Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 659/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 48, art. 52
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1458/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. w Krakowie na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1458/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółki z o.o. w Krakowie na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; w punkcie 2. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; w punkcie 3. zasądził od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz strony skarżącej [...] Spółki z o.o. w Krakowie kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego — ziemskiego w Krakowie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] po rozpatrzeniu sprawy: "budynku magazynowego z częścią socjalną, znajdującego się na działce nr ewid. A w Skawinie, przy ul. T., należącej do NZOZ [...] Sp. j." nakazał właścicielowi przedmiotowego budynku i inwestorowi robót: Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Sp. j. z siedzibą w Krakowie rozbiórkę budynku magazynowego z częścią socjalną, znajdującego się na działce nr ewid. A w Skawinie, przy ul. T. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 48 ust. 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 i 4, ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 15 marca 2011 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące ww. budynku. W trakcie oględzin 30 marca 2011 r. ustalono, że od strony północnej budynku przychodni zdrowia na działce nr A w Skawinie zlokalizowano budynek o wymiarach 14,0 m x 8,5 m w odległości 0,5m od ściany budynku przychodni. W trakcie kontroli stwierdzono, że budynek jest użytkowany jako budynek ochrony z zapleczem sanitarnym oraz magazyn z zapleczem socjalnym. Wg oświadczenia P.S. (współwłaściciel) przedmiotowy budynek istniał prawdopodobnie od lat 70-tych i pełnił funkcję magazynową. Budynek został przejęty przez spółkę [...] w lutym 2009 r. Spółce nie przekazano żadnej dokumentacji. Obiekt figurował na mapie geodezyjnej. Budynek nie był rozbudowywany, został jedynie wyremontowany w 2009 r. Pierwotnie budynek był budynkiem murowanym. Obecnie służy do magazynowania sprzętu medycznego i odżywek. W dniu oględzin nie okazano żadnych dokumentów potwierdzających legalność przedmiotowego budynku. P.S. podczas oględzin nie przedłożył dokumentów, do których przedstawienia był wezwany tj. decyzji pozwolenia na budowę, wraz z zatwierdzonym decyzją projektem technicznym budynku i dziennikiem budowy. Na podstawie tych ustaleń przyjęto, że przedmiotowy budynek jest użytkowany jako budynek magazynowy z częścią socjalną.

Wydział Architektury, Budownictwa, Inwestycji i Remontów Starostwa Powiatowego w Krakowie, pismem z dnia 6 kwietnia 2011 r. poinformował, że dla przedmiotowego obiektu budowlanego nie wydano pozwolenia na budowę i nie zatwierdzono projektu budowlanego dla inwestora: NZOZ [...] Sp. j. Jednocześnie poinformowano, że do dnia wysłania pisma przyjęte zostały następujące zgłoszenia:

- zgłoszenie nr [...] (przyjęte 2.04.2009 r.) dotyczące remontu budynku usługowego, który w przeszłości był użytkowany jako ambulatorium,

- zgłoszenie nr [...] (przyjęte 18.02.2011 r.) dotyczące remontu "pomieszczenia magazynowego". Roboty remontowe planowano rozpocząć od 20.03.2011 r.,

- zgłoszenie nr [...] (przyjęte 2.04.2009r.). dotyczące remontu placu utwardzonego.

W wyniku prowadzonych robót remontowych objętych ww. zgłoszeniami nie miała nastąpić zmiana parametrów takich, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczba kondygnacji.

Podczas przeprowadzonej przez inspektorów PINB kontroli rozbudowy przychodni zdrowia przy istniejącym budynku NZOZ [...] dnia 7.10.2010 r., udokumentowano w postaci zdjęć przedmiotowy budynek w stanie surowym.

W projekcie budowlanym "Rozbudowa przychodni zdrowia przy istniejącym budynku NZOZ [...]", zatwierdzonym w decyzji znak: [...] z dnia [...].03.2010 r., na planie zagospodarowania terenu (84 strona projektu) od strony północnej projektowanej dobudowy do budynku przychodni zdrowia zlokalizowano istniejący budynek techniczno-magazynowy przeznaczony do rozbiórki w II etapie realizacji. Na 148 stronie projektu (elewacja) przedstawiono budynek techniczno-magazynowy oraz budynek projektowany. Z rysunków tych wynika, że budynki powinny się stykać, a faktycznie obecnie jest pomiędzy nimi 0,5 m odstępu. Porównując wyrys z mapy ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w Krakowie z 13.05.2009 r. z planem zagospodarowania terenu projektu rozbudowy przychodni zdrowia przy istniejącym budynku NZOZ [...] (zatwierdzonym w decyzji z dnia [...].03.2010 r.) oraz dokonanymi przez inspektorów PINB pomiarami przedmiotowego budynku stwierdzono, że na mapie ewidencji gruntów istnieje budynek o wymiarach ok. 12,0m x 6,0m zaś obecnie istniejący budynek ma inne wymiary (ok. 14,0m x 8,5m) oraz jest inaczej usytuowany na działce nr A niż budynek techniczno-magazynowy istniejący na tej działce do 2009 r. Do akt sprawy wpłynęło pismo NZOZ [...] Sp. j. z dnia 07.05.2011 r., w którym S.K. oświadczył: "w dniu 19.03.2009 r. została zawarta umowa z [...] Sp. z o. o. w Krakowie na wykonanie w obiekcie nazywanym [...] w Skawinie ul. T., zgodnie z dokumentacją [...], która również obejmowała wykonanie remontu omawianego magazynu (.)[...] w dniu 27.07.2009 r. wystawiła nam fakturę Nr [...] za roboty budowlane w [...] w Skawinie ul. T. - roboty remontowo modernizacyjne budynku magazynowego (.) nie zdawaliśmy sobie sprawy, że U. dokonało również rozbiórki istniejącego magazynu i postawienia go w nieco innym miejscu.". W związku z powyższym organ I instancji przyjął, że w 2009 r. budynek techniczno magazynowy o wymiarach ok. 12,0 m x 6,0 m został rozebrany, a następnie w przybliżonej lokalizacji wybudowano nowy obiekt budowlany o wymiarach ok. 14,0 m x 8,5 m. Przedmiotowy obiekt budowlany w myśl art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego zakwalifikowano jako "budynek" (obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach). Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przedmiotowy budynek nie mieści się z żadnej z wymienionych w tych przepisach kategorii. Przedmiotowy budynek wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę, w związku z czym zastosowanie ma przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem nr [...] z dn. [...].05.2011 r. znak [...] nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do 31.08.2011 r. dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ww. ustawy. W dniu 21.07.2011 r. na dziennik podawczy PINB za pismem przewodnim wpłynęły 4 egzemplarze inwentaryzacji obiektu. Organ wskazał, iż działka nr ewid. A w Skawinie zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. uchwałą Nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15.05.2006 r. zlokalizowana jest na terenie oznaczonym jako A3MW. Zgodnie z zapisem § 5 ust. 5 w/w planu: "Ze względu na położenie i stan obecnego zainwestowania w terenach od 1MWU do 6MWU dopuszcza się realizację zabudowy w granicy działki oraz odstępuje się w tych terenach od konieczności zachowania ustalonej dla MWU powierzchni biologicznie czynnej terenu".

W dniu 2.09.2011 r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia 25.08.2011 r. znak [...], w którym stwierdzono: "informuje się, iż w ramach przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego nie ma możliwości budowy budynku magazynowego z częścią socjalną na działce nr A położonej w Skawinie. W związku z powyższym nie można wydać zaświadczenia o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina dla przedmiotowej inwestycji". Z tego względu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie ma możliwości kontynuowania procedury legalizacyjnej i konieczne jest nakazanie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane: "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". Czynności nakazowe wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego mogą być nałożone na inwestora wówczas, gdy przysługuje mu tytuł prawny do nieruchomości, na której realizował samowolę. Organ wyjaśnił, iż fakt, że roboty budowlane nie zostały faktycznie wykonane przez NZOZ [...] Sp. j. tylko przez firmę U. Sp. z o. o., z którą NZOZ [...] Sp. j. zawarł umowę na wykonanie robót budowlanych nie ma wpływu na wskazanie podmiotu zobowiązanego do wykonania rozbiórki, którym w tym przypadku jest właściciel nieruchomości.

Od decyzji tej odwołała się spółka jawna NZOZ [...], zarzucając jej rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 19 art. 77, art. 80, art. 81 k.p.a., art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Strona skarżąca zarzuciła nieprawidłowe ustalenia faktyczne co do inwestora przedmiotowych robót budowlanych. Wskazała, że w dniu 19 marca 2009 r. podpisała umowę z U. Sp. z o.o., która była zobowiązana wykonać remont budynku parterowego o kubaturze około 790 m², budynku o kubaturze 70 m² oraz budynku trzykondygnacyjnego położonego na działce sąsiedniej, wybudować stację gazów medycznych, wyremontować place utwardzone i podejścia do szpitala według dokumentacji opracowanej przez A. Spółka jawna w Krakowie, w terminie do dnia 31.08.2011 r. Dokumentacja A. nie przewidywała dobudowy do istniejącego budynku nowego budynku trzykondygnacyjnego, ani rozbiórki istniejącego budynku o pow. 70 m² i postawienia go w przybliżonej lokalizacji w powierzchni ca 119 m². W dniu 23 marca 2009 r. strona skarżąca przekazała działkę A U. Sp. z o. o. jako plac budowy do wykonania robót objętych umową z dnia 19 marca 2009 r. Od tego momentu wyłącznym dysponentem - dzierżycielem tej działki do dnia 17 września 2009 r. była U. Sp. z o.o. Po stwierdzeniu, że U. Sp. z o.o. nie wywiązała się z umowy, gdyż przystąpiła do budowy nowych budynku bez pozwolenia na budowę, strona skarżąca odstąpiła od umowy z dnia 19 marca 2009 r., a następnie 24 września 2009 r. zgłosiła do PINB wniosek o zalegalizowanie wykonanych przez U. Sp. z o.o. jako inwestora budowy obiektu bez pozwolenia na budowę. Na poparcie tezy, iż inwestorem przedmiotowych robót budowlanych było U. Sp. z o.o. powołano orzecznictwo sądów administracyjnych.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał Niepublicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej [...] Sp.j. z siedzibą w Krakowie dokonać rozbiórki budynku magazynowego z częścią socjalną, posadowionego na nieruchomości składającej się z działki nr B obręb ewidencyjny 17, położonej w Skawinie przy ul. T., znajdującego się od strony północnej budynku przychodni, oznaczonego numerem porządkowym [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z materiału dowodowego inwestorem i właścicielem spornego obiektu jest Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Sp.j. w Krakowie, będący jednocześnie użytkownikiem wieczystym samego gruntu (por. wydruk treści księgi wieczystej [...] - k. 33 akt MWINB). Jak wynika nadto z treści w/w księgi wieczystej aktualnej na dzień orzekania przez organ odwoławczy, w efekcie przekształceń geodezyjnych, dotychczasowa działka ewidencyjna nr A zmieniła oznaczenie na nr B (por. także wypis z rejestru gruntów dla działki nr B oraz kopia mapy ewidencyjnej - k. 23 akt MWINB). Organ II instancji uznał za prawidłowe i przyjął za własne ustalenia poczynione przez PINB wskazujące, iż w 2009 r. istniejący na gruncie działki noszącej obecnie oznaczenie geodezyjne B (poprzednio nr A) budynek techniczno - magazynowy o wymiarach ok. 12,0 m x 6,0 m, położony po północnej stronie posadowionego tamże budynku przychodni oznaczonego numerem porządkowym [...] przy ul. T. w Skawinie, został rozebrany. Fakt pobudowania całkowicie nowego obiektu dokumentuje również fotografia przedstawiająca przedmiotowy budynek wedle stanu prac z dnia 7 października 2009 r., wykonana w trakcie kontroli prowadzonej przez organ I instancji w ramach weryfikacji legalności innych obiektów realizowanych na przedmiotowej nieruchomości. Właściciel przedmiotowego obiektu NZOZ [...] Sp.j. w Krakowie nie kwestionował samego faktu przeprowadzenia robót budowlanych obejmujących rozbiórkę dotychczasowego budynku a następnie realizację nowego budynku o innych wymiarach i częściowo zmienionym położeniu na gruncie. Istota sporu sprowadzała się w zasadzie do określenia podmiotu zobowiązanego do likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej. Organ I instancji prawidłowo zakwalifikował obiekt budowlany będący przedmiotem zaskarżonej decyzji jako "budynek" w rozumieniu art. 3 pkt 2 w zw. z pkt 1 lit. a prawa budowlanego i prawidłowo uznał, że jego wybudowanie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle tych ustaleń PINB prawidłowo przyjął, iż przedmiotowy budynek został wybudowany samowolnie i prawidłowo zastosował tryb określony w art. 48 prawa budowlanego. Postępowanie organu I instancji stanowiło wypełnienie dyspozycji art. 48 ust. 2 i ust. 3 prawa budowlanego. Organ I instancji wyznaczył też inwestorowi stosowny termin do przedłożenia żądanych dokumentów. Bezspornym pozostaje, że podmiot zobowiązany nie przedłożył w zakreślonym terminie stosownego zaświadczenia gminnego organu planistycznego w przedmiocie zgodności zrealizowanej samowolnie inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Właściwy organ w sposób jednoznaczny wskazał, że zrealizowany obiekt narusza warunki wynikające z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina (pismo Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia 30 sierpnia 2011 r.). W tym stanie rzeczy organ I instancji zasadnie nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu zgodnie z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Organ odwoławczy zauważył, że w niniejszej sprawie w zasadzie nie było podstaw do wdrażania procedury legalizacyjnej. W ostatecznym rezultacie ww. uchybienie organu I instancji nie rzutuje jednak na wadliwość zapadłego rozstrzygnięcia, gdyż PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania. Orzeczony zaskarżoną decyzją nakaz rozbiórki jest zasadny i odpowiada prawu. Skoro legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej nie była w przedmiotowej sprawie możliwa, wydanie decyzji o rozbiórce było obligatoryjne i niezależne od woli organu. W ocenie organu II instancji, PINB prawidłowo też skierował zaskarżoną decyzję do skarżącego NZOZ [...] w Krakowie, uznając go za inwestora prowadzonych robót budowlanych na przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu art. 52 prawa budowlanego. W tym kontekście jako nietrafne ocenił wywody zawarte w odwołaniu sprowadzające się do wykazywania błędnego ustalenia przez organy nadzoru budowlanego osoby inwestora w niniejszej sprawie. Powołany przez skarżącego fakt zawarcia umów z wykonawcami na realizację robót budowlanych na spornej nieruchomości nie rzutował na prawidłowość ustalenia osoby inwestora samowoli - jako adresata orzeczonego nakazu rozbiórki. Organ zaznaczył, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji "inwestora". Fakt, iż roboty budowlane faktycznie zostały wykonane przez "U." Sp. z o.o. w Krakowie, z którą skarżąca zawarła umowę na wykonanie robót budowlanych nie ma wpływu na wskazanie samej skarżącej jako inwestora samowoli, tj. podmiotu do wykonania rozbiórki. W ocenie organu odwoławczego analiza załączonych do akt sprawy umów (k. 276 - 287 akt PINB) zawartych przez skarżącą w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, kto jest inwestorem, a kto jedynie wykonawcą robót budowlanych. Zgodnie z treścią załączonych dokumentów to NZOZ [...] w Krakowie jako użytkownik wieczysty gruntu przeznaczonego pod roboty budowlane i właściciel posadowionych tam budynków ponosił nakłady finansowe na budowę, a nadto inicjował i organizował proces budowlany. Fakt, że elementem organizacji procesu było powierzenie wykonawstwa robót innym podmiotom nie rzutuje na zasadność przyjęcia, że to skarżąca ponosiła pełne ryzyko ekonomiczne prowadzonych robót, które sama roboty inicjowała i finansowała. Bez jej woli i aktywności proces budowlany nie mógłby się rozpocząć i być kontynuowany. W tym stanie rzeczy skarżąca zasadnie została uznana za inwestora, tj. sprawcę przedmiotowej samowoli. Organ wskazał, że bez względu na nietrafność stanowiska skarżącej co do osoby rzeczywistego inwestora spornych robót, nałożenie obowiązku rozbiórki na "U." Sp. z o.o. jako faktycznego wykonawcę robót nie byłoby możliwe także i z innej przyczyny. Obowiązkiem rozbiórki może być obciążany inwestor, o ile ma tytuł prawny do obiektu. Podstawowym bowiem kryterium wyboru adresata obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 1 prawa budowlanego jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r. II OSK 158/2007). Wskazany przez skarżącą podmiot nie miałby bowiem możliwości faktycznego wykonania orzeczonego nakazu, co w konsekwencji oznaczałoby faktyczną niewykonalność takiej decyzji. Pozostaje poza sporem, że podmiot ten nie dysponuje obecnie jakimkolwiek tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości (por. k. 242 akt PINB). Biorąc pod uwagę powyższe, zaskarżona decyzja została prawidłowo skierowana do skarżącego, jako inwestora i jednocześnie właściciela spornego budynku. W odniesieniu do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom podnoszonym w odwołaniu decyzja orzekająca o rozbiórce precyzyjnie określa o jaki obiekt w niniejszej sprawie chodzi. Jednoznacznie wskazuje miejscowość, oznaczenie działki na której znajduje się obiekt podlegający rozbiórce oraz jego aktualne przeznaczenie. Niezbędna korekta decyzji, dokonana przez MWINB w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., została spowodowana koniecznością precyzyjnego i jednoznacznego zredagowania sentencji orzeczenia poprzez określenie przedmiotu (obiektu) objętego obowiązkiem rozbiórki przy uwzględnieniu zaistniałych po wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji przekształceń geodezyjnych działki zabudowanej spornym obiektem, polegających m.in. na zmianie oznaczenia działki z nr A na nr B. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja PINB została oparta na adekwatnej do ustalonego stanu faktycznego normie prawnej przewidzianej przepisami tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] sp. z o.o. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. do poprzednika prawnego skarżącego, Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Sp. j. z siedzibą w Krakowie, podczas gdy podmiot ten nie istniał w dniu wydawania decyzji, gdyż na mocy uchwały jego wspólników z dnia 19 czerwca 2012 r. przekształcony został w [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Krakowie, co zostało ujawnione w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu 2 lipca 2012 r. poprzez zarejestrowanie nowej spółki;

2) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. polegające na braku należytego zbadania stanu faktycznego sprawy, a to poprzez zaniechanie zbadania struktury ścian oraz użytych materiałów budowlanych i stwierdzenie jedynie na podstawie map geodezyjnych oraz dokonanych pomiarów w terenie, że sporny budynek magazynowy z częścią socjalną, posadowiony na nieruchomości składającej się z działki nr B obręb ewidencyjny [...], położonej w Skawinie stanowi zupełnie nowy budynek, a nie przebudowany budynek techniczno-magazynowy zlokalizowany uprzednio na tej działce;

3) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 48 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., w zw. z § 5 Uchwały Nr IX N/310/06 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006 r. poprzez odmowę doprowadzenia do legalizacji w konsekwencji przyjęcia przez organ błędnych ustaleń m.in. w oparciu o dokonaną we własnym zakresie analizę oraz w oparciu o pismo Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia 25 sierpnia 2011 r., że sporny budynek magazynowy z częścią socjalną nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina, podczas gdy jako obiekt stanowiący integralną część większej całości, jaką jest zespół budynków i urządzeń towarzyszących obiektowi usługowemu szpitala, położonych na wspólnej działce, jest on zgodny z zapisami powyższego planu zagospodarowania.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności całości zaskarżonej decyzji, względnie o uchylenie w całości tej decyzji, i następnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ l instancji oraz o zasądzenie od Organu - Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ II Instancji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r. stwierdził, że forma zwykłego pisma, zastosowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Skawina była nieprawidłowa, jak również nie było prawidłowe przyjęcie przez organy, że pismo to jest wystarczające dla stwierdzenia, że legalizacja przedmiotowego budynku nie jest możliwa. Sąd I instancji przytaczając treść art. 217 i art. 219 k.p.a., wyjaśnił, iż skoro Burmistrz Miasta i Gminy Skawina, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego doszedł do przekonania, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę, tj. o zgodności budowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to winien był uczynić to w formie postanowienia, na które Skarżąca mogłaby złożyć zażalenie i w ten sposób zakwestionować jego treść. W ocenie Sądu I instancji brak jest podstaw do przyjęcia, że art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane mówi o innym zaświadczeniu niż kodeks postępowania administracyjnego. Zatem zgodnie z zasadami wydawania zaświadczeń wynikającymi z k.p.a., organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania legalizacyjnego za dowód może przyjąć wyłącznie zaświadczenie o zgodności budowy z miejscowym planem albo postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o takiej zgodności. Sąd I instancji stwierdził, iż błędem organów było wyłącznie przyjęcie pisma Burmistrza zamiast postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o określonej treści. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Sąd stwierdził, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. polegający na braku należytego zbadania stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu prowadzenie dowodu z ekspertyzy dotyczącej zbadania struktury ścian oraz użytych materiałów budowlanych było zbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w rozumieniu art. 7 k.p.a. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, Sąd I instancji przytaczając treść art. 553 Kodeksu Spółek Handlowych wyjaśnił, iż zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny, przepis ten oznacza zasadę tożsamości podmiotu przekształconego i przekształcanego, jest wyrazem zasady kontynuacji podmiotowej i daje podstawę aby przyjąć, że zmianie ulega jedynie forma prawna tego podmiotu. Skoro "spółce przekształconej przysługują wszelkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej" to jest to inne, odmienne uregulowanie niż przewidziane np. w art. 494 czy 531 k.s.h. W przepisach tych mowa jest o wstąpieniu z dniem połączenia czy podziału we wszelkie prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym, czyli o sukcesji uniwersalnej (tak: Andrzej Kidyba w komentarzu do art. 553 k.s.h.). Z sukcesją uniwersalną mamy do czynienia wówczas, gdy następca prawny wstępuje w ogół praw stanowiących cały majątek swego poprzednika, ale wówczas występować muszą dwa różne podmioty. W przypadku przekształcenia istnieje jeden podmiot zmieniający tylko swoją formę prawną. Skoro zaś tak, to nie może być mowy o skierowaniu decyzji do "osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. do poprzednika prawnego skarżącego" gdyż nie było żadnego "poprzednika" a jedynie Skarżąca w innej formie prawnej. Sąd I instancji podkreślił, iż na etapie postępowania przed organem II Instancji skarżąca była reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, adwokata P.P., który w dniu 13 lipca 2012 otrzymał zawiadomienie organu II Instancji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (art. 10 k.p.a.), a który jednak nie zawiadomił organu o zmianie formy prawnej swojego mocodawcy, a także nie uczynił tego aż do chwili wydania decyzji, choć winien był to uczynić, skoro okoliczności tej przypisuje tak daleko idące skutki prawne. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako "p.p.s.a.") orzekł jak w sentencji. Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie reprezentowana przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji WINB pomimo, iż decyzja ta została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie tj. do poprzednika prawnego skarżącego, Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Sp. j. z siedzibą w Krakowie, podczas gdy podmiot ten nie istniał w dniu wydawania decyzji, gdyż na mocy uchwały jego wspólników z dnia 19 czerwca 2012 r. przekształcony został w [...] Spółkę z o.o. z siedzibą w Krakowie, co rozstało ujawnione w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu 2 lipca 2012 r. poprzez zarejestrowanie nowej spółki;

względnie na wypadek nie uwzględnienia ww. zarzutu zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 28 ust. 2 w zw. art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia

należytej kontroli ustalonego przez WINB stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji uznanie za prawidłowe skierowanie decyzji WINB o rozbiórce do Skarżącego, a nie do spółki U. Sp. z o.o., która pełniąc rolę inwestora zastępczego obiektu budowlanego na nieruchomości składającej się z działki nr B obręb ewidencyjny 17, położonej w Skawinie wykroczyła poza zakres zleconych prac i powinna być stroną postępowania toczącego się przed WINB w Krakowie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

W dniu 12 września 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo skarżącej kasacyjnie informujące o przekształceniu spółki poprzez przeniesienie części majątku [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Krakowie na spółkę "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (podział poprzez wydzielenie). Do pisma załączono odpis z KRS nr [...] oraz uchwałę zarządu spółki [...] Sp. z o.o. w sprawie podziału spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się przesłanek nieważności wskazanych art. 183 § 2 p.p.s.a., stąd rozpatrywał sprawę jedynie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej są w znacznej mierze powtórzeniem zrzutów zawartych w skardze kierowanej do Sądu I instancji. W pierwszej kolejności należy zatem odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji odpowiednich przepisów prawa materialnego.

Istota sporu sprowadza się do określenia podmiotu zobowiązanego do likwidacji skutków stwierdzonej przez organy samowoli budowlanej.

Przede wszystkim bezzasadny jest zarzut dotyczący skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania. Kwestie te w jednoznaczny sposób reguluje kodeks spółek handlowych. Otóż z art. 553 § 1 k.s.h. wynika, że spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej. Z kolei z art. 553 § 2 k.s.h. wynika, że spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej. Z powołanego art. 553 § 1 k.s.h. wynika zasada kontynuacji praw i obowiązków spółki przekształconej i spółki przekształcanej. Wynika to z użycia w art. 553 § 1 k.s.h. określenia "przysługują", odmiennego niż w przypadku łączenia (art. 494 k.s.h.) i podziału (art. 531 k.s.h.). Kontynuacja oznacza, że jeżeli chodzi o prawa i obowiązki to one przysługują spółce, a więc przysługują one spółce przekształcanej również po przekształceniu, co oznacza, że spółka jest cały czas ex lege podmiotem tych praw i obowiązków (A. Szumański, Prawo spółek, 2011, s. 881; A. Witosz, Kodeks spółek handlowych (praca zbiorowa), Komentarz z orzecznictwem, Warszawa 2001, s. 1231). Podkreślić należy, iż w art. 553 § 1 k.s.h. ustawodawca ustanowił zasadę kontynuacji praw i obowiązków cywilnoprawnych, a w art. 553 § 2 k.s.h. zasadę ograniczonej kontynuacji praw i obowiązków administracyjnych. Zasada warunkowej kontynuacji praw i obowiązków administracyjnych przy przekształceniu oznacza, że prawa te i obowiązki nie będą przysługiwały spółce przekształconej, jeżeli ustawa lub sama decyzja stanowi inaczej. Z tego względu nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, iż skierowanie decyzji do spółki przekształcanej po zarejestrowaniu jej przekształcenia ma znaczenie dla bytu prawnego zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego podzielić należy pogląd Sądu I instancji, iż w przypadku przekształcenia istnieje jeden podmiot zmieniający jedynie swoją formę prawną, więc nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania poprzez skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną postępowania. Powyższe stanowisko potwierdza teza postanowienia Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt I ACz 1170/13, z której wynika, że "Zgodnie z treścią art. 553 § 1 k.s.h. spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej, co należy rozumieć w ten sposób, że spółka ta nie wstępuje, ale jest cały czas podmiotem tych praw i obowiązków. W takim wypadku spółka jest cały czas ex lege podmiotem tych praw i obowiązków. W przypadku kontynuacji nie ma poprzednika i następcy prawnego, ale istnieje ta sama spółka w zmienionej formie".

Całkowicie nieuzasadniony jest zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. z przepisu tego wynika, że rozbiórkę obiektu budowlanego nakazaną w decyzji, o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane ma obowiązek wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Należy zauważyć, że podmioty obowiązane do dokonania nakazanych czynności wymienione są alternatywnie. Jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kolejność podmiotów wskazanych w przepisie art. 52 Prawa budowlanego nie jest przypadkowa, a zatem nakaz rozbiórki samowoli budowlanej, należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora (por. wyroki NSA z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 338/11; z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06 i z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 158/07; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać należy, iż pojęcie "inwestor", jakim posługuje się Prawo budowlane, nie jest pojęciem jednoznacznym, interpretując pojęcie inwestora na potrzeby Prawa budowlanego, należy mieć na uwadze przede wszystkim aspekt woli danego podmiotu w inicjowaniu, rozpoczęciu i kontynuowaniu procesu budowlanego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie nie ma żadnych wątpliwości co do tego kto jest inwestorem przedmiotowej inwestycji zlokalizowanej na działce ewid. nr A obecnie działka nr B. To skarżąca kasacyjnie jest użytkownikiem wieczystym ww. nieruchomości oraz posadowionych na niej budynków. Również w projekcie budowlanym jako inwestora wskazano poprzednika prawnego skarżącej Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] sp.j. co pozwala na określenie inicjatora i organizatora procesu budowlanego. Natomiast fakt powierzenia wykonania robót "U." Sp. z o.o. w Krakowie nie rzutuje na zasadność wskazania skarżącej jako inwestora i tym samym za podmiot zobowiązany do rozbiórki obiektu objętego zaskarżoną decyzją.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.