Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 349/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2015 r. sprawy ze skargi W. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza wydanie z naruszeniem prawa zaskarżonej uchwały w części objętej załącznikiem nr 2 w zakresie postanowień zawartych w punkcie 4.8 ust. 3 lit. e tiret trzy punkt 1 oraz w punkcie 9.5 ust. 2 pkt 3 lit. "a" a także w punkcie 9.6 w zakresie dopuszczenia eksploatacji surowców pospolitych z ograniczeniami określonymi pod literą "b" dotyczącymi powierzchni i wielkości wydobycia; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Gminy L. na rzecz skarżącego kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skargę na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla terenu Miasta i Gminy L. wniósł W. Z. (właściciel działek położonych w C.- P., gmina L.). Wniesienie skargi było poprzedzone wezwaniem Rady Miejskiej w L. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do usunięcia naruszenia prawa. Na wezwanie Rada udzieliła odpowiedzi uchwałą z [...] r., którą nie uwzględniła wezwania. Uchwałę doręczono skarżącemu [...] r.

Skargę, W. Z. wniósł pierwotnie pismem opatrzonym datą [...] r., następnie jednak cofnął ją pismem z dnia [...] r., wnosząc jednocześnie w jej miejsce skargę oznaczoną datą [...] r. W skardze tej domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenia kosztów postępowania. W skardze zarzucono, że uchwała narusza:

- art. 64 ust. 1 i ust. 2 , art. 32 ust. 1,art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ,

- art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 2 i art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ),

- art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.),

- art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.),

- art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi podano, że zmiany wprowadzone zaskarżoną uchwałą do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L. naruszają interes prawny skarżącego poprzez ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na jego działkach i wykonywania prawa własności w zakresie wydobywania złoża kopaliny. Podniesiono, że Studium jako dokument programowy nie powinno zawierać postanowień zbyt szczegółowych, gdy tymczasem uchwalone zmiany są bardzo szczegółowe oraz niezgodne z prawem, ingerują w kompetencje organów koncesyjnych udzielających zezwoleń na wydobywanie kopalin i ograniczają działalność planistów gminnych. W szczególności zakwestionowano ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy zawarte na s. 35 załącznika nr 2 do uchwały (rozdz. 4.8.3 lit e), odnoszące się do projektowanej kopalni piasku, którymi wprowadzono:

1. ograniczenie głębokości wyrobiska w granicy strefy ochronnej ujęcia wody T. do nieprzekraczalnej warstwy gliny i iłów, która znajduje się na głębokości 2 do 3,5 m od poziomu terenu;

2. obowiązek przeprowadzenia analizy oddziaływania kopalni na środowisko pod kątem utrzymania wysokiej jakości wód głębinowych;

3. zobowiązano właściciela terenu do przekazywania raportów (poziomów geodezyjnych) planowanego przedsięwzięcia w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody;

4. obowiązek uzgodnienia przez właściciela z uwzględnieniem gminy drogi transportu eksploatowanego piasku.

Uchwałą sformułowano także obowiązek opracowania przed uruchomieniem eksploatacji piasku planu miejscowego dla terenu kopalni wraz ze strefą oddziaływania, zgodnie z wymogami prawa geologicznego i górniczego.

W ocenie skarżącego trzy pierwsze nakazy wprowadzono z naruszeniem konstytucyjnych zasad państwa prawnego i zasady praworządności, gdyż są one niezgodne z rozporządzeniem nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej w D. –T. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r. Nr [...], poz. [...]). Przepisy tego aktu prawa miejscowego nie przewidują bowiem żadnych ograniczeń w eksploatacji złóż kopalin w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej w T., co potwierdził w piśmie z dnia [...] r. Zastępca Dyrektora ds. utrzymania wód Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Z kolei ustalenia nakładające obowiązek uzgodnienia dróg transportu piasku (pkt 4) naruszają art. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem z drogi publicznej może bowiem korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, a skoro teren złoża ma dostęp do drogi publicznej (gminnej) to może z niej korzystać każdy. Termin "każdy" oznacza zaś wszystkich bez wyjątku, a zatem osoby korzystające z drogi publicznej nie muszą posiadać specjalnego zezwolenia. Wprowadzone ograniczenie narusza także art. 6 ust. 1 i ust. 2 i art. art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto skoro sama Rada w uchwale odpowiadającej na skierowane do niej wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego wskazała, że zapis ten związany jest z koniecznością ochrony bezpieczeństwa mieszkańców oraz ochroną akustyczną zabudowy mieszkaniowej, to należy stwierdzić, iż tak szczegółowy zapis nie powinien zostać zamieszczony w tak ogólnym akcie planistycznym, jakim jest Studium.

Skarżący zwrócił także uwagę na ustalenia zawarte w rozdziale 9.5 pkt 3 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, które w istocie stanowią powtórzenie wskazanych już wyżej stwierdzeń zawartych w rozdz. 4.8.3 lit. e pkt 1- 3 załącznika nr 2. Zgodnie z tymi ustaleniami w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody w T. ustala się ponadto:

a) ograniczenie głębokości wyrobiska kopalni piasku w sołectwie C.– P. do poziomu nieprzepuszczalnej warstwy gliny i iłów, która znajduje się na głębokości 2,5 do 3 m od poziomu terenu;

b) zobowiązanie właściciela terenu do przekazywania raportów geodezyjnych z głębokości wyrobiska podczas wykonywanych robót ziemnych;

c) przeprowadzenia ocen oddziaływania na środowisko (podczas wydawania pozwoleń na budowę dla inwestycji "budowa kopalni piasku") pod kątem wysokiej jakości pobieranej wody głębinowej

Skarżący zakwestionował także ustalenia Studium zawarte na s. 51 załącznika nr 2 do uchwały (rozdz. 9.6 pkt 8), mocą których dopuszczono eksploatację surowców pospolitych, takich jak żwiry lub piaski pod warunkiem:

a) wcześniejszego ich udokumentowania;

b) powierzchni eksploatacji nie większej niż 2.0 ha lub wydobyciu nieprzekraczającym 20 000 m³;

c) zmiany planu miejscowego.

Wprowadzone warunki skarżący ocenił jako naruszające jego interes prawny, poprzez ograniczenie jego praw właściciela nieruchomości obejmujących prawo do wydobywania surowców pospolitych. Zwrócił w szczególności uwagę, że uregulowanie to ogranicza mu wybór organu koncesyjnego ("ogranicza możliwość wydobywania kopalin jedynie do sfery władztwa koncesyjnego starosty"), o jakim mowa w art. 22 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981), czyli pozostaje w sprzeczności z art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Organem koncesyjnym zgodnie z tym zapisem może być tylko właściwy starosta, a nie marszałek województwa. Ograniczenie to nie pozwala także na dostosowanie wielkości produkcji do potrzeb rynkowych oraz powoduje konieczność kilkakrotnego ubiegania się o kolejne koncesje na eksploatację części złoża. Nową koncesję zaś można uzyskać po wygaśnięciu wcześniej wydanej ( art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze) i po zgromadzeniu niezbędnych dokumentów, co wydłuża okres przedinwestycyjny i zwiększa koszty działalności gospodarczej. W przypadku zaś udokumentowanego złoża piasku ( 369 241 Mg) narzucony przez gminę limit wydobycia doprowadzi do konieczności prowadzenia zakładu górniczego przez minimum 18 lat. Tymczasem stosownie do art. 125 Prawa ochrony środowiska złoże to powinno zostać racjonalnie zagospodarowane, a nie w systemie "szatkowania złoża" na kawałki. Tego rodzaju działania są niedozwolone z punktu widzenia środowisk górniczych.

W ocenie skarżącego niewłaściwie sporządzone zostały także zapisy rozdz. 3.5 pkt 6 cz. 4 zamieszczone w załączniku nr 3 do uchwały (uzasadnienie zawierające objaśnienie przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu zmiany Studium). Zgodnie z nimi z możliwości innej zabudowy niż związana z eksploatacją surowców wyłączone zostały tylko 3 złoża surowców mineralnych. Natomiast wyłączeniami tymi nie objęto terenów złoża kruszywa naturalnego "C." przyjętego w dniu [...] r. przez Marszałka Województwa [...] oraz złoża dolomitu wpisanego do planu miejscowego z 2006 r. To drugie złoże zostało opisane w dokumentacji geologicznej z 1989 r. w kat. C 2 złoża dolomitów triasowych dla hutnictwa "G. – pole W", jako kopalina towarzysząca nad złożem rud cynku i ołowiu. Okoliczność tę potwierdza pismo Państwowego Instytutu Geologicznego z dnia [...] r. Zapisy takie zdaniem skarżącego naruszają przepis art. 10 ust. 1 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym Studium powinno uwzględniać występowanie udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych. Ten ostatni zarzut zdaniem skarżącego odnieść należy także do części graficznych opracowania:

1) załącznika nr 4 do uchwały, gdzie nie wpisano złóż piasku w C.-P.;

2) części załącznika nr 2 określającej rozmieszczenie złóż surowców mineralnych – brak wpisu złoża C.–P.;

3) załącznika nr 5, na którym nie zostały okonturowane złoża pól B i C – chociaż przeznaczono je do eksploatacji, a pole A okonturowano jako obszar funkcjonalny i zurbanizowany lecz pozostawiono dla niego oznaczenia dla obszarów leśnych.

W odpowiedzi na skargę, reprezentowana przez pełnomocnika, Gmina L. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności zauważono, że skarżący nie jest legitymowany do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę w całości, bowiem nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do kwestionowania uchwały w zakresie nie dotyczącym jego nieruchomości.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Gmina stwierdziła, że uchwała wbrew twierdzeniom skarżącego nie charakteryzuje się nadmierną szczegółowością. Uchwalone Studium nie jest też sprzeczne z rozporządzeniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] r. Podkreśliła, że stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium musi uwzględniać uwarunkowania wynikające z występowania obszarów chronionych, do których zalicza się ujęcia wody. Zdaniem Gminy nietrafny jest również zarzut dotyczący ograniczenia możliwości wydobywania kopalin pospolitych do sfery władztwa koncesyjnego starosty, bowiem art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze ( t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) przewidywał możliwość ograniczenia, a nawet wprowadzenie zakazu wydobywania kopalin poprzez ustanowienie filaru ochronnego w planie miejscowym. Wbrew zarzutom skargi wskazany w niej obszar eksploatacji piasku został uwzględniony w Studium (s. 34 oraz s. 50 zał. nr 2 ). Przedmiotowe złoże zostało w nim opisane oraz określono zasady jego eksploatacji, a także naniesiono je w załączniku graficznym. Natomiast w stosunku do złoża dolomitu "G." to skarżący nie wykazał, że znajduje się ono na terenie Gminy L.

W pismach procesowych z [...] r. oraz z [...] r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi podkreślając, że jest właścicielem działek położonych w C.-P., na których znajdują się udokumentowane i zatwierdzone w dniu [...] r. przez Marszałka Województwa [...] złoża piasku. Zakwestionował stanowisko zajęte przez Gminę, że tylko złoża kopalin podstawowych zatwierdzone decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (organ dawno już nie istniejący) podlegają ochronie prawnej. Natomiast w stosunku do złóż kopalin pospolitych Gmina zmierza, jego zdaniem, do ograniczenia ich wydobycia ze względu na uwarunkowania przyrodnicze uchwalając niezwykle restrykcyjne i pozbawione dostatecznego uzasadnienia regulacje. Nie wiadomo przy tym czy chodzi o doprowadzenie do możliwości wydobycia tych kopalin w oparciu o jedną koncesję, czy też o wszystkie koncesje, jakie mogłyby jednocześnie pozostawać w mocy. Z niewiadomych przyczyn wprowadzone ograniczenia w wydobyciu surowców nie dotyczą natomiast dolomitu wydobywanego z użyciem materiałów wybuchowych i na znacznie większą skalę. Zdaniem skarżącego Rada Miejska uzurpuje sobie także kompetencje Parlamentu, który w art. 81 ust. 3 Prawa ochrony środowiska odsyła w tej sprawie do ustawy Prawo geologiczne i górnicze i właściwych organów administracji wykonujących zadania określone w tej ustawie. Rada wkroczyła także w kompetencje organu administracji wodnej, wprowadzając nie przewidziane przez ten organ zasady wydobycia kruszyw w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody. Organ stanowiący gminy nie powinien także wkraczać w kompetencje organu wykonawczego gminy w kwestiach związanych ze środowiskowymi uwarunkowaniami zgody na realizację przedsięwzięcia związanego z wydobyciem piasku, co rażąco narusza przepisy art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Za całkowicie bezzasadny uznano też zawarty w Studium nakaz uzgodnienia drogi transportu wydobywanego piasku, bowiem większość dróg w okolicy złoża stanowią drogi powiatowe, a gmina nie ma jakichkolwiek kompetencji do zarządzania na nich ruchem. Z punktu widzenia obowiązującej ustawy Prawo geologiczne i górnicze jak i poprzedniej ustawy całkowicie bezzasadne jest także rozwiązanie przyjęte w Studium nakazujące przed uruchomieniem eksploatacji piasku opracowanie planu miejscowego. Stara ustawa pozwalała bowiem na odstąpienie od tego obowiązku, a nowa odwróciła dotychczasową zasadę przewidując jedynie możliwość opracowania planu miejscowego dla terenu górniczego.

W kolejnym piśmie - piśmie z [...] r. skarżący podniósł dodatkowy argument, wskazując że w dniu [...] r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia "Programu ochrony środowiska dla Gminy L. na lata [...]". W uchwale tej wskazane zostało złoże dolomitu triasowego "G." zalegające m.in. na działkach skarżącego. Opis tego złoża (pole W) jako kopaliny towarzyszącej nad złożem rud cynku i ołowiu jest zgodny z obowiązującym planem miejscowym. Tymczasem podejmując uchwałę w sprawie zmiany Studium organ uznał, że w obszarze sołectwa C.–P. złoże to nie występuje.

Wyrokiem z 23 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 243/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pkt 1 wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej sołectwa C.-P., a w pkt 2 wyroku oddalił skargę w pozostałej części. Zasądził też od gminy na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przyjął w pierwszej kolejności, że skarga jest dopuszczalna, jej wniesienie zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zachowany został też ustawowy termin określony w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 .), liczony od dnia udzielenia przez Radę odpowiedzi na skierowane do niej wezwanie.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że wskazane postanowienia uchwały godzą w sposób bezpośredni w jego interes prawny, jako właściciela znajdującej się w obszarze objętym zmianą studium nieruchomości gruntowej. Część zapisów zaskarżonej uchwały wprowadza bowiem ograniczenia dotyczące wydobywania znajdujących się na tej nieruchomości złóż kopalin, a to udokumentowanego złoża piasku w ilości 369 241 Mg oraz nie przewiduje możliwości eksploatacji części złoża dolomitów triasowych oznaczonego jako "G. – pole W". Złoża tych kopalin na mocy art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981, ze zm.), jako niewymienione w ust. 1 tego artykułu są objęte prawem własności nieruchomości gruntowej. Na gruncie zaś obowiązującej w dacie podejmowania uchwały ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze, złoża takie stanowiły część składową nieruchomości.

Zakwestionowano ograniczenia zawarte w zapisach dotyczących kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy (s. 35 załącznika nr 2 do uchwały - rozdz. 4.8.3 lit e), które odnoszą się do projektowanej kopalni piasku o powierzchni łącznej 6,98 ha. Ustalenia te nakładają na właściciela terenu dwa obowiązki, tj. przekazywania raportów z głębokości wyrobiska podczas wykonywania robót ziemnych na terenie planowanego przedsięwzięcia w strefie ochrony pośredniej ujęcia wód TR 3 T. (pkt 3) oraz nakazują uzgodnienie (z uwzględnieniem gminy) drogi transportu eksploatowanego piasku (pkt 4). Postanowienie zobowiązujące właściciela terenu do przekazywania raportów geodezyjnych z głębokości wyrobiska podczas wykonywania robót ziemnych w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody w T. zostało powtórzone następnie na s. 49 omawianego załącznika nr 2 do uchwały (rozdział 9.5.2 pkt 3b). Ponadto na s. 51 załącznika nr 2 (rozdz. 9.6) zamieszczony został zapis dopuszczający (poza obszarami urbanizacji oraz obszarami objętymi ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody) eksploatację surowców pospolitych, takich jak żwiry lub piaski, pod warunkiem m.in. ograniczenia powierzchni eksploatacji do nie większej niż 2,0 ha lub wydobycia nieprzekraczającego 20 000 m³ rocznie oraz pod warunkiem prowadzenia eksploatacji bez użycia materiałów wybuchowych. Wymienione zapisy w sposób bezpośredni kształtują sytuację prawną skarżącego, jako właściciela nieruchomości, do którego odnosi się wprost część zacytowanych postanowień Studium. Rada Miejska w L. zamieszczając te postanowienia w Studium, stanowiącym akt kierownictwa wewnętrznego, naruszyła zatem przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy regulujące zasady i tryb uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie dawały Radzie Miejskiej w L. umocowania do ograniczenia możliwości korzystania z rzeczy przez jej właściciela. Ustalenia studium winny bowiem określać jedynie politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzone ograniczenia prawa właściciela gruntu do wydobywania kruszyw pospolitych zalegających na jego nieruchomości Rada mogła w szczególności wprowadzić przepisami planu miejscowego, a nie przepisami zaskarżonej uchwały. W przypadku wprowadzania w planie miejscowym ograniczeń w wydobywaniu kopalin organ stanowiący gminy musi mieć na uwadze także przepisy rangi konstytucyjnej ( w szczególności art. 64 ust. 3 Konstytucji).

Zdaniem Sądu, gminny planista ograniczając wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego prawo korzystania przez właściciela z rzeczy obejmujące prawo wydobywania kopalin pospolitych może to uczynić kierując się potrzebą ochrony innych konstytucyjnych wartości (m.in. uwzględniając przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska, a w szczególności jej art. 125 nakazujący ochronę złóż kopalin polegającą na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym ich wykorzystaniu, w tym także kopalin towarzyszących, a szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochroną środowiska określają przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze). W toku uchwalania planu miejscowego rada gminy winna zachować zatem dużą ostrożność we wprowadzaniu ograniczeń w sposobach zagospodarowania terenów górniczych, bowiem tereny te podlegają ustawowej ochronie (art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Analizując przewidziany zakaz wydobywania piasków oraz żwirów na powierzchni większej niż 2 ha Sąd wskazał, że podobnego rodzaju zakaz zamieszczony został w obowiązującym planie miejscowym przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i gminy L. (Dz.Urz. Woj. [...] Nr 140, poz. 3955, ze zm.). Należy zatem uznać zasadność podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego niedopuszczalnego ograniczenia regulacjami zawartymi w Studium, możliwości wydobywania przez niego przedmiotowej kopaliny do granic "władztwa koncesyjnego starosty".

Sąd nadto uznał, że przewidziane w Studium ograniczenia dotyczące eksploatacji surowców pospolitych, takich jak żwiry lub piaski (s. 51 załącznika nr 2), a mianowicie dopuszczające ich wydobywanie pod warunkiem wcześniejszego udokumentowania złoża oraz zmiany planu miejscowego, naruszają przepisy aktualnie obowiązującej ustawy – Prawo geologiczne i górnicze z 2011 r. W art. 4 tej ustawy zezwolono bowiem na wydobywanie takich surowców bez konieczności spełnienia obu tych obowiązków w przypadku, gdy wydobycie takie ma służyć zaspokojeniu potrzeb własnych przez osobę fizyczną z nieruchomości stanowiącej przedmiot jej prawa własności (użytkowania wieczystego), bez prawa rozporządzania wydobytą kopaliną.

Przepis art. 53 ust. 6 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. przewidywał z kolei możliwość podjęcia przez radę gminy uchwały o odstąpieniu od sporządzenia planu dla terenu górniczego w sytuacji, jeżeli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne. Stosownie zaś do § 3 ust. 1 pkt 40 lit b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (DzU. Nr 213, poz. 1397), za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uznane zostało wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową z obszaru górniczego o powierzchni większej niż 2 ha lub o wydobyciu większym niż 20 000 m³. Tym samym nałożenie obowiązku zmiany planu miejscowego dla terenu górniczego przed przystąpieniem do wydobywania piasków lub żwirów bez rozważenia możliwości odstąpienia od tego obowiązku było również niezgodne z unormowaniem rangi ustawowej, obowiązującym w dacie przyjmowania zaskarżonej uchwały. W ówczesnym stanie prawnym plan miejscowy dla terenu górniczego był sporządzany na koszt przedsiębiorcy górniczego (art. 53 ust. 4), przez co zapis taki praktycznie mógł przekreślać opłacalność wydobycia omawianych kopalin.

Sąd zakwestionował także nałożenie na właściciela terenu obowiązku sporządzania i przekazywania, podczas wykonywania robót ziemnych, raportów geodezyjnych dotyczących głębokości wyrobiska, stwierdzając że Rada nie miała podstaw prawnych do ich nałożenia ustaleniami Studium. Nałożenie takiego obowiązku mogło mieć miejsce co najwyżej w planie miejscowym i to w wyniku uzgodnień z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Projekt studium w odróżnieniu od projektu planu miejscowego nie podlega też uzgodnieniu z tym organem. Żaden przepis prawa nie zezwalał też Radzie Miejskiej w L. na nałożenie na właściciela przedmiotowej nieruchomości obowiązku uzgodnienia dróg transportu eksploatowanego piasku.

Sąd stanął także na stanowisku, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania, z uwagi na niewłaściwą treść jej załączników graficznych, czym Sąd uzasadnił stwierdzenie nieważności w części przekraczającej interes prawny Skarżącego. Stosownie do art. 12 ust. 1 zdanie 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. W art. 10 ust. 4 tej ustawy minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia, wymaganego zakresu projektu studium w części tekstowej i graficznej. Z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) wynika zaś, że projekt studium powinien zawierać część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej. .

Skargę kasacyjną wniosła Rada Miejska w L., zaskarżając wyrok w zakresie punktu 1 i 3. Zakwestionowano aby uchwała naruszała prawo w zakresie wskazanym przez Sąd pierwszej instancji. W szczególności zwrócono uwagę, że nie są zasadne zarzuty dotyczące pominięcia w części opisowej (załącznik nr 1 i 4) złóż piasku na działkach Skarżącego, pominięcie złóż dolomitów triasowych "G. – pole W" położonych jako kopalina towarzysząca, nad złożem cynku i ołowiu "G.", błędne określenie na mapie złoża piasku A,B i C.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 maja 2913 r., sygn. akt II OSK 2675/12 uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 23 lipca 2012 r. w zaskarżonym zakresie obejmującym pkt 1 i 3 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten Sąd. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena Sądu pierwszej instancji dotycząca niedopuszczalności określania w uchwale w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zindywidualizowanych rozwiązań ograniczających wykonywanie prawa własności nieruchomości jest prawidłowa. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, z art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika jedynie, że w studium określa się w szczególności obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk. Nałożenie w studium obowiązku raportowania o głębokości wyrobiska podczas wykonywania robót ziemnych oraz uzgodnienia drogi transportu eksploatowanego piasku nie mieści się w ustawowym pojęciu "zasady ochrony środowiska i jego zasobów". Wskazane okoliczności nie stanowią bowiem zasad, lecz sposób postępowania dla uzyskania określonej informacji (raportowanie o głębokości wyrobiska), bądź uzyskania akceptacji właściwego organu dla wytyczenia trasy transportu wydobytej kopaliny. Także z § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wynika, że ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk powinny zawierać w szczególności wytyczne ich określania w planach miejscowych, a sposób sformułowania obowiązków w zaskarżonej uchwale nie ma charakteru wytycznych do planów miejscowych, lecz samodzielnie i wprost określa te obowiązki, których miejscem określenia nie może być uchwała w sprawie studium, lecz przy istnieniu ku temu podstawy prawnej, uchwała w sprawie planu miejscowego.

Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednak, że wyrok narusza art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób skutkujący naruszeniem także art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w jego uzasadnieniu Sąd nie wyjaśnił, dlaczego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu całego sołectwa C.- P. O ile bowiem przepisy nie wykluczają stwierdzenia nieważności aktu organu gminy w zakresie przekraczającym naruszenie tym aktem interesu prawnego skarżącego, o tyle Sąd zobowiązany jest w takim przypadku wykazać, iż stwierdzone przez niego naruszenie prawa tym aktem wykracza poza obszar terenu, będącego przedmiotem prawa przysługującego skarżącemu. W niniejszej sprawie Sąd stwierdzając nieważność wszystkich postanowień zaskarżonej uchwały, dotyczących sołectwa C.-P., nie wyjaśnił, które przepisy prawa zostały naruszone tymi ustaleniami przedmiotowej uchwały, i na czym to naruszenie polega.

Sąd nie wykazał też, jakie zasady bądź też jakie elementy trybu sporządzenia zaskarżonej uchwały zostały naruszone w odniesieniu do tej części jej ustaleń, które dotyczą sołectwa C.-P., a nie były przedmiotem rozważań Sądu. Zwrócono także uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie mógł formułować oceny prawnej zaskarżonej uchwały przez pryzmat ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze, ponieważ uchwała ta została podjęta (w dniu 9 sierpnia 2011 r.) czyli przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy (w dniu 1 stycznia 2012 r. ). Aktem prawnym adekwatnym do oceny legalności zaskarżonej uchwały jest zatem ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie wyjaśnić i ocenić zaskarżoną uchwałę w takiej jej części, która dotyczy interesu prawnego skarżącego – zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – jednocześnie oceniając, czy stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa powodują konieczność orzekania także wobec ustaleń zaskarżonej uchwały w zakresie przekraczającym naruszenie interesu prawnego skarżącego.

Wyrokiem z dnia 21 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1383/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pkt 1 wyroku stwierdził wydanie z naruszeniem prawa zaskarżonej uchwały w części objętej załącznikiem nr 2 w zakresie postanowień zawartych w punkcie 4.8. ust. 3 oraz w punkcie 9.5 ust. 2 pkt 3, a także w punkcie 9,6 w zakresie dopuszczenia eksploatacji surowców pospolitych w ograniczeniami określonymi pod literą "b" dotyczącymi powierzchni lub wielkości wydobycia, a w pkt 3 wyroku oddalił skargę w pozostałej części. Zasądził też od gminy na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd w pierwszej kolejności ustalił zakres rzeczowy kontroli dokonywanej na obecnym etapie postępowania oraz zwrócił uwagę, że ze względu na upływ czasu, zmianie uległa kompetencja sądu administracyjnego, jeżeli chodzi o możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części, w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, jakim mowa w art. 28 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wynika z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594). Pokreślił też, że zgodnie z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który jako prawidłową ocenił dokonaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię przepisów regulujących zasady sporządzania studium, skutkującą przyjęciem, że nie jest dopuszczalne w Studium formułowanie obowiązków i nakazów lub ograniczeń kierowanych bezpośrednio do właścicieli nieruchomości, studium winno zawierać wytyczne do planów miejscowych, a nie samodzielnie regulować sprawy należące do zakresu planów miejscowych.

Oceniając ponownie sprawę Sąd uznał zarzuty skarżącego podnoszącego, że przyjętym Studium doszło do naruszenia jego interesu prawnego, jako właściciela działek zawierających złoża kopaliny, poprzez nałożenie na niego obowiązków i skonkretyzowanych ograniczeń, za zasadne. Podkreśli, iż Studium, jako że nie jest aktem prawa miejscowego i nie powinno wpływać bezpośrednio na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości gruntowych znajdujących się na obszarze objętym tym studium. Za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym w powyżej wymienionym wyroku podkreślił, że na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium określa się w szczególności obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk. Nałożenie obowiązku raportowania o głębokości wyrobiska oraz uzgodnienia drogi transportu nie mieszczą się w pojęciu zasad ochrony środowiska i jego zasobów, nie stanowią bowiem zasad, lecz określają sposób zachowania. Te postanowienia studium oceniono jako naruszające art. 10 ust. 2 pkt 3 cytowanej powyżej ustawy. Z tego samego powodu Sąd zakwestionował postanowienia zawarte w pkt 4.8 ust. 3 pkt 1 i 2 ustaleń zmiany Studium (załącznik nr 2 do uchwały), albowiem mają one również charakter zindywidualizowanych ograniczeń w zakresie głębokości wyrobiska (pkt 1) oraz dotyczą nałożenia konkretnego obowiązku (przeprowadzenia analizy oddziaływania kopalni na środowisko – pkt 2). Ponieważ analogiczne postanowienia zostały zawarte w pkt 9.5.ust. 2 pkt 3 ustaleń zmiany Studium, dotyczącym także zasad ochrony zasobów wód podziemnych i powierzchniowych, Sąd uznał za celowe również w stosunku do tych postanowień Studium stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa. Jednocześnie stwierdził, że nie ma podstaw do wprowadzania w studium postanowień wkraczających w zakres regulowany aktami prawa powszechnie obowiązującego, a za taki należy uznać przewidziany w pkt 9.5 ust. 2 pkt 3 lit. c) ustaleń zmiany Studium (załącznik nr 2) obowiązek przeprowadzenia ocen oddziaływania na środowisko podczas wydawania pozwoleń na budowę dla kopalni piasku pod kątem utrzymania jakości wody głębinowej. Procedury związane z przeprowadzaniem ocen oddziaływania na środowisko regulowane są ustawowo. Także zwarty w pkt 9.6.(dotyczącym ochrony złóż kopalin) warunek eksploatacji surowców pospolitych określony w lit. b) ustaleń zmiany Studium (załącznik nr 2), polegający na wprowadzeniu limitu powierzchni lub ilości wydobycia dla działalności prowadzonej bez użycia materiałów wybuchowych nie ma charakteru zasady czy kierunku zagospodarowania, lecz zawiera skonkretyzowane ograniczenie dla podmiotu ewentualnie prowadzącego wydobycie. Z podanych względów, uwzględniając stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym powyżej wyroku z 29 maja 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w orzekł o wydaniu z naruszeniem prawa zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w pkt 1 niniejszego wyroku.

Z uwagi na fakt, iż żądanie Skarżącego dotyczyło stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie wszystkich postanowień dotyczących sołectwa C.-P., Sąd w pkt 2 wyroku oddalił skargę w zakresie wykraczającym poza postanowienia uchwały objęte rozstrzygnięciem w pkt 1 wyroku, pozostając także w tym zakresie związany oceną zawartą w przywołanym powyżej wyroku z 29 maja 2013 r.

Ponieważ w uchylonym wyroku sądu pierwszej instancji jako powód do stwierdzenia nieważności w zakresie przekraczającym opisane przez sąd naruszenia przepisów prawa wskazano naruszenie trybu, związane z wadliwością załączników graficznych do uchwały, zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał tego za wystarczający argument, czyli stanowiska zaprezentowanego w tej kwestii w uchylonym wyroku nie zaaprobował. Zarzuty podnoszone w stosunku do uchwały w tym zakresie nie mogą zatem zadecydować o uchyleniu zaskarżonej uchwały w części wykraczającej poza zakres interesu prawnego Skarżącego. Natomiast w świetle złożonego pisma Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z [...] r., zgodnie z którym w rejonie miejscowości C.-P. są obszary perspektywicznego występowania dolomitów (załącznik nr 2 do Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża rud cynku i ołowiu "G."), nie ma tam jednak udokumentowanego złoża tej kopaliny, najbliżej położone złoża dolomitów zlokalizowane są w miejscowości C., na południe od miejscowości C.-P., zarzuty dotyczące pominięcia tego złoża w rysunkach studium nie są uzasadnione. Nie znajdując zatem podstaw do stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa pozostałych postanowień uchwały odnoszących się do przedmiotowego sołectwa, w tej części Sąd skargę oddalił.

Skargę kasacyjną złożyła Rada Miejska w L., zaskarżając wyrok w zakresie punktu 1, pkt 2 i pkt 4. W szczególności zakwestionowała uznanie w całości treści punktu 4.8 ust. 3 i punktu 9.5 ust. 2 pkt 3 załącznika nr 2 Studium za wydane z naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego organu Sąd nie przywołał żadnych argumentów, które pozwoliły zakwestionować wymienione zapisy Studium w całości. Zakwestionowanie całego punktu 4.8 ust. 3 załącznika nr 2 spowoduje, że przedmiotowy teren nie jest objęty w ogóle zapisami studium. Zapisy pkt 4.8 ust. 3 dotyczył konkretnej jednostki pod kątem możliwości eksploatacji kopalin. Przyjęte rozstrzygnięcie Sądu kwestionuje nie tylko wprowadzone ograniczenia ale równocześnie kwestionuje przeznaczenie tego terenu, nie przedstawiając żadnego argumentu prawnego, który sprzeciwiałby się lokalizacji na tym terenie kopalni piasku. W zakresie zakwestionowania w wyroku punktu 9.6.w zakresie lit. b załącznika nr 2 - Gmina podtrzymała swoje stanowisko, że Studium dopuszcza możliwość eksploatacji złóż piasku przewidując jednak ograniczenia w tym zakresie. W jej ocenie Rada już w studium może przesądzić o możliwości wydobywania kopalin i granicach tych możliwości oraz posiada ku temu cały wachlarz środków począwszy od nieograniczonego wydobycia, aż do jego zakazu (filar ochronny - w związku z art. 53 ust. 3 Prawa górniczego z 1994 r.) ze względu na ochronę wyznaczonych dóbr.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 472/14 uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 1 w zakresie punktu 4.8 ustęp 3 lit. a,b,c,d,e, tiret trzecie punkt 1 oraz punktu 9.5 ustęp 2 punkt 3 litera a i w części dotyczącej punktu 9,6 załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach a w pozostałym zakresie oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak studium nie może zastępować samego planu czy też uchwały o zmianie planu, a skoro tak, to uchwała w sprawie studium nie może zawierać konkretnych ustaleń planu.

Uchylając wyrok sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dokonując kontroli zaskarżonej uchwały należy ją ocenić nie tylko w świetle ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także w aspekcie innych ustaw. Wskazując na poprzedni wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2675/12 podkreślono, że błędnie sąd pierwszej instancji dokonał oceny postanowień studium w świetle ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., podczas gdy zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 9 sierpnia 2011 r. czyli przed jej wejściem w życie. Pomimo wyraźnej sugestii, iż sąd pierwszej instancji powinien skontrolować legalność studium w świetle ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (obowiązującej w dacie podejmowania uchwały), sąd całkowicie pominął te wskazania i stwierdzając w zaskarżonym j wyroku wydanie z naruszeniem prawa określonych postanowień studium w uzasadnieniu tego wyroku nie odniósł się stosownych przepisów prawa, czyli uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera uzasadnienia w zakresie oceny studium w aspekcie przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, a tym samym nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym Naczelny Sad Administracyjny nie mógł uznać, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę studium i stąd konieczne jest ponowne rozważenie tej kwestii.

Jednocześnie Sąd ten uznał, że stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji wydania z naruszeniem prawa punktu 4.8 ust. 3 w całości nie znajduje uzasadnienia, a uzasadnienie wyroku w tym zakresie jest wewnętrznie sprzeczne, a w konsekwencji za zasadne w tym zakresie uznano zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 10 ust. 2 pkt 3 i art. 10 ust. 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 141 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Za niezasadne natomiast uznał Naczelny Sąd zarzuty dotyczące punktu 4.8 ust. 3 tiret trzecie pkt 2 (analiza jakości wód) i punktu 9.5. ust. 2 pkt 3 lut. c (ocena oddziaływania na środowisko), stwierdzając, że kwestie te regulowane są ustawowo, a zgodnie z utrwalonym orzecznictwem powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie.

W toku ponownego rozpoznania sprawy pismami z [...] r. oraz [...] r. skarżący W. Z., zwracając uwagę na wielokrotne rozpoznawanie przedmiotowej sprawy przyznał, że regulacji zawartej w punkcie 4.8 ust. 3 punkty a, b, c, d, e w zakresie określenia przeznaczenia terenu na kopalnię piasku nie kwestionuje. Podważa natomiast liczne ograniczenia wprowadzone do Studium dotyczące przyszłej działalności górniczej tj. nieuzasadnione prawnie uzależnienia, ograniczenia czy wymogi nałożone na skarżącego, a powodujące tym samym ingerencję w jego prawo własności. Wskazał na zapis punktu 4.8 ust. 3 w pozostałej części oraz zapisy punktu 9,5 ust. 2 pkt 3 lit. a) oraz punkt 9.6 w części dotyczącej eksploatacji surowców pospolitych.

Na rozprawie w dniu 6 lipca 2015 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę ograniczając ją do zakresu nierozstrzygniętego wydanymi w sprawie wyrokami. Podkreśliła, że zapisy Studium nie powinny zbyt szczegółowo i rygorystycznie regulować kwestii związanych z eksploatacją kopalni.

Pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi podkreślił, ze kwestionowane zapisy Studium zgodne są z obowiązującymi prawem, gdyż gdyby ich nie było w studium nie można byłoby ich umieścić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który powinien być zgodny ze studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując ponownie sprawę rozważył, co następuje

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, wobec wydanych już w sprawie rozstrzygnięć tak przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i Naczelny Sąd Administracyjny, jaki jest zakres rzeczowy kontroli dokonywanej przez Sąd na obecnym etapie postępowania. Dodatkowo podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarżący w skardze domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Trzeba zwrócić uwagę, że wyrokiem z dnia z 21 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1383/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził w pkt 1 wydanie z naruszeniem prawa zaskarżonej uchwały w części objętej załącznikiem nr 2 w zakresie postanowień zawartych w punkcie 4.8 ust. 3 oraz w punkcie 9.5 ust. 2 pkt 3, a także w punkcie 9.6 w zakresie dopuszczenia eksploatacji surowców pospolitych w ograniczeniami określonymi pod literą "b" dotyczącymi powierzchni lub wielkości wydobycia, a w pkt 3 wyroku oddalił skargę w pozostałej części. Rozpatrując złożoną przez Radę Miejską w L. skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 472/14 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach do ponownego rozpoznania w zakresie dotyczącym punktu 4.8 ust. 3 lit. a,b,c,d,e tiret trzecie punkt 1 oraz punktu 9.5 ust. 2 pkt. 3 lit.a i w części dotyczącej punktu 9.6 załącznika nr 2 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu Sądowi, natomiast w pozostałej części skargę kasacyjną oddalił. Z dokładnej zatem analizy tego wyroku wynika, że w zakresie punktu 4.8 ust. 3 tiret trzecie punkt 2 (analiza jakości wód) i punkt 9.5 ust. 2 pkt 3 lit.b i lit.c ( przekazywanie raportów geodezyjnych z głębokości wyrobiska i ocena oddziaływania na środowisko ) skarga kasacyjna skarżącej Rady została oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny uznał tym samym, iż rację miał Sąd pierwszej instancji podkreślając, że skoro procedury związane z przeprowadzaniem ocen oddziaływania na środowisko regulowane są ustawowo, to wobec utrwalonego orzecznictwa podkreślającego niedopuszczalność powtórzenia ustawowych regulacji bądź ich modyfikacji i uzupełnienia przez przepisy gminne, niedopuszczalna jest ponowna ich regulacja w tym przypadku - w przedmiotowym Studium.

Mając powyższe na uwadze do ponownego rozpoznania, w wyniku uchylenia wskazanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pozostała zatem kwestionowana przez skarżącego regulacja dotycząca punktu 4.8 ust. 3 z wyjątkiem tiret trzecie punkt pkt 2, punktu 9.5 ust. 2 pkt 3 lit.a i lit. b oraz punktu 9.6 w zakresie załącznika nr 2 przedmiotowej uchwały. Potwierdza to także pismo skarżącego złożone w trakcie niniejszego postępowania (pismo z dnia 14 maja 2015 r.). .

Z uwagi na upływ czasu, aktualne pozostają rozważania podniesione w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2013 r., iż zgodnie z art. 147 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym sąd nie stwierdza nieważności uchwały po upływie roku od dnia jej wydania, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albo uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i została w terminie ustawowym przedłożona Wojewodzie [...] - tj. w dniu [...] r., w związku z podjęciem jej w dniu 9 sierpnia 2011 r. W dacie orzekania przez Sąd upłynął zatem okres roku od podjęcia uchwały, co wyklucza możliwość stwierdzenia jej nieważności, także w części, a stwarza możliwość orzeczenia o niegodności z prawem zaskarżonej uchwały, zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że jeżeli nie stwierdzono nieważności z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 ustawy, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o jej niezgodności z prawem, uchwała traci wówczas moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.

Podkreślić też trzeba, że jak wspomniano już powyżej skład orzekający związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wydanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny jako prawidłową ocenił dokonaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię przepisów regulujących zasady sporządzania studium, skutkującą przyjęciem, że nie jest dopuszczalne w Studium formułowanie obowiązków i nakazów lub ograniczeń kierowanych bezpośrednio do właścicieli nieruchomości. Studium winno zawierać wytyczne do planów miejscowych, a nie samodzielne regulacje w zakresie spraw należących do przedmiotu objętego zakresem planów miejscowych. Zgodnie art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium służy określeniu polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. W studium z jednej strony uwzględnia się istniejące w gminie uwarunkowania wynikające z istniejącego stanu faktycznego i prawnego, o jakich mowa w art. 10 ust. 1 tej ustawy oraz określa się kierunki zagospodarowania, w tym obszary o jakich mowa w art. 10 ust. 2, kierunki zmian, wskaźniki i zasady dotyczące zagospodarowania. Parametry te, zgodnie z art. 9 ust. 4 cytowanej ustawy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Dokonując w tym kontekście ponownej analizy zaskarżonego punktu 4.8 ust. 3 kontrolowanej uchwały, trzeba stwierdzić, że brak jest podstaw do kwestionowania jego zapisów w części określającej przeznaczenie podstawowe, uzupełniające i dopuszczalne oraz kierunki rekultywacji jednostki strukturalnej J2 C.-P. Taka regulacja ma bowiem podstawę w przywołanym powyżej art. 10 ust. 1 pkt 12 czy ust. 2 pkt 1 i pkt 2.

Nie do zaakceptowania natomiast jest regulacja zawarta w dalszej części tego przepisu, a w szczególności zapis zawarty w tiret trzy punkt 1- , a mianowicie "przy realizacji kopalni piasku należy - ograniczyć głębokość wyrobiska w granicy strefy ochronnej ujęcia wody głębokości 2 do 3,5m od poziomu terenu"

Podobne ograniczenie zapisane zostało w pkt 9.5 ust. 2 pkt 3 lit.a – "ograniczenie głębokości wyrobiska kopalni piasku w sołectwie C.- P. do poziomu nieprzepuszczalnej warstwy gliny i iłów, która znajduje się na głębokości 2,5m - 3,5.m od poziomu terenu". Zgodnie z tym, co wskazano powyżej odnosząc się do zakresu regulacji znamiennej dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uregulowanie takie nie znajduje podstawy prawnej w przytoczonych powyżej przepisach. Powyższe zapisy prowadzą w praktyce do określenia głębokości wydobycia kopaliny, co w praktyce powinno być określone indywidualnie w ramach udzielanej koncesji, ewentualnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako akcie szczegółowszym.

Nie znajduje także uzasadnienia w przepisach zapis zawarty w punkcie 9.6 w zakresie dopuszczenia eksploatacji surowców pospolitych z ograniczeniami określonymi pod lit.b, a dotyczącymi powierzchni i wielkości wydobycia. Także w tym zakresie – taka szczegółowość zapisów nie może wynikać z tak ogólnego aktu, jakim jest przedmiotowe Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla terenu Miasta i Gminy L.

Zauważyć trzeba, że art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (obowiązującej w dacie uchwalania przedmiotowego Studium) stanowił, że udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w myśl art. 53 ust. 1 tej ustawy dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który w szczególności może określić obiekty lub obszary, dla których wyznacza się filar ochronny, w granicach którego ze względu na ochronę oznaczonych dóbr wydobywanie kopalin nie może być prowadzone albo może być dozwolony tylko w sposób zapewniający ochronę tych dóbr.

Podkreślenia jednak wymaga, że zgodnie z obowiązującą w dacie przyjmowania przedmiotowej uchwały ustawą filar ochrony tworzy się ze względu na ochronę oznaczonych dóbr celu ich zabezpieczenia przed negatywnym wpływem eksploatacji górniczej, np. w celu ochrony drogi. Nadto co trzeba podkreślić ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 10 ust. 2 pkt 12 pozwala jedynie na wyznaczenie takich obszarów i obiektów, dla których tworzy się filar ochronny. Nie ma natomiast podstawy do określania, jak w powyższym przypadku, szczegółów przyszłej eksploatacji- np. jej głębokości czy wielkości. Trzeba podzielić w tym zakresie stanowisko skarżącego, że regulacja taka narusza jego interes prawny, poprzez ograniczenie jego praw właścicielskich do nieruchomości, obejmujących m.in. prawo do wydobywania surowców pospolitych. W kontekście powyższego nie znajduje uzasadnienia ograniczenie wprowadzone w zapisie punktu 9.6 "...dopuszcza się eksploatację surowców pospolitych takich jak żwiry lub piaski pod warunkiem - lit.b powierzchni eksploatacji nie większej niż 2.0 ha lub wydobyciu nieprzekraczającym 20.000m³ rocznie gdy działalność prowadzona jest bez użycia materiałów wybuchowych." Ograniczenie powyższe- tylko do wielkości tzw. koncesji starościńskiej nie znajduje tutaj żadnego racjonalnego i ekonomicznego wytłumaczenia, a wręcz może stanowić o naruszeniu zasady racjonalnej i ekonomicznej gospodarki występującym złożem kopaliny. Ograniczenie takie mogłoby bowiem w konsekwencji prowadzić do pozostawiania nie do końca wyeksploatowanych złóż występujących surowców, nie pozwala także na prowadzenie takiej działalność gospodarczej, która dostosowana jest do aktualnych potrzeb rynkowych. Dodatkową trudność może także stanowić fakt ubiegania się o kolejne koncesje na eksploatacje pozostałego złoża, co pociąga za sobą ponowne gromadzenie niezbędnych dokumentów i zdecydowanie wydłuża okres przedinwestycyjny, zwiększając nadto koszty działalności gospodarczej. Uwzględniając art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, który stanowi, iż złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących, trzeba przyjąć, że wprowadzone w przywołanych zapisach ograniczenia przeczą powyżej przedstawionej zasadzie.

Reasumując wymienione postanowienia należy ocenić jako zbyt precyzyjne i prowadzące już na pierwszym etapie planowania gminnego – sporządzania studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego - do nadmiernej i szczegółowej regulacji, która nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach.

Ponieważ żądanie Skarżącego dotyczyło stwierdzenia nieważności uchwały w szerszym zakresie, w pozostałej części Sąd w pkt 3 wyroku oddalił skargę. Nie znalazł skład orzekający, jak wspomniano powyżej podstaw do zakwestionowania punktu 4.8 w części dotyczącej strefy 2G w jednostce strukturalnej J2 C.– P., uznając, że usunięcie wskazanych wyżej wymienionych zapisów tego punktu nie spowoduje modyfikacji w zakresie przeznaczenia podstawowego, uzupełniającego, dopuszczalnego czy kierunku rekultywacji tego terenu.

Mając na uwadze podane okoliczności i argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzekł jak w sentencji. O niewykonalności uchwały w tej części do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 tej ustawy O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł oraz koszty zastępstwa procesowego kwalifikowanego pełnomocnika postanowiono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 wymienionej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).