Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1124/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7, 54,57, ust. 2, 93 pkt 7
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Go 595/05 w sprawie ze skargi P. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G.W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 1124 /06

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę wniesioną przez P. M. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S., którym nałożono na P. M. karę w wysokości [...] złotych z tytułu nielegalnego użytkowania lokalu gastronomicznego "[...]" w budynku na działce nr ewidencyjny [...] i [...] przy ul. (...) w N. S.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż postanowienie z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. wydane zostało na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 7, art. 59 f i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm. - dalej zwanej ustawą Prawo budowlane) oraz art. 123 k.p.a.

Organ II instancji rozpoznając wniesione przez P. M. zażalenie i utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy postanowieniem z dnia [...] stwierdził, iż lokal "[...]" jest użytkowany bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie lub zawiadomienia o zakończeniu budowy mimo, że obowiązek takiego zawiadomienia został nałożony na inwestora w decyzji Starosty N. z dnia [...] Przedmiotowy lokal gastronomiczny należący do kategorii [...] obiektów budowlanych, zgodnie z przepisem art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do jego użytkowania winien był uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

W związku z powyższym na podstawie przepisu art. 57 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego zobowiązany był ukarać inwestora karą z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w wysokości określonej przepisami ww. ustawy (dziesięciokrotność iloczynu stawki opłaty wg art. 59 f ust. 2 ustawy Prawo budowlane, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości tego obiektu dla kategorii (...)).

P. M., reprezentowany przez radcę prawnego L. I., zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę wskazał, iż zarzuty w niej podniesione nie mogą być uznane za skuteczne.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż poza sporem jest fakt, że P. M. użytkował przebudowany obiekt budowlany - lokal gastronomiczny "[...]" w budynku przy ul. [...] w N. S. bez zgłoszenia organowi nadzoru budowlanego faktu zakończenia robót budowlanych, prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji Starosty N. z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na roboty budowlane oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu. W decyzji z dnia [...] szczegółowo określono obowiązki inwestora związane z prowadzeniem robót budowlanych, jak też warunki przystąpienia do użytkowania obiektu po zakończeniu tych robót. W punkcie 6 wskazano, że inwestor zobowiązany jest zawiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania, o zakończeniu robót budowlanych. Nadto w pkt 4 pouczenia sprecyzowano, że do użytkowania obiektu można przystąpić pod warunkiem, że we wskazanym wyżej okresie organ nadzoru budowlanego nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Bezsporny jest także fakt, iż w trakcie kontroli, przeprowadzonej w dniu [...], organ nadzoru budowlanego stwierdził istotne nieprawidłowości i odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę tj.: brak zgłoszenia rozpoczęcia robót, brak kierownika budowy, brak dziennika budowy, a ponadto nielegalne użytkowanie obiektu gastronomicznego bez zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym przedmiotowy lokal gastronomiczny (kategorii (...) obiektów budowlanych wg załącznika do ustawy), zgodnie z przepisem art. 55 pkt 1, przed przystąpieniem do jego użytkowania wymagał uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jednakże mając na uwadze fakt, iż wydając decyzję o udzieleniu pozwolenia na roboty budowlane i zmianę sposobu użytkowania obiektu, Starosta N. błędnie wskazał stronie, iż taka decyzja nie jest wymagana, lecz wystarczające jest zgłoszenie zakończenia robót, ocenę nielegalnego użytkowania należało przeprowadzić w kontekście zaniechania chociażby zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego. Dlatego też, Sąd pierwszej instancji zgodził się z oceną organu drugiej instancji, że uchybienie to pozostało bez wpływu na ocenę zasadności zaskarżonego postanowienia, ponieważ przystąpienie do użytkowania obiektu zarówno z naruszeniem art. 54, jak też art. 55 ustawy Prawo budowlane, zostało objęte tą samą regulacją prawną.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, iż materialnoprawną podstawę nałożenia na inwestora w przedmiotowej sprawie kary w wysokości (...) zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stanowił przepis art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54, art. 59f i art. 59g ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nieprawidłowa jest przedstawiona w skardze wykładnia, iż przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez odesłanie do art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, pośrednio uzależnia nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu od stwierdzenia nieprawidłowości w trakcie prowadzenia robót budowlanych (art. 59a ust. 2). Przepis art. 59a ust. 2 ww. ustawy nie miał w rozpoznawanej sprawie zastosowania.

Sąd podzielił też stanowisko organów orzekających w sprawie, iż w sytuacji, gdy zamierzone roboty budowlane w obiekcie budowlanym dla którego wzniesienia było wymagane pozwolenia na budowę (także związane z przebudową i zmianą użytkowania obiektu) wymagały uzyskania właściwego pozwolenia na ich przeprowadzenie (czego skarżący nie negował), przystąpienie do użytkowania obiektu wymaga zgłoszenia zakończenia robót w tym zakresie (obowiązek taki wskazano w decyzji z dnia [...], której legalności skarżący także nie negował). Jednocześnie każdorazowe przystąpienie do nielegalnego użytkowania tak wybudowanego lub przebudowanego obiektu, związane jest z sankcją określoną w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Sąd pierwszej instancji nie podzielił także poglądu strony skarżącej, zgodnie z którym organy w przedmiotowej sprawie za nielegalne użytkowanie lokalu gastronomicznego - pizzerii położonej w N. S. przy ul. [...], zastosowały niewłaściwą normę prawną tj.: art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 ustawy Prawo budowlane, zamiast sankcji wynikającej z art. 93 pkt 7 tej ustawy. Zawarcie bowiem w rozdziale 9 ustawy Prawo budowlane przepisów karnych przewidujących, iż naruszenie wskazanych tam obowiązków określonych przepisami ustawy rodzi odpowiedzialności za wykroczenia, zagrożoną karą grzywny (w trybie postępowania w sprawach o wykroczenia), nie wyłącza niejako automatycznie stosowania przepisów tej ustawy w zakresie obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym. W ocenie Sądu, niedopuszczalnym byłoby w rozpoznawanej sprawie pociągnięcie skarżącego do odpowiedzialności z tytułu jednego czynu (zachowania wypełniającego dyspozycję dwóch przepisów) równocześnie na podstawie przepisu art. 57 ust. 7 oraz art. 93 pkt 7 ustawy Prawo budowlane.

Jednocześnie podkreślono, iż dostrzegając takie niebezpieczeństwo oraz błąd legislacyjny polegający na możliwości orzekania w dwóch odrębnych trybach postępowania i wymierzenia innej sankcji za jedno zachowanie, ustawodawca uchylił z dniem 26 września 2005 r. przepis art. 93 pkt 7 (art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw Dz. U. Nr 163, poz. 1364). Wskazana nowelizacja ustawy potwierdza zasadność twierdzenia, iż obie omawiane wyżej normy prawne, miały zastosowanie do tożsamego stanu faktycznego.

W ocenie Sądu, w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, organy administracji publicznej obydwu instancji działały w oparciu o prawidłowo dokonaną subsumcję normy prawnej obowiązującej w dacie orzekania. Prawidłowo także ustalono następstwa prawne zastosowanej normy.

Z tych powodów uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na zasadzie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. M., zaskarżając go w całości i opierając ją na zarzucie:

1. naruszenia art. 93 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 163, poz. 1354) polegające na oddaleniu skargi inwestora na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. W. z dnia [...], co było rezultatem niezastosowania wspomnianego wyżej przepisu, mimo przyjęcia, iż zarówno przepis art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 Prawa budowlanego, jak naruszony przepis art. 93 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, miały zastosowanie do tożsamego stanu faktycznego, przy czym norma wynikająca z art. 93 pkt 7 wspomnianej wyżej ustawy przewidywała sankcję łagodniejszą dla inwestora. Zatem organ nadzoru budowlanego, kierując się zasadą uwzględniania słusznego interesu obywateli, wyrażoną w art. 7 k.p.a., winien wymierzyć inwestorowi karę w oparciu o normę wynikającą z przytoczonego wyżej artykułu.

2. naruszenie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, polegające na błędnej jego wykładni, wyrażającej się przyjęciem jakoby norma zawarta w przytoczonym wyżej przepisie odnosiła się zarówno do "przebudowy" obiektu budowlanego, jak i do "wzniesienia" obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7 wspomnianej wyżej ustawy.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu powyższej kasacji strona skarżąca stwierdziła, że ustalenia faktyczne poczynione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. stanowiące podstawę zaskarżonego wyroku nie mogą budzić jakichkolwiek wątpliwości.

Autor kasacji wskazał, iż zarówno zastosowany przez organy nadzoru budowlanego, oraz przez Sąd art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54, art, 59f i art. 59g Prawa budowlanego, jak i art. 93 pkt 7 tej ustawy znajdują zastosowanie do stanu faktycznego zaistniałego w przedmiotowej sprawie, jednak norma wynikająca w art. 97 pkt 7 przewiduje sankcję dziesięciokrotnie niższą, niż sankcja wymierzona inwestorowi na zasadzie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54, art. 59f i art. 59g Prawa budowlanego.

Zdaniem skarżącego możliwość alternatywnego zastosowania wspomnianych wyżej przepisów do stanu faktycznego zaistniałego w przedmiotowej sprawie oceniać należy wg stanu prawnego w chwili wydania zaskarżonego postanowienia o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, przez organ nadzoru budowlanego I instancji. Dla oceny owej możliwości nie ma znaczenia, że przepis art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego został uchylony w toku postępowania przed organem nadzoru budowlanego II instancji.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. poprzestał jedynie na stwierdzeniu, iż wobec późniejszego uchylenia art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego, rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego uznać należy za zgodne z prawem. Sąd nie rozstrzygnął jednak kolizji przepisów art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54, art. 59f i art. 59g i art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego, istniejącej w chwili wydania postanowienia przez organ nadzoru budowlanego I instancji, co powoduje w ocenie skarżącego, że zarzut naruszenia art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego de facto nie został rozpoznany.

Za całkowicie nieuprawnioną uznał też skarżący tezę, jakoby norma zawarta w art. 54 Prawa budowlanego odnosiła się zarówno do "przebudowy" obiektu budowlanego, jak i do "wzniesienia" obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7 wspomnianej wyżej ustawy.

W przedmiotowej sprawie odwołanie do art. 55 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane nie znajduje zastosowania, gdyż przepis ten reguluje sytuacje, gdy inwestor zobowiązany był przed przystąpieniem do użytkowania obiektu do uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Jak wynika z pkt 5) (skreślony) i 6) decyzji Starosty N. z dnia [...] inwestor nie był zobowiązany do uzyskania takiego pozwolenia, lecz jedynie został zobligowany do zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu robót budowlanych. Jeśli chodzi natomiast o art. 54 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, to z jego treści wynika jednoznacznie i bez żadnych wątpliwości, że dyspozycją tej normy prawnej objęte są jedynie sytuacje, gdy miało miejsce "wzniesienie", czyli wybudowanie od podstaw obiektu budowlanego. Natomiast w przypadku, gdy dany obiekt budowlany podlegał jedynie "przebudowie", przepis ten nie może być stosowany. Takie zawężenie zastosowania art. 54 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane nakazuje również treść art. 3 pkt 7 niniejszej ustawy, gdzie zawarta jest definicja ustawowa robót budowlanych, w której ustawodawca wyraźnie rozróżnia budowę od przebudowy, bądź remontu obiektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy na powyższe należy stwierdzić przede wszystkim, iż w rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiły.

Rozpoznając sprawę w granicach wniesionej kasacji za chybiony uznać trzeba zarzut naruszenie poprzez błędną wykładnię art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.

Stosownie do zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane definicji "robót budowlanych" przez pojęcie to należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Analizując powyższą definicję robót trzeba też mieć na uwadze wymóg zawarty w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tejże ustawy.

W niniejszej sprawie strona wnosząca kasację nie wywodzi, aby zakres robót przeprowadzonych w przedmiotowym obiekcie wyczerpywał przepisy art. 29-31 ustawy Prawo budowlane. Okolicznością bezsporną jest, iż inwestor dla realizacji robót uzyskał pozwolenie na budowę zawarte w decyzji z dnia [...]. Stwierdzić należy, iż przepis art. 54 ustawy Prawo budowlane dotyczy użytkowania obiektów budowlanych dla wzniesienia, których wymagane jest pozwolenie na budowę. Pojęcia "wzniesienia" użytego w przytoczonym wyżej przepisie nie można ograniczać tylko do obiektów realizowanych od podstaw, jak wywodzi to autor kasacji. Przypisywanie takiego znaczenia użytemu w tej normie pojęciu nie znajduje żadnego uzasadnienia, ani w treści tegoż przepisu przy uwzględnieniu też jego całej treści, ani też przy analizie wszystkich norm prawnych zawartych w omawianej ustawy.

Wskazane wyżej okoliczności nie pozwalają na zaakceptowanie stanowiska strony skarżącej, iż gdy obiekt budowlany podlega jedynie "przebudowie", mimo że jest ona realizowana w oparciu o wydane pozwolenie na budowę, to wskazania zawarte w art. 54 ustawy Prawo budowlane nie mają zastosowania, bowiem ta norma prawna obejmuje wyłącznie sytuacje, gdy miało miejsce "wzniesienie", czyli wybudowanie od podstaw obiektu budowlanego.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 93 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 163, poz. 1354), która to norma wynikająca z art. 93 pkt 7 wspomnianej wyżej ustawy jako przewidująca sankcję łagodniejszą dla inwestora winna być w sprawie zastosowana.

Stwierdzić przede wszystkim należy, iż art. 93 pkt 7 został uchylony przez art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 28 lipca 2005 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 163, poz. 1354) z dniem 26. 09. 2005r., z tą też datą dualizm o jakim mowa w kasacji przestał istnieć.

Wbrew jednak odmiennym wywodom kasacji należy wskazać, iż kara pieniężna wiąże się z niewypełnieniem wymogów formalnych, ważnych z punktu widzenia właściwego funkcjonowania życia społecznego. Dlatego też formuła zastosowania kary administracyjnej, a nie wykroczenia, jest właściwa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15. 01. 2007 r. P 19/06 OTK-A 2007/1/2).

Przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowi, że w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z naruszeniem przepisów tej ustawy, tj. bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54) lub bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55), właściwy organ wymierza karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W zdaniu drugim powołanego przepisu określone zostały zasady obliczania tej kary i wskazano, że stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Wobec ziszczenia się wymogów art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stwierdzić należy brak podstaw do zakwestionowania przyjętego w zaskarżonym wyroku stanowiska w tym zakresie.

Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.