Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 229/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 24 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi A. K. na bezczynność A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. do załatwienia wniosku A. K. z dnia 8 listopada 2012 roku o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. LS


UZASADNIENIE

A. K. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o udostępnienie której skarżący wystąpił wnioskiem z dnia [...].

Autor skargi wniósł o:

1) stwierdzenie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej;

2) zobowiązanie strony przeciwnej do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie informacji publicznej;

3) zakreślenie organowi 14 – dniowego terminu na załatwienie sprawy;

4) uznanie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

5) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej;

6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz

7) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi jej autor wskazał, iż w dniu [...] zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej organizacji kontroli biletów w komunikacji autobusowej. Pismem z dnia [...] organ stwierdził, że informacji nie udostępni, gdyż spółka nie jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1764 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), a wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej. W dniu [...] skarżący skierował do organu wiadomość e-mail z polemiką dotyczącą zajętego stanowiska. Wiadomość ta pozostała bez reakcji.

Pomimo upływu 5 lat od złożenia wniosku i prób polubownego rozstrzygnięcia sporu, do chwili wniesienia skargi organ nie udostępnił wnioskowanych informacji publicznych ani nie wydał w tym zakresie decyzji administracyjnej, co uzasadnia zarzut bezczynności. PKS W. jest podmiotem zobowiązanym w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, bowiem wykonuje zadania publiczne w zakresie publicznego transportu zbiorowego, jak również dysponuje publicznym majątkiem w postaci dopłat z budżetu państwa do biletów ulgowych.

Dane o organizacji kontroli biletów, takie jak liczba kontrolerów, wzór identyfikatora upoważniającego do kontroli, dane dotyczące umów z firmami zewnętrznymi w tym zakresie – w ocenie skarżącego – stanowią informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Czasokres bezczynności organu pozwala przyjąć, że ma ona charakter rażący i tym samym przyznać skarżącemu sumę pieniężną z tego tytułu. Skarżący dał organowi aż nadto czasu na załatwienie sprawy, przypominając dodatkowo o ustawowym obowiązku i nie uruchamiając pochopnie postępowania sądowoadministracyjnego (choć można to było uczynić już w grudniu 2012 roku). Jednocześnie ustawodawca nie uzależnia przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od wykazania konkretnej szkody w majątku skarżącego wynikłej z bezczynności organu, choć w tym przypadku takowa powstała, chociażby z uwagi na konieczność ponawiania korespondencji.

W odpowiedzi na skargę A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wniosło o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania sądowego. W ocenie organu, nie pozostaje on w bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej. PKS W. prowadzi działalność gospodarczą we własnym imieniu i na własny rachunek. Nie wykonuje i nie wykonywała na dzień złożenia wniosku o informację zadań władzy publicznej zleconych na podstawie wyraźnego upoważnienia władzy publicznej dotyczącego np. przewozu osób. Ani Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego nie jest i nie była na dzień złożenia wniosku udziałowcem w spółce. Spółka nie jest i nie była na dzień złożenia wniosku osobą prawną, w której Skarb Państwa czy też jednostka samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Spółka nie dysponuje i nie dysponowała na dzień złożenia wniosku majątkiem publicznym, nie otrzymuje i nie otrzymywała na dzień złożenia wniosku dotacji i dopłat ze strony jednostki samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa.

Zdaniem organu, w sprawie nie jest spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy, o którym stanowi art. 4 i art 1 u.d.i.p. Informacje objęte wnioskiem skarżącego dotyczące organizacji kontroli biletów w firmie, danych podmiotów realizujących tę kontrolę, treści umów zawartych z tymi podmiotami i inne, nie są związane z realizacją zadań publicznych przez firmę i dysponowaniem majątkiem publicznym, dlatego nie posiadają przymiotu informacji publicznej. Ponadto żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Udzielenie tych informacji naraziłoby spółkę na ujawnienie informacji istotnych dla działalności operacyjnej spółki i zasadę poufności obowiązującej przy zawieraniu umów z osobami trzecimi i zasadę ochrony danych osób trzecich.

W ocenie organu, także na uwzględnienie nie zasługuje wniosek skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej.

W piśmie z dnia [...] roku A. K. wskazał, iż skierowane do niego w dniu [...] nie stanowi decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Pismo, w którym organ stwierdza, że nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może być traktowane jak decyzja, a jedynie jako pismo informacyjne. Takie stanowisko podmiotu zobowiązanego może być zatem weryfikowane przez wnioskodawcę jedynie w drodze skargi na bezczynność organu. Skoro zatem PKS W. nie udostępnił wnioskowanej informacji i nie wydał w tym zakresie decyzji, zarzut bezczynności jest uzasadniony. Do pisma jego autor dołączył informacje Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], jako dowód na okoliczność dysponowania przez PKS W. publicznym majątkiem w postaci dopłat do biletów z ulgą ustawową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369, dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Skarga w sprawie niniejszej opiewa na zarzut bezczynności organu – A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą pismem z dnia [...] roku wnioskował A. K.

Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji.

Zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy A Sp. z o.o. w W. jest, czy też nie jest, podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a jeśli jest – czy żądane przez A. K. informacje stanowią informację publiczną.

Sąd w składzie niniejszym uznał, wobec przedstawionego wyżej rozumienia informacji publicznej oraz podmiotów zobowiązanych do jej udzielania, że po pierwsze – A jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a po drugie – informacje, których domaga się skarżący, miały charakter informacji publicznych.

Do ustalenia, czy określony podmiot może być zobowiązany do udzielenia informacji na podstawie u.d.i.p. konieczne jest zbadanie, po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, a po drugie, czy w ramach wykonywania powierzonych mu zadań publicznych może wytwarzać lub pozyskiwać informację publiczną (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, str. 63). W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Unormowaniem ustawy objęte zostały zatem także podmioty niebędące organami władzy, a jedynie wykonujące zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym. Przy czym, na podkreślenie zasługuje alternatywne ujęcie kryterium kwalifikującego podmiot jako adresata ustawy, tj. wskazujące na przedmiot działania podmiotu, który to przedmiot ma się mieścić w materii zadań publicznych, lub na dysponowanie przez ten podmiot majątkiem publicznym. Orzecznictwo sądowoadministracyjne zmierza do uchwycenia "dysponowania majątkiem publicznym" w zakresie wykonywania określonego "zadania władzy publicznej" (zgodnie z "preambułą" do art. 4 ust. 1 u.d.i.p.; zob. M. Bernaczyk, Pojęcie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, [w:] Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej. Oficyna 2008, Lex/el.). Wykonywanie zadań publicznych nie musi też być oparte na zasadzie władztwa administracyjnego. Współcześnie występuje tendencja do powierzania zadań publicznych – zadań administracyjnych podmiotom prawa prywatnego, określana jako zjawisko tzw. prywatyzacji zadań publicznych. Przy czym, wykonywanie tych zadań przybiera formy typowe dla prawa prywatnego, tak organizacyjne, jak i co do stosowanych środków, czyli, co do zasady, niewładczych (zob. m. in. S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna, PWN. Warszawa-Kraków 1994).

Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie już odnosił się do spraw ze skarg na bezczynność przewoźnika zewnętrznego w regularnych przewozach osób w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie organizacji kontroli biletów w pojazdach. W wyrokach z dnia 6 marca 2013 roku (sygn. I OSK 2917/12; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz z dnia 17 lipca 2013 roku (sygn. I OSK 1390/13), Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że przewoźnik wykonujący regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a informacje dotyczące kontroli biletów – co do zasady – są informacją publiczną. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny (w wyroku z dnia 17 października 2013 roku, sygn. I OSK 952/13) stwierdził, że to, czy przewóz regularny w ramach publicznego transportu zbiorowego stanowi zadanie publiczne, wynika z ustaw ustrojowych dotyczących jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1875 ze zm.) zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy lokalnego transportu zbiorowego. Podobnie transport zbiorowy stanowi zadanie ponadgminne w myśl art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1868 ze zm.). W myśl zaś art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 2096 ze zm.) transport zbiorowy i drogi publiczne mieszczą się w zakresie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim.

Okoliczność, że dane zadanie wykonują inne podmioty, aniżeli podmiot władzy wskazany w przepisie ustawowym, nie zmienia kwalifikacji tego zadania, bowiem pozostaje ono zadaniem publicznym, realizowanym przez podmiot wybrany (z reguły według ściśle określonych zasad i w sformalizowanym trybie). Za realizację tego zadania i tak ostatecznie odpowiedzialny jest podmiot władzy.

Nie powinno być zatem wątpliwości, że A jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadcząc usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie publicznego transportu zbiorowego – drogowego.

Odnosząc się zaś do kryterium dysponowania majątkiem publicznym stwierdzić należy, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby tylko niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniać informacje na jego temat. Przyjmuje się, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (zob. S. Pietras, Podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, w: Ius Novum 2011/4/108-119 oraz P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej w pracy radcy prawnego [w:] Radca Prawny 2004/5/8).

Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 roku o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 2136 ze zm., dalej jako: "ustawa") normuje finansowanie regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, w zakresie przewozów o charakterze użyteczności publicznej, realizowanego na terenie RP (art. 1 ust. 2 ustawy), m.in. w transporcie drogowym (art. 1 ust. 1 ustawy). Przepis art. 51 ust. 1 ustawy wskazuje, że źródłem finansowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej mogą być w szczególności środki własne jednostki samorządu terytorialnego będącej organizatorem oraz środki z budżetu państwa. Zgodnie z art. 50 ustawy finansowanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej może polegać m.in. na przekazaniu operatorowi "rekompensaty" z tytułu poniesionych kosztów w związku ze świadczeniem przez operatora usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego (pkt 2 c) lub udostępnianiu operatorowi przez organizatora środków transportu na realizację przewozów w zakresie publicznego transportu zbiorowego (pkt 3).

Przyjmuje się, że operator, w tym przedsiębiorca zewnętrzny, nie podjąłby się bez rekompensaty tych usług w takim zakresie lub na takich zasadach, biorąc pod uwagę swój interes gospodarczy, a podjęcie tychże usług jest konieczne z punktu widzenia organów władzy publicznej ze względu na interes publiczny (zob. Wytyczne w zakresie dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w transporcie zbiorowym. Dokument Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z dnia 12 lipca 2010 roku).

Można zatem stwierdzić, że A, świadcząc usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie publicznego transportu zbiorowego – drogowego, korzysta ze środków publicznych.

Przechodząc do kwestii, czy żądane w niniejszej sprawie informacje dotyczące organizacji kontroli biletów w pojazdach wykonujących regularne przewozy w ramach publicznego transportu zbiorowego, stanowią informację publiczną, przypomnieć należy, że w tym zakresie orzecznictwo NSA zasadniczo pozytywnie wypowiedziało się odnośnie do takiej kwalifikacji. To jednak, czy sprecyzowana co do przedmiotu informacja w ww. zakresie powinna być uznana za informację publiczną zależy od ustalenia, czy dotyczy ona publicznej sfery działania podmiotu, czy dotyczy interesów gospodarczych spółki lub dokumentów wewnętrznych (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 roku, sygn. I OSK 851/10). Inną kwestią jest ustalenie, czy żądana informacja publiczna nie podlega ustawowym ograniczeniom (art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.), a także ustalenie, czy nie jest to w istocie informacja przetworzona (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

W ocenie Sądu przyjąć należy, że żądana przez skarżącego informacja w zakresie pkt 1 i 3 wniosku z dnia [...] jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Co do zasady, informacja dotycząca liczby osób posiadających uprawnienia do kontroli biletów w pojazdach uruchamianych przez A, dotyczy publicznej sfery działania podmiotu. To samo należy odnieść do wzoru identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów. Stanowisko powyższe nie oznacza jednak, że żądana informacja musi być udostępniona w pełnym zakresie (czy z uwzględnieniem ustawowych ograniczeń), a także, że udostępnienie wnioskowanej informacji nie będzie wymagać jej przetworzenia. W obu przypadkach należy rozważyć okoliczności przemawiające za konkretną kwalifikacją, ewentualnie wzywając wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego w przypadku informacji publicznej, która może być udostępniona jako przetworzona (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ).

Natomiast odnośnie do pkt 2 wniosku z dnia [...], to o ile można uznać za informację publiczną kwestię, czy uprawnieni do kontroli biletów są pracownicy zatrudnieni w A, czy też kontrolę biletów realizuje podmiot zewnętrzny i w tym zakresie organ zobowiązany jest do udzielenia informacji, to w przypadku pozostałych szczegółowych informacji dotyczących tego ewentualnego zewnętrznego podmiotu, Sąd w składzie niniejszym dopuszcza możliwość, że choć informacje w tym zakresie mieszczą się w publicznej sferze działania adresata wniosku, to jednak mogą to być informacje odnoszące się do działań w sferze wewnętrznej i mogą dotyczyć interesów gospodarczych Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej i współpracujących z nim podmiotów. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, w art. 5 ust. 1 i 2, przewiduje pewne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu m.in. na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jeśliby zatem A uznał, że prawo do informacji publicznej w tym zakresie podlega ograniczeniu, zobligowany byłby do wydania, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, w której uzasadnieniu powinny znaleźć się szczegółowe i przekonujące motywy, którymi organ się kierował.

Podsumowując stwierdzić należy, że A, jako jednostka wykonująca zadanie publiczne – świadcząc usługi w zakresie przewozów o charakterze użyteczności publicznej, tj. w transporcie drogowym oraz korzystająca ze środków publicznych – jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Bez wątpienia także żądane informacje objęte wnioskiem z dnia [...], mają charakter informacji publicznych, z tym, że Sąd dopuszcza możliwość, że część pytań z pkt 2 ww. wniosku może dotyczyć informacji publicznej, do której prawo jest ograniczone. W tym zakresie należy jednak wydać decyzją odmowną, od której wnioskodawca może złożyć odwołanie, a następnie skargę do sądu administracyjnego.

Uznać zatem należało, że ocena dokonana przez A, dotycząca niemożności zastosowania przez nie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do żądania udostępnienia informacji w ww. zakresie, była wadliwa. Fakt, że w informacjach tych mogły znajdować się dane objęte tajemnica przedsiębiorstwa bądź dotyczące sfery wewnętrznej podmiotu gospodarczego, mógł stanowić jedynie podstawę do rozważenia ewentualnej odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Skoro zatem żądane informacje stanowią informację publiczną, to A, nie udzielając takiej informacji, ani nie wydając decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź nie postępując w inny sposób przewidziany przepisami ustawy, pozostaje w bezczynności.

Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, str. 62-63). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok NSA – OZ we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 1983 roku, sygn. SA/Wr 6/83 "Gazeta Prawnicza" 1983 r., nr 24), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1987 roku, sygn. IV SAB 23/87, ONSA 1988/1/13. oraz W. Bochenek: "Bezczynność a milczenie organu administracji", Samorząd Terytorialny 2003/12/49).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, statuując w art. 1 i 2 generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, wskazuje jednocześnie na różne sposoby jej udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Nie jest przy tym wymagana żadna szczególna forma, którą należałoby zachować przekazując wnioskodawcy żądaną informację. Odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Tymczasem A, nie udzielając żądanej informacji, która znajdowała się w jego posiadaniu i do udzielenia której posiadał niewątpliwie środki techniczne, postąpił wbrew przepisom u.d.i.p. Nie wydał decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej (w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), poprzestając jedynie na piśmie informującym, że żądane informacje nie stanowią w jego mniemaniu informacji publicznej. A skoro nie wydał decyzji odmownej, ani nie udzielił informacji w terminie 14 dni od złożenia wniosku (zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ani też nie poinformował o przyczynach opóźnienia w realizacji wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), pozostawał niewątpliwie w bezczynności. Uznać zatem należało, że pismo A z dnia [...], zawierające w istocie odmowę udzielenia informacji, nie spełniało warunków określonych w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Nie było bowiem decyzją o odmowie udzielenia informacji.

W konsekwencji powyższej oceny i jednocześnie ustosunkowując się do zawartego w skardze wniosku o przyznanie na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej na mocy art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd nie stwierdził ku temu przesłanek. Wskazana w tym przepisie suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. W przekonaniu Sądu, takie orzeczenie w okolicznościach niniejszej sprawy nie było konieczne ani w celu rekompensaty ani dla zapobieżenia ewentualnym przyszłym działaniom organu w zakresie stwierdzonej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Dostrzec wypada, iż jeżeli skarżący poniósł stratę finansową na skutek braku załatwienia sprawy przez organ, przysługuje mu roszczenie, o którym mowa w art. 154 § 4 P.p.s.a., to w tym postępowaniu uprawniony podmiot będzie zobowiązany do oceny rozmiaru poniesionej przez skarżącego straty.

Konkludując Sąd, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zobowiązał A do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku.

Sąd nie znalazł przy tym podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie zignorował wniosku o udzielenie informacji publicznej, udzielając wnioskodawcy odpowiedzi, błędnie przyjmując, że nie jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej, co uzasadnia rozstrzygnięcie w zakresie stwierdzenia, iż bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie Sąd orzekł jak w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 100 zł złożył się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi na bezczynność.

M.K.