Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2363/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, 7 i 9, art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, art. 108 par 1 i par 2, art. 124, art. 126, art. 144
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 182 par 2, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 285/21 w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 2021 roku nr P.7722.43.2020 06.MM w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 285/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę F. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej skarżąca lub Spółka) na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 2021 r., nr P.7722.43.2020 06.MM w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z 6 lipca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ełku (dalej PINB), na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity na dzień wydania postanowienia przez organ I instancji - Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przez Spółkę z.o.o. F. przy budowie placu składowego w S. na działce o nr ew. [...] gmina S. i nałożył na Spółkę obowiązek przedstawienia, w terminie do 30 września 2020 r.:

1. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami;

3. oświadczenia do dysponowania gruntem na cele budowlane,

W uzasadnieniu podniesiono, że w trakcie przeprowadzonych oględzin ustalono, że Spółka realizuje na przedmiotowej działce budowę budynku gospodarczego na podstawie wydanego 9 stycznia 2015 r. pozwolenia na budowę, zaś obok realizowanego budynku został wybudowany plac składowy o wymiarach 19,40 m x 36,40 m. Plac składowy z trzech stron otoczony jest murem betonowym o wysokości 1,80 m. Podłoże placu jest betonowe. W części placu składowane są zrębki, żużel oraz węgiel. Działka nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wydano pozwolenia na budowę, ani nie przyjęto zgłoszenia budowy placu składowego na tej działce. Wskazano, że w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania przedmiotowej działki, dotyczącym budowy budynku gospodarczego, kwestionowany plac składowy nie był projektowany. Pełnomocnik inwestora biorący udział w oględzinach stwierdził, że nie wie kiedy plac składowy został wykonany. Organ ustalił, że został on wybudowany w okresie styczeń 2015 r. – 13 luty 2019 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, czym naruszono art. 28 Prawa budowlanego.

W związku z tym postanowieniem PINB wstrzymał budowę i nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia niezbędnych dokumentów do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego.

Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB lub organ odwoławczy), po rozpoznaniu zażalenia skarżącej Spółki, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność ustalenia, czy przedmiotowy obiekt stanowi samodzielny obiekt budowlany, czy też jest urządzeniem budowlanym połączonym funkcjonalnie ze znajdującym się na przedmiotowej działce budynkiem gospodarczym.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowy plac składowy jest samodzielną budowlą, posiada kategorię obiektu budowlanego i na jego wykonanie wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji, w ocenie organu I instancji, należało wdrożyć procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 Prawa budowlanego.

Postanowieniem z 26 stycznia 2021 r. WINB, po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu podniesiono, że nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy plac składowy jest obiektem budowlanym i został wykonany w ramach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z tym, w ocenie organu odwoławczego zasadnie wdrożono procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 Prawa budowlanego. Jednocześnie pouczono stronę, że przedłożenie dokumentów wskazanych w zaskarżonym postanowieniu celem legalizacji przedmiotowego obiektu jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora. Przy czym, nieprzedłożenie dokumentacji skutkować będzie wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

Spółka wniosła skargę na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 6 K.p.a. art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. na skutek niezachowania przez organy zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym mających na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy oraz wydanie postanowienia nieuwzględniającego porządku prawnego i uzasadnionego interesu zainteresowanych podmiotów w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie postępowania po uchyleniu zaskarżonego postanowienia przez WINB a jedynie podjęcie próby polemiki, że plac składowy jest samodzielną budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego, które to ustalenia organ odwoławczy przyjął bezkrytycznie bez poczynienia własnych ustaleń w tym przedmiocie; pełnomocnik skarżącej podniósł, że postanowienie jest niewykonalne z mocy prawa, ponieważ termin do przedłożenia dokumentów upłynął we wrześniu 2020 r. podczas gdy postanowienie organu odwoławczego zostało wydane 26 stycznia 2021 r., a ponadto bezzasadne jest przyjęcie, że plac składowy stanowi samodzielną budowlę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę bez uzasadnienia stanowiska, podczas gdy, w ocenie skarżącej, jest to urządzenie do obiektu budowlanego w postaci budynku gospodarczego, funkcjonalnie z nim związane;

2. art. 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ stanu epidemiologicznego wynikającego z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego i arbitralne wyznaczenie terminu do przedłożenia dokumentów, podczas gdy z uwagi na stan zagrożenia związany z wirusem SARS-CoV-2, niemożliwie jest uzyskanie dokumentów w zakreślonym terminie;

3. art. 124 K.p.a. poprzez faktycznie zaniechanie uzasadnienia postanowienia;

4. art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że plac składowy jest samodzielną budowlą w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, podczas gdy w ocenie skarżącej przyjąć należy, że jest to urządzenie do obiektu budowlanego - budynku gospodarczego, funkcjonalnie z nim związane;

5. art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że na przedmiotowej działce prowadzone są roboty budowlane przy budowie placu składowego, podczas gdy inwestor nie prowadzi budowy, remontu, przebudowy;

6. art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że plac składowy nie stanowi urządzenia do obiektu budowlanego, podczas gdy jest on związany z budynkiem gospodarczym i daje możliwość prawidłowego z niego korzystania;

7. art. 35 Prawa budowlanego poprzez brak sprawdzenia przez organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego wymagań ochrony środowiska, w szczególności określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. WINB podkreślił, że na wykonalność postanowienia nie wpływa fakt złożenia zażalenia. Nadto organ zauważył, że strona przez prawie rok nie podjęła żadnych działań w celu przedłożenia dokumentów, co jest równoznaczne z rezygnacją z legalizacji przedmiotowego obiektu.

Wyrokiem z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 285/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 2021 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie stanowił art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Wprawdzie zaskarżone postanowienie organu odwoławczego wydane zostało po 19 września 2020 r., a zatem po dniu wejścia w życie ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), jednakże - jak wynika z akt sprawy - postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 25 kwietnia 2019 r., a postanowienie organu I instancji zostało wydane 6 lipca 2020 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej Prawo budowlane. Zgodnie zaś z art. 25 powołanej ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, przepisy Prawa budowlanego stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Zatem przepisy Prawa budowlanego w dalszej części uzasadnienia odnoszą się do ich brzmienia sprzed tej zmiany.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2). Stosownie do art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Przedłożenie w wyznaczonym terminie wskazanych wyżej dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5). Natomiast w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego). Procedura uregulowana w art. 48 Prawa budowlanego nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego.

Zaskarżone postanowienie dotyczy wstrzymania robót budowlanych przy budowie placu składowego. Organy stwierdziły bowiem, że został on wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast skarżąca Spółka twierdzi, że obiekt ten stanowi urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, a w związku z tym jego realizacja nie wymagała pozwolenia na budowę.

Sąd stwierdził, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zatem tylko w przypadkach określonych w tych przepisach budowa lub wykonywanie robót budowlanych może zostać zrealizowana na podstawie dokonanego zgłoszenia (o ile organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego) lub też w ogóle nie wymaga podjęcia działań w trybie przepisów Prawa budowlanego. Budowa placu składowego nie jest wymieniona wśród obiektów nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że jego budowa była możliwa dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, obiektem budowlanym jest m.in. budowla z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, wzniesiona z użyciem wyrobów budowlanych. Stosownie zaś do art. 3 pkt 3 tej ustawy, który zawiera przykładowe wyliczenie budowli, budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. W treści załącznika do Prawa budowlanego place składowe zaliczone są do XXII kategorii obiektów budowlanych.

W sytuacji, gdy plac ten nie był objęty projektem zagospodarowania działki, na której posadowiono budynek gospodarczy, organy miały podstawy do przyjęcia, że nie pełnił on funkcji służebnej w stosunku do budynku gospodarczego lecz stanowi samodzielną funkcję składową. Prawidłowo zatem został zakwalifikowany jako obiekt budowlany.

Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii zakwalifikowania przedmiotowego placu składowego, jako urządzenia budowlanego, Sąd stwierdził, że definicja ustawowa urządzeń budowlanych zawarta jest w art. 3 ust. 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Biorąc pod uwagę charakter i rozmiary przedmiotowego obiektu nie sposób uznać, że spełnia on te przesłanki. Nawet jednak, gdyby przyjąć, że przedmiotowy plac składowy mógłby być uznany za urządzenie budowlane budynku gospodarczego, to zdaniem Sądu, urządzenie takie, jako związane w sposób funkcjonalny z obiektem budowlanym, powinno zostać objęte tym samym pozwoleniem na budowę. W przeciwnym wypadku bowiem urządzenie takie traktowane jest jako oddzielny obiekt, wymagający osobnego pozwolenia na budowę (por. Komentarz do ustawy Prawo budowlanego pod redakcja Andrzeja Glinieckiego, Wolters Kluwer Warszawa 2016, str. 67). Organ I instancji wskazał, że przedmiotowy plac składowy nie został ujęty w projekcie zagospodarowania działki dotyczącego budowy budynku gospodarczego, ani nie znajdował się wcześniej na przedmiotowej działce. Zatem, niewątpliwie jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Z zawartej w aktach sprawy informacji przekazanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wynika, że w odniesieniu do przedmiotowej działki takiego pozwolenia nie wydawano, jak również nie zgłaszano wykonania takich robót budowlanych. W związku z tym uzasadnione było wszczęcie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do kwestii określonego przez organ terminu, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, Sąd wskazał, że jest to termin instrukcyjny o charakterze procesowym, a nie materialnym. Może zatem być on przedłużony przez organ, w tym na żądanie strony – o ile zachodzą ku temu szczególne okoliczności. W związku z tym organ nie musi wyjaśniać, z jakich względów ustalił określony termin wykonania nałożonych obowiązków. Jeśli skarżąca Spółka nie miała możliwości przedłożenia żądanych przez organ dokumentów ze względu na okoliczności od niej niezależne, mogła zwrócić się o jego przesunięcie, zwłaszcza że jak wynika z akt sprawy już na etapie postępowania przed organami administracji była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Przy czym kwestionując termin wyznaczony przez organ skarżąca powołuje się na okoliczność wydania dopiero w dniu 12 lutego 2020 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pomijając kwestię, czy faktycznie wydanie decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na dostosowaniu istniejącej instalacji do chowu i tuczu indyków do wymagań niezbędnych do prowadzenia chowu brojlerów kurzych było niezbędne do przedłożenia organowi projektu budowlanego w przedmiotowej sprawie, to – jak podała skarżąca Spółka – decyzja ta została wydana 12 lutego 2020 r., zaś termin do przedłożenia dokumentów został wyznaczony na 30 września 2020 r., a zatem ponad pół roku później. Zatem nie sposób uznać, że skarżąca nie miała możliwości przedłożenia stosownej dokumentacji, zwłaszcza że przedmiotowe postępowanie dotyczyło wyłącznie placu składowego, a nie przedsięwzięcia objętego wskazaną przez skarżącą decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto wypełnienie obowiązków nałożonych postanowieniem nawet po upływie terminu określonego w postanowieniu, o ile organ nie podejmie kolejnych rozstrzygnięć, w dalszym ciągu umożliwia uznanie przez organ wypełnienia obowiązków i daje podstawę do legalizacji zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 942/19, dostępny w Internecie). W tym kontekście wskazać należy, że wprawdzie organ odwoławczy orzekał już po upływie terminu określonego w postanowieniu organu I instancji, ale wywiązanie się skarżącej z nałożonych obowiązków po wydaniu postanowienia przez organ odwoławczy nie wpływałoby na możliwość dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby – pomimo znacznego upływu czasu – Spółka przedłożyła jakiekolwiek dokumenty lub podejmowała działania zmierzające do przedłużenia wyznaczonego terminu do ich złożenia. W ocenie Sądu, nie było zasadne ogólne powoływanie się na ograniczenia pandemiczne. Skarżąca nie wskazała bowiem konkretnych okoliczności, które świadczyłyby o tym, że z uwagi na te ograniczenia nie była w stanie wywiązać się z obowiązków w zakreślonym przez organ terminie.

W ocenie Sądu, nie mógł odnieść skutku zarzut Spółki dotyczący wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, podczas gdy roboty budowlane zostały już wykonane. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nawet jeśli roboty budowlane zostały zakończone, zamieszczenie

w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nakazu wstrzymania robót nie jest uchybieniem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z 20 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 477/19; wyrok WSA w Białymstoku z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 801/19, dostępne w Internecie).

Zdaniem Sądu, nie jest także zasadny zarzut, że rozpoznając ponownie sprawę, po uchyleniu postanowienia z 9 marca 2020 r., organ I instancji nie przeprowadził postępowania administracyjnego. W postanowieniu z 29 maja 2020 r. organ odwoławczy nakazał jedynie dokonanie oceny, czy przedmiotowy plac składowy stanowi samodzielny obiekt budowlany, czy też urządzenie budowlane oraz przedstawienie wyników tej analizy w uzasadnieniu postanowienia. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, organ I instancji, z powołaniem się na decyzję o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego, która nie obejmowała placu składowego, wyjaśnił z jakich powodów zakwalifikował przedmiotowy plac do obiektów budowlanych, których wykonanie wymaga pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu, zupełnie niezrozumiały był zarzut naruszenia art. 35 Prawa budowlanego, który w przedmiotowym postępowaniu w ogóle nie był stosowany.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniosła F. Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 6 K.p.a. art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. na skutek niezachowania przez organy zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym mających na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy oraz wydanie postanowienia nieuwzględniającego porządku prawnego i uzasadnionego interesu zainteresowanych podmiotów w szczególności poprzez:

─ nieprzeprowadzenie postępowania po uchyleniu zaskarżonego postanowienia przez WINB (postanowienie z dnia 29 maja 2020 r.) a jedynie podjęcie próby polemiki, że plac składowy jest samodzielną budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego, które to ustalenia organ II instancji przyjął bezkrytycznie bez poczynienia własnych ustaleń w tym przedmiocie; a co więcej postanowienie jest niewykonalne z mocy prawa, ponieważ termin do przedłożenia dokumentów upłynął we wrześniu 2020 r. podczas gdy postanowienie organu odwoławczego zostało wydane 26 stycznia 2021 r.,

─ arbitralne przyjęcie, że silos żelbetowy (powinno być plac składowy) został wybudowany w okresie styczeń 2015 r. – luty 2019 r. bez uzasadnienia takiego stanowiska;

─ przyjęcie, że silos betonowy (powinno być plac składowy) stanowi samodzielną budowlę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę bez uzasadnienia stanowiska,

2. art. 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ stanu epidemiologicznego wynikającego z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego i arbitralne wyznaczenie terminu do przedłożenia dokumentów, podczas gdy z uwagi na stan zagrożenia związany z wirusem SARS-CoV-2, niemożliwie jest uzyskanie dokumentów w zakreślonym terminie;

3. art. 124 K.p.a. poprzez faktycznie zaniechanie uzasadnienia postanowienia;

4. art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że silos betonowy (powinno być plac składowy) jest samodzielną budowlą w rozumieniu przepisów prawa budowlanego;

8. art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że na przedmiotowej działce oznaczonej nr [...] prowadzone są roboty budowlane przy budowie silosu żelbetowego (powinno być placu składowego);

9. art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że silos żelbetonowy (powinno być plac składowy) nie stanowi urządzenia do obiektu budowlanego, podczas gdy jest on związany z budynkiem gospodarczym i daje możliwość prawidłowego z niego korzystania;

10. art. 35 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i brak sprawdzenia przez organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego wymagań ochrony środowiska, w szczególności określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego i wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Wystąpiła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec faktu, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez F. Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wyjaśnić należy, że rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawa dotyczyła realizacji placu składowego nie zaś betonowego silosu jak to zostało sformułowane w skardze kasacyjnej. Kwestia budowy silosu betonowego była przedmiotem odrębnego postępowania.

Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są w istocie niemalże dosłownym powtórzeniem zarzutów zawartych w skardze do Sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny szczegółowo odniósł się tych zarzutów dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Szczegółowo wyjaśniona została kwestia kwalifikacji placu składowego. Sąd I instancji zasadnie uznał, że jest to samodzielny obiekt budowlany nie zaś urządzenie budowlane. Stanowisko Sądu I instancji należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie wskazanych przez ten Sąd argumentów jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niecelowe.

Bezpodstawne jest zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie, że arbitralnie ustalono czas realizacji placu składowego. W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał argumenty, które legły u podstaw ustalenia czasu realizacji placu składowego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że poczynione przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd ustalenia w tej kwestii są dowolne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny należycie odniósł się do zarzutu dotyczącego wpływu stanu epidemiologicznego na bieg postępowania. Ponowne przytaczanie argumentów wskazanych przez Sąd jest zbędne.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 124 K.p.a. Po pierwsze, stwierdzić należy, że przepis ten dzieli się na dwa paragrafy i w zarzutach skargi kasacyjnej należało wskazać, który z paragrafów tego artykułu został naruszony. Z opisu zarzutu można wnosić, że skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 124 § 2 K.p.a. Po drugie, uzasadnienia postanowień tak organu I instancji jak i organu II instancji zawierają argumenty pozwalające na dokonanie oceny wydanych przez te organy rozstrzygnięć. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że nastąpiło "faktyczne zaniechanie uzasadnienia" jest twierdzeniem niczym nieuzasadnionym.

Odnośnie do kwestii prowadzenia robót budowanych przy budowie placu składowego stwierdzić należy, że wykonanie robót budowlanych nie stoi na przeszkodzie wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Celem wydania tego postanowienia nie jest bowiem jedynie zablokowanie możliwości dalszej realizacji inwestycji. Wydanie ww. postanowienia skutkuje bowiem także rozpoczęciem biegu terminu do wydania przez organy administracji kolejnych rozstrzygnięć w sprawie, o których mowa w art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie nakładał na skarżącą kasacyjnie Spółkę obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uznając tym samym, że uzyskanie takiej decyzji jest zbędne. Na skarżącej kasacyjnie Spółce ciążył obowiązek przedłożenia tych dokumentów, które wskazane zostały w postanowieniu organu I instancji nie zaś dokonywanie oceny, czy budowa placu składowego wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Bezpodstawne jest również twierdzenie skarżącej kasacyjnie Spółki, że nie było możliwości wykonania nałożonych obowiązków, gdyż termin wykonania upłynął 30 września 2020 r. zaś postanowienie organu odwoławczego wydane zostało 26 stycznia 2021 r. Postanowienia organów administracji w przeciwieństwie do decyzji administracyjnych są natychmiast wykonalne. Decyzje administracyjne dopóki nie staną się ostateczne nie są wykonalne, chyba że zostanie im nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 i § 2 K.p.a.). Z art. 126 K.p.a. wynika, że do postanowień art. 108 § 1 i § 2 K.p.a. nie ma odpowiedniego zastosowania. Spółka była zobowiązana rozpocząć wykonywanie obowiązków zawartych w postanowieniu organu I instancji niezwłocznie po jego wydaniu. Nadto jak wskazał Sąd I instancji wskazany w postanowieniu termin wykonania obowiązków mógł zostać przedłużony przez organ administracji na wniosek skarżącej kasacyjnie Spółki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, który legł u podstaw wydania kontrolowanych przez Sąd I instancji rozstrzygnięć. Zasadnie też Sąd I instancji uznał, że organy administracji prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.