Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 752/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 5 i art. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. T. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...], wydana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Postępowanie to uruchomione zostało na wniosek skarżącego, który w piśmie z dnia 26 sierpnia 2009 r. (data wpływu do organu), wniósł o stwierdzenie nieważności m. in. decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego K. – P. z dnia [...] maja 1983 r. znak: [...], udzielającej G. M. pozwolenia na budowę kiosku "kupno-sprzedaż" odzieży i obuwia.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] Wojewoda [...], po przeprowadzeniu postępowania z wniosku skarżącego, stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] maja 1983 r. Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...], uchylił ww. decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] Wojewoda [...], orzekając ponownie w sprawie, stwierdził na wniosek Z. T. nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy K.-P. z dnia [...] maja 1983 r., znak: [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ podał, iż weryfikowana w niniejszym postępowaniu decyzja z dnia [...] maja 1983 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 3 oraz art. 29 ust. 5 obowiązującej w czasie wydania tej decyzji ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a także art. 107 § 1 k.p.a.

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2013 r. pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r. N. M.-A. odwołała się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną w sprawie decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...], którą na mocy art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. – P. z dnia [...] maja 1983 r. znak: [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji wskazał, iż ocena organu I instancji jest błędna, albowiem choć doszło od uchybień przy wydawaniu decyzji z dnia [...] maja 1983 r., to jednak nie miały one charakteru rażącego.

Organ odwoławczy podał, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym.

Następnie, organ odwoławczy przywołał treść art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm., wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego) oraz § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48 ze zm., wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego), z których wynika, że pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdził, że z akt kontrolowanej decyzji wynika, że decyzja z dnia [...] maja 1983 r. została wydana wbrew treści tych przepisów. W dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę inwestor – G. M. - nie była bowiem uprawniona do dysponowania nieruchomością inwestycyjną położoną przy ul. W. w K. Organ podał przy tym, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż projektowany pawilon został usytuowany na działce oznaczonej obecnie numerem ewidencyjnym [...]. Jak wynika z analizy akt sprawy (m. in. pisma Sądu Rejonowego dla K.-P., Wydział IV Ksiąg Wieczystych z dnia [...] sierpnia 2010 r., sygn. akt [...]; treści uchwały Zarządu Miasta [...] w sprawie przekazania w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym nieruchomości położonej w K. przy ul. T. na rzecz G. M.; porównania mapy uzupełniającej z dnia 24 lipca 1990 r. z planem zagospodarowania działki nr ewid. [...] z dnia 8 lutego 1997 r.), ww. działka nr ewid. [...] powstała w wyniku podziału działki nr ewid. [...], której właścicielem w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę był Skarb Państwa - Prezydium Rady Narodowej Miasta K. Wskazując na powyższe organ wywiódł następnie, że choć przy wydawaniu weryfikowanej decyzji naruszono ww. przepisy, to jednak nie w stopniu rażącym, uzasadniającym zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ zaznaczył bowiem, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym za rażące można uznać tylko takie oczywiste naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno - ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego takiego charakteru nie mają zaś naruszenia stwierdzone powyżej. Wprawdzie naruszone przepisy art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego oraz § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego są regulacjami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, tym niemniej skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania. Należy zauważyć jak podkreślił organ, że choć G. M. w dacie wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego nie była uprawniona do dysponowania nieruchomością inwestycyjną, to jednak powyższe uprawnienie nabyła później, co potwierdza akt notarialny z dnia [...] czerwca 1999 r. (Rep. A Nr [...]). Z tej też przyczyny organ II instancji uznał, że nie można zarzucić badanej decyzji rażącego naruszenia art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. i § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

Dalej, organ II instancji wskazał na treść art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., w myśl którego obiekty budowlane mogły być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Wskazał również na treść § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r., zgodnie z którym pozwolenie na budowę rozstrzyga o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z wyznaczeniem terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na obszarach wsi. Podał, że jak wynika z akt sprawy, w dniu wydania weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, na terenie objętym inwestycją obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego K. Zespołu Miejskiego zatwierdzony Uchwałą Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] czerwca 1977 r. Nr [...] (Dz. Urz. R.N.M.K. Nr [...], poz. [...]). Z pisma Urzędu Miasta [...], Biuro Planowania Przestrzennego z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] wynika, że teren obecnej działki nr ewid. [...] znajdował się w terenach ogródków działkowych - 4,0 ha o równoległej funkcji izolacyjnej pomiędzy zespołem zabudowy mieszkaniowej o wysokiej intensywności, a projektowaną linią kolejową relacji K. – Z. oznaczonych na rysunku planu symbolem [...]. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że sporna inwestycja - kiosk "kupno - sprzedaż" odzieży i obuwia - nie spełnia warunków określonych w art. 3 Prawa budowlanego i § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w związku z postanowieniami uchwały Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] czerwca 1977 r., Nr [...] w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego K. Zespołu Miejskiego. Tym niemniej uchybienie to nie ma także (jak wskazał organ odwoławczy) charakteru rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ raz jeszcze wskazał na to, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W ocenie, Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe przesłanki nie zostały spełnione w powyżej przedstawionym kontekście. Wprawdzie naruszone przepisy są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, tym niemniej organ stwierdził, że skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia praworządnego państwa. Organ zwrócił uwagę, że obecnie na terenie objętym sporną inwestycją (działka nr ewid [...]) nie obowiązuje ww. plan miejscowy. Z pisma Urzędu Miasta K., Wydział Architektury i Urbanistyki z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] wynika, iż teren inwestycyjny obejmujący działkę nr ewid [...] obręb [...] położony u zbiegu ul. J. i ul. T. w K., nie jest objęty ustaleniami żadnego z obecnie obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ponadto z ustaleń poczynionych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, iż na terenie otaczającym działki inwestycyjne aktualnie dopuszczalna jest zabudowa handlowo-usługowa. Będące w obrocie prawnym następujące decyzje Prezydenta Miasta [...]:

1. z dnia [...] grudnia 1995 r. Nr [...] znak: [...] ustalająca dla M. S. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. rozbudowa pawilonu branży wędliniarskiej o zaplecze produkcyjne i salę sprzedaży oraz nadbudowa o funkcję socjalną na działce nr ewid. [...] obręb [...] w K. przy ul. J.;

2. z dnia [...] listopada 1997 r. Nr [...] znak: [...], ustalająca dla M. S. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. rozbudowa pawilonu branży wędliniarskiej o zaplecze produkcyjne i salę sprzedaży oraz nadbudowa o funkcję socjalną na działce nr ewid. [...] obręb [...] w K. przy ul. J.;

3. z dnia [...] października 1999 r. Nr [...] znak: [...][...] ustalająca dla E. J. P. i T. P. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. rozbudowa budynku handlowego w zespole istniejących segmentów handlowych na działce nr ewid. [...] obręb [...] w K. przy ul. T.;

4. z dnia [...] maja 2000 r. Nr [...] znak: [...], ustalająca dla M. i J. S. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. rozbudowa i nadbudowa pawilonu branży wędliniarskiej położonego na działce nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. T. w K.;

5. z dnia [...] września 2001 r. Nr [...] znak: [...], ustalająca dla G.M. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. zaplecze gospodarcze w dobudowie do istniejącego pawilonu handlowego - kwiaciarni, jako rozbudowa na działce nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. T. [...] w K.;

6. z dnia [...] października 2001 r. Nr [...] znak: [...], zmieniającą w/w decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2000 r. Nr [...] znak: [...];

7. z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] znak: [...], ustalająca dla E. J. P. i T. P. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. rozbudowa pracowni cukierniczej w kierunku zachodnim na działce nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. T. [...] w K;

8. z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] znak: [...], ustalająca dla M. T. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. nadbudowa budynku handlowego w celu powiększenia powierzchni handlowej na działce nr ewid. [...] obręb [...] Podgórze przy ul. J. [...] w K.;

przewidują na terenie inwestycyjnym (działka nr ewid. [...]) i terenie sąsiadującym z nieruchomością inwestycyjną - zabudowę usługowo-handlową.

Organ wyjaśnił przy tym, że z racji tego, że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalnym, ale wręcz koniecznym jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa, ujawniają się bowiem dopiero od momentu jego wydania. W konsekwencji organ przyjął, że choć sporna inwestycja zaprojektowana została z naruszeniem przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwłaszcza z naruszeniem nieobowiązującego aktualnie ww. szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego os. P., obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji - to jednak jest ona zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi aktualnie. Nie sposób więc przypisać, według organu, powyższemu uchybieniu szczególnie doniosłych skutków społeczno-gospodarczych, które uzasadniałyby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym.

W końcu, organ wskazał, że w dacie 5 maja 1983 r. w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm.), brak było przepisów, które normowałyby odległość kiosków (pawilonów) od budynków lub granic działek.

Reasumując, organ II instancji stwierdził, że nie można zarzucić by kwestionowana decyzja Naczelnika Dzielnicy K.P. z dnia [...] maja 1983 r. znak: [...], była dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta nie jest także dotknięta żadną z innych wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu i dlatego należało uchylić w całości decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2013 r. oraz odmówić stwierdzenia nieważności badanej decyzji z dnia [...] maja 1983 r.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. skarżący – Z. T. zarzucił zaskarżonej decyzji:

-brak wskazania przyczyn, z powodu których Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uznał mocy dowodowej "istniejącym uchybieniom w randze rażącego naruszenia prawa, uznane za rażące i spełniające przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w uchylonej decyzji Wojewody M. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez posiadanie braków w uzasadnieniu prawnym", przez co w tej części decyzja ta jest wadliwa.

-Odmówienie należnych skarżącemu praw jako spadkobiercy uprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości gruntowej także bez prawnego uzasadnienia.

-Naruszenie prawa materialnego "poprzez manipulatorskie żonglowanie interpretacją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.".

-Bezpodstawne uchylenie ww. decyzji Wojewody M.

-"Złamanie przez organ samorządowy bezwzględnie obowiązującego zakazu użycia nieruchomości wywłaszczonej na cel inny aniżeli określony w decyzji wywłaszczonej".

-Rażącą albowiem prawie 5 miesięczną bezczynność w załatwieniu wydania decyzji.

-Wyraźny brak woli Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do uczciwej i sprawiedliwej oceny materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa.

Przypomnieć należy, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. wydaną w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Mocą tego orzeczenia organ II instancji, działając reformatoryjnie, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o stwierdzeniu nieważności badanego w tym postępowaniu aktu, a orzekając co do istoty odmówił stwierdzenia nieważności tego aktu, a dokładnie decyzji Naczelnika Dzielnicy K.-P. z dnia [...] maja 1983 r. znak: [...].

Jak z powyższego wynika, kontrolowana decyzja wydana została w nadzwyczajnym trybie postępowania, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyjaśnić zatem należy, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych i ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi wadami. Wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej w tym trybie możliwe jest tylko w ściśle określonych, szczególnych przypadkach. W niniejszej sprawie organ I instancji uznał, iż weryfikowana decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Organ II instancji stanowiska tego nie podzielił, choć wskazał za organem I instancji, iż przy wydawaniu decyzji z dnia [...] maja 1983 r. doszło do naruszeń prawa. Przyjął jednak, że nie mają one charakteru rażącego i nie uzasadniały zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie nie stwierdził, aby badana decyzja była dotknięta inną wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.

W ocenie Sądu, ocena organu odwoławczego dokonana w sprawie jest prawidłowa, zgodna z przepisami prawa i uzasadniona poczynionymi w niej ustaleniami w zakresie stanu faktycznego, tak z daty wydania weryfikowanej decyzji, jak i mającymi miejsce po jej wydaniu (w niezbędnym zakresie).

Rozwijając powyższe i mając na uwadze stwierdzone w sprawie nieprawidłowości, wskazać trzeba, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył też, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m. in. w wyroku z dnia 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, Lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (...)".

Zatem, jak wynika z powyższego, nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa winna bowiem obejmować także to, jakie skutki społeczno-gospodarcze taka decyzja wywołuje i, czy skutki te są z punktu widzenia praworządności do zaakceptowania (tak też NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 18/12). Takim też rozumieniem wskazanego przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. kierował się organ odwoławczy orzekając w niniejszej sprawie, dochodząc w efekcie do prawidłowego wniosku o braku możliwości zastosowania wobec decyzji z dnia 3 maja 1983 r. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu.

I tak, przypomnieć należy, iż organ ten, na skutek wniesionego odwołania weryfikował decyzję z dnia [...] maja 1983 r. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G. M. pozwolenia na budowę "kiosku" "kupno-sprzedaż" odzieży i obuwia. Decyzja ta wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia [...] października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm., wg stanu na dzień jej wydania) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze zm., wg stanu na dzień jej wydania). Weryfikując tę decyzję i kierując się przy tym stanem prawnym i faktycznym z daty jej wydania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w zaskarżonym orzeczeniu, że w dacie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę inwestor – G. M. nie była uprawniona do dysponowania nieruchomością inwestycyjną położoną przy ul. W. w K. Okoliczność ta w sprawie jest bezsporna. W związku z tym słusznie organ odwoławczy stwierdził, iż badana decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego oraz § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, które to wymagały wówczas, aby inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i załączył do wniosku o pozwolenie na budowę dowód dysponowania nieruchomością. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo także uznał, że sporna inwestycja, tj. kiosk "kupno-sprzedaż" odzieży i obuwia nie spełniał warunków określonych w art. 3 Prawa budowlanego i § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w związku z postanowieniami uchwały Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] czerwca 1966 r., Nr [...], w sprawie szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego os. P. Zgodnie z art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane mogły być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z ww. § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia pozwolenie na budowę rozstrzygało o zgodności budowy m. in. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Mimo tych oczywistych mankamentów kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji, należało zgodzić się jednak ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K.-P. z dnia [...] maja 1983 r.

Warto w tym miejscu przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2090/10 (Lex nr 1138066), zgodnie z którym: "Przy badaniu przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. Natomiast w razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Konsekwencją takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa jest więc konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale też aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy."

Stąd też, w ocenie Sądu, prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po stwierdzeniu naruszeń w zakresie powyżej wskazanych przepisów, poczynił ustalenia co do okoliczności faktycznych zaistniałych już po wydaniu weryfikowanej decyzji. Miał bowiem na względzie, iż o rażącym naruszeniu prawa decyduje ocena skutków społeczno – gospodarczych wywołanych takim naruszeniem. Z racji tego, iż skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają zaś ze swej natury charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalnym, ale wręcz koniecznym jest uwzględnienie tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu badanego rozstrzygnięcia. Kierując się powyższym, prawidłowo w efekcie organ II instancji uzupełnił akta sprawy o dowody, które pozwoliły ustalić następstwa uchybienia dotyczącego nie wykazania się inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz niezgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. W konsekwencji prawidłowo przyjął, że badana decyzja wydana została z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów, jednakże naruszenia te nie wywołały następstw, które należałoby uznać za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

W tym kontekście należy wskazać, że chociaż G. M. w chwili uzyskiwania pozwolenia na budowę nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak uprawnienie takie nabyła później, co potwierdza Akt Notarialny z dnia [...] czerwca 1999 r. (Rep. A Nr [...]). Podobnie sprawa wygląda w kwestii zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zrealizowana na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę inwestycja jest zgodna z charakterem zabudowy powstałej po udzieleniu przedmiotowego pozwolenia oraz odpowiada wydanym w ostatnich latach warunkom zabudowy i zagospodarowania terenu, co zostało wykazane przez Głównego Inspektora w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, opisane naruszenia prawa nie mogły stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K.-P. z dnia [...] maja 1983 r. Taka też ocena została wyrażona w sprawie przez organ odwoławczy, który to prawidłowo przyjął, że badana decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, a nadto – żadną inną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu stan sprawy uzasadniał zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydanie na jego podstawie decyzji reformatoryjnej. Ocena organu I instancji nie zawierała bowiem prawidłowej analizy sprawy w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Błędnie m. in. wywiedziono w niej, że badana decyzja odnosi skutek "wobec uprzednich właścicieli wywłaszczonych nieruchomości na cele budowlane", w sytuacji gdy mocą tej decyzji organ administracji nie rozstrzygał w żaden sposób o prawach do nieruchomości, a jedynie zezwolił na realizację inwestycji. Błędnie także przyjęto w niej, że pozostaje bez znaczenia fakt nabycia przez inwestora lub jego następcę prawnego prawa do zabudowy nieruchomości, w okresie po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Błędnie również wywiedziono w niej, że bez znaczenia dla oceny charakteru naruszenia ma późniejsza zmiana ustaleń co do zagospodarowania przestrzennego. Stanowiska tego nie sposób podzielić, stąd też decyzja organu I instancji wydana w niniejszej sprawie nie mogła się ostać. I w końcu, wadliwie bo zbyt rygorystycznie (wobec treści badanej decyzji) przyjęto w niej, że decyzja z dnia [...] maja 1983 r. zapadła z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania w niej nr działki inwestycyjnej, nie dostrzegając zupełnie, iż wydano ją na wniosek (który mógł precyzować teren inwestycji przy ul. W. w K.) i w oparciu o "informację o terenie".

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż zarzuty i argumenty skargi nie mogły wpłynąć na tak dokonaną ocenę sprawy. Nie wykazały przede wszystkim, aby organ odwoławczy rozstrzygając sprawę dopuścił się w niej uchybień, w tym naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeśli zaś zdaniem skarżącego organ ten działał w sprawie przewlekle, to tego rodzaju wada mogłaby mieć znaczenie tylko w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W niniejszej sprawie, naruszenie terminu z art. 35 Kodeksu przy załatwianiu sprawy nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Sąd zauważa także, iż w tej sprawie, w szczególności z uwagi na jej przedmiot, nie miały żadnego znaczenia przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, czy art. 136 i art. 137 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Badana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja o pozwoleniu na budowę nie była bowiem wydana na podstawie wskazanych aktów prawnych. Na marginesie można jedynie dostrzec, że w kontekście ww. przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami znaczenie prawne może mieć nie tyle ważność decyzji o pozwoleniu na budowę, co ważność Aktu Notarialnego, na mocy którego G. M. nabyła własność działki inwestycyjnej, o obecnym nr ewid. [...].

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.