Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1326/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15,17,28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rada Gminy Gostycyn z dnia 30 kwietnia 2015 r. nr VII/48/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 27 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały, 2. orzeka, ze zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1326/15

UZASADNIENIE

Rada Gminy G. w dniu [...].04.2015 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów położonych w obrębach geodezyjnych: G., P., W., L., P. i B. w Gminie G. Integralnymi częściami planu uczyniono: rysunki planu w skali 1: 1000 jako załączniki nr 1 do nr 14, wyrys ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., stanowiący załączniki od nr 15 do nr 17, rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, jako załącznik nr 18, rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych, jako załącznik nr 19.

Skargę na powyższą uchwałę do tutejszego sądu wniósł Wojewoda [...] (skarżący). Zarzucił naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647), dalej powoływanej w skrócie jako: "upzp" i wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi wojewoda wskazał poszczególne naruszenia:

1. Określenie w § 15 ust. 3 pkt 5, § 19 ust. 3 pkt 5, § 22 ust. 3 pkt 5, § 23 ust. 3 pkt 5. § 26 ust. 3 pkt 5. § 27 ust. 3 pkt 5, § 29 ust. 3 pkt 6, § 30 ust. 3 pkt 6. § 33 ust. 3 pkt 5. § 34 ust. 3 pkt 5. § 38 ust. 3 pkt 5. § 39 ust. 3 pkt 5, § 44 ust. 3 pkt 5. § 48 ust. 3 pkt 5, § 51 ust. 3 pkt 5, § 54 ust. 3 pkt 5, § 55 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały maksymalnej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Uszczegółowienie tego przepisu stanowi § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), dalej powoływanego jako: "rozporządzenie", który przesądza, że ustalenia te powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Wojewoda podkreślił, że pod pojęciem działki budowlanej, o której mowa w upzp, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w treści art. 2 pkt 12 upzp, należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z kolei działka traktowana jest jako działka gruntu w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782; z późn.zm.) i pod pojęciem tym należy rozumieć niepodzieloną ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. Tym samym nie każda działka gruntu będzie stanowiła działkę budowlaną i na odwrót - działka budowlana może się składać z kilku działek gruntu.

W ocenie organu nadzoru Rada Gminy G. w przedmiotowej uchwale dotyczącej planu miejscowego dokonała modyfikacji przywołanych powyżej przepisów upzp oraz cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej też: mpzp) poprzez odniesienie powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowlanej, co jego zdaniem stanowi naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp.

2. Ustalenie w § 17 ust. 2 pkt 1, § 40 ust. 2 pkt 2, § 45 ust. 2 pkt 1 przedmiotowej uchwały, dla terenów oznaczonych symbolami: 2.R, 3.R, 7.R (tereny rolnicze) bez uzasadnionej przyczyny, zakazu zabudowy, co w ocenie organu nadzoru wykracza poza zakres władztwa planistycznego gminy i stanowi naruszenie zasad sporządzania mpzp.

3. Ustalenie w § 52 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, że na obszarze oznaczonym symbolem 3.ZN (tereny zieleni objęte formą ochrony przyrody) dopuszcza się zalesienie terenu, co w ocenie Wojewody jest określeniem niejednoznacznym, pozostawiającym organowi innemu niż rada możliwość zmiany przeznaczenia terenu bez zachowania procedury planistycznej i stanowi naruszenie zasad sporządzania mpzp – art. 28 ust. 1 upzp.

4. Wprowadzenie w § 27 ust. 2 pkt 5 uchwały zakazu obsługi komunikacyjnej z drogi wojewódzkiej, graniczącej z terenem od strony wschodniej, w sytuacji gdy kompetencja co do lokalizacji zjazdów została ustawowo przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania o tych sprawach. W ocenie Wojewody stanowi to naruszenie zasad sporządzania mpzp wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp.

5. Wprowadzenie następujących zmian do projektu mpzp w wyniku pozytywnego rozpatrzenia czterech uwag do tego projektu, bez ponowienia jego wyłożenia do publicznego wglądu:

- zmiana rysunku planu miejscowego (załącznik nr 10a) w zakresie zmiany przeznaczenia terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z uzupełniającą zabudową usługową (teren oznaczony w projekcie planu jako 1.MN/U) na teren rolniczy (teren oznaczony w przedmiotowej uchwale jako 1.MN/U oraz 2.R),

- zmiana rysunku planu miejscowego (załącznik nr 9) w zakresie przebiegu granicy terenu oznaczonego symbolami: 7R (teren rolniczy) od strony działki nr [...]/15,

- w § 5 pkt 2 uchwały dodano zapis cyt. "uciążliwość prowadzonej działalności usługowej nie może wykraczać poza granice działki budowlanej",

- dodanie zapisu w § 26 ust. 2 pkt 5 uchwały cyt. "dopuszcza się sytuowanie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z działką nr ewid. [...]",

- w § 44 ust. 3 pkt 6 uchwały zmieniono minimalną powierzchnię nowo wydzielanej działki budowlanej z 1500 m² na 1000 m².

Zdaniem organu nadzoru, wprowadzenie takich, jak powyższe istotnych zmian do projektu planu bez ponowienia w tym zakresie wyłożenia projektu do publicznego wglądu, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ nadzoru mając na względzie ilość uchybień przepisom prawa oraz ich charakter uznał, iż są one na tyle istotne, że stanowią podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów położonych w obrębach geodezyjnych: G., P., W., L. P. i B. w Gminie G., wobec czego wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy G. wniosła o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, wyraziła następujące stanowisko:

Ad. 1 W zaskarżonej uchwale zastosowane zostały pojęcia zgodnie z przypisanym im ustawowym znaczeniem i nie zawarto nowych definicji ani nie zmieniono pojęć ustawowych. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp, zarówno maksymalna i minimalna intensywność zabudowy jak i minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej są odnoszone do powierzchni działki budowlanej. Przepis tej treści wszedł w życie w październiku 2010 r., jednocześnie ww. ustawa nie odnosi się do pojęcia powierzchni zabudowy. Z kolei § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie we wrześniu 2003 r., odnosi się do wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym powierzchni biologicznie czynnej. Wskazano, że powinno nastąpić ujednolicenie przepisów: wraz ze zmianą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w 2010 r. powinna być przeprowadzona nowelizacja rozporządzenia, które weszło w życie w 2003 r. Analiza ww. przepisów wskazuje na ich niespójność, sprzeczność (np. w zakresie odniesienia powierzchni biologicznie czynnej - w ustawie, do powierzchni działki budowlanej a w rozporządzeniu do powierzchni działki lub terenu), a w przypadku pojęcia powierzchni zabudowy, na jego wskazanie i zdefiniowanie wyłącznie w rozporządzeniu przy jednoczesnym braku tego pojęcia w przepisach ustawy (rozporządzenie wykracza poza przepis ustawowy). Ta ewidentnie niewłaściwa i trwająca od lat sytuacja w zakresie braku spójności wcześniejszych przepisów rozporządzenia z później wprowadzonymi do ustawy zapisami art. 15 ust. 2 pkt 6, powoduje, że w trakcie sporządzania zapisów uchwały planu koniecznym było kierowanie się nie tylko literą prawa, ale także jego logika i czytelnością tworzonych zapisów. W tej sytuacji, gdy w ustawie za powierzchnię odniesienia takich parametrów jak: intensywność zabudowy czy udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej przyjęto powierzchnię działki budowlanej, jako logiczne i spójne rozwiązanie należy uznać takie, które za element odniesienia dla powierzchni zabudowy przyjmie także powierzchnię działki budowlanej, zwłaszcza w granicach terenów przeznaczonych pod zabudowę. Zastosowanie wprost zapisu zgodnego z § 4 pkt 6 rozporządzenia, czyli odniesienia wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, powodowałoby że wskaźniki zagospodarowania dla jednego terenu byłyby odnoszone do różnych pojęć prawnych tzn. raz do działki budowlanej, a raz do działki, którą można by odczytywać jako działkę gruntu lub jako działkę budowlaną. W tej sytuacji w uchwale planu przyjęto jednakowy element odniesienia dla poszczególnych wskaźników zagospodarowania terenu, zachowując tym samym spójność systemu prawnego. Podniesiono, że ustalanie wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do działki budowlanej lub do działki gruntu mogłoby spowodować chaos w interpretacji ustaleń planu oraz problemy z jego realizacją na etapie procesu budowlanego.

Ad. 2 Wprowadzony zakaz zabudowy na terenach rolniczych jest uzasadniony. Wskazano, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu mpzp, tereny użytkowane rolniczo wyszczególnione są w 3 kategoriach, jako: tereny rolnicze o symbolu R, tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich o symbolu RU, a także jako tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych o symbolu RM. Uznano, że podział zgodny z ww. rozporządzeniem "przypisuje" możliwość zabudowy w granicach terenów RU (tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich) i RM (tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych). Stąd dla terenów oznaczonych symbolem R, dla których plan nie przewiduje zabudowy wprowadzono w uchwale zakaz zabudowy. Plan przewiduje przeznaczenie rolnicze dla terenów niezabudowanych oznaczonych symbolami: 3.R dla terenu na załączniku nr 1, 6.R i 7.R dla terenów na załączniku nr 9 oraz 2.R dla terenu na załączniku 10a. Grunty objęte przeznaczeniem rolniczym charakteryzują się o dobrą bonitacją i wykorzystywane są obecnie wyłącznie pod produkcję rolniczą obejmującą uprawy, tereny te są niezabudowane. Wyjaśniono, że wprowadzenie zakazu zabudowy, w szczególności na obszernych terenach rolniczych położonych w W., ma swoje uzasadnienie dla powstrzymania rozlewnia się zabudowy i utrzymania charakteru struktury przestrzennej wsi. Zakaz zabudowy na terenach rolniczych ma na celu utrzymanie rozległych terenów upraw rolniczych bez zabudowy stanowiących element krajobrazu wiejskiego, położonego w większej części w terenach Otuliny T. Parku Krajobrazowego i obszaru Natura 2000. Organ nadzoru stwierdzeniem, iż gmina dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego podważa, zdaniem Gminy kompetencje organu sporządzającego plan do stanowienia o predyspozycjach terenów dla lokalizacji zabudowy. Interpretacja prawna organu nadzoru sprowadza się do ograniczenia samostanowienia gminy w sprawach zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w sprawach ładu przestrzennego i ochrony środowiska i przyrody przysługujących na podstawie art. 7 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wskazano, że organ sporządzający plan zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1, 3a, 6 upzp poprzez ustalenie zakazu zabudowy określa zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady kształtowania krajobrazu, zasady kształtowania zabudowy. Plan poprzez swoje zapisy realizuje politykę przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i ma przywilej ustawowy ustalić warunki zabudowy terenów pozwalające na realizację zamierzonych celów.

Ad. 3 Dopuszczalność zalesienia terenu oznaczonego w planie symbolem 3.ZN przyjęto w kontekście zasad kształtowania zagospodarowania terenu. Wyjaśniono, że plan w § 52 ust. 1 uchwały jednoznacznie, precyzyjnie określa przeznaczeniem terenu 3.ZN - teren zieleni objęty formą ochrony przyrody. W dalszych zapisach planu w § 52 ust. 2 pojawił się termin "zalesienie terenu", być może użyty niefortunnie, ale nie zastosowano go w kontekście przeznaczenia terenu, lecz w kontekście zasad kształtowania zagospodarowania terenu. Nie chodziło bowiem o przeznaczenie gruntów do zalesienia w myśl art. 14 ust. 3 ustawy o lasach i prowadzenie gospodarki leśnej na tym terenie. Plan zakłada dopuszczenie wprowadzenia zalesienia jako sposobu zagospodarowania terenu zieleni, w formie drzewostanu o charakterze leśnym. Przedmiotowy teren objęty jest bowiem formą ochrony przyrody tj. znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Zgodnie z uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2015 r., poz. 2577) celem ochrony, zapisanym w pkt 2 zał. nr 1 do ww. uchwały jest m.in. zwiększenie istniejącego stopnia pokrycia terenów drzewostanami, w szczególności na terenach porolnych tam, gdzie z przyrodniczego i ekonomicznego punktu widzenia jest to możliwe (...). Zacytowana powyżej uchwala weszła w życie parę miesięcy po uchwaleniu planu, jednakże wcześniejsza uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 99, poz. 793), również posiadała identyczne ustalenia (zał. nr 5 do ww. uchwały). Jako zasadę kształtowania zagospodarowania terenu 3.ZN przyjęto więc w planie możliwość zalesienia - w zamyśle - zadrzewienia, co na tym terenie stanowi racjonalny sposób zagospodarowania terenu.

Ad. 4 Zapis § 27 ust. 2 pkt 5 mpzp jest zgodny z wolą właściciela działki, dla której ustanowiono zakaz obsługi komunikacyjnej i odpowiada warunkom postawionym przez zarządcę drogi. Wyjaśniono, że wprowadzenie do planu zakazu obsługi komunikacyjnej terenu z drogi wojewódzkiej, wynikało z faktu, iż właściciel działki, dla której ustalono taki zakaz od wielu lat stara się o ustalenie obsługi komunikacyjnej z drogi wojewódzkiej, na co nie chce przystać zarządca drogi. Podstawę opracowania omawianego planu dla działki nr [...] w K. stanowił wniosek właściciela nieruchomości (pismo nr [...] z dnia 2.02.2012r.), którego treść dotyczy sporządzenia zmiany obowiązującego wcześniej dla wnioskowanej działki planu miejscowego w zakresie ustalenia obsługi komunikacyjnej z drogi wojewódzkiej. Rada Gminy G. przyjęła ww. wniosek, włączając działkę w K. w zakres omawianego planu miejscowego. Jednocześnie w tym czasie zapisy dotyczące zjazdów komunikacyjnych na działki lub tereny oraz sposób powiązań układu drogowego nie były kwestionowane przez Wojewodę [...]. Powszechnie stosowane ustalenia o podobnej treści były niejednokrotnie wykorzystywane przy ustalaniu możliwości obsługi komunikacyjnej działek, a ich wprowadzenie do ustaleń planów miejscowych wydawało się zasadne z punktu widzenia konieczności ustalenia zasad obsługi komunikacyjnej terenów i działek, wynikającej z obowiązku zawartego w § 4 pkt 9 pkt b rozporządzenia. Przywołany przepis ustala wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego poprzez ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, które powinny zawierać określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. W związku z powyższym, dla potwierdzenia jednoznacznego stanowiska zarządcy drogi zawartego w piśmie z dnia 9.09.2014 r. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B., wyrażającego brak zgody na zjazd na drogę wojewódzką z działki objętej planem usytuowanej w K., zapis dotyczący tego zakazu znalazł się w ustaleniach planu. Dodano, iż zakaz zjazdu z drogi wojewódzkiej nie powoduje braku jakiegokolwiek zjazdu dla ww. działki, obsługa komunikacyjna przewidziana jest bowiem od strony drogi usytuowanej wzdłuż zachodniej granicy działki. Podkreślono, że w niniejszej sprawie zarządca drogi wojewódzkiej wyraził swoje stanowisko w postanowieniu z dnia [...] września 2014 r. Stanowisko zarządcy dróg w tej kwestii pozostanie nie zmienione bez względu na tryb administracyjny ze względu na parametry drogi i zasady lokalizacji zjazdów z tego typu klasy drogi. Zapis planu jest powieleniem zapisu, który byłby zawarty w decyzji administracyjnej. Efekt zakazu zjazdu z drogi wojewódzkiej będzie tożsamy, zarówno w przypadku umieszczenia zapisu w planie jak i po uzyskaniu przez inwestora decyzji administracyjnej. Zapis o zakazie lokalizacji zjazdu, który wskazuje na inny sposób obsługi komunikacyjnej działki z drogi wojewódzkiej w planie, ma swoje uzasadnienie ze względu na jego wpływ na kształtowanie zagospodarowania i zabudowy działki nr ewidencyjnym [...] w K., gdyż miejsce zjazdu będzie determinowało sposób usytuowania budynku i urządzenia działki. Inwestor poprzez ww. zapis planu ma jasny pogląd na to, w jaki sposób kształtować zabudowę działki, z której strony powinien budować wjazd i miejsca postojowe lub garaż, oraz jak formować bryłę architektoniczną i rozmieścić funkcje budynku. Zdaniem organu kwestia określenia zasad obsługi komunikacyjnej dla objętej planem jednej działki ma ogromne znaczenie z punktu widzenia jej zagospodarowania i zabudowy oraz powodów, dla których plan dla działki położonej w K. został opracowany.

Ad. 5 Zmiany wprowadzone w treści i rysunku planu wynikające z zaakceptowania części uwag nie stanowiły zmian istotnych, które wymagałyby ponowienia procedury w zakresie uzgodnienia planu. Wskazano, że w wyniku rozpatrzenia przez Wójta Gminy G. uwag złożonych do planu zostały uwzględnione 4 uwagi:

• w Rozdziale 2 Ogólnych ustaleń planu, w §5 pkt 2 dotyczących Zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dodano zapis: uciążliwość prowadzonej działalności usługowej nie może wykraczać poza granice działki budowlanej.

Zapis ten, zdaniem Rady nie zmienia możliwości, ani sposobu zagospodarowania nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Nie narusza interesu osób trzecich, a wręcz go chroni. Wprowadzono zasadę tożsamą z zasadą ustaloną w art. 144 kodeksu cywilnego: "właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych". Wyjaśniono, że w mpzp nie wyznaczono terenów przeznaczonych pod zabudowę usługową U, która w sposób bezkonfliktowy mogłaby generować uciążliwości. Zabudowa usługowa zawsze powiązana jest z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Wyznaczono bowiem tereny mieszkaniowe jednorodzinne z uzupełniającą zabudową usługową MN/U, dla których powierzchnia usług nie może przekroczyć 40% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego lub 40% łącznej powierzchni zabudowy działki, uzupełniającą zabudowę usługową można wprowadzić przy wspólnej realizacji funkcji mieszkalno-usługowych lub po wybudowaniu budynku mieszkalnego. Wyznaczono również tereny MN-U, gdzie dopuszcza się występowanie oznaczonych funkcji w dowolnych proporcjach w stosunku do powierzchni terenu zabudowy, jak również samodzielnie. Tak więc nawet w tym przypadku nie można wykluczyć współistnienia funkcji mieszkaniowej i usługowej. W związku z powyższym na terenach, gdzie mogą współistnieć dwie funkcje, istotną sprawą dla funkcji mieszkaniowej jest ochrona przed uciążliwościami wynikającymi z prowadzonej działalności usługowej. Uznano więc, że nie wymaga ponowienia procedury zapis który chroni interes społeczny i nie godzi w niczyj interes prawny.

• w § 44 ust. 3 pkt 6 zmniejszono parametr minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej z 1500m² do 1000m².

Podkreślono, że zmiana parametru w tym zakresie, nie ogranicza dotychczasowych możliwości wydzielenia działek o powierzchni 1500m², czyli nie stanowi istotnej zmiany w stosunku do zapisów planu z "wyłożenia". Daje ona możliwość pomniejszenia wcześniej ustalonego parametru do 1000m², co umożliwi większą swobodę przy wytyczaniu nowych działek budowanych. Ponadto minimalna powierzchnia działki budowlanej nie jest ustaleniem obligatoryjnym w planie, stosuje się ją wyłącznie w zależności od potrzeb. Pozostałe parametry planu, które wyznacza się w planie obowiązkowo tj. wskaźnik intensywności zabudowy, powierzchnia zabudowy i wysokości zabudowy pozostały niezmienione. Wskazano, że zmniejszenie parametru minimalnej powierzchni działki wiąże się ściśle z uwzględnieniem uwagi do planu polegającej na pomniejszeniu powierzchni terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług. Pismem z dnia 30 kwietnia 2014r. właściciele działa [...]/11 obr. L. złożyli uwagę do planu wraz z załączoną mapą, na której wskazują tyko część terenu, którą chcą przeznaczyć pod zabudowę mieszkaniową z uzupełniającą zabudową usługową, pozostałą część zamierzają użytkować rolniczo w sposób dotychczasowy. Uwzględniając uwagę organ sporządzający plan miał na uwadze, że zmiany na załączniku nr 10a zostaną dokonane na gruncie należącym do składającego uwagę do planu, stąd skutki tej zmiany będą dotyczyć wyłącznie zainteresowanego. Jest on również właścicielem działek sąsiednich. Ponadto, korekta dotyczyła jednocześnie przeznaczenia części terenu na teren rolny - pomniejszyła zakres oddziaływania na środowisko względem wykładanego do publicznego wglądu projektu planu. Zmienione ustalenie praktycznie pozostawia część terenu bez jakiejkolwiek ingerencji, daje możliwość dotychczasowego użytkowania gruntu, jako gruntu rolnego. Zmiana projektu planu w powyższym zakresie nie wprowadziła ograniczeń w sposobie zagospodarowania lub użytkowania terenów przyległych, a tym samym nie naruszyła interesu osób trzecich. W tym przypadku organ sporządzający plan, uznał że wymagane jest indywidualne podejście do analizowanej sytuacji. Obowiązek zawarty w art. 17 pkt 13 upzp stanowiący o konieczności ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie powiązany został z koniecznością rozważenia zasadności ponowienia procedury planistycznej przez użycie niedookreślonego sformułowania - w niezbędnym zakresie, tzn. nie w każdym przypadku, a tylko takim, gdy dokonane zmiany są istotne i naruszają interes osób trzecich. Zdaniem organu sporządzającego plan, gdy są to uwagi o charakterze indywidualnym, zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek, to mogą być uwzględniane przez wójta, w trybie art. 17 pkt 13 upzp tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, gdy występuje konflikt interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian, tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan. Podniesiono, że teren 1 MN/U na załączniku 10a pomniejszył swą powierzchnię z 13 553m²do 6 789m². W wykładanym projekcie można było wytyczyć 9 działek budowlanych o minimalnej powierzchni 1500m², natomiast w wyniku złożonej uwagi do planu przez właścicieli nieruchomości [...]/11 obr. L. możliwa do wydzielenia ilość działek o minimalnej powierzchni 1000m² zmniejszy się względem wykładanego projektu do 6 sztuk. Dowodzi to, zdaniem Rady, że przyjęcie uwagi bez ponawiania procedury było możliwe, gdyż warunki zagospodarowania terenu uległy zmianie nie powodując dodatkowych obciążeń, a wręcz spowodowały mniejszą intensyfikację terenu, mniejszą ingerencje w krajobrazie, mniejsze obciążenia komunikacyjne itd.

• wprowadzenie dodatkowego ustalenia w § 26 ust. 2 pkt 5 - dopuszczenia możliwości zbliżenia się zabudowy mieszkaniowej na działce [...] na odległość 1,5 m lub bezpośrednio do granicy z działką ewid. [...]. Wyjaśniono, że działka nr [...], do której dopuszczono zbliżenie zabudowy, to niezabudowana działka gminna, przez którą przechodzą liczne sieci infrastruktury technicznej o charakterze sieci zbiorczych, kolektorów przesyłowych o większych średnicach i w związku z tym pozostaje ona działką niezabudowaną, w zasobie gminnym. Wprowadzenie ww. zapisu nie wymaga ponowienia procedury, ponieważ zmiana ta nie wprowadziła ograniczeń w sposobie zagospodarowania lub użytkowania terenu przyległego. Wójt Gminy G. jako osoba sprawująca pieczę nad zasobem nieruchomości gminnych, uwzględniając uwagę jednocześnie zaakceptował fakt zbliżenia zabudowy do granicy działki gminnej nr [...] na odległość 1,5 m lub bezpośrednio do granicy. Stąd niezasadne było ponawianie procedury planistycznej. Nie naruszono bowiem interesu osób trzecich.

Poza uwzględnieniem zgłoszonych uwag do mpzp, skorygowano granicę terenu 7R w celu uzyskania zgodności z uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu. Jest to w ocenie Rady zmiana kosmetyczna wynikająca z różnic występujących na mapach sytuacyjno-wysokościowych, które były wykorzystywane podczas sporządzenia planu, nie mająca wpływu na merytoryczne wartości planu. Stąd niezasadne było ponawianie procedury planistycznej w tym zakresie, drobna korekta nie naruszała interesu prawnego żadnego podmiotu.

Podsumowując stwierdzono, że wprowadzone przez Wójta zmiany w projekcie planu nie naruszały zakresu i przedmiotu dokonywanych wcześniej uzgodnień, tym samym nie zaistniała konieczność ich ponowienia. Zmiany miały charakter jednostkowy i nie wywierały wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości. Modyfikacja treści uchwały i korekty na rysunku planu nie naruszają interesu prawnego żadnych podmiotów. Ponowne przeprowadzanie procedury uzgodnieniowej w sytuacji, gdy bezpośrednio zainteresowanymi wprowadzonymi do planu zmianami byli składający uwagi byłoby więc niecelowe. Rada Gminy nie naruszyła art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 upzp, ponieważ nie zaistniała niezbędna potrzeba ponowienia czynności, o których stanowi art. 17 upzp.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270; ze zm.) – zwanej dalej "ppsa" - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a więc objęta jest zakresem pkt 5 § 2 art. 3 ppsa, podlega więc kontroli sądu.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 3 upzp, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja normatywna stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu – w drodze decyzji o warunkach zabudowy (vide: Niewiadomski w ZagospPrzestrzU. Komentarz, wyd. 6, art. 3, Nb 1, Warszawa 2011). Wskazać przy tym jednak należy, że rada gmina w zakresie posiadanej samodzielności winna przestrzegać określonych w powyższej ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Mając zatem na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 upzp sankcje związane z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie z powyższą regulacją normatywną naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oceniając zaskarżoną uchwałę pod kątem możliwości wystąpienia powyższych naruszeń, nie będąc – zgodnie z art. 134 par. 1 ppsa – związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, sąd doszedł do przekonania, że konieczne jest stwierdzenie nieważności tej uchwały w części, to jest w zakresie § 27 ust. 2 pkt 5, z powodu przekroczenie uprawnień wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp i jednocześnie naruszenia kompetencji innego organu wynikających z art. 29 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 460). Wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp, który zawiera zamknięty katalog elementów planu miejscowego, w planie miejscowym określa się obowiązkowo tylko zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uszczegółowienie tego przepisu znajduje się w § 4 pkt 9 rozporządzenia, który stanowi, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Tak określone uprawnienie, także ze względu na treść art. 29 ustawy o drogach publicznych nie obejmuje możliwości wprowadzenia takiego zakazu, jak wynikający z zapisu § 27 ust. 2 pkt 5 mpzp tj.: "zakaz obsługi komunikacyjnej z drogi wojewódzkiej, graniczącej z terenem od strony wschodniej" – dla działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w K., w obrębie geodezyjnym G. – teren o symbolu 1.MN/U, który w praktyce oznacza zakaz lokalizacji zjazdów z drogi wojewódzkiej dla tej działki, od strony wschodniej.

Stosownie do treści art. 29 ustawy o drogach publicznych:

1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

3. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu.

4. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Skoro zatem kwestia kompetencji i formy działania zarządcy drogi w zakresie budowy i przebudowy zjazdów jest uregulowana w akcie prawnym rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w jakikolwiek sposób w akcie niższego rzędu, jakim jest sporna uchwała. Źródłem ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w sprawach dotyczących określonych w planie zjazdów nie mogą stanowić przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. Przepisy art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów upzp, a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania. Należy także podnieść, że związanie zarządcy drogi treścią planu miejscowego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Akceptacja prezentowanego przez Radę stanowiska oznaczałaby niedopuszczalne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organu właściwego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto nie można nie zauważyć, że kwestie dotyczące lokalizacji zjazdów z drogi publicznej rozstrzygana jest w trybie postępowania administracyjnego i w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyroki WSA w Łodzi z dnia 30.07.2015r., sygn. akt II SA/Łd 422/15 i we Wrocławiu z dnia 8.01.2014r., sygn. akt II SA/Wr 718/13; dostępne na stronie nsa.gov.pl). Podkreślić także należy, że decyzja o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, a podstawowym kryterium, które warunkuje uzyskanie zgody na nią jest spełnienie wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego (vide: wyroki NSA z dnia 8.02.2012 r., sygn. akt I OSK 276/11, z dnia 12.05.2011 r., sygn. akt I OSK 1068/10, z dnia 20.12.2010 r., sygn. akt II OSK 1783/09; dostępne na stronie nsa.gov.pl).

Trzeba zatem stwierdzić, że § 27 ust. 2 pkt 5 spornej uchwały nie ma ustawowej podstawy prawnej i nie może ostać się w obrocie prawnym, albowiem nie stanowi przejawu władztwa planistycznego gminy co do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej i wykracza poza sferę, którą rada gminy może regulować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powyższe jest naruszeniem zasad sporządzenia tego planu.

Pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Sąd w tym zakresie podzielił argumentację przedstawioną przez Radę Gminy w odpowiedzi na skargę i w piśmie procesowym z dnia 24.02.2016 r., uznając ją za logiczną i przekonującą, a przede wszystkim za zgodną z mającymi zastosowanie w tej sprawie przepisami upzp.

Ad. 1 Określając we wskazanych w skardze przepisach spornej uchwały maksymalną powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej Rada zastosowała się do aktualnego brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp. Zgodnie z nim w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. W sytuacji zatem, gdy zgodnie z tym przepisem za powierzchnię odniesienia takich parametrów jak intensywność zabudowy czy udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej koniecznym było przyjęcie powierzchni działki budowlanej, to logicznym jest przyjęcie także odniesienia powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowlanej, tym bardziej że parametr ten dotyczy terenów przeznaczonych pod zabudowę. Taka redakcja zapisów planu zapewnia ich lepszą czytelność i spójność. Zgodzić należy się z argumentacją przedstawioną przez Radę Gminy, że zastosowanie wprost zapisu zgodnego z § 4 pkt 6 rozporządzenia, czyli odniesienia wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, powodowałoby że wskaźniki zagospodarowania dla jednego terenu byłyby odnoszone do różnych pojęć prawnych tzn. raz do działki budowlanej, a raz do działki, którą można by odczytywać jako działkę gruntu lub jako działkę budowlaną. Przez przyjęcie jednakowego elementu odniesienia dla poszczególnych wskaźników zagospodarowania terenu, zachowano spójność zapisów planu. Ustalanie wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do działki budowlanej lub do działki gruntu mogłoby zaś spowodować chaos w interpretacji ustaleń planu oraz problemy z jego realizacją na etapie procesu budowlanego. Taki sposób zredagowania zapisów § 15 ust. 3 pkt 5, § 19 ust. 3 pkt 5, § 22 ust. 3 pkt 5, § 23 ust. 3 pkt 5, § 26 ust. 3 pkt 5, § 27 ust. 3 pkt 5, § 29 ust. 3 pkt 6, § 30 ust. 3 pkt 6, § 33 ust. 3 pkt 5, § 34 ust. 3 pkt 5, § 38 ust. 3 pkt 5, § 39 ust. 3 pkt 5, § 44 ust. 3 pkt 5, § 48 ust. 3 pkt 5, § 51 ust. 3 pkt 5, § 54 ust. 3 pkt 5, § 55 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały, poprzez określenie maksymalnej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej, nie narusza zasad sporządzania mpzp.

Ad. 2 Wprowadzony przez Radę w § 17 ust. 2 pkt 1, § 40 ust. 2 pkt 2 i w § 45 ust. 2 pkt 1 spornej uchwały zakaz zabudowy dotyczy gruntów przeznaczonych w planie, tak jak dotychczas na cele rolnicze, które charakteryzują się dobrą bonitacją, wykorzystywanych wyłącznie do produkcji rolniczej – pod uprawy, nie zabudowanych (tereny oznaczone symbolami 2.R, 3.R, 7.R) i należy traktować go jako dopuszczalny przejaw woli miejscowego prawodawcy do określenia zgodnie z art.15 ust. 2 pkt 1, 3a i 6 upzp zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, kształtowania krajobrazu, zabudowy, a także realizacji polityki przestrzennej Gminy określonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, mieszczący się w zakresie władztwa planistycznego przekazanego gminie przez ustawodawcę (art. 3 ust. 1 upzp). Za uprawnioną należy uznać ponadto przedstawioną przez Radę Gminy argumentacją odnoszącą się do treści załącznika nr 1 do rozporządzenia, gdzie tereny użytkowane rolniczo podzielone zostały na trzy kategorie: tereny rolnicze o symbolu R, tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich o symbolu RU, tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych o symbolu RM. Zgodzić należy się z Radą, że podział taki uprawnia do uznania, że tereny użytkowane rolniczo, na których przewiduje się możliwość zabudowy powinny być oznaczone symbolem RU albo RM. Natomiast tereny stricte rolnicze, na których nie przewiduje się zabudowy powinny być oznaczone symbolem R. Przy takim założeniu zapisanie w treści uchwały zakazu zabudowy stanowi dookreślenie znaczenia symbolu R. Przy ocenie prawidłowości wprowadzenia zakazu zabudowy na terenach rolniczych nie bez znaczenia jest także i to, że jak wyjaśniono to w odpowiedzi na skargę, tereny te w większości położone są w obszarze otuliny T. Parku Krajobrazowego i Natura 2000, co oznacza że posiadają szczególne walory przyrodnicze, które warto chronić także przez ograniczenie zabudowy. Sporny zapis nie narusza więc zasad sporządzania mpzp.

Ad. 3 Dopuszczenie w § 52 ust. 2 pkt 1 spornej uchwały dla terenu 3.ZN (teren zieleni objęty formą ochrony przyrody) zalesienia należy zdaniem Sądu odczytywać tak, jak przedstawiła to Rada Gminy w odpowiedzi na skargę, to jest w kontekście zasad kształtowania zagospodarowania terenu (zadrzewienia), a nie przeznaczenia gruntów do zalesienia w trybie art. 14 ust. 3 ustawy o lasach i prowadzenia gospodarki leśnej na tym terenie. Taki sposób interpretowania tego zapisu jest niewątpliwie związany ze szczególnym charakterem tego terenu objętego ochroną przyrody w formie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], na którym uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2015r., poz. 2577), przewidziano, że celem ochrony jest m.in. zwiększenie istniejącego stopnia pokrycia terenów drzewostanami, w szczególności na terenach porolnych tam, gdzie z przyrodniczego i ekonomicznego punktu widzenia jest to możliwe. Zapis ten nie stanowi więc dopuszczenia niezgodnej z przepisami prawa zmiany przeznaczenia terenów i nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego.

Ad. 5 Zmiany wprowadzone przez Wójta do projektu mpzp wynikające z uwzględnienia części uwag mieszkańców nie były na tyle istotne, aby koniecznym było ponowienie procedury w zakresie uzgodnień planu. Wskazać należy, że zgodnie z art. 17 pkt 13 upzp Wójt wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako utrwalony przedstawia się pogląd, że interpretując przepis art. 17 pkt 13 upzp należy mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do projektu planu. Gdy są to uwagi o charakterze indywidualnym, zgłaszane do poszczególnych działek, to jako takie mogą być uwzględniane przez wójta w trybie art. 17 pkt 13 upzp, to jest bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Inaczej jest w przypadku wprowadzenia zmian o charakterze ogólniejszym, gdy występuje konflikt interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami... (vide: wyroki NSA z dnia 5.10.2011 r., sygn. akt II OSK 1435/11, z dnia 13.08.2014 r., sygn. akt II OSK 2879/13; dostępne na stronie: nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Wójt uwzględnił 4 uwagi. W efekcie w § 5 pkt 2 uchwały dodano zapis: "uciążliwość prowadzonej działalności usługowej nie może wykraczać poza granice działki budowlanej", w celu ochrony interesów właścicieli działek, ponieważ na tym terenie zabudowa usługowa jest zawsze powiązana z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, dla której ważne jest zabezpieczenie przed uciążliwościami wynikającymi z prowadzenia działalności usługowej. Ponadto w § 44 ust. 3 pkt 6 uchwały zmniejszono parametr minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej z 1500m² na 1000m² i powiększono teren przeznaczony do użytku rolniczego. Stało się to na wyraźne życzenie właścicieli działki [...]/11 obręb L. Zmiana została dokonana tylko na terenie tej działki (wnioskujący są właścicielami także sąsiednich działek) i jej skutki będą dotyczyć wyłącznie właścicieli działki wnioskujących o zmianę. Ponadto uwzględnienie tej uwagi doprowadziło do zmiany obiektywnie korzystnej, polegającej na zmniejszeniu obszaru przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową (1 MN/U – załącznik 10a do mpzp) z 13 553 m² do 6 789m², co z kolei spowodowało ograniczenie możliwości zintensyfikowania zabudowy terenów użytkowanych rolniczo. Kolejną, zmianą było wprowadzenie w § 26 ust. 2 pkt 5 spornej uchwały zapisu umożliwiającego zbliżenie się zabudowy mieszkaniowej na działce nr [...] na odległość 1,5m lub bezpośrednio do granicy z działką nr [...]. Istotną okolicznością związaną z tą zmianą, zarazem ją usprawiedliwiającą jest to, że działka, do której dopuszczono zbliżenie zabudowy jest własnością gminną i ze względu na to, że przechodzą przez nią liczne sieci infrastruktury technicznej o charakterze sieci zbiorczych, kolektorów przesyłowych o większych średnicach, nie jest i nie może być zabudowana. Eliminuje to ewentualność powstania w przyszłości konfliktów na tle zbliżenia zabudowy na działce nr [...] do granicy z działką nr [...]. Ostatnią zmianą, nie związaną ze złożeniem uwag, była niewielka (o 0,05%) korekta granic terenu 7R (załącznik 9 do mpzp), we fragmencie przebiegającym na obszarze skarpy, spowodowana wymianą mapy sytuacyjno-wysokościowej podczas wykonywania prac planistycznych. Zmiana ta nie wpłynęła na przeznaczenie ani sposób zagospodarowania obszaru objętego planem, nie naruszyła interesu prawnego żadnego podmiotu, doprowadzono natomiast do zgodności granic planu ustalonych w spornej uchwale i w uchwale intencyjnej. Wprowadzenia powyżej przedstawionych zmian do planu, w ocenie Sądu nie można zakwalifikować jako istotnego naruszenia trybu sporządzenia mpzp. Należy mieć na uwadze, że w orzecznictwie sądowym przyjęto, że przez istotne naruszenie trybu, o którym mowa w art. 28 ust. 1 upzp, należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Przy czym ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 5.10.2011 r., sygn. akt II OSK 1435/11, cyt. powyżej). Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie pogląd powyższy podziela.

Mając na uwadze wszystkie powyżej przedstawione okoliczności orzeczono na podstawie art. 147 § 1 ppsa o nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części opisanej w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały w tej części orzeczono na podstawie art. 152 ppsa (pkt 2 sentencji wyroku).