Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 368/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2011-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1,  pkt 5,  art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel ( spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie nakazania właścicielowi gruntu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), nakazał właścicielowi działki nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...] –Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] - wykonanie drenażu odwadniającego na tej działce wzdłuż północnej granicy tej działki z działką nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...] na całej długości granicy, tj. ok. [...] m, jako urządzenia zapobiegającego szkodom dla gruntu sąsiedniego, tj. działki nr [...] obręb [...].

Pismem z dnia [...] "S" Spółka z o.o. w [...], następca prawny "E" Spółki z o.o., złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] W uzasadnieniu wniosku strona podała, że podczas prac budowlanych na terenie nieruchomości [...] (dawniej [...]) zostały ujawnione istotne dla sprawy okoliczności, które istniały w dniu wydania decyzji, a nie były znane organowi i stronie. Na dowód powyższych twierdzeń "S" przedłożyła odpis dziennika budowy oraz opinię geotechniczną, sporządzoną przez M.O., stanowiącą aktualizację opinii z dnia [...] dotyczącą wpływu projektowanej zabudowy działki nr [...], a w szczególności przewidzianych do realizacji budynków A i B, na warunki wodne w podłożu oraz na powierzchni sąsiedniej działki nr [...]. Spółka wskazała nadto, że z wpisów w dzienniku budowy i z opinii wynika, że po usunięciu gruntu, w czasie prac związanych z jego wymianą i przygotowaniem wykopu szerokoprzestrzennego pod fundamenty budynków A i B, nie wystąpiły żadne sączenia wody gruntowej. Dodatkowo stwierdziła, że nie występuje żadne przenikanie wód gruntowych i opadowych z działki nr [...] (obecnie [...]) na teren działki sąsiedniej nr [...], należącej do "C" Spółki z o.o.

Opinia M.O. z dnia [...], zdaniem "S"t, została sporządzona przed rozpoczęciem prac odkrywczych na nieruchomości i nie ma przełożenia na zastane i znajdujące się już wtedy na działkach warunki wodne.

Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z dnia [...].

Następnie, decyzją z dnia [...], Nr [...], Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1

pkt 5 Kpa, odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...].

Powołując się na treść art. 145 § pkt 5 Kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, organ stwierdził, że przesłanka ujawniona podczas prac budowlanych na terenie nieruchomości w dniu [...], istotna z punktu widzenia wnioskodawcy, tj. firmy "S", nie może być brana pod uwagę przez organ orzekający w sprawie nakazu wykonania drenażu odwadniającego na działce nr [...] ([...]) obręb [...], wzdłuż północnej granicy tej działki z działką nr [...] obręb [...] przy ul. [...], jako urządzenia zapobiegającego szkodom dla gruntu sąsiedniego, tj. dz. nr [...] obręb [...], ponieważ przedmiotowy drenaż ma zostać wykonany z uwagi na planowane docelowe ukształtowanie terenu między działkami [...] i [...] .

W czasie, gdy firma "C" zgłaszała problem zaIewania terenu działki nr [...] wodami opadowymi, teren działki nr [...] (wcześniej [...]) był niezagospodarowany i podwyższony w stosunku do sąsiedniej działki nr [...] o ok. 1,2 – 1,6 m. Z dołączonych do dokumentacji przekrojów wynika, że między budynkami A i B a granicą działek [...] i [...], obręb [...], planowana jest skarpa ze spadkiem wynoszącym 1 metr w kierunku dz. nr [...]. Takie ukształtowanie terenu (podobne do tego przed rozpoczęciem budowy) bez urządzeń drenujących może powodować zalewanie wodami opadowymi działki sąsiedniej, podczas deszczów nawalnych.

W konkluzji organ podał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] opierała się na istniejącym zagospodarowaniu terenu dz. nr [...] (wcześniej [...]) przed rozpoczęciem prac budowlanych, jednak z uwagi na wiedzę o planowanej inwestycji, wzięto pod uwagę argumenty poruszane przez "S" o założeniach projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę zakładającego polepszenie warunków gruntowo - wodnych na działce oraz zalecenie zawarte w opinii geotechnicznej M.O. wykonania drenażu w strefie między krawędzią garażu, a granicą działek. Przedmiotowy drenaż miał być gwarantem pełnego zabezpieczenia przed zalewaniem działki nr [...].

Od decyzji organu I instancji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła "S" Spółka z o.o. w [...], podnosząc zarzuty:

1. naruszenia przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 §1 Kpa w zw. z 145 § 1 ust. 5 Kpa, oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez uznanie, iż w sprawie nie wystąpiły istotne nowe okoliczności faktyczne i dowody, istniejące w momencie wydania decyzji ostatecznej o czym organ nie wiedział, a polegające na braku zalewania działki [...], wodami opadowymi z działki nr [...] na dzień wydania decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy przepis art. 29 ust. 3 ustawy wymaga wystąpienia takich okoliczności dla nałożenia obowiązku wykonania drenażu,

2. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 10 Kpa, poprzez pominięcie w toku postępowania

i w dokonanych ustaleniach, zgłaszanych przez stronę dowodów co oznacza,

iż udział strony w postępowaniu był iluzoryczny i faktycznie nastąpiło pominięcie udziału strony w tym postępowaniu,

3. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisów art. 7, art. 75, art. 77-78, art. 80, oraz art. 107 § 3 Kpa polegające na braku wnikliwego zbadania i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy i rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym w pierwszej kolejności zbadało formalne warunki złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Nie znajdując uchybień w tym względzie, organ odwoławczy rozpatrzył sprawę w oparciu o wskazaną przez "S" podstawę wznowienia, tj. art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Tymi nowymi okolicznościami, które wyszły na jaw po wydaniu ostatecznej decyzji administracyjnej poddanej kontroli, są fakty istniejące w chwili jej wydania, ujawnione podczas prac budowlanych na terenie działki nr [...] (dawniej [...]), przeprowadzonych we [...], przesądzające o braku możliwości przenikania wód gruntowych i opadowych z działki nr [...] (obecnie [...]) na teren działki sąsiedniej należącej do "C" Sp. z o.o., oznaczonej numerem [...]. Fakt ten został stwierdzony, jak podnosi strona, po usunięciu gruntu w czasie prac związanych z jego wymianą i przygotowaniem wykopu szerokoprzestrzennego pod fundamenty budynków A i B, potwierdzony dowodem z opinii geotechnicznej z dnia [...] sporządzonej przez posiadającego uprawnienia geologiczne M.O. oraz wpisem z dziennika budowy. Wobec tego brak wypływu wód gruntowych jest istotą sprawy, albowiem właśnie zagrożenie spowodowane wypływem tych wód, które jak się okazało nie istnieje, było podstawą wydania decyzji i nałożenia obowiązku wykonania drenażu.

Organ I instancji uznał przytoczone okoliczności za uzasadniające wznowienie postępowania, czemu dał wyraz w postanowieniu z dnia [...], stanowiącym podstawę przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia. Postępowanie przed organem pierwszej instancji doprowadziło do rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...], wobec braku podstaw do wznowienia postępowania.

Kolegium zgodziło się z zarzutami odwołania, iż przeprowadzone w sprawie postępowanie, podjęte przez organ ustalenia faktyczne oraz ocena dowodów zgromadzonych w jego toku naruszały podstawowe zasady ogólne Kpa, jak też przepisy prawa materialnego, w szczególności zaś art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Podstawą nakazu orzeczonego kwestionowaną decyzją jest powołany przepis art. 29 ust. 3, w brzmieniu: "Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom". Cytowany przepis jest konsekwencją nakazu płynącego z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy, zabraniającego właścicielowi gruntu zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej i kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, jak też odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Ponadto z mocy art. 29 ust. 2 ustawy na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub też działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Niewątpliwie też legalność zastosowania przepisu wymaga, nie budzące wątpliwości ustalenie, iż zmiany stanu wody na gruncie spowodowane zostały przez jego właściciela, a nadto, że szkodliwie wpływają one na grunt sąsiedni. Tymczasem poddane pod rozwagę organu I instancji, a następnie organu odwoławczego, okoliczności faktyczne mające uzasadniać uchylenie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] nakazującej w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, nie tylko stanowią podstawę wznowienia w sensie formalnym, ale też w ocenie Kolegium, poddają co najmniej w wątpliwość wiarygodność założeń weryfikowanej decyzji ostatecznej z dnia [...].

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzut "S" odnośnie do panujących w dniu wydania wskazanej ostatnio decyzji stosunków wodnych

w rejonie działek [...] i [...], wykluczających możliwość przenikania wód gruntowych i opadowych z działki nr [...] (obecnie [...]) na teren działki sąsiedniej należącej do "C" Sp. z o.o., oznaczonej numerem [...], potwierdzony w opinii geotechnicznej M.O. z dnia [...], uzasadniał wszechstronną kontrolę ich zasadności. Jakkolwiek, bowiem okoliczność tę ustalono po wydaniu decyzji nakazującej, tak jej istnienie odnoszone jest do warunków wodnych zastanych w chwili orzekania o zakwestionowanym obowiązku. Ocena istniejących w rzeczywistości stosunków wodnych we wskazanym okresie, jak też rzeczywistego stanu zagospodarowania działek sąsiadujących ze sobą jest nader utrudniona, z uwagi na brak ustaleń faktycznych organu w tym zakresie.

Prezydent Miasta [...], zdaniem organu odwoławczego, nie tylko zaniechał przeprowadzenia rzetelnych dowodów wskazujących na panujące w spornym regionie stosunki gruntowo – wodne, rzeczywiste przyczyny ewentualnego stagnowania wody na gruncie nr [...], wpływu działań właścicieli gruntów sąsiadujących na podnoszoną szkodliwą zmianę stosunków wodnych, ale przede wszystkim, wyszedł poza ramy postępowania ograniczonego przepisem art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, wkraczając wbrew argumentom uzasadnienia w zakresie odmowy dopuszczenia wnioskowanych przez stronę dowodów, w materię właściwą dla postępowania o udzielenie pozwolenia budowlanego, jak też stanowiącego jego niezbędny element pozwolenia wodnoprawnego, zabezpieczając swą decyzją, na przyszłość, hipotetycznie założoną trwałą zmianę stosunków wodnych, spowodowaną realizacją inwestycji budowlanej na działce nr [...].

Przedwczesnym było, w uznaniu Kolegium, "orzeczenie o braku podstaw do nałożenia analizowanego obowiązku, w świetle zaprezentowanych wywodów, albowiem jakkolwiek organ uzasadnił jego potrzebę zabezpieczeniem przed przyszłą niewątpliwą w jego ocenie szkodą, spodziewaną wobec realizowanej zmiany zagospodarowania terenu, co nie uprawnia do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, tak niewątpliwie pozostaje nie ustalony w zaskarżonym postępowaniu rzeczywisty wpływ powoływanych przez wnioskodawcę okoliczności na zasadność orzeczonego nakazu, w obliczu przyczyn zgłoszonego przez "C" Sp. z o.o. stagnowania wody na gruncie oznaczonym działką nr [...]."

Kolegium stwierdziło nadto, że organ I instancji nie zbadał i nie ocenił przedłożonych i wnioskowanych przez stronę odwołującą się dowodów, ograniczając się do argumentów pozostających poza dyspozycją art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, a wskazujących na zasadność orzeczonego nakazu wobec przyszłego zagospodarowania działki nr [...].

Zdaniem Kolegium Prezydent Miasta [...], wydając decyzję z dnia [...], naruszył art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie tylko w zakresie wyżej omówionym, ale nadto nie wykazał, iż w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki tymże ustanowione. Organ nie wyjaśnił, czy dochodzi do zgłoszonego zalewania i w jaki sposób właściciel działki, na którego nałożono obowiązek wykonania urządzenia wodnego spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie, ani też, czy ewentualne zaistniałe zmiany szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w [...] wniosła "C" Spółka z o.o. z siedzibą w [...], podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 29 ustawy Prawo wodne, przez błędne jego zastosowanie oraz przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 75 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania – "S" Spółka z o.o. w [...] również domagała się oddalenia skargi, jako bezzasadnej podając dodatkowo argumenty uzasadniające to stanowisko.

Wyrokiem z dnia [...], sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], Nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] stwierdził, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 Kpa jest określane powszechnie w orzecznictwie i piśmiennictwie, jako decyzja kasacyjna, co jest zgodne z rozumieniem orzeczenia kasacyjnego w doktrynie postępowania cywilnego jako orzeczenia, w którym uchyla się zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (por. np. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 420). W przeciwieństwie do art. 138 § 1, który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, przepis art. 138 § 2 upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226). Trafnie podkreślono w piśmiennictwie, że brak ten nie może być sanowany

w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223; B. Adamiak

(w:) Komentarz, 1996, s. 592). Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego

w całości będzie niezbędne również wtedy, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi drugiej instancji na zastosowanie art. 136 (por. M.Jaśkowska, A. Wróbel-Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Lex 2009, wyd.III).

Prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania w trybie nadzwyczajnym,

tj. w trybie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, w sposób oczywisty nie stoi na przeszkodzie możliwości wydania decyzji kasacyjnej, jednakże organ związany jest dodatkowo przestrzeganiem przepisów procedury administracyjnej, odnoszących się do wznowienia postępowania.

Zdaniem Sądu, w postępowaniu wznowieniowym podnoszenie przez strony, obok zarzutów procesowych, materialnoprawnej wadliwości decyzji jest nieuprawnione. Tym samym kwestia wadliwości materialnoprawnej decyzji w postępowaniu wznowieniowym winna pozostawać poza zainteresowaniem organu.

Przez "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie można rozumieć ustaleń, że w określonym stanie faktycznym przepis należało interpretować odmiennie, że w danej sprawie nie miał zastosowania. Takie zarzuty podlegają badaniu z punktu widzenia istnienia ewentualnych przesłanek nieważnościowych.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie strona, która wystąpiła z wnioskiem

o wznowienie postępowania, wskazywała w istocie nowe okoliczności faktyczne istotne dla sprawy, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej lecz nieznane organowi, który ją wydał. Nowe okoliczności sprawy zostały ujawnione po usunięciu gruntu w czasie prac związanych z jego wymianą i przygotowaniem wykopu szerokoprzestrzennego pod fundamenty budynków. Okoliczność ta winna była zostać przez organ I instancji zbadana nie zaś, jak to uczynił organ, odrzucona w drodze selekcji negatywnej.

Nowa okoliczność w sprawie została ujawniona na skutek zastosowania innej metody oceny warunków gruntowo wodnych po dokonaniu robót ziemnych na działce [...]. W świetle wyroku Sądu Najwyższego z dnia [...], sygn. akt [...] ([...]), wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 Kpa) powinno nastąpić nie tylko ze względu na ujawnienie nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, istniejących w dniu wydania decyzji oraz nieznanych organowi, który ją wydał. Za takie komentatorzy (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.7 wydanie) uznają zastosowanie nowej metody badania, umożliwiającej ustalenie lub ścisłe ustalenie okoliczności, których za pomocą poprzednich metod nie można było wcale ustalić lub które ustalono w przybliżeniu.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Kolegium prawidłowo wskazało, że organ I instancji w istocie nie ustosunkował się do opinii geotechnicznych sporządzonych z zastosowaniem innej metody badania i przedłożonych przez strony, jako dokumenty prywatne. Charakter tych dokumentów nie może oznaczać pominięcia przez organ oceny ich przydatności dla sprawy o wznowienie postępowania oraz rozważenia możliwości odwołania się do opinii biegłego w tym zakresie w celu wyjaśnienia powstałych rozbieżności. Nie jest przy tym wystarczające stwierdzenie organu I instancji, że przeprowadzenie opinii specjalistycznej mija się z celem. Możliwe są bowiem sytuacje, w których rozstrzygnięcie niewątpliwie pozornie właściwe i uprawnione w dacie jego wydania może zostać, z uwagi na obecny stan wiedzy organu (po zasięgnięciu opinii specjalisty geologa), zakwestionowane w ramach postępowania wznowionego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniosła Spółka "C" Sp. z o.o. w [...], podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 Kpa poprzez błędne uznanie, że w sprawie zaistniały podstawy do wznowienia postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną "S" Sp. z o.o. w [...] wniosła o jej oddalenie, podzielając stanowisko zawarte w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, zwany dalej "NSA", wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...] do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA stwierdził, iż z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.

Zgodnie z art. 75 § 1 Kpa dowodem jest wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Nowa okoliczność faktyczna, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa to nowy fakt lub fakty. Faktem jest natomiast to, co zaszło lub zachodzi w rzeczywistości; zjawisko, zdarzenie, określony stan rzeczy (Uniwersalny słownik języka polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza. Tom I. Wydawnictwo Naukowe PWN. Warszawa 2003, str. 872).

W przedmiotowej sprawie podstawą wznowienia postępowania nie mogły być nowe dowody. Nowe dowody musiałyby bowiem istnieć już w dacie wydania decyzji. Dowody wymienione we wniosku o wznowienie postępowania takie jak, opinia techniczna oraz odpis dziennika budowy, zostały wytworzone już po zakończeniu postępowania, którego wznowienia wniosek dotyczy. Nowe dowody powstałe już po wydaniu decyzji mogą jednak skutkować ujawnieniem nowych okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania. Jak to zostało już wyżej wskazane nowe okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania muszą istnieć już w dniu wydania decyzji, muszą być istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz muszą być nieznane organowi administracji, który wydawał decyzję.

We wniosku o wznowienie postępowania wskazano, iż po usunięciu gruntu,

w czasie prac związanych z jego wymianą i przygotowaniem wykopu szerokoprzestrzennego pod fundamenty budynków A i B, nie wystąpiły żadne sączenia wody gruntowej. Dodatkowo nie występuje żadne przenikanie wód gruntowych i opadowych z działki o nr ew. [...] (obecnie działki o nr ew. [...]) na teren działki sąsiedniej należącej do "C" Spółki z o.o., to jest działki o nr ew. [...]. W dalszej części wniosku wnioskodawca wyraził pogląd, że okoliczność ta zaprzecza opiniom, na podstawie których wydano decyzję nakazującą wykonanie drenażu.

Poza stwierdzeniem zaistnienia nowej okoliczności nieznanej wcześniej organowi administracji nie wskazano, na czym polega istotność tej okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak

i kontrolujący wydaną przez Kolegium decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny

w [...], nie dokonały analizy, czy wskazana przez "S" Sp. z o.o.

w [...] okoliczność uzasadniała uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...]

z dnia [...].

NSA stwierdził, iż z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nakazującej wykonanie drenażu wynika, że powodem jej wydania był fakt, iż: "Projektowany na terenie osiedla system kanalizacji deszczowej odprowadzać będzie wody opadowe z około 70 % powierzchni całego zespołu, pokrytej przez budynki i szczelne nawierzchnie drogowe. Ewentualny spływ w kierunku północnym pozostałej części wody, mogącej infiltrować w głąb nasypów, zostanie całkowicie uniemożliwiony przez skrzynię garażową. Garaż podziemny budynków A i B pełnić będzie role lokalnego działu wód gruntowych, skąd spływ wody ku północy będzie możliwy jedynie w wąskiej strefie pomiędzy krawędzią garażu, a granicą działek. Ponieważ w strefie tej planowane jest ułożenie drenażu, nie zachodzi jakiekolwiek niebezpieczeństwo dalszego napływu wody na powierzchnię (a także w najpłytsze partie podłoża) działki o nr [...], pomimo położenia jej poniżej projektowanego zespołu zabudowy."

Zdaniem NSA, jest to niemal dosłowne przytoczenie sformułowań zawartych

w opinii geotechnicznej z dnia [...], w której autor tej opinii stwierdził,

że: "Projektowany na terenie osiedla system kanalizacji deszczowej odprowadzać będzie wody opadowe z około 70 % powierzchni całego zespołu, pokrytej przez budynki i szczelne nawierzchnie drogowe. Ewentualny spływ w kierunku północnym pozostałej części wody, mogącej infiltrować w głąb nasypów, zostanie całkowicie uniemożliwiony przez skrzynię garażową, która nawet po wyciągnięciu ścianki szczelnej zagłębiona będzie znacznie poniżej spągu nasypów, w słabo przepuszczalne zastoiskowe i zwałowe grunty spoiste. Garaż podziemny budynków A i B pełnić będzie role lokalnego działu wód gruntowych, skąd spływ wody ku północy będzie możliwy jedynie w wąskiej strefie pomiędzy krawędzią garażu, a granicą działek. Ponieważ w strefie tej planowane jest ułożenie drenażu, nie zachodzi jakiekolwiek niebezpieczeństwo dalszego napływu wody na powierzchnię (a także w najpłytsze partie podłoża) działki o nr [...], pomimo położenia jej poniżej projektowanego zespołu zabudowy."

Przyczyną nałożenia obowiązku nie było więc "sączenie się wody gruntowej", tylko "wpływ projektowanej zabudowy działki nr [...] na warunki wodne znajdujące się na sąsiedniej działce nr [...] przy ul. [...] w [...] (...)" – str. 1 uzasadnienia decyzji. Ustalenie, że nie występuje sączenie wody w żaden sposób nie podważa przesłanek, które legły u podstaw wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji dnia [...]. Okoliczność ta nie skutkuje bowiem ustaleniem, że bezzasadnie Prezydenta Miasta [...] przyjął, że działka o nr ew. [...] będzie zabudowana bądź, że bezzasadnie przyjął, że zabudowa ta spowoduje napływ wody na sąsiednią działkę nr [...] przy ul. [...] w [...].

Z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r.,

Nr 239, poz. 2019 ze zm.) wynika, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

W ocenie NSA, Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie zauważyło,

iż przepis ten nie może stanowić podstawy do wydania decyzji nakazującej wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na podstawie przyszłego zagospodarowania działki. Należy jednak mieć na względzie, iż postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym. Jest to wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Postępowanie to nie może być traktowane, jako trzecia instancja odwoławcza. Najpierw należy wykazać, że zaistniała przesłanka wznowieniowa uzasadniająca uchylenie decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, a dopiero po zaistnieniu tej przesłanki istnieje możliwość uchylenia tej decyzji i rozpatrywania sprawy na nowo w postępowaniu, w którym ponownie badano by, czy istnieją podstawy faktyczne do nakładania obowiązku wykonania drenażu.

Wprawdzie w skardze kasacyjnej nie został podniesiony zarzut naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, tylko art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, niemniej jednak należy mieć na względzie fakt, iż dopiero właściwe ustalenie przez organ administracji, że nie zaistniała przesłanka wznowieniowa jest podstawą do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa.

NSA podkreślił, że postępowanie wznowieniowe nie jest jedynym postępowaniem nadzwyczajnym. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje również postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Prawidłowość zastosowania prawa materialnego w ustalonym przez organ administracji stanie faktycznym może być poddana kontroli w tym postępowaniu.

Podsumowując, NSA stwierdził, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, powinien ocenić prawidłowość stanowiska Kolegium, iż wskazane przez "S" sp. z o.o. okoliczności stanowią podstawę uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny winien w uzasadnieniu wyroku wskazać, jakie były podstawy faktyczne wydania tej decyzji oraz ocenić, czy wskazana przez "S" sp. z o.o. we wniosku o wznowienie postępowania jest okolicznością nową, a jeżeli tak to, czy istniała ona w dacie wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia [...], jeżeli tak to, czy okoliczność ta jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego muszą odnosić się do realiów konkretnej sprawy. Nie mogą się one ograniczać do rozważań czysto teoretycznych, tak jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w kontrolowanym przez NSA wyroku w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje:

Rozpoznając ponownie skargę "C" Sp.z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] pod kątem kryterium legalności oraz będąc związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny ( art.190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. ) Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.

W rozumieniu tego przepisu nowa okoliczność faktyczna, to nowy fakt lub fakty.

W przedmiotowej sprawie podstawą wznowienia postępowania nie mogły być nowe dowody. Nowe dowody musiałyby bowiem istnieć już w dacie wydania decyzji,

a dowody wymienione we wniosku o wznowienie postępowania (opinia techniczna oraz odpis dziennika budowy) zostały wytworzone już po zakończeniu postępowania, którego wznowienia wniosek dotyczy. Dowody te mogą jednak skutkować ujawnieniem nowych okoliczności faktycznych i taka sytuacja w niniejszej sprawie ma miejsce.

Nowe okoliczności faktyczne uzasadniające wznowienie postępowania muszą istnieć już w dniu wydania decyzji, muszą być istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz muszą być nieznane organowi administracji, który wydawał decyzję.

We wniosku o wznowienie postępowania wskazano, iż po usunięciu gruntu,

w czasie prac związanych z jego wymianą i przygotowaniem wykopu szerokoprzestrzennego pod fundamenty budynków A i B, nie wystąpiły żadne sączenia wody gruntowej. Dodatkowo nie występuje żadne przenikanie wód gruntowych i opadowych z działki o nr ew. [...] (obecnie działki o nr ew. [...]) na teren działki sąsiedniej należącej do "C" Spółki z o.o., to jest działki o nr ew. [...]. W dalszej części wniosku wnioskodawca wyraził pogląd, że okoliczność ta zaprzecza opiniom, na podstawie których wydano decyzję nakazującą wykonanie drenażu.

W opinii z dnia [...] stwierdzono :"Wobec powyższego należy stwierdzić, że w ukończonym przed miesiącem wykopie fundamentowym pod budynki A i B nie stwierdzono żadnych przejawów wody, lub innego rodzaju zjawisk, które mogłyby obecnie zagrażać podtopieniem powierzchni sąsiedniej działki nr [...], ani też podziemnym napływem wody w głębsze partie jej podłoża. Przeciwnie, wykopany wykop jest elementem drenującym ewentualne wody infiltracyjne w swoim otoczeniu, a duża powierzchnia jego ścian sprzyja przesuszeniu gruntów na sąsiednim obszarze.

Ponieważ warunki wodne w wykopie okazały się znacznie korzystniejsze od tych, które założono przed wykonaniem robót ziemnych, wykonanie jakiegokolwiek drenażu po północnej stronie budynków A i B byłoby zabiegiem całkowicie zbytecznym."

Poza stwierdzeniem zaistnienia nowej okoliczności, nieznanej wcześniej organowi administracji, we wniosku nie wskazano, na czym polega istotność tej okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w postępowaniu odwoławczym nie dokonało analizy, czy wskazana przez "S" Sp. z o.o. w [...] okoliczność uzasadniała uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].

Kolegium pomijając tę kwestię rozpatrzyło odwołanie "S" Sp. z o.o.

w [...] od decyzji organu I instancji odmawiającej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], w taki sposób, jak gdyby rozpatrywało odwołanie właśnie od decyzji z dnia [...]. Stwierdziło naruszenie art.29 ust.3 ustawy z dnia z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, a także szereg uchybień proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem, jak słusznie stwierdził to w swoim wyroku NSA, badanie zgodności z prawem materialnym decyzji z dnia [...] nakazującej wykonanie drenażu, może mieć miejsce w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Ponieważ jednak niniejsze postępowanie toczy się w postępowaniu wznowieniowym, należy ściśle przestrzegać obowiązujących w tym trybie reguł postępowania. W tej sytuacji, w pierwszej kolejności należało ustalić czy łącznie wystąpiły w sprawie trzy przesłanki wynikające z art.145 § 1 pkt 5 Kpa.

W tej materii, należy zgodzić się z wnioskodawcą wznowienia postępowania,

że mamy do czynienia z nową okolicznością faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji ostatecznej, a nie znaną organowi. W ocenie Sądu, trzecia przesłanka jednak nie została spełniona. Przez nową okoliczność istotną dla sprawy, należy bowiem rozumieć taką okoliczność, która by mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

Stwierdzić należy, iż z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nakazującej wykonanie drenażu wynika, że powodem jej wydania był fakt, iż: "Projektowany na terenie osiedla system kanalizacji deszczowej odprowadzać będzie wody opadowe z około 70 % powierzchni całego zespołu, pokrytej przez budynki i szczelne nawierzchnie drogowe. Ewentualny spływ w kierunku północnym pozostałej części wody, mogącej infiltrować w głąb nasypów, zostanie całkowicie uniemożliwiony przez skrzynię garażową. Garaż podziemny budynków A i B pełnić będzie role lokalnego działu wód gruntowych, skąd spływ wody ku północy będzie możliwy jedynie w wąskiej strefie pomiędzy krawędzią garażu, a granicą działek. Ponieważ w strefie tej planowane jest ułożenie drenażu, nie zachodzi jakiekolwiek niebezpieczeństwo dalszego napływu wody na powierzchnię (a także w najpłytsze partie podłoża) działki o nr [...], pomimo położenia jej poniżej projektowanego zespołu zabudowy."

Przyczyną nałożenia obowiązku nie było więc "sączenie się wody gruntowej", tylko "wpływ projektowanej zabudowy działki nr [...] na warunki wodne znajdujące się na sąsiedniej działce nr [...] przy ul. [...] w [...] (...)" – str. 1 uzasadnienia decyzji. Ustalenie, że nie występuje sączenie wody w żaden sposób nie podważa przesłanek, które legły u podstaw wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia [...]. Okoliczność ta nie skutkuje bowiem ustaleniem, że bezzasadnie organ I instancji przyjął, że działka o nr ew. [...] będzie zabudowana bądź, że bezzasadnie przyjął, że zabudowa ta spowoduje napływ wody na sąsiednią działkę nr [...] przy ul. [...] w [...].

W tej sytuacji organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia uznał, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] stwierdzając, że "przesłanka ujawniona podczas prac budowlanych na terenie nieruchomości /.../ nie może być brana pod uwagę przez organ orzekający w sprawie nakazu wykonania drenażu odwadniającego /.../ jako urządzenia zapobiegającego szkodom dla gruntu sąsiedniego, tj.dz. [...] obręb [...], ponieważ przedmiotowy drenaż ma zostać wykonany z uwagi na planowane docelowe ukształtowanie terenu między działkami [...] i [...].

Reasumując, stwierdzić należy, że przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa będzie zachodziła wówczas, gdy ujawnione nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi wydającemu decyzję są istotne dla sprawy, to znaczy dotyczą przedmiotu sprawy oraz mają znaczenie prawne, mające

w konsekwencji wpływ na treść decyzji w kwestiach zasadniczych. W razie braku podstaw z art. 145 § 1 Kpa odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej

w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te są - uchyla decyzję dotychczasową

i rozstrzyga sprawę co do jej istoty.

Skoro więc organ I instancji uznał, że w sprawie nie występuje przesłanka wznowienia, nie był zobowiązany do prowadzenia postępowania administracyjnego

w przedmiocie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Mając na uwadze powyższe, nieuprawnione jest stanowisko organu odwoławczego, iż przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ I instancji istniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części

i dlatego też, sprawę należało przekazać do ponownego rozpatrzenia. Tak więc zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.138 § 2 i art.145 § 1 pkt 5 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.