Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 356/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149,  art. 151
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu odwołania A.K., decyzją

z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję

Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], stwierdzającą, że ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja

1977 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] lutego 1977 r., nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Z., oznaczonej w chwili przejęcia jako działka ewidencyjna nr [...] w obr. [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność A.B., M.M., J.B., A.K.

s. J. i Z., R.K., A.K. s. R., została wydana

z naruszeniem prawa.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 1977 r. Naczelnik Miasta Z., działając

w oparciu o przepisy art. 3, 8 i 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach

i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), orzekł

o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Z., oznaczonej w chwili przejęcia jako działka ewidencyjna nr [...] w obr. [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność A.B., M.M., J.B.,

A.K. s. J. i Z., R.K., A.K. s. R.

i G.

Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 1978 r. zostało ustalone odszkodowanie za opisaną wyżej nieruchomość.

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1977 r. została utrzymana w mocy decyzja Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] lutego 1977 r.

W dniu 1 lipca 2002 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek

A.K. s. R. o wznowienie postępowania zakończonego

decyzją Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] lutego 1977 r. Uzasadniając

żądanie wznowienia postępowania wskazano, że A.K. nie brał udziału

w postępowaniu, zaś o wydaniu przedmiotowej decyzji dowiedział się w czerwcu

2002 r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2002 r. Starosta T. wznowił na wniosek A.K. postępowanie zakończone decyzją Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] lutego 1977 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, a następnie decyzją z dnia [...] października 2003 r. umorzył to postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując, że postępowanie wywłaszczeniowe i postępowanie odszkodowawcze zostało zakończone odrębnymi ostatecznymi decyzjami, a zatem organ ma do czynienia z dwiema sprawami administracyjnymi, które powinny być zakończone odrębnymi decyzjami. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić,

że Starosta T. jest właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 1978 r. o odszkodowaniu, a Wojewoda [...]

jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] lutego 1977 r.

o wywłaszczeniu nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. Wojewoda [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1977 r., utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Miasta Z. z dnia

[...] lutego 1977 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wojewoda [...] stwierdził, że ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja

1977 r., utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] lutego 1977 r., została wydana z naruszeniem prawa. Decyzja z dnia [...] maja 1977 r. nie została uchylona ponieważ od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, iż w przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie postępowania złożyła osoba do tego

legitymowana (poprzedni współwłaściciel nieruchomości), dotyczy on decyzji ostatecznej, a podana przyczyna wznowienia postępowania jest wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ustalił, w oparciu o akta sprawy, że A.K. s. R., zgodnie z księgą wieczystą współwłaściciel działki ew. nr [...] w obr. [...] położonej w Z., posiadający przymiot

strony w postępowaniu wywłaszczeniowym przedmiotowej działki, nie brał udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym, jak również nie została mu doręczona skutecznie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1977 r. Zatem w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W aktach sprawy Urzędu Wojewódzkiego w N. nie zachowały się zwrotne potwierdzenia odbioru wskazanej decyzji, należy jednak przyjąć,

że strony otrzymały decyzję w czerwcu 1977 r., co wynika z zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego w Z. o wpisaniu w miejsce poprzednich współwłaścicieli działki nr [...] Skarbu Państwa. Zawiadomienie to zostało skierowane również do poprzednich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości.

A.K. wniósł odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister Infrastruktury wskazał, iż w myśl art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia,

w którym strona dowiedziała się o decyzji. Artykuł ten nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej

w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. faktu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg terminu rozpoczyna się w dniu powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Jak wynika z akt sprawy A.K. s. R. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją organu odwoławczego, jak również nie została skierowana do niego decyzja ostateczna z dnia [...] maja 1977 r., kończąca postępowanie wywłaszczeniowe.

W związku z powyższym Minister Infrastruktury stwierdził, że zasadnie organ wojewódzki uznał zaistnienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie również z przepisem art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. organ wojewódzki zasadnie ograniczył się do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja ostateczna została wydana

z naruszeniem prawa, co otwiera drogę do dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych na drodze cywilnej.

A.K. wniósł skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia

[...] stycznia 2009 r. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia

na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7,77, 107 § 3. k.p.a. zw. z art. 149 § 2 i art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. przez niedokonanie wyczerpującej analizy sprawy,

a także naruszenie art. 151 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię tego przepisu

i uznanie, że w razie zaistnienia przesłanek wyłączających uchylenie decyzji (art. 146 k.p.a.) organ może całkowicie odstąpić od badania istoty wznowionej sprawy.

W uzasadnieniu skargi A.K. wskazał, że Minister Infrastruktury błędnie zinterpretował art. 151 § 2 k.p.a. Badanie meritum sprawy, także w sprawie zakończonej decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. jest obowiązkowe

i wynika wprost z art. 149 § 2 in fine ustawy. Rozstrzygnięcie takie służyć ma poszkodowanemu obywatelowi dochodzeniu jego praw przed sądem powszechnym. Skarżący ponadto wskazał, iż wnosił o zbadanie i wznowienie postępowania wywłaszczeniowego, a więc zbadanie poprawności każdej decyzji wydanej w toku tego postępowania. Wobec czego organ był zobowiązany określić decyzje wydane wadliwie i wpływ każdej z wadliwości na prawa skarżącego. Organ, nie wywiązując się ze swoich obowiązków, przerzuca na obywatela – jeżeli ten chce dochodzić swoich praw przed sądem cywilnym (art. 153 k.p.a.) - obowiązek przeprowadzenia dowodu niemalże niemożliwego, bo zmierzającego do wykazania, jaka hipotetycznie decyzja administracyjna zapadłaby, gdyby prawa we wznowionym postępowaniu nie naruszono. Skarżący podniósł przy tym, iż w identycznej sprawie o odszkodowanie, dotyczącej innego gruntu wywłaszczonego, Sąd Apelacyjny w W. uznał,

iż powód miał obowiązek wykazania wpływu naruszenia prawa na merytoryczne rozpoznanie wznowionej sprawy (wyrok Sądu Apelacyjnego w W. z dnia

[...] marca 2007 r., sygn. akt [...]). Kwestia ta nie została wcześniej przez organy administracji rozważona i przesądzona, bowiem - jak w tej sprawie – ograniczono postępowanie jedynie do zidentyfikowania przesłanki wznowienia oraz zbadania udziału skarżącego w ostatniej fazie postępowania wywłaszczeniowego. W tym stanie rzeczy decyzja stwierdzająca naruszenie prawa wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 153 k.p.a. dawała skarżącemu ochronę iluzoryczną

i pozorną. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie

i jednocześnie podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do określenia zakresu

czynności i ustaleń organu wydającego decyzję, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a., a w konsekwencji - treści uzasadnienia takiej decyzji. Zdaniem skarżącego Minister Infrastruktury wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. naruszył wymienione w skardze przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odstępując od zbadania istoty wznowionej sprawy. Badanie meritum sprawy, także w sprawie zakończonej decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. jest,

w ocenie skarżącego, obowiązkowe, gdyż wynika wprost z art. 149 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie wydane w następstwie wznowienia powinno także umożliwić poszkodowanemu obywatelowi dochodzenie jego praw przed sądem powszechnym. Wobec tego skarżący oczekiwał od organu hipotetycznego rozstrzygnięcia sprawy przy uwzględnieniu warunku, że w toku postępowania wywłaszczeniowego nie doszło do naruszenia prawa, które było podstawą wznowienia postępowania. Zdaniem A.K. konieczne było także ustalenie przez organ czy decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] lutego 1977 r. wywarła w stosunku do tej strony jakikolwiek skutek.

Zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów przez ich niewłaściwą wykładnię lub zastosowanie, jest chybiony.

Przedstawiając powyższe stanowisko Sąd wskazuje, że skarżący zwraca uwagę na konieczność udowodnienia w postępowaniu przed sądem powszechnym przesłanek roszczenia odszkodowawczego, co - w jego ocenie – może być niemożliwe. Stąd oczekiwanie poczynienia stosownych ustaleń, które mogłyby zostać wykorzystane w postępowaniu odszkodowawczym, w ramach postępowania administracyjnego.

Zajmując stanowisko w tej kwestii Sąd stwierdza, że skarżący dokonuje wykładni art. 151 § 2 k.p.a. w sposób nie znajdujący potwierdzenia w treści

tego przepisu. W art. 151 § 2 k.p.a. zawarto bowiem jednoznaczną

dyspozycję ograniczenia się przez organ do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylono decyzji. Kategoryczny zwrot "ograniczy się" dotyczy obydwu elementów decyzji wymienionych w art. 151 § 2 k.p.a. Zatem a contrario w decyzji wydanej

na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. nie jest konieczne ujęcie innych rozstrzygnięć,

a w szczególności podania sposobu rozstrzygnięcia sprawy w wypadku, gdyby nie zaistniała przesłanka stanowiąca podstawę wznowienia postępowania. Jedynie wyjątkowo, to jest w sytuacji opisanej w art. 146 § 2 k.p.a., zasadne będzie ponowne ustosunkowanie się organu co do meritum sprawy, gdyż odstąpienie od uchylenia decyzji będzie w tym przypadku następstwem stwierdzenia, że ewentualna decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania odpowiadałaby decyzji dotychczasowej. Stąd konieczność ponownego odniesienia się do istoty sprawy.

W niniejszej sprawie art. 146 § 2 k.p.a. nie stanowił podstawy

prawnej wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r.

i zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury. Decyzje te zostały oparte na art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Okolicznością uniemożliwiającą uchylenie decyzji z dnia [...] maja 1977 r. nie była w tej sytuacji ewentualna zgodność decyzji dotychczasowej z decyzją, która byłaby wydana po wznowieniu, a jedynie upływ czasu określony w art. 146 § 1 k.p.a. Realizacja obowiązku wskazania okoliczności uniemożliwiających uchylenie decyzji polegała w tej sprawie na podaniu upływu okresu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. i wskazaniu podstaw ustaleń poczynionych w tym zakresie

Skarżący opiera swoje stanowisko także na dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a.,

z którego wynika obowiązek przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania nie tylko co do przyczyn wznowienia, ale także rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Odnosząc się do tego poglądu należy ponownie podkreślić, że wydając decyzję na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. organ nie jest zobowiązany do ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, jak ma to miejsce w przypadku uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a jedynie stwierdzenia wydania decyzji

z naruszeniem prawa i wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Zakres rozstrzygnięcia, a wcześniej ustaleń organu poczynionych w celu wykonania art. 149 § 2 k.p.a. i przedstawionych w decyzji wydanej na podstawie art. 151 k.p.a., ulega stosownej korekcie w zależności od rodzaju decyzji kończącej postępowanie

w sprawie wznowienia postępowania. Ostatecznie zatem przedmiot ustaleń organu, a następnie treść decyzji, także jej uzasadnienia, uzależnione będą od tego, czy zaistnieją podstawy do uchylenia decyzji dotychczasowej. Oznacza to, że art. 151 § 2 k.p.a. zawiera w istocie modyfikację dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. na etapie wydania i uzasadnienia decyzji kończącej postępowania w sprawie wznowienia postępowania.

Skarżący zasadnie wskazuje, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie

art. 151 § 2 k.p.a. może być wykorzystane do realizacji roszczenia o odszkodowanie dochodzonego przez sądem powszechnym. Nie można jednak podzielić stanowiska skarżącego, że ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla uwzględnienia takiego roszczenia może i powinno nastąpić w ramach postępowania administracyjnego.

W toku postępowania administracyjnego powinno nastąpić jedynie stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Przyjmuje się przy tym, pomimo, iż przepisu Kodeksu postępowania cywilnego nie zawierają regulacji dotyczącej związania sądu powszechnego decyzją administracyjną, iż decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. wiąże sąd powszechny co do zaistnienia przesłanki wydania decyzji

z naruszeniem prawa. Pozostałe okoliczności uzasadniające uwzględnienie roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 417 k.c. (zaistnienie szkody i jej wysokość, związek przyczynowy pomiędzy wydaniem decyzji z naruszeniem prawa

a szkodą) powinny być wykazane wyłącznie w postępowaniu prowadzonym przed sądem powszechnym.

A.K. wskazuje, że udowodnienie przesłanek roszczenia odszkodowawczego w ramach postępowania przez sądem powszechnym może być niemożliwe. Wobec tego konieczne powinno być zajęcie przez organ prowadzący postępowanie, po wznowieniu postępowania, stanowiska co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy przy założeniu, że nie doszłoby do naruszenia prawa,

które stanowiło podstawę wznowienia. Odnosząc to żądanie do niniejszej sprawy

i ustalonej podstawy wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) organ miałby hipotetycznie rozstrzygnąć sprawę przy założeniu, że skarżący brałby udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 1977 r.

Odnosząc się do tego stanowiska Sąd zauważa, że w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie jest obowiązany do

dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przy tym regulacji odpowiadającej art. 6 kodeku cywilnego, czy też art. 232 kodeksu postępowania cywilnego. Nie ulega jednak wątpliwości, że udział strony

w postępowaniu może mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy.

W konsekwencji ustawodawca przewidział konieczność zapewnienia udziału

strony w postępowaniu administracyjnym i podstawę wznowienia postępowania

w przypadku naruszenia tego prawa. Nie można wobec tego z całą pewnością przyjąć, że udział A.K. w postępowaniu wywłaszczeniowym nie miałby żadnego wypływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Zajęcie w tym zakresie stanowiska jest nie było jednak, nie tylko konieczne, ale i możliwe skoro nie było wiadome czy i jakie czynności zostałyby przez skarżącego podjęte w przypadku niepozbawienia A.K. możności udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] maja 1977 r.

Ostatecznie należy zatem stwierdzić, że żądanie zajęcia przez organ stanowiska w zakresie opisanym w skardze, a więc hipotetycznym ponownym rozstrzygnięciu sprawy zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] maja 1977 r., nie znajduje podstawy w art. 151 § 2 k.p.a. i nie było także wykonalne w sprawie administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją. Odpowiednio, organ nie był także zobowiązany do odniesienia się do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] lutego 1977 r.

Podsumowując Sąd wskazuje, że upływ, w tej sprawie, pięciu lat od dnia doręczenia decyzji ostatecznej stanowił przesłankę wyłączającą możliwość uchylenia decyzji i jedynie podanie tej okoliczności, obok stwierdzenia naruszenia prawa, było obowiązkiem organu w związku z wydaniem decyzji w następstwie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1977 r. Minister Infrastruktury podzielił w całości ustalenia i stanowisko organu pierwszej instancji i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stanowisko organu odwoławczego nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.

Z uwagi na powyższe, po dokonaniu oceny zaskarżonej decyzji w zakresie wskazanym w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i w sposób wynikający z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc przedstawione okoliczności pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.