Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 246/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi W. E. S. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej W. E. S. sp. z o.o. w W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 246/21

Uzasadnienie

Burmistrz W. decyzją z dnia [...].09.2020 r. nr [...], znak [...] wydaną na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust.1 pkt 2 oraz art. 54 ust.1 ustawy z dnia [...].03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2020 poz. 293 ze zm.) - dalej: u.p.z.p. w związku z art. 4 u.p.z.p. oraz w nawiązaniu do oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 256 ze zm.) - dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Gminy W. z dnia [...].06.2018 r. po wypełnieniu przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz stwierdzeniu, iż teren i rodzaj inwestycji spełniają wymogi norm zapisanych w art. 61 u.p.z.p., a także po dokonaniu uzgodnień z:

- Starostą W. - postanowienie nr [...] z dnia [...].08.2020 r.;

- Dyrektorem Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. W., na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p.;

- Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w P., na podstawie art. 53 ust. 5c u.p.z.p.;

- Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w P., na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p.

ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na przebudowie i rozbudowie sieci kanalizacji deszczowej o długości maks. [...] mb, na działkach gruntu o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w W., w obrębie ewidencyjnym nr [...] na rzecz Gminy W.. Zamierzenie inwestycyjne planowane jest na potrzeby odprowadzania nadmiaru wód deszczowych z rejonu ulic D. i D. nie zmienia zastanej funkcji i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].07.2019. (nr [...]) utrzymało wcześniejszą decyzję. Wyrokiem z dnia 14.02.2020r. (sygn. akt IV SA/Po 804/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił wcześniejszą decyzję Burmistrza W. z dnia [...] lipca 2018r. nr [...]. Podstawą jej uchylenia było niewłaściwe uzgodnienie z Dyrektorem Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. W.. w dniu [...] lipca 2018 r. Sąd wskazał, że w sprawie sporne było, czy Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. W.. był organem właściwym do uzgodnienia ww. decyzji. Właściwym dla uzgodnienia organem na dzień wydania decyzji był Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w P. PGW Wody Polskie. W ocenie Sądu organy powinny ponownie dokonać uzgodnień z Dyrektorem Zarządu Zlewni Wód Polskich, który jest aktualnie organem właściwym do uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p.

Pismem z dnia [...].07.2020r. wnioskodawca - zwrócił się z prośbą o zmianę wniosku z dnia [...].06.2018 r. o ustalenie lokalizacji celu publicznego, polegającą na zastąpieniu działki nr ewid. [...] numerem [...]. Działka o numerze [...] obręb ewid. nr [...] w W. została podzielona na mocy decyzji z dnia [...].02.2020r. syg. akt [...] W wyniku podziału powstała m.in. działka nr [...], która zawiera się w granicach terenu objętego niniejszą decyzją.

Mając na uwadze powyższe organ pierwszej instancji ponownie sporządził projekt decyzji i przekazał go do uzgodnień.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła W. E. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc, że pomimo jej jednoznacznego żądania dostarczonego organowi, żeby nie przysyłać żadnych pism w formie papierowej, a tylko i wyłącznie w formie elektronicznej, organ nie sprostał przepisom rangi ustawowej. Decyzję w formie papierowej doręczono osobie, która nie jest umocowana do reprezentacji spółki w niniejszej sprawie. Nie wywołuje to skutków prawnych, związanych z obowiązkiem doręczenia.

Z ostrożności procesowej, mając świadomość, że odwołanie jest przedwczesne, ponieważ wysłane przed skutecznym doręczeniem ww. decyzji w formie spełniającej wymogi prawne, zastrzeżono możliwość wysłania odwołania po otrzymaniu decyzji w formie elektronicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].12.2020 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy m.in. wyjaśnił, że decyzją nr [...] z dnia [...].07.2018r. Burmistrz W. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na "przebudowie i rozbudowie sieci kanalizacji deszczowej" na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie nr [...] w W..

W wyniku rozpatrzenia odwołania W. E. S. sp. z o. o. z siedzibą w W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją [...] z dnia [...].09.2018r. utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji.

W wyniku rozpatrzenia skargi W. E. S. sp. z o. o. z siedzibą w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14.02.2019r. (sygn. akt IV SA/Po 1062/18) uchylił ową decyzję Kolegium.

W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania W.E.S. sp. z o. o. z siedzibą w W., od decyzji Burmistrza W. [...] z dnia [...].07.2018r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją [...] z dnia [...].07.2019. utrzymało w mocy ową decyzję Burmistrza W..

W wyniku rozpatrzenia skargi W. E. S. sp. z o. o. z siedzibą w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14.02.2020r. (sygn. akt IV SA/Po 804/19) uchylił w/w decyzję Kolegium, jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W..

Decyzją nr [...] z dnia [...].09.2020r. Burmistrz W. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na "przebudowie i rozbudowie sieci kanalizacji deszczowej" na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (powstała w wyniku podziału działki nr [...]), [...], [...], [...] położonych w obrębie nr [...] w W..

Kolegium rozpatrując sprawę w związku z wniesionym odwołaniem wskazało, że w myśl art.50 ust.1 u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art.61 ust.1 pkt 4, stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem art.61 ust.2a. Artykuł 61 ust.1 stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy (tutaj: decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: ...; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art.88 ust.1 [art.67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), stanowił w swoim ust.1, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust.2. Zgodnie z art.67 ust.1a, jeżeli w terminie, o którym mowa w ust.1, rada gminy uchwali studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpi do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, plan, o którym mowa w ust.1, zachowuje ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Jak stanowił art.67 ust.2, przepisu ust.1 nie stosuje się do terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie. Zgodnie z art.67 ust.3, przed utratą mocy planów, o której mowa w ust.1, rada gminy jest obowiązana do uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.].

Według art.61 ust.2a u.p.z.p. przepisów ust.1 pkt 1-4 nie stosuje się do inwestycji celu publicznego w przypadkach uzasadnionych potrzebami obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony granicy państwowej, a także do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Teren planowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a więc zlokalizowanie na nim inwestycji celu publicznego wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Teren planowanego przedsięwzięcia nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w rozumieniu art.50 ust.1 w zw. z art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p.

Kolegium stwierdziło, że skoro planowana inwestycja polega na "przebudowie i rozbudowie sieci kanalizacji deszczowej", to wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolegium wskazało, że "inwestycja celu publicznego" definiowana jest (art.2 pkt 5 u.p.z.p.) jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art.6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl art.6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym w rozumieniu tej ustawy jest 2) budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń; 2a)budowa i utrzymywanie sieci transportowej dwutlenku węgla.

Zauważono, że w decyzji organu I instancji planowane przedsięwzięcie określono jako: "przebudowa i rozbudowa sieci kanalizacji deszczowej ... w W. ... o długości maks. [...]. Zamierzenie inwestycyjne planowane jest na potrzeby odprowadzania nadmiaru wód deszczowych z rejonu ulic D. i D. .". Kolegium stwierdziło, że tak określone przedsięwzięcie stanowi "cel publiczny", o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., a mianowicie "budowę ... ciągów drenażowych". Spełniony jest więc wymagany przez art.2 pkt 5 u.p.z.p. warunek prawny o treści: "stanowiące realizację celów, o których mowa w art.6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami". Planowane przedsięwzięcie kwalifikuje się jako inwestycja o znaczeniu lokalnym, gdyż służyć ma odprowadzaniu wody deszczowej z rejonu ulic D. i D. w W.. Wynika więc z tego, że planowane przedsięwzięcie spełnia łącznie wymagane dwa warunki prawne, statuowane w art.2 pkt 5 u.p.z.p. dla "inwestycji celu publicznego".

Według art.56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust.2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Kolegium wyjaśniło, że "przepisy odrębne", o których mowa w tymże art.56 u.p.z.p., to m. in. przepisy prawa wodnego, prawa geologicznego i górniczego, przepisy dotyczące ochrony zabytków i opieki nad zabytkami itd. W sytuacji zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodności tegoż przedsięwzięcia z "przepisami odrębnymi", organ administracji publicznej obowiązany jest (musi) ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego. W świetle przepisu art.56 u.p.z.p. jedynie konkretne przepisy prawa stanowią podstawę prawną do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Innymi słowy, tylko takie przepisy, które bezpośrednio stoją na przeszkodzie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego powodują odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odmawiając ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego należy wykazać bezpośrednią sprzeczność z treścią przynajmniej jednego przepisu prawa (co oznacza, że należy wykazać, że nie jest spełniona co najmniej jedna z przesłanek prawnych pozytywnych lub zaktualizowała się co najmniej jedna z przesłanek prawnych negatywnych). Wynika to już wprost z treści zdania pierwszego art.56 u.p.z.p., a zdanie drugie stanowi potwierdzenie tej konstatacji, gdyż przepis art.1 ust.2 u.p.z.p., a więc przepis o treści ogólnej (odwołujący się m. in. do pojęć niedookreślonych) nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Kolegium stwierdziło, że w przypadku Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. W., jako organu właściwego w sprawie melioracji wodnych w rozumieniu art.53 ust.4 pkt 6 u.p.z.p., zaktualizował się przepis art.53 ust.5 zdanie drugie u.p.z.p. (vide: dowód doręczenia w dniu [...].08.2020r. wystąpienia organu I instancji temu organowi administracji publicznej), czyli "uzgodnienie uważa się za dokonane.". W ten sposób zrealizowane zostało wskazanie poczynione w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14.02.2020r. (sygn. akt IV SA/Po 804/19).

W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji zawiera wszystkie wymagane przepisem art.54 u.p.z.p. elementy.

Kolegium zauważyło, że w swojej decyzji organ I instancji ustalił następujące warunki w zakresie "wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich": "Rozwiązania projektowe powinny gwarantować ochronę interesów osób trzecich, zgodnie z wymogami przepisów techniczno-budowlanych. a) Planowana inwestycja nie może ograniczać dostępu do drogi publicznej. b) Inwestycja nie może pogorszyć warunków użytkowania działek sąsiednich. c) Likwidacja ewentualnych kolizji z istniejącym zagospodarowaniem i infrastrukturą techniczną nastąpi na warunkach uzgodnionych z zainteresowanymi. d) Zakres robót i ich realizacja powinna być zgodna z wymaganiami ustawy z 20 lipca 2017r. prawo wodne (Dz. U. 2020 poz.310 t.j.).".

W ocenie Kolegium, ustalone przez organ I instancji warunki "wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich" są zgodne z konstrukcją i wymaganą przez przepisy treścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie m. in. wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, muszą wynikać z przepisów odrębnych. Zdaniem Kolegium, "przepisy odrębne" w rozumieniu art.54 pkt 2 u.p.z.p., to przepisy materialnego prawa administracyjnego. Do tych przepisów należy np. art.5 ust.1 pkt 9 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, który stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Kolegium nie znalazło takiego "przepisu odrębnego", który stanowiłby podstawę do ustalenia w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, warunków regulujących szczegółowo kwestię podnoszoną w toku postępowania przez skarżącą, czyli kwestię odłączenia odcinka kanalizacji deszczowej przebiegającego przez należącą do Spółki działkę nr [...] (kd 300) od tej części sieci kanalizacji deszczowej, dla której ustalana jest lokalizacja inwestycji celu publicznego - inwestycji polegającej na "przebudowie i rozbudowie sieci kanalizacji deszczowej" na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie nr [...] w W..

Organ I instancji ustalił warunek "b)lnwestycja nie może pogorszyć warunków użytkowania działek sąsiednich.". W ocenie Kolegium, ów warunek wyczerpuje obawy skarżącej związane z omawianą kwestią. Kolegium podkreśliło, że w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustala się "warunki" prawne, czyli zastrzeżenia prawne.

Zdaniem Kolegium, nie byłaby też uprawniona odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ze względu na kwestię podnoszoną przez Spółkę, brak bowiem przepisu prawa, który stałby na przeszkodzie ustaleniu lokalizacji ze względu na podnoszoną przez skarżącą kwestię.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła W. E. S. Sp. z o.o. wnosząc o :

1. orzeczenie, że niedopuszczalnym naruszeniem prawa jest równoległe doręczenie decyzji w formie papierowej oraz elektronicznej.

2. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza W. [...] z dnia [...].09.2020 r., znak sprawy [...]

3. udostępnienie w systemie teleinformatycznym Sądu akt niniejszej sprawy, elektronicznych lub odwzorowań cyfrowych akt tradycyjnych.

4. nieprzysyłanie pism w formie papierowej, a tylko i wyłącznie w formie elektronicznej.

5. zasądzenie zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, wybór strony co do sposobu doręczania pism w formie elektronicznej jest dla organu wiążący. Zmiana tej formy jest dopuszczalna w ściśle określonych wypadkach. Doręczanie pism stronie za pomocą środków komunikacji elektronicznej jest w określonych przypadkach obowiązkiem, a nie uprawnieniem organu.

Bezpodstawna rezygnacja przez organ z doręczenia decyzji w formie oryginalnego dokumentu elektronicznego skutkuje sporządzeniem decyzji w wadliwej formie (papierowej zamiast elektronicznej). Skan dokumentu papierowego, podpisanego podpisami długopisowymi, nie jest oryginalnym dokumentem, a tylko i wyłącznie kopią. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że doręczenie dokonywane w formie elektronicznej zastępuje doręczenie "tradycyjne", a doręczenie dokumentu równocześnie w postaci zarówno papierowej, jak i elektronicznej jest w takim wypadku niedopuszczalne. Zgodnie z doktryną i utrwalonym orzecznictwem, stronie doręcza się oryginał decyzji, a nie jej odpis, kopię, kserokopię, fotokopie, skan, wydruk komputerowy, choćby nawet były potwierdzone za zgodność z oryginałem.

Organ odwoławczy nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do treści wszystkich pism wniesionych w niniejszej sprawie i nie zbadał oraz nie wyjaśnił kwestii podnoszonych w tych pismach pomijając m.in. ustalenia i podjęte podczas postępowania "uzasadnionego przepisami prawa wodnego" wzmiankowanego w piśmie Burmistrza W. z dnia [...].05.2019 r., znak: [...], skierowanym w tej sprawie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Uwzględniając powyższe, celem dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, uzasadniony jest wniosek o uchylenie obu decyzji, tj. zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza W..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi W. E. S. sp. z o. o. z siedzibą w W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Na wstępie Sąd wskazuje, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 24 marca 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].12.2020 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...].09.2020 r. nr [...], znak [...] ustalającą warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na przebudowie i rozbudowie sieci kanalizacji deszczowej o długości maks. 600 mb, na działkach gruntu o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w W., w obrębie ewidencyjnym nr [...] na rzecz Gminy W.. Zamierzenie inwestycyjne planowane jest na potrzeby odprowadzania nadmiaru wód deszczowych z rejonu ulic D. i D. nie zmienia zastanej funkcji i zagospodarowania terenu.

Sąd wskazuje, że skarżąca Spółka już w piśmie z dnia [...].08.2020 r. (a więc złożonym przed wydaniem decyzji przez organ I instancji) wniosła o udostępnienie akt sprawy w formie elektronicznej w systemie teleinformatycznym organu z dostępem przez Internet lub za pośrednictwem platformy ePUAP. Jednocześnie wniosła, by nie doręczać jej pism w formie papierowej lecz wyłącznie w formie elektronicznej. Skarżąca wskazała też adres dla doręczeń na platformie ePUAP (k. 360 akt sprawy admin.).

Należy także podkreślić, że jedynym zarzutem odwołania było to, że pomimo jednoznacznego żądania skarżącej, aby nie przysyłać żadnych pism w formie papierowej, a tylko i wyłącznie w formie elektronicznej, organ nie sprostał przepisom rangi ustawowej. Decyzję w formie papierowej doręczono osobie, która nie jest umocowana do reprezentacji spółki w niniejszej sprawie. Nie wywołuje to skutków prawnych, związanych z obowiązkiem doręczenia.

Także zasadniczym zarzutem skargi była kwestia wadliwego doręczenia skarżącej zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano bowiem, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, wybór strony co do sposobu doręczania pism w formie elektronicznej jest dla organu wiążący. Zmiana tej formy jest dopuszczalna w ściśle określonych wypadkach. Doręczanie pism stronie za pomocą środków komunikacji elektronicznej jest w określonych przypadkach obowiązkiem, a nie uprawnieniem organu. Zdaniem skarżącej bezpodstawna rezygnacja przez organ z doręczenia decyzji w formie oryginalnego dokumentu elektronicznego skutkuje sporządzeniem decyzji w wadliwej formie (papierowej zamiast elektronicznej). Skan dokumentu papierowego, podpisanego podpisami długopisowymi, nie jest oryginalnym dokumentem, a tylko i wyłącznie kopią.

W świetle powyższych zarzutów Sąd w pierwszej kolejności musiał rozstrzygnąć, czy przedmiotowa skarga nie została wniesiona przedwcześnie z uwagi na wadliwe doręczenie zaskarżonej decyzji.

Niewątpliwie zaskarżona decyzja została doręczone skarżącej w sposób wadliwy. Skarżąca w trakcie postępowania wielokrotnie bowiem wnosiła, aby nie przesyłać jej żadnych pism w formie papierowej, a tylko i wyłącznie w formie elektronicznej. Podała również adres elektroniczny na platformie ePUAP.

Przypomnieć trzeba, że już organ I instancji doręczył skarżącej Spółce decyzję w formie papierowej w dniu [...].09.2020 r., wbrew jej żądaniu. Organ I instancji wysłał do skarżącej decyzję I instancji z dnia [...] września 2020 r. w formie załącznika graficznego, jednak sama decyzja znajdująca się w aktach sprawy nie została podpisana podpisem elektronicznym. Jest to decyzja papierowa z odręcznym podpisem. Ponadto nie doręczył skarżącej skan akt sprawy w formie elektronicznej. Spółka w odwołaniu wniesionym [...].09.2020 r. w formie elektronicznej poprzez ePUAP ponownie wskazała, aby nie przesyłać jej żadnych pism w formie papierowej, a tylko i wyłącznie w formie elektronicznej. Podała również adres elektroniczny na platformie ePUAP. Organ I instancji w dniu [...].09.2020 r. przesłał skarżącej skan decyzji wraz z załącznikiem graficznym. Organ II instancji wysłał do skarżącej zaskarżoną decyzję z [...].12.2020 r. również w formie papierowej za pośrednictwem operatora pocztowego (doręczono [...].01.2021 r.), a następnie w formie elektronicznej przez ePUAP w dniu [...].01.2021r., jednak sama decyzja znajdująca się w aktach sprawy nie została podpisana podpisami elektronicznymi. Jest to także decyzja papierowa z odręcznymi podpisami członków Kolegium.

W myśl art. 391 § 1 k.p.a. doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków:

1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej;

2) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny;

3) wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny.

Niewątpliwie skarżąca spełniła przesłankę określoną w art. 391 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 109 § 1 i § 2 k.p.a. o wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą doręczenia, a wyjątkowo - ustnego ogłoszenia. Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia. Przesądza o tym art. 110 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019 r., s. 662, wyrok NSA z 05.02.2020 r. o sygn. I OSK 753/19).

Zauważyć należy, że w wyroku z 11 października 2016 r., sygn. akt I OSK 966/15, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż przepis art. 109 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Ustawodawca wyraźnie więc wskazał, że przedmiotem doręczenia jest decyzja w formie pisemnej albo w formie wynikającej z przesłania jej środkami komunikacji elektronicznej, a nie jej kopia. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do doręczenia stronie decyzji, co należy rozumieć jako obowiązek doręczenia stronie oryginału decyzji. Skan decyzji w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, nie spełnia wymagań przewidzianych dla doręczenia decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, o których stanowi art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2013 r. poz. 1422, z późn. zm.), mający zastosowanie w procedurze administracyjnej na podstawie art. 391 § 1 k.p.a. Środkami komunikacji elektronicznej są bowiem rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności poczta elektroniczna. Z art. 391 § 1 k.p.a. wynika zaś, że przesyłany dokument środkami komunikacji elektronicznej ma postać dokumentu elektronicznego, co wyklucza możliwość uznania skanu decyzji w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, za dokument elektroniczny. (tak m.in. w wyrokach NSA z dnia 8 grudnia 2020 r. o sygn. II OSK 1991/20 , publ. LEX nr 3109384 oraz o sygn. II OSK 1906/20 , publ. LEX nr 3108841

Pisma w formie dokumentu elektronicznego muszą spełniać wymagania właściwe technologii komunikacji elektronicznej, dlatego istotne jest ustalenie w jaki sposób została podpisana decyzja pierwszej instancji oraz czy prawidłowo została doręczona. W aktach administracyjnych znajdują się egzemplarze decyzji organów pierwszej i drugiej instancji podpisane tradycyjnie (własnoręcznie) a nie elektronicznie. Warto zauważyć, że w przypadku postępowania z udziałem wielu stron każda z nich może indywidualnie ustalić formę, w jakiej organ załatwi sprawę administracyjną wobec niej. Wówczas postępowanie administracyjne prowadzone jest w formie, w jakiej nastąpiło jego wszczęcie, lub w razie konieczności równolegle w obu formach, tj. formie pisemnej i formie dokumentu elektronicznego, zaś konkretnej stronie doręcza się pisma w formie zależnej od wybranego sposobu doręczania. Zmiana formy prowadzonego postępowania nastąpi w sytuacji, gdy wszystkie strony zażądają doręczeń w sposób właściwy dla innej formy postępowania niż forma przyjęta dla wszczęcia tego postępowania. Doręczenie – za pomocą środków komunikacji elektronicznej – skanu decyzji wydanej w postaci papierowej, załączonej do pisma przewodniego w formie dokumentu elektronicznego, nie spełnia wymogów formy dokumentu elektronicznego dla tej decyzji. W konsekwencji nie stanowi kompletnego załatwienia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Słusznie w orzecznictwie podniesiono, że mając na uwadze powołany przepis stronom doręcza się decyzję, a nie jej odpis bądź kopię (nawet uwierzytelnioną). Doręczenie decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego powinno nastąpić poprzez doręczenie dokumentu elektronicznego, stanowiącego decyzję (egzemplarza pierwowzoru decyzji), za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a nie poprzez doręczenie jego kopii (w postaci skanu). Kopia decyzji ma jedynie charakter informacyjny (informuje o treści decyzji), a tym samym nie wywołuje skutków prawnych związanych z doręczeniem pierwowzoru (oryginału). Zachowanie formy dokumentu elektronicznego czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym wymaga pisemnego (tekstowego) wyrażenia treści tej czynności w dokumencie elektronicznym, w rozumieniu ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, spełniającym wymagania prawnoproceduralne, wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dokument ten – w zależności od osoby i rodzaju czynności procesowej – powinien zostać odpowiednio: opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniany w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. Ponadto pisma w tej formie powinny być doręczane za pomocą środków komunikacji elektronicznej (B. Kwiatek, 3.1.4. Forma dokumentu elektronicznego w postępowaniu administracyjnym [w:] Dokument elektroniczny w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2020.).

Biorąc powyższe rozważania pod uwagę należy uznać, że zaskarżona decyzja nie została doręczone skarżącej w sposób prawidłowy, gdyż domagała się ona doręczenia w formie elektronicznej, a doręczono jej tą decyzję w formie papierowej. Ponadto zaskarżona decyzja Kolegium wadliwie nie została podpisana podpisami elektronicznymi. Jest to także decyzja papierowa z odręcznymi podpisami członków Kolegium.

Sąd orzekający w pełni aprobuje pogląd wyrażony m.in. w wyroku NSA z dnia 30 czerwca 2020 r. o sygn. II FSK 800/20 (publ. LEX nr 3047996), że posłużenie się przez ustawodawcę kategorycznym sformułowaniem "następuje" prowadzi do wniosku, iż spełnienie warunku z art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a. obliguje do uruchomienia doręczenia elektronicznego, zaś doręczenie w trybie tradycyjnym nie może wówczas mieć miejsca. Zatem złożenie podania do elektronicznej skrzynki podawczej automatycznie powoduje, że wszelkie doręczenia będą dokonywane w formie elektronicznej. Ustawodawca nie wymaga w tym zakresie żadnych dodatkowych oświadczeń strony, w szczególności jej wyraźnej zgody. Jest ona objęta domniemaniem wynikającym z samego faktu złożenia podania w ten sposób. Domniemana zgoda na doręczenie elektroniczne może być bowiem w każdym czasie cofnięta.

Tym niemniej – pomimo wadliwości doręczenia skarżącej zaskarżonej decyzji -Sąd orzekający stoi na stanowisku, że w realiach kontrolowanej sprawy zaskarżona decyzja weszła do obrotu prawnego w rozumieniu art.109 i 110 k.p.a. i wywołuje skutki prawne. Istotne jest bowiem to, że w sprawie oprócz skarżącej Spółki i organu administracji bierze udział trzech uczestników postępowania, którzy nie domagali się dokonywania wobec nich doręczeń za pomocą środków komunikacji elektronicznej zgodnie z art. 391 § 1 k.p.a. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że uczestnikom postępowania zaskarżona decyzja została doręczona w formie tradycyjnej (papierowej).

Sąd orzekający w pełni aprobuje ugruntowane już stanowisko judykatury, że moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie. (tak WSA w Opolu w wyroku z dnia 9 marca 2021 r. o sygn. II SA/Op 8/21, publ. LEX nr 3150864, WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 3 czerwca 2020 r. o sygn. II SA/Gd 636/19, publ. LEX nr 3017332, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r. o sygn. V SA/Wa 254/17, publ. LEX nr 2496035).

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006r. (sygn. II OSK 714/05, ONSA WSA 2006/5, poz. 132), obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do utożsamienia wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne (tzn. jeśli pismo organu zawiera minimum elementów konstytutywnych elementów wskazanych w tym przepisie, to wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną). Podobnie w uzasadnieniu do wyroku NSA z 21 sierpnia 2008 r. (II OSK 952/07, LEX nr 496188), stwierdzono, że przepisy o doręczeniach mają charakter gwarancyjny w stosunku do stron postępowania. "Innymi słowy do momentu doręczenia stronie decyzji nie rozpoczyna biegu termin do wniesienia odwołania, skargi do sądu, etc. Taka sytuacja (braku doręczenia stronie decyzji) nie może być jednak traktowana jako równoznaczna z brakiem wydania (zaistnieniem) decyzji". Należy bowiem zauważyć, że decyzja taka mogła zostać upubliczniona w inny sposób, np. w taki, że poinformowano o jej treści środki masowego przekazu, strona czy jej pełnomocnik uzyskali informację o treści decyzji przez dostęp do akt sprawy, mimo że nie odbyło się doręczenie przewidziane przepisami prawa itp. Stąd zdaniem niektórych o nieakcie można mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z brakiem zarówno ogłoszenia, jak i doręczenia decyzji (por. R.A. Rychter, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014, pkt 2.4.3.2).

Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 26 maja 2020 r. o sygn. II OSK 1554/19, publ. LEX nr 3047224, decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie ma zaś na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej. Tak więc w postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem.

Co do zasady, skuteczne doręczenie decyzji przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne, wobec jego wejścia do obrotu prawnego. Ponadto, z punktu widzenia możliwości wniesienia środka prawnego z uwagi na wejście aktu administracyjnego do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 k.p.a. kluczowe jest, żeby akt administracyjny znalazł się w posiadaniu strony, chociażby naruszono przepisy regulujące procedurę doręczeń. (tak WSA W Gdańsku w wyroku z dnia 25 marca 2020 r., o sygn. II SA/Gd 759/19, publ. LEX nr 2937315).

Trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 17 października 2017 r. o sygn. II GSK 4055/16, publ. LEX nr 2404367, że koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa, doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu decyzją określone w art. 110 k.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia.

W bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. akcentuje się gwarancyjny charakter przepisów dotyczących doręczeń. Wskazuje się, że ich celem jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 3/08, z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie II GSK 887/08, z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie II GSK 463/08 dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem normy zawartej w art. 40 § 2 k.p.a. nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Ocena skutków pominięcie pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy, długotrwałości pominięcia i etapu postępowania, w którym doszło do takiego naruszenia. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uprawnia wojewódzki sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji dopiero wówczas gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeżeli decyzja znalazła się w posiadaniu skarżącego, chociaż nie nastąpiło to zgodnie z przepisami regulującymi kwestię doręczeń, to należy przyjąć, że weszła ona do obrotu prawnego i wiąże organ, który ją wydał. Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 k.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Czynność doręczenia decyzji polegająca na skierowaniu jej do podmiotów usytuowanych na zewnątrz organu musi mieć charakter jednorazowy. Przyjęcie innej koncepcji godziłoby bowiem w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określoną w art. 16 k.p.a. (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 kwietnia 2019 r. o sygn. VIISA/Wa 2151/18, publ. LEX nr 3025721). Trafnie wskazał też NSA w wyroku z 6 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2523/17, w którym stwierdził, iż co do zasady, skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne, wobec jego wejścia do obrotu prawnego. Zatem wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, jak również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (vide wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12).

Nie można więc podzielić stanowiska, że skoro organ nie doręczył decyzji skarżącej w sposób przewidziany w art. 391 § 1 k.p.a., to nie wydał decyzji. Niewątpliwie, jeżeli strona złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, to zgodnie z art. 391 § 1 k.p.a., doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną. Zgodnie jednak z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Jeżeli decyzja nie została wydana w formie dokumentu elektronicznego, to nie musiała być opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Skoro decyzja znalazła się w posiadaniu skarżącej, chociaż nie nastąpiło to zgodnie z przepisami regulującymi kwestię doręczeń, to należy przyjąć, że weszła ona do obrotu prawnego i wiąże organ, który ją wydał. (tak WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 26 listopada 2019 r. o sygn. II SAB/Ol 70/19, publ. LEX nr 2761289).

Sąd orzekający w pełni aprobuje ugruntowany już w judykaturze pogląd, że w przypadku wielości podmiotów biorących udział w postępowaniu doręczenie decyzji już jednemu z nich powoduje, iż decyzja wchodzi do obrotu prawnego. (tak WSA w Warszawie m.in. w wyrokach z dnia 10 grudnia 2019 r. o sygn. VII SA/Wa 1138/19, publ. LEX nr 3027283 i z dnia 27 marca 2018 r. o sygn. I SA/Wa 1769/17, publ. LEX nr 2560488, wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., o sygn. I OSK 2523/17, publ. LEX nr 2475470, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 675/16 publ. w CBOSA).

Ponownie Sąd podkreśla, że co do zasady skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne, wobec jego wejścia do obrotu prawnego. Zatem wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, jak również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości". (tak WSA w Warszawie w wyrok z dnia 22 lutego 2019 r. o sygn. VII SA/Wa 1236/18, publ. LEX nr 3074359).

Doręczenie stronie odpisu decyzji w sposób wadliwy, nie powoduje, że sama decyzja stanowi decyzję nieistniejącą, a ewentualny zarzut procesowy naruszenia przepisów postępowania może być rozpatrywany tylko w kontekście wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r. o sygn. I OSK 2174/17, publ. LEX nr 2522147). Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia. Przepis art. 134 k.p.a. nie może być interpretowany na szkodę strony, w sytuacji gdy ta podejmuje wszelkie starania mające zapewnić jej prawo do wniesienia skutecznego środka odwoławczego. (tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 10 kwietnia 2018 r., publ. LEX nr 2475818). Wejście decyzji do obrotu prawnego nie jest uzależnione od doręczenia zgodnego z prawem, lecz od samego dokonania czynności doręczenia, która polega na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wchodzi więc do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, z naruszeniem przepisów o doręczeniach, np. z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2017 r. o sygn. IV SA/Wa 2657/16, publ. LEX nr 2241963).

Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Jeżeli decyzja organu administracji zostanie doręczona, nawet nieprawidłowo z naruszeniem art. 145 § 2 o.p., czy art. 40 § 2 k.p.a. to nie można twierdzić, że nie weszła ona do obrotu prawnego. Decyzja taka weszła do obrotu prawnego i może być zaskarżona. (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2017 r. o sygn. II FSK 1015/15, publ. LEX nr 2373711).

Przyjmuje się też, że decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego nawet wówczas, gdy została doręczona jakiemukolwiek podmiotowi zewnętrznemu, nawet, gdy ów podmiot nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob.wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2017 r. o sygn. II SA/Wr 131/17, publ. LEX nr 2359901).

Doręczenie decyzji innemu niż wnioskodawca (strona) podmiotowi, nawet w przypadku, gdy owemu podmiotowi przesłano tę decyzję "do wiadomości" powoduje, że decyzja taka weszła jednak do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. W takiej sytuacji, uznawanie owej decyzji za akt nieistniejący jest niedopuszczalne. Jeżeli uzewnętrznienie decyzji przez jej publikację spowodowało zapoznanie się przez stronę z treścią decyzji, to "otworzyło" dla strony możliwość jej zaskarżenia. (tak WSA w Warszawie w wyrok z dnia 9 sierpnia 2016 r. o sygn. IV SA/Wa 3431/15, publ. LEX nr 2148806).

Pod pojęciem doręczenia, o którym mowa w art. 110 k.p.a. należy rozumieć również sytuację, w której mimo niezgodności doręczenia zastępczego z wymaganiami określonymi w art. 43 k.p.a. decyzja znalazła się w posiadaniu osoby, do której została skierowana. W takiej sytuacji trudno byłoby wywodzić, jakoby zaistniałe naruszenie art. 43 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia w zakresie doręczenia aby okazały się rzeczywiście uzasadnione, muszą negatywnie wpływać na możliwość realizacji przez adresata uprawnień spowodowanych nieprawidłowo doręczoną korespondencją. Przepisy o doręczeniach mają charakter materialno-techniczny i nie mogą być wykorzystywane do wydłużenia czasu trwania postępowania, jeżeli wiadomym pozostaje, że określona korespondencja trafiła do adresata, który bez przeszkód mógł realizować przysługujące mu uprawnienia. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd, zgodnie z którym pod pojęciem doręczenia, o którym mowa w art. 110 k.p.a. należy rozumieć również sytuację, w której mimo niezgodności doręczenia zastępczego z wymaganiami określonymi w art. 43 k.p.a. decyzja znalazła się w posiadaniu osoby, do której została skierowana (wyrok NSA z 26 kwietnia 2016 r., I OSK 3095/15, CBOSA). W takiej sytuacji trudno byłoby wywodzić, jakoby zaistniałe naruszenie art. 43 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. (tak NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2017 r. o sygn. II OSK 599/17, publ. LEX nr 2399918).

Przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony postępowania, nie zaś dla organu. Nie można ich więc interpretować na niekorzyść strony podejmującej, być może czasami nieudolnie, czynności zmierzające do merytorycznego zakwestionowania wydanej decyzji. (tak WSA w Warszawie w wyrok z dnia 17 kwietnia 2018 r. o sygn. VII Sawa 2289/17, publ. LEX nr 2475735).

Mając na uwadze powyższe poglądy i aprobując je Sąd orzekający stanął na stanowisku, iż pomimo wadliwości doręczenia (z uwagi na brak formy elektronicznej) skarżącej zaskarżonej decyzji skarga WES sp. z o.o. nie była przedwczesna. Przedwczesność środka zaskarżenia należy bowiem odnosić nie do daty sformalizowanego doręczenia postanowienia danej stronie, lecz do daty wejścia tego postanowienia do obrotu prawnego, co następuje zasadniczo z dniem dokonania pierwszego skutecznego doręczenia postanowienia którejkolwiek ze stron postępowania. Jeżeli orzeczenie znalazło się w posiadaniu strony, jakkolwiek nie nastąpiło to zgodnie z przepisami regulującymi procedurę doręczeń, to brak jest podstaw do przyjęcia, że wniesienie środka zaskarżenia było przedwczesne. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 15 listopada 2019 r. o sygn. II SA/Kr 1339/19, publ. LEX nr 2748976).

Aprobując powyższe stanowiska judykatury Sąd wskazuje, że w kontrolowanej sprawie prawidłowo doręczono zaskarżoną decyzję uczestnikom postępowania. Tym samym weszła ona do obrotu prawnego. Nie można bowiem podzielić stanowiska, że skoro organ nie doręczył decyzji skarżącej w sposób przewidziany w art. 391 § 1 k.p.a., to nie wydał decyzji. Należy pamiętać o gwarancyjnym charakterze przepisów dotyczących doręczeń i niezasadności ich więc interpretowania na niekorzyść strony podejmującej czynności zmierzające do merytorycznego zakwestionowania wydanej decyzji. Należy podkreślić, że pomimo występującej wadliwości doręczenia zaskarżonej decyzji znalazła się ona w posiadaniu skarżącej, która wniosła skargę do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji trudno przyjąć, by zaistniałe naruszenie przepisu art.391 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro decyzja znalazła się w posiadaniu skarżącej, chociaż nie nastąpiło to zgodnie z przepisami regulującymi kwestię doręczeń, to należy przyjąć, że weszła ona do obrotu prawnego i wiąże organ, który ją wydał.

Reasumując, w świetle powyższego, oceniając tą kwestię Sąd orzekający przyjął, że skarga został wniesiona skutecznie, co obligowało Sąd do jej rozpoznania.

Należy podkreślić, że jedynym zarzutem odwołania, a także zasadniczym zarzutem skargi była kwestia wadliwego doręczenia skarżącej zaskarżonych decyzji organów I i II instancji. Skarżąca w odwołaniu skupiła się wyłącznie na zarzutach dotyczących nieprawidłowości doręczenia jej decyzji organu I instancji.

Tymczasem treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego dowodzi nieprawidłowej realizacji przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Uzasadnienie decyzji, stanowiące integralną część każdej decyzji, jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego, z poszanowaniem reguł wynikających z art. 15 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W przepisie tym przewidziano, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2014r., sygn. akt II SA/Ol 257/14, LEX nr 1465425). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, w tym okoliczności podnoszonych przez stronę.

Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji w ogóle się nie odniosło do zarzutów odwołania. Należy zatem uznać, że poprzez nieustosunkowanie się przez Kolegium do zarzutów zawartych w odwołaniu w tej sprawie, a więc do twierdzeń uważanych przez stronę skarżącą za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybiono powyższym obowiązkom wynikającym z kodeksu postępowania administracyjnego.

W realiach niniejszej sprawy Sąd ponownie podkreśla, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania i ich nie ocenił. Wprawdzie Sąd orzekający podziela pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji, jednak do obowiązków organu odwoławczego należy również kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Jak już wspomniano rola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Brak de facto stanowiska organu odwoławczego w zakresie złożonego przez skarżącą odwołania nie pozwala Sądowi na kontrolę stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Stwierdzone naruszenie prawa procesowego dało Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. oraz przedstawione w niniejszym wyroku poglądy prawne organ odwoławczy ponownie przeprowadzi postępowanie i oceni cały materiał dowodowy, także w kontekście zarzutów zawartych w odwołaniu, a po przeprowadzonym postępowaniu przedstawi swoje stanowisko w decyzji, której uzasadnienie winno odzwierciedlać ocenę zarzutów zawartych w odwołaniu, a także rację decyzyjną oraz wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.