Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1136/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 i 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant : Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M.J. , K.P. , R.S. , M.S. i E.T. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 19 grudnia 2007 r. nr XXXI/398/07 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny Dąbie" skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu 19 grudnia 2007r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XXXI/398/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Dąbie".

Skargę na w/w uchwałę skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: M.J. , K.P. , R.S. , M.S. , E.T. , reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego M.S. , wnosząc o jej unieważnienie. Ze względu na naruszenie interesu prawnego w związku z wejściem w życie przedmiotowej uchwały, skarżący zwrócili się pismem z dnia [....] 2010r. do Rady Miasta Krakowa o usunięcie naruszenia interesu pranego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż skarżący są współwłaścicielami następujących nieruchomości, objętych regulacjami zaskarżonej uchwały: M.J. - nr [....] , K.P. - nr [....] , R.S. - nr [....] oraz [....] , M.S. - nr [....] oraz [....] , E.T. - nr [....] . Dalej podniesiono, że zgodnie z utrwalonym już poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie podziela jednego z poglądów prezentowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz poglądów stanowiących stały element odpowiedzi na skargi Rady Miasta Krakowa, jedynym wystarczającym z punktu widzenia konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu, uzasadnieniem dla legitymacji skarżących jest fakt, iż plan ich dotyczy. W ocenie skarżących, bez znaczenia z punktu widzenia legitymacji jest czy postanowienia planu ograniczają czy polepszają ich sytuację albowiem legitymacja jest kwalifikacją formalną a nie merytoryczną. l wbrew w/w poglądowi WSA w Krakowie nie ten ma legitymację, kogo interes prawny lub uprawnienie jest naruszone, a ten kto ma interes prawny w skarżeniu. Gdyby przyjąć pogląd przeciwny w istocie przesłanką legitymacji byłaby przesłanką wyrokowania - innymi słowy nie byłoby możliwe wydanie wyroku negatywnego w przypadku stwierdzenia istnienia legitymacji, a legitymacja automatycznie implikowałaby wyrok pozytywny.

Wskazano, że interes prawny skarżących został naruszony przez nielegalne działanie Rady Miasta Krakowa, która bez jakichkolwiek podstaw prawnych ograniczyła możliwość korzystania z nieruchomości w granicach określonych przepisami art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 144 Kodeksu cywilnego, art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Naruszenie to jest tym bardziej oczywiste, iż w czasie trwania procedury planistycznej w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości prowadzone było postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego - budowy budynku wielorodzinnego. Zaskarżona uchwała uniemożliwiła przedmiotowe zagospodarowanie.

Ponadto skarżący podali, iż zapisy przedmiotowej uchwały naruszają prawo materialne w postaci art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p., Dz.U.2003.80.717) poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności przedmiotowych nieruchomości, polegające na wykluczeniu możliwości zabudowy kubaturowej, mimo iż w trakcie trwania procedury planistycznej prowadzone było postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy przedmiotowych nieruchomości oraz przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. albowiem przewidują zapisy, które są niezgodne z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Jak wynika z karty K5 - Planowanie miejscowe i programy operacyjne, przedmiotowe nieruchomości znajdują się na obszarze określonym jako "tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania". Postanowienia zatem m.p.z.p., które kwalifikują przedmiotowe tereny jako Tereny Zieleni i Sportu z wykluczeniem zabudowy kubaturowej są sprzeczne z ustaleniami studium, co zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność planu w przedmiotowym zakresie.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie, z powodu jej bezzasadności.

W uzasadnieniu wskazano, iż wyrokiem z dnia 10 lutego 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1318/08) oddalił w całości skargę złożoną na Uchwałę XXXI/398/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny -Dąbie".

W związku z tym, zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa NSA jak i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego (wyrażonego w wyroku z dnia 4 listopada 2003r. - sygn. 30/02), według organu planistycznego, ponowne badanie tej samej uchwały jest niedopuszczalne.

W przedmiocie zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt. 7 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazano, że wbrew temu co twierdzą skarżący, kwestionowane przez nich ustalenia planu nie stoją w sprzeczności z porządkiem prawnym.

Organ podniósł też, iż nie można wywodzić z istoty prawa własności uprawnienia do zabudowy - jako immanentnego elementu tego prawa. Jakkolwiek prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, to jednak nie daje ono właścicielowi i władzy nad rzeczą i nie ma charakteru nieograniczonego. Elementem ustawowej definicji tego prawa jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą jednakże, jak zaznaczono - w granicach określonych w art. 140 kodeksu cywilnego.

Podkreślono, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona, a art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi wyraźnie, iż ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Oznacza to, iż uregulowania zawarte w planie miejscowym dookreślają granice korzystania z tego prawa. Zatem zmiana zakresu korzystania wynikająca z ustaleń planu miejscowego jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. W ocenie strony przeciwnej do skarżącej nie można wobec tego zasadnie twierdzić, iż plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to właśnie między innymi plan miejscowy doprecyzowuje granice, w jakich owo wykonywanie jest dopuszczalne. Zaznaczono przy tym, iż uchwalenie planu miejscowego nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich strony skarżącej. Skarżący nadal mogą korzystać z przysługującego im prawa własności w sposób zgodny z przepisami , jak i zasadami współżycia społecznego, a także owo prawo zbywać.

W przedmiocie naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedoprowadzenie projektu planu miejscowego do zgodności ze studium, wskazano, że zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny –Dąbie", z ustaleniami studium została zapewniona przez zachowanie zgodności rozwiązań zawartych w tym planie z zasadami i kierunkami tych rozwiązań określonymi w dokumencie studium.

Organ planistyczny podniósł, że zapewnienie zgodności planu miejscowego ze studium na zasadzie mechanicznego przeskalowania wyznaczonych terenów z rysunku studium do rysunku planu, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa i byłoby absolutnie niewłaściwe z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego oraz osiągania celów polityki przestrzennej i nadawałoby dokumentowi studium rangę, jakiej z mocy prawa nie posiada.(...).

Wskazano również, że zgodnie z ustaleniami studium działki należące do skarżących, znajdują się w terenie o przeważającej funkcji usług publicznych (UP), który w większości stanowi teren zieleni publicznej.

Zgodnie z ustaleniami w/w studium:

1) głównymi funkcjami jest: zabudowa usługowa - obiekty i urządzenia

służące realizacji celów publicznych, w szczególności w dziedzinie

administracji, oświaty, zdrowia, opieki społecznej, kultury, sportu i

rekreacji, a także zieleni publicznej.

2) głównymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego jest:

* kształtowanie zabudowy związanej z realizacją programu infrastruktury

społecznej na poziomie przyjętych standardów,

* powiązanie układu przestrzennego i zabudowy z systemem elementów

krystalizujących strukturę przestrzenną na poziomie lokalnym i

miejskim: ulic śródmiejskich, głównych ciągów miejskich, osi

kompozycyjnych, punktów i ciągów widokowych oraz istniejących

i projektowanych przestrzeni publicznych,

* wykorzystanie terenów otwartych do kształtowania zieleni publicznej

powiązanej z usługami oraz włączonych w system przyrodniczy miasta.

Odnosząc się do powołanego w skardze zarzutu - niezgodności ze studium w zakresie obszaru określonego jako tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania organ planistyczny podkreślił, że podstawową planszą ustalającą kierunki zagospodarowania wyodrębnionych terenów jest plansza oznaczona symbolem K1 - "Struktura przestrzenna, kierunki i zasady rozwoju", która jest wynikiem analizy uwarunkowań i wizji rozwoju przestrzennego miasta. Plansza K5 - wskazuje jedynie na programy operacyjne i w tym zakresie nie ma ona takiego znaczenia jak plansza K 1.

W ocenie organu planistycznego, przeznaczenie przedmiotowych działek na tereny oznaczone symbolami ZS i U8 jest zgodne ze studium.

Zdaniem strony przeciwnej do skarżącej, za bezzasadne należało również uznać podnoszone argumenty dotyczące prowadzonego postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Prowadzenie tego postępowania nie ma wpływu na treść planu miejscowego, co wynika wyraźnie z ustawy o planowaniu. O ile bowiem plan miejscowy ma być zgodny ze studium, o tyle wydana decyzja o warunkach zabudowy może całkowicie abstrahować od zapisów studium.

W ocenie Rady Miasta Krakowa fakt jedynie prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie ma dla niniejszej sprawy znaczenia.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 140 kc poprzez nieuprawnione ograniczenie właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości, wskazano, iż ograniczenia, które mogą się pojawić w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Zwrócono również uwagę, że na gruncie przedmiotowej sprawy trudno mówić o ograniczeniu zakresu uprawnień przysługujących właścicielowi przez miejscowy plan. W ocenie organu planistycznego nie można bowiem twierdzić, że nieruchomości skarżących były nieruchomościami budowlanymi oraz że przysługiwało im prawo zabudowy. Zaznaczono, że prawo zabudowy nie jest immanentnie związane z prawem własności, a swobodne zagospodarowanie terenu, które jest ściśle związane - jak zaznaczają skarżący - z prawem własności nieruchomości nie może być utożsamiane z prawem do zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717).

Ze względu na powyższą zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlega uchwała Rady Miasta Krakowa nr XXXI/398/07 z dnia 19 grudnia 2007r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Dąbie".

Na wstępie stwierdzić należy, iż spełnione zostały przesłanki wniesienia skargi do sądu administracyjnego wskazane w art.101 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem składu orzekającego skarżącym, jako właścicielom odpowiednio działek nr nr [....] , obr. V przysługuje interes prawny, którego naruszenie wykazali we wniesionej skardze. Okoliczność ta nie została skutecznie zakwestionowana przez stronę przeciwną. Skarga została także wniesiona w terminie tj. do 60 dnia od daty złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane przez skarżących do Rady Miasta Krakowa wpłynęło dnia 5.08.2010r. (k.31 akt). Natomiast skarga do WSA w Krakowie wpłynęła do organu w dniu 31.08.2010r. (nadana przesyłką poleconą w dniu 27.08.2010r.). Zgodnie z poglądem zawartym w uzasadnieniu uchwały NSA z 2.04.2007r., sygn. akt II OPS 2/07 "po przekazaniu do sądu skargi wniesionej po wezwaniu organu, ale przed udzieleniem odpowiedzi przez organ, jeżeli późniejsza odpowiedź organu jest negatywna, sąd rozpoznaje skargę, która spełnia wymagania zarówno co do terminu jej wniesienia (nie jest skargą wniesioną po upływie terminu jej wniesienia), jak i co do bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia. Wydaje się to jeszcze bardziej oczywiste w sytuacji, gdy skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wniósł skargę, a organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie i przekazał skargę do sądu z odpowiedzią na skargę, w której nie podziela zarzutów skarżącego. Odrzucenie w takiej sytuacji skargi jako niedopuszczalnej (przedwczesnej), ponieważ nie została wniesiona po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, nie ma oparcia w przepisach P.p.s.a. i ustawy o samorządzie gminnym. Bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia jako warunek wniesienia skargi jest spełniona zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, po wniesieniu skargi, albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie."

Na wstępie rozważań podnieść należy, iż uchwała Rady Miasta Krakowa nr XXXI/398/07 z dnia 19 grudnia 2007r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Dąbie" była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Otóż prawomocnym wyrokiem z 10.02.2009r. sygn. akt II SA/Kr 1318/08 WSA w Krakowie oddalił skargę na tę uchwałę, a NSA wyrokiem z dnia 27.08.2009r. sygn. akt II OSK 795/09 oddalił skargę kasacyjną.

"Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy procesowej Sąd rozpoznaje sprawę w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. (...) Dodatkowo zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania a także właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zarówno naruszenie "zasad sporządzania" jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej." – wyrok NSA z 25.05.2009r., sygn. akt II OSK 1778/08. Por. także wyrok NSA z dnia 13.12.2006r., sygn. akt II OSK 1278/06 gdzie wskazano, iż Sąd rozpoznając skargę na dany plan zagospodarowania przestrzennego po raz pierwszy stosownie do przepisu art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec czego ta uchwała stanowi granicę sprawy."

Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z linią orzecznictwa NSA konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi innego podmiotu na tą samą uchwałę, która została oddalona, jest związanie sądu orzekającego później legalnością aktu prawa miejscowego. Oznacza to, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów orzekał już sąd administracyjny (a kontroli takiej dokonuje sąd obligatoryjnie przy rozpoznawaniu pierwszej skargi na akt prawa miejscowego) i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu może ją rozpoznać w wyłącznie granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego.

Skoro prawomocnym wyrokiem z 10.02.2009r. sygn. akt II SA/Kr 1318/08 WSA w Krakowie oddalił skargę na tę samą uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XXXI/398/07 z dnia 19 grudnia 2007r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Dąbie", to tym samym orzekając merytorycznie w przedmiocie owej skargi Sąd dokonał kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem w zakresie, czy zaskarżony plan miejscowy nie został uchwalony: z naruszeniem zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu lub naruszeniem właściwości organów w tym zakresie postanowieniami – tj. przesłankami wynikającymi z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji dokonania kontroli przez sąd administracyjny w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1318/08 procedury planistycznej przeprowadzonej w stosunku do zaskarżonej uchwały, zasad sporządzania planu oraz właściwości organów stwierdzić należy, iż elementy te (tryb postępowania, zasady sporządzania plany i właściwość organów) nie zostały naruszone i w tym zakresie odnośnie kontrolowanego aktu mamy do czynienia z zasadą powagi rzeczy osądzonej. Zatem w świetle orzecznictwa NSA (np. postanowienie NSA z 24.02.2009r., sygn. akt II OSK 181/09) ewentualne uwzględnienie skargi M.J., K.P. , R.S. , M.S. i E.T. i stwierdzenie nieważności aktu mogłoby nastąpić tylko w części dotyczącej ich interesów prawnych, ze względu na fakt przeprowadzonej już kontroli zaskarżonej uchwały w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zakończonej prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę. Jednocześnie mając powyższe na uwadze, wniosek strony przeciwnej o odrzucenie skargi, należało uznać za bezpodstawny.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, opartym na obowiązującej w polskim prawie konstrukcji skargi do sądu administracyjnego, fakt posiadania interesu prawnego (a nawet fakt naruszenia interesu prawnego) przez stronę skarżącą umożliwia wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Jednak istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym, a nie faktem posiadania (czy nawet naruszeniem) interesu prawnego strony skarżącej. Granice kontroli sądowej w niniejszej sprawie wyznaczone są ewentualnym naruszeniem zaskarżoną uchwałą indywidualnego interesu prawnego strony skarżącej w zakresie w jakim nie uczyniono tego we wcześniejszym postępowaniu sądowym (II SA/Kr 1318/08 ). Mogło przecież być tak, że naruszenie tego interesu prawnego nastąpiło wespół z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, rodząc obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – w myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2) - powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwałą NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA1997, nr 3, poz. 104).

W przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Krakowa nr XXXI/398/07 z dnia 19 grudnia 2007r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny Dąbie".

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony oraz uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717).

Zarzuty skargi są bezpodstawne. Skarżący są właścicielami działek nr nr [....] obr. [....] Działki nr nr 1[....] znajdują się na terenie oznaczonym w planie jako ZS - teren zieleni i sportu. Zgodnie z § 48 przedmiotowej uchwały, teren ten został przeznaczony na zieleń urządzoną i terenowy obiekty i urządzenia sportowe. Wskazane w tym przepisie przeznaczenie obszaru oraz dopuszczalne zagospodarowanie tego terenu (obiekty kubaturowe związane z obsługą użytkowników terenu, obiektów małej architektury, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej itd.) uniemożliwia skarżącym odmienną zabudowę działek stanowiącej przedmiot ich własności.

Natomiast działki nr nr [....] znajdują się na terenie oznaczonym w planie jako U8 - teren zabudowy usługowej. Zgodnie z § 33 przedmiotowej uchwały, teren ten przeznaczony został na obiekty usług publicznych, usług komercyjnych, biurowych i administracyjnych. Wskazane w tym przepisie przeznaczenie obszaru oraz dopuszczalne zagospodarowanie tego terenu (obiekty małej architektury, ciągi piesze, obiekty i urządzenia techniczne itp.) uniemożliwia skarżącym odmienną zabudowę działek stanowiącej przedmiot ich własności.

Nadto działki nr nr [....] obr. [....] objęte są terenem oznaczonym w planie symbolem KD/D – teren komunikacji. Zgodnie z § 51 przedmiotowej uchwały, teren ten przeznaczony został na drogi publiczne.

Dodać należy, iż działki nr nr [....] obr. [....] w części znajdującej się w obszarze ZS objęte są także Strefą Ochrony i Kształtowania Wartości Przyrodniczych i Krajobrazowych.

Mając na uwadze zarzuty podniesione w skardze Sąd uznał, iż zaskarżone zapisy planu są zgodne z postanowieniami obowiązującego w chwili uchwalania planu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa – uchwała RMK z 16.04.2003r., nr XII/87/03. Przeznaczenie w planie przedmiotowych działek nr nr [....] obr. [....] jest zgodne ze: strukturą przestrzenną kierunkami i zasadami rozwoju (mapa K 1), gdzie oznaczone są jako tereny zieleni publicznej i tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania, tereny o przeważającej funkcji usług publicznych (UP – działki nr nr .... częściowo działki ... ); środowiskiem przyrodniczym i kulturowym kierunki i zasady ochrony i rozwoju (mapa K 2) leżą w obszarze zagrożenia wodą stuletnią Q1, oznaczone są jako zieleń urządzona (parkowa, ogrodowa, forteczna, skwery, zieleńce) oraz jako tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania (działki ....częściowo działki ......); a w powołanym w skardze planowaniu miejscowym i programach operacyjnych (mapa K 5) oznaczone są jako tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania oraz jako grunty rolne i leśne wg. ewidencji gruntów a także objęte są granicami jurajskich parków krajobrazowych i obszarów w których przewiduje się realizacje celów publicznych.

"W myśl art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy. Wiążący charakter ustaleń zawartych w studium potwierdza przepis art. 17 pkt 4 (przy sporządzaniu projektu planu wójt musi uwzględniać ustalenia studium) oraz przepis art. 20 ust. 1 stanowiący iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Taka regulacja prawna sprawia, że przy ocenie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy należy przede wszystkim badać zgodność tych postanowień z odpowiednimi postanowieniami studium. (...) W sytuacji jednak, gdy radę gminy i wójta wiążą postanowienia studium, bez ich zmiany nie można doprowadzić do korzystnych dla skarżącej rozwiązań planistycznych." – wyrok NSA z dnia 8.04.2010r., sygn. akt II OSK 123/10

W konsekwencji w ocenie Sądu zaskarżona uchwała odnośnie działek skarżących wprowadza regulacje dotyczące przeznaczenia terenu zgodne z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003r. (w szczególności wg. map K1 i K2 a także K5).

Jak słusznie pisze w odpowiedzi na skargę pełnomocnik strony przeciwnej podstawową planszą ustalającą kierunki zagospodarowania wyodrębnionych kategorii terenów jest plansza K1 – struktura przestrzenne, kierunki i zasady rozwoju. Zgodnie z zapisami Studium (rozdz.4.2 pkt 1) "w celu konkretyzacji struktury przestrzennej miasta, a także zapobieganiu niekontrolowanemu jej rozprzestrzenianiu się, zostaje wyznaczona w studium granica terenów przeznaczonych do zabudowy, rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych (zainwestowanych) i przeznaczonych do zainwestowania oraz określający dopuszczalny ich zasięg. Wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących parków i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei jako tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Granica ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych" – co zostało właśnie doprecyzowane w zaskarżonym planie miejscowym.

"Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m. in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Podkreślenia wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium pełni przez to też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobny pogląd wyrażany był już w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010r., II OSK 350/10, LEX nr597554, wyrok NSA z dnia 19 marca 2008r., II OSK 751/07, LEX nr 470918). W powołanym wyroku z dnia 19 marca 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że .intencją ustawodawcy jest różnicowanie treści aktów planistycznych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to dość jednoznacznie z brzmienia art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 5 przywołanej ustawy." – wyrok NSA z 1.04.2011r., sygn. akt II OSK 39/11.

Również pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Należy wskazać, iż współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej.

Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne.

Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego". ( wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8).

Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Bowiem wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo.

W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

"NSA przypomina, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, właśnie na mocy ustawy - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rada gminy) została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń." – wyrok NSA z 17.11.2009r., sygn. akt II OSK 1275/09. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." – wyrok NSA z 25.05.2009r., sygn. akt II OSK 1778/08

W przedmiotowej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych.

W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się uchybień w uchwale Rady Miasta Krakowa z dnia 19 grudnia 2007r. Nr XXXI/398/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny – Dąbie", w zakresie objętym skargą, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia jej nieważności i dlatego skargę należało oddalić zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a.