Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 1134/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 37 ust. 11
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi B. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia jednorazowej opłaty w kwocie [...] złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w punkcie pierwszym; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżących B. K. i M. K. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej "organ odwoławczy" lub SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwana "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania B. i M. małżonków K. (skarżący) od decyzji Burmistrza Gminy K. (dalej "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2011 r., ustalającej jednorazową opłatę w kwocie [...] zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w obrębie J., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz odstępującej od ustalenia opłaty planistycznej dla działki nr [...] z uwagi na to, że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2007 r. organ pierwszej instancji na wniosek B. i M. małżonków K. - właścicieli nieruchomości gruntowej, położonej w J., oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] i [...], zatwierdził projekt podziału tej nieruchomości na działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Nr VI/73/07 Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 157, poz. 4294 z 11 sierpnia 2007 r., zwany dalej "planem miejscowym"). Uchwała weszła w życie po upływie 30 dni od daty ogłoszenia, tj. [...] września 2007 r., co skutkowało utratą mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Nr XLII/672/2005 Rady Miejskiej w K. z [...] grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia fragmentów obszaru gminy K. w obrębie sołectw: B., C., J., Ł., R., Ś., W. C. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 5 poz.205 z 11 stycznia 2006 r.).

Zgodnie z obecnie obowiązującym planem działki numer: [...],[...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem [...], co oznacza teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych, z tym że zarówno w poprzednim jak i w aktualnie obowiązującym planie miejscowym tylko działka [...] znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi nieuciążliwe. Dlatego wobec tej działki nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu miejscowego. Dla nieruchomości oznaczonych symbolem [...] stawka procentowa do określenia wymiaru jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości wynosi 30 % (§ 49 uchwały).

Aktem notarialnym z [...] grudnia 2007 r. Rep [...] Nr [...] małżonkowie K. zbyli działkę numer [...] o powierzchni [...] ha, zaś aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2008 r. Rep [...] Nr [...] działki o numerach: [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości, co stanowiło podstawę do wszczęcia w dniu [...] lutego 2008 r. postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tego tytułu.

Przedmiotowa sprawa była rozpatrywana wielokrotnie przez organy I i II instancji. Decyzją z [...] stycznia 2009 r. organ pierwszej instancji po raz pierwszy ustalił stronie opłatę planistyczną w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego G. K. z [...] marca 2008 r., określający wartość nieruchomości przed zmianą planu na kwotę [...] zł, a po zmianie planu na kwotę [...] zł. W wyniku zarzutów skarżących do tego operatu, organ przeprowadził rozprawę administracyjną w dniu 2 września 2008 r., a biegła ustosunkowała się do zarzutów w pismach z dnia: [...] czerwca 2008 r. i [...] września 2008 r. Na skutek wniesionego odwołania przez małżonków K. organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, dopatrując się błędów w sposobie sporządzenia operatu i nakazując wykonanie nowego operatu szacunkowego, obejmującego wyłącznie obszar działek zbytych (k. [...]-[...] akt administracyjnych).

W toku postępowania rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] marca 2009 r. wyjaśniła, iż stan przedmiotowej nieruchomości dla ustalenia opłaty jednorazowej (opłaty planistycznej) przyjmuje się na dzień wejścia w życie uchwały dotyczącej planu miejscowego ([...] września 2007 r.), a w dniu tym działek o numerach: [...],[...] i [...] jeszcze nie było, ponieważ powstały w wyniku podziału dopiero [...] grudnia 2007 r.

W dacie [...] września 2007 r. nieruchomość stanowiły działki nr [...] i [...] i wartość tych działek należy wycenić przed wprowadzeniem zmian planu i po jego wprowadzeniu dla wyliczenia opłaty jednorazowej (k. [...]-[...] akt administracyjnych).

Powyższe ustalenia były podstawą wydania w dniu [...] lipca 2009 r. przez Burmistrza Gminy K. decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej na kwotę [...] zł. W wyniku wniesionego przez skarżących kolejnego odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości

i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na dezaktualizację operatu szacunkowego (k. [...]-[...] akt administracyjnych). W dalszym toku postępowania rzeczoznawca majątkowy sporządził nowy operat szacunkowy

z dnia [...] grudnia 2009 r., określając wartość nieruchomości przed zmianą planu na kwotę [...] zł., a po zmianie planu na kwotę [...] zł. Następnie w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. rzeczoznawca uzasadniła organowi szczegółowo sposób wyboru zastosowanych w operacie metod (k. [...]-[...] akt administracyjnych), uwzględniła zastrzeżenia strony, ustosunkowała się w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r. (k. [...]-[...]) do kolejnych zarzutów strony co do ostatniego operatu, w wyniku czego złożyła aktualizację operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2010 r., w którym wzrost wartości nieruchomości wyniósł [...] zł. (k. [...] akt administracyjnych). Ustalenia te były podstawą do wydania przez organ I instancji decyzji z [...] maja 2010 r. (k. [...]-[...] akt adm.), ustalającej opłatę planistyczną w wysokości [...] zł., ponownie uchylonej decyzją SKO z dnia [...] września 2010 r. (k. [...]-[...] akt adm.) w wyniku odwołania skarżących, którzy za każdym razem kwestionowali operat szacunkowy, jako powierzchowny, z licznymi błędami i nieścisłościami.

W toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczoznawca majątkowy G. K. w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. wskazała m.in., że uwagi skarżących traktuje jako złośliwe, napastliwe, nie dotyczące merytorycznej strony operatu, tylko wystawiające złą opinię jej osobie (k. [...]-[...] akt adm.). Zastrzegła, że nie będzie po raz kolejny ustosunkowywać się do uwag skarżących, bo są one niemiarodajne, a oceny prawidłowości operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców. W dniu [...] stycznia 2011 r. organ przesłuchał rzeczoznawcę na okoliczność powierzchni terenu rolno-leśnego przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego i po zmianie planu oraz powierzchni dróg ujętych w dwóch operatach: z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz [...] kwietnia 2010r. W dniu [...] stycznia 2011 r. biegła potwierdziła aktualność operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2010 r., a w dniu [...] stycznia 2010 r. organ przeprowadził drugą rozprawę administracyjną.

Kolejny operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie biegła przedstawiła w dniu [...] marca 2011 r. Ustosunkowując się do nowego operatu w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. skarżący wskazali, że nie jest on wiarygodny, bowiem pod pozycją [...] na stronie [...] operatu uwzględnia działki o numerach: [...] i [...] o pow. [...] m2. Nie mogą one stanowić nieruchomości podobnych do szacowanej, bowiem w cenie transakcji zawarty jest wzrost wartości powstały w wyniku podziału nieruchomości, który nastąpił po uchwaleniu planu miejscowego. Ponadto rzeczoznawca, w ocenie strony, błędnie opisała uzbrojenie nieruchomości, nie dokonała wyliczenia wskaźnika wzrostu, a także przyjęła inną metodę oraz technikę szacowania nieruchomości przed zmianą planu

i po wprowadzeniu planu.

Organ pisemnie zwrócił się do biegłej o gruntowne przeanalizowanie uwag skarżących i ustosunkowanie się do nich. W piśmie z dnia [...] maja 2011 r. rzeczoznawca podniosła, że nie weźmie udziału w rozprawie administracyjnej, wyznaczonej na [...] maja 2011 r., bo uważa to za stratę czasu, ani nie ustosunkuje się więcej do starych, czy też nowych zarzutów wnoszonych przez małżonków K.. Powołała się na wcześniejsze swoje pisma wyjaśniające składane w sprawie (k. [...]).

W dniu [...] maja 2011 r. odbyła się kolejna rozprawa administracyjna, na której skarżący zgłaszali swoje zarzuty do operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2011 r.

W dniu [...] sierpnia 2011 r. strona wniosła kolejne zarzuty dotyczące operatu majątkowego podnosząc, iż złożony został nowy operat, a wszystkie pisma

z wyjaśnieniami biegłej dotyczyły wcześniejszych operatów. Do określenia wzrostu wartości nieruchomości w operacie z dnia [...] marca 2011 r., w ocenie skarżących, dokonany został niewłaściwy dobór nieruchomości podobnych: w tabeli na str. [...] operatu pod poz. [...] przyjęta została nieruchomość z datą transakcji [...] lutego 2008 r., podczas gdy data sprzedaży działek to [...] lutego 2008 r. Ponadto niewłaściwie przyjęto do wyliczeń stan uzbrojenia (k. [...] akt adm.). Biegła w kolejnym piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. poinformowała, aby nie kierować do niej żadnych nowych, czy też starych uwag skarżącego do jej wyceny, ponieważ nie będzie na nie odpowiadać (k. [...]).

Zgodnie z operatem szacunkowym z dnia [...] marca 2011 r. wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu wyniosła [...] zł., a po uchwaleniu planu [...] zł. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany zmianą planu stanowi kwotę [...] zł., a jednorazowa opłata od sprzedanych działek to kwota [...] zł., o której orzekł organ I instancji w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., działając na podstawie art. 36 ust. 4 i ust. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 k.p.a. (k.426-440). W wyniku analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy organ ustalił, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, jest rzeczowy, zawiera w swej treści informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawia tok obliczeń i wynik końcowy. Określona dokumentem wartość gruntu nie może być uznana ani za zaniżoną przed wejściem w życie planu, ani za zawyżoną po jego opublikowaniu. Dokonując wyceny gruntu rzeczoznawca wzięła pod uwagę wszystkie cechy szacowanej nieruchomości. Uwzględniła wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości, wyjaśniła założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny, a także wskazała wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż zmiana przeznaczenia terenu spowodowała oczywisty wzrost jego wartości. Odnosząc się do zarzutów skarżących organ w uzasadnieniu decyzji podniósł, że kwestionowane działki nr [...] i [...] o powierzchni [...] m2 , wskazane w operacie pod pozycją [...] na stronie [...], podzielone zostały [...] grudnia 2006 r., a więc przed uchwaleniem planu miejscowego w K. z dnia [...] marca 2007 r. Z kolei przyjęcie nieruchomości, wskazanej pod pozycją [...] na stronie [...] operatu, do okresu badania rynku spoza daty zbycia, mieści się w przedziale miesięcznym, kiedy poziom cen nie może się zmienić zasadniczo. Przyjęty do wyliczeń stan uzbrojenia jest prawidłowy, bowiem grunt wydzielony pod komunikację ma charakter służebny wobec działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewnia do nich dostęp i stwarza warunki do prowadzenia urządzeń infrastruktury technicznej.

Pismem z dnia [...] września 2011 r. małżonkowie K. złożyli odwołanie, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Odwołujący podnieśli, iż postępowanie w niniejszej sprawie trwa od [...] lutego 2008 r., zaskarżona decyzja jest czwartą z kolei, ale została wydana w oparciu o operat szacunkowy z [...] marca 2011 r. z naruszeniem przepisów prawa materialnego

i procesowego. Biegła bowiem określiła wartość nieruchomości na dzień [...] lutego

2008 r., ale na stronie [...] operatu w pozycji [...] przyjęła nieruchomość z datą transakcji [...] lutego 2008 r., tj. wykraczającą poza datę określenia wartości nieruchomości, co stanowi naruszenie § 50 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 20004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem). Jest to działanie nieuzasadnione, mające wpływ na określenie wartości nieruchomości, a ocena organu pierwszej instancji, że transakcja ta mieści się w przedziale miesięcznym jest zwykłą nadinterpretacją i wykracza poza zasadę określoną w § 50 pkt 2 w/w rozporządzenia. Skarżący w odwołaniu podnieśli również, że przyjęcie w operacie transakcji z [...] lutego 2008 r. jest niezgodne ze stanowiskiem Komisji Arbitrażowej Stowarzyszenia Rzeczoznawców uznającym "wykorzystanie transakcji po dacie zbycia nieruchomości za działanie nieuzasadnione, mające wpływ na oszacowanie wartości", jak również z Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny, na które powołuje się rzeczoznawca (str. [...] operatu pkt 3), a mianowicie z pkt.3.3 Noty Interpretacyjnej Nr [...] NI [...], w myśl której "do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą się określa wartość nieruchomości".

Skarżący podnieśli, że na tę samą datę zbycia nieruchomości, tj. [...] lutego 2008 r., wartość [...] m2 nieruchomości, wycenianej po zmianie planu, rzeczoznawca określiła: w operacie z [...] marca 2008 r. na kwotę [...] zł/m2, w operacie z [...] marca 2011 r. na kwotę [...] zł/m2, natomiast w operacie z [...] marca 2011 r. wartość 1m2 nieruchomości jest większa o [...] % od wartości określonej w operacie z [...] marca 2008 r. i taki prawie [...] % wzrost wartości nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Ponadto do transakcji porównawczych rzeczoznawca przyjęła nieruchomość z datą transakcji [...] października 2007 r. o pow. [...] m2, składającą się z 2 małych działek budowlanych, powstałych z podziału większej nieruchomości. Są to działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha położone w J.. Działki te powstały z podziału działek nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. Zdaniem skarżących działki te, powstałe w wyniku podziału większej nieruchomości można traktować jako działki porównawcze, ale tylko

w przypadku operatu sporządzanego dla naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości na podstawie art. 98 "a" ustawy o gospodarce nieruchomościami. W cenie transakcyjnej zawarty jest wzrost wartości powstały wskutek podziału większej nieruchomości. Porównawczymi do nieruchomości szacowanej byłyby działki nr [...] ha, [...] i [...], gdyby zostały sprzedane po uchwaleniu planu miejscowego z 2005 r.

Skarżący w odwołaniu wskazali, że przyjęcie transakcji porównawczych z pozycji [...] i [...] (str. [...] operatu) stanowi rażące naruszenie przepisów prawa materialnego.

W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że operat winien opierać się na prawidłowo wybranych nieruchomościach, podobnych do szacowanej nieruchomości, czego brakuje w przedmiotowym operacie szacunkowym. Transakcje z pozycji [...] i [...] ze str. [...] operatu w poprzednich operatach sporządzonych przez rzeczoznawcę, nie występowały

i obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego, jak i organu było wyjaśnienie wątpliwości. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy odmówiła stawienia się na rozprawę w dniu [...] maja 2011 r. oraz w kolejnych pismach odmówiła wyjaśnienia tej kwestii. Takie stanowisko rzeczoznawcy w rażący sposób narusza zasady wyrażone w art. 175 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto wskazali, iż na pytania, uwagi

i żądania wniesione do protokółu rozprawy administracyjnej z [...] maja 2011 r.

i załączone doń dokumenty nie otrzymali żadnej odpowiedzi od organu. Rzeczoznawca majątkowy po raz kolejny nie był w stanie w sposób rzetelny sporządzić operatu szacunkowego. W piśmie z [...] maja 2011 r., rzeczoznawca powołuje się na swoje wcześniejsze wyjaśnienia dotyczące operatów z [...] marca 2008 r., [...] grudnia 2009 r.

i aktualizacji z [...] kwietnia 2010 r. w sytuacji, gdy decyzje wydane w oparciu o te operaty zostały uchylone. Operat z [...] marca 2011 r. jest nowym dowodem w postępowaniu administracyjnym. W operacie szacunkowym zostały przyjęte nowe transakcje porównawcze i jako dowód podlega on ocenie, zgodnie z art. 80 Kpa. Ocena taka przez Burmistrza Gminy K. nie została dokonana w sposób właściwy.

Podnieśli także, iż na str. [...] i [...] operatu w zestawieniu cech rynkowych dla przedmiotu wyceny - uzbrojenie i infrastruktura - rzeczoznawca przyjmuje jako "pełne", dla którego to stanu cała infrastruktura znajdować się powinna na nieruchomości. Jest to rozbieżność, niezgodność ze stanem faktycznym, stwierdzonym w protokole oględzin nieruchomości z [...] grudnia 2009 r. Przyjęcie przez rzeczoznawcę w operacie dla przedmiotu wyceny stanu innego niż został stwierdzony, ma zasadniczy wpływ na wartość szacowanej nieruchomości.

W konkluzji skarżący wskazali, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było w sposób powierzchowny, z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nakładających na organ administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Decyzją znak [...] z [...] października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekło

o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości stanowił operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego z [...] marca 2011 r., określający wartość przedmiotowych działek z uwzględnieniem ich przeznaczenia przed uchwaleniem i po uchwaleniu planu miejscowego. Z analizy operatu dokonanej przez organ odwoławczy wynika, że określając wartość nieruchomości rzeczoznawca przyjęła jej stan na dzień [...] września 2007 r. (nieruchomość niezabudowana z możliwością pełnego uzbrojenia w urządzenia infrastruktury technicznej komunalnej), zaś ceny z dnia zbycia nieruchomości. Zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej oraz metodę porównywania cen parami. Przeanalizowano transakcje rynkowe nieruchomości niezabudowanych, położonych na rynku lokalnym gminy K., zawarte w okresie od lutego 2006 r. do lutego 2008 r. Ceny transakcyjne odniesiono do powierzchni nieruchomości i skorygowano wskaźnikiem wzrostu, który na podstawie obserwacji rynku biegła określiła w wysokości około 6% w skali roku.

Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów odwołania kwestionujących prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego oraz do treści składanych przez skarżących pism z dnia [...] kwietnia 2011 r. i [...] sierpnia 2011 r. stwierdził, że operat szacunkowy został opracowany przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami w zakresie wyceny nieruchomości, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Operat ten zawiera wszystkie niezbędne informacje, a proces szacunkowy przedstawiony przez rzeczoznawcę jest wyczerpujący. Przyjęcie do porównania z nieruchomością szacowaną w tabeli: "Transakcje porównawcze nieruchomości mieszkaniowych i usługowych", na str. [...] operatu, działki w pozycji [...], nie miało wpływu na prawidłowość dokonanej wyceny. Zgodnie bowiem z wyjaśnieniami biegłej, zawartymi pod tabelą na str. [...] operatu, do porównań przyjęto transakcje nr [...],[...] i [...] ze względu na wielkość powierzchni nieruchomości. Działka nr [...], jako nie spełniająca powyższego kryterium, została pominięta i nie była podstawą wyliczenia wartości szacowanej nieruchomości. Natomiast nieruchomość z pozycji [...] na stronie [...] operatu z dnia [...] marca 2011 r. z datą transakcji [...] lutego 2008 r. została sprzedana w tym samym miesiącu co przedmiotowe nieruchomości, tym samym jej ceny nie poddano aktualizacji ze względu na upływ czasu.

Organ podniósł nadto, że w toku postępowania nie został opracowany (na zlecenie skarżącego) inny operat, który odmiennie określałby zmianę wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, tak więc za wiążący uznano dokument przedstawiony przez biegłą G. K.. Zauważył także, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

W wyniku tej oceny Kolegium uznało, że stanowiący podstawę decyzji organu pierwszej instancji operat szacunkowy został prawidłowo sporządzony, a jego treść nie budzi wątpliwości. Poza tym jest aktualny, gdyż od daty jego sporządzenia

([...] marca 2011 r.) nie upłynęło 12 miesięcy i nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych, ani istotne zmiany czynników wpływających na wartość nieruchomości.

Skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie złożyli B. i M. K., wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w części dotyczącej ustalenia jednorazowej opłaty w kwocie [...] zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w obrębie J., gmina K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżący powtórzyli argumenty powoływane w odwołaniu. Podnieśli ponadto, że zaskarżone decyzje podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, w oparciu

o wadliwie sporządzony operat szacunkowy z [...] marca 2011 r. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca dokonała niewłaściwego doboru nieruchomości porównawczych i błędnie oraz niezgodnie ze stanem faktycznym przyjęła stan uzbrojenia nieruchomości stwierdzony w protokóle oględzin nieruchomości z [...] grudnia 2009r. Za nieuprawnione skarżący uznali stanowisko organu odwoławczego, iż nieruchomość z pozycji [...] na stronie [...] operatu nie miała wpływu na prawidłowość dokonanej wyceny i nie była podstawą wyliczenia wartości szacowanej nieruchomości. Wskazali, że nieruchomość ta (pochodząca z podziału nieruchomości) o cenie max - [...] zł/m2 została wykorzystana przy porównaniu cech rynkowych wycenianej nieruchomości z nieruchomościami porównawczymi (str. [...]-[...] operatu). Zatem działka z pozycji [...], składająca się z dwóch małych działek budowlanych powstałych z podziału większej nieruchomości, nie mogła stanowić nieruchomości podobnej, gdyż ma zasadniczy wpływ na określenie wzrostu wartości nieruchomości, w konsekwencji cena ta nie może stanowić podstawy do określenia wartości szacowanej nieruchomości. Te same zarzuty podtrzymali również co do działki numer [...] (str. [...] operatu), przyjętej do porównań z datą transakcji spoza daty zbycia przedmiotowych działek. W konsekwencji, w ocenie skarżących, przyjęcie w operacie do wyliczeń tych nieruchomości prowadzi do zawyżenia wyliczonego wzrostu wartości nieruchomości szacowanej. Powyższe stanowi naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 pkt 1 rozporządzenia. Ponadto skarżący zarzucili, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się w ogóle do zarzutu odwołania dotyczącego uzbrojenia, co stanowi brak wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc naruszenie art. 7 i 8 k.p.a.

Podnieśli, iż rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany był do usunięcia naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszoinstancyjny, tymczasem przedstawione przez skarżących żądania dotyczące wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, z uwagi na postawę rzeczoznawcy, tj. odmowę stawienia się na rozprawę i odmowę udzielenia wyjaśnień na piśmie, nie zostały uwzględnione.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola w świetle § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwaną dalej p.p.s.a. - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Materialną podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest art. 36 ustęp 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Obowiązek uiszczenia opłaty jednorazowej, zwanej przez doktrynę

i praktykę "rentą planistyczną", powstaje w sytuacji wystąpienia łącznie 2 przesłanek:

1/ zmiana wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, udokumentowanej operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego.

2/ zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź dokonanej w nim zmiany.

Opłata ta stanowi swoistą partycypację gminy w zyskach, jakie przynosi zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń zawartych

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obie w/w przesłanki

w przedmiotowej sprawie zaistniały, bowiem uchwała Rady Miejskiej w K.

w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie sołectwa J. weszła w życie w dniu [...] września

2007 r., a zbycie działek [...] i [...] nastąpiło [...] lutego 2008 r.

W ustalaniu wartości nieruchomości i jej wzrostu z natury rzeczy dominującą rolę odgrywa operat szacunkowy, przewidziany przez art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.Dz.U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zm., zwana dalej u.g.n.) w związku z art. 37 ustęp 11 u.p.z.p. Sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Rzeczoznawca ma więc wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż ostatecznie o wysokości odszkodowania decyduje organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2001 r., I SA 833/00, LEX nr 81735, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., II OSK 2017/06, LEX nr 863821).

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że omawiany operat szacunkowy z dnia [...] marca 2011 r. jest już trzecim z kolei operatem rzeczoznawcy G. K., nie licząc aktualizacji z [...] kwietnia 2010 r. oraz klauzuli aktualności z [...] stycznia 2011 r. Do każdego z nich skarżący mieli zastrzeżenia natury merytorycznej dotyczące przede wszystkim sposobu doboru przez biegłą nieruchomości podobnych. Na wcześniejsze zarzuty biegła odpowiadała pisemnie, była również przez organ jeden raz przesłuchana w dniu [...] stycznia 2011 r., po sporządzeniu operatu z dnia [...] grudnia 2009 r. i jego aktualizacji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Jeśli skarżący, po sporządzeniu operatu, wnoszą zastrzeżenia do jego opinii, to obowiązkiem organu jest doprowadzenie do takiej sytuacji, w której mogliby zadawać biegłemu pytania i żądać od niego wyjaśnień (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia

1990 r., SA/Gd 1115/89, POP 1993, z.4, poz. 67). Z akt administracyjnych wynika, że zarzuty składane przez małżonków K. do operatów z dnia: [...] marca 2008 r., [...] grudnia 2009 r. i do aktualizacji z [...] kwietnia 2010 r. okazały się na tyle skuteczne, że nie tylko spowodowały trzykrotne uchylenie decyzji organu I instancji przez SKO, ale

i stanowiły podstawę do wprowadzenia zmian w operatach przez biegłą.

Do przedmiotowego operatu z [...] marca 2011 r. skarżący również złożyli na piśmie szereg zarzutów, które następnie znalazły swoje odbicie w odwołaniu i skardze, lecz biegła, pomimo stosownych pism w tym zakresie, odmówiła udziału w rozprawie administracyjnej wyznaczonej na dzień [...] maja 2011 r., jak również odpowiedzi na wątpliwości na piśmie (por. pisma biegłej z dnia [...] maja 2011 r. i [...] czerwca 2011 r.). Organ I instancji w żaden sposób nie zareagował na takie zachowanie biegłej, która wbrew zasadom, jakim powinien odpowiadać profesjonalista, ujawnia w pismach swoją irytację zarzutami skarżących, upatruje w nich negatywne nastawienie małżonków K, do jej osoby przez podważanie kwalifikacji zawodowych. Z analizy pism biegłej z dnia [...] maja i [...] czerwca 2011 r. wynika, że nie usprawiedliwiła swojej nieobecności na rozprawie w dniu [...] maja 2011 r., jak również odmówiła wyjaśnień na żądanie skarżących co do operatu z dnia [...] marca 2011 r. Zgodnie z art. 88 § 1 k.p.a. w takich sytuacjach organ winien rozważyć zastosowanie wobec biegłej G. K. środków przymuszających w postaci nałożenia grzywny, aby wszechstronnie ocenić zebrany materiał dowodowy. Organ I instancji, mając na uwadze czas trwania postępowania, ilość dotychczas sporządzonych operatów, jak również końcową postawę biegłej, która uniemożliwiła wyjaśnienie wszystkich rozbieżności i wątpliwości, zgłaszanych przez skarżących, winien rozważyć możliwość powołania nowego rzeczoznawcy majątkowego w celu wykonania operatu szacunkowego, ewentualnie zwrócić się z urzędu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2011 r. na podstawie art. 157 § 1 u.g.n. O taki dowód skarżący kilkakrotnie zwracali się do organu (pisma k. [...] v, k. [...], k. [...] akt administracyjnych), który nie zajął stanowiska, dlaczego nie uwzględnił tego wniosku, jak również nie widział potrzeby zbadać operatu pod względem legalności przez organizację związkową rzeczoznawców. Stawiał jedynie zarzut stronie, że to ona powinna złożyć taki przeciwdowód w sprawie. Organy obu instancji zapomniały w przedmiotowej sprawie o realizacji treści art. 7 k.p.a., że winny podejmować czynności z urzędu, jeśli widzą, że ich niepodjęcie zagraża słusznemu interesowi obywatela. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracji jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., II OSK 2017/06).

W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, naruszone zostało również prawo strony do wypowiadania się co do wyników postępowania dowodowego (art. 95 § 1 k.p.a.), ponieważ nie mogła zadać pytań biegłej co do operatu z dnia [...] marca 2011 r., gdyż biegła odmówiła stawienia się na rozprawę w tym celu, jak i nie udzieliła wyjaśnień na piśmie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dokładnie opisał sposób wyliczenia wartości nieruchomości przez biegłą, ale do zarzutów odwołania odniósł się bardzo lakonicznie. Jedynie ustosunkował się do zarzutu wyboru do porównań działki pod pozycją [...] na stronie [...] operatu, natomiast nie wyjaśnił wszystkich zarzutów skarżących, w szczególności brak jest ustosunkowania się do zarzutu uzbrojenia działki, a to stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy od nowa rozpatruje sprawę w jej granicach, a przy jakichkolwiek wątpliwościach co do prawidłowości operatu szacunkowego, winien podjąć działania zmierzające do ich usunięcia (por. wyrok NSA

z dnia 5 maja 2011 r., II OSK 979/10). Operat ma moc prawną opinii biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i podlega ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Dlatego powinien sprawdzić prawidłowość rozumowania biegłego, na jakich przesłankach sformułował swoje wnioski końcowe i dać tej ocenie wyraz

w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § k.p.a.).

Skarżący w toku postępowania wykazali, że działka wskazana przez biegłą pod pozycją [...] na stronie [...] operatu o powierzchni [...] m2 składa się z dwóch małych działek budowlanych o numerach: [...] i [...], położonych w J., które powstały w wyniku podziału większej nieruchomości. W ich ocenie ta transakcja nie jest porównywalna do wyliczenia wzrostu nieruchomości na skutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, bo w jej cenie zawarty jest wzrost wartości nieruchomości powstały wskutek jej podziału ( wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., II OSK 1517/07). Zdaniem Sądu wyjaśnienie organów co do tego zarzutu, iż nie ma on wpływu na prawidłowość dokonanej oceny, bowiem biegła nie uwzględniła tej działki przy liczeniu wartości szacowanej nieruchomości, nie znajduje uzasadnienia wobec uwzględnienia ceny wskazywanej działki przy wyliczeniach na stronie [...] i [...] operatu. Organy nie ustosunkowały się do tej sprzeczności i nie wyjaśniły również zarzutu skarżącego dotyczącego uzbrojenia szacowanych działek. Skarżący wskazał, że

w protokole oględzin z dnia [...] grudnia 2009 r. widnieje zapis, że na działkach numer [...] i [...] nie ma uzbrojenia, dopiero w drodze, do której te działki przylegają znajduje się sieć energetyczna, wodociągowa, kanalizacyjna i gazowa. Natomiast w operacie szacunkowym biegła przyjęła dla szacowanych nieruchomości pełne uzbrojenie (cała infrastruktura na nieruchomości, por. str. [...],[...] i [...] operatu). Skarżący słusznie zarzuca tę nieścisłość, której organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił, kwitując jedynie, że treść operatu nie budzi wątpliwości.

Organ odwoławczy, cytując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji § 50 rozporządzenia w sprawie nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia [...] września 2004 r., nie odniósł się do okoliczności, iż z dniem [...] sierpnia 2011 r. przepis ten został uchylony przez § 1 punkt 15 rozporządzenia z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz.U. 2011 r., Nr 165, poz. 985). Na uchylony przepis rozporządzenia powoływał się

w odwołaniu skarżący, wskazując zarzuty wobec działki pod pozycją [...] na stronie [...] operatu, że dla określenia wartości nieruchomości należy przyjąć ceny z dnia zbycia nieruchomości. Transakcje wskazane przez biegłą w operacie szacunkowym z dnia [...] marca 2011 r. pod pozycją [...] i [...] na stronie [...] operatu nie występowały w poprzednich operatach, dlatego więc obowiązkiem organów było wyjaśnić zgłaszane przez skarżących wątpliwości.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie wyczerpano wszystkich niezbędnych środków do właściwego wyjaśnienia sprawy. Podstawowym warunkiem prawidłowo podjętej decyzji administracyjnej jest wyczerpanie wszelkich środków prawnych tak, aby można było dojść do przekonania, że decyzja nie jest oparta na dowolnym uznaniu organu ją wydającego, lecz jest wynikiem dążenia do osiągnięcia prawdy materialnej. W niniejszej sprawie wydanie kwestionowanej decyzji nie poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, czym został naruszony art. 80 k.p.a. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza gdy powołuje się na nie strona, jest naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a.), skutkującym uchyleniem decyzji (por. wyroki NSA z dnia 27 maja 1999 r., II SA/Łd 744/98 oraz z dnia 4 października 2005 r., I OSK 159/05). Dlatego na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera "c" p.p.s.a. Sąd w punkcie pierwszym wyroku uchylił decyzję w zaskarżonej części, orzekając o treści punktu drugiego wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a. Koszty postępowania, na które składa się wpis od skargi w kwocie [...] zł., Sąd zasądził na rzecz skarżących na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w zakresie, w jakim decyzje zostały uchylone, organy dokonają wszechstronnej analizy materiału dowodnego,

z uwzględnieniem uwag wskazanych wyżej.