Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2792/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust .1 ustawy o p-lanowaniu w zagospodarowaniu  pr.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skarg [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargi -


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO", "Organ" albo "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołań: 1) spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "Skarżąca Spółka"), reprezentowanej przez r. pr. M. S. oraz 2) A. N. (dalej "Skarżący A.N."), reprezentowanego przez r.pr. R. Z., od decyzji Zarządu [...] (dalej "Zarządu [...]") z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], ustalającej na wniosek spółki [...] sp. z o.o. w [...] (dalej "Inwestor") warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z garażem podziemnym, niezbędną infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu na działce nr [...] z obrębu [...] oraz budowie zjazdu z ul. [...] na działkach nr [...], [...] oraz na części działki nr [...] z obrębu [...], na terenie [...] orzekło w następujący sposób:

(i) uchyliło decyzję Zarządu [...] w pkt 1.1 w zakresie: (-) wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...], (-) szerokości elewacji frontowej budynku oraz (-) wysokości budynku i w tym zakresie orzekło o ustaleniu:

1) wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] od 0,33 do 0,39;

2) szerokości elewacji frontowej wynoszącej 19 m;

3) wysokości budynku od 20,5 m do 23,5 m,

(ii) w pozostałej części utrzymało decyzję Zarządu [...].

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:

1. W dniu [...] kwietnia 2015 roku do Prezydenta [...] wpłynął wniosek Inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z dwupoziomowym garażem podziemnym, niezbędną infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu oraz na budowie zjazdu z ul. [...] na działkach nr [...] i nr [...] oraz na części działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie [...] (dalej odpowiednio: "planowana inwestycja" oraz "teren planowanej inwestycji").

2. Przed wydaniem przez Zarząd [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. (tj. trzeciej z kolei decyzji organu I instancji, wydanej w przedmiotowej sprawie) w/w wniosek rozpoznany decyzjami Zarządu [...]: 1) z dnia [...] września 2016 r. nr [...] (uchylonej decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...]) oraz 2) z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] (uchylonej decyzją SKO z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...]).

3. Decyzją z dnia 19 kwietnia 2019 r. Zarząd Dzielnicy ustalił żądane warunki zabudowy.

4. Skarżąca Spółka oraz Skarżący AN wnieśli do SKO (za pośrednictwem organu I instancji) odwołania od decyzji Zarządu [...].

III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie SKO rozpoznało odwołania Skarżących, wniesione od decyzji Zarządu [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., reformując tę decyzję w zakresie trzech parametrów planowanej zabudowy, tj.: 1) wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, 2) szerokości elewacji frontowej, 2) wysokości budynku.

Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

1. Ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest możliwe albowiem inwestycja ta spełnia wymagania przewidziane w przepisach ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), dalej "u.z.p.p." albo "ustawy" oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej "r.s.u.w.n.z.". albo "rozporządzenia". Stosownie do powyższego:

2. W przedmiotowej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniom Skarżącej granice obszaru analizowanego wkreślone zostały na mapie, która spełnia wymogi określone w § 9 ust. 3 rozporządzenia. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w granicach terenu objętego analizą występuje zabudowa o funkcji: mieszkalnej wielorodzinnej, mieszkalnej wielorodzinnej z usługami, biurowej, biurowo-usługowej, usług administracji, usług w formie wielofunkcyjnego centra usługowo- biurowego ("[...]"), usług z zakresu motoryzacji. Mając zatem na uwadze charakter planowanej inwestycji stwierdzić należy, że stanowić ona będzie kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym.

3. [Linia zabudowy] Odnosząc się do wyznaczonej przez organ pierwszej instancji linii zabudowy wskazać należy, iż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności, linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Zgodnie zaś z ust. 4 dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W warunkach niniejszej sprawy organ I instancji stwierdził, że teren objęty wnioskiem usytuowany jest w miejscu zmiany geometrii drogi ul. [...] - przełamania kierunku ruchu, co wpływa na zmianę kierunku linii zabudowy istniejących budynków. Ponadto poniżej terenu inwestycji pas drogowy ulega poszerzeniu. W związku z powyższym linia zabudowy jest nieregularna. Uwzględniając położenie inwestycji, analizą objęto linie zabudowy po wschodniej stronie ul. [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że w celu zapewnienia ładu przestrzennego nowa zabudowa powinna uwzględniać związane z lokalizacją uwarunkowania przestrzenne, a tym samym ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na przedłużeniu linii zabudowy budynku położonego przy ul. [...], zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia jest niewłaściwe z uwagi zakłócenie linii zabudowy budynku przy ul. [...], znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, a także wprowadzałoby dysharmonię w zachodniej pierzei ul. [...] na omawianym odcinku. W związku z powyższym organ wyznaczył linię zabudowy na podstawie z § 4 ust. 4 rozporządzenia jako przedłużenie linii zabudowy budynku przy ul. [...]. W ocenie Składu Orzekającego uwzględniając uwarunkowania przestrzenne i lokalizację inwestycji w miejscu zmiany geometrii drogi ul. [...], organ I instancji uzasadnił odstępstwo od zasad wyrażonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia.

Wskazać przy tym trzeba, że "dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 4 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zasad kształtowania linii nowej zabudowy wymaga szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy. Z uzasadnienia tego wynikać powinno czy i dlaczego odstąpienie od ogółnych zasad kształtowania linii nowej zabudowy służy recdizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis cirt. 61 ust. 1 up.z.p " (por. wyrok NSAz dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1525/07, opubl. LEX Nr 513849).

W warunkach niniejszej sprawy linia zabudowy wkreślona została jedynie na części działki nr [...]. W tym miejscu należy także zwrócić uwagę na określenie przez organ pierwszej instancji usytuowania planowanej zabudowy kubaturowej w północnej części działki nr [...], na terenie położnym poza projektowanymi liniami rozgraniczającymi drogi dojazdowej, z czego wynika wyznaczenie linii zabudowy wyłącznie do granic wkreślonych na mapie linii rozgraniczających tejże drogi. Tymczasem na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ nie przesądza o tym, w którym konkretnie miejscu usytuowane zostanie zabudowa. Rozstrzygnięcie bowiem o konkretnym usytuowaniu projektowanego obiektu budowlanego podejmuje zawsze dopiero organ architektoniczno - budowlany, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. To właśnie ten organ bada zachowanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Skład Orzekający w niniejszej sprawie ponownie przeanalizował prawidłowość takiego ustalenia linii zabudowy i doszedł do przekonania, że skoro w pkt 1.5 decyzji określone zostały warunki obsługi w zakresie komunikacji, w których organ określając te warunki odniósł się do projektu zagospodarowania terenu, przedstawionego przez inwestora wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, to tym samym, mimo faktu, że projekt zagospodarowania terenu nie stanowi integralnej części zaskarżonej decyzji, poprzez takie ustalenie warunków obsługi komunikacyjnej stał się wiążący dla organów architektoniczno-budowlanych. W związku z powyższym skoro projekt zagospodarowania terenu, przedstawiony przez inwestora, obejmuje projektowane linie rozgraniczające drogę dojazdowa i stanowił podstawę ustaleń organu pierwszej instancji, a co za tym idzie, stał się wiążący dla organów architektoniczno-budowlanych, to uznać należy, że wyznaczenie linii zabudowy w odniesieniu do tegoż projektu, nie narusza przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

4. [wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu] Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2).

Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 0,39, przy wartościach zawierających się w przedziale od 0,21 do 0,32. Dla wnioskowanej inwestycji organ ustalił wskaźnik zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora do 0,33, zgodnie z wnioskiem inwestora.

Przypomnieć zatem wypada, że przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Również decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym w ocenie Składu Orzekającego zasadnym jest skorygowanie z ustalenia tego parametru poprzez określenie go od 0,33 do 0,39, co nie odbiega znacząco od średniej, znajduje potwierdzenie w wynikach analizy i pozawala na uwzględnienie wniosku inwestora.

5. [szerokość elewacji frontowej] Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Natomiast w myśl § 6 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W niniejszej sprawie szerokość elewacji frontowej ustalona została na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia maksymalnie do 19 m. Z analizy wynika, że szerokości elewacji frontowych wynoszą od l2 m do 65 m, a średnia wynosi 35 m. Uwzględniając uwarunkowania działki dla projektowanej inwestycji należy ustalić szerokość elewacji frontowej wynosząca 19 m, co nie narusza § 6 ust. 2 rozporządzenia i mieści się we wskazanych w analizie szerokościach elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym.

Skład Orzekający w niniejszej sprawie nie podziela zarzutów odwołania, co do prawidłowości ustalenia tego parametru. Pamiętać należy, że działka nr [...] ma ok. 40 m szerokości, a zatem ustalenie szerokości elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia, bądź w nawiązaniu do zabudowy przy ul. [...], [...] i [...], jak chce tego Skarżący, nie jest możliwe. Zabudowa na działkach nr [...] i [...] posiada elewacje frontowe o szerokości odpowiednio 61 m i 65 m, zaś budynek przy ul. [...] leży poza granicami obszaru analizowanego. Skład Orzekający dostrzegł, że przyjęta w analizie szerokość elewacji frontowej budynku przy ul. [...] określona została jako wynosząca 28 m, jednakże nie obejmuje ona fragment elewacji wycofanej, a zatem całkowita długość elewacji frontowej wynosi 61 m. Powyższe uchybienie nie ma jednak wypływu na wynik sprawy z uwagi na fakt, że ustalona wartość tego parametru uwzględniająca uwarunkowania działki mieści się w wartościach wynikających z analizy.

6. [wysokość zabudowy] Odnosząc się zaś do ustalonej przez organ wysokości zabudowy stwierdzić należy, iż zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 3). W myśl zaś § 7 ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w §3 ust. 1.

W niniejszej sprawie organ I instancji, ustalił wysokość górnej elewacji frontowej dla planowanej zabudowy od 15 m od strony północnej do 20,50 m od strony południowej, w nawiązaniu do wysokości budynków na działkach sąsiednich. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych wynosi 19 m, przy czym wysokości kształtują się od 6 m do 34 m. W ocenie Składu Orzekającego, takie ustalenie wysokości elewacji frontowej znajduje oparcie w wynikach analizy i nie narusza § 7 ust. 4 rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom Skarżącej wszystkie wysokości obiektów w obszarze analizowanym zawarte zostały na mapie stanowiącej część graficzną analizy.

7. [wysokość głównej kalenicy] W myśl § 8 rozporządzenia w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Ze sporządzonej analizy wynika, że występujące w obszarze analizowanym budynki przekryte są w przeważającej większości dachami płaskimi i taki też ustalony został dla planowanej inwestycji. Wysokość budynku ustalono max. 23,5 m w tym max 3 m dla ewentualnych pomieszczeń technicznych (szybów windowych) w środkowej części budynku. Mając na uwadze, że decyzja nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus, Kolegium skorygowało powyższe ustalenie.

8. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, w którym organ bada zamierzenie inwestycyjne w kontekście ładu przestrzennego, t.j. tego, czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn, akt II OSK 2075/10, LEX nr 1138058). Celem więc decyzji o warunkach zabudowy jest wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Dopiero organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę będzie oceniał, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 251/07, Lex nr 504825, wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2151/12, z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2640/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1190/13 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

IV. Pismem z dnia 30 października 2019 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą SKO, podnosząc przeciwko tej decyzji zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:

1) § 4 r.s.u.w.n.zn. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez nieuchylenie decyzji I instancji pomimo wyznaczenia linii zabudowy jedynie na fragmencie działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, podczas gdy linia zabudowy powinna przebiegać wzdłuż całości znajdującego się od drogi publicznej frontu działki;

2) art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., dalej: "p.b.") przez nieuchylenie decyzji I instancji, pomimo że bezpodstawnie określono w niej usytuowanie projektowanej drogi pożarowej, mimo że wszelkie kwestie związane z określeniem położenia obiektów budowlanych, z wyjątkiem ograniczeń wynikających z linii zabudowy od strony drogi publicznej, winny być analizowane dopiero w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę;

3) § 4 r.s.u.w.n.z. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez nieuchylenie decyzji I instancji pomimo wyznaczenia "nieprzekraczalnej", nie zaś "obowiązującej", linii zabudowy, co w stanie faktycznym sprawy jest niewystarczające, gdyż takie ustalenie warunków zabudowy nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego;

4) § 4 r.s.u.w.n.z. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez nieuchylenie decyzji I instancji pomimo wyznaczenia dwóch nieprzekraczalnych linii zabudowy - (i) jednej (od strony drogi publicznej) jedynie na części działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy oraz (ii) drugiej, która znajduje się od strony nieistniejącej drogi publicznej, wobec czego jej wyznaczenie należało uznać za niedopuszczalne;

5) art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 62 k.p.a. przez nieuchylenie decyzji I instancji, pomimo że Inwestor nie dołączył do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy elementu obligatoryjnego, tj. kopii mapy zasadniczej lub kopii mapy katastralnej - kopię takiej mapy przedłożył w postępowaniu inny niż wnioskodawca podmiot - [...] sp. z o.o., co w świetle powołanych przepisów jest niedopuszczalne i powinno skutkować wezwaniem Wnioskodawcy do uzupełnienia braków wniosku, nie zaś wydaniem decyzji;

6) § 3 ust. 2 oraz § 9 ust.3 r.s.u.w.n.z. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez nieuchylenie decyzji I instancji, pomimo że część graficzna decyzji I instancji oraz część graficzna analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, sporządzona została na kopiach mapy, które nie zostały opatrzone pieczęcią świadczącą o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

7) art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. b) w. zw z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 139 k.p.a. polegające na wydaniu rozstrzygnięcia ponad wniosek złożony przez Inwestora co do parametrów Inwestycji, które to rozstrzygnięcie jednocześnie narusza zasadę reformationis in peius;

8) art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. w zw. z § 6 i 7 r.s.u.w.n.z. przez nieuchylenie decyzji I instancji, mimo że dopuszczalna szerokość elewacji frontowej Inwestycji została w niej ustalona z pominięciem uporządkowanej i tworzącej spójną całość zabudowy położonej przy ul. [...] i [...], a także w sposób diametralnie odbiegający od ustalonej przez Organ I instancji w analizie z dnia [...] kwietnia 2019 r. stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji I instancji ("Analiza") średniej wartości tego parametru dla analizowanego obszaru, co nie zostało poparte odpowiednim uzasadnieniem i może prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego na analizowanym obszarze;

9) art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 1, 3 i 4 Rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., polegające na nieuchyleniu decyzji I instancji, pomimo że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została wyznaczona w sposób nieprecyzyjny i uniemożliwiający określenie dopuszczalnej wartości tego parametru;

10) art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez nieuchylenie decyzji I instancji, pomimo że Organ I instancji w sposób arbitralny i lakoniczny uznał, że w sprawie nie zachodzi konieczność ponownego uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi gminnej, pomimo iż taki obowiązek przewidziany został w przepisach;

11) art. 54 pkt 2 lit. c) i d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez nieuchylenie decyzji I instancji, pomimo że Organ I instancji nie przeprowadził analizy wpływu planowanej inwestycji na ilość miejsc parkingowych dla istniejących już na analizowanym obszarze budynków, mimo zasygnalizowania wątpliwości co do dopuszczalności takiej sytuacji (str. [...] decyzji I instancji);

12) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez nieuchylenie decyzji 1 instancji, pomimo że w celu jej wydania Organ I instancji posłużył się nieaktualnymi, bo prawie 5-letnimi uzgodnieniami dot. zaopatrzenia planowanej Inwestycji w prąd, wodę i ciepło.

V. Pismem z dnia [...] października 2019 r. skargę na decyzję odwoławczą SKO wniósł A. N., podnosząc przeciwko niej zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:

- przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art.61 ust.1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż ustalenie warunków zabudowy na działce stanowiącej drogę jest zgodne z przepisami odrębnymi;

2) art.8 ust.1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż teren inwestycji, oznaczony w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr" nie jest drogą wewnętrzną, łączącą inne budynki z drogą publiczną, a przez to podlega zabudowie.

VI. W odpowiedziach na skargi, udzielonych w pismach z dnia [...] listopada 2019 r., SKO wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja SKO nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

Zgodnie z art.15 zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz.374) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

VIII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji odwoławczej SKO prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, było ustalenie na wniosek Inwestora, w drodze decyzji administracyjnej, warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej, polegającej na budowie budynku biurowego z garażem podziemnym, niezbędną infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu na działce nr [...] z obrębu [...] oraz budowie zjazdu z ul. [...] na działkach nr [...], [...] oraz na części działki nr [...] z obrębu [...], na terenie [...].

Trafnie uznały organy obu instancji, iż ustalenie w/w warunków pozostaje w zgodzie w wymogami przewidzianymi w u.p.z.p. oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzuty wniesionych skarg nie zasługują w tej sytuacji na uwzględnienie.

2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco:

Zasady i tryb ustalania w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla inwestycji budowlanych uregulowano w art.59 – 67 u.p.z.p. oraz w przepisach rozporządzenia. Szczegółowe materialnoprawne przesłanki, warunkujące dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy, które muszą być spełnione łącznie, wskazuje art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. W orzecznictwie sądowym stwierdza się zgodnie, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Zasadnicze znaczenie we w/w kontekście należy przypisać tzw. zasadzie dobrego sąsiedztwa (termin przyjęty w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie), wynikającej z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy, która bezwzględnie uzależnia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych cech zagospodarowania przestrzennego, występujących w otoczeniu terenu inwestycji. Stosownie do litery przepisu uwzględnienie wniosku inwestora jest możliwe wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Z kolei w stosownym rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r., wykonującym delegację zawartą w art.6 ust.6 ustawy określono sposób ustalania w/w wymagań, w tym w szczególności dotyczących: linii zabudowy (§ 4), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7), geometrii dachu, tj. kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych (§ 8), przewidując w tym zakresie szczegółowe wytyczne.

Rozporządzenie stanowi przy tym, że podstawą do dokonywania przez organ niezbędnych ustaleń faktycznych jest dowód w postaci obligatoryjnie sporządzanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy, zawierającej część tekstową i graficzną i stanowiącą załącznik do decyzji (§ 3 ust. 1 oraz § 9 ust.2 rozporządzenia).

3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do następujących wniosków:

3.1. Przedmiotem planowanej inwestycji, dla której na wniosek Inwestora ustalono żądane warunki zabudowy, kwestionowane obecnie skargami Spółki oraz AN, jest budowa budynku biurowego z garażem podziemnym, niezbędną infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] oraz budowie zjazdu z ul. [...] na działkach ew. nr [...] i nr [...] oraz części działki ew. nr [...] w obrębie [...] w [...] na terenie [...].

Bliższa charakterystyka planowanej inwestycji przedstawia się następująco:

(i) Teren inwestycji składa się z trzech działek ewidencyjnych ([...], [...] i [...], położonych w obrębie [...] w [...] na terenie [...]). Odnotować należy w tym kontekście, co następuje:

a) Zasadnicze miejsce lokalizacji inwestycji stanowi działka o nr ew. [...] z obrębu [...] o powierzchni 2844 m2, na której obecnie znajduje się utwardzony parking strzeżony dla samochodów w części z wyznaczonymi miejscami postojowymi, pawilon służący jako pomieszczenie dla pracowników ochrony parkingu (stróżówka), pojedyncze drzewa, sieci infrastruktury podziemnej. W granicach działki, od strony południowej, znajduje się narożna część budynku biurowo - usługowego przy [...] (budynek [...]).

b) Działka ew. nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 110 m2, będąca własnością [...], stanowi teren utwardzony, zagospodarowany wjazdami na ww. parking. Na działce tej występują również sieci infrastruktury podziemnej.

c) Działka ew. nr [...] w obrębie jw. stanowi pas drogowy drogi publicznej gminnej ul. [...]. Działka jest własnością [...]. Na terenie inwestycji znajduje się jezdnia, zjazdy na parking usytuowany na działce ew. nr [...] w obrębie jw., pas zieleni. Występuje infrastruktura podziemna;

(ii) Inwestor planuje realizację zabudowy kubaturowej wyłącznie na terenie działki ew. nr [...], przeznaczając działkę ew. nr [...] oraz część działki ew. nr [...] pod realizację infrastruktury technicznej i zjazdu z ul. [...]. Po południowej stronie budynku zaprojektowano 15 m szerokości rezerwę terenu pod obsługę komunikacyjną i drogę pożarową, która poprzez projektowany zjazd włączona zostanie w ul. [...]. Z projektowanej drogi pożarowej planowany jest wjazd do garażu podziemnego budynku;

(iii) W pkt 1.5 decyzji Zarządu [...] ("Warunki obsługi w zakresie komunikacji") wskazano, iż obsługa komunikacyjna inwestycji będzie miała miejsce z ul. [...] poprzez projektowaną drogę pożarową wskazaną w projekcie zagospodarowania terenu (droga dojazdowa) w południowej części działki ew. nr [...] w obrębie [...]. Wskazano tam także, iż zarządca drogi publicznej gminnej (ul. [...]) - Prezydent [...] - opinią Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. znak [...] uzgodnił decyzję o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z zastrzeżeniem, iż: "Obszar działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...], objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przylega do pasa drogowego ulicy gminnej [...]. Do obszaru objętego analizą, w stanie istniejącym, prowadzi zjazd – wyjazd z jezdni w/w drogi publicznej. Obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji należy realizować przy płd. Krawędzi obszaru objętego wnioskiem, wyłącznie przez drogę oznaczoną w mzpm obszaru [...] -Część I (nieuchwalonym) jako [...].";

(iv) W ocenie organów sytuacja, w której przedmiot inwestycji obejmuje także pozostawienie w ściśle oznaczonej (tj. południowej) części terenu inwestycji rezerwy terenowej pod obsługę komunikacyjną (co wynika nie tylko z dyspozycji Inwestora ale przede wszystkim jest konsekwencją warunków obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, określonych przez zarządcę drogi) upoważnia do wyznaczenia linii zabudowy nie tylko od strony pasa drogowego drogi publicznej, do której teren inwestycji ma dostęp (tj. ulicy [...]) ale również od strony w/w rezerwy na cele komunikacyjne. W części tekstowej wyników analizy wskazano zatem (str.13/16), że: "W celu zapewnienia ładu przestrzennego i właściwego wpisania nowej zabudowy w układ zabudowy istniejącej, linię nowej zabudowy wyznacza się od strony zachodniej na przedłużeniu linii zabudowy budynku przy ul. [...], usytuowanego na nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji od strony północnej, oraz od strony południowej w odległości 15 m od granicy działki [...]. Powyższe wyznaczenie linii nowej zabudowy zgodne jest z § 4 ust. 1 i 4 ww. rozporządzenia. Linię nowej zabudowy wkreślono na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr [...]. Tak wyznaczona linia zabudowy zgodna jest z art 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018r., poz, 2068 z późn. zm.).".

3.2. Zdaniem Sądu w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego wykazano, iż wszystkie wymogi do ustalenia warunków zabudowy, wyszczególnione w art.61 ust.1 pkt 1 – 5 ustawy, zostały w sprawie spełnione (w tym w szczególności zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy), a poszczególne parametry inwestycji, skatalogowane w §4 – 8 rozporządzenia, zostały ustalone w sposób rozporządzeniem wymagany.

3.3. Nie można podzielić zarzutu Skarżącej Spółki, iż w świetle § 4 r.s.u.w.n.z. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. niedopuszczalnym było wyznaczenie linii zabudowy jedynie na fragmencie działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, podczas gdy linia zabudowy powinna przebiegać wzdłuż całości znajdującego się od drogi publicznej frontu działki. Stosownie do powyższego:

Pojęcie "linia zabudowy", o którym mowa zarówno w art.61 ust.1 pkt 1 oraz ust.7 pkt 1 u.p.z.p., jak i § 4 r.s.u.w.n.z., nie posiada swojej definicji legalnej. Nie jest jednakże spornym, iż na gruncie r.s.u.w.n.z. linię zabudowy, orientowaną według frontu działki (§ 4 ust.3 r.s.u.w.n.z.), zdefiniowanego w § 2 pkt 5 r.s.u.w.n.z., należy rozumieć jako wykreśloną na terenie inwestycji linię, wyznaczającą minimalną odległość zabudowy w stosunku do granicy pasa drogowego drogi publicznej.

Odnotować przy tym należy, iż w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie tylko nie przesądza się o ostatecznym kształcie budynku, czy też rozwiązaniach technicznych ale także nie wskazuje się dokładnej lokalizacji planowanego obiektu. Decyzja o warunkach zabudowy określa zatem jedynie ogólne parametry inwestycji (m.in. linię zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, udział powierzchni biologicznie czynnej, warunki w zakresie ochrony zieleni, wód i geologii oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji), oraz zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Konkretna lokalizacja obiektu na działce w granicach określonych decyzją o warunkach zabudowy i wynikających z obowiązujących przepisów prawa następuje dopiero na etapie prowadzonego przez organy administracji architektoniczno - budowlanej postępowania zmierzającego do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zestawiając ze sobą wskazany wyżej zakres przedmiotowy decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz funkcję linii zabudowy, należy bezspornie zgodzić się ze Skarżącą Spółką, iż linię zabudowy należy zasadniczo wyznaczać wzdłuż całego frontu terenu inwestycji (stosownie do 5 § 2 pkt 5 r.s.u.w.n.z. front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę). Z uwagi bowiem na to, iż: (-) w decyzji o warunkach nie wskazuje się dokładnej lokalizacji inwestycji, a jedynie określa się jej podstawowe cechy zabudowy i parametry (z czego wynika swoboda inwestora w ostatecznym wyborze lokalizacji, ograniczona natomiast wymogami Prawa budowlanego), (-) na etapie ustalania warunków zabudowy nie da się zatem wskazać konkretnego odcinka linii zabudowy, wzdłuż którego zostanie zrealizowana inwestycja – linia ta winna być zakreślona całościowo (tj. wzdłuż całego frontu działki), wyznaczając jednolitą granicę pasa wolnego od zabudowy (od strony granicy pasa drogowego drogi publicznej) w odniesieniu do każdego miejsca, w którym planowana inwestycja miałaby być ostatecznie zrealizowana.

Trafnie jednakże wykazały organy obu instancji, iż w/w reguła doznaje na gruncie niniejszej sprawy usprawiedliwionego wyjątku, uzasadnionego potrzebami obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, sformułowanymi przez zarządcę drogi publicznej - ulicy [...] (zarządcą tym jest sam organ prowadzący postępowanie w sprawie) w opinii z dnia [...] października 2017 r. nr [...], zastrzegającej, iż obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji należy realizować przy południowej krawędzi obszaru objętego wnioskiem, wyłącznie poprzez drogę oznaczoną w nieuchwalonym projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] – Część I jako [...]. Zastrzeżenie to zostało przeniesione do decyzji Zarządu [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. (pkt 1.5 "Warunki obsługi w zakresie komunikacji").

W świetle w/w okoliczności uznać należy, co następuje:

(i) Warunki obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, określone przez zarządcę drogi publicznej, do której teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp, wykluczają realizację obiektów budowlanych w południowej części tego terenu;

(ii) W/w stanowisko zarządcy drogi nie było kwestionowane przez Inwestora na żadnym etapie postępowania administracyjnego (w sytuacji, w której co do zasady ogranicza ono swobodę Inwestora w lokalizowaniu zabudowy na terenie inwestycji). Taką postawę Inwestora należy jednoznacznie interpretować jako wyrażenie zgody na to, aby warunki zabudowy terenu, których ustalenia żąda, zostały ustalone w takim właśnie kształcie. Prawidłowość takiej interpretacji potwierdza ponadto fakt, iż sposób obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, określony przez zarządcę drogi, jest zbieżny z koncepcją zagospodarowania terenu, przedłożoną do akt postępowania administracyjnego przez Inwestora;

(iii) Zaniechanie przez organy wykreślenia linii zabudowy wzdłuż południowej części frontu terenu inwestycji uznać należy w tej sytuacji za dopuszczalne. Rozwiązanie takie:

a) nie prowadzi bowiem do zakłócenia ładu przestrzennego (w szczególności poprzez wymuszenie, niezgodnie z § 6 r.s.u.w.n.z., zwężenia elewacji frontowej, albowiem wyznaczenie przez organy szerokości elewacji frontowej nastąpiło zgodnie z zasadami przewidzianymi w § 6 r.s.u.w.n.z., o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia),

b) nie prowadzi do sytuacji, w której wzdłuż południowej części frontu terenu inwestycji Inwestor uzyskałby możliwość lokowania zabudowy w dowolnej odległości od granicy pasa drogowego drogi publicznej, a to z uwagi na fakt, iż z zapisów decyzji wynika bezwzględny zakaz lokalizowania zabudowy kubaturowej w południowej części działki (zakaz ten wynika, po pierwsze, z przewidzianych w decyzji zasad obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, po drugie, został potwierdzony drugą linią zabudowy, wyznaczoną od strony ciągu komunikacyjnego, o którym mowa w uzgodnieniu zarządcy drogi),

c) nie narusza uprawnień inwestorskich w sytuacji, w której Inwestor aprobuje takie rozwiązanie.

3.4. Nie można podzielić zarzutu skargi Skarżącej Spółki co do naruszenia przez organy art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., dalej: "p.b.") przez nieuchylenie decyzji I instancji, pomimo tego, że bezpodstawnie określono w niej usytuowanie projektowanej drogi pożarowej, mimo że wszelkie kwestie związane z określeniem położenia obiektów budowlanych, z wyjątkiem ograniczeń wynikających z linii zabudowy od strony drogi publicznej, winny być analizowane dopiero w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Jak już wcześniej zaznaczono, Sąd nie podziela stanowiska skargi, iż w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji nie można było ustalić, zgodnie z wolą Inwestora, terenu przeznaczonego pod obsługę komunikacyjną w południowej części terenu inwestycji (chodzi o teren przeznaczony pod ciąg komunikacyjny, stanowiący jednocześnie drogę pożarową). Trafnie wprawdzie wywodzi skarga, iż:

(-) przesądzenie, czy na w/w części terenu inwestycji będzie można urządzić drogę spełniającą wymagania dla drogi pożarowej, przewidziane w szczególności w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. nr 124, poz.1030), nastąpi dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę,

(-) co do zasady wynik takiej oceny może być negatywny (organ budowlany może zatem uznać, czego Sąd nie przesądza obecnie w żadnym zakresie, iż na wyznaczonym w decyzji obszarze nie będzie możliwe urządzenie drogi pożarowej, spełniającej odpowiednie wymogi, a zatem droga ta będzie musiała być urządzona w innym miejscu terenu inwestycji)

– niemniej powyższe okoliczności nie stanowią przeszkody do ustalenia dla takiego ciągu komunikacyjnego warunków zabudowy. Nie może ulegać wątpliwości, iż elementem inwestycji planowanej przez danego inwestora, dla której ustala się warunki zabudowy, może być wewnętrzny układ komunikacyjny (droga lub drogi wewnętrzne). Dopuszczalność orzekania w tym przedmiocie nie może być uzależniona od antycypowania oceny, czy w/w układ komunikacyjny spełnia wymagania drogi pożarowej, która to ocena następuje w następnym stadium procesu inwestycyjnego. Jak trafnie wskazano zatem w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 5 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1758/16, publ. CBOSA: "Przepisy nie przewidują, aby budowa drogi wewnętrznej, która nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych, stanowiła realizację celu publicznego, wobec czego sposób zagospodarowania nieruchomości poprzez budowę takiej drogi winien zostać unormowany w drodze decyzji o warunkach zabudowy.".

3.5. Nie można podzielić zarzutu skargi Skarżącej Spółki co do naruszenia przez organy § 4 r.s.u.w.n.z. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez nieuchylenie decyzji I instancji pomimo wyznaczenia "nieprzekraczalnej", nie zaś "obowiązującej", linii zabudowy, co w stanie faktycznym sprawy jest niewystarczające, gdyż takie ustalenie warunków zabudowy nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego. Stosownie do powyższego:

Orzecznictwo sądowe dopuszcza wyznaczanie linii zabudowy alternatywnie, tj. bądź to jako "linii obowiązującej", bądź to jako "nieprzekraczalnej". Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt II OSK 989/12, publ. CBOSA: "Pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy" jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". O tym, która z tych linii powinna być zastosowana w konkretnej sprawie powinien postanowić organ na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej w toku postępowania.".

Z treści tekstowej części wyników analizy (str.13/16) wynika, iż przy wyznaczaniu w niniejszej linii zabudowy od strony pasa drogowego ulicy [...] uznano za rozwiązanie lepiej korespondujące z ładem przestrzennym (na zasadzie § 4 ust.4 r.s.u.w.n.z.) nawiązanie do linii zabudowy budynku położonego przy ulicy [...] a nie do linii zabudowy budynku położonego przy ulicy [...] (jak nakazywałaby norma wynikająca z § 4 ust.3 r.s.u.w.n.z.). Uznano zatem, iż: "Usytuowanie budynku w tak ustalonej linii zabudowy kłóciłoby się z linią zabudowy budynku przy ul. [...], znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji i wprowadziłoby dysharmonię we wschodniej pierzei ul. [...] na omawianym odcinku.". W konsekwencji powyższego przedmiotową linię zabudowy wykreślono na załączniku graficznym do decyzji jako proste przedłużenie linii zabudowy budynku posadowionego przy ulicy [...]. Jednocześnie, jak trafnie wskazano w skardze, linię tę oznaczono tam nie jako "obowiązującą" a jako "nieprzekraczalną". Jakkolwiek czysto hipotetycznie można by wywodzić, iż powyższe niedostatecznie zabezpiecza wymogi ładu przestrzennego (teoretycznie umożliwiając Inwestorowi wycofanie inwestycji w głąb działki nr [...] w miejsce zlokalizowana elewacji frontowej planowanego obiektu ściśle na linii stanowiącej przedłużenie linii zabudowy budynku przy ulicy [...]), niemniej ryzyko to uznać należy za pozorne. Już pobieżne zestawienie rozmiarów, charakteru i parametrów przedmiotowej inwestycji (tj. biurowca) z:

a) powierzchnią działki nr [...], przeznaczoną do zabudowy (2844 m2), pomniejszoną w istotny sposób zarówno o część przeznaczoną pod obsługę komunikacyjną inwestycji, jak i o część znajdującą się pomiędzy granicą pasa drogowego ulicy [...] oraz linią zabudowy, wyznaczoną od strony tego pasa drogowego,

b) kształtem działki nr [...] (nieforemny, wydłużony wielokąt, którego najkrótszy bok stanowi front działki, przylegający do pasa drogowego ulicy [...]),

- nie pozostawia bowiem wątpliwości co do tego, iż zlokalizowanie planowanego obiektu w takiej odległości od granicy pasa drogowego ulicy [...], która naruszałaby ład przestrzenny, wyznaczony liniami zabudowy po wschodniej stronie tej ulicy, jest niemożliwe.

3.6. Nie można podzielić zarzutu skargi Skarżącej Spółki co do naruszenia przez organy § 4 r.s.u.w.n.z. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez nieuchylenie decyzji I instancji pomimo wyznaczenia dwóch nieprzekraczalnych linii zabudowy - (i) jednej (od strony drogi publicznej) jedynie na części działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy oraz (ii) drugiej, która znajduje się od strony nieistniejącej drogi publicznej, wobec czego jej wyznaczenie należało uznać za niedopuszczalne. Stosownie do powyższego:

(i) Dopuszczalność skrócenia linii zabudowy od strony ulicy wynika, jak wskazano wcześniej, z przeznaczenia południowej części terenu inwestycji na cele obsługi komunikacyjnej tego terenu (wyłączonej z zabudowy kubaturowej).

(ii) Odnosząc się do kwestii legalności wyznaczenia w niniejszej sprawie drugiej linii zabudowy, wyznaczonej nie w stosunku do pasa drogowego drogi publicznej a w stosunku do terenu przeznaczonego pod ciąg komunikacyjny (południowa część terenu inwestycji), uznać należy, iż zabieg taki znajduje uzasadnienie w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Sąd przychyla się w pełni do stanowiska NSA, zawartego w wyroku z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 674/16, publ. CBOSA, wskazującego na możliwość zaistnienia takich stanów faktycznych, które mogą uzasadniać nie tylko wyznaczanie dla planowanej inwestycji więcej niż jednej linii zabudowy, ale również wyznaczanie jej nie od strony pasa drogowego drogi publicznej. Wskazano tam zatem, co następuje:

"1. W przepisach § 4 ust. 1-4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) jest mowa o linii zabudowy w liczbie pojedynczej. Nie oznacza to jednak, że kierując się wykładnią gramatyczną, należy uznać te przepisy jako formułujące zakaz ustalenia więcej, niż jednej linii zabudowy. Ustalenie tego wymogu nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy.

2. Potrzeba ustalenie dwóch linii zabudowy, występuje nie tylko wtedy gdy działka graniczy z kilkoma pasami dróg publicznych. Podobna jest sytuacja, w której szereg działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest zabudowanych w ten sposób, że nawet uwzględniając rozproszenie istniejącej zabudowy, da się wyróżnić dwa szeregi zabudowy: w pierwszym szeregu występuje zabudowa położona bliżej drogi publicznej, a w drugim szeregu istnieje zabudowa oddalona od tej drogi. Wówczas jedna linia zabudowy dla nowej zabudowy usytuowanej w oddaleniu od drogi publicznej, nawiązująca do "drugiego szeregu" zabudowy, wyznacza linię zabudowy od drogi publicznej.

3. Może jednak wystąpić potrzeba uwzględnienia ograniczeń w lokalizacji nowej zabudowy, od strony przeciwnej w stosunku do drogi publicznej.".

Istota problemu dotyczy wyznaczenia przez organy, zgodnie z wolą Inwestora, dodatkowej linii zabudowy od strony wewnętrznego ciągu komunikacyjnego. Rozwiązanie takie, porządkujące sposób przyszłego zagospodarowania terenu inwestycji i ściśle skorelowane z rygorystycznymi warunkami obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, ustalonymi przez zarządcę drogi (zabezpieczające dotrzymanie tych warunków): (-) nie prowadzi do zakłócenia ładu przestrzennego (w tym szczególności nie prowadzi do zwężenia elewacji frontowej planowanego obiektu w sposób naruszający § 6 r.s.u.w.n.z., albowiem wyznaczenie w/w parametru (tj. szerokości elewacji frontowej) nastąpiło zgodnie z zasadami przewidzianymi w przywołanym przepisie, o czym szerzej mowa później), (-) nie narusza uprawnień Inwestora (tj. nie prowadzi do stanu, w którym Inwestor doznawałaby takich ograniczeń w zakresie zagospodarowania terenu inwestycji, które byłyby niezgodne z jego wolą), w sytuacji, w której Inwestor rozwiązanie takie aprobuje.

3.7. Nie można podzielić zarzutu skargi Skarżącej Spółki co do naruszenia przez organy art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 62 k.p.a. przez nieuchylenie decyzji I instancji, pomimo że Inwestor nie dołączył do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dokumentu obligatoryjnego, tj. kopii mapy zasadniczej lub kopii mapy katastralnej. Kopię takiej mapy przedłożył podmiot inny niż Inwestor, tj. spółka [...] sp. z o.o. (w ocenie skargi czynność taką należy uznać za niedopuszczalną, a organ I instancji winien był wezwać Inwestora do uzupełnienia braków wniosku). Stosownie do powyższego:

W myśl art.52 ust.2 pkt 1 w związku z art.64 ust.1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

Zarzut skargi uznać należy za zbyt daleko idący. Skarżąca Spółka kwestionuje bowiem prawną skuteczność wobec Inwestora takiej czynności dokonanej na jego rzecz przez inny podmiot, która łącznie: a) została dokonana w oczywistym interesie Inwestora i która wywołała wyłącznie korzystne skutki w sferze jego uprawnień (w następstwie przedłożenia organowi I instancji przez podmiot inny niż Inwestor wymaganego prawem dokumentu zostały bowiem spełnione formalne przesłanki do wszczęcia na wniosek Inwestora postępowania administracyjnego), b) czynności innego podmiotu zostały per facta concludentia (za wystarczające w tym zakresie uznać należy nieoprotestowanie ich przez Inwestora na żadnym etapie postępowania) uznane przez Inwestora za własne.

3.8. Nie można podzielić zarzutu skargi Skarżącej Spółki co do naruszenia przez organy § 3 ust. 2 oraz § 9 ust. 3 r.s.u.w.n.z. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez nieuchylenie decyzji I instancji, pomimo że część graficzna decyzji I instancji oraz część graficzna analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 r.s.u.w.n.z., sporządzona została na kopiach mapy, które nie zostały opatrzone pieczęcią świadczącą o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stosownie do powyższego:

Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust.1 r.s.u.w.n.z.). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust.2 r.s.u.w.n.z.). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust.3 r.s.u.w.n.z.). Mapą, o której mowa w art.52 ust.2 pkt 1 u.p.z.p., jest mapa zasadnicza lub, w przypadku jej braku, na mapa katastralna, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

Nie ulega wątpliwości, iż ani na załączniku graficznym do decyzji organu I instancji (załącznik nr [...]), sporządzonym w skali 1:500 ani na załączniku graficznym nr [...] do analizy, sporządzonym w skali 1:1000 (oba dokumenty podpisane przez: 1) autora analizy, tj. mgr inż. arch. S. K., 2) osobę wydającą decyzję z upoważnienia Zarządu [...]), nie zamieszczono adnotacji, formalnie potwierdzających zgodność kopii mapy, na bazie których w/w załączniki powstały, z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego.

Trafnie podniosła Skarżąca Spółka, iż powyższe stanowi formalne uchybienie w/w załączników, niemniej uchybieniu temu nie można w ocenie Sądu przypisać charakteru dyskwalifikującego legalność wydanej decyzji w sytuacji, w której w niniejszej sprawie istnieje możliwość porównania treści w/w załączników z kopią mapy zasadniczej, potwierdzoną za zgodność z oryginałem przyjętym do zasobu, przedłożoną przez podmiot działający w imieniu Inwestora przy piśmie z dnia [...] października 2018 r.

Na w/w kopii mapy zasadniczej, przedłożonej przy piśmie z dnia [...] października 2018 r., sporządzonej w skali 1:500, znajduje się pieczęć o treści "Poświadcza się zgodność niniejszej kopii z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Prezydenta [...] (nazwa materiału zasobu) mapa zasadnicza (...) z up. Prezydenta [...] L. L. Podinspektor w Biurze [...]".

Porównanie w/w kopii mapy zasadniczej z załącznikami graficznymi, załączonymi do decyzji organu I instancji prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż:

(-) załącznik nr 1 do decyzji stanowi kopię kopii mapy zasadniczej, przedłożonej w imieniu Inwestora, odwzorowaną w tej samej skali 1:500, co w/w kopia podstawowa,

(-) załącznik graficzny do wyników analizy (tj. załącznik nr 2 do decyzji) stanowi również kopię kopii mapy zasadniczej, przedłożonej w imieniu Inwestora, odwzorowaną natomiast w mniejszej skali (1:1000).

Porównanie treści w/w załączników do decyzji z kopią mapy zasadniczej, potwierdzoną za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Prezydenta [...], nie ujawnia żadnych różnic co do treści tych dokumentów. Oznacza to pełną wiarygodność kwestionowanych w skardze Spółki załączników do decyzji organu I instancji.

Odnotować należy również uchybienie załącznika nr [...] do decyzji, polegające na zamieszczeniu w nim błędnej adnotacji, iż stanowi on załącznik do decyzji odmownej (przy jednoczesnym wskazaniu numeru decyzji uwzględniającej wniosek Inwestora, tj. nr [...]). Powyższe uznać należy za oczywistą omyłkę pisarską, nie mająca istotnego wpływu na wynik sprawy.

3.9. Nie można podzielić zarzutu skargi Skarżącej Spółki co do naruszenia przez organy art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. b) w. zw z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 139 k.p.a., polegające na wydaniu rozstrzygnięcia ponad wniosek złożony przez Inwestora co do parametrów Inwestycji, które to rozstrzygnięcie jednocześnie narusza zasadę reformationis in peius. Stosownie do powyższego:

Zaskarżoną decyzją odwoławczą zreformowano decyzję organu I instancji w zakresie trzech parametrów planowanej zabudowy, w tym m.in.: 1) wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji, 2) szerokości elewacji frontowej.

Ad. 1) SKO wskazało, iż: (-) średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 0,39, przy wartościach zawierających się w przedziale od 0,21 do 0,32, (-) organ I instancji ustalił w/w wskaźnik zgodnie z wnioskiem inwestora do 0,33, (-) sposób określenia wartości przedmiotowego parametru "do 0,33" należy uznać za niejednoznaczny, a zatem niemożliwy do zaakceptowania, (-) w tej sytuacji zachodzi konieczność skorygowania rozstrzygnięcia organu I instancji poprzez ustalenie wskaźnika w przedziale od 0,33 do 0,39 (SKO wskazało przy tym, iż powyższe nie odbiega znacząco od średniej, znajduje potwierdzenie w wynikach analizy i pozawala na uwzględnienie wniosku inwestora).

Skarżąca Spółka wywodzi, iż w sytuacji, w której wniosek Inwestora obejmował żądanie ustalenia w/w parametru na 0,33, co do zasady niemożliwym było ustalenie go na poziomie wyższym. Z takim stanowiskiem skargi nie można się zgodzić w sytuacji, w której SKO ustaliło parametr przedziałowo, wskazując jako dolną granicę tego przedziału wartość wskazaną we wniosku. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, iż wyznaczanie w decyzji ustalającej warunki zabudowy poszczególnych parametrów w sposób przedziałowy jest całkowicie dopuszczalne i nie może być utożsamiane z brakiem precyzji decyzji. Rozwiązanie takie oznacza bowiem tyle, iż w określonym przedziale wartości przyjęcie którejkolwiek z nich przy realizacji inwestycji będzie zgodne z wymaganiami ładu przestrzennego. W sytuacji takiej, jak w niniejszej sprawie, Inwestor uzyskał możliwość realizacji planowanej inwestycji bądź ściśle tak, jak to oznaczył we wniosku (tj. na poziomie 0.33) albo intensywniej (aż do poziomu 0,39). Rozwiązanie to działa zdecydowanie na korzyść Inwestora i jest wzmocnieniem, nie zaś ograniczeniem jego uprawnień.

Ad. 2) SKO wskazało, iż: (-) organ I instancji ustalił szerokość elewacji frontowej, na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, maksymalnie do 19 m, (-) z analizy wynika, że szerokości elewacji frontowych wynoszą od l2 m do 65 m, a średnia wynosi 35 m, (-) uwzględniając uwarunkowania działki dla projektowanej inwestycji należy ustalić szerokość elewacji frontowej wynosząca 19 m, co nie narusza § 6 ust. 2 rozporządzenia i mieści się we wskazanych w analizie szerokościach elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym.

Skarżąca Spółka wywodzi, iż rozwiązanie takie również wykracza poza żądanie Inwestora. Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić, albowiem wartość parametru ustalona przez SKO uznać należy za optymalną z punktu widzenia interesów Inwestora, uwarunkowań inwestycyjnych oraz ładu przestrzennego.

Jak to szczegółowo przedstawiono w części tekstowej analizy (str.14) suma szerokości elewacji frontowych budynków usytuowanych w obszarze analizowanym wynosi 350 m. Liczba budynków objętych analizą 10. Średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy wynosi 35 m, przy uwzględnieniu tolerancji do 20%, zawierać się powinna w przedziale od ok. 28 m do ok. 42 m. Szerokości elewacji frontowych istniejących budynków usytuowanych w obszarze analizowanym są zróżnicowane i wynoszą od 18 m do 67 m. Przy tak znacznej rozbieżności w szerokościach elewacji frontowej budynków średnia szerokość nie porządkowałaby istniejącego ładu przestrzennego. W sytuacji takiej zdaniem organu można skorzystać z zapisów § 6 ust. 2 powyższego rozporządzenia i dopuścić inną szerokość elewacji frontowej tzn. szerokość wnioskowaną przez inwestora 19 m, jako mieszczącą się w szerokościach występujących w obszarze analizy, bez uszczerbku dla ładu przestrzennego okolicy.

Wbrew twierdzeniom skargi poczynienie przez SKO we w/w ustaleń nie wykroczyło poza kompetencje organu odwoławczego. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż z uzasadnienia SKO nie wynika, aby kwestionowane przez skargę zreformowanie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej nastąpiło w oparciu o uzupełniające postępowanie dowodowe, bazujące na innych dowodach niż te, które zostały zebrane w postępowaniu przed organem I instancji. W niniejszej sprawie wystąpiła tym samym sytuacja, w której SKO, w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez Zarząd [...], poczyniło ustalenia faktyczne w pewnym zakresie różniące się od tych, które legły u podstaw decyzji organu I instancji (chodzi o ustalenia determinujące wyznaczanie w szczególności wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej). Takie działanie SKO uznać należy za w pełni dopuszczalne.

Nie można podzielić zarzutu skargi, iż rozstrzygnięciami w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, naruszono zapisany w art.139 k.p.a. zakaz reformationis in peius na niekorzyść samej Skarżącej Spółki, jako strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie będącej jego wnioskodawcą. Rozumowanie Skarżącej opiera się na założeniu, że w sytuacji, w której Inwestor nie odwołał się od decyzji Zarządu [...], to reformowanie tej decyzji na jego korzyść przez SKO (w następstwie wniesienia odwołań przez inne strony postępowania) narusza uprawnienia stron odwołujących się od tej decyzji, mających w stosunku do Inwestora interesy kolizyjne. Stanowisko to uznać należy za nadmiernie dogmatyczne na gruncie niniejszej sprawy. Przyjąć bowiem należy, iż przeprowadzona przez SKO reforma decyzji organu I instancji miała zdecydowanie ograniczony wymiar a jej celem było przede wszystkim usunięcie braku precyzji w rozstrzygnięciu decyzji Zarządu [...]. Zwiększenie w ramach powyższego wartości parametru wskaźnika powierzchni zabudowy do poziomu średniej wartości w obszarze analizowanym (a zatem do poziomu mającego co do zasady priorytet) uznać należy za w pełni dopuszczalne.

3.10. Nie można podzielić zarzutu skargi Skarżącej Spółki co do naruszenia przez organy art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. wr zw. z § 6 i 7 r.s.u.w.z.n.z. przez nieuchylenie decyzji I instancji, mimo że dopuszczalna szerokość elewacji frontowej Inwestycji została w niej ustalona z pominięciem uporządkowanej i tworzącej spójną całość zabudowy położonej przy ul. [...] i [...], a także w sposób diametralnie odbiegający od ustalonej przez Organ I instancji w analizie z dnia [...] kwietnia 2019 r. stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji I instancji ("Analiza") średniej wartości tego parametru dla analizowanego obszaru, co nie zostało poparte odpowiednim uzasadnieniem i może prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego na analizowanym obszarze.

Sąd uznaje za w pełni przekonujące stanowisko organów (w szczególności zawarte na str. 14 decyzji Zarządu [...]), iż: (-) zabudowa zlokalizowana w obszarze analizowanym charakteryzuje się dużym zróżnicowaniem w zakresie szerokości elewacji frontowych, co wymagało zastosowania w sprawie § 6 ust.2 r.s.u.w.z.n.z., (-) ustalona w taki sposób szerokość elewacji frontowej dla przedmiotowej inwestycji (tj. 19 metrów) nie zakłóca ładu przestrzennego.

3.11. Nie można podzielić zarzutu skargi Skarżącej Spółki co do naruszenia przez organy art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 1, 3 i 4 r.s.u.w.z.n.z. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., polegające na nieuchyleniu decyzji I instancji, pomimo że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została wyznaczona w sposób nieprecyzyjny i uniemożliwiający określenie dopuszczalnej wartości tego parametru. Stosownie do powyższego:

W pkt 1.1 tiret 6 decyzji organu I instancji ustalono zróżnicowaną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, tj. od 15 m od strony północnej (od poziomu terenu do górnej krawędzi balustrady) do 20,50 m od strony południowej (od poziomu terenu do górnej krawędzi attyki).

(i) Sąd nie podziela stanowiska Skarżącej Spółki, iż sformułowania: "od strony północnej" i "od strony południowej" są na tyle nieprecyzyjne, iż uniemożliwia to prawidłowe wyłożenie cytowanego rozstrzygnięcia decyzji. Przyjąć bowiem należy, iż chodzi o zabudowę odpowiednio od strony budynku położonego przy ulicy [...] oraz od strony [...]. W związku z tym, iż jak trafnie wywodzi skarga, w decyzjach nie wskazano, gdzie ma przebiegać granica pomiędzy w/w stronami, uznać należy, iż Inwestor dysponuje w tym zakresie pewnym marginesem swobody.

(ii) Sąd nie podziela stanowiska skargi co do ogólnikowości ustaleń organu I instancji w zakresie średniej wartości przedmiotowego parametru w obszarze analizowanym. Organ wskazał bowiem, iż w granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa o zróżnicowanej liczbie kondygnacji nadziemnych: I, III, IV, V, VI, VIII i IX-wg załącznika graficznego nr 2. Wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych tych budynków wynoszą od ok. 6 m do ok. 34 m. Średnia wielkość wynosi ok. 18,77 m. Teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położony jest po wschodniej stronie ul. [...]. Wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków kształtujących wschodnią pierzeję ww. ulicy, usytuowanych na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji od strony północnej i południowej, wynoszą ok. 26 m (budynek biurowy przy ul. [...]) i ok. 20 m (budynek usługowo - biurowy przy al. [...] - budynek "[...]").

Przekonująco wywiedziono w tej sytuacji, iż ustalenie wysokości planowanego obiektu o funkcji biurowej na podstawie średniej wysokości zabudowy występującej w obszarze analizowanym mogłoby prowadzić do dysharmonii w obszarze tworzącym całość urbanistyczną i naruszenia ładu przestrzennego w aspekcie wysokości zabudowy istniejącej i planowanej. W związku z powyższym odstąpiono od średniej wysokości budynków występujących w obszarze analizowanym uznając za właściwe zastosowanie w omawianym przypadku przepisu § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia.

3.12. Nie można podzielić zarzutu skargi Skarżącej Spółki co do naruszenia przez organy art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez nieuchylenie decyzji I instancji, pomimo że Organ I instancji w sposób arbitralny i lakoniczny uznał, że w sprawie nie zachodzi konieczność ponownego uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi gminnej, pomimo iż taki obowiązek przewidziany został w przepisach.

Przekonujące są wyjaśnienia organów, iż w sprawie nie wystąpiły tego rodzaju zmiany, które uzasadniałyby dokonywanie powtórnych uzgodnień. Materiał dowodowy sprawy nie wskazuje, aby zmiany takie wystąpiły (nie powołuje ich także Skarżąca Spółka).

3.13. Nie można podzielić zarzutu skargi Skarżącej Spółki co do naruszenia przez organy art. 54 pkt 2 lit. c) i d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez nieuchylenie decyzji I instancji, pomimo że Organ I instancji nie przeprowadził analizy wpływu planowanej inwestycji na ilość miejsc parkingowych dla istniejących już na analizowanym obszarze budynków, mimo zasygnalizowania wątpliwości co do dopuszczalności takiej sytuacji (str. 4/16 decyzji I instancji).

Uznać należy, iż organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji budowlanej nie ma obowiązku analizowania wpływu planowanej inwestycji na ilość miejsc parkingowych dla budynków istniejących już na obszarze analizowanym.

3.14. Nie można podzielić zarzutu skargi Skarżącej Spółki co do naruszenia przez organy art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez nieuchylenie decyzji I instancji, pomimo że w celu jej wydania Organ I instancji posłużył się nieaktualnymi, bo prawie 5-letnimi uzgodnieniami dot. zaopatrzenia planowanej Inwestycji w prąd, wodę i ciepło.

Należy zgodzić się ze skargą, iż w oczywisty sposób pożądanym jest stan, w którym oświadczenia gestorów sieci, potwierdzające możliwość podłączenia sieci, są aktualne ściśle na dzień orzekania w sprawie. Nie ulega również wątpliwości, iż w postępowaniu administracyjnym Inwestor przedłożył komplet wymaganych poświadczeń, stwierdzających możliwość podłączenia inwestycji do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i cieplnej, niemniej z formalnego punktu widzenia dokumentacja ta nie została zaktualizowane w toku pięcioletniego procedowania w sprawie. O ile zgodzić się należy z tym, iż co do zasady aktualizacja tego rodzaju winna mieć w sprawie miejsce, o tyle Sąd nie podziela stanowiska, iż jej brak należy utożsamiać z istotnym uchybieniem decyzji organów obu instancji. Odnotować należy, iż wyroku z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2236/17, publ. CBOSA NSA wskazał w szczególności, co następuje: "Na marginesie można jedynie zauważyć, że gdyby była konieczność zaopatrzenia w wodę planowanego budynku, przepisy komentowanej ustawy nie uzależniają wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy od posiadania przez wnioskodawcę aktualnych warunków przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej. Trudno bowiem od wnioskodawcy wymagać, aby w dacie składania wniosku o warunki zabudowy posiadał aktualne zezwolenie na podłączenie nieruchomości do istniejącej sieci wodociągowej. Do wydania decyzji pozytywnej wystarczające jest, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu pozwala na dokonanie takiego przyłącza wodociągowego.". Podkreślić w tym kontekście należy, iż ani w toku postępowania administracyjnego ani w toku postępowania przed Sądem nie została ujawniona żadna okoliczność, wskazująca na zmianę stanu, stwierdzonego przez gestorów sieci w pozytywnych oświadczeniach wydanych Inwestorowi.

3.15. Nie można podzielić zarzutu skargi Skarżącego AN co do naruszenia przez organy art.61 ust.1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż ustalenie warunków zabudowy na działce stanowiącej drogę jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz art.8 ust.1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż teren inwestycji, oznaczony w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr" nie jest drogą wewnętrzną, łączącą inne budynki z drogą publiczną, a przez to podlega zabudowie. Stwierdzić bowiem należy, iż ani przepisy u.p.z.p. ani ustawy o drogach publicznych nie przewidują zakazu ustalania warunków zabudowy dla terenu pełniącego funkcję drogi wewnętrznej, oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr".

W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.