Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1483/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. R. i S. F. na uchwałę Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 10 lutego 2020 r., nr XVII/174/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Czarny Dunajec skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu 10 lutego 2020 r. Rada Gminy Czarny Dunajec podjęła uchwałę nr XVI 1/174/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Czarny Dunajec.

Pismem z 9 lutego 2021 r. M. R. i S. F. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej jako: "u.p.z.p.") poprzez nienależyte wyważenie interesu ogólnego i interesów indywidualnych, a także brak uzasadnienia faktycznego wprowadzenia dla terenów wód powierzchniowych zakazu realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki C. na całej długości w granicach Gminy;

2) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic przysługującego Gminie Czarny Dunajec władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem dalszego prowadzenia rozpoczętej już inwestycji pn. Budowa małej elektrowni wodnej przy istniejącym progu w korycie rzeki C. w km 216+860 na wydzierżawionej w tym celu od Gminy Czarny Dunajec nieruchomości, położonej na terenie objętym planem;

3) art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 i art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do 14 listopada 2008 r. w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez ograniczenie w sposób nieproporcjonalny i nieuzasadniony prawa skarżących do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz uniemożliwienie im dalszego prowadzenia rozpoczętej już inwestycji pn. Budowa małej elektrowni wodnej przy istniejącym progu w korycie rzeki C. w km 216+860 na wydzierżawionej w tym celu od Gminy Czarny Dunajec nieruchomości z uwagi na wprowadzenie dla terenów wód powierzchniowych zakazu realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki C. , na całej długości w granicach Gminy;

4) art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wprowadzenie dla terenów wód powierzchniowych zakazu realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki C. , na całej długości w granicach Gminy i tym samym niedozwolone ograniczenie swobody działalności gospodarczej pomimo braku ważnego interesu publicznego, w tym także z uwagi na brak przepisów intertemporalnych w stosunku do osób takich jak skarżący, którzy rozpoczęli już realizację inwestycji w przedmiotowym zakresie i ponieśli istotne koszty z tym związane;

5) art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 17 pkt 1, 4, 9 i 11 u.p.z.p. poprzez brak ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, w szczególności w prasie miejscowej, brak wyłożenia projektu planu i brak umożliwienia zainteresowanym podmiotom, w tym skarżącym, zgłaszania uwag do projektu planu.

Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 36 ust. 2 pkt 3.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Czarny Dunajec wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że skarżącym przysługuje obligacyjne prawo do nieruchomości, tj. działki ewidencyjnej nr [...] – skarżący są stroną umowy dzierżawy zawartej pomiędzy nimi a gminą Czarny Dunajec. Natomiast do żadnej z działek wskazanych przez skarżących w treści skargi jako działki objęte obszarem realizacji planowanego przedsięwzięcia, tj. działki ewid. nr [...], [...], [...], [...] i [...] nie przysługuje skarżącym tytuł prawny w postaci prawa własności. Organ przypomniał, że stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w procesie planowania

i zagospodarowania przestrzennego nakazuje się uwzględniać dyrektywy odnoszące się m.in. do prawa własności oraz potrzeb interesu publicznego. Z powyższego wynika, że wszelkie ograniczenia uprawnień właścicielskich możliwe są o tyle, o ile są one konieczne i niezbędne dla ochrony innych wartości, które uwzględnia i realizuje plan miejscowy. Wskazane wcześniej działki stanowią własność Gminy Czarny Dunajec, zaś w zakresie działki o nr [...] trwały zarząd przysługuje Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej. Gmina wydzierżawiła skarżącym działkę o nr [...]. Tym samym, organ zakwestionował okoliczność jakoby z samego faktu posiadania obligacyjnego prawa do nieruchomości (prawa dzierżawy) skarżący mogli skutecznie zaskarżyć uchwałę Rady Gminy Czarny Dunajec. Organ podniósł również, że organy gminy Czarny Dunajec, biorące udział w przeprowadzeniu procedury planistycznej, w tym podejmujące czynności określone w art. 17 u.p.z.p., podjęły przewidziane w tych przepisach czynności, w tym dokonano ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez: wywieszenie na tablicy ogłoszeń UG Czarny Dunajec w okresie od 18 stycznia 2016 r. do 23 lutego 2016 r., zamieszczenie ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego w miejscowej prasie (Gazeta Podhalańska z 22 stycznia 2016 r.) oraz udostępniono informację w tym przedmiocie w BIP UG Czarny Dunajec (data zamieszczenia informacji: 19 stycznia 2016 r.). Organ podkreślił przy tym, że skarżący dysponowali możliwością skorzystania z narzędzia wynikającego z art. 18 u.p.z.p. i mogli zakwestionować przyjęte w projekcie planu ustalenia dotyczące zakazu sytuowania elektrowni wodnych.

Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 323/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę M. R.

i S. F. na uchwałę nr XVI 1/174/2020 Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 10 lutego 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Czarny Dunajec. Sąd wojewódzki podkreślił, że skarżący nie są właścicielami (współwłaścicielami) czy użytkownikami wieczystymi żadnej nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonej części planu miejscowego. Przysługuje im jedynie prawo obligacyjne (dzierżawa) do jednej z nieruchomości objętej postanowieniami planu, na której mają zamiar wybudować infrastrukturę do elektrowni wodnej. W ocenie Sądu, taki tytuł prawny nie może stanowić źródła interesu prawnego do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż umowy cywilnoprawne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego.

Skargę kasacyjną od tego postanowienia wnieśli skarżący, zaskarżając

je w całości. Postanowieniem z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 2400/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że w przypadku zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego wskutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., dalej jako: "u.s.g.") powinien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten powinien polegać na tym, że uchwała narusza, pozbawia lub ogranicza tak rozumiany interes lub uprawnienie wnoszącego skargę jako indywidualnego podmiotu albo członka określonej wspólnoty samorządowej. Naczelny Sąd Administracyjny dalej wskazał, że w dniu 17 czerwca 2008 r. skarżący zawarli z Gminą Czarny Dunajec umowę dzierżawy gruntu stanowiącego jej własność – części działki o nr ew. [...], na okres od 1 lipca 2008 r. do 30 czerwca 2023 r., na której zrealizowana miała zostać przedmiotowa inwestycja w zakresie wykonania podziemnego kanału doprowadzającego wodę do budynku przedmiotowej elektrowni wodnej. Skarżący wystąpili następnie z wnioskiem o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację tego przedsięwzięcia. Poza sporem pozostaje, że wydane zostały decyzje w tym przedmiocie, które stanowiły przedmiot kontroli sądowej. Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji, odrzucając skargę, dostatecznie nie uwzględnił tych okoliczności, co było prostą konsekwencją przyjęcia, że podmiotem legitymowanym do zaskarżenia planu miejscowego jest wyłącznie osoba mająca tytuł rzeczowy do nieruchomości położonej na obszarze objętym planem. Tymczasem, niezbędne było przeanalizowanie umowy dzierżawy, dokonanie oceny związku treści tej umowy z przedmiotem zaskarżenia, podjętych czynności przez skarżących zmierzających do realizacji przedsięwzięcia. Zdaniem NSA, Sąd wojewódzki nie ustalił również, na jakim etapie znajduje się realizacja przedmiotowej inwestycji i nie ocenił, czy i jakie ma to znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących do zaskarżenia § 36 ust. 2 pkt 3 uchwały. Sąd pierwszej instancji nie w pełni dostrzegł, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz praw osób trzecich. Takim tytułem prawnym jest także prawo dzierżawy wynikające z umowy zawartej przez skarżących z Gminą. Trafnie pełnomocnik skarżących kasacyjnie odwołał się do stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 522/10 (LEX nr 597664), w którym wskazano, że tytułem prawnym w rozumieniu wskazanego przepisu jest nie tylko własność czy użytkowanie wieczyste, ale może nim być również prawo dzierżawy wynikające z umowy zawartej przez stronę skarżącą z gminą. W orzeczeniu tym wyrażono pogląd, że brak jest podstaw prawnych do zajęcia stanowiska, że w każdej sprawie wyłącznie legitymowanie się prawem rzeczowym do gruntu objętego uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (własnością, użytkowaniem wieczystym) przesądza o wystąpieniu interesu prawnego skarżącego, i Sąd w składzie rozpoznającym sprawę pogląd ten

w pełni podzielił. Dalej NSA wskazał, że w niniejszej sprawie nie można tracić z pola widzenia, że wskutek działania Gminy mogłoby dojść do ograniczenia w korzystaniu z wydzierżawionego od Gminy przez skarżących gruntu, a w konsekwencji uniemożliwienia im prowadzenia działalności gospodarczej. Podkreślenia wymaga, że plan zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić instrumentu ograniczającego chronioną konstytucyjnie swobodę działań gospodarczych i nakładać ograniczeń o charakterze podmiotowym w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych. Konkludując, NSA stwierdził, że plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, powinien więc odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa materialnego. Ograniczenie wprowadzone z powołaniem się na ważny interes publiczny powinno być na tyle merytorycznie uzasadnione, że w konflikcie z zasadą swobody działalności gospodarczej rachunek aksjologiczny przeważa na korzyść ograniczenia. Zdaniem NSA, interes prawny skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy nie został wystarczająco wnikliwie przeanalizowany, a co za tym idzie Sąd pierwszej instancji przedwcześnie odrzucił wniesioną przez nich skargę.

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 8/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, ponownie rozpoznając sprawę ze skargi M. R. i S. F. na przedmiotową uchwałę, oddalił skargę.

Sąd wojewódzki uznał, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżących, ale w ocenie tego Sądu było to naruszenie legalne. WSA w Krakowie stwierdził, że w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wojewódzki sąd administracyjny, kontrolując merytorycznie zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Umowa zawarta pomiędzy skarżącymi a Gminą Czarny Dunajec miała na celu wykonanie kanału podziemnego doprowadzający wodę do budynku elektrowni wodnej, którą skarżący chcieli zrealizować na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Sam zakaz realizacji nowych elektrowni wodnych, o którym mowa w § 36 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały, nie odnosi się do tego zapisu w żaden sposób. Przepis ten nie zakazuje doprowadzania wody do istniejących już elektrowni wodnych ani też elektrowni będących w realizacji czy nawet mających być w przyszłości zrealizowanych. Sama umowa zaś, jej treść, nie odnosi się do realizacji nowych elektrowni wodnych, a jedynie do udostępnienia terenu działki pod wykonanie kanału doprowadzającego wodę do mającej powstać elektrowni wodnej. Zakaz wynikający

z § 36 ust. 2 pkt 3 zaskarżonego planu dotyczy więc nie działki nr [...], ale niektórych z działek, na których miała być realizowana elektrownia wodna, tj. działek nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Z kolei skarżący nie wywodzą, że działki te stanowią ich własność, czy że przysługuje im do nich jakiekolwiek prawo rzeczowe czy nawet obligacyjne. Jak wskazał Sąd wojewódzki, organ w odpowiedzi na skargę podnosi (czemu skarżący nie przeczą), że to właśnie gmina jest właścicielem tych działek, podobnie jak działki nr [...]. Wolą Gminy (zarazem organu planistycznego), wyrażoną wyraźnie w zaskarżonej uchwale, jest, by nowe elektrownie wodne wykorzystujące wody C. , na całej długości w granicach gminy, nie mogły powstać, co motywuje celami środowiskowymi oraz wymogiem zgodności uchwalanego planu miejscowego z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, który to akt wymóg ustanowienia takiego zakazu zawiera. Co do zgodności planu miejscowego z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czarny Dunajec, Sąd wojewódzki stwierdził, że zgodnie z u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Jak podkreślił, w orzecznictwie wskazuje się, że związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu jego postanowień, które wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Ustalenia planu miejscowego są więc konsekwencją zapisów studium. Skoro zatem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czarny Dunajec jest wyraźny zakaz realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody c. na terenie gminy, to przeniesienie tego zakazu do planu miejscowego stanowi realizację przepisów art. 9 ust 4, art. 15 ust 1 oraz art. 20 ust 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, ważąc interes prawny właściciela terenu i jego dzierżawcy nasuwa się, jedyny do zaakceptowania, wniosek, że wola i interes właściciela terenu zasługuje na ochronę przed wolą i interesem prawnym dzierżawcy. Pogląd ten jest tym wyraźniejszy, że okres, na jaki przedmiotowa umowa została zawarta, wkrótce, bo 30 czerwca 2023 r., się kończy. Z tą też datą skarżącym nie będzie przysługiwał tytuł prawny do działki nr [...], której to zakaz lokalizowania nowych elektrowni wodnych zresztą nie obejmuje. A jak wskazano wcześniej, działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], które częściowo obejmuje zakaz realizowania nowych elektrowni wodnych, stanowią własność gminy. Dalej WSA w Krakowie wskazał, że w odniesieniu do badania kosztów, jakie ponieśli skarżący na realizację przedmiotowego zamierzenia (budowy elektrowni wodnej) i na jakim etapie przedsięwzięcie to się znajduje, to należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 2400/21, nie wskazał jakimi narzędziami ma się posłużyć Wojewódzki Sąd Administracyjny w wykonaniu tego zalecenia. Możliwości dowodowe, jakimi dysponuje sąd, są skromne (art. 106 p.p.s.a.). Sąd może w tym zakresie opierać się na oświadczenia składanych przez samych skarżących złożonych tak w skardze, jak i piśmie procesowym z 20 listopada 2021 r. Zgodnie z tymi oświadczeniami, wydatki poniesione przez skarżących łącznie przekroczyły 200 000 zł. Zdaniem WSA w Krakowie, nie są to koszty małe, ale w ocenie Sądu nie wpływają na możliwość stwierdzenia nieważności uchwały, a ich poniesienie i ewentualne rozliczenie możliwe jest tylko w drodze postępowania cywilnego. Wnioskując z poniesionych przez skarżących kosztów (na co zostały wydatkowane), wywieść należy, że realizacja zamierzenia, jakim była budowa małej elektrowni wodnej, jest ciągle na etapie stadialnym. Końcowo WSA w Krakowie odniósł się do zawartych w skardze zarzutów naruszenia procedury planistycznej. Zdaniem WSA w Krakowie, zarzuty te po pierwsze nie dotyczą interesu prawnego skarżących, po drugie nie znajdują oparcia w aktach planistycznych, które dokumentują fakt zachowania przez organ planistyczny właściwego trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opisany przepisami art. 17-20 u.p.z.p. Podsumowując, WSA w Krakowie stwierdził, że w jego ocenie przy uchwalaniu kontrolowanego plan nie dopuszczono się istotnego uchybienia tak zasad, jak i trybu uchwalania planu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. R. i S. F., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. i zarzucając mu naruszenie:

1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Czarny Dunajec poprzez wprowadzenie dla terenów wód powierzchniowych zakazu realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki C. , na całej długości w granicach Gminy, co prawda naruszyła interes prawny skarżących, ale było to naruszenie legalne, którego skutkiem nie może być stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie § 36 ust. 2 pkt 3, podczas gdy doszło do naruszenia zasad sporządzania planu poprzez przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normą konstytucyjną stanowiącą, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny;

2) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Czarny Dunajec poprzez wprowadzenie dla terenów wód powierzchniowych zakazu realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki C. , na całej długości w granicach Gminy, nie narusza prawa skarżących do realizacji już rozpoczętej inwestycji pn. Budowa małej elektrowni wodnej przy istniejącym progu w korycie rzeki C. w km 216+860 z wykorzystaniem między innymi wydzierżawionej w tym celu od Gminy Czarny Dunajec nieruchomości w postaci działki nr [...], która to działka miała być wykorzystana w celu wykonania kanału podziemnego doprowadzającego wodę do budynku elektrowni wodnej skarżących;

3) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w zaskarżonej uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Czarny Dunajec, przy wprowadzeniu dla terenów wód powierzchniowych zakazu realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki C. , na całej długości w granicach Gminy, doszło do należytego wyważenia interesu ogólnego motywowanego celami środowiskowymi i interesów indywidualnych, a także uznanie, że nie doszło do naruszenia w tym zakresie zasady proporcjonalności i racjonalności przy wprowadzeniu przedmiotowego zakazu, w szczególności wobec braku jednoczesnego uchwalenia jakichkolwiek przepisów intertemporalnych zabezpieczających interesy takich osób jak skarżący, którzy rozpoczęli już realizację inwestycji pn. Budowa małej elektrowni wodnej przy istniejącym progu w korycie rzeki C. w km 216+860 i ponieśli istotne koszty z tym związane;

4) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 3 i 9 w z art. 1 ust. 2 i 3 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w zaskarżonej uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Czarny Dunajec, przy wprowadzeniu dla terenów wód powierzchniowych zakazu realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki C. , na całej długości w granicach Gminy, nie doszło do przekroczenia granic przysługującego Gminie Czarny Dunajec władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia uprawnień skarżących związanych z prawem dalszego prowadzenia rozpoczętej już inwestycji pn. Budowa małej elektrowni wodnej przy istniejącym progu w korycie rzeki C. w km 216+860;

5) art. 28 ust. 1 w zw. art. 17-20 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Czarny Dunajec została podjęta z zachowaniem przez organ planistyczny właściwego trybu jej uchwalania, pomimo że osoby, takie jak skarżący, legitymujące się interesem prawnym, nie miały wiedzy o możliwości zgłaszania uwag do projektu planu, które to uwagi ponad wszelką wątpliwość zgłosiłyby, gdyby takową wiedzę posiadały.

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1509/22 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował stanowisko WSA co do tego, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., dostrzegając jednak wadliwości uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji w tym zakresie.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne sformułowane w skardze zarzuty naruszenia szeregu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 22 Konstytucji RP, a dotyczących nadużycia władztwa planistycznego przez Gminę Czarny Dunajec poprzez wprowadzenie zakazu przewidzianego w § 36 ust. 2 pkt 3 uchwały. Sąd Naczelny wskazał, że "w odniesieniu do tej, kluczowej z punktu widzenia zarzutów skargi kwestii, WSA w Krakowie nie rozpoznał istoty sprawy. Otóż rozważania WSA w Krakowie, w części, w jakiej można je zakwalifikować do ocen prawnych dotyczących wystąpienia, wskazanych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przesłanek ewentualnego stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego, zostały ograniczone do dwóch kwestii. Po pierwsze, WSA w Krakowie powołał się na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czarny Dunajec, w którym przewidziano tożsamy zakaz, jak ten zawarty w § 36 ust. 2 pkt 3 uchwały. Po drugie, WSA w Krakowie odniósł się do zawartych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia procedury planistycznej.

Co do kwestii zakazu zawartego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czarny Dunajec, Sąd Naczelny wskazał, na podstawie własnych ustaleń poczynionych w trakcie postępowania kasacyjnego, że chodzi o postanowienie zawarte na s. 53 załącznika nr 1 do uchwały Nr XLVII/434/2014 Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 10 listopada 2014 r. Zgodnie z zawartym tam postanowieniem (rozdział 3.3.4. "Tereny wód powierzchniowych (WS)": "Nie dopuszcza się możliwości realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody C. . Ustalenia planów miejscowych powinny wskazywać jednoznaczne zakazy lokalizacji takich inwestycji na całej długości rzeki C. w granicach gminy. Dopuszczalne może być jedynie wykorzystanie, w tym odtwarzanie, tradycyjnych młynówek zasilających drobne przedsięwzięcia typu tartaki, młyny itp.". Przede wszystkim jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność, że kwestionowane postanowienie planu miejscowego powiela zakaz przewidziany w studium, nie wyłącza obowiązku dokonania przez sąd kontroli legalności takiego zakazu w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP). Chodzi tu w szczególności o obowiązek zbadania, czy wprowadzenie kwestionowanego zakazu w planie miejscowym nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP) oraz zasady swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Stanowisko to nie pozostaje w sprzeczności z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z przepisów tych wynika tylko tyle, że rada gminy nie może przyjąć w planie miejscowym postanowień, które naruszałyby ustalenia studium. W razie jednak przyjęcia postanowień planu miejscowego, które są co prawda zgodne ze studium, nie będącym przecież aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), ale naruszają powszechnie obowiązujące przepisy prawa, obowiązkiem sądu administracyjnego jest, również w aspekcie zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz w świetle konstytucyjnych zasad dotyczących źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP), wyeliminowanie takiego postanowienia planu miejscowego z porządku prawnego. Uzupełniająco należy wskazać, że przyjętej w niniejszym wyroku wykładni nie podważa, przyjmowana w aktualnym orzecznictwie, możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia studium (zamiast wielu zob. np. postanowienie NSA z 12 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 260/16, CBOSA). Niezależnie od wskazanych wyżej, mających kluczowe znaczenie, argumentów natury systemowej, trzeba mieć bowiem na uwadze, że wyrok sądu uwzględniający skargę na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia studium, jeżeli jest wydawany po upływie jednego roku od dnia podjęcia takiej uchwały (co w praktyce jest przecież regułą), ma co do zasady skutek ex nunc (zob. art. 94 u.s.g.). Innymi słowy, ewentualne wydanie wyroku stwierdzającego niezgodność z prawem uchwały w przedmiocie studium nie powoduje, że sporne postanowienia studium, przeniesione następnie do planu miejscowego, nie obowiązywały w chwili uchwalenia tego planu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził dalej, że bezzasadne okazały się natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad procedury planistycznej (pkt 5 petitum skargi kasacyjnej). W tej części należy w pełni zgodził się z WSA w Krakowie, że zarzuty te nie zostały powiązane z indywidulanym interesem prawnym skarżących, a ponadto nie znajdują one potwierdzenia w aktach planistycznych.

Finalnie Sąd Naczelny wskazał: "rozpoznając sprawę ponownie WSA w Krakowie będzie miał na uwadze powyższe oceny prawne. Z ocen tych wynika w szczególności, że Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie odnieść się do zarzutów skargi dotyczących nadużycia władztwa planistycznego. Należy równocześnie podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza, czy zarzuty te zasługują na uwzględnienie. W realiach niniejszej sprawy, w świetle konstytucyjnego prawa do sądu administracyjnego (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP), a także zasady zaufania do działań wymiaru sprawiedliwości w sprawach administracyjnych (art. 2 w zw. z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), WSA w Krakowie zobowiązany będzie przyjąć, że kwestionowany plan miejscowy narusza interes prawny skarżących niezależnie od tego, czy w chwili ponownego orzekania umowa dzierżawy z 17 czerwca 2008 r. będzie jeszcze obowiązywać. Uszło w szczególności uwadze WSA w Krakowie, że w przywoływanym wyżej postanowieniu NSA z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 2400/21, jako jedno z potencjalnych źródeł naruszenia interesu prawnego skarżących wskazano okoliczność wydania wobec skarżących odmownych decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Z analizy uzasadnień tych decyzji, których kopie dołączono do skargi (zob. decyzję Wójta Gminy Czarny Dunajec z 13 października 2020 r. oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 25 stycznia 2021 r. – k. 52-61), jednoznacznie wynika, że jako przyczynę odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia wskazano § 36 ust. 2 pkt 3 kwestionowanego przez skarżących planu miejscowego."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przywołać należy również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

W niniejszej sprawie prawną determinantę rozstrzygnięcia tworzą również normy wynikające z art. 153 i art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W uwzględnieniu powyższego Sąd obecnie orzekający zobowiązany był przyjąć, po pierwsze, że skarżący M. R. i S. F. wykazali naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżoną uchwałą nr XVI 1/174/2020 Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 10 lutego 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Czarny Dunajec, a po drugie, że powielenie przez kwestionowane postanowienie planu miejscowego zakazu przewidzianego w studium, nie wyłącza obowiązku dokonania przez sąd kontroli legalności takiego zakazu w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP). Chodzi tu w szczególności o obowiązek zbadania, czy wprowadzenie kwestionowanego zakazu w planie miejscowym nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP) oraz zasady swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP).

Mając powyższe na względzie, Sąd obecnie orzekający uczynił przedmiotem swoich rozważań przede wszystkim zgodność kwestionowanego w skardze § 36 ust. 2 pkt 3 uchwały nr XVI 1/174/2020 Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 10 lutego 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Czarny Dunajec z zasadami sporządzania miejscowego planu, o których stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Kwestionowany § 36 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu, dotyczący terenów wód powierzchniowych ("WS"), stanowi następująco: "nie dopuszcza się możliwości realizacji nowych elektrowni wodnych wykorzystujących wody rzeki C. – na całej długości w granicach Gminy". Nie budzi wątpliwości, że z tak sformułowanej normy wynika zakaz realizacji nowych elektrowni wodnych na rzece C. , w granicach Gminy Czarny Dunajec.

W kwestii kryteriów oceny wykorzystania władztwa planistycznego gminy w przedmiotowej sprawie wyjść trzeba od prawa własności i dopuszczalnych sposobów jego ograniczania. Przypomnieć należy w związku z tym, że elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego.

Należy też zauważyć, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24). W granicach tak określonego władztwa planistycznego mieści się możliwość wprowadzania przez organy gminy na jej obszarze "określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego" (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008r., II OSK 1883/07). Innymi słowy to, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwem planistycznym nie oznacza, że może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Gmina – w ramach władztwa planistycznego - może zatem ingerować w wykonywanie prawa własności, jednak taka ingerencja musi uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W przypadku wadliwego wykorzystania władztwa planistycznego, naruszającego wyżej opisane ramy, zwykło się mówić o nadużyciu władztwa planistycznego, czy też przekroczeniu jego granic. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy od razu zauważyć wypada, że – jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz akt planistycznych – zakaz sformułowany w § 36 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu nie był przedmiotem szczególnych rozważań w toku procedury planistycznej. Przepis ten wprowadzony został do projektu planu w zasadzie jako odwzorowanie Studium i nie zmieniał się w toku procedury planistycznej. Nie był też przedmiotem wniosków i uwag składanych przez zainteresowanych w toku procedury planistycznej, w tym - co ważne - sami skarżący nie wykazali się aktywnością w procedurze planistycznej, zainicjowanej uchwałą Nr VII/63/2015 r. Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 26 czerwca 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Czarny Dunajec. Tylko na marginesie przypomnieć warto, że w okolicznościach sprawy przesądzone zostało, iż organy planistyczne nie dopuściły się istotnych naruszeń procedury planistycznej, także tych, które – zdaniem skarżących – miały spowodować niezgłoszenie przez nich własnych postulatów odnośnie do omawianej kwestii. Nie można pominąć, że dokumentacja planistyczna obrazuje udział w procedurze planistycznej licznej grupy zaineresowanych (vide: wnioski zalegające w tomach III-V, VIII akt plan. oraz załącznik do uchwały stanowiący Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Czarny Dunajec).

W związku z powyższym zaznaczyć trzeba, że brak udziału skarżących w procedurze poprzedzającej uchwalenie planu nie odbiera im możliwości kwestionowania uchwały przed sądem administracyjnym, ale usprawiedliwia – zdaniem Sądu – brak szczegółowych odniesień w dokumentacji planistycznej, w tym w uzasadnieniu projektu uchwały, bezpośrednio do zakazu realizacji nowych elektrowni wodnych, a jednocześnie nie uniemożliwia Sądowi weryfikacji § 36 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu według podanych wyżej kryteriów wykonywania władztwa planistycznego.

Przechodząc już do oceny § 36 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu według kryteriów wykonywania władztwa planistycznego, Sąd stwierdził, po pierwsze, że sformułowana w nim norma mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Kluczowe w przedmiotowej sprawie okazało się skonfrontowanie przedmiotowego zakazu z normami zadaniowymi skierowanymi do organów gminy wykonujących władztwo planistyczne, jak i z publicznymi prawa podmiotowymi pozostającymi w związku z przedmiotowym zakazem.

Jeśli chodzi o kontekst norm zadaniowych władztwa planistycznego w przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się akcentowane w odpowiedzi na skargę względy środowiskowe.

Niewątpliwie, zgromadzone w aktach sprawy dokumenty planistyczne, m.in. stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie (w tym postanowienie z dnia 30 sierpnia 2017 r. - t. I akt planist.), prognoza oddziaływania na środowisko, wskazują na wysokie walory środowiskowe, przyrodnicze i krajobrazowe Gminy Czarny Dunajec, wymagające ochrony w miejscowym planie. Z dokumentów tych wynika m.in., że na obszarze gminy występują formy ochrony przyrody takie jak: Południowomałopolski Obszar Chronionego Krajobrazu, obszary Natura 2000 Torfowiska Orawsko-Nowotarskie PLB120007 i PLH120016 oraz obszar Natura 2000 Czarna Orawa PLH12002. W postanowieniu z 30 sierpnia 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie, uzgadniając pod warunkami projekt miejscowego planu, zauważył podnosił, że podstawową funkcją Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu jest "ochrona wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowego ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Ochronę powinny zapewniać zakazy i ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów określone w uchwale Sejmiku Województwa Małopolskiego nr XVII/299/12 w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (DZ. U. Woj. Małop. z 20 marca 2012 r., poz. 1194)". Wskazano również walory obszarów Natura 2000 T. O.-N., w obręb którego (na odcinku od [...]) wchodzi meandrujący odcinek koryta C. , o naturalnym charakterze, z zachowanymi szerokimi kamieńcami.

Ochrona środowiska jest jedną z podstawowych wartości, które należy uwzględniać przy uchwalaniu miejscowego planu, o czym stanowi już art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Środowiskiem, w rozumieniu art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2022 r. poz. 2556, dalej: p.o.ś.), jest ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Jak natomiast wynika z art. 72 ust. 1 p.o.ś., w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez: 1) ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami; 2) uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż; 3) zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni; 4) uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej; 5) zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych; 5a) uwzględnianie potrzeb w zakresie zapobiegania ruchom masowym ziemi i ich skutkom; 6) uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi. Ustalanie wymogów w zakresie ochrony środowiska powinno następować z poszanowaniem zasady zrównoważonego rozwoju, która jest zasadą konstytucyjną (vide: art. 5 Konstytucji RP). Zrównoważony rozwój, na poziomie ustawowym, rozumiany jest znowu jako taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (vide: art. 3 pkt 50 p.o.ś.).

Podzielając stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 sierpnia 2022 r., II OSK 1144/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl), Sąd obecnie orzekający podkreśla, że ochrona środowiska jako dobra wspólnego ogranicza własność w ten sposób, iż ma ono służyć nie tylko właścicielowi, lecz każdemu człowiekowi. Jak słusznie wskazał NSA, zrównoważony rozwój nadaje procesom planowania i zagospodarowania przestrzennego cechę trwałego łączenia wymagań ochrony środowiska i rozwoju gospodarczego. Dlatego też przyjęte w tym zakresie rozwiązania planistyczne powinny służyć zapewnieniu rzeczywistej poprawy jakości życia mieszkańców gminy, respektując konstytucyjną zasadę ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP).

Powyższe ma istotne znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy, w której dobrem szczególnie chronionym jest środowisko i jego podstawowy element w postaci wody. Oczywiste, wydawałoby się, znaczenie ochrony wód akcentuje ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2022 r., poz. 2625), w tym jej art. 50, zgodnie z którym wody, jako integralna część środowiska oraz siedlisko dla organizmów, podlegają ochronie, niezależnie od tego, czyją stanowią własność. Nie budzi wątpliwości, że ciągle postępującemu rozwojowi nauki i wiedzy o świecie, towarzyszy też coraz większa świadomość w społeczeństwach konieczności ochrony wody i jej zasobów.

Analizując w takim kontekście treść § 36 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu Sąd doszedł do przekonania, że w usprawiedliwiony i uzasadniony sposób realizuje on zasadę ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju, chociaż wprowadza ograniczenie najdalej idące – w postaci zakazu realizacji obiektów określonego rodzaju (elektrowni wodnych). Trzeba przy tym przyznać rację skarżącym, którzy twierdzą, że elektrownie wodne stanowią odnawialne źródła energii, bowiem bazują na pozyskiwaniu energii elektrycznej przez wykorzystanie spadku wody i w przeciwieństwie do nieodnawialnych źródeł, są niewyczerpywalne, a nadto promowane przez Polskę i Unię Europejską. W literaturze naukowej wskazuje się pozytywne aspekty elektrowni wodnych polegające na wytwarzaniu energii z mniejszą emisją dwutlenku węgla niż w przypadku energetyki konwencjonalnej, opartej na spalaniu paliw organicznych (A. Bernatek, "Małe elektrownie wodne w systemie planowania przestrzennego w Polsce", Inżynieria Ekologiczna nr 33/2013, s. 7). Niemniej jednak dostrzega się też, że nawet budowa oraz eksploatacja małych elektrowni wodnych prowadzi do znacznych przekształceń w środowisku przyrodniczym, podkreślając, że "źródłem negatywnych oddziaływań jest nie tylko sama elektrownia, ale często i to w większym stopniu poprzeczna przegroda (stopień, jaz, zapora), która powstaje w tracie budowy MEW (małych elektrowni wodnych – przyp. WSA). Bezpośrednie szkodliwe oddziaływanie MEW dotyczy głównie populacji ryb. Natomiast wpływ piętrzenia ma szerszy zasięg i dotyczy zmiany parametrów fizyko-chemicznych wody oraz przerwania ekologicznej ciągłości podłużnej (wzdłuż koryta i doliny) i poprzecznej (łączność koryta z terenami zalewowymi) koryta. Wpływa także na związane z korytami i dolinami rzecznymi rośliny i zwierzęta oraz ich siedliska. Utrudnia migracje zwierząt lądowych, które wykorzystują doliny jako korytarze ekologiczne." (A. Bernatek, "Małe elektrownie...", s. 7-8). Z tego powodu, jak się wydaje, elektrownie wodne zostały zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, po myśli § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę, argumenty powiązane z przedstawionymi aspektami realizowania elektrowni wodnych rozpatrywane były w procedurze uchwalania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czarny Dunajec, które pośrednio uwzględniono, uchwalając zaskarżony miejscowy plan. Podniesiono, że w 2014 roku na terenie gminy Czarny Dunajec miała miejsce szeroka akcja protestów przeciwko elektrowniom wodnym. Wskazano też, że w okresie wyłożenia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czarny Dunajec zgłoszono blisko 300 uwag do studium postulujących wprowadzenie zakazu sytuowania elektrowni wodnych, w tym zastrzeżenia sygnalizujące wiążące się z budową elektrowni wodnych zagrożenia ciągłości przepływu rzeki, czy niszczenia życia biologicznego. Przypomnieć należy w tym miejscu, że w uchwalonym w 2014 r. Studium znalazło się sformułowanie, w zasadzie przeniesione do miejscowego planu: "Nie dopuszcza się możliwości realizacji nowych elektrowni wodnych, wykorzystujących wody Czarnego Dunajca. Ustalenia planów miejscowych powinny wskazywać jednoznaczne zakazy lokalizacji takich inwestycji na całej długości rzeki Czarny Dunajec w granicach gminy. Dopuszczalne może być jedynie wykorzystanie, w tym odtwarzanie, tradycyjnych młynówek zasilających drobne przedsięwzięcia typu tartaki, młyny, itp."

Powyższe naprowadza na jeszcze jedną istotną okoliczność, którą w tej sprawie należało mieć na względzie, a mianowicie bezsporny w sprawie fakt, że skarżący nie są właścicielami terenów, na których planowali elektrownię wodną, a tylko w odniesieniu do jednej z działek pozyskali tytuł prawny w postaci dzierżawy. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, tylko do działki o numerze [...] trwały zarząd przysługuje Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej; pozostałe są własnością Gminy Czarny Dunajec. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organy gminy mogły kierować się głosami członków wspólnoty samorządowej co do przeznaczenia nieruchomości gminnych, stanowiących dobro wspólne, które powinno służyć przede wszystkim członkom tej wspólnoty. Zasadność kierowania się postulatami członków wspólnoty samorządowej zasługuje na szczególne uwzględnienie także dlatego, że zbieżne były one z ochroną tak istotnej wartości, jaką jest ochrona środowiska. Jednocześnie należało dostrzec oczekiwania skarżących, wywodzone z konstytucyjnie chronionej wolności działalności gospodarczej (vide: art. 20 i 22 Konstytucji RP), które jednak w przedmiotowej sprawie nie stanowiły wystarczającego argumentu za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej regulacji.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na treść art. 22 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Odnosząc się do zarzutu skargi tej kwestii dotyczącego podkreślić wypada, że wymóg ograniczenia wolności działalności gospodarczej nie oznacza, że wszystkie ograniczenia wolności działalności gospodarczej muszą być sformułowane w ustawie (por. P. Tuleja, w: P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 22). Zdaniem Sądu, chociaż zasada wolności działalności gospodarczej, kluczowa jest dla ustroju gospodarczego państwa określonego w art. 20 Konstytucji RP jako społeczna gospodarka rynkowa, to jednak przejawia się ona w podejmowaniu i prowadzeniu działalności w celu osiągania zysku (tak: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 lipca 2012 r., K 22/09). Związaną z tym wartość należało w okolicznościach sprawy ocenić jako wartość oczywiście mniejszą w konfrontacji z wartościami leżącymi u podstaw kwestionowanej regulacji, w szczególności w postaci ochrony środowiska, w szczególności wody.

Sąd doszedł też do przekonania, że zakaz wprowadzony w § 36 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu należy był uzasadniony i proporcjonalny. Jak zauważył Europejski Trybunał Praw Człowieka: "Nawet zgodny z prawem i przeprowadzony w interesie publicznym, środek ingerujący w prawo do poszanowania mienia musi zawsze zachowywać «sprawiedliwą równowagę» pomiędzy wymogami powszechnego interesu społeczeństwa a warunkami ochrony podstawowych praw jednostki. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma być zrealizowany, przez każdy środek pozbawiający daną osobę jej mienia" (wyrok ETPC z 16 maja 2013 r. w sprawie M. i G. przeciwko [...], 49317/07, LEX nr 1314324). W przedmiotowej sprawie istniały poważne racje przemawiające za wprowadzeniem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w postaci zakazu realizacji nowych elektrowni wodnych, a przy tym zastosowany środek należało uznać za adekwatny wobec zamierzonego celu, także przy uwzględnieniu sytuacji skarżących, którym uchwalony plan uniemożliwił realizację zamierzonego przedsięwzięcia. Dostrzec należało jednak, że działania skarżących były na wstępnym, w zasadzie dopiero koncepcyjnym, etapie, skoro nie pozyskali jeszcze kluczowych dla procesu inwestycyjnego decyzji, a przy tym, poza wskazaną wyżej umową dzierżawy, nie pozyskali tytułów prawnych do nieruchomości, na których miało być zrealizowane zamierzenie.

W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego przez Radę Gminy, która zaskarżony plan uchwaliła. Wprowadzony w § 36 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu zakaz jawi się jako uzasadniony i usprawiedliwiony, jeśli weźmie się pod uwagę walory środowiskowe i turystyczne Gminy, a także rodzaj wykluczonego obiektu, którego realizacja i funkcjonowanie godziłaby w te walory. Ważąc interes publiczny i interes indywidualny przedsiębiorców, którzy wnieśli skargę, Rada Gminy mogła przyznać pierwszeństwo temu pierwszemu, a rozstrzygnięcia tego nie można uznać za dowolne.

Mając powyższe na względzie, w szczególności brak istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu, o którym stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.