Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 160/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi A. A., S. W. i G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. A. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, a na rzecz S. W. oraz G. W. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ( dalej : organ II instancji ) decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania A. A. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] ( dalej : organ I instancji ) z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym na terenie działek nr [...] i [...] w obr. [...] przy ul. [...] w [...], uchyliło w/w decyzję w części pkt.1.1.2, 1.1.3, 1.1.4 w zakresie wysokości głównej kalenicy i 1.1.5 i w tej materii orzekło poprzez ustalenie:

- wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej decyzją – 37%,

- liczby kondygnacji na III kondygnacje nadziemne,

- wysokości górnej krawędzi elewacji (jej gzymsu lub attyki) – 9,5 m,

- wysokości głównej kalenicy na 12 m,

- szerokość elewacji frontowej od ul. [...] – 40 m,

a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy skarżoną decyzję.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Zarząd Dzielnicy [...] po rozpatrzeniu wniosku G. W. i S. W. z dnia [...] marca 2016r., decyzją z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym na terenie działek nr [...] i [...] w obr. [...] przy ul. [...] w [...],

Odwołanie od tej decyzji wniósł A. A., zarzucając brak dokładnego ustalenie planowanej inwestycji oraz kwestionując ustalenia w zakresie funkcji zabudowy wielorodzinnej.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu decyzji, w pierwszej kolejności przytoczyło treść art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 778) - dalej, jako: u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) - dalej, jako: rozporządzenie, wskazując, że teren przedmiotowej inwestycji położony jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej.

Kolegium wskazało, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż funkcja planowanej inwestycji nie jest sprzeczna z funkcją terenu, a proponowane rozwiązania przestrzenne będą nawiązywać do zrealizowanych już budynków wielorodzinnych.

Dalej Kolegium wskazało, że określona w zaskarżonej decyzji linia zabudowy stanowi przedłużenie linii zabudowy przy ul. [...], zatem organ I instancji prawidłowo dokonał ustalenia tej linii w oparciu o przepis § 4 ust.1 rozporządzenia.

Wysokość budynków wielorodzinnych w analizowanym obszarze wynosi od 6,5 do 12 m., w otoczeniu inwestycji znajdują się budynki o wysokości do 9 m więc organ II instancji przyjął, że ustalenie wysokości budynku mieszkalnego na 9,5 m będzie zgodne z § 7 ust.4 rozporządzenia.

Następnie Kolegium podniosło, że średnia wartość wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w terenie analizowanym wynosi dla budynków wielorodzinnych 37 % i na tej podstawie uznał, że organ I instancji ustalił ów wskaźnik zgodnie z podstawą prawną tj. § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Organ I instancji przyjął szerokość elewacji frontowej na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym – z tolerancją do 20 %. Średnia wartość tego parametru dla budynków wielorodzinnych wynosi 16m. Kolegium przyjęło, że w niniejszej sprawie ustalenie szerokości elewacji frontowej dokonane zostało prawidłowo w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia, bowiem ze względu na zorientowanie analizowanych budynków w linii północ – południe, mierzone były ich krótsze boki. Okoliczność ta w połączeniu z treścią wniosku inwestora sprawiła, że ustalenie szerokości elewacji frontowej na 40 m. było prawidłowe.

Organ II instancji wskazał jednak, że w zaskarżonej decyzji wyznaczono jedynie maksymalne wartości powierzchni zabudowy, wysokość budynków, liczbę kondygnacji, wysokość głównej kalenicy oraz szerokość elewacji frontowej. Zdaniem SKO, organ I instancji określił omawiane parametry planowanego budynku w sposób nieprecyzyjny, bowiem w decyzji zawarto zapis "max.". Nie powinno to mieć miejsca ponieważ – zdaniem Organu II instancji - w/w przepisy rozporządzenia nie dopuszczają ustalenia parametrów z jakąkolwiek tolerancją. Wartości powinny być ustalone w sposób konkretny i jednoznaczny, tak żeby nie pozwolić inwestorowi na ich interpretację w sposób dowolny.

W tej sytuacji Kolegium uchyliło pkt.1.1.2, 1.1.3, 1.1.4 w zakresie wysokości głównej kalenicy i 1.1.5 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekło poprzez ustalenie:

- wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej decyzją – 37%,

- liczby kondygnacji na III kondygnacje nadziemne,

- wysokości górnej krawędzi elewacji (jej gzymsu lub attyki) – 9,5 m,

- wysokości głównej kalenicy na 12 m,

- szerokość elewacji frontowej od ul. [...] – 40 m.

Ponadto Kolegium podzieliło opinię organu I instancji, iż planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się S. W. i G. W., zaskarżając je w części pkt. 1.1.5 dotyczącej szerokości elewacji frontowej. Zarzucili naruszenie :

- § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez reformatoryjne orzeczenie dotyczące szerokości elewacji frontowej,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w sprawie i wyciągnięcie wniosków w części pkt 1.1.5 prowadzących do sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa m.in. w/w rozporządzenia,

- "prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz polegające na niewłaściwym zastosowaniu, a właściwie na niezastosowaniu decyzji Zarządu dzielnicy wesoła nr [...] w pkt 1.1.5 a tylko przepisy tego aktu prawnego – jako lex specialis – są podstawą w niniejszej sprawie do ustalenia szerokości budynku",

- art. 7 i 8 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie przy ocenie konsekwencji prawnych skarżonej decyzji,

- art. 8 i art. 9 kpa bowiem zaskarżona decyzja podważa zaufanie obywateli do praworządnego działania organów administracji państwowej i słuszny interes obywatela.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Skargę wniósł również A. A. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie :

- przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przede wszystkim § 3 ust. 1 tego aktu z uwagi na bezpodstawne przyjęcie w wyniku rozpoznania odwołania, że w niniejszej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy było dopuszczalne, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło do łącznego spełnienia warunków określnych w tym przepisie,

- mające wpływ na rozstrzygnięcie - przepisów procedury administracyjnej, mając na względzie także uregulowania zawarte w przepisie art. 140 kpa tj. :

- art. 7 i art. 8 kpa ze względu na zaniechanie podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu wszystkich stron postępowania.

- art. 13 kpa poprzez załatwienie sprawy, w której występują strony o spornych interesach bez podjęcia czynności skłaniających je do porozumienia,

- art. 28 w zw. z art. 7 do art. 9 kpa poprzez podtrzymanie stanowiska organu I instancji, który zaliczył do kręgu stron jedynie te osoby, które wskazane zostały w aktach sprawy,

- art. 77 § 1 w zw. z art. 75 §1 poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie

- art. 107 § 3 oraz art. 11 kpa poprzez powielenie w uzasadnieniu faktycznym twierdzeń organu I instancji, brak wyjaśnienia podstawy prawnej oraz przyczyn uznania stanowiska organu I instancji za słuszne, rozpoznanie odwołania w zbyt krótkim – bo 14 dniowym – okresie.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] Zarządu [...] z dnia [...] września 2016r., a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty uzasadniające zasadność podniesionych zarzutów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na obydwie skargi wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 6 września 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 111§ 2 ppsa, zarządził połączenie spraw o sygnaturach akt IV SA/Wa 160/17 oraz IV SA/Wa 219/17 do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i prowadzenie dalej pod sygnaturą IV SA/Wa 160/17.

Skarżący S. W. i G. W. podnieśli, że określenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej na 40 m uniemożliwia realizację zabudowy na działce, która jest na takie rozwiązanie zbyt wąska i nie będzie możliwe zachowanie odległości od działek sąsiednich, wymaganej przez przepisy prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 t.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 t.j.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną pozostawało, że dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, brak było w czasie wydawania kwestionowanych decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Przepis art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis § 9 ust. 1 – 3 rozporządzenia stanowi natomiast, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

Skoro w przedmiotowej sprawie, brak jest na danym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ocena, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przesłanki, jakie muszą być spełnione przy dokonywaniu tej oceny, określa powołany art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być więc poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na względzie treść art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnym. Należy też podkreślić, iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany. Zatem jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której ustalenie pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, obowiązkiem organu właściwego w sprawie jest wydanie decyzji pozytywnej.

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że organ I instancji, stosownie do § 3 ust. 1 powoływanego rozporządzenia, przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynik przeprowadzonej analizy stanowi załącznik nr 2 do decyzji z dnia [...] września 2016 r. Z kolei w załączniku graficznym nr 1 do decyzji na kopii mapy przedstawiono granice obszaru analizowanego. Przepis § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa minimalne granice obszaru analizowanego co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. W przedmiotowej sprawie granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości większej w stosunku do minimalnego obszaru określonego w § 3 rozporządzenia, w celu objęcia analizą istniejącej zabudowy także obszaru Osiedla [...].

W ocenie Sądu organy dopełniły spoczywającego na nich obowiązku dotyczącego określenia cech, do których trzeba dostosować przedmiotową inwestycję (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Planowana inwestycja, powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek, odpowiada bowiem charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Pojęcie "działki sąsiedniej" o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza tylko działki graniczącej bezpośrednio z działką inwestora, lecz pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalającą organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji. Przeprowadzona analiza wykazała, że dominującą funkcją obszaru jest funkcja mieszkaniowa jedno i wielorodzinna, zatem planowana inwestycja stanowi kontynuację tej funkcji.

Z przeprowadzonej analizy wynika, że bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji stanowią budynki o wysokości do 9 m, a wysokość budynków wielorodzinnych w analizowanym obszarze wynosi od 6,5 do 12 m. Powyższe wskazuje, że planowana inwestycja nawiązuje do zabudowy istniejącej. Ustalenia organów w tym zakresie potwierdza załącznik graficzny nr [...] do decyzji z dnia [...] września 2016 r.

Organy ustaliły też, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. Spełnione zostały również warunki obsługi planowanej inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej.

W decyzji organu I instancji wyznaczono jedynie maksymalne wartości powierzchni zabudowy, wysokość budynków, liczbę kondygnacji, wysokość głównej kalenicy oraz szerokość elewacji frontowej. Zdaniem SKO, organ I instancji określił omawiane parametry planowanego budynku w sposób nieprecyzyjny, bowiem w decyzji zawarto zapis "max.". Spowodowało to uchylenie decyzji w części pkt.1.1.2, 1.1.3, 1.1.4 w zakresie wysokości głównej kalenicy i 1.1.5 i orzeczenie w tej materii poprzez ustalenie parametrów w sposób jednoznaczny. Tego rodzaju ustalenie warunków zabudowy – zdaniem Sądu, nie spełnia wymogów zawartych w §§ 5, 6 i 7 omawianego rozporządzenia.

Sąd podziela stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10, Baza Orzeczeń LEX nr 1081838). Jednak, należy przy tym wyjaśnić, że ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia, jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (vide wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 869/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1222377 oraz z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1624/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1152855). Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby bowiem realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Taka zaś sytuacja miała miejsce właśnie w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do wskaźników powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej określonych decyzją organu I instancji.

Należy jednak mieć na względzie, że cel niniejszego postępowania sprowadza się do zbadania, czy planowane zmierzenie wpisuje się w całość urbanistyczną istniejącą na obszarze analizowanym. Na tym etapie procesu inwestycyjnego ustalenia nie mogą przyjmować tak konkretnych i szczegółowych postaci, jakie można im nadać w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny, jedynie zakreślając ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy.

Autor projektu musi mieć pewną swobodę w doborze rozwiązań konstrukcyjnych czy projektowych, które będą się w tych ramach mieściły. Projekt budowlany może bowiem być sporządzony dopiero po wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż musi być dostosowany do tych warunków, które wszelako są jedynie zasadniczymi wytycznymi, jakich należy przestrzegać i nie mogą się sprowadzać do szczegółowego wskazania wszystkich parametrów, tak jak to zrobił organ II instancji. Nie można również stracić z pola widzenia, że zgodnie z art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy decyzja o warunkach zabudowy ma określać wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji, nie zaś wskazywać precyzyjnie usytuowanie projektowanego obiektu w terenie. Materia ta przynależy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Dowodzi to, że również wszelkie następstwa takiej lokalizacji, w tym łączące się z ewentualnym oddziaływaniem na interesy władających nieruchomościami sąsiednimi, np. poprzez ograniczenie dostępu do światła dziennego w budynkach z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi czy możliwości zabudowy działki ze względu na nadmierną bliskość projektowanej zabudowy, mogą być rozstrzygane w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1663/15, internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W związku z powyższym nie można uznać za słuszne ani rozwiązania przyjętego przez organ I instancji tj. określenia jedynie maksymalnej wartości parametrów, ani tego przyjętego przez SKO, polegającego na jednoznacznym ich wskazaniu.

Powyższe uchybienia stanowią naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z §§ 5, 6 i 7 rozporządzenia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto stanowią naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a.

Z wyżej wskazanych przyczyn Sąd uznał zarzuty skargi wniesionej przez S. W. i G. W. za uzasadnione w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji

Ponownie rozpatrując sprawę, organ winien ustalić wartości powierzchni zabudowy, wysokość budynków, liczbę kondygnacji, wysokość głównej kalenicy oraz szerokość elewacji frontowej w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości.

Odnosząc się do treści skargi wniesionej przez A. A., Sąd nie podziela przedstawionego w niej stanowiska.

Wyżej opisane wnioski i ustalenia organów są uzasadnione przeprowadzoną analizą urbanistyczną i dopuszczalne jako zgodne z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Zapis tych ustaleń, wbrew zarzutom skargi, jest prawidłowy.

Przede wszystkim nietrafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa oraz nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy pojęcia "działki sąsiedniej". Mając na uwadze cel tego przepisu, czyli zagwarantowanie ładu przestrzennego, przez "działkę sąsiednią" należy rozumieć nieruchomość lub nieruchomości położone w okolicy, tworzące pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 492- 494). Wykładnia pojęcia ochrony ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa nie może prowadzić do nieproporcjonalnego ograniczenia zabudowy tam gdzie nie ma planów zagospodarowania przestrzennego i uniemożliwiać realizację konstytucyjnie chronionego prawa własności, którego jednym z atrybutów jest wskazane wprost w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - prawo do zabudowy działki. Organy administracji dokonały zgodnego z prawem wyznaczenia obszaru analizowanego oraz poprawnej analizy funkcji i cech zabudowy tego obszaru. Nie ma podstaw do przyjęcia, że granice obszaru analizowanego nie zostały wyznaczone stosownie do przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla każdej inwestycji konieczne jest odrębne określenie obszaru analizy tworzącego urbanistyczną całość.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżącego A. A. dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9, 11, 13, 77 § 1, 75 § 1 i 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a – w sposób wskazany w skardze. Stan faktyczny w sprawie został ustalony należycie, dokonano jego właściwej oceny i prawidłowo organy uznały, że w niniejszej sprawie nie istnieje podstawa do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. Wobec tego zarzuty podniesione w skardze należało uznać za niezasadne.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd - na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2016 r., poz. 1668).