Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 90/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Kaczmarek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi P. R. na bezczynność Burmistrza R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązać Burmistrza R. do załatwienia wniosku skarżącego P. R. z [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie ograniczonym pismami skarżącego z [...] kwietnia 2020 r., [...] maja 2020 r. i [...] maja 2020 r., w terminie 14 dni od otrzymania akt administracyjnych sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku; 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Gminy R. na rzecz skarżącego P. R. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] lipca 2020 r. P. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznie sprawy.

Pismem z [...] kwietnia 2020 r. adresowanym do Urzędu Miejskiego w R. P. R. (dalej też jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący") – "nawiązując do oświadczenia/filmu burmistrza R. , opublikowanego na początku kwietnia 2020 r. oraz zawartej tam informacji o zarządzeniu burmistrza z dnia [...] marca" – zwrócił się "o przekazanie następujących dokumentów (najlepiej skanów na adres piotrratajczak@o2.pl):

- treści zarządzenia z [...] marca

- kwoty zmian/przesunięć w rezerwach budżetu

- skanów zamówień konkretnych materiałów ochronnych (typ, rodzaj, firma, ceny, ilości)

- informacji o zaplanowanych lub już odebranych dostawach sprzętu

- skanów faktur dotyczących wszystkich ww. zamówień po dacie [...] marca".

W odpowiedzi na ten wniosek Burmistrz R. (dalej też jako "Burmistrz" lub "Organ") w piśmie z [...] kwietnia 2020 r. ([...]

- poinformował, że Wnioskodawca nie wskazał, jakiego zarządzenia dotyczy wniosek oraz że zarządzenia Burmistrza R. dostępne są na stronie internetowej www.bip.rogozno.pl w zakładce "Prawo lokalne" (w tym zarządzenia wydane w 2020 roku w zakładce "Prawo lokalne/Zarządzenia Burmistrza 2020");

- poinformował, że Wnioskodawca nie doprecyzował, o jakie zmiany czy przesunięcia w budżecie (i jakiego podmiotu) chodzi oraz że zmiany w budżecie Gminy R. dostępne są na stronie BIP Urzędu Miejskiego w R. www.bip.rogozno.pl w zakładce "Prawo lokalne/Uchwały Rady Miejskiej 2018-2023", przy czym ostatnia zmiana w rezerwach budżetu została dokonana zarządzeniem nr [...] Burmistrza R. z [...] marca 2020 r. w sprawie uruchomienia rezerwy celowej Gminy R. na 2020 rok, dostępnym na stronie BIP Urzędu Miejskiego w R. www.bip.rogozno.pl;

- odnosząc się do pozostałej części wniosku – wskazał, że Wnioskodawca nie doprecyzował zakresu wniosku, tj. nie wskazał, o jakie "konkretne materiały ochronne", "zaplanowane lub już odebrane dostawy sprzętu", a także "skany faktur dotyczących ww. zamówień" chodzi. Tak samo nie wskazał Wnioskodawca daty rocznej (wyłącznie podana data [...] marca), po której należy przedłożyć skany faktur. Stąd w ocenie Organu taka informacja nie stanowi informacji publicznej.

Pismem z [...] kwietnia 2020 r., zatytułowanym "wniosek o ponowne udostępnienie informacji publicznej", Wnioskodawca odniósł się do treści ww. odpowiedzi Burmistrza, a ponadto stwierdził, że jeżeli Organ nadal nie rozumie pytań Wnioskodawcy, to ten "odsyła do trzech źródeł:

- ponownego przeczytania mojego wniosku z [...] kwietnia;

- lektury uzasadnienia do zarządzenia nr [...], gdzie mowa o środkach do dezynfekcji i ubraniach ochronnych

- oświadczenia/filmu burmistrza R. , w którym mowa o ww. sprzęcie".

W piśmie z [...] kwietnia 2020 r. ([...]) Organ poinformował, że żądana informacja – poza żądanymi uchwałami Rady Miejskiej w R. oraz zarządzeniami Burmistrza, które są dostępne w BIP – nie stanowi informacji publicznej.

Pismem z [...] maja 2020 r., zatytułowanym "wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nr [...] materiały ochronne", Wnioskodawca, jak zaznaczył, po raz trzeci (w ślad za pismami z [...] i [...] kwietnia) złożył "wniosek o informację w nast. zakresie:

- poproszę o skany zamówień konkretnych materiałów ochronnych (typ. rodzaj, firma, ceny, ilości), złożonych między [...].03 a [...].04.2020,

- protokoły przekazania ww. materiałów

- faktury za ww.

dla ułatwienia cytat z zarządzenia: "środków (...) i ubrań"."

W piśmie z [...] maja 2020 r. ([...]) Organ poinformował Wnioskodawcę, że ten nie doprecyzował zakresu wniosku, tj. nie wskazał, o jakie chodzi: "konkretne materiały ochronne (typ. rodzaj, firma, ceny, ilości), złożonych między [...].03 a [...].04.2020", "protokoły przekazania ww. materiałów", "faktury za ww." W związku z czym – jak dalej zaznaczył Organ – "przy braku doprecyzowania wniosku, pozostawił Pan tut. organowi "domyślanie się", o jakie – konkretne materiały ochronne, protokoły przekazania ww. materiałów oraz faktury za ww. – chodzi". Organ podkreślił, że od pojęcia informacji należy odróżnić jej nośnik, czyli formę, w jakiej ta informacja występuje (np. protokół, decyzja). Składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnioskodawca winien zatem określić konkretną żądaną informację. Dopiero tak sformułowany wniosek podlega ocenie organu co do faktu, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a następnie kontroli sądowoadministracyjnej w tym zakresie. Wniosek zawierający ogólnikowe żądanie udostępnienia dokumentów, jak: skany zamówień konkretnych materiałów ochronnych (typ. rodzaj, firma, ceny, ilości), złożonych między [...].03 a [...].04.2020, protokoły przekazania ww. materiałów, faktury za ww. – czyli niedoprecyzowanych dokumentów lub informacji, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej i nie może być prawidłowo rozpoznany, bowiem nie jest określony precyzyjnie zakres żądania.

W piśmie z [...] maja 2020 r., zatytułowanym "wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nr [...] materiały ochronne", Wnioskodawca, jak zaznaczył, po raz czwarty (w ślad za pismami z [...] i [...] kwietnia oraz [...] maja) złożył "wniosek o informację w nast. zakresie: w przytaczanym w korespondencji zarządzeniu burmistrza mowa o "środkach i ubraniach"

- poproszę o skany zamówień konkretnych materiałów ochronnych (typ. rodzaj, firma, ceny, ilości), złożonych między [...].03 a [...].04.2020

- protokoły przekazania ww. materiałów

- faktury za ww."

W piśmie z [...] czerwca 2020 r. ([...]) Organ powtórzył swe wcześniejsze stanowisko.

Przywołanym na wstępie pismem z [...] lipca 2020 r. P. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza R. .

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że – po pierwsze – dotyczy ona trzech spraw o udostępnienie informacji publicznej:

1) znak: [...], wszczętej na wniosek z [...] kwietnia 2020 r.,

2) znak: [...], wszczętej na wniosek z [...] maja 2020 r.,

3) znak: [...], wszczętej na wniosek z [...] maja 2020 r.,

oraz że w każdej z tych spraw Wnioskodawca otrzymał odpowiedź w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, ze zm.; dalej w skrócie "u.d.i.p."). Z tego względu Organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie rozpatrzenia każdego z ww. wniosków o udzielenie informacji publicznej.

Po drugie, w żadnym z tych trzech wniosków o udostępnienie informacji publicznej Wnioskodawca nie dookreślił (nie doprecyzował), przedłożenia jakich dokumentów żąda, pozostawiając Organowi "domyślanie się", o jakie dokumenty, tj. o jakie konkretne materiały ochronne, protokoły przekazania ww. materiałów oraz faktury za ww., chodzi. W tym w zakresie wniosku z [...] kwietnia 2020 r. Skarżący nie określił daty rocznej wydanego zarządzenia, a także nie wskazał, o jakie inne dokumenty chodzi. Identycznie we wniosku z [...] maja 2020 r. – i będącym jego powtórzeniem wniosku z [...] maja 2020 r. – Skarżący nie doprecyzował przedmiotu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przez co Organ nie mógł uczynić zadość temu wnioskowi, tj. nie mógł przedłożyć Wnioskodawcy niesprecyzowanych przez niego dokumentów. W ocenie Organu niedopuszczalne jest domaganie się udostępniania wszystkich dokumentów wytworzonych przez organ, albo niewskazanie, o jakie dokumenty chodzi, bądź niedoprecyzowanie rodzaju lub zakresu żądanych dokumentów, pozostawiając organowi domyślanie się (czyli "zgadywanie"), o jakie dokumenty lub informacje może chodzić wnioskodawcy. Z tego względu, taka redakcja każdego z wniosków przez Skarżącego uniemożliwiła ich właściwą weryfikację w świetle przepisów ustawy.

Po trzecie, w zakresie, w którym wniosek Skarżącego dotyczył również niesprecyzowanych przez niego dokumentów: treści zarządzenia z [...] marca oraz kwoty zmian/przesunięć w rezerwach budżetu, Skarżący został w odpowiedziach na wnioski poinformowany, zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., że takie dokumenty dostępne są w Biuletynie Informacji Publicznej (wraz ze wskazaniem adresu strony internetowej BIP, w którym te informacje zostały zamieszczone).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., przedmiotem skargi może być także bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu od razu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także takiej, której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z [...].04.2013 r., I OSK [...], dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, z późn. zm.; w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej – czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. – ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z [...].05.2006 r., I OSK [...], CBOSA). W ocenie Sądu w niniejszym składzie, zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym: także do art. 52 § 2 p.p.s.a.) z dniem [...] czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa).

Ponadto do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z [...].05.2011 r., I OSK [...]; z [...].05.2011 r., I OSK [...] – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z [...].04.2011 r., I FSK [...], CBOSA; por. też wyrok WSA z [...].10.2011 r., II SAB/Po [...], CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie, dodany z dniem [...] czerwca 2017 r., przepis art. 53 § 2b ab initio p.p.s.a.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną.

Przedmiotem tej skargi uczyniono bezczynność Burmistrza R. w udostępnieniu Skarżącemu informacji publicznej w postaci dokumentów (ich skanów), o których mowa w jego wniosku z [...] kwietnia 2020 r. (tiret trzecie, czwarte i piąte) i dalszych jego pismach: z [...] kwietnia 2020 r., z [...] maja 2020 r. oraz z [...] maja 2020 r.

Od razu należy zaznaczyć, że wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, wskazane pisma-wnioski Skarżącego nie statuowały (trzech) odrębnych spraw o udostępnienie informacji publicznej. W sensie materialnym jest to jedna sprawa, zainicjowana wnioskiem Skarżącego z [...] kwietnia 2020 r., którego zakres kolejne ww. pisma jedynie uszczegóławiały i ograniczały. W szczególności, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że Skarżący ostatecznie zrezygnował z ubiegania się o udostępnienie wskazanych we wniosku z [...] kwietnia 2020 r. (tiret pierwsze i drugie): "treści zarządzenia z [...] marca" oraz "kwoty zmian/przesunięć w rezerwach budżetu" – co jasno wynika z treści pism Skarżącego z [...] i [...] maja 2020 r. Dlatego kwestie te nie będą przedmiotem dalszych rozważań.

Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: (i) czy Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, (ii) czy Skarżący sformułował swój wniosek na tyle precyzyjnie, aby Organ wiedział (a przynajmniej: powinien był wiedzieć) czego żąda Wnioskodawca oraz (iii) czy informacje, o które wnioskował Skarżący, stanowią informacje publiczną.

Ad (i) W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie ulega wątpliwości, iż burmistrz (podobnie: wójt / prezydent miasta) jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jasno wynika, że adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p. W szczególności są nimi organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), do których niewątpliwie zaliczają się także organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym ich organy wykonawcze, jakimi są m.in. wójtowe / burmistrzowie / prezydenci miast (por. m.in. wyroki WSA: z [...].01.2013 r., II SAB/Ol [...]; z [...].06.2015 r., IV SAB/Po [...]; z [...].06.2016 r., IV SAB/Wr [...]; z [...].07.2016 r., II SAB/Gd [...]; z [...].07.2017 r., II SAB/Bd [...]; z [...].07.2017 r., II SA/Kr [...] –dostępne w CBOSA).

Wobec tego Burmistrz jest bez wątpienia podmiotem obowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych. Wypada dodać, że kwestia ta nie była przedmiotem sporu pomiędzy stronami.

Ad (ii) Natomiast istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w składanych wnioskach Skarżący wystarczająco precyzyjnie określił informacje (dokumenty), o jakie wnioskuje.

Organ w odpowiedzi na skargę, jak również w każdym z pism wysyłanych wcześniej do Skarżącego, zarzucał, że Wnioskodawca nie doprecyzował należycie zakresu wniosku, tj. nie wskazał, o jakie chodzi: "konkretne materiały ochronne", "protokoły przekazania ww. materiałów", "faktury za ww." Według Organu, składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wnioskodawca winien określić konkretnie żądaną informację. Dopiero tak sformułowany wniosek podlega ocenie organu co do faktu, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a następnie kontroli sądowoadministracyjnej w tym zakresie.

Odnosząc się do powyższego, należy co do zasady zgodzić się z Organem, że brak dostatecznego skonkretyzowania wniosku może niekiedy w praktyce uniemożliwić udostępnienie informacji publicznej. Jednakże, wbrew sugestiom Organu, to wcale nie oznacza, że od wnioskodawcy należy wymagać, aby ten, występując o udostępnienie informacji publicznej, podał dokładne dane identyfikujące konkretne dokumenty zawierające żądaną informację (jak np. numer lub datę zamówienia, faktury albo protokołu) – czego, jak można wnosić z pism Organu, oczekiwał on od Wnioskodawcy ("o jakie konkretne materiały / protokoły / faktury chodzi"). Takie podejście może bowiem znacznie utrudnić, a czasami wręcz uniemożliwić dostęp do informacji publicznej. W ocenie Sądu, aby uznać wniosek za dostatecznie konkretny w stopniu umożliwiającym jego załatwienie, powinien on zawierać jakiekolwiek dane, które pozwolą na identyfikację przedmiotu i zakresu żądanej informacji.

W ocenie Sadu z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Albowiem treść wniosku i dalszych pism Wnioskodawcy oraz kontekst, w jakim były składane, pozwalały adresatowi wniosku – o ile tylko działałby z dobrą wolą i w dobrej wierze – na łatwe ustalenie, o jakie konkretnie informacje Wnioskodawcy chodzi.

Wypada w tym miejscu podkreślić, że oczywiście ma rację autor odpowiedzi na skargę, iż nie jest rolą adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej "zgadywanie", o jakie dokumenty lub informacje może chodzić wnioskodawcy. Z drugiej jednak strony, powyższe nie zwalania adresata od przeprowadzenia zwykłych, nieskomplikowanych zabiegów interpretacyjnych w celu ustalenia treści wniosku – znanych na gruncie prawa cywilnego pod nazwą "wykładni oświadczenia woli". Nie ulega bowiem wątpliwości, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest takim właśnie oświadczeniem woli wnioskodawcy. Zgodnie zaś z art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których zostało złożone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Jak z powyższego wynika, jednym z istotnych wyznaczników pozwalających ustalić rzeczywistą treść oświadczenia woli są "okoliczności", w których dane oświadczenia zostało złożone, czyli tzw. kontekst.

W niniejszej sprawie sam Wnioskodawca wskazywał na relewantne elementy tak rozumianego kontekstu – powołując się najpierw na "oświadczenie/film Burmistrza R. , opublikowany na początku kwietnia 2020 r oraz zawartą tam informację o zarządzeniu Burmistrza z [...] marca", a następnie na uzasadnienie zarządzenia Burmistrza nr [...] z [...] marca 2020 r. Wydaje się znamienne, że do ww. "oświadczenia/filmu" Organ w swej korespondencji w żaden sposób się nie odnosił, a w szczególności nie wytknął Wnioskodawcy, iż ten nie sprecyzował, o jakie konkretnie "oświadczenie/film" Burmistrza jemu chodzi. Może to oznaczać, że Organ od razu wiedział ("domyślił się"), o którym "oświadczeniu/filmie" Burmistrza w tym przypadku była mowa. Niewykluczone też, że już z tego "oświadczenia/filmu" wynikały istotne wskazówki, jak wniosek Skarżącego należy rozumieć.

Jednakże powyższych okoliczności Sąd nie jest w stanie zweryfikować, gdyż wyżej wzmiankowanego "oświadczenia/filmu" nie ma w aktach sprawy. Dla Sądu jest jednak jasne, że dostatecznych wskazówek dla wystarczająco precyzyjnego ustalenia przedmiotu żądania Wnioskodawcy dostarcza – po pierwsze – zawarte w jego pismach (z [...] kwietnia 2020 r. oraz [...] i [...] maja 2020 r.) odesłanie do uzasadnienia zarządzenia Burmistrza nr [...]. W uzasadnieniu tego zarządzenia (którego numer [...] pełnym rozwinięciu brzmi: "[...]" i które dotyczy uruchomienia rezerwy celowej Gminy R. na 2020 rok) czytamy bowiem, że: "Zwiększenie planu wydatków bieżących nastąpiło w celu konieczności zabezpieczenia środków dezynfekcyjnych oraz ubrań ochronnych w trosce o mieszkańców gminy oraz przyjezdnych w związku ze stanem podwyższonej gotowości wynikłego z zagrożeniem pojawienia się koronawirusem SARS-COV-2." Po drugie, istotne znaczenie ma także poczynione w pismach Wnioskodawcy z [...] i [...] maja 2020 r. doprecyzowanie relewantnego przedziału czasu: "między [...].03 a [...].04.2020" (co oczywiście należy odczytywać jako okres od [...] marca 2020 r. do [...] kwietnia 2020 r.).

Wszystko to prowadzi do wniosku, że najpóźniej od momentu otrzymania pisma Wnioskodawcy z [...] maja 2020 r. powinno być dla Organu jasne, że żądanie udostępnienia informacji określonych przez Wnioskodawcę jako: "skany zamówień konkretnych materiałów ochronnych (typ. rodzaj, firma, ceny, ilości), złożonych między [...].03 a [...].04.2020; protokoły przekazania ww. materiałów; faktury za ww." dotyczyły zamówień środków dezynfekcyjnych oraz ubrań ochronnych, o których mowa w uzasadnieniu zarządzenia Burmistrza nr [...]. W świetle pism Wnioskodawcy (zwłaszcza tego z [...] maja 2020 r.) nie ulega bowiem wątpliwości, że pod użytym przez siebie pojęciem "materiałów ochronnych" Wnioskodawca rozumiał właśnie "środki dezynfekcyjne oraz ubrania ochronne", na zakup których zadysponowano rezerwę celową, o której mowa w ww. zarządzeniu. Nie można zaś zasadnie wymagać od Wnioskodawcy, aby ten podał w swym wniosku konkretne dane (numery, daty itp.) żądanych dokumentów (zamówień, protokołów, faktur). Tak szczegółowe dane zapewne są (a przynajmniej mogą być) mu nieznane, a zarazem nie są niezbędne dla realizacji wniosku dostępowego. Wystarczy bowiem opis przedmiotowy (tj. określenie, czego żądane dokumentu dotyczą), który w tym przypadku został jeszcze dookreślony przez wskazanie czasokresu, w jakim interesujące Wnioskodawcę zamówienia miały być dokonane.

W konsekwencji wymaganie przez Organ od Skarżącego, aby ten precyzyjnie określił, o jakie konkretnie "materiały ochronne" chodzi (a ściślej: o jakie ich dotyczące: zamówienia, protokoły, faktury), i to w sytuacji, gdy Skarżący odwołał się wprost do uzasadnienia ww. zarządzenia Burmistrza, należy ocenić jako przejaw nadmiernej biurokracji, a wręcz złej woli Organu. Po rzetelnej i w dobrej wierze lekturze wniosku oraz dalszych pism Skarżącego, z uwzględnieniem wzmiankowanego w nich zarządzenia Burmistrza – a także notoryjnego faktu ogłoszenia w Polsce stanu epidemii COVID-19 – ustalenie przedmiotu i zakresu żądania Wnioskodawcy co do udostępnienia dokumentów związanych z "zamówieniami materiałów ochronnych" nie powinno nastręczać istotnych trudności.

Z tych też względów nie można podzielić stanowiska Organu, iż Wnioskodawca zakres swego wniosku pozostawił "domyślaniu się", czy wręcz "zgadywaniu", przez Organ. W ocenie Sądu wniosek z [...] kwietnia 2020 r., ograniczony co do zakresu oraz uszczegółowiony późniejszymi pismami Wnioskodawcy, był na tyle precyzyjny i konkretny, iż możliwe było ustalenie jego przedmiotu i zakresu – w sposób, jak to wyżej uczynił Sąd.

Ad (iii) Z kolei rozważając aspekt przedmiotowy, tj. czy żądane przez Skarżącego informacje (dokumenty) mają charakter (są nośnikami) informacji publicznej, należy wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą – zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, T. 2002, s. 28–29).

Na tym tle Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl którego informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych (np. zamówień) dotyczących takiego majątku oraz dokumentów potwierdzających wykonanie takich umów (zamówień), jak np. faktury, protokoły zdawczo-odbiorcze itp. (por. np. wyroki NSA z [...].09.2012 r., I OSK [...] oraz I OSK [...]; z [...].12.2014 r., I OSK [...]; a także wyroki WSA: z [...].04.2008 r., II SAB/Ke [...]; z [...].09.2010 r., II SAB/Op [...]; z [...].02.2010 r., II SAB/Wa [...]; z [...].10.2012 r., IV SAB/Po [...]; z [...].03.2013 r. II SAB/Wa [...]; z [...].04.2013 r., II SAB/Bd [...]; z [...].11.2013 r., II SAB/Wa [...]; z [...].04.2014 r., II SAB/Wa [...]; z [...].04.2015 r., IV SA/Po [...]; z [...].04.2016 r., IV SAB/Po [...] – dostępne w CBOSA.

W świetle dotychczasowych uwag żądane przez Wnioskodawcę informacje, stanowią bez wątpienia informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (zob. wyrok NSA z [...].12.2011 r., I OSK [...], CBOSA).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje w formie "zwykłego" pisma. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że – jak wynika z akt sprawy – pierwotny wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Organu w dniu [...] kwietnia 2020 r. Nawet przyjmując, iż wniosek ten nie był dość precyzyjny, to zauważyć należy, iż pismo-wniosek z [...] kwietnia 2020 r., a już na pewno pismo-wniosek z [...] maja 2020 r. pozwalały Organowi na dostatecznie precyzyjne ustalenie przedmiotu i zakresu żądania.

Wypada podkreślić, że w sytuacji, gdy wniosek jest wystarczająco precyzyjny (konkretny) i dotyczy informacji publicznej, to nie można uznać, że wysyłanie do Skarżącego informacji, iż jego wniosek jest nieprecyzyjny oraz wzywanie o wniosku doprecyzowanie stanowi właściwą realizację obowiązków wynikających z u.d.i.p., która pozwalałby adresatowi wniosku skutecznie uchylić się od zarzutu pozostawania w nagannej bezczynności.

Zatem podstawowy, czternastodniowy termin do udzielenia żądanej informacji (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) – liczony maksymalnie "na korzyść" Organu – powinien zacząć biec najpóźniej od dnia otrzymania przezeń pisma-wniosku z [...] maja 2020 r., a więc upłynąć z dniem [...] maja 2020 r.

Należy jednak zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID") – dodanym z dniem 31 marca 2020 r. – w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Zgodnie zaś z art. 15zzs ust. 10 pkt 1 u.COVID przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosowało się.

Stan zagrożenia epidemicznego, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433), obowiązywał na obszarze naszego kraju w okresie od 14 marca 2020 r. do 20 marca 2020 r., natomiast stan epidemii – wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 490) – trwa od 20 marca 2020 r.

Jednakże przywołany art. 15zzs u.COVID został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875; w skrócie "zm.u.COVID"), z dniem 16 maja 2020 r. (art. 76 zm.u.COVID), z tym że na mocy regulacji przejściowej art. 68 ust. 7 zm.u.COVID terminy w postępowaniach w art. 15zzs u.COVID wymienionych, które uległy zawieszeniu, zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (co nastąpiło 16 maja 2020 r.), czyli od [...] maja 2020 r.

W ocenie Sądu nawet jeśliby przyjąć (znów: maksymalnie "na korzyść" Organu), że w świetle cytowanych regulacji u.COVID nie można piętnować Organu za niezałatwienie wniosku w okresie ww. zawieszenia biegu terminów procesowych, tj. do [...] maja 2020 r. włącznie (choć, zauważmy, w kontrolowanej sprawie to nie termin załatwienia wniosku jest problemem, lecz faktyczna odmowa jego załatwienia przez Organ z powołaniem się na nieprecyzyjność wniosku), to należy uznać, że po ww. "odmrożeniu" biegu terminów (począwszy od [...] maja 2020 r.) żądane informacje powinny zostać udostępnione Skarżącemu najpóźniej do [...] czerwca 2020 r. (ostatni dzień 14-dniowego terminu przypadał bowiem na niedzielę [...] czerwca 2020 r.; por. art. 57 § 4 k.p.a.). Tymczasem jeszcze w dniu sporządzenia odpowiedzi na skargę – tj. [...] lipca 2020 r. – żądane dokumenty (ich skany) nie zostały Skarżącemu przesłane. Co więcej, Sąd nie ma informacji, aby wniosek Skarżącego został załatwiony do dnia wydania niniejszego wyroku.

Wszystko to oznacza, że Organ pozostaje w zarzucanej bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie – w załatwieniu wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. To zaś uzasadniało zobowiązanie Burmistrza do rozpoznania wniosku Skarżącego z [...] kwietnia 2020 r. w zakresie ograniczonym i uszczegółowionym późniejszymi pismami Skarżącego (pkt 1 sentencji wyroku) – tj. w zakresie obejmującym trzy ostatnie punkty ("tirety") tego wniosku – a także stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku).

Oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

"Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z [...].06.2012 r., I OSK [...], CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z [...].03.2013 r., II OSK [...]; a także wyroki WSA: z [...].04.2014 r., II SAB/Wr [...]; z [...].10.2013 r., II SAB/Po [...]; z [...].03.2015 r., IV SAB/Po [...] – CBOSA).

W ocenie Sądu taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie.

Formułując taką ocenę Sąd wziął pod uwagę, że to nie czas załatwienia wniosku był w tym przypadku problemem – gdyż, jak słusznie zauważył autor odpowiedzi na skargę, kolejne pisma-wnioski Skarżącego spotykały się z odpowiedziami organu, których nadesłanie w żadnym przypadku nie przekroczyło "przepisanych" 14 dni (zwykle było to ok. 10 dni) – lecz faktyczna odmowa przez Organ załatwienia tego wniosku pod pretekstem jego niedostatecznego sprecyzowania. Jednakże w okolicznościach tej sprawy nie może być wątpliwości, że niezałatwienie wniosku Skarżącego nie było spowodowane rzeczywistymi problemami z ustaleniem jego przedmiotu i zakresu – gdyż, jak to wyżej wyjaśniono, takowe nie powinny już występować najpóźniej po piśmie Wnioskodawcy z [...] maja 2020 r. – lecz obstrukcją w załatwieniu tego wniosku przez Organ, która nakazuje wręcz dopatrywać się jego złej woli. Oczywiście istotna jest także okoliczność, że Skarżącemu nadal nie została udostępniona żądana informacja publiczna.

O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi, w wysokości [...] zł.