Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 209/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 23 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Aleksandra Wrzesińska-Nowacka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA: Janusz Nowacki, Asesor WSA: Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy: Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] przyznano A. S. zasiłek rodzinny na dziecko – N. S. na okres od 1 września 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. w wysokości 43 zł miesięcznie i dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka za okres od 1 września 2004 r. do 31 grudnia 2004 r. w wysokości 300 zł oraz za okres od 1 stycznia 2005 r. do 31 sierpnia 2005 r. w wysokości 170 zł miesięcznie. Organ ustalił, iż dochód w 4–osobowej rodzinie wnioskodawczyni, według przedłożonych wraz z wnioskiem z dnia 9 września 2004 r. dokumentów wynosi 131,80 zł miesięcznie na osobę. Strona jest uprawniona do zasiłku rodzinnego, spełnia bowiem wymogi, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 z późn.zm., powoływanej dalej jako ustawa oświadczeniach rodzinnych). Zasiłek rodzinny przyznano jej zatem w wysokości określonej w art. 47 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy. Na podstawie art. 12 ust. 3 i 4 tejże ustawy przyznano jej także dodatek w wysokości 300 zł miesięcznie.

W dniu 24 listopada 2004 r. strona złożyła pismo, kierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. za pośrednictwem organu niższego stopnia i zatytułowane "Wniosek", w którym domagała się wypłaty utraconych świadczeń z tytułu samotnego wychowywania dziecka – N. S. za okres od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2004 r. w łącznej wysokości 1 200 zł, których- według treści wniosku - nie ujęto w decyzji z [...] A. S. wyjaśniła dodatkowo, że od marca 2003 r. jest zatrudniona, a osiągany w związku z tym dochód był na tyle wysoki, iż od maja 2004 r. nie otrzymywała od pracodawcy świadczenia rodzinnego na dziecko. Wskazała także, iż wniosek ten złożyła po zapoznaniu się z ustawą z dnia 30 lipca 2004 r., opublikowaną w Dzienniku Ustaw nr 192, poz. 1963.

Pismo to organ I instancji potraktował jako odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. i przekazał organowi II instancji.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Wskazało, iż zgodnie z art. 70 a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która do dnia wejścia w życie ustawy otrzymywała świadczenia z funduszu alimentacyjnego i po 1 maja 2004 r. nie otrzymywała dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka nabywa w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 grudnia 2004 r., na wniosek, prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości 70 % świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługującego w kwietniu 2004 r., jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 612 zł i rodzina spełnia pozostałe warunki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 2 cytowanej ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Strona, jak wynika z akt sprawy wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku w dniu 9 września 2004 r. W tym samym dniu złożyła też wymagane dokumenty. Mając na względzie treść powołanego art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest zatem możliwe przyznanie skarżącej zasiłku rodzinnego oraz dodatku za okres poprzedzający wniosek. Treść przepisu jest w tym przypadku jednoznaczna i nie pozwala organom administracji na orzekanie w sposób uznaniowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (zatytułowanej Pozew o wypłatę utraconego świadczenia z tytułu samotnego wychowywania dziecka) A. S. wniosła o zasądzenie na rzecz jej nieletniej córki utraconych świadczeń za okres od 1 maja do 31 sierpnia 2004 r. w wysokości 1200 zł i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż do 30 kwietnia 2004 r. otrzymywała alimenty z Funduszu Alimentacyjnego w wysokości 500 zł miesięcznie. Utraciła też od 1 maja 2004 r. prawo do zasiłku rodzinnego. Z uwagi na zmianę przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz zmianę dotyczącą sposobu liczenia dochodu (z wyłączeniem świadczeń z funduszu alimentacyjnego) oraz okresu branego pod uwagę, to jest roku 2002 (kiedy skarżąca przebywała na urlopie wychowawczym) skarżąca nabyła prawo do świadczeń wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie z uwagi na to, iż ostatnia nowelizacja tej ustawy została uchwalona 30 lipca 2004 r. nie było możliwe wcześniejsze wystąpienie z wnioskiem o przyznanie świadczenia za wskazany w skardze okres. We wniosku z dnia 9 września 2004 r. również nie był on ujęty. Stąd skarżąca wystąpiła z kolejnym wnioskiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o przyznanie jej świadczenia za czas od 1 maja do 31 sierpnia 2004 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie znalazło podstaw do uwzględnienia skargi i wniosło o jej oddalenie. Wskazało, iż strona podniosła w skardze te same zarzuty, które wcześniej podniosła w odwołaniu. Do zarzutów tych odniesiono się już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i również w odpowiedzi na skargę powołano się na zawartą tam argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem ( art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych- Dz.U. Nr 153, poz. 1269). W ramach swoich kompetencji sądy administracyjne, stosują środki określone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270, zm. Dz.U. z 2004 r., Nr 162,poz. 1697, powoływanej dalej jako ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie mogą zatem:

- uchylić ją w całości lub w części, gdy stwierdzą naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy,

-stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego ( dalej k.p.a.) lub w innych przepisach,

-stwierdzić wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach (art.3 § 1, art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) .

Sądy administracyjne nie zastępują zatem organów administracji publicznej i nie rozstrzygają merytorycznie spraw administracyjnych, wydając końcowe rozstrzygnięcie w sprawie (tak też R. Hauser w: "Założenia reformy sądownictwa administracyjnego", opubl. w Państwie i Prawie z 1999 r., nr 12,s.22-24, por. też zachowujący pod rządem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2000 r., sygn. V SA 2532/99, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX Wydawnictwa Prawniczego LEX pod nr 49872). Sąd administracyjny nie może zatem uwzględnić żądania skargi poprzez zasądzenie na rzecz skarżącej kwoty zasiłku rodzinnego czy dodatku. Postępowanie przed tym sądem zostało też uregulowane odrębnie, w powołanej wyżej ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie stosuje się w nim, poza sytuacjami, o których mowa w art. 106 § 4 i art. 300 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przepisów kodeksu postępowania cywilnego.

Sąd administracyjny nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W granicach danej sprawy, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, winien on ocenić zaskarżony akt pod kątem jego zgodności z prawem. Nie może jedynie orzec na niekorzyść strony skarżącej, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, por. też nadal aktualny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 863/00, opubl. w LEX pod nr 75 531). Mimo zatem błędnie sformułowanego wniosku skargi (żądania zasądzenia kwoty) i jej błędnego tytułu, Sąd zobowiązany był do oceny zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. pod kątem jej zgodności z prawem.

W niniejszej sprawie organ I instancji potraktował pismo (podanie) skarżącej z 22 listopada 2004 r. jako odwołanie i na podstawie art. 133 k.p.a. przesłał je organowi odwoławczemu. Do tego bowiem organu należy dokonanie także pierwszej, wstępnej oceny odwołania i sprawdzenie, czy jest ono dopuszczalne, zostało wniesione z zachowaniem terminu i spełnia wymagania co do treści. Obowiązek dokonania tej wstępnej oceny wynika z art. 134 i art. 64 k.p.a. Również na tym etapie postępowania na organie ciąży obowiązek wyjaśnienia sprawy w stopniu niezbędnym do jej załatwienia (art. 7 k.p.a.).

Zgodnie z art. 63 § 1 i § 2 k.p.a. podanie (w tym również odwołanie) powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Zauważyć przy tym należy, iż określając, czego domaga się od organu, strona jednocześnie wyznacza przedmiot postępowania i przesądza o charakterze czynności procesowej. Odwołanie nie musi spełniać (co do zasady) żadnych innych szczególnych wymogów, poza wskazanymi wyżej, nie wymaga też szczególnego uzasadnienia, wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, iż strona nie jest zadowolona w wydanej decyzji (art. 128 k.p.a.).

Ze wskazanych wyżej przepisów wynika, iż ustalenie rzeczywistej, zgodnej z wolą strony treści jej żądania jest kwestią zasadniczą na wstępnym etapie postępowania, zainicjonowanego podaniem. W razie wątpliwości co do rzeczywistej treści żądania strony zawartego w podaniu nie można przy tym domniemywać woli strony. Jeżeli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek ustalić rzeczywistą treść żądania, zgodnie z obowiązkiem nałożonym na niego w art. 64 § 2 k.p.a. (por. też podzielany przez Sąd orzekający w tym składzie pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1992 r., sygn. III SA 949/92, cytowany za Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R. Hausera- Wyd. Prawnicze, Warszawa 1995 ,s.154, a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2000 r., sygn. akt V SA 942/99, opubl. w LEX pod nr 79 242) .

Podanie skarżącej, potraktowane jako odwołanie nie miało jednoznacznej treści. Wprawdzie jego adresatem jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze i złożono je za pośrednictwem organu I instancji (czyli tak, jak odwołanie), jednakże nie wynika z niego w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości, że skarżąca jest niezadowolona z decyzji Prezydenta Miasta Ł., przyznającej jej określone świadczenia rodzinne na wskazany w decyzji okres. Decyzja nie odnosi się do świadczeń za okres wskazany w piśmie z 22 listopada 2004 r. ( ani ich nie przyznaje, ani nie odmawia ich przyznania). Wniosek, na podstawie którego wszczęto postępowanie w tej sprawie został złożony ( co pozostaje poza sporem) 9 września 2004 r. Skarżąca, składając kolejne podanie powołuje się na nowelizację ustawy o świadczeniach rodzinnych, która weszła w życie dopiero 1 października 2004 r., a więc po złożeniu przez nią wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków ( Dziennik Ustaw nr 192, w którym opublikowano tę zmianę nosił datę 3 września 2004 r.) i wskazuje, iż świadczenie, którego domaga się obecnie nie zostało objęte wskazaną decyzją Prezydenta Miasta. Zauważyć też należy, iż urzędowy formularz, na którym skarżąca złożyła wniosek z dnia 9 września 2004 r. nie zawiera (zapewne z uwagi na treść art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych) rubryki, w której strona zobowiązana jest wskazać okres, za jaki domaga się ustalenia dla niej prawa do świadczeń. Na podstawie tak sformułowanego podania nie można zatem w sposób jednoznaczny ustalić, czy jest to nowy wniosek, wniosek o uzupełnienie decyzji czy też (jak zostało ono potraktowane) - odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było zatem najpierw wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, a dopiero w zależności od treści udzielonych wyjaśnień, bądź jako organ właściwy do rozpoznania odwołania podjąć stosowne czynności w postępowaniu odwoławczym bądź wniosek o uzupełnienie decyzji czy też nowy wniosek o przyznanie świadczenia przekazać właściwemu organowi, stosownie do art. 65 § 1 k.p.a. (por. też pogląd wyrażony w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1988 r., sygn. akt III AZP 10/88, opubl. w OSNC z 1990 r., nr 9, poz.116). Nie podejmując wskazanych wyżej czynności, nie wyjaśniając rzeczywistej treści żądania i przedmiotu postępowania i traktując złożone podanie jako odwołanie naruszyło tym samym art. 7, art. 19 i 64 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Zauważyć też należy, iż dokonując wykładni art. 70 a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych pominęło w ogóle okoliczność, iż przepis ten wszedł w życie dopiero 1 października 2004 r., a przewidywał przyznanie świadczeń w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 grudnia 2004 r. Ustawa z dnia 30 lipca 2004 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawierała przepisów przejściowych. Istotnie - świadczenia, o których mowa, miały być przyznawane na wniosek osoby uprawnionej, jednakże nie można – w ocenie Sądu - do wniosku tego stosować przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przede wszystkim powołany przepis odnosi się, jak wynika z art. 24 ust.1 i ust. 2 in fine w zw. z art. 3 pkt. 10 do przyznawania świadczeń na okres zasiłkowy, którym to jest okres od 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Dotyczy on zatem innych okresów, niż wskazane w art. 70 a ust. 2. Ponadto przy tak dokonanej wykładni nie byłoby możliwe przyznanie świadczeń za okres wskazany w art.70 a ust. 2, a co najmniej za okres od 1 maja 2004 r. do 30 września 2004 r. Przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 lipca 2004 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 192,poz. 1963) osobom, o których mowa w powołanym art. 70 a ust. 2 nie przysługiwało bowiem wynikające z tej normy świadczenie. Zauważyć ponadto należy, iż w art. 70 a uregulowano dwie odmienne sytuacje osób, którym już wcześniej, od 1 maja 2004 r. przyznano świadczenia i którym należało z urzędu zwiększyć ich wysokość i osób, które takich świadczeń nie pobierały. Te ostatnie nabyły (zgodnie z treścią ustawy) prawo do tego typu świadczeń, jeżeli spełniały określone warunki (przy czym inaczej niż w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych określono kwotę dochodu uprawniającego do świadczenia) i złożyły wniosek. Dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykładnia art. 70 a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadziłaby zatem do sytuacji, w której część przepisu byłaby martwa. Wykładnia taka, jako sprzeczna z podstawowymi regułami wykładni, jest błędna.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności wyjaśni, jaki charakter miało pismo strony z dnia 22 listopada 2004 r., a następnie podejmie czynności stosowne do dokonanych ustaleń. W przypadku, gdy strona oświadczy, iż pismo jej z dnia 22 listopada 2004 r. jest odwołaniem czy też wnioskiem o uzupełnienie decyzji wyjaśnienia wymaga zachowanie terminu do jego złożenia (w aktach brak jest dowodu doręczenia stronie decyzji organu I instancji).

Mimo wniosku o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej i mimo wyniku sporu Sąd nie zasądził ich zwrotu na rzecz skarżącej. Stronie służy bowiem, zgodnie z art. 200 ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi zwrot kosztów poniesionych i niezbędnych. Do kosztów tych zalicza się, w przypadku gdy strona prowadzi postępowanie osobiście koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony oraz równowartość utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie zarobku (art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Strona skarżąca kosztów tych w tym postępowaniu nie poniosła.

Sąd nie orzekł też o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji (zgodnie z wymogiem określonym w art. 252 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) uznając, iż mogłoby to mieć negatywny wpływ na realizację już przyznanych świadczeń.