Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 38/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu arkusza organizacji Szkoły Podstawowej nr 10 i Szkoły Podstawowej nr 35 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 446, ze zm.) stwierdził nieważność Zarządzenia Prezydenta Miasta D. z dnia [...]r. zatwierdzającego projekt arkusza organizacji Szkół Podstawowych nr [...] i [...] na rok szkolny 2017/2018 - w całości, jako niezgodnego z:

- art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017r. poz. 1257) w związku z art. 33 ust.

4 ustawy o samorządzie gminnym,

- art. 110 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 z późn. zm.) w związku z art. 307 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 201.6 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60 z późn. zm.) oraz w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo oświatowe.

Stan sprawy jest następujący:

Pismem z dnia 28.08.2017r.w związku z korespondencją skierowaną do Prezydenta Miasta D. przesłano do organu nadzoru kopie arkuszy organizacji przedszkoli, szkół i placówek prowadzonych przez Gminę D. na rok szkolny 2017/2018, w tym arkusze wymienionych szkół.

Wojewoda Śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym uznał, iż zatwierdzenie- tych arkuszy zostało dokonane z istotnym naruszeniem prawa.

Uzasadniając akt nadzoru Wojewoda Śląski stwierdził, iż z ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż jedną z form działania wójta - Prezydenta Miasta, jako jednoosobowego organu gminy są zarządzenia. Forma ta jest przewidziana w czterech wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę przypadkach, tj. powołania i odwołania zastępcy wójta, zarządzenia ewakuacji, określenia regulaminu organizacyjnego gminy oraz wydania przepisów porządkowych. Zdaniem Wojewody Śląskiego mimo, iż ustawodawca nie przewidział wprost wymienionej formy dla dokonania czynności związanej z zatwierdzeniem arkusza organizacji przedszkoli, szkół i placówek, należy uznać, iż czynność ta przybiera formę zarządzenia.

W ocenie organu nadzoru przedmiotowe "zatwierdzenie" posiada cechy zarządzenia, a więc aktu, który stanowi obok decyzji prawną formę podejmowania działań władczych przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta i tym samym podlega nadzorowi wojewody w myśl przepisów Rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym.

Opisując stan faktyczny sprawy organ nadzoru wskazał, że arkusze organizacji na rok szkolny 2017/2018 zostały zatwierdzone przez Panią E. G. - Naczelnika Wydziału Oświaty Urzędu Miejskiego w D., a podstawę działania w powyższym zakresie stanowiło upoważnienie udzielone przez Prezydenta Miasta w trybie przepisu art. 268a ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Zgodnie natomiast z art. 268a Kpa organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem.

Zdaniem Wojewody Śląskiego zakres spraw objętych upoważnieniem, z art. 268a Kpa, obejmować może wyłącznie działania unormowane i załatwiane w trybie przepisów tego kodeksu, stąd gdy zakres przedmiotowy stosowania przepisów Kpa unormowano w art. 1 tej ustawy, nie może on dotyczyć czynności polegających na zatwierdzeniu arkusza organizacyjnego. Zatem skoro nie zachodzi podstawa do zastosowania prawnych form działania organu administracji publicznej unormowanych w przepisach Kpa, zastosowanie znaleźć powinny inne prawne formy działania wynikające - w tym przypadku z ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Zdaniem Wojewody Śląskiego "powierzenie" to nie może obejmować przenoszenia kompetencji do wydawania zarządzeń. A skoro tak, to upoważnienie udzielone w trybie art. 268a Kpa Naczelnikowi Wydziału Oświaty nie mogło stanowić podstawy do podejmowania czynności polegających na zatwierdzeniu arkusza organizacyjnego Czynności te zatem, zdaniem Wojewody Śląskiego działającego jako organ nadzoru zostały dokonane z istotnym naruszeniem prawa, gdyż dokonała ich osoba nie posiadająca do tego legitymacji prawnej.

Organ nadzoru przywołał przepis art. 110 ust. 3 Prawa oświatowego, który to stanowi, że arkusz organizacji szkoły i przedszkola zatwierdza organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny.

W konsekwencji brzmienia powołanych regulacji zdaniem Wojewody Śląskiego kompetencja do zatwierdzenia arkusza organizacji przysługuje wyłącznie organowi wykonawczemu gminy Prezydentowi Miasta D. po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, którym to stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo oświatowe jest kurator oświaty, który w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności m.in. opiniuje arkusze organizacji publicznych szkół i placówek.

Organ nadzoru wskazał na treść art. 307 ust. 2 ustawy przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe obowiązujący od 26 stycznia 2017r., zgodnie z którym czynności podejmowane na rok szkolny 2017/2018 i następne lata szkolne dotyczące organizowania i prowadzenia kształcenia, wychowania i opieki w jednostkach organizacyjnych systemu oświaty, oraz realizowania zadań oświatowych w tych latach szkolnych, są podejmowane zgodnie z przepisami ustawy - Prawo oświatowe oraz ustaw zmienianych w art. 4 i art. 15, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, a także zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie tych ustaw, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Zdaniem Wojewody Śląskiego przepis art. 307 ust. 2 ww. ustawy miał zastosowanie do podejmowanych czynności, które wiązały się z przygotowaniem szkół do funkcjonowania od nowego roku szkolnego 2017/2018, czyli których skutki miały zaistnieć od dnia 1 września 2017 r. Dlatego też w stosunku do czynności, które dotyczyły organizacji i przygotowania szkół na nowy rok szkolny 2017/2018 należało stosować nowe przepisy ustawy - Prawo oświatowe oraz nowe rozporządzenia, w tym rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2017 r., poz. 649), określające procedurę i terminy opracowywania, uzgadniania i zatwierdzania arkusza organizacji.

W konsekwencji powyższych uregulowań prawnych Wojewoda Śląski nadzoru nie podzielił trafności stanowiska Gminy wyrażonego w piśmie z dnia 28 sierpnia 2017r., że arkusze organizacji na rok szkolny 2017/2018 nie zostały przedłożone Śląskiemu Kuratorowi Oświaty do zaopiniowania, bowiem byłoby to sprzeczne z regulacjami prawa obowiązującego w momencie zatwierdzania arkuszy, w sytuacji gdy przepis art. 110 ust. 3 ustawy wszedł w życie z dniem 1 września 2017r. a zatem nie mógł być stosowany przy opracowywaniu \ zatwierdzaniu ww. arkuszy.

W świetle wskazanych okoliczności Wojewoda uznał, że zakwestionowane przez niego zarządzenie dotknięte jest istotnymi wadami prawnymi.

Gmina D. skierowała od powyżej przedstawionego rozstrzygnięcia nadzorczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarga ta poprzedzona była zarządzeniem Prezydenta Miasta D. o jej wniesieniu.

W skardze tej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru, zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, art. 110 ust 3 w związku z art. 57 oraz art. 29 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2016 r., poz. 59 ze zm.), polegające na błędnym uznaniu, że arkusz organizacji szkoły podlega zatwierdzeniu w drodze zarządzenia organu wykonawczego gminy, podlegającego nadzorowi właściwego wojewody,

- § 10 ramowego statutu publicznej szkoły podstawowej, stanowiącego załącznik nr 2 do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz., U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624 ze zm.) poprzez uznanie, że w procedurze zatwierdzania arkusza organizacji szkół na rok szkolny 2017/2018 ma zastosowanie art. 110 Prawa oświatowego.

Uzasadniając skargę Gmina w pierwszej kolejności wskazała na przepis art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nakazujący odpowiednie stosowanie przepisów kpa do postępowania nadzorczego. Jej zdaniem wynika z tego, że rozstrzygnięcie nadzorcze może dotyczyć tylko jednej sprawy, w której wydana została uchwała lub zarządzenie. Tymczasem zaskarżone rozstrzygnięcie obejmuje dwie szkoły, mimo odrębnego zatwierdzenia przewidzianych dla nich arkuszy organizacyjnych. Jeżeli organ nadzoru zatwierdzenie takie traktuje jako zarządzenie, to powinien wszcząć dwa odrębne postępowania i wydać odrębne rozstrzygnięcia nadzorcze w stosunku do każdej z tych czynności.

Następnie Gmina wskazała na błędne zastosowanie w sprawie kompetencji wynikających z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez organ nadzoru poprzez przyjęcie, iż zatwierdzanie arkuszy organizacji szkół nastąpiło w drodze zarządzenia Prezydenta Miasta.

W ocenie skarżącej uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie uzasadnia poglądu tegoż, iż czynność ta faktycznie wymaga podjęcia tej formy aktu prawnego, a kompetencja do tej czynności przysługuje wyłącznie organowi wykonawczemu gminy, zgodnie z przepisem art. 110 ust. 3 w związku z art. 57 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe.

Gmina po przywołaniu art. 57 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe zgodnie z którym organ prowadzący sprawuje nadzór nad działalnością szkoły w zakresie jej spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów, stwierdziła, iż z uwagi na fakt, że w przywołanej regulacji jest mowa o "sprawach finansowych" rozumieć przez to należy kwestie związane z gromadzeniem i przepływami środków pieniężnych pomiędzy szkołą a budżetem j.s.t. oraz innymi podmiotami. Wskazała, iż przepis ten w tym zakresie koncentruje się głównie na nadzorowaniu samych zdarzeń gospodarczych, których dotyczą przede wszystkim przepisy ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.), która określa główne zasady gospodarki finansowej w szkołach i placówkach jako jednostkach sektora finansów publicznych, nakłada na dyrektora szkoły jako kierownika jednostki odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej jednostki i wprowadza również instytucję tzw. kontroli zarządczej, gdzie jedynie system kontroli zarządczej, i prawidłowość gospodarki finansowej podlegają stale sprawowanej kontroli ze strony organu sprawującego nadzór nad jednostką sektora finansów publicznych.

Gmina wskazała, iż pojęcie spraw finansowych obejmuje także ewidencję zdarzeń gospodarczych (rachunkowość jednostki), która wiąże się ściśle z zakresem nadzoru finansowego określonym w art. 57 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo, zaś nadzór w zakresie "spraw administracyjnych" dotyczy zagadnień związanych z zarządzaniem, czy też kierowaniem, czyli wszystkich tych zadań, których spełnianie jest konieczne do utrzymania i funkcjonowania jednostki organizacyjnej systemu oświaty, a które zarazem nie mieszczą się w pojęciu spraw finansowych.

Zdaniem Gminy czynność zatwierdzenia arkusza organizacji nie należy, do kategorii środków nadzoru w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, w które samorządowy organ prowadzący szkołę został wyposażony przez ustawodawcę.

Zgodnie z art. 57 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe nadzorowi w zakresie spraw finansowych i administracyjnych podlega w szczególności:

1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem;

2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów;

3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.

W myśl jednak art. 57 ust. 3 Prawa oświatowego, do wykonywania nadzoru stosuje się odpowiednio przepisy art. 55 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4-6 tej ustawy, stosownie do których pracownicy organu prowadzącego wykonując czynności z zakresu nadzoru mają prawo: wstępu do szkół i placówek; wglądu do prowadzonej przez szkołę lub placówkę dokumentacji dotyczącej przebiegu nauczania, wychowania i opieki oraz organizacji pracy, możliwość wydawania dyrektorom szkół i placówek zaleceń wynikających z przeprowadzonych czynności, wraz z terminem ich realizacji.

Zatem przyznane organowi prowadzącemu prawo wglądu do prowadzonej przez szkołę lub placówkę dokumentacji nie jest tożsame z czynnością zatwierdzenia arkusza organizacji szkoły, zatem dokonania tej czynności nie daje się poprzez art. 57 powiązać z art. 29 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którym to odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa wykonuje zadania związane z nadzorem nad działalnością jednostek organizacyjnych systemu oświaty.

Zdaniem skarżącej ustawodawca nie zaliczył zatwierdzenia arkuszy do czynności nadzorczych, bowiem samo zatwierdzenie, nie będąc zarządzeniem, stanowi jedynie czynność materialno - techniczną, której wykonanie może zostać powierzone Naczelnikowi Wydziału Oświaty.

Gmina w zakresie prawidłowości swego stanowiska powołała się zarówno na stanowisko doktryny gdzie wskazuje się, że "pojęcie "zarządzenie" nie oznacza każdego aktu jednoosobowego organu gminy - wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ale odnosi się do tych czynności, które zostały podjęte w specjalnej normatywnej formie tak przez ustawodawcę nazwanej (P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 131.) jak i orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok WSA w Gliwicach z 18.05.2009 r., II SA/G1 104/09, wyrok NSA z 23.06. 2016 r. II OSK 1272/16).

Gmina zaakcentowała, iż nie istnieje w przepisach Prawa oświatowego sformułowany w sposób wyraźny obowiązek zatwierdzenia arkusza w drodze

zarządzenia organu wykonawczego i przywołała orzecznictwo WSA w Gliwicach ( wyrok z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt lV SA/GL 658/09 i z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/G1 661/09).

Wskazała, iż podpis Naczelnika Wydziału Oświaty, złożony na arkuszu organizacji, nie może być przedmiotem postępowania nadzorczego, bowiem nie ma żadnych cech zarządzenia, nie został złożony na podstawie regulacji uprawniającej do wydania zarządzenia organu wykonawczego gminy, a dodatkowo nie jest to podpis osoby, która mogłaby zostać upoważniona do wydawania zarządzeń.

Niezależnie od powyższego zdaniem Gminy art. 110 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe wszedł w życie z dniem 1 września 2017 r., stąd nie mógł być stosowany przy opracowaniu i zatwierdzaniu arkuszy organizacji na rok szkolny 2017/2018 i takiej interpretacji nie zmienia treść art. 307 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe. Regulacja ta stanowi bowiem wprost: "czynności podejmowane na rok szkolny 2017/2018 i następne lata szkolne dotyczące organizowania i prowadzenia kształcenia, wychowania i opieki w jednostkach organizacyjnych systemu oświaty, oraz realizowania zadań oświatowych w tych latach szkolnych, są podejmowane zgodnie z przepisami ustawy - Prawo oświatowe oraz ustaw zmienianych w art. 4 i art. 15, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, a także zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie tych ustaw, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Ustawy zmieniane zaś w art. 4 i art. 15 Przepisów wprowadzających to Karta Nauczyciela (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1189 ze zm.) oraz ustawa o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1943, z późn. zm.).

Czynności dotyczące organizowania i prowadzenia kształcenia, na rok szkolny 2017/2018 są zatem podejmowane nie tylko na podstawie ustawy Prawo oświatowe i aktów wykonawczych do niej, ale również na podstawie ustawy o systemie oświaty i aktów wykonawczych do tej właśnie ustawy. Takim aktem wykonawczym jest rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624, z późn. zm.), czyli akt, którego regulacje zostały zastosowane przez Gminę D. podczas procedury zatwierdzania arkuszy organizacji szkół i placówek na rok szkolny 2017/2018.

Zdaniem Gminy norma art. 307 nie służy temu, aby na jego podstawie stosować przepis art. 110 Prawa oświatowego, który nie wszedł w życie w momencie zatwierdzania arkuszy, czy też rozporządzenia w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli. Rozporządzenie to bowiem zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 111 Prawa oświatowego, czyli przepisu, który również zaczął obowiązywać od 1 września 2017r.

Zdaniem Gminy w sprawie nie doszło do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo oświatowe gdyż regulacja ta jest wyłącznie ogólną normą kompetencyjną, i przepis ten nie może samodzielnie stanowić podstawy do jakichkolwiek działań kuratora w sprawie zatwierdzania arkuszy.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ nadzoru podtrzymał swoje stanowisko przede wszystkim co do tego, że "zatwierdzenie" arkusza organizacji szkoły posiada cechy zarządzenia, jako akt organu gminy, który działa w tym przypadku jako organ prowadzący. Jest to więc akt, który stanowi obok decyzji, prawną formę podejmowania działań władczych przez Prezydenta Miasta. Tym samym zatwierdzenie przez Prezydenta Miasta D. projektów arkuszy organizacji szkół, dla których organem prowadzącym jest Miasto D. posiada znamiona zarządzenia, czyli aktu o charakterze władczym i rozstrzygającym, a »(ięc takiego, który podlega nadzorowi wojewody w myśl przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Na poparcie swego stanowiska organ nadzoru przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (z dnia 3 listopada 2017r. o sygn. akt III SA/Łd 765/17) wydany w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora gimnazjum.

Przyznając, że przepisy wprost nie wskazują formy w jakiej ma być dokonane zatwierdzenie arkuszy organizacji szkoły Wojewoda nadał tej czynności charakter zarządzenia Prezydenta (jako organu prowadzącego), gdyż jego zdaniem czynność ta niewątpliwie posiada cechy aktu władczego i rozstrzygającego. Na podstawie zatwierdzonego arkusza organizacji szkoły dyrektor, uwzględniając zasady ochrony zdrowia i higieny pracy, ustala tygodniowy rozkład zajęć określający organizację zajęć edukacyjnych.

Ponadto organ nadzoru podtrzymał swoje stanowisko co do tego, że przepis art. 307 ust. 2 ww. ustawy miał zastosowanie do podejmowanych czynności, które wiązały się z przygotowaniem szkół do funkcjonowania od nowego roku szkolnego 2017/2018, czyli których skutki miały zaistnieć od dnia 1 września 2017 r. Dlatego też w stosunku do czynności, które dotyczyły organizacji i przygotowania szkół na nowy rok szkolny 2017/2018 należało stosować przepisy ustawy - Prawo oświatowe oraz nowe rozporządzenia, w tym rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2017 r., poz. 649), określające procedurę i terminy opracowywania, uzgadniania i zatwierdzania arkusza organizacji.

Odnosząc się do stwierdzenia Gminy, iż "podpis naczelnika Wydziału Oświaty, złożony na arkuszu organizacji, nie może być przedmiotem postępowania nadzorczego", organ nadzoru zgodził się z tym stwierdzeniem. Zauważył jednak, ocenie organu nie podlegało działanie naczelnika Wydziału lecz zarządzenie zatwierdzające projekt arkusza organizacji. Uprawnienie do zatwierdzenia arkuszy organizacji przysługuje wyłącznie organowi wykonawczemu gminy, który realizuje kompetencję wynikającą z art. 110 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe i brak jest podstawy prawnej do przeniesienia ww. kompetencji na inną osobę niż piastun tego organu, czyli Prezydent Miasta D. Arkusz organizacji jest dokumentem wskazującym m.in. liczbę pracowników ogółem, w tym pracowników zajmujących stanowiska kierownicze, ogólną liczbę godzin pracy finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący szkołę, liczbę pracowników administracji i obsługi, a zatem dotyczy organizacji szkoły, zaś nadzór nad przestrzeganiem przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki jest sprawowany przez na mocy art. 57 ust. 2 pkt ustawy Prawo oświatowe. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone m.in. w art. 57 - wykonuje prezydent miasta. Upoważnionym do zatwierdzenia opracowanego przez dyrektora szkoły arkusza organizacji jest wyłącznie Prezydent Miasta D., a nie Naczelnik Wydziału Oświaty. Z uwagi na powyższe w ocenie organu nadzoru, nie ma żadnego prawnego uzasadnienia dla ingerowania przez Naczelnika Wydziału Oświaty w materię związaną z arkuszem organizacji szkoły lub placówki, a w szczególności do jego zatwierdzenia, skoro wolą ustawodawcy kompetencja do dokonania zatwierdzenia arkusza należy do organu prowadzącego i żaden przepis obowiązującego prawa nie upoważniania do delegowania tego uprawnienia na inny podmiot.

Konkludując, organ nadzoru wskazał, że argumentacja podniesiona w skardze Miasta D. nie wpłynęła na zmianę stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i podtrzymuje on je w całej rozciągłości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sądy administracyjne powołane zostały w celu kontroli działań administracji publicznej jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, o czym stanowią przepisy art. 1 § 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2017 r. poz. 2188). Są zatem właściwe także do kontroli aktów wydawanych przez wojewodów w toku postępowania nadzorczego, ) przyjmujących postać rozstrzygnięć nadzorczych, o których mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 - dotychczas "u.s.g.") - jeżeli kontrola ta zainicjowana zostanie skutecznie wniesioną skargą.

Po myśli art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Wniesiona przez Radę Gminy D. skarga spełnia powyższe wymagania. Przedstawiona konstatacja pozwala Sądowi przejść do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu nadzoru.

W pierwszej kolejności ocena ta uwzględniać musi fakt, że Wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego na zasadach określonych w ustawach ustrojowych (art. 12. ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie z dnia. 23 stycznia 2009r. - Dz.U. z 2017 poz. 2234 t. j.). Stosownie do tych zasad, granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone. Z jednej strony wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 85 u.s.g. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności, pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z art. 85 u.s.g. ale także z normą rangi konstytucyjnej (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP).

Z drugiej strony możliwość interwencji organów nadzoru dotyczy określonych form działania gminy. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.. Na tle tego przepisu w związku z art. 90 powołanej wyżej ustawy powstała wątpliwość, czy nadzorowi podlegają również zarządzenia, które nie ustanawiają przepisów porządkowych, gdyż w świetle art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt ma obowiązek przedkładać wojewodzie tylko uchwały rady gminy, a nie zarządzenia wójta, poza tymi, które ustanawiają przepisy porządkowe. W piśmiennictwie podkreśla się jednak, że art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie, z którym organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych, stanowi podstawę do zażądania przez wojewodę od wójta doręczenia mu swoich zarządzeń, w celu zbadania, czy występują przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności (P. Chmielnicki, Przepisy nadzorze nad działalnością gminną po nowelizacji, ST 2003, nr 5). Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z przyjętym stanowiskiem sądów administracyjnych, które należy podzielić, każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi, nie tylko zarządzenie ustanawiające przepisy porządkowe (por. wyrok NSA z 16 września 2003 r. II SA/Wr 854/03, OwSS 2004/2/43).

Ustawa o samorządzie gminnym nie rozróżnia zarządzeń porządkowych od innych zarządzeń podejmowanych przez burmistrza. Z treści art. 90 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie można zatem wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza,1 prezydenta miasta) poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi. Należy ponadto zauważyć, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko. W uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK ZU 1994/2/46 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.

Mając powyższe na uwadze przyjąć trzeba, że każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi. Zakres rozstrzygnięcia nadzorczego nie ogranicza się tylko do tych zarządzeń, które podlegają obowiązkowi przedstawienia w myśl art. 90 u.s.g., ale dotyczy wszystkich zarządzeń wójta. Natomiast ingerencja nadzorcza wobec aktu nienazwanego "zarządzeniem" jest dopuszczalna tylko w tych wypadkach, gdy akt taki jest aktem o charakterze normatywnym.

Wkraczanie w działalność gminy o innym, niż władczy, charakterze stanowiłoby natomiast naruszenie przyznanej samorządowi terytorialnemu samodzielności. Samodzielność gminy gwarantuje zarówno Konstytucja RP (artykuły 16, 164, 165 i 171), Europejska Karta Samorządu Lokalnego (artykuły 4, 8 i 11), jak i ustawa o samorządzie gminnym. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Bezspornie samodzielność ta nie jest jednak absolutna, gdyż gmina uprawniona jest do realizacji powierzonych jej zadań w granicach wynikających z ustaw. W państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania.

Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego poddanego kontroli Sądu w związku z wniesioną przez Gminę skargą jest czynność Prezydenta Miasta D. polegająca na zatwierdzeniu projektu arkusza organizacji za rok szkolny 2017/2018.

Uruchomienie powierzonej sądowi administracyjnemu kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego poprzedzać musi ustalenie, czy zakwestionowana przez Wojewodę Śląskiego czynność organu wykonawczego Gminy D. istotnie miała charakter działania podlegającego nadzorowi. W przeciwnym bowiem przypadku rozstrzygnięcie nadzorcze wykraczałaby poza granice wyznaczone ustawą ustrojową. Naruszałoby tym samym gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy.

Arkusz organizacji w literaturze przedmiotu nazwany jest "graficznie, liczbowo i osobowo wyrażoną decyzją dyrektora szkoły, dotyczącą jej struktury organizacyjnej, struktury programowo-pedagogicznej oraz obsady kadrowej wszystkich głównych i całorocznych działań szkoły w kolejnym roku szkolnym" (vide J. Pielachowski, Nowoczesne zarządzanie szkołą, Poznań 2004 r.). Jest to podstawowy dokumentem planistyczny szkoły na przyszły rok szkolny, bez którego szkoła nie mogłaby prowadzić swojej działalności. Określa się w nim szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania. Jego zawartość wynika z przepisów ramowych statutów poszczególnych typów szkół i placówek określonych w załącznikach do rozporządzeń wykonawczych Ministra Edukacji Narodowej. Zamieszcza się w nim liczbę pracowników szkoły (etaty pedagogiczne i etaty administracji i obsługi) w tym urlopy zdrowotne, oddelegowania do pracy w związkach zawodowych, uzupełniające etaty w szkole i w innej placówce, liczbę stanowisk kierowniczych, ogólną liczbę godzin zajęć edukacyjnych finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący szkołę ,liczbę godzin zajęć prowadzonych przez poszczególnych nauczycieli, liczbę uczniów (w tym z orzeczeniami poradni psychologiczno-pedagogicznej), liczbę oddziałów (w tym sportowych, integracyjnych, dwujęzycznych itd.). W arkuszu uwzględnia się także dane dotyczące biblioteki szkolnej, świetlicy, internatu, organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej, zajęć dodatkowych realizowanych przez nauczycieli stanowiska kierownicze (dyrektor, wicedyrektor, kierownik internatu, itp.) oraz powierzenie dodatkowych funkcji nauczycielom (np. wychowawca klasy, opiekun stażu). Sporządzany jest przez dyrektora szkoły. Pod rządem obowiązywania przepisów ustawy o systemie oświaty wymagane było uzgodnienie arkusza z radą pedagogiczną, a pod rządem Prawa oświatowego wymagana jest nie tylko opinia Kuratora oświaty ale także opinie zakładowych organizacji związkowych. Dla jego utworzenia konieczne jest więc porozumienie kilku podmiotów, które najczęściej potwierdzone jest wcześniejszymi uzgodnieniami.

Jest to zatem dokument programowy, o charakterze wewnętrznym, nie wpływający bezpośrednio na zakres uprawnień i obowiązków osób korzystających z usług szkoły powstający w toku szeregu opracowań i analiz. Nie nosi zatem cech aktu administracji publicznej o charakterze władczym. Nie kreuje żadnych norm prawnych na zewnątrz aparatu samorządowej administracji publicznej W ocenie Sądu jest aktem organizacyjnym skierowanym do wewnątrz struktury placówki oświatowej, a jej adresatami stają się w rzeczywistości tylko podmioty pozostające w jej strukturze (por. wyrok tut Sądu z 21 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 661/09, dostępny w internecie).

Akt ten przedkładany jest do zatwierdzenia organowi prowadzącemu szkołę w terminie do 30 kwietnia poprzedzającego rok szkolny, o czym mowa w Ramowych statutach publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. Tę czynność, polegającą na zatwierdzeniu arkusza organizacyjnego, organ nadzoru uznał jako zarządzenie organu wykonawczego gminy. Twierdzenie to posiada wyłącznie następujące uzasadnienie: "w ocenie organu nadzoru przedmiotowe "zatwierdzenie" posiada cechy zarządzenia, a więc aktu, który stanowi obok decyzji, prawną formę podejmowania działań władczych przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta".

W przypadku, gdy podejmowane przez organ wykonawczy działanie nie jest przez ustawodawcę określone co do nazwy, a w dodatku nie jest określone jako zarządzenie, od organu nadzory wymagane byłoby jednak zdecydowanie głębsze uzasadnienie przyczyn wkraczania w samodzielność gminy.

Sąd podziela w pełni pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do tego, że dla charakteru aktu administracji publicznej jego nazwa nie odgrywa przesądzającej roli. Istotne jest natomiast, czy analizowany akt ma charakter wiążącego rozstrzygnięcia, który to element jest konieczny do przyjęcia, że stanowi zarządzenie poddane kontroli nadzoru. Zarządzenie powinno rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej jego adresatów.

Tymczasem złożenie podpisu przez podmiot wykonujący czynności organu wykonawczego na programowym dokumencie utworzonym nie przez ten organ lecz przez kilka innych podmiotów w wyniku szeregu uzgodnień ma wyłącznie charakter akceptacji a nie normatywnego rozstrzygnięcia.

Wbrew stanowisku Wojewody Śląskiego Sąd nie dostrzega w działaniu organu prowadzącego szkołę przejawiającym się w postaci akceptacji opracowanego przez dyrektora szkoły planu pracy i organizacji szkoły, charakteru zarządzenia.

Ocena taka wynika z szerszego spojrzenia na charakter omawianego zatwierdzenia przy uwzględnieniu również wykładni celowościowej. Otóż w pierwszej kolejności należy powtórzyć, że sporządzenie arkuszy organizacyjnych spoczywa na dyrektorach szkół i organ prowadzący szkołę nie może władczo wkraczać w ich kompetencje. Takie próby zostały jednoznacznie zdyskwalifikowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2828/16, dostępny w internecie). Organ prowadzący nie może także jednostronnie dokonywać zmian w przedłożonych mu arkuszach w czasie procedury zatwierdzenia. Z drugiej jednak strony pierwszy byt arkusza organizacyjnego zależy od tego zatwierdzenia. Ponieważ arkusz taki stanowi podstawę wypełnienia przez szkołę podstawowej funkcji edukacyjnej, w tym ustalenia tygodniowego rozkładu zajęć edukacyjnych, w istocie szkoła nie może działać legalnie bez takiego arkusza organizacji szkoły. W każdym razie założenie występowania sytuacji działania szkoły bez prawem przewidzianych podstaw jest niedopuszczalne. Oznacza to wiec, że owe zatwierdzenie w rzeczywistości następuje po uzgodnieniu stanowisk pomiędzy dyrektorem szkoły, a organem prowadzącym i stanowi wyłącznie formalną czynność potwierdzającą ostateczny kształt arkusza. O ile więc organ prowadzący nie zmierza do likwidacji szkoły, to musi prowadzić takie działania, które pozwalają na zatwierdzenie arkusza. Nie można np. wykluczyć odwołania dyrektora, jeżeli wbrew stanowisku organu prowadzącego nie jest skłonny dokonać zmian w projekcie arkusza, niezbędnych z punktu widzenia przepisów prawa, w tym i lokalnego. Tego rodzaju działania organu prowadzącego zmierzające do ukształtowania treści arkusza zgodnie z wymogami prawa, nie stanowią oczywiście nieuprawnionej, nadmiernej ingerencji w kompetencje dyrektora szkoły. Przy charakteryzowaniu czynności dyrektora i organu prowadzącego należy mieć również na uwadze przewidziane w przepisach wykonawczych terminy do ich wykonania. W szczególności organ prowadzący otrzymuje gotowy arkusz do dnia 21 kwietnia danego roku, a zatwierdza go do dnia 29 maja. Natomiast kolejny rok szkolny rozpoczyna się z dniem 1 września tego samego roku. Gdyby arkusz organizacji szkoły nie był tworzony przy współdziałaniu dyrektora szkoły i organu prowadzącego i ten ostatni mógłby odmówić zatwierdzenia arkusza to – przy uwzględnieniu jeszcze okresu wakacyjnego – nie byłoby wystarczająco dużo czasu na opracowanie nowego arkusza i poddaniu go ponownej procedurze zatwierdzenia. Przepisy oświatowe nie zawierają w tym względzie żadnego rozwiązania "awaryjnego". Już z tego punktu widzenia nieadekwatne jest powoływanie się przez Wojewodę na analogię z postępowaniem konkursowym na stanowisko dyrektora szkoły, w którym odmowa zatwierdzenia wyników konkursu nie powoduje perturbacji, gdyż przewidziana jest możliwość powierzenia pełnienia tej funkcji innej osobie. Zatwierdzenie tego rodzaju konkursu ewidentnie ma przy tym cechy aktu władztwa administracyjnego, skoro wprost przewiduje dla organu prowadzącego możliwość wydania różnych rozstrzygnięć: zatwierdzenia konkursu lub jego unieważnienia. Takiemu aktowi można zatem przydać znamiona zarządzenia, co w orzecznictwie nie budzi wątpliwości.

Kwestia terminów jest nadto istotna w odniesieniu do działań organu nadzoru. Jak już wskazano organ prowadzący powinien zatwierdzić arkusz organizacji szkoły do 29 maja. Gdyby przyjąć, że zatwierdzenie to jest zarządzeniem, to wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym winno nastąpić w ciągu 30 dni od doręczenia zarządzenia organowi nadzoru. W żadnym razie nie jest to zarządzenie porządkowe, a więc jego doręczenie nie jest objęte obligiem z art. 90 tej ustawy. Zakończenie procedury nadzorczej przed rozpoczęciem roku szkolnego, w którym nie obowiązuje dany arkusz organizacji, jest zatem utrudnione, czego przykładem jest niniejsza sprawa. Ponadto występuje jeszcze jedna okoliczność wynikająca bezpośrednio z art. 92 ust. 1 ustawy samorządowej. Mianowicie stwierdzenie przez organ nieważności zarządzenia wstrzymuje jego wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Poddanie kontroli Wojewody czynności zatwierdzenia arkusza organizacyjnego powodowałoby w istocie paraliż działania placówki szkolnej czy przedszkolnej od września danego roku szkolnego. Wykładnia celowościowa przeprowadzona w zakresie charakteru działania organu prowadzącego szkołę, polega na zaakceptowaniu stanowiska dyrektorów tych placówek, przemawia zatem jednoznacznie za odmową przyznania kompetencji nadzorczych wojewody stosunku do takiej czynności.

Wkroczenie przez organ nadzoru w działania planistyczne, programowe organu prowadzącego placówkę szkolną stanowiłoby zatem nieuprawnioną ingerencję w samodzielność gminy, co czyni konieczne uwzględnienie skargi. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 148 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.

ec