Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 992/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi P. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza O. z dnia [...] września 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego P. Ł. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania P. L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzją Burmistrza O. Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. ustalającą dla P. L. jako zbywcy nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej w O. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy O. ustalił dla P. L. jako zbywcy nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej w O., opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, w wysokości [...] zł.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz O. decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. ustalił dla P. L. jako zbywcy powyżej opisanej nieruchomości położonej w O., opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, w wysokości [...] zł.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniósł P. L. zarzucając organowi błędną wykładnię art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy o planowaniu przestrzennym, a także zwrócił uwagę na błędy metodologiczne poprzez przyjęcie do porównań transakcji z innych miejscowości oraz brak uwzględnienia, że działka przeznaczona została pod drogę, co pozbawia ją waloru gruntu inwestycyjnego. Podniesiono również kwestię przedawnienia na skutek wydania decyzji po upływie 5 lat od dnia uchwalenia planu.

Rozpatrując powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że z treści art. 36 ust. 4 i art, 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 poz. 647) wynika, iż opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala: się w razie łącznego wystąpienia dwu przesłanek, a mianowicie:

1) wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany,

2) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan lub jego zmiana stały się obowiązujące.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu

wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 2 tej ustawy).

Stosownie zaś do art. 37 ust. 11 tej ustawy w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem organu odwoławczego z przytoczonych przepisów wynika, że wzrost wartości nieruchomości, od którego pobiera się opłatę, stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Ustalając wzrost wartości nieruchomości organ winien oprzeć się na operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie tym rzeczoznawca winien wykazać wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą jej dotychczasowego przeznaczenia wynikającą z zapisów uchwalonego planu. Jednakże przed podjęciem w prowadzonym postępowaniu czynności, prowadzących do ustalenia należnej opłaty na podstawie operatu szacunkowego organ, na podstawie posiadanych informacji, powinien dokonać oceny, czy w istocie po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w konkretnym przypadku doszło do zmiany wartości nieruchomości. Nie każda zmiana planu prowadzi bowiem do zmiany wartości objętych tym planem działek. Istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustanawiającego tzw. opłatę planistyczną sprowadza się do poniesienia opłaty przez właściciela w razie łącznego wystąpienia przesłanek: 1) zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, 2) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonania w nim zmiany, 3) zgłoszenia przez organ roszczenia przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego, planu bądź dokonania w nim zmiany. W ocenie Kolegium: przesłanki te zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania jest nieruchomość stanowiąca obecnie działkę nr [...] o powierzchni [...] ha. Sprzedaż tej nieruchomości nastąpiła aktem notarialnym w dniu [...] lipca 2008 r. za Rep. [...]. Działka ta powstała w wyniku połączenia działek [...], które w dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiły część dawnych działek: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, poprzednio oznaczonej nr [...].

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta O. z częścią wsi O., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] września 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] grudnia 2006 r.), działka nr [...] z obrębu [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 4MW (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej).

Uprzednio na terenie Miasta O. obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta O. zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] czerwca 1994 r.), zgodnie z którym powyższa nieruchomość położona była na terenach oznaczonych symbolem A 2 R (strefa rolno-osadnicza). Plan ten obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r., natomiast od 1 stycznia 2004 r. do czasu uchwalenia nowego planu działka nie była objęta żadnym planem zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że w aktach sprawy znajduje się sporządzona w dniu [...] kwietnia 2013 r. "Analiza możliwości zabudowy dla obszaru dz. ew. nr [...] obręb [...] miasta O." sporządzona z upoważnienia Burmistrza Miasta O. przez M. T. Z analizy tej wynika, że w uprzednio obowiązującym planie powyższa działka nie uzyskała zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki, które utworzyły działkę nr [...] oznaczone były w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy RII i Rllla, których obszar przekraczał [...] ha. Nie był zatem spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 roku poz. 647).

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 roku jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 roku.

W ocenie Kolegium w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nie było konieczne ustalenie relacji wartości nieruchomości określonej przy uwzględnieniu, przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. i wartość nieruchomości określonej przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. Z ustaleń dokonanych przez organ wynika, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania terenu był identyczny jak przeznaczenie tej nieruchomości określone w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta O. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia 1994 r.

Podstawę ustalenia opłaty w niniejszej sprawie stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] maja 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. K.

W myśl art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651), wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowego gruntu zarówno przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego jak i po zmianie przeznaczenia tej nieruchomości. W wyniku dokonanej wyceny ustalono, iż wartość przedmiotowego gruntu w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła o [...] zł.

Dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości zgodnie z jej faktycznym sposobem wykorzystywania po wygaszeniu mocy obowiązującej ww. planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta O. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia 1994 roku, biegły zastosował podejście porównawcze metodę porównywania parami, przyjmując do porównań 3 transakcje nieruchomości, dla których brak było ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wybrane zostały transakcje pochodzące z roku 2006, których cena zaktualizowana została trendem rynkowym na 2008 rok. Transakcje te pochodziły z miejscowości M. i J.

Dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wskazał na rodzaj i liczbę cech różnicujących obiekty porównawcze oraz podał wagi każdej z tych cech. Wybrano zatem: położenie (40%), otoczenie (15%), infrastrukturę techniczną (10%), dojazd (5%), przewidywane uwarunkowania planistyczne danego gruntu (30%). Wszystkie powyższe atrybuty rynkowe uwzględnione zostały przy szacowaniu wartości przedmiotowej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że przedstawiona metodologia wyceny nie budzi żadnych zastrzeżeń organu odwoławczego. W ocenie Kolegium do porównań wybrane zostały transakcje nieruchomościami, które spełniają kryterium podobieństwa stosowanie do definicji zawartej w art. 4 pkt 16-ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z treści art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Powyższy przepis, posługując się pojęciem "nieruchomości podobnej" nakazuje do przyjmowania do wyceny działek o cechach jak najbardziej zbliżonych do nieruchomości wycenianej. W art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca wyraźnie wskazał, iż pod tym pojęciem należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. O podobieństwie nieruchomości decydować będą takie cechy jak położenie, stan prawny, przeznaczenie i sposób korzystania. Natomiast inne cechy nieruchomości, w tym powierzchnia, mogą determinować ich podobieństwo, o ile rzeczoznawca majątkowy uzna, że cecha taka wpływa na wartość nieruchomości na badanym rynku transakcyjnym. Istota szacowania nieruchomości polega na tym, że porównuje się tę nieruchomość, która jest przedmiotem wyceny i która ma określone cechy rynkowe, od których zależy jej cena, z nieruchomościami o podobnych cechach rynkowych, których ceny, jakie uzyskano za nie w obrocie, są znane. Tym cechom rynkowym przypisuje się pewne wagi wynikające z analizy rynku i posiadanej bazy danych o cenach i cechach nieruchomości, będących wcześniej przedmiotem obrotu rynkowego. W przypadku wystąpienia odmienności w cechach nieruchomości wycena, określająca wartość, podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Organ odwoławczy podkreślił, że jeśli różnice te zostaną wychwycone przez rzeczoznawcę majątkowego, a następnie wartość nieruchomości określona zostanie w drodze korekty ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości, to nie ma podstaw kwestionowania tak sporządzonego operatu szacunkowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowej działce dopuszczono możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Przy szacowaniu wartości nieruchomości po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego zastosowano również podejście porównawcze metodę porównywania parami, przyjmując do porównań 3 transakcje działkami, na których dopuszczono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Wybrane zostały transakcje zawarte na rynku w latach 2007-2008, pochodzące z P. oraz O. (tabela na stronie 12 operatu). Ceny zaktualizowano na 2008 rok.

Organ odwoławczy wskazał, że w celu zobiektywizowania procesu wyceny biegły wybrał cechy rynkowe wpływające na ceny nieruchomości pochodzących z lokalnego rynku transakcyjnego oraz wagi tych cech. Posiłkując się badaniami i obserwacjami preferencji potencjalnych nabywców ustalono następujący rodzaj cech rynkowych: położenie (50%), otoczenie (15%), uzbrojenie (10%), dojazd (5%), możliwości inwestycyjne (20%). Atrybuty te uwzględnione zostały w procesie wyceny.

Zdaniem organu odwoławczego po dokonaniu analizy wykonanej wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości brak jest podstaw do uznania, iż sporządzony przez biegłego - rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy zawiera błędy, które wpływałyby na wynik wyceny.

Odnosząc się natomiast do zarzutów postawionych w odwołaniu organ wyjaśnił, że jak wynika z operatu szacunkowego wartość nieruchomości zarówno przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i po jego uchwalaniu oszacowano na dzień [...] lipca 2008 roku (str. 5 operatu szacunkowego w zw. z treścią art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stąd do porównań w obu przypadkach wybrane zostały transakcje poprzedzające tą datę, przy czym jak wynika z badania na stronach 8-9 operatu szacunkowego koniecznym było zaktualizowanie cen wybranych transakcji na ww. datę określonym trendem czasowym. Zaktualizowane ceny transakcyjne podane zostały w tabelach na stronie 10 operatu (wartość w stanie przed uchwaleniem planu) oraz 12 operatu (wartość w stanie po uchwaleniu planu). Wobec powyższego nie można uznać, że oszacowana różnica wartości uwzględnia inne tendencje rynkowe.

Ponadto odnosząc się do pozostałych zarzutów dotyczących doboru transakcji z innych miejscowości Kolegium wskazało, że zagadnienie wyboru właściwego rynku nieruchomości jest zagadnieniem z zakresu wiedzy specjalnej rzeczoznawcy majątkowego, a zatem trafność wyboru przez biegłego odpowiedniego rynku mogła być oceniona przez porównanie w tym zakresie opinii biegłego z prywatną kontrwyceną bądź przez skonfrontowanie ustaleń biegłego z oceną korporacji rzeczoznawców majątkowych. Tymczasem w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym biegły na stronie 9 wyjaśnił dlaczego zmuszony był posiłkować się transakcjami z innych miejscowości.

W odniesieniu do zarzutu przedawnienia organ wyjaśnił, że dochodzenie roszczenia, o którym mowa jest w powołanych na wstępie przepisach zostało przez ustawodawcę czasowo ograniczone. Sprzedaż nieruchomości po upływie 5 lat od daty wejścia w życie planu miejscowego bądź nie zgłoszenie przez organ roszczenia w tym terminie, wyłącza ustalenie opłaty w następstwie wzrostu wartości nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie i ta przesłanka została spełniona - skarżący zbył nieruchomość w dniu [...] lipca 2008 roku, plan wszedł w życie w dniu 18 stycznia 2007 roku, a roszczenie zostało zgłoszone w dniu 7 czerwca 2010 r. (data doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego), a zatem przed upływem 5- letniego okresu, o którym mowa w przepisie.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji zaskarżonej decyzji zarzucił:

- obrazę przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenie poprzez błędną wykładnię art. 36 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, niezgodnie z przyjętą i sygnalizowaną przez stronę, a powszechnie przyjętą linią orzecznictwa sądów administracyjnych, iż sama zwyżka wartości nieruchomości po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wystarczająca do nałożenia opłaty przewidzianej tymi przepisami lecz koniecznym jest wykazanie, że zwyżka wartości jest jedynie wynikiem przyjęcia lub zmiany planu, zaś tego ani przeprowadzone postępowanie, ani zaskarżona decyzja nie wskazywały;

- błędy metodologiczne przy sporządzaniu operatu jaki był podstawą do wydania decyzji, albowiem nie wykazano by zwyżka wartości była wynikiem li tylko uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również oparcie się na transakcjach, które nie są podobne do tej będącej przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, jak również nieuwzględnienie, iż zwyżka cen była tylko wynikiem ogólnopolskiej zwyżki koniunktury w przeszłości, zaś obecnie ceny spadły, co potwierdza tezę skarżących, że uchwalenie planu miało niewielki lub żaden wpływ na wartość nieruchomości, albowiem obecnie przy uchwalonym planie brak jest transakcji lub jest ich niewiele, a ceny bezsprzecznie spadły, przy czym wskazanie w opinii, że zwyżka jest wynikiem wyłącznie uchwalenia planu jest wystarczające, lecz należy to w merytoryczny sposób wykazać;

- wydanie zaskarżonych decyzji z obrazą przepisów proceduralnych albowiem wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia opłaty dodatkowej może nastąpić w terminie 5 lat od uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania, zaś w niniejszej sprawie postępowanie, jakie się toczy zostało wszczęte już po upływie tego okresu, co skutkuje nie możnością nałożenia na stronę opłaty;

- obrazę przepisów postępowania przez błędną wykładnię art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 3 kpa w związku z art. 11, 15, 7 i 77 § 1 kpa i art. 80 kpa albowiem Kolegium nie dokonało należytej oceny dowodów w niej przeprowadzonych, w szczególności opinii biegłego w postaci operatu szacunkowego, której odzwierciedleniem winno być uzasadnienie rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 29 sierpnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że sprawy dotyczące rent planistycznych z Gminy O. były rozpoznawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie z efektem w postacie uchylenia zaskarżonych decyzji – IV SA/Wa 701/11, IV SA/Wa 93/14, IV SA/Wa 857/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna.

Materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 poz. 647). Zgodnie z tym przepisem: jeżeli w związku z uchwaleniem planu lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrasta, a właściciel lub użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość - wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę (tzw. "rentę planistyczną"), określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości, a określenie stawki procentowej, w oparciu o którą ustala się wysokość opłaty jest obligatoryjnym elementem uchwały wprowadzającej nowy plan zagospodarowania przestrzennego lub też uchwały zmieniającej plan już istniejący.

Opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości można nałożyć w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 ustawy) - pod warunkiem, że doszło do zbycia nieruchomości objętej planem przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 powyższej ustawy). W tym miejscu trzeba wskazać, że najdalej idący zarzut skargi dotyczący "przedawnienia" prawa nałożenia spornej opłaty nie był zasadny. W omawianym postępowaniu w oparciu o art. 37 ust. 4 powyższej ustawy - art. 37 ust. 3 powyższej ustawy stosuje się "odpowiednio". Oznacza to, że postępowanie w sprawie opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem albo zmianą planu może być wszczęte w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Jak się podnosi w orzecznictwie, taka wykładnia przepisu art. 37 ust. 4 powyższej ustawy pozwala na równe traktowanie podmiotów, które zgodnie z art. 36 ust. 3 i 4 mają prawo do dochodzenia na drodze postępowania cywilnego i administracyjnego odpowiednio odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości i opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest w tym przypadku odpowiednikiem zgłoszenia roszczenia cywilnoprawnego, o którym mowa w art. 37 ust. 3 powyższej ustawy. A zatem termin 5 lat, o którym mowa w art. 37 ust. 3 powyższej ustawy należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 powyższej ustawy), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2011 r. w sprawie II OSK 250/2010, LexPolonica nr 2477157, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warunkiem nałożenia w drodze decyzji opłaty z art. 36 ust. 4 powyższej ustawy jest obiektywny (określony w operacie szacunkowym) wzrost wartości nieruchomości; a ów wzrost wartości nieruchomości musi nastąpić w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że dla ustalenia powyższej opłaty niezbędne jest wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy wzrostem rynkowej wartości nieruchomości a uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, związek ten winien być bezpośredni a wzrost wartości nieruchomości nie może wynikać z innych okoliczności. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości ustala się przez przyjęcie różnicy między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 powyższej ustawy).

Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 518). Przyjmuje się, że podstawowym dowodem w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest opinia rzeczoznawcy. Opinia winna określać, jaką cenę można by uzyskać za daną nieruchomość, gdyby plan miejscowy nie został uchwalony bądź zmieniony oraz rynkową cenę nieruchomości według przeznaczenia przypisanego w nowym planie. Porównanie tak ustalonych wartości daje odpowiedź na pytanie czy w związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości w nowym planie - nastąpiła zmiana wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gdy chodzi o operat szacunkowy, to w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że organy administracji mają obowiązek ocenić jego wartość dowodową na podstawie art. 80 kpa (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005, publ. LEX nr 206473). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, Lex nr 437627).

Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji dowodzi, iż Samorządowe Kolegium odwoławcze w W. nie dokonało oceny kluczowego dowodu, jakim jest w sprawie ustalenia renty planistycznej operat szacunkowy. Przede wszystkim operat podlega kontroli organu pod kątem przyjęcia do porównania odpowiedniej ilości transakcji miarodajnych ze względu na cechy nieruchomości w kontekście definicji "nieruchomości podobnej" (por. art. 4 pkt. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz m.in. pod kątem dat transakcji odpowiadających założeniu ustawodawcy. Nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Będąca przedmiotem wyceny nieruchomość została sprzedana w dniu [...] lipca 2008r. Tymczasem jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji przedmiotem analizy porównawczej cen nieruchomości były 3 transakcje przeprowadzone przed uchwaleniem planu miejscowego z 2006 r. gdy chodzi o przeznaczenie nieruchomości przed uchwaleniem planu (k. 10 opinii) i 3 transakcje dokonane w latach 2006-2008 gdy chodzi o przeznaczenie nieruchomości w nowym planie (k. 12 opinii) przy czym przy transakcjach porównawczych ani razu nie podano powierzchni nieruchomości porównywanej.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W sprawie doszło do naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego, a w konsekwencji do naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Zdaniem Sądu operat szacunkowy został błędnie sporządzony gdyż zawiera on analizę transakcji a w konsekwencji wycenę nieruchomości na datę nieadekwatną do wskazań ustawodawcy. Renta planistyczna ma obrazować, przy uwzględnieniu określonej w uchwale rady gminy stawki procentowej, różnicę w wartości nieruchomości pomiędzy jej stanem przed zmianą bądź uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego i pomiędzy jej stanem po dokonaniu tej zmiany. Wyceny nieruchomości według tych różnych stanów jej przeznaczenia dokonuje się poprzez porównanie transakcji mających miejsce w tym samym czasie tj. w dacie transakcji sprzedaży ("dzień sprzedaży" - art. 37 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Tylko tak dokonane porównanie może dać jednoznaczną odpowiedź na pytanie czy różnica w cenie nieruchomości np. rolnej w stosunku do nieruchomości budowlanej czy usługowej ma bezpośredni i jedyny związek z działaniami podjętymi przez gminę w postaci uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego. Ów bezpośredni związek przyczynowy może być wykazany tylko poprzez porównanie transakcji dokonanych w zbliżonym okresie czasu, a nie na przestrzeni kilku lat. Dał temu wyraz ustawodawca wyraźnie stanowiąc, iż opłatę planistyczną ustala się według wyceny dokonanej "na dzień jej sprzedaży". Oznacza to, że wysokość wzrostu wartości nieruchomości to różnica między wartością nieruchomości "na dzień jej sprzedaży" określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością "na dzień jej sprzedaży" określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Dokonanie wyceny w tym samym czasie różnych nieruchomości pod względem ich przeznaczenia w planie miejscowym (czy różnych pod względem infrastruktury technicznej - jak to ma miejsce przy opłatach adiacenckich) ma na celu uniknięcie błędu w ocenie wynikającego z braku uwzględnienia generowanych przez czas wielu innych czynników wpływających na wartość nieruchomości, takich jak choćby hossa czy bessa na rynku nieruchomości, wzrost zamożności społeczeństwa, popyt, podaż, stan gospodarki czy migracja ludności albo, co obserwowano ewidentnie po wejściu Polski do Unii Europejskiej – generalny wzrost cen nieruchomości. Innymi słowy, nie ma podstaw prawnych aby na potrzeby ustalenia renty planistycznej dokonywać wycen nieruchomości według cen i stanu przed zmianą planu i według stanu i cen po zmianie planu. Na potrzeby renty planistycznej z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z prawem winny być przyjęte do porównania transakcje według cen z daty sprzedaży nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia sprzed zmiany planu i transakcje według cen oraz daty sprzedaży nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości po zmianie planu.

W konsekwencji - ustalając wysokość renty planistycznej w niniejszej sprawie należało porównać transakcje podobnych nieruchomości "rolno-osadniczych" z lipca 2008 r. oraz dokonane w tym samym czasie transakcje nieruchomości podobnych położonych na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Tymczasem do porównania przyjęto nieruchomości wg cen transakcyjnych zarejestrowanych przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu. W sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, bo nie przeprowadzono odpowiadającego zasadom ustawowym postępowania dowodowego i w rezultacie przyjęto błędny operat szacunkowy jako podstawę ustalenia stawki opłaty planistycznej, a ostatecznie obok naruszenia przepisów postępowania skutkowało to naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gdy chodzi o daty możliwych do porównywania transakcji – przez analogię należy stosować tu art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym operat może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy. Skoro w sprawie wycena dokonywana jest na datę wsteczną – tu konkretnie na połowę 2008 r. – to do wyceny winny być przyjęte jako porównawcze transakcje oscylujące datą w granicach roku od daty, na jaką nieruchomość jest wyceniana.

Nie sposób też pominąć, że w sprawie nie zachowano zasady, że do wyceny należy brać pod uwagę nieruchomości podobne w rozumieniu przywołanej wyżej definicji określonej w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 4 pkt. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wprost, że nieruchomość objęta postępowaniem dotyczącym nałożenia opłaty planistycznej to jedynie część większej nieruchomości istniejącej przed uchwaleniem planu w 2006 r. a podzielonej w czerwcu 2008 r. Orzecznictwo dopuszcza nałożenie opłaty na właściciela nieruchomości, który po uchwaleniu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w okresie 5 lat zbył jedynie jej część, ale w takim przypadku operat szacunkowy winien korygować wartość nieruchomości sprzedanej w zakresie powierzchni bądź ustalać wzrost poprzez dokonanie wyceny nieruchomości według stanu, przeznaczenia i powierzchni przed uchwaleniem planu oraz wyceny takiej samej nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia w nowym planie, a następnie stosunkowo do powierzchni części nieruchomości sprzedanej określać opłatę z art. 36 ust. 4 ustawy. Renta planistyczna nie może uwzględniać wzrostu wartości nieruchomości z innego powodu niż zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wycena nieruchomości nie może zatem obejmować nieruchomości o innych parametrach niż nieruchomość istniejąca w dacie uchwalenia planu. Porównywanie w operacie szacunkowym nieruchomości zdecydowanie mniejszej niż ta istniejąca w dacie wejścia w życie planu (wydzielonej z nieruchomości pierwotnej) stanowi dla właściciela podwójną sankcję. Ustawodawca przewidział bowiem osobne opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości.

Zgodnie z art. 80 kpa organy administracji publicznej mają prawo do swobodnej oceny dowodów. Jednak uznanie opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie poprzez ogólne wskazanie, że jest ona prawidłowa stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, co skutkowało wstrzymaniem jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 ppsa). Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną i zleci biegłemu sporządzenie operatu szacunkowego zgodnie ze wskazaniami przepisów ustawy tj. art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i n. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.