Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 728/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. F. i H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 16 lutego 2017 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza solidarnie na rzecz skarżących G. F. i H. F. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego ńsku kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

H. F. i G. F. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt [..], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 16 lutego 2017 r., nr [..], o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 30 grudnia 2015 r. H. F. wystąpił z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny, na działce nr [..] w miejscowości C., gmina K.

Decyzją z dnia 16 marca 2016 r., nr [..] Wójt, Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazując, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), dalej jako u.p.z.p., gdyż w granicach obszaru analizowanego znajduje się wyłącznie zabudowa letniskowa – rekreacji sezonowej.

Decyzja ta została uchylona następnie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt [..], a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż w obszarze analizowanym znajduje się kilka działek zabudowanych, przy czym obiekt wzniesiony na działce nr [..] oznaczony jest symbolem "mj" – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a działka ta jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka inwestora. Także sam inwestor wskazuje na istnienie zabudowy w obszarze analizowanym, na działkach nr [..]-[..]. W związku z tym konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania w celu zbadania kwestii kontynuacji funkcji przez planowaną zabudowę.

Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy decyzją z dnia 16 lutego 2017 r., nr [..], odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ze względu na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt [..].

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 801/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję organu drugiej instancji z dnia 27 czerwca 2017 r. Zdaniem Sądu analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., została przeprowadzona z uchybieniami, które przesądziły o negatywnej ocenie kwestionowanej decyzji. W obszarze analizowanym znalazły się bowiem działki o takim samym przeznaczeniu w ewidencji gruntów, jak działka objęta inwestycją o nr [..], czyli "Bi", tj. inne tereny zabudowane oraz grunty rolne. Czynności organu odwoławczego zmierzały co prawda do ustalenia rzeczywistego przeznaczenia działek objętych analizą i realizowanej na nich funkcji, ale weryfikacja uzyskanych danych była mało wnikliwa, niekompleksowa i wybiórcza. Z ustaleń Kolegium wynika, że na obszarze analizowanym znajdują się działki rolne i działki zabudowane budynkami letniskowymi. W odwołaniu skarżący podnieśli, że na działkach [..]-[..] znajduje się zabudowa mieszkaniowa, a dla działki [..] została wydana decyzja zezwalająca na budowę budynku jednorodzinnego. Ogólnikowość dokonanej przez organ odwoławczy analizy akt sprawy nie pozwala jednak na weryfikację prawidłowości twierdzeń strony skarżącej o istnieniu na obszarze budynków mieszkalnych, ani też czy istotnie wydane zostało zezwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce [..]. Ponadto, organ nie poczynił żadnych rozważań w kontekście tego czy ewentualna funkcja mieszkaniowa nie stanowi dobrego sąsiedztwa dla funkcji letniskowej, czy w istocie te dwie funkcje niewiele się różnią, gdyż generalnie w obiekcie letniskowym zamieszkiwanie jest sezonowe w a obiekcie mieszkalnym może być całoroczne, aczkolwiek nie musi.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 września 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 16 lutego 2018 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że w toku postępowania odwoławczego zwróciło się do Wójta Gminy o uzupełnienie materiałów dowodowych poprzez nadesłanie informacji i dokumentów dotyczących rzeczywistego przeznaczenia działek objętych analizą i realizowanej na nich funkcji, ze szczególnym wskazaniem zabudowy znajdującej się na tych działkach oraz dołączenie pozwolenia na budowę dla działki nr [..].

W odpowiedzi z dnia 14 sierpnia 2018 r. organ pierwszej instancji wyjaśnił, że istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa posiada cechy zabudowy letniskowej. Dotyczy to w szczególności działek nr [..]-[..]. Organ zgodził się, że często budynki letniskowe posiadają cechy i gabaryty budynków mieszkalnych, tak jak występujące w obszarze analizowanym budynki zlokalizowane na działkach o nr [..]-[..]. Jednak w jego ocenie, rozpatrując sąsiedztwo, należy brać pod uwagę nie tylko pojedyncze obiekty, ale przede wszystkim sąsiadującą przestrzeń tworzącą harmonijną całość założenia urbanistycznego, uwzględniając obok uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych również uwarunkowania gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Jak wynika z załączonego do pisma załącznika nr 2, istniejąca zabudowa tworzy wyraźny zdyscyplinowany i harmonijny ład przestrzenny, w skład którego wchodzą historycznie zwarte ośrodki zabudowy ruralistycznej w poszczególnych wsiach i przysiółkach oraz ukształtowane współcześnie zwarte zespoły zabudowy letniskowej, do których zalicza się analizowany obszar zabudowy letniskowej D. nad jeziorem K. Mając powyższe na uwadze Wójt stwierdził, że wnioskowana działka stanowi element zwartego zespołu zabudowy o charakterze letniskowym, który zlokalizowany jest poza zwartymi obszarami zabudowy wiejskiej. Zabudowa ta położona jest w sąsiedztwie jeziora K., stanowiącego atrakcyjny walor turystyczny, który przyczynił się do powstania tego zespołu rekreacyjno-wypoczynkowego.

Ponadto, organ uznał, że rozważając kwestie dobrego sąsiedztwa należy uwzględnić aspekt gospodarczo-społeczny istotny dla polityki gminy, która powinna kierować się zrównoważonym rozwojem przestrzennym i gospodarczym. Nie ma natomiast, jego zdaniem, ekonomicznego uzasadnienia lokalizowania w zwartych zespołach zabudowy letniskowej pojedynczych nieruchomości o funkcji mieszkalnej. Działania takie byłyby nie tylko zaburzeniem harmonijnego kompozycyjno-estetycznego ładu przestrzennego, lecz również generowałyby nieuzasadnione koszty, szczególnie dlatego, że właścicielami nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym są głównie osoby zamieszkujące poza terenem gminy, co znajduje odzwierciedlenie w załączonym przez organ wypisie z ewidencji gruntów. Jak wynika z tego wypisu, w obszarze analizowanym znajdują się trzy działki, które zostały zakwalifikowane do użytków gruntowych "B", tj. do zabudowy mieszkaniowej. Są to działki nr [..]-[..], przy czym właścicielami dwóch działek o nr [..] i [..] są osoby zamieszkałe w G. i w G. Nie są to zatem mieszkańcy gminy i nie można jednoznacznie stwierdzić, że w istocie te nieruchomości są budynkami mieszkalnymi. Tylko właściciel działki nr [..] zamieszkuje w miejscu zlokalizowania nieruchomości, lecz zdaniem organu, jako wyjątek, nie może przesądzać o spełnieniu warunku kontynuacji funkcji. Z kolei pozostałe działki, według wypisu z ewidencji gruntów, nie są działkami zabudowy mieszkaniowej, gdyż stanowią tereny oznaczone jako "Bp" - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (działki nr [..]-[..]) oraz "Bi" - inne tereny zabudowane. Biorąc pod uwagę przesłanki architektoniczne, działka nr [..] nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, gdyż zlokalizowany jest na niej budynek o parametrach budynku gospodarczego lub letniskowego. Podobnie na działce nr [..] zlokalizowany jest drewniany budynek o cechach domu letniskowego. Jedynie na działce nr [..] istnieje budynek o gabarytach budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Istotne jest także to, że według ewidencji gruntów wszystkie budynki na działkach "Bp" stanowią własność osób zamieszkałych w G., P., S. oraz w woj. [..].

Podsumowując organ stwierdził, że istniejący stan wynikający z ewidencji gruntów potwierdza, iż w obszarze analizowanym zdecydowaną większość stanowią działki oznaczone jako użytki zabudowane o charakterze innym, niż zabudowa mieszkaniowa. Odnosząc się do kwestii wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę organ wskazał, że dotarł do jednej takiej decyzji wydanej dla działki nr [..] z dnia 9 lipca 1985 r., nr [..], zezwalającej na budowę domu letniskowego. Według ewidencji gruntów działka ta stanowi użytek "B" - zabudowa mieszkaniowa, i jest niezgodna z pozwoleniem na budowę. W zasobach archiwum gminy i starostwa nie figuruje więcej decyzji o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym.

Zdaniem Wójta, brak pozwoleń na budowę świadczy o niewystępowaniu nieruchomości o funkcji zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizowanym, zaś całość rozważań prowadzi do wniosku, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji nie został w niniejszej sprawie spełniony.

Uwzględniając powyższą analizę przeprowadzoną przez Wójta Gminy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż zasadnym było wydanie orzeczenia odmawiającego ustalenia warunków zmiany sposobu użytkowania dla nieruchomości znajdującej się w obszarze zwartego zespołu zabudowy letniskowej.

Jak wskazało Kolegium, zgodnie z przedłożonym materiałem dowodowym żadna z działek znajdujących się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym nie jest objęta pozwoleniem na budowę dla budynku mieszkalnego, w szczególności nie ma pozwolenia na budowę dla działki nr [..], jak wskazywał to skarżący. Działka ta oznaczona w ewidencji gruntów symbolem "Bp" - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy i jest zabudowana budynkiem o cechach i gabarytach domku letniskowego - tak samo jak oznaczona w ten sposób działka o nr [..]. Kolejna działka z obszaru poddanego analizie

o nr [..] oznaczona jest jako grunt rolny "RVI" i również na jej terenie zlokalizowano zabudowę o cechach zabudowy letniskowej. Natomiast na działce o nr [..] oznaczonej jako "Bi" - inne tereny zabudowane także istnieje budynek letniskowy. Zabudowa o cechach zabudowy mieszkaniowej zlokalizowana jest na działce o nr [..], figurującej w ewidencji jako "B", lecz brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę. Ostatnią działką zabudowaną w sposób charakterystyczny dla zabudowy mieszkaniowej jest działka o nr [..] również oznaczona symbolem "B", jednakże także dla tego terenu brak jest stosownej decyzji administracyjnej.

Zdaniem organu odwoławczego pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, jednakże w takich granicach, by nie kolidowała ona z funkcją już istniejącą i tak, aby można ją było pogodzić z zastanym stanem rzeczy. W jego ocenie, w niniejszej sprawie, pogodzenie funkcji mieszkaniowej z letniskową jest niemożliwe i niezgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa. Jako przykład kolizji funkcji letniskowej z mieszkaniową Kolegium wskazał problem tzw. wynajmów krótkoterminowych mieszkań w budynkach wielorodzinnych oraz sprzeczność funkcji mieszkaniowej z zagrodową.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Zdaniem skarżących działania podjęte przez Kolegium w toku postępowania odwoławczego tylko pozornie miały na celu wykonanie zobowiązań nałożonych przez Sąd. Organ przywołał bowiem jedynie te dowody i twierdzenia, które miały służyć podjęciu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jak wskazali skarżący, organ powtarza te same twierdzenia, zaś w rozstrzygnięciach posługuje się pojęciami nieostrymi, takimi jak "w szczególności". W ich ocenie fakt, że gmina chce zgromadzić jak najwięcej środków z podatków czy innych opłat, nie może wpływać na odmowę decyzji o warunkach zabudowy, o ile rzeczywisty stan wskazuje na taką możliwość, a dobre sąsiedztwo nie sprzeciwia się temu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 27 grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżących wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Wójta Gminy z dnia 20 grudnia 2013 r., nr [..], o warunkach zabudowy dla działki nr [..] położonej w miejscowości D., obręb C., gmina K., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, której beneficjentką jest sąsiadka skarżących. Zdaniem pełnomocnika dokument ten świadczy o istnieniu decyzji o warunkach zabudowy sąsiedniej względem skarżących działki w obszarze analizowanym, ukazuje istniejącą w 2013 r. zabudowę mieszkaniową (załącznik graficzny do decyzji) oraz dowodzi uznaniowości organu w potwierdzaniu zmiany funkcji domu letniskowego. Ponadto, pełnomocnik wniósł o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu pisma pełnomocnik zarzucił, iż orzekające organy pominęły wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 14 lutego 2018 r., aby ustalić, czy ewentualna funkcja mieszkaniowa nie stanowi dobrego sąsiedztwa dla funkcji letniskowej, wobec stwierdzenia, że w istocie obie te funkcje niewiele się różnią. Przy czym pełnomocnik stanął na stanowisku, że dla spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym znajdowała się działka, na której został wybudowany budynek mieszkalny i to wzniesiony na mocy decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten wymaga jedynie, aby istniała co najmniej jedna działka sąsiednia, której cechy zabudowy pozwalają na ustalenie kontynuacji funkcji oraz warunków tzw. dobrego sąsiedztwa. To zaś kryterium zostało w sprawie spełnione, albowiem bezpośredni sąsiedzi skarżących użytkują budynki mieszkalne o funkcji całorocznej, a naprzeciwko działki wnioskodawców, na działkach [..] i [..] stoją obok siebie budynki całoroczne o gabarytach typowych dla domów mieszkalnych.

Błędne jest także stanowisko organów, że nie daje się połączyć funkcji mieszkaniowej z letniskową, gdy tymczasem mieszkańcy budynków na sąsiadujących działkach, którzy mogą użytkować je przez cały rok, są przyzwyczajeni, że od początku wiosny w okolicy pojawiają się letnicy oraz turyści. Nie sposób zatem zgodzić się, że ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości wnioskodawców zaburzy ład i porządek założenia urbanistycznego. Zamierzenie wnioskodawców nie jest bowiem rzeczą wyjątkową w tej okolicy, natomiast to odmowa warunków zabudowy jest czymś rzadkim.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, lecz z przyczyn innych, niż w niej wskazane.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy procesowego i materialnego, w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżących zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny. Zaskarżone decyzje wydane zostały w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Podkreślić przy tym należy, że zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło po wyroku tutejszego Sądu z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 801/17, uchylającym poprzednią decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy odmowę ustalenia warunków zabudowy z powodu braku dobrego sąsiedztwa dla postulowanej funkcji mieszkaniowej. Sąd dostrzegł wówczas, że wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie były wystarczające do władczego rozstrzygnięcia o wniosku skarżących, zwłaszcza wobec braku odniesienia się do twierdzeń skarżących o istniejącej w sąsiedztwie zabudowie mieszkaniowej.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka nr [..] brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego wniosek skarżących o ustalenie warunków zabudowy należało rozpoznać na podstawie przepisów u.p.z.p., której art. 59 ust. 1 stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2). Oznacza to, że w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu polegająca m.in. na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wymóg ten ma zastosowanie również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem dotyczącym tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.).

W kwestii ustalenia zakresu pojęcia "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego" należało odwołać się do regulacji art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, który wraz z przepisami u.p.z.p. reguluje cały przebieg procesu inwestycyjno – budowlanego. Zgodnie z powołanym przepisem zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Z treści wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy oraz z oświadczeń złożonych przez skarżącego na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. wynika, że planowanej przez skarżących zmianie sposobu użytkowania obiektu nie miały towarzyszyć jakiekolwiek roboty budowlane wewnątrz lub na zewnątrz budynku, których przeprowadzenie mogłoby zmienić warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wynikająca z wniosku skarżących charakterystyka inwestycji w zakresie zapotrzebowania na wodę, energię, odprowadzenie ścieków lub oczyszczania odpadów, innych elementów infrastruktury technicznej oraz sposobu zagospodarowania terenu i charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów obiektu potwierdza, że wszystkie warunki i parametry miały pozostać niezmienione. Planowanej zmianie sposobu użytkowania obiektu nie miała towarzyszyć żadna zmiana warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, która mogłaby wpłynąć na zmianę wymagań, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, potwierdzonej oświadczeniami skarżącego złożonymi na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. wynika, że obiekt budowlany będący przedmiotem wniosku inwestorów, położony na działce nr [..] w miejscowości C., gmina K., wykorzystywany jest przez skarżących przez cały rok, zaspokajając ich potrzeby mieszkaniowe, z krótką przerwą w okresie zimowym. Wyposażony jest we wszystkie niezbędne podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej, w tym do kanalizacji i systemu ogrzewania, co umożliwia jego całoroczne użytkowanie.

Skarżący zwrócili się z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania budynku z dotychczasowej funkcji letniskowej na mieszkaniową, nie planując żadnych innych zmian w samym obiekcie ani na terenie działki. Cel wniosku został jednoznacznie określony przed Sądem jako służący skarżącym po to, ażeby móc zameldować się pod oznaczonym adresem ich budynku i umożliwić między innymi odbiór korespondencji w czasie ich stałego pobytu. W toku postępowania administracyjnego w argumentacji skarżących przewijał się również wątek podatkowy, z którego wynikało, że opór organów przed ustaleniem warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania wynika z chęci pobierania wyższego podatku od nieruchomości letniskowych niż od mieszkalnych.

W ocenie Sądu w pierwszej kolejności kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy żądanie wniosku obejmuje zmianę sposobu użytkowania wymagającą ustalenia warunków zabudowy dla takiego przedsięwzięcia. Dopiero bowiem po ustaleniu, że w grę wchodzi zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, możliwe jest procedowanie w oparciu o przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Kwestia ta pozostała natomiast poza rozpoznaniem organów orzekających w sprawie, zaś sporządzona analiza architektoniczno-urbanistyczna nie zweryfikowała pod tym kątem faktycznego sposobu użytkowania obiektu budowlanego będącego przedmiotem wniosku. Organy w swoim postępowaniu wyjaśniającym pominęły tą część rozważań, które były niezbędne, ażeby zweryfikować przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Tymczasem z ujawnionych w toku postępowania okoliczności sprawy wynika, że skarżący użytkują wskazany obiekt jako budynek mieszkalny całoroczny, realizując w nim tym samym funkcję mieszkaniową. Fakt, że mieszkają tam przez przeważającą część roku świadczy o tym, że budynek ten nie pełni funkcji letniskowej. W kwestii rozróżnienia obu tych funkcji w orzecznictwie przyjmuje się, że nie ma kolizji pomiędzy zabudową realizującą funkcje mieszkaniowe i zabudową określaną mianem letniskowej (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2014 r., II OSK 569/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obie funkcje polegają na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, tyle tylko, że w odniesieniu do funkcji mieszkaniowej realizuje się ją w wymiarze podstawowym przez cały rok, a w przypadku funkcji letniskowej służy do celów związanych z wypoczynkiem, w określonych okresach roku.

W niniejszej sprawie istotne jest ustalenie, w jaki sposób wnioskodawcy użytkują obiekt budowlany położony na działce nr [..]. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, potwierdzonej oświadczeniami skarżacego wynika, że skarżący użytkują ten budynek całorocznie i w tym sensie stanowi on ich centrum życiowe. Jedynie kwestie związane z uregulowaniem spraw meldunkowych skłoniły skarżących do zawnioskowania o zmianę sposobu użytkowania, ale w świetle przepisów u.p.z.p. oraz w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie nastąpiła żadna zmiana objęta normą przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p., która wymagałaby uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Sytuacja taka pozostaje zatem poza hipotezą art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Modyfikacja sposobu użytkowania obiektu z czasowego mieszkaniowego na stały w tym samym budynku użytkowanym jako mieszkalny całoroczny w żaden sposób nie wpłynie na zmianę warunków kształtujących zmianę sposobu użytkowania tego obiektu, tj. na bezpieczeństwo pożarowe, powodziowe, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W istocie wniosek skarżących miał zmierzać do uzyskania takiej zmiany sposobu użytkowania budynku, która umożliwiłaby im zameldowanie.

Motywacja skarżących również pozostaje poza zakresem zastosowania art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tych okolicznościach warunki zabudowy nie są instrumentem umożliwiającym zameldowanie, a wręcz pozostają dla tej czynności indyferentne prawnie. W świetle przepisów ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1382), organ meldunkowy nie może dokonywać oceny, czy określony budynek nadaje się na miejsce pobytu ludzi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i u.p.z.p. i uzależniać od niej ocenę możliwości zameldowania. Żaden bowiem przepis nie wymaga, aby organ meldunkowy dokonywał oceny zdatności (domu, altany, czy innego budynku) do wypełnienia funkcji mieszkaniowej, a rolą organów meldunkowych jest jedynie ograniczenie się do zbadania rzeczywistego pobytu wnioskodawcy we wskazanym przez niego pomieszczeniu pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego w nim przebywania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2018 r., III SA/Kr 1245/17, LEX nr 2439444).

Podobnie rzecz ma się przy ocenie właściwej stawki podatku od nieruchomości, dla ustalenia której organy podatkowe we własnym zakresie ustalają podstawową funkcję użytkową budynku na gruncie podatku od nieruchomości, tzn. czy służy on zaspokajaniu podstawowych potrzeb mieszkaniowych, nie kierując się przepisami Prawa budowlanego i u.p.z.p.

W konsekwencji stwierdzić należało, że postępowanie wszczęte wnioskiem skarżących z dnia 30 grudnia 2015 r. o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego, w tym m.in. przedmiotu postępowania. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż w świetle ujawnionych okoliczności faktycznych sprawy brak jest podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania w sprawie warunków zabudowy i wydania decyzji na podstawie art. 61 u.p.z.p. Sprawa taka nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej o ustaleniu warunków zabudowy.

W ocenie Sądu organy administracji obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 u.p.z.p., co miało wpływ na wynik sprawy. Było to skutkiem błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co narusza przepis art. 80 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec przyjętego przez Sąd stanowiska o bezprzedmiotowości postępowania toczącego się w oparciu o art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, Sąd uznał odnoszenie się do zarzutów skargi i argumentacji organów dotyczących zastosowania art. 61 ust. 1 u.p.z.p. za zbędne i niecelowe. Skoro okoliczności niniejszej sprawy nie wypełniały hipotezy art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego to w ogóle nie zaktualizowała się potrzeba weryfikowania przesłanek ustalenia warunków zabudowy.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po uchyleniu jako wadliwych decyzji organów obu instancji administracyjnych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., korzystając z przepisu art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania obejmujących wpis sądowy od skargi w wysokości 500 zł, opłatę skarbową od każdego pełnomocnictwa w łącznej wysokości 34 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).