Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 349/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 59
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 619/05 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udzielenia Fundacji [...] w K. pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo - hotelowego z garażami podziemnymi przy ul. [...] w W. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz H. S. kwotę 550 (słownie: pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 619/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę H. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...], nr [...] udzielającą Fundacji [...] z siedzibą w K. pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-hotelowego z garażami podziemnymi zlokalizowanego przy ul. [...] w W.. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prezydent W. decyzją z dnia [...], nr [...] udzielił Fundacji [...] z siedzibą w K. pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-hotelowego z garażami podziemnymi zlokalizowanego przy ul. [...] w W., po stwierdzeniu, że inwestor wypełnił obowiązki wynikające z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), co skutkowało wydaniem decyzji na podstawie 59 ust 1 tej ustawy. Po rozpatrzeniu odwołania uczestniczki postępowania H. S. od powyższej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w odniesieniu do budynku zrealizowanego przy ul. [...] w W. zostały spełnione wszystkie wymagania określone w art. 59 ust. 1 oraz art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego, co obligowało organ do udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniosła H. S. pismem z dnia 10 września 2005 r. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę H. S. stwierdził, że zakres okoliczności istotnych w sprawie z wniosku inwestora o udzielnie pozwolenia na użytkowanie wyznaczał przepis art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, nakazujący właściwemu organowi zbadanie poprzez protokolarne stwierdzenie na miejscu budowy: zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, a także uporządkowania terenu budowy, a ponadto zbadanie, czy inwestor dołączył dokumenty wymienione w art. 57 ust. 1-3 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że ustalenie przez organ zgodności zrealizowanej budowy z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami wynikającymi z pozwolenia na budowę, w sposób wystarczający przekonywało o spełnieniu przez oddawany do użytkowania obiekt wymagań wynikających z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogów ustanowionych w art. 35 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu I instancji organ w niniejszej sprawie nie powtarzał sprawdzania okoliczności istotnych dla wydania decyzji poprzedzających ani nie kontrolował ich legalności. W fazie udzielania pozwolenia na użytkowanie obiektu organ dokonuje bowiem tylko oceny, czy obiekt jest zdatny do normalnej eksploatacji i użytkowania. Na obecnym etapie wiążąca była ocena organu architektoniczno-budowlanego o zgodności zamierzenia budowlanego inwestora z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 34 i 35 Prawa budowlanego), zaś rozstrzygająca dla oceny była treść decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z projektem budowlanym.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku, wniesionej przez H. S., zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 59 ust. 1 i ust. 5 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że protokolarne stwierdzenie przez organ wydający pozwolenie na użytkowanie na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę jest ograniczone do sprawdzenia stanu technicznego wykonanego obiektu i terenu budowy w nawiązaniu do treści określonej dokumentacji oraz treści wydanych uprzednio w procesie inwestycyjno-budowlanym decyzji bez oceny legalności poszczególnych etapów tego procesu lub merytorycznej poprawności dołączonej dokumentacji, a dla organu jest wiążąca ocena organu architektoniczno-budowlanego o zgodności zamierzenia budowlanego inwestora z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

2) art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązki organu związane ze sprawdzeniem materiału sprawy, m.in. postanowienia Powiatowego Inspektora Sanitarnego ograniczały się do kwestii formalnych, nie zaś badania merytorycznego zagadnień należących do właściwości innych organów;

3) art. 55 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę uwzględniające treści zarzutów skarżącej, byłoby podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, w którym byłoby obojętne ustalenie, czy inwestor rzeczywiście realizował budowę częściowo na cudzym gruncie.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 59 ust. 1 i 5 tej ustawy poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego ustalonego w dniu [...] przez organ wydający pozwolenie na użytkowanie budynku biurowo-hotelowo-gastronomicznego z garażami podziemnymi w trakcie protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy zgodności wykonywania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę;

2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia naruszenia przepisów k.p.a., jakich w toku postępowania administracyjnego dopuściły się organy wydające pozwolenie na użytkowanie, tj. przepisów art. 6, art. 7, art. 9, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, a także na braku wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów, która to ocena przybrała cechy oceny dowolnej i w sposób oczywisty sprzecznej ze zgromadzonym materiałem dowodowym, braku uzasadnienia faktycznego wydanych przez organy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, które ma charakter czysto sprawozdawczy;

3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia naruszenia przepisów prawa budowlanego, tj. art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, którego dopuścił się organ w trakcie protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy zgodności wykonania garażu podziemnego na działce nr [...] (po podziale nr [...]) z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę,

4) art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie przedłożonych przez skarżącą dokumentów, bez wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn ich całkowitego pominięcia;

5) art. 125 § 1 pkt p.p.s.a. polegające na nie zawieszeniu postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego na skutek wniesienia przez skarżącą w dniu [...] do Wojewody [...] odwołania od decyzji nr [...] Prezydenta W. stwierdzającej wydanie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Fundacji [...] pozwolenia na budowę budynku biurowo-hotelowo-gastronomicznego z garażami podziemnymi wraz z elementami zagospodarowania terenu i infrastruktury technicznej, przewidzianych do realizacji przy ul. [...] w W. z naruszeniem prawa ponieważ strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - art. 145 § 2 k.p.a.

Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi Fundacji [...] na skargę kasacyjną wniesiono o jej odrzucenie ze względów formalnych a ewentualnie o jej oddalenie jako niezasadnej. Pismem z dnia 31 stycznia 2007 r. pełnomocnik Fundacji złożył wniosek o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie wszystkie zarzuty są uzasadnione. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę okoliczności nieważności postępowania określone w § 2 art. 183 p.p.s.a.

Wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), polega na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta w przypadku skargi na decyzję administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) sprowadza się do kontroli, czy zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca organu I instancji, zostały wydane zgodnie z przepisami prawa materialnego obowiązującymi w danej dziedzinie oraz przepisami prawa o postępowaniu. Taki zakres kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego jako sądu I instancji, wynika także z postanowień art. 145 § 1 p.p.s.a., w którym określono podstawy uwzględnienia skargi.

Wojewódzki sąd administracyjny stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co obliguje go z urzędu do szerszej kontroli zaskarżonego aktu, niżby to wynikało ze skargi, nie zwalnia jednak to z odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji wyroku, powinno wynikać z rozważań Sądu zawartych w jego uzasadnieniu. Każdy wyrok jest wynikiem oceny prawnej zaskarżonego aktu, dokonanej na podstawie akt sprawy, jest rozstrzygnięciem konkretnej, indywidualnej sprawy sądowoadministracyjnej. W zaskarżonym wyroku zabrakło wszystkich powyżej wymienionych elementów, co prowadzi do stwierdzenia, że w tym przypadku Sąd nie wywiązał się prawidłowo z obowiązku dokonania kontroli legalności zaskarżanego aktu. W niniejszej sprawie ponieważ decyzja organu I instancji została wydana przez Prezydenta W. w [...] r. a decyzja organu II instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] r., po zmianie przepisów Prawa budowlanego, wymagało to oceny Sądu, czy wykładnia przepisów przejściowych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), dokonana przez organy jest prawidłowa, tym bardziej że właściwość organu II instancji kwestionowała skarżąca. Wyrok sądu w danej sprawie stanowi kompleksową i wszechstronną ocenę wszystkich etapów postępowania, w trakcie których doszło do wydania decyzji oraz wszystkich zdarzeń mogących mieć znaczenie prawne bądź kwestionowanych przez stronę, czego nie należy rozumieć jako podważania orzeczeń ostatecznych i prawomocnych, które zostały wydane w sprawie wcześniej lub w innych incydentalnych (wpadkowych) postępowaniach.

Sąd I instancji przyjmując, że w sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r. kontrolując zaskarżoną decyzję, miał obowiązek jej sprawdzenia, czy przy jej wydaniu spełniano wszystkie wymagania wynikające z przepisów art. 55-59 Prawa budowlanego i to w zakresie szerszym niż żądała tego skarżąca, korzystając z możliwości jakie daje art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem art. 59 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, wymaga stwierdzenia zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę. Kontrola przez Sąd decyzji o pozwoleniu na użytkowanie powinna więc polegać na konfrontacji materiałów zgromadzonych w tym postępowaniu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z decyzją o pozwoleniu na budowę, celem sprawdzenia, czy istniały podstawy prawne do wydania takiej decyzji, a nie ograniczać się wyłącznie do akceptacji ustaleń dokonanych przez organy, które wydawały zaskarżoną decyzję oraz decyzję I instancji i w ten sposób przyjmować bezkrytycznie stan faktyczny sprawy ustalony przez organy, skoro ustalenia te były kwestionowane przez stronę skarżącą. W świetle powyższych ustaleń zarzuty zamieszczone w pkt II.1, 2 i 4 skargi kasacyjnej są uzasadnione. Nie chodzi tu o podważanie prawomocnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ani decyzji o pozwoleniu na budowę ale o rzetelną kontrolę "na podstawie akt sprawy" (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Trudno jednak oczekiwać takiej kontroli w sytuacji, kiedy w aktach przesłanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, z czego można wnioskować, że nie było tych decyzji również w aktach, w oparciu o które orzekał Sąd I instancji.

Na etapie wydawania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 59 ust. 1) nie chodzi o kontrolę, czy decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale o stwierdzenie, czy wykonany obiekt jest zgodny z tymi decyzjami, czego Sąd I instancji wydając zaskarżany wyrok nie sprawdził, ograniczając się do ogólnikowego i nieznajdującego potwierdzenia w przepisach stwierdzenia, iż "w tej fazie, jak już wskazano, organ dokonuje oceny, czy obiekt zdatny jest do normalnej eksploatacji i użytkowania" i w takim zakresie zarzut zamieszczony w pkt I.1 skargi kasacyjnej jest uzasadniony również. Podobnie lapidarnych i abstrakcyjnych stwierdzeń, jak powyżej cytowane w całym uzasadnieniu zaskarżanego wyroku jest więcej, nie wszystkie one zamieszczone tam są bez potrzeby, ale nie może uzasadnienie wyroku być wyłącznie instruktażem, czym w postępowaniu administracyjnym nie mógł zajmować się organ. W uzasadnieniu tym zabrakło analizy zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nawet jeśli zarzuty skargi były nieuzasadnione w ocenie Sądu. Wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie powinien być wyłącznie krytyczną recenzją skargi wniesionej do sądu, ale oceną prawną zaskarżonego aktu z uwzględnieniem przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Część wyroku zwana "uzasadnieniem" nie służy wyłącznie uzasadnieniu rozstrzygnięcia zawartego w sentencji, ale również powinna spełniać rolę informacyjną i wyjaśniającą wątpliwości uczestnikom postępowania oraz stanowić opis rozważań Sądu I instancji, służący ocenie prawidłowości i poprawności tych rozważań przez sąd wyższej instancji i w tym przypadku Naczelny Sąd Administracyjny.

Uzasadnienie zaskarżanego wyroku sprawia wrażenie fragmentu uzasadnienia orzeczenia Sądu I instancji, bowiem w ani jednym zdaniu nie dokonano całościowej oceny, czy skarga jest uzasadniona czy też nie (chociaż w części) i dlaczego poza tym, brak jest stwierdzenia, czy zaskarżana decyzja jest zgodna z prawem. Tymczasem są to niezbędne elementy uzasadnienia orzeczenia Sądu, nie wiadomo więc skąd i na jakiej podstawie w ostatnim akapicie uzasadnienia znalazło się stwierdzenie: "Dlatego i zgodnie z art. 151 p.s.a., orzeczono jak na wstępie".

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powinien spowodować uzupełnienie akt administracyjnych o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (nr [...] z dnia [...]) i decyzję o pozwoleniu na budowę (nr [...] z dnia [...]), o których wspomina się w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...]

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej o co wnoszono w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.