Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 664/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1 i ust. 3, art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 1 i ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, artr. 80, art. 104 par. 2, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Z. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2016 r., zaskarżoną skargą przez Z. G. (dalej jako: "skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: 1) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r. w części, w której:

- ograniczono sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie miasta P., oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Z. G., dla której jest prowadzona księga wieczysta KW [...] przez udzielenie zezwolenia [...] S.A. z siedzibą w L. na założenie i przeprowadzenie na części nieruchomości dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji P. – O.,

- zobowiązano Z. G. do umożliwienia wstępu na przedmiotową nieruchomość [...] S.A. w celu wykonania w obszarze pasa technicznego prac budowlano – montażowych i innych czynności związanych z budową dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV P. – O. oraz do umożliwienia wstępu na przedmiotową nieruchomość [...] S.A. w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przedmiotowej linii elektroenergetycznej;

2) uchylił decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r. w części, w której zobowiązano [...] S.A. do przyznania i wypłacenia odszkodowania za rzeczywiste szkody powstałe w skutek udostępnienia nieruchomości i orzekł, że jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego byłoby niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty, [...] S.A. z siedzibą w L. zobowiązana będzie do zapłaty odszkodowania.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z [...] marca 2015 r. Burmistrz [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na przebudowie linii napowietrznej 110 kV O. – P. oraz na rozbudowie fundamentów pod 18 słupów (z jednotorowych na słupy dwutorowe) oraz zmianę lokalizacji słupów w obrębie działek, na których obecnie występują w P. na działkach nr: [...].

W dniu [...] sierpnia 2015 r. [...] S.A. z siedzibą w L. złożył do Starosty [...] wniosek, w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej u.g.n.), o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie P., w gminie P., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w P. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...], stanowiącej własność skarżącego, przez udzielnie spółce [...] S.A. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na części nieruchomości dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji P. – O., w tym przez podwieszenie napowietrznych przewodów dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV, posadowienie jednego słupa elektroenergetycznego linii 110 kV na działce nr [...], funkcjonowanie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV po jej wybudowaniu w obszarze pasa technologicznego o szerokości 18 metrów, tj. po 9 metrów od osi linii w obie strony, którego powierzchnia dla działki oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] wynosi [...] m2, natomiast dla działki oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] wynosi [...] m2, tj. łącznie dla nieruchomości objętej wnioskiem [...] m2 oraz poprzez prawo wstępu na nieruchomość w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano – montażowych i innych czynności związanych z budową dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV P. – O. w granicach działki nr [...] położonej w obrębie P. w gminie P., a nadto w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii linii elektroenergetycznej 110 kV.

Starosta [...] pismem z [...] września 2015 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie miasta P. oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] oraz pismem z [...] października 2015 r. poinformował strony o rozprawie administracyjnej, która odbyła się [...] listopada 2015r.

Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r. wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.:

1) ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie miasta P., oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność skarżącego, poprzez zezwolenie [...] S.A. z siedzibą w L. na założenie i przeprowadzenie na części tej nieruchomości dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji P.-O., w tym przez:

- podwieszenie napowietrznych przewodów dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV,

- funkcjonowanie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV po jej wybudowaniu w obszarze pasa technologicznego o szerokości 18 m (tj. po 9 metrów od osi linii w obie strony), którego powierzchnia na działce nr [...] wynosi [...] m2 a na działce nr [...] wynosi [...] m2,

- posadowieniu jednego słupa elektroenergetycznego na działce nr [...]– zgodnie z załącznikiem mapowym do niniejszej decyzji (szt. 2); 2) zobowiązał skarżącego do umożliwienia wstępu [...] S.A. z siedzibą w L. na przedmiotową nieruchomość w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano-montażowych i innych czynności związanych z budową dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji P.-O.;

3) zobowiązał skarżącego do umożliwienia wstępu [...] S.A. z siedzibą w L. na przedmiotową nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przedmiotowej linii elektroenergetycznej;

4) zobowiązano inwestora, tj. [...] S.A. z siedzibą w L. do:

- przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu prac,

- przyznania i wypłacenia odszkodowania za rzeczywiste szkody powstałe wskutek udostępnienia wymienionej nieruchomości;

5) wskazano, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wniosek [...] S.A. spełnia wymogi przepisu art. 124 ust 1 u.g.n. ponieważ wskazana inwestycja jest zgodna z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; złożenie wniosku poprzedzone zostało rokowaniami inwestora z właścicielem nieruchomości w sprawie uzyskania zgody na wykonanie prac związanych z wymienioną inwestycją, która to inwestycja stanowi niewątpliwe, cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Starosta stwierdził, że [...] S.A na podstawie decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z [...] sierpnia 2010 r. jest Operatorem Systemu Dystrybucyjnego na obszarze działania [...]. [...] S.A na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012r., poz. 1059, ze zm.) odpowiada za bezpieczeństwo funkcjonowania elektroenergetycznego systemu dystrybucyjnego oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami elektroenergetycznymi. Ponadto [...] S.A. zobowiązana jest utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w energię elektryczną w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych. Przedmiotowa inwestycja ma na celu zasilanie w energię elektryczną obszar [...] Strefy Gospodarczej Podstrefy w C., która ma zapewnić pobudzenie gospodarcze dla regionu. W tym celu niezbędne jest zapewnienie dostaw energii elektrycznej o mocy rzędu kilku MW, co bez realizacji inwestycji byłoby niemożliwe. W decyzji wskazano zarówno powierzchnię nieruchomości, która podlegać będzie ograniczeniu oraz lokalizację inwestycji.

W dniu [...] grudnia 2015 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r. Podniósł, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 124 u.g.n. przez ograniczenie prawa własności bez ścisłego określenia sposobu dokonywanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości oraz ścisłego wskazania czasokresu trwania ograniczenia, jak również przez ograniczenie prawa własności, które nie jest właścicielowi najmniej uciążliwe i nie sprowadza się do niezbędnego minimum. Jak również z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 124 ust. 1a u.g.n. przez jego błędne zastosowanie; art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący u uczestników zaufania do władzy publicznej; art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji przez wydanie rozstrzygnięcia pozostającego w sprzeczności z wyrażoną w Konstytucji zasadą proporcjonalności, a postępowanie organu pierwszej instancji narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, art. 7, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez naruszenie zasady praworządności przy sporządzaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które nie zawiera wymaganych ustawą elementów.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r., Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2016 r. rozstrzygnął w sposób przedstawiony na wstępie uzasadnienia, tj. uchylił w części decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r. i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz utrzymał w mocy w pozostałej części. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że lokalizację inwestycji określa ww decyzja Burmistrza [...] z [...] marca 2015 r. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone było próbą uzyskania zgody na korzystanie z nieruchomości w celu realizacji inwestycji. Planowana inwestycja spełnia wymóg celu publicznego i ma znaczenie ponadlokalne. Realizacja inwestycji polegającej na umieszczeniu przewodów linii elektroenergetycznej na przedmiotowej nieruchomości gruntowej ma zaspokajać potrzeby regionu -[...] Strefy Gospodarczej w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną. Złożenie wniosku poprzedzone było przeprowadzeniem przez inwestora z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu uzyskanie zgody na dobrowolne udostępnienie nieruchomości. Decyzja Starosty [...] ustala przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres, w tym jednoznacznie określa przebieg inwestycji przez nieruchomość, wskazując precyzyjnie powierzchnię podlegającą ograniczeniu, tj.

- na działce nr [...] pow. [...] m2 (pas technologiczny o szer. 18 m i dł. osi linii 55 m) oraz lokalizację słupa elektroenergetycznego, stosownie do złącznika mapowego do decyzji - mapy w skali 1:2000 z naniesionym projektowanym odcinkiem linii elektroenergetycznej w obrębie przedmiotowej nieruchomości,

- na działce nr [...] pow. [...] m2 (pas technologiczny o szer. 18 m i dł. osi linii 3 m - stosownie do złącznika mapowego do decyzji (mapy w skali 1:2000 z naniesionym projektowanym odcinkiem linii elektroenergetycznej w obrębie przedmiotowej nieruchomości).

Proponowany przebieg linii elektroenergetycznej, jak i szerokość pasa technologicznego stanowi minimalne niezbędne obciążenie nieruchomości uwzględniające potrzeby przedsiębiorstwa przesyłowego w zakresie odpowiedniego dostępu do urządzeń przesyłowych, korzystania z nich w niezbędnym zakresie, potrzebę ich naprawy, konserwacji i bieżącej eksploatacji (art. 124 ust. 6 u.g.n.).

W punkcie 4 zaskarżonej decyzji zobowiązano [...] S.A. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu prac oraz przyznania i wypłacenia odszkodowania za rzeczywiste szkody powstałe wskutek udostępnienia wymienionej nieruchomości. Wojewoda [...] stwierdził, iż odszkodowanie przysługuje dopiero wtedy gdy wystąpi szkoda, zaś właściwym do ustalenia i przyznania takiego odszkodowania jest starosta (art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n.), a nie jak stwierdzono w sentencji decyzji - inwestor - [...] S.A. W związku z czym organ odwoławczy był zobowiązany uchylić decyzję Starosty [...] w tym zakresie.

Z. G. w skardze na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 77 i 105 k.p.a. poprzez brak głębokiej i wszechstronnej analizy przez organ II instancji zaskarżonej decyzji, nieprzeprowadzenie wymaganych przepisami rokowań, a jedynie ich pozorowanie, aby była możliwość ograniczenia prawa własności skarżącego, jak również bez ścisłego określenia sposobu dokonywanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości i bez ścisłego wskazania czasookresu trwania ograniczeń, dokonanie ograniczenia prawa własności skarżącego, które nie jest dla właścicieli najmniej uciążliwe i nie sprowadza się do niezbędnego minimum;

2) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący u uczestników zaufania do władzy publicznej;

3) art. 136, art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji, co do istoty sprawy, podczas gdy organ I instancji odmawiając przeprowadzenia wyjaśnienia błędów sporządzonego operatu szacunkowego służebności przesyłu (dowodu zawnioskowanego przez skarżącego) nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

4) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie;

5) art. 139 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się w zakresie uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt 4b, w którym Starosta zobowiązywał [...] S.A. z siedzibą L. do przyznania i wypłacenia odszkodowania za rzeczywiste szkody powstałe na skutek udostępniania nieruchomości w celu realizacji założenia i przeprowadzenia dwutorowej linii energetycznej 110kV;

6) art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji, poprzez wydanie rozstrzygnięcia pozostającego w sprzeczności z wyrażoną w Konstytucji zasadą proporcjonalności;

7) art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez naruszenie zasady praworządności przy sporządzaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które nie zawiera wymaganych ustawą elementów;

8) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Skarżący w motywach skargi podniósł, że nie był przeciwny realizacji inwestycji celu publicznego i wyrażał zgodę na budowę nowej linii energetycznej, dlatego też brak jest podstaw do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Inwestor, czyli [...] nigdy nie przeprowadzał rokowań z właścicielem nieruchomości. Pozorowane rokowania z właścicielem przeprowadzała firma [...] sp. z o.o., z siedzibą w W. z bardzo ograniczonym pełnomocnictwem firmy [...], co bardzo ograniczało możliwości negocjacyjne. [...] S.A. nigdy nie proponował żadnych warunków finansowych zawarcia umowy służebności. Z propozycją taką kilkakrotnie wystąpiła firma [...] sp. z o.o. działając na podstawie pełnomocnictwa firmy [...] S.A. [...] w bardzo ograniczonym zakresie. Pełnomocnik proponował właścicielowi nieruchomości takie same warunku tzn. za taką samą sumę finansową próbowano dokonać ustanowienia służebności przesyłu. Pisma kierowane przez [...] do skarżącego nie stanowią dokumentacji z rokowań przeprowadzonych z użytkownikiem wieczystym, a jedynie dowód "pozorowania rokowań" z propozycją ustanowienia służebności przesyłu za kwotę nieodpowiadającą faktycznej wartości służebności przesyłu. Starosta [...] jako organ I instancji, jak również organ II instancji, był zobligowany do ścisłego określenia w decyzji zakresu ograniczenia prawa użytkowania wieczystego, co oznacza, że zakres ograniczenia winien wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak również zakres uszczuplenia władztwa i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ I instancji podał również bezzasadnie, że została spełniona przesłanka wydania decyzji w postaci braku możliwości uzyskania zgody na realizacje przedsięwzięcia. Skarżący podniósł, że nigdy nie czynił problemów w zakresie udostępnienia nieruchomości w celu realizacji celu publicznego i nadal wyraża na to zgodę. Skarżący nie wyrażał i nadal nie wyraża zgody na dokonanie wpisu w księdze wieczystej nieruchomości bez wcześniejszego ustanowienia służebności przesyłu odpowiadającej realnym wartościom. W ocenie skarżącego [...] S.A. z siedzibą w L, chce wznieść nową budowlę w miejsce istniejącej czynnej linii energetycznej. Wybudowanie nowej linię energetyczną w miejscu istniejącej czynnej linii energetyczne o wyższej mocy wymagałoby ustalenia z właścicielami służebności przesyłu za korzystanie z działek na nowych warunkach. Skarżący podniósł, że właściciel nieruchomości ma obowiązek udostępnienia nieruchomości tylko na czas konieczny do wykonania celowych robót budowlanych. Termin jest zasadniczym elementem przedmiotowej decyzji, wyznaczającym horyzont czasowy pozbawienia właściciela i użytkownika wieczystego uprawnień rzeczowych do skutecznego sprzeciwu wobec udzielonego zezwolenia, jeżeli decyzja zawierająca to zezwolenie stanie się ostateczna. Organy obu instancji zaniechały określenia terminu zajęcia nieruchomości skarżącego. Zarówno decyzja Starosty, jak również Wojewody są wadliwe, w związku z naruszeniem art. 7 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, przejawiający się w szczególności nieuwzględnieniem wniosku dowodowego strony oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi wskazując, że organ II instancji uchylił decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r. w zakresie rozstrzygnięcia o zobowiązaniu inwestora do przyznania i wypłaty odszkodowania za rzeczywiste szkody powstałe wskutek udostępnienia nieruchomości, gdyż właściwym organem do ustalenia i przyznania odszkodowania jest starosta (art. 129 ust. 5 u.g.n.), a nie jak stwierdzono w decyzji inwestor [...] S.A. Ponadto powołane przez skarżącego okoliczności były znane w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r. narusza prawo w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że decyzja, która zobowiązuje do udostępnienia danej nieruchomości, jaką jest decyzja w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, wydawana jest w razie spełnienia przesłanek wynikających z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami [(t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774) – dalej również: "u.g.n."].

Artykuł 124 ust.1 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. reguluje szczególny przypadek ograniczenia wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego i innych praw rzeczowych, polegający na znoszeniu - przez właściciela lub użytkownika wieczystego - przedsięwzięć inwestycyjnych podejmowanych na jego nieruchomości, a dotyczących zakładania i przeprowadzenia na nieruchomości przewodów oraz innych urządzeń, ich konserwacji i usuwania awarii.

Należy nadmienić, że warunkiem koniecznym i zarazem podstawową przesłanką ubiegania się o wydanie zezwolenia ograniczającego sposób korzystania przez właściciela lub użytkownika wieczystego z nieruchomości jest realizacja celu publicznego wyszczególnionego w art. 6 u.g.n., a co najważniejsze zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub też z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli planu miejscowego nie ma. Przy tak sformułowanym zapisie ustawowym, dla oceny spełnienia przesłanki celu publicznego nie ma znaczenia, kto ten cel realizuje oraz kto jest jego wykonawcą.

Przenosząc wskazane rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 124 ust. 1 u.g.n., organ wydający decyzję o ograniczeniu korzystania z nieruchomości w rozpatrywanej sprawie, zobowiązany był w pierwszej kolejności do wzięcia pod uwagę: 1) czy przebudowa linii napowietrznej 110 kV O. – P. polegającą na rozbudowie fundamentów pod 18 słupów (z jednotorowych na słupy dwutorowe) oraz zmiana lokalizacji słupów w obrębie działek, na których obecnie występują w P. na działkach nr: [...] jest zamierzeniem spełniającym przesłanki inwestycji celu publicznego;

2) czy planowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

3) czy właściciel, użytkownik wieczysty lub odpowiednio posiadacz nieruchomości nie wyraża zgody na wykonanie na nieruchomości prac niezbędnych do realizacji inwestycji celu publicznego;

4) czy wniosek o wydanie zezwolenia został złożony przez uprawniony do tego podmiot.

W oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, trafnie ustalił Wojewoda, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. i jest zgodna z decyzją Burmistrza [...] z [...] marca 2015 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odnośnie zarzutu braku przeprowadzenia uprzednich rokowań przez inwestora ze skarżącym, należy zauważyć, że przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże przewiduje obowiązek ich przeprowadzenia. Nie jest trafne stanowisko skarżącego, że w rozpatrywanej sprawie inwestor nie określił i nie zaproponował właścicielowi nieruchomości określonych warunków uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza sytuację, w której nie przyjął on przedłożonej mu propozycji.

Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lutego 2012 r. (sygn. akt I OSK 357/11), z którego wynika, że strony zmierzające do załatwienia sprawy - w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. - nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, iż inwestor prowadził z właścicielem nieruchomości rokowania w dniach [...] października 2014 r. i [...] listopada 2014 r., podczas których zaproponował skarżącemu najpierw kwotę [...] zł, następnie [...] zł za ustanowienie służebności przesyłu na nieruchomości. Do podpisania umowy nie doszło, bowiem skarżący zażądał za udostępnienie nieruchomości opłaty rocznej, w wysokości [...] zł rocznie z możliwością negocjowania kwoty co do wysokości w przypadku zmian rynkowych. W dniu [...] maja 2015 r. inwestor zaoferował skarżącemu kwotę [...] zł za ustanowienie służebności przesyłu, ustaloną na podstawie operatu szacunkowego. Ponadto z treści pism z: [...] grudnia 2014 r., [...] lutego 2015 r., [...] marca 2015 r., [...] czerwca 2015 r., [...] czerwca 2015 r., [...] lipca 2015 r. wynika, że skarżącemu zostały przedłożone oferty finansowe za udostępnienie nieruchomości w celu realizacji (a następnie użytkowania) dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji O.-P., tj. w kwocie [...] zł za działkę nr [...] i w kwocie [...] zł za działkę [...] (pismo z [...] grudnia 2014 r.); następnie w kwocie [...] zł za działkę nr [...] oraz w kwocie [...] zł za działkę [...] (pismo z [...] lutego 2015 r. i pismo z [...] marca 2015 r.); następnie w kwocie [...]zł za działkę nr [...] i w kwocie [...]zł za działkę [...] (pismo z dnia [...] lutego 2015 r. i pismo z [...] marca 2015 r.); w ostateczności w kwocie [...] zł, tj. w kwocie [...] zł za działkę nr [...] i w kwocie [...] zł za działkę nr [...] (pismo z [...] czerwca 2015 r.). Skarżący w odpowiedzi na powołane pisma - w pismach z: [...] grudnia 2014 r., [...] marca 2015 r., [...] maja 2015 r., [...] czerwca 2015 r., [...] czerwca 2015 r., [...] lipca 2015 r., nie zgodził się na proponowane warunki finansowe ustanowienia służebności przesyłu na nieruchomości. Wskazywał jednocześnie, że nie zamierza utrudniać realizacji inwestycji i nadal istnieje możliwość podpisania umowy służebności przesyłu pod warunkiem wypłaty przez inwestora kwoty [...] zł (pismo z [...] grudnia 2015 r.). Ponadto podczas spotkania w dniu [...] listopada 2014 r. (protokół nr 2 z negocjacji) skarżący podkreślił, że oczekuje również na wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości w związku z istniejącą już linią elektroenergetyczną na jego nieruchomości.

Z protokołu rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej [...] listopada 2015 r., jednoznacznie wynika, że inwestor zaproponował odszkodowanie za ustanowienie prawa służebności przesyłu w kwocie [...] zł, a właściciel przedmiotowej nieruchomości upatrywał go na poziomie [...] zł. Tak znaczna rozbieżność niweczyła w praktyce szanse na osiągnięcie porozumienia. Stąd trafnie stwierdził Wojewoda, że proponowana przez inwestora kwota wynagrodzenia za zajęcie nieruchomości nie została zaakceptowana przez właściciela nieruchomości, natomiast inwestor nie wyraził zgody na kwotę wskazaną przez właściciela tej nieruchomości. Brak porozumienia pomiędzy stronami toczących się rokowań nie może zatem stanowić podstawy do oceny ich jako pozornych, bądź uznania, że rokowań takich w ogóle nie było. W rozpatrywanej sprawie rokowania zostały zakończone wynikiem negatywnym, co dawało podstawę do wszczęcia postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], dla której jest prowadzona księga wieczysta [...].

W tym miejscu należy wskazać, że decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości może być wydana tylko wobec takiej części nieruchomości, która jest rzeczywiście niezbędna do realizacji danej inwestycji.

W orzecznictwie Sądów Administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że zakres ograniczenia prawa własności lub użytkowania wieczystego musi zostać ściśle określony. Decyzja musi wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego) i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (wyrok NSA z 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 23/06, publ. Lexis.pl nr 3951166). Decyzja poza terytorialnym zakresem zajęcia, czyli wskazaniem, jakiego obszaru nieruchomości ograniczenie dotyczy, powinna także wyraźnie precyzować termin, na który udziela się zezwolenia.

W związku z zarzutami skargi, kluczową kwestią w sprawie było więc ustalenie, czy organ administracji w decyzji precyzyjnie określił zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości czasowo. Należy zgodzić się ze skarżącym, że decyzja nie określa okresu ograniczenia przez właścicieli korzystania z nieruchomości. W decyzji organ administracji nie wskazał, w jakim okresie czasu inwestor będzie uprawniony do wznoszenia na nieruchomości skarżącego słupa elektroenergetycznego oraz wykonywania powstałych prac budowlano – montażowych. Obowiązkiem Starosty było określenie w decyzji orientacyjnego czasu ograniczenia, koniecznego do zrealizowania przedmiotowej inwestycji. Organ powinien również precyzyjnie dookreślić pojęcie "innych czynności związanych z budową dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV P. – O." w kontekście ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W sytuacji, gdy informacje te nie wynikają z wniosku inwestora, to obowiązkiem organu jest uzupełnienie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Wskazane wadliwości mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy i wyjaśnione na potrzeby ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania co do wyjaśnienia sprawy w przedmiocie zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i dania wyrazu poczynionym ustaleniom w treści uzasadnienia (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a.). Brak wyjaśnienia tego aspektu sprawy wynikał częściowo z wadliwego odkodowania treści normatywnej art. 124 ust. 1 u.g.n., zakreślającego przesłanki wydania danego rodzaju decyzji, co miało wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do argumentów skargi należy zauważyć, że zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n. za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 przysługuje odszkodowanie, które powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Zgodnie zaś z art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. odszkodowanie ustala starosta, wydając w takim przypadku odrębną decyzję w tym zakresie. Wojewoda [...] słusznie zatem uchylił decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r. w zakresie zobowiązania inwestora do przyznania i wypłaty odszkodowania za szkody powstałe na nieruchomości. W tym zakresie organ odwoławczy nie wydał więc decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, albowiem usunął z obroty prawnego postanowienie decyzji organu I instancji rażąco naruszające prawo. Niemniej Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości, albowiem miał na względzie charakter oraz treść dotychczasowego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z [...] grudnia 2015 r. i potrzebę jego modyfikacji związaną również z wykazanymi wyżej uchybieniami.

W tym miejscu należy wskazać, że ochrona własności wynikająca z ustawy zasadniczej, nie ma charakteru absolutnego (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 3.07.2001r., sygn. akt K.3/01 OTK 2001/5/125, a także z dnia 20.07.2004r., sygn. akt OTK-A 2004/7/66). Konstytucja RP w art. 21 ust. 2 dopuszcza wywłaszczenie, jeżeli jest dokonywane w celach publicznych i za słusznym odszkodowaniem. Nie można zatem twierdzić, że zaskarżoną decyzją organ administracji naruszył konstytucyjnie gwarantowaną ochronę własności, w szczególności art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust.2 i 3 Konstytucji RP. Interes indywidualny nie może zaś mieć prymatu nad interesem publicznym (inwestycja służąca bezpieczeństwu energetycznemu regionu).

Z przytoczonych przyczyn Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego postanowiono - w punkcie 2 – na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.