Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 794/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 12
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 16 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 693/14 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 693/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. (znak: [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.

Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji i przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. (nr [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. M. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w P. gm. K. (działka nr ew. [...]).

W. M. pismem z dnia 2 czerwca 2010r. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji. W uzasadnieniu podał, że decyzja rażąco narusza prawo, ponieważ tylko formalnie dotyczy pozwolenia na rozbudowę, a w istocie dotyczy budowy nowego budynku.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r. (znak:[...]), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r.

Po rozpatrzeniu odwołania W. M. od tej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. (nr [...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. o udzieleniu R. M. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego. Zdaniem organu, decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego rażąco narusza art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego, ponieważ sporna inwestycja nie jest rozbudową budynku mieszkalnego (jak stwierdzono w projekcie budowlanym), ale budową zupełnie nowego obiektu (po uprzedniej rozbiórce istniejącego budynku). Ten budynek został usytuowany z rażącym naruszeniem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), ponieważ jednym rogiem od strony północno-wschodniej całkowicie dotyka granicy sąsiedniej działki (nr ew. [...]).

Zdaniem organu odwoławczego bez znaczenia natomiast, w kontekście zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi, pozostaje fakt "nie wyburzania" północnej i wschodniej ściany istniejącego dotychczas budynku. Przewidziane w projekcie budowlanym pozostawienie powyższych ścian zewnętrznych nie może bowiem w żaden sposób sanować niezgodnego z przepisami prawa usytuowania budynku względem sąsiedniej działki nr ew. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1125/11 oddalił skargę R. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. Sąd I instancji podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu R. M. pozwolenia na rozbudowę, jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że sporna inwestycja nie polega na rozbudowie budynku. Projekt budowlany przewidywał pozostawienie dwóch ścian budynku "nie do wyburzenia", czyli w istocie przewidywał rozbiórkę budynku z wyjątkiem dwóch ścian i wybudowanie nowego budynku mieszkalnego. Zdaniem Sądu nie mogą mieć zatem zastosowania dla tej inwestycji postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...]), dotyczące rozbudowy budynków lecz dotyczące lokalizacji nowych budynków (§ 10 ust. 1 m.p.z.p., zgodnie z którym na terenach przeznaczonych na zabudowę mieszkaniowo-usługową i zagrodową. dopuszcza się lokalizowanie budynków bezpośrednio przy granicach działek). WSA podzielił także stanowisko organu odwoławczego, że usytuowanie spornego budynku rażąco narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

R. M. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1125/11 skargą kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał tę skargę za uzasadnioną i wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 122/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji niezasadnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że decyzja o pozwoleniu na rozbudowę rażąco narusza prawo i stwierdził, ze zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie, jest uzasadniony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie ocena rażącego naruszenia prawa przede wszystkim nie objęła kwestii skutków, które wywołała decyzja o rozbudowie. Sąd podał, że chodzi tu o skutki gospodarcze lub społeczne, wywołane decyzją uznaną za rażąco naruszającą prawo, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji niezasadnie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, mimo że ten nie ustalił, czy oraz jakiego podmiotu dobra naruszyła (i to w sposób rażący) wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu R. M. pozwolenia na rozbudowę. Sporna inwestycja skarżącego na działce nr [...], zrealizowana została w miejscu istniejącego tam wcześniej obiektu budowlanego, graniczącego z działką W. M. (działka nr [...]). Kwestia ewentualnego ograniczenia prawa zagospodarowania tej działki została całkowicie pominięta. Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że na rozprawie uczestnik postępowania wyjaśniał, że ograniczenie to w szczególności wynika z faktu zacieniania tej działki przez budynek skarżącego. Ten element musi zostać właściwie oceniony przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji pominął również całkowicie, że naruszenie przez sporną inwestycję art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z uwagi na zaprojektowanie budynku nierównolegle od strony granicy z działką nr [...],. musi zostać ocenione przez pryzmat skutków ograniczenia zagospodarowania działki sąsiedniej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że to, że prawo miejscowe dopuszcza zabudowę przy granicy nie oznacza generalnie, w okolicznościach tej sprawy, sprzeczności spornej inwestycji dotyczącej rozbudowy domu mieszkalnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie również nie wykazano wystąpienia rażącego naruszenia prawa. Wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku dodał, że dokonując oceny rażącego naruszenia prawa należy mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją o rozbudowie budynku mieszkalnego. Brak jest legalnej definicji pojęcia "rozbudowa", zatem należy w tym zakresie kierować się wyłącznie znaczeniem potocznym tego pojęcia. Jest to w istocie zmiana stanowiąca powiększenie parametrów istniejącego budynku mieszkalnego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość. Faktem jest, że częścią zatwierdzonego projektu budowlanego była opinia techniczna dopuszczająca rozbiórkę (z uwagi na zły stan techniczny murów) ścian budynku, którego dotyczyła rozbudowa. Tak naprawdę zatwierdzony projekt budowlany dla spornej inwestycji określony jako rozbudowa, dopuszczał rozbiórkę istniejących ścian objętych pozwoleniem, stąd też powstała rozbieżność między treścią decyzji, a zatwierdzonym projektem budowlanym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1309/13 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2011 r. i zobowiązał organ nadzoru budowlanego do oceny kwestii skutków, które wywołała decyzja o rozbudowie oktetu budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. (znak: [...]) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę.

Organ odwoławczy, kierując się wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku podał, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że decyzja Starosty [....] z [...] stycznia 2010 r. rażąco narusza prawo. Sporna inwestycja (rozbudowa budynku mieszkalnego) przez swoje usytuowanie w stosunku do granicy z działką sąsiednią narusza § 10 ust. 1 m.p.z.p. obowiązującego na tym terenie, jak również § 12 ust. 2 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie należy jednak mieć na uwadze, że rozbudowa nie zmienia usytuowania budynku w jego części najbardziej zbliżonej do granicy z działką nr ew. [...]. Inwestycja przewiduje jedynie powiększenie istniejącego obiektu o część wysuniętą w głąb działki inwestycyjnej o ok. 3 m, natomiast powierzchnia zabudowy obiektu zgodnie z zatwierdzonym projektem zwiększy się o 34,30 m2. Organ zauważył też, że obiekt przed rozbudową miał wysokość 6.60 m i posiadał dwie kondygnacje, zaś w wyniku realizacji spornych robót obiekt posiadałby wysokość 8,10 m i również dwie kondygnacje. Powyższe dowodzi, zdaniem organu, że również stan zacienienia nieruchomości sąsiednich nie uległby znacznemu pogorszeniu. Organ stwierdził, że okoliczności te istotnie wpływają na kwestię oceny skutków społeczno-gospodarczych dostrzeżonego naruszenia. Podkreślił, że skoro projektowane roboty nie zmieniają usytuowania dotychczas istniejącego budynku względem działki nr ew. [...], to zwiększają ograniczeń w zakresie zagospodarowania tej nieruchomości, tym samym nie sposób stwierdzić, aby sporna rozbudowa wywoływała szczególnie dolegliwe dla osób trzecich konsekwencje natury społecznej lub ekonomicznej.

W ocenie organu stwierdzone naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie powoduje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa prawa, nie ma więc charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto brak jest podstaw do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. obarczona jest którąkolwiek z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W. M. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania przez niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy oraz naruszenie art. 153 p.p.s.a. polegające na niedokonaniu przez organ I instancji wnikliwego rozpoznania, rodzaju dóbr naruszonych decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., a także niedokonanie pełnej oceny skutków naruszenia przepisów dotyczących usytuowania spornego budynku i niezgodności zrealizowanej zabudowy z miejscowym planem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 693/14 oddalił tę skargę.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo wykonał wytyczne zawarte w wyroku NSA z 16 maja 2013 r. II OSK 122/12 i na tej podstawie zasadnie przyjął, że dostrzeżone uchybienia prawa materialnego nie powodują skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Sąd dodał, że z reguły każda inwestycja prowadzona na sąsiedniej działce może powodować uciążliwości i utrudnienia dla sąsiada, co jednak nie oznacza, że wydanie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę narusza prawo. Odnośnie zacienienia działki, nie może ono uzasadniać kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę, prawo budowlane nie przewiduje bowiem ograniczeń dotyczących zacienienia działek, normując jedynie kwestie zacienienia pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 532/00). Działka skarżącego jest niezabudowana, a ponadto sporna inwestycja dotyczy tylko rozbudowy budynku już istniejącego polegającego na powiększeniu istniejącego obiektu o część wysuniętą w głąb działki inwestycyjnej i zmianie wysokości o 1,5 m w stosunku do obecnej wysokości.

Odnośnie podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 i 6, 7 k.p.a. Sąd stwierdził, że organ w postępowaniu nieważnościowym miał obowiązek zbadania, czy zaskarżona decyzja nie została dotknięta którąkolwiek z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i jak wynika z akt administracyjnych organy badały w pełnym zakresie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w tym przepisie.

W. M. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2014 r. skargą kasacyjną i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji GINB z dnia [...] stycznia 2014 r. i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., a ponadto o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu R. M. pozwolenia na budowę.

Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. przez nieuwzględnienie okoliczności, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nowego budynku,

b) naruszenie przepisu art. 106 § 5 p.p.s.a., w związku z art. 217 i 244 k.p.c. polegające na sprzeczności zebranego w sprawie materiału dowodowego z treścią orzeczenia, przez nieuwzględnienie udokumentowanych okoliczności faktycznych tj. wydania decyzji na rozbudowę obiektu oraz dokonania przez inwestora faktycznej rozbiórki całego dotychczasowego obiektu i wybudowania nowego budynku o innej lokalizacji.

W. M. powołując się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił:

a) naruszenie art. 153 p.p.s.a. polegające na niedokonaniu przez Sąd I instancji wnikliwego rozpoznania, jakiego rodzaju dobra zostały naruszone decyzją Starosty [...] oraz niedokonaniu pełnej oceny skutków naruszenia przepisów dotyczących usytuowania spornego budynku i niezgodności zrealizowanej zabudowy, z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także na nierozważeniu wszystkich okoliczności sprawy,

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że brak jest podstaw do uznania, że decyzja Starosty [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przemawiającym za stwierdzeniem jej nieważności, podczas gdy wydanie tej decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 3 pkt 2, § 5 ust. 1 i § 10 ust. 1 uchwały Rady Gminy K. w sprawie m.p.z.p. gminy K., polegającym na wydaniu pozwolenia na rozbudowę bez zatwierdzenia planu zagospodarowania spornej nieruchomości obejmującego obiekt istniejący i zakres rozbudowy, oraz na całkowitym pominięciu i nie sprawdzeniu czy realizowana rozbudowa jest zgodna z m.p.z.p. gminy K.,

- art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku, bez sprawdzenia jego usytuowania względem działki sąsiedniej i bez zachowania odległości minimalnej, wynoszącej 3 m,

- art. 31 Prawa budowlanego przez zatwierdzenie przez organ dokumentacji i wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku, przy założeniu jego częściowej rozbiórki - bez należytego rozeznania i wydania odrębnej decyzji, określającej termin, zakres i warunki robót rozbiórkowych, bądź uwzględnienia tej kwestii w treści Decyzji Starosty [...] - w wyniku czego inwestor dokonał bez wiedzy organu, samowolnie, rozbiórki całego budynku o wysokości ponad 6 m i wybudował nowy, większy budynek,

- art. 32 Konstytucji RP, w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i art. 140 i art. 144 kc, polegającym na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji uzasadnionych interesów osób trzecich, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu wybudowanego niezgodnie z obowiązującymi przepisami, a także z naruszeniem zasad współżycia społecznego i społeczno- gospodarczego przeznaczenia prawa - podczas gdy niezachowanie przez inwestora minimalnej odległości od granicy z nieruchomością skarżącego, wywołało zupełnie nie uzasadnione, trwałe i bardzo negatywne skutki dla skarżącego, tj. znaczne zacienienie tej nieruchomości w obszarze przeznaczonym pod zabudowę i w związku z tym bezzasadne i nadmierne ograniczenie sposobu jej zagospodarowania, znaczną utratę jej wartości, a także dalsze uciążliwości związane z konserwacją i odnawianiem elewacji wybudowanego przez sąsiada budynku,

c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 31, art. 33, art. 34, art. 35 i art. 36 Prawa budowlanego, przez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja była ważna w dniu jej wydania, podczas gdy z jej treści nie wynika na jaki zakres robót organ wydal pozwolenie na rozbudowę, jaką część obiektu inwestor był zobowiązany pozostawić, jaki zakres i termin ustalono dla dokonania częściowej rozbiórki obiektu, a do projektu nie załączono projektu zagospodarowania działki, z zakresem rozbudowy aktualnej mapy geodezyjnej wykazującej granice geodezyjne nieruchomości zabudowywanej oraz nieruchomości sąsiednich, opinii technicznej, określającej możliwości i zakres wykonania robot rozbiórkowych, a organ przed jej wydaniem nie wykonał obowiązków, wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, w szczególności art. 31, art. 33, art. 34, art.35 i art. 36, - w wyniku czego decyzja została wydana bez należytego rozeznania i ostatecznie nie można ustalić jej zakresu rzeczowego,

d) naruszenie art. 145 § 1 pkkt 1 a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 5 i 6 lub 7 pkt k.p.a., przez błędne przyjęcie, że decyzja Starosty [...] była ważna i wykonalna w dniu jej wydania, podczas gdy została wydana w trybie przewidzianym dla rozbudowy budynku i dotyczy pozwolenia na rozbudowę - gdy tymczasem w dniu jej wydania rozbudowa budynku, ze względu na jego zły stan techniczny była niemożliwa, bądź w razie jej wykonania, spowodowałaby zagrożenie bezpieczeństwa lub katastrofę budowlaną,

e) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 36 a i art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że decyzja Starosty [...] stanowiła ważną podstawę prawną rozbudowy budynku na działce nr [...] w P.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący skargę kasacyjną rozwinął powyższe zarzuty. W. M. stwierdził, że Starosta [...] rażąco naruszył prawo (art. 31, 32, 33 prawa budowlanego), ponieważ zatwierdził projekt budowlany dla rozbudowy budynku na działce sąsiedniej, mimo że dokumentacja przedstawiona przez inwestora nie zawierała projektu zagospodarowania działki określającego zakres rozbudowy, nie zawierała aktualnej mapy geodezyjnej z granicami zabudowywanej nieruchomości i usytuowania nowej inwestycji względem nieruchomości sąsiednich, a także - zakładając częściową rozbiórkę obiektu - nie zawierała postanowienia określającego termin, zakres i warunki wykonania tej rozbiórki.

Organy i Sąd I instancji pominęły, że co prawda inwestor pierwotnie zamierzał pozostawić dwie ściany istniejącego budynku (jedną od jego nieruchomości), lecz po uprawomocnieniu się decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, zmienił zakres robot budowlanych: dokonał całkowitej rozbiórki obiektu (zachowanie dwóch ścian groziłoby bowiem katastrofą budowlaną) i wybudował nowy budynek tuż przy granicy z jego działką, a więc w innym miejscu, niż dotychczasowy budynek mieszkalny. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że inwestor nie uzyskałby pozwolenia na budowę dla nowego obiektu, ze względu na sprzeczność takiego projektu budowlanego m.in. z m.p.z.p.

W. M. podniósł, że nie ulega wątpliwości, że budowa 8- metrowego budynku nieomal w granicy z nieruchomością sąsiednią, wiąże się ze znacznymi uciążliwościami dla jej właścicieli, w szczególności w zakresie zacienienia i dostępu do światła słonecznego w obszarze przeznaczonym pod zabudowę. Powoduje ponadto "bardzo istotne pogorszenie" warunków zabudowy jego działki oraz trwałe uciążliwości wynikające z obowiązku znoszenia prowadzonych przez sąsiada robot budowlanych związanych z konserwacją i odnawianiem elewacji spornego budynku czy wreszcie istotną utratę wartości rynkowej jego nieruchomości.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

W rozpoznawanej sprawie wnoszący skargę kasacyjną zarzucił, że Sąd I instancji niezasadnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż decyzja Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu na rozbudowę budynku nie narusza prawa w sposób powodujący konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Należy przypomnieć, że w tej sprawie wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 122/12. W myśl art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. To związanie dotyczy oczywiście również organu ponowne rozpoznającego sprawę po uchyleniu jego decyzji wydanych w tej sprawie. Zarówno więc organ, jak i sąd administracyjny rozpatrując ponownie sprawę po wcześniejszej wypowiedzi sądu w tej sprawie są związani tymi wypowiedziami : wykładnią prawa oraz wytycznymi dotyczącymi sposobu załatwienia sprawy. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracyjny ani sąd nie mogą w przyszłości formułować w tej sprawie, w zakresie obejmującym wypowiedź sądu odmiennych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się temu wyrokowi.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 122/12 NSA jednoznacznie uznał, że decyzja o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę naruszyła prawo. Niemniej niezbędne było ustalenie, jakie skutki wywołała ta decyzja o rozbudowie w sferze zagospodarowania działki sąsiedniej. W związku z tym zarzuty dotyczące naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa budowlanego w związku z poszczególnymi przepisami m.p.z.p. oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) nie mogą być obecnie ponownie rozpatrywane. Zdaniem Sądu I instancji, sporna inwestycja przez swoje usytuowanie w stosunku do granicy z działką sąsiednią, narusza postanowienia § 10 ust. 1 m.p.z.p. oraz § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia, a w konsekwencji narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Te naruszenia, w ocenie Sądu I instancji, i Naczelny Sąd Administracyjny to stanowisko podziela, nie są jednak rażące i w związku z tym nie ma podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku.

Należy przypomnieć, że w orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki : oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki spowodowane tą decyzją. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę. W sposób rażący może zostać naruszony przepis, którego wykładnia nie budzi zasadniczych wątpliwości, Skutki, które wywołuje decyzja uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, to skutki oceniane z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne, ze względu na które nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94 - OSN 1994 z. 3 poz. 36, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. V SA 535/94 - ONSA 1995 Nr 2 poz. 91).

Trzeba podkreślić, że działka wnoszącego skargę kasacyjną nie jest zabudowana, sporna inwestycja nie powoduje zmiany usytuowania budynku w jego części najbardziej zbliżonej do granicy z działką wnoszącego skargę kasacyjną (nr [...]). Spowoduje jedynie powiększenie istniejącego obiektu, idące jednakże w głąb działki inwestora. Zmieni się również wysokość tego budynku. Przed przebudową miał 6, 60 m wysokości, a po przebudowie 8,10 m, zachowując dotychczasowe dwie kondygnacje.

W tej sytuacji nie można zasadnie twierdzić, że inwestycja ograniczy wnoszącemu skargę kasacyjną korzystanie z jego nieruchomości, w tym jej zabudowę. Zarzut zacienienia działki wnoszącego skargę kasacyjną wskutek spornej przebudowy nie może być również uwzględniony jako przesłanka stwierdzenia, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza prawo, ponieważ prawo budowlane nie przewiduje ochrony przed zacienieniem samej działki. Istnieje jedynie ochrona przed zacienianiem pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych.

Odnosząc się do sugestii wnoszącego skargę kasacyjną, że inwestor odstąpił od warunków określonych w pozwoleniu na rozbudowę i posadowił budynek w nowym miejscu (bliżej granicy jego nieruchomości), należy wyjaśnić, ta kwestia nie jest przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu sądowo-administracyjnym. Ewentualne nieprawidłowości w budowie (istotne odstępstwa od projektu) podlegają ocenie powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu ( art. 36a ust. 1 pr. bud.).

Sąd I instancji nie dopuścił się zatem naruszenia wymienionych w skardze przepisów i zasadnie oddalił skargę W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.