Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2417/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 a par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 107 par. 1, art. 138 par. 1 pt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 1997 nr 123 poz 781
law: Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 17/12 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma dotyczącego rocznej raty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 17/12 oddalił skargę J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma dotyczącego rocznej raty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności.

Powyższy wyrok został wydany w następującym okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta B., decyzją z dnia [...] marca 1998 r., orzekł o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m². Organ ustalił jednocześnie opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w wysokości [...] rat równych wysokości opłaty rocznej, naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., która - w odniesieniu do przedmiotowej działki - wyniosła [...] zł. Organ wskazał także, że wysokość naliczonej raty rocznej waloryzowana będzie corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni.

Naczelnik Wydziału Obrotu Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. pismem z dnia [...] lutego 2009 r. poinformował J. W. o wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności płatnej w 2009 r., wskazując, iż wynosi ona [...] zł. Określił także termin i sposób płatności – podając numer konta bankowego.

J. W. pismem z dnia [...] maja 2011 r. wniósł o stwierdzenie nieważności "decyzji z dnia [...] lutego 2009 r.", zarzucając jej rażące naruszenie prawa, tj. wydanie bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz naruszenie przepisów art. 10 § 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wnioskodawca wskazał także na naruszenie przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 123, poz. 781), powoływanej dalej jako "ustawa przekształceniowa", poprzez zwaloryzowanie już pierwszej raty rocznej ustalonej za przekształcenie oraz waloryzowanie rat rocznych, w sytuacji, gdy wysokość poszczególnych rat rocznych była określana od kwoty 100% przekraczającej wartość rynkową nieruchomości, przez co w żaden sposób z biegiem lat poszczególne raty nie traciły na swojej wartości, skoro ich wysokość zawsze była o 100% wyższa od wartości rynkowej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. - orzekając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Naczelnika Wydziału Obrotu Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] lutego 2009 r., określanego przez wnioskodawcę "decyzją". Organ wskazał, że wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może mieć miejsce, jeśli nie występują w sprawie tzw. przyczyny wyłączające jego dopuszczalność. Niedopuszczalne jest wszczęcie takiego postępowania m.in. wówczas, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności złoży podmiot nie będący stroną w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych (tzw. przyczyny podmiotowe niedopuszczalności), bądź przyczyny przedmiotowe – np. gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia określonego w art. 126 k.p.a., lecz w formie czynności materialno-technicznej, cywilnoprawnej itp., gdy decyzja lub postanowienie zostały wprawdzie wydane, ale nie zostały wprowadzone do obrotu prawnego (doręczone) lub wcześniej wyeliminowane z obrotu prawnego, albo gdy przepis prawa tak stanowi. Stąd też organ w pierwszej kolejności bada, czy nie występuje którakolwiek z przyczyn wyłączających dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania.

W ocenie Kolegium, pismo z dnia [...] lutego 2009 r. nie było decyzją administracyjną. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, za decyzję można bowiem uznać jedynie pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji, a mianowicie: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ.

Kolegium podniosło również, że istotnym jest, aby w porządku prawnym istniał przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę wydania decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawarte w piśmie musi wiec dotyczyć sprawy załatwianej decyzją administracyjną, a nie sprawy cywilnej, karnej, czynności materialno- technicznej itp. Na podstawę prawną decyzji administracyjnej składa się zaś, oprócz przepisu prawa materialnego, także podstawa ustrojowa (wynikająca z przepisów o kompetencjach określonego organu administracji publicznej) oraz podstawa proceduralna (wynikająca z art. 104 k.p.a.).

Dokonując analizy kwestionowanego pisma z dnia [...] lutego 2009 r., Kolegium stwierdziło zatem, że brak było w nim oznaczenia organu (jednego spośród czterech elementów konstytutywnych), gdyż Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B., czy też Naczelnik Wydziału, wymienieni w piśmie jako jego autorzy, nie mieli statusu organu administracji publicznej. Brak także było jakiegokolwiek wskazania na Prezydenta Miasta B., który ustrojowo jest organem wykonawczym gminy umocowanym, co do zasady, do wydawania decyzji. Brak ten nie pozwalał zatem uznać kwestionowanego pisma za decyzję.

Kolegium wyjaśniło również, że przedmiotowe pismo dotyczyło wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, płatnej w 2009 r. Przekształcenie nastąpiło na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 1998 r., podjętej w trybie ustawy przekształceniowej z 1997 r. w jej pierwotnym brzmieniu. Przepis art. 5 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji) stanowił, że opłata za przekształcenie składa się z rat rocznych płatnych przez: 1) 15 lat – gdy użytkowania wieczyste trwało 5 lat i krócej; 2) 10 lat – gdy użytkowanie wieczyste trwało dłużej niż 5 i krócej niż 20 lat i 3) 5 lat - gdy trwało 20 lat i dłużej. Z kolei ust. 2 tego artykułu przewidywał, że wysokość raty rocznej równa jest wysokości opłaty rocznej naliczonej z tytułu wieczystego użytkowania za 1997 r., waloryzowanej corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni. Ustęp 4 zaś stwierdzał, że wysokość raty rocznej w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub gminy określał, w drodze decyzji, odpowiednio kierownik urzędu rejonowego albo wójt, burmistrz (prezydent miasta).

W dacie skierowania do strony przedmiotowego pisma, wymienione powyżej przepisy już nie funkcjonowały w obrocie prawnym wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt K 8/98, którym uznano art. 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. za niezgodny z art. 2 i art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W dacie przedłożenia pisma nie obowiązywała także ustawa przekształceniowa z 1997 r., uchylona art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459). W tej ostatniej ustawie brak było zaś podstawy prawnej do wydawania decyzji, analogicznej do rozwiązania przewidzianego w przywołanym powyżej art. 5 ust. 4 ustawy przekształceniowej z 1997 r., a zatem w dacie skierowania przedmiotowego pisma do strony nie istniała podstawa do wydawania decyzji o wysokości opłaty rocznej za rok 2009 wraz z jej waloryzacją, odrębnej od decyzji wydanej w roku 1998 o przekształceniu.

W ocenie Kolegium, nie sposób było przyjąć, że pismo z dnia [...] lutego 2009 r. stanowiło decyzję administracyjną, skoro w momencie jego sporządzenia i kierowania do strony w porządku prawnym brak jest podstawy prawnej do wydawania tego typu decyzji administracyjnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., po rozpoznaniu wniosku J. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. Organ stwierdził, że nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym orzeczeniu. Kolegium nie podzieliło argumentu strony, że przedmiotowe pismo pochodzi od osoby reprezentującej organ. Wyjaśniono, że Naczelnik Wydziału Obrotu Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. nie wydał decyzji administracyjnej, skoro brak było ku temu podstawy prawnej a nie każde pismo, czy czynność dokonywana przez pracownika miasta, jest decyzją administracyjną. Zdaniem organu, o istocie problemu nie rozstrzyga także ani upomnienie z dnia [...] lipca 2011 r., ani nota odsetkowa z dnia [...] kwietnia 2010 r., gdyż charakter egzekucji (administracyjnej czy cywilnej), na którą organ się powoływał nie może decydować o charakterze przedmiotowego pisma. Podobnie, nie czyni tego postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] marca 1999 r. odmawiając ustanowienia hipoteki przymusowej.

Odnosząc się do zagadnienia wydania decyzji bez podstawy prawnej – jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji - zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 zd. 1 k.p.a. - Kolegium wskazało, że koniecznym wymogiem zastosowania tego przepisu jest istnienie aktu będącego przedmiotem kontroli, któremu organ nadał formę decyzji, co w tej sprawie nie występowało.

Odnosząc się do twierdzeń wnioskodawcy, że pismo z dnia [...] lutego 2009 r. jest decyzją administracyjną, gdyż wpływa ono na jego prawa i obowiązki, Kolegium wyjaśniło, że o sytuacji wnioskodawcy rozstrzygnięto w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 1998 r. Wnioskodawca mógł zatem bronić się przed ingerencją w jego sytuację prawną, podważając tę decyzję w zwyczajnych lub nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji administracyjnych. I tak, np. w związku z wydaniem ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. (sygn. akt K 8/98), wnioskodawca mógł wystąpić o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta B. na podstawie art. 145a k.p.a.

W skardze na powyższe postanowienie J. W. wnosił o jego uchylenie, zarzucając mu naruszenie przepisów: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, art. 104 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 z zw. z art. 138 k.p.a. - poprzez ich nieuwzględnienie i utrzymanie w mocy kwestionowanego rozstrzygnięcia, podczas gdy w ocenie skarżącego pismo z dnia [...] lutego 2009 r. jest decyzją, art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 k.p.a. - polegające na uznaniu, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej ma zastosowanie jedynie w sytuacji, w której zostało wydane pismo w formie decyzji, gdy tymczasem instytucja ta będzie mieć zastosowanie również w sytuacji, w której istnieje pismo ze wszystkimi wymogami charakteryzującymi decyzję, w którym nadano podmiotowi prawo lub obciążono go obowiązkiem.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalając powyższą skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "P.p.s.a." - podzielił stanowisko organu nadzoru, że pisma z dnia [...] lutego 2009 r. nie można było uznać za decyzję administracyjną.

W ocenie Sądu, była to czynność materialno-techniczna polegająca na obliczeniu wysokości należnej raty za rok 2009. Wbrew stanowisku strony skarżącej, jak wywodził Sąd, pismo to nie zwierało rozstrzygnięcia władczego, co do istoty sprawy. Takie rozstrzygnięcie zawarte zostało natomiast w decyzji z dnia [...] marca 1998 r., w której ustalono opłatę za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności w wysokości 15 rat rocznych w wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania naliczonej za 1997 r., a także stwierdzono jednocześnie, że wysokość raty rocznej będzie waloryzowana corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni. Ten ostatni fragment ww. decyzji, jest powtórzeniem postanowienia zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy przekształceniowej - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przedmiotowej decyzji. Wprawdzie przepis art. 5 na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. (sygn. akt K 8/98) został – jak kontynuował Sąd - został za niezgodny z art. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, ale wnioskodawca nie uczynił nic, by zmienić w tym zakresie ww. decyzję, choćby w drodze wniosku o wznowienie na podstawie art. 145a k.p.a. Dlatego też decyzja ta pozostała w niezmienionym brzmieniu w obrocie prawnym. To z niej wynikał obowiązek corocznej waloryzacji ustalonej opłaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Tak więc – jak twierdził Sąd - źródłem powstania obowiązku uiszczania corocznych, waloryzowanych rat pozostała decyzja z dnia [...] marca 1998 r. Z kolei ustalenie wysokości kolejnych rat rocznych następowało pismem, stanowiącym w istocie czynność materialno-techniczną, polegającą na matematycznym przeliczeniu wysokości należnej opłaty. Jednym z takich pism było pismo z dnia [...] lutego 2009 r.

Sąd podniósł także, że z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, iż stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji (względnie postanowienia – art. 126 k.p.a.). W sytuacji, gdy określony akt nie jest decyzją administracyjną, to wniesienie o stwierdzenie jego nieważności jest niedopuszczalne, a postępowanie w tym zakresie nie może być wszczęte, co organ administracji ma obowiązek stwierdzić w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego posługuje się pojęciem "decyzji administracyjnej" w kilku miejscach, jednak tego pojęcia nie definiuje. Artykuł 104 k.p.a. ogranicza się do stwierdzenia, że "organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej". Przepis ten nawiązuje więc do treści art. 1 pkt 1 k.p.a., który określa przedmiot postępowania administracyjnego i zaznacza, że jest ono wszczynane i prowadzone w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji. Z art. 104 k.p.a. wynika zaś – jak wywodził Sąd - że decyzja administracyjna jest podstawową formą rozstrzygania spraw z tym, że sprawy te mogą być również załatwiane w innej formie.

W rezultacie Sąd stwierdził, że w ujęciu materialnym, decyzją jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej (lub prawnej) w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Z kolei, w ujęciu procesowym decyzja odnosi się do postępowania administracyjnego, kończy dane postępowanie i rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jednakże zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją, czy też nie przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Akt, który nie jest nazwany decyzją, jest nią w istocie jeżeli zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji publicznej, wskazanie adresata, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Istotą powyższej reguły jest istnienie w porządku prawnym przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę decyzji. Rozstrzygnięcie zawarte w piśmie będącym decyzją musi dotyczyć sprawy załatwianej decyzją administracyjną.

W ocenie Sądu, pismo Naczelnika Wydziału Obrotu Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] lutego 2009 r. nie stanowiło zatem decyzji administracyjnej i to nie dlatego, że nie posiadało formy, przewidzianej w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., ale dlatego, iż nie posiadało oznaczenia organu (lub osoby upoważnionej) oraz brak było podstawy prawnej do wydania odrębnej decyzji w zakresie waloryzacji raty rocznej z tytułu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Naczelnik Wydziału nie jest bowiem organem administracji, a Prezydent Miasta B., nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji w tej sprawie. Nie można było przy tym domniemywać, że każda czynność dokonana przez pracownika Urzędu Miasta jest decyzją podejmowaną w imieniu Prezydenta Miasta.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem instytucja "decyzji wydanej bez podstawy prawnej" dotyczy wyłącznie tych pism, które posiadają formę decyzji administracyjnych, a w przedmiotowej sprawie brak było formy decyzji dla załatwienia sprawy. Instytucji tej nie można zaś rozszerzać na pisma niepochodzące od organu i niemające formy decyzji. Użyte w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. słowo "decyzja" należało odnosić wyłącznie do decyzji, w sensie formalnym, a nie do pisma, które w opinii adresata posiadało rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu, o charakterze pisma z dnia [...] lutego 2009 r. nie świadczyło także upomnienie z dnia [...] lipca 2011 r., czy nota odsetkowa z dnia [...] kwietnia 2010 r., gdyż charakter egzekucji (cywilnej lub administracyjnej) nie decyduje o kwalifikacji pisma. Podobnie, nie miało znaczenia dla istoty sprawy postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] marca 1999 r.

J. W. w skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości, zarzucił mu naruszenie przepisów:

1) art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności z dnia 4 września 1997 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 156, poz. 1020 ze zm.), która utraciła moc obowiązująca w dniu 14 kwietnia 2000 roku) w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy o przekształceniu w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy nie uwzględniono rażącego naruszenia prawa w postaci dokonywania przez organ corocznie błędnej waloryzacji raty rocznej ustalonej w decyzji z [...].03.1998 r. na kwotę [...] zł (poprzez waloryzowanie w każdym kolejnym roku zamiast [...] zł, kwot uzyskanych w wyniku waloryzacji przeprowadzonej w roku poprzednim, co doprowadziło do naliczenia w 2009 r. kwoty o ok. [...]% większej od ustalonej raty rocznej w wysokości [...] zł, z czego wynika, że wskaźnik waloryzacji według organu w 2008 r. wyniósł ok. [...]%, w rzeczywistości wskaźnik wyniósł [...]% ), co pozostaje w oczywistej sprzeczności z istotą waloryzacji, która ma zapewnić wierzycielowi otrzymywanie w przyszłości świadczenia w nominalnej wysokości,

2) przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej ma zastosowanie jedynie w sytuacji, w której zostało wydane pismo w formie decyzji (zawierające wszystkie formalne elementy decyzji; mimo braku podstawy prawnej), gdy tymczasem nie przecząc takiemu stanowisku, instytucja stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej będzie mieć zastosowanie również w sytuacji, w której istnieje pismo ze wszystkimi wymogami charakteryzującymi decyzję (a więc również posiadające instytucję w postaci "decyzja") i którym nadano podmiotowi prawo lub obciążono obowiązkiem, mimo braku podstawy prawnej do jej wydania,

3) przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich nieuwzględnienie i przyjęcie, iż zaskarżone wnioskiem o stwierdzenie nieważności pismo z dnia [...] lutego 2009 r. roku nie jest decyzją, gdy tymczasem w pełni kwalifikuje się jako decyzja administracyjna (z uwagi na kreowanie obowiązku wobec obywatela) obarczona licznymi wadami skutkującymi koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego,

4) przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji, a także w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (dalej ETPC), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż pismo które nie zawiera w swej szacie graficznej np. słowa "decyzja" lub nie zawiera podpisu z wyraźnym oznaczeniem organu nie jest decyzją administracyjną, co w konsekwencji powoduje, przy ocenie wiedzy i świadomości prawnej obywatela, brak możności skutecznego i efektywnego zakwestionowania czynności organu,

5) przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji, a także w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej Protokół) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu tego aspektu sprawy, w którym jedynie na podstawie rzekomych pism organ bezpodstawnie uzyskiwał świadczenie od obywatela, który działał w pełnym zaufaniu do organów państwa, czym naruszono prawo własności J. W.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pismo określające wysokość raty rocznej za 2009 r. nie może zostać uznane za informację, albowiem kreuje określony obowiązek dla konkretnego obywatela. Pismo to nie informuje, nie deklaruje czegoś już istniejącego – ono kreuje zupełnie nowy obowiązek zapłaty wskazanej w nim kwoty (w decyzji z dnia [...] marca 1998 r. określono jedynie sposób wyliczenia tej kwoty). Zatem musiało zostać przeprowadzone określone postępowanie, które ostatecznie doprowadziło organ do stwierdzenia, że J. W. w określonym terminie winien spełnić określony obowiązek. Decyzje nie zawsze zatytułowane są słowem "decyzja". Nie jest przy tym istotne jak organ dane pismo nazwie, wystarczy samo stwierdzenie, że zawiera ono konstytutywne elementy dla każdej decyzji, w tym zwłaszcza prawo lub obowiązek. Potwierdzeniem prowadzenia postępowania zakończonego decyzją, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, jest fakt wynikający z pisma z dnia [...] lutego 2008 r., w którym wyjaśniono skarżącemu, jakich czynności dokonano i z czego one wynikają. Dotyczy ono m.in. sposobu wyliczania raty rocznej i stosowanego wskaźnika inflacyjnego. Skoro zatem podejmowane były w sprawie czynności, to strona miała prawo wypowiedzieć się co do zgromadzonego materiału i dopiero wtedy można było wydać stosowną decyzję.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się również z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji interpretacją przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego, przepis ten należy do kategorii tzw. "przepisów kauczukowych", pozwalających na rozciąganie jego postanowień na wiele różnych sytuacji. I tak w niniejszej sprawie spór nie powstałby, gdyby organ co roku wymagał od skarżącego kwoty [...] zł wskazanej w decyzji z 1998 r. Należność miałaby bowiem charakter stały i z góry określony (pewny). Tymczasem w niniejszej sprawie organ dokonywał corocznych waloryzacji, których nie można uznać za techniczne, bo ich realizowanie co roku stanowi przejaw postępowań administracyjnych, które muszą kończyć się decyzjami ostatecznie ustalającymi wymiar należności obciążającej obywatela danego roku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie do takich sytuacji zastosowanie znajduje właśnie przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w petitum skargi kasacyjnej, skarżący wskazał, że skoro przepis art. 5 ust. 4 ustawy przekształceniowej wymagał wydawania decyzji dla ustalenia ostatecznej wysokości opłaty rocznej – już uwzględniającej waloryzację, to wszelkie "pisma" dotyczące tej materii winny być traktowane jako decyzje administracyjne. Skarżący podał przy tym, że decyzja z dnia [...] marca 1998 r. nie określała jego obowiązku w kolejnych latach do zapłaty konkretnej kwoty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Kolegium wnosiło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie to oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna, rozpatrywana w tych granicach, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż stawiane w niej zarzuty pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w analizowanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy pismo Naczelnika Wydziału Obrotu Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] lutego 2009 r., informujące J. W. o wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w 2009 r. jest decyzją administracyjną - w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tylko bowiem w takiej sytuacji skarżący mógłby żądać stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Zasadnicze cechy, jakie powinien spełniać akt, aby można było uznać go za decyzję administracyjną, wymienia art. 107 § 1 k.p.a. Stosownie do powołanego przepisu, decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo uznał, że pismo Naczelnika Wydziału Obrotu Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] lutego 2009 r. nie posiadało wszystkich wskazanych wyżej elementów. Przede wszystkim pismo to nie zawierało rozstrzygnięcia. Treść rozstrzygnięcia musi zawierać uprawnienie lub obowiązek, wyrażany w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam itp. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji.

Tymczasem, wskazane pismo było w istocie informacją o wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, płatnej w 2009 r., terminie jej wniesienia oraz sposobie (wskazanie numer właściwego rachunku bankowego na jaki należy uiścić wyszczególnioną kwotę). Pismo to nie kształtowało zatem w sposób władczy ani praw ani obowiązków skarżącego, bowiem o obowiązku uiszczenia opłat rocznych i sposobu ich waloryzacji rozstrzygnięto w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 1998 r.

W dacie sporządzenia omawianego pisma brak było również podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie waloryzacji raty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przepis art. 5 ustawy przekształceniowej z 1997 r., który stanowił podstawę prawną decyzji z dnia [...] marca 1998 r., utracił bowiem moc obowiązującą z dniem 14 kwietnia 2000 r. na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt K 8/98. W dniu [...] lutego 2009 r. nie obowiązywała już ponadto cała ustawa przekształceniowa z 1997 r., uchylona przez art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W tej ostatniej ustawie brak jest natomiast podstawy prawnej do wydawania decyzji analogicznej do rozwiązania przewidzianego w art. 5 ust. 4 ustawy przekształceniowej z 1997 r. Powyższe potwierdza zatem, że w dacie skierowania przedmiotowego pisma do skarżącego nie istniała podstawa prawna do wydawania decyzji o wysokości raty rocznej za rok 2009 wraz z jej waloryzacją, odrębnej od decyzji wydanej w 1998 r. o przekształceniu.

Wskazać ponadto należy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że Naczelnik Wydziału Obrotu Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. nie jest organem administracji publicznej, ale aparatem pomocniczym organu administracji - Prezydenta Miasta B. Powyższy Wydział - w tym znaczeniu - nie posiada uprawnień władczych, zatem nie może być uznany za podmiot, któremu ustawa przyznaje kompetencje orzecznicze.

Takie również stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2013 r. (sygn. akt I OSK 1005/12; https://cbois.nsa.gov.pl), rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Gl 567/11) w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie raty rocznej opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności.

Z tych powodów za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Chybione są także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż poddane ocenie Sądu pierwszej instancji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2011 r., utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z dnia [...] lutego 2009 r., wydane zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art. 61a § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie stosował zatem powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Sąd pierwszej instancji powołał się wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale wyłącznie w celu wskazania, że przepis ten nie stanowi argumentu przemawiającego za tezą, że pismo z dnia [...] lutego 2009 r. może być kwalifikowane jako decyzja.

Weryfikując prawidłowość postanowienia organu odwoławczego i oddalając skargę, Sąd pierwszej instancji, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie naruszył również przepisów art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. Skarga J. W. na postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. została bowiem rozpatrzona zgodnie z obowiązującym prawem, w sposób jawny (na rozprawie), bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd administracyjny, a więc zgodnie z normami wynikającymi z powołanych przepisów. Skarżący może też swoich praw dochodzić przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Instytucja użytkowania wieczystego jest bowiem generalnie instytucją prawa cywilnego a więc, jeśli brak jest przepisu szczególnego, który wskazywałby na formę władczą działania organu, właściwą postępowaniu administracyjnemu, to należy uznać, że w takim zakresie, realizacja roszczeń skarżącego, winna następować na drodze cywilnej.

Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść zarzuty skargi kasacyjnej wyprowadzone z naruszenia art. 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, których przedmiotem jest ochrona prawa własności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma określającego wysokość raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w żaden sposób nie narusza prawa własności skarżącego kasacyjnie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie, jak wskazano już powyżej, był bowiem charakter pisma z dnia [...] lutego 2009 r., a nie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności skarżącego do przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się na koniec do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy przekształceniowej z 1997 r. (błędnie wskazanego jako zarzut naruszenia prawa procesowego) stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w jakiej formie naruszenie to wystąpiło (poprzez błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie). Uniemożliwia to odniesienie się do tego zarzutu i kontrolę kasacyjną w tym zakresie, zwłaszcza że powołany przepis w dacie wydania zarówno postanowień organów pierwszej i drugiej instancji, jak również w dniu sporządzenia pisma z dnia [...] lutego 2009 r. nie obowiązywał. Nie mogło tym samym dojść do jego naruszenia, co czyni wskazany zarzut nieskutecznym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.