Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 418/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 ust. 1, art. 7, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 29
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 129 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi T.K., Z.K. i M.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu szkody powstałej wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz T.K., Z.K. i M. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2021 r. [...] Wojewoda (dalej tez jako "Wojewoda") utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2020 r. znak: [...](1). [...], którą odmówiono ustalenia i wypłaty, na rzecz spadkobierców K. K. tj. T. K., Z. K. i M. K., odszkodowania z tytułu szkody powstałej wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków m. K., obr. 0012, jako działki nr nr: [...], [...] i [...], polegającego na przeprowadzeniu przez Zakład Energetyczny w K., na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] 1970 r., znak: [...], napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że jak wynika z materiału dowodowego zebranego przez Prezydenta Miasta K. przedmiotowe postępowanie dotyczy ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu szkody powstałej na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków m. K. (obr. 0012) jako działki nr nr [...], [...] i [...], w związku ze zlokalizowaniem na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1970 r., znak: [...] napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV. W decyzji z dnia [...]września 1970 r., nie podano wprost oznaczenia nieruchomości, na których miała być zlokalizowana linia napowietrzna, jak również ich właścicieli. Wskazane zostało, że udziela się Zakładowi Energetycznemu w K. zezwolenia na budowę linii napowietrznej 110 kV przez nieruchomości prywatne, położone w K. (GPZ Piaski-GPZ K. Wschód), będące w posiadaniu osób wymienionych w wykazie stanowiącym część składową tej decyzji. W znajdującym się w aktach sprawy wykazie właścicieli/użytkowników gruntów przeznaczonych pod lokalizację linii napowietrznej 110 kV wymieniona została K. K.. Działki oznaczone aktualnie numerami geodezyjnymi [...] i [...] stanowią, jak wynika z mapy sytuacyjnej zaewidencjonowanej za nr [...] w dniu 31 stycznia 2002 r., tzw. "trzy osady włościańskie" zapisane w tabeli nadawczej wsi D. R. pod nr [...] i [...] o łącznym obszarze 1.0768 ha. Właścicielką tzw. "trzech osad włościańskich", którym obecnie odpowiadają działki nr [...] i nr [...], w dacie lokalizacji napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV, była K. K..

Z treści znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego z dnia 13 grudnia 1966 r., nr Rep. [...] wynika, że Z. W. darowała K. K. m.in. nieruchomość oznaczoną jako tzw. "osady włościańskie". Nadto z mapy sytuacyjnej zaewidencjonowanej za nr [...] wynika, że działka nr [...] na datę [...] 1970 r. pozostawała w samoistnym posiadaniu K. K.. Z treści postanowienia Sądu Rejonowego w K. Wydział I Cywilny z dnia 29 listopada 2002 r. sygn. akt I Ns 369/02 wynika, że K. i R. małż. [...] nabyli z mocy prawa z dniem 4 listopada 1971 r., na zasadach małżeńskiej ustawowej wspólności majątkowej, własność nieruchomości rolnej, położonej w K. składającej się z działek gruntu o łącznej pow. 1,3015 ha, oznaczonych w ewidencji gruntu obowiązującej na dzień 4 listopada 1971 r. numerami 1 i 3, a aktualnie numerami: [...], [...], [...] i [...]. Opisana powyżej nieruchomość była przedmiotem umowy zniesienia współwłasności, sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia 26 stycznia 2004 r., Rep. A [...]. Z dokumentu tego wynika, że K. i R. małż. [...] byli współwłaścicielami nieruchomości składającej się z działek nr nr: [...], [...], [...] i [...]. Zatem właścicielem nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i nr [...], w dacie wydawania przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. decyzji z dnia [...] 1970 r., była K. K., która zmarła w dniu 1 sierpnia 2018 r. Spadek po K. K. zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt I Ns [...] nabyli Z. K., T. K. i M. K.. Decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września1970 r., wydana została na gruncie obowiązywania ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zwane dalej "z.t.w.n.", "u.z.t.w.n.". Ustawa ta utraciła moc z dniem 1 sierpnia 1985 r., a wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie został złożony do Prezydenta Miasta K. w czasie obowiązywania aktualnej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wobec powyższego Wojewoda zważył, że z uwagi na fakt, iż ustawa, na podstawie której została zlokalizowana na ww. nieruchomości linia 110 kV, przestała obowiązywać, ustalenie odszkodowania musi nastąpić w oparciu o regulację zawartą w art. 128 ust. 4 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) zwanej dalej "u.g.n.". Przy czym odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma charakteru cywilnego i dlatego też nie podlega dziedziczeniu.

W rezultacie Wojewoda uznał, że osobą uprawnioną do ubiegania się o odszkodowanie jest tylko podmiot wywłaszczony, czyli osoba, która była właścicielem nieruchomości w dacie wydania decyzji orzekającej o ograniczeniu sposobu jej korzystania. Prawo to zaś nie przechodzi co do zasady na następców prawnych właściciela nieruchomości z dnia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wojewoda powołał przy tym aktualne w dacie wydania zaskarżonej decyzji orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym wyrażono pogląd, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., przysługuje tylko osobie wywłaszczonej. W oparciu o powyższe, organ odwoławczy ocenił, że brak jest podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania z tytułu szkody powstałej w związku z zezwoleniem Zakładowi Energetycznemu w K. na przeprowadzenie na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. decyzji z dnia [...] 1970 r., znak: [...] na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków m. K., jako działki nr nr: [...], [...] i [...], na rzecz spadkobierców K. K. tj.: T. K., Z. K. i M. K.. Tym samym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji Wojewoda uznał za uzasadnione i oparte na prawidłowej argumentacji znajdującej potwierdzenie w obowiązującym w dacie wydawania rozstrzygnięć orzecznictwie sądów administracyjnych orzekających w podobnych sprawach.

W kwestii zasygnalizowanej w odwołaniu przewlekłości prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania Wojewoda wskazał, że nie badał tej kwestii, bowiem nie został złożony przez skarżących stosowny wniosek w powyższym zakresie do organu odwoławczego.

W sprawie działki nr [...] Wojewoda wyjaśnił, że K. K. na datę wydania decyzji z dnia [...] 1970 r. nie miała do niej tytułu prawnego i była jedynie samoistnym posiadaczem tej działki, a zatem brak jest podstaw prawnych do ubiegania się o ustalenie odszkodowania w zakresie tej nieruchomości przez następców prawnych zmarłej.

Odnosząc się do kwestii doręczenia K. K. decyzji z dnia [...] września 1970 r., organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia art. 7 k.p.a.

W ocenie Wojewody, ze znajdujących się w aktach sprawy zeznań K. K. spisanych w dniu 14 lipca 2015 r. wynika, że nie odebrała osobiście zawiadomienia o wszczęciu postępowania o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie napowietrznej linii 110 kV relacji GPZ Pisaki - GPZ K. Wschód przez nieruchomości osób prywatnych wymienionych w załączniku do wniosku wystosowanego przez Zakład Energetyczny w K.. Jednakże w ocenie Wojewody, uwzględniając zeznania M. K., a także obowiązujące wówczas przepisy prawa należy domniemywać z dużą dozą prawdopodobieństwa, że zawiadomienie zostało doręczone dorosłemu domownikowi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Wojewody wywiedli T. K., Z. K. i M. K., zarzucając temu rozstrzygnięciu:

1) wadliwe rozstrzygnięcie kwestii skutecznego doręczenia K. K. decyzji zezwalającej Zakładom Energetycznym w K. na wejście na działki będące jej własnością, mimo, że w sprawie nie jest ustalone nazwisko osoby, której awizowana przesyłka została doręczona, co wyklucza istnienie jakiekolwiek domniemania prawidłowości tego doręczenia, bowiem nie jest możliwe ani ustalenie, czy zaistniało doręczenie zastępcze, ani też nie jest możliwe ustalenie, czy doręczenia dokonano do miejsca zamieszkania adresata;

2) naruszenie prawa przez przyjęcie, że spadkobiercom nie jest należne jakiekolwiek odszkodowanie za ograniczenie prawa własności ww. działkach, które były własnością ich matki w chwili powstania tego ograniczenia, które to ograniczenie trwa nadal;

3) niewypowiedzenie się organu odwoławczego co do kwestii przewlekłości postępowania w sprawie, mimo, że nikt nie ma obowiązku zgłaszać do organu drugiej instancji skarg na tą przewlekłość, a samo stwierdzenie, czy przewlekłość faktycznie nastąpiła było obowiązkiem tego organu;

4) bezzasadne przyjęcie, że ograniczenie własności może nastąpić bez obowiązku wyrównania zmniejszenia zakresu tego prawa, przez odrzucenie poglądów orzecznictwa prezentowanych w latach 2019-2018, w sytuacji gdy nikt nie pozbawił mocy wiążącej poglądów sądów mających przeciwnych do prezentowanego przez Wojewodę, gdy za odmiennym poglądem należy przywołać ochronę konstytucyjną, wynikającą z art. 20, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi jej autorzy przedstawili argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie ewentualnie uwzględnienie, podnosząc, że Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę z dnia 22 lutego 2021r. sygn. akt I OPS 1/20, która całkowicie zmieniła ocenę prawną okoliczności, jakie zaistniały w niniejszej sprawie. Zgodnie z ww. uchwałą odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybach wywłaszczenia nieruchomości. W rezultacie w ocenie NSA odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (tzw. "małe wywłaszczenie") może zostać przyznane na rzecz spadkobierców właściciela nieruchomości. Zdaniem WSA, przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Zachowanie tej konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem, w przypadku gdy osoba wywłaszczona zmarła przed zaspokojeniem roszczenia odszkodowawczego, możliwe jest tylko wówczas gdy w miejsce zmarłego podmiotami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania będą jego spadkobiercy. NSA wskazał, że podstawę prawną ustalenia kręgu spadkobierców w wyniku realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia będą stanowić przepisy prawa spadkowego zawarte w kodeksie cywilnym, albowiem tylko na podstawie tych przepisów możliwe jest ustalenie statusu spadkobiercy, jako osoby ustawowo uznanej za podmiot konstytucyjnego prawa dziedziczenia.

Uwzględniając powyższe, Wojewoda stwierdził, że ocena prawna i stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji są niewłaściwe. Zgodnie bowiem z powołaną powyżej uchwałą NSA roszczenie o zapłatę odszkodowania w związku z administracyjnym ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości podlega dziedziczeniu.

W rezultacie spadkobiercy byłej właścicielki ww. nieruchomości mogą ubiegać się o ustalenie na ich rzecz odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania w związku z wybudowaniem napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV. W aktach sprawy zgromadzonych przez organ pierwszej instancji znajduje się prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt I NS [...], z treści którego wynika, że spadek po K. K., na podstawie testamentu notarialnego z dnia 23 września 1999 r. nabyły dzieci: Z. K. w 1/2 części, M. K. w 1/4 części oraz T. K. w 1/4 części.

Niemniej jednak Wojewoda wskazał, że materiał dowodowy sprawy nie pozwala na wydanie decyzji autokontrolnej, przewidzianej w art. 54 § 3 p.p.s.a., albowiem operat szacunkowy z dnia 25 czerwca 2018 r. utracił swoją aktualność. Konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Respektowanie zaś wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że organy administracji winny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji.

Odnosząc się do skargi w części kwestionującej skuteczność doręczenia decyzji zezwalającej Zakładom Energetycznym w K. na wejście na ww. działki, Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w tym zakresie w decyzji.

Zarzut braku wypowiedzenia się w zaskarżonej decyzji w kwestii przewlekłości postępowania, Wojewoda uznał za niezasadny, podnosząc, że w przypadku, gdy strona uważa, iż postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, może stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. złożyć ponaglenie, które obligatoryjnie musi zawierać uzasadnienie. Nie jest możliwe badanie przewlekłości organu w prowadzonym w innym trybie postępowaniu, gdyż odmienne są procedury i podstawy prawne tych spraw.

W pismach procesowych z dnia 29 kwietnia i 6 maja 2021 r. skarżący powołali się na ww. uchwałę NSA z dnia 22 lutego 2021 r., podtrzymując wnioski skargi.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), o czym strony zostały zawiadomione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nadto zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Tytułem wstępu należy zauważyć, że decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1970 r. zezwalająca Zakładowi Energetycznemu w K. na budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej 110kV przez nieruchomości prywatne położone w K., będące w posiadaniu osób wymienionych w wykazie (w tym K. K.), stanowiącym część składową tej decyzji, została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 nr 17 poz. 70). W myśl art. 35 ust 1 tej ustawy organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem organu do spraw wewnętrznych prezydium powiatowej rady narodowej zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługuje prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją (art. 35 ust. 2 u.z.t.w.n.). Jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powoduje, że nieruchomość nie nadaje się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlega wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w niniejszej ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości (art. 35 ust. 3 u.z.t.w.n.). Natomiast zgodnie z art. 36 ust 1 tej ustawy na żądanie właścicieli nieruchomości organ do spraw wewnętrznych prezydium powiatowej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości orzeka o odszkodowaniu za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2. Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody (art. 36 ust. 2 u.z.t.w.n.). Właścicielowi nie przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody (art. 36 ust. 3 u.z.t.w.n.).

W myśl art. 7 u.z.t.w.n., wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem. Obowiązek odszkodowania ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie (art. 7 ust. 2 u.z.t.w.n.). Stosownie do art. 16 ust. 1 u.z.t.w.n., wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie zgłoszony naczelnikowi powiatu. W myśl art. 16 ust. 2 pkt 6 u.z.t.w.n., we wniosku należało wskazać osobę właściciela nieruchomości i miejsce jego zamieszkania, jeżeli jest znane, lub posiadacza nieruchomości, jeżeli nie jest nim osoba ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, a osoby właściciela nie można ustalić. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.z.t.w.n., o wszczęciu postępowania naczelnik powiatu zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Zawiadomienia i obwieszczenia powinny zawierać m.in. oznaczenie: właścicieli nieruchomości, a w okolicznościach określonych w art. 16 ust. 2 pkt 6 - posiadaczy nieruchomości (art. 17 ust. 3 pkt 2 u.z.t.w.n.). Decyzję doręczano na piśmie wnioskodawcy, właścicielowi (posiadaczowi) nieruchomości i osobom zainteresowanym (art. 29 ust. 1 zd. 1 u.z.t.w.n.).

W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z treści art. 128 ust 1 u.g.n. wynika, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Art. 128 ust 4 u.g.n. stanowi natomiast, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Natomiast w myśl art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Jak zgodnie przyjmuje się w doktrynie i judykaturze, artykuł 129 ust 5 u.g.n. ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Przepis ten ma zastosowanie zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o których mowa w art. 120 i art. 124-126 u.g.n., a odszkodowanie, o jakim w nim mowa wynikać może zarówno z art. 128 ust. 1 u.g.n. w sytuacji pozbawienia prawa jak i z art. 128 ust. 4 u.g.n. - w razie jego ograniczenia.

Kontrolowane obecnie postępowanie dotyczy ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu szkody powstałej na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków m. K. (obr. 0012) jako działki nr nr [...], [...] i [...], w związku ze zlokalizowaniem na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1970 r., wydanej na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV, przy czym w dacie lokalizacji napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV właścicielem nieruchomości, którym obecnie odpowiadają działki nr [...] i nr [...], była K. K., natomiast działka nr [...] pozostawała w samoistnym posiadaniu K. K.. K. i R. małż. [...] nabyli z mocy prawa z dniem 4 listopada 1971 r., na zasadach małżeńskiej ustawowej wspólności majątkowej, własność nieruchomości rolnej, położonej w K. składającej się z działek gruntu o łącznej pow. 1,3015 ha, oznaczonych w ewidencji gruntu obowiązującej na dzień 4 listopada 1971 r. numerami 1 i 3, a aktualnie numerami: [...], [...], [...] i [...]. . Spadek po K. K. nabyli Z. K., T. K. i M. K.. Organy uznały, że T. K., Z. K. i M. K. nie przysługuje odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości części nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków m. K. jako działki nr [...] i nr [...] w związku z ulokowaniem na niej napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia, albowiem odszkodowanie należy się tylko podmiotowi wywłaszczonemu. Prawo to nie przechodzi na następców prawnych osoby wywłaszczonej. Odnośnie działki nr [...] Wojewoda wyjaśnił, że K. K. na datę wydania przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. decyzji z dnia [...] 1970 r. nie miała tytułu prawnego do ww. działki, była jedynie samoistnym posiadaczem. Posiadacz samoistny, zdaniem organu, nie może korzystać z ochrony prawnej polegającej na możliwości ubiegania się przez niego lub jego następców prawnych o odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomość w zakresie, w jakim dotyczy ono nie własności nieruchomości, a jedynie jej samoistnego posiadania.

Zatem zasadniczy spór w sprawie dotyczył oceny, czy spadkobiercom podmiotu wywłaszczonego (w tym wypadku K. K.) należy się odszkodowanie związane z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, na skutek ulokowania na nieruchomości napowietrznej linii elektroenergetycznerj wysokiego napięcia, które to ograniczenie nastąpiło w oparciu o nieobowiązujące już przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Spór powyższy rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 22 lutego 2021 r., wydanej w sprawie o sygn. akt I OPS 1/20. W myśl uchwały: "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, z późn. zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości."

Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. stanowisko zajęte w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. W myśl tego przepisu, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Owa ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których zastosowanie ma przepis interpretowany w uchwale.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższej uchwały zważył, że: "Za przyjęciem stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego wywłaszczonego właściciela nieruchomości przemawia przede wszystkim konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia. Zasada ta stanowi bowiem uzupełnienie ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, co ma szczególne znaczenie w przypadku wywłaszczenia, z uwagi na zachodzący związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i prawem do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym w związku z utratą prawa własności. Dlatego też z konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia, realizowanej w przepisach prawa spadkowego wynika, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego w jego miejsce wstępują spadkobiercy. Z zasady tej wynika również, że w przypadku gdy śmierć dotychczasowego właściciela nastąpiła po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, ale przed ustaleniem odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, w miejsce zmarłego wstępują jego spadkobiercy. Za stanowiskiem, zgodnie z którym spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego byłego właściciela przemawia przy tym nie tylko konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia, ale również konstytucyjna zasada, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z przyjętej konstytucyjnej i ustrojowej zasady wynika, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Tym samym przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Zachowanie tej konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem, w przypadku gdy osoba wywłaszczona zmarła przed zaspokojeniem roszczenia odszkodowawczego, możliwe jest tylko wówczas gdy w miejsce zmarłego, podmiotami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania będą jego spadkobiercy. To bowiem z konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie wówczas gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia wynika, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, które jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela, w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością, pozbawieni zostaliby udziału w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości, a konsekwencją tego stanu rzeczy byłoby wywłaszczenie bez odszkodowania. Podstawę prawną ustalenia kręgu spadkobierców w wyniku realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia będą stanowić przepisy prawa spadkowego zawarte w kodeksie cywilnym, albowiem tylko na podstawie tych przepisów możliwe jest ustalenie statusu spadkobiercy, jako osoby ustawowo uznanej za podmiot konstytucyjnego prawa dziedziczenia."

W oparciu o rozwiązania zawarte w różnych ustawach dotyczące osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia NSA sformułował następujące wnioski: "Po pierwsze, ustawodawca jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania wskazuje: właściciela, użytkownika wieczystego i osobę wywłaszczoną, czyli osobę, której bezpośrednio dotyczyły skutki wywłaszczenia. Po drugie, ten sposób określenia osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania występuje zarówno w przypadku klasycznego wywłaszczenia jak i w przypadku, gdy wywłaszczenie polega na ograniczeniu prawa własności. Po trzecie, sposób określenia osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia jest tożsamy niezależnie, czy odszkodowanie ustalane jest w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, czy też ustalane jest w późniejszym terminie w odrębnym postępowaniu. Po czwarte, ustawodawca, określając osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania, w żadnym przypadku nie wypowiada się co do następstwa osoby wywłaszczonej."

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że nie można poprzestać na wykładni językowej przepisów ustawy określających osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, ale niezbędne jest zweryfikowanie wyników tej wykładni z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. NSA swoje rozważania skoncentrował na zasadach wyrażonych w art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawionym w cytowanej uchwale, przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP). W przypadkach bowiem, w których przepisy prawa przewidują, że ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia następuje w odrębnym postępowaniu, czy też w przypadku gdy strony (osoba wywłaszczona lub podmiot zobowiązany do uiszczenia odszkodowania) uczyniły przedmiotem zaskarżenia decyzję wywłaszczeniową, ale tylko w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, śmierć osoby wywłaszczonej spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania, skoro spadkobiercy osoby wywłaszczonej nie mogliby wstąpić w prawa i obowiązki swojego spadkodawcy. W ten sposób doszłoby do wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania z jednoczesnym pozbawieniem ochrony prawa do dziedziczenia.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w powyższej uchwale. Zresztą zważywszy na stanowisko procesowe Wojewody zawarte w odpowiedzi na skargę należy stwierdzić, że również organ odwoławczy zaaprobował kierunek wykładni prawa przedstawiony w ww. uchwale. Zatem organy administracji powinny uznać uprawnienie skarżących jako spadkobierców K. K. do uzyskania i wypłaty odszkodowania z tytułu opisanego wyżej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Ponadto ponownie organy winny ocenić zasadność żądania przez skarżących ustalenia i wypłaty odszkodowania dotyczącego działki nr [...], mając na względzie powyższe rozważania Sądu, w tym przywołane na wstępie regulacje ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i wskazany kierunek wykładni prawa zgodnej z ww. zasadami konstytucyjnymi.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego z uwagi na błędną wykładnię prawa tj. art. 124 u.g.n., art. 128 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 35 i 36 u.z.t.w.n. i art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w rezultacie takiej wykładni prawa doszło do wydania decyzji odmawiającej skarżącym jako spadkobiercom K. K. ustalenia i wypłaty odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV.

Odnośnie zarzutów związanych z doręczeniem K. K. decyzji zezwalającej na przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej i przewlekłością postępowania administracyjnego organ odwoławczy odniósł się do tych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na względzie, Sąd w punkcie I wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzje organu I instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a.

W punkcie II wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania w oparciu o dyspozycje art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., a złożył się na te koszty wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.