Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 267/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, 145 PAR 1 LIT A I C, 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. i W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2217/17 w sprawie ze skargi K. M. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K. M. i W. C. solidarnie kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2217/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.M. i W.C. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia odpadów.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania zostało wszczęte w związku z pismem skarżących z [...] sierpnia 2015 r. dotyczącym usunięcia odpadów pozostawionych na działce nr ew. [...] obręb [...] po zakończeniu budowy osiedla [...] w [...]. W dniu [...] października 2015 r. wykonano dokumentację fotograficzną i przeprowadzono oględziny, podczas których przy udziale stron postępowania stwierdzono, że przed budynkiem mieszkalnym, od strony lasu, znajduje się zagospodarowany ogródek z trawnikiem, na którym zostały zamontowane elementy placu zabawy. Trawnik jest w dobrej kondycji, charakteryzuje się jednolitością i gładkością oraz właściwą pielęgnacją. Na obrzeżach trawnika rosną drzewa i krzewy ozdobne. Ogródek stanowi miejsce wypoczynku i rekreacji właścicieli nieruchomości. Podczas oględzin nie stwierdzono składowania lub magazynowania odpadów na powierzchni terenu ogródka oraz w innych miejscach na działce nr ew. [...]. Do protokołu W.C. złożył oświadczenie o zaleganiu odpadów w gruncie w związku z czym wykonano siedem odkrywek wymiarach 0,20 m x 0,20 m i głębokości 0,30 m w miejscach wskazanych przez skarżącego, celem określenia ilości i rodzaju odpadów na podstawie Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1923). Wykopano przedmioty kwalifikowane jako odpady: grupy 17 - odpady materiałów i elementów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (np. włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych), podgrupy 17 01 - odpady materiałów i elementów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (np. beton, cegły, płyty, ceramika), 17 02 - odpady z drewna, szkła i tworzyw sztucznych i 17 04 - odpady i złomy metaliczne oraz stopów metali. W pierwszej odkrywce przy chodniku, od strony budynku, wykopano dwa elementy gruzu betonowego o długości około 0,15 m i 0,08 m - kod rodzaju odpadu 17 01 01. Z trzech odkrywek przy tarasie wykopano łącznie dziesięć elementów gruzu betonowego o długości od 0,15 m do 0,05 m - kod odpadu 17 01 01 oraz cztery elementy gruzu ceglanego o długości od 0,02 m do 0,05 m - kod odpadu 17 01 02, a także dwa elementy odpadów materiałów ceramicznych o długości 0,07 m i 0,04 m - kod odpadu 17 01 03. W kolejnych odkrywkach wykopano pręt metalowy o długości około 0,20 m - kod odpadu 17 04 05 i folię PCV o powierzchni około 0,02 m2 - kod odpadu 17 02 03. Podczas oględzin pokazano również płytę betonową o wymiarach zewnętrznych 190 cm x 87 cm - kod odpadu 17 01 01. Pełnomocnik Spółki R. oświadczył, że poinformował współwłaścicieli działki o zamiarze usunięcia płyty betonowej, która stanowiła fundament budowli i przy zakupie działki nie została uwidoczniona. Ponadto wskazano, że w trakcie oględzin nie wykonano pomiarów objętości odpadów, gdyż nadal znajdowały się w gruncie.

Pismem z [...] listopada 2015 r. skarżący zwrócili się o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z ich przesłuchania na wszelkie okoliczności podniesione w uzasadnieniu tego wniosku, w szczególności na okoliczność budowy i przebiegu budowy osiedla. Postanowieniem z [...] listopada 2015 r., Burmistrz Gminy [...] odmówił uwzględnienia wniosku wskazują, iż zgromadzony materiał dowodowy oraz przeprowadzone oględziny pozwalały na ustalenie stanu faktycznego i wyjaśnienie sprawy. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. zawiadomiono strony o zakończeniu postępowania administracyjnego i poinformowano o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Pismem z [...] stycznia 2016 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka na okoliczność pozostawienia odpadów w postaci przede wszystkim gruzu w gruncie ogródka przynależnego do lokalu wnioskodawców i nieusunięcia odpadów przez ich posiadacza oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii technicznej z dnia [...] października 2015 r., sporządzonej przez biegłego sądowego Sądu Okręgowego w [...] na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt [...]. W kolejnym piśmie wnieśli zaś o zmianę postanowień z [...] listopada 2015 r. i z [...] lutego 2016 r. oraz o:

– dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z oględzin dokumentu umowy między R. Sp. z o.o. w [...] a generalnym wykonawcą prac budowlanych na osiedlu;

– dopuszczenie dowodu z ewidencji odpadów prowadzonej przez R. Sp. z o.o. w [...] na podstawie decyzji Starosty [...];

– pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r.;

– przesłuchanie świadków, w tym pracownika działu technicznego i kierownika projektu z R. Sp. z o.o. oraz inspektora nadzoru i kierownika budowy;

– wystąpienie do R. Sp. z o.o. o udzielenie informacji odnośnie rodzaju odpadów pozostawionych na działce i sposobie usunięcia odpadów oraz udzielenie odpowiedzi w sprawie wymiany gruntu na działce lub usunięcia odpadów.

W trakcie przeprowadzonej przez organ rozprawy administracyjnej pełnomocnik R. Sp. z o.o. oświadczył, że na koszt i ryzyko Spółki za zgodą wnioskodawcy, płyta betonowa została usunięta i gruz betonowy został wywieziony na składowisko odpadów. Poinformował, że inwestorem budowy osiedla [...] w [...] była Spółka R., generalnym wykonawcą robót budowlanych była I. Sp. z o.o. - S.K. z siedzibą w [...], a osiedle zostało wybudowane w latach 2007-2010. Ponadto oświadczył, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], na użytkowanie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na osiedlu, potwierdza wykonanie wszystkich robót związanych inwestycją, zaś przed kupnem nieruchomości, wnioskodawcy uczestniczyli w odbiorach technicznych i nie zgłaszali uwag do protokołów odbiorów. Wskazał, iż elementy betonowe, ceramiczne i inne odnalezione w ogródku podczas oględzin, w ocenie Spółki należą do wnioskodawców, ponieważ kupili oni budynek w stanie deweloperskim i dokonywali wszelkich zmian związanych z adaptacją budynku dla swoich potrzeb i wykonywali niezbędne prace budowlane. Wyjaśnił, że plan gospodarki odpadami na budowie osiedla przygotowywał kierownik budowy i najprawdopodobniej on prowadził ewidencję odpadów, jednak Spółka nie posiada dostatecznej wiedzy odnośnie, kto faktycznie władał odpadami na budowie, ponieważ generalny wykonawca robót mógł zlecić gospodarkę odpadami innemu podmiotowi. Skarżący wnieśli o załączenie do akt sprawy kart przekazania odpadów i jednocześnie dołączyli wykonaną [...] kwietnia 2016 r. dokumentację fotograficzną związaną z usuwaniem płyty fundamentowej z nieruchomości, ponadto załączyli oświadczenia właścicieli sąsiednich nieruchomości o zaleganiu odpadów pozostawionych przez Spółkę i dokonywanej wymianie gruntu.

Po zawiadomieniu o zakończeniu postępowania dowodowego pełnomocnik skarżących wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji fotograficznej wykonanej w dniu [...] czerwca 2016 r. na nieruchomości nr [...] położonej w [...] przy ulicy [...] oraz wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie kolejnej rozprawy administracyjnej, ponieważ przeprowadzona rozprawa nie spowodowała przyspieszenia ani uproszczenia postępowania. Wniósł także o rozpoznanie wniosków dowodowych zawartych w pismach z [...] marca, [...] czerwca i [...] lipca 2016 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Burmistrz Gminy [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do składowania lub magazynowania, na działce nr ewid. [...] obręb [...], stanowiącej współwłasność skarżących wyjaśniając, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, za odpad uważa się każdą substancję, która jest zbędna lub jej szkodliwość uzasadnia usunięcie. Powołując się zaś na treść art. 3 ust. 1 pkt 32 wskazał jak należy rozumieć pojęcie wytwórcy odpadów. Wskazał także na obowiązki inwestora wynikające z art. 57 Prawa budowlanego.

Organ zwrócił również uwagę, iż do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynków mieszkalnych należało dołączyć m.in. oświadczenie o właściwym uporządkowaniu terenu budowy oraz oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Państwowej Straży Pożarnej oraz że pozwolenie to wydaje organ nadzoru budowlanego na podstawie przeprowadzenia obowiązkowej kontroli obiektu (art. 59a Prawa budowlanego).

Zdaniem organu ze względu na treść art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach należało przyjąć, że jeżeli pierwotnym wytwórcą i posiadaczem odpadów była firma I. Sp. z o.o. - S. K. lub inna firma, to po zakończeniu robót budowlanych odpady zostały przekazane firmie R. Sp. z o.o.

Organ przytoczył także treść art. 3 ust. pkt 19 ustawy o odpadach wyjaśniając, że władający powierzchnią ziemi może zwolnić się z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób wskazując wyraźnie na innego posiadacza odpadów, bowiem obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Burmistrz ustalił na podstawie aktu notarialnego umowy sprzedaży, rep. nr [...], że Spółka była właścicielem i władającym gruntem przy ul. [...] w [...], jednocześnie wskazując, że niewiarygodne są twierdzenia jej pełnomocnika, iż zalegające w gruncie odpady z budowy pochodzą z remontu budynku wykonanego przez skarżących, ponieważ ogródek został zagospodarowany przed sprzedażą nieruchomości i pozostał w stanie nienaruszonym, co zostało potwierdzone podczas oględzin. Zwrócił uwagę, iż nie zachowały się i nie zastały dołączone do akt karty przekazania odpadów, ponieważ zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 grudnia 2014 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (Dz. U. poz. 1973), posiadacz odpadów ma obowiązek przechowywania dokumentów przez okres 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym sporządzono te dokumenty. Ponadto zauważył, że materiał fotograficzny o odpadach na działkach sąsiednich nie ma znaczenia dla tej sprawy.

Zdaniem organu wykonane odkrywki uzasadniają przyjęcie, że pozostawione odpady w gruncie poniżej warstwy ziemi urodzajnej oraz darni i siatki zabezpieczającej przed gryzoniami, nie stanowią zagrożenia dla środowiska, co pozwala na stwierdzenie, iż teren został prawidłowo zagospodarowany, zgodnie z zaleceniami dotyczącymi realizacji terenów zieleni opracowanym przez m.in. Polskie Stowarzyszenie Wykonawców Terenów Zieleni i Architektury Krajobrazu "Zieleń Polska", gdyż nie ma negatywnego wpływu na rozwój roślin.

Dodatkowo wyjaśnił, iż odpady z budowy podgrupy 17 01, 17 02 i 17 04, zostały zaliczone do odpadów obojętnych, które nie ulegają istotnym przemianom fizycznym, chemicznym lub biologicznym; są nierozpuszczalne, nie wchodzą w reakcje fizyczne ani chemiczne, nie powodują zanieczyszczenia środowiska lub zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, nie ulegają biodegradacji i nie wpływają niekorzystnie na materię, z którą się kontaktują; ogólna zawartość zanieczyszczeń w tych odpadach oraz zdolność do ich wymywania, a także negatywne oddziaływanie na środowisko odcieku są nieznaczne, a w szczególności nie stanowią zagrożenia, dla jakości wód powierzchniowych, wód podziemnych, gleby i ziemi. Wskazał także, że płyta betonowa została usunięta przez Spółkę, ponieważ dla wnioskodawców była zbędna i nie zamierzali jej wykorzystać. Konkludując organ wskazał, iż w toku postępowania nie stwierdzono składowania odpadów na działce nr ew. [...] obręb [...] i w związku z powyższym nie ma podstaw, aby na podstawie art. 26 ustawy o odpadach nakazać posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Burmistrzowi Gminy [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu wskazano, że pismami z [...] marca, [...] czerwca i [...] lipca 2016 r. pełnomocnik skarżących złożył wnioski dowodowe, do których nie odniósł się organ I instancji, dlatego skład orzekający postanowił dopuścić te wnioski dowodowe i poddać ocenie na etapie postępowania odwoławczego. Ponadto SKO podniosło, że organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w celu jednoznacznego określenia posiadacza odpadów. Zauważył, iż podczas oględzin nie stwierdzono składowania lub magazynowania odpadów na powierzchni terenu ogródka oraz w innych miejscach, natomiast wykopane odpady stanowiły odpady materiałów i elementów budowlanych oraz infrastruktury drogowej, odpady z drewna, szkła i tworzyw sztucznych oraz odpady i złomy metaliczne oraz stopy metali.

Organ II instancji przychylił się do poglądu wyrażonego przez Burmistrza, dodatkowo wskazując, iż wobec faktu, że nie udało się ustalić wytwórcy odpadów oraz z uwagi na fakt, że w chwili obecnej na nieruchomości skarżących, tj. na działce nr ew. [...], na skutek wymiany przez nich gruntu nie znajduję się odpady, których obowiązek usunięcia należałoby nakazać, brak było podstaw do nakazania na podstawie art. 26 ustawy o odpadach usunięcia odpadów składowanych w miejscach do tego nieprzeznaczonych. Odnosząc się zaś do wniosków dowodowych, SKO stwierdziło, że w ustalonym stanie faktycznym nie mogły odmiennie wpłynąć na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Z rozstrzygnięciem organu II instancji nie zgodzili się skarżący i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 i art. 136 k.p.a.; art. 138 § 1 k.p.a.; art. 15 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a.; art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.; art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz przekazanie sprawy Burmistrzowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy [...], a także o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych bądź złożonego na rozprawie spisu kosztów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Sąd I instancji wskazał, iż pozwolenie na użytkowanie budynku znajdującego się na nieruchomości zostało wydane [...] lipca 2010 r., zaś udział w tej nieruchomości skarżący nabyli [...] stycznia 2013 r. Zauważył, iż pierwsze oględziny, w trakcie których stwierdzono pozostawienie na działce nr ew. [...] fragmentu betonowej płyty - miały miejsce [...] kwietnia 2015 r. oraz że fragment ten został ostatecznie usunięty przez Spółkę R. W opinii Sądu te okoliczności, zwłaszcza upływ czasu od zakończenia inwestycji do odkrycia w glebie pozostałości gruzu i innych materiałów budowlanych, nie pozwalają na przypisanie Spółce przymiotu posiadacza odpadów.

Wskazał, iż jak wynika z protokołu oraz dokumentacji fotograficznej oględzin dokonanych w toku postępowania administracyjnego, na działce znajduje się zagospodarowany ogródek z trawnikiem, na którym zostały zamontowane elementy placu zabawy, trawnik jest w dobrej kondycji, charakteryzuje się jednolitością i gładkością oraz właściwą pielęgnacją, a na jego obrzeżach rosną drzewa i krzewy ozdobne, ogródek ten stanowi miejsce wypoczynku i rekreacji właścicieli nieruchomości oraz że podczas oględzin nie stwierdzono składowania lub magazynowania odpadów. Przypomniał, że na powierzchni terenu ogródka oraz w innych miejscach na działce wykonano siedem odkrywek miejscach wskazanych skarżącego, z których wykopano przedmioty kwalifikowane jako odpady.

Przytaczając treść art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, Sąd stanął na stanowisku, iż dotyczy on odpadów znajdujących się w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania. Odnosząc się do semantycznego znaczenia użytych w nim słów "składowanie" i "magazynowanie" wyjaśnił, iż "magazynowanie" oznacza bardziej zorganizowaną formę przechowywania (w tym przypadku odpadów), zakładającą przede wszystkim istnienie jakiegoś magazynu, a z sytuacją taką nie mamy do czynienia w przypadku działki [...]. Rozważając zaś kwestię pojęcia "składowanie" podniósł, iż odnosi się do mniej sformalizowanego sposobu przechowywania, co w przypadku odpadów oznacza jednak istnienie jakiegoś składowiska, np. określonego terenu, na którym je zgromadzono, a także możliwość stwierdzenia istnienia tych odpadów, np. w postaci pryzmy. Zaznaczył jednocześnie, iż nie wyklucza to składowania odpadów również pod powierzchnią gruntu, ale w takim przypadku musiałoby to nastąpić np. przez wykopanie jakiego zagłębienia, do którego odpady zostałyby wrzucone, a następnie zasypane warstwą gleby, a z taką sytuacją również nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem Sądu w przedstawionych okolicznościach sprawy słuszna była decyzja organu I instancji, zaś przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe (oględziny) jednoznacznie wykazały, że na działce [...] nie są składowane lub magazynowane jakiekolwiek odpady, zatem istotnie postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości, co wypełnia przesłankę wskazaną w art. 105 § 1 k.p.a. skutkując umorzeniem postępowania administracyjnego.

Sąd dodatkowo wskazał, iż gleba znajdująca się na nieruchomości zawiera m.in. elementy gruzu betonowego i ceglanego, materiałów ceramicznych i metalowych, a nawet PCV, które mogą być zakwalifikowane jako odpady, jednak są one zmieszane z tą glebą, a ich ilość nie jest znacząca, zatem nie można mówić o składowaniu lub magazynowaniu odpadów na tej działce, choć można przyjąć, że gleba na niej jest zanieczyszczona.

W ocenie Sądu odwołać się należy do treści art. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, który wskazuje, iż najistotniejsze znaczenie ma wskazanie na niewydobytą zanieczyszczoną glebę, do której nie stosuje się przepisów ustawy o odpadach. Wyjaśnił, że gdy ta zanieczyszczona gleba zostanie wydobyta, będzie się do niej stosować przepisy ustawy o odpadach. Wskazał, iż w świetle art. 2 ust. 2 ustawy o odpadach, również zaistniała bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia odpadów.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się skarżący w skardze kasacyjnej zarzucając mu naruszenie:

przepisów postępowania, które miało Istotny wpływ na wynik postępowania, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, choć w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] skarżący zgłosili szereg wniosków dowodowych zmierzających do wykazania, iż uczestnik zakopał lub zasypał w gruncie gruz z rozbiórki, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło wskazanych dowodów i nie uzasadniło ich pominięcia;

przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, choć w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, to jest, mimo, iż przed organem i instancji w istocie nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego, organ II instancji również nie uzupełnił postępowania dowodowego i nie uchylił decyzji;

przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, to jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku zawierającego braki wykluczające kontrolę instancyjną, to jest poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu do zarzutów skargi dotyczących nieprzeprowadzenia przez organ i instancji postępowania wyjaśniającego, nierozpoznania ponownego sprawy w postępowaniu odwoławczym, wadliwości uzasadnienia decyzji wydanej przez organ li instancji oraz niezapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu w drugiej instancji;

prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest naruszenie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach polegającą na niewłaściwym zastosowaniu w okolicznościach niniejszej sprawy powołanego przepisu poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie odpady znajdujące się w gruncie działki nr [...] stanowią element gruntu w pierwotnym położeniu (w miejscu) - niewydobytą zanieczyszczoną glebę, choć w niniejszej sprawie nie ustalono by zalegający w gruncie działki nr [...] gruz znajdował się w tym miejscu przed prowadzeniem prac budowlanych przez uczestnika;

prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, to jest naruszenie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. polecającą na powiązaniu możliwości zastosowania tego przepisu ze składowaniem lub magazynowaniem odpadów oraz sformułowaniu nieuzasadnionej zawężającej definicji pojęcia "składowania odpadów" w odniesieniu do składowania odpadów w gruncie tylko do takich sytuacji, w których odpady składowane byłby pod powierzchnią gruntu w formie "wykopania jakiego zagłębienia, do którego odpady zostałyby wrzucone, a następnie zasypane warstwą gleby" wykluczając w ten sposób z zakresu zastosowania powołanego przepisu zmieszanie odpadów z gruntem i rozprowadzenie o powierzchni działki.

W oparciu o przytoczone zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2018 r. w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2018 r. w całości i rozpoznanie skargi.

W uzasadnieniu podniesiono, iż błędnie Sąd I instancji nie dostrzegł, iż w toku postępowania przed organami nie doszło do szeregu naruszeń w zakresie postępowania dowodowego i ustaleń faktycznych. Zwrócił uwagę, iż skarżący zgłosili szereg wniosków dowodowych, których organ I instancji nie rozpoznał lub które niezasadnie oddalił. Ponadto wbrew stanowisku SKO dowody zgłoszone przez skarżących w postępowaniu przed Burmistrzem Gminy [...] nie zostały dopuszczone i przeprowadzone, m.ini. dotyczy to wniosków i dowodów dołączonych do pism z: [...] marca 2016 r., [...] czerwca 2016 r., [...] lipca 2016 r. Ponadto zwrócili uwagę, że w postępowaniu odwoławczym zgłosili - przy piśmie z [...] listopada 2016 r.- wnioski dowodowe, do których organ II instancji się nie ustosunkowało, co jest to o tyle istotne, że przedłożono kopię pisma z dnia [...] listopada 2013 r. pochodzącą od uczestnika, w którym mowa o elementach gruzu i odpadów budowlanych oraz pozostałościach po starych elementach dróg i fundamentów, które zostały zakopane lub przysypane warstwą ziemi przez Generalnego Wykonawcę.

Tym samym, w ocenie skarżących, Sąd I instancji nie dostrzegł, iż istnieją dowody pominięte w toku postępowania administracyjnego, z których wynika, iż gruz i inne odpady zostały w gruncie zakopane lub przysypane w trakcie wykonywania robót budowlanych na zlecenie uczestnika. Wskazali, że sprawa nie została należycie wyjaśniona przed organem I instancji, natomiast organ odwoławczy - choć zadeklarował usunięcie tego uchybienia - w istocie również pominął dowody zgłaszane przez skarżących.

Zdaniem skarżących kasacyjnie natomiast analiza uzasadnienia decyzji SKO, co uszło uwadze WSA w Warszawie, prowadzi do wniosku, iż nie czynił on własnych ustaleń faktycznych, a dowodów pominiętych w postępowaniu przed organem I instancji nie dopuścił i nie oceniał. Ponadto podnieśli, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku w znacznej części nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem w skardze, obok zarzutów naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 136 k.p.a., postawiono również zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., zaś uzasadnienie zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenie, iż nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów oraz że organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy.

Uzasadniając zaś zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego zaakcentowali, iż zdaniem Sądu I instancji ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. nie ma zastosowania, ponieważ grunt na działce nr [...] stanowiącej ogródek skarżących jest gruntem w pierwotnym położeniu (miejscu) i stanowi niewydobytą zanieczyszczoną ziemią. Wskazali, iż z akt sprawy nie wynika, aby grunt na działce nr [...] spełniał przesłanki gruntu w pierwotnym położeniu, zaś w toku postępowania ustalono jedynie rodzaj ujawnionych odpadów zalegających w gruncie, natomiast brak ustaleń odnośnie tego, w jaki sposób odpady te w gruncie się znalazły. Zauważyli, iż w tym zakresie uszło uwadze WSA, że organ I instancji przyjął, czego skarżący nie kwestionowali, iż odpady te nie zostały tam umieszczone przez nich, jednak nie ustalono od kiedy gruz i inne odpady w gruncie się znajdują i czy grunt ten w istocie jest gruntem w pierwotnym położeniu.

Wskazali, iż nie wiadomo, z jakich przyczyn w ocenie Sądu przemieszanie odpadów z gruntem miałoby skutkować tym, iż odpady te przestają być składowane, bowiem nie ma racjonalnych powodów, by wykluczyć zastosowanie art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach do sytuacji, w których na terenie nieruchomości nawieziono odpady, które następnie przemieszano z glebą i wyrównano. Nie stoją temu na przeszkodzie również późniejsze prace i zagospodarowanie terenu, skoro odpady nadal w gruncie się znajdują. Ponadto przepis art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach nie odwołuje się do kategorii składowania lub magazynowania odpadów, jako czynności, która jest dokonywana poza wyznaczonym miejscem, bowiem mówi o odpadach, które znajdują się w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania. Oznacza to, że nie ma znaczenia to, w jakiej formie odpady znajdują się w określonym miejscu, ważne jest tylko to, że jest to miejsce nieprzeznaczone do ich składowania lub magazynowania. Tym samym rozważania Sądu dotyczące składowania lub magazynowania odpadów tracą znaczenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Jako oparte na usprawiedliwionych podstawach należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. Przedmiotem postępowania w sprawie było usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do składowania lub magazynowania. Zadaniem organu w toku postępowania było więc ustalenie czy w miejscu wskazanym przez skarżących kasacyjnie składowane są lub magazynowane odpady, a jeśli tak to ustalenie kto jest ich posiadaczem (art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach). W ramach postępowania organ I instancji przeprowadził jedynie oględziny i przeprowadzono rozprawę administracyjną. W rezultacie oględzin ogródka skarżących kasacyjnie dokonano siedem odkrywek, o wymiarach 0,20 m x 0,20 m i głębokości 0,30 m. W każdej odkrywce znaleziono odpady (złom metaliczny, szkło, gruz betonowy, tworzywo sztuczne, pręt metalowy o długości ok. 0,20 m). Znaleziono także płytę betonową o wymiarach 1,90 mx 0,87 m, która następnie została usunięta przez R. Sp. z o.o. Zwrócić należy uwagę, że w wyniku oględzin ogrodnik zajmujący się ogrodem skarżących kasacyjnie jak i sąsiednimi ogrodami stwierdził, że na terenie całego ogródka jak i ogródków sąsiednich zalega gruz. Skarżący kasacyjnie przedłożyli także zdjęcia ilości odpadów jakie zalegały na sąsiednich działkach. W takich okoliczność faktycznych Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował ustalenia organów, że na nieruchomości skarżących nie są składowane ani magazynowane odpady i uznał, że postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Powyższego stanowiska nie sposób podzielić, albowiem przedstawione powyżej okoliczności rodzą wątpliwości, czy stan faktyczny w sprawie został ustalony w sposób prawidłowy. Nie można bowiem stwierdzić jednoznacznie, że na nieruchomości skarżących nie są składowane odpady, skoro przy każdej odkrywce i to dokonanej na niezbyt dużej głębokości stwierdzono zaleganie odpadów, w tym dużej płyty. Na okoliczności te wskazywała osoba zajmująca się ogrodem skarżących kasacyjnie, zaś na sąsiednich nieruchomościach znaleziono znaczne ilości odpadów. Okoliczności te powinny wzbudzić wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie.

Niezasadnym więc było działanie organu I instancji, który odmówił dopuszczenia dowodów w postaci przesłuchania wnioskodawców na okoliczność pozostawienia przez R. Sp. z o.o. odpadów na nieruchomości skarżących kasacyjnie oraz nieprzeprowadzenia dowodów zgłoszonych na tą okoliczność przez pełnomocnika wnioskodawców, to jest dowodu z przesłuchania świadków: M.G., T.M., T.B., E.M., S.S., dowodu z opinii technicznej z dnia [...] października 2015 r. sporządzonej przez biegłą sądową B.W., dowodu z umowy zawartej pomiędzy R. Sp. z o.o., a generalnym wykonawcą inwestycji w [...] przy ul. [...], pisma J.C. z [...] listopada 2013 r., pisma R. Sp. z o.o. z [...] listopada 2013 r., protokołu rozprawy z dnia [...] listopada 2013 r., w sprawie o sygn. [...] toczącej się przed Sądem Okręgowym w [...] Wydziałem III Cywilnym, dokumentacji fotograficznej oraz innych dowodów zgłoszonych w sprawie. Podobne stanowisko w odniesieniu do zgłoszonych przez skarżących kasacyjnie dowodów, zajął organ odwoławczy uznając ich przeprowadzenie za zbędne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ w pierwszej kolejności ustali, czy stan faktyczny sprawy nie zmienił się, albowiem z pisma procesowego skarżących kasacyjnie z dnia [...] czerwca 2016 r. złożonego do akt administracyjnych, wynika, że skarżący kasacyjnie rozpoczęli prace związane z usunięciem odpadów ze swojej nieruchomości. Okoliczność ta została także podniesiona przez R. Sp. z o.o. w odpowiedzi na odwołanie. Pamiętać bowiem należy, że celem tego postępowania jest ustalenie czy zachodzą podstawy do zastosowania art. 26 ustawy o odpadach. Aby przepis ten miał zastosowanie odpady muszą być składowane lub magazynowane w miejscu do tego nieprzeznczonym. Jeżeli odpady zostały usunięte przez skarżących kasacyjnie i nie są już składowane ani magazynowane na ich nieruchomości to nie będzie zachodziła konieczność nakazania ich usunięcia w oparciu o art. 26 ustawy o odpadach.

W sytuacji zaś kiedy skarżący kasacyjnie nie usunęli odpadów, organ przeprowadzi postępowanie dowodowe celem ustalenia tej okoliczności oraz ustalenia, kto jest posiadaczem odpadów, korzystając z wniosków dowodowych zgłoszonych w tok postępowania administracyjnego przez wnioskodawców (wnioski te zostały opisane powyżej) i w zależności od dokonanych ustaleń podejmie decyzję co do zasadności zastosowania art. 26 ustawy o odpadach.

Przestawione powyższej rozważania wskazują na zasadność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Organ odwoławczy bowiem nie zgromadził, ani nie ocenił w sposób prawidłowy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest zasady natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszania art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustosunkował się, choć w sposób bardzo skrótowy do zarzutów skargi dotyczących nieprzeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego, w tym pominięcia dowodów zgłoszonych przez wnioskodawców. Sąd I instancji niezasadnie uznał, że materiał dowodowy został w sprawie zebrany w sposób wyczerpujący i oceniony prawidłowo, stąd brak było konieczności odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi.

Na uwzględnienie zasługuje także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, to jest art. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem ustawy nie stosuje się do gruntu w pierwotnym położeniu (w miejscu), w tym niewydobytej zanieczyszczonej gleby, i budynków trwale związanych z gruntem. Podkreślić bowiem należy, że ustalenia stanu faktycznego dokonane dotychczas nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że w sprawie mamy do czynienie z niewydobytą zanieczyszczoną glebą w pierwotnym położeniu, czy ze składowaniem odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym.

Zasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, albowiem składowanie odpadów nie można ograniczać jedynie, jak ujął to Sąd I instancji, do "wykopania jakiegoś zagłębienia, do którego odpady zostaną wrzucone, a następnie zasypane". Składowanie może bowiem przybrać także inne formy, jak chociażby rozrzucenie odpadów na danym terenie. Wskazać należy, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia składowanie odpadów, jednakże przy określaniu zakresu znaczeniowego tego pojęcia należy mieć na względzie funkcje i cel ustawy o odpadach.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 w zw. z art. 145 § 1 lit. a i c i w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.