Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1863/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6045 Ochrona osób i mienia
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5, art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 5 ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 145 poz 1221
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 842/13 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia w ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń, podlegających obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne, uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 842/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zw. dalej "p.p.s.a."), uwzględnił skargę Burmistrza Miasta [...], uchylając zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 2013 r. (nr [...]) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. (nr [...]), którą umieszczono obszary, obiekty i urządzenia znajdujące się na określonym terenie po byłych [...] "P." S.A. w [...] w ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne.

Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających powtórnie w sprawie. Organy te ustaliły, że na wniosek Prokuratora Okręgowego w [...] zostało wszczęte postępowanie w sprawie umieszczenia obszaru byłych [...] "P." S.A. w [...] w prowadzonej przez Wojewodę [...] - zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 ze zm.) - ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne, znajdujących się na terenie województwa [...]. W związku z tym Wojewoda wezwał do wskazania i sprecyzowania obszarów (obiektów i urządzeń), które należałoby objąć obowiązkową ochroną ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa publicznego, w szczególności urządzenia mające istotne znaczenie dla funkcjonowania aglomeracji miejskich.

W odpowiedzi na to wezwanie Burmistrz Miasta [...] poinformował, że oczyszczalnia ścieków i ujęcia wody wraz ze studniami znajdują się poza terenem dawnych [...] "P.", zaś jedna z ciepłowni miejskich znajduje się na wspomnianym terenie, jednakże na działce niezwiązanej w przeszłości z produkcją materiałów wysokoenergetycznych. Burmistrz wskazał ponadto, że miejscami, w których przed 2000 r. mogła się odbywać produkcja materiałów niebezpiecznych są: dawny [...] (gdzie produkowano nitrocelulozę), dawny [...] (gdzie produkowano materiały górnicze) oraz dawny [...].

W toku postępowania administracyjnego ustalono również m.in., że Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] negatywnie rozpatrzył wniosek w sprawie dofinansowania zadania pn. "[...]". W związku z tym Wojewoda uznał, że brak dotacji na oczyszczenie byłych terenów [...] "P." z pozostałości poprodukcyjnych i odpadów chemicznych powoduje, iż teren ten w najbliższym czasie nie zostanie zrekultywowany, a Gmina Miasta [...] samodzielnie nie podoła sfinansowaniu i wykonaniu rekultywacji tego terenu, który nadal stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa nieokreślonej liczby osób, a zatem dla bezpieczeństwa publicznego, o czym świadczą zaistniałe na nim w ostatnim czasie trzy wypadki śmiertelne. Wobec tego koniecznym stało się podjęcie czynności, aby wspomniany teren właściwie zabezpieczyć i wyeliminować zagrożenie. Z tego względu decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 3, ust. 5 i 6 ustawy o ochronie osób i mienia oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej powoływanej jako "k.p.a.") - umieścił w ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne, znajdujące się na terenie województwa [...] w rozdziale [...] (inne podmioty gospodarcze z terenu województwa [...]) pod pozycją [...] obszary oznaczone jako: "Obszary, obiekty i urządzenia znajdujące się przy ul. [...] w [...], (teren po byłych [...] "P." S.A. w [...]), zlokalizowane na działkach o numerach: [...]".

Minister Spraw Wewnętrznych - po rozpatrzeniu odwołań Prokuratora Okręgowego w [...] i Burmistrza Miasta [...] - decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ocenę Wojewody, że tereny po byłych [...] "P." S.A. z siedzibą w [...] mają istotne znaczenie dla bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa, a zatem kwalifikują się do objęcia obowiązkową ochroną w myśl ustawy o ochronie osób i mienia. Obszary objęte decyzją organu I instancji stanowiły teren produkcji i składowania materiałów niebezpiecznych oraz do dnia wydania tej decyzji nie zostały poddane rekultywacji, stanowiąc tym samym realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Minister Spraw Wewnętrznych dodał również, że określony w art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia katalog obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie jest katalogiem otwartym, a ustawodawca dopuszcza możliwość rozszerzenia listy konkretnych obszarów, obiektów i urządzeń.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wydane w sprawie decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu jako naruszające prawo materialne. Organy administracji umieściły bowiem w ewidencji prowadzonej na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy o ochronie osób i mienia obszary, obiekty i urządzenia z naruszeniem art. 5 ust. 3 i art. 5 ust. 6 tej ustawy, gdyż nie wykazały, że zaistniały w stosunku do tych obszarów, obiektów i urządzeń przesłanki konieczne do stwierdzenia podlegania obowiązkowej ochronie w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia.

Sąd stwierdził, że w art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia enumeratywnie wyliczone zostały (tworząc zamknięty katalog) obszary, obiekty, urządzenia i transporty, podlegające obowiązkowej ochronie w zakresie obronności państwa, ochrony interesu gospodarczego państwa, bezpieczeństwa publicznego, ochrony innych ważnych interesów państwa. Natomiast w art. 5 ust. 2 pkt 1 - 4 ustawy wymienione zostały przykładowe rodzaje obiektów w ramach kategorii obszarów, obiektów, urządzeń, o których mowa w ust.1 wspomnianego artykułu, przy czym jest to katalog otwarty.

W ocenie Sądu, systematyka art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia wyznacza kierunki tworzenia ostatnio wspomnianego katalogu. W związku z tym art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. a) ustawy o ochronie osób i mienia - podany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji - wskazuje na zakłady, obiekty i urządzenia, mające istotne znaczenie dla funkcjonowania aglomeracji miejskich, to jest takie, które są aktualnie czynne, a których zniszczenie lub uszkodzenie może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Zdaniem Sądu, przesłanki istotności zakładów, obiektów i urządzeń dla funkcjonowania aglomeracji miejskiej oraz możliwości powstania zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska wskutek ich zniszczenia lub uszkodzenia muszą być spełnione łącznie, a zatem art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. a) ustawy o ochronie osób i mienia nie daje podstaw do objęcia ochroną, o której mowa w art. 5 ust. 1 tej ustawy obszarów, obiektów i urządzeń, gdy wyłącznym kryterium jest to, że stanowią lub mogą stanowić niebezpieczeństwo dla osób, jakie znajdą się w jego obrębie lub wskutek działania tych osób. Sąd uznał, że samo stwierdzenie pozostałości niebezpiecznych materiałów na terenie, na którym w przeszłości prowadzona była działalność związana z produkcją czy magazynowaniem tych środków (który obecnie jest terenem nieuprzątniętym, na którym taka działalność nie jest prowadzona) nie daje podstaw do uznania, że teren ten podlega obowiązkowej ochronie na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia. Wobec tego Sąd pierwszej instancji (działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.) oddalił wnioski Prokuratora Okręgowego w [...] o dopuszczenie dowodu z odpisów: postanowienia o umorzeniu śledztwa z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie [...] oraz postanowienia o wszczęciu śledztwa z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie [...], uznając że dokumenty te pozostają bez wpływu na wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.

Sąd uznał, że organy administracji naruszyły również art. 5 ust. 6 ustawy o ochronie osób i mienia, poprzez dokonanie błędnej wykładni. Wspomniany przepis wskazuje, że wojewoda w drodze decyzji administracyjnej może umieścić w ewidencji, o której mowa w ust. 5, znajdujące się na terenie województwa obszary, obiekty i urządzenia innych podmiotów niż określone w ust. 3. Zdaniem Sądu, odniesienie do art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia sprawia, że przepis art. 5 ust. 6 daje podstawę do objęcia ewidencją obszarów, obiektów i urządzeń innych niż podległe, podporządkowane lub nadzorowane przez wojewodę jednostki organizacyjne (bowiem takich jednostek dotyczy wspomniany art. 5 ust. 3 ustawy). Takie obszary muszą spełniać przesłanki podlegania obowiązkowej ochronie, wyznaczone kierunkiem tworzenia katalogów w oparciu o treść art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia. Oznacza to - zdaniem Sądu - że wojewoda, mając możliwość umieszczenia w prowadzonej przez siebie ewidencji podmiotu innego niż określony w art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia, nie działa w sposób nieograniczony.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Prokurator Okręgowy w [...]. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Uczestnik postępowania wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1, ust. 2 pkt 3 lit. a), b), c) oraz art. 5 ust. 6 ustawy o ochronie osób i mienia, polegające na wyrażeniu poglądu, że warunkiem umieszczenia przez wojewodę w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 5 ust. 6 powołanej ustawy w ewidencji obszarów, obiektów i urządzeń podlegających obowiązkowej ochronie jest spełnianie przez te obszary, obiekty i urządzenia przesłanek podlegania obowiązkowej ochronie wyznaczonych kierunkiem tworzenia katalogów w oparciu o treść art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia oraz poglądu, że art. 5 ust. 1 tej ustawy nie daje podstaw do objęcia ochroną obszarów, obiektów i urządzeń w sytuacji, gdy wyłącznym kryterium objęcia ochroną jest to, że stanowią lub też mogą stanowić niebezpieczeństwo dla osób jakie znajdą się w obrębie tych obszarów lub wskutek działania tych osób, a nadto, że przedmiotem obowiązkowej ochrony mogą być zakłady, obiekty i urządzenia aktualnie czynne, podczas gdy przewidziane w art. 5 ust. 2 pkt 1 - 4 cyt. ustawy wyliczenie rodzajów obszarów, obiektów i urządzeń ma jedynie charakter przykładowy, a w myśl art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia dopuszczalne jest objęcie obowiązkiem ochrony przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne obszarów, obiektów, urządzeń i transportów ważnych dla bezpieczeństwa publicznego także w wypadku, gdy te obszary, obiekty, urządzenia i transporty nie zostały wymienione w art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia;

2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 106 § 3 p.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na oddaleniu wniosku prokuratora o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dotyczących śledztwa w sprawie [...] oraz wszczęcia śledztwa w sprawie [...], podczas gdy dokumenty te mogły mieć wpływ na wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem dotyczyły zdarzeń i okoliczności związanych z obszarem byłych [...] "P." w [...], które to okoliczności uzasadniały uznanie tego obszaru za ważny dla bezpieczeństwa publicznego,

3. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 3 p.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wewnętrznej sprzeczności zawartej w uzasadnieniu wyroku argumentacji i niewskazaniu jednoznacznych motywów prawnych rozstrzygnięcia, bowiem w uzasadnieniu wskazano, że wyliczenie w przepisie art. 5 ust. 2 pkt 1 - 4 ustawy o ochronie osób i mienia jest przykładowe, a wykaz obszarów, obiektów i urządzeń wymienionych w owym przepisie stanowi katalog podmiotów podlegających obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne, z drugiej strony jednak przyjęto, że obszary, obiekty i urządzenia muszą spełniać przesłanki podlegania obowiązkowej ochronie wyznaczone kierunkiem tworzenia katalogów w oparciu o treść art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia oraz naruszenie w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy w/w przepisu art. 141 § 3 p.p.s.a. polegające na użyciu w uzasadnieniu wyroku niejednoznacznego określenia o konieczności spełnienia przez obszary, obiekty i urządzenia przesłanek wyznaczonych "kierunkiem tworzenia katalogów w oparciu o treść art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia", a ponadto naruszenie art. 141 § 3 p.p.s.a. również mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a polegające na niezamieszczeniu w treści uzasadnienia wskazań co do dalszego postępowania, pomimo że sprawa ma być ponowie rozpatrzona przez organ administracji.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że błędna jest wykładnia dokonana przez Sąd pierwszej instancji, iż obszary, obiekty i urządzenia objęte z mocy art. 5 ust. 6 ustawy o ochronie osób i mienia decyzją wojewody muszą spełniać przesłanki podlegania obowiązkowej ochronie wyznaczonej kierunkiem tworzenia katalogów w oparciu o treść art. 5 ust. 2 ustawy, gdyż wyliczenie zamieszczone w tym ustępie ma jedynie charakter przykładowy, przy czym art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia pozwala na objęcie obszarów, obiektów, urządzeń i transportów ważnych dla bezpieczeństwa publicznego czy innych ważnych interesów państwa, także w wypadku, gdy obszary, obiekty i urządzenia nie zostały wprost określone w przykładowym wyliczeniu w art. 5 ust. 2 pkt 1 - 4 ustawy. Zdaniem Prokuratora, za błędną należy również uznać wykładnię wykluczającą a limine możliwość objęcia obowiązkową ochroną obszaru na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia w sytuacji, gdy na określonym obszarze stwierdzono pozostałości niebezpiecznych materiałów. Z treści normatywnej art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. a), b) i c) ustawy nie można też wyprowadzić wniosku, że przepis ów dotyczy wyłącznie zakładów lub obiektów czynnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, albowiem nie zawierała uzasadnionych podstaw.

Na wstępie dalszych rozważań konieczne jest przypomnienie, co jest przedmiotem regulacji ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (zwanej dalej "ustawą"), a zatem co było – powinno było być – przedmiotem rozstrzygnięć organów i oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dzięki czemu będzie można w pełni ocenić, czy doszło do naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania, gdyż skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

Jak to wynika już z samej nazwy ustawy, przedmiotem przewidzianej w niej ochrony są osoby lub mienie. W art. 2 pkt 4 ustawy zostało zdefiniowane, że w jej rozumieniu "ochrona osób", to działania mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa życia, zdrowia i nietykalności osobistej. Z kolei "ochrona mienia", to działania zapobiegające przestępstwom i wykroczeniom przeciwko mieniu, a także przeciwdziałające powstawaniu szkody wynikającej z tych zdarzeń oraz niedopuszczające do wstępu osób nieuprawnionych na teren chroniony – art. 2 pkt 5 ustawy.

Art. 5 ust. 2 ustawy, stanowiący, że "Do obszarów, obiektów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, należą...", jednoznacznie dotyczy ochrony mienia. Wszystkie przedmioty podlegające ochronie, a wymienione przykładowo w dalszej treści tego przepisu, dotyczą wyłącznie mienia. Są to bowiem zakłady, magazyny, porty, banki, przedsiębiorstwa, rurociągi, linie energetyczne i telekomunikacyjne, urządzenia znajdujące się w otwartym terenie, obiekty i urządzenia telekomunikacyjne, pocztowe oraz telewizyjne i radiowe, muzea i inne obiekty, w których zgromadzone są dobra kultury narodowej, archiwa państwowe. W ani jednym przypadku nie mówi się o ochronie osób. Co prawda, w treści art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. a i c ustawy jest mowa o zagrożeniu dla życia i/lub zdrowia ludzi, ale nie chodzi w nich o bezpośrednią ochronę osób, lecz o ochronę obiektów "których zniszczenie lub uszkodzenie" może dopiero – w konsekwencji, co należy podkreślić – doprowadzić do powstania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny bardzo trafnie zauważył, że wyliczenie zawarte w art. 5 ust. 1 ma charakter zupełny, to jest, że obowiązek ochrony, o którym mowa w tym przepisie, może być wprowadzony jedynie odnośnie do określonych obszarów, obiektów, urządzeń i transportu, celem zapobiegania przestępstwom lub wykroczeniom przeciwko mieniu. Tym samym z treści i konstrukcji tego przepisu wynika brak możliwości wprowadzenia na mocy decyzji administracyjnej obowiązku ochrony życia lub zdrowia tak czy inaczej określonej grupy osób i zapobieganie np. przestępstwom z Rozdziału XIX Kodeksu karnego, w tym z art. 155 § 1 kk. Taka ochrona oczywiście może być prowadzona, ale nie na podstawie decyzji administracyjnej wprowadzającej obowiązek ochrony "przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne".

Trafnie też na str. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza: "Użycie w art. 5 ust. 2 pkt 1 – 4 terminu "w szczególności" wskazuje, iż wyliczenie konkretnych rodzajów obiektów w ramach kategorii obszarów, obiektów, urządzeń, o których mowa w ust. 1, jest przykładowe. Tym samym wykaz obszarów, obiektów i urządzeń wymienionych w art. 5 ust. 2 pkt 1-4 stanowi otwarty katalog podmiotów podlegających obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne Systematyka art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia wyznacza kierunki tworzenia tego katalogu...".

Poza oczywistą omyłką polegającą na użyciu słowa "podmiotów" zamiast "przedmiotów", ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Przykładowo takim przedmiotem podlegającym obowiązkowej ochronie w zakresie bezpieczeństwa publicznego przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne nie wymienionym expressis verbis w art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy będą choćby zakłady karne. W szczególności duże i o zaostrzonym rygorze. Ich bowiem zniszczenie lub uszkodzenie i w konsekwencji samouwolnienie się osadzonych może dla okolicznej ludności stanowić zagrożenie bezpieczeństwa publicznego, a nawet życia i zdrowia.

Tak więc, art. 5 ust. 2 w pkt 1-4 ustawy precyzuje zakres chronionych interesów (co jest wskazaniem zupełnym), natomiast w ramach każdego z nich wymienia przykładowe obiekty. Stąd można mówić o wyznaczeniu "kierunku" uzupełniania katalogu obiektów chronionych przez punkty 1-4 ust. 2 art. 5 ustawy.

Możliwość uzupełniania katalogu obiektów określonych w art. 5 ust. 2 ustawy nie może jednak być rozumiana jako możliwość zmiany charakteru ochrony, o której mowa w Rozdziale 2 ustawy i – w konsekwencji – możliwość wprowadzenia ochrony osób w miejsce ochrony mienia. Zwrócić bowiem należy uwagę, że obie uchylone decyzje nie zmierzały do tego, żeby podjąć np. w stosunku do budynku byłego [...] "P." S.A. (gdzie produkowano nitrocelulozę, i gdzie doszło do śmierci trzech osób) "działania zapobiegające przestępstwom i wykroczeniom przeciwko mieniu" – art. 2 pkt 5 ustawy. Ze stanowiska zajętego przez kasatora w skardze kasacyjnej i w toku postępowania, przy jednoczesnym eksponowaniu prowadzenia postępowań przygotowawczych w sprawach [...] oraz [...], wynika, że celem wydanych decyzji miało przede wszystkim być wyznaczenie obszaru podlegającego obowiązkowi ochrony "przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne" celem stworzenia strefy, w której miałoby się prowadzić działania zapobiegające przestępstwom przeciwko życiu i zdrowiu, a w szczególności z art. 155 § 1 kk. Nie wdając się w kwestie oceny zasadności tego rodzaju przedsięwzięcia, przypomnieć jednak należy, że przedmiotem oceny sądów administracyjnych jest zgodność z prawem działań organów administracji. Tymczasem z przepisów ustawy o ochronie osób i mienia nie można wywieść uprawnienia do ustanawiania obowiązku (co wymaga podkreślenia) ochronnych stref, na których specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne, miałyby zapobiegać innym przestępstwom lub wykroczeniem niż przeciwko mieniu.

W tym stanie rzeczy wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona; podniesione w niej zarzuty, z wyjątkiem jednego, należało ocenić jako nieuzasadnione.

Z powyższych względów nie można uznać za wadliwy zarówno poglądu, że kierunek uzupełnienia przykładowego katalogu obszarów, obiektów i urządzeń wymienionych w art. 5 ust. 2 ustawy wyznacza konstrukcja (systematyka) tego przepisu, jak i pogląd, "że art. 5 ust. 1 tej ustawy nie daje podstaw do objęcia ochroną obszarów, obiektów i urządzeń w sytuacji gdy wyłącznym kryterium objęcia ochroną jest to, że stanowią lub też mogą stanowić niebezpieczeństwo dla osób jakie znajdą się w obrębie tych obszarów lub wskutek działania tych osób" – pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Podejmując kwestię szerokiego rozumienia pojęcia "bezpieczeństwa publicznego" kasator wypowiedział się w kwestii potrzeby ochrony życia i zdrowia ludzkiego. Potrzeba taka istnieje i nikt jej nie kwestionuje, jednakże przedmiotem sprawy niniejszej jest zbadanie prawnej – opartej o przepisy ustawy o ochronie osób i mienia – dopuszczalności nałożenia obowiązku ochrony danego obszaru przez "specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne", celem ochrony osób, a nie mienia. W tym względzie brak jest w skardze kasacyjnej jakiegokolwiek prawnego uzasadnienia, więc brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska WSA.

Ponieważ, jak to wywiedziono wyżej, przedmiotem sprawy niniejszej jest kwestia ochrony mienia (a nie osób) to tym samym przeprowadzenie dowodów dotyczących śledztwa w sprawach [...] i [...] nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia. Ponadto okoliczności, z powodu których doszło do wszczęcia postępowań w tych sprawach, nie były kwestionowane i zostały uwzględnione w wydanych orzeczeniach. W tym zakresie nie zarysowały się zatem jakieś "niezbędne do wyjaśnienia istotne wątpliwości", więc nie można mówić o jakimkolwiek naruszeniu art. 106 § 3 p.p.s.a., pomijając już fakt, że przeprowadzenie takiego dowodu pozostawione zostało uznaniu Sądu. Kasator ponadto nie wskazał, jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć ewentualne naruszenie tego przepisu – art. 174 pkt 2 in fine p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 141 § 3 p.p.s.a., w zakresie w jakim dotyczy rzekomej sprzeczności dotyczącej wykładni art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie osób i mienia, jest przede wszystkim niezrozumiały, więc Naczelny Sąd Administracyjny nie był w stanie merytorycznie go ocenić. Niemniej jednak należy mieć nadzieję, że zawarte wyżej (na str. 8-10) rozważania wyjaśniają wątpliwości strony skarżącej.

Zwrócić też należy uwagę, że zgodnie z art. 141 § 3 p.p.s.a.: "Odmowa sporządzenia uzasadnienia wyroku następuje postanowieniem wydanym na posiedzeniu niejawnym". Jednak, mimo że w skardze kasacyjnej kasator konsekwentnie przywołuje art. 141 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zaszła oczywista omyłka, a stronie skarżącej chodzi o art. 141 § 4 p.p.s.a.

Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia tego przepisu poprzez brak wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania, to – co do zasady – zarzut ten jest zasadny, gdyż Sąd enumeratywnie (konkretnie) nie wyliczył (nie wskazał), jakie czynności mają podjąć organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Uchybienie to nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej – art. 174 pkt 2 in fine p.p.s.a. Stanowisko Sądu i przyczyny uchylenia obu decyzji nie są związane z wadliwością lub brakiem przeprowadzenia jakichś czynności,. które należałoby wykonać w ramach ponownego rozpoznania sprawy. Przyczyną uchylenia była przede wszystkim wadliwa wykładnia przepisów prawa. Jest zatem oczywiste, że jedynym co powinien uczynić organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy to powstrzymać się od tej wykładni.

Ponadto w zakończeniu uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy "Nie wykazały bowiem, iż zaistniały w stosunku do tych obszarów, obiektów i urządzeń, przesłanki konieczne do stwierdzenia podlegania obowiązkowej ochrony w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy, o której mowa" , z czego też jednoznacznie wynika, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny wykazać zachodzenie tych przesłanek. Tak więc, pomimo iż w treści uzasadnienia wyroku nie znalazło się sformułowanie "Przy ponownym rozpoznaniu sprawy...", nie oznacza, iż organ nie wie co ma dalej w sprawie zrobić, czyli że zachodzi skutek braku wskazań.

Na marginesie można też zwrócić uwagę, że jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GSK 823/11: "Wprawdzie wskazania nie muszą być sformułowane wprost, ale muszą być oczywiste w świetle uzasadnienia". Z kolei w wyroku z dnia 17 marca 2010 r. o sygn. akt II GSK 479/09 NSA stwierdził: "Powodem braku podania organowi wskazań co do dalszego postępowania w sprawie może być np. ich oczywistość...", zaś w wyroku z dnia 18 lutego 2009 r. o sygn. akt I GSK 450/08: "Zarzucając naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie podważyć wyrażonych w uzasadnieniu wyroku poglądów dotyczących innych kwestii związanych z przebiegiem postępowania przed organami administracji publicznej a tym bardziej przedstawionej przez sąd I instancji wykładni prawa materialnego". Z tego względu, choć w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zawarł wprost tego, co organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien uczynić, bądź od czego się powstrzymać, to nie ma to wpływu na wynik sprawy.

Natomiast nie można odmówić racji stronie skarżącej, że o ile wyliczone przykładowo w art. 5 ust. 2 obiekty i urządzenia dotyczą czynnych obiektów i urządzeń, to brak jest rzetelnego i wszechstronnego uzasadnienia przez Sąd, dlaczego katalog ten nie może być rozszerzony o tego samego rodzaju obiekty lub urządzenia co wymienione w tym przepisie, ale nieczynne lub których wykorzystania zaniechano. Przecież nieczynna (nieaktywna) np. chłodnicza instalacja amoniakalna, nawet jeżeli nie jest wykorzystywana, to dopóki istnieje wciąż stwarza zagrożenie dla zdrowia ludzi w przypadku jej uszkodzenia lub zniszczenia. Podobnie jak powszechnie znany fakt wciąż istniejącego zagrożenia ze strony nieczynnej i nie wykorzystywanej gospodarczo elektrowni jądrowej w Czarnobylu.

Należy jednak nie zapominać, że istotą uchybień, powodujących uchylenie zaskarżonych decyzji, było orzeczenie obowiązku ochrony zdrowia i życia osób przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne, podczas gdy zgodnie z ustawą o ochronie osób i mienia taki obowiązek może być ustanowiony do ochrony mienia. Tak więc ta ewentualnie niewłaściwa wykładnia prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mogła spowodować utrzymania w obrocie prawnym zaskarżonych decyzji.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też, stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.