Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1866/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 195/11 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 1200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 195/11, oddalił skargę [...] spółki z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydent Miasta K. decyzją numer [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dalej u.p.z.p., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej k.p.a., a także w oparciu o § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 poz. 1588), po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. w K., umorzył postępowanie w zakresie infrastruktury technicznej i drogowej na działce nr [...] obr. [...] oraz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa budynku mieszkalno - usługowego wraz z parkingami podziemnymi i naziemnymi oraz infrastrukturą techniczną i drogową na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] oraz dodatkowo infrastrukturą techniczną i drogową na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w rejonie ulic [...], [...], [...] w K.".

W uzasadnieniu decyzji co do umorzenia postępowania organ I instancji podniósł, że działka [...], będąca częścią terenu inwestycji, położona jest w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Ruczaj-Zaborze" zgodnie z Uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XXVII/359/07 z dnia 21 listopada 2007 roku. Wobec powyższego postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe, jako że nie zachodzi konieczność ustalenia warunków zabudowy.

Odnośnie pkt 2 decyzji, tj. odmowy ustalenia warunków zabudowy wskazano, że pozostała zasadnicza część terenu inwestycji nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym postępowanie prowadzone było w oparciu o regulację ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ I instancji wyjaśnił, że zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane jest na terenach zielonych w sąsiedztwie ul. [...] i ul. [...] oraz w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki [...]. Uwzględniając szeroki kontekst przestrzenny przy wyznaczaniu obszaru analizowanego podniósł, że budynki mieszkalne przy ul. [...] wspólnie określają bardzo czytelną, regularną i nieprzekraczalną linię zabudowy, będącą wschodnią ścianą ważnego wnętrza urbanistycznego - doliny rzeki [...]. Jest to nadrzędna pod względem urbanistycznym granica pomiędzy strefą zabudowy, a rozległym niezabudowanym obszarem doliny rzeki [...], która jednoznacznie definiuje zasięg dużych stref funkcjonalnych. Zwrócono uwagę, że linia zabudowy budynków przy ul. [...] znajduje swój odpowiednik po przeciwnej stronie rzeki - w kształtującej się równie regularnej ścianie zabudowy wielorodzinnej od strony ul. [...]. Ponieważ obie ściany stanowią naturalne granice przestrzenne dużego wnętrza urbanistycznego, wypełnionego zielenią i wodą (przyszłego "Parku Rzecznego [...]"), tym bardziej więc linia zabudowy ul. [...] stanowi cenny element ładu przestrzennego tej części miasta. Organ I instancji stwierdził, że linię zabudowy wyznaczają po zachodniej stronie rzeki [...] budynek hotelu zlokalizowany na dz. nr [...] oraz budynek wielorodzinny nr [...] na dz. nr [...] i [...], natomiast po wschodniej stronie rzeki [...] linię tę kształtują budynki wielorodzinne zlokalizowane na dz. nr [...], [...], [...], [...]. Wnioskowana inwestycja nie spełnia wymogu uszanowania tak utworzonej linii zabudowy przez istniejące w badanym obszarze budynki. Teren inwestycji w określonym wnioskiem kształcie w całości znajduje się bowiem poza istniejącymi, bardzo czytelnymi i zdefiniowanymi liniami zabudowy. Organ I instancji zwrócił uwagę, że ani w kontranalizach, ani w innych złożonych przez Inwestora dokumentach nie przedstawiono żadnego dowodu wskazującego, że opisana w analizie organu linia zabudowy od strony rzeki [...] nie istnieje. Ukształtowane i zwarte zespoły zabudowy wyznaczają tam zamknięty układ urbanistyczny – wyraźnie zdefiniowaną linię zabudowy, której przekroczenie jest nieuzasadnione przestrzennie.

Następnie organ I instancji odniósł się do dowodów przedłożonych przez Inwestora. Stwierdził, że tezy kontranalizy urbanistycznej odbiegają od ustaleń analizy urbanistyczno-architektonicznej, sporządzonej przez organ I instancji w zakresie: linii zabudowy, wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości elewacji frontowej. Wskazał m.in., iż proponowana w kontranalizie intensywność zabudowy terenu inwestycji kubaturowej, wynosząca do 40 % powierzchni tego terenu, jest prawie dwukrotnie wyższa od wartości typowej dla obszaru (25%) i wyższa niż maksymalna wartość tego wskaźnika w analizowanym obszarze (ok. 30%). Zwrócono uwagę, że z wniosków kontranalizy wynika jednoznacznie, iż można dopuścić inwestycje o wysokości sięgającej 14 kondygnacji, a nawet miejscowe zwiększenie jej do 17 kondygnacji. Tymczasem najwyższe budynki w badanym terenie mają wysokość 12 kondygnacji, co z kolei oznaczałoby, iż wysokość inwestycji w przedstawionym kształcie byłaby o wiele większa, niż wysokość jakiegokolwiek budynku w obszarze analizowanym (planowane 14 kondygnacji, miejscowo do 17-tu kondygnacji). Ponadto zwrócono uwagę, że – jak wynika z kontranaliz – zamiarem Inwestora objęte zostały większe szerokości elewacji, aniżeli szerokości elewacji budynków w obszarze analizowanym. W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że, pomimo iż przedstawiona forma zabudowy terenu może być uznana za atrakcyjną, to nie może być dopuszczona w obowiązującym trybie decyzyjnym, jako nie w pełni odpowiadająca zasadzie kontynuacji i poszanowania istniejącego ładu przestrzennego.

W toku postępowania pierwszoinstancyjnego zbadano również zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, w wyniku czego stwierdzono, że wnioskowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami ochrony środowiska i ochrony przyrody, a w szczególności art. 2 i 3 ustawy z dna 16 kwietna 2004 r. ustawy o ochronie przyrody, z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących roślin objętych ochroną, z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 lipca 2004 r. i z 14 sierpnia 2001 r. w sprawie określenia rodzajów siedlisk przyrodniczych podlegających ochronie. Organ I instancji zwrócił również uwagę na opinię Wydziału Kształtowania Środowiska [...] z dnia 18 maja 2006r. oraz z dnia 25 lutego 2009 r., zgodnie z którymi realizacja inwestycji byłaby sprzeczna z zasadami ochrony wód, jak też z założeniami dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. Ponadto odniesiono się do opinii zarządcy drogi z dnia 26 marca 2009 r., z której wynika, iż wnioskodawca winien uzyskać odpowiednią służebność drogową, aby uzyskać dostęp do drogi publicznej – ul. [...].

W konkluzji organ stwierdził, że nie spełniono warunków do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, o których mowa w art. 61 u.p.z.p. Wobec przedstawionych faktów stwierdzono, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co do: kontynuacji linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości i wysokości elewacji frontowej budynku. Planowane zamierzenie nie spełnia również warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a ponadto planowane zamierzenie stałoby w sprzeczności z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 9 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] spółka z o. o. z siedzibą w K.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 roku, wydaną na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ II instancji wskazał, że w świetle przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji i uzasadnienia podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia, brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska zawartego w decyzji organu I instancji. Wyniki tego postępowania, a zwłaszcza przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna wskazują bowiem, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i podzielenie tym samym stanowiska strony odwołującej nie jest możliwe.

Uzasadniając powyższe i odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium podzieliło stanowisko innego składu Kolegium, orzekającego w odniesieniu do pozostałych spraw z wniosku Inwestora, tj. w sprawie z wniosku zarejestrowanego pod sygn. [...] oraz [...], wyrażone w decyzjach Kolegium z dnia [...] stycznia 2010 r. ([...]) oraz z dnia [...] stycznia 2010 r. ([...]). Posiadając z urzędu wiedzę odnośnie rozstrzygnięć podjętych w tych postępowaniach, znanych także stronom przedmiotowego postępowania z uwagi na tożsamy krąg stron, Kolegium uznało to stanowisko za własne.

W ocenie Kolegium przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające pozwoliło na wyprowadzenie wniosku w przedmiocie zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Jak wskazano, organ I instancji dostrzegł, że celem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, zaś dokonana przez niego analiza w tym zakresie, wbrew twierdzeniom odwołującego, odniosła się szczegółowo do parametrów, funkcji, linii zabudowy, gabarytów oraz formy obiektów zlokalizowanych na analizowanym terenie. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, wskazany sposób załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy pozostawał w zgodzie z obowiązkami organu określonymi w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzeniu wydanym na jej podstawie. W nawiązaniu do powyższego organ II instancji podniósł, iż obszar analizowany wyznaczony został przez organ I instancji w sposób prawidłowy i uzasadniono jego wyznaczenie, co pozwalało na dokonanie weryfikacji zamierzenia inwestycyjnego pod kątem występujących na tym obszarze parametrów. Organ w sposób szczegółowy odniósł się do przedstawionych przez Inwestora dowodów, a w szczególności do tzw. kontranalizy. W ocenie Kolegium przedłożony dowód w postaci kontranalizy nie odpowiada jednakże w pełni wymogom formalnym rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem brak w niej jednoznacznego powołania się na treść konkretnych przepisów uregulowanych w powyższych aktach. Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd organu I instancji, że wyznaczenie linii zabudowy tak, jak zaproponowano w kontranalizie – tj. zgodnie z przebiegiem ul. [...] – w sposób ewidentny zaburzyłoby ład przestrzenny. Istniejąca zabudowa tworzy wschodnią ścianę obudowującą zielone wnętrze doliny rzeki [...]. Ściana ta jest widoczna także spoza obszaru analizowanego i znajduje analogię po przeciwnej stronie rzeki. Linia zabudowy wyznaczona przez wschodnią ścianę hotelu znajduje swoją kontynuację w kierunku południowym, w nowopowstałym budynku wielorodzinnym (dz. nr [...], [...], [...]) oraz budynku przedszkola - te trzy budynki określają wschodnią pierzeję zabudowy dla całego kwartału. Wskazana pierzeja, oparta o kierunek wyznaczony przez dolinę [...], jest naturalną granicą dla obszaru zabudowy mieszkaniowo - usługowej, w którym znajduje się przedmiotowa działka, stanowiąc jednocześnie zachodnią ścianę doliny rzeki [...]. Po przeciwnej stronie rzeki ukształtowała się w sposób identyczny ściana wschodnia - w oparciu o ul. [...] i zabudowę blokową wielorodzinną. Obszar zieleni pomiędzy tymi liniami pozbawiony został całkowicie zabudowy. Jak wskazano, wnioskowana inwestycja wprowadziłaby zabudowę na tereny niezabudowane zieleni nadrzecznej, przestrzennie wydzielone liniami zabudowy po obu stronach rzeki [...].

Odnosząc się do pozostałych wskaźników zaproponowanych przez Inwestora w kontranalizie, organ II instancji podniósł, że ich wartości w sposób istotny odbiegają od tych parametrów, które mogłyby stanowić rezultat ustaleń organu na podstawie istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. W związku z powyższym zgodził się z twierdzeniami organu I instancji, że proponowana w kontranalizie intensywność zabudowy wynosząca 40% jest prawie dwukrotnie wyższa niż maksymalna wartość tego wskaźnika w obszarze analizowanym, jak również iż dopuszczenie inwestycji o wysokości sięgającej 14 kondygnacji, a tym bardziej zwiększenie do 17 kondygnacji byłoby wysoce nieuzasadnione. Podobnie za nieuzasadniony Kolegium uznało wskaźnik szerokości elewacji frontowej wskazany przez wnioskodawcę do 45 m, bowiem znajdujące się w obszarze analizowanym budynki wielorodzinne przy ul. [...] osiągają do 50 m szerokości dla dłuższej elewacji, z tym że elewacje krótsze usytuowane wzdłuż ul. [...] w takich przypadkach mają szerokość poniżej 20 m.

W konsekwencji SKO stwierdziło, że słuszna jest konkluzja Prezydenta w przedmiocie niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie stanowi bowiem kontynuacji odpowiednich istniejących cech zabudowy i zagospodarowania terenu i w tym kontekście narusza ład przestrzenny. Kolegium dodatkowo podniosło, uwzględniając w tym zakresie zarzut odwołującego, że na terenie inwestycji oraz na terenach sąsiadujących z rzeką [...] nie zostały ustanowione formy ochrony wód i wprost żaden z przepisów ustawy prawo wodne czy też z zakresu ochrony przyrody nie formułuje zakazów, z których wyprowadzić można niezgodność z przepisami odrębnymi. Powyższe nie wpływa jednak na ocenę samej decyzji w taki sposób, że rodziłoby to konieczność jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Niezrealizowanie bowiem przez wnioskodawcę zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wyklucza możliwość uzyskania decyzji pozytywnej, niezależnie od kwestionowanego przez stronę odwołującą faktu niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. skargę wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w K.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem planowana inwestycja w kształcie opisanym wnioskiem nie spełnia wymogów, zakreślonych przez zasadę kontynuacji cech i parametrów zabudowy na obszarze objętym analizą.

Zdaniem Sądu, podstawową kwestią sporną było ustalenie, czy działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są w sposób pozwalający na wyznaczenie nowej linii zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Za zasadne Sąd uznał w tym zakresie stanowisko organów administracji publicznej I i II instancji, które opowiedziały się za brakiem możliwości wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, zmiany i uzupełnienia wymaga przeprowadzona w obu decyzjach argumentacja na uzasadnienie tego stanowiska. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W kolejnych ustępach wskazanego przepisu aktu wykonawczego, ustawodawca reguluje sposób postępowania w przypadku ewentualnych odstępstw od rygoru określonego w ustępie 1. I tak, w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia), jeżeli zaś linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Możliwe jest również inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno-urbanistycznej (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Jak wynika z treści kontranalizy przedłożonej przez wnioskodawcę, obowiązująca linia nowej zabudowy miałaby biec wzdłuż ulicy [...]. W ocenie zaś organów administracji publicznej takie wyznaczenie linii zabudowy w sposób ewidentny naruszyłoby ład przestrzenny miejsca, ukształtowany przez dolinę rzeki [...]. Zurbanizowane tereny po obu stronach tej rzeki – zdaniem organu I i II instancji – stanowią "naturalny korytarz ekologiczny", będący jednocześnie bardzo czytelną i zdefiniowaną linią zabudowy, wyznaczoną po zachodniej stronie rzeki [...] przez budynek hotelu na działce nr [...] oraz budynek wielorodzinny nr [...] na działce nr [...] i [...]. Zgodnie ze wskazaną argumentacją, przekroczenie tak ukształtowanej linii zabudowy stałoby w sprzeczności z zasadą poszanowania i dopełniania istniejącego ładu przestrzennego. W ocenie Sądu, błędnie przy określaniu przez Prezydenta Miasta K. obowiązującej linii zabudowy nie uwzględniono ul. [...] jako drogi publicznej, z której wnioskodawca zaplanował dojazd do planowanej inwestycji. Sąd ponownie podkreślił, że linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej. Przy czym dostępność z tej samej drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza dostępność z jednej najbliższej drogi publicznej (tak m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Sz 933/09). W tym kontekście niezrozumiałym jest, dlaczego organy administracji publicznej, rozstrzygające w niniejszej sprawie, nie uznały za zasadne utworzenie linii zabudowy jako linii wyznaczonej w odległości istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich od drogi publicznej, a przyjęły, iż "linia zabudowy może kształtować się nie tylko względem dróg publicznych, ale w zależności od sytuacji także w odniesieniu do innych elementów ładu przestrzennego." Tym samym ani organ I instancji, ani też organ odwoławczy nie uzasadniły we właściwy sposób, dlaczego linia zabudowy nie może biec w zaproponowany w kontranalizie sposób, tj. wzdłuż ul. [...]. Niemożność ta staje się natomiast oczywista przy uwzględnieniu wymogów prawnych dla kontynuacji linii zabudowy, ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Jak wynika z opinii ZIKiT, jedyną drogą publiczną, do której działki inwestora mogłyby mieć dostęp (poprzez działki nr [...], [...] i [...] oraz drogę wewnętrzną od ul. [...]) jest ul. [...]. Tym samym, przy ustalaniu obowiązującej linii istniejącej zabudowy, co w konsekwencji stanowi podstawę do wyznaczenia linii nowej zabudowy dla zamierzenia budowlanego poprzez przedłużenie linii pierwotnej, należy wziąć pod uwagę działki dostępne z ul. [...], znajdujące się na obszarze analizowanym. W nawiązaniu do powyższego, zdaniem Sądu, pierwotna linia zabudowy dla wskazanych działek biegnie prostopadle do ul. [...], wzdłuż budynków, położonych na działkach nr [...] oraz [...]. Również w tak określoną linię zabudowy nie wpisuje się planowana inwestycja w kształcie opisanym we wniosku inwestora. Zważywszy tym samym na fakt, że nie został przez wnioskodawcę spełniony warunek kontynuacji linii zabudowy dla zamierzenia budowlanego w stosunku do działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, statuowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należało wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji.

Sąd wskazał, że pomimo zaistnienia w/w przeszkody dla wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, na uwagę zasługuje również ocena realizacji zasady kontynuacji w odniesieniu do innych cech zabudowy działek sąsiednich, która to ocena w rzeczywistości potwierdza zasadność podjętych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć. Zdaniem Sądu należy przychylić się do stanowiska organów I i II instancji, w którym uznano, że wnioskowana inwestycja narusza zasadę kontynuacji zabudowy w zakresie średnich wskaźników przyjętych na obszarze analizowanym dla działek sąsiednich. Słusznie stwierdzono, iż zaproponowane w kontranalizie wskaźniki przekraczają przyjęte wskaźniki maksymalne na obszarze analizowanym: wskaźnik intensywności zabudowy – 40 % (przy 30 % maksymalnej wartości tego parametru na obszarze analizowanym), wysokości zabudowań – wynoszący do 17 kondygnacji (przy najwyższym istniejącej zabudowie 12 kondygnacji).

Przedstawione wyżej wywody przemawiają w ocenie Sądu jednoznacznie za bezzasadnością zarzutu skarżącej co do naruszenia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podjęcie przez organ I instancji decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, jak również utrzymanie tej decyzji w mocy przez organ II instancji, zostało ściśle zdeterminowane niezachowaniem przez wnioskodawcę zasady dobrego sąsiedztwa, opisanej normą art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd dodatkowo podkreślił, że skarżąca nie zakwestionowała w uzasadniony sposób powyższych rozstrzygnięć, nie podjąwszy polemiki z ustaleniami organu I instancji co do określonych w analizie parametrów, czy ustalonej linii nowej zabudowy. W kontranalizie nie wskazano żadnych wyjątków, na podstawie których możliwe stałoby się odstąpienie od określonej przepisami prawa zasady kontynuacji zabudowy.

Na marginesie Sąd wskazał, odnosząc się również częściowo do zarzutu podniesionego w skardze, iż niesłusznie za podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy organy I i II instancji wskazały możliwość naruszenia ładu przestrzennego, ukształtowanego w dolinie rzeki [...]. W sytuacji naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa odwoływanie się przez organ administracji publicznej do ochrony ładu przestrzennego, jako do podstawowego uzasadnienia rozstrzygnięcia, budzi poważne wątpliwości. Organ dokonując oceny projektowanej inwestycji zgodnie z normami ogólnymi, w tym m.in. chroniącymi ład przestrzenny (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), nie może przyjąć, że ocena taka może stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy (wyrok WSA w Lublinie z 18 października 2007 roku, sygn. akt II Sa/Lu 618/07). Pojęcie ładu przestrzennego na gruncie art. 2 ust. 1 w/w ustawy, jako ogólne i nieostre, obejmuje znacznie szerszy kontekst, aniżeli tylko wymogi architektoniczno-urbanistyczne, oceniane przy ustalaniu warunków zabudowy. Odnosi się bowiem również do uwarunkowań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych. Zważywszy na brzmienie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak i zagwarantowane konstytucyjnie prawo własności, wykluczona jest interpretacja tej normy jedynie przez pryzmat art. 2 ust. 1 tej ustawy. W ocenie Sądu, organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z ustawowym przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie, które w kontekście nieskonkretyzowanej ochrony ładu przestrzennego na obszarze analizowanym nie zachodzi. Na uwagę zasługuje także okoliczność, iż w planie zagospodarowania przestrzennego "Ruczaj-Zaborze" nr XXVII/359/07, działka inwestora nr [...], która niewątpliwie przynależy do "naturalnego korytarza ekologicznego" wyznaczonego wzdłuż rzeki [...], szeroko opisanego w uzasadnieniach obydwóch decyzji, uznana została za działkę budowlaną, co nie przemawia za trafnością argumentacji organów w tym zakresie. W nawiązaniu do powyższego należy zaznaczyć, że okoliczności ogólnie rozumianego ładu przestrzennego, w tym ochrony przyrody, w świetle przepisów prawa pozostają bez znaczenia dla wyniku kontrolowanego postępowania administracyjnego i możliwości ewentualnego ustalenia warunków zabudowy na tym obszarze. Co prawda przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. daje organowi możliwość oceny, czy planowana inwestycja nie wpłynie w negatywny sposób na ochronę przyrody, jednakże dotyczy to wyłącznie określonego terenu, objętego uprzednio prawnie unormowaną ochroną. W niniejszej sprawie obszar, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie budowlane, nie został objęty żadną szczególną ochroną, a zatem organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji związanej, takiej jak warunki zabudowy, nie mogły odnieść się do kwestii ochrony przyrody. Słusznie podnosi tę kwestię Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdzając, iż organ I instancji w sposób nieuzasadniony powołuje nieskonkretyzowane normy ustawy Prawo wodne, czy postanowienia Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 dla uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Należy nadmienić, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, odmiennie aniżeli plan zagospodarowania przestrzennego, przy ograniczaniu wykonywania prawa własności nie uprawnia właściciela do jakichkolwiek roszczeń w razie utraty lub obniżenia wartości nieruchomości. Tym samym powinno się przyjąć, iż w/w decyzja nie może ingerować w treść prawa własności tak, jak plan miejscowy, skoro w przypadku decyzji WZ ustawodawca nie przewidział odpowiednika art. 36 u.p.z.p., pozwalającego właścicielowi na dochodzenie odszkodowania, bądź wykupienie nieruchomości w razie zmiany jej wartości. Z uwagi na powyższe, ochrona cennego przyrodniczo obszaru doliny rzeki [...], może zostać ustanowiona w drodze konkretnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest zaś możliwa – w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy (tak też w wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2009 r. II OSK 1944/08 dotyczącego również WZ w okolicach rzeki [...]: "Co do zaś potrzeby czy wręcz konieczności ochrony obszarów cennych przyrodniczo to należy zauważyć, że podstawowym instrumentem ochrony tych obszarów jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z możliwością zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu celem uchwalenia planu (art. 58 i 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Instrumentem takim są też przepisy szczególne. Jeżeli zatem ani ustawodawca, ani prawodawca lokalny nie korzystają z przysługujących im w tej mierze uprawnień to nie może to być argumentem przemawiającym za rozszerzającą wykładnią ograniczeń w wykonywaniu prawa własności na obszarach, o których mowa").

Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu, decyzje organu I i II instancji podjęte zostały zgodnie z prawem, bowiem przedstawione uchybienia w interpretacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie miały żadnego wpływu na wynik sprawy. Z uwagi na fakt, że warunek konieczny co do kontynuacji cech i parametrów zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.) nie został spełniony, kwestionowanie decyzji organu z uwagi na brak spełnienia dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 5, czy nawet przyznania prymatu interesowi publicznemu jest bez znaczenia dla wyniku niniejszego postępowania.

Z powyższych względów Sąd I instancji uznał zarzuty będące przedmiotem skargi za nieuzasadnione i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] spółka z o.o. w K., zaskarżając wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na podstawie:

I. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z błędną wykładnią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w wyniku czego Sąd uznał za prawidłowe rozstrzygnięcia organów administracji, pomimo tego, iż organy nie wykazały, że inwestycja nie spełnia wymagań art. 61 u.p.z.p., a z uzasadnienia decyzji wręcz wynika, że w bliskim sąsiedztwie znajdują się budynki o podobnej do planowanej funkcji, co powoduje, że organ - stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy;

II. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z obrazą art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec pobieżnej analizy dokumentów prywatnych, a to: (a) analizy urbanistyczno - architektonicznej opracowanej przez uprawnionego urbanistę mgr inż. arch. R. K. oraz (b) analizy widokowo - krajobrazowej opracowanej przez biegłego w zakresie ochrony przyrody dr hab. inż. arch. Z. M., czego przejawem jest odrzucenie możliwości wyznaczenia linii zabudowy od strony ulicy [...] tylko z tego powodu, że organ administracji wyznaczył linię zabudowy od strony rzeki [...].

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu (w tym zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W rozpoznawanej sprawie zasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że rolą Sądu I instancji była kontrola legalności decyzji organów obu instancji. Sąd I instancji zaś, dostrzegając uchybienia organów w zakresie dokonania ustaleń co do tego, czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana, w szczególności dotyczących ustalenia linii zabudowy, starał się naprawić te uchybienia, w sposób nieuprawniony przejmując kompetencje organów i wytyczając samodzielnie linię zabudowy. Taki zabieg nie jest możliwy, albowiem – jak to podniesiono wyżej – obowiązkiem Sądu jest kontrola działalności organów, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ. Ponadto, Sąd nie posiada uprawnień do przeprowadzania analizy urbanistycznej terenu. Analiza taka jest bowiem przeprowadzana w oparciu o wiedzę urbanistyczną, a projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzany jest przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

Wskazać należy, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zauważyć, że § 4 ust. 1 rozporządzenia, jako zasadę nakazuje wyznaczyć obowiązującą linię nowej zabudowy, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W ustępach 2 – 4 określono natomiast wyjątki od tej zasady. W szczególności zauważyć należy, że w ust. 4 § 4 cytowanego rozporządzenia dopuszczono inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Podkreślenia wymaga, że przepisy rozporządzenia jako przepisy rangi podustawowej muszą być interpretowane w taki sposób, aby ostateczny wynik jego wykładni mieścił się w ramach wyznaczonych przez ustawę. Normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą bowiem ograniczać praw wynikających z ustawy. W konsekwencji, jeżeli wszystkie warunki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć. Nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W konsekwencji uznać należy, że w sytuacji stwierdzenia spełnienia przez planowaną inwestycję przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ ma obowiązek wytyczyć linię zabudowy na podstawie § 4 rozporządzenia.

Niedopuszczalne jest także przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 229/11).

Wskazać należy, że celem przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011 r., s. 510, 517).

W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyroku z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w szczególności, że "restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogu demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP)." W tym samym wyroku Naczelny Sąd Administracyjnych podkreślił także konieczność przykładania należytej uwagi zasadzie wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. polegającej na prawie do zabudowy, jak też wystrzegania się zachowań nadmiernie formalistycznych, nieproporcjonalnych do potrzeb interesu publicznego.

Uznać należy, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającej się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zwężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011 r., s. 518).

W rozpoznawanej sprawie za podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy organy wskazały możliwość naruszenia ładu przestrzennego, ukształtowanego w dolinie rzeki [...]. Organy administracji stwierdziły, że teren inwestycji w określonym wnioskiem kształcie w całości znajduje się poza istniejącymi, bardzo czytelnymi i zdefiniowanymi liniami zabudowy. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie może zaś pozostawać w sprzeczności z koniecznością uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego zagadnienia ładu przestrzennego. Analiza decyzji organów obu instancji prowadzi do wniosku, że organy oceniły wniosek inwestora w taki sposób, jakby uchwalały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Taka ocena w przypadku ustalania warunków zabudowy nie jest możliwa, bowiem, jak wskazano to wyżej, rzeczą organów jest zbadanie spełnienia przez planowaną inwestycje wyłącznie warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Błędne założenie organów dotyczące sposobu ustalenia linii zabudowy powoduje, że nie można podzielić stanowiska dotyczącego pozostałych wskaźników zabudowy. Trzeba bowiem mieć na względzie, że przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. pozwalają na ustalenie innych wskaźników, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. Analiza zaś nie może w sposób zawężający podchodzić do wskaźników zabudowy, gdyż mogłoby to prowadzić do nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności, którego jednym z elementów jest prawo do zabudowy.

Wobec powyższego, należy podzielić stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, że niezasadnie Sąd I instancji uznał za prawidłowe rozstrzygnięcia organów administracji, pomimo że organy te nie wykazały, iż zamierzona inwestycja nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w konsekwencji, że niemożliwe jest wyznaczenie nowej linii zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.

Rozpoznając ponownie wniosek inwestora, organ będzie miał na względzie wyżej poczynione uwagi.

Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny uznając za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów administracji obu instancji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.