Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 539/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 10, ust. 3 pkt 4 i 4a, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 88 d ust. 1 i ust. 2, art. 88f ust. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 23 maja 2013r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wywiódł skargę na uchwałę nr XXX.280/2013 Rady Miasta Ełku z dnia 26 marca 2013r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Ełku, zwanej "Ełk-Parkowa II". Według strony skarżącej z dokumentacji planistycznej wynika, że część terenów objętych projektem planu

miejscowego znalazła się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Pomimo to w załączniku graficznym do uchwały nie zaznaczono granic obszaru

narażonego na niebezpieczeństwo powodzi, który obejmuje m.in. działki o nr ewid. "[...]". Wskazano jedynie "obszary bezpośredniego zagrożenia

powodzią za wyjątkiem terenów zwolnionych z zakazu wykonywania robót na obszarze

szczególnego zagrożenia powodzią". Nieścisły jest również zapis § 4 ust. 2 uchwały,

dotyczący wskazania obszarów zagrożonych powodzią. Ponadto w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ełku, powołanym w § 1 uchwały, zostały określone granice obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, znajdujących się na terenie objętym opracowaniem planu. Uchybienia te w ocenie organu nadzoru wskazują na rażące naruszenie przez kwestionowaną

uchwałę zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewskazanie w planie obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, tj. art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto według Wojewody skarżona uchwała w niektórych zapisach

narusza rażąco art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego. Zarzut ten odniesiono do:

- § 13 uchwały, który stanowi, iż " dopuszcza się budowę innych niż wymienione w niniejszym rozdziale, sieci infrastruktury technicznej bez konieczności zmiany planu",

- § 16 ust. 1 pkt 8 lit. g; § 16 ust. 2 pkt 8 lit. g; § 16 ust. 3 pkt 8 lit. g: § 16 ust. 4 pkt 8 lit. g, stanowiących, iż "dopuszcza się budowę innych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej niekolidujących z podstawowym i dopuszczalnym przeznaczeniem terenu",

- § 16 ust. 2 pkt 8 lit. h, w części sformułowania: " ( ... ) pod warunkiem uzgodnienia ich trasy z właścicielem terenu",

- § 16 ust 5 pkt 6 lit. e, który mówi, iż " urządzenie terenu zieleni parkowej należy

poprzedzić sporządzeniem projektu uwzględniającego istniejącą zieleń, warunki glebowo-wodne, powiązanie z terenami sąsiednimi, a także budowę ciągu spacerowego, rowerowego i innych elementów zagospodarowania. Na etapie projektu należy dążyć do kształtowania osi widokowej z ulicy Kilińskiego w kierunku ujścia rzeki",

- § 16 ust 5 pkt 6 lit. h, który stanowi: "szczegółowy przebieg ciągu pieszego oraz ścieżki rowerowej zostanie rozstrzygnięty na etapie projektu",

- § 16 ust 5 pkt 6 lit. h, w części: "prace prowadzone w obrębie rzeki Ełk należy uzgodnić z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych".

Strona skarżąca podniosła również, że w przedmiotowej uchwale Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji pojęcia "drogi wewnętrznej" (§ 2 ust. 1 pkt 8 uchwały), zdefiniowanego w akcie wyższego rzędu, tj. w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych.

Ponadto w ocenie Wojewody zapisy: § 16 ust. 3 pkt 5 lit. a uchwały nr XXX.280.2013 Rady Miasta Ełku, w części "w celu powiększenia obszaru 3 U", § 16 ust. 4 pkt 5 lit. a tej uchwały, co do sformułowania "w celu powiększenia obszaru 4US/UT" oraz § 16 ust. 6 pkt 9 lit a w/w uchwały, w części "w celu powiększenia terenów usługowych", są nieczytelne, gdyż sugerują, iż w wyniku podziału geodezyjnego działek, dopuszczalne jest powiększenie obszaru odpowiednio 3U, obszaru 4US/UT i terenów usługowych, określonych w planie, faktycznie bez konieczności przeprowadzenia procedury planistycznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie Rady Miasta Ełk zarzut polegający na niewskazaniu w planie miejscowym obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi jest niezasadny ponieważ w przedmiotowym planie określono granice terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi (obszar ZZ) oraz sposoby ich zagospodarowania. Podkreślono, że na etapie sporządzania projektu planu podjęto wiele działań i starań aby obszary zagrożenia powodziowego zostały właściwie wskazane i opisane, co odzwierciedla miejscowy plan. Podkreślono, że projekt miejscowego planu został uzgodniony postanowieniem nr 2673/P/NZG/12 z dnia 12 listopada 2012r. przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki

Wodnej w Warszawie, w zakresie zagospodarowania stref ochronnych ujęć wody, obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych i obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi.

Organ podkreślił, że na rysunku planu wskazano, że na terenie oznaczonym symbolem ZP/ZZ przebiegać będzie ścieżka pieszo-rowerowa, co w opinii Rady Miasta wypełnia obowiązki wynikające z § 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra

Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznaczania informacyjne zawarte na rysunku planu nie determinują w sposób ostateczny przebiegu ww. ścieżki, dzięki czemu możliwe jest zachowanie pewnej elastyczności zapisów i przeprowadzenia ścieżki w sposób najkorzystniejszy. W przytoczonych zapisach planu Rada Miasta wyraźnie wskazała zatem swoją politykę na tym terenie

określając jednocześnie zakres swobody w kształtowaniu przestrzeni. Zdecydowała przy tym, że działania realizacyjne poprzedzone zostaną profesjonalnym opracowaniem projektowym.

W ocenie organu zarzut polegający na przekroczeniu granic władztwa planistycznego odnośnie zapisów dotyczących: infrastruktury technicznej, przebiegu ciągu pieszego oraz ścieżki rowerowej, poprzez wprowadzenie przepisów otwartych, uzależniających sposób zagospodarowania terenów od późniejszych opinii, uzgodnień, zgód, warunków itp., jest niezasadny. Organ nadzoru w swojej skardze przytacza szereg sformułowań użytych w treści uchwały, którym zarzuca przekroczenie granic władztwa planistycznego. Według Rady Miasta Ełk nie można zgodzić się z tak dogmatyczną interpretacją prawną formy planu miejscowego. Wynika ona wyłącznie z prawnego podejścia do treści uchwały, bez uwzględnienia faktu, że cała treść uchwały dotyczy specyficznych zagadnień planowania przestrzennego. Zapisy uchwały stwarzają możliwość budowy i modernizacji ciągów infrastruktury technicznej

zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, ekonomiką i prawami fizyki. Sztywne i szczegółowe ustalanie przebiegów infrastruktury technicznej na etapie planu miejscowego mogłoby według Rady Miasta skutkować rażącymi błędami lub koniecznością częstych zmian planu miejscowego. Obecnie stosowane w tym zakresie zapisy planistyczne są w ocenie organu wystarczające do prowadzenia prawidłowych i skutecznych działań samorządów w zakresie infrastruktury technicznej.

Według organu również zarzut polegający na wprowadzeniu do treści miejscowego planu zmodyfikowanej definicji dróg wewnętrznych jest niezasadny. Słownik pojęć użytych w tekście uchwały ma ułatwić bowiem korzystanie z planu. Został on wprowadzony do praktyki planistycznej sporządzania planów miejscowych już dawno i ma za zadanie w bardzo krótkim czasie wyjaśnić każdemu zainteresowanemu, jak ma rozumieć ustalenia planu – bez długotrwałych poszukiwań poszczególnych definicji rozrzuconych po różnych aktach prawnych, których treść często się zmienia. Definicja użyta w tekście uchwały dotyczy tylko konkretnego planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami

a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu

w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa

w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Zasadniczym i kluczowym powodem stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu jest brak oznaczenia w planie wszystkich obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, a więc potwierdzenie się zarzutu sformułowanego przez stronę skarżącą

w tym zakresie.

Przede wszystkim należy wskazać, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647, dalej zwanej: u.p.z.p.), w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych.

Zgodnie zaś z art. 88d ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r., poz. 145), dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi wskazanych we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego, sporządza się mapy zagrożenia powodziowego.

Natomiast stosownie do art. 88f ust. 5 tej ustawy przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego oraz mapach ryzyka powodziowego granice obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2, uwzględnia się w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planie zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto zwrócić należy uwagę na przepis art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011r., Nr 32, poz. 159), zgodnie z którym studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Natomiast według art. 17 tej ustawy obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych:

1) zawarte w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planie zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy - uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, do dnia uwzględnienia, odpowiednio, w tych dokumentach obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą;

2) uwzględnia się przy sporządzaniu koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planu zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Przenosząc powyższe regulacje prawne na grunt przedmiotowej sprawy w pierwszym rzędzie należy dostrzec, że zgodnie ze "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej – Etap II – Rzeka Ełk" i aktualizacją tego studium, teren objęty planem, obejmujący tereny działek o nr ewid. "[...]" położony jest w zasięgu wielkiej wody o prawdopodobieństwie 1%, na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi. Wynika to jednoznacznie z postanowienia Nr 2673/P/NZG/12 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 12 listopada 2012r. uzgadniającego projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Ełku, zwanego "Ełk-Parkowa II" (akta adm., k. – 60). Ponadto w samym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ełku Kierunki i Polityka zagospodarowania przestrzennego Miasta Ełku" znajduje się zapis mówiący, że obszary zalewowe wód powierzchniowych rzeki Ełk i Jeziora Ełckiego, występujące na terenie miasta Ełku, zostały określone w studium Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Zarząd Zlewni w Giżycku dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej Etap II – rzeka Ełk – rok 2006 oraz w Aktualizacji studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej Etap II – "rzeka Ełk, na odcinku od jeziora Ełk do mostu kolejowego". Zasięg tych obszarów orientacyjnie wyrysowano na rysunku Studium "Polityka przestrzenna". Zaznaczono, że szczegółowy zasięg tych terenów należy przyjąć w oparciu o obliczenia hydrauliczne, wynikające z Aktualizacji Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej Etap II – "rzeka Ełk, na odcinku od jeziora Ełk do mostu kolejowego" i jego kolejnych aktualizacji. W kwartałach oznaczonych symbolami: As-8, Do-1, Ds.-4 i Ds.-7 zasięg obszarów zalewowych podzielony jest na zasięgi wielkich wód o prawdopodobieństwie wystąpienia: raz na dziesięć lat, raz na sto lat, raz na dwieście lat. W studium zaznaczono, że sposób ich zagospodarowania powinien uwzględniać możliwość występowania zagrożenia powodziowego. Zagospodarowanie terenów powinno być prowadzone w oparciu o przepisy zawarte w Prawie wodnym.

Z powyższego wynika, że m.in. dla terenów objętych planem (m.in. sporne działki o nr ewid. "[...]" na terenie 3U – tereny zabudowy usługowej) opracowano "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej – Etap II – Rzeka Ełk" i aktualizację tego studium, które de facto zostało włączone odpowiednimi zapisami do dokumentu "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ełku". Pełnomocnik organu przedstawił na rozprawie mapę znajdującą się w "Aktualizacji studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej – Etap II" oraz mapę zawierającą korektę do Aktualizacji, która została przedłożona Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie do uzgodnienia dalszych zmian Studium ochrony przeciwpowodziowej, ale nie została uwzględniona przez Dyrektora ze względów proceduralnych. Pełnomocnik podał ponadto, że korekta ta została przedłożona do uzgodnienia planu (akta sądowe, k. – 35, protokół z rozprawy). Na mapach tych wyraźnie oznaczono tereny zagrożone powodzią.

Z akt sprawy nie wynika fakt sporządzenia dla tych obszarów mapy zagrożenia powodziowego. To zaś oznacza, że studium ochrony przeciwpowodziowej sporządzone dla terenów objętych planem zachowało swoją ważność (art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o zmianie ustawy o Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw). Ponadto z mocy art. 17 pkt 2 tejże ustawy, obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią, określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej powinny być uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. To zaś, że sporny teren to obszar zalewowy potwierdza również wymóg uzyskania dla tych terenów stosownych uzgodnień Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie oraz przywołane już wcześniej postanowienie uzgadniające tego organu z dnia 12 listopada 2012r., jak również przedłożone do akt sprawy mapy aktualizacji studium ochrony przeciwpowodziowej.

Oceniając w tym kontekście zgodność zapisów planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy trzeba wskazać, że studium jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4) oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu. Skoro więc w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określono tereny zalewowe, to również w planie tereny te winny zostać określone w takim samym zakresie, ażeby Gmina nie naraziła się na zarzut braku zgodności planu ze studium.

Fakt zaś funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z września 2012r. - zwalniającej z zakazu wykonywania robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią polegających na podwyższeniu terenu i realizacji zabudowy usługowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą o funkcji gastronomicznej, hotelowej i konferencyjnej, obsługi ruchu turystycznego, handlu detalicznego, biur, z wykluczeniem usług uciążliwych dla środowiska, w rejonie km 54+000 rzeki Ełk na terenie działek o nr ew. "[...]" położonych w Ełku przy ulicy A pod warunkami wymienionymi we wniosku inwestora - nie ma znaczenia dla stwierdzonych naruszeń. Przede wszystkim wspomniana decyzja ma charakter czasowy (art. 88l ust. 6 Prawa wodnego) i została wydana na wniosek konkretnego inwestora. Nie trudno zaś wyobrazić sobie sytuację, w której inwestor sprzedaje rzeczone działki położone na obszarze 3 U. Potencjalny nabywca takich nieruchomości kierując się w dobrej wierze zapisami planu byłby w takich okolicznościach przekonany, że działki te położone są na terenie zabudowy usługowej i mógłby nic nie wiedzieć o tym, że teren ten jest terenem szczególnego zagrożenia powodzią. Sama zaś decyzja zwalniająca z zakazu wykonywania robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nie dość, że może obowiązywać przez 2 lata, to jest przede wszystkim ściśle skorelowana z wnioskiem inwestora i dostosowana do jego zamierzenia inwestycyjnego. Potencjalny kontrahent natomiast mógłby zostać wprowadzony w błąd zapisami planu miejscowego, co mogłoby mieć poważne i bardzo niekorzystne dla niego skutki prawne. Godziłoby to tym samy w zasadę budzenia zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

W tym miejscu wskazać także trzeba, że wbrew twierdzeniom Gminy okoliczność podniesienia rzędnych terenu i fakt samodzielnego ustalenia przez Gminę, że teren U 3 nie jest już terenem zalewowym, w ocenie Sądu nie zmienia tego, że Studium ochrony przeciwpowodziowej obowiązuje i dopóki dokument ten będzie obowiązywał w takim kształcie to obowiązkiem Gminy będzie jego przestrzeganie i stosowanie przy uchwalaniu planów miejscowych. Dodatkowo podnieść także należy, że decyzja dyrektora regionalnego gospodarki wodnej wydana w oparciu o art. 88l ust. 2 Prawa wodnego nie znosi jeszcze obowiązywania studium ochrony przeciwpowodziowej i ustaleń płynących z tego dokumentu. W oparciu o taką decyzję w drodze wyjątku można jedynie zwolnić z zakazów wymienionych w art. 88l ust. 1, co jednak nie oznacza, że samo studium przestaje obowiązywać w części w jakiej określa obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią (przez obecnie obowiązującą ustawę określane jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią).

Nie oznacza to oczywiście, że gmina nie może próbować realizować zasady władztwa planistycznego, także na terenach zagrożonych powodzią. Gmina jak najbardziej może zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi określać warunki zabudowy co do tych obszarów, takie jak na przykład rzędne terenu, powierzchnia zabudowy czy też minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, jak również nieprzekraczalne linie zabudowy. Jednakże, co najistotniejsze, Gmina zobowiązana jest oznaczyć precyzyjnie i zgodnie z przywołanymi zapisami studium obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Musi to być wyraźnie oznaczone w planie. Taki zapis nie wyklucza jednoczesnego określenia funkcji usługowej dla danych obszarów. W takiej sytuacji zapis musi być jednak zredagowany precyzyjnie, tak żeby wynikało z niego jednoznacznie, że dopuszcza się realizację funkcji np. usługowej (dla danych terenów leżących na obszarze zagrożenia przeciwpowodziowego), ale pod warunkiem uzyskania zgody w formie decyzji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej wydanej na podstawie art. 88l ust. 2 Prawa wodnego. Przy takich zapisach planu inwestor będzie zdawał sobie sprawę z faktu na jakich terenach zamierza inwestować. Ponadto realizacja zamierzenia zgodnie z art. 88l ust. 2 Prawa wodnego zależeć będzie od uzyskania decyzji właściwego organu o zwolnieniu z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego.

Oceniając dalej zaskarżony przez Wojewodę plan miejscowy, wskazać należy, że zbyt daleko idący jest w ocenie Sądu zapis § 13 uchwały, który stanowi, iż "dopuszcza się budowę innych niż wymienione w niniejszym rozdziale, sieci infrastruktury technicznej bez konieczności zmiany planu". Jest to przepis otwarty o charakterze bardzo ogólnym, który de facto może uzależnić przeznaczenie danego terenu od przyszłych i niepewnych zdarzeń. Ponadto czytając ten przepis z przepisami § 16 ust. 1 pkt 8 lit. g; § 16 ust. 2 pkt 8 lit. g; § 16 ust. 3 pkt 8 lit. g; § 16 ust. 4 pkt 8 lit. g może on sugerować nawet możliwość budowy infrastruktury technicznej sprzecznej z przeznaczeniem terenu, czy też zmianę przeznaczenia terenu, wskutek budowy takiej infrastruktury bez zmiany planu, skoro uregulowania z § 16 przewidują budowę nowych sieci infrastruktury technicznej niekolidującej z podstawowym i dopuszczalnym przeznaczeniem terenu. Tymczasem określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu powinno być jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu już z chwilą wejścia w życie planu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2012r., II OSK 1334/12).

Takimi przepisami, które budzą wątpliwości co ich legalności są również wspomniane przepisy § 16 ust. 1 pkt 8 lit. g; § 16 ust. 2 pkt 8 lit. g; § 16 ust. 3 pkt 8 lit. g; § 16 ust. 4 pkt 8 lit. g, w których zaznaczono, że dopuszcza się budowę innych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej niekolidujących z podstawowym i dopuszczalnym przeznaczeniem terenu. Skoro art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. stanowi, że plan winien określać obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, to przyjąć należy, że zapis o dopuszczeniu budowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w przyszłości, które nie zostały przewidziane planem jest niedopuszczalny. Tym bardziej, że w planie nie podano żadnych parametrów, warunków powiązań sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, czy też wskaźników tej rozbudowy, czego wymaga § 4 pk 9 lit a – c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1587).

Wskazać także należy, że § 16 ust. 2 pkt 8 lit. h narusza art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Dopuszcza bowiem do przebudowy sieci infrastruktury technicznej nie związanej z przeznaczeniem terenu pod warunkiem uzgodnienia jej trasy z właścicielem terenu na którym jest ona położona. W istocie więc przepis ten warunkuje przebudowę sieci od zdarzenia przyszłego i niepewnego, wynika z niego, że do przebudowy może dojść w wyniku porozumienia miedzy inwestorem, a właścicielem terenu. W takim układzie zapis planu nie precyzuje zasad przebudowy, jak wymagają tego przepisy. Przyjąć należy, że ustawodawca ustanowił procedurę planistyczną określoną w art. 17 u.p.z.p. właśnie po to, by na etapie przyjęcia planu uwzględnić ewentualne wnioski i uwagi właściciela terenu, którego założenia planu dotyczą, które następnie mogą się znaleźć w przyjętym planie miejscowym. Niemniej jednak – zgodnie z ustawą - to z planu muszą wynikać zasady modernizacji, rozbudowy i budowy sieci infrastruktury technicznej.

Podobnie niedopuszczalna jest modyfikacja definicji ustawowych. Takiego uchybienia organ dopuścił się, redagując w § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały pojęcie drogi publicznej, które zdefiniowano już w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 260). Redagowanie tej definicji inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Modyfikacji definicji ustawowych w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalna (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98).

Zgodzić się również należy ze stanowiskiem skarżącego, że zapisy: § 16 ust. 3 pkt 5 lit. a zaskarżonej uchwały Rady Miasta Ełku, w części "w celu powiększenia obszaru 3 U", § 16 ust. 4 pkt 5 lit. a tej uchwały, co do sformułowania "w celu powiększenia obszaru 4US/UT" oraz § 16 ust. 6 pkt 9 lit a ww. uchwały, w części "w celu powiększenia terenów usługowych", są nieczytelne. Zgodzić się trzeba, że mogą one sugerować, iż, w wyniku podziału geodezyjnego działek, możliwe będzie powiększenie obszaru 3U, 4US/UT i terenów usługowych, określonych w planie, bez konieczności przeprowadzenia procedury planistycznej.

Niewątpliwie przytoczone naruszenia prawa przekonują, że w przypadku spornego planu miejscowego doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego określonych w art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. (granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych) i 10 (zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej).

Trzeba mieć na uwadze, że w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tym samym jeżeli sąd stwierdzi naruszenia, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w odniesieniu do całej uchwały, to stwierdza nieważność całej uchwały. Taka zaś sytuacja zaistniała na gruncie przedmiotowej sprawy.

Sąd nie dopatrzył się natomiast innych naruszeń prawa wskazanych w skardze. I tak Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru w kwestii braku legalności § 16 ust. 5 pkt 6 lit e i § 16 ust. 5 pkt 6 lit h. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko Gminy, zgodnie z którym Rada Miasta określiła w planie swoją politykę na tym terenie ustalając jednocześnie zakres swobody w kształtowaniu przestrzeni i pozostawiając szczegóły techniczne związane z realizacją ciągu pieszego, ścieżki rowerowej i zieleni parkowej opracowaniom projektowym. Takie rozstrzygnięcie zawarte w planie jest dopuszczalne z powodów wskazanych w odpowiedzi na skargę. Ponadto zarówno zieleń parkowa, ścieżka rowerowa i ciąg pieszy znajdują się na terenie Gminy w związku z powyższym pozostawienie pewnej elastyczności zapisów planu nie wpłynie w tym konkretnym przypadku na prawa i obowiązki osób trzecich.

Sąd uznał również, że § 16 ust. 5 pkt 6 lit k nie narusza art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wskazane w planie uzgodnienie spowodowane jest zadaniami Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w stosunku do terenu Rzeki Ełk i taki zapis nie narusza zasad płynących z art. 4 ust. 1 czy też 15 u.p.z.p

W związku z powyższym, Sąd w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Jednocześnie orzeczono w pkt II, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane.