Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 451/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1 i par 1a, art. 119 pkt 4, art. 120
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 par.  1,  2 i 5 art. 36 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r. sygnatura akt II SA/Wa 1740/19 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. M. z dnia [...] stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. M. sumę pieniężną w wysokości 1.000 (słownie: tysiąc) złotych.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest bezczynność M. M. po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r. o sygn. akt II SA/Wa 1740/19.

Powyższa skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. M. M. (dalej: "wnioskodawca" "skarżący") zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa", wyłączającej stosowanie art. 15c, art. 22a i 24a tej ustawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Minister SWiA, powołując w podstawie prawnej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Na skutek skargi M. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1740/19 uchylił decyzję Ministra SWiA z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] oraz zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego. Wyrok ten jest prawomocny od dnia 26 marca 2020 r.

Odpis prawomocnego wyroku Sądu wraz z uzasadnieniem oraz aktami administracyjnymi sprawy wpłynął do organu w dniu 1 czerwca 2020 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. wnioskodawca skierował do organu pismo zatytułowane "Wezwanie do wykonania wyroku" powołując art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.".

Następnie, pismem z dnia 6 lipca 2020 r., M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "skargę na niewykonanie wyroku" przez Ministra SWiA precyzując w piśmie z dnia 25 sierpnia 2020 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu z dnia 20 sierpnia 2020 r. do usunięcia braków formalnych skargi, że jego intencją było złożenie skargi na bezczynność Ministra SWiA po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1740/19. Wskazał, że wyrok ten do dnia wniesienia skargi nie został zrealizowany.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi. Wskazał, że stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ, pomimo upływu terminu wyznaczonego w wyroku zobowiązującym do załatwienia sprawy, nie wydaje rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra SWiA z dnia [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Wyrok ten nie dotyczy bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Sąd nie wyznaczył również organowi żadnego terminu do załatwienia sprawy.

Nadto organ wskazał, że wydanie rozstrzygnięcia wymaga - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania jej stanu prawnego i faktycznego, co jest bardzo istotne ze względu na materię, którą obejmuje ustawa zaopatrzeniowa. Zaznaczył również, że do Ministerstwa wpłynęła znaczna ilość wniosków (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4.900) o zastosowanie art. 8a ww. ustawy.

Organ podał również, że w dniu [...] lipca 2020 r. wystąpił do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przesłanie kopii kompletnych akt osobowych skarżącego, co jest niezbędne na potrzeby przedmiotowego postępowania administracyjnego. Do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę informacja z IPN nie wpłynęła do organu.

W piśmie procesowym z dnia 25 sierpnia 2020 r. skarżący podtrzymał skargę. Podniósł również, że stosownie do art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", sprawa powinna być załatwiona najpóźniej do dnia [...] lipca 2020 r., ewentualnie do dnia [...] sierpnia 2020 r. Organ nie dopełnił jednak żadnego z ww. terminów, a zatem pozostaje w bezczynności, która wskazuje na rażące naruszenie prawa. Nadto skarżący zaznaczył, że wystąpienie przez organ do IPN o przesłanie akt osobowych stanowi bezzasadne przedłużanie postępowania, bowiem stosowna dokumentacja znajduje się już w aktach sprawy.

W kolejnym piśmie z dnia 25 sierpnia 2020 r. skarżący wniósł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o przyznanie od organu sumy pieniężnej do wysokości powołowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Następnie, za pismem z dnia 8 września 2020 r., skarżący przesłał informację udzieloną mu przez IPN w odpowiedzi na pismo z dnia [...] sierpnia 2020 r. Z informacji tej wynika, że IPN za pismem z dnia [...]lipca 2020 r. znak: [...] przekazał do MSWiA płytę CD zawierającą elektroniczne kopie akt personalnych skarżącego o sygn. [...], obejmujących 86 stron. Zdaniem skarżącego, akta te zostały nadesłane przez IPN już przed wydaniem decyzji MSWiA z dnia [...] czerwca 2019 r., w odpowiedzi na pismo organu z dnia [...] stycznia 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że wobec pisma skarżącego z dnia 25 sierpnia 2020 r., stanowiącego odpowiedź na wezwanie Sądu z dnia 20 sierpnia 2020 r. (k. 30 akt sądowych), przyjąć należało, że przedmiotem skargi jest bezczynność Ministra SWiA po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1740/19 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Skarga ta podlegała uwzględnieniu.

Skarga jest dopuszczalna, bowiem skarżący przed jej wniesieniem wystąpił do organu z pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., w którym domagał się wydania przez organ decyzji po ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r. Pismo to należało zakwalifikować jako ponaglenie w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b).

W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Stosownie do art. 286 § 1 p.p.s.a. po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (§ 2).

W niniejszej sprawie zastosowanie mają terminy załatwiania spraw określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).

W myśl art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Przepis art. 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki, wskazaniem nowego terminu jej załatwienia oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia.

Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności.

Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie.

Jak wynika z akt sprawy, prawomocny wyrok Sądu z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1740/19 wraz z aktami administracyjnymi wpłynął do organu w dniu 1 czerwca 2020 r. Od tej daty biegł zatem termin określony w art. 35 § 3 k.p.a. do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej na wniosek z dnia [...] stycznia 2019 r. o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Do dnia wniesienia skargi, tj. do 8 lipca 2020 r., ani do dnia orzekania przez Sąd, decyzja ta nie została wydana (k. 53 akt sądowych).

W okresie od dnia [...] czerwca 2020 r. organ, pismem z dnia [...] lipca 2020 r., a więc już po wniesieniu skargi na bezczynność, zwrócił się do IPN o przesłanie kompletnych akt osobowych skarżącego (sygn.. [...] ) i jak wynika z pisma IPN z dnia [...] sierpnia 2020 r. akta te zostały przekazane do MSWiA za pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Z akt sprawy nie wynika, aby organ podejmował inne czynności w sprawie. Wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Sądu z dnia 15 stycznia 2020 r. nie zawierały w istocie zaleceń przeprowadzenia szeroko zakrojonego, skomplikowanego postępowania administracyjnego (s. 22 wyroku Sądu). Pomimo tego sprawa nie została załatwiona w ciągu kolejnych czterech miesięcy. Przy czym organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., bowiem nie zawiadomił skarżącego o przyczynie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy wynikającego z k.p.a., ani nie wskazał nowego terminu jej załatwienia.

Zarzut bezczynności Ministra SWiA po wyroku Sądu z dnia 15 stycznia 2020 r. jest zatem uzasadniony. Zwłoka organu w załatwieniu sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej w następstwie wyroku Sądu nie znajduje prawnego i faktycznego usprawiedliwienia. Stanowiło to dla Sądu podstawę do zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2019 r. w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy - stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA).

Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. określającego terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. formułującego zasadę pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do organu władzy publicznej, który działając w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Sądu (art. 153 p.p.s.a.), miał obowiązek załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, w ustawowym terminie.

Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Trafna jest przy tym argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji w sprawie należącej do właściwości rzeczowej organu musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego materiału dowodowego. Niemniej jednak, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez ponad sześć miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku Sądu nie podejmował niemal żadnych czynności w sprawie (poza wystąpieniem do IPN) i nie kończył postępowania. Co istotne, do dnia orzekania przez Sąd organ nie wydał decyzji w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Sąd uwzględnił wniosek skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej. Przyjąć jednak należy, że kwota ta ma znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że jej przyznanie ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę w powołanym przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie m.in. przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2019r. sygn. akt I OSK 1615/18; publ. CBOSA).

Za przyznaniem skarżącemu sumy pieniężnej w niniejszej sprawie w wysokości 1.000 zł przemawiał czas trwania ponownego już postępowania administracyjnego, które nadal nie zakończyło się wydaniem decyzji. Tak długi okres bezczynności organu uzasadniał zrekompensowanie skarżącemu negatywnych skutków tego stanu rzeczy poprzez przyznanie sumy pieniężnej we wskazanej wysokości.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w związku z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.