Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 42/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91,  art. 93
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Miasta Chorzów z dnia 28 maja 2020 r. nr XXIII/380/20 w przedmiocie zasad przeprowadzania naboru wniosków o zawarcie umowy najmu dla mieszkań budowanych z wykorzystaniem finansowania zwrotnego i wsparcia z Funduszu Dopłat 1) stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 2 pkt 1 i 2, § 2 ust. 11, § 2 ust. 13 pkt 4, § 4; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski (dalej również jako Wojewoda, organ nadzoru, organ) w skardze domagał się stwierdzenia nieważności w całości uchwały Rady Miasta Chorzowa z 28 maja 2020 r., nr XXIII/380/20 w sprawie przyjęcia "Zasad przeprowadzania w mieście Chorzów naboru wniosków o zawarcie umowy najmu, w tym określenia kryteriów pierwszeństwa, zasad przeprowadzania oceny punktowej oraz wysokości obowiązkowej kaucji i maksymalnego dochodu dla mieszkań budowanych z wykorzystaniem finansowania zwrotnego i wsparcia z Funduszu Dopłat", jako sprzecznej z art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 551 – dalej jako ustawa o pomocy państwa), w związku z art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja rzeczypospolitej Polskiej (dz. U. z 1997 r., nr 78 poz. 483 -dalej jako Konstytucja RP).

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru przywołał treść art. 8, art. 11 i art. 7 ustawy o pomocy państwa wskazując, że to te przepisy wyznaczają zakres regulacji uchwały. Powołał również przepisy Konstytucji RP i wywiódł z nich nakaz tworzenia jasnych i precyzyjnych przepisów aktów prawa miejscowego. Odnosząc te ogólne zasady do zaskarżonej uchwały Wojewoda wskazał, że § 4 ust. 1 i 2 Załącznika do uchwały nie wypełnia prawidłowo delegacji z art. 8 ust., 1 i ust 2 ustawy o pomocy państwa.

Zdaniem Wojewody przepis ustawy obliguje gminę do ustalenia precyzyjnej kwoty maksymalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa. Tymczasem zakwestionowany przepis uchwały ma następujące brzmienie:

"1. Maksymalna wysokość obowiązkowej kaucji zabezpieczającej umowę najmu stanowi 12-krotność miesięcznego czynszu za dany lokal obliczonego według stawki czynszu obowiązującej w dniu zawarcia umowy najmu.

2. Średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego w roku poprzedzającym rok, w którym jest zawierana umowa najmu lokalu mieszkalnego nie może przekraczać wysokości, o której mowa w art. 7a ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu tworzenia lokali mieszkalnych na wynajem, mieszkań chronionych, noclegowni, schronisk dla bezdomnych, ogrzewalni i tymczasowych pomieszczeń (Dz. U. z 2020 r., poz. 508)."

Podważając prawidłowość określenia maksymalnej wysokości kaucji zabezpieczającej organ nadzoru wskazał, że odnosi się ona do stawki czynszu najmu obowiązującej w dniu zawarcia umowy najmu. W dacie składania wniosku o zawarcie umowy najmu nie jest znana wysokość miesięcznego czynszu według stawki czynszu obowiązującej w dniu zawarcia umowy najmu. Zawarcie tej umowy i ustalenie stawki czynszu jest elementem następującym po złożeniu wniosku oraz przeprowadzeniu przez Miasto naboru wniosków. Uchwała zatem nie określa kwoty kaucji a tylko sposób jej obliczenia.

Nadto uchwałą określono średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego, zamiast maksymalnej wysokości tego dochodu.

Wojewoda podniósł nadto, że § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 załącznika do uchwały jest sprzeczny z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w zw. z art. 7 Konstytucji. W kwestionowanym przepisie § 1 ust. 2 pkt 1 wprowadzono definicję umowy najmu wskazując, że "należy przez to rozumieć umowę najmu z inwestorem, której zawarcie jest uzależnione od wpłaty kwoty partycypacji zgodnie z art. 29a ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2019 r., poz. 2195) oraz obowiązkowej kaucji zabezpieczającej najem. W pkt 2 zaś zdefiniowano dochód, przez który "należy rozumieć dochód, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2133 oraz z 2021r.).

W ustawie o pomocy państwa przez dochód rozumie się dochód w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111). Załącznik do uchwały modyfikuje zatem przepis ustawy, co jest niedopuszczalne.

Ponadto ustawa o pomocy państwa posługuje się pojęciem umowy najmu bez jego zdefiniowania. Jakkolwiek przepis § 146 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283 – dalej jako Zasady techniki prawodawczej) dopuszcza definiowanie pojęć w ustawie niezdefiniowanych, to jednak należy zwrócić uwagę na obostrzenia w tym zakresie. Skoro pojęcie jest już zdefiniowane w aktach prawnych wyższego rzędu, to uchwała winna odsyłać do tych aktów, a nie definiować je ponownie. Może to doprowadzić do wypaczenia ich rozumienia.

Dalej w § 2 ust. 5 załącznika do uchwały stwierdzono, że "Druk wniosku o zawarcie umowy najmu dostępny będzie do pobrania ze strony internetowej inwestora oraz z formie papierowej w Urzędzie Miasta Chorzów oraz z siedzibie inwestora". Zdaniem organu nadzoru art. 8 ustawy o pomocy państwa nie przyznał gminie kompetencji do nakładania dodatkowych obowiązków na inwestora w postaci posiadania i udostępniania druku wniosku o zawarcie umowy najmu.

Paragraf 2 ust. 11 załącznika do uchwały stanowi: "Po przeprowadzeniu oceny punktowej wniosków o zawarcie umowy najmu zostanie sporządzona lista wniosków uszeregowanych w kolejności od największej do najmniejszej liczby uzyskanych punktów, obejmująca imiona i nazwiska najemców, zwana listą najemców". Tymczasem art. 11 ust. 3 ustawy stanowi, że po przeprowadzeniu oceny punktowej wniosków o zawarcie umowy najmu zostanie sporządzona lista wniosków uszeregowanych w kolejności od największej do najmniejszej liczby uzyskanych punktów, obejmująca imiona i nazwiska najemców, zwana listą najemców. Przepis uchwały modyfikuje zatem regulację ustawową.

Ponadto § 2 ust. 13 załącznika do uchwały obliguje osoby wpisane na listę najemców wpisanych na listę najemców do wpłacenia kwoty partycypacyjnej, o której mowa w art. 29a ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego w ramach oceny zdolności czynszowej jeszcze przed zawarciem umowy najmu.

W odpowiedzi na skargę Miasto Chorzów (dalej jako miasto) wniosło o jej oddalenie.

Odnosząc się do wadliwego określenia maksymalnej wysokości kaucji pełnomocnik miasta wskazał, że § 4 ust. 1 zawiera jasne kryteria ustalenia tej wysokości odnoszące się do konkretnej kwoty. Uchwała wskazuje pułap, którego przekroczenie nie będzie możliwe, a to było intencją ustawodawcy przyznającego kompetencję gminie. Czynsz najmu znany jest dopiero na etapie zawierania umowy i obowiązek wpłaty kaucji materializuje się dopiero w tym momencie.

Co do określenia średniego miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego zamiast maksymalnej wysokości takiego dochodu pełnomocnik miasta wskazał, że odniesiono się do ustawy o finansowym wsparciu tworzenia lokali mieszkalnych na wynajem, mieszkań chronionych, noclegowni, schronisk dla bezdomnych ogrzewalni i tymczasowych pomieszczeń. Maksymalna wysokość dochodu w rozumieniu ustawy o pomocy państwa odpowiada średniej wysokości w rozumieniu art. 7a ustawy o finansowym wsparciu tworzenia lokali mieszkalnych.

Zdefiniowanie umowy najmu miało cel porządkowy i nie modyfikuje regulacji ustawowej.

Pojęcie dochodu co prawda odniesiono do innego aktu prawnego niż uczynił to ustawodawca w ustawie o pomocy państwa, jednak nie czyni to nieważną całej uchwały.

Zobowiązanie inwestora do udostępnienia wniosku ma charakter przepisu technicznego i również nie czyni uchwały nieważną.

Nałożenie zaś w § 2 ust. 13 załącznika do uchwały obowiązku partycypacji wynika z art. 29a ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego i powstaje on niezależnie od regulacji uchwały.

Podobnie lista najemców stanowi jedynie powielenie regulacji ustawowej.

Miasto wskazało również, że zaskarżona uchwała została przygotowana w celu umożliwienia najemcom nowych mieszkań tworzonych we współpracy z inwestorem skorzystania z dopłat do czynszu stanowiącego formę bezzwrotnego wsparcia ze środków budżetu państwa realizowanego przez Bank Gospodarstwa Krajowego. Przeprowadzono już nabór wniosków oraz wyłoniono najemców. Miasto zawarło zaś z Bankiem umowę o stosowanie dopłat. Wyeliminowanie uchwały po upływie ponad 1,5 roku jej stosowania spowoduje znaczące konsekwencje finansowe, prawne i społeczne.

Na rozprawie pełnomocnik miasta wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie uchwały jedynie w części wskazując na znaczące perturbacje, jakie wywołałoby stwierdzenie jej nieważności w całości. Jeśli miałaby zostać stwierdzona nieważność w całości, to wniósł o takie stwierdzenie od daty wyrokowania.

Pełnomocnik Wojewody podtrzymał skargę jednak na pytanie Sądu zaznaczył, że nie kwestionuje pozostałych zapisów załącznika do uchwały poza tymi enumeratywnie wymienionymi w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona w części.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako ppsa).

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, w myśl art. 40 ust. 1 usg. Zgodnie z tym przepisem, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Będąca przedmiotem kontroli uchwała została jednoznacznie zakwalifikowana przez ustawodawcę jako akt prawa miejscowego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy państwa (publikator dokładnie opisany został w części historycznej uzasadnienia).

W myśl art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 – dalej jako usg), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 usg).

Z powyższego wynika, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa). W niniejszej sprawie Wojewoda Śląski stwierdził, iż doszło do istotnego naruszenia prawa i w tym zakresie ocenie Sądu podlega zasadność podjęcia aktu nadzoru.

Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Przy ocenie stopnia naruszenia prawa znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, w którym Trybunał uznał, że za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Dalej w wyroku z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18 WSA w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei w wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, NSA wskazał, że w świetle art. 91 ust. 1 i 4 usg przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 października 1990 r., sygn. akt SA/Lu 669/90) wszystkie powołane tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie Orzeczeń na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tak ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji, samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 usg (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 125/18). Samodzielność gminy jest zatem zasadą konstytucyjną, podlegającą sądowej ochronie i ten fakt powinien wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa przy ocenie legalności aktu prawa miejscowego.

Przechodząc do podniesionych w skardze zarzutów przeciwko poszczególnym przepisom uchwały Sąd stwierdził, że część z nich jest zasadna.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy państwa rada gminy określa w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego zasady przeprowadzania naboru wniosków o zawarcie umowy najmu, o którym mowa w art. 11 ust. 1, w tym kryteria pierwszeństwa i zasady przeprowadzania oceny punktowej, o której mowa w art. 11 ust. 2.

Odnosząc się do § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 załącznika do uchwały, w których to przepisach zdefiniowano pojęcia umowy najmu i dochodu, rację należy przyznać Wojewodzie. Organ nadzoru słusznie zarzucił w skardze, że wprowadzenie definicji powyższych pojęć wykracza poza ramy kompetencji przyznanej radzie gminy art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy państwa. Nadto pojęcie umowy najmu funkcjonuje w aktach prawnych wyższego rzędu, zatem nie ma potrzeby nadawania temu pojęciu węższego zakresu, niż wynika to z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Dodawanie definicji do aktu prawa miejscowego może w tym przypadku prowadzić do błędów interpretacyjnych przepisów uchwały.

Odnośnie definicji dochodu, rację ma Wojewoda, że stanowi ona niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej, co więcej tej ustawy, która przyznaje gminie kompetencję do wprowadzenia zasad wynajmowania lokali. Wprowadzenie powyższych definicji stanowi zatem istotne naruszenie art. 8 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa poprzez przekroczenie kompetencji gminy, przy jednoczesnym dokonaniu modyfikacji regulacji ustawowej.

Badając skargę w zakresie § 2 ust. 11 Sąd przyznał rację organowi nadzoru, który dopatrzył się w tym przepisie istotnego naruszenia prawa. Przepis uchwały stanowi, że po przeprowadzeniu oceny punktowej wniosków o zawarcie umowy najmu zostanie sporządzona lista wniosków uszeregowanych w kolejności od największej do najmniejszej liczby uzyskanych punktów, obejmująca imiona i nazwiska najemców, zwana "listą najemców". Zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy o pomocy państwa: "Po przeprowadzeniu oceny punktowej wniosków, o których mowa w ust. 1 (wniosków o zawarcie umowy najmu mieszkań – przypis Sądu), gmina sporządza listę wniosków uszeregowanych w kolejności od największej do najmniejszej liczby uzyskanych punktów, obejmującą imiona i nazwiska najemców, zwaną dalej "listą najemców". Porównując brzmienie przepisu załącznika do uchwały z treścią ustawy dojść należy do wniosku, że przepis uchwały nie tylko po części powtarza, ale modyfikuje regulację ustawową. O ile zdaniem Sądu nie każde powtórzenie regulacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa, o czym Sąd już orzekał w swoich wcześniejszych wyrokach, o tyle modyfikacja przepisu ustawy jest niedopuszczalna. Modyfikacja ta w niniejszej sprawie polega na tym, że w uchwale nie wskazano podmiotu sporządzającego listę najemców. Dla osób obeznanych w temacie pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych modyfikacja ta jest nieznacząca, ponieważ wiadomo, że to gmina proceduje wnioski. Jednak uchwała jest aktem prawa miejscowego, a jako taki musi być jasna, precyzyjna i zgodna z aktami wyższego rzędu. Jeżeli rada gminy zdecydowała się powtórzyć przepis ustawy, to winna to uczynić wprost, nie modyfikując jego treści. Wykreślenie podmiotu sporządzającego listę najemców czyni przepis uchwały sprzeczny z art. 11 ust. 3 ustawy o pomocy państwa.

Kolejnym zakwestionowanym przez Wojewodę przepisem jest § 2 ust. 13 pkt 4 załącznika do uchwały, zgodnie z którym osoby wpisane na listę najemców w ramach oceny posiadanej zdolności czynszowej przed zawarciem umowy najmu zobowiązane będą wpłacić kwotę partycypacji określoną zgodnie z art. 29a ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2019 r., poz. 2195). W odpowiedzi na skargę miasto argumentowało, że wskazany wyżej przepis art. 29a i tak znajduje zastosowanie niezależnie od jego wprowadzenia do treści uchwały.

Rację należało przyznać Wojewodzie, a to z tej przyczyny, że z kwoty partycypacji uczyniono narzędzie do badania zdolności czynszowej zobowiązując do jej zapłaty osoby już wpisane na listę najemców. Zgodnie zaś z art. 29a ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, osoba fizyczna może zawrzeć z towarzystwem budownictwa społecznego umowę w sprawie partycypacji w kosztach budowy lokalu mieszkalnego, którego będzie najemcą. Kwota partycypacji w kosztach budowy lokalu mieszkalnego uzyskana od osób, o których mowa w ust. 1, w przypadku lokali mieszkalnych wybudowanych przy wykorzystaniu finansowania zwrotnego, nie może przekroczyć 30% kosztów budowy tego lokalu. Kwota partycypacji jest zatem wpłacana na podstawie zawartej umowy, o której wyżej mowa, a nie jako narzędzie do wykazania zdolności czynszowej. Rada gminy zatem nadała kwocie partycypacji inny cel niż wynika to z ustawy.

Idąc dalej, art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa stanowi, że rada gminy określa maksymalną wysokość miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji, o których mowa w art. 7 pkt 2. Oznacza to, że obowiązkiem rady gminy jest określenie przynajmniej jednej z tych dwóch wartości w sposób precyzyjny. Przyjęcie sposobu ustalenia kaucji jako iloczynu miesięcznego czynszu za dany lokal obliczonego według stawki czynszu obowiązującej w dniu zawarcia umowy najmu nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej. Regulacja przyjęta w załączniku do uchwały jest wadliwa i z tego powodu, że w § 2 ust. 13 pkt 3 załącznika do uchwały w ramach badania zdolności czynszowej osoba wpisana na listę najemców przed zawarciem umowy najmu jest zobowiązana wpłacić kwotę kaucji zgodnie z § 4 ust. 1 załącznika do uchwały. Skoro kwota kaucji ma być wpłacona w ramach badania zdolności czynszowej, to wyznacznikiem do ustalenia jej wysokości nie może być stawka czynszu obowiązująca w dacie zawarcia umowy najmu.

Słusznie również organ nadzoru zakwestionował § 4 ust. 2 załącznika do uchwały dotyczący średniego miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego, skoro ustawodawca w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa jednoznacznie zobowiązał radę gminy do ustalenia maksymalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego. W związku z tym, że rada gminy nie określiła prawidłowo maksymalnej wysokości miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego ani obowiązkowej kaucji oceniany § 4 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały w sposób istotny narusza prawo, a to powołany przepis art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa.

Nie stanowi istotnego naruszenia prawa regulacja § 2 ust. 5 uchwały zobowiązująca inwestora do udostępnienia na stronie internetowej druku wniosku o zawarcie umowy najmu. Jak wskazano na wstępie rozważań, dla stwierdzenia nieważności uchwały niezbędne jest naruszenie prawa niedające się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym. W ocenie Sądu nałożenie na inwestora dodatkowego obowiązku, swoją drogą błahego i łatwego do wykonania, nie stanowi naruszenia prawa.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji na podstawie art. 147 § 1 ppsa, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Odnosząc się do żądania miasta stwierdzenia nieważności od daty wydania wyroku stwierdzić należy, że jest ono niezasadne. Stwierdzenie nieważności uchwały zawsze wywiera skutek ex tunc, co oznacza, że od początku jest ona nieważna w zakresie wynikającym z orzeczenia Sądu. Nie ma takiej możliwości, by uchwała była ważna do pewnego momentu, a od daty wyroku stawała się nieważną. Podstawą nieważności jest bowiem istotne naruszenie prawa. Co za tym idzie przepis uchwały od daty jego uchwalenia istotnie narusza prawo, albo nie.

W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu, na co wpływ miały następujące argumenty:

Przede wszystkim organ nadzoru wyraźnie na rozprawie stwierdził, że nie kwestionuje pozostałych uregulowań uchwały, poza tymi enumeratywnie wymienionymi w treści skargi. Sąd zatem zobowiązany był ocenić, czy uchwała bez tych przepisów, które istotnie naruszały prawo może pozostać w porządku prawnym.

Brak w uchwale definicji umowy najmu i dochodu (§ 1 ust. 1 pkt 1 i 2 załącznika do uchwały) powoduje, że nazwy te będą rozumiane zgodnie z aktami wyższego rzędu.

Podobnie brak § 2 ust. 11 nie dyskwalifikuje uchwały w całości, ponieważ w miejsce tego przepisu stosowany będzie art. 11 ust. 3 ustawy o pomocy państwa.

Co do uchylenia przepisu § 2 ust. 13 pkt 4 i wynikającego zeń obowiązku wpłacenia kwoty partycypacji na etapie oceny zdolności czynszowej, to skutek będzie taki, że kwota partycypacji będzie wpłacana zgodnie z ustawą o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego i nie będzie stanowiła narzędzia oceny zdolności czynszowej.

Pozostaje zatem do rozważenia brak określenia w uchwale maksymalnej wysokości dochodu gospodarstwa domowego lub maksymalnej wysokości obowiązkowej kaucji zabezpieczającej. W ocenie Sądu brak ten nie pociąga za sobą nieważności całej uchwały. Sąd miał na uwadze to, że brak ten musi być uzupełniony w drodze podjęcia stosownej uchwały przez miasto.

Nie bez znaczenia pozostaje jednak i ta okoliczność, na którą wskazywało miasto w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona uchwała miała na celu umożliwić nowym najemcom mieszkań utworzonych we współpracy z inwestorem skorzystania z dopłat do czynszu stanowiącego formę bezzwrotnego wsparcia ze środków budżetu państwa. W oparciu o tą uchwałę przeprowadzono już nabór wniosków oraz wyłoniono najemców. Stwierdzenie obecnie nieważności całej uchwały spowodowałoby trudne do odwrócenia konsekwencje, w tym również dla najemców już wyłonionych.

Co więcej, jak już wyżej wskazano, brak określenia kaucji i maksymalnego dochodu stanowią jedyne braki, które nie mogą być uzupełnione niejako przepisami rangi ustawowej. Wojewoda nie podważał zasad przeprowadzenia naboru wniosków, przyjętych kryteriów pierwszeństwa, ani zasad oceny punktowej.

Mając na uwadze powyższe Sąd w punkcie drugim oddalił skargę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności uchwały w całości oraz w zakresie § 2 ust. 5 załącznika do uchwały z mocy art. 151 ppsa.