Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 745/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1; art. 141 par. 4; art. 199
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp.j. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2217/15 w sprawie ze skargi A Sp.j. w T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 grudnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2217/15, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez A. Sp. j. w T., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r., nr [...]; [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur oraz zasądził koszty postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Marszałek Województwa Kujawsko – Pomorskiego (dalej także: Instytucja Pośrednicząca, IP) decyzją z [...] października 2014 r. określił A. sp. j. z siedzibą w T. (dalej: skarżąca) przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości 40.204,95 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków, tj. od [...] czerwca 2013 r. do dnia zwrotu.

Instytucja Pośrednicząca, w wyniku weryfikacji wniosków o płatność złożonych przez skarżącą, uznała za niekwalifikowane, z powodu niezgodności z zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie oraz pkt 1 podrozdziału 3.1 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej: Wytyczne) wydatki związane z: zaangażowaniem uczniów i rodziców w prace grupy Diagnoza i Analiza Problemu (dalej: DiAP) - 12.787,82 zł, zaangażowaniem koordynatorki projektu w okresie od listopada 2012 r. do marca 2013 r. - 20.381,48 zł oraz wydatki dotyczące usług zrealizowanych po odrzuceniu strategii w - 7.035,65 zł.

Strona wniosła odwołanie od tej decyzji, w którym między innymi zarzuciła naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.), które polegało na pominięciu naruszenia przez Instytucję Pośredniczącą § 10 ust. 2 umowy o dofinansowanie poprzez dokonanie weryfikacji większości wniosków o płatność po upływie 20 dni roboczych.

Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej także: Minister, Instytucja Zarządzająca, IZ, organ odwoławczy) decyzją z [...] lutego 2015 r. uchylił decyzję Instytucji Pośredniczącej i orzekł o zwrocie dofinansowania w wysokości 40.204,95 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od [...] czerwca 2013 r. do dnia zwrotu, z wyłączeniem okresu od [...] stycznia 2015 r. do dnia otrzymania decyzji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu Instytucja Zarządzająca podniosła, że skarżącej, na podstawie umowy o dofinansowanie projektu pt. "[...]", przyznane zostało dofinansowanie ze środków publicznych w wysokości 2.566.575 zł. Projekt miał być realizowany w okresie od [...] stycznia 2012 do [...] kwietnia 2014 r. i jego celem było "wypracowanie do końca kwietnia 2014 r. nowej metody oraz nowego rodzaju coachingu zaadoptowanych do edukacji na poziomie szkół średnich województwa kujawsko-pomorskiego poprzez udział 24 uczniów, 24 rodziców i 48 nauczycieli w projekcie". Minister wyjaśnił, że na podstawie § 3a ust. 1 umowy o dofinansowanie, w ramach pierwszego etapu realizacji projektu skarżąca zobowiązała się do przygotowania strategii wdrażania projektu innowacyjnego w terminie do końca sierpnia 2012 r. W dniu [...] lutego 2013 r. poinformowano skarżącą o odrzuceniu strategii wdrażania projektu innowacyjnego, jako niespełniającej wszystkich kryteriów określonych minimalnym wzorem strategii wdrażania projektu innowacyjnego testującego, uzasadniając, że jej realizacja nie zagwarantuje włączenia produktu do głównego nurtu polityki. W dniu [...] września 2013 r. umowa o dofinansowanie projektu została rozwiązana w trybie natychmiastowym, z uwagi na brak akceptacji strategii wdrażania projektu innowacyjnego. Jednocześnie poinformowano skarżącą o konieczności rozliczenia transzy otrzymanego dofinansowania. Instytucja Zarządzająca za kwalifikowalne w ramach projektu uznała wydatki poniesione w związku z realizacją projektu, dotyczące okresu od [...] stycznia 2012 r. do [...] lutego 2013 r. W ocenie Ministra za niekwalifikowalne uznać należało wydatki związane z zaangażowaniem uczniów i rodziców w prace grupy DiAP (12.787,82 zł). Organ odwoławczy wyjaśnił, że na pierwszym etapie projekt zakładał diagnozę i analizę problemów. Ze względu na to, że grupą docelową projektu byli uczniowie i ich rodzice (oraz nauczyciele), to zarówno w ocenie IP, jak Ministra, udział uczniów i rodziców w pierwszym etapie realizacji projektu mógł mieć charakter udziału w zewnętrznych konsultacjach społecznych, a nie bezpośredniego angażowania tych osób w pracę grupy DiAP na podstawie umów cywilnoprawnych, z których wynikały zadania wykraczające poza kwalifikacje i kompetencje tych osób. Mając to na uwadze, organ poddał w wątpliwość nie sam udział uczniów i ich rodziców w pracach grupy DiAP, lecz ich pracę w roli ekspertów za wynagrodzeniem. Minister podkreślił, że z wniosku o dofinansowanie nie można było wywnioskować, że w roli ekspertów wystąpią uczniowie i rodzice. Dlatego za nieuzasadnione uznano sfinansowanie kosztów związanych z konsultowaniem rozwiązań projektowych z jego grupą docelową. Działania projektowe należało oprzeć na wiedzy eksperckiej, a za taką nie można było uznać wiedzy uczniów i rodziców. W ocenie Ministra, wydatki w powyższym zakresie poniesione zostały z naruszeniem pkt 1 lit. b i h podrozdziału 3.1 Wytycznych, gdyż były one nieracjonalne, nieefektywne oraz niezgodne z zatwierdzonym budżetem projektu.

Minister uznał ponadto za niekwalifikowalne pełne wydatki związane z zaangażowaniem koordynatorki projektu w okresie listopad 2012 r. - marzec 2013 r. (20.381,48 zł) w związku z ograniczoną liczbą obowiązków wykonywanych w tym czasie. Niekwalifikowalne były także wydatki dotyczące usług zrealizowanych w ramach projektu po odrzuceniu strategii wdrażania, tj. za okres od marca 2013 r. (7.035,65 zł), jako poniesione po dacie powiadomienia skarżącej o niezaakceptowaniu strategii projektu.

Minister odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przez Instytucję Pośredniczącą procedury wynikającej z umowy o dofinansowanie, według której decyzja Instytucji Pośredniczącej o odrzuceniu strategii winna zapaść w wymaganym umową terminie do [...] października 2012 r. stwierdził, że rozwiązanie umowy o dofinansowanie w trybie § 26 tej umowy, natychmiast po odrzuceniu strategii wdrażania projektu, a przed dokonaniem zapłaty przez skarżącą za wydatki uznane następnie przez Instytucję Pośredniczącą za koszt niekwalifikowany, uniemożliwiłoby skarżącej otrzymanie kolejnych transz dofinansowania wskutek nierozliczenia przynajmniej 70% uprzednio otrzymanych transz. Minister podkreślił, że na wydłużenie procesu wzajemnych roszczeń wpływ miało przede wszystkim opóźnienie w podpisaniu umowy o przeniesieniu praw autorskich do utworów wytworzonych w ramach projektu, do których przyczyniła się również skarżąca. W związku z tym organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącej, że za opóźnienia w powyższych obszarach realizacji projektu wyłączną odpowiedzialność ponosi Instytucja Pośrednicząca.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd lub Sąd pierwszej instancji) skarżąca zarzuciła organom:

1) naruszenie art. 207 ust. 9 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.; dalej: u.f.p.), poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, na skutek nieuzasadnionego przyjęcia, że w okolicznościach zaistniałego stanu faktycznego wystąpiły przesłanki materialnoprawne do wydania decyzji określającej kwotę środków przypadających do zwrotu, tj. że środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., tj. z naruszeniem przepisów dotyczących zasad wydatkowania środków określonych w umowie o dofinansowanie projektu oraz wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki;

2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na:

- braku należytej staranności, wnikliwości przy rozpatrzeniu sprawy, niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu przez IZ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło IZ do sprzecznych istotnych ustaleń z treścią zebranego materiału oraz bezzasadnego twierdzenia, iż:

- skarżąca bezpodstawnie i nieprawidłowo, niezgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie zaangażowała odpłatnie, na podstawie umów cywilnoprawnych, w skład grupy DiAP przedstawicieli grup docelowych w osobach uczniów i rodziców, czyli osób, które w ocenie IZ nie posiadały kwalifikacji do wykonywania zadań w projekcie;

- w raportach z prac uczniów i rodziców pojawiły się treści kopiowane ze stron internetowych, co nie pozwala na przyjęcie tezy, iż uczniowie i rodzice wnieśli do projektu swoją wiedzę i doświadczenie;

- wydatek na wynagrodzenie uczniów i rodziców jest kosztem niekwalifikowanym z uwagi na nieracjonalność i brak efektywności kosztowej w sytuacji, gdy IZ nie dokonała analizy porównawczej efektów pracy uczniów i rodziców z pozostałymi członkami grupy DiAP;

- udział uczniów i rodziców w projekcje jest zasadny, ale bez prawa do wynagrodzenia, w sytuacji, w której powierzone zadania rodzicom i uczniom miały w części charakter umowy rezultatu, a więc umowy o dzieło;

- skarżąca zobowiązana była obniżyć o połowę wynagrodzenie koordynatorki projektu w okresie przerwy technicznej, tj. listopad - grudzień 2012 r. za okres czterech miesięcy, tj. od listopada 2012 r. do lutego 2013 r. w sytuacji, gdy brak było podstaw prawnych i faktycznych do podjęcia powyższych działań, z uwagi na fakt, że okres przerwy zakończył się z końcem października 2012 r., a arbitralne, bez żadnej podstawy prawnej podjęcie decyzje o uznaniu 50% wynagrodzenia koordynatora projektu za niekwalifikowalne, naruszało zapisy budżetu projektu;

- wydatki poniesione przez skarżącą na obsługę prawną i usługi telefoniczne oraz wynagrodzenie koordynatorki projektu w miesiącu marcu 2013 r. stanowiły wydatki niekwalifikowalne w sytuacji, gdy brak było podstaw prawnych i faktycznych do przyjęcia powyższej tezy z uwagi na fakt, że przedmiotowe wydatki odpowiadały prawidłowo zrealizowanej części projektu i poniesione zostały w okresie jego trwania;

- pominięciu faktu naruszenia przez IP procedury, tj. weryfikacji formalno-rachunkowej i merytorycznej wniosku o płatność, w terminie do 20 dni roboczych od daty jego otrzymania. W trakcie realizacji projektu, na 11 złożonych wersji wniosków o płatność 7 było sprawdzonych z wyraźnym naruszeniem terminu wynikającego z umowy o dofinansowanie;

- pominięciu przez IZ faktu naruszenia przez IP procedury wynikających z zawartej umowy o dofinansowanie, według której decyzja IP o odrzuceniu strategii winna była zapaść w wymaganym umową terminie, tj. do dnia [...] października 2012 r.;

- pominięciu przez IZ faktu, iż IP naruszyła § 26 ust. 3 pkt 2 umowy, gdyż zobowiązana była dokonać rozwiązania umowy o dofinansowanie w trybie natychmiastowym, a więc automatycznie po odrzuceniu strategii. W przedmiotowej sprawie IP rozwiązała ze skarżącą umowę po siedmiu miesiącach od zaistnienia zdarzenia skutkującego powstaniem przesłanki jej rozwiązania w dniu [...] września 2013 r. (data wpłynięcia pisma zawiadamiającego o natychmiastowym rozwiązaniu umowy o dofinansowanie projektu), co wydłużyło okres trwania projektu, a zarazem, pomimo wprowadzenia licznych oszczędności ze strony skarżącej, generowało koszty związane z ponoszeniem wydatków na zadanie 1 - ZARZĄDZANIE PROJEKTEM;

- pominięcie faktu, że pierwsze kilka miesięcy trwania projektu IP nie wyznaczyła opiekuna projektu;

- poprzez twierdzenie IZ, że wstrzymanie rozwiązania umowy było działaniem korzystnym dla skarżącej, umożliwiającym jej rozliczenie wydatków, pominąwszy przy tym fakt, iż zgodnie z § 28 ust. 2 umowy o dofinansowanie, skarżąca miała prawo wydatkować tę część otrzymanych transz dofinansowania, która odpowiadała prawidłowo zrealizowanej części projektu, pomimo rozwiązania przedmiotowej umowy;

- poprzez twierdzenie IZ, że wstrzymanie rozwiązania umowy było spowodowane zawinionym działaniem skarżącej, polegającym na złożeniu produktów obarczonych wadą prawną i uchylaniu się od obowiązku zawarcia umowy o przeniesienie praw autorskich do utworów wytworzonych w ramach realizacji projektu, pominąwszy przy tym fakt, że IP przed dniem [...] listopada 2012 r. była świadoma istnienia wad prawnych w złożonych wraz ze strategią produktach i z niezrozumiałych przyczyn zwlekała do dnia [...] stycznia 2013 r. z powiadomieniem skarżącej o tym, że w złożonych wraz ze strategią w dniu [...] sierpnia 2012 r., a więc pół roku wcześniej, produktach stwierdziła wady prawne;

3) naruszenie art. 8 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji;

4) naruszenie prawa materialnego tj.: art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., art. 70 ust. 1 lit. b oraz art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L Nr 210, s. 25; dalej: rozporządzenie nr 1083/2006); art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.), przez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, na skutek bezpodstawnego przyjęcia, że kwota 40.204,95 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych podlega zwrotowi z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości;

5) naruszenie przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8 i ust. 9 u.f.p., poprzez zobowiązanie do zwrotu środków europejskich bez uprzedniego wydania orzeczenia w formie decyzji ustalającej i nakładającej na skarżącą korektę finansową;

6) naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w związku z art. 2 pkt 7 i art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na założeniu, że pojęcie "nieprawidłowości" zdefiniowane w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 swym zakresem nie obejmuje naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.

Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze uznał za zasadne.

Sąd podzielił pogląd, zgodnie z którym do procedur obowiązujących przy wykorzystaniu dofinansowania, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p., zalicza się procedury określone w umowie o dofinansowanie projektu oraz w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Wobec tego, w sytuacji stwierdzenia naruszenia Wytycznych dochodzi do naruszenia procedur, uzasadniającego zastosowanie m.in.: art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 207 ust. 9 u.f.p.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji dokonanie wydatku niezgodnego z Wytycznymi, a w konsekwencji stanowiącego naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., stanowiło nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006.

Ustosunkowując się do zarzutu, że skarżąca została zobowiązana do zwrotu środków europejskich bez uprzedniego wydania orzeczenia w formie decyzji ustalającej i nakładającej na nią korektę finansową, Sąd stwierdził, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14 ustalenie i nałożenie korekty finansowej nie wymagało wydania decyzji administracyjnej.

Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, że wydatki poczynione po dacie poinformowania skarżącej o odrzuceniu strategii wdrażania projektu nie mogły być uznane za kwalifikowalne. Uwzględniając treść § 3a ust. 1 umowy, stwierdził on, że skarżąca zawierając umowę o dofinansowanie wiedziała, iż realizacja projektu obejmuje kilka etapów, wobec tego musiała liczyć się z możliwością, że projekt nie zostanie przyjęty do realizacji. Za niezasadny natomiast Sąd pierwszej instancji uznał zarzut zmierzający do wykazania, że to na skutek opóźnienia rozwiązania umowy przez IZ, doszło po stronie skarżącej do powstania dodatkowych kosztów.

W ocenie Sądu dzień poinformowania skarżącej o odrzuceniu strategii tj. [...] lutego 2013 r., należało uznać za moment, w którym zaprzestano realizacji projektu podlegającego dofinansowaniu. Wobec tego wydatki poniesione przez skarżącą po tej dacie prawidłowo zostały ocenione przez organy jako niekwalifikowalne. Sąd zauważył, że skarżąca zrealizowała projekt jedynie w części, dlatego koszty inne niż związane z realizacją tej części projektu nie mogły być uznane za kwalifikowalne.

Sąd pierwszej instancji uznał również, że rozważania dotyczące prawidłowości trybu rozwiązania umowy oraz kwestie związane z podpisywaniem umowy o przeniesienie autorskich praw majątkowych nie miały wpływu na ocenę kwalifikowalności wydatków poniesionych po dniu [...] lutego 2013 r.

W zakresie wydatków związanych z zaangażowaniem uczniów oraz rodziców w prace grupy DiAP Sąd nie podzielił stanowiska Ministra co do uznania tych wydatków za niekwalifikowane i uznał, że w tym zakresie wniosek o dofinansowanie został sformułowany w sposób niejasny i mógł zostać zinterpretowany w sposób pozwalający na zaliczenie do grona Konsultantów, którym winno być wypłacone wynagrodzenie, również rodziców i uczniów. W ocenie Sądu, konsekwentne uznanie interesariuszy włączanych na zasadzie empowermentu za osoby, które nie powinny otrzymać wynagrodzenia oznaczałoby konieczność odmowy uznania za kwalifikowalne wydatków poniesionych na wypłatę wynagrodzenia także dla przedstawicieli szkoły, samorządu czy też reprezentantów placówki doradztwa i doskonalenia nauczycieli. Tymczasem, zakwestionowane zostało wyłącznie wynagrodzenie wypłacone rodzicom i uczniom, podczas gdy podnoszone przez organ okoliczności uzasadniające odmowę przyznania tym osobom wynagrodzenia były do przewidzenia już na etapie akceptowania wniosku i podpisywania umowy.

Sąd podkreślił ponadto, że projekt miał być realizowany w kilku etapach, przy czym dopiero zaakceptowanie strategii wdrażania projektu uruchamiało realizację kolejnego etapu projektu. Wobec tego obie strony umowy w momencie jej zawierania musiały się liczyć z tym, że strategia realizacji projektu może nie zostać zaakceptowana, co skutkowało nieprzystąpieniem do kolejnego etapu projektu. Z uwagi na przyjęty schemat realizacji projektu Instytucja Pośrednicząca mogła liczyć się z możliwością dofinansowania opracowania strategii, która okaże się wadliwa.

Sąd pierwszej instancji podważył ustalenia organu w zakresie wysokości wynagrodzenia koordynatorki projektu za okres listopad 2012 – marzec 2013 r. stwierdzając, że kwota zakwestionowanego wynagrodzenia jest wyższa niż 50% kwoty wynagrodzenia wynikającej ze szczegółowego projektu budżetu. Według Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwoliło na ocenę przyczyn i motywów, którymi kierował się organ uznając za niekwalifikowalne wydatki na ten cel. Sąd nie podzielił również stanowiska organu, że możliwe było ograniczenie wysokości wynagrodzenia koordynatorki projektu o 50% poza okresem przerwy technicznej przewidzianej we wniosku o dofinansowanie i szczegółowym budżecie projektu. Z uzasadnienia decyzji nie wynikało wprost, czy obniżenie wynagrodzenia dotyczyło przerwy technicznej, czy też innego okresu.

Za niekwalifikowalne natomiast uznał Sąd wydatki na wynagrodzenie koordynatorki projektu poniesione po [...] lutego 2013 r.

W części wydatków, poniesionych przez skarżącą po odrzuceniu strategii wdrażania projektu, podniesione w skardze zarzuty Sąd uznał za nieuzasadnione.

A. sp. j. zaskarżyła wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła Sądowi naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na ocenę w obszarze prawa materialnego art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) przez to, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił i nie uzasadnił on wydanego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. oraz zgodnie z dyspozycją art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwych ustaleniach faktycznych wskutek nieodniesienia się do części zarzutów podniesionych przez skarżącą, jak i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym nieodniesienia się do faktu, że:

1. IP naruszyła procedury, tj. § 10 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu "Instytucja Pośrednicząca dokonuje weryfikacji formalno-rachunkowej i merytorycznej wniosku o płatność, w terminie do 20 dni roboczych od daty jego otrzymania, przy czym termin ten dotyczy każdej złożonej przez Beneficjenta wersji wniosku o płatność, o którym mowa w § 9 ust. 1 pkt 1", poprzez wydłużenie umownych terminów na weryfikację składanych wniosków o płatność. W trakcie realizacji projektu, na 11 złożonych wersji wniosków o płatność, 7 było sprawdzonych z wyraźnym naruszeniem terminu wynikającego z umowy o dofinansowanie. Konsekwencją tego było wydłużenie procedury zamknięcia projektu i generowanie kolejnych kosztów stałych w projekcie. Dotrzymanie warunków umowy przez IP umożliwiłoby skarżącej dokonanie wszystkich płatności w ramach projektu do [...] listopada 2012 r. i wykazanie wszystkich wydatków we wniosku o płatność nr [...], który to wniosek byłby końcowym wnioskiem o płatność. W związku z powyższym, wszystkie wydatki poniesione przez skarżącą po dniu [...] lutego 2013 r., czyli po dniu powiadomienia skarżącej, że projekt nie został zakwalifikowany do dalszej realizacji, nie wystąpiłyby.

2. Wszystkie wydatki poniesione po [...] lutego 2013 r., czyli po dniu powiadomienia skarżącej, że projekt nie został zakwalifikowany do dalszej realizacji, realizowane były na zadanie 1 - ZARZĄDZANIE PROJEKTEM, były bezpośrednio związane z pierwszą prawidłowo zrealizowaną częścią projektu, a więc zgodnie z § 28 ust. 2 umowy o dofinansowanie. Skarżąca miała prawo wydatkować tę część otrzymanych transz dofinansowania.

3. IP naruszyła § 26 ust. 3 pkt 2 łączącej strony umowy o dofinansowanie projektu, gdyż zobowiązana była dokonać rozwiązania umowy o dofinansowanie w trybie natychmiastowym, a więc automatycznie po odrzuceniu strategii. W przedmiotowej sprawie IP rozwiązała ze skarżącą umowę po siedmiu miesiącach od zaistnienia zdarzenia skutkującego powstaniem przesłanki jej rozwiązania w dniu [...] września 2013 r. (data wpłynięcia pisma zawiadamiającego o natychmiastowym rozwiązaniu umowy o dofinansowanie projektu), co wydłużyło okres trwania projektu, a zarazem, pomimo wprowadzenia licznych oszczędności ze strony skarżącej, generowało koszty związane z ponoszeniem wydatków na zadanie 1 - ZARZĄDZANIE PROJEKTEM.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W skardze kasacyjnej został postawiony wyłacznie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż oparł rozstrzygnięcie na wadliwych ustaleniach faktycznych oraz nie odniósł się do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niektórych zarzutów podniesionych przez skarżącą i dlatego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika ponadto, że skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji (s. 6 skargi kasacyjnej).

Odnosząc się do ostatnio wymienionego zarzutu należy zauważyć, że stosownie do powołanego przepisu, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z powołanej regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej oraz, że nie zastosował środków określonych w ustawie. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz zastosował środek określony w ustawie. Wskazany przepis mógłby zostać naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonałby jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności (por. wyrok NSA z 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1314/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba dodać, że w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono na czym dokładnie polegało naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i jaki miało ono wpływ na wynik sprawy, a wobec tego należało uznać, że jest on nietrafny.

Podkreślenia wymaga, że skarga kasacyjna została wywiedziona od wyroku Sądu pierwszej instancji, który uznał skargę wniesioną przez skarżącą za zasadną i uchylił zaskarżoną decyzję. Skarżąca akceptując samo rozstrzygnięcie, nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu odnośnie do wydatków poniesionych po poinformowaniu skarżącej o odrzuceniu strategii projektu, w tym zakresie podniosła pominięcie wymienionych w petitum skargi kasacyjnej faktów i zarzutów. Analiza skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że chociaż przedmiotem zaskarżenia jest cały wyrok, to w istocie skarżąca zmierza do podważenia treści jego uzasadnienia.

Przystępując do oceny zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej należy na wstępie zauważyć, że skarżąca niesłusznie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji sporządzenie uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób naruszający art. 107 § 3 k.p.a., a w zakresie zawartej w nim oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, uchybienie art. 7 i 77 k.p.a. Należy zauważyć, że wymienione przepisy odnoszą się do postępowania administracyjnego i są stosowane przez prowadzące je organy administracji publicznej, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowią wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu. Wobec tego wymienione przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogły być naruszone przez Sąd przy sporządzaniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Warunki jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku zostały określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku zawiera następujące elementy: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, by taka sytuacja miała miejsce.

Podnieść także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r. wyjaśnił, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego orzeczenia. Za odmienną uznał natomiast sytuację, gdy uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w takim przypadku art. 141 § 4 p.p.s.a. nie stanowi wystarczającej podstawy kasacyjnej do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, ale w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju wadą. Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, a tym samym przyjął je za podstawę orzeczenia. Podnoszone przez skarżącą okoliczności, które nie zostały uwzględnione przez Sąd a dotyczyły wydatków poniesionych po dniu powiadomienia jej, że projekt nie został zakwalifikowany do dalszej realizacji, nie dotyczą sfery faktów, lecz prawa. Zdaniem WSA, wszystkie wydatki, poniesione po [...] lutego 2013 r. były niekwalifikowalne. W ten sposób Sąd nie ocenił ustaleń faktycznych dokonanych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, lecz wykładnię i zastosowanie przez ten organ przepisów prawa materialnego. Podważenie tej oceny wymagało wykorzystania w skardze kasacyjnej podstawy prawnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czego jednak skarżąca nie uczyniła.

W orzecznictwie i piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że przewidziany w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymóg przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze nie może ograniczać się jedynie do ich przytoczenia, ale oznacza także konieczność odniesienia się do nich przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom skarżącej Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów odnoszących się do dokonywania wydatków poniesionych po [...] lutego 2013 r. zgodnie z § 28 ust. 2 umowy o dofinansowanie oraz naruszenia przez Instytucję Pośredniczącą § 26 ust. 3 pkt 2 tej umowy. Stanowisko Sądu w omawianym zakresie zostało przedstawione na s. 21-22 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym wydatki poczynione po dacie poinformowania skarżącej o odrzuceniu strategii wdrażania projektu nie mogły być uznane za kwalifikowalne. Skarżąca zawierając umowę o dofinansowanie wiedziała, że realizacja projektu obejmuje kilka etapów (§ 3a ust. 1 umowy o dofinansowanie) a więc musiała również liczyć się z możliwością odmowy przyjęcia projektu do realizacji. Wobec tego WSA uznał, że organ postąpił prawidłowo uznając za niekwalifikowalne wydatki podniesione po dniu powiadomienia skarżącej, że projekt nie został zakwalifikowany do dalszej realizacji, to jest wydatki poniesione po [...] lutego 2013 r. Sąd ocenił też jako niezasadne zarzuty skarżącej zmierzające do wykazania, że na skutek opóźnienia przez Instytucję Zarządzającą terminu rozwiązania umowy, doszło do powstania dodatkowych kosztów. Istotnie umowa została rozwiązana nie z chwilą powiadomienia skarżącej o odrzuceniu strategii projektu, to jest z dniem [...] lutego 2013 r. ale dopiero z dniem [...] września 2013 r. Jednak, w ocenie Sądu, dzień poinformowania skarżącej o odrzuceniu strategii projekt uznać należy za moment, w którym zaprzestano realizacji projektu objętego umową o dofinansowanie. W związku z tym wydatki ponoszone po okresie realizacji projektu prawidłowo zostały uznane za niekwalifikowalne.

Sąd podkreślił, że skarżąca miała prawo wyłącznie do wydatkowania tej części transz dofinansowania, które odpowiadały prawidłowo zrealizowanej części projektu. W sytuacji, gdy skarżąca zrealizowała projekt w części obejmującej strategię wdrażania projektu innowacyjnego, koszty niezwiązane z realizacją tej części projektu nie mogły być uznane za kwalifikowalne.

W ocenie Sądu na ocenę kwalifikowalności wydatków poniesionych po [...] lutego 2013 r. nie ma wpływu stanowisko skarżącej dotyczące prawidłowości trybu rozwiązania umowy oraz kwestie związane z podpisywaniem umowy o przeniesienie autorskich praw majątkowych. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że z akt administracyjnych i ustaleń poczynionych przez organ wynika, że już co najmniej od momentu otrzymania pisma z [...] listopada 2012 r. skarżąca wiedziała o wątpliwościach odnośnie do przygotowanej przez nią strategii projektu i musiała liczyć się z tym, że może nie dojść do realizacji kolejnego etapu projektu.

Mając na uwadze przedstawione stanowisko WSA należy podkreślić, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do zarzutów, poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało natomiast uznać za zasadny zarzut skargi kasacyjnej w zakresie nierozpoznania przez Sąd pierwszej instancji zarzutu naruszenia przez Instytucję Pośredniczącą § 10 ust. 2 umowy o dofinansowanie. Skarżąca trafnie podniosła, że WSA w swych rozważaniach pominął podnoszone w odwołaniu i skardze okoliczności związane z naruszeniem przez IP określonych w umowie terminów na weryfikację składanych przez nią wniosków o płatność. Według skarżącej 7 spośród 11 wniosków o płatność było sprawdzonych z wyraźnym naruszeniem terminu wynikającego z umowy o dofinansowanie, czego konsekwencją było wydłużenie procedury zamknięcia projektu i generowanie kolejnych kosztów stałych. Ten zarzut skarżącej zgłoszony w odwołaniu od decyzji Instytucji Pośredniczącej nie został rozpatrzony przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, a Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tego uchybienia, mimo wyraźnego zarzutu zawartego w skardze.

W tym miejscu należy zauważyć, że wniesienie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji zobowiązuje organ odwoławczy do ponownego rozpoznania całej sprawy. Zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Strona nie ma obowiązku uzasadnienia odwołania ani przedstawiania zarzutów, wystarczy, że z jego treści wynika, iż nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Jeżeli jednak strona w odwołaniu przedstawi swoje stanowisko wobec decyzji organu pierwszej instancji, formułując konkretne zarzuty, to organ rozpatrując sprawę ponownie powinien odnieść się do tych zarzutów. W zależności od stanu sprawy konieczne może okazać się przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W każdym razie okoliczności podniesione w zarzucie powinny zostać przez organ odwoławczy zbadane, a wynik badania powinien znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji tego organu. W przeciwnym wypadku dojdzie do naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję uznał za zasadne podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i związanych z nimi przepisów prawa materialnego, w części odnoszącej się do kwalifikowalności wydatków poniesionych na wynagrodzenie dla rodziców i uczniów w ramach pracy grupy DiAP oraz koordynatorki projektu za okres od listopada 2012 r. do lutego 2013 r. Przy formułowaniu tej oceny pominął jednak kwestię nieterminowego, jak utrzymuje skarżąca, weryfikowania wniosków o płatność. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji wymaga w związku z tym uzupełnienia poprzez stwierdzenie, że organ odwoławczy rozpatrując sprawę ponownie powinien także dokonać ustaleń faktycznych w zakresie przeprowadzania przez Instytucję Pośredniczącą weryfikacji wniosków o płatność w terminie wynikającym z § 10 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu i rozważyć, czy uchybienia w tym zakresie mogły mieć i miały wpływ na wydłużenie procedury zamknięcia projektu i generowanie kolejnych kosztów stałych, a w konsekwencji określenie kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest błędne w tym znaczeniu, że jest ono niepełne, gdyż jak już wskazano, Sąd pierwszej instancji w swych rozważaniach pominął zarzut stawiany organowi odwoławczemu sprowadzający się do uchylenia się przez ten organ od wyjaśnienia kwestii terminowego weryfikowania przez IP wniosków o płatność.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Sprzeczne z zasadami ekonomiki procesowej byłoby uwzględnienie skargi kasacyjnej tylko dlatego, że trafne rozstrzygnięcie ma niewłaściwe uzasadnienie. Gdyby doszło do uchylenia takiego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, rola sądu, który wydał zaskarżony wyrok, ograniczałaby się do poprawienia uzasadnienia.

Należy także zauważyć, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie ma art. 153 p.p.s.a. Powołany ostatnio przepis stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działania, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W przypadku gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. in fine, sformułowana przez ten Sąd ocena prawna zastępuje (lub uzupełnia) taką ocenę wyrażoną przez Sąd pierwszej instancji. Wobec tego rezultat w postaci właściwej oceny prawnej może być osiągnięty w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym bez konieczności uchylania zaskarżonego wyroku i przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał kwestionowane orzeczenie.

W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że Minister Rozwoju rozpatrując sprawę ponownie będzie zobowiązany uwzględnić nie tylko ocenę prawną sformułowaną w zaskarżonym wyroku, ale również ocenę prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny a odnoszącą się do kwestii realizacji przez Instytucję Pośredniczącą obowiązku wynikającego z umowy i wpływu ewentualnych naruszeń w tym zakresie na ustalenie kwoty dofinansowania, którą skarżąca ma zwrócić.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. in fine, oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania mając na uwadze, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej zasady zwrotu kosztów postępowania uregulowane zostały w art. 203 i 204 p.p.s.a. Z treści powołanych przepisów wynika, że nie mają one zastosowania w przypadku, oddalenia skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego od wyroku sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę. W związku z tym w rozpoznawanej sprawie miała zastosowanie ogólna reguła wyrażona w art. 199 p.p.s.a.