Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1258/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 128 § 1 pkt 4, art. 131, art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 107 § 3, art. 123, art. 138 § 1, art. 144, art. 162 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 § 1, art. 7 § 2 i 3, art. 18, art. 20 § 1, art. 26 § 4, art. 27, art. 28, art. 35, art. 56, art. 59 § 1, art. 64a § 1, art. 119 § 1, art. 121, art. 122 § 3, art. 124 § 1, art. 125 § 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi R. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej jako "PINB") nałożył solidarnie na R. i K. małż. M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. Organ I instancji wskazał, że działał na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 1, art. 119 § 1, art. 121 § 2 i § 4, art. 122 § 3 i art. 124 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm., dalej jako "u.p.e.a."), a także art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako "k.p.a."). Wskazał następnie, że nałożył grzywnę w celu przymuszenia wobec uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w doręczonym im tytule wykonawczym, polegającego na wykonaniu następujących robót budowlanych:

- podbudowie (pogłębieniu) fundamentów na całej długości ściany usytuowanej od strony granicy z działką nr [...] lub z jej przekroczeniem do głębokości [...]m poniżej poziomu przyległego terenu, zgodnie z opinią techniczną z dnia [...] października 2006 r., opracowaną przez inż. W. S.;

- naprawie ściany południowej usytuowanej od strony granicy działki polegającej na przemurowaniu pęknięcia na odcinku ca [...]m od dachu do dołu, zgodnie z opinią techniczną z dnia [...] października 2006 r., opracowaną przez inż. W. S.

W uzasadnieniu postanowienia PINB podniósł, że decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...] nakazał R. i K. małż. M. wykonanie robót budowlanych, w terminie do [...] czerwca 2011 r., polegających na:

- podbudowie (pogłębieniu) fundamentów na całej długości ściany usytuowanej od strony granicy z działką nr [...] lub z jej przekroczeniem do głębokości [...]m poniżej poziomu przyległego terenu, zgodnie z opinią techniczną z dnia [...] października 2006 r., opracowaną przez inż. W. S.;

- naprawie ściany południowej usytuowanej od strony granicy działki polegającej na przemurowaniu pęknięcia na odcinku ca [...]m, zgodnie z opinią techniczną inż. W. S. z dnia [...] października 2006 r.

Organ I instancji wskazał następnie, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na skutek odwołania wniesionego przez B. i T. J., decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Upomnieniem z dnia [...] października 2011 r., nr [...], organ I instancji wezwał R. i K. małż. M. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] lutego 2011 r. i poinformował zobowiązanych, iż w przypadku niewykonania obowiązku nałożonego tą decyzją, zostanie wszczęte administracyjne postępowanie egzekucyjne. PINB podkreślił, że powyższa decyzja znajduje się w obrocie prawnym, a zatem obowiązek z niej wynikający jest wymagany i będzie egzekwowany. Zdaniem organu I instancji, ze względu na treść art. 119 § 1 u.p.e.a. w administracji uzasadnione jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia do obowiązku wykonania czynności.

Ustosunkowując się do wysokości nałożonej grzywny PINB podniósł, że w świetle art. 121 u.p.e.a. możliwości finansowe zobowiązanego nie mają wpływu na wysokość zastosowanej grzywny w celu przymuszenia. Podkreślono, że wobec solidarnej odpowiedzialności osób zobowiązanych do wykonania nakazu wysokość grzywny rozkłada się na dwie osoby.

R. M., reprezentowany przez pełnomocnika, pismem z dnia [...] marca 2012 r. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Jednocześnie zażądał jego uchylenia oraz wniósł o wstrzymanie czynności egzekucyjnych do czasu rozpatrzenia zażalenia.

W uzasadnieniu zażalenia R. M. podniósł, że nakazane roboty budowlane, wbrew stanowisku organu, są niewykonalne z terenu działki zobowiązanych oraz, że ujawnione zostały nowe okoliczności i fakty, co wynika z ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego Z. K. z dnia [...] lutego 2012 r.. Zobowiązanym nie można zatem zarzucić brak dobrej woli i nie mogą oni ponosić odpowiedzialności z tytułu niewykonania nakazu. Podkreślono, że wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny było przedwczesne, PINB powinien bowiem wstrzymać się z nałożeniem grzywny do czasu rozpatrzenia wniesionych w tej sprawie skarg i wniosków do sądów administracyjnych.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako :WWINB"), działając na podstawie art. 18 u.p.e.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji podniósł, że decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. PINB nakazał R. i K. M. wykonanie w zakreślonym terminie robót budowlanych. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na przedmiotową decyzję, co sprawiło, że podlega wykonaniu nakaz wynikający z decyzji PINB. W tych okolicznościach PINB wszczął postępowanie egzekucyjne i wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, po uprzednim wezwaniu zobowiązanych do wykonania obowiązku wynikającego z wydanych decyzji.

Rozpatrując zawarte w zażaleniu argumenty WWINB stwierdził, że nie są one zasadne. Wykonanie nałożonych robót z terenu działki zobowiązanych jest bowiem możliwe, chociaż bardziej uciążliwe, aniżeli z terenu sąsiedniej działki, będącej własnością T. J. Zdaniem organu II instancji w sprawie nie miało miejsca ujawnienie nowych okoliczności i faktów, które ponadto nie zostały sprecyzowane w zażaleniu. Zdaniem organu stronie najprawdopodobniej chodzi o obniżenie poziomu terenu przy murze całkowicie ustawionym przez T. J. na jego działce, a który w chwili obecnej pełni rolę ściany zewnętrznej budynku R. M. Wskazano, iż w tej sprawie tut. organ zajął też stanowisko w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...] wskazując, że już w piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r. R. M. opisuje obniżenie terenu przez sąsiada i okoliczność ta była już wówczas znana.

W dalszej części postanowienia WWINB zwrócił uwagę, że zgodnie z przepisami art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Musi być zatem na tyle dotkliwa, aby zobowiązani nakazane roboty wykonali. W przypadku wykonania nakazanych robót, grzywna w celu przymuszenia może podlegać zwrotowi lub umorzeniu. Jest to zatem korzystniejsza forma egzekucji obowiązków od zastępczego wykonania które prowadzi do zwrotu przez zobowiązanych kosztów związanych z tym postępowaniem.

R. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia [...] lipca 2012 r. wniósł skargę na postanowienie WWINB. W skardze w pierwszej kolejności wniesiono o uwzględnienie skargi w całości w trybie autokontroli, a w przypadku nie uwzględnienia skargi przez WINB w tym trybie, o uchylenie postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. przez Sąd.

Pełnomocnik skarżącego podniósł zarzut naruszenia prawa: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, art. 28 u.p.e.a. polegające na nie wskazaniu konkretnego środka egzekucyjnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jeżeli egzekucja dotyczy obowiązków o charakterze niepieniężnym, na wierzycielu (będącym tu jednocześnie organem egzekucyjnym) ciąży obowiązek wskazania środka egzekucyjnego. Organ dokonując wyboru środka egzekucyjnego powinien mieć na względzie zasadę celowości oraz jak najmniejszej uciążliwości. Brak wyboru powoduje, że tytuł wykonawczy nie odpowiada przepisom prawa. Zawarty w tytule wykonawczym zwrot "Niepotrzebne skreślić" wprost wskazuje na konieczność wyboru. Wprawdzie przepis art. 27 § 1 pkt 11 u.p.e.a. nakazuje, aby w tytule wykonawczym wskazać środki egzekucyjne stosowane tylko w egzekucji należności pieniężnych, a niniejsza sprawa dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym, to przepis art. 28 zd. drugie u.p.e.a. stanowi, że wierzyciel powinien jednak wskazać środek egzekucyjny, gdy wniosek dotyczy egzekucji o charakterze niepieniężnym. Postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie toczyło się z urzędu, bowiem wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym. W tej zaś sytuacji przystępując do egzekucji na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego, wierzyciel powinien był wskazać środek egzekucyjny (art. 26 § 4 w zw. z art. 28 zd. drugie u.p.e.a.).

Następnie podniesiono że obowiązek o charakterze niepieniężnym jest w tym przypadku niewykonalny. W przedmiotowej sprawie niewykonalność zaistniała po wydaniu decyzji, gdy okazało się, że zarówno sąsiad, jak i Starosta O. w decyzji wydanej w rozpatrzeniu wniosku R. M., nie umożliwili zobowiązanym wejścia na sąsiednią działkę - a tylko wtedy może być wykonana decyzja PINB z dnia [...] lutego 2011 r. Powyższe czyni decyzję bezprzedmiotową w ujęciu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Niewykonalność ta jest trwała, co zdaniem pełnomocnika skarżącego oznacza, że organ powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a.. Ponowne wszczęcie egzekucji będzie możliwe po wydaniu nowej decyzji, adekwatnej do stanu faktycznego. Stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze niepieniężnym stał się bezprzedmiotowy (art. 7 § 3). W przedmiotowej sprawie zarzut niewykonalności nie ma tylko charakteru przesłanki technicznej - niewykonalności z powodu trudności lub braku możliwości technicznych. Zauważono zatem, że można egzekwować tylko obowiązek, który da się wykonać, nie można zaś egzekwować obowiązku takiego, który jest co prawda zgodny z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, lecz niemożliwego z uwagi na uwarunkowania natury prawno-technicznej (wejścia na działkę sąsiednią).

Podkreślono, iż nie jest możliwe wykonanie ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] lutego 2011 r. bez wchodzenia na teren sąsiedniej działki. Wskazano, że przed przystąpieniem do robót ziemnych, związanych z podkopaniem fundamentów, należy wykonać roboty polegające na odciążeniu podkopywanej ściany. W tym celu wzdłuż całej ściany, od strony wewnętrznej budynku, należy wykonać stemple, które "przejmą na siebie" obciążenia stałe i zmienne tj. cały ciężar stropów i innych obciążeń (dachu, wyposażenia itp.). Tak wykonane roboty zabezpieczające z oczywistych powodów uniemożliwiają wykonanie robót niejako od środka. Zwrócono także uwagę na fakt braku ustalenia dokładnej głębokości wykopów. Jeżeli wykopy miałyby się odbywać bez wykonywania ścian zabezpieczających przed "oberwaniem się" gruntu należy zachować kąt stoku naturalnego ([...]°) np. przy głębokości [...] m szerokość u góry wykopu musi wynosić także [...] m. Ponadto, zdaniem pełnomocnika skarżącego, podbudowy fundamentów nie da się wykonać bez wykonania szalunku z jednej, jak i z drugiej strony, a także nie jest możliwe wykonanie izolacji pionowej fundamentu z obu stron bez wejścia na teren sąsiada. Pozostaje poza tym uporządkowanie terenu – od strony działki sąsiada.

Ponownie podniesiono, że nie jest możliwe wykonanie nakazanych robót murowych, tynkarskich i malarskich ściany zewnętrznej "od środka". Tego typu roboty wykonuje się z rusztowań ustawionych przy ścianie na zewnątrz budynku. Zdaniem pełnomocnika skarżącego nie da się przemurować, a następnie otynkować i pomalować ściany zewnętrznej od środka. Nie ma innej możliwości naprawy pęknięcia ściany jak tylko poprzez wejście na teren posesji sąsiedniej. Nałożone obowiązki są zatem niemożliwe do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Z kolei powyższa niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym i jest trwała, gdyż czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w orzeczeniu są niewykonalne z przyczyn technicznych, tkwiących w ich naturze.

Podniesiono również, że wydanie tytułu wykonawczego z dnia [...] listopada 2011 r. było przedwczesne. Organ winien bowiem wstrzymać się z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego do czasu wydania prawomocnego orzeczenia sądowego w sprawie wejścia na sąsiednią działkę. Ponadto organy nie zajęły stanowiska co do nowych ujawnionych okoliczności w ekspertyzie rzeczoznawcy budowlanego Z. K. z dnia [...] lutego 2012 r., a mianowicie do tego, że do nieprawidłowego stanu rzeczy przyczynił się sąsiad dokonując odkrycia fundamentów podczas niwelacji terenu.

W odpowiedzi na skargę pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. WWINB wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów dotyczących niewykonalności nałożonego obowiązku organ zauważył, że w tej kwestii zajęto stanowisko w postanowieniu z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], które jest przedmiotem odrębnej skargi. Organ II instancji zaznaczył, że obowiązek pogłębienia fundamentów jest wykonalny z obu stron ściany zewnętrznej. Pogłębienie winno być wykonane do głębokości przemarzania gruntu t.j. do [...]m poniżej terenu. W związku z tym trudno się odnieść do wskazanej w skardze głębokości [...]m. Taka głębokość, zdaniem organu odwoławczego, w omawianej sprawie nie ma miejsca. WWINB podtrzymał jednocześnie stanowisko dotyczące mniejszej uciążliwości związanej z nałożeniem grzywny w celu przymuszenia od jej wykonania zastępczego. Ponadto nie uznano zarzutu dotyczącego przedwczesnego wystawienia tytułu wykonawczego, gdyż z żadnych przepisów nie wynika, aby organ winien był wstrzymać wszczęcie postępowania egzekucyjnego do czasu wydania prawomocnego orzeczenia sądowego.

Pismem z dnia [...] września 2012 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dołączenie do akt sprawy pisma PINB w O. z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] wskazując, że z pisma tego wynika, iż nałożony obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny bez wchodzenia na teren sąsiedniej działki.

Postanowieniem z dnia 5 października 2012 r. sygn. II SA/Po 767/12, wydanym na przeprowadzonej rozprawie, Sąd zawiesił postępowanie w sprawie. Uznano, że oceniając legalność postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku Sąd będzie musiał ocenić, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki do zastosowania tego środka egzekucyjnego. Sąd miał na uwadze, że kwestią sporną jest ocena, czy roboty budowlane, do których wykonania zobligowani zostali K. i R. M., mogą zostać wykonane bez potrzeby wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, należącej do B. i T. J. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1060/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2011 r. Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] o odmowie wydania orzeczenia o niezbędności wejścia na teren działki nr [...], będącej własnością B. i T. J. Wyrok ten został przez R. M. zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego i na dzień rozpatrywania sprawy skarga kasacyjna R. M. nie została rozpatrzona. Zawieszając postępowanie Sąd miał również na uwadze, że w ramach prowadzonego postepowania egzekucyjnego skarżący wniósł zarzuty, które zostały przez organy obu instancji oddalone. Zarejestrowana w tut. Sądzie skarga pod sygn. akt II SA/Po 184/12 na wydane przez WWINB w tym przedmiocie postanowienie została zawieszona do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku wydanego w sprawie IV SA/Po 1060/11. Sąd uznał, iż w tych uwarunkowaniach, z uwagi na konieczność zachowania jednolitości orzecznictwa, celowym jest zawieszenie postępowania w sprawie ze skargi na akt podejmowany w ramach postępowania egzekucyjnego.

Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1111/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną R. M. od wyroku tut. Sądu sygn. akt IV SA/Po 1060/11 w przedmiocie odmowy wydania orzeczenia o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej działki.

Postanowieniem z dnia 28 listopada 2013 r. Sąd, działając na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 i art. 131 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Jednocześnie sprawa prowadzona dotychczas pod sygnaturą II SA/Po 676/12 została zarejestrowana pod nową sygnaturą - II SA/Po 1258/13.

Pełnomocnik skarżącego, pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. wniósł o dołączenie do akt sprawy kserokopii wniosku o rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści uzasadnienia wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2013 r. o sygn. akt II OSK 1111/12, który pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. skierował do NSA. Ponownie podniesiono, że nałożony obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny bez wchodzenia na teren sąsiedniej działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżony akt został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie nałożenia na K. i R. małż. M. grzywny w celu przymuszenia. Dokonując kontroli legalności tych postanowień Sąd rozpatrujący skargę stwierdził, że akty te odpowiadają prawu.

Należy podkreślić, iż postępowanie egzekucyjne prowadzone przez organ egzekucyjny ma na celu wykonanie ciążącego na stronie obowiązku wynikającego wprost z przepisu prawa lub z ostatecznej decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie źródłem obowiązku skarżącego jest decyzja PINB dla miasta O. z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], którą nakazano R. i K. małż. M. wykonanie robót budowlanych polegających na:

- podbudowie (pogłębieniu) fundamentów na całej długości ściany usytuowanej od strony granicy z działką nr [...] lub z jej przekroczeniem do głębokości [...]m poniżej poziomu przyległego terenu, zgodnie z opinią techniczną z dnia [...] października 2006 r., opracowaną przez inż. W. S.;

- naprawie ściany południowej usytuowanej od strony granicy działki, poprzez przemurowanie pęknięcia na odcinku ca [...]m od dachu do dołu, zgodnie z opinią techniczną inż. W. S. z dnia [...] października 2006 r.

Skarżący podnosi, że wykonanie nakazów wynikających z decyzji PINB z dnia [...] lutego 2011 r. jest możliwe wyłącznie od strony sąsiedniej nieruchomości, zatem do czasu uzyskania zgody na wejście na działkę sąsiada decyzja nie może zostać wykonana. W konsekwencji PINB powinien powstrzymać się od prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie (obowiązku o charakterze niepieniężnym), organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej, tj. grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego.

Z kolei, zgodnie z dyspozycją art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, środek powyższy nie ma charakteru kary, lecz stanowi formę nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 495/07; wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 258/08 - orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie przez organ egzekucyjny, że niezrealizowanie obowiązku wynikającego z podlegającej wykonaniu decyzji jest następstwem zaniechania po stronie zobowiązanego, uzasadnia wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w oparciu o przepis art. 119 § 1 u.p.e.a. Podkreślenia także wymaga, że środek powyższy nie może być nakładany przez organy administracji w sposób automatyczny, lecz konieczność jego użycia wynikać musi z wszechstronnej oceny zachowania zobowiązanego.

W realiach przedmiotowej sprawy czynności egzekucyjne podjęto w sytuacji, gdy prawomocnym wyrokiem z dnia 6 września 2011 r. sygn. akt II SA/Po 394/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję WWINB z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...], którą utrzymano w mocy decyzję PINB w O. z dnia [...] lutego 2011 r. o nałożeniu na małż. M. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych na nieruchomości stanowiącej ich własność, położonej w O. przy ul. [...]. PINB miał również na uwadze wyrok tut. Sądu z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1060/11, którym oddalona została skarga R. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2011 r. Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] o odmowie wydania orzeczenia o niezbędności wejścia na teren działki nr [...], będącej własnością B. i T. J. Wyrok ten co prawda został przez R. M. zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 56 u.p.e.a. W tym miejscu wskazać należy, iż na dzień rozpatrywania niniejszej sprawy skarga kasacyjna R. M. od powyższego wyroku została oddalona, co Sąd ustalił przed podjęciem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z 9 października 2013 r. sygn.. akt II OSK 1111/12), co z kolei na obecnym etapie ostatecznie potwierdza zasadność prowadzonego postępowania egzekucyjnego (w tym miejscu zaznaczyć należy, iż wątpliwości, jakie strona skarżąca ma w związku z uzasadnieniem wyroku sądu wyższej instancji nie mają znaczenia dla przedmiotowej sprawy).

PINB w O. podjął czynności w celu doprowadzenia do wykonania decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., wystawiając i doręczając zobowiązanym odpisy tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. wraz z upomnieniami (upomnienia z dnia [...] października 2011 r., k. 10-11 akt adm. I inst.). W tytule wykonawczym zawarte było pouczenie o prawie zgłoszenia w terminie 7 dni zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucyjnego. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. R. M. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (k. 16 akt adm. I inst.), podnosząc m.in. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...], PINB w O. uznał zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione (k. 19 akt adm. I inst.). WWINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji wydane w przedmiocie zarzutów (k. 21 akt adm. I inst.). Postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wydano w dniu [...] marca 2012 r., a więc po miesiącu po ostatecznym rozpatrzeniu zarzutów. Zatem w dacie wydania zaskarżonego postanowienia w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia, kwestia zarzutów została ostatecznie rozstrzygnięta, co ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości działania organu egzekucyjnego w aspekcie przepisu art. 35 § 1 I 2 u.p.e.a. Przepis ten daje organom możliwość wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zarzutu i zażalenia na postanowienie wydane w przedmiocie zgłoszonych zarzutów.

Sąd miał nadto na uwadze, że równolegle z zażaleniem na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia R. M. wniósł pismo oznaczone jako "zażalenie w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego", w którym ponowiono argumentację co do niewykonalności decyzji. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] PINB w O., na podstawie art. 34 § 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.p.e.a. – uznał zażalenie w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione (k. 38 akt adm. I inst.). WWINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] czerwca 2012 r. (k. 8 akt adm. II inst.). W rozpatrzeniu skargi wniesionej przez R. M. na to postanowienie tut. Sąd wyrokiem z dnia 5 października 2012 r. sygn. akt II SA/Po 677/12 uchylił oba postanowienia uznając, iż organ egzekucyjny niewłaściwie zakwalifikował sprawę, bowiem zobowiązani w istocie ponownie wnieśli zarzuty. Tymczasem w sytuacji, gdy w trybie administracyjnym zarzuty wniesione w 2011 r. zostały już ostatecznie rozpatrzone, niedopuszczalne jest wniesienie kolejnych, tożsamych w treści zarzutów. W takiej sytuacji brak było podstaw do ponownego, merytorycznego ich rozpatrzenia przez organ egzekucyjny, co w tym przypadku miało miejsce.

W świetle powyższego, w opinii Sądu, nie można zarzucić organom I i II instancji, iż zachodziły podstawy do wstrzymania egzekucji. Podkreślić przy tym należy, że instytucja ta ma charakter uznaniowy, co oznacza, że jej zastosowanie ma miejsce w sytuacji, gdy jest to celowe z uwagi na okoliczności danej sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarżący podnosi, ze wykonanie nałożonych na niego obowiązków może nastąpić wyłącznie od strony sąsiedniej działki. Stanowiska tego na etapie wydania postanowień o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organy obu instancji nie podzieliły, uwzględniając zgromadzoną w sprawie dokumentację, w tym powoływaną opinię rzeczoznawcy budowlanego Z. K., oraz decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2011 r. Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] o odmowie wydania orzeczenia o niezbędności wejścia na teren działki nr [...]. Stanowisko to Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w całości podziela, mając na uwadze ustalenia poczynione przez PINB na etapie rozpatrywania wniosku strony skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z PINB z dnia [...] lutego 2011 r. W toku postępowania wznowieniowego, wszczętego na wniosek R. M. z dnia [...] marca 2012 r. uznano nieprzydatność ekspertyzy Z. K. w realiach przedmiotowej sprawy, która nie podważyła podstaw decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., a stanowi jedynie wskazanie alternatywnego sposobu usunięcia nieprawidłowości i można ją traktować co najwyżej jako stanowisko strony w sprawie (sprawa ze skargi na decyzję o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. rozpatrzona została prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 647/12 – dostępnym na stronach internetowych NSA w: Baza orzeczeń).

Organy obu instancji zasadnie wskazują na celowość wyboru środka przymuszenia w postaci grzywny w celu przymuszenia - jako środka o mniejszej dolegliwości od wykonania zastępczego. Podkreślają również, iż postępowanie egzekucyjne nie stanowi sankcji samej w sobie, lecz jest środkiem zmierzającym do realizacji nakazu. PINB opisuje również metodę ustalenia wysokości grzywny nałożonej solidarnie na małżonków. Należy w tym miejscu zauważyć, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu wykonania określonych robót budowlanych. Zatem należy uznać, że nakładając grzywnę w łącznej kwocie [...] zł, a więc po [...] zł na małżonka - PINB miarkował i dostosował jej wysokość do realiów niniejszej sprawy. Organ I instancji, wyjaśniając swoje stanowisko w sprawie, odwołał się do charakteru grzywny w celu przymuszenia jako swoistego impulsu do wykonania nakazu, a określenia o podobnej treści spotykane są zarówno w literaturze dotyczącej postępowania egzekucyjnego jak też orzeczeniach sądów administracyjnych.

W rozpatrywanej sprawie organy egzekucyjne poczyniły w uzasadnieniach postanowień w przedmiocie nałożenia grzywny stosowne rozważania i wykazały zasadność nałożenia grzywny, czym wypełniono wymóg art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Grzywna jest w realiach niniejszej sprawy odpowiednim środkiem zmierzającym do przymuszenia skarżącego do wykonania obowiązku i stanowi wystarczającą dolegliwość, aby spełnić swoje zadanie, polegające na skutecznym zmobilizowaniu zobowiązanego do wykonania obowiązku. Trzeba bowiem pamiętać, że grzywna nakładana w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest świadczeniem bezzwrotnym. Po pierwsze w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte, grzywny podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.), a po drugie na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Z przepisów tych należy wyprowadzić wniosek, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą pieniężną w ścisłym sensie, a jedynie środkiem zmierzającym do wywarcia presji na zobowiązanego. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego, które to ma charakter bezwzględnie obciążający zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej uciążliwym dla zobowiązanego, aniżeli wykonanie zastępcze, przystąpienie do którego z zasady powinno być poprzedzone nałożeniem grzywny (za: komentarz do art. 127 ustawy postępowanie egzekucyjne w administracji - Piotr Przybysz, wydanie 5, Lexis Nexis, Warszawa 2009, str. 440).

Chybione są również zarzuty w zakresie niespełniania przez tytuł wykonawczy z dnia [...] listopada 2011 r. wymogów określonych art. 27 oraz art. 28 u.p.e.a. Tytuł wykonawczy wierzyciel wystawił wskazując prawidłowo właściwy ze względu na siedzibę strony skarżącej organ egzekucyjny oraz dane wierzyciela należności. Tytuł wykonawczy zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: oznaczenie wierzyciela; datę wystawienia tytułu wykonawczego, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela; wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności; treść obowiązku podlegającego egzekucji, a także podstawę prawną tego obowiązku. Także oznaczenie strony postępowania w decyzji nakładającej karę pieniężną nie budzi żadnych wątpliwości. Natomiast wskazanie przez wierzyciela konkretnego środka egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie nie jest obowiązkowe, o czym jednoznacznie przesądza literalne brzmienie przepisu art. 28 u.p.e.a., zgodnie z którym organ powinien jedynie fakultatywnie wskazać taki środek, gdy wniosek dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym (Komentarz, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Cezary Kulesza, LEX, komentarz do art. 28 ustawy). Ponadto, zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a dopiero spośród tych środków, powinien wybrać środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Zasadnie zatem organ egzekucyjny, spośród dopuszczalnych środków wybrał ten, który najlepiej i najprościej służył realizacji celu postępowania i w ten sposób w dniu [...] marca 2012 r. nałożył solidarnie na R. i K. małż. M. grzywnę w celu przymuszenia.

Reasumując należy stwierdzić, że Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdził naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Z uwagi na treść wyroku zawarty w skardze wniosek o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony, zgodnie z art. 200 ww. ustawy.