Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 924/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1851
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 565/18 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 565/18, oddalił skargę K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], którą odmówiono przyznania K. S. świadczenia wychowawczego na dziecko W. S., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium przywołało treść art. 4 i art. 2 pkt. 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2017r. poz. 1851 ze zm.), dalej u uzasadnieniu przywoływanej jako: "ustawa 500+". W ocenie organu z art. 2 pkt 16 ustawy 500+ wynika, że w przypadku rodziców rozwiedzionych, ich wspólne dziecko, co do zasady, może być zaliczone tylko do jednej z rodzin. Wskazano, że brak wprowadzenia tego rodzaju zasady prowadziłby do nadużyć i nierównego traktowania wnioskodawców; wiązałoby się to z obowiązkiem dwukrotnego wypłacenia świadczenia wychowawczego na to samo dziecko. O tym, czy będzie to rodzina ojca, czy matki dziecka, decyduje fakt, z którym z rodziców dziecko faktycznie zamieszkuje i na czyim pozostaje utrzymaniu. Kolegium podniosło, że wyjątkiem pozwalającym na zaliczenie dziecka do obu rodzin jest sytuacja, gdy na mocy orzeczenia sądu dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców. Organ wskazał następnie, że obie córki wnioskodawcy na stałe mieszkają z matką, a K. S. ma ustalone z nimi kontakty i opieka nad córkami nie jest sprawowana naprzemiennie. Rodzinę wnioskodawcy, w myśl art. 2 pkt 16 ustawy 500+, tworzy wnioskodawca, jego partnerka oraz syn W. S. Do rodziny tej nie zalicza się natomiast córek wnioskodawcy, które nie zamieszkują wspólnie ze swoim ojcem. To właśnie wspólne zamieszkiwanie dziecka z małżonkiem, rodzicem lub opiekunem faktycznym, a nie pochodzenie dziecka jako element jego stanu cywilnego, determinuje przyznanie wnioskowanej formy wsparcia ze środków publicznych. Jak bowiem wynika z art. 5 ust. 1 ustawy 500+ świadczenie wychowawcze przysługuje na "dziecko w rodzinie". Skoro zatem w świetle art. 2 pkt 16 ustawy 500+ nie został spełniony wymóg wspólnego zamieszkiwania wszystkich dzieci z wnioskodawcą, nie było możliwe pozytywne załatwienie wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na syna skarżącego jako trzecie dziecko w rodzinie. Końcowo Kolegium odniosło się do zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji RP wskazując, że zgodnie z art. 188 Konstytucji RP w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją orzeka Trybunał Konstytucyjny, a organy administracji nie mają takich uprawnień.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. S. zarzucając naruszenie przepisów art. 2 pkt. 16 ustawy 500+ oraz art. 18, art. 32 ust. 1, art. 33, art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto, wniósł o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego, w trybie art. 193 Konstytucji RP, z pytaniem prawnym o zgodność art. 2 pkt. 16 ustawy 500+ z z ww. normami Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w sprawie pozostaje poza sporem, że skarżący nie posiada ustanowionej orzeczeniem sądu opieki naprzemiennej nad dziećmi ze związku małżeńskiego rozwiązanego przez rozwód. Spór w sprawie dotyczy natomiast prawidłowości wykładni art. 2 pkt 16 in fine ustawy 500+ zawierającego legalną definicję rodziny. Zgodnie z treścią tego przepisu, w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, odwołującego się do zasad wykładni prokonstytucyjnej i wskazującego, że prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna być taka, aby nie różnicować pomiędzy opieką naprzemienną sprawowaną przez rozwiedzionych rodziców, na tę ustaloną przez sąd i tę faktycznie sprawowaną przez tego rodzica, z którym dzieci z poprzedniego związku wprawdzie nie zamieszkują na stałe, ale rodzic ten uczestniczy w ich faktycznym utrzymaniu i wychowaniu. W związku z powyższym Sąd I instancji podkreślił, że ustawa 500+ wprowadziła w art. 2 pkt 16 własną definicję rodziny. Treść tego przepisu jest jasna i nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Sąd przyznał rację Kolegium, że na gruncie powołanego przepisu zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka tylko jednej rodziny. Zgodnie z art. 2 pkt 16 zdanie pierwsze w związku z art. 4 ust. 2 ustawy 500+, rodzina zdefiniowana na potrzeby tej ustawy obejmuje wyłącznie dzieci zamieszkujące wspólnie z osobami uprawnionymi do tego świadczenia, pozostające na ich utrzymaniu. Sąd podał następnie, że zaliczenie dziecka jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo (art. 2 pkt 16 in fine ustawy 500+). Zatem, przepis ten w sposób nie budzący wątpliwości stanowi, że aby wywołać określony w nim skutek prawny (zaliczenie dziecka jednocześnie do członków rodzin obydwojga rozwiedzionych rodziców) konieczne jest istnienie wyroku sądu, z którego wynika fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców. W konsekwencji, sformułowanie to będące wyjątkiem od ogólnej reguły należy interpretować ściśle. Sąd dodał, że art. 2 pkt 16 ustawy 500+ odwołuje się w definicji pojęcia rodziny do dwóch kryteriów: wspólnego zamieszkiwania z dziećmi osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego i pozostawania dzieci na utrzymaniu tych osób. Zatem bezzasadne jest deprecjonowanie przesłanki wspólnego zamieszkiwania i zastąpienie jej akcentowaniem więzi z dziećmi i podkreślaniem zakresu sprawowanej opieki, w szczególności poprzez odwoływanie się do kryterium utrzymywania kontaktów z dziećmi i regularnego uiszczania na ich rzecz alimentów.

Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że dokonana przez organy wykładnia art. 2 pkt 16 in fine ustawy 500+ może prowadzić do skutków naruszających zasadę równości wobec prawa określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi wyjątek od przyjętej w ustawie zasady, że dziecko jest członkiem tylko jednej rodziny. Regulacja art. 2 pkt 16 in fine pozwala uwzględnić sytuację prawną i faktyczną rodziców wymienionych w tym przepisie przez możliwość uznania ich dzieci za członków rodzin każdego z rodziców. Zdaniem Sądu jest to element dostatecznie różnicujący sytuację prawną rodziców wymienionych w art. 2 pkt 16 in fine. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że nie można uznać aby nałożenie przez ustawodawcę na rozwiedzionego rodzica obowiązku legitymowania się orzeczeniem sądu o opiece naprzemiennej było kreowaniem wobec tego rodzica obowiązku naruszającego zawartą w Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa, rozumianą jako zakaz odmiennego traktowania podmiotów podobnych.

Ponadto Sąd I instancji zauważył, że celem ustawy 500+ jest przede wszystkim bezzwrotna pomoc finansowa ze środków publicznych kierowana do rodzin wychowujących dzieci, w szczególności na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Udzielanie pomocy ze środków publicznych wymaga zatem od ustawodawcy precyzyjnego wskazania przesłanek umożliwiających skorzystanie z takiej pomocy. Przy tym, przesłanki te mogą być zakreślone bardziej restrykcyjnie niż w przypadku reglamentowania innych sfer działalności. Analizowana regulacja prawna spełnia, w ocenie Sądu, wymóg precyzyjności przy określaniu składu rodzin obojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub w rozłączeniu, umożliwiając zaliczenie wszystkich dzieci do rodzin ich rodziców. Spełnienie powyższego wymogu i legitymowanie się przez rodzica wymienionego w art. 2 pkt 16 in fine ustawy 500+ stosownym orzeczeniem sądu o opiece naprzemiennej jest prawnie możliwe, a sam obowiązek uzyskania takiego orzeczenia nie nosi zarzucanych w skardze cech opresyjności czy swoistej kary dla rozwiedzionego rodzica lub jego kolejnego dziecka/dzieci.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj.:

art. 2 pkt 16 ustawy 500+ w związku z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 33, art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., które to naruszenie polegało na niezasadnym uznaniu, że chociaż rodzic dzieci z poprzedniego związku, który utrzymuje z nimi regularne kontakty w swoim miejscu zamieszkania oraz czynnie uczestniczy w ich utrzymaniu nie może otrzymać świadczenia wychowawczego na trzecie dziecko ponieważ traktowane jest ono jako pierwsze, mimo iż faktycznie jest trzecim dzieckiem skarżącego, wyłącznie dlatego, że nie została orzeczona w żaden sposób nie zdefiniowana przez ustawodawcę opieka naprzemienna lub pozostałe dzieci nie zamieszkują na stałe z tym rodzicem i w konsekwencji niesłuszne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy sąd powinien był stwierdzić naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 pkt 16 ustawy 500+, które miało wpływ na wynik sprawy, stwierdzając przy właściwym zastosowaniu ww. przepisu i przy wykładni prokonstytucyjnej, że w zaistniałym stanie faktycznym zarówno pierwsze jak i drugie dziecko powinno być zaliczane do członków rodziny skarżącego, a w efekcie przysługuje mu świadczenie wychowawcze,

Nadto w związku z tym, iż art. 2 pkt. 16 ustawy 500+ jest sprzeczny z następującymi przepisami Konstytucji RP:

• art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej i wywodzoną z niego zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, a art. art. 2 pkt. 16 ustawy 500+ nie spełnia wymogów techniki prawodawczej, co do określoności i pewności prawa;

•art. 18 Konstytucji RP, który każe państwu stać na straży rodziny, a interpretowany przepis art. 2 pkt. 16 ustawy 500+ dezawuuje pojęcie rodziny sprowadzając je do poziomu jedynie materialnej egzystencji w ramach wspólnego zamieszkiwania, choć rodzina to pojęcie obejmujące więzi i pokrewieństwo między ludźmi;

• art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a art. 2 pkt. 16 wskazuje, iż tylko opieka naprzemienna daje podstawę do wliczenia danego dziecka do rodziny, co prowadzi do nierówności obywateli w świetle prawa;

• art. 33 Konstytucji RP, który stanowi, że kobieta i mężczyzna w Rzeczypospolitej Polskiej mają równe prawa w życiu rodzinnym, politycznym, społecznym i gospodarczym, a art. 2 pkt. 16 stanowi, że jedynie opieka naprzemienna daje podstawę do wliczenia danego dziecka do rodziny, prowadzi do nierówności kobiet i mężczyzn w świetle prawa, gdyż to mężczyźni w przeważającej liczbie przypadków są tym rodzicami, którzy nie mieszkają z dziećmi;

• art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje państwu uwzględniać dobro rodziny, a zatem art. 2 pkt. 16 ustawy 500+, bo w istocie wprowadzając subiektywne kryteria, co jest a co nie jest rodziną w sytuacji, gdy zarówno Konstytucja jak i inne przepisy powszechnie obowiązujące definiują rodzinę jako podstawową komórkę społeczną składającą się rodziców i ich dzieci, a nie jest istotne kryterium zamieszkiwania;

• art. 72 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje państwu chronić dobro dziecka, a zatem poprzez błędną i sprzeczną z tym przepisem interpretację art. 2 pkt. 16 ustawy 500+, która prowadzi do pogwałcenia dobra dziecka, którego rodzic nie ma przyznanej opieki naprzemiennej nad jego rodzeństwem.

Ponadto skarżący wniósł o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji RP z pytaniem prawnym o zgodność art. 2 pkt. 16 ustawy 500+ z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 33, art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Spór zaistniały w niniejszej sprawie nie jest sporem o kształt rodziny, jak usiłuje to wskazać skarżący kasacyjnie, ale wyłącznie sporem o zakres podmiotowy świadczenia wychowawczego w tym szczególnym przypadku gdy rodzice dziecka są rozwiedzeni, żyją w separacji lub w rozłączeniu dziecko, a zatem gdy oboje rodzice razem z dzieckiem nie tworzą jednej rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 ab initio ustawy 500+. Odnosząc się do powyższej kwestii należy wskazać, że jej rozstrzygnięcie przynosi treść art. 2 pkt 16 in fine powyższej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ostatecznej decyzji, stanowiąca, że "(...) w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu, (...) dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców". Przepis art. 2 pkt 16 ustawy 500+ statuuje wyłącznie na potrzeby owej ustawy legalną definicję rodziny, wyrażnie stanowiąc, iż pod tym pojęciem należy rozumieć odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna. Przepis ten stanowi także, że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Z kolei w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, to jest ono zaliczane jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Powyższa regulacja jednoznacznie wskazuje, iż na gruncie ustawy 500+ zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka tylko jednej rodziny, zaś zaliczenia go do odrębnych rodzin obojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu może nastąpić tylko wyjątkowo (vide: wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2017r. sygn. akt I OSK 947/17; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018r. sygn. akt I OSK 2997/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Warunkiem zaliczenia dziecka do rodzin obojga rodziców - o czym wyrażnie stanowi powyższa regulacja - jest uzyskanie przez rodziców dziecka, którzy nie stanowią jednej rodziny, orzeczenia sądowego o opiece naprzemiennej.

Skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji wadliwą wykładnię pojęcia rodziny na gruncie ustawy 500+ zdaje się nie dostrzegać, że art. 2 pkt 16 in fine ustawy 500+, pozwala zaliczyć dziecko jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub w rozłączeniu, jeżeli zgodnie z orzeczeniem sądu dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców. Trafnie akcentuje Sąd I instancji, że powyższa regulacja jest jasna na gruncie wykładni językowej, a użycie przez ustawodawcę zwrotu "zgodnie z orzeczeniem sądu" wskazuje, że sprawowanie przez oboje rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub w rozłączeniu opieki naprzemiennej nad ich wspólnym dzieckiem, aby pozostawało relewantne prawnie z punktu widzenia możliwości uzyskania świadczenia wychowawczego, winno wynikać z orzeczenia sądowego. Konsensus rodziców w tym zakresie nie wypełnia ustawowej przesłanki zawartej art. 2 pkt 16 in fine ustawy 500+.

Dokonując wykładni owego przepisu należy pamiętać, że rekonstrukcja normy prawnej winna wynikać z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) dokonuje się przez przekład zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M.Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 – 239). Odnosząc się do powyższych uwag należy zauważyć, iż rekonstrukcja normy prawnej wynikającej z art. 2 pkt 16 in fine ustawy 500+ w oparciu o powyższe reguły interpretacyjne nie daje rozbieżnych rezultatów. Skarżący kasacyjnie zdaje się bowiem zapominać, iż domagając się przyznania świadczenia wychowawczego nie domaga się realizacji niezbywalnych praw podmiotowych lecz występuje o pomoc ze środków publicznych. Przyjmuje się natomiast, iż warunki przyznania i realizacji takiej pomocy mogą być przez ustawodawcę ukształtowane w sposób bardziej restrykcyjny niż gdyby nie miała ona charakteru pomocy publicznej. Warunki te mogą dotyczyć chociażby konieczności zgody strony na głębszą ingerencję organów w sferę jej prywatności czy też spełnienia dodatkowych warunków już w momencie ubiegania się o pomoc (vide: wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017r. sygn. akt I OSK 654/16; wyrok NSA z dnia 25 maja 2017r. sygn. akt. II GSK 3146/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z powyższego punktu widzenia domaganie się od strony przedłożenia orzeczenia sądu powszechnego o opiece naprzemiennej, jako warunku przyznania świadczenia wychowawczego w okolicznościach, o których mowa w art. 2 pkt 16 in fine ustawy 500+, nie może być postrzegane jako działanie opresyjne. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie zasługuje na akceptację. Ubieganie się o pomoc ze środków publicznych jest uprawnieniem strony, a zatem brak jej zgody na warunki przyznania owej pomocy winien prowadzić do świadomej rezygnacji z ubiegania się o tą pomoc.

Ponadto należy dostrzec, że rozwiązanie prawne zawarte art. 2 pkt 16 in fine, ustawy 500+ o konieczności rozstrzygania o opiece naprzemiennej przez sąd powszechny jest uzasadnione względami prakseologicznymi podyktowanymi przede wszystkim dobrem dziecka. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad dziećmi i uregulowanie kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2017 r. poz. 682 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "K.r.o.". Rozstrzyganie tego rodzaju spraw należy zatem, zgodnie z art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1460 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "K.p.c.", do właściwości sądów powszechnych, w których strukturze znajdują się sądy rodzinne i opiekuńcze - wyspecjalizowane w regulowaniu kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi, uwzględniające przede wszystkim dobro dziecka, jako fundamentalną zasadę wykładni przepisów K.r.o. i Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989r. (Dz.U. z 1991r. nr 120, poz. 526), stanowiącej, iż nadrzędną kwestią we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, jest najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ww. Konwencji). Przyjmuje się, że dobro dziecka obejmuje z jednej strony całą sferę najważniejszych jego spraw osobistych, takich jak rozwój fizyczny i duchowy, odpowiednie kształcenie i wychowanie oraz przygotowanie do dorosłego życia, a z drugiej ma ono wyraźny wymiar materialny, który polega na konieczności zapewnienia dziecku środków do życia i realizacji celów o charakterze osobistym, a w wypadku gdy ma ono swój majątek, także na dbałości o jego interes majątkowy (vide: postanowienie SN z dnia z dnia 11 lutego 1997r. sygn. akt II CKN 90/96, Legalis nr 333272). Nie ulega wątpliwości, iż domaganie się przyznania świadczenia wychowawczego odnosi się jedynie do tej sfery, która polega na zapewnieniu dziecku środków do życia i na realizację jego celów. Nie trudno dostrzec, iż realizacja tego celu może dla rodziców uzyskać pierwszoplanowe znaczenie, kosztem wszechstronnego rozwoju dziecka, budowania przez nie zrównoważonych relacji z rodzicami, odpowiedniego kształcenia i wychowania. Przyjmuje się, że rodzice swoje oczekiwania i uprawnienia wynikające z władzy rodzicielskiej mogą uwzględniać i realizować jedynie w taki sposób i w takim zakresie, który nie prowadzi do kolizji z dobrem dziecka (vide: postanowieniu SN z dnia 12 grudnia 2000r. sygn. akt V CKN 1751/00, Legalis nr 299530). Dobro dziecka jest podstawową wartością, która wymaga priorytetowego traktowania w stosunku do interesów innych osób, przy czym dobro dziecka ustawodawca stawia także ponad interesem rodziców (art. 95 § 3 K.r.o.). Tym samym rozstrzygnięcie o tym czy sprawowanie naprzemiennej opieki na dzieckiem w dwóch rodzinach jest zgodne z dobrem dziecka, winno zostać podjęte przez wyspecjalizowany organ państwa, a zatem przez sąd rodzinny i opiekuńczy. Tak więc uznać wypada, iż nieprzypadkowo organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie zostały uprawnione do badania tej kwestii i ustalania w jaki sposób jest sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców żyjących w różnych rodzinach.

Powyższe wskazuje, iż nie tylko względy językowe ale również systemowe i funkcjonalne nakazują przyznać trafność poglądowi wyrażonemu w zakażonym wyroku. Bezzasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 2 ust. 16 ustawy 500+.

Nie można także potwierdzić zarzut niezgodności art. 2 ust. 16 ustawy 500+ ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami konstytucyjnymi. Wyrażone powyżej uwagi przeczą w szczególności temu aby powyższa norma naruszała wymogi prawidłowej legislacji co do określoności prawa. Tożsame wyniki wykładni owego przepisu uzyskane na gruncie trzech grup reguł interpretacyjnych jednoznacznie wskazują na przejrzystość i czytelność relacji pomiędzy państwem a obywatelem na gruncie powyższego uregulowania. Nie można także potwierdzić naruszenia zasada pewności prawa skoro przepis ten nie ulegał zmianie w toku postępowania administracyjnego rozstrzygającego o przedmiotowym uprawnieniu, a nadto organy administracji nie odstąpiły od praktyki załatwiania spraw na gruncie powyższej regulacji. Tym samym bezzasadnie autor kasacji dopatruje się sprzeczności art. 2 ust. 16 ustawy 500+ z art. 2 Konstytucji RP.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z zasady równości opisanej w powyższym przepisie wynika bowiem nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną). Podmioty takie winny być traktowane bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane przez prawo odmiennie. Z powyższego punktu widzenia ocenę każdej regulacji prawnej na gruncie zasady równości winno poprzedzić zbadanie cech wspólnych i cech różniących określone podmioty. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych powinny znajdować podstawę w przekonujących argumentach, bowiem zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych może mieć miejsce jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad i w takiej sytuacji może być uznane za zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (vide: wyrok TK z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt K 40/04). Z powyższego punktu widzenia przepis art. 2 pkt 16 ustawy 500+ nie może być uznany za dyskryminujący rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji, lub w rozłączeniu jeśli rodzice ci nie mieszkają wspólnie z dzieckiem. Brak wspólnego zamieszkiwania z dzieckiem, a więc jednej z okoliczności o kapitalnym znaczeniu w procesie wychowawczym dziecka, dostatecznie różnicuje sytuację prawną rodziców na gruncie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z tego też punktu widzenia przepis art. 2 pkt 16 ustawy 500+ nie nosi cech niedozwolonego zróżnicowania prawnego osób charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą relewantną. Ponadto trafnie akcentował Sąd I instancji, iż powyższa regulacja nie pozbawia rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji, lub w rozłączeniu możliwości zaliczenia dziecka, z którym nie zamieszkują, jako członka ich nowej rodziny, lecz w istocie przewiduje rozwiązanie prawne umożliwiające owo zaliczenie. Jak już była o tym mowa konstrukcja opieki naprzemiennej orzekanej przez sąd nie tylko nie nosi cech opresji ale nadto pozwala w dostateczny sposób uwzględnić dobro dziecka w procesie ubiegania się przez jego rodziców o pomoc ze środków publicznych.

Nie są także trafne zarzuty naruszenia art. 18 i art. 33 Konstytucji RP. Sposób zdefiniowania pojęcia rodziny wyłącznie na potrzeby konkretnej ustawy, której celem jest pomoc rodzinom ze środków publicznych w wychowaniu dzieci, nie stanowi przejawu braku ochrony i opieki nad rodziną za strony Rzeczypospolitej Polskiej. Kryteria przyznawania owej pomocy opisane m.in. w art. 2 pkt 16 ustawy 500+ nie naruszają zatem art. 18 Konstytucji RP. Z kolei konieczność ustalenia opieki naprzemiennej orzeczeniem sądowym, w żaden sposób nie stanowi naruszenia zakazu dyskryminacji z uwagi na płeć, o którym mowa w art. 33 Konstytucji RP.

Niezasadne jest również odwoływanie się do sprzeczności art. 2 pkt 16 ustawy 500+ z art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 Konstytucji RP. Pojęcie dobra rodziny, o którym mowa w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nie ma definicji legalnej. Przyjmuje, że w pojęciu tym zawiera się przede wszystkim trwałość rodziny, która tworzy podstawy poczucia bezpieczeństwa wszystkich jej członków, a zwłaszcza tych najsłabszych - dzieci, osób chorych lub niepełnosprawnych (vide: wyrok TK z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt SK 7/11). Obowiązek szczególnej pomocy państwa aktualizuje się natomiast w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, który stanowi podstawę prawną do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza rodzin wielodzietnych i niepełnych. Analizując powyższe regulacje na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy nie sposób odnaleźć paralelę pomiędzy treścią art. 2 pkt 16 ustawy 500+, a przewidzianą w powyższej regulacji konstytucyjnej koniecznością zapobiegania sytuacji, w której warunki bytowe nie pozwalają rodzinie na wypełnianie powierzonej jej przez państwo funkcji społecznej, zaś członkowie rodziny nie wypełniają należycie przypisanych im ról społecznych. Podobnie należy ocenić zarzut sprzeczności art. 2 pkt 16 ustawy 500+ z normą art. 72 ust. 1 Konstytucji RP. Obowiązek ochrony praw dziecka mający treść normatywną wynika z art. 72 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP. Regulacja ta statuuje prawo do żądania od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją. Przepis art. 2 pkt 16 ustawy 500+ nie reglamentując powyższych zjawisk nie może pozostawać w sprzeczności z powyższą normą Konstytucji RP.

Uczynione uwagi jasno wskazują, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje sytuacja przewidziana w art. 193 Konstytucji RP. Rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej i rozstrzygnięcie sprawy nie jest uzależnione od odpowiedzi na pytanie prawne, o którym mowa w powyższym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie powziął bowiem wątpliwości co do konstytucyjności art. 2 pkt 16 ustawy 500+.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.