Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 411/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1, par. 5 ust. 2, par. 6, par. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 25 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2017 roku sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku J.K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie (w tym nadbudowie) jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części budynku na gabinety lekarskie oraz budowie elementów zagospodarowania terenu, przewidzianej do realizacji w Ł. przy

ul. A nr 88, na działce nr 348/1, w obrębie [...]. Organ I instancji określił następujące zasady zabudowy: linię zabudowy zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 348/1 - od 0,19 (wskaźnik istniejący) do 0,33; szerokość elewacji frontowej: strony ul. A nr - zgodnie z wnioskiem - bez zmian (ok.15 m), - od strony

ul. B i od wschodniej strony działki - od 16 m (wielkość istniejąca) - do 28 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - od wymiaru istniejącego (ok. 6 m) do 10 m (zgodnie z wnioskiem); geometrię dachu: dach dwu - lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych - zgodnie z wnioskiem -

0 - 20°, główna kalenica równoległa lub prostopadła do ul. A nr o wysokości od wymiaru istniejącego (ok. 6,5-7 m) - do 11,5 m.

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji złożyła E. J. , współwłaścicielka nieruchomości sąsiedniej w stosunku do terenu inwestycji, podnosząc zarzuty naruszenia:

I. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 778), dalej powoływanej jako "u.p.z.p.", oraz § 1 pkt 2, § 2 pkt 4, § 3, § 4 ust. 1, § 5 ust.1, § 6 ust.1, § 7, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie", poprzez błędne wyznaczenie granic obszaru analizowanego oraz błędne ustalenie dla planowanej inwestycji parametru: wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy, a także błędne ustalenie, iż usługi w postaci gabinetów lekarskich kontynuują funkcję realizowaną przez istniejącą zabudowę;

II. przepisów postępowania, tj.: art. 77 i art. 80 w zw. z art. 10 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej jako: "K.p.a.", poprzez niezastosowanie i odstąpienie od ponownego zawiadomienia stron postępowania i tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz uniemożliwienie zgłoszenia nowych dowodów i odniesienia się do uzupełnionej analizy urbanistycznej na etapie postępowania przed organem I instancji.

Powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania E. J., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołując przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia stwierdził, że wyznaczenie obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy. Granice tego terenu wytyczone wokół terenu inwestycji, odpowiadają bowiem trzykrotnej szerokości działki nr 348/1, od strony ulicy bez nazwy, przez którą planowana jest obsługa komunikacyjna terenu inwestycji. Tak wyznaczony obszar - zdaniem Kolegium - uznać należy, nie tylko za prawidłowy, ale i wystarczający dla oceny możliwości realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W dalszej kolejności organ odwoławczy, odnosząc się do poszczególnych parametrów inwestycji ustalonych w decyzji organu I instancji, w pierwszej kolejności stwierdził, że podstawę wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji stanowił przepis § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia. Z jednej bowiem strony linie te wyznaczono po obrysie istniejącego budynku, z drugiej natomiast wyznaczone linie zabudowy zachowują cechy tego parametru z obszaru analizy.

Następnie Kolegium przypomniało, że wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki ustalono w przedziale od 0,19 do 0,33. Wielkości te odpowiadają - minimalna - wielkości wskaźnika istniejącego obecnie na działce nr 348/1, maksymalna zaś - maksymalnej wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, istniejącej w obszarze analizy (działka nr 330 przy ul. C nr 39a). Zdaniem Kolegium ustalenie takie uznać należy za prawidłowe, a zastosowanie w tym wypadku § 5 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, iż dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy, jako wyjątek od zasady wyrażonej w § 5 ust.1 wyznaczania tego parametru na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, znajduje uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Organ odwoławczy przypomniał, iż przedmiotem inwestycji jest m.in. rozbudowa istniejącego budynku, co czyni oczywistym odwołanie się w zakresie ustalania minimalnej wielkości wskaźnika zabudowy do stanu obecnego. Zdaniem Kolegium, prawidłowo też w przypadku wielkości maksymalnej wskaźnika organ I instancji odwołał się do zabudowy o tej samej funkcji co planowana, dodatkowo bardzo podobnej z uwagi na wielkość zabudowy i proporcje budynku. Jednocześnie Kolegium dodało, iż ustalenie wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji na poziomie średniej wielkości z obszaru analizy, czyli ok.0,20, niweczyłoby w istocie zamiar inwestora i stanowiłoby zbyt rygorystyczne ograniczenie, biorąc pod uwagę stan zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Odnosząc się do szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy, organ odwoławczy stwierdził, że jak wskazuje część opisowa przeprowadzonej w przedmiotowej sprawie analizy, szerokość elewacji frontowej istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy wynosi od 9 m do 28 m dla zabudowy jednorodzinnej i od 10 m do 40 m dla zabudowy wielorodzinnej. Zdaniem organu ustalone dla planowanego budynku wielkości znajdują odzwierciedlenie w szerokościach elewacji frontowych, istniejących w obszarze budynków o tej samej funkcji i ustalenie to nie narusza przepisu § 6 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie Kolegium nie narusza też § 6 rozporządzenia ustalenie dla planowanej inwestycji szerokości elewacji od trzech stron działki nr 348/1, co znajduje uzasadnienie w jej narożnikowym położeniu, jak i w potrzebie zachowania istniejącego w sąsiedztwie ładu przestrzennego.

W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki Kolegium przypomniało, że ustalono ją dla planowanej inwestycji w przedziale od 6 m do 10 m. Ustalona dla planowanej inwestycji minimalna wielkość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odpowiada wysokości planowanego do nadbudowy budynku w stanie obecnym, maksymalna natomiast jest bardzo zbliżona do maksymalnej wielkości tego parametru (ok.10,5 m) z obszaru analizy dla zabudowy o takiej samej funkcji jak planowana, tj. mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalenie takie nie narusza zatem - w ocenie Kolegium - przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Odnosząc się zaś do geometrii dachu ustalonej dla nowej zabudowy, organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem § 8 rozporządzenia geometrię dachów ustalono odpowiednio do geometrii dachów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Jak bowiem wskazuje część opisowa analizy, budynki w obszarze analizowanym posiadają geometrię dachu o takich cechach jak ustalone dla planowanej inwestycji.

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie przepisy rozporządzenia zastosowane zostały prawidłowo. Organ podkreślił, nawiązując do zarzutów odwołania, że przepisy te przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczają możliwość uśredniania poszczególnych parametrów, jak również możliwość innego ich wyznaczenia, o ile to wynika z analizy. W przedmiotowej sprawie ustalenie większości wymagań dla nowej zabudowy nastąpiło przy zastosowaniu wyjątku od zasady wyznaczania danego parametru, jednakże każdy z tych przypadków znajduje potwierdzenie w wynikach analizy, a zastosowanie wyjątków zostało w dostateczny sposób uzasadnione przez organ I instancji. Tym samym Kolegium uznało zarzuty odwołania dotyczące prawidłowości ustalonych zaskarżoną decyzją wymagań dla nowej zabudowy za nieuzasadnione, wskazując, że parametry ustalone dla inwestycji planowanej na działce nr 348/1 nie odbiegają od standardów zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, a wręcz przeciwnie stanowią ich kontynuację w zakresie wymaganym art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem Kolegium, wbrew zarzutom odwołania, planowana inwestycja spełnia także warunek kontynuacji funkcji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jednak występuje tam też nieliczna zabudowa o charakterze usługowym - A Sp. z o.o., (sklep internetowy) ul. A nr 78A i firma B, ul. C nr 45a. Taki stan zagospodarowania nie wyklucza - zdaniem Kolegium - zaistnienia na omawianym terenie funkcji planowanej w parterze planowanego do rozbudowy i nadbudowy budynku - czyli gabinetów lekarskich. Organ podkreślił przy tym, że pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Warunek kontynuacji będzie zatem spełniony, gdy projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić.

Jednocześnie organ zaznaczył, że treść wniosku nie daje podstaw do obaw, że usługi planowane w rozbudowanym budynku mogą mieć charakter uciążliwy. Jak wynika jednoznacznie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, projektowana inwestycja polegać na m.in. na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego z oznaczeniem na gabinety lekarskie, a zatem ma spełniać funkcję usługową poprzez świadczenie usług w zakresie opieki zdrowotnej i w tym zakresie jego sformułowania nie budzą wątpliwości. Nie było zatem podstaw do żądania od inwestora dalszego precyzowania wniosku w zakresie rodzaju świadczeń: POZ czy gabinety specjalistyczne.

Ponadto odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a, polegającego na odstąpieniu od zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z treścią uzupełnionej analizy urbanistycznej, organ stwierdził, iż bezspornie w przedmiotowej sprawie, po zawiadomieniu stron w trybie art. 10 K.p.a o zgromadzeniu całości materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem, inwestor wniósł o zmianę parametrów wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy w stosunku do ustalonych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, a co stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez organ I instancji ponownej analizy urbanistycznej, mającej na celu ocenę możliwości ustalenia tych parametrów w wielkościach postulowanych przez inwestora. Z wynikami tej uzupełnionej analizy organ I instancji nie zapoznał innych, poza inwestorem, stron postępowania. Powyższe stanowi - w ocenie organu odwoławczego - naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, jednakże zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W ocenie Kolegium odwołująca się nie wykazała, że naruszenie art. 10 K.p.a. taki skutek wywołało. Ponadto odwołująca brała aktywny udział w całym postępowaniu, przeglądając akta sprawy i sporządzając z nich fotokopie, wyrażając swoje stanowisko w pismach składanych w toku postępowania przed organem I instancji, jak i wnosząc skutecznie odwołanie do Kolegium.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani prawa procesowego w stopniu skutkującym jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie wykazało, iż w świetle uwarunkowań architektoniczno-urbanistycznych planowana inwestycja jest możliwa do realizacji na wskazanym we wniosku terenie. Wyniki przeprowadzonej analizy wskazują, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie z warunków określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co prawidłowo skutkowało ustaleniem dla niej warunków zabudowy. Nadto organ dodał, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją stanowiąca jedynie o możliwości zagospodarowania terenu i z tego względu zagrożenie praw osób trzecich na tym etapie procesu inwestycyjnego może mieć charakter jedynie potencjalny. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ochrona osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być zatem oceniana tak, jak w kolejnym etapie inwestycyjnym, tj. postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ocena czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego, należy bowiem, zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane, do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Kolegium dla oceny spełnienia warunków, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mają w związku z tym znaczenia takie okoliczności, jak brak zgody ze strony właścicieli sąsiednich nieruchomości, oparty na subiektywnym przekonaniu o uciążliwości przyszłej inwestycji lub subiektywnym przeświadczeniu o braku uzasadnienia dla realizacji wnioskowanej inwestycji na wskazanym terenie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. wniosła E. J. , reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p. oraz § 1 pkt 2, § 2 pkt 4, § 3, § 4 ust. 1, § 5

ust. 1, § 6 ust. 1, § 7, § 8 rozporządzenia poprzez:

a) błędne wyznaczenie zakresu granic obszaru analizowanego;

b) naruszenie § 5 rozporządzenia poprzez błędne ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy przekraczające średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego, który wynosi, jak wynika z treści analizy urbanistycznej 20 %, zaś według strony

19,2%;

c) naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne ustalenie szerokości elewacji frontowej od strony ul. B o szerokości do 28 m;

d) naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne ustalenie dwóch elewacji frontowych (od strony ul. A, oraz od strony ul. B ), w sytuacji gdy budynek może posiadać jedną tylko elewację frontową;

e) naruszenie § 7 rozporządzenia poprzez ustalenie błędnej dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej;

f) naruszenie § 8 rozporządzenia poprzez ustalenie błędnej dopuszczalnej wysokości kalenicy;

g) błędne ustalenie, iż usługi w postaci gabinetów lekarskich kontynuują funkcję realizowaną przez istniejąca zabudowę oraz że gabinety lekarskie mają cechę działalności usługowej nieuciążliwej;

h) w ocenie strony organ nie wyjaśnił zamiaru inwestorskiego poprzez brak wskazania ilości planowanych gabinetów rodzaju świadczeń (Podstawowa Opieka Zdrowotna czy też świadczenia specjalistyczne) co ma znaczenie do ustalenia, kontynuacji funkcji zabudowy, jak również liczby wymaganych miejsc parkingowych;

II. przepisów postępowania, tj.:

- art. 77 i art. 80 w zw. z art. 10 § 1 oraz 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz odstąpienie od ponownego zawiadomienia stron postępowania i tym samym uniemożliwienie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów oraz uniemożliwienie zgłoszenia nowych dowodów na etapie postępowania przed organem I instancji, co uniemożliwiło odwołującemu odniesienie się do uzupełnionych (rozszerzonych) wniosków w przypadku podstawowego dowodu stanowiącego podstawę dla wydania decyzji, jakim jest analiza urbanistyczna.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w sprawie za sygnaturą [...] analizowany obszar został zakreślony kształtem zbliżonym do koła z centralnie umiejscowioną działką 348/1, zaś obszar analizowany w niniejszym postępowaniu zakreśla elipsa o orientacji północ-południe, w czym strona upatruje uchybienia w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego. Zdaniem skarżącej obowiązkiem organu jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Przyjęcie obszaru większego niż minimalny, nie można traktować jako naruszenie prawa, o ile przy ustaleniach została wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa. Wadliwe zaś wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób oczywisty wpływa na ustaloną w jego obrębie linię nowej zabudowy, podobnie jak na pozostałe warunki art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

E. J. podkreśliła następnie, że analiza urbanistyczna (II.) wskazuje wprost, iż średni wskaźnik dla całości zabudowy wynosi 20%. Wskaźnik dla całości zabudowy dla zabudowy bliźniaczej według analizy (I.) wynosi 21%. Organ przyjął jednak w projekcie maksymalny wskaźnik za nieruchomością przy ul. C nr 39a, co jest dla strony niezrozumiałe, i sprzeczne z dyspozycją § 5 rozporządzenia, zgodnie z którym należy wskaźnik przyjąć na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, zaś ewentualne odstępstwa winny być stosownie umotywowane.

W ocenie strony przywołana przez organ I instancji podstawa odstąpienia od zasady stanowiącej przyjęcie wielkości średnich i przyjęcie, iż wielkości średnie nie powinny stanowić podstawy do przyjęcia wskaźników w niniejszym postępowaniu, z uwagi na okoliczność, iż "nie odzwierciedlają możliwości i zasad zabudowy działki przy ul. A 88 o parametrach odmiennych od większości działek na analizowanym terenie" nie może być uznana za wystarczającą i prawidłową. Prowadzi bowiem do wypaczenia zasady polegającej na przyjęciu, iż należy zastosować wyjątek, w sytuacji gdy zasada "nie odzwierciedla możliwości".

Następnie strona wskazała, że kwestionuje ustalenie decyzji dwóch elewacji frontowych, podnosząc sprzeczność takiego ustalenia z wykładnią językową i przyjętą praktyką orzeczniczą. Wyjaśniła jednocześnie, że nie kwestionuje szerokości elewacji od ul. A , którą uznaje za front działki, jednakże poza błędem polegającym na ustaleniu szerokości drugiej elewacji, uznała za błędne przyjmowanie dla ustaleń łącznej długości elewacji domów w zabudowie bliźniaczej.

W zakresie wysokości krawędzi elewacji frontowej skarżąca odniesienie się organu do maksymalnej wysokości obiektu w zabudowie jednorodzinnej strona uznała za sprzeczne z regułami wskazanymi w § 7 rozporządzenia. Wartość ta nie została bowiem ustalona jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ani jako średnia wielkość występującą na obszarze analizowanym. Zdaniem skarżącej brak jest również uzasadnienia dla przyjęcia innej wartości, a zapis ma charakter nieprecyzyjny wobec wskazania w projekcie dwóch elewacji frontowych.

Ponadto skarżąca podniosła, że wysokość kalenicy, w analizie urbanistycznej (I. oraz II.) nie została w żaden sposób umotywowana.

Następnie skarżąca wskazała, że rodzaj inwestycji/zmiany sposobu użytkowania jako zagospodarowanie na rzecz usług w formie gabinetów lekarskich nie uzasadnia przekonania, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania lokalu na cel usługowy jest zgodna z istniejącymi w obszarze analizowanym funkcjami usługowymi. Wyjaśniła, że dominującą funkcją w obszarze analizowanym jest funkcja mieszkaniowa, towarzyszą jej, nieuciążliwe funkcje gospodarcze, które są współgrające i harmonijne z funkcją mieszkaniową dominującą w tym obszarze. W analizowanym obszarze brak natomiast infrastruktury związanej z prowadzeniem usług dla ludności, jakimi są usługi medyczne. Zdaniem skarżącej z uwagi na fakt, iż udzielanie świadczeń medycznych związane jest z wizytami pacjentów, działalność taka ma charakter działalności uciążliwej dla sąsiadów, powoduje zwiększonych ruch osobowy oraz generuje uciążliwy hałas, jak również parkowania zwiększonej liczby pojazdów.

Skarżąca wskazała ponadto, iż zaniechanie poinformowania strony o fakcie uzupełnienia analizy urbanistycznej (faktycznie sporządzenia nowej) w sposób istotny wpłynęło na możliwość strony wypowiedzenia się co do najistotniejszego dowodu w postępowaniu, jakim jest analiza urbanistyczna. Podniesienie zastrzeżeń względem tego dokumentu, jak również okoliczność, iż w związku z zastrzeżeniami strony został on uzupełniony wskazuje na aktywność strony, która winna mieć możliwość zaznajomienia się z tym dowodem jeszcze na etapie postępowania przed organem I instancji. W przypadku kiedy analiza urbanistyczna zawierała braki, to naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, na której straży powinien stać organ, jest pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do finalnej wersji analizy. Ocenie bowiem podlegają nie tylko wnioski/wyniki analizy, ale jej cała treść, która jest oceniana jak każdy inny środek dowodowy. Jednocześnie - w ocenie skarżącej - w treści uzasadnienia nie sposób znaleźć podstawy dla odstąpienia przez organ od zawiadomienia strony ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, co stanowi naruszenie zarówno art. 10 § 2 i 3 K.p.a., przy czym, w ocenie skarżącej, nie ma znaczenia, iż - jak wskazał organ - wyniki analizy są zbieżne z pierwotną analizą.

Z powyższych względów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję i przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja z dnia [...] nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Materialnoprawną podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U z 2016 r., poz. 778 ze zm.), dalej jako: "u.p.z.p.". oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.), dalej jako: "rozporządzanie". Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Zasadniczym zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie jest kwestia spełnienia przez planowaną inwestycję przesłanek określonych w powołanych art. 61 u.p.z.p. W ocenie skarżącej inwestycja ta nie spełnia owych przesłanek, a co za tym idzie, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego. Zdaniem organu odwoławczego planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone przez ustawodawcę w treści art. 61 § 1 u.p.z.p., co uzasadnia wydanie decyzji o ustaleniu dla niej warunków zabudowy i jej pozostawanie w obrocie prawnym.

W ocenie Sądu na aprobatę w niniejszej sprawie zasługuje stanowisko organu odwoławczego. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie dowodzi, że wyznaczenie obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie odpowiada wymaganiom stawianym przez powołane wyżej przepisy. Granice tego terenu wytyczone wokół terenu inwestycji odpowiadają trzykrotnej szerokości działki nr 348/1, od strony ulicy bez nazwy, przez którą planowana jest obsługa komunikacyjna terenu inwestycji. Obszar ten trafnie uznało Kolegium za prawidłowy i wystarczający dla oceny możliwości realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Za prawidłowe uznać należy także ustalenia dotyczące wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Zastosowanie bowiem w analizowanej sprawie przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia znajduje uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Kolegium trafnie w tym względzie wskazało, że przedmiotem inwestycji jest m.in. rozbudowa istniejącego budynku, co czyni oczywistym odwołanie się w zakresie ustalenia minimalnej wielkości wskaźnika zabudowy do stanu obecnego. Za trafne Sąd uznaje także stanowisko Kolegium dotyczące prawidłowości odwołania się organu I instancji w przypadku wielkości maksymalnej wskaźnika do zabudowy o tej samej funkcji co planowana, w analizowanej sprawie bardzo podobnej z uwagi na wielkość zabudowy i proporcje budynku.

W dalszej kolejności Sąd w oparciu o analizę materiału dowodowego w sprawie w pełni podziela i uznaje za prawidłowe ustalenia organów dotyczące szerokości elewacji frontowej dla planowanego budynku. Niewątpliwie przyjęte przez organy wielkości znajdują odzwierciedlenie w szerokościach elewacji frontowych istniejących w obszarze budynków o tej samej funkcji, a co za tym idzie, ustalenia te nie naruszają przepisu § 6 rozporządzenia. Przepisu tego nie naruszają również ustalenia dla planowanej inwestycji szerokości elewacji od trzech stron działki

nr 348/1. Znajduje to bowiem, jak słusznie zauważyły organy, uzasadnienie w jej narożnikowym położeniu, jak i w potrzebie zachowania istniejącego w sąsiedztwie ładu przestrzennego.

Sąd za prawidłowe uznaje również ustalenia organów dotyczące minimalnej wielkości wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Ustalona dla planowanej inwestycji minimalna wielkość tej wysokości odpowiada wysokości planowanego do nadbudowy budynku w stanie obecnym, maksymalna natomiast jest bardzo zbliżona do maksymalnej wielkości tego parametru (ok.10,5 m) z obszaru analizy dla zabudowy o takiej samej funkcji jak planowana, tj. mieszkaniowej jednorodzinnej. Zasadnie zatem organy przyjęły, że ustalenia te nie naruszają przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia. Za trafne i zarazem prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należy także ustalenia dotyczące geometrii dachu nowej zabudowy. Jak bowiem wskazuje część opisowa analizy, budynki w obszarze analizowanym posiadają geometrię dachu o takich cechach jak ustalone dla planowanej inwestycji.

W związku z powyższą oceną dokonanych w sprawie przez organy ustaleń Sąd podziela stanowisko Kolegium, że wprawdzie ustalenie większości wymagań dla nowej zabudowy nastąpiło przy zastosowaniu wyjątku od zasady wyznaczania danego parametru, to jednak każdy z tych przypadków znalazł potwierdzenie w wynikach analizy, a zastosowanie wyjątku zostało dostatecznie uzasadnione w sprawie. Ustalone dla planowanej inwestycji parametry nie odbiegają przy tym od standardów zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, lecz przeciwnie stanowią ich kontynuację w zakresie wymaganym art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu Kolegium trafnie także przyjęło, że planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji. Jak wynika z akt sprawy, w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przy czym występuje tam także nieliczna zabudowa o charakterze usługowym - A Sp. z o.o., (sklep internetowy) ul. A nr 78A i firma B, ul. C nr 45a. Słusznie zatem Kolegium uznało, że taki stan zagospodarowania nie wyklucza zaistnienia na omawianym terenie funkcji planowanej w parterze planowanego do rozbudowy i nadbudowy budynku, czyli gabinetów lekarskich. Pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, jak trafnie zauważył organ, należy traktować szeroko zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Oznacza to zatem, że warunek kontynuacji będzie spełniony, gdy projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić.

Zgodzić się także należy z organem odwoławczym, że treść wniosku nie daje podstaw do obaw, że usługi planowane w rozbudowanym budynku mogą mieć charakter uciążliwy. Projektowana inwestycja polegać na bowiem m.in. na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego z oznaczeniem na gabinety lekarskie, a zatem ma spełniać funkcję usługową poprzez świadczenie usług w zakresie opieki zdrowotnej i w tym zakresie jego sformułowania nie budzą wątpliwości. Zasadnie więc organy przyjęły, że w sprawie nie było podstaw do żądania od inwestora dalszego precyzowania wniosku w zakresie rodzaju świadczeń, tj. POZ czy gabinety specjalistyczne.

Ponadto Sąd podziela stanowisko Kolegium w kwestii oceny zasadności zarzutu naruszenia w sprawie art. 10 K.p.a. polegającego na odstąpieniu od zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z treścią uzupełnionej analizy urbanistycznej. Niewątpliwie doszło w sprawie do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, aczkolwiek skarżąca nie wykazała, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Z akt sprawy wynika przy tym, że skarżąca brała aktywny udział w całym postępowaniu, w szczególności przeglądała akta sprawy, sporządzała z nich fotokopie. Wyrażała także swoje stanowisko w pismach składanych w toku postępowania przed organem I instancji, co znalazło wyraz choćby w skutecznie wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Na kanwie powyższych rozważań Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani prawa procesowego w stopniu skutkującym jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że świetle uwarunkowań architektoniczno-urbanistycznych planowana inwestycja jest możliwa do realizacji na wskazanym we wniosku terenie. Niewątpliwie przeprowadzona analiza uzasadniała zawarte w zaskarżonej decyzji twierdzenie, że planowana inwestycja spełnia wszystkie z warunków określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Słusznie w tej sytuacji organ wywiódł, że spełnienie przez planowaną inwestycję owych warunków powoduje, że nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta bowiem nie jest decyzją uznaniową, a co za tym idzie, odmowa ustalenia tych warunków może nastąpić jedynie wówczas, gdy przeprowadzona przez organ ocena spełnienia tych warunków wykaże brak co najmniej jednego z nich. A taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Ponadto w ocenie Sądu organ trafnie podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją stanowiąca jedynie o możliwości zagospodarowania terenu i z tego względu zagrożenie praw osób trzecich na tym etapie procesu inwestycyjnego może mieć charakter jedynie potencjalny. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W niniejszej sprawie oznacza to, że podnoszone przez skarżąca zarzuty dotyczące ochrony jej interesów będą mogły wywołać oczekiwany przez nią skutek dopiero na kolejnym etapie inwestycyjnym, tj. postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Jak słusznie bowiem wskazał organ odwoławczy, ocena czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego należy, zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane, do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, nie podzielając zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ orzekający w sprawie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. oraz § 1 pkt 2, § 2 pkt 4, § 3, § 4 ust. 1, § 5 ust.1, § 6 ust.1, § 7, § 8 rozporządzenia, uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z regulacją prawa materialnego. Nie dopatrzył się także zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 77 i art. 80 w zw. z art. 10 § 1 i 2 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

IB