Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 243/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 pkt 2, 3, art. 17 pkt 1, 9, art. 20 ust. 1, 2, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 72 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 6 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2020 roku sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości Staświny obręb geodezyjny Staświny I. stwierdza nieważność § 18 ust. 1 pkt 6 lit. f) zaskarżonej uchwały w zakresie słów "o kącie nachylenia połaci od 10 - 45°" oraz § 19 ust. 1 pkt 6 lit. e) zaskarżonej uchwały w zakresie słów "o kącie nachylenia połaci od 10 - 45°"; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Gminy M. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 417 złotych (słownie: czterysta siedemnaście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że w dniu 23 października 2019 r. Rada Gminy Miłki (dalej: "Rada") podjęła uchwałę Nr XII.89.2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości S. obręb geodezyjny [...] (dalej: "zaskarżona uchwała" lub "plan miejscowy").

Skargę na tą uchwałę wywiódł J.S. (dalej: "Skarżący"), wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1. art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. w związku z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) dalej: "u.p.z.p.", wskutek wprowadzenia na terenach [...] zakazu prowadzenia rolniczej działalności gospodarczej chowu i hodowli zwierząt gospodarskich w liczbie większej niż 60 DJP, co stanowi niedozwolone ograniczenie swobody działalności gospodarczej, niezasadne ograniczenie prawa własności oraz niedopuszczalny zakaz prowadzenia określonej działalności gospodarczej, jak też stoi w sprzeczności z prawomocnymi decyzjami środowiskowymi dla trzech przedsięwzięć chowu trzody chlewnej w liczbie 204,75 DJP każde na działkach stanowiących jego własność (obszar [...] planu miejscowego);

2. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.p.z.p. na skutek nieuprawnionego ustalenia terenów [...] w części zakreślonej nieprzekraczalnymi liniami zabudowy jako przeznaczonych pod zabudowę, podczas gdy takie przeznaczenie nie wynika i nie ma umocowania w Studium kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Miłki (dalej: "Studium");

3. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z pkt-em 9.2.2. Studium w następstwie objęcia planem miejscowym terenów działalności rolniczej (ok. 97%) wyłączonych z procesu planowania, gdyż w myśl Studium: a/ działalność gospodarcza rolnicza oraz zalesienia stanowią tereny, dla których w lokalizacji inwestycji mają zastosowanie w trybie decyzji o warunkach zabudowy przepisy art. 61 ust. 1 wraz z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., b/ gmina nie zamierza dla nich sporządzać planów, c) ani zamieszczać w obszarach wskazanych do objęcia planem;

4. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z pkt-em 2.2. Studium statuującym w zagospodarowaniu terenów przeznaczonych pod zabudowę wskaźniki zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (w tym zagrodowej i letniskowej) - dla działki minimalna wielkość to 1000 m2 oraz kąt nachylenia dachu 35-50°, podczas gdy plan miejscowy dopuszcza działki o powierzchni 300 m2 (§ 22 ust. 1 pkt 7) oraz kąt nachylenia dachu 20-45° (§ 16 ust. 1 pkt 6 lit. f, § 22 ust. 1 pkt 6 lit. c) oraz 10-45° (§ 17 ust. 1 pkt 7 lit. f oraz § 18 ust. 1 pkt 6 lit. f, § 19 ust. 1 pkt 6 lit. e);

5. art. 15 ust. 4 u.p.z.p. (w brzmieniu od 29 sierpnia 2019 r.), bowiem w planie miejscowym przewidującym lokalizację budynków umożliwiono lokalizację mikroinstalacji jedynie w ograniczonym zakresie, ponieważ spośród mikroinstalacji służących - zgodnie z art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii - wytwarzaniu energii elektrycznej oraz energii cieplnej dopuszczono tylko ostatnie (§ 13 ust. 7), pomijając mikroinstalacje do wytwarzania energii elektrycznej (§ 13 ust. 5).

W uzasadnieniu Skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Wskazał, że jako producent rolny w zakresie chowu i hodowli zwierząt oraz upraw rolnych prowadzi rolniczą działalność gospodarczą m.in. na terenie objętym planem. Jest na tym terenie właścicielem gruntów rolnych ([...] ha: działki nr [...]- obszar [...] oraz działki nr [...] - obszar [...]) i na części z nich zamierza rozwijać chów trzody chlewnej na podstawie trzech decyzji środowiskowych dopuszczających na trzech działkach tego rodzaju przedsięwzięcia w liczbie 204,75 DJP każde. Zaskarżona uchwała wprowadza zakaz prowadzenia na terenach rolnych ([...]) działalności rolniczej chowu i hodowli zwierząt w liczbie większej niż 60 DJP, co niweczy wskazane zamierzenia.

W dalszej kolejności Skarżący podniósł, że podczas uchwalania zaskarżonej uchwały doszło do istotnych naruszeń zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, poczynając od stanowienia przepisów niepełnych, zbędnych i nie niosących treści normatywnych, poprzez różnice w warstwie tekstowej uchwały z projektem planu, a także z publikacją w dzienniku urzędowym, a kończąc na nierespektowaniu Studium.

Skarżący stwierdził, że § 1 zd. 1 zaskarżonej uchwały jest normą niepełną, bowiem nie określa dla jakiej konkretnie części miejscowości uchwala się plan miejscowy i nie wprowadza żadnych oznaczeń identyfikujących granice obszaru, na jakim ma obowiązywać nowe prawo. Nieuprawnione jest jednocześnie odesłanie w tym zakresie do załącznika zaskarżonej uchwały. Stanowi bowiem obejście § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) dalej: "rozporządzenie w sprawie projektu planu", a ponadto jest niecelowe, ponieważ rysunek zawiera granice, lecz ich nie określa (§ 7 pkt 3). Przerywana czarna linia ("Granica obszaru objętego planem miejscowym") na rysunku planu nie ma żadnych dodatkowych opisów lub zindywidualizowanych cech i charakterystycznych oznaczeń, które by ją określały.

Za przepisy zbędne skarżący uznał § 2 ust. 1 zd. 1 oraz § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a-b zaskarżonej uchwały. Wskazał, że w pierwszym przypadku stanowi on powtórzenie art. 4 ust. 1 u.p.z.p., w drugim zaś - pomimo że na terenie objętym planem nie ma obszaru ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 206 Wielkich Jezior Mazurskich - wprowadza zakazy w zakresie użytkowania gruntów i wód, obowiązujące wyłącznie na obszarach ochronnych. Jako przykład regulacji nie niosących treści normatywnych Skarżący wskazał z kolei podniesione do rangi przepisu jednostki systematyzacyjne z projektu planu miejscowego, tj. nazwy 21 tytułów działów, które znalazły się we wstępie prawie każdego przepisu od § 4 do § 25 zaskarżonej uchwały.

Skarżący - w formie tabelarycznej - wskazał ponadto na różnice w treści zaskarżonej uchwały istniejące pomiędzy jej wersją uchwaloną, a wersją opublikowaną w dzienniku urzędowym. Stwierdził, że organ nadzorczy we własnym zakresie wielokrotnie zmieniał zaskarżoną uchwałę, ingerując m.in. w systematykę i układ jednostek redakcyjnych, czy też nadając nową treść § 9 i § 10 oraz dopisując § 26, którego wcześniej nie było. W tej sytuacji, Skarżący uznał, że opublikowany tekst zaskarżonej uchwały istotnie różniący się od tekstu uchwalonego nie wywołuje skutków prawnych, bowiem tekstem legalnym pozostaje tekst uchwały przyjęty przez organ gminy. Nie został on jednak opublikowany i nie wszedł w życie, co prowadzi do dualizmu planu miejscowego - uchwalonego i nieopublikowanego oraz opublikowanego, lecz nieuchwalonego. Podsumowując, Skarżący stwierdził, że naruszenia "Zasad techniki prawodawczej", jakimi dotknięta jest zaskarżona uchwała nie stanowią "nieistotnego naruszenia prawa", a o wadze tych zasad stanowi wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1910/17.

W dalszej kolejności stwierdził, że zaskarżona uchwała nie respektuje postanowień Studium wskutek nieuprawnionego ustalenia w planie terenów przeznaczonych pod zabudowę na obszarach [...] oraz w części zakreślonej nieprzekraczalnymi liniami zabudowy na obszarze [...], podczas gdy w Studium wszystkie te tereny nie mają takiego przeznaczenia i są terenami stricte rolniczymi nie przeznaczonymi do zabudowy. Terenom z obszaru [...] Studium odpowiadają jedynie tereny planu [...]. Skarżący zauważył też, że tereny [...] nawet z ułomną możliwością zabudowy nie mają tak określonego przeznaczenia, ponieważ ich zabudowa nie wynika z przeznaczenia podstawowego, ani uzupełniającego, lecz z zasad zagospodarowania terenów. Naruszenia w zakresie braku zgodności ze Studium stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu, co zostało potwierdzone w wyroku NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 319/19. Formą nierespektowania Studium jest również obejście pkt-u 9.2.2. Studium oraz odmienne niż w pkt-cie 2.2. Studium określenie wskaźników zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (minimalnej wielkości działki do zabudowy i kąta nachylenia dachu).

W dalszej kolejności, Skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała postanowieniami § 6 ust. 1 pkt 5 i § 12 ust. 1 pkt 1 oraz § 18 ust. 1 pkt 4 i § 19 ust. 1 pkt 4 bezpodstawnie wprowadziła w obszarze [...] zakaz prowadzenia przedsięwzięć zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko - w zakresie chowu i hodowli zwierząt powyżej 210 DJP - ale de facto również przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziaływujących na środowisko (60-210 DJP), ponieważ bez żadnego racjonalnego uzasadnienia dowolnie ograniczyła obsadę budynku inwentarskiego poniżej 60 DJP. Dopełnieniem tych postanowień są restrykcyjne parametry i wskaźniki urbanistyczne uniemożliwiające zabudowę w strukturze rolnictwa intensywnego i temu służące specyficznie poprowadzone nieprzekraczalne linie zabudowy oraz wyznaczone nieracjonalnie duże, minimalne powierzchnie nowo wydzielanych działek budowlanych na 10.000 m2, co ma utrudnić rozwój działalności hodowlanej. Skarżący stwierdził, że z zakresu art. 4 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie można wywieść, aby organ stanowiący gminy - w oderwaniu od przepisów odrębnych - posiadał samoistne uprawnienie do stanowienia zakazów i ograniczeń prowadzenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W jego ocenie, w świetle przytoczonych w skardze zapisów Studium oraz przy uwzględnieniu braku przeciwskazań dla rolniczej zabudowy na tym terenie wynikających z przepisów odrębnych, a także faktu ustalenia dla działek będących jego własnością środowiskowych uwarunkowań zgody na prowadzenie trzech przedsięwzięć chowu trzody chlewnej w liczbie 204,75 DJP każde, wskazane regulacje planu miejscowego świadczą o przekroczeniu władztwa planistycznego, bowiem z naruszeniem zasady proporcjonalności i nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki eliminują zamierzenia hodowlane oraz ograniczają swobodę prowadzenia działalności i rozwijania określonej działalności rolniczej na terenach rolnych, a także prawo własności. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15.

Skarżący powołał się również na naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego na skutek uchybienia art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Zauważył, że w uzasadnieniu planu nie przedstawiono zgodności z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1 u.p.z.p. oraz wpływu na finanse publiczne.

Na zakończenie skarżący dodał, że podczas uchwalania zaskarżonej uchwały doszło wielokrotne do naruszenia procedury planistycznej poprzez m.in.: 1/ upublicznianie różnych wersji projektu planu przy pierwszym wyłożeniu; 2/ brak rozpatrzenia uwag i "Wykazu uwag" do pierwszych wyłożeń; 3/ pozytywne rozpatrzenie uwag złożonych przez skarżącego dnia 9 sierpnia 2019 r., a następnie zlekceważenie tego faktu i nieuwzględnienie uznanych wcześnie uwag, 4/ brak uzasadnienia projektu przy pierwszej dyskusji publicznej i niemożność zapoznania się z jego treścią przez kolejne tygodnie.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Powołała się na przysługujące gminie władztwo planistyczne, które uprawnia do określania warunków zagospodarowania przestrzeni i stwierdziła, że sporządzając projekt planu miejscowego kierowano się zasadami władztwa planistycznego. Na podstawie przeprowadzonych analiz urbanistycznych ustalono paramenty wskaźników urbanistycznych, które mają prowadzić do poprawy jakości przestrzeni i życia mieszkańców, a ustalone przeznaczenie gruntów rolnych oraz parametry zagospodarowania i zabudowy nie pozbawiają możliwości rolniczego wykorzystania tych gruntów. Wyznaczone wskaźniki dotyczące DJP stwarzają warunki pozwalające na prowadzenie działalności rolniczej w zakresie chowu i hodowli zwierząt, jednocześnie mając na względzie ochronę środowiska oraz ochronę zdrowia i życia mieszkańców. Rada wskazała przy tym, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia posiada natomiast jedynie charakter deklaratoryjny, co oznacza że nie tworzy porządku prawnego, lecz stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie zrealizować.

Na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2020 r. pełnomocnik Skarżącego wyjaśnił, że uchwała załączona do skargi jako załącznik nr 3 jest tą, która została zamieszczona na stronie BIP Urzędu Gminy. W jego ocenie, do Wojewody drogą elektroniczną przekazany został projekt uchwały, który różni się od uchwalonego przez Radę, stąd różnica w treści uchwały podjętej przez Radę, a uchwały opublikowanej. W tych okolicznościach Sąd postanowił odroczyć rozprawę i zwrócić się do Wojewody Warmińsko - Mazurskiego (dalej: "Wojewoda") o nadesłanie kopii zaskarżonej uchwały przekazanej przez organ do publikacji oraz do Wójta Gminy o nadesłanie protokołu sesji, na której przyjęto zaskarżoną uchwałę wraz z tekstem uchwały, który został przyjęty na tej sesji oraz tekstem uchwały przekazanym Wojewodzie do publikacji.

Z pisma Wojewody z 27 sierpnia 2020 r. wynika, że załączona do pisma uchwała przesłana przez Wójta została przekazana do publikacji w formacie PDF i w niezmienionym kształcie ogłoszona. W piśmie z 1 września 2020 r., przedkładając protokół z sesji z dnia 23 października 2019 r., tekst uchwały przyjętej na sesji i tekst uchwały przekazanej do publikacji, pełnomocnik Rady wyjaśnił, że tekst uchwały przedłożony przez Skarżącego nie jest tekstem, który został ostatecznie przesłany do publikacji i opublikowany oraz uchwalony. Wskazał, że pracownik Urzędu Gminy przesłał uchwałę opracowaną w ligislatorze do Wojewody i umieścił jej tekst na BIP. Następnie po uzyskaniu informacji z Urzędu Wojewódzkiego o błędach w jej tekście, wycofał publikację i ponownie przesłał poprawiony tekst do publikacji, nie usuwając wówczas błędnego ze strony BIP. Do pisma załączono jednocześnie korespondencję w tym przedmiocie - wniosek z dnia 30 października 2019 r. o ogłoszenie zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wniosek z dnia 6 listopada 2019 r. o jej wycofanie z ogłoszenia oraz kolejny wniosek z dnia 8 listopada 2019 r. o jej ogłoszenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej zwana: "p.p.s.a." Rozpoznając skargę na akt prawa miejscowego Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 p.p.s.a.

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 713) zwanej: "u.s.g." określa tryb inicjowania kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny, który jest odmienny od przyjętego w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., legitymacja do zaskarżania uchwał wymaga nie tylko wykazania interesu prawnego lub uprawnienia, ale i wykazania jego naruszenia postanowieniami skarżonego aktu. W orzeczeniach sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszenie to musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego i musi istnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. Zgodnie z tą normą, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Wobec takiej konstrukcji art. 101 ust. 1 u.s.g., przed przystąpieniem do oceny pod względem merytorycznym skargi Sąd obowiązany jest do sprawdzenia, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny Skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi.

Jak podano wyżej legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan przysługuje nie tylko temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 3.09.2004r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego osoby składającej skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Pozostaje też wskazać, że w wyroku z 4.11.2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany.

W związku z powyższym skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, że zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Nadto to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Jak wskazał NSA w wyroku z 23.02.2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Przenosząc te rozważania na grunt rzeczonej sprawy wskazać pozostaje, że jak wynika z jej akt skarga wniesiona została przez Skarżącego, który jest właścicielem gruntów rolnych położonych na terenie objętym planem miejscowych (o powierzchni [...] ha: działki nr [...] - obszar [...] planu oraz działki nr [...] - obszar [...] planu) i jako producent rolny w zakresie chowu i hodowli zwierząt oraz upraw rolnych prowadzi rolniczą działalność gospodarczą, na części z nich zamierzał rozwijać (według twierdzenia skargi) chów trzody chlewnej na podstawie trzech decyzji środowiskowych dopuszczających na trzech działkach tego rodzaju przedsięwzięcia w liczbie 204,75 DJP każde. Zaskarżona uchwała wprowadzająca ograniczenie prowadzenia na terenach rolnych ([...]) działalności rolniczej chowu i hodowli zwierząt w liczbie większej niż 60 DJP niweczy wskazane zamierzenia. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że wobec decyzji środowiskowej Wójta Gminy z dn. [...] r. ustalającej na działce nr [...] obręb [...] gm. M. Skarżącemu środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Budowa budynku inwentarskiego z infrastrukturą towarzyszącą" oraz wobec zapisów planu miejscowego, że na wskazanym terenie wprowadza się z uwagi na zasady ochrony środowiska ograniczenie w maksymalnej obsadzie budynku inwentarskiego poniżej 60 DJP, co niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z planami inwestycyjnymi Skarżącego wobec ograniczenia możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej do 60 DJP, a tym samym ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości poprzez prowadzenie tej działalności rolniczej w określonym rozmiarze - tym samym w ocenie Sądu Skarżący posiada legitymację (interes prawny) do zaskarżenia uchwalonego planu miejscowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W tym miejscu należy jedynie wskazać, że pozostałe decyzje środowiskowe nie dotyczą jego osoby, nie Skarżący jest ich adresatem, chociaż zostały wydane dla działek stanowiących jego własność tj. działki nr [...] obręb [...] gm. M., co oznacza, że zapisy planu miejscowego w odniesieniu do tych terenów nie naruszają jego prawa właścicielskiego, bowiem to osoby trzecie wystąpiły o ustalenie w stosunku do tych działek decyzji środowiskowych, nie posiadając jednocześnie żadnego tytułu prawnego do tych nieruchomości.

W ocenie Sądu, spełniony został warunek wykazania naruszenia interesu prawnego Skarżącego postanowieniami uchwalonego planu miejscowego. Jednak naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. Należy wykazać, że naruszenie interesu prawnego Skarżącego powiązane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok NSA z 26.06.2012 r., sygn. II OSK 796/12, dostępny CBOSA). W przypadku uchwały dotyczącej planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego. Wskazane "władztwo planistyczne" stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z interesem publicznym kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. W zakres "władztwa planistycznego" wchodzi, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotu skarżącego w sposób odbierany przez niego jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic "władztwa planistycznego". Prawo własności jest co prawda najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponad ustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, zgodnie z którym własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności.

Koncepcja "władztwa planistycznego" zakłada nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197-198, oraz wyrok NSA z 26.02.2008 r. sygn. II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z 2.10.2008 r. sygn. II SA/Lu 342/08, dostępne CBOSA).

Taka sytuacja skorzystania z samodzielności gminy i ingerencji w prawo własności Skarżącego, poprzez wprowadzenie określonych ograniczeń w użytkowaniu działek położonych w strefie [...], występuje w rzeczonej sprawie. W ocenie Sądu ingerencja ta, mimo że niewątpliwie negatywna dla Skarżącego, nie stanowi jednak przekroczenia granic władztwa planistycznego i została dokonana z zachowaniem odpowiednich proporcji i wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego.

W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Rozstrzygnięcie: "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Granice zaskarżenia aktu prawa miejscowego nie zawsze pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez sąd. Poza kwestiami związanymi z naruszeniem procedury planistycznej, które to naruszenia mają (lub mogą mieć) wpływ na ważność całego aktu prawa miejscowego, przedmiotem zaskarżenia w trybie art. 101 u.s.g., mogą być tylko te postanowienia (części) uchwały, które dotyczą nieruchomości wobec których Skarżący ma możliwość wykazania naruszenia interesu prawnego. Wobec tego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na naruszenie m.in. procedury planistycznej, przy czym w odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia procedury planistycznej nie uwzględniono żadnego z podniesionych zarzutów skargi, jako uzasadniającego przesłankę z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dotyczącą istotnego naruszenia trybu postępowania.

Przed oceną zarzutów skargi należało wyjaśnić podniesioną kwestię czy tekst uchwały planu miejscowego ogłoszony w publikatorze - Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego (dalej: "Dziennik Urzędowy") pod poz. 6392 z dnia 23 grudnia 2019 r. nie stanowi tekstu planu miejscowego uchwalonego na sesji Rady Gminy Miłku w dniu 23 października 2019 r., Zarzut taki postawiono w skardze oraz powtórzono na rozprawie 20 sierpnia 2020 r., ze wskazaniem przez pełnomocnika Skarżącego, że tekst uchwały planu zamieszczony na stronie BIP Urzędu Gminy po jego uchwaleniu oraz tekst uchwały planu miejscowego zamieszczony w Dzienniku Urzędowym znacząco się różnią i nie dotyczy to jedynie zmian w jednostkach redakcyjnych lecz także w treści samych zapisów planu.

Stosownie do art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; obowiązującej w dacie podejmowania uchwały) dalej: "u.p.z.p.", plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpoznania uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Z ust. 2 wynika, że wójt, burmistrz, prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę, o której mowa w ust. 1, wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z prawem. Z treści art. 29 ust. 1 u.p.z.p. wynika zaś, że uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Uchwała o której mowa w ust. 1, podlega również publikacji na stronie internetowej gminy. Z przytoczonych regulacji wynika niezbicie, że publikacji podlega uchwała, która została podjęta przez radę gminy i przekazana do publikacji, gdyż okoliczność opublikowania w Dzienniku Urzędowym innej treści uchwały niż uchwalona przez Radę stanowi samoistną podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały stosownie do art. 91 ust. 1 zd.1 u.s.g.

W niniejszej sprawie jednak, po przeprowadzeniu przez Sąd ustalenia w tym zakresie, nie budzi wątpliwości, że w trakcie XII Zwyczajnej Sesji Rady Gminy Miłki (dalej: "Rada") VIII Kadencji w dniu 23 października 2019 r. przyjęta przez radnych została uchwała nr XII.89.2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości S. obręb geodezyjny [...] w brzmieniu opublikowanym w Dzienniku Urzędowym, co wynika z zapisów Protokołu z sesji, w szczególności jej pkt 10. Z informacji uzyskanej od Wojewody wynika, że treść uchwały, którą opublikowano, przesłano do publikacji przy piśmie z 08.11.2019 r. Z informacji uzyskanej od pełnomocnika Gminy wynika natomiast, że pierwotnie wystąpiono o publikację treści uchwały pismem z 30.10.2019 r., jednak do wniosku załączony został tekst uchwały istniejący w ligislatorze i umieszczono taką też treść na stronie BIP. Następnie, po uzyskaniu informacji od Wojewody o błędach w tekście przesłanej uchwały, organ wycofał jej publikację wnioskiem z 06.11.2019 r., a następnie przesłał do publikacji właściwy tekst podjętej uchwały przy piśmie z 08.11.2019 r. Zatem w Dzienniku Urzędowym został opublikowany prawidłowy tekst podjętej uchwały na sesji w dniu 23 października 2019 r. Na stronie BIP był przez pewien czas uwidoczniony tekst uchwały z wcześniejszego procedowania, który w toku procedury planistycznej ulegał zmianie, co Skarżący odczytał jako sprzeczność pomiędzy tekstem uchwały przyjętej przez Radę a tekstem opublikowanym w Dzienniku Urzędowym. Faktycznie okoliczność taka w tej sprawie nie miała miejsca, bowiem opublikowany tekst skarżonej uchwały jest tekstem uchwalonym przez Radę 23 października 2019 r. Nie miała miejsca w tej sprawie także jakakolwiek ingerencja Wojewody w treść podjętej uchwały.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów dotyczących zasad sporządzania planu czy trybu jego sporządzania uprawnia do stwierdzenia nieważności takiego zapisu. Przy czym w powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzana aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego", czyli sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) dalej: "rozporządzenie w zakresie projektu".

Analizując dokumentację z procedury planistycznej w przedmiotowej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, by doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania planu ani właściwości organów wynikających z przepisów u.p.z.p., natomiast w odniesieniu do zasad sporządzania planu to stwierdził taką istotną niezgodność wynikającą z zapisu § 18 ust. 1 pkt 6 lit. f) oraz § 19 ust. 1 pkt 6 lit. e) w zakresie słów "o kącie nachylenia połaci od 10-45°", o czym będzie w dalszej części uzasadnienia.

Odnosząc się do zarzutu w zakresie naruszenia § 3 pkt 2 rozporządzenia w zakresie projektu poprzez brak określenia w tekście planu granic obszaru objętego uchwałą pozostaje wyjaśnić, że z treści § 3 pkt 2 ww. rozporządzenia wynika, że projekt tekstu planu powinien zawierać określenia granic obszaru objętego uchwałą, natomiast poza sporem pozostaje okoliczność, że w uchwalonym planie miejscowym nie ma określonych granic terenu objętego zapisami planu, jednak z uwagi na fakt, że nie ma wątpliwości jaki obszar jest objęty skarżoną uchwałą, gdyż określa ten obszar rysunek planu, oraz rysunek z oznaczeniem granic obszaru objętego uchwałą Rady Gminy Miłki z 3 października 2017 r. Nr XLII.274.2017 w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości S., obręb geodezyjny [...], naruszenie prawa w tym zakresie nie ma charakteru istotnego, czyli takiego, który zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. mógłby stanowić podstawę podważenia planu miejscowego. Stanowisko takie było już wcześniej prezentowane m.in. w wyroku NSA z 19.02.2016 r. sygn. II OSK 1509/14 (dostępny w CBOSA) i Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela stanowisko tam wyrażone w tym zakresie.

Także kolejny zarzut dotyczący umieszczenia w tekście planu miejscowego regulacji nie niosących treści normatywnych poprzez wprowadzenie do planu nazw 21 tytułów działów poprzez wprowadzenie do każdego przepisu od § 4 do § 25 "nic nie mówiących tytułów" należy wyjaśnić, że faktycznie w tekście aktu o charakterze prawa miejscowego winny znajdować się jedynie regulacje o charakterze normatywnym, natomiast w uchwale począwszy od § 4 do § 25 zamieszczono zapisy informujące o problematyce, której konkretny paragraf dotyczy, które dla treści planu nie przedstawiają treści normatywnych lecz porządkujący/informacyjny. Zapisy takie nie stanowią jednak o istotności naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, bowiem zapisy powyższe w żadnym razie nie niweczą, bądź też nie utrudniają odczytania treści normatywnej zawartej w dalszych jednostkach redakcyjnych tych paragrafów.

W odniesieniu do dalszych zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z pkt-em 9.2.2. oraz pkt 2.2 Studium w następstwie objęcia planem miejscowym terenów działalności rolniczej (ok. 97%) wyłączonych z procesu planowania, gdyż w myśl Studium: a/ działalność gospodarcza rolnicza oraz zalesienia stanowią tereny, dla których w lokalizacji inwestycji mają zastosowanie w trybie decyzji o warunkach zabudowy przepisy art. 61 ust. 1 wraz z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., b/ gmina nie zamierza dla nich sporządzać planów, c) ani zamieszczać w obszarach wskazanych do objęcia planem; pozostaje wyjaśnić, że uchwalony plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium, o czym stosownie do treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p., Rada stwierdziła w części wstępnej uchwały. Z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planów miejscowych. Na terenie Gminy Miłki obowiązywało w dacie uchwalenia planu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego (dalej: Studium) przyjęte uchwałą Rady Gminy Miłki z 10.11.2010 r. Nr LI/267/2010, w której to uchwale w załączniku 2a przedstawiono Kierunki zagospodarowania przestrzennego (dalej: "Kierunki"), zaś w załączniku nr 2b przedstawiono graficznie mapę, na której uwidoczniono Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy. Skarżący powołał się na treść 9.2.2. Kierunków Studium, w których zapisano "działalność rolnicza oraz zalesienia stanowią tereny, dla których w lokalizacji inwestycji mają zastosowanie w trybie decyzji o warunkach zabudowy przepisy art. 61 ust. 1 wraz z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla przeznaczenia na w/w terenach gruntów rolnych na cele zalesień również ma zastosowanie tryb decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami o lasach. W granicach w/w terenów gmina nie zamierza sporządzać miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego". W oparciu o wskazaną treść Skarżący uznał, że zapisy planu miejscowego obejmujące terenu rolne, co do których nie przewidywano uchwalania planu miejscowego pozostają w sprzeczności z ustaleniami Studium, gdyż dla tych terenów plan miejscowy nie powinien być uchwalony. Skarżący pominął natomiast wcześniejsze zapisy Studium, które należało odczytywać łącznie dla poznania intencji i zamierzeń Rady przedstawionych w Kierunkach Studium. W pkt 9 Kierunków Studium wskazano generalnie obszary, dla których Gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a wśród takich obszarów, obejmujących określone w rozdziale 2 kierunki zagospodarowania terenu jako główne kategorie: lit. b) obszary wskazane pod zabudowę mieszkaniową i usługową (obszar: [...]); lit. c) obszary wskazane pod zabudowę mieszkaniową i usługową, tereny związane z produkcją rolną i obsługą rolnictwa (obszar [...]). Nadto stosownie do zapisu Kierunków Studium pkt 9.2 wskazano, że za wiążące dla organów gminy uważa się ustalenia studium dla obszarów, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany, przy następującym postępowaniu: 9.2.1 obszary uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej przylegające do zwartej zabudowy miejscowości oraz przekształcenia zwartej zabudowy na cele funkcji turystycznych i mieszkaniowych oraz działalności gospodarczych rolniczych i nierolniczych stanowią tereny: (...), obszar [...], (...) - po wschodniej stronie drogi krajowej, obszar (...), dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, jeśli do ustalenia warunków zabudowy wnioskowanych inwestycji na tych terenach nie można zastosować trybu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z załączonej mapy do Studium (zał. 2b) wynika, że obręb [...] w części dotyczącej miejscowości objęty został symbolem obszaru [...] zachodnia część planu, a w części symbolem [...], północna jego część. Poza tym z zapisu pkt 2.1.1. Kierunków zagospodarowania w zakresie obszarów zabudowanych i wskazanych pod zabudowę opisano jednostkę osadniczą S., usługi publicznej – szkoła podstawowa; jako funkcję obszarów zabudowanych i ich przekształceń wskazano ośrodek koncentracji funkcji mieszkaniowych i usługowych, istniejące tereny związane z produkcją rolną i obsługą rolnictwa, zaś w zakresie funkcji obszarów przeznaczonych pod zabudowę wskazano zabudowę mieszkaniową i usługową. Poza tym w pkt 2.1.6 Kierunków zagospodarowania wskazano obszary do objęcia planem miejscowym, w którym zamieszczono obszar [...] z przeznaczeniem terenu pod zabudowę mieszkaniową i usługową, zaś obszar [...] jako przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową i usługową, tereny związane z produkcją rolną i obsługą rolnictwa. Nadto w zakresie pkt 2.3 ustalono zakaz lokalizacji nowych ferm hodowlanych wielkotowarowych i rozbudowy istniejących w granicach obszarów objętych formami ochrony na podstawie ustawy o ochronie przyrody i w odległości mniejszej niż 0,5 km od osiedli mieszkaniowych.

W odniesieniu do tak ukształtowanych kierunków zagospodarowania miejscowości S. oraz okolic zapisanych w Studium, nie można podzielić stanowiska Skarżącego, że na terenach rolnych w tym obszarze wprowadzono generalny zakaz uchwalania planów miejscowych. Poza tym zapis pkt 9.2.2 należy odczytywać poprzez pryzmat wcześniejszych regulacji, a z tych wynika, że dla wskazanego terenu istniał obowiązek uchwalenia planu miejscowego, który swym zasięgiem objął także tereny rolne.

Odnośnie do zarzutu najistotniejszego, wskazującego na naruszenie art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. w związku z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., wskutek wprowadzenia na terenach [...] zakazu prowadzenia rolniczej działalności gospodarczej chowu i hodowli zwierząt gospodarskich w liczbie większej niż 60 DJP, co stanowi niedozwolone ograniczenie swobody działalności gospodarczej, niezasadne ograniczenie prawa własności oraz niedopuszczalny zakaz prowadzenia określonej działalności gospodarczej, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że w treści § 18 ust. 1 pkt 4 lit. a) planu w odniesieniu do obszaru [...] oraz w § 19 ust. 1 pkt 4 lit. a) - obszaru [...] - nie zawarto zakazu prowadzenia działalności gospodarczej a jedynie ustalono maksymalną obsadę budynku inwentarskiego – poniżej 60 DJP.

W odniesieniu do argumentacji Skarżącego poczynić należy kilka uwag natury ogólnej. Mianowicie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny .

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który podziela Sąd orzekający w tym składzie, według którego "Ochrona własności czy prawa użytkowania wieczystego nie może być rozumiana krańcowo, że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów" (zob. wyrok NSA z 18 lipca 2016 r., sygn. II OSK 478/16, dostępny CBOSA). Plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Sposób ingerencji w prawo własności Skarżącego należy uznać za dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów, ponieważ nie godzi w istotę prawa własności. Prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać licznych ograniczeń. Na podstawie art. 6 ust. 1 u.p.z.p., organ planistyczny może w ramach władztwa planistycznego w planie miejscowym wprowadzić zakazy i ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości. Wprowadzone w niniejszej sprawie ograniczenia wynikają właśnie z przepisów prawa ochrony środowiska i są jasno sformułowane.

Ważne jest nadto aby przyjęte w planie rozwiązania wynikały, z właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości. Organ stanowiący gminy winien więc wykazać, że przyjęte rozwiązania są optymalne, gdyż są uzasadnione interesem publicznym i nie ingerują ponad niezbędną konieczność w sferę wykonywania prawa własności. Tylko w takim przypadku możliwe jest wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności jego części lub całości (zob. wyrok z 21 sierpnia 2012 r. sygn. II OSK 1339/12). Przy czym sprawowana przez sąd administracyjny kontrola aktów planistycznych nie może dotyczyć celowości czy słuszności podejmowanych przez gminę rozstrzygnięć, albowiem prowadziłoby to do wkroczenia w kompetencje organów gminy. Kontrola ta ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych w tym zakresie uchwał (zob. wyroki NSA z 22 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 840/12 oraz sygn. akt II OSK 841/12).

W ocenie Sądu, za niezasadne należy uznać zarzuty skargi odnoszące się do nadużycia władztwa planistycznego przez Gminę polegającego na wprowadzeniu w § 6 ust. 1 pkt 5, § 12 ust. 1 pkt 1 oraz § 18 ust. 1 pkt 4 i § 19 ust. 1 pkt 4 planu bezpodstawnie dla obszaru [...] zakazu prowadzenia przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko w zakresie chowu i hodowli zwierząt powyżej 210 DJP, bowiem ograniczyła tą działalność bez żadnego racjonalnego uzasadnienia do obsady budynków inwentarskich poniżej 60 DJP. Rada Gminy podejmując skarżoną uchwałę, w zakresie objętym granicami zarzutów skargi, dokonała prawidłowego wyważenia kolidujących interesów. W wystarczającym stopniu uwzględniła też interes Skarżącego wyrażający się w ochronie własności jego nieruchomości, gdyż nie wprowadziła takich ograniczeń w korzystaniu z tej nieruchomości, które naruszałyby zasadę proporcjonalności. Rada wyjaśniła zarazem, z jakich powodów przyjęła kwestionowane rozwiązania planistyczne i nie uwzględniła propozycji formułowanych przez Skarżącego w składanych przez niego wnioskach po każdym wyłożeniu projektu planu.

Wskazać pozostaje, że niewątpliwie przedsięwzięcie planowane przez Skarżącego (wydana decyzja środowiskowa dla działki [...] obręb [...], w której zaakceptowano przedsięwzięcie polegające na budowie budynku inwentarskiego dla odsady 204,75 DJP tj. [...]), może stanowić źródło uciążliwości odorowych, które nie muszą prowadzić do schorzeń somatycznych. Wprawdzie ustawodawca nie wprowadził dotychczas przepisów wskazujących poziomy dopuszczalnych zanieczyszczeń powietrza w tym zakresie, zaś Minister Środowiska nie skorzystał z delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu i metody oceny zapachowej jakości powietrza – określonej w art. 222 ust. 5-7 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.). Nie oznacza to jednak, że przepisy prawa, w tym normy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić instrumentu pośrednio wpływającego na przeciwdziałanie uciążliwościom odorowym. Co więcej, w doktrynie prawa postuluje się wykorzystanie planu miejscowego w tym celu, uznając, że na gruncie obecnie obowiązujących przepisów odgrywać on winien rolę pierwszoplanową w tym zakresie (zob. G. Rząsa, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako prawny środek ochrony przed uciążliwościami odorowymi - wybrane zagadnienia, ZNSA 2019, z. 1, s. 51).

Z tego właśnie względu, za pożądane wręcz rozwiązanie uznaje się przyjmowanie w planie miejscowym unormowań wyłączających możliwość lokalizacji na danym terenie określonych instalacji, które są źródłem odorów bądź wprowadzających ograniczenia w tym zakresie, poprzez określenie dopuszczalnych wielkości takich instalacji, posługując się kryterium maksymalnej możliwej obsady inwentarza wyrażonym w dużych jednostkach przeliczeniowych (DJP) (zob. G. Rząsa, op. cit., s. 55).

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że wynikające z zaskarżonej uchwały, a kwestionowane przez Skarżącego, ograniczenie sposobu zagospodarowania jego nieruchomości nie narusza istoty przysługującego Skarżącemu prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Bezsprzecznie wprowadzony przez Radę Gminy zapis dotyczący zakazu lokalizacji w granicach planu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, oraz wprowadzenie maksymalnej obsady budynku inwentarskiego poniżej 60 DJP stanowi ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności Skarżącego. Oczywiste jest jednak zarazem, że nadal Skarżący może prowadzić intensywną działalność rolniczą na należących do niego nieruchomościach, jednakże w granicach określonych spornymi zapisami planu. Trzeba mieć przy tym na względzie, zważywszy na treść załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 71), że plan umożliwia na wspomnianym obszarze prowadzenie fermy trzody chlewnej o obsadzie do 60 DJP w budynku inwentarskim co stanowi ok. [...], przy czym jak wynika z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. d) planu budynki inwentarskie należy lokalizować jako wolnostojące, dopuszcza się maksymalnie dwa budynki inwentarskie na jednej działce budowlanej, co daje łącznie dopuszczalność lokalizowania na działce budowlanej zabudowy z przeznaczeniem na chów trzody chlewnej do 120 DJP. Jakkolwiek więc kwestionowane rozwiązanie planu uniemożliwia realizację zamierzenia Skarżącego, który planował prowadzenie produkcji rolnej w większym rozmiarze, skoro na działce [...] obręb [...] zamierzał zlokalizować budynek inwentarski o obsadzie 204,75 DJP, co stanowi [...], to należy podzielić stanowisko Rady Gminy, że ograniczenie to ma charakter kompromisowy w stosunku do – z jednej strony – oczekiwań Skarżącego jako inwestora, a z drugiej strony – wniosków mieszkańców gminy składanych po wyłożeniach kolejnych projektów planu, jak też wyrażonych we wnioskach po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla części miejscowości S. obrębu geodezyjnego [...], w których wyrażano sprzeciw względem projektowanej inwestycji, domagających się wprowadzenia zakazu intensywnej hodowli trzody chlewnej na obszarze gminy, bądź też znaczącego jej ograniczenia nawet do 40 DJP.

Nie można zaprzeczyć, że przyjęte w uchwale ograniczenie ma charakter racjonalnie uzasadniony, skoro uciążliwości odorowe nie tylko wpływają negatywnie na codzienny komfort życia mieszkańców, ale i w sposób zdecydowany ograniczają potencjał inwestycyjny oraz rozwojowy miejscowości S. Co więcej wprowadzone uchwałą ograniczenie umożliwiające prowadzenie rolniczej działalności hodowlanej w zakresie obsady zwierzęcej poniżej 60 DJP dla budynku inwentarskiego nie było arbitralne, lecz wynikało z licznych głosów i protestów mieszkańców Gminy. Ta okoliczność nie jest zaś prawnie obojętna z punktu widzenia art. 1 oraz 16 Konstytucji RP i dlatego winna być uznana za istotny czynnik wpływający na ocenę legalności kwestionowanych unormowań zaskarżonej uchwały (zob. J. Chmielewski, Problematyka prawna uciążliwości zapachowych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na obszarze gminy, ST 2019, z. 3, s. 59-60 wraz z powołanym orzecznictwem).

Poza tym, w odniesieniu do intensywnego chowu zwierząt obowiązuje ogólna reguła, że im większa skala produkcji, tym powstają poważniejsze uciążliwości odorowe. Niekwestionowane jest również, że poziom emisji odorów z tych instalacji, oprócz najważniejszego czynnika, jakim jest skala produkcji, zależy jeszcze m.in. od rodzaju zwierząt hodowlanych. I tak hodowla bydła jest zwykle mniej odorotwórcza niż intensywna produkcja wieprzowiny (zob. G. Rząsa, op. cit., s. 55 wraz z powołaną literaturą).

Z tej przyczyny w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że regulacje planu miejscowego, mające analogiczny do kwestionowanych w niniejszej sprawie zapisów zaskarżonej uchwały, stanowią przejaw realizacji władztwa planistycznego gminy oraz wykonania obowiązku zamieszczenia w planie warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.) spowodowanych wymogami ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.). Akcentuje się zarazem, że ochrona środowiska jako dobra wspólnego ogranicza własność w ten sposób, że ma ono służyć nie tylko właścicielowi, lecz każdemu człowiekowi. Zdaniem NSA zrównoważony rozwój nadaje procesom planowania i zagospodarowania przestrzennego cechę trwałego łączenia wymagań ochrony środowiska i rozwoju gospodarczego. Dlatego też przyjęte w tym zakresie rozwiązania planistyczne powinny służyć zapewnieniu rzeczywistej poprawy jakości życia mieszkańców gminy, respektując konstytucyjną zasadę ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji). Ma to tym bardziej istotne znaczenie w okolicznościach rzeczonej sprawy, że wspomniana wyżej zasada konstytucyjna umożliwia połączenie w procedurze planistycznej wymagań ochrony środowiska i rozwoju gospodarczego, a także – jak wskazano wyżej – ma za zadanie umożliwić poprawę jakości życia mieszkańcom gminy, w czym mieści się również zachowanie komfortu bytowania wynikającego z unikania kumulowania niekorzystnych oddziaływań zapachowych typowych dla funkcjonowania dużych ferm zwierząt. Stosowanie tej zasady pozwala na uwzględnienie powiązań pomiędzy środowiskiem a wymogami ładu przestrzennego. Z tego powodu zapobieganie zagrożeniom dla realizacji zrównoważonego rozwoju wymaga podejmowania w ramach procedury uchwalania planu miejscowego "działań zapobiegawczych u źródła powstawania zagrożeń". Nie budzi zastrzeżeń Sądu, że do tego rodzaju zagrożeń zalicza się uciążliwości zapachowe emitowane przez instalacje służące do intensywnej hodowli zwierzęcej (zob. wyroki NSA: z 6 lutego 2015 r., sygn. II OSK 2233/13, z 6 września 2017 r., sygn. II OSK 950/17, z 14 marca 2018 r., sygn. II OSK 1281/16, z 25 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 3192/17; J. Chmielewski, op. cit., s. 60-61).

Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że wbrew zarzutom skargi, zaskarżona uchwała spełnia w stopniu odpowiednim do okoliczności sprawy przesłanki uwzględnienia interesu prawnego Skarżącego i przysługującego mu prawa własności nieruchomości. Rada Gminy zrealizowała obowiązek uwzględnienia prawa własności w planowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), nie naruszyła granic kształtowania prawa własności Skarżącego (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) i nie ograniczyła w nieproporcjonalny sposób prawa Skarżącego do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (art. 6 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Nie zasługuje na uwzględnienie nadto zarzut dotyczący stwierdzenia, że tereny oznaczone jako [...] oraz cały obszar planu znajduje się poza obszarami ochronnymi Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 206 WJM, gdzie w granicach obszaru ochronnego możliwy jest zakaz lub ograniczenie lokalizowania nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w myśl art. 140 pkt 17 ustawy Prawo Wodne, jak też zarzut, że wskazane wyżej tereny w zakresie ustalonych zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, nie posiadają żadnych podstaw do formułowania zakazów i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów wynikających z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w art. 72 i 73 Prawa ochrony środowiska.

Pozostaje wyjaśnić, że § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) planu określa zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasady kształtowania krajobrazu, w którym ustalono zasady wynikające z położenia planu w części w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych (GZPW) Wielkie Jeziora Mazurskie Nr 206 oraz gdzie przewidziano zakaz wprowadzania do gleby substancji mogących negatywnie wpływać na jakość wód podziemnych. Należy zauważyć, że południowy skraj obszaru objętego ustaleniami planu miejscowego znajduje się w granicach GZWP nr 206, przy czym dla powyższego zbiornika nie został ustalony stosownie do art. 140 ust. 1 Prawa wodnego obszar ochrony. Jednak nie oznacza to automatycznie, że Rada Gminy z uwagi na zasadę przezorności nie była upoważniona do zasygnalizowania okoliczności, że skraj tego GZWP przebiega przez teren południowego skraju obszaru objętego planem miejscowym. Obszar tego zbiornika nie jest zlokalizowany pod działkami stanowiącymi własność Skarżącego, jak też wprowadzony zakaz nie wpływa w żadnym razie na uprawnienia właścicielskie Skarżącego. Powyższy zapis planu, nie wkracza też w kompetencje innego organu upoważnionego do określenia obszaru ochronnego zbiornika wód podziemnych, jak też wprowadzenia stosownych ograniczeń z tym związanych, a wynikających z art. 140 Prawa wodnego. Kontestowana treść planu wskazuje jedynie na ogólny zakaz wprowadzania substancji mogących negatywnie wpływać na stan wód podziemnych i nie ma to nic wspólnego z kształtowaniem obszaru ochronnego dla tego zbiornika wód podziemnych. Jest to natomiast wyraz przezorności Gminy aby nie dochodziło do wprowadzania do gleby substancji, które mogłyby wpływać na jakość wód podziemnych. Nadto wbrew zarzutom skargi, z art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 799, ze zm) dalej: "p.o.ś." wynika, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej. Tylko z uwagi na powyższe upoważnienie, jak też wskazania zawarte w opracowaniu ekofizjograficznym sporządzonym w trybie art. 72 ust. 4 i 5 p.o.ś. oraz wskazania sporządzonej Prognozy odziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości S., obręb geodezyjny [...] w ramach rozwiązań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko mogących wystąpić przy realizacji projektu miejscowego planu postulowano wprowadzenie zapisu o zakazie wprowadzenia do gleby substancji mogących negatywnie wpływać na jakość wód podziemnych, jak też nakaz, by uciążliwości generowane przez obiekty związane z chowem lub hodowlą zwierząt, obiekty inwentarskie i budynki inwentarskie, zawierały się w granicach do których inwestor posiada tytuł prawny, jak też przewidziano zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych z zakresu ochrony środowiska (str. 117 Prognozy). Poza tym na taką potrzebę przyjętych rozwiązań wskazywały uprawnione organy opiniujące projekt planu miejscowego m.in. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Giżycku oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie.

Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut skargi, dotyczący przyjęcia w ramach wskaźniki zabudowy kąta nachylenia połaci dachowych w wysokości 10-45, gdyż taki zapis pozostaje w sprzeczności z zapisanymi w Studium wskaźnikami zabudowy, w tym kąta nachylenia połaci dachowych.

Jak wskazano wyżej, jedną z podstawowych zasad sporządzania planów miejscowych, której naruszenie powoduje nieważność poddanej kontroli uchwały rady gminy w całości lub części, jest przestrzeganie zgodności treści planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, gdyż nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast stopień tego związania zależy w dużej mierze od brzmienia studium. W związku z tym plan miejscowy nie musi być wierną kopią studium - może rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w studium, lecz jednocześnie nie ulega wątpliwości, że plan nie może wprowadzać rozwiązań, które wprost stoją w sprzeczności z ustaleniami wynikającymi ze studium – zarówno jego części tekstowej, jak i graficznej (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1379/16, dostępny w CBOSA).

W treści Studium Kierunków zagospodarowani w pkt.2.2 lit. c) zapisano maksymalną wysokość zabudowy wolno stojącej – 2 kondygnacje z drugą kondygnacją w poddaszu użytkowym z możliwością ewentualnych budynków 3 kondygnacyjnych w zależności od sąsiedztwa i warunków terenowych, dachy dwuspadowe lub wielopołaciowe o kącie nachylenia połaci dachowych do przekroju poziomego budynku w przedziale 35º -50º (...). Tymczasem w treści § 18 ust. 1 pkt 6 lit. f) oraz § 19 ust. 1 pkt 6 lit. e) planu, dotyczących terenu o symbolu [...], ustalono, że geometria i pokrycie dachu budynku innego niż mieszkalny, symetryczny: dwuspadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych od 10 - 45º, kryty materiałem w odcieniach czerwieni i brązu stanowi w sposób istotny naruszenie ustaleń Studium w tym zakresie. Z tego też względu w zakresie wskazania kąta nachylenia połaci dachowych stwierdzono nieważność wskazanych zapisów planu miejscowego, bowiem taki zapis musiał być uznany za istotne naruszenie prawa - art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w odniesieniu do jednoznacznego zapisu określonym w Studium.

Nie zasługiwały na uwzględnienie natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia procedury planistycznej, m.in.: 1/ upublicznianie różnych wersji projektu planu przy pierwszym wyłożeniu; 2/ brak rozpatrzenia uwag i "Wykazu uwag" do pierwszych wyłożeń; 3/ pozytywne rozpatrzenie uwag złożonych przez skarżącego dnia 9 sierpnia 2019 r., a następnie zlekceważenie tego faktu i nieuwzględnienie uznanych wcześnie uwag, 4/ brak uzasadnienia projektu przy pierwszej dyskusji publicznej i niemożność zapoznania się z jego treścią przez kolejne tygodnie.

Wbrew stanowisku Skarżącego procedura planistyczna przy uchwalaniu planu została zachowana. Sąd nie dopatrzył się jej naruszenia, a w szczególności podawanego w skardze naruszenia art. 17 u.p.z.p. Zgodnie z pkt 1 cyt. przepisu wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. W myśl zaś art. 17 pkt 9 u.p.z.p wójt, burmistrz albo prezydent miasta wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. W rozpoznawanej sprawie, ogłoszenia takie zostały dokonane w "Gazecie Giżyckiej" a także na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Miłki i na stronie internetowej urzędu (BIP Miłki). Celem powyższych przepisów jest zapewnienie czynnego udziału w procedurze planistycznej zainteresowanym podmiotom. W efekcie powziętych informacji przedłożone zostały przez osoby fizyczne (45 wniosków) w zdecydowanej większości dotyczących potrzeby ograniczenia intensywności prowadzonej działalności hodowlanej na działkach stanowiących własność Skarżącego. W sprawie tej odbywało się trzykrotne wyłożenie tekstu projektu planu miejscowego, jak tez odbyła się dyskusja publiczna w dniu 8.02.2019 r., zgłoszono uwagi do planu, wprowadzono zmiany i ponownie ogłoszono w w/w publikatorach o wyłożeniu planu do publicznego wglądu. Pierwsze wyłożenie projektu planu odbyło się w dniach od 18.01.2019 r., do 15.02.2019 r., o czym informowało obwieszczenie z dnia 10.01.2019 r. Po wyłożeniu tym zostały zgłoszone uwagi, które następnie były rozpatrywane i dokonano ogłoszenia w dniu 23.05.2019 r. o kolejnym wyłożeniu projektu planu w dniach od 30.05.2019 r. do 23.06.2019 r., natomiast dyskusja publiczna odbyła się w dniu 21.06.2019 r. Po tym także wpłynęły uwagi do projektu planu w liczbie 23, a następnie dokonano ich rozpoznania i obwieszczenia o trzecim wyłożeniu projektu planu w dniach od 19.08. 2019 r. do 16.09.2019 r. Ostatnia dyskusja publiczna odbyła się 06.09.2019 r. Wskazuje to na zapewnienie zainteresowanym, w tym Skarżącemu, na możliwość udziału w postępowaniu planistycznym i składaniu uwag do kolejnych projektów planu wykładanych do obwieszczenia. Po każdym z wyłożeń były przez Skarżącego składane uwagi, przy czym nie stanowi o istotności naruszenia procedury planistycznej okoliczność, że zgłoszone podczas tych trzech wyłożeń uwagi stosownie do art. 17 ust. 12 i pkt 14 u.p.z. zostały przez Wójta Gminy zbiorczo rozpatrzone zarządzeniem nr 75.2019 z dnia 17.10.2019 r. Zwrócić bowiem należy uwagę, że termin rozpatrzenia uwag do planu jest terminem instrukcyjnym, nie zaś terminem materialnym, którego upływ uniemożliwia skuteczne rozpoznanie wniesionych uwag. Tymczasem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, kiedy nastąpi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie choć dokonano zbiorczego rozpoznania uwag, które zgłoszono na skutek trzykrotnego wyłożenia projektu planu, to jednak nie doszło do istotnego naruszenia ww. przepisów, spełniony został bowiem cel umożliwienia zainteresowanym udziału w procedurze planistycznej, a tylko naruszenie o takim charakterze mogłoby skutkować oceną zasadności sformułowanego zarzutu skargi dotyczącego istotności naruszenia procedury planistycznej. Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu nastąpiło z zachowaniem terminów wskazanych w tych przepisach.

Odnośnie zaś do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia zgłoszonej uwagi mimo stwierdzenia o jej uznaniu należy wyjaśnić, że zarzut dotyczący niepełnego zapisu planu w odniesieniu do odnawialnych źródeł energii, w tym biogazowni i fotowoltaiki, które jak wynika z rozpoznania uwagi o tej treści w odniesieniu do działki Skarżącego nr [...] obręb [...], to uwaga ta została uwzględniona i zrealizowana. W treści planu w § 13 ust. 7 pkt 1 lit. a) wskazano, że dopuszcza się ogrzewanie paliwami które nie powodują przekroczenia dopuszczalnych zawartości substancji szkodliwych w powietrzu, zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi oraz energią elektryczną lub odnawialnymi źródłami energii o mocy nieprzekraczającej 100 kW, takimi jak panele ogniw fotowoltaicznych czy kolektory słoneczne umieszczone na dachach budynków, natomiast w § 13 ust. 8 pkt 1 lit. a) wskazano, że dopuszcza się indywidualne zaopatrzenie w gaz, zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Powyższe oznacza, że wbrew twierdzeniu skargi uwaga zgłoszona po pierwszym wyłożeniu projektu planu została w planie miejscowym uwzględniona wobec zapisu o wykorzystywaniu odnawialnych źródeł energii, tak do zaopatrzenia w ciepło czy gaz.

Wskazać pozostaje nadto, że Rada Gminy w dniu 23 października 2019 r. rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag i podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu. Przedmiotowy plan miejscowy został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego w dniu 23 grudnia 2019 r. pod poz. 6392.

Przeprowadzona procedura planistyczna prowadzona była również w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2081). W szczególności, sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko zawiera elementy, o których mowa w art. 51 tej ustawy, została nadto uzgodniona (w formie milczącego uzgodnienia) z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Giżycku, stosownie do art. 53 w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2 oraz art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r.

Skarżący powołał się również na naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego na skutek uchybienia art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p., gdyż w uzasadnieniu planu nie przedstawiono zgodności z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1 u.p.z.p. oraz wpływu na finanse publiczne. Stosownie do art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p., obowiązującego w dacie podjęcia uchwały) wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności: zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2; oraz wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy. W niniejszej sprawie wprawdzie w uzasadnieniu projektu planu w sposób lakoniczny zasygnalizowano, że wpływ ustaleń planu na finanse publiczne został przedstawiony w prognozie skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak taka prognoza skutków finansowych została przedstawiona, co nie stanowi o istotności naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego, jak również wskazano, że sporządzona została analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym, o czym stanowi art. 32 ust. 2 u.p.z.p.

Powyższe wskazuje, że przy uchwalaniu przedmiotowego miejscowego planu nie doszło do istotnego naruszenia zasad ani trybu jego uchwalania.

Wykładnia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie wymogów stawianych miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego nie może być nazbyt rygorystyczna i nie może prowadzić do naruszenia zasady samodzielności gminy w zakresie przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów leżących na obszarze gminy.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, aby w części objętej skargą, poza stwierdzoną nieważnością § 18 ust. 1 pkt 6 lit. f) oraz § 19 ust. 1 pkt 6 lit. e) w zakresie słów "o kącie nachylenia połaci od 10-45°", uchwała Nr XII.89.2019 Rady Gminy Miłki z dnia 23 października 2019 r. została podjęta z istotnym naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnym naruszeniem trybu ich sporządzania, lub naruszeniem właściwości organów w tym zakresie, powodując nieważność uchwały w całości, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Wobec powyższego w tym zakresie rozstrzygnięto w sentencji orzeczenia w pkt. I. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie rozstrzygnięto w pkt II. O zwrocie kosztów postępowania stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na względzie wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego, będącego radcą prawnym, w wysokości wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265), przy czym stosownie do art. 206 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej do żądania skargi Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów w części.