Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1173/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał,, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2005 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Z. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi ekspresowej - skargę oddala -


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1173/05

UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dn. [...].10.2004r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad ustalił lokalizację dla inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej "[...]" (T.) - II etap realizacji na odcinku od węzła "L." do węzła "P." w W. Jednocześnie zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby tejże inwestycji.

W decyzji ustalono wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności kraju, a także wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich.

Określono na załączniku do decyzji linie rozgraniczające teren inwestycji oraz wymieniono przepisy, które winny być zastosowane przy jej projektowaniu. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji jest zgodny z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg krajowych (Dz.U.Nr 80, poz. 721), bowiem zawiera komplet wymaganej przepisami dokumentacji.

Rozpoznając ten wniosek organ dokonał sprawdzenia zgodności przedłożonych materiałów z przepisami, powiadomił o postępowaniu w drodze obwieszczeń, przeprowadził postępowanie w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz dokonał analizy wniosków i uwag wpływających do organu w trakcie postępowania. Uzasadniono nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wskutek odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie Z. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...].04.2005r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podniesiono, że GDDKiA pismem z dn. 26.08.2004r wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji dla drugiego etapu drogi ekspresowej T. na odcinku węzeł "L." - węzeł "P.". W piśmie tym nawiązano do wniosku z dn. 06.01.2004r., w którym wystąpiono o wydanie decyzji dla drogi ekspresowej na odcinku węzeł "K." - węzeł "P.". Powołano się jednocześnie na pismo GDDKiA z dn. 27.05.2004r., w którym wnioskowano o wydanie decyzji dla pierwszego etapu tj. węzeł "K." - węzeł "L.". Po wydaniu decyzji przez Wojewodę w dn. [...].10.2004r. Stowarzyszenie Z. wnosząc odwołanie zarzuciło, iż organ nie ustosunkował się do jego wniosków, a w szczególności zawartych w piśmie z dn. 21.10.2004r. W dalszej części odwołania podniosło, iż raport oddziaływania na środowisko nieprawidłowo wskazuje ekrany jako środek ochrony przed zanieczyszczeniami, spalinami samochodowymi, a także okna antyhałasowe w sytuacji gdy mimo zastosowania ekranów będą przekraczane normy akustyczne w środowisku.

Rozpatrując zarzuty Minister wskazał, iż zostały dochowane procedury wynikające z obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi ekspresowej tj. wymogi wynikające z art. 32 w związku z art. 3 pkt 19 ustawy z dn. 27.04.2001 - Prawo ochrony środowiska (Dz.U.Nr 62, poz. 627 ze zm.). Wojewoda bowiem zamieścił zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a następnie o wydaniu decyzji na tablicy ogłoszeń Urzędu W. w dzielnicach B., W. i Z., na stronie internetowej organu oraz w prasie. W zawiadomieniu określono termin 21 dni do składania uwag i wniosków. Stowarzyszenie natomiast złożyło wnioski w piśmie z dn. 21.10.2004r., przekraczając termin 21 dni wskazany w zawiadomieniu. Do pisma tego dołączono kopie pism, które były składane do postępowania o ustalenie lokalizacji I etapu inwestycji. Decyzja Wojewody została wydana w oparciu o ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg krajowych. Akt ten wprowadza szczególny tryb powiadomienia stron, a także inne uproszczenia w tym m.in. upraszcza tryb pozyskiwania opinii, które zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie lub stanowiska organów wymagane odrębnymi przepisami. Oceniając zarzut dotyczący ekranów organ wskazuje, iż w raporcie stwierdzono, że modyfikują one korzystnie rozprzestrzenianie się zanieczyszczeń w rejonach największego zbliżenia zabudowy mieszkaniowej. Natomiast okna przeciwhałasowe raport wskazuje jako możliwość stosowania w ramach technicznych działań zmierzających do ograniczenia wpływu inwestycji na środowisko.

Organ podniósł, iż w raporcie jednoznacznie stwierdzono, że inwestycja mimo zastosowania technicznych środków zabezpieczających będzie powodować przekroczenie dopuszczalnych norm poza terenem drogi określonym liniami rozgraniczającymi. Przepisy dopuszczają wystąpienie takich przekroczeń, wskazując iż w takiej sytuacji winien być utworzony obszar ograniczonego użytkowania, którego konieczność stwierdza się w pozwoleniu na budowę. W skardze do sądu administracyjnego Stowarzyszenie Z. zarzuciło, iż organ I instancji nie ustosunkował się do przedłożonych przez Stowarzyszenie dwóch opinii omawiających wadliwość raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, a doręczonych organowi jeszcze wówczas gdy było prowadzone jedno postępowanie dla obydwu etapów inwestycji. Organ tymczasem ustosunkował się do dwóch wniosków Stowarzyszenia pomijając inne istotne zarzuty, w szczególności dotyczące wpływu zanieczyszczeń Trasy na teren B. Organ stwierdził, iż wnioski te były złożone do pierwszego etapu. W rzeczywistości jednak dotyczyły również drugiego, zwłaszcza, iż argumentacja zarzutów dotyczyła odcinka przechodzącego przez B., a zatem II etapu inwestycji. Stowarzyszenie przedłożyło dwie opinie Mgr K. i Mgr R. i obydwie winny być ocenione przez organ, zwłaszcza iż podważają one raport. Pominięcie tych dowodów stanowi naruszenie art. 77§1 kpa, art. 80 kpa i art. 75§1 kpa. Organy zatem nie wyjaśniły w sposób pełny i wyczerpujący stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł ojej oddalenie. W odpowiedzi na jej zarzuty podkreślił, iż Stowarzyszenie nie dotrzymało 21-dniowego terminu na składanie uwag.

Organ rozpatrzył jedynie dwa zarzuty, gdyż były one podniesione w odwołaniu. Opinia Mgr R. przekazana 06.04.2005r. nie została rozważona bowiem postępowanie odwoławcze trwało bardzo długo ze względu na konieczność ustalenia przymiotu strony Stowarzyszenia. Z tego powodu musiała być szybko wydana decyzja przez Ministra Infrastruktury, co nastąpiło 1 dzień przed złożeniem przedmiotowej opinii. Ze względu na długi okres trwania postępowania odwoławczego Stowarzyszenie mogło uzupełnić środek zaskarżenia o zarzuty, których nie zawarło w odwołaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy stwierdzić, iż sąd administracyjny stosownie do art. 1 § 1 i 2 Ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem. Sąd zatem nie jest uprawniony do zastępowania organów w rozstrzyganiu, jak również do narzucania organom pewnych rozwiązań i ustaleń mających stricte merytoryczny charakter. Rolą Sądu było zbadanie, czy zaskarżona decyzja naruszała prawo materialne, w szczególności ustawę z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U.Nr 80, poz. 721 ze zm.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisy procesowe, przy czym owo naruszenie procedury musiałoby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Kwestionowana przez skarżących decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego o charakterze szczególnym. Akt ten bowiem zawiera istotne uproszczenie procedury związanej z procesem inwestycyjnym w zakresie lokalizacji, nabywania nieruchomości i budowy dróg krajowych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Ustawa wyraźnie wyłącza zastosowanie w sprawach dotyczących lokalizacji takich dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd zatem miał obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy przy wydaniu zaskarżonych aktów nie doszło do uchybień przepisom, zawartym w powołanej ustawie. Składając wniosek o ustalenie lokalizacji drogi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przedłożył opinie właściwych miejscowo zarządu województwa oraz innych organów samorządowych. Opinie te zawierają w zasadzie pozytywne stanowisko wobec inwestycji za wyjątkiem opinii Prezydenta W., który to organ przedstawił swoje uwagi do wniosku. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy wniosek o wydanie decyzji winien zawierać ponadto opinie wymienionych w przepisie organów, które to opinie zastępują wszelkie uzgodnienia, pozwolenia i stanowiska. W aktach administracyjnych takie opinie znajdują się, co należy uznać za spełnienie ustawowego wymogu.

Zostały również spełnione w niniejszym postępowaniu wymagania dotyczące powiadomień zarówno o wszczęciu postępowania w przedmiocie lokalizacji drogi, jak również o wydaniu decyzji, wynikające z regulacji ustawy z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Organ jednocześnie prowadząc postępowanie w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko zastosował rygory wynikające z art. 32 ustawy z dn. 27.04.2001r. Prawo ochrony środowiska. Przy czym skarżące Stowarzyszenie skorzystało z możliwości złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału na prawach strony w oparciu o art. 33 ust. 1 powołanej ustawy Prawo ochrony środowiska. Wniosek taki został złożony pismem z dnia 20 września 2004r. po wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji II etapu przedsięwzięcia. Postępowanie w przedmiocie tego wniosku zakończyło się postanowieniem Ministra Infrastruktury z dn. [...].02.2005r., którym to uchylono postanowienie Wojewody [...] odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W konsekwencji Wojewoda [...] powiadomił Stowarzyszenie pismem z dn. 10.03.2005r., iż nie zostanie wydane ponownie postanowienie odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie.

Zarzut zatem, iż Stowarzyszenie nie mogło zgłaszać wniosków i uchybień dotyczących raportu nie może się ostać, bowiem po dopuszczeniu do udziału na prawach strony do dnia wydania decyzji przez organ II instancji mogło skutecznie podnosić wszelkie zarzuty, a w szczególności uzupełnić swoje odwołanie, nie będąc związanym 21-dniowym terminem wskazanym w art. 32 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Trafna natomiast pozostaje podnoszona w skardze okoliczność, iż w odwołaniu Stowarzyszenie powołało się na uprzednio złożone wnioski tj. na etapie gdy postępowanie było prowadzone dla całości inwestycji, bez podziału na I i II etap. Dopiero bowiem w piśmie z dn. 27.05.2004r. i wniosku z dn. 26.08.2004r. GDDKiA najpierw ograniczyła pierwotny wniosek do odcinka drogi węzeł "K." - węzeł "L.", a potem złożyła wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji na odcinku węzeł "L." - węzeł "P.". W konsekwencji jednak, pomimo pisma Stowarzyszenia z 21.10.04 oraz treści odwołania zarówno Wojewoda, jak i Minister Infrastruktury nie odnieśli się do argumentacji podnoszonej uprzednio przez Stowarzyszenie, a nie sformułowanej szczegółowo w odwołaniu, lecz poprzez odwołanie się do wcześniejszych pism. A w odwołaniu wyraźnie stwierdzono, iż poza zarzutami wcześniej wskazanymi, dodatkowo Stowarzyszenie zgłasza naruszenie norm w zakresie oceny raportu w części ekranów i okien przeciwhałasowych. Jeżeli treść odwołania wzbudzała wątpliwości Ministra, nie było przeszkód, aby zwrócić się do Stowarzyszenia o wyjaśnienie rzeczywistej treści zarzutów odwołania. W konsekwencji rozstrzygnięcie Ministra skoncentrowało się na rozpoznaniu tylko tych zarzutów, które wyraźnie zostały podniesione w odwołaniu.

Powyższe stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, bowiem organ odwoławczy ma obowiązek ponownie rozpatrzeć sprawę i wziąć pod uwagę cały zgromadzony materiał dowodowy.

Osobną kwestią jest ocena przez organ tego materiału tj. w niniejszej sprawie uznanie trafności wniosków składanych przez Stowarzyszenie oraz tez przedstawionych w dwu opiniach, na które powołał się skarżący.

Jednak po wnikliwym zbadaniu sprawy Sąd doszedł do wniosku, iż stwierdzone uchybienie przepisom postępowania administracyjnego nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 145§1 pkt 1 lit. c) ustawy z dn. 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 ze zm.) decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu, gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów procedury, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia. Decyzja o ustaleniu lokalizacji zawiera wymagane prawem rozstrzygnięcia. Nie można uznać, aby brak szczegółowego rozważenia zarzutów Stowarzyszenia i tez zawartych w dokumentach prywatnych jakimi są opinie mgr R. i Mgr K. miało wpływ na poszczególne rozstrzygnięcia decyzji. Opinie te bowiem dotyczą kwestii, które były przedmiotem opracowania w raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko i dotyczyły generalnie zagrożeń jakie niesie lokalizacja drogi na elementy środowiska. Raport natomiast, co zostało podkreślone w decyzji organu II instancji, wyraźnie stwierdza, że projektowana trasa mimo zastosowania technicznych środków zabezpieczających będzie powodować w trakcie eksploatacji przekroczenie dopuszczalnych standardów środowiska poza terenem określonym liniami rozgraniczającymi. Zatem bezspornym jest, iż trasa stanowi tego rodzaju inwestycję, że będzie ona ingerować w sposób ponadnormatywny w środowisko. Przeanalizowany zaś w raporcie wariant zerowy tj. odejście od budowy takiej drogi, ze wskazanych tam względów nie może być przyjęty. Z tegoż względu niezależnie od zarzutów podnoszonych przez skarżącego, ustalony przebieg trasy będzie wymagał rozważenia utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak na wstępie.