Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1605/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 89
journal: Dz.U. 2018 poz 996
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c)  w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...]; 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Gminy [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2019 r. Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506; dalej: "u.s.g.") oraz art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996 ze zm.; dalej: "p.o."), podjęła uchwałę nr [...]w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] (dalej też: "likwidowana szkoła", "przedmiotowa szkoła") z dniem [...] sierpnia 2019 r.

W uchwale podano, że po likwidacji szkoły uczniowie z klas od IV do VIII kontynuowaliby naukę w Szkole Podstawowej im. [...] w [...], a uczniowie z klas od 0 do III uczyliby się w utworzonej w [...] filii Szkoły Podstawowej w [...]. Nadto Gmina [...] (dalej: "skarżąca", "Gmina") zapewni uczniom likwidowanej szkoły bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do szkoły w [...].

W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż celem likwidacji szkoły w [...] jest konieczność dostosowania sieci szkół położonych w Gminie do realnych potrzeb wynikających z zachodzących zmian demograficznych oraz związane z tym zracjonalizowanie ponoszonych kosztów na zadania oświatowe. Zmniejsza się bowiem liczba dzieci podlegających obowiązkowi szkolnemu, a w najbliższych latach w miejscowościach należących do obwodu likwidowanej szkoły nie zapowiadają się daleko idące zmiany demograficzne. W roku szkolnym 2019/2020 w klasach od 0 do VIII przewiduje się jest w sumie 81 uczniów. Reorganizacja pozwoli uniknąć nauczania w klasach łączonych. Tymczasem Szkoła Podstawowa w [...] posiada dobrą bazę lokalową, dydaktyczną i sportową (dysponuje odpowiednią liczbą pomieszczeń, ma salę sportową, świetlicę i stołówkę, a zatrudniona w niej kadra pedagogiczna prezentuje wysokie kwalifikacje). Likwidowana szkoła wymaga ogromnych nakładów finansowych na remont i modernizację, których nie ma i według prognoz nie będzie mieć również w kolejnych latach.

W wykonaniu ww. uchwały, Burmistrz [...] (pismem z [...] lutego 2019 r.) wystąpił do [...] Kuratora Oświaty (dalej: "Kurator", "organ I Instancji") o wyrażenie opinii w przedmiotowej sprawie.

Wnioskodawca podkreślił, że w likwidowanej szkole brakuje nauczycieli takich przedmiotów jak: fizyka, chemia, przyroda, biologia, geografia, język niemiecki, wiedza o społeczeństwie, edukacja dla bezpieczeństwa, doradztwo zawodowe, zajęcia rewalidacyjne, muzyka. Zapewnił, iż po likwidacji szkoły i jej przekształceniu w filię żaden nauczyciel nie zostanie pozbawiony pracy lub należnych mu świadczeń (z 11 nauczycieli zatrudnionych na stałe 9 będzie miało pewne zatrudnienie). Jako istotny element projektowanej zmiany wskazał efekt ekonomiczny - obecnie zadłużenie skarżącej wynosi 7,2 milionów złotych; ponosi ona wydatki ze środków własnych na oświatę i to nie pozwala na zatrudnienie tak dużej liczby nauczycieli ani na konieczne remonty. Likwidacja przedmiotowej szkoły oraz Szkoły Podstawowej w [...] zapewni skarżącej oszczędności rzędu 140 tysięcy złotych miesięcznie, które można przeznaczyć na remonty, doposażenie szkół, zajęcia pozalekcyjne i zajęcia z zakresu pomocy psychologiczno-pedagogicznej. Burmistrz wskazał również na korzyści wynikające z nauki w większych liczebnie oddziałach. Ocenił jako lepsze do nauczania dzieci warunki lokalowe i wyposażenie Szkoły Podstawowej w [...]; zwrócił przy tym uwagę na osiągnięcia jej uczniów w konkursach przedmiotowych i zawodach sportowych. Skarżąca zorganizuje uczniom dowozy do Szkoły Podstawowej w [...]. Odległość do [...] z [...] wynosi 16 km, ze [...] - 10 km, a z [...] - 7 km.

W toku prowadzonego postępowania (w dniu [...] stycznia 2019 r.) do Kuratora wpłynęły następujące dokumenty: prośba Rady Rodziców likwidowanej szkoły o niewyrażenie zgody na likwidację, do której dołączono listę 466 podpisów mieszkańców z obwodu szkoły protestujących przeciwko jej likwidacji oraz apel Grona Pedagogicznego likwidowanej szkoły.

W pierwszym z ww. dokumentów rodzice podkreślili pozytywne aspekty funkcjonowania likwidowanej szkoły. Zaakcentowali jej znaczącą w kultywowaniu tradycji patriotycznych. Wśród sukcesów wymienili m.in: nagrodzenie opracowanego przez dyrektora szkoły scenariusza zajęć pt. "Śpiewajmy Hymn Narodowy", uroczyste obchody Święta Żołnierzy Wyklętych, za co podziękowanie wystosował Minister. Rodzice zadeklarowali także dalsze wspieranie działań przedmiotowej szkoły, co odciąża skarżącą finansowo (poprzez poszukiwanie sponsorów, pozyskiwanie środków na zakup wyposażenia szkoły czy wykonywanie remontów).

Natomiast w apelu nauczyciele wskazali, iż głównym powodem likwidacji szkoły są problemy ekonomiczne skarżącej. Zdaniem nauczycieli, likwidacja szkoły i przeniesienie dzieci do szkoły w [...] oddali je od domu rodzinnego, a dojazdy będą kosztowne i czasochłonne. Proces dydaktyczno-wychowawczy w likwidowanej szkole przebiega prawidłowo, a wszystkie wymagania spełnione są na wysokim poziomie dzięki indywidualizacji procesu nauczania. Zaangażowanie uczniów przekłada się na osiągnięcia w konkursach literackich, artystycznych oraz w sporcie na szczeblu ogólnopolskim, wojewódzkim, powiatowym, a nawet międzynarodowym. W apelu zwrócono też uwagę na problem "eurosierot" spowodowany wyjazdami za granicę (pozbawionych pracy w okresie transformacji) rodziców. W tym kontekście podniesiono, iż dzięki działaniom nauczycieli dzieci mogą się czuć bezpiecznie i liczyć na wsparcie. W ocenie nauczycieli likwidacja szkoły będzie "ciosem" dla społeczności lokalnej, a miejscowość uczyni "pustynią oświatowo-kulturalną", co może wpłynąć na głębokie wykluczenie społeczne.

W dniu [...] marca 2019 r. wizytatorzy [...] Kuratorium Oświaty w [...] przeprowadzili w likwidowanej szkole kontrolę doraźną, z której został sporządzony protokół nr [...]. Z kontroli wynika, że likwidowana szkoła mieści się w budynku parterowym o powierzchni około 1100 metrów kwadratowych, podpiwniczonym, z własną kotłownią. Na terenie szkoły mieści się boisko trawiaste, mini ogród botaniczny (przed szkołą) i wolna trawiasta przestrzeń. Przed wejściem do szkoły znajduje się barierka chroniąca uczniów przed bezpośrednim wyjściem na ulicę. Według informacji przekazanych przez dyrektora szkoły, pierwsza część budynku, z przeznaczeniem na szkołę, została wybudowana w czynie społecznym w 1967 r., a drugą część dobudowano w 1986 r. Ostatni remont szkoły miał miejsce w 2014 r. (wcześniejszy odbył się w 2012 r.) i wykonali go pracownicy szkoły oraz rodzice uczniów. Szkoła posiada 8 sal lekcyjnych, w tym jedną przeznaczoną dla oddziału przedszkolnego. Każdy oddział ma przypisaną sobie salę. We wszystkich salach dzieci mają swoją szafkę na podręczniki i przybory szkolne. Wyposażenie szkoły w sprzęt sportowy jest bardzo dobre i umożliwia uczniom osiąganie sukcesów sportowych. W szkole znajduje się pracownia komputerowa pełniąca również funkcję pracowni robotyki, licząca 10 stanowisk dla uczniów i stanowisko dla nauczyciela. W każdej klasie jest komputer z dostępem do Internetu i magnetofon. Szkoła dysponuje tablicą interaktywną i projektorem multimedialnym. W ramach uczestnictwa w programach unijnych, realizowanych z inicjatywy dyrektora, szkoła pozyskała pomoce dydaktyczne do nauczania języka niemieckiego i języka angielskiego oraz ortografii, a także pomoce dydaktyczne do edukacji wczesnoszkolnej na kwotę 21 tysięcy złotych. Dzięki współpracy międzynarodowej (nawiązanej przez nauczyciela języka angielskiego) likwidowana szkoła otrzymała z Anglii 3 laptopy. Do trzech klas meble zakupiono ze środków Rady Rodziców. Poprzez Powiatowy Urząd Pracy w [...] dyrektor przedmiotowej placówki pozyskał z Krajowego Funduszu Szkoleniowego środki w wysokości 16 tysięcy złotych na pracownię robotyki i doskonalenie zawodowe nauczycieli w ramach neurodydaktyki. W szkole znajduje się pracownia plastyczna, biblioteka z czytelnią, pokój nauczycielski, sekretariat, gabinet dyrektora, gabinet do użytku pedagoga, logopedy i pielęgniarki, świetlica, stołówka, kuchnia, magazynek środków czystości, szatnia dla uczniów, sklepik szkolny ze zdrową żywnością, 2 łazienki oddzielnie dla chłopców i dla dziewcząt, łazienka dla personelu, magazynek na produkty z Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Wizytatorzy ocenili szkołę jako estetyczną, zadbaną, bezpieczną i przyjazną dzieciom.

Nauka w likwidowanej szkole odbywa się w systemie jednozmianowym w godzinach od 8.00 do 15.20. Uczniowie przyjeżdżają do szkoły autobusem szkolnym od godziny 7.30 do godziny 7.45. Po zakończonych zajęciach pierwszy kurs autobusu odbywa się o godzinie 13.35, drugi o 15.30. Czas dojazdu do szkoły z [...] trwa 5 minut (3, 4 km), z [...] - 5 minut (2,9 km), a z [...] - 10 minut (5,9 km). W bieżącym roku szkolnym w placówce uczy się 94 uczniów (łącznie z dziećmi z oddziału przedszkolnego). W przyszłym roku szkolnym - według dyrektora - będzie się uczyć 96 uczniów i nie zmieni się liczba oddziałów. Świetlica zapewnia opiekę 67 uczniom, którzy czekają na zajęcia dydaktyczne przed rozpoczęciem lekcji i na powrót do domu po ich zakończeniu. Najdłuższy czas oczekiwania na powrót do domu wynosi około 1 godziny. Okazjonalnie czas pracy świetlicy ulega wydłużeniu, gdy rodzice zgłoszą taką potrzebę. Uczniowie mają możliwość skorzystania z obiadów, które są do szkoły przywożone. Łącznie korzysta z tej możliwości 27 uczniów. W szkole pracuje 20 nauczycieli, w tym 12 w pełnym wymiarze godzin (nauczyciel stażysta, 3 nauczycieli kontraktowych, 5 nauczycieli mianowanych, 11 nauczycieli dyplomowanych). Za zgodą kuratora oświaty zatrudnionych jest 2 nauczycieli - nauczyciel wiedzy o społeczeństwie i nauczyciel chemii. W szkole pracuje pedagog (17/22 etatu), logopeda (16/22 etatu) i terapeuta pedagogiczny (4/22 etatu).

Postanowieniem z [...] marca 2019 r. nr [...]Kurator, w oparciu o art. 89 ust. 1, 3, 4 i 5 p.o., negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji z dniem [...] sierpnia 2019 r. przedmiotowej szkoły.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podniósł, że likwidowana szkoła jest przykładem dobrze funkcjonującej szkoły wiejskiej, która wykorzystuje zasoby wynikające z jej usytuowania, a jednocześnie poprzez podejmowane działania pokazuje, iż nie jest ono ograniczeniem. Przykładem jest chociażby uzyskanie przez szkołę w roku szkolnym 2018/2019 certyfikatu "Szkoła Niepodległej" w ramach konkursu organizowanego pod patronatem Ministra, realizacja w roku szkolnym 2017/2018 projektu edukacyjno-wychowawczego w ramach Obchodów Roku I.S., nawiązanie kontaktów międzynarodowych w ramach współpracy ze Stowarzyszeniem [...]. Kurator docenił zaangażowanie dyrektora i nauczycieli likwidowanej szkoły we współpracę ze społecznością lokalną. Zaznaczył, iż rodzice uczniów doceniają działania placówki; czują się jej równorzędnymi partnerami. Wyrazem ich wdzięczności jest m.in. uzyskanie przez likwidowaną szkołę III miejsca i tytułu "[...]" w konkursie "[...]". Dlatego uwzględniając wyniki nauczania i wychowania oraz wyniki ewaluacji zewnętrznej przeprowadzonej w 2017 r., a także rolę jaką przedmiotowa szkoła pełni w lokalnej społeczności, organ I instancji uznał, że jej likwidacja byłaby niepowetowaną stratą zarówno dla systemu wiejskich szkół (z natury mało licznych), jak i dla tej społeczności. Likwidowana szkoła jest bowiem miejscem integrującym środowisko lokalne, wokół którego koncentruje się życie kulturalne i realizuje troska mieszkańców o rozwój i bezpieczeństwo dzieci.

Powyższe postanowienie Kuratora Gmina zaskarżyła zażaleniem, w którym zarzuciła naruszenie art. 89 ust. 1 i art. 39 p.o. oraz art. 2, art. 16 ust. 2, art. 165 ust. 2 i art. 166 Konstytucji RP, a także art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), jak również błędne ustalenie stanu faktycznego skutkujące wydaniem negatywnej opinii. Skarżąca wskazała na czynnik ekonomiczny i demograficzny jako główne przesłanki podjęcia zamiaru likwidacji przedmiotowej szkoły, w tym wysokie koszty jej utrzymania i remontów. Jednocześnie skarżąca podkreśliła zalety Szkoły Podstawowej w [...] - bardzo dobre warunki lokalowe (zaplecze sportowe i dydaktyczne), możliwość korzystania z zajęć dodatkowych, opieki świetlicowej, medycznej i pedagogicznej.

Gmina również podniosła, iż zadaniem Kuratora w procesie likwidacji szkoły jest wyłącznie zbadanie, czy potrzeby edukacyjne uczniów będą zapewnione i czy – w wypadku spełnienia przesłanek ustawowych – Gmina zapewnia transport uczniów i opiekę podczas transportu. Zatem Kurator nie kieruje się innymi funkcjami szkoły (pozaedukacyjnymi) czy protestami społecznymi. Tymczasem organ I instancji skoncentrował się na roli likwidowanej szkoły jako ośrodka integrującego lokalną społeczność, pomijając okoliczność, iż ten ośrodek społeczno-kulturalny nadal będzie funkcjonował w ramach planowanej filii. Nadto Kurator nie ocenił wpływu likwidacji w kontekście zapewnienia prawidłowej edukacji dzieci.

Skarżąca zaakcentowała utworzenie w [...] filii Szkoły Podstawowej w [...] (dla dzieci klas 0 i I-III) oraz zapewnienie uczniom pozostałych klas likwidowanej szkoły kontynuację nauki w Szkole Podstawowej w [...] - najmłodszej i najlepiej doposażonej szkole w Gminie. Nadto skarżąca zapewnia bezpłatny dowóz i opiekę podczas dowozu uczniom ze wszystkich miejscowości obwodu przedmiotowej szkoły, szacując czas dojazdu dla uczniów ze [...] do szkoły w [...] na ok. 10 minut.

Do zażalenia skarżąca załączyła dokumentację fotograficzną likwidowanej szkoły.

Postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...] Minister Edukacji Narodowej (dalej: "Minister", "organ II instancji"), mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 89 ust. 3 i ust. 4 p.o., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kuratora z [...] marca 2019 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji podniósł, że spełnienie przez skarżącą wszystkich przesłanek zawartych w art. 89 p.o., nie nakłada na Kuratora obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły. Kurator oświaty jest organem nadzoru pedagogicznego, który w szczególności obejmuje swymi działaniami kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Zatem organ I instancji powinien przeanalizować wszystkie aspekty i uwarunkowania związane z zamiarem likwidacji przedmiotowej szkoły, a w efekcie utworzenia w jej miejsce szkoły filialnej o strukturze klas I-III z oddziałem przedszkolnym, podporządkowaną organizacyjnie Szkole Podstawowej w [...]. Opinia kuratora oświaty wydawana w trybie art. 89 p.o. nie jest więc opinią w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć jedynie legalności podjętej uchwały o zamiarze przekształcenia szkoły. Opinię tę wydaje kurator jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą.

Z uwagi na fakt, iż zamiar likwidacji przedmiotowej szkoły jest nierozerwalnie związany z szerszą reorganizacją oświaty na terenie Gminy, Minister uwzględnił także uchwały Rady Miejskiej w [...]: nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] oraz nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej im. M. K. w [...] poprzez utworzenie w miejscowościach [...] i [...] jej filii obejmujących klasy I-III wraz z oddziałem przedszkolnym.

Porównując warunki (objętych zamiarem reorganizacji) szkół w [...] i [...] (w oparciu o ustalenia zawarte w protokołach kontroli przeprowadzonych przez wizytatorów [...] Kuratorium Oświaty w [...]), organ II instancji doszedł do wniosku, że obie te szkoły dysponują budynkiem i wyposażeniem dającym możliwość zapewnienia realizacji podstawy programowej szkoły podstawowej i oddziału przedszkolnego. Zatem kwestia warunków lokalowo-dydaktycznych, w ocenie Ministra, nie może stanowić podstawy do likwidacji przedmiotowej szkoły lub jej zastąpienia szkołą filialną.

Dane z Systemu Informacji Oświatowej - według stanu na 30 września 2018 r. – wskazują, że do Szkoły Podstawowej w [...] w roku szkolnym 2018/2019 uczęszcza 91 uczniów, w tym 19 dzieci do oddziału przedszkolnego (z protokołu kontroli Kuratorium Oświaty w [...] wynika, iż do szkoły uczęszcza 94 uczniów, w tym 21 w oddziale przedszkolnym (tj. kl. I - 7 uczniów, kl. II - 6 uczniów, kl. III - 0 uczniów, kl. IV - 14 uczniów, kl. V - 16 uczniów, kl. VI - 9 uczniów, kl. VII - 11 uczniów, kl. VIII - 9 uczniów). W roku szkolnym 2019/2020 przewiduje się, że w klasie pierwszej rozpocznie naukę 8 uczniów, a w oddziale przedszkolnym 24 (w tym 11 sześciolatków), a w całej szkole będzie 96 uczniów. Wpływ na liczbę uczniów szkoły ma fakt przekształcenia gimnazjum w [...] w szkołę podstawową i zmniejszenie obwodu likwidowanej szkoły na rzecz obwodu szkoły w [...].

Podsumowując dane demograficzne zarówno dla całej Gminy, jak i poszczególnych szkół podstawowych, Minister wywiódł, że objęte reorganizacją szkoły mają w ostatnich latach szkolnych stabilną liczbę uczniów i corocznie funkcjonują z podobną liczbą uczniów. Po dokonaniu zamierzonej reorganizacji, likwidowana szkoła stanie się szkołą filialną o strukturze klas I-III z oddziałem przedszkolnym, do której w roku szkolnym 2019/2020 będzie uczęszczało 7 uczniów do klasy I, 7 uczniów do klasy II oraz 6 uczniów do klasy III i dodatkowo 24 dzieci do oddziału przedszkolnego. Według organu II instancji, przekształcenie samodzielnej szkoły w filię będzie prowadzić w nieodległym czasie do jej całkowitej likwidacji ze względów ekonomicznych (drastycznie spadnie liczba uczniów szkoły z powodu zmniejszenia liczby klas, a w efekcie wzrosną wydatki bieżące w przeliczeniu na ucznia). Perspektywa możliwej likwidacji szkoły lub części jej klas nie wpłynie korzystnie na jej rozwój. Część rodziców wybierze inną szkołę, obawiając się tej perspektywy i chcąc uchronić dziecko przed stresem i problemami adaptacyjnymi związanymi ze zmianą miejsca edukacji. W konsekwencji Minister uznał, że czynnik demograficzny nie może być argumentem likwidacji przedmiotowej szkoły i utworzenia w jej miejsce szkoły filialnej o strukturze klas I-III z oddziałem przedszkolnym.

Analizując kwestię dowozu dzieci do szkoły w [...] (po planowanej reorganizacji), tj. trasy i czas dowozu, Minister stwierdził, iż nastąpi pogorszenie warunków nauki, wychowania i opieki dla uczniów zamieszkałych w obwodzie szkoły w [...]. Na północy Gminy zlokalizowane będą dwie szkoły podstawowe o pełnej strukturze klas I-VIII, w środkowej części - dwie szkoły filialne o strukturze klas I-III, a w południowej części nie będzie szkół. Przeniesienie kształcenia w klasach IV-VIII do północnej części spowoduje wydłużenie drogi dojazdu dzieci z południowej części gminy.

Nadto odległość szkoły filialnej w [...] od macierzystej Szkoły Podstawowej w [...] w praktyce bardzo utrudni sprawowanie nadzoru przez dyrektora szkoły.

Powołując się na art. 10 ust. 1 p.o., organ II instancji zaznaczył, że organ prowadzący musi niezwłocznie usunąć wszystkie wady budynku, w której mieści się likwidowana szkoła (niezależnie od tego, czy będzie tam funkcjonowała nadal szkoła o strukturze klas l-VIII, czy też szkoła filialna o strukturze klas l-lll).

Ustosunkowując się do podnoszonego przez skarżącą argumentu ekonomicznego, Minister stwierdził, że nie może stanowić on zasadniczej przesłanki powzięcia zamiaru likwidacji szkoły. Głównym argumentem organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na danym terenie jednostki samorządu terytorialnego powinna być przede wszystkim korzyść dla społeczności mieszkańców wrażająca się m.in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci tych mieszkańców, a nie - tak jak w tym przypadku - obniżenie kosztów utrzymania tych szkół na skutek obniżenia struktury organizacyjnej funkcjonującej od wielu lat szkoły samorządowej i w efekcie duże prawdopodobieństwo jej całkowitej likwidacji w przyszłości. Równe traktowanie dzieci mieszkańców gminy nie może być wyrażone jedynie poprzez obiektywnie obliczoną wartość pieniężną przeznaczaną na kształcenie danego dziecka w danym roku.

W ocenie Ministra, trudność związana z dojazdem powinna być jedynie wyborem uczniów i ich rodziców, a Gmina powinna zagwarantować naukę wszystkim uczniom jak najbliżej miejsca zamieszkania. Dodatkowo organy Gminy nie powinny pomijać stanowiska społeczności lokalnej, w tym opinii przeciwko likwidacji szkoły, przy czym sprzeciw mieszkańców Gminy nie miał bezpośredniego wpływu - w przeciwieństwie do przesłanek merytorycznych - na niniejsze rozstrzygnięcie Ministra.

Powyższe postanowienie Ministra Gmina uczyniła przedmiotem skargi do tut. Sądu, zarzucając naruszenie:

1. przepisu prawa materialnego, tj.

a) art. 89 ust. 1 i art. 39 p.o. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy przy wydawaniu postanowień odpowiednio Kurator i Minister związani są przesłankami wynikającymi z ww. przepisów i dopiero brak ich spełnienia umożliwia odpowiednio

Kuratorowi i Ministrowi wydanie negatywnej opinii;

b) art. 2, art. 16 ust. 2, art. 165 ust. 2 i art. 166 Konstytucji RP poprzez arbitralne, nieoparte na przepisach prawa materialnego, rozstrzygnięcie wniosku;

2. przepisów postępowania, tj.

a) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego skutkiem jest wydanie negatywnej opinii,

b) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia;

3. błędne ustalenia stanu faktycznego, czego skutkiem jest wydanie negatywnej opinii.

W obszernym uzasadnieniu skargi Gmina podniosła m. in., że zamiar likwidacji przedmiotowej szkoły, jak również Szkoły Podstawowej w [...] oraz przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...] jest podyktowany czynnikami obiektywnymi mającymi podłoże w konieczności zapewnienia najwyższego możliwego poziomu edukacji dzieci, przy wykorzystaniu możliwie najlepszych pomocy dydaktycznych i z uwzględnieniem optymalnych warunków lokalowych, a także integralności kulturalnej mieszkańców całej Gminy.

W uzasadnieniu zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżąca powtórzyła stanowisko zaprezentowane w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, że organ nadzoru pedagogicznego jest obowiązany zbadać, czy Gmina zapewni uczniom likwidowanej szkoły możliwość kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu oraz czy wypełni pozostałe obowiązki, o których mowa w art. 89 ust. 1 p.o. Kurator (a także Minister) nie może oprzeć negatywnej opinii o zamiarze likwidacji szkoły na stwierdzeniu, że dana placówka pełni oprócz edukacyjnej taką bądź inną rolę, albo że zamiar jej likwidacji wywołuje protesty społeczne, bądź dowóz dzieci przekracza 5, 10 czy 15 km. Przeciwne stanowisko doprowadziłoby do całkowitego zablokowania gmin takich jak skarżąca w zakresie możliwości likwidacji szkół na terenach wiejskich i pozwoliłoby na rozszerzającą interpretację przepisu.

Organy obu instancji nie wskazały na żadne obowiązki Gminy, wynikające z konkretnych przepisów prawa, wykonanie których byłoby niemożliwe bądź zagrożone w razie likwidacji przedmiotowej szkoły. Minister pominął okoliczności takie jak: brak nauczycieli kierunkowych w likwidowanej szkole; zapewnienie wszystkim nauczycielom tej szkoły kontynuację zatrudnienia; sytuacja finansowa Gminy (należącej do ubogich gmin); możliwość przeznaczenia zaoszczędzonych środków (rzędu 140 tysięcy złotych miesięcznie), wynikających z zamierzonej reorganizacji, na remonty i doposażenie wszystkich pozostałych placówek oświatowych skarżącej; zalety lokalowo-dydaktyczne Szkoły Podstawowej w [...], która jest najmłodszą i najlepiej doposażoną szkołą w Gminie.

Nadto, wbrew twierdzeniom organu II instancji, skarżąca nie zamierza likwidować mającej powstać filii.

Skarżąca podkreśliła, że powierzchnia Gminy wynosi zaledwie 170,5 km kwadratowych. Odległość pomiędzy punktami oddalonymi od siebie najdalej na północ i na południe wynosi ok. 20 km. Gmina liczy 5.300 mieszkańców. Nie można więc mówić o lepszej północy czy gorszym południu. Skarżąca jest niewielką gminą, która ma zbyt dużo placówek szkolnych. Likwidacja jest konieczna dla dobra uczniów, ale również wszystkich mieszkańców Gminy. Aby skarżąca mogła realizować swoje zadania w zakresie edukacji, musi mieć możliwość adekwatnej do potrzeb alokacji środków finansowych, a także możliwość kierunkowego inwestowania, czemu nie służy "przerośnięta" administracja. [...] jako część Gminy

Skarżąca zwróciła także uwagę, że społeczność lokalna [...] nie jest odizolowana czy pozbawiona możliwości integracyjnych, lecz stanowi nieodłączną część społeczności lokalnej całej Gminy oraz uczestniczy w gminnym życiu społecznym, kulturalnym i edukacyjnym.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy, prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły.

W związku z tym należy przypomnieć, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 u.s.g.). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 p.o., według którego zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy.

Przepis art. 51 ust. 1 p.o. stanowi, że kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 p.o.), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i ust. 6 p.o.).

Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 p.o.).

Należy przyjąć, że formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkół jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji szkoły publicznej, warunkującej dopuszczalność podjęcia decyzji o likwidacji (art. 89 ust. 3 p.o.).

Zdaniem Sądu kompetencje nadzorcze kuratora oświaty - podmiotu działającego w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 p.o.), działającego w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 p.o.) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regułom nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonym w Konstytucji i w odniesieniu do gmin w ustawie o samorządzie gminnym. Pozytywna opinia kuratora oświaty działającego w imieniu wojewody w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji szkoły. Dlatego też należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalności gminy przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g.

Z tych powodów Sąd nie podziela stanowiska Ministra co do tego, że opinia przewidziana w art. 89 p.o. nie jest opinią w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy, którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w ustawie Prawo oświatowe wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego - np. art. 51 ust. 1 pkt 5 p.o. mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, w dodatku definiowanej przez organ nadzoru, ze wskazaniem w sposób raczej wybiórczy celów tej polityki.

Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 i 3 p.o., stanowiąc, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 p.o. Zapewniła bowiem uczniom klas 0 i I–III likwidowanej szkoły możliwość nauki w [...], gdzie zostanie utworzona filia Szkoły Podstawowej im. M. K. w [...]. Natomiast pozostałym (starszym) uczniom zagwarantowała kontynuację nauki w ww. Szkole Podstawowej w [...], przy jednoczesnym zorganizowaniu bezpłatnego transportu przez Gminę. Zatem uczniowie likwidowanej szkoły mają zapewniony dostęp do edukacji w ramach szkoły prowadzonej przez tę samą Gminę.

Przepis art. 89 ust. 1 p.o. nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontunuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Niemniej jednak należy uznać za przekonujące wyjaśnienia skarżącej Gminy, że pod wieloma względami warunki nauki w szkole w [...] są lepsze niż w szkole w [...].

Organ nadzoru szczególnie podkreśla kwestię transportu dzieci ze [... do szkoły w [...], widząc w tym duże dla nich utrudnienie, a nawet nieprawidłowość. Jednakże powołując się na art. 39 p.o., który określa wymagania dotyczące drogi dziecka z domu do szkoły, pomija treść ust. 3 pkt 1 tego artykułu, który stanowi, że jeżeli ta droga przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. Nie ulega zaś wątpliwości, że Gmina zobowiązała się do spełnienia tego warunku.

Trudno też nie zgodzić się ze skarżącą, iż likwidacja przedmiotowej szkoły nieznacznie wpłynie na wydłużenie czasu dojazdu, bowiem większość trasy pokonywana jest w ruchu pozamiejskim, gdzie brak jest sygnalizacji świetlnych spowalniających ruch, czy też dróg podporządkowanych często wiążących się z problemem włączenia się do ruchu. Odległość ze [...] do szkoły w [...] to ok. 10 km, a czas dojazdu szacowany jest na ok. 10 minut.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że negatywna opinia organów obu instancji w sprawie likwidacji przedmiotowej szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej, powoływaniu się na opinie lokalnej społeczności, osób zatrudnionych w szkole podlegającej likwidacji i na politykę oświatową państwa. Nie ma więc dostatecznego uzasadnienia prawnego, nie wskazuje z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do likwidacji szkoły.

Raz jeszcze podkreślić trzeba, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja nadzorcza w tę jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 258/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., II SA/Rz 692/17 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku w oparciu o art. 205 § 1 w związku z art. 210 § 2 ww. ustawy.