Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 460/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 w związku z 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 80 art. 107 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1341
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Protokolant: Starszy asystent sędziego Robert Daduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 9 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego T. N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 9 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 15 czerwca 2020 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa w [...] wpłynął wniosek T. N. o przyznanie płatności na 2020 r.

W dniu 4 lipca 2020 r. w gospodarstwie rolnika została przeprowadzona kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni do płatności, z której został sporządzony raport z czynności kontrolnych nr [...].

Na skutek przeprowadzanego postępowania, działając na podstawie art. 5, art. 6 i art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1341, zwanej dalej: "ustawą o płatnościach") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej

w skrócie: "k.p.a."), Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa w [...] wydał w dniu 4 lutego 2021 r. decyzję nr [...], w której:

1) odmówił T. N. przyznania płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych - 2020 i nałożył sankcję w wysokości 711,44 zł. Kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych;

2) przyznał T. N. jednolitą płatność obszarową – 2020 w wysokości 14.582,88 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 337,20 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

3) przyznał T. N. płatność za zazielenienie - 2020 w wysokości 9.761,81 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 225,72 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

4) przyznał T. N. płatność redystrybucyjną - 2020 w wysokości 4.803,47 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 111,07 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

5) przyznał T. N. płatność do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno - 2020 w wysokości 1.168,22 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 27,01 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

6) przyznał T. N. płatności do bydła - 2020 w wysokości 1.596,88 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 36,92 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

7) przyznał T. N. płatności do krów - 2020 w wysokości 8.055,92 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 186,28 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

8) przyznał T. N. kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej

w wysokości 454,71 zł.

W uzasadnieniu decyzji, w odniesieniu do jednolitej płatności obszarowej,

organ wyjaśnił, że ustalona na podstawie powierzchni działek rolnych początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego. Zgodnie z przepisami wydanymi

na podstawie ustawy o płatnościach, w przypadku stosowania współczynnika korygującego, każda płatność bezpośrednia jest zmniejszana proporcjonalnie

do udziału tej płatności w całkowitej kwocie wszystkich płatności bezpośrednich.

Mając na uwadze, że łączna kwota przyznanych płatności bezpośrednich

po zastosowaniu ewentualnych obniżek z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości wynosi 40.893,38 zł, co przy kursie wymiany euro 4,5462 zł stanowi kwotę 8.995,07 euro, należało do kwoty stanowiącej nadwyżkę w wysokości 6.995,07 euro zastosować współczynnik korygujący w wysokości 2,906192%. Całkowita kwota pomniejszenia wynikająca z zastosowania współczynnika korygującego wynosi 203,29 euro, z czego proporcjonalna kwota pomniejszenia przypadająca dla jednolitej płatności obszarowej wynosi 337,20 złotych. O kwotę tę została pomniejszona kwota jednolitej płatności obszarowej.

Odnośnie płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu

i środowiska organ wyjaśnił, że początkowa kwota płatności za zazielenienie została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego. Zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o płatnościach, w przypadku stosowania współczynnika korygującego, każda płatność bezpośrednia jest zmniejszana proporcjonalnie do udziału tej płatności w całkowitej kwocie wszystkich płatności bezpośrednich. Mając na uwadze, że łączna kwota przyznanych płatności bezpośrednich po zastosowaniu ewentualnych obniżek z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości wynosi 40.893,38 zł, co przy kursie wymiany euro 4,5462 zł stanowi kwotę 8.995,07 euro, należało do kwoty stanowiącej nadwyżkę w wysokości 6.995,07 euro zastosować współczynnik korygujący w wysokości 2,906192%. Całkowita kwota pomniejszenia wynikająca z zastosowania współczynnika korygującego wynosi 203,29 euro, z czego proporcjonalna kwota pomniejszenia przypadająca dla płatności

za zazielenienie wynosi 225,72 złotych. O kwotę tę została pomniejszona kwota płatności za zazielenienie.

W ramach płatności dodatkowej organ wskazał m.in., że dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika nie większej niż 30 ha oraz pomniejszonej

o 3 ha. Tym samym płatność dodatkowa może być przyznana maksymalnie do 27 ha. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku, kwalifikowana do płatności oraz stwierdzona w toku prowadzonego postępowania 30,84 ha. Jeżeli obszar zgłoszony w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej przekracza limit wyznaczony przez państwo członkowskie, obszar zgłoszony do płatności dodatkowej zmniejsza się do tego limitu. Tym samym powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności dodatkowej wynosi 30,00 ha. Ze względu na art. 14 ust. 2 ustawy o płatnościach, powierzchnię

tę pomniejszono o 3 ha i wynosi ona 27,00 ha. Stawka płatności dodatkowej do 1 ha uprawy w 2020 r. została określona w rozporządzeniu i wynosi 182,02 zł.

Początkowa kwota dla płatności dodatkowej wynosi 4.914,54 zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego. Łączna kwota przyznanych płatności bezpośrednich po zastosowaniu ewentualnych obniżek z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości wynosi 40.893,38 zł, co przy kursie wymiany euro 4,5462 zł stanowi kwotę 8.995,07 euro, należało do kwoty stanowiącej nadwyżkę

w wysokości 6.995,07 euro zastosować współczynnik korygujący w wysokości 2,906192%. Całkowita kwota pomniejszenia wynikająca z zastosowania współczynnika korygującego wynosi 203,29 euro, z czego proporcjonalna kwota pomniejszenia przypadająca dla płatności dodatkowej wynosi 111,07 złotych. O kwotę tę została pomniejszona kwota płatności dodatkowej.

Uzasadniając przyznanie płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych

na ziarno organ wyjaśnił, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku, zatwierdzona do płatności oraz stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 1,65 ha. Stawka płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno do 1 ha w 2020 r. została określona w rozporządzeniu.

Stawka ta ma charakter degresywny i do powierzchni 75 hektarów obowiązuje stawka wyższa, która wynosi 724,38 zł, natomiast do powierzchni powyżej 75 hektarów obowiązuje stawka niższa, która wynosi 362,19 zł. Początkowa kwota płatności

do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno wynosi 195,23 zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.

Zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o płatnościach, w przypadku stosowania współczynnika korygującego, każda płatność bezpośrednia jest zmniejszana proporcjonalnie do udziału tej płatności w całkowitej kwocie wszystkich płatności bezpośrednich. Mając na uwadze, że łączna kwota przyznanych płatności bezpośrednich po zastosowaniu ewentualnych obniżek z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości wynosi 40.893,38 zł, co przy kursie wymiany euro 4,5462 zł stanowi kwotę 8 995,07 euro, należało do kwoty stanowiącej nadwyżkę w wysokości 6.995,07 euro zastosować współczynnik korygujący w wysokości 2,906192%. Całkowita kwota pomniejszenia wynikająca z zastosowania współczynnika korygującego wynosi 203,29 euro, z czego proporcjonalna kwota pomniejszenia przypadająca dla płatności

do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno wynosi 27,01 złotych. O kwotę tę została pomniejszona kwota płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno.

W przypadku płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych organ zauważył, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku wynosiła 2,45 ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 0,93 ha. Ustalenia nieprawidłowości dokonano w oparciu

o wyniki kontroli na miejscu z dnia 4 lipca 2020 r., z której sporządzono raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni i zapisano dla działki rolnej B8A wartość

0,93 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wynosi 100,00%.

W przypadku przekroczenia różnicy o 50% płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się karę administracyjną w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Wyliczona kwota kary administracyjnej wynosi 711,44 zł.

Następnie organ wyjaśnił, że we wniosku o przyznanie płatności do bydła zostało zadeklarowanych 5 zwierząt z gatunku bydło domowe (Bos taurus).

Liczbę tę potwierdzono w toku prowadzonego postępowania. Stawka płatności

do 1 zwierzęcia z gatunku bydło domowe (Bos taurus) w 2020 r. została określona

w rozporządzeniu i wynosi 326,76 zł. Początkowa kwota płatności do bydła wynosi 1.633,80 zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego. Mając na uwadze, że łączna kwota przyznanych płatności bezpośrednich po zastosowaniu ewentualnych obniżek z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości wynosi 40.893,38 zł, co przy kursie wymiany euro 4,5462 zł stanowi kwotę 8.995,07 euro, należało do kwoty stanowiącej nadwyżkę w wysokości 6.995,07 euro zastosować współczynnik korygujący w wysokości 2,906192%. Całkowita kwota pomniejszenia wynikająca z zastosowania współczynnika korygującego wynosi 203,29 euro, z czego proporcjonalna kwota pomniejszenia przypadająca dla płatności do bydła wynosi

36,92 złotych. O kwotę tę została pomniejszona kwota płatności do bydła.

Z kolei we wniosku o przyznanie płatności do krów zostało zadeklarowanych

20 zwierząt z gatunku bydło domowe (Bos taurus). Liczbę tę potwierdzono w toku prowadzonego postępowania. Stawka płatności do 1 samicy zwierzęcia z gatunku bydło domowe (Bos taurus) w 2020 r. została określona w rozporządzeniu i wynosi 412,11 zł. Początkowa kwota płatności do krów wynosi 8.242,20 zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.

Mając na uwadze, że łączna kwota przyznanych płatności bezpośrednich

po zastosowaniu ewentualnych obniżek z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości wynosi 40.893,38 zł, co przy kursie wymiany euro 4,5462 zł stanowi kwotę 8 995,07 euro, należało do kwoty stanowiącej nadwyżkę w wysokości 6 995,07 euro zastosować współczynnik korygujący w wysokości 2,906192%. Całkowita kwota pomniejszenia wynikająca z zastosowania współczynnika korygującego wynosi 203,29 euro,

z czego proporcjonalna kwota pomniejszenia przypadająca dla płatności do krów wynosi 186,28 złotych. O kwotę tę została pomniejszona kwota płatności do krów.

Mając natomiast na uwadze, że w dniu 15 czerwca 2020 r. wnioskodawca złożył wniosek o przyznanie płatności na 2020 r., a kwoty przyznanych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego objęte zostały zmniejszeniem z tytułu dyscypliny finansowej organ stwierdził, że strona podlega zwrotowi dyscypliny finansowej za rok obrotowy 2020.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji T. N. zakwestionował ustalenia raportu dotyczące zmniejszenia powierzchni uprawy wyki kosmatej z 2,45 ha do 0,93 ha.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 4 lutego 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył przepisy prawa materialnego regulujące znajdujące zastosowanie w sprawie, po czym wskazał,

że raport z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania płatności. W sytuacji zatem, gdy nie budzi on uzasadnionych wątpliwości

nie ma podstaw do odmówienia mu wiarygodności. Dowodom w postaci raportu

z czynności kontrolnych z racji przeprowadzenia kontroli przez podmioty dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, bezstronne co do zasady, przypisać więc należy przymiot wiarygodności. Raport z czynności kontrolnych jest - co do zasady - dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania

(art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Tym samym raport z czynności kontrolnych jako dokument urzędowy, może mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organ wskazał, że przepis art. 3 ustawy nakłada na organy obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, wprowadzając tym samym odstępstwo od określonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zasady podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie wprowadzone w tym przepisie istotne odstępstwa od ogólnych zasad przewidzianych w k.p.a., wskazują na obowiązek (ciężar) aktywnego uczestniczenia w postępowaniu przez wnioskodawcę, w tym przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień zgodnie z prawdą. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Mimo, że zawarte w raporcie z kontroli na miejscu ustalenia mogą być podważone, to jednak inicjatywa dowodowa i ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na stronie, która w rozpoznawanej sprawie nie podważyła wiarygodnymi dowodami ustaleń organów. W odwołaniu od decyzji strona wskazała, że działkę obsiewa w trzech terminach. Pierwszy wysiew został wykonany w kwietniu, zaś zbiór przeznaczono

na nasiona i skarmianie bydła. W drugim etapie siew został wykonany w czerwcu,

zaś zbiór przeznaczono na skarmianie bydła. Natomiast trzeci wysiew nastąpił pod koniec lipca, zaś zbiór przeznaczono na skarmianie bydła. Na każdym etapie podczas wysiewów strona jako roślinę podporową stosowała owies. Poza powyższym oświadczeniem producent nie przedstawił żadnych innych dowodów ani okoliczności faktycznych.

Zdaniem organu, oświadczenie strony zawarte w odwołaniu jest niewystarczające do podważenia wyników zawartych w raporcie sporządzonym

po przeprowadzonej kontroli na miejscu. Kontrolerzy podczas kontroli na miejscu stwierdzili na działce rolnej B8 deklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] na powierzchni 0,93 ha zebranie uprawy i przygotowanie gruntu pod kolejny sezon wegetacyjny. Z związku z tym przedmiotowa powierzchnia została zakwalifikowana

do płatności. Jednocześnie, na powierzchni 0,74 ha (oznaczone w raporcie jako działka @B1) w trakcie kontroli stwierdzono obecność owsa z wsiewkami traw oraz brak deklarowanej uprawy wyki kosmatej, co znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji fotograficznej sporządzonej po kontroli na zdjęciach nr: PO-177, PO-178, P0-200

i PO-202. Natomiast na powierzchni 0,70 ha (oznaczone w raporcie jako działka @B2) w trakcie kontroli stwierdzono obecność pszenżyta oraz brak deklarowanej uprawy wyki kosmatej, a także obszar czasowo wyłączony z produkcji rolnej, na którym były składowane bele, co znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji fotograficznej sporządzonej po kontroli na zdjęciach nr: PO-174, PO-175, P0-203 i PO-204.

Wobec tego wymienione obszary ze względu na brak deklarowanej rośliny pastewnej nie mogły zostać zakwalifikowane do płatności. Oświadczenie producenta nie znajduje odzwierciedlenia w stwierdzonym podczas kontroli stanie faktycznym,

gdyż na powierzchni 0,74 ha części działki rolnej B8 stwierdzono wprawdzie wysianie owsa, natomiast nie stwierdzono występowania wyki kosmatej, natomiast na powierzchni 0,70 ha części działki rolnej B8 stwierdzono wysianie pszenżyta

(a nie jak strona oświadczyła owsa), jak również nie stwierdzono występowania wyki kosmatej. Odmowa przyznania stronie płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych i nałożenie sankcji była więc uzasadnione.

Organ odwoławczy zweryfikował ponadto rozstrzygnięcie organu I instancji

w pozostałym zakresie i nie dopatrzył się innych uchybień.

W skardze na decyzję organu odwoławczego T. N. wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Postawione zarzuty dotyczą nieuwzględnienia wyjaśnień odwołania

oraz braku wezwania strony do uzupełnienia dowodów na ich potwierdzenie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że kontrola odbyła się bez jego obecności i wiedzy, przez co nie mógł złożyć stosownych wyjaśnień. Brak odwołania się od raportu z kontroli skarżący uzasadnił tym, że z treścią raportu zdążył zapoznać się już po upływie terminu do dokonania tej czynności.

Odnośnie stwierdzonych uchybień skarżący stwierdził, że wykę kosmatą wysiewa w trzech etapach, w różnych terminach, jako paszę dla bydła i w pierwszym terminie częściowo na nasiona. Pierwszy wysiew został wykonany w kwietniu,

drugi w czerwcu, został on w całości przekazany na skarmianie bydła. Trzeci wysiew wykonał pod koniec lipca i on także został przeznaczony na paszę dla bydła. W każdym etapie wysiewu, jako roślinę podporową użyto owsa. Podczas kontroli nie było możliwości obecności uprawy wyki kosmatej w większej powierzchni, gdyż cześć

była już zebrana i grunt był przygotowany pod wysiew ostatniej części.

Potwierdzając obecność owsa i pszenżyta skarżący wyjaśnił, że pszenżyto zostało zaorane i przygotowane pod ostatni zasiew wyki kosmatej.

Na poparcie wyjaśnień skarżący załączył oświadczenie F. P., który pomagał w wysiewie wyki kosmatej. Strona stwierdziła, że wyjaśnienia i sposób wysiewu wyki kosmatej ma znaczenie dla sprawy i wpływ na treść wydanych decyzji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, jak też przedstawioną w jej uzasadnieniu argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 9 kwietnia 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia 4 lutego 2021 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. We wniesionej skardze strona kwestionowała ustaloną w decyzji powierzchnię przeznaczoną pod uprawę roślin pastewnych.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji oparły wydane rozstrzygnięcia

na ustaleniach wynikających z przeprowadzonej w dniu 4 lipca 2020 r. w gospodarstwie rolnika kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni do płatności, w czasie której został sporządzony raport z czynności kontrolnych.

Prawidłowość przeprowadzonej kontroli, jak i wyciągnięte na jej podstawie wnioski są przez stronę skarżącą konsekwentnie kwestionowane. W odwołaniu

od decyzji organu pierwszej instancji skarżący zakwestionował ustalenia raportu dotyczące zmniejszenia powierzchni uprawy wyki kosmatej z 2,45 ha do 0,93 ha. Skarżący wyjaśnił, że wykę kosmatą wysiewał w trzech etapach, w różnych terminach jako paszę dla bydła, a w pierwszym etapie częściowo na nasiona. Pierwszy wysiew wykonany został w kwietniu. W drugim etapie siew został wykonany w czerwcu

i w całości przeznaczony na skarmianie bydła. Trzeci wysiew nastąpił pod koniec lipca

i również został przeznaczony na paszę. Na każdym etapie jako roślinę podporową skarżący wykorzystywał owies. W skardze z kolei skarżący wskazał, że kontrola odbyła się bez jego udziału, w związku z czym nie mógł złożyć stosownych wyjaśnień. Skarżący dodał natomiast, że podczas kontroli nie było możliwości stwierdzenia uprawy wyki kosmatej na większej powierzchni, ponieważ część była już zebrana i grunt był przygotowany pod wysiew ostatniej części. Potwierdzając obecność owsa i pszenżyta skarżący wyjaśnił, że pszenżyto zostało zaorane i przygotowane pod ostatni zasiew wyki kosmatej.

Zarzuty skarżącego odnoszą się zatem stricte do postępowania dowodowego organów administracji publicznej procedujących w sprawie.

Wyjaśnienia zatem wymaga, że weryfikacja wniosków o przyznanie dopłat

w postępowaniach prowadzonych przez Agencję odbywa się na podstawie przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE)

nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, które w art. 74 przewidują, że zgodnie z art. 59, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Te kontrole uzupełniane są przez kontrole na miejscu.

Szczegóły przeprowadzanie tych kontroli doprecyzowuje rozporządzenie wykonawcze komisji (UE) NR 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013

w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności. Co do zasady, kontrole administracyjne przeprowadza się w każdym przypadku złożenia wniosku.

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 24 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu

do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 227 Z 31.07.2014 r., str. 69, ze zm.), kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację:

- poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy; wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji;

- zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień

z obowiązków;

- przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności.

Zgodnie z art. 24 ust. 4 rozporządzenia 809/2014, właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie, w przypadku gdy fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu.

Kontrole na miejscu, które na mocy art. 26 ust. 3 tego rozporządzenia obejmują sprawdzenie zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami wynikającymi z tych systemów pomocy lub środków wsparcia, dla których dany beneficjent został wybrany zgodnie z art. 34. Należy przy tym dodać, że art. 34 dotyczy wyłaniania tzw. próby kontrolnej poddawanej kontroli na miejscu.

Jak wynika zatem z przedstawionych przepisów, w trakcie kontroli wniosku organ może korzystać z narzędzi informatycznych, a także innych dowodów pozwalających na weryfikację wniosku, a w przypadkach kiedy jest to niezbędne i niemożliwe jest dokonanie stosownych ustaleń bez tej czynności, może przeprowadzić inspekcję terenową.

Zakreślony w tych przepisach przedmiot i zakres kontroli pod względem dowodowym należy uzupełnić o regulacje dotyczące postępowania dowodowego, zawarte w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dotyczących pojęcia dowodu w takim postępowaniu.

Zgodnie z art. 3 ust. 1- 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego:

1. Z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

2. W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

3. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z cytowanych przepisów wynika, że postępowanie dowodowe nie jest ograniczone do wyników przeprowadzonej na miejscu kontroli. Strony postępowania mogą przedstawiać dowody na poparcie swoich twierdzeń, a organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy mogły zatem, co do zasady, w niniejszej sprawie dopuścić wszelkie dowody, które w sposób prawidłowy pozwoliłyby im na ustalenie powierzchni działek skarżącego uprawnionych do dopłat.

Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności mogą to być zeznania świadków, opinie biegłych oraz różnorakie dokumenty urzędowe, czy też prywatne.

Poczynione w sprawie, niekorzystne dla skarżącego ustalenia wynikają z raportu dokumentującego kontrolę na miejscu.

Zwrócić należy uwagę, że rozpoznając sprawę, organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do zarzutu istnienia na kwestionowanym obszarze innych zasiewów jako rośliny podporowej. Po przytoczeniu zawartego w odwołaniu oświadczenia strony organ ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że argumentacja ta jest niewystarczająca dla podważenia wyników kontroli, bez wskazania merytorycznych powodów zajętego stanowiska.

Co do zasady, wyka kosmata może być uprawniana z wykorzystaniem rośliny podporowej. Biorąc pod uwagę okres, w jakim przeprowadzona została kontrola, nie można wykluczyć, że wyjaśnienia skarżącego odnośnie terminów i rodzaju zasiewów, mogły odzwierciedlać rzeczywistą sytuację na kwestionowanym obszarze (z wyjątkiem terenu, przeznaczonego na składowanie).

Negując wyjaśnienia skarżącego organ powinien w wyczerpujący i niebudzący wątpliwości sposób wypowiedzieć się w tej kwestii, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że oświadczenie strony zawarte w odwołaniu jest niewystarczające do podważenia wyników zawartych w raporcie sporządzonym po przeprowadzonej kontroli na miejscu i powołał się na charakter tego dokumentu.

Organ nie uwzględnił jednak, że skarżący w istocie nie kwestionował, stwierdzonego w raporcie z kontroli, istnienia na spornym obszarze zasiewu innego niż wyka kosmata, lecz wskazywał, że istniejący zasiew stanowi roślinę podporową. Organ winien odnieść się do tych twierdzeń.

Organ winien rozważyć, czy zasiewy wyki kosmatej mogły być wykonywane w takich terminach, które skutkowałyby brakiem możliwości stwierdzenia istnienia zasiewu w dacie kontroli. W sytuacji bowiem, gdyby cykl prac agrotechnicznych uniemożliwiał stwierdzenie istnienia zasiewu wyki w dacie przeprowadzania kontroli, dowód z postaci protokołu kontroli nie mógłby, z istoty swej, stanowić dowodu przydatnego do ustalenia wielkości obszaru przeznaczonego na zasiew tej rośliny.

Prawdą jest, że skarżący w toku postępowania przed organami nie złożył wniosków dowodowych na poparcie swoich twierdzeń, wniosek taki został bowiem złożony dopiero w skardze. Podkreślić jednak należy, że skarżący w istocie podnosząc zawarte w odwołaniu zarzuty kwestionował przydatność raportu z kontroli do dokonania ustaleń dotyczących powierzchni terenu przeznaczonego na uprawę wyki kosmatej, z uwagi na stosowany przez niego sposób prowadzenia produkcji rolnej. Kwestia ta nie zastała przez organ w żaden sposób oceniona.

Narusza to normę art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ winien ustalić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Zaskarżona decyzja nie zawiera oceny przydatności zebranego materiału dowodowego w postaci raportu z kontroli do dokonania ustalenia zakresu powierzchni przeznaczonej pod uprawę roślin pastewnych. Naruszenie prawa procesowego w tym zakresie mogło mieć wpływ na zakres uprawnień skarżącego i treść wydanej decyzji.

Wskazać należy, że okoliczność, iż w przepisanym terminie skarżący nie wnosił zastrzeżeń odnośnie poczynionych w toku kontroli ustaleń na miejscu prowadzenia produkcji rolnej, nie może skutkować pozbawieniem skarżącego prawa podnoszenia w toku postępowania administracyjnego argumentów podważających dokonane w oparciu o protokół kontroli ustalenia. Warto podkreślić, że zawarte w piśmie stanowiącym o przekazaniu kopii raportu z kontroli pouczenie nie zawierało informacji, iż brak zarzutów pod jego adresem uniemożliwi w toku postępowania administracyjnego kwestionowanie płynących z jego treści ustaleń. Nadto prawo strony do podnoszenia zarzutów w tym zakresie potwierdza treść art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Tym samym skarżący miał prawo podnosić względem wyników kontroli zarzuty, rolą zaś organu było ich rozpatrzenie.

Organ administracji w sposób wyczerpujący winien wskazać stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o bezzasadności podnoszonych przez stronę zarzutów. Organ administracji powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94 oraz wyrok NSA z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96).

Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak skarżący, osoba, której dotyczy wniosek nie była obecna podczas przeprowadzania kontroli,

w konsekwencji nie miała możliwości niezwłocznego odniesienia się do stwierdzanych w jej toku okoliczności. Podkreślenia wymaga, że uniemożliwienie rolnikowi udziału

w kontroli nie stanowi wady kontroli. Przywołane uregulowania regulujące tryb przeprowadzania kontroli nie wymagają udziału strony. Zapowiedzenie kontroli jest uzależnione od rodzaju przeprowadzanej kontroli oraz od faktu, czy nie zagraża ono jej celowi. Rolnik jest powiadamiany o kontroli wówczas, gdy jego obecność jest niezbędna do przeprowadzenia przedmiotowej kontroli. Kontrole w zakresie kwalifikowalności powierzchni ograniczają się jedynie do ustalenia powierzchni działek rolnych

i weryfikacji grupy upraw na działce rolnej. Obecność rolnika przy weryfikacji gruntów wskazanych we wniosku nie jest niezbędna. Jeżeli jednak organ kwestionuje przeciwne od poczynionych w toku kontroli twierdzenia strony, jego obowiązkiem jest rzeczowe uzasadnienie takiego stanowiska, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Podkreślić należy, że określona art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji nakazuje szczególnie starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się zadośćuczynienia jego żądaniom, bowiem "obywatel ma być przekonany a nie pokonany" (por. np. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt II GSK 90/07). Zasada ta ma zastosowanie także w sprawach płatności na rzecz rolników. Jej przestrzeganie jest szczególnie istotne

w sytuacjach, kiedy organ uznaje, że obszar zgłoszony do pomocy jest niezgodny

z rzeczywistą powierzchnią uprawnioną do płatności i odmawia z tego tytułu płatności.

Reasumując, Sąd uznał, że wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji

w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni poczynione wyżej rozważania. Organ dokona oceny przydatności dowodu w postaci raportu z kontroli do dokonania ustaleń w zakresie powierzchni przeznaczonej pod uprawę rośliny pastewnej oraz w przypadku złożenia przez skarżącego wniosków dowodowych przeprowadzi dowody wskazywane przez niego na poparcie jego twierdzeń. Przeprowadzona przez organ ocena powinna znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo, tj. zgodnie z art. 107 ust. 3 k.p.a. sporządzonym uzasadnieniu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi.