Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1193/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5a ust. 2, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 832/19 w sprawie ze skargi [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wymagań jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...]; 3. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 18 listopada 2019r., sygn. akt III SA/Gl 832/19 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., obecnie tj. Dz.U. 2019r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] (dalej też: "strona", "Miasto") na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego (dalej też: "organ nadzoru") z [...] czerwca 2019r., nr [...] w przedmiocie określenia wymagań jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w treści zaskarżonego wyroku wskazał na następujący stan faktyczny:

[...] na sesji [...] kwietnia 2019r. na podstawie art. 5a ust. 2, 3 i 7 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 506, dalej: "u.s.g.") podjęła uchwałę w sprawie wymagań jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego Miasta. Uchwałę doręczono organowi nadzoru [...] maja 2019r.

Wojewoda Śląski [...] czerwca 2019r. na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność wskazanej uchwały, jako sprzecznej z art. 5a ust. 1, ust. 3 i ust. 7 pkt 1 i pkt 4 u.s.g. Wskazał, że badana uchwała w § 11 ust. 3 pkt 1, ust. 8 pkt 2 oraz § 12 ust. 3 pkt 1 sprzeczna jest z art. 5a ust. 1, ust. 3 i ust. 7 pkt 4 u.s.g.

Organ nadzoru stwierdził, że Rada Miasta w § 11 ust. 1 uchwały wskazała, że do głosowania nad projekt budżetu obywatelskiego uprawnieni są mieszkańcy Miasta, zaś w § 11 ust. 8 pkt 2 podano, że do ważności głosu jest wymagane posiadanie adresu zamieszkania/zameldowania, a w stosunku do osób głosujących za pośrednictwem platformy elektronicznej, za głosy nieważne uznaje się głosy oddane przez osoby, które nie są zameldowane w [...] - § 12 ust. 3 pkt 1. Zdaniem organu Rada Miasta zróżnicowała więc kryteria oceny ważności głosów dla osób głosujących tradycyjne i głosujących w formie elektronicznej. Powyższe należało odnieść również do regulacji zawartych w § 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 uchwały, które przewidują podanie adresu zameldowania przez projektodawcę i przez osobę popierającą projekt. Następnie organ nadzoru wskazał, że data urodzenia i wiek nie są niezbędnymi informacjami do ustalenia, czy dana osoba jest mieszkańcem Miasta, a są nimi imię i nazwisko oraz adres, pod którym osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Natomiast informacje określone w § 11 ust. 8 pkt 4 uchwały obejmujące podanie numeru PESEL i numeru telefonu wykraczają poza zakres danych niezbędnych do ustalenia czy dana osoba jest mieszkańcem Miasta. Organ nadzoru podkreślił, że Prezydent Miasta [...] pismem z [...] czerwca 2019r. złożyła wyjaśnienia do wszczętego zawiadomieniem z [...] czerwca 2019r. postępowania podnosząc, że termin do wydania rozstrzygnięcia upłynął [...] maja 2019r., albowiem uchwała Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 2019r. została przekazana organowi nadzoru [...] kwietnia 2019r. drogą elektroniczną (Legislator), celem opublikowania jej w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Publikacja uchwały nastąpiła [...] maja 2019r. Uchwała została też przekazana organowi nadzoru przez Regionalną Izbę Obrachunkową w [...][...] maja 2019r. W ocenie Wojewody Śląskiego tryb nadzoru przewidziany w art. 85 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy jest odrębnym trybem od trybu publikacji uchwał w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, zatem stanowisko Prezydenta Miasta jest nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę na powyższe rozstrzygnięcie stwierdził, że uchwała Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 2019r. nie została doręczona [...] kwietnia 2019r. Wojewodzie jako organowi nadzoru. Uchwała została przekazana Wojewodzie jako organowi nadzoru [...] maja 2019r. przez Regionalną Izbę Obrachunkową. Zdaniem Sądu I instancji [...] kwietnia 2019r. przedmiotowa uchwała została jedynie przesłana, w odpowiednim formacie na elektroniczną skrzynkę podawczą dziennika urzędowego, celem jej ogłoszenia. Nie było to jednak doręczenie na elektroniczną skrzynkę podawczą Urzędu Wojewódzkiego, dokonane w trybie art. 392 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23; dalej: "k.p.a."). W ocenie WSA przesłania uchwały w celu jej publikacji nie można uznać za jej doręczenie, dokonane na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.g. Dalej Sąd I instancji podkreślił, że w zakresie postanowień § 11 ust. 3 pkt 1, ust. 8 pkt 2 oraz § 12 ust. 3 pkt 1, a nadto w zakresie § 6 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2 pkt 2, ust. 2 pkt 3 uchwały zaistniało istotne naruszenie przepisów prawa w związku z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. WSA podzielił dokonaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym ocenę, że treść zakwestionowanej uchwały w zakresie wymagania wskazania zameldowania w gminie przekracza zakres upoważnienia wynikającego z art. 5a ust. 2 w zw. ust. 7 u.s.g., a skutek ograniczenia dostępu mieszkańcom gminy do udziału w konsultacjach społecznych rozciąga się również na obowiązek wskazania numeru PESEL i numeru telefonu w procedurze konsultacyjnej, przy oddaniu głosu w formie elektronicznej. Podobnie ocenił kwestię domagania się podania daty urodzenia i wieku, które to dane nie są niezbędne do weryfikacji przesłanki zamieszkania na terenie gminy. WSA stwierdził, że wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym uchybienia należą do kategorii istotnych naruszeń, co skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Miasto zaskarżyło wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, ewentualnie uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz obciążenie organu nadzoru kosztami postępowania w tym wynagrodzenia radcy prawnego za postępowanie przed I i II instancją.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. :

1. art. 90 , art. 91 ust. 1 zd. 2, art. 93 u.s.g. art. 15 ust. 1 w związku z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j Dz.U. z 2019 poz. 1461), art. 392 k.p.a., poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że przekazanie uchwały do publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym jest innym trybem jej przekazania niż przekazanie w trybie art. 90 u.s.g. i nie jest to także jej doręczenie w trybie art. 392 k.p.a, co implikuje błędne przyjęcie, że 30 dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nie powinno się liczyć od daty przekazania uchwały do publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Wskazane naruszenie przepisów prawa skutkowało uznaniem przez Sąd, że organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie z dochowaniem 30 dniowego terminu, co zdaniem strony nie jest zgodne z art. 93 u.s.g.;

2. art. 90, art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g. w związku z art. 19 i art. 65 ust. 1 i 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że przekazanie pomiędzy organami nadzoru uchwały wniesionej do jednego z nich zgodnie z art. 90 u.s.g ma ten skutek iż 30 dniowy termin zakreślony przepisem art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g. liczony jest od momentu otrzymania przekazanej uchwały przez drugi organ nadzoru, gdy tymczasem w ocenie strony brak jest ku temu uzasadnienia prawnego;

3. art. 85, art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w związku z art. 5a ust. 1, 2, 3, 7 u.s.g. poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie tj. przyjęcie że § 11 ust. 3 pkt 1, ust. 8 pkt 2, i § 12 ust. 3 pkt 1 uchwały Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 2019r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego Miasta [...] są sprzeczne ze wskazanymi przepisami ustawy o samorządzie gminnym;

4. art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w związku z art. 5a ust. 1, 2, 3, 7 u.s.g. poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie tj. przyjęcie że § 6 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2 pkt 2, ust. 2 pkt 3 uchwały Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 2019r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego Miasta [...] zostały podjęte z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego określonego w wskazanych przepisach;

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zgłoszonego na rozprawie w dniu [...] listopada 2019r. wniosku o częściowe stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 2019r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego Miasta [...].

W treści skargi kasacyjnej strona wskazała, że biorąc pod uwagę upływ czasu od uchwalenia uchwały do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i fakt, że gmina była już w tym momencie na etapie realizacji głosowania nad budżetem obywatelskim, wniosła o rozważenie przez Sąd możliwości zakwestionowania jedynie w części uchwały poprzez pominięcie słowa "zameldowany" lub też pominięcie konkretnej jednostki redakcyjnej. W ocenie strony pozwoliłoby to na usunięcie zakwestionowanych przez organ nadzoru zapisów przy równoczesnym pozostawieniu uchwały w obrocie prawnym w pozostałej części. Skarżąca zrzekła się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz rozpoznanie przedmiotowej skargi na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Konstrukcja skargi kasacyjnej w zasadzie wyznacza zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje zatem stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie został bowiem wyposażony w kompetencje do konkretyzowania, uściślania czy korygowania zarzutów strony skarżącej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, ograniczając się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Sąd odwoławczy nie może poprawiać podstaw zaskarżenia i wniosków skargi kasacyjnej, gdyż oznaczałoby to działanie z urzędu, niedopuszczalne w świetle cytowanego przepisu.

Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną, Sąd drugiej instancji uznał, iż ma ona usprawiedliwione podstawy.

Odnosząc się do pierwszego i podstawowego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanego w pkt 1 jej petitum zauważyć należy, że jest on uzasadniony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała nie została mu doręczona [...] kwietnia 2019r., lecz w dniu [...] maja 2019r. przez Regionalną Izbę Obrachunkową. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt jest zobowiązany do przedłożenia Wojewodzie uchwały rady Gminy w ciągu 7 dni od jej podjęcia. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzorczy w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Przepis ten nie zawiera warunku, aby uchwała lub zarządzenie gminy była doręczona Wojewodzie jako organowi nadzoru. Przepis mówi o doręczeniu uchwały, a ta niewątpliwie została doręczona Wojewodzie w dniu [...] kwietnia 2019r. Błędnie zatem Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało bez przekroczenia terminu wskazanego w przepisie art. 90 ust. 1 u.s.g. Dodać należy, że przewidziany w tym przepisie termin ma charakter materialnoprawny i jego przekroczenie powoduje ściśle określne skutki prawne. Organ nadzoru traci bowiem możliwość wydania rozstrzygnięcia nadzorczego a ma możliwość wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wadliwą w jego ocenie uchwałę. Zdaniem NSA, skoro organ nadzoru już [...] kwietnia 2019r. dysponował przedmiotową uchwałą, z tym dniem rozpoczął bieg 30 dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie do zaakceptowania jest pogląd, że Wojewoda jako organ uprawniony do publikacji aktów normatywnych i jako organ nadzoru, może domagać się przekazania mu dwukrotnie uchwały, raz jako organowi uprawnionemu do publikacji (art. 13 pkt 2 u.s.g.) i drugi raz doręczenia jej dla celów nadzorczych (art. 13 pkt 8a u.s.g.). W rozpoznawanej sprawie uchwała Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 2019r. została skutecznie przedłożona Wojewodzie Śląskiemu w dniu [...] kwietnia 2019r. Zdaniem NSA Wojewoda Śląski wydając rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu [...] czerwca 2019r. tym samym dopuścił się naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g.

Uwzględnienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazanych w pkt. 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej postępowania powoduje jej skuteczność.

Odnosząc się w tej sytuacji już tylko ubocznie do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 5a ust. 2 u.s.g. przez jego błędną wykładnię stwierdzić należy, że stanowisko kasatora jest błędne. Przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi dla organu stanowiącego upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy (ust.1), zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji określa uchwała rady gminy (ust.2).Wskazać należy, że organ uchwałodawczy związany jest normą kompetencyjną zawartą w ustawie, a norma ta nie pozwala na wprowadzenie jakiegokolwiek warunku, zróżnicowania mieszkańców gminy, które ograniczałby ich prawa do wzięcia udziału w konsultacjach, o jakich mowa w art. 5a u.s.g. W delegacji art. 5a ust. 2 u.s.g. nie mieści się zatem ustalanie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Kompetencja zawarta w tym przepisie upoważnia rady gminy jedynie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji, a przez zasady należy rozumieć tezy, w których treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, podstawa, na której coś się opiera, zaś z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania. Na kwalifikację danej osoby jako mieszkańca konkretnej gminy nie wpływa w żaden sposób jej wiek, związana z nim zdolność do czynności prawnych, pozbawienie praw publicznych czy też brak zameldowania. Nie ulega też wątpliwości, że ograniczenie dostępu mieszkańcom gminy do udziału w konsultacjach społecznych rozciąga się również na obowiązek wskazania numeru PESEL i numeru telefonu w procedurze konsultacyjnej, przy oddaniu głosu w formie elektronicznej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednoznacznie stwierdza, że podawanie numeru PESEL nie znajduje uzasadnienia prawnego, a dodanie go jako jednego z wymogów dopuszczających do uczestniczenia w konsultacjach wykracza poza granice przyznanych radzie przez ustawodawcę kompetencji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 16 grudnia 2015r., I SA/Ol 683/15). Odnosząc się do argumentu kasatora, że postanowienia dotyczące wieku czy też podawania numeru PESEL w uchwałach dotyczących konsultacji społecznych, są powszechną praktyką i podobne można znaleźć w innych uchwałach na terenie Województwa Śląskiego, wskazać należy, że występowanie w obrocie prawnym podobnych przepisów w innych uchwałach nie może stanowić podstawy do zakwestionowania prawidłowości wywodów zaskarżonego wyroku w tym zakresie.

Wskazać też należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie podziela linię orzeczniczą wyrażoną w wyrokach tego Sądu z 13 września 2019r., sygn. akt I GSK 1324/18 oraz 15 marca 2019r., sygn. akt I GSK 939/18.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie niepełnego uzasadnienia wyroku i nie odniesienie się do zgłoszonego na rozprawie w dniu [...] listopada 2019r. wniosku o częściowe stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały. W tym zakresie należy wskazać, że w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010r., nr 3, poz. 39). Uzasadnienie przedmiotowego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z tych względów uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając na podstawie art. 148 p.p.s.a. zaskarżony akt nadzoru.

O kosztach postępowania sądowego, na które złożyły się koszty postępowania kasacyjnego oraz koszty postępowania przed Sądem I instancji, orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz.1804 ze zm.) Orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego w wysokości [...] zł Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił opłatę kancelaryjną ([...] zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (radcy prawnego) reprezentującego organ w obu instancjach ([...]zł za I instancję i [...] zł za II instancję).