Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 753/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 14
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 1538
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Asesor WSA Anna Milicka – Stojek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Rada Miejska W N. ( dalej: "Organ") podjęła w dniu z dnia [...] stycznia 2022 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w N

Uchwałę wydano na podstawie art. 7 ust. 4 i art. 8 ust. 1-3 ustawy z dnia 5 lipca 2018 roku o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1538) (dalej: "specustawa mieszkaniowa") oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej: "u.s.g.").

W ww. uchwale Rada Miejska w N. ustaliła lokalizację inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie czterech wielorodzinnych budynków mieszkalnych ze wspólnym wielostanowiskowym garażem podziemnym oraz pawilonu usługowo-handlowego, na terenie działki nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym [...] przy ul. [...] w N.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. uchwałę złożył Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda", "organ nadzoru".

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie m.in. przepisów:

- ant. 14 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1, art. 19 ust. 2, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 7 ust. 4 oraz art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1538), a także § 29 ust. 1 Statutu Miasta N., przyjętego na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w N. z [...] października 2018 r. wraz ze zmianą wynikającą z uchwały Nr [...] z [...] listopada 2018 r.;

- art. 7 ust. 16 w związku z art. 7 ust. 7 pkt 1 oraz pkt 7 lit. a ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, w zakresie modyfikacji wniosku inwestora w zakresie miejsc postojowych;

- art. 7 ust. 9 w związku z art. 7 ust. 7 pkt 2, art. 7 ust. 7 pkt 3 i art. 7 ust. 7 pkt 11 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, w zakresie barków formalnych wniosku inwestora odnoszących się do planowanej minimalnej i maksymalnej powierzchni użytkowej mieszkań, planowanej minimalnej i maksymalnej liczby mieszkań, a także wskazań zakresu, w jakim planowana inwestycja nie uwzględnia ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 7 ust. 10, 11, 12, 13, 14, 15 i 17 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, poprzez poddanie procedurze wniosku inwestora nie spełniającego wymagań określonych w art. 7 ust. 7 pkt 2, art. 7 ust. 7 pkt 3 i art. 7 ust. 7 pkt 11 ww. ustawy;

- art. 7 ust. 17 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, poprzez brak przekazania przez Burmistrza Miasta N., Radzie Miejskiej: opinii, uwag, uzgodnień, a także opracowania ekofizjograficznego oraz prognozy oddziaływania na środowisko, sporządzonych na potrzeby obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ;

- art. 7 ust. 17, art. 8 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 w związku z art. 7 ust. 7 pkt 2 i 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, poprzez przyjęcie własnych, niezgodnych ze złożonym wnioskiem inwestora ustaleń w zakresie ustalenia planowanej minimalnej i maksymalnej powierzchni użytkowej mieszkań, a także planowanej minimalnej i maksymalnej liczby mieszkań.

Na podstawie art. 93 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda wniósł o:

1. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.;

2. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości;

3. zasądzenie na rzecz Wojewody Mazowieckiego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazał, że uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz na podstawie art. 7 ust. 4 i art. 8 ust. 1-3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.

Wojewoda zauważył, że 8 lipca 2021 r., inwestor – M. Sp. z o.o., wystąpił z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie ww. ustawy. Planowana inwestycja dotyczyła działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w N. i polegać miała na budowie zarówno czterech budynków mieszkaniowych w zabudowie wielorodzinnej wraz ze wspólnym wielostanowiskowym garażem podziemnym, jak i obejmować miała budowę pawilonu usługowo - handlowego.

W wyniku złożonego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Miasta N. opublikowano wniosek inwestora, określając formę, miejsce i termin składania uwag; pismami z 13 lipca

2021 r. powiadomiono o możliwości przedstawienia opinii i wystąpiono o uzgodnienie wniosku inwestora.

Rada Miejska w N. [...] września 2021 r. podjęła uchwałę Nr [...] "w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w N.".

Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z 1 października 2021 r. stwierdził nieważność uchwały w całości. Przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone organowi w tym samym dniu i nie podlegało zaskarżeniu.

Pismem z 24 stycznia 2022 r. inwestor zwrócił się do Burmistrza Miasta N. z wnioskiem "o wydanie decyzji Lokalizacji Inwestycji Mieszkaniowej (zgodnie ze specustawą) oraz planów inwestycji mieszkaniowych w M.", w brzmieniu: "1/1/ nawiązaniu do przeprowadzonych rozmów i uzgodnień, my niżej podpisani (...) reprezentując Spółkę M. Sp. z o.o. informujemy, że realizując inwestycje mieszkaniowe (wielorodzinne) w M. w imieniu reprezentowanej Spółki zobowiązujemy się do realizacji inwestycji mieszkaniowych ze współczynnikiem 1,5 dla miejsc parkingowych - to znaczy na każde mieszkanie będzie przypadało 1,5 miejsca parkingowego".

Wojewoda wskazał, że powyższe pismo dotyczyło także wniosku z 23 czerwca 2021 r., o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na terenie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w N.

W tym samym dniu, na stronie podmiotowej Miasta N., zamieszczona została informacja o zwołaniu na dzień następny, tj. [...] stycznia 2022 r., [...] Nadzwyczajnej Sesji Rady Miejskiej w N. obejmującej następujący porządek obrad: "1. Otwarcie sesji. 2. Stwierdzenie prawomocności obrad. 3. Przedstawienie porządku obrad. 4. Podjęcie uchwały w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta N.. 5. Podjęcie uchwały w sprawie zmiany Uchwały Budżetowej Miasta N. na rok 2022. 6. Projekt uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w N. 7. Zamknięcie sesji.".

Porządek obrad został uzupełniony w trakcie trwania sesji o kolejny punkt.

Na sesji 25 stycznia 2022 r. Rada Miejska w N. ponownie podjęła uchwałę Nr [...] "w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w N.", na podstawie tego samego wniosku z 23 czerwca 2021 r., zmieniając przy tym istotne, obligatoryjne, parametry inwestycji mieszkaniowej.

Organ nadzoru wskazał, że zarówno z dokumentacji z przebiegu procesu podejmowania uchwały, jak również z samego przebiegu [...] sesji Rady Miejskiej w N., dostępnego pod adresem internetowym nie wynika jednak, jakie brzmienie uchwały było przedmiotem głosowania.

Projekt uchwały przekazany radnym wraz z zawiadomieniem o zwołaniu [...] nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej w N., w ramach ustaleń zawartych w § 4 posiadał następujące brzmienie:

"§ 4. Ustala się liczbę mieszkań w budynkach:

1. Minimalną: 185

2. Maksymalną: 185".

Powyższe wynika również z projektu uchwały dostępnej w Biuletynie Informacji Publicznej.

W trakcie rozpatrywania projektu uchwały, Burmistrz Miasta N. złożył zarówno autopoprawkę co do liczby mieszkań wskazując, że minimalna ich liczba wynosić ma 25 (tzw. minimum ustawowe), co oznacza zmniejszenie planowanej liczby lokali mieszkalnych ze 185 do 25, jak również poinformował radę o zobowiązaniu inwestora co do zwiększenia liczby miejsc parkingowych w ramach planowanej inwestycji.

Po przeprowadzeniu dyskusji Przewodniczący Rady Miejskiej w N. wniósł o odczytanie projektu uchwały przez Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej. Wiceprzewodniczący Rady Miejskiej w N. odczytał projekt uchwały w następujący sposób: "Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w N. z [...] stycznia 2021 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ulicy [...] w N.".

Następnie Przewodniczący Rady zarządził głosowanie stwierdzając przy tym: "Przystępujemy do głosowania. Kto jest za formą i treścią odczytanej uchwały? Bardzo proszę, kto jest za, proszę podnieść rękę i nacisnąć przycisk. Dziękuję bardzo, kto jest przeciwny uchwale, bardzo proszę podnieść rękę i nacisnąć przycisk. Kto się wstrzymał od głosowania, bardzo proszę podnieść rękę i nacisnąć przycisk.".

Wojewoda wskazał, że prowadzący obrady nie poddał pod głosowanie projektu uchwały wraz z autopoprawką wniesioną już podczas trwania obrad [...] sesji Rady Miejskiej w N. Co więcej odczytując projekt uchwały Wiceprzewodniczący Rady Miejskiej w N. stwierdził, że uchwała ta podejmowana jest [...] stycznia 2021 r., nie zaś 25 stycznia 2022 r.

Jeżeli zatem Przewodniczący zarządził głosowanie "za formą i treścią odczytanej uchwały" to powyższe oznacza, że uchwała została podjęta w brzmieniu bez autopoprawki, w zakresie minimalnej liczby mieszkań, o której mowa w § 4 ust. 1. Ponadto nie jest również wiadomym, jaką wersją projektu uchwały faktycznie dysponowali poszczególni radni, skoro Wiceprzewodniczący Rady Miejskiej w N. odczytał projekt uchwały z datą 21 stycznia 2021 r., zaś Przewodniczący Rady formalnie poddał pod głosowanie uchwałę w formie i treści podlegającej odczytaniu, a więc zarówno bez autopoprawki, jak i z błędną datą.

W tej sytuacji uchwała przekazana w trybie art. 90 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i podlegająca publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, posiada inną treść niż faktycznie poddania pod głosowanie podczas [...] nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej w N.

W niniejszej sprawie znaczenie ma zatem fakt, że podczas sesji odczytano jedynie tytuł uchwały wraz z błędną datą jej podjęcia, a także jej numer. Nie odczytano natomiast żadnej treści normatywnej uchwały, w tym także wniesionej, podczas trwania sesji, autopoprawki. Na sesji nie głosowano poprawek do uchwały, zaś przy głosowaniu nie określono, że uchwałę podejmuje się wraz z autopoprawką. Powyższe oznacza, że głosowanie odbyło się nad wersją uchwały przekazaną radnym wraz z porządkiem obrad, wobec braku poddania pod głosowanie projektu uchwały wraz z wniesioną autopoprawką.

Tym samym, zdaniem Wojewody, należy uznać, że dokonanie zmian w uchwale, polegającej na zmianie minimalnej liczby mieszkań, zostało wprowadzone bez woli całej rady, samodzielnie przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w N. już po podjęciu uchwały, co stanowi wkroczenie w kompetencje Rady i narusza przepis art. 14 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1, art. 19 ust. 2, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 7 ust. 4 oraz art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.

Uchwała została zmieniona w sposób nieuprawniony, z naruszeniem kompetencji organu stanowiącego gminy, co stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały.

Stosownie do wymogów art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, określenie minimalnej liczby mieszkań powstałych w wyniku realizacji inwestycji, stanowi obligatoryjny element uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i na podstawie art. 25 ust. 1 wiąże organ wydający pozwolenie na budowę.

Kluczowe znaczenie ma zatem fakt, że w momencie odczytywania numeru, tytułu i daty uchwały oraz poddania jej pod głosowanie w formie oraz cytowanej powyżej treści, nowa norma zawarta w § 4 ust. 1 nie podlegała automatycznej korekcie. Co więcej przywołanie błędnej daty podjęcia uchwały świadczy dobitnie, że nie jest wiadomym jaka była faktycznie wiedza radnych co do treści podejmowanej uchwały, a tym samym także co do jej ustaleń merytorycznych.

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że uchwała "w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w N.", jest uchwałą w znaczeniu ogólnym, a zatem aktem, który stanowi wyraz woli organu kolegialnego. Uchwała rady gminy podlega podpisaniu przez prowadzącego obrady przewodniczącego. Jakkolwiek wymagania takiego nie formułuje bezpośrednio ustawa o samorządzie gminnym, to uwzględniają go zwykle statuty gmin, w tym przypadku obowiązek taki wynika wprost z § 29 ust. 1 Statutu Miasta N., przyjętego na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w N. z [...] października 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta N., wraz ze zmianą wynikającą z uchwały Nr [...] z [...] listopada 2018 r.

Wojewoda zauważył, że podpisany przez przewodniczącego rady gminy dokument nie stanowi jednak uchwały sensu stricto, ponieważ, pozostaje on jedynie swoistym odpisem uchwały przygotowanym po ustaleniu wyników głosowania. De facto uchwała zostaje bowiem podjęta w momencie jej przegłosowania. Uchwalenie zawsze poprzedza podpisanie uchwały, które jest działaniem o charakterze następczym. Znaczenie prawne tego dokumentu określić należy tym samym jako wtórne w odniesieniu do zaprotokołowanej czynności podjęcia (przegłosowania) uchwały przez członków organu kolegialnego.

Wojewoda zauważył też, że uchwała w innym brzmieniu, niż faktycznie poddana pod głosowanie została przekazana organowi nadzoru w celu dokonania oceny jej zgodności z przepisami prawnymi a także opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. Tym samym wadliwa uchwała wywołuje określone skutki prawne, co jest w niniejszej sprawie niedopuszczalne.

Powyższe naruszenia stanowią samoistną podstawę prawną do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Niezależnie od powyższego Wojewoda wskazał, że na dzień przed sesją inwestor zobowiązał się do zwiększenia liczby miejsc postojowych do 1,5 miejsca na 1 lokal mieszkalny, co przy maksymalnej liczbie mieszkań, określonej w § 4 ust. 2 uchwały, na poziomie 185, oznacza 278 miejsc parkingowych, podczas gdy z § 8 ust. 1 pkt 4 uchwały wynika, że "Zaprojektowano 201 miejsc postojowych zlokalizowanych w obrębie działki inwestycji, w tym 17 miejsc dla osób niepełnosprawnych. Na całkowitą liczbę miejsc postojowych Składają się 153 miejsca w wielostanowiskowym parkingu podziemnym i 48 miejsc postojowych naziemnych".

Powyższe wynika również z charakterystyki inwestycji mieszkaniowej przedstawionej w formie graficznej, stanowiącej załącznik nr 3, a także ze złożonego wniosku z 23 czerwca 2021 r., gdzie w pkt 2 określono, że: dla inwestycji zaprojektowano 201 miejsc postojowych zlokalizowanych w obrębie działki inwestycji, w tym 17 miejsc dla niepełnosprawnych. Na całkowitą liczbę miejsc postojowych składa się 153 miejsc w wielostanowiskowym parkingu podziemnym i 48 miejsc postojowych nadziemnych.

Zwiększenie liczby miejsc postojowych z planowanych pierwotnie 201 do 278 (liczba mieszkań x 1,5) oznacza zatem zmianę wniosku inwestora i wymaga dokonania stosownych korekt zarówno w złożonym wniosku w jego części opisowej, ale również graficznej.

W art. 8 ust. 1 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, określono w sposób szczegółowy elementy uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, o której mowa w art. 7 ust. 4. Wymagania określone w przepisie art. 8 ust. 1 w sposób ścisły korespondują z art. 7 ust. 7, regulującym składniki wniosku, jaki inwestor zobowiązany jest złożyć do właściwej miejscowo rady gminy w przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej. Zestawienie obu przepisów wskazuje, że wymogi co do zawartości uchwały pod względem treściowym odpowiadają, co do zasady, elementom wniosku.

Uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej określa bowiem m.in.:

- granice terenu objętego inwestycją mieszkaniową; wymóg ten skorelowany został z wymaganiami wniosku o ustalenie lokalizacji zawartym w art. 7 ust. 7 pkt 1;

- charakterystykę inwestycji mieszkaniowej, przedstawioną zarówno w formie opisowej, jak i graficznej obejmującą określenie m.in.: niezbędnej liczby miejsc postojowych, planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, Wymóg ten skorelowany został z przepisem art. 7 ust. 7 pkt 7 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.

Skoro zatem treść normatywna uchwały lokalizacyjnej jest zbieżna z elementami złożonego wniosku inwestora to pismo inwestora z 24 stycznia 2022 r. w zakresie zmiany liczby miejsc parkingowych stanowi faktyczną modyfikację złożonego przez inwestora wniosku, który należy rozpatrywać w kontekście przepisu art. 8 ust. 1 pkt 8 (w tym lit. a), w związku z art. 7 ust. 7 pkt 7 (w tym lit. a) ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, albowiem zwiększenie liczby miejsc parkingowych wpływa bezpośrednio na charakterystykę inwestycji mieszkaniowej, w tym także w zakresie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz w zakresie charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiących obligatoryjny element uchwały lokalizacyjnej.

Ponadto modyfikacja ta, wobec zapewnień inwestora co do zapewnienia nowych miejsc parkingowych w sposób alternatywny, na terenach innych nieruchomości, a więc na terenach nieruchomości nie objętych wnioskiem o ustalenie lokalizacji, stanowi faktyczną modyfikację wniosku, co do granic terenu objętego wnioskiem lokalizacyjnym, o którym mowa w art. 7 ust. 7 pkt 1 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.

Taka modyfikacja wniosku zarówno co do liczby, jak i sposobu rozmieszczenia miejsc parkingowych, stanowiących na mocy art. 8 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 lit. a ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, obligatoryjny element uchwały lokalizacyjnej oznacza, że na Burmistrzu N., ciążył bezwzględny obowiązek ponowienia procedury związanej z podejmowaniem takiej uchwały, a także uaktualnienie samej treści wniosku wraz z niezbędnymi załącznikami.

Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 16 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, "Do czasu podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 4, inwestor może modyfikować wniosek, o którym mowa w ust. 1. Modyfikacja wniosku może wynikać w szczególności ze zgłoszonych uwag, uzyskanych opinii oraz dokonanych uzgodnień. W przypadku modyfikacji wniosku przepisy ust. 1-15 stosuje się.".

W sprawie, przed podjęciem uchwały, pismem z 24 stycznia 2022 r., inwestor zmodyfikował wniosek w zakresie ustaleń dotyczących liczebności miejsc parkingowych. Powyższe oznacza, że modyfikacja takiego wniosku wymaga ponowienia czynności zarówno w zakresie formalnej nowelizacji wszystkich treści, w celu spełnienia wymagań określonych w art. 7 ust. 1 - 9 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, jak również czynności materialne - technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 10 - 15 ww. ustawy.

Wojewoda wskazał, że ustawodawca przewidział możliwość modyfikacji wniosku, zastrzegając przy tym każdorazowo konieczność powtórzenia przez organ wykonawczy także wszystkich czynności proceduralnych, co w przedmiotowej sprawie oznacza, że w istocie termin do wniesienia uwag, opinii oraz uzgodnień biegnie od początku. Ustawodawca przyznał tym podmiotom możliwość wypowiedzenia się co do treści wniosku, odpowiadającej faktycznym parametrom planowanej inwestycji, w tym także w zakresie liczby miejsc parkingowych, tym bardziej, iż zgodnie z cytowanym już art. 25 ust. 1 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, ustalenia uchwały wiążą organy administracji architektoniczno - budowlanej przy udzielaniu pozwolenia na budowę.

Konieczność ponowienia czynności proceduralnych związana jest z faktem, że dokonanie modyfikacji wniosku nie może pozbawić organów możliwości dokonania opinii oraz uzgodnienia wniosku o ustalenie lokalizacji w nowym kształcie. Podmioty te nie mogłyby w istocie się wypowiedzieć na temat planowanej inwestycji mieszkaniowej, albowiem faktyczny wniosek różniłby się treścią od wersji przez nie otrzymanej. Dodatkowo mogłoby to stanowić podstawę do nadużyć ze strony inwestora, który mógłby składać wniosek w celu uzyskania pozytywnych opinii, bądź nieotrzymania negatywnych opinii, uzgodnień, następnie zaś wniosek ten modyfikować do treści faktycznie odpowiadającej planowanej inwestycji.

Tryb podjęcia uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, określony został w sposób szczegółowy w art. 7 ust. 10 - 15 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, i obejmuje zarówno partycypację społeczną, stosownie do wymogów art. 7 ust. 10 i 11 ww. ustawy, jak i partycypację instytucjonalną, o której mowa w art. 7 ust. 12 -15.

Partycypacja społeczna, ale również instytucjonalna przy podejmowaniu uchwały lokalizacyjnej jest tym bardziej istotna, z uwagi na fakt, że w art. 5 ust. 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skoro zatem ustaleń planu miejscowego nie stosuje się przy realizacji inwestycji podejmowanej w tym trybie, to tym bardziej partycypacja ta nie może być iluzoryczna. Stąd też ustawodawca, w ramach przepisu art. 7 ust. 16 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, wprowadził wymóg zarówno aktualizacji samego wniosku oraz jego obligatoryjnych załączników, jak również wprowadził wymóg ponowienia czynności proceduralnych.

Powyższe istotne naruszenie procedury wynikające z przepisu art. 7 ust. 16 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących stanowi samoistną (niezależną) przesłankę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

Niezależnie od powyższych zarzutów skarżący zauważył, że w omawianej sprawie doszło także do istotnego naruszenia art. 7 ust. 9 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, które również same w sobie stanowią samoistną przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Zgodnie z ww. przepisem w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w ust. 1, nie spełnia wymogów, o których mowa w ust. 7 i 8, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wzywa do usunięcia braków formalnych, wskazując termin na ich usunięcie, nie dłuższy jednak niż 14 dni, pouczając jednocześnie, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia.

W art. 7 ust. 7 i ust. 8 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących wskazane są obligatoryjne wymogi treściowe, jakie musi spełniać wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, aby można byłoby go uznać za wniosek kompletny, którego złożenie do organu spowoduje skuteczny bieg terminu do wydania przez radę gminy uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Tymczasem wniosek inwestora z 23 czerwca 2021 r. nie spełnia wymogów, o których mowa w ustawie o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących w odniesieniu do wymogu zawartego w art. 7 ust. 7 pkt 2 ww. ustawy w zakresie obligatoryjnego określenia planowanej minimalnej i maksymalnej powierzchni użytkowej mieszkań. Zgodnie z wnioskiem inwestora "W projektowanych budynkach przewiduje się powstanie mieszkań o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 30,00 m2 i nie większej niż 95,00 m2".

W kontekście tak sporządzonego wniosku Wojewoda wskazał, że legalna definicja "powierzchni użytkowej mieszkań", zawarta została w art. 2 pkt 6 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, zgodnie z którą "Użyte w ustawie określenia oznaczają: (...) 6) powierzchnia użytkowa mieszkań - sumę powierzchni użytkowych wszystkich lokali mieszkalnych oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych objętych inwestycją mieszkaniową, obliczoną zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 34 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane". Tym samym we wniosku inwestora nie zawarto informacji na temat sumy powierzchni użytkowych wszystkich lokali mieszkalnych objętych planowaną inwestycją mieszkaniową. W tej sytuacji Burmistrz Miasta N., zobligowany był, na podstawie art. 7 ust. 9 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, do bezwzględnego wezwania do usunięcia braków formalnych, wraz ze wskazaniem terminu na ich usunięcie, nie dłuższego jednak niż 14 dni, wraz z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia.

Tymczasem Burmistrz Miasta N., w sposób bezpodstawny odstąpił od powyższego wymogu, a w następstwie poddał wadliwy wniosek zarówno konsultacjom społecznym, jak i opiniowaniu, a także poddał go procesowi uzgodnień.

Kwestia dotycząca sposobu określenia planowanej minimalnej i maksymalnej powierzchni użytkowej mieszkań, w tym także w zakresie powiązania treści uchwały z wymogami formalnymi wniosku inwestora, była już przedmiotem uprzedniego rozstrzygnięcia Wojewody Mazowieckiego z 1 października 2021 r. znak: WNP-l.4131.202.2021.RM, na mocy którego stwierdzono nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w N. z [...] września 2021 r.

Powyższe oznacza, że zarówno organ wykonawczy, jak i rada miasta miały pełną świadomość co do wadliwości złożonego wniosku w tym zakresie. Co więcej w ww. rozstrzygnięciu nadzorczym poruszana była również kwestia liczby mieszkań.

Wojewoda wskazał, że stosownie do wymagań określonych w art. 7 ust. 7 pkt 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, wniosek o ustalenie lokalizacji inwencji mieszkaniowej zawiera określenie planowanej minimalnej i maksymalnej liczby mieszkań. Ustalenia w tym zakresie stanowią, na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy obligatoryjny element uchwały o lokalizacji takiej inwestycji. Tymczasem wniosek inwestora z 23 czerwca 2021 r. nie spełnia powyższych wymagań, albowiem w tym zakresie określa on jedynie, że:

"2. Planowana minimalna i maksymalna liczba mieszkań.

Przewiduje się łącznie 185 lokali mieszkalnych w czterech projektowanych budynkach:

• W budynku nr I przewiduje się 58 lokali mieszkalnych,

• W budynku II przewiduje się 46 lokali mieszkalnych,

• W budynku III przewiduje się 46 lokali mieszkalnych,

• W budynku IV przewiduje się 46 lokali mieszkalnych,".

Ze złożonego wniosku inwestora wynika zatem niezbicie, że określił on "przewidywaną" liczbę mieszkań określonych na 185, co oznacza de facto określenie maksymalnej ich liczby. Powyższe oznacza, że także w tym zakresie Burmistrz Miasta N. winien, na podstawie art. 7 ust. 9 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, wezwać do usunięcia braków formalnych, wskazując termin na ich usunięcie.

Złożony wniosek inwestora nie spełnia również dyspozycji art. 7 ust. 7 pkt 11 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Zgodnie z ww. przepisem nałożono na inwestora wymóg wskazania, w jakim zakresie planowana inwestycja nie uwzględnia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku, w którym teren planowanej inwestycji objęty jest ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.

Tymczasem z wniosku inwestora z 23 czerwca 2021 r. wynika jedynie, że:

"Obszar inwestycji stanowi działka 1/8, obr. 3-05 objęta obowiązującym MPZP. Na działce znajdują się 2 obszary o różnym przeznaczeniu - 9.50 MN czyli tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz 9.54 ZP czyli tereny zieleni parkowej. (...) W związku z powyższym należy uznać rozbieżność charakteru planowanej inwestycji z zapisami MPZP i zbieżność z zapisami SUiKZP. Powołując się na ustalenia art.5 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 roku o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (...) należy stwierdzić że obszar Twierdzy M. stanowi obecnie obszar powojskowy więc planowana inwestycja mieszkaniowa nie musi być zbieżna z zapisami obowiązującego dla wskazanego obszaru MPZP i zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, a obszar objęty inwestycją nie jest objęty uchwalą o utworzeniu parku kulturowego - warunek spełniony".

Natomiast dla terenu objętego uchwałą lokalizacyjną obowiązuje plan miejscowy przyjęty na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w N. z [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta N., przy czym:

- północna część działki znajduje się granicach terenu oznaczonego symbolem 9.54ZP, stanowiącego tereny zieleni parkowej, dla którego obowiązują m.in. ustalenia zawarte w § 103;

- równolegle do ul. [...] plan przewiduje teren oznaczony symbolem KD, z przeznaczeniem pod drogę dojazdową, dla którego obowiązują m.in. ustalenia zawarte w § 115 ust. 2;

- południowa część działki stanowi teren oznaczony symbolem 9.50MN stanowiący tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla którego obowiązują m.in. ustalenia zawarte w § 93.

Tym samym po stronie inwestora, na mocy przywołanych powyżej przepisów, istniał obowiązek jednoznacznego określenia wszystkich niezgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W złożonym wniosku nie tylko, że nie wskazano, poza ogólnym stwierdzeniem, w jakim zakresie planowana inwestycja nie uwzględnia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jeszcze pominięto sam fakt, że część działki przeznaczona jest pod drogę klasy dojazdowej.

Wojewoda wskazał, że inwestor zobligowany został do określenia w złożonym wniosku tych elementów inwestycji mieszkaniowej, które nie uwzględniają ustaleń planu miejscowego, w rozumieniu każdego z ustaleń planu miejscowego, którego inwestycja mieszkaniowa dotyczy. Kluczowe znaczenie ma tutaj sformułowanie zawarte w samym zdaniu wprowadzającym w art. 7 ust. 7 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, poprzedzającym wyliczenia, w którym określono wymogi wniosku określone jako "wniosek (...) ZAWIERA". Jakikolwiek brak spełnienia wymogu zawartości wniosku w rozumieniu przepisów ustawy winien wywołać skutek, o którym mowa w art. 7 ust. 9 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.

Także w tym przypadku Burmistrz N. winien zastosować się do przepisu art. 7 ust. 9 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, poprzez wezwanie inwestora do usunięcia braków formalnych. Tymczasem Burmistrz nie dokonał prawidłowej weryfikacji wniosku inwestora pod kątem jego zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi o naruszeniu art. 7 ust. 9 w związku z art. 7 ust. 7 pkt 11 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.

Skarżący wskazał, że z uwagi na wiele istotnych naruszeń prawa Burmistrz N. nie był w jakiejkolwiek formie uprawniony do rozpoczęcia procedowania nad tak wadliwym wnioskiem. Co więcej partycypacja społeczna i instytucjonalna w procedowaniu wadliwego, w odniesieniu do podstawowych a zarazem kluczowych elementów planowanego zamierzenia inwestycyjnego, wniosku inwestora oznacza, że zarówno społeczeństwo, jak i uprawnione do dokonywania uzgodnień organy wypowiadały się co do wniosku inwestora, który winien podlegać uzupełnieniu, a więc którego treść byłaby inna gdyby wniosek był poprawnie sporządzony. Co więcej w przypadku braku uzupełnienia takiego wniosku wniosek taki w ogóle nie powinien podlegać procedowaniu.

W tej sytuacji zasadny winien okazać się również zarzut dotyczący istotnego naruszenia art. 7 ust. 10, 11, 12, 13, 14, 15 i 17 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, poprzez poddanie procedurze wniosku inwestora nie spełniającego wymagań określonych w art. 7 ust. 7 pkt 2, art. 7 ust. 7 pkt 3 i art. 7 ust. 7 pkt 11 ww. ustawy.

Powyższe naruszenia również stanowią samoistną podstawę do stwierdzenia nieważności ww. uchwały.

Ponadto Wojewoda podniósł, że stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 14 pkt 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, organ wykonawczy miasta nie później niż w terminie 3 dni od dnia zamieszczenia poprawnie złożonego wniosku inwestora, na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej gminy, a jeżeli gmina nie ma strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej gminy, występuje o uzgodnienie wniosku z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony konserwatorskiej na podstawie przepisów ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710, ze zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków lub wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 474).

Ponadto stosownie do wymogu art. 8 ust. 1 pkt 1-2 ustawy o ułatwieniach- w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej określa warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków.

Rozwiązania projektowe muszą tym samym uwzględniać ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, a także parków kulturowych poprzez ich akceptację, wyrażoną w postaci uzgodnienia z właściwym organem, w tym przypadku z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Tymczasem Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków, zwany dalej także jako MWKZ, w swoim piśmie z 9 sierpnia 2021 r., wniosek inwestora niespełniający wymogów art. 7 ust. 7 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, poddał daleko idącej krytyce, wskazując m.in., że

- planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie Twierdzy M. objętej ochronę konserwatorską;

- nałożone ograniczenia w zagospodarowaniu terenu miały na celu uniknięcie wprowadzenia wielogabarytowej zabudowy, która swoją skalą zdominowałaby najbliższy krajobraz, a w szczególności pobliską R. i K. wraz z wałami ziemnymi, koszarami i bramą. Obecne zagospodarowanie działki stanowi tło dla ww. obiektów;

- planowana forma budynków oraz ich wysokość spowodują, że zespół zabudowy mieszkaniowej stanie się dominantą tej części twierdzy i wprowadzi dysonans w odbiorze zabytków, zakłócając przy tym osie widokowe. Należy również podkreślić, że budynki w niewielki sposób nawiązują do historycznej, głównie koszarowej architektury poprzez zastosowanie okładziny klinkierowej i rzutu części pawilonu handlowo-usługowego kojarzącego się z redutą.

- w ocenie MWKZ zbyt duża wysokość budynków, brak oddzielenia wysoką zielenią zespołu zabudowy od ulicy Obwodowej oraz niewystarczające nawiązanie stylistyczne do zabytkowych obiektów, powoduje, że przedłożony wniosek nie może uzyskać akceptacji organu ochrony konserwatorskiej, gdyż negatywnie wpłynąłby na zabytkowe wartości twierdzy M.

Skarżący wskazał, że z dokumentacji związanej z podjętą uchwałą wynika, że organ nadzoru konserwatorskiego nie uzgodnił przedłożonego wniosku inwestora w ustawowym terminie, z uwagi na niedotrzymanie terminu 21 dni na dokonanie uzgodnienia, bądź jego odmowy (MWKZ otrzymał wniosek inwestora 15 lipca 2021 r., zaś swoje stanowisko przedstawił w piśmie z 9 sierpnia 2021 r.) to jednak z uwagi na istotną ochronę tego zabytku inwestor winien przynajmniej rozważyć jego zmianę. Co więcej na podstawie art. 7 ust. 17 zd. 1 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących burmistrz winien przedłożyć radzie gminy projekt uchwały, o której mowa w ust. 4, wraz z opiniami i uwagami oraz wynikiem dokonanych uzgodnień. Tymczasem z przebiegu sesji nie wynika, by pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków było przekazane radnym wraz z materiałami na sesję.

Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z 7 lutego 2022 r. zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności już podjętej uchwały argumentując to faktem, że zajęcie negatywnego stanowiska przez organ uzgadniający wniosek, nawet jeśli nastąpiło to po terminie przewidzianym do zajęcia stanowiska, powinno skutkować wydaniem uchwały negatywnie odnoszącej się do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (o ile oczywiście wniosku nie zmodyfikuje się w ślad za wytycznymi poczynionymi w ramach uzgodnienia). W omawianym przypadku, pomimo zajęcia przez MWKZ wyraźnie negatywnego stanowiska, zarówno wzruszona przez Wojewodę uchwała, jak i uchwala z 25 stycznia 2022 r. zatwierdza inwestycję, której realizacja zdegraduje znaczny obszar zabytkowej Twierdzy M. m.in. poprzez: przeskalowanie zabudowy w odniesieniu do historycznych budynków; brak wkomponowania obiektów w istniejących krajobraz i formy nawiązującej do dawnej, koszarowej i mieszkaniowej architektury - zarówno od względem stylistycznym, jak i gabarytów i ukształtowania bryły; usunięcie zieleni z terenu przeznaczonego w planie zagospodarowania (mpzp) na zieleń parkową; usunięcie tła, a także strefy buforowej dla reduty Napoleona oraz zakłócenie osi widokowych; zabudowę i zagęszczenie jednego z ostatnich niezabudowanych obszarów pomiędzy wałami, po zachodniej stronie twierdzy, stanowiącym dokumentację pierwotnego ukształtowania fortyfikacji.

Z powyższego stanowiska wynika, że planowane zamierzenie inwestycyjne bezpowrotnie negatywnie i kluczowo wpłynie na unikatowy, na skalę światowa, zabytek.

Co więcej MWKZ powołał się na kompetencje wynikające z art. 4 pkt 2 i 3 oraz art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazując, że ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, czy udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Zignorowanie stanowiska MWKZ wskazuje, że gmina zupełnie nie docenia wartości lokalnych zabytków, kierując się wyłącznie zyskiem inwestora.

W tej sytuacji kluczowe znaczenie dla podjętej uchwały ma fakt, czy radnym wraz z materiałami do uchwały przedstawiono pełne stanowisko Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, stosownie do wymogu art. 7 ust. 17 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, czy też jedynie w uzasadnieniu uchwały wzmiankowano o tym fakcie.

Z przebiegu sesji, zwołanej z dnia na dzień, wynika, że radni poinformowani jedynie zostali o formalnym uzgodnieniu wniosku inwestora. Co więcej z przebiegu sesji wynika także, że radni nie otrzymali wymaganego, na mocy art. 7 ust. 17 zd. 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, opracowania ekofizjograficznego a także prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonych na potrzeby obowiązującego, w tym miejscu, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w N. z [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta N.

Wojewoda podkreślił, że celem opracowania ekofizjograficznego jest określenie sposobów utrzymania lub przywrócenia równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia na danym terenie, a ponadto wskazanie racjonalnych metod gospodarowania zasobami środowiska naturalnego. Ważne jest także, że postanowienia zawarte w opracowaniu ekofizjograficznym mogą stanowić uzasadnienie podjętych przez radę gminy rozstrzygnięć planistycznych w planie miejscowym.

Obowiązkiem Burmistrza Miasta N. było również przedłożenie radnym prognozy oddziaływania na środowisko do obecnie obowiązującego planu miejscowego. Prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona na potrzeby planu miejscowego obecnie stanowi jeden z elementów strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. W dacie podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego zakres takiej prognozy określony był w przepisach art. 41 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, a także w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 197, poz. 1667).

Brak przedłożenia powyższych dokumentów wraz z projektem uchwały stanowi naruszenie art. 7 ust. 17 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, co w powiązaniu ze zmianami dokonanymi podczas sesji, stanowi o istotnym naruszeniu prawa.

Skarżący wskazał ponadto, że organa gminy, co do zasady, związane są wnioskiem inwestora w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Trudno bowiem zakładać, by partycypacja społeczna, rozumiana jako możliwość składania uwag do konkretnego wniosku, jak i partycypacja instytucyjna, rozumiana jako możliwość wyrażania opinii oraz dokonywania uzgodnień, odnosić się miała do zupełnie innych rozwiązań inwestycyjnych, czy też przestrzennych.

Ponadto nie jest możliwym by rada z jednej strony wpływała na parametry inwestycji mieszkaniowej, czy też związane z tą inwestycją zasady zagospodarowania, a jednocześnie w ramach uchwały wprowadzała do obrotu prawnego w formie stosownych załączników, materiały ze złożonego wniosku inwestora zawierającego inne parametry, określone m.in. w charakterystyce inwestycji mieszkaniowej, czy też zawierające inne (odmienne) zasady zagospodarowania, o których mowa w ramach planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ nadzoru formując powyższy zarzut dostrzegł także wyjątki od tej zasady. Wyjątkiem od tej zasady są jednak co najwyżej sytuacje związane z koniecznością uwzględnienia w uchwale dokonanych uzgodnień, o których mowa w art. 7 ust. 17 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Należy bowiem pamiętać, że uzgodnienie jest formą o znaczeniu stanowczym i wiąże organ administracji publicznej. Oznacza to, że organy uzgadniające mogą wyrazić w sposób swobodny swoje stanowisko, a organ wykonawczy będzie musiał przedłożyć je radzie gminy wraz z projektem uchwały. Rada nie ma możliwości samodzielnego zmodyfikowania, czy też odrzucenia stanowiska organu uzgadniającego, niezależnie od jego treści.

Innymi słowy uzgodnienie jest formą wpływu jednego organu na drugi, bo uzależnia możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający.

Niemniej jednak nawet w tej szczególnej sytuacji ustawodawca przewidział, w ramach przepisu art. 7 ust. 16 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, że inwestor jest uprawniony do modyfikacji wniosku, który może wynikać, "w szczególności ze zgłoszonych uwag, uzyskanych opinii oraz dokonanych uzgodnień. W przypadku modyfikacji wniosku przepisy ust. 1-15 stosuje się".

W kategoriach pewnego wyjątku traktować również należy odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z uwagi na: stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Niemniej jednak trudno jest oceniać odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, w kategoriach związania wnioskiem inwestora, w zakresie modyfikacji jego treści. Co więcej odmowę należy traktować jako odmowę realizacji inwestycji mieszkaniowej w planowanym przez inwestora kształcie.

Powyższe oznacza zatem, że z wyjątkiem, o którym mowa powyżej, organy gminy są związane wnioskiem inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Tymczasem podczas sesji Rady Miejskiej w N. dokonano zmiany jednego z podstawowych parametrów charakteryzujących inwestycję mieszkaniową tj. planowanej minimalnej liczby mieszkań, co nie znajduje odzwierciedlenia zarówno we wniosku inwestora, jak i załączniku nr 3 stanowiącym charakterystykę inwestycji mieszkaniowej, nr 3a stanowiącym planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystyka zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych.

Powyższe należy traktować w kategoriach celowego ominięcia powtórzenia procedury, pomimo dokonanej przez organa Miasta N. modyfikacji wniosku inwestora. Powyższe oznacza naruszenie kompetencji organu do podejmowania tego rodzaju modyfikacji i oznacza istotne naruszenia zarówno art. 7 ust. 17, jak i art. 8 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.

Skarżący wskazał ponadto, że w sprawie, w wyniku zmian dokonanych przez organy Miasta N., doszło do powstania ewidentnej sprzeczności pomiędzy ustaleniami zawartymi w § 4 ust. 1 uchwały a załącznikami nr 3 i 3a, co oznacza, że nie jest wiadomym, jaka faktycznie minimalna liczba mieszkań może powstać w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji.

Reasumując, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia, w sposób istotny, zasad sporządzania uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, trybu jej podejmowania, a także naruszenia właściwości organów.

W odniesieniu do podstaw stwierdzenia nieważności aktów organu samorządowego przyjmuje się, że już z samego brzmienia art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy.

Wojewoda dodał, że wobec ogólnie wyznaczonych wskazanymi przepisami ram prawnych i podstaw stwierdzania nieważności aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, wykładnia poszczególnych pojęć użytych w treści tych przepisów dokonywana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy uwzględnianiu poglądów doktryny.

Zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Zobowiązanie organu do działania w granicach prawa oznacza w szczególności, że organ władzy publicznej powinien przestrzegać wszelkich norm związanych z kompetencjami tego organu, przy czym nie chodzi tu tylko o prawo materialne i ustrojowe, lecz także o normy procesowe.

Z punktu widzenia wszelkich regulacji procesowych istotne jest także, że z zasady legalizmu wynika obowiązek rzetelnego wykonywania przez organy władzy publicznej powierzonych im zadań, przy czym zasada ta oznacza, że "na ograny władzy publicznej nałożony jest obowiązek działania na podstawie oraz w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Ich działania, podstawa i granice tych działań powinny być ściśle wyznaczone przez prawo. Niedopuszczalne jest zatem działanie bez podstawy prawnej - wykraczające poza te granice.

W kontekście powyższych rozważań Wojewoda wskazał, że w niniejszej skardze wskazano kilka niezależnych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały.

Uchwała wraz z dokumentacją prac wpłynęła do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie 28 stycznia 2022 r.

Wojewoda Mazowiecki pismem, przekazanym za pośrednictwem platformy e-PUAP, z 7 lutego 2022 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego. W zawiadomieniu tym organ nadzoru, działając na podstawie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł ponadto o udzielnie dodatkowych informacji..

Pismem z 16 lutego 2022 r., Przewodniczący Rady Miejskiej w N. udzielił lakonicznej odpowiedzi na wątpliwości organu nadzoru.

Z uwagi na konieczność wielokrotnego odsłuchania [...] sesji Rady Miejskiej w N., a także z uwagi na obszerność dokumentacji i złożoność samych zarzutów oraz z uwagi na sytuację epidemiologiczną, 28 lutego 2022 r. Wojewodzie Mazowieckiemu ekspirował termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Rada Miejska w N. w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W ocenie organu, zarzuty skarżącego są niezasadne, co wskazuje na konieczność oddalenia skargi w całości.

Organ wskazał, że teren objęty inwestycją znajduje się na obszarze Twierdzy M., wpisanej do rejestru zabytków województwa mazowieckiego. Zgodnie z § 12 ust. 3 skarżonej uchwały, uzgodnienie projektu budowlanego oraz kolejne etapy projektowanej inwestycji muszą być realizowane pod ścisłym nadzorem Miejskiego Konserwatora Zabytków w N.

Wskazano, ze gmina podejmuje działania w granicach dozwolonych prawem i tych granic w niniejszej sprawie Rada Miasta N. nie przekroczyła. Gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem - art. 3 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina mając wyłączną kompetencję do planowania przestrzennego może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu.

Podejmowanie przez radę gminy uchwały na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, tj. uchwały o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji, należy zakwalifikować do form wykonywania przez gminę władztwa planistycznego.

Podjęcie uchwały zostało poprzedzone dokładną i rzetelną procedurą, zgodnie z wymaganiami przewidzianymi w ustawie mieszkaniowej, w tym zawiadomiono wszystkie właściwe organy. Wnioskowana zabudowa mieszkaniowa spełnia ustawowe standardy, jakim muszą odpowiadać inwestycje mieszkaniowe realizowane w jej trybie. Uwzględniono również stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikającej z ustaleń Studium.

Ustawodawca w art. 5 i art. 7 ust. 2 i 3 ustawy mieszkaniowej określił w sposób konkretny przypadki, w których niedopuszczalne jest podjęcie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

W okolicznościach niniejszej sprawy jest bezsporne, że żadna z wyżej określonych przesłanek negatywnych nie występuje. Teren objęty kwestionowaną uchwałą nie podlega ochronie przed zabudową na podstawie przepisów odrębnych, nie jest przeznaczony pod inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych poza granicami administracyjnymi miast na cele nierolnicze. Nie zachodzi tu również przypadek sprzeczności skarżonej uchwały ze Studium.

Jak wynika z przedłożonej przez organ dokumentacji podjęcie kwestionowanej uchwały poprzedzono odpowiednią procedurą uruchomioną na wniosek inwestora złożony, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy mieszkaniowej, do burmistrza. We wniosku zamieszczona została m.in. analiza uwarunkowań planowanej inwestycji pod kątem zgodności ze standardami lokalizacji inwestycji mieszkaniowych określonymi w art. 17 ustawy mieszkaniowej.

Następnie organy przystąpiły do realizacji fazy uchwałodawczej. Burmistrz, stosowanie do art. 7 ust. 17 ustawy mieszkaniowej, przedłożył radzie miejskiej projekt uchwały wraz z opiniami i uwagami oraz wynikiem dokonanych uzgodnień. W uzasadnieniu projektu powołano się na okoliczność uzyskania wymaganych uzgodnień.

Kwestionowana uchwała spełnia wymagania treściowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy mieszkaniowej, w szczególności określa minimalną i maksymalną liczbę mieszkań i powierzchnię użytkową mieszkania, powiązanie inwestycji mieszkaniowej z uzbrojeniem terenu i charakterystykę inwestycji.

Inwestycja mieszkaniowa obejmuje teren, na którym obowiązuje:

- Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta N. zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] grudnia 2003 r. - obszar oznaczony jako 9.50 MN czyli tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz 9.54 ZP czyli tereny zieleni parkowej;

- oraz Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta N. zatwierdzone Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] grudnia 1999 r. - obszar zabudowy mieszkaniowej intensywnej.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 5 ust. 3 specustawy, inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego oraz art. 5 ust. 4 specustawy. Warunek niesprzeczności terenów ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane, obszar planowanej inwestycji mieszkaniowej nie musi być zbieżny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gdyż stanowi on obszar powojskowy.

Na podstawie art. 7 ust. 14 pkt 2 specustawy z dnia 13 lipca 2021 r. Burmistrz Miasta wystąpił do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie wniosku. Zgodnie z art. 7 ust. 15 specustawy "organy, o których mowa w ust. 14, dokonują uzgodnień w terminie 21 dni od dnia otrzymania wystąpienia, o którym mowa w ust. 14. Nieprzedstawienie stanowiska w tym terminie uznaje się za uzgodnienie wniosku, o którym mowa w ust. 1". Konserwator otrzymał wystąpienie Burmistrza z w dniu 15 lipca 2021 r. Opinia MKWZ pismem z dnia 9 sierpnia 2021 r. wpłynęła do Urzędu Miejskiego tego samego dnia, zatem po upływie ustawowo przyjętych 21 dni, co skutkuje tym, że opinia MKWZ staje się pozytywna niezależnie od treści.

Dla zachowania minimalnego standardu proceduralnego organowi wykonawczemu gminy została co prawda powierzona weryfikacja złożonego wniosku pod kątem spełnienia wymogów formalnych określonych w art. 7 ust. 7-8 specustawy mieszkaniowej, jej celem było jednak ułatwienie procesu lokalizacji inwestycji mieszkaniowych oraz zmniejszenie barier administracyjnoprawnych, przy jednoczesnym zachowaniu autonomii gminy. W konsekwencji to rada gminy ocenia merytorycznie wniosek, "pod kątem stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Rada gminy korzysta przy tym z ustaleń i stanowiska organu wykonawczego, który przedkłada radzie projekt uchwały wraz z opiniami i uwagami oraz wynikiem dokonanych uzgodnień.

Powyższe uwagi prowadzą do uznania, że kwestia zgodności wskazania niesprzeczności z rzeczywistym stanem rzeczy pozostaje poza zakresem kompetencji organu wykonawczego gminy na etapie badania wniosku pod kątem spełnienia warunków formalnych. Na obecnym etapie wójt (burmistrz, prezydent miasta) ocenia jedynie, czy wnioskodawca w istocie wskazał na niesprzeczność projektowanej inwestycji ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i w razie braku uzasadnienia wniosku w tym zakresie - wzywa do uzupełnienia braków formalnych. Kwestia ewentualnej sprzeczności wniosku z ustaleniami Studium może zostać wzięta pod uwagę dopiero na etapie merytorycznego rozpatrzenia wniosku przez radę gminy, jako że jest ona zagadnieniem merytorycznym, które powinno prowadzić do odmowy ustalenia przez radę gminy lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, a nie do pozostawienia wniosku o ustalenie lokalizacji tej inwestycji bez rozpoznania. W tym przypadku konieczne jest merytoryczne rozpoznanie wniosku i odniesienie się do ewentualnego braku w rozstrzygnięciu podejmowanym przez radę gminy na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej.

W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przez organy gminy procedury podjęcia przedmiotowej uchwały. Zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy, rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Termin wynikający z art. 7 ust. 4 ustawy ma charakter instrukcyjny i z przepisów ustawy nie wynikałaby jego przekroczenie wywoływało skutek materialnoprawny.

W uzasadnieniu do skarżonej uchwały wprost wskazano, że "Burmistrz przekłada Radzie Gminy projekt uchwały wraz z opisami i uwagami oraz wynikiem dokonanych uzgodnień. W przypadku, gdy wniosek dotyczy terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, Burmistrz przedkłada również opracowanie ekofizjograficzne oraz prognozę oddziaływania na środowisko, sporządzone na potrzeby planu. Nie doszło wobec tego do naruszenia ustawy w tym zakresie.

Rada Miejska nie przyjęła własnych, niezgodnych ze złożonym przez inwestora wnioskiem w zakresie ustalenia planowanej minimalnej i maksymalnej powierzchni użytkowej mieszkań, a także minimalnej i maksymalnej liczby mieszkań oraz modyfikacji w zakresie miejsc postojowych. Dokonana w tym zakresie zmiana wynikała z uwzględnienia uwag wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 października 2021 r. Zdaniem Rady Miejskiej w N., wniosek inwestora poddany procedurze spełniał wymagania określone w specustawie, zaś radni znali treść uchwalanej uchwały oraz załączników do niej, zaś głosowanie odbyło się nad wersją uchwały zgodną z projektem oraz z wniesioną autopoprawką.

Rada Gminy przeanalizowała stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy N. i uznała go za niedostateczny. Potwierdzeniem tego jest, że w odniesieniu do potrzeb i możliwości rozwoju gminy, Studium w rozdziale Kierunki rozwoju przestrzennego N. przewiduje wprost wielokierunkowe działania w dziedzinie rozwoju funkcji mieszkaniowej: modernizację w terenach zainwestowanych, dogęszczanie zabudowy, inwestowanie na nowych terenach.

Konkludując, w ocenie organu, skarżona uchwała Rady Gminy, odpowiada prawu. Organ podjął zaskarżoną uchwałę po dogłębnym zapoznaniu się z całością materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie, z którego wynikają motywy podjęcia uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5 oraz pkt 6 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem przy czym, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

Argumenty przemawiające za taką oceną zostały trafnie wskazane w treści skargi, a ich zasadność, jak również zasadność podniesionych w skardze zarzutów, Sąd w całości podziela.

Wymaga w tym miejscu wyjaśnienia, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne.

Należy zatem odwołać się w tym zakresie do stanowiska wypracowanego w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Analiza prezentowanych tam poglądów wskazuje, że za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90/90; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 625/11, opubl. LEX nr 1273175). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12 oraz z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 997/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Uwzględniając przytoczone zasady kontroli legalności - obowiązujące w postępowaniu sądowo-administracyjnym, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] stycznia 2022 r. została wydana z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

Za taką oceną przemawiają zdaniem Sądu zasadnie podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia procedury poprzedzającej wydanie skarżonej uchwały.

Nie można zdaniem Sądu podzielić poglądu organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że podjęcie uchwały zostało poprzedzone dokładną i rzetelną procedurą, zgodnie z wymaganiami przewidzianymi w ustawie mieszkaniowej, w tym zawiadomiono wszystkie właściwe organy.

Sąd w pełni podziela zastrzeżenia Wojewody co do poprawności procedowania wniosku inwestora.

Odnośnie naruszeń procedury podejmowania uchwały, konieczne jest przypomnienie, że inwestor występował już poprzednio wnioskiem z dnia 23 czerwca 2021 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie specustawy.

Wniosek ten rozpoznany został pozytywnie i Rada Miejska w N. [...] września 2021 r. podjęła uchwałę Nr [...] "w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w N.".

Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z 1 października 2021 r. znak: WNP-1.4131.202,2021.RM stwierdził jednak nieważność uchwały w całości. Przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone organowi w tym samym dniu i nie podlegało zaskarżeniu.

Pismem z 24 stycznia 2022 r. inwestor zwrócił się do Burmistrza Miasta N. z ponownym wnioskiem dotyczącym inwestycji zlokalizowanej na tej samej działce, zobowiązując się jednocześnie do realizacji inwestycji ze współczynnikiem 1,5 dla miejsc parkingowych - to znaczy na każde mieszkanie będzie przypadało 1,5 miejsca parkingowego.

Pismo to dotyczyło także wniosku z 23 czerwca 2021 r., o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na terenie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w N.

Wskazać jednak należy, a co potwierdzają informacje zawarte na stronie podmiotowej Miasta N., że na sesji [...] stycznia 2022 r. Rada Miejska w N. ponownie podjęła uchwałę Nr [...] "w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w N.", na podstawie tego samego wniosku z 23 czerwca 2021 r., zmieniając przy tym istotne, obligatoryjne, parametry inwestycji mieszkaniowej.

Zarówno z dokumentacji z przebiegu procesu podejmowania uchwały (dokumenty przekazane przez Burmistrza Miasta N. przy piśmie z [...] stycznia 2022 r. znak: [...]), jak również z samego przebiegu [...] sesji Rady Miejskiej w N., dostępnego pod adresem: https:// [...] - nie wynika jednak, jakie brzmienie uchwały było przedmiotem głosowania.

Projekt uchwały przekazany radnym wraz z zawiadomieniem o zwołaniu [...] nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej w N., w ramach ustaleń zawartych w § 4 posiadał następujące brzmienie: "§ 4. Ustala się liczbę mieszkań w budynkach:

1. Minimalną: 185

2. Maksymalną: 185".

Powyższe wynika również z projektu uchwały dostępnej w BIP pod adresem:

[...] Nadzwyczajna Sesja Rady Miejskiej – N. ([...].pl).

W trakcie rozpatrywania projektu uchwały, Burmistrz Miasta N. złożył zarówno autopoprawkę co do liczby mieszkań wskazując, że minimalna ich liczba wynosić ma 25 (tzw. minimum ustawowe), co oznacza zmniejszenie planowanej liczby lokali mieszkalnych ze 185 do 25, jak również poinformował radę o zobowiązaniu inwestora co do zwiększenia liczby miejsc parkingowych w ramach planowanej inwestycji.

Po przeprowadzeniu dyskusji Przewodniczący Rady Miejskiej w N. wniósł o odczytanie projektu uchwały przez Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej.

Wiceprzewodniczący Rady Miejskiej w N. odczytał projekt uchwały w następujący sposób: "Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w N. z [...] stycznia 2021 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ulicy [...] w N."

Następnie Przewodniczący Rady zarządził głosowanie.

Stwierdzić zatem należy, że prowadzący obrady nie poddał pod głosowanie projektu uchwały wraz z autopoprawką wniesioną już podczas trwania obrad [...] sesji Rady Miejskiej w N. Ponadto odczytując projekt uchwały, Wiceprzewodniczący Rady Miejskiej w N. stwierdził, że uchwała ta podejmowana jest 21 stycznia 2021 r., nie zaś 25 stycznia 2022 r.

Jeżeli zatem Przewodniczący zarządził głosowanie "za formą i treścią odczytanej uchwały" to powyższe oznacza, że uchwała została podjęta w brzmieniu bez autopoprawki, w zakresie minimalnej liczby mieszkań, o której mowa w § 4 ust. 1. Ponadto nie jest również wiadomym, jaką wersją projektu uchwały faktycznie dysponowali poszczególni radni, skoro Wiceprzewodniczący Rady Miejskiej w N. odczytał projekt uchwały z datą 21 stycznia 2021 r., zaś Przewodniczący Rady formalnie poddał pod głosowanie uchwałę w formie i treści podlegającej odczytaniu, a więc zarówno bez autopoprawki, jak i z błędną datą.

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że uchwała przekazana w trybie art. 90 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i podlegająca publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego (dostępna pod adresem: https://edziennik.mazowieckie.pl/legalact/2Q22/1241/), posiada inną treść niż faktycznie poddania pod głosowanie podczas [...] nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej w N..

Podczas sesji odczytano jedynie tytuł uchwały wraz z błędną datą jej podjęcia, a także jej numer. Nie odczytano natomiast żadnej treści normatywnej uchwały, w tym także wniesionej, podczas trwania sesji, autopoprawki. Na sesji nie głosowano poprawek do uchwały, zaś przy głosowaniu nie określono, że uchwałę podejmuje się wraz z autopoprawką. Powyższe oznacza, że głosowanie odbyło się nad wersją uchwały przekazaną radnym wraz z porządkiem obrad, wobec braku poddania pod głosowanie projektu uchwały wraz z wniesiona autopoprawką.

Nie można zatem zgodzić się z oceną zawartą w odpowiedzi na skargę, że kwestionowana uchwała spełnia wymagania treściowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy mieszkaniowej, w szczególności określa minimalną i maksymalną liczbę mieszkań i powierzchnię użytkową mieszkania, powiązanie inwestycji mieszkaniowej z uzbrojeniem terenu i charakterystykę inwestycji.

Należy natomiast podzielić ocenę Wojewody, że dokonanie zmian w uchwale, polegającej na zmianie minimalnej liczby mieszkań, zostało wprowadzone bez woli całej rady, samodzielnie przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w N. już po podjęciu uchwały, co stanowi wkroczenie w kompetencje Rady i narusza przepis art. 14 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1, art. 19 ust. 2, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 7 ust. 4 oraz art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.

Uchwała została zmieniona w sposób nieuprawniony, z naruszeniem kompetencji organu stanowiącego gminy, co już stanowi wystarczająca podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Dodatkowo wskazać należy, że uchwała w brzmieniu innym niż poddane pod głosowanie, została przekazana organowi nadzoru w celu dokonania oceny jej zgodności z przepisami prawnymi a także opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. Określone skutki prawne wywołuje więc wadliwa uchwała.

Powyższe naruszenia stanowią samoistną podstawę prawną do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Wskazać także należy, że na dzień przed sesją Rady inwestor zobowiązał się do zwiększenia liczby miejsc postojowych do 1,5 miejsca na 1 lokal mieszkalny, co przy maksymalnej liczbie mieszkań, określonej w § 4 ust. 2 uchwały, na poziomie 185, oznacza 278 miejsc parkingowych, podczas gdy z § 8 ust. 1 pkt 4 uchwały wynika, że "Zaprojektowano 201 miejsc postojowych zlokalizowanych w obrębie działki inwestycji, w tym 17 miejsc dla osób niepełnosprawnych. Na całkowitą liczbę miejsc postojowych Składają się 153 miejsca w wielostanowiskowym parkingu podziemnym i 48 miejsc postojowych naziemnych.".

Powyższe wynika również z charakterystyki inwestycji mieszkaniowej przedstawionej w formie graficznej, stanowiącej załącznik nr 3, a także ze złożonego wniosku z 23 czerwca 2021 r. (str. 2), gdzie w pkt 2 określono, że: "Dla inwestycji zaprojektowano 201 miejsc postojowych zlokalizowanych w obrębie działki inwestycji, w tym 17 miejsc dla niepełnosprawnych. Na całkowitą liczbę miejsc postojowych składa się 153 miejsc w wielostanowiskowym parkingu podziemnym i 48 miejsc postojowych nadziemnych

Zwiększenie liczby miejsc postojowych z planowanych pierwotnie 201 do 278 (liczba mieszkań x 1,5) oznacza zatem zmianę wniosku inwestora i wymaga dokonania stosownych korekt zarówno w złożonym wniosku w jego części opisowej, ale również graficznej.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, określono w sposób szczegółowy elementy uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, o której mowa w art. 7 ust. 4. Wymagania określone w przepisie art. 8 ust. 1 w sposób ścisły korespondują z art. 7 ust. 7, regulującym składniki wniosku, jaki inwestor zobowiązany jest złożyć do właściwej miejscowo rady gminy w przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej. Zestawienie obu przepisów wskazuje, że wymogi co do zawartości uchwały pod względem treściowym odpowiadają, co do zasady, elementom wniosku.

Uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej określa bowiem m.in.:

- granice terenu objętego inwestycją mieszkaniową [vide art. 8 ust. 1 pkt 2); wymóg ten skorelowany został z wymaganiami wniosku o ustalenie lokalizacji zawartym w art. 7 ust. 7 pkt 1, zgodnie z którym wnioskodawca jest zobowiązany określić granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku - na kopii mapy ewidencyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:1000 lub większej;

- charakterystykę inwestycji mieszkaniowej, przedstawioną zarówno w formie opisowej, jak i graficznej "obejmującą określenie: a) zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie uzbrojenia terenu, niezbędnej liczby miejsc postojowych, jak również sposobu zagospodarowywania odpadów, b) planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji mieszkaniowej oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko;" (vide art. 8 ust. 1 pkt 8); wymóg ten skorelowany został z przepisem art. 7 ust. 7 pkt 7 ustawy o. ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, zgodnie z którym wnioskodawca jest zobowiązany przedstawić: " 7) charakterystykę inwestycji mieszkaniowej, obejmująca określenie: a) zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie uzbrojenia terenu, niezbędnej liczby miejsc postojowych, jak również sposobu zagospodarowywania odpadów, b) planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji mieszkaniowej oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko;".

Skoro zatem treść normatywna uchwały lokalizacyjnej jest zbieżna z elementami złożonego wniosku inwestora to pismo inwestora z 24 stycznia 2022 r. w zakresie zmiany liczby miejsc parkingowych stanowi faktyczną modyfikację złożonego przez inwestora wniosku, który należy rozpatrywać w kontekście przepisu art. 8 ust. 1 pkt 8 {w tym lit. a), w związku z art. 7 ust. 7 pkt 7 {w tym lit. a) ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, albowiem zwiększenie liczby miejsc parkingowych wpływa bezpośrednio na charakterystykę inwestycji mieszkaniowej, w tym także w zakresie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz w zakresie charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiących obligatoryjny element uchwały lokalizacyjnej. Ponadto modyfikacja ta, wobec zapewnień inwestora co do zapewnienia nowych miejsc parkingowych w sposób alternatywny, na terenach innych nieruchomości, a więc na terenach nieruchomości nie objętych wnioskiem o ustalenie lokalizacji, stanowi faktyczną modyfikację wniosku, co do granic terenu objętego wnioskiem lokalizacyjnym, o którym mowa w art. 7 ust. 7 pkt 1 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.

Taka modyfikacja wniosku zarówno co do liczby, jak i sposobu rozmieszczenia miejsc parkingowych, stanowiących na mocy art. 8 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 lit. a ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, obligatoryjny element uchwały lokalizacyjnej oznacza, iż na Burmistrzu N., ciążył bezwzględny obowiązek ponowienia procedury związanej z podejmowaniem takiej uchwały, a także uaktualnienie samej treści wniosku wraz z niezbędnymi załącznikami.

Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 16 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, "Do czasu podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 4, inwestor może modyfikować wniosek, o którym mowa w ust. 1. Modyfikacja wniosku może wynikać w szczególności ze zgłoszonych uwag, uzyskanych opinii oraz dokonanych uzgodnień. W przypadku modyfikacji wniosku przepisy ust. 1-15 stosuje się.

W przedmiotowej sprawie, przed podjęciem uchwały, pismem z 24 stycznia 2022 r., inwestor zmodyfikował wniosek w zakresie ustaleń dotyczących liczebności miejsc parkingowych. Powyższe oznacza, że modyfikacja takiego wniosku wymaga ponowienia czynności zarówno w zakresie formalnej nowelizacji wszystkich treści, w celu spełnienia wymagań określonych w art. 7 ust. 1 - 9 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, jak również czynności materialno - technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 10 - 15 ww. ustawy.

Podkreślenie wymaga, że ustawodawca przewidział możliwość modyfikacji wniosku, zastrzegając przy tym każdorazowo konieczność powtórzenia przez organ wykonawczy także wszystkich czynności proceduralnych, co w przedmiotowej sprawie oznacza, że w istocie termin do wniesienia uwag, opinii oraz uzgodnień biegnie od początku. Za taką konstrukcją przepisu przemawia także zakres dokonywanych czynności proceduralnych związanych z możliwością zgłoszenia uwag, opinii oraz uzgodnień do wniosku o ustalenie lokalizacji. Skoro bowiem pierwotny wniosek został przez inwestora zmodyfikowany, implikuje to konieczność oceny takiego wniosku przez zainteresowane podmioty, zapewnienie możliwości partycypacji społecznej. Ustawodawca przyznał tym podmiotom możliwość wypowiedzenia się co do treści wniosku, odpowiadającej faktycznym parametrom planowanej inwestycji, w tym także w zakresie liczby miejsc parkingowych, tym bardziej, iż zgodnie z cytowanym już art. 25 ust. 1 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, ustalenia uchwały wiążą organy administracji architektoniczno - budowlanej przy udzielaniu pozwolenia na budowę.

Konieczność ponowienia czynności proceduralnych związana jest z faktem, że dokonanie modyfikacji wniosku nie może pozbawić organów możliwości dokonania opinii oraz uzgodnienia wniosku o ustalenie lokalizacji w nowym kształcie. Podmioty te nie mogłyby w istocie się wypowiedzieć na temat planowanej inwestycji mieszkaniowej, albowiem faktyczny wniosek różniłby się treścią od wersji przez nie otrzymanej. Dodatkowo mogłoby to stanowić podstawę do nadużyć ze strony inwestora, który mógłby składać wniosek w celu uzyskania pozytywnych opinii, bądź nieotrzymania negatywnych opinii, uzgodnień, następnie zaś wniosek ten modyfikować do treści faktycznie odpowiadającej planowanej inwestycji.

Tryb podjęcia uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, określony został w sposób szczegółowy w art. 7 ust. 10 - 15 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, i obejmuje zarówno partycypację społeczną, stosownie do wymogów art. 7 ust. 10 i 11 ww. ustawy, jak i partycypację instytucjonalną, o której mowa w art. 7 ust. 12 -15.

Należy przy tym zauważyć, że zasada partycypacji publicznej powinna stwarzać gwarancję rzeczywistej, a nie tylko pozornej możliwości wpływania na rozwiązania inwestycyjne zawarte we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Partycypacja społeczna, ale również instytucjonalna przy podejmowaniu uchwały lokalizacyjnej jest tym bardziej istotna, z uwagi na fakt, że w art. 5 ust. 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skoro zatem ustaleń planu miejscowego nie stosuje się przy realizacji inwestycji podejmowanej w tym trybie, to tym bardziej partycypacja ta nie może być iluzoryczna. Stąd też ustawodawca, w ramach przepisu art. 7 ust. 16 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, wprowadził wymóg zarówno aktualizacji samego wniosku oraz jego obligatoryjnych załączników, jak również wprowadził wymóg ponowienia czynności proceduralnych.

Powyższe istotne naruszenie procedury wynikające z przepisu art. 7 ust. 16 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących stanowi kolejną samoistną przesłankę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

Należy zdaniem Sądu podzielić ocenę organu nadzoru, że w rozpoznawanej sprawie doszło również do istotnego naruszenia art. 7 ust. 9 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, które również same w sobie stanowią samoistną przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Zgodnie bowiem z powyższym przepisem, w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w ust 1, nie spełnia wymogów, o których mowa w ust 7 i 8, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wzywa do usunięcia braków formalnych, wskazując termin na ich usunięcie, nie dłuższy jednak niż 14 dni, pouczając jednocześnie, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia.

W art. 7 ust. 7 i ust. 8 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących wskazane są obligatoryjne wymogi treściowe, jakie musi spełniać wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, aby można byłoby go uznać za wniosek kompletny, którego złożenie do organu spowoduje skuteczny bieg terminu do wydania przez radę gminy uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Zgodnie z ww. przepisami wniosek, o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zawiera precyzyjnie wymienione obligatoryjne elementy, wśród których znajduje się określenie planowanej minimalnej i maksymalnej powierzchni użytkowej mieszkań. Tymczasem wniosek inwestora z 23 czerwca 2021 r. wbrew stanowisku organu zawartemu w skardze, tego elementu określonego w art. 7 ust. 7 pkt 2 ustawy, nie zawiera.

Zgodnie bowiem z wnioskiem inwestora "W projektowanych budynkach przewiduje się powstanie mieszkań o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 30,00 m2 i nie większej niż 95,00 m2".

W art. 2 pkt 6 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, zawarta została legalna definicja "powierzchni użytkowej mieszkań", zgodnie z którą "Użyte w ustawie określenia oznaczają: (...) 6) powierzchnia użytkowa mieszkań - sumę powierzchni użytkowych wszystkich lokali mieszkalnych oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych objętych inwestycją mieszkaniowa, obliczoną zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 34 ust 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.". Tym samym we wniosku inwestora nie zawarto informacji na temat sumy powierzchni użytkowych wszystkich lokali mieszkalnych objętych planowaną inwestycją mieszkaniową. W tej sytuacji Burmistrz Miasta N., zobligowany był, na podstawie art. 7 ust. 9 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, do bezwzględnego wezwania do usunięcia braków formalnych, wraz ze wskazaniem terminu na ich usunięcie, nie dłuższego jednak niż 14 dni, wraz z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia.

Tymczasem Burmistrz odstąpił od powyższego wymogu, a w następstwie poddał wadliwy wniosek zarówno konsultacjom społecznym, jak i opiniowaniu, a także poddał go procesowi uzgodnień.

Jak słusznie wskazał organ nadzoru, stosownie do wymagań określonych w art. 7 ust. 7 pkt 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, wniosek o ustalenie lokalizacji inwencji mieszkaniowej zawiera określenie planowanej minimalnej i maksymalnej liczby mieszkań. Ustalenia w tym zakresie stanowią, na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy obligatoryjny element uchwały o lokalizacji takiej inwestycji. Tymczasem wniosek inwestora z 23 czerwca 2021 r. nie spełnia powyższych wymagań, albowiem w tym zakresie określa on jedynie, że: "2. Planowana minimalna i maksymalna liczba mieszkań.

Przewiduje się łącznie 185 lokali mieszkalnych w czterech projektowanych budynkach:

• W budynku nr I przewiduje się 58 lokali mieszkalnych,

• W budynku II przewiduje się 46 lokali mieszkalnych,

• W budynku lit przewiduje się 46 lokali mieszkalnych,

• W budynku IV przewiduje się 46 lokali mieszkalnych,".

Ze złożonego wniosku inwestora wynika zatem niezbicie, że określił on "przewidywaną" liczbę mieszkań określonych na 185, co oznacza de facto określenie maksymalnej ich liczby. Powyższe oznacza, że także w tym zakresie Burmistrz Miasta N. winien, na podstawie art. 7 ust. 9 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, wezwać do usunięcia braków formalnych, wskazując termin na ich usunięcie, nie dłuższy jednak niż 14 dni, pouczając jednocześnie, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia.

Wniosek złożony przez inwestora, nie spełnia również wymogu określonego w art. 7 ust. 7 pkt 11 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, nakładającego na inwestora obowiązek wskazania, w jakim zakresie planowana inwestycja nie uwzględnia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku, w którym teren planowanej inwestycji objęty jest ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.

Z treści wniosku inwestora z 23 czerwca 2021 r. wynikają następujące ustalenia w tym zakresie: "Obszar inwestycji stanowi działka [...], obr. [...] objęta obowiązującym MPZP. Na działce znajdują się 2 obszary o różnym przeznaczeniu - 9.50 MN czyli tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz 9.54 ZP czyli tereny zieleni parkowej. (...) W związku z powyższym należy uznać rozbieżność charakteru planowanej inwestycji z zapisami MPZP i zbieżność z zapisami SUiKZP. Powołując się na ustalenia art.5 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 roku o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (...) należy stwierdzić że obszar Twierdzy M. stanowi obecnie obszar powojskowy więc planowana inwestycja mieszkaniowa nie musi być zbieżna z zapisami obowiązującego dla wskazanego obszaru MPZP i zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, a obszar objęty inwestycją nie jest objęty uchwalą o utworzeniu parku kulturowego - warunek spełniony.".

W ocenie Sądu treść powyższego wniosku jest bardzo ogólnikowa i nie wynika z niego w sposób czytelny, w jakim zakresie planowana inwestycja nie uwzględnia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić w tym miejscu należy, że dla terenu objętego uchwałą lokalizacyjną obowiązuje plan miejscowy przyjęty na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w N. z [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta N., przy czym:

północna część działki znajduje się granicach terenu oznaczonego symbolem 9.54ZP, stanowiącego tereny zieleni parkowej, dla którego obowiązują m.in. ustalenia zawarte w § 103, w brzmieniu: "Ustala się dla wyznaczonych terenów o podstawowym przeznaczeniu jako zieleń parkowa, a oznaczonych na rysunku planu symbolami (...) i 9.54ZP: 1) utrzymanie istniejącej zieleni parkowej jako istotnego elementu systemu przyrodniczego N. oraz bardzo ważkiego komponentu struktury funkcjonalnej Twierdzy M. i terenów rekreacyjnych miasta, 2) zakaz zmiany użytkowania terenów parkowych, 3) wszelkie działania w obrębie terenów parkowych muszą być uzgadniane z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody i Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.";

równolegle do ul. [...] plan przewiduje teren oznaczony symbolem KD, z przeznaczeniem pod drogę dojazdową, dla którego obowiązują m.in. ustalenia zawarte w § 115 ust. 2, w brzmieniu: "Tereny oznaczone na rysunku planu symbolami KD przeznaczone na drogi klasy dojazdowej, dla których ustala się następujące warunki zagospodarowania: a) szerokość pasa ulicznego w liniach rozgraniczających 10,0 m wraz z poszerzeniami na skrzyżowaniach, b) jedną jezdnię z dwoma pasami ruchu o szerokości minimum 2,5 m każdy, c) chodniki dla pieszych zlokalizowane po obu stronach jezdni, d) w liniach rozgraniczających ulic ustala się możliwość lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, przy uwzględnieniu wymagań określonych w przepisach szczególnych, e) możliwość lokalizacji elementów małej architektury jak słupy ogłoszeniowe, ławki, kosze na śmieci i elementy dekoracyjne";

południowa część działki stanowi teren oznaczony symbolem 9.50MN stanowiący tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla którego obowiązują m.in. ustalenia zawarte w § 93, w brzmieniu: "Ustala się dla wyznaczonych terenów o podstawowym przeznaczeniu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a oznaczonych na rysunku planu symbolami (...) 9.50MN (...): 1) utrzymanie istniejącej zabudowy z prawem rozbudowy obiektów', ich modernizacji i uzupełnienia pierzei zabudowy w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, 2) dopuszcza się usługi towarzyszące i uzupełniające funkcję podstawową, 3) dla nowych zespołów obowiązuje przedstawienie projektu zagospodarowania terenu z uwzględnieniem opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Budownictwo wolnostojące na działkach o minimalnej powierzchni 600 m2, maksymalne zazielenienie działek budowlanych, gabaryty i formy architektoniczne w nawiązaniu do istniejących w pobliżu struktur mieszkaniowych, 4) zasady obsługi komunikacyjnej według Rozdziału V a uzbrojenia komunalnego według Rozdziału VI niniejszej uchwały".

Zestawiając treść wniosku inwestora z przytoczonymi wyżej ustaleniami planu miejscowego, należy dojść do wniosku, że nie wypełnia on obowiązku jednoznacznego określenia wszystkich niezgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. We wniosku nie wskazano bowiem jasno, w jakim zakresie planowana inwestycja nie uwzględnia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto pominięto fakt, że część działki przeznaczona jest pod drogę klasy dojazdowej.

Również i w tym zakresie Burmistrz N. winien zastosować się do przepisu art. 7 ust. 9 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, poprzez wezwanie inwestora do usunięcia braków formalnych, czego nie uczynił. Prowadzi to do konstatacji, że Burmistrz nie dokonał prawidłowej weryfikacji wniosku inwestora pod kątem jego zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi o naruszeniu art. 7 ust. 9 w związku z art. 7 ust. 7 pkt 11 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.

Zasadny jest zatem zarzut dotyczący istotnego naruszenia art. 7 ust. 10, 11, 12, 13, 14, 15 i 17 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, poprzez poddanie procedurze wniosku inwestora nie spełniającego wymagań określonych w art. 7 ust. 7 pkt 2, art. 7 ust. 7 pkt 3 i art. 7 ust. 7 pkt 11 ww. ustawy, które to naruszenia stanowią również samoistną podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały.

Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 14 pkt 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, organ wykonawczy miasta nie później niż w terminie 3 dni od dnia zamieszczenia poprawnie złożonego wniosku inwestora, na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej gminy, a jeżeli gmina nie ma strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej gminy, występuje o uzgodnienie wniosku z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony konserwatorskiej na podstawie przepisów ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710, z późn. zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków lub wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 474).

W myśl natomiast art. 8 ust. 1 pkt 1-2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej określa warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków.

Rozwiązania projektowe muszą tym samym uwzględniać ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, a także parków kulturowych poprzez ich akceptację, wyrażoną w postaci uzgodnienia z właściwym organem, w tym przypadku z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków ( dalej: "MWKZ), w swoim piśmie z 9 sierpnia 2021 r. znak: WN.5183.2.61.2021.DM, wniosek inwestora niespełniający wymogów art. 7 ust. 7 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, poddał daleko idącej krytyce, wskazując m.in., że:

- "Planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie Twierdzy M. objętej ochroną konserwatorską wynikającą z decyzji Konserwatora Zabytków Województwa Warszawskiego z 19 kwietnia 1957 r. wpisującej do rejestru zabytków ww. obiekt pod nr rej. [...] ";

- "Nałożone ograniczenia w zagospodarowaniu terenu miały na celu uniknięcie wprowadzenia wielogabarytowej zabudowy, która swoją skalą zdominowałaby najbliższy krajobraz, a w szczególności pobliską R. i K. wraz z wałami ziemnymi, koszarami i bramą. Obecne zagospodarowanie działki stanowi tło dla ww. obiektów.";

- "Planowana forma budynków oraz ich wysokość spowodują, że zespół zabudowy mieszkaniowej stanie się dominanta tej części twierdzy i wprowadzi dysonans w odbiorze zabytków, zakłócając przy tym osie widokowe. Należy również podkreślić, że budynki w niewielki sposób nawiązują do historycznej, głównie koszarowej architektury poprzez zastosowanie okładziny klinkierowej i rzutu części pawilonu handlowo-usługowego kojarzącego się z redutą.";

- " W ocenie MWKZ zbyt duża wysokość budynków, brak oddzielenia wysoką zielenią zespołu zabudowy od ulicy [...] oraz niewystarczające nawiązanie stylistyczne do zabytkowych obiektów, powoduje, że przedłożony wniosek nie może uzyskać akceptacji organu ochrony konserwatorskiej, gdyż negatywnie wpłynąłby na zabytkowe wartości twierdzy M..".

Co prawda jak wynika z dokumentacji związanej z podjętą uchwałą MWKZ nie uzgodnił przedłożonego wniosku inwestora w ustawowym terminie, z uwagi na niedotrzymanie terminu 21 dni na dokonanie uzgodnienia, bądź jego odmowy (MWKZ otrzymał wniosek inwestora 15 lipca 2021 r., zaś swoje stanowisko przedstawił w piśmie z 9 sierpnia 2021 r.) to jednak z uwagi na istotną ochronę tego zabytku inwestor winien przynajmniej rozważyć jego zmianę.

Nie można zgodzić się w tym miejscu z argumentacja organu, że z uwagi na niedotrzymanie powyższego terminu przez organ konserwatorski, należy przyjąć, że jego opinia odnośnie do kwestionowanej uchwały jest pozytywna.

Zwrócić bowiem należy uwagę, że na podstawie art. 7 ust. 17 zd. 1 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących burmistrz winien przedłożyć radzie gminy projekt uchwały, o której mowa w ust. 4, wraz z opiniami i uwagami oraz wynikiem dokonanych uzgodnień. Tymczasem z przebiegu sesji nie wynika, by pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków było przekazane radnym wraz z materiałami na sesję.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z 7 lutego 2022 r. znak: WN.5183.2.61.2021.DM{2) zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności już podjętej uchwały argumentując to faktem, iż: "Niezależnie od powyższego godzi się także wskazać, ze zajęcie negatywnego stanowiska przez organ uzgadniający wniosek, nawet jeśli nastąpiło to po terminie przewidzianym do zajęcia stanowiska, powinno skutkować wydaniem uchwały negatywnie odnoszącej się do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (o ile oczywiście wniosku nie zmodyfikuje się w ślad za wytycznymi poczynionymi w ramach uzgodnienia). W omawianym przypadku, pomimo zajęcia przez MWKZ wyraźnie negatywnego stanowiska, zarówno wzruszona przez Wojewodę uchwała, jak i uchwala z 25.01.2022 r. zatwierdza inwestycję, której realizacja zdegraduje znaczny obszar zabytkowej Twierdzy M. m.in. poprzez:

- przeskalowanie zabudowy w odniesieniu do historycznych budynków;

- brak wkomponowania obiektów w istniejących krajobraz i formy nawiązującej do dawnej, koszarowej i mieszkaniowej architektury - zarówno od względem stylistycznym, jak i gabarytów i ukształtowania bryły;

- usunięcie zieleni z terenu przeznaczonego w planie zagospodarowania (mpzp) na zieleń parkową;

- usunięcie tła, a także strefy buforowej dla reduty Napoleona oraz zakłócenie osi widokowych;

- zabudowę i zagęszczenie jednego z ostatnich niezabudowanych obszarów pomiędzy wałami, po zachodniej stronie twierdzy, stanowiącym dokumentację pierwotnego ukształtowania fortyfikacji.".

Z powyższego stanowiska wynika, że planowane zamierzenie inwestycyjne bezpowrotnie negatywnie i kluczowo wpłynie na unikatowy, na skale światową, zabytek.

Ponadto MWKZ powołał się na kompetencje wynikające z art. 4 pkt 2 i 3 oraz art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazując, że "ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; czy udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Art. 5 tejże ustawy przewiduje zaś, że opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwale zachowanie jego wartości". Równocześnie organ konserwatorski zaznaczył, że "Twierdza M., będąca wielkoobszarowym zabytkiem fortyfikacyjnym, jest wyjątkowym obiektem na skalę światową, na terenie, którego wszelkie inwestycje powinny być poddawane rygorystycznej ocenie. Zignorowanie stanowiska MWKZ wskazuje, że gmina zupełnie nie docenia wartości lokalnych zabytków, kierując się wyłącznie zyskiem inwestora

W tej sytuacji kluczowe znaczenie dla podjętej uchwały ma fakt, że radnym wraz z materiałami do uchwały nie przedstawiono pełnego stanowiska Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, stosownie do wymogu art. 7 ust. 17 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.

Ponadto jak wynika z przebiegu sesji, zwołanej z dnia na dzień, radni poinformowani jedynie zostali o formalnym uzgodnieniu wniosku inwestora i nie otrzymali wymaganego, na mocy art. 7 ust. 17 zd. 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, opracowania ekofizjograficznego a także prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonych na potrzeby obowiązującego, w tym miejscu, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w N. z [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego .Miasta N.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 72 ust. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, z późn. zm.), opracowanie ekofizjograficzne stanowi dokumentację sporządzaną na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która charakteryzuje poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym planem i ich wzajemne powiązania. Szczegółowe kwestie związane z przygotowaniem opracowania ekofizjograficznego regulowane są rozporządzeniem Ministra Środowiska z 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1298).

Obowiązkiem Burmistrza było również przedłożenie radnym prognozy oddziaływania na środowisko do obecnie obowiązującego planu miejscowego, bowiem prognoza taka stanowi jeden z elementów strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. W dacie podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego zakres takiej prognozy określony był w przepisach art. 41 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, a także w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 197, poz. 1667).

Nie można podzielić stanowiska organu, że nie doszło do naruszenia ustawy w tym zakresie, bowiem powyższych dokumentów nie przedłożono wraz z projektem uchwały, co stanowi naruszenie art. 7 ust. 17 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, w powiązaniu ze zmianami dokonanymi podczas sesji, stanowi o istotnym naruszeniu prawa.

Organy gminy co do zasady, związane są wnioskiem inwestora w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

W piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rada gminy jest związana wnioskiem inwestora w tym znaczeniu, że nie może dokonywać modyfikacji tego wniosku nawet w minimalnym zakresie, a konieczność powtórzenia procedury zachodzi w przypadku modyfikacji wniosku przez inwestora (T. Tymosiewicz, Podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej [w:] Specustawa mieszkaniowa a samodzielność planistyczna gminy. Dylematy prawników i urbanistów pod red. J. H. Szlachetko, Gdańsk 2019, s. 79-80 oraz wyrok NSA z 11 maja 2022 r., II OSK 408/22).

W myśl art. 7 ust. 16 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, inwestor jest uprawniony do modyfikacji wniosku, który może wynikać, "w szczególności ze zgłoszonych uwag, uzyskanych opinii oraz dokonanych uzgodnień. W przypadku modyfikacji wniosku przepisy ust. 1-15 stosuje się".

W kategoriach pewnego wyjątku traktować również należy odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z uwagi na:

- "stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy",

- "potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy",

o których mowa w art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Niemniej jednak trudno jest oceniać odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, w kategoriach związania wnioskiem inwestora, w zakresie modyfikacji jego treści. Co więcej odmowę należy traktować jako odmowę realizacji inwestycji mieszkaniowej w planowanym przez inwestora kształcie.

Powyższe oznacza zatem, że z wyjątkiem, o którym mowa powyżej, organy gminy są związane wnioskiem inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Tymczasem podczas sesji Rady Miejskiej w N. dokonano zmiany jednego z podstawowych parametrów charakteryzujących inwestycję mieszkaniową tj. planowanej minimalnej liczby mieszkań, co nie znajduje odzwierciedlenia zarówno we wniosku inwestora, jak i załączniku:

- nr 3 stanowiącym charakterystykę inwestycji mieszkaniowej - załącznik graficzny (vide opis w zakresie lokali mieszkalnych i miejsc parkingowych);

- nr 3a stanowiącym planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystyka zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych (vide zestawienie tabelaryczne zawierające sumę mieszkań w poszczególnych grupach metrażowych oraz liczbę mieszkań w poszczególnych budynkach).

Powyższe oznacza naruszenie kompetencji organu do podejmowania tego rodzaju modyfikacji i oznacza istotne naruszenia zarówno art. 7 ust. 17, jak i art. 8 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.

W rozpoznawanej sprawie, w wyniku zmian dokonanych przez organy Miasta N., doszło do powstania ewidentnej sprzeczności pomiędzy ustaleniami zawartymi w § 4 ust. 1 uchwały a załącznikami nr 3 i 3a, co oznacza, że nie jest wiadomym, jaka faktycznie minimalna liczba mieszkań może powstać w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji.

Należy zatem podzielić ocenę skarżącego, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia, w sposób istotny, zasad sporządzania uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, trybu jej podejmowania, a także naruszenia właściwości organów.

Każda z podniesionych w skardze wadliwości procedowania uchwały stanowiła niezależną podstawę do stwierdzenia jej nieważności a jednocześnie miała wpływ na jej treść.

Z powołanych powyżej względów, wobec uznania, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z przepisami prawa przyjętymi za jej podstawę prawną, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.