Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 199/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1,80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], zwanego dalej również "skarżącym", od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, częściowo zmienił decyzję organu pierwszej instancji rozstrzygając w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 29 lutego 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zwany dalej "inwestorem" wystąpił do Wojewody [...] o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa autostrady [...] na odcinku [...] . Część III – odcinek projektowy nr 3 długości 31,9 km – węzeł [...] (bez węzła) – węzeł [...] (bez węzła). Odcinek <> – węzeł [...] (bez węzła) – węzeł [...] (bez węzła), długość odcinka 16,7 km, od 422+500 do km 459+200", zwanej dalej "inwestycją drogową". Wymieniony wniosek oraz załączony do niego projekt budowlany zostały przygotowane i złożone po spełnieniu przez inwestora szczegółowych warunków określonych w przepisach prawa. W szczególności inwestor w procesie przygotowania projektu budowlanego uwzględnił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "RDOŚ") o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 2 października 2013 r., a także postanowienie RDOŚ z dnia [...] października 2012 r., sprostowane postanowieniem RDOŚ z dnia [...] lipca 2013 r. i postanowieniem RDOŚ z [...] października 2013 r., jak również decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wspomnianą decyzją organ jednocześnie zatwierdził podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren, zatwierdził projekt budowlany oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ pierwszej instancji wydał powyższą decyzję działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowej w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 687), zwanej dalej "specustawą drogową" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a."

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] Wojewoda [...] w ww. decyzji z urzędu sprostował oczywistą omyłkę pisarską w nazwie inwestycji drogowej w podanym kilometrażu, gdzie było 422+500, a powinno być 442+500. Powyższe rozstrzygnięcie organ wojewódzki wydał działając na podstawie art. 113 § 1 k.p.a.

Od decyzji organu pierwszej instancji pismem z dnia 27 listopada 2013 r. odwołanie złożyło [...]. Skarżący, uznając się za stronę postępowania w sprawie, kwestionowanej decyzji zarzucił, że w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2013 r., sygn. [...], znajdują się liczne błędy merytoryczne.

Pismem z dnia 10 lutego 2014 r. skarżący uzupełnił ww. odwołanie. Skarżący wskazał, ze należy odsunąć zbiorniki kompensacyjne od pasa drogowego autostrady, gdyż lokalizacja zbiorników kompensacyjnych w sąsiedztwie autostrady powoduje, iż są one mniej "atrakcyjne" dla płazów. Ponadto skarżący wskazał, że taka lokalizacja zbiorników kompensacyjnych będzie sprzyjała koncentracjom nietoperzy, dla których zbiorniki wodne staną się miejscem żerowania, a w konsekwencji generowana będzie śmiertelność nietoperzy w pasie w drogowym wskutek kolizji z samochodami.

W ocenie skarżącego należałoby również zabezpieczyć przejazdy górne nad pasem drogowym autostrady, gdyż praktyka pokazuje, że płazy wchodząc na przejazd górny giną pod kołami samochodów ruchu lokalnego, bowiem nie potrafią opuścić jezdni z uwagi na obecność krawężników, wpadając wtedy (naprowadzane krawężnikami) do odwodnienia lub giną wskutek wysuszenia na powierzchni jezdni.

Dodatkowo skarżący podniósł zarzuty dotyczące pominięcia w wykonywanych inwentaryzacjach przyrodniczych zbiorników wodnych oraz cennych miejsc rozrodu płazów, w następujących kilometrażach przedmiotowej inwestycji drogowej 442+500, 442+550, 443+800. Skarżący również szczegółowo opisał błędy w wykonanych inwentaryzacjach przyrodniczych.

Ponadto skarżący wskazał, że na obszarze planowanej inwestycji drogowej znajdują się siedliska żaby moczarowej, o których nie wspomniano w opracowaniach środowiskowych przeprowadzonych na zlecenie inwestora i stanowiących podstawę dla decyzji z dnia [...] października 2013 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] . Wobec powyższego skarżący domagał się nałożenia na inwestora obowiązku dokonania kompensacji w postaci odtworzenia kolizyjnego miejsca rozrodu, po wcześniejszym ustaleniu zakresu kompensacji z przedstawicielami skarżącego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły także inne strony postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołań Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. uchylił w części decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. orzekając jednocześnie w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ramach rozstrzygnięcia reformatoryjnego organ drugiej instancji określił linie rozstrzygające teren inwestycji drogowej, zatwierdził podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren, potwierdził nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren, zatwierdził projekt budowlany, nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, ustalił obowiązek dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii, określając ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tych obowiązków oraz zezwolił na wykonanie tych obowiązków.

Organ drugiej instancji wydał powyższą decyzję działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej.

Organ drugiej instancji nie dopatrzył się błędów w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2013 r. Ponadto Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że w ramach postępowania odwoławczego nie jest organem uprawnionym do oceny postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska pod kątem szczegółowych uregulowań merytorycznych w nim zawartych, które zostały szeroko zakwestionowane przez skarżącego.

Dodatkowo organ drugiej instancji wskazał, że zarzuty skarżącego mają charakter generalnych postulatów odnoszących się do zasad, jakie należy uwzględnić przy ustaleniu warunków realizacji przedsięwzięć drogowych, ale nie mogą być podstawą uchylenia ani zmiany w innym zakresie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skarżący pismem z dnia 31 grudnia 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r.

[...] zarzuciło decyzji organu drugiej instancji naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego przy wydaniu zaskarżonej decyzji, a także naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez brak zapewnienia bezstronnej, obiektywnej analizy uwag i wniosków skarżącego w procedurze odwoławczej.

Ponadto skarżący zarzucił przedmiotowemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 5, art. 74 i art. 86 Konstytucji RP.

Dodatkowo skarżący zarzucił Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju naruszenie art. 2, art. 3 i art. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, zwanej dalej "dyrektywą 2011/92/UE", poprzez:

- niepodjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu oceny skutków środowiskowych inwestycji drogowej przed udzieleniem zezwolenia,

- pominięcie opisu i oceny bezpośrednich i pośrednich skutków przedsięwzięcia dla fauny na obszarze planowanej inwestycji drogowej,

- niedopilnowanie, by inwestor dostarczył we właściwej formie informacje wyszczególnione w załączniku IV ww. dyrektywy w zakresie wpływu inwestycji drogowej na faunę.

Pismem z dnia 21 stycznia 2015 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Organ drugiej instancji wskazał, że podniesione przez skarżących zarzuty są bezzasadne, a szczegółowe uzasadnienie swoje stanowiska zostało przedstawione w kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 133 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Oznacza to, że sąd administracyjny z zasady nie bada wszystkich aspektów wydania określonego aktu administracyjnego, w tym zasadności i celowości jego wydania, stopnia realizacji określonych wartości i trafności przyjętych w nim rozwiązań, jeśli nie przesądzają one bezpośrednio o interesach konkretnej strony, ani też skutków społecznych danego aktu. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. jest bezzasadna, nawet jeśli niektóre z zawartych w niej argumentów można by uznać za trafne.

Sąd zobowiązany był wziąć pod uwagę fakt, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju była już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. W dniu 3 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem o sygn. akt VII SA/Wa 124/15 oddalił skargę [...] na ww. decyzję. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1828/16, uchylił zaskarżony wyrok WSA z dnia 3 marca 2016 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA skupiono się na dopuszczalności badania przez organ odwoławczy zgodności wydanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z przepisami oraz wydanymi aktami (decyzjami i postanowieniami) o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. NSA stwierdził, że wbrew stanowisku sądu wojewódzkiego, a także wbrew stanowisku organu, który wydał zaskarżoną decyzję, Minister Infrastruktury i Rozwoju jest organem uprawnionym do oceny postanowienia RDOŚ z dnia [...] października 2012 r. oraz postanowienia RDOŚ z dnia [...] października 2013 r. Postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji inwestycji drogowej jest bowiem niezaskarżalne z mocy art. 90 ust. 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.). Strona może jednak kwestionować to postanowienie w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji właściwego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji. W przeciwnym razie postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków środowiskowych byłyby wyłączone spod kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej.

W związku z przyjętą wykładnią przepisów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna złożona prze [...] zawiera uzasadniony zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak oceny legalności powołanego postanowienia wydanego w granicach ocenianej sprawy. W szczególności zdaniem NSA nie zostały rozpoznane zawarte w skardze zarzuty naruszenia art. 2, art. 3 i art. 5 dyrektywy 2011/92/UE.

Badając ponownie zaskarżoną decyzję Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stwierdza, że wbrew stanowisku skarżącego Minister Infrastruktury i Rozwoju szczegółowo zbadał, a następnie odniósł się do kwestii podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu z dnia 27 listopada 2013 r. , a także w kolejnych pismach uzupełniających składanych do organu odwoławczego (patrz str. 38-45 uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji). Minister Infrastruktury i Rozwoju podkreślił wyraźnie, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej stosowanym w związku z art. 72 ust. 1 pkt 10 oraz art. 59 i nast. Powołanej wyżej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, inwestor ma obowiązek dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie tylko postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji inwestycji drogowej, wydawane w trybie art. 90 ust. 1 wymienionej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zgodnie z kolei z art. 82 wymienionej ustawy w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa się m.in. szczegółowe warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia (inwestycji drogowej) ze szczególnym uwzględnieniem ochrony wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych itp. Co więcej, zgodnie z art. 86 cytowanej ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 ww. ustawy, w tym decyzję o realizacji inwestycji drogowej (art. 72 ust. 1 pkt 10).

Istotną okolicznością jest również to, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest zaskarżalna. W rozpatrywanej sprawie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez RDOŚ została zaskarżona do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Organ odwoławczy uznał jednak, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie i utrzymał w mocy decyzję RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach. Z tego względu zarówno Wojewoda [...] (organ pierwszej instancji), jak i Minister Infrastruktury i Rozwoju (organ drugiej instancji) w ramach postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej związani byli ustaleniami decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Analiza treści wskazanego wyżej stanowiska Ministra Infrastruktury i Rozwoju odnoszącego się do kwestii uwarunkowań środowiskowych przedmiotowej inwestycji drogowej wskazuje przy tym, że organ uwzględnił postanowienia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a jednocześnie rozpatrzył uwagi i wnioski zgłoszone wobec postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Kognicja organu naczelnego obejmowała badanie ww. postanowienia RDOŚ właśnie na tym etapie postępowania.

Organ nie mógł uwzględnić materiałów zgromadzonych przez skarżącego po wydaniu decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju, gdyż ustalenia faktyczne przyjęte po wydaniu decyzji administracyjnej nie mogą być podstawą jej podważenia w świetle art. 75 § 1, art. 77 § 1 - § 4 w związku z art. 7 k.p.a. Postępowanie administracyjne nie może być bowiem prowadzone w nieskończoność ze względu na okoliczności faktyczne stwierdzane lub ujawniane przez strony postępowania. Wyjątkiem od tej zasady są przepisy przewidujące szczególne tryby postępowania, zwłaszcza przepisy o wznowieniu postępowania administracyjnego (art. 145 i nast. k.p.a.). Ograniczenia dla gromadzenia i przedstawiania ustaleń mających służyć jako dowody w postępowaniu wynikają również ze specustawy drogowej, w szczególności art. 11d, który szczegółowo określa, jakie dokumenty muszą być złożone wraz z wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Szczegółowa lista tych dokumentów ma na celu wskazanie co powinno być przedmiotem rozpatrzenia przez organ właściwy dla wydania zezwolenia i dla uniknięcia przewlekłości postępowania. Nie ma bowiem wątpliwości (art. 11c), że specustawa drogowa stanowi regulację wyjątkową (leges speciales) w stosunku do przepisów k.p.a.

W odniesieniu do zarzutów podnoszonych w skardze, iż Minister Infrastruktury i Rozwoju naruszył przepisy postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w odniesieniu do kwestionowanych przez skarżącego uwarunkowań środowiskowych Sąd uznaje je za nie mogące być odstawą podważenia zaskarżonej decyzji. Jak wskazano bowiem wyżej ostateczna decyzja RDOŚ o uwarunkowaniach środowiskowych jest wiążąca dla organu wydającego decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Skoro zatem organy właściwe dla ochrony środowiska i niewątpliwie dysponujące wiedzą wymaganą dla rozstrzygania w tej dziedzinie, przesądziły o warunkach środowiskowych realizacji przedmiotowej inwestycji, to znaczy, że kwestię ochrony środowiska, w tym fauny występującej na obszarze realizacji inwestycji lub w jej bezpośrednim sąsiedztwie, zostały ostatecznie przesądzone. Decyzją RDOŚ Wojewoda [...] , a następnie Minister są z mocy prawa związani. Nie można zatem podważać decyzji podjętych na podstawie specustawy drogowej przez podnoszenie nowych okoliczności w dziedzinie, w której zapadło już ostateczne i wiążące rozstrzygnięcie organu właściwego dla ochrony środowiska.

W rozpatrywanej sprawie Sąd uznaje również za bezpodstawne argumenty skarżącego o naruszeniu przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r., a także przepisów Konstytucji RP.

W pierwszym przypadku zarzut naruszenia przepisów prawa europejskiego jest bezpodstawny ze względu na zasady implementacji dyrektyw i prymatu prawa unijnego wobec prawa krajowego. Skarżący zarzuca decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju naruszenie art. 2, art. 3 i art. 5 powołanej dyrektywy. Zdaniem Sądu zarzut naruszenia prawa jest w tym zakresie całkowicie chybiony. Wskazane przepisy dyrektywy 2011/92/UE nakładają bowiem na państwa członkowskie obowiązki podejmowania niezbędnych środków, aby zapewnić podleganie przedsięwzięć mogących powodować znaczące skutki dla środowiska wymogom uzyskania zezwoleń i oceny w odniesieniu do warunków środowiskowych. Powołane przepisy dyrektywy wskazują też szczegółowe elementy treści niezbędnych decyzji. Biorąc pod uwagę zarówno ogólną treść powołanych przepisów dyrektywy, jak i ich cele należy przyjąć, że organy administracji działające w rozpatrywanej sprawie w pełni zrealizowały obowiązki przewidziane w dyrektywie. Powołane przepisy mają bowiem charakter tzw. norm programowych odnoszących się do treści przepisów stanowionych w państwach członkowskich lub do kompetencji organów administracji właściwych dla ustalania uwarunkowań środowiskowych inwestycji. W przepisach tych nie ma żadnej normy, ze względu na którą można byłoby stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie jest z nią zgodna.

Zarzut naruszenia dyrektywy jest również błędny z tego względu, że skarżący mylnie interpretuje zasady bezpośredniego skutku prawa europejskiego. Dyrektywy unijne (d. wspólnotowe) stanowią jedną z postaci prawa wtórnego Unii Europejskiej (EWG). Zgodnie z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana, dawnym artykułem 249 Traktatu o Wspólnotach Europejskich, TWE) w celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Należy zatem pamiętać, że dyrektywa, jako akt prawny Unii europejskiej, co do zasady nie obowiązuje bezpośrednio na terytorium państwa członkowskiego w stosunku do obywateli tego państwa i podmiotów działających na terytorium tego państwa, mających siedzibę na obszarze Unii Europejskiej. Dyrektywa jest aktem adresowanym do krajów Unii Europejskiej i musi zostać przez nie poddana transpozycji do prawa krajowego. Jednak Trybunał Sprawiedliwości UE (ETS) uznaje, że w niektórych przypadkach ma zastosowanie zasada bezpośredniego skutku w celu ochrony praw osób indywidualnych. Trybunał uznał w orzecznictwie, że dyrektywa ma bezpośredni skutek, jeśli jej przepisy są bezwarunkowe oraz wystarczająco jasne i precyzyjne oraz w momencie, gdy kraj członkowski nie transponował dyrektywy w wyznaczonym terminie (wyrok ETS z dnia 4 grudnia 1974 r., w sprawie Van Duyn). Skutek bezpośredni może mieć jednak tylko charakter wertykalny, to jest pionowy, czyli odnoszący się państw członkowskich, a nie obywateli. Kraje członkowskie zobligowane są do wdrażania dyrektyw, lecz dyrektywy te nie mogą być powołane przez kraj członkowski wobec osób prywatnych (patrz: wyrok ETS z dnia 5 kwietnia 1979 r., w sprawie Ratti).

Odnosząc powyższe zasady do rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że Rzeczpospolita Polska, jako państwo członkowskie dokonała implementacji (transpozycji) powołanej wyżej dyrektywy 2011/92/UE, zmieniając przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zostało to ostatecznie potwierdzone w odnośniku (przypisie dolnym) nr 1 do ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1936 i 2171). Sąd zwraca przy tym uwagę, że łatwo nie dostrzec tej okoliczności, gdyż nawet tekst jednolity omawianej ustawy z dnia 9 lutego 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 353) nie obejmuje wskazania powołanej dyrektywy 2011/92/UE, a także dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. zmieniającej dyrektywę 2011/92/UE (patrz: pkt 2 ppkt 17 obwieszczenia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 9 lutego 2016 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz. U. z 2016 r., poz. 353, str. 9 obwieszczenia Marszałka Sejmu).

Potwierdzenie implementacji dyrektywy 2011/92/UE dokonane, jak wskazano, w 2015 r. nie zmienia faktu, że wskazane przez skarżącego przepisy dyrektywy zostały już transponowane do powoływanej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku znacznie wcześniej. Standardy europejskie były już wiążące w prawie polskim w momencie wydania zaskarżonej decyzji. W świetle powyższych argumentów prawnych zarzut naruszenia przepisów dyrektywy należy uznać za bezzasadny.

Zdaniem Sądu, a wbrew zarzutom skarżącego, przy wydaniu zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie doszło również do naruszenia art. 5, art. 74 i art. 86 Konstytucji RP. Wskazane przepisy ustawy zasadniczej mają charakter norm programowych, tzn. wyznaczają kierunki działań państwa, zarówno w procesie stanowienia, jak i stosowania prawa. Przepisy te nie zawierają wszakże norm prawnych, które określonym ściśle adresatom przypisują precyzyjne wzory zachowania, mogące być przedmiotem konkluzywnego stosowania. Powołane wyżej przepisy Konstytucji RP mogą zatem i powinny być podstawą dokonywania wykładni ustawy zgodnej z Konstytucją (tzw. wykładni prokonstytucyjnej). Służą jednak jedynie jako standard interpretowania i stosowania przepisów ustawowych w taki sposób, który w najpełniejszym zakresie pozwala na realizację wartości konstytucyjnych wskazanych w powołanych przepisach (vide: P. Tuleja, Komentarz do art. 8, w: Konstytucja RP. Tom I. Komentarz Art. 1-86. Redaktorzy: prof. dr hab. Marek Safjan, prof. UW dr hab. Leszek Bosek, Warszawa 2016, str. 320-321; M. Kordela, Zasady prawa. Studium teoretycznoprawne, Poznań 2012, str. 26-29, 48-55; patrz też: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu 22 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 391/07).

Biorąc pod uwagę charakterystykę norm konstytucyjnych i zasady ich stosowania Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów ustawy zasadniczej.

Biorąc pod uwagę całość przedstawionej analizy prawnej mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga całkowicie niezasadna.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.