Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 337/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi L. F. na postanowienie SKO w B. z dnia [..] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego wycięcia bez zezwolenia drzew oddala skargę.


UZASADNIENIE

L. F. wystąpił do Prezydenta Miasta I. o podjęcie działań wynikających z art. 88 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) w związku z tym, że nie zostało wydane zezwolenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na usunięcie drzew przy ul. P. w I., w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], a [...] drzewa zostały wycięte i doszło do zniszczenia terenów zieleni.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], Prezydent Miasta I. odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego usunięcia bez zezwolenia [...] sztuk drzew gatunku śliwa ałycza z pasa drogowego kategorii krajowej nr [...], ul. P. w I., będącej w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie byłoby bezpodstawne, bowiem podczas przeprowadzanych oględzin, w związku z interwencjami L. F., jednoznacznie stwierdzono, że nie miało miejsce usunięcie drzew lub krzewów. Przedmiotowa roślinność miała formę krzewiastą. Nie doszło również do zniszczenia drzew, gdyż wykonane zabiegi pielęgnacyjne zostały wykonane prawidłowo, w odpowiednim terminie i nie wpłynęło to negatywnie na stan zdrowotny krzewów, a miały jedynie na celu poprawę bezpieczeństwa dla ruchu drogowego.

Na ww. postanowienie L. F. złożył zażalenie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu zażalenia strona podniosła, że drzewa stanowiły i stanowią naturalną osłonę przed zwiększającymi się uciążliwościami od komunikacji drogowej. W wyniku usunięcia drzew doszło do zniszczenia zieleni i naruszenia przepisów ustawy o ochronie przyrody. Skarżący zwrócił również uwagę na wyniki pomiarów hałasu przeprowadzonych przez Inspektorat Ochrony Środowiska, które wskazują na przekroczenie dopuszczalnego poziomu dźwięku w 2010 r. w rejonie ul. P. W zażaleniu zakwestionowano również stanowisko organu I instancji, że roślina gatunku ałycza stanowi krzew.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 28 i art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody stanowi, iż organ administracyjny nakłada karę pieniężną za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Z kolei usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, jak tego wymaga art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości, a jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, to w takiej sytuacji do wniosku dołącza zgodę jej właściciela.

Organ wskazał, że w sądownictwie administracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż tylko podmioty, które są właścicielami lub posiadaczami (również w złej wierze) nieruchomości, z której usunięto drzewo, mają interes prawny w sprawie wymierzenia wspomnianej kary pieniężnej, a zatem są stroną takiego postępowania. Natomiast za stronę postępowania nie może zostać uznany inny podmiot, w tym również ten, kto zawiadomił o usunięciu drzew i domaga się zastosowania kary wobec innego podmiotu.

Art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie można tak interpretować, że daje on podstawę prawną do wszczynania bądź z urzędu, bądź na wniosek postępowania w określonych sprawach administracyjnych. O tym decydują bowiem przepisy prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Glosa do postanowienia NSA z dnia 3 grudnia 1987 r., SAB/Wr 8/87, OSP 1990, z. 11-12).

Wszczęcie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności administracyjnej - nałożenia kary administracyjnej za usunięcie drzew bez zezwolenia następuje wyłącznie z urzędu, co wynika z istoty art. 83 i art. 88 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto art. 375 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) wskazuje, że postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa w dziale III tej ustawy "Odpowiedzialność administracyjna", wszczyna się z urzędu.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ wyjaśnił, że przepisy szczególne (ustawa o ochronie przyrody) nie przewidują wydania aktu o wszczęciu, jak i odmowie wszczęcia postępowania, zatem zastosowanie w sprawie ma ww. art. 61a § 1.

Prezydent Miasta I., mimo że wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, powołując się na właściwą podstawę prawną, to wadliwie je uzasadnił. Odmowa wszczęcia postępowania powinna nastąpić ze względu na uznanie, że L. F. nie jest stroną w postępowaniu i organ I instancji nie powinien w związku z tym odnosić się do kwestii merytorycznych.

Podsumowując organ II instancji stwierdził, że L. F. nie przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji na podstawie art. 88 ustawy o ochronie przyrody, jak również z tego względu, iż postępowanie takie wszczyna się z urzędu, a nie na wniosek strony.

Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem L. F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego i postanowienia Prezydenta Miasta I. z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz uznanie go za stronę postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego posiada legitymację prawną do działania w niniejszej sprawie w imieniu mieszkańców Osiedla C. i M. w I., jako członek Komitetu Protestacyjnego Mieszkańców ww. Osiedli, zarejestrowanego jako stowarzyszenie zwykłe. W jego ocenie powinien zostać uznany za stronę, ponieważ uciążliwości od komunikacji drogowej krajowej nr [...] i [...] dotyczą go bezpośrednio, jego rodziny oraz mieszkańców. Powyższe uciążliwości zwiększyły się po bezprawnym usunięciu przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Rejonu I. [...] drzew, które stanowiły naturalną osłonę przed szkodliwymi czynnikami dla życia i zdrowia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2013 r., ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, skarżący wskazał m.in., że niezgodnie ze stanem faktycznym organ wskazał, iż nie miało miejsca usunięcie drzew, a w pasie drogowym rosły krzewy. Nieprawdziwe jest też twierdzenie GDDKiA, że dokonano wyłącznie zabiegów pielęgnacyjnych. Organ wydając decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie rażąco naruszył prawo, tj. art. 6 i art. 7 k.p.a., poprzez błędne wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego, co spowodowało naruszenia interesu społecznego i interesu skarżącego oraz mieszkańców ul. P. w I.

Ponadto, w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżący wskazał, że zgłosił sprawę nielegalnej wycinki drzew w imieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - mieszkańców Osiedla C. i M., jako członek stowarzyszenia zwykłego wpisanego do ewidencji stowarzyszeń prowadzonej przez Starostę I. pod nr [...]. Do pisma załączył pismo potwierdzające wpis stowarzyszenia do ewidencji stowarzyszeń zwykłych, regulamin stowarzyszenia zwykłego, wykaz członków założycieli stowarzyszenia zwykłego oraz protokół ze spotkania założycielskiego określającego skład komitetu mieszkańców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga jest niezasadna.

Podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. SKO uznało, że mimo iż organ I instancji wadliwie uzasadnił swe rozstrzygnięcie, bowiem odniósł się do kwestii merytorycznych, nie zachodzi potrzeba wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego. Kolegium zgodziło się z prawidłowością samego rozstrzygnięcia zawartego w orzeczeniu organu I instancji i powołaną podstawą prawną. Organ odwoławczy uznał, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Pogląd ten Sąd podziela.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta I. stanowił art. 61a § k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepisy szczególne, tj. ustawy o ochronie przyrody nie przewidują wydania aktu o wszczęciu, jak i odmowie wszczęcia postępowania, zatem w tej materii zastosowanie miał powyżej wymieniony art. 61a § 1 k.p.a.

Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem SKO, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten przewiduje dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności skutkujące wszczęcie postępowania powinny być podjęte przez podmioty uprawnione i powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom. Legitymację strony należy oceniać według treści art. 28 k.p.a., zgodnie z którym, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności prawnej ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jednak art. 61 § 1 k.p.a. nie można tak interpretować, że daje on podstawę prawną do wszczynania bądź z urzędu, bądź na wniosek postępowania w określonych sprawach administracyjnych. O tym decydują bowiem przepisy prawa materialnego (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Glosa do postanowienia NSA z dnia 3 grudnia 1987 r., SAB/Wr 8/87, OSP 1990, z. 11-12, poz. 397,1.1). Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, organ administracyjny nakłada karę pieniężną za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Z kolei usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, jak tego wymaga art. 83 ust. 1 ustawy, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości, a jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, to w takiej sytuacji do wniosku dołącza zgodę jej właściciela.

Wszczęcie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności administracyjnej - nałożenia kary administracyjnej za usunięcie drzew bez zezwolenia - następuje zatem wyłącznie z urzędu, co wynika z istoty powołanych powyższej przepisów art. 83 i art. 88 ustawy o ochronie przyrody. Ustalenie interesu prawnego podmiotu uczestniczącego w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. W pojęciu interesu prawnego mieszczą się uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Innymi słowy, wnoszący żądanie ma interes prawny, jeżeli opiera to żądanie na konkretnej normie prawnej. Jeżeli dana norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę prawną danego podmiotu, to nie można mówić o tym, że ma on interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99; wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 234/11). Wobec tego odpowiedzialność administracyjna za usunięcie drzew bez zezwolenia dotyczyć może jedynie właściciela lub posiadacza nieruchomości. Skarżący zaś do ww. podmiotów się nie zalicza.

Stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie usunięcia drzew i krzewów jest więc posiadacz nieruchomości, a jeżeli nie jest on jednocześnie właścicielem – to także jej właściciel, gdyż oboje mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w toczącym się postępowaniu (J. Ciechanowicz - McLean, K. Biernat, P. Mierzejewski, D. Trzcińska, Polskie prawo ochrony przyrody, Warszawa 2006, s. 92). Również za ugruntowany w sądownictwie administracyjnym należy uznać pogląd, że tylko podmioty, które są właścicielami lub posiadaczami (również w złej wierze) nieruchomości, z której usunięto drzewo, mają interes prawny w sprawie wymierzenia wspomnianej kary pieniężnej, a zatem są stroną takiego postępowania. Natomiast za stronę postępowania nie może zostać uznany inny podmiot, w tym również ten, kto zawiadomił o usunięciu drzew i domaga się zastosowania kary wobec innego podmiotu (por. wyrok NSA z 8 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 428/06, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 czerwca 2011 r., II SA/Kr 316/11, wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2011 r. II SA/Ke 234/11, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 1834/07, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. II OSK 299/10 - wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzecznictwa NSA https://cbois.nsa.gov.pl).

Tak więc organ administracji publicznej nie może wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłby to w sposób niezgodny z prawem i jest w takiej sytuacji zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie SKO prawidłowo zatem ustaliło w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. i przepisy ustawy o ochronie przyrody, że skarżący L. F. nie posiadał przymiotu strony. Dlatego organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. zasadnie odmówił wszczęcia postępowania.

Ponadto należy się zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, że rozstrzygnięcie organu I instancji mimo prawidłowego rozstrzygnięcia zostało nieprawidłowo uzasadnione, bowiem Prezydent Miasta I. w odniósł się w uzasadnieniu do kwestii merytorycznych. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 464/11). Kwestia ta jednak nie miała wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia przez organ II instancji.

Odnosząc się zaś do twierdzenia zawartego w piśmie procesowym skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r., w którym wskazał on, że zgłosił sprawę nielegalnej wycinki drzew w imieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - mieszkańców Osiedla C. i M., jako członek stowarzyszenia zwykłego wpisanego do ewidencji stowarzyszeń prowadzonej przez Starostę I., wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż w toku postępowania skarżący L. F. występował we własnym imieniu. Wszelkie pisma adresowane do organu opatrzył swoim imieniem i nazwiskiem, nie wskazując, że występuje w imieniu i na rzecz stowarzyszenia, organizacji społecznej. Tymczasem żądanie wzięcia udziału w postępowaniu, czy fakt działania w imieniu stowarzyszenia, organizacji społecznej winno być sformułowane w sposób jasny, zrozumiały i nie budzący wątpliwości. Organy nie mogły odnieść się do podniesionej kwestii w toku postępowania administracyjnego, bowiem skarżący nie zgłaszał takiego faktu.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.