Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1050/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Publiczny obrót papierami wartościowymi
Kara administracyjna
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 1 pkt 1, art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2013 poz 1382
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych - tekst jednolity
article: § 84 ust. 1, § 84 ust. 8
journal: Dz.U. 2014 poz 133
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów  papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem  członkowskim - tekst jedn.
article: art. 156 § 1 pkt 1-3, art. 138 § 1 pkt 2, art. 127 § 3, art. 110
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 174
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym - tekst jedn.
article: art. 68 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 800
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "[A.]" S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 230/17 w sprawie ze skargi "[A.]" S.A. w P. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [A.] SE w W. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 12 października 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 230/17, oddalił skargę "[A.]" S.A. w P. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z [...] listopada 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z 21 sierpnia 2014 r. Komisja Nadzoru Finansowego (w skrócie: Komisja, KNF), wszczęła z urzędu postępowanie w przedmiocie nałożenia na [B.] S.A. (od dnia 30 czerwca 2015 r. "[A.]" S.A. w P.; obecnie: [A.] SE w Warszawie) kary administracyjnej na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o skarżących publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1382 ze zm., dalej cyt. jako: ustawa o ofercie) w związku z podejrzeniem naruszenia art. 56 ustawy o ofercie w związku z publikacją raportów okresowych za lata 2010-2012.

Decyzją z [...] lutego 2016 r. Komisja nałożyła na "[A.]" S.A. w P. (dalej: skarżąca, Spółka, Emitent) karę pieniężną w wysokości 200 000 zł wobec stwierdzenia, że Spółka naruszyła art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o ofercie w zw. z § 84 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem członkowskim (Dz. U. z 2014 r. poz. 133, dalej cyt. jako: rozporządzenie Ministra Finansów z 19 lutego 2009 r.):

1) w zw. z art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330 ze zm., dalej cyt. jako: u.rach.) w zw. z art. 32 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 33 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 u.rach., poprzez obniżenie stawek amortyzacyjnych dla celów księgowych, nieuwzględniające okresu ekonomicznej użyteczności, w skróconym śródrocznym sprawozdaniu finansowym Emitenta za I półrocze roku 2010, w sprawozdaniu finansowym za rok obrotowy 2010, w skróconym śródrocznym sprawozdaniu finansowym za I półrocze roku 2011, w sprawozdaniu finansowym za rok obrotowy 2011, w skróconym śródrocznym sprawozdaniu finansowym za I półrocze roku 2012 oraz w sprawozdaniu finansowym za rok obrotowy 2012,

2) w zw. z art. 28 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 u.rach. poprzez niedokonanie oceny utraty wartości środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych w skróconym śródrocznym sprawozdaniu finansowym za I półrocze roku 2011 oraz za I półrocze roku 2012,

3) w zw. z art. 28 ust. 1 pkt 6 w zw. z ust. 4 u.rach. poprzez powiększenie wartości towarów, tj. lokali nabytych w celu dalszej odsprzedaży, o koszty nie związane bezpośrednio z ich zakupem, w skróconym śródrocznym sprawozdaniu finansowym za I półrocze roku 2011, w sprawozdaniu finansowym za rok 2011 i w skróconym śródrocznym sprawozdaniu finansowym za I półrocze roku 2012,

4) w zw. z art. 39 ust. 1 u.rach. poprzez ujęcie kosztów reklamy ubiegłych okresów sprawozdawczych w rozliczeniach międzyokresowych czynnych, w skróconym śródrocznym sprawozdaniu finansowym za I półrocze roku 2011, w sprawozdaniu finansowym za rok 2011 i w skróconym śródrocznym sprawozdaniu finansowym za I półrocze roku 2012.

Zaskarżoną decyzją Komisja na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.) w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 174 ze zm.; dalej cyt. jako: u.nadz.fin.) oraz art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o ofercie, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w pkt I. uchyliła w całości decyzję własną z [...] lutego 2016 r., a w pkt II. orzekła o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 180 000 zł wobec stwierdzenia, że skarżąca nie wykonała obowiązku określonego w art. 56 ustawy o ofercie i dopuściła się naruszeń polegających na: obniżeniu stawek amortyzacyjnych dla celów księgowych, nieuwzględniającym okresu ekonomicznej użyteczności, niedokonaniu oceny utraty wartości środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, powiększeniu wartości towarów, tj. lokali nabytych w celu dalszej odsprzedaży, o koszty niezwiązane bezpośrednio z ich zakupem, także na ujęciu kosztów reklamy ubiegłych okresów sprawozdawczych w rozliczeniach międzyokresowych czynnych. W ocenie Komisji, nakładając na Spółkę karę, należało w tej sprawie zastosować art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu sprzed dnia wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013r. o zmianie ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 433; dalej: ustawa zmieniająca). Mając na względzie fakt, że w II połowie 2012 r. Spółka skorygowała wycenę towarów, zgodnie z uwagami podmiotu uprawnionego do badania zgłoszonymi w trakcie przeglądu, nie była dotąd karana oraz to, że nie ukrywała faktu nieuzasadnionego obniżenia stawek amortyzacyjnych, co przyczyniło się do zaprezentowania znacząco wyższego wyniku finansowego, Komisja obniżyła nałożoną karę do 180 000 zł.

W uzasadnieniu Komisja wskazała, że Spółka jest emitentem papierów wartościowych, którego akcje od września 2008 r. są notowane na rynku równoległym Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. (dalej: GPW). Podstawowym przedmiotem działalności Spółki jest obrót nieruchomościami. Wskazano, że zarząd Spółki podjął decyzję o obniżeniu, począwszy od 1 stycznia 2010 r., stawek amortyzacyjnych dla poszczególnych środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych (do wysokości 1% wartości rocznie). Zmiana stosowanych stawek amortyzacji nastąpiła na podstawie art. 16 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 851 z późn. zm.) oraz na podstawie pkt 3.2.2. Polityki rachunkowości Spółki na rok 2010. Informacja o zastosowaniu obniżonych stawek amortyzacyjnych znalazła się po raz pierwszy w sprawozdaniu finansowym za I półrocze roku obrotowego 2010 (w informacji dodatkowej - nota 17), opublikowanym w dniu 31 sierpnia 2010 r. KNF stwierdziła, że podmioty uprawnione do badania sprawozdań finansowych wskazywały w stosunku do kolejnych publikowanych sprawozdań za lata 2010-2012 zastrzeżenia dotyczące zmniejszenia stawek odpisów umorzeniowych i amortyzacji środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych (nota nr 17). W ich ocenie Spółka nie przedstawiła przekonującego uzasadnienia dla tak znaczącego obniżenia ww. stawek.

KNF za nieuzasadnione uznała wszystkie zarzuty Spółki podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem Komisji nieuzasadniony jest zarzut, że ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym nie zawiera upoważnienia dla KNF do dokonania czynności rewizyjnych i kontrolnych z zakresu uregulowanego ustawą o rachunkowości, jak również do nakłania kar finansowych za stwierdzone naruszenia. Komisja wskazała również, że brak szczegółowych uregulowań nie oznacza dowolności sposobu korygowania dokonywanych odpisów amortyzacyjnych, ze względu na istnienie wymogów art. 32 ust. 1 i 2 u.rach., odnoszących się do sposobu dokonywania odpisów amortyzacyjnych i ustalania okresu amortyzacji.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Spółka wniosła skargę na pkt II zaskarżonej decyzji KNF z [...] listopada 2016 r., w której domagała się uchylenia tej decyzji w całości lub części i umorzenia postępowania ze względu na upływ terminu wymienionego w art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613; dalej cyt. jako: o.p.), ewentualnie – na podstawie art. 156 § 1 pkt 1-3 k.p.a. – uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części ze względu na jej nieważność, gdyż decyzja: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, a także dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; ewentualnie uchylenia decyzji w całości lub części i skierowania sprawy do ponownego zbadania przez KNF, celem wyjaśnienia całości stanu faktycznego oraz wydania decyzji zgodnej z obowiązującym systemem prawnym i stanem faktycznym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.) oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania i pozostaje w zgodzie z przepisami prawa materialnego, na których została oparta.

Za nieuzasadnione WSA uznał wszystkie zarzuty dotyczące nieważności zaskarżonej decyzji. Zdaniem sądu w sprawie nie została naruszona powaga rzeczy osądzonej (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). WSA zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia prospektu emisyjnego organ nie bada i nie weryfikuje rzetelności informacji przedstawionych w składanym sprawozdaniu finansowym, a tym samym nie rozstrzyga tą decyzją o prawidłowości zawartych w nim informacji. Tym samym charakter decyzji o zatwierdzeniu prospektu emisyjnego nie stanowi przesłanki negatywnej do późniejszego prowadzenia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem będzie spełnianie przez spółkę obowiązku informacyjnego, a tym samym organ nie jest w zakresie prawidłowości sprawozdania finansowego związany tą decyzją. WSA wskazał, że z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika, by organ dokonywał badań sprawozdań finansowych skarżącej. Treść wydanej w sprawie decyzji, jak również zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazują, że kara została nałożona na Spółkę za nieprawidłowe wykonywanie obowiązków informacyjnych (art. 56 ust.1 pkt 2 lit. b ustawy o ofercie), a nie za nieprawidłowości w sprawozdaniach finansowych. Komisja, jako organ nadzoru, poddała analizie wykonywanie przez skarżącą obowiązków dotyczących informacji okresowych, na które składają się m. in. sprawozdania finansowe emitenta. Tym samym niewątpliwie analizie podlegały również dane prezentowane przez Emitenta w formie informacji okresowych, co nie stanowi jednak czynności badania samych sprawozdań finansowych w rozumieniu ustawy o rachunkowości, bowiem w tym zakresie Komisja nie posiada umocowania. Sąd nie dopatrzył się również zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), szczególnie że sama skarżąca w sposób jednoznaczny i wyraźny nie wskazuje, który z przepisów jej zdaniem, w sposób rażący, został przez organ naruszony przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia.

WSA podkreślił, że zaskarżona decyzja jest decyzją uznaniową, a zatem kontrola legalności dokonywana jest przez sąd administracyjny w ograniczonym zakresie. Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Zdaniem sądu, organ administracji ustalił wszelkie okoliczności istotne z punktu widzenia wypełnienia przesłanek wynikających ze wskazanych w podstawie decyzji przepisów prawa materialnego. Działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) organ posiadał uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że skarżąca w latach 2010-2012 w sprawozdaniach finansowych dopuściła się naruszenia polegającego na nienależytym wykonywaniu obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o ofercie polegającego na: obniżeniu stawek amortyzacyjnych dla celów księgowych, nieuwzględniającym okresu ekonomicznej użyteczności, niedokonaniu oceny utraty wartości środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, powiększeniu wartości towarów, tj. lokali nabytych w celu dalszej odsprzedaży, o koszty niezwiązane bezpośrednio z ich zakupem, a także na ujęciu kosztów reklamy ubiegłych okresów sprawozdawczych w rozliczeniach międzyokresowych czynnych – co zdaniem sądu w sposób prawidłowy i obszerny zostało wykazane w zaskarżonej decyzji – i zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie mogło stanowić podstawę do nałożenia kary do wysokości 1.000.000 zł. W ocenie sądu Komisja należycie uzasadniła wysokość nałożonej kary w kwocie 180.000 zł, uwzględniając zarówno wagę, jak i rodzaj stwierdzonych naruszeń.

Sąd za niezasadne uznał wszystkie pozostałe zarzuty skargi, w tym naruszenia przepisów postępowania (art. 75 § 1, art. 76 § 2, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 84 § 1 k.p.a.). W ocenie sądu postępowanie w sprawie było prowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 6, art. 8 i art. 10 k.p.a., bowiem organ zgromadził w sprawie wystarczający materiał dowodowy, dokonał wyjaśnienia sprawy w niezbędnym zakresie i prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w wydanym orzeczeniu. Zdaniem WSA, w sprawie nie doszło też do naruszenia art. 68 § 1 o.p. i przedawnienia karania, gdyż wskazany przepis nie miał w sprawie zastosowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka, która zaskarżając wyrok w całości wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie w przedmiocie uchylenia niezgodnego z prawem pkt II zaskarżonej decyzji KNF, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem uchylenia niezgodnego z prawem pkt II zaskarżonej decyzji KNF. W przypadku nieuwzględnienia powyższych wniosków Spółka wniosła o odstąpienie od obciążania jej obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony przeciwnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania, ponieważ uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

1. WSA naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z oddaleniem skargi pomimo istnienia poważnej wady w zachowaniu formalnych podstaw zaskarżonej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego. Zarzucana wada powoduje jej nieważność w stosunku do podmiotów, których dotyczy. Naruszenie zasad sporządzania decyzji w postępowaniach odwoławczych miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., pkt II zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2016 r. nie ma niezbędnej dla tego typu dokumentu podstawy prawnej. Po całkowitym uchyleniu decyzji z [...] lutego 2016 r., dokonanym w pkt I, Komisja Nadzoru Finansowego nie miała formalnej podstawy prawnej do nakładania kary pieniężnej, gdyż cytowany przepis przewiduje wyłącznie dwie formy dla decyzji w sprawie odwoławczej a/ uchylenie w całości, b/ uchylenie w części oraz dwie dodatkowe możliwości dla uchylonej decyzji a/ z umorzeniem postępowania w całości lub b/ z umorzeniem postępowania w części. Komisja nie zastosowała żadnej z form przewidzianych prawem i po uchyleniu decyzji w całości w pkt I. uchwaliła w pkt II. nową decyzję, tym samym naruszyła prawo;

2. WSA naruszył prawo obowiązujące na terenie Rzeczpospolitej Polskiej regulowane art. 78 Konstytucji RP w związku z art. 6.1. Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. 1993 nr 61 poz. 284; dalej cyt. jako: Konwencja) w taki sposób, że nie zauważył i nie wytknął, iż Komisja Nadzoru Finansowego, jako naczelny organ administracji państwowej nie może stosować w postępowaniu odwoławczym art. 127 § 3 k.p.a., ponieważ nie jest organem pierwszej instancji, o którym mowa w tym przepisie, a wydając decyzję w tak zwanej drugiej instancji narusza w sposób skrajny zasadę dwuinstancyjności i bezstronności zawartą w art. 78 Konstytucji RP i art. 6.1. Konwencji. Ponadto, co wynika z art. 96 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ofercie Komisja nakładając karę pieniężną dokonała tego bez uwzględnienia sytuacji finansowej podmiotu, na który nakłada karę, co samo w sobie jest deliktem prawnym, a co dokładnie wiąże się z zarzutami o braku bezstronności;

3. WSA naruszył art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez uznanie, że Komisja Nadzoru Finansowego rozstrzyga sprawy, a jej decyzje należy kwalifikować na zasadzie "powagi rzeczy osądzonej". Sąd nie zauważył, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji stosują prawo, a do ich roli nie należy w żadnym wypadku dokonywanie osądzania spraw, gdyż te uprawnienia przysługują wyłącznie sądom. Skoro więc organ administracyjny, jakim jest Komisja Nadzoru Finansowego, w formie decyzji administracyjnej i podstawie decyzji administracyjnej wyraził zgodę na publikację, to nie wolno mu następnie nakładać kary na podmiot uzasadniając ją domniemanymi błędami tej publikacji;

4. WSA naruszył art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z § 84 ust. 8 rozporządzenia Ministra Finansów z 19 lutego 2009 r. orzekając, że decyzja jest ważna. WSA w Warszawie niedostatecznie zbadał kompetencje organu Komisji Nadzoru Finansowego oraz błędnie uznał, że organ posiada kompetencje w zakresie badania sprawozdań finansowych spółek oraz dokonywania w drodze decyzji administracyjnych ich analizy, tymczasem Komisja wykroczyła poza kompetencje określone ustawą o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz ustawą z dnia 29 lipca 2005 roku o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1537, z 2015 r. poz. 73, poz. 1223, 1260, 1357, 1513, dalej cyt. jako: u.nadz.kapit.). Wyżej wymienione przepisy wyraźnie zabraniają Komisji Nadzoru Finansowego badania sprawozdań finansowych spółek, a co za tym idzie opierania swoich decyzji jakoby na naruszeniach § 84 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 19 lutego 2009r.

5. WSA naruszył art. 75 § 1, art. 76 § 2 i 3, art. 77, art. 78 § 1, art. 81, art. 84 § 1, art. 110 k.p.a. określających zasady postępowania w trakcie wyjaśniania sprawy przed podjęciem decyzji przez Komisję Nadzoru Finansowego. Naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania. WSA nie uwzględnił zarzutów naruszenia istotnych zasad postępowania i wydał błędny wyrok. Komisja Nadzoru Finansowego naruszyła w sposób jaskrawy art. 75 § 1 k.p.a., wydała w trakcie postępowania kilka postanowień, na podstawie których odmówiła realizacji wniosków dowodowych składanych przez Spółkę. Wnioski dowodowe złożone były w trybie o którym mowa w art. 78 § 1 k.p.a. i dotyczyły istotnych okoliczności mających znaczenie w sprawie. Wnioski dowodowe dotyczyły okoliczności niestwierdzonych innymi dowodami. Komisja również odmówiła cech dokumentu urzędowego, dokumentom wystawionym przez biegłych rewidentów, działających jako podmioty upoważnione ustawowo z mocy prawa do badania sprawozdań finansowych Spółki, czym naruszyła art. 76 § 2 k.p.a.;

6. WSA w zaskarżanym wyroku oraz Komisja Nadzoru Finansowego w obu decyzjach naruszyły zasadę zawartą w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o ofercie w związku z treścią przepisów ustawy o rynku finansowym i ustawy o rynku kapitałowym, ustawy o biegłych rewidentach - ustawa z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1011, 1844, dalej cyt. jako: u.biegł.rew.), a także § 84 ust. 8 rozporządzenia ponieważ na emitencie papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym nie ciążą obowiązki, których naruszenie wynika z zaskarżonych decyzji w sprawie przekazywania informacji bieżących i okresowych w informacjach publicznych w przypadku informacji Spółki publikujących sprawozdania roczne i śródroczne zgodnie z treścią rozporządzenia;

7. WSA naruszył art. 68 § 1 o.p. orzekając, że nie upłynął termin przedawnienia i orzeczenie kary jest dopuszczalne. Sąd oparł orzeczenie na poprzednich wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie zwrócił uwagi na fakt, że jest nowsze i bardzo wyczerpujące temat orzeczenie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu ustosunkował się do jej zarzutów oraz wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) zarządzenia z 30 marca 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 7 maja 2021 r., o czym zostali poinformowani telefonicznie lub mailowo strony i uczestnicy postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego.

Przed odniesieniem się do treści poszczególnych zarzutów należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego czy postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Dodatkowo, w przypadku zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., o ich skuteczności nie decyduje każde naruszenie tych przepisów, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w tym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Dlatego skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika.

Rozpoznawana skarga kasacyjna tych wymogów nie spełnia.

Podniesione w tej sprawie zarzuty procesowe wskazują jedynie na istniejące – w ocenie skarżącej kasacyjnie – uchybienia, ale nie spełniają wymogu niezbędnego dla uwzględnienia tych zarzutów tj. wykazania wpływu tych naruszeń na wynik sprawy.

Wadliwy jest też brak powiązania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów (ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, Ordynacji podatkowej i ustawy o ofercie) z naruszeniem przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. np. wyroki NSA: z 19 października 2005 r., sygn. akt I FSK 109/05; z 31 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 925/10; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca kasacyjnie zarzuca sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów, których ten sąd nie mógł naruszyć w swoim postępowaniu, gdyż ich nie stosował. Sąd pierwszej instancji zatem nie mógł bezpośrednio naruszyć art. 138 § 1 pkt 2, art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 3 oraz pkt 1 i 2, art. 75 § 1, art. 76 § 2 i 3, art. 77, art. 78 § 1, art. 81, art. 84 § 1 oraz art. 110 k.p.a., jak również art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o ofercie oraz art. 68 § 1 o.p.

Ta wadliwość konstrukcyjna skargi kasacyjnej powoduje, że została ona rozpatrzona przez NSA po zrekonstruowaniu zarzutów na podstawie zawartego w skardze kasacyjnej uzasadnienia (por. uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n.) i jedynie w tych granicach, które NSA zidentyfikował na podstawie tego uzasadnienia, tj. jako zarzuty braku właściwej kontroli przez sąd pierwszej instancji zastosowania przez organ powyżej przytoczonych przepisów, wskazanych w skardze kasacyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę NSA uznał, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne.

W pierwszej kolejności za niezasadny uznać należy zarzut najdalej idący, tj. zarzut nieważności zaskarżonej decyzji, zdaniem NSA nie ma bowiem racji skarżąca kasacyjnie Spółka, że art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. nie mogły stanowić podstawy prawnej zaskarżonej decyzji KNF (pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej) oraz że wydano tę decyzję z naruszeniem zasady res iudicata (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej) i z przekroczeniem przysługującej KNF kompetencji (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej).

W rozpoznawanej sprawie Komisja rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego – na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. – stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, uchyliła w całości decyzję własną z [...] lutego 2016 r. i orzekła co do istoty wydając decyzję o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej. Komisja prawidłowo zastosowała zatem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, tj. gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna, niecelowa, czy niesłuszna (por. wyrok NSA we Wrocławiu z 14 stycznia 1993 r., SA/Wr 1384/92, ONSA 1994/1, poz. 32). Zgodnie z art. 138 k.p.a. organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji jest zobowiązany do określenia swego stanowiska w sprawie, co powinno nastąpić poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia decyzji organu administracji I instancji jest nieważna (wyrok NSA w Krakowie z 13 października 1983 r., SA/Kr 706/83, GAP 1987/5, s. 43).

W motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia Komisja wskazała, że wskutek zmiany sytuacji finansowej skarżącej uznała, iż nałożona wcześniejszą decyzją kara pieniężna jest za wysoka. Organ wyjaśnił ponadto, że w tej sprawie nie istniała inna prawna możliwość zmiany wysokości kary pieniężnej niż uchylenie – po ponownym rozpoznaniu – w całości poprzedniej decyzji i wydanie w jej miejsce decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, tj. decyzji o nałożeniu kary w niższej wysokości.

Zdaniem NSA takie rozstrzygnięcie Komisji było prawidłowe, gdyż organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyrok NSA w Warszawie z 7 lipca 1988 r., IV SA 451/88, GAP 1988/22, s. 43; wyrok NSA w Lublinie z 21 czerwca 1988 r., SA/Lu 151/88, ONSA 1988/2, poz. 72). Komisja, działająca jako organ odwoławczy, była więc zobowiązana uwzględnić zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu poprzedniej decyzji. Prawidłowo zatem Komisja, uwzględniając zmianę stanu faktycznego w postaci pogorszenia się sytuacji finansowej Spółki tj. znacznej straty netto, a także spadku przychodów, które nastąpiło po wydaniu decyzji pierwszej instancji, zastosowała art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzekła o nałożeniu kary na Spółkę i, co trafnie też podkreślił sąd pierwszej instancji, wysokość kary pieniężnej została obniżona, a zatem rozstrzygnięcie to było korzystne dla skarżącej. Obniżenie lub podniesienie wysokości kary w postępowaniu administracyjnym mogło nastąpić wyłącznie w efekcie uchylenia poprzedniej decyzji i ponownego orzeczenia w tym zakresie co do istoty. Interpretacja art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dokonana przez skarżącą kasacyjnie nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Z tej przyczyny NSA uznał ten zarzut za chybiony.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP i art. 6.1. Konwencji. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że Komisja Nadzoru Finansowego, jako naczelny organ administracji państwowej, nie może stosować w postępowaniu odwoławczym art. 127 § 3 k.p.a., ponieważ nie jest organem pierwszej instancji o którym mowa w tym przepisie, a wydając decyzję w tak zwanej drugiej instancji narusza w sposób skrajny zasadę dwuinstancyjności (art. 78 Konstytucji) i bezstronności (art. 6.1. Konwencji).

Należy w związku z tak postawionym zarzutem wskazać, że skarżąca opisując pozycję ustrojową KNF i kompetencje do ponownego rozpoznania przez nią sprawy, zupełnie pomija treść art. 11 ust. 6 u.nadz.fin, zgodnie z którym do decyzji Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ponadto należy zauważyć, że nie istnieje organ wyższego stopnia nad Komisją Nadzoru Finansowego, w związku z czym nie ma innej możliwości ponownego rozpoznania sprawy niż w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Komisja Nadzoru Finansowego jest centralnym organem administracji publicznej (ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.), a w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym brak jest przepisów, które statuowałyby inny organ, a zwłaszcza Prezesa Rady Ministrów, jako organ wyższego stopnia w stosunku do Komisji Nadzoru Finansowego. Dlatego rozstrzygnięcia Komisji należy kwalifikować w postępowaniu administracyjnym tak jak decyzje ministra, a wobec tego nie przysługuje od nich odwołanie lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. postanowienia NSA: z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1649/11; z 31 sierpnia 2011r., sygn. akt II GSK 1633/11). Taki system został przyjęty przez polskiego ustawodawcę, a zatem nawet bez ww. przepisu ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, art. 127 § 3 k.p.a. miałby zastosowanie do KNF. Dlatego nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia zasady bezstronności wyrażonej w art. 6.1 Konwencji.

Niezasadnie też Spółka podnosi w uzasadnieniu tego zarzutu, że KNF nakładając karę pieniężną dokonała tego bez uwzględnienia sytuacji finansowej podmiotu na który nakłada karę, co samo w sobie jest deliktem prawnym, a co dokładnie wiąże się z zarzutami o braku bezstronności. Jak zostało to wykazane powyżej, Komisja orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wyjaśniła, że podstawą wydanego rozstrzygnięcia jest właśnie ocena sytuacji finansowej skarżącej, która uległa pogorszeniu, co organ – biorąc pod uwagę art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie – właściwie przeanalizował i w wyniku dokonanej analizy uznał za konieczne obniżenie wysokości nałożonej kary.

Niezasadny jest również zarzut o pozbawieniu skarżącej prawa do obrony (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Zgodnie z art. 78 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Powtórzeniem tej konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania jest art. 15 k.p.a., który przewiduje, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie dwuinstancyjności oraz zasady bezstronności (art. 6.1 Konwencji) wiąże je w istocie z naruszeniem prawa do obrony swoich racji poprzez rozpatrzenie jej sprawy w sposób nierzetelny, wadliwy, pozbawiony obiektywizmu, co wynika z rozpoznania sprawy przez ten sam organ. W ocenie skarżącej w takiej sytuacji nie jest możliwe zapewnienie obiektywizmu i bezstronności organu i wykluczenie nacisków o charakterze ambicjonalnym, koleżeńskim lub formalnym kierownictwa.

Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Skarżąca kasacyjnie polemizuje z przyjętym przez ustawodawcę polskiego modelem rozpatrywania spraw administracyjnych opartym na konstrukcji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając możliwe nieprawidłowości, których zaistnienia jednak nie wykazuje. A zatem te hipotetyczne nieprawidłowości potencjalnie związane z brakiem obiektywizmu i bezstronności organu, istnieniem nacisków o charakterze ambicjonalnym, koleżeńskim lub formalnym kierownictwa, nie zostały przez skarżącą wykazane. W tej sytuacji zarzut ten należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Nieusprawiedliwione są również zarzuty kwestionujące legalność zaskarżonej decyzji z powodu wydania jej z naruszeniem zasady res iudicata (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej) i z przekroczeniem przysługującej KNF kompetencji (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nieważności postępowania z powodu przewidzianego w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną. Decyzja o zatwierdzeniu prospektu emisyjnego i decyzja o nałożeniu kary w związku z nieprawidłowościami zachodzącymi w raportach okresowych, mają inny zakres przedmiotowy. Należy podzielić ocenę sądu pierwszej instancji, który akceptując stanowisko organu wskazał, że w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia prospektu emisyjnego organ nie bada i nie weryfikuje rzetelności informacji przedstawionych w składanym sprawozdaniu finansowym, a tym samym nie rozstrzyga tą decyzją o prawidłowości zawartych w nim informacji. Tym samym charakter decyzji o zatwierdzeniu prospektu emisyjnego nie stanowi przesłanki negatywnej do późniejszego prowadzenia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ocena spełnienia przez emitenta obowiązku informacyjnego. Podejmując decyzję o zatwierdzeniu prospektu emisyjnego, Komisja nie dokonuje badania informacji finansowych zamieszczonych w tym prospekcie, gdyż działania te należą do kompetencji uprawnionych biegłych rewidentów, których raporty są umieszczane w prospekcie emisyjnym. Natomiast KNF, zgodnie z przepisami ustawy o ofercie oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 809/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. wykonującego dyrektywę 2003/71/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie informacji zawartych w prospektach emisyjnych oraz formy, włączenia przez odniesienie i publikacji takich prospektów emisyjnych oraz rozpowszechniania reklam (Dz.U.UE.L.2004.149.1 z późn. zm.) weryfikuje jedynie zgodność prospektu emisyjnego i aneksu do prospektu emisyjnego z przepisami prawa pod względem formy i treści. Dokonując zatwierdzenia prospektu emisyjnego KNF nie potwierdza zgodności działań emitenta z przepisami ustawy o rachunkowości, bo ta wynika z opinii biegłego rewidenta, a rolą Komisji – jak wskazuje sama Spółka – nie jest badanie sprawozdań finansowych. Dlatego opinia lub raport z zastrzeżeniami biegłego nie mogły w świetle art. 33 ust. 6 ustawy o ofercie stanowić podstawy do odmowy zatwierdzenia prospektu emisyjnego Spółki. Z tych przyczyn trafnie sąd pierwszej instancji uznał, że skoro decyzja o zatwierdzeniu prospektu emisyjnego i zaskarżona decyzja o nałożeniu kary w związku z nieprawidłowościami zachodzącymi w raportach okresowych, mają inne zakresy przedmiotowe, to nie można uznać, że w sprawie zaistniała res iudicata, a tym samym nie można uznać aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i że doszło również do naruszenia art. 110 k.p.a.

Zdaniem NSA należy też podzielić stanowisko sądu pierwszej instancji, że z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia Komisji nie wynika, by badała ona sprawozdania finansowe skarżącej. Przeciwnie, analiza wydanej w sprawie decyzji, jak również zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wskazują, że kara na skarżącą została nałożona za nieprawidłowe wykonywanie obowiązków informacyjnych (art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o ofercie), a nie za nieprawidłowości w sprawozdaniach finansowych. Komisja, jako organ nadzoru, poddała analizie wykonywanie przez skarżącą obowiązków dotyczących publikowania informacji okresowych, na które składają się m. in. sprawozdania finansowe emitenta. To oznacza, że analizie podlegały również dane prezentowane przez Spółkę w formie informacji okresowych. Nie można jednak tego utożsamiać z badaniem samych sprawozdań finansowych w rozumieniu u.rach. Za chybiony należy zatem uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z § 84 ust. 8 rozporządzenia Ministra Finansów z 19 lutego 2009 r.

Nie jest również zasadny zarzut przedawnienia, tj. naruszenia art. 68 § 1 o.p. poprzez stwierdzenie przez sąd, że nie upłynął termin przedawnienia i orzeczenie kary jest dopuszczalne oraz oparcie się w tym względzie na nieaktualnym orzecznictwie NSA (pkt 7 petitum skargi kasacyjnej).

Zdaniem NSA możliwość skutecznej reakcji organu nadzoru na naruszenie prawa nie była ograniczona terminem w sposób wskazany w skardze kasacyjnej, tj. na podstawie art. 68 § 1 o.p. Art. 11 ust. 5 u.nadz.fin., stanowiący podstawę procesową wydanych w sprawie decyzji przewiduje, że "Do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60), chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.". Stanowiąca materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji ustawa o ofercie nie odsyła w żadnym zakresie do przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. Sporna w tej sprawie kara pieniężna stanowi zatem administracyjną karę pieniężną nakładaną na podstawie przepisów k.p.a., a to oznacza, że przepisy Ordynacji podatkowej nie mogły mieć do niej zastosowania. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 2 § 1 pkt 1 o.p., przepisy Ordynacji podatkowej mają zastosowanie do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu, ale tylko w sytuacji, gdy są one określone w postępowaniu podatkowym przez organy podatkowe. Komisja Nadzoru Finansowego nie jest takim organem, a w postępowaniu przed Komisją nie stosuje się przepisów o.p. Z art. 1 ust. 2 u.nadz.fin. wynika bowiem, że Komisja Nadzoru Finansowego, jako organ nadzoru nad rynkiem finansowym, w ramach swoich zadań sprawuje m.in. nadzór nad rynkiem kapitałowym zgodnie z ustawą o ofercie. Celem nadzoru jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku kapitałowego, w szczególności bezpieczeństwa obrotu oraz ochrony inwestorów i innych jego uczestników, a także przestrzegania reguł uczciwego obrotu. Organ nadzoru wyposażony został w kompetencje do stosowania wobec podmiotów nadzorowanych sankcji administracyjnych o zróżnicowanym charakterze (sankcji niepieniężnych i pieniężnych), wykorzystywanych w celu usunięcia rozbieżności między stanem rzeczywistym a postulowanym oraz w celu prewencyjnego oddziaływania na zachowania podmiotów nadzorowanych, z czym łączy się jednocześnie funkcja represyjna, albowiem sankcje te mają stanowić również adekwatną dolegliwość za czyn polegający na naruszeniu norm prawa administracyjnego. Do specyfiki oraz funkcji administracyjnych sankcji pieniężnych, nakładanych w związku z deliktem administracyjnym, nie przystają zatem przepisy art. 21 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 68 § 1 i art. 70 o.p., odnoszące się do sposobów powstania zobowiązania podatkowego, terminu przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego oraz terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, z uwagi na ich treść, siatkę pojęciową stosowaną wobec nich przez ustawodawcę oraz ich funkcje – dotyczące sfery stosunków publicznoprawnych w zakresie świadczeń pieniężnych na rzecz budżetu państwa lub budżetu samorządowego. Należności z tytułu nakładanych kar pieniężnych stanowią wprawdzie dochód budżetu państwa, jednak nie mają one na celu zapewnienia wpływów do budżetu państwa. Ich celem jest reakcja na stwierdzone naruszenie prawa (delikt administracyjny) poprzez oddziaływanie prewencyjne, motywacyjne oraz represyjne (jako środków nadzoru).

Należy zatem podzielić pogląd przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przepis art. 68 § 1 o.p. nie znajduje zastosowania do administracyjnych kar pieniężnych, w tym również do kar za naruszenie obowiązków informacyjnych przewidzianych w ustawie o ofercie (por. m.in. wyroki NSA: z 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK GSK 3636/17; z 20 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2392/17; z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1248/17; z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3767/17; z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1524/12). Przeciwne stanowisko, wynikające z przywołanego skardze kasacyjnej wyroku NSA z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2593/14, nie zyskało poparcia w orzecznictwie. Przeciwnie, Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że pogląd o konieczności stosowania art. 68 § 1 o.p., do nakładanych przez KNF kar pieniężnych byłby sprzeczny z założeniem ustawodawcy, który pozostawił organowi nadzoru możliwość wyboru sankcji, która w jego ocenie będzie najbardziej adekwatna do wagi stwierdzonego naruszenia. Sprzeczność owa polega na tym, że przyjęcie, iż art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej ma zastosowanie do kar pieniężnych nakładanych przez KNF, prowadziłoby do tego, że przedawnienie miałoby zastosowanie wyłącznie do kary pieniężnej, natomiast KNF mogłaby nałożyć niepodlegającą przedawnieniu sankcję alternatywną przewidzianą za dany czyn tj. karę niepieniężną, zwykle surowszą (na przykład cofnięcie zezwolenia). Prowadziłoby to do sytuacji, w której czas wykrycia czynu stanowiącego naruszenie przepisów determinowałby z góry sankcję jaką może nałożyć KNF, co mogłoby prowadzić do tego, że z powodu przedawnienia możliwości nałożenia kary pieniężnej, KNF zmuszona byłaby zastosować karę surowszą, to jest cofnięcie zezwolenia, choć charakter czynu kwalifikowałby się do zastosowania kary pieniężnej. Ten sam czyn w zakresie nałożenia kary pieniężnej bowiem uległby przedawnieniu, natomiast w zakresie cofnięcia zezwolenia nie byłby przedawniony. W ten sposób uznanie administracyjne KNF w zakresie wyboru sankcji zostałoby w istocie ograniczone na rzecz stosowania sankcji niepieniężnych, co prowadziłoby do pogorszenia sytuacji strony postępowania (por. wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 813/18). Pogląd, że przepis art. 68 § 1 o.p. nie znajdował i nie znajduje zastosowania do administracyjnych kar pieniężnych, w tym również do kar za naruszenie obowiązków informacyjnych przewidzianych w ustawie o ofercie, potwierdza także to, że obecnie obowiązujące przepisy w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych nie odsyłają do przepisów o.p., lecz przewidują szczególną regulację zawartą w k.p.a. tj. dział IVa pt. "Administracyjne kary pieniężne", w tym art. 189g § 1 i 2 k.p.a. wprowadzający pięcioletni termin przedawnienia nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Przepis ten ma zastosowanie również do administracyjnych kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów o.p., co jest konsekwencją zmian wprowadzonych z dniem 1 czerwca 2017 r. do art. 67 ust. 2 ustawy o finansach publicznych przewidujących, że do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten nie znajduje natomiast zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż w ustawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) nie przewidziano stosowania tych regulacji do spraw wszczętych i zakończonych w administracyjnym toku instancji.

Nie są także zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie przez WSA naruszeń przepisów procesowych art. 75 § 1, art. art. 76 § 2 i 3, art. 77, art. 78 § 1, art. 81, art. 84 § 1, art. 110 k.p.a. (pkt 5 petitum skargi kasacyjnej). Na wstępie należy podkreślić, że Komisja jest wyspecjalizowanym organem, powołanym do sprawowania nadzoru w szczególności w zakresie prawidłowego wypełniania przez emitentów obowiązku przekazywania raportów okresowych, zawierających sprawozdania finansowe. Ocena prawidłowości wykonania obowiązku przez Spółkę w rozpoznawanej sprawie nie wymagała wiadomości specjalnych, uzasadniających powołanie biegłego na podstawie art. 84 § k.p.a. Komisja przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie nie była również zobowiązana do zasięgania opinii jakichkolwiek innych organów. Dlatego należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, który uznał, że Komisja prawidłowo oceniła, że składane przez Spółkę wnioski dowodowe (dotyczące zasięgnięcia opinii Krajowej Izby Biegłych Rewidentów czy niezależnego biegłego rewidenta), nie były niezbędne dla wyjaśnienia niniejszej sprawy. Przede wszystkim dlatego, że skarżąca domagała się oceny prawidłowości księgowań oraz oceny charakteru prawnego opinii biegłych rewidentów z przepisami u.rach., ustawy o ofercie oraz rozporządzenia Ministra Finansów z 19 lutego 2009 r., w sytuacji gdy sporne sprawozdania finansowe Spółki podlegały już w tym zakresie badaniu przez biegłych rewidentów, a skarżąca nie kwestionowała treści tych opinii i zgłoszonych w nich zastrzeżeń. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 76 § 2 i 3 k.p.a., poprzez pominięcie dowodów z dokumentów urzędowych, jakimi są opinie biegłych rewidentów sporządzone dla Spółki w latach 2010 - 2012, gdyż dokumenty te zostały włączone do akt postępowania i stanowiły materiał dowodowy, na podstawie którego został ustalony stan faktyczny sprawy, a Komisja odniosła się do tego dowodu obszernie w treści decyzji, wyjaśniając również charakter prawny "zastrzeżenia" zawartego w opinii biegłego rewidenta.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, trafnie zatem uznał sąd pierwszej instancji, że organ nadzoru prawidłowo ustalił wszelkie okoliczności istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, z zachowaniem reguł postępowania wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a.

Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia przez KNF art. 110 k.p.a. Jak już wyżej zostało to wykazane, wydanie decyzji o zatwierdzeniu prospektu emisyjnego nie stanowi potwierdzenia prawidłowości sporządzenia zamieszczonego w prospekcie sprawozdania finansowego.

Nie są też uzasadnione zarzuty błędnych ustaleń faktycznych i błędnej wykładni art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o ofercie w zw. z § 84 ust. 8 rozporządzenia Ministra Finansów z 19 lutego 2009 r. (pkt 6 petitum skargi kasacyjnej). Adresatem obowiązku informacyjnego jest emitent papierów wartościowych, a nie Komisja. Obowiązek upubliczniania informacji okresowych unormowany został w dyrektywie 2004/109/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie harmonizacji wymogów dotyczących przejrzystości informacji o emitentach, których papiery wartościowe dopuszczane są do obrotu na rynku regulowanym oraz zmieniająca dyrektywę 2001/34/WE (Dz.Urz. UE L z 2004 r. nr 390 poz. 38; dalej cyt. jako: dyrektywa o przejrzystości). Jej zakres zastosowania ograniczony został do emitentów papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym znajdującym się lub funkcjonującym na terenie państw członkowskich Unii Europejskiej (art. 1 ust. 1 dyrektywy o przejrzystości). W brzmieniu obowiązującym od 26 listopada 2013 r. zobowiązuje ona emitentów akcji do publikowania raportów rocznych (art. 4) oraz raportów półrocznych (art. 5). Z kolei art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o ofercie nakazuje emitentowi papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym, z zastrzeżeniem ust. 6, do równoczesnego przekazywania Komisji, spółce prowadzącej ten rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości informacji bieżących i okresowych zgodnie z postanowieniami regulaminów, o których mowa w art. 61 - w przypadku emitentów papierów wartościowych dopuszczonych wyłącznie do obrotu na rynku regulowanym niebędącym rynkiem oficjalnych notowań. W rozpoznawanej sprawie jest to regulamin Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. przyjęty uchwałą Rady Nadzorczej z dnia 4 stycznia 2006 r. nr 1/1110/2006r (z późniejszymi zmianami). Z § 28 ust. 2 tego regulaminu (z zastrzeżeniem ust. 3, 5 oraz § 28a – 28d) wynika, że emitent instrumentów finansowych, które są dopuszczone do obrotu giełdowego na rynku równoległym, obowiązany jest do przekazywania informacji bieżących i okresowych, zgodnych co do rodzaju, zakresu, formy częstotliwości i terminów ich przekazywania z właściwymi przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z 19 lutego 2009 r. Zgodnie z § 82 ust. 1 tego rozporządzenia, emitent co do zasady jest obowiązany do przekazywania raportów okresowych – kwartalnych, półrocznych oraz rocznych; przy czym emitent będący jednostką dominującą jest z reguły obowiązany dodatkowo do przekazywania raportów okresowych w formie skonsolidowanego raportu kwartalnego, skonsolidowanego raportu półrocznego oraz skonsolidowanego raportu rocznego (§ 82 ust. 2 rozporządzenia). Przez pojęcie raportu okresowego rozumie się przekazywane przez emitenta informacje okresowe, sporządzone w określonej formie i ujawniające dane zgodnie z przepisami rozporządzenia o informacjach (§ 2 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Ministra Finansów z 19 lutego 2009 r.). Zgodnie zaś z § 84 ust. 1 rozporządzenia, emitent z siedzibą lub miejscem sprawowania zarządu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej sporządza sprawozdania finansowe i dane porównywalne zgodnie z polskimi zasadami rachunkowości, albo po podjęciu przez organ zatwierdzający decyzji, o której mowa w ustawie o rachunkowości – zgodnie z MSR, a skonsolidowana sprawozdania finansowe i dane porównywalne zgodnie z MSR (z zastrzeżeniem ust. 2 i 5 tego paragrafu). Badanie i odpowiednio przegląd sprawozdań finansowych i skonsolidowanych sprawozdań finansowych, o których mowa w ust. 1-7, przeprowadza podmiot uprawniony do badania sprawozdań finansowych, zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi (§ 84 ust. 8 cytowanego rozporządzenia Ministra Finansów). Natomiast art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z dnia 8 marca 2013r. przewidywał, że w przypadku gdy emitent lub wprowadzający nie wykonuje albo wykonuje nienależycie obowiązki, o których mowa m. in. w art. 56, Komisja może wydać decyzję o wykluczeniu, na czas określony lub bezterminowo, papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym albo nałożyć, biorąc pod uwagę w szczególności sytuację finansową podmiotu, na który kara jest nakładana, karę pieniężną do wysokości 1.000.000 zł, albo zastosować obie sankcje łącznie.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, prawidłowo sąd pierwszej instancji uznał, że KNF nie badała treści sprawozdań (w rozumieniu § 84 ust. 8 rozporządzenia), ale dokonała analizy stanu faktycznego, w którym za udowodnione uznała, że Spółka uchybiła obowiązkom z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o ofercie i – zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 1 tej ustawy – nałożyła na skarżąca kasacyjnie karę administracyjną. Oznacza to, że nieuzasadniony jest zarzut Spółki, iż Komisja naruszyła art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o ofercie.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie były zasadne. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 2700 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia, z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a., odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji.