Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 418/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 , art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 13 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego K. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] (znak sprawy [...]) z dnia 1 października 2009 r. wydaną po wznowieniu postępowania na wniosek K. B. Starosta Krakowski na podatnie art. 104 i 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 82 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji własnej Nr [...], znak [...] z dnia 3 grudnia 2008 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestorowi "A" sp. z o.o. w W. dla zamierzenia budowlanego pn.: "Stacja bazowa telefonii komórkowej [...] Michalowice, składająca się z systemu antenowego i urządzeń technicznych, wieży strunobetonowej oraz kontenera technologicznego - na dz. nr "1", obręb [...] Michalowice, ul. [...]".

Uwzględniając obowiązujące przepisy i stan faktyczny sprawy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie należy do przedsięwzięć wymagających albo mogących wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a obszarem oddziaływania tego obiektu budowlanego jest obszar oddziaływania samej wieży . Wnioskodawca jako właściciel działki nr "2" w Michałowicach domagający się wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma przymiotu strony postępowania albowiem jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze przedmiotowego obiektu budowlanego.

W sprawie nie zachodzą zatem okoliczności stanowiące podstawę do uchylenia decyzji z dnia 3 grudnia 2008 r. Nr [...], znak [...].

W wyniku odwołania wniesionego przez K. B., Wojewoda [...] decyzją z dnia 14 grudnia 2009 r., znak [...], na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2006r. Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy uznał, że decyzja została wydana z uchybieniem art. 10 k.p.a. w związku z art. 40 § 2 tej ustawy, zgodnie z którym jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika zaś, że zarówno decyzja, jak i poprzedzająca ją korespondencja adresowana była bezpośrednio do strony, z pominięciem ustanowionego pełnomocnika.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta Krakowski decyzją Nr [...] z dnia 16 kwietnia 2010 r., znak [...], na podstawie art. 104 i 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji własnej z dnia 3 grudnia 2008 r. Nr [...], znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestorowi "A" Sp. z o.o. w W. dla inwestycji pn.: "Stacja bazowa telefonii komórkowej [...] Michalowice, składająca się z systemu antenowego i urządzeń technicznych, wieży strunobetonowej oraz kontenera technologicznego -na dz. nr "1", obręb [...] Michałowice, ul. [...]".

Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w uzasadnieniu wydanej decyzji podał, że projekt budowlany zatwierdzony przedmiotową decyzją pozwoleniu na budowę został opracowany przez projektanta ze stosownymi uprawnieniami, którego zakres obowiązków określony w art. 20 ustawy – Prawo budowlane narzuca sporządzenie projektu w zgodności z obowiązkami przepisami zasadami wiedzy technicznej, a obowiązujące prawo polskie nakazuje tak zlokalizować i zaprojektować stację telefonii komórkowej ( poprzez dobór typów anten, określenie wysokości zawieszeń oraz azymutów anten ), aby planowana inwestycja nie spowodowała wprowadzenia do środowiska (w miejscach dostępnych dla ludności) pól elektromagnetycznych o natężeniach większych niż dopuszczalne przez obowiązujące uregulowania art. 121-124 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobu sprawdzenia dotrzymania tych poziomów.

Charakterystyka przedmiotowej inwestycji została przedstawiona w załączonej do projektu budowlanego kwalifikacji przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Z opracowania tego wynika, że w zależności od typu anten oraz zakresu częstotliwości w jakim będą one pracować, równoważna moc promieniowana izotropowa (EIRP) dla każdej z anten sektorowych zawiera się w przedziale od 100 W do 499 W oraz od 500 W do 999 W, zaś odległość pionowa pomiędzy osiami głównych wiązek promieniowania, a miejscami dostępnymi dla ludzi dla wyżej wymienionych anten sektorowych wynosi co najmniej 10,63 m. Przedłożone dane dotyczące parametrów projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej zostały aktualnie przeanalizowane pod kątem zapisów § 3 ust. 1 pkt 8 ppkt a) b) i c) rozporządzenia, tj. sprawdzono odległości miejsc dostępnych dla ludności licząc od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten, dla których równoważna moc promieniowana izotropowa zawiera się w uprzednio wymienionych zakresach mocy przyjętych anten. Z przedłożonej do projektu analizy zasięgu oddziaływania przedmiotowych anten wynika, że zostały spełnione warunki minimalnych odległości od miejsc dostępnych dla ludności, tj. wykazano iż wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten -odpowiednio w odległości 5 m, 20 m i 40 m nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Mając zatem na uwadze obowiązujące przepisy, przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej, zawierająca powyższe typy anten nie należy do przedsięwzięć zarówno wymagających jak i mogących wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wobec powyższego brak podstaw prawnych do żądania od inwestora przedłożenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego zamierzenia budowlanego, wymaganej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę według obowiązującej wtedy ustawy - Prawo ochrony środowiska. Inwestycja obejmuje również instalację anten linii radiowej, które jednakże zgodnie z rozporządzeniem w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie zostały ujęte w zbiorze inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie podlegają rozpatrywaniu według przepisów ochrony środowiska.

Mając na uwadze powyższe oraz obowiązujące regulacje prawne, które nie wprowadzają ograniczeń w zakresie zagospodarowania terenu na obszarze oddziaływania pól elektromagnetycznych, a także warunki zagospodarowania działki objętej przedmiotową inwestycją określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Michałowice ustalono, że obszarem oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego jest obszar oddziaływania samej wieży i taki krąg stron organ zawiadomił w postępowaniu. Stronami postępowania nie byli zatem właściciele wszystkich działek znajdujących się w zaznaczonym przez powyższą kwalifikację przedsięwzięcia zasięgu oddziaływania pól elektromagnetycznych. Ponadto, mając na uwadze przedstawiony w zatwierdzonym projekcie zakres robót budowlanych prowadzonych na działce "1", a także uregulowania prawne art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, który określa obszar oddziaływania jako " teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu" organ nie objął w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego działki nr "2" w Michałowicach. Działka ta nie znajduje się bowiem w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu ( wieży ), ani też w obszarze oddziaływania pól elektromagnetycznych, dla których gęstość mocy wynosi powyżej 0,1 [W/m ]. Biorąc pod uwagę główne kierunki oddziaływania anten sektorowych w zasięgu do 40 m emisja pól ponadnormatywnych przedmiotowej stacji wystąpi powyżej 22,23 m n.p.t,, a więc w miejscach niedostępnych dla osób postronnych. W konsekwencji właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu, zarządcy ) działki nr "2" w Michałowicach nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu.

Wniosek K. B. o wznowienie postępowania zakończonego przedmiotową decyzją o pozwolenie na budowę oraz złożone przez niego w trakcie prowadzonego postępowania pisma dotyczyły zastrzeżeń odnośnie rozwiązań technicznych przedmiotowej inwestycji. Co do powoływanych przez wnioskodawcę dyrektyw europejskich należy mieć na uwadze, że prowadząc postępowanie organ administracji publicznej opiera się na regulacjach prawnych ustawodawstwa powszechnie obowiązującego w Polsce, które stanowią ustawy, rozporządzenia i akty prawa miejscowego (np. plan miejscowy). Dyrektywy europejskie mogą być wprowadzone do ustawodawstwa krajowego i wtedy będą stosowane przez organ administracji publicznej, ale już jako cześć krajowego systemu prawnego. Dostosowanie prawa krajowego do dyrektyw europejskich należy do powołanych ku temu organów władzy ustawodawczej i wykonawczej.

W złożonych pismach - zarówno we wznowionym postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Krakowskiego oraz w toczącym się postępowaniu w sprawie wznowienia po uchyleniu pierwszej decyzji przez Wojewodę Małopolskiego, właściciel działki "2" w Michałowicach wniósł żądania podania przez inwestora parametrów pracy poszczególnych anten przedmiotowej stacji telefonii komórkowej i skonfrontowanie ich z innymi źródłami ewentualnego pola elektromagnetycznego, które mogą występować na przedmiotowym terenie. W powyższych pismach wnioskodawca wymagał od inwestora określenia rzeczywistej maksymalnej mocy możliwej do doprowadzenia do anteny, przepustowości anteny dla danego sektora, maksymalnego zasięgu anten przy minimalnej oraz maksymalnej pracy danego sektora, zsumowanie anten na poszczególnym sektorze i ustalenie EIRP dla niego. Po dokonaniu powyższego wnioskodawca żądał ponownego ustalenia odległości przewidzianych rozporządzeniem w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a mając na uwadze § 4 rozporządzenia - także dokonania superpozycji energii wysokiej częstotliwości dla anten, których oddziaływania się sumuje (sektor 60 ze 150, oraz pomiędzy antenami sektorowymi a radioliniowymi).

W tym zakresie uwzględniając uregulowania § 3 rozporządzenia należy stwierdzić, że bezpodstawnym jest sumowanie oddziaływań pól elektromagnetycznych danych anten, gdyż rozporządzenie warunkuje konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko w oparciu o parametry określone dla pojedynczej anteny. Ponadto, brak podstaw aby żądać od inwestora podania maksymalnej i minimalnej wartości katalogowych mocy możliwych do doprowadzenia dla poszczególnych anten, gdyż wydano decyzję pozwolenia na budowę zatwierdzającą projekt budowlany przedmiotowego obiektu, dla którego dobrano konkretne anteny o założonych maksymalnych wartościach mocy EIRP przy określonych wartościach mocy doprowadzonych do anten (str. 8 kwalifikacji) i tylko w takim zakresie przedmiotowa stacja telefonii komórkowej może pracować w oparciu o wydaną decyzję. Zatem, zagadnienia zawarte pismach wnioskodawcy dotyczące podania faktycznej mocy EIRP dla maksymalnej możliwej do wystąpienia mocy znamionowej anteny dla danego sektora, a także dokonania superpozycji energii wysokiej częstotliwości pracy poszczególnych anten, nie stanowią podstaw do uchylenia powyższej decyzji.

Mając na uwadze obowiązujące przepisy, wyżej wymienione wartości związane z parametrami pracy anten nie kwalifikują ich do przedsięwzięć wymagających oraz mogących wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wnioskodawca jako właściciel działki nr "2" w Michałowicach domagający się wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma przymiotu strony postępowania albowiem jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze przedmiotowego obiektu budowlanego. W sprawie nie zachodzą zatem okoliczności stanowiące podstawę do uchylenia decyzji z dnia 3 grudnia 2008 r. Nr [...], znak [...].

Od decyzji Starosty Krakowskiego Nr [...] z dnia 16 kwietnia 2010 r., znak [...] K. B. wniósł w terminie odwołanie, w którym domagał się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania zarzucając : naruszenie art.7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 40 § 2, art. 77, 81, 107 § 3 k.p.a.; naruszenie art. 32 ust.1 pkt. 1 w związku z art. 35 ust.1 pkt. 1, art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, art. 5 ust 1 pkt. 9 Prawa budowlanego w związku z art. 140, 143 k.c. i w związku z art. 21 Konstytucji RP; naruszenie art. 72 ust 1 pkt 1 oraz 59 oraz 63 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - poprzez zaniechanie oceny inwestycji pod katem powyższych przepisów; naruszenie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - poprzez nieustalenie rzeczywistej mocy EIRP danej anteny.

W uzasadnieniu odwołania K. B. podnosił, że z decyzji wprost wynika iż co do treści wniosków i dowodów Starosta Krakowski nie wypowiedział się . Brak oceny powyższego stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., na mocy którego organ winien ocenić sprawę administracyjna na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie.

Nadto, organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie w zakresie tego czy planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko prawdopodobnie jedynie na sporządzonej poza postępowaniem administracyjnym opinii inwestora. Opinia taka nie może jednak zastąpić swobodnej oceny dowodów oraz ustalenia przesłanek wymaganych przepisami prawa materialnego. W niniejszej sprawie pomiędzy antenami sektorowymi oraz radioliniami należało dokonać superpozycji energii wysokiej częstotliwości aby ustalić rzeczywistą moc anteny (EIRP) oraz ustalić maksymalną możliwą do uzyskania moc z powodu wzrastających potrzeb ruchu telekomunikacyjnego, głównie w obszarze transmisji danych, które to potrzeby mogą wymuszać zmiany parametrów obciążenia przedmiotowej stacji bazowej, a tym samym zmuszać operatora do zwiększenia emitowanej mocy oraz zwiększonych nachyleń wiązek antenowych dla pokrycia zapotrzebowania zwiększonych przepływności danych w szczególności w paśmie UMTS (2100 MHz). Określone wahania mocy powodowane są również przez zmienne warunki propagacyjne. W przypadku pogorszenia się tych warunków systemy zastosowane w urządzeniach stacji bazowej telefonii komórkowej dla utrzymania parametrów jakościowych transmisji automatycznie zwiększają poziom emitowanej mocy. Obowiązkiem sporządzającego dokumentację było dokonania wyliczeń w oparciu o istniejący poziom pola e-m w miejscu planowanej inwestycji, co wiąże się z koniecznością dokonania kumulacji.

Zdaniem skarżącego, organ pierwszej instancji miał obowiązek po stwierdzeniu, iż pola e-m się nie kumulują udowodnić powyższe albowiem jest to sprzeczne z aktualnym oraz przeszłym stanem wiedzy na ten temat.

Ponadto miał obowiązek wskazać, w jaki sposób będzie kontrolował czy przedmiotowa inwestycja będzie emitować energię ustaloną na podstawie wyliczeń inwestora albowiem jest to niemożliwe. Abonent wymusza na danej antenie określoną moc, która automatycznie wzrasta , aby zagwarantować wysoką jakość rozmowy, dlatego winne być ustalone maksymalne moce anten.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania , decyzją z dnia 13 stycznia 2011 r., znak [...] na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda Małopolski wydaną utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję..

Orzekając w ten sposób wskazał, że organ pierwszej instancji wznowił na wniosek K. B. postępowanie w sprawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. We wznowionym postępowaniu organ administracji architektoniczno-budowlanej był więc zobowiązany do zbadania czy zachodzą okoliczności będące podstawą do wznowienia. Jak wynika z akt sprawy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w tej kwestii, które wykazało, że działka nr "2" w Michałowicach nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a więc jej właścicielowi, K. B. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji.

Zgodnie z obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych, z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko, jak również obecnie obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, póz. 1397 ) oddziaływanie instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz - w rozpatrywanym przypadku anten, ocenia się biorąc pod uwagę kierunek osi głównej wiązki promieniowania anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, przy uwzględnieniu równoważnej mocy promieniowanej izotropowe wyznaczonej dla pojedynczej anteny. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z rysunku znajdującego się w załączonym do projektu budowlanego opracowaniu pod nazwą: " Kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko", żadna z anten projektowanych do instalacji w ramach przedmiotowej inwestycji nie jest skierowana w stronę działki wnioskodawcy, tzn. dla każdej z anten wchodzących w skład projektowanej inwestycji kierunek jej osi głównej wiązki promieniowania nie zmierza w stronę działki nr "2". Z uwagi na powyższe anteny te w żaden sposób nie mogą oddziaływać na nieruchomość wnioskodawcy. W tej sytuacji należy uznać, że działka wnioskodawcy -nr "2" w Michałowicach, nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej na podstawie ostatecznej decyzji Starostę Krakowskiego z dnia 3 grudnia 2008 r., znak [...] o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr "1" w Michałowicach. Tym samym należy stwierdzić, że nie potwierdziła się przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. będąca podstawą wznowienia postępowania. Zatem właścicielowi działki nr "2" wnioskującemu o wznowienie postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie przysługuje przymiot strony postępowania zakończonego wydaniem przez Starostę Krakowskiego powyższej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

W odpowiedzi odwołania dotyczące poprawności rozwiązań technicznych, czy też przyjętej procedury postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę, jak również prawidłowości wznowionego postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Wojewoda Małopolski wyjaśnił, że zagadnienia te pozostają poza kontrolą postępowania wznowieniowego, albowiem tylko w przypadku potwierdzenia istnienia okoliczności stanowiącej przesłankę do wznowienia organ powtórnie oceniałby całość postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 3 grudnia 2008 r. o pozwoleniu na budowę. W sytuacji niepotwierdzenia tej okoliczności, organ nie jest upoważniony do przeprowadzenia analizy postępowania zakończonego wydaniem pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, w takiej sytuacji, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ zobligowany jest do odmowy uchylenia tejże decyzji. Również w ramach niniejszego postępowania odwoławczego oceniane było wyłącznie posiadanie przez wnioskodawcę przymiotu strony, a wobec braku potwierdzenia istnienia przesłanek stanowiących podstawę do wznowienia, odstąpiono od rozpatrywania merytorycznych zarzutów odwołania.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 13 stycznia 2011 r., znak [...] K. B. domagał się uchylenia decyzji organu pierwszej i drugiej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący zarzucał:

* naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art., 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie dokonanie żadnych własnych ustaleń faktycznych albowiem jak wynika wprost z decyzji ustaleń tych dokonał autor kwalifikacji;

* art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się do zarzutów odwołania;

* - § 5 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. poprzez odstąpienie od zbadania zjawiska kumulacji pól elektromagnetycznych (PEM).

Skarżący zwrócił uwagę na podgląd prezentowany w orzecznictwie, w myśl którego dokonywanie ustaleń faktycznych oraz prawnych w oparciu o kwalifikację przedsięwzięcia sporządzoną poza postępowaniem administracyjnym jest niedopuszczalne. W świetle powyższego ustalenia faktyczne i prawne w kwestii obszaru oddziaływania inwestycji nie poczynił organ, lecz autor kwalifikacji, któremu inwestor zapłacił za sporządzenie dokumentu poza administracyjnego i na dodatek nieprzewidzianego w polskich przepisach.

Zdaniem K. B. organ powinien wskazać, w jaki sposób, zdefiniował słowo "wzdłuż", tj. czy brał pod uwagę tylko i włącznie linię narysowaną przez inwestora, czy też konkretną wartość pola elektromagnetycznego, oraz czy faktycznie organ wie jak dokonuje się kwafifikacji i tym samym pracownik jest specjalistą z zakresu ochrony środowiska.

Organ również winien wyjaśnić na podstawie, jakiego przepisu wykluczono zjawisko kumulacji pola elektromagnetycznego.

Skarżący podnosił też, że czynności dowodowe organów winny zmierzać do ustalenia tego czy wzdłuż osi głównej promieniowania poszczególnych anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi, odnosić się do sposobu wyznaczania miejsc dostępnych dla ludzi oraz do kwestii kumulacji pola elektromagnetycznego na danym terenie.

Zaznaczył nadto, że emisja pól elektromagnetycznych nie jest i nie może być traktowana jako jedyna przesłanka oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działki skarżących. Oddziaływanie to może wynikać z innych przyczyn, utrudniając korzystanie z działek zgodnie z ich przeznaczeniem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną.

Zaskarżona decyzja, a także utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, zapadły w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego. Przesłanką wznowienia był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego stanowi szczególny tryb weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych i jest wyjątkiem od zasady ich trwałości, wynikającej z art. 16 k.p.a. W związku z tym zakres tego nadzwyczajnego postępowania jest znacząco zawężony w porównaniu ze zwykłym postępowaniem administracyjnym i ogranicza się do weryfikacji, czy istotnie doszło do realizacji przesłanki wznowienia, na którą powołuje się wnioskodawca. Dopiero ustalenie, że przesłanka ta została zrealizowana, pozwala na ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją ostateczną, w całości i co do jej istoty. W niniejszej sprawie oznacza to, iż dla jej załatwienia niezbędne było w pierwszej kolejności ustalenie przez organ, czy wnioskodawca – K. B. - posiadał przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Niewątpliwie rację mają organy administracji publicznej twierdząc, że o tym, kto winien być stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego decydujące znaczenie ma kwestia ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Wynika to wprost z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy, ilekroć jest w niej mowa o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Słusznie też Starosta Krakowski przyjął, iż stronami postępowania winni być właściciele, użytkownicy wieczyści czy zarządcy nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania samej wieży (obiektu budowlanego).

Nie można natomiast zaakceptować wniosków, do jakich organy administracji architektoniczne - budowlanej doszły wyznaczając obszar oddziaływania obiektu ze względu na lokalizację systemu antenowego. Do przepisów odrębnych, wprowadzających związane z obiektem budowlanym ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego niewątpliwie należy zaliczyć rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 690 ze zm.). W szczególności, § 314 tego rozporządzenia przewiduje, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Przepis powyższy ma zatem znaczenie dla stosowania art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane także w przypadkach, gdy inwestor planuje realizację inwestycji innej niż budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w terenie, gdzie znajdują się takie budynki. Przy określaniu obszaru oddziaływania spornej inwestycja, niezbędnym było nadto uwzględnienie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), obowiązującego w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Organy administracji architektoniczne - budowlanej wzięły pod uwagę w niniejszej sprawie wyłącznie § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia, stosownie do którego sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, niewymienione w § 2 ust.1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi:

a) nie mniej niż 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości

nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki

- promieniowania tej anteny,

b) nie mniej niż 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości

nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki

promieniowania tej anteny,

c) nie mniej niż 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości

nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki

promieniowania tej anteny,

d) nie mniej niż 1.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się

w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi

głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się

w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka

elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się

w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka

elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się

w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka

elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

Żaden z nich nie rozważył jednak , jaki wpływ na kwalifikację przedsięwzięcia, a tym samym wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego ma przepis § 4 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, w myśl którego parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się. Starosta Krakowski stwierdził w swojej decyzji, że sumowanie pól elektromagnetycznych - o co wnosił skarżący, jest bezpodstawne, gdyż rozporządzenie warunkuje konieczność sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko w oparciu o parametry określone dla pojedynczej anteny, co uczynił jednakże w oderwaniu od tej regulacji. Podobne stanowisko zaprezentował organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji, również jednak bez powołania się na tę regulację i jej znaczenie. W obu wypadkach powielono błąd w kwalifikacji przedsięwzięcia dokonanej w projekcie budowlanym, która należy do organów administracji publicznej.

Przyjmując błędną koncepcję rozstrzygnięcia organy obu instancji nie rozważyły dostatecznie wniosków skarżącego, zaś potem zarzutów odwołania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na konieczność uwzględnienia § 4 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w sytuacjach analogicznych jak w sprawie niniejszej, w której o kwalifikacji przedsięwzięcia decydują określone parametry ( por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Łodzi z 13 lipca 2010 roku, sygn. akt II SA/Łd 505/10, w Gorzowie Wielkopolskim z 10 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 999/09, w Poznaniu z 16 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1080/10 w Szczecinie z 9 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 633/10 - dostępne w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd w składzie, rozpoznającym niniejszą sprawę poglądy te podziela.

Organy administracji publicznej w niniejszej sprawie były zatem zobowiązane do uwzględnienia parametrów wszystkich anten radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych istniejących oraz planowanych w ramach przedmiotowej inwestycji dla dokonania jej właściwej kwalifikacji na tle regulacji przewidzianej w § 2 w ust. 1 pkt 7 i § 3 w ust. 1 pkt 8 powyższego rozporządzenie w brzmieniu nadanym w związku z życiem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz.U. Nr 158, poz. 1105 ), którym dokonano dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. WE L 175 z 05.07.1985, str. 40; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 1, str. 248). Bezzasadnie przy tym pominęły kwestię wpływu instalacji anten linii radiowej na obszar oddziaływania obiektu budowlanego. Starosta Krakowski wskazał w uzasadnieniu wydanej decyzji, że zgodnie z rozporządzeniem w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko anteny linii radiowej nie zostały ujęte w zbiorze inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie podlegają rozpatrywaniu według przepisów ochrony środowiska. Rzeczywiście, z § 2 - 3 powyższego rozporządzenia wynika, że anteny linii radiowej jako takie samodzielnie nie podlegają jego przepisom. Powyższe oznacza, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się wówczas, kiedy inwestycja obejmuje wyłącznie wykonanie radiolinii, natomiast ich istnienie i parametry należy uwzględniać przy stosowaniu regulacji z § 4 .

Pomijając przy rozpoznaniu sprawy dyspozycję z § 4 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko zarówno organy obu instancji z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. nie poczyniły w sprawie niniejszej ustaleń istotnych w świetle brzmienia tego przepisu. To uchybienie jako związane bezpośrednio z kwestią ustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji rzutuje na prawidłowość ustaleń koniecznych dla właściwego zastosowania art. 28 ust. 2 - ustawy Prawo budowlane, jak również oceny, czy w sprawie została spełniona przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodatkowo należy wskazać, że o ile tak poczynione ustalenia prowadziłyby do wniosku, że inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie w niniejszym, lecz w odrębnym postępowaniu, a to dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należało uwzględniać § 5 rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko , w tym przepis zamieszczony w pkt 1) pakt b).

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " i " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu "do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981 r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu decyzji jest ona bezprzedmiotowa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt l. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " i " c " p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji architektoniczne -budowlanej winny uwzględnić wyżej prezentowaną ocenę prawną, w tym konieczność sumowania parametrów tego samego rodzaju, charakteryzujących skalę przedsięwzięcia i odnoszących się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, nie wyłączając anten linii radiowych. Dopiero po dokonaniu takich ustaleń możliwa będzie ocena, czy nieruchomość należąca do K. B. znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a zatem czy winien on być stroną postępowania, a następnie - czy nie brał on w postępowaniu udziału bez swej winy.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.