Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1147/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak: [...] działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.) art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. 2013 poz. 260), oraz art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. poz. 267) stwierdził, że:

1 stycznia 1999 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa własność nieruchomości położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz jako działka nr [...] o pow. [...] ha, które odpowiadają części pgr. [...] gm. kat. [...], zajętej pod drogę gminną "[...]" w [...] oznaczonej nr [...] (obecny nr [...]). objętej księgą wieczystą nr [...] stanowiącej na dzień 31 grudnia 1998 r. współwłasność Pani J. S. c. S. i T. w 1/3 części, Pana W. Ł. s. S. i T. w 1/3 części, oraz Pana K. Ł. s. S. i T. ; w 1/3 części na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny sygn. akt I Ns [...] z [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po Pani S. Ł. c. A. i A. oraz Panu T. Ł. s. A. i A., właścicieli pgr. podstawie [...] nr [...] z [...].

Uwaga: Działka nr [...] oraz działka nr [...] w obr. [...] jedn. ewid. [...], odpowiada części pgr. [...] gm. kat. [...] zgodnie z prostującym wykazem synchronizacyjnym przyjętym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w [...][...] nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Wójt Gminy [...] wnioskiem z [...] po uzupełnieniu braków formalnych wniosku z [...] dotyczącego działki nr [...] wystąpił do Wojewody [...] o wydanie, w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzającą ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa, na rzecz Gminy [...] własności nieruchomości położonej, w obrębie [...] gmina [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], która odpowiada pgr. [...] gm. kat. [...], zajętej pod odcinek drogi publicznej o kategorii gminnej o nazwie "[...]" w

[...] oznaczonej nr [...]. Pozostałe nieruchomości powstałe z podziału dz. nr [...] stały się przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych prowadzonych w trybie art. 73 ww. ustawy.

Decyzją Wojewody [...] z [...] sygn. akt [...] orzeczono o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa w trybie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy i wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez Gminę [...] własności nieruchomości położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...] oznaczonej m.in. jako działka nr [...] o pow. [...] ha. odpowiadających części pgr. [...] gm. kat. [...].

Pani J. S., Pan K. Ł. oraz Pan W. Ł. pismem z [...] złożyli, do Ministra Infrastruktury za pośrednictwem Wojewody [...] odwołanie od niniejszej decyzji.

Decyzją organu II instancji nr [...] z [...] uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy przedmiotowa droga, w skład której wchodzą omawiane nieruchomości, stanowi drogę publiczną o nazwie "[...]". Ponieważ udokumentowany fotograficznie przebieg drogi, oględziny nieruchomości, mapa topograficzna oraz ewidencyjna na podstawie których została wydana decyzja przez organ wojewódzki, nie są w ocenie organu odwoławczego źródłem wystarczającej wiedzy w tym zakresie, wskazane jest zbadanie map z okresu podjęcia uchwały nr [...] na podstawie której, przedmiotowa droga została zaliczona do kategorii dróg publicznych przed 1 stycznia 1998 r. jak również zbadanie, czy dla przedmiotowego obszaru zarówno na dzień 31 grudnia 1998 r. jak i na dzień podjęcia uchwały obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Ministra Infrastruktury nie została również udokumentowana przesłanka władztwa publicznoprawnego sprawowanego w dniu 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową nieruchomością. Ponadto w ocenie organu II instancji nie dokonano odpowiednich ustaleń, badając dokumentację odnoszącą się do okresu sprzed 31 grudnia 1998 r.

Od powyższego orzeczenia Gmina [...] złożyła 2 czerwca 2009 r. za pośrednictwem organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z [...]. Wyrokiem Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1023/09 oddalono powyższą skargę z uwagi na niezasadność zarzutów w niej podniesionych. W powyższym wyroku WSA w Warszawie podniósł, iż: ..prawidłowo wskazał Minister Infrastruktury w zaskarżonej decyzji, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego (...) gdyż organ I instancji nie dokonał wszechstronnej oceny przesłanek z art. 73 ust 1 ustawy z 13.10.1998 r. i ustalenia stanu faktycznego na datę 31.12.1998 r. Zatem trafnie organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] nie zbadał czy w dacie miarodajnej dla rozstrzygnięcia sprawy przedmiotowe dziatki położone były w granicach pasa drogowego drogi gminnej i czy droga zlokalizowana na działce nr [...] jest drogą o nazwie "[...]".

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nabycie prawa własności nieruchomości zajętej 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego następuje z mocy samego prawa 1 stycznia 1999 r. przy spełnieniu następujących przesłanek: zajętość nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nieruchomością przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, brak prawa własności przysługującego do tej nieruchomości ww. podmiotom.

Drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. 2013 poz. 260), według stanu prawnego obowiązującego w 31 grudnia 1998 r. " jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych." Natomiast w świetle art. 7 ust. 1 ww. ustawy "do dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zalicza się pozostałe drogi na terenie gmin i miast, stanowiące uzupełniająca sieć (dróg powiatowych, wojewódzkich i krajowych) służącą miejscowym potrzebom ". Uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] w sprawie zaliczania dróg publicznych w województwie [...] do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia 12 grudnia 1988 r. Nr 19, poz. 266), droga "[...]" została zaliczona do kategorii dróg gminnych oraz otrzymała numer [...] (załącznik nr [...] do uchwały). Zgodnie zaś z § 1 ww. uchwały załączniki oznaczone nr [...] i [...] dotyczą spisu dróg gminnych i lokalnych miejskich, bez wskazania załącznika graficznego, stanowiącego podstawę określenia przebiegu drogi w terenie. Burmistrz Miasta i Gminy [...] w piśmie z 7 października 2010 r. poinformował, iż nie dysponuje załącznikiem graficznym do przedmiotowej uchwały, ponieważ prawdopodobnie załącznik taki nie był w ogóle sporządzony. Zgodnie zaś z informacją uzyskaną z Archiwum Państwowego w [...][...] przeprowadzona kwerenda w zasobie archiwum w zespole akt Urzędu Wojewódzkiego w [...] w celu odnalezienia załącznika graficznego do Uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] przedstawiający m.in. przebieg w terenie drogi gminnej oznaczonej jak droga [...]" w [...] o nr [...] nie przyniosła pozytywnego rezultatu. Jednocześnie brak sporządzenia przedmiotowego załącznika graficznego stwierdził Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] w piśmie z [...], który na podstawie dokonanej analizy materiałów źródłowych oświadczył, że w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr 19 z 12 grudnia 1988 r. w pozycji [...] w wykazie dróg gminnych na terenie jednostek administracyjnych stopnia podstawowego w obrębie [...] została uwzględniona droga nr [...] o nazwie "[...]", bez wskazania nr działki na mapie ewidencyjnej oraz katastralnej.

Mając powyższe na uwadze przyjęto, iż w związku z brakiem załącznika graficznego do ww. uchwały, który jednoznacznie potwierdziłby przebieg w terenie drogi o nazwie "[...]" przed 1 stycznia 1999 r. należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 75 § 1 Kodeksu postępowania; administracyjnego zgodnie z którym "jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny". Dlatego też, wobec zaleceń zawartych w decyzji Ministra Infrastruktury z [...] nr [...] dokonano analizy planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...], Gminnej Rady Narodowej w [...] z [...], który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Jak wynika z powyższej analizy, plan obejmował swym zakresem cztery drogi publiczne w ramach miejscowości [...] tj. "[...] od drogi [...] w [...] do wsi [...] ", 0 "[...]", "[...]", "[...] od drogi [...] w S. do drogi [...] w [...]". Jak stwierdzono, droga o symbolu "[...] " swym przebiegiem odpowiada obecnie działce nr [...] droga o symbolu "[...]" odpowiada obecnie działce nr [...], droga o symbolu [...]" odpowiada obecnie działce nr [...], a droga o symbolu "[...]" odpowiada obecnie m.in. działkom nr [...] nr [...] i [...]. Tym samym żadna z dróg o powołanych na planie zagospodarowania z [...] oznaczeniach nie stanowi działki nr [...]. Równocześnie analiza powyższa doprowadziła do wniosku, iż drogi oznaczone jako publiczne w omawianym planie zagospodarowania przestrzennego nie pokrywają się z drogami wymienionymi w uchwale Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 23 listopada 1988 r. w sprawie zaliczania dróg publicznych w województwie [...] do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Wskazano, iż w uchwale Nr [...] wymieniono cztery drogi publiczne o numerach: [...] ", [...]", [...],[...]", z czego jak ustalono tylko dwie z nich znalazły się w powołanym wyżej planie zagospodarowania przestrzennego tzn. drogi nr [...]" i nr [...]", jako powołane w planie drogi odpowiednio o symbolach "[...] ", "[...]." Pozostałe dwie drogi wymienione w uchwale jako drogi publiczne we wsi [...] nie znalazły odzwierciedlenia w zapisach planu. Wobec tego organ uznał, iż nie jest możliwe w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z [...] wnioskowanie na temat przebiegu pasa drogowego drogi publicznej określonej w uchwale Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...], określonej nazwą "[...]" nr [...] ani stwierdzenie tożsamości tej drogi z którąkolwiek drogą zmieszczoną w dokumencie planistycznym. Wobec braku ustalenia przebiegu pasa drogi "[...]" w oparciu o powyższy plan zagospodarowania przestrzennego, podjęto próbę analizy wszystkich ciągów komunikacyjnych w oparciu o zdjęcia lotnicze (pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej Kartograficznej w [...]) z roku [...] obejmujące fragment wsi [...]" Analiza ta doprowadziła organ do wniosku, iż drogą publiczną "[...]" potencjalnie mogą być trzy drogi komunikacyjne, odpowiadające działkom nr [...], nr [...] i nr [...]. Stan zagospodarowania tych dróg oraz liczba zabudowań przez nie obsługiwanych nie pozwoliła na wnioskowanie by któraś z dróg miała wyższe znaczenie w stosunku do pozostałych. Tym samym również w ten sposób nie ustalono, którą drogą była wymieniona w uchwale droga publiczna "[...]".

W dalszej kolejności dokonano analizy stanu prawnego ww. ciągów komunikacyjnych, w oparciu o dokumentację katastralną i wieczysto-księgową, celem stwierdzenia, czy któraś z dróg stanowiła własność publiczną i przez to była wymieniona w uchwale nr [...], Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...]. Również to działanie podejście nie doprowadziło do niewątpliwego ustalenia przebiegu drogi publicznej, bowiem wszystkie drogi stanowiły własność prywatną.

Wobec braku innych dokumentów w zakresie ustalenia przebiegu drogi gminnej "[...]" analizie i ocenie został poddany dokument graficzny obrazujący przebieg drogi "[...]" w postaci mapy topograficznej Gminy [...] (w skali 1:25000), stanowiącej załącznik do pisma Urzędu Gminy w [...] z [...] kierowanego do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] Departamentu Gospodarki i Infrastruktury w [...], w sprawie nadania istniejącym drogom gminnym nowego oznaczenia. Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] w sprawie nadania nowych numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu [...] w Województwie [...], wydaną na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) i art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. 2013 poz. 260 oraz § 4 ust. 4 pkt rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 lutego 2000 r. w sprawie numeracji i ewidencji dróg oraz obiektów mostowych (Dz. U. Nr 32, poz. 393 z późn. zm.), nadano nowe numery drogom gminnym na obszarze Gminy [...]. Zgodnie z załącznikiem nr [...] pod pozycją nr [...] widnieje nazwa drogi "[...]’oraz nowy nr [...] wchodzący w miejsce nr [...]. Na mapie topograficznej Gminy [...] zaznaczona jest droga o numerze [...] (jest to oznaczenie drogi gminnej nr [...] "[...]", wymienionej w uchwale Nr [...] z [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]), która przecina miejsce opisane jako "[...]", i której przebieg jest zgodny z drogą o numerze ewidencyjnym [...]. W związku z powyższym uznano, iż droga "[...]" oznaczona obecnie nr [...] przebiegająca m.in. przez działkę nr [...] jest tożsama z przebiegiem drogi oznaczonej pod nr [...]. Ponieważ zapis Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z [...] w sprawie nadania nowych numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu [...] w Województwie [...], nie stanowi o zmianie przebiegu istniejących dróg gminnych, ale o zmianie numeracji, należy przyjąć, iż przebieg tej drogi jest tożsamy w stosunku do daty jej powstania tj. 23 lutego 1988 r.

Organ I instancji wskazał również, iż stan ten wynika z przeprowadzonego dowodu z przesłuchania świadków. Ówczesny pracownik Urzędu Gminy w [...] - Pan B. Ż. odnosząc się do stanu sprzed 1 stycznia 1999 r. zeznał do protokołu 27 września 2010 r., że "od kwietnia 1982 r. rozpocząłem pracę Urzędzie gminy w [...] na stanowisku drogownictwa (...) W okresie tym Urząd Gminy zlecał Spółce Wodnej w [...] oraz prywatnym rolnikom żwirowanie drogi w [...] rozpoczynającej bieg, od drogi powiatowej ( obok Pana S. ) w kierunku południowym do drogi powiatowej w [...] (...) według mojej wiedzy przedmiotowa droga nosiła nazwę "[...]" i pełniła funkcję publiczną stanowiąc drogę gminną (...) Ponadto pamiętam, że uczestniczyłem w pracach, których celem było nadanie numeracji drogom gminnym i droga ta nazywana "[...]" otrzymała stosowne oznaczenie (...). Pamiętam, że ustalając numerację dróg kierowano się funkcją drogi i jej długością a nazwa tej drogi nawiązuje do lokalnej nazwy przysiółka wsi [...] położonego pod ostrą górą określonego "[...]. " (...). " Z kolei jak wynika z protokołu z 29 października 2010 r. Pan B. Ż. wskazał, iż: "Droga [...]" przed 1 stycznia 1999 r. przebiegała przez niniejszą nieruchomość. Byłem pracownikiem urzędu Gminy [...] w latach 1984 do 1992. W tamtym czasie przedmiotowa droga należała do kategorii gminnej, prowadziła ona do sołtysa. " Ponadto świadek potwierdził, iż brał udział w nadawaniu numeracji drogi, jak również, iż istniał dokument potwierdzający zaliczenie tej drogi do kategorii dróg gminnych. Równocześnie wskazał, iż przed 1 stycznia 1999 r. były inne drogi w tej okolicy nie będące drogami gminnymi, ale jedynie przedmiotowa droga nosiła nazwę "[...]." Pracownik Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...] - Pan S. O. - zatrudniony przed 1 stycznia 1999 r. zeznał do protokołu 30 września 2010 r. m.in. że "od 1976 r. do 1992 r. pracowałem w Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...] na stanowisku kierownika Zakładu Usług Mechanizacji (...) pamiętam, że przed 1989 r. byliśmy wykonawcami żwirowania między innymi drogi w [...] począwszy od Państwa S. w kierunku południowym do zabudowań nieżyjącego już sołtysa A. Z. Pewny jestem powyższego zdarzenia, ponieważ [...] jest moją rodzinną wsią i często jeździłem do sołtysa oraz odbierałem wraz z nim roboty. Wg mojej wiedzy droga ta potocznie określana była nazwą "[...]". Pracownik Gminnej Spółki Wodnej od 1983 r. do 1997 r. - Pan J. F. - zeznał, że "pracowałem przy żwirowaniu drogi określanej nazwą "[...]'' w [...] tj.. od P. S. w kierunku na południe do P. K. " Dalej do protokołu w dniu 29 października 2010 r., świadek zeznał: "Droga [...] przebiegała obok Państwa S. tj. na przedmiotowej nieruchomości oznaczonej przed 1 stycznia 1999 r. jako działce nr [...] (...)"

Z kolei Pan C. K., pracownik, który dokonywał żwirowania omawianej drogi, w zeznaniu w dniu 29 października 2010 r. wskazał, iż: "Przed 1 stycznia 1999 r. droga [...] prowadziła z [...] do [...]. Potocznie się ją tak nazywało, inne drogi nie nosiły nazwy [...]. (...). " Świadek T. B. (pracownik firmy odśnieżającej omawianą drogę) potwierdził w odniesieniu do drogi przebiegającej m.in. przez działkę nr [...], iż co prawda nie jest w stanie określić dokładnie nazwy drogi, jednak w okolicy była ona uważana za drogę główną przed 1 stycznia 1999 r. Pani U. S. (córka ówczesnego sołtysa, który jak wynika ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, w tym zeznań świadków mieszkał przy przedmiotowej drodze - w dalszym jej odcinku) zeznała w dniu 29 października 2010 r., iż: "Przed 1 stycznia 1999 r. przedmiotowa droga nosiła nazwę [...] biegnąca obok Państwa S. do [...]. Na tę drogę potocznie się tak mówiło." Równocześnie świadek nie potrafił potwierdzić, że jest to droga, której nadano status drogi gminnej. Organ I instancji uznał, iż powyższe zeznania są w swej istocie spójne i zgodne z przebiegiem drogi wykazanej na mapie ewidencji gruntów 1:2000 sporządzonej na podstawie mapy zasadniczej wykonanej na fotomapie wg stanu istniejącego w terenie w roku 1978 przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w [...]. Przebieg drogi [...]" m.in. przez działkę nr [...] potwierdzają również liczne zeznania okolicznych mieszkańców złożonych do protokołów z przesłuchań świadków przeprowadzanych zarówno przez pracowników Urzędu Miasta i Gminy [...] we wrześniu i październiku 2010 r. oraz pracowników [...] Urzędu o Wojewódzkiego w [...] 29 października 2010 r.

Natomiast zeznanie Pracownika Urzędu Gminy w [...] - Pani H. K. zatrudnionej przed 1 stycznia 1999 r. organ uznał za wewnętrznie sprzeczne, bowiem w dniu 27 września 2010 r. zeznała do protokołu że: "W okresie od kwietnia 1987 r. do lipca 1989 r. pracowałam w Urzędzie Gminy [...] na stanowisku inspektora ds. gospodarki komunalnej i drogownictwa - Pamiętam, że w okresie tym funkcjonowała droga gminna rozpoczynająca bieg od drogi powiatowej w [...] na wysokości zabudowań Państwa S. i biegnąca na południe w kierunku [...] obok zabudowań zmarłego już P. A. Z. będącego Sołtysem wsi [...]. Z racji zajmowanego stanowiska jeździłam do ówczesnego sołtysa (P.Z.)." Natomiast w dniu 29 października 2010 r. zeznała: "Przed 1 stycznia 1999 r. tj. od 1987 r. przedmiotowa nieruchomość nie nazywała się drogą [...], która przebiega po obecnej działce nr [...]. Droga przebiegająca po nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wówczas była nazywana drogą [...]" .

W zgromadzonej dokumentacji dowodowej znajdują się również zeznania kilku mieszkańców, którzy nie zgadzają się z przebiegiem drogi "[...]" przez działkę nr [...], m.in. jest to Pani J. S. zdaniem której, przedmiotowa droga pod którą zajęta jest m.in. działka nr [...] nie nosi nazwy "[...]" ze wskazaniem, iż droga o tej nazwie obejmuje działkę nr [...]. Powyższe stanowisko sprzeczne jest z zapisem w umowie darowizny z [...] sporządzonej w Państwowym Biurze Notarialnym w [...] przed notariuszem Z. N. w obecności Pana W. Ł., K. Ł. oraz Pani J. S., gdzie stawiający złożyli wyjaśnienia, iż ..(...) działka gruntowa, dawna liczba katastralna nr [...] została wcielona do działki nr [...] stanowiącej drogę publiczną, co wynika ze złożonego w aktach księgi wieczystej nr [...] wypisu z wykazu synchronizacyjnego z [...] nr [...]" Należy podkreślić, iż oświadczenie to zgodnie z zapisem zostało odczytane, przyjęte i podpisane przez wszystkich uczestników w tym m.in. przez Panią J. S. Tym samym oznacza to, że w grudniu 1989 r., a więc w okresie zbliżonym do daty podjęcia przez Wojewódzką Radę Narodową w [...] uchwały Nr [...] (tj. 23 listopada 1988 r.) ani Pani J. S., ani pozostali współwłaściciele nieruchomości nie mieli wątpliwości, ze działka nr [...] w jej ówczesnych granicach stanowiła drogę publiczną.

Nadto na podstawie udokumentowanego fotograficznie przebiegu dróg o numerach ewidencyjnych [...] i [...] mapy topograficznej w skali 1:25000 oraz mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 ustalono, że 31 grudnia 1998 r. tylko droga nr [...] miała bezpośrednie połączenie z drogami wojewódzkimi (obecnie powiatowymi), od północy była to droga wojewódzka nr [...] (obecnie nr [...]), a od południa droga wojewódzka nr [...] (obecna nazwa [...]). Natomiast droga oznaczona numerem ewidencyjnym [...] jest drogą wewnętrzną, dojazdową do pól i gospodarstw rolnych, zaczynającą się od drogi powiatowej [...] i kończącą się przy gospodarstwie J. N., nie posiadającą połączenia z drugą drogą powiatową [...]. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 7 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zgodnie z którym, "do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych ".

Zgodnie ze złożonym 20 października 2010 r. oświadczeniem Burmistrza Miasta i Gminy [...] złożonym pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] oraz działka oznaczona nr [...] były 31 grudnia 1998 r. zajęte pod drogę publiczną o kategorii gminnej, oznaczoną nr [...].

W dalszej kolejności przystąpiono do badania kwestii zajętości tej nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną.

W rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pasem drogowym 31 grudnia 1998 r. był wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zajętość nieruchomości pod drogę publiczną w związku z art. 73 ust. 1 ww. ustawy polega na możliwości zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do przedstawionych wyżej definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Ponieważ nie doszło do pomiaru zajętości wg stanu na 31 grudnia 1998 r. przedmiotowych nieruchomości zajętych pod drogę "[...]", z uwagi na to. że Pani J. S. nie zgodziła się na dokonanie pomiaru, jak również z uwagi na brak dokumentów geodezyjnych pozwalających na wznowienie znaków granicznych, gdyż granice ewidencyjne przedmiotowej drogi powstały w wyniku sporządzenia fotomapy bez fizycznego ustalenia (stabilizacji punktów granicznych) na gruncie, konieczne stało się dokonanie analizy istniejącej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej na potwierdzenie okoliczności, że granica gruntu zajętego pod drogę gminną "[...]" przebiega wzdłuż granicy ewidencyjnej, która wykazuje zgodność z granicą użytkowania nieruchomości oraz, że jest on zgodny z granicą wyznaczoną na mapie ewidencyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...] Rejonowy Oddział w [...][...] nr [...]. W oparciu o ww. mapę ewidencyjną sporządzane zostały podziały parcel gruntowych i działek ewidencyjnych, na zlecenie właścicieli nieruchomości, które weszły w skład drogi nr [...], do celów związanych ze sprzedażą, podziałem lub darowizną nieruchomości leżących przy tej drodze. Mapa ta nie była kwestionowana przez strony postępowania. W związku z dokonaną analizą materiału geodezyjnego, który został sporządzony przed 1 stycznia 1999 r. tj. mapy ewidencji gruntów 1:2000 sporządzonej na podstawie mapy zasadniczej wykonanej na fotomapie wg stanu istniejącego w terenie w roku 1978 przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w [...], materiałów Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego dla przedmiotowej drogi z okresu 1987 r. oraz 1997 r. pozyskane na nośniku elektronicznym mapy katastralnej oraz mapy z planu realizacyjnego zagospodarowania działki o nr [...] w [...] przylegającej do przedmiotowej drogi, stwierdzono, że są spójne z dokumentacją sporządzoną po okresie 1999 r. Należy zauważyć, iż jak wynika z analizy dokumentacji geodezyjnej sprzed 1 stycznia 1999 r. oraz po tym okresie, cały pas drogowy pozostawał do 31 grudnia 1998 r. i pozostaje do chwili obecnej bez zmian. W przypadku przedmiotowej drogi proces inwestycyjny zakończył się według odrębnych przepisów i dokumentacji technicznej przed 31 grudnia 1998 r., granice zajęcia pod tę drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach pasa drogowego.

Nadto zauważono, iż w dacie 14 grudnia 1989 r. (oświadczenie współwłaścicieli nieruchomości powołane w umowie darowizny Rep. A Nr [...]), w 1997 r. (zdjęcia lotnicze), jak również obecnie działka nr [...] znajdowała się w pasie drogowym drogi gminnej o nazwie "[...]" oznaczonej nr [...] to również w dacie 31 grudnia 1998 r. tam właśnie się znajdowała. W związku z powyższym wyżej udokumentowany stan zajętości pod drogę gminną "[...]" nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] uznano jako istniejący także 31 grudnia 1998 r. Wyżej wymienione działki były więc zajęte 31 grudnia 1998 r. pod pas drogi publicznej.

W kontekście oceny przesłanki władania przedmiotową nieruchomością w dacie przed 31 grudnia 1998 r., zgodnie z oświadczeniem Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] Gmina [...] przed 31 grudnia 1998 r. utrzymywała drogę "[...]" ze środków własnych poprzez jej utwardzanie, żwirowanie bądź uzupełnianie nawierzchni żwirowanej, odśnieżanie. Pismem z 7 października 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] poinformował, że nie dysponuje żadnymi rachunkami, fakturami, umowami potwierdzającymi władanie i utrzymywanie drogi, ponieważ dokumenty takie podlegają archiwizacji przez okres tylko 5 lat. W związku z brakiem powyższych dokumentów na potrzeby niniejszego postępowania przeprowadzono dowód z zeznań świadków, którzy brali udział przy pracach w ramach sprawowania władztwa publicznego na drodze gminnej "[...]" lub byli naocznymi świadkami. Zarządca drogi oświadczył, że do 31 grudnia 1998 r. były wykonywane prace utrzymaniowe polegające na jej utwardzaniu poprzez żwirowanie bądź uzupełnianie nawierzchni żwirowanej i odśnieżanie. Powyższy fakt potwierdzają protokoły przesłuchań świadków m.in. pracowników zatrudnionych przed 1 stycznia 1999 r. w Urzędzie Miejskim w [...] oraz w firmach wykonujących na zlecenie gminy prace utrzymaniowe na niniejszej drodze. Pracownik Urzędu Gminy w [...] - Pan B. Ż. - który od 1982 r. do 1990 r. wykonywał pracę związaną z organizacją, nadzorowaniem prac remontowych, odśnieżaniu dróg gminnych zeznał, że "od kwietnia 1982 r. rozpocząłem pracę Urzędzie Gminy w [...] na stanowisku drogownictwa (...) W okresie tym Urząd Gminy zlecał Spółce Wodnej w [...] oraz prywatnym rolnikom żwirowanie drogi w [...] rozpoczynającej bieg od drogi powiatowej (obok Pana S.) w kierunku południowym do drogi powiatowej w [...](...) Pamiętam, że w okresie tym "[...]" była odśnieżana na zlecenie Urzędu Gminy (...). Również w zeznaniach z 29 października 2010 r. wskazał: "Przed 1 stycznia 1999 r. Gmina [...] wywoziła żwir na przedmiotową drogę. " Pracownik Gminnej Spółki Wodnej od 1983 r. do 1997 r. - Pan J. F. - zeznał, że "pracowałem przy żwirowaniu drogi określanej nazwą "[...]" w [...] tj. od P. S. w kierunku na południe do P. K. (...) Nie budzi wątpliwości fakt, że roboty drogowe (żwirowanie) w ramach Spółki Wodnej wykonywaliśmy przed 1989 r. Pan W. K. pełniący przed 1 stycznia 1999 r. funkcję sołtysa zeznał: "w latach od 1970 do 1974 bytem sołtysem [...] i pamiętam, że w okresie tym na drodze wykonywane roboty polegające na żwirowaniu, wykonywaniu ofosowań, budowie przepustu na rowie melioracyjnym, co finansowane było przez gromadzką radę narodową (...) Ponadto w latach 80-tych byłem radnym i z tego okresu pamiętam, że droga "pod górą " utrzymywana i naprawiana była ze środków Gminy [...] i sołectwa [...]". Z zeznań pracownika firmy odśnieżającej drogi w gminie [...] –T. B. wynika, iż przed 1 stycznia 1999 r. odśnieżał m.in. tą drogę na zlecenie gminy. Jak zeznał z kolei pracownik firmy odśnieżającej drogi - Pan C. K.: "Przed 1 stycznia 1999 r. droga ta była żwirowana przeze mnie. Była również odśnieżana na koszt sołectwa. " Również Pani U. S. (córka ówczesnego sołtysa, który jak wynika ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, w tym zeznań świadków mieszkał przy przedmiotowej drodze - w dalszym jej odcinku) zeznała w dniu 29 października 2010 r., iż: "Przed 1 stycznia 1999 r. przedmiotowa droga była odśnieżana oraz żwir wywożony był na tą drogę na koszt gminy. " Pozostałe zeznania mieszkańców miejscowości [...] znajdujące się w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym nie budzą wątpliwości, co do wykonywania czynności w ramach sprawowania władztwa nad przedmiotową drogą przez podmiot publiczny. Zgodnie zaś z Uchwałą Gminnej Rady Narodowej w [...] z [...] w sprawie podziału funduszu gminnego na 1988 r. na czyny drogowe przeznaczona została kwota w wysokości [...] zł w tym [...] na odśnieżanie i bieżący remont dróg. Ustosunkowując się do wyżej wymienionych dokumentów stwierdzono, że ustawodawca nie przedstawił w art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w jaki sposób udokumentować władztwo przejmowanej nieruchomości w tym trybie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (prawomocny wyrok z 27 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1785/07) dotyczącym problematyki władania nieruchomością zajętą pod drogę przez podmiot publiczny: "Z istoty zarządu sprawowanego na podstawie przepisów art. 19-22 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19. poz. 115), a wykonywanego wobec drogi publicznej przez jej zarządcę, wynikają określone czynności, jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi, które to czynności świadczą w sposób niebudzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (...)." Biorąc powyższe pod uwagę uznano władanie nieruchomościami w pasie drogowym przedmiotowej drogi w okresie przed stycznia 1999 r. za udowodnione.

Zgodnie z sentencją niniejszej decyzji wraz z uwagami, współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości 31 grudnia 1998 r. byli: Pani J. S. c. S. i T. w 1/3 części. Pan W. Ł. s. S. i T. w 1/3 części oraz Pan K. Ł. s. S. i T. w 1/3 części. Biorąc pod uwagę umowę darowizny Rep. A nr [...] z [...] oraz umowę darowizny Rep. A nr [...] z [...], obecnie zgodnie z wypisem w dziale II księgi wieczystej nr [...] współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są Pani G. S. c. T. i J. oraz Pan R. S. s. T. i J. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.

Minister Infrastruktury i Rozwoju działając jako organ odwoławczy decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że z akt sprawy wynika, że parcela [...], której część stanowią działki nr [...] i [...] na podstawie aktu własności ziemi nr [...] z dnia [...] stanowiła własność S. Ł. i T. Ł. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sygn. akt I Ns [...] spadek po T. Ł., zmarłym [...] i S. Ł., zmarłej [...] " nabyli: J. S., K. Ł. i W. Ł.

Na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] Rep. A Nr [...] właścicielem działek nr [...] i nr [...] stała się J. S. w całości.

Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ww. działki stanowiły własność innych osób niż Skarb Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego.

Kolejną przesłaną z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998r. jest zajętość nieruchomości pod drogę publiczną.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 260), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Na podstawie uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych w województwie [...] do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 19, poz. 266), do kategorii dróg gminnych została zaliczona droga nr [...] o nazwie "[...] ".

Zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie było ustalenie, czy przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998r. położona była w granicach pasa drogowego ww. drogi publicznej oraz, czy droga zlokalizowana na działce nr [...] jest drogą o nazwie "[...]"'.

Dokonując powyższych ustaleń, organ wojewódzki przeprowadził postępowanie w celu odszukania załącznika graficznego do ww. uchwały z dnia [...]. Poszukiwania w Archiwum Państwowym w [...], u Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i w Urzędzie Miasta i Gminy [...] nie dały rezultatu. W związku z tym organ wojewódzki skorzystał z dyspozycji art. 75 § 1 Kpa. zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne w prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W ramach dokonywanych ustaleń organ wojewódzki dokonał analizy:

planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...],

zdjęć lotniczych z roku 1997, pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...],

dokumentacji katastralnej i wieczysto-księgowej,

mapy topograficznej Gminy [...] w skali 1:25000.

Analiza planu zagospodarowania przestrzennego, zdjęć lotniczych i dokumentacji katastralnej i wieczysto-księgowej nie doprowadziła do ustalenia przebiegu ww. drogi publicznej. Natomiast w oparciu o ww. mapę topograficzną organ wojewódzki ustalił, iż na mapie topograficznej Gminy [...] zaznaczona jest droga o numerze [...] (jest to oznaczenie drogi gminnej nr [...]"', wymienionej w uchwale Nr [...] z dnia [...]), która przecina miejsce opisane jako [...]" i której przebieg jest zgodny z drogą o numerze ewidencyjnym [...] i w oparciu o dokonane ustalenia uznał, że droga "[...]" oznaczona obecnie nr [...] przebiegająca m.in. przez działkę nr [...] jest tożsama z przebiegiem drogi oznaczonej pod nr [...].

Ponadto organ wojewódzki wskazał, że stan ten wynika również z przeprowadzonego dowodu z przesłuchania świadków.

Organ wojewódzki wskazał także, iż na podstawie udokumentowanego fotograficznie przebiegu dróg o numerach ewidencyjnych [...] i [...], mapy topograficznej w skali 1:25000 oraz mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 ustalono, że 31 grudnia 1998r. tylko droga [...] miała bezpośrednie połączenie z drogami wojewódzkimi (obecnie powiatowymi), od północy była to droga wojewódzka nr [...] (obecnie [...]), a od południa droga wojewódzka nr [...] (obecna [...]). Natomiast droga oznaczona numerem ewidencyjnym [...] jest drogą wewnętrzną, dojazdową do pól i gospodarstw rolnych, zaczynającą się od drogi powiatowej [...] i kończącą się przy gospodarstwie J. N., nie posiadającą połączenia z drugą drogą powiatową [...]. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych "do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych".

Również organ wojewódzki wskazał na oświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] złożone 20 października 2010r. pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań, zgodnie z którym nieruchomość oznaczona jako dz. nr [...] i [...] była w dniu [...] zajęta pod drogę publiczną o kategorii gminnej, oznaczoną nr [...]. Organ dał również wiarę zeznaniom przesłuchanych przez Wojewodę [...] świadków, tj. J. F., U. S., T. R., B. Ż., H. L., S. O., C. K., J. R. i W. K., którzy wbrew zarzutom odwołań potwierdzili, iż działka nr [...] leżała w pasie drogi pn. ,.[...] ". W ocenie organu zeznanie H. K., która ponadto odmiennie zeznała przed inspektorem F. G., a odmiennie przed reprezentantem Wojewody [...], nie jest wystarczające do podważenia zeznań pozostałych świadków.

Mając powyższe na uwadze, a także w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, uznano za prawidłowe ustalenia organu wojewódzkiego w zakresie wykazania lokalizacji na działce nr [...] drogi o nazwie ..[...] ".

W odniesieniu natomiast do samej kwestii zajęcia nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998r. wskazano, iż na podstawie dokonanej przez organ wojewódzki analizy dokumentacji geodezyjno - kartograficznej ustalono, że w oparciu o mapę ewidencyjną, przyjętą do zasobu geodezyjnego Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...] - Rejonowy Oddział w [...] w dniu [...] nr [...] sporządzane zostały podziały parcel gruntowych i działek ewidencyjnych, na zlecenie właścicieli nieruchomości, które weszły w skład drogi nr [...], do celów związanych ze sprzedażą, podziałem lub darowizną nieruchomości leżących przy tej drodze. Ponadto w oparciu o mapę ewidencji gruntów 1:2000 sporządzoną na podstawie mapy zasadniczej wykonanej na fotomapie wg stanu istniejącego w terenie w roku 1978, mapy katastralnej oraz mapy planu realizacyjnego zagospodarowania działki o nr [...] w [...], przylegającej do przedmiotowej drogi, organ wojewódzki stwierdził, że są spójne z dokumentacją sporządzoną po 1999r. Organ wojewódzki wskazał, że z analizy dokumentacji geodezyjnej sprzed 1 stycznia 1999r. oraz po tym okresie, cały pas drogowy pozostawał do 31 grudnia 1998r. i pozostaje do chwili obecnej bez zmian oraz, że w przypadku przedmiotowej drogi proces inwestycyjny zakończył się według odrębnych przepisów i dokumentacji technicznej przed 31 grudnia 1998r., granice pod tę drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach pasa drogowego.

Dokonane ustalenia organu wojewódzkiego w zakresie zajętości przedmiotowej działki pod ww. drogę publiczną, w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji, organ odwoławczy uznał za prawidłowe. Organ wojewódzki zebrał w sprawie bogaty materiał dowodowy i dokonał jego wszechstronnej analizy, którą zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazano na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. I SA/Wa 1632/06 (publ. LEX nr 322285), w którym stwierdzono, iż w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) pasem drogowym w dniu 31 grudnia 1998 r. był wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu (art. 4 ust. 1 pkt 1). Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do przedstawionej wyżej definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r.. bądź sposób korzystania z

W związku z powyższym stwierdzono, że przesłanka zajęcia nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998r. pod drogę publiczną została udowodniona.

Kolejną przesłanką zastosowania art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest przesłanka władztwa publicznoprawnego. Zgodnie z orzecznictwem sądowym dla udowodnienia władztwa należy wykazać wykonywanie prac związanych z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją odśnieżaniem (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008r., sygn. akt I OSK 1471/2007 publ. LexPolonica nr 1972653). Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega.

W kwestii władztwa publicznoprawnego organ wojewódzki w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazał na oświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 20 października 2010r., w którym wskazano, że Gmina [...] przed 31 grudnia 1998r. utrzymywała drogę "[...]" ze środków własnych poprzez jej utwardzanie, żwirowanie bądź uzupełnianie nawierzchni żwirowanej i odśnieżanie.

W związku z brakiem dokumentów potwierdzających powyższe oświadczenie, organ wojewódzki przeprowadził dowód z zeznań świadków, którzy brali udział przy pracach w ramach sprawowania władztwa publicznego na drodze gminnej ..[...] " lub byli naocznymi świadkami.

W wyniku przeprowadzonych przesłuchań, z których zostały sporządzone protokoły znajdujące się w aktach sprawy, ustalono, że w stosunku do przedmiotowej drogi Gmina [...] sprawowała faktyczne władztwo polegające na prowadzeniu prac utrzymaniowych drogi, a także na odśnieżaniu.

Wobec łącznego wystąpienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, uznając zasadność rozstrzygnięcia Wojewody [...] orzeczono jak w sentencji.

Skargi na tę decyzję złożyli J. S.

J. S. w swojej skardze zarzuciła naruszenie zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Wskazała, że nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe doprowadziło do niesłusznego uznania, iż działki [...],[...] i [...] stanowiły drogę publiczną w dniu 31.12.1998 r. Skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi osobistą ocenę postępowania organów w niniejszej sprawie.

W uzupełnieniu skargi ponownie wskazała na niespełnienie w przedmiotowej sprawie przesłanek określonych w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Podnosiła, że przedmiotowe działki w dniu 31 grudnia 1998 r. nie były położone w granicach pasa drogowego drogi publicznej oraz droga zlokalizowana na działce [...] nie jest drogą o nazwie "[...]".

Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesionych.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 z późn. zm.)".

Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 117 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ.LEX nr 1325761)

Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. (patrz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r. o sygn. IV SA/Po 1000/12, publ. LEX nr 1287167)

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00).

Tak więc, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem.

Należy wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. W pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy; następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie - odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne - w każdej rozpoznanej sprawie - a nie tylko ogólnikowe odniesienia do tego typu spraw.

Reasumując powyższe zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. (tak NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r. o sygn. II OSK 2720/11, publ. LEX nr 1145626).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy nie zastosował się do zasad przedstawionych powyżej. W pierwszym rzędzie podkreślić trzeba, iż Minister Infrastruktury i Rozwoju ograniczył się do przedstawienia przebiegu postępowania przed Wojewodą [...]. Wskazał na dowody, na postawie których ustalono dla sprawy kluczowe zagadnienia. Następnie wskazał, że podziela ustalenia faktyczne organu I instancji, zaprezentowaną przez ten organ ocenę dowodów a w rezultacie uznaje rozstrzygnięcie Wojewody [...] za prawidłowe. Z samych tylko sformułowań używanych przez organ II instancji wynika, że nie dokonywał on ponownego rozpoznania sprawy a jedynie ograniczył się do skontrolowania rozstrzygnięcia organu I instancji. Uzasadnienie skarżonej decyzji ogranicza się zrelacjonowania prowadzonych przez organ I instancji czynności dowodowych. Już tylko z tego powodu należało by uznać decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju za wadliwą.

Dodatkowo należy wskazać, że organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów sformułowanych w odwołaniach.

Skarżąca J. S. w odwołaniu podniosła, że kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie stanowi to, czy droga pod którą została zajęta przedmiotowa działka jest wyżej wymienioną drogą publiczną o nazwie "[...]". Uznanie, że droga zlokalizowana na działce nr [...] jest drogą o nazwie "[...]" dokonane zostało, w ocenie skarżącej, na podstawie materiału dowodowego zebranego do wydania poprzedniej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak [...], która to decyzja została uchylona decyzją Ministra Infrastruktury w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2009 r. ze wskazaniem przeprowadzenia dodatkowych ustaleń. Stanowisko to potwierdził w swoim wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Odwołania J. S. oraz G. i R. S. wskazują, streszczając ich treść, na wadliwe przyjęcie przez Wojewodę [...] tożsamości działki nr [...] z drogą o nazwie "[...]". Kwestionują przy tym ustalenia dokonane przez organ I instancji wskazując na konkretne wadliwości decyzji. Dotyczą one chociażby oceny zeznań przesłuchanych świadków, połączeń rozpatrywanych dróg z drogami wojewódzkimi czy stopnia zagospodarowania terenów przyległych do dróg.

Skarżący stawiają również decyzji organu I instancji zarzut braku prawidłowych ustaleń w zakresie zajętości działki pod drogę publiczną. Przedstawiają przy tym konkretne, znajdujące się w aktach sprawy dowody przeczące tezie przyjętej przez Wojewodę [...]. Kwestia zajętości działki winna być przedmiotem szczególnej uwagi organów w niniejszym postępowaniu nie tylko z powodu zarzutów formułowanych przez Skarżących ale również z powodu zajętego w tym przedmiocie stanowiska przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20.10.2009 r. wskazującego na konieczność poczynienia w tym przedmiocie precyzyjnych ustaleń. Stanowisko to należy uznać za nadal aktualne szczególnie w kontekście oświadczeń złożonych na rozprawie sądowej dotyczących przebiegu granic ewidencyjnych w stosunku do istniejącego budynku mieszkalnego.

Stwierdzone naruszenie prawa procesowego dało Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonego orzeczenia, stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), gdyż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni uwagi poczynione powyżej dotyczące charakteru rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy, oceni słuszność zarzutów stawianych w odwołaniach zwracając szczególna uwagę na kwestię zajętości nieruchomości pod drogę publiczną.