Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1153/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1,  art. 6, 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2  ust. 1  lit. a i e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skarg Skarbu Państwa-Starosty [...], Dyrektora Izby Skarbowej w [...], Gminy [...] i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargi.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2015 r., nr[...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody M. z [...] marca 2012 r. nr [...] i orzekł, że parcele katastralne: pb [...] oraz pgr [...]., pgr [...]. i pgr [...]., objęte dawnym zaginionym wykazem hipotecznym [...] ks. tab. W., w granicach działek ew. nr nr:[...], [...] i [...] położonych w S., nie podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 e. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13) – przywoływanego dalej jako: "dekret PKWN".

Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

J. T. był właścicielem majątku ziemskiego "[...]" w skład którego wchodził m.in.[...] , którego częścią były parcele katastralne oznaczone jako: pb [...] (pow.[...]), pgr [...] (pow.[...]), pgr [...](pow.[...]) oraz pgr [...](1pow.[...]). Zlokalizowane one były w granicach miasta S. pomiędzy ul.[...], a torami kolejowymi trasy relacji S-[...]. i S-[...]. Parcele te wchodzą aktualnie w skład działek ew. nr nr:[...], [...] i [...], będących własnością gminy S. Przy czym działka nr [...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym PTTK Oddział Ziemi [...] w S. (w skład tej działki weszła dawna parcela pb [...]); działka [...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym Sp. z o.o.[...], a działka nr [...] w użytkowaniu wieczystym Skarbu Państwa – w trwałym zarządzie Izby Skarbowej w K. (poprzednio Urzędu Skarbowego w S.)

[...] S. na dzień [...] września 1944 r. obejmować miał areał [...] ha, z czego [...] stanowiły użytki rolne. Nieruchomości te, w tym wymienione parcele, zostały przejęte na własność Skarbu Państwa jako podpadające pod działanie dekretu PKWN, co potwierdzało zaświadczenie [...] Urzędu Ziemskiego w K. z [...] stycznia 1947 r. Sam majątek S. stanowił natomiast w przeważającej części majątek leśny. (przejęty w trybie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa – Dz.U. Nr 15, poz. 82)

W następstwie parcelacji przywołane parcele oznaczone zostały jako jedna działka nr [...], o pow.[...] ha. W dacie wejścia w życie dekretu parcela budowlana nr [...] zabudowana była wzniesionym w 1875 r. budynkiem mieszkalnym (obecnie siedzibą [...]), stodołą i stajnią pod jednym dachem oraz szopą. W otoczeniu budynku znajdował się ogród. W budynku tym zamieszkiwał S. P. z rodziną, który miał być wedle zeznań świadków [...] dóbr [...]. Budynek ten objęty jest aktualnie ochroną konserwatorską. Pozostałe trzy parcele bezpośrednio przylegające do pb [...] nie były zabudowane i w rejestrze parcelowym z 1948 r. wykazywane były jako rola. W bezpośrednim sąsiedztwie ww. nieruchomości zlokalizowane były grunty, których dominująca funkcja była inna niż rolna, a mianowicie zlokalizowany był na nich browar, budynki tzw. ochronki i mordowni, budynki mieszkalne, a od strony południowej (za drogą) zlokalizowany był tartak.

Wnioskiem z [...] września 2006 r., zmodyfikowanym pismem z [...] marca 2011 r. następcy prawni J. T. – W. T., R.T., S. T., R. P., A. V. i A. T. wystąpili w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 stycznia 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN (...) (Dz.U.z 1945 r., Nr 10, poz. 151 ze zm.) o stwierdzenie, że parcele katastralne: pb [...], pgr [...] ., pgr [...] . i pgr [...]. w granicach aktualnych działek nr nr [...], [...] i [...] nie podlegały pod działaniu art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN.

W następstwie przeprowadzonego postępowania Wojewoda M. decyzją z [...] marca 2012 r. stwierdził, że objęte wnioskiem parcele katastralne podpadały pod działanie ww. przepisu. Stanowisko zaś swoje opierał na tym, że parcele gruntowe stanowiły użytki rolne, natomiast parcela budowlana nr [...] była zabudowana budynkiem mieszkalnym, który funkcjonalnie był związany z gospodarstwem rolnym.

Od decyzji tej następcy prawni byłego właściciela wnieśli odwołanie, w efekcie rozpoznania którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2015 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekł, że nieruchomości objęte wnioskiem nie podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

W motywach tej decyzji organ, odwołując się do treści ww. przepisu i prezentowanych na tle jego wykładni poglądów judykatury wywodził, że znajdował on zastosowanie jedynie do tych nieruchomości, które miały charakter rolniczy, a więc mogły być wykorzystane do działalności wytwórczej w rolnictwie, w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej. Natomiast ocena, czy część określonej nieruchomości podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu wymaga (oprócz ustalenia czy posiada ona rolniczy charakter) zbadania, czy między nią, a pozostałą - rolniczą - częścią majątku zachodzi tzw. związek funkcjonalny. Jako, że na parceli budowlanej nr [...] znajdował się dom mieszkalny, zamieszkiwany najpierw przez [...] dóbr [...] (S. P.), a następnie (w okresie wojny i po jej zakończeniu) przez dwóch lekarzy ocenił, że . budynek ten nie był w żadnej mierze użytkowany rolniczo.

Minister nie podzielił przy tym oceny organu wojewódzkiego, że pomiędzy tą częścią nieruchomości a pozostałą częścią majątku S. zachodzi związek funkcjonalny, który miałby wynikać z pełnionej przez zamieszkującego go S. P. funkcji zarządzające w majątku. Tego rodzaju powiązane nie jest bowiem wystarczające do przyjęcia, że ta część majątku nie mogła funkcjonować bez pozostałej części nieruchomości o charakterze rolniczym (i odwrotnie). Wojewoda nie wziął natomiast pod uwagę, że S. P. zajmował budynek do 1943 r., a później był on zajmowany przez osoby pełniące zupełnie inne funkcje, niezwiązane z administrowaniem majątkiem (lekarzy). Zmiana ta z kolei pozostała całkowicie bez znaczenia dla funkcjonowania pozostałej części nieruchomości J. T. Również najbliższe otoczenie powyższego domu stanowiło faktycznie park/ogród przydomowy - nie było wykorzystywane rolniczo i nie było funkcjonalnie powiązane z częścią rolniczą majątku. Trudno bowiem, w ocenie Ministra, uznać za zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym twierdzenie, że bez tych parcel gruntowych, położonych w mieście S., niemożliwe było zapewnienie prawidłowego funkcjonowania części rolniczej majątku T. Minister wskazywał przy tym na lokalizacje parcel, ich kształt i otoczenie w jakim się znajdowały.

Wywodził także, iż mimo oznaczenia w rejestrze parcelowym [...] S. z 1948 r. parcel gruntowych jako "użytki rolne", to faktycznie nie mogły one być w ten sposób użytkowane i nie były powiązane z częścią rolniczą majątku, o czym świadczy w szczególności ich lokalizacja. Odwoływał się przy tym do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowym, wedle którego grunty powyższe, jako położone na terenie miast, nie mogły być przeznaczone na cele reformy. Wskazywał również, że grunty te nie zostały przeznaczone do wykorzystania na żaden z celów reformy rolnej, określony w art 1 ust. 2 dekretu PKWN. Podnosił ponadto, że oznaczenie parcel jako "rola" w rejestrze gruntowym nie może być miarodajne, gdyż oznaczenia parcelacyjne prowadzone dla niektórych nieruchomości w obrębie dawnego zaboru [...] - na obszarze którego znajduje się sporna nieruchomość - mogły nie być aktualizowane nawet od XIX w., bez względu na zmianę przeznaczenia gruntów.

Konkludując zaś swoje wywody Minister stwierdził, że objęte wnioskiem parcele w granicach odpowiadających aktualnym działkom ewidencyjnym nr nr [...], [...] oraz [...], jako nie posiadające rolnego charakteru - nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: Starosta S.- działający w imieniu Skarbu Państwa, Gmina S., [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. oraz Dyrektor Izby Skarbowej w K., przy czym ten ostatni w części odnoszącej się do działki ew. nr [...].

Skarb Państwa- Starosta S. zarzucił decyzji naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN, a także naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 6 i 7 k.p.a., a co za tym idzie zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiącej podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W motywach skargi wskazywał on na konieczność interpretacji przepisów dekretu PKWN w kontekście aksjologii obowiązującej w dacie wprowadzania reformy rolnej, w tym wyrażonej Manifeście PKWN, do którego nawiązywał art. 1 dekretu PKWN.

Gmina S.zarzuciła decyzji naruszenie art. art.: 75, 77, 80 i 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych w sposób wnikliwy i wyczerpujący, pominięcie dowodów zgłoszonych przez Gminę bez podania wystarczających i przekonywujących przyczyn; naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez wadliwą ocenę zgromadzonych materiałów dowodowych i w konsekwencji uwzględnienie interesów tylko jednej strony, co narusza zasadę praworządności. Ponadto brak uwzględnienie nieodwracalności skutków prawnych przez nabycie z mocy prawa własności przez Skarb Państwa i zbycie nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem na rzecz osoby trzeciej (Gminy S.chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych), a w konsekwencji przyjęcie niezgodnie z rzeczywistością, że objęte postępowaniem nieruchomości nie podpadają pod postanowienie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Podnosiła ponadto argument, że kwestionowana decyzja jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.pa., a to z tego względu, że została oparta na orzecznictwie sądowym i wypracowanej w nim pozaustawowej przesłance "związku funkcjonalnego", a nie ustalonych w konstytucji źródłach prawa, a także ze względu na niezastosowaniu przy jej podejmowaniu wykładni językowej i celowościowej przepisów dekretu PKWN. Ponadto uznawała za błędną ocenę Ministra, że grunty zlokalizowane granicach miasta S. nie mogły być przeznaczone na cele reformy rolnej. Zarzucała także organowi rażące naruszenie ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałość decyzji administracyjnych, poprzez wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją pomimo braku przesłanek, o których mowa w art. 145 k.p.a.

Spółka z o.o. [...] zarzuciła z kolei decyzji naruszenie art. art. 7, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego skutkujące uznaniem, iż objęte postępowaniem parcele katastralne nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, pomimo że: zebrany w sprawie materiał dowodowy: nie daje podstawy do przyjęcia takiej klasyfikacji gruntów; pozwala on na stwierdzenie, iż pomiędzy parcelami katastralnymi objętymi rozstrzygnięciem a majątkiem S. istniał związek funkcjonalny; parcele katastralne pgr [...], pgr [...]. i pgr [....]. funkcjonowały jako użytki rolne, na co wskazuje wprost Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w treści zaskarżonej decyzji. Pominięcie związku funkcjonalnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na parceli pb [...] z majątkiem S. Ponadto błędne uznanie, że nieruchomości nie podlegają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, gdyż położone były w mieście S., przy jednoczesnym pominięciu ich faktycznej funkcji uzasadniającej przekazanie ich na cele reformy rolnej; a także błędne uznanie że nie podlegały pod działanie ww. przepisu z tego względu, że nie zostały wykorzystane na żaden z celów reformy rolnej. Brak dowodów na przedstawione w motywach decyzji stanowisko o możliwości nieaktualizowania oznaczenia parcelacyjnego prowadzonego dla niektórych nieruchomości o obrębie zaboru austriackiego. W konsekwencji zaś powyższego naruszenie także art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, polegające na uznaniu, że parcele objęte postępowaniem nie podlegały pod jego działanie.

Dyrektor Izby Skarbowej w K. zarzucał decyzji naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że działka ewidencyjna o nr [...] nie była funkcjonalnie powiązana z częścią rolniczą majątku ziemskiego należącego do J. T. oraz przyjęcie w tej sprawie orzeczeń sądowych stwierdzających, że grunty położone na terenie miast nie mogły być przeznaczone na cele reformy rolnej, co jego zdaniem jest sprzeczne z art. 1 ust. 2 pkt e dekretu. Skarżący podnosił przy tym, że S. w latach 1939-1944 była małą miejscowością, nieporównywalną do dzisiejszej aglomeracji miejskiej i stąd w obrębie tej miejscowości można zasadnie stwierdzić, iż istniejący wówczas majątek ziemski- [...] "[...]" o łącznej powierzchni [...] ha miał charakter rolniczy i podpadał pod działanie dekretu PKWN.

Ponadto zarzucał decyzji naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez rażąco dowolne przyjęcie, że w niniejszej sprawie rejestr parcelowy [...] S. z 1948 r. nie odzwierciedla stanu faktycznego i bezpodstawne przyjęcie przez organ administracji drugiej instancji, iż wyżej wskazywana działka nie miała w 1944 r. charakteru rolnego i nie była częścią rolniczą majątku ziemskiego, pomimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci kwerendy przeprowadzonej przez [...] w S., szkiców sytuacyjnych, zeznań świadków, licznych zdjęć pozwala ustalić, iż działka ta podpadała pod § 4 rozporządzenia wykonawczego Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] marca 1945 r.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte obszernie w uzasadnieniach skarg, wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji, przy czym Dyrektor Izby Skarbowej wnosił o jej uchylenie jedynie w zakwestionowanej części, zaś pozostali skarżący w całości.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. O oddalenie skarg wnieśli także uczestnicy postępowania, którzy podnosili dodatkowo argument, że Skarb Państwa – Starosta S., jak też spółka z o.o. [...] nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu całej decyzji. Skarb Państwa jest bowiem użytkownikiem wieczystym jedynie działki nr [...], która obejmuje dawną parcele [...]. Natomiast spółka [...] działki nr [...] (powstałej z parcel [...] i [...]).

Poparł natomiast skargi uczestnik postępowania – [...] Odział Ziemi [...], wnosząc o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

z uwagi na tożsamość aktu objętego zaskarżeniem Sąd na rozprawie, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.); dalej "p.p.s.a.", zarządził połączenie spraw objętych ww. skargami do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Oceniając natomiast zasadność skarg Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż zakwestionowana decyzja nie narusza prawa.

W pierwszym rzędzie, w związku z argumentem podniesionym przez pełnomocnika następców prawnych byłego właściciela nieruchomości położonych w S., iż Skarb Państwa jak też firma [...] sp. z o.o. nie mają legitymacji do kwestionowania w całości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wyjaśnić należy, że istotnie podmioty te ze względu na przynależne im tytuły prawnorzeczowe do nieruchomości objętej postępowaniem mogły wyłącznie zakwestionować jej legalność w części odnoszącej się do tych nieruchomości, do których wspomniany tytuł im przysługuje, tj. odpowiednio w odniesieniu do działki nr [...] (w przypadku Skarbu Państwa- Starosty S.) oraz [...] (w przypadku spółki [...]). Tylko w tej części bowiem podjęte rozstrzygniecie oddziałuje na przynależne im prawa podmiotowe. Uprawnionym zaś do wniesienia skargi jest, poza podmiotami publicznoprawnymi wymienionymi w art. 50 § 1 "p.p.s.a.", wyłącznie ten kto ma w tym interes prawny. Względnie ten, któremu ustawy szczególne przyznają takie prawo (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Oparcie legitymacji skargowej na kryterium interesu prawnego oznacza s kolei, że ze skargą może wystąpić - co do zasady – jedynie ten podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Ma ono więc charakter materialnoprawny. Tak rozumianego własnego interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności w całości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 maja 2015 r., która poza ww. działkami odnosi się także do aktualnej działki nr [...], nie mają więc ani reprezentujący Skarb Państwa Starosta S., ani sp. z o.o. [...]. W związku z czym wniesione przez nich skargi, w zakresie w jakim odnoszą się one do nieruchomości, co do których nie przysługuje im tytuł prawnorzeczowy podlegać musza z przyczyn formalnych oddaleniu. Powyższe jednak nie uniemożliwiało oceny legalności tej decyzji w całokształcie, gdyż skargę wniosła także Gmina S., która jak wynika z treści ksiąg wieczystych [...], [...] i [...] jest właścicielem wszystkich nieruchomości, których ona dotyczy.

Przechodząc zatem do merytorycznego aspektu sprawy wskazać należy, że materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowił art. 2 ust. 1 lit. e. dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.), zgodnie z którym na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw [...], jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 ust.2 dekretu

W orzecznictwie sądowym, na tle wykładni art. 2 dekretu jednolicie przyjmuje się - w ślad za poglądem wywiedzionym jeszcze w 1990 r. w uchwale Trybunału Konstytucyjnego W 3/89, iż przez "nieruchomość ziemską", o której mowa w tym przepisie rozumieć należy nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tj. takie, które są lub mogą być wykorzystywane do produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Kluczowe zatem dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, wydawanej w ramach procedury przewidzianej w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego (...) (Dz.U.z 1945 r., Nr 10, poz. 151 ze zm.) było ustalenie, czy część nieruchomości należącej uprzednio do J. T., położonej w granicach miasta S., przy ul [...] (obecnie [...]) miała charakter rolny bądź czy funkcjonalnie była ona z majątkiem rolnym ww. właściciela powiązana, jak twierdzą skarżący, a wcześniej Wojewoda M., czy też nie - jak przyjął Minister.

Przy czym zaznaczyć należy, że samo położenie w granicach miasta nieruchomości nie wykluczało jej klasyfikowania jako ziemskiej a tym samym nie wyklucza podpadania pod działanie dekretu. Za ziemskie wszak wedle ustawodawstwa przedwojennego mogły być uznawane nieruchomości także zlokalizowane w granicach miast (por. choćby art. 24 ustawy z dnia 29 kwietnia 1925 r. o rozbudowie miast - Dz.U. nr 51, poz. 346) W tym zakresie więc stanowisko Ministra (wyrażone na stronie 7 uzasadnienia) nie jest do końca prawidłowe. Istotne jest bowiem to, czy można uznać, że ze względu na sposób jej wykorzystywania, a więc stan urządzenia miała ona charakter miejski czy rolny, a przede wszystkim czy pomiędzy nią a częścią rolniczą majątku przejmowanego na podstawie dekretu PKWN istniał tzw. związek funkcjonalny (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r. I OSK 2440/13). A więc czy zachodziła miedzy nimi swoista interakcja polegająca na tym, że cześć nieruchomości objęta postępowaniem prowadzonym na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu nie mogła funkcjonować bez części stricte rolniczej i na odwrót .

Oceniając charakter przedmiotowej nieruchomości przede wszystkim należy mieć na względzie, że choć składała się ona z czterech odrębnie ujętych w dawnym katastrze parcel (z których 3 obejmowały użytki opisane jako rola), to w świetle zachowanych archiwalnych dokumentów, a także zeznań świadków, sposób ich zagospodarowania i wykorzystania sprawiał, że faktycznie funkcjonowały one jako jednolita wyodrębniona całość oznaczona w toku parcelacji numerem [...]. Nieruchomość ta jako całość przez dawnego właściciela, a dokładniej rzecz ujmując przez jego pełnomocnika, charakteryzowana była wówczas jako "[...]" - tak opisywał on ją występując w 1948 r. do Sądu [...] w S. o przywrócenie posiadania (vide k.68, t. II akt). Zabudowana wówczas była budynkiem mieszkalnym i ogrodem owocowo warzywnym. Z dokumentów zgromadzonych w aktach, w tym archiwalnych odręcznych szkiców czy zeznań świadków, wynika także, że zlokalizowana ona była w obszarze gdzie – jak trafnie zauważał Minister - dominującą były funkcje właściwe dla terenów miejskich - przemysłowych. Od strony południowej graniczyła bowiem poprzez ulice z tartakiem, od strony zachodniej z budynkiem "ochronki" (przedszkola), w części północno zachodniej z placem wykorzystywanym na skład tarcicy, od strony wschodniej działką zabudowaną także budynkiem mieszkalnym, a od strony północnej linią kolejowa. Okolicznością niesporną jest przy tym, że do roku 1943 znajdujący się na gruncie budynek mieszkalny był zamieszkiwany przez S. P. i jego rodzinę, który jak wynika z treści jednolitych w zasadzie pod tym względem zeznań świadków był pracownikiem J. T., zajmującym się księgowością majątku wchodzącego w skład dóbr [...]. Budynek ten przy tym był jednym z wielu usytuowanych w ciągu ulicy [...]. Godzi się jednocześnie w tym miejscu zauważyć, ze zasadniczy trzon majątku ziemskiego J. T. "[...]" ,w skład którego wchodził [...] S., stanowił majątek leśny. Żaden zaś z dokumentów zgromadzonych w aktach nie pozwala na przypisanie zamieszkującemu nieruchomość S. P. funkcji, które byłyby ograniczone do jego części rolniczej. Warto również zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się pismo z [...] grudnia 1948 r. Dyrekcji Lasów Państwowych Okręgu K., które wprost wskazuje, że "budynek wraz z przyległościami (a więc jak można wnioskować także z tą częścią, która stanowiły parcele gruntowe [..] do [...]) już od okresu przedwojennego służył stale administracji majątku leśnego" (vide k.89 t. II akt).

Taka lokalizacja nieruchomości, jej areał i sposób faktycznego wykorzystywania do dnia wybuchu wojny wskazuje, że nie sposób uznać by miała ona wówczas, a w konsekwencji także w dniu wejścia w życie dekretu PKWN (13 września 1944 r.) charakter rolniczy, jak też by pomiędzy nią, a częścią rolną [...] S. realnie istniał jakikolwiek związek funkcjonalny. Co najwyżej można w tym wypadku rozważać jedynie ewentualnie istnienie takiego związku z częścią majątku leśnego. Takowy jednak nie uzasadniał jej przejęcia na podstawie dekretu o reformie rolnej. Godzi się przy tym zauważyć, że ze zgromadzonych w aktach sprawy dowodów w postaci zeznań 11 świadków przeprowadzanych w latach 2006-2011, jedynie jeden –S. C. w sposób ogólny wskazywał na charakter rolny majątku S. (vide str. 9 protokołu przesłuchania z [...].09.2009 r. w: t. II akt) Pozostali natomiast, bądź nie byli w stanie podać w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości miarodajnych informacji, bądź wykluczali jej charakter rolny (tak np. zeznały [...] lutego 2007 r. J. K., J. B. czy K. S. - vide protokoły przesłuchań z [...].02.2007 r., [...].08.2009 r. w: t. I akt).

Sąd dostrzega przy tym specyfikę jaką charakteryzowało się przed wojną i tuż po wojnie miasto S. (gdzie jak wynika ze znajdujących się w aktach planów jak i dokumentacji zdjęciowej) tereny stricte miejskie niejako przenikały się z ternami rolnymi. Niemniej ta okoliczność, w świetle ww. przedstawionych okoliczności, dla oceny kwestii podpadania przedmiotowych parcel pod działanie dekretu PKWN nie mogła mieć istotnego znaczenia. Tym bardzie, że przedłożona w toku postępowania dokumentacja zdjęciowa (do której odwołuje się Dyrektor Izby Skarbowej w K.) w zdecydowanej większości nie obejmuje spornego terenu, a te zdjęcia na których można by odszukać objęty rozstrzygnięciem obszar są na tyle nieczytelne, że nie jest możliwe w oparciu o nie formułować kategorycznego stanowiska co do sposobu faktycznego wykorzystywania nieruchomości i jej charakteru w dacie wejścia w życie dekretu.

Nie sposób przy tym również uznać, że przedmiotowa nieruchomość - zważywszy na jej areał ([...] ha) i lokalizację (w granicach miasta w otoczeniu infrastruktury charakterystycznej dla obszarów miejskich i przemysłowych) - mogła być wykorzystana na cele określone w art. 1 ust. 2 lit. a do c dekretu PKWN, a więc na potrzeby upełnorolnienia istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych; tworzenia nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla wymienionych w dekrecie podmiotów; czy tworzenia w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywnej. Takie jej wykorzystanie zresztą nigdy – jak wynika z niespornych ustaleń organu - nie nastąpiło. Ze względu z kolei na fakt, że była ona zabudowana nie mogła być także wykorzystana na cele określone w lit. d i e. art. 1 ust. 2 dekretu PKWN, tj. jako rezerwa odpowiednich terenów dla szkół lub ośrodków podnoszenia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego oraz rezerwa terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji. Jak podkreśla się bowiem w judykaturze na te cele mogły być przejmowane jedynie "tereny", a więc grunty, a nie znajdujące się na nich obiekty (por. uzasadnienie do uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06 ONSAiWSA 2006/5/123). To zaś prowadzić musi do wniosku, że nie mogła ona podlegać działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wykładni tegoż przepisu dokonywać bowiem należy w powiązaniu z art. 1 ust. 2 dekretu PKWN i wskazanymi w nim celami reformy rolnej. W tym stanie rzeczy decyzja Wojewodę M., w której organ ów doszedł do odmiennych konkluzji była wadliwa. Zasadnie zatem w postępowaniu odwoławczym została uchylona przez Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który jednocześnie podjął w tym przedmiocie rozstrzygnięcie o niepopadaniu nieruchomości pod działanie przywoływanego przepisu.

Wbrew zarzutom skarg stan faktyczny sprawy został ustalony w zgodzie z zasadami prawdy obiektywnej i znajduje potwierdzenie w zgromadzonych w aktach materiałach dowodowych. Ocena tych dowodów dokonana przez organ nie ma charakteru dowolnego. Zatem zarzuty dotyczące rzekomych naruszeń w tym aspekcie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., prowadzące w konsekwencji do naruszenia przezeń prawa materialnego (szczególnie akcentowane przez spółkę [...]) nie mają usprawiedliwionych podstaw. To natomiast, że Minister ocenił go w sposób odmienny niż uczynił to Wojewoda, nie czyni tej oceny wadliwej. Pamiętać wszak należy, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej, a nie li tylko kontrola legalności decyzji pierwszoinstancyjnej. Racje decyzyjne, którymi się kierował Minister, tak prawne jak i faktyczne, zostały przy tym przedstawione w uzasadnieniu decyzji sposób kompletny i czytelny, spełniając tym samym dyrektywy zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja zawiera także wszystkie elementy, o których stanowi § 1 tegoż artykułu. Stąd zarzut naruszenia ww. przepisu przez organ również uznać należy za chybiony.

Za nietrafny Sąd uznał także zawarty w uzasadnieniu skarg Starosty oraz Gminy S. zarzut naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 6 i 7 k.p.a., a co za tym idzie spełnienie przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na poglądach doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, gdzie wypracowana została przy okazji wykładni przepisów dekretu i rozstrzyganiu spraw w trybie § 5 rozporządzenia wykonawczego koncepcja tzw. związku funkcjonalnego, zamiast wprost na literalnej wykładni przepisów dekretu. Sąd podziela w tym zakresie pogląd wyrażony wyroku NSA z 13 stycznia 2015 r. I OSK 2027/14 (Lex nr 1769233), gdzie sąd ów wyjaśnił, iż "jakkolwiek rzeczywiście orzeczenia sądowe nie są źródłem prawa - to jednak niepodobna pominąć dorobku judykatury w procesie stosowania prawa, a więc przy wydawaniu kolejnych wyroków, zwłaszcza w sprawach podobnych. Orzeczenia te zapadają w wyniku wykładni przepisów prawa materialnego adekwatnych do stanu faktycznego danej sprawy, i jakkolwiek rozstrzygają sprawy indywidualne, to mają również szerszy wymiar, gdyż oddziałują na inne rozstrzygnięcia sądów i organów administracyjnych. Konstytucyjnie zagwarantowana odrębność władzy sądowniczej (art. 173 Konstytucji RP), niezawisłość sędziów i podleganie tylko ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), nie może oznaczać dowolności. Dlatego jednolitość orzecznictwa w państwie prawa jest wartością nadrzędną i pożądaną. Prowadzi bowiem do jednakowego rozumienia i stosowania prawa w takim samym stanie faktycznym i prawnym, co skutkuje m.in. właściwym jego oddziaływaniem na objęte konkretną regulacją stosunki społeczne i pewnością obrotu prawnego. Dorobek praktyki jest przy tym tylko wskazówką interpretacyjną stosowaną w procesie wykładni prawa, podobnie jak dorobek teorii prawa." Jego wykorzystanie więc, w procesie rekonstrukcji normy prawnej, nie może być utożsamiane z opieraniem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej na kryteriach pozaustawowych.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie znajduje również uzasadnienia dla stosowania historycznej wykładni art. 2 ust. 1 lit e dekretu, poprzez odwołanie się do aksjologii przywoływanej w Manifeście PKWN. Wprawdzie działanie ww. przepisu miało miejsce w przeszłości (13 września 1944), a art. 1 ust. 1 dekretu do tego Manifestu nawiązuje, to zważywszy na fakt, że sprawa o podpadanie nieruchomości pod działanie przepisów dekretu, w postępowaniu prowadzonym w trybie przewidzianym w § 5 rozporządzenia wykonawczego jest rozstrzygana przez organy administracji publicznej i kontrolowana przez sądy obecnie - a więc w ramach porządku prawnego właściwego dla demokratycznego państwa prawnego. Nie ma zatem podstaw, by interpretować przepisy dekretu w duchu właściwym dla państwa totalitarnego. Stąd wykładnia ww. przepisu dokonana przez organ, nie może być oceniana, jak chcieliby tego skarżący jako błędna. Także subsumcja ustalonego stanu faktycznego do normy zawartej w tym przepisie, wbrew temu co sugerują skarżący, została dokonana przez Ministra w sposób prawidłowy, a tym samym zarzut naruszenia przez organ prawa materialnego (tu: art. 2 ust. 1 lit e. dekretu PKWN) nie mógł okazać się także skuteczny.

Podnoszona z kolei przez Gminę kwestia zaistnienia ewentualnych nieodwracalnych skutków prawnych, jakie miało wywołać zadziałanie przepisów o reformie rolnej, a następnie przeniesienie własności nieruchomości przez Skarb Państwa na jednostkę samorządową, w prowadzonym obecnie postępowaniu nie mogła być rozważana, gdyż konstrukcja prawna "nieodwracalnych skutków prawnych" na gruncie procedury administracyjnej znajduje zastosowanie w postępowaniu nadzwyczajnym uregulowanym w art. 156 § 1 i n k.p.a. Niniejsze postępowanie zaś prowadzone było w trybie zwykłym. Stąd powoływanie się na konsekwencje prawne związane z obrotem prawami do gruntu, po ujawnieniu w dziel II ksiąg wieczystych jako ich właściciela Skarbu Państwa, jest przy rozpoznaniu niniejszej sprawy okolicznością irrelewantną. Także zarzut rzekomego naruszenia uregulowanej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji, z powodu rzekomego wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie na skutek zmienionej linii orzeczniczej, jest pozbawiony jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw. Sprawa bowiem w tym trybie nie była rozpoznawana.

Skoro zatem zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego, jak też istotnego uchybienia procedurze administracyjnej, to wniesione na nią skargi, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw, podlegać musza oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.