Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1145/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, art.87 ust. 3a
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 150 ust. 5, art. 154, art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. S. kwotę 237,00 zł (dwieście trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy Skawina decyzją z [...] maja 2018 r. znak [...], działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 104 K.p.a., a także uchwały nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia 2013 r. ustalił dla W. S. jednorazową opłatę w wysokości 5.913 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z udokumentowanym zbyciem prawa własności nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,6065 ha w Skawinie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono historycznie zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w uchwalanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (mpzp) obowiązującym do 31 grudnia 2003 r., następnie mpzp z dnia 15 maja 2006 r., którego nieważność stwierdzono wyrokiem WSA w Krakowie 4 lutego 2013 r. oraz NSA z dnia 11 lutego 2014 r., a w końcu aktualnie obowiązującym miejscowym planie uchwalonym przez Radę Miejską w Skawinie uchwałą nr XIIN/456/13 w dniu 12 grudnia 2013 r. Podano, iż przedmiotowa działka zmieniła przeznaczenie z terenów rolnych bez prawa do zabudowy, rezerwowanych dla docelowego programu usług komercyjnych, ozn. symbolem R/UC (w planie obowiązującym do 31.12.2003 r.), na tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów ozn. symbolem A1P (w okresie funkcjonowania planu z 2006 r.) oraz na tereny zabudowy produkcyjno-usługowej ozn. symbolem A30PU i fragmentarycznie tereny dróg publicznych ozn. symbolem KDZ (w aktualnie obowiązującym planie). Na mocy orzeczeń Sądów Administracyjnych stwierdzono nieważność Uchwały nr DCN/310/06 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006 r. zatwierdzającej mpzp Skawiny. Orzeczenia Sądów Administracyjnych stały się prawomocne z dniem 11 lutego 2014 r. Natomiast aktualnie obowiązująca Uchwała z dnia 12 grudnia 2013 r. została ogłoszona w dniu 16 stycznia 2014 r. w Dzienniku Urzędowym Woj. Małopolskiego nr 266 z 2014 r., a weszła w życie 16 lutego 2014 r.

W dalszej części uzasadnienia organ I Instancji podał, że - w myśl art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego, albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel sprzedaje tą nieruchomość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, która nie może być większa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Taka też wysokość stawki procentowej została zapisana w § 52 cyt. uchwały Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia 2013 r.

Organ wskazał, że podstawą ustalenia wartości nieruchomości jest opinia rzeczoznawcy majątkowego wyrażona w operacie szacunkowym. Ze sporządzonego do sprawy operatu wynika, że wartość nieruchomości wzrosła po uchwaleniu planu na skutek zmiany jej przeznaczenia. Podał też, że dla wycenianej nieruchomości ze względu na cel wyceny i rodzaj nieruchomości, wartość rynkową określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy Skawina, argumentacja rzeczoznawcy co do wyboru metody wyceny, kryteriów wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej oraz ustalenia rodzaju i liczby, oraz wagi cech rynkowych – są prawidłowe. Operat odpowiada przepisom prawa, które podają sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny.

W związku z tym przyjęto, że sporządzony na potrzeby sprawy operat jest prawidłowy i może stanowić dowód w sprawie. Operat wykazał różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, a jej wartością wedle obecnego planu miejscowego jako tereny zabudowy produkcyjno - usługowej o symbolu A30PU.

W zakresie sposobu obliczenia opłaty organ wskazał, że według operatu szacunkowego nastąpił wzrost wartości działki nr [...] w Skawinie, który przy zastosowaniu 30% stawki uchwalonej w cyt. planie miejscowym, daje wysokość jednorazowej opłaty z tytułu zbycia nieruchomości, w kwocie 5.913 zł.

Odwołanie od decyzji w przewidzianym ustawowo terminie złożył W. S., kwestionując naliczenie opłaty planistycznej oraz wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie o braku podstaw dla ustalenia opłaty planistycznej albo o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania dowodowego, w tym w szczególności art. 7, 8, 77, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błędną jego ocenę, co doprowadziło do uznania, że występują przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] czerwca 2018r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ustawodawca w przepisach art. 36 ust.4 i art. 37 ust. 1 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarł umocowanie dla organu administracji by w sytuacji gdy właściciel nieruchomości zbywa ją, zaś uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowała zwiększenie wartości nieruchomości naliczył opłatę jednorazową tzw. rentę planistyczną określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa, niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Bezspornym jest, iż nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,6065 ha w Skawinie została zbyta w okresie 5- ciu lat od dnia wejścia w życie w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - akt notarialny sprzedaż Rep. A [...] z dnia [...] września 2014 r.

Zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 P.58/2008 w sytuacji zaistnienia luki planistycznej na terenie położenia nieruchomości wycenianej, przy stwierdzeniu, iż jej przeznaczenie w obydwu porównywanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (planie sprzed stycznia 1995 r., który utracił moc w związku z upływem terminu, o którym mowa w art.87 ust.3 upzp oraz aktualnie obowiązującym) nie jest tożsame, to wówczas oszacowanie ewentualnego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości związanego z nowym planem powinno wynikać z: porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej wartości w wygasłym planie oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości albo z: porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania w okresie luki planistycznej oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości.

W zależności od stwierdzenia, która z wartości szacowanych jest większa, dokonuje się porównania tej wartości z wartością oszacowaną wedle aktualnego miejscowego planu. Tylko wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem albo zmianą miejscowego planu stanowi przesłankę do pobierania opłaty planistycznej.

Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską w Skawinie w dniu 12 grudnia 2013 r. uchwałą nr XIIN/456/13 przedmiotowa działka znalazła się w terenie zabudowy produkcyjno - usługowej o symbolu A30PU i fragmentarycznie w terenach dróg publicznych KDZ. Uchwała została ogłoszona w dniu 16 stycznia 2014r. w Dzienniku Urzędowym Woj. Małopolskiego pod poz. 266 z 2014 r., a weszła w życie 16 lutego 2014 r.

Wcześniej sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości jako tereny rolne bez prawa zabudowy rezerwowane dla docelowego programu usług komercyjnych - symbol R/UC określały :

uchwała nr 31/89 Rady Narodowej MiG Skawina z dnia 16 maja 1989 r. oraz

uchwała nr V1/41/94 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 30 listopada 1994 r. (obydwie uchwały obowiązywały zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy do 31grudnia 2003 r.).

uchwała nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina, która została ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 389 z 2006 r. i weszła w życie 11 sierpnia 2006 r. Zgodnie z zapisem tego planu nieruchomość znajdowała się w terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów - symbol AlP. Uchwała ta wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r. sygn. akt IISA/Kr 1599/12 została uznana za nieważną, zaś wyrokiem NSA z dnia 11 lutego 2014 r. II OSK 1208/13 oddalona została skarga kasacyjna Gminy Skawina.

Wykonując zalecenia Kolegium, zawarte w decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. [...] uchylającej poprzednią decyzję organu I instancji wydaną w przedmiotowej sprawie i przekazującej temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, w toku ponownie prowadzonego postępowania zlecono uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu mgr inż. D. B. wykonanie operatu szacunkowego. Rzeczoznawca przedstawił operat datowany na dzień [...] kwietnia 2018 r. Autor operatu szacunkowego zgodnie z uprawnieniem przysługującym rzeczoznawcy majątkowemu zgodnie z art. 154 ugn, dokonał wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości: podejście porównawcze, metodę porównania parami. Wg § 3 i 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109 z późn.zm) określanie wartości nieruchomości polega na określaniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości.

Przy stosowaniu podejścia porównawczego, które zastosował rzeczoznawca majątkowy, konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Zastosowanie metody porównywania parami polega na porównywaniu wycenianej nieruchomości kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Zasadą jest, że określa się w operacie stan nieruchomości z dnia wejścia w życie obowiązującego planu miejscowego, zaś ceny z dnia zbycia nieruchomości.

Rzeczoznawca majątkowy dokonał oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości w trzech stanach:

przy uwzględnieniu przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r.,

faktycznego wykorzystywania nieruchomości w okresie od 2.01.2004 r. do 16.02.2014 r. z uwzględnieniem (stosownie do zaleceń Kolegium zawartych w decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r.) skutków funkcjonowania w tym okresie uznanej za nieważną Uchwały Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006 r.,

przy uwzględnieniu przeznaczenia w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego pod rządami którego nieruchomość została zbyta.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. sporna działka była - jak wyżej wskazano - przeznaczona na cele rolne bez prawa zabudowy jako rezerwa dla docelowego programu usług komercyjnych i wartość prawa własności tej działki rzeczoznawca oszacował na kwotę 44.638 zł (7,36 zł/m2). Z kolei wartość nieruchomości dla faktycznego sposobu wykorzystywania została wyliczona na 263.585 zł (43,46 zł/m2). Wartość rynkowa analizowanej nieruchomości po uchwaleniu aktualnie obowiązującego planu została wyliczona na kwotę 283.296 zł (46,71 zł/m2).

Kryterium doboru i oceny nieruchomości podobnych był także stan prawny -możliwości wykorzystywania inwestycyjnego terenu.

Dokonany wybór z poszczególnych segmentów rynku nieruchomości i ich cechy rynkowe zostały opisane, uzasadnione na tyle szczegółowo, iż pozwalają na ich kontrolę. Wybór nieruchomości porównywanych z terenu tego samego miasta Skawiny, przedstawiający lokalizację, dostępność komunikacyjną, możliwości inwestycyjne wycenianej nieruchomości są istotnymi przesłankami oceny podobieństwa nieruchomości zapisane w ustawowej definicji art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie bez znaczenia jest także ustalenie braku zmian cen nieruchomości ze względu na upływ czasu.

W rezultacie analizy porównawczej stwierdzono, iż nastąpił wzrost wartości co do wycenianej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Skawina opisaną powyżej uchwałą z dnia 12 grudnia 2013 r. i stanowi on różnicę pomiędzy wartością przedmiotowej nieruchomości określoną przy uwzględnieniu jej przeznaczenia po uchwaleniu aktualnego miejscowego planu, a jej wartością przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania (jest to bowiem wartość wyższa niż wartość nieruchomości pod rządami planu obowiązującego do 31 grudnia 2003 r.), przy jednoczesnym wzięciu pod uwagę faktycznych skutków funkcjonowania planu uznanego za nieważny. Różnica wartości wynosi 19.711 zł, co przy 30% stawce procentowej obowiązującej zgodnie z uchwałą daje kwotę 5.913 zł należnej opłaty planistycznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż organ I instancji uwzględnił stanowisko Kolegium wyrażone w poprzedniej decyzji z [...] stycznia 2018 r., a sprowadzające się do poglądu, że przy wycenie wartości prawa własności nieruchomości nie można pominąć faktycznych skutków, jakie wywołał w zakresie cen nieruchomości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego po ponad 7 latach faktycznego funkcjonowania stwierdzono nieważność. Z tej przyczyny rzeczoznawca uznał, iż w okresie prawnego braku planu przedmiotowa nieruchomość była faktycznie wykorzystywana na cele produkcyjno-usługowe, a zatem jej przeznaczenie było zbliżone do przeznaczenia w aktualnie obowiązującym planie, ale nie tożsame. Stąd też wzrost wartości nieruchomości po uchwaleniu planu - jakkolwiek nastąpił - jest niezbyt duży. W ocenie Kolegium rzeczoznawca wykazał, iż wejście w życie planu miejscowego spowodowało wzrost wartości wycenianej nieruchomości. Posłużył się bowiem jako porównawczymi nieruchomościami podobnymi, wyselekcjonowanymi z szerszej bazy i kierując się doświadczeniem zawodowym, preferencjami nabywców wykazał, stosując stosowny współczynnik, że wejście w życie planu zagospodarowania przestrzennego powoduje wzrost wartości nieruchomości, także w sytuacji, gdy faktyczne wykorzystanie nieruchomości w okresie tzw. luki planistycznej jest zbliżone do przeznaczenia w planie, który wszedł w życie. Obowiązywanie na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego daje bowiem pewność co do możliwości inwestycyjnych i ewentualnych ograniczeń, której nie ma w przypadku braku planu, mimo iż faktyczne wykorzystanie nieruchomości jest - jak wyżej zaznaczono - zbliżone do przeznaczenia określonego w planie.

Na zakończenie organ odwoławczy zauważył, że postępowanie przeprowadzone zostało przez organ I instancji z poszanowaniem zasady czynnego udziału strony, ustosunkowano się do podniesionych zarzutów, a zaskarżona decyzja spełnia wszelkie wymogi prawidłowego uzasadnienia określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł W. S., zarzucając naruszenie:

1/ art. 138 § 2 K.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji organu I instancji mimo naruszenia przez ten organ art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego może stanowić podstawę wyceny przedmiotowej nieruchomości,

2/ art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że w sprawie zostały spełnione bezwzględne przesłanki pozytywne skutkujące obowiązkiem ustalenia opłaty planistycznej oraz oparcie decyzji na operacie szacunkowym pomijającym skutki faktyczne w zakresie zmian cen nieruchomości jakie wywołała unieważniona wyrokiem WSA w Krakowie uchwała wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. i nieuwzględnienie w decyzji tych skutków faktycznych.

W uzasadnieniu skargi wskazano na konieczność prokonstytucyjnej wykładni przepisów w oparciu o pogląd TK z wyroku z dnia 9 lutego 2010r. sygn. P 58/08, szeroko cytując uzasadnienie wyroku i tożsame poglądy doktryny prawniczej. Wskazano także na błędy operatu szacunkowego, będącego podstawą faktyczną stwierdzenia wzrostu wartości spornej nieruchomości.

W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zachodzą zatem podstawy do jej uchylenia na zasadzie art. 145 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Na zasadzie art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2018 r. (znak: [...]), utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z [...] maja 2018 r., którą ustalono jednorazową opłatę dla zbywcy prawa własności nieruchomości położonej w Skawinie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...], w wysokości 5.913 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawę materialnoprawną wydania kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p., w szczególności art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 3 i 4 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej decyzji. Zgodnie z treścią pierwszego z przywołanych przepisów, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie natomiast do treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 u.p.z.p.), przy czym przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 (art. 37 ust. 4 u.p.z.p.).

Mając na uwadze wymienione powyżej regulacje prawne, w pierwszej kolejności wskazać należy, że istota "sporu" w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina w jego granicach administracyjnych, zatwierdzonego uchwałą Nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia 2013 r. (Dz.Urz.Woj. Małopol. z 2014 r., poz. 266 z późn. zm.) doszło do wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] położonej w m. Skawina, będącego skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego, a tym samym czy istniały podstawy dla ustalenia tzw. "opłaty planistycznej", wobec zbycia prawa własności ww. nieruchomości przez skarżącego. W szczególności kwestią sporną w tym zakresie okazała się ocena, jakie znaczenie i czy w ogóle, dla określenia dotychczasowego przeznaczenia ww. nieruchomości, miała uchwała Nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina w jego granicach administracyjnych, z wyłączeniem części terenu miasta (Dz.Urz.Woj. Małopol. z 2006 r. Nr 389, poz. 2479 z późn. zm. – dalej też jako: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r.), której nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 4 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 1599/12), od którego oddalona została następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny skarga kasacyjna wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 1208/13).

W tym miejscu wymaga bowiem podkreślenia, że kluczową kwestią, od istnienia której uzależnione jest prawidłowe, tj. zgodne z prawem ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest uchwalenie, rozumiane jako wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zawiązany z tym faktem wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym, w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego, wynikającego czy to z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego poprzednio, czy też przeznaczenia faktycznego – wynikającego ze sposobu użytkowania nieruchomości, jeżeli nie był on postanowieniami planu miejscowego objęty. W ocenie Sądu, użyty w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zwrot "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą" determinuje koniunkcję czasową zaistnienia sytuacji powiązania wzrostu wartości nieruchomości z obowiązkiem uiszczenia jednorazowej opłaty za zbycie tej nieruchomości w terminie do 5 lat od daty uchwalenia planu, tj. zwiększenia wartości nieruchomości będącego następstwem uchwalenia planu, ustalenia w nim przeznaczenia terenu (korzystniejszego niż przeznaczenie dotychczasowe), który następnie właściciel zbywa i uzyskuje z tego tytułu przysporzenie finansowe. Co istotne, wspominany wzrost wartości nieruchomości musi zaistnieć w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany. W przeciwnym bowiem razie, tj. jeżeli fakt taki nie zaistniał, a więc pomimo uchwalenia planu miejscowego wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił, brak jest podstaw, aby organ administracji (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ustalał opłatę określoną w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i żądał jej uiszczenia. Sytuacja taka będzie miała natomiast miejsce, w szczególności, gdy dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości wynikające z postanowień planu obowiązującego do czasu uchwalenia planu nowego lub jego zmiany jest prawie tożsame z przeznaczeniem w nowo uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, która to sytuacja – zdaniem Sądu – miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

Pierwotnie bowiem przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości określone zostało w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Skawina, zatwierdzonym uchwałą Nr 31/89 Rady Narodowej Miasta i Gminy Skawina z dnia 16 maja 1989 r. oraz uchwałą Nr VI/41/94 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 30 listopada 1994 r., jako – tereny rolne bez prawa zabudowy rezerwowane dla docelowego programu usług komercyjnych o symbolu R/UC, który to plan – stosownie do brzmienia art. 87 ust. 3 u.p.z.p. – utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. Z kolei w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. i jego zmianie dokonanej w dniu 23 lutego 2011 r., przeznaczenie nieruchomości objętej postępowaniem zostało określone jako – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów o symbolu A1P, natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 12 grudnia 2013 r. nieruchomość ta oznaczona została jako tereny zabudowy produkcyjno-usługowej o symbolu A30PU oraz częściowo jako tereny dróg publicznych o symbolu KDZ. Porównując zatem przeznaczenie ww. nieruchomości wynikające z wyeliminowanego z obrotu prawnego planu miejscowego z dnia 15 maja 2006 r. w związku z jego zmianą dokonaną w dniu 23 lutego 2011 r., z przeznaczeniem tej nieruchomości w planie miejscowym z dnia 12 grudnia 2013 r., w ocenie Sądu należy uznać, iż przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości w obu tych planach, pomimo, że nie jest wprawdzie identyczne, niemniej jednak – co do zasady – jest ono bardzo zbliżone, zarówno w zakresie określenia przeznaczenia podstawowego, jak i dopuszczalnego. Wskazać bowiem trzeba, że w miejscowym planie z dnia 15 maja 2006 r. ww. nieruchomość znajdowała się na terenach o podstawowym przeznaczeniu gruntów pod obiekty i urządzenia związane z produkcją, składowaniem i magazynowaniem surowców i materiałów oraz ich przerobem (symbol A1P), dla których to przeznaczenie dopuszczalne zostało ustalone jako możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń usług o charakterze komercyjnym lub publicznym z zakresu szkolnictwa, administracji (z pewnymi wyjątkami), urządzeń infrastruktury technicznej, dojazdów nie wydzielonych, parkingów i zatok postojowych, stacji i magazynów paliw płynnych (§ 15 ust. 1 i 2 uchwały). Tymczasem w miejscowym planie z dnia 12 grudnia 2013 r., podstawowe przeznaczenie objętej postępowaniem nieruchomości zostało określone jako zabudowa produkcyjna, produkcyjno-usługowa, magazyny, składy (symbol A30PU), zaś przeznaczenie dopuszczalne, jako możliwość m.in. lokalizacji obiektów i urządzeń stacji i magazynów paliw płynnych, zabudowy usługowej z zakresu oświaty i administracji (z pewnymi włączeniami) oraz nie wydzielonych na rysunku planu dróg, dojazdów, dojść do budynków, placów manewrowych, ścieżek pieszo-rowerowych, miejsc postojowych (§ 33 ust. 2 i 3 uchwały), a także częściowo jako tereny dróg publicznych o symbolu KDZ, o podstawowym przeznaczeniu pod lokalizację ulic (dróg), z wyposażeniem dostosowanym do klasy i przeznaczenia ulicy (drogi) w obszarze (jezdnie, chodniki, ścieżki rowerowe, pasy i zatoki postojowe, parkingi, pasy zieleni o charakterze izolacyjnym, przejścia piesze, przejazdy rowerowe, zatoki przystankowe w tym zatoki autobusowe, zadaszenia przystankowe, obiekty i urządzenia służące ograniczaniu uciążliwości komunikacyjnej) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (§ 47 ust. 2 uchwały).

Tym samym – jak zostało to już zaznaczone powyżej – dla ustalenia, czy w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 12 grudnia 2013 r. doszło do wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. [...] w m. Skawina, będącego skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego, a tym samym, czy istniały podstawy dla ustalenia tzw. "opłaty planistycznej", wobec zbycia prawa własności ww. nieruchomości przez skarżącego, kluczowe znaczenie ma określenie dotychczasowego przeznaczenia ww. nieruchomości, w tym przede wszystkim ustalenie, czy i jakie znaczenie w tym zakresie mają postanowienia wyeliminowanego z obrotu prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r.

Na wstępie prowadzonych w tym zakresie rozważań należy wskazać, że nieważność ww. planu została stwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 4 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 1599/12), a więc przed uchwaleniem miejscowego planu z dnia 12 grudnia 2013 r. Niemniej jednak wyrok ten na skutek skargi kasacyjnej Gminy Skawina w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 12 grudnia 2013 r., nie był jeszcze prawomocny. Przymiot prawomocności uzyskał on bowiem dopiero po oddaleniu ww. skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 11 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 1208/13), a więc 2 miesiące później. Tymczasem uchwała Nr XIIN/456/13 w sprawie planu miejscowego z dnia 12 grudnia 2013 r. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2014 r., pod pozycją 266 i weszła w życie z dniem 16 lutego 2014 r., a zatem 4 dni po ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkującym nieważnością uchwały w przedmiocie miejscowego planu z dnia 15 maja 2006 r.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe, w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie do przyjęcia jest wykładnia, iż wobec stwierdzenia, że pomiędzy 11 lutego 2014 r. a 16 lutego 2014 r., tj. między datą wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny i datą wejścia w życie uchwały w sprawie nowego planu miejscowego, wartość spornej nieruchomości uległa zmianie – wskutek zmiany jej przeznaczenia, tj. przyjęcia innego jej przeznaczenia niż w nieważnej uchwale z dnia 15 maja 2006 r. Oznaczałoby to bowiem, że unieważnienie uchwały, jako mające skutek ex tunc prowadzący do jej wyeliminowania z obrotu prawnego od dnia jej wejścia w życie do dnia stwierdzenia nieważności, miałoby również skutki faktyczne w postaci podzielenia poglądu, iż wartość spornej nieruchomości uległa zmianie w związku z unieważnieniem ww. uchwały pomimo, że znane było przeznaczenie nieruchomości w nowym, zatwierdzonym opublikowaną uchwałą planie miejscowym. Dlatego też w przedmiotowej sprawie, jak zasadnie podniósł skarżący, zachodzi konieczność zastosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów u.p.z.p. w oparciu o pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08, LEX nr 551972), w którym, szeroko odnosząc się do zasad konstytucyjnych, wskazano na konieczność respektowania zasady ciągłości planowania przestrzennego – obowiązek dbałości o trwałość tych procesów, prowadzący w praktyce do oceny czy właściciel odnosi rzeczywistą korzyść ze zmiany planu miejscowego, ale w aspekcie badania, czy gmina z tych obowiązków ciągłości planowania się wywiązała, oraz czy uwzględniła ten aspekt w ocenie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. W szczególności Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż "badając zgodność kontrolowanego przepisu z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu. Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione". Trybunał podkreślił również, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych – zbywców nieruchomości w gminie.

W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podobnie, w zakresie zasady ciągłości planowania przestrzennego, należy oceniać – jak w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego – sytuację, gdy wskutek zaniechania organu uchwałodawczego gminy przez pewien czas nie było uchwalonego planu miejscowego, co wpływało na ceny nieruchomości, z sytuacją gdy taki plan obowiązywał, lecz później w następstwie stwierdzenia jego nieważności został on wyeliminowany z obrotu prawnego. Tego rodzaju okoliczność, będąca skutkiem wadliwego procedowania przez lokalnego prawodawcę, obciąża bowiem również organy planistyczne i wobec tego niedopuszczalne byłoby przyjęcie, iż mogłyby one z tego tytułu uzyskiwać następnie korzyści, gdyż byłoby to niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) i zasadą równości (art. 32 Konstytucji RP), a przy tym stanowiłoby ono naruszenie zasady ciągłości planowania przestrzennego, która mimo, iż nie została wprost wyrażona przez ustawodawcę może być odkodowywana z wielu przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w tym m.in. z art. 87 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 32, art. 58 ust. 1 oraz art. 62 ust. 1 i 2). Warto w tym miejscu odnotować, że chociaż zasada ta odnosi się przede wszystkim do procesów tworzenia aktów planistycznych, to jednak jej znaczenie uwidaczniać się może także w toku postępowań w indywidualnych sprawach administracyjnych. W szczególności zasada ciągłości planowania przestrzennego stanowić będzie dyrektywę wykładni przepisów, w których zakodowano normy prawne stanowiące podstawę wydawania decyzji w sprawach tzw. "rent planistycznych", tj. opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianą oraz zbyciem takiej nieruchomości w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (zob. W. Jakimowicz, Zasada ciągłości planowania przestrzennego jako dyrektywa wykładni w procesach stosowania prawa administracyjnego, uwaga nr 3, w: I. Niżnik-Dobosz (red.), Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego. Publiczne prawo rzeczowe, LexisNexis 2012, LEX online).

Nie budzi zatem wątpliwości, że zaprezentowany pogląd Trybunału Konstytucyjnego ma bardziej generalny (uniwersalny) charakter, w oparciu o który w kontrolowanej sprawie należało przyjąć, iż zbywcy i nabywcy nieruchomości w okresie od 2006 r. do 2014 r. kierowali się ustaleniami planu miejscowego z 2006 r., a nadto, że zmiana planu, która weszła w życie w 2014 r. w wyniku jego uchwalenia wprowadzała prawie tożsame (o ile nie mniej korzystne – w części oznaczonej symbolem KDZ) przeznaczenie nieruchomości spornej. Tym samym, pomijając te okoliczności, tj. wyłączając z oceny plan miejscowy z 2006 r., rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił możliwości inwestycyjnych spornej nieruchomości. Skoro bowiem przeznaczenie nieruchomości w planach miejscowych z 2006 r. i 2013 r. było prawie tożsame, to nie można brać pod uwagę 4-dniowej przerwy (luki planistycznej) pomiędzy utratą mocy obowiązującej planu z 2006 r. a wejściem w życie planu miejscowego z dnia 12 grudnia 2013 r., gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady ciągłości planowania przestrzennego. Nie do przyjęcia byłaby bowiem wykładnia, zgodnie z którą na skutek zaniedbania w prowadzeniu polityki przestrzennej przez organy gminy (a za takie zaniedbanie niewątpliwe należy uznać wadliwe procedowanie w przedmiocie planu miejscowego, skutkujące następnie stwierdzeniem jego nieważności), negatywne konsekwencje wyeliminowania z obrotu prawnego (nieobowiązywania) planu miejscowego na skutek stwierdzenia jego nieważności, mieliby ponosić właściciele nieruchomości, korzystający z przysługującego im prawa własności w zaufaniu do organów gminy i stanowionego przez nich prawa. Dlatego też mając na uwadze powyższe należało przyjąć, iż w przedmiotowej sprawie nie zostało wykazane, że zmiana wartości nieruchomości wynika ze zmiany planu, która to okoliczność warunkowałaby dopiero ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Jednocześnie jednak wymaga podkreślenia, na co zasadnie zwrócił również uwagę skarżący, że wykorzystany w kontrolowanej sprawie operat posiada istotne braki i niejasności, które dyskwalifikują go jako dowód w sprawie.

Wskazać bowiem należy, że przy wycenie podejściem porównawczym metodą porównywania parami, jaka została zastosowana przez rzeczoznawcę majątkowego w rozpoznawanej sprawie, nie wykazano w przekonujący sposób, że dobór nieruchomości wybranych do porównania był najbardziej podobny lub odpowiadający wycenianej nieruchomości. W szczególności wątpliwości w tym zakresie budzi dobór nieruchomości podobnych dla określenia wartości prawa własności nieruchomości gruntowej składającej się z dz. nr [...] położonej w m. Skawina, przy uwzględnieniu przeznaczenia określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r., spośród których żadna nie posiada przeznaczenia odpowiadającego w pełni przeznaczeniu wycenianej nieruchomości. Jak wynika bowiem z tabeli nr 5 (str. 16 operatu), wszystkie przyjęte do porównania nieruchomości posiadają przeznaczenie określone jako tereny rolnicze bez prawa zabudowy (symbol R), podczas gdy nieruchomość wyceniana – dz. nr [...] w m. Skawina – posiada przeznaczenie określone jako tereny rolne bez prawa zabudowy rezerwowane dla docelowego programu usług komercyjnych (symbol R/UC). Ponadto w operacie w punkcie III.2.3 (tabela nr 14, str. 22 operatu) i III.3.3 (tabela nr 20, str. 26 operatu) w zakresie obliczenia wielkości poprawek wynikających z różnicy ocen nieruchomości wycenianej i nieruchomości wybranych do porównań pod poz. 3 oznaczoną, jako "możliwość zagospodarowania działki, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne ograniczenia" brak jest stosownego opisu oraz przedstawienia jakichkolwiek danych (ich udokumentowania), z których zmiana ta miałaby wynikać. Nie podano bowiem na czym konkretnie, w stosunku do przyjętych (konkretnych) nieruchomości porównywanych, zmiana ta polega, co prowadzi do konstatacji, że wskazana tam wielkość oraz określony % nie został należycie uzasadniony, powodując tym samym, iż m.in. w tym zakresie wnioski zawarte w operacie są nielogiczne i niczym nieuzasadnione. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że operat szacunkowy powinien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Oznacza to, że dla spełnienia wskazanych powyżej wymogów konieczne jest, aby rzeczoznawca majątkowy zawarł w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06, LEX nr 437627). Organ administracji nie jest natomiast związany ww. opinią rzeczoznawcy, która każdorazowo podlega swobodnej ocenie, co do jej wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście również innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że organ nie może, co prawda wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak obowiązany jest on dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, tj. czy nie zawiera on braków, niejasności itp., gdyż to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1246/08, LEX nr 594988). Stąd też w sytuacji, w której po wyczerpującej ocenie operatu szacunkowego, organ doszedłby do przekonania, iż operat ten może budzić – jak w kontrolowanej sprawie – pewne wątpliwości, co do jego prawidłowości, powinien podjąć stosowne działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości, czego jednak w przedmiotowej sprawie zabrakło. Organy obu instancji zaaprobowały bowiem przedstawione w operacie z dnia [...] marca 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego wyniki bez ich odpowiedniego zweryfikowania, niedopełniając tym samym wymogu należytej oceny prawidłowości sporządzonego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego.

Konkludując należy wskazać, że samo stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, kiedy oba te plany przewidywały tożsame przeznaczenie danego terenu, nie uzasadnia automatycznie nałożenia opłaty planistycznej w razie zbycia tej nieruchomości przed upływem 5 lat od uchwalenia nowego planu.

Tym samym, w ocenie Sądu, należało uznać, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Skawina są wadliwe w takim stopniu, że konieczne jest ich uchylenie i ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Organy obu instancji naruszyły bowiem, przepisy postępowania, w tym przede wszystkim dotyczące konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności – jak zostało to wskazane powyżej – w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego (jego zmianą). Stąd też spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uzasadniająca uwzględnienie skargi.

W odniesieniu natomiast do zarzutów skargi dotyczących konkretnych wad kwestionowanego operatu szacunkowego, tj. wskazanych tam braków i niejasności, które mają go dyskwalifikować jako dowód w sprawie, w ocenie Sądu o ile są one generalnie trafne, to na obecnym etapie należy je uznać za drugorzędne, z uwagi na wyżej wskazane błędne założenia operatu dotyczące wyłączenia przez rzeczoznawcę majątkowego ze swojej oceny planu z 2006 r. i przez to nie uwzględnienia możliwości inwestycyjnych spornej nieruchomości wynikającej z tego planu.

Zatem w ponownym postępowaniu organ zleci wykonanie nowego lub uzupełni istniejący operat, który będzie uwzględniał przedstawione powyżej poglądy prawne.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania w pkt II orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 237 zł, odpowiadającą wysokością kwocie uiszczonego wpisu od skargi.