Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1632/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – spec. Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Skarżąca J.S. pismem z dnia 21 marca 2016 r. sprecyzowanym pismem z dnia 19 kwietnia 2016 r., wystąpiła drogą elektroniczną do Wójta Gminy [...] o udostępnienie, w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), o udzielenie następującej informacji publicznej:

1) wydatki majątkowe w latach 2000 – 2015 dla miejscowości [...], tj. wydatki inwestycyjne (w tym zakupy inwestycyjne) oraz dotacje celowe przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji konkretnych inwestycji w tej miejscowości: wymienienie każdego z tych wydatków oraz podanie ich kosztów;

2) wydatki bieżące, tj. zakupy towarów i usług dla miejscowości [...], we wnioskowanym okresie; jeżeli określone wydatki bieżące obejmują jednocześnie kilka miejscowości, określenie rodzaju tych wydatków, podanie kosztu tych wydatków oraz wymienienie nazw miejscowości oraz ulic, w przypadku gdy wydatki realizowane dla części danej miejscowości (np. wymiana oświetlenia na konkretnej ulicy w danej miejscowości).

Wójt Gminy [...] pismem z dnia 25 kwietnia 2016 r. poinformował skarżącą, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej i uzasadnił powyższe stanowisko, zatem w tej sytuacji wezwał ją do wykazania w terminie 7 dni szczególnego interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie żądanej informacji.

W odpowiedzi na powyższe skarżąca J.S. pismem z dnia 2 maja 2016 r. potwierdzonym pismem z dnia 27 maja 2016 r. stwierdziła, że żądana informacja publiczna nie jest informacją przetworzoną, ale informacją prostą, która powinna się znajdować w dokumentach dotyczących wykonania budżetu gminy w kolejnych latach, a przeglądanie posiadanych dokumentów i wypisanie wnioskowanej informacji nie stanowi przetwarzania informacji i jest rutynowym działaniem pracownika urzędu.

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił skarżącej udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zaistniały podstawy do odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej z uwagi na fakt nie wykazania przez skarżącą szczególnej istotności dla interesu publicznego w zakresie jej udostępnienia.

W odwołaniu z dnia 5 lipca 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., skarżąca J.S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 i ust 2 oraz art. 3 ust. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podnosząc, że przeglądanie posiadanych dokumentów i wypisanie wnioskowanej informacji, nie stanowi przetwarzania informacji i jest rutynowym działaniem pracownika urzędu, a tym samym żądana informacja jest informacją prostą, która powinna być jej udostępniona.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podało, że stosownie do przytoczonych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądana przez skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej, zaś Wójt Gminy [...] jest podmiotem obowiązanym do jej udzielenia w rozumieniu ustawy. Natomiast w art. 3 ust. 1 pkt 1 rozróżnia się tzw. informację prostą, dostępną dla każdego, niezależnie od istnienia interesu publicznego, która to informacja jest udostępniana niezwłocznie bądź najpóźniej w terminie 14 dni oraz informację przetworzoną, której udzielenie musi być uzasadnione szczególnie istotnym interesem publicznym. Wprawdzie ustawa nie definiuje pojęcia "informacji przetworzonej", to jednak w judykaturze wskazuje się, iż informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Będzie to zatem taka informacja, co do której podmiot zobowiązany do jej udzielania nie dysponuje "gotową" informacją na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności oraz intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego. Informacje publiczne tzw. "proste", pozostające w pierwotnej postaci w dyspozycji organów władzy publicznej i organów/podmiotów administrujących, zyskują przymiot informacji przetworzonej, gdy do ich uzyskania niezbędne są dodatkowe operacje intelektualne polegające na odpowiednim zoperacjonalizowaniu treści "prostej", "wyjściowej" informacji publicznej, w wyniku czego uzyskiwany jest nowy zbiór uporządkowanych, według pewnych kryteriów, danych stanowiących przetworzoną informację publiczną. Zatem informacja przetworzona, to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje (nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniu), w związku z czym jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych. Przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem pojedynczych wiadomości będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, wymagającym samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez tenże podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez wnioskodawcę samodzielnej interpretacji i oceny. Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów. Z kolei ustalenie przez podmiot obowiązany, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, pociąga za sobą konieczność zbadania występowania po stronie wnioskodawcy przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego" w uzyskaniu tego rodzaju informacji publicznej, a jej brak powoduje konieczność wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż treść o udostępnienie informacji wskazuje, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej prostej, znajdującej się w zasobach urzędu np. w postaci zbiorczej na dzień udzielenia odpowiedzi przez organ, lecz przygotowanie informacji żądanej przez wnioskodawczynię wymaga od organu przejrzenia znacznej ilości dokumentów księgowych, uchwał budżetowych, sprawozdań finansowych, itp., a następnie na tej podstawie wymagałoby od organu opracowania zbiorczego zestawienia żądanych danych. Już sama ta czynność uzasadnia zakwalifikowanie żądanej informacji jako informacji przetworzonej. Ponadto podkreślenia wymaga fakt, że o ile podział wydatków budżetowych na majątkowe i niemajątkowe (bieżące) nie powinno nastręczać większych trudności organowi, to już wyodrębnienie poszczególnych składników tych wydatków przeznaczonych na poszczególne miejscowości gminy w pewnych, niżej przedstawionych sytuacjach, okazać by się mogło czynnością trudną do przeprowadzenia, a wręcz niewykonalną. Przykładowo, przyjmując za wydatek niemajątkowy odśnieżanie i usuwanie gołoledzi na drogach gminnych, nie sposób jest ustalić, jaki nakład dostępnych środków finansowych został przeznaczony na realizację wydatku na poszczególną miejscowość (np. koszt zużytego piasku przez pługo – piaskarkę). Podobnie ma się rzecz z wydatkami zakwalifikowanymi jako wydatki majątkowe (inwestycyjne). O ile, na przykład inwestycja pod nazwą "budowa chodnika w miejscowości [...], ul. [...]", nie nastręcza problemu z zakwalifikowaniem jako wydatku majątkowego w podanej miejscowości, o tyle przypisanie inwestycji pod nazwą "[...]" do poszczególnej miejscowości, stanowiłoby rzecz niewykonalną. Podobna sytuacja zachodzi z inwestycjami liniowymi, jak budowa kanalizacji i wodociągu, który przebiega przez więcej niż jedną miejscowość. Wyżej wskazana specyfika poszczególnych inwestycji, w istocie uniemożliwia wykonanie przez organ wiarygodnych (zgodnych z prawdą) zestawień wydatków budżetowych z rozpisaniem na poszczególne miejscowości gminy [...]. Innymi słowy, tak daleko idąca konkretyzacja wydatków poniesionych przez gminę [...] w podanych przez wnioskodawczynię latach stanowi w istocie czynność niemożliwą do zrealizowania. Zatem czasochłonność przygotowania żądanej informacji ma istotny wpływ na zakwalifikowanie przedmiotowego wniosku jako żądanie informacji publicznej przetworzonej. Zauważono również, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna do prawidłowego zrealizowania wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania. Nadto, jeżeli utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tyłku tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona. Dalej stwierdzono, że organ pierwszej instancji określił, jakie działania noszące cechy przetworzenia musi podjąć, by udzielić żądanej informacji, a zatem nie ulega wątpliwości, że informacja publiczna, której udostępnienia domaga się skarżąca, jest informacją przetworzoną. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Intencją ustawodawcy nie było przy uchwalaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej stworzenie instrumentów pozwalających na utrudnienie funkcjonowania jednostek wykonujących zadania publiczne, lecz zapewnienie każdemu możliwości realizowania jego konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej. Poprzez uznanie informacji za informację przetworzoną wnioskodawca nie jest pozbawiony tego prawa. Jednak konieczność przetworzenia informacji i możliwość jej uzyskania słusznie została uzależniona od istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. Skoro zatem skarżąca żąda informacji publicznej przetworzonej, to niezbędne jest występowanie po jej stronie szczególnego interesu publicznego. Wprawdzie pojęcie interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, nie posiadającym zwartej zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa, to odnosi się w swojej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. Podstawowym elementem pozwalającym na właściwe uzasadnienie szczególnego interesu publicznego jest więc wykazanie, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub będzie wywoływało skutki dla potencjalnie dużego kręgu adresatów. Wnioskodawca musi więc wykazać, zgodnie z regułą koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie określonej sprawy w określony sposób, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, jak również nakreślenia okoliczności i faktów, które zostaną uznane za wystarczające dla przyjęcia, że działa on w interesie publicznym, a sprawa o której chce zostać poinformowany ma szczególne znaczenie. W tym kontekście, udzielenie skarżącej wnioskowanej informacji byłoby uzasadnione interesem publicznym wówczas, gdyby mogło mieć realne przełożenie na funkcjonowanie Urzędu Gminy [...], bądź organów administracji publicznej w ogólności, czy też dla dobra ogółu. Ponadto przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w żaden sposób nie uprzywilejowuje radnych do uzyskiwania informacji publicznej przetworzonej w innym niż określony przez tę ustawę trybie. Sytuacja prawna radnego i uprawnienia jakie mu przysługują wyznaczają przepisy prawa ustrojowego (ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), stąd też nie sposób uznać prawa dostępu do informacji publicznej jako instytucji "wchodzącej w zakres" sprawowania mandatu radnego. Gdyby ustawodawca chciał dać radnym, posłom lub innym osobom pełniącym funkcje publiczne, prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej, nie wprowadzałby kryterium interesu publicznego. Powyższą argumentację poparto orzecznictwem sądowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca J.S. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 7, 8, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w związku z art. 138 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności brak wnikliwej analizy podnoszonych przez argumentów, iż wnioskowana informacja publiczna nie jest informacją przetworzoną;

2. art. 80 k.p.a. polegające na nieprawidłowej ocenie stanu faktycznego na podstawie zebranego materiału dowodowego, dokonaniu sprzecznych ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaakceptowanie stanowiska w decyzji Wójta Gminy [...], iż wnioskowana informacja jest informacją publiczną.;

3. art. 107 § 3 k.p.a. polegające na lakonicznym odniesieniu się do zarzutów, podnoszonych w odwołaniu;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 31 ust. 3 i art. 61 Konstytucji RP poprzez ograniczenie z korzystania konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej;

2. art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt. lit. a i lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej (będące skutkiem wadliwie ustalonego stanu faktycznego), poprzez błędne przyjęcie, że Wójt Gminy [...] zasadnie uznał, iż żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną.

W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podała, że z zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w myśl 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy co pozwoli na dokładne ustalenie stanu faktycznego, przy czym możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 3 k.p.a., a uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji, powinno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię przepisów zastosowanych w konkretnej sprawie, oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Tymczasem organ dopuścił się naruszenia powyższych przepisów, bowiem nie ustalił stanu faktycznego w sposób właściwy, co przekłada się także na uchybienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która nie spełnia wymogów stawianych przez art. 107 § 3 k.p.a., skoro w kilku zdaniach uzasadnienia odniesiono się do argumentów odwołującej nie wyjaśniając w sposób rzetelny, dlaczego wnioskowana informacja publiczna uznana została za informację przetworzoną, zaś powołując się na wyroki sądów administracyjnych dotyczących informacji publicznej, nie uwzględniło opisanej w tych wyrokach różnicy między informacją publiczną prostą, a informacją przetworzoną. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powołując jeden z wyroków i wskazując na przesłanki informacji przetworzonej, nie uwzględniło zawartych w tym wyroku stwierdzeń dotyczących informacji publicznej prostej, a przecież o taka informację wnosiła, podkreślając to w piśmie z dnia 10 kwietnia 2016 r. Nie żądała ona sumowania, dzielenia bądź innego rodzaju przetwarzania wnioskowanej informacji publicznej, lecz o proste podanie danych dotyczących wnioskowanej informacji, które znajdują się w aktach Gminy [...]. Dalej podała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pominęło wszystkie argumenty oraz twierdzenia z odwołania, a mianowicie że:

– informacja publiczna, o udostępnienie której wystąpiła, nie jest informacją przetworzoną, jak sugerował Wójt Gminy [...] w wezwaniu;

– jest to informacja prosta, polegająca na wymienieniu wydatków majątkowych oraz bieżących oraz na podaniu kwoty tych wydatków w odniesieniu do konkretnej miejscowości we wskazanym przeze mnie okresie;

– informacja prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, co ma miejsce w tym przypadku;

– informacja przetworzona wymaga natomiast podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej;

– przeglądanie posiadanych dokumentów i wypisanie wnioskowanej informacji nie stanowi przetwarzania informacji i jest rutynowym działaniem pracownika urzędu.

Nie jest zatem zrozumiałe, dlaczego organy uznały, że wnioskowana informacja publiczna jest informacją przetworzoną. W art. 61 Konstytucji wskazano zasadę "prawa do informacji", co oznacza że stanowi prawo konstytucyjne, gwarantujące obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Dalej stwierdziła, że nie zgadza się z sugerowanym pośrednio przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdzeniem, iż powołała się na mandat bycia radną w celu zwolnienia jej jako radnej z konieczności respektowania przesłanki wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem wskazanie przez nią pełnionej funkcji społecznej było i jest zwykłą informacją jednostki przy wniosku o udostępnienie informacji publicznej prostej.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na samym początku stwierdzić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2).

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Wójt Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem jest organem władzy publicznej. Wobec powyższego została spełniona przesłanka podmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zatem żądana przez skarżącą J.S. informacja zawarta we wniosku z dnia 21 marca 2016 r., jest informacją publiczną i wobec powyższego została spełniona przesłanka przedmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednakże, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, w przypadku informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem wnoszący o udzielenie informacji przetworzonej winien wykazać interes publiczny, zaś skoro go nie wykaże, to musi się to żądanie spotkać z decyzją odmawiającą udzielenia żądanej informacji, o czym stanowi przepis art. 16 ust. 1 ustawy. Zauważyć należ, że wprawdzie pojęcie "interesu publicznego" nie jest nigdzie zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, to jednak w swej istocie – na co wskazuje ugruntowane już stanowisko judykatury – odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych, a zatem wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Zatem informacja publiczna przetworzona to taka, która co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywany w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, jest traktowana jako informacja przetworzona (vide: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14, z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14). W wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11 Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził, że "w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej.", co Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela, bowiem taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z tego mianowicie powodu, że Wójt Gminy [...] nie dysponuje takimi dokumentami, jak:

1) wydatki majątkowe w latach 2000 – 2015 dla miejscowości [...], tj. wydatki inwestycyjne (w tym zakupy inwestycyjne) oraz dotacje celowe przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji konkretnych inwestycji w tej miejscowości: wymienienie każdego z tych wydatków oraz podanie ich kosztów;

2) wydatki bieżące, tj. zakupy towarów i usług dla miejscowości [...], we wnioskowanym okresie; jeżeli określone wydatki bieżące obejmują jednocześnie kilka miejscowości, określenie rodzaju tych wydatków, podanie kosztu tych wydatków oraz wymienienie nazw miejscowości oraz ulic, w przypadku gdy wydatki realizowane dla części danej miejscowości (np. wymiana oświetlenia na konkretnej ulicy w danej miejscowości).

Wobec powyższego informacja, której domaga się skarżąca, nie istnieje w treści i postaci przez nią żądanej, bowiem organ posiada jedynie dokumenty, które stanowią jej źródło. Przetwarzanie ich w celu uzyskania żądanej informacji wymaga przeprowadzenia ich analizy i wyboru właściwych dokumentów z określonego okresu. Przede wszystkim – jak wskazał organ – udostępnienie informacji wymagałoby przejrzenia znacznej ilości dokumentów księgowych, uchwał budżetowych, sprawozdań finansowych a następnie na ich podstawie wymagałoby od organu opracowania zbiorczego zestawienia żądanych danych. Już same te czynności jak słusznie wskazuje organ uzasadnia zakwalifikowanie żądanej informacji jako informacji przetworzonej. Zgodzić się należy również z organem, że o ile podział wydatków budżetowych na majątkowe i niemajątkowe (bieżące) nie powinno nastręczać większych trudności, to już wyodrębnienie poszczególnych składników tych wydatków przeznaczonych na poszczególne miejscowości gminy jest czynnością trudną do przeprowadzenia, a czasami wręcz niewykonalną. Wskazują na to przedstawione przez organ konkretne sytuacje wydatków zarówno majątkowych jak i niemajątkowych. Tym samym organ trafnie zakwalifikował – w ocenie Sądu – informację publiczną powstałą w efekcie wykonania analizy dokumentów przez pracownika organu z uwzględnieniem okresu 2000 – 2015 r. (przy czym musiałaby zostać wykonana dodatkowa praca związana z wyszukiwaniem tych dokumentów, zsumowaniem wydatków i co wiąże się z koniecznością zaangażowania w ich tworzenie określonych środków osobowych oraz finansowych), jako wymagający dopiero pracochłonnego przygotowania. Powyższej argumentacji nie mogła podważyć argumentacja skarżącej, że wójt jest w posiadaniu żądanej informacji w aktach Gminy [...].

Wskazać bowiem godzi się, że czym innym jest posiadanie przez organ dokumentacji związanej z wnioskiem skarżącej a czym innym opracowanie danych, których domaga się skarżąca według kryteriów zawartych we wniosku z dnia 21 marca 2016 r. Zatem – mając na uwadze poczynione wyżej ustalenia – stwierdzić należy, że żądana informacja ma charakter przetworzony w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym organ dokonał właściwej wykładni tego przepisu przyjmując, że podmiot ubiegający się o udostępnienie informacji przetworzonej zobowiązany jest uzasadnić dlaczego (w jego ocenie) pozyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przy czym pojęcie szczególnego interesu publicznego, będące zwrotem niedookreślonym odnosi się w swojej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wobec takiego rozumienia przesłanek istotnego interesu publicznego należy przyjąć, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2111/13). Inaczej rzecz ujmując, skarżąca winna była wykazać, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jej interesu i nakreślenia okoliczności oraz faktów, które zostaną uznane za wystarczające do przyjęcia, że działa ona w interesie publicznym, a informacja, o której chce się dowiedzieć, ma szczególne znaczenie.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca pismem z dnia 26 kwietnia 2016 r. została wezwana – w terminie 7 dni od otrzymania wezwania – do wykazania, że uzyskanie przez nią informacji przetworzonej będzie przejawem szczególnie istotnego interesu publicznego. Jednakże w wyznaczonym terminie skarżąca w piśmie z dnia 27 maja 2016 r. wskazała, iż żądane przez nią informacje są informacjami prostymi, nie wskazując na istnienie istotnego interesu publicznego.

Niewątpliwie ocena tego czy w konkretnej sprawie występuje szczególnie istotny interes publiczny należy do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i to on musi wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej decyzji odmownej. Przy czym ocena charakteru interesu leżącego u podstaw wniosku powinna być dokonywana według kryteriów obiektywnych i abstrahować od subiektywnych intencji żądającego. Ponadto rozstrzygnięcie organu w przedmiocie udostępnienia informacji przetworzonej nie ma charakteru uznaniowego i w przypadku stwierdzenia przez podmiot zobowiązany, że udostępnienie informacji przetworzonej w jakimkolwiek zakresie objętym wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, to nie ma możliwości udzielenia informacji objętych żądaniem wniosku.

Zatem organ, po zbadaniu kwestii istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, trafnie doszedł do przekonania, że po stronie skarżącej nie występuje ta wyjątkowa przesłanka i w konsekwencji prawidłowo zastosował art. 16 ust. 1 ustawy, stanowiący o konieczności wydania przez organ władzy publicznej decyzji w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Reasumując, za sprawę szczególnie istotną dla interesu publicznego należy zatem uznać taką, która ze względu na rodzaj, czas, miejsce, sposób, okoliczności rozstrzygania i późniejszej realizacji, w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej (w tym także inne osoby i jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim współuczestniczą w procesie wykonywania władzy publicznej gospodarują majątkiem Skarbu Państwa) ich uprawnień i obowiązków. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. Podstawowym elementem pozwalającym na właściwe uzasadnienie szczególnego interesu publicznego jest więc wykazanie, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub będzie wywoływało skutki dla potencjalnie dużego kręgu adresatów. Żądający więc takie informacji musi więc wykazać, zgodnie z regułą koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie określonej sprawy w określony sposób, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, jak również nakreślenia okoliczności i faktów, które zostaną uznane za wystarczające dla przyjęcia, że działa on w interesie publicznym, a sprawa o której chce zostać poinformowany ma szczególne znaczenie. Tymczasem skarżąca nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu opracowania zbiorczej informacji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), należało orzec jak w sentencji wyroku.