Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1540/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. H. i W. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1883/16 w sprawie ze skargi H. H. i W. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1883/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę H. H. i W. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] lipca 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją z dnia [..] lipca 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB), po rozpatrzeniu odwołania H. i W. H. utrzymał w mocy decyzję [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej [..]WINB) z dnia [..] maja 2016 r. odmawiającą uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [..] października 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB w K.) z dnia [..] czerwca 2012 r. nakazującą H. i W. H. rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr ew. [..] w miejscowości K.gmina K.

Z akt sprawy wynika, że w/w decyzja [..]WINB z dnia [..] października 2012 r., nr [..], była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu który prawomocnym wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt: II SA/Po 1067/12 oddalił skargę W. H.

Pismem z dnia 25 stycznia 2016 r., uzupełnionym pismami z dnia 3 marca 2016 r. oraz z dnia 29 marca 2016 r. H.i W. H. wnieśli o uchylenie lub zmianę decyzji PINB w K. z dnia [..] czerwca 2012 r. w trybie art. 155 K.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymując w mocy decyzję [..]WINB z dnia [..] maja 2016 r., wyjaśnił, że judykaturze sądowo-administracyjnej wyklucza się zastosowanie art. 155 K.p.a. do decyzji o nakazie rozbiórki, wydanych na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Nr 156, poz. 1118, ze zm., dalej Prawo budowlane z 1994 r.) oraz na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm., dalej Prawo budowlane z 1974 r.). Decyzja nakazująca rozbiórkę jest bowiem w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. prowadziłoby do powrotu do stanu niezgodności z prawem, co powodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej ustawowej regulacji. Przepis art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji.

Rozpoznając skargę od tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że art. 155 K.p.a. można zastosować jedynie wówczas, gdy uchylenie decyzji ostatecznej nie spowoduje naruszenia przepisu prawa materialnego w tym przypadku art. 48 Prawa budowlanego. Zatem możliwość zastosowania art. 155 K.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego tylko wtedy, gdy dają one organowi administracji publicznej możliwość innego rozstrzygnięcia. Przepis art. 155 K.p.a. jest przepisem procesowym, a nie materialno-prawnym i nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze uznaniowym lub słusznościowym, jakie zawiera ogólna klauzula "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". O interesie społecznym i słusznym interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem).

Dalej Sąd I instancji wskazał, że nie jest zadaniem artykuł 155 K.p.a., jak to twierdzi pełnomocnik stron korekta, zmiana ostatecznej decyzji, która była wynikiem braku dobrej woli oraz profesjonalizmu urzędników. Konstrukcja art. 155 K.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". W omawianym trybie nie można zmieniać ustaleń faktycznych organów, ani podważać dowodów, które stanowiły podstawę podjętych rozstrzygnięć. Dla podważenia bowiem ustaleń faktycznych a także prawnych, kodeks postępowania administracyjnego przewiduje odrębne tryby, a mianowicie odpowiednio wznowienie postępowania oraz stwierdzenie nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wnieśli H. i W. H.zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie przez Sąd za podstawę orzekania art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zamiast art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 40 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane;

2. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w odniesieniu do błędnych ustaleń faktycznych, dokonanych przez sąd i przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, co skutkuje brakiem kontroli legalności działania administracji w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy i w związku z tym narusza art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.

3. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie części materiału dowodowego, tj. przyjęcie przez sąd stanu faktycznego uznanego przez organy niezgodnie z obowiązującą je procedurą K.p.a. – art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. i w efekcie przyjęcie stanu faktycznego niezgodnego ze stanem rzeczywistym, co stanowi naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

4. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 269 § 1 P.p.s.a. poprzez niepodzielenie w rozpoznawanej sprawie przez sąd stanowiska zawartego w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13.

Na tych podstawach wniesiono o orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z treścią skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji GINB oraz [..]WINB, decyzji PINB w K. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy orzekające w sprawie zakończonej decyzją ostateczną [..]WINB z dnia [..] października 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w K. z dnia [..] czerwca 2012 r. nakazującą H. i W. H. rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr ew. .[[] w miejscowości K.gmina K. wadliwie ustaliły stan prawny, bowiem w czasie zrealizowania przedmiotowej samowoli na obszarze jej popełnienia nie figurował użytek Ls, co oznacza, iż bezprzedmiotowy był argument PINB w K. co do sprzeczności samowoli budowlanej z przepisami ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że organy orzekające o rozbiórce przedmiotowego obiektu wadliwie nie uwzględniły przeznaczenia terenu od daty jego budowy, które to przeznaczenie umożliwiało legalizację samowoli budowlanej polegającej na pobudowaniu budynku gospodarczego. Odnośnie przeznaczenia terenu skarżący kasacyjnie powołali się zaś na zapisy ewidencji gruntów i budynków z daty pobudowania samowoli, które ich zdaniem są wiążące dla klasyfikacji terenu niezabudowanego, a której to okoliczności nie uwzględniły organy orzekające w sprawie jej legalizacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.

W realiach niniejszej sprawy istotnym jest podkreślenie, że rozpoznanie sprawy tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.

W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a. zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanego orzeczenia wskazać należy, iż w niniejszej sprawie zaistniała, tego rodzaju sytuacja procesowa, polegająca na tym, iż mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok Sądu I instancji uznać należy za odpowiadający prawu.

Trafnie bowiem autor skargi kasacyjnej zauważa, iż Sąd I instancji wadliwie powołał się w uzasadnieniu swojego orzeczenia na art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. jako na przepis prawa stanowiący podstawę orzeczenie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr ew. [..] w miejscowości K. gmina K., podczas gdy rozstrzygnięcie to wydane zostało na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Powyższe uchybienie Sądu I instancji nie miało jednakże jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, która dotyczyła przecież nie zbadania zgodności z prawem decyzji orzekającej rozbiórkę, co uczynił już w prawomocnym wyroku z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt: II SA/Po 1067/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, lecz zbadania zgodności z prawem decyzji kończącej odrębne postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a.

Istotą stanowiska Sądu I instancji było zaś wyrażenie poglądu prawnego, że decyzje nakazujące rozbiórkę, a wydane w toku postępowania legalizacyjnego – niezależnie od podstawy prawnej w oparciu o którą to postępowanie legalizacyjne się toczyło, nie mogą być następnie zmieniane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a., albowiem przepis ten może być stosowany jedynie do decyzji, w których organ miał możliwość innego rozstrzygnięcia i nie mogą prowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę pierwotnego rozstrzygnięcia. Ocena prawidłowości tego stanowiska Sądu I instancji wiążę się zatem wyłącznie z koniecznością zweryfikowania czy Sąd ten prawidłowo wyłożył i zastosował art. 155 K.p.a., a jednocześnie jest dla niej bez znaczenia przepisy której ustawy Prawo budowlane stanowiły przesłankę orzekania w przedmiocie rozbiórki.

Co za tym idzie nie mógł okazać się skuteczny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie przez Sąd za podstawę orzekania art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zamiast art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 40 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, albowiem okoliczność ta nie miała jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

Dalej wskazać należy, iż w skardze kasacyjnej jej autor nie zakwestionował jednakże tak zastosowania, jak i wykładni art. 155 K.p.a., co w związku z zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej uniemożliwiło zweryfikowanie prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, iż decyzja w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, nie może być uchylona lub zmieniona w trybie przepisu art. 155 K.p.a. oraz, iż przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony i dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji.

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracyjne, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których skargę kasacyjną oparto (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2457/17, z dnia 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 955/16, z dnia 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2306/17, z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13, z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej w sieci Internet – dalej CBOSA).

W związku z powyższym wobec braku zakwestionowania w skardze kasacyjnej wyrażonych w zaskarżonym wyroku poglądów prawnych dotyczących niedopuszczalności uchylenia bądź zmiany decyzji określonego rodzaju w trybie art. 155 K.p.a., bez jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy pozostają podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące innych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności dotyczące zaaprobowania przez Sąd I instancji naruszenia przez organy art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. co doprowadzić miało do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy i oddalenia skargi zamiast jest uwzględnienia, to jest uchybienia art. 145 § 1 Pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a.

Jak wskazano już bowiem powyżej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie nie była kwestia zgodności z prawem orzeczenia o rozbiórce samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, lecz kwestia zgodności z prawem decyzji odmawiającej zmiany decyzji o rozbiórce w trybie przewidzianym w art. 155 K.p.a.

Postępowanie prowadzone na podstawie 155 K.p.a. ma zaś dostarczyć odpowiedzi na pytanie, czy zaistniały wskazane w tym przepisie przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, co oznacza, że postępowanie to prowadzone jest w nowej co do przedmiotu sprawie, choć jej rozstrzygnięcie dotyczy praw lub obowiązków, które już doznały konkretyzacji w formie decyzji o której uchylenie bądź zmianę zabiega podmiot je inicjujący.

Co za tym idzie wobec przyjętej wykładni art. 155 K.p.a., wykluczającej jego zastosowanie do decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego WSA w Warszawie w ogóle nie badał prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń faktycznych dotyczących potencjalnej możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli i co za tym idzie przepisów tych nie stosował.

Znamiennym jest przy tym, iż jak wynika z samego uzasadnienia skargi kasacyjnej, wskazane wyżej zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego jej autor kieruje nie pod adresem rozstrzygnięcia GINB zapadłego w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a., lecz pod adresem rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu zakończonym orzeczeniem nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej.

Przypomnieć zaś trzeba, iż – czego zdaje się niedostrzegać autor skargi kasacyjnej – przepis art. 155 K.p.a. nie tworzy dla stron prawa do trzeciej instancji odwoławczej. W trybie art. 155 K.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje nie obarczone żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Taka konstrukcja przepisu art. 155 K.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji" jak usiłowali to czynić skarżący kasacyjnie (por. wyroki NSA w Warszawie z 13 grudnia 1996 r., sygn. III SA 1212/95, LEX nr 28966, z 15 listopada 1996 r., sygn. III SA 1110/95, LEX nr 27376).

Tego rodzaju zarzuty pod adresem decyzji orzekającej nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego, jak podniesione w skardze kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie, inwestorzy winni więc zgłaszać w toku postępowania ze skargi na decyzję [..]WINB z dnia [..] października 2012 r., nr [.]., względnie w skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt: II SA/Po 1067/12, której jednakże nie wywiedli.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w sposób niezgodny z rzeczywistym stanem sprawy przedstawiono nadto przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego. Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji PINB w K. z [..] czerwca 2012 r. oraz uzasadnienia utrzymującej ją w mocy decyzji [..]WINB z [.] października 2012 r., przesłanką orzeczenia nakazu rozbiórki nie były ustalenia planów miejscowych obowiązujących w przeszłości na terenie, na którym zlokalizowana jest samowola, lecz okoliczność, że inwestorzy w toku postępowania legalizacyjnego nie uzyskali decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego obiektu, odnośnie którego wydana została decyzja ostateczna z dnia [..] marca 2012 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Z akt sprawy nie wynika przy tym by decyzja ta - do chwili orzekania w sprawie przez GINB - wyeliminowana została z obrotu prawnego.

Z tych samych powodów jak przedstawione odnośnie zarzutu naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., za nietrafny uznać także należy zarzut kasacyjny naruszenia przez WSA w Warszawie art. 269 § 1 P.p.s.a.

Sąd I instancji w ogóle nie zajmował bowiem w rozpoznawanej sprawie stanowiska co do zagadnień objętych uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13.

Niejako na marginesie powyższych rozważań zauważyć nadto należy, iż z uchwały tej w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosków sugerowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie, a dotyczących (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) samodzielnego, z pominięciem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, ustalania przeznaczenia terenu przez orzekające w sprawie legalizacji samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego, w tym tylko w oparciu o zapisy w ewidencji gruntów i budynków.

W uchwale tej wskazano bowiem jedynie, iż w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy, nie przesądzono zaś w ogóle w jaki sposób przeznaczenie to ma być ustalane.

Jednocześnie zauważyć jednakże należy, iż jeżeli istnieje potrzeba ustalenia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., to w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co wynika wprost z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Legalizacja samowoli budowlanej jest uwarunkowana stwierdzeniem przez organ, że obiekt znajduje się na terenie, na którym zgodnie z przepisami planistycznymi mógł być wzniesiony. Podkreślić zaś trzeba, iż to decyzja o warunkach zabudowy określa możliwość legalizacji samowolnie pobudowanego budynku. Organ nadzoru budowlanego powinien więc w pierwszej kolejności ustalić, czy przeznaczenie terenu, na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, jest w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i w tym kontekście ocenić czy spełniona została przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie może zaś samodzielnie ustalać tej okoliczności w oparciu o inne dowody, w tym chociażby zapisy z ewidencji gruntów i budynków, albowiem wkraczałby w ten sposób w kompetencje organów orzekających w przedmiocie warunków zabudowy.

Nieprzydatne na gruncie niniejszej sprawy są nadto orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego na jakie powołano się na str. 8 skargi kasacyjnej, albowiem dotyczą one zupełnie innych zagadnień, to jest wymiaru podatku od towarów i usług w przypadku obrotu nieruchomościami i co za tym idzie nie mogą znaleźć zastosowania dla potrzeb dokonywanej na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r. oceny czy dany obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, albo jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju.

Nie zasługiwały wreszcie na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż tak w treści samych zarzutów kasacyjnych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjne brak jest wskazania na czym polegać by miało naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tych przepisów.

W szczególności wskazać należy, iż zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. W skardze kasacyjnej brak zaś jakiegokolwiek nawiązania do treści powyższego przepisu, w tym wykazania, by zaskarżony wyrok wydany został w oparciu o materiał dowodowy nie znajdujący się w aktach sprawy, względnie by z czegokolwiek wynikało, że Sąd I instancji przed jego wydaniem z aktami sprawy się nie zapoznał.

Dalej przypomnieć trzeba treść art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowiącego, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ustawy.

Treść art. 134 § 1 P.p.s.a. wskazuje jednoznacznie, że o naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy (to jest dokonał kontroli innego aktu niż zaskarżona decyzja), względnie nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono oczywiste i istotne uchybienia, które sąd powinien z urzędu dostrzec i uwzględnić.

Znamiennym jest, iż autor skargi kasacyjnej nie wykazał w jej uzasadnieniu w czym konkretnie upatruje naruszenie przepisów art. 134 § 1 P.p.s.a. (to jest jakie uchybienia organów administracji polegające na naruszeniu wprost wskazanych norm prawnych zostały przeoczone przez Sąd, który winien je uwzględnić z urzędu), ani jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane naruszenie przepisów postępowania.

Jednocześnie stanowczo stwierdzić trzeba, że w rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych sytuacji nie miała miejsca, bowiem WSA w Warszawie nie wykroczył poza granice sprawy jak również nie pominął w swoim orzeczeniu jakichkolwiek uchybień organów nie podniesionych skardze, które mogłyby mieć istotny wpływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Zgodnie wreszcie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołane unormowanie reguluje jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie tego przepisu może mieć miejsce, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (wyrok NSA z 4 lipca 2017 r., sygn. akt I FSK 671/17, dostępny w CBOSA). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można nadto skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Tak z zarzutów, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika zaś by jej autor zarzucał Sądowi I instancji pominiecie, któregokolwiek z wskazanych wyżej obligatoryjnych elementów uzasadnienia wyroku.

Podkreślić należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie wyroku spełnia wszystkie wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a., w tym w szczególności pozwala na jednoznaczne odczytanie motywów Sądu I instancji stojących za podjętym rozstrzygnięciem. Podkreślić należy, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do całości podniesionej w skardze argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Co za tym idzie wobec przyjęcia przez Sąd I instancji określonej wykładni art. 155 K.p.a. i zajęcia stanowiska, że w trybie uregulowanym w tym przepisie nie może zostać uchylona lub zmieniona decyzja ostateczna nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, zbędnym było odnoszenie się przez ten Sąd do zawartej w skardze i uzupełniających ją pismach procesowych argumentacji dotyczącej wadliwości decyzji, o której uchylenie strona skarżąca wnosiła. Stąd też również w tym zakresie skargę kasacyjną uznać należało za bezzasadną.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a wyrok Sądu I instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.