Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1617/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 52, art. 48 prawa budowlanego
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2017 r. sprawy ze skarg [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu całkowitej rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) dalej k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) dalej Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowanej przez adw. E. S. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016r., znak: [...], nakazującą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. całkowitą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego nr [...] całkowitej wysokości ok. 9,6 m, w postaci oświetlonej tablicy reklamowej o wymiarach ok. 3,3 m x 5,0 m, zamontowanej na słupie stalowym 0 40,0 cm, połączonym z fundamentem całkowicie zagłębionym w gruncie, na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego nr [...] zamontowanego na słupie stalowym 0 40,0 cm, połączonym z fundamentem całkowicie zagłębionym w gruncie, na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 290).

W ocenie organu I instancji w/w nośnik będący przedmiotem postępowania to wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, stanowiące budowlę, czyli techniczno- użytkową całość, o której mowa w art. 3 pkt 1 pkt b Prawa budowlanego. Realizacja tego rodzaju nośnika nie mieści się w pojęciu "instalowania tablic i urządzeń reklamowych’, na które zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Instalacja może dotyczyć robót budowlanych, polegających na umocowaniu jakiegoś elementu do istniejącej konstrukcji, ustawienia niewielkich rozmiarów urządzenia na istniejącym obiekcie - robót o małym stopniu technicznego skomplikowania. Dokonane przez organ nadzoru budowlanego ustalenia wskazują na obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, o które inwestor nie wystąpił we właściwym organie administracji architektoniczno - budowlanej. Jak wynika z pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] z dnia [...].02.2016 r. inwestor nie dokonał także żadnego zgłoszenia.

Wobec powyższego organ stwierdził, że nośnik reklamowy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej i dlatego zastosowanie w sprawie znalazł przepis art. 48 Prawa budowlanego. W/w nośnik reklamowy został usytuowany na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...] - część II, zatwierdzonego uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...].09.2009 r. Zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 1: wprowadza się podział na następujące grupy wielkości i powierzchni reklamowych, przy czym powierzchnia reklam dwustronnych nie sumuje się: format mały - do 3,0m2 włącznie i format średni - od 3ms do 9,0 m2 włącznie. Ponadto zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 2: zakazuje się rozmieszczania reklam ze zmienna projekcją obrazu oraz reklam wolnostojących na całym obszarze objętym planem, z zastrzeżeniem pkt 3 lit. c, tj. słupów ogłoszeniowo - reklamowych, maksymalnie dwóch, zlokalizowanych w odległości 50,0m od skrzyżowania dróg publicznych klasy głównej ruchu przyspieszonego z drogami lokalnymi oraz dróg lokalnych z drogami lokalnymi. Wobec powyższego, organ stwierdził, iż parametry techniczne nośnika (wielkość powierzchni ekspozycyjnej przekracza dopuszczalne 9m2 oraz jego lokalizacja nie spełniają powyższych wymogów obowiązującego mpzp.

Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. złożyła [...] Sp. z o.o., zarzucając naruszenie art. 48, art. 52 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a. przez nakazanie [...] Sp. z o.o. rozbiórki nośnika reklamowego będącego własnością innego podmiotu. [...] zarzuciła również naruszenie przepisów art. art. 7, 8, 9,10 § 1, 11, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii zmiany właściciela przedmiotowego nośnika w ocenie [...] WINB nie można uznać, że umowa z dnia [...] kwietnia 2016 r. o przewłaszczeniu nośnika z zastrzeżeniem warunku rozwiązującego wywołuje skutki, polegające na zmianie adresata obowiązków nałożonych na gruncie prawa administracyjnego. Takie postępowanie, w ocenie [...] WINB, ma za cel wyłącznie uchylenie się od obowiązku rozbiórki przedmiotowego nośnika, który jest niezgodny z przepisami prawa i nie może być zalegalizowany.

Ponadto powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych nakaz rozbiórki, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, powinien być w pierwszej kolejności skierowany do inwestora, jako sprawcy samowoli budowlanej i podmiotu odpowiedzialnego za nielegalny proces inwestycyjny. W niniejszej sprawie [...] Sp. z o.o. nadal jest inwestorem i de facto nie wyzbyła się prawa własności, a jedynie przekazała tymczasowo nośnik innemu podmiotowi w celu zabezpieczenia wierzytelności.

Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu I instancji, że opisywany nośnik reklamowy to wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zatem zdaniem organu drugiej instancji na realizację przedmiotowej budowli jaką jest nośnik reklamowy wymagane było pozwolenie na budowę.

W związku z powyższymi ustaleniami, prawidłowo organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego ustalił, iż właściwym trybem prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie jest art. 48 ustawy Prawo budowlane. Reguluje on kwestię samowoli budowlanej, polegającej na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, która skutkuje, co do zasady, nakazem rozbiórki. Nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, ustawodawca zobowiązuje bowiem do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z obowiązującymi przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wobec jednak ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...] usytuowanie przedmiotowego nośnika reklamowego na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...], jest niezgodne z w/w przepisami prawa miejscowego.

Zdaniem [...] WINB, brak jest w niniejszej sprawie podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przedmiotowej samowoli budowlanej z uwagi na jej niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. wniosła [...] Sp z o.o.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie:

art. 48, art. 52 Prawa budowlanego, art. 28 k.p.a. przez nakazanie [...] Sp. z o.o. rozbiórki nośnika reklamowego będącego własnością innego podmiotu;

art. 81 i art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie za podstawę decyzji ustaleń nieprawidłowo sporządzonego Protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2015 r. (Protokół [...]) - jedynymi osobami uczestniczącymi w tej kontroli byli przedstawiciele organu nadzoru budowlanego;

przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art.art. 8, 9,10 § 1,11, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. m.in. przez: błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, wadliwe wskazanie wymiarów nośnika i jego usytuowania, naruszenie obowiązku działania na podstawie przepisów prawa, niewyjaśnienie zarzutów [...] Sp. z o.o, zgłoszonych w toku postępowania, nierozpoznanie wniosku [...] Sp. z o.o. o przeprowadzenie dowodu z oględzin;

art. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, przepisów Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych - przez ich niezastosowanie.

Skarżąca podniosła ,że nie jest właścicielem przedmiotowego nośnika reklamowego i nie ma tytułu prawnego do dysponowania nośnikiem będącym własnością spółki [...] Sp, z o.o. Rozbiórka oznaczałaby naruszenie prawa własności spółki [...] Sp, z o.o. i wiązałaby się z odpowiedzialnością cywilnoprawną ( art, 222, art. 415 i art. 416 Kodeksu cywilnego) i karnoprawną (art. 288 § 1 i art. 291 § 1 w związku z art. 294 § 1 Kodeksu karnego) osób, które wykonałyby taką rozbiórkę z naruszeniem prawa właściciela - spółki [...] Sp. z o.o.

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. wniosła również [...] Sp z o.o..

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. , ponieważ spółka [...] Sp. z o.o. nie miała możliwości udziału w postępowaniu i przedstawienia swego stanowiska oraz wniosków dowodowych, a zaskarżona decyzja została skierowana do spółki [...] Sp. z o.o., która nie jest stroną postępowania. Ponadto w postępowaniu nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest błędne.

W odpowiedzi na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016r., znak: [...], nakazującą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. całkowitą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego.

Kontrolowane postępowanie administracyjne odbywało się w trybie i na warunkach przewidzianych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. Nr poz. 290). Nie budzi zastrzeżeń sądu okoliczność, że wykonane roboty budowlane, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlanego, należało podjąć dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Sąd podzielił stanowisko organu I i II instancji, że opisywany nośnik reklamowy to wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zatem zdaniem Sądu na realizację przedmiotowej budowli jaką jest nośnik reklamowy wymagane było pozwolenie na budowę. Biorąc pod uwagę, że przedmiotem postępowania był wolnostojący nośnik reklamowy usytuowany na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. o całkowitej wysokości 9,6 m, w postaci oświetlonej tablicy reklamowej o wymiarach ok. 3,3 m x 5,0 m, zamontowanej na słupie stalowym o 40,0 cm, połączonym z fundamentem całkowicie zagłębionym w gruncie to Zdaniem Sądu organ nadzoru budowlanego prawidłowo wdrożył tryb legalizacji samowoli przewidziany w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Należy tez podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 52 ustawy Prawo budowlane adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 48 może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przepis ten stanowi bowiem, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wymienienie w art. 52 ustawy Prawo budowlane trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Podkreśla się natomiast, że kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest jednak przypadkowa. W pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest więc inwestor, będący sprawcą samowoli budowlanej (tak też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, dostępny w CBOSA). Skoro obowiązek usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, to nie kto inny jak rzeczywisty sprawca samowoli w pierwszej kolejności winien być obciążony nakazem wykonania tego obowiązku. Status inwestora, jako adresata prawa i obowiązków w procesie budowlanym kończy się jednak z chwilą zakończenia budowy i wówczas dalsze obowiązki związane z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego przechodzą na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

Najczęściej inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, na terenie której został usytuowany sporny obiekt budowlany, ale skonstruowanie art. 52 ustawy Prawo budowlane na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości, na której wybudowano obiekt (tak też w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08 oraz z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2146/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to niewątpliwie dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor postawił budynek bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążaniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki.

Dopiero w sytuacji, gdy ustalenie osoby inwestora jest zupełnie niemożliwe albo gdy inwestor nie byłby w stanie wykonać nałożonych na niego obowiązków z powodu braku tytułu prawnego do obiektu (braku po jego stronie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), adresatem nakazów i zakazów powinien być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca obiektu budowlanego. Należy podkreślić, że rozstrzyganie w danej sprawie zawsze wymaga uwzględnienia konkretnego stanu faktycznego i prawnego, gdyż nakaz rozbiórki może być skierowany do tych osób, które mają możliwość legalnego wykonania nałożonego przez organ obowiązku.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że zgodnie z ustaleniami faktycznymi poczynionym w sprawie w toku oględzin nieruchomości organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji prowadził postępowanie w stosunku do inwestora [...] który wówczas był też właścicielem nieruchomości. Do niego również, jako inwestora, organ kierował korespondencję.

Jednakże z dowodów dołączonych do odwołania oraz skarg, Skarżąca spółka [...] w dniu [...] kwietnia 2016 r. przeniosła prawo własności nośnika reklamowego na rzecz spółki [...].

Skarżąca [...] przestała być właścicielem przedmiotowego nośnika reklamowego jak wynika z wyjaśnień obu podmiotów skarżących prawo do dysponowania nośnikiem przeniesione zostało na spółkę [...] Sp, z o.o.

Nastąpiła zatem zmiana okoliczności faktycznych i prawnych w administracyjnym toku instancji która powinna zostać uwzględniona przez organ, co nie miało jednak miejsca.

W postępowaniu administracyjnym granice sprawy administracyjnej nie są ustalane do końca w chwili jego wszczęcia, kształtują się one nieraz dopiero podczas trwania czynności jurysdykcyjnych, gdy nowo odkrywane fakty powodują ujawnienie, czy powstanie nowych stron postępowania, konieczność sięgnięcia do innej grupy przepisów prawa, rozszerzenie badanego przedmiotu. Oznacza to konieczność uwzględniania wszelkich zmian w stanie faktycznym i prawnym, jakie wystąpiły między wszczęciem postępowania a rozstrzygnięciem. Oznacza to, że skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki do podmiotu, który w administracyjnym toku postępowania skutecznie zbył na rzecz innego podmiotu prawo własności działki i obiektów objętych rozbiórką, naruszało przepisy postępowania administracyjnego, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji oba kontrolowane rozstrzygnięcia należało uznać za wadliwe.

W tych okolicznościach w ocenie sądu organ odwoławczy błędnie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, kierując nakaz rozbiórki do byłego inwestora samowoli budowlanej, który utracił w toku instancji tytuł prawny do nieruchomości. Tym samym naruszył organ odwoławczy jak i organ pierwszej instancji przepis materialny - art. 52 ustawy Prawo budowlane.

Wskazanie adresata decyzji wydanej na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane bez ustaleń stanu faktycznego wynikającego z dowodów dołączonych do skargi świadczy o naruszeniu przez organy obu instancji zarówno wskazanego przepisu jak i art. 52 ustawy Prawo budowlane, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Niemniej jak to już sąd zaznaczył, doszło również do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.