Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1911/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Marek Wroczyński, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 987/13 w sprawie ze skargi R. na decyzję Ministra Finansów z dnia 24 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

R. (dalej: skarżąca) złożyła wniosek do Ministra Finansów (data wpływu 9 lipca 2013 r.) o udostępnienie:

1. zgód na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych wydanych w Ministerstwie Finansów w 2010 r. dla pracowników Ministerstwa Finansów;

2. zgód na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych wydanych w Ministerstwie Finansów w 2010 r. dla Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej;

3. wniosków o zgody na dodatkowe zatrudnienie lub zajęcia zarobkowe pracowników Ministerstwa Finansów, które wpłynęły do Dyrektora Generalnego w 2010 r.;

4. wniosków Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej o zgody na dodatkowe zatrudnienie lub zajęcia zarobkowe, które wpłynęły do Ministerstwa Finansów w 2010 r.;

5. odmowy na wymienione w pkt 3 i 4 wnioski.

Decyzją z dnia 16 sierpnia 2013 r. nr [...] Minister Finansów odmówił udostępnienia żądanej przez skarżącą informacji publicznej dotyczącej złożonych w 2010 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów pełniących funkcje publiczne, Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego, jak również wydanych decyzji o udzieleniu lub nieudzieleniu zgody na podjęcie ww. czynności.

Pismem z dnia 11 września 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie wydanej decyzji w całości i udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Finansów działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., decyzją znak [...] z 24 września 2013 r., orzekł o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z 16 sierpnia 2013 r.

Organ uznał, iż żądania wniosku w zakresie złożonych w 2010 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów pełniących funkcje publiczne, Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowych wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego, jak również wydanych decyzji o udzieleniu lub nieudzieleniu zgody na wykonywanie ww. czynności, pozostających w związku z realizacją zadań publicznych – stanowią informację publiczną przetworzoną.

Minister uznał, że w celu udostępnienia żądanej informacji niezbędne byłoby: 1) przeanalizowanie wszystkich złożonych w 2010 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego oraz decyzji o udzieleniu lub nieudzieleniu zgody na podejmowanie ww. czynności według kryterium pełnienia lub niepełnienia przez pracownika funkcji publicznej; 2) przeanalizowanie wszystkich wyłonionych ww. sposób wniosków, jak również wniosków złożonych przez Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego oraz wydanych decyzji o udzieleniu lub nieudzielaniu zgody na podejmowanie ww. czynności według kryterium związku z realizacją zadań publicznych; 3) dokonanie wyodrębnienia informacji niezbędnych do przekazania; 4) dokonanie anonimizacji i usunięcia danych prawnie chronionych; 5) przygotowanie informacji zgodnie z wnioskiem.

Podzielił jednocześnie stanowisko skarżącej, że dane na temat zgód na dodatkowe zatrudnienie udzielonych przez organ pracownikom, jak również zgód na prowadzenie zajęć dydaktycznych uzyskanych przez urzędników służby cywilnej zawarte są w systemie kadrowo-płacowym KOMAe-HR. Wyjaśnił jednak, że pozyskanie tych informacji nie jest możliwe według kryteriów podanych we wniosku. Nie są to również czynności proste i krótkotrwałe. System KOMAe-HR pozwala na tworzenie prostych raportów przez użytkownika. Firma odpowiedzialna za dostarczenie ww. systemu nie stworzyła specjalnego raportu, który by miał na celu pozyskanie tych informacji. System ten nie jest bowiem w stanie dokonać wszystkich ww. czynności bez analogicznego udziału i zaangażowania pracowników organu. Ponadto dokonanie szeregu ww. czynności powoduje, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Żądane informacje są informacjami złożonymi. W związku z powyższym, przygotowanie odpowiedzi na pytania strony w ww. zakresie wymaga zgromadzenia szeregu informacji prostych poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje środki i zasoby organu konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. Przetworzenie ww. informacji, wiąże się z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych.

Wobec zakresu żądania strony dotyczącego udostępnienia informacji publicznej przetworzonej i nie wykazania przez skarżącą istotnego interesu publicznego do jej uzyskania Minister ocenił, że skarżąca nie posiada szczególnie istotnego interesu publicznego. Nie zgodził się w tej kwestii z poglądem skarżącej, że interesem takim jest wskazanie, że "wiedza na temat wszelkiej aktywności zawodowej pracowników Ministerstwa Finansów, Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej poza resortem czy zakładem pracy jest ważna choćby z uwagi na możliwość występowania konfliktu interesów, sytuacji mogących sprzyjać korupcji czy konieczność wykonywania (być może) dodatkowych obowiązków przez funkcjonariuszy publicznych w godzinach pracy i kosztem pracy podstawowej". Wskazał, że działanie wskazanych organów jest praworządne, gdyż wynika to ze związania administracji przepisami prawa, a nadto są one kontrolowane przez powołane do tego organ państwowe.

Skargę na powołaną decyzję do sądu administracyjnego złożyła skarżąca.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 987/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia 16 sierpnia 2013 r. nr [...].

Jak wskazał Sąd, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do ustalenia po pierwsze, czy informacje dotyczące wniosków i decyzji o udzieleniu lub nieudzielaniu zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych wydanych w 2010 r. pracownikom Ministerstwa Finansów, Dyrektorom Izb Skarbowych i Dyrektorom Urzędów Kontroli Skarbowej w zakresie, w jakim pozostają bez związku z pełnieniem funkcji publicznych – stanowią informację publiczną. Po drugie, czy informacje w zakresie wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego i wydanych decyzji o udzieleniu lub nieudzieleniu zgody na wykonywanie ww. czynności, pozostających w związku z realizacją zadań publicznych stanowią informację publiczną przetworzoną i w konsekwencji jej udostępnienie wymaga wykazania interesu publicznego.

Odnosząc się do pierwszej kwestii Sąd ustalił, że żądane informacje stanowią informację publiczną. Ponadto Sąd wskazał, że w odniesieniu do pierwszej przesłanki odmowy udzielenia wnioskowanej informacji organ nie wykazał, że dotyczy ona osób nie będących funkcjonariuszami publicznymi. Za zasadny uznał w tym kontekście zarzut skargi, że osoby zatrudnione w Ministerstwie Finansów, niebędące urzędnikami służby cywilnej, a np. pracownikami technicznymi – nie muszą wnioskować o udzielenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych, zatem jeżeli dotyczy to funkcjonariuszy publicznych wnioskowana informacja winna być udostępniona. W uzasadnieniach decyzji Minister nie wskazał – zdaniem WSA w Warszawie – aby wnioski takie składane były przez podmioty niebędące funkcjonariuszami publicznymi. Poczynił tylko ogólne rozważania na okoliczność, iż o tym czy dana osoba jest funkcjonariuszem publicznym świadczy zakres jej obowiązków.

Odnosząc się do drugiej podstawy odmowy udzielenia informacji publicznej, z uwagi na brak interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacja przetworzona jest jakościową nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci.

Analizując podjęte w przedmiotowej sprawie decyzje Sąd stwierdził, że organ nie wykazał, iż wnioskowana przez skarżącą informacja w zakresie udostępnienia wniosków pracowników Ministerstwa Finansów, Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej o udzielenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych złożonych do Ministra Finansów i Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów w 2010 r. i zgód, jak i odmów w tym przedmiocie, stanowi informację przetworzoną. Organ stwierdził jedynie, że nie dysponuje gotową informacją dotyczącą wnioskowanych zagadnień, a realizacja zawartego we wniosku żądania wiązałaby się z potrzebą: przeanalizowania wszystkich złożonych w 2010 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów, Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego oraz decyzji o udzieleniu lub odmowie udzielenia zgody na podejmowanie ww. czynności według kryterium pełnienia lub niepełnienia przez ww. osoby funkcji publicznej; przeanalizowanie wszystkich wyłonionych ww. sposób wniosków; wyodrębnienia informacji niezbędnych do przekazania; dokonania anonimizacji i usunięcia danych prawnie chronionych oraz przygotowania informacji zgodnie z wnioskiem. Przeprowadzenie tych czynności wymagałoby zdaniem organu podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym, połączonych z zaangażowaniem dużej liczby przeciwników organu.

Jak wskazał Sąd, przytoczone sformułowania uzasadnienia decyzji nie wskazują jednak przede wszystkim łącznej liczby osób (pracowników Ministerstwa Finansów oraz Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej), które w 2010 r. złożyły wniosek o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych. Ponadto Minister nie wykazał, że udzielenie ww. informacji wymaga zaangażowania dodatkowych sił i środków, sam fakt czasochłonnego procesu odnajdywania żądanej informacji, czy też jej porządkowania, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej, albowiem taka informacja nie jest informacją nową. Podobnie proste zliczenie danych znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej. Sąd podkreślił, iż z wniosku skarżącej nie wynikało, aby domagała się ona szczegółowej analizy i informacji dotyczącej indywidualnych osób, wystąpiła o udzielenie informacji ogólnej. Organ nie podał także, jakie dokumenty (poza kadrowo-płacowymi) zawierają wnioskowane dane i na czym polegać ma ich przetworzenie. Określenie, że wnioski wymagają analizy w kontekście tego czy jego autorzy pełnią lub nie funkcję publiczną, wyodrębnienie informacji niezbędnych do przekazania, anonimizacja i usunięcia danych prawnie chronionych oraz przygotowanie informacji zgodnie z wnioskiem (zestawienie) w ocenie Sądu pierwszej instancji nie wymagało szczególnych intelektualnych wysiłków. Powyższe zdaniem Sądu skutkowało uznaniem, iż organ w istocie zaniechał wskazania dlaczego uznaje żądaną informację za informację przetworzoną. W tym zakresie działanie organu WSA w Warszawie uznał za niezrozumiałe, ponadto przy braku materiału źródłowego trudno jest ocenić, na czym ma polegać wykonanie analiz i zestawień.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Finansów. Postawił w niej cztery zarzuty.

Po pierwsze, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. przez błędne uchylenie decyzji na skutek przyjęcia, że zaszły nieprawidłowości w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Finansów, polegające na innym naruszenie przepisów postępowania, podczas gdy uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. obliguje sąd administracyjny do skonkretyzowania przepisów postępowania, które zostały naruszone, a skonkretyzowanie takie w sprawie nie wystąpiło.

Po drugie, naruszenie art. 141 § 4 (niewskazanej przez skarżącego kasacyjnie ustawy) przez niezawarcie wskazań (nadających się do wykonania), co do dalszego postępowania organu.

Po trzecie, naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.u.p. przez przyjęcie, że w świetle tego przepisu żądana w przedmiotowej sprawie informacja publiczna, wymagająca podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym połączonych z zaangażowaniem pracowników Ministerstwa Finansów, nie jest informacją przetworzoną.

Po czwarte, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że Minister Finansów nie wykazał, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu WSA w Warszawie, przedmiotem wniosku skarżącej nie była "liczba zgód", lecz one same. Zarazem wskazano, że żaden przepis nie nakłada na organ obowiązku dokonania symulacji wytworzenia żądanej informacji w celu szczegółowego opisania czynności niezbędnych do jej wytworzenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zawarte w wyroku wskazania do dalszego postępowania są niewykonalne. Odnośnie zaś zarzutów materialnoprawnych naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. skarżący kasacyjnie wskazał, że w decyzji podano, iż uwzględnienie wniosku i udostępnienie informacji wiąże się z koniecznością podjęcia szeregu czynności, również o charakterze intelektualnym polegającym na przeczytaniu i przeanalizowaniu wszystkich żądanych dokumentów, i dokonaniu oceny, w jakim zakresie dokument ten może być udostępniony, czy nie zawiera informacji podlegających ochronie lub niebędących informacjami publicznymi. Podniósł, że czynności te mają charakter pracochłonny, wymagający zaangażowania pracowników Ministerstwa prowadzącego do dezorganizacji pracy urzędu i zakłócenia wykonywania podstawowych zadań przez organ. Zaznaczono, że wnioskodawca złożył stosowne wnioski także względem innych lat. Zwrócił ponadto uwagę na wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 września 2013 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 550/13, w którym uznano, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną. Wreszcie, skarżący kasacyjnie wskazał, że nie jest możliwe przez organ bez zaangażowania dodatkowych środków przeanalizowanie, czy żądana informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, zaś wykładnia tego pojęcia dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest nazbyt szeroka, powinna bowiem ograniczać się do kręgu wskazanego w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d/ u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej choć częściowo usprawiedliwione, nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, bowiem wyrok ten pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, ocenił, że żądana informacja jest informacją publiczną i w tej części należy podzielić poglądy wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nie można jednak zgodzić się z Sądem I instancji co do tego, iż organ nie wykazał, że wnioskowana przez skarżącą informacja stanowi informację przetworzoną.

Nietrafny jest wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, że informacją przetworzoną jest określony zbiór informacji prostych, których przetworzenie wymaga dokonania stanowczych analiz obliczeń, wyciągów, zestawień statystycznych, środków finansowych i osobowych. Natomiast zdaniem sądu takie czynności organu jak np. selekcja dokumentów, ich analiza pod względem treści są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie tworzą informacji przetworzonej. Informacja przetworzona – stwierdził Sąd I instancji – jest jakościowo nową informacją nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci. Informacja, której domagała się skarżąca, w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiada temu wymogowi, bowiem w chwili złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie istniał zbiór zawierający prośby pracowników Ministerstwa Finansów, Dyrektorów Izb Skarbowych oraz Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej o wyrażenie zgody na dodatkowe zatwierdzenie lub zajęcia zarobkowe – złożone w 2010 r. Nie było też zbioru składającego się z oświadczeń organu o wyrażeniu takiej zgody lub odmowie jej wyrażenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną.

W omawianej sprawie organ wyjaśnił, że dla udzielenia żądanej informacji konieczne jest wyłonienie i przeanalizowania zarówno wszystkich wniosków o wyrażenie zgody na dodatkowe zatrudnienie lub zajęcie zarobkowe jak i odpowiedzi organu na te wnioski. Konieczna jest również anonimizacja i usunięcie danych prawnie chronionych. Dopiero tak przygotowany zbiór może podlegać udostępnieniu. Organ wyjaśnił ponadto, że wskazanej we wniosku informacji nie da się pozyskać przy pomocy programów komputerowych. Przygotowanie odpowiedzi na pytanie strony wymaga natomiast zapoznania się z materiałami źródłowymi i przeprowadzenia czynności analitycznych. Z tych wszystkich względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ wykazał, że żądana informacja jest informacją przetworzoną.

Jednak zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie można uznać za w pełni uzasadniony, w sytuacji gdy organ w sprawie nazbyt ogólnie odniósł się do kwestii istnienia lub nieistnienia szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji. Organ stwierdził wprawdzie bardzo ogólnikowo, że zrealizowanie wniosku nie będzie skutkowało uzyskaniem przez stronę realnego wpływu na funkcjonowanie organów państwa, usprawnienie ich działania oraz organizację pracy, nie odniósł się jednak do pozycji i możliwości strony. Uzasadnienie tej tezy lub tezy przeciwnej powinno być przeprowadzone w oparciu o ustawę o związkach zawodowych i wykazanie czy organizacja ta ma możliwości sygnalizowania nieprawidłowości w funkcjonowaniu organu a przez to wpływania na ich wyeliminowanie. Dopiero po wyjaśnieniu tej kwestii organ będzie mógł uznać, że przesłanie odmowy udzielenia informacji publicznej zostało spełnione lub nie.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera żadnych wytycznych dla organu i w tym zakresie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten nie mógł jednak skutkować uchyleniem wyroku, ponieważ wskazane w nim naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów mając na uwadze, że wyrok ostatecznie odpowiada prawu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.