Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1586/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 134, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lot. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1427/14 w sprawie ze skargi R.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1427/14, oddalił skargę R. O. (dalej jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

16 września 2013 r. skarżący wystąpił do Prezydenta W.

z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w miesiącu październiku 2013 r. z przeznaczeniem na zakup leków w wysokości [...] zł.

Prezydent W. decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] odmówił przyznania pomocy w formie zasiłku celowego w zakresie określonym w powyższym wniosku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż w świetle zebranej dokumentacji ustalono, iż wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na okres do 31 stycznia 2015 r. Jego dochód stanowi renta inwalidzka z ZUS w wysokości [...] zł (po potrąceniu alimentów na troje dzieci) oraz zasiłek stały z OPS [...] w wysokości [...] zł miesięcznie. Łączny dochód wynosi [...] zł i przekracza kryterium określone w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł.

Organ zauważył, że we wrześniu 2013 r. skarżący otrzymał dodatkową pomoc w formie bezpłatnych obiadów barowych, za które OPS ponosi pełną odpłatność. Również we wrześniu 2013 r. wnioskodawca uzyskał dodatkową pomoc w formie zasiłków celowych specjalnych na łączną kwotę [...] zł z przeznaczeniem na zakup leków oraz częściowe opłacenie rachunku za energię elektryczną. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że wnioskodawca nie przedstawił faktur za zakupione leki, których nazwy powtarzają się na każdej załączonej recepcie.

Ponadto organ wskazał, iż ustawa o pomocy społecznej stwarza możliwość udzielenia pomocy finansowej, ale tym samym nie każdy podopieczny, w każdym czasie może otrzymać pomoc spełniającą jego oczekiwania. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami.

Następnie Prezydent wskazał, iż organ pomocy społecznej może także przyznać świadczenie przy przekroczeniu kryterium dochodowego w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Takim przypadkiem jest sytuacja, w której konkretna osoba znajduje się w położeniu, gdzie zachodzi ryzyko braku zaspokojenia podstawowych potrzeb w stopniu zdecydowanie wyższym niż u innych klientów, a jednocześnie istnieją okoliczności faktycznie niezależne od tej osoby, które taką sytuację wywołały lub wywołują, np. nagła niespodziewana choroba, wypadek, katastrofa o charakterze pożaru czy powodzi, itp.

W ocenie organu, w tej konkretnej sprawie nie zaistniało żadne zdarzenie o charakterze nagłym i nieprzewidywalnym, a nadto wnioskodawca posiada własny stały dochód przekraczający kryterium dochodowe.

Prezydent podniósł również, iż w okresie I – V 2013 r. Ośrodek Pomocy Społecznej W. nie dysponował żadnymi środkami finansowymi w budżecie na realizację świadczeń w formie zasiłków celowych oraz celowych specjalnych. Natomiast w okresie X – XII 2013 r. na wypłatę zasiłków celowych z przeznaczeniem na częściowe zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb bytowych mieszkańców Dzielnicy, Ośrodek dysponuje jedynie kwotą w wysokości [...] zł miesięcznie dla [...] rodzin korzystających ze świadczeń pomocy społecznej, w których znajduje się [...] osób. Organ wskazał, iż ograniczone środki finansowe są podstawową przyczyną do wydania decyzji odmownej i jednocześnie okolicznością, na którą Ośrodek nie ma wpływu.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W uzasadnieniu odwołania skarżący opisał swoją trudną sytuację finansową, zdrowotną (związaną z chorobą) oraz rodzinną (konflikt z żoną).

Decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] października 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż przesłanką udzielenia pomocy społecznej jest przede wszystkim jednoznaczne ustalenie przez organ, iż osoba lub rodzina ubiegająca się o konkretną formę pomocy, znajdująca się w trudnej sytuacji życiowej, nie jest w stanie przezwyciężyć tej sytuacji przy wykorzystaniu własnych, posiadanych możliwości i środków, ponieważ jedynie w takim wypadku pomoc może zostać udzielona. Wskazało ponadto, iż zgodnie z intencją ustawodawcy, celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Taką też funkcję spełnia zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Kolegium wskazało, iż w rozpatrywanej sprawie występuje przypadek przekroczenia kryterium dochodowego przez skarżącego, dlatego należy przeanalizować zaistnienie przesłanek art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem organu, użyty w powołanym przepisie zwrot "może być przyznany" powoduje, iż decyzja podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, co skutkuje tym, że spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza przyznania wnioskodawcy tego świadczenia, ponieważ organ może, ale nie musi to świadczenie przyznać. W ocenie organu, z powyższego wynika, iż przyznawanie świadczeń na specjalnych zasadach ma charakter wyjątkowy, ponieważ beneficjenci nie muszą spełniać ogólnych kryteriów otrzymania pomocy.

Zdaniem Kolegium, sytuacja osób ubiegających się o te specjalne świadczenia jest zatem na tyle lepsza, że co do zasady powinni oni samodzielnie przezwyciężyć powstałe trudności. To wyłącznie wyjątkowość zaistniałych okoliczności może uczynić zasadnym ich wniosek.

W ocenie Kolegium, niewątpliwie uznanie administracyjne obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków.

Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że pomimo niewątpliwie trudnej sytuacji zdrowotnej i życiowej skarżącego organ I instancji nie przekroczył granic uznania, tj. nie naruszył prawa w stopniu wskazującym na konieczność uchylenia lub zmiany wydanego rozstrzygnięcia.

Na powyższą decyzję R. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi wskazał na postępowanie rozwodowe w Sądzie Okręgowym Warszawa – Praga w Warszawie, I Wydział Cywilny, sygn. akt I C1255/10, zainicjowane przez żonę M. O. 10 listopada 2010 r. Podniósł, iż w ww. sprawie są niezbite dowody jego wszystkich wpłat gotówkowych dobrowolnie łożonych na rzecz trójki małoletnich dzieci oraz kosztów związanych z prowadzeniem gospodarstwa jednoosobowego w przewlekłej chorobie padaczkowej. Wskazał również, że jego żona wyprowadziła się z wspólnie zamieszkiwanego lokalu. Tym samym doprowadziła do rozerwania więzi małżeńskich i rodzicielskich jego jako ojca i członka rodziny.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyżej wyrokiem oddalił skargę.

W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo ustaliły, że skarżący przekroczył kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem wynosi ono 542 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Jednocześnie, odliczeniu od dochodu (w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej) podlegają jedynie:

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

3) kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej).

W konsekwencji, kwota alimentów potrącana z renty skarżącego została, zdaniem WSA w Warszawie, prawidłowo odliczona, a dochód w jego jednoosobowym gospodarstwie domowym wraz z zasiłkiem stałym wynosi [...] zł. Z tytułu renty skarżący uzyskiwał bowiem dochód w wysokości [...] zł, a po odliczeniu zajęcia komorniczego na rzecz małoletnich dzieci, do jego dyspozycji pozostaje kwota [...] zł miesięcznie. Ponadto, skarżący otrzymuje zasiłek stały w wysokości [...] zł. Dochód jego przekracza zatem powołane wyżej ustawowe kryterium warunkujące możliwość przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.

W tym stanie rzeczy organy obu instancji, zdaniem Sądu I instancji, prawidłowo rozpoznały wniosek skarżącego w oparciu o art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy. Użyty przez ustawodawcę zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" jest pojęciem nieostrym, którego stosowanie ma charakter ocenny i stanowi o uznaniu administracyjnym organów orzekających na jego podstawie. Przepis ten traktuje zatem o zdarzeniach występujących zupełnie okazjonalnie, wymagających wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń oraz wykraczających poza możliwości przewidzenia i przeciwdziałania. Wykładnia językowa tej regulacji oraz ratio legis specjalnego zasiłku celowego wskazują na to, że świadczenie to ma charakter wyjątkowy. O możliwości jego przyznania nie decyduje bowiem dochód wnioskodawcy, a sytuacja życiowa, w której ów wnioskodawca się znalazł.

Skoro zatem orzeczenie podejmowane przez organ administracji, na podstawie powołanej regulacji, zależy od uznania administracyjnego, to zdaniem Sądu I instancji, uznać trzeba, iż organ nie ma obowiązku automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia – zwłaszcza w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Udzielając świadczeń organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ musi także uwzględnić to, iż udzielana pomoc ma służyć przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, w której znalazł się beneficjent tej pomocy.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że "szczególnie uzasadniony przypadek" o jakim mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, w niniejszej sprawie nie wystąpił. Zdaniem Sądu, zgłoszona przez skarżącego potrzeba nie może zostać uznana za posiadającą charakter nadzwyczajny, ani okazjonalny, a tym bardziej nie jest konsekwencją wielu niefortunnych zbiegów okoliczności i wydarzeń, wykraczających poza możliwości przewidzenia i przeciwdziałania. Nie można zgłoszonej potrzeby w postaci zakupu leków, które w związku z przewlekłą chorobą skarżący od dawna zażywa, uznać za mającą charakter nadzwyczajny, wyjątkowy i nieprzewidywalny.

Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że organy pomocy społecznej udzielają skarżącemu wsparcia – jako że jest to osoba samotna i w stopniu umiarkowanym niepełnosprawna, której potrącane są alimenty na dzieci. Ponadto, skarżący otrzymuje zasiłek stały oraz, jak wynika z akt sprawy, uzyskał dodatkową pomoc w formie bezpłatnych obiadów barowych, za które OPS ponosi pełną odpłatność. Dodatkowo, we wrześniu 2013 r. osobie tej przyznano wsparcie w formie zasiłków celowych specjalnych na łączną kwotę [...] zł z przeznaczeniem na zakup leków oraz częściowe opłacenie rachunku za energię elektryczną.

Dodatkowo Sąd I instancji stwierdził, że skarżący musi współdziałać w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji życiowej z Ośrodkiem Pomocy Społecznej, gdyż pomoc społeczna ma charakter subsydiarny i udzielona jest w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Skarżący jest osobą, która nie jest całkowicie niezdolna do pracy, a jego schorzenie powoduje tylko częściową i okresową niezdolność do pracy, co wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 18 stycznia 2013 r. W tej sytuacji także sam wspierany powinien podjąć działania, które pozwalałyby mu przezwyciężyć jego sytuację dochodową. Tymczasem, jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wywiadu środowiskowego pozostaje on bierny zawodowo. Przy czym, przejawiając taką właśnie postawę skarżący musi liczyć się z konsekwencjami swoich działań. Ponadto skarżący otrzymał we wrześniu 2013 r. pomoc w formie zasiłków celowych specjalnych na łączną kwotę [...] zł, w tym kwotę [...] złotych z przeznaczeniem na częściowe sfinansowanie zakupu leków na podstawie decyzji Prezydenta W. z [...] września 2013 r.

Sąd I instancji wskazał także, że celem pomocy społecznej nie jest zapewnianie świadczeniobiorcy stałego wsparcia finansowego w wysokości przez niego oczekiwanej, w szczególności wówczas, gdy osoba ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Sytuacja bytowa skarżącego musi bowiem podlegać również zestawieniu z możliwościami budżetowymi organu przyznającego przedmiotowy zasiłek. Nie wszystkie potrzeby

i nie w każdym zakresie mogą bowiem być zrealizowane. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wskazał, że kierował się własnymi możliwościami finansowymi.

W okresie od stycznia do maja 2013 r. nie dysponował bowiem żadnymi środkami finansowymi w budżecie na realizację świadczeń w formie zasiłków celowych oraz celowych specjalnych. Natomiast od października do grudnia 2013 r. na wypłatę zasiłków celowych posiadał kwotę [...] zł miesięcznie dla [...] rodzin korzystających ze świadczeń pomocy społecznej, w których znajduje się [...] osób.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł R. O., zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 6 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej wyroku, ograniczenie się do przytoczenia brzmienia przepisów prawa oraz stwierdzenia, iż stanowisko organów administracji nie uchybia prawu, bez wnikliwego rozważenia stanowiska skarżącego, w sytuacji gdy sąd rozstrzyga sprawę w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, że organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia:

art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące brakiem należytego dokonania analizy stanu faktycznego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a także zaniechaniem ustalenia, czy w niniejszej sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, które to uchybienie miały istotny wpływ na wynik sprawy,

art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i rozpoznanie sprawy bez odniesienia się do poszczególnych argumentów strony skarżącej i przedstawionych przez nią argumentów, a także bez uwzględnienia interesu skarżącego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia w szczególności czy skarżący może realnie podjąć działania w celu przezwyciężenia sytuacji dochodowej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej, a także wybiórczej oceny materiału dowodowego, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż skarżący może i powinien podjąć działania w celu uzyskania dodatkowego dochodu oraz mógł przewidzieć niemożność zaspokojenia podstawowej potrzeby zakupu leków z jednoczesnym pominięciem szczególnych okoliczności, iż skarżący znajduje się w nadzwyczajnie trudnej sytuacji osobistej, bowiem prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, jest osobą schorowaną i niepełnosprawną oraz pozostaje niezdolny do pracy, które to uchybienie miały istotny wpływ na wynik sprawy;

II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której zaistniały wszelkie przesłanki uprawniające organ do przyznania zasiłku na podstawie ww. przepisu i błędne uznanie, iż wnioskowana przez skarżącego pomoc nie mieści się w granicach wystarczających do przyznania mu pomocy społecznej, a sytuacja, w której znalazł się skarżący, nie jest "szczególna", mimo, że jako osoba bezrobotna, niezdolna do pracy oraz o stwierdzonym stopniu niepełnosprawności, a przy tym samotnie gospodarująca, nie jest w stanie sam się utrzymać.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także na podstawie art. 135 P.p.s.a. o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego

z [...] lutego 2014 r. oraz uchylenie w całości decyzji Prezydenta W. z [...] października 2013 r., a następnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że o ile kwestia przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego, o kwotę w wysokości [...] zł, jest bezsporna, to w sprawie zachodzą obiektywne i szczególne przesłanki do uznania, iż jego sytuacja jest szczególna i nadzwyczajna. Powyższe uzasadnia przyznanie zasiłku w trybie art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W sprawie, zdaniem skarżącego, nastąpił bowiem szereg wyjątkowych okoliczności, które wpływają na uznanie, iż jego sytuacja osobista i materialna jest ekstremalnie trudna. Skarżący wskazał, że jest osobą schorowaną i cierpi na padaczkę. Jest niezdolny do pracy

i utrzymuje się z renty inwalidzkiej. Jego miesięczny dochód wynosi [...] zł. Prowadzi on samodzielnie gospodarstwo domowe i nie może liczyć na pomoc swojej rodziny choćby w najmniejszym zakresie. Mieszka w skrajnie ciężkich warunkach, z uwagi na niemożność opłacenia rachunku za energię elektryczną, odłączono mu prąd w okresie zimowym na 4 miesiące od listopada 2013 r. do lutego 2014 r. Temperatura w jego mieszkania oscylowała na poziomie – 5 stopni C, co negatywnie wpłynęło na jego stan zdrowia. Nie posiada również żadnych oszczędności i majątku. Poza tym ma na utrzymaniu troje małoletnich dzieci, na które płaci alimenty. Skarżący mimo swojej trudnej sytuacji nie może podjąć pracy, nie jest w stanie sam uzyskać środków na swoje bieżące potrzeby i utrzymanie. Nie sposób jednak upatrywać w takim stanie rzeczy winy skarżącego, bowiem rozwój jego choroby jest niezależny od jego woli i starań.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określono w art. 183 § 2 tej ustawy. Przesłanki te w sprawie niniejszej nie występują, co oznacza konieczność zawężenia badania zaskarżonego wyroku wyłącznie do podstaw kasacyjnych i zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy, skutkiem czego w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, można przejść do oceny prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego dokonanych przez Sąd I instancji.

Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie niepodobna bowiem postawić orzekającym organom wytyku, by zapadłe decyzje wydane zostały bez wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a Sąd uchybień tych nie dostrzegł i skargę oddalił. W sposób niewadliwy ustalona została sytuacja osobista i majątkowa skarżącego oraz jego rodziny. Organy dysponowały pełnym materiałem dowodowym, który właściwie oceniły pod kątem wiarygodności, i na tej podstawie poczyniły trafne ustalenia faktyczne. Stopień określenia stanu faktycznego jest zgodny z zasadą prawdy materialnej i pozwala na zastosowanie w sprawie norm prawa materialnego. Zauważyć należy, że stawiając zarzut niewywiązania się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, kasator nie wskazał, jakie dowody zostały pominięte, a których przeprowadzenie byłoby konieczne dla poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych, istotnych z uwagi na normę prawną znajdującą zastosowanie w sprawie.

Z przepisów regulujących zasady przyznawania pomocy społecznej wynika reguła indywidualizacji i fakultatywności świadczeń. Zasada indywidualizacji dotyczy z jednej strony indywidualnego rozpoznania świadczeń, z drugiej zaś dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych właściwości świadczeniobiorcy (por. H. Szurgacz, Wstęp do prawa pomocy społecznej, Wrocław 1993 r., s. 44-46). Zasada fakultatywności polega z kolei na niemożności domagania się przez osoby i rodziny ubiegające się o świadczenia pomocy społecznej, aby przyznano im je w określonym rodzaju, formie i rozmiarze.

W myśl art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie oraz rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczalnej odpowiednio kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej lub rodzinie, który nie podlega zwrotowi.

Przytoczony przepis posługuje się pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", co oznacza, że specjalny zasiłek celowy może być przyznany stronie tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że właśnie taki szczególnie uzasadniony przypadek miał miejsce. Na uwagę zasługuje przy tym, że pojęcie to jest pojęciem ogólnym i niedookreślonym, nie posiadającym legalnej definicji ustawowej. Interpretując go należy mieć przede wszystkim na uwadze fakt, że odnosi się on do osób, których dochody przekraczają kryterium ustawowe.

W judykaturze przyjmuje się, iż szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (W. Maciejko, P. Zaborniak. Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz. Warszawa 2008, s. 202). Taką również wykładnię przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przyjęto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego wyrazem są m.in. wyroki z 28 sierpnia 2008 r., I OSK 1416/07 oraz z 12 maja 2011 r., I OSK 1416/11.

W świetle przedstawionej interpretacji powyższego pojęcia należy więc przyjąć, że specjalny zasiłek celowy winien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe.

Z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że w taki właśnie sposób Sąd I instancji rozumie instytucję specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, a którego przyznanie uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej).

Zawężenie możliwości przyznawania specjalnego zasiłku celowego do przypadków o szczególnym charakterze wiąże się z faktem, iż ustawodawca nie uzależnił przyznania tego świadczenia od kryterium dochodowego, jak to ma miejsce w przypadku zwykłych zasiłków celowych, uregulowanych w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Konsekwencją powyższego było zatem oparcie przyznania świadczenia na uznaniu administracyjnym, które nie ma granicy zewnętrznej w postaci dochodu o nieprzekraczalnej wysokości. Nie oznacza to jednak, jak słusznie podniesiono w zaskarżonym wyroku, że organy mogły pozwolić sobie na działania dowolne, lecz przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności, zmuszone były ocenić sytuację strony pod kątem przyznania jej specjalnego zasiłku celowego.

Istota decyzji uznaniowej polega na tym, że organ administracyjny ma prawo i zarazem obowiązek znaleźć rozwiązanie najlepsze ze skali rozwiązań możliwych do przyjęcia w świetle prawa.

Takiej prawidłowej oceny i wyboru w rozpoznawanej sprawie organy administracji dokonały, zaś Sąd I instancji zasadnie uznał tę ocenę za jednoznacznie trafną. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w sposób dokładny – w kontekście żądanej pomocy – oceniono sytuację skarżącego. Brak było uzasadnionych podstaw do wydania decyzji pozytywnej, a w konsekwencji uwzględnienia wniosku o przyznanie pomocy na zakup leków. Wskazywane bowiem przez skarżącego okoliczności – choroba, czasowa i okresowa niezdolność do pracy, wysokie koszty utrzymania, jak i obciążenia alimentacyjne, mają niewątpliwie charakter ogólny. Nie są to z pewnością okoliczności szczególne, do których odnosi się przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, że zakupu leków, które skarżący zażywa od dawna, nie można zakwalifikować jako zdarzenia nadzwyczajnego, którego skarżący nie mógł przewidzieć i któremu na bieżąco nie powinien przeciwdziałać. Podkreślić przy tym należy, że organ pomocy społecznej udziela skarżącemu wsparcia w formie zasiłku stałego, pomocy w formie bezpłatnych obiadów barowych, za które OPS ponosi pełną odpłatność, zasiłków celowych specjalnych, m.in. we wrześniu 2013 r. przeznaczonych właśnie na zakup leków oraz częściowe opłacenie rachunków za energię. Nie jest więc tak, że organ ten nie dostrzega trudnej sytuacji materialnej skarżącego i nie rozważył jego słusznego interesu, ale uwzględnić należy, że pomoc może być udzielana jedynie w ramach środków, którymi organ dysponuje oraz przy uwzględnieniu potrzeb innych osób korzystających ze wsparcia pomocy społecznej. Interes skarżącego musi zatem zostać zestawiony z interesem społecznym. Istotne znaczenie dla zakresu udzielanej pomocy mają bowiem możliwości organu, którego środki na ten cel są ograniczone. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb i sam fakt spełnienia przesłanek ogólnych udzielenia pomocy społecznej nie oznacza prawa do świadczeń w konkretnym przypadku. Organ pomocy społecznej dysponuje pewną pulą środków, którą musi tak gospodarować, aby jak najwięcej osób, których sytuacja to uzasadnia, z tej pomocy skorzystało.

W świetle aksjologii i wartości leżących u podstaw ustawy o pomocy społecznej, osoby ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się także z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie może zostać automatycznie uwzględniony, gdyż rodzaj, forma i rozmiar pomocy muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności udzielenia pomocy, ale także przy udzielaniu świadczeń organ musi kierować się własnymi możliwościami finansowymi wynikającymi z budżetu. Podkreślenia wymaga, że pomoc społeczna ma charakter uzupełniający, co oznacza, że świadczenia mają na celu jedynie wspieranie osób i rodzin w trudnym dla nich okresie, nie mogą natomiast stanowić stałego źródła dochodu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest zatem uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez to, że Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do uchylenia kontrolowanych decyzji jako wydanych z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wbrew stanowisku i argumentacji strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynik przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli działalności orzekających w sprawie organów administracji uprawniał do wysnucia wniosku, że w toku postępowania administracyjnego wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, zebrany materiał został właściwie rozpatrzony, a wydane decyzje zostały należycie umotywowane. W niczym więc nie zostały naruszone wskazane wyżej przepisy prawa.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 w zw. z art. 6 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd przedstawił stan sprawy oraz wyjaśnił podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Przy orzekaniu Sąd pierwszej instancji uwzględnił zasady określone w art. 134 P.p.s.a., na co wskazał w treści uzasadnienia. Sytuacja życiowa, materialna, zdrowotna i rodzinna skarżącego była badana w takim zakresie jaki był niezbędny dla zastosowania przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej i oceny czy przypadek ten jest na tyle wyrazisty i odbiegający od sytuacji osób spełniających kryteria dochodowe, że zasługuje na zakwalifikowanie go jako "szczególnie uzasadnionego przypadku".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób niewątpliwy organy administracji i Sąd I instancji wykazały, że sytuacja, w której znalazł się składający skargę kasacyjną nie kwalifikuje się do "szczególnie uzasadnionych przypadków", o których stanowi ww. przepis. Tak więc okoliczność, że skarżący przekracza określone w ustawie kryterium dochodowe, a jednocześnie trudna sytuacja materialna i życiowa nie kwalifikuje go do przyznania pomocy w trybie art. 41 ustawy, zasadnie doprowadziły do odmówienia żądaniu i oddalenia skargi na decyzję takiej treści. Tak więc zarzut naruszenia przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej okazał się nietrafny, bo Sąd I instancji te okoliczności prawidłowo ocenił i rozważył.

W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.