Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 905/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: w art. 17 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej początkowej daty przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, tj. "począwszy od 1 września 2020 r."; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego W.B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 905/20

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] r. (znak [...]) uchylającą decyzję organu I instancji w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką J.B. i przyznającą skarżącemu wspomniane świadczenie w kwocie 1.830,00 zł miesięcznie począwszy od 1 września 2020 r. na czas nieokreślony.

Z akt sprawy wynika, że 7 sierpnia 2019 r. do Wójta Gminy P. wpłynął wniosek W.B. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J.B..

Postępowanie w tej sprawie było przedmiotem wielu rozstrzygnięć organów obu instancji, lecz w szczególności należy dostrzec, że SKO w P. w swoich wcześniejszych decyzjach kasacyjnych z [...] października 2019 r. (znak: [...]), z [...] lutego 2020 r. (znak: [...]) oraz z [...] czerwca 2020 r. (znak: [...] wskazało na wydanie przez organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania i na konieczność wyjaśnienia sprawy w określonym zakresie, podając, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Jednocześnie - stosownie do treści art. 138 § 2a k.p.a. - zawarło w swojej decyzji także wytyczne dotyczące błędnie dokonywanej przez organ I instancji wykładni art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych], wskazując na konieczność jego interpretacji (a także zastosowania w niniejszej sprawie) zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13. Ponadto Kolegium wskazało, że nie jest uprawnione do uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu prawo do zasiłku dla opiekuna, bowiem sprawa ta wykracza poza granice postępowania odwoławczego i stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Z kolei decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje w momencie, kiedy ustalone jest prawo do któregokolwiek ze świadczeń wymienionych w sposób enumeratywny w art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym samym dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja przyznająca skarżącemu prawo do zasiłku dla opiekuna, nie jest możliwe podjęcie przez Kolegium w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia reformacyjnego.

Wreszcie decyzją z [...] września 2020 r. (znak [...]) Wójt Gminy P. ponownie odmówił W. B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J.B. W uzasadnieniu decyzji organ powołał przepisy art. 17 ust. 1 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b powołanej ustawy - w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności J.B. określono, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Wywiązując się z obowiązku wykonania wytycznych Kolegium, zawartych w decyzji z [...] października 2019 r. (znak [...]) organ wezwał pełnomocnika wnioskodawcy do złożenia wniosku na prawidłowym formularzu, ponadto na podstawie wywiadu środowiskowego organ ustalił, że W.B. sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawną matką i w związku z tym nie podejmuje żadnego zatrudnienia, nie jest rolnikiem i nie prowadzi działalności gospodarczej. Skarżący zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką, która jest wdową i wymaga stałej pomocy syna w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; matka jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu z powodu upośledzenia narządu ruchu; dodatkowo kontynuuje leczenie m.in. z powodu cukrzycy, nadciśnienia tętniczego, wnioskodawca zapewnia jej pomoc we wszystkich czynnościach związanych z codziennym funkcjonowaniem. J.B. posiada sześcioro dzieci jednak to wyłącznie wnioskodawca może zapewnić jej niezbędną opiekę, biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych podstawę negatywnego rozstrzygnięcia stanowił brak spełniania przesłanki z art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 tej ustawy.

Dalej organ ustalił, że W. B. jest kawalerem i nie ma własnej rodziny; pracował do 30.09.1990 r. jako robotnik budowlany, a do 2012 r. wykonywał prace dorywcze korzystając z doraźnej pomocy rodzeństwa przy opiece nad matką; od 2012 r. musiał całkowicie zrezygnować z pracy w celu osobistego sprawowania opieki nad matką z uwagi na pogarszający się jej stan zdrowia oraz brak możliwości pomocy ze strony rodzeństwa; matka z powodu upośledzenia narządu ruchu nie może pozostawać sama w domu; od 2012 r. korzystał ze świadczenia pielęgnacyjnego, a od 1 lipca 2013 r. ma przyznane bezterminowo prawo do zasiłku dla opiekuna; wnioskodawca poświęca na opiekę nad matką około 11 godzin dziennie wykonując szereg czynności, jak: przygotowywanie posiłków, podawanie leków dwa razy dziennie, sprzątanie, wykonywanie czynności pielęgnacyjnych, higienicznych (również w nocy), pomoc przy korzystaniu z toalety, kontakty z lekarzem, wykupywanie leków, robienie zakupów, pranie, oraz wsparcie psychiczne; wykonywane codzienne czynności uniemożliwiają podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia ponieważ nikt inny nie może zapewnić matce opieki.

Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...].02.2008 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. wynika, że J. B. posiada znaczny stopień niepełnosprawności, jednak nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność powstała; ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 28.01.2008 r.

Konkludując, organ I instancji uznał, że brak postanowienia w orzeczeniu od kiedy istnieje niepełnosprawność matki uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo okoliczności potwierdzających faktyczne sprawowanie opieki nad matką i spełnianie pozostałych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ 8 września 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu W. B. zasiłku dla opiekuna, do którego jest uprawniony od 1 lipca 2013 r., decyzja uchylająca prawo do zasiłku dla opiekuna została wydana [...] września 2020 r. i pozbawia go świadczenia od września 2020 r.

Od powyższej decyzji odwołał się W. B., który zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r., K 38/13, w którym przepis powyższy został uznany za niekonstytucyjny w zakresie różnicowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji i przyznało skarżącemu wnioskowane świadczenie w kwocie 1.830,00 zł miesięcznie począwszy od 1 września 2020 r. na czas nieokreślony.

Kolegium zauważyło, iż organ I instancji ustalił, że ziścił się związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a celem sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną matką skarżącego. Ustalił również, że zakres sprawowanej opieki, jak i czynności wykonywane przez skarżącego uniemożliwiają mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nie może on również liczyć na pomoc innych członków rodziny. Nie budzi więc wątpliwości, że świadczona przez skarżącego opieka nad matką powoduje, że musi zrezygnować z podjęcia zatrudnienia.

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ I instancji odmówił przyznania W.B. wnioskowanego świadczenia wyłącznie z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy. Zebrany bowiem w sprawie materiał dowodowy bezspornie wskazuje na to, iż rezygnacja przez W.B. z aktywności zawodowej wymuszona jest przez konieczność sprawowania opieki nad chorą matką, zaś rozmiar tej opieki jest na tyle duży, że uniemożliwia mu podjęcie lub wykonywanie pracy zawodowej.

Zdaniem Kolegium istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zatem do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów skarżącemu może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej (matki skarżącego), która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Kolegium wyjaśniło, że przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W punkcie 2 sentencji tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wprost wskazał, że stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia - w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii, np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych. Powyższy wyrok powoduje konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, który to pogląd Kolegium podzieliło, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP .

W związku z powyższym rozpoznanie wniosku skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się ze zbadaniem, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W sprawie bezspornym jest, że osoba wymagająca opieki (matka skarżącego) posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak i to, że skarżący pozostaje w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Niekwestionowana jest również okoliczność, że skarżący nie pracuje, gdyż sprawuje stałą opiekę nad matką. Zgodnie z ustaleniami pracownika socjalnego dokonanymi w trakcie wywiadu środowiskowego matka skarżącego bez pomocy osób drugich nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Skarżący sprawuje stałą opiekę nad matką wykonując wskazane wyżej czynności. Zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką uniemożliwia podjęcie przez niego zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nie ma też innych osób zobowiązanych do alimentacji, jak też domowników, mogących wykonywać czynności związane z opieką nad J.B..

Kolegium stwierdziło więc, że skarżący spełnia przesłanki warunkujące przyznanie tego świadczenia. We wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożył także stosowne oświadczenie służące ustaleniu prawa do przedmiotowego świadczenia opiekuńczego. Skoro spełnione zostały przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy jednoczesnym niezaistnieniu przesłanek negatywnych określonych w art. 17 ust. 5 tej ustawy, zasadnym jest przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych).

W art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy zawarto negatywną przesłankę, w myśl której świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1297). Natomiast kwestię zbiegu uprawnień strony do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego należy rozstrzygnąć stosując normę art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego w przypadku zbiegu uprawnień wymienionych tamże uprawnień przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.

Zatem w rozpatrywanym przypadku – zdaniem Kolegium - do chwili uchylenia uprawnienia do zasiłku dla opiekuna, tj. do 1 września 2020 r. istniała negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem w sytuacji, gdy strona jest beneficjentem zasiłku dla opiekuna, to stanowi to przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż świadczenie pielęgnacyjne i zasiłek dla opiekuna, to świadczenia alternatywne. Biorąc pod uwagę powyższe, Kolegium uznało, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego należało ustalić począwszy od 1 września 2020 r. na czas nieokreślony (art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych).

Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego niezastosowanie i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od 1 września 2020 r., a nie od dnia złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego. Skarżący wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożył 7 sierpnia 2019 r. i od tego miesiąca należało mu przyznać to świadczenie. Skarżący powołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wskazuje, że osoba, która spełnia zarówno warunki do uzyskania zasiłku dla opiekuna, jak i świadczenia pielęgnacyjnego nie może być pozbawiona prawa wyboru, z którego świadczenia chce skorzystać. Sam ustawodawca również to dostrzegł, dlatego w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, przysługuje jedno wybrane przez osobę uprawnioną. Wobec tego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w taki sposób, że choć jak twierdzi organ, wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, to nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby stronie zapewnić wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Organ administracyjny powinien rozważyć możliwość ewentualnego zawieszenia postępowania do czasu wyeliminowania decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna lub poszukiwać innych rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie prawo wyboru świadczenia np. jednoczesne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji.

W świetle powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części i ustalenie na rzecz skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego od 1 sierpnia 2019 r. na czas nieokreślony. Ponadto skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania z uwzględnieniem zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi. Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a. Kolegium wnosiło o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) (dalej: ustawa p.p.s.a.).

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1ustawy p.p.s.a.

Zaznaczyć również należy, iż sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 ustawy p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Kolegium przyznało skarżącemu wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne prawidłowo oceniając, że spełnił on wszystkie przesłanki do jego uzyskania. Zasadnie także wywiodło, że choć art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) (dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych) wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie (m.in. świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna), jednak nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia, a w konsekwencji jego przyznania przez organ.

Kwestią sporną pozostaje wyłącznie istnienie przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b cytowanej ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów, a w konsekwencji - od kiedy powinno zostać przyznane skarżącemu wnioskowane świadczenie.

Zdaniem Kolegium, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącemu dopiero od 1 września 2020 r., gdyż do tej daty istniała negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem wnioskodawca był beneficjentem zasiłku dla opiekuna. Skarżący wywodzi zaś, że przedmiotowe świadczenie przysługuje mu od miesiąca złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub

2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub

3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub

4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym na tle przepisów dotyczących zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych, przyjmuje się, że skoro ustawodawca przewidział w cytowanym przepisie sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych świadczeń - a uprawnienie do konkretnego świadczenia rodzinnego przysługuje w sensie ścisłym (tj. nabywa się je) dopiero z chwilą wydania (a dokładniej: "uostatecznienia" się) decyzji administracyjnej przyznającej dane świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wcześniej nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawcę, z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek do jego uzyskania (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., I OSK 886/17) - to należy uznać, że art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń w tym przepisie wymienionych, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego pobierania tych świadczeń. Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) m.in. zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18). Dotyczy to zwłaszcza sytuacji gdy - tak jak w kontrolowanej sprawie - strona wnosiła o uchylenie przyznanego uprzednio świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, ponadto - co wymaga podkreślenia - ten sam organ administracji był właściwy sprawach dotyczących przyznania obu świadczeń.

Zaznaczenia wymaga, że użyty w art. 27 ust. 5 ustawy zwrot "zbieg uprawnień" należy rozumieć jako sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia.

Podkreślić również należy, że aby strona mogła dokonać wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawiałoby stronę w dość trudnej sytuacji, wprowadzając stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego (tak NSA w wyroku z 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18).

Zauważyć należy, że wymaganie, aby wnioskodawca zrzekł się otrzymywanego świadczenia, oczekiwał na uchylenie decyzji w tym przedmiocie i dopiero po uchyleniu decyzji wystąpił z wnioskiem oświadczenie pielęgnacyjne prowadziłoby do czasowego pozbawienia go środków utrzymania. Skoro więc przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić żadnych przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawowe prawo wyboru świadczenia (por. wyroki: NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 200/19; WSA w Lublinie z 11 grudnia 2019 r., II SA/Lu 568/19; WSA w Gdańsku z 16 stycznia 2020 r., III SA/Gd 575/19). Na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

W państwie prawa nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne (zob. wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 r., II SA/Op 302/18).

W niniejszej sprawie skarżący dokonał wyboru korzystniejszego świadczenia już w dacie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem wyraźnie stwierdził, że "w przypadku przyznania (...) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (...) wnoszę o uchylenie decyzji (...) przyznającej zasiłek dla opiekuna". W tej sytuacji, z uwagi na treść art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie mógł zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął kompletny wniosek.

Kolegium dokonało więc błędnej wykładni wskazanych przepisów ustawy przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna uzasadnia przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia dopiero od dnia, od którego nie będzie skarżącemu przysługiwał zasiłek dla opiekuna (w niniejszej sprawie - od 1 września 2020 r.), pomijając oświadczenie skarżącego o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego, złożone już we sierpniu 2019 r.

Zaznaczyć również należy, że okoliczność, iż skarżący miał wcześniej ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna na okres obejmujący m.in. miesiące od sierpnia 2019 r. do września 2020 r., a nawet pobrał za te miesiące zasiłek, nie wyklucza przyznania na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, podzielony przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że jest możliwe rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone, przez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku (zob. np.: wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 r., II SA/Op 302/18, WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Po 158/19 i WSA we Wrocławiu z 7 listopada 2019 r., IV SA/Wr 360/19, WSA w Białymstoku z 25 czerwca 2020 r., II SA/Bk 322/20).

Sąd zaznacza, że jest mu znana i akceptowana wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem "na przyszłość" (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje wyjątków, przy czym jednym z najistotniejszych jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 3 stycznia 2013 r., I OSK 1129/12; z 17 kwietnia 2014 r., I OSK 980/13; z 4 sierpnia 2017 r., I OSK 2257/16), w którym ponadto wskazuje się, że wypłata świadczenia za cały okres zasiłkowy, ani nawet upływ tego okresu, nie czynią postępowania w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej to świadczenie bezprzedmiotowym (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1987/15).

W niniejszej sprawie już we wniosku z 2 sierpnia 2019 r. skarżący wnioskował, aby w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne uchylona została decyzja o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Należy to poczytywać za wymaganą, w świetle art. 155 k.p.a., zgodę strony na uchylenie, w odpowiedniej części i w niezbędnym zakresie nawet z mocą wsteczną, tej decyzji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, mając na uwadze ustalenie w decyzji organu odwoławczego okresu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - to jest przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od 1 września 2020 r. na czas nieokreślony, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej początkowej daty przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, tj. "począwszy od 1 września 2020 r." (pkt 1 sentencji wyroku).

Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni, że skarżący dokonał wyboru korzystniejszego świadczenia w momencie złożenia wniosku. Ustalając wysokość przyznanego świadczenia, weźmie pod uwagę, że skarżący pobierał za przedmiotowy okres zasiłek dla opiekuna, gdyż oba te świadczenia nie mogą się kumulować. Kolegium powinno więc uwzględnić konieczną w niniejszej sprawie kompensatę świadczeń za okres od momentu złożenia wniosku do momentu faktycznej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego.

dc