Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1032/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 uist 4, art 19 , art 19 a
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 6 sierpnia 2021 r., nr XXXII.231.2021 w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] o statusie miejskim I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Gminy o statusie miejskim na rzecz Wojewody kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia 6 sierpnia 2021 r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr XXXII.231.2021 w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy o statusie miejskim. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372, dalej w skrócie u.s.g.) oraz art. 19 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2028, dalej w skrócie u.z.z.w.). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2021 r. pod poz. 1724 i weszła w życie z dniem 27 sierpnia 2021 r.

Na powyższą uchwałę Wojewoda, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie art. 15 ust. 4, art. 19 ust. 5, art. 19a ust. 4, 6, art. 27 ust. 1 u.z.z.w., a także art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471). Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie organu nadzoru kwestionowana uchwała w sposób istotny narusza prawo.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska uwzględniła w całości podniesione w niej zarzuty i wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na fakt, iż w zakresie posiadanych kompetencji dokonała uchylenia zaskarżonej uchwały i podejmie nową uchwałę, która wyeliminuje stwierdzone naruszenia prawa. Do odpowiedzi na skargę załączona została uchwała Rady Miejskiej z dnia 24 listopada 2021 r. Nr XXXVI.254.2021 uchylająca zaskarżoną uchwałę z dnia 6 sierpnia 2021 r. Nr XXXII.231.2021, przy czym została ona opublikowana w Dz. Urz. Woj. z 2021 r. pod poz. 2564. Zaskarżony akt prawa miejscowego został uchylony z dniem 23 grudnia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z treścią cytowanego art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie obydwie strony złożyły wniosek o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, iż utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały (co nastąpiło na podstawie § 1 uchwały Rady Miejskiej z dnia 24 listopada 2021 r. Nr XXXVI.254.2021, przy czym została ona opublikowana w Dz.Urz. Województwa z 2021 r. pod poz. 2564) nie stała na przeszkodzie badaniu jej legalności w niniejszej sprawie. Istotą kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest bowiem ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Z kolei stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru czy prokuratora znosi skutki tego aktu od samego początku obowiązywania uchwały (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, z 1 września 2010 r., I OSK 368/10, z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10, postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw oraz obowiązków podmiotów prawa.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 19 ust. 3 i 4 u.z.z.w. Stosownie do treści ust. 3 art. 19 tej ustawy (w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który w myśl art. 19 ust. 4 u.z.z.w. jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa art. 19 u.z.z.w. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem, ustawodawca konstruując delegację ustawową nie posłużył się sformułowaniem "może określić", lecz "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części (por. wyroki WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19).

Regulacja zawarta w § 6 ust. 1 uchwały swoim przedmiotem wykroczyła poza zakres ustawowego umocowania organu gminy do stanowienia prawa miejscowego. Przewiduje ona, iż przedsiębiorstwo określa wzór wniosku o zawarcie umowy. Tym samym w sposób nieuprawniony przeniesiono obowiązki Rady Gminy, wynikające z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., tj. określenie wzoru wniosku o zawarcie umowy z odbiorcami na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Jest to istotne naruszenie prawa, gdyż ustawa wyraźnie wskazuje na organ stanowiący gminy jako jedyny podmiot uprawniony do stanowienia regulacji w tym przedmiocie, nie przewidując żadnej podstawy do nadawania przedsiębiorstwu uprawnienia do wprowadzania wzoru wniosku o zawarcie umowy.

Przepis § 8 ust. 2 regulaminu, zgodnie z którym ceny usług wodociągowych lub kanalizacyjnych, które nie są zawarte w taryfie, przedsiębiorstwo określa w cenniku usług, przy czym obowiązująca taryfa oraz cennik usług dostępne są w siedzibie przedsiębiorstwa – Biuro Obsługi Klienta i na stronie internetowej przedsiębiorstwa (§ 8 ust. 3 regulaminu), w sposób nieuprawniony daje przedsiębiorstwu tytuł do jednostronnego narzucania opłat za bliżej nieokreślone usługi. Tym samym pozostaje w sprzeczności z upoważnieniem ustawowym, które nie uprawnia przedsiębiorstwa do ustalania cen za usługi. Niezależnie od tego unormowanie to nie precyzuje kryteriów ustalenia ceny, co stwarza możliwość do podejmowania decyzji arbitralnych (por. wyroki WSA w Rzeszowie z 26 stycznia 2021 r., II SA/Rz 1234/20, oraz WSA w Łodzi z 9 czerwca 2021 r., II SA/Łd 230/21).

W § 9 ust. 1 regulaminu wskazano, że ilość pobranej wody ustala się na podstawie: 1) wskazań wodomierza głównego; 2) wskazania wodomierzy w lokalach lub przy punktach czerpalnych w budynkach wielolokalowych; 3) przeciętnych norm zużycia wody; 4) oszacowania wysokości średniego poboru wody z trzech okresów rozliczeniowych, a gdy nie jest to możliwe, na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego w przypadku braku odczytu wodomierza głównego z przyczyn stojących po stronie odbiorcy. Tymczasem sposób ustalania ilości pobranej wody i przeciętne normy zużycia wody został już w wyczerpujący sposób uregulowany w ustawie, a mianowicie w art. 27 u.z.z.w. oraz w § 17 i 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf wzorów wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2018 r. poz. 472). Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.z.w. ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku – w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Powyższe precyzuje też § 18 ust. 1 w/w rozporządzenia, w myśl którego w przypadku stwierdzenia nieprawidłowego działania wodomierza głównego ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 3 miesięcy przed stwierdzeniem nieprawidłowego działania wodomierza, a gdy nie jest to możliwe – na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy nieprawidłowego działania wodomierza.

Wskazane przepisy ustalają metody i ich kolejność, które należy zastosować w przypadku, gdy jedna jest nieskuteczna. Tymczasem kwestionowany zapis regulaminu zrównuje podstawy ustalania ilości pobranej wody w sytuacji, gdy przepis u.z.z.w. przyznaje priorytet pomiarowi ilości zużytej wody na podstawie wskazań wodomierza głównego a dopiero w jego braku przy zastosowaniu przeciętnych norm zużycia, określonych rozporządzeniem ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej, wydanym na podstawie delegacji z art. 27 ust. 3 u.z.z.w. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 9 września 2021 r., II SA/Bk 578/21). Zapis § 9 ust. 1 regulaminu ustala zatem metodologię rozliczania za dostarczoną wodę w sposób istotnie zmodyfikowany w porównaniu z w/w przepisami, w tym art. 27 ust. 1 u.z.z.w. Zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu jest dopuszczalne tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (por. wyroki NSA z 25 marca 2003 r. II SA/Wr 2572/02; z 19 sierpnia 2002 r., II SA/Ka 508/02; z 30 stycznia 2003 r., II SA/Ka 1831/02, jak również § 149 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej), a takiego upoważnienia w sprawie ustalenia nowego sposobu rozliczania odbiorców z ilości pobranej wody, w ustawie brak. Ponadto regulacja art. 27 u.z.z.w. dotycząca ustalenia ilości wody dostarczanej oraz odprowadzanych ścieków jest wyczerpująca, a rada gminy w ramach regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie posiada kompetencji do odmiennego ustalania sposobu obliczania ilości odprowadzonych ścieków (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 września 2021 r., VII SA/Wa 814/21).

W myśl § 11 ust. 2 regulaminu, jeżeli odbiorca odprowadzający ścieki oraz pobierający wodę z sieci wodociągowej i z własnych ujęć, nie posiada urządzenia pomiarowego, podstawą do ustalania ilości odprowadzanych ścieków jest suma wskazań wodomierza głównego i wodomierza dla pomiaru ilości wody pobieranej z własnego ujęcia. Zapis ten pozostaje w sprzeczności z art. 27 ust. 4 u.z.z.w. stanowiącym, że ilość odprowadzonych ścieków w pierwszej kolejności ustalana jest na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a dopiero gdy brak jest tych urządzeń – na podstawie umowy (a zatem nie w oparciu o akt prawa miejscowego) jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie, co wynika z art. 27 ust. 5 u.z.z.w. Zapis ten faktycznie stanowi o obowiązku odbiorcy usługi, który pobiera wodę z własnego ujęcia (obok poboru z sieci wodociągowej), do instalacji na nim dodatkowego wodomierza, jeśli nie posiada urządzenia pomiarowego, co jest niezbędne do realizacji kwestionowanej regulacji. Powyższe pozostaje w sprzeczności z art. 27 ust. 4-6 u.z.z.w., które nie wprowadzają takiego obowiązku. Podobnie jako sprzeczny z powołanymi przepisami, należy ocenić § 12 regulaminu, zawierający sposób ustalenia ilości ścieków w razie braku możliwości odczytu urządzenia pomiarowego lub wodomierza z powodu jego niesprawności, a także § 14 ust. 2 regulaminu albowiem, jak słusznie podniesiono w skardze, nie ma podstaw do wystawiania przez przedsiębiorstwo faktur zaliczkowych w sytuacji braku możliwości odczytu wskazań wodomierza lub urządzenia pomiarowego. Brak sprecyzowania, w oparciu o jakie dane i z którego okresu rozliczeniowego będzie ustalana wysokość opłat na fakturze zaliczkowej, istotnie narusza art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Zapis tej treści wykracza poza delegację ustawową, gdyż ingeruje w materię przewidzianą dla umowy Wszelkie dane związane z wystawieniem faktury zaliczkowej winny znaleźć się w umowie. Podstawę w tym zakresie stanowi art. 6 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w., wedle którego umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń. Skro tak, to brak jest podstaw, aby w regulaminie w jakikolwiek sposób regulować elementy właściwe umowie. Wobec tego zapis § 14 ust. 2 regulaminu stanowi niedopuszczalną ingerencję w treść umowy zawieranej pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony (wyrok WSA w Rzeszowie z 26 stycznia 2021 r., II SA/Rz 1234/20).

W zaskarżonej uchwale brak jest właściwej realizacji delegacji z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. Na podstawie tego przepisu rada gminy ma obowiązek określić w regulaminie warunki przyłączenia do sieci. Tymczasem w rozdziale 5 zaskarżonej uchwały, zatytułowanym "Warunki przyłączania do sieci" jak i w całym zaskarżonym regulaminie warunków tych nie określono. Podano jedynie, co warunki przyłączenia do sieci powinny zawierać (§ 17 ust. 1), elementy formalne wniosku o ich wydanie (§ 15) czy terminy i sposób rozpoznania wniosku (§ 17 ust. 2). Z literalnego brzmienia przepisu art. 19 ust. 2 pkt. 4 u.z.z.w. wynika, że zakresem regulaminu mogą zostać objęte warunki przyłączenia do sieci, a nie tryb wydawania i treść określającego je dokumentu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 9 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 162/19). Prawidłowość tego stanowiska potwierdza treść art. 19a ust. 4 u.z.z.w., który wymienia co powinien zawierać wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci, a w ust. 1 nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek wydania warunków przyłączenia do sieci albo uzasadnienia odmowy ich wydania. W świetle tych unormowań rada gminy powinna ustalić w regulaminie warunki przyłączenia, które będą respektowane przez przedsiębiorstwo przy ustaleniu warunków przyłączenia do sieci konkretnej nieruchomości.

W art. 19 ust. 5 pkt 4 w zw. z art. 19a ust. 4 u.z.z.w. określono granice upoważnienia do wydania zaskarżonej uchwały w zakresie treści wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci. Zgodnie z art. 19a ust. 4 u.z.z.w. wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci zawiera co najmniej: 1) imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania lub siedziby podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci; 2) wskazanie lokalizacji nieruchomości lub obiektu, który ma zostać przyłączony do sieci, w tym jego adres i numer działki ewidencyjnej, na której się znajduje; 3) informacje o przeznaczeniu i sposobie wykorzystywania nieruchomości lub obiektu, który ma zostać przyłączony do sieci; 4) określenie dobowego zapotrzebowania na wodę z podziałem na wodę do celów bytowych, technologicznych, przeciwpożarowych oraz innych, z uwzględnieniem przepływów średniodobowych i maksymalnych godzinowych oraz wielkości ładunku zanieczyszczeń; 5) określenie ilości i jakości odprowadzanych ścieków z podziałem na ścieki bytowe i przemysłowe; 6) plan zabudowy lub szkic sytuacyjny, określający usytuowanie przyłącza w stosunku do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i sieci uzbrojenia terenu. Organ powinien ustanawiać akty prawa miejscowego w granicach powyższego upoważnienia. Nie może zatem wprowadzać dodatkowych, poza wymienionymi w art. 19a ust. 4 u.z.z.w., warunków formalnych wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci. Zawarte w tym przepisie wyrażenie "co najmniej" oznacza zaś jedynie, że wnioskodawca może we wniosku zamieścić również inne informacje lub załączyć dokumenty w tym przepisie niewymienione. Tymczasem w myśl § 16 ust. 1 regulaminu do wniosku, o którym mowa w § 15, osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci załącza aktualny plan sytuacyjny, na aktualnej kopii mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego określający usytuowanie nieruchomości, którą planuje się przyłączyć do sieci, względem istniejących sieci wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Powyższy wymóg ustanowiono zatem z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, istotnie naruszając art. 19 ust. 5 w zw. z art. 19a ust. 4 u.z.z.w. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 27 maja 2021 r., III SA/Po 485/21).

Należy zgodzić się z argumentacją zawartą w skardze, iż § 17 ust. 3 regulaminu istotnie narusza prawo, gdyż przedsiębiorstwo nie posiada uprawnień do odmowy wydania warunków przyłączenia z powodu nie uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci. W takiej sytuacji ustawodawca przewidział jedynie w art. 19a ust. 5 u.z.z.w. regulację nie wliczania do terminów przewidzianych w art. 19a ust. 1 i 2 terminów na uzupełnienie wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci. Gmina nie ma natomiast kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci czy odmowy wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (por. wyroki WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13 oraz WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r., II SA/Ol 452/17).

Podobnie narusza prawo treść § 18 ust. 1 oraz § 23 ust. 1 regulaminu w zakresie, w jakim reguluje kwestię planu sytuacyjnego przyłącza. Problematyka ta została uregulowana w art. 19a ust. 6 u.z.z.w. oraz w art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Spełniając przesłanki z art. 29a ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, inwestor jest zwolniony z obowiązku dokonania zgłoszenia budowy przyłączy na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Zobowiązany jest wówczas sporządzić plan sytuacyjny przyłącza na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz stosować odpowiednio przepisy ustawy. W tej sytuacji nie ma podstaw prawnych do rozstrzygania o tych kwestiach przez radę gminy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2020 r. II OSK 2068/20, wyrok WSA w Gliwicach z 16 czerwca 2021 r. II SA/Gl 387/21).

Wbrew wymogom delegacji z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. zaskarżona uchwała nie wskazuje też warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Zawarty w tym przepisie zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość uzyskania dostępu do usług wodociągowych i kanalizacyjnych (wyrok NSA z 29 lipca 2020 r., II OSK 761/20). Analiza w tym zakresie treści postanowień regulaminu wskazuje, że jego § 21 oraz § 22 w istocie nie określają technicznych warunków dostępu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, tj. warunków, po spełnieniu których będzie możliwy dostęp do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Zatem i w tym zakresie powyższa regulacja nie wypełnia delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. W § 21 ust. 2 zawarto jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że dostęp do usług wodociągowo-kanalizacyjnych wyznaczają techniczne możliwości istniejących urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych: ich stan techniczny, przepustowość, zdolność produkcyjna i lokalizacja nieruchomości. Takie ustalenie nie wyjaśnia w ogóle, jakie dokładnie okoliczności muszą zaistnieć, aby było możliwe podłączenie do sieci.

Istotnie narusza prawo regulacja zawarta w § 21 ust. 3 regulaminu, w myśl którego przedsiębiorstwo wodociągowe ma prawo odmówić wydania warunków przyłączenia do sieci, co do której nie posiada tytułu prawnego. Określone bowiem w art. 15 ust. 4 u.z.z.w. warunki przyłączenia do sieci dotyczą zarówno osoby, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, jak i osoby, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Nadto, stosownie do art. 6 ust. 4 u.z.z.w. umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tak więc, również z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. nie wynikają jakiekolwiek podstawy do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Przepis ten wprowadza zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Tym samym, odmienna regulacja zawarta w regulaminie jest sprzeczna z prawem (por. wyroki WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2017 r., VIII SA/Wa 399/16 i WSA we Wrocławiu z 13 marca 2014 r., II SA/Wr 59/14)

Ponadto Rada postanowiła w § 22 regulaminu, że warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych w konkretnym przypadku wyznaczają warunki przyłączenia, umowa o przyłączenie. Zgodnie z tym unormowaniem to przedsiębiorstwo ma określać warunki techniczne. Natomiast w myśl art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. to regulamin powinien zawierać ogólne wytyczne w tym zakresie, które powinny zostać uwzględnione następnie przy wydawaniu warunków przez przedsiębiorstwo i zawieraniu umów.

Trafnie zakwestionowany został również przepis § 32 regulaminu stanowiący, iż w razie pobierania wody wspólnym przyłączem wodociągowym na cele przeciwpożarowe, to w przypadku, gdy obliczeniowy przepływ przeciwpożarowy jest większy od obliczeniowego przepływu gospodarczego, odbiorca jest zobowiązany do zwrotu przedsiębiorstwu kosztów zakupu wodomierza głównego. W świetle treści art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. rada gminy nie jest uprawniona do określania zasad rozliczania kosztów poniesionych przez przedsiębiorstwo, a jedynie do ustalenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, tzn. określenia kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać. W myśl art. 22 pkt 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie. Tym samym w regulaminie dokonano w tym zakresie nieuprawnionej modyfikacji regulacji ustawowej.

Za naruszający prawo poprzez nieuprawnioną ingerencję w materię ustawową należy również uznać zapis zawarty w § 33 ust. 1 regulaminu (w myśl którego dotychczas wydane warunki techniczne na przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej zachowują swoją moc na czas wskazany w tych warunkach, jednak nie dłużej niż przez okres 24 miesięcy licząc od dnia wejścia w życie niniejszej uchwały) w sytuacji, gdy zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) warunki przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej wydane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przed wejściem w życie niniejszej ustawy zachowują ważność przez okres 2 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

W świetle powyższego, z uwagi na liczbę wykazanych naruszeń prawa, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Zawarte w pkt II sentencji wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

-----------------------

#

2