Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 349/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 2 ust. 5, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 2, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 14, art. 46
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: par. 10 ust. 1 i 2 w zw. z par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 93
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 1189/12 w sprawie ze skargi [...] S.A. w O. na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 30 maja 2012 r. nr XXIII/411/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1189/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę [...] S.A. w O. na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 30 maja 2012 r. nr XXIII/411/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Uchwałą nr XXIII/411/12 z dnia 30 maja 2012 r. Rada Miasta Olsztyna uchwaliła Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Siginek (Podkówka) w Olsztynie. Przedmiotową uchwałę Rada Miasta Olsztyn podjęła w związku ze stwierdzeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nieważności uchwały nr VII/63/11 Rady Miasta Olsztyn z dnia 11 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Siginek (Podkówka) w Olsztynie (wyrok z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 648/11) Sąd, przyjmując, że skarżąca spółka [...] S.A. w O. posiada legitymację skargową w sprawie, stwierdził istotne naruszenia trybu sporządzania projektu planu, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały, polegające na: nieprzedstawieniu do opiniowania projektu planu, a jedynie materiału, stanowiącego wstępną fazę projektu i braku opinii o projekcie planu, sporządzeniu prognozy skutków finansowych uchwalenia planu przez osobę, która nie jest rzeczoznawcą majątkowym oraz braku pisemnego podsumowania sposobu wykorzystania stanowiska organów współdziałających oraz uwag i wniosków zgłoszonych przez społeczeństwo, zawierającego uzasadnienie wybranych rozwiązań.

Sąd odniósł się również do pozostałych zarzutów skargi, w tym dotyczących uchwalenia planu niezgodnego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Olsztyn (uchwała nr LXII/724/2010 Rady Miasta Olsztyn z dnia 26 maja 2010 r.), dalej w skrócie "Studium", poprzez dopuszczenie na terenie działek skarżącej spółki (nr [...] i [...]) wyłącznie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pomimo, że Studium dopuszcza zabudowę wielorodzinną. Sąd wskazał, że studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele, np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej albo jednorodzinnej. Wskazując tego rodzaju funkcję terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, aczkolwiek nie wyklucza ani samodzielnych usług ani infrastruktury technicznej. Organ, określając zatem w planie miejscowym dla strefy M2 obowiązek zabudowy jednorodzinnej, nie wyszedł poza ramy wytyczone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Olsztyna. Plan określił jedynie dla danego terenu jeden z dwóch przewidzianych w tym Studium typów zabudowy mieszkaniowej (zabudowa jednorodzinna). W ocenie Sądu, plan nie ustala funkcji spornego terenu MN4, która byłaby sprzeczna z ustaleniami Studium.

W przedmiotowym wyroku Sąd nie podzielił też argumentacji strony skarżącej, dotyczącej nadużycia władztwa planistycznego przez gminę. Odnosząc się do podniesionej w kontekście kwestii uzyskania przez skarżącą spółkę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Sąd podniósł, że podstawą takiego rozstrzygnięcia nie mogło być w żadnym razie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu, gdyż nie jest to akt prawa miejscowego przesądzający o konkretnym zagospodarowaniu danych obszarów, dlatego też skarżąca nie może powoływać się na studium jako na akt gwarantujący określone uprawnienia.

W związku z powyższym wyrokiem Gmina Olsztyn ponowiła procedurę uchwalania planu na podstawie uchwały Nr XLVIII/555/09 Rady Miasta Olsztyn z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Siginek (Podkówka) w Olsztynie i w dniu 30 maja 2012 r. uchwaliła Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Siginek (Podkówka) w Olsztynie.

Skargę na powyższą uchwałę złożyło [...] S.A. w O., zarzucając zaskarżonej uchwale:

1) naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez uchwalenie planu w kształcie naruszającym ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Olsztyn (uchwała nr LXII/724/2010 Rady Miasta Olsztyn z dnia 26 maja 2010 r.), tj. naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717),

2) istotne naruszenie art. 5 (51) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) w związku z art. 17 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 10 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

3) przekroczenie granic władztwa planistycznego, co stanowi naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

4) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zakresie ustalania zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości (Dz.U. Nr 164, poz. 1587),

5) naruszenie ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. Prawo ochrony środowiska – art. 71, 72 i 130.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta Olsztyna wniosła o oddalenie skargi w całości, stwierdzając, że plan został opracowany zgodnie z zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co zostało wykazane w załączniku nr 2 do uchwały. Zapisy planu nie modyfikują zapisów studium i nie prowadzą do wykluczenia zagospodarowania terenów w sposób zgodny z postanowieniami studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, iż zaskarżona uchwała została podjęta bez naruszenia zasad sporządzania planu, ani rażącego naruszenia procedury jego uchwalania.

W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do zarzutu skarżącej spółki dotyczącego niezgodności zaskarżonego planu ze Studium, gdyż na terenie MN4 w planie umożliwiono budowę jedynie budynków mieszkalnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub w zabudowie bliźniaczej, a w Studium przewidywano również zabudowę wielorodzinną. Sąd wskazał, że kwestia ta była już przedmiotem oceny Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 648/11. Sąd w wyroku z dnia 29 września 2011 r. przesądził, że kwestionowane również w tamtej sprawie przez skarżącego analogiczne ustalenia planu, określające dla strefy M2 obowiązek zabudowy jednorodzinnej nie wyszły poza kierunki zagospodarowania terenu i ramy wytyczone w Studium. Organ, określając w planie miejscowym dla terenu MN4 obowiązek zabudowy jednorodzinnej nie wyszedł poza te ramy, przyjął jedynie dla danego terenu jeden z dwóch przewidzianych w Studium typów zabudowy mieszkaniowej – zabudowę jednorodzinną. Oceniając zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego przez gminę, Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd w powołanym wyżej wyroku.

Sąd I instancji wskazał, że - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Istotą zasady związania oceną prawną jest to, że dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i procesowego. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej, wyrażonej w przedmiotowym wyroku mógłby zostać wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 września 2011 r. dotyczył uchwały podjętej w tym samym przedmiocie, na podstawie tej samej uchwały Nr XLVIII/555/09 Rady Miasta Olsztyn z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Siginek (Podkówka) w Olsztynie, a ustalenia, dotyczące zabudowy jednorodzinnej na terenie MN4 są analogiczne w obu uchwałach. Tym samym, ocena prawna w zakresie zgodności planu ze studium, jak również ocena, dotycząca nieprzekroczenia przez Gminę Olsztyn władztwa planistycznego, wiążą Sąd w przedmiotowej sprawie.

Sąd, podzielając ocenę prawną wyrażoną w powyższym wyroku, wskazał, że zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej u.p.z.p., w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Natomiast w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, ujęte kierunkowo. W studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele, np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub jednorodzinnej, ale wskazując tego rodzaju funkcję terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy. Skoro w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów, to gmina w ramach władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. W przedmiotowej sprawie właśnie taka zmiana – w granicach zakreślonych ustaleniami studium - miała miejsce.

Sąd wskazał, iż Rada Miasta Olsztyna, działając na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały stwierdziła zgodność ustaleń przedmiotowego planu ze Studium. Jej działanie w tym zakresie nie narusza prawa.

Zdaniem Sądu, nie jest również zasadny zarzut skargi dotyczący powiększenia obszarów 1UT i 2UT. Nieruchomości skarżącej spółki nie znajdują się na tych obszarach i obszary te w żaden sposób nie oddziałują na działki, stanowiące własność skarżącej spółki. W ocenie Sądu, spółka nie ma więc interesu prawnego w podnoszeniu zarzutów dotyczących przedmiotowych obszarów. Podniesione na rozprawie przez pełnomocnika spółki naruszenie jej interesu prawnego poprzez obniżanie jakości środowiska naturalnego, w pobliżu którego znajdują się działki skarżącego nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Sąd I instancji, w odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego nieaktualnych materiałów planistycznych, stwierdził, że prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona do projektu planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego zaskarżoną uchwałą jest dokumentem spełniającym wymagania określone przepisami art. 51 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i zawiera wszystkie elementy wymagane przez ust. 2 tego artykułu. Prognoza zawiera informacje i streszczenia oraz dokonuje analiz i ocen, dotyczących środowiska (pkt 1 i 2 ust. 2) oraz przedstawia rozwiązania, o których mowa w ust. 2 pkt 3 art. 51 tej ustawy. Prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona została przez biegłego z listy Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w zakresie ochrony przyrody w okresie luty/marzec 2012 r. i stanowi aktualny materiał planistyczny w rozumieniu § 10 ust. 2 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu. Gmina przystąpiła do sporządzania projektu planu uchwałą z dnia 29 lipca 2009 r. Prognoza pozostaje także aktualna na dzień przekazania projektu planu do opiniowania i uzgadniania (§ 10 ust. 1 w/w rozporządzenia), co nastąpiło w marcu 2012 r. Fakt, że prognozę oparto na danych dotyczących jeziora Siginek z 2005 r. nie dyskwalifikuje jej jako materiału aktualnego. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że badania przeprowadzone przed kilku laty są błędne i nie mogą stanowić podstawy prognozy. Badania takie nie są zaś prowadzone corocznie.

Zdaniem Sądu, zarzuty, że w prognozie podano, iż działki skarżącego znajdują się w zlewni jeziora Siginek, a w rzeczywistości znajdują się one w zlewni jeziora Krzywe oraz że rysunek prognozy został sporządzony na nieaktualnej mapie, gdyż na działce nr [...] zrealizowane są 3 budynki wielorodzinne, a mapa obejmuje 2 budynki, oraz że warunki gruntowe zaliczono do grupy IIB i IIIC, nie mają w sprawie żadnego istotnego znaczenia. Sąd wskazał, że do zarzutów błędnego wyznaczenia zlewni jeziora Siginek w prognozie oddziaływania na środowisko, Gmina odniosła się w pkt 2 załącznika Nr 3 do zaskarżonej uchwały - w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Siginek (Podkówka) w Olsztynie", uzasadniającym nieuwzględnienie uwag skarżącego w powyższym zakresie. Rozróżniono tam zlewnię wód powierzchniową i podziemną i opisano w sposób szczegółowy przesłanki zaliczenia terenu MN4 do zlewni powierzchniowej jeziora Podkówka. Natomiast rysunek prognozy obejmuje wyłącznie granice planu, zaś działka nr [...] znajduje się poza obszarem objętym planem.

W ocenie Sądu I instancji, na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut skargi o braku w planie granic strefy ograniczonego użytkowania, której konieczność ustanowienia – w ocenie skarżącego – powinna nastąpić na etapie prac przygotowawczych do planu na mocy postanowień art. 71 ust. 1 i 72 oraz art. 130 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Sąd wskazał, że obszary ograniczonego użytkowania ustanawiane są w odrębnej procedurze, określonej w art. 135 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - na podstawie odrębnej uchwały właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w przypadkach określonych w tych przepisach. Obszar taki nie został utworzony na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, nie został też taki obszar utworzony dla miejskiej oczyszczalni ścieków w Olsztynie. Ze względu na możliwość okresowych odorów ze strony oczyszczalni w planie wprowadzono pas zieleni izolacyjnej – 1 ZI i 2ZI - od strony północnej, na styku zabudowy mieszkaniowej 2MN, 5MN i 6MN z drogą 1KD. Tym samym, nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia powołanych w skardze przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Zdaniem Sądu, nie jest także zasadny zarzut skargi dotyczący braku aktualnej zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i leśnej na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ uzyskana zgoda dotyczyła poprzedniej uchwały, którą Sąd wyeliminował z obrotu prawnego, a teren usług turystycznych w obecnym planie nie jest tożsamy z terenem, jaki był we wcześniejszym planie. W ocenie Sądu, kontury terenów usług turystycznych nie wykraczają poza kontury terenów, wskazanych w Studium pod usługi turystyki, sportu i rekreacji, co potwierdza sam skarżący, przedstawiając na mapce zamieszczonej na str. 14 skargi te kontury i tereny przeznaczone pod usługi turystyczne w planie. Ponadto, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Podstawą ubiegania się o powyższe zgody jest uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Rada Miasta Olsztyn uchwałę taką podjęła w dniu 29 lipca 2009 r. Zgody na wyłączenie gruntów, objętych planem, na cele nierolnicze i nieleśne, uzyskane przez organ na podstawie decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] i decyzji Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] 01.2011 r. znak [...] pozostały aktualne przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego objętego zaskarżoną uchwałą. Jak wskazuje zaś organ w odpowiedzi na skargę, zapisy planu dla terenów, na których możliwe jest inwestowanie nie wykraczają poza kontury, które uzyskały zgody Ministra Środowiska i Marszałka Województwa na przeznaczenie nierolnicze i nieleśne w zaskarżonym planie.

Odnośnie do zarzutu, że postanowienia planu nie spełniają warunków, określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 8 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż są zbyt ogólnikowe i nie precyzują w swojej istocie warunków podziału jak i scalania nieruchomości, nieruchomości, Sąd stwierdził, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia powyższych przepisów prawa. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Natomiast zgodnie z § 4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury jednym z wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego są ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2, to brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (vide: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H.Beck Warszawa 2011, s. 162). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 stycznia 2012 r. II OSK 2199/11, nie można usunąć z obrotu prawnego uchwały w sprawie planu miejscowego wobec braku określenia w planie zasad scalania i podziału nieruchomości. Unormowania planu w takim zakresie zamieszcza się tylko w razie zaistnienia w tej mierze potrzeb (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych htp://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd wskazał, że kwestie, dotyczące scalania i podziału nieruchomości zostały określone w § 7 zaskarżonej uchwały, gdzie wskazano okoliczności, w których dopuszcza się podziały nieruchomości i dopuszcza się scalanie działek. Jednocześnie w ust. 10 § 7 uchwały stwierdzono, że w planie nie wyznacza się granic obszarów wymagających obowiązkowo przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, co oznacza, że w planie nie wskazano terenów, dla których wprowadzono obowiązek scalenia i podziału nieruchomości, a tylko w takich przypadkach istnieje obowiązek zamieszczania ustaleń określonych w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło [...] S.A. w O., opierając ją na podstawach:

1. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze bądź też odniesienie się do nich w sposób lakoniczny;

- art. 141 § 4 oraz art. § 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, iż skarżący nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu zapisów dotyczących obszarów oznaczonych symbolami 1UT i 2UT oraz brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 46 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), dalej w skrócie "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku" w zw. z art. 17 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż Sąd w przedmiotowej sprawie

związany jest swoim wyrokiem z dnia 29 września 2011 r., II SA/Ol 648/11;

- art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 ust. 5 p.p.s.a. poprzez doręczenie skarżącemu jedynie fragmentu odpowiedzi organu na skargę, co uniemożliwiło mu obronę jego praw;

- art. 99 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 ust. 5 p.p.s.a. poprzez odmowę odroczenia rozprawy w sytuacji, gdy zachodziły ku temu ważne powody, a nieodroczenie rozprawy skutkowało naruszeniem prawa strony do obrony.

2. naruszeniu prawa materialnego, tj.:

- § 10 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

- art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26

sierpnia 2003 r. w zakresie ustalania zasad i warunków scalania i podziału

nieruchomości poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie,

- art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę jego zastosowania w związku z błędną wykładnią art. 20 ust. 1 w/w ustawy.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie spawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w przypadku

nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia

przepisów postępowania, o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. strona skarżąca wskazała, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu skargi naruszenia przez kwestionowaną uchwałę art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie w § 10 kwestionowanej uchwały, iż dla terenu 1KD (zapewniającego obsługę komunikacyjną nieruchomości należącej do skarżącego), 2KD, 1 KDW granice pasa drogowego terenów komunikacji mogą ulec skorygowaniu do rzeczywistych potrzeb w oparciu o projekty budowlane ulicy. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż linie rozgraniczające tereny o różnej funkcji powinny być jednoznaczne co do przebiegu oraz muszą być one wiążące, aby nie pozostawić innemu organowi niż rada (w tym organowi wykonawczemu gminy) możliwości ich przesuwania poza planem, w ramach innych procedur związanych z procesami inwestycyjnymi.

Skarżąca spółka zarzuciła ponadto, że Sąd I instancji odniósł się lakonicznie do zarzutu naruszenia art. 51 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 17 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 10 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią § 10 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. materiały planistyczne powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia. Sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko opiera się (co wynika z jej treści) na opracowaniu "Jeziora Olsztyna - Stan troficzny, zagrożenia" z 2005 r., od sporządzenia którego upłynęło już 8 lat, zaś w chwili podejmowania tzw. uchwały intencyjnej, opracowanie to miało 4 lata. Uzasadnienie sądu odnośnie tego zarzutu sprowadza się jedynie do stwierdzenia, że brak jest podstaw do przyjęcia, że badania przeprowadzone przed kilku laty są wadliwe i nie mogą stanowić podstawy prognozy, zaś badania takie nie są prowadzone corocznie. Stwierdzenie takie, nie dość, ze lakoniczne, pozostaje w sprzeczności z samą treścią opracowania, o którym mowa powyżej. Wynika bowiem z niego, iż w jeziorze Siginek występują wody III klasy, a klasyfikowane miejscami wręcz jako wody pozaklasowe, zaś samo jezioro cechuje się dużą podatnością na degradację.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 oraz art. § 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, strona skarżąca wskazała, iż ma interes prawny w kwestionowaniu zapisów planu prowadzących do zwiększenia obszarów pod usługi turystyczne 1UT i 2UT. Porównanie rozwiązań przyjętych w planie z założeniami studium prowadzi do wniosku, że obszar przeznaczony pod zabudowę usługami turystycznymi w studium jest minimalny i pozostawia tereny zielone do obsługi tych usług, natomiast w planie obszar 1UT powiększono, projektując go do linii brzegowej jeziora, a co za tym idzie - uchwalony plan miejscowy nie jest zgodny ze studium. Przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała uchwała w znaczeniu formalnym. Legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje zaś każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 46 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 17 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, strona skarżąca podniosła, iż z powołanych przepisów prawa materialnego wynika wyraźny obowiązek przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w związku z opracowywaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na fakt, iż plan przyjęty zakwestionowaną uchwałą był opracowany w oparciu o pełną procedurę planistyczną, a nie jako zmiana do planu, opracowanie jedynie prognozy oddziaływania na środowisko nie spełnia wymogu przytoczonych powyżej przepisów. Stanowisko zbliżone przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 10 listopada 2010 r., II SA/G1663/10.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., wskazano, iż - w ocenie skarżącego - WSA w Olsztynie nie był związany oceną wyrażoną w swoim orzeczeniu z dnia 29 września 2011 r., bowiem kwestionowana obecnie uchwała została podjęta w ramach nowej procedury planistycznej. Opracowany na nowo w pełnej procedurze plan różni się od poprzedniego wieloma zapisami i rozstrzygnięciami np.: dla terenów oznaczonych jako 1UT i 2UT - ustalenie zwiększonego obszaru pod zabudowę, jak również dla działek o nr [...] i [...] obr. [...] będących własnością skarżącej spółki - obecnie zapis dopuszcza zabudowę jednorodzinną bliźniaczą, a poprzednio zapis przewidywał zabudowę jednorodzinną wolnostojącą. Wobec powyższych faktów należało dokonać pełnej wnikliwej oceny obecnego planu bez powoływania się na poprzednie rozstrzygnięcia Sądu dotyczące planu dla tego samego obszaru, lecz o innych zapisach i rozstrzygnięciach.

Uzasadniając zarzuty naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 ust. 5 p.p.s.a. oraz art. 99 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 ust. 5 p.p.s.a., skarżąca spółka wskazała, że Sąd doręczył jej jedynie dwie z czterech kart odpowiedzi organu na skargę. Strona skarżąca dopiero po udzieleniu pełnomocnictwa i przekazaniu sprawy profesjonalnemu pełnomocnikowi w dniu 6 grudnia 2012 r. uzyskała wiedzę, iż prawidłowa odpowiedź musiała prawdopodobnie zawierać podpis, a tym samym zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, iż doręczono jej jedynie fragment tego pisma. Pomimo podjęcia przez pełnomocnika skarżącego niezwłocznej próby wglądu w akta sprawy celem zapoznania się z całością odpowiedzi na skargę, okazało się to niemożliwe z uwagi na zapoznawanie się z nimi przez Sąd w przededniu rozprawy (narada wstępna). Wprawdzie Sąd doręczył stronie w całości przedmiotowe pismo w dniu wyrokowania, tj. 7 grudnia 2012 r. na rozprawie oraz udzielił kilkuminutowej przerwy celem zapoznania się z nią, jednak nie może budzić wątpliwości, iż tak krótki czas uniemożliwił stronie skonfrontowanie podniesionych tam argumentów z przepisami prawa, materiałem sprawy, aktualnym orzecznictwem itp., a tym samym uniemożliwił stronie pełna obronę jej praw. Sąd odmawiając odroczenia rozprawy ( np. do następnego dnia) naruszył prawo strony do obrony. Zauważyć tu dodatkowo należy, iż zgodnie z brzmieniem § 48 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003 roku Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z dnia 29 września 2003 roku) rozprawę przygotowuje i przeprowadza się tak, aby sprawę można było rozstrzygnąć w jednym dniu, bez jej odraczania. Skoro więc rozprawa nie została przygotowana należycie (wadliwe doręczenie jedynie części odpowiedzi na skargę) to a contrario należy przyjąć, iż okoliczność ta stanowi ważny powód uzasadniający jej odroczenie. W ustnych motywach swojego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż strona winna była znacznie wcześniej ustanowić profesjonalnego pełnomocnika i wówczas szybciej dostrzegłaby uchybienie w doręczeniu oraz miałaby realną możliwość zapoznania się z treścią odpowiedzi w aktach sprawy. Argument ten jest niezasadny, albowiem żaden z przepisów nie nakłada na stronę obowiązku ustanawiania pełnomocnika z jakimkolwiek wyprzedzeniem. Strona może ustanowić takiego pełnomocnika również w ostatnim dniu przed rozprawą i nie można jej z tego powodu czynić zarzutu.

W odniesieniu do zarzutu niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji § 10 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżąca spółka wskazała, iż zarzut ten dotyczył nieaktualności materiałów, które były podstawą do opracowania przedmiotowego planu. Istotnymi z tego punktu widzenia było przyjęcie jako podstawy oceny stanu jeziora Siginek (Podkówka) opracowania z 2005 r. oraz opracowanie prognozy oddziaływania na środowisko na nieaktualnej mapie. Zdaniem strony skarżącej, nie można twierdzić, że materiały planistyczne są aktualne, skoro w toku procedury wykorzystano opracowanie dla jeziora Siginek (Podkówka) z 2005 r., o którym była już mowa powyżej oraz mapę z 2009 r., o czym świadczy udokumentowany stan zabudowy działki nr [...], która na dzień przystąpienia do planu była zabudowana trzema a nie dwoma budynkami mieszkalnymi. Działka nr [...] została przywołana tylko dla potwierdzenia faktu nieaktualnej mapy użytej do opracowania prognozy.

Wskazując na naruszenie przez Sąd I instancji art.15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zakresie ustalania zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości poprzez ich błędną wykładnię i odmowę ich zastosowania w przedmiotowej sprawie, skarżąca spółka stwierdziła, że § 10 kwestionowanej uchwały, jak również jej § 7 nie spełniają warunków podanych tych przepisach, gdyż są zbyt ogólnikowe i nie precyzują w swojej istocie warunków podziału, jak i scalania nieruchomości. Zgodnie z treścią § 4 pkt 8 rozporządzenia zapisy planu w zakresie podziału i scalania działek powinny dokładnie precyzować parametry działek uzyskanych w wyniku podziału i scalania nieruchomości, w szczególności minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek, ich powierzchnie oraz określać kąt położenia nieruchomości względem pasa drogowego. Zgodnie z przepisami działu III rozdziału 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału i scalania nieruchomości dokonuje się wg ustaleń planu. Oznacza to, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływa na możliwość scalania nieruchomości. Wprawdzie możliwy jest pominięcie w planie miejscowym zapisów określonych ustaleń, np.: dotyczących podziału i scalania nieruchomości, w przypadku gdy stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. Natomiast jeżeli Rada Gminy zdecydowała o uregulowaniu tej materii w planie, to zobowiązana jest do szczegółowego sprecyzowania zasad i warunków scalania oraz podziału nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ustalenia w tym przedmiocie z woli ustawodawcy mają charakter obowiązkowy. Skoro kwestionowana uchwała zawiera regulacje dotyczące scaleń i podziału nieruchomości, to w ocenie Gminy zachodziła potrzeba ich uregulowania w planie, mimo braku wyznaczenia granic obszarów wymagających obowiązkowo przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę jego zastosowania, skarżąca spółka stwierdziła, że zarzut ten jest ściśle związany z zarzutem naruszenia przez WSA w Olsztynie art. 153 p.p.s.a. oraz nieuzasadnionym brakiem rozpatrzenia zarzutu niezgodności kwestionowanego planu ze Studium. W skardze podniesiono, iż uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dokonano ograniczenia możliwości zabudowy należących do skarżącej spółki działek nr [...] i [...] jedynie domami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej, gdy Studium dopuszczało również zabudowę wielorodzinną o niskiej intensywności - domów wielorodzinnych o III kondygnacjach w tym poddasze użytkowe (parter, piętro i poddasze użytkowe). Postanowienia Studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 ustawy), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w Studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. W ocenie skarżącego, zapisy kwestionowanego planu z jednej strony modyfikują zapisy Studium, jak również prowadzą właśnie do wykluczenia zagospodarowania należącego do niego terenów w sposób zgodny z postanowieniami Studium. Kwestionowany plan miejscowy, wbrew wymogowi wynikającemu z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, narusza ustalenia wynikające z zapisów Studium, co w świetle art. 28 ust. 1 ustawy z kolei rodziło konieczność stwierdzenia jego nieważności z powodu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Olsztyna wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Organ wskazał, że zgodnie ze Studium obszar objęty ustaleniami planu znajduje się w zasięgu strefy mieszkaniowej M2 –Redykajny. Działki skarżącej spółki o numerach [...] i [...], obr. [...] znajdują się w obszarze mieszkalnictwa o niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej. Zgodnie z pkt 3.2 Studium uściślenie granic terenów funkcjonalnych wyodrębnionych w Studium następuje w procedurach planistycznych.

Organ wskazał ponadto, że ustawa art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga określenia w planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Omawiany plan nie wyznacza granic obszarów wymagających obowiązkowego przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości.

Organ stwierdził również, że informacje zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko opracowane zostały stosownie do stanu współczesnej wiedzy i metod oceny. Prognoza sporządzona na potrzeby przedmiotowego planu jest materiałem aktualnym na dzień przekazania projektu planu do opiniowania i uzgadniania. Mapa, na której opracowana została prognoza oddziaływania na środowisko jest aktualna w granicach opracowania planu, natomiast działka nr [...] znajduje się poza tymi granicami. Opracowujący prognozę zaznaczył ten teren w całości jako teren zwartej zabudowy.

Rada Miasta Olsztyna wskazała ponadto, że po stwierdzeniu przez WSA w Olsztynie nieważności uchwały nr VII/63/11 Rady Miasta Olsztyn z dnia 11 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Siginek (Podkówka) w Olsztynie podjęto działania ponawiające procedurę planistyczną od momentu ogłoszenia o przystąpieniu do opracowania wskazanego planu oraz prowadzeniu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko dla tego dokumentu. Strategiczna ocena oddziaływania planu na środowisko została ponownie opracowana w pełnym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących nieważności postępowania przed Sądem I instancji, tj. zarzutów naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 ust. 5 p.p.s.a. oraz art. 99 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 ust. 5 p.p.s.a. Zarzuty te są nieuzasadnione, albowiem dwie brakujące strony odpowiedzi organu na skargę zostały doręczone pełnomocnikowi strony skarżącej na rozprawie przed Sądem I instancji, miał on w trakcie zarządzonej przerwy w rozprawie możliwość zapoznania się z argumentami organu zawartymi w tym piśmie procesowym i możliwość odniesienia się do tych argumentów na rozprawie. Strona skarżąca nie wskazała, jakie dodatkowe zarzuty mogłoby być przez nią podniesione w polemice z argumentacją organu zawartą na tych dwóch niedoręczonych jej przed rozprawą stronach odpowiedzi na skargę. Ponadto strona skarżąca miała możliwość wcześniejszego zapoznania się z aktami sprawy, zwłaszcza, że zawiadomienie o rozprawie otrzymała w dniu 24 października 2012 r. (na miesiąc przed rozprawą). Wprawdzie strona ma możliwość ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika w sprawie w dowolnym terminie, nawet w dniu rozprawy, jednak jest to działanie na niekorzyść strony.

Zasadnie strona skarżąca podniosła, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu skargi naruszenia przez organ art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie w § 10 kwestionowanej uchwały, iż dla terenu 1KD (zapewniającego obsługę komunikacyjną nieruchomości należącej do skarżącego), 2KD, 1 KDW granice pasa drogowego terenów komunikacji mogą ulec skorygowaniu do rzeczywistych potrzeb w oparciu o projekty budowlane ulicy, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. To proceduralne uchybienie Sądu nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż podniesiony przez stronę zarzut jest niezasadny. Należy bowiem odróżnić linie rozgraniczające teren drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od granic pasa drogowego. Zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) linie rozgraniczające drogę to granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w wypadku autostrady - w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady; w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi. Natomiast w myśl art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z przepisów tych wynika, że linie rozgraniczające drogę w planie to linie, które wyznaczają maksymalną powierzchnię terenu przeznaczonego pod drogę. Na tym terenie powinien zostać wyznaczony pas drogowy, ale w przypadku terenów zabudowy (ulicy) oprócz pasa drogowego w liniach rozgraniczających drogę mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionowany przez stronę skarżącą zapis planu (§ 10 w odniesieniu do terenu 1 KD i 2 KD) nie narusza art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w liniach rozgraniczających w planie tereny dróg możliwe jest wyznaczanie granic pasów drogowych w zależności do rzeczywistych potrzeb technicznych w oparciu o projekt budowlany drogi.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez lakoniczne odniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutu naruszenia art. 51 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 17 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 10 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego. Zgodnie z treścią § 10 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. materiały planistyczne powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia. Strona skarżąca zarzuciła, iż prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona w trakcie ponownie prowadzonej procedury planistycznej opiera się na opracowaniu "Jeziora Olsztyna - Stan troficzny, zagrożenia" wydanym w 2005 r., a więc na materiale naukowym opracowanym blisko 7 lat przed sporządzeniem prognozy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo wskazał, iż brak jest podstaw do zakwestionowania tego opracowania jako podstawy naukowej sporządzonej prognozy. Strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów, ani innych opracowań naukowych, z których wynikałoby, że ustalenia i wnioski wynikające z opracowania z 2005 r. są już nieaktualne.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 oraz art. § 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, iż skarżący nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu zapisów dotyczących obszarów oznaczonych symbolami 1UT i 2UT oraz brak odniesienia się do dotyczącego tych terenów zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazać należy, iż ustawowym warunkiem zaskarżenia uchwały rady gminy do sądu administracyjnego jest wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego postanowieniami tej uchwały. W przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w orzecznictwie przyjmuje się, że legitymację procesową ma co do zasady właściciel nieruchomości objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym wprowadzono ograniczenia w korzystaniu z własności tej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., II OSK 1541/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Zatem właściciel nieruchomości objętej planem miejscowym, oprócz procedury uchwalenia planu, może kwestionować ustalenia planu dotyczące jego nieruchomości lub nieruchomości sąsiednich, których zagospodarowanie może oddziaływać na jego działki. W tej sprawie tereny usług turystycznych 1 UT i 2 UT znajdują się po przeciwległej stronie jeziora Podkówka w stosunku do działek skarżącej spółki i w żaden sposób nie oddziałują na te działki. Zatem Sąd I instancji zasadnie przyjął, że skarżąca spółka nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu zapisów planu dotyczących tych działek.

W ramach zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 46 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 17 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, strona skarżąca podniosła, iż przepisów tych wynika obowiązek przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w związku z opracowywaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast opracowanie jedynie prognozy oddziaływania na środowisko – jak to uczynił organ planistyczny w tej sprawie - nie spełnia wymogu przytoczonych powyżej przepisów. Zarzut ten jest nietrafny. Zgodnie z art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 3 października 2008 r. strategiczna ocena na środowisko to postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko skutków realizacji polityki, strategii, planu lub programu, obejmujące w szczególności: uzgodnienie stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko (pkt a), sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko (pkt b), uzyskanie wymaganych ustawą opinii (pkt c), zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu (pkt d). Postępowanie w sprawie strategicznej oceny oddziaływania przedmiotowego planu na środowisko zostało przeprowadzone prawidłowo, gdyż organ planistyczny dokonał wszystkich wymaganych ustawą czynności. Pismem z dnia 16 stycznia 2011 r. Prezydent Olsztyna, na podstawie art. 53 ustawy z dnia 3 października 2008 r. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko. Organy te dokonały wymaganych ustawą uzgodnień (odpowiednio pisma z dnia 24 stycznia 2012 r. i z dnia 27 stycznia 2012 r. – pkt 7 akt planistycznych). W okresie luty – marzec 2012 r. sporządzona została ponownie prognoza oddziaływania planu na środowisko (pkt 11 akt planistycznych). Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Olsztynie pozytywnie zaopiniował projekt planu oraz prognozy jego oddziaływania na środowisko (pkt 13.2 akt). W piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. swoją opinię w tej sprawie przedstawił Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie (pkt 13.3). W aktach sprawy znajduje się ponadto podsumowanie wynikające z art. 55 ust. 3 oraz uzasadnienie wynikające z art. 42 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r., w którym omówiono zgłaszane przez mieszkańców uwagi i wnioski.

Natomiast w odniesieniu do powołanego w ramach tego zarzutu przez stronę skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 listopada 2010 r., II SA/G1663/10, wskazać należy, iż Sąd orzekał w innym stanie faktycznym sprawy, gdyż w tamtej sprawie organ planistyczny w ogóle nie przeprowadził strategicznej oceny oddziaływania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na środowisko.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że Sąd ten był związany oceną wyrażoną w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 648/11 z dnia 29 września 2011 r., w sytuacji, gdy kwestionowana obecnie uchwała została podjęta w ramach nowej procedury planistycznej, a opracowany na nowo plan różni się od poprzedniego wieloma zapisami i rozstrzygnięciami np. dla działek skarżącej spółki obecnie zapis dopuszcza zabudowę jednorodzinną bliźniaczą, a poprzednio zapis przewidywał zabudowę jednorodzinną wolnostojącą.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 648/11 bezspornie związane były organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego będącego przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie. Poglądem prawnym wyrażonym w tym orzeczeniu dotyczącym zgodności przeznaczenia w planie terenów 4 MN z ustaleniami Studium – w związku z treścią art. 153 p.p.s.a. – związany był również Sąd I instancji rozpatrujący tę sprawę w takim zakresie, w jakim ustalenia obecnie obowiązującego planu są tożsame z zapisami poprzednio obowiązującej uchwały nr VII/63/11 Rady Miasta Olsztyn z dnia 11 marca 2011 r. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, iż obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej, wyrażonej w wyroku z dnia 29 września 2011 r. mógłby zostać wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wprawdzie – jak twierdzi strona skarżąca - dla działek skarżącej spółki położonych na terenie 4 MN obecnie zapis planu dopuszcza dodatkowo zabudowę jednorodzinną bliźniaczą, a poprzednio zapis przewidywał jedynie zabudowę jednorodzinną wolnostojącą, jednak nie jest to zmiana, która ma wpływ na ocenę zgodności tego przeznaczenia terenu z zapisami Studium dotyczącymi przeznaczenia terenu M2.

Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 648/11, iż zapisy planu dotyczące dopuszczalnej zabudowy na terenie 4 MN, gdzie znajdują się działki skarżącej spółki nie naruszają ustaleń wynikających z zapisów Studium dotyczących kierunków zagospodarowania tych terenów (oznaczonych w Studium symbolem M2). Teren objęty przedmiotowym planem miejscowym w Studium znajduje się na terenie M2, na obszarze mieszkalnictwa o niskiej intensywności – z przewagą zabudowy jednorodzinnej. W granicach obszarów mieszkalnictwa na terenie M2 w Studium przewiduje się utrzymanie strefy jako podmiejskiego osiedla mieszkaniowego o małej intensywności zabudowy – podstawowa rezerwa miasta dla tego typu zabudowy (pkt 3.4.9 Studium). Dla strefy M2 wskazano graniczne wartości użytkowania terenów, m.in. wysokość nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (max IV kondygnacje) i wysokość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (max II kondygnacje). Studium określa kierunki zabudowy terenów poprzez wskazanie minimalnych i maksymalnych parametrów zabudowy w danej strefie funkcjonalno-przestrzennej, natomiast gmina w ramach władztwa planistycznego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma obowiązek ustalenia przeznaczenia terenów w granicach tych parametrów. W tej sprawie Studium przewiduje wprawdzie w strefie M2 lokalizację zabudowy wielorodzinnej o niskiej intensywności, lecz jest to jeden z możliwych rodzajów zabudowy, która może być realizowana na tym terenie. Gmina nie ma obowiązku wprowadzenia w każdym planie miejscowym wszystkich dopuszczalnych rodzajów zabudowy i jej maksymalnych parametrów przewidzianych w danej strefie funkcjonalno-przestrzennej w Studium, zwłaszcza, że plany miejscowe obejmują tereny stanowiące jedynie niewielkie fragmenty strefy funkcjonalno-przestrzennej wyznaczonej w Studium. Uzasadnione przez gminę dopuszczenie na danym terenie w planie tylko jednego z dwóch możliwych rodzajów zabudowy przewidzianych w Studium nie oznacza, iż plan ten pozostaje w sprzeczności ze Studium. Tym samym nietrafny jest również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuzasadniony brak rozpatrzenia zarzutu strony dotyczącego niezgodności kwestionowanego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania.

W ramach podstawy naruszenia prawa materialnego strona skarżąca podniosła zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji § 10 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując na nieaktualność materiałów, które były podstawą do opracowania przedmiotowego planu (podstawą oceny stanu jeziora Podkówka było opracowanie z 2005 r., a prognoza oddziaływania na środowisko została opracowana na nieaktualnej mapie). Zarzut uwzględnienia w prognozie oddziaływania planu na środowisko opracowania naukowego z 2005 r. jest niezasadny ze wskazanych już powyżej względów. Natomiast kwestia nieaktualnej mapy użytej do opracowania prognozy nie miała wpływu na wynik sprawy, gdyż mapa ta była nieaktualna w zakresie zabudowy na działce nr [...], która nie została objęta przedmiotowym planem miejscowym. Strona skarżąca nie wskazała na żadne inne niezgodności tej mapy ze stanem faktycznym istniejącym na dzień sporządzania prognozy oddziaływania planu na środowisko.

Nieuzasadniony jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku ustalenia w planie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości (art.15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.). W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż przepis art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu przewiduje obligatoryjne treści ustaleń planu. Przepis art. 15 ust. 3 ustawy określa natomiast treści fakultatywne, regulowane planem w zależności od potrzeb. Należy do nich w szczególności określenie w planie granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy). Przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy. Zatem ustalenie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości w planie jest obowiązkowe wówczas, gdy w planie przewidziano obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów. Stanowisko takie jest przyjmowane obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 24 września 2013 r., II OSK 2478/12, z dnia 20 grudnia 2011 r., II OSK 2085/11, z dnia 13 stycznia 2012 r., II OSK 2199/11, z dnia 11 września 2012 r., II OSK 1405/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Z treści § 7 ust. 10 zaskarżonej uchwały wynika, iż w przedmiotowym planie nie wyznaczono granic obszarów wymagających obowiązkowo przeprowadzenia scaleń i wtórnych podziałów nieruchomości, o których mowa w rozdziale 2 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Zatem nie było konieczności określenia w planie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W planie określono jedynie (w § 7 i § 10 na poszczególnych kartach terenów) zasady podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.