Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 83/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski, po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1082/11 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia (...) kwietnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności operatu technicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1082/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 29 kwietnia 2011 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2010 r. nr [...] w sprawie ze skargi A.F. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności operatu technicznego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 29 kwietnia 2011 r. nr [...] Główny Geodeta Kraju, po rozpatrzeniu odwołania A.F., utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Małopolskiego z dnia 30 kwietnia 2010 r., nr [...].

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2010 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Małopolskiego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności operatu technicznego "operat pomiarowy podziału działki ewidencyjnej nr 260/1", sporządzonego dnia 29 listopada 2004 r., przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 9 grudnia 2004 r., pod nr [...].

Pismem z dnia 15 maja 2010 r. A.F. złożył odwołanie od ww. decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Małopolskiego z dnia 30 kwietnia 2010 r.

Rozpatrując złożone odwołanie organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wynika, iż A.F. domaga się wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności operatu technicznego nr [...], który jego zdaniem, "jest w formie decyzji" i został wydany z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie organu operat ten nie jest, wbrew twierdzeniom skarżącego, ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem, na które przysługuje zażalenie. Stanowi on wyłącznie dokumentację techniczną powstałą w wyniku wykonania pracy geodezyjno-kartograficznej polegającej na podziale działki ewidencyjnej nr 260/1. Dokumentacja ta nie może zatem stanowić przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W związku z powyższym, zdaniem Głównego Geodety Kraju, organ I instancji zasadnie orzekł o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku A.F. w sprawie stwierdzenia nieważności operatu technicznego nr [...].

Odnosząc się zaś do podniesionych w odwołaniu zarzutów organ wyjaśnił m.in., że nie prowadził on w niniejszej sprawie postępowania dowodowego, ponieważ już w wyniku wstępnego badania wniosku okazało się, że żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy dokumentu, który nie jest aktem administracyjnym. Podniósł również, że odmowa wszczęcia postępowania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Małopolskiego nastąpiła z uwagi na brak przedmiotu postępowania w postaci decyzji administracyjnej czy też postanowienia, na które przysługuje zażalenie, nie zaś z uwagi na nieposiadanie przymiotu strony przez wnioskodawcę.

Organ wyjaśnił także, że podnoszone przez A.F. zarówno w odwołaniu jak i w pismach z dnia: 23 lipca 2010 r., 5 sierpnia 2010 r. i 17 sierpnia 2010 r. zarzuty merytoryczne, dotyczące sposobu wykonania pracy geodezyjno-kartograficznej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] nie są rozpatrywane, ponieważ przekraczają zakres tego postępowania. W przedmiotowej sprawie nie jest badana prawidłowość wykonania tej pracy. Z tego powodu organ nie uwzględnił również żądania A.F., zawartego w piśmie z dnia 17 sierpnia 2010 r., odnośnie przesłuchania w charakterze świadka [...], którzy zdaniem skarżącego, mają "wiedzę specjalistyczną dotyczącą błędów zawartych w operacie technicznym sporządzonym przez mgr inż. [...]".

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A.F. powyższej decyzji Głównego Geodety Kraju zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na przebieg sprawy:

a) art. 9 zd. 1 k.p.a., poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, co doprowadziło do zbędnego wydania błędnych decyzji organu I i II instancji,

b) art. 9 zd. 2 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez nieudzielenie stronie przez organ I i II instancji niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, co do trybu i sposobu prowadzenia postępowania weryfikacyjnego i kontrolnego, mającego na celu wyłączenie materiałów gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym, co naraża stronę na poniesienie bezpośredniej szkody z powodu nieznajomości prawa przez bezprawne działania nieoparte na przepisach prawa, polegające na świadomym zatajeniu w stosunku do strony możliwości prawnych wyłączenia operatu z państwowego zasobu geodezyjnego,

c) art. 1, 9 i 77 k.p.a. poprzez nieustalenie treści żądania, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a w konsekwencji brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego,

d) art. 10 k.p.a., poprzez niepowiadomienie strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a w konsekwencji wydanie błędnej oraz przedwczesnej decyzji bez sprecyzowania żądania strony,

e) art. 64 § 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie gdzie w myśl zasady prawdy obiektywniej oraz zasady udzielania informacji w przypadku istnienia zasadniczych wątpliwości co do charakteru wniosku złożonego przez stronę organ jest zobowiązany wezwać ją do sprecyzowania swojego żądania, a niewykonanie żądania opartego na art. 64 § 2 k.p.a. nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia żądania strony na jej niekorzyść, art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie okoliczności sprawy na podstawie jedynie części materiału dowodowego bez odniesienia się do dowodów przedstawionych przez stronę,

f) art. 217 k.p.a. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu z dnia 17 maja 1999 r. (Dz.U. Nr 49, poz. 493), w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez ich pominięcie w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy opatrzenie operatu geodezyjno-kartograficznego stosowną klauzulą jest czynnością materialno-techniczną, do której zastosowanie mają odpowiednie przepisy k.p.a. dotyczące zaświadczeń, tym samym ich moc może być obalona przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści klauzuli, czego organy administracji publicznej w przedmiotowym postępowaniu nie uwzględniły pomijając dowody przedstawione przez stronę,

g) art. 24 a ust. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm. dalej: p.g.k.), poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków, co prowadzi do istnienia nieaktualnego operatu geodezyjno-kartograficznego i nieaktualnych danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 3a i 4 p.g.k. poprzez jego niestosowanie przez Głównego Geodetę Kraju, polegające na braku nadzoru nad prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez właściwe organy oraz poprzez niewyłączenie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów, które są nieaktualne, i które utraciły swą wartość użytkową co skutkuje nieprawidłowym przebiegiem granic na nieruchomości nr 260/4 położonej w Zakopanem.

W związku z powyżej wskazanymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia 29 kwietnia 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Małopolskiego z dnia 30 kwietnia 2010 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu nr [...], poprzez opatrzenie go stosowną klauzulą, stanowi czynność materialno-techniczną, do której należy stosować odpowiednio przepisy dotyczące zaświadczeń. Tym samym niedopuszczalne z punktu widzenia zasady prawdy materialnej jest pozostawienie w obiegu operatu geodezyjno-kartograficznego w sytuacji, gdy jest on nieaktualny i utracił zupełnie przydatność użytkową. W niniejszej sprawie skarżący na potwierdzenie faktu nieprzydatności operatu przedstawił ugodę zawartą przed Sądem Rejonowym w dniu 11 marca 2004 r., sygn. akt I Ns [...], w której Sąd za zgodą stron ustalił granicę spornej działki nr 260/4, a której to ugody organy administracji publicznej obu instancji w ogóle nie uwzględniły w prowadzonym postępowaniu. Tym samym organy naruszyły art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez pominięcie istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdzono również, że w sytuacji, gdy żądanie zawarte w podaniu o wszczęcie postępowania jest zredagowane nieprawidłowo, niezręcznie, niezrozumiale bądź niedbale, organ administracji powinien najpierw udzielić stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, a następnie ustalić, jaka jest rzeczywista treść żądania. W przypadku bowiem, gdy istnieją wątpliwości co do tego czego żąda strona, organ administracji nie jest upoważniony do precyzowania żądania samodzielnie, ale ma obowiązek z urzędu podjąć czynności, mające na celu wyjaśnienie stanowiska strony. Winien zatem zapytać stronę, jakie jest żądanie, a następnie prowadzić postępowanie w zakresie tego żądania, ustosunkowując się w treści wydanego rozstrzygnięcia do niego w całości. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy rozpatrując odwołanie skarżącego stwierdził, że "organ nie prowadził w tej sprawie postępowania" akceptując i aprobując takie zachowanie organu pierwszej instancji.

W skardze podniesiono także, że organ I instancji przed wydaniem decyzji z dnia 30 kwietnia 2010 r., nie powiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. W ten sposób skarżący został pozbawiony możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, a właściwie jego braku. Gdyby organ zawiadomił skarżącego o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego, ten mógłby wyrazić swoją opinię w tej kwestii i uzupełnić materiał dowodowy o pominięte przez organ I instancji materiały dowodowe, a także zwrócić uwagę organu na istotne kwestie, które wymagają jego uwagi w prowadzonym postępowaniu, co niewątpliwe zapobiegłoby wydaniu nieprawidłowej decyzji. Tymczasem organ I instancji wydał decyzję przedwcześnie z naruszeniem art. 10 i 9 k.p.a., czego nie zakwestionował również Główny Geodeta Kraju utrzymując nieprawidłową decyzję w mocy.

Podkreślono również, że zaświadczenie wydane w formie klauzuli z dnia 9 grudnia 2004 r., potwierdzające fakt przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego operatu pomiarowego mgr inż. A.B. rażąco narusza prawo. Zmierzające do jego wydania postępowanie obarczone jest licznymi uchybieniami przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa geodezyjnego i kartograficznego, tj.:

a) art. 33 p.g.k. poprzez wykonanie operatu rozgraniczeniowego bez zawiadomienia stron i w konsekwencji bez ich udziału,

b) wykonanie operatu bez dokonania pomiarów i ustalenia położenia znaków granicznych na gruncie,

c) wykonanie operatu bez zlecenia którejkolwiek ze stron,

d) wykonanie operatu bez umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do sposobu jego przeprowadzenia i zgłoszenia zastrzeżeń,

e) operat zawiera liczne błędy – mapa ewidencyjna po zestawieniu z mapą katastralną zawiera istotne różnice, granice działek nie pokrywają się,

f) operat wykonany przez mgr inż. B. został uzupełniony zatwierdzonym przez Starostę operatem inż. M.S.; zatwierdzając operat M.S. stwierdzono, iż operat mgr inż. B. zawierał błędy,

g) według map ewidencyjnych sporządzonych na podstawie operatu mgr inż. B. działki, które powstały z działki macierzystej mają znacznie mniejszą powierzchnię niż powierzchnia działki macierzystej. Działka nr [...], która zgodnie z ugodą sądową zawartą pomiędzy A.F. i B.J. a A. i E.S. powinna mieć [...] m2 powierzchni, natomiast według przedmiotowego operatu jest znacznie mniejsza.

Stwierdzono także, że zgodnie z art. 24a p.g.k., nawet w przypadku zarzutów do operatu zgłoszonych po terminie, określonym w art. 24a ust. 9 p.g.k., organ administracyjny obligatoryjnie powinien je potraktować jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Ponadto odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów wskazał m.in., że nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż w przedmiotowej sprawie żądanie skarżącego było zredagowane nieprawidłowo, mało zrozumiale, a tym samym organ winien był zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo przez nią złożone. Zdaniem organu żądanie strony było sformułowane jednoznacznie. W piśmie z dnia 8 kwietnia 2010 r. A.F. wskazał, że żąda "wydania decyzji w sprawie unieważnienia operatu [...] z dnia 29 listopada 2004 r. sporządzonego z rażącym naruszeniem prawa". Ponadto w złożonym odwołaniu skarżący dodatkowo uzasadnił swoje żądanie tym, że operat ten "nosi znamiona przynależności do kategorii decyzji administracyjnej". Dopiero w skardze A.F. wskazał na wyłączenie operatu z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ stwierdził także, że w przedmiotowej sprawie nie było prowadzone postępowania, ponieważ już na etapie wstępnego badania wniosku przez organ I instancji okazało się, że żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy dokumentu, który nie jest aktem administracyjnym.

Organ wyjaśnił również, że zgodnie z art. 24a ust. 12 p.g.k. zarzuty dotyczące danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, powstałym na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Chodzi tu zatem o zarzuty dotyczące operatu powstałego na skutek modernizacji. Natomiast operat przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], którego unieważnienia domaga się skarżący, powstał na skutek podziału działki ewidencyjnej nr [...], a nie modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie opiera się na założeniu, że operat techniczny stanowi dokumentację techniczną powstałą w wyniku wykonania pracy geodezyjno-kartograficznej, podlegającą przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dokumentacja ta nie stanowi decyzji administracyjnej ani postanowienia, do którego znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. dotyczące decyzji. Nie może zatem stanowić przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 k.p.a.). Również włączenie, a także odmowa włączenia pracy geodezyjnej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższy pogląd jest najzupełniej prawidłowy i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Mianowicie stosownie do art. 2 pkt 2) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) pod pojęciem prac geodezyjnych rozumie się projektowanie i wykonywanie pomiarów geodezyjnych, wykonywanie zdjęć lotniczych, dokonywanie obliczeń, sporządzanie i przetwarzanie dokumentacji geodezyjnej, a także zakładanie i aktualizację baz danych, pomiary i opracowania fotogrametryczne, grawimetryczne, magnetyczne i astronomiczne związane z realizacją zadań w dziedzinie geodezji i kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. Wykonywany na potrzeby zniesienia współwłasności operat pomiarowy stanowi pracę geodezyjną podlegającą zarejestrowaniu w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Do wykonywania tego rodzaju pracy niezbędne jest posiadanie uprawnień zawodowych (art. 42 ust. 1 i ust. 2 pkt 1). Jednocześnie jednak operat taki nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a. choćby z tego względu, że nie sporządza go organ administracji publicznej lecz geodeta uprawniony. Na taki charakter operatu, tzn. że nie stanowi on decyzji administracyjnej i niedopuszczalne jest prowadzenie w stosunku do niego postępowania nieważnościowego wskazał NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2007 r. (sygn. akt I OSK 548/06). Również etap włączenia operatu do zasobu geodezyjnego nie wymaga wydania decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. Wydania w takiej sprawie decyzji nie przewidują przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy wykonawcze do tego aktu. Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz.U. Nr 78, poz. 837) wykonawca pracy geodezyjnej, po jej zakończeniu, przekazuje dokumentację do zasobu geodezyjnego w formie i zakresie przewidzianym w standardach dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. Stosownie zaś do § 9 ust. 1 przyjęcie pracy geodezyjnej do zasobu sprowadza się do kontroli w zakresie przestrzegania zasad wykonywania prac, osiągnięcia wymaganych dokładności, zgodności opracowania z ww. standardami, spójności topologicznej informacji dostarczanej przez wykonawcę z informacjami uzyskanymi z ośrodka w trakcie realizacji pracy oraz kompletności przekazywanych materiałów (vide wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 560/10). Z tego względu uznanie przez organ, że niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania nieważnościowego w stosunku do aktu, który nie stanowi decyzji administracyjnej – należy uznać za prawidłowe.

Niemniej jednak Sąd pierwszej instancji uznał, iż załatwienie sprawy przez organy w sposób, jaki wynika z akt świadczy o bardzo formalistycznym podejściu do przedmiotu sprawy, bez uwzględnienia właściwych intencji skarżącego i należytego odczytania zarzutów oraz wniosków składanych w licznych pismach adresowanych do organu, a w konsekwencji do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący podniósł, że został naruszony art. 9 i 77 k.p.a. poprzez nieustalenie treści żądania, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a w konsekwencji brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nadto naruszenie art. 64 § 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie gdzie w myśl zasady prawdy obiektywniej oraz zasady udzielania informacji w przypadku istnienia zasadniczych wątpliwości co do charakteru wniosku złożonego przez stronę organ jest zobowiązany wezwać ją do sprecyzowania swojego żądania, a niewykonanie żądania opartego na art. 64 § 2 k.p.a. nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia żądania strony na jej niekorzyść. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy przedwcześnie uznały, że inicjatywa skarżącego zmierza w kierunku wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności operatu podziałowego, choć takich sformułowań skarżący używał. Mianowicie w piśmie z dnia 8 kwietnia 2010 r. wniósł o wydanie decyzji w sprawie unieważnienia operatu. Nie wynika jednak z tego pisma, że uważa, iż operat podziałowy stanowi decyzję administracyjną, w stosunku do której możliwe jest prowadzenie postępowania nieważnościowego. Porusza natomiast w nim szereg okoliczności, które wskazywałyby, że konieczna jest ocena tego opracowania pod względem merytorycznym. Z jego treści, jak również szeregu wcześniejszych pism bezspornie i konsekwentnie wynika, iż zwalcza on ten dokument poprzez wykazywanie jego wadliwości, błędów i uchybień. Dopiero w odwołaniu, które stanowi niejako odpowiedź na treść decyzji organu pierwszej instancji, w której zaprezentowane zostało stanowisko o niedopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do dokumentacji stanowiącej pracę geodezyjną – skarżący wywodzi, że jednak stanowi ona decyzję w rozumieniu art. 104 k.p.a., co w ocenie Sądu świadczy w pierwszej kolejności o oczywistej nieznajomości przepisów, a w drugiej o determinacji w dążeniu do zakwestionowania owej dokumentacji.

Sąd pierwszej instancji podniósł, iż wydając decyzję administracyjną organ zakończył sprawę i załatwił wniosek, jednakże nie był to właściwy tryb zakończenia sprawy. Postępowanie administracyjne nie ma charakteru ściśle formalnego. Decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł, czy nawet literalne brzmienie jego podania. Obowiązek dokładnego ustalania przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę wynika przede wszystkim z przepisów określających ogólne zasady postępowania, w tym art. 9 k.p.a. Przepis ten ma dwa zakresy stosowania. Pierwszy z nich odnosi się do stron postępowania, które są uprawnione do uzyskania od organu administracji publicznej należytej i wyczerpującej informacji "o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania" (art. 9 zdanie pierwsze), oraz mogą oczekiwać, że organ ten będzie czuwał nad ich czynnościami po to, żeby uchronić je przed szkodą spowodowaną nieznajomością prawa i będzie udzielał wskazówek oraz wyjaśnień (zdanie drugie tego przepisu) – vide wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1428/09.

W niniejszej sprawie żądanie skarżącego zostało zakwalifikowane wadliwie jako zmierzające do wszczęcia postępowania nieważnościowego, podczas gdy kwestionował on prawidłowość dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego. Organy geodezyjne, a dokładnie wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego ma uprawnienie do kontrolowania czy są przestrzegane i stosowane przepisy ustawy, a w szczególności jest władny badać zgodność wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych z przepisami ustawy. Taka kompetencja została określona w art. 7b ust. 1 pkt 1a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skoro skarżący kwestionował zawartość dokumentacji geodezyjnej i przyjęte tam ustalenia odwołując się do innych dokumentów, wpisów i zaświadczeń, właściwą drogą do załatwienia jego wniosku było zastosowanie trybu kontroli merytorycznej przewidzianej we wskazanym wyżej przepisie. Jeżeli wyniki tej kontroli wskazywałyby na naruszenie przez geodetę, który sporządził operat podziałowy przepisów, wówczas wojewódzki inspektor nadzoru jest władny wnioskować do Głównego Geodety Kraju o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w stosunku do wykonawcy tych prac w trybie art. 46 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tymczasem zakwalifikowanie żądania A.F. jako wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego pozwoliło organowi na szybkie zakończenie sprawy, jednak nie załatwiło ono kwestii podnoszonych wadliwości omawianej dokumentacji geodezyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Geodeta Kraju zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji na skutek przyjęcia, że organy administracji publicznej pierwszej i drugiej instancji nie ustaliły przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących w tym zakresie norm.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż w świetle całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, treść żądania skarżącego zawartego w piśmie z dnia 8 kwietnia 2010 r. nie budzi wątpliwości. Niewydanie w tej sprawie decyzji administracyjnej, zgodnie z wyraźnym żądaniem strony naraziłoby organy administracji publicznej na zarzut bezczynności. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skoro "dopiero w odwołaniu, które stanowi niejako odpowiedź na treść decyzji organu pierwszej instancji, w której zaprezentowane zostało stanowisko o niedopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do dokumentacji stanowiącej pracę geodezyjną – skarżący wywodzi, że jednak stanowi ona decyzję w rozumieniu art. 104 k.p.a.", świadczy to, "w pierwszej kolejności o oczywistej nieznajomości przepisów, a w drugiej o determinacji w dążeniu do zakwestionowania owej dokumentacji". Przeciwnie, treść odwołania Pana A.F. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Małopolskiego, w którym skarżący wywodzi, że operat podziałowy stanowi decyzję administracyjną jest konsekwencją jego wniosku o wydanie decyzji w sprawie unieważnienia tego operatu. Organ drugiej instancji prowadząc postępowanie odwoławcze ponownie rozpoznaje sprawę i wydaje decyzję w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany w sprawie, uwzględniając również argumenty. Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 9 k.p.a. zdanie drugie, organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wskazówek. W przedmiotowej sprawie skarżący nie poniósł żadnej szkody z uwagi na rozstrzygnięcie jego wniosku o wydanie decyzji w sprawie unieważnienia operatu sporządzonego z rażącym naruszeniem prawa w postępowaniu administracyjnym. Wręcz przeciwnie, dzięki temu, że została wydana w tej sprawie decyzja administracyjna, udostępniono stronie możliwość poddania rozstrzygnięcia wydanego przez organy administracji publicznej merytorycznej kontroli sądu. Strona nie ma takiego uprawnienia w przypadku rozpatrywania sprawy w trybie skargowym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.F. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Sąd nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., orzekał zatem w granicach zakreślonych przez zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej. Dotyczą one naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 9 k.p.a. organy administracji rozpoznały sprawę przed ustaleniem jaki był właściwy przedmiot żądania zgłoszonego przez stronę. Zarzutu tego nie można uznać za usprawiedliwiony.

Organ uzasadniając zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej stwierdził, że przed wydaniem decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania nieważnościowego przeprowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu merytoryczną kontrolę operatu podziałowego i rozpatrzył zarzuty A.F. dotyczące tego operatu. Nie zmienia to jednak faktu, że ostatecznie rozpoznano wniosek strony jako wniosek o stwierdzenie nieważności operatu. Ponadto organ nie odniósł się do wszystkich podnoszonych przez stronę zarzutów.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że organy przedwcześnie uznały, że inicjatywa skarżącego zmierza do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności operatu podziałowego. Skarżący wnosił w swoich pismach o "wyeliminowanie z obrotu prawnego" wskazanego w nich operatu. Prawo do niezwłocznej i szczegółowej informacji zostało zawarte w art. 6 § 3 lit. a/ Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Także Europejski Kodeks Dobrej Administracji w art. 10 ust. 3 przyjmuje prawo do informacji stanowiąc, że w razie potrzeby urzędnik służy jednostce poradą dotyczącą możliwego sposobu postępowania w sprawie wchodzącej w zakres jej działania oraz dotyczącą pożądanego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Art. 9 k.p.a. ustanawia w polskim prawie administracyjnym ogólną zasadę obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej. Do trafnych rozważań Sądu I instancji dotyczących normy zawartej w art. 9 k.p.a. dodać jeszcze należy, że ustanowiony tam i nałożony na organy administracji publicznej obowiązek powinien być rozumiany tak szeroko jak to jest tylko możliwe. Wskazuje na to zarówno art. 1 Konstytucji RP, jak i art. 8 k.p.a. nakazujący prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Brak znajomości przepisów prawa może powodować niewłaściwe określenie żądania, a organ administracji publicznej winien być wówczas obrońcą interesów prawnych jednostki, uznawanych przez prawo i niekolidujących z interesem publicznym. W sytuacji gdy po jednej ze stron funkcjonuje wyspecjalizowany organ a po drugiej jednostka nie dysponująca dostateczną wiedzą o możliwościach dotyczących obrony jej praw nie ma faktycznej równości stron. W państwie prawa konieczne jest zatem, aby organ władzy publicznej działał zgodnie z art. 9 k.p.a. i przywołanymi wcześniej normami prawa wspólnotowego.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.