Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 301/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant spec. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. P., A. P. i B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt:

VI SA/Wa 301/19

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 2 kpa. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i w tym zakresie orzekło o odmowie udzielenia zezwolenia A., A. i B. P. (dalej jako: skarżący, strony) na zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w W. (dz. ew. nr [...] w obrębie [...]) na prawach wyłączności w celu umieszczenia gazonów kwiatowych w okresie od dnia 21 maja 2016 r. do dnia 21 maja 2021 r.

Decyzją I instancji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] r. Prezydent W. 1) odmówił udzielenia zezwolenia Państwu A., A. i B. P. na zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w W. (dz. ew. nr [...] w obrębie [...]) na prawach wyłączności w celu umieszczenia gazonów kwiatowych w okresie od dnia 15 października 2018 r. do dnia 21 maja 2021 r., 2) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w W. (dz. ew. nr [...] w obrębie [...]) na prawach wyłączności w celu umieszczenia gazonów kwiatowych w okresie od dnia 21 maja 2016 r. do dnia 14 października 2018 r.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym oraz uwarunkowaniach prawnych.

Decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. udzielono stronom zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] (dz. ew. nr [...] w obrębie [...]) na prawach wyłączności pod gazony kwiatowe, w terminie od dnia 20 maja 2011 r. do dnia 20 maja 2016 r.

W dniu 6 maja 2016 r. skarżący wystąpili do Prezydenta W. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w W. (działka ewidencyjna nr [...], obręb [...]), w celu umieszczenia w nim gazonów kwiatowych na kolejny okres, tj. od dnia 21 maja 2016 r. do dnia 21 maja 2021 r.

Organ I instancji w dniu 31 maja 2016 r. wezwał wnioskodawców do uzupełnienia braków we wniosku m. in. poprzez uzasadnienie istnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Odpowiadając na to wezwanie strony wskazały na konieczność pielęgnacji drzew oraz uniemożliwienie parkowania pojazdów.

W dniu [...] sierpnia 2016 r. Prezydent W. wydał decyzję, mocą której: w pkt 1 - odmówił stronom udzielenia zezwolenia na zajęcie w W., na terenie [...], części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] (dz. ew. nr [...] w obrębie [...]), na prawach wyłączności w celu umieszczenia gazonów kwiatowych w okresie od 21 maja 2016 r. do 21 maja 2021 r. oraz w pkt 2 decyzji - nakazał stronom przywrócenie terenu do stanu poprzedniego do dnia 30 września 2016 r. poprzez usunięcie z pasa drogowego gazonów kwiatowych i powiadomienia Wydziału Inwestycji i Infrastruktury dla [...] Urzędu W. o przywróceniu zajmowanego odcinka pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności.

W ocenie organu I instancji wskazane przez wnioskodawców okoliczności: pielęgnacja drzew oraz uniemożliwienia parkowania pojazdów nie uzasadniają istnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zarządca drogi stanął na stanowisku, że z uwagi na brak miejsc postojowych w tej okolicy, konieczne jest przywrócenie możliwości parkowania na zajmowanym przez gazony kwiatowe terenie.

Stanowisko powyższe zostało wyrażone przy wydaniu opinii do projektu organizacji ruchu dla odcinka ulicy [...] przy posesjach [...] i [...], który został złożony w Urzędzie [...] w dniu 13 czerwca 2016 r. Projekt ten został zaopiniowany w Wydziale Inwestycji i Infrastruktury w dniu 7 lipca 2016 r. z uwagą: "Nie projektować elementów małej architektury, tj. donic z zielenią". Zdaniem zarządcy drogi szerokość chodnika w miejscu wynosi ok. 5,5 m, co umożliwiłoby parkowanie niektórych pojazdów (np. samochodów osobowych o długości nie przekraczającej 4 metrów, motocykli itp.) na zasadach ogólnych, bez wyznaczania stanowisk postojowych, przy pozostawieniu dla pieszych części chodnika o szerokości co najmniej 1,5 metra.

Ponadto do zarządcy drogi wpływały skargi mieszkańców dotyczące umieszczenia gazonów kwiatowych w pasie drogowym ulicy [...] w sytuacji, gdy zmniejszają one liczbę dostępnych miejsc do parkowania, których niedobór stanowi istotny problem w tej okolicy.

Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji wniesione przez strony postępowania, SKO przywołało treść art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm. dalej u.d.p.) który stanowi, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustęp 3 tego artykułu dopuszcza, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, może to jednakże nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zezwolenia takiego, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, udziela się w drodze decyzji administracyjnej i, jak wskazuje ust. 2 pkt 4 powołanego artykułu, dotyczy ono zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Zdaniem organu II instancji z brzmienia przytoczonych wyżej przepisów jasno wynika, że zasadą jest niezajmowanie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, zaś udzielenie zezwolenia na takie zajęcie jest wyjątkiem, dopuszczalnym jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach".

SKO uznało, że utrzymywanie gazonów kwiatowych byłoby równoznaczne z lokalizowaniem w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, co zgodnie z powołanymi wyżej przepisami może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, i to jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach".

Uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nakazania przywrócenia terenu do stanu poprzedniego do dnia 30 września 2016 r. poprzez usunięcie z pasa drogowego gazonów kwiatowych (pkt 2 rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji) i w tym zakresie umorzenie postępowania pierwszej instancji wynikało z faktu, że wniosek strony wszczął postępowanie jedynie w zakresie sprawy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie zaś jego przywrócenia do stanu poprzedniego.

Skarżący złożyli od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje uznając, że zostały wydane z naruszeniem prawa.

WSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, że ze względu na dotkliwy brak miejsc parkingowych w tej części [...] należy w tym celu wykorzystać każde możliwe do pozyskania miejsce zlokalizowane w pasie drogowym. Stanowisko to zostało wyrażone przy wydaniu opinii do projektu organizacji ruchu dla odcinka ulicy [...] przy posesjach [...] i [...], który został złożony w Urzędzie [...] w dniu 13 czerwca 2016 r. Projekt ten został zaopiniowany w Wydziale Inwestycji i Infrastruktury w dniu 7 lipca 2016 r. z uwagą; "Nie projektować elementów małej architektury, tj. donic z zielenią". W tej sytuacji, zdaniem organu, ponowne udzielenie zgody na umieszczenie w pasie drogowym donic z zielenią nie może stanowić "szczególnie uzasadnionego przypadku", który wyjątkowo dopuszcza istnienie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządcy drogi.

Rozpoznając wniesioną skargę Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd podzielił stanowisko skarżących, że organy pominęły dowody, jakie w tej sprawie zostały przez nich złożone, w szczególności opinię techniczną dotyczącą sprawdzenia możliwości parkowania pojazdów na odcinku ul. [...] i ul. [...]. sporządzoną przez mgr inż. J. C. uprawnionego projektanta w zakresie dróg i mostów sporządzoną na zlecenie A. P.. Z opinii tej wynika, że na ww. odcinku ul. [...] występuje brak możliwości parkowania zgodnie z obowiązującymi przepisami i zachowaniem bezpieczeństwa ruchu wszystkich użytkowników drogi (również pieszych).

Do tej opinii złożonej przez skarżących w toku postępowania organ nie odniósł się pomimo, że opinia ta obejmowała także uzasadnione rozważania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego w tym rejonie.

Co prawda, w myśl dotychczasowego orzecznictwa to na skarżących spoczywał ciężar dowodu istnienia okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie elementów małej architektury w pasie drogowym. Należy także dodać, że z konstrukcji art. 39 ust. 3 u.d.p. wynika, że zarówno udzielenie, jak i odmowa udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia omawianego rodzaju obiektu jest oparte na zasadzie uznania administracyjnego. Organ musi zatem przeprowadzić wyczerpujące postępowanie wyjaśniające i ocenić, czy wydanie zezwolenia w każdym konkretnym przypadku nie spowoduje m.in. zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, ważąc przy tym słuszny interes strony i interes obywateli (por. wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2382/14).

Sąd zaznaczył, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., którą organ prowadzący postępowanie jest nią związany, realizowana jest przede wszystkim przez dokładne rozważenie i ocenę dowodów przedstawionych przez stronę na poparcie zgłaszanego przez nią żądania. Rezultat tej oceny powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zarządcy drogi.

Zdaniem Sądu ocena, o której wyżej mowa, w zakresie, w jakim organ odmówił udzielenia przedmiotowego zezwolenia nie została dokonana w oparciu o kompletny materiał dowodowy, w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Organ w istocie nie wyważył dostatecznie słusznego interesu strony i interesu obywateli - i przedwcześnie ocenił, że wydanie przedmiotowego zezwolenia nie odpowiada wymogom "szczególnie uzasadnionego przypadku" przemawiającego za umieszczeniem proponowanego obiektu w pasie drogowym.

Z akt sprawy wynika, że ul. [...] na spornym odcinku jest ulicą spokojną o niskiej zabudowie, natężenie ruchu nie jest duże, a ponadto znajdują się tu zabytkowe przedwojenne wille i stare drzewa pod ochroną.

Dla Sądu rzeczą oczywistą jest, że skarżący, składając swój pierwszy wniosek o zezwolenie kierowali się także szeroko pojętym interesem społecznym i dbałością o estetykę tej części W., w której mieszkają. Ponadto donice kwiatowe zostały, za zgodą organu, umieszczone w pasie drogowym na prywatny koszt skarżących na okres pięciu lat.

Jednakże organy rozpoznając wniosek stron z 6 maja 2016 r. zmieniły swoje zdanie w tym zakresie. Organy uznały, że występujący niedobór miejsc parkingowych uzasadnia odmowę ponownego udzielenia skarżącym zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na dalsze 5 lat.

W ocenie Sądu postępowanie organów w tej sprawie cechowała zmienność poglądów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już podkreślano negatywny wpływ zmienności rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracyjne na utrwalenie w praktyce zasady wynikającej z art. 8 k.p.a. tj. obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (vide np. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1985 r. SA/Gd 478/85 - niepublikowany, wyrok z dnia 20 czerwca 1994 r. SA/Wr 98/94 - Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1996 r. nr 1, poz. 3).

WSA przywołał nadto wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 sierpnia 1992 r., sygn. akt I PA 5/92, z którego wynika, że jest niezgodne z zasadą zaufania do państwa i prawa, stanowiącą komponent konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 1 Konstytucji) RP, gdy organ administracji zachował się odmiennie wobec osoby, której uprzednio oficjalnie udzielił informacji o praktyce stosowania prawa.

WSA stanął na stanowisku, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem decyzji przez organ administracji winno bowiem zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Celem bowiem dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) organ administracji winien w szczególności dążyć do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego nakłada bowiem na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.).

Sąd zaznaczył przy tym, że nie uważa, by organ orzekający był związany bezwzględnie przyjętą we własnym zakresie działania swoją linią orzecznictwa; orzecznictwo to może ewoluować i podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione przyczyny. W rozpatrywanej sprawie takie wyjaśnienie nie miało miejsca.

Biorąc powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organy wydając zaskarżone decyzje dopuściły się uchybień formalnych w stopniu, w jakim miało to istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie wniosek stron, organ przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe. Strony złożyły opinię prywatną, dotyczącą oceny możliwości parkowania samochodów osobowych po zachodniej stronie ul. [...] w W. - pod posesjami [...] i [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. organ przytoczył przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, iż zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustęp 3 tego artykułu dopuszcza, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, może to jednakże nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zezwolenia takiego, zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., udziela się w drodze decyzji administracyjnej i, jak wskazuje ust. 2 pkt 4 powołanego artykułu, dotyczy ono zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Z brzmienia przytoczonych wyżej przepisów jasno wynika, iż zasadą jest niezajmowanie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, zaś udzielenie zezwolenia na takie zajecie jest wyjątkiem, dopuszczalnym jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Ustawa nie definiuje, co należy rozumieć przez "szczególnie uzasadniony przypadek", a więc ustawodawca pozostawił ocenę każdego konkretnego stanu faktycznego organowi podejmującemu decyzję - właściwemu zarządcy drogi. Organ wskazał, iż sądy administracyjne niejednokrotnie podkreślały, iż to wnioskodawca ma wykazać, że w sprawie, której dotyczy wniosek, zachodzi "szczególny przypadek", o którym mowa w przepisie art. 39 ust. 3 u.d.p. (np.: wyrok NSA z dnia 25 października 2012 r., II GSK 1547/11; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2011 r., II SA/Sz 1045/11; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., II GSK 524/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2008 r., VI SA/Wa 34/08).

Organ zaznaczył, że wnioskodawcy nie uzyskiwali żadnej promesy udzielenia kolejnych zezwoleń, winni więc zdawać sobie sprawę, że organ może nie wydać takiego zezwolenia w kolejnych latach, pomimo uprzedniego udzielenia zezwolenia. W tej mierze przywołał jako przykładowe, wyroki sądów administracyjnych: wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 maja 2016 r., III SA/Łd 219/16; wyrok NSA z dnia 25 maja 2011 r., II GSK 377/10; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II GSK 341/09; wyroki NSA z dnia 14 października 2008 r., II GSK 350/08 i II GSK 345/08. Wskazują one, iż posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie oznacza istnienia żadnych "praw nabytych", a zatem złożenie kolejnego wniosku o zajęcie tego samego pasa drogowego nie stanowi podstawy do "przedłużenia" lub "powtórzenia" zezwolenia, lecz skutkuje jedynie wydaniem nowej decyzji (zezwalającej na zajęcie pasa drogowego bądź odmawiającej udzielenia takiego zezwolenia) z zastosowaniem przepisu art. 39 ust. 3 u.d.p.

Także z poprzedniej decyzji w sprawie zajęcia przedmiotowego pasa drogowego (por. pkt 5 decyzji Prezydenta. W. nr [...] z dnia [...] maja 2011 r.) wyraźnie wynika, że po jej wyekspirowaniu strony zobowiązane są do przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności, tj. do usunięcia gazonów, zaś dalsze zajmowanie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia, wiązać się będzie z nałożeniem kary za zajmowanie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi (por. pkt 7 i 9 decyzji Prezydenta. W. nr [...] z dnia [...] maja 2011 r.).

Po przeanalizowaniu akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że utrzymywanie gazonów kwiatowych byłoby równoznaczne z lokalizowaniem w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, co zgodnie z powołanymi wyżej przepisami może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, i to jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Zgodnie z aktualnie przyjętą przez zarządcę drogi polityką, nie są udzielane zezwolenia na zajmowanie terenu pasa drogowego w celu ustawienia donic z roślinnością. W ocenie SKO, zarządca drogi ma prawo w ramach przysługujących mu uprawnień kształtować/zmieniać politykę w zakresie wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Co do zasady, zarządca drogi powinien odmawiać udzielenia zezwoleń na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a odstąpienie od tej zasady powinno następować tylko wyjątkowo - w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Zdaniem organu odwoławczego, wskazany przez wnioskodawców cel zajęcia pasa drogowego w postaci kontynuacji umieszczenia w nim gazonów kwiatowych, nie służy potrzebom zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wręcz przeciwnie - z treści wniosku i pism składanych w toku postępowania wynika, iż głównym celem skarżących jest uniemożliwienie parkowania jakichkolwiek pojazdów na chodniku przy ul. [...] przed posesjami o numerach [...] i [...], należącymi do skarżących. Tymczasem zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych niewątpliwe służy potrzebom ruchu drogowego, tym bardziej iż z danych powszechnie dostępnych w Internecie wynika, iż liczba samochodów osobowych zarejestrowanych w naszym kraju ciągle rośnie - przykładowo od początku roku 2018 zarejestrowano 486 499 nowych samochodów osobowych, o 11,0% więcej niż w analogicznym czasie 2017 r., zaś w latach 1990 - 2018 liczba zarejestrowanych samochodów osobowych w Polsce wzrosła z 5,2 mln do ponad 22 mln.

Organ stanął na stanowisku, iż przedłożone przez skarżących w toku postępowania prywatne opinie techniczne dotyczące oceny możliwości parkowania samochodów osobowych po zachodniej stronie ul. [...] w W. przed posesjami nr [...] i [...] nie stanowią dowodu wykluczającego możliwość wykorzystania chodnika przed wskazanymi posesjami w celu umożliwienia parkowania na nim wszelkich pojazdów zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W ocenie Kolegium opnie te są nierzetelne i niewiarygodne z uwagi na ewidentny brak obiektywnego podejścia do zagadnienia parkowania pojazdów na wskazanym terenie. W opinii sporządzonej przez mgr inż. W. C. (uprawnionego projektanta w zakresie dróg i mostów) sporządzonej na zlecenie A. P. przeprowadzona analiza dotyczy możliwości parkowania na przedmiotowym terenie wyłącznie samochodów osobowych o długości 4,74 m i 4,34 m oraz szerokości 1,76 i 1,68 m, które określone zostały przez opiniującego jako pojazdy "reprezentatywne". Znamienne jest również - w kontekście braku obiektywności tej opinii - zawarte w niej stwierdzenie "Chodnik jest dla pieszych". SKO nie zakwestionowało przy tym oczywistego faktu, iż chodnik jest przede wszystkim przeznaczony dla pieszych, lecz zwróciło uwagę, że obowiązujące w Polsce przepisy nie wykluczają możliwości parkowania pojazdów na chodniku, np. zgodnie z przepisem art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1990 z p. zm., zwanej dalej "Prd"), dopuszcza się zatrzymanie lub postój na chodniku przy krawędzi jezdni całego samochodu osobowego, motocykla, motoroweru, roweru lub wózka rowerowego pod warunkiem, że szerokość chodnika pozostawionego dla pieszych jest taka, że nie utrudni im ruchu i jest nie mniejsza niż 1,5 m. Z przepisu tego wynika zatem, iż ustawodawca dopuszcza wykorzystywanie chodnika także do parkowania wskazanych w tym przepisie pojazdów, o ile kierujący pojazdem pozostawi odpowiednio szeroką wolną przestrzeń chodnika do użytku pieszych. Z treści ww. opinii technicznej wynika ponadto, że opiniujący w ogóle nie brał pod uwagę możliwości parkowania na wskazanym chodniku takich pojazdów jak: 1) najmniejsze samochody osobowe należące do tzw. segmentu A, które służą głównie do jazdy w mieście, a których długość wynosi najczęściej ok. 3.5 m; 2) pojazdy jednośladowe takie jak motocykle, motorowery, w tym skutery, a także rowery czy wózki rowerowe, które w sposób oczywisty potrzebują znacznie mniej miejsca do parkowania niż samochody osobowe.

Także przedłożona przez skarżących opinia z sierpnia 2018 r., sporządzona przez inż. G. D. (posiadającego uprawnienia m.in. do projektowania w specjalności drogowej) na zlecenie A. P., nie może być, zdaniem organu, uznana za dokument sporządzony w sposób rzetelny i obiektywny. Opinia ta wprawdzie odnosi się do możliwości zaparkowania na przedmiotowych chodniku pojazdu osobowego należącego do najmniejszego segmentu samochodów, tj. segmentu A, ale uwzględnia w tym zakresie wyłącznie pojazd typu [...] o dł. 3,65 m. Natomiast w opinii tej w ogóle nie wzięto pod uwagę: 1) faktu, iż w segmencie A znajdują się także pojazdy o krótszej długości niż [...] o dł. 3,55 m, [...] o dł. 3,53, [...] o dł. 3,46 m, czy [...] o dł. 2,69 m; 2) wskazanych już wyżej pojazdów jednośladowych takich jak motocykle, motorowery, w tym skutery, a także rowery czy wózki rowerowe.

Ponadto z treści tej opinii wynika, że nawet wskazany w niej [...] mógłby być zaparkowany na wskazanych w opinii lokalizacjach (miejscach postojowych) nr 1 - 6, gdyż przy pozostawieniu wymaganej przez przepis art. 47 Prd przestrzeni chodnika dla pieszych o szerokości nie mniejszej niż 1,5 m każde z tych miejsc pozwala na zaparkowanie prostopadle do jezdni ul. [...] pojazdu o długości maks. do 3,9 m (szerokość tych miejsc wacha się od 2,02 m do 3,57 m). Organ zauważył, że autor ww. opinii całkowity brak możliwości zaparkowania samochodu typu [...] odnosi wyłącznie do lokalizacji nr 1 i 2 z uwagi na "konieczność najeżdżania na misy przy drzewach, co wiąże się z uszkodzeniem pojazdu oraz mis wraz z powierzchnią wegetacyjną przy drzewach", ale ostatecznie wyklucza możliwość parkowania na wszystkich ww. miejscach z uwagi na konieczność wielokrotnego manewrowania poprzez cofanie, aby uzyskać położenie pojazdu zgodne z art. 47 Prd. W ocenie SKO, wykluczenie danego miejsca z uwagi na konieczność wielokrotnego manewrowania jest chybione, gdyż z tej przyczyny można by wykluczyć z parkowania znakomitą większość miejsc parkingowych w [...]. Ponadto w ocenie Kolegium taka konieczność wielokrotnego manewrowania nie będzie występować w przypadku ww. pojazdów jednośladowych. Z tych też względów w ocenie Kolegium nie można mówić o stwarzaniu przez pojazdy ewentualnie parkujące na przedmiotowym chodniku zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy zgodził się z oceną zarządcy drogi, iż pozytywne decyzje na zajmowanie pasa drogowego w celu ustawienia obiektów małej architektury, w tym donic z roślinnością, wydawane różnym podmiotom w zróżnicowanej lokalizacji (drogi publiczne, gminne), spowodowałyby bałagan w przestrzeni publicznej. Organ wyjaśnił: "Gdyby bowiem każdy właściciel posesji zagospodarował chodnik przed jego budynkiem według własnego uznania, to doszłoby do totalnego rozgardiaszu estetyczno-architektonicznego, a ponadto wizerunek miasta oraz potrzeby jego mieszkańców jako ogółu byłyby pomijane". Wskazał, iż decyzja o ewentualnym urządzeniu terenu zieleni miejskiej w granicach pasa drogowego może być podjęta przez Prezydenta W., gdy uzna on, że taka potrzeba w tym miejscu istnieje, przy uwzględnieniu zaspokojenia ewentualnych potrzeb parkingowych danej społeczności lokalnej.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżących kwestii objęcia budynków przy ul. [...] i [...] ochroną konserwatora zabytków, organ odwoławczy wskazał, iż ewentualne zapewnienie odpowiedniej ekspozycji wartościowych przykładów architektury przedwojennej W. należy do właściwości organów ochrony zabytków i wykracza poza ramy niniejszego postępowania. Tym niemniej wskazać należy, iż obowiązujące przepisy prawa, w szczególności przepisy ustawy o drogach publicznych czy ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie przewidują możliwości ograniczenia parkowania pojazdów na chodnikach z uwagi na bliskie sąsiedztwo obiektów zabytkowych.

W ocenie Kolegium w sprawie nie było konieczne wykazywanie utrwalonej praktyki odmawiania wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w celu usytuowania w nim obiektów małej architektury (np. gazonów kwiatowych) czy urządzania w nim stref zieleni. Z treści znajdującego się w aktach sprawy pisma Burmistrza [...] z dnia 11 września 2018 r., stanowiącego odpowiedź na wniosek skarżących o udzielenie informacji publicznej wynika, iż nie można mówić o utrwalonej praktyce organów wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego dla tego typu obiektów niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego jak gazony kwiatowe czy donice. Organ ponownie podkreślił, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest wyjątkiem od generalnego zakazu ich umieszczania w tej chronionej przestrzeni dróg publicznych.

Zmieniając zaskarżoną decyzję organu I instancji w zakresie terminów odnoszących się do odmowy udzielenia skarżącym zezwolenia i umorzenia postępowania w sprawie udzielenia skarżącym zezwolenia, Kolegium miało na względzie to, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że zarządca drogi może wydać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego najwcześniej od daty złożenia wniosku (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r., VI SA/Wa 172/11; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., II GSK 45/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 marca 2006 r., VI SA/Wa 2161/05.) Należy podkreślić, że granice złożonego przez skarżących w dniu 6 maja 2016 r. wniosku zostały określone w sposób jednoznaczny i jego treść spełniała wymogi § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1264) wydanego na podstawie art. 40 ust. 16 u.d.p. Mianowicie, wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego składa podmiot, który zamierza zająć pas drogowy, a we wniosku tym określa okres zajęcia pasa drogowego. W sposób nie budzący wątpliwości przepis określa zatem, że postępowanie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczynane jest na wniosek i to strona we wniosku określa okres zajęcia pasa drogowego. Innymi słowy, strona w ten sposób określiła zakres sprawy administracyjnej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tym samym nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który powinien być rozpatrzony przez organ administracji w całości. W takiej sytuacji, zdaniem Kolegium, brak było podstaw do umorzenia postępowania w odniesieniu do okresu, który upłynął przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę wniosku, lecz należało odmówić wydania zezwolenia z przyczyn wskazanych wyżej w odniesieniu do całego okresu planowanego zajęcia pasa drogowego, jaki został wskazany przez skarżących w złożonym przez nich wniosku z dnia 6 maja 2016 r.

Od powyższej decyzji pełnomocnik stron złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 77 5 1 i 4 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a.

2. naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych,

3. naruszenie art. 153 p.p.s.a.

W związku z powyższym pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy organowi właściwemu do ponownego rozpatrzenia.

Pełnomocnik podkreślił, iż intencją skarżących nie tyle jest chęć uniemożliwienia parkowania pojazdów przed swoimi posesjami czy zmniejszenie możliwości parkingowych przy ul. [...], co wykazanie braku możliwości parkowania zgodnie z prawem jakichkolwiek samochodów, z uwagi na nie wystarczającą przestrzeń między rosnącymi wzdłuż ulicy drzewami. Przy pomocy opinii technicznych składanych w toku postępowania, wykazują nieprawdziwość argumentów leżących u podstaw skarżonych decyzji (w tym zaskarżonej decyzji), powołujących się na potrzebę wykorzystania przedmiotowego fragmentu chodnika na zaspokajanie potrzeb parkingowych. Zdaniem pełnomocnika, jeżeli przyczyna wydania decyzji niezgodnej z wnioskiem jest nieprawdziwa, to taka decyzja administracyjna jest wadliwa.

Pełnomocnik zakwestionował stanowisko organu II instancji, który stwierdził, że złożone przez skarżących opinie są nierzetelne i niewiarygodne z uwagi na "ewidentny brak obiektywnego podejścia do zagadnienia parkowania pojazdów na wskazanym terenie". Podkreślił, że z opinii mgr inż. W. C. wynika wyrażony wprost wniosek o braku możliwości parkowania zgodnie z prawem pojazdów o wymiarach podanych w opinii, jak również logiczny wniosek o braku możliwości parkowania pojazdów o wymiarach większych. To, że autor opinii nie poruszył tematu jednośladów oraz samochodów osobowych o długości 3,5 metra wynika zapewne z tego, że m. in. w [...] nie występuje problem z miejscem do parkowania jednośladów i przyczepek do rowerów. Natomiast samochody o długości około 3,5 metra są niezmiernie rzadko spotykane, a tym samym niereprezentatywne.

Zdaniem pełnomocnika skarżących, podstaw do podważenia opinii mgr inż. W. C. nie można upatrywać też w użytym w opinii, oczywistym sformułowaniu, iż chodnik jest dla pieszych. Jest to zasada, której nie neguje nawet organ Il instancji. To, że istnieją przepisy dopuszczające zatrzymanie i postój pojazdów na chodniku przy krawędzi jezdni, stanowi wyjątek potwierdzający te regułę. Zatrzymywanie i postój pojazdów na chodniku jest bowiem ograniczone wymogiem m.in. pozostawienia odpowiedniej ilości chodnika w celu zapewnienia niezakłóconego i bezpiecznego ruchu pieszych, w związku z możliwością niezapewnienia wymaganej prawem przestrzeni chodnika dla bezpiecznego i niezakłóconego ruchu pieszych. Nie sposób z tego wyprowadzać wniosku o braku obiektywizmu opinii.

Niesłuszne są również w ocenie pełnomocnika również zarzuty do opinii inż. G. D.. Opinia ta dotyczy możliwości parkowania samochodu znacząco mniejszego od pojazdów badanych w opinii autorstwa mgr inż. W. C., a więc spełnia postulat organu objęcia opinią również pojazdów tzw. klasy A. W tym sensie opinie te uzupełniają się. Pełnomocnik wskazał, iż na naszych drogach, pojazdem reprezentatywnym dla tej klasy jest [...] o długości 3,65 m., choć należy zauważyć, że samochody tej klasy nie są pojazdami popularnymi. Samochodami popularnymi są natomiast samochody tzw. klasy B, takie jak [...] (omówione w opinii autorstwa mgr inż. W. C.) oraz pojazdy większe, jak [...]. Jest to wiedza powszechnie dostępna i nie wymaga dowodu. Samochody osobowe wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, krótsze niż [...], są bardzo rzadkie i nie reprezentatywne przy analizie zaspokajania potrzeb parkingowych. Natomiast wypowiedzi dotyczące zaspokajania potrzeb parkingowych rowerów i przyczepek rowerowych świadczą o poszukiwaniu przez organ argumentów za wszelką cenę. Zdaniem pełnomocnika, organ Il instancji w sposób całkowicie dowolny, nie posiadając w tym zakresie żadnych kompetencji, zakwestionował wiedzę specjalistyczną autora opinii - inż. G. D. w zakresie wpływu konieczności wykonywania wielokrotnych manewrów przy parkowaniu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ Il instancji stwierdził jedynie, iż "z tej przyczyny można by wykluczyć z parkowania znakomitą większość miejsc parkingowych w W.". Zdaniem pełnomocnika, jest to argument gołosłowny, pozamerytoryczny oraz chybiony. Stanowisko organu nie jest zrozumiałe, gdyż dla każdego uczestnika ruchu drogowego oczywistym jest, że wykonywanie wielokrotnych manewrów przód - tył w celu zaparkowania pojazdu, istotnie pogarsza płynność ruchu i bezpieczeństwo ruchu drogowego. Manewry takie wprowadzają dodatkowy element niepewności zachowania uczestników ruchu. Nie chodzi przy tym o umiejętności kierowcy, a o dostępność przestrzeni niezbędnej do wykonania potrzebnych manewrów, co wynika z symulacji przedstawionych w opinii autorstwa inż. G. D.

Pełnomocnik dodał, że podważeniu opinii składanych w toku postępowania nie może służyć fakt, że zostały one sporządzone na zlecenie jednej ze stron. Podejście organu dyskwalifikujące opinie z uwagi na jej prywatny charakter stanowi w jego ocenie przykład legalnej (formalnej) oceny dowodów i stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów.

Podsumowując, pełnomocnik stwierdził, iż organ II instancji nie przedstawił prawidłowej i przekonującej argumentacji pozwalającej zakwestionować wiarygodność opinii złożonych przez skarżących w toku postępowania.

W jego ocenie, organ II instancji nienależycie rozważył też argument skarżących dotyczący braku uzasadnionej przyczyny odstąpienia od praktyki wynikającej z pozytywnej decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. twierdząc, że skarżący (wnioskodawcy) nie uzyskali żadnej promesy udzielenia kolejnych zezwoleń. Pełnomocnik wskazał, że SKO przyznało, że organ I instancji nie ma utrwalonej praktyki wydawania decyzji odmownych w tego typu sprawach (pismo Burmistrza [...] z dnia 11.09.2018 r. - w aktach sprawy). Zdaniem pełnomocnika, zarządca drogi ma wprawdzie prawo kształtować i zmieniać politykę w zakresie wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, jednak jego decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie mogą być dowolne i w każdym wypadku powinny być wydane z poszanowaniem m.in. art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 77 § 1 i 4 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. Nie jest w ocenie pełnomocnika wystarczające stwierdzenie organu, że wskazany we wniosku cel zajęcia pasa drogowego w postaci kontynuacji umieszczenia w nim gazonów kwiatowych nie służy potrzebom zarządzania drogami lub potrzebom ruchu drogowego, a więc niejako z założenia nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku" o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ powinien wyjaśnić, z jakich przyczyn nie przyznał racji skarżącym i przedstawianym przez nich dowodom, powoływanym na okoliczność istnienia takiego właśnie "szczególnie uzasadnionego przypadku".

W ocenie pełnomocnika skarżących, organ II instancji nie zastosował się w sposób należyty do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2017 r., Vl SA/Wa 1034/17 przez co naruszył art. 153 p.p.s.a. bowiem nie ustosunkował się do wszystkich argumentów skarżących, w tym nie przeanalizował wpływu parkowania pojazdów w tym miejscu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, estetykę ul. [...] i komfort życia mieszkańców. Dowodem świadomego pominięcia przez organ tej kwestii, jest wypowiedź ze strony 5 uzasadnienia decyzji, gdzie organ stwierdza: "Gdyby bowiem każdy właściciel posesji zagospodarował chodnik przed jego budynkiem według własnego uznania, to doszłoby do totalnego rozgardiaszu estetyczno-architektonicznego, a ponadto wizerunek miasta oraz potrzeby jego mieszkańców jako ogółu byłyby pomijane". Ten ogólnikowy wywód nie odnosi się do wniosku skarżących, gdyż organ nie wypowiedział się, czy proponowany przez skarżących sposób zagospodarowania części chodnika powodowałby "totalny rozgardiasz estetyczno-architektoniczny", godziłby w wizerunek miasta, czy pomijałby potrzeby mieszkańców. Skarżący domyślają się jedynie, że organ II instancji nie stwierdził tego wprost, gdyż byłoby to niezgodne z prawdą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze mieści się po sąsiedzku, przy ul. [...]. Jego pracownikom, i zapewne też członkom składu orzekającego, znany jest ten rejon, oraz obecny sposób zagospodarowania chodnika przed posesjami skarżących, który odpowiada wnioskowanemu. Z całą pewnością jest to fragment chodnika najbardziej estetyczny i zadbany, a terminem "rozgardiasz estetyczno-architektoniczny" można określić to, co się dzieje na pozostałej części ul. [...].

Organ II instancji oparł się również na liczbie zarejestrowanych samochodów osobowych.

Powołał się na publikację internetową zawierającą informację o wzroście liczby zarejestrowanych samochodów osobowych w latach 1990 — 2018 z 5,2 mln do ponad 22 mln.

W ocenie pełnomocnika skarżących, argument ten jest nietrafny, gdyż wzrost rejestracji samochodów osobowych nie stanowił dla organu przeszkody wydania pozytywnej decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., przy czym należy zauważyć, że w latach 1990-2011 wzrost rejestracji samochodów osobowych był mimo wszystko większy i bardziej dynamiczny, niż w latach 2011 - 2018. Jest to wiedza powszechnie dostępna, wynikająca z obserwacji otaczającej rzeczywistości i doświadczenia życiowego.

Organ II instancji powołał się też na wzrost liczby rejestracji nowych samochodów osobowych w roku 2018 w stosunku do analogicznego okresu roku 2017. Należy zwrócić uwagę, że wzrost liczby rejestracji samochodów nowych świadczy wyłącznie o rosnącym popycie na samochody nowe, a nie o rosnącej całkowitej liczbie samochodów w ruchu drogowym. Ponadto organ nie wyjaśnił, w jaki sposób liczba samochodów zarejestrowanych na terenie Polski miałaby mieć wpływ na potrzeby parkingowe akurat w rejonie ul. [...] w W.. Tego rodzaju argument mógłby być użyty do odmowy wydania zgody na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej w każdym miejscu na terenie Polski. Na tej samej zasadzie. skarżący mogliby podnieść argument ogromnego wzrostu liczby taksówek (również działających poza korporacjami poprzez aplikacje internetowe typu "Uber") w tym samym okresie, co logicznie powinno skutkować zmniejszeniem zapotrzebowania na miejsca parkingowe. Rozpoznanie sprawy w ten sposób narusza przepisy postępowania wymienione we wstępie skargi.

Pełnomocnik skarżących podkreślił, że dla rozpoznania sprawy bez znaczenia są również argumenty mówiące o zadaniach organów administracji w zakresie planowania zagospodarowania pasa drogowego, czy ochrony dóbr kultury, w szczególności odpowiedniej ekspozycji wartościowych przykładów architektury przedwojennej. Wniosek skarżących nie pozbawia właściwych organów możliwości działania w zakresie ich kompetencji. Organy te nie podejmują jednak w tym zakresie żadnych działań, czego skutkiem jest degradacja przestrzeni publicznej, dóbr kultury i obniżenie komfortu życia mieszkańców. Należy zwrócić uwagę, że ani organ I instancji, ani organ II instancji, nie powołały się na żadne plany, czy choćby przemyślenia zmierzające do poprawy tej sytuacji. Wniosek skarżących wypełnia więc, przynajmniej w małej części, pustkę w myśleniu organów o przestrzeni publicznej.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest bezzasadna, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: "p.p.s.a."). W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Kluczowe w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie, czy organ administracji publicznej w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące regulacje prawne, a w szczególności - czy wywiązał się z obowiązku nałożonego przez sąd administracyjny, który ferował w niniejszej sprawie oceny prawne oraz wskazania spełniające wymogi art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z powyższym przepisem, "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.".

Podkreślenia wymaga, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2017 r. zakwestionował działanie organu polegające na pominięciu argumentacji stron oraz powoływanych przez nie dowodów w postaci opinii na okoliczność braku możliwości parkowania pojazdów samochodowych na odcinku ul. [...], na którym miałoby dojść do zajęcia pasa drogowego na podstawie udzielonego przez zarządcę drogi zezwolenia. Nadto Sąd wskazał na konieczność uzasadnienia zmienionego stanowiska organu, który uprzednio wydał decyzję lokalizacyjną na okres bezpośrednio poprzedzający, niż objęty wnioskiem inicjującym postępowanie w aktualnie kontrolowanej sprawie. Sąd stanął na stanowisku, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem decyzji przez organ administracji winno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Celem bowiem dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) organ administracji winien w szczególności dążyć do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego nakłada bowiem na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.).

Sąd zaznaczył przy tym, że nie uważa, by organ orzekający był związany bezwzględnie przyjętą we własnym zakresie działania swoją linią orzecznictwa; orzecznictwo to może ewoluować i podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione przyczyny. W rozpatrywanej sprawie takie wyjaśnienie nie miało miejsca.

W tym miejscu należy przytoczyć przepisy prawa regulujące omawianą materię.

W myśl przepisu art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się:

1. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

2. włóczenia po drogach oraz porzucania na nich przedmiotów lub używania pojazdów niszczących nawierzchnię drogi;

3. poruszania się po drogach pojazdów nienormatywnych bez wymaganego zezwolenia lub w sposób niezgodny z przepisami ruchu drogowego;

4. samowolnego ustawiania, zmieniania i uszkadzania znaków drogowych i urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających;

5. umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów;

6. umieszczania urządzeń zastępujących obowiązujące znaki drogowe;

7. niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi;

8. zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego;

9. odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi;

10. wypasania zwierząt gospodarskich;

11. rozniecania ognisk w pobliżu drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz przejeżdżania przez nie z otwartym ogniem;

12. usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych.

Zasadą, wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p., jest zatem zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować jej zniszczenie czy zmniejszenie trwałości, bądź też mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis jedynie przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu).

Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż zgodnie z art. 39 ust. 1a u.d.p., przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej, w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1907 ze zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Oznacza to, że w odniesieniu do wymienionych w tej części przepisu urządzeń - lecz tylko do nich - ustawodawca uchylił generalny zakaz wynikający z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., zastrzegając przy tym, że dokonywanie w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym jest możliwe, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.

Z kolei ust. 3 ww. przepisu stanowi, iż "W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi:

1. może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg;

2. odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby;

3. odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a.".

W ocenie Sądu taka regulacja oznacza, że wprawdzie lokalizacja urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest co do zasady niedopuszczalna, jednak w szczególnie uzasadnionych przypadkach zarządca drogi może na nią zezwolić w drodze decyzji administracyjnej.

Z przytoczonej konstrukcji prawnej można wnioskować o uznaniowym, jak również o wyjątkowym charakterze decyzji wydawanej w przedmiocie lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Jak wynika z bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 października 2012 r., II GSK 1547/11; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2011 r., II SA/Sz 1045/11; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r. II GSK 524/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2008r., VI SA/Wa 34/08), to wnioskodawca ma wykazać, że w sprawie, której dotyczy wniosek, zachodzi "szczególny przypadek ", o którym mowa w przepisie art. 39 ust. 3 u.d.p.

W kontrolowanej sprawie obiektem lokalizowanym w obrębie pasa drogowego ul. [...] (na objętym wnioskiem odcinku) miały być gazony kwiatowe. Ich posadowienie było uzasadniane przez wnioskodawców koniecznością zachowania prestiżowego wyglądu należnego ulicy mieszczącej się w W., w dzielnicy [...], o przedwojennej willowej zabudowie, gdzie niecelowym byłoby umieszczanie miejsc parkingowych tak z uwagi na wskazany charakter tej części ulicy, której lokalizacja dotyczy, jak i z uwagi na istniejące - w ocenie skarżących - zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego przez parkujące pojazdy samochodowe. Ta ostatnia przesłanka poparta była składanymi w toku postępowania, na różnych jej etapach, ekspertyzami prywatnymi. Do tej części materiału dowodowego nakazał odnieść się Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stanęło na stanowisku, iż wskazany przez wnioskodawców cel zajęcia pasa drogowego w postaci kontynuacji umieszczenia w nim gazonów kwiatowych, nie służy potrzebom zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, oraz, że głównym celem skarżących jest uniemożliwienie parkowania jakichkolwiek pojazdów na chodniku przy ul. [...] przed posesjami o numerach [...] i [...], należącymi do skarżących.

Organ wyjaśnił, że zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych niewątpliwe służy potrzebom ruchu drogowego, tym bardziej, iż z danych powszechnie dostępnych w Internecie wynika, iż liczba samochodów osobowych zarejestrowanych w naszym kraju ciągle rośnie - przykładowo od początku roku 2018 zarejestrowano 486 499 nowych samochodów osobowych, o 11,0% więcej niż w analogicznym czasie 2017 r., zaś w latach 1990 - 2018 liczba zarejestrowanych samochodów osobowych w Polsce wzrosła z 5,2 mln do ponad 22 mln.

Zdaniem SKO, przedłożone przez skarżących w toku postępowania prywatne opinie techniczne dotyczące oceny możliwości parkowania samochodów osobowych po zachodniej stronie ul. [...] w W. przed posesjami nr [...] i [...] nie stanowią dowodu wykluczającego możliwość wykorzystania chodnika przed wskazanymi posesjami w celu umożliwienia parkowania na nim wszelkich pojazdów zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Pomijając zbyt może dosadne, użyte przez SKO oceny, iż opinie te są "nierzetelne i niewiarygodne z uwagi na ewidentny brak obiektywnego podejścia do zagadnienia parkowania pojazdów na wskazanym terenie", należy jednak stwierdzić, iż organ wypełnił wskazania WSA zawarte w wiążącym z mocy art. 153 p.p.s.a. w niniejszej sprawie wyroku w sposób prawidłowy. Przeprowadził analizę opinii sporządzonej przez mgr inż. W. C. (uprawnionego projektanta w zakresie dróg i mostów) sporządzonej na zlecenie A. P., wskazując, że dotyczy ona możliwości parkowania na przedmiotowym terenie wyłącznie samochodów osobowych o długości 4,74 m i 4,34 m oraz szerokości 1,76 i 1,68 m, które określone zostały przez opiniującego jako pojazdy "reprezentatywne". SKO uznał za znamienne w kontekście braku obiektywności tej opinii zawarte w niej stwierdzenie: "Chodnik jest dla pieszych". SKO nie zakwestionowało przy tym oczywistego faktu, iż chodnik jest przede wszystkim przeznaczony dla pieszych, lecz zwróciło uwagę, że obowiązujące w Polsce przepisy nie wykluczają możliwości parkowania pojazdów na chodniku, np. zgodnie z przepisem art. 47 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, dopuszcza się zatrzymanie lub postój na chodniku przy krawędzi jezdni całego samochodu osobowego, motocykla, motoroweru, roweru lub wózka rowerowego pod warunkiem, że szerokość chodnika pozostawionego dla pieszych jest taka, że nie utrudni im ruchu i jest nie mniejsza niż 1,5 m. Z przepisu tego wynika zatem, iż ustawodawca dopuszcza wykorzystywanie chodnika także do parkowania wskazanych w tym przepisie pojazdów, o ile kierujący pojazdem pozostawi odpowiednio szeroką wolną przestrzeń chodnika do użytku pieszych. Z treści ww. opinii technicznej wynika ponadto, że opiniujący w ogóle nie brał pod uwagę możliwości parkowania na wskazanym chodniku takich pojazdów jak: 1) najmniejsze samochody osobowe należące do tzw. segmentu A, które służą głównie do jazdy w mieście, a których długość wynosi najczęściej ok. 3.5 m; 2) pojazdy jednośladowe takie jak motocykle, motorowery, w tym skutery, a także rowery czy wózki rowerowe, które w sposób oczywisty potrzebują znacznie mniej miejsca do parkowania niż samochody osobowe.

Organ dokonał także analizy opinii z sierpnia 2018 r., sporządzonej przez inż. G. D. (posiadającego uprawnienia m.in. do projektowania w specjalności drogowej) na zlecenie A. P., stwierdzając, że również i ta opinia nie może być uznana za dokument sporządzony w sposób rzetelny i obiektywny. Opinia ta wprawdzie odnosi się do możliwości zaparkowania na przedmiotowych chodniku pojazdu osobowego należącego do najmniejszego segmentu samochodów, tj. segmentu A, ale uwzględnia w tym zakresie wyłącznie pojazd typu [...] o dł. 3,65 m. Natomiast w opinii tej w ogóle nie wzięto pod uwagę: 1) faktu, iż w segmencie A znajdują się także pojazdy o krótszej długości niż w. [...], np.: [...] o dł. 3,55 m, [...] o dł. 3,53, [...] o dł. 3,46 m, czy [...] o dł. 2,69 m; 2) wskazanych już wyżej pojazdów jednośladowych takich jak motocykle, motorowery, w tym skutery, a także rowery czy wózki rowerowe.

Ponadto z treści tej opinii wynika, że nawet wskazany w niej [...] mógłby być zaparkowany na wskazanych w opinii lokalizacjach (miejscach postojowych) nr 1 - 6, gdyż przy pozostawieniu wymaganej przez przepis art. 47 Prd przestrzeni chodnika dla pieszych o szerokości nie mniejszej niż 1,5 m każde z tych miejsc pozwala na zaparkowanie prostopadle do jezdni ul. [...] pojazdu o długości maks. do 3,9 m (szerokość tych miejsc wacha się od 2,02 m do 3,57 m). Organ zauważył, że autor ww. opinii całkowity brak możliwości zaparkowania samochodu typu [...] odnosi wyłącznie do lokalizacji nr 1 i 2 z uwagi na "konieczność najeżdżania na misy przy drzewach, co wiąże się z uszkodzeniem pojazdu oraz mis wraz z powierzchnią wegetacyjną przy drzewach", ale ostatecznie wyklucza możliwość parkowania na wszystkich ww. miejscach z uwagi na konieczność wielokrotnego manewrowania poprzez cofanie, aby uzyskać położenie pojazdu zgodne z art. 47 Prd. W ocenie SKO, wykluczenie danego miejsca z uwagi na konieczność wielokrotnego manewrowania jest chybione, gdyż z tej przyczyny można by wykluczyć z parkowania znakomitą większość miejsc parkingowych w W.. Ponadto w ocenie Kolegium taka konieczność wielokrotnego manewrowania nie będzie występować w przypadku ww. pojazdów jednośladowych. Z tych też względów w ocenie Kolegium nie można mówić o stwarzaniu przez pojazdy ewentualnie parkujące na przedmiotowym chodniku zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy zgodził się z oceną zarządcy drogi, iż pozytywne decyzje na zajmowanie pasa drogowego w celu ustawienia obiektów małej architektury, w tym donic z roślinnością, wydawane różnym podmiotom w zróżnicowanej lokalizacji (drogi publiczne, gminne), spowodowałyby bałagan w przestrzeni publicznej. Organ wyjaśnił: "Gdyby bowiem każdy właściciel posesji zagospodarował chodnik przed jego budynkiem według własnego uznania, to doszłoby do totalnego rozgardiaszu estetyczno-architektonicznego, a ponadto wizerunek miasta oraz potrzeby jego mieszkańców jako ogółu byłyby pomijane". Wskazał, iż decyzja o ewentualnym urządzeniu terenu zieleni miejskiej w granicach pasa drogowego może być podjęta przez Prezydenta W., gdy uzna on, że taka potrzeba w tym miejscu istnieje, przy uwzględnieniu zaspokojenia ewentualnych potrzeb parkingowych danej społeczności lokalnej.

Powyższe wywody, zdaniem Sądu, bezsprzecznie wskazują, że organ dokonał pełnej analizy akt sprawy, w tym złożonych opinii i ustosunkował się do nich należycie a więc wypełnił wszelkie zalecenia WSA w odniesieniu do uznanego za zasadny zarzutu nienależytego i niepełnego odniesienia się do materiałów dowodowych złożonych przez stronę i prezentowanej w związku z nimi argumentacji. Podkreślenia wymaga raz jeszcze, że w myśl obowiązującego prawa, to nie organ ma "tłumaczyć się" z planów, jakie posiada względem danej lokalizacji, co do której odmawia umieszczenia danego elementu infrastruktury (tu: gazonów kwiatowych), lecz strona ubiegająca się o zezwolenie winna wywieść okoliczności uzasadniające "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Jest jednak rzeczą oczywistą, a na co zasadnie zwrócił uwagę WSA w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r., że decyzja o odmowie zgody na lokalizację, jakkolwiek będąca rozstrzygnięciem uznaniowym, wymaga uzasadnienia poddającego się pełnej kontroli sądowoadministracyjnej, czego zabrakło przy uprzednim rozstrzyganiu sprawy, t.j. przed wydaniem ww. wyroku, a co obecnie zostało w sposób prawidłowy uzupełnione.

Zarzut naruszenia przepisów o postępowaniu dowodowym, jak również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. są zatem niezasadne.

Kolejnym elementem uzasadnienia, którego zabrakło w rozstrzygnięciach organów obydwu instancji, była kwestia nienależytego rozważenia argumentu skarżących, dotyczącego braku uzasadnionej przyczyny odstąpienia od praktyki wynikającej z pozytywnej decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. Zdaniem organu, skarżący (wnioskodawcy) nie uzyskali żadnej promesy udzielenia kolejnych zezwoleń. Pełnomocnik wskazywał, że SKO przyznało, że organ I instancji nie ma utrwalonej praktyki wydawania decyzji odmownych w tego typu sprawach (pismo Burmistrza [...] z dnia 11 września 2018 r. - w aktach sprawy). Zdaniem pełnomocnika, zarządca drogi ma wprawdzie prawo kształtować i zmieniać politykę w zakresie wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, jednak jego decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie mogą być dowolne i w każdym wypadku powinny być wydane z poszanowaniem m.in. art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 77 § 1 i 4 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. Nie jest w ocenie pełnomocnika wystarczające stwierdzenie organu, że wskazany we wniosku cel zajęcia pasa drogowego w postaci kontynuacji umieszczenia w nim gazonów kwiatowych nie służy potrzebom zarządzania drogami lub potrzebom ruchu drogowego, a więc niejako z założenia nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku" o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ powinien wyjaśnić, z jakich przyczyn nie przyznał racji skarżącym i przedstawianym przez nich dowodom, powoływanym na okoliczność istnienia takiego właśnie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Powyższy zarzut pełnomocnika strony jest niezasadny, bowiem tym razem sytuacja skarżących została prawidłowo wywiedziona, także w kontekście otrzymania zgody na zajmowanie pasa drogowego w okresie bezpośrednio poprzedzającym okres aktualnie wnioskowany. Fakt posiadania uprzednich zezwoleń nie rodzi po stronie beneficjentów żadnych uprawnień domagania się takiego zezwolenia w przyszłości. Jednocześnie znów trzeba zaznaczyć, iż w myśl art. 8 § 2 k.p.a. (w aktualnym brzmieniu) - "Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.". Z uwagi na taką dyspozycje ww. przepisu, niezbędnym było dokonanie oceny przesłanek " utrwalonej praktyki" oraz - ewentualnie - "uzasadnionej przyczyny" odstąpienia od niej. W odniesieniu do tych przesłanek organ zasadnie wskazał, iż z treści znajdującego się w aktach sprawy pisma Burmistrza [...] z dnia 11 września 2018 r., stanowiącego odpowiedź na wniosek skarżących o udzielenie informacji publicznej wynika, iż nie można mówić o utrwalonej praktyce organów wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego dla tego typu obiektów niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego jak gazony kwiatowe czy donice. Raz jeszcze organ odwołał się do obowiązujących przepisów, wskazujących, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest wyjątkiem od generalnego zakazu ich umieszczania w tej chronionej przestrzeni dróg publicznych. Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. (wyodrębniony nie tyle w petitum, co w treści uzasadnienia skargi) jest zatem również chybiony.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2018 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) orzekł, jak w sentencji wyroku.