Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 366/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 31 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia 26 września 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 123 § 1 K.p.a. oraz art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne nakazał A. K. oraz M. K. jako inwestorom wybudowanego muru oporowego na działce o nr ew. [...] położonej w Z. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, zrealizowanych przy budowie muru oporowego wybudowanego na działce nr ew. [...] położonej w Zawoi od strony granic działek z nią sąsiadujących; o nr ew. [...] i nr ew. [...] położonych w Zawoi - bez wymaganego pozwolenia na budowę; przedłożyć w terminie do dnia 30 marca 2018 r.: zaświadczenie Wójta Gminy Zawoja o zgodności budowy obiektu z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu organ podniósł, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2017 r. stwierdzono, że na wskazanej działce wykonany jest mur konstrukcji betonowej na którym zamontowane są słupki z profili stalowych o wysokości 0.80 m połączone deskami. Przy murze teren działki nr ew. [...] położonej w Zawoi usytuowany jest ok. 25 cm poniżej górnej powierzchni muru, a teren działki zlokalizowanej po drugiej stronie ok. 2.0m. Właściciele działki o nr ew. [...] w Zawoi - A. K. i M. K., podczas kontroli wskazali, że przedmiotowy mur wybudowali wiosną 2017 r., w miejscu wykonanego ok. 20 lat temu umocnienia istniejącej skarpy w postaci wbitych w gruncie pionowych stalowych kształtowników połączonych profilami i rurami stalowymi z wypełnieniem z siatki stalowej. Na wykonanie przedmiotowego muru nie posiadają pozwolenia na budowę ani dokonanego zgłoszenia. W trakcie oględzin w dniu [...] lipca 2017 r. dokonano pomiarów i wykonano dokumentację fotograficzną. Stwierdzono, że mur od strony działki nr ew. [...] stanowiącej własność W. P. - posiada długość 39.50 m i jego wysokość wynosi od 1.5m do 2,3 m, a od strony działki nr ew. [...] stanowiącej współwłasność K. i S. K. - posiada długość 3.2 m i jego wysokość wynosi od 0.8m do 0.2m. Stwierdzono ponadto, że w murze zlokalizowane są dwie rury z PCV o średnicy 10 cm i wykuty jest jeden otwór przez który na działkę nr ew. [...] odprowadzane są wody opadowe z dachu i drenażu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...]. A. K. i M. K. w trakcie oględzin potwierdzili, że przedmiotowy mur wybudowali wiosną 2017r., bez pozwolenia na budowę oraz oświadczyli, że jego budowa polegała na usunięciu ziemi spomiędzy kształtowników, wykonaniu szalunku z desek i zalaniu betonem po wcześniejszym wykonaniu dodatkowego zbrojenia w postaci siatki z prętów o średnicy 12 mm i 10 mm. J. i J. D. reprezentujący swoją córkę W. P. oświadczyli, że przedmiotowy mur wybudowany został wiosną 2017r., bez zgody córki wskazując, iż poprzez zamontowane w murze rury odprowadzane są wody z drenażu i wody opadowe z dachu budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...], które powodują zalewanie jej działki. Wskazali ponadto, że na taki sposób odprowadzania wód i W. P. nie wyraża zgody. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art 29-31". Z treści wskazywanych przepisów art 29-31 Prawa budowlanego wynika, że badane roboty budowlane związane z budową obiektu w postaci muru pełniącego funkcję oporową na działce nr ew. [...] położonej w Zawoi, nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w ocenie organu przedmiotowy obiekt budowlany należy zakwalifikować do konstrukcji oporowych. Został on bowiem wzniesiony na granicy działek z widoczną znaczną różnicą poziomów gruntów po obu stronach, tak więc konstrukcyjnie i funkcjonalnie ma on za zadanie powstrzymywać osuwanie się ziemi z działki nr [...] położonej w Zawoi w kierunku działki o nr [...]. Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji "muru oporowego". Posługuje się natomiast pojęciem "konstrukcji oporowej", zaliczonej do budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 przez które rozumie się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Legalna definicja "konstrukcji oporowej" znajduje się w § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie. W świetle tej definicji przez konstrukcje oporową rozumie się budowlę przeznaczoną do utrzymywania w stanie stateczności uskoku naziomu gruntów rodzimych lub nasypowych. Dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowy mur oporowy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Zawoja z dnia 26 listopada 2015r., . Nr XIII/120/2015. Jak wynika z w/w planu, działka na której znajduje się przedmiotowy mur oporowy znajduje się w obrębie terenu oznaczonego 203.MN 1, jako tereny zabudowy mieszkaniowej. Ponieważ z treści planu wynika że na tym terenie nie ma zakazu realizacji obiektów o funkcji oporowej, w ocenie organu legalizacja tej budowli w tym aspekcie jest możliwa.

Na to postanowienie zażalenie wnieśli A. i M. K. wnosząc o jego uchylenie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia 31 stycznia 2019 r. nr [...] znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i tym zakresie orzekł na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 art, 80 ust.2 pkt. 2 i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku -Prawo budowlane nakazując M. K. jako właścicielowi działki ewid. nr [...] położonej w Zawoi: wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, zrealizowanych przy budowie muru oporowego wybudowanego na działce nr ew. [...] położonej w Zawoi, - od strony granic działek z nią sąsiadujących; o nr ew. [...] i nr ew. [...] położonych w Zawoi, - bez wymaganego pozwolenia na budowę; przedłożyć w terminie 31 lipca 2019r.: zaświadczenie Wójta Gminy Zawoja o zgodności budowy obiektu z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego; 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi; oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu organ wskazał, że za strony postępowania uznani zostali przez organ I instancji A. i M. K. jako inwestorzy budowy przedmiotowego muru oporowego oraz właściciele działki ewid. nr [...] obr Zawoja w miejscowości Zawoja, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], W. P. właścicielka działki ewid. nr [...] obr Zawoja w miejscowości Zawoja, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] [...] oraz K. i S. K. właściciele działki ewid. nr [...] obr Zawoja, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], na które oddziałuje przedmiotowy mur oporowy. [...]WINB po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez PINB uznał na podstawie księgi wieczystej nr [...] dla działki ewid. nr [...], że A. i M. K. nie są już właścicielami działki, a aktualnym właścicielem jest M. K. - syn, w związku z tym został włączony do niniejszej sprawy jako strona postępowania o czym został poinformowany pismem z dnia 7 czerwca 2018 r. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zbadanie, czy zaistniały na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.p.b. przesłanki do nałożenia na A. i M. K., obowiązku wstrzymania robót budowlanych oraz przedłożenia do 30 marca 2018 r. dokumentów wymaganych do zalegalizowania muru oporowego wybudowanego na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości Zawoja. Zgodnie art. 3 ust 3 u. p. b. budowlą jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury jak między innymi konstrukcje oporowe. Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej "muru oporowego". Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych budowa obiektu, który pełni funkcję oporową, wymaga pozwolenia na budowę. Wynika z tego, że to nie konstrukcja a funkcja jaką dany obiekt pełni w rzeczywistości powinna być podstawą jego kwalifikacji. Z dokumentacji zdjęciowej dołączonej do protokołu oględzin obrazujących przedmiotową konstrukcję jednoznacznie wynika, że funkcją wykonanego przez A. i M. K. obiektu budowlanego jest powstrzymywanie naporu masy ziemi znajdującej się na ich działce przed osypaniem się niżej. Dlatego też obiekt musi zostać uznany za mur oporowy. Nawet umieszczone na nim ogrodzenie nie spowoduje zmiany jego funkcji. Reasumując powyższe, wybudowany przez inwestorów mur oporowy uznać należało, za konstrukcję oporową, stanowiącą budowlę, która nie korzysta z przewidzianego przez ustawodawcę zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl art. 28 ust.1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 -31. Katalog obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ma charakter zamknięty co oznacza, że tylko na budowę tych wyszczególnionych obiektów nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Zauważyć należy, że konstrukcje oporowe - mury oporowe nie zostały wolą ustawodawcy zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym przed rozpoczęciem budowy inwestor jest zobowiązany uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. W realiach niniejszej sprawy A. i M. K. nie legitymują się taką decyzją, dlatego PINB prawidłowo wdrożył postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 Prawa budowalnego. Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegają rozbiórce, jednak nakaz rozbiórki jest oceniany jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności. Organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności bada, czy zaistniały przesłanki do legalizacji nielegalnego obiektu mając na uwadze treść art. 48 ust. 2 u.p.b. tj. czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza innych przepisów, w tym techniczno -budowlanych z tym, że obie w/w przesłanki muszą zostać spełnione kumulatywnie. Przez to pojęcie ustawodawca rozumie w szczególności zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak bowiem wprost wynika z ustawy, gdy na terenie, na którym samowolnie wzniesiono obiekt budowlany, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tylko ten plan może być podstawą oceny zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak więc, nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. [...]WINB podziela ustalenia organu I instancji, że przedmiotowy mur oporowy zlokalizowany na terenie oznaczonym symbolem 203.MN l - tereny zabudowy mieszkaniowej i nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Zawoja z dnia 26 listopada 2015r., Nr XIII/120/2015. Tym samym legalizacja przedmiotowego muru oporowego jest możliwa. Organ stwierdził, że w orzecznictwie obecna jest taka wykładnia przepisu art. 52 ustawy, że nakaz rozbiórki nie może być kierowany do inwestora, który nie posiada prawa do nieruchomości, na której samowola została zrealizowana. Orzeczenia te wydawane są z reguły w stanie faktycznym, kiedy ustalono, iż samowoli budowlanej dokonał nie na cudzym, ale na własnym gruncie a następnie dokonano zbycia nieruchomości. Skoro zatem właściciel nieruchomości, będący równocześnie inwestorem zbywa przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie rozbiórki innej osobie udział w swym prawie własności - to dla umożliwienia wykonania tej decyzji powinna ona być skierowana do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Z analizy akt sprawy wynika, iż inwestorem robót budowlanych będących przedmiotem postępowania byli A. i M. K., co potwierdzili w trakcie przeprowadzonych oględzin w dniu [...] lipca 2017 r. Jednakże jak wynika z zapisu w elektronicznej księdze wieczystej o numerze [...] obejmującej działkę o nr ewid. [...] w miejscowości Zawoja jako użytkownik wieczysty w/w działki i właściciel wskazany jest M. K..

Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. K. wskazując, że mur wykonano w miejscu istniejącego już wówczas umocnienia istniejącej skarpy w postaci wbitych w gruncie pionowych stalowych kształtowników połączonych profilami stalowymi z wypełnieniem z siatki stalowej. Natomiast zgodnie z przepisami Prawa budowlanego budowa ogrodzeń nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłaszania właściwemu organowi. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie postanowienia [...]WINB w [...].

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana jest ocenia legalności postanowienia organu nadzoru budowlanego w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nakazaniu przedstawienia dokumentów o których mowa w art. 48 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm. (dalej; ustawa). W ocenie organów przedmiotowy obiekt – mur oporowy, został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę a nakaz kierowany jest do aktualnego właściciela terenu na którym samowoli budowlanej się dopuszczono. W ocenie skarżącego obiekt ten to podwalina pod ogrodzenie którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 ustawy, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Przepis art. 48 ust 2 ustawy stanowi, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Z kolei art. 48 ust 3 przesądza, że w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stwierdzając realizację obiektu budowlanego w ramach samowoli budowlanej tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego wszczyna postępowanie zmierzające do legalizacji tego obiektu lub jego rozbiórki. Jeżeli wstępna ocena obiektu prowadzi do wniosku, że może być on zalegalizowany tj. jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem, postanowienie wstrzymuje budowę (choćby obiekt był już w całości zrealizowany i nakazuje przedłożenie dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu. Postanowienie to zgodnie z regułą, o której mowa w art. 52 ustawy może być kierowane do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji adresatem uczynił inwestorów będących jednoczenie właścicielami nieruchomości, na której przedmiotowy obiekt był zrealizowany. Po wydaniu postanowienia przez organ I instancji i złożeniu przez nich zażalenia, w drodze darowizny nieruchomość ta przeszła na własność skarżącego – syna darczyńców, który dotychczas w postępowaniu nie był stroną. Organ II instancji odrębnym pismem powiadomił go ze został w krąg stron postępowania włączony i po uchyleniu postanowienia organu I instancji nakaz skierował do niego. Dokonując kontroli legalności tego postanowienia, w pierwszym etapie należało odpowiedzieć na pytanie, czy organ II instancji nie naruszył nim zasady dwuinstancyjności (skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji). W ocenie sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, do takiego naruszenia nie doszło. Jeżeli by utrzymać decyzję w mocy, nakaz kierowany byłby do inwestorów, którzy nie są już właścicielami terenu, na którym dokonali samowoli budowlanej. W orzecznictwie przyjmuje się, że dopuszczalnym jest kierowanie nakazu rozbiórki a wiec i prowadzenia postępowania zmierzającego do wydania tego aktu (lub legalizacji obiektu) do inwestora, który nie jest właścicielem terenu, na którym samowola budowlana jest zlokalizowana. Dotyczy to jednak sytuacji nielegalnej budowy na gruncie nie należącym do inwestora oraz bez jego wiedzy i zgody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia z dnia 23 lipca 2009 r. II OSK 1234/08, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2018 II OSK 2623/16, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2016 II SA/Kr 867/15, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia II SA/Kr 460/15), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w wyroku z dnia 16 listopada 2012 r. II SA/Po 753/12). W razie zbycia nieruchomości przez inwestora na rzecz innej osoby, przyjmuje się, że to ona jest stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 26 marca 2018 II OSK 2446/17, jeżeli inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utraci uprawnienie do wykonania decyzji rozbiórkowej albo jeżeli nie jest możliwe ustalenie inwestora-sprawcy samowoli budowlanej, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest samowolnie wzniesiony obiekt budowlany lub działającego w jego imieniu zarządcy. (por. też Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2019 II OSK 990/17, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2018 II OSK 249/17).

W ocenie sądu sytuacja, kiedy w trakcie prowadzenia postępowania na podstawie art. 48 ustawy dochodzi do zbycia nieruchomości, na której posadowiony jest samowolnie zrealizowany obiekt budowlany, nabywca tej nieruchomości wchodzi w pełnię praw i obowiązków dotychczasowych właścicieli – zbywców, na każdym etapie tego postępowania, także po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z art. 30 § 4 K.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Prawo do własności nieruchomości jest prawem zbywalnym. Nowy właściciel wchodzi zatem jako strona i adresat decyzji do wszelkich postępowań administracyjnych jakie w stosunku do tej nieruchomości czy raczej związanych z posiadanym prawem własności do nieruchomości się toczą. Jednym z takich postępować jest postępowanie na podstawie art. 48 ustawy, a więc postępowanie prowadzone także w niniejszej sprawi. Wynika to także z art. 52 ustawy. Sąd podziela w pełni pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie a dnia 12 kwietnia 2018 r. I SA/Wa 2173/17, ze nowy właściciel nieruchomości wstępuje w sytuację procesowo-prawną swego poprzednika prawego. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że czynności procesowe dokonane z udziałem dotychczasowej strony (zbywcy) należy powtórzyć z udziałem nowego właściciela nieruchomości (nabywcy). W podobnym duchu wypowiedziała się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 8 marca 2018 III SA/Łd 1074/17 wskazując, iż organ administracji powinien wykluczyć z postępowania administracyjnego osobę zbywcy (prawa zbywalnego), nabywca zaś, wstępując w jego prawa, staje się stroną tego postępowania. Wstąpienie to bowiem następuje z mocy prawa, zatem niezależnie od woli stron czy też organu. Przepis ten (art. 30 § 4 k.p.a.) pozwala na kontynuowanie i zakończenie wszczętego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy na skutek sprzedaży bądź dziedziczenia następuje zmiana podmiotu stosunku materialno-prawnego.

Co do merytorycznej strony ocenianej przez sąd, stwierdzić należy, iż ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że dokonując kwalifikacji określonego obiektu jako ogrodzenia bądź muru oporowego należy kierować się przede wszystkim podstawową funkcją jaką dany obiekt pełni. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. II OSK 2840/13 (LEX nr 1592144) decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką taki mur pełni. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia ustawy, obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt usytuowany pomiędzy dwoma działkami także jako ogrodzenie. Nawet, jeśli obiekt postawiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dania z dnia 28 maja 2013 r. II SA/Go 285/13 (LEX nr 1334854) orzekł, iż z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nawet jeżeli obiekt posadowiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę - w myśl art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b. (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 467/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 maja 2010 sygn. akt II SA/Rz 152/10).

Jeżeli zatem dany obiekt budowlany wzniesiony na granicy poziomów gruntów konstrukcyjnie i funkcjonalnie służy powstrzymaniu osuwania się ziemi z działki położonej wyżej, to obiekt taki należy traktować, jako mur oporowy przy czym to, że przy okazji mur taki może pełnić również funkcję ogrodzenia, nie wpływa na traktowanie tego obiektu jako konstrukcji oporowej. Obiekt budowlany należy bowiem kwalifikować mając na uwadze jego główne przeznaczenie. Jeżeli jest nim zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, obiekt należy traktować jako mur oporowy. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane konstrukcje oporowe zaliczają się do budowli, a z kolei budowle na podstawie pkt 1 powołanego przepisu mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych. Mur oporowy nie mieści się natomiast w żadnej z wymienionych w art. 29 ustawy Prawo budowlane kategorii, które korzystają ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonanie zatem takiej budowli objęte jest obowiązkiem wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Materiał dowodowy, w tym materiał fotograficzny, opis obiektu oraz jego pomiary, znajdujący się w aktach sprawy daje pełne podstawy do właściwej oceny - jaki charakter ma przedmiotowy obiekt. Nie budzi wątpliwości sądu, iż obiekt ten służy przede wszystkim zabezpieczeniu mas ziemi z terenów o różnych poziomach a jeżeli nawet przy okazji w części pełni funkcję ażurowego pogrodzenia, funkcja ta ma drugoplanowe, towarzyszące funkcji głównej znaczenie. Okoliczność ta przesądza, iż organ nadzoru budowlanego stwierdzając realizację przedmiotowego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, mógł wszcząć postępowanie, w którym mowa w art. 48 ustawy, w tym wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i nakazania przedstawienia koniecznej do legalizacji dokumentacji.

W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji.