Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1397/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.  1  par.  1 ,  art.  3  par.  1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art.  206  ust.  1, art 207  ust.  1,  art.  9  ust.  1 i 2,  art.  40  ust.  4 ,  ust.  3,  ust.  1a
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art.  52  par.  1,  art.  3  par.  2  pkt  2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.  127  par.  3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.  11  ust.  4 ,  art.  11  ust.  4  pkt  3
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1397/13

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Prezes urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej także jako Prezes UKE) ograniczył prawo wglądu do materiału dowodowego (niżej podanym podmiotom) w postępowaniu administracyjnym, wszczętym z urzędu w dniu [...] stycznia 2012 r., w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat za usługi wchodzące w zakres rynku świadczenia usługi rozpoczynania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej (dalej jako Rynek 2) T. z siedzibą w W. (dalej jako [...]) ustalonych w oparciu o koszty ponoszone: K., P. oraz P., w zakresie pisma T. z dnia [...] grudnia 2012 r., które T. objęła klauzulą "tajemnica T.", w części, w której dokument ten zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa T., tj. w zakresie wolumenu sprzedaży usług hurtowych świadczonych na podstawie dostępu Wholesale Line Rental (dalej jako WRL), która nie została ujawniona w wersji jawnej tego pisma T. z dnia [...] stycznia 2013 r.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zgodnie z treścią art. 61 § 4 kpa zawiadomił T., K., P. oraz P. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) – dalej jako Pt - za usługi wchodzące w zakres rynku rozpoczynania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej ustalonych w oparciu o koszty ponoszone przez T. Ponadto Prezes UKE poinformował, iż zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 kpa organizacja społeczna może wystąpić do organu z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Prezes UKE zawiadomił, iż zgodnie z art. 31 § 5 kpa organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego.

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r., Prezes UKE w trybie art. 50 § 1 kpa wezwał T. do przedstawienia w terminie 7 dni od otrzymania wezwania wolumenu sprzedaży usług hurtowych świadczonych na podstawie dostępu WLR, mających swe odzwierciedlenie w usługach detalicznych wycofanych ze sprzedaży przez T.

W odpowiedzi na wezwanie, T. pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. przedstawiła dane dotyczące wolumenu sprzedaży usług hurtowych świadczonych na podstawie WLR. T. wskazała, że uzasadnienie opłat zawiera dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa T. przedstawiając jednocześnie krótkie uzasadnienie nadania dokumentowi powyższej klauzuli.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. T. przedstawiła wersję jawną pisma z dnia [...] grudnia 2012 r.

W uzasadnieniu powołanego postanowienia z dnia [...] lutego 2013 r. Prezes UKE wyjaśnił, że zgodnie z art. 206 ust. 1 Pt, postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.).

Prezes UKE, wskazując na prawa strony z art. 73 § 1 k.p.a jednocześnie stwierdził, że stosownie do przepisu art. 207 ust. 1 Pt w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, lub innych tajemnic prawnie chronionych, ograniczając jawność postępowania.

Prezes UKE wyjaśnił nadto, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie art. 207 ust. 1 Pt., należy rozumieć jako tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 ze zm.) – dalej jako u.z.n.k.). Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

T. w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. przedstawiła Prezesowi UKE dane dotyczące działalności przedsiębiorstwa prowadzonego przez T. Ponadto T. oznaczyła przedmiotowe dokumenty jako "tajemnica T". T. wnosząc o nieujawnienie informacji odnośnie wolumenu sprzedaży usług hurtowych świadczonych na podstawie dostępu WLR, wskazała, iż nie chce doprowadzić do zdobycia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa T. przez operatorów konkurencyjnych, a tym samym umożliwić tym operatorom konkurowanie z T. w sposób nieuczciwy. T. wskazała, że mogłaby ponieść szkodę majątkową w postaci ujawnienia rozwiązań ekonomicznych i technologicznych wchodzących w skład know-how T. T. przedstawiła ponadto wersję jawną przedmiotowych dokumentów, która może zostać udostępniona stronom niniejszego postępowania.

Prezes UKE w celu stwierdzenia czy mają znamiona tajemnicy przedsiębiorstwa informacje wymienione w wyżej opisanych dokumentach, dokonał szczegółowej analizy przesłanek wynikających z art. 11 ust 4 u.z.n.k. tj.

- związku utajnionych danych z prowadzoną przez T. działalnością gospodarczą i posiadanie przez nie wartości gospodarczej.

- kwestii ich nieujawnienia do wiadomości publicznej

- objęcia danych niezbędnymi działaniami w celu zachowania ich poufności.

Jak wskazywał Prezes UKE, definicję tajemnicy przedsiębiorstwa można znaleźć zarówno w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie. Zgodnie z orzecznictwem tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stanowią w szczególności dane obowiązujące wielkość produkcji i sprzedaży, a także źródła zapotrzebowania i zbytu. Przedsiębiorstwo załączające do akt sprawy materiały zawierające informacje stanowiące jego istotne tajemnice może żądać, stosownie do art. 21 a ust 1 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, aby materiały te nie zostały udostępnione osobom trzecim, a w szczególności konkurentom.

Zgodnie z doktryną do takich informacji zalicza się "wiadomości dotyczące sposobów produkcji planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników. Do tajemnic przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. Poufne know – how, w tym zarówno tzw. Know-how produkcyjne, jak i know – how handlowe" (por. M.Uliasz, Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy Nr 22/2001).

W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. objętym klauzulą tajemnica przedsiębiorstwa T., znajdują się dane ściśle związane z prowadzoną przez T. działalnością gospodarczą i mających dla operatora niewątpliwą wartość gospodarczą, przedmiotowe dokumenty zawierają szczegółowe informacje odnośnie wolumenu sprzedaży usług hurtowych świadczących na podstawie dostępu WLR.

Zdaniem Prezesa UKE przedmiotowe dokumenty zawierają informacje finansowe i techniczne mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez T. Dane takie bez wątpienia posiadają znaczącą wartość gospodarczą, spełniają zatem pierwszą przesłankę z art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Zdaniem Prezesa UKE nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej informacje zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. objętym klauzulą tajemnica przedsiębiorstwa T. i nie zostały ujawnione w wersji jawnej tych dokumentów przekazanej pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., zatem nie utraciły ochrony prawnej.

Informacje stanowiące przedmiot niniejszego postępowania zostały przekazane Prezesowi UKE w ramach prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego. Z charakteru tych danych wynika, iż nie mogą one dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń.

Prezes UKE zwrócił uwagę, że informacje zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r., w zakresie wolumenu sprzedaży usług hurtowych świadczonych na podstawie dostępu WLR, które nie zostały ujawnione w wersji jawnej tego dokumentu z dnia [...] stycznia 2013 r., wyczerpują wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., gdyż:

1) są one ściśle związane z prowadzoną przez T. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą, gdyż przedmiotowy dokument zawiera szczegółowe informacje odnośnie wolumenu sprzedaży usług hurtowych świadczonych na podstawie dostępu do WLR. W ocenie organu, przedmiotowe dokumenty zawierają informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez T., gdyż są to dane, które mają znaczącą wartość gospodarczą;

2) informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są one bowiem nieznane ogółowi oraz nie można dowiedzieć się o nich zwyczajową drogą;

3) podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony (tak też: Sąd Najwyższy /w:/ wyrok z dnia 3 października 2000 r., sygn. akt: I CKN 304/00, OSNC 2001/4/59/).

Zdaniem Prezesa jego kompleksowa i wnikliwa analiza danych oznaczonych przez T. jako tajemnica przedsiębiorstwa T. dostarczyła informacji, na podstawie których Prezes UKE uznał, że dane T. posiadają istotną wagę i spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a także stwierdził, iż udostępnienie tych informacji pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa T.

K., wniosła pismem z dnia [...] marca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] lutego 2013 r. domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

K. zarzuciła w skardze:

I. Naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności:

1) 1) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 kpa - przez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy.

2) naruszenie art. 31 § 3 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 Pt oraz art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 Pt. przez faktyczne uniemożliwienie organizacji społecznej, jaką jest K., udziału w postępowaniu na prawach strony.

3) naruszenie art. 207 ust. 1 Pt. – polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że

zastrzeżone pismo zawiera informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa T.

Przestawiając stan faktyczny sprawy skarżąca odwołując się do zarzutu pierwszego stwierdziła, że Prezes UKE: wydał zaskarżone postanowienie w sposób automatyczny (bez przeprowadzenia koniecznej weryfikacji żądania T. o utajnienie podanych danych), nie uzasadnił motywów wydania zaskarżonego postanowienia. Ponadto wydając postanowienie naruszył art. 7 i 77 § 1 kpa. Prezes UKE, przed wydaniem zaskarżonego postanowienia obowiązany był rzetelnie zweryfikować zasadność nadania przez T. klauzuli "tajemnica przedsiębiorstwa T." dla zastrzeżonego pisma. Skarżąca stwierdziła, że Prezes UKE wydając postanowienie nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Prezes UKE powinien był dokładnie przeanalizować złożone przez T. zastrzeżone pismo i dopiero wówczas wydać (lub odmówić wydania) postanowienia na podstawie art. 207 ust.1 Pt. W kompetencji organu administracji publicznej należy zweryfikowanie żądania strony tak, aby mogły być zrealizowane podstawowe zasady postępowania wyrażone w kpa, a udział organizacji społecznej nie był fikcją.

W ocenie skarżącej można utajnić informację, która posiada wartość gospodarcza w znaczeniu obiektywnym, a nie podaną przez T. uznaną w przekonaniu operatora za posiadającą taki walor. Z uzasadnienia postanowienia wynika zaś, że zastrzeżone informacje T. nie mogą być wykorzystane przez innych operatorów telekomunikacyjnych. Natomiast dane dotyczące wolumenu usług WLR są powszechnie znane, nie mogły więc stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa T.

Skarżąca zaznaczyła również, że zastrzeżone informacje dotyczą usług świadczonych operatorom alternatywnym przez T. na Rynku 2 na podstawie zatwierdzonej zgodnie z art. 43 ust. 1 PT. przez Prezesa UKE oferty ramowej. Tym samym wskazać należy, że członkowie Izby korzystają z przedmiotowych usług regulowanych, świadczonych przez T. na Rynku 2. Postępowanie toczy się w przedmiocie ustalenia opłat za usługi świadczone przez T. na Rynku 2. Działania Prezesa UKE skutkują brakiem możliwości udziału K. w postępowaniu, w szczególności przez brak dostępu do dowodów zebranych w sprawie wraz z możliwością odniesienia się do nich.

Odwołując się do zarzutu drugiego skarżąca zaznaczyła, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że zastrzeżone pismo zawiera informacje, które w rozumieniu art. 207 ust 1 Pt stanowią tajemnice przedsiębiorstwa. Na podstawie art.11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji można sprawdzić czy daną informację można uznać za zawierającą tajemnicę przedsiębiorstwa. Za tajemnicę przedsiębiorstwa może być uznana informacja, która spełnia łącznie przesłanki wymienione w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. czyli:

1) nie została ujawniona do wiadomości publicznej

2) jest informacją techniczną, technologiczną , organizacyjną przedsiębiorstwa lub inną

3) posiada wartość gospodarczą

4) co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Skarżąca odnosząc się do trzeciej z wymienionych ww. przesłanek wskazała, że aby uznać, iż dana informacja posiada wartość gospodarczą, jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę powinno zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć zyski. Pojęcie wartości gospodarczej informacji należy ocenić w sposób obiektywny, a zatem samo przekonanie przedsiębiorcy o wartości posiadanej przez niego informacji nie jest wystarczające.

Z uzasadnienia Prezesa UKE w żaden sposób nie wynika, by inni niż T. przedsiębiorcy mogliby wykorzystać informacje zawarte w zastrzeżonym piśmie. W szczególności Prezes UKE w żaden sposób nie określił, czy informacje zastrzeżone przez T. mogą w jakikolwiek sposób ułatwiać innym przedsiębiorcom funkcjonowanie. Z ujawnionej treści pisma wynika, ze zastrzeżone zostały informacje dotyczące wolumenu sprzedaży przedmiotowych usług, a nie wysokości opłat za nie. Zastrzeżone pismo nie wskazuje nawet sposobu wyliczenia kosztów świadczonych usług ani wysokości przychodów T. za te usługi.

Zdaniem skarżącej Prezes UKE "automatycznie" ograniczając K. wgląd we wszystkie informacje, które T. uznała za własną tajemnicę przedsiębiorstwa, nie wskazał dlaczego ograniczył K. dostęp do konkretnych informacji zastrzeżonych przez T.

Zdaniem skarżącej ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego było bezzasadne. Prezes UKE powinien natomiast dbać, aby uprawnienie przedsiębiorców telekomunikacyjnych wynikające z art. 207 ust. 1 Pt, nie było nadużywane.

Odwołując się do zarzutu trzeciego skarżąca zaznaczyła, ze Prezes UKE, wydając zaskarżone postanowienie, faktycznie uniemożliwił Izbie udział w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Członkowie Izby korzystają z usług rozpoczynania połączeń w sieci T., czyli usługi WLR. Ograniczenie przez Prezesa UKE wglądu do materiału dowodowego uniemożliwia kontrolę prawidłowości żądań T. przez podmioty, które są płatnikami za rzeczone usługi.

Prezes UKE przeprowadza ocenę wysokości opłat ustalonych przez T., a w przypadku, gdy według przeprowadzanej przez Prezesa UKE oceny wysokości opłat ustalonych przez T. jest nieprawidłowa, Prezes UKE ustala wysokość opłat lub ich maksymalny lub minimalny poziom. Ustalenie to odbywa się na podstawie informacji przekazywanych przez T. zgodnie z obowiązującymi regulacjami nałożonymi na T. w decyzji SMP oraz przepisami prawa ( art. 40 Pt).

Zdaniem skarżącej jeżeli Prezes UKE nie udostępni K. zastrzeżonego pisma to Izba nie będzie posiadała odpowiednich narzędzi (informacji) umożliwiających odniesienie się do twierdzeń T. oraz związanych z tym żądań.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, odnosząc się do zarzutów skargi wnosił o jej oddalenie.

W piśmie złożonym przed rozprawą ([...] grudnia 2013 r.) T.s.a., wskazując na zasadę dwuinstancyjności, wnosiła o odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna.

Odnosząc się na wstępie do wniosku T. s.a. o odrzucenie skargi Sąd orzekający w niniejszej sprawie wniosku tego nie uwzględnił podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniach z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie II GSK 1792/11 i z dnia 14 września 2010 r. w sprawie II GSK 700/09. W postanowieniach tych Naczelny Sąd Administracyjny uchylając postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jednoznacznie stwierdził, że sąd ten wadliwie zinterpretował przepis art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 Pt. przyjmując, że skarga została złożona przedwcześnie, bo z pominięciem wykorzystania możliwości, jaką daje wniosek o ponowne rozparzenie sprawy. Zdaniem NSA postanowienie Prezesa UKE ma charakter samodzielnego orzeczenia zamykającego sprawę dostępu do materiału dowodowego, za błędne więc należy uznać odwoływanie się Sądu do art. 144 i art. 127 § 3 kpa i ocenę, że niezadowolona z rozstrzygnięcia strona powinna skorzystać z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ze względu na przepis art. 52 § 1 P.p.s.a. Kontroli sądu administracyjnego podlegają wszakże, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., nie tylko wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które służy zażalenie, ale także postanowienia kończące postępowanie i postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, a postanowienie zaskarżone należało zaliczyć do ostatniej grupy.

Przy ocenie, czy postanowienie, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 Pt jest postanowieniem co do istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze również okoliczność, iż w świetle art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy materiały (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnice przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne. Jak z powyższego wynika, kwestia zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można dopatrzyć się żadnego ratio legis, aby identyczne kwestie dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa z tego tylko względu, iż są związane z udostępnieniem materiałów stronom postępowania, były rozstrzygane postanowieniem, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 omawianej ustawy, nie posiadającym przymiotu samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwiającym jego kontrolę na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację zawartą w przedstawionych postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Niejako zasadniczym zarzutem skarżącej był zarzut uniemożliwienia Izbie i jej członkom czynnego udziału w postępowaniu wobec utajnienia przez Prezesa UKE pewnych informacji dotyczących działalności T. W istocie jednak zarzut ten zmierza do wejścia w posiadanie bardzo szerokiego wachlarza informacji o tym operatorze, które byłyby przydatne członkom zrzeszonym w Izbie nie tylko w postępowaniu administracyjnym, lecz także po wydaniu przez Prezesa UKE decyzji rozstrzygającej postępowanie główne, w tym przypadku ma to być decyzja w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat na podstawie art. 40 ust. 4 Pt. Zgodnie z tym przepisem - w przypadku, gdy według przeprowadzonej oceny, o której mowa w ust. 3, wysokość opłat ustalonych przez operatora jest nieprawidłowa, Prezes UKE ustala wysokość opłat lub ich maksymalny albo minimalny poziom stosując sposoby ustalania opłat wskazane zgodnie z ust. 1a, biorąc pod uwagę promocję efektywności i zrównoważonej konkurencji oraz zapewnienie maksymalnych korzyści dla użytkowników końcowych. Ustalenie opłat następuje w odrębnej decyzji.

Odwołując się do cytowanego przepisu zauważenia wymaga, że postanowienie, o jakim mowa w przepisie art. 207 ust. 1 Pt dotyczy wyłącznie kwestii ochrony "tajemnic przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych", a więc nie stanowi kwestii "incydentalnej" w stosunku do postępowania "głównego", a jego istotą nie jest żadna z przesłanek dotyczących postępowania głównego związanych z ustaleniem prawidłowej wysokości opłat, ani też zagadnień procesowych, lecz wyłącznie ocena czy udostępnienie "materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych" (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane wcześniej).

Zgodnie z art. 207 ust. 1 Pt - w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. W przepisie tym nie chodzi więc o sytuację zaistniałą po wydaniu decyzji w postępowaniu głównym, lecz o sytuację zaistniałą w toku postępowania głównego przed wydaniem decyzji. Stąd argumentacja skarżącej o możliwości poszkodowania zrzeszonych przez nią członków w trakcie wykonywania decyzji ostatecznej wydanej na skutek zakończenia postępowania głównego, nie znajduje uzasadnienia, tym bardziej, że po wydaniu decyzji przez Prezesa UKE, większość informacji niezbędnych dla operatorów na temat świadczenia usług przez T. w zakresie objętym tą decyzją, będzie jawna.

Jednakże w ocenie Sądu skarżącej chodzi o możliwość kształtowania decyzyjności organu administracji publicznej przez posiadanie informacji znanych w tym postępowaniu wyłącznie Prezesowi UKE, a zastrzeżonych przez regulatora rynku telekomunikacyjnego na wniosek T. na czas jego trwania do wyłącznej wiadomości organu administracji. Należy więc stwierdzić, że nawet po zakończeniu postępowania głównego i wydania decyzji nie wszystkie informacje, które operator podaje do wyłącznej wiadomości organu administracji, staną się ogólnodostępne. Będą bowiem i takie informacje, które znał jedynie organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i jedynie wnioski Prezesa UKE, oparte na tych informacjach, przybiorą postać jawnej decyzji administracyjnej. Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym Prezes UKE ma prawo szerszego oglądu działalności operatora niż pozostałe strony postępowania i w tym wyraża się sens wprowadzenia przepisu art. 207 ust. 1 do ustawy – Prawo telekomunikacyjne. W przeciwnym przypadku przepis ten nie miałby racji bytu. Argumentacja skarżącej zmierza natomiast do tego, by Prezes UKE szczegółowo podał, dlaczego odmawia ujawnienia pewnych informacji o T., co faktycznie sprowadza się do tego, by uzasadniając swoje stanowisko odmowne, tajemnicę tę ujawnił, gdyż w inny sposób nie miałby możliwości szczegółowo uzasadnić swojej odmowy. Jest więc oczywiste, że taka argumentacja jest sprzeczna z warunkami art. 207 ust. 1 Pt i z tych powodów organ administracji ulec jej nie mógł.

Skarżąca stawiała także organowi administracji publicznej zarzuty nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w jej ocenie spowodowało "automatyzm" w wydaniu postanowienia o odmowie udostępnienia dokumentów T. opatrzonych klauzulą niejawności. Zarzucając brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego skarżąca zarzucała Prezesowi UKE przyjęcie, bez właściwej analizy, danych zastrzeżonych przez T. wyłącznie na podstawie wewnętrznego przekonania tego operatora o wartości tych danych, które uzasadniało nałożenie na nie klauzuli niejawności. Podkreślano, że niektóre dane te są znane operatorom zrzeszonym w Izbie, a więc nie było podstaw do objęcia ich tajemnicą przedsiębiorstwa T.

W kontekście stwierdzeń skarżącej o wcześniejszym ujawnieniu pewnych danych T, które zostały zastrzeżone, należy zauważyć, nie wchodząc w merytoryczność tego zarzutu skarżącej, że organ administracji publicznej wskazał, jakie informacje nieujawnione wcześniej zostały obłożone klauzulą niejawności. Do tych informacji Prezes UKE zaliczył dokumenty zawierające szczegółowe informacje odnośnie wolumenu sprzedaży usług hurtowych świadczących na podstawie dostępu WLR. Zdaniem Prezesa UKE przedmiotowe dokumenty zawierają informacje finansowe i techniczne mające strategiczne znaczenie dla prowadzonej działalności gospodarczej przez T. i skład Sądu orzekający w sprawie nie ma podstaw by negować to stanowisko organu administracji, gdyż zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. zastrzeżeniu podlegają także informacje techniczne. Prezes UKE podkreślał, że informacje o tym charakterze nie zostały ujawnione w wersji jawnej dokumentów przekazanej pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., zatem nie utraciły ochrony prawnej. Stwierdzenie skarżącej, iż niektóre z tych danych były jawne nie wykluczało nałożenia przez organ administracji publicznej klauzuli niejawności na te dane, które nie zostały ujawnione. Jak natomiast wynika z twierdzeń skarżącej, pewne dane były jej znane, a więc nie było tak, że została pozbawiona wszelkiej znajomości materiału dowodowego będącego przedmiotem postępowania administracyjnego. W świetle uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie można zarzucić organowi, by przyjął zastrzeżenie danych przez T. wyłącznie kierując się wewnętrznym przekonaniem tego operatora o zasadności zastrzeżenia. Organ administracji szczegółowo uzasadnił, z jakich powodów utajnił pewne dane wskazane w postanowieniu, a więc nie opierał rozstrzygnięcia wyłącznie na przekonaniu T. o zasadności wyłączenia tych danych z dokumentów jawnych w związku z tym i zarzut nierozpatrzenia całego materiału dowodowego należało uznać za nietrafny.

Także zarzut skarżącej o zastrzeżeniu przez Prezesa UKE pewnych informacji, których i tak członkowie Izby nie mogliby wykorzystać, nie był w ocenie składu orzekającego Sądu trafny. Jeżeli bowiem pewne z zastrzeżonych danych T. były dla pozostałych operatorów zbędne, to tym bardzie nie było potrzeby ich ujawniania i w tym zakresie nie sposób zgodzić się z zarzutem skarżącej o nadużyciu przez Prezesa UKE uprawnień wynikających z przepisu art. 207 ust. 1 Pt.

Zdaniem skarżącej Prezes UKE błędnie uznał, że pewne dane zastrzeżone przez T. posiadają wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 pkt 3 u.z.n.k. i organ administracji nie uzasadnił, z jakich przyczyn dane te uznał za spełniające przesłankę z wymienionego przepisu. Należy zatem ponownie zauważyć, o czym wzmiankowano wcześniej, że Prezes UKE chcąc uzasadnić swoje postanowienie zgodnie z wymaganiami skarżącej w istocie musiałby ujawnić dane zastrzeżone przez T., by konfrontując te dane z zarzutami skarżącej przedstawić swoją argumentację w postaci żądanej przez Izbę. Oczywiście takie postępowanie naruszałoby sens art. 207 ust. 1 Pt. Prezes UKE w zaskarżonym postanowieniu wskazywał, że przekazane mu przez T. dokumenty bezpośrednio dotyczą działalności T. odnosząc się do wolumenu sprzedaży usług hurtowych świadczonych na podstawie dostępu WLR podkreślając, iż ujawnienie tych danych umożliwi innym operatorom nieuczciwą konkurencję z T. Jak podał organ administracji dane te mogą mieć znaczenie dla pozycji T. na rynku konkurencyjnym przez co przedsiębiorca ten może ponieść szkodę majątkową ujawniając także rozwiązania ekonomiczne i technologiczne wchodzące w skład know-how. Przedmiotowe dokument, w ocenie Prezesa UKE, zawierają informacje finansowe i techniczne mające znaczenie strategiczne dla wykonywanej działalności gospodarczej przez T. Jeżeli informacje zastrzeżone zawierają szczegółowe informacje finansowe i techniczne, a tak informacje zastrzeżone zakwalifikował Prezes UKE, to informacje takie mają wartość gospodarczą, bowiem w oparciu o nie konkurenci T. na rynku telekomunikacyjnym będą mogli łatwiej, a jednocześnie precyzyjniej szacować, na ile wycenić swoje usługi (por. także wyrok z dnia 14 maja 2013 r., KIO 960/13, Krajowej Izby Odwoławczej). To natomiast, że T. świadczy operatorom alternatywnym pewne usługi na Rynku 2 zgodnie z ofertą ramową zatwierdzoną przez Prezesa UKE, a więc znaną innym operatorom, nie wyłącza pewnych danych związanych z działalnością gospodarczą T. w zakresie świadczenia tych usług, jako danych podlegających zastrzeżeniu.

Informacje techniczne, technologiczne lub organizacyjne przedsiębiorstwa to informacje dotyczące także sposobu wytwarzania określonych dóbr, wielkości samej działalności gospodarczej i sprzedaży wytworzonych dóbr oraz ich dystrybucji, zasad finansowania działalności, działalności marketingowej i promocyjnej związanej ze sprzedażą. Inne informacje posiadające wartość gospodarczą to również informacje handlowe oraz dotyczące sfery organizacji i funkcjonowania przedsiębiorstwa, obejmujące całokształt doświadczeń i wiedzy przydatnej do wykonywania działalności gospodarczej przez konkretne przedsiębiorstwo, niezwiązanych bezpośrednio z wytwarzaniem określonych dóbr. Wartość gospodarczą posiadają również informacje, których rozpowszechnienie może zagrażać konkurencyjnej pozycji przedsiębiorcy T. w telekomunikacyjnym segmencie rynku.

Za tajemnicę przedsiębiorstwa uznać należy również wszelkie inne informacje, które w wyniku konkurencji rynkowej mogą zachwiać jego pozycją na rynku świadczonych usług. Nie ma przy tym znaczenia, że T. s.a. jest operatorem o znaczącej pozycji na rynku usług telekomunikacyjnych, bowiem jest jednocześnie przedsiębiorstwem, którego (jak każdego innego przedsiębiorstwa) celem jest zyskowność wykonywanej działalności gospodarczej. Nie można w związku z tym wymagać od tego operatora ujawniania w toku postępowania administracyjnego wszystkich danych pozostałym operatorom tylko dlatego, że na T. regulator rynku telekomunikacyjnego nałożył dodatkowe szczególne obowiązki. W niniejszej sprawie to właśnie regulator rynku telekomunikacyjnego (Prezes UKE) uznał, że pewne dane nie mogą zostać ujawnione operatorom alternatywnym, gdyż Prezes UKE jest obowiązany dbać także o prawa i prawidłowość funkcjonowania T. s.a., a nie wyłącznie o prawa i funkcjonowanie pozostałych operatorów. Ta dbałość o wszystkich operatorów rynku telekomunikacyjnego może przejawiać się m.in. w chronieniu pewnych informacji o operatorach na zasadzie wskazanej przez przepis art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego (przykładowo J.E. Nowicki /w/ Nieujawnianie informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Komentarz)

Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie II GSK 700/09 – postanowienie wydane na podstawie art. 207 ust. 1 Pt dotyczy wyłącznie kwestii ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, a jego istotą nie jest żadna z przesłanek dotyczących postępowania głównego odnoszących się do art. 40 ust. 4 Pt, ani do zagadnień procesowych. W związku z tym Sąd w niniejszej sprawie nie może odnosić się do zarzutów merytorycznych skarżącej wywodzonych ze stanu faktycznego postępowania głównego, jako że w istocie zastąpiłby organ administracji publicznej dokonując ustaleń własnych.

Prezes UKE podał w uzasadnieniu postanowienia, na jakiej podstawie postanowienie to wydał wskazując, w zakresie ograniczonym art. 207 ust. 1 Pt, z jakich powodów i jakiego rodzaju informacje przekazane mu przez T. należało zakwalifikować, jako tajemnica tego przedsiębiorstwa. Nie można zatem zgodzić się z poglądem skarżącej, że organ administracji publicznej jedynie "automatycznie" przyjął i wyłącznie na podstawie wewnętrznego przekonania T., ze informacje zastrzeżone powinny zostać objęte klauzulą niejawności.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.