Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 958/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6279 Inne o symbolu podstawowym  627
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 182 par. 2, 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35, 36
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 849/20 w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie akt administracyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 849/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie akt administracyjnych: 1. zobowiązał Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku M. S. z [...] maja 2020 r. o udostępnienie akt administracyjnych sprawy – w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdził, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz 4. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:

Pismem z [...] lipca 2020 r. (data wpływu do organu [...] lipca 2020 r.) M. S., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie akt administracyjnych sprawy dotyczącej postępowania prowadzonego przez ten organ pod sygn. [...]. Strona wniosła o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w wydaniu postanowienia określonego w art. 74 § 2 k.p.a., zobowiązanie Wojewody [...] wydania postanowienia w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organowi zarzucono naruszenie przepisów 35 § 1 k.p.a. poprzez brak wydania rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia dokumentacji przewidzianej prawem tj. postanowienia o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu strona wskazała, że przed Wojewodą [...] pod sygn. [...] toczyło się postępowanie zainicjowane wnioskiem M. S. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia [...] maja 2020 r., doręczonym organowi w dniu [...] maja 2020 r., pełnomocnik Skarżącej wystąpił z wnioskiem o umożliwienie zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w aktach sprawy [...]. Pomimo złożonego wniosku akta sprawy nie zostały do dnia dzisiejszego udostępnione. Organ nie wydał ponadto rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a., co oznacza, że pozostaje bezczynny w rozpatrzeniu wniosku. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r., doręczonym organowi pierwszej instancji w dniu [...] lipca 2020 r., Skarżąca wniosła do organu wyższego szczebla ponaglenie w związku z bezczynnością organu. Powołano, że pomimo wniesionego ponaglenia do dnia złożenia skargi Wojewoda [...] nie rozpoznał wniosku Skarżącej. Również organ wyższej instancji - tj. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców, nie rozpoznał wniesionego ponaglenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie oddalenie skargi, zasądzenie od strony kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu stanowiska organ wskazał, że [...] lipca 2019 r. M. S., obywatelka U., wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na pracę. W dniu [...] marca 2020 r. Wojewoda [...] wydał decyzję z wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. [...] maja 2020 r. do Wojewody wpłynęło odwołanie od ww. decyzji. Wraz z odwołaniem zostało złożone pismo pełnomocnika zawierające prośbę o wgląd w akta sprawy cudzoziemca. Organ wskazał, że z uwagi na ilość składanych do organu wniosków o przegląd akt sprawy (kilkadziesiąt dziennie) oraz konieczność podejmowania przez organ wszelkich czynności z zachowaniem reżimu sanitarnego, brak było możliwości udostępnienia akt sprawy w terminie 7 dni, przed przesłaniem odwołania do organu II instancji. Powołano, że wnioski o wgląd w akta sprawy realizowane są zgodnie z kolejnością wpływu. Organ wskazał, że pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. Wojewoda przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy oraz prośbą o wgląd w akta sprawy do organu II instancji, tj. Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W dniu [...] czerwca 2020 r. pełnomocnik złożył uzupełnienie odwołania. W dniu [...] lipca 2020 r. do Wojewody wpłynęło pismo zatytułowane ponaglenie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zwrócił pismo pełnomocnika wskazując, że ww. pisma nie można uznać za ponaglenie, gdyż pełnomocnik nie żąda usunięcia naruszenia prawa spowodowanego bezczynnością czy przewlekłością w załatwieniu sprawy z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, tylko umożliwienia wglądu w akta sprawy. Jednocześnie organ odwoławczy nakazał usunięcie wpisu "Ponaglenie" z Krajowego Zbioru Rejestrów Ewidencji i Wykazu w Sprawach Cudzoziemców. Wojewoda podał również, że jakkolwiek pełnomocnik strony już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, złożył pismo zatytułowane ponaglenie, to organ II instancji uznał, że brak jest możliwości uznania tego pisma za ponaglenie z art. 37 k.p.a. Tym samym nie można uznać, że została wyczerpana przesłanka wskazana w art. 52 p.p.s.a. Odnosząc się zaś merytorycznie do argumentów skargi, organ zauważył, że przekazał pismo z prośbą o wgląd w akta sprawy do organu II instancji, gdzie akta sprawy się znajdowały, tym samym brak było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wglądu w akta sprawy, gdyż żadna z okoliczności wskazanych w art. 74 k.p.a stanowiąca podstawę do odmowy nie zachodziła. W merytorycznym uzasadnieniu sąd wojewódzki wskazał, że skarga jest zasadna i dopuszczalna, gdyż skarżąca dopełniła wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając w piśmie z [...] lipca 2020 r., w trybie art. 37 k.p.a., ponaglenie. Wbrew stanowisku organu nie budzi wątpliwości, że pismo to stanowi ponaglenie. Wynika to z samego tytułu pisma "ponaglenie", skierowania go do organu wyższej instancji za pośrednictwem organu skarżonego, a w treści pisma pełnomocnik strony powołał treść art. 37 k.p.a. dotyczącego instytucji ponaglenia. Pismo to zostało przekazane przez Wojewodę do organu wyższej instancji do rozpoznania zgodnie z właściwością. Nie ma więc w sprawie znaczenia, że organ wyższej instancji uznał, że przedmiotowe pismo nie stanowi ponaglenia i zwrócił je Wojewodzie nakazując wykreślenie wpisu "ponaglenie" z systemu. Sąd I instancji wyjaśnił, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Podał, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W kontrolowanej sprawie pełnomocnik skarżącej wniósł skargę na bezczynność Wojewody [...] polegającą na nie załatwieniu jego wniosku z dnia [...] maja 2020 r. We wniosku zwrócił się o umożliwienie zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie prowadzoną przed Wojewodą [...]. Zasady określające dostęp do akt sprawy administracyjnej zostały określone przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. I tak zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania, zaś § 2 stanowi, że strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Stosownie natomiast do treści § 3 ww. art. organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. W art. 74 k.p.a. zostało uregulowane ograniczenia dostępu do akt sprawy i tak stosownie do § 1, przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Zgodnie z § 2 ww. art. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Formy postanowienia wymaga więc odmowa umożliwienia wykonania przez stronę każdego z osobna uprawnienia z art. 73 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa w sposób bezpośredni przesłanek podjęcia aktu odmownego. Przyjąć należy, że są one negatywną konsekwencją niespełnienia zróżnicowanych przesłanek skorzystania z uprawnienia. Wobec tego przepis art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidzianych w art. 73 k.p.a. Za równoważną z odmową udostępnienia akt potraktować należy jakąkolwiek postać częściowej reglamentacji w stosunku do akt sprawy, np. udostępnia tylko części akt. Postanowienie wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. jako podlegające zaskarżeniu wymaga uzasadnienia faktycznego i prawnego. Do wydania postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. uprawniony jest ten organ, który na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. zobowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy, sporządzanie z nich notatek, odpisów lub kopii. Sąd wojewódzki wskazał także, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd o dopuszczalności skargi na bezczynność organu polegającą na niespełnieniu żądania udostępnienia akt sprawy. Stwierdził, że w sprawie niniejszej Wojewoda [...] nie rozpoznał wniosku o udostępnienie akt sprawy z dnia [...] maja 2020 r. (wpływ do organu w dniu [...] maja 2020 r.) w formie prawem przewidzianej i do dnia dzisiejszego ani nie udostępnił akt do wglądu pełnomocnikowi skarżącej, ani nie wydał postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. w przedmiocie odmowy dostępu do akt sprawy. Bez znaczenia pozostaje tym samym okoliczność, że akta sprawy wraz z odwołaniem zostały przekazane organowi odwoławczemu wraz z pismem strony zawierającym wniosek o umożliwienie wglądu w akta sprawy. Wniosek pełnomocnika strony został skierowany do organu I instancji, w czasie kiedy akta sprawy znajdowały się w dyspozycji tego organu. Do obowiązku Wojewody należało zatem rozpoznanie przedmiotowego wniosku, a nie przesyłanie go do organu odwoławczego.

WSA w Warszawie wyjaśnił także, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zdaniem sądu I instancji w przedmiotowej sprawie koniecznym stało się zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2020 r. w terminie jednego miesiąca o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Sąd ten stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się bezczynności, nie reagując w żaden sposób w formie prawem przewidzianej na wniosek, który od [...] maja 2020 r. nie został rozpoznany, orzekając na podstawie art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. Organ niewątpliwie nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a., nie zawiadomił w tym terminie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyny zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W ocenie sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...], zaskarżając go w całości.

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a w związku z art. 8 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 73 oraz art. 133 k.p.a. poprzez uznanie, że organ pozostawał w bezczynności nie udostępniając akt sprawy, podczas gdy organ przekazał wniosek do organu drugiej instancji w związku z obowiązkiem przekazania do organu drugiej instancji akt sprawy w terminie 7 dni na skutek złożonego odwołania od decyzji;

2. art. 149 § 1 i 3 p.p.s.a w związku z art. 74 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że organ pozostawał w bezczynności nie wydając postanowienia o odmowie dostępu do akt sprawy w trybie art. 74 § 2 k.p.a., podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek wskazanych w art. 74 § 1 k.p.a., uzasadniająca wydanie takiej odmowy;

3. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 37 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że skarga na bezczynność została złożona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez sąd, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie akt sprawy, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia, co powinno skutkować odrzuceniem skargi.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w dniu złożenia wniosku o wgląd w akta sprawy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan epidemii (wprowadzony 20 marca 2020 r.), który to stan trwał w chwili złożenia skargi. Od [...] maja 2020 r. skarżący kasacyjnie organ rozpoczął ponownie bezpośrednią obsługę klienta (zamknięcie urzędu nastąpiło [...] marca 2020 r.), a od 23 maja 2020 r. rozpoczęły ponownie bieg terminy administracyjne (zawieszone na podstawie art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych).

W 2020 r. do Wojewody [...] wpłynęło ok. 80 000 wniosków o legalizację pobytu, co daje wzrost liczby wniosków w porównaniu do roku poprzedniego o 30%. Jednocześnie na terenie Rzeczypospolitej Polskiej obowiązuje Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które wskazuje, że do odwołania wykonywanie zadań przez urząd administracji publicznej lub jednostkę organizacyjną wykonującą zadania o charakterze publicznym może podlegać ograniczeniu oraz nakłada obowiązek obsługi klienta z zachowaniem reżimu sanitarnego. Skarżący kasacyjnie organ podkreślił jednocześnie, że prowadzone przez niego postępowania w ww. zakresie wymagają osobistego stawiennictwa wnioskodawców.

Wojewoda [...] wskazał, że od czasu ponownego otwarcia Wydziału Spraw Cudzoziemców MUW dla bezpośredniej obsługi klientów dziennie obsługuje ok. 1 500 klientów w zakresie spraw związanych z legalizacją pobytu. Sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu, a ich liczba oraz konieczność zachowania reżimu sanitarnego przy obsłudze ma wpływ na wyznaczenie terminu osobistego stawiennictwa w urzędzie do dokonania czynności.

Skarżący kasacyjnie organ przypomniał też, że skoro organ pierwszej instancji był zobligowany do przekazania akt sprawy wraz z odwołaniem do organu drugiej instancji na podstawie art. 133 k.p.a., wyznaczenie terminu na zapoznanie z aktami sprawy w terminie 7 dni, z pominięciem wszystkich wcześniejszych wniosków cudzoziemców złożonych przed wnioskiem skarżącej, było niemożliwe. Wobec tego wniosek został przekazany do organu drugiej instancji wraz z aktami sprawy, które pełnomocnik chciał przeglądać. Nie można zatem uznać, że organ pozostawał w bezczynności co do rozpoznania wniosku o wgląd w akta sprawy, ponieważ przekazał go wraz z odwołaniem do organu drugiej instancji.

Organ przypomniał też, że dla spełnienia przesłanki wyczerpania środków zaskarżenia przed złożeniem skargi na bezczynność wystarczy złożenie przez skarżącego ponaglenia, które nie musi być nawet rozpatrzone przed złożeniem ww. skargi. Przyjęcie jednak, że dla wyczerpania przesłanki wskazanej w art. 52 § 2 p.p.s.a. bez znaczenia pozostaje fakt dopuszczalności takiego ponaglenia, prowadzi do całkowitej marginalizacji instytucji ponaglenia i właściwie podaje w wątpliwość zasadność wskazania tego środka zaskarżenia w art. 52 p.p.s.a.

Pismem z [...] kwietnia 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, M. S. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie – zasadne są zarzuty z punktu 1. i 2., niezasadny zarzut dotyczący nie wyczerpania środków zaskarżenia (punkt 3.). Słusznie przyjął sąd I instancji, że skarżąca dopełniła wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając w piśmie z 6 lipca 2020 r., w trybie art. 37 k.p.a., ponaglenie. Nie ulega wątpliwości, że pismo to stanowi ponaglenie. Wynika to zarówno z samego tytułu pisma, skierowanego do organu wyższej instancji za pośrednictwem organu skarżonego, ale i z tego, że w jego treści pełnomocnik strony powołał treść art. 37 k.p.a. dotyczącego instytucji ponaglenia. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy Wojewoda [...] pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku M. S. [...] maja 2020 r. o udostępnienie akt postępowania prowadzonego przez ten organ - znak [...]. Na tak zadane pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Rozpatrując skargę na bezczynność organu sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednak mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 891/18, LEX nr 2665556). Przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma ona na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Okoliczności związane z przyczynami niezałatwienia sprawy brane są pod uwagę przy ocenie okresu bezczynności i ocenie przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a., tj. czy stan bezczynności miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa

W niniejszej sprawie chronologia czynności i zdarzeń podejmowanych przez organy w sprawie nie jest kwestionowana i przedstawia się następująco:

W wyniku złożonego przez skarżącą wniosku z [...] lipca 2019 r., Wojewoda [...], decyzją z [...] marca 2020 r., odmówił jej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Odwołanie od tej decyzji, w piśmie z [...] maja 2020 r., złożyła skarżąca. W piśmie z [...] maja 2020 r. skarżąca wniosła też o umożliwienie zapoznania się z dokumentacją dotyczącą ww. decyzji Wojewody. Pismo zostało doręczone organowi pierwszej instancji [...] maja 2020 r., a [...] czerwca 2020 r. organ ten przekazał akta postępowania organowi drugiej instancji. Wywody sądu I instancji zawarte u uzasadnieniu wyroku odnoszące się do terminów załatwienia sprawy – art. 35 k.p.a. są w przedmiotowej sprawie nieistotne bowiem przepis ten określa terminy do załatwienia sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym, to jest rozstrzygnięcia co do istoty. Sprawa udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 1 k.p.a. Kwestia udostępnienia akt jest czynnością wpadkową, podejmowaną przez organ w ramach toczącego się postępowania. Dlatego nie mogą znaleźć zastosowania określone kodeksowo terminy, a co za tym idzie organ nie mógł ich przekroczyć. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje odrębnych terminów dla załatwienia przez organy administracji kwestii procesowych. Zastosowanie ma tu ogólna zasada szybkości i prostoty postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie istotne jest, co umknęło uwadze sądu, że zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Wojewoda [...] wypełnił ten obowiązek w ustawowym terminie – [...] maja 2020 r. wpłynęło odwołanie i wniosek o udostępnienie akt, [...] czerwca – przekazał akta Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wynika z tego wyraźnie, że nie mógł skarżącej udostępnić akt gdyż nie był w ich posiadaniu. Wadliwie więc sąd wojewódzki stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się w sprawie bezczynności i zobowiązał go do rozpoznania wniosku skarżącej z [...] maja 2020 r.

Rozważania sądu na temat art. 73 i 74 k.p.a są dla sprawy prawnie indyferentne bo po pierwsze organ chciał udostępnić akta sprawy, ale ich nie miał, a po drugie nie posiadał podstaw prawnych do wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. o odmowie udostępnienia akt sprawy, a skoro tak to nie można mówić także i tu o jego bezczynności w sprawie.

Na zakończenie należy zauważyć pewną niekonsekwencję w działaniu skarżącej. Wiedząc, że organ I instancji nie może jej udostępnić akt, [...] lipca 2020 r. złożyła wniosek o ich udostępnienie do organu odwoławczego. Wniosła także skargę na bezczynność tego organu do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2021 r. w sprawie o sygnaturze akt IV SAB 1079/20 zobowiązał Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpoznania wniosku M. S. z [...] lipca 2020 r. o udostępnieniu akt administracyjnych sprawy – w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyrok jest prawomocny od dnia [...] kwietnia 2021 r.

Uznając za zasadną skargę kasacyjną we wskazanym wyżej zakresie, ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1. wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. sąd odstąpił od zasądzenia od M. S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, w punkcie 2. wyroku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.