Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2757/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 art. 2 art. 40
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) sędzia WSA Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w W. (dalej: "skarżący", "Prokurator") skargą z dnia 27 listopada 2020 r. (data pisma) sygn. akt [...], zaskarżył w całości uchwałę Rady Gminy P. (dalej: "organ", "Rada Gminy"), nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy P. wraz ze stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały "Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy P." (dalej: "Regulamin").

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

1. art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm., dalej: ".u.c.p.g.") w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej: "Załącznik") poprzez powtórzenie w § 1 Regulaminu materii będącej przedmiotem niniejszego Regulaminu, podczas gdy ww. zakres określony jest w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.;

2. art. 4 ust. 2 pkt. 3 u.c.p.g. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 3b u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 Załącznika, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 2 ust. 7 Regulaminu miejsca odbioru odpadów komunalnych co prowadzi do nałożenia obowiązku zarówno na właścicieli nieruchomości jak i na podmioty odbierające odpady obowiązków dotyczących sposobu ich odbierania, podczas gdy kwestia ta winna być uregulowana w umowie z przedsiębiorcą odbierającym odpady;

3. art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej (dalej: "z.t.p.") poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 2 ust. 9 Regulaminu obowiązku zapewnienia, na terenach, na których organizowane są imprezy masowe, zgromadzenia o charakterze publicznym, wystarczającej ilości pojemników/worków do zbierania odpadów, utrzymywania czystości wokół nich oraz niezwłocznego usunięcia pojemników/ worków po zakończeniu imprezy, podczas gdy obowiązki w tym zakresie określa ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. 2015 r. poz. 2139 );

4. art. art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 118 w zw. z § 143 Załącznika poprzez wprowadzenie w § 2 ust. 10 Regulaminu obowiązku przewidzenia, w przypadku budowy na nieruchomościach, miejsca na pojemniki/kontenery służące do czasowego gromadzenia odpadów, co stanowi powtórzenie przepisu § 22 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

5. art. art. 4 ust. 2 pkt. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 Załącznika poprzez wprowadzenie w § 2 ust. 11 Regulaminu nakazu oczyszczania z zawartości opakowań z papieru, tworzyw sztucznych, metalu, szkła, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy nie przewiduje takiej możliwości;

6. art. art. 4 ust. 2 pkt. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 Załącznika poprzez wprowadzenie w § 2 ust. 12 Regulaminu nakazu odkręcenia nakrętek z opakowań a jeżeli rodzaj materiału na to pozwala, zgniecenia opakowania przed ich włożeniem do worka lub pojemnika, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy nie przewiduje takiej możliwości;

7. art. 4 ust. 2 pkt. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 Załącznika poprzez wprowadzenie w § 2 ust. 13 Regulaminu stwierdzenia, że odpady oznaczone jako papier nie mogą być zanieczyszczone oraz zawierać mokrego papieru i tektury;

8. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z §134 i § 135 w zw. z § 143 Załącznika, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i dopuszczenie w § 2 ust. 14 lit. a - h oraz § 3 ust. 11 Regulaminu możliwości zbierania określonych w tych ustępach odpadów w workach przy jednoczesnym ustaleniu wymogów co do koloru tych worków, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy upoważnia jedynie do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych oraz warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym;

9. art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 3b u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p. poprzez umieszczenie w § 2 ust. 15 Regulaminu regulacji postępowania z odpadami w postaci zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego podczas, gdy regulacje co do gospodarowania takimi odpadami zostały zawarte w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. z dnia 23 października 2015 r., poz.1688 ze. zm.);

10. art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 3b u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 z.t.p. poprzez umieszczenie w § 2 ust. 17 Regulaminu regulacji postępowania z odpadami w postaci przeterminowanych leków podczas, gdy regulacje co do gospodarowania takimi odpadami zostały zawarte w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz.U. z dnia 4 stycznia 2018 r. poz. 21);

11. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. § 118 w związku z § 143 Załącznika poprzez powtórzenie w § 2 ust. 22 Regulaminu regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a dotyczącej obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości w wyłączeniem chodnika, na którym dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów, a tym samym niewypełnienie obowiązku uregulowania w zaskarżonej uchwale zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego;

12. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z§134 w zw. z § 135 z.t.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i umożliwienie w § 2 ust. 24 Regulaminu dokonywania naprawy pojazdów poza warsztatami pod warunkiem, że nie są to naprawy uciążliwe dla nieruchomości sąsiednich , w sytuacji gdy u.c.p.g. nie umożliwia ograniczenia w powyższym zakresie uprawnień właścicieli nieruchomości;

13. art. 4 ust 2 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w § 3 ust. 1 lit. a - c rodzajów pojemników, kontenerów i worków o ściśle określonych pojemnościach oraz pojemnościach zakresowych, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważnia radę gminy jedynie do określenia minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na nieruchomości;

14. art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika z.t.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 2 ust. 5 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku zbierania i gromadzenia odpadów wymienionych w § 2 ust. 3 i 4 Regulaminu "od chwili ich powstania", podczas gdy ustawa nie uprawnia do określenia terminu początkowego zbierania i gromadzenia odpadów;

15. art. 7 Konstytucji RP w zw. z § 6 z.t.p. - poprzez posłużenie się w § 3 ust. 12, 13 i 14 oraz § 5 ust. 7 Regulaminu pojęciami nieostrymi przy wskazywaniu miejsca lokalizacji koszów ulicznych, w tym znajdujących się na przystankach, oraz częstotliwości ich opróżniania, podczas gdy § 6 z.t.p. ustanawia nakaz zrozumiałego redagowania norm prawnych;

16. art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 Załącznika poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 5 ust. 3 i 4 Regulaminu godzin odbiorów odpadów komunalnych, zobowiązanie właścicieli nieruchomości do udostępniania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów na czas odbierania tych odpadów poprzez wystawianie ich przed posesję lub udostępnienie altany śmietnikowej podczas gdy ww. przepis upoważnia gminę jedynie do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów, nie może natomiast zobowiązywać właścicieli nieruchomości do określonego korzystania z należących do nich obiektów.

17. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 Załącznika poprzez określenie w § 7 ust. 1 Regulaminu obowiązku wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe "stałego i skutecznego nadzoru nad zwierzętami domowymi", co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej;

18. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 7 ust. 2 Regulaminu obowiązku zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi, a także innych zwierząt;

19. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz o w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 Załącznika poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 7 ust. 3 Regulaminu, że na terenach publicznych psy powinny być wyprowadzane na smyczy, a zwierzęta agresywne lub mogące stanowić zagrożenie dla otoczenia, również w kagańcach i pod opieką osób dorosłych, które zapewnią sprawowanie nad nimi kontroli, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważnia Rady Gminy do wprowadzenia takich ograniczeń;

20. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz w zw. z § 134 i § 135 w zw. z § 143 Załącznika poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 7 ust. 4 Regulaminu zapisu stanowiącego, że zwierzęta egzotyczne wyprowadzane poza lokal należy trzymać w klatce, podczas gdy zwierzęta te nie należą do katalogu "zwierząt domowych";

21. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 6 w zw. z § 143 Załącznika poprzez nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej i nałożenie w § 7 ust. 5 Regulaminu obowiązku usuwania odchodów przez osoby przebywające ze zwierzętami domowymi na terenach publicznych bez doprecyzowania, o jaki rodzaj odchodów chodzi.

Wobec tak postawionych zarzutów, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że po przeprowadzeniu analizy treści Regulaminu stwierdził, iż szereg zawartych w nim regulacji pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, został bowiem uregulowany z przekroczeniem ustawowego upoważnienia do wydania kwestionowanej uchwały zawartego w art. 4 u.c.p.g. oraz w sposób sprzeczny z innymi przepisami rangi ustawowej, Konstytucji RP oraz obowiązującymi zasadami techniki prawodawczej.

Skarżący zaznaczył, że zgodnie z § 135 z.t.p., w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2 z.t.p. Zgodnie z § 134 z.t.p. podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw oraz wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu. Stąd też w uchwale organu samorządu terytorialnego możliwym jest zamieszczenie przepisów prawnych regulujących wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie kompetencyjnym, upoważniającym dany podmiot do uregulowania określonych spraw. Na podst. art. 118 z.t.p. w akcie prawnym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej do jego wydania oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zgodnie z § 6 z.t.p. przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Powyższe przepisy Zasad techniki prawodawczej znajdują zastosowanie do aktów prawa miejscowego zgodnie z § 143 z.t.p.

W ocenie skarżącego wszystkie naruszenia prawa wymienione w petitum skargi stanowią naruszenia prawa o charakterze istotnym, a zatem mogącym skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w stosownym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że art. 4 u.c.p.g. stanowi ustawową delegację dla rady gminy do ustanowienia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie wskazanym w dalszej części tego przepisu. Rada działając na podstawie ustawy i w granicach delegacji ustawowej podjęła zaskarżoną uchwałę, a określając szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy rada powinna mieć pewną swobodę odnośnie szczegółów regulacji, co wynika z delegacji ustawowej, lokalnej specyfiki, potrzeb organizacyjnych dotyczących zbierania i odbioru odpadów, a także warunków operatora, który na podstawie umowy z gminą odbiera odpady. Zdaniem organu, w tym zakresie rada gminy ma prawo do określania pewnych szczegółów nieokreślonych w ustawie, czy rozporządzeniach wykonawczych. Tego działania nie można uznawać za sprzeczne z ustawą lub aktami wykonawczymi do ustawy. Organ podniósł, że rada gminy musi także uwzględniać czytelność lokalnych przepisów i ich zrozumiałość dla mieszkańców, to często rodzi potrzebę powtórzenia zapisu ustawy w akcie prawa miejscowego, a w konsekwencji potrzebę odstąpienia od formalizmów wynikających z zasad techniki prawodawczej. Przestrzeganie tych formalizmów na poziomie lokalnym prowadziłoby do wydawania aktów prawa niezrozumiałych, nieczytelnych, zawiłych dla mieszkańców.

Jednocześnie Rada Gminy podała, że nie odnosi się do szczegółów zawartych w skardze, gdyż one będą przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Organ jedynie zwrócił uwagę na daleko posunięty formalizm skarżącego. Przykładem takiego formalizmu jest pkt 20 zarzutów skargi, w którym podniesiono brak doprecyzowania rodzaju odchodów zwierząt domowych odnośnie których nałożono obowiązek ich usuwania z miejsc publicznych. Organ wskazał, że mieszkańcy gminy nie mają takiego problemu, wiedzą, że chodzi o odchody stałe, bo tych ciekłych usuwać się nie da. Końcowo organ zaznaczył, że zaskarżona uchwała była uzgodniona z inspekcją sanitarną oraz została zaakceptowana przez organ nadzoru nad legalnością działania organów jednostek samorządu terytorialnego, tj. przez Wojewodę [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W odniesieniu do aktów wydawanych przez organy gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej "u.s.g.", stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Do nieważności uchwały może prowadzić wyłącznie istotne naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o Prokuratorze (Dz. U. z 2017 r. poz. 1767 z późn. zm.) stanowiącego, że w przypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Skargę należało uwzględnić, albowiem kwestionowane skargą postanowienia uchwały naruszają prawo w sposób istotny, co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, jest regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, do uchwalenia którego obliguje gminy art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten stanowi, iż rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "Regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Szczegółowy przedmiot regulacji regulaminu wskazano w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Jak trafnie podkreślono w wyroku WSA w Łodzi z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 690/15, (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl) "Podkreślić należy, że regulamin utrzymania czystości i porządku, jako akt niższej rangi wydany w wykonaniu delegacji ustawowej nie może wykraczać poza zakres spraw ściśle w nim określonych. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisu art. 4 ust. 2 ustawy. Z norm konstytucyjnych wynika, że organy samorządu ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacja podustawowa wykraczająca poza upoważnienie zawarte w ustawie narusza zarówno normę upoważniającą, jak i konstytucyjną zasadę praworządności. Wszelkie odstępstwa od katalogu wymienionego w art. 4 ust. 2 ustawy stanowią istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego w całości lub w części. Konieczność uszczegółowienia regulacji ustawowej nie może prowadzić do objęcia regulacją aktu niższego rzędu zagadnień niewynikających wprost z przepisów ustawy. Inaczej mówiąc art. 4 ust. 2 ustawy nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej".

Zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku ustawodawca, w skonstruowaniu delegacji ustawowej, posłużył się sformułowaniem: "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16). Takie też stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por wyroki NSA z dnia: 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12, 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2058/11, 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10).

Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16) podkreślić należy, że celem wprowadzenia regulaminu czystości i porządku jest ochrona środowiska naturalnego poprzez ukształtowanie odpowiednich zasad postępowania na terenie gminy. Dla jego realizacji ustawodawca upoważnił organy stanowiące gmin do tworzenia zasad i obowiązków utrzymania czystości i porządku, które mogą narzucać jednostkom określone zachowania. Wprowadzając obowiązki określonego zachowania się właścicieli na terenie ich nieruchomości rada wkracza jednak w sferę ich prawa własności. Z tego względu kluczowym jest, by wszelkie ograniczenia wprowadzane przez radę na terenach nieruchomości miały swoje uzasadnienie w normie prawnej, na podstawie której zostały ustanowione oraz były niezbędne i konieczne dla osiągnięcia celu regulaminu. Konstruując postanowienia regulaminu rada powinna przestrzegać zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z tą zasadą: "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw".

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd podziela argumentację skargi, wskazującą na naruszenie w uchwale przepisów załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej - poprzez powtórzenie treści brzmienia przepisu ustawowego, wykroczenie poza ustawową delegację lub przeciwnie, niewypełnienie jej - te zarzuty stanowią najszerszą grupę.

W § 1 Regulaminu wskazano na przedmiot regulacji zaskarżonej uchwały, co stanowi powtórzenie art. 4 ust. 2 u.c.p.g., podczas gdy celem tej regulacji miało być uszczegółowienie rozwiązań zawartych w ustawie, a nie jej powielanie.

W § 2 pkt 7 Regulaminu organ gminy określił miejsce odbioru odpadów komunalnych, tymczasem art. 4 ust. 1 i 2 pkt 3 u.c.p.g. upoważnia gminę jedynie do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych. Ponadto w tym zakresie Regulamin wkracza również w obszar uregulowany w § 22 i 23 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422, ze zm., dalej zwane także: "Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury").

W § 2 ust. 9 Regulaminu określono obowiązki związane z zapewnieniem na terenach, na których organizowane są imprezy masowe wystarczającej ilości pojemników/worków itp., podczas gdy obowiązki w zakresie organizacji imprez masowych uregulowane zostały w sposób kompleksowy w ustawie z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2015, poz. 2139). Tak też orzekł NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16.

Podobnie w § 2 ust. 15 oraz ust. 17 Regulaminu określono postępowanie z odpadami w postaci zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz przeterminowanymi lekami pomimo tego, że kwestie te zostały uregulowane odpowiednio w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. 2015, poz. 1688 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 21).

W § 2 ust. 10 Regulaminu nałożono obowiązek przewidzenia, w przypadku budowy na nieruchomościach, miejsca na pojemniki/kontenery służące do czasowego gromadzenia odpadów, co stanowi powtórzenie § 22 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Sformułowania zawarte w § 2 ust. 11, 12 oraz 13 Regulaminu, w których organ wprowadził nakazy dotyczące postępowania z opróżnionymi opakowaniami zakresem regulacji wykraczają poza ramy delegacji ustawowej.

W § 2 ust. 14 lit. a - h oraz § 3 ust. II Regulamin uregulowano kwestie związane z kolorem worków, które należy stosować do zbierania odpadów, tymczasem art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważniał do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych oraz warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Regulacje dotyczące kolorów worków zawarte są w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2019 r. poz. 2028).

W § 2 ust. 22 Regulaminu powtórzono obowiązki wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a także dotyczące obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości w wyłączeniem chodnika, na którym dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów.

W § 2 ust. 24 Regulaminu Rada Gminy dopuściła wyłącznie możliwość dokonywania naprawy pojazdów poza warsztatami samochodowymi jeżeli naprawy nie są uciążliwe dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że ograniczenie dokonywania naprawy pojazdów tylko do takich napraw, stanowi ingerencję w regulacje kodeksu cywilnego związane z prawem własności nieruchomości oraz tzw. prawem sąsiedzkim (art. 143 k.c.), poza tym art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.d u.c.p.g. nie upoważnia do wprowadzenie generalnego zawężenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatem jedynie do napraw nieuciążliwych.

W § 3 ust. 1 lit. a-b Regulaminu wskazano rodzaje pojemników o ściśle określonych pojemnościach oraz kontenerów o zakresowych pojemnościach, tymczasem w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. ustawodawca upoważnił organy gminy do określenia w drodze uchwały wyłącznie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości.

W § 2 ust. 5 Regulaminu organ nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązek gromadzenia odpadów wymienionych w § 2 ust. 3 i 4 "od chwili ich powstania", tymczasem ustawa nie uprawnia do określenia terminu początkowego zbierania i gromadzenia odpadów. Ponadto takie określenie jest zbędne (na co słusznie zwrócił uwagę Prokurator), gdyż termin obowiązku zbierania i gromadzenia odpadów ze swej istoty zaczyna się od chwili ich powstania.

W § 3 ust. 12, 13 i 14 oraz § 5 ust. 7 Regulaminu organ posłużył się pojęciami nieostrymi przy wskazywaniu miejsca lokalizacji koszów ulicznych, w tym znajdujących się na przystankach oraz częstotliwości ich opróżniania.

W § 5 ust. 3 i 4 Regulaminu wskazano godziny odbiorów odpadów komunalnych oraz zobowiązano właścicieli nieruchomości do udostępniania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów na czas odbierania tych odpadów poprzez wystawianie ich przed posesję lub udostępnienie altany śmietnikowej, tymczasem art. 4 ust. 1 i 2 pkt 3 u.c.p.g. upoważnia gminę jedynie do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych. Ponadto w tym zakresie Regulamin wkracza również w obszar uregulowany w § 22 i 23 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

W § 7 ust. 1 Regulaminu rada wprowadziła obowiązek dla osób utrzymujących zwierzęta domowe "stałego i skutecznego nadzoru nad zwierzętami domowymi", co jest wprowadzeniem niedookreślonych sformułowań, których realizacja może budzić wątpliwości. Regulacja ta pozostawia bardzo szerokie pole do interpretacji, co stoi w sprzeczności z wymogiem precyzji aktu normatywnego.

W § 7 ust. 2 Regulaminu zawarto częściowe powtórzenie treści ustawy, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 określającego uprawnienie rady gminy do skonkretyzowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, tymczasem celem tej regulacji było uszczegółowienie rozwiązań zawartych w ustawie, a nie jej powielanie.

W § 7 ust. 3 Regulaminu zawarto nie tylko zagadnienia uregulowane w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. 2013 r. poz. 856 ze zm.), który stanowi zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, ale i również inne, nie przewidziane ustawą ograniczenia możliwości puszczania wszystkich zwierząt domowych do miejsc specjalnie oznakowanych, ograniczenie możliwości wyprowadzenia psów ras uznawanych za agresywne lub w typie tych ras na smyczy i w kagańcu, wyłącznie przez osoby dorosłe; przepis nie uwzględnia specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii, a także jest bardziej rygorystyczny niż przewidziany w art. 77 kodeksie wykroczeń. Ponadto Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19).

W § 7 ust. 4 Regulaminu zawarto regulacje dotyczące zwierząt egzotycznych, tymczasem delegacja ustawowa z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. odnosi się wyłącznie do zwierząt domowych. Przez zwierzęta domowe zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 1997 Nr 111, poz. 724 ze zm.) rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Rację ma w tym względzie skarżący, że fakt, iż niektóre osoby traktują wskazane w regulaminie gatunki jako zwierzęta domowe nie zmienia tego, że co do zasady nie są one przeznaczone do trzymania w domu i spełniania funkcji zwierząt domowych.

W § 7 ust. 5 Regulaminu zawarto niedookreślone pojęcie "odchodów". W tym względzie na uwzględnienie nie zasługuje argument Rady Gminy, że Mieszkańcy Gminy nie mają problemu z rozumieniem takiego pojęcia, gdyż przy takim sformułowaniu pojęcie to może być różnie rozumiane przez inne osoby.

W ocenie Sądu waga w/w naruszeń, pomimo tego, iż bezpośrednio odnoszą się one nie do wszystkich kolejnych postanowień zaskarżonej uchwały, a do części z nich, stanowi przeszkodę do stosowania tego aktu w jakimkolwiek zakresie, a to w związku ze zniesieniem jego integralności i kompletności. Powyższe obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Z tej racji Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.