Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 66/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 124 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 11, art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 1, par. 44 pkt 2, par. 46 ust. 1, ust. 2 pkt 1-2
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Dnia 8 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant Sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 roku sprawy ze skargi A. B. – B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. na rzecz A. B. – B. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia[...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany użytku gruntowego na działce ewidencyjnej nr 379/1 z obrębu ewidencyjnego [...], położonej w mieście Ł.

W uzasadnieniu tego postanowienia podniósł, że Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...]zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany użytku gruntowego na działce ewidencyjnej nr 379/1 z obrębu ewidencyjnego [...], położonej w mieście Ł.

Rozpoznając zażalenie A. B. – B. na to postanowienie organ drugiej instancji podniósł, że decyzją z dnia [...]lipca 2013r. Prezydent Miasta Ł. orzekł o odmowie wprowadzenia zmiany do operatu ewidencji gruntów i budynków, polegającej na ujawnieniu użytku gruntowego "B" (tereny mieszkaniowe) dla działki nr 379/1 z obrębu ewidencyjnego [...], położonej w mieście Ł. Od decyzji powyższej strony złożyły odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Decyzją z dnia [...] organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wykonując zalecenia zawarte w decyzji z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. pismem z dnia 8 października 2013r. wystąpił do [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. z prośbą o udzielenie informacji o toczącym się postępowaniu w trybie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm.), dotyczącym działki nr 379/1. [...] Urząd Wojewódzki w Ł. przesłał zawiadomienie z dnia 4 września 2013r. o wszczęciu z dniem 7 sierpnia 2013r. na wniosek Prezydenta Miasta Ł. postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Ł. – miasto na prawach powiatu z dniem 1 stycznia 1999r. własności części nieruchomości położonej przy ul. A oznaczonej, jako działka nr 379/1 z obrębu ewidencyjnego [...], położonej w mieście Ł. W dniu 10 października 2013r. J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję z dnia [...]. uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu drugiej instancji w sprawie występują przesłanki zawieszenia postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. istnieje ścisły związek pomiędzy postępowaniem o zmianę użytku gruntowego w operacie ewidencji gruntów i budynków dla wskazanej działki, prowadzonym przez Prezydenta Miasta Ł., a postępowaniem w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Ł.– miasto na prawach powiatu z dniem 1 stycznia 1999r. na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm.) własności części nieruchomości położonej w Ł. przy ul.A , oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr 379/1. "Elementem: niezbędnym pozwalającym rozstrzygnąć wniosek o dokonanie zmiany użytku gruntowego, czyli zagadnienia wstępnego, będzie decyzja Wojewody [...] w sprawie nabycia przez Miast Ł. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, oznaczonej jako działka nr 379/1, w obrębie ewidencyjnym [...], położonej w mieście Ł. Prowadzenie dalszego postępowania w sprawie bez rozstrzygnięcia Wojewody [...] naruszałoby w rażący sposób w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a.". Ponadto, obecnie toczy się postępowanie w WSA w Łodzi ze skargi J. B. na decyzję z dnia[...].

W skardze na powyższe postanowienie A. B. – B. wniosła o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła, iż organ stara się pominąć dwa podstawowe fakty:

1. wprowadzenie odpowiednich zmiany określających tę nieruchomość jako użytek "B", o czym świadczą wydane wypisy z rejestru. Geodeta wykonał czynności zlecone przez zarządcę nieruchomością przy ul. A w Ł. działającego za współwłaścicieli tej nieruchomości. Wpis stał się prawomocny i wniosek o jego zmianę może zgłosić jedynie właściciel (współwłaściciel). Zmiana tego wpisu powinna być przeprowadzona zgodnie z regułami postępowania administracyjnego;

2. ewentualne postanowienie powinno dotyczyć: uchylenia wpisu lub zmiany wpisu z wniosku Zarządu Dróg i Transportu w Ł. ul.B, który nigdy nie był współwłaścicielem nieruchomości przy ul. A w Ł. Ponieważ nie toczy się postępowanie w sprawie z wniosku geodety, bo jego wniosek został uznany i wprowadzony do ewidencji. Przeto nie można zawieszać tego postępowania, bo ono nie istnieje, zostało skonsumowane.

Po zamknięciu rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej złożył pismo, które nie zostało podpisane.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej uchylenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego postanowienia, a jedynie uwzględniając skargę może je uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ppsa, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ppsa, skarga zgodnie z art. 151 ppsa podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 ppsa rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a.

Sporną między stronami kwestię zawieszenia postępowania w sprawie odmowy dokonania zmian w operacie ewidencyjnym regulują przepisy rozdziału 6 działu II k.p.a. Stosownie do zawartego w tym rozdziale przepisu art. 97 § 1 pkt 4 organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Analiza tego przepisu dowodzi, iż dopuszczalność zawieszenia postępowania uzależniona jest od łącznego spełnienia trzech warunków, a mianowicie pojawienia się zagadnienia wstępnego, związku zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy oraz wymogu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez inny organ niż ten, który rozpoznaje sprawę lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienie wstępne" należy rozumieć okoliczność warunkującą rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, zaś ocena tej okoliczności, gdyby ona sama w sobie mogła być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jej przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2001r., III SA 32/00, LEX nr 47487). Pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi zajść związek przyczynowy (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2001r., II SA 1982/00, LEX nr 54554). Z zagadnieniem wstępnym w postępowaniu administracyjnym mamy więc do czynienia wtedy, gdy organ administracji publicznej nie jest uprawniony do jego rozstrzygnięcia w tym postępowaniu i dlatego dalsze postępowanie administracyjne musi wstrzymać (zawiesić) do czasu rozstrzygnięcia takiego zagadnienia w innym postępowaniu. Przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego (wystąpienie zagadnienia wstępnego) występuje przy tym tylko wówczas, gdy z przepisów prawa wynika wyraźnie, że rozstrzygnięcie danej sprawy uzależnione jest od uprzedniego jego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Oznacza to zarazem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd pozostaje w takim związku z postępowaniem administracyjnym, że bez jego rozstrzygnięcia nie jest możliwe rozstrzygnięcie danej sprawy. Chodzi tu przy tym o rozstrzygnięcie zagadnienia materialnoprawnego, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (B. Gralczyk, O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym, ZNUŁ, Nauki Humanistyczno-Społeczne, seria I, 1965, nr 38, s. 91-92), a których rozstryzgnięcie należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone, ale również o sytuację, gdy wydanie orzeczenia merytorycznego uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, ocena zaś tego zagadnienia (w oderwaniu od sprawy na tle, której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu administracji publicznej, niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Aby zatem można było mówić o zagadnieniu wstępnym musi ono poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, a także musi istnieć zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W takim przypadku zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest obligatoryjne (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2003 r., V SA 2826/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2004 r., III SA 1137/03 i wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 kwietnia 2006 r., I SA/Sz 14/06, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 marca 2009r., I SA/Bk 608/08, LEX nr 491860 czy wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 września 2008r., I SA/Go 529/08, LEX nr 480321). Zależność między zagadnieniem wstępnym a przedmiotem danego postępowania ma charakter związku bezpośredniego, chodzi o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (por. wyrok NSA z 26 stycznia 1993 r., II SA 1678/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 55). Od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego winno w ogóle zależeć rozpatrzenie sprawy (por. G. Łaszczyca, op.cit., str. 100-101; wyrok WSA z 18 września 2009 r., III SA/Gl 798/09). Z samej istoty zagadnienia wstępnego wynika też, że musi ono mieć charakter prawny, a nie faktyczny (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 573). Wskazuje na to przede wszystkim argument w postaci konieczności jego rozstrzygnięcia. Ustalenie stanu faktycznego sprawy należy zawsze do organu prowadzącego postępowanie w danej sprawie. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstawy do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie orzeczenia bez rozpoznania owej sprawy. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia nie mają wpływu względy natury celowościowej oraz ekonomiki postępowania (W.Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, "Samorząd Terytorialny" nr 10 z 2003r.).

Co istotne przerwanie czynności procesowych (a do tego sprowadza się zawieszenie postępowania) możliwe jest tylko w przypadku zaistnienia jednej z enumeratywnie wyliczonych podstaw zawieszenia. Kodeks ujmuje te przyczyny w sposób zbiorczy w art. 97 k.p.a. Przy uwzględnieniu wyjątkowego charakteru instytucji zawieszenia postępowania w stosunku do zasady ciągłości (integralności, szybkości) postępowania, cecha zamkniętego (wyczerpującego) katalogu podstaw zawieszenia wpływa jednoznacznie na sposób ich wykładni. Uświadomienie sobie prawnego charakteru tej instytucji uzasadnia nader ostrożną wykładnię przesłanek z art. 97 § 1 k.p.a., w oparciu o które mogłoby dojść do zawieszenia postępowania. Argument ten wyklucza wszelkie próby stosowania na gruncie tego przepisu wykładni rozszerzającej, choćby nawet stały za nimi tak racjonalne argumenty jak względy ekonomiki procesowej. W podobnym duchu wypowiedział się NSA w uchwale z 24 listopada 2008r., II FPS 4/08, przypominając, że zawieszenie postępowania zawsze wiąże się z nieuchronną zwłoką w załatwieniu sprawy, co ma niebagatelne znaczenie w świetle konstytucyjnego nakazu rozpoznawania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady szybkości postępowania. Zasady te sprzeciwiają się zawieszeniu postępowania z przyczyn celowościowych, gdy brak ku temu rzeczywistej podstawy prawnej. Wprawdzie, wspomniana uchwała zapadła na tle wykładni przesłanek zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 125 § 1 pkt 1 ppsa), to jednak, z uwagi na pokrewieństwo materii, zachowuje ona - zdaniem Sądu - aktualność także w procesie stosowania przepisu art. 97 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, organy błędnie przyjęły, że ustalenie, czy wynik postępowania, którego przedmiotem jest stwierdzenie nabycia przez Gminę Ł. z mocy prawa nieruchomości oznaczonej nr 379/1 (zajętej na drogę publiczną) stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu w sprawie dokonania zmian w operacie ewidencyjnym, a więc w świetle powołanych przepisów podstawę do zawieszenia postępowania. Zgodnie bowiem z § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), zwanego dalej rozporządzeniem, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i § 11, zgodnie zaś z § 44 pkt 2 tego rozporządzenia do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Ewidencja gruntów obejmuje natomiast stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, ze zm.), zwanej dalej Prawem geodezyjnym, w zakresie gruntów ich położenie, granice, powierzchnię, rodzaj użytków gruntowych oraz ich klasy gleboznawcze, oznaczenie ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeśli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych lub samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty. W ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego (art. 51 Prawa geodezyjnego). Stosownie do § 46 ust. 2 rozporządzenia podstawę wprowadzenia danych do operatu ewidencyjnego stanowią prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne, opracowania geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacja architektoniczno-budowlanej gromadzona i przechowywana przez organy administracji publicznej, ewidencja publiczna prowadzona na podstawie innych przepisów, na mocy § 12 ust. 1 i § 46 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia dane dotyczące właścicieli nieruchomości wpisuje się w operacie ewidencji gruntów na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądu, umów zawartych w formie aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych.

Analiza tych przepisów dowodzi, na co też zwraca jednolite orzecznictwo sądowe, że zapisy w ewidencji mają charakter techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencji rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii będących podstawą wpisu, jak i uprawnień wnioskodawcy lub innych osób do gruntu, budynku lub lokalu czy tak jak w niniejszej sprawie do określania rodzaju użytków gruntów. Dlatego też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 1993r. II SA 1155/92, ONSA 1994/2/61, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2008r., IV SA/Wa 94/08, Lex nr477578, wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1998r., II SA 258/98, Lex nr 41288, wyrok z dnia 20 sierpnia 1998r., II SA 766/98, Lex nr 82005). Co więcej dokonując aktualizacji ewidencji organy ewidencyjne nie są uprawnione do merytorycznego kontrolowania treści dokumentów stanowiących źródło ujawnionych w niej praw, wydanych przez uprawnione do tego podmioty (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2008r., II SA/GL 643/07, Lex nr 485843), jak i treści dokumentów stanowiących źródło wpisu innych danych w ewidencji, tj. rodzaj użytków gruntu. Postępowanie ewidencyjne służy bowiem ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma wyłącznie charakter informacyjny. Służy ono jedynie aktualizowaniu danych w ewidencji na podstawie innych dokumentów sporządzonych w przewidzianej przez prawo formie i uprawniony do tego podmiot. Ewidencja stanowi odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego nieruchomości.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, że wszczęte przez Prezydenta Miasta Ł. postępowanie administracyjne w sprawie dokonania zmian w ewidencji było następstwem złożonego przez geodetę w dniu 1 lipca 2013r. wniosku o dokonanie aktualizacji zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegającej na ujawnieniu użytku "B" na działce ewidencyjnej nr 379/1 z obrębu ewidencyjnego [...] w miejsce dotychczasowego wpisu tego użytku "dr". W tym więc postępowaniu powinna być wyjaśniona i rozstrzygnięta kwestia, czy geodeta posiadał legitymację do zgłoszenia takich zmian uwzględniając tryb i sposób działania celem sporządzenia dokumentów stanowiących zgodnie ze zgłoszeniem podstawę wniosku o aktualizację ewidencji, oraz czy zawarte we wniosku geodety dane dotyczące rodzaju użytków gruntu są zgodne z aktualnym stanem tych użytków. Dane dotyczące zmian rodzaju użytków gruntu – jako odzwierciedlające aktualny stan tego użytku - są przy tym uwidaczniane w ewidencji niezależnie od kwestii własności gruntów. Odróżnić bowiem należy zmiany w operacie ewidencyjnym w zakresie rodzaju użytków od zmian w zakresie właściciela czy władającego gruntem. Dlatego też spór co do objętego wnioskiem gruntu nie ma bezpośredniego związku ze zmianą w zakresie rodzaju użytku gruntu. Zresztą powołane a mające zastosowanie w sprawie dokonania tego wpisu przepisy nie dają podstaw do wnioskowania, że zmiany w zakresie rodzaju użytków gruntów i ich własności są ze sobą w takiej korelacji, aby bez rozstrzygnięcia kwestii własności nie było możliwe rozstrzygnięcie sprawy dokonania zmian w zakresie rodzaju użytków. Przeczy temu zaś to, iż ewidencja ma jedynie charakter informacyjny, powinna odzwierciedlać aktualny stan faktyczny i prawny, zmiany w ewidencji mogą być dokonywane także z urzędu i mogą następować niezależnie od siebie, tj. dotyczyć różnego rodzaju danych, i być np. wynikiem modernizacji ewidencji nawet wbrew sprzeciwom właściciela gruntu. Przepisy te, ani pozostałe przepisy Prawa geodezyjnego, nie uzależniają zmian w ewidencji w zakresie rodzaju użytków gruntu od uprzedniego rozstrzygnięcia sporu o własność gruntu. Gdyby tak było to niemożliwym byłoby dokonanie jakichkolwiek zmian w ewidencji nawet pomimo ich zdezaktualizowania tylko dlatego, że toczy się spór co do ich własności. Temu zaś przeczy wskazywany charakter prowadzenia ewidencji. Organy w podjętych rozstrzygnięciach o zawieszeniu postępowania w sprawie dokonania zmian w ewidencji nie wykazały bezpośredniego związku obu tych spornych między stronami zagadnień, tj. zmiany rodzaju użytku gruntu i własności gruntu. Zakończenie postępowania komunalizacyjnego i stwierdzenie nabycia własności spornej działki przez Gminę Ł. będzie natomiast stanowiło podstawę do zmian w spornej ewidencji w zakresie danych o właścicielu gruntu. Zważyć natomiast należy, że w każdej z tych spraw prowadzone są autonomiczne, całkowicie samodzielne i odrębne postępowania dowodowe z wykorzystaniem odrębnego materiału dowodowego. W każdym z nich organ dokonuje samodzielnych i niezależnych ustaleń co do odmiennych okoliczności faktycznych. Z tych też względów, uznać należy, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia z mocy prawa nabycia przez Gminę Miasto Ł. prawa własności spornej działki nr 379/1 w myśl przepisów art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie stanowi zagadnienia wstępnego dla prowadzonej przez Prezydenta Miasta Ł. sprawy z zakresu ewidencji gruntów, ponieważ w sprawie jaką prowadzi Wojewoda stroną postępowania są właściciele spornych działek (tak też wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 marca 2013r., III SA/Łd 1092/13, por. też wyrok NSA z dnia 2 marca 2011r., OSK 639/10 czy wyrok NSA z dnia 19 października 2010r., I OSK 971/09).

Zastrzeżenia Sądu budzi też uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie spełnia ono bowiem wymogów określonych w przepisie art. 124 § 2 k.p.a., albowiem uzasadnienie to nie zawiera wyjaśnień co do podnoszonych przez skarżącą okoliczności faktycznych, a które winny być wzięte pod uwagę przy wydaniu postanowienia. W zażaleniu skarżąca zwróciła uwagę na to, że w oparciu o złożony przez geodetę w dniu 1 lipca 2013r. wniosek został dokonany wpis w dniu 5 lipca 2013r., czego dowodem jest kopia wypisu z ewidencji, a to oznacza, iż postępowanie w sprawie tego wpisu zostało prawomocnie zakończone, decyzja o odmowie wpisu nie mogła więc być podjęta, a ponadto została ona zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Analiza zaskarżonego postanowienia dowodzi, iż organ nie odniósł się do tych zarzutów niezależnie od tego, czy są czy nie są one zasadne w jego przekonaniu. Organ powinien wskazać przyczyny, dla których argumentu tego nie uznaje za zasadny, negatywnie rozpoznając zażalenie tym samym można sądzić że w ten sposób ten zarzut ocenił. Uzasadnienie to koncentruje się wyłącznie na wykładni przesłanci zawieszenia postępowania, a ocena okoliczności faktycznych zawieszenia sprowadza się do jednego zdania, w którym organ podniósł, że <"elementem" niezbędnym pozwalającym rozstrzygnąć wniosek o dokonanie zmiany użytku gruntowego, czyli zagadnienia wstępnego, będzie decyzja Wojewody [...] w sprawie nabycia przez Miasto Ł. w trybie cyt. wyżej ustawy nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, oznaczonej jako działka nr 379/1, w obrębie ewidencyjnym [...], położona w m. Ł., po czym dodał, że dalsze prowadzenie postępowania w sprawie bez tej decyzji stanowi rażące naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Tymczasem prawidłowo sporządzone uzasadnienie nie tylko pozwala sądowi administracyjnemu na ocenę legalności aktu administracyjnego, ale przede wszystkim stanowi gwarancję realizacji zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania do organów państwa wynikającej z art. 8 k.p.a. Pozwala ono bowiem na to by strona poznała motywy rozstrzygnięcia sprawy, tj. przyczyny, z powodu których organ uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka zawieszenia postępowania. Dzięki temu strona powinna mieć szansę na własną ocenę prawidłowości działania organu i dobrowolne zastosowanie się do rozstrzygnięcia. Oczywiście strona może nie czuć się przekonana co do zasadności rozstrzygnięcia, ma ona bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2009r., I SA/Łd 1329/08). Niemniej jednak organ powinien uczynić wszystko by wypełnić swój obowiązek przekonania o zasadności podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, a tym samym wypełnić wymóg szybkiego i ekonomicznego prowadzenia postępowania. Można bowiem przypuszczać, że strona przekonana o zasadności podjętego rozstrzygnięcia nie będzie jego kwestionowała. W konsekwencji uznać należy, że wskazane naruszenia w sposób oczywisty kolidują z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym.

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie obowiązany zastosować się do dokonanej przez Sąd oceny prawnej przyjętej przez organ przesłanki zawieszenia postępowania, a następnie kontynuując postępowanie administracyjne dokonać oceny okoliczności faktycznych sprawy zmiany danych w ewidencji w świetle dokonanej przez Sąd oceny prawnej, rozważając także legitymację prawną geodety do złożenia wniosku o dokonanie kwestionowanej zmiany w ewidencji w zakresie rodzaju użytku gruntu. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia, jakim w niniejszej sprawie jest zawieszenie postępowania, ocena przesłanek merytorycznego czy procesowego zakończenia postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości dokonanego zgłoszenia, jak i zasadności zmiany w operacie ewidencyjnym, należy do organów administracji publicznej. Tej bowiem w sprawie zawieszenia Sąd nie rozważa, a analizy przepisów prawa materialnego dokonuje jedynie w kontekście zasadność wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego

Natomiast argument skargi co do ewentualnego uchylenia wpisu lub zmiany wniosku z wniosku Zarządu Dróg i Transportu UMŁ nie mógł być uwzględniony w tym postępowaniu, bowiem Sąd jak na wstępie rozważań wskazano rozpoznaje skargę w granicach sprawy, tę zaś wyznacza przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia, którym w tej sprawie było zawieszenie postępowania administracyjnego. Prawidłowość wszczęcia tegoż postępowania jest przedmiotem odrębnego postępowania sądowego, prowadzonego pod sygnaturą akt III SA/Łd 1168/13. W tej sprawie Sąd działa tylko i wyłącznie w granicach zawieszenia postępowania, co oznacza, że ocenia tylko czy zaistniały przesłanki zawieszenia postępowania. Z tego względu podjęty w dniu 2 kwietnia 2014r. wyrok w sprawie III SA/Łd 1168/13, oddalający skargę, nie ma żadnego wpływu na wynik tej sprawy. Sąd nie mógł też odnieść się do argumentów złożonego po zamknięciu rozprawy pisma pełnomocnika skarżącej. Pismo to – pomijając jego złożenie po zamknięciu rozprawy - nie zostało podpisane, a ponieważ zostało ono złożone po zakończeniu postępowania Sąd nie był zobligowany wzywać do uzupełnienia jego braków formalnych.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa uwzględnił skargę. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 ppsa, o wstrzymaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia zaś na podstawie art. 152 ppsa.

k.ż.