Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 843/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 147 , art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 91, art. 101
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: Art. 107
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 2, art. 7, art. 45, art. 77
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Kasprzycki Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 25 czerwca 2019 r. nr VII/78/19 w sprawie rozpatrzenia odwołania Mieszkańca Gminy od decyzji Gminnej Komisji Wyborczej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 15 kwietnia 2019 r. w sprawie protestu przeciwko ważności wyborów do gminnych jednostek pomocniczych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości II. zasądza od Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej na rzecz skarżącego P. M. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Kalwarii Zebrzydowskiej podjęła uchwałę Nr VII/78/19 z dnia 25 czerwca 2019 r. w sprawie: rozpatrzenia odwołania Mieszkańca Gminy od decyzji Gminnej Komisji Wyborczej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 15 kwietnia 2019 r. w sprawie protestu przeciwko ważności wyborów do gminnych jednostek pomocniczych. Uchwałę podjęto na podstawie art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), § 32 Statutów Sołectw Gminy Kalwaria Zebrzydowska stanowiących załączniki Nr 1-13 do Uchwały Nr V/27/2003 Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 20 lutego 2003 r. oraz § 35 Statutów Osiedli Gminy Kalwaria Zebrzydowska stanowiących załączniki Nr 1-2 do Uchwały Nr Y/28/2019 Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 20 lutego 2003 r.

Rada Miejska w Kalwarii Zebrzydowskiej uchwaliła, co następuje:

§ 1. po rozpatrzeniu odwołania Mieszkańca Gminy od decyzji Gminnej Komisji Wyborczej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 15 kwietnia 2019 r. w sprawie protestu przeciwko ważności wyborów do gminnych jednostek pomocniczych postanawia się:

nie uwzględnić odwołania, stwierdzić, że Gminna Komisja Wyborcza powołana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, to jest Statutami Sołectw Gminy Kalwaria Zebrzydowska stanowiącymi załączniki Nr 1-13 do Uchwały Nr V/27/2003 Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 20 lutego 2003 r., Statutami Osiedli Gminy Kalwaria Zebrzydowska stanowiącymi załączniki Nr 1-2 do Uchwały Nr V/28/2019 Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 20 lutego 2003r. oraz Ustawą o samorządzie gminnym.

§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Przewodniczącemu Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej.

§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł skarżący P. M., który podniósł, że Rada Miejska naruszyła jego prawa wyborcze jako mieszkańca gminy Kalwaria Zebrzydowskiej w jednostkach pomocniczych gminy zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym art. 36 ust. 2. W jego ocenie sam sposób powołania Gminnej Komisji Wyborczej do przeprowadzenia tych wyborów budzi poważne wątpliwości w związku z art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem rada gminy może powoływać komisje tylko spośród swoich członków. W tym przypadku powołała też do komisji urzędników, dodatkowo przypisała sobie kompetencje ustawowo przypisane organowi wykonawczemu - Burmistrzowi Miasta, który jest jedynym organem właściwym do wydawania poleceń i określania zadań dla pracowników Urzędu Miasta. Dodatkowo do dzisiaj nie wiadomo kto zwołał pierwsze posiedzenie Gminnej Komisji Wyborczej - według informacji z rady miejskiej członkowie tej komisji zebrali się sami, a mieszkańców nie poinformowano o dacie pierwszego posiedzenia, co narusza art. 11a i 11b ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie skarżącego niezgodny z ustawą o samorządzie gminnym jest sposób powołania Gminnej Komisji Wyborczej, utajnione pierwsze posiedzenie, brak Przewodniczącego komisji, który jako jedyny mógł zwołać jej pierwsze posiedzenie pozwala zakwestionować wybory w jednostkach pomocniczych gminy jako przeprowadzone przez organ do tego nie uprawniony ze złamaniem w/w artykułów ustawy o samorządzie gminnym. Jako mieszkaniec Gminy Kalwaria skarżący ma prawo do wyboru organów w jednostkach pomocniczych, których wybór nie będzie w przyszłości podważany.

Skarżący wniósł o uchylenie uchwały Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej nr VII/78/19 w całości oraz nakazanie Radzie Miejskiej powtórzenia wyborów w jednostkach pomocniczych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Kalwarii Zebrzydowskiej wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie.

Organ podniósł, że w dniu 29 stycznia 2019 r. na posiedzeniu IV Sesji Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej podjęte zostały uchwały: uchwała nr IV/26/19 w sprawie uchwalenia terminu i trybu przeprowadzenia wyborów Sołtysów i członków Rad Sołeckich oraz Przewodniczących i członków Zarządów Osiedli na terenie Gminy Kalwaria Zebrzydowska oraz uchwała nr IV/27/19 w sprawie powołania Gminnej Komisji Wyborczej dla przeprowadzenia wyborów Sołtysów i członków Rad Sołeckich oraz Przewodniczących i członków Zarządów Osiedli w Gminie Kalwaria Zebrzydowska zarządzonych na dzień 7 kwietnia 2019 r. Dnia 7 kwietnia 2019r. zostały przeprowadzone wybory Sołtysów i członków Rad Sołeckich oraz Przewodniczących i członków Zarządów Osiedli na terenie Gminy Kalwaria Zebrzydowska. Dnia 11 kwietnia skarżący złożył protest wyborczy do Gminnej Komisji Wyborczej, wnosząc o ponowne przeprowadzenie wyborów do gminnych jednostek pomocniczych,

Dnia 15 kwietnia 2019 r. Gminna Komisja Wyborcza rozpatrzyła protest wyborczy wniesiony przez skarżącego. Protest uznany został za bezzasadny, o czym skarżący został poinformowany pismem nr GKW.502.3.2019 z dnia 15.04.2019 r. Dnia 18 kwietnia 2019 r. skarżący złożył do Rady Miejskiej odwołanie od decyzji Gminnej Komisji Wyborczej przekazanej pismem nr GKW.502.3.2019 z dnia 15 kwietnia 2019 r. W dniu 25 czerwca 2019 r. na posiedzeniu VII Sesji Rada Miejska w Kalwarii Zebrzydowskiej rozpatrzyła złożone odwołanie, które nie zostało uwzględnione. W przedmiocie rozpatrzenia złożonego odwołania została podjęta zaskarżona uchwała Nr VII/78/19 w sprawie rozpatrzenia odwołania Mieszkańca Gminy od decyzji Gminnej Komisji Wyborczej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 15 kwietnia 2019 r. w sprawie protestu przeciwko ważności wyborów do gminnych jednostek pomocniczych.

W ocenie organu zarzuty zawarte w skardze są niezasadne, albowiem w żaden sposób nie zostały naruszone przepisy prawne wskazane przez skarżącego. Gminna Komisja Wyborcza dla przeprowadzenia wyborów Sołtysów i członków Rad Sołeckich oraz Przewodniczących i członków Zarządów Osiedli w Gminie Kalwaria Zebrzydowska została powołana Uchwałą nr IV/27/19 Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 29 stycznia 2019 r. Zapis zawarty w § 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Statutów Sołectw Gminy Kalwaria Zebrzydowska oraz odpowiednio w § 18 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Statutów Osiedli Gminy Kalwaria Zebrzydowska nie określa, kto może lub nie może być członkiem Gminnej Komisji Wyborczej. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej, jaką jest sołectwo, określa Rada Miejska odrębnym statutem i zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym statut ten określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Gminna Komisja Wyborcza została powołana na podstawie § 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Statutów Sołectw oraz odpowiednio § 18 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Statutów Osiedli i nie stanowi Komisji doraźnej Rady Miejskiej, w związku z czym § 39 ust. 1 statutu Gminy oraz art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mają zastosowania. Zadania Gminnej Komisji Wyborczej zostały enumeratywnie wskazane w § 16 Statutów Sołectw oraz § 19 Statutów Osiedli.

Organ podniósł, że zarzut naruszenia art. 11 a i 11 b ustawy o samorządzie gminnym jest nieadekwatny do statusu Gminnej Komisji Wyborczej, która nie jest jednym z organów gminy.

Organ poinformował także, iż uchwała Nr VII/78/19 Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 25 czerwca 2019 r. w sprawie rozpatrzenia odwołania Mieszkańca Gminy od decyzji Gminnej Komisji Wyborczej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 15 kwietnia 2019 r. w sprawie protestu przeciwko ważności wyborów do gminnych jednostek pomocniczych była przedmiotem badania nadzoru prawnego Wojewody Małopolskiego, który nie wniósł zastrzeżeń co do przedmiotowej uchwały.

Nie jest prawdziwy też zarzut skarżącego, jakoby nie wiadomo było, kto zwołał pierwsze posiedzenie Gminnej Komisji Wyborczej i w jakim terminie. Informację taką skarżący otrzymał pismem z dnia 8.03.2019 r. Żadne przepisy prawne nie obligują do podawania do publicznej wiadomości terminu zebrania się i ukonstytuowania się Gminnej Komisji Wyborczej, a to z pewnością dlatego, jak podkreśla się w piśmiennictwie przedmiotu, aby żaden mieszkaniec gminy nie mógł wywierać nacisków na poszczególnych członków Gminnej Komisji Wyborczej w kwestii wyborów. Nadmienić należy, że Przewodniczący Gminnej Komisji Wyborczej został wybrany przez jej członków w dniu jej ukonstytuowania się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2012, s. 761 - 762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie jak pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej uchwały naruszającej prawo. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skargi, jeśli zaskarżony akt jest zgodny z przepisami prawa materialnego i procesowego (art. 151 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonego przez skarżącego aktu Sąd zobligowany jest skontrolować także, czy skarga pochodzi od uprawnionej do jej złożenia strony.

Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14). Dodać także należy, iż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym był badany przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z określonymi normami Konstytucji RP, który orzekł, iż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przypomniał, że charakter prawny skargi, wynikającej z art. 101 ww. ustawy, był już przedmiotem jego oceny (por. wyrok TK z 16 września 2008 r., SK 76/06, OTK-A 2008 nr 7 poz. 121). W wyroku z 4 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK ZU 2003 seria A nr 8, poz. 84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia, jak i obowiązki prawne.

Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Do wniesienia skargi nie legitymuje więc ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie (a nie w przyszłości) powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

Uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę nie uwzględniającą odwołania od decyzji Gminnej Komisji Wyborczej ma niewątpliwie podmiot, który wniósł owo odwołanie, a tym podmiotem w niniejszej sprawie jest skarżący. Skarżący ma zatem legitymację skargową do wniesienia niniejszej skargi, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Kontroli Sądu podlegała uchwała nr VII/78/19 Miasta Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 25 czerwca 2019 r. sprawie: rozpatrzenia odwołania Mieszkańca Gminy od decyzji Gminnej Komisji Wyborczej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 15 kwietnia 2019 r. w sprawie protestu przeciwko ważności wyborów do gminnych jednostek pomocniczych. Uchwała ta jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała w istotny sposób narusza prawo, aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazane w skardze. Zaskarżona uchwała jest bowiem pozbawiona w ogóle uzasadnienia. Uzasadnienia pozbawiony jest także projekt uchwały. Pewne elementy uzasadnienia pojawiają się w odpowiedzi na skargę, jednak nie może konwalidować wyżej wskazanego braku uzasadnienie zawarte odpowiedzi na skargę. Powyższe pismo procesowe nie może konwalidować braków uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Brak uzasadnienia wyklucza możliwość jakiejkolwiek polemiki z postanowieniami uchwały i uniemożliwia Sądowi ocenę jej legalności.

W ocenie Sądu konieczność prawidłowego uzasadnienia uchwały można wyprowadzić z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W świetle tych zasad działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu dodatkowo w drodze analogia legis art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a.") prowadzi do wniosku, że zaskarżana uchwała powinna zawierać uzasadnienie. Brak należytego uzasadnienia pozbawia Sąd możliwości oceny przyczyn leżących u podstaw zaskarżonej uchwały.

Należy także podkreślić, że wymóg uzasadniania rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu (por. m.in. "Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości", M. Stahl, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006, z. 9, s. 16).

Stwierdzenie w zaskarżonej uchwale, że Gminna Komisja Wyborcza powołana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa ma charakter arbitralny. Organ w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów odwołania, które rozpatrzył zaskarżoną uchwałą. Organ nie uzasadnił właściwie merytorycznie swojej decyzji i nie wykazał w precyzyjny sposób, że zarzuty odwołania nie są uzasadnione.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała, w zakresie objętym skargą, została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, gdyż nie pozwala na ocenę, czy w istocie jest ona zgodna z powołanymi w niej przepisami prawa.

W związku z powyższym na podstawie art. 147 p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono zgodnie z zasadą rezultatu, w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożyła się kwota 300 zł tytułem wpisu od skargi.