Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1799/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 251/21 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 251/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] listopada 2020 r. [nr [...]; dalej decyzja z [...] listopada 2020 r.] Burmistrz [...] (dalej Burmistrz bądź organ I instancji) odmówił K.K. (dalej skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem D. (dalej syn).

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdyż skarżąca ma ustalone prawo do emerytury z KRUS, jak i z ZUS. Zawieszenie emerytury nie zmienia faktu, że skarżąca nadal ma do niej prawo. Nie zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego [k. 41 akt administracyjnych].

W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji z [...] listopada 2020 r. i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu podkreśliła, że przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, przytaczając orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) decyzją z [...] stycznia 2021 r. [nr [...]; dalej decyzja z [...] stycznia 2021 r.] utrzymało w mocy decyzję z [...] listopada 2020 r.

Kolegium wskazało, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka, wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a [ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej] uśr, wykluczająca możliwość uwzględnienia wniosku. Skarżąca co prawda wystąpiła z wnioskami o zawieszenie prawa do emerytury z KRUS, jak i z ZUS, oba organy uwzględniły ten wniosek od 1 listopada 2020 r. Jednak 20 listopada 2020 r. wpłynęła do organu informacja, że od 1 listopada 2020 r. wznowiono świadczenie wypłacane z KRUS [k. 53-51 akt administracyjnych].

Skargę na decyzję z [...] stycznia 2021 r. wniosła K.K.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.

Do pisma przesłanego do Sądu w kwietniu 2021 r. skarżąca dołączyła dwie decyzje o wstrzymaniu od 1 maja 2021 r. emerytur z KRUS i ZUS.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem II SA/Ol 251/21, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca spełnia przesłanki pozytywne, od których przepisy uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że skoro skarżącej przyznano emerytury z KRUS i ZUS, to wyczerpuje to przesłankę negatywną, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr.

Ów przepis przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego[,] świadczenia przedemerytalnego [lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym].

Sąd I instancji podzielił poglądy prawne dotyczące wykładni cytowanego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki NSA z: 28.6.2019 r. I OSK 757/19; 8.1.2020 r. I OSK 2392/19; 30.4.2020 r. I OSK 1546/1; 27.5.2020 r. I OSK 2375/19; 18.6.2020 r. I OSK 254/20; wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z: 20.2. 2019 r. II SA/Go 833/18; 30.11.2018 r. II SA/Go 1045/18; wyrok WSA w Krakowie z 11.4.2019 r. III SA/Kr 137/19; wyrok WSA w Gdańsku z 12.9.2019 r. III SA/Gd 472/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 25.7.2019 r. II SA/Rz 676/19, cbosa). We wskazanych wyrokach podkreślano potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, gdyż proces wykładni prawa nie może ograniczać się do dyrektyw językowych. Zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (uchwała składu 7 sędziów NSA z 10.12.2009 r. I OPS 8/09, cbosa).

W orzecznictwie zauważa się, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr winna uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa, który przesądza o konieczności zastosowania reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od otrzymywanych przez skarżącą emerytur w wysokości 1.053 zł i 30 zł. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, by uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytanie znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej (wyrok NSA z 30.4.2020 r. I OSK 1546/19, cbosa).

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, organy władzy publicznej winny dokonywać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, która pozwoli na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Z art. 17 ust. 1 uśr wynika, że istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych we wskazanym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9.3.1988 r. U 7/87; 6.5.1998 r. K 37/97; 20.10.1998 r. K 7/98; 17.5. 1999 r. P 6/98; 4.1.2000 r. K 18/99; 18.12.2000 r. K 10/00; 21.5.2002 r. K 30/01; 28.5. 2002 r. P 10/01; 18.3.2014 r. SK 53/12). Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 uśr przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że te osoby, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, zostały pozbawione prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, osobom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 uśr umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwu przepisach. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach (np. wyroki z: 23.11.2010 r. K 5/10; 19.4. 2011 r. P 41/09; 18.6.2013 r. K 37/12; 5.11.2013 r. K 40/12; 17.6.2014 r. P 6/12). Wypowiadając się odnośnie do zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych, w uzasadnieniu wyroku z 21.10.2015 r. K 38/13 Trybunał wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie można znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (np. wyroki NSA z: 30.4.2020 r. I OSK 1546/19; 18.6.2020 r. I OSK 254/20, cbosa).

Przy wykładni omawianego przepisu należy mieć na względzie, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej

Prawidłowa prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr powoduje konieczność umożliwienia osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.

W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził w art. 27 ust. 5 uśr zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Ów przepis przewiduje, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

W przypadku emerytury rolniczej wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 34 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym prawo to ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych, a zatem w art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 2020 r. poz. 53, dalej uerFUS). Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba.

Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 uerFUS, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Przepisy każdej z tych ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów wypłacanych przez organy określone w każdej z nich. Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr.

Biorąc pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne należy uznać, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (emerytury), winna mieć prawo do dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w niniejszej sprawie - dwu emerytur w łącznej wysokości niespełna 1.100 zł). Wybór może zrealizować przez złożenie organowi rentowemu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (wyrok NSA z 18.6.2020 r. I OSK 254/20, cbosa). Mimo tego, że organy nie poinformowały skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytur przedstawiła ona Sądowi decyzje, z których wynika, że od 1 maja 2021 r. wstrzymano jej emeryturę zarówno z KRUS, jak i ZUS (k. 18-20 akt sądowych).

Sąd I instancji w prowadzonym postępowaniu, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne skarżącej winno być przyznane przynajmniej od maja 2021 r. Nie można wykluczyć również tego, że świadczenie to będzie przysługiwało za wcześniejsze miesiące, ale powyższe będzie uzależnione od tego czy skarżąca w tym czasie pobierała emerytury, czy nie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest jednoznaczny i organy będą obowiązane do precyzyjnego i jednoznacznego ustalenia czy w miesiącach wcześniejszych (przed majem 2021 r.) skarżąca w każdym miesiącu po złożeniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pobierała emerytury.

W pewnym oderwaniu od realiów rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w każdej z takich spraw organy zawsze winny informować stronę możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty [art. 9 kpa]. Taka informacja winna być udzielona stronie, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych.

Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr i przedwcześnie odmówiły skarżącej przyznania świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią emerytur, bez uprzedniego pouczenia jej i wezwania do wykazania, że zawiesiła prawo do emerytury. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie powinna nastąpić przed takim wezwaniem. Braku pouczenia nie usprawiedliwia to, że skarżąca w czasie późniejszym przestawiła decyzje wstrzymujące wypłatę jej emerytur, ani to że wcześniej w sprawie znajdowała się informacja o wstrzymaniu emerytury i ponownym jej wznowieniu wypłaty w listopadzie 2020 r.

Rozstrzygając sprawę ponownie, organ na podstawie art. 153 ppsa zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku; weźmie pod uwagę prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr.

Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez r.pr. M.S., które zaskarżyło wyrok II SA/Ol 251/ 21 w całości, zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 27 ust. 5 uśr polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, wbrew jego literalnemu brzmieniu;

2. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1a uśr przez przyjęcie, że istniały podstawy do procedowania w sprawie ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo posiadania przez nią prawa do świadczenia emerytalnego z ZUS i KRUS;

3. przepisów prawa procesowego, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 145 § 1 pkt 1 [lit.] a ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz "art. 27 ust. pkt 2 i 5" uśr przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, choć decyzja organu odwoławczego nie narusza wymienionych przepisów prawa materialnego;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 kpa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), gdyż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając wpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny - w stopniu istotnym, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie; zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały sformułowane dostatecznie starannie. Zarzut sformułowany w pkt 3a petitum skargi kasacyjnej został oparty na art. 174 pkt 2 ppsa, mimo że jest w istocie zarzutem naruszenia prawa materialnego ("art. 145 § 1 pkt 1 [lit.] a ppsa"). Jako przepis dopełnienia wskazano z kolei "art. 27 ust. pkt 2 i 5" uśr. Zważywszy jednak na uzasadnienie skargi kasacyjnej należało założyć, że intencją Kolegium było wskazanie art. 27 ust. 5 uśr i w takim zakresie zarzut ten został rozpoznany. W pkt 3b petitum skargi kasacyjnej wadliwie przytoczono publikator ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego jako "Dz. U. z 2018 r. poz. 2096", gdyż na dzień wydania zaskarżonej decyzji przedmiotowa ustawa obowiązywała w brzmieniu określonym w Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. Mimo powyższych uchybień zarzuty skargi kasacyjnej nadawały się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednakże podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Zarzuty ujęte w pkt 1, 2 i 3a petitum skargi kasacyjnej, ze względu na ich charakter, należało rozpoznać łącznie.

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i art. 27 ust. 5 uśr.

Skarga kasacyjna zasadza się na całkowicie nietrafnej ocenie, że "brzmienie zacytowanego przepisu [art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr] nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych i prowadzi do oczywistego wniosku, że ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych aby odmawiać stosowania przepisu bądź zmieniać jego treść poprzez wprowadzanie do hipotezy normy prawnej, które zeń nie wynikają" (s. 7 akapit 2 skargi kasacyjnej).

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r. P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; dalej M. Zieliński, Wykładnia prawa...; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).

W piśmiennictwie podkreśla, że od jasnego i niebudzącego wątpliwości rezultatu wykładni językowej wolno odstąpić i oprzeć się na wykładni systemowej tylko wtedy, gdy przemawiają za tym ważne racje. Jedna z nich jest wówczas, gdy uzyskane znaczenie prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi lub gdy prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002 r., s. 10). Jedną z form wykładni systemowej jest wykładnia dokonywana z uwzględnieniem hierarchii norm prawnych (wykładnia systemowa pionowa), której wyrazem jest wykładnia prokonstytucyjna, uwzględniająca dorobek Trybunału Konstytucyjnego (uchwała NSA z 9.12.2013 r. I OPS 5/13, ONSAiWSA 2014/3/36 - "Bez wątpienia wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego."). Wykładnia prokonstytucyjna jest obowiązkiem zarówno sądów (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), jak i organów administracji publicznej (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; uchwała SN z 20.6.2000 r. I KZP 14/00, OSNKW 2000/7-8/59; wyrok NSA z 26.2. 2009 r. I OSK 533/08, Lex 518238).

Powyższą interpretację wspiera wykładnia prokonstytucyjna art. 21 ust. 1 pkt 131 w zw. z art. 21 ust. 25 u.p.d.o.f. Odwołując się do argumentacji zawartej w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FPS 3/11 (pkt 6.4 i 6.5 uzasadnienia uchwały), odnoszącej się również do ulgi mieszkaniowej, można wskazać, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (postanowienie SN z 26.4.2007 r. I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007/5/18; postanowienie NSA z 9.4.2009 r. II FSK 1885/07; wyroki NSA z: 19.11.2008 r. II FSK 976/08; 2.2.2010 r. II FSK 1319/08; 2.3.2010 r. II FSK 1553/08; oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 [- 293, nb 527-530; tenże - Wykładnia prawa..., Wolters Kluwer 2017, s. 255-257, nb 527-531], L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83). Wąska wykładnia językowa art. 21 ust. 1 pkt 131 u.p.d.o.f., ignorująca powyższe konstatacje orzecznictwa i nauki prawa w zakresie metod interpretacji prawa, prowadziłaby do skutków niezgodnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreślano, że istotą tej zasady jest nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie tej samej kategorii (klasy), przynależnej do tej samej kategorii ze względu na to, że posiadają tę samą cechę istotną (relewantną). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną, powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (wyroki TK z: 12.12.2000 r. SK 9/00, OTK ZU 2000/8/297; 5.11.1997 r. K 22/97, OTK ZU 1997/3-4/41; 18.1.2000 r. K 17/99, OTK ZU 2000/1/4). Wyjątki od tej zasady muszą mieć charakter relewantny, tzn. pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć ich realizacji, muszą być proporcjonalne, tzn. waga interesów, którym ma służyć zróżnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych i muszą pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami lub normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (wyrok TK z 18.11.2008 r. P 47/07, OTK-A 2008/9/156 i przywołane tamże inne wyroki Trybunału; punkt 4.3 uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 17.2.2020 r. II FPS 4/19, ONSAiWSA 2020/5/60, s. 18-19).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W uzasadnieniu wyroku I OSK 254/20 wskazano, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok TK z 9.3.1988 r. U 7/87, a także wyroki z: 6.5.1998 r. K 37/97; 20.10.1998 r. K 7/98; 17.5.1999 r. P 6/98; 4.1.2000 r. K 18/99; 18.12.2000 r. K 10/00; 21.5.2002 r. K 30/01; 28.5.2002 r. P 10/01; 18.3.2014 r. SK 53/12).

Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 uśr przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tych podmiotów, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 uśr, umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwu przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (wyroki TK z: 23.11.2010 r. K 5/10; 19.4.2011 r. P 41/09; 18.6.2013 r. K 37/12; 5.11.2013 r. K 40/12; 17.6.2014 r. P 6/12). Odnośnie do zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21.10.2015 r. K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Nietrafnie zatem autor skargi kasacyjnej podnosi, że "cechą bowiem wspólną relewantną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują żadnych dochodów decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem" (s. 12 akapit przedostatni skargi kasacyjnej).

Dodatkowo należy zwrócić uwagę (na co wskazywał też NSA w wyroku z 11.8.2020 r. I OSK 764/20) na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26.6.2019 r. SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r. poz. 1257, dalej wyrok SK 2/17), który wszedł w życie 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis w zakresie wskazanym w wyroku utracił moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. W uzasadnieniu wyroku SK 2/17 Trybunał przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono do wyłączenia opiekunów - rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, mimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Całkowicie nietrafnie zatem autor skargi kasacyjnej podnosi, że "osoba pobierająca emeryturę lub rentę, a także mająca inne źródła dochodu, o których mowa w tych przepisach, nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazuje to na rozwiązania systemowe i określony, przyjęty przez ustawodawcę model przyznawania świadczeń rodzinnych" (s. 11/12 skargi kasacyjnej). Argument ten stał się w pełni nieprzekonujący w świetle wyroku SK 2/17.

We wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych występowały rozbieżności w wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Od pewnego czasu da się jednak zauważyć, że ukształtowała się linia orzecznicza, podzielona przez Sąd I instancji, w świetle której prawidłowa prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie w pełni aprobuje powyższe zapatrywanie. Warto przy tym przytoczyć racje, stojące za przedstawioną interpretacją, które przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15.12.2020 r. I OSK 1983/20, Lex 3101140.

W wyroku I OSK 1983/20 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Kwestia ta była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie NSA, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z: 10.7.2018 r. I OSK 134/18; 6.4.2017 r. I OSK 2950/15; 20.4.2017 r. I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Stanowisko to w ostatnim czasie uległo modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach NSA z: 8.1.2020 r. I OSK 2392/19; 30.4.2020 r. I OSK 1546/19; 27.5.2020 r. I OSK 2375/19; 18.6.2020 r. I OSK 254/20; 28.6. 2019 r. I OSK 757/19; 11.8.2020 r. I OSK 764/20 - dalej wyrok I OSK 764/20. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie I OSK 1983/20 podzielił te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima vista jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej.

Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Zgodnie z art. 17 ust. 3 uśr, świadczenie pielęgnacyjne wynosi w dacie wydania zaskarżonej decyzji 1.830,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 23 października 2019 r. (M. P. z 2019 r. poz. 1067) [w dacie orzekania w sprawie I OSK 1799/21 kwota ta wynosi 1971,00 zł; obwieszczenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. - M. P. z 2020 r. poz. 1031]. Niewątpliwie intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, by uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Zasadnie w sprawie I OSK 254/20 zwrócono uwagę i odwołano się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zd. 2) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) i zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

W wyrokach z: 28.6.2019 r. I OSK 757/19; 8.1.2020 r. I OSK 2392/19 [S. Nitecki, Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą a kwotą tego świadczenia. Glosa krytyczna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. (I OSK 2392/19), Samorząd Terytorialny 2020/7-8, s. 174-183] i z 30.4.2020 r. I OSK 1546/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 1983/20 nie podzielił przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności między uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Podzielił natomiast stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z: 18.6.2020 r. I OSK 254/20; 27.5.2020 r. I OSK 2375/19; 11.8.2020 r. I OSK 764/20. Zgodnie z tym stanowiskiem, wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy między ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 uśr, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (wyrok WSA w Poznaniu z 13.1.2020 r. IV SA/Po 824/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 20.2.2020 r. II SA/Rz 1265/19).

Dodatkowo można przywołać powoływany już wcześniej fragment uzasadnienia wyroku SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 1983/20 opowiedział się za rozwiązaniem przyjętym w wyrokach w sprawach I OSK 254/20, I OSK 2375/19 i I OSK 764/20, a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 uśr, w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 uśr czy art. 96 ustawy z 1998 r.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Biorąc pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 1998 r. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1998 r., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy z 1998 r.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy (wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej - s. 10 skargi kasacyjnej), że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni akceptuje wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr dokonaną w wyroku I OSK 1983/20. Należy pamiętać, że zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest «częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej» (...) W istocie jest to świadczenie, które ma zabezpieczyć egzystencję osób niepełnosprawnych przez wspieranie tych, którzy opiekują się nimi (wyrok TK z 18.11.2014 r. SK 7/11, OTK-A 2014/10/112). Krąg osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne musi odpowiadać konstytucyjnej zasadzie równości, a także zasadzie sprawiedliwości społecznej i szczególnej opiece, jaką ustrojodawca roztacza nad osobami niepełnosprawnymi. Trybunał Konstytucyjny dał wyraz temu kierunkowi interpretacyjnemu w wyroku SK 2/17. Choć wyrok SK 2/17 odnosi się do osób mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, to analogiczna norma prawna ma zastosowanie w stosunku do skarżącej, tj. do osoby mającej ustalone prawo do emerytury. Trybunał uznał, że ograniczenie możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna, który ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, ale jednocześnie pracy tej nie podejmuje z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, stanowi przejaw niewłaściwego zinterpretowania przez ustawodawcę nałożonego nań konstytucyjnego obowiązku wsparcia osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Celem ustawy o świadczeniach, zgodnie z jej uzasadnieniem, pozostaje stworzenie efektywnego systemu pomocy rodzinom znajdującym się w ciężkiej sytuacji materialnej, zapewniającego świadczenia rodzinne na poziomie zabezpieczającym egzystencję poszczególnych członków tych rodzin. Z założenia ustawa ta stanowić miała odpowiedź na brak rozwiązania systemowego, zastępowanego doraźnymi regulacjami poszczególnych zagadnień (druk sejmowy nr 1555/IV kadencja). "Szczególna pomoc", o której mówi Konstytucja, oznacza konieczność preferencyjnego traktowania osób należących do danej kategorii podmiotów, wyprzedzającego konstytucyjną ochronę o "zwykłej" intensywności. Ochrona przewidziana w art. 71 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji oznaczać ma wyraźne podwyższenie standardu ochrony i pomocy, który ustrojodawca przyznaje wszystkim rodzicom i rodzinom (art. 18 Konstytucji). Zdaniem Trybunału, wskazane w przywołanym przepisie prawo do szczególnej pomocy musi być tak ukształtowane, by znajdujące się w trudnej sytuacji rodziny, a do takich należy zaliczyć rodziny, których członkami są niepełnosprawne dzieci, miały możliwość otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, kiedy to osoba sprawująca opiekę w celu jej wykonywania rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwłaszcza, jeśli minimalne świadczenie rentowe jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. (...) różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, mimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.

W doktrynie wskazano, że stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku SK 2/17 jest trafne, pod warunkiem że osoba uprawniona do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy zrezygnuje ze świadczenia rentowego (S. Nitecki, Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego..., s. 182).

Wyrok SK 2/17 nie odnosi się wprost do zbiegu emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż Trybunał był związany skargą konstytucyjną, która dotyczyła zbadania zgodności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114, ze zm.) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji. Wyrok SK 2/17 nie przesądza zatem, że "regulacje odnoszące się do pozostałych osób sprawujących opiekę a mających ustalone prawo do innych - niż renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy - świadczeń są zgodne z Konstytucją" (s. 8 skargi kasacyjnej), co błędnie twierdzi Kolegium. Motywy przedstawione w omawianym wyroku są cenne dla potrzeb niniejszej sprawy, zaś opieranie się na interpretacji dokonywanej przez Trybunał jest jednym ze sposobów stosowania wykładni prokonstytucyjnej.

Władze publiczne są obowiązane stworzyć odpowiednią infrastrukturę prawną, która będzie służyć urzeczywistnieniu zasady godności. Musi ona obejmować zarówno gwarancje materialne (wolności, prawa), jak i gwarancje formalne (instrumenty służebne względem gwarancji materialnych, zapewniające ich efektywną realizację, np. prawo do sądu). Obowiązek poszanowania i ochrony godności wykracza poza sam proces stanowienia prawa, ponieważ bardzo ważna jest też praktyka jego stosowania. Każdy kto styka się z imperium państwa musi zostać potraktowany nie tylko sprawiedliwie ze względu na prawo, ale również z przysługującą mu godnością. Wyrazem tego są np. zasady ogólne zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 8 kpa stanowiący, że "organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej". Dla realizacji zasady godności warunkiem koniecznym jest wprowadzenie stosownych mechanizmów prawnych, ale jest to warunek niewystarczający. Władze publiczne mają realizować ją również w procesie stosowania prawa w bezpośrednim kontakcie z petentem (P. Polak, J. Trzciński, Konstytucyjna zasada godności człowieka w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Gdańskie Studia Prawnicze, t. XL, 2018, s. 271-272). Władzami publicznymi obowiązanymi do realizacji godności jest nie tylko ustawodawca i sądy, ale również organy administracji publicznej.

Sądy nie są władne zastępować ustawodawcę, lecz w ich mocy należy właściwie interpretować obowiązujące prawo, z uwzględnieniem nadrzędnego charakteru norm konstytucyjnych. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr sprowadzająca się do uznania, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane osobie, która ma ustalone prawo do emerytury, lecz nie pobiera świadczenia emerytalnego ze względu na jego zawieszenie, mieści się w granicach sądowego stosowania prawa. Co więcej, przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do podważenia wartości konstytucyjnych i dorobku orzeczniczego Trybunału Konstytucyjnego.

W wyroku z 9.3.2012 r. I OSK 1787/11, Lex 1125344, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ustawodawca w art. 17 ust. 1 uśr nie wskazał granicy wieku osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. W art. 17 ust. 1 i 1a uśr został określony krąg osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne oraz warunki, od których uzależnione jest przyznanie świadczenia. Do warunków tych należą: rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji albo legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. (...). Ani art. 17, ani żaden inny przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego nie zawiera także odesłania do ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która w art. 6 pkt 7 definiuje niezdolność do pracy jako ukończone 60 lat przez kobietę i 65 lat przez mężczyznę. Literalna wykładnia przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, w tym także art. 17 ust. 1 pkt 2, prowadzi do wniosku, że ustawodawca w celu ustalenia zdolności bądź niezdolności do pracy zarobkowej przy sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie posłużył się kryterium wieku. Zdolność do zatrudnienia lub podjęcia pracy zarobkowej nie została zatem ograniczona przesłanką wieku. Prawo każdego obywatela do podjęcia pracy zarobkowej nie jest ograniczone przesłanką wieku. Przyjęcie ograniczenia możliwości podjęcia pracy zarobkowej po osiągnięciu wieku emerytalnego nie da się także pogodzić z regulacjami przewidzianymi w innych obowiązujących ustawach. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 153 poz. 1227 ze zm.) ustawodawca przewidział możliwość zawieszenia emerytury w przypadku kontynuacji pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego (art. 103 i nast.). Podobnie przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. nr 220 poz. 1447 ze zm.) nie przewidują żadnych ograniczeń w podjęciu i prowadzeniu działalności przez emeryta lub rencistę. (...) Taka interpretacja pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą opieki Państwa nad osobami niepełnosprawnymi, wyrażoną w art. 69 Konstytucji, a także z prawem do godnej egzystencji wszystkich osób pozbawionych środków (art. 34 ust. 3 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dz. U. UE C2007, 303, 1 z 14 grudnia 2007 r.).

Skarżąca spełnia wymóg z art. 17 ust. 1 uśr, który uzależnia możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, mimo ustalonego prawa do emerytury (okoliczność tej nie skarga kasacyjna nie podważa). Art. 17 ust. 1 uśr nie stoi na przeszkodzie do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, czego z resztą Kolegium nie zakwestionowało.

Trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie 3 uzasadnienia uchwały z 13.11.2012 r. II OPS 2/12 wskazał, że wynik wykładni, jaki zostanie przyjęty przez Naczelny Sąd Administracyjny, przekłada się w sposób bezpośredni na poziom ochrony konstytucyjnie chronionych uprawnień właścicieli lokali wyodrębnionych. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zastosowania prokonstytucyjnej metody wykładni prawa. Zgodnie z tą metodą, w przypadku gdy określony przepis daje kilka możliwości interpretacji, należy przyjąć taki kierunek wykładni, który najpełniej odpowiada normom, zasadom i wartościom konstytucyjnym. Jest to obowiązek sądu wynikający z zasady nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; postanowienie TK z 15.5.2007 r. P 13/06; ONSAiWSA 2013/2/23, s. 85-86).

Sąd I instancji prawidłowo dokonał wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, posiłkując się w tym przepisami konstytucyjnymi. Regulacje te przemawiają za taką wykładnią prawa, by jak najszerszą ochroną prawną (również w kontekście majątkowym) zostały objęte osoby szczególnie chronione przez ustrojodawcę (art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP) - in casu matka i jej niepełnosprawny syn.

Niezrozumiałe jest stanowisko Kolegium, zawarte w zaskarżonej decyzji, a następnie podtrzymywane przez Sądami Administracyjnymi, w szczególności w skardze kasacyjnej, skoro "Kolegium wiadomym jest, iż aktualnie ukształtował się kierunek orzeczniczy sądów administracyjnych, według którego uzyskiwanie emerytury nie prowadzi do pozbawienia prawa otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Sformułowane zostały poglądy, iż w takiej sytuacji należy umożliwić stronie wybór jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego" (s. 5 wiersz 12-7 od dołu decyzji z [...] stycznia 2021 r.). Organ mając świadomość prawidłowej wykładni przepisów prawa, dokonywanej przez Sądy Administracyjne, winien się do niej zastosować. Podstawą prawną przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest prawidłowo rozumiany 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr (s. 6 wiersz 4-6 od góry decyzji z [...] stycznia 2021 r.).

Za przeciwnym stanowiskiem nie przemawiają wyroki NSA z: 20.3.2014 r. I OSK 416/13, Lex 1522107; 23.10.2020 r. I OSK 1148/20, Lex 3088207, w których istota problemu sprowadzała się do ustalenia, czy spełniona została przesłanka w postaci rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a nie kwestia zbiegu świadczeń. W wyroku I OSK 416/13 nie rozważano przypadku, w którym świadczenie emerytalno-rentowe jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, gdyż wyrok ten zapadł 20 marca 2014 r. (zatem przed dniem 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne po raz pierwszy stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie nie podzielił, z podanych wyżej powodów, stanowiska zaprezentowanego w wyroku NSA z 10.7.2018 r. I OSK 134/18, Lex 2633244, które z resztą nie znajduje potwierdzenia w najnowszym orzecznictwie Sądów Administracyjnych.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 kpa (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; pkt 3b petitum skargi kasacyjnej).

Zastosowanie przepisów prawa procesowego w niniejszej sprawie wyznaczały przepisy prawa materialnego. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ zasadnie uznał, że skarżąca "jako matka osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym jest podmiotowo uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na względzie treść orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nie budzi wątpliwości Kolegium to, że pan D.K. wymaga opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i to, że taką opiekę sprawuje pani K.K. (rodzinny wywiad środowiskowy w aktach sprawy)" (s. 5 akapit 1 decyzji z [...] stycznia 2021 r.). Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wraz z prawidłową wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr winien był skutkować przyznaniem skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest obowiązek czuwania "nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Pod względem przedmiotowym, ustanowiony w drugiej normie prawnej obowiązek jest węższy, dotyczy bowiem jedynie informacji prawnej, i to udzielanej dla ochrony przed poniesieniem szkody przez stronę lub innych uczestników postępowania. Wprawdzie obowiązek pod względem przedmiotowym ograniczony jest do informacji prawnej, ale jego realizacja, jak stanowi to expressis verbis art. 9 kpa, nie może ograniczyć się wyłącznie do informacji o przepisie prawa, ale obejmuje udzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. "(...) organ nie może ograniczyć się li tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz również musi podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody. W pewnym zakresie organ jest więc powołany do roli doradcy i obrońcy uczestników postępowania" (J. Borkowski w: J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W. Pr. 1989, s. 67, uw. 1 akapit 2; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. 1970, s. 56-57, uw. 3).

Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Sądów administracyjnych i doktrynie jest pogląd, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa), winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji [z 22 lipca 1952 r., pozostającego w mocy na podstawie art. 77 in fine Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. - Dz. U. nr 84, poz. 426 ze zm.; obecnie art. 2 Konstytucji RP] sposób rozumienia art. 9 kpa (wyrok SN z 23.7.1992 r. III ARN 40/92 z aprobującymi glosami: W. Tarasa - PiP 1993/3/112; J. Zimmermanna - PiP 1993/8/116 i n.; akceptowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 106-107 nb 2 i Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego, orzecznictwo, piśmiennictwa, Zakamycze 2002, s. 144, uw. 8).

Zasada ogólna obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej ma kapitalne znaczenie dla ukształtowania relacji administracja - jednostka. "Organom administracyjnym nie wolno, dla rzekomych korzyści państwowych, wykorzystywać nieznajomości prawa przez laików, gdy stoją oni - jak gdyby bezbronni - twarz w twarz z administracją. Obowiązek ten jest zresztą szerszy, gdyż dotyczy on nie tylko stosunku «państwo a strona», ale również wypadków, gdy wskutek nieznajomości prawa jedna ze stron postępowania mogłaby ponieść szkodę z korzyścią dla innej strony. W tym ostatnim wypadku organ administracji powinien przyjść z pomocą" (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych, s. 894). "Jakkolwiek organ administracji państwowej jest jedną ze stron stosunku administracyjnoprawnego, nie wolno mu ograniczać się do ochrony interesów państwa. Jest on bowiem zarazem piastunem administracji państwowej, podmiotem działalności zmierzającej do dobra powszechnego, jako do ostatecznego celu, a więc i dobra jednostki, której sprawę załatwia. Dlatego też organ powinien być również obrońcą interesów prawnych jednostki, tj. interesów uznanych przez prawo, a więc niekolidujących z interesem powszechności" (E. Iserzon - op. cit., s. 56, uw. 1; B. Adamiak - op. cit., s. 109, nb 4).

W orzecznictwie podkreśla się obowiązek udzielenia informacji o całokształcie regulacji materialnoprawnej uprawnień lub obowiązków wynikających z normy prawnej będącej przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji w danej sprawie. Art. 9 kpa nakładał na organ I instancji obowiązek pouczenia strony o możliwości złożenia wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty. Mogło to nastąpić w zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania, lub w innej formie. Jeżeli strona ma uprawnienie do złożenia wniosku na podstawie art. 147 ust. 1 ugn, a obowiązkiem organu jest pouczenie strony o przysługujących jej prawach (art. 9 kpa), to organ I instancji miał obowiązek poinformowania strony przed wydaniem decyzji ustalającej opłatę o możliwości rozłożenia opłaty na raty, czego nie uczynił i którego to uchybienia po stronie organu I instancji nie dopatrzyło się Kolegium (wyrok NSA z 5.3.2015 r. I OSK 1622/13, akceptowany przez B. Adamiak - op. cit., s. 106-107 nb 2). Konstrukcja obowiązku z art. 9 kpa, zaprezentowana w wyroku I OSK 1622/13 na tle art. 147 ust. 1 ugn, znajduje analogiczne zastosowanie na tle art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a uśr oraz art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270).

W świetle powyższego, organ winien poinformować skarżącą o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia pielęgnacyjnego albo świadczeń emerytalnych z ZUS i KRUS. Brak spełnienia tego obowiązku świadczy o naruszeniu art. 9 kpa, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w szeroko powołanym wyroku I OSK 1983/20.

Skarżąca miała świadomość, że ma możliwości wyboru między pobieraniem emerytur a pobieraniem świadczenia pielęgnacyjnego, czemu dała wyraz w pismach kierowanych do organów, jak i Sądu I instancji. Fakt ten nie zwalniał organów przed uczynieniem zadość obowiązkom procesowym wyrażonym w art. 9 kpa. Obowiązek ten będzie również aktualny po przekazaniu Burmistrzowi odpisu wyroku I OSK 1799/21. W myśl art. 9 kpa, organ winien poinformować skarżącą, że warunkiem przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego jest zawieszenie prawa do emerytur (art. 103 ust. 3 uerFUS samoistnie oraz pozostający w związku z art. 34 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - Dz. U. z 2021 r. poz. 266 ze zm.). Burmistrz winien przy tym wyznaczyć skarżącej termin, nie krótszy niż miesiąc, do ponownego zawieszenia emerytur (art. 64 § 2 kpa).

Sąd I instancji zasadnie powołał art. 24 ust. 2 uśr, stosownie do którego prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W realiach niniejszej sprawy jest to miesiąc, w którym skarżąca zawiesiła prawo do emerytur. Organ winien zatem ustalić, przez jaki okres skarżąca miała zawieszone prawo do emerytur po wystąpieniu z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i za ten okres winien przyznać świadczenie pielęgnacyjne (art. 153 ppsa).

Bezsporne jest, że skarżąca podjęła pobieranie emerytur przed zakończeniem niniejszej sprawy. Było to działanie racjonalne, bowiem skarżąca musiała mieć środki, pozwalające zapewnić byt jej samej oraz jej niepełnosprawnemu synowi. W konsekwencji, przez kilka miesięcy skarżąca pobierała emerytury w kwocie niższej niż należne jej świadczenie pielęgnacyjne, co było okolicznością zawinioną przez organ. Dlatego też za okres po złożeniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w którym skarżąca znów zaczęła pobierać emerytury, do momentu przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego organ przyzna skarżącej różnicę między należnym świadczeniem pielęgnacyjnym za ten okres, a otrzymanymi w tym okresie emeryturami (art. 153 ppsa). Strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji wadliwego działania organu.

Końcowo należy odnieść się do całkowicie błędnego rozumowania przedstawionego na s. 9 akapit 2 skargi kasacyjnej, jakoby przyjęty przez Sąd I instancji pogląd w sprawie nie uwzględniał "interesu Państwa" w kontekście dużej skali "środków finansowych, które muszą być skierowane z budżetu Państwa do osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi członkami rodziny". W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca opiekuje się niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem, który jest niezdolny do samodzielnej egzystencji i wymaga codziennego wsparcia. Obowiązkiem Państwa jest zapewnić takiej osobie odpowiednie warunki, by mogła zapewnić godne życie swemu dziecku. Wniosek ten wprost wynika z norm konstytucyjnych (art. 8 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP) oraz z zasady pomocniczości, cechującej pomoc społeczną. Skarżąca jest osobą, która w najlepszy sposób jest w stanie otoczyć syna potrzebną opieką (art. 7 kpa - słuszny interes obywateli). Wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jest zdecydowanie niższa niż koszty utrzymania osoby niepełnosprawnej przez Państwo (art. 7 kpa - interes społeczny w kontekście finansów publicznych).

Rozpoznając sprawę ponownie Burmistrz związany będzie oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku I OSK 1799/21.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.