Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1305/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2,  art. 5 ust. 2,  art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 145  par. 1 lit. a i c, art. 132, 152, 200, 205 par. 1, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Protokolant – starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi F. B. na decyzję Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa na rzecz skarżącego F. B. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r., mając za podstawę art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), F. B. zwrócił się do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o udzielenie informacji publicznej (w formie elektronicznej na wskazany adres lub w formie wydruku) w zakresie:

1. wyroku trybunału arbitrażowego wydanego w sprawie M. N. [...] przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w którym wyrok opisuje historię proceduralną postępowania arbitrażowego od momentu wniesienia notyfikacji o zaistnieniu sporu do dnia wydania wyroku z dnia [...] lipca 2010 r.,

2. wskazania, jak doszło do ukonstytuowania trybunału orzekającego w sprawie M. N. [...] przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, tj. która strona dokonała wyboru poszczególnych arbitrów oraz jak doszło do wyboru arbitra przewodniczącego,

3. wskazanie, kto reprezentował (był pełnomocnikiem) Rzeczypospolitą Polską w sprawie M. N. [...] przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej,

4. wskazanie, kto reprezentował (był pełnomocnikiem) inwestora w sprawie M. N. [...] przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej.

Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił skarżącemu F. B. udostępnienia kopii orzeczenia wydanego przez Trybunał Arbitrażowy z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie M. N. przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie pkt 3 – 4 (s. 3 – 13), pkt 7 częściowo (s. 14, s. 15, s. 18 – 19). W uzasadnieniu podał, że jako strona postępowania został dodatkowo wskazany z urzędu M. N. Jednak M. N. nie zajął stanowiska w sprawie, bowiem nie dotarło do organu zarówno potwierdzenie doręczenia, jak i informacja o braku możliwości doręczenia przesyłki. Pocztowe postępowanie reklamacyjne nie zakończyło się do dnia wydania decyzji, jednakże z uwagi na ustawowe terminy do zakończenia postępowania niezbędne było wydanie decyzji przed zakończeniem pocztowego postępowania reklamacyjnego w sprawie doręczenia przesyłki dla M. N. W związku z powyższym w dniu [...] kwietnia 2014 r. zostało wydane postanowienie o wyłączeniu z akt postępowania kopii wnioskowanego orzeczenia. W dalszej części stwierdzono, że M. N. nie zajął stanowiska w toku postępowania, jednak wskazano, że zadaniem Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa wynikającym z ogólnej zasady poufności postępowania arbitrażowego wyrażonej w art. 32 ust. 5 reguł arbitrażowych Komisji Narodów Zjednoczonych do Spraw Międzynarodowego Prawa Handlowego, przyjętych przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych na mocy uchwały 31/98 z dnia 15 grudnia 1976 r., jest zapewnienie ochrony informacji dotyczących tajemnic przedsiębiorstwa M. N. udostępnionych w toku toczącego się postępowania arbitrażowego. Z uwagi na powyższe stwierdzono, że poszczególne fragmenty orzeczenia, albo stanowią samodzielnie tajemnicę przedsiębiorstwa M. N., albo też mogą prowadzić do ujawnienia informacji poufnych M. N. i w związku z tym nie powinny być udostępnione jakiejkolwiek osobie trzeciej bez naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa M. N. Precyzując zakres informacji zawartych w uzasadnieniu wyroku wskazano, że zawiera on następujące treści:

a. s. 3 – 13, pkt 3 – 4 – szczegółowy opis podstawy faktycznej powództwa i linii obrony przyjętej przez pozwanego zawierający informacje o szczegółach inwestycji (działań spółek zależnych) M. N. w Polsce,

b. s. 14, s. 15, pkt 7 – informacje dotyczące osobiście M. N. wpływające na jurysdykcję arbitrażową,

c. s. 18 – 19, pkt 7 (częściowo) – informacje dotyczące sposobu prowadzenia przedsiębiorstwa przez M. N.

Reasumując, informacje dotyczące działalności gospodarczej przeciwników procesowych Rzeczpospolitej Polskiej w powyższych postępowaniach arbitrażowych zostały udostępnione w toku postępowań arbitrażowych, objętych zasadą poufności, trzeba zatem przyjąć, że powyżsi przedsiębiorcy działali w oparciu o zaufanie do mechanizmu arbitrażowego i trybu poufności tego postępowania. Konieczne jest zatem przyjęcie, że wiadomości te nie są powszechnie dostępne i podlegają ochronie ze strony tych przedsiębiorców, jako ich tajemnica handlowa. Zasadnym zatem było ograniczenie dostępu do tych informacji w trybie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie za pismem z tego samego dnia, przesłano skarżącemu powyższe orzeczenie z wyłączonym, a podanym już wyżej zakresie.

We wniosku z dnia [...] maja 2014 r. do Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący stwierdził, że wydając tylko zaskarżoną decyzję, organ nie ustosunkował się do jego wniosku o udostępnienie informacji w zakresie pkt 2 – 4. Dalej stwierdził, że zaskarżona decyzją jest błędna, bowiem nie sposób się zgodzić, jakoby art. 32 ust. 5 Reguł Arbitrażowych Komisji Narodów Zjednoczonych do Spraw Międzynarodowego Prawa Handlowego, przyjętymi przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych na mocy uchwały 31/98 z dnia 15 grudnia 1976 r., uzasadniał nieudostępnienie informacji publicznej. W podobnej sprawie wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i w wyroku z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 252/12 stwierdził, że "Nie sposób więc uznać, że uregulowane zostały w powyższym przepisie odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast powołany przez organ przepis art. 32 ust. 5 wskazanego Regulaminu Arbitrażowego UNCITRAL stanowi tylko, że wyrok może zostać podany do wiadomości publicznej wyłącznie za zgodą obu stron. W ocenie Sądu, również powyższego zapisu nie można utożsamiać ze sformułowaniem odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Skoro tak, to w sprawie znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, określająca przede wszystkim zasady i tryb dostępu do informacji posiadających walor informacji publicznych". W dalszej części stwierdził, że zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. z 2003 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Natomiast w rozpoznawanej sprawie M. N. został powiadomiony o postępowaniu, jednak nie zajął stanowiska. Nie sposób zatem uznać, że podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności informacji zawartych w orzeczeniu.

Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 2 – 4 wniosku z dnia [...] lutego 2014 r., a następnie decyzją z tego samego dnia nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że nadal nie zakończyło się postępowanie reklamacyjne w sprawie doręczenia przesyłki dla M. N. W dalszej części stwierdzono, że z ogólnej zasady poufności postępowania arbitrażowego wyrażonej w art. 32 ust. 5 reguł arbitrażowych Komisji Narodów Zjednoczonych do Spraw Międzynarodowego Prawa Handlowego, przyjętych przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych na mocy uchwały 31/98 z dnia 15 grudnia 1976 r., wynika zapewnienie ochrony informacji dotyczących tajemnic przedsiębiorstw udostępnionych w toku toczącego się postępowania arbitrażowego. Jednocześnie wskazano, że reguły arbitrażowe nie stanowiły podstawy wydania decyzji, zaś podstawę tę stanowiła ustawa o dostępie do informacji publicznej. Z reguł arbitrażowych wynika natomiast okoliczność związana z ustaleniem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa. Udostępnienie przez M. N. danych o działalności swojego przedsiębiorstwa w toku postępowania objętego poufnością oznacza, że zostały zachowane przez niego wymogi do uznania informacji przekazanych w tym postępowaniu za tajemnicę przedsiębiorstwa. Ponadto wskazano, że z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika konieczność zabezpieczenia interesów osoby niebiorącej aktywnie udziału w postępowaniu, jak w niniejszej sprawie M. N. Dla zabezpieczenia tych interesów należało rozważyć, które dane przekazane przez M. N. w zaufaniu do poufności postępowania arbitrażowego, mogą stanowić tajemnicę jego przedsiębiorstwa. Przeprowadzona analiza orzeczenia arbitrażowego pozwoliła na dokonanie ustaleń, iż poszczególne fragmenty wyroku, albo stanowią samodzielnie tajemnicę przedsiębiorstwa M. N., albo też mogą prowadzić do ujawnienia informacji poufnych M. N., a w związku z tym nie powinny być udostępnione jakiejkolwiek osobie trzeciej bez naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa M. N. i w opinii organu są to te fragmenty orzeczenia, które wskazano w decyzji, jako uzasadnione tajemnicą przedsiębiorcy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący F. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania zarzucając:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskie poprzez brak zastosowania oraz nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienia informacji publicznej;

2. naruszenie przepisu art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 5 ust. 2, art. 10, art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienia informacji publicznej;

3. naruszenie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. 2003 Nr 153, poz. 1503 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz brak ustosunkowania się do faktu niezastrzeżenia przez przedsiębiorcę informacji.

W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że jedną z podstawowych, tradycyjnie wskazywanych cech postępowań arbitrażowych jest poufność, jednak cecha ta ma zastosowanie w odniesieniu do tzw. arbitrażu handlowego, tj. do postępowań, które toczą się pomiędzy dwoma podmiotami prywatnymi, najczęściej przedsiębiorcami. Kwestia poufności, a raczej jej braku, kształtuje się odmiennie w odniesieniu do arbitrażu na linii inwestor – państwo, tj. postępowań, w których stroną pozwaną jest państwo rozumiane jako suwerenny podmiot prawa międzynarodowego publicznego (w przypadku Rzeczypospolitej Polskiej związanego m.in. art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, gwarantującymi dostęp do informacji publicznej). Postępowania te toczą się bowiem nie na mocy umowy stron, jak w przypadku postępowań w arbitrażu handlowym, ale na mocy postanowień traktatu międzynarodowego, zawartego pomiędzy dwoma (lub więcej) państwami, podmiotami prawa międzynarodowego publicznego. To dopiero na mocy takiego traktatu prawa międzynarodowego podmiot prywatny – inwestor, w pewnych okolicznościach może wszcząć postępowanie arbitrażowe. Zastosowanie poszczególnych reguł arbitrażowych, określających zakres poufności, ma miejsce w wyniku ich inkorporowania do treści traktatów międzynarodowych przez państwa – strony poszczególnych traktatów. Innymi słowy, instrument prawa międzynarodowego publicznego (traktat) inkorporuje do swej treści instrument prawa prywatnego (arbitraż). Z uwagi na to, że w powyższych relacjach występują państwa, zastosowane rozwiązania wprowadzające postępowania arbitrażowe doznają pewnych modyfikacji, m.in. w zakresie poufności postępowania arbitrażowego i wydanego w jego wyniku wyroku. Zdecydowana większość wyroków arbitrażowych wydawanych w rezultacie postępowań, w których państwa są stroną pozwaną, jest dostępna publicznie. Z uwagi na to, że publiczne są dopiero wyroki, a niekoniecznie same postępowania, nie jest znana dokładna liczba postępowań na linii inwestor – państwo. Szacuje się, że na koniec roku 2012 wszczętych było ok. 514 postępowań tego typu, z czego zakończyło się 240 z nich. O powszechności udostępniania wyroków i postanowień kończących postępowania w tego typu sprawach świadczyć może fakt, że na dzień 16 maja 2014 r. publicznie dostępnych było już 301 wyroków arbitrażowych. Nie jest aktualnie dostępna informacja, ile postępowań zostało zakończonych na dzień 16 maja 2014 r., ale powyższe liczby wskazują na jednoznaczny trend udostępniania treści wyroków arbitrażowych w skali światowej. Określenie dokładnej liczy postępowań w arbitrażu inwestycyjnym przeciwko Polsce jest niemożliwe ze względu na nieudostępnianie przez organy państwa tego typu informacji. Wskazuje się jednak, że Polska była stroną minimum 14 postępowań, co plasuje Polskę w grupie 10 najczęściej pozywanych w systemie arbitrażu inwestycyjnego państw na świecie. Z grupy najczęściej pozywanych państw jedynie Polska jednoznacznie i konsekwentnie sprzeciwia się udostępnianiu informacji publicznej, jaką są wyroki arbitrażowe. Sytuacja taka pozwala stwierdzić, że nieudostępnianie wyroków arbitrażowych przez Polskę jest wynikiem tylko i wyłącznie przyjętej przez państwo polityki. Zobowiązanie takie nie wynika z jakichkolwiek wiążących Polskę norm o charakterze bezwzględnym, których treści Polska nie mogłaby zmodyfikować, gdyby dążyła do transparentności w podejmowanych działaniach. Państwa, które przyjmują politykę transparentności i pełnego dostępu do dokumentów stanowiących informację publiczną mają pełną swobodę podejmowania takich działań. Tłumaczenie się aktami prawnymi o charakterze nie tylko norm dyspozytywnych, ale również nieobowiązujących powszechnie, jak np. postanowienia Reguł Arbitrażowych Komisji Narodów Zjednoczonych do Spraw Międzynarodowego Prawa Handlowego, nie stanowi w tym kontekście podstawy odmowy dostępu do informacji publicznej w postaci wyroku w postępowaniu arbitrażowym. Państwa Europy Zachodniej są rzadko pozywane w postępowaniach arbitrażowych, dlatego też nie mogą one stanowić odpowiedniego przykładu w analizowanym kontekście. Jako przykład można natomiast przytoczyć Stany Zjednoczone i Kanadę, które dążą do jak najwyższych standardów transparentności i dostępu do informacji publicznej w zakresie postępowań arbitrażowych na linii inwestor – państwo. Stany Zjednoczone i Kanada publikują na swoich stronach internetowych nie tylko wszystkie wyroki, jakie zapadły w postępowaniach wszczętych przeciwko nim, ale również wszelkie dokumenty, jakie zostały złożone w trakcie postępowania. Art. 32 ust. 5 Reguł Arbitrażowych Komisji Narodów Zjednoczonych do Spraw Międzynarodowego Prawa Handlowego, przyjętych przez Zgromadzenie Ogólne Organizacji Narodów Zjednoczonych na mocy uchwały 31/98 z dnia 15 grudnia 1976 r., nie daje podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej. W podobnej sprawie wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 25 października 2012 r. (sygn. akt II SAB/Wa 252/12), którego pogląd został potwierdzony m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2013 r. (sygn. akt II SA/Wa 2249/12). Wobec braku odmiennych poglądów wyrażonych w orzecznictwie, powyższy pogląd należy uznać za ugruntowany. Zgodnie z nim, treść Regulaminu Arbitrażowego UNCITRAL, nawet jeśli gwarantuje poufność postępowania arbitrażowego, nie wyłącza zastosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Natomiast z treści uzasadniania decyzji w żaden sposób nie wynika, że organ rzeczywiście wydał ją na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy, w myśl którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Definicję tajemnicy przedsiębiorcy zawiera art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Natomiast informacji publicznej wskazanej w punkcie 1 wniosku nie sposób uznać za objętą tajemnicą przedsiębiorcy. Organ uznał za tajemnicę przedsiębiorstwa fragmenty wyroku zawierające m.in. "szczegółowy opis podstawy faktycznej powództwa i linii obrony przyjętej przez pozwanego" oraz "informacje dotyczące osobiście M. N. wpływające na jurysdykcję arbitrażową". Natomiast w żaden sposób nie uzasadnił, na jakiej podstawie uznał te informacje za tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Nie można uznać, jakoby informacje były informacjami technicznymi, technologicznymi, organizacyjnymi przedsiębiorstwa ujętymi w definicji zawartej w art. 11 ust. 4. Ponadto Organ nie uzasadnił w żaden sposób, dlaczego miałyby one zostać uznane za "inne informacje posiadające wartość gospodarczą". Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 274/14, również analizującego sytuację, w której wydano decyzję odmawiającą dostępu do informacji publicznej stwierdzono, że "(...) należy mieć na względzie to, że informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, winny być tajemnicą od chwili ich wytworzenia i od tego momentu powinny być chronione przez przedsiębiorcę. Brak jest zaś możliwości skutecznego uznania tego, że dana informacja staje się tajemnicą dopiero w momencie, gdy jakiś podmiot wystąpił z wnioskiem o jej udostępnienie. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa winno być postrzegane (gdyż istnieje) w sferze obiektywnych faktów, a jego byt nie jest uzależniony od ewentualnego zainteresowania tajemnicą przez osoby trzecie." Trudno zatem uznać, aby opis podstawy faktycznej powództwa, linia obrony przyjęta przez Rzeczpospolitą Polską lub informacje dotyczące powoda mogły być uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa. Co więcej, zgodnie z przytoczoną definicją tajemnicy przedsiębiorcy, ochronie podlegają tylko te dane, w stosunku do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Wskazuje się, że "wobec innych osób niż pracownicy (np. kontrahentów i osób trzecich) dysponent tajemnicy powinien posługiwać się wszelkimi rozsądnymi w danych okolicznościach instrumentami ochrony". W niniejszej sprawie natomiast M. N. nie zajął stanowiska i nie sposób zatem uznać, że podjął "niezbędne działania" w celu zachowania poufności informacji zawartych w wyroku. Organ w decyzji autorytatywnie stwierdza jedynie, że "udostępnienie przez M. N. danych o działalności swojego przedsiębiorstwa w toku postępowania objętego poufnością oznacza, że zostały zachowane przez niego wymogi do uznania informacji przekazanych w tym postępowaniu za tajemnicę przedsiębiorstwa". Organ w żaden sposób nie uzasadnia jednak, w jaki sposób doszedł do takiej konkluzji. Następnie organ stwierdza, że "poszczególne fragmenty wyroku, albo stanowią samodzielnie tajemnicę przedsiębiorstwa, albo też mogą prowadzić do ujawnienia informacji poufnych M. N". Żaden przepis ustawy nie pozwala jednak na wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej z uwagi na to, że jej udostępnienie "może prowadzić do ujawnienia informacji poufnych." Brak jest podstawy prawnej do takiego działania organu. W rezultacie nie można uznać, jakoby wyrok zawierał fragmenty stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy oraz aby spełniona została przesłanka odmowy udostępnienia informacji publicznej wskazana w art. 5 ust. 2 ustawy. Wydanie decyzji w powyższym stanie faktycznym prowadzi do naruszenia nie tylko art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 5 ust. 2, art. 10, art. 13 ustawy, ale również art. 61 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że aczkolwiek PGSP prowadziła postępowanie i zostały wydane dwie decyzje w przedmiocie udostępnienia przedmiotowych dokumentów, to jednak kolejna analiza zagadnienia wskazuje, że kwestia udostępnienia przedmiotowych wyroków nie podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie przywołano fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2012 r. (sygn. akt I OSK 896/12): "należy również zauważyć, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 2 stanowi, iż jej uregulowania nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępności informacji publicznych. Udostępnienie pozwu jest natomiast możliwe wyłącznie w trybie uregulowanym w kodeksie postępowania cywilnego." W przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie zatem wyłączenie przewidziane w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. W ocenie organu, umowy o ochronie i wzajemnym popieraniu inwestycji określające zasady postępowania arbitrażowego prowadzonego przeciwko państwu z powództwa inwestora, należy uznać za akty rangi ustawowej. Wskazano, że postępowanie arbitrażowe toczyło się w oparciu o Traktat o stosunkach handlowych i gospodarczych między Rzeczpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki, sporządzony w Waszyngtonie dnia 21 marca 1990 r. (Dz. U. z 1994r., Nr 97, poz. 467). Z treści ww. umowy międzynarodowej wynika, że dotyczą one kategorii spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 Konstytucji. Zastosowanie znajduje tu w szczególności pkt 2, odnoszący się do "wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji". Przedmiotowe umowy zawierają uregulowania dotyczące wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) oraz równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), zarówno wobec inwestorów polskich działających na terenie drugiej strony, jak i inwestorów z państwa strony umowy działających na terenie Rzeczpospolitej. Zgodnie z art. 241 ust. 1 Konstytucji, umowy międzynarodowe ratyfikowane dotychczas przez Rzeczpospolitą Polską na podstawie obowiązujących w czasie ich ratyfikacji przepisów konstytucyjnych i ogłoszone w Dzienniku Ustaw uznaje się za umowy ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie i stosuje się do nich przepisy art. 91 Konstytucji, jeżeli z treści umowy międzynarodowej wynika, że dotyczą one kategorii spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji, ww. umowę uznać należy za umowę ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie i stosować do niej przepisy art. 91 Konstytucji, ergo za akt rangi ustawowej. Udostępnienie kopii wyroków arbitrażowych określają zatem odrębne przepisy (postanowienia stosownych regulaminów trybunałów arbitrażowych określają zatem odrębne przepisy – w szczególności jest to art. 32 ust. 5 reguł arbitrażowych Komisji Narodów Zjednoczonych do Spraw Międzynarodowego Prawa Handlowego, przyjętych przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych na mocy uchwały 31/98 z dnia 15 grudnia 1976 r. Odnosząc się do zarzutów dotyczących rozstrzygnięcia w przedmiocie udostępnienia tekstu orzeczenia Trybunału wskazano, iż z ogólnej zasady poufności postępowania arbitrażowego wyrażonej w art. 32 ust. 5 reguł arbitrażowych Komisji Narodów Zjednoczonych do spraw Międzynarodowego Prawa Handlowego, przyjętych przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych na mocy uchwały 31/98 z dnia 15 grudnia 1976 r., wynika zapewnienie ochrony informacji dotyczących tajemnic przedsiębiorstw udostępnionych w toku toczącego się postępowania arbitrażowego. Jednocześnie wskazano, że reguły arbitrażowe nie stanowiły podstawy wydania decyzji, a taką podstawą była ustawa o dostępie do informacji publicznej. Z reguł arbitrażowych wynika natomiast okoliczność związana z ustaleniem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa. Udostępnienie przez M. N. danych o działalności swojego przedsiębiorstwa w toku postępowania objętego poufnością oznacza, że zostały zachowane przez niego wymogi do uznania informacji przekazanych w tym postępowaniu za tajemnicę przedsiębiorstwa. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia Konstytucji i przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazano, że odmowna udostępnienia informacji publicznej nastąpiła właśnie z uwagi na brzmienie tych przepisów. Ustawodawca dokonał porównania dóbr jakimi są dostęp do informacji publicznej i prawo własności (szeroko rozumiana) przysługujące osobie prywatnej i uznał, że w przypadku konfliktu tych wartości pierwszeństwo należy przyznać własności, czego przejawem jest brzmienie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oczywistym jest przy tym, że regulacje konstytucyjne nie stanowią regulacji pełnej i wprost odsyłają do przepisów ustawy szczególnej. Zaskarżone decyzje zostały wydane w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej – odesłanie do reguł UNCITRAL nie dotyczyło podstawy prawnej decyzji, lecz pozwoliło na właściwą interpretację zachowania M. N., który udostępniając informacje o swojej działalności w ramach postępowania arbitrażowego działał w zaufaniu do tych reguł arbitrażowych przewidujących poufność tak postępowania, jak i samego orzeczenia (udostępnianego jedynie za zgodą stron). Ponadto z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika konieczność zabezpieczenia interesów osoby niebiorącej aktywnie udziału w postępowaniu, jak w niniejszej sprawie M. N. Dla zabezpieczenia tych interesów należało rozważyć, które dane przekazane przez M. N. w zaufaniu do poufności postępowania arbitrażowego, mogą stanowić tajemnicę jego przedsiębiorstwa. Przeprowadzona analiza orzeczenia arbitrażowego pozwoliła na dokonanie ustaleń, iż poszczególne fragmenty wyroku, albo stanowią samodzielnie tajemnicę przedsiębiorstwa M. N., albo też mogą prowadzić do ujawnienia informacji poufnych M. N., a w związku z tym nie powinny być udostępnione jakiejkolwiek osobie trzeciej bez naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa M. N. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Powtórzono, że z ogólnej zasady poufności postępowania arbitrażowego wyrażonej w art. 32 ust. 5 reguł arbitrażowych Komisji Narodów Zjednoczonych do Spraw Międzynarodowego Prawa Handlowego, przyjętych przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych na mocy uchwały 31/98 z dnia 15 grudnia 1976 r., jest zapewnienie ochrony informacji dotyczących tajemnic przedsiębiorstw udostępnionych w toku toczącego się postępowania arbitrażowego. Innymi słowy, udostępnienie danych w toku postępowania poufnego i zgoda na ich umieszczenie w dokumencie poufnym, jakim jest orzeczenie trybunałów arbitrażowych w opinii organu przesądza o spełnieniu przesłanki zachowania ich w poufności przez przedsiębiorstwo, którego dotyczą. Reasumując, informacje dotyczące działalności gospodarczej przeciwników procesowych Rzeczpospolitej Polskiej w ww. postępowaniach arbitrażowych zostały udostępnione w toku postępowań arbitrażowych, objętych zasadą poufności. Trzeba zatem przyjąć, że przedsiębiorcy działali w oparciu o zaufanie do mechanizmu arbitrażowego i trybu poufności lego postępowania. Konieczne jest zatem przyjęcie, że wiadomości te nie są powszechnie dostępne i podlegają ochronie ze strony tych przedsiębiorców jako ich tajemnica handlowa. Zasadnym zatem było ograniczenie dostępu do tych informacji w trybie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2014 r. skarżący uznał stanowisko organu co do tego, że wyrok trybunału arbitrażowego nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako bezzasadne, zaś wskazany wyrok odnosi się do pozwu sporządzonego przez organ w ramach postępowania sądowego, a niniejsza sprawa dotyczy wyroku. Ponadto organ sam sobie zaprzecza twierdząc, że następuje wyłączenie przewidziane 2 art. 1 ust. 2 ustawy, bowiem Traktat o stosunkach handlowych i gospodarczych między Rzeczpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki, sporządzony w Waszyngtonie dnia 21 marca 1990 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 97, poz. 467) nie zawiera

i nie reguluje zasad i trybu dostępu do informacji publicznej. A nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, iż tak jest w rzeczywistości, to prowadziłoby to do ograniczenia prawa do korzystania z informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy. Oznacza to, że obywatelskie prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, i że ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność ważenia zasady (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności (interes jednostki, interes Państwa).

Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności).

Natomiast zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, iż na podstawie art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnoszące się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Wyjątki od powyższej zasady wprowadza art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl ust. 1 powołanego art., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W świetle postanowień art. 16 ust. 1 powołanej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Jak wynika z treści powołanego art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 61 ust. 3 Konstytucji, dostęp do informacji publicznej, o czym wyżej już wskazano, nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Jednakże ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie przesłanki. Wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnice przedsiębiorstwa" należy uwzględnić, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji tego pojęcia. Orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna stoi na stanowisku, że dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zakazie nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. z 2003 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). W doktrynie wskazuje się, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy (M. Jaśkowska dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 r. str. 78). Zgodnie zatem z art. 11 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r., przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Kryterium tajemnicy przedsiębiorstwa jest zatem wartość gospodarcza, a cechą poufność, brak ujawnienia i zabezpieczenie informacji. Wobec tego nie można podzielić poglądu, iż sam fakt utajnienia informacji przez przedsiębiorcę stanowi bezwzględną przesłankę odmowy jej udzielenia. Orzecznictwo, jak również doktryna, stoi na stanowisku, że gospodarujący informacją, przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 3076/12 "w zakresie kontroli decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej z powołaniem się na okoliczność wyłączającą jawność w procesie prowadzonym przed sądem powszechnym ze względu na tajemnice przedsiębiorstwa, istnieją normatywne podstawy do objęcia nią nie tylko formalnych, ale także materialnoprawnych podstaw. Temu obowiązkowi nie czyniłoby zadość ograniczenie się do formalnego ustalenia, że odmowa dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnice przedsiębiorstwa jest zasadna w związku z prowadzeniem rozprawy przed sądem przy drzwiach zamkniętych bez wnikania, czy odmowa udzielenia informacji publicznej odpowiada materialnoprawnym przesłankom określonym w definicji legalnej pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa. Kontrola sądu administracyjnego stałaby się w takim przypadku "iluzoryczna". Z uwagi na możliwość kontroli sądowej zarówno w odniesieniu do przesłanki materialnej, jak i formalnej tajemnicy przedsiębiorstwa istotne jest, aby organ wyraźnie wskazywał, jakie elementy żądanej informacji podlegałyby utajnieniu z tej przyczyny (vide: wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 191/13, I OSK 193/13 i I OSK 195/13).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy rozstrzygnąć kwestię o podstawowym znaczeniu, czy strony postępowania arbitrażowego (inwestor – państwo) prowadzonego m.in. na podstawie Reguł Arbitrażowych Komisji Narodów Zjednoczonych do Spraw Międzynarodowego Prawa Handlowego, przyjętych przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych na mocy uchwały 31/09 z dnia 15 grudnia 1976 r. (art. 32 ust. 5), mogą skutecznie wyłączyć dostępność wyroku arbitrażowego z pominięciem powyżej podanych wymogów wynikających z ustawodawstwa krajowego.

Na tak postawione pytanie należy wskazać, że istota arbitrażu gospodarczego polega na rozstrzyganiu spraw cywilnych (gospodarczych) przez arbitrów według zasad proceduralnych i materialnych, na wybór których strony maja wpływ, albowiem strony stosunku prawnego muszą na to wyrazić zgodę w formie umowy zwanej zapisem na sąd polubowny. Co do zasady, dopuszczalne są jeszcze inne postanowienia np. co do sposobu wyboru lub liczby arbitrów, trybu postępowania, kosztów postępowania, języka, czy miejsca arbitrażu. Jednakże w żadnym wypadku postanowienia te nie mogą być sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. Dobrowolność arbitrażu gospodarczego polega na tym, że zapis na sąd polubowny jest normalną umową cywilnoprawną, którą strony mogą swobodnie zawrzeć negocjując jej warunki. Kompetencja sądu arbitrażowego do rozpoznania sporu wynika z umowy między stronami. Sądy arbitrażowe mogą być sądami powołanymi przez same strony i wówczas określane są jako sądy ad hoc, lub funkcjonować jako sądy instytucjonalne przy izbie handlowej jako sądy arbitrażowe stałe. Istnieją w każdym systemie prawnym procedury umożliwiające sądom państwowym pewną kontrolę nad orzeczeniami arbitrażowymi. Przede wszystkim sąd państwowy, jeżeli strona przegrana orzeczenia arbitrażowego nie wykona, stwierdza prawomocność takiego orzeczenia oraz nadaje orzeczeniu klauzulę wykonalności. Najistotniejszą cechą arbitrażu jest to, że państwo na mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa zrównuje orzeczenia arbitrażowe z wyrokiem sądu państwowego. W praktyce oznacza to, że po uzyskaniu klauzuli wykonalności, orzeczenie arbitrażowe traktowane jest jak wyrok sądu państwowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że treść wyroku sądu jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem wyrok sądowy jest rodzajem informacji dotyczącej treści i postaci dokumentów urzędowych zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt II SAB/Ke 7/08).

Zatem z samej istoty instytucji arbitrażu gospodarczego nie sposób wywieść podstaw do ograniczania stosowania prawa krajowego, zwłaszcza prawa gwarantowanego konstytucyjnie, jakim jest dostęp do informacji publicznej. Ograniczenie tego prawa może nastąpić m.in. ze względu na określoną w ustawach ochronę prawa podmiotów gospodarczych.

Analiza przepisów regulujących arbitraż pomiędzy inwestorem a państwem, także nie daje podstaw do przyznawania prymatu tych przepisów przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po pierwsze to strony postępowania arbitrażowego kształtują jego przebieg, a to oznacza, iż postanowienia umowy stron nie mogą być sprzeczne z postanowieniami ustawy zasadniczej, jak też zwykłej. Po drugie reguły arbitrażowe są aktem podstawowym w związku z tym nie mają charakteru powszechnie obowiązującego prawa i wyłączenie przewidziane w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącym, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, nie ma w niniejszej sprawie zastosowania ze względu na rangę aktu prawnego. Po trzecie wreszcie, zasada poufności wynikająca z art. 32 ust. 5 reguł arbitrażowych jest ściśle ukierunkowana podmiotowo, zaś wyłączenie jawności tego orzeczenia nie może odbywać się z pominięciem ogólnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie odmowa udostępniania informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, która nawet nie została zastrzeżona poufnością przez M. N., jest prawnie wadliwa. Jak już powyżej wskazano, spełnienie przesłanek formalnych z art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji, jak to miało miejsce w analizowanym przypadku, jest niewystarczające dla usankcjonowania ograniczenia dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy. Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa bowiem przywołał w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji ją poprzedzającej, niezwykle ogólną, zdawkową, lakoniczną i w konsekwencji noszącą znamiona arbitralności argumentację świadczącą – jego zdaniem – o spełnieniu przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorstwa.

Powoduje to, że zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli sądowej i stąd też Sąd nie jest w stanie zweryfikować w ochronie jakich dóbr (informacji technicznej, technologicznej, organizacji, innej posiadającej wartość gospodarczą) organ upatruje potrzebę wyłączenia z jawności wnioskowanych fragmentów wyroku trybunału arbitrażowego. Nie można zaakceptować takiego stanu rzeczy, bowiem nie jest wystarczające powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Powołując się na obowiązki organu, a w szczególności obowiązki wynikające z art.107 § 3 k.p.a., stwierdzić należy, że przedstawiona w tym zakresie argumentacja zawarta w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji, budzi istotne zastrzeżenia.

Ponadto, mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Zastrzec w tym miejscu także należy, że przekonanie adresata decyzji co do istotności koniecznej ochrony tajemnicy przedsiębiorcy musi nastąpić w uzasadnieniu wydawanego aktu, tak aby realizowało ono dyspozycję art. 8 i art. 11 k.p.a.

Należy w tym miejscu stwierdzić, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma obowiązek stosować przepisy k.p.a. bezpośrednio i w całej rozciągłości, co już wyżej zostało zaznaczone. Tym samym ma obowiązek między innymi wyważyć interes społeczny i interes obywatela (art. 7 k.p.a.), należycie informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.), jak również umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu, w tym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.). Uzasadnienie zaś decyzji musi spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 – 3 k.p.a. (vide: J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 511-524). Podkreślić przy tym należy, że szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, które oparte są na uznaniu administracyjnym oraz – jak w niniejszej sprawie – na pojęciach niedookreślonych.

Jak wskazano już wyżej przyczyny, dla których organ odmawia udzielenia informacji, muszą być obiektywne, zatem uzasadnienie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, jakie wysoce prawdopodobnie zaistniałyby na skutek udzielenia żądanej przez skarżącego informacji, oraz negatywnych konsekwencji z nimi związanych. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest bowiem wartością samą w sobie, tj. autoteliczną. Ma wszak chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji publicznych, żądanych w trybie ustawy o dostępie do nich. Muszą być one zatem wskazane w uzasadnieniu, wydawanej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze tej ustawy, decyzji administracyjnej, w sposób nie tylko szczegółowy, ale i oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach. W innym przypadku, tak możliwość jej zaskarżenia przez stronę, jak i kontroli przez sąd administracyjny, jest iluzoryczna, co godzi w wartości konstytucyjne (art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 i art. 184 Konstytucji RP).

Brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji nie pozwala zatem uznać prawidłowości samego rozstrzygnięcia, a przedstawiony w nim powód odmowy udostępnienia informacji publicznej czyni nieweryfikowalnym, poddając przez to w wątpliwość istnienie w niniejszej sprawie jakiejkolwiek tajemnicy.

Reasumując, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że powołana przez Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa ponadto samoistna przesłanka "poufności" orzeczenia arbitrażowego, może stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej. Wobec tego obie decyzje w sprawie wydano z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto uzasadnienie decyzji odmownej, jak i wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie spełnia podstawowych wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z tych względów zaskarżona oraz poprzedzającą ją decyzja musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Wobec powyższego, rozpoznając sprawę ponownie, organ będzie zobowiązany zastosować się do wyżej przedstawionego stanowiska Sądu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) w zw. z art. 132 i art. 152, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.