Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 449/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 29 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Z. sp. j. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], o odmowie stwierdzenia, na wniosek Zakładu [...] sp. j., nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1988 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na budowę napowietrznej linii WN 110 kV [...]-[...]-[...].

Organ wskazał, że wnioskiem z 11 lutego 2019 r., Zakład [...] sp. j. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1988 r,, znak: [...], udzielającej pozwolenia na budowę napowietrznej linii WN 110 kV [...]-[...]-[...].

Następnie postanowieniem z [...] października 2019 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1988 r., przyjmując, że brak decyzji co do której żąda się wszczęcia postępowania nieważnościowego stanowi przeszkodę co wszczęcia tego postępowania i rozpatrzenia sprawy merytorycznie.

GINB postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], uchylił w całości powyższe postanowienie z [...] października 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując m.in., że brak samego dokumentu decyzji nie może skutkować automatycznym przyjęciem, że decyzja nie została wydana. Fakt wydania decyzji może być bowiem ustalony także w oparciu o dowody pośrednie. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale również ocenić wzajemne ich relacje co do kwestii potwierdzenia danej okoliczności.

Prowadząc ponownie postępowanie Wojewoda [...] podjął szereg czynności mających na celu uzyskanie kwestionowanej decyzji. Zwracał się w tym celu do wnioskodawcy, sądu rejonowego przed którym toczy się sprawa o sygn. akt [...] o zapłatę, do pełnomocnika E.sp. z o.o.,, do urzędów gmin i miast.

W ocenie organu odwoławczego jedynymi dowodami na to, iż kwestionowana decyzja została wydana, są strona tytułowa projektu technicznego dot. remontu kapitalnego linii z opisem technicznym i fragment mapy projektowej, na której znajduje się prezentata Urzędu Wojewódzkiego w [...] wskazująca jednoznacznie, że powyższa mapa stanowi załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 1988 r., znak: [...], oraz wskazanie lokalizacyjne z 2 kwietnia 1987 r., wraz z planem trasy i warunkami wykorzystania terenu.

Powyższe, zdaniem GINB, oznacza, że z dużym prawdopodobieństwem można założyć, iż przedmiotowa decyzja została wydana. Okoliczności tej nie kwestionują strony, w tym zwłaszcza obecny operator E.sp. z o.o. Zebrany materiał dowodowy świadczy jednakże, zdaniem organu, iż z przyczyn obiektywnych i niezależnych od organów, nie było możliwe pozyskanie decyzji (jak również ustalenie jej treści w oparciu o dowody pośrednie) o pozwoleniu na budowę napowietrznej linii WN 110 kV [...]-[...]-[...]. Z tych samych względów, nie było także możliwe odtworzenie akt postępowania związanych z ww. decyzją.

W świetle całokształtu akt sprawy, GINB doszedł do przekonania, że wykorzystano wszelkie dostępne w niniejszej sprawie możliwości oraz środki dowodowe, zmierzające do pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, jednakże podjęte przez organ czynności nie dały zamierzonych rezultatów.

GINB powołując się na orzecznictwo sądów uznał, że sposób żądać, aby organy poszukiwały dowodów w nieskończoność, albo podejmowały szczególne dochodzenie w celu wykrycia dowodów, o których istnieniu nic nie wiadomo, albo których odnalezienie jest wyjątkowo mało prawdopodobne. Tym samym braki w zakresie materiału dowodowego pomimo działań podjętych w celu jego odtworzenia nie pozwalają na stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1988 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na budowę napowietrznej linii WN 110 kV [...]-[...]-[...], jest obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Podał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne, niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie GINB, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie jest możliwe ustalenie, że powyższe przesłanki zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Niepełny materiał dowodowy, a w zasadzie zupełny jego brak powoduje, iż nie można w sposób jednoznaczny, niebudzący żadnych wątpliwości stwierdzić, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1988 r, znak: [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie GINB nie sposób jest też stwierdzić, że decyzja z [...] listopada 1988 r., znak: [...], jest obarczona którąkolwiek z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

GINB doszedł do przekonania, że wykorzystano wszelkie dostępne w niniejszej sprawie możliwości oraz środki dowodowe, zmierzające do pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zaś decyzja z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], nie narusza norm art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Zakład [...] sp. j. reprezentowany przez radcę prawnego (dalej także jako: "skarżąca"), podnosząc zarzut naruszenia:

I. art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w świetle art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane poprzez:

a. uznanie, że zgromadzony materiał nie pozwala na dokonanie oceny czy Wojewody [...] z [...] listopada 1988 r. numer [...] jest nieważna lub wydano ją z naruszeniem prawa, tylko dlatego, że nie odnaleziono archiwalnych kompletnych akt sprawy;

b. pominięcie, że istniał materiał dowodowy, który pozwalał na dokonanie oceny przedmiotowej decyzji z 1988 r. chociażby w zakresie podnoszonym przez Skarżącą (tj. art. 29 ust. 5 prawa budowlanego z 1974 r.), jednakże o ten materiał organ administracji publicznej się nie zwrócił,

c. pominięcie, że państwowy przedsiębiorca przesyłowy w dokumentacji dotyczącej zamierzenia budowalnego - urządzenia linii WN 110 kV relacji [...]-[...]- [...] - miał zestawienie właścicieli nieruchomości, z którego wynikało nieaktualne oznaczenie geodezyjne dla przedmiotowej nieruchomości, tj. działki numer [...], obręb [...] i brak odnotowania, że właścicielami byli na ówczesny moment od 13 grudnia 1988 r. rodzice K. N. (w zestawieniu widniały dane starego właściciela) - wspólnika skarżącej - a zatem, że nie mógł obiektywnie rzecz biorąc istnieć tytuł prawny do nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, skoro nawet wnioskodawca nie sprawdził, kto jest właścicielem ówczesnej działki numer [...] obręb [...], a co za tym idzie państwowy przedsiębiorca występując o pozwolenie na budowę albo oświadczył nieprawdę, że tytuł taki ma, albo nie oświadczył nic, a Wojewoda [...] wydał decyzję rażąco naruszającą prawo;

II. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności całej decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1988 r., numer [...] wyłącznie z udziałem: E. sp. z o.o. (jako następcy prawnego państwowego przedsiębiorstwa) oraz skarżącej (właścicielki jednej z działek, na której wybudowano linię), a zatem wskutek pominięcia stron postępowania (tj. aktualnych właścicieli pozostałych działek, przez które przebiega linia energetyczna WN), który to zarzut jest trafny, skoro nie wynika z zaskarżonej decyzji, że jej przedmiotem była część decyzji z 1988 r. dotycząca wyłącznie przedmiotowej nieruchomości;

III. art. 8 w zw. z art. 11 w świetle art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich przesłanek albo nierozpoznanie sprawy co do istoty, a to poprzez:

a. uzasadnienie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji 1988 r. powołując się wyłącznie na brak odnalezienie akt administracyjnych w sytuacji, gdy zasadniczy aspekt kwestionowany przez skarżącą (art. 29 ust. 5 prawa budowalnego z 1974 r.) można ocenić i zbadać bez akt administracyjnych, lecz z uwzględnieniem wskazywanych i istniejących dowodów;

b. brak wyjaśnienia, że przesłanką odmowy stwierdzenia nieważności (wobec niemożności zlokalizowania akt administracyjnych) jest założenie domniemania legalności decyzji administracyjnej;

c. uznanie, że to skarżąca ma udowodnić fakt negatywny - tj. że w aktach administracyjnych (zaginionych) nie było tytułu prawnego do nieruchomości - chociaż takiego faktu nie da się udowodnić, skoro innymi dowodami wykazano, że taki tytuł nie istniał i nie mógł istnieć.

Skarżąca wniosła na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu w postaci:

- aktu notarialnego z [...] grudnia 1988 r., repertorium [...],

- protokołu z 12 grudnia 2019 r. Sądu Rejonowego w [...], sygn. akt [...];

- protokołu z 5 maja 2019 r. Sądu Rejonowego w [...], sygn. akt [...];

- zestawienia właścicieli przygotowanego na przełomie lat 80/90 ubiegłego wieku przez wnioskodawcę w sprawie o wydanie decyzji z 1988 r., na okoliczność, że: państwowy przedsiębiorca przesyłowy nie sprawdził, kto jest właścicielem nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę, nie mógł zatem mieć tytułu prawnego do nieruchomości; w Sądzie Rejonowym w [...] znajduje się 28 tomów dokumentacji nieprzeanalizowanej przez organy administracji publicznej, a która to dokumentacja stanowi zatwierdzony projekt budowlany; budowa linii WN 110 kV nastąpiła bez konsultacji z ówczesnymi współwłaścicielami w osobie S. i T. N., a co wynika z zeznań K. N. zawartych w protokole.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji albo uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w aktach postępowania sądowego prowadzonego przed Sądem Rejonowym w [...], sygn. akt [...] znajduje się 28 tomów dokumentacji technicznej, na podstawie, której wydano wybudowano linię WN 110 kV relacji [...]-[...]-[...], a których Wojewoda [...], ani GINB nie przejrzał, zaś te dokumenty to m.in. zatwierdzony projekt techniczny. Państwowy przedsiębiorca przesyłowy nie dysponował tytułem prawnym do nieruchomości takim jak: służebność gruntowa odpowiadająca swoją treścią współczesnej służebności przesyłu, prawa wynikające z decyzji o tzw. "małym wywłaszczeniu", wydanej na zasadzie art. 75 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości czy też tytuł obligacyjny. Gdyby przedsiębiorca państwowy miał tytuł prawny do nieruchomości, to byłby taki tytuł ujawniony w księdze wieczystej w dziale III. lub chociażby następca prawny w osobie E.sp. z o.o. dysponowałby dowodem, że miał chociażby zgodę na wejście na nieruchomość celem wybudowania linii WN 110 kV.

Skarżąca spółka wskazała, iż przedsiębiorca przesyłowy nie sprawdził nawet w 1988-1990, kto jest aktualnym właścicielem nieruchomości. Z dokumentów, jakich organ administracji publicznej nie przeanalizował wynika niewątpliwie, iż przedsiębiorca przesyłowy uznał, że właścicielem nieruchomości (działki numer [...], obręb [...]) jest J. Z.. Nie mógł zatem, nawet jeżeli podejmował jakiekolwiek wysiłki przedsiębiorca przesyłowy, mieć tytułu prawnego w rozumieniu art. 29 ust. 5 prawa budowlanego 1974 r. To wszystko oznacza, że nawet gdyby akta administracyjne zostały odnalezione, to i tak nic w nich być nie mogło. Powyższe wnioskowanie opiera się na zasadach logiki nie zostało przez organ ani przeprowadzone, ani omówione, ani obalone.

Poprzednik prawny E.sp. z o.o. miał zrealizować linię WN 110 kV na terenie przedmiotowej nieruchomości na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Wojewodę [...] z [...] listopada 1988 r. W przypadku działki numer [...] jej współwłaścicielami od 13 grudnia 1988 r. byli rodzice K. N. - wspólnika spółki K., który zeznawał na rozprawie dniu 9 maja 2019 r. w Sądzie Rejonowym w [...], iż przedsiębiorca przesyłowy nie mógł wejść w posiadanie przedmiotowej nieruchomości w dobrej wierze, skoro nawet przed fizycznym przystąpieniem do jakichkolwiek prac nie zbadała, kto jest właścicielem działki, ani jakie ona ma oznaczenie geodezyjne. K. N. stał się współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu 28 sierpnia 1989 r. - przed wybudowaniem przedmiotowej linii.

Skarżąca podkreśliła, że kwestionowana decyzja została wydana w czasie, gdy obowiązywało Prawo budowlane z 1974 r. W myśl art. 29 ust. 5 tej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością, z zastrzeżeniem art. 29a prawa budowalnego z 1974 r. który w sprawie zastosowania nie mógł mieć miejsce. Zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny, a ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, przy czym zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą.

W realiach niniejszej sprawy niemożliwe byłoby - uwagi na brak pozostałych, kluczowych dokumentów, takich jak wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, projekt budynku i plan (zagospodarowania terenu) - dokonanie pełnej i jednoznacznej oceny w zakresie ewentualnej kwalifikowanej niezgodności badanej decyzji z przepisami prawa obowiązującymi w dniu jej wydania, zaś wyłącznie taka ocena mogłaby ewentualnie skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Przykładowo, brak materiału dowodowego uniemożliwił zbadanie, czy zatwierdzony projekt budowlany spełniał wszystkie wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego.

Skarżąca Spółka podkreśliła, że główny zarzut sprowadzał się do twierdzenia, że wydana decyzja przez Wojewodę [...] naruszała art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., a zatem element możliwy do zweryfikowania nawet bez akt administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 9 kwietnia 2021 r. uczestnik postępowania E.sp. z o.o. z/s w P. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji – o stwierdzenie nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. W tym postępowaniu organ nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy wydanie decyzji może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie.

Przeprowadzenie postępowania nieważnościowego było w niniejszej sprawie znacznie utrudnione, bowiem mimo podejmowania wielu starań organom nie udało się odszukać decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1988 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na budowę napowietrznej linii WN 110 kV [...]-[...]-[...], której to stwierdzenia nieważności strona żądała.

Z akt sprawy wynika, że w celu odszukania tej decyzji Wojewoda [...] zwracał się do następcy inwestora (E.sp. z o.o.), do urzędów miast w L., w P., w P., w K., G., urzędów gmin [...], [...], [...], Starosty [...], delegatury [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], [...] Biura Planowania Przestrzennego w [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], do samego wnioskodawcy a także do Sądu Rejonowego w [...]. Żaden z tych podmiotów nie odnalazł dokumentów dotyczących budowy tej linii. Stanowisko, że decyzja o takim numerze została jednak wydana nie jest kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. O tym, że istniała świadczy adnotacja na wskazaniu lokalizacyjnym z dnia 2 kwietnia 1987 r. wraz z ogólnym planem trasy, na którym zaznaczono, że jest ono załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 1988 r.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że upływ czasu winien być brany pod uwagę przy ocenie kompletności akt sprawy (por. wyrok NSA z 14 lutego 2014 r. sygn. I OSK 1720/12, z 17 września 2008 r. sygn. I OSK 912/07). Mając na uwadze dotychczasowe działania organów Sąd uznał, że niecelowe byłoby uchylanie zaskarżonej decyzji i nakazywanie organom dalszego poszukiwania kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji, skoro 15 podmiotów, do których w toku postępowania się zwrócono nie miało w swoich archiwach tego rozstrzygnięcia. Sąd miał również na uwadze, że od wydania decyzji z 1988 r. do czasu wydania zaskarżonej decyzji upłynęły ponad 32 lata. W tym czasie dokonała się zmiana ustrojowa i organizacyjna organów władzy centralnej ale również dokonano reformy samorządu terytorialnego, zmieniła się właściwość miejscowa organów, powołano do życia nowe jednostki organizacyjne. Z dniem 1 stycznia 1999 r. w wyniku reformy administracji zlikwidowano również województwo [...]. W ocenie Sądu odpowiedzi podmiotów, do których zwracał się organ prowadzący postępowanie nieważnościowe, wskazują również na niecelowe zobowiązanie do odtworzenia akt. Postępowanie takie mogłoby przyczynić się jedynie do znacznego wydłużenia całego postępowania, a organy prowadzące postępowanie odtworzeniowe w zasadzie musiałyby kierować swoje wnioski ponownie do podmiotów, które już oświadczyły, że nie posiadają dokumentów dotyczących tej sprawy. Co prawda skarżąca podnosiła, że w Sądzie Rejonowym w [...], sygn. akt [...] znajduje się 28 tomów dokumentacji technicznej, na podstawie, której wydano wybudowano linię WN 110 kV relacji [...]-[...]-[...] m.in. zatwierdzony projekt techniczny, jednakże z akt sprawy wynika, że zarówno pełnomocnik wnioskodawcy w piśmie z 21 lutego 2020 r., jak i Sąd Rejonowy w [...] wskazali, że w aktach sygn. akt [...], brak jest decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1988 r. Wobec tego, w świetle wskazanych stanowisk, trudno zarzucić organom orzekającym w sprawie, że nie przeanalizowały akt sprawy znajdującej się w dyspozycji Sądu Rejonowego.

W takiej sytuacji, opierając się w zasadzie na szczątkowym materiale dowodowym, organy orzekające w sprawie zobowiązane były ustalić, czy kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dysponowały jedynie stroną tytułową projektu technicznego "remont kapitalny linii napowietrznej 110 kV [...]-[...]-[...]" (z października 1987 r.) wraz z opisem technicznym i fragmentem mapy projektowej, wykazem właścicieli i użytkowników na trasie linii, wskazaniem lokalizacyjnym z dnia 2 kwietnia 1987 r. wraz z ogólnym planem trasy, na którym zaznaczono, że jest ono załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 1988 r. i protokołami odbioru technicznego linii po remoncie kapitalnym (z 1990 r. i 1991 r.).

Sąd uwzględnił przy tym wniosek strony i dopuścił dowód z aktu notarialnego dołączony do skargi. Protokół z dnia 12 grudnia 2019 r. Sądu Rejonowego w [...] oraz zestawienie (wykaz) właścicieli gruntów, nad którymi przebiega linia elektryczna, znajdowały się już w aktach administracyjnych, zatem były to dokumenty znane również organom orzekającym w sprawie. Protokół z dnia 12 grudnia 2019 r. nie wpływa na ocenę w przedmiocie stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie. Z kolei z protokołu z dnia 9 maja 2019 r. sporządzonego do sprawy o sygn. [...] wynika jedynie, że świadek J. H. zeznał, że "były zaniedbania w procesie przechowywania dokumentacji" oraz że w przypadku tej sprawy "nie dotarł do żadnych oświadczeń poprzednich właścicieli nieruchomości, którzy by wyrażali zgodę na pobudowanie linii energetycznej". Co istotne świadek zeznał, że zaczął pracę w energetyce od 1 grudnia 1990 r., a więc ponad 2 lata po tym, jak Wojewoda [...] wydał decyzję z [...] listopada 1988 r., znak: [...].

Zdaniem Sądu, na podstawie wskazanych wyżej dokumentów nie można było uznać, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Choć uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nieco lakoniczne i nie odnosi się do wszystkich argumentów wskazywanych przez stronę, jednak pozostaje to bez wpływu na ocenę jej legalności, gdyż samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja, a których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest w konkretnej sprawie dokonanie oceny funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08).

Prawdopodobną (z uwagi na nieodnalezienie decyzji nie można obecnie jednoznacznie tego stwierdzić) podstawą kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji stanowił art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Przepis ten został doprecyzowany § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., nr 8 z. 48 ze zm.), stanowiącym, że do wniosku o sporządzenie pozwolenia na budowę inwestor obowiązany jest dołączyć dowód własności lub wieczystego użytkowania działki budowlanej. Okoliczności, czy inwestor w 1998 r. wykazał prawo do dysponowania nieruchomością nr [...] jest obecnie, z przyczyn już podniesionych wyżej, niemożliwe do ustalenia. W zgromadzonych aktach brak jest wykazu właścicieli gruntów, nad którymi przebiega linia elektroenergetyczna w miejscowości K., gm. [...]. W aktach znajduje się jedynie wykaz właścicieli gruntów lecz położonych we wsi C..

Z dokumentu przedstawionego przez stronę (aktu notarialnego Rep. A numer [...]), który Sąd dopuścił jako dowód w sprawie, wynika, że do dnia 12 grudnia 1998 r. właścicielem działki nr [...] byli J. i T. małżonkowie Z.. W dniu 13 grudnia 1998 r. nieruchomość ta została sprzedana T. i S. N.. K. N. stał się jej właścicielem w dniu 28 sierpnia 1989 r. Biorąc pod uwagę fakt, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja została wydana w dnia [...] listopada 1988 r. nie można wykluczyć, że stosowna zgoda na dysponowanie działką na cele budowlane została udzielona przez ówczesnych właścicieli nieruchomości. Z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że zgoda właściciela miała zostać dołączona przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie przed fizycznym wybudowaniem (remontem) linii napowietrznej. Nie można ustalić obecnie dokładnie daty, w jakim ówczesny inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę, jednak bez wątpienia miało to miejsce jeszcze przed tym, kiedy T. i S. N. stali się właścicielami działki nr [...].

Z akt sprawy nie wynika również, by w sprawie dotyczącej ww. działki została wydana decyzja o tzw. małym wywłaszczeniu – na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Wyjaśnić należy, że była ona wydawana w przypadku braku zgody właściciela nieruchomości na przebieg przez jego nieruchomość linii energetycznych i zezwalała na czasowe zajęcie nieruchomości i wybudowanie na niej urządzeń wchodzących w skład linii elektroenergetycznych. Może to pośrednio dowodzić, że jednak w sprawie uzyskano zgodę ówczesnego właściciela ww. nieruchomości do dysponowania nią na cele budowlane.

Natomiast kwestia dotycząca niewykazania w dziale III księgi wieczystej służebności przesyłu ustanowionej na tej działce, nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, ponieważ jest kwestią następczą, niezwiązaną bezpośrednio z jakąkolwiek decyzją lokalizacyjną czy dotyczącą pozwolenia na budowę w przypadku inwestycji liniowych.

Niezależnie od powyższego wskazać również należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akceptowane jest stanowisko, iż ustanowiona przesłanka wydania pozwolenia na budowę po wykazaniu prawa do dysponowania nieruchomością może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji tylko, gdy w dniu wydania pozwolenia nie została spełniona. Powstanie wątpliwości co do jej spełnienia po dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może uzasadniać zastosowania wobec tej decyzji sankcji nieważności. Podjęte po wydaniu decyzji czynności prawne, których celem jest wykazanie braku prawa do dysponowania nieruchomością, nie uzasadniają przyjęcia spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2020 r., sygn. II OSK 1175/20). Wobec tego choćby ze względu na tę okoliczność wniosek o stwierdzenie nieważności nie mógł zostać uwzględniony.

Nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji podniesiony w skardze zarzut, że postępowanie o stwierdzenie nieważności Wojewody [...] z [...] listopada 1988 roku było prowadzone wyłącznie z udziałem następcy prawnego przedsiębiorstwa energetycznego oraz strony skarżącej, z pominięciem stron postępowania (aktualnych właścicieli działek przez która przebiega linia energetyczna). We wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 11 lutego 2019 r., wnioskodawca wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1988 r., znak: [...] "przebiegającej przez część nieruchomości w postaci działki numer [...]". W orzecznictwie wskazuje się, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu dotyczącym inwestycji liniowej, należy merytorycznie rozpatrywać tylko w odniesieniu do konkretnego interesu prawnego strony wnoszącej o wszczęcie takiego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 r., sygn.. II OSK 1040/18). Wobec tego krąg postępowania w niniejszej sprawie został ustalony w sposób prawidłowy.

Nawet w przypadku uznania, że faktycznie doszło do pominięcia stron postępowania, to podkreślić należy, iż naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu jest podstawą do uchylenia decyzji jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone (por. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08).

Podsumowując, w niniejszej sprawie brak jest jednoznacznych dowodów pozwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości. Z uwagi na znaczny upływ czasu, pomimo poszukiwań organu, nie udało się odnaleźć kompletnych akt administracyjnych. W tej sytuacji podzielić wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98, wyrok NSA z 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09, z dnia 26 września 2019 r. I OSK 2959/17).

Organy orzekające w sprawie zbadały także z urzędu, czy nie zachodzą wszystkie przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a nie tylko wskazane we wniosku strony. Wniosek strony jak i jego uzasadnienie w sprawie o stwierdzenie nieważności nie jest bowiem wiążący dla organu administracji. Sąd natomiast, jak już wcześniej wskazał, dostrzegł w zaskarżonej decyzji, naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu do wszystkich podnoszonych przez stronę okoliczności, jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.