Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 148/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 7,
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 1, art. 2, art. 14 art. 16
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi T.Ź. na bezczynność Zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Zarząd Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w B. do załatwienia wniosku skarżącego, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w B. na rzecz skarżącego 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] roku T. Ź. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność z załatwieniu jego wniosku z dnia [...] roku o udostępnienie informacji publicznej skierowanego drogą elektroniczną na adres: [...] do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. (dalej: MPWiK lub Spółka).

W skardze strona skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie Spółki działającej przez Prezesa Zarządu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności,

2) stwierdzenie, iż bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,

3) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Ponadto wniosła o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.

W uzasadnieniu autor skargi przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, w tych ramach odnotował, że za pośrednictwem poczty elektronicznej wystąpił o udzielenie informacji publicznej, na dowód przedstawiając wydruk z poczty elektronicznej. W chwili wniesienia skargi – w jego ocenie – organ obowiązany do udzielenia odpowiedzi w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 roku (tekst jedn. Dz.U. z 2014 roku, poz. 782 ze zm., dalej: ustawa lub udip ) pozostawał w bezczynności co do wniosku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jego zdaniem skutecznie i w sposób prawnie dopuszczalny zwrócił się on drogą poczty elektronicznej do Spółki o udostępnienie mu informacji publicznej. Wskazał także, że adres poczty elektronicznej jest adresem powszechnie udostępnionym przez organ, zatem – jak wywiódł – przeznaczonym do odbioru korespondencji tą drogą.

Odnosząc się do regulacji prawnych stwierdził, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każdy obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Natomiast zgodnie z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku podał, że sprawą publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 udip, będzie działalność organów władzy publicznej (samorządów, osób i jednostek organizacyjnych) w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, a więc mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem – tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 29 maja 2013 roku, sygn. akt II SA/Gd 183/13, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.

W dalszych motywach przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne definiujące pojęcie "informacja publiczna", podnosząc, że stanowi ją treść wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, wytwarzanych przez niego lub tylko przez niego używanych w zakresie realizacji zadań – na potwierdzenie podał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 kwietnia 2013 roku, sygn. akt II SAB/Bd 26/13.

Zaakcentował, że podmiot, do którego skierował – objęty skargą niezałatwiony – wniosek, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, gdyż jest spółką komunalną, a dokumenty związane z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego, są informacją publiczną, natomiast Prezes Zarządu Spółki jako upoważniony do reprezentowania jej na zewnątrz obowiązany jest do udzielenia odpowiedzi. Zaznaczył, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 roku, poz. 1515 ze zm., dalej usg) –zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz.

Jego zdaniem treść art. 13 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej nie pozostawia wątpliwości, że organ ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku. Następnie przytoczył treść i znaczenie art. 14 ustawy, podając m.in., że w sytuacji, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona, bo jej udostępnienie byłoby sprzeczne z przepisami prawa organ ma obowiązek wydać decyzję zgodnie z treścią art. 16 ustawy. Tym samym – w jego opinii – "każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialno-techniczna), a w przypadku, gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej". Stanowisko zgodne z prezentowanym wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 lipca 2013 roku, sygn. akt II SAB/Kr 96/13.

Powyższe w jego ocenie dowodzi bezczynności, gdyż – jak zaznaczył – w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że jest nią stan "gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji" – tak NSA w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 roku, sygn. akt II SAB/OI 22/13.

Na zakończenie podał, że "mając na uwadze dorobek doktryny i obowiązujące orzecznictwo, iż prawo złożenia tej skargi nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia, skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa". Tym razem także na potwierdzenie powyższego przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak: postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 roku, sygn. akt I OSK 262/08, wyrok NSA z 24 maja 2006 roku, sygn. akt I OSK 601/05, postanowienie NSA z 3 października 2007 roku., sygn. akt I OSK 1382/07 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2011 roku, sygn. akt VIII SAB/Wa 18/11).

W dalszej kolejności przedstawił tok działania organu w sytuacji zarówno stwierdzenia braku posiadania przymiotu informacji publicznych przez wnioskowane informacje jak i po ewentualnym "zadośćuczynieniu", czyli udzieleniu żądanej informacji, ale już po złożeniu skargi.

Z kolei wnosząc o uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa wskazał, że od złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej minęło kilka miesięcy. Uzasadniając zwrot na jego rzecz kosztów postępowania, podał, że składają się na nie: wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 240 zł § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) § 2 ust. 1 i 2 rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 roku, poz. 490 ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

W odpowiedzi na skargę organ – w pierwszej kolejności – wskazał, że "nie zostało udowodnione, że przedmiotowa wiadomość została przesłana przez skarżącego, ani nawet że skrzynka pocztowa, z której przesłano tę wiadomość należy do skarżącego. Przedmiotowa wiadomość mogła zostać przesłana przez każdą osobę. Powyższe okoliczności powodują istotną wątpliwość co do tego, czy skarżący ma w ogóle legitymację do wniesienia skargi". Podniósł także, że wiadomość e-mail z dnia [...] godzina 12:59 nie była podpisana oraz "nie wskazano imienia i nazwiska wnioskodawcy, ani żadnych innych danych pozwalających na jego identyfikację np. PESEL lub adres zamieszkania", co w jego ocenie uniemożliwiło ustalenie osoby wnioskodawcy i kontakt z nim.

Jednocześnie stwierdził, że wnioskodawca nie wskazał dokładnie, w jaki sposób chciałby otrzymać informację publiczną, a sformułowanie "darmową odpowiedź mailową" – jego zdaniem nie pozwala na przyjęcie czy ma to być na "adres, z którego wpłynęła wiadomość czy na inny adres". Zaakcentował, że "celem MPWiK nie było ograniczenie skarżącemu prawa do udostępnienia informacji publicznej. Jednak z uwagi na sposób sformułowania wniosku, jego niejednoznaczność, brak podpisu i danych kontaktowych wnioskodawcy pracownicy sekretariatu MPWiK nie nadali wnioskowi dalszego biegu. Wątpliwości pracowników wzbudziła również domena, z której wiadomość została wysłana. Powyższe spowodowało, że wniosek nie został rozpoznany. MPWiK nadmienia, że w przypadku wniosków, które są podpisane i jest możliwość ustalenia wnioskodawcy, informacje publiczne dotyczące działalności MPWiK są udostępniane. Gdyby wnioskodawca zachował minimalne standardy dotyczące sposobu nadany właściwy bieg".

Na zakończenie podkreślił, że znaczna część żądanych informacji ma charakter informacji przetworzonej, a udzielenie odpowiedzi na wszystkie pytania poza pierwszym wymagałoby sięgnięcia do materiałów źródłowych, przeanalizowania ich i sporządzenia odpowiednich zestawień. Oznacza to, w jego ocenie, że udzielenie tego typu informacji mogłoby nastąpić wyłącznie po wykazaniu przez wnioskodawcę interesu prawnego w uzyskaniu tego typu informacji publicznej. Tymczasem wnioskodawca nie wykazał, że zachodzą okoliczności wskazujące na istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za udostępnieniem tych informacji.

Ustosunkowując się do uznania czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa – podał, że od upływu terminu na udzielenie odpowiedzi na wniosek do dnia wniesienia skargi minęły niespełna trzy miesiące. Jest to – w jego ocenie – "krótki okres, który nie może zostać zakwalifikowany jako okres rażąco długi", a "brak udzielenia odpowiedzi na wniosek nie wpłynął w żaden sposób na sytuację prawną wnioskodawcy. W szczególności nie utrudniło, ani nie uniemożliwiło to skarżącemu zrealizowanie jakichkolwiek uprawnień wynikających z przepisów prawa". Konstatując podał, że skoro wnioskodawca nie doznał jakiegokolwiek uszczerbku w swojej sytuacji prawnej, to uznanie, że bezczynność miała charakter rażący byłoby w okolicznościach niniejszej sprawy nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku (Dz.U. z 1993 roku, nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 roku, sygn. akt W 14/94, (Dz.U., Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: Ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponadto powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

Skarga według wymienionych wyżej kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego przytaczania w tej części uzasadnienia.

Spór, co do zasady, koncentruje się w pierwszej kolejności na ustaleniu czy żądanie udostępnienia przez Spółkę żądanej informacji stanowi przedmiot unormowany ustawą o dostępie do informacji publicznej. W drugiej kolejności, wokół wymogów formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej skierowanego na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w dalszej kolejności podstaw działania podmiotu zobowiązanego do załatwienia wniosku strony, które strona upatruje w tej ustawie a organ wskazuje na kodeks postępowania administracyjnego. Tym samym zasadności żądania przez organ wskazania podstawy prawnej kierowanego przez stronę wniosku. Zdaniem strony skarżącej brak jest podstaw do żądania podstawy prawnej wnioskowanej informacji, oraz odwoływania się – w zakresie zasad formalnych skonstruowania wniosku – do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei zdaniem organu, jak wskazano powyżej, wprost przeciwnie do twierdzeń strony – zasady formalne i tryb postępowania wyznacza kodeks postępowania administracyjnego.

W konsekwencji uznania czy organ, do którego złożono wniosek skierowany pocztą elektroniczną z adresem email wnioskodawcy zobowiązany był do jego załatwienia w kształcie nadanym mu przez stronę skarżącą.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że postępowanie wywołane skargą cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 Ppsa – tak też: WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 września 2006 roku, sygn. akt II SAB/Wa 40/2006, a także WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 28 listopada 2013 roku, sygn. akt IV SAB/Gl 103/13.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania czy też zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej. W powołanym powyżej orzecznictwie przedmiotu powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, zobowiązany był do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

Nadto zauważyć należy, że w dniu 16 września 2011 r. została uchwalona ustawa o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 204, poz. 1195). Jej podstawowym celem było wprowadzenie do krajowego porządku prawnego nowego (piątego) trybu dostępu do informacji publicznej oraz zasad jej ponownego wykorzystania, które zostały określone w dyrektywie 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. WE 2003 r. seria L Nr 345, poz. 90 z późn. zm.). Nie miała ona natomiast na celu ograniczenia dotychczasowych zasad dostępu do informacji publicznej, co podkreśla zarówno jej uzasadnienie, jak i art. 2 a ust. 2 udip. W wyniku tej nowelizacji, w ustawie o dostępie do informacji publicznej dodano jednak do istniejącego tekstu rozdział 2a, bez uwzględnienia wzajemnych relacji pomiędzy nimi. Przy obecnej regulacji, wskutek niejasności wzajemnych relacji między rozdziałem 2 a 2a udip, konieczne jest zatem przyjęcie takich sposobów interpretacji przepisów tej ustawy, które z jednej strony pozwoliłyby na realizację celów zakładanych przez ustawodawcę w wyniku nowelizacji, z drugiej zaś umożliwiałyby zachowanie w maksymalnym stopniu dotychczasowych zasad dostępu do informacji publicznej.

Prawo dostępu obejmuje zgodnie z art. 3 ustawy prawo uzyskania informacji publicznej, w tym przetworzonej, prawo wglądu do dokumentów urzędowych oraz dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Sposób realizacji tego uprawnienia wynika z kolei z art. 7 udip. Prawo ponownego wykorzystania informacji publicznej uregulowane zostało w rozdziale 2a udip. Ponowne wykorzystanie informacji określa przy tym art. 23 a ust. 1 udip, jako jej wykorzystywanie niezależnie od sposobu jej utrwalenia, w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny cel wykorzystywania dla którego informacja została wytworzona. Jest to dosłowne powtórzenie treści pkt 4 art. 2 dyrektywy. Nie jest to jednak objęte przedmiotem sporu, z uwagi jednak na stanowisko strony i organu prezentowane w sprawie wymaga zatem li tylko zasygnalizowania. Taki sposób ujęcia powoduje jednak, że językowo mieści ono w sobie zakres obejmowany dotąd terminem dostępu do informacji publicznej, który w przeciwieństwie do ponownego wykorzystania, nie był objęty szczególnymi warunkami. Jednocześnie – jak stanowi się w orzecznictwie przedmiotu – dotychczasowe zasady tego dostępu nie miały być naruszane wprowadzoną regulacją. Stąd należy dokonywać takiej wykładni pojęcia ponownego wykorzystania informacji publicznej, która w większym stopniu uwzględniałaby dyrektywy systemowe i celowościowe.

Pamiętać przy tym należy, że celem nowelizacji było nie tyle ograniczenie możliwości dalszego wykorzystania uzyskiwanych informacji publicznych w ogóle, ile określenie pewnych minimalnych wymogów i warunków w tym zakresie, w szczególności w odniesieniu do informacji chronionych prawami własności intelektualnej. Ustawa przewiduje zatem takie zasady i warunki nie przy każdym udostępnianiu informacji, ale tylko przy niektórych jej formach. Warto też wskazać na wyrok TS UE z dnia 27 października 2011 roku w sprawie C362/10, w którym Trybunał zauważył, że celem dyrektywy było polepszenie możliwości ponownego wykorzystania informacji służące rozwojowi usług w Unii Europejskiej. Uregulowanie takich warunków miało więc na względzie, jak podkreślała Komisja, osiągnięcie skutku o charakterze gospodarczym, a nie, jak w zakresie dostępu na podstawie przepisów prawa krajowego, realizację politycznych praw obywateli.

W objętym skargą postępowaniu strona skarżąca upatruje bezczynności organu w nie rozpoznaniu jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w którym organ nie udzielił odpowiedzi na jej wniosek skierowany drogą email na adres Spółki ogólnie dostępny. Przystępując do przedmiotu objętego wnioskiem wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności wymienionych w jej art. 6. Stwierdzić zatem można, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty nie będące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane.

W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą – tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2003 roku, sygn. akt II SA/Wa 4059/02.

Bezsprzecznie zatem Spółka jest podmiotem zobowiązanym z mocy art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznej będącej w jej posiadaniu. Jak wykazano powyżej w świetle brzmienia art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, są w szczególności władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w ust. 1 i 2. Zatem – z uwagi na zarysowany w sprawie spór – uwzględniając powyższe regulacje prawno ustrojowe jawi się konstatacja, że Gmina i podmioty z nią związane realizując obowiązki nałożone na nią ustawą wykonuje, w ich ramach, zadania o charakterze publicznym.

Sąd traktuje zatem żądane informacje, jako informację publiczną w świetle art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy ona bowiem działań prowadzonych przez podmiot, w tym tych wykonywanych w ramach jego publicznoprawnych zadań. Tym samym organ w zależności od treści dokumentów i ich związku z wykonywaniem zadań publicznych każdorazowo winien dokonać oceny czy ich treść umożliwia jej udostępnienie czy występują ustawowe ograniczenia.

Przyjmując przy tym, że z żądaniem udzielenia informacji występował podmiot uprawniony, a żądanie to skierowane było do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej należało rozważyć kolejną kwestię, a to – czy kwestionowany w skardze brak działania adresata wniosku o udostępnienie określonej tam informacji należy oceniać na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Toteż będące w posiadaniu organu dokumenty z zakresu spraw publicznych, stanowią – co do zasady – informację publiczną i podlegają udostępnieniu na podstawie art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje również prawo wglądu do dokumentów urzędowych i uzyskania informacji publicznej zawierającej wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Niemniej jednak – o czym także powyżej – nie można a priori przyjąć, że wszystkie dokumenty takiego podmiotu będą podlegały udostępnieniu na tożsamych zasadach. Wszak ustawodawca w przywołanej ustawie rozróżnił tryb pozyskiwania informacji prostej i przetworzonej. W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2012 roku, sygn. akt I OSK 2291/11.

Odnosząc się natomiast do formy wniosku i sposobu jego nadania, czyli drogą e-mail, a następnie do trybu działania organu, wskazać należy, że Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony m.in. w wyrokach z dnia 16 marca 2009 roku, sygn. akt I OSK 1277/08, z dnia 30 listopada 2012 roku, sygn. akt I OSK 1991/12, iż – w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. W wyrokach tych NSA stwierdził, co zasługuje na pełną aprobatę, że za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Nie budzi wątpliwości, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym miejscu powtórzenia wymaga, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy oraz w art. 15 ust. 2 – tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2006 roku, sygn. akt I OSK 601/05. Wobec tego, przesłane pocztą elektroniczną zapytanie należy również uznać za wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może bowiem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Wobec braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy wniosek taki nie musi zawierać podpisu, o ile możliwa jest realizacja wniosku w oparciu o jego treść, tj. tak jak w rozpoznawanym przypadku, gdzie wnioskodawczyni podała swój adres elektroniczny oraz alternatywny adres pocztowy w celu umożliwienia organowi – jako jego adresatowi – załatwienie go. Należy przy tym zauważyć, że w rozpoznawanym przypadku podany adres email oraz adres pocztowy pozwalał na pełne zidentyfikowanie osoby wnioskodawcy.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca w sposób wystarczająco jasny określiła zakres swojego żądania.

Mając na uwadze, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym – o czym także szerzej powyżej –stwierdzić należy, że nie jest zatem wymagane, by podmiot żądający udostępnienia informacji publicznej musiał wskazywać w swoim wniosku, iż żąda udostępnienia takiej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym kwestią decydującą o rozpoznaniu wniosku jest zatem ustalenie:

po pierwsze – czy podmiot, do którego zwrócono się z wnioskiem o udostępnienie informacji, jest podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1- 3 udip, a tym samym czy w jego gestii leży objęte wnioskiem działanie. Zgodnie z przywołaną regulacją obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, są m.in. władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5);

po drugie – czy z wniosku wynika w sposób wystarczający, co jest jego przedmiotem. To przedmiot zapytania, wniosku decyduje bowiem o tym, czy w danej sprawie znajdzie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. O ile więc przedmiotem wniosku jest informacja publiczna – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to organ administracyjny lub też inny podmiot zobowiązany do jego załatwienia winien rozpoznać go w trybie uregulowanym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tezy tej nie zmienia także okoliczność, że wnioskodawca w swoim wniosku nie wskazał podstawy prawnej żądania, precyzując jednakże tryb uzyskania żądanej informacji wnosząc o jej udzielenie drogą email, zatem drogą zwrotną.

Skład orzekający zwraca przy tym uwagę, że przedmiotowy wniosek, co nie może budzić wątpliwości, został skierowany do organu zobowiązanego do jej udzielenia oraz dotyczył informacji udostępnianej w trybie omawianej ustawy. Skoro tak, to stosownie od art. 14 ust. 1 udip, udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, zaś ewentualna odmowa udostępnienia powinna nastąpić w formie decyzji. Zgodnie z art. 14 ust. 1 udip udostępnianie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. Wyjątek od tej zasady stanowi sytuacja, gdy środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Zatem dopuszczalne odstępstwo od tej zasady, które przewidziane zostało w art. 14 ust. 2 udip może być uzasadnione wyłącznie brakiem po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej środków technicznych pozwalających na udostępnienie danej informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany jest powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, wskazując w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

Podsumowując podkreślenia wymaga, że zdaniem Sądu, zarówno adresata wniosku można zakwalifikować, jako podmiot legitymowany prawnie do jego załatwienia jak i jego treść, jako informację publiczną, skoro jest związana z funkcjonowaniem organu.

W ocenie Sądu analiza toku postępowania prowadzi do konkluzji, że organ dopuścił się bezczynności, w zakresie oznaczonym w skardze na bezczynność.

Organ nie uwzględnił żądania, zawartego we wniosku strony o udostępnienie jej, ani też nie działał w prawnie określonych w ustawie o dostępie o informacji publicznej formach.

Tłumaczenie organu, że nie mógł tego uczynić gdyż żądanie zostało skierowane na niejako "niekompletnym" wniosku, nie uwolniło go od skutecznego zgłoszenia zarzutu bezczynności – o czym szerzej powyżej. W tym miejscu – z uwagi na charakter sprawy wskazać należy, że – w sytuacji skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań:

a) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej;

b) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy);

c) odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;

d) może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy.

Przy czym – zgodnie z art. 13 udip – organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy. Dopiero zatem brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji.

W świetle powyższego, uznając za zasadną konkluzję strony skarżącej, że organ popadł w bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie informacji publicznej, w zakresie objętym niniejszą skargą, Sąd zobowiązał organ do jego załatwienia.

Zestawiając ze sobą datę złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z datą złożenia przedmiotowej skargi na bezczynność wespół z ujawnionymi wątpliwościami organu, co do daty jego wpływu do niego, Sąd doszedł do przekonania, że brak reakcji na zgłoszone żądanie nie spełnia przesłanek umożliwiających uznanie bezczynności, jako bezczynności mającej cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 149 § 1 zdanie ostatnie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie znalazł więc podstaw do zastosowania normy § 2 tego przepisu. Zdaniem Sądu, rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty – tak NSA w wyroku z 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12.

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela pogląd, że bezczynność po stronie podmiotu zobowiązanego do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przejawia się nie tylko brakiem podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do załatwienia sprawy lecz także wtedy, gdy organ nie dokonuje tego we właściwej, przewidzianej prawem formie. W piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie przewidywanej prawem decyzji lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Na podkreślenie zasługuje przy tym fakt, że dla skuteczności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana "zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu", czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (vide T. Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, s. 86).

Okoliczności te mogą mieć natomiast znaczenie dla oceny charakteru bezczynności przypisanej zobowiązanemu do właściwego działania podmiotowi.

Skoro skarga uznana została za skuteczną należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 149 Ppsa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.