Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 423/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
658
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 12, 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 119 pkt 4, art. 149
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Balicka Sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie wydania orzeczenia 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta [...] do wydania decyzji w określonym terminie; 2. stwierdza, że Burmistrz Miasta [...] dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego; 3. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Burmistrzowi Miasta [...] grzywnę w wysokości 300 (trzysta) złotych; 5. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz A. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 7 października 2014 r. A. S. (dalej również jako: "skarżąca") zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego jej nieruchomości położonej w [...] w rejonie ulicy [...], stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] z sąsiednią działką nr [...], stanowiącą drogę wewnętrzną.

Burmistrz Miasta [...] (dalej również: "organ" "organ I instancji") pismem z dnia 18 listopada 2014 r. poinformował skarżącą o wyborze geodety uprawnionego D. D. do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych.

Geodeta uprawniony D. D. pismem z dnia 7 grudnia 2014 r. poinformował organ o odstąpieniu od podpisywania umowy zlecenia z Gminą [...] z uwagi na duże prawdopodobieństwo odmowy przyjęcia operatu rozgraniczeniowego do zasobu PODGIK w [...].

Burmistrz Miasta [...] pismem z dnia 13 stycznia 2015 r. poinformował skarżącą o wyborze geodety uprawnionego tj. firmę [...] do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych. W dniu [...] stycznia 2015 r. podpisana została umowa z geodetą na wykonanie czynności rozgraniczeniowych.

Burmistrz Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] wszczął postępowanie dotyczące rozgraniczenia nieruchomości. Do przeprowadzenia czynności technicznych rozgraniczenia Burmistrz wyznaczył firmę [...].

Organ pismem z dnia 22 kwietnia 2015 r. zwrócił się do A. S. z prośbą o udzielenie informacji o znanych jej innych uczestnikach postępowania, którzy powinni być poinformowani o toczącym się postępowaniu. Burmistrz poinformował stronę, że na podstawie posiadanej dokumentacji nie jest w stanie ustalić pełnej i wiarygodnej listy osób, których interesu dotyczy postępowanie.

A. S. pismem z dnia 24 kwietnia 2015 r. poinformowała Burmistrza Miasta [...] o wszystkich znanych jej właścicielach nieruchomości (obecnych i byłych). Jednocześnie zwróciła uwagę, że działka nr [...] została przejęta w zarząd przez Gminę [...] w 2008 r. zgodnie z uchwałą nr [...].

W dniu [...] czerwca 2015 r, geodeta J. K. sporządził protokół graniczny, z którego wynikało, że część stron postępowania nie żyje.

A. S. złożyła w dniu 22 czerwca 2015 r. skargę na czynności geodety.

W dniu 10 sierpnia 2015 r, geodeta J. K. ponownie sporządził protokół graniczny, z którego wynikało, że jedna ze stron postępowania nie żyje. Jednocześnie z protokołu wynikało, że doszło do ustalenia granic na gruncie. W dniu 1 września 2015 r. ww. dokumentacja wpłynęła do Burmistrza Miasta [...].

Burmistrz Miasta [...] pismem z dnia 23 września 2015 r. zwrócił się do firmy [...] o ustosunkowanie się do uwag wniesionych przez skarżącą co do prawidłowości przeprowadzonych czynności rozgraniczeniowych.

Organ I instancji wydał w dniu [...] października 2015 r. opinię co do czynności rozgraniczeniowych przeprowadzonych przez geodetę J. K. Organ zwrócił wykonawcy dokumentację do uzupełnienia. W piśmie podniósł, że geodeta nie powiadomił wszystkich stron o toczącym się postępowaniu. Ponadto zdaniem organu czynności geodety zostały przeprowadzone bez zebrania i prawidłowej oceny materiału dowodowego.

Geodeta uprawniony J. K. pismem z dnia 10 listopada 2015 r. ustosunkował się do opinii Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. Geodeta przedstawił swoją opinię prawną co do istoty sprawy i wniósł o cofnięcie udzielonego mu pełnomocnictwa, jeśli organ nie podzielałby ww. opinii.

W dniu 12 stycznia 2016 r. geodeta J. K. wniósł do Burmistrza Miasta [...] o zaopiniowanie poprawionej przez niego dokumentacji.

Burmistrz Miasta [...] wydał w dniu [...] lutego 2016 r. opinię co do czynności rozgraniczeniowych przeprowadzonych przez geodetę J. K. Burmistrz nie zwrócił dokumentacji do poprawienia wykonawcy, lecz cofnął jego uprawnienia do wykonywania czynności w sprawie.

Nadto Burmistrz Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] cofnął geodecie J. K. upoważnienie do przeprowadzenia czynności technicznych rozgraniczenia.

Następnie organ pismem z dnia 8 marca 2016 r. wezwał firmę [...] do wskazania innego geodety uprawnionego do wykonania czynności rozgraniczeniowych.

Burmistrz Miasta [...] pismem z dnia 6 lipca 2016 r. poinformował firmę [...] o odstąpieniu od zawartej z nią w dniu [...] stycznia 2015 r. umowy o wykonanie czynności rozgraniczeniowych.

Burmistrz Miasta [...] zawarł w dniu [...] sierpnia 2016 r. umowę z geodetą U. W. na wykonanie czynności rozgraniczeniowych. Termin wykonania prac oznaczono na 6 miesięcy. W dniu 18 stycznia 2017 r. sporządzono aneks do ww. umowy, którym przedłużono termin wykonania umowy do dnia 28 lutego 2017 r.

Burmistrz Miasta [...] pismem z dnia 1 czerwca 2017 r. poinformował geodetę U. W. o odstąpieniu od zawartej z nią w dniu 3 sierpnia 2016 r. umowy o wykonanie czynności rozgraniczeniowych, z uwagi na bezskuteczny upływ terminu jej wykonania.

W dniu 2 czerwca 2017 r. A. S. wniosła o umorzenie postępowania rozgraniczeniowego. Jednocześnie strona wniosła o zwrot wpłaconej przez nią zaliczki.

W dniu 6 września 2017 r. skarżąca wycofała swój wniosek o umorzenie postępowania.

Burmistrz Miasta [...] upoważnił w dniu 12 lutego 2018 r. geodetę M. M. do wykonania czynności rozgraniczeniowych. W dniu 5 lutego 2018 r. zawarta została z geodetą umowa zlecenia.

Geodeta M. M. poinformował organ o odroczeniu wykonania czynności rozgraniczeniowych do czasu ustalenia stron postępowania. Z ustaleń geodety wynika, że część stron postępowania nie żyje i nie ustalono kręgu ich spadkobierców.

W dniu 11 czerwca 2018 r. do Burmistrza Miasta [...] wpłynął protokół graniczny sporządzony przez geodetę M. M., z którego wynika, że część stron postępowania nie żyje.

W dniu 11 czerwca 2018 r. A. S. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na bezczynność Burmistrza Miasta [...].

Burmistrz Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] zawiesił z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe, do czasu ustalenia spadkobierców, bądź wskazania przez kuratora spadków nieobjętych po nieżyjących osobach, wskazanych w ewidencji gruntów i zbiorze dokumentów jako właściciele działki nr [...].

W dniu 9 lipca 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęło zażalenie A. S. na postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] o zawieszeniu postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania rozgraniczeniowego.

Ponadto postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 37 § 2 Kpa stwierdziło, że Burmistrz Miasta [...] nie dopuścił się bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania.

Pismem z dnia 3 sierpnia 2018 r. A. S. wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [...].

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu 7 października 2014 r. złożyła wniosek do Burmistrza [...] o przeprowadzenie postępowania rozgraniczającego jej nieruchomość położoną w [...] w rejonie ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] z sąsiednią działką ozn. nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną. Skarżąca podniosła, że od tej daty Burmistrz trzykrotnie rozwiązywał umowy z wyznaczonymi przez siebie geodetami, bądź geodeci nie przyjmowali zleceń celem sporządzenia i podjęcia czynności technicznych rozgraniczenia.

Skarżąca podniosła, że nie zgadza się z postanowieniem o zawieszeniu postępowania, ponieważ w jej ocenie, inicjatywa i czynności związane z ustaleniem kręgu następców prawnych zmarłych współwłaścicieli działki nr [...] należy jedynie i wyłącznie do organu administracji publicznej. Burmistrz Miasta [...] zamiast zawieszać postępowanie, powinien – według skarżącej - wystąpić ze stosownymi wnioskami o wyznaczenie przedstawiciela bądź kuratora dla właścicieli działki nr [...]. Zatem inicjatywa i czynności związane z ustaleniem następców prawnych zmarłych współwłaścicieli działki nr [...] należy jedynie i wyłącznie do organu administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Organ podniósł, że podejmował bez zbędnej zwłoki czynności w celu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] potwierdziło, że organ pierwszej instancji nie dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania, a długi czas trwania postępowania był niezależny od działań organu.

Organ wskazał także, że zawieszając postępowanie rozgraniczeniowe nie pozostaje w bezczynności, ale podejmuje czynności mające na celu jak najszybsze ustalenie kręgu właścicieli działki nr [...]. Tutejszy organ oczekuje na informację z Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA z uwagi na złożone wnioski o podanie informacji o osobach nieżyjących, spadkobiercach po nich oraz o osobach o nieustalonym adresie zamieszkania. Ponadto, z uwagi na upływający termin z wykonawcą postępowania rozgraniczeniowego został podpisany aneks z dnia 6 sierpnia 2018 r. do umowy z nowym terminem zakończenia czynności ustalenia przebiegu granic przez wykonawcę na dzień 8 sierpnia 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 § 1 i 3 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem celem jej jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne.

W niniejszej sprawie, w związku z wydaniem przez Burmistrza Miasta [...] postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 r. zawieszającego z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe (utrzymanego w mocy postanowieniem SKO z dnia [...] lipca 2018 r.) - orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe, dlatego też Sąd umorzył postępowanie sądowe w tym zakresie. Zawieszenie postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o rozgraniczenie powoduje bowiem, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do załatwienia sprawy na podstawie art. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 350/14, wyrok NSA z 15 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 778/14). Postanowienie SKO z [...] lipca 2018 r. nr [...] stanowi bowiem akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego. Innymi słowy, Sąd w ramach oceny skargi na bezczynność organu, czy przewlekłe prowadzenie postępowania, nie jest uprawniony do kontroli postanowienia organu o zawieszeniu postępowania. Dokonanie przez Sąd, w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu, oceny prawidłowości zawieszenia postępowania prowadziłoby w istocie do oceny zgodności z prawem zastosowania przez organ norm prawa procesowego w prowadzonym przed nim postępowaniu, co jest nieuprawnione. Z tych też względów, mając na uwadze wydane w sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej.

Jednocześnie wskazać należy, że wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, czy nawet przed datą złożenia skargi, nie stanowi przeszkody do orzekania przez sąd administracyjny w przedmiocie złożonej skargi. Nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji konieczne jest zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. W przeciwnym razie organ mógłby uniknąć uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wydając przed dniem rozprawy sądowej postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w danej sprawie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, w tym zakresie, Sąd jest zobowiązany się wypowiedzieć.

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie zachodziła bezczynność organu do czasu zawieszenia postępowania postanowieniem Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Skarżąca wniosła o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego w dniu [...] października 2014 r., zaś postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. wszczął postępowanie dotyczące rozgraniczenia nieruchomości. Brak załatwienia sprawy przez okres blisko 4 lat należy uznać za stan bezczynności. Mimo, że organ podejmował czynności, w tym związane z wyznaczaniem kolejnych geodetów, to nie doprowadziło to do ostatecznego (prawomocnego) zakończenia postępowania. Postępowanie rozgraniczeniowe zostało uregulowane w ustawie 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.). Ustawa ta nie określa terminu, w którym postępowanie powinno być zakończone. W tej sytuacji zastosowanie mają terminy określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z uwagi na tryb i charakter postępowania rozgraniczeniowego (konieczność powołania biegłego, prowadzenie postępowania w celu zawarcie ugody między stronami, konieczność oceny prawidłowości dokumentacji geodezyjnej) należy uznać, że postępowanie to należy do spraw szczególnie skomplikowanych, o których mowa w art. 35 § 3 k.p.a. i które, zgodnie z cytowany przepisem, należy rozpoznać w terminie dwóch miesięcy. Organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie na długość postępowania miały wpływ czynności mające na celu wyłonienie biegłego, czy czynności techniczne geodety, to jednak obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest takie zorganizowanie pracy, monitorowanie czynności związanych z opracowywaniem dokumentacji geodezyjnej, które pozwoli mu na rozpoznanie sprawy bez zbędnej zwłoki. Nie powinny mieć tu znaczenia ewentualne trudności techniczne związane ze znalezieniem geodety, który podjąłby się wykonania prac. Strona nie może ponosić konsekwencji tego rodzaju sytuacji, od niej niezależnej. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu niektóre czynności były podejmowane przez organ w zbyt dużych odstępach czasu, np. organ pismem z dnia 8 marca 2016 r. wezwał firmę [...] do wskazania innego geodety uprawnionego do wykonania czynności rozgraniczeniowych i dopiero pismem z dnia 6 lipca 2016 r. poinformował o odstąpieniu od zawartej w dniu [...] stycznia 2015 r. umowy. Następnie 3 sierpnia 2016 r. zawarł umowę z geodetą U. W., wyznaczając termin wykonania prac geodezyjnych 6 miesięcy, a następnie aneksem przedłużył termin do 28 lutego 2017 r. Mimo bezskutecznego upływu terminu na wykonanie umowy, Burmistrz Miasta [...] dopiero pismem z dnia 1 czerwca 2017 r. poinformował geodetę o odstąpieniu od umowy. Uwagę zwraca również długi odstęp czasu pomiędzy wycofaniem przez skarżącą wniosku o umorzenie postępowania w dniu 6 września 2017 r., a zawarciem przez organ umowy z kolejnym geodetą – nastąpiło to dopiero w dniu 5 lutego 2018 r.

Jakkolwiek zrozumiałe jest, że w warunkach rozpoznawanej sprawy nie było możliwości zachowania dwumiesięcznego terminu rozpatrzenia sprawy przez organ, to jednak wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania po ponad 3,5 roku od jego wszczęcia, stanowi o rażącej bezczynności organu w okresie poprzedzającym zawieszenie postępowania. Z uwagi jednak na to, że postępowanie rozgraniczeniowe jest zawieszone, Sąd nie mógł - o czym już wyżej była mowa - zobowiązać organu do merytorycznego załatwienia sprawy w określonym terminie. W tym zakresie więc postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Analizując akta sprawy Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Niewątpliwie postępowanie organu naruszyło określoną w art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania, jak również przepisy procedury administracyjnej określające terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1-3 kpa).

O potrzebie wymierzanie grzywny oraz jej ewentualnej wysokości decyduje sąd, opierając rozstrzygnięcie w tym zakresie na całokształcie okoliczności danej sprawy. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, że grzywna w wymierzonej wysokości – 300 zł spełni zarówno cele o charakterze prewencyjnym, jak i represyjnym (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Na zasądzone koszty postępowania w łącznej kwocie 597 zł składają się uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł [art. 205 § 2 P.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015r, poz. 1800)] i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Sprawę rozpatrzono w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.