Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2091/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 183, art.  3 par 1, art. 145 par 1 pkt 1 lit a i c, art 11, art. 207 par 2, art. 188, art. 200, art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust 2, art. 34 ust 5, art. 48, art. 49, art. 32 ust 6, art. 51
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28, 10 PAR 1, 32, 33, 40 PAR 2C, 7, 75 PAR 1, 77 PAR 1, 80, 61A PAR 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Q. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 88/12 w sprawie ze skargi J. Q. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 4. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. Q. kwotę 760 zł słownie (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 88/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalno – gospodarczego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.), na podstawie art. 51 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej p.b.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego na posesji w miejscowości [...] niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] 2000 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2000 r.) i zatwierdzoną dokumentacją projektową, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB):

1. zatwierdził przedłożony przez [...] (dalej skarżąca) projekt zamienny rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego położonego w [...] w części dotyczącej realizacji rozbudowy przez [...] i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych;

2. nałożył na [...] obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane przez J. S. (dalej uczestniczka), która dnia 26 września 2005 r. wystąpiła o sprecyzowanie czy dobudowę wiatrołapu i budynku gospodarczego do istniejącego budynku mieszkalno–gospodarczego na posesji nr [...] w miejscowości [...] wykonano zgodnie z obowiązującymi przepisami ponieważ w wyniku tej dobudowy nie ma możliwości dojścia do swego mieszkania.

Przeprowadzone dnia 4 listopada 2005 r. oględziny wykazały, że skarżąca i J. S. są współwłaścicielkami działki nr [...] w miejscowości [...], na której znajduje się budynek mieszkalno-gospodarczy wybudowany przed 1945 r., z dwoma lokalami mieszkalnymi.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2000 r. nr [...] udzielił skarżącej i J. S. pozwolenia na budowę obejmującego dobudowę budynku gospodarczego do istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego na przedmiotowej posesji. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał wykonanie parterowego budynku gospodarczego, niepodpiwniczonego, z nieużytkowym poddaszem i dwuspadowym (o małym spadku) dachem, a także wykonanie od strony drogi gminnej wiatrołapu, z którego wchodzi się do korytarza znajdującego się na parterze tego budynku. Według zatwierdzonej dokumentacji projektowej i pozwolenia na budowę, ów budynek winien mieć następujące parametry techniczne: a) powierzchnia zabudowy - 87,65 m²; b) powierzchnia użytkowa -74,20 m²; c) kubatura - 302,40 m³.

W czasie przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że przedmiotowa dobudowa została wykonana niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę i zatwierdzoną dokumentacją projektową, a w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego dokonane zostały zmiany tj:

a) nad częścią budowanego budynku podwyższono ścianki kolankowe, w wyniku czego nad tą częścią powstało użytkowe poddasze;

b) wykonano dodatkowe schody prowadzące z przyziemia do pomieszczeń poddasza;

c) zmieniono konstrukcję więźby dachowej;

d) zmieniono wymiar okien w przyziemiu, wstawiono dodatkowe okna, wstawiono dodatkowe drzwi w wiatrołapie.

PINB ocenił, że wykonanie tych prac stanowi istotne odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, przy czym zaznaczył, że w zaistniałej sytuacji postanowieniem z [...] 2005 r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 p.b., nałożył na inwestora obowiązek wstrzymania robót budowlanych i przedłożenie inwentaryzacji wykonanych robót wraz z orzeczeniem o ich stanie technicznym. Dodał, że w momencie wydania wyżej wymienionego postanowienia nadal w obiegu prawnym funkcjonowała decyzja nr [...] z [...] 2000 r., a ponieważ Starosta [...] udzielił pozwolenia na budowę zarówno skarżącej, jak i J. S., dlatego też PINB w [...] nałożył na obie współwłaścicielki posesji obowiązek wstrzymania robót budowlanych. Organ I instancji wskazał, że dla niego w 2005 r. J. S. była bezsprzecznie inwestorem, gdyż przedłużyła ona murowaną komórkę o 1,50 m i zmieniła sposób jej użytkowania na garaż samochodowy. J. S. zaskarżyła powyższe postanowienie, ale zostało ono utrzymane w mocy przez WINB, a wniesiona następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga została odrzucona postanowieniem z 22 maja 2006 r., II SA/Wr 232/06.

Decyzją z [...] 2006 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., nałożył na skarżącą i J. S. obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego na rozbudowę przedmiotowego budynku uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Powyższą decyzję WINB utrzymał w mocy decyzją z [...] 2006 r. nr [...]. Organ I instancji zaznaczył, że nałożony na skarżącą i J. S. obowiązek wypełniła tylko skarżąca, przedkładając projekt zamienny na zakres robót wykonany tylko przez nią. W tej sytuacji decyzją z [...] 2007 r. nr [...] zatwierdził przedłożony przez skarżącą projekt budowlany zamienny i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Od tej decyzji odwołanie złożyła J. S., a organ II instancji decyzją z [...] 2008 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zatwierdzenie projektu zamiennego nie może nastąpić przed uchyleniem, w trybie art. 36a ust. 2 p.b., decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, na podstawie którego realizowana była inwestycja, a w momencie wydania przedmiotowej decyzji decyzja Starosty nr [...] r. o pozwoleniu na budowę nie była jeszcze uchylona (nadal była w obrocie prawnym). W związku z powyższym PINB postanowieniem z [...] 2008 r. nr [...] zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu wyeliminowania z obiegu decyzji nr [...].

Organ I instancji wskazał, że w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego, J. S. wystąpiła do Komendy Powiatowej Policji w [...] z wnioskiem wszczęcia postępowania dowodowego w sprawie sfałszowania przez projektanta E. R. podpisów na wniosku o pozwolenie na budowę skierowanym do Starostwa Powiatowego w [...]. Sąd Rejonowy w [...] prawomocnym wyrokiem z 3 kwietnia 2006 r., VIII K 226/06, uznał E. R. winnym tego, że "w okresie od 1999 r. do 2000 r. podrobił dokumenty w postaci wniosków o pozwolenie na budowę z 9 grudnia 1999 r. w ten sposób, że na jednym z nich dopisał imię i nazwisko oraz adres J. S., a na drugim podrobił podpis wyżej wymienionej. Ponadto sfałszował pisma z dnia 18 stycznia 2000 r. oraz z dnia 24 lutego 2000 r. do Urzędu Gminy [...] i Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] pisząc za J. S. i składając jej podpis".

W związku z powyższym J. S. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w [...] z wnioskiem o uchylenie ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] 2000 r. nr [...], jako wydanej z naruszeniem prawa, podnosząc w uzasadnieniu m.in., że:

a) nie była autorem i nadawcą wniosku z 13 grudnia 1999 r. skierowanego do Starostwa Powiatowego w [...] w sprawie wydania na jej rzecz pozwolenia na budowę udzielonego wyżej wymienioną decyzją obejmującą przebudowę komórki gospodarczej na garaż na działce nr [...] w [...] i dobudowanie balkonu nad garażem;

b) nie była autorem i nadawcą wniosku z 13 grudnia 1999 r. skierowanego do Starostwa Powiatowego w [...] w sprawie wydania na rzecz J. S. i skarżącej pozwolenia na budowę obejmującego dobudowę ganku (wiatrołapu) i garażu samochodowego przyległego do istniejącego budynku na działce nr [...] w [...];

c) nie otrzymała decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] 2000 r. udzielającej J.S. i skarżącej pozwolenia na budowę, obejmującego dobudowę budynku gospodarczego do wyżej wymienionego budynku mieszkano-gospodarczego na posesji.

Starosta [...] decyzją z [...] 2010 r. nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., uchylił z urzędu swą decyzję z [...] 2000 r. nr [...], na podstawie której udzielił skarżącej i J. S. pozwolenia na budowę. W związku z powyższym PINB w [...] postanowieniem z [...] 2010 r. nr [...] podjął zawieszone postępowanie w sprawy rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego. Dodał, że J. S. w piśmie z 5 lutego 2010 r. wystąpiła m.in. o podjęcie działań mających na celu doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem przez rozbiórkę nielegalnie wykonanej dobudowy i doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

PINB poinformował, że decyzją z [...] 2010 r. nr [...], wydaną w trybie art. 154 k.p.a., uchylił własną decyzję z [...] 2006 r. nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dotyczącego rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego na posesji nr [...] w [...], która to decyzja po odwołaniu stron została następnie decyzją WINB z [...] 2011 r. nr [...] uchylona, a postępowanie I instancji w zakresie zmiany decyzji nr [...] w trybie art. 154 k.p.a. zostało umorzone (organ odwoławczy stwierdził, że tryb określony w art. 154 k.p.a. nie służy do uchylania decyzji, których podjęcie wynika nie z uznania organu lecz z wyraźnej treści przepisu).

PINB kontynuując postępowanie, po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego, stwierdził, że wniosek J. S. dotyczący rozbiórki nielegalnie wybudowanej dobudówki i doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, nie może być uwzględniony, bowiem w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego przez nadzór budowlany, inwestorem przedmiotowej inwestycji były zarówno skarżąca, jak i J. S., gdyż Starosta [...] udzielił im wspólnie pozwolenia na budowę. Dodał, że wszczęto postępowanie naprawcze uznając za inwestorów obie Panie, jak też zauważył, że w twierdzeniu J. S., że nie jest inwestorem przedmiotowej inwestycji przeczy fakt wykonania takich robót budowlanych jak: zrobienie posadzki na wiatrołapie, balustrady, otworu pod drzwi balkonowe-wyjściowe na powstały taras, wydłużenie budynku gospodarczego i zmianę jego sposobu użytkowania na garaż. Z porozumienia zawartego dnia 18 października 2002 r. między współwłaścicielkami (a dotyczącego aneksu do projektu budowlanego) organ wnioskuje, że od tego dnia J. S. wiedziała o istnieniu decyzji Starosty [...] z [...] 2000 r. nr [...] udzielającej J. S. i skarżącej pozwolenia na budowę obejmującego dobudowę budynku gospodarczego do istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego na posesji nr [...] w [...].

PINB stwierdził, że skarżąca budowała swą część inwestycji na podstawie zatwierdzonego przez Starostę [...] projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, nie wiedząc - zdaniem organu - że przedmiotowa decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została wydana przez Starostę [...] na podstawie sfałszowanych przez projektanta i kierownika budowy – E. R. dokumentów, a zatem powyższej inwestycji nie można uznać za samowolę budowlaną. W związku z tym, że tylko skarżąca przedłożyła projekt zamienny obejmujący wykonane przez nią roboty budowlane, organ postanowił zatwierdzić projekt zamienny tylko w tym zakresie.

W odwołaniu od tej decyzji J. S. oświadczyła, że "nie wyraziła zgody na zatwierdzenie kolejnego projektu zamiennego, który przedłożyła [...]". Zarzuciła, że natknęła się w organie I instancji na sfałszowane dokumenty. Dodała, że zatwierdzenie tego projektu ma na celu obejście prawa, gdyż w momencie wydawania decyzji nr [...] przez PINB w Kłodzku w obiegu prawnym pozostawała decyzja nr [...] wydana przez ten organ. Zdaniem J. S. należałoby "umorzyć postępowanie i zakończyć sprawę".

W piśmie z 27 października 2011 r. stanowiącym uzupełnienie odwołania J. S. podniosła, że zaskarżona decyzja jest "identyczna jak decyzja PINB nr [...] z dnia [...]2007 r., która została następnie uchylona przez WINB decyzją nr [...] z dnia [...]2008 r." W ocenie odwołującej się nieprawdą jest, że skarżąca nie wiedziała o tym, że E. R. sfałszował dokumenty. J. S. zauważyła, że nie wskazano w decyzji jakie roboty budowlane skarżąca miałaby wznowić, skoro dobudowany budynek gospodarczy jest już zamieszkały. Dodała, że jest zdziwiona, że "nie wymienia się poszczególnych części rozbudowy, jak w projekcie zamiennym [...] z dnia [...] 2006 r. Aneks do pozwolenia na budowę garażu, wiatrołapu oraz pomieszczeń gospodarczych."

WINB decyzją z [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 51 ust. 4 p.b., zgodnie z którym "po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie." Dodał, że decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 4 p.b. musi być poprzedzona decyzją podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nakazującą przedłożenie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja PINB z [...] 2011 r. nr [...] była poprzedzona decyzją tego organu nr [...] z [...] 2006 r. nakładającą na skarżącą i J. S., jako inwestorów realizowanej na posesji nr [...] w [...] rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego, obowiązek przedstawienia w terminie do 30 kwietnia 2006 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego na rozbudowę przedmiotowego budynku uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WINB z [...] 2006 r. nr [...]. Zauważył, że postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i 5 p.b. dotyczy istotnych odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę i istotą takiego postępowania jest ustalenie, czy wprowadzone odstępstwa mogą zostać zalegalizowane tj. czy nie naruszają przepisów w sposób uniemożliwiający zaakceptowanie wprowadzonych zmian. Organ odwoławczy podniósł, że jakkolwiek w niniejszym postępowaniu został wydany w drodze decyzji nakaz przedłożenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego w [...] nr [...] na skarżącą i J. S., jako inwestorów budowy, to - zdaniem organu - zakończenie prowadzonego postępowania decyzją o zatwierdzeniu przedłożonego przez skarżącą projektu zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót byłoby nieuzasadnione wobec faktu, że ostateczną decyzją z [...] 2010 r. nr [...] Starosta [...] uchylił własną decyzję nr [...] z [...] 2000 r. udzielającą tym osobom pozwolenia na budowę i odmówił równocześnie udzielenia pozwolenia na budowę. Powodem takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z 3 kwietnia 2006 r. sfałszowania podpisów J. S. pod wnioskiem o pozwolenie na budowę. Zdaniem WINB organy nadzoru budowlanego obu instancji nie są władne do orzekania w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego, a tym samym w sprawie legalizacji odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego ze względu na sfałszowanie wniosku o pozwolenie na budowę. Pozwolenie na rozbudowę nie powinno być w ogóle udzielone, co wynika z treści decyzji Starosty [...] z [...] 2010 r. nr [...]. Organ II instancji podkreślił, że niesłuszne jest orzekanie w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych realizowanych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego w postępowaniu, które tak naprawdę nie powinno się toczyć. Trudno mówić o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego w sytuacji, gdy w wyniku wznowienia postępowania właściwy organ odmówił zatwierdzenia tego projektu. Zdaniem organu zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego dla rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego na posesji nr [...] w [...], w obliczu stwierdzenia sfałszowania wniosku o pozwolenie na budowę, stanowiłoby w pewien sposób prawne sankcjonowanie działań niezgodnych z prawem. Mimo, że w obrocie prawnym istnieje decyzja PINB nr [...] i utrzymująca ją w mocy decyzja WINB z [...] 2006 r. nr [...] nakładające obowiązek przedłożenia projektu zamiennego, postępowanie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy skonstatował, że bezprzedmiotowe jest orzekanie o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzielanie pozwolenia na wznowienie robót związanych z rozbudową budynku w momencie gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Starosty [...] z [...] 2010 r. nr [...] uchylająca decyzję nr [...] (na podstawie której budowa była realizowana) i odmawiająca udzielenia pozwolenia na budowę. Podkreślił, że popełnione odstępstwa od projektu budowlanego nie dotyczą już bowiem projektu zatwierdzonego.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca, zastępowana przez pełnomocnika radcę prawnego, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie:

1. art. 10, 32, 33 i 40 § 2 k.p.a. - tym samym zachodzi w sprawie przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bowiem mimo, że dnia 26 listopada 2010 r. przesłano organowi odwoławczemu opłacone pełnomocnictwo ogólne udzielone przez skarżącą radcy prawnemu J. G. do reprezentowania jej w niniejszym postępowaniu, WINB pominął udział pełnomocnika w postępowaniu, w szczególności przez doręczenie zaskarżonej decyzji skarżącej zamiast jej pełnomocnikowi;

2. art. 28 i 61 k.p.a. błędnie przyjmując, że J. S. jest stroną niniejszego postępowania i mając interes prawny mogła wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji. Skarżąca uważa, że w sytuacji, gdy tylko ona przedłożyła projekt zamienny obejmujący wykonane przez nią roboty budowlane i decyzja PINB z [...] 2011 r. obejmowała swym zakresem tylko i wyłącznie interes skarżącej, to tylko ją można uznać za stronę postępowania. Zdaniem skarżącej J. S. nie wykazała, że posiada interes prawny, a WINB miał obowiązek tę okoliczność zbadać.

3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując, że organ odwoławczy przyjął fałszywą tezę, że zakończenie prowadzonego postępowania decyzją o zatwierdzeniu przedłożonego przez skarżącą projektu zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót byłoby nieuzasadnione wobec faktu wydania przez Starostę [...] decyzji z [...] 2010 r. nr [...], którą uchylił swą wcześniejszą decyzję z [...] 2000 r. nr [...] udzielającą skarżącej i J. S. pozwolenia na dobudowę budynku gospodarczego do budynku mieszkalno-gospodarczego. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 28 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę i w sytuacji gdy w trakcie prowadzonych prac okazało się, że wymóg ten nie jest zachowany, a z takim - zdaniem skarżącej - stanem faktycznym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, to jedynym sposobem eliminacji skutków popełnionej samowoli budowlanej jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem przez wykonanie określonych czynności, bez możliwości nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że całkowicie nieuprawniony jest zarzut pominięcia pełnomocnika skarżącej w postępowaniu odwoławczym zakończonym zaskarżoną decyzją bowiem pełnomocnictwo z 26 listopada 2010 r. zostało dołączone w toku postępowania odwoławczego w sprawie decyzji PINB z [...] 2010 r. nr [...] uchylającej, w trybie art. 154 k.p.a., decyzję tego organu z [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Jak wynika z treści tego pełnomocnictwa dotyczy ono sprawy postępowania administracyjnego "wywołanego" decyzją nr [...], a postępowanie to toczyło się w trybie nadzwyczajnym w oparciu o art. 154 k.p.a. i zostało umorzone decyzją WINB z [...] 2011 r. nr [...]. WINB podkreślił, że niniejsze postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją nie zostało wywołane decyzją PINB nr [...], lecz toczyło się od 2005 r., dlatego nie można uznać złożonego pełnomocnictwa za uprawniające do zastępowania skarżącej w postępowaniu dotyczącym rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego zlokalizowanego na posesji nr [...] w [...].

Odnosząc się do zarzutu błędnego traktowania J. S. jako strony postępowania organ odwoławczy wskazał, że osoba ta jako współwłaścicielka budynku w miejscowości [...] nr [...] i podmiot, który może ponosić konsekwencje jego rozbudowy, zgodnie z art. 52 p.b., jest stroną postępowania w sprawie rozbudowy tego budynku. Dodał, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie również w fakcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 czerwca 2011 r. II SAB/Wr 22/11, oddalił skargę J. S. na bezczynność PINB w załatwieniu tej sprawy, co świadczy o tym, że także Sąd uznał, że J. S. ma status strony tego postępowania.

J. S. w piśmie z dnia 27 marca 2012 r. powtórzyła swą argumentację zawartą we wcześniej złożonych w sprawie pismach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, uznając że decyzja z [...] 2011 r. nie narusza prawa.

W uzasadnieniu wskazał, że zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnej sprowadza się do oprotestowania pominięcia w tym postępowaniu pełnomocnika skarżącej, któremu w szczególności nie doręczono decyzji organu odwoławczego z [...] 2011 r., przez co strona nie z własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu w sposób w jaki zamierzała to uczynić, a mianowicie przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego.

WINB odniósł się do powyższego zarzutu na etapie odpowiedzi na skargę wskazując, że pełnomocnictwo z 26 listopada 2010 r. zostało dołączone w toku postępowania odwoławczego w sprawie decyzji PINB z [...] 2010 r. nr [...] uchylającej, w trybie art. 154 k.p.a., decyzję tego organu z [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że jak wynikało z treści tego pełnomocnictwa dotyczyło ono sprawy postępowania administracyjnego "wywołanego" decyzją nr [...], było to zatem inne postępowanie, które toczyło się w trybie nadzwyczajnym w oparciu o art. 154 k.p.a. i zostało umorzone decyzją WINB z [...] 2011 r. nr [...]. Zdaniem organu niniejsze postępowanie, zakończone zaskarżoną decyzją, toczyło się od 2005 r. i nie zostało wywołane decyzją PINB w [...] z [...] 2010 r. nr [...], dlatego też nie można uznać złożonego pełnomocnictwa za uprawniające do zastępowania skarżącej w postępowaniu dotyczącym rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego zlokalizowanego na posesji nr [...] w [...].

Inne stanowisko prezentował pełnomocnik skarżącej wywodząc, że w załączeniu pisma z 19 stycznia 2011 r. przesłał do WINB oryginał pełnomocnictwa procesowego udzielonego mu przez stronę dnia 26 listopada 2010 r., w którym mocodawczyni wyraziła wolę do reprezentowania jej w sprawie postępowania administracyjnego wywołanego decyzją PINB nr [...] z [...] 2010 r. W jego ocenie po uchyleniu tej decyzji przez WINB decyzją nr [...] z [...] 2011 r., co nastąpiło w wyniku odwołania skarżącej z 30 listopada 2010 r., PINB, kontynuując postępowanie, wydał decyzję z [...] 2011 r. nr [...], następnie zaskarżoną przez J. S., po czym zapadła kwestionowana obecnie decyzja WINB, doręczona skarżącej, a nie jej pełnomocnikowi.

W sporze między stronami co do rodzaju i zakresu udzielonego dnia 26 listopada 2010 r. pełnomocnictwa Sąd opowiedział się za stanowiskiem skarżącej, czego wyrazem było uwzględnienie tego pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W ocenie Sądu zamieszczenie w przedmiotowym pełnomocnictwie sformułowania "w sprawie postępowania administracyjnego wywołanego decyzją (...)" świadczy o tym, że intencją mocodawczyni było udzielenie pełnomocnictwa obejmującego całość postępowania naprawczego uregulowanego w art. 51 p.b., nie zaś tylko tryb nadzwyczajny z art. 154 k.p.a. O pewnej niekonsekwencji organów co do odczytania zamiarów skarżącej w tym względzie świadczy fakt wcześniejszego aktywnego udziału tego pełnomocnika w odbytej dnia 8 września 2010 r. rozprawie administracyjnej, która odnosiła się do całokształtu sprawy rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego.

W kwestii naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., który to przepis jednoznacznie stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi, Sąd I instancji wskazał, że by doszło do uchylenia decyzji z powodu naruszenia tego przepisu, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. koniecznym jest ustalenie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kierunku rozstrzygnięcia decyduje zatem nie sam fakt wystąpienia takiego naruszenia, ale waga (wielkość) takiego naruszenia.

W niniejszej sprawie o skali tego naruszenia przesądzić winna nie tyle argumentacja zaprezentowana w skardze, co stan faktyczny, w którym doręczona, z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., decyzja organu II instancji bezpośrednio stronie (nota bene również i decyzja organu I instancji była doręczona w podobny sposób) została przez nią przekazana pełnomocnikowi, który wniósł skargę z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a., liczonym od dnia doręczenia stronie tej decyzji.

W niniejszej sprawie pełnomocnikowi skarżącej nie doręczano z urzędu pism i decyzji, jednakże w ocenie Sądu, dokonującego dogłębnej analizy orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż otrzymywała je strona, która sama aktywnie brała udział we wszystkich czynnościach, redagowała i podpisywała liczne merytoryczne pisma, a sądząc z chronologii zdarzeń, miała możliwość zasięgania porad pełnomocnika, który na koniec wywiódł w terminie skargę.

Drugi zarzut koncentrował się na kwestionowaniu interesu prawnego J. S. do zaskarżenia decyzji PINB z [...] 2011 r., a tym samym i jej legitymacji procesowej.

Pojęcie strony definiuje przepis art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało co prawda normatywnie zdefiniowane, jednakże w piśmiennictwie i judykaturze przeważa pogląd, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona – w rozumieniu procesowym – może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. To zaś oznacza, że o tym, czy strona ma interes prawny decyduje odpowiedź na pytanie, czy jej żądanie znajduje podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego decyduje ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. W orzecznictwie i doktrynie zwraca się uwagę, że interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć skarżący w wyeliminowaniu z obrotu prawnego określonego aktu administracji publicznej. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swą rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej, każdy, o czyjej sytuacji faktycznej dany akt w jakiś sposób przesądza. Pojęcie "interesu prawnego" trzeba natomiast wiązać ze sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z określonych norm prawa materialnego, w której zaskarżony akt wywiera skutki. Jak podkreśla się, interes prawny winien mieć zatem charakter bezpośredni, konkretny i indywidualny – a więc jest uwarunkowany istnieniem normy prawnej, nakładającej na dany podmiot obowiązki lub określającej prawa (uprawnienia), których dotyczy zaskarżony akt. Ustalenie interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok NSA z 14.4.2000 r., III SA 1876/99). Jeżeli dana sprawa dotyczy dwu lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wprost wynika z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Nie można zatem wyprowadzać własnego interesu prawnego z okoliczności istnienia interesu prawnego innego podmiotu.

Z powyższego wywodu wynika bezsprzecznie, że art. 28 k.p.a. musi być wobec tego interpretowany w związku z normami prawa materialnego zawartymi w przepisach szczególnych, a ponieważ sprawa dotyczy postępowania naprawczego, to należy się odnieść do uregulowań zawartych w p.b.

W myśl art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania.

Art. 28 p.b. jest lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., co oznacza, że regulacja ogólna ma ograniczone zastosowanie w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. Ogólny przepis art. 28 k.p.a. stosuje się w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę jedynie posiłkowo, by ostatecznie rozstrzygnąć kwestie istnienia interesu prawnego. Na zasadzie opozycji (pozwolenie na budowę - inne sprawy uregulowane w prawie budowlanym) wskazać można, że w sprawach odnoszących się do postępowań legalizacyjnych (naprawczych) w zakresie ustalania interesu prawnego zastosowanie będą miały ogólne reguły unormowane w art. 28 k.p.a.

Sąd i instancji nie miał zastrzeżeń co do dokonanej przez organy kwalifikacji interesu J. S. do zaskarżenia decyzji PINB jako interesu prawnego, nie zaś faktycznego. Przemawia za tym przede wszystkim jej status współwłaścicielki nieruchomości w [...], a co za tym idzie współadresatce licznych obowiązków nakładanych w drodze decyzji lub postanowień związanych z dokonaną rozbudową budynku mieszkalno-gospodarczego.

Zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Jak podkreślano w doktrynie i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie (A. Wróbel, Komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II).

Zdaniem Sądu w niniejszym postępowaniu było poza sporem, że Starosta [...] ostateczną i prawomocną decyzją z [...] 2010 r., nr [...], w trybie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., uchylił z urzędu swą decyzję z [...] 2000 r., nr [...], udzielająca pozwolenia na budowę obejmującego dobudowę budynku gospodarczego do istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego, i jednocześnie odmówił wydania pozwolenia na budowę takiego budynku.

Jak trafnie podnosi J.Dessoulavy- Śliwiński w: Z. Niewiadomski (red.) Prawo Budowlane. Komentarz, C.H.Beck, 2007, s. 448-449, "postępowanie nadzwyczajne zmierzające do usunięcia kwalifikowanej wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę, przez uchylenie we wznowionym postępowaniu administracyjnym, bądź stwierdzenie nieważności decyzji, mają pierwszeństwo w stosunku do uchylenia decyzji w trybie art. 36a ust. 2 p.b."

W konsekwencji rację miał organ odwoławczy, że w sytuacji braku pozwolenia na budowę zastosowania nie mógł znaleźć art. 51 ust. 4 p.b. o zatwierdzeniu projektu zamiennego, gdyż popełnione odstępstwa od projektu budowlanego nie dotyczą już projektu zatwierdzonego, gdyż go po prostu nie ma.

Zdaniem Sądu w omawianym przypadku nie mamy jednak do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., gdyż w istocie mieliśmy do czynienia z sytuacją, kiedy brak jest przesłanek materialnoprawnych do wydania decyzji pozytywnej w postaci zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót. Stosownie do treści art. 51 ust. 4 p.b., po upływie terminu lub na wniosek inwestora właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku (...) i wydaje decyzję (...) Należy mieć wobec tego na uwadze, że w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji zapadła z urzędu, nie zaś na wniosek skarżącej, dlatego też w takim przypadku właściwym rozstrzygnięciem będzie umorzenie postępowania organu I instancji, mimo merytorycznej oceny braku podstaw do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Zatem mimo błędnego uzasadnienia w tej części końcowe rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, wobec czego nie ma podstaw do jej uchylenia.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła [...], reprezentowana przez radcę prawnego J. T. G., wskazując na naruszenie przepisów postępowania w postaci rażącego naruszenia przepisów:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 p.p.s.a. polegające na ich niezastosowaniu w niniejszej sprawie mimo rażącego naruszenia przez WINB art. 10 § 1, art. 32, 33 i 40 § 2 k.p.a., które w konsekwencji doprowadziło do pominięcia pełnomocnika skarżącej w prowadzonym postępowaniu w szczególności nie doręczeniu korespondencji postępowania w tym zaskarżonej decyzji z [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku mieszkalno–gospodarczego;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej;

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28, 61a § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu przez sąd I instancji tezy jakoby J. S. miała interes prawny w zaskarżeniu decyzji PINB z [...] 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia przedłożonego przez skarżącą projektu zamiennego rozbudowy budynku mieszkalno–gospodarczego położonego w [...] nr [...] w części dotyczącej realizacji rozbudowy przez skarżącą i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożenia na skarżącą obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Wskazując na powyższe naruszenia wniosła:

1) o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu

2) zasądzenie na rzecz skarżącej kwoty 997,00 zł tytułem kosztów postępowania w I instancji w tym: 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; 500 zł opłaty sądowej od skargi; 480 zł kosztów zastępstwa procesowego. Ze względu na nakład pracy, charakter przedmiotowej sprawy wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł stanowiących dwukrotność stawki przewidzianej § 14 ust. 2 pkt 1 ppkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu z dnia 28 września 2002 (Dz. U. nr 163, poz. 1349, dalej rozporządzenie);

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kwoty 490 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem administracyjnym w II instancji w tym tytułem wpisu od wniesionej skargi kasacyjnej 250 zł i tytułem kosztów zastępstwa procesowego 240 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy.

Mimo że autor skargi kasacyjnej wskazywał w petitum skargi kasacyjnej jedynie zarzuty z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to przez wskazanie naruszenia norm prawa materialnego, zawartych w art. 28 k.p.a., sformułował także zarzut naruszenia prawa materialnego z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a). Mając na uwadze realia kontrolowanej sprawy, zarzuty naruszenia prawa procesowego miały w istocie charakter zależny od zarzutu naruszenia prawa materialnego i ów zarzut należało rozpoznać w pierwszej kolejności.

Nietrafnie skarżący kasacyjnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. związany jest z normą materialnoprawną, która stanowi interes prawny (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012 s. 189, nb 7). Nie ulega wątpliwości, że J. S. ma interes prawny w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, skoro jest współwłaścicielką nieruchomości, zabudowanej domem mieszkalnym, podlegającym rozbudowie przez [...] w wyniku samowoli budowlanej. W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 28 ust. 2 p.b. stosuje się jedynie w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę, wydanie odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 34 ust. 5) i w sprawach zmiany pozwolenia na budowę. Nie ma natomiast zastosowania w sprawach samowoli budowlanej, nawet jeśli istnieją przesłanki do jej zalegalizowania (art. 48 i 49) i w postępowaniu naprawczym (A. Ostrowska w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 189-190 uw. 16). Żaden zatem z argumentów podniesionych w uzasadnieniu zarzutu nie prowadzi do odmiennych wniosków, niż zaprezentowane w tej materii, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Wbrew ocenie organów administracji publicznej, w realiach kontrolowanej sprawy J. S. nie była inwestorem dokonywanej przez [...] samowoli budowlanej, bowiem to nie J. S. podejmowała decyzje i działania właściwe dla inwestora. Ustawa nie wyjaśnia, kto jest inwestorem. Z art. 28 ust. 2 i art. 32 ust. 6 wynika, że inwestorem jest podmiot, któremu udzielono pozwolenia na budowę. Inwestorem może być podmiot, któremu na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości zobowiązał się wybudować na tej nieruchomości obiekt budowlany dla jej właściciela. Na inwestorze spoczywa obowiązek zapewnienia opracowania projektu budowlanego przez osobę o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych – jest to obowiązek spoczywający na inwestorze, zanim jeszcze zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę (Z. Kostka w: red. A. Gliniecki – op. cit. s. 132-134 uw. 6). Skoro w kontrolowanej sprawie niewadliwie ustalono, że to [...] zleciła opracowanie projektu budowlanego E. R., a działający na podstawie umowy z [...] o bycie kierownikiem budowy i dokonujący wpisów w dzienniku budowy E. R. podrobił wnioski o pozwolenie na budowę z dnia 9 grudnia 1999 r. w ten sposób, że na jednym z nich dopisał imię, nazwisko i adres J. S., a na drugim podrobił podpis J. S.; sfałszował pisma z 18 stycznia 2000 r. i 24 lutego 2000 r. do Urzędu Gminy w [...] i Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], pisząc za J. S. i składając jej podpis, za co E. R. został skazany prawomocnym wyrokiem z 3 kwietnia 2006 r., VIII K 226/06 Sądu Rejonowego w [...], a prawomocny wyrok skazujący wiąże wszystkie organy administracji publicznej, sądy powszechne (art. 11 k.p.c.) i sądy administracyjne (art. 11 p.p.s.a.), to nie może ulegać wątpliwości, że J. S. na żadnym etapie nie była i być nie mogła adresatką postanowień bądź decyzji administracyjnych w charakterze inwestora, w zakresie robót budowlanych objętych kontrolowaną sprawą. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie może mieć żadnego znaczenia, że dla PINB "J. S. była w 2005 r. bezsprzecznie inwestorem" – wskazuje to wyłącznie na błędne przyjęcie na tym etapie postępowania przez PINB, że J. S. była inwestorem robót budowlanych, będących przedmiotem kontrolowanego postępowania.

Wskazuje na to przebieg postępowania – mimo że PINB nakładał obowiązek dostarczenia projektu zamiennego na [...] i J. S., to tylko [...] dostarczała projekty zamienne, a tylko J. S. projekty te kwestionowała, wskazując na konieczność doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem przez rozbiórkę nielegalnie wykonanej dobudowy i doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

[...], nie uzyskawszy zgody na budowę współwłaścicielki nieruchomości J. S., nie dysponowała w dniu [...] 2000 r. prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 p.b.). Nie ulega wątpliwości, że inwestor [...], nie może znaleźć się w obecnie toczącym się postępowaniu rozbiórkowym bądź naprawczym w korzystniejszej sytuacji prawnej, niż w postępowaniu pierwotnym, o pozwolenie na budowę, gdzie także nie mogła wykazać się zgodnie z prawem, prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 10 § 1, art. 32, 33 i 40 § 2 k.p.a. W szczególności – wbrew argumentom podniesionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 5) – Wojewódzki Sąd dokonał prawidłowego ustalenia treści oświadczenia woli zawartego w pełnomocnictwie z 26 listopada 2010 r. i wykładni tego oświadczenia woli (s. 13 uzasadnienia wyroku II SA/Wr 88/12). Nie ulega wątpliwości, że skarżąca mogła uniknąć wątpliwości związanych z zakresem przedmiotowym pełnomocnictwa, gdyby w dokumencie pełnomocnictwa wymienione zostały sprawy, w których zapadały precyzyjnie oznaczone postanowienia i decyzje. Zaskarżony wyrok zawiera wzorcową analizę skutków naruszenia art. 10 § 1, art. 32, 33 i 40 § 2 k.p.a.; nie narusza art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżąca uczestniczyła aktywnie w postępowaniu administracyjnym, zatem nie zachodziły przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że WINB naruszył wskazane jako normy dopełnienia przepisy k.p.a. W pełni przekonujący jest pogląd Sądu I instancji, że uchybienie to nie uniemożliwiło skarżącej dokonania konkretnych czynności procesowych – w szczególności skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła w terminie skargę od decyzji z [...] 2011 r. Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu nie wskazuje żadnych wniosków dowodowych, których nie mógł zgłosić na skutek naruszenia powołanych przepisów. Nie podnosi także nowej argumentacji prawnej, prowadzącej do odmiennych wniosków, niż przytoczone w kontrolowanym postępowaniu i w postępowaniu skargowym.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony – w szczególności autor skargi kasacyjnej nie podał, dlaczego materiał dowodowy okazał się być niewystarczający (jaki konkretny dowód został pominięty); dlaczego zebrany przez organ materiał dowodowy w ocenie skarżącej budził wątpliwości. Skarga kasacyjna nie wyjaśnia, jaki konkretnie dowód, świadczący na korzyść skarżącej, miałby zostać przez organ pominięty.

Częściowo zasadnie autor skargi kasacyjnej zarzuca wyrokowi naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28, 61a § 1 k.p.a. Z przyczyn wyżej podniesionych J. S. miała w kontrolowanym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., zatem nie doszło do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., bowiem żądanie przez nią wniesione było wniesione przez stronę. Uczestniczka władna była skutecznie wnieść odwołanie od decyzji z [...] 2011 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd nietrafnie uznał, że mimo błędnego uzasadnienia w tej części [umorzenia postępowania pierwszej instancji] końcowego rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, nie było podstaw do jej uchylenia. Odmowa zatwierdzenia projektu zamiennego nie stanowi podstawy umorzenia postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) – organ obowiązany jest wówczas rozważyć dalsze konsekwencje wynikające z art. 51 p.b.

Skoro organ odwoławczy nie zbadał merytorycznie odwołania uczestniczki, mimo że były po temu podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił za skarżony wyrok w całości i zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów w całości. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., nie znajdując podstaw do zasądzenia dwukrotności stawki przewidzianej w rozporządzeniu.