Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 371/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi I. D. i J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 stycznia 2015 r., znak [.... ] , wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1pkt 1 k.p.a. (tj. z Dz.U. 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania I.D. i J.D. , w sprawie naruszenia stosunków wodnych przez właścicieli działek nr [.... ] i nr [.... ] w obrębie miejscowości P. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia 29 października 2014 r., znak [.... ] , którą odmówiono nakazania K.S. i W.S. przywrócenia stanu poprzedniego, lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomości obejmującej działki o numerach [.... ] i [.... ] w obrębie P.

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podało na wstępie, że zaskarżoną odwołaniem decyzją Burmistrz Miasta C. stwierdził, iż nie doszło do naruszenia stosunków wodnych poprzez wykonanie prac budowlanych polegających na usunięciu z powierzchni działki gruntu rodzimego i nawiezieniu na ich powierzchnię gruzu. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono przebieg postępowania administracyjnego, z którego w szczególności wynika, że dniu 3 września 2014 r. przeprowadzono wizję lokalną w terenie. Nie znajdując podstaw empirycznych i prawnych do zastosowania normy art. 29 Prawa wodnego Burmistrz wskazał na ustalone w postępowaniu dowodowym okoliczności, które nie potwierdziły stawianych przez I.D. i J.D. zarzutów co do zmiany stanu wody na wskazanym gruncie. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie w terminie złożyli Państwo D. , powtarzając w uzasadnieniu zastrzeżenia wyrażone już wniosku. Ponadto podnieśli zarzut formalny, że zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem zostało przesłane w nieodpowiednim terminie. W związku z powyższym, pismem z dnia 4 grudnia 2014 r. zawiadomiono stronę o możliwości zapoznania się z całością materiałów zgromadzonych w sprawie. W dniu 10 grudnia 2014 r. J.D. w siedzibie organu odwoławczego zapoznał się z aktami sprawy.

W dalszych wywodach, stanowiących rozważaniach własne, po zapoznaniu się z dokumentami zawartymi w aktach sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało na następujące okoliczności.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, wskazaną w badanej decyzji, stanowi art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy - Prawo wodne . Zgodnie z tymi regulacjami, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom Z przepisów tych wynika, że nakaz, o jakim mowa w ustępie 3, organ może wydać tylko wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: 1. następuje naruszenie stosunków wodnych na gruncie, 2. wystąpi szkoda na działce sąsiedniej , 3. istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stosunków wodnych, a szkodą.

W sytuacji zmiany stanu wody, która wywołała szkodę na gruncie sąsiednim organ pierwszej instancji ma możliwość podjęcia jednego z dwóch rozstrzygnięć, tj. nakazania właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego, lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

W celu wyjaśnienia, czy wykonane na nieruchomości prace doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie zasadne jest dopuszczenie przez organ administracji dowodu z opinii biegłego. Niemniej jednak w sytuacjach prostych z punktu widzenia oceny ewentualnych naruszeń organ może poprzestać na ustaleniach poczynionych we własnym zakresie, szczególnie w oparciu o przeprowadzoną wizję w terenie. Tak było w analizowanej sprawie. Przeprowadzona wizja lokalna pozwoliła ustalić, że nie naruszono stosunków wodnych na przedmiotowych nieruchomościach należących do Państwa S. Decyzja wydawana na gruncie art. 29 Prawa wodnego jest decyzją uznaniową. Brak konieczności przeprowadzenia określonych ustaleń na mocy opinii biegłego znajduje ponadto uzasadnienie w braku spełnienia drugiej ze wskazanych wyżej przesłanek, tzn. braku wystąpienia realnej (a nie hipotetycznej) szkody na gruntach Państwa D. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono: po pierwsze - jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel; po drugie - czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych oraz po trzecie - czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim.

Zmiany dokonane przez właściciela na jego gruncie mogą być różnego rodzaju np. może to być zmiana naturalnego ukształtowania terenu ( nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu, brak konserwacji urządzeń wodnych, budowa ogrodzenia, budowa studni). Sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust.3 ustawy albowiem konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała także zmianę stanu wody na jego gruncie względnie na gruntach sąsiednich i w konsekwencji powstały szkody (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2009 sygn. II OSK 773/2008; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2010 r. sygn. II OSK 224/2009). Szkoda musi być konkretna i spowodowana zmianą stosunków wodnych na gruncie. Nie może to być szkoda hipotetyczna, która może w przyszłości wystąpić, ale szkoda, która istnieje i została wskazana przez wnioskodawców.

Dokonanie ustaleń niezbędnych dla prawidłowego zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego powinno nastąpić zgodnie z regułami postępowania administracyjnego określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności, dokonując ustalenia stanu faktycznego organ administracji publicznej powinien mieć na uwadze art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. W myśl art. 107 § 3 k.p.a., poczynione przez organ ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy.

Analizowana decyzja Burmistrza Miasta C. spełnia te wymogi. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że prowadzone działania budowlane na działkach należących do Państwa S. w nie naruszyły stosunków wodnych i tym samym nie spowodowały powstania określonych szkód na działkach Państwa D. Na podstawie protokołu z przeprowadzonej wizji lokalnej można jedynie stwierdzić, że w obrębie przedmiotowych działek twarzą się zastoiska wodne utrudniające użytkowanie terenu. W celu ich likwidacji właściciel działek nr [.... ] i nr [.... ] zebrał wierzchni grunt na głębokość ok. 15-20 cm., który następnie został wywieziony z terenu tych działek. W miejsce wybranej ziemi został nawieziony gruz i kruszywo naturalne celem wyrównania ternu, oraz przystosowania go do dalszego zagospodarowania. Stwierdzono również w czasie przeprowadzonych oględzin, że wykonanie utwardzenia działek Państwa S. nie spowodowało podniesienia terenu w stosunku do działek Państwa D. , co wyklucza spływ wody opadowej na ich teren. W czasie przeprowadzonych oględzin Państwo D. oświadczyli, że wykonane przez Pana W. S. roboty nie spowodowały widocznych szkód na ich działkach. Wniosek dotyczył jedynie obaw związanych z możliwością powstania szkody w przyszłości.

Odnosząc się do zarzutów związanych ze sposobem utwardzania ternu przez Państwa S. skład orzekający Kolegium stwierdza, że w tym przypadku nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o odpadach. Nawożony gruz budowlany nie jest ani składowany, ani magazynowany na przedmiotowych działkach. Ponadto gruz budowlany zaliczany jest do odpadów, które zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska (Dz.U. z 2006 Nr 49, poz. 356), mogą być poddawane procesowi odzysku lub unieszkodliwiania poza instalacjami i urządzeniami, m.in. do utwardzania powierzchni terenów.

Należy zgodzić się z ustaleniami organu pierwszej instancji, że utwardzenie ternu przez Pana S. nie spowodowało podniesienia tego terenu w stosunku do działek sąsiednich i tym samym nie wpłynęło niekorzystnie na ukształtowanie terenu, co naruszałoby reguły ochrony powierzchni ziemi określone w art. 101 ustawy Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. 2013, poz. 1232 ze zm.).

Skład orzekający Kolegium uważa zatem, że rozstrzygniecie Burmistrza Miasta C. stwierdzające, iż nie doszło do naruszenia stosunków wodnych poprzez wykonanie utwardzenia terenu oraz w konsekwencji nie występują konkretne szkody na gruntach sąsiednich, jest merytorycznie prawidłowe i znajduje oparcie w przepisach prawa.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie godzili się J.D. i I.D. , którzy wnieśli w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 27 stycznia 2015 r., znak [.... ] , utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia 29 października 2014 r., znak [.... ] . Skarżący domagali się uchylenie obu rozstrzygnięć i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zarzucając:

- obrazę prawa procesowego posiadającego oczywisty wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niemal całkowite zaniechanie gromadzenia materiału dowodowego z urzędu na okoliczność ustalenia istniejącego stanu faktycznego, w szczególności w zakresie postępującej na terenie działek rolnych nr [.... ] i [.... ] w P. w rejonie ul. [.... ] zmiany ukształtowania i przepuszczalności terenu, skutkującej zmianą sposobu gromadzenia się i spływu wód oraz ich poziomu, a w szczególności brak zasięgnięcia opinii biegłego z zakresu hydrologii na okoliczność występowania zmian stanu wód gruntowych na działce nr [.... ] i [.... ] w P. w rejonie ul. [.... ] oraz terenach sąsiednich, i procedowanie na zasadzie niedopuszczalnej dowolności i arbitralności organu, przy braku zgromadzenia jakiegokolwiek materiału dowodowego w powyższym zakresie, a nadto naruszenie zasady należytego informowania stron postępowania, wprowadzanie stron w błąd poprzez wskazanie, iż utwardzenie terenu objętego inwestycją wymaga dokonania zgłoszenia robót budowlanych, podczas gdy działki zagospodarowane przez inwestora są działkami rolnymi, a wskazany przepis prawa budowlanego dotyczy wyłącznie terenów budowlanych;

- rażące naruszenie prawa procesowego posiadające oczywisty wpływ na treść rozstrzygnięcia z art. 29 ustawy Prawo wodne poprzez stwierdzenie o braku zmiany stosunków wodnych, w tym poziomu wód gruntowych, spływu wód powierzchniowych, a tym samym braku oddziaływania na grunty sąsiednie przy jednoczesnym zaniechaniu udokumentowania tych okoliczności w materiale dowodowym w jakikolwiek sposób;

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu, iż przeprowadzone roboty budowlane nie spowodowały niekorzystnego ukształtowania, zmiany rzędnych wysokościowych terenu i stosunków wodnych, podczas gdy jedyny dowód w sprawie stanowi protokół z oględzin terenu przeprowadzonych bez wykorzystania jakiegokolwiek sprzętu geodezyjnego, czy też innych przyrządów specjalistycznych oraz przy braku obecności osób posiadających wiedzę z zakresu geodezji, hydrologii, hydrogeologii, a nadto przyjęciu, iż usunięcie warstwy gruntu rodzimego na głębokości 15-20cm nie spowodowało zmiany spływu wód opadowych, a także przenikania do głębszych warstw glebowych i obszarów wodnych, podczas gdy prace polegające na utwardzeniu powierzchni przy znacznie głębszej niż wyżej wymieniona ingerencji w podłoże, w oczywisty sposób zaburzają istniejące stosunki wodne;

- błąd w ustaleniach faktycznych, posiadający oczywisty wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez przyjęcie, iż na obszarze objętym postępowaniem nie doszło do zmiany stosunków wodnych, przy jednoczesnym wskazaniu ze strony organu pierwszej instancji, że zmiana taka mogła nastąpić wskutek prowadzonych robót budowlanych, i braku ustaleń o przeciwnej wymowie ze strony organu odwoławczego, skutkujące wewnętrzną sprzecznością wydanych rozstrzygnięć;

- obrazę prawa procesowego posiadającego oczywisty wpływ na treść rozstrzygnięcia , tj. art.15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, skutkującego jej faktycznym zanegowaniem, w postaci braku podjęcia czynności zmierzających do zbadania sprawy i weryfikacji błędnych ustaleń organu pierwszej instancji, zakwestionowanych we wniesionym odwołaniu i jednoczesnym zaniechaniu rozpoznania wszystkich podniesionych przez skarżących zarzutów;

- obrazę prawa procesowego posiadającego oczywisty wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia, brak wskazania dowodów umożliwiających poparcie tez przytoczonych przez organ administracyjny;

- błąd w ustaleniach faktycznych, posiadający oczywisty wpływ na treść decyzji, polegający na całkowicie bezzasadnym uznaniu przez organ drugiej instancji, że w analizowanej sytuacji związanej z prowadzonymi pracami budowlanymi nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o odpadach, podczas gdy organy obu instancji w uzasadnieniu decyzji przyznały taki status nawiezionemu gruzowi, którego umiejscowienie w zaistniałych okolicznościach jest równoznaczne z jego trwałym składowaniem na nieprzeznaczonym do tego terenie rolnym, przy braku spełnienia jakichkolwiek wymogów ustawowych związanych z jego lokalizacją na działkach rolnych nr [.... ] i [.... ] w P;

- rażące naruszenie prawa procesowego, posiadające oczywisty wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 104 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak wydania rozstrzygnięcia w odniesieniu do wszystkich zarzutów określonych odwołaniem, a w szczególności w zakresie objętym ustawą o odpadach;

- rażące naruszenie prawa procesowego, posiadające oczywisty wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 26 ustawy o odpadach poprzez zaniechanie jego zastosowania.

Powyższe zarzuty skarżący rozwijali w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze treść opisanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, pomimo pewnych wadliwości, odpowiadają ostatecznie prawu. Rozstrzygnięcie organów obu instancji nie narusza art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.- dalej w skrócie P.w.). Obie decyzje spełniają wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Nie naruszają one także ani przepisów art. 77 § 1 k.p.a, art. 80 k.p.a., ani zasad wyrażonych w Rozdziale 2 k.p.a., w sposób mogący mieć wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy. Dostrzegane wady wiążą się w zaskarżonej decyzji z niewłaściwym jedynie po części wykonaniem obowiązków informacyjnych, które nie są związane z zasadniczym przedmiotem orzekania. Nadto w decyzji organu drugiej instancji widać nieścisłości terminologiczne co do używanych w niej stwierdzeń i pojęć. W tym tylko zakresie za zasadne należy uznać zarzuty skargi, co jednakże pozostaje bez wpływu na wystąpienie przesłanego do wydania w stanie faktycznym sprawy takiego właśnie rozstrzygnięcia, jakie zawarto w kontrolowanych decyzjach.

W szczególności, jako materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji został powołany art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. P.w., który stanowi, że:

1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Uwzględniając treść tej regulacji należy stwierdzić, że w ust. 1 cytowanego artykułu uregulowano dwa zasadniczo różne obowiązki właściciela nieruchomości gruntowej, natomiast kolejny obowiązek uregulowano w ust. 2.

Z ust. 1 wynika, generalny zakaz zmiany przez właściciela stanu wody na gruncie ( w ramach którego nie wolno mu zmieniać zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej czy zmieniać kierunku odpływu wody ze źródeł) - nie w ogóle, lecz ze szkodą dla gruntów sąsiednich ( pkt 1). Właścicielowi nie wolno także odprowadzać wód i ścieków na grunty sąsiednie ( pkt 2). Zakazy, o których mowa w pkt 1, mają zatem charakter względny, natomiast zakaz z pkt 2 ma zawsze charakter bezwzględny, albowiem nie jest uzależniony od tego, czy na nieruchomościach sąsiednich wystąpi szkoda, czy też nie. Zmiana stanu wody na gruncie jest zatem dopuszczalna wtedy, gdy nie spowoduje szkody na gruntach sąsiednich, względnie wówczas, gdy pomimo szkodliwości określonych działań taką sytuację będzie dopuszczał przepis szczególny.

Pojęcie nieruchomości sąsiedniej musi być rozumiane wąsko w tym sensie, że chodzi tu jedynie o nieruchomości sąsiadujące z tą, na której właściciel powoduje zmiany przybierające postać szkodliwych immisji. Niemniej jednak określony podmiot posiada w myśl art. 28 k.p.a. legitymację do skutecznego zgłoszenia żądania wydania decyzji w sprawie naruszenia stosunków wodnych, jeżeli jego interes w uzyskaniu rozstrzygnięcia, który musi być interesem prawnym, jest tego rodzaju, że da się wykazać bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy określonym zdarzeniem, a szkodą zaistniałą na jego gruncie, a nie w otoczeniu lub na gruntach innych sąsiadów.

Pojawiające się w treści ust. 1 -3 pojęcie szkody, czy szkodliwego oddziaływania należy rozumieć tak, jak szkodę definiuje się w prawie cywilnym. Szkodę stanowi uszczerbek na dobrach prawem chronionych, który wystąpił wbrew woli poszkodowanego (zob. m.in. Z. Radwański, A. Olejniczak, Zobowiązania – część ogólna, Warszawa 2010, s. 90). W orzecznictwie akcentuje się tranie, że z punktu widzenia odpowiedzialności właściciela nieruchomości gruntowej nie ma znaczenia, jaki jest rozmiar szkody albowiem w przepisach jest mowa wyłącznie o jej zaistnieniu bez dalszych uwarunkowań ( por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 czerwca 2011 r., II SA/Bd 438/11, zam. zb.LEX nr 950530). Ponadto zwraca się słusznie uwagę, że samo potencjalne zagrożenie powstania szkody nie spełnia jeszcze przesłanki odpowiedzialności właściciela nieruchomości gruntowej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2011 r., II SA/Rz 334/11, zam. zb. LEX nr 951488). Szkoda w rozumieniu tych przepisów musi być rzeczywista, a więc faktycznie wystąpić i powodować widoczne negatywnym skutki. Istotnym jest tu również negatywny aspekt majątkowym, który prowadzi do zmian w aktywach strony, albo powoduje niemożność użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy, zgodny z jej przeznaczeniem. Pomiędzy zdarzeniem wywołującym, a szkodą musi występować bezpośredni związek przyczynowy.

Stan faktyczny niniejszej sprawy nie stwarza podstaw do prowadzenia szerszych rozważań dotyczących wykładni i stosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 P.w. W toku postępowania administracyjnego skarżący nie twierdzili bowiem, że sąsiad odprowadza wody i ścieki na ich grunty, albo że na działkach sąsiada, wskutek przypadku lub działania osób trzecich, doszło do przeszkód oraz zmian w odpływie wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Zasadnicza część ustaleń zawartych w kontrolowanych decyzjach odnosi się zatem słusznie do przesłanek wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 1 P.w. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało bowiem wszczęte na wniosek I.D. i J.D. z daty 23 lipca 2014 r., skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. , który pismem z dnia 24 lipca 2014 r., z powołaniem jako podstawy art. 65 k.p.a., przekazał to podanie do rozpoznania Burmistrzowi Miasta C. w części, tj. w celu sprawdzenia czy roboty polegające na usunięciu warstwy gruntu rodzimego i nawiezienia znacznej ilości gruzu na działkach nr [.... ] i nr [.... ] w P. przy ul. [.... ] mogą doprowadzić do niekontrolowanego spływu powierzchniowego wód opadowych na działki sąsiednie oraz zmiany stosunków wodnych w okolicy. Takie obawy wyrażali bowiem skarżący, jako właściciele działek nr [.... ] i nr [.... ] przy ul. [.... ] w piśmie z daty 23 lipca 2014 r., skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. Wnosili w nim o wszczęcie postępowania w celu wyjaśnienia, na jakiej podstawi prowadzi się prace budowlane na działkach nr [.... ] i nr [.... ] przy ul. [.... ] w P. , bezpośrednio sąsiadujących z ich działkami. Powołując się na posiadany interes prawy, skarżący żądali informowania ich pisemnie o podjętych działaniach w tej sprawie i sposobie zakończenia postępowania, oraz poinformowania ich czy prowadzone prace są samowolą budowlaną. Jednym ze sposobów realizacji oczekiwanych przez skarżących działań było - zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. - wydanie postanowienia z dnia z dnia 24 lipca 214 r., co polegało na przekazaniu podania do rozpatrzenia, w pewnym tylko zakresie, organowi właściwemu w sprawach naruszenia stosunków wodnych. Postanowienie organu nadzoru budowlanego jest dość lakoniczne w tym sensie, że nie wynika z niego w sposób jednoznaczny, czy w dacie wydania tego orzeczenia inwestor prowadził na działkach nr [.... ] i nr [.... ] prace zakwalifikowane jako roboty budowlane. Wskazana okoliczność jest zaś istotna albowiem nie jest tak, że zagadnienia związane z ze zmianą stanu na gruncie pozostają poza kognicją organów nadzoru budowlanego. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz.U. z 2013 r . poz. 1409 - dalej w skrócie P.b.), ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Zgodnie z treścią do art. 4 P.b., każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z art. 5 ust. 1 pkt 2b i pkt 9 wynika między innymi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów, a także zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W myśl art. 5 ust. 2 P.b., obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Przepisy tej ustawy nie naruszają wymogów Prawa wodnego (art. 2 ust. 2 P.b.), niemniej jednak organy nadzoru budowlanego posiadają własne kompetencję do ingerencji w sfery normowane w tej ostatniej ustawie wtedy, gdy: roboty budowlane prowadzone są legalnie, ale w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska; roboty budowlane są prowadzone z istotnym odstąpieniem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie budowlanym; roboty budowlane prowadzone są samowolnie, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia; obiekt budowlany już na etapie użytkowania rodzi określone zagrożenia. Podstawowe obowiązki organów o administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego zostały określone w art. 81 ust. 1 – 3 P.b. Należy do nich w myśl ust. 1 tego artykułu: 1) nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: a) zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, b) warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, c) zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, d) właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, e) stosowania wyrobów budowlanych; 2) wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą. Wyżej wskazane zadania i kompetencje organów nadzoru budowlanego precyzuje art. 83 P.b. Jak trafnie akcentuje się w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt. II OSK 1337/13 (zam. zb. LEX nr 1637148), jedynie zmiana stanu wody na gruncie, która nie ma żadnego związku z robotami budowlanym nie stanowi podstawy do prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy p.b., lecz tylko p.w. Dodatkowo należy zaakcentować jako istotne, że kompetencja organów nadzoru budowlanego do ingerencji w proces budowlany nie jest uzależniona od wystąpienia lub możliwości wystąpienia na gruntach sąsiednich szkody, ex definitione ma im zapobiegać i nie ustaje w przypadku wystąpienia szkody.

Otrzymując do rozpoznania w powyższej części wniosek skarżących, pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r. Burmistrz Miasta C. , powołując jako podstawę prawną art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 P.w., zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek I.D. i J.D. z dnia 23 lipca 2014 r. postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie w obrębie działek nr [.... ] i nr [.... ] w P. , stanowiących współwłasność K.S. i W.S. , jak również o terminie oględzin. Jeszcze przed datą ich przeprowadzenia organ pierwszej instancji zgromadził w aktach administracyjnych wypisy z mapy zasadniczej i mapy ewidencyjnej przedmiotowego terenu, oraz wypisy z rejestru gruntów dla wszystkich wyżej wymienionych działek. Burmistrz Miasta C. dysponował również fotografiami terenu dołączonymi do pisma I.D. i J.D. z dnia 23 lipca 2014 r., oraz odpowiedzią z dnia 9 czerwca 2014 r. na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Dodatkowe fotografie terenu przesłał organowi pierwszej instancji J.D. przy piśmie z dnia 25 sierpnia 2014 r., a więc jeszcze przed datą oględzin. W piśmie tym J.D. wnosił o szczegółową analizę i pisemną informację, czy w związku z pracami prowadzonymi na działkach nr [.... ] i nr [.... ] ( tj. usunięciem z powierzchni działek gruntu rodzimego i nawiezieniem na ich powierzchnię gruzu) zostały naruszone przepisu ustawy Prawo wodne oraz ustawy o odpadach. Domagał się również zobowiązania właścicieli tej nieruchomości, by zagospodarowania wód opadowych z powyższych działek nie naruszało stanu wody na gruncie ze szkoda dla gruntów sąsiednich i zapewniało ochronę wód zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1, art. 38 ustawy Prawo wodne, a także wskazania, że niedopuszczalne jest niekorzystne przekształcanie naturalnego ukształtowania terenu ( art. 101 ustawy Prawo ochrony środowiska).

Dopiero zatem w piśmie z dnia 25 sierpnia 2014 r. pierwotne podanie, w części przekazanej do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Burmistrzowi Miasta C. , zostało doprecyzowane przez określenie jako podstawy prawnej żądania art. 29 ust. 1 pkt 1 P.w. Wskazanie w piśmie z dnia 25 sierpnia 2014 r. na inne przepisy pozostaje poza przedmiotem konkretnej sprawy administracyjnej, którą tworzą twierdzenia o zmianie stanu wody na gruncie w zakresie objętym hipoteza art. 29 ust. 1 pkt 1 P.w.

W dniu 3 września 2014 r. przeprowadzono z udziałem stron oględziny terenu, których przebieg odzwierciedla sporządzony wówczas protokół i fotografie.

Ustalenia organu pierwszej instancji bazują na wyżej wskazanym materiale dowodowym, co do którego przed wydaniem decyzji strony nie składały wniosków o jego uzupełnienia ani krytycznych uwag, innych niż w czasie oględzin. Podejmowane następnie przez Burmistrza Miasta C. czynności miały charakter formalny.

I tak, w dniu 17 września 2014 r. organ pierwszej instancji wydał postanowienia w trybie art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a., oraz pismem z tej samej daty poinformował strony, w trybie art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości wypowiedzenia się w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, po upływie którego to terminu zostanie wydania decyzja. Protokół organu pierwszej instancji z dnia 29 września 2014 r. dotyczy czynności związanej z zapoznaniem się przez J.D. z aktami, złożeniem wniosku o wydanie kserokopii niektórych dokumentów, a także sygnalizuje on zamiar strony złożenia wniosków i uwag w odrębnym piśmie, w terminie wskazanym w zawiadomieniu z dnia 17 września 2014 r. W złożonym zgodnie z zapowiedzią piśmie z dnia 29 września 2014 r. J.D. podtrzymał wniosek zawarty w piśmie z daty 25 sierpnia 2014 r. o zbadanie zgodności inwestycji z przepisami ustawy o odpadach. Postanowieniem z dnia 29 września 2014 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w postanowieniu z dnia dniu 17 września 2014 r., a następnie postanowieniem z dnia 17 października 2014 r., na podstawie art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy do dnia 30 października. W dni 29 października 2014 r., Burmistrza Miasta C. wydał w sprawie decyzję znak [.... ] .

Istotą postępowania prowadzonego na podstawie przesłanek z art. 29 ust. 1 pkt 1 P.w. jest ustalenie, czy istnieją podstawy do nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązków określonych w ust. 3. To oznacza na wstępie weryfikację określonych twierdzeń wnioskodawców o wystąpieniu przesłanek wymienionych art. 29 ust. 1 pkt 1 P.w. Postępowanie administracyjne może być prowadzone na podstawie ust. 3 tylko wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki z art. 29 ust. 1 pkt 1, tj. doszło do zmiany stanu wód i zmiana ta spowodowała szkody na gruntach sąsiednich. Brak którejkolwiek z tych przesłanek czyni zbędnym dokonywanie wyboru możliwych kierunków rozstrzygania o nałożenia na właściciela obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wydania mu nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Taki trafny pogląd zaprezentowano m.in. w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2011 r., II SA/Gl 1159/10 (LEX nr 950540), w uzasadnieniu którego wskazano, że: "Ewentualne wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom bezwzględnie wymaga zatem uprzedniego wykazania, iż właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na gruncie a nadto, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie". Brak zatem twierdzeń wnioskodawcy o wystąpieniu przesłanek wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 1 P.w. albo niepotwierdzenie jego twierdzeń o wystąpieniu tych przesłanek w toku postępowania dowodowego powoduje, że w sprawie wszczętej na wniosek podmiotu mającego interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 29 ust. 3 P.w. odmawia się nałożenia obowiązków na właściciela określonej nieruchomości (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 2011 r., II SA/Gd 425/11, zam. zb. LEX nr 950548).

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że wydając decyzję z dnia 29 października 2014 r., znak [.... ] , którą odmówiono nakazania K.S. i W.S. przywrócenie stanu poprzedniego, lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomości obejmującej działki o numerach [.... ] i [.... ] w obrębie P. , Burmistrza Miasta C. nie naruszył przepisów prawa materialnego albo przepisów postępowania (również wymienionych w zarzutach skargi) w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

W szczególności, przedmiotowa decyzja została wydana nie tylko z uwzględnieniem ustaleń poczynionych w toku oględzin, ale również innych materiałów, do których nawiązywano w czasie tej czynności, potwierdzając np. dane co do wynikającego z nich stanu prawnego nieruchomości. Odnośnie składanych uprzednio przez skarżących fotografii, to zważyć należy iż z uwagi na dynamikę zmian na działkach sąsiada straciły one aktualność. Żadne ze złożonych przed oględzinami fotografii nie obrazują przy tym szkód na działkach [.... ] i [.... ] . Nadto, o ile ustalenia kontrolowanych decyzji koncentrują się wokół faktów i twierdzeń odnotowanych w toku oględzin, to zważyć należy iż ten właśnie dowód ma zasadnicze znaczenie w konkretnym stanie faktycznym, albowiem zgodnie z zasadą bezpośredniości odzwierciedla sytuację na nieruchomościach stron. Czynność przeprowadzono w pochmurny dzień, po opadach. Istotne oświadczenia złożone do protokołu przez W.S. korespondują z twierdzeniami skarżących wyrażanymi w pismach, co do tego że wyżej wymieniony rozpoczął roboty budowlane, które polegały na zebrania na jego działkach wierzchniej warstwy gruntu i nawiezienie w to miejsce gruzu oraz kruszywa naturalnego, w celu wyrównania terenu i jego przygotowania do dalszego zagospodarowania. Inwestor podał, że wyrównanie terenu było niezbędne, ponieważ tworzyły się tam zastoiska wodne. Takie oświadczenie nawiązuje wprost do wskazań skarżących na wysoki poziomu wód gruntowych, który rodzi ich obawy o własną nieruchomość, szczególnie w okresie roztopów wiosennych i intensywnych opadów. W.S. podał dodatkowo, że do robót budowlanych przystąpił bez zgłoszeń albo zezwoleń, rozpoczęte zagospodarowywanie terenu będzie uwzględniało jego odwodnienie poprzez zastosowanie studni chłonnych. Wskazał również, że w przyszłości planuje prowadzenie na przedmiotowym terenie działalności usługowo-handlowej, a stosowne mapy do celów projektowych są już wykonywane.

Należy uznać, że dysponując opisanym uprzednio materiałem (w tym fotografiami obrazującymi w różnych okresach stan robót budowlanych, oraz dokumentami urzędowymi potwierdzającymi prawo współwłasności stron do określonych nieruchomości), dokonując w terenie własnych spostrzeżeń (w istocie zgodnych z bezspornymi twierdzeniami stron) prawidłowo ustalił organ pierwszej instancji, że W.S. wykonał utwardzenie ternu, które mogło zmienić stan wody na gruncie w obrębie działek nr [.... ] i nr [.... ] . W świetle takiego ustalenia, które jest równoznaczne z przyjęciem, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie, nie ma znaczenia czy zabranie wierzchniej warstwy ziemi nastąpiło do głębokości 15-20 cm, czy też wybrano większe ilości rodzimej warstwy gruntu, w tym także próba wyjaśniania, jaką ilość zebrano faktycznie w konkretnych miejscach na obszarze działek. W protokole odnotowano niekwestionowane przez strony w czasie czynności spostrzeżenia organu co do tego, że działki będące przedmiotem oględzin położone są na płaskim terenie w kierunku ulicy. Wykonanie utwardzenia działek nr [.... ] i nr [.... ] na dzień przeprowadzenia oględzin nie spowodowało podniesienia terenu w stosunku do nieruchomości sąsiednich. Jeżeli nawet protokół zawiera omyłkowy zapis kierunku pochylenia trenu względem ulic (w protokole w tym miejscu skreślenie pierwotnie wpisywanej nazwy), powyższe pozostaje bez wpływu na ogólną ocenę sytuacji na nieruchomości skarżących. Stan taki potwierdzają choćby sporządzone podczas oględzin fotografie.

Mając na uwadze wszelkie oświadczenia I.D. i J.D. dotyczące wyłącznie ich obaw o własną nieruchomość - jednakże przy braku wskazania szkód ( których wbrew twierdzeniom skargi nie opisywano i nie obrazowały ich fotografie), uwzględniając własne spostrzeżenia dokonane podczas oględzin, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił również, że dokonana przez Wisława Słowika zmiana stanu wody na działkach nr [.... ] i nr [.... ] , niepolegająca na zmianie kierunku odpływu ze źródeł albo kierunku ich spływu, w taki sposób, że zalewają one działki skarżących, nie zasługuje w dacie orzekania na udzielenie im ochrony poprzez wydanie nakazów określonych w art. 28 ust. 3 P.w.

Decyzja Burmistrza Miasta C. nie narusza wymogów wynikających z powołanych na wstępie regulacji proceduralnych. Mając na uwadze jej treść, widocznym jest w szczególności, że organ pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu decyzji nie tylko motywy samego rozstrzygnięcia, ale również odpowiedź na poboczne wnioski stron o uzyskanie określonych informacji. W orzecznictwie wskazuje się słusznie, że obowiązek informowania stron, określony w art. 9 k.p.a., nie dotyczy tych okoliczności faktycznych i prawnych, które podlegają ustaleniu w innym postępowaniu, względnie także porad prawnych o konsekwencjach zaistnienia wszelkich stanów faktycznych dotyczących określonej sytuacji prawnej ( por. wyroki NSA: z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 772/10 zam. zb. LEX nr 1083397, z dnia 2 lutego 2011 r., sygn.. akt II GSK 173/10, zam. zb. LEX nr 1071070). W kwestiach, w których wnioski stron dotyczyły takich właśnie zagadnień, co odnosi się w szczególności do problematyki dopuszczalności utwardzenia terenu gruzem zaliczanym do odpadów, wystarczają było wskazanie, że w stanie faktycznym sprawy zagadnienia legalności takich działań nie podlegają rozstrzyganiu. O ile zatem organ pierwszej instancji wyraził ogólnie tylko w uzasadnieniu decyzji swe stanowisko również w kwestii podstaw prawnych dla prowadzenia robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu, czy stosowania w tym celu gruzu, to czynił to akcentując uprzednio jednoznacznie swoją właściwość i brak kompetencji do wykraczania poza przedmiot postepowania. Wbrew wywodom skargi, organ ten nie rozstrzygał w kwestii przeznaczenia nieruchomości sąsiada, jej charakteru jako działki budowlanej lub niebudowlanej, względnie dopuszczalności utwardzenie terenu odpadami, co może być istotne dla innych postępowań, których prowadzenie należy np. do kompetencji organów nadzoru budowlanego.

Analogiczne ustalenia na bazie powyższego materiału zostały poczynione przez organ drugiej instancji, który co do zasady trafnie wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1pkt 1 k.p.a. , nie naruszając przy tym przepisów proceduralnych w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu przed organem drugiej instancji skarżący ani nie powoływali się na okoliczność istnienia konkretnych dla nich szkód już w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ani nie wskazywali na zmiany stanu faktycznego w tym zakresie. Należy podzielić argumentację organu odwoławczego odnośnie braku przesłanek w stanie faktycznym niniejszej sprawy do dopuszczenia z urzędu dowodu z opinii biegłego. Organy winny dopuszczać stosowny dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy wszędzie tam, gdzie zachodzi taka potrzeba albowiem nie można stanu faktycznego ustalić na podstawie innych zebranych w sprawie materiałów dowodowych. W przypadku, gdy stan faktyczny da się ustalić bez biegłego i nie zachodzi podstawa do nałożenia obowiązków z art. 29 ust. 3 P.w., to dowód taki nie jest bezwzględnie wymagany. Ocena potrzeby przeprowadzenia danego dowodu analizowana być musi w oparciu o to, że w świetle art. 29 ust. 1 pkt 2 P.w. organy nie są zobligowane do ustalania i poszukiwania wszelkich powodów ujemnego w ocenie danej osoby oddziaływania na jej nieruchomości zmian stanu wody na działkach sąsiednich, ani też badania czy i na ile prawdopodobne jest wystąpienie w przyszłości na działkach wnioskodawcy szkód oraz jakiego rodzaju będą to szkody. Organy powinny tylko zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości, a szkodą na innych gruntach istnieje związek przyczynowo-skutkowy, a jeżeli tak, to wydać stosowne nakazy. Bliższe rozeznanie zmian stanu wody na działkach stron było w przedmiotowej sprawie zbędne, skoro na nieruchomości skarżących działalność sąsiada ówcześnie nie doprowadziła do powstania szkody w uprzednio wskazanym rozumieniu tego pojęcia. Szkodą nie jest bowiem dalsza zmiana wysokiego już poziomu wód gruntowych, jeżeli nie powoduje ona widocznego uszczerbku w majątku na nieruchomości sąsiedniej oraz nie wpływa na dotychczasowy sposób jej użytkowania.

Nie jest też tak, że w sprawach prowadzonych na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 P.w. organy administracji publicznej winny oczekiwać na wystąpienie szkód albo prowadzić postępowanie dowodowe tylko na okoliczność prawdopodobieństwa ich wystąpienia. Odwołując się ponownie do wstępnych rozważań dotyczących wykładni i stosowania art. 29 ust. 1 i 3 P.w. należy stwierdzić, że niezbędną przesłanką do wydania nakazów przywrócenia stanu poprzedniego albo wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom w przypadku zmiany stanu wody na gruncie, jest wystąpienie choćby minimalnej szkody już w dacie złożenie wniosku, najpóźniej do daty orzekania o powyższym przez organy administracji publicznej. Stan taki oznacza, że jeżeli doszło do zmiany stanu wody na gruncie, ale bez szkody dla gruntów sąsiednich, to późniejsza zmiana okoliczności oraz wystąpienie określonej szkody jest równoznaczne ze zmiana stanu faktycznego. W takim przypadku możliwe jest ponowne skuteczne złożenie wniosku zmierzającego do wydania nakazów z art. 29 ust. 3 P.w. w związku z art. 29 ust. 1 P.w. Zmiana stanu faktycznego wyklucza przyjęcie tożsamości spraw. To powoduje że nie zachodzi negatywna przesłanka z art. 156 §1 pkt 3 k.p.a.( res iudicata). W przeciwieństwie do regulacji przewidzianej art. 29 ust. 1 i 3 P.w. tzw. szkoda potencjalna, czy hipotetyczna może mieć znaczenie w sprawach dotykających stosunków wodnych, a prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego.

W analizowanej kwestii budzi jednakże zastrzeżenia stosowana przez organ odwoławczy zamiennie terminologia, co nadto następuje bez logicznej konsekwencji i może wprowadzać w błąd. Używane w języku prawniczym pojęcie "naruszenia stosunków wodnych" oznacza faktyczne spełnienie przesłanek wymienionych w art. 29 P.w. i nie jest ono tożsame z pojęciem "zmiany stanu na gruncie", do czego zdaje się nie przykładać wagi Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Błędne jest również stanowisko organu odwoławczego, który podaje że decyzja wydawana na gruncie art. 29 Prawa wodnego jest decyzją uznaniową. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie T. Judecki (glosa NZS 2011/6/87) – " Zaistnienie określonych w przepisie art. 29 ust. 3 [p.w.] okoliczności stwarza dla organu administracji publicznej obowiązek wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego, albowiem decyzja ta ma charakter decyzji związanej (a nie uznaniowej). W konsekwencji, wydanie decyzji nakazującej, w sytuacji zaistnienia przesłanek określonych w art. 29 ust. 3 [p.w.], nie jest uzależnione od spełnienia wytycznych art. 7 k.p.a. - zaistnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Swoboda wyboru prawnych konsekwencji ustalonej normy prawej, wiąże się tylko z wyborem nakładanego w osnowie decyzji nakazującej środka restytucyjnego (tj. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom)." Fakt, że stwierdzenie o uznaniowości jest w istocie łączone z zagadnieniem dokonywania przez orany administracji publicznej określonych ustaleń z urzędu w postępowaniu dowodowym przy możliwości wykorzystania różnych środków sugeruje, że organ odwoławczy ponownie nie przywiązuję należytej wagi do używanej terminologii, mające określone znaczenia w języku prawniczym.

W kwestii uchybień należy też zauważyć, że uzasadnienie organu odwoławczego również zawiera część informacyjną, stanowiącą nawiązanie do zagadnienia stosowania odpadów. Odnosząc się do zarzutów związanych ze sposobem utwardzania ternu przez Państwa S. skład orzekający Kolegium stwierdził bowiem, że w tym przypadku nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o odpadach albowiem nawożony gruz budowlany nie jest ani składowany, ani magazynowany na przedmiotowych działkach. Ponadto gruz budowlany zaliczany jest do odpadów, które zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska (Dz.U. z 2006 Nr 49, poz. 356), mogą być poddawane procesowi odzysku lub unieszkodliwiania poza instalacjami i urządzeniami, m.in. do utwardzania powierzchni terenów. Tak kategoryczna wypowiedź odnośnie braku podstaw stosowania w sprawie niniejszej przepisów ustawy o odpadach wykracza poza ustalenia czynione w sprawie, a także ramy wynikające z potrzeby udzielenia odpowiedzi na zarzuty stron, co jednakże pozostaje bez wpływu na zasadność rozstrzygnięcia w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych, z przyczyn uprzednio podanych.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.