Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3717/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 104, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9s ust. 3 i 4, art. 9y ust. 2, 3, 3e i 4 pkt 2 i 6, art. 38 ust. 1 pkt 3 i ust. 1a pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 86 poz 789
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym
article: art. 132 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz M. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Minister) z [...] września 2015 r. Nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. M. (dalej: skarżący), od decyzji Wojewody [...] (dalej: organ I instancji) z [...] lipca 2014 r. Nr [...], wydanej na podstawie art. 9s ust. 3 i 4, art. 9y ust. 2, 3, 3e i 4 pkt 2 i 6, art. 38 ust. 1 pkt 3 i ust. 1a pkt 1 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1594), art. 132 ust. 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 518) i art. 104 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego na wniosek [...] S.A., ustalającej odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz M. M. za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, położoną w K., obręb [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczoną pod budowę połączenia kolejowego [...] oraz zobowiązującej [...] S.A. do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W decyzji z [...] września organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

Na wniosek [...] S.A. Wojewoda [...] w dniu [...] października 2012 r. wydał decyzję nr [...] znak: [...] o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn.: Budowa połączenia kolejowego [...] z K., odcinek [...] utrzymaną w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] września 2013 r. Nr [...].

W piśmie z 6 grudnia 2013 r. [...] S.A. zwróciły się do Wojewody [...] o ustalenie odszkodowania za nieruchomości objęte ww. decyzją o lokalizacji linii kolejowej, w stosunku do których nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, stosownie do art. 9y ust. 1 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. W operacie nr [...] przyjętym w dniu [...] listopada 2010 r. do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Urzędu Miasta K. w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K.:

- działkę nr [...] o pow. [...] ha podzielono na działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.

- działkę nr [...] o pow. [...] ha podzielono na działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.

Na podstawie odpisu z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla K. w K., Wydział Ksiąg Wieczystych Wojewoda [...] ustalił, że według stanu na dzień [...] września 2013 r., tj. na datę ostateczności decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...], przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność M. M.

Organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość tej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy M. L. nr uprawnień [...], sporządziła operat szacunkowy określając w nim wartość nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], Miasto K., na kwotę [...] zł.

W sporządzonym operacie szacunkowym biegła wskazała, że dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji kolejowej nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania działki nr [...] położone były na obszarze oznaczonym jako tereny kolejowe wyceniana nieruchomość położona jest w K., w obr. [...] jedn. ewid. [...], w odległości powyżej [...] km od centrum miasta. Na datę wyceny działki były niezagospodarowane na terenie płaskim, wyposażonym, w energię elektryczną, wodociąg gazociąg, kanalizacje sanitarną. Nieruchomość zlokalizowana jest w otoczeniu terenów niezabudowanych. Biegła wskazała, że pod pojęciem rynku lokalnego dla przedmiotowej sprawy rozumie rynek nieruchomości z terenu Miasta K., natomiast pod pojęciem rynku regionalnego rozumie rynek województwa [...]. Rzeczoznawca wskazała, że okres monitorowania cen obejmuje okres od marca 2012 r. do dnia wyceny. Zdaniem biegłej, wyceniana nieruchomość będąca przedmiotem prawa własności, przed wywłaszczeniem, była położona na obszarze przeznaczonym pod komunikacje kolejową.

Zatem zasada korzyści dla wywłaszczonego nie ma w tym przypadku zastosowania. W wyniku badania rynku biegła stwierdziła, że na lokalnym rynku nie występowały transakcje dotyczące nieruchomości "kolejowych", dlatego badanie rozszerzyła na rynek regionalny. Biegła stwierdziła, że na rynku regionalnym również nie występowały transakcje dotyczące gruntów "kolejowych" podobnych do przedmiotu wyceny. Z uwagi na brak na badanym rynku transakcji dotyczących gruntów kolejowych zbadała rynek gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym. W badanym okresie na rynku lokalnym odbyło się wiele transakcji dotyczących gruntów usługowo-mieszkaniowych. W wyniku analizy rzeczoznawca odrzuciła transakcje, w których wystąpiły ceny jednostkowe o wartościach brzegowych. W pozostawionej próbce transakcji ceny zawierały się w przedziale od: [...] zł/m² do [...] zł/m², ich poziom zależał od następujących cech: lokalizacja względem centrum miasta, bezpośrednie sąsiedztwo, wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej.

W wyniku badania rynku biegła stwierdziła, że oszacowanie wartości nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości kolejowych jest niemożliwe, zatem wartość nieruchomości oszacowano na podstawie cen transakcyjnych o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W operacie szacunkowym, rzeczoznawca majątkowy podała, że wartość ww. nieruchomości określiła podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej.

Zdaniem organu I instancji, wybranej techniki oraz metody szacowania nieruchomości rzeczoznawca majątkowy dokonał we właściwy sposób, uwzględniając w szczególności: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, sposób użytkowania, funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. W ocenie organu I instancji, znajomość cen transakcyjnych działek podobnych do wycenianych oraz ich cech mających wpływ na poziom cen, które rzeczoznawca majątkowy uzyskała na podstawie badania rynku, umożliwiło jej użycie techniki podejścia porównawczego. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniając różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Rzeczoznawca wskazała, że model wyceny zbudowała w oparciu o transakcje dotyczące nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinnych i usługi, będących przedmiotem prawa własności, położonych na terenie K. W okresie, w którymi odbyły się transakcje przyjęte do zbudowania modelu wyceny, nie obserwowano skokowych wahań cen na rynku nieruchomości. Wskaźnik inflacji wynosi ok. 3-4 %. Trend zmiany cen był bliski 0, dlatego też ceny transakcyjne nie wymagały korekty z uwagi na upływ czasu. Biegła wyodrębniła następujące cechy do porównań wpływające na wartość nieruchomości: lokalizacja -waga 40%, sąsiedztwo - waga 4 0%, uzbrojenie terenu - waga 20%.

Rzeczoznawca majątkowy dokonała analizy transakcji nieruchomościami gruntowymi. Nieruchomości przyjęte do porównań z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny są podobne ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, stan zagospodarowania, uzbrojenie, dostępność komunikacyjną, czy otoczenie. W opinii organu I instancji w przedmiotowej sprawie, operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

W dniu 26 maja 2014 r. do organu I instancji wpłynęło pismo znak: [...] zawierające zastrzeżenia [...] S.A - do operatu szacunkowego określającego wartość ww. działki sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. L. Rzeczoznawca majątkowy M. L. odniosła się do wniesionych zastrzeżeń.

W piśmie z 28 maja 2014 r. M. M. złożył uwagi do operatu szacunkowego. W ocenie skarżącego sporządzony w związku z niniejszym postępowaniem na zlecenie [...] Urzędu Wojewódzkiego operat szacunkowy jest nieprawidłowy i zawiera nieprawdziwy opis nieruchomości. W punkcie 2.3. operatu wskazano bowiem, że nieruchomość położona jest od centrum miasta K. w odległości powyżej [...] km oraz że nieruchomość znajduje się w otoczeniu terenów niezabudowanych.

Oba te twierdzenia zdaniem skarżącego są nieprawdziwe. W istocie objęte postępowaniem nieruchomości położone w odległości od centrum przekraczającej [...] km, ale mniejszej od wskazanej odległości [...] km. Według skarżącego, okoliczność ta jest bardzo istotna, bowiem w opisie istotnych cech rynkowych dotyczących lokalizacji położenie nieruchomości w odległości powyżej [...] km określane jest jako odległość "gorsza". Analogicznie położenie nieruchomości w odległości pomiędzy 3, a [...] km od centrum określana jest jako odległość "średnia" w otoczeniu terenów niezabudowanych. Zdaniem skarżącego, stwierdzenie to nie jest prawdziwe, sąsiednie nieruchomości gruntowe oznaczone w ewidencji numerami [...] są zabudowane. Okoliczność ta według skarżącego, również jest bardzo istotna, bowiem w opisie istotnych cech rynkowych dotyczących sąsiedztwa nieruchomości sąsiedztwo terenów niezabudowanych określa się jako "gorsze", podczas, gdy faktycznie winno być ono co najmniej "średnie". W ocenie skarżącego, powyższe składniki wpływają zasadniczo na wartość przyjętych przez autora opinii współczynników korygujących, a w konsystencji na wynik oceny i ostateczną wartość nieruchomości, która przy prawidłowym założeniu usytuowania nieruchomości od centrum miasta oraz sąsiedztwa terenów zabudowanych byłaby wyższa. Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o dokonanie odpowiedniej korekty sporządzonego w ramach niniejszego postępowania operatu szacunkowego ustalającego wartość przedmiotowych nieruchomości, z uwzględnieniem wskazanych powyżej uwag. Rzeczoznawca majątkowy M. L. odnosząc się do wniesionych przez M. M. zastrzeżeń wyjaśniła, że założenia przyjęte w operacie są poprawne: w sąsiedztwie przedmiotowej działki przeważają tereny niezabudowane, odległość nieruchomości od centrum miasta rozumianego jako [...], wynosi więcej niż [...] km. Zatem uwagi zawarte w piśmie są nieuzasadnione. Rzeczoznawca w całości podtrzymała treść operatu szacunkowego z [...] marca 2014 r. określającego wartość rynkową nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr ewid. [...], obr. [...].

W dniu [...] lipca 2014 r. przesłano stronom odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego na uwagi do operatu szacunkowego wyceny nieruchomości oraz, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., poinformowano, że ze zgromadzonym w tej sprawie materiałem dowodowym można zapoznać się w terminie 7 dni, od daty otrzymania pisma, w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., ul. [...], jak również wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów.

W odpowiedzi na ww. pismo M. M. wniósł ponownie uwagi, z których wynika, że w jego ocenie sporządzony w związku z niniejszym postępowaniem na zlecenie [...] Urzędu Wojewódzkiego operat szacunkowy jest nieprawidłowy. Skarżący powołał się, że w punkcie 2.3. operatu określono, że nieruchomość położona jest od centrum miasta K. w odległości powyżej [...] km oraz że nieruchomość znajduje się w otoczeniu terenów niezabudowanych. Oba te twierdzenia są według skarżącego nieprawdziwe. Objęte postępowaniem nieruchomości położone są w odległości od centrum przekraczającej [...] km, ale mniejszej od wskazanej odległości [...] km. W załączniku do niniejszego pisma przedłożył mapkę z określeniem odległości. Skarżący wskazał, że nie można centrum K. utożsamiać jedynie z samym [...]. Niewątpliwie Centrum K. może być i powinno być potraktowane szerzej. Oczywistym jest że centrum K. stanowi co najmniej obszar tzw. [...]. Jest to zatem obszar K., otoczony [...] z jego centrum w [...]. Podobnie, jeśli idzie o zawarte w opinii stwierdzenie, że nieruchomość znajduje się w otoczeniu terenów niezabudowanych. Stwierdzenie to według skarżącego, nie jest prawdziwe, bowiem działki sąsiednie oznaczone w ewidencji numerami [...] są zabudowane. W tym zakresie skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z oględzin, celem zweryfikowania twierdzeń zawartych w opinii rzeczoznawcy majątkowego M. L. odnośnie charakteru zagospodarowania (zabudowania) przedmiotowych nieruchomości. Skarżący ponownie wniósł o dokonanie odpowiedniej korekty sporządzonego w ramach niniejszego postępowania operatu szacunkowego ustalającego wartość przedmiotowych nieruchomości, z uwzględnieniem wskazanych powyżej uwag.

Organ I instancji uznał, że wniesione ponownie przez M. M. uwagi do operatu szacunkowego powielają się z uwagami złożonymi[...]czerwca 2014 r., podtrzymując treść operatu.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący zaskarżonej zarzucił obrazę następujących przepisów: 1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący co doprowadziło do: a) uznania sporządzonego operatu szacunkowego za prawidłowy, b) błędnego ustalenia wysokości odszkodowania, a tym samym braku ustalenia prawidłowego rozmiaru szkody. 2) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie w decyzji motywów rozstrzygnięcia, w szczególności brak wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ uznał, że nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. 3) naruszenie: a) art. 9y ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, b) § 36 ust 1- 4, w związku z § 37 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, c) art. 12 ust 1, art. 134 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 9 ad ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym poprzez uznanie prawidłowości wykonania operatu szacunkowego w przedmiocie ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości, co doprowadziło do ustalenia kwoty odszkodowania nieodpowiadającej poniesionej szkodzie. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł ponownie, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego M. L. zawiera błędy i sprzeczności, został sporządzony z naruszeniem powołanych na wstępie odwołania przepisów i z tego względu nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. Według skarżącego, pomimo zgłaszanych przeze niego zastrzeżeń dotyczących wskazania lokalizacji wycenianej nieruchomości w treści operatu szacunkowego określono, że nieruchomość położona jest od centrum miasta w odległości powyżej [...] km, co jest twierdzeniem nieprawdziwym, ponieważ działki objęte niniejszym postępowaniem są zlokalizowane w odległości mniejszej niż [...] km od centrum K. Według strony, nie odniesiono się do tego. Skarżący podkreśla, że centrum K. to obszar co najmniej [...], otoczony [...]. Nie można centrum K. utożsamiać jedynie z [...]. Skarżący zwraca też uwagę, że doprecyzowania centrum K. jako [...], rzeczoznawca majątkowy dokonała dopiero w odniesieniu do jego uwag składanych w toku postępowania, w żaden sposób nie uzasadniając kontrowersyjnej tezy o tożsamości centrum K. z [...]. Organ nie odniósł się w żaden sposób do zgłaszanej przez niego wątpliwości, poprzestał jedynie na przekazywaniu korespondencji pomiędzy skarżącym jako stroną postępowania, a rzeczoznawcą majątkowym.

Skarżący wyjaśnił, że jednoznacznie wskazywał, że sąsiednie działki

oznaczone w ewidencji numerami [...] są zabudowane. Organ nie odniósł się w żaden sposób do zgłaszanych przez niego uwag, poprzestał jedynie, podobnie zresztą, jak poprzednio na wskazaniu lakonicznej odpowiedzi udzielonej przez rzeczoznawcę majątkowego stwierdzającego, że założenia przyjęte w operacie szacunkowym są poprawne.

W decyzji z [...] lipca 2014 r. znak: [...], Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz M. M. za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, położoną w K., obręb [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczoną pod budowę połączenia kolejowego [...] oraz zobowiązał [...] S.A. do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Zdaniem organu II instancji, ocena dowodowa ww. operatu w konfrontacji z brzmieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 pozwala stwierdzić, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Według organu odwoławczego, autorka operatu dokładnie opisała przyjęte cechy rynkowe oraz ich poszczególne wartości, natomiast w tabeli umieszczonej na stronie 17 operatu przedstawiła wartości współczynników korygujących w odniesieniu do przyjętych cen rynkowych, które posłużyły do obliczenia wartości nieruchomości. Taki sposób prezentacji obliczeń nie budzi zdaniem organu II instancji, zastrzeżeń. Podobnie analizą cechy rynkowej "sąsiedztwo" została wyczerpująco wyjaśniona. Według organu II instancji, jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy map z projektem podziału nieruchomości, bezpośrednio sąsiadujące z działkami nr [...] nieruchomości są niezabudowane. W ocenie Ministra, zarzut dotyczący przyjętych cech rynkowych w odniesieniu do transakcji porównawczych jest nieuzasadniony.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża zasadę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów k.p.a. i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej.

W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone", (zob. wyrok NSA z 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji.

Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów.

Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji.

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem II instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia w związku z powyższym, tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji.

Tak więc, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem.

Należy wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. W pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy; następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego.

Uzasadnienie decyzji winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie - odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne - w każdej rozpoznanej sprawie - a nie tylko ogólnikowe odniesienia do tego typu spraw.

Reasumując powyższe, zadaniem organu II instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji. (zob. NSA w wyroku z 21 lutego 2012 r. o sygn. II OSK 2720/11, LEX nr 1145626).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy nie zastosował się do zasad przedstawionych powyżej.

Podnieść należy, że skarżący w pismach: z 28 maja 2014 r. oraz z [...] lipca 2014 r. zatytułowanych "Wniosek uzupełniający Strony w ramach postępowania" podnosił zastrzeżenia dotyczące wskazania lokalizacji wycenianej nieruchomości związane z jej położeniem w odległości powyżej [...] km od centrum miasta. Zdaniem skarżącego, twierdzenie to jest nieprawdziwe. W opinii skarżącego, nie można centrum K. utożsamiać jedynie z [...]. Skarżący uważa również, że stwierdzenie w operacie szacunkowym, że nieruchomość znajduje się w otoczeniu terenów niezabudowanych, nie jest prawdziwe, bowiem działki sąsiednie oznaczone w ewidencji numerami [...] są zabudowane.

Zdaniem Sądu, w zależności od okoliczności sprawy, w sytuacji gdy pismo strony nie zawiera wyraźnego wniosku o zastosowanie konkretnego przepisu prawa, organ administracji publicznej mając na względzie słuszny interes strony, dbając by nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa, winien rozważyć wszystkie możliwe środki, które dopuszczają przepisy prawa, a które mogłyby służyć należytemu załatwieniu sprawy, w tym możliwość skorzystania z wezwania strony do sprecyzowania jego żądania. W niniejszej sprawie oznacza to, że organ II instancji winien uwzględnić intencję strony, a nie literalną treść pisma, jeżeli miałoby to przysłużyć się słusznemu interesowi obywatela.

Ma rację strona twierdząc, że organ nie odniósł się w żaden sposób do zgłaszanej przez skarżącego wątpliwości i poprzestał jedynie na przekazaniu korespondencji pomiędzy skarżącym jako stroną postępowania, a rzeczoznawcą majątkowym. Stanowisko skarżącego potwierdza treść pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z [...] lipca 2014 r., w którym stwierdzono, że Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. w odpowiedzi na zastrzeżenia do operatu szacunkowego wyceny nieruchomości oznaczonej jako działka Nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], Miasto K. przesyła w załączeniu kserokopię pism rzeczoznawcy majątkowego M. L. Zgodnie z ww. pismami, rzeczoznawca podtrzymuje określoną w operacie z [...] marca 2014 r. wartość nieruchomości. Biegła w piśmie z [...] czerwca 2014 r. ustosunkowując się do uwag do treści sporządzonego operatu szacunkowego wyjaśniła, że założenia przyjęte w operacie są poprawne: w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości przeważają tereny niezabudowane, do zbudowania modelu wyceny została przyjęta właściwa baza transakcji. Uwagi zawarte w piśmie są nieuzasadnione. Biorąc powyższe pod uwagę, w całości podtrzymuje treść operatu szacunkowego z [...] marca 2014 r. określającego wartość rynkową nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działki nr ewid. [...] obr. [...].

W drugim piśmie opatrzonym również datą [...] czerwca 2014 r. rzeczoznawca wyjaśniła, że odległość nieruchomości od centrum miasta rozumianego jako [...], wynosi więcej niż [...] km. Zatem uwagi zawarte w piśmie są jej zdaniem nieuzasadnione.

W ocenie Sądu, wskazać należy, że uszło uwadze organu II instancji, że z tak lakonicznie sformułowanych wyjaśnień rzeczoznawcy nie można odczytać żadnej treści merytorycznej, nie można znaleźć też ustosunkowania się do zastrzeżeń skarżącego dotyczących operatu szacunkowego. Z odpowiedzi rzeczoznawcy wynika bowiem jedynie, że założenia przyjęte w operacie są poprawne, a uwagi zawarte w piśmie skarżącego są nieuzasadnione. Rzeczoznawca w żaden sposób nie wyjaśniła na jakiej podstawie przyjęła założenie, że centrum miasta stanowi [...].

Wskazać należy, że strona ma prawo do zgłaszania krytyki co do opinii biegłego, jak również możliwość jej zwalczania wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści, a następnie wyjaśnić wszelkie wątpliwości w uzasadnieniu faktycznym decyzji sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew stanowisku Ministra Infrastruktury i Rozwoju, organ orzekający nie ma prawa wymagać od strony postępowania poparcia zarzutów zgłoszonych wobec operatu szacunkowego dodatkowymi kwalifikowanymi dowodami (np. kontroperatem lub oceną organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych) bez uprzedniego wyczerpania przez ten organ możliwości oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego we własnym zakresie na podstawie art. 7 i art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji z [...] września 2015 r. organ II instancji stwierdził, że strona nie przedstawiła alternatywnej opinii o wartości nieruchomości, ani nie skorzystano z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Sąd tym składzie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego "Jeżeli wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego organ orzekający uzna za wystarczające w ramach art. 80 k.p.a., to dopiero wtedy może oczekiwać od strony postępowania, kwestionującej opinię o wartości nieruchomości, poparcia swoich zarzutów dodatkowymi dowodami, np. oceną prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. Organ orzekający nie może natomiast wymagać od strony postępowania poparcia zarzutów zgłoszonych wobec operatu szacunkowego dodatkowymi kwalifikowanymi dowodami (np. oceną organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych) bez uprzedniego wyczerpania przez ten organ możliwości oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego we własnym zakresie na podstawie art. 7 i art. 80 k.p.a.". (zob. wyrok NSA z 16 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1568/13, LEX nr 1446528).

Należy zauważyć, że w operacie szacunkowym na stronie 8 w pkt 2.3. zatytułowanym "Opis nieruchomości" znalazło się stwierdzenie "Odległość od centrum miasta: powyżej [...] km. W pkt 3 operatu zatytułowanym "Analiza rynku" na stronie 9 rzeczoznawca wskazała, że w badanym okresie na rynku lokalnym odbyło się wiele transakcji dotyczących gruntów usługowo-mieszkaniowych. W wyniku analizy biegła odrzuciła transakcje, w których wystąpiły ceny jednostkowe o wartościach brzegowych. W pozostawionej próbce transakcji ceny zawierały się w przedziale od [...] zł/m² do [...] zł/m², ich poziom zależał od następujących cech: lokalizacja względem centrum miasta, bezpośrednie sąsiedztwo, wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej. W operacie szacunkowym nie wyjaśniono na podstawie jakich przesłanek wytypowano centrum i jaki fragment miasta tworzy to centrum. Biegła wyjaśniła to lakonicznie dopiero w piśmie z [...] czerwca 2014 r.

Skarżący we wszystkich stanowiskach przedstawionych w pismach procesowych w toku postępowania konsekwentnie podnosi, że objęte postępowaniem nieruchomości położone są w odległości od centrum przekraczającej [...] km, ale mniejszej od wskazanej odległości [...] km. Zdaniem skarżącego, okoliczność ta jest bardzo istotna, bowiem w opisie istotnych cech rynkowych dotyczących lokalizacji położenie nieruchomości w odległości powyżej [...] km określane jest jako odległość "gorsza". Analogicznie położenie nieruchomości w odległości pomiędzy [...] km od centrum określana jest jako odległość "średnia". Według skarżącego, stwierdzenie w opinii, że nieruchomość znajduje się w otoczeniu terenów niezabudowanych nie jest prawdziwe, bowiem działki sąsiednie oznaczone w ewidencji numerami [...] są zabudowane. Zdaniem Sądu do tych twierdzeń nie odniosła się biegła w pismach z [...] czerwca 2014 r. w taki sposób, który pozwala poznać i zrozumieć przesłanki i motywy, którymi kierował się rzeczoznawca sporządzający operat szacunkowy z marca 2014 r.

Organ II instancji rozpatrujący sprawę zobligowany był ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt bowiem, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny, nie uzasadniając swojego wyboru. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ II instancji rozpatrujący sprawę miał nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. W ocenie Sądu, wydana decyzja organu II instancji narusza przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - to jest na ustalenie wysokości odszkodowania.

Zdaniem Sądu, naruszenie powołanych przepisów procedury administracyjnej w niniejszej sprawie polegało na niewyjaśnieniu przez organ II instancji nieścisłości operatu szacunkowego z wyceny nieruchomości gruntowej położonej w K. oznaczonej jako działka nr ewid. [...], obr. [...], z marca 2014 r., który stanowi główny dowód w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

Nie ulega zatem wątpliwości, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość. Operat powinien więc spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Należy podkreślić, że organ rozpatrujący sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości.

Powyższe stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od wielu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt OSK 1650/10). Zaś sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania opartego na operacie szacunkowym zobligowany jest zbadać, czy organ prawidłowo, zgodnie m.in. z przepisami postępowania, tj. art. 77 i 80 k.p.a. dokonał oceny tego dowodu.

W ocenie Sądu, dokonana analiza ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego nie pozwala przyjąć, że organ II instancji rozważył wszechstronnie prawidłowość przedłożonego operatu szacunkowego dotyczącego wartości rynkowej nieruchomości w celu ustalenia wysokości odszkodowania. Tym samym, organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wskazać bowiem trzeba, że przedłożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy z marca 2014 r. zawiera nieścisłości, które mogły rzutować na prawidłowość dokonanej oceny i które nie zostały wyjaśnione przez organ II instancji. Jak wynika z akt sprawy, nieścisłości operatu szacunkowego nie zostały wyjaśnione przez rzeczoznawcę, ani przez organ II instancji. Powyższe uzasadnia, w ocenie Sądu, uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest mogło mieć wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania. Wobec stwierdzonych w tym zakresie braków zarówno operatu jak i uzasadnienia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r. weryfikacji prawidłowości operatu nie mógł również poczynić Sąd orzekający w sprawie, albowiem wymagałoby to posiadania wiadomości specjalnych analogicznych jak te, którymi dysponują rzeczoznawcy majątkowi.

Pamiętać nadto trzeba, że sądy administracyjne nie dokonują własnych ustaleń, a ich rolą jest jedynie kontrola organów administracji publicznej, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest prawidłowe uzasadnienie decyzji, gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego rzeczą organu II instancji będzie uchylenie decyzji organu I instancji w całości, albo w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

W szczególności organ II instancji winien uzyskać od rzeczoznawcy niezbędne wyjaśnienia oraz informacje umożliwiające zweryfikowanie prawidłowości obliczeń których wyniki ujawnione zostały w tabeli nr 2 na stronie 16 operatu. Uzupełnienie opinii rzeczoznawcy majątkowego winno obejmować wyjaśnienia na jakiej podstawie i w oparciu o jakie materiały źródłowe biegła uznała, że centrum miasta K. stanowi [...]. Wyjaśnienia te powinny pozwolić na zweryfikowanie sposobu ustalenia odległości od centrum miasta wycenianej nieruchomości gruntowej. Biegły powinien także wyjaśnić jakie działania matematyczne doprowadziły do ustalenia dla wycenianej nieruchomości położenia od centrum miasta K. w odległości powyżej [...] km oraz, na podstawie jakich danych przyjęto, że szacowana nieruchomość znajduje się w otoczeniu terenów niezabudowanych.

W szczególności organ winien uzyskać od rzeczoznawcy niezbędne wyjaśnienia umożliwiające zweryfikowanie prawidłowości obliczeń których wyniki ujawnione zostały w tabelach umieszczonych w pkt 5 (s.14-17) zatytułowanego "Oszacowanie wartości nieruchomości". Uzupełnienie opinii rzeczoznawcy majątkowego winno obejmować wyjaśnienia na czym dokładnie polega przyjęcie odległości od centrum miasta wynoszącej powyżej [...] km, w jaki sposób i w oparciu o jakie założenia zostało przyjęte, że nieruchomość znajduje się wokół terenów niezabudowanych.

Wyniki przeprowadzonego postępowania organ winien uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ weźmie pod uwagę przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa wskazanych w uzasadnieniu. Prowadząc ponownie postępowanie organ II instancji uwzględni oceną prawną wynikającą z niniejszego orzeczenia i podejmie wszelkie czynności zmierzające do wydania decyzji odpowiadającej przepisom prawa materialnego i procesowego.

Ponownie rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym organ II instancji winien nadto pamiętać o treści art. 156 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem 12 miesięczny termin ważności operatu dotyczy również organu odwoławczego. Wobec stwierdzonych w tym zakresie braków zarówno operatu jak i uzasadnienia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju, weryfikacji prawidłowości operatu nie mógł również poczynić Sąd orzekający w sprawie, albowiem wymagałoby to posiadania wiadomości specjalnych analogicznych jak te, którymi dysponują rzeczoznawcy majątkowi. Pamiętać nadto trzeba, że sądy administracyjne nie dokonują własnych ustaleń, a ich rolą jest jedynie kontrola organów administracji publicznej, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem.

Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest prawidłowe uzasadnienie decyzji, gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu II instancji będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.