Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1374/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 8
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Zygmunt Niewiadomski Halina Kuśmirek /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych D. i W. W., Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 3266/02 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia

23 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 3266/02 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, uchylona została zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września 2002 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji powołał się na przepis art. 51 Prawa budowlanego z 1994 roku – procedury zmierzającej do legalizacji prowadzonych robót budowlanych. W sytuacji zaś zastosowania do tej budowy art. 51 wykluczona jest możliwość stosowania również art. 48 Prawa budowlanego.

Równoległe do niniejszego postępowania pomiędzy tymi samymi stronami toczyło się postępowanie, którego przedmiotem była decyzja nakładająca na D. i W. W. w związku z prowadzeniem robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, obowiązek dostarczenia w przypisanym terminie stosownej dokumentacji.

Wyrokiem z dnia 27 lipca 2005 r. w sprawie II SA/Gd 1466/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 14 maja 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie doprowadzenia wykonywanych robot do stanu zgodnego z prawem.

Sąd administracyjny stanął na stanowisku, iż obie te decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 51 Prawa budowlanego. Konsekwencją tego wyroku, przy uznaniu wadliwości decyzji nakładającej obowiązek dostarczenia wymaganej dokumentacji, jest z kolei uznanie, że wadliwa była również decyzja o wznowieniu robót budowlanych. Wadliwa jest bowiem cała procedura zmierzająca do legalizacji robót budowlanych – na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Od wyroku tego skargę kasacyjną złożyli Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (radca prawny E. N.) oraz w imieniu inwestorów D. i W. W. radca prawny E. N.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oparcie orzeczenia o nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lipca 2005 r. w sprawie II SA/Gd 1466/02. Skoro od wyroku tego została również wniesiona skarga kasacyjna nieprawomocny wyrok nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu.

Natomiast skarga kasacyjna inwestorów D. i W. W. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zarzuciła wyrokowi naruszenie:

– art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7 I 64 § 3 Konstytucji RP poprzez zakwestionowanie zasadności wydanych przez organy decyzji, gdy tenże Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż decyzja o takiej treści wydana po dniu 11.07.2003 r. byłaby zgodna z prawem, co powoduje sztuczną konieczność ponownego wydania takiej samej decyzji;

– art. 111 § 2 p.p.s.a. poprzez brak połączenia dwóch skarg na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14.05.2002 r. z decyzją dotyczącą pozwolenia na wznowienie robót;

– art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez brak zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia prawidłowości trybu z art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Ponadto w przypadku ewentualnego nieuwzględnienia powyższych zarzutów, skarga kasacyjna zarzuciła wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

– naruszenie przepisów prawa materialnego art. 3 pkt 6 i 8, 29 ust. 2 pkt 1, art. 48, 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego a także art. 7, 8 i 9 kpa poprzez nieuwzględnienie, iż wykonane roboty nie były budową, ale remontem zgłoszonym odpowiednim organom, co wykluczało zastosowanie do takich prac art. 48 Prawa budowlanego.

A nadto:

– naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 15 kpa przez uchylenie również decyzji I instancyjnej, gdy wystarczające było tylko uchylenie decyzji odwoławczej, a przepis o decyzji określa liczbę pojedynczą.

– naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie konieczności zbadania prawomocności postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia 05.04.2001 r. w sprawie [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd I instancji uchylił obie decyzje tylko dlatego, iż brak było możliwości legalizacji prac budowlanych w maju 2002 r., a legalizacja byłaby dozwolona po dniu 11.07.2003 r. Takie rozumowanie zdaniem skarżących narusza podstawowe zasady postępowania.

Sąd I instancji powinien bądź na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączyć postępowanie w niniejszej sprawie wraz z postępowaniem w sprawie II SA/Gd 1466/02, bądź zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesić postępowanie w niniejszej sprawie do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w drugiej sprawie badającej prawidłowość zastosowania dyspozycji art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Błędnie Sąd administracyjny do wykonywanych przez inwestorów robót budowlanych chce zastosować art. 3 pkt 6 i 48 Prawa budowlanego. Nie była to bowiem ani budowa nowego obiektu, ani jego przebudowa. W rzeczywistości był to remont wymagający pozwolenia na budowę, w sposób istotny odbiegający od zgłoszenia wykonanych prac.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mają uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, zwanej dalej ppsa) poza niewystępującymi w tej sprawie wypadkami nieważności postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i dlatego niezbędne jest wskazanie przez wnoszącego skargę kasacyjną podstaw prawnych, o których mowa w art. 174 ppsa. Wnoszący skargę kasacyjną powinien przytoczyć jej podstawy, czyli skonkretyzować postawione zarzuty poprzez określenie przepisów prawa – materialnego lub procesowego – które zostały (jego zdaniem) naruszone w zaskarżonym orzeczeniu. Takie ukształtowanie wymagań, jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna (art. 174 ppsa), jest powiązane z ustanowieniem tzw. przymusu adwokackiego, czyli obowiązku wnoszenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnych pełnomocników (art. 175 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany wymienionymi w skardze podstawami kasacyjnymi, nie może badać zgodności zaskarżonego wyroku z przepisami niewymienionymi w kasacji i nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, którego konkretnie przepisu dotyczy podstawa kasacji.

Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1),

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2).

Przy zarzucie naruszenia prawa materialnego chodzi o wadliwe rozumienie normy prawnej odniesionej do bezspornie ustalonego przez organ administracji publicznej, a następnie przez Sąd pierwszej instancji, stanu faktycznego sprawy, bądź o błędne posłużenie się nią w sprawie, w której nie ma ona zastosowania.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga więc prawidłowego ich określenia w samej skardze.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy podnieść, iż zarzut naruszenia prawa procesowego powinien wskazywać które przepisy postępowania sądowoadministracyjnego zostały naruszone przez Sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej wniesionej przez organ formułując jej zarzuty nie wskazał na uchybienia przez Sąd I instancji dyspozycji jakiegokolwiek z przepisów w oparciu o które przebiega postępowanie przed sądem administracyjnym.

Tak więc zarzut skargi został opracowany wadliwie. Ogranicza się on jedynie do błędnego oparcia zaskarżonego wyroku na nieprawomocnym wyroku, który zapadł w sprawie II SA/Gd 1466/02.

Taki sam zarzut został podniesiony w skardze kasacyjnej inwestorów w połączeniu z naruszeniem art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zdaniem bowiem Danuty i Witolda małżonków W. w takim przypadku Sąd I instancji winien zawiesić postępowanie do czasu uprawomocnienia się wyroku zapadłego w sprawie II SA/Gd 1466/02.

Zarzutów tych nie można podzielić. Zaskarżonym wyrokiem w niniejszej sprawie zostały uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nie z uwagi na zapadły wyrok w innym postępowaniu, lecz ze względu na pogląd zawarty w wyroku w sprawie

II SA/Gd 1466/02, który w pełni podzielił Sąd I instancji orzekający w niniejszym postępowaniu. W obu tych sprawach chodziło o te same prace budowlane, lecz na innym etapie inwestycyjnym.

Inwestorzy, co podkreślono w skardze, dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w budynku przy ul. K. w J. Zgłoszone prace polegać miały na wymianie instalacji elektrycznej, wodociągowej, dociepleniu ścian, wymianie instalacji w ścianach i izolacji.

Wykonane zaś roboty polegały m.in. na pogłębieniu piwnicy, rozebraniu nad nią stropu i podłogi, powiększeniu piwnicy, wykonaniu wewnętrznej opaski fundamentowej z betonu, wykonaniu dwóch ścian poprzecznych z gazobetonu na betonowych fundamentach.

Nie można więc przyjąć argumentacji skargi kasacyjnej, iż wykonywane przez inwestorów prace nie były budową, lecz remontem, w sposób istotny odbiegającym od dokonanego zgłoszenia. Stosownie do art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego z 1994 r. przez remont rozumie się wykonywanie robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym, polegających na odtwarzaniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Charakter wyszczególnionych wyżej prac budowlanych z pewnością nie polegał na odtworzeniu stanu pierwotnego części obiektu przy ul. K. w J.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, iż powyższe prace budowlane należy uznać za przebudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 cytowanej wyżej ustawy Prawo budowlane. Wobec zaś samowolnego wykonania tej przebudowy, powinny mieć do nich zastosowanie przepisy art. 48 ustawy.

Skoro w kontrolowanych decyzjach zastosowany został nieprawidłowy w zaistniałej sytuacji tryb postępowania z art. 51 Prawa budowlanego, słusznie Sąd I instancji uchylił wydane na tej podstawie decyzje.

Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 15 kpa poprzez nieprawidłowe, zdaniem inwestorów, uchylenie decyzji organów obu instancji, a nie tylko decyzji organu odwoławczego.

Należy tu przypomnieć, iż Sąd administracyjny ma nie tylko uprawnienia do uchylenia obu kontrolowanych przez Sąd decyzji administracyjnych, ale w celu usunięcia naruszenia prawa może uchylić bądź zastosować inne przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 135 p.p.s.a.).

Brak było także podstaw do połączenia postępowań w obu sprawach II SA/Gd 1466/02 i II SA/Gd 3266-02, bo choć oba postępowania dotyczą prowadzenia tych samych prac budowlanych (przebudowy części obiektu) przez inwestorów, to dotyczą innych zupełnie decyzji i nie mogły być objęte jedną skargą.

Niezbyt zrozumiałe są te wywody skargi kasacyjnej, które dotyczą kwestii prawomocności postanowienia Sądu Rejonowego w W. z 5 kwietnia 2001 r. oraz naruszeń art. 3 § 1, 133 § 1 p.p.s.a. oraz przepisów Konstytucji RP, bowiem Sąd I instancji w niniejszej sprawie w tych kwestiach w ogóle się nie wypowiadał. Dlatego też ustosunkowanie się do tych zarzutów skargi kasacyjnej jest zbędne.

Z powyższych względów skargi kasacyjne jako niezasadne podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).