Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 915/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 145 § 1 ust. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 24 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 2097/12 w sprawie ze skargi K. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz K. K. i J. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2097/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi K. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Bemowo m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] (pkt 1 wyroku); stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt 2 wyroku) i zasądził od organu na rzecz skarżących K. K. i J. K. solidarnie kwotę 15 080,53 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3 wyroku).

Sąd podał, że wnioskiem z dnia 14 czerwca 2005 r. K. K. i J. K. zwrócili się do Burmistrza Dzielnicy Warszawa Bemowo o ustalenie wysokości należnej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] związanego z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., sprostowaną postanowieniem z dnia 31 maja 2006 r., Prezydent m.st. Warszawy ustalił K. K. i J. K. jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 415.843,95 zł, należną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej przy ul. B. w Warszawie, na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Chrzanów 2". Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził podział działki nr [...] o pow. 2,2417 ha na działki nr [...]. Aktem notarialnym z dnia [...] marca 2007 r. za Rep. A nr [...]K. K. i J. K. zbyli działkę oznaczoną nr [...].

Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2007 r. Prezydent m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie swojej decyzji z dnia [...] maja 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcza w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Prezydent m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie swojej decyzji z dnia [...] maja 2006 roku dotyczącą ustalenia renty planistycznej za działkę ew. nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna.

Pismem z dnia 25 września 2007 r. Prezydent m.st. Warszawy zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty dla K. K. i J. K., jako zbywców nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty dla K. K. i J. K. z tytułu wzrostu tej wartości nieruchomości w wysokości 1 224 108,30 zł.

W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie K. K. i J. K. wskazali, iż niezależnie od tego, że decyzja ustalająca opłatę dla całej nieruchomości oznaczonej nr [...] została wygaszona, podstawę do określenia opłaty powinien stanowić operat szacunkowy sporządzony w dniu 8 maja 2006 r. Ponadto skarżący podnieśli zastrzeżenia co do operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Prezydenta m.st. Warszawy przez rzeczoznawcę majątkowego A. Z. w dniu [...] października 2008 roku w zakresie doboru transakcji porównawczych oraz niewłaściwej oceny stanu faktycznego gruntu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano na błędne uwzględnienie w kwocie renty planistycznej efektu podziału działki nr [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zarząd Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 roku orzekł o naliczeniu K. K. i J. K. jednorazowej opłaty planistycznej w wysokości 786.353,00 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. K. i J. K., wskazując, iż wzrost wartości nieruchomości z tytułu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinien uwzględniać podziału dokonanego po wejściu w życie planu. Z tego powodu, zdaniem K. K. i J. K., niezależnie od tego, że decyzja ustalająca opłatę dla całej nieruchomości oznaczonej nr [...] została wygaszona, podstawę do określenia opłaty w niniejszym postępowaniu powinien stanowić operat szacunkowy sporządzony w dniu 8 maja 2006 roku. Nie uwzględniono także istotnego podniesienia kosztów inwestycji na ocenianej działce z uwagi na dodatkowe koszty związane z dostosowaniem, nieuwzględnionej w planie ulicy B. dla potrzeb związanych z zabudową działki nr [...]. W ocenie K. K. i J. K. wszczęcie postępowania przed wygaszeniem decyzji ustalającej opłatę planistyczną dla całej działki nr [...] narusza powagę rzeczy osądzonej.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie działające na podstawie art. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania K. K. i J. K. od decyzji Zarządu Dzielnicy Bemowo m.st Warszawy z dnia [...] listopada 2011 r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż nieruchomość położona w Warszawie przy ul. B., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 1,7095 ha, uprzednio w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia 28 września 1992 roku (Dz. U. Woj. Warszawskiego Nr 15, poz. 184) znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem X-77, tj. w strefie możliwości urbanizacyjnych. Plan ten obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. Przedmiotowy grunt faktycznie wykorzystywany mógł być pod zabudowę siedliskową, użytkowany rolniczo. Aktualnie zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Chrzanów 2" w Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 roku na przedmiotowej działce nr [...] dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa wielo i jednorodzinna z przeznaczeniem uzupełniającym - zabudowa usługowa w formie obiektów wolnostojących jak i lokali wbudowanych (symbol planu 6MM). Intensywność zabudowy określona została na 0,8, wysokość zabudowy - do 4 kondygnacji mieszkalnych. Pozostała cześć działki nr [...] znajdowała się w obszarach 9 MN i 13 KL. Organ wyjaśnił, iż podstawę ustalenia opłaty w niniejszej sprawie stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 25 sierpnia 2011 roku przez rzeczoznawcę majątkowego K. C. W wyniku dokonanej wyceny ustalono, iż wartość przedmiotowego gruntu w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła o 2.621.177 zł.

W celu określenia wartości przedmiotowej nieruchomości zgodnie z jej faktycznym sposobem użytkowania, a zarazem przeznaczeniem ustalonym w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy biegły zastosował podejście porównawcze metodą porównywania parami, przyjmując do porównań 3 transakcje, które nie były objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Agencja Nieruchomości Rolnych posiadała prawo pierwokupu (świadczy to o rolniczym charakterze gruntu). Biegły wyjaśnił, że ze względu na zbyt małą liczbę obiektów, które spełniałyby warunek podobieństwa z terenu Dzielnicy Bemowa obszarem objęto rynek Ursusa i obrzeża Bielan.

Przy szacowaniu wartości nieruchomości po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego również zastosowano podejście porównawcze metodą porównywania parami, przyjmując do porównań 3 transakcje nieruchomościami położonymi na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej zawartych na rynku lokalnym w następujących dniach: [...] lipca 2006 roku (akt Notarialny Rep. A nr [...]), [...] lipca 2006 reku (akt notarialny Rep. A nr [...]), [...] lipca 2006 roku (akt notarialny Rep. A nr [...]). Posiłkując się badaniami i obserwacjami preferencji potencjalnych nabywców ustalono następujący rodzaj cech rynkowych: lokalizacja (30%), sąsiedztwo i otoczenie (20%), dostępność komunikacyjna (20%), uzbrojenie terenu (20%), wielkość działki (10%). Kolegium stwierdziło brak podstaw do uznania, iż sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy zawiera błędy, które wpływałyby na wynik wyceny. Operat ten mógł zatem stanowić podstawę ustalenia opłaty.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania wskazującego na zasadność ustalenia opłaty w oparciu o wycenę nieruchomości, która stanowiła podstawę ustalenia opłaty w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] Kolegium wyjaśniło, że operat ten sporządzony został ponad 6 lat temu na potrzeby innego postępowania administracyjnego, w oparciu o inne dane rynkowe, bowiem w prowadzonym ówcześnie postępowaniu wywołanym wnioskiem stron rzeczoznawca majątkowy nie był zobligowany do określenia wartości nieruchomość na dzień sprzedaży (5 marca 2007 roku). Stąd też nie jest aktualnie możliwe wykorzystanie go jako podstawy ustalenia opłaty. Kolegium nie było władne do oceny prawidłowości decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] września 2008 roku wygaszającej decyzję z dnia [...] maja 2006 roku dot. ustalenia renty planistycznej za działkę ew. nr [...], albowiem decyzja ta nie została przez odwołujących się zaskarżona.

W skardze na powyższą decyzję, K. K. i J. K. reprezentowani przez r.pr. E. B., wnieśli o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji w Warszawie z dnia [...] czerwca 2012 r. i decyzji Zarządu Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., z uwagi na wydanie tych decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli Sąd nie zgodzi się ze stanowiskiem strony skarżącej w tym zakresie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy. Ponadto wnieśli o: przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci operatu szacunkowego z dnia 30 lipca 2012 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę mgr inż. I. H. wpisaną również na listę biegłych sądowych, dla działki Nr ew. [...] na potrzeby wymierzenia opłaty planistycznej od zbycia działki nr [...] oraz operatu szacunkowego z dnia 31 sierpnia 2007 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę W. S. wykonanego na zlecenie Urzędu Dzielnicy Bemowo lecz niewykorzystanego z uwagi na wygaśnięcie terminu jego ważności oba na okoliczność wykazania prawidłowej wyceny wzrostu wartości 1 m2 nieruchomości w operacie z dnia 8 maja 2006 r. oraz nieprawidłowej i znacznie zawyżonej wyceny wzrostu wartości 1 m² nieruchomości w operacie z dnia 25 sierpnia 2011 r. w związku z oceną legalności zaskarżanej decyzji i dowodów, na jakich została ona wydana i zasądzenie solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucili: I) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy organ I instancji, w wyniku rozpatrzenia odwołania winien był uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.); 2) art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów Państwa w szczególności poprzez brak rzetelnej i wnikliwej oceny materiału zgromadzonego w sprawie; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w kontekście oceny występowania w rozpoznawanym przypadku przesłanek warunkujących wydanie decyzji określającej wysokość opłaty planistycznej w oparciu o operat szacunkowy z dnia 8 maja 2006 r.; 4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie motywów podjętego rozstrzygnięcia i odniesienie się wyłącznie do zarzutów odwołania, co uniemożliwia dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji; 5) art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżących, że decyzja ustalająca wysokość opłaty planistycznej wydana dla całej nieruchomości z maja 2006 r. pomimo wskazania ceny za 1 m2 nie będzie skuteczna również po sprzedaży części nieruchomości pomimo wyraźnego zawnioskowania przez skarżących o ustalenie ceny za 1 m2 w związku z przyszłą sprzedażą jedynie części posiadanej nieruchomości; 6) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej udziału we wszystkich czynnościach - skarżący nie zostali zawiadomieni ani o czasie ani o miejscu oględzin dokonywanych przez rzeczoznawcę przed sporządzeniem operatu przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia tj. z dnia 25 sierpnia 2011 r.; 7) art. 11 k.p.a. poprzez brak wskazania i wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ stwierdzając konieczność zlecenia wykonania nowego operatu szacunkowego pomimo skuteczności operatu z maja 2006 r. na dzień sprzedaży nieruchomości i poinformowania organu o sprzedaży; 8) art. 12 § 1 k.p.a. z uwagi na dopuszczenie do kilkuletniego opóźnienia w wydaniu ostatecznej prawidłowej decyzji oraz nieuzasadnioną rezygnację z posłużenia się dostępnym operatem szacunkowym z maja 2006 r. umożliwiającym sprawne i sprawiedliwe załatwienie sprawy; 9) art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania, poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji i ograniczenie się jedynie do polemiki z zarzutami podniesionymi stronę skarżącą prawa do dwukrotnego , co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r.;

10) art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na nie ustalenie opłaty planistycznej bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego o dokonaniu sprzedaży;

II) Naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 1 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne ustalenie odbiegający od zasad wynikających z tych przepisów skutkujące naliczeniem rażąco wysokiej opłaty planistycznej; 2) 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 50 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. przez ustalenie wartości nieruchomości w sposób odbiegający od zasad wynikających z tych przepisów skutkujące naliczeniem rażąco wysokiej opłaty planistycznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w toku całego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie żaden z organów nie rozważył sprzeczności pomiędzy interesem społecznym a interesem skarżących i nie wyjaśnił w pisemnych motywach decyzji w sposób dostateczny, z jakich powodów nie zastosował korzystnych dla skarżących okoliczności w tym możliwości skorzystania z wyceny zawartej w pierwotnym operacie szacunkowym z maja 2006 r. podejmując próbę jego aktualizacji a dlaczego posłużył się nowym operatem szacunkowym uznając, że wymiar renty planistycznej w wysokości prawie dwa razy wyższej niż pierwotnie obliczona czyni zadość zasadzie wyrażonej w art. 7 k.p.a. Skoro zgodnie z art. 36 ust. 4 ww. ustawy podstawą wyliczenia opłaty planistycznej są: uchwalenie miejscowego planu oraz wzrost wartości sprzedawanej nieruchomości związany w uchwaleniem planu, a przesłanki te nie uległy zmianie od czasu sporządzenia pierwszego operatu, to bez znaczenia dla wymiaru renty planistycznej powinno być, że upłynęło już 6 lat od jego sporządzenia. Do sprzedaży części nieruchomości przez skarżących doszło w dniu 5 marca 2007 r. Właśnie sprzedaż nieruchomości jest wydarzeniem powodującym, w przypadku postępowania wszczynanego z urzędu, obowiązek wyliczenia i uiszczenia opłaty planistycznej, natomiast w przypadku postępowania toczącego się na wniosek jedynie uiszczenia już wyliczonej opłaty. W odniesieniu więc do wskazanej powyżej daty sprzedaży nieruchomości sporządzony już operat szacunkowy zachowywał swoją ważność. Co więcej zachowywał on swą ważność również w dniu, w którym to notariusz powiadomił organ I instancji o sprzedaży działki 17/2. Operat ten zachowywał również ważność w czasie, w którym organ I instancji obowiązany był wydać decyzję ustalającą wysokość renty planistycznej tj. bezzwłocznie oraz zgodnie z postanowieniami art. 35 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązane są na podstawie art. 7 i 77 k.p.a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zebrane natomiast w sprawie dowody oceniły z naruszeniem zasady zawartej w art. 80 k.p.a. tj. swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji uzasadnienia wydanych decyzji nie spełniają wymogów określonych w art.107 § 3 k.p.a.

Sąd przytoczył art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który określa przesłanki naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Sąd podał, że zbycie działki nr [...] nastąpiło aktem notarialnym z dnia [...] marca 2007 roku za Rep. A nr [...]. Z powyższego aktu notarialnego wynika, że działka ta została wydzielona z działki nr [...]. Projekt podziału działki nr [...] o pow. 2,2417 ha na działki nr [...] zatwierdzony został decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 1/07 z dnia 31 stycznia 2007 roku. Powyższa nieruchomość objęta została ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Chrzanów-2" w Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 r. Oznacza to, że podziału działki nr [...] dokonano po wejściu w życie planu. W toku postępowania ustalono również, że działka nr [...] o pow. 1,7095 ha, uprzednio w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] września 1992 roku (Dz. U. Woj. Warszawskiego Nr [...], poz. 184) znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem X-77, tj. w strefie możliwości urbanizacyjnych. Zgodnie z ustaleniami powyższego planu do czasu sporządzenia założeń do planu miejscowego dla całego obszaru nie określa się funkcji preferowanych i dopuszcza się użytkowanie terenów wg stanu istniejącego. Natomiast do czasu uchwalenia planów miejscowych dopuszczono realizację zabudowy siedliskowej i jednorodzinnej wyłącznie w istniejących zespołach wzdłuż istniejącego układu drogowego Plan ten obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. Przedmiotowy grunt faktycznie wykorzystywany mógł być pod zabudowę siedliskową, użytkowany rolniczo. Aktualnie zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Chrzanów 2" w Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2004 roku na przedmiotowej działce nr [...] dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa wielo i jednorodzinna z przeznaczeniem uzupełniającym - zabudowa usługowa w formie obiektów wolnostojących jak i lokali wbudowanych (symbol planu 6MM). Intensywność zabudowy określona została na 0,8, wysokość zabudowy - do 4 kondygnacji mieszkalnych. Pozostała cześć działki nr [...] znajdowała się w obszarach 9 MN i 13 KL.

W sporządzonym operacie szacunkowym z dnia 25 sierpnia 2011 r. rzeczoznawca majątkowy K. C. określił wartość przedmiotowego gruntu zarówno przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego jak i po zmianie przeznaczenia tej nieruchomości. W wyniku dokonanej wyceny ustalono, iż wartość przedmiotowego gruntu w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła o 2.621.177 zł.

W ocenie Sądu nie sposób zgodzić się z Kolegium, iż wydana decyzja czyni zadość powołanym wyżej przepisom prawa procesowego, zwłaszcza w aspekcie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dokonania oceny dowodów w niej przeprowadzonych, w szczególności opinii biegłego w postaci operatu szacunkowego, której odzwierciedleniem winno być uzasadnienie rozstrzygnięcia. Sąd podniósł, iż w sprawie wydane zostały w sumie trzy decyzje ustalające opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. B. w Warszawie. Podstawą każdej z decyzji był oddzielny operat, w oparciu o który wyliczono opłaty w odmiennych wysokościach.

Po raz pierwszy opłata ustalona została na wniosek skarżących, którzy zwrócili się do Burmistrza Dzielnicy Bemowo o ustalenie wysokości należnej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. B. w Warszawie. W związku z powyższym wnioskiem, decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r., Prezydent m.st. Warszawy ustalił wnioskodawcom jednorazową opłatę planistyczną w łącznej wysokości 415.843,95 zł wskazując na wzrost wartości metra kwadratowego działki na kwotę 66.18 zł. Przedmiotowa decyzja podjęta została na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2006 r., którego celem było "określenie wartości rynkowej 1 m² powierzchni prawa własności gruntu działki ewidencyjnej nr [...], obręb ewidencyjny [...] w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ustalenia opłaty planistycznej..." sporządzonego dla całej nieruchomości i dotyczyła całego jej obszaru.

Skarżący wpłacili w dniu [...] września 2007 r. kwotę 339.404,13 zł na rzecz Urzędu Dzielnicy Bemowo w Warszawie tytułem opłaty planistycznej obliczonej na podstawie posiadanej decyzji Nr [...] poprzez odpowiednie przemnożenie wielkości sprzedanej działki przez ustalony w decyzji wzrost dla 1 m². Kwota ta została im jednakże zwrócona po roku.

Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Prezydent m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie swojej decyzji z dnia [...] maja 2006 roku dot. ustalenia renty planistycznej za działkę ew. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wygaśnięcie decyzji leży w interesie strony. Z uwagi na podział nieruchomości nr [...] , której dotyczyła wygaszona decyzja zostanie obliczona nowa opłata wyłącznie za zbywaną przez skarżących część.

Kolejną wydaną w sprawie decyzją organ działając z urzędu ustalił opłatę planistyczną na kwotę 1.224.108,30 zł. Ostatnią wydaną w sprawie decyzję na kwotę 786.353,00 zł.

W ocenie Sądu takie prowadzenie postępowania jak w niniejszej sprawie narusza zasadę zaufania obywateli do organu państwa. Jednorazowa opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., z woli ustawodawcy jest pobierana wyłącznie od wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego. Zatem obowiązkiem organów prowadzących postępowanie zmierzające do pobrania jednorazowej opłaty ustalonej w planie jest przekonywujące, nie budzące wątpliwości wykazanie, że wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Przy ustaleniu wzrost wartości nieruchomości należy brać pod uwagę jedynie okoliczności, które wpływają na ten wzrost, które mają bezpośredni związek, są bezpośrednim następstwem uchwalenia planu i wpływają na wzrost wartości nieruchomości. Przy ustalaniu opłaty organ winien mieć również na względzie treść art. 37 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, iż w razie uchwalenia nowego planu w czasie, gdy nie obowiązywał na danym obszarze dotychczasowy plan, bierze się pod uwagę wartość rynkową nieruchomości określoną z uwzględnieniem faktycznego sposobu jej wykorzystywania. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w sprawie.

Podstawę ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (tzw. renty planistycznej) stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami). Sporządzony operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Zgodnie z art. 149 u.g.n. operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest wyłączną podstawą ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Regulacja ta nie zwalnia jednak organu administracji z oceny operatu szacunkowego, jak każdego dowodu zgromadzonego w sprawie w ramach postępowania dowodowego. Organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego.

Sąd podniósł, iż organ dysponując trzema operatami (na marginesie zauważyć należy, iż w sprawie sporządzony był również czwarty operat w sierpniu 2007 r. .który jednak z powodu upływu terminu ważności nie został przez organy wykorzystany), w których odmiennie ustalono wartość przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu oraz po uchwaleniu tego planu, zobowiązany był do dokonania szczególnie wnikliwej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Sąd podkreślił, że w sprawie ustalenia opłaty planistycznej konieczne jest ustalenie, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości, a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Chodzi o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę planu.

W ocenie Sądu z ustaleń organu nie wynika jednoznacznie, iż wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości nastąpił na skutek uchwalonego planu. Organ nie wyjaśnił również istotnych rozbieżności między ustaleniami i wyliczeniami poszczególnych operatów w stosunku do tej samej nieruchomości. Organ odwoławczy nie odniósł się także do zarzutów dotyczących nierzetelnie wykonanego operatu. Skarżący w toku postępowania administracyjnego wskazywali na istotne różnice dzielące działki wybrane do zbycia od działki wycenianej i podali obszerne uzasadnienie swoich wątpliwości. Organ odwoławczy nie odniósł się do powyższych zarzutów ograniczając się do stwierdzenia, że "metodologia wyceny nie budzi żadnych zastrzeżeń organu odwoławczego

Skarżący podnosili także, że prace nad planem miejscowym dla obszaru X-77 obejmującego Chrzanów 2 trwały od 1995 r. Nie zakończyły się one uchwaleniem planu (później ograniczono obszar planowania jedynie do rejonu C. jednak podjęcie tych prac spowodowało wzrost cen nieruchomości w tym obszarze jeszcze przed rozpoczęciem prac nad ograniczonym obszarowo planem dla rejonu C. Z tego też względu przyjęcie do porównania nieruchomości z Ursusa nie było zdaniem skarżących prawidłowej. W ocenie skarżących szukając znacznie bliżej obszaru C. można było znaleźć nieruchomości podobne wśród terenów wykupionych pod trasę S8 w pobliżu ulicy L. (420-460 zł/m²) czy wśród terenów na północ od ulicy G. - między ulicą L. a P. (powyżej 450 zł/m²). Nie jest potrzebna specjalistyczna wiedza aby móc stwierdzić, że w sytuacji porównywania np. nieruchomości rolnych w Ursusie w stosunku do podobnych na Bemowie, należałoby dokonać tego w odniesieniu do porównania średnich cen gruntów w Ursusie w stosunku do takich cen na Bemowie w ogóle. Jeśli więc np. średnie ceny gruntów w Ursusie stanowiłyby 80% średnich cen gruntów w Bemowie, to taki sam współczynnik należałoby przyjąć w stosunku gruntów rolnych w obu dzielnicach. W ocenie skarżących nie zostało to uwzględnione w kwestionowanym operacie.

Sąd uwzględniając wniosek zawarty w skardze dopuścił jako dowód w sprawie dwa operaty tj. operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2012 r. sporządzony przez rzeczoznawcę mgr inż. I. H. wpisaną również na listę biegłych sądowych, dla działki nr ew. [...] na potrzeby wymierzenia opłaty planistycznej od zbycia działki nr [...] oraz operatu szacunkowego z dnia 31 sierpnia 2007 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę W. S.

Zdaniem Sądu bez dokonania ponownej analizy i oceny znajdującej się w aktach sprawy opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego oraz jakiegokolwiek odniesienia się do treści pozostałych wydanych w sprawie operatów szacunkowych w uzasadnieniu decyzji, nie można przyjąć - wbrew twierdzeniu organu - iż w postępowaniu administracyjnym wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności (art, 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), w szczególności że wzrost wartości nieruchomości jest konsekwencją uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, reprezentowane przez r.pr. P. W., zaskarżyło powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono: naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

I) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów:

1) art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., dokonując jedynie pobieżnej oceny operatu szacunkowego,

2) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 poz. 647), dalej u.p.z.p., poprzez brak zebrania i pełnej oceny materiału dowodowego niezbędnej do naliczenia opłaty;

3) art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na braku uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami tego przepisu oraz brak odniesienia się do zarzutów postawionych przez strony;

II ) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania co do dalszego postępowania w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż ustalenia Sądu są błędne, albowiem organ administracji nie naruszył prawa w stopniu pozwalającym przyjąć, że mogło mieć to wpływ na rozstrzygnięcie. Organ podkreślił, że Sąd na skutek zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej, nie przejmuje sprawy administracyjnej do załatwienia, a jedynie ma obowiązek ocenić działalność tego organu. Z tego względu nie może zastępować organu administracji publicznej. Rolą Sądu jest kontrola zaskarżonej decyzji i prawidłowość przeprowadzonego przez ten organ postępowania wyjaśniającego.

SKO nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, jakoby organ odwoławczy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że operat szacunkowy został sporządzony poprawnie. Organ podniósł, że przeprowadzona została wnikliwa analiza.

Strona skarżąca zgadza się z tezą zawartą w zaskarżonym wyroku, że na organach obu instancji ciążył obowiązek ustalenia stanu prawnego oraz faktycznego sprawy, w tym określenia wartości nieruchomości i w konsekwencji orzeczenie o ustaleniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek zmiany (uchwalenia) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu za błędny należy uznać wniosek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jakoby w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że operat szacunkowy stanowiący podstawę do ustalenia opłaty został sporządzony poprawnie, co świadczy o tym, iż nie przeprowadził postępowania rozpoznawczego w całości.

W ocenie organu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odwoławczy przeprowadził wnikliwą analizę przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jak również starannie przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w przeprowadzonym postępowaniu. Organ odwoławczy nie ograniczył się jedynie do zacytowania konkretnych przepisów, ale wskazał również przyjęty sposób interpretacji i wywiedzione normy. W uzasadnieniu decyzji szczególną uwagę poświęcono opisowi przebiegu postępowania oraz ocenie dowodu z opinii biegłego, która miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ drugiej instancji przeanalizował sposób przeprowadzenia przez biegłego wyceny nieruchomości, przeprowadzoną analizę rynku i przyjęte do porównania transakcje nieruchomościami podobnymi. Organ odwoławczy przeanalizował przedłożony operat szacunkowy również pod względem rachunkowym. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2012 roku.

W uzasadnieniu decyzji ustosunkowano się do zarzutów strony dotyczących błędnie przeprowadzonej wyceny nieruchomości. Zarzuty te postawione zostały w złożonym odwołaniu i dotyczyły: istotnych różnic dzielących działki porównawcze i działkę szacowną w zakresie współczynnika intensywności zabudowy, braku uwzględnienia istotnego podniesienia kosztów inwestycji na ocenianej działce z uwagi na dodatkowe koszty związane z dostosowaniem, nieuwzględnionej w planie, ulicy B. dla potrzeb związanych z zabudową działki nr [...]. Odniesienie się do tych zarzutów znajduje się na stronie 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu skarżący na etapie postępowania odwoławczego nie wyartykułowali zarzutów związanych ze wzrostem cen po przystąpieniu do Unii Europejskiej oraz błędnym doborem transakcji z innych dzielnic Warszawy. Zarzuty te sformułowane zostały dopiero w uzasadnieniu skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ odwoławczy nie miał zatem szansy do ich odparcia. Dokonując oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydania decyzji Zarządu Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2011 roku, Kolegium odniosło się do okoliczności przyjęcia do porównań transakcji nieruchomościami pochodzącymi z dzielnicy Ursus i Bielany, aprobując ten wybór i przytaczając w tym względzie stosowny przepis prawa. Bezzasadność zarzutu dotyczącego uwzględnia w wycenie wzrostu cen po przystąpieniu do Unii Europejskiej nie powinna była wbudzić żadnych wątpliwości Sądu. Dokonując wyceny nieruchomości w celu ustalenia wysokości opłaty planistycznej rzeczoznawca majątkowy dokonuje dwóch wycen: wyceny nieruchomości o przeznaczeniu według poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości) oraz wyceny tej samej nieruchomości o przeznaczeniu w aktualnym planie zagospodarowania przestrzennego. Różnica między tymi wartościami pozwala stwierdzić, czy w związku ze zmianą planu nastąpił wzrost, czy też spadek wartości nieruchomości tylko z tego powodu, że nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie. Jeśli rzeczoznawca do porównań przyjmuje transakcje, które miały miejsce przed datą wejścia Polski do Unii Europejskiej, to uwzględnienie wzrostu wartości nieruchomości z powodu wejścia Polski do Unii nastąpi na skutek aktualizacji cen transakcyjnych na datę zbycia nieruchomości. Jeśli ceny transakcyjne zostaną zaktualizowane, to aktualizacja ta obejmie różnego rodzaju czynniki powodujące wzrost cen nieruchomości, w tym także wzrost spowodowany wejściem do Unii Europejskiej. Wartość nieruchomości ustalona w oparciu o tak zaktualizowane ceny będzie uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany wejściem Polski do Unii Europejskiej, zarówno przed zmianą planu jak i po zmianie planu.

W dalszej kolejności – zwrócił uwagę organ - Sąd przyjął błędne założenie, iż nawet wadliwie sporządzony operat szacunkowy lub operat sporządzony na potrzeby innego postępowania jest jednym z dowodów w sprawie.

Odnosząc się do powyższego organ podał, że każdy dokument mający znaczenie dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, o ile jest zgodny z prawem, podlega ocenie przez organy administracji publicznej i w konsekwencji zostaje (bądź nie) zaliczony w poczet materiału dowodowego, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu kończącym postępowanie w sprawie (art. 75 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie sporządzone zostały trzy operaty szacunkowe - 1) z dnia [...] października 2006 roku autorstwa A. Z.; 2) z dnia [...] sierpnia 2007 roku autorstwa W. S.; 3) z dnia [...] sierpnia 2011 roku autorstwa K. C. Podstawę ostatecznego ustalenia opłaty stanowił trzeci z operatów z dnia [...] sierpnia 2011 roku, który został skontrolowany przez organy pod względem zarówno formalnym jak i merytorycznym. Wbrew wywodom zawartym w skarżonym wyroku operat szacunkowy sporządzony w dniu 8 maja 2006 roku autorstwa E. C. nie został sporządzony w ramach niniejszego postępowania. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Kolegium wyjaśniło brak zasadności ustalenia opłaty w oparciu o wycenę nieruchomości, która stanowiła podstawę ustalenia opłaty w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] maja 2006 roku, sprostowanej postanowieniem z dnia [...] maja 2006 roku. Szczegółowo podniesiono przy tym, że operat ten sporządzony został ponad 6 lat temu na potrzeby innego postępowania administracyjnego, w oparciu o inne dane rynkowe, bowiem w prowadzonym ówcześnie postępowaniu wywołanym wnioskiem stron rzeczoznawca majątkowy nie był zobligowany do określenia wartości nieruchomość na dzień sprzedaży (5 marca 2007 roku). Stąd też nie było możliwe wykorzystanie go jako dowodu w sprawie. Ponadto jako dowodowy w sprawie nie mogły zostać wykorzystane pozostałe dwa operaty szacunkowe z dnia [...] października 2006 roku oraz [...] sierpnia 2007 roku. Jak potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie operat z dnia [...] sierpnia 2007 roku utracił swoją ważność [art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm.)], a zatem organy nie były upoważnione do merytorycznej oceny tego operatu. Z kolei wadliwość sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...] października 2006 roku autorstwa A. Z. wykazana został w poprzedniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2011 roku, znak: [...].

Kolegium podkreśliło, iż organy administracji nie mogły wykorzystać jako materiału dowodowego opracowań, które bądź były wadliwie sporządzone, bądź utraciły swoją moc na skutek upływu czasu, bądź nie były sporządzone dla potrzeb ustalenia tej konkretnej opłaty. Stałoby to w sprzeczności z art. 75 k.p.a., albowiem granicą dopuszczalności środków dowodowych jest ich zgodność z przepisami prawa. Kolegium na poparcie swojego stanowiska powołało się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika możliwość, a nawet wręcz konieczność, dokonania przez organy administracji oceny operatu szacunkowego (por. Wyroki NSA z dnia 26 stycznia 2006 roku, sygn. akt II OSK 459/05, publ. LEX nr 206473; z dnia 4 października 2006 roku sygn. akt: I OSK 417/06, publ. LEX nr 281387).

SKO podniosło, że organy administracji publicznej wyjaśniły na podstawie jakiego operatu szacunkowego ustalona została opłata i dokonały oceny tego dowodu. Wskazano ponadto dlaczego odmówiono mocy dowodowej operatowi szacunkowemu z dnia [...] maja 2006 roku oraz braku możliwości ustalenia opłaty w oparciu o pozostałe sporządzone w sprawie operaty. Z kolei na etapie postępowania odwoławczego Kolegium nie mogło ocenić operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie stron przez rzeczoznawcę majątkowego Panią I. H. Operat ten sporządzony został bowiem na etapie postępowania sądowo administracyjnego i na etapie postępowania odwoławczego nie stanowił materiału dowodowego.

W ocenie organu Sąd I instancji błędnie zarzucił organom naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., skoro w niniejszej sprawie zebrano materiał dowodowy niezbędny do ustaleń naliczenia opłaty. Brak jest też podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ uzasadnienie uchylonej przez Sąd decyzji wyjaśnia czym organ kierował się wydając decyzję, przy wskazaniu na niezasadność zarzutów odwołania oraz powołaniu podstaw prawnych przyjętego rozstrzygnięcia. Podniesione zatem w tym zakresie uwagi Sądu, w świetle przedstawionych wyżej rozważań, uznać należy za chybione. Natomiast Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku nie określił, na czym powinno polegać prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tej sprawie i jakie to czynności należy przeprowadzić w tym zakresie. Sąd nie określił również zakresu, w jakim należy wykorzystać dowody zgromadzone w dotychczasowym postępowaniu ze szczególnym uwzględnieniem tych elementów, które wymagają rozszerzenia lub uzupełnienia. Zalecenia Sądu można zatem sprowadzić do zobowiązania organu do ponownej analizy materiału dowodowego w zakresie jaki już został przez organ przeprowadzony. Bezprzedmiotowym jest ponowna ocena operatów szacunkowych, które jak wskazano wyżej nie mogą zostać wykorzystane w tym postępowaniu. Również operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia opłaty, jak wykazano w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, nie zawiera wad wymagających przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, K. K. i J. K. reprezentowani przez r.pr. E. B., wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zawarcie wytycznych dla organu administracji uznawane jest za obligatoryjny element uzasadnienia w sytuacji uwzględnienia skargi kasacyjnej, przy czym brak bezpośredniego odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu wyroku nie zawsze oznaczać będzie jednak, że sąd uchybił temu obowiązkowi ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2008r., sygn. akt II OSK 1082/07 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wytyczne dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wyraźnie wynikają przyczyny uchylenia decyzji organów obu instancji, a wskazane przez Sąd wady postępowania administracyjnego jednoznacznie pozwalają na stwierdzenie, jakie działania winny podjąć organy, aby uchronić się przed ponownym popełnieniem wytkniętych uchybień.

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje podstawę prawną wyroku ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) i wyjaśnia przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił też stan sprawy, istotę zarzutów skargi i ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazano, że decyzja organu administracji została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a.

Motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pozwalają wyraźnie odczytać, jakie czynności winien podjąć organ administracji publicznej, aby uchronić się przed powtórzeniem błędów dostrzeżonych przez Sąd. W szczególności Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organ - dysponując trzema operatami ( Sąd zaznaczył też, iż w sprawie sporządzony był również czwarty operat w sierpniu 2007 r., który z powodu upływu terminu ważności nie został przez organy wykorzystany), w których odmiennie ustalono wartość przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu oraz po uchwaleniu tego planu - zobowiązany był do dokonania szczególnie wnikliwej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że postępowanie organów przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić niewątpliwy stan faktyczny sprawy w oparciu o wyczerpująco i wnikliwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie stwarza wątpliwości co do przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji i wskazań co do dalszego postępowania.

Uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie odzwierciedlają oceny materiału dowodowego w aspekcie przebiegu niniejszego postępowania, w tym z należytym uwzględnieniem postępowania zakończonego decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r.), którą Prezydent m.st. Warszawy ustalił K. K. i J. K. jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 415.843,95 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położoną przy ul. B. w Warszawie.

Jest to tym bardziej istotne, iż kolejne operaty szacunkowe sporządzone w niniejszej sprawie zdecydowanie różnią się nie tylko w zakresie wyceny przedmiotowej nieruchomości i wyliczenia renty planistycznej, ale i doboru nieruchomości przyjętych do wyceny ( dotyczy to przede wszystkim miejsca położenia nieruchomości ). Nadto wyliczenie jednorazowej opłaty planistycznej drastycznie odbiega od wysokości ustalonej we wskazanej wyżej decyzji. Okoliczności te nakazywały organom należyte wyjaśnienie sprawy i ocenę materiału dowodowego.

Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Operat szacunkowy jako dowód podlega ocenie organów administracji publicznej i sądu administracyjnego. To zaś oznacza, iż organy administracji dokonując oceny wartości dowodowej operatu mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści.

Tymczasem w niniejszej sprawie organy nie dokonały należytej oceny operatu szacunkowego, na którym oparły wydanie zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji. Kolegium nie wyjaśniło przyczyn, z powodu których rzeczoznawca uznał, że na terenie Bemowa nie było nieruchomości porównywalnych i do wyceny przyjął nieruchomości z Ursusa i Bielan. Kolegium zdaje się nie dostrzegać, że znajdujące się w aktach wcześniejsze operaty opierały się na nieruchomościach przede wszystkim położonych na terenie Bemowa.

Przypomnieć należy, iż pojęcie wartości rynkowej nieruchomości zostało określone normatywnie w art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( t. j. Dz. U. z 2010 roku, Nr 102, poz. 651 ze zm. – aktualnie t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm. ), zwanej dalej u.g.n., przy czym w doktrynie wskazuje się na trzy główne czynniki wpływające na poziom wartości rynkowej. Są to: użyteczność, rzadkość i zbywalność (por. J.Szachułowicz [w:] Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, pod redakcją J.Szachułowicza, wydanie 3 zmienione, LexisNexis, Warszawa 2003, s.396, s. 388). Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości – art. 152 ust. 1 u.g.n. Wyboru zaś właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych ( art. 154 ust. 1 u.g.n.).

W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu – art. 153 ust. 1 u.g.n.

Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości - § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Jednocześnie § 50 ust. 1 tegoż rozporządzenia przewiduje, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Wysokość tej opłaty ustala się na dzień jej sprzedaży zaś wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem - art. 37 ust. 1 tej ustawy.

Opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. z woli ustawodawcy jest pobierana wyłącznie od wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. A jeśli tak, to podstawową kwestią dla możliwości ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest to, czy i jak zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego rzeczywiście wpływa na zmianę wartości nieruchomości.

Z tego też względu operat szacunkowy winien nie tylko spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), ale i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Zauważyć też należy, iż odnośnie operatu szacunkowego sporządzonego w 2006r. w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Kolegium ograniczyło się do stwierdzenia, że operat ten sporządzony został ponad 6 lat temu na potrzeby innego postępowania administracyjnego, w oparciu o inne dane rynkowe, bowiem w prowadzonym ówcześnie postępowaniu wywołanym wnioskiem stron rzeczoznawca majątkowy nie był zobligowany do określenia wartości nieruchomość na dzień sprzedaży ([...] marca 2007 roku) i nie jest aktualnie możliwe wykorzystanie go jako podstawy ustalenia opłaty. Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, że nie było władne do oceny prawidłowości decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] września 2008 roku wygaszającej decyzję z dnia [...] maja 2006 r.

Podniesione przez organ okoliczności nie zwalniają organu od oceny operatu stanowiącego podstawę wydania decyzji w aspekcie operatu szacunkowego sporządzonego w 2006r.

W tym miejscy przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 37 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- aktualnie t.j. Dz. U. 2012 r. poz. 647) – dalej u.p.z.p. - właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy, Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. ustalająca K. K. i J. K. jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 415.843,95 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej przy ul. B. w Warszawie została wydana na skutek skorzystania przez skarżących z uprawnienia, jakie daje art. 37 ust. 7 u.p.z.p. Opłata ta dotyczyła działki o powierzchni 22417m2.

W niniejszym postępowaniu Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty dla K. K. i J. K. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 1.224.108,30 zł, a opłata ta dotyczy działki nr ewid. [...] o pow. 1,7095 ha ( powstałej w wyniku podziału działki nr ewid. [...] ). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy – po uchyleniu przez organ II instancji powyższej decyzji - Zarząd Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] listopada 2011 roku orzekł o naliczeniu K. K. i J. K. jednorazowej opłaty planistycznej w wysokości 786.353,00 zł. Nie sposób nie dostrzec znacznych różnic w ustaleniu wysokości jednorazowej opłaty planistycznej w tych decyzjach. Istotna różnica daje się zauważyć nawet bez odwołania się do decyzji z dnia [...] maja 2006r. Drastyczna zaś różnica pomiędzy kwotą jednorazowej opłaty planistycznej ustaloną w decyzji z 2006r., a decyzją zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji rodzi pytanie o sens instytucji prawnej ustanowionej w art. 37 ust. 7 u.p.z.p.

Sąd administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji jest uprawniony do kontroli prawidłowości przeprowadzonej przez organ administracji publicznej oceny materiału dowodowego. Przepis art. 80 k.p.a. pozwala wprawdzie organom na swobodną ocenę materiału dowodowego, lecz swobodna ocena materiału dowodowego nie może oznaczać oceny dowolnej. Ustalenie stanu faktycznego winno opierać się na ocenie całego zgromadzonego w danej sprawie materiału dowodowego, nie zaś na ocenie wybiórczej tj. ograniczonej do niektórych tylko dowodów. Ocena ta nie może być dokonana w oparciu o wybiórcze dowody, gdyż wówczas uzasadniony jest zarzut oceny dowolnej. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji administracyjnej bada, czy organ nie przekroczył granic swobodnej oceny materiału dowodowego. Takiej oceny dokonał Sąd pierwszej instancji. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ocena materiału dowodowego dokonana przez organy nosi znamiona oceny dowolnej, co uzasadnia zarzut naruszenia przez organy art. 80 k.p.a. W aktach niniejszej sprawy brak też jest danych pozwalających uznać, że organy dysponowały aktami sprawy zakończonej wydaniem decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. i dokonały oceny niniejszej sprawy także w aspekcie sporządzonego wówczas operatu szacunkowego.

W tej sytuacji zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż wydanych decyzji organów administracji publicznej nie można uznać za zgodne z prawem. Nie można zaakceptować wydania decyzji rozstrzygającej sprawę z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skoro wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 u.g.n.), to proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych. W operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych ( m. in. położenie, wielkość działek, odległość od obwodnicy i dojazd do niej) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących i okoliczności, które zadecydowały o rozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia wycenianej nieruchomości. Organy administracji publicznej obciąża obowiązek wyjaśnienia okoliczności sprawy ( art. 7, art. 77 k.p.a.). Do tych okoliczności należy wartość nieruchomości i wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu organy mają uprawnienie, a jednocześnie obowiązek, do oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, a jeśli zostało sporządzonych kilka operatów szacunkowych ocena wartości dowodowej operatu przyjętego przez organy za podstawę ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej, to ocena wartości dowodowej w określonych okolicznościach winna uwzględniać pozostałe operaty. W okolicznościach tej sprawy ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego winna być dokonana z uwzględnieniem pozostałych operatów szacunkowych, w tym i operatu sporządzonego w 2006r.szacunkowego winna być dokonana z uwzględnieniem pozostałych operatów dszcunkowych, w tym i operatu sporzadzonego wego p, art.enia okoliczności sprawy ( art.ą obowiązek licznej i sądu administracyjnego.pekcie operatu szacunkowego z 2006r

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji nie zawierają właściwej oceny materiału dowodowego, a to oznacza, że nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Sądowi pierwszej instancji nie można zatem skutecznie zarzucić tak naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jak i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.