Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 222/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1a, 1c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 93, art. 98, art. 99, art. 129
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1, art. 2, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 8
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: § 4
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi L.M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., znak [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej L.M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015r. L.M., reprezentowana przez pełnomocnika, powołując się na przepis art. 129 ust. 5 (i nast.) w związku z art. 98 ust. 3 ugn, wystąpiła do Starosty o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...], położoną w [...], powstałą w wyniku podziału dokonanego decyzją Burmistrza z dnia [...] września 2007 r., znak: [...], jako działkę, która - jej zdaniem - z mocy prawa przeszła na własność Gminy.

W uzasadnieniu wskazała, że zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 98 ust. 1 ugn, bowiem decyzję podziałową wydano na jej wniosek, a zgodnie z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, przyjętego uchwałą Nr IX/57/03 Rady Miejskiej z dnia 16 września 2003 r., działka nr [...] została przeznaczona pod drogę publiczną. Znajduje się ona bowiem na terenie oznaczonym na planie miejscowym jako D1/2 ( ulica dojazdowa ) oraz symbolem L1/2 ( ulica lokalna ). Przyjęte w planie oznaczenia terenów na których znajduje się działka oraz wskazane w nim parametry dróg jednoznacznie wskazują, że w momencie zatwierdzania planu tereny te przeznaczone były pod drogę publiczną. Ponadto podała, że przeprowadzone z Burmistrzem uzgodnienia w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania nie doprowadziły do porozumienia.

Decyzją z dnia [...] września 2015 znak [...] Starosta, powołując się na przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz.U. z 2015 r. poz. 782 ze zm., powoływanej jako: ugn ) odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną, w ewidencji gruntów i budynków jako działka numer [...] o powierzchni 0,3411 ha położoną w [...], dla której Sąd Rejonowy, Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą numer: [...], powstałej w wyniku podziału działki o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,7676 ha, położonej w [...], zatwierdzonego decyzją Burmistrza z dnia [...] września 2007 r., znak: [...].

Organ I instancji ustalił, iż Burmistrz, działając na wniosek L.M., decyzją z dnia [...] września 2007 r., znak: [...] ( zwanej decyzją podziałową), w oparciu o art. 93 ust 1, 3, art. 96 ust. 1, 4, art. 97 ust. 1,2 ugn (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz § 2 ust. 1, § 3, 7, 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U, z 2004 r., Nr 268, poz. 2663), zatwierdził projekt podziału nieruchomości wpisanej w księdze wieczystej KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] o powierzchni 0,7676 ha położonej w [...], w wyniku którego powstały działki o numerach ewidencyjnych: [...] o powierzchni 0,0670 ha, [...] o powierzchni 0,0613 ha, [...] o powierzchni 0,0724 ha, [...] o powierzchni 0,0597 ha, [...] o powierzchni 0,0753 ha, [...] o powierzchni 0,0596 ha, [...] o powierzchni 0,0312 ha, [...] o powierzchni 0,3411 ha. Ponadto w sentencji decyzji podziałowej Burmistrz orzekł, że dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie poprzez działkę o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...]. W jej uzasadnieniu stwierdzono, że projekt podziału nieruchomości wykonany został przez uprawnionego geodetę zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Nr !X/57/03 z dnia 16 września 2003r,, w którym nieruchomość o numerze ewidencyjnym [...], została oznaczona symbolem "ML" tj. tereny zabudowy letniskowej i pensjonatowej, "KP" tj. ciągi pieszo-rowerowe. Starosta ustalił też, że decyzja podziałowa otrzymała klauzulę ostateczności w dniu 19 września 2007 r.

Organ I instancji stwierdził, iż niewątpliwie wydzielenie działki nr [...], spowodowało, że stała się ona działką graniczącą z drogą publiczną i jak wprost wynika z sentencji decyzji podziałowej dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie poprzez tę działkę. Niemniej jednak nie oznacza to, że działka ta zmieniła swój charakter na publiczny. Podkreślił, iż z decyzji podziałowej jednoznacznie wynika, że właścicielka nieruchomości z własnej woli podjęła inicjatywę i dążyła do podziału własnej nieruchomości, w wyniku czego powstały nowe działki a wśród nich działka tworząca drogę w celu umożliwienia dojazdu do nowopowstałych działek. Nie ma ona jednak statusu drogi publicznej, jest niezbędna wyłącznie jako dojazd dla wydzielonych działek sąsiednich, zatem znaczenie jej jako drogi ogranicza się do działek bezpośrednio z nią sąsiadujących. Wydzielenie działki drogowej zapewniającej komunikację nowopowstałych działek z drogami publicznymi pozostaje w interesie właściciela nieruchomości dokonującego podziału i przyszłych właścicieli poszczególnych działek, zwiększa ono atrakcyjność i cenę działek. Może być ono także warunkiem dokonania podziału - zapewnienia dostępu do drogi publicznej, tak jak w przedmiotowej sprawie.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika by wnioskodawczyni kwestionowała decyzję podziałową. Zdaniem Starosty, podstawa prawna decyzji podziałowej, jej sentencja jak i treść uzasadnienia nie pozwalają na wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za działkę o numerze ewidencyjnym [...]. Skoro decyzja podziałowa nie stwierdza o przejściu prawa własności wymienionej działki na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, to tym samym uniemożliwia to prawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 98 ust. 1 ugn. W tym zakresie powołał się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 986/11, że "podstawowym warunkiem wystąpienia skutków rzeczowych w postaci uwłaszczenia gminy, powiatu lub województwa jest wydzielenie działki przeznaczonej w planie pod drogę charakterze publicznym. Z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, która musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność jednostek samorządu terytorialnego to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie". W konsekwencji Starosta uznał, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotowa działka gruntu nie została wydzielona pod drogi publiczne, a wyłącznie pod drogi dojazdowe. Z decyzji podziałowej, która stała się ostateczna z dniem 19 września 2007 r. nie wynika bowiem, żeby status prawny przedmiotowej drogi był publiczny zaś reżimem prawnym art. 98 ugn objęto wyłącznie wydzielenia działek pod drogi o takim charakterze. W dalszej kolejności organ I instancji przedstawił treść zaświadczenia Burmistrza z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], stwierdzającego, że: "w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr IX/57/03 Rady Miejskiej na sesji z dnia 16 września 2003 r. ( Dz. Urz. Woj. Nr 85/03, poz. 1239 z dnia 31 października 2003 r.) działka nr [...], położona jest w jednostce oznaczonej symbolem "D1/2" tj. ulica dojazdowa o jednej jezdni i dwóch pasach ruchu - szerokość ulicy w liniach rozgraniczeniach 10m, szerokość jezdni 5,0 m oraz "L1/2" tj. w części ulicy dojazdowej o dwóch jezdniach i dwóch pasach ruchu z placykami do zawracania - szerokość ulic w liniach rozgraniczenia 12 m, szerokość jezdni 6,0 m. Jednocześnie zostały ustalone następujące ogólne zasady obsługi komunikacyjnej terenu tj.: obsługa zewnętrzna ulicami lokalnymi klasy "L1/2" (działki o numerach ewidencyjnych [...]) od strony [...]; obsługa wewnętrzna poszczególnych terenów i działek system ulic dojazdowych klasy "D1/2", ciągów pieszych "KP" i ciągów pieszo-jezdnego "KX"; miejsca postojowe dla mieszkańców poszczególnych domów i klientów obiektów usługowych należy urządzić w obrębie własnych działek."

Starosta zaakcentował ponadto, że nie podjęto uchwały rady gminy, przy uprzednim zasięgnięciu opinii zarządu powiatu, mającej na celu zaliczenie przedmiotowej działki do kategorii dróg gminnych. Przed podjęciem uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej działka, przez którą droga gminna ma przebiegać musi stanowić własność gmin, przy czym ustawodawca nie przewidział w przepisach prawa możliwości automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych. Zatem droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych, co potwierdza orzecznictwo sądowe.

Dalej organ I instancji wywiódł, że skutkiem decyzji zatwierdzającej, na wniosek właściciela, podział nieruchomości obejmujący wydzielenie działki pod drogę publiczną jest to, że przejście działki pod drogę publiczną z mocy prawa na podstawie art. 98 ugn jest rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działki z mocy prawa na rzecz gminy. Tych kwestii nie rozstrzygają organy administracji publicznej samodzielnie. Dla rozstrzygnięcia sprawy ma zasadnicze znaczenie to, czy nastąpiło przejście z mocy prawa na własność właściwej gminy działek gruntu wydzielonych pod drogi, gdyż tylko wystąpienie takiego skutku może stanowić podstawę do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Starosta wskazał, iż w wyniku analizy prowadzonej przez Sąd Rejonowy, Wydział Ksiąg Wieczystych księgi wieczystej numer: [...] ustalił, że działka nr [...] stanowi własność L.M.. Nie nastąpił zatem skutek prawny przejścia z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy. Ponadto na działce tej zostały ustanowione nieodpłatne i na czas nieoznaczony ograniczone prawa rzeczowe polegające na prawie swobodnego przechodu i przejazdu oraz zostało ustanowione odpłatne ograniczone prawo rzeczowe polegające na prawie przechodu i przejazdu w celu uzyskania możliwości dojścia i dojazdu do projektowanych linii energetycznych, w celu wykonania niezbędnych czynności związanych z ich położeniem, a następnie eksploatacją, konserwacją, remontami modernizacją. Tym samym nie zaistniała przesłanka z art. 98 ust. 1 ugn, ponieważ nie nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości. Powołując się na regulacje art. 2 ust 1 i 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych ( udp ), organ I instancji stwierdził, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych zaś drogi gminne stanowią własność gminy. Zatem droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych. Uchwała właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do drogi publicznej poprzedzona winna być czynnościami, które zmierzają do przejęcia własności drogi przez gminę. Bez dysponowania przez gminę prawem własności gruntów po których przebiega droga, co do której podjęta ma zostać uchwała o jej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych nie istnieje możliwość zgodnego z prawem podjęcie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania w dalszym ciągu stanowi własność wnioskodawczyni, przy czym decyzja podziałowa nie stwierdziła o przejściu prawa własności tej działki na rzecz Gminy, a zatem nie nastąpiło pozbawienie prawa własności nieruchomości poprzez działania formalnoprawne. Jednocześnie zaakcentował pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie (I SA/Wa 389/14), iż "nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego, także połączona z droga publiczną, może być uznana za publiczną. Aby tak się stało powinna być albo formalnie zaliczona do kategorii dróg publicznych, albo spełniać funkcje publiczne, tj. powszechnej dostępności i to w taki sposób, aby ingerencja w wykonywanie do niej przez podmioty prywatne prawa własności mogła zostać obiektywnie odczytana jako szczególnie intensywna i nakierowana na realizację interesu powszechnego." A w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z wyżej przywołanych przesłanek.

Organ wskazał też na zapisy ewidencji gruntów i budynków stanowiące, że grunty przedmiotowej działki zostały sklasyfikowane jako grunty orne RV i RVI, a stosownie do przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 520, z późn. zm.) zapisy w ewidencji gruntów i budynków winny być zgodne z rzeczywistym stanem prawnym.

Przywołując definicję drogi z art. 4 pkt 2 udp stwierdził, że działka o nr [...] jest drogą, jednak nie jest to jednoznaczne ze stwierdzeniem, że stanowi drogę publiczną. W myśl art. 2 ust. 1 udp, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Zaliczenie działki do kategorii dróg gminnych - myli nadanie jej statusu drogi publicznej. Powyższe działanie wymagałoby podjęcia, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu, odpowiedniej uchwały Rady Miejskiej (art. 7 udp), która powinna znajdować odniesienie w miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego. Z aktualnego brzmienia art. 98 ust. 1 ugn wprost wynika, że przejście własności odnosi się tylko do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne określonej kategorii. W rozpatrywanej sprawie działka nr [...], w myśl decyzji podziałowej, wydzielona została zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na cele komunikacyjne. Treść tej decyzji nie wskazuje, że przedmiotowa działka wydzielona została pod drogę publiczną ani w podstawie prawnej, ani w uzasadnieniu. Z decyzji tej jednoznacznie wynika, że dojazd do drogi publicznej odbywać się będzie przez działkę [...]. Na tle brzmienia art. 98 ust. 1 ugn nie powinno ulegać wątpliwości, że ustanowiony tym przepisem skutek prawny następuje w odniesieniu jedynie do dróg publicznych odpowiednio wydzielonych w planie miejscowym. Działka wydzielona w decyzji podziałowej nie jest zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, zatem należy do kategorii dróg wewnętrznych, których gmina nie ma obowiązku przejąć. Przejście działki w przedmiotowej sprawie na własność gminy może nastąpić wyłącznie na podstawie czynności cywilnoprawnych. Niespełnienie przesłanki zaliczenia nieruchomości jako drogi publicznej, uniemożliwia przyznania odszkodowania w omawianym trybie.

W odwołaniu od decyzji wnioskodawczyni (reprezentowana przez pełnomocnika) zarzuciła jej naruszenie przepisu art, 98 ust 1 ugn przez błędną wykładnię normy wskazanego przepisu polegające na uznaniu, iż norma ta wprowadza jako przesłankę zaistnienia skutku przejścia prawa własności działki przeznaczonej pod drogę publiczną na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego konieczność rozstrzygnięcia o tym fakcie w decyzji zatwierdzającej podział (zarzut 1) oraz konieczność podjęcia stosownej uchwały rady gminy o zaliczeniu drogi do konkretnej kategorii drogi publicznej ( zarzut 2 ). Zarzuciła też wydanie przedmiotowej decyzji z naruszeniem art. 77 § 1 Kpa z uwagi na fakt, iż Starosta nie podjął niezbędnych i wyczerpujących czynności w zakresie zbierania dowodów, które świadczą, iż wniosek o ustalenie odszkodowania jest zasadny ( zarzut 3 ) oraz z naruszenie art. 6 i 7 Kpa polegające na przyznaniu Burmistrzowi Gminy kompetencji nieznanych źródłom powszechnie obowiązującego prawa, w konsekwencji działanie Starosty zaktualizowało naruszenie art. 7 Kpa (zarzut 4 ).

W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, iż wbrew stanowisku Starosty norma art. 98 ust 1 ugn w żaden sposób nie uzależnia przejścia prawa własności działki przeznaczonej pod drogę publiczną od faktu rozstrzygnięcia w tym zakresie w decyzji podziałowej, na co wskazuje też orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym zaistnienie skutku z art. 98 ust. 1 ugn następuje z mocy prawa i nie jest to element rozstrzygnięcia decyzji podziałowej ( wyrok NSA z 5 czerwca 2012 roku, sygn. I OSK 687/2011), a ewentualne rozstrzygnięcie o przejściu na własność nieruchomości przeznaczonych pod drogi nie mieści się w zakreślonych organowi przez prawodawcę granicach władczego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 435/2010).

Odnosząc się do argumentu organu I instancji o braku stosownej uchwały o zaliczeniu drogi - działki nr [...] do kategorii drogi publicznej strona odwołała się do argumentacji podniesionej już szeroko we wniosku, opartej m.in. na poglądzie Sądu Najwyższego, wyrażonym w wyroku z dnia 7 lutego 2012 r, sygn. akt II CSK 672/2012, iż działaniem ustawy o gospodarce nieruchomościami objęte są nie tyko drogi istniejące, lecz także drogi dopiero planowane, wobec czego zakres pojęciowy, pomimo użycia tego samego określenia "droga publiczna", w tej ostatniej ustawie jest szerszy. Skoro bowiem w art. 98 ugn chodzi o wydzielenie działki pod drogę, to znaczy, że droga jeszcze nie istnieje lecz objęta jest założeniem pianistycznym i ma powstać w przyszłości. Przejście takiej działki na własność gminy następuje za odszkodowaniem, ustalanym zgodnie z art. 98 ust. 3 ugn. Powołała się ponownie na wyrok NSA z dnia 7 marca 2006 r, sygn. akt I OSK 240/2005 stwierdzający, że stosownie do art. 98 ugn przejście prawa własności wydzielonych pod drogi publiczne działek gruntu na rzecz określonych podmiotów następuje z mocy prawa we wskazanym w tym przepisie terminie i jest niezależne od istnienia bądź braku uchwały właściwego organu o zaliczeniu drogi do odpowiedniej kategorii. Zarzuciła, że Starosta, powołując się na nieprzystające do przedmiotowej sytuacji orzecznictwo, dokonał odmiennych ustaleń czym obraził normę art. 98 ust 1 ugn.

Ponadto zarzuciła, iż brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do argumentacji przedstawionej we wniosku, w szczególności kiedy organ zajął odmienne stanowisko, stanowi naruszenie art. 107 § 3 Kpa. Organ I instancji nie odniósł się do, popartej orzecznictwem sądowym, argumentacji wniosku w zakresie tego, że nieujawnienie prawa własności nowego właściciela nie ma wpływu na ocenę, czy doszło do przejścia prawa własności, bowiem następuje ono z mocy prawa z datą ostateczności decyzji o podziale oraz tego, że w sytuacji gdy Burmistrz Gminy posiadający wyłączne kompetencje do ujawnienia prawa własności działki, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy, nie podjął kroków zmierzających do wpisania prawa własności do ksiąg wieczystych nie może być powodem do podważania skutków prawnych ostatecznej decyzji podziałowej.

Skarżąca podkreślała, iż żadna norma prawna nie daje organom gminy kompetencji do orzekania w decyzji podziałowej o przejściu (bądź nie) prawa własności działek przeznaczonych pod drogę. Kompetencje takie (do wywłaszczenia w toku postępowania administracyjnego) posiada wyłącznie Starosta na podstawie m.in. przepisów ugn (art. 112 ust. 4 i nast.).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 77 ust 1 Kpa, strona wywodziła iż istotną kwestią, którą powinien był ustalić organ I instancji to istnienie stosownych uchwał w sprawie zaliczenia działek nr [...] i nr [...] do kategorii dróg publicznych. Działki te stanowią drogi należące do Gminy, bezpośrednio sąsiadując z działką [...]. Część działki [...] została wydzielona w celu poszerzenia tych dróg. Jak wynika z uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] stycznia 2004 r. i załącznika do niej działka nr [...] przed dniem [...] maja 2003 r. była zaliczona do katalogu dróg publicznych gminnych jeszcze przed dniem uchwalenia planu miejscowego, który stanowił podstawę wydzielenia działki nr [...]. Natomiast działka nr [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych gminnych w 2012 r. ( uchwała nr XXIX/211 /12 Rady Miejskiej z dnia 29 listopada 2012 r. w sprawie: zaliczania dróg do kategorii dróg gminnych; Dz.Urz. Woj. z 4 grudnia 2012 r., poz. 2479 - §1 pkt 7. wiersz 2 poz.1.). Istnienie uchwały o zaliczeniu działki do kategorii drogi publicznej nie ma wpływu na skutek w postaci przejścia prawa własności działki przeznaczonej pod drogę publiczną Powyższe przesądza jednak jakie było projektowane przeznaczenie terenu oznaczonego "L1/2" w planie miejscowym. Ne można zatem twierdzić, iż przeznaczenie tych działek miało być inne niż pod drogi publiczne. Wskazuje na to fakt, iż już w dniu uchwalenia planu miejscowego działka nr [...] była zaliczona do katalogu dróg publicznych gminnych. Po drugie działka [...] również została zaliczona do katalogu dróg publicznych (gminnych). Zatem nie może utrzymać się teza, że fragmenty działki nr [...], wydzielone zgodnie z tym planem pod poszerzenie działek [...], nie są przeznaczone pod poszerzenie dróg publicznych. Odwołując się do powyższego i argumentacji przytoczonej we wniosku, należy przyjąć, że również teren elementarny oznaczony w planie jako "D1/2" został przeznaczony pod drogę publiczną.

Strona podkreślała, iż w sytuacji niejednolitego orzecznictwa organy administracji publicznej są zobowiązane do prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa, w szczególności jeśli przedmiotem rozstrzygania są prawa wynikające bezpośrednio z Konstytucji RP jak prawo do słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości gwarantowane w art. 21 ust. 2.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...]. Wojewoda, powołując się na przepis art. 138 § 1 Kpa, utrzymał mocy zaskarżoną decyzję.

Poczynione przez organ II instancji ustalenia objęty wskazanie faktu wydania decyzji podziałowej, złożenia wniosku o odszkodowanie, wydania decyzji odmownej przez organ I instancji oraz złożenia odwołania z przytoczeniem zawartych w części wstępnej zarzutów.

W części obejmującej uzasadnienie prawne organ odwoławczy, przywołując treść przepisów art. 98 i 129 ust. 1 ugn, wskazał, iż przeprowadzając postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania organ I instancji jest uprawniony samodzielnie ustalić w toku prowadzonego przez siebie postępowania, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające przyjąć, że działki których dotyczy postępowanie w rzeczywistości zostały wydzielone pod drogę publiczną w związku z czym z mocy prawa - na podstawie art. 98 ust. 1 ugn stały się własnością np. gminy, a zatem czy przysługuje na tej podstawie odszkodowanie, o jakim mowa w art. 98 ust 3 ugn. Starosta ustalając czy zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające przyjąć, że wnioskowana nieruchomość została wydzielona pod drogę publiczną, a co za tym idzie czy przeszła z mocy prawa na własność gminy, powinien przede wszystkim zbadać decyzję podziałową w powiązaniu z przeznaczeniem nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a następnie uzasadnić i podać dowody potwierdzające zajęte stanowisko.

Odnosząc się do zarzutów wyrażonych w odwołaniu Wojewoda stwierdził, że nie podważają one legalności zaskarżonej decyzji. Starosta w zaskarżonej decyzji dokonał oceny decyzji podziałowej Burmistrza ( cyt.) "z dnia [...] grudnia 2003 r. znak [...]" w powiązaniu z przeznaczeniem nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Nr IX/57/03 z dnia 16 września 2003 r.

Organ drugiej instancji wskazał, że działka nr [...], wydzielona z pierwotnej nieruchomości nr [...], zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały Nr IX/57/03 została oznaczona w części symbolem "L1/2 - ulica lokalna jednojezdniowa o dwóch pasach ruchu, z placykami do zawracania" i w części symbolem "D1/2 - ulice dojazdowe jednojezdniowe o dwóch pasach ruchu".

Następnie Wojewoda zacytował zaskarżoną decyzję Starosty w której organ pierwszej instancji stwierdził, że "...w sentencji decyzji Burmistrz orzekł, że dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie poprzez działkę o numerze ewidencyjnym [...]. Projekt podziału nieruchomości wykonany został przez uprawnionego geodetę inż. J.R.. Operat zawierający dokumentację dotyczącą podziału nieruchomości został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W decyzji tej stwierdzono, że projekt podziału został opracowany zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Nr IX/5 7/03 z dnia 16 września 2003 r., w którym nieruchomość o numerze ewidencyjnym [...], została oznaczona symbolem "ML" tj. tereny zabudowy letniskowej i pensjonatowej, "KP" tj. ciągi pieszo rowerowe. Niewątpliwie w niniejszej sprawie wydzielenie działki o numerze ewidencyjnym [...], spowodowało, że działka ta stała się działką graniczącą z drogą publiczną i jak wprost wynika z sentencji decyzji podziałowej dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie poprzez działkę o numerze ewidencyjnym [...]. Niemniej jednak nie oznacza to, że przedmiotowa działka zmieniła swój charakter na publiczny. Z decyzji podziałowej jednoznacznie wynika, że właściciel nieruchomości z własnej woli podjął inicjatywę i dążył do podziału własnej nieruchomości, doprowadzając do powstania nowych działek, wśród, których znalazła się działka tworząca drogę, w celu dojazdu do nowopowstałych działek, ale nie mająca statusu drogi publicznej. Przedmiotowa działka jest niezbędna jako dojazd wyłącznie dla sąsiednich nieruchomości...". Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji dodatkowo, na poparcie zajętego stanowiska powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. I SA/Wa 389/14, że wydzielenie działki drogowej zapewniającej dostęp nowopowstałych działek z drogami publicznymi pozostaje w interesie właściciela nieruchomości dokonującego podziału.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 1 odwołania wywiódł, że omawiany art. 98 ust. 1 ugn dotyczy działek gruntu, które zostały wydzielone na wniosek właściciela nieruchomości pod drogi publiczne, takie jak gminne, powiatowe, wojewódzkie bądź krajowe, które wówczas przechodzą z mocy prawa na własność odpowiednio gminy, powiatu, województwa bądź Skarbu Państwa. Koniecznym jest wskazanie, że przepis ten nie stanowi, że rozstrzyga o tym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. W zaskarżonej decyzji Starosta szeroko uzasadnił zajęte stanowisko podając dowody i przesłanki, którym dał wiarę. Wojewoda wskazał, że nie stwierdził nieprawidłowości dotyczących błędnego interpretowania przepisu art. 98 ust. 1 ugn i nie popiera stanowiska skarżącej, że starosta orzekając o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawczyni, oparł się na fakcie, że przedmiotowe działki powinny zostać zaliczone do dróg publicznych na mocy decyzji podziałowej Burmistrza, tylko samodzielnie dokonał analizy decyzji podziałowej w powiązaniu z przeznaczeniem nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu 2 odwołania za niezbędne uznał zaznaczenie, że jeżeli wydzielenie działki następuje pod drogę publiczną lub na poszerzenie drogi publicznej, o czym świadczą zapisy w planie miejscowym, to działka taka powinna zostać objęta ustaleniami stosownej uchwały rady gminy o zaliczeniu drogi do konkretnej kategorii drogi publicznej.

Przytaczając definicje drogi publicznej i wewnętrznej oraz drogi gminnej jak też wskazując na istniejące kategorie dróg z ustawy o drogach publicznych i zasady zaliczania drogi do określonej kategorii dróg publicznych Wojewoda stwierdził, iż z punktu widzenia stosowania art. 98 ugn ustalenie odpowiedniej kategorii drogi, w skład której ma wejść wydzielana działka gruntu, jest istotne przede wszystkim dla ustalenia podmiotu publicznego, na rzecz którego ma przejść własność wydzielanej działki.

Następnie Wojewoda wskazał, że Starosta w zaskarżonej decyzji powołując się na zaświadczenie Burmistrza z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] wyjaśnił, ze działka nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przyjętym uchwałą Nr IX/57/03 Rady Miejskiej na sesji z dnia 16 września 2003 r. oznaczona jest symbolem "D1/2 tj. ulica dojazdowa jednojezdniowa o dwóch pasach ruchu - szerokość ulicy w linach rozgraniczających 10,0 m, szerokość jezdni 5,0 m" oraz "L1/2 tj. w części ulicy dojazdowej o dwóch jezdniach i dwóch pasach ruchu z placykami do zawracania - szerokość ulic w liniach rozgraniczenia 12 m, szerokość jezdni 6,0 m", co świadczy, że nie jest to droga publiczna a jedynie droga dojazdowa, w stosunku do której nie została podjęta uchwała rady gminy przy uprzednim zasięgnięciu opinii zarządu powiatu, mająca na celu zaliczenie wnioskowanej działki do kategorii drogi gminnej.

Wojewoda stwierdził, że w dalszej części tego samego zaświadczenia symbol "L1/2" jest przypisany do ulic lokalnych, które już zaliczają się do dróg publicznych. Zatem działka nr [...] leży na terenie oznaczonym dwoma różnymi symbolami tj.: "L 1/2 - ulica lokalna jednojezdniowa o dwóch pasach ruchu, z placykami do zawracania" i "D1/2 - ulice dojazdowe jednojezdniowe o dwóch pasach ruchu", które co prawda odnoszą się do drogi, jednakże posiadają różny charakter. W związku z tym, że przedmiotowa działka swoim zakresem obejmuje jeszcze inną jednostkę funkcjonalną (oprócz L1/2 również D1/2) jej wydzielenie nie spełnia wymogu wydzielenia konkretnej działki pod drogę publiczną.

Organ II instancji ze konieczne uznał zaznaczenie, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości oraz ocena czy dokonanie podziału nastąpiło zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie pozostaje przedmiotem rozpatrzenia odwołania L.M. od decyzji Starosty odmawiającej ustalenia odszkodowania. Dodatkowo wskazał, że nie można na organ administracji publicznej przenosić odpowiedzialności związanej z celowym i dobrowolnym działaniem właściciela nieruchomości, którego skutkiem jest wyodrębnienie nieruchomości przeznaczonej pod drogę dojazdową. Jeśli właściciel nieruchomości z własnej woli podejmuje inicjatywę i dąży do podziału własnej nieruchomości, doprowadzając do powstania nowych działek, wśród których znajdą się także te tworzące drogę i nie mające w całości statusu drogi publicznej, to trudno uznać, by tego rodzaju "ograniczenie", podejmowane z inicjatywy właściciela czy też precyzyjniej - samoograniczenie własności, rodziło po stronie państwa obowiązek odszkodowawczy.

Organ odwoławczy uznał, że w zaskarżonej decyzji Starosta szeroko uzasadnił zajęte stanowisko, podając dowody i przesłanki, które świadczą, że przedmiotowa działka została wydzielona pod drogę, jednak nie ma ona w całości charakteru publicznego.

Wojewoda nie podzielił stanowiska Starosty zakresie stwierdzenia że "...przejście działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 ugn jest rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powołania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin." Wskazał, że nabycie gruntu przez gminę w trybie art. 98 ust. 1 ugn następuje z mocy prawa, a zatem wpis w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny. Oznacza to z kolei, że organ I instancji jest uprawniony samodzielnie ustalić w toku prowadzonego przez siebie postępowania, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające przyjąć, że działki których dotyczy postępowanie w rzeczywistości z mocy prawa stały się własnością gminy czyli, że zostały wydzielone pod drogę publiczną, a zatem czy skarżącemu przysługuje na tej podstawie odszkodowanie, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 ugn. Uchybienie to jednak nie stanowiło przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów z pkt 3 i 4 dotyczących naruszenia art. 6, 7 i 77 Kpa organ odwoławczy stwierdził, że Starosta zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy sprawy oraz rozważył ustalony stan faktyczny i prawny w świetle różnych interesów wszystkich stron postępowania. Reasumując, zarzuty skarżącej uznał je za bezzasadne gdyż w sprawie nie zostały spełnione zostały przesłanki umożliwiające Staroście ustalenie odszkodowania na rzecz wnioskodawczy ni za nieruchomość oznaczoną nr działki [...].

W skardze na decyzję organu odwoławczego L.M. zarzuciła:

wydanie jej z naruszeniem przepisów postępowania tj. 77 § i 80 Kpa polegającym na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nieoparcie rozstrzygnięcia na całokształcie materiału dowodowego.

wydanie przedmiotowej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. 98 ust. 1 ugn poprzez uznanie, iż przesłanką konieczną do przejścia prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną jest jej zakwalifikowanie do katalogu dróg publicznych na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych.

W oparciu o te zarzuty wnosiła o uchylenie decyzji organów obu instancji i o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Uzasadniając sprecyzowane w pkt I zarzuty naruszenia przepisów postępowania podkreślała, że aktywność Wojewody w niniejszej sprawie polegała jedynie na ocenie rozstrzygnięcia dokonanego przez Starostę. Tym samym organ II instancji nie zrealizował swego obowiązku jakim zgodnie z zasadą dwuinstancyjności jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Zdaniem skarżącej Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu nie tylko nie podjął aktywności zmierzającej do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale również pominął okoliczności i materiał dowodowy, wskazywany już na etapie wniosku o ustalenie odszkodowania. Już w tym wniosku wskazywała na ustalenia planu miejscowego, uchwalonego uchwałą Nr IX/57/03 Rady Miejskiej z dnia 16 września 2003 r., obowiązującego w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości zgodnie z którymi przedmiotowe działki objęte są jednostkami funkcjonalnymi oznaczonymi symbolami D1/2 i L1/2. Przyjęte w planie oznaczenia dla terenów - "D" i "L" oraz parametry projektowanych dróg jednoznacznie wskazują, że obszary objęte ustaleniami tych terenów, w momencie zatwierdzenia podziału, były przeznaczone pod drogi publiczne. Na poparcie tego we wniosku wskazano na zapisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U. 43, poz. 430) określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne . Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 drogi oznaczone symbolami "L" "D" posiadają odpowiednio klasę dróg lokalnych i dojazdowych. W ustępie 2 § 4 wskazano, że drogi klasy lokalnej i dojazdowej co do zasady należą do kategorii dróg gminnych. Ponadto na uwagę zasługuje fakt, że określone w planie miejscowym szerokości dróg są determinowane wymaganiami wyznaczonymi przez § 7 ust. 1 rozporządzenia. Na etapie postępowania drugoinstancyjnego Wojewoda całkowicie pominął treść wniosku i powołane w nim dokumenty oraz przepisy. Z decyzji Wojewody wynika, że materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w całości, a w konsekwencji ocena zaistnienia przesłanek nie mogła zostać dokonana na podstawie całokształtu materiału. Konsekwencją wyżej wskazanych uchybień jest naruszenie przez Wojewodę normy art. 107 § 1 i 3 Kpa aktualizujące się w braku uzasadnienia w części opisanych zarzutów.

W odniesieniu do zarzutu II naruszenia art. 98 ust. 1 ugn skarżąca za wadliwą uznała konstatację Wojewody, że przesłanką konieczną do zaistnienia skutku przejścia prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną jest jej zakwalifikowanie do katalogu dróg publicznych na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych. Wskazywała, że już na etapie wniosku etapie wniosku do Starosty, uzasadniała brak podstaw dla wyznaczania jako dodatkowej przesłanki warunkującej uzyskanie odszkodowania, wymogu podjęcia stosownej uchwały na podstawie udp o zaliczeniu drogi do określonej kategorii dróg publicznych. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i NSA oraz doktrynę wskazywała, że w art. 98 ust. 1 chodzi o wydzielenie działki pod drogę, to znaczy, że droga jeszcze nie istnieje, lecz objęta jest założeniem planistycznym i ma powstać w przyszłości. Przejście prawa własności wydzielonych pod drogi publiczne działek gruntu na rzecz określonych podmiotów następuje z mocy prawa we wskazanym w tym przepisie terminie i jest niezależne od istnienia bądź braku uchwały (lub rozporządzenia) właściwego organu o zaliczeniu drogi do odpowiedniej kategorii.

Zarzuciła, iż uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda z jednej strony podzielił stanowisko Starosty "że działki nr [...]" w miejscowym planie zagospodarowania przyjętym uchwałą (...) oznaczone są symbolem "D1/2" - ulice dojazdowe jednojezdniowe o dwóch pasach ruchu" co świadczy, że nie są to drogi publiczne a jedynie drogi dojazdowe - wewnętrzne, z drugiej zaś przyznał, że zaprojektowane w planie miejscowym drogi, oznaczone symbolem "L1/2" zaliczają się do dróg publicznych. Oznacza to, że Wojewoda w jednym miejscu dokonuje interpretacji zapisów planu miejscowego w sposób zgodny ze stanowiskiem skarżącej, a w drugim w sposób całkowicie przeciwny. Trudno zaakceptować taki dysonans, tym bardziej, że sytuacja każdej z funkcji znajduje swój wyraz w tej samej podstawie prawnej tj. planie miejscowym i rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych.

Wskazała, że w razie wątpliwości w zakresie interpretacji zapisów planu miejscowego, będącego aktem prawa miejscowego, obowiązkiem organów administracji publicznej było zastosowanie, gwarantującej poszanowanie własności i prawa do słusznego odszkodowania, prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa, która powinna mieć pierwszeństwo przed wykładnią funkcjonalną i celowościową, jak również wykładnią systemową wewnętrzną (uchwała NSA (7) z 13 listopada 2012 r., II OPS 2/12). Zdaniem skarżącej orzecznictwo wskazuje na rozstrzygające znaczenie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać powinny drogi dla identyfikacji funkcji projektowanych w planie miejscowym dróg. W ocenie skarżącej stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowi naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 Kpa), zasady uwzględniania słusznego interesu obywatela (art. 7 Kpa) oraz zasady legalności (art. 6 Kpa). Konstatacja organu, że oznaczenia "D1/2" i "L1/2" zawarte w planie miejscowym dotyczą dróg wewnętrznych, nie znajduje poparcia ani w treści tego planu, ani też w innych aktach normatywnych. Zarówno bowiem oznaczenia "D" i "L" jak i parametry ustalone dla przedmiotowych dróg, znajdują swoje odniesienie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa dotyczących oznaczania dróg publicznych (vide § 4 ust. 1 pkt. 6 i 7 i § 7 ust. 1 w zw. § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Rozporządzenie to na dzień uchwalenia planu miejscowego (16 marzec 2003 r.) było jedynym aktem normatywnym definiującym oznaczenia dla dróg publicznych. Dopiero bowiem 27 września 2003 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którym normodawca wprowadził ujednolicony system symboli i oznaczeń stosowanych w treści i na rysunkach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do stanowiska organu II instancji, iż w sytuacji gdy właściciel nieruchomości z własnej woli samoogranicza się we własności dążąc do podziału swojej nieruchomości w taki sposób że wśród nowych działek, znajdują się także te tworzące drogę, nie mające statusu drogi publicznej, to brak podstaw by rodziło po stronie państwa obowiązek odszkodowawczy, skarżąca wywodziła, że samo wydzielenie przedmiotowych działek, ich przeznaczenie oraz sposób podziału zdeterminowane zostały wyłącznie ustaleniami planu, co wynika z decyzji zatwierdzającej projekt podziału zatem nie można mówić o własnej woli właściciela. Jego wola aktualizowała się złożeniem wniosku o dokonanie podziału i dotyczyła jedynie chęci jego dokonania. Skarżąca nie miała wpływu na przebieg ustalonych w planie miejscowym dróg. Zaś dokonanie podziału właśnie na wniosek właściciela jest jedną z koniecznych w myśl art. 98 ugn przesłanek dla zaistnienia skutku przejścia prawa własności działki pod drogę na rzecz gminy/powiatu/województwa czy Skarbu Państwa.

Zdaniem skarżącej, na gruncie niniejszej sprawy organy obu instancji dopuściły się naruszeń szeregu norm wywodzonych z art. 1 ust. 1 Protokołu 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu 20 marca 1952 r. (Dz.U. 1995, Nr 36, poz. 175, dalej Pi do EKPCz) bowiem biorąc pod uwagę m.in. sposób, w jaki Wojewoda doszedł do wniosku, że działki wydzielone pod drogi przeznaczone są pod drogi wewnętrzne, działanie to należy uznać za rażąco arbitralne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wnosząc o oddalenie skargi stwierdził, iż podnoszone zarzuty nie wnoszą nic nowego, a związana z nimi argumentacja była znana organom na etapie rozpoznawania sprawy. Podkreślił, że z materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa działka w całości nie została zaliczona do kategorii drogi publicznej, tylko doszło do wydzielenia działki na wniosek właściciela z przeznaczeniem na drogę wewnętrzną - dojazdową, której część wchodzi w skład drogi lokalnej, lecz w decyzji podziałowej nie zostało określone jaka część (powierzchnia) działki stanowi, którą drogę. Nie doszło do przeniesienia prawa własności wydzielonej działki na rzecz gminy, a droga służy potrzebom właścicieli nieruchomości przy niej się znajdujących. Ustanowione zostały na niej służebności gruntowe na rzecz właścicieli/użytkowników działek sąsiednich oraz E Sp. z o.o.

Odnośnie zarzutu skarżącej, że organy obu instancji naruszyły szereg norm wywodzących się z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175/1 ze zm.) stwierdził, że wniosek skarżącej o ustalenie odszkodowania skonstruowany był w oparciu o przepis art. 129 ust. 5 w związku z art. 93 ust. 3 ugn, tj. przesłankę wprost wymienioną w pkt 1 art. 129 ust. 5, która nie została spełniona. Przepis art. 1 Protokołu odnosi się do poszanowania własności indywidualnej oraz osiągnięcia właściwej równowagi między konkurencyjnymi interesami indywidualnym i powszechnym. Nie można natomiast na organ administracji publicznej przenosić odpowiedzialności związanej z celowym, dobrowolnym działaniem właściciela nieruchomości, którego skutkiem jest wyodrębnienie nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną.

Uczestnik postępowania Gmina nie zajęła stanowiska procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Kontrola sądowoadministracyjna, stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do badania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy administracyjnej (czyli na treść decyzji) i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik ewentualnie czy decyzja nie jest dotkniętymi wadami powodującymi jej nieważność z przyczyn wskazanych w art. 156 Kpa lub postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem prawa dającym podstawę do jego wznowienia (art. 145 § 1 ppsa). Dokonywana przez sąd administracyjny ocena legalności działań administracji publicznej następuje według stanu faktycznego i prawnego sprawy z dnia wydania kontrolowanego aktu i w oparciu o akta administracyjne z tego momentu (art. 133 § 1 ppsa). Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd kontroluje całokształt sprawy administracyjnej gdyż nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną skargi.

2. Przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym pozostawała decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy orzeczenie pierwszej instancji. Jej kontrola, przeprowadzona we wskazanych w pkt 1 ramach, wykazała, iż podjęta została ona z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to wiąże się też z naruszeniem przepisów prawa materialnego, których treść wyznacza zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ujawnione wady decyzji Wojewody, spowodowały jednocześnie, iż Sąd orzekający uznał za konieczne sięgnięcie do regulacji art. 135 ppsa, stosownie do której sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

3. W odniesieniu do zaskarżonej decyzji Wojewody za zasadny uznać należało zarzut skargi, iż organ ten, wydając decyzję w postępowaniu odwoławczym, nie zrealizował ciążących nim obowiązków, naruszając w sposób istotny przepis art. 15 Kpa. W myśl wskazanej normy postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie). Zasada ta stwarza po stronie uprawnionego podmiotu prawo do uzyskania powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej przez organ pierwszej instancji. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że dla uznania zrealizowania przez organ wyższego stopnia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie jest wystarczające stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Dla możliwości przyjęcia, iż zasada dwuinstancyjności została faktycznie zrealizowana konieczne jest bowiem by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, wydających decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych przez stronę odwołującą się w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może więc polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. ( vide: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SA/Kr 13/13, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Istota administracyjnego toku instancji polega zatem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 Kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. ( vide: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r., IV SA/Po 1000/12, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Zasada dwuinstancyjności postępowania skutkuje tym, że z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji ( vide: T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji ( vide: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00). Tak więc, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem.

W kontekście obowiązku organu drugiej instancji ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, rozstrzygniętej już przez organ I instancji, wskazać należy, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. W pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy. Następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie – odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne – w każdej rozpoznanej sprawie – a nie tylko ogólnikowe odniesienia do tego typu spraw. Dopiero zrealizowanie tego obowiązku uprawnia organ odwoławczy do realizacji jego drugiego obowiązku jakim pozostaje odniesienie się i to do wszystkich zarzutów przez stronę, stawianych rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu. Reasumując powyższe, zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną – indywidualnie rozpatrywaną – sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. ( vide: wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

4. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Wojewoda wydając zaskarżony akt nie zrealizował obowiązków ciążących na nim jako na organie odwoławczym. W zakresie ustaleń faktycznych ograniczył się jedynie do wskazania faktu wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości skarżącej, złożenia przez nią wniosku o odszkodowanie, wydania decyzji przez organ I instancji złożenia, odwołania z przedstawieniem zarzutów wskazanych w jego części wstępnej, pomijając zarzuty wyartykułowanego dodatkowo w jego uzasadnieniu. Wojewoda nie ustalił stanu faktycznego sprawy a jednocześnie dokonał ustaleń faktycznych częściowo odmiennych od organu pierwszej instancji przyjmując, iż w planie miejscowym teren oznaczony L ½ na którym częściowo znajduje się działka [...] stanowi drogę publiczną. Lektura uzasadnienia decyzji Wojewody uprawnia do stwierdzenia, że nie dokonywał on ponownego rozpoznania sprawy, a jedynie, w wąskim zresztą zakresie, ograniczył się do skontrolowania rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu prawnym, poza przytoczeniem treści przepisów art. 98 i 129 ugn, organ odwoławczy ograniczył się obszernego cytowania decyzji organu pierwszej instancji oraz do odniesienia się do zarzutów i to tylko tych wskazanych w części wstępnej odwołania przywołując zresztą w treści uzasadnienia niewłaściwą decyzję podziałową. Argumentacja podniesiona przez Wojewodę powieliła przy tym wady decyzji organu pierwszej instancji, co spowodowało potrzebę sięgnięcia przez sąd do instytucji z art. 135 ppsa i uchylenia także decyzji organu I instancji.

5. Podstawą materialonprawną decyzji wydanych w sprawie pozostawał przepis art. 98 ust. 1 i 3 ugn, zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Stosownie zaś do ust. 3 art. 98 za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W sprawie o odszkodowanie za nieruchomości, które zdaniem strony występującej o nie, w wyniku podziału - na mocy art. 98 ust. 1 i 3 przeszły na własność podmiotu publicznego np., gminy jako drogi gminne, najistotniejszym elementem stanu faktycznego, który winny jednoznacznie rozstrzygnąć organy stanowi kwestia ustalenia statusu powstałych w wyniku dokonanego podziału działek drogowych tj. ustalenie, czy są to drogi publiczne, czy też są to drogi dojazdowe (wewnętrzne) do powstałych w wyniku podziału działek. Ustalenia te mają decydujące znaczenie dla oceny zasadności złożonego wniosku o przyznanie odszkodowania oraz dla oceny prawidłowości wydanej przez organy decyzji o w przedmiocie odszkodowania.

6. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, zważywszy na treść wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2015r. i decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2007r. znak [...], że podział nieruchomości tj. działki nr [...] w wyniku którego powstała min. działka nr [...], nastąpił na wniosek skarżącej. Istotne jest też to, iż wniosek o przyznanie odszkodowania złożony został po niepomyślnych negocjacjach z Burmistrzem w kwestii wysokości odszkodowania. W piśmie z dnia [...] maja 2015 r. Burmistrz zakwestionowała bowiem fakt przejścia na Gminę prawa własności działki nr [...] wskazując, że działka ta w księdze wieczystej jak też w ewidencji gruntów i budynków nie jest oznaczona jako droga, ale jako grunty orne, jako jej właściciel figuruje wnioskodawczym, na działce zostały ustanowione służebności gruntowe, nadto działka ta nie jest oznaczona jako droga publiczna ani w planie miejscowym ani w decyzji podziałowej.

Przy tak zarysowanym sporze jego istota sprowadzała się zatem do rozstrzygnięcia kwestii przeznaczenia działki [...] pod drogę publiczną jako warunku nabycia do niej praw przez ten podmiot publiczny, na który wskazuje planowana kategoria drogi, co w konsekwencji rodzi o stronie jej byłego właściciela prawo do odszkodowania.

7. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości - działki [...] nie rozstrzyga wprost o tym, że działka nr [...] została wydzielona z przeznaczeniem na drogę publiczną. W jej sentencji wskazuje się, że dla wydzielonych działek dostęp do drogi publicznej następuje przez działkę nr [...]. Z kolei w uzasadnieniu wskazuje się, iż wstępny projekt podziału działki nr [...] został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2007r,, znak [...] zaś nieruchomość ta zgodnie z planem miejscowym oznaczona jest symbolem ML – tereny zabudowy letniskowej i pensjonatowej i KP – ciągi pieszo rowerowe. Z kolei powołane w decyzji podziałowej podstawy prawne – art. 93 ust. 1 i 3 ugn ( w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydawania ) wskazują, że podział nieruchomości nastąpił zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.

Sentencja decyzji podziałowej, jej uzasadnienie jak i powołane w niej podstawy prawne wykluczają uznanie, iż w istocie podziału działki nr [...] dokonano pod warunkiem tj. na podstawie art. 99 ugn w zw. z art. 93 ust. 3 ugn. Stosownie do art. 93 ust. 3 ugn. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji podziałowej) "podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną". Zgodnie zaś z art. 99 ugn jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Przepis art. 99 ugn warunkuje zatem podział nieruchomości koniecznością ustanowienia przy zbywaniu nowopowstałych działek odpowiedniej służebności, wykluczając tym samym możliwość uznania, iż doszło do przejścia działek na rzecz podmiotu publicznego. W orzecznictwie wskazuje się, iż w sytuacji gdy doszło do podziału nieruchomości w oparciu o przepis art. 99 ugn tj. pod warunkiem ustanowienia służebności nie budzi wątpliwości, że wydzielona w wyniku takiego podziału droga (tj. działka obciążona nimi) nie ma charakteru drogi publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. , l OSK 986/11; wyrok NSA z dnia 7 października 2011r., I OSK 1681/10, wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., I OSK 229/13 - baza orzeczeń nsa.gov.pl).

8. Wprawdzie, jak wynika ze zgromadzonych w aktach administracyjnych wypisów z ksiąg wieczystych, działka nr [...] obciążona jest służebnościami drogi koniecznej polegającymi na bezpłatnym prawie przechodu i przejazdu dla każdoczesnego właściciela lub użytkownika działek nr [...] oraz służebnością gruntową polegającą na odpłatnym prawie przechodu i przejazdu w celu zapewnienia możliwości dojścia i dojazdu do projektowanych linii energetycznych na rzecz E, to ich ustanowienie nie było wynikiem warunku wynikającego z decyzji podziałowej. Istnienie wskazanych służebności – nie będących skutkiem warunkowej decyzji podziałowej – automatycznie nie wyklucza zatem zachodzącego z mocy prawa skutku przejścia na podmiot publiczny własności wydzielonej działki, o ile przeznaczona została pod drogę publiczną. Przyjęcie, iż decyzja podziałowa z dnia [...] września 2007 r. wywołała z mocy prawa skutek w postaci przejścia prawa własności działki [...] na rzecz podmiotu publicznego (w niniejszej sprawie na rzecz Gminy) z dniem uzyskania przez ten akt przymiotu ostateczności, powodowałoby nieważność czynności prawnych (art. 58 Kc) skutkujących ustanowieniem służebności, zdziałanych przez L.M., która w dacie ich dokonania nie była już jej właścicielem.

9. W orzecznictwie wskazuje się, że oceny tego czy spełniona została przesłanka przejścia wydzielonej działki na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa (czyli czy działka została wydzielona pod drogę publiczną), powinno dokonywać się zasadniczo na podstawie treści decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (jej sentencji jak i uzasadnienia oraz powołanych podstaw prawnych). Jednakże nie można wykluczyć sytuacji – gdy tak jak w niniejszej sprawie – treść decyzji podziałowej jednoznacznie nie wyklucza, ani nie potwierdza przeznaczenia wydzielonej działki pod drogę publiczną (w niniejszej sprawie gminną). Skoro więc takiego rodzaju decyzja podziałowa, uzyskała walor ostateczności i pozostaje w obrocie, ocena skutków prawnych jakie wywiera fakt jej ostateczności, w kontekście regulacji art. 98 ust. 1 i 3 ugn, powinna być dokonywana nie tylko w oparciu o jej sentencję, podstawy prawne i uzasadnienie, ale również w powiązaniu z treścią postanowienia opiniującego zgodność wstępnego podziału nieruchomości z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydawane w trybie art. 93 ust. 4 ugn postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nie jest bowiem wydawane w odrębnym postępowaniu administracyjnym, ale stanowi etap postępowania podziałowego, w trakcie którego organ dokonuje oceny wstępnego projektu co do spełnienia przesłanki dopuszczalności podziału określonej w art. 93 ust. 1-2 ugn. ( vide: wyrok WSA w Warszawie z 3 kwietnia 2013 r., I SA/Wa 2537/12, LEX nr 1310407). Postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ugn, ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o podział nieruchomości i jest wiążące. Pozytywna opinia stanowi bowiem podstawę do opracowania właściwego projektu podziału nieruchomości, negatywna natomiast przesądza o odmowie zatwierdzenia projektu ( vide: wyrok WSA w Olsztynie z 7 listopada 2013 r., II SA/Ol 799/13, LEX nr 1401680, oraz z 19 kwietnia 2012 r., II SA/Ol 117/12, Lexis.pl nr 5175071).

Ocena taka dokonywana być też powinna w powiązaniu z samymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analizie poddana być musi zarówno część tekstowa planu miejscowego jak i jego część graficzna (rysunek planu).

10. Jak już wskazano przewidziane w ust. 3 art. 98 ugn prawo do uzyskania odszkodowania dotyczy wyłącznie działek wydzielonych – w wyniku dokonanego podziału – pod drogi publiczne. Omawiany przepis dotyczy przy tym zarówno dróg, które dopiero mają powstać, jak i dróg istniejących. Utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest następstwem tej decyzji i nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne następuje – jak już była o tym mowa – ex lege. Wydzielenie działki pod drogę publiczną może nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić przy tym należy, że w tym przypadku nie chodzi o wybudowanie drogi (która może zostać wybudowana później), ani o nadanie drodze określonej kategorii drogi publicznej, lecz o samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną.

11. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm., powoływanej jako: udp ) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Stosownie do art. 2 ust. 1 udp określona kategoria może być nadana drodze publicznej dopiero wtedy, gdy droga spełnia ustawową funkcję w sieci drogowej, co jest możliwe, gdy uzyska ona określone parametry techniczno-użytkowe ( art. 2 ust. 3 udp), a uzyskanie ich następuje w praktyce dopiero po wybudowaniu drogi. W ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest odrębnej definicji pojęcia drogi publicznej. Użyte w niej pojęcie "droga publiczna" należy zatem rozumieć tak, jak zostało ono zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych ( vide: wyrok SN z dnia 7 lutego 2013 r., II CSK 672/12 LEX nr 1293953, wyrok NSA z dnia 20 listopada 2013 r., I OSK 996/12; baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Istotne pozostaje jednak odróżnienie ustalenia przeznaczenia terenu pod drogę publiczną (np. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) od ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej jako budowli o nadanej kategorii drogi publicznej. Nadawanie takiej kategorii następuje w odrębnej procedurze dla każdej z kategorii dróg publicznych. Tym samym nie można nadać drodze publicznej określonej kategorii w planie miejscowym. Kategoria ta może zostać nadana drodze publicznej dopiero po jej wybudowaniu jako obiektu budowlanego i po uzyskaniu przez nią warunków techniczno-użytkowych określonych w przepisach, odpowiednich dla danej kategorii drogi. Nadanie kategorii drodze następuje zatem po planistycznym przeznaczeniu gruntu pod drogę publiczną, po ewidencyjnym i prawnym wydzieleniu tych gruntów i po wybudowaniu drogi jako budowli o określonych parametrach techniczno-użytkowych. Ustawodawca w art. 98 ust. 1 ugn wymienił określone kategorie dróg, o których mowa w ustawie o drogach publicznych (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe). Wskazanie tych kategorii w omawianym przepisie ma jednakże związek z tym, który podmiot publiczny ma się stać właścicielem działek wydzielonych pod drogi, a nie z nadawaniem kategorii drogom, które jeszcze nie zostały wybudowane. W konsekwencji więc przepis ten należy wykładać w ten sposób, że na podstawie określonej w planie miejscowym funkcji danej drogi ustala się, jaka powinna docelowo być kategoria danej drogi i kto ma w związku z tym zostać właścicielem wydzielonych pod drogę działek gruntu. Funkcję drogi w planie miejscowym powinno się określać na podstawie ustawy o drogach publicznych ( art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1, art. 7 ust. 1 oraz 8 ust. 1 jak też art. 4 pkt 3 zawierającego definicję pojęcia "ulica" ). Dodatkowo funkcja ta powinna być opisana w nawiązaniu do § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.). Tym samym zasadne pozostawało stanowisko skarżącej, iż Wojewoda błędnie uznał za przeszkodę w ustaleniu, iż działka nr [...] przeszła na własność Gminy brak uchwały rady gminy zaliczającej ją do kategorii drogi gminnej.

12. W odniesieniu do planów miejscowych uchwalonych – jak plan wskazany w analizowanej decyzji podziałowej – pod rządem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) istotne pozostaje też to, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w miejscowym planie ustalało się linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczenia ścieżek rowerowych. Wskazać też należy, iż w dacie uchwalania planu miejscowego, przyjętego uchwałą Nr IX/57/03 Rady Miejskiej z dnia 16 września 2003 r., obowiązywało nadal rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. z 2002 r., Nr 1, poz. 12) zgodnie z którym (§ 8 ust. 3, i 5) na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamieszczało się objaśnienia oznaczeń i symboli literowych i cyfrowych użytych stosownie do przedmiotu planu. W ustaleniach planu stanowiących treść uchwały rady gminy stosowało się odpowiednio symbole jak w rysunku planu. W czarno-białej wersji rysunku planu ujmowało się wszystkie oznaczenia literowe, cyfrowe i graficzne, umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu z ustaleniami, o których mowa w ust. 4. Oznaczenia barwne na kopiach rysunku planu miały wyłącznie na celu uczytelnienie rysunku planu i nie wnosiły do niego dodatkowych informacji. Zatem wobec tego, że dopiero 27 września 2003 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzające ujednolicony system symboli i oznaczeń stosowanych w treści i na rysunkach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie było jedynym aktem pozwalającym ustalić rzeczywisty charakter drogi wskazanej w części tekstowej i na rysunku planu. W orzecznictwie wskazuje się, że wytyczenie dróg w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nadanie im w treści planu parametrów technicznych właściwych do zakwalifikowania ich do dróg publicznych w oparciu o wskazane rozporządzenie pozostaje wystarczające do uznania publicznego charakteru wydzielonej drogi ( vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2010 r., II SA/Bk 84/10, baza orzeczeń nsa gov.pl ). W świetle powyższych wywodów uprawniony pozostał zarzut skargi, iż Wojewoda całkowicie pominął w zaskarżonej decyzji omawiane kwestie mimo, iż były przedmiotem zarzutów sformułowanych w odwołaniu.

13. Jak już była o tym mowa, skutek jaki wywiera w sferze cywilnego prawa rzeczowego i prawa administracyjnego ostateczność decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości następuje z mocy art. 98 ust. 1 ugn, a o przejściu prawa własności z mocy prawa decyduje w ustalone w planie miejscowym przeznaczenie terenu. Rolą organów orzekających w kwestii wnioskowanego odszkodowania pozostaje wyjaśnienie czy zapisy planu przewidują zlokalizowanie na powstałej w wyniku podziału działce obiektu budowlanego odpowiadającego pojęciu drogi publicznej. Takie okoliczności wystąpią wówczas gdy mocą przepisów planu, projektowana droga ma być takim urządzeniem publicznym, z którego będzie mógł korzystać każdy zgodnie z jego przeznaczeniem. Przeznaczeniem drogi jest prowadzenie ruchu drogowego (art. 1 udp). Cechą drogi publicznej jest natomiast prawo powszechnego do niej dostępu. Drogi publiczne są rzeczami użyteczności publicznej (dobrami publicznymi) czyli przedmiotami, z których korzystać może każdy bez potrzeby uzyskania zgody jej prawnego dysponenta. W świetle art. 8 ust. 1 udp ( w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania planu miejscowego ) drogi wewnętrzne definiowane były jako drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Wskazana definicja odnosi się do dróg istniejących czyli wybudowanych obiektów budowlanych. Nie ma ona pełnego zastosowania w sprawach prowadzonych na gruncie art. 98 ust 1 i 3 ugn bowiem nie można pomijać okoliczności, iż w chwili wydawania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, droga nie jest wybudowana, a tym samym nie może być zaliczona do znanej ustawie kategorii dróg publicznych. Istotą drogi wewnętrznej pozostaje jednak to, że jest droga, z której korzystać może wyłącznie jej właściciel oraz ten komu właściciel wyrazi na to zgodę. Drogi wewnętrzne nie są objęte prawem powszechnego dostępu z art. 1 ustawy o drogach publicznych.

14. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne pozostawało, że organy orzekające w sprawie zaniechały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zgromadzenia materiału dowodowego służącego rzeczywistemu ustaleniu okoliczności istotnych dla oceny czy działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną czyli tego czy jest położona na terenie przeznaczonym w planie miejscowym z dnia [...] września 2003 r. pod projektowaną drogę publiczną. W zasadzie, poza decyzją podziałową, organy oparły się wyłącznie na treści zaświadczenia Burmistrza z dnia [...] lipca 2015 r. i to w sposób polegający na zacytowaniu jego treści przy czym organ odwoławczy wywiódł z niego częściowo inne wnioski niż Starosta. Zaświadczenie to nie stanowi materiału dowodowego, który powinien być przez organy poddany analizie a już na pewno nie może stanowić dowodu jedynego. Pozostaje nim bowiem, poza decyzją podziałową, tekst planu w powiązaniu z jego rysunkiem oraz treść postanowienia Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2007 r. wraz z załącznikiem mapowym, opiniującego pozytywnie projekt podziału nieruchomości. Należy też zwrócić uwagę, iż uzyskane zaświadczenie pochodzi od organu wykonawczego Gminy, która pozostaje uczestnikiem postępowania jako podmiot potencjalnie zobligowany do wypłaty odszkodowania.

Podkreślenia wymaga, iż organ pierwszej instancji, rozstrzygając w sprawie nie dysponował ani tekstem planu miejscowego ( Dz. Urz. Woj. z 2003 r. , Nr 85, poz. 1239 ) ani rysunkiem planu ( który dołączony został do akt administracyjnych dopiero na etapie postępowania odwoławczego ( k - 75 ), a jedynie dwiema mapami ewidencyjnymi dla celów informacyjnych z zaznaczeniem kolorem żółtym lokalizacji działek drogowych nr [...] ( k - 8 ) oraz lokalizacji działki [...] ( k - 25 ) bez odniesienia do rysunku planu. Z kolei na uzyskanym przez Wojewodę rysunku planu brak jest wytyczenia działki nr [...]. W tej sytuacji brak jest w aktach jakiegokolwiek dokumentu, który pozwalałby w sposób jednoznaczny na ustalenie jakie oznaczenia planistyczne dotyczą działek powstałych w wyniku podziału, w szczególności zaś działki nr [...]. Linie rozgraniczające teren dróg ( ulic ), wynikające z planu miejscowego stanowią podstawę do przeprowadzenia podziału nieruchomości bezwzględnie w miejscu ich przebiegu i na etapie podziału nieruchomości nie ma możliwości ich korygowania.

15. Zwrócić należy uwagę, że plan miejscowy z dnia [...] września 2003 r. został uchwalony dla działek nr [...]. Działki te musiały być przedmiotem kolejnych podziałów nim doszło do zatwierdzenia podziału działki [...] i w konsekwencji powstania działki [...]. Dla ustalenia położenia tej działki na rysunku planu i prawidłowego ustalenia przeznaczenia tego terenu w planie miejscowym, konieczne jest przeanalizowanie tych podziałów wcześniejszych, w szczególności działki [...]. Jest to o tyle istotne, iż rysunek planu miejscowego znajdujący się na k - 75 akt adm. wskazuje na powiązanie planowanych nowych dróg (D1/2 i L1/2) z istniejącym już układem komunikacyjnym tj. drogami stanowiącymi działki nr [...] i nr [...]. Także zobrazowane na mapach ewidencyjnych w celach informacyjnych ( k - 25 i k -8 akt adm. ) położenie działki [...] i jej specyficzny kształt zdaje się potwierdzać stanowisko skarżącej wyrażone w odwołaniu, iż w częściach przylegających do istniejących już dróg gminnych (działki nr [...] i nr [...]) teren tej działki został przeznaczony na ich poszerzenie. Z kolei część działki [...] położona "prostopadle" do działek nr [...] służy niewątpliwie uzyskaniu połączenia tych dróg, co pozbawia zasadności twierdzenia organów, że wydzielona ona została pod drogę, ale o charakterze wewnętrznym (dojazdowym) służącą wyłącznie do obsługi komunikacyjnej nowowydzielonych działek. Zweryfikowanie tych okoliczności w oparciu o właściwe "źródłowe" dokumenty planistyczne pozwoli na ocenę położenia działki nr [...] i rzeczywistej funkcji jaką pełnić mają tereny oznaczone w planie jako L1/2 i D1/2 ( a tym samym i działka nr [...], o ile znajduje rzeczywiście w ich granicach ). Pomocna w tym może okazać się też synchronizacja map podziałowych z rysunkiem planu zagospodarowania przestrzennego. Konieczne też będzie przy interpretacji tekstu ( w szczególności § 2, § 3 ust. 4, § ust. 2 oraz § 14-17 ) i rysunku planu odniesienie się do powołanych już regulacji rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać muszą drogi publiczne i ich usytuowanie. Analiza wskazanych dokumentów powinna pozwolić też na wyjaśnienie czy i w jakim zakresie działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie jako KP- ciągi pieszo rowerowe i ML - tereny zabudowy letniskowej i pensjonatowej, na których - jak to jak to wynika z decyzji podziałowej z dnia [...] września 2007 r. - znajdowała się podlegająca podziałowi działka nr [...].

16. Poczynione uwagi uzasadniają w konsekwencji wniosek, że jedna z podstawowych kwestii w sprawie ustalenia odszkodowania za działki przeznaczone w decyzji podziałowej pod drogę nie została wyjaśniona w sposób umożliwiający podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że kwestia prawidłowego ustalenia statusu powstałej w wyniku podziału działki [...], tj. ustalenie, czy stanowi ona drogę publiczną, czy też drogę wewnętrzną, nadal wymaga jednoznacznego wyjaśnienia, którego powinny dokonać organy administracji. Zaniechanie organów w tym zakresie uzasadnia uznanie, iż decyzje podjęte zostały z naruszeniem prawa procesowego (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej (tj. treść decyzji). Zakres istotnych okoliczności wymagających wyjaśnienia pozostaje przy tym taki, że Sąd, nie mógł przeprowadzić dodatkowego postępowania uzupełniającego z dokumentów zgodnie z art. 106 § 3 ppsa, gdyż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznaczałoby to rozstrzygnięcie sprawy w sposób merytoryczny za powołane do tego organy administracji. Tymczasem sąd administracyjny powołany jest wyłącznie do kontroli legalności działań organów administracji publicznej.

17. W sprawie podzielić należało stanowisko skarżącej, iż dla ustalenia zakresu sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi, konieczne może być odwołanie się do przepisu prawa międzynarodowego – art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności. Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z przepisu tego wynikają zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia. Dokonując wykładni powołanego przepisu prawa międzynarodowego w kontekście art. 98 ust. 3 ugn należy mieć na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r., w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. Trybunał stwierdził, że podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli ale również dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać. Jedyny sposób w jaki działki wydzielone pod drogi mogą być wykorzystywane zgodnie z planem to drogi. Dlatego odmowa przejęcia tych działek i w konsekwencji wypłaty odszkodowania narusza cytowany art. 1 Pierwszego Protokołu (vide: wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., I OSK 34/12 i z 4 stycznia 2012 r., I OSK 1289/11, baza orzeczeń.nsa.gov.pl). W okolicznościach sprawy potwierdzenie okoliczności wydzielenia działki, która może być przeznaczona wyłącznie na poszerzenie drogi gminnej i umożliwienie połączenia dwóch istniejących już dróg powiatowych, eliminując możliwość innego jej zagospodarowania bez przyznania prawa do odszkodowania, naraża organ na zarzut naruszenia art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

18. W konsekwencji poczynionych rozważań zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca podlegały uchyleniu ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa ). Konsekwencją wyniku sporu pozostawało rozstrzygnięcie o kosztach, podjęte na podstawie art. 200 ppsa.

19. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pozostawać będzie związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wskazaniami co do dalszego postępowania, w szczególności w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego i jego wszechstronnej oceny.