Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2682/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i 2, art. 132 ust. 3 a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 216/15 w sprawie ze skargi B.M. i T.O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 216/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi B.M. i T.O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) decyzją z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] maja 2010 r.), na podstawie art. 112 ust. 4 w zw. z art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej ugn) i art. 104 kpa zobowiązał B.M., A.O., T.O., M.K. i I.S. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] - miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 262.767,42 zł, w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] stycznia 1971 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] stycznia 1971 r.) o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, w tym: B.M. - kwoty 87.589,14 zł za udział wynoszący 1/3 cz., A.O. - kwoty 43.794,57 zł za udział wynoszący 1/6 cz., T.O. - kwoty 43.794,57 zł za udział wynoszący 1/6 cz., M.K. - kwoty 43.794,57 zł za udział wynoszący 1/6 cz. i I.S. - kwoty 43 794,57 zł za udział wynoszący 1/6 cz.

Kwestionując powyższą decyzję T.O., I.S. i A.O. wnieśli w terminie jednobrzmiące odwołania, w których zarzucali naruszenie przepisów procedury, w szczególności art. 7, 8 i 107 § 3 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Po rozpoznaniu powyższ[ych] odwoła[ń], decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2011 r.), na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn) i art. 138 § 1 pkt 2 kpa, Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) uchylił decyzję z [...] maja 2010 r. w całości i orzekł o zobowiązaniu B.M., A.O., T.O., M.K. i I.S. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] - miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 247.109,33 zł w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Infrastruktury decyzją z [...] lutego 2004 r. nr [...] nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] stycznia 1971 r. nr [...] o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, w tym: B.M. - do zwrotu kwoty 82.369,78 zł za udział wynoszący 1/3 cz., A.O. - do zwrotu kwoty 41.184,89 zł za udział wynoszący 1/6 cz., T.O. - do zwrotu kwoty 41.184,89 zł za udział wynoszący 1/6 cz., M.K. - do zwrotu kwoty 41.184,89 zł za udział wynoszący 1/6 cz. i I.S. - do zwrotu kwoty 41.184,89 zł za udział wynoszący 1/6 cz. Wydając rozstrzygnięcie reformatoryjne Wojewoda dokonał analogicznych ustaleń jak organ I instancji, w tym uznał za prawidłowe zwaloryzowanie pełnej kwoty odszkodowania (529.015,22 zł), które w części wypłacono do rąk uprawnionych, a w części przekazano na zapłatę zadłużenia podlegającego potrąceniu. Wojewoda dostrzegł, że na pewnym etapie procesu Prezydent użył wskaźników z niewłaściwej tabeli, co skorygował wydając powyższe rozstrzygnięcie.

T.O. wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2011 r., domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucał naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 132 ust. 3a ugn, a także naruszenie przepisów procedury administracyjnej - zasad wynikających z art. 7, 8 i 107 § 3 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 września 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 514/11 (dalej wyrok II SA/Kr 514/11), uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji; określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego T.O. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd zauważył, że w sprawie nie jest kwestionowana prawidłowość dokonanych w obu instancjach ustaleń, w myśl których ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2004 r. nr [...] stwierdzono nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] stycznia 1971 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], objętej Iwh [...] cd. Kw nr [...], oznaczonej jako parcela l. kat. [...] i l. kat. [...], stanowiącej własność A.O. i spadkobierców S.O., zaś zobowiązanymi aktualnie do zwrotu Skarbowi Państwa wypłaconego odszkodowania po jego waloryzacji są: B.M. w 1/3 części, A.O. w 1/6 części, T.O. w 1/6 części, M.K. w 1/6 części, I.S. w 1/6 części. Poza sporem pozostaje prawidłowość ustaleń dotyczących sposobu realizacji decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej wypłaty odszkodowania. W sprawie nie kwestionuje się także innych ustaleń dotyczących stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości na przestrzeni lat do daty orzekania, w tym dokonywanych zmian geodezyjnych. Brak zarzutów zmierzających do podważenia wiarogodności uwzględnionych w sprawie dowodów. Nie jest kwestionowane, że o waloryzacji i zwrocie wypłaconego odszkodowania w sytuacji określonej art. 132 ust. 3a ugn rozstrzyga się w trybie administracyjnym przez wydanie decyzji.

Owe ustalenia Sąd uznał za niebudzące zastrzeżeń. Wskazał, uznając zasadność tej części zarzutów skargi, że żaden z organów administracji publicznej w uzasadnieniu wydanej decyzji nie przedstawił zastosowanego mechanizmu waloryzacji podlegającego zwrotowi odszkodowania w sposób odpowiedni do wymogów wynikających z art. 107 § 1 i 3, art. 8 i 11 kpa, co uniemożliwia stronom zrozumienie poczynionych obliczeń. Uchybienia popełnione w tym zakresie przez organ I instancji co do nieokreślenia wysokości kwoty wyjściowej podlegającej waloryzacji dostrzegł organ odwoławczy. Wskazał on jednoznacznie, że waloryzacji podlega całe odszkodowanie ustalone i wypłacone, które wynosi 529.015,22 zł. Mimo dostrzeżenia dalszych wadliwości, związanych z samą waloryzacją tak określonej jako punkt wyjścia kwoty, Wojewoda, poddając krytyce konkretne ustalenia Prezydenta i wydając rozstrzygnięcie reformatoryjne, również sam nie uzasadnił tej kwestii w sposób czytelny, w szczególności przez wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Nie podał, w których konkretnie Dziennikach Urzędowych Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" za okres od 1971 r. do kwietnia 2010 r. publikowane są odpowiednie ogłoszenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, z określeniem ich numeru i pozycji; tam zawartych regulacji, w tym co do wysokości wskaźników, co pozwalałoby na zbadanie prawidłowości korekty rozstrzygnięcia organu I instancji. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, o jakie różne a konkurencyjne tabele przyjmowane przy waloryzacji chodzi i czy ewentualne błędy dotyczą także innych przypadków, niż trzy pierwsze miesiące roku 2010.

Sąd dostrzegł również inne, niż wskazane w skardze uchybienia, popełnione przy wydaniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2010 r. znak [...], stanowiące naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 132 ust. 3a ugn. Jak podał, waloryzacja na gruncie tego przepisu ma prowadzić do urealnienia podlegającego zwrotowi odszkodowania, zaś przy braku regulacji, o której mowa w art. 5 ugn, winna zostać przeprowadzona na zasadach przewidzianych w art. 227 ugn. W art. 132 ust. 3a ugn ustawodawca określi wprost moment końcowy przeprowadzania procesu waloryzacji podając, że osoba, której wypłacono odszkodowanie lub jej spadkobierca, są obowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. W przepisie ustawodawca nie podał momentu początkowego, od którego dokonywana jest waloryzacja, przy czym brak określenia powyższego nie może zostać uznany za przypadek albo błąd legislacyjny. Taki moment wynika z istoty instytucji waloryzacji, która służy zapewnieniu równowagi wzajemnych świadczeń. O ile odszkodowanie na rzecz konkretnego podmiotu bez jego winy zostało wypłacone w terminie późniejszym, niż data ostateczności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, momentem początkowym stosowania waloryzacji przewidzianej w art. 132 ust. 3a ugn jest dzień, w którym podmiot uprawniony do świadczenia pieniężnego świadczenie to otrzymał fizycznie, względnie odniósł z niego korzyść przez umorzenie zobowiązań w wyniku potrącenia należności. Organ I instancji nie wyjaśnił w jakimkolwiek fragmencie uzasadnienia decyzji, od jakiej daty początkowej przeprowadził waloryzację wypłaconego odszkodowania. Wojewoda podał w rozważaniach, że dokonana przez niego waloryzacja w oparciu o właściwe wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za okres od maja 1971 r. (zgodnie z treścią decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] stycznia 1971 r. nr [...] wypłata odszkodowania miała miejsce w ciągu 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się tego rozstrzygnięcia , tj. od dnia 6 lutego 1971 r. do listopada 2010 r. (ostatni ogłoszony wskaźnik na moment wydania niniejszej decyzji) wykazała, że łączna kwota jaką winny zwrócić z tytułu unieważnienia decyzji z 16 styczna 1971 r. obowiązane do tego osoby (w wysokościach stosownych do udziałów po poprzednich właścicielach wywłaszczonej nieruchomości) wynosi 247.109,33 zł. Takie stwierdzenia sugerują, że za moment początkowy waloryzacji całej kwoty odszkodowania organ odwoławczy uznał podany w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] stycznia 1971 r. nr [...] termin wypłaty odszkodowania - w ciągu 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się tego rozstrzygnięcia , tj. od [...] lutego 1971 r. Powyższe budzi zastrzeżenia z tego powodu, że pozostaje w sprzeczności z treścią orzeczenia o wywłaszczeniu. Przewidujące ono bowiem w tym terminie wypłatę jedynie kwoty 6000 zł, jako części należności za grunt i składniki budowlane, która w pozostałości za te składniki miała być zapłacona w równych ratach rocznych, nieprzekraczających 12.000 zł. Część odszkodowania za kultury wieloletnie miała zostać zapłacona w ciągu 30 dni od daty wydania tego orzeczenia. W myśl zgodnych ustaleń organów obu instancji wypłata odszkodowania miała miejsce faktycznie w 1973 r., a zatem uprawnieni nie mogli wcześniej nim dysponować czy odnosić korzyści, przynajmniej w części nieprzeznaczonej na zaspokojenie kwot należnych Państwu, czy bankom państwowym przez potrącenie albo na innych zasadach przewidzianych w przepisach szczególnych.

Sąd nie podzielił zarzutów dotyczących prawidłowości ustalenia kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, przyjętej faktycznie jako punkt wyjścia do waloryzacji. Dostrzegł przy tym, że nie są kwestionowane jednobrzmiące ustalenia organów obu instancji odnoszące się do kwestii faktycznego sposobu realizacji obowiązków finansowych wynikających z orzeczenia z [...] stycznia 1971 r. względem podmiotów uprawnionych do odszkodowania.

Również inne podnoszone w skardze kwestie Sąd uznał za niezasługujące na uwzględnienie, w szczególności co do błędnej wykładni art. 132 ust. 3a ugn. Przez wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość należy rozumieć każdą z różnych możliwych form spełnienia świadczenia roszczenia pieniężnego. Stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji uznał za trafne, co wynika zarówno z wykładni gramatycznej, jak i wykładni celowościowej pojęcia "wypłacone odszkodowanie", używanego w art. 132 ust. 3a ugn, którą Sąd przeprowadził szerzej w uzasadnieniu tego wyroku i odniósł do stanu faktycznego sprawy.

Rozpatrując sprawę ponownie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2012 r.), na podstawie art. 112 ust. 4 w zw. z art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) i art. 104 kpa zobowiązał B.M., A.O., T.O., M.K. i I.S. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] - miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 264.360,94 zł w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Infrastruktury decyzją z [...] lutego 2004 r. nr [...] nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] stycznia 1971 r. nr [...] o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, w tym: od B.M. - kwoty 88.120,31 zł za udział wynoszący 1/3 cz., od A.O. – kwoty 44.060,15 zł za udział wynoszący 1/6 cz., od T.O. – kwoty 44.060,15 zł za udział wynoszący 1/6 cz., od M.K. – kwoty 44.060,15 zł za udział wynoszący 1/6 cz. i od I.S. – kwoty 44.060,15 zł za udział wynoszący 1/6 cz.

Od decyzji z [...] sierpnia 2012 r. odwołania wnieśli T.O. i B.M.

T.O. zarzucił, że organ I instancji nadal nie przedstawił mechanizmów jakie zastosowano przy obliczaniu końcowej kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, ani podstaw przyjętych do obliczeń, ani samych obliczeń.

B.M. podniosła, że zastosowana waloryzacja odszkodowania jest dla niej krzywdząca, ponieważ w latach siedemdziesiątych kwota ta stanowiła równowartość 17 średnich pensji w Polsce, a obecnie stanowi równowartość 28 takich pensji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2013 r.), na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) i art. 138 § 2 kpa Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję z [...] sierpnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda wskazał, że nie zrealizowano zaleceń wyroku II SA/Kr 514/11, gdyż Prezydent faktycznie nie przedstawił mechanizmu przeprowadzonej waloryzacji, uniemożliwiając stronom zrozumienie i ewentualne zweryfikowanie we własnym zakresie prawidłowości ustalonej kwoty. Prezydent dokonał waloryzacji z uwzględnieniem całego roku 1973, jednocześnie ustalając, że do wypłaty odszkodowania doszło w lipcu tego roku. Istnieją wątpliwości czy J.O. i i A.O. wypłacono całość należności w tym miesiącu, dowody wskazują bowiem że wypłata miała być dokonana w ratach.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2014 r.) Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 112 ust. 4 w zw. z art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, dalej ugn) i art. 104 kpa zobowiązał B.M., A.O., T.O., M.K. i I.S. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] - miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 259.483,36 zł w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Infrastruktury decyzją z [...] lutego 2004 r. nr [...] nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] stycznia 1971 r. nr [...] o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, w tym: B.M. – kwoty 87.658,16 zł; A.O. – kwoty 42.956,30 zł; T.O. – kwoty 42.956,30 zł; M.K. – kwoty 42.956,30 zł; I.S. – kwoty 42.956,30 zł.

Odwołania od decyzji z [...] czerwca 2014 r. w terminie wnieśli T.O. i B.M. (dalej skarżący).

T.O. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 kpa. Podniósł, że w każdej z wydanych w sprawie decyzji kwota zwaloryzowanego odszkodowania, jaka winna być zwrócona na rzecz Skarbu Państwa była ustalona w innej wysokości. Przedstawienie w zaskarżonej obecnie decyzji mechanizmu obliczania zwaloryzowanej kwoty wypłaconego odszkodowania nie daje odpowiedzi na pytanie o rozbieżności w ustalonej ostatecznie kwocie odszkodowania, do którego zwrotu są obowiązane strony wymienione w decyzji.

B.M. wskazała, że nie zgadza się z przedstawionym w decyzji sposobem waloryzacji zadłużenia jako niezgodnym i oderwanym od realiów rynkowych. Jej zdaniem przy waloryzacji winna być brana pod uwagę siła nabywcza pieniądza przed i po "transakcji" [winno być "transformacji"] ustrojowej i gospodarczej w Polsce, a nie stosowanie teoretycznych wskaźników. Transformacja gospodarcza nie powinna działać na niekorzyść obywatela, a tak zdaniem skarżącej stało się w niniejszej sprawie.

Rozpatrzywszy odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2014 r.), na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2014 r.

Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 132 ust. 3 ugn wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu (art. 132 ust. 3a ugn). Decyzja administracyjna jest podstawową formą działania organów administracji publicznej i w tej formie następuje waloryzacja odszkodowania, które winno zostać zwrócone na skutek stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Wobec powyższego, jak również w kontekście decyzji z [...] lutego 2004 r., w przedmiotowej sprawie zaistniała taka sytuacja. Obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania powstaje, gdy decyzja przyznająca odszkodowanie została wyeliminowana z obrotu prawnego, tj. gdy stwierdzono jej nieważność bądź też została uchylona. W konsekwencji takiego działania wypłacone odszkodowanie jest nienależne, bowiem wypłacone zostało bez istniejącej podstawy prawnej. Uzyskanie świadczenia bez podstawy prawnej upoważnia podmiot, którego kosztem się to odbyło, do żądania zwrotu tego świadczenia. Ta obowiązująca w prawie cywilnym reguła znalazła na podstawie ww. przepisu również zastosowanie w prawie administracyjnym w stosunku do podmiotów, które uzyskały korzyść majątkową z tytułu wypłaconego im odszkodowania, którego podstawa prawna wypłaty odpadła na skutek podjętych rozstrzygnięć administracyjnych.

Zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy potwierdza słuszność zobowiązania osób wymienionych w sentencji zaskarżonej obecnie decyzji do zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania ustalonego i wypłaconego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, a sposób dokonanej waloryzacji jest zgodny z wytycznymi zawartymi w wyroku II SA/Kr 514/11, jak i wydanej uprzednio decyzji z [...] listopada 2013 r.

Ze zgromadzonego przez Prezydenta materiału dowodowego wynika, że dnia 30 lipca 1973 r. dokonano przelewu środków, zgodnie z elaboratem szacunkowym, na kwotę 529.015,33 zł, z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jednakże tylko część powyższej kwoty, w łącznej wysokości 151.910,11 zł, w równych częściach - tj. po 50.636,70 zł, została przelana na rzecz spadkobierców A.O. i S.O.: A.O., J.O. i B.M. Pozostała część została przekazana na zaspokojenie długów z tytułu kapitalnego remontu na rzecz Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] i z tytułu zadłużenia wobec Państwa na rzecz dochodów państwowych.

Prezydent prawidłowo przyjął do waloryzacji całą ustaloną z tytułu wywłaszczenia w decyzji z [...] stycznia 1971 r. kwotę odszkodowania (529.015,22 zł) - zarówno tę część odszkodowania, która została wypłacona uprawnionym - J.O., A.O. i B.M. (151.910,11 zł), jak i część przeznaczoną na pokrycie zadłużenia z tytułu kapitalnego remontu i dochodów państwowych (377.105,11 zł). Prawidłowość przyjęcia do waloryzacji całej kwoty odszkodowania potwierdził skład orzekający Sądu w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku II SA/Kr 514/11.

Biorąc pod uwagę ratalny sposób wypłaty odszkodowania na rzecz A.O. i J.O., Prezydent prawidłowo za moment początkowy waloryzacji kwoty odszkodowania przypadającej B.M., pierwszej raty odszkodowania przypadającej A.O., pierwszej raty odszkodowania przypadającej J.O. i kwoty odszkodowania przeznaczonej na pokrycie zadłużenia przyjął rok 1974. Osoby uprawnione do otrzymania świadczenia pieniężnego, z uwagi na fakt, że wypłata odszkodowania (całej kwoty dla B.M. i pierwszych rat przypadających A.O. i J.O.) miała miejsce 30 lipca 1973 r., już co najmniej od sierpnia 1973 r. mogły dysponować otrzymanym świadczeniem pieniężnym. Z uwagi na brak możliwości obliczenia w oparciu o dostępne wskaźniki roczne miesięcznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych dla 1973 r., rozpoczęcie przez organ I instancji waloryzacji odszkodowania dopiero od roku 1974, ocenić należy jako prawidłowe. Prezydent zrealizował wynikające z treści wyroku II SA/Kr 514/11 zalecenie w zakresie przedstawienia mechanizmu przeprowadzonej przez niego waloryzacji, której wynikiem było ustalenie kwoty określonej decyzji z [...] czerwca 2014 r., dając tym samym stronom możliwość zweryfikowania we własnym zakresie prawidłowości i adekwatności ustalonej kwoty odszkodowania, do zwrotu której zostały one zobowiązane.

Organ I instancji uwzględnił kryteria określone w art. 5 i 227 ugn, które zakładają dokonywanie waloryzacji przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS. Wskaźniki te (miesięczne, kwartalne, półroczne i roczne ogłaszane w Monitorze Polskim albo w Dzienniku Urzędowym GUS) stosuje się za okres adekwatny do czasu, za który dokonuje się waloryzacji. Prezydent w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo przedstawił wartość zastosowanych rocznych i miesięcznych wskaźników cen towarów i usług.

W odniesieniu do B.M. Prezydent do obliczenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania do przyjął wypłaconą tej osobie dnia 30 lipca 1973 r. kwotę 50.636,70 zł, a dokonał jej waloryzacji w oparciu o roczne wskaźniki cen towarów i usług w latach 1974-2013 i miesięczne wskaźniki cen towarów i usług za okres od stycznia do kwietnia 2014 r., uzyskując kwotę 25.171,60 zł, powiększoną następnie o kwotę stanowiącą 1/3 część zwaloryzowanej kwoty odszkodowania przekazanej na pokrycie zadłużenia. Uzyskał tym samym ostatecznie kwotę 87.658,16 zł, do zwrotu której B.M. została zobowiązana w punkcie l. decyzji z [...] czerwca 2014 r. Podobny mechanizm zastosowano celem obliczenia zwaloryzowanych kwot odszkodowania wypłaconych A.O. i J.O. W tym przypadku Prezydent uwzględnił fakt ratalnego systemu wypłat odszkodowania, uzyskując kwotę 85.912,60 zł (stanowiącą sumę zwaloryzowanych kwot wypłaconych rat odszkodowania, tj. 23.426,04 zł i kwoty 62.486, 56 zł stanowiącej 1/3 część zwaloryzowanej kwoty odszkodowania przekazanej na pokrycie zadłużenia), do zwrotu której w punkcie l. zaskarżonej decyzji zobowiązane zostały spadkobierczynie A.O.: A.O. i I.S., i kwotę 85.912,60 zł (stanowiącą sumę zwaloryzowanych kwot wypłaconych rat odszkodowania, tj. 23.426,03 zł i kwoty 62.486,57 zł stanowiącej 1/3 część zwaloryzowanej kwoty odszkodowania przekazanej na pokrycie zadłużenia), do zwrotu której w punkcie l. zaskarżonej decyzji obowiązani zostali spadkobiercy J.O.: M.K. i T.O.

Prezydent, zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnym stanowiskiem, dokonał waloryzacji odszkodowania we właściwej formie, którą jest decyzja administracyjna.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących rozbieżności kwot ustalonego odszkodowania w poszczególnych decyzjach administracyjnych Wojewoda podkreślił, że różnice w kwotach odszkodowania są konsekwencją braku uwzględnienia zarówno przez Prezydenta, jak i Wojewodę, w wydanych wcześniej rozstrzygnięciach ratalnego systemu wypłaty odszkodowania J.O. i A.O. (co obecnie zostało uwzględnione w decyzji z [...] czerwca 2014 r.), błędnie ustalonej daty początkowej, od której należy tej waloryzacji dokonywać, a także z uwagi na zastosowanie mechanizmu waloryzacji, opartego na zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług, których wartość w wyniku upływu czasu w związku ze zmianami gospodarczymi ulega zmianie.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, która zakwestionowała sposób dokonania waloryzacji, jako niezgodny i oderwany od realiów rynkowych, Wojewoda podał, że organ I instancji wypełnił obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi i prawidłowo ustalił termin początkowy, od którego należy dokonać waloryzacji tej kwoty. Następnie przeprowadził waloryzację odszkodowania na podstawie art. 5 i art. 227 ugn, powołując się na wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym RP, na podstawie Komunikatów Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego i informacji pozyskanych bezpośrednio z Urzędu Statystycznego w Krakowie, obrazujących wzrost cen towarów i usług, a tym samym zmianę siły nabywczej pieniądza. Prezydent w sposób jasny i czytelny podał zestawienia wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, określając jednocześnie miejsce ich publikacji, co umożliwiło dokonanie kontroli decyzji w tym zakresie.

Skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. znak [...], wnieśli z zachowaniem terminu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B.M. (skarga zarejestrowana pod sygn. II SA/Kr 216/15 ) i T.O. (skarga zarejestrowana pod sygn. II SA/Kr 217/15).

B.M. (dalej skarżąca) zarzuciła, że dokonana na podstawie obowiązujących przepisów waloryzacja kwoty odszkodowania jest w oczywisty sposób dla niej krzywdząca. W latach siedemdziesiątych kwota owego odszkodowania stanowiła równowartość 17 średnich pensji w Polsce, w chwili obecnej stanowi równowartość 28 takich pensji, a więc niepomiernie więcej. W latach siedemdziesiątych kwota odszkodowania nie wystarczyłaby na zakup nawet jednego samochodu o najniższym standardzie, tj. Fiata 126p, a dzisiaj za kwotę żądanego zwrotu odszkodowania można kupić aż 4 samochody wyższej klasy. Siła nabywcza żądanego odszkodowania do zwrotu jest wielokrotnie wyższa obecnie, niż kwota odszkodowania z roku 1973. Decyzja Wojewody jest krzywdząca, rujnująca i niezgodna z zasadami współżycia społecznego, zważywszy na wszystkie okoliczności, między innymi takie, jak nieposiadanie przez skarżącą jakiegokolwiek majątku i jej podeszły wiek.

T.O. (dalej skarżący) zarzucił naruszenie: zasad wynikających z art. 7, 77, art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 kpa; art. 138 § 1 pkt 1 kpa Skarżący domagał się uchylenia w całości decyzji z [...] grudnia 2014 r. i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego organ w dalszym ciągu nie dopełnił wymogów wynikających z art. 7 i 8 kpa. W odwołaniu wskazano, że nie jest jasne z jakich powodów kwota odszkodowania ustalana w wydawanych w toku postępowania decyzjach wykazuje znaczne różnice. Decyzja z [...] sierpnia 2012 r. dotyczy zobowiązania stron do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 264.360,94 zł. Poprzednio kwota owa wynosiła 247.103,33 zł (decyzja z [...] stycznia 2011 r.) i 262.767,42 zł (decyzja z [...] maja 2010 r.). Aktualnie jest to kwota 259.483,36 zł. W obecnie zaskarżonej decyzji Wojewody, w odniesieniu do powyższego zarzutu wskazano, że rozbieżności powyższe wynikają z braku uwzględnienia w uprzednio wydanych decyzjach ratalnego systemu wypłaty odszkodowania; błędnie ustalonej daty początkowej, od której należy dokonać waloryzacji; z zastosowania mechanizmu waloryzacji opartego na wskaźnikach cen towarów i usług, których wartość w wyniku upływu czasu ulega zmianie. W ocenie skarżącego wyjaśnienie takie nie jest wystarczające, a wywołuje wątpliwość, czy wobec powyższego obecnie wydaną w sprawie decyzję i ustaloną nim kwotę należnego do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania należy uznać za prawidłową. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa). Zdaniem skarżącego winno się to przejawiać w prowadzeniu postępowania w sposób staranny i zmierzający do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wobec niespornie skomplikowanego stanu sprawy i dokonywanych mechanizmów obliczeniowych (na przestrzeni wielu lat) za zasadne - w jego ocenie - należałoby uznać ponowne zbadanie przez organ odwoławczy prawidłowości działań i obliczeń dokonanych przez Prezydenta. W orzecznictwie przyjęło się, że zadaniem organu II instancji jest między innymi kontrola orzeczeń wydawanych przez organ I instancji polegająca na ponownym rozpoznaniu sprawy. Wojewoda nie dokonał tak rozumianej kontroli decyzji I instancji. Brak jest w uzasadnieniu decyzji jakiejkolwiek wzmianki, by organ ten dokonał ponownego przeliczenia kwot, do których zwrotu są obowiązane strony. Nie odniósł się i nie przywołał zebranych w toku postępowania dowodów. Organ wskazał jedynie na elementy postępowania wyjaśniającego organu I instancji, stwierdzając, że nie ma do nich zastrzeżeń.

W odpowiedziach na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie.

Na rozprawie dnia 11 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zarządził połączenie sprawy sygn. akt II SA/Kr 216/15 i II SA/Kr 217/15 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, prowadząc dalej postępowanie w obu sprawach pod sygn. akt II SA/Kr 216/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem II SA/Kr 216/15, na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargi.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 ppsa). W niniejszej sprawie wiążąca jest ocena prawna, a także wytyczne co do postępowania, wynikające z prawomocnego wyroku II SA/Kr 514/11, które prawidłowo zrealizowano w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji. Decyzje te zostały wydane z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów kpa. Nie budzi zastrzeżeń wykładnia i zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów prawa materialnego.

W szczególności, zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 i 3 kpa, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej uzasadnienia faktycznego - które winno zawierać wskazanie faktów uznanych za udowodnione, będących podstawą ustaleń dowodów oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawnego, zwierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uwzględnienie dyspozycji wynikających z owych przepisów ma wpływ na realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, o której mowa w art. 8 kpa. Zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 11 kpa, organy administracji publicznej winny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, by w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Decyzja z [...] czerwca 2014 r. czyni zadość wymogom powyższych przepisów i realizuje zalecenia wyroku II SA/Kr 514/11. Prezydent zebrał pełny materiał dowodowy, wyczerpująco go ocenił, czyniąc prawidłowe ustalenia. Na podstawie tak ustalonego stanu sprawy organ ten zastosował w sposób nie budzący zastrzeżeń przepisy prawa materialnego, co ujawnił w stosownych wywodach zawartych w decyzji. Analiza materiału dowodowego, jego ocena, sposób wykonania poszczególnych obliczeń wraz z danymi wyjściowymi zostały ujawnione, obszernie i wyczerpująco omówione, co pozwalało stronom na ich weryfikację i zgłaszanie ewentualnych zarzutów merytorycznych.

Prezydent w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2014 r., zwięźle przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie; omówił analizę archiwalnych akt wywłaszczeniowych nr [...], przypominając treść decyzji o wywłaszczeniu wraz z rozstrzygnięciem o przyznanym odszkodowaniu. Dokładnie przeanalizował na podstawie materiałów geodezyjnych i zapisów ksiąg wieczystych zmiany gruntowe, a także postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych S.O., A.O., A.O. i J.O. Przypomniał, że decyzją z [...] lutego 2004 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] stycznia 1971 r. nr [...], zarówno w zakresie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako parcele l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. [...], jak i w zakresie odszkodowania przyznanego w związku z wywłaszczeniem na rzecz poprzednich współwłaścicieli nieruchomości, tj. A.O., któremu przysługiwał udział 1/2 i na rzecz spadkobierców S.O., współwłaścicielki w udziale wynoszącym 1/2 części. Prezydent, realizując wytyczne zawarte w wyroku II SA/Kr 514/11, ujawnił i szeroko omówił ustalenia co do terminów wypłacenia odszkodowania na rzecz osób uprawnionych. Podał, że z treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] stycznia 1971 r. nr [...] o wywłaszczeniu i odszkodowaniu wynika, że kwotę odszkodowania wynoszącą 529.015,22 zł otrzymali: A.O. w 1/2 części i spadkobiercy S.O. tj. B.M., J.O. i A.O. w 1/2 części. Decyzja zawierała nadto informację, że z sumy odszkodowania potrącić należy ciążące na nieruchomości kwoty należne Państwu i bankom państwowym. Prezydium Rady Narodowej [...] pismem z 23 lipca 1973 r. zwróciło się do Narodowego Banku Polskiego o dokonanie przelewów na konta osób uprawnionych. Pismem z 30 lipca 1973 r. nr [...], skierowanym do Powszechnej Kasy Oszczędności w [...], Narodowy Bank Polski VII Oddział [...] zawiadomił o przekazaniu poleceniem przelewu kwoty 50.636,70 zł, w celu dokonania wypłaty za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz J.O. Poinformował, że powyższą kwotę należy wypłacić w następujący sposób: I ratę w wysokości 29.190,30 zł w lipcu 1973 r.; II ratę w wysokości 3.574,40 zł w lipcu 1974 r.; III ratę w wysokości 3.574,40 zł w lipcu 1975 r.; IV ratę w wysokości 3.574,40 zł w lipcu 1976 r.; V ratę w wysokości 3.574,40 zł w lipcu 1977 r.; VI ratę w wysokości 3.574,40 zł w lipcu 1978 r.; VII ratę w wysokości 3.574,40 zł w lipcu 1979 r.

Pismem z 30 lipca 1973 r. nr [...], skierowanym do Powszechnej Kasy Oszczędności w [...], Narodowy Bank Polski VII Oddział [...] zawiadomił o przekazaniu poleceniem przelewu kwoty 50.636,70 zł, w celu dokonania wypłaty za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz A.O. Poinformował, że powyższą kwotę należy wypłacić w następujący sposób: I ratę w wysokości 29.190,30 zł w lipcu 1973 r.; II ratę w wysokości 3.574,40 zł w lipcu 1974 r.; III ratę w wysokości 3.574,40 zł w lipcu 1975 r.; IV ratę w wysokości 3.574,40 zł w lipcu 1976 r.; V ratę w wysokości 3.574,40 zł w lipcu 1977 r.; VI ratę w wysokości 3 .574,40 zł w lipcu 1978 r.; VII ratę w wysokości 3.574,41 zł w lipcu 1979 r.

Poleceniem przelewu z 30 lipca 1973 r. Narodowy Bank Polski VII Oddział Miejski [...] dokonał przelewu kwoty w wysokości 50.636,70 zł z rachunku Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] na rachunek dla cudzoziemców dewizowych znajdujący się w NBP VII Oddziale Miejskim w [...] tytułem "spadku wg orzeczenia z dnia [...] stycznia [...] po zmarłej S.O. dla B.M. zamieszkałej [...]". Powyższy fakt świadczy, że B.M. od tej daty mogła dysponować kwotą przyznanego odszkodowania. Zaświadczeniem z 20 lutego 1978 r. nr [...] Dzielnicowy Zespół Ekonomiczno- Administracyjny Szkół [...] poinformował A.O., że "w związku z wywłaszczeniem nieruchomości położonej w [...] [...] na cele Przedszkola Nr [...] został dokonany w dniu 30.VII.1973 r. przelew zgodnie z elaboratem szacunkowym na kwotę 529.015,22. Zgodnie z pismem z dn. 23.VII.73 skierowanym do NBP VII OM [...] dot. w części art. 12 ust. 2 oraz art. 12 ust. 6 przelano z konta 710-102-302 z tyt. kapitalnego remontu na rzecz Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] na konto [...] kwotę 225.195,- zł, z tyt. obciążenia na rzecz Skarbu Państwa na konto Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Wydział Finansowy [...] konto [...] - 151.910,11 zł. Pozostałą kwotę wypłacono trzem spadkobiercom w wys. po 50.636,70 zł zgodnie z dyspozycją NBP do Powszechnej Kasy Oszczędności". Powyższe zaświadczenie potwierdza dokonanie wypłaty ustalonego odszkodowania na rzecz A.O. i spadkobierców S.O., jak również pokrycie innych zadłużeń.

W uzasadnieniu Prezydent omówił skutki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Przytoczył treść art. 132 ust. 3a i art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), a także przedstawił sposób waloryzacji. W przedmiotowej sprawie waloryzację należnej kwoty przeprowadzono w oparciu o wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonych w "Roczniku Statystycznym" za okres od 1973 r. do 1992 r., w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski" za okres od 1993 r. do 2013 r. i zgodnie z Komunikatami Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Opisał wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych za lata 1973-2014, podając poszczególne ich kwoty i miejsca ich publikacji (Roczniki Statystyczne, Monitor Polski, komunikaty Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego).

Organ I instancji powołał się na ustalenia, zgodnie z którymi z przyznanego odszkodowania na rzecz A.O. przypadała kwota 264.507,61 zł i na rzecz spadkobierców po S.O. kwota 264.507,61 zł, przy czym z sumy odszkodowania należało potrącić ciążące na nieruchomości kwoty należne Państwu i bankom państwowym. Ustalono że kwota przypadająca A.O. została przeznaczona na pokrycie zadłużenia z tytułu kapitalnego remontu na rzecz Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej, tj. 225.195,00 zł i z tytułu zadłużenia wobec Państwa na rzecz dochodów państwowych, tj. 151.910,11 zł. Pozostała część odszkodowania – 151.910,11 zł, przypadła na rzecz spadkobierców S.O., tj. A.O. (50.636,70 zł), J.O. (50.636,70 zł) i B.M. (50.636,70 zł). Prezydent zaznaczył, że waloryzacji dokonano względem całej kwoty odszkodowania ustalonej w decyzji z [...] stycznia 1971 r. nr [...], tj. 529.015,22 zł. Waloryzacji w niniejszej sprawie podlegała prawidłowo zarówno ta część odszkodowania, która została bezpośrednio wypłacona na rzecz uprawnionych J.O., A.O. i B.M. – 151.910,11 zł, jak i ta część odszkodowania, która została przeznaczona na pokrycie zadłużenia z tytułu kapitalnego remontu i dochodów państwowych - łącznie 377.105,11 zł. Organ zaznaczył, że zaliczenie części ustalonego odszkodowania na poczet zadłużenia obciążającego nieruchomość wywłaszczoną przyniosło korzyść poprzednim współwłaścicielom, gdyż przestali być dłużnikami z tego tytułu.

Prezydent wskazał dowody i okoliczności, świadczące o tym, że wypłata odszkodowania dla B.M., pierwszej raty dla A.O. i pierwszej raty dla J.O., jak również przekazanie kwoty na pokrycie zadłużenia, nastąpiła w 1973 r. Odwołując się m.in. do wskazań wyroku II SA/Kr 514/11 i informacji Urzędu Statystycznego, zgodnie z którą nie jest możliwe obliczenie (w oparciu o dostępne wskaźniki roczne) i podanie miesięcznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych dla 1973 r. Prezydent wskazał, że za moment początkowy waloryzacji kwoty odszkodowania dla B.M., pierwszej raty odszkodowania dla A.O., pierwszej raty odszkodowania dla J.O., jak również kwoty odszkodowania przeznaczonej na pokrycie zadłużenia przyjęto 1974 r. Za moment początkowy waloryzacji pozostałych rat wypłacanych J.O. i A.O. od lipca 1974 r. do lipca 1979 r. przyjęto dla każdej raty osobno rok następny od roku w którym wypłacono ratę odszkodowania tj. dla II raty rok 1975, dla III raty rok 1976, dla IV raty rok 1977, dla V raty rok 1978, dla VI raty rok 1979 a dla VII raty rok 1980. Ostatnia część uzasadnienia decyzji I instancji zawiera dokładny opis mechanizmu zastosowanego dla obliczenia zwaloryzowanej kwoty wypłaconego odszkodowania, osobno dla każdej ze stron. Organ przedstawił poszczególne wyliczenia matematyczne.

Uzasadnienie decyzji z [...] czerwca 2014 r., precyzyjnie powołuje kwestie, które zostały już przesądzone prawomocnym, wiążącym w sprawie wyrokiem. Wyraźnie wyjaśnia, w jaki sposób zrealizowano wskazania odnośnie uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wynikające z wyroku II SA/Kr 514/11. Poszczególne istotne elementy stanu faktycznego opisano precyzyjnie i w usystematyzowany sposób. Uzasadnienie w tym względzie w pełni odpowiada wymogom, w tym zasadzie z art. 11 kpa i dyspozycji art. 107 § 3 kpa. Pozwala ono prześledzić tok rozumowania organu administracji publicznej wydającego decyzję i dokonać jego oceny. Organ wnikliwie, wyczerpująco ustalił momenty początkowe waloryzacji, w rozbiciu na poszczególne osoby i poszczególne raty. Wskazał wyraźnie wskaźniki cen towarów i usług za poszczególne okresy, a zatem w decyzji zawarte zostały dane wyjściowe do obliczeń. Przedstawił mechanizm obliczeń i same obliczenia. Taki sposób skonstruowania uzasadnienia decyzji nie budzi zastrzeżeń. Istotnym jest, że uzasadnienie pozwala stronom na odniesienie się do procesu decyzyjnego, w tym także samodzielne dokonanie obliczeń w celu weryfikacji czy decyzja nie jest dotknięta błędami. Tak zbudowane uzasadnienie decyzji administracyjnej pozwala na pełną jej weryfikacje w administracyjnym toku instancji, jak również na skontrolowanie jej prawidłowości przez sąd administracyjny. W zakresie spełnienia wymogów art. 107 § 3 kpa decyzję Prezydenta uznać można wręcz za wzorową.

Decyzja organu odwoławczego nie jest mniej szczegółowa, co nie uzasadnia jej eliminacji z obrotu prawnego. Wojewoda nie przeprowadził aż tak szerokich wywodów, jak Prezydent, niemniej uznał za własne szczegółowe ustalenia i rozważania organu I instancji, a także odpowiedział na zarzuty odwołań. Nie stanowi naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy brak powielenia określonych wyliczeń w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, co sprowadzałoby się w istocie do kopiowania takich elementów zawartych w decyzji Prezydenta, które Wojewoda uznał z prawidłowe. Działanie takie byłoby bezcelowe, tym bardziej że odwołania nie zawierały żadnych zarzutów odnośnie omyłek, czy błędów rachunkowych.

Zarzuty podnoszone w skargach nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Skarżący zarzucał brak wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy kwotami zwaloryzowanego odszkodowania, wynikającymi z poszczególnych decyzji. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie bowiem wcześniejsze rozstrzygnięcia organów administracji publicznej obu instancji nie mogły być punktem odniesienia dla Wojewody wydającego zaskarżoną decyzję, czy dla Prezydenta, orzekającego w dniu [...] czerwca 2014 r., ponieważ zostały wyeliminowane z obrotu prawnego jako nieprawidłowe. Nieprawidłowość ta wynikała z niedokładnie ustalonego stanu faktycznego i niewyjaśniania istotnych okoliczności sprawy. W konsekwencji kwoty orzeczone tymi decyzjami nie mogły być traktowane jako prawidłowe, a ponowne orzekanie w sprawie nie polega na wyjaśnianiu poprzednich wadliwości. Już uzasadnienie wydanego poprzednio wyroku II SA/Kr 514/11 a następnie kasatoryjnej decyzji Wojewody sygnalizują z jakich przyczyn kwoty orzeczone we wcześniejszych decyzjach nie stanowią właściwie obliczonego zwaloryzowanego odszkodowania. Rzeczą organów administracji publicznej było dokonanie prawidłowych, tj. zgodnych z wymogami prawa i wskazaniami Sądu obliczeń waloryzacyjnych, a także wyczerpujące, pozwalające na weryfikację przez strony i Sąd przedstawienie powyższego mechanizmu w uzasadnieniu decyzji, z którego to obowiązku organy obu instancji w pełni się wywiązały. Skoro po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania, zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego, wnikliwej jego ocenie, skrupulatnych ustaleniach, obliczeniach i przedstawieniu całego toku rozumowania wraz z operacjami matematycznymi organy administracji publicznej obliczyły zwaloryzowaną kwotę jednakowo, to nie można czynić im skutecznie zarzutu co do niewyjaśnienia, z jakich przyczyn kwota ta odbiega od wcześniejszych, a rzeczową odpowiedź Wojewody na zarzuty skarżącego, należy uznać za wystarczającą. Logicznym jest, że skoro kwoty orzeczone wcześniej były wynikiem postępowania obarczonego uchybieniami, to ich zbieżność z kwotą wyliczoną na podstawie prawidłowych już ustaleń i obliczeń mogłaby powstać wyłącznie w drodze mało prawdopodobnego przypadku. Drugi z zarzutów skarżącego, sprowadzający się do wytknięcia organowi odwoławczemu, że nie powielił obliczeń matematycznych z decyzji Prezydenta również nie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wyżej już przedstawionych.

Skarżąca w skardze kwestionowała zasady przeprowadzania waloryzacji, wskazując na różnice siły nabywczej kwoty wypłaconego odszkodowania oraz odszkodowania zwaloryzowanego, które podlega zwrotowi. W odniesieniu do tego zarzutu trzeba wskazać, że wobec wyraźnego brzmienia przepisów prawa nie mógł on zostać uwzględniony również przez organ odwoławczy.

Jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu (art. 132 ust. 3a ugn). Waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen i wartości nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków (art. 5 ust. 1 ugn). Wskaźniki te ogłasza Prezes Głównego Urzędu Statystycznego, w formie obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (art. 5 ust. 2). Do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (art. 227 ugn). Z powołanych przepisów wynika, że dokonując waloryzacji organ administracji publicznej nie ma swobody dobierania wskaźników odzwierciedlających w sposób adekwatny zmiany w sile nabywczej pieniądza, na podstawie których dokonuje przeliczenia. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wyrażają w tym zakresie wiążąco zamiar prawodawcy, nie pozostawiając możliwości oparcia rozstrzygnięcia o inne dane, co zostało już uprzednio przesądzone w prawomocnym, wiążącym w przedmiotowej sprawie wyroku II SA/Kr 514/11. W dacie wydania kontrolowanych aktów obowiązywał bowiem ten sam stan prawny, w tym art. 5 i art. 227 ugn. Już po tej dacie, od dnia 15 lipca 2015 r. treść tych przepisów ulegała zmianie. Nowy stan prawny został wprowadzony ustawą z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 985, dalej ustawa zmieniająca) i z przepisów intertemporalnych nie wynikają podstawy do nadawania nowym regulacjom mocy wstecznej. Co charakterystyczne, przyjmowany do waloryzacji w sprawie niniejszej wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszany przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego nie utracił znaczenia, bowiem w myśl art. 2 ustawy zmieniającej, waloryzacji wykonywanej na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, za okresy poprzedzające kwartał, dla którego Prezes Głównego Urzędu Statystycznego ogłosił po raz pierwszy wskaźniki zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy wymienionej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Skargę kasacyjną wywiódł T.O., reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. J.M., który zaskarżył wyrok II SA/Kr 216/15 w całości, zarzucając "w trybie art. 174 pkt 2 ppsa" naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania a to naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieprzedstawienie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia – opartego na własnych "ustaleń" Sądu – a jedynie ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do streszczenia uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. znak [...] i decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2014 r. znak [...], prowadząc w konsekwencji do niepoczynienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie własnych ustaleń w niniejszej sprawie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ppsa tj. na naruszeniu wyłącznie jednego przepisu postępowania - art. 141 § 4 ppsa.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie. Uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (art. 141 § 4 ppsa). Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie winno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew zarzutom postawionym w skardze kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny jednoznacznie wyjaśnił w uzasadnieniu wydanego wyroku, że podstawę prawną orzekania w przedmiotowej sprawie stanowił art. 151 ppsa.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w sposób prawidłowy zaprezentował stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd jednoznacznie wskazał, że decyzja z [...] czerwca 2014 r. czyni zadość wymogom art. 7, 107 § 1 i 3, art. 8 i 11 kpa; ocenił, że organ I instancji zebrał pełny materiał dowodowy; dokonał wyczerpującej oceny zebranych dowodów i poczynił prawidłowe ustalenia. Organ II instancji, mimo krótszych wywodów, uznał za własne ustalenia i rozważania organu I instancji i odpowiedział na zarzuty odwołań (s. 15-21 uzasadnienia II SA/Kr 216/15). Oceny tej skarżący kasacyjnie nie podważył; nie zgłosił żadnych dowodów, których pominięcie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie doszło do naruszenia norm dopełnienia (powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 7, 8, 77 i 107 § 3 kpa; s. 6), które miałyby być w kontrolowanym postępowaniu naruszone. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, brak jest podstaw do przyjęcia wniosku, że Sąd I instancji "nie dokonał pogłębionej analizy treści zaskarżonej decyzji" (s. 4 skargi kasacyjnej).

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie miał obowiązku czynić własnych ustaleń; w szczególności nie miał obowiązku prowadzić dowodów w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie jest, że w przypadku kontroli przez sąd administracyjny postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją lub postanowieniem, wydanym w postępowaniu rozpoznawczym, sąd administracyjny co do zasady kontroluje, czy organy administracji publicznej dokonały w sposób prawidłowy ustaleń stanu faktycznego (wyrok NSA z: 7.2. 2001 r. V SA 671/00, Lex 50129; 7.2.2006 r. II GSK 359/05, ONSAiWSA 2006/5/145, akceptowane przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 292-293, uw. 6, 7; M. Jagielska, A. Wiktorowska, K. Zalasińska w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 555-557, nb 2). Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego w jest w takich sprawach w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 ppsa). Poza tym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 ppsa) i może wziąć pod uwagę dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 ppsa; J. P. Tarno - op. cit., s. 292, uw. 6). Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 ppsa, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej.

Autor skargi kasacyjnej nie postawił zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.