Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 383/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono rozkaz personalny pierwszej i drugiej instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt  1 a) c), art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6e ust. 3, art. 34 ust. 2 pkt 4 i ust. 4,art. 38, art. 103 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi P.K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia powierzenia obowiązków służbowych oraz dodatku funkcyjnego I. uchyla rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...]roku nr [...] oraz poprzedzający rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] roku nr [...], II. stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2011 roku Nr [...] Komendant Powiatowy Policji, działając na podstawie art. 6d ust. 1 oraz art. 6e ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku - O Policji ( t.j. Dz. U. z 2007 roku Nr 43, poz. 277 ze zm.) odwołał z dniem [...] maja 2011 roku podinspektora P.K. ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji i z dniem [...] maja 2011 roku przeniósł do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji. Na czas pozostawania do dyspozycji organ ten powierzył P.K. pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku Zastępcy Dyżurnego Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji. Na dzień wydania rozkazu personalnego Nr [...] oraz w okresie pozostawania do dyspozycji przełożonego P.K. zaliczony był do 9 grupy zaszeregowania i dodatkiem funkcyjnym w kwocie 995 zł. Przed powołaniem na stanowisko Komendanta Komisariatu Policji P.K. pełnił służbę na stanowisku Naczelnika Sekcji Prewencji Komendy Powiatowej Policji.

Po upływie sześciomiesięcznego terminu wskazanego w art. 6e ust. 3 ustawy O Policji, rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2011 roku Nr [...] Komendant Powiatowy Policji cofnął z dniem [...] listopada 2011 roku powierzenie P.K. obowiązków służbowych na stanowisku Zastępcy Dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji i cofnął dodatek funkcyjny I kategorii oraz mianował na stanowisko Zastępcy Dyżurnego Zespołu Dyżurnych wydziału prewencji Komendy Powiatowej Policji z uposażeniem w 6 grupie zaszeregowania i przyznał dodatek służbowy w wysokości 500 zł. Uzasadniając powyższy rozkaz personalny Komendant podał, iż w oparciu o dokonaną analizę kadrową stwierdzono, że Komenda Powiatowa Policji nie dysponuje równorzędnym stanowiskiem służbowym w dziewiątej grupie zaszeregowania.

Od powyższego rozkazu personalnego P.K. wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Zdaniem strony organ pierwszej instancji, realizując swoje prawo do sposobu kierowania jednostką i doboru współpracowników, nie może przekreślać dorobku zawodowego, a co się z tym wiąże, uposażenia podwładnych. Obniżenie uposażenia strony nastąpiło z naruszeniem art. 103 ust. 1 ustawy O Policji w związku z art. 38 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Według P.K. żaden z przypadków przeniesienia na niższe stanowisko służbowe wskazanych w art. 103 ust. 3 ustawy, (przypadki, o których mowa w art. 38 ust. 1 lub ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy oraz przeniesienie na własną prośbę) nie znajduje wobec niego zastosowania.

Po rozpoznaniu odwołania, rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2011 roku Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Komendanta Powiatowego Policji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż wskazany w art. 6e ust. 3 ustawy O Policji sześciomiesięczny okres pozostawania do dyspozycji przełożonego pozwala na określenie odwołanemu policjantowi nowego stanowiska służbowego oraz na ustalenie uposażenia związanego z tym stanowiskiem. Ustalenie uposażenia na zajmowanym stanowisku służbowym nie wiąże się automatycznie z pobieraniem pensji w nowo określonej wysokości, albowiem skutek związany z pobieraniem uposażenia w nowej wysokości następuje z upływem 6 miesięcznego okresu licząc od dnia odwołania ze stanowiska. Przepisy ustawy o Policji dotyczące powołania i odwoływania policjantów ze stanowisk komendantów są przepisami szczególnymi i mają zastosowanie tylko do określonej grupy stanowisk. Ustawa O Policji nie zawiera uregulowań prawnych określających warunki, jakim powinno odpowiadać "nowe" stanowisko służbowe, a więc czy ma to być stanowisko równorzędne z dotychczas zajmowanym, wyższe lub niższe.

Dlatego też, w stosunku do wymienionej grupy policjantów, przy mianowaniu na stanowisko służbowe nie mają zastosowania postanowienia art. 103 ust. 1 cyt. ustawy, albowiem reguluje on kwestie uposażenia policjantów przeniesionych na niższe stanowisko służbowe, a nie odwołanych. Przepis ten nie ma zastosowania także do policjantów przeniesionych na niższe stanowiska służbowe na podstawie art. 38 ust. 1 lub ust. 2 i 3 cytowanej ustawy.

W stosunku do P.K. w pełni zastosowano wskazane powyżej uregulowania prawne. W związku z upływem 6 miesięcznego okresu pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji, dokonano przeglądu stanowisk, na które funkcjonariusz mógłby zostać mianowany i stwierdzono, że w KPP brak jest stanowiska równorzędnego, zaszeregowanego w dziewiątej grupie. Jednocześnie wskazano, że na dzień zakończenia dyspozycji stanowiskiem najbardziej zbliżonym do poprzednio zajmowanego w strukturze KPP przez stronę jest stanowisko zastępcy dyżurnego. P.K. został poinformowany o wolnych etatach w KPP i możliwości uwolnienia stanowiska etatowego zastępcy dyżurnego i przyjął do wiadomości istniejącą sytuację, nie wyrażając sprzeciwu na mianowanie go na to stanowisko w 6 grupie uposażenia zasadniczego i dodatkiem służbowym w wysokości 500 złotych miesięcznie. Strona została zapoznana z warunkami płacowymi na tym stanowisku. Zaskarżona decyzja nie miała charakteru dowolności i podyktowana była potrzebami służby, bowiem uwzględniono zarówno brak możliwości mianowania na równorzędne stanowisko, jak też posiadane przez skarżącego kwalifikacje zawodowe oraz zdobyte w dotychczasowej służbie doświadczenie, a także wzięto pod uwagę akceptację przez P.K. zaistniałej sytuacji organizacyjno-kadrowej oraz brak sprzeciwu na mianowanie go na omawiane stanowisko.

P.K. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie w całości, a zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: naruszenie art. 6d ust. 1, art. 6e ust. 1 i 3, art. 32 ust. 1, art. 28 ust. 1 i 1a, art. 38 ust. 2 pkt 4, art. 37 i art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji w związku z art. 170 p.p.s.a. ; naruszenie art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ; naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 16 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a..

W uzasadnieniu skargi podał, iż stosunek służbowy policjanta jest stosunkiem z mianowania z uwagi na definicję tego stosunku zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy O Policji i nie można twierdzić, aby istniał szczególny stosunek służbowy z powołania. Skoro stosunek służbowy policjanta składa się z mianowania na policjanta i mianowania na stanowisko, to wszystkie przepisy regulujące stosunek służbowy policjanta mają do niego zastosowanie i nie można ich wykładnię rozszerzać, ograniczać lub wyłączać. Aby wyłączyć stosowanie przepisów ustawy o Policji musi o tym stanowić wyraźnie przepis ustawy O Policji. Stwierdził nadto, że powierzenie obowiązków służbowych policjantowi na innym stanowisku jest decyzją administracyjną. Oznacza to, że rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] maja 2011 roku w chwili obecnej obowiązuje, gdyż Komendant Powiatowy Policji jak i Komendant Wojewódzki Policji nie uchylił jej. Powyższe wskazuje, że zachodzą przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i które należy wziąć pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy.

Zaskarżona decyzja narusza również wskazane na wstępie przepisy k.p.a. ponieważ nie rozpatrzono sprawy wszechstronnie z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego i interesu społecznego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 7 marca 2012 roku, w sprawie II SA/Go 93/12 oddalił skargę P.K..

Sąd I instancji wskazał, przyjmując stan faktyczny ustalony przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, że istota sprawy sprowadza się przede wszystkim do rozstrzygnięcia, czy i jakie uprawnienia związane z zajmowanym stanowiskiem i uposażeniem zachowuje funkcjonariusz Policji odwołany ze stanowiska komendanta komisariatu Policji. Mianowanie P.K. na stanowisko Zastępcy Dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji nastąpiło bowiem w czasie, gdy decyzja o odwołaniu skarżącego z funkcji Komendanta Komisariatu Policji stała się decyzją ostateczną.

Z przepisów art. 6e ust.1 w zw. z art. 6 d ust. 1 oraz art. 6 e w zw. z art. 6d ust. 1 ustawy O Policji wynika, że funkcjonariusza zajmującego stanowisko komendanta komisariatu można odwołać z tego stanowiska w każdym czasie. Policjant odwołany ze stanowiska i przeniesiony do dyspozycji właściwego organu Policji przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Komendant Powiatowy Policji, policjanta przeniesionego do swojej dyspozycji, mianuje na nowe stanowisko służbowe. Wskazane przepisy nie określają precyzyjnie warunków, jakim powinno odpowiadać nowe stanowisko służbowe. Odwołany funkcjonariusz nie traci jednak gwarancji mianowania na stanowisko równorzędne stanowisku zajmowanemu przed powołaniem. Przy mianowaniu wcześniej odwołanego funkcjonariusza na nowe stanowisko organ powinien zatem uwzględnić paramenty stanowiska służbowego, jakie policjant zajmował przed objęciem stanowiska z powołania. Jeżeli mianowanie na stanowisko równorzędne wobec stanowiska zajmowanego przed powołaniem nie jest możliwe z przyczyn organizacyjnych, to w grę wchodzić może mianowanie funkcjonariusza na stanowisko niespełniające wymogów równorzędnego. W takiej jednak sytuacji mianowanie to powinno być dokonane w trybie określonym w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Jednym z wymogów zastosowania normy przewidzianej w powyższym przepisie jest obowiązek zapewnienia policjantowi – zgodnie z art. 38 ust. 4 ustawy O Policji – możliwości wypowiedzenia się co do mianowania, natomiast gdy nie wyrazi on zgody na mianowanie na niższe stanowisko, może zostać zwolniony ze służby. Skarżący przyjął do wiadomości istniejącą sytuację kadrową w KPP i został zapoznany z warunkami płacowymi, nie wyrażając sprzeciwu na mianowanie na zaproponowane mu stanowisko. Przebieg takiej rozmowy nie został wprawdzie potwierdzony stosownym dokumentem dołączonym do akt sprawy, ale zdaniem Sądu nie miało to istotnego wpływy na treść rozstrzygnięcia. Skarżącemu jednoznacznie przedstawiono omawianą ofertę, a zatem miał on możliwość wypowiedzenia się w tym zakresie, a tym samym mógł o ewentualnie nie wyrazić zgody na mianowanie na zaproponowane mu stanowisko, czy też odnieść się do tej propozycji w innej formie. W związku z powyższym należy uznać, że decyzja w przedmiocie mianowania P.K. na nowe stanowisko służbowe jest prawidłowa. Nowe stanowisko odpowiadało bowiem potrzebom służby oraz jest zgodne z kwalifikacjami i doświadczeniem zawodowym policjanta. Wysokość przyznanego stronie uposażenia jest zaś zgodna z przepisami.

Sąd stwierdził, że niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 103 ust. 1 ustawy O Policji. Powołany przepis dotyczy bowiem funkcjonariuszy przenoszonych na inne stanowisko służbowe, zaszeregowane do niższej grupy uposażenia, a nie funkcjonariuszy, którzy zostali odwołani z poprzedniego stanowiska i przeniesieni do dyspozycji przełożonego. Zdaniem Sądu I instancji nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż zaskarżony rozkaz personalny został wydany z naruszeniem art. 170 p.p.s.a w związku postanowieniem WSA w Białymstoku z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 786/10 albowiem przywołane w skardze orzeczenie nie zostało wydane w indywidualnej sprawie P.K. wobec powyższego nie wiązało ono w żadnym zakresie Sądu w rozpoznawanej sprawie. Niezasadnie skarżący zarzuca też, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. czyli w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] maja 2011 roku o powierzeniu P.K. pełnienia na czas pozostawania w dyspozycji przełożonego obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy dyżurnego Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji regulował bowiem odmienną sytuację faktyczną i prawną niż późniejszy rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] listopada 2011 roku o cofnięciu wcześniej powierzonych obowiązków oraz mianowaniu na nowe stanowisko służbowe.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku P.K. domagał się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6 ust. 1, art. 6 e ust. 1 i 3, art. 32 ust. 1, art. 28 ust. 1 i 1 a, art. 38 ust. 2 pkt 4, art. 37 i art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku O Policji w związku z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.,

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że nadane ustawą O Policji uprawnienia komendantów co do zmiany stosunku służbowego policjanta, mianowania, powołania, odwołania mogą być ograniczone tylko i wyłącznie przepisem ustawy, a nie wykładnią dokonaną przez sąd administracyjny. Oznacza to, że nie wolno wykładnią wypełniać luki w prawie, a tak uczyniono w sprawie skarżącego. Przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia tego przepisu ma charakter prawotwórczy i tym samym jest zakazana.

Podobnie wykładnią wykraczającą poza przepisy ustawy O Policji stworzono pogląd, że powołanie na stanowiska kierownicze i odwołanie z takiego stanowiska związane jest ze szczególnym stosunkiem służbowym i że komendant Policji nie posiada takich uprawnień jak policjant mianowany. Tymczasem powołanie nie różni się w swej istocie od mianowania, której jest źródłem stosunku służbowego policjanta. Powołanie jest aktem tworzącym stosunek służbowy o jakościowo identycznych cechach jak te, które charakteryzują pozostałe niepracownicze stosunki zatrudnienia funkcjonariuszy służb mundurowych. Zatem na zasadzie analogii można stwierdzić, że odwołanie ze stanowiska jest tożsame z pojęciem zwolnienia ze stanowiska. Przyjęcie wykładni wykraczającej poza przepisy ustawy O Policji łamie konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Oznacza ona, że każdy policjant obojętnie, jakie zajmuje stanowisko służbowe z mianowania, czy z powołania musi być traktowany równo według jednej miary, gdy ustawa o Policji nie wprowadza wyraźnych ograniczeń, zaś ewentualne ograniczenia w tym zakresie musiałyby wynikać z konkretnych przepisów prawa.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji niewłaściwie ocenił kwestię związania postanowieniem WSA w Białymstoku z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 788/10. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji zgodnie z art. 170 p.p.s.a. był związany tym postanowieniem, ponieważ orzeczenie to dotyczy rozumienia pojęcia prawnego powierzenia policjantowi obowiązków służbowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Naczelny Sad Administracyjny na wstępie wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. WSA w Gorzowie Wielkopolskim przyjął bowiem, że P.K. w sposób bezsporny został zapoznany nie tylko z sytuacją kadrową w Komendzie Miejskiej Policji oraz warunkami płacowymi obowiązującymi na zaoferowanym mu stanowisku służbowym, ale także w całości zaakceptował złożoną mu propozycję. Zdaniem Sądu takie złożenia są całkowicie dowolne i w związku z tym nieuprawnione, gdyż wynikają wyłącznie z domysłów Sądu I instancji oraz twierdzeń organów zawartych w motywach podjętych przez nie decyzji. W aktach sprawy nie ma bowiem jakichkolwiek dowodów wskazujących na fakt przeprowadzenia z policjantem powoływanej rozmowy kadrowej. Bez wyjaśnienia tej okoliczności nie można bezkrytycznie zakładać, że przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej doszło do takiego spotkania, jaki był ewentualny jego przebieg oraz że skarżący rzeczywiście w całości zaakceptował propozycję swego przełożonego, jeżeli nawet została mu ona przedstawiona. Sąd I instancji nie zauważył przy tym, że w świetle regulacji zawartej w art. 38 ust. 2 pkt. 4 i ust. 4 ustawy o Policji zgody zainteresowanego policjanta na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe nie można domniemywać. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie, w sposób niebudzący wątpliwości także co jej zakresu. Istotne jest nie tylko to, czy funkcjonariusz zaaprobował sam zamiar przeniesienia go na niższe stanowisko służbowe, ale czy jego akceptacja dotyczyła również przewidywanych na tym stanowisku warunków płacowych. Nie można ponadto przywiązywać – jak to czyni Sąd I instancji – zbyt dużej wagi do tego, że przed wydaniem decyzji Komendanta Powiatowego Policji policjant nie podejmował żadnych działań sprzeciwiających się ewentualnemu jego przeniesieniu. Po pierwsze nie wiadomo, czy w ogóle wiedział o takich zamierzeniach, a po drugie sam fakt złożenia przez niego odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej dowodzi, że nie godził się na przeniesienie go na niższe stanowisko służbowe, a przede wszystkim na tak znaczne obniżenie mu wynagrodzenia. Do tych kwestii Sąd I instancji nie ustosunkował się w motywach zaskarżonego wyroku, co wskazuje jednoznacznie, iż nie wyjaśnił w dostateczny sposób motywów podjętego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kontroli kasacyjnej nie poddaje się również stanowisko WSA w Gorzowie Wlkp. co do kontrolowanych przez sąd pierwszej instancji decyzji w części dotyczących uposażenia należnego na stanowisku, na które został przeniesiony P.K.. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczono się do lakonicznego i ogólnikowego stwierdzenia, że decyzje organów Policji zgodne są z wymogami przewidzianymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatku do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz że przyjęty mnożnik kwoty bazowej odpowiada grupie zaszeregowania przewidzianej dla stanowiska zastępcy dyżurnego komendy powiatowej Policji, natomiast nie wskazano konkretnych przepisów regulujących powołane zagadnienie i nie podano żadnych argumentów mających potwierdzać tezę Sądu I instancji o legalności kontrolowanych działań także w tym zakresie.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sąd pierwszej instancji zobowiązany był wyjaśnić w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego uważa, że w przypadku przeniesienia na niższe stanowisko służbowe policjantów odwołanych wcześniej z funkcji kierowniczej zastosowanie mają jedynie przepisy art. 38 ust.2 pkt.4 i ust.4 ustawy O Policji a nie także art.103 ust.1 tejże ustawy. Przeprowadzenie wnikliwej analizy stanu prawnego było niezbędne, gdyż stanowisko Sądu I instancji odnośnie do sytuacji prawnej policjantów odwołanych ze stanowisk wydaje się niespójne. Z jednej strony Sąd ten stoi na stanowisku, że przepisy art. 6c- 6e kompleksowo uregulowały zagadnienie tej grupy funkcjonariuszy, z drugiej zaś strony dopuszcza jednak stosownie do nich niektórych tylko (przez siebie wybranych) przepisów odnoszących się do przenoszenia policjantów na inne stanowiska służbowe. Taki brak konsekwencji może być wynikiem tego, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że przepis art.6 ust.3 ustawy O Policji reguluje uprawnienia odwołanych policjantów wyłącznie we wskazanym tam czasie po przeniesieniu ich do dyspozycji przełożonego, stanowiąc że funkcjonariusze ci zachowują prawo do uposażenia w wysokości przysługującej im przed odwołaniem. Przepis ten gwarantuje wspomnianym policjantom przez 6 miesięcy uposażenie w pełnej wysokości, czyli w wysokości, jaką otrzymywali piastując stanowisko, na które zostali powołani. Z przepisu tego nie wynikają zaś żadne wyłączenia do stosowania do tych policjantów pozostałych przepisów regulujących kwestie przenoszenia na inne stanowiska służbowe, w tym związane z tym zagadnieniem kwestie płacowe. Nie można zatem zakładać, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, że do odwołanych policjantów przy przenoszeniu ich na niższe stanowisko służbowe zastosowanie mają przepisy art.38 ust.2 pkt 4 i ust. 4 ustawy, lecz nie stosuje się do nich art. 103 ust. 1 ustawy. Poziom zagwarantowanego tym ostatnim przepisem uposażenia jest inny niż w art. 6 ust. 3 ustawy O Policji. O ile art. 6 ust. 3 ustawy zapewnia prawo do uposażenia w pełnej wysokości, to art. 103 ust.1 dotyczy wyłącznie prawa do zachowania stawki uposażenia zasadniczego. Z ust. 3 art. 103 ustawy wnika przy tym, ze przepisu ust. 1 nie stosuje się tylko do policjantów przenoszonych na niższe stanowisko służbowe na podstawie art. 38 ust. 1 lub ust. 2 pkt 2 i 3 oraz policjantów przeniesionych na własna prośbę. Oznaczać to może, że jeżeli odwołany ze stanowiska policjant został najpierw przeniesiony do dyspozycji a następie ma być przeniesiony na niższe stanowisko służbowe w pozostałych sytuacjach, to przepis art. 103 ust. 1 może mieć do niego zastosowanie. Gdyby bowiem ustawodawca zamierzał pozbawić te grupę przenoszonych policjantów przewidzianych tam gwarancji, to niewątpliwie przewidziałby to wprost, podobnie jak uczynił to w stosunku do funkcjonariuszy wymienionych w art. 103 ust. 3 ustawy o Policji.

Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego prezentowany jest pogląd, że przepisy płacowe, w tym dotyczące uposażenia funkcjonariuszy Policji i innych służb mundurowych muszą być stosowane ściśle. Niedopuszczalna jest nie tylko ich wykładnia rozszerzająca. Nie można w tym zakresie stosować także interpretacji zawężającej. Jeżeli zatem ustawodawca zamierza z jakichkolwiek przyczyn zróżnicować uprawnienia finansowe określonej grupy osób, to powinien to uczynić wyraźnym przepisem. Nie można w drodze wykładni przypisywać ustawodawcy intencji co do zawężenia podmiotowego lub przedmiotowego zakresu danej regulacji płacowej, jeżeli on sam takiej woli wprost nie wyraził. Zamiar wszelkich takich ograniczeń powinien być rozważany i realizowany już na etapie redagowania tekstu prawnego, nie zaś wywodzony w drodze wykładni przepisu prawnego już ustanowionego.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona tylko w przypadku stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że kontrolowana sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez stronę skarżącą skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 15 marca 2013 roku w sprawie I OSK 1228/12 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 7 marca 2012 roku w sprawie II SA/Go 93/12 w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp.

W związku z powyższym w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zaistniała sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Powołany wyżej przepis, w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.

Powyższe oznacza, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2013 roku w sprawie I OSK 1228/12 jako sądu wyższej instancji.

W związku z powyższym Sąd stwierdza, że skarga P.K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem ponowna ocena legalności zaskarżonego aktu, dokonana stosownie do postanowień art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., doprowadziła do wniosku, że zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

We wskazanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni przepisu art. 34 ust 2 pkt 4 i ust 4 ustawy – O Policji (Dz. U. z 2011 roku, nr 287, poz. 1687) wyrażając pogląd, że zgody zainteresowanego policjanta na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe nie można domniemywać. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie, w sposób niebudzący wątpliwości także co jej zakresu. Istotne jest nie tylko to, czy funkcjonariusz zaaprobował sam zamiar przeniesienia go na niższe stanowisko służbowe, ale czy jego akceptacja dotyczyła również przewidywanych na tym stanowisku warunków płacowych.

W kontrolowanej sprawie, w aktach osobowych skarżącego, brakuje dokumentu, z którego wynika w sposób wyraźny i jednoznaczny zgoda P.K. na propozycję przeniesienia na niższe stanowisko służbowe oraz zaszeregowanie do niższej grupy uposażenia zasadniczego. Brak takiej zgody, w świetle wyżej powołanej wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy jako, że bez zgody policjanta przeniesienie na niższe stanowisko nie jest możliwe. W takich warunkach rozkazy personalne, zatem zarówno zaskarżony rozkaz Komendanta Wojewódzkiego Policji jako organu odwoławczego, jak również poprzedzający go rozkaz Komendanta powiatowego Policji jako organu pierwszej instancji, nie mogą się ostać.

Sąd administracyjny, zgodnie z regulacją zawartą w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie prowadzi postępowania dowodowego ponad granice zakreślone w tym przepisie. Z tej racji organ pierwszej instancji zobowiązany jest poczynić szczegółowe ustalenia w kwestii, czy podinspektorowi P.K., zgodnie z bezwzględnym obowiązkiem wynikającym z art. 38 ust. 2 pkt 4 w zw. z ust. 4 ustawy O Policji, przedstawiono propozycję przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, z jednoczesnym zaszeregowaniem do niższej grupy uposażenia zasadniczego oraz czy tenże policjant taką zgodę wyraził i to w sposób wyżej określony. Dopiero po dokładnym ustaleniu stanu faktycznego i jego rozpatrzeniu, organ policji podejmie decyzję odpowiednio do wyników ustaleń.

Jeżeli organ odnajdzie dokument zawierający jednoznaczną i nie budzącą wątpliwości zgodę na propozycję przeniesienie podinspektora P.K. na niższe stanowisko służbowe, wraz z zaszeregowaniem do niższej grupy uposażenia, wówczas wyda rozkaz personalny w granicach złożonej propozycji i jej akceptacji. Podkreślić należy, że dokumentu takiego nie może zastąpić domniemanie wywiedzione z zachowania funkcjonariusza.

Jeżeli w wyniku postępowania wyjaśniającego podjętego przez organ okaże się, że podinspektor P.K. nie wyraził w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości zgody na omawianą zmianę wtedy Komendant Powiatowy Policji zobowiązany jest powtórzyć całą procedurę, jaka następuje po upływie okresu 6 miesięcy pozostawania policjanta w dyspozycji przełożonego, w warunkach o jakich mowa w art. 6e ust. 3 ustawy O Policji. Powtarzając tę procedurę organ zastosuje się do wskazań dotyczących sposobu wyrażenia zgody na zmianę zaszeregowania na niższe stanowisko służbowe.

Wraz ze zmianą stanowiska służbowego na niższe skarżącego zaszeregowano do niższej grupy uposażenia zasadniczego. W tym przedmiocie Naczelny Sąd Administracyjny, we wskazanym wyżej wyroku, dokonał wiążącej wykładni przepisów regulujących tę kwestię stwierdzając, że przepis art. 6 ust. 3 ustawy O Policji reguluje uprawnienia odwołanych policjantów wyłącznie we wskazanym tam czasie po przeniesieniu ich do dyspozycji przełożonego, stanowiąc że funkcjonariusze ci zachowują prawo do uposażenia w wysokości przysługującej im przed odwołaniem. Przepis ten gwarantuje wspomnianym policjantom przez 6 miesięcy uposażenie w pełnej wysokości, czyli w wysokości, jaką otrzymywali piastując stanowisko, na które zostali powołani. Z przepisu tego nie wynikają zaś żadne wyłączenia do stosowania do tych policjantów pozostałych przepisów regulujących kwestie przenoszenia na inne stanowiska służbowe, w tym związane z tym zagadnieniem kwestie płacowe. Nie można zatem zakładać, że do odwołanych policjantów przy przenoszeniu ich na niższe stanowisko służbowe zastosowanie mają przepisy art. 38 ust. 2 pkt 4 i ust. 4 ustawy, lecz nie stosuje się do nich art. 103 ust. 1 ustawy. Poziom zagwarantowanego tym ostatnim przepisem uposażenia jest inny niż w art. 6 ust. 3 ustawy o Policji. O ile art. 6 ust. 3 ustawy zapewnia prawo do uposażenia w pełnej wysokości, to art. 103 ust. 1 dotyczy wyłącznie prawa do zachowania stawki uposażenia zasadniczego. Z art. 103 ust. 3 ustawy wynika, że przepisu ust. 1 nie stosuje się tylko do policjantów przenoszonych na niższe stanowisko służbowe na podstawie art. 38 ust. 1 lub ust. 2 pkt 2 i 3 oraz policjantów przeniesionych na własna prośbę. Oznaczać to może, że jeżeli odwołany ze stanowiska policjant został najpierw przeniesiony do dyspozycji a następie ma być przeniesiony na niższe stanowisko służbowe w pozostałych sytuacjach, to przepis art. 103 ust. 1 może mieć do niego zastosowanie. Gdyby bowiem ustawodawca zamierzał pozbawić tę grupę przenoszonych policjantów przewidzianych tam gwarancji, to niewątpliwie przewidziałby to wprost, podobnie jak uczynił to w stosunku do funkcjonariuszy wymienionych w art. 103 ust. 3 ustawy o Policji.

Ponad powyższą wykładnię przepisu art. 103 ust 1 i ust. 3, Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do ugruntowanych poglądów judykatury, że przepisy płacowe, w tym dotyczące uposażenia funkcjonariuszy Policji i innych służb mundurowych muszą być stosowane ściśle. Niedopuszczalna jest nie tylko ich wykładnia rozszerzająca. Nie można w tym zakresie stosować także interpretacji zawężającej. Jeżeli zatem ustawodawca zamierza z jakichkolwiek przyczyn zróżnicować uprawnienia finansowe określonej grupy osób, to powinien to uczynić wyraźnym przepisem. Nie można w drodze wykładni przypisywać ustawodawcy intencji co do zawężenia podmiotowego lub przedmiotowego zakresu danej regulacji płacowej, jeżeli on sam takiej woli wprost nie wyraził. Zamiar wszelkich takich ograniczeń powinien być rozważany i realizowany już na etapie redagowania tekstu prawnego, nie zaś wywodzony w drodze wykładni przepisu prawnego już ustanowionego.

Tak zatem, skoro podinspektora P.K. zamierzano przenieść na niższe stanowisko służbowe na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4, organ z mocy art. 103 ust. 3 wyłączającego możliwość zastosowania art. 103 ust. 1 omawianej ustawy, pozbawiony był podstawy prawnej do jego zaszeregowania do niższej grupy uposażenia zasadniczego.

Prowadząc ponownie postępowanie organ, zastosuje się także do powyższego wskazania dotyczącego uposażenia zasadniczego.

O ile Wojewódzki Sad Administracyjny w Gorzowie Wlkp. związany jest wykładnią prawa Naczelnego Sądu Administracyjnego w danej sprawie (art. 190 p.p.s.a.), o tyle z mocy art. 153 p.p.s.a. organ związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku wydanym w kontrolowanej sprawie. Zawarte w wyroku Sądu wytyczne stanowią dla organu podstawę i jedyny kierunek przy ponownym rozstrzyganiu sprawy.

Kierując się powyższymi wszystkimi rozważaniami, Sąd z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 1a) oraz c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający rozkaz organu pierwszej instancji. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonego aktu Sąd orzekł na mocy art. 152 p.p.s.a.