Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 191/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 1 i 3, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61, art. 66
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2021r., nr [...], znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej: "p.b.") po rozpatrzeniu odwołań Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] działającego w imieniu Miasta [...], K. oraz M. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji") z [...] września 2021 r., nr [...], znak: [...], nakazującej usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego budynku - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] w W. (dalej: "Wspólnota", "strona skarżąca") złożyła do organu powiatowego 17 lipca 2020 r., pismo wskazujące na awaryjny stan techniczny stropów K. na dziedzińcu na działce nr ew. [...] przy ul. P. Do pisma załączono "Opinię stanu technicznego stropu nad piwnicami w rejonie podwórza w budynku mieszkalnym przy ul. P. w W." z 16 lipca 2020 r., sporządzoną przez inż. A. C., posiadającego uprawienia budowlane w specjalności konstrukcyjnej Nr [...] z której wynika, że przedmiotowy strop znajduje się w stanie awaryjnym, co uniemożliwia jego dalsze użytkowanie i zagraża bezpośrednio życiu osób trzecich i ich mieniu a o w/w zdaniem uprawnionego: "Świadczy o tym korozja cegieł, liczne zarysowania i odpadające fragmenty cegieł, przecieki i zawilgocenie pomieszczeń oraz bardzo zaawansowana korozja belek stalowych (...). W trybie pilnym należy WYMIENIĆ strop nad piwnicami w rejonie podwórza oraz przeprowadzić natychmiast czynności zabezpieczające (...)".

PINB [...] przeprowadził 11 sierpnia 2020 r., oględziny podczas których ustalił, że większość stropu jest podstemplowana (stemple systemowe i drewniane). Widoczne znacznie skorodowane belki stropowe (znaczny ubytek przekroju belki - widoczne skorodowane belki stropowe, wypełnienie stropu które się rozwarstwiają (stropy typu K.). Widoczne miejscowe odspojenia. Na dziedzińcu wydzielono częściowo strefę niebezpieczną. Nawierzchnia podwórza jest nieszczelna i pofałdowana. W części piwnicznej na wejściu znajduje się informacja o zakazie użytkowania. Organ stwierdził awaryjny stan stropów oraz zakazał gromadzenia materiałów, odpadów kontenerów budowlanych oraz komunikacji aut i urządzeń mechanicznych, a także zakaz rozstawiania rusztowań.

Następnie, PINB pismem z 27 października 2020 r., zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego stropu nad piwnicą w rejonie podwórza na działce nr ew. [...], obr. [...] przy budynku przy ul. [...] w W.

Kolejno, decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...], znak: [...], nakazał K., Miastu [...], D. D. – K., B. K.- O., S. M., A. G., M. N. oraz M. N. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym stropu nad piwnicą w rejonie podwórza na działce nr ew. [...] obr. [...] przy budynku przy ul. P. w W. w terminie 8 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na wymianie stropu na nowy w technologii żelbetowej monolitycznej. Ze względu na występujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, zakazuje się użytkowania pomieszczeń piwnicznych pod ww. stropem oraz dziedzińca budynku przy ul. P. za wyjątkiem dojść do budynku.

Powyższa decyzja została uchylona decyzją [...]WINB z [...] marca 2021 r., nr [...], znak: [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

PINB pismem z 19 kwietnia 2021 r., wezwał strony postępowania do złożenia wyjaśnień, poprzez wskazanie, czy Wspólnota Mieszkaniowa P. w W. zarządza w imieniu właścicieli działki nr ew. [...] obr. [...] w W. i/lub piwnicami znajdującymi się pod powierzchnią podwórza. W piśmie z 26 kwietnia 2021 r. M. N. wskazał, że ww. Wspólnota faktycznie zarządza przylegającym do budynku ul. P. w W. gruntem (na jego części znajdują się pojemniki na odpady komunalne) oraz że zarządza faktycznie częścią piwnic, gdyż jedyny dostęp do nich (zejście) znajduje się w budynku przy ul. P. i nie ma do tych piwnic dostępu z innych budynków, a także Wspólnota wykonuje na swoje zlecenie i koszt opinie techniczne.

Natomiast w piśmie z 4 maja 2021 r. Wspólnota Mieszkaniowa P. podała, że "stosownie do treści art. 143 k.c. piwnice te pozostają własnością członków Wspólnoty Mieszkaniowej P., w tym Miasta [...]. (...) właścicielem przestrzeni pod powierzchnią wyżej opisanej działki nr [...] są właściciele gruntu tej działki, a także jej współużytkownicy wieczyści ze względu na fakt, że działka ta została częściowo oddana w użytkowanie wieczyste (...)". Dalej w piśmie z 30 kwietnia 2021 r. Kasa K. wskazała: "(...) Wspólnota Mieszkaniowa P. w W. nie zarządza w naszym imieniu przedmiotowymi nieruchomościami".

Następnie do organu powiatowego 14 lipca 2021 r. wpłynęło pismo Urzędu [...] z 8 lipca 2021 r., w którym wskazano m.in., że w ww. organie było prowadzone postępowanie w sprawie ww. stropu z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej P., które zostało zawieszone na wniosek wspólnoty w związku z brakiem zgody Wspólnoty Mieszkaniowej P. na wykonanie powyższych robót budowlanych. Ponadto wskazano, że współwłaściciele działki nr ew. [...] są jednocześnie członkami Wspólnoty P. w W.

PINB decyzją z [...] września 2021 r., nr [...], znak: [...], ponownie nakazał K., Miastu [...], D. D. – K., B. K. – O., S. M., A. G., M. N. oraz M. N. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym stropu nad piwnicą w rejonie podwórza na działce nr ew. [...] obr. [...] przy budynku przy ul. P. w W. w terminie 8 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na wymianie stropu na nowy w technologii żelbetowej monolitycznej. Ze względu na występujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, zakazuje się użytkowania pomieszczeń piwnicznych pod ww. stropem oraz dziedzińca budynku przy ul. P. za wyjątkiem dojść do budynku.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli: Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] działający w imieniu Miasta [...], K. oraz M. N.

Organ odwoławczy (przytaczając treść art. 66 p.b.), ponownie podał, że sprawa była przedmiotem postępowania odwoławczego. Decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...], uchylił w całości decyzję z [...] grudnia 2020 r., nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (tożsamą jak obecnie zaskarżoną). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że podsiadł wątpliwości, co do adresata obowiązku i stron postępowania. Przytoczył fragment uzasadnienia, cyt.: "(...) z akt sprawy w ogóle nie wynika, aby w/w osoby były jednocześnie współwłaścicielami czy zarządcą w/w piwnic, w których strop wymaga pilnej interwencji. Co więcej z akt sprawy wynika zaś, że Wspólnota Mieszkaniowa P. korzystała z tych pomieszczeń. W ocenie [...]WINB skoro postępowanie dotyczy nieodpowiedniego stanu technicznego stropu piwnic, a nie podwórza nad piwnicami, to trzeba w pierwszej kolejności ustalić, do którego budynku pomieszczenia piwniczne przynależą. Akta sprawy, a w szczególności fakt sporządzenia opinii technicznej z dnia 16.07.2020 r. oraz projektu konstrukcyjnego nowego stropu nad piwnicą w rejonie podwórza z dnia 09.01.2019 r. na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej budynku P. zdaje się świadczyć, że to do jej budynku piwnice przynależą. Ponadto w ramach postępowania ustalono, iż to jej członkowie korzystają z tych pomieszczeń. Istotą problemu w zakresie adresata obowiązków w niniejszej sprawie jest to, że użytkownicy wieczyści działki nr ew. [...] z obr. [...] nie mają z tego tytułu zapewnionego prawnie dostępu do stropu przedmiotowych piwnic. Taki dostęp niewątpliwie ma zarządca budynku, do którego przynależą".

Przypomniał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jednoznacznie wskazuje na nieprawidłowości stropu nad piwnicą w rejonie podwórza na działce nr ew. [...] obr. [...] przy budynku przy ul. P. w W., które jednocześnie mogą powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Powyższe kwestie również nie są kwestionowane przez skarżących w odwołaniach.

W ocenie [...]WINB, zastosowany tryb postępowania wskazany w art. 66 p.b., był właściwy, gdyż przedmiotowy strop jest w nieodpowiednim stanie technicznym, jak również zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia. Powołując się na orzecznictwo sądu administracyjnego podkreślił, że decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1-3 ustawy organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Celem art. 66 p.b., jest, aby jego stosowanie prowadziło do zapewnienia właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym w ustawie dobrom chronionym. W związku z regulacją mającą spełnić powyższy cel nie mają znaczenia okoliczności, które doprowadziły do sytuacji spełniających przesłanki określone w tym artykule.

Podjęcie przez PINB [...] działań kompetencyjnych w trybie art. 66 p.b., było zatem właściwe i konieczne, niemniej jednak organ powiatowy naruszył przepisy procedury administracyjnej w zakresie adresata obowiązków, co musi skutkować uchyleniem wydanego rozstrzygnięcia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powyższe stanowisko zaprezentowane w poprzedniej decyzji tut. organu nr [...] nadal pozostaje aktualne.

Organ wojewódzki (badając ponownie niniejszą sprawę) stwierdził, że PINB dokonał błędniej oceny materiału dowodowego uznając, że adresatem obowiązku w sprawie stropów piwnic powinny być K., Miasto [...], D. D. – K., B. K. – O., S. M., A. G., M. N. oraz M. N.

Zdaniem [...]WINB, bezspornym jest, że z księgi wieczystej dot. działki nr [...] nr [...] wynika, że Miasto [...] jest właścicielem nieruchomości, a pozostałe podmioty posiadają prawo użytkowania wieczystego. Niemniej jednak piwnice będące przedmiotem sporu stanowią część składową budynku należącą do Wspólnoty Mieszkaniowej [...], nawet pomimo tego, że znajdują się pod podwórzem poza obrysem budynku, na działce nie będącej własnością ww. Wspólnoty. Z rysunku nr 1 części opisu technicznego znajdującego się w dokumentacji technicznej pt. "Projekt wykonania nowej konstrukcji stropu nad piwnicą w rejonie podwórza w budynku mieszkalnym przy ul. P. w W." autorstwa inż. A. C. (upr. proj. w specj. konstr. Nr [...] z [...] stycznia 2013 r. (str. 3) wynika, że ww. budynek posiada piwnice, które zostały podzielone na część główną, kotłownię, piwnice pod salonem fryzjerskim, biuro wspólnoty mieszkaniowej oraz strop w rejonie podwórza. Ponadto jak wynika z treści pisma M. N. z 26 kwietnia 2021 r., jedyny dostęp do tych piwnic znajduje się w budynku przy ul. P. Powyższe jest również potwierdzane we wszystkich rozpatrywanych odwołaniach.

Zatem ww. piwnice stanowią element składowy budynku. Ponadto Wspólnota Mieszkaniowa jest ich użytkownikiem i jest w ich posiadaniu, tj. dokonuje przeglądów, na jej zlecenie wykonywane są opinie techniczne, w tym projekt wykonania konstrukcji, dostęp do nich jest możliwy od budynku przy ul. P. Wobec powyższego art. 143 k.c., nie ma w tym wypadku zastosowania. Ponadto zauważył, że zarówno właściciel działki (Miasto [...]) oraz użytkownicy wieczyści nie mają zapewnionego prawnie dostępu do stropu przedmiotowych piwnic. Organy nadzoru budowlanego nie są kompetentne do ustalania granic własności, dlatego w tym zakresie dokonuje się analizy zebranego materiału dowodowego jedynie pod kątem i na potrzeby prowadzonego postępowania w ramach nadzoru budowlanego. W takim przypadku wszelkich roszczeń czy odszkodowań należy dochodzić na drodze cywilnej.

W ocenie [...]WINB, sporne piwnice stanowią cześć wspólną budynku Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Zatem ww. Wspólnota powinna być adresatem obowiązków nałożonych w omawianej sprawie. Obowiązki wskazane w Rozdziale VI ustawy Prawo budowlane, związane z utrzymaniem obiektów budowlanych obciążają w myśl art. 61, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, a obowiązki wynikające z art. 66 Prawa budowlanego związane z utrzymaniem należytego stanu technicznego powinny być nakładane na podmiot, o którym mowa w art. 61 tej ustawy. W ramach postępowania odwoławczego, [...]WINB nie ma możliwości wydania decyzji merytorycznej zmieniającej adresat obowiązku. Skoro adresatem obowiązków nałożonych decyzją z art. 66 może być jedynie właściciel lub zarządca budynku, co wynika wprost z art. 61, to w sytuacji kiedy nieodpowiedni stan techniczny dotyczy stropów pomieszczeń piwnicznych budynku, zobowiązanym do usunięcia nieprawidłowości w ww. zakresie winna być wspólnota mieszkaniowa zarządzająca tym budynkiem.

Organ odwoławczy uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż faktycznym zarządcą i użytkownikiem spornych piwnic jest Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. P. Powyższego nie zmienia, że część tych piwnic wychodzi poza obrys budynku i jest położona pod powierzchnią innej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu M. N.(o nieuznaniu za stronę niniejszego postępowania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W.) [...]WINB wskazał, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w zakresie stanu technicznego obiektu jest właściciel lub zarządca obiektu, co wynika z art. 61 p.b. Z akt sprawy nie wynika, aby Wspólnota Mieszkaniowa [...] była właścicielem lub zarządcą nieruchomości [...], a jest jedynie administratorem tej działki, na co wskazano w piśmie Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] z 20 stycznia 2020 r., znak: [...] (kopia złożona przy piśmie Wspólnoty Mieszkaniowej P. z 4 maja 2021 r.). Ponadto ww. podmiot nie jest również właścicielem lub zarządcą pomieszczeń piwnicznych, których dotyczy niniejsze postępowanie.

Wobec powyższego ww. Wspólnocie nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Właściciel ww. nieruchomości, tj. Miasto [...] oraz użytkownicy wieczyści tej działki biorą udział w omawianym postępowaniu na prawach strony.

Również za niezasadny uznał kolejny zarzut M. N., dotyczący art. 10 § 1 k.p.a., tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Podał, że powyższy przepis obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia wszystkim stronom prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Natomiast to, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostaje wyłącznie w jej uznaniu. Brzmienie art. 10 § 2 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną - nie zwalnia organu administracji publicznej od właściwego ustalenia stron postępowania. Z analizy akt sprawy wynika, że pismem z 28 czerwca 2021 r. PINB poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Pismo to jednak nie zostało odebrane. Brak odebrania stosownej korespondencji przez odwołującego się, a tym samym nieskorzystanie z przysługującego mu prawa w ww. zakresie, nie stanowi o naruszeniu przez organ powiatowy przepisów prawa w tym zakresie.

[...]WINB wyjaśnił, że organ powiatowy (ponownie rozpatrując sprawę) podejmie odpowiednie działania z zakresu nadzoru budowlanego, nakładając obowiązki na prawidłowego adresata. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że nie może w ramach postępowania odwoławczego przeprowadzić samodzielnie postępowania wyjaśniającego w ww. zakresie, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności. Wprawdzie organ II instancji ma obowiązek prowadzić własne postępowanie dowodowe, niemniej nie może zastępować organu I instancji. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. Uznał zatem, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego z udziałem wszystkich stron postępowania oraz skierowanie decyzji nakazowej do właściwego adresata.

W konsekwencji, [...]WINB decyzją z [...] grudnia 2021r., nr [...], znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

2. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od powyższej decyzji [...]WINB z [...] grudnia 2021 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

a) art 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, dokonując równocześnie oceny prawnej zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przekraczającej kompetencje organu II instancji w ramach decyzji wydawanej na podstawie tego artykułu, która to ocena powinna skutkować wydanie decyzji w oparciu o inny przepis prawa;

b) art 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji zawierające bezpośrednią ocenę prawną i bezpośrednie wskazanie adresata, na którego powinny zostać nałożone obowiązki, będące przedmiotem niniejszego postępowania przy jednoczesnym uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas, gdy w tego typu decyzji organ II instancji powinien jedynie podać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a nie dokonywać oceny, której winien dopiero dokonać organ I instancji po uwzględnieniu wskazanych okoliczności oraz niezasadne wskazanie, że w sprawie nie ma zastosowania art. 143 k.c.

Skarżąca Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu sprzeciwu przedstawiła stanowisko na poparcie poniesionych zarzutów.

3. W odpowiedzi na sprzeciw, organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

1. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu II instancji w ograniczonym zakresie. Wyklucza tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1007/19).

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 677/17).

Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które nie doprowadziło do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazany w przepisie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", wymaga interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a.

2. W ocenie Sądu, zasadnie przyjął organ II instancji, iż w niniejszej sprawie zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. A taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Po przeprowadzeniu oceny legalności zaskarżonej decyzji WSA w Warszawie uznał, że sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Wskazać zatem należy na kilka zasadniczych powodów uzasadniających konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji.

Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest decyzja [...]WINB uchylająca decyzję PINB z [...] września 2021 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie PINB zostało wydane na podstawie art. 66 p.b. Wspomnieć trzeba, że w/w sprawa była już przedmiotem postępowania odwoławczego. Decyzją Nr [...] z [...] marca 2021 r. [...]WINB uchylił w całości decyzję Nr [...] z [...] grudnia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (tożsamą jak obecnie zaskarżoną). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wojewódzki wskazał, że posiadał wątpliwości co do adresata obowiązku i stron postępowania. W ocenie [...]WINB, skoro postępowanie dotyczyło nieodpowiedniego stanu technicznego stropu piwnic, a nie podwórza nad piwnicami, to trzeba w pierwszej kolejności ustalić, do którego budynku pomieszczenia piwniczne przynależą. Akta sprawy, a w szczególności fakt sporządzenia opinii technicznej z 16 lipca 2020 r. oraz projektu konstrukcyjnego nowego stropu nad piwnicą w rejonie podwórza z 9 stycznia 2019 r. na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej budynku [...] zdawało się świadczyć, że to do jej budynku piwnice przynależą. Ponadto w ramach postępowania ustalono, iż to jej członkowie korzystają z tych pomieszczeń. Istotą problemu w zakresie adresata obowiązków w niniejszej sprawie jest to, że użytkownicy wieczyści działki nr ew. [...] nie mają z tego tytułu zapewnionego prawnie dostępu do stropu przedmiotowych piwnic. Taki dostęp niewątpliwie ma zarządca budynku, do którego przynależą. Zasadnie przyjął organ, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jednoznacznie wskazuje na nieprawidłowości stropu nad piwnicą w rejonie podwórza na działce nr ew. [...] przy budynku przy ul. P. w W., które jednocześnie mogą powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zatem zastosowany tryb postępowania wskazany w art. 66 p.b. był właściwy, gdyż przedmiotowy strop jest w nieodpowiednim stanie technicznym jak również zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia. Ponadto podkreślić należy, że organy nadzoru budowlanego nie są kompetentne do ustalania granic własności, dlatego w tym zakresie dokonują analizy zebranego materiału dowodowego jedynie pod kątem i na potrzeby prowadzonego postępowania w ramach nadzoru budowlanego. W takim przypadku wszelkich roszczeń czy odszkodowań należy dochodzić na drodze cywilnej. O przestrzennych granicach konkretnego gruntu przesądzają uzasadnione potrzeby jej właściciela, zależne od rodzaju i przeznaczenia jego nieruchomości. Pamiętać przy tym należy, iż społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać (por. wyrok NSA z 15 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1581/08). Zgodnie z art. 143 k.c., społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, ale sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie zgodnie z przepisami prawa i planem zagospodarowania przestrzennego może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać. Wymieniony przepis traktuje zatem o społeczno-gospodarczym przeznaczeniu gruntu w rozumieniu abstrakcyjnym, co oznacza, że odwołanie się do społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości należy rozumieć jako wskazanie na uprawnienie właściciela do nieskrępowanego korzystania z tej nieruchomości w zakresie - a więc także na wysokość i głębokość - z reguły dostępnym (potencjalnie możliwym do wykorzystania) właścicielowi, w granicach zakreślonych przez prawo (por. wyrok SN z 6 stycznia 2005 r., sygn. akt III CK 129/04).

Organ odwoławczy jest zobowiązany rozpatrzyć ponownie całą sprawę, bazując przede wszystkim na zgromadzonym przez organ I instancji materiale dowodowym, nie ograniczając się przy tym tylko do zarzutów przedstawionych w odwołaniu. W toku postępowania odwoławczego organ powinien zbadać prawidłowość decyzji w każdym jej aspekcie i w oparciu o wszelkie niezbędne a możliwe do uzyskania materiały dowodowe. Rozpatrując sprawę, organ odwoławczy może (zgodnie z art. 136 k.p.a.) przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Oznacza to, że przekroczenie granic "dodatkowego" postępowania dowodowego stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając tym samym stronę prawa do odwołania (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 515/19).

Pamiętać jednak trzeba, że organ II instancji nie może w ramach postępowania odwoławczego przeprowadzić samodzielnie całego postępowania wyjaśniającego w w/w zakresie, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności. Wprawdzie organ II instancji ma obowiązek prowadzić własne postępowanie dowodowe, niemniej nie może zastępować organu I instancji. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji (por. wyrok WSA w Szczecinie z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 100/19). Mając na uwadze zaistniały stan faktyczny, organ II instancji zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego z udziałem wszystkich stron postępowania oraz skierowanie decyzji nakazowej do właściwego (prawidłowego) adresata.

3. Podstawowym problemem w niniejszej sprawie było zatem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie prawidłowego ustalenia adresata obowiązków, co musiało skutkować uchyleniem wydanego rozstrzygnięcia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wynika to z kilku zasadniczych powodów.

Po pierwsze - organ wojewódzki badając ponownie niniejszą prawidłowo przyjął, że organ powiatowy dokonał błędniej oceny materiału dowodowego uznając, iż adresatem obowiązku w sprawie stropów piwnic powinny być K., Miasto [...], D. D. – K., B. K. – O., S. M., A. G., M. N., M. N., gdyż:

- z KW działki nr [...] wynika, że Miasto [...] jest właścicielem nieruchomości, a pozostałe podmioty posiadają prawo użytkowania wieczystego;

- piwnice będące przedmiotem sporu stanowią część składową budynku należącą do Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (nawet pomimo tego, że znajdują się pod podwórzem poza obrysem budynku, na działce nie będącej własnością w/w Wspólnoty);

- z rysunku nr 1 części opisu technicznego znajdującego się w dokumentacji technicznej pt. "Projekt wykonania nowej konstrukcji stropu nad piwnicą w rejonie podwórza w budynku mieszkalnym przy ul. P. w W." autorstwa inż. A. C. z [...] stycznia 2013 r. (s. 3) wynika, że w/w budynek posiada piwnice, które zostały podzielone na część główną, kotłownię, piwnice pod salonem fryzjerskim, biuro wspólnoty mieszkaniowej oraz strop w rejonie podwórza;

- z pisma M. N. z 26 kwietnia 2021 r. wynika, iż jedyny dostęp do tych piwnic znajduje się w budynku przy ul. P.;

- sporne piwnice stanowią cześć wspólną budynku Wspólnoty Mieszkaniowej [...]; a zatem to Wspólnota powinna być adresatem obowiązków nałożonych w omawianej sprawie;

- Wspólnota Mieszkaniowa jest ich użytkownikiem i jest w ich posiadaniu (dokonuje przeglądów, na jej zlecenie wykonywane są opinie techniczne, w tym projekt wykonania konstrukcji) a dostęp do nich jest możliwy od budynku przy ul. P.;

- zarówno właściciel działki (miasto [...]) oraz użytkownicy wieczyści nie mają zapewnionego prawnie dostępu do stropu przedmiotowych piwnic.

Po drugie - obowiązki wskazane w Rozdziale VI p.b. związane z utrzymaniem obiektów budowlanych obciążają w myśl art. 61 p.b., właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, a obowiązki wynikające z art. 66 p.b. związane z utrzymaniem należytego stanu technicznego powinny być nakładane na podmiot, o którym mowa w art. 61 p.b. Zgodzić się można z [...]WINB, że w ramach postępowania odwoławczego nie ma możliwości wydania decyzji merytorycznej zmieniającej adresata danego obowiązku. Skoro zatem adresatem obowiązków nałożonych decyzją z art. 66 p.b. może być jedynie właściciel lub zarządca budynku (co wynika wprost z art. 61 p.b.) - to w sytuacji kiedy nieodpowiedni stan techniczny dotyczy stropów pomieszczeń piwnicznych budynku, zobowiązanym do usunięcia nieprawidłowości w w/w zakresie winna być wspólnota mieszkaniowa zarządzająca tym budynkiem.

Po trzecie - [...]WINB wykazał w sprawie, że zebrany materiał dowodowy potwierdza, że faktycznym zarządcą i użytkownikiem spornych piwnic jest Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. P. Powyższego nie zmienia, że część tych piwnic wychodzi poza obrys budynku i jest położona pod powierzchnią innej nieruchomości.

Po czwarte – wbrew zarzutom zawartym w sprzeciwie, zaskarżona decyzja zawiera wytyczne dla organu ponownie rozpatrującego sprawę. [...]WINB wskazuje bowiem, że: "Ponownie rozpatrując sprawę organ powiatowy podejmie odpowiednie działania z zakresu nadzoru budowlanego nakładając obowiązki na prawidłowego adresata".

4. Na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest zatem koniecznością poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania w postaci uprawnienia strony do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty jej sprawy indywidualnej. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym, sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny, bowiem oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1001/12). Ponadto w ramach postępowania odwoławczego brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego, gdyż art. 138 k.p.a. nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia.

W związku z tym, zasadnie organ II instancji uchylił decyzję PINB z [...] września 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1241/21). Zasadniczo, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyrok NSA z 21 września 2021 r., sygn. akt I OSK 1221/21). Sąd rozpoznając sprzeciw, musi ocenić, czy z uwagi na postępowanie organu I instancji można zarzucić naruszenie przepisów postępowania, którego wynikiem była konieczność ustalenia stanu faktycznego sprawy w istotnym zakresie, tj. przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2346/20).

W ocenie Sądu, prawidłowo w niniejszej sprawie organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem zasada dwuinstancyjności, której istotą jest obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w pierwszej instancji. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Skierowanie nakazu przez organ odwoławczy również do innych adresatów decyzji niewątpliwie nastąpiłoby z naruszeniem art. 15 k.p.a. Prowadziłoby bowiem do pozbawienia stron możliwości kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy jest uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie, jeśli kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 46/22). W niniejszej sprawie organ II instancji nie naruszył również art. 107 § 3 k.p.a. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowo-administracyjnym (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 875/21). Aby naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 k.p.a., mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4875/21). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.