Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2513/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 12, par. 271, art. 216 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 151, art. 174 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 299/15 w sprawie ze skargi H. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2014 r. znak: ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 maja 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 299/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2014r. znak: ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Przedmiotem skargi wniesionej przez H. P. była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2014r., znak: ..., wydana w postępowaniu nadzwyczajnym (w trybie stwierdzenia nieważności decyzji), wszczętym z wniosku H. P. i G. P. z dnia 25 lutego 2014r., w którym domagali się oni stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia 9 stycznia 2008r. nr ... z powodu rażącego naruszenia prawa. Decyzją z dnia 9 stycznia 2008r. Starosta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. C. i G. A. pozwolenia na odbudowę i rozbudowę budynku oficyny, rozbiórkę budynków gospodarczych na działce nr ewid. ... położonej w L. przy Pl. T. K. ... oraz rozbiórkę 3 trzech budynków gospodarczych (komórki) na działce nr ewid. ... położonej w L. przy ul. K..

Wojewoda Ł. decyzją z dnia 19 maja 2014r., nr ... stwierdził nieważności decyzji Starosty L. z dnia 9 stycznia 2008r. w części dotyczącej pozwolenia na odbudowę i rozbudowę budynku oficyny, w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Decyzją z dnia 4 lipca 2014r., znak: ... Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. C. i G. A., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Ł. z dnia 19 maja 2014r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wskazując na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia 31 października 2014r., nr ... Wojewoda Ł. stwierdził nieważności decyzji Starosty L. z dnia 9 stycznia 2008r. nr ... w części dotyczącej pozwolenia na odbudowę i rozbudowę budynku oficyny, w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania J. C. i G. A. odnoszącego się do części decyzji Wojewody Ł. z dnia 31 października 2014r. - w zakresie w jakim stwierdza ona nieważność decyzji Starosty L. - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 grudnia 2014r. znak: ..., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), zw. dalej: k.p.a., uchylił w zaskarżonej części decyzję Wojewody Ł. z dnia 31 października 2014r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia 9 stycznia 2008r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na odbudowę i rozbudowę budynku oficyny na działce nr ewid. ..., położonej przy Pl. K. ... w L.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego i w kontekście tych przepisów wskazał, że inwestorzy do wniosku z dnia 31 października 2007r. dołączyli decyzję Burmistrza L. z dnia 10 października 2006r., nr ..., ustalającą na ich wniosek warunki zabudowy dla odbudowy i rozbudowy oficyny, dobudowy ganku wejściowego, remontu kamienicy wraz z przyłączami infrastruktury technicznej oraz budowy kotłowni wewnątrz budynku na działce nr ewid. ..., położonej przy Pl. K. ... w L. oraz decyzję Burmistrza L. z dnia 30 lipca 2007r. nr ..., zmieniającą ww. decyzję Burmistrza L. z dnia 10 października 2006r., a także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działką nr ewid. ...) na cele budowlane. Tym samym, jak stwierdził organ, ww. decyzja o pozwoleniu na budowę, w kontrolowanej części, nie naruszyła rażąco wymagań ustanowionych ww. przepisami art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Następnie organ wskazał na przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i stwierdził, że analiza akt sprawy nie wykazała, aby rozwiązania projektowe spornej inwestycji, w kontrolowanej części, rażąco naruszały ustalenia decyzji Burmistrza L. z dnia 10 października 2006r. o warunkach zabudowy, zmienionej decyzją Burmistrza L. z dnia 30 lipca 2007r. Organ stwierdził, że parametry projektowanego obiektu nie naruszają w sposób rażący ustaleń zabudowy co do rodzaju zabudowy, linii zabudowy, wysokości zabudowy dla oficyny - do 2 kondygnacji naziemnych (projektowana - 2 kondygnacje naziemne), geometrii dachu - dach jednospadowy, ze spadkiem na działkę o kącie nachylenia połaci dachowej do 30° (projektowy - dach jednospadowy o kącie nachylenia połaci 22°), powierzchni zabudowy - max. 60% (projektowana - 25%), powierzchni biologicznie czynnej - min. 20% powierzchni wyznaczonego terenu (projektowana - 20%).

Podkreślił też, iż jak wynika z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.), dalej "rozporządzenie Ministra Infrastruktury", według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji, budynek na działce budowlanej należy sytuować, co do zasady w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Elewacja południowa przedmiotowego budynku oficyny z otworami okiennymi i drzwiowymi znajduje się w odległości 4,27 m od granicy z działką o nr ewid. ... i ..., natomiast elewacja zachodnia projektowanej odbudowy i rozbudowy budynku oficyny z otworami okiennymi znajduje się w odległości ok. 19 m od granicy z działką o nr ewid. ... (ul. S.). Elewacja północna projektowanej odbudowy i rozbudowy budynku oficyny z otworami okiennymi znajduje się zaś w odległości ok. 5,5 m od granicy z działkami o nr ewid. ..., ... i ... Jednocześnie organ wskazał, że z przepisu § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika, że sytuowanie budynku bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką budowlaną jest możliwe, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. W omawianej sprawie odbudowa i rozbudowa budynku oficyny w granicy z działkami nr ewid. ..., ..., ... i ..., zdaniem organu nie naruszyła rażąco prawa z uwagi na rozmiary działki. W analizowanym przypadku szerokość działki inwestycyjnej (nr ewid. ...) wynosi od ok. 9 m do ok. 13 m.

Organ podał również, że sporna inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 13 (przesłaniane obiektów budowlanych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Wskazał, że powodem stwierdzenia nieważności przez organ wojewódzki spornego pozwolenia na budowę była niezgodność projektu budowlanego (zatwierdzonego decyzją organu powiatowego z dnia 9 stycznia 2008r.) z przepisami techniczno-budowlanymi (§ 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Organ wojewódzki oparł swoje rozstrzygnięcie na rozwiązaniach projektowych zawartych w zatwierdzonym kontrolowaną decyzją projekcie architektoniczno-budowlanym i stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne polegało na odbudowie (odtworzeniu) oficyny w jej dotychczasowym obrysie (usytuowanie ścian nie zmieniło się co do stanu sprzed odbudowy, co wynika z projektu zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę). Odbudowany budynek został jednak usytuowany ścianą nie będącą ścianą oddzielenia pożarowego bezpośrednio przy granicy z działkami nr ewid. ..., ... i ..., stanowiącymi drogę gminną (o szerokości ok. 5 m), co spowodowało, że odległość od budynku usytuowanego po przeciwnej stronie tej drogi wyniosła ok. 5 m, podczas gdy zgodnie § 271 ust. 1 rozporządzenia odległość ta winna wynosić 8 m. W tym kontekście, nie podzielając ww. oceny organu wojewódzkiego, organ odwoławczy podniósł, iż projekt zagospodarowania terenu spornej inwestycji został zaopiniowany bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. E. K. Ponadto w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek opracowania, które mogłoby podważać dowód przeprowadzony z powyższej opinii. Organ stopnia podstawowego nie miał więc podstaw, aby odmówić jej wiarygodności. Zdaniem organu z uwagi na powyższe nie sposób zarzucić, aby w analizowanym przypadku organ stopnia podstawowego rażąco naruszył § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Reasumując, organ wskazał, że w toku niniejszego postępowania nie stwierdzono, aby kontrolowana decyzja organu powiatowego z dnia 9 stycznia 2008r. w zakresie dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na odbudowę i rozbudowę budynku oficyny na działce nr ewid. ..., położonej przy Pl. K. ... w L., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Podkreślił, iż weryfikowana decyzja nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była ta decyzja niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego ww. decyzja organu powiatowego nie jest zdaniem organu dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2014r., skarżąca H. P. zarzuciła: (1) naruszenie art. 6, 7, 8, 77 i 80 k.p.a. poprzez ich pominięcie przy ocenie stanu faktyczno - prawnego sprawy i zaniechanie rozpoznania w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału, (2) naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie skarżącej zapoznania się z zebranym materiałem i złożenie uwag lub zastrzeżeń, (3) naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego i tym samym zaniechanie rozpoznania w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału, (4) naruszenie i błędną wykładnię § 12 w zw. z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury (w brzmieniu obowiązującym w dniu 9 stycznia 2008r.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (5) naruszenie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja Starosty L. z dnia 9 stycznia 2008r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu w całości.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem kontroli była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2014r. wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania odwoławczego zakończonego tą decyzją, z uwagi na zakres odwołania była decyzja Starosty L. z dnia 9 stycznia 2008r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J. C. i G. A. pozwolenia na odbudowę i rozbudowę budynku oficyny na działce nr ewid. ... w L. Postępowanie w tej sprawie prowadzone było z wniosku H. i G. P., którzy zarzucili ww. decyzji Starosty wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Wskazali w uzasadnieniu swojego żądania w szczególności na to, iż przy wydawaniu kwestionowanej decyzji nie uwzględniono wymogów wynikających z § 12 w zw. z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W ocenie Sądu, spór w sprawie sprowadzał się do oceny, czy decyzja Starosty udzielająca pozwolenia na budowę w ww. zakresie, jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, w kontekście wskazanych przepisów rozporządzenia. Wojewoda orzekając w sprawie w pierwszej instancji stwierdził istnienie tej wady podnosząc, że odbudowywany budynek został usytuowany ścianą nie będącą ścianą oddzielenia przeciwpożarowego bezpośrednio przy granicy z działkami nr ewid. ..., ... i ..., stanowiącymi drogę gminną (o szerokości ok. 5 m), co spowodowało, że odległość od budynku usytuowanego analogicznie po przeciwnej stronie tej drogi wyniosła ok. 5 m, podczas gdy zgodnie z § 271 ust. 1 rozporządzenia winna wynosić 8 m. Naruszenie to ocenił jako rażące, biorąc pod uwagę, że wzajemna odległość ścian posiadających otwory okienne i drzwiowe znajdujących się na działce ... i ... wynosi ok. 5,5 m i stwierdził nieważność decyzji w zakresie dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na odbudowę i rozbudowę budynku oficyny. Natomiast organ odwoławczy, działając z odwołania inwestorów uznał wskazaną decyzję Wojewody (w tej części) za wadliwą i, po uchyleniu decyzji w tej części, orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia 9 stycznia 2008r. w powyżej podanym zakresie. W uzasadnieniu decyzji wskazał m. in. na to, że projekt zagospodarowania terenu został zaopiniowany bez uwag przez rzeczoznawcę ds. przeciwpożarowych, w tej sytuacji nie można zarzucić, aby doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów rozporządzenia.

Sąd zauważył, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji administracyjnych, a rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja prawa nie narusza, gdyż organ II instancji prawidłowo przyjął, iż badana decyzja nie została wydana ani z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, ani art. 33 ust. 2, i budzącego największe wątpliwości art. 35 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Sąd podkreślił, iż art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji) stanowił, iż w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 32 ust. 4 przewidywał, iż pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 1) oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt 2). Przepis art. 33 ust. 2 wymieniał natomiast dokumenty, jakie winny być załączone do wniosku o pozwolenia na budowę. W art. 35 ust. 1 omawianej ustawy określone zostały zaś obowiązki organu orzekającego w przedmiocie pozwolenia na budowę. I tak, art. 35 ust. 1 pkt 1 nakładał na organ obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska. Główny Inspektor analizując sprawę uwzględnił wymienione regulacje prawne i prawidłowo w ich kontekście stwierdził, że badana decyzja została wydana z ich zachowaniem. Z akt sprawy wnika bowiem, iż inwestorzy złożyli wniosek o pozwolenie na odbudowę i rozbudowę budynku oficyny, dołączyli do niego prawidłowo wypełnione oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kompletny projekt budowlany. Złożyli także decyzję o warunkach zabudowy z dnia 10 października 2006r. dla ww. zamierzenia, zmienioną decyzją z dnia 30 lipca 2007r. Analiza projektu budowlanego zatwierdzonego badaną decyzją nie wykazała zaś, aby projekt ten nie uwzględniał warunków wynikających z ww. decyzji o warunkach zabudowy. W powyżej przedstawionym zakresie, sprawa nie budziła żadnych zastrzeżeń. Sąd również takich nie stwierdził, podzielając w pełni ocenę organu w tej materii przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Sąd wskazał również, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego miał obowiązek sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Miał więc obowiązek dokonać oceny projektu zagospodarowania terenu z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowiących m. in. o odległościach, tak w § 12, jak i w § 271 (w tym ostatnim - dla zapewnienia odpowiedniej ochrony przeciwpożarowej). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo odniesiono się do ww. przepisów, zasadnie wywodząc, iż odbudowywany budynek zaprojektowano z poszanowaniem wymienionego § 12. Wskazano m. in., że elewacja północna projektowanej odbudowy i rozbudowy budynku oficyny znajduje się w odległości ok. 5,5 m od granicy z działkami o nr ewid. ..., ... i ... Przy czym, z tej strony budynek usytuowano w ostrej granicy z działkami o nr ewid. ..., ... i ... stanowiącymi drogę gminną. W tej sytuacji nie można stwierdzić, aby w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów § 12 warunków technicznych, przewidującego usytuowanie budynków w odpowiedniej odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną (a nie działką drogową). Prawidłowo także, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dokonano oceny w kontekście ww. § 271 ust. 1 warunków technicznych, zgodnie z którym odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż odległość w metrach określona w poniższej tabeli; w przypadku budynków ZL odległość ta winna wynosić (zgodnie z ww. tabelą) 8 m.

Niespornie odległość pomiędzy budynkiem skarżącej a inwestorów jest mniejsza niż wymagana ww. przepisem, a projektowany budynek od strony nieruchomości skarżącej posiada ścianę z otworami, tj. ścianę niebędącą ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Niemniej, badając tę kwestię nie można było pominąć, iż projekt zagospodarowania terenu został zaopiniowany bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, mgr inż. E. K. Stwierdził on zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. W takim stanie nie można było w efekcie zarzucić, iż badana decyzja zapadła (w części) z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 271 ust. 1 warunków technicznych. Dlatego też orzeczenie organu odwoławczego w tej sprawie Sąd uznał za w pełni prawidłowe, a skargę za niezasadną. Wobec zawartości projektu budowlanego, a dokładnie - treści projektu zagospodarowania terenu, nie można było bowiem stwierdzić oczywistego naruszenia prawa. Przy czym, bezspornym jest, że organ miał obowiązek zbadać, czy wymóg co do odległości wynikający z ww. § 271 ust. 1 warunków technicznych został zachowany. Niemniej, wobec opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych wskazującej na zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej (bez uwag), mógł przyjąć, że wymóg ten został sprawdzony i spełniony. Dostrzec jednocześnie trzeba, że mapa, która posłużyła w sprawie do celów projektowych została sporządzona 5 maja 2006r., natomiast jak wynika chociażby z rozpoznawanej skargi, budynek skarżącej na działce o nr ewid. ... nie posiadał w tym okresie otworów w ścianie od strony projektowanej odbudowy i rozbudowy oficyny (co wskazywałoby na brak podstaw do zachowania odległości określonej w § 271 ust. 1 warunków technicznych). Zmiana stanu faktycznego w tej materii nastąpiła dopiero na skutek decyzji wydanej na rzecz skarżącej w dniu 6 listopada 2006r. i po realizacji inwestycji objętej niniejszym postępowaniem (jak podnosi w skardze sama zainteresowana). W tej sytuacji nie sposób zaś stwierdzić, aby przy wydawaniu badanej decyzji doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów. Przy czym, można byłoby ewentualnie rozważać w sprawie konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego (a to w celu usunięcia wszystkich wątpliwości co do charakteru ściany budynku skarżącej od strony planowanej inwestycji), ale z uwagi na charakter postępowania nie mogło mieć to miejsca w niniejszym postępowaniu, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Brak oczywistości naruszenia prawa (a taki w tym przypadku w efekcie ma miejsce) nie mógł natomiast prowadzić do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd podkreślił, iż postępowanie nieważnościowe dotyczy samej decyzji i wobec tego w tym postępowaniu nie ustala się ponownie stanu faktycznego. Postępowanie nieważnościowe służy wyłącznie zbadaniu, czy decyzja zapadła w postępowaniu zwyczajnym nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a oceny tej organ dokonuje przez pryzmat akt postępowania zwykłego. Nie czyni więc co do zasady ustaleń faktycznych, a opiera się na materiale dowodowym, którym dysponował organ wydając badaną decyzję. Z tej też przyczyny nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty procesowe podniesione w skardze i argumentacja podniesiona w tym zakresie, wskazująca na nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, w tym – na zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Wprawdzie rację ma skarżąca, że organ odwoławczy przed wydaniem decyzji nie poinformował jej o uprawnieniach przysługujących stronie na tym etapie, na mocy ww. art. 10 § 1 k.p.a. Niemniej, nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia ww. przepisu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy w tym przypadku wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Biorąc pod uwagę charakter niniejszego postępowania, w którym organ nie przeprowadzał żadnych nowych dowodów, a koncentrował się wyłącznie na ocenie badanej decyzji przez pryzmat akt postępowania zwykłego, zarzut ten należało uznać za niemający wpływu na wynik sprawy. Sąd dodał, iż postępowanie w sprawie wszczęte zostało z wniosku skarżącej i G. P., a w toku tego postępowania skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika kilkakrotnie składała wyjaśnienia i przedstawiała własny punkt widzenia. Zawartość akt postępowania na etapie drugiej instancji, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, nie uległa zaś zmianie.

Z tych wszystkich przyczyn, podzielając w całości ocenę dokonaną w sprawie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, H. P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- przepisów art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w zw. z § 12 w zw. z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organ administracji prawidłowo dokonał oceny projektu budowlanego w kontekście § 271 ust. 1 warunków technicznych, opierając się przy tym wyłącznie na opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, nie dokonując jednocześnie innych koniecznych ustaleń w tym zakresie,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaakceptowanie popełnionych przez organ odwoławczy naruszeń procedury i odmowę uchylenia decyzji mimo zaniechania przez organ drugiej instancji zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co stanowi konsekwencję pominięcia twierdzeń i zarzutów zgłaszanych przez skarżącą w toku postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjne nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016, p.718), dalej p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczy błędnej wykładni przepisów art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w zw. z § 12 w zw. z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zw. dalej rozporządzenie. Błędną wykładnię autor skargi kasacyjnej upatruje w przyjęciu przez Sąd I instancji, iż organ administracji prawidłowo dokonał oceny projektu budowlanego w kontekście § 271 ust. 1 warunków technicznych, opierając się przy tym wyłącznie na opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, nie dokonując jednocześnie innych koniecznych ustaleń w tym zakresie.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została w postępowaniu nieważnościowym. Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, to postępowanie nadzwyczajne dotyczy samej decyzji i wobec tego w tym postępowaniu nie ustala się ponownie stanu faktycznego. Postępowanie nieważnościowe służy wyłącznie zbadaniu, czy decyzja zapadła w postępowaniu zwyczajnym nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a oceny tej organ dokonuje przez pryzmat akt postępowania zwykłego. Nie czyni więc co do zasady ustaleń faktycznych, a opiera się na materiale dowodowym, którym dysponował organ wydając badaną decyzję. Z tej przyczyny nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty procesowe podniesione w skardze i argumentacja podniesiona w tym zakresie, wskazująca na nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, w tym na zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej, sprowadzający się do braku dokonania "innych koniecznych ustaleń w tym zakresie". Przeprowadzona w postępowaniu zwykłym opinia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych wskazała na zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej (bez uwag).

Wskazany w zarzucie przepis § 271 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż odległość w metrach określona w tabeli, czyli w sprawie niniejszej 8m. Sąd I instancji podniósł, że mapa dla celów projektowych została sporządzona wg stanu na dzień 5 maja 2006r. i wówczas budynek skarżącej, znajdujący się na działce nr ewid. ..., położonej po przeciwnej strony drogi gminnej, oddalony o ok. 5,5m od projektowanej odbudowy i rozbudowy oficyny, nie posiadał otworów w ścianie, co świadczyło o zachowaniu warunków określonych w § 271 ust. 1 rozporządzenia. Rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych potwierdził zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Także w skardze kasacyjnej podniesiono, że okoliczności, które powodują ograniczenia w zagospodarowaniu terenu pojawiły się dopiero po zakończeniu robót i zrealizowaniu inwestycji (skarżąca uzyskała zgodę na odstępstwo). W tej sytuacji nie sposób stwierdzić, aby przy wydawaniu badanej decyzji doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji, prowadzenie (uzupełnianie) postępowania dowodnego w celu ustalenia charakteru i zabezpieczenia ściany budynku skarżącej kasacyjnie, jest w postępowaniu nieważnościowym niemożliwe.

W tej sytuacji należy uznać zarzut błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 w zw. z § 271 rozporządzenia za nieusprawiedliwiony.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut drugi skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie popełnionych przez organ odwoławczy naruszeń procedury i odmowę uchylenia decyzji mimo zaniechania przez organ drugiej instancji zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co stanowi konsekwencję pominięcia twierdzeń i zarzutów zgłaszanych przez skarżącą w toku postępowania.

Sformułowany w powyższy sposób zarzut naruszenia wskazanego wyżej przepisu nie mógł być uznany za uzasadniony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy art. 145 § 1 i art. 151 mają charakter ogólny (blankietowy) i jako takie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie przepisu 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury administracyjnej lub sądowoadministracyjnej i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 tej ustawy. Powołany przepis wyczerpuje zbiór możliwych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego poprzez generalne ujęcie wszystkich tych naruszeń, które nie zostały wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. dających podstawę do wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności (p. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012r., I FSK 2053/11, LEX nr 1366245; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2012r., I OSK 596/12, LEX nr 1291395; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012r., II GSK 1061/11, LEX nr 1413625, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2017r., I OSK 3370/15).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

-----------------------

2