Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 1/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 509
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Teza: 1. Z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.), której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.);

2. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego.

TEZY

1. Z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.), której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.);

2. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie NSA: Wojciech Jakimowicz (sprawozdawca) Marian Wolanin (współsprawozdawca) Iwona Bogucka Monika Nowicka Jolanta Rudnicka Marek Stojanowski Protokolant: starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej – P. O. prokuratora Prokuratury Regionalnej w P. delegowanego do Prokuratury Krajowej po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2022 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego w sprawie ze skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 840/18 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 810/19: "Czy stronie umowy przelewu wierzytelności, zawartej na podstawie art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740), której przedmiotem jest roszczenie odszkodowawcze za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899)?" podjął następującą uchwałę: 1. Z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.), której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.); 2. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego.


UZASADNIENIE

W toku rozpoznawania skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt: II SA/Gd 840/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 7 lutego 2022 r., sygn. akt: I OSK 810/19 przedstawił do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne o następującej treści: "Czy stronie umowy przelewu wierzytelności, zawartej na podstawie art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740), której przedmiotem jest roszczenie odszkodowawcze za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899)?".

Przedstawione zagadnienie prawne, zakwalifikowane przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego jako budzące poważne wątpliwości, wyłoniło się na tle stanowiska Sądu I instancji, który przyjmując, że roszczenie odszkodowawcze za wywłaszczoną nieruchomość jak każde roszczenie odszkodowawcze ma charakter cywilnoprawny, jest roszczeniem zbywalnym mogącym z tego względu być przedmiotem umowy przelewu wierzytelności, zawartej na podstawie art. 509 Kodeksu cywilnego, w wyniku której stosunek zobowiązaniowy nie ulega zmianie, lecz zmienia się jedynie osoba uczestnicząca w nim po stronie wierzyciela, stanął na stanowisku, że przelew wierzytelności powodujący przejście uprawnienia do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania z tego tytułu na rzecz skarżącej Spółki oznacza, że skarżąca posiada interes prawny dotyczący postępowania w tym zakresie i winna zostać uznana za stronę postępowania administracyjnego.

Stanowisko to zostało zaprezentowane na tle stanu faktycznego, w którym Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] kwietnia 1995 r. zatwierdził projekt podziału będącej własnością M. D. nieruchomości położonej we wsi G., stanowiącej działkę nr [...] o pow. 7,0928 ha, na działki od nr [..] do nr [...]. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne w dniu 10 kwietnia 1995 r. Na jego mocy działka nr [...], przeznaczona pod drogę, przeszła "na własność Gminy W. - bez odszkodowania". W dniu [...] maja 2017 r. M. D. i [...] sp. z o.o. zawarli umowę przelewu wierzytelności "w postaci wszelkich roszczeń o odszkodowanie z tytułu przejęcia na własność Gminy W. gruntu stanowiącego: a. nieruchomość gruntową położoną w miejscowości G. (...) obejmującej działki o nr ewidencyjnych [...] (obecnie [...]), [...], [...] oraz [...] (...), b. nieruchomość gruntową położoną w miejscowości G. (...) obejmującej działkę o nr ewidencyjnym [...] (...), c. nieruchomość gruntową położoną w miejscowości G. (...) obejmującej działkę o nr ewidencyjnym [...]".

Pismem z dnia 15 stycznia 2018 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. wystąpiła do Starosty W., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej "o ustalenie odszkodowania w kwocie nie mniejszej niż 66.400,00 zł (...) należnego wnioskodawczyni z tytułu przejęcia przez Gminę W. własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości G., Gmina W., stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym [...] o pow. 664 m2, która w związku z prawomocną decyzją Wójta Gminy W. z [...] kwietnia 1995 r. nr [...], z mocy prawa przeszła na własność Gminy W".

Starosta W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz ww. Spółki za prawo własności nieruchomości położonej w G., gm. W., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], stwierdzając, że "w realiach niniejszej sprawy ustalono, że wnioskodawca nie jest podmiotem, któremu wywłaszczono prawo własności ani jego spadkobiercą a okazana umowa cesji nie mogła przenieść na niego roszczeń odszkodowawczych". W wyniku rozpatrzenia zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w G., Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., znak [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, także podkreślając, że umowa przelewu wierzytelności z dnia [...] maja 2017 r., zawarta z byłym właścicielem nieruchomości, nie mogła przenieść na skarżącą roszczenia odszkodowawczego.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Pomorski zarzucił m.in. błędną wykładnię art. 28, art. 61a § 1 i art. 61 k.p.a. w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji zobligowane są do wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w G., która jako strona postępowania ma interes prawny w ustaleniu na jej rzecz odszkodowania z uwagi na przeniesienie na nią roszczeń odszkodowawczych umową cesji indywidualnej na podstawie art. 509 Kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia 7 lutego 2022 r. przedstawiając do rozstrzygnięcia wskazane wyżej zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyjaśnienie tego zagadnienia ma zasadnicze znaczenie dla rozpoznania skargi kasacyjnej, gdyż dotyczy wykładni i stosowania art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to przepisy stanowią podstawy prawne wniesionej w sprawie skargi kasacyjnej. Poważna wątpliwość co do wykładni i stosowania powołanych podstaw kasacyjnych jest przy tym kluczowa dla sposobu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej, wynika bowiem z odmiennej oceny prawnej zaistniałej w sprawie okoliczności faktycznej zawarcia umowy przelewu wierzytelności na podstawie art. 509 k.c., wyrażonej przez organy administracji oraz przez Sąd I instancji. Doniosłość zaistnienia poważnych wątpliwości w przedstawionym do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów zagadnieniu prawnym wynika także z samego przedmiotu tego zagadnienia, którym jest konstytucyjnie przyznane i chronione uprawnienie do odszkodowania za skutki prawne władczego odebrania prawa własności.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w sprawie, w której wyłoniło się powołane wyżej zagadnienie prawne, właściciel nieruchomości został pozbawiony prawa własności z mocy samego prawa, do wydzielonej części nieruchomości w wyniku jej podziału, z chwilą, gdy decyzja administracyjna o zatwierdzeniu tego podziału stała się ostateczna. Podstawą prawną zaistniałego zdarzenia prawnego o odebraniu prawa własności oraz wydania wskazanej decyzji, będącej aktem prawa administracyjnego, był art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Sprawa ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie nie została zakończona przed dniem utraty mocy obowiązującej powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., dlatego sprawę tę należało uznać za pozostałą do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (zgodnie z art. 233 tej ustawy). Zgodnie więc z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że normatywna tożsamość instytucji prawnej uregulowanej w powołanym art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. z instytucją prawną uregulowaną w art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., pozwala na uznanie zastosowania w sprawie cytowanego wyżej art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. i w konsekwencji uznania, że do ustalenia odszkodowania stosuje się zasady i tryb obowiązujący przy wywłaszczaniu nieruchomości, tj. m.in. art. 128 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Wskazał przy tym, że podmiotowym warunkiem zastosowania powołanego art. 128 ust. 1 jest to, że odszkodowanie następuje na rzecz osoby wywłaszczonej. Uwzględniając konstytucyjne osadzenie instytucji wywłaszczenia i odszkodowania za skutki jego dokonania, nie bez znaczenia pozostaje kluczowa w sprawie okoliczność określenia podmiotowego kręgu uprawnionych do uzyskania odszkodowania w świetle powołanego wyżej art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli wykluczy się zastosowanie jedynie literalnej wykładni powołanego art. 128 ust. 1, w celu rozszerzenia go również w duchu art. 21 ust. 1 Konstytucji RP na spadkobierców osoby wywłaszczonej, to jawi się kolejne zagadnienie, czy uprawnienie odszkodowawcze unormowane w tym przepisie może być także przeniesione w drodze umowy na rzecz innej osoby, która z takiej umowy będzie czerpać interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do ubiegania się o ustalenie odszkodowania w drodze postępowania administracyjnego, jakie w tym przypadku prowadzi się na podstawie art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z faktu posłużenia się przez ustawodawcę w powołanych przepisach prawa pojęciem "odszkodowanie" można bowiem wyprowadzić wniosek o cywilnoprawnym charakterze tego świadczenia, a to w konsekwencji oznacza dopuszczalność poddania go regulacji art. 509 k.c., co może z kolei prowadzić do uznania, że stronie umowy zawartej na podstawie tego przepisu, określonej w tej umowie jako nabywca wierzytelności odszkodowawczej, przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną postępowania administracyjnego o ustalenie wysokości omawianej wierzytelności odszkodowawczej i to w charakterze także wnioskodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie możliwe jest również uzasadnienie odmiennego poglądu, tj. o braku przysługiwania omawianej osobie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. ze wskazanej wyżej umowy zawartej na podstawie art. 509 k.c., z uwagi na publicznoprawny charakter roszczenia odszkodowawczego przyznanego w art. 128 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. O takim charakterze przesądza bowiem nie tylko okoliczność administracyjnoprawnego trybu postępowania o ustalenie wysokości odszkodowania, ale przede wszystkim charakter prawny źródła powstania roszczenia odszkodowawczego. Roszczenie odszkodowawcze jest w tym wypadku akcesoryjne wobec źródła jego powstania, co wynika z samej treści art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, dlatego roszczeniu temu również można przypisać publicznoprawny charakter. Uznanie omawianego roszczenia za mające charakter publicznoprawny wykluczałoby dopuszczalność skutecznego jego przeniesienia w drodze umowy zawartej na podstawie art. 509 Kodeksu cywilnego, na rzecz innej osoby, co w konsekwencji prowadziłoby do odmowy uznania tej osoby za mającą interes prawny w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego do bycia stroną postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania.

Jako okoliczność istotną dla prawidłowego rozważenia omawianego zagadnienia prawnego Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto na ocenę charakteru prawnego źródła interesu prawnego, o którym mowa w powołanym art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Podniesiono, że za utrwalony i nie budzący wątpliwości w doktrynie i judykaturze należy uznać pogląd, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, musi być norma prawa materialnego, skoro tylko norma o takim charakterze może skutecznie kształtować treść i zakres praw przysługujących danej osobie. Źródłem takiej normy musi być zatem akt prawny. Umowa określona w art. 509 Kodeksu cywilnego nie stanowi takiego aktu. Dla wywołania skutku kształtującego w sferze prawa administracyjnego powodującego przysługiwanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego z takiej umowy w procedurze administracyjnej, musiałaby istnieć norma prawa materialnego przypisująca tej umowie taki skutek. W art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i w pozostałych przepisach tej ustawy, dotyczących zasad i trybu ustalania i wypłaty odszkodowania, nie zawarto takiej normy. Nie można jej zatem wykreować tylko z art. 509 Kodeksu cywilnego dla potrzeb ustalenia wpływu art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. na zakres praw i obowiązków strony umowy zawartej na podstawie powołanego art. 509 Kodeksu cywilnego, skoro w powołanym art. 128 ust. 1 ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do odszkodowania, wskazując jedynie osoby wywłaszczone.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że zagadnienie przysługiwania interesu prawnego stronom umowy określonej w art. 509 Kodeksu cywilnego w postępowaniu administracyjnym o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie wywołuje wątpliwości w sądowej praktyce orzeczniczej. Jednocześnie Sąd stwierdził, że rozbieżność poglądów związana jest z oceną charakteru prawnego roszczenia odszkodowawczego przysługującego za wywłaszczenie prawa własności.

Istnieją zatem stanowiska, według których charakter roszczenia odszkodowawczego za wywłaszczenie prawa własności jest administracyjnoprawny (publicznoprawny), co w konsekwencji wyklucza przysługiwanie przymiotu strony do ubiegania się o jego ustalenie na podstawie przepisów prawa administracyjnego stronie umowy zawartej na podstawie art. 509 Kodeksu cywilnego. Argumentem przemawiającym za publicznoprawnym charakterem odszkodowania jest też to, że przejście własności następuje na skutek decyzji, a więc działania o charakterze publicznoprawnym, pomijającego wolę dotychczasowych właścicieli, natomiast odszkodowanie ma w tym przypadku charakter akcesoryjny, niesamodzielny, pozostający w relacji zależności o charakterze wynikowym wobec administracyjnoprawnego odebrania własności działek. Poza tym strony stosunku odszkodowawczego nie pozostają ze sobą w pozycji równorzędnej, nie mają bowiem wpływu na powstanie zdarzenia publicznoprawnego, którego skutkiem jest odjęcie prawa własności nieruchomości, ani tym bardziej na stosunek odszkodowawczy będący jego konsekwencją. Dodatkowym argumentem przywołanym na poparcie twierdzenia o publicznoprawnym charakterze tego odszkodowania jest to, że kwestie odszkodowania są uregulowane kompleksowo w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a jedynie w art. 132 tej ustawy wskazuje się, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, a zatem a contrario pozostałych przepisów Kodeksu cywilnego się nie stosuje.

Jednocześnie jednak prezentowane są takie stanowiska, w których jednoznacznie wskazywano, że cechą każdego odszkodowania jest jego cywilnoprawny charakter. Przyjmując cywilnoprawny charakter odszkodowania za wywłaszczenie, prawo do uzyskania odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości może przejść na sukcesora uniwersalnego, jakim jest nabywca spadku w rozumieniu art. 1051 Kodeksu cywilnego. Roszczenie o zapłatę odszkodowania za odjęcie prawa własności czy przejęcie nieruchomości z mocy prawa ma cywilistyczny charakter, mimo iż jest konsekwencją władczego (z mocy decyzji, bądź z mocy prawa) pozbawienia prawa własności. Powierzenie organowi administracji prowadzenia postępowania w sprawie wynikającej ze stosunku cywilnoprawnego ani nie zmienia cywilnoprawnego charakteru sprawy, która ten stosunek kreuje, ani też temu powierzeniu nie stoją na przeszkodzie przepisy określające zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego. Odszkodowanie jest takim roszczeniem cywilnoprawnym, które z mocy przepisów szczególnych dochodzone jest w drodze postępowania administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że tryb administracyjny ustalania odszkodowania w większym stopniu gwarantuje uprawnionemu możliwość jego uzyskania za władcze pozbawienie chronionego konstytucyjnie prawa własności.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zauważalny jest również trzeci pogląd, w myśl którego roszczenie odszkodowawcze określone w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest roszczeniem cywilnoprawnym, ale przysługującym jedynie właścicielom nieruchomości i ich spadkobiercom, nie nabywcom w ramach sukcesji syngularnej. Przy czym w orzecznictwie niekiedy wskazuje się wprost na dopuszczalność przeniesienia roszczenia odszkodowawczego na podstawie umowy zawartej na podstawie art. 509 k.c., skutkującej uznaniem za stronę postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania nabywców wierzytelności odszkodowawczej z tej umowy. Skoro prawo cywilne (art. 509 Kodeksu cywilnego i następne) przewiduje możliwość zbycia roszczenia o odszkodowanie, to nabywca takiego roszczenia ma prawo domagać się uzyskania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Nie ma przy tym istotnego znaczenia okoliczność, że art. 509 Kodeksu cywilnego normuje prawa obligacyjne, a nie rzeczowe, skoro wiąże się bezpośrednio z sytuacją prawną nabywcy wierzytelności odszkodowawczej, kształtowaną decyzją administracyjną.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zasadności złożonej skargi kasacyjnej, jak również dla jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tego rodzaju sprawach.

Pismem z dnia 11 kwietnia 2022 r. pełnomocnik Gminy W. podzieliła stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt: I OPS 1/20, uznając, że może ona mieć zastosowanie w niniejszej sprawie oraz podniosła, że roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia do nieruchomości wykazuje w przeważającej mierze cechy roszczenia administracyjnoprawnego, a w konsekwencji nie może być swobodnie przenoszone w drodze czynności cywilnoprawnych bez odrębnej podstawy ustawowej.

Pełnomocnik [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. (wcześniej: [...] sp. z o.o. z siedzibą w G.) w piśmie z dnia 20 maja 2022 r. przedstawiając swoje stanowisko w sprawie i nie zgadzając się z argumentacją Gminy W. oraz stanowiskiem Wojewody Pomorskiego wyrażonym w skardze kasacyjnej, podniósł, że prawo do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przewidziane w treści art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz potwierdzone w treści art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, gdyż jest wierzytelnością w rozumieniu art. 509 Kodeksu cywilnego. Odszkodowanie ma charakter cywilnoprawny, a tytuł z jakiego ono wynika nie ma znaczenia w kontekście możliwości dokonania jego cesji.

Prokurator Krajowy pismem z dnia 27 maja 2022 r., wskazując na publicznoprawny charakter prawa do ustalenia odszkodowania, a w konsekwencji niedopuszczalność cesji wierzytelności prawa do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, wniósł o podjęcie uchwały o następującej treści: "Stronie umowy przelewu wierzytelności, zawartej na podstawie art. 509 k.c., której przedmiotem jest roszczenie odszkodowawcze za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający skargę kasacyjną Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt: II SA/Gd 840/18, zwrócił się o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.) – dalej p.p.s.a., zgodnie z którym "Jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu".

Z cytowanego przepisu wynika, że warunkiem skutecznego przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest okoliczność, że zagadnienie to budzi poważne wątpliwości, o ile powstało przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej, w związku z orzekaniem w konkretnej sprawie i uniemożliwia podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia (zob. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza NSA, Warszawa 2004, s. 116). Podstawą do skutecznego zastosowania cytowanego art. 187 § 1 p.p.s.a. może być również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych, PiP 2004 r., nr 2, s. 31).

W rozpoznawanej sprawie wystąpiły wszystkie ze wskazanych wyżej okoliczności. Z jednej strony, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, utrwalony i niebudzący wątpliwości w doktrynie i judykaturze jest pogląd, zgodnie z którym źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.) – dalej: k.p.a., musi być norma prawa materialnego. Z drugiej natomiast strony pogląd ten w odniesieniu do oceny umowy przelewu, o której mowa w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.) – dalej k.c., nie jest respektowany, a umowa przelewu jest traktowana jako źródło interesu prawnego w zależności od oceny, czy będąca jej przedmiotem wierzytelność odszkodowawcza ma charakter prywatnoprawny, czy publicznoprawny. Przedstawione zagadnienie prawne jest przedmiotem rozbieżnych ocen prawnych formułowanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, których przykłady trafnie zostały wskazane w uzasadnieniu powołanego postanowienia.

Zagadnienie prawne, przedstawione w sentencji postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 810/19, wyłoniło się na tle konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej, mając istotny wpływ na sposób jej rozstrzygnięcia. Od odpowiedzi na przedstawione zagadnienie zależeć będzie bowiem ocena zasadności skargi kasacyjnej w zakresie sformułowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że uchwałę zawierającą rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje na podstawie postanowienia składu orzekającego, a składem orzekającym w sprawie ze skargi kasacyjnej jest co do zasady skład trzech sędziów (art. 181 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 264 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje taką uchwałę w składzie siedmiu sędziów, całej Izby lub w pełnym składzie.

Istota przedstawionego zagadnienia prawnego dotyczy przysługiwania legitymacji procesowej stronom czynności prawnych ze sfery prawa cywilnego w postępowaniu administracyjnym o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.) – dalej: u.g.n. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia wymaga więc odpowiedzi na pytanie o źródło sytuacji prawnych uzasadniających ochronę interesu prawnego i obowiązku na podstawie normy określającej legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym, tj. normy wynikającej z art. 28 k.p.a. W powołanym art. 28 k.p.a., który stanowi, że: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek" ustawodawca użył bowiem niezdefiniowanych pojęć "interes prawny" i "obowiązek", jako podstawowych, chociaż nie jedynych, przesłanek uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego. Jakkolwiek, zgodnie z tym przepisem, nie wystarczy być podmiotem interesu prawnego lub obowiązku, aby uzyskać status strony postępowania administracyjnego, lecz konieczne jest jeszcze, aby interesu prawnego lub obowiązku "dotyczyło" postępowanie albo żądanie czynności organu było uzasadnione interesem prawnym lub obowiązkiem podmiotu żądającego, to jednak brak interesu prawnego lub obowiązku wyklucza uzyskanie statusu strony na podstawie art. 28 k.p.a.

Istotne jest zatem ustalenie, czy w ogóle, a jeśli tak, to kiedy, skutki czynności prawnej w rozumieniu prawa cywilnego mogą być źródłem przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dopiero bowiem po stwierdzeniu, że jest to możliwe, uzasadnione stałyby się rozważania, czy umowa przelewu wierzytelności może być źródłem legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym.

W przedstawionym zagadnieniu prawnym na tle uzasadnienia postanowienia, w którego sentencji zostało ono sformułowane, wyeksponowano w istocie interes prawny nabywcy w drodze przelewu, którego przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości, jako sytuacji prawnej mającej uzasadniać przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n. Nie tracąc z pola widzenia zasadniczej różnicy pomiędzy interesem prawnym (wiązanym z korzystną sytuacją określonego podmiotu) i obowiązkiem (rozumianym, jako powinność zachowania się określonego nakazem lub zakazem), dalsze rozważania zostaną skoncentrowane jedynie na kategorii interesu prawnego. Wynika to zarówno z podstaw zagadnienia prawnego wyrażonych w uzasadnieniu postanowienia przedstawiającego je do rozstrzygnięcia, jak i z tożsamości cech charakteryzujących pojęcie interesu prawnego i obowiązku, które to pojęcia różniąc się treścią, odnoszą się jednak do sytuacji indywidualnego podmiotu będącego adresatem działań organów administrujących (por. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 231).

Pojęcie interesu prawnego, niezdefiniowane przez ustawodawcę, pozostaje pojęciem doktrynalnym i pojęciem języka prawnego. Ze względu zaś na to, że również orzecznictwo sądowe niejednokrotnie czerpie z dorobku doktryny prawa, niezbędne jest przedstawienie w pierwszej kolejności doktrynalnej wykładni tego pojęcia.

Interes prawny kwalifikowany jest jako rodzaj interesu indywidualnego. Interes indywidualny to z kolei jeden z dwóch podstawowych, obok interesu publicznego, rodzajów interesów w przestrzeni prawa administracyjnego. Interes indywidualny rozumiany jest jako relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, aktualnym lub przyszłym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, które on przynosi lub może przynieść jednostce (zob. J. Lang, Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972 r., s. 98-100). Interes indywidualny to zatem korzystna – z punktu widzenia prawa - sytuacja prawna jednostki (adresata działań administracji publicznej). Zgodnie z ugruntowanym już poglądem nauki i orzecznictwa, wśród korzystnych sytuacji prawnych jednostki wobec Państwa, objętych kategorią interesu indywidualnego, wyróżnia się interes faktyczny, interes prawny i roszczenie.

Niewątpliwie podmiot czynności cywilnoprawnej może w jej wyniku znaleźć się w sytuacji dla niego korzystnej. Istotne jest zatem ustalenie, jaki charakter ma ta sytuacja z perspektywy wskazanej wyżej triady sytuacji, a zwłaszcza czy może być kwalifikowana jako interes prawny w prawie administracyjnym.

Wszystkie wskazane wyżej kategorie, tj. interes faktyczny, interes prawny i roszczenie, zostały w doktrynie dokładnie scharakteryzowane. Z perspektywy istoty przedstawionego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego należy wyeksponować te ich cechy, które związane są z podstawami (źródłami) tych kategorii, w tym ze zwróceniem szczególnej uwagi na źródła interesu prawnego.

Podstawowa w tym zakresie różnica pomiędzy interesem faktycznym a interesem prawnym polega na tym, że źródłem interesu faktycznego jest wyłącznie subiektywne przekonanie określonego podmiotu o tym, że relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu jest dla tego podmiotu korzystna. Natomiast źródłem interesu prawnego jest subiektywne przekonanie obiektywizujące się z tego właśnie względu, że znajduje podstawę w normie prawnej. Z tego właśnie powodu tak zobiektywizowany interes faktyczny jest określany jako "prawny". Przymiotnik "prawny" wskazuje "źródło, z którego wywodzi się interes, oparcie w którym interes tkwi" (zob. G. Łaszczyca, Negatywne źródła interesu prawnego jako elementu pojęcia strony ogólnego postępowania administracyjnego, w: W. Jakimowicz, M. Krawczyk, I. Niżnik-Dobosz (red.), Fenomen prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Jana Zimmermann, Warszawa 2019, s. 593). Kryterium rozróżnienia obydwu wskazanych kategorii interesów stanowi kryterium ich normatywnej podstawy. Interes faktyczny to interes nie mający charakteru prawnego, tzn. nie znajdujący oparcia w normie prawnej.

Pogląd o tym, że w odróżnieniu od interesu faktycznego, interes prawny to interes oparty na normie prawnej, jest przyjmowany zarówno w nauce prawa administracyjnego, jak i w nauce prawa cywilnego. Rozumienie oparcia interesu indywidualnego na "prawie" może być jednak różne w zależności od specyfiki charakteru unormowań prawa prywatnego i prawa administracyjnego.

W przestrzeni prawa prywatnego relacje prawne budowane są w znacznych obszarach na normach o względnym wiązaniu, mają charakter ekwiwalentny i cechują się swobodą podejmowania czynności prawnych. W prawie prywatnym "stosunki prawne faktycznie istniejące w sferze rzeczywistości powstają, ustają lub ulegają przekształceniu dopiero w wyniku czynności prawnych lub innych analogicznie traktowanych zdarzeń. (...) Natomiast w prawie administracyjnym zachodzą stosunki prawne w pełni skonkretyzowane w sferze rzeczywistości już wtedy, gdy z mocy prawa przedmiotowego administracja publiczna jest uprawniona lub zobowiązana w obliczu określonego stanu faktycznego do działania, któremu jego adresat ma się podporządkować" (J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne. Część II, Zakamycze 2001, s. 26). W przestrzeni prawa administracyjnego jako prawa publicznego, normy prawne mają charakter bezwzględnie wiążący. Stosunki administracyjnoprawne mają natomiast charakter jednostronny ściśle powiązany z władczymi kompetencjami organów administrujących. W konsekwencji nie może być tu mowy o swobodzie podejmowania czynności prawnych na wzór swobody właściwej prawu prywatnemu. Konsekwencją bezwzględnego wiązania norm prawa administracyjnego jest to, że "żadna ze stron stosunku administracyjnoprawnego nie może nigdy modyfikować ani tym bardziej wyłączać normy tego prawa i zachowywać się nawet niesprzecznie z tą normą, ale w sposób ustalony przez samą tę stronę. (...). Strona, jaką jest podmiot usytuowany na zewnątrz systemu administracji publicznej, nie może sama ustalać treści i sposobu swojego zachowania, a powinna się w całości podporządkować prawu (...)" (J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 117).

O ile zatem w przestrzeni prawa prywatnego nie można wykluczyć wynikania interesu prawnego ze skutków samej tylko czynności prawnej, to w przestrzeni prawa administracyjnego na pierwszy plan, jako źródło interesu prawnego, wysuwa się norma prawna.

Wszystkie powyższe okoliczności muszą być brane pod uwagę w charakteryzowaniu cechy "prawności" interesu prawnego, jako pojęcia związanego ze statusem prawnym zewnętrznych adresatów działań organów administrujących.

Przyjęcie, że interes indywidualny dlatego jest "prawny", że znajduje swoje źródło i oparcie w normie prawnej, a specyfika prawa administracyjnego wskazuje, że związki interesu prawnego z normami prawnymi są w tym prawie ściślejsze niż w prawie prywatnym, rodzi dwa zasadnicze pytania istotne z perspektywy przedstawionego zagadnienia prawnego. Pierwszym z nich jest pytanie o charakter normy prawnej czyniący ją zdolną do bycia źródłem interesu prawnego. Drugim jest pytanie o charakter więzi, jaka musi zaistnieć pomiędzy interesem indywidualnym a normą prawną, na której się on opiera, aby interes taki mógł być zakwalifikowany jako interes prawny w prawie administracyjnym. Ustalenia wymaga zatem, czy związek ten musi być bezpośredni, wyrażony w normie prawnej lub z niej wynikać, czy może również nawiązywać się za pośrednictwem czynności cywilnoprawnych, czyli czynności opartych na normach prawnych ze sfery prawa cywilnego.

Poszukując odpowiedzi na pierwsze pytanie, uwagę zwraca stanowisko doktryny, w której przyjmuje się, że konkretna norma prawa powszechnie obowiązującego, jako podstawa interesu prawnego, wyznacza treść tego interesu jako relacji między oczekiwaniami jakiegoś podmiotu w stosunku do organów stosujących prawo a kompetencjami tych organów i możliwościami, jakimi one dysponują wobec danego podmiotu (zob. J. Zimmermann: Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: H. Olszewski i B. Popowska (red.): Gospodarka Administracja Samorząd, Poznań 1997, s. 609). Należy przyjąć, że jeśli interes prawny ma realnie determinować sytuację określonego podmiotu, to norma, będąca jego źródłem, musi mieć charakter tzw. normy-reguły.

W polskiej teorii prawa rozróżnia się normy-zasady i normy-reguły. Normy-reguły muszą być realizowane w pełni, całkowicie - mogą więc zostać spełnione albo niespełnione. Natomiast normy-zasady są realizowane w pewnym stopniu. Normy-zasady nakazują realizację pewnego stanu rzeczy w możliwie największym stopniu, przy uwzględnieniu faktycznych i prawnych możliwości. Mogą zatem zostać spełnione w różnym stopniu, przy czym realizację danej zasady można ograniczyć w przypadku konieczności realizacji innej zasady. O ile konflikt reguł jest rozstrzygany przez derogację, to konflikt zasad jest rozwiązywany przez przyznanie pierwszeństwa jednej z nich, przy czym, jeśli jedna z zasad jest zrealizowana w większym stopniu, to druga w stopniu mniejszym i należy dążyć do optymalizacji stopnia ich urzeczywistniania (zob. T. Gizbert-Studnicki: Zasady i reguły prawne, PiP z 1988 r., nr 3, T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji (w:) J. Trzciński (red.): Charakter i struktura norm konstytucji, Warszawa 1997, s. 101).

Konieczność poszukiwania interesu prawnego w normie-regule wynika z cech tych norm, jako norm podlegających realizacji "w pełni".

Źródłem interesu prawnego (a także obowiązku oraz roszczenia) mogą być takie normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, którymi w przestrzeni prawa administracyjnego są przede wszystkim podmioty znajdujące się na zewnątrz wobec znajdujących się w strukturze organów państwa podmiotów wyposażonych we władcze kompetencje. Normy takie określane są w doktrynie prawa administracyjnego jako normy materialne z podkreśleniem, że są nimi normy, które określają również interes prawny lub obowiązek jednostki, który następnie w wyniku postępowania przekształca się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym (zob. A. Chełmoński: Typy norm materialnego prawa administracyjnego i ich rola w kształtowaniu sytuacji prawnej jednostki, AUW No. 167, Przegląd Prawa i Administracji II, Wrocław 1972, s. 72). Normy te, aby mogły stanowić źródło interesu prawnego, muszą zatem "dać się wyodrębnić i do końca ustalić" (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2020, s. 375). Normy materialne rozumiane w powyższy sposób bywają zakodowane w przepisach aktów prawnych o różnym charakterze, w tym ustrojowym lub procesowym. Miejsce ich zakodowania nie zmienia jednak ich charakteru. Jeśli norma prawna odpowiada wskazanym wyżej cechom to ma charakter normy prawa materialnego i jako taka jest zdolna do bycia źródłem interesu prawnego (np. wyrok NSA z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt II OSK 726/06). Zdolności takiej nie mają natomiast normy blankietowe, kompetencyjne, zadaniowe, programowe bądź normy określające cele działania administracji, a także normy ustrojowe i procesowe (zob. G. Łaszczyca, Negatywne źródła interesu prawnego jako elementu pojęcia strony ogólnego postępowania administracyjnego, w: W. Jakimowicz, M. Krawczyk, I. Niżnik-Dobosz (red.), Fenomen prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Jana Zimmermann, Warszawa 2019, s. 593; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2020, s. 373).

W odpowiedzi na pierwsze z postawionych wyżej pytań należy zatem stwierdzić, że źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym są normy prawa materialnego.

Ta właśnie cecha interesu prawnego, jako kategorii wynikającej z dających się "w pełni" zastosować norm określających treść praw i obowiązków, determinuje kolejne jego cechy wskazywane w doktrynie i orzecznictwie. Charakteryzując interes prawny przez pryzmat źródła, z którego on wynika, podkreśla się zatem, że interes ten - znajdujący swoją podstawę w normach prawa materialnego i potwierdzenie w okolicznościach faktycznych - musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, tj. nadający się do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej, i wiążący się z realnością, co oznacza, że powinien istnieć w dacie stosowania norm (zob. postanowienie NSA z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OZ 18/11, LEX nr 743838), a nie ewentualny, czy potencjalny (zob. T. Bigo: Ochrona interesu indywidualnego w projekcie k.p.a., PiP z 1960 r., nr 3, s. 467; W. Klonowiecki: Strona w postępowaniu administracyjnym, Lublin 1938 r., s. 41; W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 69; J. Borkowski: (komentarz do art. 28 k.p.a.), w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 231; I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, Prawne problemy procesu inwestycyjno-budowlanego i konserwatorskiego, Zakamycze 2002, s. 19; W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002, s. 132, A.S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 79).

Wynikanie interesu prawnego z normy prawa materialnego obiektywizuje interes indywidualny oparty na tej normie. Interes prawny istnieje wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy (zob. np. postanowienie NSA z dnia 5 lutego 1998 r., sygn. akt I SA/Po 1242/97; wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4568/21; z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3534/18; z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt II OSK 742/13; z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 557/11; z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 724/11; por. też: P. Przybysz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, Komentarz do art. 28, teza 7; A. Jochymczyk, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2010, Komentarz do art. 25(a), teza 2; B. Majchrzak, 1.2. Funkcje procesowe interesu prawnego [w:] Procedura zgłoszenia robót budowlanych, Warszawa 2008, Lex 2021).

Normy materialne określające interes prawny lub obowiązek jednostki, które następnie w wyniku postępowania przekształcają się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym, muszą być normami prawa powszechnie obowiązującego, przy czym mogą to być normy całego systemu prawnego, a nie jedynie normy prawa administracyjnego. Ta cecha norm stanowiących źródło interesu prawnego jest również podkreślana w orzecznictwie sądowym wskazującym, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (np. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83; wyrok NSA z dnia 6 września 1999 r., sygn. akt IV SA 2473/98; postanowienie NSA z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt I OZ 709/10), bez względu na to, do jakiej gałęzi prawa norma ta należy (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 410/08). Tak sprecyzowane kryterium źródła interesu prawnego odróżnia go od roszczenia w prawie administracyjnym. Podstawę roszczenia, jako instrumentu urzeczywistniania interesu prawnego w określonym kształcie, mogą bowiem stanowić tylko normy prawa administracyjnego.

Skoro źródłem interesu prawnego są normy określające splot "wzajemnych praw i obowiązków" ich podmiotów, czyli normy prawa materialnego podlegające "realizowaniu w pełni", tj. zastosowaniu w drodze ich konkretyzacji i indywidualizacji, to źródłem tym nie mogą być normy "realizowane w pewnym stopniu", będące zasadami prawa. Zasady prawa mają bowiem charakter tzw. podstawowych sytuacji prawnych, adresowane są – w realiach prawa administracyjnego – do organów administrujących, a ich oddziaływanie na sytuacje podmiotów administrowanych ma charakter jedynie refleksowy. Z tego właśnie względu nie jest możliwe wywodzenie interesu prawnego z zasad prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że np. zasada wolności gospodarczej nie może być źródłem interesu prawnego, ponieważ "zasada ta nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej bezpośrednio sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Interes oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo do kwestionowania uchwał regulujących sposób korzystania z nieruchomości na obszarze całego kraju." (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 178/13; por. też wyrok NSA z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 424/14; postanowienia NSA: z dnia 19 września 2009 r., sygn. akt II OSK 138/19; z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 747/20).

W konkluzji należy stwierdzić, że źródła interesu prawnego należy poszukiwać w materialnej normie prawa powszechnie obowiązującego, przy czym nie ma znaczenia to, do jakiej gałęzi prawa norma ta należy. Źródłem interesu prawnego nie są natomiast normy-zasady.

Wskazane wyżej cechy normy prawnej czyniące ją zdolną do bycia źródłem interesu prawnego w istotny sposób determinują odpowiedź na drugie z przedstawionych wyżej pytań, tj. na pytanie o charakter więzi, jaka musi zaistnieć pomiędzy interesem indywidualnym a normą prawną, na której się on opiera, aby interes taki mógł być zakwalifikowany jako interes prawny w prawie administracyjnym.

Tylko ścisły związek interesu indywidualnego z normą prawną mającą charakter normy-reguły, jako źródłem tego interesu, pozwala taki interes określać mianem interesu prawnego. Brak ścisłego związku interesu indywidualnego z normą prawną, rozpatrywaną jako źródło tego interesu, pozwala określać taki interes jedynie jako interes faktyczny. Interesem faktycznym będzie zatem zarówno taki interes indywidualny, który nie pozostaje w jakimkolwiek związku z jakąkolwiek normą prawną, jak i taki interes, który nawiązuje do norm prawnych, ale nie są to materialne normy-reguły, i również taki interes, który nawiązując do materialnych norm-reguł, nie wynika z nich bezpośrednio, lecz jest budowany na aktach lub czynnościach opartych na tych normach, co oznacza jedynie pośredni związek tego interesu z normami prawnymi.

Ścisła więź, jaka musi zaistnieć pomiędzy interesem indywidualnym a normą prawną, na której się on opiera, aby interes taki mógł być zakwalifikowany jako interes prawny, wyraża cechę bezpośredniości interesu prawnego.

Bezpośredniość interesu prawnego oznacza bezpośredniość i aktualność związku pomiędzy normą prawa materialnego a sytuacją jednostki (zob. A.S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 79). Cecha ta jest też konsekwencją spostrzeżenia, że "pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możliwość nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać z powszechnie obowiązującego prawa i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo" (P. Gołaszewski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 220). W doktrynie podkreśla się też, że skoro norma prawa materialnego, stanowiąca podstawę interesu prawnego, powinna być normą dającą się indywidualnie określić i wyodrębnić, której treść można do końca ustalić, zawsze też powinna aktualnie i bezpośrednio dotyczyć sytuacji danego podmiotu, to interes prawny nie może być wyprowadzany z samego tylko faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego czy istnienia jakiejś instytucji prawnej. Nie może on też wynikać tylko z interesów lub uprawnień innych podmiotów ani też nie może mieć charakteru hipotetycznego (zob. J. Zimmermann: Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: H. Olszewski i B. Popowska (red.): Gospodarka Administracja Samorząd, Poznań 1997, s. 609). Nie można go wywodzić wyłącznie z sytuacji innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet, gdy związki te miałyby charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny (A.S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 79). W konsekwencji jest to interes osobisty, własny i indywidualny – "uzależniony od prawa materialnego" (zob. J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 94).

Cecha bezpośredniości wskazuje na silny (bezpośredni właśnie) związek interesu indywidualnego z normą prawną, na której się on opiera. Źródłem interesu prawnego może być norma wprost dotycząca określonych – na skutek przyszłego skonkretyzowania i zindywidualizowania - praw lub obowiązków podmiotu stojącego na zewnątrz administracji (np. postanowienie NSA z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1551/98). Oznacza to, że nie uzasadniają istnienia interesu prawnego takie sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej.

W orzecznictwie sądowym istotę bezpośredniości interesu prawnego ujmuje się jako "bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny", co oznacza "że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu" (np. wyrok NSA z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00; wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 518/08).

W konsekwencji źródłem interesu prawnego nie mogą być różnego typu zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa (zob. P. Gołaszewski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 220). Nie można więc go wywieść ze skutków czynności prawnych prawa cywilnego, w tym z faktu istnienia powiązania określonych podmiotów stosunkiem cywilnoprawnym w postaci umowy zobowiązaniowej, np. umowy o wykonanie robót budowlanych związanych z realizacją decyzji o pozwoleniu na budowę (np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 345/97), czy z umowy najmu lokalu mieszkalnego (np. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05) lub innego tytułu obligacyjnego do nieruchomości (np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 345/97; wyrok NSA z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3735/18), a także z roszczeń cywilnoprawnych, statutów, regulaminów, przepisów wewnętrznych, korporacyjnych, postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, cywilnych lub karnych, jak też zapadłych w tych postępowaniach orzeczeń, które "przeważnie wiążą organy administracyjne, jednak same w sobie – niepoparte normą (bezwzględnie obowiązującą) prawa powszechnego – nie stanowią źródła interesu prawnego" (P. Gołaszewski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 221). Jak wskazuje się w orzecznictwie, "obligacyjne tytuły prawne nie mogą stanowić źródła interesu prawnego, gdyż umowy cywilnoprawne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego faktu oczywista okoliczność konieczności ich zawierania w zgodzie z obowiązującym prawem" (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 178/13; wyrok NSA z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 424/14).

Bezpośredniość związku interesu prawnego z normą stanowiącą jego źródło jest również konsekwencją działania prawa administracyjnego zdeterminowanego jego aksjologią. Z art. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) wynika, że "Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli". Perspektywa aksjologiczna wyznaczona tą konstytucyjną normą-zasadą, zestawiona ze specyfiką prawa prywatnego i prawa administracyjnego, uzasadnia twierdzenie, że o ile cechą charakterystyczną normowania prawem prywatnym jest zagospodarowywanie przestrzeni swobody do granic niesprzeczności z dobrem wspólnym, to cechą normowania prawem administracyjnym (publicznym) jest "pozytywne" realizowanie dobra wspólnego, co przekłada się na urzeczywistnianie interesu publicznego rozumianego indywidualistycznie, jako kategorii opartej na interesach indywidualnych i stanowiącej ich funkcję. Realizowanie konstytucyjnego "dobra wspólnego" stanowi przy tym normatywne źródło podstawowego zadania administracji publicznej. Jakkolwiek zaś pojęcia dobra wspólnego i interesu publicznego nie są tożsame, to niewątpliwie pozostają w ścisłym związku, a "administracyjne" pojęcie interesu publicznego "wpisuje" się w zakres dobra wspólnego. W pewnym uproszczeniu wyrazem realizacji dobra wspólnego jest działanie w indywidualistycznie pojmowanym interesie publicznym, w którego konstrukcji nie zakłada się z góry jego prymatu lub podporządkowania interesowi indywidualnemu. Prawo administracyjne we wszystkich jego przejawach jest zbiorem norm dotyczących wzajemnych relacji pomiędzy członkiem wspólnoty publicznoprawnej, a podmiotami wykonującymi administrację publiczną w imieniu i na rzecz państwa. W ostatecznym więc rozrachunku dotyczy relacji z państwem jako wspólnotą publicznoprawną. "Wykonywanie wartości", których wspólnym mianownikiem jest konstytucyjne "dobro wspólne", następuje "przez uruchomienie norm kompetencyjnych pozwalających uprawnionemu podmiotowi (z zasady organowi) na aktualizację sytuacji administracyjnoprawnej danego podmiotu prawa", przy czym "realizacja wartości wystąpi przede wszystkim wtedy, kiedy wartości są znormatywizowane, czyli wzięte pod uwagę jako element norm prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie" (zob. I. Niżnik-Dobosz, Prawo administracyjne jako mechanizm realizacji wartości, w: J. Zimmermann (red.), Aksjologia prawa administracyjnego. Tom I, Warszawa 2017, s. 122). W doktrynalnych określeniach prawa administracyjnego przyjmuje się, że "podstawowym kryterium wyróżniającym to prawo, jako integralną gałąź prawa, są podstawy aksjologiczne prawa administracyjnego, tzn. wartości, dla których ustawodawca stanowi prawo oraz związana z tymi wartościami treść norm, przy czym funkcja państwa - zwana "administracją" - polega "na bezpośrednim realizowaniu dobra wspólnego" (Z. Cieślak, Określenie prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 55-56). Prawo administracyjne w myśl tego określenia postrzegane jest zatem jako uporządkowany zbiór norm prawnych, których racją obowiązywania jest "bezpośrednia realizacja przez podmioty administrujące wartości wyróżnionych przez dobro wspólne" (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2020, s. 570).

Również zatem z perspektywy aksjologicznej w prawie administracyjnym akcentuje się jego "bezpośredniość działania", przez co ugruntowuje się pogląd o tym, że w przestrzeni tego prawa nie jest wystarczające, aby podstawy statusu prawnego i wzajemnych relacji podmiotów tego prawa były blankietowe i pozostawały niesprzeczne z systemem prawa i jego aksjologią, lecz wręcz przeciwnie - wszelkie podstawy statusu prawnego i wzajemnych relacji podmiotów tego prawa wymagają wyraźnej podstawy normatywnej, tj. bezpośredniego umocowania przez ustawodawcę. Zakaz sprzeczności z określonym wzorcem wyznaczonym przez zasadę dobra wspólnego, określoną w art. 1 Konstytucji RP, który jest wystarczający w przestrzeni prawa prywatnego, nie jest tożsamy z nakazem zgodności z tym wzorcem, właściwym dla prawa administracyjnego.

Aksjologia prawa administracyjnego potwierdza zatem wnioski wynikające z cech tego prawa, że źródłem sytuacji prawnych w prawie administracyjnym mogą być wyłącznie normy prawne i jedynie bezpośredni związek interesu indywidualnego z tymi normami pozwala kwalifikować go jako interes prawny.

Wskazane wyżej cechy interesu prawnego, ogniskujące się w istocie w cesze jego bezpośredniości, uzasadniają wniosek, że skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią źródła interesu prawnego w przestrzeni prawa administracyjnego. Jeśli ustawodawca widzi potrzebę ścisłego związania w przestrzeni prawa administracyjnego sytuacji prawnej określonego podmiotu z aktami i czynnościami z zakresu prawa cywilnego, to ustanawia odrębną normę prawną, w której treści bezpośrednio nawiązuje do tych aktów lub czynności.

Normy takie zawiera np. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.), wiążąc w art. 4 (stanowiącym, że: "Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami") skutki prawne z "prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" i definiując to pojęcie w art. 3 pkt 11 tej ustawy, jako "tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych". Podmiot ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego staje się podmiotem prawa zabudowy, a zatem również podmiotem interesu prawnego będącego podstawą tego prawa, nie z tego tylko względu, że jest podmiotem ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, lecz dlatego, że tak wprost stanowią normy prawne wynikające ze wskazanych wyżej przepisów Prawa budowlanego.

Przykładem przepisów zawierających takie normy są także art. 12 ust. 4f oraz art. 18 ust. 1a, 1c i 1d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 176), z których wynika, że odszkodowanie za nieruchomość przejętą na własność publiczną pod budowę drogi publicznej przysługuje m.in. podmiotom ograniczonych praw rzeczowych, w tym podmiotom, na których rzecz została ustanowiona hipoteka (a więc także hipoteka umowna). W takim przypadku, hipoteka wygasa, a jej podmiotowi przysługuje odszkodowanie ustalane w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką i podlega ono zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Identyczne rozwiązania prawne zawarte są w: art. 9y ust. 3c i 3d ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1984, z późn. zm.); art. 22 ust. 6 oraz art. 23 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1079); art. 23 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu w Świnoujściu (Dz.U. z 2021 r. poz. 1836, z późn. zm.); art. 21 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1812); art. 21 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 273).

Powołane przykłady potwierdzają, że przysługiwanie interesu prawnego podmiotom umowy o ustanowienie hipoteki w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za jej wygaśnięcie spowodowane przejęciem nieruchomości na własność publiczną nie wynika wyłącznie z samego faktu zawarcia tej umowy, ale wymaga jednoznacznej regulacji ustawodawcy, w której taki interes prawny zostanie wskazanym podmiotom przypisany. Normy tego rodzaju nie zawiera jednak art. 128 ust. 1 u.g.n., który przewiduje prawo do odszkodowania wyłącznie dla osoby wywłaszczonej.

W utrwalonym już od wielu lat orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto również przysługiwanie przymiotu strony, opartego na interesie prawnym, najemcom, dzierżawcom i biorącym w ramach użyczenia, w postępowaniu administracyjnym o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia, prowadzonym na podstawie art. 136 i nast. u.g.n. Przymiot ten wywodzony jest ze skutków prawnych zwrotu nieruchomości określonych w art. 138 ust. 2 u.g.n., polegających na wygaśnięciu powołanych praw z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanie się ostateczna (por. uchwała NSA z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 6/03; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1894/06; wyrok NSA z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 93/09; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 303/11).

Wynikający z dotychczasowych ustaleń wniosek, że źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego, wymaga jeszcze weryfikacji z perspektywy spojrzenia na kategorię interesu prawnego przez pryzmat normatywnych podstaw jego ochrony. Skutki takiej czynności mogą bowiem uzasadniać potrzebę ochrony prawnej podmiotów tej czynności. Ustalenia zatem wymaga, czy potrzeba takiej ochrony bądź nawet realna ochrona zapewniona w przestrzeni prawa cywilnego, może stanowić źródło interesu prawnego w przestrzeni prawa administracyjnego.

Należy przyjąć, że racjonalne i uzasadnione standardami demokratycznego państwa prawnego jest stanowisko, według którego interes prawny, jako znajdujący podstawę w normie prawnej, powinien być z tego tytułu chroniony. Interes prawny dotyczy szeroko rozumianych stosunków prawnych jednostki i dlatego może uzasadniać zarówno potrzebę obrony przed naruszeniem określonej sfery prawnej podmiotu, jak i wspierać dążenie do uzyskania korzystniejszej sytuacji prawnej możliwej z punktu widzenia rozwiązań prawnych. Ważne jest jednak podkreślenie, że tak jak źródła interesu prawnego należy poszukiwać w normach prawa powszechnie obowiązującego, tak również o ochronie i stopniu ochrony tego interesu przesądza ustawodawca ustanawiając w tym zakresie odpowiednie odrębne normy prawne.

Norma stanowiąca źródło interesu prawnego nie jest z tego wyłącznie względu, że stanowi źródło tego interesu, normą zapewniającą jego ochronę. Ochronę tę ustanawia i kształtuje ustawodawca, najczęściej "wplatając" pojęcie interesu prawnego w treść norm stanowiących podstawę legitymacji procesowej, a tym samym otwierając przed określonym podmiotem interesu prawnego określoną procedurę, w której może on korzystać z szeregu roszczeń procesowych mających gwarantować prawidłowość rozpoznania jego sprawy. Charakter takiej ochronnej normy ma norma zakodowana w treści art. 28 k.p.a. Norma zawarta w tym przepisie zapewnia legitymację procesową nie temu, kto ma interes prawny, lecz temu "czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Skoro interes prawny jest niezbędnym warunkiem uruchomienia postępowania w sprawie administracyjnej, to również ta właśnie perspektywa ochrony interesu prawnego ugruntowuje pogląd, że jego źródłem mogą być wyłącznie normy prawa materialnego, bowiem "skoro sprawa administracyjna istnieje obiektywnie na podstawie prawa materialnego, to i uczestnicy tej sprawy wyznaczani są przez prawo materialne, a nie przez samych siebie" (zob. J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 94).

Do innych konstrukcji "otwierających" ochronę interesu prawnego można zaliczyć np. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.), który zapewnia legitymację procesową nie każdemu, kto ma interes prawny, lecz "każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej" (analogicznie: art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. z 2022 r. poz. 528; art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz.U. z 2022 r. poz. 547), a także art. 50 § 1 p.p.s.a., który czyni uprawnionym do wniesienia skargi nie każdego kto ma interes prawny, lecz "każdego, kto ma w tym interes prawny", a zatem każdego, kto ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego.

W doktrynie wskazuje się, że art. 28 k.p.a. samodzielnie nie wystarcza do przypisania statusu strony jakiemukolwiek podmiotowi: "O możliwości wystąpienia w roli strony postępowania decyduje bowiem to, czy ma on "interes prawny" warunkujący ubieganie się przezeń o wszczęcie postępowania względnie skierowanie w stosunku do niego czynności w postępowaniu wszczętym z urzędu" (zob. M. Romańska, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 179). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że "przepis art. 28 k.p.a. nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a zatem stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania" (np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 176/11; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r, sygn. akt II OSK 226/15; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2368/15).

Swoiste uwikłanie kategorii interesu prawnego w treść cytowanych wyżej norm określających legitymację procesową w rozmaitych procedurach może przesądzać różny charakter tych legitymacji. O ile jednak w poszczególnych konfiguracjach prawnych interes ten tworzy rozmaite odrębne jakości prawne, to nie zmienia to faktu, że jego cechy charakterystyczne pozostają niezmienne.

Od woli prawodawcy zależy zatem, czy i w jaki sposób interes prawny jest chroniony. Można bowiem wskazać na takie rozwiązania prawne, w których podmiot interesu prawnego nie ma zapewnionej ochrony prawnej mimo legitymowania się takim właśnie interesem. Przykładem jest norma zawarta w art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którą "Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor (...)", która na tym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego wyłącza z kręgu podmiotów chronionych osoby, które na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla tej samej inwestycji, korzystały z ochrony zapewnionej treścią art. 28 k.p.a., jako właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji i opierały swój interes prawny na normach prawa cywilnego określających podstawy prawa własności.

Powyższe potwierdza brak tożsamości źródła interesu prawnego (którym są normy materialne) ze źródłem jego ochrony (którym są normy procesowe), a w dalszej perspektywie wskazuje, że źródłem interesu prawnego nie jest norma zapewniająca ochronę interesom indywidualnym, zarówno faktycznym, jak i prawnym. W doktrynie prawa administracyjnego wyraźnie akcentuje się, że "pojęcie interesu prawnego wprowadza nas jednoznacznie do prawa materialnego, które obowiązuje poza zakresem regulacji proceduralnych" (J. Filipek, Strona w postępowaniu administracyjnym, Państwo i Prawo z 1979 r., Nr 11, s. 45), "O istnieniu interesu prawnego należy mówić wtedy, gdy ma on oparcie normatywne poza unormowaniem procesowym. Tylko wówczas interes ten znajdzie ochronę w postępowaniu, w którym określa się go jako "interes prawny" (A.S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 85).

Interes prawny nie jest zatem tożsamy z interesem prawnie chronionym. Interes prawnie chroniony "nie polega na samej tylko ochronie, lecz musi istnieć samodzielnie" (zob. W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu administracyjnym, Lublin 1938, s. 17). W polskim porządku prawnym w określonym stopniu ochronie podlega również interes, który kwalifikowany jest jako faktyczny. Z faktu jego prawnej ochrony (gwarantowanej np. normami Działu VIII k.p.a. regulującymi postępowanie skargowe) nie wynika jednak prawny charakter tak chronionego interesu faktycznego. Również wyodrębnianie kategorii interesów faktycznych, które korzystają lub powinny korzystać z silniejszej ochrony prawnej niż pozostałe interesy faktyczne, jak np. tzw. uzasadnione oczekiwania, nie czyni tych oczekiwań interesami prawnymi.

W kontekście rozpatrywanego zagadnienia prawnego należy zatem stwierdzić, że w przestrzeni prawa administracyjnego z samego wyłącznie faktu prawnej ochrony określonych sytuacji, aktów, czynności faktycznych czy czynności prawnych, nie wynikają podstawy do określenia charakteru prawnego przedmiotu tej ochrony, a zwłaszcza do przyjmowania, że interesy podmiotów tych sytuacji, aktów lub czynności wyłącznie z tytułu tej ochrony uzyskują przymiot interesów prawnych. Oznacza to, że również przewidziana w kodeksie cywilnym ochrona podmiotów czynności prawnych nie stanowi źródła ich interesu prawnego w prawie administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 179/14).

O ile zatem znaczenie i ranga interesu prawnego wynika nie tylko z faktu oparcia go na normie prawnej, lecz również z tego, że interes ten powinien być (i zazwyczaj jest) chroniony w określonym porządku prawnym, a stopień tej ochrony jest większy niż ochrona, z jakiej może korzystać interes faktyczny, to brak podstaw do wyprowadzania tego interesu z normy zapewniającej jego ochronę. Podkreślić przy tym należy, nawiązując do dystynkcji pomiędzy prawem prywatnym i prawem publicznym, istotną odrębność w definiowaniu interesu prawnego - w stosunku do ujęcia wyżej prezentowanego - w doktrynie prawa cywilnego.

W doktrynie prawa cywilnego o kwalifikacji interesu indywidualnego, jako interesu prawnego, w znacznej mierze decyduje właśnie – inaczej niż w prawie administracyjnym - ochrona określonych okoliczności prawnych, a samo źródło tego interesu jest określane szeroko – "(...) za interes prawny uważa się z reguły to wszystko, co dotyczy w jakiś sposób ochrony określonej sfery prawnej. (...) O prawnym charakterze interesu decyduje nie indywidualne zapatrywanie strony podejmującej czynność procesową, ale obiektywna ocena ustawodawcy. Interes prawny powinien oznaczać też i oznacza tyle, co interes obiektywny, to jest rzeczywiście istniejący w świetle obowiązujących przepisów (...). Jest to interes dotyczący szeroko rozumianych praw i stosunków prawnych" (T. Rowiński, Interes prawny w procesie cywilnym i postępowaniu nieprocesowym, Warszawa 1971, s. 10, s. 22). Zdaniem S. Włodyki, interes prawny zachodzi wówczas, gdy chodzi o ochronę sfery prawnej jednostki (S. Włodyka, Interes prawny jako przesłanka dopuszczalności zaskarżenia orzeczeń w prawie cywilnym, Nowe Prawo 1963 r., nr 9, s. 928 i nast.). W doktrynie prawa cywilnego kładzie się zatem akcent na prawną ochronę interesów posługując się zresztą często określeniem "interes prawnie chroniony", co pozwala traktować, jako przedmiot ochrony, różne interesy, w tym także te, które z perspektywy prawa administracyjnego mają charakter co najwyżej interesów faktycznych, a zatem i te, które wynikają ze skutków czynności cywilnoprawnych. W orzecznictwie Sądu Najwyższego wielokrotnie wskazywano, że o prawnym charakterze interesu w prawie cywilnym, "czyli o potrzebie wszczęcia oznaczonego postępowania i uzyskania oznaczonej treści orzeczenia decyduje istniejąca obiektywnie potrzeba ochrony sfery prawnej powoda. Tak pojmowany interes prawny może wynikać zarówno z bezpośredniego zagrożenia prawa powoda, jak i też może zmierzać do zapobieżenia temu zagrożeniu. Interes prawny występuje także wtedy, gdy istnieje niepewność stanu prawnego lub prawa, gdy określona sytuacja zagraża naruszeniem uprawnień przysługujących powodowi bądź też stwarza wątpliwość co do ich istnienia, czy realnej możliwości ich realizacji (por. m.in. wyrok SN z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt IV CKN 769/00, OSNC 2003, Nr 1, poz. 13 i z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt II CSK 114/13, niepubl.).

Interes prawny w przestrzeni prawa cywilnego występuje więc, "jeżeli zachodzi celowość udzielenia powodowi ochrony w świetle jego praw i wolności, wynikająca z sytuacji prawnej, w której się znajduje" (uzasadnienie uchwały 7 sędziów SN z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt III CZP 27/15). Ochrona tak rozumianych interesów prawnych zapewniana w przestrzeni prawa cywilnego nie musi jednak dawać podstaw do ich kwalifikowania, jako interesów prawnych w rozumieniu prawa administracyjnego. Z ochrony tak rozumianych interesów prawnych zapewnianej w przestrzeni prawa cywilnego nie wynika bowiem również ochrona takich interesów w prawie administracyjnym, gdyż podstawy normatywne ochrony interesów prawnych w prawie prywatnym nie stanowią same przez się podstawy normatywnej ochrony interesów prawnych w przestrzeni prawa administracyjnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwrócono uwagę, że np. ochrony w przestrzeni prawa administracyjnego nie zapewnia treść art. 690 k.c., zgodnie z którym "do ochrony praw najemcy do używania lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności" wskazując, że "norma powyższa stanowi o ochronie praw najemcy, nie jest natomiast źródłem tych praw. Prawa, a także interesy prawne najemcy są następstwem czynności prawnej z zakresu prawa obligacyjnego i są one kształtowane przez strony tego stosunku cywilnoprawnego. Prawo najmu lokalu (w tym w szczególności prawo do używania lokalu) jest prawem względnym, w tym obligacyjnym, tj. skutecznym inter partes, tylko wobec drugiej strony stosunku prawnego - wynajmującego. Po drugie, art. 690 k.c. reguluje kwestie ochrony praw najemcy w jego relacjach cywilnoprawnych. Przepisy o ochronie prawa własności zawarte w art. 222-231 dotyczą roszczeń o charakterze cywilnym, a nie administracyjnoprawnym. Dla ochrony administracyjnoprawnej sytuacji najemcy konieczne byłoby wskazanie odpowiedniej normy prawa administracyjnego, taką ochronę przewidującej" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 178/13; wyrok NSA z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 424/14).

O ile zatem interes prawny, co do zasady, powinien być interesem prawnie chronionym, to ani ta aksjologicznie uzasadniona powinność ani norma prawna zapewniająca tę ochronę nie determinuje "prawnej" kwalifikacji interesu indywidualnego w prawie administracyjnym. Mechanizmy ochrony prawnej w przestrzeni prawa administracyjnego mogą dotyczyć zarówno interesów prawnych, jak i interesów faktycznych, a zatem nie stanowią kryterium rozróżniania od siebie tych interesów, chociaż mogą wskazywać wśród nich – zarówno wśród interesów prawnych, jak i faktycznych – interesy chronione mniej lub bardziej. Utożsamianie pojęć interesu prawnego i interesu prawnie chronionego prowadzić może do nieznajdującego podstaw traktowania skutków czynności prawnych prawa cywilnego, których potrzeby ochrony nie sposób kwestionować w przestrzeni prawa cywilnego, jako źródeł interesu prawnego w prawie administracyjnym, a tym samym jako podstawowej przesłanki legitymacji procesowej w sprawach będących przedmiotem postępowań przed organami administracji i sądami administracyjnymi, w tym legitymacji ukształtowanej treścią art. 28 k.p.a.

Przedstawiona argumentacja nawiązująca do cech interesu prawnego w prawie administracyjnym, wynikających ze specyfiki tej gałęzi prawa, charakteru źródeł tego interesu w przestrzeni prawa administracyjnego determinujących ścisłą więź pomiędzy interesem indywidualnym a normą prawną, na której się on opiera (uzasadniającą kwalifikowanie interesu indywidualnego jako interesu prawnego w prawie administracyjnym), a także uwzględniająca perspektywę normatywnych podstaw ochrony interesów w prawie administracyjnym, uzasadnia konkluzję, że to materialna norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutek czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego, jest źródłem interesu prawnego leżącego u podstaw legitymacji procesowej w sprawach będących przedmiotem postępowań przed organami administracji i sądami administracyjnymi, w tym legitymacji ukształtowanej treścią art. 28 k.p.a.

W związku z tym, rozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne, należy stwierdzić, że z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 k.c., której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n., nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Dla uzyskania przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., konieczne jest istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy przelewu wierzytelności skutek w postaci przypisania nabywcy wierzytelności interesu prawnego, rozumianego w sposób wyżej przedstawiony w ramach analizy tej kategorii w przestrzeni prawa administracyjnego.

W obszarze, którego dotyczy przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne norma taka nie istnieje. W szczególności nie wynika z treści art. 128 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że "Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw". Odczytanie tego przepisu systemowo wespół z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP prowadzi bowiem do wniosku, że z powyższych regulacji prawnych wynikają normy stanowiące źródło interesu prawnego osoby wywłaszczonej i podmiotów korzystających z prawa dziedziczenia po osobie wywłaszczonej. Ochronę interesu prawnego tych osób w postępowaniu administracyjnym zapewnia norma zawarta w art. 28 k.p.a., którego treść w omawianym zakresie koresponduje z treścią art. 64 ust. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20).

Stwierdzenie, że skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego, w tym umowy przelewu, jeśli fakt jej zawarcia nie jest inkorporowany przez ustawodawcę do treści normy materialnoprawnej, nie stanowią źródła interesu prawnego w przestrzeni prawa administracyjnego ze względu na to, że czynność ta nie ma charakteru normy prawnej oznacza, że dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego traci na znaczeniu argumentacja odnosząca się do treści czynności prawnej. Treść czynności prawnej nie czyni bowiem z tej czynności normy prawnej.

W świetle przedstawionych powyżej rozważań, nie ma istotnego znaczenia charakter wierzytelności odszkodowawczej objętej umową przelewu, o której mowa w art. 509 k.c., w tym okoliczność, czy wierzytelność ta wynika ze zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego. Nie mają również znaczenia rozważania dotyczące dopuszczalności, ważności, skuteczności, racjonalności i wykonalności umowy przelewu, jak i fakt oraz stopień ochrony podmiotów tej umowy w przestrzeni prawa prywatnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., podjął uchwałę jak w sentencji.