Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 186/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Maria Rzążewska Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. i W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2127/06 w sprawie ze skarg J. H. i S. H. oraz J. P. i W. P. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz J. P. i W. P. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2127/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi J. i S. H. oraz J. i W. P. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r., zn. [...]w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad ustalił lokalizację drogi dla inwestycji rozbudowy drogi krajowej nr 7 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku obwodnicy Grójca od km 410+260 do km 418+546 wraz z przebudową urządzeń infrastruktury, w tym urządzeń, których przebudowa wymaga wyjścia poza teren niezbędny dla obiektów budowlanych i zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby powyższej inwestycji. Powyższą decyzję utrzymał w mocy Minister Infrastruktury swoją decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r.

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 r., zn. [...], która utrzymywała w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2005 r., a wydana została przed rozpoznaniem wszystkich odwołań w sprawie.

Decyzją z dnia [...] września 2006 r., zn. [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że kontrolowana decyzja odpowiada wymogom ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), a podnoszone w odwołaniach M. R. S., J. i W. P., S. H. zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Minister Budownictwa odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez M. R. S. stwierdził, że budynki zespołu warsztatowego znajdujące się na posesji M. S. nie są obiektami zakwalifikowanymi do zagrożonych wybuchem, występują jedynie strefy zagrożenia wybuchem, a zgodnie z przepisem § 11 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz w sprawie dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139), dojazd pożarowy do obiektów posiadających strefę zagrożenia wybuchem nie jest wymagany. Odnosząc się do zarzutu pozbawienia wjazdu na posesję od ulicy [...] oraz bezpośredniego dojazdu z trasy Warszawa-Kraków organ odwoławczy podniósł, że zarzut ten nie może być uwzględniony, ponieważ pozostawienie bezpośredniego zjazdu z drogi ekspresowej na posesję skarżącego byłoby sprzeczne z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).

Rozpatrując zarzuty podniesione przez J. i W. P., organ odwoławczy stwierdził, iż propozycja zmiany projektu i pozostawienie ich na działce nr [...], która w projekcie przeznaczona jest w całości do zajęcia pod planowany węzeł "Mszczonowska", jest niemożliwa do uwzględnienia. Konieczność zajęcia działki nr [...] pod budowę planowanego węzła powoduje brak możliwości prowadzenia tam dotychczasowej działalności gospodarczej, jak też brak możliwości przekształcenia działki pod rozbudowę Miejsca Obsługi Podróżnych, a więc zbędne jest zapewnienie dostępu tej działki do drogi publicznej. Koncepcja rozwiązania węzła zaproponowana w odwołaniu jest niezgodna z przepisami prawa i choć spełnia prywatne cele właściciela nieruchomości nr [...], nie gwarantuje celów publicznych. Zdaniem organu odwoławczego nieuzasadniony jest również zarzut skarżących co do naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7, 8, 9 i 11 K.p.a. oraz art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wniesionym przez S. H. organ stwierdził, iż z wyjaśnień inwestora wynika, że zaproponowane przez S. H. rozwiązanie, polegające na przedłużeniu projektowanego odcinka drogi wewnętrznej do ulicy [...] wymagałoby zmiany decyzji lokalizacyjnej w tym rejonie i częściowe zajęcie działki [...], której właściciel protestował przeciwko projektowanej rozbudowie.

Skargi do Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli J. i S. H. oraz J. i W. P..

J. i S. H. decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. zaskarżyli w części lokalizującej rozbudowę drogi krajowej Nr 7 przy ul. [...] w G. w sposób likwidujący tę drogę gminną. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż w wyniku stosowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych dochodzi do niekonstytucyjnego ingerowania w ich własność, że ustawa narusza zasadę równości, stawiając w uprzywilejowanej pozycji inwestora, a stronom zabraniając udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz, że ustawa ta wymusza natychmiastową wykonalność decyzji, które nie są ostateczne.

J. i W. P. zarzucili naruszenie art. 7, 8, 9 i 11 K.p.a., art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, § 80, § 82 ust. 3, § 91, § 110 § 112 i § 114 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że w toku postępowania administracyjnego wielokrotnie podnosili, iż planowana inwestycja nie uwzględnia ich interesu jako właścicieli działki nr [...], bowiem wprowadzenie planowanych rozwiązań pozbawia nieruchomość dostępu do drogi publicznej, a tym samym uniemożliwia całkowite jej gospodarcze wykorzystanie. Skarżący podnieśli również, że aktualne przeznaczenie ich nieruchomości na działalność z zakresu sprzedaży części samochodowych oraz napraw pojazdów mechanicznych, w pełni koresponduje z funkcjami projektowanego MOP-u, uzupełniając jego działalność.

W odpowiedzi na skargi Minister Budownictwa wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargi wyrokiem z dnia 31 października 2007 r. stwierdził, że bezpodstawny jest zarzut J. i S. H. dotyczący niezgodności z Konstytucją ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Okoliczność, iż przepisy prawa nakładają na obywateli określone obowiązki, które to obowiązki są dla nich uciążliwe nie oznacza, iż w stosunku do tych obywateli naruszona została konstytucyjna zasada równości. Gołosłowne są również twierdzenia skarżących, iż ustawa ogranicza możliwość udziału stron w postępowaniu administracyjnym oraz stawia w uprzywilejowanej sytuacji inwestora. Ustawodawca wprowadził w ustawie pewne ułatwienia dla inwestorów w związku z realizacją inwestycji drogowej jednakże podyktowane to było interesem społecznym, jakim jest sprawna realizacja tego rodzaju inwestycji. Organ administracji, nie uwzględniając odwołania nie naruszył zasady dwuinstancyjności. Odnosząc się do podniesionych przez skarżących J. i W. P. zarzutów Sąd stwierdził, że zarzut naruszenia przez organy administracji art. 7, 8, 9 i 11 K.p.a., jest bezzasadny. Wynikające z tych przepisów zasady nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem organu administracji każdorazowego uwzględniania wniosków stron postępowania. Nieuwzględnienie żądań skarżących nie może też być utożsamiane z naruszeniem art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, który nakazuje, by w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi zawarte zostały wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich. Te interesy skarżących, które w świetle obowiązującego prawa mogły być uwzględnione organy administracji uwzględniły. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo uzasadnił swoją decyzję i szczegółowo odniósł się do argumentów skarżących, a sama decyzja jest zgodna z prawem.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. i W. P. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w zw. z § 80, § 82 ust. 3, § 91, § 110, § 112, § 114 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że interesy skarżących zostały uwzględnione, pomimo że ich nieruchomość została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, choć istniały możliwości przyjęcia innego rozwiązania projektowego, zapewniającego dostęp do nieruchomości skarżących. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku bez przytoczenia podstaw prawnych rozstrzygnięcia i ich uzasadnienia, to jest w sposób wyłączający możliwość kontroli kasacyjnej, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo, że w postępowaniu przed organami administracji doszło do naruszenia przepisów art. 7, 8, 9 i 11 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i uwzględnienia interesów skarżących, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej oddalenia skargi J. i W. P. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W piśmie z dnia 2 lutego 2009 r. inwestor – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad – wskazał, że rozbudowa drogi krajowej została zakończona i cała obwodnica uzyskała pozwolenie na użytkowanie w drodze kilku decyzji, w tym decyzji nr [...] z dnia [...] września 2008 r. dotyczącej działki nr [...], stanowiącej byłą własność skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowego.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego aktu powinien w pierwszej kolejności odnieść się do wszystkich zarzutów skargi, czy też skarg, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku. W rozpoznawanej sprawie ze skargi kasacyjnej J. i W. P. trafnie podnosi się, iż w zaskarżonym wyroku nie odniesiono się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z wskazanymi tam przepisami rozporządzenia Ministra Finansów i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Skarżący przedstawili w tym zakresie też opinię specjalistyczną, wskazując tym samym na inne rozwiązania lokalizacyjne MOP z możliwością wykorzystania ich nieruchomości. Sąd nie przeanalizował sprawy w tym zakresie, nie odnosząc się do konkretnych zarzutów i argumentów przedstawianych przez J. i W. P. w skardze.

Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji Sąd powinien sprawdzić też, czy w sposób wystarczający zostały zebrane w sprawie materiały dowodowe i czy został dokładnie przez organy wyjaśniony stan faktyczny sprawy.

Tego wszystkiego brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co również świadczy o trafności następnych zarzutów skargi kasacyjnej, odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 141 § 4 P.p.s.a.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się do skargi J. i W. P. jest bardzo lakoniczne i ogólnikowe, niepozwalające na prześledzenie toku rozważań Sądu, nie mówiąc już o analizie argumentacji przedstawionej przez skarżących i przez organ w zaskarżonej decyzji. Tym samym trudno ustalić dlaczego i na jakiej podstawie Sąd podjął takie, a nie inne rozstrzygnięcie, gdyż nie wynika to jasno z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co niewątpliwie utrudnia bądź wręcz uniemożliwia kontrolę kasacyjną takiego orzeczenia.

Ocena takiego orzeczenia Sądu i ewentualnego jego zaskarżenia w drodze skargi kasacyjnej, komplikuje się jeszcze bardziej, jeśli wyrok zapadł w wyniku rozpoznania kilku skarg bez wyraźnego tego uwzględnienia w treści uzasadnienia wyroku i w samym rozstrzygnięciu. Nieuwzględnienie skargi J. i S. H. nie zwalniało Sądu z dokładnego omówienia i przeanalizowania zarzutów zawartych w skardze J. i W. P., czemu należało dać wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Należy też przypomnieć, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skarżących oraz powołaną podstawą prawną, co umożliwia Sądowi kontrolę zaskarżonego aktu w szerszym zakresie.

Ponieważ skarga kasacyjna została wniesiona przez J. i W. P., kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku odnosi się tylko do tej jego części, nie przesądzając o przyszłym rozstrzygnięciu Sądu pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy.

Wadliwie przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji i braki z tym związane dotyczące samego już wyroku, nie pozwoliły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przyjęcie oceny, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, gdyż taka ocena byłaby przedwczesna, na co mogą wskazywać też zarzuty skargi kasacyjnej.

Fakt zakończenia budowy i uzyskanie wymaganych pozwoleń na użytkowanie przedmiotowej drogi, nie stoi na przeszkodzie kontynuacji postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.