Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4448/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 44 ust. 3, art. 126, art. 129, art. 150, art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 5 pkt 1, ust. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 23, art. 25 ust. 1, art. 32a, art. 35 ust. 1,
journal: Dz.U. 2015 poz 827
law: Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze Powiatu [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa: oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez Powiat [...] (dalej: strona, skarżący lub Powiat) była decyzja Ministra Finansów (dalej: Minister, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] września 2015r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: Wojewoda lub organ I instancji) z [...] marca 2015r., nr [...] orzekającą zwrot przez stronę dotacji celowej w wysokości 3.103,99 zł wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W wyniku przeprowadzonej w roku 2014 w Starostwie Powiatowym w M. kontroli m.in. w zakresie wykorzystywania i rozliczania dotacji celowych przekazanych stronie z budżetu państwa w latach 2012-2014 ustalono, że ze środków dotacji celowej przekazanej Powiatowi na realizację w roku 2013 zadania w rozdz. 75045 - Kwalifikacja wojskowa, § 2110 - Dotacje celowe przekazane z budżetu państwa na zadania bieżące z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami realizowane przez powiat, wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem kwotę 3103,99 zł, w tym: 2339,72 zł za zakup poniesiony na remont sali narad (faktura VAT nr [...] z [...] kwietnia 2013r.), 594 zł za usługę polegającą na czyszczeniu krzeseł (rachunek nr [...] z [...] kwietnia 2013r.), 170,27 zł za zakup prasy (faktura VAT nr [...] z [...] marca 2013 r.). Powyższe opisano w wystąpieniu pokontrolnym z [...] stycznia 2015r.

W związku z brakiem dokonania zwrotu ww. kwoty - części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem - pismem z [...] lutego 2015r. Wojewoda wszczął z urzędu postępowanie w sprawie, a następnie - po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] marca 2015 r. orzekł w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa w wysokości 3103,99 zł stanowiącej wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem część dotacji celowej udzielonej na rok 2013 z budżetu państwa na realizację ww. zadania z zakresu administracji rządowej oraz w przedmiocie określenia terminu, od którego należy naliczyć odsetki w sprawie (tj. od dnia [...] lutego 2013r.).

Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania Minister zaskarżoną decyzją z [...] września 2015r., o wskazanym wyżej numerze, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że Wojewoda dokonał prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. W toku postępowania nie wykazano bowiem, by zakup prasy oraz wskazanych usług był celowy, służył prawidłowej realizacji dotowanego zadania lub naprawieniu szkód powstałych w związku z przeprowadzoną uprzednio kwalifikacją wojskową - przywróceniu stanu sali oraz krzeseł, w jakim znajdowały się przed realizacją zadania. Zakupione przez Powiat prasa oraz usługi nie były niezbędne do wykonywania prac związanych z przeprowadzeniem kwalifikacji wojskowej.

Organ zauważył, że kwalifikacje wojskowe prowadzono w roku 2013 w dniach [...]-[...] marca 2013r. Oznacza to, że co do zasady nie mogły służyć bezpośrednio wskazanemu celowi wydatki poniesione po zakończeniu kwalifikacji wojskowych dokonane na podstawie: faktury VAT nr [...] z [...] kwietnia 2013r. na kwotę 2.339,72 zł na remont sali narad, rachunku nr [...] z [...] kwietnia 2013r. na kwotę 594 zł za usługę polegającą na czyszczeniu krzeseł, faktury VAT nr [...] z [...] marca 2013r. na kwotę 170,27 zł za zakup prasy.

Odnosząc się do zakupu prasy Minister stwierdził, że trudno było uznać prasę za pomoce naukowe, jak chciał to uczynić Powiat. Podkreślił, że zakupiona prasa nie miała charakteru specjalistycznego oraz została dokonana po przeprowadzeniu kwalifikacji.

Organ II instancji podzielił także stanowisko Wojewody w zakresie oceny pozostałych wydatków. Zauważył, że z przyznanej dotacji celowej sfinansowany został, na potrzeby Powiatowej Komisji Lekarskiej w M., najem pomieszczeń Starostwa Powiatowego w M. w wysokości 3321 zł (9 dni x 300 zł netto - faktura VAT z [...] kwietnia 2013r. nr [...]). Natomiast po zakończeniu kwalifikacji wojskowej na podstawie zlecenia z [...] kwietnia 2013 r. strona zleciła czyszczenie 90 krzeseł w sali narad i sali sesyjnej budynku A i B Starostwa.

Minister wskazał, że w aktach znajduje się protokół z [...] marca 2013r. zawierający ocenę stanu pomieszczeń przeznaczonych do przeprowadzenia w dniach [...]-[...] marca 2013r. kwalifikacji wojskowej (pomieszczenia - sala nr 213, sala nr 216 i pokój nr 222) oraz protokół sporządzony również przez pracowników strony z [...] marca 2013 r., w którym stwierdzono w sali nr 213 ślady otarcia i zabrudzenia na ścianach oraz zaplamienie krzeseł wyściełanych. Stwierdzono również, że w sali nr 216 krzesła wyścielane były zabrudzone. W protokole z [...] marca 2013 r. nie ma informacji na temat otarć i zabrudzeń na ścianach i krzesłach w pokoju nr 222, w którym także w roku 2013 przeprowadzano kwalifikację wojskową. Do protokołów nie załączono zdjęć.

Wobec powyższego organ odwoławczy wyjaśnił, że brak jest podstaw by twierdzić, że wykonane usługi miały bezpośredni związek z przeprowadzoną kwalifikacją wojskową lub służyło naprawieniu szkód powstałych w czasie jej trwania. Podkreślił, że wątpliwości budzi okoliczność, czy remont sali narad był uzasadniony zniszczeniami dokonanymi w ciągu 9 dni (roboczych) przeprowadzonej kwalifikacji wojskowej, zatem w toku zwykłego korzystania z pomieszczeń (strona nie przedstawiła żadnych informacji na temat szczególnych okoliczności, które mogły doprowadzić do celowego lub przypadkowego zabrudzenia ścian i 90 krzeseł oraz otarcia ścian w trakcie przeprowadzonej kwalifikacji wojskowej). Zauważył, że stan pomieszczeń w dniu [...] marca 2013r. (potwierdzony protokołem noszącym datę pierwszego dnia pracy komisji) został oceniony za dobry (nie idealny). Nie przedstawiono dowodów, by przed przeprowadzeniem kwalifikacji wojskowej przeprowadzono remont ścian i czyszczenie krzeseł. Zgodnie z dokumentacją załączoną do odwołania (uzasadnienie do uchwały nr [...] z [...] lutego 2008r. w sprawie ustalania wysokości odpłatności za wynajem pomieszczeń w Starostwie Powiatowym), po remoncie Starostwa powstała nowa sala narad. W jego ocenie trudno twierdzić, że pomieszczenia i krzesła zostały zwrócone w stanie istotnie pogorszonym. Z kolei w pokoju nr 222, w którym również dokonywano klasyfikacji wojskowej, w roku 2013 nie stwierdzono żadnych szkód (ani na ścianach ani na krzesłach).

Organ II instancji podkreślił również, że zlecenie na malowanie, dotyczyło generalnego odświeżenia ścian w jednym z trzech pomieszczeń, w których przeprowadzono kwalifikację wojskową oraz sufitu (konieczność malowania sufitu w związku z przeprowadzoną 9-dniową kwalifikacją wojskową jest zupełnie niezrozumiała). W jego ocenie powyższe okoliczności podważają twierdzenie strony, że faktycznie remont i czyszczenie 90 krzeseł mogły mieć bezpośredni związek z przeprowadzeniem kwalifikacji wojskowej lub też z naprawianiem szkód powstałych w trakcie jej trwania. Zważywszy na termin przeprowadzenia kwalifikacji, zabrudzenia takie mogły mieć charakter incydentalny, jednak zabrudzenia ścian i tylu krzeseł naraz w tak krótkim czasie, w toku przeprowadzenia takich czynności jak kwalifikacja wojskowa, są mało prawdopodobne. Dodał również, że w toku postępowania kwestia uszkodzeń nie została przez stronę dostatecznie wyjaśniona. W trakcie prowadzonego postępowania nie wykazano związku pomiędzy stwierdzonymi zabrudzeniami ścian i krzeseł oraz otarć na ścianie, a czynnościami podejmowanymi w toku kwalifikacji wojskowej przeprowadzonej w roku 2013. Sam fakt odbycia kwalifikacji wojskowej związku takiego nie uzasadnia.

Wydatki na wskazane usługi nie mogły być zatem pokryte z dotacji celowej przyznanej na rok 2013. Przeznaczenie części dotacji celowej na pokrycie kosztów zakupu prasy oraz malowania ścian, sufitu i czyszczenia 90 krzeseł po zakończeniu kwalifikacji wojskowej należy w związku z tym uznać za wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Oznacza to, że zarzut dotyczący naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885, ze zm., dalej: u.f.p.) uznał za niezasadny. Wskazał jednocześnie, że Starostwo Powiatowe w M. wynajmowało na potrzeby kwalifikacji wojskowej 3 pomieszczenia i z tego tytułu otrzymała opłatę.

W ocenie Ministra Finansów nie naruszono w sprawie także art. 35 ust. 2 w związku z art. 32a ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministra Obrony Narodowej w sprawie kwalifikacji wojskowej poprzez, zdaniem strony, błędną wykładnię i zastosowanie, które doprowadziło do ustaleń, że wydatki w postaci zakupu prasy, remontu sali narad oraz czyszczenia 90 krzeseł - zostały uznane za wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem. Okoliczności faktyczne sprawy, tj. zakupienie ze środków dotacji celowej prasy i wskazanych usług oraz termin zakupu (po przeprowadzeniu kwalifikacji wojskowej), brak podstaw do powiązania wykonanych usług z przeprowadzoną kwalifikacją wojskową wskazują, że zakupione przedmioty nie były niezbędne do pracy organów przeprowadzających kwalifikacje wojskowe, ani też nie byty bezpośrednio związane z tym przedsięwzięciem. W ocenie Ministra brak było również podstaw, by traktować pokrycie kosztów zakupionych usług jako doprowadzenie stanu wynajmowanej sali i krzeseł do stanu sprzed przeprowadzenia kwalifikacji wojskowej. Brak natomiast w przepisach szczegółowych zasad wydatkowania i rozliczenia dotacji celowej z budżetu państwa nie stanowi przesłanki pozwalającej uznać każdy dokonany ze środków przyznanej dotacji celowej zakup za zasadny i zgodny z przeznaczeniem, na jaki dotacja została przyznana. Dotacja bowiem winna dotyczyć przedmiotów niezbędnych do pracy organów. Takie sformułowanie przepisów pozwala na dokonywanie indywidualnej oceny wykorzystania dotacji celowej w każdej sprawie.

Organ odwoławczy nie zgodził się także z naruszeniem art. 129 i art. 150 u.g.h. z powodu niezawarcia przez Wojewodę [...] z jednostką samorządu terytorialnego stosownej umowy pozwalającej na określenie wydatków ponoszonych na kwalifikację wojskową oraz kontrolę jej wykonania. W jego ocenie okoliczność niezawarcia umowy co do zasady nie może stanowić podstawy do odstąpienia od określenia kwoty podlegającej do zwrotu do budżetu państwa z powodu wykorzystania jej niezgodnie z przeznaczeniem.

Zdaniem Ministra Finansów Wojewoda [...] słusznie zauważył, że uiszczona przez wynajmującego opłata za używanie przedmiotu najmu oznacza brak podstaw - by obok czynszu najmu - jako wydatki kwalifikowane mogły być dodatkowo ujmowane koszty remontu sali sesyjnej oraz czyszczenia 90 krzeseł. Jak wynika z uchwały nr [...] w sprawie ustalania wysokości odpłatności za wynajem pomieszczeń w Starostwie Powiatowym, Starostwo, co do zasady, wynajmuje salę sesyjną oraz salę narad różnym podmiotom. W toku prowadzonej w tym zakresie działalności zabrudzenia krzeseł i ścian w efekcie zwykłego korzystania z rzeczy powinny by uznane za normalne.

Ponadto organ uznał pozostałe podnoszone zarzuty za niezasadne.

Pismem z [...] października 2015r. strona złożyła skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do przyjęcia, iż wydatki w postaci zakupu prasy, wydatki poniesione na remont sali narad oraz na czyszczenie krzeseł - zostały uznane za wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) art. 129 i art. 150 u.f.p. poprzez niezawarcie przez Wojewodę [...] z jednostką samorządu terytorialnego stosownej umowy pozwalającej na określenie celowości wydatków ponoszonych na kwalifikacje wojskową oraz kontrolę jej wykonania,

3) art. 35 ust. 2 w związku z art. 32a ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 827 ze zm., dalej: ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP) oraz §13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 listopada 2009r. w sprawie kwalifikacji wojskowej (Dz.U. Nr 202, poz. 1566 ze zm., dalej: rozporządzenie) poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do ustaleń, iż wydatki w postaci zakupu prasy, wydatek poniesiony na remont Sali narad i wydatek poniesiony na czyszczenie krzeseł - zostały uznane za wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem,

4) art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm. dalej: k.p.a.) poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, który doprowadził do przyjęcia, że niezasadnym było poniesienie wydatków na remont Sali narad i czyszczenie krzeseł,

5) art. 675 § 1 k.c. poprzez niewłaściwą jego wykładnię i błędne zastosowanie, które doprowadziło do przyjęcia, iż pobranie czynszu nie uzasadnia zwrotu przedmiotu najmu w stanie niepogorszonym.

W uzasadnieniu skargi Powiat szczegółowo rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa - art.145 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami skargi.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakreślonych tymi przepisami granicach, sąd stwierdza, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie była prawidłowość decyzji Ministra Finansów, nakładającej na stronę obowiązek zwrotu dotacji celowej w wysokości 3.103,99 zł wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem na zakup prasy, wydatki poniesione na remont sali narad oraz na czyszczenie krzeseł.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ administracji nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów procedury, ani też wymienionych przepisów prawa materialnego, co mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Stan faktyczny ustalony został w toku postępowania administracyjnego prawidłowo, organ nie dopuścił się dowolności w przyjętych ocenach. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Art. 126 u.f.p. stanowi, że dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.

Zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

W myśl ust. 4 art. 169 u.f.p. zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Art. 169 ust. 5 pkt 1 u.f.p. stanowi, że odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się, począwszy od dnia przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem - z zastrzeżeniem, że jeżeli dotacja stanowi pomoc publiczną, w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, odsetki nalicza się od dnia przekazania dotacji beneficjentowi.

Ponadto art. 169 ust. 6 u.f.p. stanowi, że w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

Po przedstawieniu przepisów ogólnych dotyczących dotacji należy zauważyć, że w sprawie dotacja z budżetu państwa została udzielna Powiatowi na realizację w roku 2013 zadania w rozdz. 75045 - Kwalifikacja wojskowa, § 2110 - Dotacje celowe przekazane z budżetu państwa na zadania bieżące z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami realizowane przez powiat. A więc zastosowanie znajdzie także ustawa z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z art. 23 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP administrowanie rezerwami osobowymi dla celów powszechnego obowiązku obrony obejmuje: 1) przeprowadzanie rejestracji i kwalifikacji wojskowej; 2) określanie zdolności do służby wojskowej; 3) przeznaczanie do: a) służby wojskowej, b) służby w obronie cywilnej, c) służby w jednostkach zmilitaryzowanych; 4) uzupełnianie Sił Zbrojnych; 5) prowadzenie ewidencji wojskowej; 6) wykonywanie innych czynności w tym zakresie.

W myśl art. 25 ust. 1 ww. ustawy do przeprowadzania czynności związanych z wykonywaniem powszechnego obowiązku obrony oraz do współdziałania z organami wojskowymi w zakresie określonym w art. 24 ust. 1 są właściwy wojewoda oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta) lub starosta sprawujący władzę administracji ogólnej oraz organy samorządu terytorialnego.

Art. 32a ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP stanowi, że starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) na potrzeby przeprowadzenia kwalifikacji wojskowej:

1) zapewnia lokal dla wójta lub burmistrza (prezydenta miasta), powiatowej komisji lekarskiej i wojskowego komendanta uzupełnień wraz z wyposażeniem oraz przedmioty niezbędne do pracy tych organów, a także pomieszczenia wraz z wyposażeniem, niezbędne przy wprowadzaniu danych do ewidencji wojskowej osób stawiających się do kwalifikacji wojskowej;

2) może zatrudnić, na podstawie umowy o pracę na czas określony lub umowę zlecenia, nie więcej niż cztery osoby do prac związanych z wprowadzaniem danych do ewidencji wojskowej osób stawiających się do kwalifikacji wojskowej i wydawaniem wojskowych dokumentów osobistych oraz osobę do prowadzenia zajęć z osobami zgłaszającymi się do kwalifikacji wojskowej w lokalu, w którym jest prowadzona kwalifikacja wojskowa;

3) zapewnia porządek w lokalu, w którym jest prowadzona kwalifikacja wojskowa oraz bezpieczeństwo pracy organów, o których mowa w pkt 1, a także odpowiada za zabezpieczenie pomieszczeń i dokumentacji po zakończeniu urzędowania tych organów.

Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP kwalifikację wojskową przeprowadzają wojewodowie przy współudziale szefów wojewódzkich sztabów wojskowych, wojskowych komendantów uzupełnień i starostów, a także wójtów lub burmistrzów (prezydentów miast). Za przeprowadzenie kwalifikacji wojskowej na terenie powiatu (miasta na prawach powiatu) odpowiada starosta (prezydent miasta) (ust. 2 art. 35 ww. ustawy).

Z kolei w rozporządzeniu z dnia 23 listopada 2009r. w sprawie kwalifikacji wojskowej (Dz.U., Nr 202, poz. 1566 ze zm.), wydanym na podstawie art. 44 ww. ustawy, przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministra Obrony Narodowej, wskazano określone obowiązki starosty. I tak starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) przedstawia wojewodzie:

1) propozycje do planu przeprowadzenia kwalifikacji wojskowej (...),

2) wnioski, o których mowa w § 8 ust. 3;

3) liczbę osób planowanych do zatrudnienia, stosownie do art. 32a ust. 1 pkt 2 ustawy;

4) sposób:

a) zapewnienia lokali i pomieszczeń dla organów uczestniczących w przeprowadzaniu kwalifikacji wojskowej,

b) wyposażenia lokali i pomieszczeń w przedmioty niezbędne do pracy organów uczestniczących w przeprowadzaniu kwalifikacji wojskowej,

c) zapewnienia porządku w lokalach, w których przeprowadzana jest kwalifikacja wojskowa,

d) zapewnienia bezpieczeństwa pracy organów uczestniczących w przeprowadzaniu kwalifikacji wojskowej,

e) zabezpieczenia pomieszczeń i dokumentacji po zakończeniu urzędowania organów uczestniczących w przeprowadzaniu kwalifikacji wojskowej,

5) przewidywany ogólny koszt kwalifikacji wojskowej na obszarze powiatu, z wyszczególnieniem kwot przewidywanych na poszczególne przedsięwzięcia obejmujące zakres kwalifikacji wojskowej;

6) inne informacje dotyczące organizacji i przeprowadzenia kwalifikacji wojskowej na obszarze powiatu.

Po przedstawieniu podstaw prawnych mających zastosowanie w sprawie Sąd wskazuje, że organ odwoławczy, wbrew twierdzeniom Powiatu, nie naruszył cyt. art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p.

W ustawie o finansach publicznych brak jest legalnej definicji przeznaczenia dotacji, czy też ściślej wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Pojęcie to jednakże zostało zdefiniowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i zgodnie z nim wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem polega na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona.

Słusznie organy orzekające wskazały, że część wykonanych zadań w 2013r. w ramach powszechnego obowiązku obronnego RP zostało sfinansowanych z dotacji przeznaczonej na pokrycie wydatków nieuzasadnionych, które nie służyły celom na które dotacja została udzielona. W pierwszej kolejności z cytowanych wyżej przepisów w żaden sposób nie wynika, że Powiat mógł sfinansować z dotacji zakup prasy. Z powołanych przepisów Powiat mógł co najwyżej zakupić przedmioty niezbędne do pracy organów uczestniczących w przeprowadzaniu kwalifikacji wojskowej. Prasa nie jest przedmiotem niezbędnym do pracy organów, nie jest także, jak wskazuje strona skarżąca, pomocą naukową. Co więcej z dokumentacji wynika, że zakupiona prasa nie miała charakteru specjalistycznego (zakupiono następujące tytuły: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" – karta 58 akt adm.), a faktura z [...] marca 2013r. za tę prasę została wystawiona i dotyczyła sprzedaży prasy dokonanej, już po zakończeniu kwalifikacji wojskowej mającej miejsce w dniach [...]-[...] marca 2013r. Z faktury tej ewidentnie wynika, że sprzedaż miała miejsce w dacie jej wystawienia, tj. [...] marca 2013r. (karta 59 akt adm.). Należy zatem stwierdzić, że zakup prasy nie jest związany bezpośrednio z zadaniem, na które strona otrzymała dotację. Dlatego też, przyjmując nawet, że faktura z [...] marca 2013r. dotyczy prasy zakupionej w dniach [...]-[...] marca 2013r., co jednak w żaden sposób z niej nie wynika, nie mogła zostać pokryta z udzielonej dotacji. Zatem słusznie organ uznał ten wydatek za wydatek poniesiony niezgodnie z przeznaczeniem.

W ocenie sądu również pozostałe poniesione wydatki, na remont sali narad oraz czyszczenie krzeseł również zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.

W pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę, że poniesione wydatki nie miały bezpośredniego związku z przeprowadzoną kwalifikacją wojskową. Wydatki te bowiem zostały poniesione już po przeprowadzonej klasyfikacji wojskowej, a więc, już z tej przyczyny nie mogły one mieć związku z przeprowadzoną kwalifikacją wojskową.

Kolejnym elementem wymagającym rozważenia była odpowiedź na pytanie, czy przedstawiony przez stronę materiał dowodowy służący rozliczeniu dotacji wskazuje na to, że wydatki służyły naprawieniu szkód powstałych w czasie trwania kwalifikacji wojskowej?

Zdaniem sądu zebrany materiał dowodowy nie uzasadnia takiej tezy z kilku powodów. Należy wskazać, o czym zdaje się zapominać skarżąca, że z dotacji pokryła ona m.in. koszty wynajęcia, na 9 dni roboczych sali narad oraz innych pomieszczeń. Słusznie zwrócił organ II instancji na fakt, że sala narad nr 213 (i inne pomieszczenia) wykorzystywana była zgodnie z jej przeznaczeniem. W tym pomieszczeniu nie odbywały się żadne nadzwyczajne wydarzenia, do których sala ta nie była przystosowana. Powiat natomiast, po kwalifikacji wojskowej zlecił, roboty związane z przygotowaniem powierzchni pod malowanie ze szpachlowaniem, gruntowanie ścian i sufitów oraz malowanie ścian i sufitów.

W tym miejscu trzeba zauważyć, że strona skarżąca nie przedstawiła wiarygodnych dokumentów wskazujących na konieczność dokonania takiego zakresu prac. W ocenie sądu aby uznać wykonane usługi jako naprawienie powstałych szkód, należało przedstawić szczegółowy protokół obrazujący stan pomieszczeń przed ich wynajęciem. Protokół ten, po pierwsze winien zawierać dane obrazujące stan: sufitu, podłogi, każdej ze ścian i wyposażenia wraz z dokumentacją fotograficzną potwierdzającą te ustalenia. Protokół ten winien zostać również podpisany przez osoby reprezentujące zarówno Powiat, jak i dokonujące kwalifikacji wojskowej i odbierającej pomieszczenia. Podobnie winien wyglądać protokół obrazujący stan pomieszczeń po przeprowadzonej kwalifikacji wojskowej. Dla zobrazowania powyższego problemu wzorem takiego protokołu mogą być protokoły, które są sporządzane przy wynajęciu samochodu od przedsiębiorcy, który zajmuje się tym zawodowo. W takich protokołach szczegółowo opisuje się czy dany pojazd posiada określone uszkodzenia, rysy itp., a jeśli tak, to w jakim miejscu się one znajdują. Protokół taki podpisywany jest przez najemcę i wynajmującego.

W sprawie natomiast do rozliczenie strona przedstawiła fakturę wraz z dokumentacją, która w żaden sposób nie uzasadnia poniesienia takiego wydatku. Protokół przed wynajęciem sali narad sprowadza się do jednego zdania cyt.: "Komisja po dokonaniu oględzin stwierdza, że stan pomieszczeń jest dobry, pomieszczenia są czyste, wyposażenie w stanie ogólnym dobrym" (karta 79 akt adm.). Natomiast protokół po zakończeniu kwalifikacji wojskowej także jest lakoniczny i zawiera stwierdzenia, cyt.: "1. Sala nr 213 – na ścianach otarcia i zabrudzenia, krzesła wyściełane zaplamione; 2. Sala nr 216 – krzesła wyściełane zabrudzone" (karta 86 akt adm.). Z porównania tych dokumentów trudno jest uznać, że powstałe uszkodzenia miały miejsce podczas kwalifikacji wojskowej, a nie np. w okresie wcześniejszym, skoro sala narad wykorzystywana jest do organizowania wydarzeń gromadzących wiele osób. W trakcie prowadzonego postępowania nie wykazano związku pomiędzy stwierdzonymi zabrudzeniami ścian oraz otarciami, a czynnościami podejmowanymi w toku kwalifikacji wojskowej przeprowadzonej w roku 2013. Sam fakt odbycia kwalifikacji wojskowej związku takiego nie uzasadnia. Zatem wydatki na wskazane usługi nie mogły być pokryte z dotacji celowej przyznanej na rok 2013.

Co więcej i abstrahując od przedmiotowej sprawy naprawienie szkody ma polegać na przywróceniu do stanu poprzedniego, a nie na dodatkowym przysporzeniu w majątku strony. Innymi słowy nie będzie dopuszczalne pokrycie ze środków pochodzących z dotacji generalnego malowania całego pomieszczenia, jeżeli stwierdzono niewielki uszkodzenia np. jednej ze ścian. W takim wypadku odnowieniu będzie podlegała co najwyżej ta ściana, a nie całe pomieszczenie. Jeżeli natomiast w przypadku niewielkiego uszkodzenia np. ściany, odnowieniu będzie podlegało całe pomieszczenie, to taki wydatek winien zostać rozliczony proporcjonalnie, zgodnie z kosztorysem, z dotacji (w zakresie tej ściany) oraz środków własnych (pozostałe części pomieszczenia). Niedopuszczalne natomiast jest generalne odnowienie pomieszczenia ze środków dotacji, z uwagi na nowo powstałe uszkodzenia, w wypadku, gdy to pomieszczenie wymagało już wcześniej takiego odnowienia. Postępowanie takie z całą stanowczością należy napiętnować. To ze środków własnych Powiatu takie zadania winny być realizowane. Nie można przerzucać finansowania takiego zadanie na wynajmującego pomieszczenie z udzielonej dotacji.

W podobny sposób należy ocenić również konieczność czyszczenia, aż 90 krzeseł. Zupełnie nieprawdopodobne jest, że taka ilość krzeseł została zabrudzona w toku 9 dniowej kwalifikacji wojskowej. Na tę okoliczność strona nie przedstawiła żadnych wiarygodnych dowodów. Nie przedstawiono żadnego dokumentu potwierdzającego szczególne okoliczności, które przyczyniły się do poważnych zabrudzeń, powodujących konieczność pilnego czyszczenia.

Z przyczyn wskazanych powyżej bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 2 w związku z art. 32a ust. 1 pkt 1-3 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP oraz § 13 rozporządzenia, gdyż strona miała obowiązek zapewnić jedynie przedmioty niezbędne do pracy organów, a nie wykraczające poza ten zakres. Zakupienie ze środków dotacji celowej prasy i wskazanych usług oraz termin zakupu (po przeprowadzeniu kwalifikacji wojskowej), a także brak podstaw do powiązania wykonanych usług z przeprowadzoną kwalifikacją wojskową wskazują, że zakupione przedmioty nie były niezbędne do pracy organów przeprowadzających kwalifikacje wojskowe, ani też nie były bezpośrednio związane z tym przedsięwzięciem. Brak było również podstaw, by traktować pokrycie kosztów zakupionych usług jako doprowadzenie stanu odnowionej sali i krzeseł do stanu sprzed przeprowadzenia kwalifikacji wojskowej.

W powyższym także kontekście niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 675 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym po zakończeniu najmu najemca obowiązany jest zwrócić rzecz w stanie niepogorszonym; jednakże nie ponosi odpowiedzialności za zużycie rzeczy będące następstwem prawidłowego używania.

Ponownego wyjaśnienia wymaga, że uiszczona przez wynajmującego opłata za używanie przedmiotu najmu oznacza brak podstaw - by obok czynszu najmu - jako wydatki kwalifikowane mogły być dodatkowo ujmowane koszty remontu sali sesyjnej oraz czyszczenia 90 krzeseł. Słusznie zwrócił uwagę organ II instancji na uchwałę nr [...] w sprawie ustalania wysokości odpłatności za wynajem pomieszczeń w Starostwie Powiatowym, z której wynika, że strona, co do zasady, wynajmuje salę sesyjną oraz salę narad różnym podmiotom (a także korzysta z nich we własnym zakresie). W toku prowadzonej w tym zakresie działalności, zabrudzenia krzeseł i ścian, w efekcie zwykłego korzystania z rzeczy, powinny by uznane za normalne. Pokrywanie kosztów czyszczenia ze środków dotacji celowej jest niezasadne. Zgodnie z tym, co zostało już wyżej wskazane, strona w toku postępowania nie wykazała, by w trakcie przeprowadzenia kwalifikacji wojskowej doszło do nieprawidłowego używania sali narad oraz aż 90 krzeseł. Strona skarżąca w najmniejszym stopniu nie wykazała, że najemca nieprawidłowo używał najmowanego pomieszczenia i krzeseł, a tylko w wypadku zużycia lub pogorszenia rzeczy, które jest następstwem jej nieprawidłowego używania, można mówić o odpowiedzialności odszkodowawczej.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 129 i art. 150 u.f.p. poprzez niezawarcie przez Wojewodę [...] ze stroną stosownej umowy pozwalającej na określenie wydatków ponoszonych na kwalifikację wojskową oraz kontrolę jej wykonania.

Trzeba wyjaśnić, że istotnie w sprawie nie zawarto takiej umowy. Jednakże nie ma to żadnego znaczenia, gdyż w ramach takiej umowy, wbrew temu co zdaje się sugerować skarżąca, w sposób kazuistyczny nie byłyby wymienione wydatki, które mogą podlegać rozliczeniu w ramach przyznanej dotacji. Co więcej skarżąca nie kwestionowała w 2013r. okoliczności przyznania jej dotacji i uprawnienia do dysponowania środkami.

W sprawie strona poniosła wydatek na prasę oraz wydatki, po przeprowadzeniu kwalifikacji wojskowej związane z malowaniem pomieszczeń i czyszczeniem krzeseł. Jednakże, zgodnie z tym co zostało już wyżej wskazane, z powołanych przepisów jasno wynika na co wydatki z dotacji mogły być przeznaczone. W szczególności należy zwrócić uwagę na art. 32a ust. 1 pkt 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, który nakazuje zapewnić tylko lokal i wyposażenie niezbędne do pracy tych organów. Natomiast powołane wydatki nie są niezbędne i co najważniejsze nie służyły realizacji zadania kwalifikacji wojskowej. Z dotacji mogły być bowiem pokryte tylko wydatki służące bezpośrednio realizacji zadania, a nie wszystkie inne. Z dotacji nie mogły zostać pokryte zarówno wydatki służące przysporzeniu w majątku Powiatu, jak i te które nie są niezbędne na realizację dotowanego zadania i bezpośrednio nie służą jego wykonaniu.

Trzeba także zauważyć, że zgodnie z art. 44 ust. 3 u.f.p. wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; 2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; 3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Zatem wszystkie poniesione przez stronę wydatki winny odpowiadać ww. kryteriom. Skoro kwalifikacja wojskowa trwa kilka dni, to jak słusznie zauważył Minister Finansów w odpowiedzi na skargę, oceniając zasadność zakupów należy brać pod uwagę specyfikę wskazanego zadania i zasadę oszczędnego wydawania środków. Zakupione na użytek zadania przedmioty nie powinny być wykorzystywane do innych celów. Wszelkie niezbędne przedmioty powinny służyć wyłącznie potrzebom przeprowadzonej kwalifikacji wojskowej.

Reasumując ten wątek uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy, trudno zgodzić się ze stroną, że okoliczność niezawarcia umowy może uzasadniać tak szeroką, jak przyjęta przez Powiat, dowolność interpretacyjną. Zawarcie umowy lub jej brak nie stanowi elementu postępowania administracyjnego. Okoliczność niezawarcia umowy co do zasady nie może stanowić podstawy do odstąpienia od określenia kwoty podlegającej do zwrotu do budżetu państwa z powodu wykorzystania jej niezgodnie z przeznaczeniem.

W ocenie sądu nie znajdują również uzasadnienia w realiach tej sprawy zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie sprawy zostało podjęte przez organy administracji po zgromadzeniu materiału dowodowego, w tym przede wszystkim wytworzony przez stronę skarżącą. Organy podjęły decyzję po dokonaniu pełnej analizy zebranego materiału dowodowego dotyczącego sprawy. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględnił wszystkie okoliczności i dowody zgromadzone w toku postępowania oraz odniósł się w swojej decyzji do wszystkich twierdzeń i zarzutów. Rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o dokładnie wyjaśniony stan faktyczny przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Organ wyjaśnił podstawy faktyczne oraz prawne wydanej decyzji uzasadniając przesłanki, którymi się kierował podejmując rozstrzygnięcie.

Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

W tym stanie rzeczy uznając zaskarżoną decyzję za prawidłową, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.