Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 13/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 54
journal: Dz.U. 2015 poz 581
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r.o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy [A.] reprezentowanego przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [A.] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [A.] reprezentowanym przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [A.] a Burmistrzem Gminy [B.] reprezentowanym przez Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [B.] w przedmiocie wniosku L. I. o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Burmistrza Gminy [B.] jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy [...] - w imieniu którego działała Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2016 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Burmistrzem Gminy [...] – w imieniu którego działała Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo L. I. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Powyższy wniosek został złożony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

L. I. wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2016 r. zwrócił się do Miejsko- Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym ze środków publicznych. Pismem z dnia 5 kwietnia 2016 r. Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przekazała powyższy wniosek wraz z zebraną dokumentacją według właściwości do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wskazując, że zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz.163 ze zm., dalej: ustawa o pomocy społecznej) w przypadku osoby bezdomnej, a za taką należy uważać wnioskodawcę L. I., przyznaniem i postępowaniem w sprawie świadczeń z pomocy społecznej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego zameldowania tej osoby na pobyt stały.

We wniosku o rozpatrzenie sporu o właściwość Kierownik GOPS w [...] wskazała, że z przekazanej przez Miejsko-Gminny OPS w [...] dokumentacji wynika, że L. I. koncentruje swoją aktywność życiową w miejscowości [...]. Świadczy o tym dowód osobisty wydany przez Burmistrza [...], a także korzystanie przez L. I. z podstawowej opieki zdrowotnej w [...] oraz objęcie wnioskodawcy pomocą Miejsko- Gminnego OPS w [...].

W odpowiedzi na powyższy wniosek, Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wniosła o wskazanie, że organem właściwym w sprawie jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. Według Dyrektora bezspornym jest, że L. I. jest osobą bezdomną. Aktualnie nie posiada żadnego stałego ani tymczasowego adresu zameldowania. Ponadto z wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia L. I. wynika, że przebywał on w pomieszczeniu gospodarczym, nieprzystosowanym do zamieszkania (na dzień 16 maja 2016 r. w gołębniku przeznaczonym do rozbiórki), którego nie można traktować, jako lokal mieszkalny. Zdaniem Dyrektora, związek L. I. z [...] nie miał i nie ma charakteru stałego gdyż, co prawda L. I. przebywał w [...], ale ten pobyt należy traktować, jako czasowy. Osoba ta nie była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy a udzielenie pomocy medycznej było niezbędne z powodu odmrożenia dłoni i zgodne z art. 101 ust. 3 o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz.163 ze zm.) i do tego właśnie celu konieczne było wyrobienie dowodu osobistego. Dyrektor wskazała, że przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 i 2 ww. ustawy o pomocy społecznej zgodnie, z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą gminą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. L. I. był natomiast ostatnio zameldowany na pobyt stały pod adresem: [...], [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a."), spory o właściwość. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W myśl art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygnięcia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Burmistrzem Gminy [...], gdyż oba wymienione organy uznały się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku L. I. o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym.

Na wstępie należy wskazać, że osoby nieobjęte ubezpieczeniem zdrowotnym mają możliwość korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. 2015 r. poz. 581, dalej: ustawa o świadczeniach), na zasadach określonych w art. 54 tejże ustawy. Zgodnie, bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, prawo do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej mają również inne osoby niż ubezpieczeni, nieposiadające uprawnień z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego, do których należą obywatele polscy posiadający miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i spełniający kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej. W celu uzyskania dostępu do bezpłatnych świadczeń zdrowotnych osoby nieubezpieczone mogą starać się o wydanie decyzji, potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na okres do 90 dni na podstawie art. 54 tejże ustawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że w świetle tego przepisu również osoby bezdomne, nieobjęte ubezpieczeniem zdrowotnym, mają możliwość korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Rozstrzygnięcie sporu sprowadza się zatem do ustalenia organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Stosownie do powyższego przepisu, właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Podstawą do ustalenia właściwości miejscowej organu jest miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej nie reguluje jednak pojęcia "miejsca zamieszkania". W efekcie, przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U.2016.380), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jednakże świadczeniobiorca, tj. L. I. ma status osoby bezdomnej, co wynika z okoliczności przedstawionych zarówno przez organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu jak i podanych w odpowiedzi na ten wniosek oraz z akt sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przedstawionych okoliczności nie wynikają takie fakty, które pozwalałyby na powiązanie centrum spraw życiowych L. I. z którąkolwiek z miejscowości, tj. [...] lub [...]. Tymczasem ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie określa właściwości organu w przypadku, gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba bezdomna, jak również nie odsyła w takim przypadku do innej ustawy. W takiej sytuacji należy sięgnąć do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), które wprowadzają ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Należy przy tym podkreślić, że stosowanie przepisów k.p.a. jest wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest, co prawda uregulowaniem szczególnym w stosunku do kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże jej art. 54 ust. 1 kwestię właściwości organu mającego wydać decyzję potwierdzającą prawo do świadczeń zdrowotnych reguluje tylko w wąskim zakresie. Odwołuje się, bowiem do "miejsca zamieszkania" świadczeniobiorcy, nie normuje zaś kwestii właściwości organów w sprawach osób bezdomnych.

Kwestie dotyczące właściwości miejscowej organów reguluje natomiast art. 21 k.p.a. Zgodnie z jego § 1 pkt 2 w sprawach innych, niedotyczących nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy, właściwym jest organ miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w razie braku takiego miejsca zamieszkania w kraju - właściwość ustala się według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron. Jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub miejsca pobytu - właściwość miejscową organu należy ustalić według ostatniego miejsca zamieszkania lub pobytu w kraju. Jeżeli jednak w taki sposób również nie można ustalić właściwości miejscowej, wówczas, stosownie do § 2 art. 21 k.p.a., sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, a w przypadku nieustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy. Skoro więc L. I. nie ma miejsca zamieszkania, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to organ właściwy miejscowo w sprawie potwierdzenia jego prawa do świadczeń zdrowotnych, trzeba ustalić według reguł przewidzianych w art. 21 § 2 k.p.a.

Należy zatem przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Burmistrz Gminy [...], jako organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania w sprawie.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.