Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 403/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48,  art. 49
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 319/06 w sprawie ze skargi Z. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej : PINB ) w Ż. w dniu [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zabudowań gospodarczych na terenie nieruchomości nr [...] - działka nr [...] w miejscowości C. gm.T.. W dniu [...] przeprowadził min. z udziałem Z. Ł. oględziny budynków gospodarczych znajdujących się na wskazanej działce należącej do wspólnoty mieszkaniowej. W wyniku przeprowadzonej wizji ustalono, iż znajduje się na niej między innymi budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej, płaskim dachu i wymiarach 3,0 x 5,0 m należący do skarżącej, wybudowany, wg jej oświadczenia fw [...] roku, bez pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia [...] PINB, w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz.U. 207, poz. 2016 z 2003 r.) oraz art. 123 kpa wstrzymał roboty budowlane prowadzone bez wymaganego zezwolenia na budowę przy budowie budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce [...] w miejscowości C. oraz nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia : oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do działki [...], czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i in. dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – w terminie 45 dni od daty otrzymania postanowienia. W jego uzasadnieniu wskazał, iż podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] ustalono, że na terenie nieruchomości obejmującej działkę [...], zarządzanej przez wspólnotę mieszkaniową, skarżąca użytkuje budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej, płaskim dachu i wymiarach 3,0 x 5,0 m , wybudowany w [...] r., którego była inwestorem. Powołując się na przepis art. 28 Prawa budowlanego stwierdził, iż wykonanie budowy wymaga pozwolenia na budowę. Z obowiązku tego wyłączone zostały jedynie roboty budowlane wskazane w przepisie art. 29 ust 1 i 2 Prawa budowlanego. Z uwagi na zamknięty charakter wyliczenia rodzaju robót w przepisie art. 29 Prawa budowlanego oraz ogólny wymóg poprzedzania budowy obiektu budowlanego uzyskaniem pozwolenia na budowę również budowa budynku gospodarczego takiego pozwolenia wymagała. Wobec faktu, iż skarżąca takim pozwoleniem nie dysponuje zachodziła potrzeba orzeczenia o wstrzymaniu robót budowlanych, gdyż , z prawnego punktu widzenia, budowa trwa aż do czasu uzyskania prawa jego legalnego użytkowania. Wskazał jednocześnie, iż wobec możliwości zalegalizowania wybudowanego obiektu, nałożony został obowiązek przedłożenia wskazanych dokumentów celem ustalenia, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych.

W związku z treścią tego postanowienia skarżąca w dniu [...] wniosła o ustalenie warunków zabudowy działki [...] drewnianym budynkiem gospodarczym. W związku z tym wnioskiem w dniu [...]. Wójt Gminy wszczął postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] postępowanie to umorzył ze względu na fakt, iż budowa została już dokonana i wskazana inwestycja nie może być przedmiotem postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy .

Decyzją z dnia [...] PINB nakazał skarżącej - na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 i 83 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 kpa – rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego bez ostatecznego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu stwierdził, że nakaz został orzeczony ze względu na fakt, iż skarżąca jako inwestor, nie wykonała obowiązków nałożonych na nią postanowieniem z dnia [...].

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, iż w związku z postanowieniem z dnia [...] udała się do Urzędu Gminy gdzie złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a postępowanie w tej sprawie zostało najpierw wszczęte, a później umorzone, przez co nie mogła zlecić wykonania dokumentacji technicznej. Podniosła również, że w [...] r. zamiar postawienia budynku gospodarczego zgłosiła pisemnie w Urzędzie Gminy i po miesiącu otrzymała informację, iż na jego budowę pozwolenie nie jest wymagane.

Rozpoznając odwołanie skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. W.. (dalej: [...]WINB), decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wskazał, iż zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem. Wywodził, iż zgodnie z przepisem art. 48 ust.1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zasada ta nie ma zastosowania, gdy zostanie udowodnione, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego prawem. Z tych względów organ nadzoru budowlanego nakazuje złożenie w zakreślonym terminie odpowiednich dokumentów dla wykazania obu przesłanek warunkujących legalizację obiektu budowlanego. Złożenie wymaganych dokumentów w zakreślonym terminie jest równoznaczne z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego ( art. 48 ust.5 Prawa budowlanego ) zaś ich niedostarczenie skutkuje orzeczeniem nakazu rozbiórki. Skoro skarżąca nie wykonała obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] i nie złożyła dokumentów wymaganych do legalizacji organ I instancji obowiązany był wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. Organ II instancji wywiódł również, że w obowiązującym obecnie stanie prawnym budowa parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m 2 nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi o ile liczba takich obiektów nie przekracza dwóch

na każde 500 m2 powierzchni. Działka o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] m2 zabudowana jest licznymi budynkami gospodarczymi, należącymi do poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych, znajdujących się w budynku położonym na jej terenie, co oznacza, że budowa kolejnych takich budynków nie podlega już zwolnieniu z uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast w stanie prawnym obowiązującym w okresie realizacji budynku tj. w roku [...], powyższy przepis jeszcze nie obowiązywał, co oznacza, że skarżąca obowiązana była posiadać pozwolenie na budowę. Wobec braku pozwolenia na budowę i niezłożenia dokumentów określonych w postanowieniu takie okoliczności jak przyczyny braku pozwolenia oraz przyczyny powodujące faktyczne trudności inwestora w ich uzyskaniu jak również jego sytuacja osobista i majątkowa ( wiek, stan zdrowia, potrzeba zabezpieczenia mienia ) pozostają bez znaczenia gdyż organ odwoławczy bada jedynie zgodność wydanego rozstrzygnięcia z przepisami obowiązującego prawa.

W skardze na tę decyzję Z. Ł. domagała się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, nakazania PINB wyznaczenia nowego odpowiednio długiego terminu do załatwienia wszystkich koniecznych dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej oraz udzielenia jej jasnych i wyczerpujących informacji o sposobie załatwienia sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucała niewyjaśnienie sprawy, a szczególnie nieustalenie co było faktyczną przyczyną niezachowania terminu do złożenia dokumentów wymaganych do legalizacji budowy oraz naruszenie przepisów art. 7,8 9 kpa poprzez ich niezastosowanie. Wywodziła, iż po otrzymaniu postanowienia z dnia 15 listopada 2005 r. w celu uzyskania wymaganych dokumentów, niezwłocznie udała się do Urzędu Gminy w T. gdzie przedstawiła swoją sprawę i wniosła o wydanie jej stosownego zaświadczenia. W związku z tym podpisała przygotowany przez pracownika urzędu wniosek i oczekiwała na załatwienie sprawy. Postępowanie zostało wszczęte, było prowadzone przez Wójta przez dwa miesiące, a następnie zostało umorzone i nikt nie powiadomił jej o fakcie złożenia nieprawidłowego wniosku, przez co naruszony został przepis art. 7 i 9 kpa. Również PINB nie udzielił jej wystarczających wskazówek i wyjaśnień, skwapliwie wydając nakaz rozbiórki, a [...]WINB utrzymał jego decyzję w mocy. Zarzuciła, iż wyznaczony 45-dniowy termin do złożenia dokumentów był zbyt krótki, zwłaszcza wobec stanowiska wskazanych organów, które nie realizowały wobec niej swych obowiązków czuwania by z powodu nieznajomości prawa nie doznała szkody i nie udzielały jej niezbędnych wskazówek i pouczeń szczególnie, że jest osobą starszą, schorowaną i utrzymuje się ze skromnej renty.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 7 grudnia 2006r. sygn. akt II SA/Go 319/06, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję PINB w Ż. z dnia [...] (...).

Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji, opartych o niekwestionowane oświadczenie skarżącej wynika bowiem, że sporny budynek gospodarczy wybudowany został przez nią w [...] r. (bez bliższego sprecyzowania daty jego wzniesienia). Okoliczność związana z datą wzniesienia spornego budynku została przez organ II instancji uwzględniona jedynie w zakresie oceny czy w tym okresie ([...] r.) wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę parterowego budynku gospodarczego o powierzchni 15 m2 . Przyjęcie, iż wymagała ona pozwolenia na budowę było prawidłowe. Analiza zmian treści przepisu art. 29 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 roku wskazuje, iż dopiero od dnia 26 września 2005 roku pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki ( art. 1 ustawy nowelizującej Prawo Budowlane - Dz.U z 2005 roku, nr 136 poz. 1364). Budowa takiego budynku wymaga obecnie jedynie zgłoszenia. Natomiast w niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną wydanych decyzji z dnia [...] i [...] dotyczących nakazu rozbiórki były przepisy prawa materialnego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tychże decyzji. Tym samym kwestie sankcji w przypadku wybudowania obiektu bez wymaganego pozwolenia jak i warunki legalizacji budowy spornego budynku gospodarczego organy I i II instancji oceniały na podstawie przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonych decyzji.

Tymczasem w ocenie Sądu, w sprawie zasadniczą okolicznością faktyczną jest wybudowanie spornego budynku gospodarczego w [...] r. Wskazać bowiem należy, iż wyrokiem z dnia 18 października 2006 r. w sprawie P 27/05 (ogłoszonym w dniu 25 października 2006 roku - Dz.U. nr 193 poz. 1430) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. nr 80, poz. 718 ) w zakresie w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo iż pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Tym samym wyrokiem Trybunał orzekł też o niezgodności z Konstytucją art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane ( Dz. U. nr 93, poz. 888 ) w zakresie w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części , mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż zgodnie z Prawem budowlanym z dnia 7 lipca 1994 roku - w jego pierwotnym brzmieniu - obowiązywała wynikająca z art. 48 tego prawa zasada, że sankcją za wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego zezwolenia była rozbiórka obiektu. Jednocześnie art. 49 ust. 1 przewidywał wyjątek od tej zasady stanowiąc, iż nie można orzec nakazu rozbiórki jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego. Na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Dopiero gdy go nie uzyskał zachodziła podstawa do orzeczenia rozbiórki. Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane ( która weszła w życie od 24 grudnia 1997 r. Dz.U. 1997r., nr 111, poz. 726 ze zm. ) zmieniła treść przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w taki sposób, iż właściwy organ nie mógł orzec rozbiórki jeżeli upłynęło 5 lat od dnia ukończenia budowy obiektu budowlanego, a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejna zmiana przepisów Prawa budowlanego dotyczących sankcji z tytułu samowoli budowlanej dokonana została ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw ( Dz.U z 2003 r., nr 80. poz. 718 ). Ustawodawca złagodził wówczas sankcje za samowolę budowlaną, wprowadzając możliwość legalizacji budowy prowadzonej bez wymaganego pozwolenia, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W razie spełnienia łącznie tych przesłanek właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz dokumentów składanych z wnioskiem o pozwolenie na budowę. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków wydaje decyzję o rozbiórce. Natomiast inwestor, który spełnił wymienione obowiązki występuje z wnioskiem o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W dalszym toku postępowania właściwy organ ustala też wysokość opłaty legalizacyjnej i wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zobowiązując w niej do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Te nowe regulacje prawne, ogłoszone w Dzienniku Ustaw dnia 10 maja 2003 r. weszły w życie od 11 lipca 2003 r. W myśl art. 7 ust. 1 tej ustawy nowelizującej do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy , a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe z zastrzeżeniem ust 2 . Analizując regulacje ust. 2 art. 7 Trybunał wskazał, że wynika z nich iż osoby, które pod rządami przepisów obowiązujących przed dniem 11 lipca 2003 r. spełniały warunki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu mogły przed tym dniem ubiegać się o takie pozwolenie bez wnoszenia opłat legalizacyjnych. Jeżeli jednak osoby te nie wystąpiły o wydanie stosownego pozwolenia lub też postępowanie w tej sprawie nie zakończyło się decyzją ostateczną, to stosuje się nowe regulacje. W rezultacie osoby takie mogą się ubiegać o zatwierdzenie projektu budowlanego pod warunkiem wniesienia opłaty legalizacyjnej, co wobec znacznej wysokości takich opłat oznacza pogorszenie sytuacji prawnej takich osób . Trybunał wskazał w związku z tym, iż wprawdzie wskazane regulacje złagodziły dotychczasowe unormowania, to jednak w przypadku osób, które do 11 lipca 2003 r. spełniały przesłanki określone w przepisie art. 49 ustawy - w brzmieniu obowiązującym do tego dnia - nowe regulacje wprowadziły zmiany na ich niekorzyść. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. wyodrębniło sytuację prawną właścicieli, którzy wybudowali obiekt bez wymaganego zezwolenia i spełniali łącznie dwa warunki: 1. istnienie obiektu nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, 2. od dnia zakończenia budowy upłynęło 5 lat. Zdaniem Trybunału, wszystkie podmioty, które przed 11 lipca 2003 r. spełniały te warunki powinny być potraktowane według jednakowej miary w zakresie możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Tymczasem w przepisach przejściowych tj. w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. ustawodawca wprowadził zróżnicowanie podmiotów podobnych mających tę samą cechę wspólną, wyodrębniając wśród nich dwie kategorie : podmioty, wobec których wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie i podmioty, wobec których nie wydano takiej decyzji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przyjęte przez ustawodawcę kryterium etapu procedury administracyjnej nie pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią rozważanych regulacji materialnoprawnych i narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.

W świetle omówionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego uznać należy, iż w stosunku do obiektów budowlanych, w przypadku których pięcioletni termin od zakończenia ich budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. kwestia sankcji związanych z samowolą budowlaną powinna być oceniana w oparciu o przepis art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r.

Powstaje w związku z tym konieczność odpowiedzi na pytanie jaki wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wywiera wskazany wyrok Trybunału. Otóż podkreślić trzeba przede wszystkim, iż zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w innych przepisach właściwych dla danego postępowania. W świetle powołanej normy konstytucyjnej nasuwa się wniosek, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną ostatecznej decyzji jest co do zasady powinność uchylenia takiej decyzji. Zgodnie z przepisem art. 145 a kpa można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (par. 1), oraz że skargę w takiej sytuacji wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (par. 2). Tak więc orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności danego aktu prawnego ( podstawy decyzji administracyjnej ) jest z woli ustawodawcy samodzielną podstawą wznowieniową. Stosownie natomiast do art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b ppsa decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W świetle powyższego należy przyjąć, iż jest zasadą, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego. Skoro zatem - jak wykazano - powoływana okoliczność stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego (przesłanką wznowieniową), to taka regulacja prawna uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji ( wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 1999 II SA 1027/99 LEX nr 46809, wyrok NSA z dnia 2 września 1999 IV SA 1360/97 LEX 47852 , wyrok NSA z dnia 25 października 1999 II SA 1294/99 LEX 46246 ). Jednocześnie też wskazać należy, iż dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b ppsa nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 a następuje tylko na żądanie strony (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r. III RN 200/01 OSNAP 2003 /24/582 ). Mając na uwadze powyższe okoliczności orzeczono jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 ppsa orzeczono też, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracyjny zobowiązany będzie dokonać ustaleń w zakresie dokładnej daty wzniesienia spornego budynku gospodarczego i uwzględnić stan prawny wynikający z przytoczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zakwestionował go w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności art.48 ust. 1 w związku z ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przez ustalenie, że niespełnienie w wyznaczonym terminie przez inwestora samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego obowiązków, o których mowa w ust.3, nie skutkuje obligatoryjnym nakazem jego rozbiórki. Wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim, 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż mimo niekwestionowania stanowiska organów obu instancji, że inwestora, który dopuścił się w [...] roku samowolnej budowy obiektu budowlanego i nie wykonał w wyznaczonym terminie nałożonych postanowieniem obowiązków, o których mowa w art.48 ust.3 obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, pozbawia się możliwości zalegalizowania tej samowoli budowlanej, Sąd stwierdził, że koniecznym jest dokonanie ustaleń w zakresie "dokładnej daty wzniesienia" tego obiektu.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd powołał się na wyrok z dnia 18 października 2006r. w sprawie P 27/05,Trybunału Konstytucyjnego, ogłoszony w dniu 25 października 2006r. (Dz. U. nr. 193 poz. 1430). Zdaniem Trybunału wszystkie podmioty, które przed 11 lipca 2003 r. spełniały przesłanki określone w przepisie art.49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do tego dnia - powinny być potraktowane według jednakowej miary w zakresie możliwości legalizacji samowoli budowlanej; kwestia sankcji związanych z samowolą budowlaną powinna być oceniana w oparciu o przepis art.49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r.

Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed tą datą wyodrębniło sytuację prawną właścicieli, którzy wybudowali obiekt bez wymaganego zezwolenia i spełniali łącznie dwa warunki: 1. istnienie obiektu nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, 2. od dnia zakończenia budowy upłynęło 5 lat. Osoby, które pod rządami przepisów obowiązujących przed dniem 11 lipca 2003 r. spełniały wskazane powyżej warunki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, mogły przed tym dniem ubiegać się o takie pozwolenie bez wnoszenia opłat legalizacyjnych. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wprowadzone przez ustawodawcę w przepisach przejściowych, to jest w art.7 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, zróżnicowanie podmiotów podobnych mających tę samą cechę wspólną narusza zasadę równości wobec prawa.

W opinii organu powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego pozostaje bez związku z wydanym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem, bowiem przedmiot tego rozstrzygnięcia nie dotyczy kwestii sankcji za popełnioną samowolę budowlaną, rozstrzyganej w oparciu o art.49 ust.1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym obecnie lecz kwestii oceny możliwości legalizacji, poprzedzającej etap ewentualnego naliczenia opłaty legalizacyjnej. Sprawa mianowicie dotyczy ustalenia, czy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany spełnia warunki do legalizacji i została rozstrzygnięta na podstawie przepisów art.48 ust.1 w związku z ust.4.

Bezspornym jest, że inwestor zobowiązany postanowieniem organu nadzoru budowlanego I instancji nie przedstawił w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art.48 ust.3 Prawa budowlanego, w tym dokumentu poświadczającego, iż istnienie obiektu jest zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takim przypadku ustawodawca w art.48 ust.4 ustawy Prawo budowlane wskazał wprost na obowiązek stosowania przepisu ust.1, co też nastąpiło w omawianej sprawie. Zatem, w sytuacji gdy inwestor odstąpił od przyznanego mu prawa do legalizacji wybudowanego w [...] r. obiektu (tak ustalony przez organ I instancji okres budowy nie został zakwestionowany przez Sąd), bezprzedmiotowym stało się dokonanie ustaleń w zakresie "dokładnej daty wzniesienia" tego obiektu, zwłaszcza w odniesieniu do zmiany ustawy - Prawo budowlane obowiązującej od dnia 11 lipca 2003r. Skoro bowiem inwestor odstąpił od legalizacji obiektu, bezprzedmiotowym stało się badanie, czy legalizacja wiązałaby się z obowiązkiem wniesienia opłaty legalizacyjnej.

Powyższe powoduje, iż nie można się zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd w zaskarżonym wyroku o zaistnieniu przesłanek dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na niedokładnie ustaloną datę budowy obiektu.

Ponadto, pomijając kwestię zgodności z prawem nakazanej rozbiórki, organ uważa za niecelowe, w świetle obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane, ustalanie w sposób bardziej szczegółowy daty budowy przedmiotowego obiektu. Zauważyć należy, że ustalenia poczynione w sprawie, nawet przy ogólnym określeniu roku budowy przedmiotowego obiektu z uwagi na to, że jest to rok [...], nie budzą żadnych wątpliwości, iż do dnia 10 lipca 2003r. upłynął pięcioletni termin od dnia zakończenia budowy. Zatem gdyby inwestor spełnił nałożony obowiązek, o którym mowa w art.48 ust.3 Prawa budowlanego, na podstawie poczynionych w sprawie ustaleń bezspornym jest, iż legalizacja tego obiektu, na mocy przywołanego przez Sąd wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006r. w sprawie P 27/05, nie podlegałaby opłacie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie dokonał bowiem błędnej wykładni art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego. Brzmienia tego przepisu, ani też miejsca jego publikacji w zarzucie kasacyjnym skarżący jednakże nie przywołał, co było nieodzowne wobec nowelizacji art. 48, i to już czyni zarzut skargi kasacyjnej ułomnym. Można jedynie domyślać się przy rozwijanym przez skarżącego rozumowaniu, że błędna wykładnia miała polegać na "ustalaniu, iż niespełnienie w wyznaczonym terminie przez inwestora samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego obowiązków, o których mowa w ust. 3 nie skutkuje obligatoryjnym nakazem jego rozbiórki", że chodzi o art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Nakłada on na samowolnego inwestora obowiązek uzyskania zaświadczenia przez właściwy organ o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) i dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Przy tym trudno przyjąć, że Sąd I instancji dokonuje tu wykładni wskazanego przepisu, łącznie zresztą z ust. 1 i ust. 4 art. 48. Sąd ten do względnie prostego stanu faktycznego, którego istotą jest wzniesienie przez skarżącą w 1997r., bez wymaganego pozwolenia na budowę, budynku gospodarczego, odnosi tezę trafnie wyprowadzoną ze wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, że w stosunku do obiektów budowlanych, co do których pięcioletni termin od zakończenia ich budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003r. kwestia sankcji związanych z samowolą budowlaną powinna być oceniana w oparciu o przepis art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003r. Art. 49 Prawa budowlanego, przed tą datą wykluczał sankcję rozbiórki, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego spoczywał wówczas na właścicielu, a gdy ten nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie wtedy odpowiednie zastosowanie miał przepis art. 48. Żadnego innego postanowienia ten przepis nie zawierał. Ma więc rację Sąd I instancji gdy konkretyzację przepisów Prawa budowlanego w powyższej sprawie widzi przez pryzmat powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Nie można tym samym podzielić opinii skarżącego, że to orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego pozostaje bez związku z wydanymi w niniejszej sprawie decyzjami, bowiem ich przedmiot nie dotyczy sankcji za popełnioną samowolę budowlaną stosowanej w oparciu o art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego "w brzmieniu obowiązującym obecnie", lecz możliwości legalizacji poprzedzającej etap ewentualnego naliczenia stosownej opłaty. Sprawa – konkluduje następnie skarżący, dotyczy ustalenia, czy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany spełnia warunki do legalizacji i została rozstrzygnięcia na podstawie przepisów art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny, do stanu faktycznego, jaki był udziałem Z. Ł., nakazuje stosować przepisy obowiązujące przed datą wejścia w życie noweli z dnia 27 marca 2003r., a nie w dacie orzekania organów obu instancji. Unormowania obowiązujące do dnia 11 lipca 2003r. rozwiązywały kwestię samowoli budowlanej odmiennie niż uczyniły to przepisy art. 48 i art. 49 po tym dniu.

Równie niezasadnie skarżący zarzuca Sądowi I instancji brak przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego "z uwagi na niedokładnie ustaloną datę budowy obiektu". Wystarczy przyjrzeć się dokładniej uzasadnieniu wyroku by stwierdzić, że Sąd ten upatruje podstawy wznowienia występowania w przepisie art. 145 a § 1 kpa, a nie rozwiązaniach wcześniejszych (str. 8-10). Kwestia ta jednakże nie została objęta zarzutem kasacyjnym wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnosić się do tego zagadnienia (art. 183 § 1 ppsa).

Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa należało orzec jak w sentencji wyroku.