Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 279/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2010-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca ), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu odwołania J. Ś. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń z dnia [...] czerwca 2008 r. odmawiającą J. Ś. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 1999 r. do września 2001 r. w kwocie 2 354,14 zł oraz odsetek za zwlokę od tych składek naliczonych na dzień 17 marca 2008 r. w wysokości 3 399 zł.

Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny:

Pismem z dnia 17 marca 2008 r. J. Ś. wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Wniosek swój motywował trudną sytuacją majątkową i uzyskiwaniem niskich dochodów.

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne.

J. Ś. wnioskiem z dnia 7 lipca 2008 r. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r.,

Rozpatrując sprawę ponownie, organ poddał analizie dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę w dniach 3 kwietnia 2008 r. i 8 lipca 2008 r. oraz informacje uzyskane z MOPS w K. z 17 kwietna 2008 r. i Starostwa Powiatowego w K. z 22 kwietnia 2008 r.

Organ stwierdził, że w rozpoznawanym przypadku nie został spełniony warunek całkowitej nieściągalności należności. Strona pobiera świadczenie emerytalne, co wskazuje na możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego poprzez zajęcie części świadczenia i przekazania go na poczet spłaty zadłużenia z tytułu zaległych składek. Skarżący wraz z żoną jest właścicielem mieszkania o powierzchni 38,70 m2, dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr KW [...].

Wartość mieszkania skarżący oszacował na 60.000 zł. Ponadto zadłużenie, o którego umorzenie skarżący wnioskował zostało zabezpieczone wpisem hipoteki przymusowej - kaucyjnej dokonanym w dniu [...] lipca 2008 r. przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych w K.

Zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, trudnej sytuacji finansowej oraz złego stanu zdrowia strony nie można uznawać i utożsamiać z przesłankami uzasadniającymi umorzenie zadłużenia. Wskazane we wniosku okoliczności określające sytuację finansową skarżącego oraz jego małżonki (w tym istniejące zobowiązania wobec banku), nie stanowią wystarczającej przesłanki do umorzenia należności. Trudna sytuacja materialna nie może stanowić podstawy do umorzenia powstałego zadłużenia, z uwagi na to, że oznaczałoby to uprzywilejowanie w stosunku do innych przedsiębiorców, którzy są zobowiązani do terminowego regulowania należnych składek.

Zdaniem organu, analiza akt sprawy wskazała, że skarżący ma problemy ze zdrowiem (przebyty zawał serca, nadciśnienie tętnicze, niedotlenienie serca, żylaki), jednakże stan zdrowia, a co za tym idzie ponoszenie określonych nakładów związanych z leczeniem nie wykluczają możliwości uregulowania zadłużenia w dłuższym okresie czasu, np. w formie rat, podobnie jak regulowana jest pożyczka gotówkowa zaciągnięta w banku.

W skardze sądowej na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych J. Ś. zarzucił naruszenie:

- art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, poprzez niezastosowanie tych przepisów i wydanie decyzji odmawiającej umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne, w sytuacji gdy ze względu na sytuację osobistą i majątkową oraz stan zdrowia skarżącego istniały przesłanki ich zastosowania i umorzenia zaległości,

- art. 24 ust. 4 cyt. ustawy, poprzez przyjęcie, że do należności z tytułu zaległych składek i odsetek ma on zastosowanie w obecnym brzmieniu, przewidującym dziesięcioletni okres przedawnienia, w sytuacji gdy w czasie kiedy należności te stały się wymagalne obowiązywał pięcioletni okres przedawnienia tych należności,

- art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., polegające na nierozpatrzeniu w wyczerpujący sposób , przez organ rentowy całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dotyczącego stanu zdrowia skarżącego oraz jego możliwości finansowych wskazujących na niewypłacalność skarżącego, nie uwzględnieniu w sposób należyty okoliczności w jakich doszło do powstania zaległości, w szczególności tego, że działalność gospodarcza wykonywana przez skarżącego , ze względu na jej rozmiary, nie przynosiła dochodów.

We wnioskach skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji poprzedzającej jej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych oraz odsetek za zwłokę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi administracji II instancji celem ponownego rozpoznania sprawy.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wnosił o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 412/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.

Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że decyzja o umorzeniu składek, na podstawie art. 28 ustawy o ubezpieczeniu społecznym ma charakter uznaniowy. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została podjęta w ramach uznania administracyjnego, gdyż Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prawidłowo przyjął, że w sprawie nie zaistniały przesłanki umorzenia składek na ubezpieczenie zdrowotne określone w art. 28 ust 3a u.s.u.s. W ocenie WSA, organ prawidłowo ustalił, że źródłem utrzymania dwuosobowej rodziny skarżącego są świadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżący i jego żona uzyskują świadczenia brutto wynoszące odpowiednio 781,01 zł oraz 1.370,00 zł miesięcznie. W oświadczeniu o możliwościach płatniczych z dnia 1 kwietnia 2008 r. skarżący podał, że stałe miesięczne wydatki z tytułu opłat za czynsz, energie, gaz i telefon wynoszą 600 zł. Wskazał przy tym, że ponosi wydatki na ochronę zdrowia w wysokości 120 zł (na zakup leków). Z pisemnej informacji z dnia 11 kwietnia 2008 r. nadesłanej przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. wynika, że wysokość dochodu na osobę w rodzinie skarżącego wynosi 899,95 zł miesięcznie, ponoszone zaś wydatki wynoszą łącznie 595 zł, w tym za czynsz - 280 zł , za energię elektryczną i gaz - 135 zł, na leki 120 zł i telefon - 60 zł. Z informacji tej wynika ponadto, że skarżący nie korzystał i nie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. Ustalono również, że żona skarżącego posiada rachunek bankowy i korzysta z przyznanego jej w dniu 24 października 2007 r. limitu kredytowego odnawialnego w wysokości 2.500 zł. Na dzień 2 lipca 2008 r. jej zadłużenie wynosiło 1.996,10 zł. Poza tym w dniu 21 maja 2007 r. uzyskała pożyczkę gotówkową w wysokości 2.031, 71 zł. Zadłużenie z tytułu tej pożyczki na dzień 2 lipca 2008 r. wynosiło 1.551,39 zł, zaś miesięczna rata pożyczki - 56,66 zł. Sąd I instancji uznał także za prawidłowe ustalenia organu dotyczące majątku i stanu zdrowia skarżącego

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym ustalonym w sprawie, Zakład Ubezpieczeń Społecznych trafnie uznał, że uregulowanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne nie spowoduje dla skarżącego i jego rodziny zbyt ciężkich skutków, a zatem nie zachodziła sytuacja określona w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.

Zdaniem Sądu nie istniały także podstawy do umorzenia należności na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Skarżący jest co prawda osobą schorowaną, lecz stan jego zdrowia nie pozbawia go możliwości uzyskiwania dochodu pozwalającego na opłatę należności. Sąd podkreślił, że skarżący ma stałe dochody niezależne od stanu zdrowia.

J. Ś. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego - art. 28 ust 3a u.s.u.s. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie przepis nie ma zastosowania, pomimo tego, że interes indywidualny skarżącego J. Ś., jest na tyle uzasadniony, iż nawet w sytuacji braku całkowitej nieściągalności, należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne oraz odsetek na ubezpieczenie społeczne winny być umorzone oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest możliwe z powodu przewlekłej choroby zobowiązanego, jedynie w sytuacji gdy taka choroba pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności a zobowiązany nie dysponuje innym, niezależnym od stanu zdrowia źródłem dochodu

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wyrażająca się w niewyjaśnieniu istotnej okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie dotyczącej tego, czy schorzenia wskazywane przez skarżącego mają charakter przewlekłej choroby w rozumieniu § 3 ust 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oraz nieodniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w sposób należyty do zarzutów podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez J. Ś., w szczególności, dotyczących naruszenia art. 28 ust 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2002 r.

Wyrokiem z dnia 6 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 278/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniu społecznym ( Dz.U. 2009r., nr 205, poz.1585) w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. - szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. 2003r.,poz.141.poz.1365).

Z powołanych unormowań wynika, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne może nastąpić "w uzasadnionych przypadkach", których wystąpienie należy oceniać uwzględniając stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązanego. W związku z tym wykluczenie, ustalonej w toku postępowania administracyjnego, trudnej sytuacji finansowej skarżącego, jako przyczyny umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. było pozbawione podstaw i zasadzało się na błędnym zrozumieniu treści normy prawnej wyprowadzonej z powołanego przepisu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych z całkowicie niezrozumiałych powodów z góry założył, że stan majątkowy skarżącego nie może stanowić podstawy umorzenia należności, podczas gdy to właśnie ten stan, obok sytuacji rodzinnej podlega ocenie przy badaniu, czy w konkretnej sprawie zaistniał "uzasadniony przypadek".

Sąd drugoinstancyjny podkreślił, że przy rozpoznawaniu wniosku o umarzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. podstawową kwestią jest ocena, czy w wyniku egzekucji zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. W zaskarżonej decyzji ocena taka nie została przeprowadzona, zatem stwierdzenie przez Sąd I instancji, że jest ona zgodna z prawem było nieprawidłowe. Wbrew stanowisku WSA, Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawiając umorzenia należności uczynił to w sposób dowolny, w oderwaniu od instytucji uznania administracyjnego przyjętej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd I instancji nie dostrzegł jednak, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny akceptując, przyjętą przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych błędną wykładnię art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., dopuścił się naruszenia wspomnianych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafny zarzut błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Wspomniany przepis wśród przyczyn, które w szczególności mogą uzasadniać umorzenie należności z tytułu składek wskazuje na przewlekłą chorobę zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającą zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że przewlekła choroba zobowiązanego może stanowić podstawę ubiegania się o umorzenie należności z tytułu składek, tylko wówczas, gdy pozbawia ona zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu pozwalającego na opłacenie należności. W przypadku gdy zobowiązany, mimo istnienia przewlekłej choroby, uzyskuje dochody wspomniana podstawa umorzenia nie ma zastosowania.

Po ponownym zebraniu i przeanalizowaniu materiału dowodowego Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję z dnia [...] maja 2010r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezesa ZUS nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres czerwiec 1999 r. do wrzesień 2001 r.

Według organu, w przypadku skarżącego nie zachodzi warunek całkowitej nieściągalności należności. Dłużnik posiada bowiem stały dochód w postaci świadczenia emerytalnego oraz jest właścicielem wraz z żoną mieszkania o pow. 38,70m2, dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr KW [...] i którego wartość oszacował na kwotę 60.000,00zł. Ponadto zadłużenie zostało zabezpieczone wpisem hipoteki przymusowej - kaucyjnej dokonanym w dniu [...] lipca 2008 r. przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych w K. w ww. księdze wieczystej. Możliwość skutecznego postępowania egzekucyjnego, oraz fakt posiadania majątku wykluczają istnienie przesłanki nieściągalności, mogącej stanowić podstawę pozytywnego rozpatrzenia wniosku.

W ocenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, analiza całokształtu materiału dowodowego nie wskazała na istnienie w przypadku skarżącego okoliczności przemawiających za umorzeniem należności, pomimo braku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności.

W świetle poczynionych ustaleń dotyczących wysokości osiąganych dochodów oraz ponoszonych wydatków organ uznał, że sytuacja materialna skarżącego jest trudna, jednakże nie stwierdzono wystarczających przesłanek do skierowania zadłużenia do umorzenia.

Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że źródłem utrzymania dwuosobowej rodziny są pobierane przez skarżącego oraz małżonkę świadczenia emerytalne z ZUS w kwotach odpowiednio 866,93 zł i 1.541,60 zł brutto m-cznie (tj. 745,91 zł i 1.290,86 zł netto). Łączny dochód rodziny wynosi więc 2.036,77zł netto m-cznie. W oświadczeniu o stanie majątkowym dłużnik określił wysokość stałych miesięcznych opłat na kwotę 600,00 zł oraz ok. 200,00zł na zakup lekarstw. Wysokość miesięcznych wydatków na spłatę kredytów/pożyczek określił na kwotę 110,00 zł , zaś wysokość innych miesięcznych wydatków na kwotę 250,00zł. Dodatkowo oświadczył, ze nie posiada żadnych środków na rachunkach bankowych, akcji, obligacji, papierów wartościowych oraz innych składników majątkowych oraz wartościowego majątku rzeczowego. Nie posiada zaległości z tytułu podatków lub innych długów wobec instytucji i osób fizycznych. Zgodnie z zaświadczeniem z Banku [...] SA na dzień 19 kwietnia 2010 r. małżonka odwołującego się posiada zadłużenie na rachunku bankowym w kwocie 2.497,62 zł (tj. limit kredytowy) oraz zadłużenie z tytułu zaciągniętej w dniu 6 sierpnia 2008 r. pożyczki gotówkowej w kwocie 2.054,57zł.

Przedstawiona powyżej sytuacja majątkowa skarżącego, w świetle obowiązujących przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym nie pozwala na przyjęcie , iż ma ona charakter szczególny.

Zestawienie uzyskiwanych przez rodzinę dochodów (2036,77 netto) w kontekście ponoszonych wydatków (1160 zł netto) pozwala na stwierdzenie, iż pozostają środki finansowe zarówno na utrzymanie jak i na regulowanie zadłużenia z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne wobec ZUS. Według organu nie zachodzi konieczność spłaty zadłużenia jednorazowo, ale stosownie do możliwości finansowych skarżącego kwota zobowiązania może być podzielona na stosowne raty.

Prezes ZUS zauważył, iż na podstawie przeprowadzonej analizy materiału dowodowego nie stwierdził wystąpienia przesłanki całkowitej nieściągalności, a także sytuacja majątkowa J. Ś. nie ma szczególnego charakteru, dlatego jego wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.

Skargę na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł J. Ś. domagając się zmiany zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008 r. i umorzenie należności z tytułu składek na FUZ oraz odsetek ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych celem ponownego rozstrzygnięcia

Zdaniem skarżącego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył:

- art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, poprzez niezastosowanie wyżej wymienionych przepisów i wydanie decyzji odmawiającej umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne, w sytuacji gdy warunki majątkowe i osobiste skarżącego i jego rodziny, uzasadniały ich zastosowanie i umorzenie zaległości,

- art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., polegające na nierozpatrzeniu w wyczerpujący sposób, przez organ rentowy całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dotyczącego stanu zdrowia skarżącego oraz jego możliwości finansowych, wskazujących na brak możliwości spłaty zadłużenia przez skarżącego, nie uwzględnieniu w sposób należyty okoliczności w jakich doszło do powstania zaległości, w szczególności tego, że działalność gospodarcza wykonywana przez skarżącego , ze względu na jej rozmiary, nie przynosiła dochodów, skutkiem czego nie uwzględniono słusznych interesów skarżącego, w sposób aprioryczny przyjmując za decydujący interes publiczny, reprezentowany przez ZUS, wyrażający się w nakazie ściągnięcia zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentacje zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do badania legalności zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz prawa procesowego, należy zwrócić uwagę, iż sprawa niniejsza - na skutek skargi kasacyjnej - była przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który orzeczeniem z dnia 6 stycznia 2010 r. uchylił wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 grudnia 2008 r. jak i zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2008 r. Należy więc przypomnieć, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.

Rozstrzygając niniejszą skargę Sąd był zatem związany ustaleniami, które zapadły w toku rozpoznania skargi J. Ś. zakończonej prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2010r. We wskazanym orzeczeniu Sadu II instancji przyjęto, że ponownie rozpatrując odwołanie organ administracji powinien rozważyć "możliwość uwzględnienia słusznego interesu skarżącego. Temu celowi ma służyć analiza sytuacji materialnej zobowiązanego i jego rodziny z uwzględnieniem również stanu zadłużenia i związaną z tym realność spłaty tego zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny"

W przedmiotowej sprawie, zdaniem sądu organ odwoławczy zastosował się do zaleceń i oceny prawnej przyjętej w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2010r.

Przesłanki umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne określa art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585, z późn. zm.). W świetle tego przepisu umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić przede wszystkim w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przy czym sytuacje kwalifikowane jako całkowita nieściągalność składek określa art. 28 ust. 3 ustawy. Ponadto, z art. 28 ust. 3a ustawy wynika, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w tej sytuacji precyzuje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r.w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ( Dz. U. z 2003r. nr 141,poz. 1365.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, podzielany również przez skład orzekający w niniejszej sprawie, iż decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wydawana na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych opiera się na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (por. dla przykładu wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07, LEX nr 368197).

Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki (okoliczności) podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie formułuje dyspozycję tego przepisu w sposób, który pozwala organowi na swobodę wyboru w zakresie tego, czy organ podejmie w ogóle określone działanie, lub w zakresie tego, który spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów zachowania (rozstrzygnięcia sprawy) wybierze. Uznanie administracyjne nie oznacza oczywiście dowolności organu. Działając w oparciu o uznanie organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych.

Decyzje administracyjne oparte na uznaniu administracyjnym nie są wyłączone spod kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, jednakże kontrola ta jest pod pewnymi względami ograniczona. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny opiera się wyłącznie na kryterium legalności, czyli zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.). Sądowa kontrola decyzji uznaniowych obejmuje przede wszystkim to, czy organ nie wykroczył poza zakres przyznanej mu przez ustawodawcę swobody orzekania oraz to, czy organ zachował określone prawem wymogi proceduralne. Jeżeli jednak sąd stwierdzi, że działanie organu mieści się w granicach określonych konstrukcją uznania oraz że organ dochował wymogów proceduralnych, nie może objąć kontrolą prawidłowości wyboru przez organ jednej z możliwych opcji rozstrzygnięcia sprawy, jakie daje mu uznanie administracyjne. Wybór rozstrzygnięcia wymyka się bowiem kryteriom prawnym, opierając się na przesłankach celowościowych, rzetelnościowych, gospodarnościowych i innych tego typu determinantach pozaprawnych. Pozaprawne kryteria wyboru rozstrzygnięcia zastosowane w sprawie administracyjnej przez organ nie mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, sprawowanej – jak wyżej wskazano – wyłącznie pod kątem zgodności z prawem.

Odnosząc powyższe uwagi do decyzji będącej przedmiotem skargi Sąd stwierdza, że organ administracji publicznej odmawiając ponownie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie wykroczył poza zakres uznania administracyjnego przyznanego mu przepisem art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie uchybił też przepisom postępowania.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu administracyjnego opiera się na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Organ w sposób wyczerpujący zgromadził i rozważył cały materiał dowodowy, ustalając stan faktyczny sprawy zgodnie z prawdą. Całość tych rozważań została należycie przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zatem organ spełnił stawiany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wymóg szczególnej dbałości o prawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej opartej na uznaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 23 października 1998r., I SA/Ka 225/97; Biuletyn Skarbowy 1999, Nr 1, poz. 20). Wnioski, jakie organ wyprowadził z treści materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie są zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym, nie wykraczają zatem poza swobodną ocenę dowodów jaką dysponuje organ w postępowaniu administracyjnym (art. 80 KPA). Ponadto Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zastosował wykładnię przepisów prawa materialnego wynikające z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2010 r.

W stanie faktycznym sprawy organ prawidłowo przyjął, iż nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie w przypadku skarżącego całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, co w świetle art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych otwierałoby możliwość orzekania o umorzeniu tych należności. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wobec skarżącego nie toczyło się postępowanie egzekucyjne. Skarżący ma stały dochód w postaci emerytury w kwocie 1 541,60 zł brutto (1 290,86 zł netto), żona skarżącego pobiera emeryturę w kwocie 866,93 zł brutto (745,91 netto). Ponadto zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne zabezpieczone zostało wpisem hipoteki przymusowej – kaucyjnej dokonanej w księdze wieczystej nr KW [...] prowadzonej dla lokalu mieszkalnego, którego właścicielem jest skarżący.

W ocenie Sądu nie można również przypisać organowi naruszenia prawa w zakresie, w jakim odmówił umorzenia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, pozwalający w uzasadnionych przypadkach na umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Również i w tym przypadku decyzja oparta jest na uznaniu administracyjnym, a ponadto użycie przez ustawodawcę klauzuli generalnej (pojęcia nieostrego) w postaci odwołania się do "uzasadnionych przypadków" wskazuje na to, że instytucja umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o przytoczony przepis musi być taktowana jako rozwiązanie zastrzeżone dla sytuacji wyjątkowych, w których egzekwowanie należności zagrażałoby egzystencji zobowiązanego. Takie intencje prawodawcy potwierdza również treść § 3 przytaczanego wyżej rozporządzenia w sprawie zasad umarzania należności. Sformułowany w tym przepisie katalog (niezamknięty) sytuacji pozwalających na umorzenie należności w "uzasadnionych przypadkach" wskazuje, że powinno mieć ono zastosowanie w sytuacjach naprawdę skrajnych, takich jak groźba pozbawienia zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia; przewlekła choroby zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny.

Dokonana przez organ analiza sytuacji majątkowej skarżącego nie pozwala na postawienie zarzutu błędnej konkluzji, iż nie zachodziły wyżej wspomniane nadzwyczajne okoliczności, które przemawiałyby za umorzeniem należności, a zatem na odstąpienie od podstawowej zasady regulowania należności z tytułu składek. Regulowanie należności, rozłożonych na raty, stanowi niewątpliwie obciążenie dla budżetu domowego skarżącego jednak nie można przyjąć aby było ono nadmierne, zagrażające egzystencji skarżącego.

Zdaniem Sadu organ prawidłowo wskazał, że rodzina skarżącego uzyskuje miesięczne dochody w kwocie 2036,77 zł netto , zaś jej łączne stałe wydatki to kwota 1160 zł netto. Pozostała różnica środków finansowych pozwoli na zaspokojenie niezbędnych potrzeb rodziny oraz na regulowanie zadłużenia z tytułu składek. Podkreślić należy, iż ustawodawca nie wyjaśnił wprawdzie co oznacza zwrot "zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych", to według Sądu należy przyjąć, że chodzi o zaspokojenie potrzeb na poziomie niezbędnego minimum, a nie na dotychczasowym poziomie lub poziomie średnim. Pogląd taki wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie III SA/Wa 2450/06 ( pub. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), który Sąd w składzie niniejszym podziela w całości.

Powracając zaś do treści § 3 rozporządzenia to wskazać trzeba, że nadanie treści pojęciu "uzasadnionego przypadku" w odniesieniu do konkretnej, indywidualnej sytuacji musi uwzględniać nie tylko interes zobowiązanego z tytułu składek, ale również interes publiczny. W tym kontekście trzeba stwierdzić, że nadmiernie szerokie stosowanie instytucji umorzenia składek, wobec ich powszechności mogłoby spowodować zagrożenie dla stabilności finansowania systemu ubezpieczeń społecznych w kraju, jak powszechnie wiadomo, stale borykającego się z niedoborem środków.

Niewątpliwie sytuacja osobista skarżącego w związku z istniejącymi u niego schorzeniami jest niezadawalająca. Ponadto budżet gospodarstwa domowego skarżącego jest skromny, acz pozwalający na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych. Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, iż żona skarżącego na bieżąco reguluje zobowiązanie z tytułu zaciągniętego kredytu bankowego (patrz zaświadczenie Banku [...] SA z dnia 19.04.2010 r. ) Powyższe oznacza, iż rodzina skarżącego preferuje spłatę jednych zobowiązań przed drugimi.

W konkluzji należy stwierdzić, że sytuacja majątkowa i zdrowotna skarżącego choć niewątpliwie jest niezadowalająca, to regulowanie zaległych należności nie zagraża realnie egzystencji zobowiązanego. W tej sytuacji nie można przyjąć, aby organ odmawiając zaskarżoną decyzją umorzenia należności z tytułu składek wykroczył poza zakres przyznanej mu swobody oceny sytuacji i wyboru rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do pozostałych argumentów skargi należy stwierdzić, że dotyczą one w istocie kwestii zasadności powstania zadłużenia skarżącego z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Należy podkreślić, że argumenty te nie mogą być rozważane w niniejszej sprawie, mającej na celu zbadanie, czy istnieją przesłanki umorzenia należności.

W ocenie Sądu, opisany przez skarżącego sposób powstania zaległości z tytułu składek wynikający z niepowodzenia czy pewnego rodzaju nieporadności w prowadzeniu działalności, nie może automatycznie przemawiać za potraktowaniem jego przypadku jako wyjątkowego. Wręcz przeciwnie, powyższa argumentacja działa poniekąd na niekorzyść skarżącego. Bowiem w sytuacji, gdy działalność już od początku jej prowadzenia przynosiła straty, to racjonalnie działający przedsiębiorca powinien podjąć decyzję o jej zakończeniu, a nie prowadzić ją w dalszym ciągu i generować w związku z tym kolejne zobowiązania.

Strona podejmując się prowadzenia działalności gospodarczej powinna być świadoma ciążących na niej w tym zakresie obowiązków, w szczególności konsekwencji prawnych niedopełnienia tych obowiązków.

Należy dodatkowo podkreślić, że odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie jest tożsama z sytuacją, w której zostanie wszczęta egzekucja tych należności prowadzona w sposób zagrażający bytowym interesom skarżącego. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w trybie której prowadzona byłaby ewentualna egzekucja należności zawiera cały szereg ograniczeń mających na celu ochronę zobowiązanego przed egzekwowaniem świadczeń w sposób zagrażający zaspokojeniu jego podstawowych potrzeb życiowych. Skarżący musi być jednak świadomy, że tak jak na każdej osobie pracującej czy prowadzącej działalność gospodarczą ciążył na nim obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Wzgląd na zasadę sprawiedliwości społecznej wymaga ponoszenia odpowiedzialności za powstałe z tego tytułu zadłużenie. Od odpowiedzialności tej mogą zwolnić go tylko nadzwyczajne okoliczności, które, jak słusznie zdaniem Sądu wykazał Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w sytuacji skarżącego nie zachodzą. Oczywiście ewentualna zmiana sytuacji osobistej i majątkowej skarżącego może stanowić podstawę odmiennego orzeczenia w sprawie umorzenia należności. Skarżący może zatem składać kolejne wnioski o umorzenie należności, pod warunkiem, że będą one uzasadnione zmianami w zakresie jego sytuacji.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.