Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2539/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 349/21 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia (...) nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia prowadzenia działalności przez przedsiębiorców 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku na rzecz (...) 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: Organ odwoławczy lub Skarżący kasacyjnie) jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 26 sierpnia 2021 r. sygn.. akt III SA/GD 349/21. Wyrokiem tym została uchylona decyzja Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sopocie z dnia (...) nr (...) w przedmiocie wymierzenia (...) administracyjnej kary pieniężnej kwocie 10.000 zł. Zostało też umorzone postępowanie administracyjne.

Zaskarżony skargą kasacyjną wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Sopocie ustalił, że (...)r. funkcjonariusze Policji ujawnili w wyniku kontroli przeprowadzonej w klubie "(..)", zlokalizowanym w (...) przy ul. (...), w którym działalność prowadzi (...), tańczące osoby. Ponadto stwierdzono brak zachowania dystansu i realizacji obowiązku zakrywania ust i nosa wśród gości zakładu oraz ilość klubowiczów przekraczającą 150 osób.

(...) (dalej: Skarżący lub Strona) telefonicznie wyjaśnił, że działalność dyskotekowa w dniu 9 sierpnia 2020 r. była zdarzeniem incydentalnym, a obsługa nie była w stanie zapanować nad klientami. Według wyjaśnień, przy wejściu do klubu znajdowała się tabliczka informująca o zakazie tańczenia, o którym klienci byli informowani również przez obsługę baru. Ilość gości odwiedzających lokal kontrolowana była przez selekcjonera stojącego przy wejściu do zakładu, jednakże w momencie zmiany pracownika lub wyjścia do toalety ilość osób wchodzących do klubu była poza kontrolą. W pisemnym wyjaśnieniu Strona podała z kolei, że na dotychczasowym parkiecie tanecznym ustawiono stoliki i krzesła, co uniemożliwia gościom aktywność taneczną, zapewniono w klubie informację o zakazie tańczenia i pouczono personel, aby o tym zakazie gościom przypominał, zapewniono także klientom środki ochrony osobistej w postaci maseczek i płynów do dezynfekcji rąk oraz przed wejściem do klubu dwuosobowy personel wydaje klientom karty wstępu i na tej podstawie kontroluje się ilość osób przebywających w nim w jednym czasie, co częściowo pokrywa się z wyjaśnieniami strony złożonymi telefonicznie.

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w (..) nałożył (...) administracyjną karę pieniężną w kwocie 10.000 zł na podstawie z art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm., dalej: ustawa o zapobieganiu) za naruszenie zakazu prowadzenia działalności dyskotek i klubów nocnych.

W wyniku rozpoznania odwołania strony, decyzją z dnia (...) r. Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu naruszenia art. 10 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: kpa).

W wyniku ponownego przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia (...)r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w (...) ponownie nałożył na (...) administracyjną karę pieniężną w kwocie 10.000 zł. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu w zw. z art. 46b pkt 2 i art. 48a ust. 3 pkt 1 tej ustawy. Oceniając materiał dowodowy organ nie dał wiary pisemnym wyjaśnieniom strony, że w lokalu uniemożliwia się działalność taneczną. W opinii organu doszło do naruszenia przez Stronę zakazu prowadzenia działalności dyskotekowej określonego w § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1356). Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, że zakaz prowadzenia dyskotek i klubów nocnych jest szerszy niż zakaz organizowania imprez powyżej 150 osób i w jego ocenie kontrola policyjna dotyczyła jednego zdarzenia i jednego czynu, stąd nie było zasadnym wymierzenie kary również za naruszenie zakazu organizowania takich imprez.

Po rozpoznaniu odwołania Strony decyzją z (...) Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W skardze na decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku reprezentowany przez pełnomocnika (...) wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości, umorzenie postępowania administracyjnego w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarżący zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie następujących przepisów:

1) art. 22 i art. 233 ust. 3 Konstytucji RP przez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności, podczas gdy wprowadzone ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej pozostają w sprzeczności z Konstytucją nie tylko z powodu wprowadzenia ich rozporządzeniem, ale również dlatego, że nie obowiązywał wówczas i nie obowiązuje żaden ze stanów nadzwyczajnych;

2) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 360) i art. 51 ust. 5 Konstytucji RP poprzez posłużenie się przez organ dowodem sprzecznym z prawem, to jest notatką służbową funkcjonariusza Policji zawierającą opis zarzucanego skarżącemu zachowania, który to dowód nie mógł stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Stwierdził jednocześnie, że brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 3 pppsa postępowanie to umorzył.

Uzasadniając wyrok WSA na wstępie zauważył, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego na podstawie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. z 2020 r., poz. 433). Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;

2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu art. 46b zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się; czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych; czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów; nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi; obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych);

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny;

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów

i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz

na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane

o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Przedmiotową karę pieniężną nałożono na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu. Przepis ten stanowi: kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł (ust. 1 pkt 3). Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 12 ustawy o zapobieganiu wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które w § 7 ust. 1 ustanowiło czasowy (do odwołania) zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych.

Sąd I instancji zauważył, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W ocenie WSA oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, a tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Sąd I instancji podkreślił, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

W ocenie Sądu I instancji, wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności

i praw wynikają bowiem z rozporządzenia. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa.

Przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu, dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. WSA zauważył, że wprowadzone przepisem art. 46b ustawy o zapobieganiu ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Dalej WSA wskazał, że z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika wprost, że upoważnienie do ograniczenie prawa powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu, to jest merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu właściwie nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12). W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu rozporządzenie Rady Ministrów z 7 sierpnia 2020 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Doprowadziło to do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP. Co więcej, wprowadzone czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej sprowadzało się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności. WSA zwrócił też uwagę, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej wynikającej z zastosowanego rozporządzenia, a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Treść omawianego rozporządzenia ingeruje zatem w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu omawianych już odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. Sąd I instancji uznał przy ty wprowadzenie ocenianych zakazów, nakazów i ograniczeń za merytorycznie uzasadnione, jednak tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd I instancji odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych we wskazanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości ustaleń faktycznych, Sąd I instancji uznał, że ustalenia faktyczne dokonane w istocie tylko na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji, naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Ponadto wymierzając administracyjną karę pieniężną i rozstrzygając w decyzji o jej wysokości organy naruszyły także art. d pkt 7 kpa oraz art. 8 § 1 kpa, gdyż nie rozważyły w ogóle, wymierzając karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, warunków osobistych Skarżącego, na którego jest nakładana administracyjna kara pieniężna.

Pomorski Państwowy Inspektor Sanitarny zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Zarzucił zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa:

1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy art. 189c kpa poprzez jego zastosowanie, co w efekcie doprowadziło do błędnego uchylenia decyzji organu I i II instancji zamiast utrzymania w mocy decyzji obu instancji.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez błędną wykładnię art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 1o ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 2132) poprzez stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej zawarte w tym rozporządzeniu wykracza poza ustawowe upoważnienie i stanowi tym samy podustawowe ograniczenie wolności działalności gospodarczej.

Podnosząc te zarzuty Pomorski Państwowy Inspektor Sanitarny wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Wniósł też o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania. Zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (...) wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, gdyż wnoszący skargę kasacyjną zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna również o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie wniosła.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, z przyczyn określonych ww. art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa. Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się zatem do oceny czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji, w sposób określony w podstawach kasacyjnych i uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że postępowanie kasacyjne podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może przy tym we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Z tych względów konieczne jest prawidłowe określenie zarzutów w skardze kasacyjnej. Niezbędnym warunkiem uznania, że strona skarżąca kasacyjnie powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, przewidzianych art. 174 ppsa, jest wskazanie, które konkretnie przepisy, jakiego aktu prawnego zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem powyższych reguł postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Jako zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazano art. 189c kpa. Przepis ten stanowi, że jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Stawiając ten zarzut autor skargi kasacyjnej sformułował go jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy jest to przepis prawa materialnego, mimo że umieszczony w ustawie zasadniczo regulującej kwestie postępowania administracyjnego. Niezależnie od tego uchybienia w sformułowaniu zarzutu należy zauważyć, że przepis ten w ogóle nie był stosowany przez Sąd I instancji, gdyż WSA uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą nie odnosił się w ogóle do kwestii zastosowania tego przepisu. Sąd I instancji nie oceniał też prawidłowości zastosowania tego przepisu przez organy. Uchylając zaskarżona decyzję (i decyzję organu I instancji) Sąd I instancji uznał niekonstytucyjność przepisów rozporządzenia ograniczającego możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, odmawiając jego stosowania. Dlatego też zarzut naruszenia art. 189c kpa należało uznać za niezasadny.

Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów wskazanych tam przepisów ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w powiązaniu z § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 1 grudnia 2020 r. Ten ostatnie przepis nie miał w sprawie zastosowania, gdyż zdarzenie będące podstawą nałożenia kary miało miejsce 9 sierpnia 2020 r., a więc przed uchwaleniem wskazanego przepisu i podstawą nałożenia przedmiotowej kary było niezastosowanie się przez skarżącego do przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia z 7 sierpnia 2020 r. dotyczył zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców oraz inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek, podczas gdy wskazywany w skardze kasacyjnej § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 1 grudnia 2020 r. dotyczył działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04.Z).

Zdaniem składu orzekającego NSA sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów wskazanych w petitum środka zaskarżenia (niezależnie od nietrafności powiązania go z zarzutem naruszenia § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 1 grudnia 2020 r.), nie podważa skutecznie wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu I instancji, że konstrukcja przepisów ustawy zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (w szczególności 46a ust. 1 pkt 4 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 2 tej ustawy) przesądza, że zakazy przewidziane w rozporządzeniu z 7 sierpnia 2020 r., których naruszenie stanowiło podstawę wydania zaskarżonych decyzji, nie stanowią skutecznego ograniczenia prawa do działalności gospodarczej, gdyż rozporządzenie w zakresie tych przepisów nakładających ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności, nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego, gdyż regulacjami rozporządzenia objęto materię ustawową i naruszono szereg podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP - co w konsekwencji uzasadniało odmowę zastosowania regulacji rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2020r. na podstawie konstytucyjnej zasady podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji (art. 178 Konstytucji RP). Przedstawiona powyżej kwestia była już przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA: z 8 września 2021 r. II GSK 781/21, z 28 października 2021 r., II GSK 1382/21, z 9 grudnia 2021 II GSK 2311/21 - i powołane tam orzecznictwo i poglądy doktryny - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skład orzekający NSA wywody zawarte w uzasadnieniach powołanych wyroków akceptuje w całej rozciągłości.

Podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 kpa), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Zasadnicze znaczenie zasady legalizmu sprowadza się do wyeliminowania dowolności i samowoli z relacji między organami władzy publicznej a obywatelami, w szczególności w sprawach odnoszących się do życiowych potrzeb oraz interesów tych ostatnich (vide: Komentarz do art. 7, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016). Oznacza to, że zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, publ. OTK 2000/1/2; z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, publ. OTK 2001/3/51).

Jak wskazują autorzy komentarza do art. 2 Konstytucji RP, przywołując w tym zakresie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217). Możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (vide: W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6). Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (vide: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (vide: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3).

Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.

Ponadto należy zauważyć, że na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97, publ. OTK 1998/2/12).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy trzeba wyraźnie podkreślić, że nie można negować, iż celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art.46a i art.46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi była ochrona zdrowia. W ocenie NSA należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (vide: wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK 255/21, LEX nr 3207608).

Jak wynika z samej treści powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z 19 kwietnia 2021 r. ustawowe upoważnienie do jego wydania zawarte zostało w treści art. 46a i rt.46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z art. 46a wskazanej ustawy, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości. Z kolei z art. 46b omawianej ustawy wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2) oraz czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia (pkt 8).

W myśl natomiast § 7 ust. 1 rozporządzenia z 7 sierpnia 2021 r. do odwołania ustanawia się czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności związanej z prowadzeniem dyskotek i klubów nocnych W świetle treści przytoczonych przepisów za słuszne uznać należy zatem stanowisko, iż ustanowienie określonych ograniczeń, w związku z wystąpieniem stanu epidemii wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia, bowiem nie mieściło się w ramach podmiotowych i przedmiotowych delegacji ustawowej, która nie zawiera wytycznych w tym zakresie. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art.92 ust.1 Konstytucji RP. Z redakcji art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika wprost, że "wytyczne dotyczące treści aktu" stanowią jeden z czterech elementów konstrukcyjnych przepisu upoważniającego, co przemawia za bezwzględną koniecznością umieszczenia ich w treści tego przepisu i wskazuje, że wytyczne muszą mieć treść materialnoprawną. Sformułowanie "dotyczące treści aktu" oznacza, że muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu. Niedopuszczalne prawnie jest przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli gwarantowanych ustawą zasadniczą.

W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane. Oznacza to, że niezastosowanie się do obowiązku ograniczenia działalności przedsiębiorców nie może być objęty sankcją administracyjną w postaci kary pieniężnej, o której mowa w art. 48a ust.1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Istota spornej w sprawie kwestii wiąże się z potrzebą odpowiedzi na pytanie odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w sposób, zwłaszcza zaś w formie, o której mowa była powyżej, w tym odnośnie do dopuszczalności wyznaczenia i ustalenia wobec jednostki konsekwencji mających wynikać z tak podjętej interwencji prawodawczej, z perspektywy znaczenia zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco - dyscyplinującym), a także w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka, jak również konsekwencji wynikających z tego oczywistego faktu, że stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP, to trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że kontrolowana decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej a postawione temu Sądowi zarzuty nie mogą być uznane za uzasadnione.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.

Orzeczenie o kosztach wydano stosownie do art. 204 pkt 2 pppsa i art. 205 § 2 ppsa. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) zasądzając Organu na rzecz (...) zwrot kosztów zastępstwa procesowego adwokata, w kwocie 240 zł.