Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1022/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2495
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek  organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie  ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej
article: art. 133 par. 1 zd. 1 w zw. z art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 2 pkt 13 i art. 100
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 17 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 880/18 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie nadania nazwy ulicy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 880/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Bydgoszczy w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2018 r., Nr [...], w przedmiocie nadania nazwy ulicy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika to z ustaleń sądu wojewódzkiego, Wojewoda Kujawsko-Pomorski w/w zarządzeniem zastępczym z dnia [...] czerwca 2018 r., działając na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (t.j. Dz. U., poz. 744 oraz z 2017 r., poz. 1389 i poz. 2495, Uzpk), po zasięgnięciu opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zarządził ulicy o nazwie Bolesława Jastrzębskiego położonej w mieście [...], nadać nazwę Anny Wazówny (§ 1 zarządzenia), wskazując iż zarządzenie to podlega wykonaniu przez Burmistrza [...] (§ 2) i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego (§ 3) .

Wojewoda podejmując zarządzenie zastępcze stwierdził, że Rada Miejska w [...] nie wykonała ustawowego obowiązku i nie dokonała w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie zmiany nazwy ul. Bolesława Jastrzębskiego. W związku z powyższym Wojewoda Kujawsko-Pomorski zwrócił się pismem z dnia 17 października 2017 r., w trybie art. 6 ust. 3 Uzpk, do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia cyt. ustawy w życie z normą jej art. 1. Przedmiotowa opinia wpłynęła do organu nadzoru w dniu 30 maja 2018 r.

Sąd w dalszych motywach swego wyroku wywodził, iż Wojewoda – wspierając się na uzyskanej opinii IPN – w swym zarządzeniu uznał, że osoba Bolesława Jastrzębskiego stanowi symbol komunizmu, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 Uzpk. Tym samym nazwa ulicy upamiętniającą wskazaną postać, ma charakter propagujący komunizm, a co za tym idzie jest niezgodna z art. 1 ust. 1 tej ustawy.

Wojewoda powołując się na brzmienie przepisów art. 1 i art. 6 ust. 1 Uzpk stwierdził, że podstawowym jej założeniem było skuteczne wyeliminowanie z przestrzeni publicznej nazw propagujących symbole ustrojów totalitarnych, przy poszanowaniu miejsc pochówku, grobów i cmentarzy, a także własności prywatnej. Dlatego jako organ nadzoru zobligowany był - na mocy przepisu art. 6 ust. 2 tej ustawy - do wydania zarządzenia zastępczego, nadającego ulicy o nazwie Bolesława Jastrzębskiego w [...] nową nazwę: Anny Wazówny. Zarządzenie to przywołuje treść opinii IPN oraz zawiera argumentację organu administracji rządowej na rzecz nadania powyższej nazwy w miejsce dotychczasowej.

W wyroku przytoczono dalej, że Gmina Miasta [...] reprezentowana przez Burmistrza [...] wniosła do WSA w Bydgoszczy skargę na ww. zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2018 r.

Skarga została poprzedzona uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., Nr [...], w sprawie jej wniesienia na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego.

W skardze strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., Usg) oraz art. 15 ust. 1 i 2 i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), poprzez realizację przez Wojewodę zadania należącego wyłącznie do Rady Miejskiej, i wynikającej z Konstytucji zasadzie decentralizacji władzy publicznej oraz samodzielności samorządu terytorialnego w wykonywaniu powierzonych mu zadań publicznych, co świadczy o niezgodności art. 6 ust. 2 Uzpk, stanowiącego podstawę prawną wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego, z przepisami art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 2 art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, które zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP powinno być w niniejszym przypadku stosowane bezpośrednio;

2) art. 2 ust. 3 Usg oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i art. 16 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie przez Wojewodę zaskarżonego zarządzenia zastępczego, wbrew wynikającej z Konstytucji RP oraz Usg zasadzie ochrony sądowej samodzielności samorządu terytorialnego, którą zasadę narusza Uzpk przyznając Wojewodzie uprawnienia do zmiany nazw ulic bez jakichkolwiek konsultacji z mieszkańcami i organami miasta, co świadczy o niezgodności przepisów Uzpk, w tym głównie przepisu art. 6 ust. 2 powołanej ustawy, z art. 165 ust. 2 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, które na mocy art. 8 ust. 2 Konstytucji RP powinny być w niniejszej sprawie stosowane bezpośrednio;

3) art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 Uzpk poprzez ich zastosowanie mimo, że osoba Bolesława Jastrzębskiego nie symbolizuje komunizmu ani nie propaguje komunizmu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W ocenie skarżącej Gminy należy uznać, iż dokonując zmiany nazwy ulicy z Bolesława Jastrzębskiego na Anny Wazówny nie w pełni przeanalizowano konieczność zastosowania przepisów Uzpk.

Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że w udzielonej odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 września 2018 r. WSA w Bydgoszczy uwzględnił skargę.

W pierwszej kolejności sąd wojewódzki rozważył dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia zastępczego, które wydane zostało po wejściu w życie ustawy z 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2495), opowiadając się za dopuszczalnością skargi.

W wyroku wskazano, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia stanowił art. 6 ust. 2 Uzpk. Przytaczając ten przepis stwierdzono, iż poza sporem pozostaje okoliczność, że ustawa ta weszła w życie 2 września 2016 r. i organ jednostki terytorialnej (Rada Miejska w [...]), zobowiązana był do zmiany sprzecznej z ustawą nazwy do dnia 2 września 2017 r. W przypadku niewykonania przez gminę obowiązku Wojewoda mógł w terminie 3 miesięcy od dnia upływu tego terminu wydać zarządzenie zastępcze, nadające nazwę zgodną z ust. 1 ustawy (art. 6 ust. 2 Uzpk). W kontrolowanej sprawie opinia IPN została wydana w dniu 29 maja 2018 r., co w ocenie WSA w Bydgoszczy oznaczało, że w istocie termin ten został dochowany przez Wojewodę.

Sąd wojewódzki eksponował, iż regulacje ustawy dekomunizacyjnej mają niewątpliwie charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie samorządu gminnego do nadawania i zmian nazw ulic. Podkreślił, że jest to uprawnienie szczególnie ważne, należące do zadań gminy związanych z zarządzaniem szeroko rozumianą przestrzenią w obrębie terytorium gminy. Nazewnictwo ulic i placów wiąże się bezpośrednio z tożsamością wspólnoty gminnej, która ma prawo poprzez swe demokratycznie wybrane organy swobodnie dokonywać wyboru ich nazw i patronów zgodnie z oczekiwaniami członków tej wspólnoty. Granice tej swobody wyznacza jednak prawo, a działanie w celu propagowania ustrojów totalitarnych wykracza poza te granice. Z mocy prawa Wojewoda jest zatem upoważniony do nadawania nazw ulic w trybie zastępczym po spełnieniu dodatkowych kryteriów ustawowych. W tym sensie nie dopatrywano się naruszenia prawa przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego.

Sąd wojewódzki wskazał, że przedmiotem sporu pomiędzy organem nadzoru a gminą jest kwestia oceny, czy nazwa ulicy "Bolesława Jastrzębskiego" nadana przez Miejską Radę Narodową w [...] w dniu 28 czerwca 1989 r. podyktowana była chęcią upamiętnienia działacza partyjnego, czy jedynie uhonorowania zasłużonego dla [...] mieszkańca. Wyłuszczono, że opis w opinii IPN postaci Bolesława Jastrzębskiego niewątpliwie potwierdza jego związanie ze Stronnictwem Demokratycznym (członkostwo) pełnienie funkcji kierowniczych w organach powiatowych: "Po wojnie związał się ze Stronnictwem Demokratycznym - satelickim ugrupowaniem wobec komunistycznej Polskiej Partii Robotniczej. Z jego ramienia pełnił funkcję przewodniczącego Miejskiej Rady Narodowej w [...] - zorganizowanej przez komunistów jednostki władzy terenowej. Był również delegatem na II Kongres Stronnictwa Demokratycznego w 1949 r. w Warszawie. W okresie dojrzałego stalinizmu, po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, stanął na czele Powiatowej Rady Narodowej w [...] (co oznaczało, że stał na czele administracji państwowej w tym powiecie). Następnie był członkiem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. W latach 1946-1952 pełnił funkcję Przewodniczącego Komitetu Powiatowego SD, a następnie przez kolejne 13 lat był wiceprzewodniczącym KP SD w [...]. Zmarł w 1965 r.". Z powyższego zdaniem sądu a quo wynika, że organ nadzoru ograniczył opis postaci wyłącznie do okresu powojennego i całkowicie pominął wcześniejsze zasługi tej postaci sprzed II wojny światowej i okresu wojennego. W ocenie tego sądu organ nadzoru przy wydawaniu zarządzenia zastępczego powinien dysponować pełnym materiałem dowodowym, a nie tylko stanowiskiem wyrażonym w opinii IPN. Z uzasadnienia skargi wynika, że postać Bolesława Jastrzębskiego może budzić wątpliwości, gdy uwzględni się jego zasługi dla miasta [...]. Fakty z działalności na rzecz społeczności lokalnej zostały całkowicie pominięte.

WSA w Bydgoszczy podkreślił, że strona skarżąca powołuje się na korespondencję Dyrektor [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w [...], pismo z dnia 19 maja 2017 r., skierowane do Oddziałowego Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa IPN w Gdańsku, z prośbą o dokonanie ponownej oceny Bolesława Jastrzębskiego, do którego załączono jednocześnie kopie dokumentów z jego teczek osobowych, z których wynika, że nie utożsamiał się on z ideologią komunistyczną. W odpowiedzi Biuro poinformowało Dyrektora, iż opinia w sprawie nazwy ulicy została przekazana do Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa w Warszawie do weryfikacji. Opinia uwzględniała przekazane przez Dyrektora dokumenty. Do chwili obecnej Dyrektor nie otrzymał pisemnej odpowiedzi na swoją prośbę. Strona skarżąca zwróciła również uwagę na teczki osobowe Bolesława Jastrzębskiego, które zawierają dokumenty, które mogą potwierdzać opinię obecnego Dyrektora I Liceum Ogólnokształcącego; - rezolucję organizacji partyjnej przy I Liceum Ogólnokształcącym, w której stwierdzono, iż: "Znając ob. Jastrzębskiego, nie daje on żadnej gwarancji, że w szkole zostałby zapewniony socjalistyczny kierunek wychowania i świecki charakter szkoły niewątpliwie by na tym ucierpiał" oraz "Organizacja partyjna znając sytuację w tutejszej szkole jest przekonana, że współpraca z ob. Jastrzębskim nie układałaby się należycie, co z kolei odbiłoby się ujemnie na wychowaniu młodzieży"; - Notatka wizytatora z 1952 r. zawiera stwierdzenie, iż "Ulega wpływom i liczy się z opinią klerykalnego środowiska, zamiast je urabiać", - pismo Wydziału Oświaty Prezydium WRN skierowane do Ministerstwa Oświaty z 1952 roku zawiera stwierdzenie, iż liczenie się z opinią klerykalnego środowiska wystąpiło wyraźnie w okresie "ostatnich rekolekcji, w których wziął udział ogół szkoły", - sprawozdanie z wizytacji szkoły z 1957 r., w którym Komisja Kontrolna wskazała "Na dyrektora nie nadaje się ze względu na nie zabezpieczenie linii partyjnej. Należy wprawdzie do Stronnictwa Demokratycznego, jednak nie nadaje szkole socjalistycznego wychowania. Nie oddał sztandarów harcerskich ze starymi emblematami. Nie troszczy się o nadanie szkole jednolicie socjalistycznego charakteru i wyglądu zewnętrznego". Wyeksponowano w wyroku II SA/Bd 880/18, że Gmina uważa ponadto, iż dokonując oceny jego osoby warto również zwrócić uwagę, iż był on przed 1939 r. odznaczony Srebrnym Krzyżem Zasługi oraz Medalem Niepodległości, a w okresie II wojny światowej organizował tajne komplety na terenie Grójca i Warszawy. W ocenie sądu I instancji powyżej przytoczone fakty powinny zostać zweryfikowane przed wydaniem zarządzenia zastępczego ze stanowiskiem Gminy, że Miejska Rada Narodowa w [...] nadając w dniu 28 czerwca 1989 r. nazwę ulicy Bolesława Jastrzębskiego nie kierowała się chęcią upamiętnienia działacza partyjnego, a jedynie uhonorowania zasłużonego dla [...] mieszkańca. Wobec powyższego organ nadzoru powinien przede wszystkim sięgnąć do dokumentów źródłowych obrazujących nadanie ulicy nazwy "Bolesława Jastrzębskiego" i ocenić uzasadnienie tego nadania. Istotne w sprawie pozostawało bowiem zbadanie intencji nadania nazwy ulicy. Dodatkowo podkreślono, że Wojewoda nie poczynił żadnych ustaleń związanych z badaniem, czy opinia IPN spełnia wszystkie wymogi, nie dokonał też żadnych ustaleń związanych z uznaniem, że nazwa ulicy "Bolesława Jastrzębskiego" w stanowi rzeczywiście symbol komunizmu w odbiorze społeczności lokalnej.

W dalszych motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki podniósł, że nie jest jego rzeczą polemika z ustaleniami co do faktów historycznych zawartymi w opinii IPN. Wskazał, że opinia ta z całą pewnością nie może być jednak uznana za wiążącą w takim zakresie, w jakim stwierdza, że dana data, postać lub grupa osób stanowiła "symbol" komunizmu, którego użycie jako nazwy ulicy prowadzi do propagowania tego ustroju. Opinia IPN powinna w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości wyjaśniać, z jakich względów nazwa, w tym przypadku ulicy, jest niezgodna z art. 1 ust. 1 Uzpk. Opinia IPN jest dowodem w sprawie i jako taka podlegać powinna ocenie organu nadzoru nad samorządem terytorialnym zwłaszcza, że przepisy Uzpk nie nadają jej wiążącego charakteru. Uwypuklono w wyroku, że w rozpoznawanej sprawie podstawowa treść zaskarżonego zarządzenia zastępczego obejmuje powielenie opinii IPN z dnia 29 maja 2017 r. Zdaniem tegoż sądu wojewódzkiego opinia ta została sporządzona w sposób w istocie nie pozwalający na jej kontrolę.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że obowiązki IPN jako organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki wojewody, który wydaje zarządzenie zastępcze, nie są tożsame. To na wojewodzie spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu materialno-prawnego i tym samym wydania zarządzenia zastępczego, które merytorycznie załatwia sprawę. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że w kontrolowanej sprawie Wojewoda w wydanym zarządzeniu zastępczym nie zawarł żadnej własnej oceny co do stwierdzenia, czy faktycznie nazwa "Bolesława Jastrzębskiego" odpowiada dyspozycji art. 1 ust. 1 Uzpk.

Wobec ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, Ppsa), a więc naruszenia przepisów postępowania w stopniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 148 Ppsa, sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze. Owe naruszenie przepisów postępowania polegało na oparciu się przez Wojewodę na nieprawidłowo sporządzonej opinii IPN.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Kujawsko-Pomorski, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy - art. 133 § 1 zd. 1 w zw. art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, w zw. z art. 6 ust. 1 i 3 Uzpk poprzez błędne ustalenie, iż organ nadzoru "całkowicie pominął wcześniejsze zasługi tej postaci" oraz, że szczegółowe okoliczności życiorysu powinny zmienić ocenę sprawy przyjętą w zarządzeniu, a ponadto sąd nie wykazał istotnego wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy;

II. przepisów prawa materialnego poprzez:

1) błędną wykładnię art. 6 ust. 1-3 Uzpk poprzez uznanie, iż organ nadzoru powinien zweryfikować przed wydaniem zarządzenia swoje stanowisko z uwzględnieniem okoliczności ówczesnego ustanowienia tej nazwy (ocenić uzasadnienie ówczesnego nadania nazwy), a także wskazanie kryterium (przesłankę) obowiązku ustalenia, iż nazwa ulicy stanowi "symbol komunizmu w odbiorze społeczności lokalnej";

2) niezastosowanie art. 100 Usg w zw. z art. 6 ust. 4 i art. 3 ust. 4 Uzpk poprzez zasądzenie w pkt 2 wyroku kosztów postępowania w zakresie wpisu od skargi.

Wskazując na powyższe uchybienia wyroku WSA w Bydgoszczy Wojewoda Kujawsko-Pomorski wnosi o:

1) uchylenie skarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy;

2) zasądzenie od skarżącego na rzecz organu nadzoru kosztów postępowania kasacyjnego (kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadcza, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy, stosownie do art. 176 § 2 Ppsa.

W ocenie Wojewody istotną w życiorysie tego patrona jest jego działalność publiczna, polityczna i kierowaniem podstawowym aparatem władzy ustroju totalitarnego państwa. Współczesna ocena może być oparta na podstawowych "osiągnięciach", z którymi postać się wiąże. Dla wymaganej oceny wystarcza analiza życiorysu i skojarzenie, jakie rodzi jego pozycja w ówczesnym aparacie władzy.

W odpowiedzi Gminy Miasta [...] na złożoną skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Gminy Miasta [...] kosztów postępowania kasacyjnego, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Zdaniem strony skarżącej sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, iż organ nadzoru przy wydawaniu zarządzenia zastępczego powinien dysponować pełnym materiałem dowodowym, a nie tylko stanowiskiem wyrażonym w opinii IPN. Podnosi dalej skarżąca Gmina, że organ nadzoru nie uwzględnił w ogóle faktów z działalności Bolesława Jastrzębskiego na rzecz społeczności lokalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, przesłanek nieważności w przedmiotowej sprawie nie dostrzeżono. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Zaskarżony wyrok odpowiada prawu, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Zarzut skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 6 ust. 1 i 3 Uzpk jest chybiony. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa stanowi jedną z podstaw uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na decyzję lub postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym. Przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa WSA w Bydgoszczy w przedmiotowej sprawie nie mógł stosować, bowiem przedmiotem skargi nie była decyzja lub postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, a zarządzenie zastępcze organu nadzoru nad samorządem gminnym. Sąd wojewódzki uwzględniając skargę Gminy Miasto [...] dwukrotnie w motywach kwestionowanego wyroku wskazywał (s. 9 i 19), że wydaje wyrok, działając na podstawie art. 148 Ppsa. Zgodnie z cyt. przepisem "Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt". Sąd a quo na s. 19 uzasadnienia zaskarżonego wyroku sformułował następujące zdanie: "Mając powyższe na uwadze, wobec ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a więc naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze". To sformułowanie być może legło u podstaw intencji autora skargi kasacyjnej – profesjonalnego pełnomocnika – powołującego w pkt I podstaw kasacyjnych przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa jako mającego być naruszonym przez sąd pierwszej instancji. Motywów takiego działania pełnomocnika Wojewody nie dostarcza jednak uzasadnienie skargi kasacyjnej, w której zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa (z którego wynika nakaz przytoczenia nie tylko podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienia) bliżej nie wyłuszczono. Rzecz jednak w tym, że sąd wojewódzki oczywiście błędnie uzasadnił w tym zakresie podstawę prawną swego rozstrzygania w sprawie ze skargi gminy na akt nadzoru – tu zarządzenie zastępcze. Naruszenie to nie będzie miało wpływu na wynik postępowania przed sądem drugiej instancji, skoro skarga kasacyjna podlega oddaleniu nie tylko wtedy gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (por. art. 184 Ppsa). Te okoliczności uzasadniają wywód o nieskutecznym zarzucie naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

B. Zarzut naruszenia przepisów art. 133 § 1 zd. 1 w zw. z art. 134 § 1 Ppsa poprzez błędne ustalenie, że organ nadzoru całkowicie pominął "wcześniejsze zasługi tej postaci" oraz że szczegółowe okoliczności życiorysu powinny zmienić ocenę sprawy przyjętą w zarządzeniu, a ponadto iż sąd nie wykazał istotnego wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy, nie jest zasadny. Tak skonstruowanej podstawy w petitum skargi kasacyjnej jej autor bliżej w uzasadnieniu tego środka zaskarżenia nie wyjaśnił, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa. Z art. 133 zd. 1 Ppsa wynika, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. To ostatnie zastrzeżenie odnosi się do przypadku braku przekazania sądowi akt sprawy przez skarżony organ, w przedmiotowej sprawie taki przypadek nie zachodził. Z kolei art. 134 § 1 Ppsa określa, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a", przepis art. 57a Ppsa dotyczy skargi na pisemną interpretację prawa podatkowego w indywidualnej sprawie, zatem również końcowe zastrzeżenie przepisu art. 134 § 1 Ppsa zawarte w przywoływanym przez Wojewodę w podstawie kasacyjnej oznaczonej jako pkt I, również nie wchodzi w grę w przedmiotowej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że wyrok został wydany po zamknięciu rozprawy (k. 26 akt sądowych), skarżący kasacyjnie organ nie wskazuje, aby sąd wojewódzki miał wydać wyrok opierając się na okoliczności, które nie miałyby oparcia w aktach sprawy. Z przepisu art. 133 § 1 Ppsa wynika zakaz wyjścia poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, przy czym pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć zarówno akta sprawy administracyjnej, jak i akta sądowe zgromadzone przez orzekający sąd. Ze skargi kasacyjnej nie wynika ponadto, aby sąd wojewódzki miał wykroczyć poza granice danej sprawy wydając inkryminowany wyrok, skoro uchylił zarządzenie zastępcze Wojewody, które objęte było przedmiotem skargi Gminy Miasta [...], a tym samym nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 § 1 Ppsa. Końcowa część podstawy kasacyjnej oznaczonej jako pkt I zdaje się nawiązywać do – jak to uprzednio już wskazano – wadliwie przywołanego tam przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, a odnoszącego się do podstawy uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny na decyzję lub postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym. Powołując się w takim przypadku na uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub w części sąd administracyjny dopatruje się innego – niż dające podstawę do wznowienia – naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak to już wcześniej przywoływano, WSA w Bydgoszczy uwzględniając skargę orzekał na podstawie art. 148 Ppsa, ten zaś przepis stanowiąc, że "Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt" nie wiąże skuteczności skargi na akt nadzoru z obowiązkiem wykazywania przez sąd "istotnego wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy".

C. Nie może zostać uznany za skuteczny zarzut błędnej wykładni przepisów art. 6 ust. 1-3 Uzpk poprzez uznanie, iż organ nadzoru powinien zweryfikować przed wydaniem zarządzenia swoje stanowisko z uwzględnieniem okoliczności ówczesnego ustanowienia tej nazwy (ocenić uzasadnienie ówczesnego nadania nazwy), a także wskazanie kryterium (przesłankę) obowiązku ustalenia, iż nazwa ulicy stanowi "symbol komunizmu w odbiorze społeczności lokalnej". Art. 6 przywołany w pkt II 1) skargi kasacyjnej stanowi, że:

"1. Obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

2. W przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1.

3. Wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Przepis art. 2 ust. 3 stosuje się odpowiednio".

Przez pojęcie "błędna wykładnia" przepisów prawa materialnego rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego". Z pojęciem tym wiązać się zatem będą przypadki niewłaściwego odczytania treści przepisu, bądź mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2019 r., II OSK 315/17, CBOSA. nsa.gov.pl). Stawiając zatem zarzut błędnej wykładni przepisu prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, jak powinna wyglądać wykładnia prawidłowa, jak wskazany przepis powinien być prawidłowo rozumiany. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera wskazania prawidłowej wykładni powołanych powyżej przepisów Uzpk, ograniczając się do stwierdzenia, że przepisy tej ustawy regulują samodzielnie przesłanki wydania zarządzenia zastępczego, dlatego "zarządzenie zastępcze wydane zgodnie z przepisem podstawy prawnej jest legalne" (s. 3 skargi kasacyjnej). To sformułowanie w żadnym razie nie może zostać potraktowane jako wskazanie prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, które z kolei nieprawidłowo miał wykładać sąd pierwszej instancji.

D. W skardze kasacyjnej odnosząc się do naruszenia art. 6 ust. 2 i 3 Uzpk w istocie kwestionuje się nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów przez sąd wojewódzki, który nie wskazać miał bliżej wad opinii IPN, nie zaś ich błędną wykładnię. Wojewoda Kujawsko-Pomorski wywodzi także o tym, że opinia IPN, której zasięgnął w postępowaniu nadzorczym, jest rzetelna i opiera się na danych bibliograficznych. Skarga kasacyjna zawiera przywołanie fragmentów tych judykatów, które mają wspierać argumentację strony skarżącej kasacyjnie, by dowodzić, że wykładnia art. 6 wskazująca na "dodatkowe kryteria" (s. 4 skargi kasacyjnej), przez co rozumie się "odbiór społeczny" nazwy ulicy, jest nieprawidłowa.

E. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie, lektura zaskarżonego wyroku wskazuje, że istota sprawy sprowadzała się do oceny tego , czy Wojewoda Kujawsko-Pomorski zgromadził takie dowody, które pozwalałyby – przy uwzględnieniu wyłącznej właściwości rady gminy do nadawania nazw ulic (art. 18 ust. 2 pkt 13 Usg), konstytucyjnych regulacji odnoszących się do ochrony samodzielności gminy (art. 16 i 165 ust. 2 Konstytucji RP) – przyjąć, że wydanie zarządzenia zastępczego na podstawie art. 6 ust. 2 Uzpk nie było przedwczesne, skoro nie wyjaśniono, czy nazwa przedmiotowej ulicy – imienia Bolesława Jastrzębskiego – nie stanowi aby upamiętnienia "osoby symbolizującej komunizm lub inny ustrój totalitarny" (art. 1 ust. 1 Uzpk). WSA w Bydgoszczy odnosząc się obszernie do kwalifikacji prawnej opinii IPN w aspekcie innych dowodów przedkładanych przez stronę skarżącą w toku postępowania sądowego, doszedł do przekonania, że zarządzenie zastępcze zostało wydane przedwcześnie w kontekście art. 1 ust. 1 Uzpk. Sąd pierwszej instancji wskazał w swym wyroku, że w kontrolowanej sprawie Wojewoda w wydanym zarządzeniu zastępczym nie zawarł żadnej własnej oceny co do stwierdzenia, czy faktycznie nazwa "Bolesława Jastrzębskiego" odpowiada dyspozycji art. 1 ust. 1 Uzpk. Ocenę tę podziela Sąd w tym składzie. Trafnie zauważono, że obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej jako organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki wojewody, który wydaje zarządzenie zastępcze, nie są tożsame. To na wojewodzie spoczywał obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu materialno-prawnego i tym samym wydania zarządzenia zastępczego, które merytorycznie załatwia sprawę. Uwypuklając zadania ustawowe nałożone na IPN, a zobowiązujące tę jednostkę do szczególnej staranności w badaniu wiedzy historycznej, przy obszernym przywołaniu tych okoliczności, których nie brał pod uwagę wydając swe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda Kujawsko-Pomorski, WSA w Bydgoszczy nie dopuścił się zarzucanej mu błędnej wykładni przepisów art. 6 ust. 1-3 Uzpk.

F. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 100 Usg w zw. z art. 6 ust. 4 i art. 3 ust. 4 Uzpk poprzez "zasądzenie w pkt 2 wyroku kosztów postępowania w zakresie wpisu od skargi". Zgodnie z art. 100 Usg "Postępowanie sądowe, o którym mowa w artykułach poprzedzających, jest wolne od opłat sądowych", nie ulega wątpliwości, że jednym z rodzajów postępowania sądowego, do którego odnosi się norma z powyższego przepisu jest kwestia zaskarżenia w trybie sądowoadministracyjnym przez gminę rozstrzygnięcia organu nadzorczego (art. 98 ust. 1 Usg). Dodatkowo z przepisów art. 6 ust. 4 i art. 3 ust. 4 Uzpk wynika, że przepisy m. in. art. 98 i 100 Usg stosuje się odpowiednio do zarządzeń zastępczych wojewody podejmowanych na podstawie przepisów Uzpk. Rzecz jednak w tym, że z treści zaskarżonego kasacyjnie wyroku nie wynika w sposób jednoznaczny, aby zasądzone przez sąd pierwszej instancji koszty postępowania obejmować miały wpis od skargi – przeciwnie – w wyroku tym ostatnie zdanie uzasadnienia brzmi następująco: "koszty zastępstwa procesowego (podkr. Sądu) zostały zasądzone od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa". Wprawdzie sąd wojewódzki w takim sformułowaniu dopuścił się oczywistej omyłki, albowiem oczywiście błędnie w nim wskazano, że koszty te zasądzono od "Wojewody Wielkopolskiego" zamiast prawidłowo w ślad za pkt 2 sentencji wyroku, że koszty te zasądzono od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, to jednak wyraźnie sąd pierwszej instancji określił, że koszty te obejmowały li tylko koszty zastępstwa procesowego, nie zaś także wpisu sądowego. Ta okoliczność skutkuje nietrafnością zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej jako pkt II 2).

G. Z powyższych powodów i działając n podstawie art. 184 Ppsa należało skargę kasacyjną oddalić, skoro zaskarżony wyrok – pomimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu.

H. O kosztach postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.