Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 73/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/14 w sprawie ze skargi P.Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od P. Spółki z o.o. w W. na rzecz Ministra Środowiska 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na poszukiwanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2013 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał że przy piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. spółka złożyła do Ministra Środowiska wniosek o udzielenie koncesji na poszukiwanie złóż ropy i gazu ziemnego w obszarze "Ż." (część bloków: [...],[...],[...]).

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Minister Środowiska odmówił spółce udzielenia wnioskowanej koncesji. Zdaniem organu, w świetle art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.; dalej: p.p.g.) pojawiła się wątpliwość, czy skarżąca posiada środki, zwłaszcza finansowe, niezbędne do prawidłowego wykonywania zamierzonej działalności. Wątpliwości tych nie rozwiała sama spółka, zaś dowody przez nią przedstawione, w tym umowa pożyczki w wysokości 4,5 mln zł, nie zostały uznane przez organ za wystarczające (wiarygodne).

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku P. Spólki z o.o. o ponowne rozparzenie sprawy, Minister Środowiska utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] maja 2013 r. Zdaniem organu przedstawione przez spółkę dokumenty (sprawozdanie finansowe za lata 2011 - 2012, umowa pożyczki z [...] maja 2012 r. z P. S. A., porozumienie z [...] grudnia 2011 r. o współpracy z S. Sp. z o. o., umowa z [...] marca 2009 r. między P. S.A. i P. S.A. (zmieniona aneksem z [...] kwietnia 2011 r.), umowa z [...] kwietnia 2009 r. zawarta pomiędzy P. S. A. i P. S.A. (wraz z aneksami: nr 1 z [...] stycznia 2011 r. i nr 2 z [...] maja 2011 r.), umowa inwestycyjna z [...] grudnia 2011 r. oraz umowa inwestycyjna z [...] marca 2012 r. między M. i P. S.A. oraz umowa inwestycyjna z [...] grudnia 2011 r. między T. a P. S.A.) nie potwierdziły, że spółka dysponuje lub będzie w przyszłości dysponowała odpowiednimi środkami służącymi wywiązaniu się z obowiązków wynikających z decyzji o udzieleniu koncesji, zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 5 p.g.g. z 1994 r.

Zdaniem Ministra, za wiarygodny dowód posiadania środków niezbędnych do zapewnienia prawidłowego wykonywania zamierzonej działalności nie mogą być uznane przedłożone przez spółkę sprawozdania finansowe, ponieważ od rozpoczęcia działalności gospodarczej do końca 2012 r. skarżąca wykazała stratę bilansową. Kwoty i warunki określone w umowach są oczywiście niewystarczające dla zabezpieczenia i zagwarantowania pełnego sfinansowania prac objętych wnioskiem o udzielenie koncesji. Spółka zamierza podjąć działania mające na celu poszukiwanie złóż gazu ziemnego i ropy naftowej poprzez przeprowadzenie terenowych badań sejsmicznych 2D - 120 km, na obszarze [...] km2. To zaś oznacza, iż potencjalne koszty samych badań sejsmicznych 2D kształtują się średnio na poziomie 25.000 - 60.000 PLN/kmb netto, bez badań laboratoryjnych i prac dokumentacyjnych. Powyższa kwota wynika zdaniem organu m. in. z jego urzędowej wiedzy wynikającej z porównania podobnych przedsięwzięć oraz ekspertyzy dotyczącej kosztów prac i robót geologicznych przygotowanej przez P.

W świetle przedłożonych przez spółkę umów cywilnoprawnych, w szczególności umowy pożyczki z P. S.A., spółka może pozyskać kwotę 4.500.000 PLN w formie pożyczki na wykonanie prac wynikających z koncesji na okres 36 miesięcy "od chwili ziszczenia się warunku tj. wydania ostatecznej decyzji koncesyjnej". Zdaniem Ministra, kwota ta jest oczywiście niewystarczająca do sfinansowania prac objętych wnioskiem o udzielenie koncesji. Spółka nie dysponuje zatem odpowiednimi środkami finansowymi.

Organ - reasumując - stwierdził, że w postępowaniu koncesyjnym dokumenty przedłożone przez spółkę nie potwierdziły jej wiarygodności ekonomicznej. Umowy i porozumienia złożone w postępowaniu wskazują na zamiar finansowania działalności skarżącej pod warunkiem uzyskania koncesji, co z kolei oznacza, że na dzień wydania decyzji spółka nie dysponuje środkami na realizację obowiązków wynikających z decyzji koncesyjnej. Finansowanie przedsięwzięcia koncesyjnego przez podmioty współpracujące ze skarżącą uzależnione jest od uprzedniego uzyskania decyzji o udzieleniu koncesji, co pozostaje w sprzeczności z celem art. 18 ust. 1 pkt 5 p.g.g. z 1994 r., mającym gwarantować wykazanie przez wnioskodawcę, iż posiada niezbędne środki na wykonanie wszystkich obowiązków koncesyjnych wiążących się ze znacznymi nakładami finansowymi przed wydaniem decyzji. Przy czym organ zaznaczył, że skarżąca była kilkakrotnie wzywana do uzupełnienia brakującej dokumentacji poświadczającej, że spełnia warunki określone przepisami prawa, w tym dokumentów poświadczających jej zdolność finansową do zabezpieczenia realizacji decyzji koncesyjnej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła P. Sp. z o.o.

Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie, wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 5 p.g.g. z 1994 r., o ile ustawa nie stanowi inaczej, wniosek o udzielenie koncesji powinien zawierać określenie środków, jakimi dysponuje podmiot ubiegający się o koncesję w celu prawidłowego wykonywania działalności objętej wnioskiem. W rozpoznawanym przypadku, zdaniem WSA, zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Środowiska, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i § 4, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., 267; dalej: k.p.a.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie podjął bowiem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Uchylił się od obowiązku precyzyjnego wezwania skarżącej do przedstawienia konkretnych dowodów potwierdzających dysponowanie przez skarżącą środkami niezbędnymi do prawidłowego wykonywania działalności objętej wnioskiem. Uchylił się od obowiązku zakomunikowania skarżącej w rozsądnym terminie, tj. przed wydaniem decyzji, faktów znanych organowi z urzędu, dotyczących kosztów pełnego sfinansowania prac objętych wnioskiem o udzielenie koncesji. Posiadaną wiedzę w tym zakresie ujawnił dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Fakty znane Ministrowi z urzędu wykorzystał on w celu wzmocnienia swojej argumentacji uzasadniającej odmowę udzielenia koncesji. Zdaniem WSA organ dokonał również w sposób dowolny oceny niektórych dowodów zgromadzonych w sprawie (umów cywilnoprawnych zawartych przez skarżącą z podmiotami, które zobowiązały się współuczestniczyć w prowadzeniu i finansowaniu poszukiwań złóż ropy naftowej oraz gazu ziemnego). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji Sąd I instancji uznał zaś za wewnętrznie sprzeczne. Podkreślił, że wskazane wyżej uchybienia procesowe mają związek z dokonaniem przez Ministra Środowiska wadliwej (częściowo zawężającej, a nawet sprzecznej) wykładni przepisu prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 pkt 5 p.g.g. z 1994 r., który stanowił podstawę negatywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia sprawy z jej wniosku. Organ z jednej strony przyjął bowiem, że spółka nie wykazała, że dysponuje lub będzie w przyszłości dysponowała odpowiednimi środkami (finansowymi lub materialnymi, gdyż nie wymienia innych środków) służącymi wywiązaniu się z obowiązków wynikających z decyzji o udzieleniu koncesji, a z drugiej strony wywiódł, że przedstawione przez spółkę umowy cywilnoprawne nie dają gwarancji, że skarżąca faktycznie w dniu wydania koncesji będzie posiadała środki gwarantujące finansowanie przedsięwzięcia koncesyjnego. Dokonując oceny istotnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dowodu przedstawionego przez skarżącą (umowy pożyczki w kwocie 4,5 mln zł) Minister bezpodstawnie zdaniem Sądu przyjął, że "na dzień złożenia niniejszego dokumentu do organu koncesyjnego spółka nie dysponuje środkami, a to oznacza, że nie spełnia wymogu określonego w art. 18 ust. 1 pkt 5 p.g.g.".

Według WSA, organ koncesyjny skoncentrował swoją uwagę na kwestionowaniu wiarygodności ekonomicznej spółki oraz dowodów składanych przez skarżącą na potrzeby wykazania, że spełnia warunek przewidziany w art. 18 ust. 1 pkt 5 p.g.g. z 1994 r. Nie przedstawił zaś w sposób spójny swojego stanowiska odnośnie dowodów, które mogłyby stanowić podstawę do wniosku, że wnioskodawca spełnia przesłanki przewidziane w tym przepisie. Stanowisko Ministra dotyczące braku wiarygodności ekonomicznej spółki Sąd I instancji uznał za bezpodstawne (pochopne). Organ nie wyjaśnił bowiem znaczenia pojęcia "określenie środków" przewidzianego w art. 18 ust. 1 pkt 5 p.g.g. z 1994 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zdaniem Ministra wnioskodawca powinien dysponować bliżej nieokreślonymi środkami finansowymi (materialnymi) przed wydaniem decyzji o udzieleniu koncesji. Takie stanowisko może świadczyć o zawężającej, a przez to niedopuszczalnej wykładni ww. przepisu. WSA zwrócił przy tym uwagę że omawiane pojęcie nie zostało dookreślone przez ustawodawcę. Zdaniem Sądu I instancji brak było podstaw do wniosku, że racjonalny ustawodawca pod pojęciem "określenia środków" przewidział tylko środki finansowe lub materialne. Pojęcie to ma charakter otwarty, co oznacza, że należy przez nie rozumieć także zobowiązania i gwarancje finansowe udzielone podmiotowi ubiegającemu się o koncesję przez inne podmioty, jeżeli mają one służyć zapewnieniu prawidłowego wykonywania działalności koncesyjnej objętej wnioskiem, poza środkami finansowymi (majątkowymi), będącymi w posiadaniu wnioskodawcy.

Według WSA, wystąpienie straty u podmiotu, który ubiega się o koncesję, nie stanowi wystarczającej podstawy do wniosku, że podmiot ten nie jest wiarygodny ekonomicznie. Minister Środowiska nie wykazał nadto, że nie zasługują na wiarę zobowiązania i gwarancje wynikające z umów cywilnoprawnych zawartych przez spółkę w celu prowadzenia działalności koncesjonowanej, o której mowa we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie, poparte stosownymi dowodami złożonymi do akt sprawy (sprawozdaniami finansowymi i zaświadczeniami bankowymi). Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że organ nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, że skarżąca nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 5 p.g.g. z 1994 r., czym naruszył przepisy postępowania w stopniu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), czyli w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W powyższym zakresie Sąd uznał zarzuty skargi za trafne. Jednak za pochopne WSA uznał stanowisko skarżącej, że spełnia ona wszystkie warunki wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją. Sąd stwierdził, że okoliczność ta będzie dopiero przedmiotem postępowania, po uprawomocnieniu się wyroku i przy ponownym rozpoznaniu spraw nakazał Ministrowi uwzględnić powyższe rozważania. Jeżeli spółka złoży do akt sprawy dowody potwierdzające dysponowanie aktualnymi i wystarczającymi środkami (w tym stosownymi umowami cywilnoprawnymi, z których wynikają zobowiązania i gwarancje innych podmiotów, które deklarują współdziałanie w działalności koncesjonowanej) w celu zapewnienia prawidłowego wykonywania działalności objętej wnioskiem, to Minister obowiązany będzie przyjąć, że spełniony został warunek, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 5 p.g.g. z 1994 r. Jeżeli organ dysponuje z urzędu wiedzą o tym, że przewidywane przez spółkę wydatki są zaniżone, to zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. obowiązany będzie zakomunikować stronie fakty znane sobie z urzędu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Środowiska zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania procesowego tj:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 5 p.p.g. z 1994 r. w zw. z art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm.; dalej: p.g.g. z 2011 r.) w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.; dalej: u.s.d.g.), w zw. z art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i § 4, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy Sąd I instancji powinien zastosować przepis art. 151 p.p.s.a. nakazujący oddalenie skargi, w związku z tym, że Minister Środowiska nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. poprzez błędne przyjęcie, że zawężająco zinterpretował wymóg wynikający z art. 18 ust. 1 pkt 5 p.g.g. z 1994 r. odmawiając wiarygodności umowom pożyczki i umowom inwestycyjnym przedłożonym przez P. Sp. z o.o. oraz nie wyjaśnił znaczenia pojęcia "określenie środków" odmawiając wiarygodności przedłożonym dokumentom;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 5 p.g.g. z 1994 r. w zw. z 222 p.g.g. z 2011 w zw. art. 56 ust. 1 pkt 1 u.s.d.g. w zw. z art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 77§ 1 i § 4, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy Sąd I instancji powinien zastosować przepis art. 151 p.p.s.a. nakazujący oddalenie skargi, w związku z uznaniem, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie się od obowiązku precyzyjnego wezwania Spółki do przedstawienia konkretnych dowodów potwierdzających dysponowanie przez Spółkę środkami niezbędnymi do prawidłowego wykonywania działalności koncesyjnej, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, dowolną ocenę niektórych dowodów i błędne uznanie, oraz niewykazanie w uzasadnieniu decyzji, że spółka nie spełnia wymogu dysponowania określonymi środkami;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i § 4, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 5 p.g.g. z 1994 r. w zw. z 222 p.g.g. z 2011 r. poprzez jego zastosowanie, podczas, gdy Sąd I instancji powinien zastosować art. 151 p.p.s.a. i oddalić skargę ponieważ organ nie dopuścił się naruszenia ww. przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy poprzez to, że uchylił się od obowiązku zakomunikowania przed wydaniem decyzji o faktach znanych z urzędu, tj. kosztów sfinansowania działalności koncesyjnej, ponieważ na gruncie p.g.g. brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, iż organ miał obowiązek komunikować wysokość kosztów działalności koncesyjnej przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w zakresie poszukiwania i rozpoznawania złóż gazu ziemnego i ropy naftowej;

d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 5 p.g.g. z 1994 r. w zw. z art. 222 p.g.g. z 2011 poprzez jego niezastosowanie, tj. nieoddalenie skargi w sytuacji, gdy spółka nie wykazała, że dysponuje odpowiednimi środkami finansowymi do prowadzenia działalności koncesyjnej

- które to naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w jego wyniku WSA w W. uwzględnił skargę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej - przewidziane art. 183 § 1 p.p.s.a. - skutkuje koniecznością prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to wymóg powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - uchybił Sąd I instancji oraz wymóg uzasadnienia zarzutu naruszenia tych przepisów.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja podstaw, na których w rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto, nie w pełni odpowiada tym wymogom. Formułując poszczególne zarzuty naruszenia prawa wskazano bowiem szereg przepisów - nie wywodząc z nich ani wspólnej normy prawnej i ani nie wskazując na czym polega naruszenie każdego z tych przepisów z osobna.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak - mimo wskazanych uchybień konstrukcyjnych - że możliwe jest odniesienie się do zarzutów, ich istota jest bowiem wystarczająco czytelna. Zmierzają one mianowicie do podważenia stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowane decyzje zostały wydane z naruszeniem art. art. 7,8,12 § 1, 77 § 1 i 4, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - przy czym wskazane uchybienia procesowe mają związek z dokonaniem przez organy wadliwej wykładni art. 18 ust. 1 pkt 5 p.g.g. z 1994 r.

Niewątpliwie dokonywanie ustaleń faktycznych sprawy winno poprzedzać wyznaczenie normy materialnoprawnej, znajdującej ewentualne zastosowanie w sprawie. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w objętych zarzutami skargi kasacyjnej przepisach art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., trafnie wywodzi się bowiem, iż podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego.

Z tych względów w pierwszym rzędzie, co do zasady, oceny wymaga zarzut naruszenia prawa materialnego - przez błędną jego wykładnię.

Poza sporem w myśl art. 56 ust. 1 pkt 1 u.s.d.g., organ może odmówić udzielenia koncesji lub ograniczyć jej zakres w stosunku do wniosku o udzielenie koncesji albo odmówić zmiany koncesji gdy przedsiębiorca nie spełni warunków wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją określonych w ustawie lub warunków podanych do wiadomości przedsiębiorcom w trybie art. 48 ust. 2 lub art. 51 ust. 1.

W rozpatrywanym przypadku kwestię warunków - o których mowa w powołanym przepisie - reguluje objęty podstawami skargi kasacyjnej art. 18 ust. 1 pkt 5 p.g.g.

Zgodnie z tym przepisem, o ile ustawa nie stanowi inaczej, wniosek o udzielenie koncesji powinien zawierać określenie środków, jakimi dysponuje podmiot ubiegający się o koncesję w celu zapewnienia prawidłowego wykonywania działalności objętej wnioskiem. Według ust. 2 art. 18, dane objęte wnioskiem określone w ust. 1 pkt 2a oraz 2c-5 należy uzupełnić dowodami ich istnienia, w szczególności przez dołączenie załączników graficznych sporządzonych zgodnie z wymaganiami dotyczącymi map górniczych.

Z literalnego brzmienia art. 18 ust. 1 pkt 5 p.g.g. wynika zatem, że konieczną przesłanką uzyskania koncesji jest określenie przez podmiot ubiegający się o koncesję jakimi środkami - zapewniającymi prawidłowe wykonania planowanej działalności - wnioskodawca dysponuje. Skoro wymóg określenia wyżej wymienionych środków jest elementem koniecznym wniosku o udzielenie koncesji a nadto skoro ustawodawca użył czasu teraźniejszego dla wymogu "dysponowania" tymi środkami - uznać należy, że przewidziana omawianą regulacją przesłanka uzyskania koncesji winna być spełniona w dniu składania wniosku.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji co do "środków", o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 5 p.g.g., organ wywodził, że z treści tego przepisu nie wynika, by zapewnienie prawidłowego wykonania działalności koncesyjnej wymagało wskazania wyłącznie stałych zasobów majątkowych zaliczanych do aktywów trwałych lub obrotowych. O tym, że organ nie kwestionował możliwości wykazania umowami cywilnoprawnymi faktu dysponowania przez wnioskodawcę środkami zapewniającymi prawidłowe wykonywanie zamierzonej działalności, świadczy to, że przedłożone przez stronę umowy zostały poddane ocenie. Stanowisko, że umowy cywilnoprawne mogą stanowić dowód dysponowania środkami dla realizacji zamierzonych działań koncesyjnych, wyrażone zostało w motywach rozstrzygnięcia w sposób wystarczająco jednoznaczny i świadczy o tym, że w ocenie organu katalog środków - które należy we wniosku określić, a które mają zapewnić prawidłową realizację wykonania działalności objętej wnioskiem - jest katalogiem otwartym.

Tym samym Sąd I instancji nie miał uzasadnionych podstaw by stwierdzić, że organ zinterpretował pojęcie "określenia środków" - o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 5 p.g.g. - w sposób "zawężający" wyłącznie do środków finansowych lub materialnych.

Wobec powyższego sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut, że Sąd I instancji błędnie uznał, że organy nieprawidłowo zinterpretowały art. 18 ust. 1 pkt 5 p.g.g. jest usprawiedliwiony.

Odnosząc się do zrzutów naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku ze wskazanymi w podstawach kasacyjnych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego należy wskazać, że - co do zasady - w myśl art. 7 i 77 § 1 k.p.a. to na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz wyczerpującego nie tylko zabrania ale i rozpatrzenia materiału dowodowego. Regulacja zawarta w omówionym wyżej art. 18 ust. 1 pkt 5 p.g.g. wskazuje jednak, że obowiązek określenia stosownych środków i wymóg wykazania dysponowania tymi środkami spoczywa na wnioskodawcy. Tym niemniej w świetle zasady prawdy obiektywnej brak podstaw do całkowitego zwolnienia organu od obowiązku podejmowania stosowanych działań, szczególnie w razie powzięcia przez organ wątpliwości co do rzetelności i wiarygodności wykazywanych przez wnioskodawcę danych.

Z akt sprawy wynika jednak, że organ dokonywał w tym celu wezwań - a to pismami z dnia 8 i 30 maja 2012 r. zobowiązano spółkę do przedstawienia dowodów istnienia środków finansowych przeznaczonych na prowadzenie działalności koncesyjnej. Po kolejnym wezwaniu i złożeniu dalszych dokumentów spółka została nadto poinformowana, że przedłożone dowody nie stanowią gwarancji finansowania zamierzonej działalności. Wskazano nadto przyczyny takiej oceny, m.in. wyjaśniono, że wątpliwości budzi czasu obowiązywania złożonej umowy i zobowiązano spółkę do złożenia stosownego aneksu do tej umowy.

Ocena, czy zgromadzony materiał dowodowy był kompletny, wymaga też uwagi, że skoro katalog "środków" o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 5 p.g.g. jest otwarty, to organom nie można zarzucić, że nie dokonano precyzyjnego wezwania do przedstawienia konkretnych dowodów potwierdzających dysponowanie środkami niezbędnymi do prawidłowego wykonywania działalności objętej wnioskiem.

Jak już wskazano, ustawodawca w art. 18 ust. 1 pkt 5 i w ust. 2 p.g.g. na wnioskodawcę nałożył obowiązek określenia stosowanych środków oraz dołączenia stosownych dowodów ich istnienia. Stwierdzenie zatem przez Sąd I instancji, że organ nie wykazał, że skarżąca nie spełnia ustawowych warunków do uzyskania koncesji - jest niezrozumiałe. Zwrócenia uwagi wymaga też, że konieczność wnikliwej oceny czy wnioskodawca prawidłowo określa i wykazuje środki na zapewnienie prawidłowego wykonania koncesjonowanej działalności uzasadnia cel spełnienia tej przesłanki. Nie ulega bowiem wątpliwości, że celem ustanowienia tej ustawowej przesłanki jest uniknięcie sytuacji gdy adresat koncesji – mimo jej uzyskania – nie jest w stanie prawidłowo wykonać działalności objętej koncesją. Wnioskodawca musi zatem dawać rękojmię prawidłowego wykonywania koncesjonowanej działalności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - przez wadliwe przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym uchybiono art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – jest usprawiedliwiony.

Odnosząc się do kolejnej kwestii, a to do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a., wypada przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem, fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że fakty znane organowi z urzędu to fakty, z którymi organ (pracownik organu prowadzącego postępowanie lub inni pracownicy) zapoznał się w toku swego urzędowania i w związku z urzędowaniem. Nie jest natomiast jednoznaczne, czy faktami znanymi z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie w danej sprawie są fakty ustalone w innym postępowaniu. Przyjąć należy jednak, że także tego typu fakty należy zakomunikować stronie i to w takim terminie, aby strona przed wydaniem decyzji przez organ mogła się do nich ustosunkować. (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel - Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Lex/el., 2016; komentarz do art. 77 k.p.a., teza 13).

Podkreślenia wymaga jednak, że art. 77 § 4 k.p.a. jest przepisem prawa procesowego, zatem rozważenia wymaga, czy jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik konkretnej sprawy. Wobec powyższego trzeba zauważyć, że już w uzasadnieniu decyzji wydanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zawarto ustalenie, że kwota pożyczki 4,5 mln zł jest oczywiście niewystarczająca na sfinansowanie zamierzonych prac. Skarżąca spółka miała więc możliwość na etapie postępowania odwoławczego oponowania przeciwko takim ustaleniom i zwalczania ich. Ponadto - co istotne - umowę pożyczki uznano za niewystarczającą do wykazania spełnienia przesłanki z art. 18 ust. 1 pakt 5 p.g.g. z innych względów. Kwestia oceny czy wskazana w tej umowie kwota byłaby wystarczając do zapewnienia realizacji koncesjonowanej działalności nie była zatem przesądzająca. Nie uchybiono tym samym zasadzie określonej art. 8 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie miał też podstaw by stwierdzić, że dokonana przez organ ocena materiału dowodowego przekraczała granice swobody - w rozumieniu art. 80 k.p.a.

Skoro bowiem przedłożona umowa pożyczki z dnia [...] maja 2012 r. - zawarta przez spółkę z P. S.A. - stanowiła, że "Kwota pożyczki zostanie zapłacona w całości lub części pod warunkiem uzyskania przez pożyczkobiorcę /.../ koncesji" to znaczy, że organ miał uzasadnione podstawy by uznać, że na dzień wniosku i jego oceny spółka nie dysponowała stosownymi środkami. Przy ocenie wiarygodności tego dowodu zasadnie zwrócono uwagę na warunkowy charakter umowy, jej niekonkretność i brak postanowień zabezpieczających interes spółki.

Ocenę umowy z dnia [...] grudnia 2011 r. zawartej ze spółką S. też uznać należy za trafną. Istotnie bowiem stanowiła ona: " S. zobowiązuje się udzielić spółce wsparcia finansowego, osobowego, know-how oraz wszelkiego innego niezbędnego dla celów związanych z pełną i terminową realizacja Koncesji./.../ Wsparcie finansowe /.../ udzielone zostanie w formie pożyczki/ek lub bądź w innej, niezbędnej lub korzystnej dla koncesji". W tym stanie rzeczy w pełni uzasadnione było przyjęcie, że powyższa umowa - dodatkowo niespornie zawarta na okres nieobejmujący czasu koncesji - nie stanowi wiarygodnego dowodu spełnienia przesłanki z art. 18 ust. 1 pkt 5 p.g.g.

Odnośnie pozostałych przedłożonych umów trzeba podnieść, że spółka wnosząca o uzyskanie koncesji nie była stroną tych umów.

Wszystkie przedstawione wyżej okoliczności znalazły swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji. Nie ma zatem uzasadnienia do stwierdzenia przez Sąd I instancji, że organ uchybił art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych wszystkich względów – wobec usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych – wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał nadto, że skoro w świetle prawidłowej wykładni art. 18 ust. 1 pkt 5 p.g.g. materiał dowody sprawy został zgromadzony w sposób kompletny a ocena zgromadzonych dowodów nie narusza reguły określonej art. 80 k.p.a. - to znaczy, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co uzasadniało rozpoznanie skargi i jej oddalenie.

Wobec powyższego na podstawie art. 188 i 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 i 2 wyroku.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt. 3 wyroku) wydano na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).