Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 124/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędziowie: Protokolant: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Mariusz Kotulski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 15 września 2011 r. nr Xl/100/2011 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Barwałd Średni stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. WSA/wyr. l - sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Kalwarii Zebrzydowskiej podjęła w dniu 15 września 2011 r. uchwałę Nr XI/100/2011 w sprawie zmiany "Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi Barwałd Średni".

Skargę na powyższą uchwalę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W uzasadnieniu skargi podano, że zakwestionowana uchwała została podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 Nr 80, poz. 717 ze zm.). Ponieważ Rada Miejska w Kalwarii Zebrzydowskiej przystąpiła do sporządzenia zmiany planu miejscowego uchwałą Nr XXXIII/364/2010 z dnia 25 marca 2010 r., to świetle art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu gospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), która weszła w życie dnia 21 października 2010 r., przy sporządzaniu przedmiotowej zmiany planu stosowano przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed 21 października 2010 r.

Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowa uchwała wraz ze stanowiącymi jej integralną część załącznikami i okazaną Wojewodzie Małopolskiemu dokumentacją formalno-prawną oprowadzonych prac planistycznych, została poddana ocenie nadzorczej. Organ nadzoru sprawdził przedłożone dokumenty pod względem spełnienia wymogów przepisów prawa w zakresie dotyczącym zawartości i treści przedmiotowej uchwały, kompletności i zawartości dokumentacji prac planistycznych, a także prawidłowości wykonania czynności procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określonej w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewoda podniósł, że przedmiotowa uchwała, z uwagi na istotne naruszenie trybu sporządzenia zmiany planu, jest niezgodna z obowiązującym porządkiem prawnym.

Wskazano na naruszenie trybu sporządzania zmiany planu, poprzez niespełnienie wymogu art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego, że burmistrz wykłada projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym zakresie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Tymczasem z przedłożonej przez Gminę dokumentacji wynika, że projekt przedmiotowej uchwały wraz z prognozą został wyłożony na okres 15 dni, czego dowodzi ogłoszenie Burmistrza Miasta Kalwaria Zebrzydowska o wyłożeniu do publicznego wglądu 7 projektów zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, zawierające informację o terminie wyłożenia powyższych dokumentów w dniach od 6 lipca 2011 r. do 20 lipca 2011 r.

Zdaniem strony skarżącej powyższe uchybienie stanowi naruszenie trybu sporządzania przedmiotowej zmiany planu, a naruszenie to ma charakter naruszenia istotnego.

Nadto podniesiono, że stosownie do wymogów art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym w okresie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu burmistrz organizuje dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Natomiast mieszkaniec Gminy M.Z. w swoim piśmie z dnia [....] 2011 roku skierowanym do organu nadzoru podniósł zarzut braku przeprowadzenia dyskusji publicznej w wyznaczonym w ogłoszeniu terminie.

W tym zakresie Wojewoda podniósł, że w treści ogłoszenia Burmistrza Miasta o wyłożeniu do publicznego wglądu projektów zmian planów podano, że: "Dyskusja publiczna nad przyjętymi w projektach rozwiązaniami odbędzie się w dniu 19 lipca 2011 r. w siedzibie Urzędu Miejskiego o godzinie 13.00". M.Z. w swoim piśmie twierdził, że dyskusja publiczna nie odbyła się w wyznaczonym terminie, ale została przeniesiona na dzień następny, przy czym o zmianie terminu dyskusji nie poinformowano społeczeństwa, co w sposób bezsprzeczny ograniczyło czynny udział społeczeństwa w procesie planistycznym.

Skarżący wskazał, że z analizy dokumentacji wynika, że w istocie dyskusja publiczna odbyła się w innym terminie niż został ustalony w ogłoszeniu i w tym zakresie informacja nie została podana do publicznej wiadomości. Przeprowadzenie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie zmiany planu rozwiązaniami w dniu 20 lipca 2011 r. dokumentuje protokół, podpisany przez Burmistrza, będący elementem dokumentacji planistycznej. Na marginesie zauważono, że z powyższego protokołu wynika, że M.Z. został powiadomiony ustnie o nowym terminie dyskusji i w efekcie wziął czynny udział w dyskusji, połączonej z wizją w terenie.

W ocenie Wojewody opisane wyżej nieprawidłowości w zakresie trybu sporządzania zmiany planu miejscowego powodują, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza przywołane wyżej przepisy prawa, co w pełni uzasadnia wniosek o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy stanowi naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzenia a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W przypadku istnienia jednej z podstaw nieważności wymienionych w tym przepisie zachodzą zesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu gospodarowania przestrzennego.

Podniesiono, że procedura planistyczna jest procedurą sformalizowaną, w której ustawa wyznacza zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu planu miejscowego. Sformalizowane, również w zakresie chronologii podejmowanych działań uregulowanie tej procedury z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalenia planu miejscowego prowadzi do wniosku, że procedura planistyczna służyć ma m.in. ochronie prawa społeczeństwa przy wykonywaniu przez Gminę władztwa planistycznego. Ustawodawca zagwarantował rzeczywistą, a nie pozorną ochronę przez ściśle określoną procedurę oraz skutek jej niezachowania w postaci stwierdzenia nieważności podjętej uchwały.

Wskazano, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 27 stanowi, że zmiana planu następuje w takim trybie w jakim był on uchwalany.

Podniesiono ponadto, że w przypadku kwestionowanej uchwały nie można, zdaniem strony skarżącej, jednoznacznie wykluczyć, że w przypadku zachowania przez Burmistrza wymogów proceduralnych dotyczących zagwarantowania czynnego udziału społeczeństwa w procedurze planistycznej, przyjęte ustalenia planistyczne odbiegałyby od tych, które ostatecznie zostały uchwalone.

W ocenie Wojewody wszystko, co podniesiono wyżej, uzasadnia pogląd, że zaskarżona uchwała została sporządzona w sposób niezgodny z obowiązującym porządkiem prawnym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kalwarii Zebrzydowskiej wniosła o jej oddalenie.

Zdaniem organu skarga nie jest zasadna z następujących powodów.

Przede wszystkim skarżący przypisuje nadmierne znaczenie treści ogłoszenia Burmistrza o wyłożeniu projektu zmiany planu wraz z prognozą do publicznego wglądu, a w szczególności zawartemu w nim sformułowaniu o terminie wyłożenia projektu do publicznego wglądu, określonemu na 15 dni (od 6 lipca 2011 r. do 20 lipca 2011 r.). Określenie tego terminu w powyższy sposób było bowiem rezultatem oczywistej omyłki pisarskiej, zaś projekt planu publikowany był de facto co najmniej przez wymagany ustawowy okres. Podniesiono, że w szczególności brak w dokumentacji planistycznej jakichkolwiek dowodów, iż powyższa omyłka skutkowała jakimkolwiek ograniczeniem udziału społeczeństwa w procedurze planistycznej, np. w postaci pisemnego sprzeciwu mieszkańca co do nieudostępnienia mu projektu zmiany planu do wglądu.

Co zaś się tyczy zarzutu przeniesienia terminu dyskusji publicznej nad projektem zmiany planu z dnia 19 lipca 2011 roku na dzień następny, tj. 20 lipca również nie podzielono stanowiska skarżącego odnośnie do istnienia hipotetycznego wpływu tegoż faktu na kształt przyjętych rozwiązań planistycznych. Podniesiono, że jeżeli istotnie jakiś mieszkaniec gminy byłby zainteresowany wzięciem udziału w dyskusji publicznej nad projektem zmiany planu we wskazanym w ogłoszeniu terminie, niewątpliwie dowiedziałby się o tym, że dyskusję tę przełożono na dzień następny, tak jak to było w przypadku M.Z. i co do którego skarżący wyraźnie stwierdził, że został powiadomiony o nowym terminie dyskusji, połączonej z wizją w terenie, oraz że wziął w niej udział.

W ocenie Rady powołany przypadek dobitnie wskazuje, że przedmiotowa okoliczność nie może uznana za istotne naruszenie procedury planistycznej, albowiem przemawia za tym, że bez owego domniemanego uchybienia, rezultat procedury planistycznej byłby taki sam.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uwzględniając zatem, że do sporządzania przedmiotowej zmiany planu przystąpiono uchwałą z dnia 25 marca 2010 r., Nr XXXIII/364/2010, należy stwierdzić, że w procedurze planistycznej zastosowanie miały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym według stanu sprzed powyższej nowelizacji, która weszła w życie z dniem 21 października 2010 r.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała cała uchwała Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 15 września 2011 r., Nr XI/100/2011 w sprawie zmiany "Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi Barwałd Średni".

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów (zwłaszcza właścicieli nieruchomości), tj. prawa do zagwarantowanej ustawowo procedury, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przyjęcie za wystarczające stwierdzenia, że co do naruszeń trybu decyduje wyłącznie wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego oznaczałoby bowiem np. dopuszczalność całkowitego zignorowania uwag i wniosków składanych do planu, gdyby treść tego planu w danej sytuacji była zdeterminowana np. uregulowaniami innych aktów prawa powszechnie obowiązującego lub regulacjami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co w ocenie Sądu stanowiłoby akceptację działań rażąco niezgodnych z prawem, a przez to niedopuszczalnych. W konsekwencji należy przyjąć, że co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia bądź na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podstawową kwestią mającą znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały jest zatem rozstrzygnięcie, czy wyłożenie projektu planu miejscowego (lub jak w niniejszej sprawie projektu zmiany planu) na okres krótszy niż wskazany w ustawie ma charakter istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wynika z akt planistycznych, w tym obwieszczenia Burmistrza Miasta Kalwaria Zebrzydowska z dnia 27 czerwca 2011 r. przedmiotowy projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Barwałd Średni został wyłożony do publicznego wglądu od dnia 6 lipca do dnia 20 lipca 2011 r. w siedzibie Urzędu Miejskiego w Kalwarii Zebrzydowskiej, a termin dyskusji publicznej wyznaczono na dzień 19 lipca 2011 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że tym samym naruszono art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu ustawy sprzed wskazanej wyżej nowelizacji), zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego po kolejno wykonywanych czynnościach określonych w punktach 1-9 powyższego przepisu ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Projekt zmiany planu został bowiem wyłożony na okres krótszy niż 21 dni, co wynika z dokumentacji planistycznej a twierdzenie organu o tym, że powyższy 21 dniowy termin był zachowany nie zostało w żaden sposób wykazane przez organ planistyczny.

W kontekście powyższego uchybienia organu planistycznego w pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę na okoliczność, że procedura planistyczna jest procedurą sformalizowaną, wyznaczającą zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu planu miejscowego i obejmuje: ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, etap składania wniosków do planu i ich rozpatrzenia przez organ sporządzający plan, wystąpienie o opinie do wskazanych w ustawie podmiotów, uzgodnienie projektu planu z organami wymienionymi w ustawie, wprowadzenie ewentualnych zmian w sporządzonym projekcie planu, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, dyskusję publiczną, etap zgłaszania uwag do projektu planu, rozstrzygnięcie rady gminy nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag. Sformalizowane – również w zakresie chronologii podejmowanych działań - uregulowanie tej procedury z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego, niezaskarżalność poszczególnych uchwał i zarządzeń organów planistycznych wydawanych w toku procedury planistycznej oraz brak ustawowego wymogu przedstawienia w drodze sformalizowanego uzasadnienia motywów przyjęcia określonej treści uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - prowadzą do wniosku, że w szczególny sposób należy dbać o przestrzeganie tych mechanizmów przewidzianych w procedurze planistycznej, które gwarantują wypowiedzenie się zainteresowanych podmiotów w kwestii projektowanych ustaleń planu, które to ustalenia w wyniku uchwalenia planu stają się prawem powszechnie obowiązującym oddziałującym na sferę praw właścicielskich tych podmiotów. Jednym z elementów procedury planistycznej służącym powyższemu celowi jest przewidziana w art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwość zapoznawania się z projektem planu, który powinien być dostępny w terminie nie krótszym niż 21 dni. Dostępność do projektu planu w terminie gwarantującym możliwość zapoznania się z nim jest bezpośrednio powiązana z innym uprawnieniem proceduralnym, tj. możliwością składania uwag do tego projektu. Prawo do składania uwag byłoby prawem iluzorycznym bez gwarancji zapoznania się przez społeczeństwo w określonym terminie z treścią projektu planu. Warto też zauważyć, że wskazane w ustawie podmioty mogące składać uwagi do projektu planu uprawnione są do wyrażenia swojego stanowiska przed uchwaleniem planu, tj. na jednym z ostatnich etapów procedury poprzedzającym uchwalenie planu. Celem sformalizowanej procedury planistycznej jest zatem m.in. zagwarantowanie hipotetycznej możliwości wpływu na treść przyszłego planu, a na pewno zagwarantowanie przynajmniej rozważenia argumentów podnoszonych przez podmioty, których ustalenia przyszłego planu mogą bezpośrednio dotyczyć i które z tego względu powinny mieć pewność, że w ustawowo określonych granicach czasowych będą mogły zapoznawać się z projektem tego planu.

W świetle powyższych spostrzeżeń należy stwierdzić, że wyłożenie projektu planu miejscowego na okres krótszy niż wskazany w ustawie ma charakter istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała podjęta z tego rodzaju naruszeniem trybu sporządzania aktu planistycznego jest uchwałą podjętą przedwcześnie. Sytuacja, w której treść aktu prawa miejscowego jest kształtowana z naruszeniem i tak wyjątkowo słabych ustawowych gwarancji ochrony interesów zainteresowanych podmiotów nie może być w ocenie Sądu traktowana jako nieistotne naruszenie trybu postępowania. Na skutek wskazanego wyżej uchybienia organu planistycznego cele sformalizowanej procedury planistycznej nie mogły być zrealizowane, a w konsekwencji należy stwierdzić, że uchybienie to ma znamiona istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie tego trybu może bowiem pozostawać w bezpośrednim związku z treścią zaskarżonej uchwały, a na pewno w sposób bezpośredni narusza prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) do prawidłowego przebiegu procedury planistycznej zagwarantowane im w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym stanie rzeczy pozostałe zarzuty organu nadzoru nie mają rozstrzygającego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały, a w konsekwencji – jak wyżej wskazano w oparciu o poglądy orzecznictwa - sąd nie miał obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów. Dla porządku należy jednakże stwierdzić, że uchybienie polegające na przeniesieniu dyskusji publicznej na dzień późniejszy niż wynikający z ogłoszenia o jej przeprowadzeniu nie może być w realiach niniejszej sprawy ocenione jako istotne naruszenie trybu postępowania. Należy bowiem przyjąć, że osoby zainteresowane udziałem w dyskusji publicznej w terminie wskazanym w ogłoszeniu niewątpliwie uzyskałyby informację o przeniesieniu dyskusji na dzień późniejszy, a zatem nie zostałyby pozbawione prawa uczestnictwa w tej dyskusji.

Podnieść wreszcie należy, że zaskarżona uchwała nie zawiera załącznika graficznego. Brak sporządzenia załącznika graficznego uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uchwalenie planu w takim kształcie ma niewątpliwie co do zasady charakter istotnego naruszenia trybu postępowania, gdyż bezpośrednio wpływa na treść rozstrzygnięcia planistycznego, które zawiera się w całości aktu planistycznego, tj. w jego części tekstowej i graficznej. Należy jednak zauważyć, że zaskarżona uchwała dotyczy zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonana zmiana sprowadza się wyłącznie do modyfikacji części tekstowej planu poprzez dodanie § 16 ust. 2d o brzmieniu: "w obrębie terenu o symbolu "Uo" dopuszcza się realizację przyobiektowej oczyszczalni ścieków" oraz w § 24 ust. 2 słów: "w tym przyobiektowej oczyszczalni ścieków, która może być użytkowana do czasu doprowadzenia gminnej sieci kanalizacyjnej". W tej sytuacji, gdy dokonana zmiana planu w żaden sposób nie odnosi się do części graficznej planu, brak tej części nie mógłby być w niniejszej sprawie potraktowany jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu.

Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest cała uchwała Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 15 września 2011 r., Nr XI/100/2011 w sprawie zmiany "Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi Barwałd Średni", a także mając na uwadze wskazany wyżej charakter uchybień zaskarżonej uchwały, w tym okoliczność, iż doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej, tj. trybu sporządzania planu (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt.: II OSK 1278/06, niepubl.), należało - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - stwierdzić nieważność całej uchwały Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 15 września 2011 r., Nr XI/100/2011 w sprawie zmiany "Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi Barwałd Średni".

Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.)