Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 507/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 pkt 19 lit. f,  pkt 20, art. 90
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 2,  art. 7, art. 60 i 69
journal: Dz.U. 2011 nr 112 poz 654
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2013 r. sprawy ze skargi M.W. na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 12 marca 2012 r. nr IV/19/18/2012 w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej - przekształcenie i zmiana nazwy szpitala oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 12 marca 2012 r. Sejmik Województwa Śląskiego podjął uchwałę Nr IV/19/18/2012 w sprawie przekształcenia i zmiany nazwy Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego Nr [...] im. prof. [...] w T. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 pkt 19 lit. f i pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) i art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 2 w związku z art. 7 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. nr 112, poz. 654 z późn. zm.), nadto weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, a jej wykonanie powierzono Zarządowi Województwa Śląskiego (§ 3 i 4). Uchwała ta została ogłoszona w dniu 5 kwietnia 2012 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z roku 2012 pod pozycją 1507.

M. W. - radny Sejmiku Województwa Śląskiego, pismem z dnia 17 marca 2012 r. adresowanym do Przewodniczącego Sejmiku Województwa Śląskiego i złożonym w Sejmiku w dniu 19 marca 2012 r. (oznaczenie prezentaty wpływu[...]), domagał się uchylenia powyższej uchwały, wobec nie spełnienia przez nią wymogów stawianych aktom prawa miejscowego, zwłaszcza braku jej zaopiniowania przez Komisję Statutowo-Regulaminową Sejmiku Śląskiego, która to Komisja zgodnie z § 44 c ust. 2 pkt 8 Statutu Województwa Śląskiego opiniuje takie akty. Dodatkowo, uchwała podjęta została w trybie pozaustawowym pomimo, iż przekształcenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową następuje w trybie określonym w przepisie art. 69 ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej oraz nie wskazuje podmiotu, który ma umożliwić mieszkańcom T. i powiatu [...] dostęp do świadczenia tego samego rodzaju i jakości usług medycznych, realizowanych dotychczas przez Wojewódzki Szpital Specjalistyczny Nr [...] im. prof. [...]w T.

Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze z dnia 9 maja 2012 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, za pośrednictwem Sejmiku Województwa Śląskiego w Katowicach (data wpływu tamże w dniu 14 maja 2012 r.), M. W. domagał się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, której zarzucił naruszenie procedury podejmowania aktów prawa miejscowego, poprzez brak jej zaopiniowania zgodnie z § 44 c ust. 2 pkt 8 Statutu Województwa Śląskiego przez Komisję Statutowo-Regulaminową Sejmiku Śląskiego, mimo jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego oraz naruszenie art. 69 ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, poprzez przekształcenie Szpitala w trybie pozaustawowym bez gwarancji zapewnienia zatrudnienia pracowników dotychczas w nim pracujących. Zaznaczył, iż praktyka omijania Komisji Statutowo-Regulaminowej Sejmiku Śląskiego w opiniowaniu wielu aktów prawa miejscowego jest nagminna, co oznacza łamanie zapisów wspomnianego Statutu, czyniąc go bezużytecznym i wskazuje na brak kontroli ze strony nadzorujących działalność samorządu województwa organów.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Zarządu Województwa Śląskiego wniósł o jej oddalenie bądź odrzucenie. Powołał się na brak legitymacji skarżącego do wniesienia skargi w oparciu o art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a." oraz brak wykazania naruszenia jego interesu prawnego względnie uprawnienia przez przepisy zaskarżonego aktu prawa miejscowego, jako indywidualnego i aktualnego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków, pozostających w związku z konkretną normą prawną naruszoną zaskarżonym aktem (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2143/11; z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2534/10; z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 677/11). Nadto, skarga nie zawiera oznaczenia miejsca zamieszkania, bądź adresu do doręczeń skarżącego, oraz wzmianki o uiszczeniu stosownego wpisu, co wskazuje na jej braki formalne, określone w art. 46 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi zaznaczono, iż przedmiotowa uchwała została zaopiniowana przez Radę Społeczną Szpitala, związki zawodowe tam działające oraz przez Komisję Polityki Społecznej i Ochrony Zdrowia Sejmiku Województwa Śląskiego, jak też uzgodniona i zaaprobowana przez organ nadzoru prawnego - Wojewodę Śląskiego. Odstępstwo od wewnętrznej procedury jej przedłożenia do zaopiniowania Komisji Statutowo-Regulaminowej Sejmiku Śląskiego nie może stanowić naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia jej nieważności bądź uchylenia, gdyż zaskarżona uchwała jest aktem skierowanym do jednostki i reguluje jej wewnętrzną organizację oraz nie tworzy "uprawnienia" mieszkańców województwa do kontynuacji działalności medycznej w innej placówce służby zdrowia. Przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej nie wymagają, by wskazywać podmiot, który przejmie działalność likwidowanych komórek organizacyjnych oraz nie regulują wewnętrznej procedury przekształcenia komórek organizacyjnych zakładu odpowiedzialnego za świadczenia zdrowotne, poza przekształceniem samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową, o czym mowa w art. 69 tej ustawy. Wyłącznie z ostrożności procesowej dokonano publikacji przedmiotowej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, bowiem skoro organ podmiotu prowadzącego uprawniony jest do likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej (art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej), to tym bardziej jest uprawniony do ograniczenia jego działalności poprzez likwidację niektórych oddziałów z powodu trudnej sytuacji finansowej, w oparciu o art. 18 pkt 19 lit. f i pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Stąd też nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa poprzez dokonanie przekształcenia w trybie pozaustawowym. Na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej zmiany statutów, podlegających pod samorząd województwa samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, były wprowadzane przez zarząd województwa, tym nie mniej uchwały zarządu nie stanowią prawa miejscowego, z tego względu uznano, iż zasadnym jest podjęcie zaskarżonej uchwały, a następnie w oparciu o nią uchwał zarządu w sprawie odpowiednich zmian w statucie, co więcej taka procedura została uprzednio uzgodniona z organem nadzoru prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje orzekanie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie zaś z art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a. ).

W niniejszej sprawie, skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.), zastosowanie znajdzie reguła zawarta w art. 53 § 2 p.p.s.a., która przewiduje, że skargę należy wnieść w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. o sygn. akt II OPS 2/07, opubl. ONSA i WSA z 2007 r. nr 3, poz. 60 oraz ZNSA z 2007 r. nr 2 , poz. 83). Datą miarodajną dla oceny, czy skarga została złożona z zachowaniem ustawowego terminu, jest dzień jej wniesienia za pośrednictwem właściwego organu administracji, osobiście lub za pośrednictwem poczty (art. 54 § 1 p.p.s.a.).

Z analizy akt sprawy wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone w Sejmiku Województwa Śląskiego w dniu 19 marca 2012 r. (data prezentaty wpływu). Zatem wniesiona w dniu 14 maja 2012 r. skarga spełnia wymogi formalne również co do terminu jej złożenia, a to z uwagi na bezskuteczne wezwanie organu samorządu województwa do usunięcia naruszenia prawa, jako organu który wydał akt prawa miejscowego w sprawie z zakresu administracji publicznej, na co wskazuje charakter przedmiotu regulowanego tym aktem, jak i sposób jego ogłoszenia (§ 4).

Stosownie do treści art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Jak wynika z powyższego przepisu ze skargą może wystąpić podmiot, który musi wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 952/90, publ. Samorząd Terytorialny z 1991 r. nr 4, str. 47 z glosą E. Ochendowskiego oraz postanowienie z dnia 25 maja 1992 r., sygn. SA/Wr 601/92, publ. w ONSA z 1992 r., nr 3-4, poz. 89 - zaprezentowane oceny prawne zachowały aktualność również po dniu 1 stycznia 2004 r.). W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Legitymacja skargowa jest oparta na subiektywnym przekonaniu podmiotu, iż już został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, co oznacza, że skarżący winien wykazać naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia, opartego na konkretnie naruszonym przepisie prawa materialnego, z którego wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z zaskarżonym przepisem aktu prawa miejscowego.

Źródłem tego interesu lub uprawnienia jest norma prawna, a nie sfera praw i obowiązków innego podmiotu, w tym przypadku przekształcanego na podstawie zaskarżonej uchwały - Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego Nr [...] im. prof. [...]w T. Związek istniejącego już w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały interesu lub uprawnienia z normą prawną musi być bezpośredni i aktualny, a nie wywodzony za pośrednictwem następstwa prawnego uprawnień i interesów wynikających z dokonanego na podstawie uchwały przekształcenia (por. A. Duda "Pojęcie interesu prawnego w prawie administracyjnym", W-wa 2008, s 35).

Sąd rozpoznający niniejszą skargę zobowiązany jest natomiast do zbadania, czy będący przedmiotem skargi akt narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób (pracowników przekształcanego Szpitala, mieszkańców województwa), czy też podmiotów. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2010 r. o sygn. akt II OSK 1736/09 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Tym samym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości (por. wyroki WSA w Białymstoku: z dnia 15 czerwca 2010 r., o sygn. akt II SA/Bk 791/09 oraz z dnia 23 czerwca 2010 r., o sygn. akt II SA/Bk 171/10 - wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA) .

Skarga uregulowana w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa nie jest zatem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). Determinuje to zakres sądowej kontroli uruchomionej na podstawie tego przepisu i nie daje podstawy do korzystania "przez każdego" z prawa do wniesienia skargi. Przekonanie skarżącego o niesłuszności czy wadliwości zaskarżonego aktu nie jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia członka społeczności lokalnej, a nawet radnego i nie legitymuje do wniesienia skargi w tym trybie.

W kwestii "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, należy odwołać się także do orzecznictwa sądowego, które w omawianym zakresie wskazuje na następujące wyznaczniki prawne tego pojęcia: legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego a nie faktycznego, interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną oraz musi stanowić rzeczywiste naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego, działającego we własnym imieniu i mającego roszczenie o przyznanie uprawnienia lub obowiązku, który jest możliwy do wykazania w dacie złożenia skargi.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r. o sygn. akt II OSK 2019/06 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest zatem bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny lub uprawnienie. Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym.

Biorąc pod uwagę przedstawiony powyżej sposób rozumienia interesu prawnego lub uprawnienia, który winien mieć swoje źródło w przepisach prawa administracyjnego, stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny lub uprawnienie wynikające z konkretnego przepisu prawa materialnego. Treść skargi wskazuje jedynie na sprzeczność zaskarżonej uchwały z procedurą podejmowania aktów prawa miejscowego, poprzez brak jej zaopiniowania zgodnie z § 44 c ust. 2 pkt 8 Statutu Województwa Śląskiego przez Komisję Statutowo-Regulaminową Sejmiku Śląskiego, oraz naruszenie art. 69 ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, poprzez przekształcenie Szpitala w trybie pozaustawowym bez gwarancji zapewnienia zatrudnienia pracowników dotychczas w nim pracujących.

Podkreślenia wymaga, iż to po stronie skarżącego leżało wykazanie związku zagrożenia naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia z jego indywidualną sytuacją prawną, poprzez wskazanie związku przyczynowego pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego uprawnieniem lub obowiązkiem. Skarżący nie wykazał ponadto, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. W skardze nie wywiedziono w żaden sposób, z powołaniem się na konkretną regulację prawną, iż zaskarżona uchwała nawet w sytuacji potencjalnego naruszenia prawa negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, pozbawiając go przykładowo pewnych uprawnień lub uniemożliwia mu ich realizację. Skład orzekający nie jest uprawniony do poszukiwania naruszeń takich interesów prawnych lub uprawnień skarżącego, a tylko te mogą stanowić o jego legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Tymczasem, skoro nie wykazano interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, które zastały naruszone zaskarżoną uchwałą, to nie zaistniał stan pozwalający na dokonanie merytorycznego rozpatrzenia skargi. Samo zaś hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi w oparciu o art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, który wymaga nie tylko wskazania normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, ale nadto wykazania, iż zaskarżony akt oddziaływuje na posiadany interes prawny lub uprawnienie, które w ten sposób zostają naruszone.

W tym stanie rzeczy, nawet ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli nie narusza ona prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r. o sygn. akt II SA 2503/01 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). W tej sytuacji, skoro skarżący nie posiada legitymacji skargowej, Sąd nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi, dlatego na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.