Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 566/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. S. i J. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 10 czerwca 2021 r. A. S. oraz J. S. (dalej jako: "Skarżący", "Strona") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Wojewody z dnia "[...]", w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości.

Decyzją z "[...]", Starosta A (dalej Starosta) orzekł na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), dalej jako: "u.g.n.", o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków w obrębie nr A miasta A jako działki: nr "[...]" o pow. "[...]", KW nr "[...]" i nr "[...]" o pow. "[...]", KW nr "[...]", stanowiących własność Skarżących, poprzez zezwolenie spółce A (dalej: "Inwestor", "Uczestnik postępowania", "Spółka") na założenie i przeprowadzenie przez te nieruchomości przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej dwutorowej napowietrznej linii WN 110 kV relacji "[...]", w postaci napowietrznych przewodów o skrajnej długości 24,5 m - zlokalizowanych na działce nr "[...]" w pasie o szerokości od 3,0 m do 3,7 m, na powierzchni całkowitej wynoszącej 0,0081 ha (pas technologiczny) oraz o skrajnej długości 20,8 m - zlokalizowanych na działce nr "[...]" w pasie o szerokości od 2,3 m do 2,8 m, na powierzchni całkowitej wynoszącej 0,0055 ha (pas technologiczny), oraz zezwolił na dalsze funkcjonowanie linii w zajętym na ten cel pasie technologicznym o łącznej powierzchni 0,0136 ha. Jednocześnie Starosta wskazał, że zakres ograniczenia prawa własności został przedstawiony na załącznikach graficznych nr 1 i 2 stanowiących integralną część decyzji z dnia "[...]", na których określony został przebieg linii oraz obszar, na którym następuje ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Strony, wniosły odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia w całości, zarzucając naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. z uwagi na brak jednoznacznych ustaleń faktycznych, brak jakichkolwiek działań w zakresie zebrania materiału dowodowego, a także brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej decyzji;

- art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do ograniczenia korzystania z nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej;

- art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który wypowiedziałby się w przedmiocie możliwości innego rozmieszczenia urządzeń czy też wpływu planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości przez strony;

- art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji sprzecznej z przysługującym prawem własności, podczas gdy przeprowadzenie planowanej inwestycji doprowadzi do wyrządzenia znacznej i realnej szkody polegającej na uniemożliwieniu lub ograniczeniu dotychczasowego sposobu użytkowania całej nieruchomości, w szczególności przedmiotowych działek;

- art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy stanowi on podstawę interesu prawnego stron oraz poprzez wydanie decyzji, która dąży do ograniczenia prawa własności stron, polegającego na utrudnieniu korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.

Następnie decyzją będącą przedmiotem skargi, Wojewoda utrzymał w mocy pkt 1 i 2 decyzji Starosty oraz uchylił pkt 3 decyzji i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tej części.

W uzasadnieniu decyzji opisano stan faktyczny i powołano przepisy prawa, mające zastosowanie w sprawie. Wskazano na treść art. 124 u.g.n. Podano, że planowana inwestycja ma charakter użyteczności publicznej, ponieważ jej celem jest zwiększenie pewności dostaw energii elektrycznej oraz poprawa infrastruktury elektroenergetycznej oraz stwierdzono, że inwestycja jest zgodna z m.p.z.p. miasta A, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia "[...]", na co wskazuje również wypis z m.p.z.p. wydany przez Burmistrza przy zaświadczeniu z dnia 14 stycznia 2019 r. Wyjaśniono, że w odniesieniu do terenu, na którym znajduje się działka Skarżących ustalone zostały zasady z zakresu infrastruktury technicznej, według których m.in. ustala się zachowanie istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, dopuszcza się modernizację i przebudowę istniejących sieci i urządzeń, a także dopuszcza się lokalizowanie nowych obiektów, sieci, urządzeń i przyłączy infrastruktury technicznej poza terenami dróg, na obszarach niepodlegających ochronie prawnej, zgodnie z przepisami odrębnymi oraz jeżeli lokalizacja tych sieci i urządzeń nie ogranicza realizacji podstawowego przeznaczenia terenów funkcjonalnych i nie narusza przepisów odrębnych. Podkreślono, że strefa ograniczonego zagospodarowania od linii WN znajduje się w granicach działek skarżących i pokrywa się z przebiegiem pasa technologicznego, wyznaczonego na załączniku graficznym, a sama inwestycja stanowić będzie przebudowę już istniejącej linii elektroenergetycznej WN. Wywiedziono, że zakres planowanej inwestycji dotyczy przebudowy istniejących linii napowietrznych, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, wobec czego przepisy m.p.z.p. pozwalają na realizację przedmiotowego zamierzenia.

Wojewoda uznał również, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania, które zakończyły się niepowodzeniem, wobec czego organ I instancji był uprawniony do wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n.

Wyjaśniono, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. powinna określać przedmiot ograniczenia i jego zakres oraz jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez daną nieruchomość. Również ten warunek został spełniony w sprawie poprzez opisanie w decyzji z dnia "[...]" na czym będzie polegało ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowych nieruchomości. Starosta, na podstawie informacji przedłożonych przez pełnomocnika Inwestora we wniosku z 10 grudnia 2020 r., w decyzji swojej wskazał, że nad działką nr "[...]" przebiegać będą napowietrzne przewody linii WN 110 kV o skrajnej długości 24,5 m, zlokalizowane w pasie technologicznym o szerokości od 3,0 do 3,7 m i całkowitej powierzchni wynoszącej 0,0081 ha, zaś nad działką nr "[...]" przebiegać będą napowietrzne przewody linii WN 110 kV o skrajnej długości 20,8 m. zlokalizowane w pasie technologicznym o szerokości od 2,3 m do 2,8 m oraz całkowitej powierzchni wynoszącej 0,0055 ha. Ponadto przebieg inwestycji przez działki nr "[...]" i nr "[...]"został przedstawiony na załącznikach graficznych, wykonanych w skali 1:500, stanowiących integralną część decyzji, które pozwalają na jednoznaczne i dokładne określenie parametrów linii i powierzchni pasa technologicznego.

Wojewoda odniósł się do zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, wyjaśniając, że na etapie wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n. nie ma możliwości kwestionowania usytuowania linii, której przebieg został określony w m.p.z.p. Rola organu w tym zakresie sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z m.p.z.p. Podniesiono, że bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje również kwestia wpływu planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości i poniesione przez Skarżących szkody, bowiem decyzję w oparciu o art. 124 u.g.n. wydaje się, jeśli cele publiczne nie mogą być realizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy.

W powołanej na wstępie skardze, Skarżący - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych -

w istocie powielili zarzuty odwołania. Decyzji organu odwoławczego zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. z uwagi na brak jednoznacznych ustaleń faktycznych, brak jakichkolwiek działań w zakresie zebrania materiału dowodowego, a także brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej decyzji;

- art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do ograniczenia korzystania z nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej;

- art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który wypowiedziałby się w przedmiocie możliwości innego rozmieszczenia urządzeń czy też wpływu planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości przez stronę skarżącą,

- art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji sprzecznej z przysługującym prawem własności, podczas gdy przeprowadzenie planowanej inwestycji doprowadzi do wyrządzenia znacznej i realnej szkody polegającej na uniemożliwieniu lub ograniczeniu dotychczasowego sposobu użytkowania całej nieruchomości, w szczególności przedmiotowych działek;

- art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy stanowi on podstawę interesu prawnego strony skarżącej oraz poprzez wydanie decyzji, która dąży do ograniczenia prawa własności skarżących, polegającego na utrudnieniu korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pkt 1 i 2 oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 3 i umorzenie postępowania w tej części w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji w całości.

W świetle powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących odniósł się szczegółowo do postawionych zarzutów. Podniósł, że skarżący nie wyrażają zgody na ograniczenie korzystania z ich nieruchomości. Wskazał również, że w toku postępowania nie zgromadzono dowodów, które były konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz nie dopuszczono jako dowód wszystkiego, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie było sprzeczne z prawem. W ocenie pełnomocnika skarżących nie zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Ograniczenie sposobu korzystania właściciela nieruchomości ze swojego prawa własności ma bowiem charakter wyjątkowy i służy ściśle określonemu celowi publicznemu, zaś ochrona prawa własności wynika wprost z zapisów Konstytucji RP. Natomiast Spółka nie legitymuje się uprawnieniem do ingerowania w sferę cudzej własności nieruchomości dla bieżącego utrzymania urządzeń przesyłowych i korzysta z tej nieruchomości w złej wierze. Zakwestionowano stanowisko organów, że nie ma obowiązku w niniejszej sprawie zbadania możliwości poprowadzenia inwestycji w zakresie nieuciążliwym dla właścicieli działki. Zarzucono, że Spółka jest zainteresowana jedynie minimalizacją kosztów inwestycji, nie licząc się z prawem własności osób, których inwestycja będzie dotyczyć. Ponadto zachodzi również wątpliwość, czy będzie można zająć teren pod budowę, ewentualnie ustanowić służebność, gdyż linie energetyczne mają przebiegać nad garażami i nie wydaje się, aby było to ze względów technicznych możliwe. W tej kwestii winien wypowiedzieć się specjalista z zakresu energetyki, o co skarżący kilkukrotnie wnosili. Wskazano, że inwestycja mająca na celu dobro społeczne powinna rozpatrzyć również wszelkie możliwości jak najmniej dolegliwego ingerowania w prawo własności jednostki. Podniesiono także, że Wojewoda w uzasadnieniu decyzji podał, że przepisy u.g.n. nie definiują pojęcia przebudowy istniejącej linii, a w związku z tym najpierw należy ustalić, czy planowane prace mieszczą się w zakresie czynności wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując

w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie - zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a." – Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem.

Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została przez Sąd rozpoznana

na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna

z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W przedmiotowe sprawie Wojewoda

w odpowiedzi na skargę, wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, natomiast Skarżący i Inwestor nie zażądali przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy

z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), dalej jako: "u.g.n.". Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów

i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości fakt, że wnioskowana inwestycja – założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej dwutorowej linii WN 110 kV – stanowi inwestycję celu publicznego. Stanowisko takie poparte jest orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że "realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego. Ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędne dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Mamy tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak i gospodarczym, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze. Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości" (zob. wyrok NSA z 20 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2713/17 oraz wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3417/15 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Co więcej, sam ustawodawca w art. 6 pkt 2 u.g.n. wskazał, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Nie budzi więc wątpliwości, że również przebudowa czy modernizacja sieci elektroenergetycznych mieści się w pojęciu celu publicznego.

Z tego względu nie można uznać zarzutu skargi dotyczącego naruszenia prawa własności za zasadny. Sami Skarżący wskazali, że w Konstytucji RP "ustrojodawca za szczególnie ważne uznał ograniczenie możliwości ingerencji w prawo własności, wyłącznie ze względu na konieczność realizacji celów publicznych". Wyjaśnić w tym miejscu więc pozostaje, że z takim przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie, ponieważ dostarczanie energii jest niewątpliwie celem publicznym, który uzasadnia ograniczenie prawa własności nieruchomości, co statuuje właśnie przepis

art. 124 u.g.n., stanowiący podstawę rozstrzygnięcia Wojewody.

Podkreślić należy, że co do zasady, celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo stoi na stanowisku, że kwestie te powinny być sprecyzowane wcześniej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021 oraz powołane tam orzecznictwo). Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać wcześniejsze ustalenia m.p.z.p. i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że m.p.z.p. miasta Iławy reguluje m.in. zasady modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej oraz granice strefy ograniczonego zagospodarowania od linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia. Przepis § 146 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. przewiduje, że tereny funkcjonalne oznaczone w planie symbolem "[...]" częściowo znajdują się w strefie ograniczonego zagospodarowania od istniejącej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia, w zasięgu której obowiązują ustalenia zgodne z przepisami odrębnymi. Opisane wyżej działki Skarżących znajdują się na terenie "[...]", przez który przebiega wyznaczona na planie strefa ograniczonego zagospodarowania. Słusznie więc w przedmiotowej sprawie stwierdzono, że planowana inwestycja jest zgodna z m.p.z.p., wobec czego należało ograniczyć sposób korzystania Skarżących z nieruchomości w drodze decyzji.

Skarżącym w tym miejscu wyjaśnić pozostaje, że organy prawidłowo oceniły, iż

w sprawie zaszła trzecia przesłanka wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., tj. przeprowadzenie rokowań. Zgodnie z przepisem art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Z powołanego wyżej przepisu wprost wynika, że ustawodawca nie określił trybu prowadzenia rokowań i strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie,

a zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron. W rzeczonej sprawie bezspornym jest, że Inwestor zainicjował rokowania, które nie doprowadziły do udzielenia zgody przez Skarżących na przeprowadzenie określonej inwestycji celu publicznego. Tutejszy Sąd w pełni podziela stanowisko jednolicie prezentowane w orzecznictwie, iż "ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. Pojęcie to występuje w prawie cywilnym (choć obecnie zastąpione terminem »negocjacje«), gdzie oznacza przygotowania do zawarcia umowy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników. Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zatem być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy - w ocenie którejkolwiek ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia" (wyrok NSA z 7 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1703/17, a także zob. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1723/15, dostępne w CBOSA).

Potwierdzenie próby przeprowadzenia rokowań znajduje się w aktach sprawy. Pismem z dnia 11 czerwca 2019 r. pełnomocnik Spółki występował do Skarżących o wyrażenie zgody na przeprowadzenie ww. inwestycji, informując właścicieli, że będzie ona polegać na podwieszeniu napowietrznych przewodów linii elektroenergetycznej 110 kV. w związku z planowaną przebudową obecnie istniejącej linii wysokiego napięcia oraz wskazując obszar nieruchomości niezbędny w celu budowy oraz dalszego funkcjonowania linii. Pełnomocnik spółki wskazał ponadto, że oczekiwaną przez Inwestora formą wyrażenia zgody jest ustanowienie na nieruchomościach odpłatnej służebności przesyłu, stosownie do art. 305¹ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny oraz zaproponował wynagrodzenie w wysokości 2 448,00 zł za wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie ww. przewodów i urządzeń w formie służebności przesyłu. Do pisma załączony został projekt porozumienia w sprawie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu oraz mapy z naniesionym przebiegiem linii i pełnomocnictwo. W związku z brakiem odpowiedzi, pełnomocnik Inwestora pismem z 4 maja 2020 r. ponownie zwrócił się do właścicieli o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie i jednocześnie poinformował, że w przypadku braku odpowiedzi, wystąpi z wnioskiem do właściwego organu o wszczęcie postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami w celu pozyskania tytułu prawnego do dysponowania gruntem. Ponadto z przedłożonych do wniosku dokumentów wynika jednoznacznie, że pomimo podjętych z właścicielami działek nr "[...]" i nr "[...]" negocjacji, nie uzyskano zgody Skarżących na założenie i przeprowadzenie przez te nieruchomości przewodów linii elektroenergetycznych i dalsze funkcjonowanie tych linii, gdyż nie doszło do zawarcia stosownej, akceptowanej przez obie strony ugody. W aktach znajduje się liczna korespondencja prowadzona między stronami w tej sprawie, z której wynika, że Skarżący nie wyrazili zgody na notarialne ustanowienie służebności, jednakże wyrazili zgodę na jednorazowe, nieodpłatne, udostępnienie działek w celu wykonania prac polegających na podwieszeniu napowietrznych przewodów linii 110 kV (m.in. pismo z 21 lipca 2020 r.), jednakże jedyną akceptowalną przez Inwestora formą było uzyskanie trwałego tytułu prawnego do nieruchomości, bądź to przez zawarcie porozumienia w formie służebności przesyłu, bądź też stosownego oświadczenia woli. Tylko taka bowiem forma zapewniłaby Inwestorowi prawidłowe posadowienie oraz eksploatowanie w przyszłości obiektu. Dodatkowo już po wszczęciu przez organ I instancji postępowania w sprawie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowych działek, przeprowadzona została w Starostwie Powiatowym rozprawa administracyjna, na której stawili się pełnomocnik Skarżących oraz pełnomocnik spółki. W trakcie rozprawy strony wyraziły swoje stanowiska w sprawie udostępnienia nieruchomości, które były tożsame ze stanowiskami przedstawionymi na etapie prowadzonych negocjacji.

Prawidłowo więc organy obydwu instancji uznały, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania, które nie doprowadziły jednak do zgody właściciela nieruchomości. Nie jest natomiast rzeczą organów ani Sądu oceniać, czy warunki zaproponowane przez Inwestora były dla właściciela do przyjęcia. To bowiem nie podlega w ogóle rozstrzygnięciu w zakresie orzekania na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Rolą organów jest wyłącznie ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło między stronami do porozumienia. Co więcej, również kwestie takie jak dobra albo zła wiara Inwestora czy ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (wyrok NSA z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 358/21, dostępny w CBOSA).

Zdaniem Sądu, na uwzględnienie nie zasługują również pozostałe zarzuty skargi. W pierwszej kolejności wskazać należy Skarżącym, że postępowanie administracyjne

i sądowoadministracyjne są odrębnymi postępowaniami w stosunku do postępowań cywilnych czy karnych. Z tego względu zupełnie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez organy art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U.

z 2020 r., poz. 1740 ze zm.), dalej jako k.c., poprzez jego niezastosowanie. Powołany przepis k.c. reguluje uprawnienia właściciela, przewidując, że "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Kwestia ograniczenia prawa własności była już rozważana przez Sąd we wcześniejszej części uzasadnienia, wypada więc tylko przypomnieć, że prawo własności, zgodnie z przepisem art. 140 k.c., może podlegać ograniczeniu w drodze ustawy, tak jak dzieje się to na gruncie przepisów u.g.n. Prowadząc postępowanie administracyjne organy mają natomiast obowiązek przestrzegania norm procesowych administracyjnych, a ich rozstrzygnięcie musi znaleźć oparcie w przepisach materialnych prawa administracyjnego, a nie prawa cywilnego.

Nieuzasadnione okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organy obydwu instancji nie uchybiły żadnym przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, interpretując ww. przepisy, należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej, podobnie jak zastępowanie stron w dążeniu do polubownego załatwienia spraw związanych z wyznaczeniem pasa gruntu podlegającego zajęciu na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz ustaleniem odszkodowania za to zajęcie (por. wyrok NSA

z 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1109/17, dostępny w CBOSA).

Z tego względu organy nie naruszyły w ocenie Sąd przepisu art. 84 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.

Już literalna wykładnia tej normy prowadzi do wniosku, że powołanie biegłego

w postępowaniu administracyjnym jest fakultatywne, i to do organu prowadzącego postępowanie należy ocena, czy skorzystanie z tego środka dowodowego jest konieczne. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się bowiem, że dowód z opinii biegłego winien być dopuszczony przez organ, dopiero gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego okaże się, że pełna ocena materiału dowodowego wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie. Wiadomości specjalne są konieczne w tych sprawach, w których pojawia się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, a którego zakres przekracza wiadomości i doświadczenie życiowe osób mających wykształcenie ogólne. Przyjmuje się, że biegłego należy powołać wówczas, gdy istnieje potrzeba pozyskania wiadomości wybiegających poza zwykłą, rutynową działalność organu (por. M. Bartnik [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. Tom II, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Olsztyn 2020). Takiej konieczności nie było w rzeczonej sprawie, bowiem zakres postępowania w sprawie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości określa wprost przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. W postępowaniu tym organ bada wyłącznie, czy planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie rozumiane, jako zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Drugą z przesłanek jest brak zgody właściciela na przeprowadzenie inwestycji po uprzednim przeprowadzeniu rokowań. Kolejna okoliczność, którą należy zbadać w przedmiotowym postępowaniu, to zgodność planowanej inwestycji z m.p.z.p., a w przypadku braku planu, jej zgodność z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym zakresie zarówno Starosta, jak i Wojewoda przeprowadzili wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, oceniając i wyjaśniając zasadność przyjęcia, że przesłanki określone w art. 124 ust. 1 u.g.n. zostały w sprawie spełnione. Pozostałe podnoszone przez Skarżących kwestie, takie jak np. dokładny przebieg planowanej linii SN mogą być rozpatrywane dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę przez organy architektoniczno-budowlane, które analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód.

Nadto wskazać pozostaje, że prawidłowo Wojewoda uchylił pkt 3 decyzji organu I instancji, stanowiący, że "ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej" i umorzył w tym zakresie postępowanie. Podzielić należy stanowisko organu, że brak jest podstaw do powielania w sentencji decyzji treści przepisów mających bezwzględnie obowiązujący charakter, skoro art. 124 ust. 7 u.g.n. wprost stanowi, że decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zezwolenie było udzielone na wniosek tej jednostki.

Mając na uwadze powyższe okoliczności i stwierdzając, że decyzja organu II instancji wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa, Sąd na podstawie

art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.