Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2702/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 970/16 w sprawie ze skargi M. D.-J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 970/16 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.D.-J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] października 2015 r., nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że Burmistrz Miasta P. pismem z dnia 28 września 2015 r. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...].

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] stwierdzając, że planowana inwestycja koliduje z zakazami wynikającymi z uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, przy czym przesłanki uzasadniające wyłączenie zakazów nie mają w tej sprawie zastosowania.

Na to postanowienie zażalenie wniosła M. D.-J..

Po rozpoznaniu zażalenia, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...].

Organ odwoławczy wskazał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza realizację inwestycji kolidującej z § 5 ust. 1 pkt 8 powołanej wyżej uchwały, w myśl którego na terenie przedmiotowej formy ochrony przyrody obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Analizując możliwość zastosowania odstępstwa od tego zakazu GIOŚ podzielił stanowisko organu I instancji, że dla planowanej zabudowy nie ma możliwości zastosowania wyłączeń zawartych w treści samego zakazu.

Organ odwoławczy rozważał, czy w sprawie zachodziłby jakikolwiek wyjątek pozwalający na uzgodnienie projektu decyzji i stwierdził, że żaden wyjątek zawarty w uchwale nie zaistniał, w tym nie zachodzi wyjątek objęty § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały.

Organ wskazał, że według poglądów orzecznictwa przez działki przyległe należy rozumieć nieruchomości, których przynajmniej jedna granica pokrywa się z wnioskowaną działką, jednocześnie określenie działka sąsiednia nie jest tożsame ze sformułowaniem działka przyległa. Określenie przyległej działki jest konkretnym, ściśle dookreślonym terminem. Z dołączonej do analizowanego projektu decyzji wynika, że działkami przyległymi do analizowanej są niezabudowane działki nr [...] oraz zabudowana działka nr [...]. Zabudowana jest wyłącznie jedna z działek przyległych do działki pod planowaną inwestycję. Z brzmienia przepisu wprowadzającego wyjątek od omawianego zakazu wynika, że dotyczy on uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach bezpośrednio przyległych. Fakt, że zabudowa musi występować na co najmniej dwóch działkach przyległych wynika z dwóch sformułowań. Po pierwsze, prawodawca lokalny odnosi się w analizowanym przepisie do zabudowy występującej na działkach bezpośrednio przyległych, co przesądza o konieczności występowania tej zabudowy na co najmniej dwóch działkach, a nie tylko na jednej. Po drugie w omawianym przepisie mowa jest o uzupełnieniu zabudowy, a nie o jej kontynuacji co potwierdza, że planowana zabudowa musi być lokalizowana pomiędzy zabudową już istniejącą, czyli występującą po dwóch stronach działki pod planowaną inwestycję. W przypadku istnienia zabudowy jedynie na jednej z działek przyległych można bardziej mówić o kontynuacji zabudowy niż o jej uzupełnieniu.

Na ww. postanowienie skargę wniosła M.D.-J..

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Do form ochrony przyrody, stosownie do treści art. 6 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.) zalicza się obszary chronionego krajobrazu. Nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w granicach obszaru chronionego krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, będącego formą ochrony przyrody. Oznacza to uznanie, że nieruchomość jest położona na terenach podlegających ochronie ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, bądź wartościowych ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (art. 23 ustawy o ochronie przyrody).

Szczegółowe zasady tej ochrony zostały określone w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Warm.- Mazur. z 2015 r., poz. 2744) którego przepisy stanowiły podstawę negatywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia, gdyż akt ten, jako zawierający przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym, ustanawia zasady postępowania na obszarze objętym ochroną. Wskazana uchwała w § 5 ust. 1 pkt 8 wprowadziła zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jednocześnie § 5 uchwały w ust. 5 pkt 1 -8 i w ust. 6 pkt 1-2 przewiduje odstępstwa od zakazu określonego w ust. 1 pkt 8. Oceniając zaskarżone postanowienie w kontekście przewidzianych odstępstw w § 5 ust. 5 i 6 uchwały Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że w stosunku do inwestycji wskazanej w projekcie decyzji nie mają zastosowania odstępstwa wskazane w pkt od 1- do 3 i od 5 do 8, a także w ust. 6 pkt 1 i 2 uchwały. Natomiast nie podzieliło opinii organu, że w tym konkretnym przypadku nie ma zastosowania odstępstwo, o którym stanowi pkt 4 § 5 ust. 5 uchwały. Zgodnie z treścią tego przepisu zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszenia odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających. Jak prawidłowo wskazał organ działka nr [...] dla której Burmistrz Miasta P. w projekcie decyzji ustalił warunki zabudowy, przylega bezpośrednio do zabudowanej działki nr [...] do niezbudowanej działki nr [...] i do działki nr [...], stanowiącej drogę dojazdową do działek o nr [...], [...] i [...]. Z treści projektu decyzji wynika, że Burmistrz wyznaczył dwie nieprzekraczalne linie zabudowy. Jedną od drogi (działka nr [...]) w odległości 6 m, zaś drugą jako przedłużenie linii zabudowy istniejącego budynku na działce przyległej nr [...]. Z oglądu załącznika nr 1 do projektu decyzji wynika, że ta druga linia została wyznaczona w związku z treścią § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały wskazującą, że uzupełnienie zabudowy jest możliwe o ile nie dojdzie do zmniejszenia odległości zabudowy od brzegów wód - w tym przypadku chodzi o rzekę K. - w odniesieniu do zabudowy występującej na działce nr [...] bezpośrednio przylegającej do działki skarżącej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego działką bezpośrednią przyległą do działki skarżącej w rozumieniu § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały jest zabudowana działka nr [...]. Działka nr [...] jest jedyną działką zabudowaną graniczącą bezpośrednio z działką skarżącej, a więc działką dającą podstawę do uznania, że względem działki skarżącej spełnione są przesłanki zwolnienia od zakazu, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego. W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy obu instancji błędnie uznały, że brak jest podstaw do zastosowania odstępstw od zakazu w stosunku do nieruchomości skarżącej, jak również, że obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody nie dopuszczają budowy mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...].

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., polegające na:

a) dokonaniu przez Sąd błędnej wykładni § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego poprzez uznanie, że do zastosowania zawartego w tym przepisie wyjątku od zakazu zabudowy w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, wystarczające jest występowanie zabudowy tylko na jednej z działek bezpośrednio przylegających podczas gdy, aby zastosowanie miał omawiany wyjątek, zabudowa musi występować na co najmniej dwóch działkach budowlanych bezpośrednio przylegających,

b) ewentualnie w przypadku nie podzielenia zarzutu powyższego, niewłaściwe zastosowanie przez Sąd § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, poprzez uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy wyjątek, o którym mowa w tym przepisie ma zastosowanie, podczas gdy nawet przyjmując, że do jego zastosowania wystarczające jest występowanie zabudowy tylko na jednej działce przylegającej to i tak w niniejszej sprawie wyjątek ten nie mógłby być zastosowany, gdyż realizacja planowanej zabudowy mogłaby spowodować przybliżenie zabudowy do linii brzegowej rzeki, co wyklucza treść samego wyjątku;

2) naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

a) naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, poprzez jego zastosowanie i uchylenie postanowienia organu drugiej instancji, podczas gdy brak było podstaw do jego zastosowania, gdyż organ drugiej instancji prawidłowo zastosował przepis prawa materialnego tj. § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały i w związku z tym skargę należało oddalić,

b) naruszenie art. 135 P.p.s.a. w związku z § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, poprzez jego zastosowanie i uchylenie również postanowienia organu pierwszej instancji, podczas gdy brak było podstaw do jego zastosowania, gdyż organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego tj. § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały i w związku z tym skargę należało oddalić.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej wraz z oświadczeniem zrzeczenia się rozprawy, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd l instancji i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Jak podnosi skarżący kasacyjnie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego wyroku błędnie przyjął, że do zastosowania wyjątku od ogólnie obowiązującej zasady wyrażonej w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, zakazującej lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, o którym mowa w § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały, wystarczające jest występowanie zabudowy tylko na jednej z działek bezpośrednio przylegających podczas gdy, aby zastosowanie miał omawiany wyjątek zabudowa musi występować na co najmniej dwóch działkach budowlanych bezpośrednio przylegających. Wyjątek określony w pkt 4 przedmiotowego przepisu odnosi się do uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach bezpośrednio przyległych. Jak zasadnie wskazały organy obu instancji, zgodnie z interpretacją stosowaną przez sądy administracyjne, m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2148/12 oraz wyrok NSA z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3069/12 oraz w pełni potwierdzający stanowisko organów - wyrok NSA z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1244/12 - przez działki przyległe należy rozumieć nieruchomości, których przynajmniej jedna granica pokrywa się z wnioskowaną działką, jednocześnie określenie działka sąsiednia nie jest tożsame ze sformułowaniem działka przyległa. Sąsiednia działka nie musi przylegać bezpośrednio do nieruchomości, dla której zwrócono się o warunki zabudowy, można przez to rozumieć szerszy obszar objęty analizą, natomiast określenie przyległej działki jest konkretnym, ściśle dookreślonym terminem.

Działkami przyległymi do analizowanej są niezabudowane działki nr [...], [...] oraz zabudowana działka nr [...]. Zabudowana jest wyłącznie jedna z działek przyległych do działki pod planowaną inwestycję. Natomiast z brzmienia przepisu wprowadzającego wyjątek od omawianego zakazu wynika, że dotyczy on uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach bezpośrednio przyległych.

Przepis regulujący kwestię wyjątku od zakazu zabudowy w pasie 100 m od linii rzeki obowiązujący pod rządami uchylonego rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Nr [...] z 2008 r. w brzmieniu następującym: "obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych", wymagał wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. W dacie orzekania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie obowiązującym aktem prawnym była uchwała, która w sposób odmienny reguluje kwestię wyjątku od tego zakazu. Niemniej jednak zasadniczo sam wyjątek od zakazu zarówno pod rządami rozporządzenia nr [...], jak i uchwały jest podobny. O ile faktycznie aktualnie obowiązująca uchwała nr [...] nie wymaga wyznaczania nieprzekraczalnej linii zabudowy, to niewątpliwym jest konieczność istnienia zabudowy na co najmniej dwóch działek bezpośrednio przyległych do działki pod planowaną inwestycję. Wynika to z brzmienia przepisu § 5 ust. 5 pkt 4 cytowanej uchwały. Zgodnie z tym przepisem zakaz zabudowy w pasie 100 m od rzeki nie dotyczy uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach bezpośrednio przyległych.

Zabudowa musi występować na co najmniej dwóch działkach przyległych i to wynika z dwóch sformułowań. Po pierwsze, prawodawca lokalny odnosi się w analizowanym przepisie do zabudowy występującej na działkach bezpośrednio przyległych, co przesądza o konieczności występowania tej zabudowy na co najmniej dwóch działkach, a nie tylko na jednej. Po drugie w omawianym przepisie mowa jest o uzupełnieniu zabudowy, a nie o jej kontynuacji, co również w ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska potwierdza, że planowana zabudowa musi być lokalizowana pomiędzy zabudową już istniejącą, czyli występującą po dwóch stronach działki pod planowaną inwestycję. W przypadku istnienia zabudowy jedynie na jednej z działek przyległych można bardziej mówić o kontynuacji zabudowy niż o jej uzupełnieniu. Z uwagi na powyższe przyjąć należy, że w niniejszej sprawie nie będzie miał zastosowania wyjątek zawarty w § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego.

W ocenie organu skarżącego kasacyjnie, przy interpretacji omawianego przepisu § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały należy mieć na uwadze, że stanowi on wyjątek od ogólnej zasady zakazu zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, a wyjątki należy interpretować wąsko, zgodnie z ich literalnym brzmieniem.

Za sposobem interpretacji omawianego wyjątku zastosowanego przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, przemawia również wykładnia celowościowa przepisu § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały. Gdyby przyjąć sposób wykładni przedstawiony przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wówczas należałoby uznać, że w przypadku rzeki, której koryto jest stosunkowo proste i pozbawione zakoli zawsze możliwe byłoby lokalizowanie kolejnej zabudowy wzdłuż koryta rzeki, co prowadziłoby do zabudowywania pasa ochronnego koryta rzeki, co stałoby w ewidentnej sprzeczności z celem zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.

Przechodząc do uzasadnienia ewentualnego zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego wskazano, że koryto rzeki na wysokości działki pod planowaną inwestycję tworzy meander (zakole), czyli fragment koryta rzeki o kształcie przypominającym pętlę lub łuk. Z uwagi na to, gdyby nawet przyjąć sposób wykładni omawianego wyjątku prezentowany przez Sąd pierwszej instancji i z tego powodu zastosować wyjątek zawarty w § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały, a co za tym idzie dopuścić realizację planowanej zabudowy na działce nr [...] zgodnie z nieprzekraczalną linią zabudowy wyznaczoną przez Burmistrza Miasta P. w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, wówczas doszłoby do przybliżenia tej zabudowy do rzeki w stosunku do zabudowy już istniejącej na działce nr [...]. Taki skutek byłby sprzeczny z treścią przepisu § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego, który dotyczy uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienie jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie poza sporem jest to, że działka nr [...] w miejscowości T., Gmina P. położona jest na obszarze objętym uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz. Urzęd. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2015 r. poz. 2744) i jednocześnie w odległości mniejszej niż 100 metrów od linii brzegu rzeki K..

Podstawowe znaczenie w tej sprawie mają zarzuty strony skarżącej kasacyjnie zarzucające dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, tj. § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, zwanej dalej w skrócie "uchwałą" poprzez uznanie, że do zastosowania zawartego w tym przepisie wyjątku od zakazu zabudowy w pasie 100 m od linii brzegów rzek, wystarczające jest występowanie zabudowy tylko na jednej z działek bezpośrednio przylegających podczas gdy wyjątek ten dotyczy jedynie sytuacji, w której zabudowa musi występować na co najmniej dwóch działkach budowlanych bezpośrednio przylegających.

Jak wynika z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały, akt ten wprowadził zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Niewątpliwie zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie stanowi urządzenia wodnego oraz obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej i projektowany zakres lokalizacji jest mniejszy niż 100 metrów od linii brzegu rzeki. Zgodnie z § 5 ust. 5 pkt 4 tejże uchwały zakaz ten nie dotyczy uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających.

Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że zamierzona inwestycja spełnia przesłankę wyłączającą zakaz, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały. Trafnie w zaskarżonym wyroku przyjęto, że treść § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały pozwala przyjąć, że warunkiem uchylenia zakazu co do lokalizowania obiektów budowlanych w pasie poniżej 100 metrów od granic brzegu rzeki jest spełnienie dodatkowego kryterium jakim jest uzupełnianie projektowaną inwestycją już istniejącej zabudowy. Konstrukcja § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały wskazuje przy tym, że podstawowym kryterium zwolnienia z zakazu lokalizowania obiektów budowlanych jest właśnie uzupełnienie zabudowy.

Pojęcie "uzupełnienia" nie definiuje uchwała. Tym samym należy posługiwać się tym pojęciem w rozumieniu języka powszechnego. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego, tom III, Warszawa 1999 r. pod red. M. Szymczaka, czasownik uzupełnić oznacza czynić coś zupełnym, kompletnym, dopełnić, stanowić dopełnienie czegoś (str. 598). Podane znaczenie słowa "uzupełnienie" zabudowy może przybrać różnorodne znaczenie. Może to być zarówno uzupełnienie istniejącej zabudowy wśród już zabudowanego terenu (tzw. zabudowa plombowa), ale również uzupełnienie zabudowy może polegać na dopełnieniu już istniejącej zabudowy na zasadzie jej powiększenia (uzupełnianie zabudowy na kolejnej działce w stosunku działek zabudowanych z jednej strony tej działki). Tym samym przyjęta przez stronę skarżącą kasacyjnie interpretacja pojęcia "uzupełnienie" tylko w znaczeniu zabudowy wśród otaczającej dany teren z kilku stron istniejącej zabudowy, nie jest ani jedyną możliwą wykładnią, ani też taki sposób interpretacji nie wynika z § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały.

Jako dodatkową przesłankę przyjęto w tym przepisie odległość projektowanej inwestycji od brzegów wód, zgodnie z którą uzupełnienie istniejącej zabudowy będzie dopuszczalne (a więc wyłączające zakaz lokalizacji projektowanej inwestycji), jeżeli odległość tejże projektowanej inwestycji nie będzie mniejsza niż odległość już istniejącej zabudowy na działach budowlanych bezpośrednio przylegających do działki z projektowana zabudową.

Uchwała w § 5 ust. 5 pkt 4 określa ponadto sposób liczenia tejże odległości istniejącej zabudowy od linii brzegu wód wskazując, że przy ustalaniu tejże odległości projektowanej inwestycji od linii brzegu wody należy uwzględnić istniejącą zabudowę na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających. Tym samym należy stwierdzić, że wyrażenie "na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających" dotyczy ustalania odległości projektowanej zabudowy od linii brzegowej wód.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane są orzeczenia wydawane na podstawie aktów prawnych poprzedzających wydanie tej uchwały lub podobnych uchwał regulujących ochronę obszarów chronionego krajobrazu. Tytułem przykładu można wymienić między innymi wyrok NSA z 10 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 2312/14; wyrok NSA z 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 453/14; wyrok NSA z 29 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1244/12 i wyrok NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1489/14. Wyroki te zapadało jednak w innym stanie prawnym, w którym obowiązywały odmiennie rozwiązania prawne. Ponieważ strona skarżąca kasacyjnie powołuje się na tak zapadłe orzeczenia sądowe, to należy wskazać, że w poprzednio obowiązującym (do dnia 8 sierpnia 2015 r.) stanie prawnym wprowadzenie obszaru chronionego krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego i zasady ochrony w tym obszarze regulowało rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz. Urzęd. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2008 r. Nr 198, poz. 3104). § 4 ust. 5 pkt 1 tego rozporządzenia miał jednak inną treść niż obowiązująca w tej sprawie uchwała. We wskazanym przepisie rozporządzenie to zezwalało na odstąpienie od zakazu lokalizacji zabudowy w pasie ochronnych wynoszącym 100 metrów od linii brzegowej rzek, jeżeli dotyczyło to obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin lub w równorzędnych aktach planistycznych oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Tym samym w ww. już nieobowiązującym rozporządzeniu jako warunek zwolnienia z zakazu wskazano na uzupełnienie zabudowy pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnej z zabudową na działach sąsiednich. Wyznaczenie zaś linii zabudowy wymaga ustalenia przynajmniej dwóch punktów i takimi punktami mogła być właśnie zabudowa na działkach. Tym samym powołany przepis rozporządzenia rzeczywiście umożliwiał dokonywanie takiej wykładni, zgodnie z którą uzupełnienie zabudowy obejmowało budowę pomiędzy terenami już zainwestowanymi obiektami budowlanymi. Natomiast obowiązująca w tej sprawie uchwała w § 5 ust. 5 pkt 4 nie odwołuje się już do wyznaczania nieprzekraczalnej linii zabudowy, ale nieprzekraczania projektowanej zabudowy w stosunku do już istniejącej zabudowy zlokalizowanej w najmniejszej odległości od linii brzegowej wód.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że trafnie Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały wskazując, że wystarczającym jest, aby przynajmniej jednak działka bezpośrednio granicząca z działką nr [...] była zabudowana i taką zabudowaną działką jest działka nr [...].

Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest dość skromne i Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny wykładni przedmiotowego przepisu z treścią poprzednio obowiązującej regulacji, tym niemniej stanowisko Sądu pierwszej instancji jest w tym zakresie prawidłowe.

Także kolejny zarzut skargi kasacyjnej, zarzucający Sądowi pierwszej instancji niewłaściwe zastosowanie § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały poprzez błędne uznanie przez Sąd wojewódzki, że nawet przyjęcie za wystarczające do zastosowania wyjątku byłoby występowanie zabudowy tylko na jednej działce przylegającej do działki nr [...] to i tak w niniejszej sprawie wyjątek ten nie mógłby być zastosowany, gdyż realizacja planowanej zabudowy mogłaby spowodować przybliżenie zabudowy do linii brzegowej rzeki, co wyklucza treść samego wyjątku.

Zarzut ten jest niezasadny z tego powodu, że § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały nie określa sposobu ustalania odległości zabudowy występującej na działkach sąsiednich bezpośrednio przyległych do działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ustalając tą odległość należy mieć na uwadze odległość w linii prostej zabudowy na działce do najbliższego punktu linii brzegowej wód (w tej sprawie wód rzeki K.) nawet wtedy, jeżeli tak ustalony sposób mierzenia nie będzie pokrywał się z liniami rozgraniczającymi działki. Ma to znaczenie w tej sprawie, w której konfiguracja działki nr [...] będącej zabudowaną pozwala na obliczenie najmniejszej odległości od linii brzegu rzeki K. albo poprzez przeprowadzenie linii prostej od zabudowy na tej działce do najbliższego punktu linii brzegowej chociażby był on usytuowany na innej działce, albo też ustalenia tej odległości tylko na działce nr [...]. Linia brzegowa cieków wodnych bardzo często nie przebiega liniami prostymi, tworzy zakola (meandry), a tym samym skoro § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały nie określa sposobu mierzenia odległości, to należy przyjąć, że odległość tą mierzy się w linii prostej od istniejącej zabudowy do brzegu wody i to nawet, gdyby taka linia pomiaru przebiegała przez różne działki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji polegające na nieprawidłowym zastosowaniu art. 135 P.p.s.a. w związku z § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały poprzez uchylenie tak postanowienia organu odwoławczego, jak i postanowienia organu pierwszej instancji, podczas gdy brak było podstaw do jego zastosowania, a tym samym także zarzut naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji w postaci braku oddalenia skargi. Zarzuty te w istocie sprowadzają się do zakwestionowania przez stronę skarżącą kasacyjnie prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego dokonanych w sprawie przez Sąd pierwszej instancji. Skoro w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia ta jest prawidłowa, to tym samym nie naruszył przepisów postępowania Sąd uchylając wydane w sprawie postanowienia.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.