Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2138/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 §1 i § 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3, art. 53 § 2, art. 232 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi "P." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. północnej części wsi S. p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzystu) złotych.


UZASADNIENIE

"[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. – działająca przez pełnomocnika będącego radcą prawnym - wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. północnej części wsi S. (dalej zwaną: "Planem"). Przedmiotową uchwałę zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny przez pozbawienie skarżącej możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem oraz przez uniemożliwienie wykonywania prawa własności przysługującego skarżącej do jej nieruchomości. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie Planu w całości, a tym samym przywrócenie nieruchomościom objętym księgami wieczystymi KW Nr [...] oraz KW Nr [...] charakteru nieruchomości budowlanych umożliwiając zabudowę nieruchomości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaś z najdalej posuniętej ostrożności procesowej, na podstawie art. 101 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym skarżąca wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem planu.

W motywach skargi podniesiono, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonych w obrębie [...] w J., składających się z działek ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] - KW Nr [...] oraz działek ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] - KW Nr [...]. Zdaniem skarżącej zaskarżonemu planowi należy zarzucić szereg nieprawidłowości. I tak na mocy wadliwego planu: 1) działki [...] i [...] - zostały przeznaczone w znacznej części na działkę drogową [...] - teren dróg publicznych klasy dojazdowej. Uprzednio te działki były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Dotychczasowa obsługa komunikacyjna poprzez działkę drogową [...] od strony ul. [...], działkę drogową [...] (ul. [...]), działkę drogową [...] oraz działkę drogową [...] dawała wystarczającą, przemyślaną i sprawdzającą się w praktyce obsługę komunikacyjną. Modyfikacja wprowadzona przedmiotowym planem powoduje brak możliwości zabudowy działki [...] zgodnie z jej mieszkaniowym przeznaczeniem, a nadto w znacznym stopniu ogranicza możliwość zabudowy działki [...] zgodnie z jej mieszkaniowym przeznaczeniem. Brak także uzasadnienia dla przesunięcia zabudowy na działkę drogową [...] oraz działkę drogową [...], gdyż z uwagi na ich charakter nie mogą być zabudowane w proponowany sposób;

2) działka [...] - została przeznaczona na teren zabudowy usługowej [...], a działka [...] - została przeznaczona na teren zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej [...], zaś działki [...],[...] - zostały przeznaczone na teren zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej [...]. Wskazane nieruchomości oraz ich sąsiedztwo miało przeznaczenie jedynie mieszkaniowe jednorodzinne, na tym terenie nie ma i nigdy nie było usług. Brak też warunków na ich organizowanie. Zatem utrzymanie jedynie zabudowy jednorodzinnej [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej intensywnej byłoby zasadne; 3) działki [...],[...],[...],[...] i [...] – na tych działkach została ograniczona lub całkowicie uniemożliwiona zabudowa. Teren obejmujący wyżej wymienione działki jak i działki sąsiednie jest zorganizowany geodezyjnie i urbanistycznie, z wydzielonymi działkami pod zabudowę mieszkaniową i drogi dojazdowe do tych działek przeznaczonych pod zabudowę. Plan uniemożliwia zabudowę, a ponadto nakłada konieczność zachowania drożności cieków wodnych i dolinek smużnych. Tym samym uniemożliwia wykonanie dróg dojazdowych już wskazanych geodezyjnie działek, pozbawiając dostępu do drogi publicznej. Ważnym pozostaje także fakt, iż nie ma już na tych terenach cieków wodnych i dolinek smużnych, gdyż zostały one usunięte lub zniwelowane, głównie pod drogi oraz istniejącą zabudowę mieszkaniową. Obniżenia terenu nie spełniają już swoich funkcji, a przywrócenie ich do stanu pierwotnego jest przy obecnej zabudowie i zurbanizowaniu terenu niemożliwe i niecelowe. Poprzednio obowiązujący projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawierał przedmiotowych ograniczeń prawa własności i zabudowy terenu. Skarżąca w zaufaniu i uzgodnieniu z gminą J. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonała odpowiednich podziałów geodezyjnych terenu działek oraz całej nieruchomości skarżącej, celem realizacji zabudowy mieszkaniowej. Dalej skarżąca podkreśliła, że na terenie określonym jako [...] - teren zabudowy usługowej, [...] i [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącą zabudową usługową, pomimo zaznaczenia podobnych dolinek smużnych i cieków wodnych nie wprowadzono szerokich linii zabudowy, obejmujących przedmiotowe cieki wodne. Na tych terenach nie ma ograniczeń możliwości zabudowy, co wskazuje na niekonsekwencje i celowe pokrzywdzenie skarżącej jako właściciela; 4) działki [...] i [...] oznaczone jako [...] - teren infrastruktury wodociągowej, uprzednio będące odpowiednio działką o funkcji mieszkaniowej oraz pełniącą funkcję drogi - zostały pozbawione swojego dotychczasowego przeznaczenia, co powoduje brak możliwości zabudowy działek zgodnie z przeznaczeniem, bez żadnego logicznego uzasadnienia;

5) działki [...],[...],[...] znalazły się w zasięgu strefy ochronnej ujęcia wody - teren ochrony pośredniej - co uniemożliwia ich zabudowę zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem;

6) działka [...] - część działki wydzielona została jako [...] - teren dróg publicznych klasy lokalnej i działki [...],[...],[...] - część działek wydzielona została jako teren dróg publicznych klasy lokalnej [...] - planowane poszerzenie drogi [...] i [...] nie znajduje uzasadnienia dla obsługi komunikacyjnej istniejącej i planowanej zabudowy w rejonie. Skarżąca podkreśliła, że drogi te nie prowadzą do połączenia analogicznymi z założonymi parametrami z dalszą infrastrukturą drogową z uwagi na lasy i dotychczasową zabudowę;

7) w zakresie działek [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...], [...], [...],[...] i [...] - projekt graficzny planu jest nieprecyzyjny; 8) § 9 ust. 2 pkt 7 lit a planu, czyli zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - wskazuje, że dla obszarów [...] ustala się maksymalną wysokość budynków mieszkalnych - dwie kondygnacje nadziemne - 9 metrów. Przedmiotowe ograniczenie jest nieuzasadnione z uwagi na otoczenie nieruchomości i dotychczasową zabudowę. Należy podkreślić, iż zdjęcie zabudowy przy ulicy Skrajnej załączone do pisma Urzędu Gminy J. nie oddaje stanu rzeczywistego zabudowy w tym rejonie. Prawdą jest, iż jest tam posadowionych kilka domów o niskiej zabudowie, jednak większość to domy o trzech kondygnacjach, czego zdjęcie nie obrazuje. Zatem zdjęcie to nie jest reprezentatywne dla oceny zabudowy przy ulicy [...] i nie może stanowić dowodu w sprawie;

9) § 9 ust. 5 pkt 1 lit. a, b i c planu, czyli szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy - wskazuje, że tereny [...] częściowo znajdują się w strefie złożonych warunków gruntowo — wodnych co powoduje, że poziom parteru budynków mieszkalnych należy wynosić na minimalną wysokość 0,80 metra (lit. b) oraz zakazuje się zmiany rzeźby terenu, w szczególności niwelowania wzniesień oraz obniżeń dolinek smużnych (lit. c). Przedmiotowe nakazy i zakazy należy uznać za bezzasadne z uwagi na otoczenie nieruchomości i dotychczasową zabudowę. Wobec powyższego plan narusza interes prawny skarżącej wywodzony z ochrony prawa własności. Przedmiotowy plan skutkuje dla skarżącej tym, że nie może ona wykonywać uprawnień wynikających z prawa własności do nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 140 K.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa (...). Skarżąca podniosła również że z racji uprawnień właścicielskich jest legitymowana do wystąpienia z niniejszą skargą. Zaskarżony plan narusza interes prawny skarżącej wynikający z art. 140 K.c. Według skarżącej istotą skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego; sprzeczność z prawem uchwały organu gminy zachodzi, gdy doszło do jej wydania z wyraźnym naruszeniem określonych przepisów prawnych i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu; kwestionowanie uchwały organu gminy przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie; związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., winien polegać na tym, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np.: pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 stycznia 2008 r., I SA/Łd 1041/07. LEX 462667). Naruszone zostało konkretne i realne uprawnienie skarżącej wynikające z prawa własności nieruchomości. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotowy plan narusza interes prawny skarżącej. Ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności spowodowane jest w niniejszej sprawie poddaniem korzystania z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego wadliwą uchwałą Rady Gminy. Wskutek ustaleń planu działki stanowiące własność skarżącej w znacznym stopniu straciły prawne, gospodarcze i rzeczywiste znaczenie. Skarżąca nie może wykonywać swoich uprawnień wynikających z uprawnień właściciela nieruchomości (art. 140 K.c.), w ten sposób nie może korzystać z własnej nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Wobec powyższego naruszenie interesu prawnego skarżącej jest bezsporne i w niniejszej skardze zostało wykazane starannie. Jak wskazuje się bowiem w literaturze prawa, to skarżący musi udowodnić, iż istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną, czyli że uchwała naruszając prawo pozbawia go pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Rada Gminy J. – w odpowiedzi na skargę – wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi podała, że zaskarżony plan swoim zakresem obejmuje m. in. nieruchomości wskazane w skardze i odnosząc się do poszczególnych zagadnień będących przedmiotem skargi wskazała odnośnie:

1) przeznaczenia działek [...] i [...] "w znacznej części na działkę drogową [...] - teren dróg publicznych klasy dojazdowej", że owo przeznaczenie wynika z konieczności zachowania odpowiednich (przewidzianych przez właściwe przepisy prawa) parametrów włączenia się do skrzyżowania z drogą wojewódzką 630. Zaprojektowanie drogi [...] o szerokości 10 m jest minimalnym ograniczeniem, które nie zaburzy funkcjonowania osiedla, którego realizację zamierza jakoby skarżąca (a której to okoliczności nie wykazała w żadnym stopniu, o czym w dalszej części odpowiedzi). Prawidłowe kształtowanie układu komunikacyjnego na tym obszarze wskazywał plan ogólny, gdzie projektowano drogę 15 m w rejonie drogi [...] wydzielonej przez [...] o szerokości 6 m i usankcjonowanej obowiązującym planem. Ponadto, w ocenie organu, obsługa osiedla o wysokiej intensywności drogami, szerokości 6 m i likwidacja jedynej drogi publicznej nie zapewni w przyszłości prawidłowej obsługi infrastrukturalnej;

2) przeznaczenia działki o nr ew. [...] na teren zabudowy usługowej [...], działki o nr ew. [...] na teren zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej [...] oraz działek o nr ew. [...] i [...] na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej [...] – wskazała, że owo przeznaczenie działek pod zabudowę usługową i usługową z towarzyszącymi lokalami mieszkaniowymi, w pasie uciążliwości komunikacyjnej jest ogólną zasadą przyjętą dla całego obszaru objętego planem. Z uwagi na zaplanowaną rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...], funkcję mieszkaniowe zaplanowane są poza bezpośrednią uciążliwością komunikacyjną. Chybiony jest zarazem argument skarżącej o braku historycznie i obecnie terenów usługowych, gdyż skrajną nieodpowiedzialnością byłoby, aby na terenie przewidzianym do zamieszkania przez pięć tysięcy mieszkańców nie planować terenów usługowych;

3) ograniczenia lub całkowicie uniemożliwienia zabudowy działek [...], [...],[...], [...] i [...] – ograniczenie w części bądź całkowicie wyłączenie z zabudowy przedmiotowych działek nastąpiło z uwagi na obniżenia terenowe i strefę złożonych warunków gruntowo - wodnych. Wszystkie obszary na terenie opracowania o takich warunkach zostały wyłączone z zabudowy, jednakże można je zagospodarować w ramach działki budowlanej. Uwarunkowania te wynikają z przeprowadzonych analiz, nowych opracowań geodezyjnych i potwierdzają przyjęte założenia poprzednio obowiązującego miejscowego planu ogólnego z 1994 roku, który to plan wskazywał przebieg "dolinek smużnych" i zakazywał ich zabudowy. Organ wskazał zarazem, że powoływanie się przez skarżącą na "poprzednio obowiązujący projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" jest argumentem chybionym, o tyle, że "projekt" ze swojej natury nie może być "obowiązujący" (obowiązujący może być, co oczywiste, tylko akt odpowiednio uchwalony i ogłoszony). Ponadto zgodnie z powszechnie obowiązującymi zasadami dowodzenia, skarżący powinien wykazać powyższą okoliczność stosownymi dowodami, czego zaniechał z sobie tylko znanych przyczyn. Podobnie demagogiczny i nieudowodniony charakter mają twierdzenia skarżącej o celowym jej pokrzywdzeniu. Skarżąca nie wykazała bowiem, jaki cel miałby organ w "pokrzywdzeniu" skarżącej. W ocenie organu stwierdzenie to ma za zadanie jedynie "dopasowanie" stanu faktycznego do twierdzeń skarżącej o rzekomym naruszeniu przysługującego jej prawa własności przedmiotowych nieruchomości;

4) pozbawienia działek o nr ew. [...] i [...] dotychczasowego przeznaczenia, tj. możliwości zabudowy - zmiana przeznaczenia działek nastąpiła zgodnie z uwagą skarżącej złożoną w procedurze planistycznej, co potwierdza obowiązujący rysunek planu i zarządzenie nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] lutego 2014 r.; 5) zamieszczenia działek o nr ew. [...],[...] oraz [...] na obszarze [...] - teren infrastruktury wodociągowej - kwestia strefy ochrony ujęcia wody, w której rzekomo znajdują się działki o nr [...],[...] i [...] została uregulowana rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014r. opublikowanym m. in. na stronie internetowej Gminy J., z uwagi na co twierdzenia skarżącej są w tej mierze bezzasadne;

6) poszerzenia istniejących dróg wewnętrznych - sześciometrowych na 10 metrowe drogi publiczne oznaczone symbolem [...] na działkach o nr [...],[...],[...] - powyższe rozwiązanie wynika z konieczności zapewnienia odpowiedniej obsługi komunikacyjnej niemal pięciotysięcznego (według zamierzeń inwestycyjnych przekazanych przez skarżącą) osiedla mieszkaniowego. Symetryczne poszerzenie drogi [...] wynika z zapewnienia odpowiedniej widoczności na skrzyżowaniu dróg, co z kolei znajduje swoje uzasadnienie w przepisach dotyczących warunków technicznych dla obiektów drogowych;

7) nieprecyzyjnego projektu graficznego w zakresie działek o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...],[...] i [...] - w ocenie organu obowiązujący plan w czytelnej formie opublikowany jest na stronie Gminy i dostępny w Urzędzie Gminy w skali 1:1000. Na marginesie organ wskazał, że skarżąca po raz kolejny odnosi się do bliżej niesprecyzowanego "projektu" abstrahując od treści planu. Ponadto brak jest jakiegokolwiek związku pomiędzy "nieprecyzyjnym projektem graficznym" a rzekomym naruszeniem prawa własności skarżącej. Organ wskazał zarazem, że linie rozgraniczające drogi [...] oraz [...] (działka o nr ew. [...]) nie ingerują w tereny mieszkaniowe - działki o nr ew. [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...]i [...];

8) ustalenia maksymalnej wysokości budynków mieszkalnych na obszarze [...] na poziomie 9 m (§ 9 ust. 2 kt 7 lit. a planu) - organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż powyższy zapis planu jest związany z otoczeniem przedmiotowej nieruchomości. Przeciwne stanowisko skarżącej nie zostało niczym udowodnione; 9) ograniczenia wynikającego ze złożonych warunków gruntowo-wodnych - organ ponownie wskazał, że na całym obszarze objętym planem tereny zabudowy częściowo znajdują się w strefie złożonych warunków gruntowo - wodnych, obszary wskazane i zakreskowane na rysunku planu mają ustalone szczególne zasady zagospodarowana. Zakazy te wynikają z istniejących sytuacji na terenie gminy, gdzie zasypywane obniżenia terenowe doprowadziły do podtopienia sąsiednich działek budowlanych. Dlatego, dla uniknięcia takich przypadków, zostały wprowadzone zakazy i ograniczenia na tych obszarach, poprzez zakaz zmiany rzeźby terenu, niwelowania wzniesień oraz obniżeń dolinek smużnych i nakaz wynoszenia poziomu parteru budynku na minimalną wysokość 0,8 m. Ponadto tereny te położone są w obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi. Organ wskazuje, że twierdzenia skarżącej, iż przeciwko wprowadzonym ograniczeniom przemawiają względy wynikające z charakteru otoczenia i dotychczasowej zabudowy, należy uznać za całkowicie chybione; 10) odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że plan przez wprowadzone rozwiązania oraz ograniczenia narusza jej interes prawny, organ stwierdził, że twierdzenia te są zbyt ogólnikowe, aby mogły stanowić o zasadności skargi (abstrahując od jej merytorycznej bezzasadności). Skarżąca bowiem nie przedstawiła w skardze czy, a jeśli tak to jaki sposób zabudowy przedmiotowych nieruchomości planuje. Brak jest w tym zakresie nie tylko projektu lecz choćby poglądowego rysunku czy szkicu pozwalającego na odniesienie zarzutów skarżącej do treści planu względem zamierzonej inwestycji. Skarżąca nie wykazała, aby poczyniła jakiekolwiek działania zmierzające do realizacji w/w inwestycji, poniosła jakiekolwiek nakłady czy koszty. Nie wykazała także, aby dla przedmiotowych nieruchomości uzyskała decyzję w przedmiocie warunków zabudowy lub decyzję o pozwoleniu na budowę. Twierdzenia skarżącej sprowadzają się zatem do potencjalnego naruszenia wskutek podjęcia planu jego prawa własności, a to poprzez częściowe utrudnienie realizacji przez niego hipotetycznej inwestycji, co do której brak jest jakichkolwiek dowodów. Powyższe powinno stanowić o oddaleniu skargi, bowiem, jak to stwierdza się w orzecznictwie charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy determinuje w sposób szczególny obowiązek skarżącego wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wniesienia skargi, nie w przeszłości naruszeniem tego interesu prawnego lub usprawnienia. Sąd nie bada naruszeń procedury czy treści merytorycznej uchwały, jeżeli skarżąca nie wykaże naruszenia swego interesu prawnego zapisami planu. Dla uznania legitymacji skargowej podmiotu nie jest wystarczające wykazanie, że uchwała podjęta przez organ gminy narusza jego pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny. Podmiot wykazać powinien bowiem, że interes ten znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym. Dla jego wykazania wskazać należy zatem normę prawa materialnego lub procesowego, z których wynikają określone indywidualne prawa lub obowiązki tego podmiotu. Skarżąca, jak podstawę prawną swej skargi wskazała art. 140 K.c., niemniej prawo własności może doświadczać ograniczeń wynikających m. in. z aktów prawa miejscowego, w tym z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Samo zatem przeświadczenie właściciela o naruszeniu jego prawa własności wymaga potwierdzenia, poprzez wskazanie, że rozwiązania przyjęte przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozostają w sprzeczności z powszechnie obwiązującymi przepisami prawa lub ingerują w prawo własności w sposób niewspółmierny do zamierzonego celu. Nie można uznać, aby nieskonkretyzowane i subiektywne odczucie utraty bezpieczeństwa czy spadku wartości nieruchomości może mieć wpływ na ocenę interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żaden właściciel nieruchomości, planując jej wykorzystanie pod określoną zabudowę, inwestycję, czy rodzaj działalności gospodarczej, nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu stanowiącego cudzą własność, na określony cel i wskazanie w tym planie warunków i sposobu zagospodarowania. nawet, jeżeli przeznaczenie i sposób zagospodarowania pozostaje w sprzeczności z zamierzeniami dotychczasowymi i przyszłymi właściciela, nie musi stanowić przekroczenia granic władztwa planistycznego. Celowość natomiast tego przeznaczenia i ocena, czy jest ono optymalne pozostają poza zakresem kognicji sądu. Dopuszczalna jest zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotychczasowego przeznaczenia całości bądź części danego gruntu i to nawet wiążąca się z potrzebą likwidacji całości istniejącej zabudowy, jednakże taka ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Na rozprawie, pełnomocnik skarżącej poparł skargę i wniósł o rozważenie ochrony uzasadnionych interesów dewelopera, który planuje rozpoczęcie inwestycji. Na pytanie Sądu dotyczące sprecyzowania zarzutów sformułowanych dotychczas ogólnikowo, w większości przez wskazanie jedynie numerów działek bez odniesienia ich do konkretnych zapisów w planie oraz sprecyzowania ich w części związanej z zarzutem nieprecyzyjności załącznika graficznego planu – pełnomocnik skarżącej opowiedział się za uwzględnieniem skargi w jej obecnym brzmieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: "P.p.s.a."], polegają m. in. na kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim aktem prawa miejscowego jest zaskarżona uchwała Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J., północnej części wsi S. [(Dz. Urz. Woj. [...]. z 2014 r., poz. [...] – zwana dalej: "Planem"]. Przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, oprócz zachowania terminu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. i dopełnienia czynności wezwania do usunięcia naruszenia prawa wymaganej art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz. U. z 2013, poz. 594, ze zm.) (co w sprawie nastąpiło), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. O dopuszczalności skargi wniesionej na uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. decyduje naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Sąd bowiem – stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej: "P.p.s.a."] w zw. z art. 2 (i art. 1 pkt 19) ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) - odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Odrzucenie skargi jest następstwem jej niedopuszczalności, czyli niemożliwości przyjęcia skargi przez sąd do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia na skutek niespełnienia określonych przez ustawodawcę wymagań, zwanych mianem przesłanek dopuszczalności zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania) organu administracyjnego do sądu administracyjnego (J.P. Tarno, Komentarza do art. 58 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, pub. Lex). Odrzucenie skargi może sąd orzec na każdym etapie postępowania, zarówno na posiedzeniu niejawnym, jak i na rozprawie, jeżeli tylko wystąpi jedna z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 58 § 1 P.p.s.a. Jednoznaczne brzmienie art. 58 § 3 zd. 2 P.p.s.a. pozostawia do uznania sądu czy odrzucenie skargi nastąpi na posiedzeniu jawnym. (wyrok NSA z 5.10.2006 r., sygn. akt II OSK 747/06, publ. LexPolonica nr 2279173, Lex nr 290151). W kontrolowanej sprawie stwierdzenie niedopuszczalności skargi wymagało szczególnej analizy i stanowiska skarżącej, zatem Sąd postanowił o odrzuceniu skargi na rozprawie, korzystając z możliwości uznania dopuszczonego art. 58 § 3 P.p.s.a. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. stawiającym wymagania wobec zaskarżalności do sądu uchwały z zakresu administracji publicznej podjętej przez organ gminy jest wspomniany już wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga "[...]" sp. z o.o. na Plan posiada swoją podstawę we wskazanej wyżej regulacji ustawy o samorządzie gminnym, która stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji art. 50 P.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień, czy ograniczając lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Inaczej ujmując, naruszenie interesu następuje w przypadku ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (por.: wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376; wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01 LEX nr 81964). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego, kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie sądowym wyrażono także pogląd, że interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości, a interes ten może znajdować ochronę w przepisach prawa cywilnego i innych gałęziach prawa (wyrok NSA z 29 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1501/99).

Bez wątpienia źródłem interesu prawnego skarżących są przepisy prawa materialnego – cywilnego dotyczące prawa własności. Ze skargi wynika, że skarżąca jest właścicielem działek leżących na obszarze objętym zaskarżonym Planem. Niemniej Sąd stwierdził, że skarżąca, wskazując na zaprezentowane w stanie sprawy podstawy zaskarżenia Planu, nie wykazała w sposób zindywidualizowany naruszenia jej interesu prawnego. Przystępując do odparcia stanowiska skarżącej, jakoby ustaleniami Planu doszło do naruszenia jej interesu prawnego, należy zauważyć, że skarżąca zaskarżyła i wniosła o uchylenie Planu w całości. Intencją skarżącej było przywrócenie nieruchomościom objętym księgami wieczystymi KW Nr [...] oraz KW Nr [...] "charakteru nieruchomości budowlanych umożliwiając zabudowę tych nieruchomości". W motywach skargi podała, że jest właścicielem nieruchomości położonych w obrębie S. w J., składających się z działek ewidencyjnych o numerach: 1) [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...] objętych księgą wieczystą nr [...] (Sąd zauważa, że z wydruku ww. KW załączonego do skargi wynika, iż księgą tą objęte są jedynie działki o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i skarżąca jest współwłaścicielem); 2) [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...], [...],[...], [...],[...],[...], [...],[...],[...], [...],[...],[...] objętych księga wieczystą nr [...], czyli w sumie 66 działek. Wadliwość zaskarżonego Planu skarżącą powiązała jedynie z 24 działkami objętymi KW nr [...], gdyż tylko wobec tej części sformułowała twierdzenia kwestionujące zasadność ich przeznaczenia i zarzuciła nieprecyzyjność części graficznej Planu (rysunku Planu), właściwie to "projektu graficznego" Planu. I tak skarżąca podała:

- po pierwsze, że

1) działki [...] i [...] zostały przeznaczone w znacznej części po drogę [...];

2) działka [...] została przeznaczona na tereny zabudowy usługowej [...]; 3) działka [...] została przeznaczona na tereny zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej [...];

4) działki [...] i [...] zostały przeznaczone na teren zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej [...];

5) na działkach [...],[...],[...],[...] i [...] została ograniczona lub całkowicie uniemożliwiona zabudowa;

6) działki [...] i [...] zostały przeznaczone na teren infrastruktury wodociągowej [...] i wraz z działką [...] znalazły się w zasięgu strefy ochronnej ujęcia wody;

7) działka [...] w części została wydzielona pod drogę publiczną klasy lokalnej [...] i z częścią działek [...] i [...] zostały wydzielone jako teren dróg publicznych klasy lokalnej [...] – planowane poszerzenie drogi [...] i [...];

8) w zakresie działek [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...] i [...] "projekt graficzny Uchwały jest nieprecyzyjny";

- po drugie zakwestionowała zapisy Planu w zakresie § 9 ust. 2 pkt 7 lit. a ustalającego dla obszarów [...] maksymalną wysokość budynków mieszkalnych – dwie kondygnacje nadziemne – 9 metrów i § 9 ust. 5 pkt 1 lit. a, b i c ustalającego szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy i zmiany rzeźby terenu na obszarze oznaczonym symbolem [...]. Uznając przedmiotowe zakazy i nakazy za bezzasadne z uwagi na otoczenie nieruchomości i dotychczasową zabudowę. W świetle powyższego należy stwierdzić, że skarżąca: 1) nie wykazała interesu prawnego do zaskarżenia Planu w zakresie 43 działek, czyli tych niewymienionych w punktach od 1 do 8 powyższych rozważań i działki nr [...] wymienionej w punkcie 6. W stosunku do działek ewidencyjnych o numerach [...],[...],[...],[...] i [...] nie wylegitymowała się tytułem prawnorzeczowym, zaś w stosunku do działek ewidencyjnych o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] jedynie podała, że są położone w obrębie Skierdy, zatem nie wykazała ich położenia w obszarze objętym Planem czy względem tego obszaru, zwłaszcza że zakresem Planu objęto tylko część wsi Skierdy;

2) wskazań działek wymienionych w punktach od 1 do 7 skarżąca nie odniosła do konkretnych postanowień Planu. Innymi słowy nie wymieniła poszczególnych przepisów Planu, aby dać możliwość Sądowi oceny czy w ogóle ustaleniami Planu i którymi doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. Przez samo wskazanie oznaczeń Planu, takich jak [...],[...],[...],[...],[...],[...] czy [...], skarżąca nie wykazała naruszenia prawa, przekładającego się na naruszenie interesu prawnego skarżącej. Również zarzut nieprecyzyjności części graficznej Planu względem działek wymienionych w pkt 8 sformułowała ogólnikowo, to znaczy nie wskazała jakimi symbolami na rysunku Planu zostały oznaczone przedmiotowe działki, tak żeby można było zlokalizować ich położenie na rysunku Planu i nie uzasadniła dlaczego – w jej ocenie – rysunek Planu jest nieprecyzyjny. Ponadto, posłużenie się przez skarżącą wyrażeniem "projekt graficzny Uchwały" jest nieprecyzyjny, w istocie nasuwa pytanie - czy skarżąca uważa, że część graficzna obowiązującego Planu jest nieprecyzyjna, czy nieprecyzyjna była część graficzna projektu Planu. Z kolei zarzutu naruszenia § 9 ust. 2 pkt 7 lit. a i ust. 5 pkt 1 lit. a, b i c Planu nie powiązała z konkretnym symbolem [...] Planu, który oznaczeniem [...] obejmuje tereny od [...] do [...], w tym i wskazaniem, których działek skarżącej dotyczy to kwestionowane uregulowanie;

3) nie przywołała w skardze żadnego przepisu prawa materialnego, do naruszenia którego – zdaniem skarżącej – doszło danym ustaleniem Planu. Na brak konkretności argumentacji przedstawionej w skardze zwróciła także uwagę Rada Gminy J. w odpowiedzi na skargę. W tym przedmiocie Rada stwierdziła bowiem, że twierdzenia skarżącej co do tego, iż Plan wprowadza rozwiązania i ograniczenia naruszające jej interes prawny, są zbyt ogólnikowe, aby mogły stanowić o zasadności skargi. Świadomość wywiedzenia naruszenia interesu prawnego towarzyszyła również skarżącej, gdyż to ona sama przywołała w treści skargi najpierw wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2005 r. (sygn. akt I OSK 715/05), w którym wyrażono pogląd, że istotą skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego, a następnie i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 22 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Ol 641/2011), w którym powiedziano, że kwestionowanie uchwały organu gminy przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie oraz wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku o sygn. III SA/Gd 403/13, w którym powołano się na literaturę prawa i powtórzono, że skarżący musi udowodnić, iż istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną, czyli że uchwała naruszając prawo pozbawia go pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Wszystko to zatem dowodzi, że samo przeświadczenie właściciela o naruszeniu jego prawa własności opartego na normie prawa materialnego (w sprawie wskazanym przez skarżącą art. 140 K.c.) nie może odnieść skutku w postaci stwierdzenia nieważności danej uchwały prawa miejscowego. Podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego opartą na normie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinien wykazać, że zaskarżonymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Wykazanie to winno się sprowadzać do przedstawienia, że rozwiązania przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozostają w sprzeczności z powszechnie obwiązującymi przepisami prawa, ingerują w prawo własności w sposób niewspółmierny do zamierzonego celu, bo są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień, czyli tzw. władztwa planistycznego. Nawet skarżąca powołała się w skardze na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 14 grudnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Bk 418/2011) wyrażający pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu gminy zachodzi, gdy doszło do jej wydania z wyraźnym naruszeniem określonych przepisów prawnych i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu. W kontekście powyższego należy podkreślić, że intencją Sądu było doprowadzenie do merytorycznej oceny skargi, niemniej sama skarżącą nie dała Sądowi takiej możliwości. Na rozprawie, pełnomocnik skarżącej - po zwróceniu uwagi przez Sąd na zbytnią ogólnikowość skargi (wskazanie jedynie numerów działek bez odniesienia ich do konkretnych zapisów w Planie i niewykazanie zakresu nieprecyzyjności rysunku Planu) - opowiedział się za uwzględnieniem skargi w jej obecnym brzmieniu. Podsumowując, Sąd wskazuje, że w zakresie 23 działek wymienionych w punkcie od 1 do 8 wcześniejszych rozważań (za wyjątkiem działki [...]), nie neguje interesu prawnego skarżącej wywodzonego z art. 140 Kodeksu cywilnego, niemniej – w świetle powyższego - stwierdza, że skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego regulacją zaskarżonego Planu, w konsekwencji należało przyjąć, że nie doszło do takiego naruszenia.

W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 1 pkt 19 ustawy zmieniającej oraz art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. – orzekł jak w punkcie 1 orzeczenia. O zwrocie opłaty sądowej – postanowił w punkcie 2 – na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.