Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 290/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 12 art. 35 art. 36 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra–Błaszczykowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Ministra Edukacji i Nauki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. zobowiązuje Ministra Edukacji i Nauki do rozpoznania wniosku skarżącej K. B. z dnia [...] marca 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz skarżącej K. B. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] marca 2021 r. K. B. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (obecnie działający pod nazwą Minister Edukacji i Nauki - dalej także: "Minister" lub "organ") w postępowaniu administracyjnym w zakresie rozpoznania wniosku strony skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] o wstrzymaniu wypłaty skarżącej stypendium naukowego dla wybitnego młodego naukowca przyznanego decyzją administracyjną Ministra z dnia [...] października 2013 r., nr [...], oraz o zwrocie dotychczas wypłaconych środków finansowych w kwocie 138.012,00 złotych.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. Instytut [...] (dalej także: "[...]") wystąpił do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z wnioskiem o przyznanie stypendium naukowego dla wybitnego młodego naukowca - dr K. B.

W wyniku rozpatrzenia wniosku, Minister - działając na podstawie przepisów art. 28 ust. 2 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 615 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. - decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], przyznał jednostce naukowej - Instytutowi [...] - środki finansowe w wysokości 162.900 złotych na finansowanie w latach 2013 - 2016 stypendium naukowego dla wybitnego młodego naukowca - dr K. B.

Umową z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] o finansowanie stypendium naukowego dla wybitnego młodego naukowca, zawartą pomiędzy Ministrem Nauki i Szkolnictwa Wyższego a [...], postanowiono o finansowaniu stypendium naukowego ustanowionego decyzją Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] dla wybitnego młodego naukowca K. B.

W konsekwencji powyższego, w dniu [...] grudnia 2013 r. [...] i skarżąca zawarli umowę nr [...] o finansowanie stypendium naukowego dla wybitnego młodego naukowca.

Orzeczeniem Komisji Dyscyplinarnej [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] wymierzono skarżącej karę dyscyplinarną nagany za popełnienie plagiatu.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego pismem z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...]P, skierowanym do Dyrektora Instytutu [...], oznajmił, że w związku z prawomocnym orzeczeniem Komisji Dyscyplinarnej [...] o popełnieniu plagiatu przez stypendystkę Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego wstrzymuje wypłatę stypendium ustanowionego decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] i wnosi na postawie § 8 umowy z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] o zwrot dotychczas przekazanych Instytutowi środków finansowych w kwocie 138.012 złotych. Minister poprosił ponadto o dokonanie wpłaty środków finansowych przekazanych w latach 2013-2016 na podane konta bankowe, w terminie 14 dni od dnia otrzymania rzeczonego pisma.

Po otrzymaniu ww. pisma Ministra z dnia [...] lutego 2016 r., K. B., reprezentowana przez pełnomocnika, pismem z dnia [...] marca 2016 r. wezwała Ministra do usunięcia naruszenia prawa, którym - w jej ocenie - obarczone jest pismo Ministra z dnia [...] lutego 2016 r. W wezwaniu tym skarżąca wskazała, że akt Ministra z dnia [...] lutego 2016 r. jest wydany bez podstawy prawnej.

Pismem z dnia [...] maja 2016 r. K. B., reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lutego 2016 r., określając go jako akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1116/16 odrzucił skargę, uznając, iż skarga K. B. na pismo Ministra z dnia [...] lutego 2016 r. jest niedopuszczalna, albowiem - zdaniem Sądu - skarżony akt nie mieści się w katalogu wskazanym w art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a.

W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej K. B. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 211/17, uchylił ww. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony akt administracyjny podlega kontroli sądu administracyjnego, jako decyzja administracyjna, na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że - wbrew stanowisku skarżącej - pismo Ministra z dnia [...] lutego 2016 r. nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż dotyczy uprawnienia, które nie wynika dla adresata pisma w sposób bezpośredni z przepisów prawa, lecz dopiero z indywidualnie konkretyzującej normy ustawowej decyzji administracyjnej Ministra z dnia [...] października 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że aktem, który indywidualnie skonkretyzował przepisy ustawowe przez przyznanie jednostce naukowej środków finansowych na stypendium dla skarżącej K. B. jest decyzja administracyjna Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] października 2013r., nr [...]. Natomiast, jak zauważył NSA, umowa określająca szczegółowe warunki finansowania i rozliczenia stypendium ma charakter wtórny wobec decyzji. W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro wskazana decyzja o przyznaniu stypendium jest decyzją administracyjną, czyli aktem jednostronnym, władczym, zewnętrznym, wydanym przez organ administracji w indywidualnej i konkretnej sprawie, to nie można uznać, że nie jest takim aktem administracyjnym akt mający ten skutek, iż cofa przyznane tą decyzją środki finansowe - przez wstrzymanie ich dalszej wypłaty i zobowiązanie do zwrotu środków dotychczas wypłaconych. NSA wskazał, że akt, który neguje skutki prawne decyzji administracyjnej, musi być traktowany jako akt administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zatem, że w braku odmiennej regulacji rozwiązanie, czy też przekształcenie administracyjnego stosunku prawnego nawiązanego wcześniej decyzją administracyjną następuje w tej samej formie, tj. również decyzją administracyjną.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w efekcie ww. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 354/17, ponownie odrzucił skargę strony skarżącej na pismo (decyzję) Ministra z dnia [...] lutego 2016 r., na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a.

W uzasadnieniu tego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarga wniesiona przez stronę skarżącą jest przedwczesna, ponieważ została wniesiona przed rozpatrzeniem przez Ministra środka zaskarżenia z dnia [...] marca 2016 r. - "wezwania do usunięcia naruszenia prawa" (tj. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) złożonego przez skarżącą.

Skarżąca nie zgodziła się z ww. postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2017 r. i wniosła od niego skargę kasacyjną, lecz ta została oddalona prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt I OSK 2035/17.

Ocena prawna wyrażona w powyższym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotycząca charakteru prawnego pisma organu z dnia [...] lutego 2016 r., jednoznacznie wskazuje, że przedmiotem skargi wniesionej przez K. B. do Sądu pierwszej instancji była decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, działającego na tym etapie postępowania jako organ pierwszej instancji. NSA wskazał, że skarżącej przysługiwał zatem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który powinien zostać rozpoznany przez właściwy organ, a dopiero po rozpoznaniu tego środka zaskarżenia można mówić o wyczerpaniu dyspozycji przewidzianej w art. 52 § 1 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pismo K. B. z dnia [...] marca 2016 r. zatytułowane jako "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" stanowiło w istocie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który nie został rozpatrzony przez organ we właściwym trybie, a zatem prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że wniesioną w dniu [...] maja 2016 r. skargę należało odrzucić jako przedwczesną.

W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. skarżąca, działając na podstawie art. 37 § 3 pkt 2 oraz art. 37 § 8 k.p.a., skierowała do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego ponaglenie na jego bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] wstrzymującej wypłatę skarżącej stypendium naukowego dla wybitnego młodego naukowca przyznanego decyzją administracyjną Ministra z dnia [...] października 2013 r., nr [...], o zwrocie dotychczas wypłaconych środków finansowych w kwocie 138.012,00 złotych.

W ponagleniu, strona skarżąca wniosła o:

- niezwłoczne załatwienie przedmiotowej sprawy poprzez uchylenie w całości ww. decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. oraz umorzenie w całości postępowania pierwszoinstancyjnego, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 in fine w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.,

- zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności,

- podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r., strona skarżąca wezwała Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] lutego 2016 r.

Z uwagi na brak reakcji ze strony organu, w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego - działając za pośrednictwem Ministra - skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie rozpoznania wniosku strony skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] o wstrzymaniu wypłaty skarżącej stypendium naukowego dla wybitnego młodego naukowca przyznanego decyzją administracyjną Ministra z dnia [...] października 2013 r., nr [...], oraz o zwrocie dotychczas wypłaconych środków finansowych w kwocie 138.012,00 złotych.

Zarzucając w petitum skargi dopuszczenie się bezczynności z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., strona skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie, że Minister dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu administracyjnym,

2. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji Ministra z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

3. stwierdzenie, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 22.562,05 złotych,

5. zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według nom przepisanych.

W uzasadnieniu strona skarżąca stwierdziła, iż nie budzi wątpliwości, że opisane powyżej zaniechanie organu w zakończeniu postępowania administracyjnego (skarżąca zauważyła, że o administracyjnym charakterze niniejszej sprawy przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 211/17) stanowi "bezczynność", w znaczeniu k.p.a. oraz P.p.s.a., stąd zasadne było wywiedzenie niniejszej skargi i złożenie wniosku, o którym mowa w pkt. 1 petitum niniejszej skargi.

W ocenie skarżącej, zgodnie z wnioskiem z pkt. 3 petitum skargi, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością, której dopuszczono się z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a.

Strona skarżąca wskazała, że w przytoczonych wyżej orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarto ocenę prawną, z której wynika obowiązek Ministra do rozpoznania wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona skarżąca stwierdziła, że pomimo, iż ocena ta była wyrażona w sposób jednoznaczny, jasny, konkretny, niebudzący wątpliwości i niewymagający dalszych interpretacji, Minister do dnia dzisiejszego nie podjął żadnych czynności procesowych. W tej sytuacji, według strony skarżącej, Minister pozostaje "zupełnie bezczynny", co uzasadnia zarzut rażącego naruszenia prawa (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 226).

Ponadto, strona skarżąca zauważyła, że kwalifikując bezczynność Ministra jaką "rażącą", trzeba mieć w perspektywie czas trwania niniejszego postępowania oraz fakt, że od złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy minęło już pięć lat.

Ponadto, strona skarżąca wskazała, że Minister de facto zignorował korespondencję przedsądową skarżącej, gdyż w swojej odpowiedzi z dnia [...] lutego 2021 r. nie wyjaśnił, w jakim terminie zamierza zakończyć postępowanie i jakie konkretnie czynności wyjaśniające podjął. Strona skarżąca dodała, że takiej wiedzy nie posiada do dnia wniesienia niniejszej skargi.

W ocenie skarżącej, Minister dopuścił się bezczynności z oczywistym, jaskrawym, kwalifikowanym, a zatem z "rażącym" naruszeniem prawa.

Skarżąca wskazała, że kwota 22.562,05 złotych stanowi połowę dziesięciokrotności kwoty, wynikającej z art. 154 § 6 P.p.s.a., przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, które ogłoszone zostało przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1070 ze zm.) oraz w związku z art. 110 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.).

Wskazując na powyższą sumę pieniężną, skarżąca wzięła pod uwagę w szczególności następujące okoliczności:

a) skarżąca do dnia dzisiejszego nie otrzymała zaległej kwoty stypendium w wysokości 95.025,00 złotych i to pomimo, że decyzja Ministra z dnia [...] lutego 2016 r. nie była i nie jest wykonalna,

b) skarżąca jest pracownikiem naukowym, tworzy publikacje i bierze udział w konferencjach naukowych, a wydanie w dniu [...] lutego 2016 r. decyzji o wstrzymaniu i zwrocie środków stypendialnych istotnie zaszkodziło jej wizerunkowi i odbiorowi w środowisku naukowym i akademickim, natomiast zaniechanie zakończenia sprawy (czyli zaskarżona bezczynność) wydłużają ten stan i uniemożliwiają skarżącej normalną, dalszą karierę,

c) kilkuletnią bezczynność organu, do której doszło z rażącym naruszeniem prawa,

d) brak zakończenia sprawy generuje stres po stronie skarżącej i niepewność jej sytuacji prawnej oraz finansowej (w obrocie prawnym wciąż funkcjonuje nieostateczna decyzja o wstrzymaniu wypłaty środków w wysokości 95.025,00 złotych oraz o zwrocie dotychczas wypłaconych środków finansowych w kwocie 138.012,00 złotych - a taka kwota przekracza możliwości finansowe skarżącej),

e) brak jakiegokolwiek wyjaśnienia w korespondencji przedsądowej przez organ przyczyn, dla których wystąpiła bezczynność, brak wskazania terminu zakończenia sprawy, brak wskazania pracowników organu odpowiedzialnych za zaistnienie stanu bezczynności, brak wskazania propozycji działań zapobiegających bezczynności w przeszłości, a skarżąca nie potrafi nawet oszacować perspektyw czasowych na rozpatrzenie jej remonstracji - wobec wyjątkowo zdawkowej treści odpowiedzi organu z dnia [...] lutego 2021 r. na ponaglenie strony i wobec braku zasądzenia wskazanej sumy pieniężnej uzasadnione jest podejrzenie, że organ nie przystąpi do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy,

f) wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. rozpoczęło wieloletni spór z udziałem zarówno Ministra, jak i Instytutu [...], w efekcie którego - z uwagi na sytuację panującą w [...] - skarżąca poczuła się zmuszona po wielu latach odejść z pracy w [...],

g) organ całkowicie zignorował wskazania wynikające z przytoczonych wcześniej, jasnych i jednoznacznych w swojej treści postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 211/17, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 354/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt I OSK 2035/17,

h) koszty pomocy prawnej, które skarżąca od pięciu lat ponosi w związku z wydaniem przez Ministra decyzji z dnia [...] lutego 2016 r.,

i) do bezczynności organu doszło bez żadnej winy ze strony skarżącej, skarżąca nie podejmowała absolutnie żadnych czynności, aby przedłużać czy utrudniać przedmiotowe postępowanie.

Mając powyższe na względzie, strona skarżąca wskazała, że wysokość dochodzonej kwoty stanowi adekwatną, uzasadnioną, proporcjonalną i sprawiedliwą rekompensatę za przeżycia i negatywne doświadczenia skarżącej wynikające z zaskarżonej bezczynności organu. Jednocześnie, strona skarżąca dodała, że wysokość sumy pieniężnej spełni funkcje prewencyjne, zdyscyplinuje organ i zapobiegnie dalszej inercji organu (skarżąca zauważyła, że na te funkcje omawianej rekompensaty pieniężnej, obok funkcji kompensacyjnej, zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1075/20, LEX nr 3090798), tym bardziej, że skarżąca nie zdecydowała się na złożenie w petitum skargi wniosku o wymierzenie grzywny organowi, zgodnie z art. 149 § 2 ab initio P.p.s.a.

Strona skarżąca wskazała ponadto, że dopuszczając się zaskarżonej bezczynności, organ narusza zarówno zasadę ogólną szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.), jak i uszczegóławiające ją regulacje z art. 35 § 1 i art. 35 § 3 k.p.a.

Jednocześnie, strona skarżąca zarzuciła, że organ uchybił obowiązkom wynikającym z zasad praworządności (art. 6 i art. 7 k.p.a.), a prowadzone przez organ postępowanie rażąco kłóci się z zasadą zaufania wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., bądź też o jej oddalenie.

Jednocześnie, organ wniósł o zawiadomienie przez Sąd Instytutu [...] o wszczęciu postępowania sądowego, celem umożliwienia Instytutowi udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika na prawach strony, w związku z treścią art. 33 § 1 P.p.s.a.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Minister wyjaśnił, że pomiędzy tymi samymi stronami (Minister, [...], skarżąca K. B.) sprawa przyznania, a następnie wstrzymania wypłaty stypendium oraz żądania zwrotu środków, została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji własnej Ministra z dnia [...] października 2013 r. o przyznaniu stypendium. Minister dodał, że decyzja ta została wydana wskutek braku podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania skarżącej stypendium dla wybitnego młodego naukowca.

Minister zauważył, że decyzja ta została przez skarżącą K. B.zaskarżona najpierw do WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 902/19 oddalił skargę, a następnie do NSA (postępowanie sądowoadministracyjne jest w toku).

Powyższe okoliczności, w ocenie Ministra, przemawiają za odrzuceniem skargi wszczynającej niniejsze postępowanie. Organ wskazał bowiem, że ostatecznie, sprawa przedmiotowego stypendium, zostanie merytorycznie rozstrzygnięta wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego skargę kasacyjną K. B. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 902/19 oddalającego jej skargę na ostateczną decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji własnej Ministra z dnia [...] października 2013 r. o przyznaniu stypendium.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego bezczynności w załatwieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ podniósł, że w sprawie zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe w stosunku do ostatecznej decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego nr [...] z dnia [...] października 2013 r. przyznającej środki finansowe na finansowanie stypendium dla K. B., które było właściwym trybem w przedmiocie merytorycznej oceny zasadności przyznania środków finansowych na finansowanie tego stypendium.

Zdaniem Ministra, jeżeli sprawa przyznania środków finansowych na finansowanie stypendium nie została zakończona prawomocnym orzeczeniem sądu, to organ nie dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. o wstrzymaniu wypłaty stypendium i zwrocie dotychczas wypłaconych środków finansowych. Minister dodał, że skutkiem prawnym przedmiotowej decyzji było bowiem wstrzymanie wypłaty środków finansowych przyznanych ostateczną decyzją z dnia [...] października 2013 r., w stosunku do której zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe.

W związku z powyższym, Minister nie zgodził się z zarzutem strony skarżącej, jakoby organ dopuścił się bezczynności, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w sprawie toczyło się postępowanie wznowieniowe w stosunku do ostatecznej decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] października 2013 r. przyznającej środki finansowe na finansowanie stypendium, a następnie toczyło się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawach o sygn. akt II SA/Wa 56/18 oraz 11 SA/Wa 902/19 (co oznacza, że wyrok z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 902/19 nadal jest nieprawomocny).

Ponadto, organ dodał, że z akt sprawy wynika, iż po wznowieniu postępowania w sprawie była prowadzona obszerna korespondencja między Ministerstwem Nauki i Szkolnictwa Wyższego, pełnomocnikiem skarżącej K. B. oraz Instytutem [...].

Minister wskazał, że w związku z faktem, iż organ ten nie dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, wniosek skarżącej o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 22.562,05 złotych również nie znajduje uzasadnienia.

Odnosząc się z kolei do informacji, że skarżąca do dnia dzisiejszego nie otrzymała zaległej kwoty stypendium w wysokości 95 025,00 złotych, organ podniósł, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 26 października 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania stypendiów naukowych dla wybitnych młodych naukowców (Dz. U. z 2016 r., poz. 1801), środki finansowe na wypłatę stypendium są przekazywane jednostce naukowej zatrudniającej osobę, której przyznano stypendium, na podstawie umowy zawartej między ministrem właściwym do spraw nauki a jednostką naukową.

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi, w których skarżąca podkreślała fakt bycia pracownikiem naukowym, któremu wydanie w dniu [...] lutego 2016 r. spornej decyzji Ministra o wstrzymaniu i zwrocie środków stypendialnych istotnie zaszkodziło jej wizerunkowi i odbiorowi w środowisku naukowym i akademickim, Minister wyjaśnił, że z posiadanych przez organ informacji wiadome jest, iż Rada Naukowa Instytutu [...], na podstawie art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2017 r., poz. 1789) w związku z art. 187 ust. 6 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1669, z późn. zm.), po zapoznaniu się z opiniami powołanych w postępowaniu trzech recenzentów, wydała decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania Rady Naukowej Instytutu [...] w przewodzie doktorskim dr K. B. zakończonego uchwałą z dnia [...] czerwca 2012 r. o nadaniu stopnia naukowego doktora nauk [...] w dyscyplinie [...]. Minister zauważył, że stwierdzenie nieważności ww. postępowania doktorskiego powoduje zniesienie wszystkich czynności przewodu od momentu jego wszczęcia aż do podjęcia podstawowej w sprawie uchwały z dnia [...] czerwca 2012 r. o nadaniu stopnia naukowego doktora. Organ wskazał, że według jego wiedzy, powyższa decyzja została zaskarżona przez K. B., a więc nie jest ostateczna, co jednak dowodzi tego, że to nie Ministrowi należy przypisywać zarzuty, które zostały sformułowane w skardze.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2021 r. strona skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, podtrzymując stanowisko wyrażone w skardze - wskazała na niezasadność argumentacji podniesionej przez organ w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: "P.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W świetle przepisu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy też czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym, Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy.

Należy zauważyć, iż w rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zostało poprzedzone ponagleniem (vide: pismo strony skarżącej z dnia [...] maja 2020 r.).

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie jest ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba jednocześnie, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.

Pomimo, iż - zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia wyrokowania przez Sąd w dniu 29 czerwca 2021 r. nie została zakończona przez Ministra poprzez wydanie stosownej decyzji, a czynności w niej podejmowane, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Nauki i Edukacji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości, w świetle art. 35 § 1 k.p.a.

Pomimo jasnych wytycznych zawartych w orzeczeniach NSA, organ nie rozpoznał wniosku strony skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...].

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym powyżej przepisom k.p.a. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę.

Ponadto, należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie podejmowane przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego czynności nie zmierzały do jej szybkiego rozstrzygnięcia.

W tej sytuacji, mając na względzie fakt, iż do dnia orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i wydania w niniejszej sprawie wyroku z dnia 29 czerwca 2021 r., Minister nie rozpoznał wniosku strony skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wspomnianą decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] i nie wydał stosownego rozstrzygnięcia w sprawie, zachodziła podstawa do zobowiązania organu do rozpatrzenia powyższego wniosku skarżącej w terminie 1 (jednego) miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Uznając skargę na bezczynność organu za w pełni zasadną, Sąd zobowiązany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r., Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W judykaturze przyjmuje się jednocześnie, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. i 36 k.p.a. można uznać, ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (vide: Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969).

W ocenie Sądu, zarówno dotychczasowy czas trwania postępowania w przedmiocie wydania decyzji, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Wskazać należy wprawdzie, iż nałożony przez ustawodawcę na organ obowiązek stania w toku postępowania na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) oznacza konieczność podejmowania wszelkich działań w celu należytego rozpatrzenia sprawy. Niemniej, Sąd uznał, że tak znacznego opóźnienia w wydaniu rozstrzygnięcia, jak w niniejszej sprawie, nie można w żaden sposób usprawiedliwić koniecznością dokładnego wyjaśnienia sprawy, która wynika z treści art. 77 § 1 k.p.a.

Jeśli chodzi z kolei o możliwość wymierzenia grzywny, wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. wprowadza możliwość orzeczenia o nałożeniu grzywny na organ pozostający w bezczynności lub przewlekle prowadzący postępowanie.

Podobnie, jeśli chodzi o żądanie zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej, zauważyć należy, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd może zasądzić od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Jest to rozwiązanie analogiczne do instytucji przewidzianej w art. 154 § 7 P.p.s.a. i stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla strony skarżącej za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

Nie ulega wątpliwości, że instytucja grzywny oraz instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązania te, w połączeniu z odszkodowaniem z ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1169), mają pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną, a ich wymierzanie przez sąd w idealnie funkcjonującej administracji powinno być ostatecznością.

Niemniej, w ocenie Sądu, uznać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do nałożenia na organ grzywny, a także zasądzenia wnioskowanej przez stronę skarżącą sumy pieniężnej, albowiem okoliczności, o których wspomniał organ w odpowiedzi na skargę, nie pozwalają, aby w niniejszej sprawie dopatrywać się racji mogących przemawiać za dodatkowym nakładaniem na organ obciążeń finansowych w postaci wymierzenia grzywny, czy też zasądzenia wnioskowanej sumy pieniężnej, której domagała się skarżąca w treści skargi. W tej sytuacji, w tym zakresie Sąd skargę oddalił.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczył się jedynie do zobowiązania Ministra Edukacji i Nauki, jako podmiotu odpowiedzialnego, do rozpoznania wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając w tym zakresie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jednocześnie rozstrzygając o charakterze stwierdzonej bezczynności, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 149 § 1a P.p.s.a.

Jeśli chodzi o rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, zauważyć trzeba, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego, w tym uiszczonego wpisu od skargi oraz kosztów zastępstwa procesowego.