Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 438/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant Ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi D. M. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] 1. stwierdza nieważność § 63 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części, w jakiej dotyczy działki ew. nr [...] w obrębie [...] oraz w części graficznej w zakresie, w jakim od strony południowej poprowadzono nieprzekraczalną linię zabudowy na działce ew. nr [...] w obrębie [...]; 2. w pozostałej części oddala skargę; 3. zasądza od Rady [...] na rzecz skarżącej D. M. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 16 listopada 2015 skarżąca D.M. złożyła do Rady W. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przepisami uchwały Rady W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] , poprzez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej: nieprzekraczalnej linii zabudowy biegnącej poprzez tereny oznaczone symbolem [...], w szczególności w zakresie, w jakim linia ta biegnie poprzez działkę skarżącej; w zakresie ustalenia dla terenów oznaczonych symbolem [...] minimalnej powierzchni działki budowlanej w strefie C6.MW na 800 m2 oraz zakazu nadbudowy, rozbudowy oraz wymiany istniejącej zabudowy.

Wezwanie powyższe zostało pozostawione bez odpowiedzi. W związku z czym przed upływem 60 dni od dnia wezwania skarżąca wniosła niniejszą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww uchwałę Rady W. Nr z dnia [...] listopada 2010 r., podnosząc zarzuty tożsame jak w wezwaniu. Następnie pismem procesowym z dnia 7 czerwca 2016r., skarżąca doprecyzowała treść skargi, w ten sposób, iż wniosła o:

1. stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady W. nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rejonu [...] w części dotyczącej:

a) rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rejonu [...] stanowiącego Załącznik Nr 1 do powyższej uchwały, w takim zakresie, w jakim poprowadzono nieprzekraczalną linię zabudowy na nieruchomości której właścicielem jest skarżąca, tj. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna o numerze [...], obręb [...], o powierzchni 0,0549 ha, dla której Sąd Rejonowy w W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], położonej w terenie oznaczonym na Planie Miejscowym jako [...] w części od strony południowej, równolegle do granicy z terenem oznaczonym jako [...], tak jak zaznaczono na wyciągu z tego Rysunku Planu przedstawionego w Załączniku 1 do niniejszego pisma;

a) § 63 ust 2 pkt 5 powyższej uchwały, który ustala minimalną powierzchnię działki budowlanej w strefie [...] na 800 m2;

a) § 63 ust 2 pkt 2 powyższej uchwały, który wprowadza na terenie strefy [...] zakaz nadbudowy, rozbudowy oraz wymiany istniejącej zabudowy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż zgodnie z treścią Planu Miejscowego oraz załącznikiem nr 1 do tego planu (Rysunek Planu), w granicach terenów oznaczonych symbolem [...] poprowadzono przez w/w działkę nr [...] obręb [...] nieprzekraczalną linię zabudowy. Linia ta została poprowadzona poprzez istniejący na tejże nieruchomości nowowybudowany budynek mieszkalny wielorodzinny, dopuszczony do użytkowania przed dniem podjęcia w/w uchwały. Wskazała, że przeprowadzenie linii nieprzekraczalnej zabudowy poprzez budynek skarżącej oraz ustalenie minimalnej powierzchni działki budowlanej na 800 m2 jest niczym nieuzasadnione i znacząco ogranicza prawo jej własności (art. 140 k.c. w zw. z art. 233 k.c.). Powyższe narusza jej interes prawny ponieważ w sposób obiektywny uniemożliwia w pełni dysponowanie przedmiotem własności (jak i użytkowania wieczystego). Z podobnych jak wyżej względów wskazała również, że niczym nieuzasadnione i nieracjonalne pozostaje ustalenie, w ramach strefy [...], minimalnej powierzchni działki budowlanej na 800 m2. W ramach tej strefy bowiem funkcjonują w sumie 4 działki będące przedmiotem własności (użytkowania wieczystego) innych osób. Dwie z czterech działek mają powierzchnię poniżej 800 m2, a dwie powyżej. Ustalenie minimalnej powierzchni działki budowlanej na 800 m2 skutkuje tym, że połowa z działek objętych strefą [...] nie nadaje się pod dalszą zabudowę (jak i rozbudowę). Skoro przedmiotowa działka skarżącej ma powierzchnię 549 m2 i jest zabudowana budynkiem mieszkaniowym wielorodzinnym to możliwym jest przy ustaleniu mniejszej minimalnej powierzchni działki budowlanej niż wskazanej Planem, skutecznie realizować przewidzianą w strefie [...] zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Stąd też nie ma żadnych racjonalnych przesłanek przemawiających za ustaleniem minimalnej powierzchni działki budowlanej na 800 m2. Nadto, w ocenie skarżącej, w sposób całkowicie bezzasadny, nieracjonalny i sprzeczny z podstawowymi zasadami prawa w Planie Miejscowym dla strefy [...] wprowadzono zakaz nadbudowy, rozbudowy oraz wymiany istniejącej zabudowy. Ograniczenie uprawnień właścicieli nieruchomości wyłącznie do remontów i przebudowy istniejącej zabudowy w sposób oczywisty narusza istotę prawa własności albowiem uniemożliwia im decydowanie o przeznaczeniu własnych nieruchomości oraz budynków. Wprowadzony zakaz nie znajduje żadnego logicznego wytłumaczenia oraz uniemożliwia skarżącej prowadzenie na własnej nieruchomości jakichkolwiek większych prac budowlanych, np. zmiany w elewacji budynku, dobudowę ganku wejściowego, rozbudowę domu bądź wznoszenie nowych obiektów budowlanych (w tym nawet małych obiektów ogrodowych, altan itp.). Wprowadzony zakaz jest tym bardziej nieracjonalny, iż dotyczy strefy przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

W ocenie skarżącej postanowienia Planu naruszają podstawowe zasady planowania przestrzennego, wyrażone w: art. 1 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. (brak uwzględnienia istniejącego na terenie [...] ładu przestrzennego - w tym istniejących obiektów architektury), art. 1 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. (brak uwzględnienia walorów ekonomicznych nieruchomości na terenie [...], w szczególności brak uwzględnienia możliwości inwestycyjnych obecnych właścicieli), art. 1 ust. 2 pkt. 7 u.p.z.p. (opisany powyżej brak uwzględnienia prawa własności). Zdaniem skarżącej opisane zastrzeżenia co do poszczególnych postanowień Planu Miejscowego są wynikiem pracy jego twórców na nieaktualnych mapach, bez szczegółowego rozpoznania potrzeb poszczególnych terenów oraz bez racjonalnego uzasadnienia dla swoich decyzji.

W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów wskazała, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Organ swoje stanowisko uzasadnił wskazując, iż uchwalony plan miejscowy rejonu [...] ustalił dla kwartału [...] położonego przy ulicy [...] a funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o maksymalnej wysokości zabudowy 15 m, maksymalnej intensywności 2,0 i maksymalnej powierzchni zabudowy 0,5. Jednocześnie plan dopuszcza "zachowanie istniejącej zabudowy z prawem do działań remontowych i przebudowy bez prawa do nadbudowy, rozbudowy oraz wymiany". Wzdłuż ulicy [...] ustalono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o wysokości 15m - 4 kondygnacji biorąc pod uwagę fakt, iż na terenach sąsiednich znajduje się również zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz biorąc pod uwagę zapisy Studium, w którym teren ten należy do jednostki [...] - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o średniej wysokości zabudowy 30 m. W przypadku terenu [...] należało doprowadzić do spójności z zapisami Studium. Teren [...] przynależy także do tzw strefy zabudowy śródmiejskiej. Zadaniem planu jest rozwinięcie i uszczegółowienie głównych wytycznych i kierunków wyznaczonych w strategicznym dokumencie jakim jest Studium. Plan miejscowy [...] takie zadanie spełnił w swoich zapisach uchwały oraz uszczegółowił zagospodarowanie terenu. Skarżąca zgodnie z ustaleniami planu może do czasu realizacji nowej zabudowy zachować zagospodarowanie dotychczasowe, łącznie z przebudową i oczywiście remontem. Natomiast zapisy planu umożliwiły skarżącej również bardziej intensywne zabudowanie jej działki, czyli de facto poprawiły parametry zagospodarowania terenu w stosunku do stanu istniejącego. Organ wskazał nadto, iż minimalna wielkość działki budowlanej 800 m2 została ustalona dla nowej zabudowy i jest skorelowana z wyższymi wskaźnikami terenu jakie ustalono w stosunku do stanu istniejącego, a więc z intensywnością i wysokością zabudowy. W przypadku zachowania istniejącej zabudowy minimalna wielkość działki wynosi 400 m2, który to parametr spełnia działka skarżącej. Natomiast wyznaczenie linii zabudowy miało na celu uporządkowanie ładu w tym kwartale i poprowadzenie tej linii równolegle do linii zabudowy w kwartale [...] Oznaczona linia zabudowy obowiązuje w sytuacji gdyby Skarżąca zdecydowała się na nową zabudowę, nie wpływa ona na stan istniejący.

W ocenie organu zatem:

- plan dopuszcza zachowanie istniejącej zabudowy z prawem do jej remontu i przebudowy w istniejących gabarytach, ustanawiając minimalną wielkość działki budowlanej na 400 m2, co zostaje spełnione przez działkę skarżącej;

- zapisy planu poprzez wyznaczenie linii zabudowy porządkują ten teren wprowadzając linie do siebie równoległe, przy czym linia ta ma znaczenie dopiero w przypadku nowej zabudowy;

- plan ustala przeznaczenie terenu jako zabudowę i to wielorodzinną ze znacznie lepszymi wskaźnikami dla terenu aniżeli wynika to ze stanu istniejącego. Stąd trudno uznać, że nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżącej. Plan sporządzony został prawidłowo uchwalony w oparciu o zasady i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy zatem rozważyć dopuszczalność złożenia skargi w kontekście spełnienia kryteriów określonych w powołanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącej, a także, czy skarżąca wyczerpała ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi po uprzednim wezwaniem Rady W. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Zaskarżona uchwała Rady W. z dnia [...] listopada 2010 r. dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego, co w konsekwencji przesądza, iż stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, skarżąca zawarła w piśmie z dnia 16 listopada 2015r. W związku z brakiem odpowiedzi Rady na to wezwanie, skarga do Sądu złożona została w dniu 18 stycznia 2016 r. (data wpływu do Rady W.), a więc przed upływem terminu 60 dni od dnia złożenia wezwania o usunięcie naruszenie prawa. Skargę złożono zatem z zachowaniem terminu określonego w art. 53 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżąca wywodzi swój interes prawny z faktu przysługiwania jej prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjnej o numerze [...], obręb [...], o powierzchni 0,0549 ha, dla której Sąd Rejonowy w W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], objętego ustaleniami zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała Rady dotyczy interesu prawnego skarżącej, jako wynikającego z przysługiwania jej ww prawa użytkowania wieczystego i jednocześnie prawa własności posadowionego na nim budynku wielomieszkaniowego.

Do ustalenia pozostaje zatem stwierdzenie, czy uchwała ta narusza interes prawny skarżącej i czy naruszenie to, jeżeli ma miejsce, jest uprawnione obowiązującymi przepisami prawa.

W ocenie Sądu za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia prawa odnoszący się do ustaleń planu miejscowego kwestionowanej przez skarżącą treści § 63 ust 2 pkt 5 powyższej uchwały, który ustala minimalną powierzchnię działki budowlanej w strefie C6.MW na 800 m2. Należy zauważyć, iż minimalna wielkość działki budowlanej 800 m2 została ustalona dla nowej zabudowy. W przypadku zachowania istniejącej zabudowy minimalna wielkość działki wynosi 400 m2, który to parametr - spełnia działka skarżącej. Przedmiotowa działka ma bowiem powierzchnię 0,0549 ha (549 m2) i urządzona jest na niej zabudowa o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Natomiast skarżąca kwestionując minimalną powierzchnię nowotworzonych działek odnosi się nie do własnej nieruchomości lecz do nieruchomości będących przedmiotem własności (użytkowania wieczystego) innych osób. Wskazała, iż w ramach tejże strefy funkcjonują 4 działki w tym dwie z nich mają powierzchnię poniżej 800 m2. Wobec powyższego ustalenie w planie minimalnej powierzchni działki budowlanej na 800 m2 nie narusza w żaden sposób interesu prawnego skarżącej, skoro dla jej nieruchomości minimalna powierzchnia działki wynosi 400 m2. Zapis ten zatem nie stanowi o jakimkolwiek naruszeniu praw skarżącej. Odnosi się do działek niezabudowanych o powierzchni mniejszej niż planem ustalona, jednakże powyższa okoliczność, iż nie nadają się one pod dalszą zabudowę jak i rozbudowę może być przedmiotem zaskarżenia przez zainteresowanych zabudową właścicieli działek o mniejszej powierzchni niż ustalona minimalna 800 m2. A zatem skarżąca w tym zakresie nie wykazała interesu prawnego.

Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa w zakresie § 63 ust 2 pkt 2) powyższej uchwały, który wprowadza na terenie strefy [...] zakaz nadbudowy, rozbudowy oraz wymiany istniejącej zabudowy. Ograniczenie uprawnień właścicieli nieruchomości wyłącznie do remontów i przebudowy istniejącej zabudowy w sposób oczywisty narusza istotę prawa własności skarżącej albowiem uniemożliwia jej decydowanie o przeznaczeniu własnej nieruchomości oraz posadowionego na niej budynku. W ocenie Sądu wprowadzony zakaz nie znajduje żadnego logicznego wytłumaczenia albowiem wzdłuż ulicy [...] ustalono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o wysokości 15m - 4 kondygnacji z uwagi na fakt, iż na terenach sąsiednich znajduje się również zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz biorąc pod uwagę zapisy Studium, w którym teren ten należy do jednostki [...] - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o średniej wysokości zabudowy 30 m, co przyznał też sam organ. Budynek skarżącej ma 11 metrów wysokości i tylko trzy kondygnacje i pomimo możliwości podniesienia jego parametrów przedmiotowy plan powyższe uniemożliwił. Ogranicza on bez żadnego uzasadnienia możliwość rozbudowy i nadbudowy istniejącej zabudowy wielorodzinnej ale zezwala na rozbudowę i nadbudowę ewentualnej nowej zabudowy wielorodzinnej lub zburzenie istniejącego budynku wielorodzinnego i wybudowanie nowego, tym samym uniemożliwia skarżącej prowadzenie na własnej nieruchomości jakichkolwiek większych prac budowlanych. Wprowadzony zakaz jest tym bardziej niezasadny, gdyż dotyczy strefy przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

Takie ustalenie zaskarżonej uchwały w ocenie Sądu narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujący w planowaniu przestrzennym uwzględniać m.in. prawo własności. Naruszenie to przejawia się bowiem w tym, iż prawnie wyodrębniona nieruchomość nie może być w ramach takich ustaleń zaskarżonej uchwały zagospodarowana w sposób przewidziany uchwałą dla nowej zabudowy. Powyższe zatem znacząco i bezzasadnie ogranicza prawo skarżącej do jej nieruchomości. Również przeprowadzenie w ramach Planu Miejscowego linii nieprzekraczalnej zabudowy poprzez budynek skarżącej nie znajduje żadnego logicznego uzasadnienia. Niezasadnym jest stanowisko organu, iż w celu uporządkowania ładu przestrzennego w tym kwartale należało poprowadzić tę linię równolegle do linii zabudowy w kwartale [...]. Aktualnie nieruchomość skarżącej jest zabudowana, wyznaczona linia zabudowy dotyczy nowych inwestycji jednakże takie jej usytuowanie uniemożliwia np. podniesienie budynku o jedną kondygnację pomimo, iż postanowienie uchwały w § 63 ustępie 2 pkt. 9 taką możliwość przewiduje, ustalając maksymalną wysokość zabudowy do 15 metrów. Zgodnie z §2 pkt. 5 przedmiotowej uchwały przez "nieprzekraczalne linie zabudowy" należy rozumieć: wyznaczone na rysunku planu linie, ograniczające teren, wyłącznie na którym możliwe jest wznoszenie nadziemnych części budynków, przy czym dopuszczalne jest wysunięcie poza wyznaczoną linię zabudowy, na odległość nie większą niż 2.0 m, elementów wejść do budynków takich jak: schody, podesty, daszki, pochylnie oraz balkony i elementy ocieplenia budynku. Linia ta natomiast jak wyżej wskazano przebiega przez środek budynku. Ustalenie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy w powyższy sposób narusza interes prawny skarżącej, stanowi rozwiązanie nieracjonalne i prowadzi do naruszenia zasad konstytucyjnego porządku ochrony prawa własności.

Sąd nie podzielił argumentacji organu, iż uzasadnieniem dla uchwalonej linii zabudowy jest ta okoliczność, iż nie wpływa ona na stan istniejący; zapis ten bowiem automatycznie eliminuje możliwość dokonania jakiejkolwiek nadbudowy i tym samym uniemożliwia skarżącej racjonalne korzystanie z przysługującego jej prawa.

W konsekwencji tego, treść § 63 ust. 2 pkt. 2 zaskarżonej uchwały oraz treść Załącznika Nr 1 do powyższej uchwały w takim zakresie, w jakim poprowadzono nieprzekraczalną linię zabudowy na nieruchomości skarżącej narusza jej interes prawny w sposób nieuprawniony przepisami obowiązującego prawa. W ocenie Sądu zatem nie może budzić żadnych wątpliwości, iż poprowadzenie ww nieprzekraczalnej linii zabudowy narusza jej interes prawny ponieważ w sposób obiektywny uniemożliwia jej w pełni dysponowanie przedmiotem własności jak i użytkowania wieczystego.

Przywołać w tym miejscu trzeba wskazany przez skarżącą wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 307/2012, zgodnie z którym "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może kształtować i kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jego postanowienia mogą prowadzić do ograniczeń prawa własności ale nie do takich, które prowadziłyby de facto do naruszenia jego istoty. Władztwo planistyczne gminy nie jest władztwem absolutnym, ma granice wynikające m. in. z przepisu art. 64 ust. 3 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji. statuującego zasadę proporcjonalności." Należy mieć na uwadze, że władztwo planistyczne gminy nie może polegać na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności a skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.