Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 985/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 26 i 27
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi T. M. i E. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę budynków gospodarczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących: T. M. i E. M. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B.A.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], decyzją z [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – zwanej k.p.a. oraz art. 26 i 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E.i T. M., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] r., udzielającą E. S., pozwolenia na budowę dwóch budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej, na działce nr 350, położonej w miejscowości T., gmina G.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że inwestor – E.S. wniosła o zatwierdzenia projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dwóch budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej, zlokalizowanych w granicy z działką sąsiednią, na nieruchomości nr 350 w miejscowości T., gmina G. Do wniosku załączyła cztery egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenie o wielkości gospodarstwa, pozwolenie na prowadzenie badań aerologicznych, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po przeanalizowaniu złożonej dokumentacji Starosta [...], wspomnianą decyzją z [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił E.S. pozwolenia na budowę dwóch budynków gospodarczych.

Odwołanie wnieśli E. M. i T. M., właściciele działki sąsiedniej, wskazując m.in, że E.S. nie jest właścicielem działki inwestycyjnej i nie posiada prawa do jej dysponowania na cele budowlane. Wskazali także na niezgodności z zapisami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami warunków technicznych z uwagi na lokalizację budynków gospodarczych w granicy z ich działką powodującą zacienianie ich budynku.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda [...] przypomniał, że planowana inwestycja polega na budowie dwóch budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej, zlokalizowanych w granicy z działką nr 351/3. Projektowane budynki przeznaczone będą do przechowywania maszyn i urządzeń rolniczych. Projekt przewiduje parterowe budynki, bez poddasza z jednospadowym dachem o pochyleniu w kierunku działki inwestycyjnej. Obiekty będą od siebie odsunięte o 2 cm, tworząc przerwę dylatacyjną. Powierzchnia zabudowy budynku nr 1 wynosi 42,19 m2 , natomiast powierzchnia użytkowa 35,94 m2. Z kolei ww. powierzchnie w budynku nr 2 wynoszą odpowiednio: 42,19 m2 i 34,52 m2. Teren, na którym zaprojektowano przedmiotową inwestycję, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy G., zatwierdzonym uchwałą Nr 79/XIII/2004 Rady Gminy G. z 16 stycznia 2004 r. Działka inwestycyjna o nr 350, położona w miejscowości T., znajduje się w granicach terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi na rysunku planu, oznaczonego symbolem – MR, jako tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej. Zgodnie z rozdziałem VI § 18 ust. 1 pkt 1 uchwały, jako podstawowe przeznaczenie terenu ustalono zabudowę mieszkaniową ludności rolniczej (zagrodowa), natomiast w pkt 2 ustalono funkcję uzupełniającą, jako zabudowę mieszkaniową ludności nierolniczej (jednorodzinna) oraz zabudowę usług konsumpcyjnych (bytowych), a w szczególności obiekty nieprodukcyjnej obsługi rolnictwa o uciążliwości ograniczonej do granic własności w tym ograniczenie hałasu, jak dla zabudowy mieszkaniowej w rozumieniu przepisów szczególnych. W pkt 4 i 6 plan miejscowy przewiduje maksymalną wysokości budynków – 12 m oraz maksymalną intensywność zabudowy – 60 %. W rozdziale V, akt prawa miejscowego wskazuje, że wszelkie działania inwestycyjne wymagają uzyskania uzgodnienia z właściwym Konserwatorem Zabytków. Działka inwestycyjna nie jest obecnie zagospodarowana. Inwestor planuje również budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego według odrębnego opracowania. Wokół miejsca lokalizacji projektowanego budynku znajdują się pola uprawne, a najbliższe otoczenie to tereny rozproszonej zabudowy mieszkaniowej zagrodowej i jednorodzinnej.

Oceniając lokalizację przedmiotowej inwestycji w granicy z działką nr 351/3, Wojewoda [...] stwierdził, że w sprawie zastosowanie ma art. 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm. - rozporządzenie), który dopuszcza, m.in. budowę budynku gospodarczego o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Zaprojektowane budynki gospodarcze nr 1 i 2 posiadają wymiary zewnętrzne 6,5 m na 6,49 m i wysokość 2,99 od strony działki sąsiedniej oraz 2,67 m od strony działki inwestycyjnej, co oznacza, że spełnione są ww. wymogi.

Organ odwoławczy dodał, że wezwał inwestora do doprecyzowania kwestii dotyczących zaprojektowanych ścian przeciwpożarowych oraz przedłożenia analizy zacieniania z uwagi na budowę dwóch budynków bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią nr 351/3, sporządzonej zgodnie z § 60 rozporządzenia. W odpowiedzi inwestor wskazał, że zjawisko przesłaniania i zacieniania budynku, zlokalizowanego na sąsiedniej działce, nie będzie występować z uwagi na prawidłowe odległości pomiędzy budynkami inwestora i odwołujących się oraz wysokość projektowanych budynków gospodarczych. Dodatkowo, po przeprowadzonej analizie dostępnych danych w systemie geoportal oraz INTERSIT jak i przesłanych fotografii wraz z pismem uzupełniającym dokumentację projektową, organ odwoławczy stwierdził, że na działce odwołujących się nasadzone są drzewa o wysokości przewyższającej projektowaną inwestycję. W ocenie organu odwoławczego, ze względu na odległość projektowanych budynków od budynku odwołujących się wynoszącą 4,5 m, jak i na ich wysokość oraz występujące nasadzenia, nie będzie zachodziło zjawisko przesłaniania jak i zacieniania, o których mowa w § 13 i 60 rozporządzenia, co potwierdza wykonana analiza. Również, ze względu na zakres projektu, zastosowania w sprawie nie mają § 19, 23, 36 i 40 rozporządzenia. Wojewoda dodał, że z części opisowej, jak i graficznej projektu budowlanego wynika, że budynki zaprojektowano z materiałów, co najmniej nie rozprzestrzeniających ognia oraz zostały zlokalizowane w sposób zapewniający ich właściwą ochronę pożarową, poprzez zastosowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego REI60. Zarówno rysunki dotyczące przekroju A-A jak i rzuty projektu budowlanego potwierdzają, że ściana oddzielenia przeciwpożarowego spełnia powyższe wymogi. Ponadto, na rysunku projektu zagospodarowania działki i rzutu przyziemia, znajduje się stosowne uzgodnienie projektu z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Odnosząc się do kwestii, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane, ze względu na zapis w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – "ustna zgoda właściciela, syna A.S". Organ odwoławczy stwierdził iż art. 353 k.c., który obejmuje swoim zakresem także możliwość kształtowania przez strony formy umowy. Umowa ustna jest jedną z form, w których może dojść do nawiązania stosunku umownego. Oprócz wymienionego powyżej art. 353, podstawą prawną dla takiej formy jest również art. 60 k.c. więc zasadę swobody wyboru formy oświadczeń woli, które jeśli są zgodne, powodują zawarcie umowy. Zatem organ przyjął, że wola podmiotów prawa cywilnego – osób fizycznych, prawnych i jednostek organizacyjnych mających zdolność prawną, może być wyrażona przez dowolne działanie i w dowolnej formie. Skoro syn inwestorki – A.S., od samego początku był uznany za stronę postępowania i w sytuacji, gdy nie wyraził żadnego sprzeciwu co do przedmiotowej inwestycji, organ uznał, że umowa ustna jest zgodna z przepisami prawa.

W skardze na powyższą decyzję T. M. i E. M. zarzucili naruszenie:

- art. 28 , art. 33 , art. 34 i art. 37 Prawa budowlanego ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – p.b.), przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- § 12 ust. 2 i ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez niezastosowanie;

- uchwały Nr 79/XIII/2004 Rady Gminy G. przez niezastosowanie

i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że inwestor nie jest właścicielem nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja, a złożył oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to zostało jednak zakwestionowane przez skarżących. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było jednoznaczne wyjaśnienie tej okoliczności. Organ pierwszej instancji całkowicie zaniechał tego obowiązku zaś organ odwoławczy zastosował swoiste domniemanie wywodząc, iż brak sprzeciwu właściciela nieruchomości jest rodzajem zgody ustnej. Podkreślili, że równolegle toczą się dwa procesy inwestycyjne. Właściciel realizuje budowę budynku mieszkalnego (a nie jak twierdzi organ jedynie planuje), a jednocześnie budynki gospodarcze buduje osoba trzecia. W takiej sytuacji tym bardziej konieczne było jednoznaczne wyjaśnienie tej kwestii.

Ponadto, zdaniem skarżących organy obu instancji jako zasadniczą podstawę swoich rozstrzygnięć wskazują przepis § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, dokonując jego błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania. Zdaniem skarżących powołany przez organy obu instancji przepis nie stanowi samodzielnej i całkowicie odrębnej regulacji (zwłaszcza w oderwaniu od ust. 2) i znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy dla danego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem teren inwestycji objęty planem miejscowym, który ani w § 18 ani w żadnym innym postanowieniu nie przewiduje sytuowania budynków w jednostce MR w granicy nieruchomości. Tym samym organy obu instancji przy wydawaniu kwestionowanych decyzji naruszyły postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy § 12 ust. 2 rozporządzenia (przez niezastosowanie) i § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia (przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie argumenty w niej podniesione okazały się trafne.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – p.p.s.a.), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 - p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej, na działce nr 350, położonej w miejscowości T., gmina G. doszedł do przekonania, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz.1333 ze zm. – p.b.).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4. wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, na mocy zaś ust. 4 – w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Kluczową kwestią sporną podnoszoną w skardze jest prawidłowość zastosowania przez organy art. 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Przepisy rozporządzenia stanowią przepisy techniczno-budowlane wymienione w art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., a w szczególności § 12 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia, zgodnie z którym:

1. Jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy;

2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.

3. Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

4. W zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się:

1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej;

2) nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi;

3) budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi.

W realiach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że inwestor wniósł o wydanie pozwolenia na budowę dwóch budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej, na działce nr 350, położonej w miejscowości T., gmina G.. Nie budzi również wątpliwości, że działka, na której mają zostać zlokalizowane budynki położona jest na obszarze, który jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że projektowane budynki, będą zlokalizowane na obszarze oznaczonym symbolem MR - jako tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej. Przepis § 18 ust. 1 pkt 1 uchwały, jako podstawowe przeznaczenie terenu ustala zabudowę mieszkaniową ludności rolniczej (zagrodową), natomiast w pkt 2 ustalono funkcję uzupełniającą, jako zabudowę mieszkaniową ludności nierolniczej (jednorodzinna) oraz zabudowę usług konsumpcyjnych (bytowych), a w szczególności obiekty nieprodukcyjnej obsługi rolnictwa o uciążliwości ograniczonej do granic własności w tym ograniczenie hałasu, jak dla zabudowy mieszkaniowej w rozumieniu przepisów szczególnych.

Podkreślić w tym miejscu należy, że obowiązujący na terenie inwestycji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera zakazu sytuowania budynków w granicy działki, co oznacza, że plan nie wyklucza takiej możliwości.

Wyjaśnić także należy, że regulacje zawarte w § 12 ust. 2 - 4 rozporządzenia normują odstępstwa od ogólnej zasady sytuowania budowli na nieruchomości w odpowiedniej odległości od granicy z inną działką i choć każde z tych odstępstw - opisane w poszczególnych ustępach - dotyczy budowy budynku bezpośrednio przy granicy działki, to jednakże odnosi się do odmiennych sytuacji i zawiera inne kryteria wymagane do zastosowania w danej sprawie. Ustawodawca w następujących po sobie ustępach normuje bowiem w sposób samodzielny i kompleksowy możliwość budowy przy granicy działki, nie warunkując zastosowania danego wyjątku od spełnienia jakiegokolwiek wymogu wynikających z pozostałych odstępstw. Każdy z ustępów to osobny przypadek z własnym zakresem stosowania. Dotyczy to także § 12 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi niezależną i odrębną od pozostałych postanowień przesłankę prawa zabudowy przy granicy nieruchomości. Innymi słowy rzecz ujmując wyjątki zawarte w ust. 2-4 określają oddzielne względem siebie sytuacje jak i rozłączne przesłanki, które nie pozostają ze sobą w związku ani nie uzupełniają się.

Dodać należy, że sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko prezentowane w judykaturze, że przypadki o których mowa w § 12 ust. 4 rozporządzenia znajdują zastosowanie zarówno przy braku obowiązywania planu miejscowego, jak i, co istotne w rozpatrywanej sprawie, w przypadku obowiązywania planu miejscowego, który takiej zabudowy w granicy wprost nie dopuszcza (por. wyroki WSA: w Łodzi z 7 października 2020 r., II SA/Łd 638/19; z 28 lipca 2020r., II SA/łd 883/19; w Lublinie z 16 marca 2021 r., II SA/Lu 644/20 – orzeczenia nsa.gov.pl). Podobne stanowisko na tle § 12 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych zajął NSA w wyroku z 17 listopada 2020r., II OSK 405/20 wskazując, że "przepis ten odnosi się do sytuacji, w której brak jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń co do lokalizacji inwestycji w granicy z działką sąsiednią".

Oznacza to, że w niniejszej sprawie wymagania postawione przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w stosunku do planowanego zamierzenia zostały przez organy administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowo zidentyfikowane i pozytywnie zweryfikowane w postępowaniu wyjaśniającym. Tym samym w ocenie sądu dopuszczenie lokalizacji spornej inwestycji w granicy z działką skarżących nie naruszało przywołanych powyżej przepisów rozporządzenia.

Zasadny natomiast okazał się zarzut odnoszący się do kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 11 p.b. ilekroć w tej ustawie jest mowa o "prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma jednolitego stanowiska w odniesieniu do charakteru wzruszalności takiego oświadczenia inwestora, jednak sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę za prawidłowe uznaje takie stanowisko, które nie wskazuje na związanie organu złożonym przez inwestora oświadczeniem. Uproszczenie w kompletowaniu dokumentacji poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę, poprzez ograniczenie do złożenia oświadczenia, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku stosowania przy rozpoznawaniu sprawy zasad postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej ma nie tylko prawo, ale i obowiązek sprawdzenia prawdziwości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli zachodzą jakiekolwiek wątpliwości, co do tego, czy rzeczywiście inwestor legitymuje się takim prawem, to obowiązkiem organu prowadzącego postepowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ustalenie posiadania tego prawa przez inwestora. Brak takiego prawa uniemożliwia udzielenia pozwolenia na budowę inwestorowi, chociażby ten złożył oświadczenie o posiadanym tytule do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyroki NSA: z 19 stycznia 2021 r.; II OSK 2762/20 z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1735/06; z 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 425/15; z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 856/18; z 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1821/11).

W aktach sprawy znajduje się oświadczenie E.S., że posiada ustną zgodę właściciela nieruchomości (syna A.S.) do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W złożonym oświadczeniu, podpisanym przez E.S. znajdują się następujące dane nieruchomości: "działka nr: 350, obręb ewidencyjny: [...], jedn. ewidencyjna: G." oraz informacje, że inwestor posiada ustną zgodę właściciela, którym jest syn E.S.

Oddzielnym dokumentem jest informacja uzupełniająca o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na której widnieje podpis E. S., a nad nim nadpisany jest podpis A.S. Jednak z owej informacji uzupełniającej nie wynika, że A.S. wyraził jakąkolwiek zgodę (w tym ustną) dla E.S. na dysponowanie przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. W treści owej informacji nie ma także żadnych danych dotyczących działki, której A.S. jest właścicielem i w stosunku do której ewentualnie udzielił takiej zgody. Znajdują się w niej jedynie imię i nazwisko A.S., jego dane adresowe oraz, że jest właścicielem bliżej niesprecyzowanej działki i jednocześnie synem inwestorki.

W tej sytuacji, w ocenie sądu nie można jednoznacznie przyjąć, że A. S. udzielił E.S. zgody, w tym ustnej na dysponowanie nieruchomością nr 350 w miejscowości T., gmina G. na cele budowlane. W aktach brak jest także jakiegokolwiek innego dokumentu, z którego wynikałoby, że E.S. dysponuje działka nr 350 na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b. Wskazane wyżej oświadczenie, połączeniu z informacją uzupełniającą nie konwaliduje tego braku, bo z nich także nie wynika, jakiej nieruchomości ewentualna zgoda dotyczy.

Tym samym, w ocenie sądu nie zasługuje na aprobatę stanowisko organów, że oświadczenie inwestora o ustnej umowie z synem jest wystarczające do uznania, że dysponuje on nieruchomością syna na cele budowlane, nawet pomimo (jak wskazał organ) braku sprzeciwu A. S. w trakcie postępowania. Wobec tego skoro w niniejszej sprawie istnieją zgłoszone przez skarżących wątpliwości, iż oświadczenie E.S., o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, obowiązkiem organów było wyjaśnienie tej kwestii przed wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Zaznaczyć należy, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest środkiem dowodowym mającym wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w razie wątpliwości podlega badaniu przez organ. W razie zgłoszenia zastrzeżeń przez strony postępowania tak jak w niniejszej sprawie, obowiązkiem organu jest ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b., a nie poprzestanie tylko na formalnym sprawdzeniu, czy takie oświadczenie zostało załączone do wniosku o pozwolenie na budowę. Bezwzględnym wymogiem, który musi spełnić podmiot występujący o wydanie pozwolenia na budowę jest bowiem legitymowanie się przez niego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymogiem takim nie jest samo złożenie oświadczenia. Złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza jedynie domniemanie posiadania przez inwestora takiego prawa. Tymczasem przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. nie może być rozumiany w ten sposób, że złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomości na cele budowlane powoduje, iż organ administracji jest tym oświadczeniem związany i nie może zobowiązać inwestora do przedłożenia dodatkowych dokumentów niezbędnych do dokonania jego weryfikacji. Podstawą prawną do takiego żądania jest art. 7 k.p.a., nakładający na organ administracji obowiązek podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co może sprowadzać się do żądania od inwestora, by przedstawił dokumenty potwierdzające prawdziwość złożonego oświadczenia.

Ponadto dostrzec należy jeszcze jedną kwestię, która również ma znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę dwóch budynków, według organów spełniających wymogi formalne przewidziane treścią § 12 ust. 4 pkt 3 przywoływanego powyżej rozporządzenia, mimo że są one od siebie oddalone jedynie o 2 cm, przerwy dylatacyjnej. W ocenie sądu organom umknęła jednak istotna rzecz, albowiem taka lokalizacja wskazanych budynków może stanowić próbę zastosowania prawa w sposób sprzeczny z wartościami, które legły u podstaw wprowadzenia regulacji przewidzianej § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia. Zauważyć należy, że zatwierdzenie przedmiotowego projektu spowoduje, że w granicy nieruchomości postawione zostaną dwa budynki (jak wskazano w projekcie), które w łącznej długości przekraczają dopuszczalną w rozporządzeniu długość. Organy w uzasadnieniu wydanych decyzji pominęły ten fakt milczeniem, w żaden sposób się do niego nie odnosząc. Nie wyjaśniły zatem, a z pewnością nie uzewnętrzniły swego stanowiska w uzasadnieniu podjętych decyzji, czy rozmiary planowanej inwestycji zgodne są jest z powołanym w decyzji § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, kwitując to jedynie ogólnikowym twierdzeniem, że inwestycja spełnia wymogi z przewidziane tą regulacją. W ocenie sądu w uzasadnieniu decyzji powinno się znaleźć także wyjaśnienie, czy mimo wspólnych elementów konstrukcyjnych, jak np. dach mamy do czynienia faktycznie z dwoma budynkami, czy jednak jednym, przekraczającym dopuszczalne wymiary, przewidziane § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, ponieważ jak już wskazano sygnalizowana w projekcie odległość między nimi ma charakter symboliczny. Tym samym z uzasadnienia decyzji nie można wyprowadzić wniosku, iż organy wszechstronnie zbadały sprawę i należycie oceniły stan faktyczny stosownie do treści przepis art. 107 § 3 k.p.a.

W tej sytuacji, w ocenie sądu zatwierdzenie przedmiotowego projektu budowlanego, ze względu na wyżej wymienione braki postępowania było przedwczesne, a organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a., a w konsekwencji także art. 35 ust. 1 p.b.

W konsekwencji sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz.1800) w sprawie opłat za czynności adwokackie.

E.S.