Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 151/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 15, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję działającego w imieniu Prezydenta [...] W. Dyrektora ds. Zarządzania w Zarządzie Dróg Miejskich z dnia [...] września 2007 r. nr [...] odmawiającą wydania zezwolenia dla A. S.A. z siedzibą w P. (zwanej dalej skarżącą) na zajęcie pasa drogowego ul. H. w rej. ul. R. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego o pow. 17,11m2.

Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 38 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.) - dalej zwaną u.d.p.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem złożonym dnia 6 lipca 2007 r. skarżąca spółka wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. H. w rej. ul. R. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego o pow.17,11m2, który następnie skorygowała pismem z 21 sierpnia 2007 r. na powierzchnię 34,22 m2.

W odpowiedzi organ pismem z dnia 6 sierpnia 2007 r. poinformował skarżącą, iż zostanie wydana decyzja odmowna dotycząca lokalizacji objętej wnioskiem, pouczając o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie i wypowiedzenia się w tym zakresie.

Strona zapoznała się z aktami w dniu 16 sierpnia 2007 r., a dnia następnego złożyła pismo procesowe dowodząc zasadności zastosowania w sprawie art. 38 ust. 1 udp, a nie art. 39 ust. 3 udp. Podważyła wiarygodność złożonej opinii inż. K. składając, na okoliczność braku zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego przez funkcjonujące w pasie drogowym reklamy, opracowanie autorstwa mgr W. K. "Przegląd badań nad bezpieczeństwem ruchu drogowego w kontekście opinii mgr inż. L. K."

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] W., Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Powyższa decyzja wydana została w oparciu o art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.

Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał i zbadał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się:

1. Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską;

2. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.;

3. Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg [...] W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego;

4. wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.;

5. pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia 17 października 2006 r.;

6. pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości;

7. szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony;

8. statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006.

W oparciu o wskazany wyżej materiał dowodowy, a nadto uwzględniając powszechnie znany fakt, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi objętym wnioskiem, jak też statystykę wypadków drogowych w W. w roku 2006, organ ustalił stan faktyczny, będący podstawą rozstrzygnięcia. Wskazując na główne założenia opisanej w ww. dokumentach polityki poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a co za tym idzie zmniejszenia liczby wypadków śmiertelnych oraz kształtowania bezpiecznego otoczenia drogi organ podkreślił, iż szczególnym rodzajem zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego są umieszczone w pasach dróg reklamy, powodujące dekoncentrację kierowców i wywołujące stan tzw. "fiksacji" tj. chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy spoczywa na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 33,7 m do 61,7 m. Organ powołał się zarówno na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów i cytowane w niej wyniki badań jak i pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1026/04, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. NSA ponadto zaznaczył, że zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego i od nich zależy ocena, czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie.

Organ I instancji ocenił, że dowody zgromadzone w sprawie jednoznacznie potwierdzają, że wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. H. w rej. ul. R. pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. charakteryzując się wysokim natężeniem ruchu kołowego, które w popołudniowym szczycie wynosi 2680 pojazdów na godzinę, a w szczycie porannym 2750 pojazdów na godzinę, co potwierdzają wyniki badań natężenia ruchu opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A. Ważnym argumentem jest plan podwyższenia limitu dopuszczalnej prędkości na wnioskowanym odcinku drogi z 50 km/h do 70 km/h, w związku z prowadzoną przez Komendanta [...] Policji akcją poprawy płynności ruchu drogowego na terenie [...] W. Nadto, także odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni, która wynosi 4,5 m i jest niezgodna z odległościami minimalnymi określonymi w art. 43 ust. 1 udp.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła organowi naruszenie:

1. art. 38 ust. 1 u.d.p. poprzez niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 u.d.p.. – poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie;

2. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewskazanie, iż omawiany nośnik reklamowy stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe,

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Skarżąca podważyła również walor dowodowy wspomnianej opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w W., a także innych dowodów zgromadzonych przez organ.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 u.d.p. podniosła, iż od dnia 1 lipca 2003 do 10 listopada 2007 r. posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim przedmiotowej reklamy, zatem w sprawie miały zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 u.d.p., a nie art. 39 ust. 3 u.d.p. Wskazując na treść tego ostatniego przepisu zaznaczyła, iż użyte przez ustawodawcę słowo "lokalizowanie" oznacza, że inaczej należy traktować przypadek, gdy wnioskodawca po raz pierwszy ubiega się o zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym i inaczej, gdy obiekt budowlany już istnieje w pasie drogowym, skoro został uprzednio umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej". Zdaniem skarżącej, o ile nośnik reklamowy został już raz "zlokalizowany" na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, to rozsądek podpowiada, że nie da się jeszcze raz zlokalizować tego samego nośnika w tym samym miejscu bez jego demontażu i ponownego montażu. Tym bardziej, że wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. zarządca drogi winien zbadać, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". W ocenie skarżącej, gdy raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, strona korzysta z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 u.d.p. W niniejszej sprawie powinno być wyjaśnione, czy nośnik powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Brak negatywnych przesłanek powoduje, że skarżąca ma uzasadnione prawo oczekiwać, że zarządca drogi automatycznie zezwoli na lokalizację. O ile zatem w przypadku art. 39 ust. 3 u.d.p. mówimy o uznaniu administracyjnym, to w przypadku zastosowania art. 38 ust. 1 u.d.p. mamy do czynienia z tzw. decyzją związaną. Tak więc do dalszych decyzji w sprawie funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogowym (po tym jak wygaśnie decyzja "lokalizacyjna" wydana w trybie art. 39 ust. 3 ustawy) mają zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 i art. 40 u.d.p.

W zakresie naruszenia przepisów postępowania skarżąca zwróciła uwagę, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ wskazał dowody, które muszą zostać zdyskwalifikowane na podstawie art. 81 k.p.a. Ponadto, bez żadnego uzasadnienia pominął dowody świadczące na jej korzyć, np. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego od marca 2001 r. do marca 2007 r., jak również nie wziął pod uwagę, że nie zaszły żadne zmiany okoliczności, które uzasadniałyby inne rozstrzygnięcie sprawy niż to miało miejsce w latach poprzednich. Skarżąca przytoczyła przy tym uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r., w której podniesiono między innymi, iż pas drogowy może być również "wykorzystywany do przekazywania użytkownikom drogi kierowanych do nich informacji niezwiązanych z organizacją ruchu, mających charakter reklamy". Tym samym, społeczno-gospodarczym przeznaczeniem pasa drogowego jest również przekazywanie użytkownikom informacji np. w postaci reklamy.

Zarzuciła, że organ nie ustosunkował się do opinii W. K., stanowiącej polemikę z opinią inż. K., z zawartymi w niej tezami i argumentami.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podkreślając, iż podziela stanowisko organu pierwszej instancji co do braku podstaw do udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, stosownie do art. 39 ust. 3 u.d.p. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu.

Organ podkreślił przy tym, iż to na podmiocie występującym o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego spoczywa ciężar dowodu, iż w konkretnym przypadku zachodzi właśnie taki "szczególnie uzasadniony przypadek", uzasadniający odstąpienie od zasady zawartej w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Tymczasem, ani we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani w rozpatrywanym odwołaniu nie sposób się doszukać argumentacji, mogącej uprawdopodobnić, iż zaistniały szczególne okoliczności, o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Sam bowiem fakt udzielenia zezwolenia w latach wcześniejszych, wobec podkreślanej w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej zmiany podejścia zarządcy drogi do kwestii umieszczania obiektów reklamowych w pasie drogowym, popartej najnowszymi wynikami badań, nie wystarcza do automatycznego przedłużania dotychczasowego zezwolenia.

Ponadto powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. organ wskazał, iż bezzasadny jego zdaniem jest zarzut dotyczący naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego, bowiem nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp.

Jako niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 7 i 77, a także 6 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca A. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Podtrzymała w pełni twierdzenia zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a dotyczące kwestii niewłaściwej interpretacji i błędnego zastosowania przepisu art. 39 ust. 1, niezastosowania art. 38 ust. 1 u.d.p. oraz naruszenia przez organ przepisów postępowania w tym art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Podkreśliła, iż nie domagała się ponownego umieszczenia nośnika reklamowego, ale wydania decyzji przedłużającej dotychczasowe funkcjonowanie nośnika w pasie drogowym. Tym samym w sprawie chodziło o dalsze istnienie w pasie drogowym obiektu budowlanego niezwiązanego z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. Zdaniem skarżącej, treść art. 38 ust. 1 u.d.p. w ogóle nie daje podstaw do przyjęcia tezy, że przepis ten dotyczy wyłącznie obiektów i urządzeń istniejących w pasie drogowym w dniu wejścia w życie ustawy, lub też sytuacji, gdy na skutek zmiany przebiegu pasa drogowego już istniejące obiekty znajdą się w obszarze pasa drogowego. Art. 38 ust. 1 nie znajduje się w przepisach końcowych ani przejściowych, a jego brzmienie wskazuje dobitnie, że ma zastosowanie do wszystkich istniejących obiektów budowlanych i urządzeń (o cechach określonych w tym przepisie), a więc zarówno tych, które znajdowały się w pasie drogowym w momencie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, jak i tych, które zostały umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanych przez zarządcę drogi na gruncie art. 39 ust. 3 i ust. 3a u.d.p. Zastosowanie art. 38 ust. 1 do nośnika reklamowego skarżącej oznaczałoby, że zarządca drogi miałby możliwość usunięcia nośnika reklamowego z pasa drogowego w sytuacji powodowania przez niego np. zagrożenia ruchu drogowego, przy czym okoliczność ta winna być wykazana dowodami uzyskanymi w ramach postępowania dowodowego. Organ natomiast nie przeprowadził w ogóle postępowania dowodowego w celu stwierdzenia, czy sporny nośnik reklamowy powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi.

Uzasadniając naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego skarżąca wskazała, iż organ wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się do podniesionych przez nią argumentów, złożonego dowodu, czym naruszył przepis art. 107 k.p.a. Wskazując na błędy w postępowaniu dowodowym skarżąca podkreśliła uwzględnienie przez organ I instancji opinii inż. L. K., w sytuacji, w której osoba ją sporządzająca nie była biegłym w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a z akt wynika, iż treść opinii była uzgadniana z organem pierwszoinstancyjnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 10 marca 2008 r. złożonym na rozprawie skarżąca uzupełniła skargę o zarzuty naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust 1 udp. poprzez błędną wykładnię pojęć "umieszczanie", "zajęcie", "usytuowanie", art. 39 ust. 3 udp. poprzez błędne zastosowanie i niewłaściwą interpretację, art. 38 ust. 1 udp. poprzez niezastosowanie, art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ I i II instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Zarzuciła ponadto zaniechanie przeprowadzenia rzetelnie postępowania dowodowego, do czego miał uzasadniać wyrok NSA z 2 lutego 2005 r. I OSK 1026/04, chociaż w bardzo podobnej sytuacji zapadł w dniu 22 maja 2007 r. wyrok NSA I OSK 889/06, w którym Sąd zajął odmienne stanowisko, a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności czy celowości rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej zwana p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło z naruszeniem wymogów procesowych. Jeżeli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji".

Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, że organ I i II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął, iż "do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone".

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie spełnia powyższych kryteriów.

Warunkiem wstępnym formułowania wniosków na tle prawa materialnego jest – co do zasady – brak uchybień w stosowaniu prawa procesowego. Wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Dopiero bowiem pewność, że ustalenia faktyczne zostały poczynione niewadliwie, zezwala na formułowanie przesądzających ocen co do zaistnienia w konkretnym przypadku przesłanek uregulowanych przez prawo materialne. Przesłanki te w każdym przypadku muszą być zindywidualizowane, czego zabrakło w niniejszej sprawie. Zgodnie z przepisem art. 1 pkt 1 k.p.a. przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego są sprawy indywidualnie rozstrzygane decyzją administracyjną. Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków.

Rozważania organu odwoławczego sprowadzają się do analizy art. 39 u.d.p. oraz do przywoływania orzeczenia NSA z dnia 2 lutego 2005 r. Organ rozważań tych nie odniósł do konkretnego stanu faktycznego sprawy, a zatem nie wiadomo czy taki stan faktyczny został przez organ ustalony, a w konsekwencji czy organ odwoławczy prowadził postępowanie wyjaśniające.

W rozpoznawanej sprawie z uwagi na brak ustalenia stanu faktycznego i na uzasadnienie decyzji, w którym nie zawarto dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek uzasadniających wydane rozstrzygnięcie, sądowa kontrola wydanego w dniu [...] listopada 2007 r. rozstrzygnięcia jest nie możliwa.

Wskazać należy, że w świetle podstawy materialnoprawnej obu decyzji organów administracji publicznej za odmową uwzględnienia wniosku skarżącej w przedmiocie zajęcia pasa drogowego na potrzeby reklam przemawiał wzgląd, że taka reklama negatywnie wpływa na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organy powołały się w tym względzie na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w W. Jak już wskazano skarżąca nie zgadzała się z powyższą opinią i do pisma z dnia 17 sierpnia 2007 r. załączyła opracowanie autorstwa W. K. zatytułowane "Przegląd badań nad bezpieczeństwem ruchu drogowego w kontekście opinii mgr inż. L. K.".

Skoro, zdaniem organów, względy bezpieczeństwa ruchu drogowego są istotnymi dla nieuwzględnienia wniosku skarżącej, z czym z kolei ona nie zgadzała się, przedstawiając w toku postępowania administracyjnego dowód na poparcie jej stanowiska, obowiązkiem organów, a szczególnie organu odwoławczego rozpatrującego zarzuty odwołania, było dokonanie oceny złożonego przez stronę dowodu (opracowania autorstwa W. K.). Zważywszy, iż omawiane opracowanie dotyczy istotnej dla sprawy kwestii wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego, brak ustosunkowania się organu I instancji do dowodu przedstawionego przez skarżącą uzasadnia zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji powołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego art. art. 7 i 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Z zasady dwuinstancyjności, w świetle art. 15 k.p.a. wynikał obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy i w jego zakresie leżał obowiązek ustosunkowania się do zarzutów odwołania, a tym bardziej wskazania dlaczego pominął dowód złożony przez stronę (art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.).

Należy wskazać, że z ustaleń faktycznych zawartych na wstępie uzasadnienia decyzji odwoławczej wynika, jakby organ rozpatrywał odwołanie w innej sprawie - dotyczącej odmowy zajęcia pasa drogowego przy ul. W. rej. ul. S. Z kolei o ile odpierał zarzuty procesowe naruszenia art. 6, 7 i 77 k.p.a., to należy zauważyć, że skarżący nie zarzucał naruszenia art. 6 k.p.a. Skoro zarzut taki nie został w odwołaniu zgłoszony, a organ odnosił się do argumentów, które w tej sprawie nie zostały przez skarżącą sformułowane, to budzić może wątpliwości, czy rozpoznanie odwołania dotyczyło przedmiotowej sprawy. Wprawdzie w sentencji przedmiot sprawy został prawidłowo określony, ale w argumentach uzasadnienia, co wyżej wskazano, brak nie tylko ustosunkowania się do zarzutów odwołania tej konkretnej sprawy, a wręcz organ mówi o innej lokalizacji.

Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uwzględni powyższe uwagi i dokona oceny waloru dowodowego opracowania autorstwa W. K. złożonego przez skarżącą na okoliczność wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności i uznając, że naruszenie wskazanych przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł po myśli art. 200 p.p.s.a.