Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2446/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 9 ust. 3-8
journal: Dz.U. 2008 nr 89 poz 545
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 maja 2008 r. w sprawie szkoleń dla podmiotów, których dotyczą działania objęte  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, oraz doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania  pomocy finansowej.
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. art. 2, 6 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 356
law: Ustawania 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant ref. staż. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2016 r. sprawy ze skargi A.N. na czynność Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w B. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisania na listę doradców rolniczych oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. A.N. zwróciła się do Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie z wnioskiem o wpisanie jej na listę doradców rolniczych w trybie § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 maja 2008 r. w sprawie szkoleń dla podmiotów, których dotyczą działania objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, oraz doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pomocy finansowej (Dz. U. Nr 89, poz. 545 ze zm.). Ponadto wniosła o umożliwienie jej odbycia szkolenia uzupełniającego w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze C. Wyjaśniła jednocześnie, że posiada wykształcenie wyższe na kierunku pokrewnym względem kierunku ochrona środowiska, ogrodnictwo, rolnictwo, technika rolnicza i leśna, weterynaria, zootechnika. Oświadczyła, że odbyła szkolenie z zakresu "Korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów", którego przedmiotem był temat dotyczący usług doradczych świadczonych rolnikom. Wskazała, że posiada zaświadczenie o ukończeniu tego szkolenia, jak również podała, że złożyła przed Dyrektorem Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie z wynikiem pozytywnym egzamin pisemny w formie testu, sprawdzający wiedzę i umiejętności z zakresu zagadnień objętych szkoleniem. Jednocześnie zaznaczyła, że posiada wyższe kwalifikacje rolnicze, które uzyskała podczas pracy w rolnictwie, oraz posiada ponad trzyletni staż pracy w rolnictwie. Staż pracy wynika z podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników od dnia 1 lipca 2005 r. oraz prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym o obszarze nie mniejszym niż 1 ha, stanowiącym jej własność małżeńską oraz dzierżawę z zasobu Skarbu Państwa. Zainteresowana podała także, iż przynależy do [...] Izby Rolniczej i Rady Powiatowej w K. Zdaniem wnioskodawczyni, jej kwalifikacje wynikają z posiadania wykształcenia wyższego na kierunku wychowanie fizyczne (Akademia Wychowania Fizycznego i Sportu w [...]) oraz na kierunku turystyka i rekreacja (Wyższa Szkoła Turystyki i Hotelarstwa w [...]).

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Dyrektor Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie, działając na podstawie § 9 ust. 3 pkt 1 lit. "a" i "b", pkt 2 i 3 ww. rozporządzenia w sprawie szkoleń dla podmiotów, których dotyczą działania objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, oraz doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pomocy finansowej, poinformował A.N., że nie może być wpisana na listę doradców rolniczych z powodu niespełniania wymogów wynikających z ww. rozporządzenia.

W dniu [...] marca 2013 r. A. N. sformułowała pismo, które nazwała "odwołaniem", i zaadresowała je zarówno do Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie, Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak również do Rzecznika Praw Obywatelskich. W piśmie tym zarzuciła, że Dyrektor Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie dokonał błędnej wykładni przepisów ww. rozporządzenia, czym pozbawił zainteresowaną prawa wykonywania zawodu, w którym - w jej ocenie - posiada wymagane kwalifikacje. Wniosła o niezwłoczne wpisanie jej na listę doradców rolniczych, a także o zbadanie konstytucyjności przepisów będących podstawą wpisu.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Dyrektor Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie przesłał powyższe pismo A. N., nazwane "odwołaniem", Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, stosując § 9 ust. 3 pkt 1 lit. "a" i "b" ww. rozporządzenia w sprawie szkoleń dla podmiotów, których dotyczą działania objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, oraz doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pomocy finansowej, poinformował A. N., że uznał za zasadne niewpisanie jej przez Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie na listę doradców rolniczych. Minister wyjaśnił, że niedokonanie wpisu na listę doradców rolniczych podyktowane jest tym, że zainteresowana nie posiada odpowiedniego wykształcenia, które uprawniałoby ją do wpisu, lub co najmniej trzyletniego stażu pracy w instytucji określonej w ww. rozporządzeniu. Trzyletni staż pracy w rolnictwie i przynależność do Izby Rolniczej nie spełniają wymogu trzyletniego stażu pracy na stanowisku związanym z wykonywaniem doradztwa rolniczego i nie upoważniają do wpisu na listę doradców rolniczych. Również posiadane przez zainteresowaną wykształcenie nie jest pokrewne z kierunkami wskazanymi w ww. rozporządzeniu. Jednocześnie w piśmie tym Minister poinformował zainteresowaną, że od zawartego w nim rozstrzygnięcia przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za jego pośrednictwem, w terminie 30 dni od dnia doręczenia pisma.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. A. N. sformułowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] oraz decyzji Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], zarzucając, że Dyrektor Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie pismem pozbawionym cech decyzji administracyjnej naruszył w sposób istotny prawo, bezzasadnie odmawiając jej wpisu na listę doradców rolniczych. Z tego względu skarżąca zawarła żądanie niezwłocznego nakazania wpisania jej na listę doradców rolniczych, a także wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów dojazdu na rozprawę i korespondencji.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że jest ona niedopuszczalna, ponieważ niewpisanie osoby na listę doradców rolniczych nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a wobec tego nie przysługuje w takiej sytuacji odwołanie do organu wyższego stopnia. Zdaniem Ministra, niewpisanie na listę doradców rolniczych przybiera formę czynności z zakresu administracji publicznej, którą osoba zainteresowana może uczynić przedmiotem skargi po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie to Dyrektor Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie jest właściwy do zajęcia stanowiska procesowego w odpowiedzi na złożoną skargę, bowiem jej przedmiotem winna być jego czynność, polegająca na niewpisaniu skarżącej na listę doradców rolniczych. Minister zaznaczył, że skarżąca swoje pismo z dnia 8 marca 2013 r., nazwane "odwołaniem", wniosła także do Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie, co - w jego ocenie - wskazuje, że wyczerpała przysługujący jej, przed wniesieniem skargi, środek zaskarżenia.

Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z dnia 28 maja 2013 r. o sygn. akt V SA/Wa 1279/13 przyjęto, że skarga dotyczy pisma Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] i zobowiązano organ do nadesłania odpowiedzi na skargę.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2013 r. A. N. zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o doręczenie jej odpowiedzi na skargę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a także o podanie jej podstawy prawnej zakwalifikowania jej skargi jako skargi na informację Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...].

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wyjaśnił, że niewpisanie na listę doradców rolniczych nie jest decyzją administracyjną, lecz czynnością materialno - techniczną. Natomiast skarżąca nie spełnia warunków do wpisania jej na taką listę, wobec tego brak jest podstaw do uwzględnienia skargi.

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 1279/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. N. na rozstrzygnięcie Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisania na listę doradców rolniczych. Oddalając skargę, Sąd przyjął, że zaskarżone pismo to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przyjął także, że "odwołanie" złożone do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi było w istocie wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wyjaśnił, że odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 kwietnia 2013 r. - nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Z kolei, dokonując oceny merytorycznej zaskarżonego aktu, Sąd uznał, że organ prawidłowo ustalił, iż skarżąca nie posiada odpowiedniego wykształcenia, uprawniającego ją do wpisu na listę doradców rolniczych lub co najmniej trzyletniego stażu pracy w instytucji określonej w ww. rozporządzeniu. Skarżąca ukończyła studia na kierunku wychowanie fizyczne oraz na kierunku turystyka i rekreacja. Zdaniem Sądu, żaden ze wskazanych kierunków nie jest kierunkiem pokrewnym do kierunków określonych w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. "a" ww. rozporządzenia, tj. ochrony środowiska, ogrodnictwa, rolnictwa, leśnictwa, techniki rolniczej i leśnej, weterynarii, zootechniki. W opinii Sądu, organ zasadnie również przyjął, iż trzyletni staż pracy w rolnictwie i przynależność do Izby Rolniczej nie może być podstawą wpisu na listę doradców rolniczych. Sąd wyjaśnił także, iż w przypadku nasuwających się wątpliwości co do zakwalifikowania danego kierunku studiów do kierunków pokrewnych każdą sprawę należy rozpatrywać indywidualnie poprzez analizę programu nauczania na danym kierunku. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia w sprawie art. 65 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sformułowanego jako "pozaustawowa ingerencja w wolność wyboru zawodu", gdyż - jak zaznaczył - dotychczas żaden z przepisów ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie został uznany za niezgodny z Konstytucją RP i nadal obowiązuje. Dlatego też Sąd, mając za podstawę art. 151 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznał skargę za bezzasadną.

Powyższy wyrok A. N. uczyniła przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 22 lipca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1521/14 uchylił go i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. NSA wskazał, że skarżąca wystąpiła do właściwego organu o wpisanie jej na listę doradców rolniczych. Po odmowie dokonania wpisu wniosła odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który odmowę wpisu uznał za zasadną, i to właśnie rozstrzygnięcie skarżąca objęła skargą do Sądu I instancji, wskazując jako organ, którego działanie zaskarżono, Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zdaniem NSA, sekwencja czynności podjętych przez skarżącą wskazuje wprost, że - w jej ocenie - odmowa wpisu na listę doradców rolniczych następuje w formie decyzji administracyjnej, wydawanej przez Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie, od której przysługuje odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na którego decyzję w konsekwencji przysługuje skarga do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem Sąd I instancji, nie dokonując żadnej analizy prawnej, przyjął, że czynność odmowy wpisu na ww. listę nie jest żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tylko jest czynnością materialno - techniczną, wchodzącą w zakres działalności organów administracji publicznej, i jest poddana kontroli sądów administracyjnych jako akt dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dla poparcia tego poglądu nie przedstawiono jednak żadnego argumentu prawnego, dla którego Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że rozstrzygnięcie o odmowie wpisu na listę doradców rolniczych, będące następstwem niespełnienia przesłanek materialnoprawnych, określonych mocą art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 173) w przepisach wykonawczych (ww. rozporządzeniu z dnia 7 maja 2008 r.), nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem NSA, przyjmując, że odmowa wpisu na listę doradców rolniczych stanowi czynność materialno - techniczną, Sąd I instancji uznał, że to właśnie ta czynność jest przedmiotem skargi, po czym znowu nie wyjaśniając przesłanek takiego stanowiska, stwierdził, że odwołanie wniesione do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a więc innego organu, niż ten, którego działanie - według Sądu I instancji - jest przedmiotem skargi - to w istocie wezwanie do usunięcia prawa. Z kolei, wskazując na przyczyny oddalenia skargi, Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie NSA, pomijając nawet kwestię użycia liczby mnogiej w odniesieniu do przyjętej przez Sąd I instancji koncepcji, że przedmiotem skargi jest akt (czynność), o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zauważyć należy, że ta konstatacja Sądu I instancji sugeruje wyraźnie dwie kwestie. Po pierwsze - Sąd I instancji jako wzorzec ewentualnego uwzględnienia skargi wyznaczył art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odnoszący się przecież do decyzji i postanowień. Po wtóre - Sąd ten przyjął, aczkolwiek tego nie wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie wpisu na listę doradców rolniczych regulują również przepisy postępowania, a przyjęty wzorzec kontroli zdaje się wskazywać na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Według NSA, to dodatkowo wzmaga wątpliwości co do powodów prawnych, dla których Sąd I instancji przyjął, że odmowa wpisu na listę doradców rolniczych jest czynnością (aktem) o materialno - technicznym charakterze. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że oczywiste braki i sprzeczności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uniemożliwiają dokonanie merytorycznej kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia Sądu I instancji, dlatego też sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.

Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił wezwać pełnomocnika skarżącej do sprecyzowania skargi, poprzez jednoznaczne wskazanie, czy jej przedmiotem jest pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 kwietnia 2013 r. DON-drw-6553-107af/2013/1055, czy też pismo Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi.

W wykonaniu powyższego wezwania, pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 18 grudnia 2015 r. poinformował, że jego pełnomocnictwo obejmowało jedynie wniesienie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego i z tego względu nie jest uprawniony do udzielenia informacji w imieniu skarżącej. Natomiast A. N., wezwana do sprecyzowania skargi w ww. zakresie, w piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2016 r. wyjaśniła, że jej przedmiotem uczyniła pismo Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ponownie, zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (czynności) i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność aktu administracyjnego (czynności) z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lipca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1521/14 zwrócił uwagę, że rozpoznający wówczas sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w istocie nie wyjaśnił, co jest przedmiotem zaskarżenia, przyjmując niejako a priori, iż jest nim pismo Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w sytuacji, gdy sekwencja działań podejmowanych przez A. N. mogłaby świadczyć, że przedmiotem skargi jest pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013 r. [...]. Wątpliwości w tym zakresie - jak wskazał NSA - przełożyły się także na zaprezentowaną przez WSA w Warszawie ocenę prawną i przedstawione motywy rozstrzygnięcia, a tym samym w konsekwencji uniemożliwiły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie pełnej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Rozpoznający ponownie niniejszą sprawę Sąd jest związany powyższym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, że odstąpić od niej wojewódzki sąd administracyjny może wyłącznie, jeżeli po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, a przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji, któremu została ona przekazana do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), miała miejsce zasadnicza zmiana stanu faktycznego sprawy, lub zmienił się istotnie stan prawny albo w tym czasie, w innej sprawie, została podjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała zawierająca odmienną wykładnię prawa, niż dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego wiążącym wyroku, albo gdy takiej odmiennej wykładni dokonał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2012 r. o sygn. akt II OSK 1023/11, publ. LEX nr 1234032; B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, wyd. 3, s. 566; H. Filipczyk, Granice związania sądu I instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny – uwagi na tle orzecznictwa w sprawach podatkowych, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2012, nr 2, s. 40-41). Żadna z tych okoliczności nie zachodzi w niniejszej sprawie, zatem rozpoznający niniejszą sprawę Sąd pozostaje w pełni związany wytycznymi, zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1521/14. Zastosowanie się do tych wskazań służy w szczególności zapewnieniu jednolitości orzecznictwa, a przez to poszanowaniu praworządności i równości wobec prawa (por. A. Skoczylas, Glosa do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r. o sygn. akt I FPS 1/08, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2009, nr 1, poz. 4, s. 24).

Biorąc pod uwagę wątpliwości, na które wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku, Sąd w pierwszej kolejności przeszedł do ich usunięcia. W tym celu strona skarżąca została wezwana do sprecyzowania skargi, wskutek czego określiła, że jej przedmiotem uczyniła pismo Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]. Mając zatem określone w sposób jednoznaczny, co jest przedmiotem skargi, Sąd przed dokonaniem merytorycznej oceny jej zasadności musi zbadać jej dopuszczalność, zważywszy że Dyrektor Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie w odpowiedzi na skargę złożył alternatywny wniosek o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. W takiej sytuacji konieczne jest więc zbadanie przesłanek dopuszczalności skargi, w szczególności pod kątem tego, jaki charakter ma rzeczone pismo i czy posiada ono walor jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego.

Będące podstawą prawną przedmiotowego pisma rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 maja 2008 r. w sprawie szkoleń dla podmiotów, których dotyczą działania objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, oraz doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pomocy finansowej (Dz. U. Nr 89, poz. 545 ze zm.) w § 9 ust. 5-8 wskazuje, że Dyrektor Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie wpisuje na listę doradców rolniczych osoby, które spełniają wymagania określone w ust. 3, niezwłocznie po spełnieniu tych wymagań (ust. 5). Wpisu na listę doradców rolniczych dokonuje się na wniosek osoby ubiegającej się o ten wpis, złożony do Dyrektora Centrum (ust. 6). Wniosek o wpis na listę doradców rolniczych zawiera informacje określone w ust. 4 (ust. 7). Do wniosku o wpis na listę doradców rolniczych dołącza się dokumenty potwierdzające spełnianie wymagań określonych w ust. 3 (ust. 8).

Powołane przepisy nie wskazują, w jakiej formie prawnej Dyrektor Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie dokonuje wpisu na listę doradców rolniczych ani tym bardziej nie określają, w jakiej formie następuje odmowa dokonania wpisu. Przepisy ww. rozporządzenia nie regulują również statusu prawnego Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie, toteż konieczna jest analiza przepisów ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 356), które określają organizację, zadania i zasady działania jednostek doradztwa rolniczego.

Z art. 2 ww. ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego wynika, że jednostkami doradztwa rolniczego są: Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie i 16 wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego (ust. 1). Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (ust. 2). Zadaniem Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie jest prowadzenie doradztwa rolniczego, obejmującego działania w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi, rynków rolnych oraz wiejskiego gospodarstwa domowego, mające na celu poprawę poziomu dochodów rolniczych oraz podnoszenie konkurencyjności rynkowej gospodarstw rolnych, wspieranie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, a także podnoszenie poziomu kwalifikacji zawodowych rolników i innych mieszkańców obszarów wiejskich. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego, organem jednostki doradztwa rolniczego jest dyrektor powoływany i odwoływany przez: ministra właściwego do spraw rozwoju wsi - w przypadku Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie; właściwy zarząd województwa - w przypadku dyrektora ośrodka wojewódzkiego. Z kolei w świetle art. 8 ust. 1 tej ustawy, dyrektor jednostki doradztwa rolniczego kieruje tą jednostką, w szczególności: 1) opracowuje roczny program działalności jednostki doradztwa rolniczego; 1a) opracowuje projekt rocznego planu finansowego; 2) reprezentuje jednostkę doradztwa rolniczego na zewnątrz; 3) zarządza mieniem jednostki doradztwa rolniczego. Decyzje dyrektora w sprawach dotyczących mienia i gospodarki finansowej jednostki doradztwa rolniczego, przekraczające zakres zwykłego zarządu, w szczególności zbycie mienia, w tym użytkowania wieczystego, nabytego w trybie przepisów ustawy, wymagają zgody organu, któremu podlega jednostka doradztwa rolniczego (ust. 3).

Z powyższych uregulowań wynika, że Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, natomiast jej organem jest Dyrektor. Taki status prawny samej jednostki, jak i zarządzającego nią organu nie pozwala przyjąć, że Dyrektor Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie jest organem administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zważywszy że przepisy ww. ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego i ww. rozporządzenia nie przyznają mu kompetencji do rozstrzygania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej. Ustawodawca, przekazując Dyrektorowi Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie zadania z zakresu doradztwa rolniczego, wprawdzie nie wprowadza formy decyzji administracyjnej przy załatwianiu spraw w tym przedmiocie, jednakże w ten sposób przekazuje mu określony zakres władztwa publicznoprawnego (administracyjnego). Choć analizowane przepisy nie przewidują rozstrzygania spraw w formie decyzji administracyjnej, niemniej jednak wśród spraw realizowanych przez Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie są sprawy o charakterze indywidualnym. Przykładem takich spraw są choćby sprawy dotyczące wpisu na listę doradców rolniczych. Właśnie ich indywidualny charakter, jak również publicznoprawny wymiar pozwalają uznać, że sprawy te są sprawami z zakresu administracji publicznej. W tego rodzaju sprawach Dyrektor Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie działa jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, co oczywiście nie czyni z niego organu administracji, w ścisłym rozumieniu tego pojęcia. Dyrektor Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie został bowiem upoważniony do działania w charakterze organu administracji publicznej, co w praktyce oznacza, że realizuje jedynie w określonym przedmiocie kompetencje publicznoprawne (administracyjnoprawne).

Skoro zatem Dyrektor Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie, dokonując wpisu na listę doradców rolniczych, realizuje sprawy indywidualne o administracyjnoprawnym charakterze, a jednocześnie z analizowanych przepisów nie wynika, by czynił to w drodze decyzji administracyjnej, to nie powinno budzić wątpliwości, że wpis na listę doradców rolniczych przybiera formę czynności wchodzącej w zakres działalności organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, która to czynność dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. A. N. zwróciła się o dokonanie takiego wpisu, co w praktyce oznacza, że skarżąca w ten sposób chciała skorzystać z obiektywnie przysługującego, bo wynikającego z przepisu prawa, uprawnienia. Dokonanie wpisu na listę doradców rolniczych następuje po spełnieniu warunków określonych w ww. rozporządzeniu, stąd też zasadnym jest wniosek, że Dyrektor Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie jedynie potwierdza takim wpisem spełnienie wymaganych przesłanek. Z tego też względu ustawodawca dokonywaniu wpisu na listę doradców rolniczych nie nadał formy decyzji administracyjnej, bowiem potwierdzenie spełnienia warunków do uzyskania wpisu nie wymaga oświadczenia woli organu administracji publicznej (w znaczeniu funkcjonalnym), lecz jedynie jego oświadczenia wiedzy. Takie oświadczenie wiedzy Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie jest więc czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień, jakie zainteresowana osoba może uzyskać, jeśli spełnia wymagane prawem warunki.

Sytuacja przedstawia się analogicznie, gdy chodzi o odmowę dokonania wpisu na listę doradców rolniczych. W tym przypadku ustawodawca także nie wprowadził formy decyzji administracyjnej, a zatem odmowę dokonania wpisu także należy kwalifikować jako czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa. Dyrektor Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie, nie mając podstaw do dokonania wpisu, podejmuje oświadczenie wiedzy i winien jedynie poinformować osobę zainteresowaną, że nie spełnia ona przesłanek do uzyskania wpisu na listę doradców rolniczych. Zarówno więc czynność Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie, polegająca na dokonaniu wpisu na listę doradców rolniczych, jak i odmowa dokonania takiego wpisu podlegać będą kontroli Sądu, bowiem zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego, określonego w ww. ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Pismo Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], informujące skarżącą o braku podstaw do dokonania wpisu na listę doradców rolniczych, jest więc czynnością, o której mowa w powyższym przepisie.

W myśl art. 52 § 3 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W niniejszej sprawie skarżąca swoje pismo z dnia [...] marca 2013 r., nazwane "odwołaniem", wniosła także do Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie, co wskazuje, że wyczerpała przysługujący jej, przed wniesieniem skargi, środek zaskarżenia, o którym mowa w powyższym przepisie. Tym samym skarga w niniejszej sprawie spełnia warunki dopuszczalności, tak więc brak jest podstaw do jej odrzucenia.

Przechodząc natomiast do oceny merytorycznej wniesionej skargi i postawionych w niej zarzutów, należy wskazać, że nie są one uzasadnione, bowiem w sprawie nie ma podstaw do kwestionowania czynności Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...].

Zgodnie z treścią § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia w sprawie szkoleń dla podmiotów, których dotyczą działania objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, oraz doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pomocy finansowej, na listę doradców rolniczych wpisuje się osoby, które:

1) posiadają:

a) wykształcenie wyższe na kierunku ochrona środowiska, ogrodnictwo, rolnictwo, leśnictwo, technika rolnicza i leśna, weterynaria, zootechnika lub na kierunkach pokrewnych albo

b) wykształcenie wyższe i mają udokumentowany co najmniej 3-letni staż pracy na stanowisku związanym z wykonywaniem doradztwa rolniczego w wojewódzkim ośrodku doradztwa rolniczego lub w Regionalnym Centrum Doradztwa Rozwoju Rolnictwa i Obszarów Wiejskich w Barzkowicach, Płońsku, Przysieku, Radomiu, Starym Polu, Wrocławiu lub w Częstochowie, lub w ośrodku doradztwa rolniczego, lub w izbie rolniczej, poświadczony odpowiednio przez dyrektora wojewódzkiego ośrodka doradztwa rolniczego lub prezesa izby rolniczej;

2) odbyły szkolenie dla działania "Korzystanie z usług doradczych przez rolników i posiadaczy lasów", którego przedmiotem jest zakres tematyczny dotyczący usług doradczych świadczonych rolnikom, i posiadają zaświadczenie o ukończeniu tego szkolenia;

3) złożyły przed dyrektorem Centrum z wynikiem pozytywnym egzamin pisemny w formie testu, sprawdzający wiedzę i umiejętności z zakresu zagadnień objętych szkoleniem.

Lista doradców rolniczych zawiera:

1) imiona i nazwiska doradców rolniczych;

2) wskazanie miejsc świadczenia usług doradczych przez doradców rolniczych;

3) imię i nazwisko, miejsce zamieszkania i adres albo nazwę, siedzibę i adres podmiotu, w którym doradcy rolniczy są zatrudnieni (ust. 4).

Ze sprawy wynika, że skarżąca nie posiada odpowiedniego wykształcenia, które uprawniałoby ją do wpisu na listę doradców rolniczych, lub co najmniej trzyletniego stażu pracy w instytucji określonej w ww. rozporządzeniu. Trzyletni staż pracy w rolnictwie i przynależność do Izby Rolniczej nie spełniają wymogu trzyletniego stażu pracy na stanowisku związanym z wykonywaniem doradztwa rolniczego i nie upoważniają do wpisu na listę doradców rolniczych. Również posiadane przez skarżącą wykształcenie nie jest pokrewne z kierunkami wskazanymi w ww. rozporządzeniu, bowiem ani wychowanie fizyczne (Akademia Wychowania Fizycznego i Sportu w [...]), ani turystyka i rekreacja (Wyższa Szkoła Turystyki i Hotelarstwa w [...]) nie są pokrewne z kierunkiem ochrona środowiska, ogrodnictwo, rolnictwo, leśnictwo, technika rolnicza i leśna, weterynaria, zootechnika. A. N. nie spełnia zatem warunków wymienionych w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. "a" i "b" ww. rozporządzenia w sprawie szkoleń dla podmiotów, których dotyczą działania objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, oraz doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pomocy finansowej. W takiej sytuacji nie można zgodzić się ze skarżącą, że w sprawie doszło do naruszenia art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Brak podstaw do dokonania wpisu na listę doradców rolniczych musi skutkować odmową w świetle powyższych unormowań, a zatem nie można podzielić argumentacji skarżącej, że ww. rozporządzenie narusza jej prawo do wykonywania zawodu doradcy rolniczego. Przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.), natomiast Sąd nie stwierdził, by zakres tej delegacji został przekroczony. Z kolei źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 Konstytucji RP). Tym samym brak jest podstaw do podważania podstawy prawnej, wynikającej z ww. rozporządzenia.

Dyrektor Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie swoje oświadczenie wiedzy o braku podstaw do dokonania wpisu na listę doradców rolniczych podejmuje wskutek niespełniania przez osobę zainteresowaną warunków określonych w ww. rozporządzeniu. Zatem w sytuacji, gdy dokumentacja przedstawiona przez osobę zainteresowaną wskazuje, że nie spełnia ona przesłanek zawartych w ww. rozporządzeniu, Dyrektor Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, tylko podejmuje swą odmowną czynność, informując o braku podstaw do dokonania wpisu na listę doradców rolniczych. W tym zakresie bowiem nie jest prowadzone żadne postępowanie dowodowe, jako że przepisy ww. rozporządzenia takiego postępowania nie przewidują. Również nie mają w tym względzie zastosowania przepisy ww. ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, wszak przepisy tego Kodeksu stosuje się jedynie w sprawach, w których podejmowane są decyzje administracyjne, a w niniejszej sprawie tak nie jest.

Z tych względów podjętą w sprawie czynność należy uznać za prawidłową, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się w działaniach Dyrektora Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie uchybień w świetle prawa materialnego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.