Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2552/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3, art. 49 par. 1a, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 par. 1-3, art. 36 par. 1-2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2020 r. sygn. Akt II SAB/Gl 12/20 w sprawie ze skargi P. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie legalności robót budowlanych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Gl 12/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłobucku w przedmiocie legalności robót budowlanych.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że pismami z dnia 6 lutego 2019 r., 21 lutego 2019 r., 12 marca 2019 r. i 30 kwietnia 2019 r. P. M. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłobucku (zwanego dalej: PINB) z żądaniami usunięcia nieprawidłowości na nieruchomości nr dz. [...] i nr dz. [...], położonych w miejscowości [...], obejmujących:

- drewnianą konstrukcję wiszącą zadaszenia nad rampą młyna w [...] przy ul. [...], działka nr [...],

- zbiornik na nieczystości ciekłe zlokalizowany na działce o nr [...],

- zbiornik na nieczystości ciekłe, zlokalizowany na działce o nr [...],

- garaż zlokalizowany na działce o nr [...].

Sąd wyjaśnił także, że pismem z dnia 4 czerwca 2019 r. skarżący wniósł ponaglenie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach w zakresie obejmującym niezałatwienie przez PINB żądań obejmujących ustalenie przyczyn, bądź usunięcie wskazywanych nieprawidłowości, a pismem z dnia 29 czerwca 2019 r. złożył skargę na bezczynność PINB żądając zobowiązania organu do wydania decyzji w przedmiotowych sprawach.

W ocenie Sądu I instancji zarzuty skarżącego dotyczące niewydania przez PINB rozstrzygnięć w sprawie wniosków z dnia 6 lutego 2019 r., z dnia 21 lutego 2019 r., z dnia 12 marca 2019 r. oraz z dnia 30 kwietnia 2019 r. nie są zasadne. Decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], PINB zobowiązał właścicieli przywoływanego młyna zlokalizowanego na działce [...] - skarżącego oraz A. D. do dokonania rozbiórki zadaszenia nad rampą, ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia. Organ podczas prowadzenia postępowania przeprowadził oględziny budynku, a także ustalił stan prawny nieruchomości - tj. wystąpił z wnioskiem z dnia 15 listopada 2018 r. o udostępnienie materiałów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie ustalenia właścicieli przedmiotowej działki, na której położony jest młyn. W przedmiotowej sprawie przeprowadzono m.in. rozprawę administracyjną w dniu [...] kwietnia 2019 r. Postępowanie w sprawie zostało zakończone przywołaną decyzją, której jednym z adresatów był skarżący. Miał on również możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu przeprowadzenie wskazanych czynności było potrzebne do właściwego wyjaśnienia sprawy. W realiach rozpoznawanej sprawy nie sposób postawić organowi zarzutu bezczynności, bowiem doprowadzono do zakończenia postępowania poprzez wydanie odpowiedniej decyzji. Przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości było niezbędne w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego dotyczącego spornej zabudowy.

Jak zaznaczył Sąd I instancji, bezczynność to sytuacja gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu istotny jest jedynie upływ czasu między datą wszczęcia postępowania, a chwilą orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. W niniejszej sprawie, odnośnie konstrukcji wiszącej nad rampą młyna zlokalizowanego na działce nr [...] nie można mówić o bezczynności organu. W toku prowadzonych postępowań PINB szczegółowo i wnikliwie badał stany faktyczne we wskazanych przypadkach, a także podejmował szereg czynności - również dowodowych, w wyniku których, jak się częstokroć okazywało - organ ustalał że stosowna decyzja została wydana.

Odnosząc się do kwestii zbiornika na nieczystości zlokalizowanego na działce nr [...] Sąd I instancji stwierdził, że organ podjął czynności wyjaśniające w sprawie. W dniu 25 marca 2019 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowego zbiornika, w wyniku których ustalono że zbiornik ten jest od lat nieużytkowany. Natomiast co do legalności zbiornika na nieczystości, zlokalizowanego na działce nr [...], organ przeprowadził w dniu 29 kwietnia 2019 r. oględziny i ustalił, że zbiornik powstał ok. 1993 r. i był przedmiotem decyzji legalizacyjnej Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1993 r., nr [...]. Również w kwestii legalności zabudowy garażu, organ uzyskał informacje, że poprzedni właściciele nieruchomości, na której obiekt jest położony, uzyskali pozwolenie na jego użytkowanie w dniu 14 czerwca 1999 r, zgodnie z decyzją Starosty [...], znak [...], którą to decyzję skarżący również otrzymał do wiadomości.

W skardze kasacyjnej P. M. zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2020 r. naruszenie art. 35 § 1, 2 i 3, art. 36 §1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 149 §1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) polegające na oddaleniu skargi w wyniku uznania, że organ nie dopuścił się bezczynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ administracji publicznej nie dochował terminu załatwienia sprawy wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. i w tym stanie rzeczy powinien był z mocy prawa zawiadomić strony postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. PINB nie tylko nie dochował terminu określonego w art. 35 k.p.a., ale również nie podjął działań na mocy art. 36 k.p.a. Sąd I Instancji uznał, że nie doszło do bezczynności organu w załatwieniu spraw, ponieważ w konsekwencji organ wydał stosowne decyzje, a w toku prowadzenia postępowania organ szczegółowo i wnikliwie badał stany faktyczne w określonych przypadkach, podejmował czynności dowodowe, które doprowadziły do wydania merytorycznych decyzji. W ocenie skarżącego kasacyjnie PINB nie dochował jednak ustawowych terminów załatwienia sprawy.

Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie strona ma prawo złożyć skargę na bezczynność organu nawet jeżeli merytoryczna decyzja wydana przez organ jest korzystna dla strony, ale załatwienie sprawy i wydanie tej decyzji w sposób znaczny przekraczało ustawowy termin przewidziany w k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PINB wniósł o jej oddalenie. PINB wyjaśnił, że podejmował czynności w sprawach licznych wniosków P. M., w głównej mierze w sprawie obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach sąsiadujących z działką skarżącego.

W przypadku sprawy dotyczącej złego stanu technicznego części budynku młyna/zadaszenia nad rampą młyna wydana została decyzja nr [...] z dnia [...] października 2019 r. Decyzja ta została uchylona przez WINB w części dotyczącej terminu jej wykonania, a w pozostałym zakresie utrzymana w mocy. Obecnie sprawa dotycząca nakazu rozbiórki będącego w złym stanie technicznym zadaszenia nad rampą przy budynku młyna oczekuje na rozstrzygnięcie przez WSA w Gliwicach.

PINB wskazał jednocześnie, że gdy skarżący powziął informacje, że jako jeden z współwłaścicieli młyna może zostać zobowiązany przez PINB do wykonania przedmiotowych robót rozbiórkowych, podnosił zarzuty pod adresem działania organu nadzoru budowlanego, a także kierował kolejne skargi i wnioski związane z obiektami zlokalizowanymi na działkach sąsiednich, oczekując podjęcia w tych sprawach natychmiastowych działań przez PINB. Obiektami, co do których wnosił i wnosi nadal zastrzeżenia to obiekty istniejące na działce o nr ewid. [...], należącej do P. i R. D. oraz na działce o nr ewid. [...], stanowiącej zarówno własność skarżącego jak i jego siostry – A. D. W skład ww. obiektów wchodziły m.in. : dwa zbiorniki na nieczystości ciekłe, z których jeden znajdował się na działce o nr ewid. [...] a drugi na działce o nr ewid. [...].

Odnosząc się do sprawy zbiornika na nieczystości ciekłe, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] PINB szeroko opisał czynności jakie podejmował w celu wyjaśnienia sprawy legalności budowy przedmiotowego zbiornika.

PINB wyjaśnił także, iż przeprowadził działania mające na celu wyjaśnienie poruszanej przez skarżącego sprawy legalności powstania obiektu garażowego i ustalił, że sprawa ta zakończyła się decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. udzielającą pozwolenia na jego użytkowanie.

Przed PINB toczy się obecnie postępowanie z wniosku P. M. w sprawie legalności i zgodności z przepisami prawa realizacji wiaty gospodarczo-garażowej. zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 35 § 1 -3 i art. 36 § 1 i 2 k.p.a.

Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W aktualnym stanie prawnym bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Art. 35 § 1-3 k.p.a określa terminy załatwiania spraw administracyjnych przewidując, że organy administracji publicznej obowiązane są do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z kolei art. 36 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej, w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, do zawiadomienia o tym strony, podania przyczyny zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił szereg czynności podejmowanych przez PINB w toku postępowania i stwierdził, że organ nie pozostaje w bezczynności, bowiem wydał w dniu [...] października 2019 r. decyzję nakazującą rozbiórkę, będącego w złym stanie technicznym zadaszenia nad rampą przy budynku młyna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej trafnie zarzuca Sądowi I instancji, iż ten błędnie przyjął, że wydanie decyzji w sprawie wyklucza możliwość orzeczenia, że organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie przez organ decyzji w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wyłącza możliwość zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, oraz możliwość zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy administracyjnej w dniu orzekania. Jednakże, jeżeli na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności lub w sposób przewlekły prowadził postępowanie, sąd obowiązany jest uwzględnić skargę i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W takiej sytuacji sąd, rozstrzygając sprawę, uwzględnia stan istniejący w chwili wniesienia skargi. Jednocześnie w takim przypadku, w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyroki NSA z dnia 12 lipca 2019 r., I OSK 3711/18; z dnia 29 września 2019 r., I OSK 776/20, z dnia 24 października 2019 r., I OSK 2966/17; z dnia 21 maja 2020 r., I OSK 2353/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak ustalił Sąd I instancji decyzja w sprawie drewnianej konstrukcji wiszącej zadaszenia nad rampą młyna na działce nr [...] została wydana w dniu w dniu [...] października 2019 r., a więc już po złożeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargi na bezczynność PINB. Okoliczność wydania decyzji po złożeniu skargi na bezczynność została błędnie oceniona przez Sąd I instancji, jako dająca podstawy do oddalenia skargi.

Należy jednocześnie podkreślić, że z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, iż przedmiotem skargi była bezczynność PINB związana z niezałatwieniem wniosków P. M. z dnia 6 lutego 2019 r., z dnia 21 lutego 2019 r., z dnia 12 marca 2019 r. oraz z dnia 30 kwietnia 2019 r. Sąd I instancji wskazał jednocześnie, że wnioski te odnosiły się do nieprawidłowości dotyczących drewnianej konstrukcji wiszącej zadaszenia nad rampą młyna na działce nr [...], zbiornika na nieczystości ciekłe zlokalizowanego na działce o nr [...], zbiornika na nieczystości ciekłe na działce o nr [...] oraz garażu zlokalizowanego na działce o nr [...]. Sąd przedstawił w uzasadnieniu szereg czynności jakie podejmował PINB w tych sprawach, jednak uchylił się od oceny, czy organ dochował terminów załatwienia sprawy określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Rolą Sądu rozpoznającego skargę na bezczynność była bowiem ocena czy sprawa została załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., ewentualnie czy organ zawiadomił skarżącego, w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o nowym terminie załatwienia sprawy, a takiej oceny Sąd I nie dokonał. Z tych też powodów skargę kasacyjną należało uwzględnić.

Ponownie prowadząc postępowanie obowiązkiem Sądu I instancji będzie dokonanie analizy czynności dokonywanych przez PINB w kontekście terminów określonych w art. 35 § 1-3 k.p.a. Przed dokonaniem tej oceny Sąd I instancji powinien jednak ustalić czy w stosunku do nieprawidłowości wskazywanych w pismach z dnia 6 lutego 2019 r., z dnia 21 lutego 2019 r., z dnia 12 marca 2019 r. oraz z dnia 30 kwietnia 2019 r. prowadzone było jedno postępowanie czy też sprawy zbiornika na nieczystości ciekłe zlokalizowanego na działce o nr [...], zbiornika na nieczystości ciekłe na działce o nr [...] oraz garażu zlokalizowanego na działce o nr [...] został wyłączone do odrębnego postępowania. Gdyby tak się stało Sąd I instancji przed ponownym rozpoznaniem skargi na bezczynność powinien ustalić jej zakres przedmiotowy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiocie wniosku zawartego w skardze kasacyjnej dotyczącego zwrotu kosztów pomocy prawnej, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a. przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.