Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 655/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Usług Kolejowych [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w D. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa – Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 18 marca 2022 roku, znak [...] w przedmiocie założenia karty adresowej zabytku oraz włączenia zabytku nieruchomego – [...] (obiektu nr [...]) do gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Prezydenta Miasta Krakowa – Miejskiego Konserwatora Zabytków na rzecz Przedsiębiorstwa Usług Kolejowych [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w D. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

K. sp. z o.o złożyła skargę na czynność Prezydenta Miasta Krakowa – Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie polegającą na sporządzeniu dla nieruchomości budynkowej w Krakowie – obiekt Parowozowni (Wydział Kolejowy, obiekt nr 115) położonego na terenie Kombinatu metalurgicznego Huta im. Lenina (znak sprawy: KZ-02.4120.7.6.2019.MB) karty zabytku i włączeniu jej w dniu 18 marca 2022 roku do gminnej ewidencji zabytków.

Informacja o włączeniu wskazanej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków została skierowana do skarżącej pismem z dnia 18 marca 2022 roku, które zostało doręczone w dniu 24 marca 2022 roku (karta 132 akt administracyjnych). Skarga została wniesiona w dniu 25 kwietnia 2022 roku. Skarżąca spółka podniosła w skardze zarzuty:

1. "obrazy materialnych przepisów prawa administracyjnego, a to przepisu art. 3 pkt i 2) w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710z późn. zm. "Ustawa ochronie zabytków" lub "u.o.z.") w zw. z §18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 56 "Rozporządzenie"), poprzez wydanie Zaskarżonej Czynności i włączenie Obiektu do gminnej ewidencji zabytków, w warunkach, w których Obiekt nie stanowi zabytku nieruchomego w rozumieniu Ustawy o ochronie zabytków i nie wystąpiły okoliczności uzasadniające włączenie jego karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków;

2. obrazy przepisów postępowania administracyjnego mającego wpływ na wynik postępowania, a to art. 7, 77, 78 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z §18 ust. 1 Rozporządzenia poprzez wadliwe prowadzenie postępowania wyjaśniającego i ustalenie przez Organ, że obiekt stanowi zabytek w rozumieniu art. 3 pkt i 2) u.o.z., podczas gdy prawidłowo prowadzone postępowanie dowodowe winno prowadzić Organ do konkluzji, że Obiekt nie stanowi zabytku i tym samym nie podlegają ochronie konserwatorskiej."

Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm powszechnie obowiązującego prawa.

Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, że jest właścicielem obiektu znajdującego się na terenie dawnego kombinatu metalurgicznego Huty im. T. Sendzimira.

Spółka wskazała, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do włączenia kart adresowych Obiektu do gminnej ewidencji zabytków, albowiem nie stanowi on zabytku nieruchomego w rozumieniu przepisów Ustawy o ochronie zabytków. Tym samym Zaskarżona Czynność jako podjęta z obrazą przepisów postępowania oraz materialnych przepisów prawa administracyjnego nie może się ostać i winna zostać w całości uznana za bezskuteczną przez sąd administracyjny.

Spółka podnosi, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie ani ze sporządzonej karty ewidencyjnej Obiektu, nie wynika z jakich przyczyn Obiekt został uznany za zabytek w rozumieniu Ustawy o ochronie zabytków. Zaznaczenia wymaga, że sam fakt sporządzenia karty adresowej zabytku przez Miejskiego Konserwatora Zabytków nie przesądza jeszcze o tym, że Obiekt stanowi zabytek i tym samym, miałby on podlegać ochronie konserwatorskiej.

Ochrona zabytku polegająca na ujęciu Obiektu w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków wynika nie z samego faktu dokonania czynności materialne - technicznej włączenia obiektu do ewidencji (która to czynność nie posiada charakteru konstytutywnego), tylko z faktu, że dany obiekt stanowi lub nie zabytek w rozumieniu Ustawy o ochronie zabytków. Organ przed dokonaniem włączenia karty adresowej Obiektu do gminnej ewidencji zabytków nie ustalił i nie wskazał z jakich przyczyn uznał Obiekt za zabytek w rozumieniu Ustawy o zabytkach. Obiekt stanowi typową zabudowę przemysłową, nieposiadającą żądnych walorów historycznych, artystycznych i naukowych. Skarżący zaznacza, że jest aktualnie wykorzystywany w procesach technologicznych zakładu produkcyjnego Skarżącego.

Skarżący wskazuje i wyjaśnia, że Obiekt, z uwagi na jego czynne wykorzystywanie w produkcji oraz realizowane na ich terenie procesy technologiczne, nie może zostać udostępniony osobom postronnym. Spółka wskazuje również, że obiekt stanowi instalację przemysłową, do której dostęp dla osób postronnych musi być zawsze szczególnie ograniczony, której konserwacja wymaga zachowania podwyższonych standardów ostrożności oraz BHP. Wyżej wymienione kwestie mają również istotny wpływ na możliwość prowadzenia prac konserwatorskich i badawczych na terenie Obiektu. Skarżący zaznacza, że pomimo braku konieczności przeprowadzania postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego. Organ nie jest uprawniony do dokonania wpisu dowolnego obiektu do gminnej ewidencji zabytków, bez przeprowadzenia analizy przyczyn, na podstawie których, miałoby dojść do dokonania tej czynności.

Skarżący wskazuje, że w materiale dowodowym zgromadzonym przez Miejskiego Konserwatora Zabytków i udostępnionego Skarżącemu znajdują się wyłącznie oryginały kart ewidencyjnych i kart adresowych oraz dokument "Rozpoznanie obiektów na terenie A.S.A. przy ul. [...], które powinny być wpisane do rejestru zabytków" autorstwa M. M. z dnia 29 listopada 2019 r. ("Opinia"). Zaznaczenia wymaga, że Opinia w zakresie w jakim odnosi się do Obiektu ogranicza się do dwóch zdań. Jest na tyle lakoniczna, że nie wynika z niej w ogóle z jakich przyczyn Obiekt powinien zostać uznany za zabytek. Również w treści karty adresowej obiektu jest zawarty jedynie lakoniczny opis Obiektu, bez wskazania, na czym dokładnie miałaby polegać jego zabytkowy charakter.

Skarżący wskazuje, że warunkiem uznania obiektu za zabytek nieruchomy, jest ustalenie, że dany obiekt stanowi świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, jego zachowanie leży w interesie społecznym, przez wzgląd na wartości historyczne, artystyczne i naukowe. Tym samym konieczne jest określenie i ustalenie czy Obiekt posiada cechy stanowiące o tym, że jest on zabytkiem w rozumieniu u.o.z. Powyższe jednak w ogóle nie wynika z treści jego karty adresowej, włączonej do gminnej ewidencji zabytków.

Skarżący podnosi, że w przedmiotowej sprawie Obiekt nie posiada żadnych cech uzasadniających uznanie go za zabytek, a w konsekwencji nie wystąpiły podstawy do prowadzenia przez Organ postępowania i dokonania włączenia jego karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków. Wskazano także, że organ powinien był w pierwszej kolejności podjąć czynności w celu ustalenia jakie wartości historyczne, artystyczne lub naukowe posiada Obiekt. Powyższe nie wynika w jakimkolwiek stopniu z karty adresowej Obiektu włączonej do gminnej ewidencji zabytków. Sama zawarta na s. 18 Opinii konstatacja, że Obiekt jest "To dobrze zachowany socrealistyczny układ nieotynkowanych budynków, ułożonych w podkowę. Tak jak w innych obiektach z tego okresu, zadbano tu o obramienia okien i drzwi." Z przytoczonej treści nie wynika, jakoby Obiekt posiadał walory dotyczące jego historycznej, artystycznej, bądź naukowej wartości, a wręcz przeciwnie - podkreśla on jego typowy charakter dla architektury przemysłowej powstałej w latach 50. Z samego bowiem faktu, że Obiekt został wybudowany w latach '50 nie wynika, że Obiekt stanowi zabytek. Tym bardziej w warunkach, w których zgromadzony materiał dowodowy nawet nie wskazuje dokładnej daty powstania obiektu, W Opinii wskazuje się bowiem, że Obiekt (nr 115) powstał nie w latach ’50 tylko w 1960 r. Zatem nawet w tym względzie Organ nie poczynił stanowczych i jednoznacznych ustaleń. Organ bowiem w karcie adresowej Obiektu określił datę powstania Obiektu na rok 1952, podczas gdy z Opinii wynika, że był to rok 1960. Skoro zatem Organ nie jest w stanie nawet określić prawidłowo daty powstania Obiektu, nie sposób uznać, że ustalenia odnoszące się do zabytkowego charakteru Obiektu można uznać za prawidłowe – tym bardziej w warunkach, w których prowadzone w tym względzie czynności procesowe Organu były szczątkowe, a ich wyniki zawarte w lakonicznych, dwuzdaniowych opisach zawartych w Opinii. Nie jest zatem możliwe ustalenie na podstawie jakich ustaleń i w wyniku jakich czynności procesowych Organ przesądził o zabytkowych charakterze Obiektu.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przedstawiono szczegółowo czynności, które przeprowadził organ. Wskazano, że Miejski Konserwator Zabytków (dalej: MKZ) pismem z 29.12.2020 r., działając na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wystąpił do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie ujęcia w gminnej ewidencji zabytków (dalej: GEZ) 21 obiektów z terenu dawnego kombinatu metalurgicznego huta im. Lenina (przesłane do wiadomości spółki A.S.A. dalej Spółka, jako zawiadomienie o zamiarze włączenia do gminnej ewidencji zabytków - GEZ). Pismem z 28.01.2021 r. (znafc RD.5133.5.2021.AT1, wpływ: 1.02.2021 r.) Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: MWKZ) pozytywnie zaopiniował włączenie ww. obiektów do ewidencji. Pismem skierowanym do Prezydenta Miasta Krakowa z 2.02.2021 r. (wpływ: 10.02.2021 r.) A.S.A. wniosła swoje zastrzeżenia, min. co do uznania ww. obiektów za zabytki, które w ocenie spółki nie mają szczególnej wartości unikatowej, a ich bieżące utrzymywanie i modernizowanie wymaga uwzględnienia potrzeb nadal działającego kombinatu. Spółka wskazała także, że nie jest właścicielem Parowozowni, a spółkę K. sp. z o.o wymieniła jako jednego z właściciel obiektów na terenie kombinatu. Odpowiadając na powyższe wystąpienie MKZ pismem z 6.05.2021 r. (znak KZ-02.4120.11.51.2021.MS+MB), wskazał m.in., że zgodnie z art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy, do zabytków podlegających ochronie zaliczają się m.in. obiekty techniki, a zwłaszcza kopalnie, huty, elektrownie i inne zakłady przemysłowe. W nawiązaniu do pisma MWKZ z 28.01.2021 r., w Biurze MKZ przygotowano projekty 20. kart adresowych GEZ dla obiektów na terenie kombinatu. Pismem z 25.01.2022 r. (znak KZ-02.4120.7.6.2019.MB) przekazano je do MWKZ celem ostatecznego uzgodnienia. MWKZ pismem z 21.02.2022 r. (znak RD.5133.5.2021.AT3, wpływ 22.02.2022 r.) uzgodnił włączenie ww. kart adresowych do GEZ oraz załączył kopię przesłanego do A.S.A. zawiadomienia z 21.02.2022 r. (znak RD.5133.5.2021.AT2) o zamiarze ich włączenia do Wojewódzkiej ewidencji zabytków (WEZ).

Pismem z 3.03.2022 r. (znak KZ-02.4120.7.6.2019.MB) MKZ powiadomił spółkę Kolprem o zamiarze włączenia do GEZ karty adresowej Parowozowni (obiektu nr 115) na terenie kombinatu. Zaś pismem z 18.03.2022 r. (znak KZ-02.4120.7.6.2019.MB) MKZ powiadomił spółkę K. sp. z o.o o włączeniu do GEZ karty adresowej Parowozowni (obiektu nr 115) na terenie kombinatu i załączył do pisma kopię karty adresowej GEZ. W wyniku omyłki pisarskiej w treści ww. pism z 3 marca i 18 marca znalazła się błędna data roczna: 2021 r., zamiast poprawnego 2022 r.).

Pismem z 24.03.2022 r. (znak RD.5133.5.2021.AT7, wpływ do BMKZ: 28.03.2022 r.) MWKZ zawiadomił spółkę Kolprem o zamiarze włączenia do WEZ karty ewidencyjnej Parowozowni. Następnie pismem z 20.04.2022 r. MWKZ zawiadomił spółkę Kolprem o włączeniu do WEZ karty ewidencyjnej Parowozowni i załączył do pisma kopię karty ewidencyjnej WEZ. Na pisemny wniosek przekazany drogą elektroniczną w dniu 7.04.2022 r. przez J. W. z SPCG Kancelaria adwokatów i radców prawnych, ul. Jabłonowskch 8, 31-114 Kraków, pełnomocnika Spółk A.S.A. Biuro MKZ udostępniło spółce w dniu 19.04.2022 r. dokumentację historyczno-konserwatorską autorstwa M.. M., pt.: "Rozpoznanie obiektów na terenie A.S.A., które powinny być wpisane do rejestru zabytków", mpis, Kraków 29.11.2019r.

Materialnoprawną podstawą ujęcia zabytku nieruchomego – Parowozowni (obiekt nr 115) w gminnej ewidencji zabytków był przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy. Zgodnie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z powyższego wynika, iż warunkiem wyznaczenia przez organ gminy, na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy, obiektu zabytkowego do włączenia do gminnej ewidencji zabytków jest uprzednie porozumienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków, który jako organ fachowy samodzielnie dokonuje oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską.

Odnośnie zarzutów zawartych w skardze co do braku podstaw do włączenia karty adresowej, należy wskazać, że czynności techniczne związane z ujęciem w gminnej ewidencji zabytków obiektów z terenu kombinatu, w tym Parowozowni, były poprzedzone oględzinami przeprowadzonymi na terenie zakładu w dniu 18.11.2019 r. w obecności przedstawiciela A.S.A., przedstawicieli Biura MKZ oraz eksperta zewnętrznego. Zgromadzono wówczas ikonografię obiektów udostępnionych przez spółkę A.S.A. która równocześnie przekazała mapę z numeracją obiektów oraz listę z ich datowaniem. Efektem ww. czynności było sporządzenie na zlecenie MKZ opracowania autorstwa M. M., pt.: "Rozpoznanie obiektów na terenie A.S.A. które powinny być wpisane do rejestru zabytków" mpis, Kraków 29.11.2019r. Następnie Biuro MKZ we własnym zakresie przeprowadziło krytyczną weryfikację ustaleń zawartych w ww. dokumentacji historyczno-konserwatorskiej, w oparciu o kwerendę bibliografii oraz ikonografii (zbiory Muzeum Krakowa oraz Archiwum Narodowego w Krakowie), z użyciem metod nauk humanistycznych (historii oraz historii sztuki i architektury). Wyniki analiz (opisy, datowania, wybór ikonografii) byty na bieżąco wprowadzane do aplikacji bazodanowej przeznaczonej do prowadzenia gminnej ewidencji zabytków w połączeniu z systemami informatycznymi UMK. Produktem końcowym ww. czynności było wytworzenie kart adresowych GEZ, przesłanych do ostatecznego uzgodnienia do MWKZ, a następnie do właścicieli.

Z kolei odnosząc się do podniesionych w skardze ograniczeń w dostępie osób postronnych do obiektu na terenie czynnego zakładu produkcyjnego (wynikające z charakteru produkcji podwyższone wymogi bezpieczeństwa przy obsłudze niebezpiecznych procesów technologicznych) - jako stojących na przeszkodzie jego włączenia do ewidencji konserwatorskiej - należy wskazać, że fakt użytkowania obiektu nie pozbawia go wartości historycznych, artystycznych i naukowych możliwych do objęcia ochroną konserwatorską.

Organ zwrócił także uwagę, że w punkcie 16. uzasadnienia skarżący cytuje opinię M.. M. w zakresie zabudowań Parowozowni, w sposób wyrwany z kontekstu i mający zdeprecjonować wartość obiektu jako "typowego". Tymczasem po pierwsze: określenie autora, że Parowozownia [...] To dobrze zachowany socrealistyczny układ nieotynkowanych budynków, ułożonych w podkowy. Tak jak w innych obiektach z tego okresu, zadbano tu o obramienia okien i drzwi [...] prawidłowo odczytane w kontekście części wstępnej, katalogu obiektów i podsumowania ww. opracowania, wyraźnie wskazuje, że o detal (obramienia otworów) zadbano w nim, tak jak w innych socrealistycznych obiektach na terenie kombinatu, a nie jak w jakichkolwiek obiektach architektury przemysłowej powstałej w 1. połowie 50. XX w. Po drugie zatem: Parowozownia jest nietypowa i jedyna w swoim rodzaju na terenie kombinatu, jako z góry przeznaczona do obsługi rozbudowanej komunikacji kolejowej na terenie zakładu, a "typowa" wyłącznie w kontekście innych zabytkowych obiektów z terenu kombinatu, analogicznych pod względem materiału oraz form ozdobnych detali elewacji. Zmiana własnościowa nie zmieniła zasadniczej funkcji obiektu, a dotychczasowe przekształcenia nie pozbawiły go wartości zabytkowych. Zdaniem organu objęcie Parowozowni ochroną konserwatorską nie wyklucza możliwości dostosowania jej do nowych standardów, z możliwością jednoczesnego zrealizowania zawartych w karcie adresowej GEZ postulatów konserwatorskich przywrócenia pierwotnych walorów i form stylowych oraz estetycznych tego obiektu.

Argumentacja skarżącego zawarta w punkcie 17. zupełnie pomija fakt, że na str. 3 opracowania M.. M. autor stwierdził, [..] W pierwszej kolejności przystąpiono do tworzenia na terenie huty infrastruktury: kolejowej, [...], a na str. 7 umieścił datowanie uruchomienia pierwszego parowozu dla potrzeb transportu wewnętrznego (22.05.1952 r.) oraz powstania Wydziału Transportu Kolejowego (06.1952 r.). W związku z powyższym podane przez autora na str. 18. opracowania nieprecyzyjne datowanie powstania Parowozowni w 1960 r. zostało poddane weryfikacji (jak powyżej), w wyniku której ustalono poprawne datowanie umieszczone w karcie adresowej GEZ (budowę budynku rozpoczęto 1Z02.1951 r., a oddano do użytkowania w stanie surowym 1.10.1952 r.). Przeprowadzenie krytycznej weryfikacji dostępnych materiałów, w tym cytowanego opracowania autorstwa M. Mieziana, wskazuje, że zarzuty skarżącej spółki, co do włączenia karty adresowej "bez refleksji i własnych ustaleń", nie są uzasadnione.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, iż zarzut zawarty w skardze dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. jest nietrafny, bowiem, jak wyżej wskazano, przewidziana przez ww. przepisy procedura wyznaczenia obiektów zabytkowych w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków została w niniejszej sprawie ze wszech miar zachowana, a MWKZ jako organ fachowy uznał, że obiekty na terenie Kombinatu Metalurgicznego dawnej Huty im. Sendzimira są zabytkami, w tym obiekt Parowozowni, które winny być ujęte w GEZ, a ponadto powiadomił o zamiarze włączenia ww. obiektów do WEŹ.

Organ wyraził także stanowisko, iż zarzucając niezgodność z prawem czynności Prezydenta Miasta Krakowa polegającej na założeniu karty adresowej zabytku nieruchomego - Parowozowni (obiektu nr 115) położonej na terenie dawnego kombinatu metalurgicznego Huty im. Lenina w Krakowie oraz włączeniu go do gminnej ewidencji zabytków, nie można kwestionować jego zabytkowego charakteru tj. oceny czy obiekt ten odpowiada definicji zabytku nieruchomego z art. 3 pkt 1 ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 grudnia 2014 r. II SA/Łd 638/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2019 r. VII SA/Wa 1122/19.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisy postępowania administracyjnego, a to art. 7, 77, 78 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez wadliwe prowadzenie postępowania wyjaśniającego i ustalenie przez organ, że obiekt Parowozowni stanowi zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podczas gdy prawidłowo prowadzone postępowanie dowodowe winno prowadzić organ do konkluzji, że obiekt ten nie stanowi zabytku i nie podlega ochronie konserwatorskiej, organ wskazał, że podstawą ujęcia ww. obiektu w gminnej ewidencji zabytków był art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., który posługuje się już terminem zabytku, który ma być ujęty w tej ewidencji w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, a ponadto ujęcie obiektu w gminnej ewidencji zabytków nie jest dokonywane po przeprowadzeniu przez organ postępowania administracyjnego, w którym obowiązywałyby zarzucane przepisy K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej też jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710) – dalej też jako u.o.z. w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 56) – dalej też jako "rozporządzenie" jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. uzasadnienie do postanowienia NSA z dnia 18 maja 2021 roku, sygn. II OZ 218/21). Sąd uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a., bezskuteczność tej czynności (art. 150 p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.

Trafny jest zarzut naruszenia art. 3 pkt i 2) w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z §18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, poprzez wydanie Zaskarżonej Czynności i włączenie Obiektu do gminnej ewidencji zabytków, w warunkach, w których Obiekt nie stanowi zabytku nieruchomego w rozumieniu Ustawy o ochronie zabytków i nie wystąpiły okoliczności uzasadniające włączenie jego karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków.

Przepis art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710 z późn. zm (dalej; ustawa.) definiuje "zabytek" jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust 4 ustawy stanowi, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy.

Ze wskazanych przepisów wynika, że karta zabytku może być założona i następnie dołączona do rejestru zabytków tylko w stosunku do takiej nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która stanowi zabytek. Rzecz nie staje się zabytkiem przez to, że została dla niej założona karta zabytku, lecz dlatego, że stanowi ona świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Włączenie danego obiektu do ewidencji zabytków z nie jest formą ochrony zabytków. Ewidencje zabytków w formie kart ewidencyjnych traktować należy zatem, jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków, powstają bowiem obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza które to obowiązki określone są w przepisach art. 5 i 28 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Obowiązki te związane są ogólnie mówiąc z opieką nad zabytkiem i obowiązkami informacyjnym. Obowiązki związane z włączeniem danego obiektu do gminnej ewidencji zabytków wynikają także z innych przepisów. Dla przykładu są to obowiązki związane z uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).

Wpisania obiektu do gminnej ewidencji zabytków dla właściciela lub posiadacza danego obiektu ma zatem prawne znaczenie, gdyż nakłada na niego obowiązki których nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. W tym zakresie Sąd nie podziela przeciwnego stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę.

Ze względu na powyższe postępowanie, jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być pobieżne czy obarczone brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.

Przychylić się należy do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, że czynność wpisania karty obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a."). Przy czym, w orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą wstępną formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 3 października 2019 r. II SA/Bk 569/19, WSA w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2022 roku, sygn. II SA/Kr 272/22). Organ ochrony zabytków ocenia, na podstawie posiadanych przez siebie informacji, czy określona rzecz (ruchoma lub nieruchomość) powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie prowadząc w tej sprawie żadnego sformalizowanego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne argumenty. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność organu administracji, dopuszczalne jest badanie, czy organ ten miał usprawiedliwione podstawy włączenia danego obiektu do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była uzasadniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18). Nietrafne jest przy tym stanowisko organu, zgodnie z którym zarzucając niezgodność z prawem czynności Prezydenta Miasta Krakowa polegającej na założeniu karty adresowej zabytku nieruchomego - Parowozowni (obiektu nr 115) położonej na terenie dawnego kombinatu metalurgicznego Huty im. Lenina w Krakowie oraz włączeniu go do gminnej ewidencji zabytków, nie można kwestionować jego zabytkowego charakteru tj. oceny czy obiekt ten odpowiada definicji zabytku nieruchomego z art. 3 pkt 1 ustawy.

W postępowaniu włączenia karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków organ powinien wykazać, że dany obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go ewidencją, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Na gruncie przedmiotowej sprawy jednak organ nie wykazał, żeby obiekt Parowozowni charakteryzował się takimi cechami. Organ wskazuje, że podstawą dla czynności włączenia karty adresowej do rejestru zabytków, było wykonane na zlecenie Miejskiego Konserwatora Zabytków opracowanie pt. "Rozpoznanie obiektów na terenie A.S.A. [...] które powinny być wpisane do rejestru zabytków" (mpis, Kraków 29.11.2019r.) Następnie Biuro Miejskiego Konserwatora Zabytków we własnym zakresie przeprowadziło krytyczną weryfikację ustaleń zawartych w ww. dokumentacji historyczno-konserwatorskiej, w oparciu o kwerendę bibliografii oraz ikonografii (zbiory Muzeum Krakowa oraz Archiwum Narodowego w Krakowie), z użyciem metod nauk humanistycznych (historii oraz historii sztuki i architektury). Wyniki analiz (opisy, datowania, wybór ikonografii) byty na bieżąco wprowadzane do aplikacji bazodanowej przeznaczonej do prowadzenia gminnej ewidencji zabytków w połączeniu z systemami informatycznymi UMK. Produktem końcowym ww. czynności było wytworzenie kart adresowych.

Jednakże z lektury opracowania, na które powołuje się organ nie wynika, aby obiekt Parowozowni (Wydział Kolejowy, obiekt nr 115) charakteryzował się cechami, które uzasadniają objęcie go ewidencją. W opracowaniu temu obiektowi poświęcono trzy zdania (cztery wersy). Wskazano jedynie ogólnikowo, że Wydział Kolejowy "to dobrze zachowany socrealistyczny układ nieotynkowanych budynków ułożonych w podkowę. Tak jak w innych obiektach z tego okresu, zadbano tu o obramienia okien i drzwi. Ponadto na fasadach zachowały się – zamalowane, ale jeszcze widoczne – napisy "Solidarność żyje" oraz kotwice – symbole Polski Walczącej, które pochodzą z lat 80. XX w." W opracowaniu nie wskazano na jakiekolwiek elementy, które stanowić mogłyby podstawę do sporządzenia karty zabytku i dołączenia jej do ewidencji. Również w aktach sprawy nie znajdują się ponadto jakiekolwiek inne materiały, z których wynikałaby taka zasadność. W szczególności brak jest jakiejkolwiek wzmianki o przeprowadzonej kwerendzie bibliografii oraz ikonografii, jak również w aktach nie znajdują się wyniki analiz (opisy, datowania, wybór ikonografii), na które powołuje się organ. Nie zmieniają tej oceny również, na co zwraca uwagę organ, opisy zawarte części wstępnej jak i w podsumowaniu opracowania.

Z tego względu zgodzić się należy z zarzutami skargi o bezzasadnym sporządzeniu karty i włączeniu jej do ewidencji zabytków, w warunkach, w których obiekt nie stanowi zabytku nieruchomego w rozumieniu Ustawy o ochronie zabytków i nie wystąpiły okoliczności uzasadniające włączenie jego karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków.

Organ przed dokonaniem włączenia karty adresowej obiektu do gminnej ewidencji zabytków nie ustalił i nie wskazał z jakich przyczyn uznał obiekt za zabytek w rozumieniu Ustawy o zabytkach. Obiekt stanowi typową zabudowę przemysłową, nieposiadającą żądnych walorów historycznych, artystycznych i naukowych.

Niejako na marginesie odnosząc się do podniesionych zarzutów, należy wskazać, że nie jest uzasadnione stanowisko skarżącej, jakoby o bezzasadności objęcia ewidencją miała świadczyć okoliczność, że obiekt jest znajduje się na terenie czynnego zakładu. Słuszne w tym zakresie są argumenty organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, że fakt użytkowania obiektu nie pozbawia obiektu wartości historycznych, artystycznych i naukowych możliwych do objęcia ochroną konserwatorską.

Niezależnie od powyższego należy także odnieść się do sporządzonej dla obiektu Parowozowni (Wydział Kolejowy, obiekt nr 115) karty adresowej zabytku i jej wypełnienia, co nastąpiło również niezgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Sposób prowadzenia ewidencji zabytków określa natomiast rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Akt ten wskazuje m.in. jakie rubryki zawiera karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru oraz określa jej wzór (§ 10 ust. 1 i 2). Sporządzona dla obiektu Parowozowni karta (k. 88-87 a.a.) nie zawiera, pomimo takiego wymogu, w rubryce 8 (historia, opis i wartości) jakiejkolwiek wzmianki na temat wartości, które łączą się z tym obiektem. Nie wskazano również daty wykonania karty (na karcie widnieje jedynie określenie miesiąca i roku – luty 2021), jak i autora karty.

Niezależnie należy zwrócić uwagę na istotne rozbieżności w dokumentach dotyczących tego obiektu, a znajdujących się w aktach sprawy. W karcie adresowej zabytku (k. 88 a.a.) wskazano, że budynek powstał w latach 1951-52, natomiast w opracowaniu, które jak wynika z wyjaśnień organu stanowiło podstawę dla wytworzenia karty, "Rozpoznanie obiektów na terenie A.S.A. które powinny być wpisane do rejestru zabytków" wskazano, że obiekt został wykonany w 1960 roku (k. 19 a.a.; str. 18 opracowania). Nie jest przy tym jasne, czy karta adresowa zabytku została wypełniona błędnie, czy też błędy zawiera opracowanie, z którego korzystał organ. Co prawda jak wskazano w odpowiedzi na skargę, autor opracowania na str. 7 umieścił datowanie uruchomienia pierwszego parowozu dla potrzeb transportu wewnętrznego (22.05.1952 r.) oraz powstania Wydziału Transportu Kolejowego (06.1952 r.) i jednocześnie na str. 18. opracowania pojawiło się nieprecyzyjne datowanie powstania Parowozowni na 1960 r., co – jak wskazuje organ – zostało poddane weryfikacji, w wyniku której ustalono poprawne datowanie umieszczone w karcie adresowej GEZ (budowę budynku rozpoczęto 1Z02.1951 r., a oddano do użytkowania w stanie surowym 1.10.1952 r.). Świadczyć ma to o przeprowadzeniu przez organ krytycznej weryfikacji dostępnych materiałów, w tym cytowanego opracowania autorstwa M.. M.. Zauważyć jednak trzeba, że akta sprawy nie zawierają żadnego dokumentu ani też wzmianki, co do przeprowadzenia "krytycznej weryfikacji dostępnych materiałów". Z akt sprawy nie sposób zatem wyczytać dlaczego karta zabytków zawiera inne dane (które jak wskazano powyżej są niepełne) niż opracowanie, które stanowiło zasadniczy dokument, będący podstawą do wytworzenia karty zabytku. Powyższe świadczy, że istotne w sprawie okoliczności nie zostały przez organ ustalone w sposób prawidłowy i rzetelny.

Nie jest trafny natomiast zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 7, 77, 78 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia poprzez wadliwe prowadzenie postępowania wyjaśniającego. W przedmiotowym postępowaniu nie mają bowiem zastosowania przepisu kodeksu postępowania administracyjnego.

Zaznaczyć jednak w tym miejscu trzeba, że pomimo iż "ujęcie w ewidencji zabytków nie następuje w związku ze stosowaniem kodeksu postępowania administracyjnego. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie" (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 26 lutego 2020 roku, sygn. II OSK 433/20). Włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą wstępną formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki NSA z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16). Organ ochrony zabytków ocenia, na podstawie posiadanych przez siebie informacji, czy określona rzecz (ruchoma lub nieruchomość) powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie prowadząc w tej sprawie żadnego sformalizowanego postępowania. Ocena wyrażona przez organ musi jednak wynikać z zebranych wiadomości oraz danych na temat obiektu, takich które uzasadniałyby wytworzenie karty zabytku oraz dołączenie jej do ewidencji, co jednak na gruncie niniejszej sprawy nie miało miejsca.

Ze względu na powyższe na zasadzie art. 150 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się uiszczony wpis w wysokości 200 zł, koszty zastępstwa radcy prawnego, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt. 1) lit. c) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 roku, poz. 265) w wysokości 480 zł oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.