Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 768/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 2 pkt 42
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 149 ust. 1, 132, 200, 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 32 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2014 r. sprawy ze skargi B. T. i J. T. na bezczynność Telekomunikacji Polskiej S.A. z siedzibą w [...] (aktualnie Orange Polska S.A. z siedzibą w [...]) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Orange Polska S.A. z siedzibą w [...] (poprzednia nazwa: Telekomunikacja Polska S.A. z siedzibą w [...]) do rozpatrzenia wniosku B. T. i J. T. z dnia [...] sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Orange Polska S.A. z siedzibą w [...] (poprzednia nazwa: Telekomunikacja Polska S.A. z siedzibą w [...]) na rzecz skarżących B.T. i J. T. kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. uzupełnionym następnie pismem z dnia [...] października 2011 r., skarżący B. T. i J. T. zwrócili się z wnioskiem do Telekomunikacji Polskiej S. A. z siedzibą w W. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) o udostępnienie wszelkich dokumentów, decyzji administracyjnych dotyczących budowy albo przebudowy urządzeń oraz dokumentów ze zgodą właścicieli na ulokowanie urządzeń usytuowanych na nieruchomości stanowiącej własność J. T. położonej w miejscowości Z., nr ew. działki [...], dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] oraz na działce stanowiącej własność B. T. i J. T. położonej w S., nr ew. działki [...], dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...].

W odpowiedzi na powyższe Telekomunikacja Polska pismem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] odpowiedziała, że przedmiotowa infrastruktura została wybudowana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w dacie jej wykonania w oparciu o sporządzone projekty techniczne pod nazwą Budowa sieci teletechnicznej oraz przyłączy abonenckich w miejscowości Z. i Budowa sieci teletechnicznej przy ul. [...] w S. Budowa została zrealizowana na wniosek Grupy [...] w S. Wybudowana sieć została również zinwentaryzowana na geodezyjnych mapach zasadniczych. Dalej zaznaczono, że do budynku ówczesnych właścicieli nieruchomości został wybudowany przyłącz telefoniczny i aktualnie są świadczone usługi telekomunikacyjne, a na ulokowanie urządzeń właściciele nieruchomości wyrazili zgodę w zawartych umowach. W związku z powyższym, że TP S.A. posiada zgodę na zajęcie przedmiotowej nieruchomości na cel posadowionej na niej infrastruktury teletechnicznej oraz posiada w tym względzie wymagane przepisami prawa pozwolenia, nie może się przychylić do złożonego wniosku.

Pismem z dnia [...] października 2011 r. skarżący ponownie zwrócili się do Telekomunikacji Polskiej S. A. z siedzibą w W. o udostępnienie na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 litera "a" tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wszelkich dokumentów, decyzji administracyjnych dotyczących budowy albo przebudowy urządzeń oraz dokumentów ze zgodą właścicieli na ulokowanie urządzeń na działkach nr [...], [...].

W odpowiedzi na powyższe Telekomunikacja Polska pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. poinformowała, że przedmiotowa infrastruktura teletechniczna na działce nr [...] została wybudowana w [...] r. natomiast na działce nr [...] w [...] r. i od chwili wybudowania nie zmieniano usytuowania wybudowanych urządzeń. Natomiast odnośnie udostępnienia dokumentów dotyczących powyższej infrastruktury wskazano, że Telekomunikacja Polska nie jest zaliczona do katalogu podmiotów zobligowanych do udostępniania informacji publicznej.

Na ponowne wezwanie skarżących z dnia [...] września 2012 r., Telekomunikacja Polska S. A. z siedzibą w W. pismem z dnia [...] października 2012 r. poinformowała, że jej stanowisko zostało określone we wskazanych już wyżej dokumentach.

W skardze z dnia [...] lipca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący B. T. i J. T. zarzucili Telekomunikacji Polskiej S. A. z siedzibą w W. bezczynność polegającą na:

1. nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] sierpnia 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.);

2. przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1.

W tej sytuacji wnieśli o stwierdzenie bezczynności Telekomunikacji Polskiej S.A. z siedzibą w W. oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie oraz w formie, jak również zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podali, że użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie jest przypadkowe (miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego) i oznacza, iż zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Przesył informacji i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo do przesyłu informacji ze względu na znaczenie informacji dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są "zadaniami publicznymi". Stąd też z całą pewnością w świetle powyższych rozważań, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii przesyłowej dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Telekomunikacja Polska S. A. z siedzibą w W. wniosła o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu – powołując się na opisany stan faktyczny – podała, że zgodnie z regulacją art. 3 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do właściwości sądów administracyjnych należy sprawowanie kontroli w zakresie działalności administracji publicznej, obejmującej m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów, w sytuacji gdy istnieje ustawowy obowiązek wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Natomiast art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wskazuje katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w świetle cytowanej ustawy i wskazany przez ustawę krąg podmiotów ma charakter zamknięty. Tymczasem poza wszelką wątpliwością pozostaje fakt, iż Telekomunikacja Polska S.A. nie należy do katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ustawy, bowiem jest to całkowicie prywatny podmiot gospodarczy, który nie posiada również przymiotu organu władzy publicznej. Ponadto Telekomunikacja Polska S.A. nie należy do podmiotów, w których Skarb Państwa lub inne podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 5 przytoczonej ustawy mają pozycję dominującą w myśl przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 ze zm.). W związku z powyższym, z całkowitą pewnością Telekomunikacja Polska S.A. nie należy do podmiotów zobligowanych do udostępniania informacji publicznej. W dalszej części wskazano na art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdzający, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej, następują w drodze decyzji. Stąd też wskazane przez skarżących okoliczności powodują, że Spółka jako podmiot nienależący do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenie informacji publicznej, nie jest tym samym zobowiązana w myśl art. 16 ust. 1 tej ustawy do wydania w tej sprawie odpowiedniej decyzji. Z kolei stanowisko, że spółkę należy zaliczyć do grona podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej wobec wykonywania zadań publicznych, należy uznać za nieprawidłowe i w tej kwestii powołano się na stanowisko judykatury. Ponadto nie zgodzono się z argumentację, iż wykonywane przez Spółkę usługi telekomunikacyjne mają charakter publiczny. Przyjęcie takiego rozwiązania powodowałoby przypisanie Telekomunikacji Polskiej S.A., która jest podmiotem prywatnym prawa handlowego z uwagi na rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej roli podmiotu, który wykonuje zadania publiczne. Mylne przypisywanie spółce cechy podmiotu wykonującego takie właśnie zadania, nie znajduje w żadnych razie potwierdzenia w ustawodawstwie, a obowiązujące normy prawne nie wskazują jakoby przymiot ten Telekomunikacji Polskiej S.A. nadał ustawodawca. Taka wykładnia powoduje naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, który reguluje zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji w życiu gospodarczym znajdujący się w ust. 2 tego artykułu. Stanowisko zaprezentowane przez skarżących narusza również zasadę konieczności zapewnienia konkurencyjności na rynku usług telekomunikacyjnych, bowiem Telekomunikacja Polska S.A. nie pełni roli publicznego operatora publicznego oraz nie jest tzw. operatorem telekomunikacyjnym wyznaczonym w myśl przepisów prawa telekomunikacyjnego, a uregulowania zawarte w przywołanej ustawie mają za zadanie stać na straży nienaruszania zasady równego traktowania wszystkich operatorów działających na rynku. Przymiot powszechności działania charakteryzuje obecnie wielu przedsiębiorców działających nie tylko w sferze usług telekomunikacyjnych, przekazowi i przesyłu danych, ale również szeroko pojęty rynek medialny. Wydawcy prasowi czy nadawcy radiowo – telewizyjni zaliczani są do tzw. "środków masowego przekazu". Określenie to nieodłącznie wiąże się z przymiotem powszechności działania. Podmioty te jednak nie są zobligowane do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej pomimo wykorzystywania w swojej działalności różnego rodzaju urządzeń transmisyjnych. Takie zróżnicowanie sytuacji podmiotów działających na rynku krajowym nasuwa wniosek o występowaniu zjawiska nierównego traktowania Telekomunikacji Polskiej S.A. wobec innych przedsiębiorców prowadzących działalność w oparciu o nowoczesne techniki łączności i przesyłu danych. Przypisywanie przez skarżących jednemu z nich (TP S.A.) przymiotu powszechności wykonywania zadań publicznych w myśl ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej bez wyraźnej podstawy prawnej tylko dlatego, że zasięg jego działań na charakter ogólnokrajowy lub choćby większy od pozostałych działających na rynku operatorów, jest zdecydowanie chybiony. Ponadto w treści uzasadnienia do poselskiego projektu ustawy o dostępie do informacji publicznej (druk sejmowy nr 2094 z dnia 30 czerwca 2000r.) wynika, że przepisy wspomnianej ustawy służą przede wszystkim konkretyzacji konstytucyjnych uprawnień obywatelskich. Tym samym biorąc pod uwagę cel i sens tejże ustawy, ustawa tam ma służyć do "bezpłatnego informowania obywateli w sposób i czasie zapewniającym aktualną wiedzę o stanie państwa, samorządów i instytucji publicznych oraz ich majątku", zaś Telekomunikacja Polska S.A. jako całkowicie prywatny podmiot prawa handlowego, znajduje się poza sferą regulacji wskazaną w cytowanym uzasadnianiu przewidzianą ustawą o dostępie do informacji publicznej. Zatem Telekomunikacja Polska S.A. w W. nie należy do podmiotów wskazanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej i okoliczność ta powoduje, że nie mają do niej zastosowania przepisy wskazanej ustawy. Tym samym nie można też uznać, iż dopuściła się ona bezczynności w zakresie udostępnienia skarżącym informacji publicznej poprzez niewydanie stosownej decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce, czy też w ogóle w milczeniu. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją zaś tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).

Zatem ustawodawca stworzył w tym przepisie katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który nie jest zamknięty z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

W pkt 5 omawianego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, publ. http://cbois.nsa.gov.pl).

Telekomunikacja, to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, kodowanie, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności.

Legalna definicja zawarta w art. 2 pkt 42 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną.

Art. 54 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Natomiast art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zmienionej Protokołem nr 11 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), określono, że każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe.

W "Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013" podkreślono, że jednym z istotnych czynników stymulujących wzrost gospodarczy jest umiejętność pozyskiwania, gromadzenia i wykorzystywania informacji, dzięki dynamicznemu rozwojowi technologii informacyjnych i komunikacyjnych. Gwałtowny wzrost znaczenia informacji oraz usług świadczonych drogą elektroniczną i tym samym wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce, administracji publicznej (rządowej i samorządowej), a także w życiu codziennym obywateli wiąże się z nowym trendem transformacji cywilizacyjnej – transformacji w kierunku "społeczeństwa informacyjnego".

Powyższe jednoznacznie wskazuje, że usługi telekomunikacyjne mają istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek. Cechuje je zatem użyteczność dla ogółu.

Zauważyć także należy, że Traktat Lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym" (nr 26), mający taką samą moc prawną, co traktaty. "Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi świadczone w interesie ogółu i podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (tj. obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp..); b) obowiązki państwa (tj. bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.); c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka rolno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.).

Pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym".

W sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawa Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i określa środki służące realizacji celów określonych tą ustawą. Z art. 1 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych; zapewnienia neutralności technologicznej; zapewnienia użytkownikom końcowym będącym osobami niepełnosprawnymi dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomu dostępu, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi. Zatem, skoro cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Dlatego też w art. 2 pkt 27 niniejszej ustawy definiuje się pojęcie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego uprawnionego do świadczenia usług telekomunikacyjnych jako przedsiębiorcę lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Jednocześnie niniejsza ustawa przez publiczną sieć telekomunikacyjną rozumie sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Natomiast publicznie dostępna usługa telefoniczna, to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, dla inicjowania i odbierania, bezpośrednio lub pośrednio, połączeń krajowych lub krajowych i międzynarodowych, za pomocą numeru lub numerów ustalonych w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej.

Uwzględniając powyższe regulacje, stwierdzić należy, że Spółka, aczkolwiek jest podmiotem prywatnym – co nie jest sporne między stronami, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedyną firmą w Polsce, która ma ofertę telekomunikacyjną, dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Podkreślić przy tym należy, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak niniejsza spółka. Wskazać tu trzeba nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej, ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko jej abonentom, ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Jeżeli zważy się, że sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii (rozumianej zarówno tradycyjnie, jak i mobilnie), ale także łączności internetowej oraz rozprowadzaniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych, to spółka jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce.

Reasumując powyższe, uznać należy, że Spółka będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego, wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjąć trzeba, że Telekomunikacja Polska S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Jednocześnie zgodzić się należy ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że Spółka nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie był to jednak wyznacznik decydujący o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznacznikiem tym była realizacja zadań publicznych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest natomiast pogląd w myśl którego, informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291357). W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt K 14/03), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 312/12).

Ponadto jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych obojętnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Niezależnie od powyższego informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Z kolei w myśl bowiem art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu prawnego (art. 2 ust. 2), ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zatem skoro Spółka nie udzieliła skarżącym żądanej informacji publicznej zawartej we wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r., to tym samym pozostawała w bezczynności i w konsekwencji należało ją zobowiązać do jego rozpatrzenia.

Jednocześnie z drugiej strony Sąd nie dopatrzył się w bezczynności Spółki rażącego naruszenia prawa, ponieważ na żądania skarżących odpowiadała ona bez zbędnej zwłoki, a sprawa dotyczyła jedynie samego sporu o obowiązku udzielenia żądanej informacji i co w konsekwencji świadczy, że skarżący nie byli lekceważeni, czy też celowo przedłużano niniejsze postępowanie. Z tego samego powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec Spółki.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i w zw. z art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.