Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1538/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1225/10 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stanu wodny na gruncie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od A. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1225/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie przywrócenia stanu wody na gruncie, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...].

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, po rozpatrzeniu odwołania A. K., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. o odmowie nakazania S. M. właścicielowi nieruchomości nr [...] obr. P., przywrócenia stanu wody na gruncie i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruncie. Uzasadniając zajęte stanowisko Kolegium przytoczyło treść art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), zwanej dalej Prawem wodnym. Dalej, odwołując się do orzecznictwa sądowego, wskazało, że zmiany stanu wody mogą być różnego rodzaju, może to być zmiana naturalnego ukształtowania terenu (nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu, bądź jego zasypanie). Sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest jednak wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, konieczne jest bowiem ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wód na gruncie. SKO podało, że postępowanie w przedmiotowej sprawie pierwotnie było prowadzone na wniosek współwłaścicieli nieruchomości nr 1193, ale w wyniku działu spadku właścicielką tej działki stała się tylko A. K. Organ ustalił także, iż właściciel działki nr [...] w P. – S. M. podniósł poziom działki poprzez nawiezienie ziemi. Z tej bezspornej okoliczności A. K. wywodzi, że doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie, gdyż podwyższenie działki i skierowanie wód opadowych przez S. M. na jej działkę naruszyło strukturę budynków posadowionych w sąsiedztwie działki nr [...]. Natomiast z ekspertyzy rzeczoznawcy J. C. wynika, że na działce nr [...] nie nastąpiło naruszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym dla działki nr [...]. Na działce nr [...] wykonano podwyższenie terenu do budynku mieszkalnego wzniesionego na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, pozwoleniu na budowę oraz wykonanego zgodnie z projektem. Kolegium podało, że poza zainteresowaniem organów jest legalność dokonanych prac na gruncie, gdyż zastrzeżona jest ona dla organów nadzoru budowlanego. Według rzeczoznawcy bezpośrednią przyczyną braku odprowadzania wód opadowych z terenu działki nr [...] jest naruszenie stosunków wodnych poprzez zasypanie istniejącego od lat cieku wodnego przebiegającego przez działki nr [...] i [...]. Zdaniem organu, zastoiska wody przedstawione między innymi na zdjęciach przedłożonych przez stronę nie są wynikiem podniesienia terenu sąsiedniego, lecz braku prawidłowego odpływu wody z tej nieruchomości. Wody opadowe z działki nr [...] zagospodarowane są w jej granicach, bowiem wody z dachu ujęte są w doły chłonne, a teren działki biologicznie czynny o łagodnym spadku w różnych kierunkach powoduje wsiąkanie wód opadowych w grunt. Stan taki potwierdził biegły w opinii. W ocenie Kolegium, ustalenia organu I instancji, iż nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym dla działki nr [...], są wystarczające do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Odpowiadając na zarzuty odwołania SKO wyjaśniło, że opinię sporządził rzeczoznawca budowlany o specjalności m.in. wodnomelioracyjnej, dlatego brak jest podstaw do zakwestionowania zawartych w niej ustaleń.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. K. - pełnomocnik skarżącej A. K. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, jako naruszających prawo. Skarżąca wskazała przesłanki z art. 29 Prawa wodnego i stwierdziła, że podniesienie terenu działki o ponad 1 m w stosunku do jej działki wyraźnie potwierdza, że doszło do zmiany stanu wód. Z kolei negatywne działania S. M. wystarczająco dokumentują fotografie dołączone do akt sprawy oraz pomiary geodezyjne. Skarżąca sprzeciwiła się stwierdzeniu, że na działce nr [...] są jakiekolwiek doły chłonne oraz zbiorniki na wody opadowe, gdyż na działce S. M. nie ma jakichkolwiek pokryw i wlotów do studzienek. To działka skarżącej jest wyposażona w urządzenia zbierające wodę, które wykonano w czasie zabudowy działki [...] i które służą jedynie tej działce. Wymuszenie na skarżącej wykonania dodatkowych urządzeń dla wód opadowych z sąsiedniej działki lub wymuszenie odprowadzania tych wód na sąsiednie działki jest naruszeniem prawa. Za błędną skarżąca uznała opinię J. C., bowiem działki nr [...] i nr [...] nie miały żadnego cieku ani nic wspólnego z działkami nr [...],[...] i [...], jak i z rozpoznawaną sprawą. Poza tym biegły nie jest obiektywny, ponieważ sporządził opinię odnośnie samowoli budowlanej stawu na działkach nr [...] i [...]. Zdaniem skarżącej, winę za zaistniałe na jej działce szkody w substancji budynków ponoszą organy samorządowe, gdyż jednoznaczne stanowisko winny zająć już trzy lata temu, gdy widoczne było uszkodzenie ogrodzenia i narastająca podmokłość budynku gospodarczego, co w 2010 r. doprowadziło do dalszych szkód.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji, uznając, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jego wynik wobec nieustalenia przez organy w sposób jednoznaczny stanu faktycznego sprawy. Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd I instancji podał, że okolicznością bezsporną jest fakt, że właściciel działki nr [...] S. M. w wyniku podwyższenia terenu własnej działki doprowadził do zmiany stanu wody na gruncie. Wynik postępowania wyjaśniającego winien zatem albo stwierdzić, albo wykluczyć istnienie związku przyczynowego pomiędzy spowodowaną zmianą stanu wód na gruncie i jej szkodliwym oddziaływaniem na grunty sąsiednie. Tylko brak takiego związku powoduje, że organ nie ma prawnych możliwości zastosowania dyspozycji określonej w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Sąd wskazał również, że w aktach organu I instancji znajduje się ekspertyza, w której autor – J. C. w pkt 6 "Wnioski" stwierdził, że bezpośrednią przyczyną braku odprowadzania wód opadowych z terenu działki nr [...], jak i innych działek sąsiednich jest naruszenie stosunków wodnych poprzez zasypanie istniejącego od lat cieku wodnego przebiegającego przez działki nr [...] i [...] (materiały geodezyjne Starostwa Powiatowego w S.). Bez udrożnienia przepływu i przywrócenia drożności cieku wodnego żadne działania w tym terenie nie będą spełniały swej roli z powodu braku odprowadzania wód opadowych. Dodatkowo potwierdził, że odtworzenie cieku wodnego pozwoli na udrożnienie i umożliwienie odpływu ze zbieracza systemu drenowania, wykazanego w opinii Z. S. Jednocześnie Sąd I instancji odnotował, że sprawa zasypania cieku wodnego na działkach nr [...] i [...] w P. była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, a następnie sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 września 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 193/06, w którym wyrażono pogląd, iż brak utrzymania w należytym stanie rowu melioracyjnego, jako urządzenia zaliczanego do melioracji szczególnych, do którego doszło nawet w skutek jego zasypania, nie daje uprawnień organowi gminy do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 29 Prawa wodnego, może natomiast być przesłanką do wydania stosownej decyzji przez starostę, który określi w trybie art. 77 ust. 2 Prawa wodnego, szczegółowe zakresy i terminy wykonania obowiązku utrzymania urządzenia melioracji wodnej szczegółowej. Rolą organu gminy będzie przekazanie sprawy według właściwości Staroście Powiatu S.. W ocenie Sądu I instancji zakres przedmiotowy niniejszej sprawy jest więc inny niż sprawy, w której wypowiedział się Sąd w wyroku z dnia 22 września 2006 r. Dalej Sąd argumentował, że stan wód na gruncie może być wypadkową zbiegu kilku zdarzeń, które ze swej istoty podlegają regulacji Prawa wodnego, ale różne organy ze względu na właściwość rzeczową będą uprawnione do wydania decyzji, przy czym mogą również podlegać innym regulacjom prawnym, na przykład Prawa budowlanego. Sąd wyjaśnił również, że przepisy art. 29 Prawa wodnego odnoszą się do stanu wody na gruncie rozumianego jako pewien stan faktyczny niekoniecznie związany z prawnie uregulowanymi sposobami korzystania z wód. Z tej przyczyny zabieg wykonany przez biegłego, polegający na odesłaniu do wcześniejszej opinii innego biegłego jest nieuprawniony właśnie ze względu na odmienny zakres przedmiotowy sprawy, który podlega kognicji Wójta Gminy S. jako organu pierwszej instancji. Być może oczyszczenie zasypanych urządzeń melioracyjnych wpłynęłoby również na poprawę stosunków wodnych na działce nr 1193, ale to nie jest przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Podobnie rzecz przedstawia się z tym fragmentem opinii, który dotyczy podniesienia terenu w związku z realizacją budynku mieszkalnego przez S. M. na działce nr [...]. Autor opinii podał, że na działce nr [...] wykonano podwyższenie i dostosowano teren do wybudowanego budynku mieszkalnego. Roboty wykonano na podstawie ostatecznych decyzji raz wykonano zgodnie z projektem. Działania inwestycyjne nie mają szkodliwego oddziaływania na działki sąsiednie, w tym na działkę nr [...], gdyż nie zmieniają stanu wody na gruncie. Zdaniem Sądu, biegły miał ocenić, czy zmiana stanu wód na gruncie szkodliwie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie. Tymczasem biegły dokonał oceny legalności budynku wzniesionego przez S. M., a nie udzielił odpowiedzi na postawione przez organ pierwszej instancji pytanie. Sąd przyjął, że nawet, przy niezmienionym kierunku spływu wód, ale zmianie stopnia nachylenia gruntu, podwyższeniu poziomu powierzchni gruntu następuje zmiana stanu wód na gruncie, przy czym nie zawsze musi być to ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z opinii wynika, że na działce nr [...] są doły chłonne, ale biegły nie miał możliwości ich sprawdzenia, co wynika z opisu działki nr [...] zawartej na str. 6 opinii. Jest to istotna okoliczność stanu faktycznego, gdyż skarżąca kwestionuje istnienie dołów chłonnych. Powyższe, w ocenie Sądu, uprawnia do twierdzenia, że organy orzekające nie dokonały oceny opinii biegłego jako dowodu w sprawie i nie dokonały oceny jej treści na tle całokształtu materiału dowodowego w sprawie i postawionego przez organ pytania. Z uwagi tylko na okoliczność, że opinia biegłego zawiera wiedzę specjalistyczną nie można jej przyjmować bezkrytycznie. To wszystko dowodzi, że organy obydwu instancji naruszyły przepis art. 7 i art. 77 K.p.a., ponieważ nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, a to uniemożliwia prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego. Organy naruszyły też zasadę szybkości postępowania, zważywszy nawet na specyfikę stosunków wodnych, co wiąże się z określonym działaniem rozłożonym w czasie. Postępowanie w sprawie było wszczęte wnioskiem z dnia 19 listopada 2007 r., a to pozwala przyjąć, że organy dysponowały odpowiednio długim okresem czasu, aby w sposób niebudzący wątpliwości ustalić stan faktyczny sprawy. Sąd stwierdził także, iż organy obydwu instancji w trakcie tak długo prowadzonego postępowania nie objęły oceną działań właściciela działki nr [...] w P. w zakresie ustalenia, czy nie narusza ono normy określonej w art. 29 ust. 2 Prawa wodnego. Tymczasem skarżąca zarzuca, że w wyniku podniesienia poziomu terenu działki nr [...] został od strony tej działki zasypany murek, na którym była umieszczona siatka ogrodzeniowa, bo do poziomu tego murku został podniesiony teren. Okoliczność tę potwierdza materiał zdjęciowy znajdujący się w aktach administracyjnych organu I instancji. Zdaniem Sądu, w ponownie prowadzonym postępowaniu organy winny więc ocenić, czy działania S. M. nie wyczerpują dyspozycji przepisu art. 29 ust. 2 Prawa wodnego. Sąd wyjaśnił także, odwołując się do poglądów orzecznictwa sądowego, że na gruncie wykładni systemowej oba ustępy art. 29 Prawa wodnego należy interpretować łącznie, co wobec braku odrębnego wyjaśnienia terminów użytych w ust. 2 tego przepisu upoważnia do określenia obowiązku przy wykorzystaniu terminu z ust. 3. Brak wyjaśnienia terminu "usunięcie przeszkód oraz zmian w odpływie wody" umożliwia szczegółowe określenie obowiązku także na inne sposoby, mieszczące się w zakresie znaczeniowym tego terminu. Nie ma żadnych podstaw, aby nie można było określić tego obowiązku poprzez zastosowanie terminu "przywrócenie stanu poprzedniego". Końcowo Sąd zwrócił uwagę, że pojęcia "zmiany stanu wody na gruncie, które szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie", użytego w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, nie można odnosić, tak jak to uczyniły organy do substancji budynków, ale należy odnieść również do wyłączenia użytkowania nieruchomości w dotychczasowy sposób.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu orzeczeniu Kolegium zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

- art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. przez przyjęcie, że organy orzekające w sprawie nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, co uniemożliwia prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, w sytuacji gdy naruszenia takiego doszukać się nie można, gdyż organy w sposób prawem przewidziany ustaliły ten stan, wykazując brak związku przyczynowego między szkodami występującymi na gruncie skarżącej a działaniami inwestycyjnymi na gruncie sąsiednim, prawidłowo dokonując subsumpcji w aspekcie normy prawnej zawartej w art. 29 Prawa wodnego. Odmienne stanowisko Sądu w tej kwestii spowodowałoby oddalenie skargi, stąd powyższe uchybienie Sądu należy uznać za istotne;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. przez niewłaściwą ocenę Sądu ustaleń faktycznych organów, w tym oceny przeprowadzonych środków dowodowych, na okoliczność stanu istniejącego na gruntach objętych postępowaniem, podczas gdy stan ten ustalony został bezspornie, na podstawie prawem dopuszczalnych środków dowodowych, co wynika z treści zapadłych orzeczeń oraz przedłożonych Sądowi akt administracyjnych.

W uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych argumentowano, że nieprawidłowe jest ustalenie Sądu, jakoby w rozpatrywanej sprawie niewątpliwie wystąpiła zmiana stanu wody na gruncie, ponieważ podwyższenie terenu działki nr [...] jest okolicznością niekwestionowaną. Nie zgodzono się z poglądem Sądu, że każda zmiana w ukształtowaniu terenu na nieruchomości musi automatycznie i nieuchronnie prowadzić do zmiany stanu wód na gruncie, bowiem może dojść do drobnych zmian w ukształtowaniu terenu, które w żaden racjonalny sposób nie mogą wpływać na zmianę stanu wód na nieruchomości. Z kolei sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Konieczne jest jeszcze ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody. Kolegium podniosło również, że podjęło wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ustalenia, czy zmiany na działce nr [...] są tego rodzaju, że wpływają na zmianę stanu wód, a dodatkowo, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, w szczególności na należącą do skarżącej działkę nr [...]. W tym celu powołano biegłego - inż. J. C., który wyraźnie stwierdził, że na działce nr [...] nie nastąpiło naruszenie naturalnych stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym działki nr [...]. Zupełnie niezrozumiałe jest więc stanowisko Sądu, który stwierdza, że biegły nie udzielił odpowiedzi na postawione przez organ I instancji pytanie, a jedynie dokonał oceny legalności budynku wzniesionego przez S. M. na działce nr [...]. W opinii wyraźnie wskazano, że pomimo podniesienia terenu, wody opadowe są zagospodarowane na terenie działki nr [...], a bezpośrednią przyczyną braku odprowadzania wód opadowych z działki nr [...] i działek sąsiednich jest zasypanie istniejącego od lat cieku wodnego przebiegającego przez działki nr [...] i [...]. Dlatego też nawet gdyby uznać, jak chce Sąd, iż samo podwyższenie terenu na działce nr [...] jest już naruszeniem stosunków wodnych na gruncie, to naruszenie to nie ma żadnego związku przyczynowo-skutkowego ze szkodami powstałymi na działce nr [...], gdyż te spowodowane są wyłącznie przez zasypanie cieku wodnego istniejącego w sąsiedztwie tej nieruchomości. Kolegium podniosło również, że zbadanie dołów chłonnych nie mogło wpłynąć w żadnym stopniu na wynik sprawy z uwagi na jednoznaczne ustalenie, iż podstawową przyczyną braku odpływu wody z działki nr [...] i sąsiednich działek jest zasypanie cieku wodnego. Reasumując Kolegium stwierdziło, że skoro w zgodnej opinii biegłych (J. C. i Z. S.), główną przyczyną naruszenia stosunków wodnych jest zasypanie istniejącego wcześniej cieku wodnego, to pomiędzy podniesieniem terenu na działce nr [...] a szkodami na działce nr [...] nie ma żadnego związku przyczynowo -skutkowego. Tym samym brak było podstaw do nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, gdyż działania na jego gruncie, nawet gdyby zostały uznane za powodujące zmianę stosunków wodnych, nie mają żadnego wpływu na szkody powstałe na gruntach sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. nie zgodziła się z jej zarzutami i wniosła o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu wskazała na okoliczności, której - jej zdaniem - świadczą o doprowadzeniu do zmiany stanu wód na gruncie. Zarzuciła również, że argumentację skargi kasacyjnej oparto o niewiarygodne ustalenia biegłego inż. J. C. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2012 r. ponownie zakwestionowała ustalenia faktyczne biegłego C., zarzucając że nie odzwierciedlają one stanu faktycznego sprawy, a ponadto ciek wodny, o którym mowa jest w opinii znajduje się po drugiej stronie drogi i nie ma wpływu na sporne działki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, przy czym zasadnicza oś sporu sprowadza się do kwestionowania poglądu Sądu I instancji w zakresie oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, dokonanej przez organ odwoławczy oraz przez organ pierwszoinstancyjny.

Ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej należało się w pełni zgodzić.

Przede wszystkim nieuprawnione, jako niewynikające ze stanu faktycznego sprawy będącego pochodną zgromadzonych w sprawie dokumentów, było stanowisko, że okolicznością niesporną w sprawie "jest fakt, że właściciel działki nr [...] S. M. w wyniku podwyższenia terenu własnej działki do pierwotnie istniejącego doprowadził do zmiany stanu wody na gruncie". To kategoryczne stanowisko doprowadziło do dalszych rozważań podważających ustalenia organów administracyjnych, opartych na opiniach biegłych J. C. i Z. S.

Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (obecnie t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), zwanej dalej Prawem wodnym, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1), jak też odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Z mocy art. 29 ust. 2 tej ustawy na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom – art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Jednoznaczne brzmienie powyższego przepisu oznacza, iż aby wydać decyzję na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne konieczne jest ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie przepisu art. 29 Prawa wodnego jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Z tych względów rację ma Sąd pierwszej instancji, że przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa art. 29 ust. 3 ustawy są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie trafnie zważył, że pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo - skutkowy.

Należy podkreślić, iż dokonanie zmiany stanu wody na gruncie, która nie oddziałuje szkodliwie na grunty sąsiednie wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 ustawy, tj. wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego.

Biorąc pod uwagę powyższe założenia przyjąć należało, wbrew stanowisku Sądu I instancji, że wydanie decyzji o nałożeniu lub o odmowie nałożenia sankcji określonej w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów. Postępowanie takie wymaga wiedzy specjalistycznej i nie może ograniczyć się do stwierdzenia wykonania prac powodujących podwyższenie gruntu. Błędny jest przy tym pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wykonanie tego rodzaju prac powoduje automatycznie zmianę stosunków wodnych w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Dopiero w razie stwierdzenia spełnienia wszystkich przesłanek wynikających z art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego, a zatem także w razie stwierdzenia wyrządzenia szkody dla gruntów sąsiednich, właściwy organ może alternatywnie albo nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego, albo wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że wprawdzie wybór właściwego rozwiązania należy do organu, ale powinien być to sposób, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania (zob. M. Kałużny "Prawo wodne. Komentarz", wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, str. 128 i n. oraz powołane tam orzecznictwo).

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. okazał się uzasadniony, gdyż Sąd I instancji dokonał własnej oceny stanu faktycznego sprawy bez odniesienia się do całokształtu materiału dowodowego. Podważył przy tym opinię biegłego J. C. bez szczegółowej analizy jej treści oraz błędnie dopatrzył się w niej sprzeczności wynikających z przyjętego przez Sąd założenia, iż każda zmiana poziomu gruntu powoduje zmianę stosunków wodnych, w znaczeniu wynikającym ze wzmiankowanego przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.

Wadliwe z punktu widzenia prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązującej w tym zakresie zasady prawdy obiektywnej i zasad postępowania dowodowego (art. 75 § 1 K.p.a.) było zarzucenie organom administracyjnym sięgnięcie do opinii biegłego Z. S., wydanej na użytek innego postępowania. Ta ostatnia opinia dotyczyła wprawdzie przyczyn zalegania wód opadowych na działkach nr [...] i [...], nie stanowiących wówczas własności A. K., ale jej przydatność wydaje się być oczywista także w rozpoznawanej sprawie, skoro obejmowała ona większy obszar, na terenie którego znajdują się także sporne działki, których dotyczy postępowanie w sprawie.

Zwrócić przy tym należało uwagę na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 22 września 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 193/06, dokonał oceny tej opinii, przyjmując m. in. że "Organy obu instancji zgodnie przyjęły, że przedmiotem sprawy jest zmiana stanu wody na gruncie, jako skutek zasypania odpływu ciągu drenarskiego tzw. "dreny matki" oraz rowu melioracyjnego, zlokalizowanego na działce nr [...], stanowiącej własność A. i W. K. Ustalenia te Sąd uznaje za mające oparcie w zebranym materialne dowodowym. Dla wnioskodawców postępowania administracyjnego nie ulegało zarazem wątpliwości, że na działce skarżących istniał rów melioracyjny, który miał być zasypywany (k.135 akt I instancji I tom). Istnienie takiego rowu znajduje odzwierciedlenie na mapach dołączonych do akt sprawy (...). O istnieniu rowu melioracyjnego, zaliczonego do urządzeń melioracji szczegółowej na dawnej działce o nr [...] przekonuje także treść wyjaśnienia udzielonego w piśmie Kierownika Oddziału S. Podkarpackiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Rzeszowie z [...].04.2004r. (...). Istnienie sieci drenarskiej na terenie wsi P. wynika z opinii powołanego przez organ I instancji biegłego (...), czego nie kwestionują sami skarżący, choć nie zgadzają się z ustaleniami biegłego odnośnie przebiegu samej sieci drenarskiej. O istnieniu rur drenarskich na działkach A. K. i samych skarżących oraz o zasypaniu odpływu końcówki rury kamionkowej, z której miały wypływać nieczystości, zeznał w trakcie postępowania przygotowawczego uczestnik – A. K. (...). O istnieniu rowu na działce W. K. i A. K. przekonuje także zeznanie J. K., złożone także w postępowaniu karnym (...)".

Ustalenia te powinien wziąć pod uwagę Sąd I instancji przy ocenie prawidłowości postępowania dowodowego organów. Dopiero szczegółowa analiza wyników tego postępowania, w tym także opinii biegłych oraz ustaleń prawomocnego wyroku z dnia 22 września 2006 r. pozwoli na prawidłową ocenę trafności ustaleń organów administracyjnych oraz zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ustalenia wymagać będzie przede wszystkim to, czy w okolicznościach sprawy doszło do zmian w odpływie wód opadowych na działkę sąsiednią i czy opinia biegłego J. C., w kontekście innych przeprowadzonych przez organ dowodów i w kontekście ustaleń w sprawie II SA/Rz 193/06, jest w tej mierze wystarczająca.

W świetle powyższego zasadny był także zarzut kasacyjny naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż lakoniczne i nie znajdujące odzwierciedlenia w materiale faktycznym sprawy wywody uzasadnienia, wskazują na niedostateczną kontrolę zaskarżonej decyzji oraz udzielają błędnych wskazówek organowi co do potrzeby i kierunku dalszego postępowania dowodowego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty kasacyjne za usprawiedliwione, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 P.p.s.a.