Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 337/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 76 par. 1, art. 61a, art. 138 par. 2 w zw. z art. 144
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi Gminy na postanowienie Wojewody z dnia 29 marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody z dnia 29 marca 2019r., którym uchylono postanowienie Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 29 listopada 2018 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 25 lipca 2003 r. Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału m.in. nieruchomości położonej w Ł. gm. S., oznaczonej jako działka nr [..], stanowiącej współwłasność A. i M. H. W wyniku podziału powstały działki [..]-[..]. W uzasadnieniu wskazano, że działki nr [..] i [..] stanowią drogi i przechodzą na własność Gminy zgodnie z protokółem uzgodnień stanowiącym załącznik do decyzji. Pozostałe działki przeznaczone są na cele rolne.

Z powyższego protokołu spisanego pomiędzy Wójtem Gminy a A. H. i M. H. wynika, że strony uzgodniły, że wydzielona pod drogę działka nr [..] przechodzi nieodpłatnie na rzecz Gminy, a Zarząd Gminy nie będzie ustalał opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości.

Decyzja podziałowa z dnia 25 lipca 2003 r. została zmieniona decyzją Wójta Gminy z dnia 17 marca 2006 r. w ten sposób, że w sentencji pierwotnej decyzji zostało dodane zdanie w brzmieniu: "Działki oznaczone nr [..] i nr [..], które stanowią drogę, z mocy prawa przechodzą na własność Gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanie się ostateczna".

Wnioskiem z dnia 6 września 2018 r. A. H. i M. H. wystąpili do Starosty z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za działkę nr [..], w związku z jej przejęciem z mocy prawa przez Gminę.

Postanowieniem z dnia 29 listopada 2018 r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie uznając, że w odniesieniu do odszkodowania za przejętą nieruchomość miały miejsce uzgodnienia, potwierdzone protokołem z dnia 24 lipca 2003 r., w którym strony dały wyraz swej woli nieodpłatnego przekazania wydzielonej działki przeznaczonej pod drogę.

Na skutek rozpoznania zażalenia złożonego przez A. H. i M. H., Wojewoda postanowieniem z 29 marca 2019 r., podjętym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wydanie postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a. jest możliwe w sytuacji, gdy takie żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że innymi uzasadnionymi przyczynami uniemożliwiającymi wszczęcie postępowania będą takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest w ogóle podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Co istotne, w celu ustalenia istnienia przeszkód do wszczęcia postępowania organ, do którego wpłynęło podanie, bada jedynie kwestie formalnoprawne analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku, nie zajmuje się zaś badaniem zasadności wniosku. Na tym etapie postępowania organ administracji nie może formułować żadnych ocen i wniosków o charakterze merytorycznym.

Odmowa wszczęcia postępowania nie może zatem dotyczyć wypadków, w których zachodzą podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, służącego ocenie wystąpienia materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. Przy ocenie przesłanek określonych w art. 61a § 1 k.p.a., dotyczących jedynie kwestii czy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, za niedopuszczalne należy uznać gromadzenie przez organ dowodów, na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego. Jak zauważył organ drugiej instancji, w przypadku stwierdzenia w wyniku podjętych przez organ działań, że żądanie wydania rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowe, postępowanie należy umorzyć w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

Wojewoda stwierdził, że wydając kontrolowane postanowienie organ pierwszej instancji niezasadnie oparł się na fakcie uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy byłymi właścicielami nieruchomości a Gminą, ponieważ niedopuszczalne było gromadzenie przez Starostę dowodów, na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego. Skoro w niniejszej sprawie nie zachodziła żadna przesłanka przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a., to brak było podstaw do jego zastosowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Gmina, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewody, zarzuciła mu naruszenie art. 61a k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodziła żadna przesłanka przewidziana w tym przepisie uprawniająca organ pierwszej instancji do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [..], pomimo iż w tej sprawie została już wydana prawomocna decyzja administracyjna. Zarzuciła również naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w ocenie skarżącej nie było podstaw do uchylenia w całości postanowienia Starosty i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Kontrola sądowoadministracyjna, zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz.U. z 2018 poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, dotyczy legalności działalności administracji publicznej, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a także ocenić wpływ tych ewentualnych naruszeń na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a).

Analiza okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżone postanowienie Wojewody, uchylające postanowienie Starosty z dnia 29 listopada 2018 r., podjęte na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Gminę pod drogę wskutek podziału, z wniosku A. i M. H., i przekazujące temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, narusza prawo.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy organ pierwszej instancji prawidłowo, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek małżonków H. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako u.g.n., czy też zaskarżone zażaleniem postanowienie było wadliwe, jak to ocenił Wojewoda.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu.

Niniejsze postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem stron – A.H. i M. H. - z dnia 6 września 2018 r. o ustalenie odszkodowania za działkę nr [..] w związku z jej przejęciem z mocy prawa przez Gminę, na skutek decyzji Wójta z dnia 25 lipca 2003 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości – m.in. działki nr [..]

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Na tle przytoczonej regulacji nie budzi wątpliwości, że ustawodawca rozróżnił dwa etapy postępowania tj. postępowanie wstępne, polegające na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, oraz postępowanie właściwe, w ramach którego następuje merytoryczne badanie sprawy i rozpatrywanie wniosku, które co do zasady kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej.

Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w danej sprawie nie powoduje automatycznego skutku jego wszczęcia. Organ zobowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod kątem zbadania, czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a więc okoliczności określone w art. 61a k.p.a. W ramach unormowania art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. tzw. przesłankę podmiotową i przesłankę przedmiotową. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku (przesłanka podmiotowa). Tylko w odniesieniu do tej przesłanki ustawodawca zdecydował się w art. 61a k.p.a. na wyrażenie w sposób konkretny, odwołując się do przymiotu strony postępowania. Natomiast przesłankę przedmiotową, objętą zakresem wyrażenia "uzasadnione przyczyny", pozostawił wyjaśnieniom doktryny i orzecznictwa.

Niewątpliwie chodzi tutaj o przeszkody, czy to wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, czy to z przepisów materialnych, które wykluczają samo wszczęcie postępowania lub też w ogóle sprzeciwiają się tej autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, że samo wystąpienie takiej przeszkody nie decyduje per se o wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albowiem wymagana jest oczywistość jej występowania już na wstępnym etapie procedowania.

Cecha "oczywistości" przeszkody w prowadzeniu postępowania może być pojmowana z kolei jako sytuacja, w której przeszkoda wynika z niezgodności prowadzenia postępowania z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego albo jako jawność, wyrazistość, całkowita dostępność poznawcza jej istnienia. Mogą być to zatem przykładowo takie sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub zapadło już rozstrzygnięcie albo, gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej. Oczywistą przeszkodą sprzeciwiającą się wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego jest na pewno cywilny charakter sprawy, leżący poza kognicją organów administracji publicznej oraz poza kognicją sądów administracyjnych.

Oczywistość poznawcza przeszkody, związana z możliwością zaniechania wszczęcia postępowania wyjaśniającego sensu stricto w sprawie, musi być tego rodzaju, że nie może wymagać zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień w rozumieniu art. 12 § 2 k.p.a., a sam proces poznawczy powinien opierać się na "możliwie najprostszych środkach".

Trzeba zatem stwierdzić, że oczywistość istnienia przeszkody w aspekcie poznawczym występuje wówczas, gdy wynika ona z treści samego wniosku o wszczęcie postępowania, faktów powszechnie znanych lub znanych organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.), bądź z dokumentów urzędowych, którymi dysponuje organ. W tym ostatnim wypadku można mówić jedynie o oczywistości istnienia przeszkody wynikającej z tego dokumentu tylko w zakresie, w jakim korzystają one z domniemania z art. 76 § 1 k.p.a. Trudno bowiem mówić o oczywistości istnienia przeszkody wynikającej z dokumentu urzędowego, jeżeli wyniknie uzasadniona potrzeba lub też zostanie zgłoszony wniosek zmierzający do obalenia domniemania dokumentu urzędowego (art. 76 § 3 k.p.a.).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że wnioskodawcy posiadają przymiot strony postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za działki gruntu przejęte przez Gminę pod drogi wskutek podziału, w związku z czym odmowa jego wszczęcia nie mogłaby nastąpić z przyczyn podmiotowych. Natomiast wbrew twierdzeniom Wojewody organ pierwszej instancji nie naruszył prawa wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, gdyż akta postępowania, a przede wszystkim wniosek stron oraz treść decyzji podziałowej z dnia 25 lipca 2003 r. wraz z jej załącznikiem w postaci protokołu uzgodnień z dnia 24 lipca 2003 r. potwierdzają w istocie istnienie innej uzasadnionej przeszkody, o której mowa w art. 61a k.p.a.

Wnioskodawcy żądając wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [..] powstałą po podziale i przejętą przez Gminę z mocy prawa wskutek decyzji z dnia 25 lipca 2003 r. oparli swoje żądanie na treści art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa, m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n. Ten ostatni przepis przewidywał również w stanie prawnym właściwym dla decyzji podziałowej, że decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego nieruchomości) może być wydana tylko w wypadku braku uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem. Tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest więc obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym. Obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania i na odwrót, tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania. W takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. NSA w wyroku z 12 kwietnia 2013 r., I OSK 596/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ten alternatywny tryb ustalania odszkodowania wynikający z przepisów u.g.n. ma wprost zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż decyzja podziałowa z dnia 25 lipca 2003 r. wydana została już pod rządami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Składając pismem z dnia 6 września 2018 r. wniosek o ustalenie odszkodowania za przejętą na własność gminy działkę nr [..] wnioskodawcy wprost przywołali ewentualną przeszkodę sprzeciwiającą się wszczęciu, którą stanowiła wskazana we wniosku i potwierdzona protokołem uzgodnień okoliczność zrzeczenia się przez wywłaszczonych odszkodowania za przejęte działki, w zamian za nienaliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału, przed wydaniem decyzji podziałowej.

Wobec takich twierdzeń samego wniosku o ustalenie odszkodowania zadaniem organu przed wszczęciem postępowania było wyjaśnienie istnienia tej okoliczności i jej ocena jako przeszkody do prowadzania postępowania w rozumieniu art. 61a k.p.a. Ta przeszkoda, w ocenie Sądu, mogła i powinna być wyjaśniona przed wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi bowiem dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, co z kolei stanowi przesłankę negatywną prowadzenia postępowania administracyjnego jako właściwego dla decyzyjnego trybu tego ustalenia. W okolicznościach niniejszej sprawy o tyle można było tę kwestię wyjaśnić przed samym wszczęciem postępowania, że sam fakt złożenia oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania przez wnioskodawców nie był kwestionowany. Wnioskodawcy natomiast podważali jego prawną skuteczność w oparciu o funkcjonujący dotychczas w orzecznictwie pogląd prawny wynikający z założenia, że niedopuszczalne było zrzeczenie się odszkodowania przed dniem, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna. Innymi słowy istnienie innej, uzasadnionej przeszkody w prowadzeniu postępowania administracyjnego wynikającej z uprzedniego załatwienia kwestii ustalenia odszkodowania było warunkowane przyjęciem lub odrzuceniem określonego poglądu prawego co do skuteczności zrzeczenia się odszkodowania w konkretnych okolicznościach faktycznych.

W okolicznościach niniejszej sprawy, o możliwości prowadzania postępowania administracyjnego przesądzała odpowiedź na pytanie, czy oświadczenie wnioskodawców zawarte w protokole uzgodnień z dnia 24 lipca 2003 r. o zrzeczeniu się odszkodowania za przejętą działkę gruntu opisaną w protokole, a następnie powtórzone w decyzji z dnia 25 lipca 2003 r., stanowiło skuteczną formę ustalenia odszkodowania w trybie cywilnoprawnym.

Odpowiadając pozytywnie na to pytanie, wbrew zapatrywaniom prawnym wyrażanym we wniosku o wszczęcie postępowania opartym na wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych, trzeba mieć na względzie sposób wykładni zaprezentowany w wyroku Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r. (sygn. V CSK 261/17, LEX nr 2472513) przywołany w postanowieniu Starosty, który też podziela Sąd wojewódzki. Sąd Najwyższy analizując problematykę rozporządzenia prawem do odszkodowania związaną z cywilistycznym charakterem tej czynności prawnej, uznał za dopuszczalne, w pewnych okolicznościach, wręcz za pożądane, uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Dotyczy to również zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania. Sąd Najwyższy wskazał przy tym na instytucję zwolnienia z długu przyszłego (art. 508 Kodeksu cywilnego, dalej k.c.) przywołując orzecznictwo sądów, w których uznano, że zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy data zrzeczenia się roszczenia – 24 lipca 2003 r., wprawdzie przed wydaniem decyzji o podziale, ale z jednoznacznym i niebudzącym wątpliwości oznaczeniem działki powtórzonym w decyzji, dla której protokół uzgodnień stał się załącznikiem, wskazują na dostatecznie ukształtowaną sytuację prawną w zakresie obowiązku, z którego gmina miała być zwolniona.

Wskazać nadto należy, że w wyroku z 30 października 2018 r. (sygn. I OSK 31/17, LEX nr 2599883) Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do poglądu prawnego wyrażonego w przywołanym wyroku Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r. Jednocześnie stwierdził, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu, a zatem ocena ważności i skuteczności takiej umowy, w tym warunki, jakie powinna spełniać oraz ustalenie stosunku prawnego, należy do drogi cywilnej.

Przyjęcie takiego stanowiska oznacza, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień bądź gdy strona uprawniona dobrowolnie z niego zrezygnowała składając oświadczenie woli o zrzeczeniu się tego roszczenia, które dotarło do adresata - Gminy i nie zostało jednocześnie z nim odwołane (art. 61 k.c.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w obecnym składzie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2018 r., w sprawie sygn. akt I OSK 31/17, przychylając się również do stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z 18 stycznia 2018 r.

Przesądzenie prawnej możliwości zrzeczenia się roszczenia przed dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, nie implikuje oceny, że w konkretnych okolicznościach faktycznych sprawy doszło skutecznie do załatwienia w całości kwestii ustalenia odszkodowania w trybie cywilistycznym, co wyklucza postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Dokonanie takiej oceny czynności cywilnej należy do organów administracyjnych, ale tylko w kontekście, w jakim jest to konieczne dla przyjęcia, czy ta czynności rozporządzająca była dokonana ze skutkiem prawnym dla sfery prawnej strony postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie.

Niewątpliwie poza zakresem oceny organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych leżą zagadnienia dotyczące ściśle kwestii cywilistycznych, wynikających z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, czy też wadliwość czynności prawnej. Kwestie te należą do spraw cywilnych rozpoznawanych przez sądy powszechne. W niniejszej sprawie strony we wniosku nawet nie przywoływały tego rodzaju argumentacji.

Do oceny skuteczności zrzeczenia muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc wnioskodawcy zrzekli się odszkodowania za działki, które z mocy prawa przeszły na rzecz gminy, to ocena ważności i skuteczności tego oświadczenia, w tym warunki, jakie powinno ono spełniać, jego treść i skutki, należy do drogi cywilnej. Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego ustala więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia i jaki jest ich zakres.

W tych okolicznościach wadliwe, zdaniem Sądu, jest rozstrzygnięcie Wojewody podjęte na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. W zaistniałej sytuacji postanowienie Starosty nie naruszało przepisu art. 61a § 1 k.p.a., wobec czego nie było podstawy do rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Prawidłowo bowiem przyjął organ pierwszej instancji, że w przypadku, gdy doszło do niespornego w istocie zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomość przejętą przy podziale pod drogę, to nie ma podstaw prawnych do żądania ustalenia odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego przed organem administracji publicznej. W takim przypadku kwestia odszkodowania za przejętą nieruchomość została bowiem rozstrzygnięta poprzez złożenie przez wnioskodawców oświadczenia woli o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania, w zamian za nienaliczanie przez organ opłaty adiacenckiej od podziału. Treść protokołu uzgodnień nie budzi tu wątpliwości, a z wniosku stron nie wynika, iżby kiedykolwiek skuteczność tego oświadczenia była podważana na drodze cywilnej.

Reasumując należy stwierdzić, że zrzeczenie się przez wnioskodawców odszkodowania za prawo własności działki powstałej na skutek podziału i przejętej z mocy prawa przez Gminę, którego ważność i skuteczność nie została podważona przed sądem powszechnym, a która nie może być badana na drodze postępowania administracyjnego, stanowiło "inną uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Tym samym błędne jest stanowisko Wojewody orzekającego kasatoryjnie, a prawidłowo rozstrzygnął tę kwestię organ pierwszej instancji.

Skoro więc już z dokumentów dołączonych do wniosku wynikało zrzeczenie się odszkodowania za objętą wnioskiem działkę gruntu, przez co doszło do skonsumowania roszczenia odszkodowawczego w trybie cywilnym określonym w art. 98 ust. 3 u.g.n., brak było podstawy prawnej do orzekania przez organ w tej samej kwestii w drodze decyzji administracyjnej. Należało wobec tego uznać, że wniosek A. i M. H. z dnia 6 września 2018 r. nie mógł skutecznie zainicjować postępowania administracyjnego dotyczącego odszkodowania za działkę nr [..], co obligowało organ do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Sąd wskazuje, odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, że Starosta stosując instytucję określoną w tym przepisie nie naruszył zakazu gromadzenia przez organ administracji dowodów, na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego, bowiem stan ten wynikał jednoznacznie z wniosku oraz dołączonej do niego dokumentacji, a materiał zebrany przez Starostę służył jedynie potwierdzeniu tych okoliczności. W konsekwencji przywołane przez Wojewodę orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd uważa za nieadekwatne o tyle, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne było zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a.

Z tych względów jako trafny należało uznać zarzut skargi naruszenia przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a., gdyż Starosta nie naruszył przepisów postępowania i nie ma konieczności wyjaśnienia takiego zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z przyczyn opisanych powyżej zasadny jest również zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 61a § 1 k.p.a.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy Wojewoda uwzględni przedstawioną ocenę prawną i wyda stosowne do niej rozstrzygnięcie.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. ustalając, że na zasądzone od Wojewody na rzecz Gminy koszty składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, do czego uprawniał przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a.