Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1485/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 par. 1 i 4.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 101 pkt 4, art. 37ap ust. 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 2016 poz 2142
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1647/17 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz (...) 1080 (tysiąc osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1647/17 oddalił skargę "(...)" z siedzibą w W. (spółka, skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia (...) r. nr GIF-P-L-(...) w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z (...) r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Warszawie (WIF) zawiadomił spółkę o zamiarze wszczęcia kontroli doraźnej w prowadzonej przez nią aptece ogólnodostępnej o nazwie "(...)" położonej w (...) przy ul. (...) (dalej: "apteka"), w przedmiocie prowadzenia obrotu produktami leczniczymi na podstawie art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 86a, art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 5 pkt 5, art. 96 ust. 1 pkt 1-3, art. 109 pkt 1a-2, pkt 4-6 w zw. z art. 37at ust. 6 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo- farmaceutyczne (Dz. U. z 2016 r. poz. 2142, dalej p.f.) oraz § 10 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 r. w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki (Dz.U. z 2002 r. Nr 187, poz. 1565). Z kontroli przeprowadzonej w dniach 2, 6, 9, 11 i 13 marca 2015 r. przez upoważnionych inspektorów farmaceutycznych, w obecności kierownika apteki (...) upoważnionej do reprezentacji spółki w trakcie czynności kontrolnych, w dniu (...) r. WIF sporządził protokół z kontroli, w którym wskazał m.in., że prowadzona przez skarżącą apteka realizuje zapotrzebowania wystawiane przez Przychodnię (...) NZOZ położoną przy ul.(...) w (...) (dalej: "przychodnia"), należącą

do (...) z siedzibą w (...). Zgodnie z wpisem numer (...) do księgi rejestrowej prowadzonej przez Wojewodę Mazowieckiego, przychodnia rozpoczęła działalność leczniczą w dniu (...) r. Jednocześnie, przed datą rejestracji powyższego podmiotu leczniczego, (...) - prezes zarządu (...)Sp. z o.o.: (...) r. wystawił w imieniu przychodni zapotrzebowanie na 10 opakowań produktu leczniczego Aminoven Infant 10% i 4 opakowania produktu leczniczego Solcoseryl inj. x 25 amp., łącznie na sumę 666,18 zł; 2 maja 2014 r. wystawił w imieniu przychodni zapotrzebowanie na 5 opakowań produktu leczniczego Aminoven Infant 10% i 6 opakowań produktu leczniczego Solcoseryl inj. x 25 amp., łącznie na sumę 666,18 zł; 1 czerwca 2014 r. wystawił w imieniu przychodni zapotrzebowanie na 100 opakowań produktu leczniczego Aminoven Infant 10% i 5 opakowań produktu leczniczego Solcoseryl inj. x 25 amp., łącznie na sumę 3.057,85 zł; 1 września 2014 r. wystawił w imieniu przychodni zapotrzebowanie na 250 opakowań produktu leczniczego Aminoven Infant 10% i 20 opakowań produktu leczniczego Solcoseryl inj. x 25 amp., 5 opakowań Dalacin C 300 x 16 kapsułek, 10 amp. 3 op. Fraxipranie 9500 m/1 ml, 50 tab. Theospirex ret. 300, 60 tab. Memotropil 1200, 1 op. Zyrtec krople, łącznie na sumę 9.528,22 zł. Ponadto, na podstawie zapotrzebowań wystawionych po dniu 26 września 2014 r., ustalono, że przychodnia nabywała od apteki w szczególności produkty lecznicze tzw. deficytowe takie jak: Clexane, Fraxiparine, SeretideR Dysk, Insulina Novorapid, Insulina Novomix, DouTrav, Rispolept, Keppra, Arava. Transakcje potwierdzają faktury VAT dołączone do protokołu z kontroli. Podczas kontroli organ I instancji odnotował również nieprawidłowości w sposobie realizacji zapotrzebowań (brak pieczątki apteki, brak daty przyjęcia zapotrzebowania do realizacji, brak daty realizacji, brak wystawienia faktury). Kontrolowana apteka była również zaopatrywana w produkty lecznicze w drodze przesunięć międzymagazynowych z należących do skarżącej aptek zlokalizowanych w: (....) (.....), (...) (ul.....) i (...) (ul....). Pomimo zamknięcia: apteki w (...) w dniu (....) r, a apteki w (...) - w dniu (....)r., po tych datach dokonywane były przesunięcia międzymagazynowe z zamkniętych aptek do kontrolowanej apteki w (...). Pismem z (...) r. skarżąca zgłosiła zastrzeżenia oraz wyjaśnienia do protokołu kontroli. W zakresie braku weryfikacji zapotrzebowań i podmiotów uprawnionych do ich wystawienia, spółka wyjaśniła, że personel apteki nie ma faktycznej możliwości przeprowadzenia weryfikacji w pełnym zakresie. Możliwa jest wyłącznie kontrola zapotrzebowań pod względem formalnym, co ma miejsce. Ponadto skarżąca poinformowała, że zwróciła się do przychodni o wyjaśnienie sytuacji związanej z realizacją zapotrzebowań wystawionych sprzed daty rejestracji przychodni i dopiero po uzyskaniu odpowiedzi ustosunkuje się do ustaleń z kontroli. W ocenie spółki, ani art. 68 ust. 7 p.f. ani wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie wykazu produktów leczniczych, które mogą być doraźnie dostarczane w związku z udzielanym świadczeniem zdrowotnym, oraz wykazu produktów leczniczych wchodzących w skład zestawów przeciwwstrząsowych, ratujących życie (Dz. U. z 2011 r. Nr 18, poz. 94; dalej: "rozporządzenie"), nie przesądzają o tym, że przedmiotem zakupu na podstawie zapotrzebowania mogą być wyłącznie produkty wymienione w wykazie. Pismem z (...) r. WIF zwrócił się do Okręgowej Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w Warszawie (dalej: "Rada") o wyrażenie opinii w sprawie postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie kontrolowanej apteki. Prezydium Rady dwukrotnie – bezskutecznie - wzywało prezesa zarządu skarżącej (...) do osobistego stawiennictwa, a następnie do złożenia wyjaśnień. Również do osobistego stawiennictwa Prezydium Rady (pismem z (....) r.) wezwało (...) (kierownika apteki), która także nie odpowiedziała na wezwanie. Pismem z (... ) r. organ I instancji zawiadomił spółkę o zmianie zakresu postępowania, informując, że jego przedmiotem jest naruszenie przez skarżącą art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 oraz art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 86a, art. 86 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 88 ust. 5 pkt 5, art. 96 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 p.f. Pismem z (...) r. pełnomocnik spółki złożył wnioski dowodowe oraz wniósł o zawieszenie postępowania do czasu wydania opinii przez organ samorządu aptekarskiego. Postanowieniami z (...) r. WIF odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony postępowania, tj. (...) (prezesa zarządu skarżącej), a także odmówił zawieszenia postępowania. Następnie postanowieniem z (...) r. WIF odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka (...) – kierownika apteki oraz odmówił zwrócenia się do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o uzupełnienie wyjaśnień dotyczących stwierdzenia prawomocności/ostateczności decyzji w sprawie wygaszenia zezwolenia na prowadzenie apteki zlokalizowanej w (...) przy ul.(...). Decyzją z (...) r. organ I instancji cofnął skarżącej zezwolenie na prowadzenie kontrolowanej apteki. Natomiast uchwałą Nr (...) z )(...)r. Prezydium Rady wyraziło pozytywną opinię w sprawie cofnięcia spółce zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej apteki. Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji WIF. Zawnioskowała też szereg dowodów, w tym z zeznań prezesa zarządu (...) (...), wyjaśnień prezesa zarządu skarżącej (...) oraz z dokumentów dołączonych do odwołania. Postanowieniem z (...) GIF odmówił przeprowadzenia zawnioskowanych w odwołaniu dowodów. Pismem z (...)r. spółka ponownie wniosła o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadka (...) - prezesa zarządu (...) oraz wyjaśnień (...) - prezesa zarządu skarżącej, które to wnioski dowodowe organ odwoławczy oddalił postanowieniem z (...) r. Decyzją z (...) GIF utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z (...) r. GIF nie dał wiary pisemnym wyjaśnieniom (...) (prezesa zarządu (... Sp. z o.o.), a także zapotrzebowaniom (...) jako niespójnym z pozostałym materiałem dowodowym. Organ odwoławczy wskazał, że z kontekstu wyjaśnień (...) wynika, iż w czasie poprzedzającym przeprowadzenie kontroli, część zapotrzebowań przyjętych przez aptekę (w tym wystawionych przez przychodnię) zaginęła. Następnie skarżąca wystąpiła do (...) Sp. z o.o. o wydanie duplikatów zaginionych zapotrzebowań, lecz - na skutek omyłki pracownika przychodni - wystawiono zbyt dużą ilość tych zapotrzebowań, tj. obejmujących także okres, w którym przychodnia nie była zarejestrowana. Organ II instancji podkreślił, że gdyby uznać powyższe wyjaśnienia za wiarygodne, to podczas kontroli apteki inspektorzy powinni napotkać dokumentację w postaci duplikatów zapotrzebowań wystawionych przez przychodnię. W trakcie kontroli kierownik apteki (...) złożyła pisemne wyjaśnienia (wchodzące w skład załącznika nr 17 do protokołu z kontroli) odnośnie do zapotrzebowań przychodni wystawionych w okresie od 10 kwietnia 2014 r. do 1 września 2014 r. Według tych wyjaśnień, za leki zapłacono gotówką, a jako potwierdzenie sprzedaży leków wydano paragon. Zdaniem GIF, płatność gotówką i wystawienie paragonów w związku z realizacją zapotrzebowania jest czynnością na tyle charakterystyczną, że kierownik apteki (wskazany również na paragonach jako osoba wydająca produkty lecznicze) nie pomylił się co do tego, iż wystawcą zapotrzebowania była przychodnia (...), a nie (...). Z tych powodów organ II instancji jako niewiarygodne ocenił materiały włączone do akt postępowania jego postanowieniem z (...) r. GIF uznał, że w rzeczywistości apteka prowadziła sprzedaż produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej należącej do (...) za pośrednictwem należącej do tej spółki przychodni. Potwierdza to fakt sprzedaży produktów leczniczych przez aptekę na rzecz (....) w okresie, kiedy ww. spółka nie prowadziła przychodni, lecz wyłącznie hurtownię farmaceutyczną (tj. do 26 września 2014 r.), a także ilość produktów leczniczych, których dotyczyły zapotrzebowania składane po rejestracji przychodni. Sprzedaż hurtowa produktów leczniczych przez aptekę do hurtowni farmaceutycznej (sprzedaż w ramach tzw. "odwróconego łańcucha") przesądza o utracie rękojmi prawidłowego prowadzenia apteki przez przedsiębiorcę, a w konsekwencji uzasadnia cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki.

Organ II instancji zaakcentował, że prowadzenie przez skarżącą sprzedaży produktów leczniczych do podmiotu nieuprawnionego (hurtowni farmaceutycznej) jest działaniem niezgodnym z udzielonym zezwoleniem oraz sprzecznym z istotą funkcjonowania apteki, co przesądza o trwałej utracie rękojmi prawidłowego prowadzenia apteki przed podmiot, a tym samym uzasadnia cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki. Organ odwoławczy negatywnie ocenił działalność przedmiotowej apteki również ze względu na jej negatywne skutki społeczne, tj. nieuzasadnione ograniczenie pacjentom dostępu do leków.

GIF wyjaśnił także, że organy Inspekcji Farmaceutycznej prowadziły jedno postępowanie, którego przedmiot uległ z czasem modyfikacji, o czym strona została poinformowana przez WIF (wszczynając początkowo postępowanie w sprawie nieprawidłowości stwierdzonych protokołem z kontroli, organ musiał wstępnie zbadać posiadany materiał dowodowy, aby ustalić jakie przepisy mogą zaleźć zastosowanie w postępowaniu). Dodatkowo wezwania Prezydium Rady kierowane do prezesa zarządu skarżącej zawierały informację, że wystosowano je w związku z postępowaniem prowadzonym w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki.

Organy Inspekcji Farmaceutycznej nie uwzględniły wniosków dowodowych zgłaszanych w toku postępowania jako niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia. Zeznania przedsiębiorcy w charakterze strony lub osoby przez nią zatrudnionej, czyli kierownika apteki, nie mogły bowiem zaprzeczyć dowodom w postaci zgromadzonych w ramach postępowania dokumentów w postaci faktur.

GIF nie podzielił także stanowiska skarżącej w kwestii wydania decyzji bez uprzedniej opinii Prezydium Rady podnosząc, że uchwała organu samorządu aptekarskiego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie stanowi formy zajęcia stanowiska przez inny organ w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. Dlatego wydanie opinii nie musi poprzedzać rozstrzygnięcia w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki.

Powyższa decyzja GIF stała się przedmiotem skargi spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca powieliła zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w odwołaniu. Powtórzyła też wymienione w odwołaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które – jej zdaniem - miały istotny wpływ na wynik sprawy, dodatkowo zarzucając naruszenie art. 15 kpa poprzez jego niezastosowanie z uwagi na faktyczny brak rozpoznania sprawy w II instancji oraz art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego wnioskowanego przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła poszczególne zarzuty.

W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 9 stycznia 2018 r. aktualny prezes zarządu skarżącej - (...) poparł skargę i wyjaśnił, że w spółce była przeprowadzono kontrola za 2014 r. przez urząd skarbowy, która nie wykazała żadnych nieprawidłowości, w tym sprzedaży do hurtowni i do (...). W ramach tej kontroli weryfikacji podlegały paragony, które były kontrolowane przez organ (nr postępowania (....). Ponadto wszczęte było postępowanie wyjaśniające przez Komendę Rejonową Policji Warszawa IV (....) w stosunku do prowadzonej przez skarżącą apteki przy ul. (...), gdzie świadkami byli pracownicy apteki, a ponadto prezes zarządu skarżącej, lekarz przychodni (...) oraz prezes zarządu spółki (...). W wyniku tych czynności nikomu nie postawiono zarzutów. W przychodni (...) przeprowadzona została kontrola przez Wydział Kontroli Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego, która potwierdziła, że przychodnia ta miała preparaty zakupione od apteki i nie stwierdzono nieprawidłowości. Prowadzone były również postępowania wyjaśniające przez prokuraturę w stosunku do spółki (...) pod kątem paragonów sprzedażowych. Kontrole obejmowały 2014 rok, obejmowały wszystkie faktury i dokumenty z tego okresu.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że skarżąca w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie zgłaszała wniosków dowodowych z dokumentów dotyczących innych kontroli przeprowadzonych w spółce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja WIF nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że skarżąca dokonywała sprzedaży produktów leczniczych do nieuprawnionego podmiotu – hurtowni farmaceutycznej (...) mieszczącej się w (...) przy ul. (...), a prowadzonej przez (....) z siedzibą w (...). Nadto ww. spółka w dniu (...) r. uzyskała wpis do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą poprzez prowadzenie Przychodni (...) w (...0 przy ul. (...) (wpis do księgi rejestrowej nr (...) działalności leczniczej: ambulatoryjne świadczenia zdrowotne). Organy Inspekcji Farmaceutycznej prawidłowo uznały, w oparciu o zgromadzony materiał, że zapotrzebowania wystawione przez ww. przychodnię na deficytowe produkty lecznicze o kategorii dostępności Rp wystawione od 10 kwietnia 2014 r. do 26 września 2014 r. (tj. w okresie, kiedy jeszcze przychodnia nie istniała, tj. nie była zarejestrowana), jak i po 26 września 2014 r. (tj. po dacie rejestracji przychodni) były realizowane przez skarżącą poprzez sprzedaż do hurtowni farmaceutycznej. Przy czym o ile, po dacie rejestracji przychodni, ich sprzedaż była udokumentowana fakturami VAT, o tyle w okresie od 10 kwietnia 2014 r. do 26 września 2014 r. (kiedy to zapotrzebowania wystawiała niedziałająca jeszcze przychodnia, natomiast funkcjonowała wówczas hurtownia) wystawione były paragony, a płatności dokonywano gotówką.

WSA wskazał, że żaden z przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne nie zezwala na sprzedaż produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną hurtowni farmaceutycznej. Powyższe wynika z faktu, że art. 65 ust. 1 p.f. przewiduje prowadzenie obrotu produktów leczniczych tylko na zasadach określonych w ustawie, tzn. obrót detaliczny, o którym mowa w art. 68 ust. 1 p.f. oraz obrót hurtowy, który reguluje art. 72 p.f. Stosownie do treści wyż. cyt. przepisu, obrót hurtowy produktów leczniczych ma miejsce m. in. wtedy, gdy ich nabywcą jest którykolwiek z podmiotów wymienionych w tym przepisie. Skoro (....). z o.o. z siedzibą w (....) prowadzi działalność gospodarczą przez prowadzenie hurtowni farmaceutycznej (posiada wymagane prawem zezwolenie GIF – art. 74 ust. 1 p.f.), to sprzedaż produktów leczniczych przez skarżącą za pośrednictwem apteki ogólnodostępnej położonej w (...) przy ul. (...) do hurtowni farmaceutycznej (...), prawidłowo została uznana przez organ za obrót hurtowy produktów leczniczych. Tym bardziej, że skarżąca - w przeciwieństwie do (...)- nie posiada stosownego zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej.

W ocenie Sądu I instancji, ustalenie przez organ, że skarżąca dokonywała sprzedaży produktów leczniczych wydawanych z przepisu lekarza, o kategorii dostępności Rp - do hurtowni farmaceutycznej, co zostało uznane za branie udziału w tzw. odwróconym łańcuchu dostaw, stanowiło o nienależytym prowadzeniu apteki przez skarżącą, a w konsekwencji uzasadniało ocenę organu o utracie rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej (art. 101 pkt 4 p.f.).

Sąd I instancji wskazał, że skarżąca wiedziała o planowanej kontroli (w doręczonym jej 16 lutego 2015 r. zawiadomieniu określono ramy czasowe wszczęcia kontroli), a więc dysponowała czasem, by przygotować kompletną dokumentację, zwłaszcza jeśli zważy się fakt, iż okres funkcjonowania apteki był stosunkowo krótki (nie przekraczał 2,5 roku). Dlatego, zdaniem Sądu I instancji, wyjaśnienia (...) o zaginięciu zapotrzebowań przyjętych przez aptekę (w tym wystawionych przez przychodnię), a następnie wydanie ich duplikatów przez (...) zbyt dużej ilości (na skutek omyłki pracownika przychodni) należy ocenić jako nieudolną próbę usprawiedliwienia ujawnionych w toku kontroli nieprawidłowości funkcjonowania apteki, niekorespondującą z pozostałym materiałem dowodowym (tj. przedstawionymi do kontroli dokumentami, w których nie było duplikatów zaginionych zapotrzebowań wystawionych przez przychodnię oraz pisemnymi wyjaśnieniami kierownika apteki (...) wchodzącymi w skład załącznika nr 17 do protokołu z kontroli).

W ocenie WSA, zasadnie organ uznał, że skarżąca utraciła przymiot rękojmi należytego prowadzenia apteki, co jest równoznaczne z zaprzestaniem spełniania przez nią jednego z warunków wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. W konsekwencji organ był zobligowany cofnąć spółce zezwolenie na podstawie art. 37 ap ust. 1 pkt 2 p.f. Ponadto rękojmia należytego prowadzenia apteki jest jednym z warunków wymaganych do udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że wnioskowane przez skarżącą dowody nie były istotne w sprawie, dowód z przesłuchania strony ma charakter posiłkowy i znajduje zastosowanie wówczas, gdy po zgromadzeniu dokumentacji przez organ pozostały niewyjaśnione okoliczności istotne dla sprawy (art. 86 k.p.a.). GIF prawidłowo ocenił, że ich przeprowadzenie, nieprzydatne dla rozstrzygnięcia sprawy, tylko wydłużyłoby toczące się postępowanie. Tym samym Sąd nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu organu w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Według Sądu I instancji, GIF rozpatrując odwołanie, przeprowadził całościową ocenę sprawy i nie ograniczył się do ustosunkowania do zarzutów i argumentacji skarżącej zawartej w odwołaniu. Organ II instancji uczynił zadość wyrażonemu w art. 15 kpa wymogowi dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji organy w wydanych decyzjach wyczerpująco opisały stan faktyczny i prawny sprawy, realizując postanowienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Nadto, zdaniem WSA, chybiony jest zarzut skarżącej, że decyzja WIF została wydana bez uprzedniej opinii organu samorządu aptekarskiego. Z art. 99 ust. 2 p.f. nie wynika, że przed wydaniem decyzji wojewódzki inspektor farmaceutyczny ma obowiązek zasięgnięcia opinii organu samorządu aptekarskiego. Jednocześnie odnotować wypada, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji, Prezydium Rady (uchwałą z 4 stycznia 2016 r.) pozytywnie zaopiniowało cofnięcie skarżącej pozwolenia na prowadzenie przedmiotowej apteki.

Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd I instancji, stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się zarzuconych w skardze naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Od przedmiotowego wyroku strona złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 145 § 1 pkt 1a) p.p.s.a. w zw. z art. 37 ap ust 1 pkt. 2 w zw z art. 101 pkt 4 p.f. przez błędne uznanie, że skarżąca w okolicznościach niniejszej sprawy nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki;

2. art. 145 § 1 pkt 1a) p.p.s.a w zw. z art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 1, art. 86 ust. 1 i 2, art. 86a, art. 87 ust. 1 i 2, art. 88 ust 5 pkt 1, art. 96 ust. 1, art. 99 ust 2 i 3 pkt 1, art. 37 ap ust 1 pkt 2 p.f. oraz art. 104 i 107 k.p.a.,

przez:

- niewłaściwe uznanie, że skarżąca prowadzi działalność z naruszeniem przepisów dotyczących obrotu hurtowego, podczas gdy skarżąca nie prowadzi obrotu, ani hurtowni farmaceutycznej,

- błędne cofnięcie zezwolenia na prowadzenie przez skarżącą apteki ogólnodostępnej określonej w zezwoleniu,

- niewłaściwe uznanie, że p.f. wprowadziło przed nowelizacją wchodzącą w życie w lutym 2015 r. zakaz sprzedaży przez apteki w innym od detalicznego trybie, skoro przepisy wskazują jedynie, że obrót detaliczny prowadzą apteki ogólnodostępne, nie wprowadza natomiast żadnego zakazu sprzedaży leków w innym trybie,

- niewłaściwe przyjęcie, że z przepisów p.f. wynikał przed nowelizacją wchodzącą w życie w lutym 2015 r. zakaz sprzedaży produktów leczniczych do innych aptek, hurtowni farmaceutycznych oraz innych podmiotów,

3. art. 145 § 1 pkt. 1a) p.p.s.a. w zw. z art. 88 ust. 5 pkt 5 p.f. przez uznanie, że skarżąca mogła dopuścić się naruszenia tego przepisu, podczas gdy przepis odnosi się wyłącznie do obowiązków kierownika apteki, a nie podmiotu prowadzącego aptekę,

4. art. 145 § 1 pkt 1a) p.p.s.a. w zw. z art. 120 ust 1 pkt 2 p.f, przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia, w sytuacji, w której możliwym było wydanie w przedmiocie wszczętego postępowania jedynie decyzji dotyczącej nakazania usunięcia w ustalonym terminie stwierdzonych przez organ uchybień.

II. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 37 ap ust. 1 pkt 2 p.f. przez brak wszczęcia przez organ postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki;

2. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. przez:

- procedowanie przez organ z naruszeniem zasady praworządności i legalności

- wydanie decyzji w sposób powodujący zmniejszenie zaufania do organów państwa, gdyż mimo wszczęcie i prowadzenia postępowania w przedmiocie prowadzenia obrotu produktami leczniczymi wbrew przepisom ustawy Prawo farmaceutyczne, które powinno prowadzić ewentualnie do wydania przez organ decyzji nakazującej spółce dostosowanie prowadzenia działalności, organ wydał decyzję cofającą zezwolenie skarżącej, bez przeprowadzenia w tym przedmiocie postępowania administracyjnego,

3. art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 i 10 k.p.a. przez:

- brak doręczenia skarżącej zawiadomienia o wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej,

- zaniechanie należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych w szczególności o rzeczywistym przedmiocie postępowania i skutkach jakie dla skarżącej mogą z tego wyniknąć,

4. art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 108 ust. 4 pkt 4 a p.f. przez wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia aptece bez wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia

5. art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 81 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym dla prawidłowego określenia stanu faktycznego sprawy a w konsekwencji niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym brak ustalenia czy przedsiębiorca (....) dokonywał sprzedaży do podmiotów nieuprawnionych;

6. art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § i 1 i 3 k.p.a. przez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji;

7. art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez niezastosowanie z uwagi na faktyczny brak rozpoznania sprawy II instancji;

8. art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego wnioskowanego przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

9. art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. przez brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz brak uzasadnienia spełniającego przewidziane przez przepisy prawa wymogi.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Zważywszy, że autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach kasacyjnych wymienionych art. 174 p.p.s.a., tj. zarzuca zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, a w tym art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że w pierwszej kolejności ocenie Sądu kasacyjnego podlega ta druga grupa przepisów. Generalnie dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości wykładni prawa lub subsumpcji stanu faktycznego do zastosowanego przez sąd przepisu prawa materialnego, niemniej oczywistym jest przy tym, że kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku musi być możliwa nie tylko ze względu na sformułowany zarzut, ale również prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku.

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób opisany w petitum i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I FSK 1002/11).

W skardze kasacyjnej uzasadnieniem dla zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest ograniczenie się przez Sąd I instancji zaakceptowania stanowiska organów bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Zdaniem składu orzekającego zarzut ten jest zasadny. Dla oceny bowiem, czy spółka brała udział w tzw. odwróconym łańcuchu dostaw, co stanowiło o nienależytym prowadzeniu apteki, a w konsekwencji uzasadniało ocenę o utracie rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej (art. 101 pkt 4 p.f.), niewystarczającym jest oparcie się na analizie czterech zapotrzebowań wystawionych w okresie od 10 kwietnia 2014 r. do 1 września 2014 r. przez nieistniejącą wówczas przychodnię. Rozpoznając skargę Sąd I instancji nie odniósł się do pisemnych wyjaśnień (...), a także zapotrzebowań (...). Nie poddał analizie wyjaśnień i twierdzeń Marka Sadeckiego, prezesa zarządu spółki, że w spółce była przeprowadzono kontrola za 2014 r. przez urząd skarbowy, która nie wykazała żadnych nieprawidłowości, w tym sprzedaży do hurtowni i do (....). W ramach tej kontroli weryfikacji podlegały paragony, które były kontrolowane przez organ (nr postępowania (...). Ponadto wszczęte było postępowanie wyjaśniające przez Komendę Rejonową Policji Warszawa IV (....) w stosunku do prowadzonej przez spółkę apteki przy ul. (...), gdzie świadkami byli pracownicy apteki, a ponadto prezes zarządu spółki, lekarz przychodni (...) oraz prezes zarządu spółki (...). W wyniku tych czynności nikomu nie postawiono zarzutów. W przychodni (...) przeprowadzona została kontrola przez Wydział Kontroli Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego, która potwierdziła, że przychodnia ta miała preparaty zakupione od apteki i nie stwierdzono nieprawidłowości. Prowadzone były również postępowania wyjaśniające przez prokuraturę w stosunku do spółki (...) pod kątem paragonów sprzedażowych. Kontrole obejmowały 2014 rok, obejmowały wszystkie faktury i dokumenty z tego okresu.

Ponadto należy zauważyć, że WSA nie dokonał oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 61 § 1 i 4 kpa w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. przez brak wszczęcia przez organ postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki przy jednoczesnym wszczęciu i prowadzeniu postępowania w przedmiocie prowadzenia obrotu produktami leczniczymi w sposób niezgodny z przepisami p.f. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie nakłada na Sąd I instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Jednakże w przypadku sporu pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, stanowisko Sądu, powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez stronę skarżącą oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organ i z materiałem dowodowym sprawy. Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., II GSK 1229/19, wyrok NSA z 23 marca 2014 r., II GSK 36/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozważań w zakresie prawidłowego wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki zabrakło jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Powyższe uchybienia świadczą o uchyleniu się przez Sąd I instancji od skontrolowania działalności administracji publicznej w sposób prawidłowy, co czyni wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasadnym, a jednocześnie powoduje, że odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji skontroluje zaskarżone decyzję w pełnym zakresie, ustosunkuje się do wszystkich zarzutów i argumentacji spółki w odniesieniu do ustaleń faktycznych organu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.