Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2188/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Grzegorz Antas, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2020 r. sprawy ze skargi J.W. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...] Minister Zdrowia (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), oraz art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia J. W.(dalej: "Zobowiązana") na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "organ I instancji") działającego z upoważnienia Wojewody [...] - z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie zobowiązania J.W. do uiszczenia opłaty egzekucyjnej w wysokości 80 złotych za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny, a także zobowiązał ją do uiszczenia opłaty w wysokości 68 złotych tytułem opłaty za wydanie przedmiotowego postanowienia, zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Decyzja organu II instancji zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] nałożył na Zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 500 złotych z powodu uchylania się od poddania małoletniej córki – A. W., urodzonej [...] sierpnia 2011 r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia [...] stycznia 2014 r., nr: [...], wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Grzywna miała zostać uiszczona w terminie 7 dni od odebrania rozstrzygnięcia. Jednocześnie organ wezwał Zobowiązaną do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym w terminie do [...] grudnia 2018 r., a także obciążył ją opłatą w wysokości 50 złotych za czynności egzekucyjne.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ I instancji umorzył postępowanie egzekucyjne w części dotyczącej nałożenia obowiązku wykonania szczepienia przeciwko Haemophilus Influenzae typu B. W związku z dalszym uchylaniem się przez Zobowiązaną od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nałożono na nią drugą grzywnę w wysokości 800 złotych oraz opłatę za czynności egzekucyjne w wysokości 80 złotych. Zażaleniem z dnia [...] czerwca 2019 r. Zobowiązana wniosła o uchylenie powyższego postanowienia w całości, zarzucając organowi niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej, prowadzenie jej przez niewłaściwy organ oraz wydanie postanowienia mimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania. Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Zdrowia postanowieniem z [...] lipca 2019 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie zobowiązania J. W. do uiszczenia opłaty egzekucyjnej w wysokości 80 złotych za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny, zobowiązał ją do uiszczenia opłaty w wysokości 68 złotych tytułem tej opłaty, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że na gruncie art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jest to środek, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego lub osoby, które mają nadzorować wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, do jego wykonania. Podniósł, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, a następnie postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 1 u.p.e.a.). Zobowiązany zaś ma prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.). Minister Zdrowia podkreślił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciwko wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 omawianej ustawy w odniesieniu do osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych, jak na przykład dzieci, odpowiedzialność za wykonanie tego obowiązku spoczywa na osobie sprawującej nad tą osobą prawną pieczę lub na jej opiekunie faktycznym (zazwyczaj na rodzicach). Wskazał, że powyższa regulacja określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, a więc podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności w których się aktualizuje jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych. W zakresie zarzutu zażalenia o niezbadaniu dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego i nieistnieniu obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym w świetle art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, organ odwoławczy wyjaśnił, że powołany przepis daje pacjentowi prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Przedstawiciel ustawowy małoletniego pacjenta ma więc prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Taka zgoda powinna być wyrażona w formie ustnej lub pisemnej. W przypadku, gdy pacjent nie może samodzielnie udzielić zgody, np. ze względu na swój wiek, przedstawiciel ustawowy (najczęściej rodzic małoletniego) wyraża zgodę zastępczą. Jednak w przypadku obowiązkowych szczepień, konieczność ich wykonania wynika wprost z ustawy a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku. Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu kwestionującego uprawnienia Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej w [...] do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do Zobowiązanej upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego, Minister Zdrowia podkreślił zawarte w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęcia "wierzyciela" i "organu egzekucyjnego". Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie działał bowiem w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Organ ten nie podejmował natomiast czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów omawianej ustawy, gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Takim organem w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda [...], który na mocy porozumienia z [...] września 2010 r., powierzył Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] obowiązki z zakresu egzekwowania obowiązków niepieniężnych wobec osób uchylających się od wykonania obowiązku poddania osób małoletnich szczepieniom ochronnym. Na gruncie art. 2 oraz art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 omawianej ustawy, organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonawstwem szczepień są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Zatem organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, na podstawie obowiązujących przepisów, są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień. Minister Zdrowia stwierdził również, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Organ II instancji wyjaśnił, że szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Ponadto podkreślił, że obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę - w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane. Podniósł, że obowiązkiem rodzica małoletniego dziecka, będącym równocześnie jego opiekunem prawnym, jest zgłoszenie się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych, które potwierdzą bądź wykluczą przeciwwskazania do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że Zobowiązana nie podejmowała żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka, w tym w pierwszej kolejności zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego. W aktach sprawy brak jest również zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego, trwałe przyczyny braku możliwości jego wykonania. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być natomiast trudności w jego wyegzekwowaniu wiążące się z takimi działaniami adresatów obowiązku, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Minister Zdrowia stwierdził, że zarzut, zgłoszony przez Zobowiązaną, dotyczący niewykonalności obowiązku zaszczepienia dziecka z uwagi na niewykonanie badania kwalifikacyjnego do szczepień stanowił wyłącznie polemikę w tym zakresie i nie mógł być uznany za zasadny. Zobowiązana zarzuciła również naruszenie art. 33 pkt 9 u.p.e.a. poprzez prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, podważając zasadność prowadzenia egzekucji przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na mocy porozumienia zawartego z Wojewodą [...]. W ocenie organu odwoławczego zarzut ten jest chybiony, gdyż nie podlega kontroli w toku niniejszego postępowania. Organ podkreślił jednak, że na podstawie art. 20 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, Wojewoda może powierzyć prowadzenie w jego imieniu spraw z zakresu obowiązku szczepień u ludzi, wojewódzkim inspektorom sanitarnym - jako organom rządowych administracji zespolonych w województwach (państwowych jednostek organizacyjnych w województwach). Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie zastrzega przy tym, jakiego szczebla ma to być państwowa jednostka organizacyjna, komu ma podlegać, ani jak ma być usytuowana w strukturze administracji publicznej. Z tego względu brak jest podstaw do uznania, że wojewoda nie może przekazywać wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu w drodze porozumienia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym na terenie województwa, dotyczących poddania osób małoletnich obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego przez wojewódzkiego inspektora sanitarnego jest nadal w istocie postanowieniem wojewody jako organu egzekucyjnego, w imieniu którego działa upoważniony organ. Minister Zdrowia wyjaśnił ponadto, że w rozumieniu ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, szczepienie ochronne polega na podaniu szczepionki przeciw chorobie zakaźnej, w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Według przedmiotowej ustawy, szczepienie ochronne jest świadczeniem zdrowotnym w rozumieniu art. 5 pkt 40 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych mającym działanie służące profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działanie medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych, regulujących zasady ich udzielania. Podkreślił, że procedura poddania się szczepieniu ochronnemu jest działaniem profilaktycznym, wymaganym realizacją w podmiocie leczniczym przez personel uprawniony, na którą składają się nierozerwalnie badanie lekarskie poprzedzające kwalifikację do szczepienia oraz podanie szczepionki doustne lub wykonanie iniekcji u pacjenta. Dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Równocześnie organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia art. 124 § 2 k.p.a., dotyczącego braku w zaskarżonym rozstrzygnięciu uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wojewoda [...] prawidłowo bowiem opisał stan faktyczny postępowania w zakresie zgłoszonych zarzutów oraz ustosunkował się do nich.

Podkreślił dodatkowo, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej jest istotne, ponieważ nałożona na zobowiązanych grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się zobowiązanych od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka. Równocześnie wymierzona grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości i stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Skargę na postanowienie Ministra Zdrowia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. W., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:

- art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego wystawionego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w .,

- art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy nie podlegał egzekucji administracyjnej,

- art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przez wydanie postanowienia w warunkach nieważności w postaci niewykonalności nałożonego obowiązku,

- art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez wydanie postanowienia pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania,

- art. 124 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie zasadności nałożenia grzywny,

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie istotnej dla sprawy przyczyny niewykonania obowiązku szczepienia u małoletniej,

- art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. przez brak powiadomienia skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów dowodowych oraz o możliwości zgłaszania żądań i wniosków. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie stawianych w skardze zarzutów. Wskazała, że w niniejszej sprawie zaszła jedna z przesłanek, których wystąpienie powinno skutkować nieprzystąpieniem przez organ do egzekucji - brak możliwości egzekucji administracyjnej obowiązku, którego dotyczy tytuł wykonawczy. W tym kontekście rzekomy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym, na który powołały się organy w toku niniejszego postępowania w istocie w ogóle nie istnieje. W ocenie skarżącej wynika to z szeregu aktów prawnych, zarówno krajowych jak i międzynarodowych. Jednocześnie podniosła, że organ wydający postanowienie nie miał podstaw do stwierdzenia, że obowiązek jest wymagalny i wykonalny, ponieważ nie przedstawił jako dowodu zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań do wykonania szczepienia. Zaświadczenie takie jest wydawane przez lekarza przeprowadzającego badanie, a jego brak w aktach sprawy potwierdza, że w dniu wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia organ nie posiadał wiedzy o aktualnym stanie zdrowia dziecka. Z tego też względu, zdaniem skarżącej, nie miał on możliwości stwierdzenia czy obowiązek w danej chwili jest wykonalny.

Skarżąca podkreśliła również, że Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych w § 2 i § 3 określa rodzaj, zakres i terminy szczepień ochronnych. Terminy te są wyznaczone wiekiem dziecka. W dniu wydania zaskarżonego postanowienia małoletnia miała 2,5 roku. Stąd też nie przekracza podanego przedziału wiekowego dla żadnego ze szczepień wymienionych w tytule wykonawczym. Z tego względu w ocenie skarżącej organ nie miał podstawy do twierdzenia, że termin wykonania obowiązku upłynął i stał on się wymagalny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), uchyla je lub stwierdza jego nieważność.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], uchylające postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, działającego w imieniu Wojewody [...], z [...] maja 2019 r., znak: [...], w części dotyczącej zobowiązania J.W. do uiszczenia kwoty 80 złotych za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny, zobowiązujące ją do uiszczenia kwoty 68 złotych za wydanie tego postanowienia oraz utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w zakresie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania szczepieniom ochronnym małoletniej córki – A.W..

Podstawę prawną tych orzeczeń stanowi art. 119 u.p.e.a. Stosownie do powyższego przepisu grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wysokość grzywny w celu przymuszenia, w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku, reguluje art. 121 u.p.e.a. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, które powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub w wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 omawianej ustawy). Równocześnie zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego - art. 33 i 34 u.p.e.a., a także prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3). Dodać również należy, że grzywna w celu przymuszenia stanowi ustawowy środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 12b u.p.e.a.), znajdujący zastosowanie w sytuacjach określonych w wymienionym powyżej art. 119, wówczas gdy egzekucja dotyczy wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Opisana wyżej sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Obowiązku szczepienia dziecka nie może bowiem wykonać inna osoba, poza tą której ten obowiązek dotyczy. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca sprawuje opiekę nad małoletnią córką, a więc spoczywa na niej odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2018 r., poz. 151 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2017 r. poz. 1318 i 1524). Jednocześnie wskazać trzeba, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca nie poddała małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego tytułem wykonawczym nr [...] z [...] stycznia 2014 r., wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Wobec niewykonania opisanego obowiązku, organ egzekucyjny – [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działający w imieniu Wojewody [...] – zasadnie zastosował wskazany środek egzekucyjny.

W ocenie Sądu, wydając postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia Minister Zdrowia nie naruszył omawianych przepisów u.p.e.a. i prawidłowo przyjął, że egzekucja (w kontekście art. 29 u.p.e.a.) jest dopuszczalna. Postanowienie tego organu zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym uzasadnienie rozstrzygnięcia, a wysokość orzeczonej przez wojewodę grzywny, nie przekracza kwoty określonej w art. 121 § 2 powyższej ustawy. Oprócz tego została ona uzasadniona zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Sąd stwierdza bowiem, że grzywna musi stanowić pewne zagrożenie finansowe, bo tylko w takiej sytuacji spełni swoją rolę i zmotywuje do wykonania zobowiązania. Jak wynika z postanowień wydanych w sprawie, właśnie tym kierowały się organy orzekając o zastosowaniu grzywny jako środka egzekucyjnego. W tym też kontekście Sąd nie stwierdził żadnych nieprawidłowości. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze należy wskazać, że realizację obowiązku szczepień ochronnych konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zamieszczone w rozdziale IV poświęconym szczepieniom ochronnym. Z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3). Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Jednakże treści powyższych przepisów nie można wykładać tak, że badanie kwalifikacyjne jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu. Równocześnie należy podkreślić, że zgodnie z art. 17 ust. 7 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, urodzenie żywego dziecka nakłada na osobę wystawiającą zaświadczenie o żywym urodzeniu, obowiązek założenia karty uodpornienia oraz książeczki szczepień dziecka. Natomiast, stosownie do art. 17 ust. 9 tej ustawy, do obowiązków lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną należy powiadomienie osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach zalecanych. Wyżej wymienione obowiązki ustawowe rozwinięte zostały w przepisach wykonawczych zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Rozporządzenie to określiło wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień, kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia, sposób prowadzenia szczepienia oraz szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia dokumentacji i sprawozdawczości ze szczepień z podaniem form, rodzajów, wzorów, terminów i sposobu obiegu dokumentów. Z powyższych przepisów wynika, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych. W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 omawianego rozporządzenia Ministra Zdrowia. Skoro więc obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy, to nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym, wydawanym na podstawie ustawy, zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia. Biorąc pod uwagę uzasadnienie skargi Sąd stwierdził, że uwzględnienie zarzutów skarżącej podważających istnienie obowiązku szczepień, jak i niewykonalność tego obowiązku, nie jest możliwe w niniejszym postępowaniu z tego względu, że mogłyby one znaleźć uzasadnienie wyłącznie jako zarzuty do postępowania egzekucyjnego. Należy bowiem podkreślić, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji strona może skorzystać z dwóch odrębnych środków zaskarżenia - z zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 u.p.e.a.) oraz z zażalenia na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia (wydanego na podstawie art. 119 u.p.e.a.), przy czym każdy z nich przysługuje jej na innym etapie postępowania egzekucyjnego. Co istotne, z różnorodnością środków zaskarżenia wiąże się odrębność argumentów, które mogą stanowić ich podstawę. W odniesieniu do zarzutów, ustawodawca w art. 33 u.p.e.a. wskazał zamknięty katalog przesłanek, na które może powołać się zobowiązany, chcąc obronić się przed wszczętą przeciwko niemu egzekucją. Wśród nich znajduje się, np. nieistnienie obowiązku, brak jego wymagalności, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 1, 2 i 5 u.p.e.a.). Oznacza to, że tylko ta procedura jest właściwa dla rozpoznania wskazanych tam podstaw zarzutu. W odniesieniu natomiast do postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, składając zażalenie strona powinna wykazać istnienie takich okoliczności, które pozwalałyby na stwierdzenie, że do nałożenia grzywny w celu przymuszenia doszło z naruszeniem prawa (por. wyroki NSA z: 17 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2523/16, z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 368/17). Ponadto Sąd uznał, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 29 § 1 i § 2 u.p.e.a., zaś organ egzekucyjny prawidłowo zbadał z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej uznając poprawnie, że obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy podlega egzekucji administracyjnej, a tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. Należy przy tym podkreślić, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wprost wynika z art. 29 § 1 u.p.e.a. Sąd nie stwierdził również uchybień przepisów prawa materialnego i procesowego dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz zachowania gwarancji procesowych skarżącej, w tym naruszenia art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81 k.p.a. Należy podkreślić, że skarżąca na każdym etapie była informowana o stanie sprawy i nie sposób uznać, aby którykolwiek organ uniemożliwił jej czynny udział w postępowaniu. Jednocześnie skarżąca w żaden sposób nie wykazała na czym miałoby polegać naruszenie przez organ art. 10 k.p.a. i jaki wpływ miałoby na treść rozstrzygnięcia – co było jej obowiązkiem przy tak sformułowanym zarzucie. W ocenie Sądu nie budzi także zastrzeżeń uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, które jest wnikliwe, rzetelnie analizujące stan faktyczny i w pełni odpowiadające wymogom art. 124 k.p.a.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.