Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 39/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L., M. L., G. K., M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 515/14 w sprawie ze skarg A. D., P. D. oraz M. L., A. L., G. K. i M. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. L., M. L., G. K. i M. K. solidarnie na rzecz A. D. i P. D. solidarnie kwotę 150 (słownie: sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 515/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu skarg A. D., P. D. oraz M. L., A. L., G. K. i M. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB") z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu (dalej: "PINB") oraz orzekł o ochronie tymczasowej i kosztach postępowania.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: w związku z pismem A. i P. D. dotyczącym okien w ścianie szczytowej budynku położonego przy ul. [...], PINB wszczął postępowanie administracyjne. W wyniku oględzin ustalono, że na IV kondygnacji budynku mieszkalnego – poddaszu - usytuowane jest mieszkanie, w którym wykonane są okna w ścianach szczytowych budynku, wychodzące bezpośrednio na sąsiednie nieruchomości: dwa od strony posesji przy ul. [...] i jedno od strony posesji przy ul. [...]. Wedle oświadczenia współwłaściciela, mieszkanie na poddaszu istnieje od roku 1946, kiedy kamienica została kupiona przez dziadka A. L. Brak jest dokumentów budynku, który wybudowany został w roku 1905. Po przesłuchaniu świadków oraz na podstawie informacji uzyskanej z [...], że brak jest dokumentów dotyczących lokali mieszkalnych znajdujących się w części strychowej przedmiotowego budynku, PINB decyzją z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, nakazał współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...] zamurowanie przedmiotowych okien. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone (decyzja ŚWINB z dnia [...] lipca 2013 r.), a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie zeznań świadków za prawdopodobne należy uznać, że okna zostały zrealizowane w latach dziewięćdziesiątych XX wieku, zarzucił natomiast organowi I instancji brak ustaleń, czy na wykonanie spornych okien zostało wydane pozwolenie na budowę. Prowadząc ponownie postępowanie PINB zwrócił się do Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej UM w S. o udzielenie informacji dotyczącej decyzji o pozwoleniu na wykonanie lub powiększenie otworów okiennych w przedmiotowym budynku, a ponieważ dokumentacji takiej nie odnaleziono, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], ponownie nakazał współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...]: M. L., A. L., G. K. i M. K. zamurowanie okien w ścianie bocznej budynku mieszkalnego, w celu dostosowania jej, jako ściany oddzielenia pożarowego, do przepisów zawartych w § 272 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Na skutek odwołania M. i A. L., ŚWINB uchylił w całości zaskarżoną decyzję i jednocześnie nakazał zamurowanie okien cegłą ceramiczną na pełną grubość lub wypełnić je materiałem przepuszczającym światło wskazując, że powierzchnia wypełnionych otworów nie może przekraczać 10 % powierzchni ściany, a klasa odporności ogniowej wypełnienia nie powinna być niższa niż E 30, wyznaczając termin wykonania robót do 31 maja 2014 r. Przedstawiając regulacje prawne w zakresie obowiązku uzyskania pozwolenia na roboty budowlane oraz analizując przepisy dotyczące sytuowania budynków bezpośrednio przy granicy działki począwszy od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. 1928 r. Nr 23, poz. 202) ŚWINB stwierdził, że niezależnie od tego, czy realizacja przedmiotowych okien została wykonana w latach 50- tych czy też na początku lat 90-tych XX wieku, wymagała pozwolenia na budowę, bowiem zwiększała niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia, z uwagi na ich realizację w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, znajdującej się w granicy działki. Także zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, aktualnie - Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej: "Prawo budowlane"), roboty budowlane stanowiące przebudowę polegającą na realizacji otworów okiennych, wymagają pozwolenia na budowę. W żadnym okresie obowiązywania przepisów prawa budowlanego nie było dopuszczalne wykonanie otworów okiennych w ścianie budynku znajdującego się w granicy działki. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy przyjął, że samowolne zrealizowanie okien w obiekcie budowlanym, nawet jeśli zostały wykonane przed dniem 1 stycznia 1995 r., czyli przed wejściem w życie obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, wymaga wdrożenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego, a nie przepisów dotychczasowych - z daty realizacji. Organ II instancji uznał, że okna w obecnym kształcie i rozmiarze zostały zrealizowane w latach dziewięćdziesiątych XX wieku. Przemawia za tym ocena zeznań dokonana z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego, w szczególności charakteru budownictwa w tym okresie i okoliczności podnoszonych przez większość bezpośrednich świadków, którzy mieszkali w przedmiotowym budynku lub w jego okolicy (L. L., M. K., J. W. i Z. F.). Zeznania pozostałych świadków i oświadczenia stron, niezależnie od oceny ich wiarygodności, stanowią potwierdzenie, że w ścianie granicznej przedmiotowego budynku od lat 40-tych mogły istnieć niewielkie otwory pełniące funkcję wentylacyjną, których kształt i rozmiar uległ zmianie w latach dziewięćdziesiątych XX wieku, wskutek wykonania w ścianie samowolnych robót budowlanych, mających na celu zwiększenie rozmiarów spornych otworów okiennych. Inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę na zrealizowanie spornych otworów okiennych. Stwierdzone naruszenie przepisów Prawa budowlanego, polegające na realizacji dwóch okien w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, znajdującej się w granicy działki, może być naprawione wyłącznie poprzez wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, nakładającej obowiązek zamurowania lub wypełnienia przedmiotowych okien, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem tzn. § 12 ust. 1, § 232 ust. 6 i § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zgodnie z § 12 ust. 1 tego rozporządzenia, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi w stronę tej granicy. Natomiast stosownie do § 232 ust. 6 i § 272 ust. 3 rozporządzenia, budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5, przy czym w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, przy czym powierzchnia wypełnionych otworów nie może przekraczać 10 % powierzchni ściany, a klasa odporności ogniowej wypełnienia otworu w ścianie nie powinna być niższa niż E 30. Decyzja nakazująca zamurowanie okien w ścianie granicznej przedmiotowego budynku mieszkalnego ma na celu doprowadzić ten budynek do stanu zgodnego z prawem, który pierwotnie został naruszony wskutek realizacji spornych otworów okiennych. Oznacza to, że decyzja nakazująca zamurowanie przedmiotowych okien, nie narusza przepisów § 57, 90 i 93 pkt 1 oraz 155 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczących oświetlenia naturalnego w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, gdyż legalizuje ona wyłącznie pierwotne naruszenie przepisów prawa budowlanego.

Skargi na tę decyzję wnieśli A. D. i P. D. oraz M. L., A. L., G. K. i M. K.

A. D. i P. D. zarzucili, że rozstrzygnięcie uniemożliwi im wykonanie rozbudowy budynku i prowadzi do sanowania samowoli budowlanej.

M. L. i A. L. oraz G. K. i M. K.(dalej "Skarżący"), wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego i umorzenie postępowania. Zarzucili naruszenie zasady praworządności, błąd w ustaleniach faktycznych, w szczególności naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz § 93 pkt 1, § 155 i § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

W odpowiedzi na skargi ŚWINB wniósł o ich oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję zgodził się, że sprawa podlegała załatwieniu na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Zaakceptował również ustalenia faktyczne, że sporne okna powstały w warunkach samowoli budowlanej - w żadnym reżimie prawnym obowiązującym w Polsce w czasie, jaki był wskazywany jako data wykonania okien, nie było dopuszczalne sytuowanie okien w ścianie granicznej. W związku z tym nie było możliwe, aby organ władzy publicznej udzielił pozwolenia na tego rodzaju roboty. Właściciele nie dysponowali żadną dokumentacją dotyczącą wykonania okien, dokumentacji takiej nie odnaleziono w archiwach. Stąd też podnoszone skargą twierdzenia odnoszące się do kwestii legalności robót nie są zasadne. Nie można przyjąć domniemania legalności w sytuacji, gdy nie ujawniono żadnego dokumentu potwierdzającego zgodę władz administracyjnych na wykonanie istniejących aktualnie okien, a stan prawny udzielenie takiej zgody wykluczał. Uchylając decyzje obu instancji WSA zwrócił jednak uwagę, że art. 51 ustawy przewiduje trzy różne, alternatywne rodzaje rozstrzygnięć, w zależności od stanu faktycznego, wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Przedstawiając te warianty wskazał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie wtedy, gdy wykonane roboty można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, czyli je zalegalizować. Przedmiotem legalizacji nie jest cały obiekt budowlany, ale wykonane roboty. Tymczasem wydane nakazy zamurowania okien, czy to cegłą pełną, czy też szklaną, w celu doprowadzenia ściany do standardów ściany oddzielenia pożarowego, nie mogą doprowadzić robót polegających na wykonaniu okien w ścianie granicznej, do stanu zgodnego z prawem. Okna w takiej ścianie, zgodnie z warunkami technicznymi, nie mogą się znajdować, nie jest możliwe doprowadzenie robót polegających na wykonaniu okien w ścianie granicznej do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie jakichś czynności czy robót, a jedynie poprzez ich zamurowanie, doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, przy czym to nie budynek jest przedmiotem postępowania naprawczego. W przypadkach, gdy wykonane roboty nie mogą zostać doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, zastosowanie winien mieć przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przewidujący rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. WSA wskazał, że nakaz z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie jest decyzją kończącą postępowanie legalizacyjne, w odróżnieniu od decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1, która kończy postępowanie i może podlegać egzekucji. W przypadku podjęcia próby doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, nakaz wykonania określonych czynności stanowi tylko etap postępowania legalizacyjnego. Po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku i wydaje decyzję, która kończy postępowanie legalizacyjne.

W razie wykonania nakazanych robót lub czynności organ wydaje decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku, co legalizuje wykonane roboty. Natomiast w przypadku niewykonania obowiązku organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Dopiero ta decyzja podlega ewentualnemu wykonaniu przymusowemu. Nakaz rozbiórki lub przywrócenia stanu poprzedniego ma charakter restytucyjny, a nie represyjny. Jego celem jest przywrócenie obiektu do stanu sprzed etapu bezprawnej ingerencji, a nie doprowadzenie do prawidłowego stanu technicznego całego obiektu. Wobec powyższego organy nadzoru budowlanego wadliwie zastosowały przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało wdrożeniem trybu legalizacji i wydaniem wadliwej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA nakazał zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, z uwzględnieniem uwag dotyczących dopuszczalnej treści decyzji. Końcowo za bezzasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia warunków technicznych w zakresie oświetlenia pomieszczeń na pobyt ludzi, ponieważ przedmiotem sprawy nie była ani kwestia zmiany sposobu użytkowania, ani stan techniczny pomieszczeń mieszkalnych. Wskazał też, że decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga kwestie urbanistyczne i ładu przestrzennego, a nie kwestie dopuszczalności udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na kryteria warunków technicznych.

W skardze kasacyjnej Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyli powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt. 1 i 2 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270, aktualnie - Dz.U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "P.p.s.a.") wnieśli o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przez niezastosowanie środka określonego w ustawie, mimo że zebrany materiał dowodowy był niewystarczający i budził wątpliwości. Uznanie za dowód materiałów dowodowych świadczących na niekorzyść Skarżących i odmowa przyznania mocy dowodowej dowodom przeciwnym (zeznania J. S., J. C.), zgodnie z którymi okna w ścianie bocznej nieruchomości przy ul. [...] w S. istniały już w momencie nabycia tej nieruchomości przez Skarżących. Brak ustaleń dotyczących stanu prawnego na datę wybudowania 1905 r. Brak uzasadnienia w zakresie przyznania mocy dowodowej zeznaniom Z. F. oraz J. W., i odmowy uznania za dowód zeznań J. C. oraz J. S., zwłaszcza wobec braku obiektywizmu J. W. i Z. F. pozostających w sporze ze Skarżącymi. Nie wyjaśnienie przyczyn nie przesłuchania innych osób, które mają informacje w przedmiotowej sprawie i nie są w żaden sposób zainteresowane w uzyskaniu konkretnego rozstrzygnięcia, w tym E. L. oraz J. C. i Z. C.,

- 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. przez brak wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy administracji, przejawiające się w nie przesłuchaniu świadków niezainteresowanych bezpośrednio rozstrzygnięciem sprawy, a także nie sprawdzeniu przepisów obowiązujących

w momencie wybudowania budynku położonego w S. przy ul. [...] w zakresie dopuszczalności budowy okien w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, a także niesprawdzeniu czy w okresie budowy budynku ściana zewnętrzna budynku w której umiejscowione są okna nie była oddalona o 8 metrów od następnego budynku,

-141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 75 K.p.a. poprzez niekompletne wskazanie przez Sąd I instancji czym powinny kierować się organy administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, podczas gdy wskazanie to powinno zawierać także poszerzenie postępowania dowodowego celem wyjaśnienia istoty sprawy, wyjaśnienia, czy w dacie budowy budynku położonego w S.przy ul. [...] tj. w okresie około 1905 r., istniały przepisy zabraniające wybudowanie w ścianie bocznej budynku okien, a także wskazania czy w przypadku wybudowania budynku przy ul. [...] późniejsza budowa budynków położonych przy numerach [...] i [...] przy tej samej ulicy nie powinna zostać dostosowana do wybudowanego wcześniej budynku przy ul. [...] w S.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie:

- § 12 ust. 1, § 232 ust. 6 i § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez przyjęcie, że budynek mieszkalny Skarżących położony w S. przy ul. [...] wybudowany w okresie około 1905 r. powinien spełniać wymogi określone w w.w postanowieniach rozporządzenia w sprawie budynków, tj. posiadać ścianę oddzielenia przeciwogniowego, podczas gdy zastosowanie w tej sprawie powinien mieć § 12 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia, ponieważ zarówno budynek przy ul. [...], jak i budynki przy ul. [...] i [...] są budynkami przylegającymi co sprawia, że nie sposób utrzymać odległości wymienionych w § 232 ust. 6 rozporządzenia, a nawet gdyby przyjąć inaczej, to nie można zapominać, że budynek przy ul. [...] jako wybudowany najdawniej w czasie bo w 1905 r. spełniał normy Prawa budowlanego, a budynki budowane wokół niego powinny zachowywać odpowiednie odległości, które wynikają z wymogów ustanowionych przez przepisy przeciwpożarowe.

- art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy - Prawo budowlane przez jego zastosowanie, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynikało jednoznacznie, by okna w ścianie zewnętrznej budynku położonego w S. przy ul. [...] zarówno od strony budynku położonego przy ul. [...] jak i budynku położonego przy ul. [...] zostały zrealizowane w ramach tzw. samowoli budowlanej.

W uzasadnieniu zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania podniesiono, że skoro budynek powstał ok. 1905 roku, to należało poszukiwać przepisów z tamtego kresu, gdyż nie jest wykluczone, że dopuszczały one tego rodzaju budowę. Wskazano, że należało oszacować prawdopodobny termin powstania otworów okiennych, podstawy prawne ku prowadzeniu poszukiwań archiwalnych dotyczących ewentualnych działań władz kwaterunkowych związanych z przydziałami mieszkań, a w przypadku ich nieodnalezienia, rozstrzygnąć wątpliwości na korzyść Skarżących zgodnie ze zbieżnymi zeznaniami świadków (J. S. oraz J. C.) oraz twierdzeniami Skarżących którzy wskazali, że okna zostały wybudowane najwcześniej w latach 50 XX wieku. Podkreślono, że o usytuowaniu spornych okien wiedział Urząd Miasta S. Wydział Administracji Architektoniczno-Budowlanej, który w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] wyraźnie zaznaczył, że pewne ograniczenia w wielkości nadbudowy będą wynikały z konieczności zachowania dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku nr [...]". Powyższe stwierdzenie jest zgodne z opisem zamieszczonym w treści decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę o numerze [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Uzasadniając z kolei naruszenie przepisów prawa materialnego wskazano na niezastosowanie § 12 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. To ten przepis, a nie zastosowany przez Sąd § 12 ust. 1, § 232 ust. 6 i § 272 ust. 3 rozporządzenia powinien mieć zastosowanie. Wskazano, że zastosowanie art. 51 ustawy Prawo budowlanego jest przedwczesne. Niedopuszczalna jest sytuacja, że budynek został wybudowany w roku 1905 zgodnie z obowiązującymi wówczas normami, czego wykluczyć się nie da, a następnie stosować do niego przepisy o pozwoleniu na budowę z XXI wieku. Przyjęcie takiego rozwiązania prowadziłoby do absurdalnej sytuacji, w której właściciele nieruchomości budynkowych, aby nadążyć za dynamicznie rozwijającymi się przepisami prawa budowlanego musieliby na bieżąco sprawdzać, czy ich budynki spełniają wymogi przepisów co do uzyskania pozwolenia na ich budowę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. D. i P. D. wnieśli o jej oddalenie i szczegółowo odnieśli się do podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ze wskazaniem na art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. a naruszenie tych przepisów miało polegać na niezastosowaniu środka określonego w ustawie, mimo że zebrany materiał dowodowy był niewystarczający i budził wątpliwości. Wymieniając przesłuchanych w sprawie świadków naprowadzono, że dokonana ocena zeznań była jednostronna, przy uznaniu jedynie zeznań świadczących na niekorzyść Skarżących i odmowie przyznania mocy dowodowej zeznaniom przeciwnym. Dodatkowo podniesiono, że nie wyjaśniono przyczyn pominięcia dowodu z zeznań innych osób, niezainteresowanych bezpośrednio rozstrzygnięciem sprawy, a także nie sprawdzono przepisów obowiązujących w momencie wybudowania budynku położonego w S. przy ul. [...] w zakresie dopuszczalności budowy okien w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowania przesłuchały wszystkich zawnioskowanych przez strony świadków. Materiał dowodowy pochodzący ze źródeł osobowych nie był kwestionowany przez Skarżących, że jest zbyt skromny i nie może stanowić podstawy ustaleń faktycznych. Podkreślić też należy, że na żadnym etapie Skarżący nie wnioskowali o przesłuchanie dalszych, wskazanych z imienia i nazwiska, świadków. Wobec tego, skoro postępowanie dowodowe przeprowadzone przez PINB a następnie uzupełnione przez ten organ w zakresie wskazanym w decyzji organu odwoławczego z dnia 26 lipca 2013 r. nie było przedmiotem jakichkolwiek zastrzeżeń Skarżących, to zasadnie WSA nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania. Zatem stawianie zarzutu naruszenia art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 K.p.a. przy jednoczesnym wskazaniu, że organy nie przesłuchały innych jeszcze świadków, w tym wymienionych "dla przykładu" w skardze kasacyjnej, jest nieusprawiedliwione. Także ocena materiału dowodowego, w tym zeznań świadków, dokonana została w granicach wynikających z art. 80 K.p.a. Przedstawiając za organami nadzoru budowlanego stan sprawy, WSA szczegółowo zrelacjonował treść zeznań przesłuchanych świadków, jak również stanowisko organu odwoławczego wyjaśniające przyczyny, które legły u podstaw oceny. Ocenie tej trudno przypisać cechy dowolności czy braku logiki co prowadzi to do wniosku, że WSA zasadnie nie dopatrzył się również naruszenia art. 80 K.p.a.

Jeśli chodzi o kolejny zarzut wskazujący na art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 75 K.p.a., to skarga kasacyjna naruszenie tych przepisów upatruje w niekompletnych wytycznych. Zdaniem Skarżących kasacyjnie uzasadnienie nie zawiera wskazań co do poszerzenia postępowania dowodowego celem wyjaśnienia istoty sprawy a mianowicie, czy w dacie budowy budynku położonego w S. przy ul. [...], czyli około 1905 r., istniały przepisy zabraniające wybudowania w ścianie bocznej budynku okien.

Jak już wyżej wskazano, ustalając stan faktyczny sprawy organy nadzoru budowlanego nie naruszyły przepisów postępowania co oznacza, że ustalenia te, zaaprobowane przez WSA, są wiążące. Powtórzyć więc należy, że przedmiotowe okna w obecnym kształcie i rozmiarze zostały zrealizowane w latach dziewięćdziesiątych XX wieku. W świetle powyższego poszukiwanie przepisów obowiązujących początkiem XX wieku dotyczących możliwości (względnie braku możliwości) umieszczenia w ścianach szczytowych otworów okiennych, jest zbędne. Prowadzi to do wniosku, że w zakresie wytycznych WSA sporządził prawidłowe uzasadnienie, które dopowiada przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z tym unormowaniem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Nadto, przy wyroku uwzględniającym skargę, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten zawiera ustawowy wzorzec uzasadnienia wyroku i stwierdzić należy, że WSA wzorcowi temu nie uchybił: przedstawił więcej, niż zwięźle stan sprawy, opisał zarzuty skarg oraz stanowisko pozostałych stron, w tym organu oraz zawarł szczegółowe rozważania odnośnie do podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przy jednoznacznym wskazaniu materialnoprawnej podstawy przyszłej decyzji stwierdzenie, że "poczynione w dotychczasowym postępowaniu ustalenia dotyczące istnienia otworów okiennych w ścianie szczytowej powinny zostać w miarę potrzeb zweryfikowane i sprecyzowane do stanu umożliwiającego wyegzekwowanie nakazu", stanowi wystarczające wskazanie co do dalszego postępowania. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że i ten zarzut jest nieusprawiedliwiony.

W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarga kasacyjna naruszenie § 12 ust. 1, § 232 ust. 6 i § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury upatruje w tym, że budynek położony w S. przy ul. [...], wybudowany w okresie około 1905 r., powinien spełniać wymogi określone w tych przepisach, tj. posiadać ścianę oddzielenia przeciwogniowego. W ocenie Skarżących, w sprawie powinien mieć zastosowanie § 12 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia, ponieważ zarówno budynek przy ul. [...], jak i budynki przy ul. [...] i [...] są budynkami przylegającymi co sprawia, że nie sposób utrzymać odległości wymienionych w § 232 ust. 6 rozporządzenia. Nawet gdyby przyjąć inaczej, to należy pamiętać, że budynek przy ul. [...] jako wybudowany najdawniej, bo w 1905 roku, spełniał normy Prawa budowlanego, a budynki budowane wokół niego powinny zachowywać odpowiednie odległości, które wynikają z wymogów ustanowionych przez przepisy przeciwpożarowe.

W stanie faktycznym sprawy zarzut naruszenia wymienionych przepisów rozporządzenia jest nieusprawiedliwiony. Jest tak dlatego, ponieważ uchylając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję WSA wskazał na nieprawidłowe stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego a z tą właśnie regulacją organy nadzoru budowlanego wiązały przepisy rozporządzenia dotyczące ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Natomiast w wytycznych co do materialnoprawnej podstawy decyzji, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego, WSA nakazując doprowadzenie ściany szczytowej przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego w żadnym zakresie nie nawiązał do przepisów rozporządzenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. WSA podkreślił natomiast restytucyjny charakter powyższego nakazu.

Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący art. 51 Prawa budowalnego, którego naruszenie Skarżący kasacyjnie upatrują w przedwczesnym zastosowaniu tego przepisu. Jak już wyżej zaznaczono, ustalenia faktyczne co do wykonania przedmiotowych okien w obecnym kształcie i rozmiarze w warunkach samowoli budowlanej nie zostały podważone. Oznacza to, że procedura przewidziana tym przepisem musiała być wdrożona. Natomiast szczegółowe odniesienie się do postawionego zarzutu nie jest możliwe, gdyż art. 51 Prawa budowlanego nie stanowi zamkniętej jednostki redakcyjnej. W odniesieniu bowiem do przepisu, który składa się z ustępów, punktów i czy jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.

Z tych przyczyn, skoro wszystkie zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.