Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3127/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.2 ust. 1 lit e, art. 1 ust 2 lit. d
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Kieleckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2972/13 w sprawie ze skargi Powiatu Kieleckiego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lipca 2014r. sygn. akt I SA/Wa 2972/13,oddalił skargę Powiatu Kieleckiego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 16 września 2004 r. J. J. C. wystąpił do Wojewody Świętokrzyskiego o wydanie decyzji stwierdzającej, iż nieruchomość położona w Ł., obejmująca zespół pałacowo – parkowy, nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm. – dalej "dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej").

Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. stwierdził, iż nieruchomość określana jako zespół pałacowo - parkowy w Ł., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr 113/4 o pow. 2,8909 ha położona w Ł., stanowiąca obecnie własność Powiatu Kieleckiego – siedziba Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr 5 w Ł., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], będąca przed przejściem na rzecz Skarbu Państwa własnością Z. J. D., podpadała pod działanie przepisów dekretu. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż pomiędzy zespołem pałacowo - parkowym w Ł. a pozostałą częścią majątku Z. J. D. istniał związek funkcjonalny.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r.

Na powyższe decyzje J. J. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wobec śmierci skarżącego do sprawy wstąpili D. C. i S. C.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2010r. sygn. akt IV SA/Wa 535/10 stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2001 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1727/10 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1824/11, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził w szczególności, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, pod pojęciem "nieruchomości ziemskiej" należy rozumieć nieruchomości ziemskie, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, a więc nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Za takim rozumieniem nieruchomości ziemskiej sklasyfikowanej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu opowiedział się w uchwale Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 5 czerwca 2006r., sygn. akt I OPS 2/06. Za nieruchomość ziemską należy uznać nieruchomość wykorzystywaną i przeznaczoną na cele rolnicze. Akty wykonawcze do dekretu, nie mogły rozszerzać zakresu jego działania. Jeżeli występuje rozbieżność pomiędzy postanowieniami art. 2 ust. 1 dekretu a § 44 rozporządzenia, to w tym zakresie postanowienia rozporządzenia są sprzeczne z dekretem. Zdanie pierwsze ust. 1 art. 2 dekretu, w pierwotnym brzmieniu wskazywało na "nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym" i późniejsza nowelizacja dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz.9), polegająca na skreśleniu słów "o charakterze rolniczym" nie mogła jednakże wywrzeć skutków prawnych w postaci przejścia na własność Państwa w dniu 13 września 1944 r. także innych nieruchomości niż wskazane w dekrecie w jego brzmieniu z tej daty. Na własność Państwa przeszły z mocy prawa z tymże dniem "nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym". Nie można zatem uznać, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej dotyczył wszelkich nieruchomości, a nie jedynie nieruchomości określonego rodzaju, a mianowicie nieruchomości, które mogły służyć realizacji celów wskazanych w art. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skoro cele reformy rolnej polegały na tworzeniu lub powiększaniu gospodarstw rolnych, to na jego podstawie Państwo (by te cele zrealizować) mogło przejąć tylko te nieruchomości ziemskie, które się do tego nadawały. Dekret o reformie rolnej dotyczył więc tylko pewnych kategorii nieruchomości ziemskich, a mianowicie nieruchomości o charakterze rolniczym. Sąd stwierdził także w omawianym wyroku, że jego zdaniem, ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego wynika, iż między przedmiotowym zespołem pałacowo - parkowym, a pozostałą częścią majątku ziemskiego, nie zachodziła zależność funkcjonalna, wskazująca na niemożność funkcjonowania obu tych części majątku niezależnie od siebie. Charakter zabudowań, jak i ich przeznaczenie pozwalają na wyodrębnienie w tej nieruchomości w sposób zdecydowany części pałacowo -parkowej i części gospodarczej. W części gospodarczej majątku była prowadzona produkcja rolnicza, z której dochody były wykorzystywane na utrzymanie pałacu i rodziny właściciela majątku. Oparcie tezy o związku funkcjonalnym zabudowań pałacowych z gospodarstwem na tożsamości podmiotowej właściciela nie jest wystarczające. Gdyby bowiem przy badaniu związku funkcjonalnego pomiędzy dworem, a majątkiem ziemskim za decydujące przyjąć kryterium podmiotowe - bezprzedmiotowe wydaje się prowadzenie dalszego postępowania administracyjnego, gdyż w przeważającej większości przypadków (również w niniejszej sprawie) właścicielem zespołu pałacowo - parkowego oraz gospodarstwa rolnego była ta sama osoba. Nie zmienia to jednak faktu, iż funkcjonowanie gospodarstwa rolnego nie było uzależnione od funkcjonowania przedmiotowego zespołu pałacowo - parkowego. W konkluzji Sąd stwierdził, że przedmiotowy zespół pałacowo - parkowy nie był nigdy wykorzystywany do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej, w związku z czym nie mógł być przeznaczony na cele reformy rolnej, a zatem orzekając w sprawie organy dokonały błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Prowadząc ponownie postępowanie Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. orzekł, że zespół pałacowo-parkowy w Ł. - oznaczony aktualnie w ewidencji gruntów gminy Ł., obręb [...] Ł., jako działki Nr 113/5, 113/7, 113/8 i 113/9 o łącznej powierzchni 2,9809 ha - nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Po rozpoznaniu odwołania zarządu Powiatu w Kielcach Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że jest związany prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1824/11 wskazującym, że – według zebranego materiału dowodowego – zespół pałacowo-parkowy w Ł. nie był nigdy wykorzystywany do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, zarówno roślinnej, zwierzęcej, czy sadowniczej. Organ odwoławczy opisał stan faktyczny majątku ustalony protokołem z 13 lutego 1945 r. i aktualny stan prawny nieruchomości, a także przesłanki art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i mechanizm nabycia własności przez Skarb Państwa na jego podstawie. Wskazano, że zasadnicze znaczenie dla sprawy ma ustalenie, czy zespół pałacowo-parkowy oraz reszta majątku ziemskiego były elementami w stosunku do siebie odrębnymi czy też współzależnymi. Zdaniem Ministra, znajdujące się w sprawie materiały wskazują, iż zespół pałacowo – parkowy w Ł., składający się z pałacu i parku, stanowił terytorialnie wyodrębnioną część majątku ziemskiego i spełniał funkcję wyłącznie rezydencjalną. Zespół pałacowo-parkowy był otoczony z trzech stron ogrodzeniem kamiennym i częściowo wykonanym z siatki, prowadziła do niego brama wjazdowa. Pałac był siedzibą rodziny D., wykorzystywaną wyłącznie na potrzeby mieszkalne i wypoczynkowe właściciela i jego rodziny. Pałac został wybudowany w II połowie XIX wieku jako budynek podpiwniczony o trzech kondygnacjach. Pałac ma dwie klatki schodowe oraz dwa reprezentacyjne wejścia od strony północnej i południowej. Elewacje pałacu są bogato zdobione gzymsami, boniowaniem, pasami, herbami rodowymi, ozdobnymi zwieńczeniami okien, fryzami z girland, łukami arkadowymi, szeregami kolumn i pilastrów oraz wieżą przy wschodzie elewacji. Według organu, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, nie wykazano, aby budynek pałacu był w sposób trwały dostosowany do wykonywania czynności zarządczych folwarkiem, poprzez wyodrębnienie pomieszczeń na urządzenie biur, czy kantoru, które stanowiłyby ośrodek kierowania bieżącymi sprawami rolnymi. W tym majątku do tego celu służyły zabudowania usytuowane poza parkiem. Również zabudowania mieszkalne pracowników majątku były usytuowane poza terenem parku i znajdowały się na obszarze gospodarczym. Dziedziniec gospodarczy obejmował 2 budynki mieszkalne, 2 budynki tzw. czworaki, spichlerz, 2 obory, 2 stajnie, 2 stodoły, sieczkarnia, kurnik i szopa. Część folwarczna odgrodzona była od pałacu szpalerem drzew.

Zdaniem Ministra, również park - stanowiący część zespołu pałacowo-parkowego w Ł., o powierzchni ok. 2,75 ha, posiadający założenie parkowe o charakterze zabytkowym z XVIII w. nie miał charakteru rolnego. Na terenie parku były alejki spacerowe, starodrzew, sadzawka (staw parkowy) i klomby. Większość drzew to stare lipy, jesiony, klony, graby, modrzewie i brzozy. Nigdzie na obszarze parku nie znajdowały się użytki rolne. W ocenie organu powyższe argumenty wskazują, że zespół pałacowo-parkowy w Ł. stanowił wyodrębniony obiekt służący osobistym potrzebom właściciela, bez którego gospodarstwo rolne mogło funkcjonować. Natomiast sam fakt zamieszkiwania przez właściciela w pałacu i korzystania przez niego z gospodarstwa rolnego nie może przesądzać o podpadaniu tej części nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej. Konkludując organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie pałac miał charakter rezydencjalny, znajdował się na obrzeżach majątku, w parku i nie nadawał się do wykorzystania na cele reformy rolnej, co prowadzi do wniosku, iż zarówno pałac, jak i park nie były nieruchomościami rolnymi, a tym samym nie mogły być przejęte na cele reformy rolnej, co zostało potwierdzone zapadłym w sprawie wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2012 r., sygn. akt SA/Wa 1824/11. Także przekazanie przedmiotowego zespołu na cele oświatowe nie może być zakwalifikowane jako realizacja celu reformy rolnej, gdyż przepisy dekretu odnosiły się do zabezpieczenia terenów pod takie działanie, a nie do przejęcia konkretnych obiektów zabudowanych, o charakterze nierolniczym.

Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie złożył Zarząd Powiatu w Kielcach wskazując, że – stosownie do postanowień przepisu art. 1 ust. 2 lit. d) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej – na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie w celu zarezerwowania między innymi odpowiednich terenów dla szkół, co ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. W dekrecie jest mowa o zabezpieczeniu terenów dla szkół, brak jest natomiast dyspozycji prawnej, że nie może być to teren zabudowany. Strona skarżąca podniosła, że przedmiotowa nieruchomość nie była wyodrębniona geodezyjnie i prawnie, według księgi hipotecznej stanowiła jednolitą całość z nieruchomością rolną – majątkiem ziemskim, pn. "Dobra Ziemskie Ł." obejmującym 970 ha, posiadającym przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa jednego właściciela – Z. D. Dlatego nie można stwierdzić, że na cele reformy rolnej przejęty został obiekt/zespół pałacowo-parkowy, a nie teren nieruchomości rolnej, obejmujący również część mieszkalną właściciela ziemskiego. Zespół pałacowo-parkowy na dzień wejścia w życie dekretu o reformie rolnej był funkcjonalnie powiązany z pozostałym majątkiem ziemskim, który bez wątpienia stanowił nieruchomość o charakterze rolniczym. Pałac, jak też park stanowiły jej integralną część. W ocenie skarżącego samo ogrodzenie murem zespołu pałacowo-parkowego, od reszty gruntów nie może być traktowane jako oznaka braku powiązania funkcjonalnego tego zespołu z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej. Wskazano także, że fakt, iż pałac znajdował się w odbudowie, nie oznacza braku związku funkcjonalnego i organizacyjno-decyzyjnego z pozostałą częścią majątku. Strona skarżąca podkreśliła, że otoczenie parkiem budynku pałacu nie przesądza, iż nieruchomość ta nie została wykorzystana na cele reformy rolnej, gdyż obecnie szkoła, internat i park, stanowią integralną całość, zlokalizowaną na działce Nr 113/9 położonej w Ł., wykorzystywanej nieprzerwanie na cele oświatowe zgodnie z postanowieniami przepisu art. 1 ust. 2 lit. d) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, który dopuszczał przejęcie i rezerwowanie nieruchomości ziemskich na cele oświatowe, co ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Strona skarżąca podniosła ponadto, że zgodnie z zapisem w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy we Włoszczowie, działka Nr 113/9 o pow. 2,9138 ha, położona obręb 0022 Ł. gm. Ł., wchodząca w skład zespołu pałacowo-parkowego w Ł., stanowi własność Powiatu Kieleckiego w trwałym zarządzie Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr 5 w Ł.. Podkreślono, że od czasu przejęcia nieruchomości ziemskiej w Ł., ponoszono ogromne nakłady finansowe na generalne remonty pałacu, celem przystosowania go do pełnienia funkcji oświatowej, na jaką został przejęty zgodnie art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej i rozporządzeniem Rady Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., a poniesione nakłady finansowe, wielokrotnie przewyższają wartość przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu podkreślił, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie IV SA/Wa 1824/11 uchylił kontrolowaną wówczas decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a wyrok ten ma w sprawie wiążące znaczenie. W konsekwencji prawidłowo organy uznały przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że zespół pałacowo - parkowy w Ł. stanowiący cześć nieruchomości ziemskiej "Dobra Ziemskie Ł." nie podpadał pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organy wyprowadziły prawidłowe wnioski z ustalonego stanu faktycznego. Teren pałacu i parku był w całości ogrodzony murem. W zabudowaniach mieszczących się na terenie parku nikt oprócz właściciela nie mieszkał. Park wykorzystywany był głównie w celach rekreacyjnych, o czym świadczą alejki spacerowe, sadzawka, ozdobne drzewa. W żadnym miejscu tej części majątku nie dokonywano upraw rolnych. W ocenie Sądu powyższe wskazuje, że nie istniał związek funkcjonalny pomiędzy zespołem pałacowo – parkowym a pozostałą częścią majątku ziemskiego. O takim związku nie świadczy także tożsamość właściciela. To, że zespół pałacowo – parkowy utrzymywany był z dochodów majątku również nie przemawia za istnieniem związku funkcjonalnego pomiędzy tymi częściami majątku. Sąd I instancji podkreślił, że niezależnie od związania organów oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania, przedstawionymi w wyroku z dnia 9 stycznia 2012 r., stanowisko takie prezentowane jest w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszącym się problemu reformy rolnej. Wskazuje się, że ani źródła dochodów właściciela, ani też fakt zamieszkania przez niego na nieruchomości ziemskiej w pałacu, nie mogą świadczyć o powyższym związku. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, że wszelka działalność rolnicza, odbywała się poza częścią rezydencjalną i rekreacyjną. Nieruchomość rolna w żaden sposób nie korzystała z nieruchomości pałacowo – parkowej i funkcjonowała w pełni samodzielnie. Dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego zespół pałacowo – parkowy nie był konieczny. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia braku geodezyjnego wydzielenia części mieszkalnej majątku, znaczenie mają związki faktyczne i gospodarcze. W sprawie miało natomiast miejsce wydzielenie faktyczne, skoro park i pałac oddzielony był od reszty majątku wysokim murem i nikt poza jego mieszkańcami oraz zaproszonymi gośćmi lub członkami rodziny nie miał tam wstępu. Nie mają także dla sprawy znaczenia nakłady poczynione po przejęciu majątku, w tym również zespołu parkowo pałacowego, na szkołę w niej zorganizowaną, wszelkie nakłady na nieruchomości winny być rozstrzygane w odrębnym postępowaniu.

W skardze kasacyjnej Powiat Kielecki zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013r. znak: [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1/ przepisów prawa materialnego: art. 2 ust. 1 lit. e) oraz zd. trzecie w zw. z art. 1 ust. 2 lit. d) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 10 ust. 2 i § 25 ust. 1 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) poprzez nietrafne przyjęcie, że przepisy te nie dopuszczały możliwości przeznaczenia zespołu pałacowo-parkowego w Ł. na cele reformy rolnej, w sytuacji, gdy pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a pozostałymi dobrami ziemskimi istniał ścisły związek funkcjonalny. Jakkolwiek część pałacowo-parkowa mogłaby funkcjonować całkowicie samodzielnie, bez gospodarstwa rolnego, służąc jako miejsce zamieszkania dla rodziny właściciela, jednak nie można tego samego powiedzieć o części rolnej, która de facto w sporym zakresie korzystała z nieruchomości pałacowo-parkowej i dla której funkcjonowania zespół ten był bardzo istotny. Ponadto, z przepisów § 10 ust. 2 w zw. z § 25 ust. 1 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wynika pośrednio, że przejęciu w trybie dekretu podlegała cała nieruchomość ziemska wraz z inwentarzem zarówno żywym jak i martwym, oraz że nieruchomość ta obejmowała wszystko, za wyjątkiem przedmiotów rodzajowo wyliczonych w przepisie § 11 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie skarżącego w/w błąd Sądu I instancji stanowi pominięcie obowiązującej rzeczywiście normy.

2/ przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a., poprzez odniesienie się przez Sąd I instancji jedynie do podstaw prawnych oraz do zarzutów wskazanych w skardze do WSA, bez wzięcia pod uwagę innych uchybień organu, wynikających z innych przepisów, wymienionych w pkt 1 niniejszej skargi kasacyjnej;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., 75 § 1 K.p.a., 77 § 1 K.p.a. oraz 80 K.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, a także popełniony przez Sąd błąd w ustaleniach faktycznych wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że w zespole pałacowo – parkowym znajdowało się nie tylko mieszkanie właściciela "Dóbr Ziemskich Ł.", ale że zespół ten spełniał również funkcję ośrodka administracyjnego (swego rodzaju biura), z którego właściciel kierował prowadzeniem działalności rolnej na przedmiotowej nieruchomości, wobec czego przedmiotowy zespół pałacowo – parkowy wchodził w skład szeroko pojętej nieruchomości ziemskiej. Ponadto naruszenie w/w przepisów przejawia się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o analizę dokumentacji związanej z historią zespołu pałacowo-parkowego, z której wynika jednoznacznie, do jakich celów ów zespół był rzeczywiście wykorzystywany i w konsekwencji, że cele te wykraczały znacząco poza zaspokajanie potrzeb jedynie natury mieszkaniowej i obejmowały również kwestie związane z zarządzaniem i administrowaniem nieruchomością ziemską.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nietrafnie przyjął, iż przepisy dekretu i rozporządzenia nie dopuszczały możliwości przeznaczenia zespołu pałacowo-parkowego w Ł. na cele reformy rolnej, w sytuacji, gdy w/w przepisy w sposób zarówno jasny jak i dorozumiany o tym stanowią.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty te nie mogły odnieść skutku.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Uprzednio należy jednak zwrócić uwagę na skutki wynikające w niniejszej sprawie z wniosków przyjętych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 9 stycznia 2012 r., sygn. IV SA/Wa 1824/11. Zarówno organy administracji orzekające po tym wyroku, jak i Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwracali uwagę na związanie wynikające z art. 153 p.p.s.a., który to przepis nie został objęty zarzutami skargi kasacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd I instancji, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna odnosi się nie tylko do przyjętej przez sąd w prawomocnym wyroku wykładni określonego przepisu, ale także do kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. Kwalifikacja prawna jest bowiem wyrazem stanowiska sądu, czy określone okoliczności faktyczne spełniają przesłanki przepisów prawa, jest zatem wyrazem oceny prawnej tego stanu faktycznego. Bez zmiany stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie lub też bez poczynienia nowych ustaleń faktycznych nie może dojść do zwolnienia organów i sądu ze związania prawomocnym wyrokiem. Określony stan faktyczny został przez Sąd w wyroku o sygn. IV SA/Wa 1824/11 poddany prawnej kwalifikacji, a Sąd przyjął, że na gruncie poczynionych ustaleń faktycznych stan urządzenia, zagospodarowania i wykorzystywania nieruchomości zajętej pod zespół parkowo-pałacowy nie pozwala na uznanie jej za nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, a to ze względu na brak funkcjonalnych powiązań z nieruchomościami służącymi do produkcji rolnej. Wskazać również należy, że aktualnie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku związany jest nie tylko sąd, który wyrok wydał, ale wszystkie inne sądy, w tym Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie związanie to ma umocowanie w art. 153 w związku z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658).

Nie mogły zostać uwzględnione zarzuty odnoszące się naruszenia przepisów postępowania regulujących prowadzenie postępowania dowodowego. Należy przy tym odróżnić kwestię kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych, stwierdzonych już uprzednio w wiążącym wyroku IV SA/Wa 1824/11, w odniesieniu do której istnieje związanie, od kwestii czynienia nowych ustaleń w sprawie, ewentualnie na podstawie dowodów przeprowadzonych w postępowaniu po wyroku. Ze względu na istniejące związanie ani organy, ani Sąd I instancji nie mogły nadać innego prawnego znaczenia okolicznościom uprzednio stwierdzonym i ocenionym przez Sąd. Postawiona w skardze kasacyjnej teza, że Sąd pominął możliwość uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty dotyczące historii zespołu pałacowego, z których wynikają informacje na temat jego przeznaczenia i rzeczywistego wykorzystywania nie znajduje poparcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak też w aktach sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor posługuje się przypuszczeniem, że w pałacu "najpewniej" właściciel odbierał od osób zarządzających majątkiem raporty o pracach i przeprowadzał rozliczenia. Takie przypuszczenie nie osłabia ocenionych ustaleń, że pomieszczenia służące zarządzaniu majątkiem, mieszkania pracowników i zabudowania folwarczne znajdowały się poza pałacem, nie zostało też potwierdzone dowodami czy choćby wskazaniem na określone dane zawarte w jakiś pominiętych dowodach. Nie jest wystarczające zatem podniesienie, że Sąd I instancji pominął wagę jakichś bliżej nie zindywidualizowanych materiałów historycznych, bez podania, jakie zawierają one dane, obalające dotychczasowe ustalenia w zakresie organizacji i działania majątku. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek pod warunkiem, że określone naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Argumentacja zaś skargi kasacyjnej w istocie zmierza w kierunku zanegowania nie tyle ustalonych okoliczności, co ich prawnej kwalifikacji. W efekcie rutynowy charakter ma powołane w skardze kasacyjnej jako naruszonych przepisów art. 7, 75 § 1 i 80 k.p.a. Przepis art. 7 zawiera kilka zasad ogólnych postępowania i jego naruszenie wymaga wykazania która z nich i w jaki sposób została w sprawie naruszona. W skardze kasacyjnej nie podano też, jakiego konkretnie dowodu organy nie dopuściły w sprawie (art. 75 § 1 k.p.a.), jak też nie określono jaki konkretny dowód (źródło dowodowe odnoszące się do określonych danych) nie zostało uwzględnione przy ocenia materiału dowodowego i ustalaniu stanu faktycznego (art. 80 k.p.a.).

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. (w skardze kasacyjnej nie określono przy tym jednostki redakcyjnej tego przepisu, która miała zostać naruszona) wprowadza zasadę związania sądu I instancji granicami sprawy, a nie zarzutami skargi, skutkującą badaniem sprawy przez sąd w pełnym zakresie, nie niweczy jednak ograniczeń dla prowadzenia postępowania dowodowego przed tym sądem, wynikających z art. 106 § 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego. Ze względu na zastosowaną argumentację i wskazanie, że doszło do "nietrafnego przyjęcia", że wskazane przepisy nie dopuszczały możliwości przeznaczenia zespołu pałacowo-parkowego na cele reformy rolnej, podczas gdy pomiędzy zespołem a pozostałymi dobrami istniał związek funkcjonalny, zarzut ten zakwalifikowano jako zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca wskazała nadto na zarzut błędnej wykładni wymienionych w skardze przepisów dekretu w powiązaniu z przepisami aktu do niego wykonawczego.

Zarzut niewłaściwego zastosowania wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Ponieważ w sprawie nie doszło do zakwestionowania ustaleń faktycznych i usunięcia związania oceną prawną tego stanu faktycznego w prawomocnym wyroku, zarzut niewłaściwego zastosowania art. 2 ust. 1 lit. e) oraz zdania trzeciego w związku z art. 1 ust. 2 lit. d dekretu PKWN nie może znaleźć potwierdzenia. Aby nieruchomość spełniająca normy obszarowe określona w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu przeszła bezzwłocznie i bez wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 cześć druga, konieczne było, by miała charakter "nieruchomości ziemskiej" w rozumieniu tego przepisu. Rozumienie tej przesłanki budziło wątpliwości, co zostało szczegółowo opisane w wyroku WSA w Warszawie o sygn. IV SA/Wa 1824/11. Niewątpliwie nieruchomość miała charakter ziemski, jeśli służyła bezpośrednio do produkcji rolnej. Wątpliwości dotyczą takich nieruchomości, które takiemu celowi wprost nie służyły. W odniesieniu do nich wykazanie rolnego charakteru (koniecznego do zaistnienia skutku w zakresie prawa własności) wymaga ustalenia związków funkcjonalnych z częściami majątku służącymi bezpośrednio produkcji rolnej. Skoro prawomocnym wyrokiem zostało przesądzone, że teren zagospodarowany pod park i pałac nie wykazywał takich związków funkcjonalnych, to w konsekwencji teren ten nie może zostać uznany za nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu. Kwestia zaś celu reformy i przeznaczenia objętych nią gruntów, określonego w art. 1 ust. 2 dekretu ma znaczenie wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości ziemskich w rozumieniu dekretu (czyli także nie służących bezpośrednio produkcji rolnej, ale z nią powiązanych funkcjonalnie). Jeżeli nieruchomość w dacie wejścia w życie dekretu nie miała charakteru "ziemskiego" w rozumieniu dekretu, nie mogła pod niego podpadać, a zatem także być przeznaczona jako rezerwa terenu dla szkół. Koreluje to z przepisem art. 15 dekretu, przewidujący przy wypracowaniu planu podziału pozostawienie części ziemi niepodzielonej dla szkół rolniczych i powszechnych, rozbudowy miast i innych ważnych zadań użyteczności publicznej.

Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej odwołuje się do argumentów wykładni systemowej, wskazując przy tym na znaczenie dla interpretacji przepisów dekretu, wskazanych przepisów aktu wykonawczego. Względy systemowe nakazują uwzględnianie przy interpretacji określonego przepisu kontekstu systemowego, w szczególności formułując dyrektywy wykładni zgodnej z Konstytucją, uwzględniającej zasady ogólne danej gałęzi prawa czy współobowiązujących norm prawnych. Wątpliwe jest jednak formułowanie dyrektywy interpretacyjnej wykładni systemowej odwołującej się do interpretacji norm rangi ustawowej przy uwzględnieniu przepisów aktu wykonawczego. Krytycznie do takiej możliwości odniósł się w niniejszej sprawie Sąd w prawomocnym wyroku IV SA/Wa 1824/11 przyjmując, że akty wykonawcze do dekretu nie mogły rozszerzać zakresu jego działania, a rozbieżności między nimi nie mogą przemawiać za nadawaniem normom dekretu znaczenia zgodnego z przepisami wykonawczymi. W wykładni systemowej obowiązuje bowiem w tym zakresie dyrektywa odmienna, zachowania zgodności norm niższego rzędu z normami wyższego rzędu lub spójności na tym samym poziomie hierarchicznym. Z tych względów zarzuty błędnej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e) oraz art. 1 ust. 2 lit. d) dekretu nie mogły odnieść skutku.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.