Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1135/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 paźdzniernika 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 150/17 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzekazania odwołania do organu wyższej instancji p o s t a n a w i a: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od obciążenia M. M. kosztami postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017r. sygn. akt II SAB/Bk 150/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej: zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przesłania w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi złożonego przez skarżącą odwołania z dnia 29 maja 2017r. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej oraz stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Do dnia 1 marca 2017r. M. M. pełniła służbę w Izbie Celnej w B. na ostatnio zajmowanym stanowisku eksperta Służby Celnej w stopniu podkomisarza Służby Celnej. W lutym 2017r. została poinformowana, że od 1 marca 2017r. będzie pełniła służbę w Izbie Administracji Skarbowej w B. W dniu 15 maja 2017r. skarżącej doręczono pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017r. nr [...], w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r. poz. 1948 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.w.K.A.S.", otrzymała propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. od dnia 1 czerwca 2017r.

W dniu 29 maja 2017r. skarżąca przyjęła złożoną jej propozycję zatrudnienia. Konsekwencją przyjęcia propozycji zatrudnienia stało się przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Jednocześnie skarżąca podjęła działania prawne zmierzające do odzyskania na drodze sądowoadministracyjnej utraconego stosunku służbowego. Działania te przybrały postać niniejszej skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku nadania biegu odwołaniu skarżącej złożonemu od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji zatrudnienia, skutkiem przyjęcia której stało się przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy.

W dniu 29 maja 2017r. skarżąca złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem organu I instancji, odwołanie od zawartej w propozycji zatrudnienia decyzji o zwolnieniu ze służby. Pismem z dnia 14 czerwca 2017r. organ I instancji poinformował skarżącą o nienadaniu biegu odwołaniu, wraz z uzasadnieniem.

W dniu 20 lipca 2017r. skarżąca wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w zakresie braku nadania biegu odwołaniu poprzez jego nieprzedstawienie Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej tj. wskazanemu w odwołaniu właściwemu organowi wyższego stopnia uprawnionemu do rozpatrzenia odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby Celno - Skarbowej.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia 24 lipca 2017r. w odpowiedzi na zażalenie poinformował skarżącą, że nie może być ono rozpatrzone we wskazanym przez stronę trybie art. 37 § 1 K.p.a. albowiem w sprawie przedstawienia propozycji zatrudnienia nie było prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym stanowiskiem organu M. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] bezczynność w zakresie wykonania obowiązku przedstawienia złożonego odwołania organowi wyższego stopnia. Podkreśliła, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia było równoznaczne ze zwolnieniem ze służby, czego potwierdzeniem stało się to, że musiała złożyć oświadczenie majątkowe w trybie art. 200 ust. 1 pkt 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej tj. w trybie przewidzianym dla osób zwalnianych ze służby. Wskazała, że ingerencja w służbowy stosunek materialnoprawny wymagała wydania decyzji a akt zwolnienia ze służby należy do kategorii decyzji administracyjnej. Skarżąca podkreśliła, iż w świetle art. 133 K.p.a. organ, który wydal decyzję jest obowiązany przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od otrzymania odwołania. Wskazała, że do badania dopuszczalności odwołania wyłącznie właściwy jest organ wyższego stopnia i dlatego na organie I instancji ciąży bezwzględny obowiązek przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi II instancji. Organ I instancji nie przekazując odwołania organowi wyższego stopnia dopuścił się bezczynności, której wyeliminowania dochodzi niniejszą skargą.

W odpowiedzi na skargę organ I instancji wniósł o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego.

Rozpoznając sprawę Sąd I instancji wskazał, że skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 K.p.a., tj. obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie.

Podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 1704/16, Sąd I instancji przyjął, że skarga na bezczynność organu w zakresie obowiązku przesłania odwołania organowi wyższego stopnia, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej w uzasadnieniu powoływana jako "P.p.s.a.". Sąd uznał, że wniesienie skargi poprzedzone zostało wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa wymaganym w świetle art. 52 § 3 P.p.s.a., w brzmieniu tego przepisu obowiązującym do końca maja 2017r. (argumentum a contrario do treści art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r. poz. 935)). Za takie wezwanie Sąd I instancji uznał stanowisko skarżącej zawarte w piśmie z dnia 20 lipca 2017r.

Uwzględniając skargę sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd I instancji zobowiązał organ do wykonania, w terminie 7 dni od zwrotu akt, obowiązku przesłania złożonego przez skarżącego odwołania organowi wyższego stopnia tj. Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, wyłącznie uprawnionemu do oceny dopuszczalności złożonego odwołania. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności ale bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nadto Sąd I instancji podkreślił, iż o nieprzyjęciu rażącego naruszenia prawa zadecydowały potwierdzone zróżnicowanym orzecznictwem sądów administracyjnych niejednolite interpretacje przepisów P.w.K.A.S. co do prawnego charakteru skutku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w następstwie przyjęcia propozycji zatrudnienie złożonej funkcjonariuszowi, mogące wprowadzić organ I instancji w mylne przekonanie o wyłączeniu stosowania K.p.a. również w zakresie obowiązku wynikającego z art. 133 K.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], zaskarżając wyrok w całości. Skarga kasacyjna została oparta na podstawach:

1. mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj.:

a) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi w sprawie nie należącej do właściwości sądu administracyjnego, jaką jest skarga na bezczynność organu administracji skarbowej, polegająca na niepodejmowaniu czynności związanych z nadaniem biegu pismu zatytułowanemu "odwołanie" wniesionemu od - zdaniem skarżącej - decyzji o zwolnieniu jej ze służby, jaką jest przedstawiona, na podstawie w art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S., propozycja zatrudnienia - w sytuacji, gdy wskazana propozycja nie jest decyzją administracyjną i nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne w sprawie przedstawienia tej propozycji, co w konsekwencji oznacza, iż organ nie może podejmować określonych w art. 133 K.p.a. czynności związanych z nadaniem biegu pismu zatytułowanemu "odwołanie" wniesionemu od czynności, która nie jest decyzją wydaną w ramach postępowania administracyjnego;

b) art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w kategorii skarg określonych w powołanym przepisie mieści się skarga na bezczynność organu administracji skarbowej, polegająca na niepodjęciu czynności związanych z nadaniem biegu odwołaniu, wniesionemu od przedstawionej na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. propozycji zatrudnienia, uznanej przez stronę skarżącą za decyzję o zwolnieniu ze służby - podczas, gdy warunkiem przyjęcia dopuszczalności zaskarżenia wskazanej bezczynności jest ustalenie, że przedmiot odwołania stanowi zaskarżalną odwołaniem decyzję administracyjną, w sytuacji gdy wskazana propozycja taką decyzją nie jest i tym samym nie można było wnieść od niej odwołania, a skutkiem tego jest nie powstanie bezczynności w nadaniu biegu pismu, które nie jest odwołaniem.

c) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do poprzestania w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi złożonego przez skarżącą odwołania z dnia 29 maja 2017r. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej - w sytuacji, gdy złożona skarżącej na podstawie w art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną i tym samym nie przysługuje od niej odwołanie, a wniesienie od wskazanej propozycji, stanowiącej zdaniem skarżącej decyzję o zwolnieniu jej ze służby, pisma zatytułowanego "odwołanie" nie obliguje organu do jego przekazania organowi odwoławczemu i nie stanowi podstawy do sformułowania przez Sąd I instancji wskazanego zobowiązania, jako wynikającego z bezczynności organu

d) art. 133 w związku z art. 134 K.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż organ I instancji ma obowiązek przekazania organowi odwoławczemu, celem rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania, pisma zatytułowanego "odwołanie" wniesionego - zdaniem skarżącej - od decyzji, w przypadku gdy obowiązek taki nie istnieje w sytuacji, gdy organ nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji, od której mogłoby przysługiwać odwołanie, a wnoszone pismo nie jest odwołaniem, bowiem dotyczy czynności organu, która nie jest decyzją.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o rozpatrzenie skargi i jej oddalenie, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wynika z trzech źródeł. Pierwszym jest skarga kasacyjna, w której strona określa granice wiążące Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres kontroli instancyjnej wynikający z tego źródła jest określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Drugim źródłem jest ocena sprawy pod względem występowania podstaw nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Trzecim – stosownie do art. 189 P.p.s.a – konieczność oceny czy skarga do sądu administracyjnego podlegała odrzuceniu względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie przepisu art. 189 P.p.s.a. i czy zachodzą również brane z urzędu pod uwagę podstawy nieważności (vide: J.P.Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008r., str. 488). Z tego też powodu, niezależnie od granic skargi kasacyjnej, obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ocena czy skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie ulegała odrzuceniu przez Sąd I instancji (vide: postanowienie NSA z dnia 2 września 2008r. sygn. akt II GSK 310/08; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 8 grudnia 2009r. sygn. akt II GPS 5/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W związku z tym co powiedziano powyżej nie ulega wątpliwości, iż Sąd I instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi wniesionej w niniejszej sprawie, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając na uwadze, iż przedmiotem skargi jest bezczynność organu analizę powyższej kwestii należy przeprowadzić na gruncie art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a.

Z przepisu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, czyli bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w którym wydawana jest decyzja administracyjna, postanowienie na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, złożona zgodnie z art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 P.w.K.A.S., nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Jest ona bowiem ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Konieczna jest reakcja ze strony podmiotu, któremu taka propozycja została złożona, i tak aby powstał stosunek pracy, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty pracy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi więc do skutku za zgodną wolą obu stron. W omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 P.w.K.A.S., dlatego też nie znajduje tutaj zastosowania przepis art. 170 ust. 3 P.w.K.A.S. nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należałoby dokonywać w formie decyzji, o czym stanowi art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 1947 ze zm.) (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019r. sygn. akt I OPS 1/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. wynika natomiast, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, a także postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z powyższego wynika dopuszczalność złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania także w sprawach dotyczących innych aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. albo w Ordynacji podatkowej. Pisemna propozycja pracy złożona stronie skarżącej, nie jest aktem wydanym w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. albo w ramach postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej. Z tego względu, również art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Zgodnie z art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 P.w.K.A.S. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019r. sygn. akt I OPS 1/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Natomiast przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje nawiązaniem stosunku pracy w miejsce dotychczasowego stosunku służby.

Tym samym złożone przez stronę skarżącą pismo nazwane "odwołaniem" od przyjętej tą stronę propozycji zatrudnienia nie może być uznane za odwołanie w rozumieniu art. 127 § 1 K.p.a., dlatego też na nierozpoznanie tego pisma w administracyjnym toku instancji nie przysługuje skarga na bezczynność. W sytuacji przedstawienia przez organ funkcjonariuszowi - na podstawie art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 P.w.K.A.S. - propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy K.p.a. ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019r. sygn. akt I OPS 1/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Wobec stwierdzenia istnienia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), nie jest konieczne odniesie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej, choć nie ulega wątpliwości, iż trafnie postawiono zarzuty kasacyjne kwestionujące stanowisko Sądu I instancji co do dopuszczalności wniesienia odwołania od propozycji zatrudnienia złożonej w trybie art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. oraz właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 i art. 182 § 2 P.p.s.a. zaskarżony wyrok został uchylony, a skarga odrzucona.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, albowiem strona skarżąca nie może ponosić kosztów dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny, odmiennej niż to uczynił Sąd I instancji, oceny dopuszczalności skargi na bezczynność w przekazaniu odwołania wniesionego od propozycji zatrudnienia, w szczególności gdy istniejące rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w powyższym zakresie wymagały podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny ww. uchwały w trybie art. 15 ust. 1 pkt 2 P.p.s.a.