Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 196/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 91, art. 40 ust. 2 pkt 4, art.
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 21 maja 2020 r. nr XXI/247/2020 w przedmiocie uchwalenia regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego oraz ustalenia stawek i opłat cmentarnych I. stwierdza nieważność załącznika numer 1 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 1 ust. 2, 3 i 4, § 2 ust. 3, § 3 ust. 2 pkt 2, ust. 3 i ust. 5, § 4 ust. 1, § 5 ust. 4, § 6 ust. 1 i 3, § 7 ust. 1, § 8 ust. 1, 2 i 4, § 9 ust. 2, 3 i 4, ust. 8 pkt 2 i 6, § 10 ust. 1, 3 i 6 lit. c oraz § 11; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 21 maja 2020 r. nr XXI/247/2020 Rada Miejska w Busku-Zdroju, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 713) w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1473 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 712 ze zm.), podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia regulaminu korzystania z Cmentarza Komunalnego w Busku-Zdroju oraz ustalania stawek i opłat cmentarnych, dalej też Regulamin.

Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności wraz z załącznikiem nr 1 w całości. W skardze zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, t.j:

1. art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych polegające na wkroczeniu w kompetencje organu wykonawczego i ustanowienie administratora cmentarza wraz ze wskazaniem przynależnych mu uprawnień, podczas gdy w myśl wymienionego przepisu utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwości wójtów (burmistrzów), na których terenie cmentarz jest położony;

2. art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z tego przepisu i określenie zakazów, których materia określona została aktami prawa powszechnie obowiązującego – ustawami;

3. art. 7, 87 i 94 Konstytucji RP poprzez odwrócenie hierarchii źródeł prawa i uchwalenie w § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały, że w sprawach nieuregulowanych Regulaminem mają zastosowanie w szczególności przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że w § 1 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały uchwalono, że administratorem cmentarza jest Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z siedzibą w Busku - Zdroju. Zapis ten pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zgodnie z którym utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów czy prezydentów miast). Podobnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że to do wymienionych podmiotów należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Zatem do uprawnień Rady Miejskiej w Busku-Zdroju nie należało wyznaczenie administratora i podejmowanie decyzji w kwestii jego kompetencji i zakresu działania. Natomiast do wyłącznej kompetencji Burmistrza Miasta Busko-Zdrój należała decyzja, czy zarząd będzie sprawował osobiście, czy też poprzez wyznaczonego administratora, a także kto nim będzie i w jakim zakresie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 marca 2018 r., II SA/Go 97/18). W konsekwencji powyższego, istotnie naruszają prawo także zapisy zaskarżonej uchwały, w treści których organ statuuje zakres uprawnień administratora i dokonywanych przez niego czynności, jak również czynności zdeterminowanych zgodą administratora, a to: § 1 ust. 3 i 4, § 2 ust. 3, § 3 ust. 3 i 5, § 4 ust. 1, § 5 ust. 4, § 6 ust. 1, 3, § 7 ust. 1, § 8, § 9 ust. 2, 3.

Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała w sposób nieuprawniony nakłada szereg zakazów obowiązujących na terenie cmentarza. Do nałożenia takowych w treści aktu prawa miejscowego Rada Miejska w Busku-Zdroju nie posiadała upoważnienia ustawowego. Wskazane zapisy to: § 3 ust. 2 pkt 2,4,7, § 3 ust. 3 pkt 3, § 10 ust. 6 lit. c. Z kolei uzasadniając ostatni z podniesionych zarzutów, wnoszący skargę podniósł, że Rada Miejska w Busku-Zdroju tworząc akt prawa miejscowego nie może czynić odesłań do przepisów rangi ustawowej, w zakresie nieuregulowanym.

Reasumując skarżący zaznaczył, że ponieważ powyżej określone naruszenia prawa mają charakter istotny, należało wnieść o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wyeliminowanie bowiem jedynie zaskarżonych zapisów, spowodowałoby, że skarżony akt zawierałby tylko szczątkowe regulacje, przez co nie nadawałby się do stosowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że ustanowienie Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. w Busku-Zdroju administratorem cmentarza komunalnego w Busku-Zdroju nie narusza uprawnień zarządczych Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój. Korzystający z delegacji ustawowej organ władzy wykonawczej dysponuje bowiem możliwością ustanowienia administratora cmentarza, którego wskazał, przygotowując projekt uchwały. W zakresie użyteczności publicznej, gmina może wykonywać zadania za pośrednictwem utworzonych przez siebie spółek prawa handlowego. Zasadnym jest nadto, aby korzystający z cmentarza komunalnego mieli bezpośrednią wiedzę, wynikającą z treści regulaminu, jaki podmiot faktycznie administruje cmentarzem.

Dalej organ podniósł, że usunięcie z Regulaminu zasad korzystania z cmentarza komunalnego, w postaci zakazów, doprowadziłoby do znacznego zubożenia jego treści, a w konsekwencji uczyniło niekompletnym i nieczytelnym dla korzystających z usług cmentarza osób. Podkreślił, że nie można wymagać od korzystających z cmentarza, aby stosowali się do zakazów lub nakazów niewskazanych w regulaminie i to niezależnie od tego, czy takie uregulowania znajdują się w innych aktach prawnych. Celem uchwalenia zakazów było respektowanie unormowań zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu, zachowanie przejrzystości stanu prawnego oraz zbliżenie go do odbiorcy czyli społeczności lokalnej.

Zdaniem organu przepis § 11 ma charakter informacyjny i wskazuje jedynie, że kwestie nie wynikające z regulaminu (a nie uregulowane inaczej) zostały uregulowane w innych aktach prawnych. Z zakwestionowanego zapisu nie wynika, aby zastrzegał on pierwszeństwo w stosowaniu tego aktu przed ustawami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, (Dz.U.2020.713 t.j.), dalej u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie do art. 147 § 1 tej samej ustawy sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Z faktu, że sąd administracyjny stwierdza nieważność aktu nie można wyciągać wniosku, że tylko rażące naruszenie prawa przez organ jednostki samorządu terytorialnego, może stanowić podstawę takiego rozstrzygnięcia. Unormowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwóch rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W niniejszej sprawie, jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano art. 7 ust. 1 pkt 13 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. 2019.1473 ze zm.), dalej ustawa o cmentarzach, oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U.2019.712 ze zm.).

Przywołany przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. stanowił delegację ustawową do podjęcia zaskarżonego aktu. Zgodnie z nim, na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Jak wynika z wypracowanych na tle omawianej problematyki poglądów judykatury, użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., aczkolwiek regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mogą być utożsamiane stricte z przepisami porządkowymi (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., I OSK 252/09, CBOSA). Ustanawiając w oparciu o ww. przepis akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r., IV SA/Gl 847/14, CBOSA).

Odnosząc takie uwagi do okoliczności sprawy należy podzielić pierwszy z zarzutów skargi dotyczący wkroczenia przez organ stanowiący gminy Busko-Zdrój w kompetencje organu wykonawczego, poprzez ustanowienie administratora cmentarza komunalnego w Busku-Zdroju wraz ze wskazaniem w treści Regulaminu przynależnych mu uprawnień. Określenie w § 1 ust. 2 Regulaminu, że "Administratorem Cmentarza jest Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z siedzibą w Busku-Zdroju", wkracza w sposób niedopuszczalny w materię już uregulowaną aktami wyższego rzędu, do tego modyfikując przepisy ustaw, tj. art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem bowiem, do zadań wójta (burmistrza, prezydenta) jako organu wykonawczego gminy należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym. Według natomiast art. 2 ust. 1 ustawy o utrzymaniu cmentarzy i chowaniu zmarłych, utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. W konsekwencji należy uznać, że to do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta) należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też powierzy zadania administratorowi, a także jaki będzie zakres tych zadań i sposób ich realizacji (por. wyrok WSA w Gorzowie z 28 marca 2018 r., II SA/Go 97/18, wyrok WSA w Łodzi z 7 grudnia 2021 r., II SA/Łd 706/21).

W następstwie powyższego trafnie również zarzucił Prokurator, że w sposób istotny naruszają prawo przepisy Regulaminu, w których mowa jest o administratorze i dokonywanych przez niego czynnościach, a także o czynnościach użytkowników cmentarza zdeterminowanych zgodą (zezwoleniem) administratora cmentarza lub obowiązkiem powiadomienia go o nich. Skoro bowiem zarząd cmentarzem komunalnym należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), w niniejszym przypadku do Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój to ten właśnie organ, a nie Rada Miejska w Busku-Zdroju była uprawniony do określenia wyznaczonemu administratorowi konkretnych praw i obowiązków.

Konsekwencją wyjścia w omówionym zakresie poza upoważnienie ustawowe musi być konieczność uznania za istotnie naruszające prawo oraz stwierdzenia nieważności następujących postanowień Regulaminu: § 1 ust. 2, 3 i 4, § 2 ust. 3, § 3 ust. 3 i 5, § 4 ust. 1, § 5 ust. 4, § 6 ust. 1 i 3, § 7, § 8 ust. 1,2 i 4, § 9 ust. 2, 3 i 4, ust. 8 pkt 2 i 6, § 10 ust. 1, 3 i 6 lit. c). oraz § 11.

W większości nie były zasadne zarzuty skargi opisane w jej punkcie II.

Dotyczyły one domniemanego naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez przekroczenie przez Radę Miejską w Busku-Zdroju zakresu upoważnienia ustawowego i określenia w treści Regulaminu zakazów, których materia określona została aktami prawa powszechni obowiązującego – tj. ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. 2019.2277 ze zm.), dalej ustawa o wychowaniu w trzeźwości, kodeksu wykroczeń i ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.2020.110 t.j. ze zm.), dalej Prawo o ruchu drogowym. W ocenie skarżącego Prokuratora, nałożenie w treści regulaminu cmentarza zakazów obowiązujących na jego obszarze należy uznać za sprzeczne z zasadami legislacji oraz wykraczające poza ustawowe upoważnienie, gdyż regulacje aktu prawa miejscowego nie mogą polegać na powtarzaniu lub modyfikowaniu przepisów aktów wyższej rangi lub równorzędnych (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 23 października 2014 r., IV SA/Gl 847/14). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę wyraża jednak odmienny pogląd, również reprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy może wprowadzać regulaminy korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zawierające zakazy określonego zachowania się osób. Zakazy te nie mogą być jednak zagrożone sankcjami karnymi. Nie można także wykluczyć, że ustanowione w formie regulaminu korzystania z cmentarza zakazy mieścić się mogą w dyspozycji czynu zakazanego i zagrożonego karą, w przepisach szeroko rozumianego prawa karnego (patrz: wyrok NSA z dnia 27 maja 1994 r., sygn. akt SA/Wr 470/94). Analizując zachowania, które gmina, poprzez uchwałę podjętą na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, uznała w § 3 ust. 1 pkt 1-7 za zakazane, pamiętać trzeba także o kompetencji gminy do takiego unormowania zasad korzystania z cmentarza jako należącego do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym), aby został osiągnięty cel w postaci utrzymania cmentarza komunalnego i zarządzania nim (art. 2 ustawy o cmentarzach). Jednocześnie regulacje te nie powinny ograniczać w sposób nieuzasadniony korzystania osobom uprawnionym z prawa do grobu, a wszystkim osobom odwiedzającym dostępu do cmentarza (wyrok NSA z 14 września 2018 r., II OSK 2263/16). Użycie w regulaminie cmentarza zwrotu "zakazuje się", powinno być rozumiane jako wprowadzenie reguł dotyczących sposobu zachowania się podmiotów korzystających z cmentarza komunalnego. Zapis taki, o ile - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - nie wprowadza żadnych sankcji za naruszenie ustanowionych zakazów, a także żadnych przepisów karnych za ich złamanie, wbrew zarzutom skargi nie jest tożsamy z regulacją kodeksu wykroczeń i kodeksu karnego. Znaczenie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej polega bowiem na tym, że adresuje się je do korzystających z tych obiektów lub urządzeń podmiotów, które winny się im podporządkować, gdyż w przeciwnym razie nie będą dopuszczone lub pozbawi się je możliwości korzystania z nich (Kotulski Mariusz, Akty prawa miejscowego jednostek samorządowych w nowych uregulowaniach ustrojowych. CASUS 1998/4/31, Paweł Chmielnicki, glosa do wyroku WSA w Opolu z 13 września 2011 r., II SA/Op 324/11, Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd Orzecznictwa 2012, nr 2).

Odnosząc takie uwagi do poszczególnych zaskarżonych przepisów Regulaminu Cmentarza komunalnego w Busku-Zdroju należy zauważyć, że jedynie trzy nich istotnie naruszają prawo, ale nie z powodów wskazanych w skardze.

Zawarty w § 3 ust. 2 pkt 2 Regulaminu zapis, że "Na terenie Cmentarza zabrania się w szczególności spożywania alkoholu i przebywania w stanie nietrzeźwości", obarczony jest następującymi wadliwościami.

Użyte w § 3 ust. 2 pkt 2 Regulaminu określenie: "w stanie nietrzeźwości", nie zostało w zaskarżonej uchwale zdefiniowane. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości oraz kodeks karny posługują się tym pojęciem jednolicie zdefiniowanym i rozumianym jak stan, który zachodzi, gdy zawartość alkoholu w organizmie wynosi lub prowadzi do:

1) stężenia we krwi powyżej 0,5 ‰ alkoholu albo

2) obecności w wydychanym powietrzu powyżej 0,25 mg alkoholu w 1 dm3. Brak odwołania się do tych regulacji nie pozwala jednak na niewątpliwe takie rozumienie tego zapisu. Poza tym należy zauważyć, że przy takim rozumieniu, stan nietrzeźwości mogłoby wykazać jedynie odpowiednie badanie, do przeprowadzenia którego musi być wyraźna podstawa prawna, której ani w zaskarżonej uchwale, ani w przepisach, na podstawie których została wydana - z pewnością nie ma (por. wyrok NSA z 20 listopada 2020 r., II OSK 1952/20).

Należy ponadto zauważyć, że podważany zapis jest nieprecyzyjny również dlatego, że nie określa, czy chodzi o stan nietrzeźwości określony poziomem alkoholu, czy o widoczne objawy wypicia alkoholu. Wprowadzanie takiej niedookreślonej, a przez to niejasnej normy prawnej, uznać należy za naruszające prawo w istotny sposób. Dodatkowo, mając na uwadze to, że w Polsce nie obowiązuje prohibicja, a więc nie ma powszechnego zakazu spożywania alkoholu, ani tym bardziej przebywania po spożyciu napojów alkoholowych w miejscach publicznych, wprowadzenie zakazu wstępu na cmentarz osobom, które napój taki wcześniej spożyły, ale których zachowanie, uwzględniając nawet szczególny charakter takiego obiektu jakim jest cmentarz, nie budzi zastrzeżeń, jest, zdaniem Sądu, nadmiernym ograniczeniem prawa do odwiedzania swoich bliskich na cmentarzu. Poza tym zakaz przebywania na terenie cmentarza osobom nietrzeźwym narusza ustanowioną w art. 52 ust. 3 Konstytucji RP wolność poruszania się (por. wyrok WSA w Gorzowie z 14 września 2017 r., II SA/Go 476/17).

Ponadto ustanowienie przez prawodawcę lokalnego zakazu spożywania alkoholu na cmentarzu komunalnym, w § 3 ust. 2 pkt 2 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały opartej na przepisie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., jest niedopuszczalne również dlatego, że sprawy związane ze sprzedażą, podawaniem oraz spożywaniem napojów alkoholowych (a nie spożywaniem alkoholu, jak to określono w omawianym przepisie), uregulowane zostały szczegółowo w ustawie o wychowaniu w trzeźwości. Ustawa ta upoważniła rady gmin do ustanowienia, na podstawie art. 14 ust. 6 czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter. Zatem zakaz spożywania alkoholu na cmentarzu mógłby być ustanowiony w formie uchwały opartej na innej podstawie prawnej niż użyta jako podstawa analizowanego regulaminu. Bez wątpienia bowiem cmentarz, jako obiekt użyteczności publicznej, jest miejscem powszechnie dostępnym.

Niezgodny z prawem jest również zapis § 10 ust. 6 lit. c) Regulaminu, zgodnie z którym "Kierujący pojazdami, poruszający się po alejach cmentarnych zobowiązani są poruszać się z prędkością do 10 km/h".

Taka regulacja bez ustawowego upoważnienia dubluje i częściowo modyfikuje rozwiązania znajdujące się w Prawie o ruchu drogowym. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 tej ustawy, określa ona zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu, ale przepisy tej ustawy stosuje się również do ruchu odbywającego się poza miejscami wymienionymi w ust. 1 pkt 1, w zakresie koniecznym dla uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa osób. Z przytoczonych przepisów wynika więc, że regulacje Prawa o ruchu drogowym mają również zastosowanie do ruchu pojazdów na cmentarzach, o ile zgodnie z art. 21 ust. 1 i 3 Prawa o ruchu drogowym organ zarządzający ruchem na drogach zmniejszy lub zwiększy, za pomocą znaków drogowych, prędkość dopuszczalną pojazdów obowiązującą na obszarze zabudowanym. Istnienie takiej szczególnej regulacji dotyczącej tej samej materii, która została uregulowana w omawianym przepisie powoduje, że niedopuszczalne było zamieszczenie w zaskarżonym Regulaminie zapisu ujętego w § 10 ust. 6 lit. c).

Wadliwy był również zapis umieszczony w § 3 ust. 3 pkt 3 Regulaminu. Przede wszystkim dlatego, że określony w nim zakaz wycinki oraz sadzenia drzew lub krzewów na cmentarzu komunalnym w Busku-Zdroju opatrzony został zastrzeżeniem dotyczącym braku na to zezwolenia Administratora, o czym była już wyżej mowa. Ta sama przy tym wadliwość ze względu na konstrukcję § 3 ust. 3 Regulaminu wprowadzającego na terenie tego cmentarza zakazy dokonywania czynności określonych w punktach 1 i 2, również bez zezwolenia Administratora – dotyczyła całego brzmienia § 3 ust. 3, a nie tylko § 3 ust. 3 pkt 3, do którego jedynie odniósł sie prokurator w uzasadnieniu swojej skargi. W związku jednak z żądanie stwierdzenia nieważności całego tego Regulaminu, nie było w sprawie wątpliwości co do objęcia skargą również tych przepisów.

Odnośnie zakazu objętego § 3 ust. 3 pkt 3 Regulaminu ubocznie i w nawiązaniu do uzasadnienia skargi dotyczącego tego zakazu należy zauważyć, że powołanym przez Prokuratora art. 144 § 1 Kodeksu wykroczeń, mającym wyłączać możliwość uregulowania objętych tym zakazem zachowań w regulaminie cmentarza, nie została w ogóle objęta kwestia sadzenia drzew i krzewów, co nie zostało w uzasadnieniu skargi dostrzeżone. Oznacza to, że taki zakaz co do zasady mieściłby się w delegacji z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., a ponadto, ze względu na istniejące na cmentarzach uwarunkowania przestrzenne i konstrukcyjne znajdujących się na nim obiektów budowlanych, byłby ze wszech miar wskazany i uzasadniony. Niekontrolowane nasadzenia nie tylko drzew, ale nawet krzewów mogłyby bowiem prowadzić do istotnych uszkodzeń nagrobków, pomników i innych tego typu obiektów znajdujących się na cmentarzu w dużym zagęszczeniu. Ponieważ jednak omawiany przepis § 3 ust. 3 pkt 3 Regulaminu jest wadliwy z powodu odwołania się w nim do zezwolenia Administratora, o czym była wyżej mowa, skarga, w części dotyczącej zapisów zawartych w § 3 ust. 3 pkt 3 Regulaminu, zasługiwała na uwzględnienie. Zasadna była również skarga w części dotyczącej § 3 ust. 2, § 3 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz § 10 ust. 6 lit. c Regulaminu.

Nie były natomiast zasadne pozostałe zarzuty skargi dotyczące zakazów wprowadzonych w § 3 ust. 2 pkt 3, 4 i 7 Regulaminu.

Pierwszy z nich dotyczył zakazu żebractwa. W ocenie Prokuratora, kwestia żebractwa uregulowana została w art. 58 kodeksu wykroczeń. Zgodnie z tym przepisem, kto, mając środki egzystencji lub będąc zdolny do pracy, żebrze w miejscu publicznym, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1500 złotych albo karze nagany (§ 1).

Kto żebrze w miejscu publicznym w sposób natarczywy lub oszukańczy, podlega karze aresztu albo ograniczenia wolności (§ 2).

Analiza przytoczonego uregulowania wskazuje na odmienny zakres porównywanych regulacji. Warunkiem karalności zachowania opisanego w § 1 art. 58 jest bowiem to, aby sprawca nie miał środków egzystencji i jednocześnie nie był zdolny do pracy. W art. 58 § 2 k.w. brak jest tych znamion wykroczenia, ale pojawiają się dwa inne dotyczące zachowania się sprawcy (w sposób natarczywy lub oszukańczy). Znamiona te są natomiast prawnie irrelewantne na gruncie zaskarżonej przez prokuratora regulacji, gdyż zakazuje ona żebractwa w każdej postaci i bez względu na podmiotowe cechy sprawcy. Oznacza to znacznie rygorystyczniejszą regulację, uzasadnioną częściowo odmiennym przedmiotem ochrony oraz odmiennym charakterem regulacji zamieszczonej w regulaminie cmentarza, niż w Kodeksie wykroczeń, o czym wyżej była mowa. Dlatego nie można podzielić poglądu skarżącego co do nielegalności przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 zaskarżonego Regulaminu, mającej wynikać z jednej strony z braku upoważnienia ustawowego do takiej regulacji (która istnieje w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.), a z drugiej z rzekomego uregulowania zakazu żebractwa w kodeksie wykroczeń w sposób wyłączający dopuszczalność skarżonej regulacji, co wyżej wyjaśniono.

Zgodnie z zaskarżonym § 3 ust. 2 pkt 4 Regulaminu, na terenie Cmentarza zabrania w szczególności akwizycji, prowadzenia działalności handlowej i reklamowej.

Odnośnie tego przepisu w pełni aktualne pozostają powyższe uwagi dotyczące odmiennego charakteru zakazów zamieszczonych w regulaminie cmentarza, w porównaniu z unormowaniami Kodeksu wykroczeń, na które powołał się skarżący Prokurator. Wbrew zarzutowi skargi bowiem, zawarta w art. 603 Kodeksu wykroczeń regulacja, nie została powtórzona w zakwestionowany § 3 ust. 2 pkt 4 Regulaminu, gdyż jedynie w ramach ustalania zasad korzystania z cmentarza wskazano w niej, że na terenie tego obiektu działalność handlowa jest zakazana. Analogiczna ocena dotyczy relacji pomiędzy wskazanym przez Prokuratora przepisem art. 63a § 1 k.w., a zaskarżonym zakazem prowadzenia działalności reklamowej.

Zarzuty dotyczące uregulowanego w zaskarżonym § 3 ust. 2 pkt 7 Regulaminu zakazie uprawiania na terenie Cmentarza sportu, jazdy na deskorolkach, wrotkach, rolkach, hulajnogach, rowerach itp., oparte zostały (oprócz omówionego już wyżej, niezasadnego zarzutu braku upoważnienia ustawowego do takiej regulacji) na twierdzeniu, że zasady poruszania się rowerem, czy innymi środkami zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. Prokurator nie wskazał przy tym, które przepisy tej ustawy ma na myśli. Niewątpliwie jednak żaden z tych przepisów nie dotyczy zasad uprawiania i organizowania sportu, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (art. 1 - Dz.U.2020.1133 t.j.). W tych przepisach również jednak nie ma regulacji, które określałyby, bądź ograniczały możliwość uprawiania sportu ze względu na miejsce jego uprawiania. Stąd nie może być w sprawie mowy o powtórzeniu, bądź modyfikacji przez zaskarżony zapis § 3 ust. 2 pkt 7 Regulaminu, jakichkolwiek regulacji hierarchicznie wyższego rzędu, niż regulamin cmentarza będący aktem prawa miejscowego.

Odnośnie pozostałych omawianych zakazów trzeba powtórzyć, że ich wprowadzenie w regulaminie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie nosi cech naruszenia prawa oraz nie stanowi o istotnej ingerencji w regulację ustawową, co miałoby uzasadniać stwierdzenie nieważności kwestionowanych zapisów. Okoliczność, że w regulaminie Cmentarza Komunalnego w Busku-Zdroju zamieszczono zapisy o tożsamym lub częściowo tożsamym zakresie odniesienia, co zakazy unormowane w powołanych powyżej ustawach, nie ma tylko znaczenia informacyjnego. Kwestionowana regulacja niesie ze sobą nową wartość normatywną, która polega na tym, że poza sankcjami ustawowymi do czynów zabronionych na mocy przepisów ustawowych przypisana zostaje także sankcja prawa miejscowego obejmująca niedopuszczenie do korzystania lub przerwanie korzystania z obiektu użyteczności publicznej, a wynikająca ze specyfiki i szczególnego charakteru cmentarza. Powiązanie wskazanej sankcji prawa miejscowego z zachowaniami, które całkowicie lub częściowo zostały zabronione regulacją ustawową, mieści się w granicach ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Tym samym nie narusza kompetencji organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do wymienionych obiektów norm i zasad prawidłowego zachowania się określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Zasadny był zarzut skargi ujęty w jej punkcie III.

Stosownie do treści art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją zamieszczoną w § 11 Regulaminu Rada Miejska w Busku-Zdroju naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi (por. wyroki WSA w Łodzi z 7 grudnia 2021 r., II SA/Łd 706/21, w Warszawie z 21 maja 2020 r., VIII SA/Wa 169/20, w Gorzowie Wlkp. z 8 marca 2017 roku, sygn. II SA/Go 43/ 17, w Gliwicach z 7 lipca 2015 r., IV SA/Gl 1213/14).

Odnosząc się do żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonego Regulaminu w całości, nie można zgodzić się z tezą zaprezentowaną w uzasadnieniu skargi, że wyeliminowanie tych zapisów Regulaminu, które ostatecznie okazały się wadliwe (a więc nie wszystkich, które zaskarżył Prokurator), spowodowałoby, że zaskarżony akt zawierałby jedynie szczątkowe regulacje, przez co nie nadawałby się do stosowania. Analiza całości zaskarżonego Regulaminu uwzględniająca przepisy z niego wyeliminowane wskazuje, że nie będzie on aktem nie nadającym się do stosowania. Mimo tego bowiem, że w każdym z paragrafów tego regulaminu znalazły się przepisy wyeliminowane z obrotu prawnego, to pozostała treść tych zaskarżonych paragrafów zawiera istotną i w większości wystarczającą do stosowania regulację. Trzeba przy tym zauważyć, że znajdująca się w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. delegacja ustawowa, będąca podstawą do wydania zaskarżonego Regulaminu, nie określa precyzyjnie i enumeratywnie, jakie zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej muszą się znaleźć w ustanowionym przez właściwą radę gminy akcie prawa miejscowego obowiązującym na obszarze tej gminy. W związku z tym to do uznania organu stanowiącego gminy należy ocena, jakie regulacje są w regulaminie cmentarza potrzebne. Obowiązkiem rady jest przy tym oczywiście takie ich sformułowanie, aby miały one cechy logiczności, spójności i kompletności. Trzeba też pamiętać o tym, że po wyeliminowaniu z obrotu prawnego części zaskarżonych przepisów właściwa rada gminy ma możliwość uzupełnienia regulaminu cmentarza, czy nawet uchwalenia go na nowo.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części określonej szczegółowo w sentencji wyroku. W pozostałej części, z przyczyn wyżej wskazanych, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sad Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.