Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 754/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 a, art. 11b, art. 11 d, art. 11f,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 61
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni A na decyzję Wojewody z dnia 26 lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor Dyrekcji Rozbudowy Miasta - działający w imieniu Prezydenta Miasta, pismem z dnia 18 lutego 2010 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dotyczącej budowy Drogi Z. na odcinku od Al. N. w S./Al. G. w G. do skrzyżowania ulic G. w G. i Ł. w S. wraz z rondem G. i fragmentem ul. Ł. z tunelem dla pieszych.

Dyrektor Wydziału Urbanistyki Architektury i Ochrony Zabytków – działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, decyzją z dnia 30 kwietnia 2010 r. nr [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zezwolił na realizację inwestycji drogowej, obejmującej budowę Drogi Z. (drogi powiatowej) na odcinku od Al. N. w S./Al. G. w G. do skrzyżowania ulic G. w G. i Ł. w S. wraz z rondem G. i fragmentem ul. Ł. z tunelem dla pieszych, zlokalizowanej na nieruchomościach (oznaczenie nieruchomości w liniach rozgraniczających pasa drogowego) w Gminie Miasta G.: działkach nr 7/18, 7/20 - obręb 6, nr 3, 4/1, 4/5, 4/6, 13/2, 25/4, 147/7, (147/9), 149/2 - obręb 7, nr 2/31 (2/57), 2/53 (2/60), 2/54 (2/2/61 i 2/62) - obręb 14 i w Gminie Miasta S.: działkach nr 86 (86/1), 87/8, 88/6, (88/7) - obręb 1, arkusz 41, nr 2/6, 2/7, 2/9 (2/11) - obręb 1, arkusz 45, nr 1/4, 1/6 (1/8), 3/10, 4/7, 4/8 (4/12), 4/9 (4/10), 5/10, 5/11 (5/12), 9, 10/1, 10/2 - obręb 1, arkusz 46, nr 12/2 ( 12/4), 14/3, 17/2, 22/13 (22/24), 22/15, 22/16, 22/17, 22/19 - obręb 1, arkusz 47. W decyzji oznaczono nieruchomości objęte obowiązkiem przebudowy istniejącej infrastruktury technicznej – w Gminie Miasta G.: działki nr 4/2, 4/3, 5/1, 6/1, 6/2 - obręb 6, nr 147/7 (147/10) - obręb 7, nr 2/31 (2/58), 2/32, 2/54 (2/63) - obręb 14 i w Gminie Miasta S.: działki nr 2/9 (2/12), 5 - obręb 1, arkusz 45, nr 4/8 (4/13, 4/14), 4/9 (4/11), 5/11 (5/13) - obręb 1, arkusz 46, nr 22/7, 22/18 - obręb 1, arkusz 47 oraz oznaczono nieruchomości stanowiące tereny kolejowe – w Gminie Miasta G.: działki nr 1 - obręb 7, nr 1 - obręb 14 i w Gminie Miasta S.: działki nr 1/3 - obręb 1, arkusz 46, nr 1/9 - obręb 1, arkusz 47. W wydanej decyzji zatwierdzono podział nieruchomości na potrzeby wskazanej inwestycji - nieruchomości położonych w Gminie Miasta G.: działki nr 2/31, obręb 14, KW 84733 - na działkę nr 2/57 (pow. 0,0012 ha) i 2/58 (pow. 0,1038 ha), działki nr 2/53 obręb 14, KW GDI G/00046081/8 - na działki nr 2/59 (pow. 1211 ha) i 2/60 (pow. 0,6354 ha), działki nr 2/54 obręb 14, KW GDI G/00046081/8 - na działki nr 2/61 (pow. 0,0067 ha) i 2/62 (pow. 0,0152 ha) i 2/63 (pow. 0,2312 ha), działki nr 147/7 obręb 7, KW – brak - na działki 147/9 (pow. 0,4794 ha) i 147/10 (pow. 0,5507 ha) oraz nieruchomości położonych w Gminie Miasta S.: działki nr 1/6 obręb 1, KW 11015 - na działki nr 1/8 (pow. 0,3400 ha) i 1/9 (pow. 0,0032 ha), działki nr 2/9 obręb 1, KW 12660 - na działki nr 2/11 (pow. 0,0132 ha) i 2/12 (pow. 1,4148 ha), działki nr 4/8 obręb 1 KW 11015 - na działki nr 4/12 (pow. 0,5600), 4/13 (pow. 0,0074 ha) i 4/14 (pow. 0,1326 ha), działki nr 4/9 obręb 1, KW 7914 - na działki nr 4/10 (pow. 0,0015 ha) i 4/11 (pow. 4,0454 ha), działki nr 5/11 obręb 1, KW 7914 - na działki nr 5/12 (pow. 0,0028 ha) i 5/13 (pow. 1,3288ha), działka nr 12/2 obręb 1, KW 4539 - na działki nr 12/3 (pow. 0,0124 ha) i 12/4 (pow. 0,0420 ha), działki nr 22/13 obręb 1, KW 11015 - na działki nr 22/23 (pow. 0,0175 ha) i 22/24 (pow. 0,0201 ha), działki nr 86 obręb 1, KW 4553 - na działki nr 86/1 (pow. 0,0033 ha) i 86/2 (pow. 10,6996 ha) i działki nr 88/6 obręb 1, KW 4553 - na działki nr 88/7 (pow. 0,0301 ha) i 88/7 (pow. 1,0797 ha). Nadto zatwierdzono w niej projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż inwestor spełnił wszystkie wymagania określone w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji inwestor dołączył komplet dokumentów wymaganych na podstawie art. 11 d ust. 1 ustawy, w tym projekt budowlany, spełniający wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.), opracowany przez uprawnionych projektantów, wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W projekcie budowlanym zostały uwzględnione warunki określone dla przedmiotowej inwestycji w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 27 listopada 2009 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, która została utrzymana w mocy decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 9 lutego 2010 r. nr [...]. Ponadto inwestor udokumentował spełnienie obowiązku określonego w art. 11 b ust. 1 i 2 ustawy przedkładając stosowne opinie: Zarządu Województwa oraz kopie wniosków o wydanie opinii do Prezydenta Miasta G. i Prezydenta Miasta S. z adnotacją, że w ustawowym terminie 14 dni nie wydano opinii, co traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku. Przedłożone zostały również inne opinie, wskazane w art. 11 d ust. 1 pkt 8 ustawy, w tym: opinia Ministra Zdrowia, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Wnioskodawca przedłożył także pozwolenie wodnoprawne z dnia 9 stycznia 2009 r. nr [...]. Organ I instancji podkreślił również, iż w trakcie toczącego się postępowania od stron postępowania nie wpłynęły żadne uwagi i wnioski dotyczące inwestycji.

Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w G. wnosząc o jej uchylenie z uwagi na naruszenie przepisów prawa krajowego i unijnego. Spółdzielnia podniosła, iż nie została rozpatrzona skarga Spółdzielni złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Nr [...] z dnia 9 lutego 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia 27 listopada 2009 r. Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Odwołująca się wskazała, iż organ I instancji podczas rozpoznawania sprawy pominął dyrektywę Unii Europejskiej nr 337/85/EEC, według której "głos decydujący o ostatecznym kształcie i planie inwestycji należy zawsze do lokalnej społeczności zamieszkującej w pobliżu oraz jej zgody, podejmowanej na podstawie rzetelnej, skumulowanej (nie cząstkowej i nie fragmentarycznej) oceny dla zdrowia i życia ludzi, fauny i flory, znajdujących się pod bezpośrednim wpływem skutków zaistniałych po wybudowaniu planowanej inwestycji". Zdaniem odwołującej nie spełniono również dyspozycji art. 9 ust. 4 Konwencji z Aarhus (Dz. U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706 ) zapewniającego, iż do dyspozycji społeczeństwa w związku ze skargą muszą być "odpowiednie i prawnie skuteczne środki zaradcze, włączając w to, jeśli okaże się to potrzebne, wstrzymanie kwestionowanego działania". W ocenie Spółdzielni, organ I instancji nie zrealizował zapisu art. 11d pkt 5 i art. 11 f pkt. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, bowiem informacje o wszczęciu postępowania oraz wydaniu decyzji nie zostały ogłoszone na stronie internetowej Gminy G..

Wojewoda decyzją z dnia 26 lipca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawna decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 80 ust. 1 pkt. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda stwierdził, iż zarzut Spółdzielni dotyczący nie rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Nr [...] z dnia 9 lutego 2010 r., przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest bezzasadny. Zgodnie bowiem z ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych zawartą w art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Oznacza to zarówno brak możliwości wniesienia odwołania jak i ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Decyzja ostateczna staje się wykonalna, wchodzi do obrotu prawnego, wywołując skutki prawne wobec jej adresatów, jak również wobec innych uczestników obrotu prawnego. Wprawdzie art. 16 § 2 k.p.a. stanowi, iż decyzje mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach, jednak do czasu rozpatrzenia skargi przez sąd, decyzja organu II instancji, jaką jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Nr [...] z dnia 9 lutego 2010 r., pozostaje w obrocie prawnym i nie ma podstaw prawnych do jej podważenia przez organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Organ odwoławczy stwierdził, iż zarzut pominięcia Dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich z dnia 27 czerwca 1985 r. nr 337/85/EWG w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska oraz art. 9 ust. 4 Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska, nie znajduje uzasadnienia. Organ odwoławczy wskazał bowiem, iż w dniu 28 lipca 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113 poz. 954 ze zm.), która jest obszernym aktem prawnym, dokonującym zmian w prawnym ujęciu wielu instytucji służących ochronie środowiska uregulowanych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm). Jednym z głównych motywów nowelizacji ustawy Prawo ochrony środowiska było dostosowanie polskich regulacji do wymogów unijnych. Powodem tych zmian generalnie była Dyrektywa Rady 337/85/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. Prawo polskie transferuje i akceptuje zatem prawo unijne. Organ odwoławczy wskazał, iż przepis wspólnotowy dyrektywy, aby mógł być stosowany bezpośrednio, musi być bezwzględnie obowiązujący oraz wystarczająco precyzyjny do bezpośredniego stosowania. W przedmiotowej sprawie nie może być mowy o dopuszczalności bezpośredniego stosowania przepisów wskazanej dyrektywy, gdyż w żaden sposób nie można przypisać im przymiotu precyzyjności. Dowodem pełnej transpozycji prawa wspólnotowego w tym m.in. dyrektywy 85/337/EWG jest ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm). Natomiast treść art. 9 Konwencji z Aarhus mówi o likwidowaniu barier m.in. finansowych w społecznej kontroli nad ochroną środowiska. Opierając się na opinii zawartej w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2008r. II OZ 649/08 (Lex Nr 493744), zgodnie z którą art. 9 ust. 4 powołanej Konwencji przewiduje jedynie obowiązek zapewnienia bezstronnej, opartej na zasadzie równości, terminowej i niedyskryminacyjnej ze względu na koszty procedury administracyjnej lub sądowej, umożliwiającej członkom społeczeństwa, spełniającym wymagania określone w prawie krajowym, o ile takie istnieją kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających postanowienia jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska, organ wskazał, że odwołująca się Spółdzielnia nie wykazała, ani w odwołaniu, ani na etapie postępowania administracyjnego o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, żadnych powodów do "wstrzymania wykonania kwestionowanego działania".

Organ odwoławczy uznał za bezzasadne zarzuty naruszenia przez organ I instancji art. 11d pkt. 5 i art. 1 f pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przedłożony w sprawie materiał dowodowy wskazuje bowiem, iż organ I instancji, prowadzący postępowanie, powiadomił pismem z dnia 5 marca 2010 r. Nr [...] o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod rygorem natychmiastowej wykonalności, wnioskodawcę i właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem. Pozostałe strony postępowania zostały powiadomione w drodze obwieszczeń: w prasie - Dzienniku B. w dniu 18 marca 2010 r., na tablicy ogłoszeń Miasta G. od 16 marca 2010 r. do 30 marca 2010 r., natomiast w Internecie na oficjalnej stronie miasta G. w dniu 10 marca 2010 r. Ponieważ inwestycja obejmuje tereny miasta S. obwieszczenia ukazały się na stronie internetowej miasta S. w dniu 18 marca 2010 r. a na tablicy ogłoszeń miasta S. wywieszone zostały w dniach od 12 kwietnia 2010 r. do 27 kwietnia 2010 r. Natomiast decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 30 kwietnia 2010 r. przekazano wnioskodawcy. Dotychczasowych właścicieli i użytkowników o wydaniu decyzji powiadomiono zawiadomieniem z dnia 6 maja 2010 r. Nr [...], a pozostałe strony postępowania zawiadomiono o jej wydaniu w drodze obwieszczenia na tablicy ogłoszeń miasta G. w dniach od 13 maja 2010 r. do 27 maja 2010 r. i do 3 czerwca 2010 r., w prasie lokalnej - Dzienniku B. - w dniu 15 maja 2010 r., i na stronie internetowej miasta G. w dniu 11 maja 2010 r. Zawiadomienia o wydaniu decyzji ukazały się też na stronie internetowej Miasta S. w dniu 17 maja 2010 r. oraz na tablicy ogłoszeń od dnia 17 maja 2010 r. do 30 maja 2010 r.

Organ II instancji wskazał, nadto, iż nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie budzi wątpliwości i jest uzasadnione. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi właściwy organ nadaje rygor natychmiastowej wykonalności jeżeli jest to uzasadnione interesem społecznym lub gospodarczym oraz jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wykazanie przez inwestora wymienionych w przepisie przesłanek obliguje właściwy organ (wojewodę w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starostę w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych) do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Potwierdzeniem powyższej tezy jest także zastosowanie wykładni celowościowej uzasadniającej stosowanie normy art. 17 cytowanej ustawy. Ustawodawca założył bowiem, iż celem ustawy jest doprowadzenie do szybkiej rozbudowy i modernizacji sieci dróg publicznych. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Wojewody, nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie tylko uzasadniono interesem gospodarczym i społecznym miasta i regionu. Planowane przedsięwzięcie polega na budowie drogi zbiorczej o nowym przebiegu bezkolizyjnym z aktualnym układem drogowy, która w przyszłości może stać się fragmentem trasy północno - wschodniej tzw. "Dużej ramy komunikacyjnej miasta" na odcinku od obwodnicy do ul. M.. Nadto, jak określił organ I instancji inwestycja ta jest konieczna i uzasadniona z uwagi na umożliwienie bezpiecznego dojazdu do realizowanej hali widowiskowo - sportowej zlokalizowanej na granicy miasta G. i S.. Projektowana budowa jest priorytetem dla rozwoju miasta G. i S. i jest niezbędnym elementem pozwalającym na poprawę przepustowości dróg na styku Miasta G. i S.. Projektowana budowa zwiększy bezpieczeństwo użytkowników drogi, poprawi warunki transportowe zapewni mniej szkodliwe oddziaływanie zarówno samej drogi, jak i ruchu na niej się odbywającego.

Spółdzielnia Mieszkaniowa w G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsk n powyższa deczyję, domagając się jej uchylenia i skierowania do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji, z uwagi na naruszenie przepisów prawa krajowego i unijnego.

Skarżąca wskazała, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 11 d pkt 5 i art. 11 f pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Skarżąca stwierdziła, iż organ I instancji nie powiadomił stron postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w drodze obwieszczenia na stronie internetowej miasta G.. Obwieszczenie takie nie figuruje bowiem w spisie obwieszczeń Prezydenta Miasta G. za okres od 3 listopada 2009 r. do 10 czerwca 2010 r. Również obwieszczenie Prezydenta Miasta G. o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji nie zostało podane do publicznej wiadomości na stronie internetowej organu. Skarżąca wskazała, iż w skutek tego została pozbawiona możliwości składania uwag i wniosków oraz zapoznania się z aktami sprawy.

Skarżąca podniosła nadto zarzut naruszenia przepisów prawa unijnego poprzez wydanie decyzji przed rozpatrzeniem skargi Spółdzielni złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Nr [...] z dnia 9 lutego 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 27 listopada 2009 r. Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Skarżąca wskazała, iż wydana decyzja może zostać uchylona, nie ma ona zatem mocy decyzji ostatecznej. Skarżąca stwierdziła, iż dla toku postępowania w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji współfinansowanych ze środków unijnych obowiązują szczegółowe rozwiązania. Powołując się na "Wytyczne w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych", zatwierdzone przez Ministra Rozwoju Regionalnego (M.P. 2008, Nr 48, poz. 433) skarżąca stwierdziła, iż przywołane tam dyrektywy prawa wspólnotowego gwarantują społeczeństwu prawo do sprawiedliwego i obiektywnego rozpatrzenia sprawy przez niezawisły sąd jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W tym zakresie należało zatem zapewnić pierwszeństwo prawa wspólnotowego oraz obowiązek prowspólnotowej wykładni przepisów prawa krajowego. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 9 Konwencji z Aarhus), zapewniającej istnienie bezstronnej, opartej na zasadzie równości, procedury administracyjnej lub sądowej umożliwiającej członkom społeczeństwa kwestionowanie działań naruszających postanowienia jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska z nakazem zapewnienia, iż do dyspozycji społeczeństwa w związku ze skargą muszą być "odpowiednie i prawnie skuteczne środki zaradcze, włączając w to, jeśli okaże się to potrzebne, wstrzymanie wykonania kwestionowanego działania".

Skarżąca wskazała, iż społeczeństwo winno mieć wpływ na planowana inwestycję i zarzuciła naruszenie dyrektywy Unii Europejskiej nr 337/85/EEC, według której "głos decydujący o ostatecznym kształcie i planie inwestycji należy zawsze do lokalnej społeczności zamieszkującej w pobliżu oraz jej zgody, podejmowanej na podstawie rzetelnej, skumulowanej (nie cząstkowej i nie fragmentarycznej) oceny dla zdrowia i życia ludzi, fauny i flory, znajdujących się pod bezpośrednim wpływem skutków zaistniałych po wybudowaniu planowanej inwestycji".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 26 lipca 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Wydziału Urbanistyki Architektury i Ochrony Zabytków z dnia 30 kwietnia 2010 r. nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę Drogi Z. (drogi powiatowej) na odcinku od Al. N. w S./Al. G. w G. do skrzyżowania ulic G. w G. i Ł. w S. wraz z rondem G. i fragmentem ul. Ł. z tunelem dla pieszych, zatwierdzającą podział nieruchomości na potrzeby wskazanej inwestycji oraz projekt budowlany i nadającą rygor natychmiastowej wykonalności.

Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie.

Decyzja ta została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Ustawa ta ma charakter specjalny, jej celem jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, w miejsce tych dwóch decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi a następnie decyzji o pozwoleniu na jej budowę, a wydawana jest jedna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Postępowanie przeprowadzone przez organy orzekające w sprawie nie narusza przepisów ustawy.

Zgodnie z art. 11 b ustawy, wnioskiem z dnia 18 lutego 2010 r. Dyrektor Dyrekcji Rozbudowy Miasta G. wystąpił do Urzędu Miejskiego o zezwolenie na realizację przedmiotowej drogi. Wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej spełniał wymagania określone w art. 11d ust. 1 ustawy. Wnioskodawca dołączył do wniosku wymagane z mocy art. 11b ust. 1 opinie właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zgodnie z art. 11d ust. 4 do wniosku zostało dołączone pozwolenie wodnoprawne z dnia 9 stycznia 2009 r. Stosowanie do art. 11a ust. 4 do wniosku została dołączona decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 9 lutego 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 27 listopada 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż organ I instancji, stosownie do dyspozycji art. 11d ust. 5 ustawy, prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu przedmiotowego postępowania a zawiadomienie to spełniało wymogi określone w art. 11d ust. 6 ustawy. Pismem z dnia 5 marca 2010 r. Nr [...] organ powiadomił wnioskodawcę i właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem. Pozostałe strony postępowania, jak wynika z akt sprawy, zostały powiadomione w drodze obwieszczeń, które zostały umieszczone w Dzienniku B. w dniu 18 marca 2010 r., na tablicy ogłoszeń Miasta G. w dniach od 16 marca 2010 r. do 30 marca 2010 r., w Internecie na stronie miasta G. w dniu 10 marca 2010 r., na stronie internetowej miasta S. w dniu 18 marca 2010 r., na tablicy ogłoszeń miasta S. w dniach od 12 kwietnia 2010 r. do 27 kwietnia 2010 r. Zarzut Spółdzielni naruszenia art. 11d ust 5 przez brak zamieszczenia ogłoszenia na stronie internetowej Miasta G. jest niezasadny. W aktach organu I instancji znajduje się bowiem wydruk ze strony internetowej http://www/gdansk.gda.pl/ architektura z 10 marca 2010 r., potwierdzający zamieszczenia obwieszczenia o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie oraz metryczka wskazująca czas publikacji od 10 do 25 marca 2010 r..(k. 90, 91, 92 akt organu I instancji)

Decyzja z dnia 30 kwietnia 2010 r. została prawidłowo doręczona wnioskodawcy. Dotychczasowych właścicieli i użytkowników o wydaniu decyzji powiadomiono zawiadomieniem z dnia 6 maja 2010 r. Nr [...], pozostałe strony postępowania zawiadomiono o jej wydaniu w drodze obwieszczenia na tablicy ogłoszeń miasta G. w dniach od 13 maja 2010 r. do 27 maja 2010 r. i do 3 czerwca 2010 r., w Dzienniku B. w dniu 15 maja 2010 r., i na stronie internetowej miasta G. w dniu 11 maja 2010 r. (dowód: wydruk z Internety, metryczka k. 123, 124 akt organu I instancji). Zawiadomienia o wydaniu decyzji ukazały się również na stronie internetowej Miasta S. w dniu 17 maja 2010 r. oraz na tablicy ogłoszeń od dnia 17 maja 2010 r. do 30 maja 2010 r. i do 6 czerwca 2010 r. Organ I instancji prawidłowo wypełnił zatem dyspozycję art. 11f ust. 3 ustawy.

Dodatkowo wskazać należy, iż w niniejszej sprawie odwołanie wniesione zostało w terminie, bowiem termin 14-dniowy należało liczyć od daty ukazania się obwieszczenia. W sprawie brak było zatem podstaw do składania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Wydana decyzja spełnia wymogi określone w art. 11f ust. 1 pkt 1 – 8 ustawy. W szczególności, zgodnie z art. 11f ust. 3 ustawy, decyzja ta zawiera warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska ustalone na podstawie uzyskanej w przedmiotowej sprawie decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 27 listopada 2009 r., która została następnie utrzymana w mocy decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 9 lutego 2010 r.

Zawarty w skardze pogląd, iż decyzja ta nie powinna stanowić podstawy wydania zaskarżonej decyzji, gdyż została ona zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego zawartą w art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Decyzje te wywołują wskazane w nich skutki prawne i są wykonalne. Postępowanie administracyjne jest, co do zasady, postępowaniem dwuinstancyjnym, od wydanej decyzji organu I instancji - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stronie przysługiwało prawo złożenia odwołania do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Decyzja wydana w wyniku wniesionego odwołania jest decyzją ostateczną. Fakt złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję organu II instancji nie wstrzymuje jej wykonania. Z art. 61 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, bowiem iż wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W razie wniesienia skargi na decyzję, organ może natomiast z urzędu lub na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie czynności w całości lub w części, chyba, że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, także po przekazaniu akt sądowi istnieje możliwość wstrzymania wykonania decyzji przez sąd, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z uregulowania tego wynika, iż po pierwsze decyzja organu II instancji jest decyzją ostateczną i jako taka wywołuje skutki prawne, może ona zatem stanowić podstawę wydania innej decyzji, w tym przypadku decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Po drugie, z przepisów tych wynika, iż w ustawodawstwie krajowym istnieje uregulowanie przewidujące możliwość wstrzymania skuteczności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji. Zatem przepisy prawa krajowego regulują instytucję umożliwiającą zapobieżenie wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, do czasu rozpatrzenia skargi na decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji. W przypadku wniesienia skargi na tę decyzję i wstrzymania jej wykonania, nie będzie ona bowiem mogła stanowić podstawy wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, by skarżąca składała do sądu taki wniosek. Wobec przedstawienia przez inwestora decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji, której wykonalność nie została wstrzymana, organy administracji orzekające w niniejszej sprawie słusznie uznały, iż brak jest podstaw do wstrzymywania biegu postępowania i orzekły o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Zarzuty dotyczące naruszenia prawa wspólnotowego przez wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, mimo zaskarżenia do Sądu decyzji o ustaleniu uwarunkowań środowiskowych realizacji inwestycji nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 249 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. Nr 90 z 2004 r. poz. 8642 ze zm.), dyrektywy są źródłem pochodnego prawa wspólnotowego i wiążą państwa członkowskie, do których są skierowane w przedmiocie wyniku w niej określonego, który powinien być osiągnięty przez państwo członkowskie natomiast określenie formy i środków realizacji wyniku pozostawia się w gestii instytucji państwa członkowskiego.

Podnoszony przez skarżącą zarzut sprzeczności decyzji z Dyrektywą Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. 85/337/EWG w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska, nie jest uzasadniony. W preambule tej dyrektywy, jak i jej art. 1 ust. 5 zastrzeżono, iż nie ma ona zastosowania do przedsięwzięć, których szczegółowe rozwiązania zostały zatwierdzone przez określony akt ustawodawstwa krajowego, ponieważ cele tej dyrektywy są realizowane przez proces ustawodawczy. Istnienie w ustawodawstwie krajowym ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227 ze zm.) uwzględniającej postanowienia Dyrektywy 85/337/EWG, wyłącza zatem bezpośrednie stosowanie tej dyrektywy do postępowań, przeprowadzanych na podstawie tej ustawy. Podkreślić należy, iż zarzut skarżącej, iż lokalna społeczność zamieszkującej w pobliżu winna wyrazić zgodę na podstawie rzetelnej, skumulowanej (nie cząstkowej i nie fragmentarycznej) oceny dla zdrowia i życia ludzi, fauny i flory, znajdujących się pod bezpośrednim wpływem skutków zaistniałych po wybudowaniu planowanej inwestycji, abstrahując od oceny słuszności prezentowanej przez skarżącą interpretacji, nie dotyczy przedmiotu rozstrzygania organu administracji w niniejszej sprawie. Sprawa ta nie jest bowiem sprawą dotyczącą środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, lecz sprawą o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, w której strona miała obowiązek przełożyć decyzję środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w innym postępowaniu. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa w sprawie związanej z ochroną środowiska badana będzie przez Sąd rozpatrujący skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 9 lutego 2010 r. nr DOOŚidk-452/50/315/10/MR-139.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 Konwencji sporządzonej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003, Nr 78, poz. 706). W art. 9 ust. 4 Konwencji wskazano, że dodatkowo i bez naruszeń postanowień ustępu 1, procedury, o których mowa w ustępach 1, 2 i 3 przewidywać będą odpowiednie i prawnie skuteczne środki zaradcze, włączając w to, jeśli okaże się to potrzebne wstrzymanie wykonania kwestionowanego działania oraz będą bezstronne, oparte na zasadzie równości, terminowe i niedyskryminacyjne ze względu na koszty. Przepisy tej Konwencji są zobowiązaniem dla władz państwa, które ratyfikowało Konwencję do podjęcia działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów, które będą realizowały przepisy tej Konwencji. Wskazać należy, iż przepisy prawa krajowego sa zgodne z cytowanym aktem prawa wspólnotowego, w zakresie, w jakim wprowadza on wymóg istnienia w ustawodawstwie krajów członkowskich, instytucji prawnej zapewniającej możliwość wstrzymania w razie potrzeby, realizacji przedsięwzięcia do czasu dokonania przez Sąd oceny prawidłowości decyzji podjętej w sprawie z zakresu ochrony środowiska. W ustawodawstwie polskim został bowiem spełniony wymóg zapewnienia możliwości wstrzymania wydania pozwolenia na budowę, czy jak w tym przypadku wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, do czasu rozpatrzenia przez sąd prawidłowości decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Funkcję taką spełnia instytucja przewidziana w art. 61 § 2 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sytuacji wniesienia do sądu skargi na taką decyzję, organ, a następnie sąd na wniosek skarżącego, może bowiem wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Wstrzymanie wykonania decyzji, niweczy czasowo skutki tej decyzji i powoduje, iż do czasu rozpatrzenia skargi, nie może ona stanowić podstawy wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Brak jest, zdaniem Sądu, podstaw do uznania, iż w świetle prawodawstwa unijnego wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia winno następować automatycznie w każdym przypadku wniesienia skargi na taką decyzję. Z unormowań cytowanych przez skarżącą aktów prawnych wynika bowiem jedynie konieczność wprowadzenia w ustawodawstwie krajowym zapewnienia możliwości wstrzymania wykonania kwestionowanego działania, jeżeli okaże się to potrzebne w okolicznościach konkretnej sprawy.

Także w przywołanych przez skarżącego "Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych" (M.P. 2008, Nr 48, poz. 433), sformułowano jedynie zalecenie składania przez inwestora ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, który to warunek został w niniejszej sprawie spełniony.

Organ w wydanej decyzji nie naruszył obowiązku prowspólnotowej wykładni przepisów prawa krajowego. W sprawie został bowiem spełniony wymóg posiadania ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a ustawodawstwo krajowe przewiduje w art. 61 § 2 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawo do wstrzymania skuteczności takiej decyzji, w sytuacji jej zaskarżenia do sądu, do czasu oceny jej prawidłowości przez sąd i wstrzymania w ten sposób możliwości wydania na jej podstawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Zaskarżona decyzja nie narusza zatem prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.