Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 836/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1,  par. 3,  art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania wydzielonego lokalu usługowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej - DWINB), zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia W. i R. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej - PINB) z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją PINB w T. nr [...].

Wydanie zaskarżonych aktów poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.

Pismem z dnia 25 czerwca 2014 r. Burmistrz O. wystąpił do PINB w T. z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania lokalu gastronomicznego zlokalizowanego przy ul. P. w O.. Czynności organu nadzoru budowlanego polegające na przeprowadzeniu kontroli przedmiotowego budynku poskutkowały wszczęciem postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania wydzielonego lokalu usługowego nr 4 w przedmiotowym budynku, o czym zawiadomiono pismem z dnia 10 września 2014 r. Wobec stwierdzenia wykonania w obiekcie robót budowlanych w dniu [...] r. organ nadzoru budowlanego wydał postanowienie nr [...], którym m.in. na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243 poz. 1623) nakazał w wyznaczonym terminie przedłożenie określonych dokumentów. Z kolei w dniu [...] r. PINB w T. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania wydzielonego lokalu usługowego nr 4 usytuowanego w budynku mieszkalnym na działce 34 przy ul. P. w O. w zakresie zmiany sposobu użytkowania lokalu nr 4 z lokalu o funkcji sklepu z artykułami metalowymi na lokal o funkcji baru z małą gastronomią. Stwierdzając bezprzedmiotowość postępowania organ podał, że odnośnie zmiany sposobu użytkowania nie była wydawana decyzja administracyjna. Do organu wpłynęła informacja o zaprzestaniu prowadzenia w lokalu działalności polegającej na prowadzeniu baru z małą gastronomią, co potwierdzić miała kontrola przeprowadzona w dniu 17 kwietnia 2015 r.

Pismem z dnia 29 maja 2015 r. W. i R. S. działający przez profesjonalnego pełnomocnika wystąpili do PINB w T. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r., nr [...] o umorzeniu postępowania. Żądanie oparto o przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podając, iż wnioskodawcy będąc stronami postępowania zakończonego przedmiotową ostateczną decyzją nie brali w nim udziału. Wskazując na art. 28 k.p.a., który służy ustaleniu kręgu stron postępowania w sprawach związanych z samowolą budowlaną zauważono, że z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo, a także zamieszkiwanie na nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania nieruchomości, której dotyczy postępowanie wnioskodawcy winni zostać uznani za strony postępowania. W treści wniosku o wznowienie postępowania zawarto informację, że o decyzji z dnia [...] r. strony dowiedziały się dopiero z pisma z 20 maja 2015 r., w którym PINB wskazał, że w dniu [...] r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania nr [...] r., zaś pismo to strony otrzymały po dniu 20 maja 2015 r., najwcześniej 21 maja 2015 r.

PINB w T. w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 149 § 1 i 3, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB w T. z dnia [...] r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania wydzielonego lokalu usługowego nr 4, usytuowanego w budynku mieszkalnym w O., przy ul. P., działka nr 34 AM-[...], w zakresie zmiany sposobu użytkowania.

W uzasadnieniu wskazanego postanowienia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] r., nr [...] umorzył postępowanie w zakresie zmiany sposobu użytkowania wydzielonego lokalu usługowego nr 4, w budynku przy ul. P. w O.. Wobec niezłożenia odwołania decyzja ta stała się ostateczna. Następnie przywołano wniosek W. i R. S. o wznowienie postępowania i przeprowadzono analizę przepisów związanych z nadzwyczajnym trybem weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych. Sprowadzając uzasadnienie postanowienia do realiów sprawy PINB uznał, że ,, Aby strona mogła wnieść podanie o wznowienie danego postępowania ze skutkiem prawnym, winna wskazać okoliczności na dotrzymanie wymaganego miesięcznego terminu od chwili dowiedzenia się o decyzji, co wnioskodawcy uczynili. Jednakże zgodnie z treścią art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić tylko na żądanie strony, i to strony, która nie brała udziału w postępowaniu, chociaż była do tego uprawniona. W świetle brzmienia tego przepisu jest oczywiste, iż z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może wystąpić tylko ta strona, która nie brała udziału w sprawie, gdyż to na tym podmiocie spoczywa obowiązek wykazania, iż służył mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu zakończonym decyzją, którego dotyczy żądanie wznowienia postępowania. Brak przymiotu strony takiej osoby, stanowi podstawę wydania opartej na przepisie art. 149 § 3 k.p.a. decyzji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, a w istocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może powoływać się inny uczestnik postępowania, w którym wydano decyzję". Dodatkowo zdaniem organu I instancji ,,nie miał (on) podstaw do wznowienia postępowania z urzędu, albowiem już przy podjęciu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania wydzielonego lokalu usługowego nr 4, usytuowanego w budynku mieszkalnym w O., przy ul. P., działka nr 34 AM-[...], organ badał krąg stron i z uwagi na odległości nieruchomości, przedzielonych drogą gminną, nie znalazł podstaw do uznania wnioskodawców za stronę".

Nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem wnioskodawcy oprotestowali je zażaleniem i wskazując na naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 149 § 3 k.p.a. wnieśli o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem autora odwołania wniosek o wznowienie postępowania został uzasadniony brakiem udziału skarżących jako strony w postępowaniu bez własnej winy. Skarżący posiadają legitymację do uznania ich za stronę na podstawie art. 28 k.p.a., albowiem zamieszkują w bezpośrednim sąsiedztwie i pozostają w obszarze oddziaływania nieruchomości, której postępowanie dotyczy, a także dochowali miesięcznego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Dla ustalania kręgu stron postępowania, a tym samym ich interesu prawnego, w zakresie realizowanych inwestycji należy uwzględnić nie tylko sposób zagospodarowania wywołany planowaną inwestycją, ale też charakter takiej inwestycji w zależności od rodzaju inwestycji, wykonywana tam działalność będzie mogła powodować oddziaływanie nie tylko na nieruchomość sąsiednią, lecz również na nieruchomości położone dalej, niegraniczące z terenem inwestycji. Posiłkując się orzecznictwem W. i R. S. wskazali, że pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć w znaczeniu wynikającym z art. 144 kodeksu cywilnego. W takim przypadku wnioskujący o wznowienie postępowania byli stronami postępowania zakończonego przedmiotową decyzją, gdyż w sprawach związanych z samowolą budowlaną o tym, czy danej osobie przysługuje status strony, rozstrzygać należy na zasadach ogólnych, to jest na podstawie art. 28 k.p.a. Z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo, a także zamieszkiwania na nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania nieruchomości, której dotyczy postępowanie, wnioskodawcy są stronami o czym świadczą dowody, z których wnika, że niejednokrotnie działalność dyskoteki [...] oddziaływała na ich żywotne interesy. Fakt przedzielania nieruchomości drogą gminą w żaden sposób nie wpływa na zmniejszenie oddziaływań z nieruchomości, której dotyczy postępowanie, skoro użytkowanie tej nieruchomości polegające na prowadzeniu na niej klubu nocnego (dyskoteki) intensywnie oddziałuje na nieruchomość (dom mieszkalny) poprzez zakłócanie spoczynku nocnego, co potwierdzają załączone wyroki Sądu Rejonowego w T. z dnia [...].

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] DWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie stwierdzając, że jest ono prawidłowe. Organ II instancji podał, że podziela stanowisko organu stopnia powiatowego, że wnioskodawcy jako właściciele nieruchomości położonej przy ul. P.2 w O. nie posiadają interesu prawnego o którym mowa w art. 28 k.p.a. w postępowaniu zakończonym decyzją PINB w T. nr [...]. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego uznano, iż status strony w postępowaniu administracyjnym można wyprowadzić jedynie z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego bądź obowiązku. Norma taka powinna stanowić podstawę do skutecznego żądania czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądania zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Wnioskodawcy posiadają nieruchomość przy ul. P.2 w O., która nie graniczy bezpośrednio z działką przy ul. P.. Powyższe nieruchomości oddziela od siebie droga gminna. Zdaniem DWINB zmiana sposobu użytkowania lokalu nr 4 na działalność związaną z prowadzeniem baru (działka nr 34 przy ul. P. w O.) nie wpływa bezpośrednio na interes prawny wnioskodawców wywodzący się z przepisów prawa materialnego. Okoliczności powoływane przez wnioskodawców w postaci orzeczeń sądu związane z zakłócaniem ciszy nocnej są zdarzeniami, które niekoniecznie mogą być powiązane z prowadzoną działalnością, a ponadto wynikają z naruszenia norm regulujących kwestię zachowań międzysąsiedzkich. PINB w T. prawidłowo uznał brak podstaw do wznowienia postępowania na wniosek W. i R. S. w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie administracyjnym, jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, w sposób oczywisty, wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

W skardze na powyższe postanowienie wywiedzionej przez zastępowaną przez profesjonalnego pełnomocnika W. Szczepańską wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji oraz postanowienia organu I instancji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia i dalszego prowadzenia postępowania z udziałem skarżącej oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Wnioski skargi oparte zostały na zarzutach obrazy prawa postępowania administracyjnego, a to:

- art. 28 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i stwierdzenie, iż skarżący nie są stroną postępowania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną;

- art. 149 § 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie chociaż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania,

- art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 107 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego i wnikliwego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia dlaczego W. S. nie posiada przymiotu strony, brak zbadania stopnia uciążliwości dla W. S. oddziaływania nieruchomości położonej przy ul. P.,

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, a także brak umożliwienia się wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszonych żądań.

W uzasadnieniu żądań i zarzutów skargi opisując wpływ działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości przy ul. P. na nieruchomość przy ul. P.2 w O. wskazano, że prowadzona na pierwszej ze wskazanych nieruchomości działalność gospodarcza w formie restauracji z dyskoteką jest niezgoda z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Lokal przy ul. P. wykorzystywany jest na potrzeby restauracji, a także - zwłaszcza - na potrzeby dyskoteki (klubu nocnego). W klubie [...] spożywa się alkohol, również w godzinach nocnych, w porze spoczynku nocnego i odtwarza głośną muzykę, zakłócającą spokój mieszkańców. Uciążliwość dyskoteki dla sąsiedztwa powodują goście lokalu zaś skarżąca boi się o swoje bezpieczeństwo. W tych okolicznościach wbrew twierdzeniom organu skarżąca była stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją, gdyż w sprawach związanych z samowolą budowlaną o tym, czy danej osobie przysługuje status strony, rozstrzygać należy zasadach ogólnych, to jest na podstawie art. 28 k.p.a. Z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo, a także zamieszkiwanie na nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania nieruchomości, której dotyczy postępowanie jest ona stroną. Przymiotu tego, wbrew twierdzeniom organu, nie wyklucza przedzielanie przedmiotowych nieruchomości drogą gminą, wąską i bez chodnika, a nawet pobocza, ponieważ nie jest zmniejszone oddziaływanie z nieruchomości, której dotyczy postępowanie, skoro prowadzony jest na niej klub nocny intensywnie wpływający na dom mieszkalny skarżącej.

Szeroko popierając swoje stanowisko orzeczeniami sądów administracyjnych autor skargi prezentuje pogląd, że skarżąca jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., ponieważ postępowanie toczące się w sprawie dotyczy jej interesu prawnego, który znajduje oparcie w treści art. 140 k.c. i 144 k.c. Osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. i 144 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności. Skarżąca szeroko przedstawiła także stanowisko dotyczące nieruchomości sąsiedniej rozumianej jako nie tylko działka bezpośrednio granicząca z terenem inwestycji czy też zamierzenia budowlanego, lecz także inne działki znajdujące się w sąsiedztwie nawet w znacznej odległości od terenu inwestycji. Nieruchomość sąsiednia to nie tylko nieruchomość granicząca fizycznie z nieruchomością, na której znajduje się źródło zakłóceń, ale każda nieruchomość narażona na szkodliwe wpływy.

W dalszej kolejności podniesiono w skardze, że skarżąca posiadając interes prawny, którego bezpośrednio dotyczy postępowanie, jako strona postępowania winna być informowana o wszelkich czynnościach podejmowanych w sprawie, a organ nie dopełniając obowiązków w tym względzie naruszył art. 10 k.p.a. Podobnie uzasadnione zostało zredagowane odnośnie naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i wreszcie art. 107 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podając, że po zapoznaniu się z treścią skargi stwierdził, że nie zawiera ona zarzutów, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska organu w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie organu odwoławczego, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, którym odmówiono wznowienia postępowania zakończonego decyzją PINB w T. z dnia [...] r., nr [...].

Na wstępie rozważań podkreślenia wymaga, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ponowne wydanie rozstrzygnięcia w sprawie już zakończonej wcześniej decyzją ostateczną w przypadkach, gdy zachodzi przypuszczenie, że postępowanie poprzedzające wydanie owej ostatecznej decyzji administracyjnej było wadliwe. Enumeratywny katalog przesłanek wznowienia postępowania zawarty jest w art. 145 § 1, 145a § 1 oraz art. 145b § 1 k.p.a.

Zgodnie z treścią, art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony, z tym jednak zastrzeżeniem, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz literaturze przedmiotu powszechnie przyjmuje się, iż wznowienie postępowania na wniosek strony składa się z dwóch etapów.

W pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada wyłącznie przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, tj. ustala czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od podmiotu mającego czynną legitymację procesową, czy wniosek został złożony z zachowaniem terminów określonych w art. 148 k.p.a. i czy wskazano w nim ustawową przyczynę wznowienia postępowania.

Ten etap kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które to postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.) lub wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Zasadą jest jednak, że tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że: brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W przeciwnym wypadku musi on wznowić postępowanie (etap drugi) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy.

Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia, a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1286/09 , z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06 oraz z dnia 18 marca 2014 r. o sygn. akt II OSK 2527/12 – wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA https://cbois.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, iż organ I instancji, a za nim organ II instancji w swoim rozstrzygnięciu utrzymującym w mocy postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, w rzeczywistości przeszły do drugiego etapu wznowienia postępowania bowiem dokonały merytorycznej oceny zarzutów podniesionych przez stronę mimo, iż postępowanie nie zostało wznowione. Z tej przyczyny, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, doszło do naruszenia zasad procesowych wynikających z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. bowiem dokonano merytorycznej oceny wniosku W. i R. S. bez uprzedniego wznowienia postępowania. W ocenie Sądu obydwa postanowienia nie są wolne od wad, które uzasadniają ich eliminację z obrotu prawnego jako co najmniej przedwczesne.

Zdaniem składu orzekającego skoro podstawą wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to wobec takiego określenia podstawy wznowienia w powołanym przepisie nie ma powodu by przyjąć, że kwestia, czy wnoszący o wznowienie postępowania jest stroną w sprawie, powinna być rozstrzygana przed wydaniem postanowienia w przedmiocie wznowienia. Tylko w postępowaniu głównym możliwe jest, z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego i gwarancji procesowych, jednoznacznie rozstrzygnięcie, czy zaistniały przyczyny wznowienia. Skoro legitymacja procesowa jest przesłanką materialnoprawną, to zasadnym jest badanie jej w toku już wszczętego postępowania, a więc po wydaniu postanowienia o wznowieniu, a nie przed jego wszczęciem, na etapie badania przesłanek formalnych (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r. o sygn. akt II OSK 2527/12 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lipca 2012 r. o sygn. akt II SA/Po 464/12 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA https://cbois.nsa.gov.pl). Jedynie w sytuacji gdy osoba domagająca się wznowienia postępowania nie powołuje się na swój interes prawny lub z samego przedmiotu postępowania zakończonego ostateczną decyzją wynika bezsprzecznie, iż wnioskodawca nie mógł być jego stroną w ogóle, organ może odmówić wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, 11 wydanie, str. 575-576).

W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji zaprezentowały jednomyślny pogląd o braku przymiotu strony wnioskodawców w zakończonym ostatecznie postępowaniu. Prawidłowe postępowanie organów winno przebiegać jednak w innym kierunku jak miało to miejsce, ponieważ takie ustalenia organu, dotyczące posiadania przez wnioskodawców przymiotu strony, mogą mieć miejsce dopiero po wznowieniu postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i to po przeprowadzeniu postępowania w którym zapewniony będzie udział zarówno wnioskodawcy, jak i pozostałych stron postępowania oraz możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie. Zatem ustalenie czy wnioskodawca posiada interes prawny w sytuacji gdy się na niego powołuje i wskazuje, iż pominięto go w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, powinno mieć miejsce dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż postanowienie organu I instancji obarczone jest naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 2 i 3 k.p.a. uzasadniającym również jego uchylenie.

PINB w T. w swoim postanowieniu podaje wprost, że ,,już przy podjęciu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania wydzielonego lokalu usługowego nr 4, usytuowanego w budynku mieszkalnym w O., przy ul. P., działka nr 34 AM-[...], organ badał krąg stron i z uwagi na odległości nieruchomości, przedzielonych drogą gminną, nie znalazł podstaw do uznania wnioskodawców za stronę". Przywołane stanowisko potwierdza jedynie, że W. i R. S. nie brali udziału w zakończonym postępowaniu lecz nie może decydować o zasadności czy niezasadności przesłanki wznowieniowej. Formalnie przecież właśnie ta okoliczność – brak udziału strony w postępowaniu - stała się podstawą wniosku o przeprowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem niezasadne jest odwoływanie się do już zajętego stanowiska, którego zresztą słuszność wnioskodawcy kwestionują. Podobnie nie zasługuje na aprobatę stanowisko DWINB, poparte orzecznictwem sądowoadministracyjnym, (jednakże nieodpowiednio zinterpretowanym), że w badanej sprawie już z samego wniosku w sposób oczywisty wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną. Ocena twierdzeń wnioskodawców nie mogła w niniejszej sprawie zostać przeprowadzona na tak dużym poziomie ogólności. Wskazywali oni bowiem na interes prawny wynikający z art. 28 k.p.a. czy art. 140 k.c.. Zatem konieczne było poddanie ocenie tych twierdzeń poprzez odniesienie się do lokalizacji nieruchomości, oceny prowadzonej działalności na otoczenie przy uwzględnieniu nieruchomości drogą czy odniesienie się do innych szeroko prezentowanych twierdzeń. Zgodnie z akceptowanym przez skład orzekający stanowiskiem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 882/13) ,,Jeśli istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie postanowienia winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji przepisu art. 149 § 2 k.p.a." - LEX nr 1471187.

Przystępując do ponownego rozpatrzenia wniosku organ I instancji, mając na względzie powyższe uwagi, powinien w pierwszej kolejności wydać postanowienie o wznowieniu postępowania w celu ustalenia czy zachodzi przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ocena czy wnioskodawcy byli stroną zakończonego postępowania i bez swojej winy nie brali w nim udziału wymaga uruchomienia trybu wznowienia postępowania poprzez wydanie postanowienia. Dopiero wdrożenie pierwszego etapu postępowania nadzwyczajnego niejako otworzy organowi I instancji możliwość weryfikacji istnienia okoliczności wpływających na kształt decyzji wydanej na podstawie art. 151 k.p.a.

Wobec powiedzianego Sąd nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) orzeczenie w sprawie wydał kierując się stwierdzeniem naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 2 i 3 k.p.a. W tych okolicznościach nie weryfikowano zarzutów skargi dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów procedury administracyjnej, jako że stanowić to będzie zadanie organów administracyjnych w toku właściwie uruchomionego postępowania nadzwyczajnego.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.