Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 374/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 6a
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 50 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 87 ust. 1, art. 88 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2011r. sprawy ze skargi Spółki A na zarządzenie Starosty z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wprowadzenia zmiany w organizacji ruchu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta O., działając na wniosek Zarządu Dróg Powiatowych w O. celem ograniczenia degradacji konstrukcji nośnej drogi, zarządzeniem z dnia 22 kwietnia 2010 r. wydanym na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm) w związku ze złym stanem nawierzchni zagrażającym użytkownikom dróg powiatowych "[...]", na których zaobserwowano wzmożony ruch pojazdów wysokotonażowych, wprowadził ograniczenie tonażu do 18 ton oznakowane znakiem pionowym B-18 na drodze "[...]" na odcinku od m. Z. do m. R. oraz na drodze powiatowej "[...]" na odcinku od m. B. (za skrzyżowaniem z drogami gminnymi) do m. M. ( do skrzyżowania z ulicą J.).

A. Spółka z o.o. w O. pismem z dnia 7 maja 2010 r. wezwała Starostę w trybie art.87 ust. 1 i art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wprowadzeniu ograniczenia w tonażu na drogach powiatowych "[...]". Zarzuciła, iż ograniczenie to zostało wprowadzone z naruszeniem prawa i nie uwzględnia skutków wprowadzonych zmian w postaci utrudnienia w prowadzeniu działalności gospodarczej w Zakładzie Górniczym w Z.

Starosta pismem z dnia 8 czerwca 2010 r. uznał, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stwierdzono, iż Spółka nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego. Nadto wyjaśniono, że organ zarządzający ruchem jest uprawniony do wprowadzenia ograniczenia w tonażu pojazdów celem ochrony drogi przed zniszczeniem.

Na zarządzenie z dnia 22 kwietnia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła A. Spółka z o.o. w O. Wskazała, iż zatwierdzenie organizacji ruchu jest czynnością należącą do zadań administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i na zasadzie art. 87 ust. 1 tej ustawy podlega kontroli sądowej, która wykonywana jest na podstawie art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Spółka zarzuciła, iż powołany w zarządzeniu art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym (zwanej dalej: ustawą p. o r. d.) jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym określającym organ zarządzający ruchem na drogach powiatowych i gminnych i nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do wprowadzonej zmiany organizacji ruchu. Zdaniem skarżącej Starosta wprowadzając zmianę organizacji ruchu naruszył przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729), gdyż schemat stałej organizacji ruchu nie został przygotowany przez uprawnionego projektanta, nie zawiera opisu technicznego obejmującego charakterystykę drogi i ruchu na drodze oraz brak jest opinii komendanta powiatowego policji, zaś plan sytuacyjny nie został sporządzony we właściwej skali i nie zawiera parametrów geometrii drogi oraz nie wskazuje podmiotu, który wystąpił do Starosty z wnioskiem o wprowadzenie ograniczeń w ruchu. Poza tym Spółka wskazała, iż wbrew zapisowi § 8 ust. 7 cyt. rozporządzenia w zarządzeniu nie określono terminu wprowadzenia zmienionej organizacji ruchu. Zdaniem Spółki brak zawiadomienia o terminie wprowadzenia zmienionej organizacji ruchu sugeruje, że właściwy komendant powiatowy policji nie otrzymał zawiadomienia, co skutkuje utratą ważności zatwierdzonej organizacji ruchu na podstawie § 12 ust. 1 rozporządzenia. Nadto ustalenie złego stanu nawierzchni dróg będącego zagrożeniem dla użytkowników dróg powiatowych w związku z zaobserwowanym wzmożonym ruchem pojazdów wysokotonażowych nie zostało poparte przeprowadzeniem jakichkolwiek badań, ich brak uniemożliwia zaś ocenę racjonalności wprowadzonych zmian.

Wskazano, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami po wskazanych drogach powiatowych "[...]" mogły poruszać się pojazdy o ciężarze całkowitym do 40 ton, zaś wprowadzona organizacja ruchu dyskryminuje uczestników ruchu drogowego przewożących towary samochodami o ciężarze całkowitym powyżej 18 ton do 40 ton. Taka zmiana pozbawia faktycznie drogę charakteru dróg powiatowych. Wprowadzona zmiana organizacji ruchu narusza jej interes prawny, gdyż uniemożliwia prowadzenie racjonalnej ekonomicznie działalności gospodarczej. Narusza konstytucyjną zasadę wolności działalności gospodarczej, o której mowa w art. 20 Konstytucji RP. Niedopuszczalne jest, jej zdaniem, podejmowanie takich działań przez organ samorządu terytorialnego, które skutkują wyparciem z rynku określonych podmiotów gospodarczych. Wolność w podejmowaniu, wykonywaniu i zakończeniu działalności gospodarczej dla każdego i na równych prawach wynika z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a wprowadzone ograniczenie w ruchu pojazdów stanowi nieuzasadnioną ingerencję w to prawo.

Skarżąca wyjaśniła, że w następstwie zmiany organizacji ruchu wywóz kruszywa z kopalni w kierunku E. odbywa się znacznie dłuższą trasą, co zwiększa koszty transportu i czyni działalność Spółki mniej konkurencyjną. Wskazała także, iż wbrew twierdzeniom organu nie może mieć w tej sprawie zastosowania regulacja dotycząca zezwolenia na przejazd pojazdów nienormatywnych.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stanowiska organ wskazał, iż przedstawione przez skarżącą Spółkę okoliczności i zarzuty świadczą o posiadaniu przez nią interesu faktycznego, nie zaś interesu prawnego. Nie wskazano bowiem przepisu prawa materialnego, z którego można by wywieść jej interes prawny. Po raz kolejny wyjaśniono, że wprowadzenie zmian organizacji ruchu było podyktowane potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ochroną nawierzchni drogi przed dalszą degradacją. Przyznano, że ograniczenie w ruchu pojazdów może powodować utrudnienia dla wszystkich użytkowników dróg powiatowych, to jednak nie wykluczono możliwości poruszania się po nich. W ocenie organu wprowadzona zmiana nie narusza prawa do wydobywania i sprzedaży kruszywa, jak również nie zakazuje poruszania się po drogach "[...]" wszystkim jej pojazdom lecz jedynie pojazdom o ciężarze całkowitym przekraczających 18 ton. Dodatkowo organ wskazał, iż Zakład Górniczy w Z. nie jest położony przy drogach powiatowych, na których wprowadzono zmianę organizacji ruchu. Zaznaczono, iż ani art. 1 ustawy o drogach publicznych, czy też art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie mają zastosowania w sprawie zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego. Wskazano także, iż Starosta spełnił wszystkie wymogi formalne przewidziane dla zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego poprzedzającej czynność materialno-techniczną związaną z ustawieniem znaku drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 października 2010 r. uchylił zaskarżone zarządzenie Starosty potwierdzając istnienie po stronie skarżącej Spółki interesu prawnego, którego naruszenie uprawniało i legitymowało do skutecznego wniesienia skargi, jako wniesionej na czynność prawną, o której mowa w art. 88 ust. 1w związku z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (dalej: s.p.). Sąd uznał, iż interes prawny Spółki do kwestionowania czynności wynika z art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, jak również art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Nadto uznano za zasadne zarzuty w kwestii naruszenia procedury i warunków formalnych wynikających z rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz nadzoru nad tym zarządzaniem przed zatwierdzeniem projektu organizacji ruchu, gdyż przedstawiony projekt nie zawierał wszystkich niezbędnych elementów takiego opracowania wynikających z § 5 ust. 1, § 7 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Starostę Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie do ponownego rozpoznania. W motywach uzasadnienia wskazano, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 87 ust. 1 ustawy s.p. w związku z art. 45, art. 77 ust 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 cyt. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej uznając, iż Spółka posiadała interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia Starosty z dnia 22 kwietnia 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia własnego projektu zmian organizacji ruchu na drodze powiatowej "[...]" oraz na drodze powiatowej "[...]". Sąd wskazał, iż skarżone zarządzenie stanowiło czynność, o której mowa w art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy s.p. podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. NSA wyjaśnił, że ustawodawca w powołanych wyżej przepisach uzależnił możliwość skutecznego wniesienia skargi na uchwałę lub czynność organu powiatu od wykazania interesu prawnego wynikającego ze zmiany prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę oraz faktu jego naruszenia. Jest to zatem węższa legitymacja skargowa w stosunki do art. 50 § 1 ustawy ppsa. Nie podzielono stanowiska sądu pierwszej instancji, z którego wynika, że interes prawny Spółki do zaskarżenia zarządzenia Starosty wynikał z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 20, art. 22, art. 77 ust. 2 i art. 45 Konstytucji RP.

Z uwagi na fakt, iż pełnomocnik Spółki w odpowiedzi na skargę kasacyjną podniósł, że interes Spółki wynika także z art. 1 i art. 6a ustawy o drogach publicznych wyjaśniono, iż wywodzenia na tym etapie postępowania kasacyjnego interesu prawnego jak i także jego naruszenia, z przepisu którego strona skarżąca nie podnosiła zarówno na etapie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak i przed Sądem pierwszej instancji było nieskuteczne. Jednakże ubocznie tylko wyjaśniono, że art. 1 ustawy o drogach publicznych stanowiący, iż droga publiczna jest drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg, z której każdy może korzystać, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie i innych przepisach szczególnych. Powyższe oznacza, że korzystanie z dróg nie jest prawem nieograniczonym, a wręcz przeciwnie można z nich korzystać na zasadach równości i może ono podlegać ograniczeniom wynikającym z ustawy oraz przepisów wykonawczych. Jeśli zatem przepis ustawy nakłada obowiązek korzystania z dróg zgodnie z przeznaczeniem i ograniczeniami, to skorzystanie przez organ zarządzający ruchem z kompetencji w zakresie wprowadzenia zmiany organizacji ruchu nie może być postrzegane jako naruszenie prawa do korzystania z dróg publicznych. Natomiast odnośnie naruszenia art. 6a tej ustawy to określa on ustrój dróg powiatowych, funkcje oraz sposób zaliczenia do tej kategorii, nie mógł zatem mieć w sprawie zastosowania.

Wskazano, iż to na Spółce spoczywał obowiązek wykazania naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, tymczasem z akt sprawy wynika, że wprowadzona przez Starostę organizacja ruchu nie ogranicza działalności gospodarczej Spółki na jej nieruchomości, nie zakazuje pojazdom Spółki przejazdu po drogach powiatowych "[...]", a jedynie pojazdom o tonażu przekraczającym 18 ton, przy czym ograniczenie to dotyczy każdego użytkownika drogi. Poza tym stwierdzono, iż Sąd I instancji nie dostrzegł, iż Zakład w Z. nie jest usytuowany przy żadnej z tych dróg powiatowych. Zwrócono także uwagę, iż kwestia zakwalifikowania zarządzenia starosty zatwierdzającego organizację ruchu na drodze powiatowej do określonego rodzaju zaskarżalnych aktów spośród wymienionych w art. 3 ustawy ppsa., a w szczególności jego § 2 pkt 4-6 i § 3 budzi kontrowersje w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2011 r. skarżąca Spółka podniosła, że za koniecznością przyznania jej interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia Starosty przemawia fakt nieuprawnionej ingerencji tego organu w prawa słusznie nabyte przez Spółkę, bowiem od 1977 r. prowadzi wydobycie i sprzedaż kruszywa naturalnego i w tym celu nabyła grunty o powierzchni ponad 70 ha. Przeprowadziła kosztowny proces inwestycyjny związany z budową Zakładu Górniczego w Z. W tym względzie podnosi naruszenie jej interesu zagwarantowanego art. 2 Konstytucji RP gwarantującym ochronę praw słusznie nabytych i interesów w toku. Przepis ten zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczenia praw podmiotowych, zarówno publicznych jak i prywatnych, przysługujących jednostce lub innym podmiotom występującym w obrocie prawnym. Wydane zarządzenie wpłynęło na ograniczenie praw słusznie nabytych i interesów w toku. Podkreślono, iż takim działaniem organ administracji ograniczył przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości położonych w Z. Treść prawa własności wyraża art. 140 kodeksu cywilnego, zaś skarżone zarządzenie narusza uprawnienie Spółki do korzystania z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem oraz do pobierania pożytków z przysługującego prawa własności. Prawo to w tym wypadku polega na wydobywaniu i sprzedaży kruszywa naturalnego, co wiąże się z koniecznością jego wywozu po drogach, na których organ bezprawnie ograniczył ruch. Zarządzenie negatywnie wpłynie na prowadzenie działalności gospodarczej, które to prawo poza art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika także z koncesji na wydobywanie kopalin.

Nadto interes prawny Spółki w zaskarżaniu zarządzenia wynika także z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy o drogach publicznych. Spółka wskazała nadto, iż w wyroku NSA błędnie wskazano, iż powołanie art. 1 ustawy o drogach publicznych jako podstawy wywiedzenia interesu prawnego było nieskuteczne, bowiem wywiedzione zostało dopiero na etapie postępowania II instancyjnego, gdy tymczasem analiza akt wykazuje, iż już na etapie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego taki zarzut został postawiony.

Reasumując stwierdzono, że wprowadzone ograniczenie w sposób nieuprawniony - sprzeczny z art. 7 Konstytucji RP, zakłóca prawo skarżącego do korzystania z drogi zagwarantowane art. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż zostało wprowadzone z pominięciem procedury zmiany organizacji ruchu uregulowanej w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz nadzoru nad tym zarządzaniem. Zarzuciła, iż odmowa przyznania skarżącej Spółce interesu prawnego w zaskarżeniu czynności ma niebagatelne konsekwencje prawne, gdyż legalizuje wadliwą, sprzeczną z prawem czynność organu.

Pismem procesowym z dnia 29 czerwca 2011 r. pełnomocnik Starosty O. odnosząc się do pisma skarżącej Spółki podtrzymał wniosek o oddalenie skargi. Wskazał, iż pismo z dnia 22 czerwca 2011 r. stanowi próbę polemiki z treścią uzasadnienia wyroku NSA w zakresie wykładni prawa. Natomiast zgodnie z art. 190 ustawy ppsa. sąd, któremu sprawa jest przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA. Podtrzymano stanowisko, iż wprowadzenie ograniczenia w dostępie do drogi publicznej dla pojazdów o określonych parametrach jest co do zasady dopuszczalne i nie narusza art. 1 ustawy o drogach publicznych. Wprowadzenie ograniczenia tonażu na drodze powiatowej znajduje uzasadnienie zarówno w zakresie ochrony prawidłowego utrzymania nawierzchni dróg, jak i bezpieczeństwa użytkowników tej drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami zaskarżonych aktów administracyjnych.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś § 2 tego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie zaś do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając skarżony akt lub podejmując skarżoną czynność nie naruszył prawa (art. 3 § 1 w związku z art. 147 § 1 ustawy ppsa).

W rzeczonej sprawie, w toku kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia Starosty O. z dnia 22 kwietnia 2010 r. zatwierdzającego własny projekt zmian organizacji ruchu na drodze powiatowej "[...]", w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż sprawa ta była przedmiotem kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r., mocą którego uchylony został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 października 2010 r., a sprawę przekazano temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Stosownie do art. 190 ustawy ppsa. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl tej regulacji nie można też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 tej ustawy, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.

Wobec powyższego Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ponownie rozpoznający sprawę mógłby odstąpić od wykładni prawa zawartej w wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r. wyłącznie wówczas, jeżeli stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległby tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA ewentualnie, jeśli po wydaniu orzeczenia przez NSA zmieniłby się stan prawny.

Rozpoznając zatem tę sprawę należało więc mieć na uwadze okoliczność, iż była ona już przedmiotem oceny NSA, w którym przedstawiono ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego toku postępowania. Z uzasadnienia tego wyroku wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż Spółka dotychczas nie wykazała się istnieniem interesu prawnego, którego naruszenie uprawniałoby ją do skutecznego zaskarżenia zarządzenia Starosty O. z dnia 22 kwietnia 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia własnego projektu zmian organizacji ruchu na drodze powiatowej "[...]" oraz na drodze powiatowej "[...]". Sąd ten wskazał, iż skarżone zarządzenie stanowiło czynność, o której mowa w art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy s.p. podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. NSA wyjaśnił, że ustawodawca w powołanych wyżej przepisach uzależnił możliwość skutecznego wniesienia skargi na uchwałę lub czynność organu powiatu od wykazania interesu prawnego wynikającego ze zmiany prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę oraz faktu jego naruszenia. Jest to zatem węższa legitymacja skargowa w stosunki do art. 50 § 1 ustawy ppsa. Nie podzielono stanowiska sądu I instancji, z którego wynika, że interes prawny Spółki wynikał z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 20, art. 22, art. 77 ust. 2 i art. 45 Konstytucji RP.

Także nie znaleziono podstaw do wywiedzenia interesu prawnego Spółki w kwestionowaniu zarządzenia Starosty w oparciu o art. 1 i art. 6a ustawy o drogach publicznych wyjaśniając, iż art. 1 tej ustawy stanowi o uprawnieniu do korzystania z dróg publicznych, przy czym prawo to nie jest prawem nieograniczonym, a wręcz przeciwnie z prawa tego można korzystać na zasadach równości i może ono podlegać ograniczeniom wynikającym z innych przepisów np. ustawy o ruchu drogowym oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych. A zatem, jeżeli przepis ustawy nakłada na użytkowników dróg obowiązek korzystania z nich, zgodnie z jej przeznaczeniem, ograniczeniami i wyjątkami określonymi w innych przepisach, to skorzystanie przez organ zarządzający ruchem z kompetencji w zakresie wprowadzenia zmiany w organizacji ruchu nie może być traktowane jako naruszenie prawa do korzystania z dróg publicznych. Natomiast jako niezrozumiały wskazał NSA zarzut wywiedzenia przez Spółkę naruszenia jej interesu prawnego z art. 6a tej ustawy, gdyż przepis ten nie dotyczy ani praw, ani obowiązków użytkowników dróg publicznych. Określa on natomiast ustrój dróg powiatowych, funkcje oraz sposób zaliczania dróg publicznych do tej kategorii.

NSA wskazał również, iż skuteczność wniesionej przez skarżącą Spółkę skargi uzależniona jest od wykazania naruszenia przez Starostę indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. "O powodzeniu skargi przesądzało bowiem wykazanie naruszenia przez Starostę O. konkretnego przepisu prawa materialnego wpływającego negatywnie na sytuację prawną Spółki. Tymczasem z akt sprawy wynika, że wprowadzona przez Starostę O. zatwierdzona organizacja ruchu nie ogranicza działalności gospodarczej Spółki na jej nieruchomości (wydobycia i sprzedaży kruszywa, nie zakazuje pojazdom Spółki przejazdu drogą powiatową nr "[...]" i nr "[...]", a jedynie pojazdom o tonażu ponad 18 ton, przy czym ograniczenie to dotyczy każdego użytkownika drogi."

Po przekazaniu akt tej sprawy do sądu wojewódzkiego pierwszej instancji skarżąca w piśmie z 22 czerwca 2011r. podniosła nowe argumenty przemawiające, w jej ocenie, za przyznaniem interesu prawnego w tym postępowaniu, wobec faktu nieuprawnionej ingerencji organu w prawa słusznie nabyte w związku z nabyciem nieruchomości w miejscowości Z. o powierzchni ok. 70 ha i rozpoczęcia tam kosztownej działalności wydobywczej. Wyrażona w art. 2 Konstytucji RP zasada ochrony praw słusznie nabytych i interesów w toku zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych, zarówno publicznych jak i prywatnych. Starosta wydanym zarządzeniem wpłynął zatem na ograniczenie praw słusznie nabytych i interesów w toku przede wszystkim poprzez ograniczenie przysługującego prawa własności nieruchomości położonych w Z., które to prawo własności uregulowane zostało w art. 140 k.c.

W ocenie Sądu przyjęcie takiej argumentacji Spółki prowadziłoby do niczym niuzasadnionego twierdzenia, że skoro rozpoczęta została działalność gospodarcza w Zakładzie Górniczym w Z. w zakresie wydobycia i sprzedaży kruszywa naturalnego przy określonych założeniach dotyczących opłacalności prowadzonej działalności gospodarczej, to każda zmiana jakiegokolwiek elementu wpływającego na tę opłacalność uprawniałaby przedsiębiorcę do powoływania się wobec każdego podmiotu na zakaz naruszenia jej praw słusznie nabytych w odniesieniu do każdego zmienianego elementu tej działalności np. w sytuacji zmiany ceny paliwa, ceny kruszywa na rynku. Spółka w sposób całkowicie nieuprawniony powołuje się w tym przypadku na naruszenie zasady praw słusznie nabytych i upatruje tego naruszenia w akcie zmiany przez uprawniony organ zarządzający drogą zasad organizacji ruchu, do którego to działania organ ten jest uprawniony mocą przepisu rangi ustawowej. W tym miejscu należy wskazać, iż Spółka planując opłacalność prowadzonej działalności winna zawsze uwzględniać okoliczności wynikające z prawa przysługującego uprawnionym organom administracji publicznej. Jak już wskazano w wyroku NSA nie można powoływać się na naruszenie art. 1 ustawy o drogach publicznych z tego powodu, iż organ działając w granicach posiadanych kompetencji wprowadza ograniczenie w użytkowaniu drogi, przy czym ograniczenie to dotyczy wszystkich użytkowników drogi.

Wbrew stanowisku skarżącej zarządzenie Starosty w żaden sposób nie ogranicza jej prawa własności nieruchomości nabytych w celu prowadzenia działalności gospodarczej związanej z pozyskiwaniem kruszywa naturalnego w okolicach Z., gdyż zarządzenie to w żadnym razie nie pozbawia Spółki możliwości korzystania z rzeczy i pobierania z niej pożytków w rozumieniu art. 140 k.c., nawet w aspekcie możliwości transportu tego kruszywa - pożytku poza nieruchomość, gdyż jak już wskazano wyżej w wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r. Spółka może korzystać ze wskazanych dróg powiatowych na zasadzie powszechności i ogólnodostępności na równych zasadach z innymi użytkownikami tych dróg, z jednym ograniczeniem dotyczącym tonażu pojazdów, przy wykorzystaniu których pożytek ten jest wywożony.

Z uwagi na powyższe brak jest podstaw do przyjęcia, iż interes prawny Spółki w zaskarżeniu zarządzenia Starosty wynika z naruszenia jej praw słusznie nabytych wynikających z art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego.

W ocenie Sądu rozpoznającego tę sprawę nie zasługuje na uwzględnienie także pogląd Spółki, iż jej interes prawny z zaskarżeniu zarządzenia Starosty O. wynika z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy o drogach publicznych. Z art. 7 Konstytucji wynika konstytucyjna zasada praworządności obligująca organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Powyższe oznacza, iż w państwie praworządnym każdy akt władczej ingerencji organu administracji w sferę prawną obywatela, czy podmiotu musi być oparty na podstawie prawnej oraz uwzględniać treść konkretnie wskazanych przepisów prawa. Skoro, w ocenie Spółki, kwestionowanym zarządzeniem Starosta postąpił wbrew treści norm określających jego uprawnienie w tym zakresie, to działanie to winno być pozbawione legitymacji.

Przy tak skonstruowanym zarzucie nie sposób przyjąć, iż interes Spółki wynika z art. 7 Konstytucji RP, gdyż poza wyjaśnieniem konstytucyjnej zasady praworządnego działania organów władzy publicznej Spóła nie wskazała, w którym momencie doszło do działania Starosty O. z naruszeniem prawa wbrew obowiązkowi działania w granicach prawa, zgodnie z posiadanym upoważnieniem. Jak bowiem wskazano w wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., w którym dokonano już wykładni prawa w zakresie art. 1 ustawy o drogach publicznych, treść art. 1 ustawy o drogach publicznych nie stanowi przepisu uprawniającego do wywiedzenia własnego indywidualnego interesu prawnego przez Spółkę. Także powoływanie art. 7 Konstytucji RP nie uprawnia do wywodzenia takiego interesy prawnego z naruszenia tej konstytucyjnej zasady, gdyż przepis ten nie określa żadnych indywidualnych uprawnień dla obywatela czy podmiotu lecz bezwzględny obowiązek właściwego działania organów władzy publicznej. Wobec tego Spółka winna wskazać konkretny przepis w zakresie uprawnień tego organu do podejmowania rozstrzygnięć w zakresie zarządzania ruchem na drogach powiatowych, który w jej ocenie został naruszony przez Starostę O., co skutkowałoby dopiero postawieniem zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Strona skarżąca takiego przepisu nie wskazała, zatem nie sposób uznać, iż jej interes prawny wynika z naruszenia art. 7 Konstytucji, bowiem jest to ogólna zasada statuująca działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Nadto w zarządzeniu Starosta powołał przepis prawa, który uprawnia go do wydania takiego aktu w zakresie organizacji ruchu na drodze powiatowej, dla której jest organem zarządzającym, stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm).

W tym miejscu należy podzielić stanowisko pełnomocnika organu, iż Spółka w piśmie z 22 czerwca 2010 r. polemizuje z wyrokiem NSA z dnia 14 kwietnia 2011r. sygn. I OSK 5/11 w zakresie wykładni dokonanej przez ten Sąd w odniesieniu do treści art. 1 ustawy o drogach publicznych i w tym zakresie Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie pozostawi te uwagi skarżącej bez rozpoznania w całości podzielając w tym zakresie wykładnię tego przepisu dokonaną przez NSA. Spółka bowiem nie wykazała, aby wprowadzone ograniczenie w tonażu na drogach powiatowych "[...]" ograniczało jej działalność gospodarczą na nieruchomościach w miejscowości Z. - wydobywanie i sprzedaż kruszywa, gdyż nie zakazuje ono pojazdom Spółki przejazdu tymi drogami powiatowymi, a jedynie pojazdom o tonażu ponad 18 ton, przy czym ograniczenie to dotyczy każdego użytkownika drogi.

Także polemiką z wyrokiem NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r. jest stanowisko Spółki, iż w wyroku tym zbagatelizowano znaczenie wskazanych dróg powiatowych dla transportu kruszywa z Zakładu Górniczego w Z., gdyż drogi powiatowe na których wprowadzono ograniczenia są jedynym racjonalnym łącznikiem zakładu z odbiorcami kruszywa w tej części kraju, bowiem stosownie do art. 190 ustawy ppsa. sąd, któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA, przy czym jak już wskazano wyżej odejście od tak dokonanej wykładni prawa będzie możliwe jedynie w wyniku zmiany stanu prawnego, bądź też istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy. Jak wynika z akt tej sprawy nie doszło do zmiany stanu prawnego, jak również do zmiany stanu faktycznego aby zakwestionować ustalenie i wywody NSA w zakresie niezbędności dróg powiatowych "[...]" dla transportu kruszywa z zakładu Spółki, skoro sam zakład nie jest nawet położony przy tych drogach powiatowych, czego jak podaje NSA w uzasadnieniu wyroku Sąd rozpoznający pierwotnie tę sprawę nie dostrzegł.

Nie zasadny jest także zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 Konstytucji RP gwarantujący każdemu wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wolność wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, z którym to prawem w doktrynie wiąże się powszechny dostęp do dróg publicznych, jako publicznym prawem podmiotowym gwarantującym każdemu swobodę poruszania się, gdyż stosownie do ust. 3 tego przepisu wolności, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie. Zatem skoro takie ograniczenia zostały przewidziane w art. 1 ustawy o drogach publicznych to nie można mówić, iż wprowadzając te ograniczenia naruszono prawo Spółki do swobodnego poruszania się po terytorium RP.

Odnosząc się do zarzutu pozostawania w obrocie prawnym wadliwego aktu - zarządzenia Starosty O. z dnia 22 kwietnia 2010 r. w sprawie wprowadzenia zmiany organizacji ruchu należy wyjaśnić, iż kontrola legalności takiego aktu jest możliwa dopiero po wykazaniu przez zainteresowaną stronę interesu prawnego wynikającego ze zmiany prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę oraz faktu jego naruszenia stosownie do art. 87 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy s.p. Skoro Sąd doszedł do przekonania, że w tej sprawie Spółka nie wskazała takiego przepisu prawa, który kształtowałby jej sytuację prawną, nie jest możliwe rozpoznawanie jej zarzutów dotyczących niezgodności z prawem skarżonego aktu w zakresie procedury jego wprowadzenia.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.