Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1707/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] po rozpoznaniu wniosku Gminy L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2012 r., nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1949 r., nr [...] w sprawie przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewódzki Urząd Ziemski w W. orzeczeniem z dnia [...] marca 1947 r., nr [...] stwierdził, że nieruchomość ziemska "[...]" gminy N. powiatu [...], własność H.E., o obszarze ogólnym [...] ha, w tym użytków rolnych [...] ha oraz nieruchomość ziemska "[...] " gminy N. powiatu [...], własność R.E., o obszarze ogólnym [...] ha, w tym użytków rolnych [...] ha - nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.) – zwanego dalej "dekretem".

Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1949 r. w pkt 1 uchylił z urzędu powyższe orzeczenie oraz w pkt 2 orzekł, że nieruchomość ziemska [...] o obszarze [...] ha, w tym [...] ha użytków rolnych, stanowiąca własność R.E., położona w gminie I., pow. [...], podlegała przejęciu na cele reformy rolnej.

Wnioskiem z dnia 12 stycznia 2007 r. A.W. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1949 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2012 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] maja 2013 r., stwierdził nieważność powyższego orzeczenia. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] maja 2013 r. z uwagi na skierowanie jej do osoby nieżyjącej – T.K..

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpoznając sprawę jako organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku, gdy dana nieruchomość spełniała powyższe wymogi, przechodziła z dniem 13 września 1944 r. z mocy prawa, bez wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa. Natomiast w myśl art. 2 ust. 2 dekretu nieważne były wszelkie prawne i fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e), dokonane po 1 września 1939 r. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) – zwanego dalej "rozporządzeniem", dawał stronie możliwość ubiegania się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod postanowień art. 2 ust.1 lit. e) dekretu.

Organ zaznaczył, że orzekający na podstawie § 5 rozporządzenia Wojewódzki Urząd Ziemski w W. stwierdził – w oparciu o wypis aktu notarialnego i świadectwo hipoteczne - że [...] sierpnia 1939 r. R.E. sprzedał H.E. "[...]" o pow. [...] ha, pozostawiając sobie "[...]" o pow. [...] ha. W ten sposób, zdaniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego, dział prawny doprowadził do powstania dwóch odrębnych nieruchomości, z których każda z osobna nie przekraczała norm obszarowych wskazanych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

W orzeczeniu z dnia [...] stycznia 1949 r. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych stwierdził natomiast, że podział dokonany w 1939 r. był nieskuteczny, ponieważ nie uzyskano zezwolenia wymaganego treścią art. 1 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich (Dz. U. R.P. Nr 73, poz. 428) – zwanego dalej "rozporządzeniem tymczasowym". W związku z tym uchylono z urzędu orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego i stwierdzono, że nieruchomość ziemska [...] jako całość podlega przejęciu na cele reformy rolnej z uwagi na przekroczenie normy 50 ha użytków rolnych.

Organ zaznaczył, że orzeczenie z dnia [...] stycznia 1949 r. zostało wydane na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341, ze zm.) – zwanego dalej "r.p.a"., zgodnie z którym władza nadzorcza, a gdy chodzi o decyzję władzy naczelnej - ta władza, może uchylić z urzędu lub na wniosek osoby interesowanej, jako nieważną, każdą decyzję, która wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej.

Zgodnie z art. 1 rozporządzenia tymczasowego umowy o przeniesieniu prawa własności nieruchomości ziemskich wymagały dla swej ważności poprzedniego zezwolenia władzy państwowej. Przepis art. 2 zawierał katalog wypadków, w których zezwolenie nie jest wymagane, natomiast w myśl art. 8 zmiany tytułu własności, z wyłączeniem wypadków przewidzianych w art. 2, dokonane z pominięciem lub niezgodnie z decyzją władzy, były nieważne. O nieważności orzekały właściwe sądy na skutek powództwa właściwych urzędów ziemskich. W orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 387/06) wskazuje się, że przepisy rozporządzenia tymczasowego nie zawierają konstrukcji nieważności bezwzględnej w przypadku naruszenia wymogu uzyskania władzy państwowej. W związku z tym o nieważności przeniesienia własności można byłoby mówić jedynie wówczas, gdyby właściwy sąd wydał odpowiednie orzeczenie. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych w orzeczeniu z dnia [...] stycznia 1949 r. nie powołał się na orzeczenie sądu unieważniające przeniesienie własności dokonane umową z dnia [...] sierpnia 1939 r., a z akt sprawy nie wynika, aby w tej sprawie wytoczono powództwo przewidziane przez art. 8 rozporządzenia tymczasowego. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie miał kompetencji do samodzielnego kwestionowania ważności czynności cywilnoprawnych. Takie stanowisko – zdaniem organu - potwierdza treść art. 2 ust. 2 dekretu, uznającego - na potrzeby oceny podpadania nieruchomości pod przepisy dekretu - za nieważne działy dokonane po 1 września 1939 r.; a contrario zatem dekret nie ustanawiał nowych reguł oceny ważności czynności cywilnoprawnych dokonanych przed tą datą. W tym zakresie nadal zastosowanie znajdowały przytoczone przepisy rozporządzenia tymczasowego. W związku z tym brak było podstaw do uchylenia - jako nieważnego -orzeczenia z dnia [...] marca 1947 r., a zatem pkt 1 orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1949 r. rażąco narusza przepis art. 101 ust. 1 lit. b) r.p.a.

Organ nadzoru zaznaczył ponadto, że Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie miał podstaw, aby rozstrzygać o tym, że nieruchomość [...] podlega przejęciu na cele reformy rolnej. Minister mógł orzekać o podpadaniu ww. nieruchomości pod przepisy art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, ale tylko w przypadku rozpatrywania odwołania od orzeczenia z dnia [...] marca 1947 r., co nie miało miejsca w ustalonych okolicznościach sprawy. Tryb uchylenia decyzji jako nieważnej był trybem nadzwyczajnym, w którym niedopuszczalne było orzekanie o istocie sprawy, tak więc połączenie rozstrzygnięcia nadzorczego z rozstrzygnięciem o podpadaniu nieruchomości pod przepisy dekretu stanowi kwalifikowaną wadę.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaznaczył, że gdyby w niniejszej sprawie - jak orzekł Minister Rolnictwa i Reform Rolnych - zachodziły podstawy do zastosowania art. 101 ust. 1 lit. b) r.p.a., to ponowne merytoryczne załatwienie sprawy powinno było znaleźć wyraz w odrębnym akcie administracyjnym, do którego wydania właściwy byłby wojewódzki urząd ziemski (wojewoda), zgodnie z § 5 rozporządzenia. Skoro jednak uchylenie decyzji na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b) r.p.a. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, to orzeczenie o podpadaniu nieruchomości pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, zawarte w pkt 2 orzeczenia z dnia [...] stycznia 1949 r. również obarczone jest tą wadą.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał ponadto, że rażące naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przypadku ujawnienia każdej ciężkiej wady uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji organ prowadzący postępowanie nadzorcze zobowiązany jest, stosownie do dyspozycji art. 156 § 2 k.p.a., ocenić, czy kontrolowana decyzja wywarła nieodwracalne skutki prawne. Orzeczenia o podpadaniu nieruchomości pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu miały charakter deklaratoryjny (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 121/10) i nie prowadziły do przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa, które odbywało się z mocy prawa. Tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przejętych nieruchomości ziemskich nie było orzeczenie wydane na podstawie § 5 rozporządzenia, tylko zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego (starosty), zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233). Tym samym zarówno uchylenie orzeczenia o niepodpadaniu nieruchomości pod przepisy dekretu (pkt 1 kwestionowanego orzeczenia), jak i uznanie, że nieruchomość ta podlega przejęciu na cele reformy rolnej (pkt 2) nie wywołały samoistnie skutków prawnych, w tym takich, o których można by powiedzieć, że mają nieodwracalny charakter. Zdaniem organu nawet gdyby przyjąć, w ślad za odwołującą się Gminą L., że kontrolowane orzeczenie wywołało skutki cywilnoprawne, to skutki takie polegałyby jedynie na przejęciu przez Skarb Państwa określonych rzeczy, natomiast późniejszy obrót znacjonalizowaną nieruchomością (np. jej sprzedaż lub nadanie na rzecz osób trzecich) wykraczałby poza skutki prawne samego orzeczenia, stąd ocena skuteczności tego obrotu (kwestia dobrej wiary, odpłatności rozporządzenia itp.) nie należałaby do właściwości organów administracji publicznej, lecz sądów cywilnych.

Organ nadzoru podkreślił, że nieodwracalność skutku prawnego decyzji nie polega na tym, że w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio, albowiem nie chodzi o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, lecz o odwrócenie tych tylko skutków prawnych, które wywarła sama decyzja dotknięta wadą nieważności. Skutki prawne wywołane nie przez decyzję o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa, ale przez późniejsze zdarzenia prawne, nie mogą stanowić podstawy do oceny, że tym samym taka decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2012 r., IV SA/Wa 1596/11). Brak jest zatem przeszkód do stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1949 r. Decyzja z dnia [...] października 2012 r. jest więc zgodna z prawem.

Ustosunkowując się zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się "Rozliczenie powierzchni hipotek w działkach ewidencyjnych", sporządzone przez geodetę uprawnionego Z.O. obrazujące aktualny stan prawny przejętej nieruchomości. Zawiadamianie o toczącym się postępowaniu administracyjnym wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych gruntów wchodzących w skład dawnych nieruchomości "[...]" i "[...]" nie jest jednak konieczne. W postępowaniu nieważnościowym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozstrzygał jedynie sprawę procesową, tj. oceniał legalność kwestionowanego orzeczenia, które samo miało zresztą charakter nadzorczy. W postępowaniu tym organ nie dokonywał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a zatem nie decydował o prawidłowości nacjonalizacji przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzenie nieważności orzeczenia nie powoduje absolutnego przywrócenia stanu pierwotnego, lecz ma służyć dopiero usunięciu szeregu następstw jego obowiązywania. Wydana decyzja w najmniejszym stopniu nie wpływa na prawo korzystania z rzeczy oraz prawo do rozporządzania rzeczą przez obecnych właścicieli oraz użytkowników wieczystych (oczywiście innych niż podmioty o statusie państwowym i komunalnym). Wszelkie uprawnienia wynikające z powołanych tytułów prawnych mogą być w niezmieniony sposób wykonywane. Nie da się ustalić żadnego obowiązku, który spocząłby na takich osobach wskutek wydania decyzji, ani też żadnego uprawnienia, które mogłoby im przysługiwać. Okoliczność, że osoby takie mają prawo wiedzieć, iż postępowanie się toczy, przemawia co najwyżej za istnieniem interesu faktycznego - co nie wystarcza zdaniem organu do przypisania tym osobom statusu strony postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina L. zarzucają zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i § 2 i art. 28 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] października 2012 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia z dnia [...] stycznia 1949 r., pomimo, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie brały działu wszystkie strony postępowania; ponadto organ ponownie rozpatrując sprawę całkowicie pominął okoliczność, że zmarło jeszcze dwoje uczestników postępowania. tj. L.S. i M.L., nadto decyzja, której nieważność stwierdzono, wywołała nieodwracalne skutki prawne, jak też upłynął 10-letni okres, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a.; 2) art. 6 k.p.a. i art. 54 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa", gdyż organ orzekł w sprawie pomimo, iż została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] maja 2013 r., nr [...]. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest wadliwe. Zdaniem skarżącej, organ w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1949 r. pominął zupełnie Gminę P., która podobnie jak Gmina L. ma potwierdzony decyzją komunalizacyjną tytuł prawny do nieruchomości wchodzących w skład dawnego [...]. Z uzasadnienia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie sposób ponadto stwierdzić, czy przedmiotem ustaleń organu były skutki prawne wywołane decyzją z dnia [...] stycznia 1949 r. - uzasadnienie w tym zakresie jest lakoniczne i ogólnikowe, odwołujące się do orzeczeń sądowych zapadłych w innych sprawach, natomiast nie ma wskazanego w nim stanu faktycznego.

Skarżąca podniosła ponadto, że w przypadku uznania, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości organu, to podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowić winien art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Stosownie zaś do § 2 tego przepisu nie stwierdza się nieważności decyzji, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat. Jeżeli zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał niewłaściwość organu, tj. Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, do wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1949 r., to mógł wyłącznie orzec o wydaniu tej decyzji z naruszeniem prawami, a nie o jej nieważności - z powodu upływu 10-letniego okresu, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Gmina L. zaznaczyła dodatkowo, że organ pominął fakt, iż decyzja z dnia z [...] maja 2013 r. zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz że w okresie od dnia wydania decyzji z dnia [...] października 2012 r., zmarło troje uczestników postępowania, tj. T.K., L.S. oraz M.L. i wymienione osoby winny być uczestnikami postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Trafnie wskazał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1949 r. zostało wydane w warunkach nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Po pierwsze – art. 101 ust. 1 lit. b) r.p.a. nie dawał organowi nadzoru kompetencji do wydawania decyzji o charakterze kasacyjnym z jednoczesnym orzeczeniem, co do istoty sprawy. Po drugie – Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie mógł zastosować przepisu art. 101 ust. 1 lit. b) r.p.a. w stosunku do orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. z dnia [...] marca 1947 r. opartego na normie materialnej z art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu, której stosowanie w praktyce budzi wątpliwości interpretacyjne. Po trzecie - Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie był uprawniony do badania w postępowaniu administracyjnym skuteczności umowy z dnia [...] sierpnia 1939 r. w zakresie przeniesienia własności nieruchomości oznaczonej jako "[...]" i do oceny, że przeniesienie własności tej nieruchomości, jako niezgodne z prawem, nie wywarło skutków prawnych. Przepisy dekretu, rozporządzenia, rozporządzenia tymczasowego i r.p.a. nie dawały organowi nadzoru takiego uprawnienia, a wobec tego w tym zakresie właściwy był sąd powszechny. Po czwarte – Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie był uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania w formie orzeczenia administracyjnego w oparciu o przepis art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu o przejęciu nieruchomości [...] na cele reformy rolnej, ponieważ skutek ten następował z mocy samego prawa – przepisu art. 2 ust. 1. Potwierdzenie tego zdarzenia prawnego następowało poprzez wydanie zaświadczenia, a nie poprzez wydanie orzeczenia administracyjnego. Zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu jest zbieżne z poglądami judykatury (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 387/06; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 539/11).

Trafne jest także stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, co do tego, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przeszkoda do stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1949 r., o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a. w postaci nieodwracalnych skutków prawych. Sąd zwraca uwagę, że w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 wskazano, że aby zaistniała przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji musi istnieć bezpośredni związek między tą decyzją, a jej skutkiem. W praktyce związek ten dotyczy sytuacji, gdy ostateczna decyzja pozostaje w normalnym związku przyczynowo-skutkowym ze zbyciem przez Państwo gruntu na rzecz osób trzecich, przy czym zbycie to nastąpiło na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego. Istotne jest to, że bezpośredni związek w relacji ostateczna decyzja - skutek (cywilnoprawne zbycie nieruchomości) zachodzi wówczas, gdy obrót cywilnoprawny nieruchomością poprzedzony został decyzją administracyjną, którą ustawa wskazywała jako warunek konieczny do zawarcia umowy cywilnoprawnej zbycia nieruchomości. Takimi decyzjami były np. decyzje, o których mowa w § 9-11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków (Dz. U. Nr 13, poz. 120 ze zm.), czy też art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) – decyzje o sprzedaży lokali mieszkalnych wraz z odpowiednimi udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu bądź np. decyzje wydawane na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z ust. 5b ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.) – decyzje ustalające kandydatów na nabywców nieruchomości PFZ.

Sąd zwraca uwagę, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] stycznia 1949 r. miało charakter deklaratoryjny, ponieważ stwierdzało wystąpienie zdarzenia, które nastąpiło z mocy samego prawa, tj. przejęcia nieruchomości [...] na cele reformy rolnej. Z treści tegoż orzeczenia oraz akt sprawy nie wynika, że zostało ono wydane w celu uregulowania stanu prawnego spornej nieruchomości na potrzeby planowanego przez Państwo obrotu cywilnoprawnego. Skutkiem prawnym tegoż orzeczenia było jedynie to, że Państwo nabyło sporny grunt z mocy samego prawa w trybie art. 2 ust. 1 dekretu. Późniejsze dysponowanie gruntem na rzecz osób trzecich nie było zatem powiązane z orzeczeniem z 1949 r., ale było skutkiem prowadzonej przez publicznego właściciela polityki w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami. Zdarzenia prawne takie jak zbycie nieruchomości w formach cywilnoprawnych, czy też komunalizacja nieruchomości to inne zdarzenia prawne, nie będące bezpośrednimi skutkami orzeczenia stwierdzającego przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt OSK 1773/04).

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że argumenty Gminy L. koncentrują się na braku zapewnienia w postępowaniu nieważnościowym udziału innym, niż skarżąca Gmina, stronom postępowania, tj. spadkobiercom po T.K., L.S. i M.L. oraz Gminie P.. Jeżeli chodzi o to zagadnienie trzeba wskazać, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zarzut braku zapewnienia udziału w postępowaniu administracyjnym może podnieść skutecznie osoba, która uważa, że jej prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. Wiąże się to z tym, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) Ppsa powiązany jest z przepisami o wznowieniu postępowania zawartymi w Rozdziale 12 Działu II K.p.a. Skoro wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może nastąpić wyłącznie na podstawie wniosku strony, która powołuje się na tę podstawę wznowieniową (brak udziału w postępowaniu bez własnej winy), to również tego rodzaju zarzut w postępowaniu sądowoadministracyjnym musi pochodzić od strony, która tak twierdzi. Wobec tego Gmina L. nie mogła skutecznie zarzucić Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi działania z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), skoro spadkobiercy po T.K., L.S. i M.L. oraz Gmina P. tego rodzaju zarzutu nie podnoszą.

Niezależnie od powyższego z akt sprawy wynika, że w postępowaniu nieważnościowym brali udział L.K. (spadkobierca po T.K.) M.L. (spadkobierca po L.S.) i T.C. (spadkobierca po M.L.). Akta sprawy nie potwierdzają natomiast, aby obecne działki ewidencyjne wchodzące w skład dawnych nieruchomości pod nazwą [...] i [...] zostały skomunalizowane na rzecz Gminy P..

Jeżeli chodzi o to, kto winien być stroną postępowania nadzorczego dotyczącego orzeczenia administracyjnego z dnia [...] stycznia 1949 r. Sąd stoi na stanowisku, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w sprawie nacjonalizacyjnej stronami są dawni właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni oraz Skarb Państwa jako nabywca nieruchomości z mocy prawa (którego interesy reprezentują stationes fisci). Jeżeli grunt został skomunalizowany wówczas w miejsce Skarbu Państwa wchodzi właściwa gmina jako ogólny następca prawny Skarbu Państwa (art. 5 ust. 1 w zw. z art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych – Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zdaniem Sądu, obecni właściciele poszczególnych działek ewidencyjnych nie są stronami tego postępowania. Stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z 1949 r. w żaden sposób nie ingeruje w prawa rzeczowe obecnych właścicieli działek ewidencyjnych, praw tych nie wygasza, ani ich nie ogranicza. Trzeba wskazać, że aktualni nabywcy praw rzeczowych mogą bronić swoich praw rzeczowych w postępowaniach cywilnych. Wówczas to nabywcy mogą powoływać się na ochronę swoich praw wynikającą z tzw. zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nacjonalizację nieruchomości dokonywana jest ocena legalności decyzji z punktu widzenia wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. i przeszkód do stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 2 K.p.a. W postępowaniu nadzorczym organ administracji nie ma kompetencji do oceny, czy osoby będące właścicielami nieruchomości korzystają z ochrony przewidzianej w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Organ nadzoru nie orzeka bowiem o bycie praw rzeczowych obciążających aktualnie sporny grunt. Sąd zwraca uwagę, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych jest instytucją prawa cywilnego, a nie prawa administracyjnego. Organ orzekający o stwierdzeniu nieważności decyzji w postępowaniu administracyjnym nie jest uprawniony do oceny, czy w danym przypadku prawo rzeczowe jest chronione rękojmią z art. 5 u.k.w.h. Poza przedmiot sprawy nadzorczej wychodzą bowiem takie kwestie jak istnienie po stronie nabywców dobrej wiary, ocena, czy rozporządzenia miały charakter odpłatny (art. 6 u.k.w.h.), czy przeciwko prawom ujawnionym w księdze wieczystej działa rękojmia (art. 7 u.k.w.h.), czy wystąpiły zdarzenia wyłączające rękojmię (art. 8 u.k.w.h.). Skoro zatem w niniejszym postępowaniu nadzorczym przedwczesne było powoływanie się przez obecnych właścicieli działek ewidencyjnych na ochronę ich praw wynikającą z zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (to zagadnienie wykracza poza przedmiot sprawy nadzorczej), oznacza to, że w sprawie nadzorczej osoby te nie mają aktualnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Sąd nie podzielił stanowiska Gminy L., że Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie był uprawniony do wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2825/13 odrzucił skargę Gminy L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. Postanowienie stało się prawomocne od [...] lipca 2014 r. (fakt znany Sądowi z urzędu). Kwestionowana decyzja z dnia [...] maja 2013 r. została usunięta z obrotu prawnego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r., która stała się ostateczna. Wobec tego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie istniała decyzja odwoławcza z dnia [...] maja 2013 r., natomiast skarga na tę ostatnią decyzję okazała się niedopuszczalna. W tej sytuacji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi był uprawniony do zakończenia sprawy nadzorczej w postępowaniu odwoławczym.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej Gminy, że w niniejszej sprawie decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1949 r. w części rozstrzygającej w pkt 2 jest obarczona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Sąd zwraca uwagę, że Minister Rolnictwa i Reform Rolnych w pkt 2 nie orzekał w oparciu o przepis § 5 rozporządzenia – nie wynika to z treści tego orzeczenia. Orzeczenie z 1949 r. w zakresie pkt 2 oparte było na przepisie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, który nie uprawniał Ministra do wszczynania postępowania administracyjnego i zakończenia tego postępowania poprzez wydanie orzeczenia o charakterze deklaratoryjnym, stwierdzającego przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej. Takie działanie organu świadczyło o wydaniu orzeczenia z 1949 r. w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Uszło uwadze skarżącej, że podstawa nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa może wystąpić wówczas, gdy określony przepis prawa materialnego upoważnia dany organ do orzekania w formie decyzji administracyjnej o prawach strony, natomiast w sprawie administracyjnej, którą kreuje tenże przepis prawa materialnego, decyzję administracyjną wyda inny, niewłaściwy organ. W sytuacji, gdy (tak jak w niniejszej sprawie) określony przepis prawa materialnego (art. 2 ust. 1 dekretu) nie dawał, nie tylko Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych, ale jakiemukolwiek innemu organowi, kompetencji do wydania decyzji po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, to wydana w takich warunkach decyzja jest obciążona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.