Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2940/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 125 par. 1 pkt 5.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 535.
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 31 ust. 3, art. 22, art. 193.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "[A.]" Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1214/15 w sprawie ze skargi "[A.]" Spółki z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia do obrotu środka bez wymaganego zezwolenia oraz nałożenia opłaty sankcyjnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [A.] Sp. z o.o. w P. (dawniej: [...]) na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 lipca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1214/15, po rozpoznaniu skargi "H." Sp. z o.o. w P. ( obecna nazwa: G. H. P. Sp. z o.o.) na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia wprowadzenia do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin bez wymaganego pozwolenia, ustalenia terminu wycofania wprowadzonego do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin oraz ustalenia opłaty sankcyjnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych w O. z [...] kwietnia 2012 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:

I.

Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych:

1. stwierdzono wprowadzenie do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin "Podłoża do pelargonii S." niezgodnie z warunkami określonymi w ustawie o nawozach i nawożeniu, tj. bez wymaganego przepisami pozwolenia na wprowadzenie do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin wydanego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi,

2. ustalono termin wycofania wprowadzonych do obrotu środków wspomagających uprawę roślin "Podłoże do pelargonii S." w ilości łącznej 3.292,77 m3 na okres jednego miesiąca od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna,

3. ustalono opłatę sankcyjną w kwocie 526.358,95 zł, co stanowi 100 % kwoty należnej za sprzedane środki wspomagające uprawę roślin - "Podłoże do pelargonii S." w łącznej ilości 3.292,77 m3.

Decyzją z [...] czerwca 2012 r. wydaną na skutek odwołania "H." Sp. z o.o. w P. ( dalej jako; "skarżąca" "Spółka"), Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych ( w skrócie ;"GIJARS") utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że z przepisów art. 3 ust. 2, art. 4 ust 1 i 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2007 r., Nr 147, poz. 1033 ze zm. - powoływanej dalej jako ustawa o nawozach i nawożeniu) wynika obowiązek uprzedniego uzyskania zezwolenia na wprowadzanie do obrotu środków wspomagających uprawę roślin. Wskazał również na treść art. 2 ust 1 pkt 10 oraz art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy o nawozach i nawożeniu, z których wynika, iż zezwolenie na wprowadzenie do obrotu dotyczy m. in. podłoża do upraw. Każdy producent, który wprowadza do obrotu podłoża do upraw, jest zobowiązany do uzyskania zezwolenia. Organ uznał, że "Podłoże do pelargonii S." jest podłożem w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy o nawozach i nawożeniu, stąd jako środek wspomagający uprawę roślin wymaga uzyskania pozwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przed wprowadzaniem go do obrotu.

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1782/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżone decyzje.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne złożyli organ GIJARS i "H." Sp. z o.o. w P..

II.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 1614/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W..

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obszerny wywód zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił szeregu istotnych – z punktu widzenia merytorycznej oceny tej sprawy – kwestii, a także relacji prawnych zachodzących między nimi.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał za Sądem I instancji, że produkcja i obrót środkami wspomagającymi uprawę roślin, niepodlegające przed zmianą przepisów reglamentacji administracyjnoprawnej z mocy prawa weszły w reżim prawny ustawy o nawozach i nawożeniu. Ustawa z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2000 r., Nr 89, poz. 991 ze zm.) odnosiła się bowiem wyłącznie do nawozów. Zakres przedmiotowy objęty ustawą z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu został zatem poszerzony o środki wspomagające uprawę roślin. Ustawa została opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 14 sierpnia 2007 r. i weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 15 listopada 2007 r. Na podstawie art. 48 ust. 1 "nowej" ustawy o nawozach i nawożeniu, mającego charakter przepisu międzyczasowego, producenci, importerzy lub inne podmioty wprowadzające do obrotu środki wspomagające uprawę roślin, które znajdują się w obrocie w dniu wejścia w życie ustawy, mieli obowiązek wystąpić do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu tych środków, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (tj. od dnia 15 listopada 2007 r.). W przypadku braku takiego wystąpienia środki wspomagające uprawę roślin, które znajdowały się na rynku w dniu wejścia w życie ustawy, wycofuje z obrotu producent, importer albo inny podmiot, który je wprowadził, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Zatem w świetle nowych regulacji prawnych, podmioty prowadzące tego rodzaju działalność gospodarczą, w tym także spółka "H.", miały obowiązek wystąpić, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z wnioskiem o wydanie stosownego pozwolenia na wprowadzenie do obrotu tych środków lub w takim samym terminie wycofać znajdujące się na rynku środki wspomagające hodowlę roślin, takie jak podłoże do pelargonii "S.".

Jednocześnie, zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, dotychczasowe przepisy ustawy (wydane na podstawie art. 9, art. 10, art. 10c pkt 3, art. 11a ust. 5, art. 15 i art. 20a ust. 6 ustawy z 2000 r.) zachowały moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 10, art. 12, art. 18 ust. 7, art. 22 i art. 28 ust. 5 ustawy z 2007 r., nie dłużej jednak niż przez 24 miesiące od dnia wejścia w życie tej nowej ustawy. Wykonując wspomniane upoważnienie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu. Weszło ono w życie w dniu 22 lipca 2008 r. Zakres zaś tego rozporządzenia, podobnie jak i samej ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, jest istotnie szerszy od zakresu wcześniejszych aktów prawnych obowiązujących w tej materii i obejmuje środki wspomagające uprawę roślin (m.in. takie jak podłoże do pelargonii "S.").

Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, że trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, iż w tak ukształtowanym przez prawodawcę stanie prawnym, na złożenie wniosków o pozwolenie na prowadzenie tego rodzaju działalności przedsiębiorcy mieli w rzeczywistości 3 miesiące. Jednocześnie ustawodawca przewidział szereg nowych obowiązków ingerujących w sferę konstytucyjnej swobody prowadzenia działalności gospodarczej, których wypełnienie nie było jednak możliwe w tak krótkim czasie. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji co do istnienia w rozpatrywanej sprawie tzw. "pułapki legislacyjnej" w rozumieniu orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji powinien zaprezentować w tym zakresie własną pełną ocenę prawną i wskazać jasno organowi, jakie wynikają z niej konsekwencje dla dalszego załatwienia sprawy przez organ. Sąd I instancji powinien rozstrzygnąć, czy w sytuacji, gdy ustawodawca wprowadza określoną procedurę prawną, w ramach której nakłada na podmiot prowadzący działalność gospodarczą obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia, zakreślając przy tym 12 miesięczny termin, który nie jest możliwy do dotrzymania lub jego dotrzymanie jest istotnie utrudnione z uwagi na brak przepisów wykonawczych, przedsiębiorca pomimo to powinien złożyć "w terminie" wniosek z założenia obarczony brakami formalnymi z uwagi na niemożność wypełnienia w takim czasie obowiązków związanych ze skompletowaniem wymaganej dokumentacji. Innymi słowy należało, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiedzieć na pytanie, czy przedsiębiorca dla wykonania obowiązku wprowadzonego nową ustawą o nawozach i nawożeniu, a także z opóźnieniem wprowadzonymi przepisami wykonawczymi, powinien złożyć w wymaganym terminie wniosek ze świadomością, że jest on niekompletny. Sąd I instancji powinien również rozstrzygnąć, czy taka procedura daje się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), a w szczególności wynikającymi z nich zasadami pewności obrotu prawnego, budowania zaufania do organów państwa i poprawnej legislacji. Ewentualnie zaś Sąd I instancji powinien stwierdzić w zaskarżonym wyroku, czy dostrzega sprzeczność przepisów rangi ustawowej i przepisów wykonawczych z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej i wówczas rozważyć skorzystanie z możliwości skierowania pytania prawnego w tym zakresie do Trybunału Konstytucyjnego (art. 193 Konstytucji RP).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył następnie, że Sąd I instancji nie rozstrzygając zagadnienia wspomnianej "pułapki legislacyjnej" przeszedł do oceny kwestii kary za wprowadzenie do obrotu preparatu wspomagającego hodowlę roślin bez zezwolenia, pomijając przy tym istnienie ewentualnego związku pomiędzy wysokością opłaty sankcyjnej z wcześniejszym stanowiskiem dotyczącym "pułapki legislacyjnej".

III.

Rozpoznając sprawę po raz drugi WSA działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 p.p.s.a., ponownie uwzględnił skargę "H." Sp. z o.o. w P. i uchylił zaskarżone decyzje.

WSA stwierdził, że w sprawie nie była sporna okoliczność, że produkt o nazwie: "Podłoże do pelargonii S.", jest środkiem wspomagającym uprawę roślin w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o nawozach i nawożeniu.

Kierując się wytycznymi NSA i przepisem art. 190 p.p.s.a. WSA uznał, że ustawodawca tak ukształtował stan prawny, iż podmioty zobowiązane do uzyskania pozwolenia znalazły się w sytuacji tzw. "pułapki legislacyjnej".

Sąd wyjaśnił, że sprawa dotyczy produktów "Podłoże do pelargonii S." , wprowadzonych do obrotu w okresie od 15 listopada 2008 r. do 12 lutego 2010 r., zaś środki wspomagające uprawę roślin zostały objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia przed ich wprowadzeniem do obrotu, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, czyli z dniem 15 listopada 2007 r. Ponieważ we wcześniejszym stanie prawnym, środki wspomagające uprawę roślin nie były objęte powyższym obowiązkiem uzyskania pozwolenia, jak i wynikającym z niego szeregiem innych obowiązków, ustawodawca wprowadził dla tego typu produktów znajdujących się w obrocie w dniu wejścia w życie ustawy, dwunastomiesięczny okres przejściowy z art. 48 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu pozwalający na uzyskanie przedmiotowego pozwolenia bez konieczności zaprzestania wprowadzania tych produktów do obrotu.

Na skutek braku przepisów wykonawczych regulujących szczegóły związane z powyższymi badaniami odnośnie środków wspomagających uprawę roślin, niemożliwe było wystąpienie do Ministra właściwego do spraw rolnictwa z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wprowadzanie do obrotu takich środków. Szczegółowy zakres wskazanych powyżej badań, jak również jednostki organizacyjne do przeprowadzenia tych badań, zostały wskazane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu, które weszło jednak w życie 22 lipca 2008 r. Ustawodawca wprawdzie, w art. 51 ustawy o nawozach i nawożeniu, zachował tymczasowo w mocy przepisy wykonawcze wydane na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu, jednak przepisy te nie odnosiły się do środków wspomagających uprawę roślin.

Sąd I instancji doszedł zatem do wniosku, że w ten sposób prawodawca doprowadził do stworzenia tzw. "pułapki legislacyjnej", w rozumieniu orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Z jednej bowiem strony prawodawca objął środki wspomagające uprawę roślin nowym reżimem prawnym, nakładając m.in. na producentów takich środków szereg obowiązków prawnych, których realizacja wymagała dłuższego okresu czasu i których dotychczasowe przepisy nie nakładały, ustanowił odpowiedni okres przejściowy dający możliwość wywiązania się przez zainteresowane podmioty z powyższych obowiązków, a następnie poprzez zwłokę w wydaniu przepisów wykonawczych niezbędnych dla realizacji tych obowiązków, radykalnie skrócił okres przejściowy, tak że realizacja obowiązków w terminie stała się niemożliwa. Ustawa z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu weszła w życie 15 listopada 2007 r., co oznacza, że dwunastomiesięczny okres przejściowy z art. 48 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu upływał 15 listopada 2008 r. Rozporządzenie wykonawcze weszło natomiast w życie 22 lipca 2008 r., co oznacza, że formalnie można było wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na wprowadzenie do obrotu spornych środków w okresie od 22 lipca 2008 r. do 15 listopada 2008 r. W rzeczywistości złożenie wspomnianego wniosku w tym terminie było niewykonalne ze względu na dokumentację jaką należało dołączyć do przedmiotowego wniosku i konieczność wykonania szeregu badań spornych środków, poprzedzających złożenie dokumentacji.

Taka procedura, w ocenie Sądu I instancji, nie daje się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), a w szczególności wynikającymi z nich zasadami pewności obrotu prawnego, budowania zaufania do organów państwa i poprawnej legislacji. Nie można bowiem stawiać adresatów norm prawnych, z których wynikają określone obowiązki w sytuacji niepewności, w której muszą się oni domyślać jaka tak naprawdę była wola prawodawcy i jakie działania z ich strony zadowolą organy administracji publicznej.

W tych okolicznościach Sąd I instancji stwierdził, że organy rozstrzygające w niniejszej sprawie naruszyły art. 48 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu, poprzez jego błędną wykładnię, przyjmując literalne brzmienie przepisu, iż termin 12 miesięcy na wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu środków wspomagających uprawę roślin, które znajdowały się w obrocie w dniu wejścia w życie ustawy, należy liczyć od dnia wejścia w życie ustawy, bez uwzględnienia okoliczności niekonsekwencji prawodawcy i niewydania w terminie przepisów wykonawczych niezbędnych dla złożenia kompletnego, przedmiotowego wniosku. Powyższy przepis należy interpretować w ten sposób, że omawiany termin 12 miesięcy należy liczyć od momentu, kiedy realna stała się możliwość realizacji obowiązków związanych z koniecznością złożenia przedmiotowego wniosku, a więc od momentu wejścia w życie przepisów wykonawczych (od 22 lipca 2008 r.), kiedy to zainteresowane podmioty miały jasność co do tego jakie działania muszą podjąć i jaką dokumentację zgromadzić dla złożenia wniosku o pozwolenie na wprowadzenie do obrotu środków wspomagających uprawę roślin, znajdujących się w obrocie w dniu wejścia w życie ustawy. Taka wykładnia art. 48 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu, pozwoli na uniknięcie "pułapki legislacyjnej", opisanej przez Sąd I instancji oraz Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach. W ocenie Sądu, w zaistniałym w sprawie stanie prawnym, uprawnione jest odwołanie się do koncepcji "racjonalnego ustawodawcy", pozwalającej na odejście od literalnego wyprowadzenia z danego przepisu normy prawnej jeżeli literalna wykładnia prowadzi do błędnych i nieracjonalnych konsekwencji zastosowania interpretowanego przepisu. Zgodnie z funkcjonującymi w doktrynie prawa regułami interpretacyjnymi, w takiej sytuacji zasadne jest odwołanie się do wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i znalezienie takiego rozumienia normy prawnej, które da się przede wszystkim pogodzić z normami konstytucyjnymi, w szczególności z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Z takiej interpretacji art. 48 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu wynika, że na uregulowanie sytuacji formalno-prawnej omawianych środków, zainteresowane podmioty miały okres od 22 lipca 2008 r. do 22 lipca 2009 r. Dopiero z dniem 22 lipca 2009 r., Skarżąca miała obowiązek wstrzymania wprowadzania do obrotu spornych środków, aby nie narażać się na konieczność zapłaty opłaty sankcyjnej, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o nawozach i nawożeniu, w związku z tym, iż nie złożył w terminie wymaganego wniosku o pozwolenie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, z dniem tym bowiem skończył się "ochronny" okres przejściowy. Konsekwencją niewywiązania się z obowiązku złożenia w terminie wniosku o pozwolenie na wprowadzenie do obrotu spornych w niniejszej sprawie środków, jest wycofanie z obrotu tych środków.

Po drugie, WSA zauważył jednak, że kwestię wycofania z obrotu środków wspomagających uprawę roślin regulują dwa przepisy ustawy. Zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu, środki wspomagające uprawę roślin, które znajdują się w obrocie w dniu wejścia w życie ustawy, co do których nie wystąpiono z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, wycofuje z obrotu producent, importer albo inny podmiot, który wprowadził je do obrotu, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Jak wynika natomiast z art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, kto wprowadza do obrotu m.in. środki wspomagające uprawę roślin niezgodnie z warunkami określonymi w art. 3 lub 5 (a więc też bez posiadania wymaganego pozwolenia), wycofuje je z obrotu, na własny koszt, oraz wnosi na rachunek urzędu skarbowego, opłatę sankcyjną stanowiącą 100 % kwoty należnej za sprzedane środki wspomagające uprawę roślin.

WSA wyjaśnił, że ustawodawca, w myśl koncepcji "racjonalnego ustawodawcy", nie reguluje dwukrotnie tej samej kwestii. Czytelnym jest zatem, że art. 48 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu odnosi się do środków wspomagających uprawę roślin wprowadzonych do obrotu w "ochronnym" okresie przejściowym, o którym mowa w art. 48 ust. 1, natomiast art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, odnosi się do m.in. środków wspomagających uprawę roślin, wprowadzonych do obrotu bez pozwolenia, a w niniejszej sprawie bez wystąpienia o to pozwolenie w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie omawianych wcześniej przepisów wykonawczych, po upływie tego okresu (okresu przejściowego). Oznacza to, że w przypadku środków wspomagających uprawę roślin wprowadzonych do obrotu w "ochronnym" okresie przejściowym i nie złożenia w tym okresie wniosku o pozwolenie na ich wprowadzenie do obrotu, powstaje tylko obowiązek ich wycofania z obrotu, ale nie występuje obowiązek wniesienia opłaty sankcyjnej stanowiącej 100 % kwoty należnej za sprzedane środki wspomagające uprawę roślin. Tymczasem rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszej sprawie obejmuje ustalenie opłaty sankcyjnej stanowiącej 100 % kwoty należnej za sprzedane środki wspomagające uprawę roślin w okresie od 15 listopada 2008 r. do 12 lutego 2010 r., a więc sprzedane również w okresie przejściowym, trwającym do 22 lipca 2009 r.

Sąd stwierdził zatem, że opłata sankcyjna ustalona za sprzedane środki wspomagające uprawę roślin w okresie od 15 listopada 2008 r. do 22 lipca 2009 r., została ustalona z naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o nawozach i nawożeniu, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do wymienionego okresu i z naruszeniem art. 48 ust. 2 ustawy, poprzez jego niezastosowanie do wymienionego okresu, co było wynikiem błędnej interpretacji art. 48 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu.

Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem skargi, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 32 i art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich nieuwzględnienie i faktyczne usankcjonowanie niedopuszczalnej konstytucyjnie dyskryminacji odwrotnej (à rebours) oznaczającej, że polscy przedsiębiorcy traktowani są mniej korzystnie w porównaniu z producentami zagranicznymi. Zdaniem WSA regulacja prawna zawarta w ustawie o nawozach i nawożeniu odnosi się zarówno do krajowych, jak i zagranicznych podmiotów bez wprowadzania jakichkolwiek różnic w zakresie obowiązków oraz sankcji dotyczących wprowadzania do obrotu, w niniejszym przypadku, środków wspomagających uprawę roślin. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 13 ustawy o nawozach i nawożeniu, przez wprowadzenie do obrotu należy rozumieć oferowanie w celu zbycia, sprzedaż oraz inną odpłatną albo nieodpłatną formę zbycia nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin nie tylko przez producenta nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, wyprodukowanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, czy też importera tych produktów, ale również producenta lub inny podmiot wprowadzający nawóz lub środek wspomagający uprawę roślin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wyprodukowany lub wprowadzony do obrotu na terytorium innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, a także przywóz na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, przeznaczonych na potrzeby własne. Oznacza to że obowiązek uzyskania pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozów, jak również środków wspomagających uprawę roślin, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu, jak i sankcje za wprowadzenie do obrotu tych produktów bez pozwolenia, wynikające z art. 37 ust. 1, czy też z art. 48 ust. 2 tej ustawy, dotyczą wszystkich podmiotów, które dokonują takiego wprowadzenia tych produktów do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od kraju pochodzenia tych produktów. Ustawodawca zatem na gruncie omawianej ustawy nie dokonał zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów krajowych i zagranicznych, bez względu bowiem na kraj pochodzenia spornych produktów, podlegają one takim samym rygorom prawnym. Nie została w związku z tym złamana zasada równości wobec prawa, wynikająca z art. 32 Konstytucji RP, poprzez zarzucaną przez Skarżącą dyskryminację odwrotną à rebours, polskich przedsiębiorców. Oczywiście omawiana regulacja określa rygory oznaczające pewne ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw zwłaszcza w zakresie wolności gospodarczej, jednak zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 31 ust. 3 oraz z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenia te wynikają z ustawy oraz są uzasadnione ważnym interesem publiczny jakim jest ochrona środowiska.

WSA nie podzielił także z zarzutu skargi, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 22 i art. 31 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i wyjaśnił , że przedmiotowa sprawa dotyczy produktów, które mają ścisły związek ze środowiskiem i jego ochroną, ze względu na ich przeznaczenie, którego celem jest poprawa właściwości gleby lub wzrost roślin. Nie ma zatem racjonalnych argumentów dlaczego środki wspomagające uprawę roślin, miałyby być objęte inną, łagodniejszą regulacją prawną niż objęte wcześniej nawozy, skoro niebezpieczeństwa dla zdrowia ludzi, zwierząt i środowiska, związane z wprowadzeniem do obrotu zarówno nawozów jak i środków wspomagających uprawę roślin, są identyczne.

W tym zakresie WSA podkreślił, że automatyzm sankcji jak i ich rygoryzm jest uzasadniony ważnym interesem publiczny jakim jest ochrona środowiska, który wymaga skutecznych środków zapobiegawczych wprowadzaniu do środowiska substancji szkodliwych. Zgodził się z organem, że działania następcze w przypadku wprowadzenia do obrotu i środowiska produktów szkodliwych, nie spełniłyby roli zapobiegawczej, a skutki ich wprowadzenia do obrotu mogłyby być trudne do odwrócenia bowiem zwłaszcza koszty przywrócenia środowiska do stanu poprzedniego mogłyby znacznie przewyższyć kwoty jakie podmiot uzyskał ze sprzedaży szkodliwych produktów. WSA wyjaśnił, że powyższe uwagi należy odnieść do zarzutów podnoszonych pod adresem proporcjonalności opłaty sankcyjnej w stosunku do wagi naruszenia przepisów prawa.

Ponadto zdaniem WSA strona skarżąca nie została zaskoczona nałożonymi sankcjami w niniejszej sprawie. Ustawa o nawozach i nawożeniu z 10 lipca 2007 r. weszła w życie po upływie trzech miesięcy od jej ogłoszenia (art. 53 ustawy). Do trzymiesięcznego okresu vacatio legis, należy dodać dwunastomiesięczny okres przejściowy, co w ocenie Sądu daje podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą - profesjonalistom w przedmiotowej branży, wystarczająco dużo czasu do zaznajomienia się z nowo uchwalonymi przepisami prawa oraz konsekwencjami ich nieprzestrzegania. Skarżąca jednak rozpoczęła działania związane z przeprowadzeniem badań dotyczących przedmiotowego wniosku, dopiero w styczniu 2009 r., a więc sześć miesięcy po dniu wejścia w życie omawianych wcześniej przepisów wykonawczych, skracając sobie tym samym, tym razem samodzielnie, o połowę okres przejściowy na wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie. Działania natomiast Skarżącej po okresie przejściowym, a więc po 22 lipca 2009 r., polegające na wprowadzaniu do obrotu spornych środków, bez wcześniejszego złożenia wymaganego wniosku, stanowiło ewidentne naruszenie przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu, za które bezsprzecznie grozi sankcja nie tylko w postaci wycofania z obrotu spornych środków, ale również w postaci opłaty sankcyjnej. W związku z tym niezasadne były zarzuty odnośnie proporcjonalności opłaty sankcyjnej w stosunku do wagi naruszenia przepisów prawa.

W tych okolicznościach organy rozstrzygające w niniejszej sprawie, orzekając o wycofaniu z obrotu spornych środków oraz o opłacie sankcyjnej nie naruszyły art. 22 i art. 31 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP.

WSA za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 34, art. 35 i art. 49 TFEU w zw. z art. 91 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Traktatu akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r., w zw. z art. 9 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady swobodnego przepływu towarów na terenie Unii Europejskiej. W tym zakresie WSA wyjaśnił, że art. 34 oraz art. 35 TFEU, wynika zakaz wprowadzania między Państwami Członkowskimi ograniczeń ilościowych w przywozie, jak i w wywozie oraz wszelkich środków o skutku równoważnym. Z przywołanego przez organ II instancji wyroku z 20 lutego 1979r., w sprawie C-120/78 (Rewe-Zentral "Cassis de Dijon", Rec. s. 649) wynika, że przepisy ustanawiające określone wymogi, które muszą spełniać dane produkty, stanowiące środki o skutku równoważnym nie są zakazane jeżeli stosowanie tych przepisów może zostać uzasadnione celem dotyczącym interesu ogólnego przeważającym nad wymogami swobody przepływu towarów. W ocenie Sądu, regulację prawną zawartą w ustawie o nawozach i nawożeniu, która nie podlega harmonizacji w zakresie dotyczącym przedmiotowej sprawy, uzasadnia interes ogólny związany z ochroną środowiska, co zostało wykazane we wcześniejszej części uzasadnienia.

Istotne znaczenie dla niniejszej sprawy ma również wyrok Trybunału z 24 listopada 1993 r. w sprawach połączonych C-267/91 i C-268/91 (Keck), w którym stwierdzono, iż: "(...) w przeciwieństwie do dotychczasowego orzecznictwa, zastosowanie do produktów pochodzących z innych państw członkowskich krajowych przepisów, które ograniczają niektóre sposoby sprzedaży bądź ich zakazują, o ile tylko obowiązują one wszystkie zainteresowane podmioty gospodarcze prowadzące działalność na terytorium krajowym i dotyczą w ten sam sposób, z prawnego i faktycznego punktu widzenia, obrotu produktami krajowymi i produktami pochodzącymi z innych państw członkowskich, nie utrudnia, bezpośrednio ani pośrednio, rzeczywiście ani potencjalnie wymiany handlowej między państwami członkowskimi (...). Jeżeli bowiem powyższe warunki są spełnione, zastosowanie uregulowań tego typu do sprzedaży produktów pochodzących z innego państwa członkowskiego, zgodnych z przepisami tego państwa, nie może uniemożliwić ich dostępu do rynku lub ograniczyć tego dostępu w stopniu większym niż ma to miejsce w odniesieniu do produktów krajowych". Z powyższego wynika, iż orzecznictwo Trybunału dopuszcza uregulowanie pewnych ograniczeń, jeżeli mają one zastosowanie zarówno do produktów krajowych jak i pochodzących z innego kraju członkowskiego, bez różnicowania sytuacji prawnej, jak i faktycznej tych produktów niezależnie od ich pochodzenia tak , jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Według Sąd I instancji niezasadne są również, podniesione w skardze, zarzuty związane z brakiem notyfikacji przepisów omawianej ustawy, a mianowicie zarzuty naruszenia art. 8 dyrektywy 98/34 Parlamentu Europejskiego i Rady w przedmiocie obowiązku dostarczania informacji w zakresie technicznych standardów i regulacji, oraz art. 2 rozporządzenia 764/2008 Parlamentu Europejskiego i Rady z 9 lipca 2008 r. ustanawiające procedury dotyczące stosowania niektórych krajowych przepisów technicznych do produktów wprowadzonych legalnie do obrotu w innym państwie członkowskim oraz uchylające decyzję nr 3052/95/WE. Z informacji zawartej w druku sejmowym nr 1336, dostępnym na stronie internetowej Sejmu zawierającej ustawy uchwalone przez Sejm V kadencji wynika, że projekt ustawy o nawozach i nawożeniu, został notyfikowany Komisji Europejskiej 5 stycznia 2007 r., zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 z późn. zm.).

Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organów, co do interpretacji pojęcia "kwoty należnej za sprzedane" produkty. W ocenie Sądu, organ słusznie utożsamia tę kwotę z ceną, którą zgodnie z definicją zawartą w ustawie z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2013 r., poz. 385), w art. 3 ust. 1 pkt 1, jest wartość, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę. Zgodnie z art. 535 § 1 k.c., w przypadku umowy sprzedaży kupujący zobowiązuje się zapłacić sprzedawcy cenę za przeniesienie na jego rzecz własność rzeczy i jej wydanie. Nie ulega więc wątpliwości, że kwotą jaką Skarżący uzyskał za sprzedane środki wspomagające uprawę roślin, a więc "kwotą należną za sprzedane" środki, była cena. W cenie natomiast, jak stanowi dalsza część definicji zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach, uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym. Z tych też względów Sąd, nie zgadza się ze stanowiskiem Skarżącej, że organ dokonał arbitralnej i dowolnej wykładni pojęcia "kwoty należnej za sprzedane" środki wspomagające uprawę roślin.

Sąd I instancji nie dopatrzył się też zarzucanego naruszenia przepisów postępowania w dowolnym ustaleniu terminu wycofania wprowadzonych do obrotu spornych środków bez pozwolenia. W świetle przedłużającego się postępowania, jak i ustalenia odbiorców sprzedanych środków, termin miesięczny nie stanowił, w ocenie Sądu, nadmiernej dolegliwości dla Skarżącej.

Odnosząc się do wniosków w zakresie pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego jak i pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, WSA uznał, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie było konieczności formułowania wnioskowanych pytań.

WSA polecił, że rozpoznając ponownie sprawę, organ wyda rozstrzygnięcie z uwzględnieniem zaprezentowanej przez Sąd interpretacji art. 48 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu oraz wynikających z niej skutków w postaci niemożności ustalenia opłaty sankcyjnej odnośnie środków wspomagających uprawę roślin wprowadzonych do obrotu w okresie od 15 listopada 2008 r. do 22 lipca 2009 r., a więc w okresie przejściowym, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. Sp. z o.o., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzanie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to:

II. 1. Art. 32 i 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez arbitralne uznanie, że w sprawie nie mamy do czynienia z niedopuszczalną konstytucyjnie dyskryminacją odwrotną (a rebours), skoro polscy przedsiębiorcy traktowani są mniej korzystnie w porównaniu z producentami zagranicznymi;

II. 2. Art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie dopuszczalności orzekania wobec skarżącej opłaty sankcyjnej po zakończeniu ochronnego okresu przejściowego tj. po 22 lipca 2009 r., w sposób automatyczny, bez jakiejkolwiek próby miarkowania (100%) i brania pod uwagę szczególnych okoliczności każdej sprawy, co w konsekwencji neguje w rzeczywistości istotę wolności gospodarczej;

II.3. Art. 193 Konstytucji w zw. z art. 45 Konstytucji w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, mimo że w sprawie nadal występują bezsporne i potwierdzone zostały w zaskarżonym wyroku, poważne wątpliwości konstytucyjne, a wątpliwości tych nie rozstrzyga przyjęcie interpretacji pro-konstytucyjnej art. 48 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu, zgodnie z którą termin 12-miesięczny należy liczyć nie od wejścia w życie ustawy (15 listopada 2007 r.), ale od momentu wejścia w życie przepisów doń wykonawczych tj. od 22 lipca 2008 r.

II. 4. Art. 37 ust. 1 punkt 2 ustawy o nawozach i nawożeniu i art. 3 ust. 1 punkt 1 ustawy o cenach w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez przyjęcie takiej ich interpretacji, zgodnie z którą termin "kwota należna" za sprzedane produkty należy interpretować jako kwotę zrelacjonowaną do ceny sprzedanego towaru brutto, skoro charakter represyjny regulacji (której elementem jest ten termin) i powszechnie akceptowane reguły interpretacyjny muszą prowadzić do wniosku o niedopuszczalności interpretacji rozszerzającej i konieczności rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatnika,

oraz naruszenie,

II.5. Art. 37 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu poprzez przyjęcie takiej jego interpretacji, zgodnie z którą termin wycofania z obrotu przez skarżącą produktów został określony jako termin jednomiesięczny, skoro w ten sposób sąd nakłada na stronę obowiązek, który w konkretnych okolicznościach sprawy jest niemożliwy do spełnienia,

II. 6. Art. 34, 35 i 49 Traktatu o funkcjonowaniu UE w zw. z art. 91 ust. 2 i 3 i art. 9 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 2 Traktatu akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 9 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i w zw. z art. 141 §4 p.p.s.a. poprzez:

- bezzasadne i lakoniczne przyjęcie, że wskazywane przez stronę przepisy Traktatu nie znajdują zastosowania w sprawie;

- odmowę wzięcia pod uwagę wpływu, jaki restrykcyjne i zagrażające egzystencji gospodarczej podmiotu wymogi natury formalnej i represyjnej w postaci kontroli, inspekcji, obowiązku zasięgnięcia opinii i w końcu drakońskiej sankcji w postaci tzw. opłaty sankcyjnej mogą mieć na swobodny przepływ towarów i prowadzenie działalności gospodarczej, w sytuacji gdy przepisy prawa europejskiego są elementem powszechnie obowiązującego prawa w Polsce;

II.7. Art. 8 dyrektywy 98/34 Parlamentu Europejskiego i Rady w przedmiocie obowiązku dostarczania informacji w zakresie technicznych standardów i regulacji w zw. z art. 141 §4 p.p.s.a., poprzez uznanie, bez szczegółowego uzasadnienia, że mimo braku notyfikacji przepisy mogą być nadal egzekwowane wobec spółki H. i wyznaczać jej obowiązki, gdy tymczasem brak notyfikacji przepisów wykonawczych do ustawy o nawozach i nawożeniu oznacza, że przepisy nienotyfikowane nie mogą stanowić źródła obowiązków dla podmiotów prywatnych i wyznaczać ich sytuacji prawnej w rozumieniu orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a państwo tak nienotyfikowanych przepisów nie może egzekwować wobec podmiotów prywatnych,

i w konsekwencji także,

- poprzez brak odmowy zastosowania spornych przepisów w sprawie skarżącej spółki Hollas;

II. 8. Art. 2 rozporządzenia 764/2008 Parlamentu Europejskiego i Rady z 9 lipca 2008 r. określającego procedury dotyczące stosowania niektórych krajowych przepisów technicznych wobec produktów wprowadzonych zgodnie z prawem w innych państwie członkowskim w zw. z art. 141 §4 p.p.s.a., poprzez uznanie, bez bliższego uzasadnienia, że nie znajduje on zastosowania w sprawie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja administracyjna mieści się w przedmiotowych granicach tego rozporządzenia;

a w związku z powyższymi,

II. 9. Zasady proporcjonalności jako zasady ogólnej prawa europejskiego polegające na niedokonaniu oceny obowiązujących przepisów prawa polskiego w jej świetle i rozstrzygnięcie sprawy bez przeprowadzenia takiej oceny;

III. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucam także na podstawie art. 174 punkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

III. 1. Art. 141 §4 p.p.s.a., w zakresie w jakim przepis ten obliguje sąd do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz zawarcia wskazań do dalszego postępowania, poprzez:

arbitralne i dowolne przyjęcie, że termin "kwota należna" należy interpretować jako kwotę zrelacjonowaną do ceny sprzedanego towaru brutto oraz poprzez lakoniczne i bez jakiegokolwiek uzasadnienia ustalenie terminu wycofania wprowadzonych do obrotu środków na jeden miesiąc;

III. 2. Art. 193 Konstytucji w zw. z art. 125 §1 punkt 1 p.p.s.a. przez arbitralne bez bliższego uzasadnienia uznanie, że w sprawie nie ma podstaw do przekazania pytań do TK w przedmiocie konstytucyjności reżimu odpowiedzialności (oplata sankcyjna) przyjętego w ustawie o nawozach i nawożeniu, skoro też reżim w sposób nieproprocjonalny ingeruje w konstytucyjne prawa i wolności skarżącej, a interpretacja pro-konstytucyjna przyjęta przez Sąd I instancji tylko wobec okresu 22 lipca 2008 r. - 22 lipca 2009 r. tego problemu konstytucyjności nie rozwiązuje;

III.3. Art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej i art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka w zw. z art. 45 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i w zw. z art. 125 §1 punkt 1 p.p.s.a. poprzez arbitralne bez bliższego uzasadnienia uznanie, że w sprawie nie ma potrzeby przekazywania pytań w przedmiocie interpretacji prawa europejskiego, zwłaszcza w sytuacji gdy interpretacja tego prawa przez WSA ma charakter powierzchowny i błędny.

Na podstawie art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 125 §1 punkt 1 p.p.s.a. kasator wniósł o zawieszenie postępowania i przekazanie pytań do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji z Konstytucją.

Na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 125 §1 punkt 1 p.p.s.a. kasator wniósł zawieszenie postępowania i przekazanie pytań do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przedmiocie interpretacji znajdującego w sprawie zastosowanie prawa europejskiego.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy oraz komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnione było to ich łączne rozpatrzenie.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarówno podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. jak i przepisów prawa materialnego tj. nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W tym miejscu wypada zauważyć, że ze sformułowanych przez kasatora zarzutów skargi wynika, że jej autor w istocie kwestionuje treść uzasadnienia Sądu I instancji, stąd też powiązanie większości z tych zarzutów z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a.

Pierwszym i niewątpliwie koronnym zarzutem skargi kasacyjnej była kwestia dotycząca dyskryminacji odwrotnej. Odpowiadając na ten zarzut zawarty w pkt II.1 skargi kasacyjnej trzeba podkreślić, że w doktrynie uważa się, iż adresatem działań bezpośrednio dyskryminujących może być jedynie osoba zagraniczna pochodząca z innego państwa członkowskiego albo osoba krajowa, tj. osoba fizyczna posiadająca obywatelstwo danego państwa członkowskiego oraz spółka lub firma założona zgodnie z ustawodawstwem danego państwa członkowskiego oraz posiadająca tam swoją siedzibę statutową, siedzibę zarządu lub też główne przedsiębiorstwo. Przedstawione wyżej działanie dyskryminacyjne polega na ustanowieniu przez kraj członkowski aktu prawnego, który czyni adresatem zawartych w nim norm jedynie osoby zagraniczne z innych państw członkowskich lub też jedynie osoby krajowe. Następuje więc podział (dyferencjacja) adresatów normy prawnej, co prowadzi do tego, że zawarte w danym akcie prawnym normy prawne są stosowane w sposób zróżnicowany i nie dotyczą w jednakowym stopniu wszystkich podmiotów prawa (por. Marek Szydło - "Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej i swoboda świadczenia usług w prawie Unii Europejskiej", Wyd. Dom Organizatora, Wydanie I, Toruń 2005, str. 145-146).

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca bowiem, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, regulacja prawna zawarta w ustawie o nawozach i nawożeniu odnosi się zarówno do krajowych, jak i zagranicznych podmiotów bez wprowadzania jakichkolwiek różnic w zakresie obowiązków oraz sankcji dotyczących wprowadzania do obrotu środków wspomagających uprawę roślin. To zatem, iż w jednym kraju, także należącym do WE, środki wspomagające uprawę roślin są nie objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia, nie oznacza, że objęcie pozwoleniem bezterminowym takich produktów w Polsce jest przejawem dyskryminacji odwrotnej. W tej sytuacji ten zarzut zawarty w pkt II.1 petitum skargi kasacyjnej okazał się niezasadny i Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji.

Odnosząc się do zarzutu braku miarkowania i indywidualizacji opłaty sankcyjnej oraz jej automatyzmu sformułowanych w pkt II.2 do pkt II.5 petitum skargi kasacyjnej NSA zauważa, że w sprawie niniejszej dokonano rozróżnienia dwóch sytuacji, a mianowicie sytuacji ,w której wprowadzenie do obrotu następuje w tzw. "ochronnym" okresie przejściowym i w wypadku nie złożenia w tym okresie wniosku o pozwolenie na ich wprowadzenie do obrotu, powstaje tylko obowiązek ich wycofania z obrotu, ale nie występuje obowiązek wniesienia opłaty sankcyjnej stanowiącej 100 % kwoty należnej za sprzedane środki wspomagające uprawę roślin. Ten okres ochronny w rozpoznawanej sprawie trwał do dnia 22 lipca 2009 r. zatem w okresie od dnia 15 listopada 2008 do dnia 22 lipca 2009 r. czyli przez okres ponad 8 miesięcy opłata sankcyjna była nienależnie wymierzona przez organ. Po upływie tego okresu opłata sankcyjna powinna być obliczana w oparciu o ww. przepisy ustawy o nawozach i nawożeniu.

Natomiast nie można uwzględnić zarzutu skargi kasacyjnej co do tego, że opłata sankcyjna mogła ulec miarkowaniu po upływie okresu "ochronnego". W dotychczasowym orzecznictwie przepis dotyczący wymierzania opłaty sankcyjnej nie nasuwał wątpliwości interpretacyjnych jako jasny i precyzyjny jeśli chodzi o sposób obliczenia tej opłaty w stosunku do środków wspomagających ochronę roślin oraz wysokość tej opłaty. (vide: wyrok NSA, sygn. akt II GSK 246/12, wyroki WSA w Warszawie; sygn. akt VI SA/Wa 1297/11, sygn. akt VI SA/Wa 665/11).

Niewątpliwie sporna opłata sankcyjna jest wyrazem odpowiedzialności administracyjnej, która ma charakter obiektywny, więc już sam fakt zachowania wypełniającego zawarte w nim przesłanki odpowiedzialności, a więc zachowania naruszającego ten przepis prawa, uzasadnia jego stosowanie wobec podmiotu dopuszczającego się takiego zachowania. W tym miejscu przypomnieć także należy, że Trybunał Konstytucyjny w szeregu orzeczeń, w tym także w wyroku z dnia 7 lipca 2009 r. o sygn. akt K 13/08 (Dz. U. z dnia 15 lipca 2009 r. Nr 112, poz. 936; OTK-A z 2009 r. nr 7, poz. 105) wskazał, że cechą charakterystyczną sankcji administracyjnej jest założenie stosowania jej automatycznie w stosunku do podmiotu ponoszącego odpowiedzialność obiektywną za naruszenie ustawowych przepisów (tak: wyrok NSA z dnia 4 października 2012 r. o sygn. akt II GSK 1339/11, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r. , sygn. akt II GSK 116/15).

Idąc tym tokiem rozumowania również zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie terminu wycofania z obrotu i przyjętej do obliczenia opłaty sankcyjnej, a mianowicie ceny brutto jako sposobu wyliczenia "kwoty należnej za sprzedane" produkty ( pkt II.4 oraz pkt II.5 petitum skargi kasacyjnej ) nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie były uzasadnione bowiem Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w kwestii "kwoty należnej za sprzedane" produkty należało odwołać się do przepisów kodeksu cywilnego czyli art. 535 k.c. oraz przepisów ustawy o cenach.

Co do podważanego w skardze kasacyjnej orzeczonego terminu jednego miesiąca do wycofania z obrotu spornego środka Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł też podstaw do uwzględnienia tego zarzutu skargi kasacyjnej. Podnoszona przez autora skargi kasacyjnej kwestia, że termin ten jest niemożliwy do spełnienia nie została w żaden sposób uzasadniona konkretnymi okolicznościami sprawy. Natomiast samo ogólne odwoływanie się do owej niemożności musi opierać sie na wskazaniu konkretnych faktów, czego kasator w żaden sposób nie wykazał. W tym aspekcie sprawy słusznie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że vacatio legis ustawy o nawozach i nawożeniu wynosiło 3 miesiące zatem dodając do tego czasu dwunastomiesięczny okres przejściowy był to odpowiedni czas do zaznajomienia się z nowymi przepisami oraz przygotowania odpowiednich rozwiązań organizacyjnych celem uniknięcia sankcji. Z drugiej strony oczywiste jest, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, uwzględniając realia sprawy rozważy wysokość opłaty sankcyjnej i dokona jej niezbędnej korekty z punktu widzenia obowiązujących przepisów oraz zaprezentowanej linii orzeczniczej.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że ratio legis jakie przyświecało ustawodawcy wprowadzającemu reżim ustawowy w zakresie środków wspomagających ochronę roślin były względy ochrony środowiska.

Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o nawozach i nawożeniu ( druk sejmowy nr 1336); "Stawiane przed rolnictwem wymagania w zakresie ochrony środowiska związane z prowadzeniem produkcji rolnej, a także zmiany niektórych przepisów dotyczących ochrony wód oraz zgłaszana przez różne podmioty potrzeba dalszego uregulowania rynku środków do produkcji rolnej, wymagały dokonania kolejnej zmiany ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (...). W projekcie ustawy zawarto obecnie obowiązujące przepisy ustawy o nawozach i nawożeniu oraz nowe regulacje dotyczące zasad wprowadzania do obrotu, przewozu, przechowywania oraz stosowania środków wspomagających uprawę roślin, a także zmiany dotyczące zagadnień już uregulowanych ustawą z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu wymagające korekty związanej z funkcjonowaniem i stosowaniem poszczególnych przepisów. Uregulowanie wprowadzania do obrotu, przewozu, przechowywania oraz stosowania środków wspomagających uprawę roślin jest niezbędne z uwagi na znajdujące się w obrocie produkty, które mogą być szkodliwe dla zdrowia ludzi i zwierząt oraz dla środowiska albo nie wpływają na poprawę właściwości gleb lub wzrost roślin. Produkty te nazywane są polepszaczami, poprawiaczami lub stymulatorami. Dlatego, wzorem innych państw europejskich, określone zostały zasady wprowadzania tych produktów do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (....)."

W konsekwencji zarzuty dotyczące swobodnego przepływu towarów sformułowane w pkt II.6 petitum skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do stanowiska Sądu I instancji, że zasada swobodnego przepływu towarów nie jest niczym nieograniczona, zaś jej ograniczenie może uzasadniać interes ogólny związany z ochroną środowiska, który w tej mierze przedkładany jest nad interes przedsiębiorcy i wolność gospodarczą. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczył orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE, które dopuszcza uregulowanie pewnych ograniczeń, jeżeli mają one zastosowanie zarówno do produktów krajowych jak i pochodzących z innego kraju członkowskiego, bez różnicowania sytuacji prawnej, jak i faktycznej tych produktów niezależnie od ich pochodzenia. W tej sytuacji szerokie odwoływanie się przez autora skargi kasacyjnej w uzasadnieniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie bio-komponentów ( sprawa sygn. akt K 33/03) nie mogło odnieść zamierzonego skutku.

Ustosunkowując się do zarzutu braku notyfikacji zawartego w pkt II.7 i pkt II.8 petitum skargi kasacyjnej należy podkreślić, że ustawa o nawozach i nawożeniu została notyfikowana. Jak wskazał WSA z informacji zawartej w druku sejmowym nr 1336, dostępnym na stronie internetowej Sejmu zawierającej ustawy uchwalone przez Sejm V kadencji wynika, że projekt ustawy o nawozach i nawożeniu, został notyfikowany Komisji Europejskiej 5 stycznia 2007 r., zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 z późn. zm.). Ponadto w treści ustawy o nawozach znajduje się delegacja ustawowa do wydania przepisów wykonawczych, co kasator pomija. (vide: art. 10 ustawy o nawozach i nawożeniu). Odnośnie braku notyfikacji przepisów wykonawczych do ustawy - autor skargi kasacyjnej w tym zakresie wystarczająco nie sprecyzował zarzutów. W szczególności, oprócz ogólnego powoływania się na konieczność notyfikacji tych przepisów nie wskazał jednostek redakcyjnych kwestionowanych przepisów wykonawczych. W tym kontekście sprawy zarzuty skargi kasacyjnej pod adresem braku notyfikacji bliżej nie określonych przez autora skargi kasacyjnej "przepisów wykonawczych" nie mogły być uznane za usprawiedliwione.

Co do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności jako zasady ogólnej prawa europejskiego polegające na niedokonaniu oceny obowiązujących przepisów prawa polskiego nie można podzielić stanowiska kasatora, że Sąd I instancji pominął ocenę tej kwestii w uzasadnieniu wyroku. Wbrew stanowisku kasatora Sąd I instancji takiej oceny dokonał, co wynika z uzasadnienia wyroku. Sąd ten wskazał, że krytykowana regulacja określa rygory oznaczające pewne ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw zwłaszcza w zakresie wolności gospodarczej, jednak zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 31 ust. 3 oraz z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenia te wynikają z ustawy oraz są uzasadnione ważnym interesem publicznym jakim jest ochrona środowiska.

W tym aspekcie sprawy należy zaznaczyć, że zasada ta była wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału (m.in. wyroki z: 11 kwietnia 2000 r., sygn. K 15/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 86; 10 czerwca 2008 r., sygn. SK 17/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 78; 10 lipca 2007 r., sygn. SK 50/06). W orzeczeniach dotyczących tej zasady Trybunał sformułował test proporcjonalności ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności obejmujący m.in. odpowiedź na pytanie czy określona regulacja może doprowadzić do realizacji zamierzonego przez ustawodawcę celu i czy efekty tej regulacji są proporcjonalne do ciężarów nakładanych przez nią na jednostki.

W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie chodzi o ochronę środowiska jako dobro ogólne rozumiane też jako dbałość o przyszłe pokolenia, co w tym wypadku ma pierwszeństwo na dobrem i wolnością przedsiębiorcy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia przepisów dokonana przez organy obu instancji i zaaprobowana przez Sąd I instancji uwzględnia wypracowany przez Trybunał Konstytucyjny test proporcjonalności. W konsekwencji zarzut z pkt II.9 petitum skargi okazał się nieusprawiedliwiony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. należy podkreślić, że NSA wielokrotnie wskazywał, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku i wskazuje, iż chodzi tutaj o zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona, uzasadnienie winno zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie NSA podkreśla się że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony tylko w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy Sąd I instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. , sygn. akt II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010/3 poz.39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08 niepublikowany).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera uchybień, o których wyżej jest mowa. Należy podkreślić, że w motywach wyroku Sąd I instancji przedstawił opis tego co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej, przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania są bezzasadne.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że wnioski zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i wnioski o zawieszenie postępowania nie mogły zostać uwzględnione.

Oddalając powyższe wnioski NSA miał na względzie, że jako sąd ostatni w hierarchii odwoławczej, nie ma obowiązku występowania z pytaniem prejudycjalnym do TSUE, jeżeli uznaje, że konkretna kwestia prawna objęta pytaniami prejudycjalnymi nie ma zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wniosek taki jest prostą konsekwencją łącznej interpretacji art. 267 akapit 2 i 3 traktatu UE, a więc uznania, że sąd odwoławczy jako sąd ostatniej instancji dysponuje taką sama autonomią jak sądy niższych instancji (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., II GSK 1863/12, CBOIS). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją. NSA podkreśla, że konieczność zadania pytania TSUE musi wynikać z realnej kolizji przepisów, a nie może być antycypacją oczekiwań stron ze względu na rozbieżność ocen prawnych jakie pojawiły się w tej materii.

Co do złożonych wniosków o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym reżimu odpowiedzialności (opłata sankcyjna), należy zwrócić uwagę, że działanie takie stanowi wyłączną domenę sądu rozpoznającego sprawę. Oznacza to, że tego typu wniosek może zostać potraktowany przez sąd administracyjny jedynie jako chęć zwrócenia uwagi na istniejącą, zdaniem wnioskodawcy, kwestię prawną o wymiarze wykraczającym poza kognicję tego sądu. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Wymaga szczególnego podkreślenia, że postanowienie o wystąpieniu do TK z pytaniem prawnym sąd może podjąć wyłącznie wówczas, gdy poweźmie zasadnicze wątpliwości co do zgodności danego przepisu z Konstytucją (ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą), których wyjaśnienie przez Trybunał jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wątpliwości skarżącego nie uzasadniają wystąpienia z pytaniem prawnym przez sąd (patrz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., C.H.Beck, str. 535 – 536). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie powziął wątpliwości, które uzasadniałyby zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, co skutkowałoby koniecznością zawieszenia postępowania w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. ( tak: w cyt. wyroku sygn. akt II GSK 116/15).

Poza tym omawiane przepisy korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją RP, gdyż Trybunał Konstytucyjny nie orzekał o ich niezgodności z Konstytucją. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawił zaś Trybunałowi Konstytucyjnemu stosownego pytania, gdyż uznał, iż od odpowiedzi na pytanie prawne nie zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (art. 193 Konstytucji RP).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.