Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1026/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 207 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska (spr.), Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2013 r. sprawy ze skargi S. F. Sp. z o.o. w P. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia (...) lutego 2013 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z dnia 5 marca 2013 r., wniesionej przez S. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako Skarżący, Beneficjent) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego (dalej jako Instytucja Zarządzająca, IZ) z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], uchylającą do ponownego rozpatrzenia decyzję Marszałka Województwa [...] (dalej jako Instytucja Pośrednicząca, IP) Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. wydaną w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Na podstawie umowy nr [...] o dofinansowanie projektu pt. "[...]" zawartej w dniu [...] kwietnia 2010 r. z Województwem [...] Odwołujący realizował projekt o wartości dofinansowania 577 082 zł i okresie realizacji od 1 listopada 2010 r. do 30 listopada 2011 r.

W dniach [...]-[...] maja 2011 r. IP przeprowadziła kontrolę projektu. W zaleceniach pokontrolnych z dnia [...] września 2011 r. IP zobowiązała Skarżącego do zwrotu kwoty 369 452 zł z tytułu uznania wszystkich środków przekazanych na realizację projektu za niekwalifikowalne. Powodem takiego ustalenia było m.in. stwierdzenie, że Skarżący realizował projekt z pominięciem przepisów prawa krajowego, tj. art. 115f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.

W wyniku kontroli Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. określił do zwrotu przez Beneficjenta kwotę 331 544,45 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych.

W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wskazał, że Skarżący realizował projekt pt. [...] z pominięciem przepisów prawa krajowego, tj. art. 115f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z póżn. zm.). Dodatkowo wskazano, że Beneficjent nie realizował projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu nr [...]. Z przedłożonej przez niego dokumentacji sprawozdawczej wynikało bowiem, że wśród osób objętych wsparciem w ramach projektu ponad 50% stanowili pracownicy administracji publicznej. Tymczasem zgodnie z Szczegółowym Opisem Priorytetów PO KL, zwanym dalej "SzOP", w oparciu o cel Poddziałania 8.1.1, którym jest wspieranie rozwoju kwalifikacji zawodowych i doradztwo dla przedsiębiorstw, grupę docelową projektu stanowić powinno 300 pracujących osób dorosłych, które ze względu na charakter wykonywanej pracy w zakresie swoich obowiązków powierzone mają prowadzenie samochodu osobowego. Ponadto Skarżący nie spełnił kryterium strategicznego, zgodnie z którym co najmniej 80% uczestników projektu stanowić miały osoby w wykształceniem co najwyżej średnim. Natomiast z dokumentacji sprawozdawczej przedłożonej przez Skarżącego wynikało, że tylko 23,33% uczestników projektu posiadało wykształcenie co najwyżej średnie.

W odwołaniu z dnia [...] listopada 2012 r. [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu odwołania podniosła w pierwszej kolejności, że organ I instancji nie rozpatrzył jej wniosku o umorzenie postępowania. Tymczasem w jej ocenie złożenie takiego wniosku spowodowało zawiśnięcie sprawy, od rozstrzygnięcia której zależała możliwość prowadzenia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Ponadto Skarżący zarzucił, że organ I instancji sam przyznał, że zaakceptował wniosek pt. [...], więc nie powinien kwestionować jego zgodności z prawem krajowym oraz SzOP dla Poddziałania 8.1.1. Nie podzielił wreszcie ustalenia organu I instancji co do niespełnienia przez niego kryterium strategicznego, gdyż jego zdaniem nie miało ono charakteru bezwzględnie obowiązującego.

Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], uchylił do ponownego rozpatrzenia decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2012 r.

W uzasadnieniu wskazano, że we wniosku o dofinansowanie ww. projektu Skarżący założył w pkt 3.1, że celem ogólnym projektu jest poprawa praktycznych umiejętności uczestników projektu w zakresie bezpiecznej jazdy samochodem osobowym. W pkt 3.2 wniosku określił, że "Adresatami będzie 300 pracowników tj. głównie pracownicy firm, a także administracji publicznej." Dodatkowo przyjął, że "Spełniając założenie kryterium strategicznego 80% uczestników projektu stanowić będą osoby z wykształceniem co najwyżej średnim (240 osób)." Za wykazanie grupy docelowej zgodnej z ww. kryterium - a zatem za zobowiązanie się do wypełnienia tego kryterium - Skarżący otrzymał dodatkowe punkty podczas oceny merytorycznej projektu.

Z tego względu IP uznała, że Skarżący rekrutując osoby do projektu nie brał pod uwagę zapisów SzOP PO KL dla Poddziałania 8.1.1, którego celem było podniesienie i dostosowanie kwalifikacji i umiejętności osób pracujących do potrzeb regionalnej gospodarki. W związku z powyższym, w zaleceniach pokontrolnych z dnia [...] kwietnia 2012 r. IP wezwała Spółkę do zwrotu kwoty 331 544,45 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych.

Organ wskazał ponadto, że pomiędzy IP a IZ PO KL trwała korespondencja odnośnie niekwalifikowalności projektu pt. [...]. W piśmie z [...] grudnia 2011r. IZ PO KL stwierdziła, że w związku z niezgodnością wniosku o dofinansowanie ww. projektu z zapisami SzOP projekt ten nie może być finansowany ze środków PO KL. Z treści wniosku nie wynika bowiem, jak udział w kursie prowadzenia samochodu osobowego w ekstremalnych warunkach przyczyni się do zwiększenia kompetencji i umiejętności zawodowych grupy docelowej, tj. pracowników firm i administracji publicznej oraz czy osoby te umiejętności nabyte w ramach kursu będą wykorzystywać w pracy zawodowej. Po kilkukrotnej wymianie argumentów, IZ PO KL dnia [...] sierpnia 2012 r. wezwała Samorząd Województwa [...] do zwrotu kwoty 369 336 zł wraz z odsetkami. Kwota ta różni się od kwoty 369 452 zł wskazanej przez IP w zaleceniach pokontrolnych z [...] września 2011 r., gdyż nie uwzględnia zwrotu dokonanego przez Skarżącego w wysokości 116 zł.

W świetle powyższego IZ PO KL stwierdziła, że organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji niesłusznie czyni Skarżącemu zarzut, że realizował projekt na podstawie wniosku niezgodnego z SzOP.

Organ odwoławczy wskazał przy tym, że mimo iż wniosek ten rzeczywiście nie odpowiada zapisom i celom Poddziałania 8.1.1 PO KL, to jednak w takim kształcie został zatwierdzony do realizacji przez IP. Odpowiedzialność, także finansową z tytułu niezgodności projektu z zapisami SzOP ponosi zatem IP i nie powinna jej przenosić na Odwołującego, który realizował projekt zgodnie z zatwierdzonym wnioskiem nr [...].

Minister stwierdził również, że z uzasadnienia decyzji Marszałka nie wynika w sposób oczywisty i bezsprzeczny, co jest rzeczywistym powodem żądania zwrotu środków przez Skarżącego. Z jednej strony organ I instancji wymienia naruszenie przez Beneficjenta art. 115f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Ponadto, z drugiej strony organ I instancji podkreśla, że kwota 331 544,45 zł przypadająca do zwrotu wynika z wdrażania projektu niezgodnie z zapisami SzOP dla Poddziałania 8.1.1, przez co wszystkie środki, które otrzymał na jego realizację zostały wykorzystane z naruszeniem procedur. W końcu uzasadnienia decyzji pada także zarzut, że Skarżący nie spełnił kryterium strategicznego, zgodnie z którym co najmniej 80% uczestników projektu stanowią osoby z wykształceniem co najwyżej średnim, stwierdzając tym zakresie, że z dokumentacji sprawozdawczej przedłożonej przez Beneficjenta wynikało, że tylko 49 uczestników projektu posiadało wykształcenie co najwyżej średnie, co stanowiło 23,33% wszystkich uczestników. Pozostałe 161 osób uczestniczących w projekcie miało wykształcenie wyższe. Ponieważ na dzień 1 sierpnia 2011 r., w którym Skarżący zaprzestał realizacji projektu objął on wsparciem 210 z 300 osób zaplanowanych, organ I instancji przyjął, że nawet gdyby do projektu przystąpiło kolejnych 90 osób z wykształceniem co najwyżej średnim, Skarżący w dalszym ciągu nie spełniłby kryterium strategicznego.

Minister stwierdził, że przepisy art. 115f Prawa o ruchu drogowym mają zastosowanie w zakresie doskonalenia umiejętności osób posiadających uprawnienie do kierowania pojazdem silnikowym w celu podniesienia swych kwalifikacji zawodowych, a konkretnie na potrzeby działalności związanej z prowadzeniem pojazdu. Jednakże przy założeniu, że projekt pt. [...] spełniałby cele Poddziałania 8.1.1 PO KL, tj. obejmował wyłącznie osoby, które z własnej inicjatywy zamierzały podnieść swoje kwalifikacje zawodowe w zakresie prowadzenia pojazdów silnikowych, konieczne było spełnienie wymogów art. 115f Prawa o ruchu drogowym podczas przeprowadzania kursów doskonalenia techniki jazdy przez uczestników projektu. Niemniej jednak, zapisy wniosku o dofinansowanie projektu nie obligowały Skarżącego do tego, aby uczestnikami kursów były osoby, które w zakresie swych obowiązków służbowych miały prowadzenie pojazdu. Z tego względu, w ocenie IZ PO KL do kursów organizowanych w ramach projektu, na których doskonalić mogły swe umiejętności wszystkie zainteresowane osoby, bez związku z wykonywanym zawodem i powierzonymi obowiązkami, nie miały zastosowania powyższe przepisy.

Podsumowując IZ PO KL uznała tym samym zarzut naruszenia art. 115f Prawa o ruchu drogowym jako nieuzasadniony i z tej przyczyny nie mogący stanowić podstawy zwrotu kwoty określonej w zaskarżonej decyzji.

Minister wskazał ponadto, że kolejnym powodem żądania przez Marszałka zwrotu kwoty określonej w decyzji z dnia [...] października 2012 r. nie może być stwierdzenie, że wdrażany przez Skarżącego projekt nie jest zgodny z zapisami wniosku o dofinansowanie projektu oraz SzOP dla Poddziałania 8.1.1 PO KL. Zapisy wniosku o dofinansowanie projektu nie obligowały bowiem Beneficjenta, aby grupa docelowa zawężona była wyłącznie do osób, które zamierzały doskonalić techniki jazdy i w zakresie swoich obowiązków służbowych miały prowadzenie samochodu osobowego.

Odnośnie ostatniego zarzutu podniesionego przez organ I instancji IZ PO KL zauważył, że na podstawie pkt 1 lit. b sekcji 5 podrozdziału 3.1 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, (zwanych dalej "Wytycznymi"), do których stosowania aktualnej wersji Odwołujący zobowiązał się na podstawie § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu: "w przypadku niespełnienia kryterium strategicznego w ramach projektu lub nieosiągnięcia celu projektu - wysokość wydatków w dotychczas zatwierdzonych wnioskach o płatność może zostać proporcjonalnie zmniejszona, co jednocześnie oznacza odpowiednie obniżenie kwoty dofinansowania określonej w umowie o dofinansowanie projektu; wysokość zmniejszenia dofinansowania uzależniona jest od stopnia niezrealizowania kryterium lub celu projektu (...)" – Mister stwierdził, że nie jest prawidłowe postępowanie, w którym organ I instancji żąda zwrotu przez Skarżącego całości środków przekazanych na realizację projektu. Wytyczne mówią bowiem o konieczności ustalenia odpowiedniej proporcji, czego organ I instancji nie dokonał. A przecież, jak sam organ I instancji przyznał, część uczestników projektu (49 z 210 osób) odpowiadała kryterium strategicznemu. Poza tym, zważyć należy także, że kryterium zakładało, że nie wszyscy uczestnicy projektu, lecz co najmniej 80% powinni posiadać wykształcenie co najwyżej średnie. Powyższe stanowi naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Poza tym Minister wskazał, że na podstawie Wytycznych zastosowanie reguły proporcjonalności ma miejsce pod warunkiem, że nieosiągnięcie założeń merytorycznych projektu wynika z przyczyn leżących po stronie Beneficjenta. Podmiot będący stroną umowy o dofinansowanie projektu może odstąpić od rozliczenia projektu zgodnie z regułą proporcjonalności lub obniżyć wysokość środków tej regule podlegających, jeśli Beneficjent o to wnioskuje i należycie uzasadni przyczyny nieosiągnięcia założeń, w szczególności wykaże swoje starania zmierzające do osiągnięcia założeń projektu. Tymczasem ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ani z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji przeprowadził postępowanie we wspomnianym zakresie. Powyższe stanowiło – zdaniem Ministra - naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy.

IZ PO KL nie przychyliło się natomiast do argumentacji Skarżącego, że "Kryterium to nie miało charakteru bezwzględnie obowiązującego, lecz charakter wytycznej." Przede wszystkim Beneficjent sam przyjął we wniosku o dofinansowanie projektu, że "Spełniając założenie kryterium strategicznego 80% uczestników projektu stanowić będą osoby z wykształceniem co najwyżej średnim (240 osób)." Wobec powyższego, zdaniem Ministra, Skarżący nie może przyjmować, że wspomniane kryterium miało charakter niewiążący. Co więcej, za wykazanie grupy docelowej zgodnej z ww. kryterium - a zatem za zobowiązanie się do wypełnienia tego kryterium - Skarżący otrzymał dodatkowe punkty podczas oceny merytorycznej projektu. Nie można wreszcie pominąć faktu, że w § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu na podstawie wniosku, a jeżeli zobowiązał się do realizacji projektu w takim kształcie, powinien był dotrzymać warunków umowy.

Reasumując Minister w uzasadnieniu decyzji uchylającej sprawę do ponownego rozpoznania wskazał, że organ I instancji niewłaściwie dokonał ustalenia stanu faktycznego i prawnego (naruszenie art. 7 i 77 k.p.a.), poprzez:

1. uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 115f Prawa o ruchu drogowym, podczas gdy przepis ten nie miał zastosowania w sprawie,

2. przyjęcie, że Skarżący realizował projekt niezgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu oraz oraz SzOP dla Poddziałania 8.1.1 PO KL, podczas gdy zapisy wniosku o dofinansowanie projektu nie obligowały Spółki, aby grupa docelowa była zawężona wyłącznie do osób, które zamierzały doskonalić techniki jazdy i w zakresie swoich obowiązków służbowych miały prowadzenie samochodu osobowego, co wypełniałoby cele Poddziałania 8.1.1 PO KL,

3. odgórne przyznanie, że całość środków przekazanych na realizację projektu podlega zwrotowi z powodu niespełnienia kryterium strategicznego dotyczącego udziału w projekcie co najmniej 80% osób z wykształceniem co najwyżej średnim, podczas gdy zgodnie z Wytycznymi niespełnienie kryterium strategicznego powinno prowadzić do ustalenia korekty finansowej zgodnie z regułą proporcjonalności; poza tym w myśl reguły proporcjonalności przed jej zastosowaniem organ I instancji powinien był zweryfikować powody, dla których Skarżący nie zrealizował złożeń projektu (tutaj kryterium strategicznego) oraz powinien poddać analizie starania Spółki mające na celu osiągnięcie kryterium.

Dodatkowo – zdaniem Ministra - w myśl art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej. Organ I instancji co prawda wskazał w podstawie prawnej m.in. art. 207 ust. 1 u.f.p., to jednak taka podstawa prawna jest niewłaściwa. IZ PO KL zauważa, że ust. 1 art. 207 u.f.p. przewiduje trzy przypadki naruszeń tego przepisu, które skutkują obowiązkiem zwrotu środków wraz z odsetkami:

1. wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2. wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.,

3. pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Organ I instancji nie wskazał jednak, które z ww. naruszeń miało miejsce w niniejszej sprawie. Podsumowując Minister wskazał, że samo przywołanie art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie może stanowić podstawy prawnej decyzji. W tym celu konieczne jest określenie, że chodzi o naruszenie pkt 1, 2 lub 3 przepisu art. 207 ust. 1 tej ustawy. Co więcej, w przypadku uznania, iż podstawą żądania zwrotu środków jest naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., organ I instancji powinien wskazać, jaka procedura została naruszona i jaka jest podstawa jej stosowania przez Beneficjenta.

Minister stwierdził ponadto, że omawiając uchybienia organu I instancji w zakresie podstawy prawnej decyzji z dnia [...] października 2012 r. nie można pominąć braku polegającego na wskazaniu daty, od której naliczane powinny być odsetki od kwoty 331 544,45 zł. Samo sformułowanie "od dnia przekazania środków na rachunek bankowy Beneficjenta do dnia zwrotu" nie jest wystarczające, ponieważ decyzja kształtuje treść zobowiązania nakładanego na Skarżącego i musi z niej wynikać w sposób jasny i nie pozostawiający wątpliwości, w jakiej wysokości odsetki podlegają zwrotowi.

Decyzja została zatem uchylona, albowiem w ocenie IZ PO KL konieczne było przeprowadzenie przez organ I instancji ponownej analizy zebranego materiału dowodowego, w szczególności oceny stopnia, w jakim Skarżący zrealizował zapisy wniosku w zakresie kryterium strategicznego. Niezbędne było także – zdaniem Ministra - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przyczyn, dla których to kryterium nie zostało spełnione, jak również ustalenie działań, które podejmował Skarżący, aby wypełnić wspomniane kryterium.

Na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego Skarżąca spółka skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący przedmiotowej decyzji zarzucił, iż w części została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wskazanie organowi I instancji merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a w konsekwencji także naruszenie wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady dwuinstancyjności jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, z dwoma - co do zasady - w pełni merytorycznymi instancjami administracyjnymi, gwarantującymi każdemu - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 78 Konstytucji RP - dwukrotne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie jego sprawy administracyjnej.

Pełnomocnik Skarżącej spółki wniósł o uchylenie decyzji w części obejmującej przekazanie sprawy IP POKL do ponownego rozpoznania wraz ze wskazaniem, że przy ponownym wydawaniu decyzji organ I instancji powinien mieć na uwadze przedstawioną przez Ministra konieczność ustalenia daty, od której powinny być naliczone odsetki od kwoty należności głównej przypadającej do zwrotu. Wniesiono również o przekazanie sprawy IZ POKL do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że w wyniku odwołania organ II instancji przekazał sprawę do ponownego rozpoznania uznając zarzut naruszenia prawa o ruchu drogowym i zapisów SzOP za nieuzasadniony przez organ I instancji.

Jednakże organ odwoławczy nie zgodził się z odwołującym odnośnie argumentów dotyczących niespełnienia kryterium strategicznego i w tym zakresie częściowo zgodził się z organem I instancji. Wbrew temu, co pisze Skarżący, zdaniem Ministra uzasadnienie organu odwoławczego odnośnie kryterium strategicznego nie jest pozbawione logiki w procesie rozumowania (str. 5 skargi). Natomiast argumentacja Skarżącego świadczy o braku wiedzy, co do obowiązujących procedur w tym zakresie. Organ stwierdził, że kryterium strategiczne ma charakter bezwzględnie obowiązujący dla tych, którzy tak jak Skarżący we wniosku o dofinansowanie zobowiązali się je osiągnąć i otrzymali za to dodatkowe punkty. Konsekwencje niewypełnienia kryterium strategicznego, określone w Wytycznych wiążą się z obniżeniem kwoty dofinansowania. Zwrócił uwagę na to naruszenie organ odwoławczy i jednocześnie stwierdził, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego odnośnie jaka część uczestników spełniła, a jaka nie spełniła tego kryterium.

Kolejna kwestia, która zdaniem Ministra nie świadczy o braku logiki organu to zastosowanie przewidzianego w Wytycznych pkt 3 sekcji 3 reguła proporcjonalności podrozdziału 3.1. Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków wyjątku od reguły proporcjonalności. Wyjątek ten określa sytuację, kiedy Beneficjent może zwolnić się lub zmniejszyć swoją odpowiedzialność za niespełnienie kryterium strategicznego. Takie rozwiązanie nie jest niczym zaskakującym i jest stosowane w różnych dziedzinach prawa, stąd niezrozumiałe jest stanowisko Skarżącego, który dopatruje się w tym braku logiki. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że odnośnie Skarżącego, organ I instancji w sposób nieprawidłowy zażądał zwrotu całości środków, natomiast przy zastosowaniu reguły proporcjonalności miał jedynie prawo obniżyć kwotę dofinansowania tj. żądać tylko części.

Kolejna kwestia to sposób wyliczenia części przypadającej do zwrotu. Wytyczne wskazują, że wysokość zmniejszenia dofinansowania odpowiada procentowi, w jakim dane kryterium nie zostało zrealizowane. Jednocześnie Wytyczne przewidują, że podczas ustalania procentu nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu podmiot będący stroną umowy, w tym przypadku IP, bierze pod uwagę m.in.: stopień winy lub niedochowania należytej staranności przez Beneficjenta skutkujące nieosiągnięciem ww. założeń.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie wyjaśnił właśnie okoliczności mogących mieć wpływ na zmniejszenie odpowiedzialności za nieosiągnięcie kryterium strategicznego. Tak więc pomimo, że kryterium ma charakter obowiązkowy (co oznacza, że jego niespełnienie pociąga za sobą konsekwencje finansowe) dla Skarżącego, to wbrew temu, co pisze Skarżący, dla wyliczenia jaka część kwoty przypada do zwrotu ważne jest, z jakich powodów nie osiągnięto spornego kryterium i jakie starania w celu jego osiągnięcia poczynił Skarżący. Te ustalenia mają znaczenie dla określenia procentu nieosiągnięcia kryterium strategicznego lub odstąpienia od wymierzenia korekty finansowej.

Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie wyjaśniono powyższych kwestii, a mają one istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też argumentacja Skarżącego dotycząca charakteru prawnego kryterium strategicznego i konsekwencji jego nieosiągnięcia jest w ocenie organu całkowicie chybiona.

Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazano, jakich naruszeń dopuścił się organ I instancji i w efekcie jakim przepisom postępowania uchybił oraz w jakim zakresie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, zatem w ocenie organu nie naruszono normy wynikającej z art. 138 § 2 k.p.a., a argumenty Skarżącego są nieuzasadnione.

Minister wskazał, że skoro organ I instancji na nowo ma prowadzić postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych, a zatem i oceny prawne tego stanu będą od niego uzależnione. Jeżeli nawet organ II instancji uchylając decyzję formułuje oceny materialnoprawne, mogą się one odnosić do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą one być pozbawione jakiegokolwiek znaczenia. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji w omawianym aspekcie. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy - organ odwoławczy uznając argument niespełnieniu kryterium strategicznego wskazał, że w takim przypadku zwrotowi podlega nie całość, ale część wydatków. Celem ustalenia w jakiej części Skarżący powinien zwrócić otrzymane dofinansowanie należy zbadać okoliczności określone w Wytycznych. W tym kontekście organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność ustalenia daty, od której powinny być naliczane odsetki od kwoty należności głównej przypadającej do zwrotu. Natomiast to stwierdzenie wiąże się z dotychczasowym stanem faktycznym i formułowanymi na jego tle zarzutami, jednakże organ I instancji ma obowiązek przeprowadzić postępowanie ponownie, zatem jego wynik będzie uzależniony od przyszłych ustaleń faktycznych i dopiero na tym tle będą formułowane oceny prawne.

Skarżąca spółka, odnosząc się do odpowiedzi Ministra na skargę, złożyła w dniu rozprawy pismo, w którym wskazała, że poza sporem pozostaje, że Skarżący nie spełnił kryterium strategicznego, niemniej dochował należytej staranności, by je spełnić (pełnomocnik spółki na dowód tego przedstawił 7 segregatorów zawierających m.in. 246 kopie deklaracji uczestnictwa w programie osób spełniających kryterium strategiczne).

Wskazano w piśmie, że gdyby Skarżąca spółka nie działała pod presją czasu i mogła realizować program także w 2012r., miała by więcej czasu na dobór uczestników projektu i z pewnością spełniłaby także sporne kryterium strategiczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także o wydaniu decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm., dalej: u.f.p.) oraz zasady udzielania dofinansowań w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, mające zastosowanie w tym konkursie.

Art. 207 ust. 1 u.f.p. stanowi, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9,

Jednocześnie ust. 8 tego artykułu stanowi, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust.1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do:

1) zwrotu środków lub

2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

W ust. 9 tego artykułu stwierdzono zaś, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.

Należy przy tym wskazać, że wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki były przyznane. Chodzi o sfinansowane zadania będące poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki zostały przekazane, wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne. Przeznaczenie oznacza określenie z góry celu, któremu ma służyć dana rzecz, przekazanie dla kogoś, na czyjś użytek, zastosowanie.

Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, zawieranej na podstawie art. 206 u.f.p., w szczególności w zakresie zamówień publicznych.

Środkami pobranymi w nadmiernej wysokości są środki otrzymane w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, w szczególności zaliczki niewykorzystanej w całości przez beneficjenta. Środkami nienależnymi są środki udzielone bez podstawy prawnej np. przyznane na podstawie dokumentu potwierdzającego nieprawdę, przyznane beneficjentowi podlegającemu wykluczeniu z możliwości otrzymania środków, refundujące wydatki poniesione przed datą kwalifikowalności lub uprzednio zrefundowane ze środków publicznych (patrz: L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 207 ustawy o finansach publicznych, ABC 2011).

Analizując akta sprawy administracyjnej oraz wydane decyzje, a w szczególności decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego, którą to decyzją uchylono decyzję Marszałka Województwa [...] – Sąd orzekający w sprawie uznał, że prawidłowo organ II instancji uchylił decyzję z dnia [...] października 2012r. do ponownego rozpoznania oraz właściwie określił zakres postępowania, które winien przeprowadzić organ I instancji odnośnie zaistnienia przesłanek określonych w Wytycznych w celu ustalenia, w jakim przypadku i w jakiej części Skarżący powinien zwrócić otrzymane dofinansowanie.

Organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że kryterium strategiczne ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a jego niespełnienie wiąże się z obniżeniem kwoty dofinansowania. Skoro zaś bezspornym między stronami jest to, że część osób spełniała to kryterium, nie było zatem możliwym obniżenie kwoty w całości, a tylko w części.

Zgodnie z treścią § 3 ust. 4 umowy Skarżący miał obowiązek stosowania aktualnej wersji Wytycznych. W Wytycznych (obowiązujących od 1 stycznia 2011 r.) znajduje się zapis, że w przypadku niespełnienia kryterium strategicznego w ramach projektu lub nieosiągnięcia celu projektu - wysokość wydatków w dotychczas zatwierdzonych wnioskach o płatność może zostać proporcjonalnie zmniejszona, co jednocześnie oznacza odpowiednie obniżenie kwoty dofinansowania określonej w umowie o dofinansowanie projektu; wysokość zmniejszenia dofinansowania odpowiada procentowi, w jakim dane kryterium lub cel nie zostały zrealizowane; zmniejszenie dofinansowania dotyczy wydatków związanych z tym zadaniem merytorycznym (zadaniami merytorycznymi), którego założenia nie zostały osiągnięte oraz kosztów zarządzania projektem i kosztów pośrednich; procent nieosiągnięcia założeń projektu określany jest przez podmiot będący stroną umowy.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy - jest to tzw. reguła proporcjonalności, z której wynika, że proporcjonalnie do nieosiągnięcia danego kryterium obniżana jest kwota przyznanego dofinansowania. Reguła wypływa także z zapisów umowy o dofinansowanie (§ 3 ust. 1), w myśl których "Beneficjent zobowiązuje się do realizacji Projektu na podstawie wniosku o dofinansowanie projektu.". Zasadnym jest zatem twierdzenie, że jeżeli projekt nie jest realizowany zgodnie z wnioskiem, nie powinien być dofinansowany w części, w której nie został zrealizowany lub został zrealizowany nieprawidłowo.

Minister wskazał tym samym prawidłowo, że organ I instancji nie przeprowadził – mimo ciążącego na nim obowiązku – postępowania mającego na celu ustalenie, jaka część uczestników spełniła, a jaka nie spełniła kryterium strategicznego.

Równie ważne w sprawie było to, do czego również nie odniósł się organ I instancji w uchylonej decyzji, w jakiej części Beneficjent przyczynił się do nieosiągnięcia kryterium strategicznego, a w jakiej mierze było to spowodowane czynnikami niezależnymi od Skarżącej spółki.

W tym względzie rację ma także Minister odnośnie stosowania reguły proporcjonalności, zawartej w Wytycznych oraz wyjątku od reguły proporcjonalności, który określa sytuację kiedy Beneficjent może zwolnić się lub zmniejszyć swoją odpowiedzialność za niespełnienie kryterium strategicznego.

Organ odwoławczy słusznie zatem zwrócił uwagę, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy zażądał zwrotu całości środków.

Zdaniem Sądu miał również rację Minister kwestionując sposób wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu.

Zgodnie z treścią Wytycznych wysokość zmniejszenia dofinansowania odpowiada procentowi, w jakim dane kryterium nie zostało zrealizowane, przy czym Wytyczne przewidują, że podczas ustalania procentu nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu podmiot będący stroną umowy, w tym przypadku IP, bierze pod uwagę m.in.: stopień winy lub niedochowania należytej staranności przez Beneficjenta skutkujące nieosiągnięciem założeń.

Prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie wyjaśnił okoliczności mogących mieć wpływ na zmniejszenie odpowiedzialności za nieosiągnięcie kryterium strategicznego. Tak więc pomimo, że kryterium to ma charakter obowiązkowy, ważne jest również. z jakich powodów nie osiągnięto spornego kryterium i jakie starania w celu jego osiągnięcia poczynił Skarżący. Te ustalenia mają zatem znaczenie dla określenia procentu nieosiągnięcia kryterium strategicznego lub odstąpienia od wymierzenia korekty finansowej.

Organ odwoławczy prawidłowo zwrócił uwagę, że w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji nie wyjaśniono powyższych kwestii, które - jak już wyżej wskazano - mają istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie naruszył zatem normy wynikającej z art. 138 § 2 k.p.a. Minister Rozwoju Regionalnego działał prawidłowo przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując jakich naruszeń dopuścił się organ I instancji i w efekcie jakim przepisom postępowania uchybił oraz w jakim zakresie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.

Zdaniem Sądu nie stanowi naruszenia przepisów prawa stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji mówiące o konieczności ustalenia daty, od której winny być naliczone odsetki.

Minister zawierając takie stwierdzenie nie przesądzał bowiem, czy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego odnośnie ustalenia kwoty zwrotu dofinansowania, zostanie ona określona i w jakiej wysokości.

Zawarte w treści uzasadnienia decyzji Ministra wskazanie dla organu I instancji było tylko stwierdzeniem odnoszącym się do dotychczasowego stanu faktycznego i podkreślało, że naruszeniem prawa było określanie kwoty przypadającej do zwrotu z odsetkami, bez jednoczesnego braku wskazania daty, od jakiej te odsetki winny być naliczane.

W piśmiennictwie podkreśla się, że zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. (obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r.) organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

W związku z tym, że druga przesłanka wydania decyzji kasacyjnej dotyczyć może ewentualnie także zakresu postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym (art. 136 k.p.a.), należy przypomnieć, że w stanie prawnym sprzed zmiany przepisów organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości występowała w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (patrz: W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226). Trafnie podkreślano w piśmiennictwie, że brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (patrz: W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223).

Aktualne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. zdanie drugie ("przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy") nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne/wskazówki/zalecenia, o których mowa w tym przepisie. Należy jednak uwzględnić, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Tezę wyroku NSA z dnia 21 lutego 2012 r.(sygn. akt II GSK 9/11, LEX nr 1121155), że "z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji", należy rozumieć w ten sposób, że organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Natomiast jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Niewątpliwie wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania (patrz: A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego – dot. art. 138, LEX 2013).

Ponadto należy wskazać, że Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd, wyrażony w tym względzie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1396/11, w którym stwierdzono, że organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się, jednakże o treści rozstrzygnięcia może jednak w przypadku tego rodzaju decyzji decydować wyłącznie organ pierwszej instancji (LEX nr 1291344).

Tym samym po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdza, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego.

Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi.

Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ w wyczerpujący sposób zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zaskarżona decyzja zawiera ponadto wszystkie elementy przewidziane przepisami procedury administracyjnej, uzasadnienie zawiera szczegółowe wskazanie faktów (których Skarżąca nie kwestionuje), które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.