Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 408/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Dominika Sasin - Knothe po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 734/08 w sprawie ze skargi M. P., M. P. i T. P. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o nakazanie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r. o sygn. akt II SA/Bk 734/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. P., M. P. i T. P. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o nakazanie wykonania określonych robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia z dnia [...] października 2003 r. nr [...] Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia [...] września 2003r. nr [...], odmawiającą wydania nakazu Przedsiębiorstwu Budowlano – Handlowemu "[...]" s.c. S. E. J., W. M. M. w Białymstoku dokonania naprawy rys i spękań w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w Białymstoku, na skutek przeprowadzonej rozbudowy sąsiedniego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Białymstoku i orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego.

Postępowanie administracyjne w sprawie wpływu modernizowanego i rozbudowanego budynku mieszkalno – usługowego przy ul. [...] w Białymstoku na stabilność i elementy konstrukcyjne sąsiedniego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Białymstoku wszczęte zostało w 1999 r. na wniosek Genowefy i M. P..

Organy nadzoru budowlanego w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustaliły, że budynek przy ul. [...] w obecnej formie i kształcie powstał w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...], wydaną przez Prezydenta Miasta Białegostoku, obejmującą remont, modernizację i rozbudowę zabytkowego budynku z przeznaczeniem usługowo – mieszkalnym. Projekt budowlany, z uwagi na wpisanie przedmiotowego budynku do rejestru zabytków, został pozytywnie uzgodniony zezwoleniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku z dnia [...] stycznia 1998 r. Po stwierdzeniu, że budynek został wykonany zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r. wydał pozwolenie na jego użytkowanie. Sprawa prawidłowości prowadzonego postępowania administracyjnego w zakresie ww. pozwolenia na budowę została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...], na podstawie której utrzymana została w mocy decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2002 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

W wyniku przeprowadzonych w dniu 28 czerwca 1999 r. oględzin w budynku mieszkalnym skarżących, tj. w budynku położonym przy ul. [...], organy nadzoru budowlanego ustaliły, że w pomieszczeniach bezpośrednio przyległych do wybudowanego budynku występują spękania i rysy na ścianach i sufitach. Wobec powyższego, zażądano od inwestora i jednocześnie wykonawcy przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej wpływu użytkowanego budynku nr [...] na stabilność elementów konstrukcyjnych budynku nr [...]. Żądana ekspertyza została przedłożona w dniu 14 października 1999 r. Ekspertyza ta opracowana została już po formalnym zakończeniu budowy i rozpoczęciu użytkowania budynku. W dniu 9 lipca 2001 r. z udziałem zainteresowanych stron przeprowadzono ponowne oględziny istniejących rys i spękań w mieszkaniu skarżących, podczas których M. P. złożył do protokołu oświadczenie, iż nie wyraża zgody, aby inwestor dokonał remontu oraz podniósł, że będzie dążył do uzyskania zadośćuczynienia finansowego. Dodatkowo, z uwagi na znaczny upływ czasu (sprawa dwukrotnie była rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny, akta sprawy były również w sądzie cywilnym), organy nadzoru budowlanego przed podjęciem rozstrzygnięcia merytorycznego, postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2001 r., zażądały od inwestora opinii technicznej dotyczącej dalszego wpływu użytkowanego budynku nr [...] na stabilność elementów konstrukcyjnych budynku nr [...]. Wymagana opinia techniczna została złożona w dniu 24 sierpnia 2001 r.

Decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku, mając za podstawę art. 104 kpa w związku z art. 66 ustawy – Prawo budowlane, odmówił wydania nakazu dokonania przez inwestorów napraw rys i spękań w lokalu mieszkalnym skarżących. Organ I instancji, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, w tym przede wszystkim w oparciu o treść protokołów oględzin, a także dwóch niezależnych od siebie opracowań konstrukcyjnych, przedłożonych przez inwestora, z których wynika, że zrealizowany budynek nr [...] nie ma żadnego wpływu na stateczność, stabilność, konstrukcję i stan techniczny budynku nr [...] (opinia techniczna z dnia 14 października 1999 r.), gdyż położone obok siebie budynki w zabudowie plombowej konstrukcyjnie są niezależne, nie mają ze sobą żadnych wspólnych elementów, począwszy od ław fundamentalnych aż do więźby dachowej (opinia techniczna z dnia 24 sierpnia 2001 r.), nie stwierdził, aby budynek zamieszkały przez skarżących powodował bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia z powodu rozbudowanego budynku nr [...]. Wyjaśnił, że naturalnym procesem jest osiadanie budynku, co powoduje pojawianie się nowych spękań, jednak jest to proces niezależny od istnienia sąsiedniego budynku. Organ zaznaczył przy tym, że biorąc pod uwagę treść oświadczenia M. P., naprawa powstałych spękań i rys dotyczy wyłącznie sfery cywilnoprawnej, poprzez wypłatę odszkodowania.

Od powyższej decyzji G. i M. P. wnieśli odwołanie, w którym zażądali, aby organ odwoławczy jednoznacznie odpowiedział na pytanie, czy uszkodzenia ich budynku mieszkalnego spowodowane zostały rozbudową i modernizacją budynku nr [...].

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, stwierdził, że nie istnieje żadne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia z powodu rozbudowanego budynku nr [...] na budynek sąsiedni nr [...], a żądanie M. P. dotyczące zadośćuczynienia finansowego nie jest normowane przez prawo budowlane i dotyczy wyłącznie sfery cywilnoprawnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję M. P., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik Genowefy P., podniósł, że kwestionowana decyzja w swej treści nie udzieliła odpowiedzi na pytanie zawarte w odwołaniu, a mianowicie, czy rozbudowa i modernizacja budynku nr [...] przy ul. [...] miały wpływ na uszkodzenia budynku mieszkalnego skarżących. Skarżący wskazali na następujące fakty, które ich zadaniem doprowadziły do powstania uszkodzeń, tj. całkowite zniszczenie przez inwestora zabytkowej kamienicy, która znajduje się w rejestrze Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, brak badań geologicznych niezbędnych do wykonania projektu 2 – piętrowego budynku mieszkalno – usługowego w miejsce 1 – piętrowej zabytkowej kamienicy, odsłonięcie przy posadawianiu budynku mieszkalno – usługowego ławy fundamentalnej budynku skarżących i jej niezabezpieczenie. Nadto skarżący podnieśli, że inspiratorem dostarczenia ekspertyzy opracowanej przez Zbigniewa Kaźmierskiego był organ nadzoru budowlanego. Wskazując na powyższe, wnieśli o "wydanie werdyktów sądowych we wszystkich wyżej wymienionych spornych kwestiach".

W odpowiedzi na skargę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 11 marca 2004 r. o sygn. akt SA/Bk 1422/03 postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało zawieszone do czasu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w sprawie ze skargi Genowefy i M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2002 r., wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego remont, modernizację i rozbudowę budynku przy ul. [...] w Białymstoku. Po oddaleniu skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 567/05, postępowanie w sprawie zostało podjęte w dniu 26 września 2006 r. Postanowieniem z dnia 15 marca 2007 r. o sygn. akt II SA/Bk 622/06 przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne zostało ponownie zawieszone, tym razem z uwagi na śmierć skarżącej Genowefy P., do czasu zgłoszenia lub wskazania jej następców prawnych. Podjęto je postanowieniem z dnia 6 listopada 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, uznał, że nie narusza ona prawa. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, do zadań organów nadzoru budowlanego należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, a także kontrola działania organów administracji architektoniczno – budowlanej. Wskazał, że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę – art. 84a ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Dokonując kontroli stosowania przepisów prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego, w myśl art. 84a ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno – budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień, a także sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego. Oznacza to, że organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mają prawa w nie ingerować i zobowiązane są do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

W ocenie Sądu I instancji, taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Organy nadzoru budowlanego ustaliły bowiem, że budynek przy ul. [...] w obecnej formie i kształcie powstał w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 1998 r., wydaną przez Prezydenta Miasta Białegostoku obejmującą remont, modernizację i rozbudowę zabytkowego budynku z przeznaczeniem usługowo – mieszkalnym. Projekt budowlany, z uwagi na wpisanie przedmiotowego budynku do rejestru zabytków, został pozytywnie uzgodniony zezwoleniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku z dnia 14 stycznia 1998 r. Po stwierdzeniu, że budynek został wykonany zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r. wydał pozwolenie na jego użytkowanie. Sprawa prawidłowości prowadzonego postępowania administracyjnego w zakresie ww. pozwolenia na budowę została, zdaniem WSA w Białymstoku, ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r., na podstawie której utrzymana została w mocy decyzja Wojewody Podlaskiego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawomocnym zaś wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2004 r. o sygn. akt 7 IV SA 738-739/03 skarga na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została oddalona.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w przedmiocie określenia wpływu przebudowanego budynku nr [...] na stateczność i konstrukcję budynku nr [...]. Podstawę ustaleń w tym przedmiocie stanowiła ekspertyza techniczna, sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego z dnia 24 sierpnia 2001 r. Z treści tej ekspertyzy, opracowanej na podstawie dokonanych wizji lokalnych, odkrywek badań makroskopowych, obliczeń statystycznych i analizy zaistniałych zjawisk wynika, że budynki nr [...] i [...] są usytuowane w zabudowie zwartej – plombowej, co oznacza, że każdy z nich stanowi samodzielną konstrukcję, umożliwiająca samodzielne funkcjonowanie, niezależnie od stanu technicznego "sąsiada", jego istnienia bądź nieistnienia. Wobec powyższego, rzeczoznawca stwierdził, że przebudowany budynek nr [...] nie ma żadnego wpływu na stateczność, konstrukcję i stan techniczny budynku nr [...]. Powstałe rysy w mieszkaniu skarżących, jak i poza tym lokalem, nie mają żadnego związku przyczynowego z przebudowanym budynkiem. Dodatkowo, z uwagi na długi czas rozpoznawania sprawy, organy nadzoru budowlanego przed podjęciem rozstrzygnięcia merytorycznego zobowiązały inwestora do przedłożenia opinii technicznej, dotyczącej dalszego wpływu użytkowanego budynku nr [...] na stabilność elementów konstrukcyjnych budynku nr [...]. Z przedłożonej opinii, sporządzonej również przez uprawnioną osobę wynika, że budynek nr [...] po zakończeniu budowy i w trakcie jego użytkowania nie ma żadnego wpływu na budynek nr [...].

Zdaniem WSA w Białymstoku, w zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej organy nadzoru budowlanego prawidłowo postąpiły, uznając, iż brak było w sprawie podstaw do prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego. Legalności postępowania organów nadzoru budowlanego nie podważają również argumenty skarżących zawarte w uzasadnieniu skargi. Sąd I instancji ponownie wskazał, iż projekt budowlany, będący integralną częścią pozwolenia na budowę, obejmującego remont, modernizację i rozbudowę zabytkowego budynku nr [...], został pozytywnie uzgodniony zezwoleniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku z dnia [...] stycznia 1998 r.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku badań geologicznych w projekcie budowlanym, podniósł natomiast, że o konieczności ich przeprowadzenia decyduje projektant, a kompetencję do oceny jego decyzji w tym zakresie posiadają organy administracji architektoniczno – budowlanej, zatwierdzające projekt budowlany. Prawomocne przesądzenie o zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, a co za tym idzie – projektu budowlanego, powoduje, że w sprawie niniejszej nie zachodziła potrzeba dokonywania badań geologicznych. Również fakt odsłonięcia przy posadawianiu budynku mieszkalno – usługowego ławy fundamentalnej budynku skarżących i jej niezabezpieczenie nie miał, w ocenie Sądu, żadnego wpływu na jego stan techniczny, nośność, konstrukcję i stateczność przede wszystkim dlatego, że budynki nr [...] i [...] nie mają ze sobą żadnych wspólnych elementów, począwszy od ław fundamentalnych aż do więźby dachowej. Ponadto, z treści ekspertyzy technicznej wynika, że jednostkowe obciążenia podłoża gruntowego pod ławą Ł1A, zrealizowanego budynku nr [...] (sąsiadującej z ławą fundamentalną budynku nr [...]), są takie same, jak przed przebudową. Rzeczoznawca na podstawie obliczeń sprawdzających stwierdził, że wobec braku przyrostu naprężeń w gruncie pod tą ławą po przebudowie, wykluczone jest tym samym zjawisko ewentualnego zwiększonego osiadania, spowodowanego modernizacją budynku nr [...].

Zdaniem Sądu, bezzasadny pozostaje również zarzut, że inspiratorem dostarczenia ekspertyzy opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego był organ nadzoru budowlanego. Zleceniodawcą sporządzenia ekspertyzy był bowiem inwestor, a nie organ, zaś konieczność jej opracowania wynikała z potrzeby zbadania i sprawdzenia zarzutów skarżących, dotyczących określenia wpływu przebudowanego budynku nr [...] na stateczność i konstrukcję budynku nr [...].

WSA w Białymstoku podkreślił także, że z treści oświadczenia M. P., złożonego do protokołu oględzin, sporządzonego w dniu 9 lipca 2001 r., z treści skargi oraz treści pism załączonych do akt sprawy jednoznacznie wynika, że głównym celem wszczętego postępowania było uzyskanie od inwestora zadośćuczynienia finansowego, a tego typu roszczenia są właściwe dla sfery cywilnoprawnej i rozstrzygane są przez sądy powszechne.

Uznając podniesione w skardze zarzuty za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną złożył M. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania.

Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust.1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (t. j.: Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.) w związku z § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 11 stycznia 1994 r. o zasadach i trybie udzielania zezwoleń na prowadzenie prac konserwatorskich przy zabytkach oraz prac archeologicznych i wykopaliskowych, warunkach ich prowadzenia i kwalifikacjach osób, które mają prawo prowadzenia tej działalności (Dz. U. Nr 16, poz. 55) oraz w związku z art. 2 ust. 2 pkt 6, 7 i 8 ustawy – Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że zezwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku z dnia 14 stycznia 1998 r. na przeprowadzenie gruntownego remontu, modernizacji i rozbudowy zabytkowego budynku przy ul. [...] w Białymstoku obejmuje także jego niemal całkowitą rozbiórkę.

Ponadto kasator zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a to: art. 1 i art. 2 w związku z art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 84a ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane oraz w związku z art. 84 § 3 i art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie dowodu z opinii biegłego sądowego na okoliczność czasu i przyczyny naruszenia konstrukcji budynku skarżącego oraz związku tych zdarzeń z rozbiórką piętrowego zabytkowego budynku bez podpiwniczenia przy ul. [...] w Białymstoku, a następnie jego wzniesienie przez inwestora w nowym kształcie z podpiwniczeniem i dodatkowym piętrem.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z ustalonym przez organy, a następnie przyjętym przez Sąd I instancji stanem faktycznym sprawy. W szczególności zakwestionował prawidłowość ekspertyzy rzeczoznawcy Z. K., wykonanej na zlecenie inwestora, a zatem, w ocenie skarżącego, już z tego powodu nieobiektywnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Zatem w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku.

Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winno być naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 r. o sygn. akt GSK 73/04, M. Pr. 2004, nr 14, s. 632).

Rozważając zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, iż sąd administracyjny nie przeprowadza – co do zasady – postępowania dowodowego. Orzeka na podstawie akt sprawy, a zatem w oparciu o materiał dowodowy zebrany w toku całego postępowania przez organy administracji publicznej (art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z kolei zgodnie z art. 106 § 3 powołanej ustawy, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających ma więc charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie dowodów z dokumentów. Sąd może to uczynić, o ile poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy, oraz o ile postępowanie takie nie naruszy, przewidzianej w art. 7 ustawy, zasady szybkości postępowania sądowego. Przepis art. 106 § 3 ustawy nie pozwala sądowi administracyjnemu na powoływanie biegłych sądowych, a co za tym idzie – czyni niemożliwym przeprowadzanie dowodu z ich opinii. W takiej sytuacji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 i art. 2 w związku z art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 84a ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz w związku z art. 84 § 3 i art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, nie można przyjąć, by stwarzał on podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumpcji.

Przy formułowaniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji uchybił treści art. 21 ust.1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (t. j.: Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.) w związku z § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 11 stycznia 1994 r. o zasadach i trybie udzielania zezwoleń na prowadzenie prac konserwatorskich przy zabytkach oraz prac archeologicznych i wykopaliskowych, warunkach ich prowadzenia i kwalifikacjach osób, które mają prawo prowadzenia tej działalności (Dz. U. Nr 16, poz. 55) oraz w związku z art. 2 ust. 2 pkt 6, 7 i 8 ww. ustawy – Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zezwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku z dnia [...] stycznia 1998 r. na przeprowadzenie gruntownego remontu, modernizacji i rozbudowy zabytkowego budynku przy ul. [...] w Białymstoku, obejmuje także jego niemal całkowitą rozbiórkę. Tak postawiony zarzut nie pozwala na jego merytoryczną ocenę i nie może doprowadzić do oczekiwanego przez kasatora skutku.

Abstrahując od tego, że nie wskazano, jak winny być wykładane powyższe przepisy, co jest wadą skargi kasacyjnej, jego istota sprowadza się do kwestionowania ustaleń faktycznych, a więc w efekcie zmierza do wytknięcia Sądowi I instancji tylko ich niewłaściwego zastosowania. Jednakże w zakresie tychże ustaleń nie powołano żadnego przepisu, któremu miałby uchybić WSA w Białymstoku.

Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, jeśli równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżony wyrok, co wymaga podania konkretnych przepisów prawa. Brak podstaw i zarzutów kasacyjnych w tym zakresie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może wypowiadać się w tym aspekcie.

Wprowadzenie przy sporządzaniu skargi kasacyjnej tzw. przymusu adwokacko – radcowskiego powoduje, że skarga musi być w sposób profesjonalny sformułowana (art. 175 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani zobowiązany, ani uprawniony do samodzielnego konkretyzowania rozpoznawanego środka zaskarżenia, a więc dochodzenia we własnym zakresie, jakie były intencje kasatora, jest natomiast zobligowany do poruszania się jedynie w granicach podstaw kasacyjnych.

Godzi się jedynie wyjaśnić, że dochodzenie roszczeń odszkodowawczych od inwestora za rysy i spękania występujące na ścianach i sufitach budynku sąsiedniego względem przebudowanego, czego w istocie domaga się skarżący, następuje w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.