Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 363/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2008-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1a pkt 7, art. 18, art. 19 par. 1, 4, art. 22 par 3, art. 26 par. 4,5, art. 27 par. 1, 2, art. 29,
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
article: par. 6 ust. 3,5,
journal: Dz.U. 2001 nr 137 poz 1541
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
article: 65 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska,, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 listopada 2008r. spraw ze skarg Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. na postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych oddala skargi.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniami z dnia [...]. Nr [...], z dnia [...] Nr [...], z dnia [...]. Nr [...] po rozpatrzeniu zażaleń Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z dnia [...]. znak: [...], na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...]. znak: [...]i na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z dnia [...]. znak: [...]w sprawie zwrotu tytułów wykonawczych - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienia.

W uzasadnieniu postanowień organ odwoławczy wskazał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. i w P. zwrócił tytuły wykonawcze, wystawione przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K., obejmujące należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne, społeczne, FP i FGŚP z uwagi na brak dowodów potwierdzających wcześniejsze wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny - Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w K..

Na powyższe postanowienia organu I instancji Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. złożył zażalenia w których podnosi, że okoliczności, wskazane przez organ egzekucyjny w uzasadnieniu skarżonych postanowień, nie stanowią podstawy zwrotu wierzycielowi tytułów wykonawczych.

Po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz argumentami zażaleń, Dyrektor Izby Skarbowej w K. powołując się na art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) - stwierdził, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Jednocześnie wskazał, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (jak to ma miejsce w przypadku ZUS), to zgodnie z art. 26 § 4 w/w ustawy przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego.

Dodatkowo podkreślił, iż w świetle § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) - skierowanie tytułów wykonawczych do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego, przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, może nastąpić w przypadku, gdy prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna. Ze znajdujących się w aktach sprawy tytułów wykonawczych wynika natomiast, że organ egzekucyjny – Dyrektor Oddziału ZUS nie podjął żadnych działań mających na celu wszczęcie postępowania egzekucyjnego, chociażby przez doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (w przedmiotowych sprawach odpisy te znajdują się przy tytułach wykonawczych).

Tytuły te nie zawierają również wymaganej przepisem art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji klauzuli Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (poprzednio Dyrektora Wojewódzkiego Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, kierowany do Naczelnika Urzędu Skarbowego odpis tytułu wykonawczego powinien posiadać klauzulę o skierowaniu do egzekucji, co powoduje iż naczelnik urzędu stosuje środki egzekucyjne w ramach postępowania wszczętego przez wnioskującego wierzyciela, a także informacje dotyczące skuteczności zastosowanych przez wierzyciela środków egzekucyjnych, jeżeli takowe były stosowane.

Wszczęcie postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny ZUS jest zatem niezbędne, aby miał on podstawę do działań, o których mowa w art. 36 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. posiadać prawo do żądania od uczestników postępowania informacji i wyjaśnień, jak również zwracania się do wszelkich podmiotów - w zakresie niezbędnym do prowadzenia egzekucji, czyli m.in. do możliwości ustalenia, czy zobowiązany posiada prawa majątkowe, z których egzekucję może prowadzić Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (np. wierzytelności pieniężne).

Jednocześnie Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. i Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. w uzasadnieniu swoich postanowień podali, że nie poddają w wątpliwość ustaleń ZUS, a kwestionują sytuację, gdy organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem nie przystępuje do egzekucji tj. nie podejmuje żadnych działań poszukiwawczych, pozwalających na stwierdzenie bezskuteczności egzekucji. Dowodem na nie przystąpienie do egzekucji jest brak klauzuli o skierowaniu tytułów wykonawczych do egzekucji.

Powyższe dowodzi, że Dyrektor Oddziału ZUS winien w pierwszej kolejności wszcząć postępowanie egzekucyjne we własnym zakresie i dopiero w przypadku bezskuteczności (w całości lub w części) zastosowanych środków, lub braku możliwości ich zastosowania tytuł ten może być przesłany do kolejnego organu egzekucyjnego, jakim jest Naczelnik Urzędu Skarbowego. Równocześnie zauważa się, iż § 6 ust. 3 wymienionego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów nie czyni wyjątku od zasady obligatoryjnego wykorzystania własnych kompetencji egzekucyjnych i jednocześnie przepis ten rozwija ustawową dyspozycję w sprawie właściwości miejscowej organów egzekucyjnych, regulując korzystanie z drugiego kryterium właściwości przewidzianego w art. 22 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. miejsca położenia majątku.

W związku z powyższym stan faktyczny stanowiący przedmiot regulacji § 6 ust. 3 w/w rozporządzenia wykonawczego, wymaga znajomości położenia majątku, nie występującego na terenie miejsca zamieszkania dłużnika, celem ustalenia, który organ egzekucyjny o tej samej właściwości rzeczowej pozostaje organem właściwym. Ilustracją techniczną sytuacji regulowanej § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego oraz art. 22 § 3 ustawy egzekucyjnej jest wypełnienie rubryki "F" tytułu wykonawczego, determinującej właściwość miejscową organu egzekucyjnego w ramach tej samej właściwości rzeczowej.

Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciel nie może dokonać oceny za organ egzekucyjny, tj. Dyrektora Oddziału ZUS, czy zobowiązany posiada majątek wymieniony w art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co do którego może prowadzić egzekucję.

W przypadku, gdy znane jest miejsce położenia majątku zobowiązanego, właściwym organem egzekucyjnym jest organ na terenie działania którego znajduje się ten majątek. Zgodnie bowiem z art. 22 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 3, zgodnie z którym - jeżeli znany przed wszczęciem egzekucji majątek zobowiązanego lub większa jego część nie znajduje się na terenie działania organu egzekucyjnego ustalonego zgodnie z § 2, właściwość miejscową ustala się według miejsca położenia składników tego majątku. W tym przypadku bez znaczenia będzie siedziba lub miejsce zamieszkania zobowiązanego.

Bezpodstawne jest również w ocenie organu odwoławczego stanowisko wierzyciela, jakoby pismo Ministerstwa Finansów z dnia 07.04.2005r. znak: SP2-218/033-60/531/05/DO zostało wydane w trybie art. 25 § 1 w/w ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na powyższe nie wskazuje zarówno podstawa prawna powyższego pisma, jak również treść powoływanego art. 25 § 1 ustawy, który stanowi, że Minister właściwy do spraw finansów publicznych sprawuje zwierzchni nadzór i kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i organy egzekucyjne w zakresie egzekucji należności pieniężnych. Z analizy treści powyższego pisma jednoznacznie wynika, iż podstawą takiego stanowiska jest fakt uprzedniego wszczęcia egzekucji administracyjnej przez organ egzekucyjny - Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło.

Ponadto Dyrektor Izby Skarbowej zaznaczył, iż stanowisko organu egzekucyjnego - Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. i Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. wynika z analizy przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów tej ustawy, którego zasadność została potwierdzona m.in. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23.09.2005r., sygn. akt I SA/Kr 1100/03.

Za bezzasadny należy uznać argument dotyczący prowadzonego wcześniej postępowania egzekucyjnego i jego bezskuteczności, bowiem jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, organ egzekucyjny - Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K., nie prowadził postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuły, które zostały zwrócone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. i Naczelnika Urzędu Skarbowego w P., co potwierdza m.in. brak klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej oraz brak dowodu doręczenia odpisu tytułów wykonawczych.

Fakt stwierdzenia bezskuteczności prowadzenia postępowania w oparciu o inne tytuły wykonawcze nie ma w przedmiotowej sprawie żadnego znaczenia, bowiem

tytuły te nie były przedmiotem zaskarżonych postanowień organu I instancji.

Stwierdzenie wcześniejszej bezskuteczności prowadzonych przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postępowań egzekucyjnych oraz prowadzonych postępowań egzekucyjnych w stosunku do zobowiązanych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego nie uprawnia wierzyciela do automatycznego przekazywania kolejnych tytułów wykonawczych do organu egzekucyjnego innego niż Dyrektor Oddziału ZUS. Przekazanie takich tytułów powinno nastąpić dopiero po wykorzystaniu wszystkich uprawnień organu egzekucyjnego do poszukiwania majątku, z którego może on prowadzić egzekucję, a które wynikają ze wskazanych wyżej przepisów.

Niezależnie od powyższego Dyrektor Izby Skarbowej zauważył, iż podmiotami zobowiązanymi są osoby prowadzące działalność gospodarczą które mogą posiadać wierzytelności u swoich kontrahentów, a które mogą być przedmiotem zastosowania przez organ egzekucyjny ZUS środka egzekucyjnego - zajęcia wierzytelności. Powyższą informację organ egzekucyjny może uzyskać jedynie w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego tj. po wszczęciu egzekucji administracyjnej, chociażby poprzez doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, po zapoznaniu z dokumentami sporządzonymi w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Informacji takiej nie posiada natomiast wierzyciel w dostępnych mu bazach danych, bowiem obrót gospodarczy pomiędzy podmiotami nie jest ewidencjonowany przez żaden organ.

Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej zarzuty, iż postępowania Naczelników Urzędów Skarbowych jest niezgodne z zasadami celowości, rzetelności i gospodarności są bezpodstawne. Organ zauważył, iż koszty postępowania związanego z ustaleniem majątku zobowiązanego są ponoszone również przez organ egzekucyjny Naczelnika Urzędu Skarbowego i w przypadku bezskuteczności działań tego organu egzekucyjnego, obciąża on powstałymi kosztami egzekucyjnymi wierzyciela.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że jeżeli wierzycielowi znane są rachunki bankowe zobowiązanych, to winny być one wskazane odpowiednio w części "E" i ,,F" tytułów wykonawczych, co w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło, pomimo, że jak sam wierzyciel wskazał w zażaleniu dane te są mu znane. Powyższe działanie zmusza organy egzekucyjne do ponoszenia zbędnych kosztów poszukiwania majątku.

Na powyższe postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wywiódł Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. wnosząc o uchylenie zaskarżonych postanowień oraz o zasądzenie od Dyrektora Izby Skarbowej w K. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa dla radcy prawnego według norm przepisanych.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. w skargach wskazał na:

- naruszenie prawa przez niewłaściwą interpretację art. 7 § 2 ustawy z dnia 16 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 02. 110.968 ze zm.) przez złamanie zasady, iż organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, w związku z art. 26 § 1 i art. 29 § 2 przez uznanie, iż nie mogło dojść do wszczęcia egzekucji na wniosek wierzyciela, skoro zachodziły podstawy do zwrotu wystawionych tytułów wykonawczych,

- błędne przyjęcie, iż w sprawie ma wyłącznie zastosowanie § 6 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.01.137.1541 ze zm.) oraz przez uznanie, iż wierzyciel jakim jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych musi przed skierowaniem tytułów wykonawczych do organu egzekucyjnego w postaci naczelnika urzędu skarbowego, wdrożyć egzekucję z urzędu,

- niezastosowanie przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 22 listopada 2001r. oraz naruszenie przepisu art. 27 § 1 pkt. 10 przez błędne przyjęcie, iż niedopuszczalna jest sytuacja, w której klauzula o skierowaniu tytułu do egzekucji byłaby nadawana przez naczelnika urzędu skarbowego w sytuacji, gdy z wnioskiem o wszczęcie egzekucji występuje wierzyciel – ZUS,

Skarżący wskazał jednocześnie, że zwolniony jest od opłat sądowych na podstawie art. 114 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 ze zm.).

W uzasadnieniu skarg skarżący podniósł, że stanowisko Dyrektora Izby Skarbowej, że skarżący zawsze musi doręczyć zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego tj. wszcząć egzekucję z urzędu, zdaniem skarżącego jest błędne, albowiem samo doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, któremu nie towarzyszą czynności egzekucyjne, nie jest pierwszą czynnością egzekucyjną.

Uzasadnieniem dla takiego stanowiska jest przepis art. 32 ustawy pea. Z jego analizy wynika, iż czym innym jest czynność w postaci doręczenia odpisu tytułu wykonawczego oraz czynności egzekucyjne ukierunkowane bezpośrednio na egzekucję, skoro organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego.

Skarżący podnosi, że jeśli egzekucja z zastosowaniem środków egzekucyjnych będących w kompetencji Dyrektora Oddziału ZUS, jest niemożliwa do przeprowadzenia, bezcelowym jest doręczenie odpisu tytułu wykonawczemu zobowiązanemu, skoro i tak do wszczęcia egzekucji nie dojdzie.

Tym samym celem najszybszej realizacji zaspokojenia wierzytelności, wierzyciel powinien skierować wniosek o wszczęcie egzekucji do NUS. Tym bardziej, iż art. 6 § 1 ustawy pea, nakazuje w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku podjęcie przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Sytuacja odwrotna oznacza po stronie wierzyciela bezczynność.

Bezcelowym jest zdaniem skarżącego działanie nakładające na wierzyciela dysponującego rozeznaniem, co do stanu majątkowego zobowiązanego, obowiązek wdrożenia egzekucji po to jedynie by potwierdzić brak majątku, z którego wierzyciel może zaspokoić swe wierzytelności. Zatem interpretacja przepisu art. 7 § 2 ustawy o pea, dokonana przez Dyrektora Izby Skarbowej, według skarżącego jest błędna, gdyż narusza zasadę ogólną postępowania egzekucyjnego (celowości).

Nadto skarżący zarzuca, że art. 29 ustawy o pea. nie stanowi wystarczającej podstawy do zwrotu wystawionych tytułów wykonawczych. Badanie dopuszczalności egzekucji powinno obejmować ustalenie, czy obowiązek z tytułu wykonawczego podlega egzekucji, czy tytuł wystawiony został przez uprawniony podmiot i sporządzono go prawidłowo, czy doręczone zostało upomnienie (tak np. NSA w wyrokach: z 24 czerwca 1999 r. sygn. akt I SA/Po 2576/98, "Biuletyn Skarbowy" 2000, nr 1, poz. 30; z 22 września 1997 r. sygn. akt III SA 774/96 (Mon. Pod. 1998, nr 8, poz. 255). NUS bada dopuszczalność egzekucji administracyjnej pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym, stosując przepisy art. 29 ustawy jw. Przy stwierdzeniu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, organ egzekucyjny podejmuje postanowienie o niedopuszczalności egzekucji i zwraca wierzycielowi tytuł wykonawczy, art. 29 § 2.

Zdaniem skarżącego art. 29 § 2 ustawy o pea nie daje podstaw do zwrotu tytułu wykonawczego nawet z tej przyczyny, że będący organem egzekucyjnym wierzyciel nie dokonał żadnych czynności egzekucyjnych, jako że przepis ten nie odnosi się do takiej sytuacji.

Zaskarżone postanowienia według skarżącego naruszają przepisy rozporządzenia z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z mocy § 6 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego. Przepis ten odnosi się do sytuacji braku wiedzy o majątku zobowiązanego, z którego może on prowadzić egzekucję. Natomiast ust. 5 reguluje skutki wdrożenia egzekucji przez podmiot skupiający uprawnienia wierzyciela i organu egzekucyjnego rozumiane, jako bezskuteczność prowadzonej egzekucji. Przepis ten zdaniem skarżącego nie nakazuje uprzedniego wszczęcia egzekucji, określa skutki na wypadek bezskuteczności egzekucji, czyli ustawodawca reguluje związek ujawnienia się bezskuteczności egzekucji prowadzonej przez wierzyciela i organ egzekucyjny jednocześnie z przystąpieniem do dalszych czynności - przez wskazanie, jak ta ścieżka postępowania powinna wyglądać.

Zdaniem skarżącego § 6 ww. rozporządzenia w zw. z art. 7 § 2 ustawy o pea, powinien być interpretowany tak, iż bezskuteczność egzekucji może być wykazana bez potrzeby wdrożenia egzekucji z urzędu przez skarżącego.

Błędna jest również w ocenie skarżącego interpretacja art. 29 w zw. z art. 26 § 1 ustawy o pea, kiedy wierzyciel musi zapatrzyć tytuł wykonawczy w klauzulę o skierowaniu tytułu do egzekucji, skoro wierzyciel tej egzekucji nie wdraża.

Tytuł wykonawczy pochodzi w tym przypadku nie od organu egzekucyjnego, a od wierzyciela, który ustalił, iż organ egzekucyjny - Dyrektor ZUS przez zastosowanie środków egzekucyjnych, o jakich jest mowa w art. 1a pkt 12 lit "a" nie doprowadzi do zaspokojenia zobowiązań i mając na uwadze cel egzekucji - zaspokojenie, kieruje tytuł wykonawczy do naczelnika urzędu skarbowego, co czyni niezasadnym przyjęcie, iż w sprawie naruszono obowiązek o jakim jest mowa w art. 27 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W odpowiedzi na skargi Dyrektor Izby Skarbowej w K. podtrzymał argumentację jak w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień i wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa P.p.s.a., Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargi nie są zasadne, bowiem zaskarżone postanowienia nie naruszają prawa.

Stosownie do art. 1a pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej ustawą egzekucyjną, za organ egzekucyjny uważa się organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. O tym, które organy pełnią funkcje organów egzekucyjnych przesądzają przepisy ustawy egzekucyjnej oraz przepisy szczególne. Artykuł 19 § 1 ustawy egzekucyjnej ustala, że organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych jest naczelnik urzędu skarbowego, z zastrzeżeniem § 2-8.

W art. 19 § 4 cyt. ustawy egzekucyjnej przewidziano tzw. wyspecjalizowany organ egzekucyjny, jakim jest Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zob. szerzej Z. Leoński [w:] R. Hauser, Z. Leoński. Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck 2008, str. 78). Organ ten stosownie do treści tego przepisu jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych występuje w podwójnej funkcji: wierzyciela - podmiotu uprawnionego do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym oraz organu egzekucyjnego - organu uprawnionego do stosowania w części określonych w ustawie środków egzekucyjnych w celu wyegzekwowania ciążących na zobowiązanych należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych.

W sytuacji, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on do egzekucji z urzędu, na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej). Jako organ egzekucyjny, jeszcze przed wszczęciem egzekucji dokonuje w ramach czynności wstępnych sprawdzenia dopuszczalności wszczęcia egzekucji, w tym sprawdza formalną poprawność tytułu wykonawczego, a następnie po skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji – podejmuje czynności przygotowawcze do podjęcia czynności egzekucyjnych. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 ustawy egzekucyjnej).

W przedmiotowych sprawach Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. i Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. zwrócił tytuły wykonawcze obejmujące należności z tytułu składek na, ubezpieczenie zdrowotne, uznając za niedopuszczalne przekazywanie tytułów wykonawczych do realizacji innemu organowi egzekucyjnemu bez uprzedniego wszczęcia postępowania egzekucyjnego i podjęcia próby wyegzekwowania należności we własnym zakresie w ramach posiadanych uprawnień. Ustawa egzekucyjna nie zawiera bowiem przepisów, które pozwalałby wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zwolnić się od obowiązku prowadzenia egzekucji i które jednocześnie nakładałyby ten obowiązek na inny organ egzekucyjny. Częściowo kwestie te reguluje przepis § 6 ust. 5 rozporządzenia z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137 poz. 1541 ze zm.), który stanowi, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona (podkreślenie WSA) przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Brzmienie powyższego przepisu w zestawieniu z treścią art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej pozwala wyciągnąć wniosek interpretacyjny, że tylko w przypadku, gdy podjęte czynności egzekucyjne okazały się bezskuteczne, wierzyciel będący organem egzekucyjnym może skierować tytuły wykonawcze do właściwego naczelnika urzędu skarbowego.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości okoliczność, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. przed przekazaniem tytułów wykonawczych Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w K. i Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w P. nie prowadził postępowania egzekucyjnego. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by w ogóle nastąpiło wszczęcie egzekucji, które to następuje poprzez dokonanie czynności opisanych w wyżej cytowanym art. 26 § 5 ustawy egzekucyjnej. Skoro postępowanie egzekucyjne nie zostało nawet wszczęte, nie można mówić o jego bezskuteczności, opisanej w § 6 ust. 5 rozporządzenia. Innymi słowy, aby móc skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 6 § 5 rozporządzenia, koniecznym było formalne prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Przeprowadzone w jego toku czynności nie powinny zaś pozostawiać wątpliwości, że egzekwowane wierzytelności nie mogą być zaspokojone z jakichkolwiek części majątku dłużnika. Jedynie bowiem rezultaty działania organu egzekucyjnego, w wyniku których oczywistym stało się, że w danym stanie faktycznym brak jest majątku dłużnika pozwalającego na zaspokojenie wierzyciela, pozwalają na uznanie, iż prowadzona egzekucja jest bezskuteczna.

Bez znaczenia pozostaje przy tym podnoszony przez skarżącego fakt, iż wcześniej prowadzona egzekucja w stosunku do osób, których dotyczą tytuły wykonawcze okazała się bezskuteczna. Jak słusznie zauważył Dyrektor Izby Skarbowej w K., fakt stwierdzenia bezskuteczności prowadzenia postępowania w oparciu o inne tytuły wykonawcze nie ma wpływu na niniejszą sprawę, bowiem tytuły te nie były przedmiotem jej rozpoznania.

Bezzasadnym jest również zarzut skarg dotyczący niezastosowania przez organ § 6 ust. 3 w/w rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią, jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego. Przepis ten daje możliwość zmiany właściwości miejscowej organu egzekucyjnego z uwagi na kryterium położenia majątku zobowiązanego. Jednakże skorzystanie z tego przepisu uzależnione jest od posiadania wiedzy o rzeczywistym istnieniu majątku na obszarze działania innego organu egzekucyjnego. Słusznie zatem podniósł Dyrektor Izby Skarbowej w K., że stan faktyczny stanowiący przedmiot regulacji § 6 ust. 3 w/w rozporządzenia wykonawczego, wymaga znajomości położenia majątku, nie występującego na terenie miejsca zamieszkania dłużnika, celem ustalenia, który organ egzekucyjny o tej samej właściwości rzeczowej pozostaje organem właściwym. Ilustracją techniczną sytuacji regulowanej § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego oraz art. 22 § 3 ustawy egzekucyjnej jest wypełnienie rubryki "F" tytułu wykonawczego, determinującej właściwość miejscową organu egzekucyjnego w ramach tej samej właściwości rzeczowej. W niniejszej sprawach zaś spór nie dotyczy właściwości miejscowej organów egzekucyjnych tylko ich właściwości rzeczowej. Powyższe okoliczności oznaczają, że wbrew zarzutom skarg, przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia nie znajduje w sprawie zastosowania.

W związku z powyższym należy uznać, że ZUS Oddział Wojewódzki w K., kierując do Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. i Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. tytuły wykonawcze wymienione w zaskarżonych postanowieniach, bez uprzedniego prowadzenia postępowania egzekucyjnego, naruszył przepisy prawa, tj. art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej praz § 6 ust. 3 i 5 w/w rozporządzenia. Jak wyżej wskazano, rodzaj dochodzonych należności determinował procesowo w pierwszej kolejności jako właściwy organ egzekucyjny Dyrektora oddziału ZUS. Właściwość naczelnika urzędu skarbowego ma bowiem charakter następczy.

Przy czym, w ocenie Sądu, budzi zastrzeżenia prawidłowość zastosowanego w sprawie trybu przekazania sprawy organowi właściwemu. Organ posłużył się bowiem trybem specjalnym określonym w art. 29 ustawy egzekucyjnej, który zobowiązuje do zwrotu tytułu wierzycielowi jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 tejże ustawy. Przesłanki takiego zwrotu nie stanowi więc uznanie się przez organ egzekucyjny niewłaściwym. W takiej sytuacji natomiast organ ten powinien przekazać sprawę organowi właściwemu na podstawie art. 65 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 19 tego kodeksu przy zastosowaniu art. 18 ustawy egzekucyjnej.

Wadliwość zastosowanego trybu, w ocenie Sądu, nie mogła jednak mieć wpływu na wynik postępowania, a tylko takie zaś naruszenie przepisów postępowania uprawnia Sąd, w ramach realizacji ustawowego kryterium kontroli, do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcie z obrotu prawnego. Dokonany zwrot tytułów wykonawczych wywołał tożsamy skutek procesowy z przekazaniem sprawy według właściwości, nie wprowadził też żadnych ograniczeń procesowych dla stron.

Nie zasługują również na uwzględnienie te argumenty skarg, które wskazują na naruszenie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. i Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. zasady celowości i szybkości postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu zasada celowości nie może konsumować zasady legalności, w której ramach funkcjonuje jako zasady fundamentalnej w demokratycznym państwie prawnym. Przy tym należy dodać, że zasada celowości w pierwszym rzędzie odnosi się do czynności wykonawczych podejmowanych w ramach egzekucji, a nie czynności procesowych. Żadne również inne względy umownie zwane pragmatycznymi nie mogą uzasadniać działania z pominięciem prawa.

W konsekwencji oznacza to, że zaskarżone postanowienia wywołały prawidłowy skutek procesowy. Istotnym jest bowiem uznanie, że skoro ustawodawca przyznał uprawnienia do prowadzenia postępowania egzekucyjnego innym poza naczelnikiem urzędu skarbowego organom, to jego intencją było, aby wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym podjął postępowanie egzekucyjne we własnym zakresie i wykorzystał przyznane mu uprawnienia na każdym etapie postępowania egzekucyjnego w tym środki egzekucyjne. Dopiero, gdy prowadzona przez niego egzekucja okaże się bezskuteczna może przekazać tytuły wykonawcze do realizacji właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 1 września 2005r. sygn. akt I SA/Kr 342/03, z dnia 11 marca 2008r. sygn. akt I SA/Kr 1125/07, z dnia 3 kwietnia 2008r. sygn. akt I SA/Kr 996/07, z dnia 8 stycznia 2008r. sygn. akt I SA/Kr 210/07).

Stwierdzając, że zaskarżone postanowienia nie naruszają prawa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.