Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 784/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2011-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2a, art. 4, art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1, art. 11a, art. 11f, 12,
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]2011 Prezydent Miasta L., po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta L. z dnia 17 stycznia 2011 r. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn: "Rozbudowa drogi publicznej gminnej ul. W. Chodźki (na odcinku od al. M. Smorawińskiego do rejonu skrzyżowania ul. T. Szeligowskiego z ul. Związkową) oraz drogi publicznej gminnej ul. J. Czapskiego włącznie z rozbudową skrzyżowania ulic J. Czapskiego i W. Chodźki w Lublinie wraz z budową podstacji "Czechów", sieci trakcji trolejbusowej z zasilaniem, linii kablowych NN i SN, oświetlenia drogowego oraz przebudową sieci kanalizacji deszczowej, sieci telefonicznej oraz sygnalizacji świetlnej na skrzyżowaniu ulic T. Szeligowskiego i J. Czapskiego", na działkach ewidencyjnych wskazanych w decyzji.

Decyzja ta została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.; Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "specustawą drogową".

Decyzja w poszczególnych punktach zamieściła:

- wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi,

- określenie linii rozgraniczających teren inwestycji,

- warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz obronności państwa,

- wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich,

- zatwierdzenie podziału nieruchomości.

- zatwierdzenie projektu budowlanego oraz,

- oznaczenie nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Gminy L.

Jednocześnie decyzja powyższa informowała, że za przejęte nieruchomości, odszkodowanie zostanie ustalone odrębną decyzją. Integralną część decyzji stanowiły załączniki Nr 7-19 (projekt budowlany).

W uzasadnieniu organ podał, iż zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu, wysyłając im zawiadomienia oraz dokonując obwieszczenia w prasie lokalnej oraz na stronie internetowej Urzędu Miasta L. W toku postępowania uwagi dotyczące planowanej inwestycji wnieśli A. sp. jawna, domagając się zawieszenia postępowania oraz A. Sp. z o.o., podważając planowaną lokalizację zatoki autobusowej i przystanku autobusowego przy ul. Czapskiego.

W odpowiedzi na te uwagi organ wskazał, iż art. 98 § 1 k.p.a. nie uprawnia do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania, a lokalizacja zatoki autobusowej wraz z przystankiem wynika z dostępności terenu w liniach regulacyjnych poszczególnych ulic oraz konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu pieszego i kołowego.

Dalej organ wskazał, iż przedmiotowa inwestycja stanowi kluczowy element "Zintegrowanego Systemu Miejskiego Transportu Publicznego w Lublinie" mającego na celu usprawnienie i poprawę warunków komunikacyjnych Lublina. Przed złożeniem wniosku zostało także przeprowadzone przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn.: Zintegrowany System Miejskiego Transportu Publicznego w Lublinie", które zakończono wydaniem decyzji z dnia 30 marca 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto organ wskazał, że złożony projekt budowlany spełnia wymogi obowiązującej ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Transportu I Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a także Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołała się A. Sp. z o.o. Lublin Sp. komandytowa z siedzibą w W. - właścicielka nieruchomości oznaczonych numerem geod. 38-51, których część, znalazła się w granicach pasa drogowego planowanej inwestycji.

Odwołująca się zarzuciła, że decyzję wydano z naruszeniem:

1. art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. z uwagi na fakt, że w sprawie orzekał organ podlegający wyłączeniu, w sprawie doszło bowiem do zbiegu kompetencji decyzyjnych organu uprawnionego do wydania decyzji z uprawnieniami wnioskodawcy, ten sam organ wnioskował o wydanie decyzji i ten sam wniosek ten rozpatrzył, co narusza ww. przepis;

2. art. 1 ust. 1 specustawy drogowej poprzez jej błędne zastosowanie, tj.; do rozbudowy drogi wewnętrznej, a nie publicznej, ul. Czapskiego zlokalizowana jest na działkach stanowiących własność Spółki nie jest zatem drogą publiczną;

3. art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ograniczenie prawa własności i nadużycie władztwa planistycznego, inwestycja uniemożliwi bowiem prawidłowe zagospodarowanie pozostałych przyległych do drogi działek Spółki poprzez brak możliwości prawidłowej obsługi komunikacyjnej tych działek;

4. art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności i zaprojektowanie zatoki autobusowej w sposób uniemożliwiający lokalizację zjazdu na tereny Spółki oraz;

5. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu stron postępowania i prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L.

Organ odwoławczy stwierdził, że wydana decyzja jest prawidłowa. Wskazał, że wniosek inwestora o wydanie decyzji jest kompletny, a zaskarżona decyzja czyni zadość wymogom wynikającym z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, bowiem zawiera stosowne rozstrzygnięcia oraz wskazuje warunki, które powinny być uwzględnione przy realizacji przedmiotowej inwestycji.

Następnie organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, wskazując że:

- prezydent miasta nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w sprawie, której stroną postępowania jest miasto. Na poparcie powyższego stanowiska przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w sprawie II OSK 88/10;

- nie stoi na przeszkodzie prowadzaniu postępowania okoliczność, że ul. Czapskiego nie jest drogą publiczną, rozbudowa ul. Czapskiego objęta przedmiotową decyzją jest bowiem w istocie budową ulicy - drogi gminnej, specustawa dopuszcza zaś zastosowanie jej przepisów również do realizacji drogi, która dopiero będzie drogą publiczną;

- uzasadnienie decyzji zawiera argumenty inwestora, przemawiające za przyjętymi rozwiązaniami projektowymi, a organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma możliwości ingerowania w projekt zagospodarowania terenu i przyjęte rozwiązania projektowe, jeżeli są one zgodne z przepisami prawa;

- analiza zatwierdzonych decyzją podziałów działek należących do strony skarżącej potwierdziła zasadność ich dokonania dla przyjętych rozwiązań projektowych projektowanej ulicy oraz orzeczenie o przejęciu na własność gminy;

- planowana inwestycja jest celem publicznym, co uzasadnia dopuszczalność objęcia jego lokalizacją nieruchomości będących własnością podmiotów prywatnych.

- niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż art. 11i ust. 2 specustawy stanowi, że w tego typu sprawach nie stosuje się przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

A. Sp. z o.o. Lublin Sp. komandytowa z siedzibą w W. powyższą decyzję organu odwoławczego zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W skardze skarżąca powtórzyła zarzuty odwołania i całą argumentacje w niej zawartą za wyjątkiem naruszenia przez organ art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo skarżąca decyzji Wojewody zarzuciła nieważność z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj.: z powodu wydania decyzji bez podstawy prawnej, której nie mogą stanowić przepisy specustawy drogowej.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji ewentualnie jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W dalszym ciągu zdaniem skarżącej Spółki Prezydent Miasta L. podlegał wyłączeniu od rozpatrzenia niniejszej sprawy, przepisu specustawy drogowej nie mogły stanowić podstawy prawnej wydanych decyzji, organ naruszył art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz zasadę ochrony prawa własności zawartą w art. 21 i 64 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a tylko w takim wypadku podlegała ona uchyleniu bądź stwierdzeniu jej nieważności.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji organów administracji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, wydanej na podstawie przepisów specustawy drogowej, który to akt prawny, co należy podkreślić ma charakter specjalny, a jego działanie z woli ustawodawcy zostało ograniczone w czasie (w pierwotnej wersji specustawy do 31 grudnia 2007 r., a wg wersji aktualnie obowiązującej do 31 grudnia 2020 r.). Celem specustawy drogowej, która jak wskazano ma charakter przejściowy, jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W jej pierwotnej wersji ustawa ta dotyczyła jedynie budowy dróg krajowych oraz dróg w miastach na prawach powiatu finansowanych z budżetu tych miast, jednak na mocy dokonanych nowelizacji jej działanie zostało rozciągnięte na wszystkie drogi publiczne. Szczególność specustawy polega jednak przed wszystkim na tym, że ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca mając w zamyśle przyśpieszenie postępowań administracyjnych uprawniających do realizacji inwestycji drogowej, połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedno postępowanie, kończące się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań skutkuje więc wydaniem jednego rozstrzygnięcia, w którym następuje ustalenie lokalizacji drogi, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru mającego być zajętym pod inwestycję oraz ocena projektu budowlanego drogi kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na budowę.

Uwzględniając powyższe rozważania natury ogólnej, przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji w kontekście regulacji specustawy drogowej oraz zarzutów skargi rozpocząć należy od tego, iż zgodnie z dyspozycją art. 11a ust. 1 tej ustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm.), w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Z kolei art. 92 ust 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1592) wskazuje, iż funkcję organu wykonawczego miasta na prawach powiatu pełni prezydent tego miasta. Dodać przy tym należy, że Miasto L. jest miastem na prawach powiatu (patrz. załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów, Dz. U. Nr 103, poz. 652). Z przywołanych uregulowań wynika zatem, że organem właściwym do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej jest Prezydent Miasta L., który jest jednocześnie podmiotem wnioskującym o wszczęcie postępowania w tym przedmiocie. Regulacji takiej nie można jednak uznać za przypadkową. W ocenie Sądu celowym zamiarem ustawodawcy było powierzenie jednemu podmiotowi niejako podwójnej roli, tj. roli wnioskodawcy oraz organu administracji wydającego decyzję.

W procedurze administracyjnej ustawodawca nierzadko powierza danej jednostce będącej organem administracji także rolę strony (czy też jednej ze stron) prowadzonego przez siebie postępowania. Są to zabiegi celowe i nie muszą prowadzić do negatywnych skutków, których dopatruje się strona skarżąca wywodząc, iż okoliczności te powinny przesądzać o wyłączeniu tego organu z orzekania. Sfera władztwa administracyjnego (imperium) często w sposób zamierzony łączona jest ze sferą dominium, co wynika ze specyfiki postępowania administracyjnego. Fakt, iż w stosunku do składnika majątkowego czy prawa należącego do jednostki, która jednocześnie jest organem administracji, inne podmioty formują wnioski, żądania czy roszczenia inicjujące wszczęcie postępowania administracyjnego, sam w sobie nie przesądza, iż organ ten wyłączony jest z orzekania w sprawie tego wniosku. Wyłączenia takiego nie sposób także zakładać z góry, w sytuacji, kiedy organ orzekający jest jednocześnie inicjatorem postępowania. W szczególności w obowiązującym porządku prawnym nie ma ogólnej regulacji uprawniającej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego w sytuacji gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej wspólnoty samorządowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 listopada 2009 r., II SA/Kr 1463/09).

Ustawodawca widząc konieczność wyłączenia organu administracji z orzekania w sprawie, w której występuje także jako strona, wprowadza stosowną normę prawną (np. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Normy takiej w stosunku do decyzji orzekającej o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma w specustawie drogowej. Zaznaczyć przy tym należy, iż podstaw omawianego wyłączenie nie można doszukiwać się w treści art. 11f ust. 2 specustawy drogowej. Z przepisu tego wynika, co dostrzega również strona skarżąca, że jedynie w przypadku określenia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku przebudowy sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii, z którymi ma być powiązana projektowana inwestycja stosuje się odpowiednio art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotowa decyzja takich ustaleń natomiast nie zawiera. Sąd nie uznaje przy tym za prawidłową argumentacji strony skarżącej, iż w pozostałych przypadkach wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu powinno być wynikiem funkcjonalnej wykładni art. 11a ust.1 w zw. z art. 12 ust. 4 pkt 2 oraz ust. 2c i ust. 4d. Jak bowiem sama strona wskazała, nie można w stosunku do przepisów specustawy stosować wykładni rozszerzającej, a zastosowanie wykładni funkcjonalnej niewątpliwie miałoby taki skutek. Przepis ten (art. 11f ust. 2) wyłącznie częściowo wyłączający prezydenta miasta na prawach powiatu z orzekania w sprawie powinien być wykładany ściśle, zgodnie z jego literalnym brzmieniem.

W tym miejscu przywołać należy uzasadnienie wyroku NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10 w którym to wskazano, że wprowadzenie instytucji wyłączenia organu administracji publicznej w zakresie nieprzewidzianym w przepisach prawa powoduje w miejsce pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego przypisanie temu organowi roli strony. Wykonywanie zadań publicznych, do których należy budowa dróg gminnych (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) jest zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i jako wykonanie zadań własnych gminy należy postrzegać rolę inwestora – zarządu drogi gminnej, a nie interesu prawnego inwestora.

Prezydent w tym przypadku działa jako organ administracji publicznej realizujący szerszy interes społeczny niż interes gminy, czy powiatu jako osoby prawnej, której jest organem. Pełnienie funkcji zarządcy drogi publicznej stanowiącej formalnie własność gminy, powiatu lub samorządu województwa, nie jest równoznaczne z działaniem w interesie danej jednostki samorządu terytorialnego jako osoby prawnej. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy o drogach publicznych z drogi publicznej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, a ich sieć jest powszechnie dostępna. Drogi publiczne należące formalnie do jednostek samorządu terytorialnego nie są budowane i utrzymywane w interesie tych jednostek, czy nawet w interesie mieszkańców tych gmin, czy powiatu, województwa ale w interesie wszystkich użytkowników dróg, a więc obywateli danego państwa i nie tylko. Nie można uznawać, że budowa i utrzymanie drogi gminnej, powiatowej, wojewódzkiej służy jedynie interesom danej gminy czy miasta.

Podsumowując w ocenie Sądu wyprowadzenie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze rozszerzającej wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje podstaw. Tak więc zarzut sformułowany w skardze dotyczący wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, który pełni jednocześnie rolę wnioskodawcy, organu wydającego decyzję i przedstawiciela jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz której następuje nabycie nieruchomości pod inwestycję, jest bezzasadny. Prezydent miasta na prawach powiatu (jak w niniejszej sprawie), działający jako starosta w postępowaniach administracyjnych zmierzających do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działa bowiem jako organ administracji publicznej, a nie jako organ reprezentujący miasto-gminę jako osobę prawną.

Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 621/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 247/11 – niepubl.).

Podnieść też należy, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. OPS 1/03, gdyż dotyczy ona innego uregulowania - wywłaszczenia w oparciu o ustawę o gospodarce nieruchomościami. Uchwała ta zresztą skutkowała nowelizacją tej ustawy. Konieczności takiej ustawodawca nie widział jednak w przypadku specustawy drogowej, kilkakrotnie już nowelizowanej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi za bezzasadny uznać także należy zarzut naruszenia art. 1 pkt 1 specustawy drogowej. Zgodnie z tym przepisem ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...). Wskazując na powyższe strona skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja obejmuje swym zakresem rozbudowę ul. J. Czapskiego, która jest drogą wewnętrzną zlokalizowaną na działkach Spółki, a zatem w tym zakresie inwestycja nie dotyczy drogi publicznej i tym samym nie mogła obejmować ul. J. Czapskiego. Z taką argumentacją nie można się zgodzić.

Należy stwierdzić, że drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych jest każda droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z wymienionych w niej kategorii dróg, z których może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami opisanymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych - art. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z jej art. 2 drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne, przy czym o zaliczeniu do określonej kategorii decyduje uchwała organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego (lub ministra odnośnie dróg krajowych) np. rady gminy w przypadku dróg gminnych. Drogi nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (w sposób przewidziany tą ustawą, czyli albo w formie odpowiedniego rozporządzenia lub uchwały właściwego, uprawnionego podmiotu) są drogami wewnętrznymi (art. 8 ustawy o drogach publicznych). Rację ma zatem skarżąca wskazując, iż droga nazwana ul. J. Czapskiego jest drogą wewnętrzną (uchwała o zaliczeniu jej do kategorii drogi gminnej została bowiem uchylona, a grunty po których przebiega stanowią własność Spółki).

Nie oznacza to jednak, że specustawa drogowa nie mogła być w stosunku do tej części inwestycji zastosowana. Istotne bowiem jest jaki charakter dla planowanej do realizacji drogi przewidział wnioskodawca, który w samym wniosku obowiązany jest określić jej przewidywany charakter. Art. 1 ust. 1 specustawy odwołuje się do ustawy o drogach publicznych, ale czyni to odnośnie nie do rodzaju drogi publicznej, lecz do pojęcia "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". Ustawa ta nie odnosi się zatem tylko do dróg, w stosunku do których dokonano ich kategoryzacji w sposób przewidziany w ustawie o drogach publicznych, czyli w formie odpowiedniego rozporządzenia lub uchwały właściwej rady lub sejmiku, lecz również do dróg, które jeszcze nie powstały lecz już przewidziano ich publiczny charakter. Istotne bowiem jest, określenie rodzaju drogi publicznej we wniosku o udzielenie zgody na jej realizację, a nie wskazanie za pomocą uchwały, że droga ma rangę drogi publicznej.

Przyjęcie stanowiska przeciwnego, to jest ograniczenie zastosowania specustawy drogowej jedynie do inwestycji na drogach zaliczonych do określonej kategorii drogi, powodowałoby, że w praktyce ustawa mogłaby mieć zastosowanie tylko do remontów dróg już istniejących. Nie może być bowiem zaliczona do określonej kategorii działka przeznaczona pod drogę, na której droga (w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych) nie została jeszcze wybudowana, a tym bardziej nie może być zaliczona do kategorii drogi publicznej działka, która nie jest własnością właściwego dysponenta drogi (art. 2a ustawy). Na marginesie Sąd wskazuje, że powyższy pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie. Marian Wolanin stwierdza, iż "za oczywiste należy przyjąć, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych znajduje zastosowanie przede wszystkim w przypadku budowy nowych dróg publicznych. Wtedy to jednak tereny zamierzone do zainwestowania pod drogę publiczną, nie są jeszcze w całości wyodrębnione ani planistycznie, ani ewidencyjnie, ani też własnościowo. Także w ewidencji gruntów i budynków tereny te nie stanowią zwykle użytków drogowych". Zdaniem tego autora "istotne jest (...) określenie, jaką funkcję w sieci drogowej, dana droga ma pełnić, aby na tej podstawie ustalić, czy przedmiotem budowy będzie droga wewnętrzna, czy droga publiczna" (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, Warszawa 2009, s. 52, 53).

W przedmiotowej sprawie jak słusznie dostrzegł Wojewoda niewłaściwie został określony zakres robót, gdyż rozbudowa drogi publicznej gminnej ul. J. Czapskiego w istocie jest budową drogi gminnej. Nie ma to jednak wpływu na wynik sprawy tym bardziej, że zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, przez budowę należy rozumieć także rozbudowę obiektu budowlanego (drogi).

Również zarzutów naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a., które strona skarżąca upatruje w tym, że nie została zmieniona zgodnie z jej żądaniem lokalizacja zatoki autobusowej oraz przystanku, nie można uznać za uzasadnione. Przede wszystkim wskazać należy, iż oczywistym jest, że organ rozstrzygając daną sprawę obowiązany jest uwzględniać z urzędu słuszny interes obywateli. Należy jednak zastrzec, iż załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, możliwe jest wyłącznie, gdy nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, a dodatkowo organ posiada ku temu uprawnienia i środki. A zatem zasada określona w art. 7 k.p.a. i wzmocniona treścią art. 8 k.p.a. nie jest bezwzględna, w szczególności nie nakłada na organ obowiązku spełnienia każdego żądania strony, zwłaszcza, gdy takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby kompetencje organu. Innymi słowy zasada zawarta w art. 7 k.p.a., nakazująca uwzględniać w postępowaniu administracyjnym interes społeczny i słuszny interes obywateli, ma na celu przede wszystkim wyważanie interesu publicznego i interesu indywidualnego przy podejmowaniu rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej. Nie zakłada ona dominacji żadnego z tych interesów. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, iż wskazana zasada nakazuje respektowanie interesu indywidualnego do granic jego kolizji z interesem publicznym. Ustalenie treści interesu publicznego w konkretnej sprawie administracyjnej wiązać się będzie z celami regulacji prawnej stanowiącej materialnoprawną podstawę dla rozstrzygnięcia takiej sprawy. Zatem ustalanie, co leży w interesie publicznym w przypadku podejmowania decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wymaga sięgnięcia do norm zawartych w specustawie drogowej, określających cele tej ustawy, którymi są – jak wskazano na wstępie – maksymalne skrócenie, uproszczenie i przyśpieszenie realizacji inwestycji drogowych na terenie kraju. Dlatego też powszechnie w orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że organ zezwalający na realizację drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca), to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Organ, a w konsekwencji i sąd rozpoznający skargę na decyzję realizacyjną, mogą jedynie ocenić zgodność z prawem rozwiązań decyzji i taka ocena przeprowadzona w sprawie niniejszej wypada pozytywnie (vide wyroki: WSA w Białymstoku z 21.06.2011 r., II SA/Bk 248/11, WSA w Warszawie z 09.11.2006 r., IV SA/Wa 638/06, WSA w Warszawie z 27.08.2008 r., I SA/Wa 323/08, WSA w Poznaniu z 09.06.2009 r., IV SA/Po 130/09, WSA w Szczecinie z 16.09.2010 r., II SA/Sz 563/10).

Podkreślić też należy, że w rozpoznawanej sprawie organy szczegółowo uzasadniły przyjęte rozwiązania architektoniczne, lokalizacyjne i techniczne, co wynika z uzasadnień kwestionowanych decyzji oraz głównie pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Dróg i Mostów z dnia 14 kwietnia 2011 r. (k. 86 akt organu I instancji), gdzie wskazano, że realizacja zatoki autobusowej przy ul. Czapskiego wynika z dostępności terenu w liniach regulacyjnych poszczególnych ulic oraz konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu pieszego i kołowego. Wskazana przez stronę skarżącą lokalizacja zatoki autobusowej warunków tych nie spełnia, a dodatkowo skutkowałaby koniecznością wejścia na teren działek osób trzecich, częściowo już zagospodarowanych. Jednocześnie w piśmie tym wskazano, że wykonanie zjazdu na działkę w miejscu zaplanowanej zatoki nie uzyskałoby akceptacji zarządcy drogi, a to ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa ruchu. Nadto taka lokalizacja zatoki nie uniemożliwia wykonania zjazdu na tereny działek strony skarżącej, który może być wykonany od strony ul. Chodźki.

Także niezasadny jest zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1-3 oraz art. 140 k.c., które to przepisy chronią własność przed jej ograniczeniem lub pozbawieniem. Skarżąca naruszenia tych przepisów nie upatruje jednak w dokonaniu przejęcia części jej nieruchomości, co ze względu na cel jaki zostało dokonane jest przez prawo dopuszczalne, lecz w bezpodstawnym zastosowaniu w sprawie przepisów specustawy drogowej. Zarzut ten został już powyżej uznany za niezasadny, albowiem w ocenie Sądu zastosowanie w sprawie przepisów specustawy drogowej było możliwe i dopuszczalne. Brak zatem podstaw do przyjęcia, że realizacja przedmiotowej inwestycji narusza zasadę poszanowania prawa własności. Sąd podkreśla przy tym jeszcze raz, że wykonanie przedmiotowej inwestycji nie pozbawia ani nie ogranicza nieruchomości należących do skarżącej Spóki, przyległych do planowanej inwestycji dostępności komunikacyjnej, tj. połączenia z drogą publiczną. Tym samym zaplanowana lokalizacja zatoki autobusowej nie narusza jej praw, przy jednoczesnym uwzględnieniu interesu społecznego.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa, zatem skarga, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).