Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 305/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej: - § 7 lit. c, - § 22 ust. 2 pkt 1 w zakresie słów: "ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub" oraz "oraz wyłącznie przez osoby dorosłe", - § 22 ust. 2 pkt 2 w zakresie słów: "wtedy, gdy pies jest w kagańcu,", - § 22 ust. 3 lit. b i c, - § 23; 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w K. skargą z dnia [...] lutego 2020 r. (sprostowana pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r.), na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) wniósł o: stwierdzenie nieważności zapisów § 7 ust. c, § 22 ust. 2 pkt 1 i 2, § 22 ust. 3 pkt b i c oraz § 23 uchwały numer [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2016 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S.

Wskazanym fragmentom uchwały zarzucił:

- istotne naruszenie prawa - art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wprowadzenie w regulaminie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wprowadzenie w § 22 ust. 2 pkt 1 regulaminu nakazu wyprowadzania psa na smyczy, a psa ras dużych i olbrzymich bądź z ras uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny na smyczy i w kagańcu, a nadto wprowadzenie w § 22 ust. 2 pkt 2 zapisu, zgodnie z którym zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem oraz w § 22 ust. 3 pkt b regulaminu zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt takich jak lecznice, wystawy itp., przy czym zapis ten nie dotyczy osób niewidomych korzystających z pomocy psów przewodników, a w § 22 ust. 3 pkt c zakazu wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych przepisów w sytuacji upoważnienia przez ustawodawcę jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom.

- istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP a także w związku z § 135 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez uzależnienie w § 7 ust. c możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych od braku uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich co nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej oraz w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną już w prawie cywilnym.

- istotne naruszenie prawa art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP a także w związku z § 135 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez określenie postępowania ze zwierzętami padłymi poprzez nałożenie w § 23 regulaminu na właściciela zwierzęcia, które padło obowiązku natychmiastowego usunięcia zwłok zwierzęcych z terenu nieruchomości przy pomocy podmiotu tudzież firmy prowadzącej działalność w zakresie odbioru i utylizacji padłych zwierząt i ich części, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego oraz w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną przepisami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że uchwałą numer [...] z dnia [...] czerwca 2016 roku Rada Gminy wprowadziła regulamin dotyczący utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, po uprzednim zaopiniowaniu przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K..

W obowiązującym porządku prawnym, ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego dobitnym przykładem są chociażby wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] listopada 2012 roku syg. akt II OSK [...], [...] kwietnia 2010 roku sygn. akt II OSK [...], Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] października 2013 roku sygn. akt IV SA/Po [...], [...] października 2013 roku sygn. akt IV SA/Po [...], regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje ona prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień.

Wskazując zakres zagadnień mających być objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Warto w tym miejscu przywołać wyrok z dnia [...] września 2014 roku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w sprawie II OSK [...] stwierdził, że gmina nie może wykraczać poza swoje kompetencje nawet, jeśli cel wprowadzanych wymogów dla mieszkańców jest słuszny.

Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Według art. 40 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwała z dnia [...] czerwca 2016 roku niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Niewątpliwie takie upoważnienie ustawowe zostało zawarte przez ustawodawcę w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze postanowienia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy S., wprowadzonego uchwałą Rady Gminy numer [...] w zakresie wyegzemplifikowanym na wstępie uznać należy, iż ustawodawca nie upoważnił rady gminy do wprowadzenia nakazu wyprowadzania psa na smyczy, a psa ras dużych i olbrzymich bądź z ras uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny na smyczy i w kagańcu, a nadto do wprowadzenia zapisu, zgodnie z którym zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem oraz zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt takich jak lecznice, wystawy itp., przy czym zapis ten nie dotyczy osób niewidomych korzystających z pomocy psów przewodników czy też zakazu wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych przepisów

W świetle art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy zobowiązana była w regulaminie określić szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed uciążliwością lub zagrożeniem dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W oparciu o przytoczoną regulację ustawową Rada Gminy uchwaliła obszerny § 22, stanowiąc wskazane wyżej nakazy i zakazy.

Zestawienie treści przywołanego § 22 uzasadnia konkluzję, ze organ gminy sprzecznie z definicją pojęcia "zwierząt domowych" zawartą w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, utożsamia w głównej mierze psy, nie dostrzegając, że regulamin winien odnosić się generalnie do zwierząt domowych bez możliwości różnicowania, bowiem takie uprawnienie nie wynika z przepisu ustawy.

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] września 2012 roku sygn. akt II OSK [...] generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, zwłaszcza w przypadku zwierzęcia chorego i starego. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków powinno odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu nie uwzględniając specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki naruszają tą zasadę, zwłaszcza wówczas gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt. Nieuprawnione, bo niewątpliwie wykraczające poza zakres regulacji ustawowej są regulacje regulaminu zabraniające wprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej, na tereny rekreacyjne, place zabaw. Ustawodawca, co zgodnie podkreśla się w judykaturze sądów administracyjnych, nie upoważnił rady do sfomułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny czy do określonych obiektów, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt tam nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Poza zakresem delegacji ustawowej jest także zapis regulaminu, w którym rada zastrzegła zwolnienie zwierzęcia domowego z uwięzi wyłącznie w miejscach mało uczęszczanych, i wyłącznie w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem. Wprowadzając zapis tej treści w § 22 regulaminu organ uchwałodawczy pominął całkowicie zapis art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, zabraniający puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Nadto użyty w nim zwrot "na terenach mało uczęszczanych" jest niedookreślony i może być w różny sposób interpretowany.

Dodatkowo przekroczono zakresu upoważnienia ustawowego, poprzez nałożenie zakazu, do którego określenia Rada Gminy nie była upoważniona, a mianowicie uzależnienie możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych od braku uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Przepisem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d ustawy organ gminy został wyłącznie upoważniony do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2018 roku sygn. akt II SA/Bd [...]). W świetle upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach kwestia uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiadujących należy do zagadnień cywilnoprawnych i w związku z tym nie może być uregulowana aktem prawa miejscowego (wyrok NSA z. dnia [...] listopada 2009 roku sygn. akt II OSK [...]).

Niedopuszczalne jest również określenie przez Radę Gminy postępowania ze zwierzętami padłymi poprzez nałożenie w § 23 regulaminu na właściciela zwierzęcia, które padło obowiązku natychmiastowego usunięcia zwłok zwierzęcych z terenu nieruchomości przy pomocy podmiotu tudzież firmy prowadzącej działalność w zakresie odbioru i utylizacji padłych zwierząt i ich części, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego oraz w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną przepisami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia [...] września 2015 roku sygn. akt II SA/Łd [...] nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku usuwania padłych zwierząt z zastrzeżeniem, że należy usunąć je poprzez przekazanie przedsiębiorcy świadczącemu usługi zbierania i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych przekracza delegację ustawową. W powyższym zakresie, per analogiam, istnieje obowiązek wskazany w art. 42 ust. 1a ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt dotyczący powiadamiania powiatowego lekarza weterynarii o każdym przypadku padnięcia bydła, owiec i kóz. Rada Gminy używając bardzo pojemnego i niedookreślonego pojęcia "zwierzęta" niewątpliwe ten zakres upoważnienia ustawowego przekroczyła.

Wójt Gminy S. w odpowiedzi na skargę uznał zasadność jej argumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części. Jako ewidentną nieścisłość, pozostającą bez wpływu na możność rozpoznania sprawy, Sąd potraktował zaskarżenie przez prokuratora "§ 7 ust. c" zamiast "§ 7 lit. c" uchwały.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Skargę na przedmiotową uchwałę, zgodnie z treścią art. 53 § 2a p.p.s.a. można wnieść w każdym czasie, wobec tego prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 § 3 p.p.s.a.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2002 r. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z [...].04.2004 r., P [...]; OTK-A [...]/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, W. 2008, s. 51).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z [...] czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl w skrócie: CBOSA). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, W. 2012, s. 35 i 241).

W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyr. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z [...] października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd [...], CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia przedmiotowego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowany w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z [...] września 2009 r., sygn. akt II OSK [...], CBOSA).

Materialnoprawną podstawą do podjęcia uchwały, która jest przedmiotem zaskarżenia, jest przepis art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Druga z powołanych jednostek redakcyjnych stanowi:

"Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc

gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania."

Należy podkreślić, że wyliczenie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA w Krakowie z [...] stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr [...] oraz we W. z [...] grudnia 2009 r., II SA/Wr [...], CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zarzuty skargi okazały się w przeważającej części zasadne.

Odnośnie do regulacji zawartej w § 7 lit. c uchwały zauważyć należy, że w świetle zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wprowadzenia do wyliczenia, określane w regulaminie zasady mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi powinny być "szczegółowe". Tymczasem omawiane ustalenie Regulaminu – mówiące ogólnikowo o niestwarzaniu uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości – tego wymogu z pewnością nie spełnia. Po drugie § 7 lit. c Regulaminu przez swoje brzmienie wkracza w materię unormowaną w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, z późn. zm.; w skrócie "k.c."), zgodnie z którym "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych." Zarazem statuowane w Regulaminie ograniczenia są dalej idące niż te wynikające z art. 144 k.c., gdyż § 7 lit. c Regulaminu de facto zakazuje działań (związanych z naprawą pojazdów), które powodowałyby powstanie jakichkolwiek uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, a nie tylko takich, które przekraczałyby określoną (według art. 144 k.c.: przeciętną) miarę.

Również zawarcie w § 23 Regulaminu zasad postępowania z padliną zwierząt należy uznać za nieprawidłowe. Z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie sposób wywieść, aby ustawodawca przyznał radzie gminy uprawnienie do normowania w regulaminie zasad postępowania ze zwłokami zwierzęcymi. Problematyka usuwania padłych zwierząt została wyczerpująco uregulowana w aktach prawnych wyższej rangi, przede wszystkim ustawowej. I to nie tylko we wzmiankowanej w skardze ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ale także w wielu innych aktach prawnych. Przykładowo, w art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. c u.c.p.g. nałożono na gminę obowiązek m.in. eksploatacji własnych (lub wspólnych z innymi gminami) instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części. Ponadto, jak wynika z art. 3 ust. 2 pkt 15 u.c.p.g., to gmina zapewnia zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części. Z kolei z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika wprost obowiązek właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością usuwania padłych zwierząt z terenu tej nieruchomości. Dalsze cząstkowe regulacje w zakresie postępowania ze zwłokami zwierzęcymi zawierają inne jeszcze przepisy o charakterze sanitarnym, w tym przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009, str. 1, z późn. zm.), a także przepisy ww. ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym jej art. 42 ust. 1a (por. wyrok NSA z [...].05.2017 r., II OSK [...], CBOSA; por. też wyroki WSA: z [...].09.2019 r. II SA/Bd [...]; z [...].03.2019 r., II SA/Gd [...]; z [...].12.2016 r. II SA/Kr [...]; z [...].03.2016 r., IV SA/Po [...]; z [...].10.2015 r., IV SA/Po [...]; z [...].11.2014 r., IV SA/Po [...]; z [...].11.2013 r., II SA/Gd [...] – CBOSA).

Skarga okazała się także zasadna w odniesieniu do regulacji z § 22 ust. 3 lit b i c Regulaminu.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, w kompetencjach rady gminy wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie mieści się ustanowienie całkowitego zakazu wprowadzania wszelkich zwierząt domowych na określone tereny lub do określonych miejsc. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu nadmiernie ogranicza swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych oraz wykracza poza zakres ww. upoważnienia ustawowego (por. wyroki NSA: z [...].06.2017 r., II OSK [...]; z [...].11.2017 r., II OSK [...], por. też wyroki WSA: z [...].12.2013 r., IV SA/Po [...]; z [...].01.2014 r., IV SA/Po [...]; z [...].06.2014 r., II SA/Wr [...]; z [...].03.2015 r., II SA/Łd [...], z [...].07.2015 r., II SA/Łd [...]; z [...].01.2020 r., II SA/Ke [...] – CBOSA). W takim przypadku mamy bowiem ewidentnie do czynienia z nieadekwatnością zastosowanego środka w stosunku do ustawowego celu reglamentacji normatywnej, a zatem z naruszeniem jednego z istotnych komponentów kardynalnej zasady proporcjonalności (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ustanowienie zakazu wstępu ze zwierzętami domowymi na określone tereny nie stanowi bowiem właściwego, proporcjonalnego środka ochrony przed stwarzanym przez te zwierzęta zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku – o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do wniosku o dopuszczalności ustanowienia w regulaminie zakazu wprowadzania wszystkich zwierząt domowych do wszelkich miejsc użytku publicznego (terenów przeznaczonych do wspólnego użytku), skoro taki zakaz niewątpliwie w najwyższym stopniu zapewniałby eliminację jakichkolwiek zagrożeń i uciążliwości dla ludzi oraz zanieczyszczeń pochodzących od zwierząt. Taki wniosek byłby jednak w sposób oczywisty nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym (argumentum ad absurdum), co potwierdza też wcześniejsze orzecznictwo tut. Sądu (zob. wyroki WSA: z [...].08.2013 r., IV SA/Po [...]; z [...].10.2013 r., IV SA/Po [...]; z [...].07.2020 r., IV SA/Po [...]; z [...].08.2020 r., IV SA/Po [...] – CBOSA).

Ubocznie wypada nadmienić, że w odniesieniu do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, mieszczących się w granicach terenów, o których mowa w § 22 ust. 3 lit. b i c Regulaminu, właściwej drogi do ustanawiania tego rodzaju zakazów wstępu należałoby raczej upatrywać w aktach wydawanych na mocy art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., w myśl którego na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (por. szerzej: wyrok WSA z [...].07.2020 r., IV SA/Po [...], CBOSA). Natomiast w odniesieniu do obiektów lub terenów niekomunalnych, uprawnienie do ustanowienia ww. zakazów przysługuje, co do zasady, właścicielowi (zarządcy) danego terenu lub obiektu.

Zarzuty postawione przez Prokuratora regulacji z § 22 ust. 2 Regulaminu okazały się zasadne jedynie częściowo.

W świetle kardynalnej, konstytucyjnej zasady proporcjonalności – wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. W konsekwencji wprowadzenie takich ograniczeń należy każdorazowo poprzedzić starannym rozważaniem trzech podstawowych kwestii (por.: wyrok TK z [...].04.1995 r., K [...], OTK nr [...], poz. 12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, W. 2008, s. 18): (i) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (ii) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (iii) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto).

W ocenie Sądu, przynajmniej dwóch ostatnich kryteriów (niezbędności oraz proporcjonalności sensu stricto) nie spełnia analizowany przepis § 22 ust. 2 pkt 1 i 2 Regulaminu w części, w której nakazuje wyprowadzanie psów ras dużych i olbrzymich bądź "uznanych za agresywne" w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, a nadto w części dozwalającej zwolnienie psa ze smyczy tylko wtedy gdy jest on w kagańcu. Nie sposób bowiem wskazać racji, które w dostatecznym stopniu uzasadniałyby tego rodzaju ograniczenie, zgodnie z którym trzymiesięczne szczenię nowofundlanda (psa bez wątpienia rasy olbrzymiej) mogłoby być wyprowadzane w miejsca publiczne jedynie w kagańcu, bądź trzymiesięczne szczenię maltańczyka mogłoby być zwolnione ze smyczy w miejscach publicznych jedynie wtedy, gdy będzie w kagańcu. Regulacje te w ewidentny sposób oderwane są od realnych wymogów zapewnienia porządku. Jak słusznie zauważono w skardze nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od ich cech i innych uwarunkowań może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych.

Nieuzasadnione jest wprowadzenie zastrzeżenia, że jedynie osoba dorosła może wyprowadzać określone kategorie psów. nie można wykluczyć sytuacji, że osoby młode, które nie osiągnęły pełnoletniości, o większej sprawności fizycznej, są w stanie sprawować skuteczniejszą kontrolę nad wyprowadzanym psem, niż osoba spełniająca owo kryterium, lecz schorowana czy niedołężna. Wprowadzenie tego kryterium może być rozstrzygnięciem nieadekwatnym, z tego względu zastrzeżenie nie może być uznane za uzasadnione.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela tę linię orzeczniczą sądów administracyjnych, która akcentuje, że wprowadzenie wymogu wyprowadzania psów w kagańcu stanowi naruszenie zasady proporcjonalności, w świetle której winna być przestrzegana zasada humanitarnego traktowania zwierząt z uwagi choćby na ich stan zdrowia czy też wiek (zob. wyrok. WSA w Poznaniu z dnia [...] lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po [...], wyrok NSA z dnia [...] czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK [...], CBOSA).

Przepisy regulaminu winny realizować wynikające z upoważnienia ustawy określenie obowiązków posiadaczy psów w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Jednakże brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadziłby do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Naruszałoby zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mającą gwarantować, że stosowane przez władzę środki nie będą wykraczały poza miarę niezbędną i uzasadnioną celami postępowania i indywidualną sytuacją strony oraz, że nie będą stosowane środki niewspółmierne do celu, który ma być osiągnięty dzięki ograniczeniu praw strony. Brak proporcjonalności nakazanych regulaminem środków ostrożności przy trzymaniu psa (łącznie smycz i kaganiec) może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia chorego i starego tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie innego niż smycz zabezpieczenia. Ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom gminy samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie ze strony zwierzęcia dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu przepisu wskazanego w upoważnieniu, jakim jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia czy jego stanu fizjologicznego, tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie.

W sprawie niniejszej Rada takie zróżnicowanie wprowadziła: obowiązek użycia kagańca dotyczy bowiem m. in. "psów zachowujących się w sposób agresywny", nie zaś np. "psów ras uznawanych za agresywne". Zaktualizowanie się tego obowiązku uzależnione jest zatem od cech osobniczych zwierzęcia, co czyni zadość wymogowi proporcjonalności. Nie stanowi w ocenie Sądu co do zasady naruszenia prawa przepis nakazujący wyprowadzenie psa na smyczy, a psa zachowującego się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu. W tym zakresie należy wskazać, że problematyka nakazu wyprowadzania psów na smyczy, bądź na smyczy i w kagańcu była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia [...] czerwca 2017 r. sygn. II OSK [...]) i - co należy szczególnie zaakcentować kontekście argumentacji skargi – NSA nie zakwestionował dopuszczalności formułowania nakazów wykorzystywania smyczy i kagańców przez rady gmin uchwalające regulaminy czystości, ale stanął na stanowisku, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyrok WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po [...]).

Dodatkowo należy w tym miejscu zauważyć, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. dotyczy wykazu ras psów "uznawanych" za agresywne, tymczasem w zaskarżonym przepisie mowa jest o psach "uznanych" za agresywne - bez wskazania czyjego uznania przepis ten dotyczy. Także ta okoliczność (pomijając już kwestię, że również psy ras "uznawanych" za agresywne mogą ze względu na cechy osobnicze takie jak wiek czy stan zdrowia nie przejawiać żadnej agresji) dyskwalifikuje w tym zakresie regulację Rady.

W zakresie § 22 ust. 2 pkt 1 co do obowiązku wyprowadzania na smyczy i w kagańcu psów zachowujących się w sposób agresywny skarga podlega zatem oddaleniu.

Naruszenia zasady proporcjonalności Sąd nie dopatrzył się także w pozostałych postanowieniach Regulaminu (a więc poza wymogiem użycia kagańca) dotyczących warunków zwolnienia psa ze smyczy. Należy mieć bowiem na uwadze, że z miejsc powszechnie dostępnych (terenów użyteczności publicznej) mają prawo korzystać również inne osoby niż właściciele psów. W szczególności z miejsc tych mogą korzystać rodziny z dziećmi, dla których już samo bieganie psów luzem może stanowić co najmniej uciążliwość, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Odnosząc się do użytego w analizowanym przepisie zwrotu "w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi" – zakwestionowanego przez Prokuratora z uwagi na jego niedookreśloność– należy zauważyć, że takim samym zwrotem posługiwał się prawodawca w aktach prawnych o zasięgu ogólnokrajowym. W rozporządzeniu Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, Rolnictwa oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 14 sierpnia 1974 r. w sprawie polepszenia stanu sanitarnego i czystości oraz zapobiegania zakaźnym chorobom psów na obszarze miast (Dz. U. Nr 31, poz. 186) – które obowiązywało w okresie od 1 stycznia 1975 r. do 3 lutego 1993 r. – przepis § 1 ust. 2 zd. drugie stanowił, że: "Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko w wypadku, gdy posiadacz psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem się." Skoro zatem w akcie powszechnie obowiązującym na obszarze całego kraju prawodawca posługiwał się identycznym zwrotem, to również użycie takiego zwrotu należy dopuścić w akcie prawa miejscowego, regulującego analogiczne zagadnienia. Ponadto, w ocenie Sądu, określenie wyjątków od ogólnego nakazu prowadzenia psów na smyczy nie może odbyć się przez kazuistyczne wskazanie np. liczby osób obecnych w miejscu publicznym, które pozwalałoby na spuszczenie psa ze smyczy. Jak trafnie zauważa Trybunał Konstytucyjny (wyrok TK z [...].11.2006 r., SK [...], OTK-A 2006, nr [...], poz. 148): "W praktyce nie jest możliwe posługiwanie się w tekstach ustaw [tu odpowiednio: aktów prawa miejscowego – uw. Sądu] wyłącznie pojęciami całkowicie ostrymi, a pewien rozsądny poziom nieostrości nazw używanych w tekstach aktów normatywnych pozwala uniknąć nadmiernej kazuistyki i zapewnić niezbędną elastyczność podczas stosowania prawa." (por. wyrok WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po [...]).

W zakresie § 22 ust. 2 pkt 2 Regulaminu (poza wymogiem użycia kagańca) skarga podlega zatem oddaleniu.

Mając wszystko to uwadze, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w pkt 1 sentencji wyroku, a w pozostałej części, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).