Postanowienie WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1246/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek, , , po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A w B. na wystąpienie Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K., w wystąpieniu z dnia [...]r. nr [...], skierowanym do Przedsiębiorstwa A w B., na podstawie art. 9 pkt 5 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 z późn. zm.), wniósł w punkcie 1 i 2 o przekształcenie w umowy o pracę wszystkich umów o dzieło oraz umów zlecenia zawartych na wykonywanie prac i czynności w [...] oraz przestrzegania w przyszłości zasady nie zatrudniania w [...] osób na podstawie umów cywilno-prawnych.

W motywach rozstrzygnięcia Inspektor podkreślił, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w Spółce stwierdzono, iż pracodawca zatrudnia osoby w oparciu o umowy cywilno-prawne do prac w [...]. Praktyka taka jest niezgodna z art. 22 ustawy Kodeks pracy. Ponadto z treści przedstawionych umów wynika jednoznacznie, że prace te odbywały się w [...], a zatem z mocy prawa ich przebieg i organizacja podporządkowane są przepisom ustawy z dnia 4 lutego 194 r. Prawo geologiczne i górnicze.

Nie zgadzając się z w/wym. wystąpieniem we wskazanym zakresie Przedsiębiorstwo A w B. pismem z dnia [...]r. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem organu zaskarżając punkt 1 i 2 wystąpienia. Skarżąca spółka zarzuciła organowi błędne ustalenie okoliczności faktycznych i prawnych, naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 22 Kodeksu pracy oraz przepisów Prawa geologicznego i górniczego i wniosła o uchylenie wystąpienia w pkt 1 i 2 względnie uchylenie wystąpienia we wskazanym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu przytoczono obszerną argumentację przemawiającą za zasadnością zarzutów skargi. Ponadto nadmieniono, iż wnosząc skargę kierowano się interpretacją zaprezentowaną w postanowieniu NSA z dnia 12 czerwca 2003 r. sygn. akt 3622/02 publik. Pr. Pracy 2003/10/38, zgodnie z którym wystąpienie inspektora pracy zawierające rozstrzygnięcie o nałożeniu określonych obowiązków prawnych jest w istocie decyzją administracyjną, podlegająca zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżącego zaskarżone wystąpienie jest w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi innym niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i jako takie podlega kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne.

Okręgowy Inspektor Pracy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że wystąpienie inspektora pracy zasadniczo różni się od decyzji administracyjnej. Wystąpienie nie jest bowiem bezwzględnym zobowiązaniem do działania lub zaniechania, które w konsekwencji może wiązać się z wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Wystąpienie pozostawia po stronie pracodawcy znaczną swobodę uznania, a niezastosowanie się do zaleceń inspektora pracy nigdy nie może skutkować ich przymusowym wyegzekwowaniem (brak sankcji administracyjnej za niezastosowanie się do zaleceń inspektora pracy). Powołując się na orzecznictwo sądowe Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach organ stwierdził, że wystąpienie nie może być ujęte w kategorii aktów lub czynności podlegających kontroli sądowej nie jest bowiem władczą formą działania. Z ostrożności procesowej organ odniósł się do merytorycznych kwestii podniesionych w skardze nie podzielając argumentacji skarżącej spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi. W tym ostatnim aspekcie chodzi głównie o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego i czy ewentualnie wyczerpano przepisany prawem tryb zaskarżenia. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. art. 3 § 2 i 3 i art. 4 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a.. Wynikają one także ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Analiza przywołanych norm pozwala stwierdzić, iż zasadą jest dopuszczalność orzekania przez sądy administracyjne wyłącznie w sytuacjach, w których organy administracyjne działają w formach władczych lub stanowiących, czyli formach właściwych dla działania administracyjnoprawnego. W tym kontekście przyszło ocenić charakter prawny i przynależność do katalogu określonego przepisem art. 3 § 2 P.p.s.a. wystąpienia inspektora pracy kierowanego do pracodawcy na podstawie art. 9 pkt 5 ustawy o PIP, jako że wśród norm tej ostatniej ustawy brak jest szczegółowego sprecyzowania charakteru tegoż wystąpienia.

Sąd podzielił stanowisko inspekcji pracy, że wystąpienie nie stanowi decyzji administracyjnej. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż ustawodawca wyposażając inspektorów pracy w uprawnienia służące realizacji przekazanych im zadań dokonał wyraźnego zróżnicowania pomiędzy poszczególnymi środkami, a więc nakazami oraz sprzeciwami i wystąpieniami kierowanymi do pracodawców. Rozróżnienie to związane jest z charakterem ujawnionych w trakcie kontroli nieprawidłowości i rangą dostrzeżonych naruszeń prawa. Nakazy wydawane są w przypadkach ściśle określonych w art. 9 pkt 1 – 2a ustawy o PIP. Sprzeciw przeciwko uruchomieniu zakładu pracy może zostać zgłoszony w warunkach opisanych w art. 9 pkt 4 tej ustawy. Zatem nakaz czy sprzeciw mogą być wydane w sytuacjach, w których nastąpiło naruszenie podstawowych praw pracowniczych (np. prawo do wypłaty wynagrodzenia), bądź uchybiono podstawowym obowiązkom pracodawcy z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. Natomiast w pozostałych przypadkach inspektorom pracy służy prawo zgłoszenia wystąpienia. Władczy charakter nakazu i sprzeciwu oraz dotkliwość konsekwencji, jakie za sobą niosą, przesądziły o ustaleniu dla nich formy decyzji administracyjnej (art. 21a, 21c ustawy o PIP) i zagwarantowaniu stronie prawa do wniesienia odwołania i kontroli legalności rozstrzygnięć zapadłych w toku postępowania odwoławczego (art. 14 ust. 1 pkt 7a i art. 16 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy).

Takiej formy, ani też trybu odwoławczego ustawodawca wyraźnie nie przewidział dla wystąpienia inspektora pracy. Stąd wypływa wniosek, iż wystąpienie, o jakim mowa w art. 9 ust. 5 ustawy o PIP nie stanowi formy działania inspektora pracy przybierającego postać decyzji administracyjnej. Sąd nie podzielił w tej mierze poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA 3622/02 (Prawo Pracy z 2003r., nr 10, s.38), a stwierdzającego, iż wystąpienie inspektora pracy jest w istocie decyzją administracyjną podlegającą kontroli instancyjnej i zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

W obowiązującym porządku prawnym brak jest jakiegokolwiek przepisu przewidującego sankcje za niezastosowanie się do wniosków zawartych w wystąpieniu czy za nieudzielenie informacji, o jakiej mowa w art. 21d cytowanej ustawy. Brak jest też na gruncie przepisów ustawy o PIP środków pozwalających na wymuszenie pożądanego zachowania pracodawcy czy podania informacji w tej materii.

Natomiast Sąd w pełni aprobuje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu postanowienia z dnia 5 czerwca 2002 r. (sygn. akt SA/Sz 1138/01, publ.: OSP 2003/4/48), który w jego ocenie zachował aktualność na gruncie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzono tam bowiem, że wystąpienie państwowego inspektora pracy, o którym mowa w art. 9 pkt 5 ustawy o PIP nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Do takiej konstatacji doprowadziła analiza charakteru omawianego wystąpienia. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie stanowi ono aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa podlegającej kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W judykaturze i doktrynie wskazuje się na kilka niezbędnych cech, jakimi powinny charakteryzować się akty bądź czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., aby mogły zostać poddane ocenie sądów administracyjnych. Muszą odpowiadać następującym kryteriom:

- mieć charakter zewnętrzny i publicznoprawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1367/97, ONSA 1998, Nr 4, poz. 139);

- być skierowane do indywidualnego podmiotu (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2003 r., OPS 4/03, ONSA 2004, Nr 1, poz. 8, patrz także M. Bogusz, Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, Samorząd Terytorialny z 2000 r., Nr 1-2, s. 180-181);

- winny dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc być ściśle związanymi z przepisami prawa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 247/04, publ.: ONSAiWSA z 2004 r., nr 2, poz.30);

- mieć charakter władczy, lecz nie będąc władczym rozstrzygnięciem właściwym dla decyzji (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 2/03,publ.: ONSA z 2004 r., nr 1, poz.5).

W literaturze pojawia się nawet pogląd, iż w obecnym stanie prawnym zakres zastosowania powołanego wyżej przepisu będzie ograniczony do niektórych tylko czynności materialno-technicznych (por. A. Wróbel [w:] K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Zakamycze 2004). Rozważania na temat charakteru wystąpienia z art. 9 pkt 5 ustawy o PIP przekonują, że choć odpowiada ono niektórym z wymienionych wyżej cechom, to jednak poprzez fakt, iż nie nakłada władczo na pracodawcę obowiązków formułując jedynie wnioski pokontrolne, nie można zaliczyć go do kategorii aktów lub czynności opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, a więc aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Obowiązki, o jakich mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą być obowiązkami, których stwierdzenie bądź ustalenie będzie dla adresata wiążące (władcza ingerencja administracji), zaś wykonanie gwarantowane przymusem państwowym. Tymczasem treść wystąpień nie nosi tego rodzaju znamion, bo samo wystąpienie ma charakter postulatu, zalecenia, wskazania, nie zaś wiążącego rozstrzygnięcia, mimo iż wydane jest w sprawie indywidualnej, zewnętrznej i publicznoprawnej, skierowane jest do konkretnego podmiotu, wreszcie wynika z przepisu prawa. Nadto niewykonanie określonych w wystąpieniu wskazań nie rodzi dla jego adresata żadnych negatywnych skutków w przypadku ich niewykonania. Ustawa o PIP nie przewiduje bowiem w tym zakresie żadnej sankcji.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, kategoria aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej określona w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie obejmuje wystąpień inspektorów pracy kierowanych do pracodawców na podstawie art. 9 pkt 5 ustawy o PIP. Nie są one bowiem władczą formą działań administracji, a zwarte w nich wskazania stanowią w istocie swoiste zalecenia pokontrolne, których wykonanie nie jest objęte przymusem administracyjnym, zaś egzekwowanie tych obowiązków nie leży w gestii inspektora pracy. W tym wypadku uprawnienia tego organu kontroli kończą się na opisaniu stanu faktycznego i przedstawieniu jego oceny, zmierzającej do podjęcia przez kontrolowanego własnych działań o charakterze organizacyjnym, kadrowym itp. i pozostawiając mu w tym zakresie znaczną swobodę. Tak określony zakres relacji pomiędzy kontrolowanym pracodawcą a inspektorem pracy oznacza, że nie ma w niej elementu prawnej możliwości bezpośredniego ingerowania w działalność pracodawcy przez podejmowanie działań o charakterze władczym, inaczej niż w przypadku pozostałych środków, w jakie wyposażono inspektorów pracy. Trzeba też nadmienić, że inspektor może wykorzystać pozostałe środki przewidziane ustawą o inspekcji pracy, jednakże pracodawcy służyć będzie wówczas ochrona zagwarantowana w innych przepisach, zwłaszcza z zakresu prawa cywilnego i pracy (postanowienia WSA w Gliwicach z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 118/6 oraz z 6 lipca 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 895/05 niepubl.)

Mając na względzie przedstawioną wyżej argumentację Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, gdyż wystąpienie inspektora pracy w zakresie objętym skargą, podjęte w trybie art. 9 pkt 5 ustawy o PIP, nie stanowi decyzji administracyjnej, nie mieści się również w pojęciu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto należy zaakcentować, że sąd administracyjny nie jest również władny do badania ewentualnego naruszenia art. 22 Kodeksu pracy, jako że ten zakres działania należy do kompetencji sądów powszechnych.

W tym stanie rzeczy powyższe uzasadnia odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Końcowo, niejako z ostrożności, należy dodać, że zajęcie odmiennego stanowiska skutkowałoby również odrzuceniem skargi, lecz z innych powodów. Mianowicie, gdyby zaskarżone wystąpienie potraktować jako decyzję wówczas przedmiotem skargi byłoby rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, co jest sprzeczne z art. 52 § 1 P.p.s.a, bowiem skarga służy po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Natomiast gdyby stanowiło ono akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, wówczas należałoby stwierdzić, że skarga została wniesiona bez zachowania tryb określonego w art. 52 § 3 P.p.s.a., tj. bez uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa