Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 503/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2 art 184 art 134 §1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 138 § 2 art 77 § 1 art.107 §3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Robert Sawuła ( spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kowalski po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 897/11 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o., Sp. komandytowa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 503/12

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z 7 października 2011 r. II SA/Kr 897/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie), po rozpoznaniu skargi K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w Krakowie (dalej: Spółka lub inwestor) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) w Krakowie z [...] marca 2011 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie uzasadnienia oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania.

Wyrok powyższy wydano w następującym stanie sprawy:

Podaniem z 28 maja 2009 r. Spółka zwróciła się do Prezydenta Miasta Krakowa z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn. "Budowa zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na części działek nr 1, 2, 3, 4 obr. [...] K. wraz z infrastrukturą techniczną na działkach 1, 2, 3, 4, obr. [...] K. przy ul. O. w Krakowie, wraz z garażami podziemnymi". Uzupełnienie wniosku poprzez wskazanie, że obejmuje on budowę także garaży podziemnych, jak wynika z dopisku na wniosku – nastąpiło w dniu 16 lipca 2009 r. Pełnomocnik inwestora pismem z 6 lipca 2010 r. skorygował zakres przedmiotowy inwestycji w związku ze zmianą oznaczenia działek w ten sposób, że zakresem inwestycji objęto części działek 5, 6, 7 i 8.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] października 2010 r. znak [...], nr [...], Prezydent Miasta Krakowa umorzył postępowanie w sprawie w części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego "Budowy zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na części działek nr 5, 4, 7, 8 obr. [...] K. wraz z infrastrukturą techniczną na działkach 5, 4, 7, 8, obr. [...] K. przy ul. O. w Krakowie, wraz z garażami podziemnymi", położonej na obszarze obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Dolina Rudawy - Małe Błonia" – uchwały Rady Miasta Krakowa z 12 maja 2010 r. Nr C/1332/10 (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 269, poz. 1779, dalej: plan miejscowy), oraz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanego wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 59 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: Upzp) oraz art. 106 i 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: K.p.a.).

Prezydent Miasta Krakowa ustalił, że część obszaru objętego podaniem położona jest na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy. Dlatego nie było możliwe ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji, stosownie do art. 4 ust. 1 i 2 oraz 59 ust. 1 Upzp, a postępowanie w tym zakresie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Pozostały natomiast teren kwalifikował się do przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem weryfikacji łącznego ziszczenia się warunków określonych w art. 61 ust. 1 Upzp. Wymieniony organ uznał, że planowana inwestycja wymogów w nim określonych nie spełniła. Teren inwestycji nie posiadał bowiem, w ocenie organu, wystarczającego dla zamierzenia budowlanego uzbrojenia w zakresie obsługi komunikacyjnej. Parametry techniczne ul. O. nie pozwalałyby na swobodne mijanie się samochodów. Droga ta nie posiada również chodników służących prawidłowej obsłudze ruchu pieszego. Teren inwestycji wprawdzie przylega od strony południowej do nowoprojektowanej ul. B., jednak droga ta jeszcze nie istnieje. Dlatego uznano, że istniejące uwarunkowania nie zapewnią prawidłowej obsługi komunikacyjnej inwestycji niedrogowej, która w sposób znaczący wpłynie na przyległy układ drogowy, na którym już obecnie panują trudne warunki ruchu. Inwestor nie przystał na propozycję Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie i treść umowy mającej zagwarantować spełnienie przez niego wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 Upzp. Wobec tego Zarząd ten negatywnie zaopiniował przedmiotową inwestycję. Prezydent Miasta Krakowa wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., dalej: Udp) jest zarządcą wszystkich dróg na terenie miasta Krakowa, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych. Wobec tego, że równocześnie jest organem właściwym w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie było wymagane dokonanie uzgodnienia planowanej inwestycji z zarządcą drogi. Niemniej w ocenie organu zachodziła w niniejszej sprawie konieczność uwzględnienia stanowiska wyrażonego przez zarząd drogi, ponieważ wskazywało ono na brak spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 Upzp.

Odwołanie od powyższej decyzji "dotyczącej umorzenia części postępowania i odmowy ustalenia warunków zabudowy" wniósł inwestor, zarzucając naruszenie art. 16 ust. 2 Udp oraz art. 53 i 61 Upzp, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz art. 6, 7, 8, 77 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a.

Formułując argumentację odwołania w odrębnym piśmie z 14 grudnia 2010 r. Spółka podniosła, że Prezydent Miasta Krakowa jako zarządca drogi usiłował ją – jako inwestora, zmusić nie tyle do wybudowania drogi, lecz wykupu gruntu pod drogę, z naruszeniem art. 16 ust. 2 Udp. Okoliczność ta, jako jedyna, legła u podstaw negatywnej dla niej decyzji. Przy czym, co podkreślono, Spółka odesłała do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie podpisaną umowę o budowę drogi, z wyłączeniem wszak postanowień o wykupie gruntów. Nie kwestionuje bowiem samego obowiązku budowy lub przebudowy drogi, lecz wykup gruntów i zakres budowy, który nie został jej wyjaśniony. Zaskarżona decyzja miała także w ocenie Spółki nie zawierać wymaganych załączników; zaniechano także przeprowadzenia wymaganych uzgodnień.

Kwestionując prawidłowość umorzenia postępowania Spółka zwróciła uwagę, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazała, że dotyczy on jedynie części działek, który leży poza obszarem objętym planem miejscowym. Zatem wniosek nie dotyczył terenu objętego planem miejscowym.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z [...] marca 2010 r. SKO w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi l Instancji. Poza bowiem koniecznością bezspornego wyjaśnienia kwestii materialnoprawnych, wynikających z art. 61 ust. 1 Upzp, doszło w ocenie organu odwoławczego do naruszenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przepisów postępowania. W sprawie pominięto bowiem pełnomocnika spółki S. S.A. z/s w Krakowie, jak również nie ustalono adresu innej strony – A.M. Kierowana do niego korespondencja powracała z adnotacją, że adresat taki pod wskazanym adresem nie występuje.

Organ odwoławczy, podzielając zarzut odwołania, zakwestionował natomiast prawidłowość rozstrzygnięcia w zakresie częściowego umorzenia postępowania. Analiza wniosku, w szczególności jego części graficznej i przedstawionego na mapie terenu inwestycji wykazała, że teren obejmujący część działek nr 5, 6, 7, 8 (zapewne pierwotnie chodziło o nr 1, 2, 3 i 4) nie obejmowała gruntów objętych planem miejscowym, z tych względów dokonanie wyrzeczenia o umorzeniu postępowania w tej części uznano za nieuprawnione. SKO w Krakowie podzieliło trafność rozstrzygnięcia w zakresie odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 Upzp w zakresie obsługi komunikacyjnej. Jak wyjaśniono, drogi stanowią element sieci uzbrojenia terenu, stosownie do art. 2 pkt 13 Upzp w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i powinny być wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. W kwestii tej wypowiedzieć się powinien zarządca drogi, a stanowisko takie zostało wyrażone przez Prezydenta Miasta Krakowa działającego przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie. Stosowne pisma w tym zakresie złożono do akt sprawy. Wynikało z nich, że planowana inwestycja wpłynęłaby znacząco na zwiększenie ruchu kołowego i pieszego na ul. O., podczas gdy obecne parametry techniczne tej ulicy nie pozwalają na swobodne mijanie się samochodów. Droga nie posiada także chodników służących prawidłowej obsłudze ruchu pieszego. Kolegium podkreśliło, że ewentualna odmowa zawarcia umowy z zarządcą drogi odnośnie zrealizowania inwestycji drogowej w ul. O., dla jej dostosowania do właściwych parametrów technicznych, nie była podstawą negatywnej opinii w niniejszej sprawie. Nie było też obowiązkiem inwestora realizowanie takiej inwestycji drogowej, ponieważ zadania te należą do zarządcy drogi. Zasadnicze znaczenia miało natomiast to, że istniejąca droga dojazdowa do terenu inwestycji nie jest wystarczająca dla obsługi planowanej inwestycji. Organ odwoławczy sformułował pogląd, że zbyteczne było przeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej wobec braku spełnienia jednego z warunków ujętych dyspozycją art. 61 ust. 1 Upzp.

Skargę na decyzję SKO w Krakowie do WSA w Krakowie wniósł inwestor, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 Upzp w związku z art. 16 ust. 2 Udp oraz art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. domagając się jej uchylenia w części. W ocenie strony skarżącej organ odwoławczy dokonał błędnych ustaleń faktycznych, które nie znajdują potwierdzenia w dokumentach. Inwestor jak dotychczas nie kwestionował postanowień dotyczących ul. O., ponieważ sprawa dotyczyła umowy o realizację ul. B. Dlatego niezrozumiałe są dla strony skarżącej twierdzenia organu, że ul. O. nie spełnia odpowiednich wymogów. Zarządca drogi nigdy bowiem nie proponował podpisania umowy dotyczącej jej modernizacji. Stał natomiast na stanowisku, że prawidłową obsługę inwestycji zapewni planowana ul. B. Dlatego wbrew wywodowi Kolegium jedyną w ocenie inwestora przyczyną wydania przez zarząd drogi negatywnej opinii stanowił brak podpisanej umowy pomiędzy inwestorem a zarządcą drogi. Opinia ta została wydana dopiero w następstwie niepodpisania umowy, co znajdować ma potwierdzenie w piśmie zarządcy drogi z 5 sierpnia 2010 r. Obowiązek budowy drogi nie mógł być jednak w świetle prawa na inwestora nałożony, a stanowił on bezpośrednią przyczynę odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. SKO w Krakowie nie odniosło się także do złamania zasad ogólnych K.p.a. przez organ I instancji, Prezydent Miasta Krakowa miał nie uzasadnić przyjęcia takiego, a nie innego zakresu budowy lub przebudowy drogi.

W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie. Tożsame żądanie oddalenia skargi, ale też zasądzenia kosztów postępowania, sformułował uczestnik postępowania ( S. S.A. z/s w Krakowie w piśmie z 8 sierpnia 2011 r.

Na rozprawie w dniu 7 października 2011 r. pełnomocnik Spółki zmodyfikował skargę stwierdzając, że została ona skierowana jedynie przeciwko uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie wskazanym w skardze. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części.

Powołanym na wstępie wyrokiem z 7 października 2011 r. WSA w Krakowie, orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie jej uzasadnienia uznając, że decyzja okazała się wadliwa w tej części. Podzielił wszak stanowisko organu odwoławczego w zakresie, w jakim wskazano na naruszenie przez Prezydenta Miasta Krakowa przepisów postępowania związanych z pominięciem pełnomocnika strony. Sąd wojewódzki zakwestionował natomiast stanowisko SKO w Krakowie odnoszące się do zagadnienia stopnia uzbrojenia terenu inwestycji, które bezkrytycznie zaakceptowało ustalenia organu I instancji i przyjęło jako własne te, z których miało wynikać, że przylegająca do projektowanej inwestycji ul. O. nie zapewni jej prawidłowej i dostatecznej obsługi komunikacyjnej. Ustaleń takich dokonano na podstawie pism i opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, które cechują się w ocenie sądu I instancji lakonicznością i ogólnikowością. Opinia z [...] października 2009 r. zawiera generalne twierdzenia i nie wskazuje, aby przeprowadzono jakiekolwiek bardziej szczegółowe i konkretne wyliczenia, analizy czy symulacje. Nie określa nawet obecnych parametrów ul. O. i nie formułuje precyzyjnych argumentów uzasadniających niedostateczny charakter istniejącego uzbrojenia terenu w zakresie infrastruktury drogowej. Dlatego nie mogła stanowić ona wystarczającej podstawy dla dokonania ustaleń we wskazanym zakresie, a organy nie uzupełniły podstawy faktycznej rozstrzygnięcia własnymi ocenami i ustaleniami dotyczącymi warunków komunikacyjnych inwestycji. Wobec tego, że ustalenia w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, organy nie powinny poprzestać na ogólnikach, lecz zobowiązane były w sposób szczegółowy i dokładny wskazać konkretne okoliczności odnoszące się do tego zagadnienia i je należycie uzasadnić. Niewystarczające w ocenie WSA w Krakowie było poprzestanie na ogólnym powołaniu w uzasadnieniu decyzji tytułu ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, bez wskazania konkretnych przepisów, a także nie odniesienie wynikających z powołanych aktów prawnych wymogów do parametrów drogi przylegającej do terenu inwestycji. Przez to rozważania organów okazały się nieczytelne i niepoddające się weryfikacji, a ich ogólnikowość stanowiła o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. Za niezbędne Sąd uznał także wskazanie cech planowanej inwestycji, które wpłynąć mogą na zwiększenie obciążenia istniejącej sieci komunikacyjnej oraz rozmiaru tego zwiększenia. Stwierdzenie, że istniejąca ulica nie będzie w stanie zapewnić prawidłowej obsługi komunikacyjnej, powinno być poparte analizą obowiązujących wskaźników i parametrów, które zostaną naruszone lub przekroczone w wyniku realizacji planowanego przedsięwzięcia. Brak wyjaśnienia tych okoliczności i zwrócenia na nie uwagi w uzasadnieniu świadczy o naruszeniu art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Sąd podkreślił, że choć organ I instancji ponownie rozpoznający sprawę nie będzie związany stanowiskiem organu odwoławczego, to jednak niedostrzeżenie omówionych uchybień oznaczałoby w istocie aprobatę dla niepełnej podstawy faktycznej decyzji, co mogłoby mieć wpływ na treść ponownego rozstrzygnięcia. Mogłoby bowiem w tym zakresie powodować uznawanie tej decyzji za prawidłową.

WSA w Krakowie uznał ponadto, że SKO w Krakowie nienależycie rozpoznało zarzut inwestora podnoszącego, że wystarczającą obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji zapewni nieistniejąca jeszcze ul. B., a w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego brak w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń i wniosków. Nie poczyniono żadnych ustaleń co do etapu budowy tej drogi, ewentualnie ustalenia, że pozostaje ona w sferze planów, a skoncentrowano się jedynie na warunkach i parametrach ul. O. Ustalenie takie będą niezbędne, ponieważ we wniosku inwestora podano, że obsługę komunikacyjną inwestycji zapewnić ma m.in. wyjazd na ul. B. Zatem powołano się na spełnienie ustawowej przesłanki, o której mowa w art. 2 pkt 13 Upzp, wiążąc ją z ul. B., co wymaga poczynienia przez organ stosownych ustaleń w tym zakresie. W ocenie Sądu, stosownych wniosków co do istnienia tej drogi nie można było wywieść z pisma zarządu drogi informującego o braku środków na ten cel w budżecie miasta.

Końcowo sąd I instancji wyjaśnił, że możliwość zaskarżenia decyzji administracyjnej jedynie w części dotyczącej jej uzasadnienia jest zgodnie przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r. l SA 178/83, wyrok WSA w Lublinie z 21 września 2004 r. II SA/Lu 1488/03), jak i w doktrynie (A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2009 r., wyd. Lex, J. Borkowski "Państwo i Prawo"" 1985, z.1, s. 150), a poglądy te odnoszą się również do decyzji kasatoryjnych (wyrok WSA w Lublinie z 18 października 2004 r. II SA/Lu 161/04, wyrok NSA z 20 maja 1998 r. I SA 1896/97).

Skargę kasacyjną od wyroku z 7 października 2011 r. wniosła A.Z., reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego M.M. Wymieniony wyrok został przez nią zaskarżony w całości, a skarżąca kasacyjnie domaga się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez uznanie, że uchylone uzasadnienie decyzji SKO w Krakowie było wadliwe w stopniu, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy,

2. art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wyjście poza granice sprawy, tj. mylne przytoczenie pism będących przedmiotem innego postępowania, co mogło świadczyć o niewłaściwym zapoznaniu się przez Sąd z aktami sprawy,

3. art. 107 § 3 K.p.a. przez uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO w Krakowie nie spełniło warunków w nim określonych,

4. art. 77 § 1 K.p.a. przez uznanie za uzasadnione naruszenia obowiązku całościowego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

W ocenie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, ponieważ w uzasadnieniu wyroku powołał się na pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, które zostały wydane w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla innej inwestycji, przewidzianej do realizacji na działkach nr 5, 6, 7 i 8, obr. [...] K., prowadzonej przez organ I instancji pod nr [...], podczas gdy niniejsza sprawa dotyczy inwestycji na działkach nr 5, 6, 7 i 8, obr. [...] K., w której wydano pisma w tożsamych datach, lecz odmiennych numerach.

Ponadto, jak wywodzi pełnomocnik, decyzja SKO w Krakowie nie naruszała prawa procesowego w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z uwagi na naruszenie przez ten organ prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wskutek pominięcia pełnomocnika strony oraz nieustalenia adresu jednej ze stron. Dlatego też rzekomo wadliwe uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ decyzja organu I instancji musiała zostać uchylona, a wskazania organu odwoławczego nie miałyby wiążącego charakteru dla organu I instancji. Samo zaś uzasadnienie decyzji SKO w Krakowie spełniać miało wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Zwierało opis poszczególnych etapów postępowania, ustalenia faktyczne i powołanie podstawy prawnej, a także odniesienie się do zarzutów odwołania.

Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała również stanowisko WSA w Krakowie o konieczności poczynienia dodatkowych ustaleń dotyczących ul. B. Skoro bowiem ulica ta nie istnieje, a w budżecie Miasta Krakowa brak środków na jej realizację, to oceny możliwości zapewnienia terenowi inwestycji obsługi komunikacyjnej powinno się dokonać wyłącznie w odniesieniu do ul. O. Ta ostatnia przejęłaby całość ruchu kołowego i pieszego, której aktualne parametry techniczne są niedostateczne dla zapewnienia prawidłowej komunikacji planowanej inwestycji. Wbrew stanowisku sądu I instancji zagadnienie ul. B. miało być przedmiotem analizy obu orzekających w sprawie organów. Hipotetyczne rozważania z uwzględnieniem nieistniejącej drogi uznano za niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Stosownie do art. 176 Ppsa skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Ppsa nakłada obowiązek powierzenia sporządzenia skargi kasacyjnej, co do reguły, adwokatowi lub radcy prawnemu (art. 175 § 1 Ppsa), co zapewniać ma pożądany przez prawodawcę poziom formalny takiego środka zaskarżenia. Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera wskazania podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 Ppsa, niemniej egzemplifikacja przepisów K.p.a. oraz Ppsa, których naruszenia miał się dopuścić sąd I instancji, wskazuje że chodzić ma o naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W judykaturze wskazuje się, że w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2011 r., II FSK 1177/10, Lex nr 1151279). Z tych przyczyn uznać należy, że skarżąca kasacyjnie powołuje się na podstawę ujętą dyspozycją art. 174 pkt 2 Ppsa.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sąd I instancji za trafne uznał uchylenie przez SKO w Krakowie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa oraz przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia podzielając stanowisko organu odwoławczego odnośnie dostrzeżonych przezeń uchybień procesowych w postępowaniu przed organem I instancji. Tej oceny sądu a quo skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje. WSA w Krakowie trafnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopatrzył się istotnych wadliwości, gdy chodzi o uzasadnienie kontrolowanej przez siebie decyzji SKO w Krakowie podjętej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W dacie podejmowania decyzji przez organ odwoławczy cyt. przepis stanowił, że "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Nie jest zatem bez znaczenia jakie wskazania znajdą się w decyzji kasacyjnej, oznaczona treść tej decyzji dla organu I instancji oznaczać może przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, że organ odwoławczy akceptuje pewne ustalenia, mające istotne znaczenie dla kierunku rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zasadnie sąd I instancji wytknął bezkrytyczne zaaprobowanie przez organ odwoławczy wniosków wynikających z opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie odnośnie do braku spełnienia wymogów, gdy chodzi o wystarczającą sieć uzbrojenia terenu dla zrealizowania zaplanowanej inwestycji. Zasadnie WSA w Krakowie wskazuje, że nie wyjaśniono, poprzez przywołanie stosownych przepisów, aby istniejąca ulica O. miała nie zapewnić prawidłowej obsługi komunikacyjnej. Wskazać należy, że wśród przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 wymienił m.in. dostęp do drogi publicznej oraz to, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z kolei z mocy art. 61 ust. 5 Upzp warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Z tych względów zasadnie również sąd I instancji zwrócił uwagę na brak ustosunkowania się przez SKO w Krakowie do kwestii dopuszczalności zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji poprzez realizację planowanej ulicy B. i ograniczenie się przez organ odwoławczy do przywołania stanowiska Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie wyrażonego w piśmie tej jednostki. Te wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji dały asumpt do uznania, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym – art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., co przy trafnym i niekwestionowanym rozstrzygnięciu organu odwoławczego, zobowiązywało sąd I instancji do uchylenia decyzji organu odwoławczego w części dotyczącej uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w zaskarżonym wyroku odnośnie dopuszczalności uchylenia zaskarżonej decyzji wyłącznie odnośnie do jej uzasadnienia. Judykatura konsekwentnie opowiada się za dopuszczalnością zaskarżenia do sądu administracyjnego nawet samego uzasadnienia decyzji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 1998 r., I SA 1896/97, Lex nr 44519), a w konsekwencji dopuszczalnością uchylenia decyzji w tej tylko części, nawet decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. (por. przywołany przez sąd I instancji wyrok WSA w Lublinie z 19 października 2004 r., II SA/Lu 161/04, Lex nr 167725 z aprobującą glosą J. Borkowskiego "Orzecznictwo Sądów Polskich" nr 2/2006, poz. 15). Stanowisko powyższe aprobuje doktryna procesu sądowoadministracyjnego (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2010, s. 237, T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2009, s. 599).

Co się tyczy zarzutu naruszenia przez sąd I instancji art. 134 § 1 Ppsa i sformułowania tezy, że dopuszczono się wyjścia poza granice rozstrzyganej sprawy, to zarzut ten nie jest trafny. Skarżąca kasacyjnie wywód o tego typu naruszeniu czerpie z faktu pomyłkowego przytoczenia przez sąd a quo numerów pism Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie. Nie ma to jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żadnego znaczenia, skoro nie jest kwestionowane, że treść stanowiska tej jednostki organizacyjnej odnośnie planowanej inwestycji została przez WSA w Krakowie w skarżonym kasacyjnie wyroku przytoczona prawidłowo, w aspekcie znaczenia, jakie to stanowisko miało dla oceny legalności decyzji objętej skargą. Potwierdzeniem tego jest chociażby stan faktyczny sprawy, który został w skardze kasacyjnej przywołany przez samego autora skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nie wyszedł przeto poza granice sprawy a swoim wyrokiem objął część decyzji będącej przedmiotem skargi.

Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia wskazanych w niej przepisów o postępowaniu okazały się bezzasadne, co uzasadniało jej oddalenie na podstawie art. 184 Ppsa.