Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 679/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 189 poz 1 art. 27
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i  uchylające rozporządzenie (EWG) nr 2092/91
article: § 8 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 351
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności  bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Go 358/20 w sprawie ze skargi P. Z. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P. Z. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 18 marca 2921 r., sygn. akt I SA/Go 358/20, w sprawie ze skargi P. Z. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze z [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019r.ok – uchylił zaskarżoną decyzją w całości.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z [...] maja 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Zielonej Górze odmówił skarżącemu przyznania płatności do powierzchni uprawy lnu i nałożył sankcję w wysokości 5.361,30 zł. Jednocześnie organ przyznał jednolitą płatność obszarową, płatność za zazielenienie, płatność redystrybucyjną, płatność dla młodych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący zadeklarował działkę rolną A1A, obszar użytkowany rolniczo, do płatności związanej do powierzchni uprawy lnu na powierzchni 9,42 ha. Na działce zadeklarowano jako uprawę len oleisty. Organ pozyskał od Jednostki Certyfikującej – [...] Sp. z o.o. informacje, że w wykazie producentów z 15 października 2019 r., którzy spełniają wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2019, na działce rolnej A1A o powierzchni 9,42 ha, Jednostka Certyfikująca stwierdziła uprawę wielogatunkową (len oleisty oraz rzodkiew oleistą na materiał siewny).

W dniu 17 lutego 2020 r. do organu wpłynęło pismo Jednostki Certyfikującej informujące, że producent przekazał nowe dowody wykorzystania jednego z gatunków roślin (rzodkwi oleistej) na działce A1A w celu poprawy warunków fitosanitarnych.

Organ wskazał, że stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm.), płatności związane do powierzchni upraw przysługują do uprawy w plonie głównym roślin strączkowych na ziarno, roślin pastewnych, ziemniaków skrobiowych, buraków cukrowych, pomidorów, chmielu, truskawek, lnu lub konopi włóknistych. Stwierdzona w wyniku kontroli Jednostki Certyfikującej uprawa, na działce A1A jest uprawą wielogatunkową (lej oleisty oraz rzodkiew oleista na materiał siewny), zatem nie spełnia warunków przyznania płatności związanej do powierzchni uprawy lnu.

Skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, w którym podniósł, że Jednostka Certyfikująca w dniu 17 lutego 2020 r. przekazała informacje, że na działce uprawiany jest len oleisty a nie uprawa wielogatunkowa. Jednostka Certyfikująca zmieniła wykaz na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego i tym samym powoływanie się przez organ na wcześniejsze dane jest nieuprawnione i sprzeczne z Kodeksem postępowania administracyjnego.

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko, stwierdził m.in., że stosownie do art. 15. ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatności związane są przyznawane tylko do upraw w siewie czystym. W przypadku gdy płatność do uprawy mogłaby być przyznana również w przypadku siewu z rośliną podporową, zostałoby to wprost usankcjonowane prawem. Organ wskazał na wyjątek, który zgodnie rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. z 2015 r., poz. 351 ze zm. został wskazany w § 8 ust. 3 odnosząc się do płatności pastewnych gdzie wprost wskazano, iż płatność związana do powierzchni upraw roślin pastewnych przysługuje również w przypadku uprawy roślin gatunków określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia w formie mieszanek, z wyłączeniem mieszanek z roślinami innymi niż rośliny gatunków określonych w załączniku nr 1 lub 2 do rozporządzenia, z tym że w przypadku wyki siewnej (Vicia sativa L.) i wyki kosmatej (Vicia villosa Roth.) płatność ta przysługuje także w przypadku ich uprawy z rośliną podporową.

W związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego w zastanym stanie faktycznym organ pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do przyznania płatności do uprawy lnu. Podkreślono, że organy obu instancji w żaden sposób nie negował, iż len oleisty znajduje się na deklarowanej działce rolnej "A1a", jednak zdaniem organów ARiMR nie został zasiany w siewie czystym, tylko w mieszance z rzodkwią oleistą.

Odnosząc się do zarzutu, iż decyzja winna zostać wydana na podstawie obowiązującego na dzień jej wydania wykazu dostarczonego przez Jednostkę Certyfikującą, organ odwoławczy stwierdził, że aby można było uznać gospodarstwo rolne za ekologiczne musi ono spełniać wymagania określone m.in. w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 834/2007 oraz ustawie o rolnictwie ekologicznym. Zgodnie z obowiązującymi w rolnictwie ekologicznym przepisami prawa (art. 27 Rozporządzenia nr 834/2007) gospodarstwo musi być objęte systemem kontroli i certyfikacji, jak również znaleźć się na stosownym wykazie przekazanym Prezesowi ARiMR. Wykaz, o którym mowa powyżej, był przekazany do Biura Powiatowego ARiMR dwukrotnie. Za pierwszym razem JC [...] wskazało, że na działce rolnej "A1a", stwierdzono uprawę wielogatunkową – Len oleisty oraz rzodkiew oleista – data wykazu 15.10.2019 r. Natomiast w poprawionym wykazie JC [...] wskazuje, iż uprawianą rośliną na działce "A1a" jest len oleisty. Jednakże przy ocenie powyższego materiału dowodowego wskazać należy, iż zarówno Prezes JC [...] (w piśmie przekazującym zmiany w wykazie 17.02.2020 r. nr [...]) jak i sama strona (w odwołaniu z dnia 25.05.2020 r.) w odniesieniu do działki "A1a" wskazują, iż wraz z lnem oleistym wysiewana była rzodkiew oleista.

W ocenie organu nie zmienił się stan faktyczny, który winien mieć wpływ na zmianę decyzji o odmowie przyznania płatności do lnu, odnoszący się do spornej działki A1A, skoro strona w dalszym ciągu potwierdza, iż na działce zasiew lnu oleistego był dokonany wraz z inną rośliną (rzodkwią oleistą) aby poprawić stan fitosanitarny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił decyzję organu odwoławczego, stwierdzając, że naruszył on przepisy postępowania, a naruszenie to miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przy rozstrzyganiu sprawy organ przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, co w konsekwencji miało wpływ na nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w odniesieniu do prowadzonej uprawy na działce A1A.

Sąd wskazał, że organ w zaskarżonej decyzji powołał się na przepisy, z których wynikają kompetencje poszczególnych instytucji w tym Jednostek Certyfikujących. Jedną z kompetencji Jednostki Certyfikującej jest m.in. prowadzenie kontroli, o której mowa w art. 27 rozporządzenia nr 834/2007 oraz sporządzenie i przekazanie wykazu producentów ekologicznych spełniających wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym. Dane z wykazu obejmują m.in. oznaczenie działki rolnej, powierzchnię działki rolne, stwierdzoną uprawianą roślinę. Natomiast w kompetencjach ARiMR leży przyjmowanie wniosków o przyznanie płatności, przeprowadzenie kontroli administracyjnej w tym weryfikacja deklarowanych do płatności powierzchni gruntów rolnych z systemem identyfikacji działek rolnych. Jak zaznaczył organ, ARiMR nalicza płatności m.in. w oparciu o informacje uzyskane z Jednostki Certyfikującej.

Wątpliwości organu pojawiły się w odniesieniu do działki A1A, na której zdaniem organów w przekazanym wykazie nie potwierdzono uprawy lnu oleistego, ponieważ Jednostka Certyfikująca wykazała uprawę wielogatunkową składającą się z lnu oleistego oraz rzodkwi oleistej. Jednakże w wykazie tym Jednostka Certyfikująca dokonała zmiany i poinformowała, że na działce A1A prowadzona jest uprawa lnu. O zmianie tej Jednostka Certyfikująca poinformowała organ pierwszej instancji. Organ nie uwzględnił tej zmiany, wskazując, że Jednostka Certyfikująca nie wyjaśniła podstawy zmiany z uprawy wielogatunkowej na jednogatunkową. Strona nie kwestionuje i nie kwestionowała, że w uprawie lnu występuje rzodkiew oleista. Należało jednak rozstrzygnąć czy to, że w uprawie lnu występuje rzodkiew oleista jako gatunek zastosowany w celu poprawy warunków fitosanitarnych powoduje, że uprawa zmienia charakter – na uprawę wielogatunkową.

Ponadto, skoro Jednostka Certyfikująca ostatecznie uznała, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego – w załączniku wskazała, że na działce A1A prowadzona jest uprawa lnu, to pominięcie tego dowodu należy uznać jako działanie naruszające art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednostka Certyfikująca wskazała, że zmiana wynika z tego, że producent przedstawił nowe dowody dotyczące wykorzystania jednego z gatunków roślin w celu poprawy warunków fitosanitarnych.

Jednostka Certyfikująca wskazała, że uwzględniła okoliczność, że rzodkiew oleista wykorzystana została do poprawy warunków fitosanitarnych. Dodatkowo Jednostka Certyfikująca "anulowała Załącznik nr 1/I do certyfikatu", z którego wynikało, że na działce A1A stwierdzono uprawę wielogatunkową (len oleisty i rzodkiew oleistą). Z załącznika dotyczącego zmiany stanu faktycznego sporządzonego przez Jednostkę Certyfikującą wynika, że na działce A1A stwierdzono uprawę len oleisty.

W ocenie WSA, skoro Jednostka Certyfikująca – jako instytucja wskazana przez organ jako kompetentna w tym zakresie – ostatecznie uwzględniła zastrzeżenia skarżącego, iż na działce uprawą jest len oleisty – to bez wdrożenia postępowania mającego na celu "podważenie" poprawionego wykazu, organ nie jest uprawniony do arbitralnego odrzucenia przedłożonego przez uprawnioną jednostkę wykazu. W ocenie Sądu pominięcie wykazu jaki Jednostka Certyfikująca przekazała organowi pierwszej instancji pismem z dnia 13 lutego 2020 r. stanowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 27 rozporządzenia nr 834/2007 oraz w zw. z § 8 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 12 marca 2015 r. – poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że płatność do lnu na działce A1A przysługuje, ponieważ rzodkiew oleista została wysiana na działce A1A tylko w celu poprawy warunków fitosanitarnych dla rośliny w plonie głównym (jako np. roślina podporowa) i nie dokonano z niej zbioru plonu oraz powołanie się przez WSA w tym zakresie na dane z kontroli Jednostki Certyfikującej (pismo z 13 lutego 2020 r.), która uznała, że na działce A1A jest uprawa lnu oleistego, przy jednoczesnym stwierdzeniu w czasie kontroli na działce A1A także uprawy rzodkwi oleistej, pomimo że prawidłowa wykładnia i zastosowanie wskazanych przepisów prawa wskazuje na to, że płatności związane do powierzchni upraw przysługują do uprawy lnu jedynie w siewie czystym, a nie do mieszanek z inną rośliną, w tym uprawy lnu z rośliną podporową (w tym przypadku rzodkwią oleistą), a ponadto Jednostka Certyfikująca nie jest uprawniona na podstawie art. 27 rozporządzenia nr 834/2007 do dokonywania oceny uprawy pod kątem tego, która uprawa jest uprawą w plonie głównym, a która uprawą podporową i w związku z tym organy ARiMR nie są związane ustaleniem Jednostki Certyfikującej (pismem z 13 lutego 2020 r.), że uprawa rzodkwi oleistej na działce A1A jest rośliną podporową (jedynie stwierdzenie uprawianej rośliny, a nie cele jej wysiania), a uprawą jest len oleisty i dodatkowo gdyby ustawodawca dopuszczał przyznanie płatności do uprawy lnu oleistego również w przypadku siewu z rośliną podporową, to wprost usankcjonowałby to odpowiednim brzmieniem przepisu prawa, tak jak uczynił to w przypadku roślin pastewnych w § 8 ust. 3 rozporządzenia;

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zarzucono dopatrzenie się u organów naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez pominięcie przekazanego wykazu Jednostki Certyfikującej pismem z dnia 13 lutego 2020 r. w sytuacji gdy wykaz ten nie stwierdzał okoliczności istotnej dla sprawy, tj. okoliczności wykorzystania rzodkwi jako rośliny podporowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W piśmie procesowym z 27 lipca 2021 r., złożonym po upływie terminu do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Rozpoznając sprawę w powyżej wskazanych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach. Dodatkowo ocena przedstawionych w niej zarzutów uprawniała do zastosowania w sprawie art. 188 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, pozwala na uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz rozpoznanie skargi, i to mimo braku takiego wniosku skarżącego. Zastosowanie art. 188 p.p.s.a. jest bowiem uzależnione od spełnienia następujących przesłanek: po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia skargę kasacyjną; po drugie, uwzględnienie skargi kasacyjnej wiąże się z uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, i po trzecie istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Te wszystkie wymienione przesłanki wystąpiły łącznie w rozpoznawanej sprawie.

Wniesiony w sprawie niniejszej środek prawny oparty został na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Ponieważ zarzut naruszenia przepisów postępowania (błędna ocena materiału dowodowego) wiąże się ściśle z zarzutem naruszenia prawa materialnego (błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego), Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do tych zarzutów.

W niniejszej sprawie kwestią sporną była możliwość zakwalifikowania do powierzchni upraw, zadeklarowanej na działce A1A, do płatności związanej do powierzchni – uprawy lnu na powierzchni 9,42 ha. Skarżący zadeklarował na niej uprawę lnu oleistego.

W ocenie organów odmowa przyznania płatności była podyktowana tym, że stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności związane do powierzchni upraw przysługują do upraw w plonie głównym (m.in. lnu). Zdaniem organu, skoro na działce rolnej "A1A" zadeklarowanej do płatności LEN została stwierdzona mieszanka lnu oleistego oraz rzodkwi oleistej i zostało to wielokrotnie potwierdzone przez stronę, to działka ta zasadnie została wykluczona z płatności LEN. Stanowiska organu ARiMR nie zmienia również podnoszony przez skarżącego fakt, iż zasiew na zadeklarowanej do płatności działce lnu oleistego był dokonany wraz z inną rośliną tj. rzodkwią oleistą wyłącznie po to aby poprawić stan fitosanitarny.

W ocenie natomiast Sądu I instancji organy naruszyły przepisy postępowania: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art.80 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przy rozstrzyganiu sprawy organ przekroczył bowiem granice swobodnej oceny dowodów co w konsekwencji miało wpływ na nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w odniesieniu do prowadzonej uprawy na działce A1A.

WSA podkreślił, że w pierwszym przekazanym organowi Agencji przez Jednostkę Certyfikującą wykazie w odniesieniu do działki A1A nie potwierdzono uprawy lnu oleistego, ponieważ Jednostka Certyfikująca wykazała uprawę wielogatunkową składającą się z lnu oleistego oraz rzodkwi oleistej. Sąd I instancji wyjaśnił, że następnie w wykazie tym Jednostka Certyfikująca dokonała zmiany i poinformowała, że na działce A1A prowadzona jest uprawa lnu. O zmianie tej Jednostka Certyfikująca poinformowała organ pierwszej instancji. WSA przyznał, że w sprawie poza sporem pozostaje, że w uprawie lnu występuje rzodkiew oleista. Jednakże, zdaniem Sądu należało rozstrzygnąć czy to, że w uprawie lnu występuje rzodkiew oleista jako gatunek zastosowany w celu poprawy warunków fitosanitarnych powoduje, że uprawa zmienia charakter – na uprawę wielogatunkową. WSA wskazał, że skoro Jednostka Certyfikująca ostatecznie uznała, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego i w załączniku wskazała, że na działce A1A prowadzona jest uprawa lnu, to pominięcie tego dowodu należy uznać jako działanie naruszające art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zdaniem Sądu, jeżeli kompetencje poszczególnych instytucji zostały podzielone i kompetencją Jednostki Certyfikującej jest m.in. stwierdzenie, jaka roślina jest uprawiana na oznaczonej działce rolnej, to pominięcie zmiany, którą Jednostka Certyfikująca dokonała, stanowi co najmniej przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Według WSA, organ wątpliwości, jakie powziął co do uprawy prowadzonej na działce A1A, rozstrzygnął na niekorzyść strony, pomijając nie tylko jej wyjaśnienia, ale również pomijając wykaz ostatecznie sporządzony przez Jednostkę Certyfikującą, która uwzględniła okoliczność, że rzodkiew oleista wykorzystana została do poprawy warunków fitosanitarnych. Wskazując, że na żadnym etapie postępowania strona nie kwestionowała, że na spornej działce wysiane były dwie rośliny, w ocenie WSA istotnym było to, czy rzodkiew oleista wysiana została w celu uzyskania plonu, czy też jako roślina poprawiająca warunki fitosanitarne. Tym samym, skoro Jednostka Certyfikująca – jako instytucja wskazana przez organ jako kompetentna w tym zakresie – ostatecznie uwzględniła zastrzeżenia rolnika, iż na działce uprawą jest len oleisty – to bez wdrożenia postępowania mającego na celu "podważenie" poprawionego wykazu, organ nie jest uprawniony do arbitralnego odrzucenia przedłożonego przez uprawnioną jednostkę wykazu.

W ocenie NSA zaskarżony wyrok jest wadliwy, bowiem zarzucone organowi naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 8 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, prowadzące do rozstrzygnięcia opartego o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. jest wynikiem błędnej wykładni art. 15 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 27 rozporządzenia nr 834/2007 oraz w zw. z § 8 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 12 marca 2015 r., a w rezultacie niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów, poprzez uznanie, że płatność do lnu na działce A1A przysługuje, ponieważ rzodkiew oleista została wysiana na działce A1A tylko w celu poprawy warunków fitosanitarnych dla rośliny w plonie głównym (jako np. roślina podporowa) i nie dokonano z niej zbioru plonu.

Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni, co ma miejsce w sprawie niniejszej.

Podstawę materialnoprawną prawną rozstrzygnięcia organów ARiMR stanowi art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przepis ten określa, że płatności związane do powierzchni upraw przysługują do uprawy w plonie głównym roślin strączkowych na ziarno, roślin pastewnych, ziemniaków skrobiowych, buraków cukrowych, pomidorów, chmielu, truskawek, lnu lub konopi włóknistych. Wszystkie te płatności mają postać płatności obszarowych, tj. przyznawane są do powierzchni ściśle określonych w tym przepisie upraw, według określonej w danym roku stawki płatności za hektar.

Z przepisu art. 15 ust. 1 ustawy o płatnościach wprost wynika, iż płatności związane są przyznawane tylko do upraw w siewie czystym (co oznacza siew jednego gatunku rośliny), wskazanych w tym przepisie roślin. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 2a i 2b tego aktu, odnoszącym się do roślin strączkowych na ziarno i pastewnych, gatunki do upraw których płatność ta jest przyznawana wymienione zostały w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy, tj. w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. z 2015 r., poz. 351 ze zm.).

W kontekście powyższego skoro uprawa rośliny wymienionej w art. 15 ust. 1 ustawy o płatnościach – len oleisty – kwalifikującej się do płatności LEN powinna odbywać się w siewie czystym, to tym samym mieszanka – jak w sprawie niniejszej lnu oleistego i rzodkwi oleistej – nie podlega wsparciu w tym zakresie. W tym miejscu należy wskazać, iż sam fakt niedokonania zbioru nasion rzodkwi oleistej – jednej z upraw zasianej mieszanki - nie pozwala na przyjęcie, iż spełnione zostały wymagania prawne do uzyskania płatności z uwagi na fakt, iż ustawodawca nie wprowadził możliwości uprawy mieszanki upraw w tym rodzaju wsparcia – tj. płatności związanej do powierzchni upraw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może mieć przy tym znaczenia, co zasadnie podkreśla organ, że zasiew lnu oleistego dokonany był z inną rośliną (rzodkwią oleistą), aby poprawić stan fitosanitarny.

Zdaniem NSA, dokonując wykładni art. 15 ust. 1 ustawy o płatnościach zgodzić należy się z argumentacją organu, który wskazuje na fakt, iż w przypadku gdy płatność do uprawy mogłaby być przyznana również w przypadku siewu z rośliną podporową zostałoby to wprost usankcjonowane prawem. Wskazać bowiem w tym miejscu wypada na wyjątek, który zgodnie Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. z 2015 r., poz. 351 ze zm. został wskazany w § 8 ust. 3 – odnoszącym się do płatności związanej do powierzchni upraw roślin pastewnych, gdzie wprost wskazano, iż płatność związana do powierzchni upraw roślin pastewnych przysługuje również w przypadku uprawy roślin gatunków określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia w formie mieszanek, z wyłączeniem mieszanek z roślinami innymi niż rośliny gatunków określonych w załączniku nr 1 lub 2 do rozporządzenia, z tym że jedynie w przypadku wyki siewnej (Vicia sativa L.) i wyki kosmatej (Vicia villosa Roth) płatność ta przysługuje także w przypadku ich uprawy z rośliną podporową. W kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji organ odwoławczy zasadnie zwraca uwagę na częste wykorzystywanie roślin fitosanitarnych w uprawach także ekologicznych trafnie jednakże podnosząc, że w praktyce by zdały one egzaminy zasadniczo wysiewa się je jako przedplony, międzyplony, poplony lub gatunki główne i choć można dokonać ich siewu w każdą roślinę, to przed wykonaniem takiego zabiegu należy mieć na względzie, jaki to może mieć skutek prawny dla wybranej płatności.

W kontekście powyższego należy zaznaczyć, iż warunkiem umożliwiającym zakwalifikowanie danej uprawy do płatności LEN jest potwierdzenie, że na deklarowanej działce występuje uprawa jedynie w siewie czystym bowiem przepisy prawa (inaczej jak w przypadku innych upraw) nie dopuszczają występowania roślin wspierających. Tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego rolnika, że organ w oparciu o jeden wyjątek dokonał wykładni systemowej i w niniejszym przypadku organ dokonał błędnej wykładni normy prawa dotyczącej przyznawania płatności do uprawy w plonie głównym lnu w gospodarstwach ekologicznych. Również jako niezasadne uznać należy stanowisko skarżącego co do wątpliwości związanej ze stosowaniem art. 15 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu bezpośredniego, która to wątpliwość winna zostać rozstrzygnięta w oparciu o art. 7a kpa. W ocenie NSA w sprawie nie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, które winny być rozstrzygane na korzyść strony, z przyjętą w przepisie tym zasadą.

Powołanie się przez WSA na dane z kontroli Jednostki Certyfikującej (pismo z dnia 13.02.2020 r.), która uznała, że na działce A1A jest uprawa lnu oleistego, przy jednoczesnym stwierdzeniu w czasie kontroli na działce A1A także uprawy rzodkwi oleistej, wskazuje na błędną interpretację art. 27 Rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 w świetle którego Jednostka Certyfikująca nie jest uprawniona do dokonania oceny uprawy pod kątem tego, która uprawa jest uprawą w plonie głównym, a która uprawą podporową (ma jedynie stwierdzić fakt wystąpienia uprawy a nie określania celu jej wysiania). W związku z powyższym organy ARiMR nie są związane ustaleniem Jednostki Certyfikującej, że uprawa rzodkwi oleistej na działce A1A jest rośliną podporową, a uprawą jest len oleisty. Zasadnie skarżący kasacyjnie organ wskazuje, iż jak wynika przepisów prawa kompetencje poszczególnych instytucji m.in. ARiMR oraz Jednostek Certyfikujących w zakresie przekazywania informacji niezbędnych do uzyskania wsparcia rolnictwa ekologicznego w ramach między innymi Rolnictwa ekologicznego PROW 2014-2020 zostały podzielone. I tak do zadań Jednostki Certyfikującej w ramach systemu kontroli, certyfikacji i wsparcia finansowego rolnictwa ekologicznego należy między innymi prowadzenie kontroli o której mowa w art. 27 rozporządzenia nr 834/2007 oraz sporządzenie i przekazania wykazu producentów w którym umieszczane są dane odnośnie wszystkich producentów ekologicznych spełniających wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym bez względu na to czy dany producent ekologiczny ubiega się o wsparcie w ramach działania rolnictwo ekologiczne czy też nie korzysta z ww. wsparcia. Wykaz obejmuje tych producentów którzy zgłosili podjęcie działalności w zakresie rolnictwa ekologicznego zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym i zostali objęci systemem kontroli o którym mowa w art. 7 ust. 1 w/w ustawy w terminie nie późniejszym niż 25 dnia liczonego od dnia upływu ostatecznego terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. W wykazie podaje się dane producentów rolnych, którzy na dzień 15 listopada są objęci przez Jednostkę Certyfikującą systemem kontroli. Dane te obejmują m.in. nr identyfikacyjny producenta, oznaczenie działki rolnej, powierzchnia działki rolnej, stwierdzoną uprawianą roślinę oraz datę kontroli. Natomiast do kompetencji ARiMR należy między innymi przyjmowanie wniosków o przyznanie płatności, przeprowadzanie kontroli administracyjnej, w tym weryfikacja deklarowanych do płatności powierzchni gruntów rolnych z systemem identyfikacji działek rolnych i ustalenie kwalifikowalności do płatności.

Zdaniem NSA, w świetle powyższych rozważań w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, podjętym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. błędnie zatem zarzucono dopatrzenie się u organów naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez pominięcie przekazanego wykazu Jednostki Certyfikującej pismem z dnia 13 lutego 2020 r., skoro wykaz ten nie stwierdzał okoliczności istotnej dla sprawy, bowiem nie była nią okoliczność wykorzystania rzodkwi jako rośliny podporowej.

Końcowo odnosząc się natomiast do stanowiska skarżącego, iż organ w przypadku uznania braku kompetencji Jednostki Certyfikującej do oceny upraw, powinien był samodzielnie na podstawie art. 85 k.p.a. dokonać oględzin upraw, z których zostałby sporządzony protokół określający rodzaj upraw oraz powierzchnię jaką zajmuje len w stosunku do rzodkwi oleistej na działce A1A, wskazać należy, że nie jest ono zasadne. Zadeklarowana bowiem przez beneficjenta do płatności związanej LEN działka rolna A1A ze względu na stwierdzoną na całej zgłoszonej do płatności powierzchni uprawę wielogatunkową, niepodlegającą wsparciu, zasadnie w całości została wykluczona z płatności, co oznacza, że w sprawie prawidłowo zastosowano art. 19 ust. 2 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., zgodnie z którym jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1 obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18, jeśli różnica ta przekracza 50% w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równiej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 18.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, iż WSA uchylając decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2020 r., wadliwie, bowiem z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów prawa, dokonał kontroli legalności rozstrzygnięcia organu – na podstawie art. 188 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, a uznając za niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

O kosztach postępowania sądowego, na które składają się koszty postępowania kasacyjnego, obejmujące wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (360 zł) orzeczono na podstawie 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a., w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).