Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 1695/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 8; art. 18 ust.1 pkt 1; art. 20; art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 106
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 584
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kowalczyk,, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Michał Białowski, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Prywatnego Transportu S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. o uzgodnieniu planowanego przebiegu linii komunikacyjnej na obszarze województwa [...], zgodnie z proponowanym rozkładem jazdy dla [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na linii komunikacyjnej [...] -[...] -[...].

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy.

Marszałek Województwa [...] wystąpił do Marszałka Województwa [...] o uzgodnienie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] -[...] -[...] dla [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...].

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Marszałek Województwa [...] uzgodnił planowany przebieg linii komunikacyjnej na obszarze województwa [...] zgodnie z proponowanym rozkładem jazdy, skorygowanym w toku postępowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło [...] "[...] " w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] umorzyło postępowanie zażaleniowe. Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., wydanym w sprawie III SA/Lu 962/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia [...] "[...] " w [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. uchyliło postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Marszałek Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. uzgodnił planowany przebieg linii komunikacyjnej na obszarze województwa [...], zgodnie z proponowanym rozkładem jazdy dla spółki [...].

Zażalenia na ostatnio wymienione postanowienie wniosły [...] "[...]" oraz [...] "[...]".

Po rozpatrzeniu zażaleń Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium wskazało, że w świetle przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ocena przedłożonego do uzgodnienia wniosku [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością musiała nastąpić przy uwzględnieniu stanu komunikacji na danej linii w zakresie jej przebiegu przez teren województwa [...], analizy zachowania stabilności komunikacji, analizy ochrony aktualnych przewoźników przed zagrożeniami przez okres udzielonych im zezwoleń oraz warunków bezpieczeństwa z uwzględnieniem innych użytkowników dróg. Kolegium uznało, że zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania postanowienia przez Marszałka Województwa [...].

Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę zgodnie z wytycznymi zawartymi w postanowieniu Kolegium z dnia [...] lipca 2015 r. dokonał analizy stanu komunikacji i ustalił, iż w obrocie prawnym nie ma żadnego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] -[...] -[...]. Tym samym nie ma żadnego przewoźnika realizującego przewozy na tak określonej linii komunikacyjnej. Przebieg takiej linii nie był też przedmiotem uzgodnień przez Marszałka Województwa [...] w postępowaniu prowadzonym przez ten organ oraz Marszałka Województwa [...] i Marszałka Województwa [...].

W ocenie Kolegium okoliczność ta ma istota znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy i zakresu prowadzonego postępowania dowodowego z uwagi na brzmienie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, stanowiącego iż organy wskazane w art. 18 ust.1 pkt 1 ustawy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub jedną grupę przewoźników. W sprawie zachodzi negatywna przesłanka do zastosowania tego przepisu ustawy o transporcie drogowym, gdyż nie funkcjonuje analogiczny przewoźnik, który realizowałby transport osób na całości przedmiotowej linii komunikacyjnej, gdyż w aktualnym stanie faktycznym nie funkcjonuje linia komunikacyjna określona we wniosku spółki [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż suma poszczególnych odcinków komunikacyjnych na linii [...] -[...] -[...], wbrew stanowisku skarżących, nie kreuje wprost i bezpośrednio całej tej linii, nie są one składową tej linii. Wynika to z definicji linii komunikacyjnej zawartej w art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym linia komunikacyjna to połączenie komunikacyjne na określonej drodze między przystankami wskazanymi w rozkładzie jazdy, po której odbywają się regularne przewozy osób. Z definicji tej wynika jednoznacznie, że pojęcie linii komunikacyjnej należy wiązać z rozkładem jazdy będącym załącznikiem do ściśle określonego zezwolenia (art. 20 ustawy), a tym samym możliwość odbycia podróży na określonej trasie w oparciu o różne rozkłady jazdy, a więc w ramach różnych linii komunikacyjnych, nie prowadzi do uznania, iż trasa ta stanowi linię komunikacyjną. Tym samym istnienie linii komunikacyjnych, które w sumie pokryją się z linią będącą przedmiotem niniejszej sprawy nie oznacza, iż linia taka już istnieje.

Kolegium wskazało, iż nie kwestionuje faktu istnienia linii komunikacyjnych, których trasy pokrywają się z częścią linii komunikacyjnej będącej przedmiotem niniejszej sprawy. Taką linię stanowi na przykład linia komunikacyjna [...] -[...]. Istnieją również linie komunikacyjne obejmujące swoim przebiegiem m.in. odcinek [...] -[...], np. linia komunikacyjna [...] -[...]. Niemniej jednak w świetle art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym są to linie komunikacyjne odrębne od linii będącej przedmiotem niniejszej sprawy, na których to liniach przewozy wykonują różni przewoźnicy. Sytuacja faktyczna na linii będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie wpłynie negatywnie na te linie.

Organ odwoławczy podkreślił, że uruchomienie linii komunikacyjnej łączącej bezpośrednio miasta będące siedzibą województw, w szczególności, gdy odbywa się to na zasadach komunikacji ekspresowej, bez przystanków pośrednich w innych miejscowościach, odpowiada potrzebom społecznym i gospodarczym. Istnienie zaś komunikacji na danej trasie, złożonej z dwóch lub więcej linii komunikacyjnych, a więc wymagającej od pasażera przesiadki lub przesiadek, stanowi istotne utrudnienie w podróżowaniu, w szczególności zaś wpływa na czas trwania podróży, co przy trasach dłuższych ma istotne znaczenie. Specyfiką przewozu ekspresowego jest dodatkowo fakt, że pasażerowie zainteresowani takim przejazdem nie wyrażają woli korzystania z przejazdów na odcinkach pośrednich. Ponadto za pozytywnym uzgodnieniem wniosku spółki [...] przemawia również fakt, iż w ostatnim czasie na odcinku [...] -[...] nastąpiły ograniczenia w dostępnie do transportu zbiorowego osób w związku z rezygnacją z dwóch zezwoleń przewoźników wykonujących przewozy na tym odcinku. Wpłynęło to negatywnie na zaspokojenie potrzeb społecznych mieszkańców, a zatem uruchomienie nowej linii jest zgodne z potrzebami pasażerów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...] "[...]" wniosło o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r.

Skarżący zarzucił naruszenie zaskarżonym postanowieniem przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy o transporcie drogowym, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym przyjęciu, że potencjalnie zagrożone już istniejące linie komunikacyjne muszą być tożsame z projektowaną linią komunikacyjną i w rezultacie przyjęcie, że w sprawie niniejszej nie występuje zagrożenie dla już istniejących linii regularnych.

Ponadto skarżący zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest przepisów: art. 7, art. 77 §1 i § 4 oraz art. 80 k.p.a. poprzez:

a) brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia przez organ odwoławczy materiału dowodowego oraz niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia,

b) niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i błędne przyjęcie, że linia komunikacyjna będąca przedmiotem tego postępowania nie wpłynie negatywnie na istniejące linie komunikacyjne,

c) nieuwzględnienie faktów znanych organowi z urzędu, iż po wejściu w dniu 15 października 2014 r. spółki [...] na linię komunikacyjną [...] -[...] -[...] i zastosowaniu przez tę firmę rażąco niskich cen biletów, po około 3 miesiącach funkcjonowania - ponosząc straty – w dniach 23 grudnia 2014 r., 12 stycznia 2015 r. i 13 stycznia 2015 r. trzech przewoźników złożyło wnioski o wygaszenie zezwoleń na linii komunikacyjnej [...] -[...], a po decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchylającej zezwolenie udzielone spółce [...], w dniu 31 lipca 2015 r. przewoźnicy ci złożyli wnioski o odzyskanie zezwoleń w takim zakresie, jakie wcześniej posiadali,

d) błędne uzasadnienie wydanych postanowień w związku z nieprawidłową oceną stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie polegające na przyjęciu, że na dzień wydania zaskarżonych postanowień brak jest komunikacji na linii [...] -[...] -[...], co zdaniem organów uniemożliwia zastosowanie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym i wyklucza analizę stanu komunikacji na tej linii,

e) brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego w przedmiotowej sprawie polegającego przede wszystkim na zlikwidowaniu 14 kursów na trasie [...] - [...] w wyniku wprowadzenia w dniu 15 października 2014 r. 5 kursów [...], a po likwidacji, wskutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], również tych 5 kursów [...], przewlekłość postępowań z dnia 31 lipca 2015 r. o wydanie zezwoleń na posiadane wcześniej 14 kursów, o które wystąpili przewoźnicy funkcjonujący przed wejściem na linię [...] -[...] -[...] firmy [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie z dnia 3 czerwca 2016 r. uczestnik postępowania [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolują zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także kontrolują prawidłowość zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. wskazuje, że nie jest ono dotknięte uchybieniami, które skutkowałyby koniecznością usunięcia go z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm., dalej powoływanej jako "u.t.d.").

Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 pkt lit. g u.t.d., wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia, przy czym na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa zezwolenia udziela marszałek województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej.

Uzgodnienie odbywa się stosownie do art. 106 k.p.a., wedle którego jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (art. 106 § 1 k.p.a.). Przy tym przepis art. 106 § 4 k.p.a. przewiduje, że organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.).

W niniejszej sprawie [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] wystąpiła do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] -[...] -[...]. Z uwagi na planowany przebieg linii komunikacyjnej, rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia wymagało uzgodnienia z Marszałkiem Województwa [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem dnia [...] sierpnia 2015 r. Marszałek Województwa [...], działając na podstawie art. 106 § 3 i 5 k.p.a., uzgodnił planowany przebieg linii komunikacyjnej na obszarze województwa [...] zgodnie z proponowanym rozkładem jazdy, dla spółki [...]. Po rozpatrzeniu zażaleń [...] "[...]" oraz [...] "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...], podzielając stanowisko organu pierwszej instancji.

Wskazać należy, że obowiązek współdziałania wpływa na zakres uprawnień organów współdziałających w ten sposób, iż organ współdziałający, nie będąc właściwym do wydania decyzji w sprawie, ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem celem wyrażenia swej opinii, zaś organ, do kompetencji którego należy załatwienie sprawy co do istoty (organ decyzyjny), nie może wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie, lecz musi czynić to za pomocą innego organu.

W przypadku spraw z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym – o tym, jakie ustalenia faktyczne są potrzebne do merytorycznego rozstrzygnięcia stanowi art. 22a ust. 1 u.t.d. W konsekwencji zaś wprowadzenia obowiązku uzgodnienia przed wydaniem decyzji (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d.) – to organ uzgadniający staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 u.t.d. w świetle warunków, na jakich wnioskodawca domaga się wydania zezwolenia, tzn. w świetle warunków wynikających z załączników do wniosku (art. 22 ust. 1 u.t.d.).

Przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. przewiduje możliwość odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku, gdy zostanie wykazane, że: projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników (lit. a), zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych (lit. b), wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem (lit. d).

Zatem odmowa uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym musi opierać się na wyżej wymienionych kryteriach ustawowych, określonych w art. 22a ust. 1 u.t.d. Niedopuszczalne jest natomiast wydanie postanowienia negatywnego w oparciu o inne przesłanki. W przypadku przewidzianym w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. organ może odmówić uzgodnienia wydania zezwolenia tylko w sytuacji wykazania, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii.

Jeśli chodzi o ustalenie znaczenia pojęcia "zagrożenia", istotne znaczenie ma treść art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący o zasadzie wolności działalności gospodarczej, która może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Odnosi się do niej również art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584 z późn. zm.) stanowiąc w ustępie 1, że podejmowanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Wszelkie ograniczenia swobody działalności gospodarczej są wyjątkami od zasady wolności działalności gospodarczej i muszą wynikać z ustaw, a jako wyjątki, muszą być interpretowane ściśle.

W świetle powyższego, przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., stanowiący takie ograniczenie, musi być interpretowany ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy zostaną udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych, przy czym samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2008 r., II GSK 402/08 oraz z dnia 17 marca 2008 r., II GSK 69/08). Konkurencja jest na rynku działaniem normalnym i pożądanym, zaś omawiany przepis ma za zadanie przeciwdziałać jedynie niszczącej konkurencji, która może zagrozić istnieniu firm dotychczasowych, nie zaś takiej konkurencji, która na przykład zmobilizuje przewoźników do lepszej organizacji pracy Zagrożenie może być rozumiane szeroko i mieć charakter finansowy i organizacyjny, ale jego istnienie w powyższym rozumieniu musi zostać w sposób konkretny dowiedzione, aby art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. mógł zostać zastosowany. Przy tym posłużenie się przez ustawodawcę we wskazanym przepisie sformułowaniem "organy mogą odmówić" nie pozostawia wątpliwości co do uznaniowego charakteru rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu o wydanie zezwolenia.

W niniejszej sprawie ostatecznie, po skorygowaniu proponowanego rozkładu jazdy, wniosek dotyczył uzgodnienia regularnych przewozów osób na linii komunikacyjnej [...] -[...] -[...], określonej jako linia ekspresowa, obejmującej codziennie po 5 kursów w obu kierunkach: z [...] do [...] o godzinach: 6.00; 8:30; 12:00; 17:30 i 18:20 oraz z [...] do [...] o godzinach: 5:20; 9:15: 12:45; 16:05 i 18:40, przy tym w obu kierunkach z jednym pośrednim przystankiem w [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonym postanowieniu uznało, że przesłanka określona w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., mogąca stanowić podstawę odmowy uzgodnienia przebiegu linii komunikacyjnej, nie występuje w okolicznościach faktycznych sprawy już z tego powodu, że żaden inny przewoźnik nie realizuje przewozów na linii komunikacyjnej określonej we wniosku spółki [...], to jest na linii komunikacyjnej [...] -[...] -[...], a zatem rozpoczynającej się w [...], biegnącej przez [...] i kończącej się w [...].

Prawidłowość ustalenia przez organ, iż żaden przewoźnik nie prowadzi przewozów na całej tak określonej linii nie jest w sprawie podważana.

Natomiast skarżący kwestionuje dokonaną przez organ wykładnię art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. uznając, że w świetle tego przepisu przedmiotem oceny organu winny być te wszystkie linie, które są odcinkowo styczne z linią określoną we wniosku o udzielenie zezwolenia i na tych liniach stycznych organ winien przeprowadzić badania potoków podróżnych.

Zarzuty skarżącego nie podważają jednak skutecznie prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze uznać należy, że organ nie dopuścił się uchybienia przepisom postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie doszło również do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organ prawa materialnego.

Jak wskazano już wyżej, art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. stanowi o możliwości odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników.

Zgodnie zaś z art. 4 pkt 8 u.t.d. linia komunikacyjna oznacza połączenie komunikacyjne na określonej drodze między przystankami wskazanymi w rozkładzie jazdy, po której odbywają się regularne przewozy osób.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że zawarta w ostatnio przytoczonym przepisie definicja linii komunikacyjnej, po której odbywają się regularne przewozy osób, odnosi się również do linii, o których mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., określonych jako linie regularne.

Niezależnie od zestawienia treści art. 4 pkt 8 u.t.d. oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. przemawia za tym chociażby norma art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d., który przewiduje, iż wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, w krajowym transporcie drogowym, wydanego przez marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa. Przepis określający organ właściwy do wydania zezwolenia, a także organ właściwy do uzgodnienia, w oparciu o kryteria przewidziane między innymi w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., posługuje się zatem pojęciem linii komunikacyjnej, co wskazuje, iż pojęcie to znajduje zastosowanie także w zakresie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d.

Ponadto w myśl art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d. do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej, podaną w kilometrach, i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy, a także schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami.

W konsekwencji uznać należy, że art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. dotyczy linii komunikacyjnych w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.t.d. mających charakter regularny.

Jednocześnie organy obu instancji trafnie wskazały, że z definicji linii komunikacyjnej zawartej w art. 4 pkt 8 u.t.d. wynika, iż pojęcie linii komunikacyjnej należy wiązać z rozkładem jazdy, skoro zgodnie z powołanym przepisem linia komunikacyjna to połączenie komunikacyjne między przystankami wskazanymi w rozkładzie jazdy. Dla poparcia tego stanowiska zasadnie też organy odwołały się do art. 20 u.t.d., który przewiduje, iż obowiązujący rozkład jazdy stanowi załącznik do zezwolenia (art. 20 ust. 1 a u.t.d.). Zatem rozkład jazdy stanowi integralną część zezwolenia i jest wydawany jako załącznik do zezwolenia, doprecyzowując jego treść, gdyż zgodnie z art. 20 ust. 1 u.t.d. zezwolenie określa między innymi przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów oraz miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób (por. Renata Strachowska Komentarz do art.20 ustawy o transporcie drogowym, LEX).

Konsekwencją zachodzącego powiązania pojęcia linii komunikacyjnej z rozkładem jazdy oraz, co wymaga podkreślenia, z określonym w zezwoleniu miejscem początkowym i docelowym przewozów, jest zaś słuszność wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu stanowiska, iż istnienie linii komunikacyjnych, które w sumie pokryją się z linią stanowiącą przedmiot uzgodnienia w niniejszej sprawie nie oznacza, że taka linia już funkcjonuje, co powodowałoby konieczność badania, stosownie do art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. czy projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Wymaga podkreślenia, że przepis 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. nie przewiduje badania zagrożenia na trasie, po której przebiega nowa linia regularna, ale zagrożenia dla linii regularnych, o ile takie istnieją.

Jak wskazano wyżej, przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., stanowiący ograniczenie zasady swobody działalności gospodarczej, musi być interpretowany ściśle. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nieuprawniona jest więc rozszerzająca interpretacja powoływana przez stronę skarżącą.

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., II GSK 2057/12, w pojęciu "zagrożenia już istniejących linii regularnych" przez projektowaną (nową) linię regularną chodzi o sytuację, w której nowo projektowana linia, gdy chodzi na przykład o częstotliwość wykonywanych na niej przewozów osób, ilość przystanków, czas odjazdu z nich, czy też pojemność operujących na niej pojazdów, w relacji do tego samego rodzaju parametrów linii już istniejącej, w oczywisty sposób zakłócałaby funkcjonowanie tej ostatniej linii, i to w stopniu zagrażającym w szczególności jej ekonomicznemu istnieniu, co w ostateczności w ogóle podważać mogłoby również sens jej utrzymywania przez danego przewoźnika (LEX nr 1450750). Tego rodzaju sytuacja nie zachodzi jednak w okolicznościach niniejszej sprawy, w której dotychczas żaden przewoźnik nie realizuje przewozów na linii komunikacyjnej [...] -[...] -[...], a zatem nie istnieje taka linia, w stosunku do której nowa linia mogłaby potencjalnie stanowić zagrożenie.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało na uwadze okoliczność istnienia linii komunikacyjnych na odcinkach linii stanowiącej przedmiot sprawy. Zasadnie jednak Kolegium stwierdziło, że są to linie odrębne w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.t.d.

W tej sytuacji chybione są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów postępowania przez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i błędne w ocenie skarżącego przyjęcie, iż linia komunikacyjna będąca przedmiotem postępowania nie wpłynie negatywnie na istniejące linie komunikacyjne. Organy obu instancji wyjaśniły bowiem wszystkie te okoliczności faktyczne, które były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wbrew zarzutom podniesionym w skardze zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2015 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nie pozostają w sprzeczności z treścią postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., uchylającego pierwotnie wydane przez Marszałka Województwa [...] postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r. Wymaga podkreślenia, że ostatnio wymienione postanowienie nie zawierało uzasadnienia. Brak było w nim zatem ustaleń faktycznych, w tym w zakresie kwestii funkcjonowania już linii komunikacyjnej [...] -[...] -[...]. W konsekwencji, uchylając to postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na potrzebę przeprowadzenia badania sytuacji przewozowej na linii [...] -[...] -[...], zauważając, że istotnym dowodem umożliwiającym ocenę istnienia zapotrzebowania na dodatkowe kursy autobusów stanowi badanie potoków podróżnych. Dopiero w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. Marszałek Województwa [...] ustalił, iż na dzień wydania tego postanowienia nie zostało wydane żadne zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] -[...] -[...], co już stanowiło negatywną przesłankę do odmowy uzgodnienia w oparciu o przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. W tej sytuacji dla rozstrzygnięcia nie było niezbędne przeprowadzanie dalszego postępowania dowodowego.

W związku z odwołaniem się strony skarżącej do uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., [...], uchylającej w postępowaniu głównym decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2014 r. o wydaniu dla [...] zezwolenia na linię komunikacyjną [...] -[...] -[...] (k. [...] -[...] akt administracyjnych) trzeba zauważyć, że sprawa niniejsza dotyczy uzgodnienia przez Marszałka Województwa [...] w oparciu o art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) u.t.d. i stosownie do art. 106 k.p.a.

Wymaga zaś podkreślenia, że postępowanie uzgodnieniowe, aczkolwiek ma charakter służebny w stosunku do postępowania głównego, to kończy się wydaniem aktu, który podlega samodzielnemu zaskarżeniu do organu wyższej instancji, a organy współdziałające w wykonywaniu swoich uprawnień są organami równorzędnymi z organem prowadzącym postępowanie główne, posiadającymi samodzielne autonomiczne kompetencje do wyrażania stanowiska w akcie uzgadniającym, który podlega instancyjnemu zaskarżeniu i od którego, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, służy skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie uzgadniające nie jest też w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. aktem podjętym w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga wniesiona od decyzji kończącej postępowanie główne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 20 czerwca 2007 r. II OSK 922/06, LEX nr 340121). Dlatego też nie można uznać, aby stanowisko wyrażone w powołanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] miało być wiążące w kontrolowanym postępowaniu uzgodnieniowym.

Nieskuteczne jest też powołanie się przez skarżącego na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie III SA/Lu 416/14, która nie dotyczyła stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Niezależnie od omówionych wyżej argumentów dotyczących prawidłowego zastosowania przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu słusznie zwróciło uwagę na istotne z punktu widzenia potrzeb społecznych i gospodarczych znaczenie uruchomienia linii, stanowiącej bezpośrednie połączenie miast wojewódzkich, będącej nadto linią ekspresową, bez przystanków pośrednich, co skutkuje skróceniem czasu trwania podróży, a także na skierowanie oferty przewozu ekspresowego do osób, które nie wyrażają woli korzystania z przejazdów na odcinkach pośrednich.

Jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji, Marszałek Województwa [...] ubocznie wskazał też na okoliczność ograniczenia w ostatnim czasie komunikacji na odcinku [...] -[...] wskutek rezygnacji z dwóch zezwoleń przewoźników. Organ odwoławczy podzielił ten argument. Nie ma on jednak w sprawie decydującego znaczenia w sytuacji ustalenia przez organy obu instancji, że określona we wniosku spółki [...] linia komunikacyjna [...] -[...] -[...] dotychczas nie funkcjonuje, a tym samym zachodzi negatywna przesłanka do zastosowania przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d z uwagi na brak funkcjonowania analogicznego przewoźnika, który realizowałby transport osób na całości przedmiotowej linii komunikacyjnej.

W konsekwencji bez wpływu dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają zarzuty skarżącego, iż rezygnacja przewoźników stanowiła następstwo wcześniejszego pozytywnego uzgodnienia na rzecz spółki [...] przebiegu linii komunikacyjnej [...] -[...] -[...], udzielenia przez Marszałka Województwa [...] zezwolenia w dniu [...] września 2014 r. i nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności postanowieniem z dnia [...] października 2014 r.

Analogicznie należy ocenić podnoszoną przez skarżącego okoliczność, iż po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu [...] lipca 2015 r. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2014 r. o udzieleniu zezwolenia oraz po deklaracji spółki [...] o zawieszeniu kursów z dniem 2 sierpnia 2015 r., przewoźnicy, którzy zlikwidowali wcześniej kursy na linii [...] -[...], wystąpili z wnioskami o odzyskanie wcześniejszych zezwoleń, przy czym zdaniem skarżącego postępowania w tych sprawach są prowadzone w sposób przewlekły. Na marginesie jedynie można zauważyć, że rozstrzygając sprawę organ ustalał jej stan istniejący w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, a postępowania z wniosków innych przewoźników są odrębne w stosunku do kontrolowanego postępowania.

Z tych wszystkich względów nie ma podstaw do uznania, by zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zostało wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym jego uchylenie.

W konsekwencji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.