Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 404/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J.T. i T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1867/10 w sprawie ze skargi Gminy Ostrowite na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia od J.T. i T.S. na rzecz Gminy Ostrowite kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1867/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy Ostrowite na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 lipca 2010 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 2010 r. nr [...], stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz Gminy Ostrowite kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 2 lipca 2010 r. nr [...]Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 31 marca 2010 r. nr [...]stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Konińskiego, nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę Ostrowite z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewid. gruntów nr [...] (o pow. 7.700 m2 ) oddanej w użytkowanie na rzecz [...] w jednostce ewidencyjnej Ostrowite, obręb [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 8 stanowiącej integralną cześć decyzji.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 20 listopada 1992 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawą o samorządzie terytorialnym i ustawą o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) Wojewoda Koniński stwierdził nabycie przez Gminę Ostrowite z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem geodezyjnym [...] (o pow. 7.700 m2 ) oddanej w użytkowanie na rzecz [...]w jednostce ewidencyjnej Ostrowite, obręb [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 8 stanowiącej integralną cześć decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji komunalizacyjnej, wystąpili J.J.T., wskazując na fakt stwierdzenia decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 września 2007 r., [...], nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 12 marca 1959 r., nr [...], oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 listopada 1955 r. (nr [...]) w części dotyczącej działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 138,9933 ha. Powyższymi orzeczeniami uznano, że nieruchomość "Majątek Ziemski [...]" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), tym samym uległa ona przejęciu na rzecz Skarbu Państwa.

Dnia 31 marca 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...]stwierdził nieważność decyzji Wojewody Konińskiego, nr [...]

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpił Wójt Gminy Ostrowite.

Decyzją z dnia 2 lipca 2010 r. Nr [...]Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z wydaniem orzeczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 października 2007r., utrzymującego w mocy decyzję z dnia 21 września 2007 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 12 marca 1959 r., w części dotyczącej działek ewidencyjnych o pow. 138,9933 ha, nie doszło do skutecznego przeniesienia prawa własności spornych nieruchomości na rzecz Gminy Ostrowite. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołuje bowiem skutek prawny ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego. Sprowadza się to do przywrócenie stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, co w konsekwencji oznacza, że nieruchomości nadal stanowiły własność spadkobierców L.M..

Organ wskazał, że nie uwzględnił przy rozpatrywaniu sprawy stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonego w orzeczeniu z dnia 1 marca 2010r. (P 107/08), gdyż nadal jest związany uchwalą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006r. (sygn. akt I OPS 2/06), zgodnie z którą w sprawie powinien mieć zastosowanie tryb administracyjny. Kluczowe znaczenie ma jednak fakt, że decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane zostały w 2007 r. a zatem w okresie poprzedzającym zaprezentowane przez Trybunał Konstytucyjny stanowisko.

Na powyższą decyzję Gmina Ostrowite wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej obszernym uzasadnieniu skarżąca przytoczyła zarzuty przedstawione wcześniej w uzasadnieniu odwołania od decyzji Ministra z dnia 31 marca 2010 r. oraz dodatkowo wskazała na naruszenie;

– art. 7 i art. 77 § 1 Kpa przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w szczególności kwestii, czy nieruchomość objęta decyzją komunalizacją była nieruchomością ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), a jeśli nie, czy była to nieruchomość rolna, o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71), a w razie negatywnego ustalenia, zbadania, czy nieruchomość nie stała się własnością Skarbu Państwa na skutek zasiedzenia w 1972 r., na skutek objęcia jej we władanie w wyniku wniosku I.M.; z dnia 19 października 1952 r. lub najpóźniej w 1981 r. w wyniku wpisania w 1961 r. Skarbu Państwa jako właściciela w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości,

– naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) przez uchylenie (bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego) domniemania, że prawo własności skarżącego jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym,

– naruszenie art. 341 kodeksu cywilnego przez uchylenie domniemania, że posiadanie nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną jest zgodne ze stanem prawnym i zgodnie ze stanem prawnym było władanie tą nieruchomością przez Skarb Państwa - będącego poprzednikiem prawnym skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd wojewódzki wyjaśnił, że w świetle art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie tego dekretu tj. z dniem 13 września 1944 r.

Zarówno w samym dekrecie jak i w przepisach wykonawczych nie ma uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Brak jest również uregulowań, które odraczałaby w czasie skutek przejścia tych nieruchomości ziemskich na własność Skarbu Państwa. Dekret z datą jego wejścia w życie, w zakresie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1 lit. e) wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia tych nieruchomości na własność Państwa ex lege.

Przepisy wykonawcze do tego dekretu - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. w § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit e) dekretu. W myśl § 5 tego rozporządzania wniosek taki był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym, a rozstrzygnięcie o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia.

Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie przepisu art. 1 ust. 2 lit. e dekretu powodowało skutki rzeczowe wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do zmian wpisu własności w księdze wieczystej.

Wydanie orzeczenia na podstawie § 5 cyt. rozporządzenia mogło nastąpić jedynie na wniosek strony.

Sąd I instancji zauważył, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z dnia 21 września 2007 i z dnia 31 października 2007 r. jako podstawę stwierdzenia nieważności orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 listopada 1955 r. oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 1959 r. o uznaniu przedmiotowej nieruchomości jako podpadającej pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wskazał brak wyraźnego wniosku strony o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska położona w [...], pow. Konin o pow. 165, 11 ha podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lipca 2009 r. sygn. akt. I OSK 1259/08 oddalił skargę kasacyjną Gminy Ostrowite na powyższe decyzje od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt. IV SA/Wa 66/08 oddalającego skargę Gminy Ostrowite.

W uzasadnieniu wskazał, że zarówno dekret PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej ani rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) nie przewidywały działania organów z urzędu w sprawie wyłączenia nieruchomości spod działania postanowień art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Oznacza to, że inicjatywa wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie należy wyłącznie do uprawnionej strony. Skoro orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 30 listopada 1955 r. zostało wydane mimo braku stosownego wniosku pochodzącego od uprawnionej osoby to oznacza, że dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym wadą nieważności dotknięte jest również orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 12 marca 1959 r. utrzymujące tę decyzję w mocy. Stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa obliguje organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Postępowanie administracyjne zainicjował wniosek żony L.M. (działającej w imieniu męża) skierowany do Prezydium Gminnej Rady Narodowej o przejęcie gospodarstwa o pow. 46,40 ha w zamian za zaległości podatkowe. Wniosek żony L.M., wobec precyzyjnie wyrażonej prośby przejęcia 46,40 ha gruntów za zalegle zobowiązania podatkowe nie może być uznany za wiosek o którym mowa w § 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do powołanego wyroku z dnia 1 lipca 2009 r. sygn. akt. I OSK 1259/08 wskazał, ze dopiero w wyniku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w trybie przepisów § 5 i § 6 wspomnianego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. przez uprawniony podmiot, organy będą zajmować się kwestią czy jezioro, które wchodzi w skład "Majątku Ziemskiego [...]" nadaje się do realizacji zadań wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd I instancji podał, że prawo własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 litera e dekretu z 1945 r. przeszło na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa, z dniem wejścia w życie tego dekretu.

Sytuacja prawna przedstawia się w ten sposób, ze wyeliminowane zostało orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 30 listopada 1955 r. oraz orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 12 marca 1959 r. utrzymujące tę decyzję w mocy z uwagi na brak wyraźnego wniosku strony o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska położona w [...], pow. [...]o pow. 165, 11 ha podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej.

Stwierdzenie nieważności tych orzeczeń nie wywołało skutku ex tunc polegającego na tym, ze Skarb Państwa przestał być właścicielem nieruchomości, gdyż przewłaszczenie na Skarb Państwa następowało z dniem 13 września 1944 r. ex lege, a nie na podstawie decyzji administracyjnej.

Skoro, w ocenie Sądu, podstawą nabycia własności Skarbu Państwa nie była decyzja administracyjna lecz przepisy dekretu, to tym samym stanowisko organu, iż na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 listopada 1955 r. i 12 marca 1959 r. Skarb Państwa utracił własność tej nieruchomości jest całkowicie błędne, gdyż jak wskazano wyżej podstawą nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa nie była decyzja administracyjna. Mając na uwadze powyższe oraz to, że wszelkie decyzje wydawane w związku z procedurą przejmowania własności miały charakter deklaratoryjny, nie można wykluczyć iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa.

Sąd wojewódzki podkreślił, że w świetle przedstawionych okoliczności wyjaśnienia organów nadzoru w kwestii braku posiadania przez Skarb Państwa prawa własności do przedmiotowych działek gruntu są nieprzekonujące, niewystarczające i niepełne.

i T.S. wnieśli skargi kasacyjne od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

, zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj.

1. art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na podstawie wskazanego przepisu mogło dojść do skutecznej komunalizacji mienia, pomimo, że jej przedmiot w chwili wejścia w życie wskazanej ustawy nie był mieniem ogólnonarodowym (państwowym).

Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 1 ust. 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 7, 8 i 77 ust. 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na uwzględnieniu skargi oraz uchyleniu decyzji organów obu instancji, z uwagi na rzekomo "nieprzekonujące, niewystarczające i niepełne wyjaśnienia organów nadzoru w kwestii braku posiadania przez Skarb Państwa prawa do przedmiotowych działek" pomimo, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został zebrany i rozpatrzony przez organy obu instancji rzetelnie i prawidłowo;

2) art. 1 ust. 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 ust. 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 ust. 4 P.p.s.a. i w zw. z 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na braku odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącej wyrażonego w odpowiedzi na skargę;

3) art. 1 ust. 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 ust 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 ust 4 P.p.s.a. i w zw. z 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na ogólnikowym i lakonicznym określeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazań co do dalszego postępowania, bez wskazania organowi, jakie czynności powinien podjąć on sam po zwrocie sprawy do ponownego rozpoznania;

4) art. 170 P.p.s.a. w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na pominięciu przy rozstrzyganiu sprawy prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych wydanych przed rozstrzygnięciem przez WSA w Warszawie niniejszej sprawy, które dotyczyły spornej nieruchomości;

5) art. 1 ust. 1 i ust. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 Kpa polegające na uwzględnieniu skargi oraz uchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te zostały wydane bez naruszenia tego przepisu, a obie decyzje zawierają wymagane prawem elementy oraz prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w przypadku nie podzielenia przez Sąd zarzutów skarżącego w przedmiocie uchybień procesowych Sądu I instancji, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m. in., że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, w której Gmina także podnosiła przejście własności Majątku [...]na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa, prowadzone było obszerne postępowanie, w którym badano czy Majątek [...]stanowił nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 dekretu. Podniesiona powyżej kwestia jest szczególnie doniosła w niniejszej sprawie, ponieważ spośród ponad 165 hektarów przejętej na mocy dekretu nieruchomości należącej do L.Z.M., przeszło 118 hektarów stanowiły tereny Jeziora [...]. którego nie sposób zakwalifikować jako nieruchomości ziemskiej. Pozostałe zaś ok. 46 hektarów nie było objęte reformą rolną ponieważ reformą tą objęto nieruchomości ziemskie o powierzchni przekraczającej 50 ha, a niekiedy 100 ha. Powyższe potwierdzają zapadłe w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 sierpnia 2006 r. (znak: [...]) i z dnia 29 listopada 2006 r. (znak: [...]) stwierdzające nieważność orzeczenia Prezydium WRN w Poznaniu z dnia 30 listopada 1955 r.

T.S., zaskarżając wyrok w całości podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego tj.

1. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzaniu reformy rolnej, poprzez jego błędną wykładnię doprowadzającą do uznania, że sporne nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa z mocy prawa - mimo że podstawą nabycia przez Skarb Państwa było orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 listopada 1955 r. [...]

2. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na jego podstawie mogło dojść do skutecznej komunalizacji spornej nieruchomości, mimo że w chwili wejścia w życie ww. ustawy nie była ona mieniem ogólnonarodowym (państwowym) gdyż nieważna decyzja administracyjna (tj. decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 listopada 1955 r. nr [...]) nie może stanowić podstawy komunalizacji spornej nieruchomości na rzecz Gminy Ostrowite.

Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 170 P.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji, poprzez pominięcie

w rozstrzygnięciu prawomocnych wyroków zapadłych w toczących się

uprzednio postępowaniach, dotyczących spornej nieruchomości, które to

wyroki przesądzały kwestie mające kluczowe znaczenie dla

rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz

art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania

administracyjnego, poprzez uwzględnienie skargi, a tym

samym uznanie, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z dnia 2 lipca 2010 r. oraz poprzedzająca ją

decyzja tego organu z dnia 31 marca 2010 r. nr 281 naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, ze względu na rzekomo niewystarczające i niepełne wyjaśnienia organów nadzoru w kwestii braku posiadania przez Skarb Państwa prawa własności do przedmiotowych działek (co w istocie oznacza, że w ocenie Sądu organ w sposób niewystarczający zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy) - mimo że zebrane w sprawie dowody świadczą, iż kwestie te organ rozstrzygnął w sposób rzetelny;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., w zw. z art. 107 kpa, poprzez uwzględnienie skargi oraz uchyleniu zaskarżonych decyzji, pomimo że decyzje te zostały wydane bez naruszenia ww. przepisu, bowiem zawierają one wymagane prawem elementy oraz prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne;

4. art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, wyrażające się w braku sformułowania w zaskarżonym wyroku wskazań dla organu i wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które ze względu na swą lakoniczność i ogólnikowość także wewnętrzne sprzeczności, nie zawiera wystarczających informacji o przesłankach wydania zaskarżonego wyroku.

W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w przypadku nie podzielenia przez Sąd zarzutów skarżącego w przedmiocie uchybień procesowych Sądu I instancji, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że reformą rolną były objęte nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, które mogły być przeznaczone na cele reformy. Tylko tych nieruchomości mógł dotyczyć skutek przejścia prawa własności na Skarb Państwa z mocy prawa. Sporna nieruchomość, o ile stanowiła nieruchomość ziemską, to z uwagi na fakt, że w przeważającej części nie miała charakteru rolniczego, nie mogła spełniać celów reformy rolnej wprowadzonej dekretem PKWN a tym samym prawo własności tej nieruchomości nie przeszło ex lege na Skarb Państwa. Sporna nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu PKWN, dotyczącego jedynie nieruchomości ziemskich, spełniających cele dekretu, związanych funkcjonalnie, mających charakter stricte rolniczy.

Podkreślono, że dopiero na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 listopada 1955 r. i orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 12 marca 1959 r. przedmiotowe nieruchomości zostały nabyte przez Skarb Państwa. Dokonano wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej za podstawę wpisów podając ww. orzeczenie. Nie można uznać, że dokonany wpis prawa własności był realizacja reformy rolnej, gdyż tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze gruntowej prawa własności nieruchomości ziemskich, wymienionych m.in. w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, jest zaświadczenie Starosty, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej. Zatem w stosunku do spornej nieruchomości nigdy nie dokonano wpisu w księdze wieczystej w sposób określony w dekrecie PKWN i przepisach wykonawczych i w oparciu o właściwą dla reformy rolnej podstawę wpisu. Pominięcie tych faktów w procesie ustalania podmiotu, któremu przysługiwało prawo własności spornej nieruchomości oraz podstawy uzyskania tego prawa jest niedopuszczalne i uniemożliwia wnikliwe i kompletne rozważenie stanu prawnego i faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne złożone od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie posiadają uzasadnionej podstawy prawnej.

W ocenie obu skarżących kasacyjnie Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, wskutek czego niewłaściwie uznał iż zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oraz dokonał błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U z 1990r. Nr. 32, poz. 191 ze zm. ), poprzez uznanie że na podstawie tego przepisu mogło skutecznie dojść do komunalizacji mienia.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów o charakterze procesowym, trzeba przypomnieć, że zasadnicza kwestia w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 12 marca 1959r. stanowiło wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej przenoszącej własność nieruchomości na rzecz Gminy Ostrowite.

Innymi słowy istotnym zagadnieniem było ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990r. nieruchomość " Majątek Ziemski [...] " stała się własnością jednostki samorządu terytorialnego.

W myśl bowiem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, z dniem wejścia w życie omawianej ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem właściwych gmin staje się mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1.

Zatem, generalnie rzecz ujmując, aby można było mówić o komunalizacji mienia z mocy prawa, mienie to musiało stanowić w określonej dacie, tj. w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa.

Zdaniem skarżących kasacyjnie stwierdzenie nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa na podstawie przepisów o reformie rolnej, oznacza że nieruchomość nigdy nie stała się własnością Państwa, a tym samym nie mogła zostać skomunalizowana.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena taka jest przedwczesna.

Wyjaśnić w tym miejscu bowiem wypada, iż na zasadzie art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. R.P. Nr 4, poz. 17 ze zm. ), przejście na rzecz Skarbu Państwa własności wszystkich nieruchomości, określonych w tym artykule w punktach: b, c, d, i e zatem również nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, należących do osób fizycznych lub prawnych, przekraczających określone normy obszarowe w przypadku przeznaczenia ich na cele reformy rolnej, następowało z mocy samego prawa. Wydanie więc, w tym przypadku, decyzji administracyjnej, oczywiście decyzji wadliwej, bo wydanej bez podstawy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o którym to zresztą fakcie przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2009r. I OSK 1259/08, nie rozstrzygało wcale o nabyciu przez Skarb Państwa własności nieruchomości " Majątek Ziemski [...] ". Idąc tym tokiem myślowym należy podnieść, że stwierdzenie nieważności, w analizowanej sytuacji decyzji nacjonalizacyjnej, pozostawało bez wpływu na stan prawny ukształtowany mocą wspomnianego wyżej dekretu z dnia 6 września 1944 r.

W sytuacji istnienia sporu, czy dana nieruchomość podpadała pod przepisy o reformie rolnej, ustalenia winny być czynione nie w postępowaniu dotyczącym komunalizacji mienia, a w postępowaniu szczególnym. Postępowanie to przewiduje § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.).

W myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, dopiero wydanie decyzji deklaratoryjnej na zasadzie § 5 cytowanego rozporządzenia stwierdzającej, iż dana nieruchomość nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu o wprowadzeniu reformy rolnej, pozwalałoby przyjąć, że w analizowanym stanie faktycznym nie doszło do przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa " Majątku Ziemskiego [...] " ( por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1999 r., sygn. akt III RN 165/98, OSNAPU 2000, nr 3, poz. 90 i z dnia 15 października 2002, sygn. akt I ACa 423/02, Palestra 2004, nr 3-4, s. 469/.

Zatem dopiero wydana w w/w postępowaniu decyzja deklaratoryjna mogłaby stanowić dowód w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, na okoliczność że kwestionowana decyzja rażąco naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego decyzji takiej brak, co powoduje iż należy zgodzić się z Sądem I instancji, że do czasu wykazania przez spadkobierców, iż sporna nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie można zakwestionować iż tak nie było, skoro nieruchomość spełniała parametry o jakich mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu , a tak jak trafnie stwierdził to Sąd I instancji przejęcie nieruchomości na podstawie dekretu następowało z mocy prawa.

Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w obu skargach kasacyjnych zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 8. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa.

W żaden sposób nie narusza też art. 170 Ppsa. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2009r. I OSK 1259/08 , który stanowił wyraz prawnej oceny decyzji wydanej w dniu 12 marca 1959r., a której to nieważność stwierdzono decyzją z dnia 21 września 2007r. nie wypowiadał się na temat znaczenia tego faktu dla bytu decyzji komunalizacyjnej, gdyż nie to stanowiło przedmiot rozstrzyganej wtedy sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia z dnia 12 marca 1959r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 listopada 1955r. odnośnie tego że nieruchomość podpada pod działanie dekretu o przeprowadzaniu reformy rolnej, nie rozstrzyga definitywnie o tym czy Skarb Państwa nabył "Majątek Ziemski [...]". Rozstrzyga natomiast o tym, że orzeczenia w tym przedmiocie nie miały podstawy prawnej. O tym bowiem czy dana nieruchomość podpadała czy też nie pod działanie dekretu stanowiło rozporządzenie Ministra Rolnictwa Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. 1945, Nr 10, poz. 51 ze zm. ), które w § 6 przewidywało dopuszczalność złożenia przez osobę zainteresowaną wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działań postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Jako przedwczesne należy ocenić zawarte w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Tak jak zostało to wywiedzione we wcześniejszym fragmencie niniejszego uzasadnienia do czasu uzyskania przez skarżących kasacyjnie na ich wniosek orzeczenia w trybie § 5 i 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r. nie można definitywnie wypowiedzieć się w zakresie legalności komunalizacji. Wtedy dopiero stanie się możliwa ocena zgodności z prawem decyzji komunalizacyjnej, mocą której własność nieruchomości została przeniesiona na rzecz Gminy Ostrowite.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 Ppsa i art.207 § 2 Ppsa