Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 159/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 148 § 1 i 2, art. 146, art. 151
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2013 r. sprawy ze skargi A.E.S. i A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących A.E.S. i A.S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 71 ust.2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 84 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 2008 r. 199 poz. 1227 ze zm.) stwierdził brak podstaw do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji betonu przy ul. [...]. Na działkach nr [...].

W dniu 14 sierpnia 2012 r. do Prezydenta Miasta wpłynął wniosek A.E.S. oraz A.S. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z [...] czerwca 2011 r., [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji betonu przy ul. [...] na działkach nr [...].

Jako podstawę prawną wniosku wskazano art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 148 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej jako "k.p.a."). Wnioskujące domagały się uchylenia decyzji ostatecznej z uwagi na:

- rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 63 w zw. z art. 64 w zw. z art. 77 w zw. z art. 78 ustawy z dnia października 2008 r. o udostępnianiu informacji (...) poprzez nieprzeprowadzenie w toku postępowania oceny oddziaływania na środowisko wobec uzasadnionych podstaw do jej przeprowadzenia i bezzasadne pominięcie w toku postępowania opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nakazującej przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ustalającej zakres raportu;

- rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i w zw. z art. 64 ustawy z dnia października 2008 r. o udostępnianiu informacji (...) poprzez przyjęcie za wiarygodne i wystarczające informacje zawarte przez inwestora w karcie informacyjnej przedsięwzięcia pomimo ich zakwestionowania przez organ uzgadniający Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. i w konsekwencji nieprzeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pomimo występowania uzasadnionych podstaw do jego przeprowadzenia;

- rażące naruszeniem przepisów postępowania, tj. 28 k.p.a. w zw. z art. 9 i 10 k.p.a. poprzez pominięcie w toku postępowania wszystkich stron za wyjątkiem inwestora oraz przeprowadzenie postępowania bez jakiegokolwiek udziału stron postępowania - właścicieli nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na pominięciu w toku postępowania wszystkich stron za wyjątkiem inwestora, przeprowadzeniem postępowania bez jakiegokolwiek udziału stron postępowania - właścicieli nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Zdaniem wnioskodawców wobec powyższego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. 148 § 1 i 2 k.p.a. zachodzą obligatoryjne podstawy do wznowienia postępowania na wniosek strony. Jednocześnie wskazano na zachowanie terminu do wniesienia wniosku, bowiem o wydaniu przedmiotowej decyzji dowiedziałyśmy się 24 lipca 2012 r.

Ponadto w sposób szczegółowy wnioskodawcy wyjaśnili podniesione wobec tego rozstrzygnięcia zarzuty rażącego naruszenia prawa.

2. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta wznowił postępowanie na wniosek A.E.Ś. i A.Ś.. Następnie decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2011 r. W jej uzasadnieniu wskazał, że zasadnicze znaczenie dla dokonania właściwego rozstrzygnięcia jest zbadanie interesu prawnego A.E.S. i A.S. do występowania w sprawie w charakterze strony. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tymczasem w treści wniosku o wznowienie postępowania nie wskazano przepisu, z którego wnioskodawczynie wywodzą swój interes prawny.

Przepisami prawa materialnego, mogącymi stanowić podstawę do ustalenia, czy konkretny podmiot może mieć interes prawny w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są przepisy określające standardy jakości środowiska (tj. poziomy dopuszczalne substancji lub energii, które muszą być osiągnięte w określonym czasie przez środowisko lub jego poszczególne elementy przyrodnicze, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 - dalej jako "ustawa o udostępnianiu informacji (...)") zawarte w odpowiednich aktach prawnych.

W tym zakresie jednak organ wyjaśnił, że prowadząc postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej dokonał między innymi wnikliwej analizy danych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, sporządzonej przez dr S.W., eksperta Polskiej Izby Ekologii w dziedzinie postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko, popartych przeprowadzonymi obliczeniami i analizami symulacyjnymi, wykonanymi zgodnie z obowiązującą metodyką w zakresie oddziaływania planowanych rozwiązań realizacji przedsięwzięcia. Uznając prawidłowość metodyki analiz i prezentacji wyników, organ uznał za wykazane, że realizacja przedsięwzięcia i eksploatacja instalacji nie spowodują przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem planowanego zakładu.

Powyższe skłoniło organ do wniosku, że skoro nie ma podstaw do przyjęcia, że nieruchomość należąca do A.E.S. i A.S. będzie zagrożona ponadnormatywnym oddziaływaniem realizowanego przedsięwzięcia, nie można uznać, że w stosunku do nich wystąpiła potrzeba ochrony prawnej. Brak interesu prawnego oznacza brak przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem organu w sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 9 i 10 k.p.a. poprzez pominięcie w toku postępowania wszystkich stron za wyjątkiem inwestora, a co za tym idzie nie zapewnienie wszystkim stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania gdyż podmioty, którym przyznano prawa strony były informowane o czynnościach w postępowaniu i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Natomiast wnioskodawcy nie byli informowani, gdyż jak wykazano powyżej, nie mieli oni przymiotu strony.

Zdaniem Prezydenta w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 63 w związku z art. 64, art. 77 i art. 78 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji (...) poprzez nieprzeprowadzenie w toku postępowania oceny oddziaływania na środowisko i bezzasadne pominięcie opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, rozstrzyga organ administracji wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, po dokonaniu analizy przedsięwzięcia pod kątem uwarunkowań dotyczących jego charakterystyki, rodzaju, usytuowania oraz skali możliwego oddziaływania na środowisko, których lista zawarta jest w art. 63 ust. 1 cytowanej ustawy.

W sprawie organ zasięgnął opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który jest organem ochrony środowiska i organu państwowej inspekcji sanitarnej. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. wyraził opinię, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie ma konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Z kolei Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. opowiedział się za przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko, określając jednocześnie zakres raportu zgodny z art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji (...) nie wskazując w zasadzie konkretnych faktów uzasadniających zajęcie takiego stanowiska.

W podsumowaniu uzasadnienia postanowienia i decyzji środowiskowej podkreślono, że o odrzuceniu stanowiska prezentowanego w opinii przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego przesądził fakt, że przewidywane na podstawie obliczeń oddziaływanie na środowisko nie będzie przekraczać wartości ponadnormatywnych, a zagadnienia wskazane jako wymagające szczególnego uwzględnienia w raporcie o oddziaływaniu na środowisko zostały omówione w złożonym wniosku.

Ponadto organ nie podzielił stanowiska wnioskodawczyń, że opinia wydana na podstawie art. 63 ustawy o udostępnianiu informacji (...), jest wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie, gdyż ma ona jedynie charakter dowodowy. Wskazał, również, że przywołany przez wnioskodawców art. 77 ustawy o udostępnianiu informacji (...) w przeprowadzonym postępowaniu nie miał zastosowania, bowiem określa obowiązek uzgadniania warunków realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i opiniowania przez organy państwowej powiatowej inspekcji sanitarnej w procedurze oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast art. 78 ustawy o udostępnianiu informacji (...) wbrew opinii wnoszących o wznowienie postępowania został zastosowany prawidłowo w prowadzonym postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, gdyż zgodnie z jego brzmieniem, określającym właściwość organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej, o opinię w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wystąpiono do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

Z kolei Prezydent za nieuzasadniony uznał zarzut dotyczący rażącego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. i w zw. z art. 64 ustawy o udostępnianiu informacji (...), bowiem wniosek po uzupełnieniu na wezwanie organu prowadzącego postępowanie o mapę ewidencyjną i oryginał pełnomocnictwa, spełniał wszystkie wymogi formalne określone w art. 74 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji (...), złożone dokumenty nie zawierały również błędów merytorycznych, obliczenia i analizy według oceny organu zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującą metodyką zawierały informacje wystarczające do oceny skali oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

3. A.E.S. i A.S. w odwołaniu wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji Prezydenta Miasta z [...] czerwca 2011 r. zarzucając jej:

- rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. 28 k.p.a. w zw. z art. 9 i 10 k.p.a. poprzez odmowę uznania wnioskodawców za strony przedmiotowego postępowania, podczas gdy wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości, działki nr [...] położonej przy ul. [...] i tym samym posiadają status strony postępowania oraz interes prawny w żądaniu wznowienia postępowania;

- rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 64 ustawy udostępnianiu informacji (...) poprzez pominięcie w toku postępowania dokonania oceny kumulacji oddziaływania akustycznego planowanego przedsięwzięcia z oddziaływaniem innych obiektów znajdujących się w jego sąsiedztwie oraz ponadnormatywnego oddziaływania akustycznego, które zostanie spowodowane w związku ze znacznym zwiększeniem częstotliwości użytkowania drogi publicznej na skutek budowy i użytkowania obiektu objętego wnioskiem i w konsekwencji nieprzeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pomimo występowania uzasadnionych podstaw do jego przeprowadzenia.

Ponadto podtrzymały one w pełni wszystkie zarzuty i twierdzenia zawarte w złożonym w przedmiotowej sprawie wniosku o wznowienie postępowanie, czyniąc zarzuty i treść wniosku integralną częścią odwołania.

4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji (pkt 1), stwierdzając, że została ona wydana z naruszeniem prawa (pkt 2), a ponadto orzekło o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2011 r. z tego powodu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis ten ma na celu zagwarantowanie realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Wznowienie postępowania na podstawie wskazanej w tym przepisie jest uzasadnione w sytuacji, gdy strona postępowania bez własnej winy nie brała udziału w całym postępowaniu administracyjnym lub w którymkolwiek z jego stadiów.

Podstawa wznowienia ustanowiona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odnosi się do postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej obydwu instancji zarówno w trybie zwyczajnym, jak i w nadzwyczajnych trybach weryfikacji aktów administracyjnych. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w innych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z przyczyn przez nią niezawinionych. Nie ma tutaj znaczenia prawnego, czy winę w tym zakresie ponosili inni uczestnicy postępowania lub organ administracji publicznej.

Organ odwoławczy stwierdził, że skarżące wywodzą swój interes prawny z art. 144 k.c., gdyż właściciele mają tytuł do uznania ich jako strony postępowania z tytułu choćby prawa do ochrony własności określonego odpowiednimi przepisami Kodeksu Cywilnego. Przedmiotowa - decyzja Prezydenta Miasta wydana została bowiem w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia zakwalifikowanego do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Sprawa dotyczyła przedsięwzięcia, co do którego nie można wykluczyć prawdopodobieństwa negatywnego oddziaływania na środowisko naturalne (np. hałas, pylenie, wzmożony ruch pojazdów) nieruchomości blisko sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być lokalizowane, przez np. utratę wartości rynkowej. To prawdopodobieństwo potęguje także możliwość wystąpienia awarii instalacji uruchomionych w ramach tego przedsięwzięcia. Stanowiło to podstawę uchylenia decyzji organu I instancji, jako nieodpowiadającej prawu, gdyż wydano tę decyzję opierając się na tym, że wnioskujące o wznowienie postępowania nie miały tytułu do bycia stroną we wznowionym postępowaniu.

Jednakże organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w tym przepisie (odmowa uchylenia decyzji ostatecznej) jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Kolegium stwierdziło, że taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.

W tym zakresie organ odwoławczy powielił argumentację i ocenę organu I instancji wskazując, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 63 w związku z art. 64, art. 77 i art. 78 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji (...), gdyż poza własną analizą organ I instancji zasięgnął opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska i organu państwowej inspekcji sanitarnej i uzyskał pozytywną odpowiedź pierwszego z nich. Z kolei Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, który opowiedział się za przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko nie wskazał konkretnych faktów uzasadniających zajęcie takiego stanowiska. O odrzuceniu stanowiska prezentowanego w opinii przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego przesądził również fakt, że przewidywane na podstawie obliczeń oddziaływanie na środowisko nie będzie przekraczać wartości ponadnormatywnych, a zagadnienia wskazane jako wymagające szczególnego uwzględnienia w raporcie o oddziaływaniu na środowisko zostały omówione w złożonym wniosku.

Ponadto organ nie podzielił stanowiska wnioskodawczyń, że opinia wydana na podstawie art. 63 ustawy o udostępnianiu informacji (...), jest wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie, gdyż ma ona jedynie charakter dowodowy. W jego ocenie art. art. 77 ustawy o udostępnianiu informacji (...) nie miał w sprawie zastosowania, bowiem określa obowiązek uzgadniania warunków realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i opiniowania przez organy państwowej powiatowej inspekcji sanitarnej w procedurze oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast art. 78 ustawy o udostępnianiu informacji (...), wbrew opinii wnoszących o wznowienie postępowania, został zastosowany prawidłowo w prowadzonym postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, gdyż zgodnie z jego brzmieniem, określającym właściwość organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej, o opinię w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wystąpiono do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

Z kolei – również za Prezydentem - Kolegium za nieuzasadniony uznało zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. i w zw. z art. 64 ustawy o udostępnianiu informacji (...), bowiem wniosek po uzupełnieniu na wezwanie organu prowadzącego postępowanie o mapę ewidencyjną i oryginał pełnomocnictwa, spełniał wszystkie wymogi formalne określone w art. 74 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji (...), a złożone dokumenty nie zawierały również błędów merytorycznych.

Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że organ I instancji odnosząc się szczegółowo do zarzutów skarżących dokonał pełnej powtórnej analizy zarówno postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jak i wydanej decyzji. Decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. wydano na wniosek, który odpowiadał wymogom formalnym określonym w art. 74 ust, 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o udostępnianiu informacji (...), a więc dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] odpowiada również wymogom określonym przepisem art. 84 ustawy, a jej uzasadnienie odpowiada wymogom art. 85 ust. 2 pkt 2. W sentencji (orzeczenia) tej decyzji stwierdzono bowiem brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i załączono do niej charakterystykę przedsięwzięcia. Uzasadnienie tej decyzji spełnia wymogi formalne przewidziane w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. a także zawiera informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji (...) uwzględnionych przy stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

5. A.E.S. i A.S. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając jej rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. poprzez ich bezzasadne zastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z [...] czerwca 2011 r., mimo że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 64 ustawy o udostępnianiu informacji (...), a także 28 k.p.a. w zw. z art. 9 i 10 k.p.a., jak również rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 63 w zw. z art. 64 w zw. z art. 77 w zw. z art. 78 ustawy o udostępnianiu informacji (...).

Na tej podstawie skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji, a także zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżące podniosły, że jako właściciele nieruchomości działki nr [...] położonej przy ul. [...] winny posiadać status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta Miasta z [...] czerwca 2011 r., w którym nie brały udziału bez własnej winy. Wobec czego, wbrew stanowisku organu II instancji, brak było możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie normy z art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a.

Zdaniem skarżących wydając zaskarżoną decyzję z powołaniem na regulację art. 146 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało, że w przypadku prawidłowego przeprowadzenia z udziałem wszystkich storn postępowania w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia wydane w sprawie rozstrzygniecie byłoby tożsame z decyzją objętą wnioskiem o wznowienie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyrażając pogląd analogiczny, do wyrażonego w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co ma dla rozstrzygnięcia kluczowe znaczenie, gdyż jedno ze stwierdzonych w sprawie uchybień, zostało dostrzeżone poza zarzutami skargi.

Kwestia ta wiąże się ze szczególnym trybem prowadzonego przez organy postępowania. Istotą instytucji wznowienia postępowania administracyjnego jest otwarcie możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją administracyjną ostateczną, jeżeli decyzja ta zapadła w trybie postępowania dotkniętego kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną enumeratywnie w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Powołaną przez skarżące podstawą wznowienia był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Trafnie organy obu instancji uznały, że wniosek został złożony w terminie. Prawidłowo również Samorządowe Kolegium Odwoławcze, naprawiając uchybienie organu I instancji uznało, że skarżącym jako współwłaścicielkom nieruchomości położonej w sąsiedztwie inwestycji przysługuje interes prawny a zatem status strony w postępowaniu. Kwestia ta została szczegółowo omówiona w uzasadnieniu decyzji i nie wymaga dalszego rozważenia. Natomiast z uznania, że wnioskujące powinny były być stroną postępowania, którego dotyczy wznowienie płyną określone konsekwencje dla merytorycznego zakresu rozpoznania sprawy oraz treści decyzji.

7. Mianowicie dopuszczalność ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po wznowieniu postępowania jest ograniczona wystąpieniem co najmniej jednej z podstaw (określonych przede wszystkim w art. 145 § 1 pkt 1 do 8 k.p.a.). W wyniku przeprowadzonego po wznowieniu wznowionego postępowania mogą zapaść następujące rozstrzygnięcia. Po pierwsze organ może wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Jest ona wydawana wówczas, gdy organ ustali, że brak podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji. Organ nie wypowiada się tutaj tylko co do zarzutu, czy znajduje on oparcie w przyczynach wznowienia, lecz czy istnieją podstawy do uchylenia decyzji. Nie jest to jednak decyzja merytoryczna (co do istoty sprawy), gdyż jej wydanie jest wyłącznie następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych

Po drugie w postępowaniu może zapaść decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i orzekająca na nowo o istocie sprawy. Przyjmuje się, że nowa decyzja ma charakter merytoryczny i powinna rozstrzygać sprawę w całości. Kolejnymi rodzajami decyzji wydawanymi w następstwie wznowienia są: decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i umarzająca postępowanie administracyjne oraz decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia. Piątym rodzajem decyzji jest stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Organ wydaje ją w przypadku jednoczesnego stwierdzenia wystąpienia którejkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania oraz przesłanek negatywnych z art. 146 k.p.a., czyli gdy ustali, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s.551-553 oraz M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 754-758).

W tym kontekście należy zwrócić uwagę na treść rozstrzygnięcia wydanego przez organ II instancji. W decyzji z dnia [...] grudnia 2012r. znalazły się następujące rozstrzygnięcia: w pkt 1 uchylono w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji (to jest decyzję z dnia [...] października 2012 r. wydaną co do istoty sprawy we wznowionym postępowaniu); w pkt 2 stwierdzono, że ta właśnie decyzja została wydana z naruszeniem prawa; w punkcie zaś 3 orzeczono o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2011 r. z tego powodu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Takie rozstrzygnięcie nie znajduje umocowania prawnego w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało bowiem w ramach zamkniętego katalogu decyzji trybu odwoławczego, określonego w art. 138 k.p.a. Przepis ten nie zawiera w swojej treści kompetencji do stwierdzenia, że kontrolowana w trybie odwoławczym decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa. Jeśli intencją organu II instancji było wydanie decyzji merytorycznej dopuszczalne było zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i za pośrednictwem tego przepisu "przejście" do katalogu decyzji określonych w art. 151 k.p.a. Jeśli zatem w ocenie organu odwoławczego zachodziły podstawy do zastosowania przepisów art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. to orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. prócz uchylenia decyzji organu I instancji orzeczenie co do istoty sprawy wymagało stwierdzenia naruszenia prawa przez decyzję ostateczną będącą przedmiotem wznowienia. Tego rozstrzygnięcia zaskarżona decyzja nie zawiera. To uchybienie procesowe miało istotny wpływ na wynik sprawy, co świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. prowadziło do uchylenia decyzji organu drugiej instancji. Podkreślić bowiem należy, że określone w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. (podobnie jak w art. 151 § 1 i 2 k.p.a.) rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące dla organów, a ich przekroczenie stanowi zawsze istotne naruszenie prawa.

8. Dalej podnieść należy, że sąd nie podziela generalnego stanowiska skarżących, że zaistnienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wyłącza możliwość zastosowania art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Przytoczone na końcu poprzedniego zdania przepisy takiego wyłączenia nie przewidują. Problem leży natomiast w ich wykładni. W tej mierze należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 1988 r., IV SA 540/88 (ONSA 2/1988, poz. 90), że rozstrzygnięcie co do istoty sprawy we wznowionym postępowaniu, oparte na przesłankach art. 146 § 2 k.p.a., nie może nastąpić przy jednostronnej ocenie sprawy. Zgodnie z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, w każdej sprawie w toku postępowania organy orzekające podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwiają sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.). Jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu i w tym postępowaniu nie były rozważane również jej interesy, we wznowionym postępowaniu przepis art. 146 § 2 k.p.a. nie może być zastosowany bez rozważenia słusznego interesu strony.

Uważna lektura uzasadnienia powołanego wyroku wskazuje na trafność stanowiska, że ustawa nie wyłączyła możliwości zastosowania przepisu art. 146 § 2 k.p.a. w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a jedynie ogranicza ją, poprzez nałożenie na organ administracji publicznej, konieczności uwzględnienia słusznego interesu pominiętej strony we wznowionym postępowaniu, przy ocenie sprawy co do jej istoty. Wznowienie postępowania jest bowiem instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną. Skoro skarżące nie brały udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy w toku wznowionego postępowania, stronie przysługują wszystkie prawa procesowe, z których może czynnie korzystać.

Konieczne jest zatem odniesienie się do treści decyzji ostatecznej w takim zakresie, w jakim skarżące podnoszą zastrzeżenia związane z ich indywidualnym interesem prawnym. Nie wystarczy do tego powołanie się na prawidłowość przebiegu postępowania objętego wznowieniem, gdyż w tym postępowaniu skarżące nie brały udziału i nie były rozpoznawane ich zarzuty dotyczące potencjalnego oddziaływania inwestycji na ich nieruchomość (w szczególności akustycznego). Skoro organ I instancji odmówił skarżącym uznania statusu stron to nie sposób przyjąć, że rozpoznał sprawę biorąc pod uwagę ich merytoryczne zastrzeżenia.

Decyzja organu II instancji w tym zakresie powinna być zatem samodzielna, bo dopiero na tym etapie organ ten uznał zasadność przesłanki powołanej przez strony. Tymczasem argumentacja dotycząca obowiązku przeprowadzenia oceny jest powieleniem stanowiska I instancji. Brak jest w niej również odniesienia do okoliczności podniesionych w piśmie skarżących z dnia 24 października 2012 r., co należy zakwalifikować jako naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Natomiast kwestia, czy miałyby wpływ na wynik postępowania objętego wznowieniem wymaga dokładniejszego ustalenia i wyjaśnienia w ponowionym postępowaniu. Stąd ocena zasadności zarzutów skarżących jest na tym etapie przedwczesna.

O wstrzymaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w art. 200 i 209 p.p.s.a.

(-) S. Pauter (-) M. Szumilas (-) J. Jaśkiewicz