Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 912/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 48 poz 390
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju  Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów  Wiejskich na lata 2007-2013

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi T. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności na zalesienie gruntów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2019 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, Dyrektor [...] OR ARiMR), działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 t.j. ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: organ I instancji, Kierownik BP ARiMR) z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w sprawie przyznania pomocy na zalesianie na rok 2011 r., na rzecz T. O..

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy:

T. O. (dalej: strona, skarżący) złożył w dniu [...] lipca 2011 r. wniosek o przyznanie pomocy na zalesienie [...] na rok 2011. Do zalesienia zostały zadeklarowane dwie działki rolne: A o pow. 1,14 ha oraz B o pow. 0,86 ha. Skarżący wnioskował o przyznanie wsparcia na zalesienie, w tym wsparcia na zabezpieczenie przed zwierzyna, premii pielęgnacyjnej i premii zalesieniowej do łącznej powierzchni 2 ha.

W dniu [...] września 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał postanowienie nr [...] o spełnieniu warunków do przyznania pomocy na zalesianie.

W dniu [...] października 2011 r. strona złożyła oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia. Do oświadczenia zostało dołączone zaświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, wydane przez Nadleśnictwo Z..

Po przeprowadzonej kontroli administracyjnej Kierownik BP ARiMR wydał decyzję nr [...] z [...] listopada 2011 r. w sprawie przyznania pomocy na zalesianie w postaci następujących płatności:

- wsparcia na zalesianie – [...]zł – płatność jednorazowa;

- premia pielęgnacyjna w wysokości [...] zł – płatna corocznie przez okres 5 lat od dnia wykonania zalesienia;

- premia zalesieniowa w wysokości [...] zł płatna corocznie przez okres 15 lat.

W dniu [...] listopada 2011 r. Kierownik, uchylając decyzję z [...] listopada 2011 r., wydał kolejną decyzję w sprawie przyznania pomoc na zalesianie na 2011 r. przyznając płatności jak w poprzedniej decyzji, z tym że wysokość wsparcia na zalesianie została ustalona na kwotę [...] zł z uwagi na fakt, że w poprzedniej decyzji nie została uwzględniona płatność ,,zabezpieczenie przed zwierzyną – grodzenie 2 metrową siatką metalową‘’.

W dniach [...] lipca 2013 r. oraz [...] października 2013 r. zostały przeprowadzone kontrole na gruncie dotyczące realizowanego działania. Z czynności tych zostały sporządzone raporty, według których stwierdzono powierzchnię zalesienia 1,26 ha,

z czego 0,45 ha stanowiły drzewa iglaste, a obszar 0,81 ha – drzewa liściaste.

W dniu [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor decyzją nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji z [...] listopada 2011 r., nr [...]. Prezes ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] września 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. WSA w Warszawie wyrokiem z 27 maja 2015 r., VIII SA/Wa 1276/14, oddalił skargę T. O..

W dniu [...] października 2015 roku Kierownik wydał kolejną decyzję w sprawie przyznania pomocy na zalesianie za 2011 r.. Wysokość wsparcia na zalesienie, wysokość premii pielęgnacyjnej i premii zalesieniowej została ustalona w wysokości jak w decyzji z [...] listopada 2011 r. Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2016 r. Dyrektor [...]OR ARiMR stwierdził nieważność ww. decyzji Powodem rozstrzygnięcia była okoliczność, że sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną.

Z kolei w dniu [...]grudnia 2015 roku Dyrektor wszczął postępowanie w sprawie nieważności decyzji z [...] listopada 2011 r. i wydał w dniu [...] stycznia 2016 r. decyzję nr [...] stwierdzającą nieważność wyżej powołanej decyzji. Decyzją z [...] marca 2016 r. Prezes ARiMR postanowił utrzymać w mocy ww. decyzję.

Kierownik BP ARiMR, po ponownym przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego, w dniu [...] października 2016 r. wydał decyzję nr [...]

o odmowie przyznania pomocy na zalesianie oraz nałożył sankcje wieloletnie

w wysokości [...] zł. Dyrektor po rozpatrzeniu odwołania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] postanowił uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie Kierownik w dniu [...] lutego 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił skarżącemu przyznania pomocy na zalesienie i nałożył sankcje

w wysokości [...] zł na okres trzech lat kalendarzowych. Z uzasadnienia decyzji wynikało, że powodem odmowy przyznania pomocy na zalesianie oraz nałożenia sankcji wieloletnich jest przedeklarowanie powierzchni zgłoszonej do zalesienia powyżej 50%. Powierzchnia zadeklarowana do zalesienia wynosiła 2 ha, zaś powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu w 2013 r. wynosiła 1,26 ha.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Dyrektor [...]OR ARiMR w dniu [...] kwietnia 2017 r. wydał decyzję nr [...], w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez stronę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 grudnia 2017 r., Vlll SA/Wa 454/17 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika BP ARiMR

w K. z [...]lutego 2017 r. nr [...].

Zdaniem WSA, poza oceną organu znalazł się dokument w postaci zaświadczenia wydanego przez nadleśniczego o wykonaniu zalesienia przez skarżącego zgodnie z planem zalesienia (zaświadczenie z 28 października 2011 r.) oraz jego wyjaśnień, iż wszelkie prace związane z nasadzeniami i wykonaniem ogrodzenia odbywały się według wskazań nadleśniczego pod jego nadzorem. Nadto

w tym zakresie organ nie dokonał oceny dokonanych nasadzeń w świetle uregulowań

§ 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 marca 2009 r.

w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej

w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U.

z 2016 r., poz. 153 ze zm., dalej: rozporządzenie z 2009 r.).

W dniu [...] maja 2018 r. organ I instancji ponownie przeprowadził czynności kontrolne, z których został sporządzony raport nr [...]. W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono dwa kompleksy leśne o powierzchni 0,64 ha i 0,72 ha, określając łączną powierzchnię zalesienia jako 1,36 ha, wobec 2,00 ha powierzchni zadeklarowanej we wniosku. Zastosowano kod błędu ZGRS - zadeklarowana powierzchnia całkowita zalesienia jest większa niż całkowita powierzchnia stwierdzona. Określono również odległości od sąsiadujących działek ewidencyjnych, które według ustnego oświadczenia rolnika nie są jego własnością.

W piśmie z [...] sierpnia 2018 r. strona zakwestionowała zasadność samej kontroli jak i jej wyniki. Do pisma dołączono decyzję Starosty K. z [...] czerwca 2018 r., na mocy której ustalono gleboznawczą klasyfikację gruntów zalesionych dla działki nr [...], zgodnie z danymi zawartymi w projekcie ustalenia klasyfikacji, mapę klasyfikacyjną działki nr [...], informację Starosty K. nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. w sprawie projektu operatu opisowo-kartograficznego z prac geodezyjno-kartograficznych modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków i lokali dla gmin: G. L., G., G., G. n/P., M. i S..

W dniu [...] marca 2019 r. przeprowadzone zostały ponowne czynności kontrolne. Czynności te miały na celu określenie powierzchni gatunków drzew liściastych oraz iglastych. W wyniku kontroli określono powierzchnię modrzewia na 0,48 ha, dębu- 0,70 ha oraz klonu - 0,19 ha (łącznie 1,37 ha).

W dniu [...] marca 2019 r. Kierownik BP ARiMR w K. wydał

w sprawie decyzje nr [...], na mocy której odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy na zalesianie. W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor [...]OR ARiMR decyzją nr [...]r. wydaną [...] maja 2019 r. uchylił skarżoną decyzję nr [...] organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał brak wypełnienia wskazań WSA zawartych w prawomocnym wyroku z 7 grudnia 2017 r., Vlll SA/Wa 454/17, w szczególności brak rozważenia czy doszło do rzeczywistego zmniejszenia areału zalesiania i czy wynika to z zawinionego zachowania skarżącego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik BP ARiMR w dniu [...] czerwca 2019 r. wystąpił do Starosty Powiatu K. z prośbą o zajęcie stanowiska odnośnie powierzchni zalesienia w wysokości 2,00 ha ustalonego w decyzji z [...] lutego 2018 r. wobec powierzchni tego zalesienia ustalonego w wyniku czynności ARiMR na powierzchni 1,37 ha.

W dniu [...] lipca 2019 r. do organu I instancji wpłynęło pismo, z którego wynika, że dokonując przekwalifikowania gruntu rolnego na leśny Starosta K. oparł się wyłącznie o plan zalesienia sporządzony przez Nadleśnictwo Z.. Starostwo nie dokonuje zaś pomiarów zalesionej powierzchni, nie ma możliwości technicznych dokonania takich pomiarów.

W dniu [...] sierpnia 2019 r. Kierownik BP ARiMR, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, wydał decyzję nr [...], na mocy której przyznał wnioskodawcy płatność z tytułu:

- wsparcia na zalesienie w wysokości [...]zł płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia

- premii pielęgnacyjnej w wysokości [...] zł płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia

- premii zalesieniowej w wysokości [...] zł płatne corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

Powierzchnia zalesienia 1,37 ha została ustalona w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej ostatecznie w dniu 8 maja 2018 r. i 12 marca 2019 r. Powierzchnia zalesienia drzewami iglastymi wyniosła 0,48 ha, liściastymi 0,89 ha.

Organ I instancji przyznał wnioskodawcy płatność do powierzchni stwierdzonej

w kontroli, stwierdzając jednocześnie, że rolnik nie ponosi winy wobec nieprawidłowości polegającej na zadeklarowaniu we wniosku większego obszaru niż wynosi rzeczywisty obszar zalesiony. Zdaniem organu ARiMR T. O. nie mógł zalesić wnioskowanej powierzchni 2 ha na działce ewidencyjnej nr [...] z powodu błędnie naniesionego obszaru zalesienia, który obejmował już obszar tzw. sukcesji naturalnej (istniejący wcześniej obszar lasu). Tym samym organ I instancji, na podstawie art. 73 rozporządzenia Komisji UE nr 1 122/2009, odstąpił od nałożenia sankcji wynikających

z przedeklarowania powierzchni wynikających z art. 16 rozporządzenia UE nr 65/2011.

W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił brak odniesienia się do decyzji Starosty K. z [...] lutego 2018 r., w której stwierdzono, że prawidłowo zalesiono 2 ha na działce nr [...], od której to decyzji organy ARiMR nie odwołały się. Skarżący zarzuca ponadto, że ARiMR nie bierze pod uwagę pasów niezalesionych co jest zdaniem strony sprzeczne z przepisami dotyczącymi zalesień, a co rozstrzygnął Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2017 r. Podniesiono, że grunt przed zalesieniem był zaorany i podlegał kontroli Nadleśniczego, zaś po zalesieniu Nadleśnictwo wydało zaświadczenie o prawidłowym zalesieniu 2 ha.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] października 2019 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji jedynie częściowo wypełnił zalecenia WSA zawarte w wyroku z 7 grudnia 2017 r. Wobec wątpliwości skarżącego

i Sądu dotyczących odległości wykonanego zalesienia od działek sąsiednich, przeprowadził on w dniu [...] maja 2018 r. ponowne czynności kontrolne stwierdzając obszar zalesiony na powierzchni 1,36 ha, następnie w dniu [...] marca 2019 r. uzupełniono czynności kontrolne o pomiar powierzchni zalesionych z podziałem na drzewa liściaste i iglaste, wyznaczając obszar 0,48 ha drzew iglastych i 0,89 ha drzew liściastych. W kontroli tej nie stwierdzono naruszenia wymogu wynikającego z przepisu § 11 ust. 3 rozporządzenia z 2009 r.

Nieprawidłowość, która została wykryta w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych polega na stwierdzeniu mniejszej powierzchni zalesienia niż powierzchnia, która została wskazana w planie zalesienia. Powierzchnia ta według ustaleń kontroli

z roku 2018 i 2019 wynosi łącznie 1,37 ha wobec deklaracji 2 ha, z czego 0,48 ha stanowi obszar z drzewami liściastymi (0,80 ha deklarowane) i 0,89 ha porośnięty drzewami iglastymi (1,20 ha deklarowane).

Z ustaleń organu odwoławczego wynika, iż organ I instancji uczynił zadość wytycznym WSA dotyczącym kwestii braku winy strony w przedeklarowaniu powierzchni, nie odniósł się jednak do zaświadczenia Nadleśniczego z [...] października 2011 r. potwierdzającego wykonanie zalesienia na powierzchni 2 ha, jak również nie odpowiedział na zastrzeżenia dotyczące wyników kontroli przeprowadzonej w roku 2013. Organ I instancji nie wyjaśnił również z jakiego powodu uznał, że skarżący nie ponosi winy w stwierdzonych nieprawidłowościach oraz nie wyjaśnił jednoznacznie

z jakiego powodu organ uznał, że na działce ewidencyjnej nr [...] wnioskodawca nie mógł dokonać zalesienia na powierzchni 2 ha. W wydanej decyzji pominięto zarówno decyzję Starosty Powiatowego w K. z [...] lutego 2018 r. dotyczącą przekwalifikowania 2 ha gruntu zalesionego na działce nr [...], na którą powołuje się skarżący, jak i pismo Starosty Powiatowego w K. z [...] lutego 2019 r., w którym przedstawiono okoliczności przekwalifikowania tego gruntu.

Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Dyrektor ARiMR stwierdził zatem, że przedmiotem ustalenia jest powierzchnia wykonanego zalesienia

w następstwie złożonego wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie na rok 2011.

Z jednej strony wykonanie zalesienia na powierzchni 2 ha zadeklarowanej przez skarżącego mają potwierdzać:

- zaświadczenie Nadleśniczego z [...] października 2011 r., według którego wnioskodawca wykonał zalesienie działki rolnej zgodnie ze sporządzonym dnia [...] czerwca 2011 r. przez Nadleśnictwo Z. planem zalesienia;

- decyzja Starosty K. z [...] lutego 2018 r. ([...]), na mocy której dokonano przekwalifikowania gruntu rolnego na grunt leśny.

Z drugiej strony ww. powierzchni 2 ha nie potwierdzają:

- wyniki kontroli przeprowadzonej w roku 2013, według której powierzchnia zalesiona wyniosła 1,26 ha;

- wyniki kontroli przeprowadzonej w roku 2018 i 2019, według której powierzchnia zalesiona wyniosła 1,37 ha (w tym 0,48 ha drzew iglastych i 0,89 ha drzew liściastych).

Jak podał organ odwoławczy, z pisma Starosty K. z [...] lipca 2019 r., wynika natomiast, że dokonując przekwalifikowania gruntu rolnego na leśny, Starosta oparł się wyłącznie na planie zalesienia sporządzonym przez Nadleśnictwo Z.. Starostwo nie dokonywało pomiarów zalesionej powierzchni.

Zdaniem organu odwoławczego, zaświadczenie Nadleśniczego z [...] października 2011 r., jest dokumentem potwierdzającym jedynie wykonanie zalesienia zgodnie z planem zalesienia. Nadleśnictwo również nie wykonywało pomiarów faktycznie zalesionego obszaru, powołując się jedynie na dane widniejące w planie zalesienia. Ocena wykonanego zalesiania przez Nadleśnictwo polega na ocenie poprawności dokonanych zasadzeń roślin, poprawności wykonanych zabezpieczeń przed zwierzyna. Z wykonanych czynności Nadleśnictwo nie sporządziło raportu

z kontroli, nie dokonało pomiarów, szkiców czy zdjęć zalesionego obszaru. Dopiero

w trakcie kontroli przeprowadzanych przez ARiMR odbył się pomiar faktycznie prowadzonej uprawy leśnej.

W ocenie organu odwoławczego wobec ww. rozbieżności podlegać analizie winien dokument planu zalesienia, w szczególności mapa zalesienia sporządzona przez geodetę uprawnionego. Z dokumentu tego wynika, że zalesienie miało zostać przeprowadzone na dwóch obszarach działki ewidencyjnej nr [...]: w części północno-wschodniej działki nr [...] na powierzchni 1,14 ha i części południowo-wschodniej działki nr [...] na powierzchni 0,86 ha. Jak wynika natomiast z obrazu ortofotomapy znajdującej się w systemie informacji geograficznej prowadzonego przez ARiMR, datowanej na dzień 30 marca 2014 r. powierzchnie przeznaczone pod zalesienie częściowo obejmują obszar objęty od strony zachodniej sukcesją naturalną i porośnięty już drzewami. Sadzonki zasadzone przez skarżącego jesienią roku 2011 na ortofotomapie są niewidoczne, obszar ten wygląda jak pole uprawne.

Organ odwoławczy podkreślił, że pomiary powierzchni realizowane w ramach czynności kontrolnych w roku 2013 i 2018/2019 na obszarze zalesionym przez skarżącego zostały natomiast wykonane w obrębie ogrodzenia, którego wykonanie zostało objęte wnioskiem o przyznanie pomocy na rok 2011. Na fotografiach

o numerach 13 i 14 wykonanych w dniu [...] lipca 2013 r. oraz o numerach 21, 22 i 23 wykonanych w dniu [...] maja 2018 r. na obszarze położonym w północno-wschodniej części działki nr [...] widoczny jest obszar zalesiony w ramach wniosku oraz od strony zachodniej obszar lasu (wysokie dorosłe drzewa) znajdujący się poza ogrodzeniem wykonanym przez skarżącego w ramach zalesienia na rok 2011. Ogrodzenie wyznaczające granice zalesienia przebiega od strony zachodniej w innym miejscu (bliżej granicy wschodniej) niż wynikałoby to z mapy zalesienia z 6 maja 2011 r. wykonanej przez geodetę dołączonej do planu zalesienia.

Powierzchnia zalesienia ustalona w kontroli na miejscu w roku 2018 wyniosła

w tym miejscu 0,72 ha. W roku 2013 ustalono w tym miejscu obszar 0,58 ha.

Według pomiaru w systemie informatycznym ARiMR powierzchni znajdującej się w obrębie ogrodzenia widocznej na ortofotomapie z 2013 roku wynika, że powierzchnia w tym miejscu wynosi 0,72 ha mierząc po granicy tego ogrodzenia i granicy działki ewidencyjnej, tj. tyle ile stwierdzono w trakcie pomiarów tej powierzchni podczas czynności kontrolnych w roku 2018.

Z powyższego wynika zatem, że maksymalna powierzchnia, na której mogło dojść do zalesienia w tym miejscu wynosi 0,72 ha, a nie 1,14 ha jak wskazał geodeta na mapie zalesienia dołączonej do planu. Powierzchnia 0,72 ha jest ograniczona od strony północnej i wschodniej granicą działki ewidencyjnej nr [...], zaś od strony zachodniej, widocznym na fotografiach za ogrodzeniem dorosłym lasem. Również od południa nie ma możliwości dosadzenia, w tym miejscu znajdują się zadrzewienia, widoczne również na mapie zalesienia jako obszar wyłączony spod zalesienia. Również w przypadku drugiego obszaru położonego w części południowo-wschodniej działki nr [...], pomiary powierzchni zalesionej wykonano w obrębie zalesienia ogrodzonego przez stronę. Na fotografiach nr 2, 3 z [...] maja.2018 r. oraz nr 13 i 14 z roku 2013 od strony zachodniej widoczny jest w las znajdujący się poza ogrodzeniem. Pomiar powierzchni ustalony

w kontroli w roku 2018 w obrębie ogrodzonego obszaru zalesionego wyniósł 0,64 ha

i tyle samo wynosi powierzchnia zmierzona w tym miejscu obszaru zalesionego widocznego na szkicach z kontroli w systemie informatycznym ARiMR na ortofotomapie z 2013 roku.

Zdaniem Dyrektora [...]OR ARiMR mapa zalesienia ustalająca powierzchnie przeznaczona pod zalesienie na powierzchni 2 ha (1,14 i 0,86 ha) obejmowała obszar wcześniej porośnięty lasem. Obszar faktycznie zalesiony przez skarżącego w roku 2011 nie mógł stanowić powierzchni 2 ha, skoro w miejscu przeznaczonym pod zalesienie obszar ten mierząc według maksymalnego obszaru według granic działki ewidencyjnej nr [...] i ogrodzenia wykonanego przez stronę wynosił 0,72 ha i 0,64 ha (1,36 ha).

Jedocześnie podkreślił, że granice działki ewidencyjnej nr [...] w miejscu objętym zalesieniem wykonanym jesienią 2011 roku nie uległy znaczącym zmianom, jak sugeruje skarżący. Pomiary wykonane w trakcie czynności kontrolnych w roku 2018 i 2019 zostały wykonane w większości w oparciu o ten sam przebieg granicy działki ewidencyjnej nr [...], a jedyna zmiana, która nastąpiła od strony wschodniej była bardziej korzystna dla strony postępowania.

W ocenie organu odwoławczego skarżący nie ponosi winy w tej sytuacji. Został on wprowadzony w błąd, w ten sposób, że w dokumencie mapy zalesienia nieprawidłowo wyznaczono powierzchnię, która miała być przeznaczona pod wykonanie zalesienia. Ufając temu dokumentowi skarżący wykonał zalesienie na wskazanym obszarze deklarując we wniosku odpowiednio 2 ha wskazane w planie zalesienia przez Nadleśnictwo. W wyniku czynności kontrolnych organów ARiMR ustalono natomiast, że maksymalna powierzchnia w miejscu wskazanym w planie zalesienia wykonanym przez Nadleśnictwo i opartym na mapie zalesienia wynosi 1,37 ha, a wykonanie zalesienia

w tym miejscu na powierzchni 2 ha nie jest w ogóle możliwe.

Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia oraz wszechstronnego zbadania przez organ materiału dowodowego zebranego w toku postępowania i wydanie decyzji na podstawie ustaleń faktycznych poczynionych w sposób błędny oraz nieuwzględniający istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także wytycznych prawnych wiążących organ, a zawartych

w wyroku WSA z 7 grudnia 2017 r., Vlll SA/Wa 454/ 17, tj. w szczególności:

- pominięciu okoliczności, że zaskarżona decyzja stanowi kolejną już decyzję wydaną przez organ ll instancji, w której to decyzji - w porównaniu z wcześniejszymi licznymi decyzjami uchylanymi lub eliminowanymi z obiegu przez organ wyższej instancji lub Sąd - zawarte zostały ustalenia sprzeczne ze wcześniejszymi ustaleniami organu,

w tym dla przykładu organ II instancji w sposób nieprawidłowy ustalił, odnosząc się do wcześniejszych decyzji wydawanych w tej sprawie, że były to decyzje dla skarżącego pozytywne, gdyż organ nie dysponował wówczas raportami kontrolnymi, w sytuacji, gdy raporty kontrolne zostały sporządzone w roku 2013, co nie przeszkodziło organowi

w wydaniu decyzji przyznającej pomoc na zalesienie i stwierdzającej, że zalesienie zostało dokonane zgodnie z planem,

- błędnym ustaleniu, że skarżący dokonał przeszacowania wielkości obszaru zadeklarowanego do zalesieniu w stosunku do obszaru zalesionego w sytuacji, gdy:

- skarżący dokonał zalesienia zgodnie z wytycznymi leśnika oraz w sposób zaakceptowany przez organ,

- skarżący został pouczony przez Nadleśnictwo o sposobie realizacji nasadzeń, sposobie wytyczenia obszaru grodzenia siatką, przekazał skarżącemu instrukcje dotyczące odpowiedniego przygotowania gleb, a także wydał skarżącemu polecenie pozostawienia bez nasadzeń określonych pasów gruntu; skarżący zrealizował te wytyczne, a po dokonaniu zalesienia otrzymał zaświadczenie o prawidłowym wykonaniu zalesienia (wykonaniu go zgodnie z planem zalesienia - na obszarze 2 ha, tożsame zaświadczenie zostało przekazane do organu I instancji, organ nigdy nie zakwestionował tego dokumentu, nie wniósł też do niego żadnych zastrzeżeń,

- skarżący nigdy nie uzyskał możliwości korekty dokonanego sposobu zalesienia; o ile w ocenie organu zalesienie to zostało przeprowadzone nieprawidłowo, skarżący powinien mieć możliwość dokonania poprawek w realizowanych nasadzeniach, tymczasem organ nie zwrócił się w toku postępowania do Nadleśnictwa z wnioskiem

o wyjaśnienie kwestii sposobu dokonanego nasadzenia i jego prawidłowości, która to okoliczność była potwierdzona wskazanym wyżej zaświadczeniem, nie umożliwił skarżącemu skorzystania z planu naprawczego, pomimo wniosku skarżącego, nadto nie przeprowadził kontroli zalesienia w gospodarstwie skarżącego po złożeniu oświadczenia o zalesieniu a przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności;

2. art. 6 i art 8 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ postępowania w sposób niebudzący zaufania obywatela do organów państwa i nieoparty na przepisach prawa, co polega na wydawaniu decyzji całkowicie sprzecznych merytorycznie - o przyznaniu lub odmowie przyznania pomocy - przy niezmienionych okolicznościach faktycznych spraw, a także na bagatelizowaniu licznych i rażących uchybień organów w toku wydawania decyzji w sprawie,

3. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak dokonania należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia motywów postępowania organu, który przy wskazywanych nieprawidłowościach popełnianych przez organy w toku orzekania, nie odniósł się należycie do tej kwestii, usprawiedliwiając działania organów bądź to brakiem właściwych dokumentów, bądź brakiem obowiązków podejmowania odpowiednich działań, bądź to wprost naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, w sytuacji gdy rażące zaniedbania organów miały bezpośredni wpływ na sposób działania skarżącego.

Mając na uwadze powyższe domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji jak również decyzji jej poprzedzającej oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.

z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia nie wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga jest niezasadna.

Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja Dyrektora ARiMR w sprawie przyznania pomocy na zalesianie na rok 2011 r., na rzecz T. O..

Materialnoprawną podstawę przyznania pomocy na zalesianie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy) oraz § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 48, poz. 390 ze zm.; dalej: rozporządzenie).

Istotą sporu pomiędzy skarżącym a organem były przesłanki wydania decyzji

o przyznaniu pomocy na zalesianie, w sytuacji gdy organ wydał postanowienie

o spełnianiu warunków do przyznania pomocy na zalesianie. Skarżący swoje stanowisko upatrywał w tym, że Starosta K. decyzją z [...]lutego 2018 r. stwierdził prawidłowość zalesienia 2 ha powierzchni w działce nr [...], natomiast przyznana pomoc nie obejmowała całej powierzchni, w stosunku do złożonego wniosku.

Ponadto zdaniem skarżącego organ nie wziął pod uwagę pasów niezalesionych oraz okoliczności, iż grunt przed zalesieniem był zaorany i podlegał kontroli Nadleśniczego, po zalesieniu Nadleśnictwo wydało zaświadczenie o prawidłowym zalesieniu 2 ha.

Z kolei organy stanęły na stanowisku, iż kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy jest powierzchnia wykonanego przez skarżącego zalesienia w związku ze złożonym wnioskiem o przyznanie pomocy na zalesienie na 2011 r.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że spór w niniejszej sprawie toczy się od wielu lat, organy wydawały decyzje o przyznaniu płatności, a następnie stwierdzały nieważność wydanych decyzji. Również sprawa w przedmiocie przyznania płatności rozpatrywana była przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie,

w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 454/17 oraz w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 813/17.

Sądy uchylając decyzje organów do ponownego rozstrzygnięcia, wskazały

w zaleceniach dla organu odniesienie się do (dokonanie oceny):

- zaświadczenia wydanego przez Nadleśniczego o wykonaniu zalesienia zgodnie

z planem (28.10.2011 r.);

- wyjaśnień skarżącego, iż wszelkie prace związane z nasadzeniami i wykonanie ogrodzenia odbywały się według wskazań nadleśniczego;

- brak dokonania oceny nasadzeń w świetle § 11 ust. 3 rozporządzenia (1,5 m od granic lasu, 3 m od granicy od innego gruntu);

- zastrzeżeń w zakresie przeprowadzonych kontroli;

- brak załączników: szkicu pomiaru zalesienia, płyty CD;

- brak wyjaśnienia czy doszło do rzeczywistego zmniejszenia areału zalesiania i czy wynika to z zawinionego zachowania skarżącego.

Należy wskazać, że uzyskiwanie płatności na podstawie rozporządzenia jest procesem rozciągniętym w czasie, który kończy – w przypadku spełnienia wszystkich warunków – decyzja o przyznaniu pomocy na zalesianie. Na proces ten składa się kilka czynności, podejmowanych nawet w znacznych odstępach czasowych. Chodzi

w szczególności o następujące zdarzenia: złożenie wniosku o przyznanie płatności (§ 9 ust. 1), weryfikacja wniosku przez kierownika biura powiatowego Agencji (§ 10), wykonanie zalesienia (§ 11), złożenie oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodne

z planem zalesienia (§ 12 ust. 2), przyznanie płatności (13 ust. 2).

W orzecznictwie na gruncie zbliżonej regulacji zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U., Nr 187, poz. 1929 ze zm.) wskazuje się, że dopiero łączne spełnienie określonych w § 7, 8 i 9 rozporządzenia wykonawczego warunków,

w szczególności zaś faktyczne dokonanie zalesienia na całej powierzchni deklarowanych do płatności gruntów rolnych oraz złożenie zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy oświadczenia potwierdzającego fakt dokonania zalesienia, zgodnie z § 10 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowi podstawę przyznania płatności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2011 r., II GSK 1358/10, LEX nr 1151651).

Podkreślenia przy tym wymaga, że pierwszym etapem postępowania jest badanie wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie pod kątem spełnienia warunków

i wymagań, które kończy się wydaniem postanowienia o spełnieniu tych warunków (lub decyzji o odmowie przyznania pomocy na zalesienie). Zalesienie wykonuje się dopiero po wydaniu przez organ postanowienia, o którym mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia.

Z powyższego wynika, że uzyskanie takiego postanowienia daje rolnikowi gwarancję przyznania pomocy, o którą wnioskuje. Jak wynika z § 10 ust. 5 rozporządzenia, omawiane postanowienie powinno zawierać pouczenie o warunkach dotyczących formy, sposobu i terminu poinformowania Agencji o wykonanym zalesieniu. Oznacza to, że w drugiej części postępowania rolnik jest pouczany o jedynym warunku jaki musi być spełniony, aby pomoc została przyznana. Tym warunkiem jest złożenie w terminie określonym w rozporządzeniu oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia. Do oświadczenia dołącza się zaświadczenie nadleśniczego potwierdzające fakt wykonania zalesienia (§ 12 ust. 2 rozporządzenia).

Ostatnie omawiane zdarzenie, tj. przyznanie płatności, jest zatem jedynie konsekwencją złożonego wniosku i oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie

z planem zalesienia.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji jedynie częściowo wypełnił zalecenia Sądu wynikające z wyroku w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 454/17. Jak wyjaśnił w zaskarżonej decyzji Dyrektor ARiMR, poza oceną organu I instancji znalazł się dokument w postaci zaświadczenia wydanego przez nadleśniczego o wykonaniu zalesienia przez skarżącego zgodnie z planem zalesienia oraz jego wyjaśnienia, iż wszelkie prace związane z nasadzeniami i wykonaniem ogrodzenia odbywały się według wskazań nadleśniczego i pod jego nadzorem. Również w ocenie organu odwoławczego zabrakło oceny dokonanych nasadzeń w świetle uregulowań § 11 ust. 3 rozporządzenia.

Organ odwoławczy wyraźnie zaznaczył, iż przeprowadzone kontrole na miejscu potwierdziły, że nie stwierdzono naruszenia wymogu wynikającego z § 11 ust. 3 rozporządzenia, co do prawidłowości zachowania odległości od sąsiednich działek, zatem w tym przedmiocie wykonano zalecenia Sądu.

Jednocześnie nieprawidłowość, która została wykryta w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych polega na stwierdzeniu mniejszej powierzchni zalesienia niż powierzchnia, która została wykazana w planie zalesienia oraz we wniosku skarżącego. Jak wynika z ustaleń organów, powierzchnia ta zgodnie

z przeprowadzona kontrolą w 2018 r i 2019 r. wynosi łącznie 1,37 ha wobec deklaracji wnioskodawcy – 2 ha, z czego 0,48 ha stanowi obszar z drzewami liściastymi (deklarowane we wniosku 0,80 ha) i 0,89 ha obszar porośnięty drzewami iglastymi (wobec deklaracji 1,20 ha).

Wykonując wytyczne Sądu organy stwierdziły, że skarżący nie ponosi winy wobec stwierdzonych nieprawidłowości. W sprawie nie zastosowano wobec niego obniżek i sankcji wynikających z art. 16 rozporządzenia nr 65/2011.

Co istotne, analizując zebrany materiał w sprawie, organ odwoławczy uwzględnił w swojej ocenie:

- zaświadczenie Nadleśniczego z [...] października 2011 r., według którego wnioskodawca wykonał zalesienie działki rolnej stanowiącej działkę ewidencyjną położoną w gminie G. nr ew. [...] (pow. zalesienia 2 ha) zgodnie ze sporządzonym dnia [...].06.2011 r. przez Nadleśnictwo Z. planem zalesienia.

- decyzję Starosty K. z [...] lutego 2018 r. ([...]), na mocy której dokonano przekwalifikowania gruntu rolnego na grunt leśny stanowiący własność skarżącego.

Trafnie w ocenie Sądu organ odwoławczy uwzględnił wyniki kontroli przeprowadzonej w roku 2013 zawarte w raporcie nr dok. [...], według którego powierzchnia zalesiona wyniosła 1,26 ha oraz wyniki kontroli przeprowadzonej w roku 2018 i 2019 zawarte w raporcie nr dok. [...], według którego powierzchnia zalesiona wyniosła 1,37 ha (w tym 0,48 ha drzew iglastych i 0,89 ha drzew liściastych).

Zasadnie ocenie i analizie organu odwoławczego podlegały również:

- pismo Starosty K. z [...] lipca 2019 r. ([...]), stanowiące odpowiedź na pismo Kierownika BP ARiMR w K. dotyczące stwierdzenia mniejszej powierzchni zalesienia niż ujawniono w decyzji Starosty z [...] lutego 2018 r.,

z którego wynika, że dokonując przekwalifikowania gruntu rolnego na leśny (decyzja Starosty Z [...] lutego 2018 r. [...]), organ (starosta K.) oparł się wyłącznie o plan zalesienia sporządzony przez Nadleśnictwo Z., a Starostwo nie dokonywało pomiarów zalesionej powierzchni.

- zaświadczenie Nadleśniczego z [...] października 2011 r., potwierdzające wykonanie zalesienia zgodnie z planem zalesienia, przy czym Nadleśnictwo również nie wykonywało pomiarów faktycznie zalesionego obszaru, powołując się jedynie na dane widniejące w planie zalesienia (nie dokonywano szkiców czy zdjęć zalesionego obszaru).

Z kolei z planu zalesienia (mapa zalesienia sporządzona przez geodetę E.F.) wynika, że zalesienie miało zostać przeprowadzone na dwóch obszarach działki nr [...] w części:

- północno wschodniej działki nr [...] na powierzchni 1,14 ha

- i południowo wschodniej działki nr [...] na powierzchni 0,86 ha.

Jak ustalił organ z obrazu ortofotomapy znajdującej się w systemie informacji geograficznej prowadzonego przez ARiMR, datowanej na dzień 30.03.2014 r. powierzchnie przeznaczone pod zalesienie częściowo obejmują obszar objęty od strony zachodniej sukcesja naturalna i porośnięty już drzewami. Sadzonki zasadzone przez skarżącego jesienią roku 2011 r. na ortofotomapie są niewidoczne, obszar ten wygląda

jak pole uprawne.

Organ odwoławczy odniósł się również do czynności kontrolnych przeprowadzonych w 2013 r. 2018 i 2019 r. oraz fotografii wykonanych w latach 2013

i 2018, wskazując, iż na obszarze położonym w północno wschodniej części działki nr [...] widoczny jest obszar zalesiony w ramach wniosku oraz od strony zachodniej obszar lasu (wysokie dorosłe drzewa) znajdujący się poza ogrodzeniem wykonanym przez skarżącego w ramach zalesienia na rok 2011. Ogrodzenie wyznaczające granice zalesienia przebiega od strony zachodniej w innym miejscu (bliżej granicy wschodniej) niż wynikałoby to z mapy zalesienia z 06.05.2011 r. wykonanej przez geodetę dołączonej do planu zalesienia.

Analizując wyniki pomiarów na podstawie przeprowadzonej kontroli w latach 2013 i 2018, organ stwierdził, że mapa zalesienia ustalająca powierzchnie przeznaczona pod zalesienie na powierzchni 2 ha (1,14 i 0.86 ha) obejmowała obszar wcześniej porośnięty lasem.

Podsumowując powyższe, Sąd podziela ustalenia organu odwoławczego i jego ocenę co do okoliczności wprowadzenia w błąd skarżącego w zakresie mapy zalesienia, na której nieprawidłowo wyznaczono powierzchnie 2 ha przeznaczoną do zalesienia, w sytuacji gdy wnioskodawca mógł maksymalnie wykonać zalesienie na powierzchni 1,37 ha.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego w zakresie skorygowania wykonanego zalesienia, wyjaśnić należy, że nie było to możliwe dokonanie tzw. korekty zalesienia,

z uwagi na istniejący wcześniej na tym terenie las (sukcesja naturalna – teren porośnięty drzewami). Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania podniesionych w skardze.

Odnosząc się do naruszenia art. 8 k.p.a. stwierdzić należy, że faktycznie postepowanie w tej sprawie było prowadzone przez wiele lat, organy wydawały decyzje o przyznaniu płatności, czy odmowie ich przyznania, były wydawane także decyzje

o stwierdzeniu nieważności. Skarżący nie wnosił jednak sprawy na przewlekłe prowadzenie postępowania. Także nie można tu pominąć, że wytyczne ze sprawy VIII SA/Wa 454/17 skutkowały brakiem prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

W rezultacie skarżący słusznie podnosi, że wieloletnie postępowanie

w przedmiotowej sprawie ograniczyło zaufanie obywatela do organów państwa, jednakże okoliczność powyższa nie miała wpływu na rozstrzygnięcie Sądu. Sąd miał przy tym na uwadze, że postępowanie o przyznanie płatności na zalesienie jest procesem rozciągniętym w czasie. Rozpoznawana sprawa wymagała wykonania wielu czynności, zwrócenia się do innych organów, zebrania i oceny materiału dowodowego.

Reasumując Sąd podzielił argumentację Dyrektora ARiMR.

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł

o oddaleniu skargi.