywoływanych w skardze unormowań nie można – inaczej niż czyni to strona skarżąca – wyprowadzić obowiązku wydania przez Sejmik Województwa D. lub zastępczo przez Wojewodę D. (działającego jako organ nadzoru) aktu normatywnego o treści sformułowanej przez Gminę Miejską L.

Wskazany w skardze art. 6 ustawy o drogach publicznych definiuje drogi wojewódzkie (ust. 1), wskazuje formę, tryb i organ właściwy do zaliczenia danej drogi do zbioru dróg wojewódzkich (ust. 2) oraz formę, tryb i organ właściwy do ustalenia przebiegu istniejących dróg wojewódzkich (ust. 3), lecz nie nakłada na sejmik województwa obowiązku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 6 ust. 2 tej ustawy. Również art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, według którego "nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży", nie formułuje obowiązku wydania aktu prawa miejscowego przez odpowiednie organy jednostek samorządu terytorialnego.

Z przedstawionego przez stronę zestawienia art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie województwa z art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych także nie sposób wyprowadzić normy zobowiązującej sejmik województwa do podjęcia uchwały, o której mowa w art. 6 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Z ogólnych unormowań stwierdzających, że "zakres działania samorządu województwa nie narusza samodzielności powiatu i gminy" (art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa) i że samorząd województwa "wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność" (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie województwa), nie wynika bowiem ani generalny obowiązek działalności prawodawczej w zakresie zadań objętych art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, ani szczególny obowiązek tworzenia prawa miejscowego w sferze realizacji zadania w zakresie "transportu zbiorowego i dróg publicznych" (art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie województwa.

Pożądanego przez stronę skarżącą skutku prawnego nie da się odnaleźć również w grupie wskazanych w skardze unormowań dotyczących samorządu gminnego. Z zestawienia art. 2 ust. 1 (Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność), art. 6 ust. 1 (Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów) i art. 7 ust. 1 pkt 2 (Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego) ustawy o samorządzie gminnym nie można skonstruować normy prawnej, która nakazywałaby samorządowi województwa przejęcie w formie aktu prawa miejscowego zadań własnych gminy w zakresie "gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego", zwłaszcza gdy się uwzględni zasadę, według której "zakres działania samorządu województwa nie narusza samodzielności powiatu i gminy" (art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa).

W takiej sytuacji odnoszenie się do podniesionych w skardze i w pismach procesowych kwestii wymagań technicznych przewidzianych dla poszczególnych dróg publicznych, faktycznego administrowania i zarządzania obwodnicą (w tym kosztów takich działań), tytułu prawnego do gruntu i posadowionej na nim drogi oraz czynności z zakresu imperium i dominium, które są niezbędne do "przejęcia" drogi publicznej przez jednostkę samorządu terytorialnego, staje się bezprzedmiotowe, albowiem okoliczności te nie mają wpływu na rozpoznanie w tym postępowaniu skargi zarzucającej bezczynność Sejmikowi Województwa D.

IV.

Skoro w postępowaniu sądowym nie można było zadośćuczynić żądaniu strony skarżącej, należało – stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzec jak w sentencji wyroku.