Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 897/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 17 ust. 1, ust.1a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art 128, art 129 § 1, art 132
journal: Dz.U. 1964 nr 9 poz 59
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 1021/20 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 1021/20, oddalił skargę A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] października 2020 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z [...] września 2020 r., znak: [...], odmówił przyznania A. L. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią M. W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z [...] października 2020 r., znak: [...], utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że prawo do świadczenia opiekuńczego wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ("k.r.o."). Kodeks ten w art. 132 ustala kolejność zobowiązanych. Podkreślono, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje w pierwszej kolejności matce, ojcu, dzieciom, natomiast dalszym krewnym, na podstawie art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020r., poz. 111 – dalej "u.ś.r."), tylko gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, osoby te są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wskazano, że M. W. ma dwie córki: E. M. i E. L., zaś z akt sprawy nie wynika, aby legitymowały się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. E. M. mieszka w K. i pobiera emeryturę. E. L. mieszka zaś w K., posiada II stopnień niepełnosprawności i pracuje zawodowo. Obie córki oświadczyły, że ze względu na stan zdrowia nie są w stanie sprawować opieki nad matką.

Zdaniem organu, skoro to na córkach w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a jednocześnie brak jest okoliczności uzasadniających niemożność sprawowania opieki, to w świetle kategorycznego brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie było podstaw do przyznania przedmiotowego świadczenia na rzecz wnuka. W ocenie organu nie ma przy tym znaczenia, że z powodu zamieszkiwania w innym mieście, wykonywania pracy, pobierania świadczenia emerytalnego, czy rentowego, osoby zobowiązane do sprawowania opieki w pierwszej kolejności opieki tej sprawować nie mogą.

Na powyższą decyzję A. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzucając naruszenie:

I. prawa procesowego, tj.:

1) art. 7 i art. 77 K.p.a., przez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i brak zebrania całego materiału dowodowego;

2) art. 7 k.p.a. przez brak uwzględnienia słusznego interesu strony;

II. prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego literalną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osoby bliżej spokrewnione z osobą niepełnosprawną winny legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji gdy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie dalej spokrewnionej wystarczać winno wykazanie faktycznej niemożności sprawowania opieki przez osoby wskazane powyżej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem z 28 stycznia 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę.

Przywołując brzmienie art. 17 u.ś.r. oraz art. 129 § 1 i art. 132 k.r.o., Sąd I instancji wskazał, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma to, że M. W. ma dwie córki, z których żadna nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. E. L. jedynie oświadczyła, nie przedkładając żadnego dokumentu, że posiada II stopień niepełnosprawności (100% ubytku słuchu). Sąd podał, że z akt sprawy nie wynika, aby spełniała ona którąkolwiek z przesłanek "znacznego stopnia niepełnosprawności", określoną w art. 3 pkt 21 u.ś.r.

Zdaniem Sądu, to córki M. W. zobowiązane są w pierwszej kolejności do alimentacji swej matki, a więc także do zapewnienia jej opieki. Sąd podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Pomoc świadczona w taki sposób jest przeznaczona dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny. Obowiązek ten powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Zatem, na skarżącym nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec babci. Nie są więc spełnione przesłanki określone w art. 17 ust 1a u.ś.r., które muszą być spełnione łącznie. Sąd zaznaczył, że wnuczek jest krewnym w linii prostej i jego obowiązek alimentacyjny wobec babci powstaje, gdy nie ma dzieci babci lub dzieci te nie są w stanie dopełnić obowiązku alimentacyjnego wobec rodzica. Taka sytuacja w kontrolowanej sprawie nie zachodzi. Ani bowiem fakt zamieszkiwania w innym miejscu niż rodzic, ani fakt wykonywania pracy zawodowej, czy schorzenie niekwalifikujące się jako znaczny stopień niepełnosprawności nie wyłącza obowiązku alimentacyjnego. Sąd przyznał, że obie córki M. W. oświadczyły wprawdzie, że ze względu na stan zdrowia (problemy z sercem i nadciśnienie w przypadku E. M., utrata słuchu w przypadku E. L.) nie są w stanie sprawować opieki nad matką, ale zaznaczył przy tym, że realizacja obowiązku alimentacyjnego nie musi polegać na osobistych staraniach. Może np. przejawiać się w świadczeniu sum pieniężnych w celu opłacenia opieki. W ocenie Sądu z akt sprawy nie wynika, aby córki M. W. znajdowały się w sytuacji materialnej, czy rodzinnej na tyle trudnej, by je zwolnić z obowiązku alimentacyjnego. Obie posiadają stały dochód i nie mają nikogo na utrzymaniu.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy trafnie odmówiły przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro bowiem nie zostało wykazane, że obowiązek alimentacyjny skarżącego wyprzedza obowiązek alimentacyjny córek uprawnionej do opieki, a jednocześnie nie zostały łącznie spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1a u.ś.r., to organy zmuszone były odmówić przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Sąd zwrócił przy tym uwagę na związany charakter wydawanej w przedmiotowej sprawie decyzji, co oznacza, że organ był zobowiązany wydać decyzję o określonej treści.

Sąd I instancji zaznaczył, że organ nie mógł również dokonać wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. w ten sposób, żeby przyznać świadczenie pielęgnacyjne skarżącemu, niezobowiązanemu do alimentacji w pierwszej kolejności, bez względu na to, czy osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu byłoby to działanie contra legem, wbrew jednoznacznej treści przepisu. Okoliczność, że córki M. W. nie mogą realizować obowiązku alimentacyjnego w rozumieniu art. 132 k.r.o. nie została zaś wykazana.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a u.ś.r., poprzez jego literalną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż osoby bliżej spokrewnione z osobą niepełnosprawną winny legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji, w której to do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie dalej spokrewnionej wystarczającym winno być wykazanie faktycznej niemożności sprawowania opieki przez wskazane powyżej osoby.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiono, że wykładnia celowościowa przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych ma pierwszeństwo przed wykładnią językową. Wskazano że inna wykładnia tych przepisów narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej, a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie natomiast do art. 17 ust. 1a w/w ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wynikające z powołanych przepisów warunki, jakkolwiek nie powtarzają regulacji przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego dotyczących kolejności obowiązku alimentacyjnego, pozostają jednak z tą kwestią w związku. Na gruncie przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o., jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. W myśl zaś art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. również uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy istnieją inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, mogące sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie kodeksu rodzinnego i opiekuńczego do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają przy tym w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są one małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przedstawiona regulacja prawna nie budzi wątpliwości interpretacyjnych pod względem językowym, a niewątpliwie wykładnia językowa jest punktem wyjścia w procesie interpretacji przepisów prawa. Wynik wykładni językowej powinien być wprawdzie zweryfikowany dyrektywami wykładni systemowej i funkcjonalnej, jednakże nieprzekraczalną granicą wykładni przy użyciu obu tych dyrektyw stanowi dopuszczalne znaczenie językowe normy.

Ponadto analizowana regulacja nie budzi wątpliwości ze względów systemowych, bowiem pozostaje w korelacji z zasadami określającymi pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego, przyjętymi w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Podobnie, jak w przypadku art. 132 k.r.o., osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, mają prawo do świadczenia, gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu. Również w przypadku drugiej przesłanki z art. 132 k.r.o. istnieje zbieżność pomiędzy przepisami omawianej ustawy a przepisami kodeksu. Oba akty przewidują bowiem powstanie prawa do świadczenia i obowiązku alimentacyjnego, gdy osoba zobowiązana w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi.

Należy wskazać, że w art. 128 k.r.o. ustawodawca definiuje obowiązek alimentacyjny jako obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Co do zasady obowiązek alimentacyjny ma zatem wymiar finansowy i materialny. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom podejmującym faktyczną i osobistą opiekę, wobec czego w tym przypadku ustawodawca uzależnił prawo do niego dla osób spokrewnionych w dalszym stopniu od tego, czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawność jest niewątpliwie okolicznością mogącą wyłączać możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną, co czyni tę przesłankę zbieżną z przesłanką z art. 132 k.r.o., dotyczącą sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi (dostarczania środków utrzymania).

Z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby skarżący legitymował się orzeczeniem sądu powszechnego, zobowiązującym go do świadczeń alimentacyjnych na rzecz babci, a skoro tak, to nie było podstaw, aby w postępowaniu administracyjnym przesądzać, że skonkretyzował się jego obowiązek alimentacyjny w rozumieniu kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Zwrócić należy również uwagę, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Ograniczenie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zaś zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewnia ono bowiem dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej i jako takie nie ma także charakteru dyskryminującego. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że wykluczenie wnuka z kręgu osób upoważnionych do świadczenia, gdy członkowie rodziny spokrewnieni w pierwszym stopniu nie mogą wykonywać opieki z innych powodów niż stwierdzona orzeczeniem niepełnosprawność w stopniu znacznym, narusza standardy Konstytucji RP. Co do zasady wnuk osoby niepełnosprawnej nie został bowiem wykluczony, natomiast ustawowo wprowadzono kryteria warunkujące uzyskanie świadczenia, odnoszące się przy tym nie personalnie do osoby spokrewnionej w dalszej linii, lecz do stanu rodziny jako całości. To właśnie bowiem sytuacja rodziny jako całości, związana z jej wielkością lub stanem zdrowia kolejnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy (zob. wyroki NSA: z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2392/20 i z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 371/21). Natomiast przywołane w skardze kasacyjnej orzeczenia nie przystają do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Powyższe prowadzi więc do konkluzji, że także zastosowane w tym przypadku dyrektywy systemowe i celowościowe potwierdzają rezultat wykładni językowej, sprowadzający się do przyjęcia, iż osobom, o których mowa w art.17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej zaś sprawie nie wykazano, aby osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z niepełnosprawną wymagającą opieki (jej córki), legitymowały się takim orzeczeniem, co oznacza, że to na nich ciąży obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnej matki. Przy czym zauważyć należy, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji, że realizacja tego obowiązku nie musi polegać na osobistych działaniach osób zobowiązanych, lecz może polegać na przykład na opłacaniu opieki dla matki.

Wobec powyższego, mając na uwadze stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy należy uznać, że zasadnie odmówiono skarżącemu przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem, zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 17 ust. 1a u.ś.r. jest nieusprawiedliwiony, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.