Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 824/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser, Sędziowie NSA Zdzisław Kostka, Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.), Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Bd 581/04 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

IIOSK 824/05 U z a s a d n i e n i e

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 7 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Bd 581/04 po rozpoznaniu skargi K. K. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2004 r. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] maja 2004 r. nakładające na skarżącą obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 225.000 /dwieście dwadzieścia pięć tysięcy/ złotych po stwierdzeniu, że dobudowała ona do istniejącego lokalu gastronomicznego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. O. w B. holl wejściowy po złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę lecz przed uzyskaniem tego pozwolenia, z naruszeniem art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, iż postanowieniem z dnia 25 lutego 2003 r. organ nadzoru budowlanego I instancji na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane zobowiązując skarżącą do wykonania w określonym terminie czynności umożliwiających legalizację zrealizowanej samowoli budowlanej. Po wykonaniu tych obowiązków zostało wydane postanowienie na podstawie art. 39 ust. 2 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego o nałożeniu obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej w określonej wysokości i w określonym terminie zamieszczając pouczenie, że w przypadku nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej w podanym terminie zostanie wydana decyzja o rozbiórce dobudowanej części budynku zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od postanowienia organu I instancji, kwestionującego wysokość opłaty legalizacyjnej, Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia wyjaśniając, że w orzeczeniu tym zostało szczegółowo przedstawione wyliczenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie wskazał, że skarżąca wybudowała część obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co kwalifikuje się do załatwienia sprawy w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

W skardze na powyższe postanowienie K. K. zarzuciła brak wnikliwości rozpatrzenia sprawy podnosząc, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie miały zaniedbania organu architektoniczno-budowlanego w sprawie złożonego przez nią wniosku o pozwolenie na budowę a ponadto zakwestionowała dopuszczenie do udziału w postępowaniu I. M., która nie wykazała w sprawie swojego interesu prawnego. W piśmie uzupełniającym do skargi skarżąca podniosła, iż wykonała zadaszenie części tarasu, które nie należy do konstrukcyjnej części budynku, a ponadto jest tak wykonane, że umożliwia rozbiórkę obiektu. Z tego faktu wywiodła, iż nie było konieczne uzyskanie pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. Wprawdzie złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, jednak to do kompetencji organu administracji leżała ocena, czy zakres robót wymaga pozwolenia, czy należało uznać złożony wniosek jako zgłoszenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za niezasadną, pomimo iż dopatrzył się pewnych uchybień w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji.

W pierwszym rzędzie Sąd I instancji podzielił zarzuty skarżącej, że postanowienie organu I instancji nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego jak również za nieprecyzyjne uznał uzasadnienie postanowienia organu II instancji. Brak jest wyjaśnienia, dlaczego współczynnik kategorii obiektu wynosi 15,0 przy czym kategoria obiektu w ogóle nie została określona przez organ. Organy powinny mieć na uwadze, że załącznik do ustawy Prawo budowlane zawiera kategorie obiektów budowlanych, dla których został określony współczynnik kategorii obiektu /k/ oraz współczynnik wielkości obiektu /w/ jak też powinny wyjaśnić stronie skarżącej dlaczego przyjęły określony współczynnik kategorii obiektu i wielkości obiektu, aby przekonać stronę co do legalności wydanego rozstrzygnięcia. Nie uczynienie tego może stanowić o naruszeniu przepisów postępowania, to jednak w ocenie Sądu I instancji okoliczność ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd stosownie do art. 133 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", poddał ocenie akta sprawy a więc całość dowodów zgromadzonych w sprawie i na podstawie analizy akt sprawy i przeprowadzonej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie uznał, że skarżąca rozbudowała budynek usługowo-gastronomiczny, zaś rozbudowa objęła zabudowę istniejącego tarasu i uzyskana w ten sposób powierzchnia utworzyła holl wejściowy - dodatkową powierzchnię użytkową. "Nowy budynek powstał bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". Doszło więc do naruszenia art. 28 Prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Sąd uznał, że przedmiotowa budowa stanowiła rozbudowę istniejącego obiektu gastronomicznego, na którą wymagane było pozwolenie na budowę, a nie zgłoszenie. Bezczynność organu architektoniczno-budowlanego w załatwianiu wniosku strony o wydanie pozwolenia na budowę w niczym nie usprawiedliwia samowoli budowlanej, jakiej skarżąca się dopuściła. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 20 stycznia 2004 r. ustalono, że roboty budowlane zostały zakończone. Sąd podzielił również stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji w kwestii zastosowanej kategorii obiektu i jego wielkości. Kategoria XVII - to budynki handlu, gastronomii i usług jak sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch. Współczynnik dla tej kategorii obiektu wynosi 15,0, zaś współczynnik wielkości obiektu dla kubatury w metrach sześciennych mniejszej lub równej 2.5000 m3. Przedmiotowy obiekt ma powierzchnię ok. 70m2 i stanowi część rozbudowanego obiektu gastronomicznego, z czego należy wywieść, że opłata legalizacyjna została ustalona zgodnie z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. K. reprezentowana przez radcę prawnego J. G. zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając naruszenie:

- przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 1,6 i 7 Prawa budowlanego,

- naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 133 ppsa wskutek dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy oraz art. 145 ( 1 pkt 1 a i c ppsa wskutek nieuwzględnienia skargi i nie uchylenia zaskarżonego postanowienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż wykonana konstrukcja /zabudowa istniejącego tarasu zlokalizowanego przy istniejącym obiekcie posiadającym ścianę zewnętrzną, nie związana w sposób trwały z gruntem/ nie wymaga pozwolenia na budowę, a tylko zgłoszenia, za jakie powinien być uznany wniosek skarżącej, wadliwie zatytułowany jako wniosek o pozwolenie na budowę. Ponadto przedmiotowa rozbudowa nie jest "żadnym z obiektów, które zostały wymienione w treści kategorii XVII załącznika do ustawy".

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:

1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/,

2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/.

W myśl art. 175 ( 1 ppsa skarga kasacyjna musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z ( 2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. Prawidłowe sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej jest zwłaszcza istotne z tego względu, że przepis art. 183 ( 1 ppsa przewiduje, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jest więc związany granicami zaskarżenia a z urzędu bierze pod rozwagę tylko określone w przepisie art. 183 ( 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania.

W niniejszej sprawie wskazuje się jako podstawy skargi kasacyjnej naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 1,6 i 7 Prawa budowlanego, a także naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 133 ppsa wskutek dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy oraz art. 145 ( 1 pkt 1 a i c ppsa wskutek nieuwzględnienia skargi i nie uchylenia zaskarżonego postanowienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które przewidują wyjątki od ogólnej zasady wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Przepisy art. 3 pkt 1,6 i 7 Prawa budowlanego zawierają legalne definicje obiektu budowlanego /pkt 1/, budowy /pkt 6 - przez którą rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego/ i pkt 7 /robót budowlanych przez które rozumie się budowę a także przebudowę, montaż, remont lub rozbiórkę obiektu budowlanego/. Zupełnie niezrozumiały jest zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczący niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów. Nie może budzić wątpliwości, iż co do zasady wykonywanie robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę, chyba że są to roboty budowlane wymienione enumeratywnie w przepisach art. 29-31, co do których wystarczające jest zgłoszenie budowy dokonane właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu przed rozpoczęciem budowy, ewentualnie ustawodawca zdecydował się na to, iż inwestor może określone roboty budowlane wykonać bez uprzedniego współdziałania /w formie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia/ z właściwym organem administracji publicznej. Przedmiotowe roboty budowlane dotyczyły także, co w sprawie nie jest kwestionowane, budowy zadaszenia na podporach przylegającego do istniejącego budynku wykorzystywanego na cele gastronomiczne, w istocie powodującej zwiększenie o 70 m2 powierzchni tego budynku. Oczywiste jest więc, że inwestorka dokonała rozbudowy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej kwestii jest więc całkowicie prawidłowe i zgodne z przepisami, których naruszenie niezasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 133 ppsa, podczas gdy artykuł ten składa się z kilku przepisów, co powoduje, iż nie jest możliwe rozpoznanie tego zarzutu. Sąd I instancji oddalając skargę na postanowienie wydane w wyniku ustalenia, że wykonano roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę bez uprzedniego uzyskania odpowiedniej decyzji właściwego organu nie naruszył też przepisu art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. Wypada zauważyć, że pozbawione racji są wywody strony skarżącej odnoszące się do tego, iż organ architektoniczno- budowlany miał obowiązek potraktować wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę jako zgłoszenie, zwłaszcza wobec tego, że brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, iż rozbudowa budynku gastronomicznego nie wymagała pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.