Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 945/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 9  ust. 4,  art. 15  ust. 1,  art. 28  ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Rady Gminy B. oraz Stowarzyszenia "C." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 7/13 w sprawie ze skargi M. W. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia 28 sierpnia 2012 r. nr ... w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. obejmujący część sołectwa B. – obręb P. B. oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 7/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. na uchwałę nr ... Rady Gminy B. z dnia 28 sierpnia 2012 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. obejmującego część sołectwa B. – obręb P. B. – 1) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, o której nie orzekł Wojewoda M. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 października 2012 r., nr ...; 2) orzekł, że zaskarżona uchwała w części, co do której stwierdzono nieważność, nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:

Uchwałą nr ... z dnia 28 sierpnia 2012 r. Rada Gminy B. (dalej zwana Radą Gminy) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy B. obejmujący część sołectwa B. – obręb P. B. (dalej zwany planem lub uchwałą).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 października 2012 r., nr ..., Wojewoda M. stwierdził nieważność powyższej uchwały w części dotyczącej ustaleń zawartych w: § 13 ust. 9 i 10, § 19 pkt 16, § 10 ust. 3 pkt 1 i § 27 ust. 3 pkt 2, § 13 ust. 7, § 12 ust. 1 pkt 6, § 15 ust. 3 – 6, § 14 ust. 2 i 3 oraz § 21, jak również w załączniku graficznym (zał. nr 1 stanowiący rysunek planu) dla terenów oznaczonych symbolami: 2U, 5U, 6U, 1MN i 2MN oraz ustaleń tekstu planu, odnoszących się do tego terenu.

Natomiast pismem z dnia 2 października 2012r, M. W. powołując się na przepis art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2013r. poz. 594 ze zm.) wezwał Radę Gminy B. do usunięcia naruszenia prawa przez podjęcie powyżej podanej uchwały z dnia 28 sierpnia 2012r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. dla części sołectwa B. obejmującego w 95% należący do niego obszar.

Następnie ta Uchwała stała się przedmiotem skargi M. W. (dalej zwanego skarżącym) skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości wskazując na szereg istotnych naruszeń przepisów prawa dotyczących trybu sporządzania planu. Podzielił przy tym zarzuty podniesione przez Wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym. Podniósł również inne przyczyny nieważności zaskarżonej uchwały, w szczególności tę, że studium uchwalone dla terenu objętego planem jest nieważne z mocy prawa. Ocenił, że ilość naruszeń, których dopuściły się organy gminy przy uchwalaniu planu oraz charakter tych naruszeń przemawia za stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Podał, że chodzi tu w szczególności o tak ważne dla skarżącego strefy, jak strefa zabudowy usługowej, czy strefa gruntów rolnych (skarżący jest właścicielem 95% gruntów leżących w obszarze objętym planem). Wywiódł, że powodem przystąpienia do uchwalenia planu był fakt wystąpienia przez podmiot gospodarczy o warunki zabudowy dla budowy biogazowi na jednej z działek objętych planem. Skonstatował, że uchwalenie planu nie wynika z potrzeby kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy, lecz jest instrumentem walki z tym podmiotem i ma na celu zablokowania procedury wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zauważył, że plan najbardziej dotyka jego osoby i narusza jego własność, ustalając zasady zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z prawem, a jego uchwalenie służy wyłącznie blokowaniu inwestycji w postaci biogazowi.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi. Oceniła przy tym, że większość zarzutów skargi stanowi powielenie naruszeń prawa stwierdzonych w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody, co wobec unieważnienia uchwały w tej części przez organ nadzoru, bezzasadnym czyni ich stawianie w skardze. Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw organ uznał także zarzuty skargi dotyczące innych nieistotnych naruszeń przepisów prawa, w tym naruszeń procedury planistycznej podkreślając, że nie uzasadniają one stwierdzenia nieważności planu.

Postanowieniem z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 7/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będąc związany postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2013r. o sygn. akt II OZ 553/13 dopuścił Stowarzyszenie "C." z siedzibą w D. S. (dalej zwane Stowarzyszeniem) do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Pełnomocnik tego Stowarzyszenia wniósł o oddalenie skargi, wskazując na brak wykazania przez skarżącego naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Przed rozpoznaniem skargi w piśmie z dnia 21 listopada 2013 r. skarżący dodatkowo uszczegółowił, że jego interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynika z ograniczenia mu prawa własności przez wprowadzenie zapisów w planie uniemożliwiających mu dysponowanie swoją własnością zgodnie z założeniami. Podał, że jest właścicielem większości terenu objętego studium, a jego zamiarem było usytuowanie biogazowni na terenie stanowiącym jego własność. Ocenił, że uchwalenie planu miało na celu gównie wykluczenie możliwości lokalizowania biogazowni na jego terenie, a zapis dotyczący zakazu jej lokalizacji został w studium zawarty wprost. Stwierdził, że kwestionowany zapis planu narusza jego interes prawny przez realny wpływ na wykonywanie przysługującego mu prawa własności do działek, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz w art. 140 kodeksu cywilnego.

Uwzględniając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że skarga ta spełnia wszystkie wymagania formalne i pochodzi od podmiotu posiadającego legitymację procesową strony w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej jako u.s.g.). Uznał, że skarżący, który brał czynny udział w postępowaniu planistycznym, posiada interes prawny do zaskarżenia uchwały Rady Gminy, ponieważ jest właścicielem około 95 % nieruchomości objętych skarżonym planem. Podał, że na jednej z działek skarżącego, którą wydzierżawił podmiotowi gospodarczemu, którego jest udziałowcem, podjęte są starania proceduralne obejmujące budowę biogazowni, a z ustaleń planu wynika zakaz budowy takich inwestycji. Skonstatował, że skoro skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowaną uchwałą i ustalenia jej mają istotne znaczenie w kwestii przeznaczenia jego nieruchomości, to już wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony. Przyjął przy tym, że każda regulacja, prowadząca do ograniczenia właściciela w możliwości korzystania z nieruchomości (nawet w przyszłości), gdzie musi się on - wbrew własnej woli - podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. Uznał jednak, że naruszenie interesu prawnego skarżącego przez uchwalenie planu wraz z zakazem lokalizacji biogazowni mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako u.p.z.p.).

Przechodząc natomiast do kontroli procedury podjęcia zaskarżonej uchwały Sąd I instancji podał, że z treści art. 20 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 90 ust. 1 u.s.g. wynika, że wójt obowiązany jest przedstawić wojewodzie uchwałę o uchwaleniu planu wraz załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi (art. 85 u.s.g.) w terminie 7 dni od dnia jej podjęcia. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie Wójt przedłożył Wojewodzie zaskarżoną uchwałę z dnia 28 sierpnia 2012 r. (brak w aktach potwierdzenia daty przekazania aktu Wojewodzie), a ten – z zachowaniem ustawowego terminu, w dniu 3 października 2012 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność tej uchwały w części. Przyjął, że wobec wydania tego rozstrzygnięcia nadzorczego, badaniu sądu podlega legalność uchwały w sprawie planu w części, w której Wojewoda nie stwierdził jej nieważności. Stwierdził, że kontrolowana uchwała oraz uchwała w zakresie ustalenia częściowej zmiany studium zostały podjęte w tym samym dniu, to jest 28 sierpnia 2012 r., podczas tego samego posiedzenia Rady Gminy. Ocenił, że takie jednoczesne (w tym samym dniu i na tej samej sesji) podjęcie uchwał w sprawie studium i planu narusza zasady sporządzania studium i planu oraz stanowi istotne naruszenie trybu ich sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały. Zauważył bowiem, że studium powinno być uchwalane wcześniej niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, skoro rada gminy przy sporządzaniu planów jest związana ustaleniami studium (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Zważył, że nawet jeśli do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy, to jednak uchwała w sprawie studium musi być podjęta na tyle wcześniej, aby wójt (burmistrz, prezydent miasta), sporządzający projekt planu miejscowego, mógł dokonywać tych czynności "zgodnie z zapisami studium", a więc aktu już podjętego, mającego swoje uzewnętrznienie w uchwale w sprawie studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Uznał, że kluczowym momentem, od którego można mówić o studium w rozumieniu u.p.z.p., jest podjęcie uchwały o studium (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.); wcześniej można mówić jedynie o projekcie studium. Dodał, że zgodnie z art. 12 ust. 2 u.p.z.p., uchwałę o uchwaleniu studium wraz z załącznikami oraz dokumentacją planistyczną należy przedstawić wojewodzie w celu oceny ich zgodności z przepisami prawa, co w niniejszej sprawie uczyniono dopiero w dniu 10 października 2012 r., a więc już po uchwaleniu planu. Zdaniem Sądu I instancji, przekazanie uchwały o studium wojewodzie należy uznać za jeden z elementów ustawowych i obowiązkowych trybu sporządzania studium. Zważył, że jednoczesne uchwalenie studium i planu na jednej sesji Rady Gminy nasuwa wątpliwości, czy uchwalający mogli rzeczywiście stwierdzić zgodność obu aktów stosownie do u.p.z.p., czy ta zgodność była jedynie formalna. Skonstatował, że wszystkie czynności związane z przygotowaniem projektu planu w niniejszej sprawie miały miejsce i odnosiły się do projektu częściowej zmiany studium, gdyż ten był uchwalony tego samego dnia i na tej samej sesji, co stanowiło naruszenie zasad i trybu sporządzania planu, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Za istotne naruszenie zasad postępowania planistycznego Sąd I instancji uznał także łączne głosowanie przez Radę Gminy nad listą (wykazem) uwag do projektu planu, nieuwzględnionych przez organ wykonawczy. Zauważył, że z protokołu posiedzenia Rady Gminy z dnia 28 sierpnia 2012 r. wynika, że rada przeprowadziła jawne głosowanie w sprawie nieuwzględnienia wykazu uwag zgłoszonych do projektu planu i w tym trybie nie uwzględniła tegoż wykazu uwag. Ocenił, że każda ze zgłoszonych uwag powinna była być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie powinno mieć charakter indywidualnej uchwały.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiodła Rada Gminy oraz Stowarzyszenie, reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników. W skardze kasacyjnej Rady Gminy zarzucono Sądowi I instancji naruszenie:

1) prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 9 ust. 4 i 5, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., polegającą na nietrafnym przyjęciu, że z przepisów tych można wywodzić zakaz równoległego prowadzenia prac związanych z uchwaleniem planu oraz prac związanych ze zmianą studium, zakończonych podjęciem uchwał w przedmiocie obu tych aktów w tym samym dniu i na tej samej sesji Rady Gminy, co w konsekwencji doprowadziło do mylnego uznania przez Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała narusza zasady uchwalania planu oraz w sposób istotny narusza tryb jej uchwalania, w następstwie czego doszło do bezpodstawnego stwierdzenia nieważności planu; Rada Gminy zakwestionowała także stanowisko Sądu I instancji, jakoby naruszeniem zasad uchwalania planu oraz istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania było przedłożenie wojewodzie uchwały w sprawie planu z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 90 ust. 1 u.s.g. oraz głosowanie przez Radę Gminy nad listą (wykazem) uwag do projektu planu, nieuwzględnionych przez organ wykonawczy;

2) przepisów postępowania, to jest:

- art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na mylnym uznaniu, że podane powyżej okoliczności naruszają zasady sporządzania studium i planu oraz stanowią istotne naruszenie trybu ich sporządzania, w rozumieniu art. 28 u.p.z.p, co w konsekwencji dorowadziło do bezzasadnego uwzględnienia skargi oraz stwierdzenia nieważności planu;

- art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nie oddalenie skargi pomimo tego, że przyjęcie planu poprzedzone było uchwaleniem zmiany studium oraz jej wejściem w życie;

- art. 61 § 3 zd. 1 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a., poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, pomimo zakazu wstrzymywania przez sąd wykonania aktów prawa miejscowego, które weszły w życie.

Z tych też powodów Rada Gminy, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Natomiast w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia zarzucono Sądowi I instancji naruszenie:

1) prawa materialnego, to jest art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący posiadał interes prawny do zaskarżenia uchwały Rady Gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy o istnieniu tego interesu nie może świadczyć art. 140 Kodeksu cywilnego, gdyż w przypadku jego naruszenia ochrony prawnej należy upatrywać w regulacjach prawa cywilnego, nie zaś w obszarze regulacji publicznoprawnej, jaką gwarantuje art. 101 ust. 1 u.s.g.; Stowarzyszenie upatruje naruszenia tych przepisów przez Sąd I instancji także w błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia planu podczas gdy, skarżący w ogóle nie wykazał w skardze naruszenia jego interesu prawnego;

2) prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu i istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, podczas gdy, ustalenia planistyczne nie byłyby odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego;

3) przepisów postępowania, to jest art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych też powodów Stowarzyszenie, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na powyższe skargi kasacyjne skarżący wniósł o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Ocenił przy tym, że skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego. Sprawa podlega więc rozpoznaniu w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, skargi kasacyjne oparto na obu podstawach kasacyjnych. Rada Gminy zarzuciła bowiem Sądowi I instancji naruszenie: art. 9 ust. 4 i 5, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.; art. 147 § 1 p.p.s.a.; art. 151 p.p.s.a.; art. 61 § 3 zd. 1 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. Natomiast Stowarzyszenie wskazało na naruszenie przez ten Sąd: art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego; art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. Zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu Stowarzyszenia, które do udziału w sprawie zostało dopuszczone w związku z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2013r sygn. akt II OZ 553/13 ( którym związany jest również sąd rozpoznający w niniejszym składzie), dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego. W ocenie Stowarzyszenia naruszenie tych przepisow polegało na nieuprawnionym przyjęciu przez ten Sąd, że skarżący posiadał interes prawny do zaskarżenia uchwały Rady Gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten jest chybiony, gdyż Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżący posiada legitymację skargową w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W oparciu o ten przepis, legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługuje nieograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych planem, a więc ich właściciele i użytkownicy wieczyści. Źródłem interesu prawnego tych podmiotów są przepisy Kodeksu cywilnego, określające treść tych praw. Do takich przepisów zaliczyć należy także art. 140 Kodeksu cywilnego, w świetle którego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia w korzystaniu z prawa własności nieruchomości mogą wynikać m.in. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia, stosownie do art. 6 ust. 1 u.p.z.p., kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przyjąć więc należy, że z naruszeniem interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., mamy do czynienia wówczas, gdy na skutek uchwalenia planu dochodzi do ograniczenia lub pozbawienia właściciela nieruchomości, położonej na obszarze objętym planem, konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie, gdyż skarżący przed Sądem I instancji jest właścicielem nieruchomości położonych na obszarze objętym planem, dla których wprowadzono zakaz lokalizowania planowanej inwestycji - biogazowni.

Wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia, skarżący w dostateczny sposób wykazał w skardze, na czym polegało naruszenie jego interesu prawnego. Podniósł bowiem, że jest właścicielem 95% gruntów leżących w obszarze objętym planem, a ustalenia planu naruszają jego własność przez blokowanie inwestycji w postaci biogazowi. Argumenty te zostały uszczegółowione w piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2013 r., w którym skarżący dodatkowo wskazał, że jego interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynika z ograniczenia mu prawa własności przez wprowadzenie zapisów w planie miejscowym, uniemożliwiających mu dysponowanie swoją własnością zgodnie z założeniami. W piśmie tym skarżący podał, że jest właścicielem większości terenu objętego studium, a jego zamiarem było usytuowanie biogazowni na terenie stanowiącym jego własność. Ocenił, że uchwalenie planu miało na celu gównie wykluczenie możliwości lokalizowania biogazowni na jego terenie, a zapis dotyczący zakazu jej lokalizacji został w studium zawarty wprost. Stwierdził, że kwestionowany zapis planu narusza jego interes prawny przez realny wpływ na wykonywanie przysługującego mu prawa własności do działek, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz w art. 140 kodeksu cywilnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma usprawiedliwionych podstaw także zarzut Stowarzyszenia dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Uszło bowiem uwadze Stowarzyszenia, że stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Zatem w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, powoduje nieważność tego planu.

Nieuprawnione są również zarzuty naruszenia prawa materialnego stawiane Sądowi I instancji przez Radę Gminy, które obejmują: art. 9 ust. 4 i 5, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p., rozpoczęcie prac planistycznych powinno być poprzedzone analizą stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. W świetle zaś art. 15 ust. 1 u.p.z.p., sporządzany projekt planu ma być zgodny m.in. z zapisami studium. Zestawienie tych dwóch regulacji prawnych pozwala na stwierdzenie, że projekt planu powinien być zgodny ze studium obowiązującym w dniu sporządzania tego projektu a nie, tak jak w kontrolowanej sprawie, z zapisami znajdującymi się w uchwale o zmianie studium, procedowanej równolegle z planem. Jak słusznie ocenił Sąd I instancji, kluczowym momentem, od którego można mówić o studium, w rozumieniu przepisów u.p.z.p., jest podjęcie uchwały o studium (art. 12 ust. 1), wcześniej można mówić jedynie o projekcie studium. Za powyższą konstatacją przemawia także brzmienie art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w świetle którego, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że po pierwsze, ustalenia studium są wiążące po podjęciu stosownej uchwały, a po drugie, co wynika ze zwrotu "przy sporządzaniu planów miejscowych", że ustawodawcy chodziło o sporządzenie przez właściwe organy gminy projektu planu miejscowego zgodnego z ustaleniami obowiązującego studium (por. wyrok NSA z 25 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1974/11, wyrok NSA z 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2101/11 oraz wyrok NSA z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 221/13, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro w kontrolowanej sprawie wszystkie czynności związane z przygotowaniem projektu planu miały miejsce i odnosiły się nie do obowiązującego studium lecz do projektu zmiany studium, gdyż zmiana studium uchwalona została w tym samym dniu, w którym dopiero uchwalono plan, to prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, że uchwała w sprawie planu została podjęta z naruszeniem zasad oraz istotnym naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkują stwierdzeniem nieważności tej uchwały.

Wbrew twierdzeniom Rady Gminy, w kontrolowanej sprawie Sąd I instancji nie podnosił, że naruszeniem zasad uchwalania planu oraz istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania było przedłożenie wojewodzie uchwały w sprawie planu z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 90 ust. 1 u.s.g. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjęto bowiem (s. 14), że Wójt przedłożył Wojewodzie zaskarżoną uchwałę z dnia 28 sierpnia 2012 r. (Sąd I instancji wskazywał jedynie na brak w aktach potwierdzenia daty przekazania uchwały Wojewodzie), a ten – z zachowaniem ustawowego terminu, w dniu 3 października 2012 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność tej uchwały w części.

Nie sposób także podzielić poglądu Rady Gminy, jakoby głosowanie przez ten organ nad listą (wykazem) uwag do projektu planu, nieuwzględnionych przez organ wykonawczy, nie stanowiło naruszenia zasad sporządzania planu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., rada gminy uchwala plan miejscowy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Nie może budzić wątpliwości, że aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia, czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Już tylko z tego względu należy wyprowadzić wniosek, że nie jest możliwe podanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, "wykazu uwag" nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy (a taki, jak wynika z protokołu posiedzenia Rady Gminy z dnia 28 sierpnia 2012 r. został poddany pod głosowanie w kontrolowanej sprawie), gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag (por. wyrok NSA z 27 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2615/13, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym chybiony jest zarzut Rady Gminy i Stowarzyszenia dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem podstawę prawną do wydania wyroku stwierdzającego nieważność planu, będącego aktem prawa miejscowego, w całości lub w części. Wobec istnienia przesłanek do uwzględnienia skargi nie było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 151 p.p.s.a.

Niezrozumiałe jest natomiast stawianie Sądowi I instancji przez Radę Gminy zarzutu naruszenia art. 61 § 3 zd. 1 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a., poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. Uszło bowiem uwadze Rady Gminy, że w art. 152 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku), stanowiącym podstawę prawną do podjęcia rozstrzygnięcia co do wykonalności planu w zaskarżonym wyroku, nie zawarto zakazu wstrzymywania przez sąd wykonania aktów prawa miejscowego, które weszły w życie. Taki zakaz zawarty jest w art. 61 § 3 p.p.s.a., który znajduje jednak zastosowanie do postanowień (a nie wyroków) wojewódzkiego sądu administracyjnego, które upadają wraz z wydaniem przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.