Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 803/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty [...] w [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

W dniu 29 maja 2012 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynął wniosek Wspólnoty [...] ul. [...][...]w [...] z prośbą o "interwencję w sprawie zamontowanej konstrukcji metalowej (tablica reklamowa) na działce nr [...] przy ul. [...]w [...]".

W dniu 29 czerwca 2012 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dokonali oględzin, podczas których stwierdzono, że na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] wykonano tablicę reklamową w następującej postaci: podstawa betonowa na gruncie o wymiarach 2,70 m x 1,60 m i wysokości 0,50 m, do której przytwierdzony jest słup stalowy o wysokości 7,05 m. Do słupa od wysokości 2,60 m od podstawy betonowej przymocowane są dwie płyty reklamowe o wymiarach z obramowaniem 2,15 m x 4,30 m z przerwą pomiędzy nimi wynoszącą ok. 15 cm.

W toku prowadzonego postępowania organ powiatowy ustalił, że inwestor posiada zgłoszenie złożone w dniu [...] marca 2012 r. w Starostwie Powiatowym w [...], do którego nie zgłoszono sprzeciwu. Zgłoszenie obejmowało zamiar przystąpienia do instalacji tablicy reklamowej o wymiarach 4 mb x 4 mb z zakresem następujących robót: "na gruncie postawiony klocek betonowy o wymiarach 160 x 270 x 50 a następnie przykręcona do niego tablica reklamowa o wymiarach 4 mb x 4 mb". Do zgłoszenia dołączono mapę sytuacyjną z zaznaczoną lokalizacją podstawy betonowej oraz słupa reklamy.

Ze względu, iż inwestor posiadał zgłoszenie, do którego Starosta nie zgłosił sprzeciwu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowej tablicy reklamowej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], uchylił ww. decyzję organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż na przedmiotową tablicę reklamową inwestor zobowiązany był uzyskać pozwolenie na budowę, bowiem nośnik reklamowy składający się ze słupa metalowego, przytwierdzonego do podstawy betonowej, jest w ocenie organu odwoławczego na tyle trwale posadowiony na gruncie oraz posiada wymiary i masę całkowitą na tyle dużą, że determinuje to zaliczenie spornej tablicy reklamowej do kategorii budowli. Z uwagi na skuteczne zgłoszenie prac organ odwoławczy wskazał na konieczność zastosowania art. 50 - 51 Prawa budowlanego.

Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz w nawiązaniu do art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego wykonania tablicy reklamowej na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż przedmiotowe urządzenie reklamowe wykonane zostało niezgodnie ze zgłoszeniem, ponieważ z pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 18 lipca 2012 r. wynika, iż całkowita wysokość tablicy reklamowej powinna wynosić 4,5 m a wynosi 7,55 m. Zaznaczył także, że zgodnie ze stanowiskiem organu II instancji "nośnik reklamowy składający się ze słupa metalowego, przytwierdzonego do podstawy betonowej jest na tyle trwale posadowiony na gruncie oraz posiada wymiary i masę całkowitą na tyle dużą, że determinuje to zaliczenie przedmiotowej tablicy reklamowej do kategorii budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego)". Na wykonanie urządzenia reklamowego jako budowli wymagane jest pozwolenie na budowę, którego brak w sprawie.

Organ powiatowy uznał, iż zrealizowane przez inwestora w przedmiotowej sprawie roboty budowlane stanowią inny przypadek niż określony w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i winny mieć w sprawie zastosowanie przepisy art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 i art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Organ zaznaczył, iż mamy jednak do czynienia z robotami zakończonymi więc nie ma przesłanek do zastosowania art. 50 nakazującego wstrzymanie robót budowlanych. Dalej, organ przywołał przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego oraz stwierdził, iż art. 51 ust. 1 pkt 3 nie ma w sprawie zastosowania, bowiem nie mamy do czynienia z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Art. 51 ust. 1 pkt 1 również nie ma zastosowania, ponieważ stosuje się go, gdy nie można doprowadzić obiektu do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2. Organ wskazał, iż właściwym do zastosowania byłby art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, jednakże i ten przepis, w jego ocenie, nie będzie miał zastosowania, z uwagi na wykonanie robót zgodnie z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zaznaczył przy tym, iż z powodu wątpliwości czy urządzenie reklamowe zostało wykonane z zachowaniem zasad bezpieczeństwa ludzi i mienia zawartych w art. 5 ustawy Prawo budowlane postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], nałożył na B. i K. K. obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej tablicy reklamowej zlokalizowanej na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane.

W dniu 30 listopada 2012 r. inwestor przedłożył wymaganą dokumentację, z którą miały możliwość zapoznania się strony postępowania. Z ekspertyzy wykonanej przez uprawnionego inż. B. A. oraz J. B. wynikało, iż "tablica reklamowa została wykonana zgodnie ze sztuka budowlaną i nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Zalecenia - zaleca się doraźną konserwację tablicy poprzez sprawdzenie zamontowanych śrub, wsporników i innych elementów".

Organ powiatowy stwierdził, iż skoro brak było podstaw do nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o czym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego, brak było podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przez co stała się ona bezprzedmiotowa.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota [...] w [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podobnie jak organ pierwszej instancji powołał się na regulację art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego oraz stwierdził brak przesłanek do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ wskazał, iż jedynie przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego mógłby znaleźć zastosowanie, jednakże i on nie znajdzie zastosowania bowiem wykonane roboty są zgodne z prawem.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się również na przedłożoną przez inwestora ekspertyzę techniczną wykonaną przez inż. B. A. (uprawnienia budowlane nr ew. [...]), z której wynika, że "Tablica reklamowa została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Zalecenia - zaleca się doraźne konserwacje tablicy poprzez sprawdzenie zamontowanych śrub, wsporników i innych elementów". Ponadto wskazał, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem z informacji przekazanej przez Urząd Miasta [...] (pismo z dnia [...] listopada 2012 r.) wynika, iż działka o nr ew. [...], na której umiejscowiona jest przedmiotowa tablica, położona jest w terenie strefy mieszkaniowo-usługowej ([...]) o zabudowie średniointensywnej o wysokości zabudowy od 2 do 3 kondygnacji. Z zapisów znajdujących się w uchwale Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. nie wynika, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał zakaz sytuowania tablic reklamowych na terenie działki o nr ew. [...].

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane na podstawie skutecznego zgłoszenia, nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, jak też nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W świetle powyższego organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do podejmowania dalszych działań w przedmiocie spornej inwestycji i merytorycznego rozpatrzenia sprawy w oparciu o stosowne przepisy Prawa budowlanego, co w ocenie organu, wypełnia przesłankę bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota [...] w [...], wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż zarówno decyzja organu I jak i II instancji narusza art. 7, art. 8 oraz art. 105 k.p.a.

Wspólnota zaznaczyła, iż organy nadzoru budowlanego obu stopni ustaliły, iż powstała tablica reklamowa odbiega od tej objętej złożonym w dniu [...] marca 2012 r. w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszeniem, a ponadto organ stopnia wojewódzkiego w swoim rozstrzygnięciu (decyzja z dnia [...] października 2012 r., nr [...]), podniósł, iż realizacja przedmiotowej tablicy wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a nie tylko zgłoszenia. Stwierdziła, że pomimo, iż doszło do złamania prawa organy nadzoru nie podejmują żadnych działań wobec stwierdzonego faktu. Organ nadzoru budowlanego nie rozważał w ogóle doprowadzenia do stanu zgodnego z przyjętym przez organ architektoniczno-budowlany zgłoszeniem.

Skarżąca podała nadto, iż dodatkowym usankcjonowaniem pobudowania przedmiotowej tablicy z naruszeniem Prawa budowlanego ma być ekspertyza techniczna wykonana na zlecenie inwestora, (chociaż pracownicy nadzoru budowlanego posiadają stosowne uprawnienia budowlane) i zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], które nie zakazują sytuowania tablic reklamowych na działkach, bo w ogóle się do tego tematu nie odnoszą, co potwierdza wypis z planu znajdujący się w aktach sprawy.

Wspólnota [...] w [...] stwierdziła, iż umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie, w której stwierdzono dwukrotne naruszenie przepisów Prawa budowlanego jest niesprawiedliwe, demoralizujące i pozbawione skutku dydaktycznego prawa.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Biorąc pod uwagę wyżej wymienione kryteria Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zapadły z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem.

Na wstępie należy zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Z przepisów tych wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organ administracji publicznej podejmował wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz dopuszczał jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Wyniki oceny materiału dowodowego muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 107 k.p.a. uzasadnienie decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest także ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania.

Ponadto, wskazać należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem.

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego, albowiem nie istnieją okoliczności, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwą.

W niniejszej sprawie, organy orzekające toczyły postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego wykonania tablicy reklamowej na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Przedmiotowa tablica reklamowa wykonana została na podstawie zgłoszenia złożonego w dniu [...] marca 2012 r. w Starostwie Powiatowym w [...], od którego nie został wniesiony sprzeciw.

Organ powiatowy ustalił, że inwestor wykonał tablicę reklamową w następującej postaci: podstawa betonowa na gruncie o wymiarach 2,70 m x 1,60 m i wysokości 0,50 m, do której przytwierdzony jest słup stalowy o wysokości 7,05 m. Do słupa od wysokości 2,60 m od podstawy betonowej przymocowane są dwie płyty reklamowe o wymiarach z obramowaniem 2,15 m x 4,30 m z przerwą pomiędzy nimi wynoszącą ok. 15 cm.

Nie ulega wątpliwości, że na takie roboty budowlane, wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, albowiem stanowiły budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe).

Zauważy bowiem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zaakceptowany został pogląd, zgodnie z którym można mówić o co najmniej dwóch rodzajach urządzeń reklamowych, dla których istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub konieczność dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Do pierwszej grupy zalicza się wymienione w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jako budowle "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", które nie zostały wymienione w art. 29 - 31 cyt. ustawy, i dlatego wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Druga grupa wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi i zalicza się do niej tablice i urządzenia reklamowe instalowane na obiektach budowlanych, jak również te wolnostojące, ale niezwiązane trwale z gruntem, co wynika z art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2009 r., sygn. II OSK 1361/08, z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1293/08). O tym zaś, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, świadczy jego stabilne posadowienie na gruncie, odporne na działanie czynników atmosferycznych. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany trwale związany jest z gruntem istotne jest to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 882/10).

Jako że inwestor zrealizował przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne na podstawie zgłoszenia, w sytuacji gdy, przepisy ustawy Prawo budowlane obligowały go do uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, i w sytuacji zaniechania wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, sprawa niniejsza winna być rozpatrzona i rozstrzygnięta w trybie art. 51 ust. 1 w związku z ust. 7 Prawa budowanego. Przeprowadzone powinno zostać postępowanie naprawcze na podstawie trybu przewidzianego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Na konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego uwagę zwrócił [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji z dnia [...] października 2013 r., nr [...], uchylającej decyzję organu stopnia powiatowego umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót związanym z realizacją przedmiotowej tablicy reklamowej.

Zupełnie więc niezrozumiałe jest dalsze postępowanie organów nadzoru, które pomimo konieczności przeprowadzenia postępowania naprawczego i zakończenia jego wydaniem decyzji co do istoty sprawy, umarzają postępowanie w sprawie, jako bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania skutkuje pozostawieniem sprawy w stanie prawnie uporządkowanym, inwestor pozostaje w stanie zawieszenia, gdyż do końca nie wie, czy zrealizowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z prawem. Ponadto, uczestnik postępowania Wspólnota [...] w [...], w wyniku wstąpienia której, zostało wszczęte postępowanie przez organami nadzoru budowlanego, ma interes prawny w uzyskaniu merytorycznej decyzji. Nie można zgodzić się także, aby wykonywanie prac skutkowało istnieniem obiektów pozbawionych dokumentacji, która konieczna jest nie tylko w dacie wykonywania robót, ale także w czasie późniejszego funkcjonowania obiektu.

Usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonywaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego podlega reżimowi z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, z tym że w stosunku do robót już wykonanych art. 50 nie znajduje zastosowania. Postępowanie legalizacyjne prowadzone w oparciu o przepis art. 51 może dotyczyć odmiennych sytuacji faktycznych. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (por. Prawo budowlane. Komentarz. Red. Z Niewiadomski. Warszawa 2006, s. 536-537). Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (co w stosunku do prac już wykonanych raczej nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wydanie takiej decyzji winno już zatem być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. W tym celu, organ może np. skorzystać z regulacji przewidzianej w przepisie art. 81c Prawa budowlanego i nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest podstawą do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta nie legalizuje jednak samowoli i nie załatwia sprawy. Kończy ona zaledwie pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, orzeka ona albo o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego (w odniesieniu do prac już wykonanych przewidziane w przepisie rozstrzygniecie o nakazie zaniechania dalszych robót nie znajduje uzasadnienia).

Przy rozpatrywaniu sprawy, istnieje oczywiście również możliwość ustalenia przez organ, że nie mamy do czynienia z naruszeniem prawa i brak jest przesłanek do wydania którejś z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji postępowanie legalizacyjne nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a, gdyż fakt, że wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne z przepisami i nie wymagają żadnych czynności ani robót mających na celu doprowadzenie do ich zgodności z prawem nie uniemożliwia wydania którejś z decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Istnieje bowiem cały czas przedmiot postępowania. W związku z tym organ powinien wydać decyzję odmawiającą nałożenia na inwestora obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1344/05, z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1012/09).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego bezpodstawnie przyjęły, iż na gruncie niniejszej sprawy mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania.

Ponadto, zauważyć należy, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] października 2012 r. wskazał m.in. na konieczność ustalenia przez organ I instancji, czy prace przy realizacji tablicy reklamowej wykonano zgodnie ze zgłoszeniem. Na niezgodność wykonanej tablicy reklamowej ze złożonym zgłoszeniem zwraca również uwagę Wspólnota [...] w [...], w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], z zaznaczeniem, że organ nie ustosunkował się do tego faktu (organ wskazuje jedynie, że "przedmiotowe urządzenie reklamowe wykonane zostało niezgodnie ze zgłoszeniem"). W decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2013 r. brak jest również odniesienia się do tej kwestii, poza wskazaniem, że "odstępstwa od zgłoszenia dotyczą wymiarów tablicy reklamowej, a nie jej lokalizacji".

W ocenie Sądu, organ ponownie rozpatrując sprawę powinien dokonać analizy, czy inwestor przy realizacji tablicy reklamowej odstąpił od warunków wskazanych w zgłoszeniu oraz oceny czy okoliczność ta, biorąc pod uwagę również wymóg uzyskania pozwolenia na budowę, ma wpływ na wynik niniejszego postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu, przeprowadzić postępowanie administracyjne, w którym dokona ustaleń w sposób zapewniający wszechstronne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 107§ 3 k.p.a. oraz zakończyć postępowanie wydaniem decyzji orzekającej co do istoty sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.