Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 704/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1g, art. 12 ust. 4f pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta B. decyzją nr [...] z dnia [...] r. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej określonej jako rozbudowa ulicy [...] w B. na odcinku od skrzyżowania ulic [...] do ronda w ciągu ulicy [...], obręb [...]. Przedmiotową decyzją objęta została m.in. nieruchomość położona w B., obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 129 m². Działka ta została wydzielona z większej działki nr [...] zapisanej w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B., gdzie jako jej właściciela wpisano Gminę B. w użytkowaniu wieczystym "A".

Kolejną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta B. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wydzieloną pod drogę gminną wskazaną wyżej działkę nr [...]. W podstawie prawnej tej decyzji wskazał art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 12 ust. 4 pkt 2 i art. 18 ust. 1g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą drogową. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ stwierdził, że art. 18 ust. 1g ustawy drogowej zawiera odrębną regulację dotyczącą terenów rodzinnych ogrodów działkowych. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych ustanowionych zgodnie z ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest:

1) wypłacić członkom "A" - odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach,

2) wypłacić "A" - odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu,

3) zapewnić grunty zastępcze na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego.

Zdaniem organu regulacje te odnoszą się do wyjątkowej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sytuacji przejawiającej się m.in. w tym, że zarówno "A", jak i użytkownicy poszczególnych działek są właścicielami odpowiednio urządzeń, budynków i budowli przeznaczonych do wspólnego korzystania przez użytkujących działki oraz nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce wykonanych lub nabytych ze środków użytkownika działki. Ma tutaj zatem miejsce wyjątek od zasady superficies solo cedit. Następnie organ ten stwierdził, że powołane unormowanie reguluje szczególny tryb wypłaty odszkodowania za tego rodzaju grunty zajęte pod inwestycję drogową i w związku z tym stanowi wyjątek od generalnej reguły, zgodnie z którą odszkodowanie za grunt przejęty pod inwestycję drogową ustala starosta w drodze decyzji. Następnie Prezydent B. zauważył, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 18 ust. 1g ustawy drogowej określeniem "podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części" wskazuje na właściwego zarządcę drogi. Ten właśnie podmiot, a nie organ administracji publicznej, staje się władającym w imieniu jednostki samorządu terytorialnego nieruchomościami, które stały się jej własnością w związku z realizacją inwestycji drogowej. Takie unormowanie wyłącza zatem stosowanie art. 12 ust. 4f ustawy drogowej, co powoduje, że roszczeń wymienionych w art. 18 ust. 1g można dochodzić w drodze cywilnej.

Odwołanie od tej decyzji wniósł "A" w K. ( dalej - "A"). Zrzucił on naruszenie art. 12 ust. 4 a w zw. z art. 18 ust. 1g ustawy drogowej oraz art. 104 k.p.a. Poinformował, że pismem z dnia 5 września 2011 r. Urząd Miejski w B. zwrócił się o podanie listy użytkowników działek, które ulegną częściowej likwidacji celem ustalenia odszkodowania za składniki roślinne i budowlane stanowiące ich własność. "A" przesłał taką informację i został powiadomiony, że stosowny operat szacunkowy zostanie sporządzony z inicjatywy Prezydenta Miasta. Jednak dotychczas "A" nie uzyskał żadnej informacji dotyczącej tej kwestii. Podkreślił, że nie zgadza się ze stwierdzeniem zawartym w decyzji o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania dla "A" z uwagi na cywilnoprawną drogę jego dochodzenia. Takie stanowisko, zdaniem "A", narusza zasadę równości wobec prawa i nie wynika wprost z art. 18 ust. 1g ustawy drogowej. Zaskarżoną decyzją został naruszony także art. 12 § 1 k.p.a., bowiem organ, mimo że dysponuje większością danych, zwleka z zakończeniem postępowania odszkodowawczego, wszczętego w dniu [...] r. Umorzenie postępowania narusza wreszcie wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę zaufania do organów państwa. Od dnia wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania stan prawny nie uległ zmianie i powinno ono zostać merytorycznie zakończone.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W podstawie prawnej podał art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 11g i 12 ust. 4a ustawy drogowej. W uzasadnieniu decyzji organ uznał za niezasadne umorzenie postępowania w sprawie, której przedmiotem było ustalenie i wypłata odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] ustanowionego na rzecz "A". W ocenie Wojewody przepisy art. 12 ust. 4f ustawy drogowej dają bowiem podstawę do przyjęcia stanowiska, zgodnie z którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej obejmująca tereny rodzinnych ogrodów działkowych, na których ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego na rzecz "A", daje podstawę normatywną do ustalenia odszkodowania w formie decyzji administracyjnej. W omawianej sprawie istnieją wszystkie elementy stosunku prawnego obejmujące zarówno podmiot jak i jego przedmiot i nie ma prawnych przeszkód do jego kontynuowania. Wobec tego Prezydent Miasta B. nieprawidłowo zastosował w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. błędnie uznając, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że w przypadku decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dotyczącej rodzinnych ogrodów działkowych powstałych w oparciu o obowiązującą ustawę o rodzinnych ogrodach działkowych przedmiot postępowania odszkodowawczego stanowią dwie kwestie, a to ustalenie odszkodowania należnego użytkownikowi wieczystemu w związku z przejęciem jego nieruchomości ( art. 12 ust. 4f ustawy drogowej) oraz ustalenie odszkodowania za naniesienia określone w art. 15 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych ( art. 18 ust. 1g ustawy drogowej). Tym samym w przypadku ustalania odszkodowania za przejęte tereny rodzinnych ogrodów działkowych, co do których "A" przysługuje prawo własności lub użytkowania wieczystego, a na rzecz jego członków zostało ustanowione prawo użytkowania w rozumieniu Kodeksu cywilnego, podmiotom tym przysługuje roszczenie o ustalenie w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania odpowiednio za nabycie z mocy prawa własności nieruchomości czy wygaszenia prawa jej wieczystego użytkowania. Odrębne odszkodowanie winno być też ustalone dla każdego członka "A" za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na ich działkach oraz dla "A" za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego. W ocenie Wojewody brak jest więc podstaw do akceptacji stanowiska organu I instancji, że art. 18 ust. 1g ustawy drogowej wyłącza stosowanie art. 12 ust. 4a i art. 12 ust. 4f tej ustawy. Nie można zgodzić się także z tezą, że roszczenia odszkodowawcze, o jakich mowa w art. 18 ust. 1g tej ustawy mają charakter cywilnoprawny, w związku z czym ustalenie ich zakresu i wysokości powinno nastąpić w drodze porozumienia między podmiotem w którego interesie nastąpiła likwidacja części rodzinnego ogrodu działkowego, a "A" i jego członkami. Nie można zaakceptować też poglądu, że ewentualne spory w tym przedmiocie powinny być rozstrzygane przed sądem powszechnym. W związku z tym organ odwoławczy podkreślił, że krąg podmiotów uprawnionych do odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1 g ustawy drogowej jest tożsamy z podmiotami uprawnionymi do odszkodowania na podstawie art. 12 ust. 4f tej ustawy. Tym samym wyłączenie w omawianej sytuacji stosowania art. 12 ust. 4f i przyjęcie, że zbędne jest ustalenie praw i podmiotów, o których mowa w tym przepisie, doprowadziłoby w konsekwencji do pozbawienia prawa do odszkodowania podmiotów, którymi nie są tylko "A" i jego członkowie, ale także np. wierzyciele hipoteczni.

Wojewoda podzielił także zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją zasady szybkości postępowania, wyrażonej w art. 12 k.p.a. Wskazał, że ustawa drogowa zawiera w art. 12 ust. 4b szczególne uregulowanie dotyczące terminu załatwiania spraw. Przepis ten nakazuje wydawanie decyzji ustalających wysokość odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z akt sprawy wynika natomiast, że decyzja Prezydenta Miasta B. zezwalająca na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej stała się ostateczna w dniu [...] r. Postępowanie odszkodowawcze w związku z zajęciem działki nr [...] organ ten wszczął jednak dopiero w dniu [...] r., a decyzję o umorzeniu postępowania wydał dopiero w dniu [...] r. Dowodzi to przekroczenia terminów nie tylko określonych wspomnianym przepisem szczególnym, ale także art. 35 k.p.a. Organ nie wyznaczył także dodatkowego terminu załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Tego rodzaju postępowanie podważa zatem także zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina B. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 1g w związku z art. 12 ust. 4a ustawy drogowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wypłata odszkodowania za nieruchomości objęte decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, dotyczącego rodzinnych ogrodów działkowych następuje w postępowaniu administracyjnym i w drodze decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi Gmina powołała się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 51/11, w którym przyjęto, że regulacja art. 18 ust. 1g ustawy nakłada na podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja całości lub części rodzinnego ogrodu działkowego, obowiązek wypłaty odszkodowania. Wysokość jak i forma tego odszkodowania nie są jednak ustalane w drodze aktu administracyjnego. Kierując się taką wykładnią Prezydent Miasta B. zasadnie zatem umorzył wszczęte postępowanie przyjmując, że art. 18 ust. 1g ustawy drogowej nie daje podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Gmina dodała, że art. 12 ust. 5 tej ustawy nakazuje odpowiednie stosowanie do ustalenia i wypłaty odszkodowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art.18. Zatem trybem właściwym do ustalenia przedmiotowego odszkodowania jest procedura administracyjna, jednak zwrócić trzeba uwagę na regulację szczególną zawartą w art. 18 ust. 1g ustawy drogowej. Przepis ten odwołuje się bowiem do wyjątkowej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sytuacji użytkowanych przez rodzinne ogrody działkowe. Zgodnie z tym przepisem podmiot, na rzecz którego nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części jest zobowiązany do wypłaty wskazanych w nim odszkodowań oraz zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego. Podmiotem tym zaś stosownie do art. 11b ust. 1 ustawy drogowej jest właściwy zarządca drogi. Tym samym w stosunku do części nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym "A", która objęta została decyzją [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, powstał z mocy prawa obowiązek o charakterze cywilnym. Wobec tego "A", jak również jego członkowie nie mogą oczekiwać w zaistniałej sytuacji wydania z urzędu decyzji o odszkodowaniu, ani też nie mogą wystąpić do właściwego organu z żądaniem ustalenia wysokości odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej.

Skarżąca gmina dodała, że organ administracji publicznej może orzekać w drodze decyzji tylko tam, gdzie przepis prawa materialnego dopuszcza taką możliwość. O ile więc przepis art. 12 ust. 4f ustawy drogowej stanowi podstawę do wydania decyzji o odszkodowaniu za grunt zajęty pod realizację inwestycji drogowej, o tyle brak analogicznego rozwiązania w art. 18 ust. 1g tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w motywach zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2012 r. pełnomocnik Gminy podtrzymał dotychczasowe stanowisko Skarżącej wskazując dodatkowo, że stosownie do art. 18 ust. 1g pkt 3 ustawy drogowej podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany został do zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego. Natomiast wysokość i forma odszkodowania za ewentualne niewykonanie tego obowiązku ustawowego nie jest ustalana w drodze aktu administracyjnego albowiem ma charakter cywilnoprawny. Pełnomocnik Gminy zwrócił ponadto uwagę na przepisy art. 19-22 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, które analogicznie nakładają obowiązek zapewnienia nieruchomości zamiennej na podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Istotą zaistniałego w niniejszej sprawie sporu jest stwierdzenie jaki tryb – cywilnoprawny czy też administracyjnoprawny - ma zastosowanie do ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte w związku z realizacją inwestycji drogowej, na których ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz "A" i jednocześnie, na których urządzony jest rodzinny ogród działkowy.

W dotychczasowym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach powyższa kwestia nie była jednolicie rozstrzygana. W nieprawomocnym wyroku z dnia 30 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 51/11, Sąd opowiedział się za cywilnoprawnym charakterem roszczeń "A" i ich dochodzeniem przed sądem powszechnym. Z kolei w nieprawomocnym wyroku z dnia 22 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 613/12, Sąd zajął odmienne stanowisko przyjmując, że roszczenia te podlegają realizacji w trybie administracyjnoprawnym. Od każdego z tych wyroków została wniesiona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd rozpoznając skargę w niniejszej sprawie podziela stanowisko i ocenę prawną wyrażoną w tym pierwszym z powołanych wyroków, tj. w wyroku z dnia 30 maja 2011 r.

Zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 wydaje organ, który wydał decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej – w omawianym przypadku był to Prezydent Miasta B. Dodatkowo, ust. 4f przywołanego przepisu precyzuje, że wspomniane odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym do nieruchomości przysługuje ograniczone prawo rzeczowe. Brzmienie przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że trybem właściwym do ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą w związku z realizacją inwestycji drogowej jest procedura administracyjna, uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do takiego wniosku prowadzi uwzględnienie art. 1 ust. 1 k.p.a., z którego wynika ogólna norma kompetencyjna, dotycząca stosowania k.p.a. w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Dodatkowo art. 5 § 1 k.p.a. precyzuje, że jeżeli przepis prawa powołuje się ogólnie na przepisy o postępowaniu administracyjnym, rozumie się przez to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. O tym, że kwestia ustalenia odszkodowania należy do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej świadczy wskazanie - w art. 12 ust. 4a ustawy drogowej - decyzji jako formy rozstrzygnięcia o odszkodowaniu, a zarazem brak regulacji nakazującej stosowanie procedury innej niż przewidziana przez k.p.a.

Mając na uwadze wyłącznie przywołane wyżej przepisy bez wątpienia zasadnym jest uznanie, że do ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4f ustawy drogowej właściwym jest organ administracji publicznej (starosta), który w drodze decyzji ustala jego wysokość oraz podmioty, którym ono przysługuje.

Z pola widzenia nie może jednak zniknąć istnienie regulacji szczególnej w tym zakresie, a mianowicie art. 18 ust. 1g ustawy drogowej, który stanowi, że w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych ustanowionych zgodnie z ustawą regulująca ich ustrój, podmiot w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest do wypłaty wskazanego w tym przepisie odszkodowania na rzecz "A" i jego członków oraz do zapewnienia gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego.

Mając na względzie reguły wykładni systemowej oraz celowościowej, nie można z treści tego przepisu wywieść, że to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz "A" oraz jego członków. Do takiego wniosku prowadzą następujące przesłanki.

Przepis art. 18 ustawy drogowej jest normą, która ustanawia mechanizm pozwalający na ustalenie wysokości odszkodowania. Precyzuje on bowiem zarówno w jaki sposób określa się wartość nieruchomości, jak i jakie czynniki wpływają na wysokość odszkodowania. Jednakże ust.1g art. 18 należy traktować jako regulację odnoszącą się do wyjątkowej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sytuacji. Rodzinne ogrody działkowe stanowią bowiem szczególną kategorię nieruchomości gruntowych, do których zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2005 r., nr 169, poz. 1419 ze zm.), zwanej dalej u.r.o.d. Ich specyfika przejawia się m.in. w tym, że "A" oraz użytkownicy poszczególnych działek stają się właścicielami odpowiednio: urządzeń, budynków i budowli rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczonych do wspólnego korzystania przez użytkujących działki oraz nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce, wykonanych lub nabytych za środków użytkownika działki. Bez wątpienia więc jest to wyjątek o zasady superficies solo cedit.

Przepis art. 18 ust. 1g ustawy drogowej reguluje szczególny tryb wypłaty odszkodowania za grunty stanowiące rodzinne ogrody działkowe, które mają być zajęte pod inwestycję drogową. Jest to jednakże wyjątek od generalnej reguły, zgodnie z którą odszkodowanie za grunt przejęty pod realizację inwestycji drogowej ustala starosta w drodze decyzji. Przywołany przepis nieprzypadkowo posługuje się określeniem "podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części". Bez wątpienia chodzi więc o tego, kto nabędzie grunt w związku z realizacją inwestycji drogowej – można określić go mianem beneficjenta przejęcia nieruchomości. Jest nim, stosownie do treści art. 11b ust. 1 ustawy drogowej, właściwy zarządca drogi. To właśnie on, a nie organ administracji publicznej, staje się podmiotem władającym w imieniu jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa nieruchomościami, które stały się ich własnością w związku realizacją inwestycji drogowej. Nie sposób tym samym komu innemu, a zwłaszcza organowi administracji publicznej przypisać "interesu" w nabyciu prawa do takiej nieruchomości, a w konsekwencji uznać go za podmiot, o którym mowa w omawianym przepisie.

Regulacja art. 18 ust. 1g ustawy drogowej nakłada na tak rozumianego beneficjenta obowiązek wypłaty odszkodowania za przejęte nieruchomości. Zarówno wysokość jak i forma odszkodowania nie są ustalane w drodze aktu administracyjnego. W opisywanym przypadku mamy do czynienia z obowiązkiem o charakterze cywilnym, powstającym ex lege, z chwilą ziszczenia się przesłanki - tj. objęcia decyzją o lokalizacji inwestycji drogowej rodzinnych ogrodów działkowych. Mechanizm ustalenia wysokości odszkodowania oraz podmiotów uprawnionych do jego otrzymania zawarty w omawianym przepisie jest w istocie taki sam, jak w art. 20 u.r.o.d. Wobec tego wyłączenie zastosowania przepisów u.r.o.d., które zostało przewidziane w art. 11j ustawy drogowej nie odnosi się do tej kwestii, gdyż ustawa drogowa zawiera w tym zakresie własną regulację szczególną. Wobec takiej regulacji bez znaczenia pozostaje też niekonstytucyjność niektórych przepisów u.r.o.d. stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. K 8/10.

Mając na uwadze, że art. 18 ust.1g ustawy drogowej nie wskazuje decyzji jako formy, w której powinna nastąpić realizacja "zobowiązania" podmiotu, w interesie którego nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego, uznać trzeba, że rozstrzygnięcie umarzające postępowanie administracyjne było w tym przypadku prawidłowe. Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej może orzekać w drodze decyzji tylko tam, gdzie przepis prawa materialnego wyraźnie dopuszcza taką możliwość. O ile więc art. 12 ust. 4f ustawy drogowej niewątpliwie stanowi podstawę do wydania decyzji o odszkodowaniu za grunt zajęty pod realizację inwestycji drogowej, o tyle brak jest analogicznego rozwiązania normatywnego w art. 18 ust. 1g tej ustawy - a więc w sytuacji, gdy realizacja inwestycji drogowej powoduje przejęcie, w całości lub w części, nieruchomości posiadających status rodzinnych ogrodów działkowych. W tym zakresie ostatni z wymienionych przepisów wyłącza stosowanie reguły ogólnej, zawartej w art. 12 ust. 4f tej ustawy. Nieuprawnionym jest w związku z tym czynienie domniemania dopuszczalności zastosowania władczej i jednostronnej formy działania jaką jest decyzja administracyjna tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a. Podstawę prawną do wydania decyzji trzeba bowiem wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 360/08 - lex nr 516078). Takiej podstawy art. 18 ust. 1g ustawy drogowej nie zawiera.

Wobec tego zarówno "A", jak również jego członkowie nie mogą oczekiwać wydania decyzji o odszkodowaniu z urzędu, ani też wystąpić do właściwego organu z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem byłoby ustalenie wysokości odszkodowania za odpowiednio: stanowiące własność "A" urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu oraz za stanowiące własność członków "A" nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach. Stąd też organ pierwszej instancji zasadnie umorzył prowadzone w tym zakresie postępowanie administracyjne ze względu na jego bezprzedmiotowość.

W konsekwencji powyższych rozważań Sąd stwierdził, że ustalenie zakresu i wysokości roszczeń odszkodowawczych, o których mowa w art. 18 ust. 1g ustawy drogowej, winno nastąpić w drodze porozumienia pomiędzy podmiotem, w którego interesie nastąpiła likwidacja części rodzinnego ogrodu działkowego, a "A" i jego członkami. W razie ewentualnego sporu w tym przedmiocie właściwym do jego rozstrzygnięcia będzie sąd powszechny.

Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów. W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym Wojewoda [...], rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, weźmie pod uwagę wyrażoną powyżej przez Sąd ocenę prawną i wyda stosowną decyzję.

Mając na względzie powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 przywołanej ustawy, natomiast o kosztach rozstrzygnięto w oparciu o przepis art. 200, 205 § 2 i 209 powołanej ustawy.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego WSA Włodzimierza Kubika do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/GL 704/12

Nie zgadzam się z sentencją wyroku, jak i nie podzielam argumentacji zawartej w jego uzasadnieniu. W moim przekonaniu wydając przedmiotowy wyrok Sąd posłużył się niewłaściwą wykładnią przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie z dnia z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194 ze zm. - dalej zwanej specustawą drogową), a w szczególności zajął nietrafne stanowisko w przedmiocie stosowania art. 18 ust. 1 g tej ustawy. Zgodnie z tym unormowaniem w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogródków działkowych ustanowionych zgodnie z ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części zobowiązany jest :

1) wypłacić członkom "A" – odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach;

2) wypłacić "A" – odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu;

3) zapewnić grunty zadepcze na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego.

Zgadzam się ze stanowiskiem pozostałych członków składu orzekającego, że powołany przepis z uwagi na szczególną kategorię nieruchomości gruntowych znajdujących się we władaniu rodzinnych ogrodów działkowych stanowi wyjątkową tak pod względem przedmiotowym i podmiotowym regulację prawną. Przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych ( Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm. – dalej zwanej u.r.o.d. ) statuują bowiem bez wątpienia jeden z wyjątków przewidzianej w art. 191 k.c. zasady superficies solo cedit, gdyż na mocy zawartej w niej unormowań "A" oraz użytkowników poszczególnych działek należy traktować jako właścicieli odpowiednio: urządzeń, budynków i budowli rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczonych do wspólnego korzystania przez użytkujących działki oraz nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce, wykonanych lub nabytych ze środków użytkownika działki. Nie podzielam jednak stanowiska, że w przypadku objęcia gruntów należących do rodzinnych ogrodów działkowych zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej szczególny charakter wskazanych w art. 18 ust. 1g specustawy drogowej praw wyklucza możliwość ustalenia i wypłaty odszkodowań za ich utratę w trybie postępowania administracyjnego.

Nie podzielam także zaprezentowanego w komentowanym wyroku poglądu, że zawarte w art. 18 ust. 1g specustawy drogowej określenie "podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części" dowodzi wskazania przez ustawodawcę innego, niż to ma miejsce w pozostałych przypadkach, podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, o jakim mowa w tym przepisie. W konsekwencji nie można także zaakceptować poglądu, że organ, o jakim mowa art. 11a ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej został zwolniony z obowiązku ustalenia w drodze decyzji odszkodowania należnego podmiotom wskazanym w art. 18 ust. 1g tej ustawy. Nie jest dla mnie zrozumiałe również stanowisko, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowań i zapewnienia gruntów zastępczych, o jakich jest mowa w art. 18 ust. 1g winen być właściwy zarządca drogi jako podmiot władający "w imieniu jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa nieruchomościami, które stały się ich własnością w związku realizacją inwestycji drogowej" oraz, że nie sposób ""organowi administracji publicznej przypisać "interesu" w nabyciu prawa do takiej nieruchomości"". Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) zarządcami dróg są bowiem w odniesieniu do: dróg wojewódzkich – zarząd województwa, dróg powiatowych – zarząd powiatu i dróg gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta), a zatem w przypadku dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych organami tymi są organy wykonawcze tych jednostek samorządu terytorialnego. Odmiennie sytuacja przedstawia się natomiast w przypadku dróg krajowych, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ( i ewentualnie podmiot wskazany w ust. 5, 6 i 8 tego artykułu), kwestia ta nie dotyczyła jednak materii rozstrzyganej przedmiotowym wyrokiem.

Podzielam natomiast stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach z dnia 22 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 613/12, że przepis art. 18 ust. 1 g specustawy drogowej w istocie dotyczy także ustalenia i wypłaty w trybie administracyjnym odszkodowania za grunty, którymi władają rodzinne ogrody działkowe .Akceptuję także stanowisko, że ostatnio wymieniony przepis reguluje jedynie wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 12 ust. 4f tej ustawy, zgodnie z którą odszkodowanie za nieruchomości, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego przysługuje dotychczasowemu właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

Zgadzam się ze stanowiskiem większości składu orzekającego, że ustawodawca w art. 18 ust. 1g specustawy drogowej istotnie nie wskazał formy, w jakiej należy orzekać o wymienionych w tym przepisie roszczeniach. W mojej ocenie skoro jednak przepis ten dotyczy roszczeń odszkodowawczych powstałych w związku z decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej to zgodnie z regułą interpretacyjną a maiori ad minus odszkodowania takie winny być ustalane w formie decyzji administracyjnej wskazanej w art. 12 ust. 4a tej ustawy. Za przyjęciem drogi administracyjnej do odchodzenia przedmiotowych roszczeń przemawiają, jak podkreślono w wyroku II SA/Gl 613/12, również względy celowościowe czy względy ekonomiki procesowej. Także reguły wykładni systemowej przemawiają za odrzuceniem zaproponowanej przez większość składu orzekającego wykładni art. 18 ust. 1 g specustawy drogowej. Nie budzi wątpliwości, że decyzja administracyjna jest bowiem wydawana we wszystkich wypadkach wskazanych w art. 18 ust. 1- 1f specustawy drogowej, a zatem bez wyraźnego wskazania przez ustawodawcę brak jest podstaw do przyjmowania innej drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń niż droga administracyjnoprawna.