Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1625/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 141 § 4 art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1034/18 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od I.S. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 1034/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi I. S., uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 10 stycznia 2018 r. nr [...] - w części objętej pkt VII, a także postanowienie Wojewody [...] z dnia 15 grudnia 2017 r. nr [...]. Ponadto zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz I. S. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikało, że wnioskiem z dnia 15 stycznia 1991 r., I. S., będąca jedną z następczyń prawnych J. S. (drugą była A.D., która oświadczeniem z dnia 20 maja 2009 r. jako uprawnioną do otrzymania rekompensaty wskazała I.S.), wystąpiła o przyznanie odszkodowania za nieruchomości pozostawione (cyt.): "na wileńszczyźnie".

Z uwagi na niezakończenie, wywołanego tym wnioskiem, postępowania przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości oraz obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej jako: "ustawa zabużańska"), postępowanie to było prowadzone w oparciu o przepisy tej ostatniej ustawy. W następstwie zaś przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, Wojewoda [...], pierwotnie postanowieniem z dnia 12 marca 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej, ocenił spełnienie przez wnioskodawczynię wymogów do potwierdzenia prawa do rekompensaty (w 16/24 częściach) z tytułu pozostawienia przez J.S. nieruchomości będącej działką położoną w Wilnie przy ul. [...] o pow. [...] sążni kwadratowych oraz nieruchomości ziemskiej położonej w miejscowości [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, w tym [...] ha lasów i [...] ha jezior (nie uwzględniono oświadczenia A. D., w związku z zakwestionowaniem posiadaniem przez nią obywatelstwa polskiego oraz nie uwzględniono zabudowań z uwagi na brak w tym zakresie wystarczającego materiału dowodowego).

Następnie, postanowienie to było przez Wojewodę - w trybie art. 77 § 2 k.p.a w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej - jeszcze dwukrotnie zmieniane. Postanowieniem z dnia 25 lutego 2016 r. nr [...], zmieniono je w części odnoszącej się do zakresu prawa do rekompensaty przysługującego I. S., w związku z potwierdzeniem obywatelstwa A. D., a także w zakresie wielkości nieruchomości ziemskiej i rodzaju użytków je tworzących, wskazując, że prawo do rekompensaty obejmuje nieruchomość ziemską o łącznej pow. [...] ha [...]m2, w tym [...] ha jezior oraz [...] ha lasów sosnowych. Natomiast postanowieniem z dnia 16 czerwca 2016 r. nr [...], ponownie zmieniono pierwotne postanowienie w ten sposób, że wyszczególniono w nim także zabudowę, znajdującą się na nieruchomości ziemskiej oraz oznaczono powierzchnię działki w Wilnie przy ul [...] w jednostkach metrycznych.

Ostatecznie jednak, kolejnym postanowieniem z dnia 15 grudnia 2017 r. nr [...], Wojewoda uchylił postanowienie z dnia 16 czerwca 2016 r. w części, w jakiej wymieniało ono działkę przy ul [...] w Wilnie, oceniając, że wskazując tę nieruchomość w piśmie z dnia 29 lipca 2009 r., wnioskodawczyni wykroczyła poza zakres żądania sformułowanego we wniosku z 1991 r., doprecyzowanym w dniu 23 grudnia 2008 r. Zważywszy przy tym, że fakt ten nastąpił po upływie terminu zawitego, określonego w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej, żądanie w tym zakresie nie mogło być potraktowane jako doprecyzowanie czy też modyfikacja wniosku zgłoszonego w terminie.

W rezultacie zatem Wojewoda [...], decyzją z dnia 10 stycznia 2018 r., potwierdził na rzecz I. S. prawo do rekompensaty za pozostawione przez J.S. nieruchomości, które wchodziły w skład majątku ziemskiego "[...]" o łącznej pow. [...] ha [...] m2 wraz ze znajdującymi się na nich zabudowaniami (pkt I. decyzji). W punktach II - VI ustalił wartość tych nieruchomości, dokonał ich waloryzacji na dzień wydania decyzji i ustalił wysokość należnej rekompensaty w wymiarze 20% zwaloryzowanej wartości pozostawionych nieruchomości oraz wskazał sposób jej realizacji. Natomiast w punkcie VII odmówił wnioskodawczyni potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione, które były położone w Wilnie przy ul. [...] oraz [...].

Uzasadniając swoje stanowisko, w zakresie odnoszącym się do punktu VII rozstrzygnięcia, Wojewoda powołał się na niedopuszczalne rozszerzenie żądania, po upływie terminu w jakim można było - na gruncie ustawy zabużańskiej - wystąpić o potwierdzenie prawa do rekompensaty.

Od punktu VII decyzji I. S. wniosła odwołanie, kwestionując jednocześnie legalność postanowienia Wojewody [...] z dnia 15 grudnia 2017 r.

Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia 27 marca 2018 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zakwestionowanej części (pkt 1 decyzji), a także utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia 15 grudnia 2017 r. (pkt 2). Organ odwoławczy podzielił bowiem pogląd Wojewody, że w tym wypadku strona o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione w Wilnie wniosła już po upływie terminu, określonego w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej. W okresie natomiast, w jakim mogła skutecznie z takim żądaniem wystąpić, reprezentujący ją profesjonalny pełnomocnik w piśmie z dnia 29 grudnia 2008 r. jednoznacznie wskazał, że przedmiotem żądania było prawo do rekompensaty za nieruchomości położone tylko w miejscowości [...]. W tym stanie rzeczy Minister ocenił, że ogólnie sformułowany w 1991 r. wniosek został w tym piśmie doprecyzowany a dalsze wnioski, składane przez również profesjonalnych pełnomocników wnioskodawczyni ( to jest dotyczące nieruchomości położonych w Wilnie) stanowiły rozszerzenie pierwotnego wniosku. Ponieważ zaś fakt ten miał miejsce po terminie zakreślonym ustawą na zgłoszenie żądania, okoliczność ta powodowała, że w/w żądania nie mogły być uwzględnione.

Ponadto Minister opowiedział się za dopuszczalnością zmiany, wydanego na podstawie art. 7 ustawy zabużańskiej, postanowienia. Odwołując się do poglądu, wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r. (sygn. akt I OSK 2297/12) organ odwoławczy podkreślił, że potwierdzenie prawa do rekompensaty nie następuje w drodze postanowienia wydanego w toku postępowania, a w drodze decyzji. Stąd dopóki postępowanie w tym przedmiocie nie zostanie zakończone decyzją, organ musi uwzględniać stan faktyczny i dowody jakie będą konieczne do załatwienia sprawy.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 marca 2018 r. I. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organowi naruszenie: art. 5 ust. 1 w zw. z art. 27, art. 7 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej a także art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 6 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 142 w zw. z art. 6 k.p.a., art. 110 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art.61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, 8 § 1 i art. 11 k.p.a.

Odpowiadając na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia 10 stycznia 2018 r. nr 108/2018 - w części objętej pkt VII, a także postanowienie Wojewody [...] z dnia 15 grudnia 2017 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była (cyt.): "zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne".

Na wstępie Sąd Wojewódzki wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097), które - w myśl art. 27 tej ustawy - należało stosować do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie (tj. dnia 7 października 2005 r.).

W związku z tym, Sąd – generalnie – zgodził się z Ministrem, że to na wnioskodawcy przede wszystkim ciąży obowiązek dołączenia do wniosku nie tylko dowodów, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ale także o "rodzaju i powierzchni tych nieruchomości" (art. 6 ust.1 pkt 1 ustawy zabużańskiej), a zatem przynajmniej przybliżonego określenia charakteru nieruchomości i miejsca jej położenia, jak i powierzchni oraz, iż rozszerzenie żądania o potwierdzenie prawa do rekompensaty po dniu 31 grudnia 2008 r. o nieruchomości nie objęte pierwotnie zgłoszonym w tym względzie podaniem, stanowi w istocie nowy wniosek, który - ze względu na datę jego złożenia - nie może okazać się skuteczny, tym mniej uznał, że termin ów zastrzeżony został dla złożenia wniosku, a nie jego modyfikacji. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, składając natomiast (cyt.): "w dniu 15 stycznia 1991 r. wniosek o rekompensatę (określaną wówczas <>), I. S. wskazywała na nieruchomości pozostawione na <>. Wniosek ten, w myśl art. 61 § 3 k.p.a., w momencie wpływu do organu wszczął zatem postępowanie w odniesieniu do wszystkich położonych w tej lokalizacji nieruchomości, których właścicielem był poprzednik prawny skarżącej, a które zmuszony był on opuścić w okolicznościach związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. W tak zdefiniowanym zbiorze pozostawionych nieruchomości, mieszczą się w sposób oczywisty także nieruchomości, które zlokalizowane są w samym Wilnie, a więc ujęta w pierwotnym postanowieniu Wojewody [...] działka przy ul [...], jak też nieobjęta żadnym z wydanych w sprawie trzech postanowień nieruchomość przy ul [...]. W konsekwencji czego przedstawienie przed zakończeniem postępowania w sprawie dowodów potwierdzających ich opuszczenie w warunkach, o których mowa w art. 1 ustawy – a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie - winno prowadzić do potwierdzenia za nie prawa rekompensaty, a nie rozstrzygnięcia o treści determinowanej dyspozycją normy zawartej w art. 7 ust. 2 powołanej ustawy (odmowy potwierdzenia prawa)".

Wyrażając powyższy pogląd, Sąd Wojewódzki stwierdził zatem, że (cyt.): "Taki stan faktyczny z kolei wymagał weryfikacji uprzednio podjętego na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej postanowienia Wojewody z 12 marca 2014 r. nr [...], zmienionego postanowieniami z 25 lutego 2016 r. i 16 czerwca 2016 r., potwierdzającego spełnienie przesłanek potwierdzania prawa do rekompensaty za pozostawione przez J.S. nieruchomości, aczkolwiek pod innym kątem niż uczynił to organ pierwszej instancji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela bowiem stanowisko organów, iż postanowienia takie choć niezaskarżalne, podlegają weryfikacji w sytuacji gdy po ich wydaniu, a przed rozstrzygnięciem sprawy co do istoty, ujawnią się okoliczności i dowody prowadzące do innych konkluzji niż te, które legły u podstaw ich wydania. Postanowienie to nie potwierdza wszak prawa do rekompensaty, bo to następuje w drodze decyzji (art. 5 ust. 3 ustawy), lecz ma charakter incydentalny, w którym wojewoda dokonuje jedynie wstępnej oceny spełnienia materialnoprawnych przesłanek rekompensaty (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2016 r. I OSK 2369/15 Lex nr 2111037). Jedną natomiast z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego - uregulowaną w art. 7 k.p.a. i rozwiniętą w art. 77 § 1 k.p.a. - jest zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ administracji publicznej do rekonstruowania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy elementów stanu faktycznego zgodnie z tym jak ów stan realnie się przedstawiał. To zaś wymusza uwzględnienia przy jego ustalaniu całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a więc także dowodów, które pojawią się już – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - po wydaniu wspomnianego postanowienia. Innymi słowy dopóki postępowanie nie zostanie zakończone, organ ma nie tylko uprawnienia ale wręcz obowiązek prowadzić je z uwzględnieniem wszelkich dowodów jakie będą konieczne do rozpoznania sprawy, a więc zarówno dotychczasowych, jak i nowo pozyskanych. Konsekwentnie zatem wobec pojawiających się nowych dowodów, musi także rozważać poprawność zajętego w postanowieniu stanowiska. Pozostawienie go bowiem w obrocie prawnym, przy wyłaniającym się z nowo pozyskanych dowodów odmiennym stanie faktycznym, niż ten który legł u podstaw jego wydania, prowadzić by musiało finalnie bądź do załatwienia sprawy (wydania decyzji) w sposób nierespektującej zasady prawdy obiektywnej. Względnie do jej załatwienie w sposób pozostający z tym postanowieniem w sprzeczności, co z punktu widzenia zasady legalizmu (art. 6 k.pa.) i reguły wyrażonej w art. 110 k.p.a. byłoby nie do zaakceptowania. Stosownie wszak do tego ostatniego przepisu., mającego odpowiednie zastosowanie do postanowień na mocy odesłania zawartego w art. 126 k.p.a., postanowienie to byłoby dla organu orzekającego w sprawie wiążące".

Ostatecznie Sąd Wojewódzki stwierdził więc, że w omawianej kwestii (to jest w kwestii zmiany czy uchylenia postanowienia wojewody wydawanego na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej) brak jest szczegółowych unormowań zarówno w w/w ustawie jak i w kodeksie postępowania administracyjnego. (Cyt.): "Mając jednak na względzie dążenie do uksztaltowania na gruncie norm prawa materialnego stosunku administracyjnego adekwatnego do obiektywnie stwierdzonej rzeczywistości (art. 7 k.p.a.) i niepozostającego w kolizji z uprzednio zajętym w postanowieniu stanowiskiem (art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a.), zasadne jest zdaniem składu orzekającego w sprawie skorzystanie w takim wypadku w drodze analogii (mimo kontrowersyjności stosowania takiego rozwiązania w prawie administracyjnym) z procedury właściwej do weryfikacji postanowień dowodowych przewidzianej w art. 77 § 2 k.p.a." Z tego powodu zatem uznał, że zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej (niedopuszczalność uchylenia lub zmiany przedmiotowego postanowienia) nie mógł być uznany za trafny. Jak bowiem wyjaśnił, wada tej części rozstrzygnięcia, ujętego w zaskarżonej decyzji, nie tkwiła w tym przypadku w zaakceptowaniu możliwości uchylenia postanowienia z dnia 16 czerwca 2016 r., wydanego w trybie art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej, ale w nieuprawnionym podzieleniu stanowiska organu wojewódzkiego o zasadności częściowego uchylenia ww. postanowienia (z powodu rzekomego rozszerzenia po upływie terminu z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy pierwotnie złożonego wniosku) a która to sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła.

Udzielając więc organom wytycznych, wiążących przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, Sąd Wojewódzki stwierdził, że (cyt.): "wynikają one wprost z oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy należnej I. S. rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez jej poprzednika prawnego, w części dotyczącej nieruchomości położonych w Wilnie (w tym nieruchomości przy ul. [...]), przy uwzględnieniu tejże oceny".

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) - przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2097) - poprzez uznanie, że możliwe jest złożenie bardzo ogólnego wniosku, który potem, w toku postępowania, można modyfikować pomimo upływu terminu do złożenia wniosku określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2008 r.,

2. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2097) - poprzez uznanie, że wskazanie konkretnych nieruchomości we wniosku dokonane w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. jest niewiążące dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP;

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2), to jest:

3. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. - poprzez wytknięcie organom administracji bezzasadnego uchylenia postanowienia z dnia 16 czerwca 2016 r. z powodu rzekomego rozszerzenia wniosku po upływie terminu wynikającego z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.

4. art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. - poprzez nienależyte uzasadnienie orzeczenia Sądu, co poddaje w wątpliwość przeprowadzenie przez Sąd należytego i prawidłowego procesu rozumowania mającego być podstawą wydanego wyroku.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie oddalenie skargi – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto wnosił również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Natomiast w piśmie z dnia 20 maja 2022 r. uczestniczka postępowania – I. S. wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie zdalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2097) oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich jak: art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a.

W ocenie składu orzekającego, w/w zarzuty procesowe nie były uzasadnione.

Sąd Wojewódzki po raz pierwszy rozpoznawał skargę na decyzje administracyjne wydane w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Stąd Sąd I instancji – już co do zasady - nie mógł naruszyć art. 153 p.p.s.a. bo w żaden sposób nie mógł orzekać w ramach związania oceną prawną zawartą w orzeczeniu sądu, który w tej sprawie (w ujęciu materialnoprawnym) poprzednio orzekał.

Ponadto zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., gdyż Sąd Wojewódzki uznał, że wykładnia prawa materialnego, dokonana w zaskarżonej decyzji nie była prawidłowa. W związku z tym zarzut kasacyjny oparty na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., będącym podstawą do wydania przez sąd administracyjny wyroku ze względu na stwierdzenie, iż zaskarżony akt narusza w sposób istotny przepisy procesowe, był całkowicie nieprawidłowy.

Nie miał w niniejszej sprawie także doniosłości prawnej zarzut oparty na art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten jest bowiem przepisem procesowym, a zatem zawarte w nim unormowanie mogłoby stanowić uzasadnioną podstawę kasacyjną, ale tylko wtedy, gdyby uchybienie przez sąd wojewódzki przepisom procesowym miałoby charakter istotny. Innymi słowy, gdyby takie uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w analizowanej sprawie rozstrzygające znaczenie miały kwestie materialnoprawne a ponieważ – w ocenie składu orzekającego – zarzuty kasacyjne materialnoprawne były uzasadnione (o czym niżej), to okoliczność, że stanowisko merytoryczne Sądu I instancji nie zostało dogłębnie uzasadnione, nie miało w tym przypadku żadnego znaczenia.

Przechodząc do oceny podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (obraza prawa materialnego), wyjaśnić należy, że - jak słusznie skądinąd zauważył Sąd Wojewódzki - materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097), gdyż - zgodnie z art. 27 tej ustawy (która weszła w dniu 7 października 2005 r.), postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. Problem natomiast, który wystąpił w rozpoznawanej sprawie dotyczył relacji, jakie zachodzą pomiędzy postępowaniem prowadzonym w sprawie (ogólnie mówiąc) uprawnień zabużańskich, wszczętym jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. a regulacjami prawnymi, wprowadzonymi tą ostatnią ustawą. W niniejszym przypadku chodziło bowiem o wyjaśnienie, w jaki sposób – po wejściu w życie ustawy z 2005 r. - należy oceniać treść wniosku, który został wniesiony jeszcze w 1991 r. przez spadkobierczynię właściciela mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wniosek wniesiony przez I. S. w dniu 15 stycznia 1991 r. , skierowany do Urzędu Rejonowego w Warszawie o przyznanie odszkodowania za nieruchomości pozostawione (cyt.): "na wileńszczyźnie", w myśl art. 61 § 3 k.p.a., w momencie wpływu do organu wszczął postępowanie w odniesieniu do wszystkich położonych w tej lokalizacji nieruchomości, których właścicielem był poprzednik prawny skarżącej a które zmuszony był opuścić w okolicznościach związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r.

Z poglądem tym nie zgadzał się skarżący kasacyjnie organ, podnosząc, że taka interpretacja zakresu wniosku, stała w oczywistej opozycji z wykładnią dokonywaną w dotychczasowym orzecznictwie sądowym (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 91/15 i z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1260/17). Określenie: "mienie pozostawione na wileńszczynie"" w żaden sposób nie określało bowiem nawet miejscowości, w której miałoby być położone owo mienie bo wskazywało jedynie region, na obszarze którego miałaby się znajdować nieokreślona bliżej nieruchomość. Dopiero zatem uszczegółowiony wniosek, tzn. wskazujący konkretną miejscowości, w której miałaby być położona konkretnie wskazana nieruchomość mógłby być podstawą do dalszego procedowania.

W ocenie składu orzekającego, wykładnia prawa materialnego, dokonana przez Sąd Wojewódzki nie była prawidłowa. Należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach zwracał uwagę na fakt, że po wejściu w życie ustawy zabużańskiej z dnia 8 lipca 2005 r., wszczęte wcześniej postępowania, dotyczące uprawnień zabużańskich, musiały toczyć się zgodnie z brzmieniem przepisów tej ostatniej ustawy. Powyższe dotyczyło przy tym zarówno poszczególnych, konkretnych kwestii, takich jak np. właściwość organu, który zgodnie z nową ustawą miał kompetencję by prowadzić wszczęte poprzednio postępowanie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 1121/07, LEX nr 454513 z dnia 15 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 567/08, sygn. akt LEX nr 535245), czy wykładnia przepisów regulujących instytucję wskazania (vide: wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 3130/12, LEX nr 1518077), jak i ocen o charakterze bardziej ogólnym. W wyroku bowiem z dnia 27 stycznia 2016 r. (sygn. akt I OSK 1052/14, Lex nr 2032672), Naczelny Sąd Administracyjny sformułował nawet tezę, że sprawa w przedmiocie prawa do rekompensaty, wszczęta wnioskiem złożonym przed wejściem w życie ustawy z 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...), która nie została zakończona, stanowi sprawę odrębną, podlegającą załatwieniu na podstawie obowiązujących aktualnie przepisów. Postępowanie prowadzone na podstawie obecnie obowiązujących przepisów nie jest kontynuacją postępowania prowadzonego w oparciu o poprzednio obowiązujące regulacje prawne, ale odrębnym, nowym postępowaniem do którego należy stosować obowiązujące przepisy prawa.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, tak rygorystyczne (jak przyjęto to w wyroku z dnia 27 stycznia 2016 r.) podejście do omawianej problematyki może budzić pewne wątpliwości, gdyż treść art. 27 ustawy zabużańskiej nie stanowi ani o zakończeniu postępowań wszczętych poprzednio wniesionymi wnioskami, ani o konieczności zainicjowania w tej materii nowego postępowania, a jedynie nakazuje by postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy były obecnie prowadzone na podstawie jej przepisów, tym niemniej pogląd, iż z dniem wejścia w życie nowej ustawy z 2005 r. dotychczasowe postępowanie w sprawie uprawnień zabużańskich musiało odpowiadać wymogom nowej ustawy, jest w pełni uzasadniony.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że po myśli art. 5 ust. 1 omawianej ustawy, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Na zasadzie zaś art. 6 cyt. ustawy, do wniosku należy dołączyć określone w tym artykule dowody. Wśród nich znajdują się dowody dotyczące określenia pozostawionego mienia. Świadczy o tym treść np. art. 6 ust. 1 pkt 1 (dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej) czy jego ust. 4 pkt 1 i pkt 3 (urzędowy opis mienia, dokumenty urzędowe, w tym sądowe a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych innych państw). Jeśli zaś wniosek nie spełnia wymogów określonych w ust. 1-3, wojewoda wzywa wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania (art. 6 ust. 6 omawianej ustawy).

Powyższe regulacje prawne uprawniają zatem do stwierdzenia, że po wejściu w życie przepisów ustawy zabużańskiej z 2005 r., obowiązkiem wnioskodawcy, który przed wejściem w życie w/w ustawy zainicjował postępowanie dotyczące uprawnień zabużańskich a które to postępowanie nie zostało do dnia 7 października 2005 r. zakończone, było doprecyzowanie (zgodnie z wyżej przytoczonymi przepisami) wcześniej złożonego wniosku, o ile nie spełniał on wymogów przewidzianych nową ustawą. Dodać trzeba, że tego rodzaju pogląd wynika zresztą z szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide np. wyroki z dnia: 17 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 959/15, 27 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2877/14, 28 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 3488/15 i 20 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2600/12).

W realiach rozpoznawanej sprawy, tak zresztą zostało to w 2008 r. uczynione. Z uwagi bowiem, że pierwszy wniosek I. S., wniesiony w 1991 r. był sformułowany w sposób ogólny (strona wnosiła o przyznanie jej odszkodowania z tytułu pozostawionego mienia na Wileńszczyźnie), to we wniosku z dnia 29 grudnia 2008 r. adwokat R.N., działając jako pełnomocnik wnioskodawczyni, wystąpił o (cyt.) "wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. S. poza obecnymi granicami państwa polskiego nieruchomości ziemskiej, położonej w miejscowości [...] (również jako: [...] – [...]) w okręgu wileńskim". Dodać też trzeba, że w dalszej części ww. wniosku podano, iż strona wystąpiła do Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w Wilnie z zapytaniem o odnalezienie dokumentów dotyczących majątku [...]. W takiej zatem sytuacji niewątpliwie wniosek z 2008 r. dotyczył jedynie majątku pozostawionego przez w/w w miejscowości [...]. Poza tym, nawiasem mówiąc, wydaje się, iż również wniosek w swej początkowej wersji z 1991 r. nie mógł dotyczyć jeszcze innych nieruchomości. Dopiero bowiem pismem z dnia 29 lipca 2009 r., a więc po upływie ponad półtora roku od dnia złożenia sprecyzowanego wniosku z 2008 r. i jednocześnie po upływie terminu zawitego, określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., pełnomocnik wnioskodawczyni wniósł również o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość gruntową wraz z zabudowaniami, w tym dom mieszkalny, położoną w Wilnie przy ulicy [....]. Następnie zaś po upływie kilku lat bo w dniu 13 sierpnia 2015 r. kolejny pełnomocnik I. S. - radca prawny I.P. wystąpił o potwierdzenie prawa do rekompensaty jeszcze za kamienicę położoną w Wilnie przy ulicy [...]. Żądania te zaś (co było w tej sprawie charakterystyczne) były przy tym były zgłaszane w miarę, jak wpływały do akt nowe dokumenty archiwalne z urzędów litewskich. Znamienne też było, iż nie dotyczyły one kwestii nawiązujących do treści wniosku z 2008 r., takich jak przykładowo: powierzchnia objętego tym wnioskiem majątku czy zmiana jego składu a odnosiły się do zupełnie odrębnych majętności.

W przedstawionej zatem sytuacji – w ocenie składu orzekającego – nie można było zatem w żaden sposób twierdzić, iż wniosek z dnia 29 lipca 2009 r. a tym bardziej z dnia 13 sierpnia 2015 r. były tylko modyfikacjami lub kontynuacjami wniosku z dnia 29 grudnia 2008 r. ani, że – jak wyżej to wyjaśniono - rozstrzygające znaczenie miała cały czas treść wniosku z 1991 r. Ten ostatni wniosek został bowiem przekształcony wnioskiem z 2008 r. w sposób zgodny z wymogami ustawy z 2005 r. Kolejne natomiast w/w pisma zawierały już nowe wnioski. Jako zaś, że zostały one wniesione po dniu 31 grudnia 2008 r. zasadne było ostateczne stanowisko organów, iż wnioski te nie mogły spowodować potwierdzenia I. S. prawa do rekompensaty zabużańskiej za mienie pozostawione przez jej poprzednika prawnego w mieście Wilnie. Za takim poglądem nie mogła w szczególności (jak chciała tego uczestniczka) przemawiać okoliczność, że wcześniejszymi postanowieniami (z dnia 25 lutego 2016 r. i z dnia 16 czerwca 2016 r. ) a które następnie zostały zmienione postanowieniem z dnia 15 grudnia 2017 r., Wojewoda [...] potwierdził I. S. prawo do rekompensaty także za nieruchomość pozostawioną przez J. S. w Wilnie. Zgodzić się bowiem wprawdzie trzeba z poglądem, że po to postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty zostało podzielone na etapy, aby nie narażać stron na zbędne koszty związane z wyceną majątku pozostawionego poza obecnymi granicami Państwa Polskiego, ale słusznie zauważa Minister, że to decyzja administracyjna a nie postanowienie wojewody, wydawane na podstawie art. 7 ust. 1 omawianej ustawy, ma znaczenie decydujące w sprawie. W sytuacji natomiast , gdy na skutek wydania takiego postanowienia okazałoby się, że strona poniosła zbędne, całkowicie nieuzasadnione koszty, to może jedynie rozważyć wystąpienie z odpowiednim powództwem cywilnym w stosunku do Skarbu Państwa.

W rezultacie zatem, biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 2 p.p.s.a.