Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1815/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6259 Inne o symbolu podstawowym 625
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 § 4 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 i w zw. z art. 22 ust. 2 w.r.u.s.t. w zw. z art. 36 § 1,  art. 61 § 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 21 ust. 3 w zw. z art. 30 ust. 1 i ust. 5 , art. 30 ust. 1 w zw. z ust. 4 i ust. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
article: art. 206 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2460
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 24/22 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie wniosku o dostęp do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz A. S.A. z siedzibą w W. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 czerwca 2022r., sygn. akt VI SAB/Wa 24/22, po rozpoznaniu skargi T. S.A. z siedzibą w W. (dalej: spółka, strona, skarżąca) na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) w przedmiocie rozpoznania wniosku o dostęp do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji: umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa UKE do wydania decyzji w sprawie warunków dostępu do nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] w celu zapewnienia telekomunikacji, stwierdził, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania z wniosku o wydanie decyzji w sprawie warunków dostępu do opisanej nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji, przy czym bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Spółka, jako przedsiębiorca telekomunikacyjny wystąpiła 1 marca 2021 r. do Prezesa UKE o wydanie decyzji określającej warunki dostępu do nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] w celu zapewnienia telekomunikacji. Podała, że 17 czerwca 2020 r., na podstawie art. 30 ust. 1e i art. 30 ust. 1 w zw. z ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. nr 106, poz. 675 z późn. zm.; dalej: w.r.u.s.t.) zwróciła się do B. SA z siedzibą w B. (dalej: B.) o udzielenie informacji odnośnie instalacji telekomunikacyjnej znajdującej się w budynku oraz o zawarcie nieodpłatnej umowy dostępu do tej nieruchomości. B. udzieliła odpowiedzi 29 czerwca 2020 r., ale, mimo podjęcia negocjacji, umowy nie zawarto.

Pismem z 8 marca 2021 r., na mocy art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), Prezes UKE zawiadomił o toczącym się postępowaniu spółkę, jak i B. Jednocześnie, na podstawie art. 21 ust. 3 w zw. z art. 30 ust. 1 i ust. 5 w.r.u.s.t. w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2019 r. poz. 2460; dalej: p.t.) wezwał B., aby w terminie 14 dni zajęła stanowisko i przesłała dokumenty niezbędne do rozpoznania wniosku.

W piśmie z 24 marca 2021 r. B. udzieliła informacji odnośnie posadowionej w budynku infrastruktury. Uważała wniosek spółki za bezzasadny, gdyż podtrzymała złożoną spółce propozycję zawarcia umowy, której projekt załączyła.

Pismem z 11 maja 2021 r. skarżąca złożyła do Prezesa UKE ponaglenie.

Prezes UKE 13 maja 2021 r. wezwał przedsiębiorców telekomunikacyjnych do udzielenia wyjaśnień na temat posiadania w budynku instalacji telekomunikacyjnych przystosowanych do dostarczania usług szerokopasmowego dostępu do Internetu o przepustowości co najmniej 30 Mb/s wykonane w technologii FTTH i możliwości korzystania z nich przez spółkę, na które odpowiedzieli pismami z 13 maja 2021 r. i 25, 26 i 28 maja 2021 r.

Nadto 13 maja 2021 r. organ wezwał także stronę do sprecyzowania w terminie 14 dni, jakiego budynku/budynków dotyczy jej wniosek.

Spółka w piśmie z 27 maja 2021 r. podała, że wniosek dotyczy wszystkich budynków posadowionych na ww. nieruchomości gruntowej.

Pismem/postanowieniem z 28 maja 2021 r. Prezes UKE, przywołując dotychczas podjęte działania, poinformował spółkę oraz B., że nie doszło do bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 36 k.p.a., wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - 150 dni od dnia wydania postanowienia. Uzasadniał to koniecznością sprecyzowania przez spółkę wniosku oraz uzyskania od C., D., E., F. i G. stosownych danych oraz przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego.

Pismem z 17 czerwca 2021 r. organ wezwał B. do przekazania listy budynków posadowionych na nieruchomości, co uczyniła 30 czerwca 2021 r.

G. nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie z 13 maja 2021 r. i Prezes UKE ponowił je 18 sierpnia oraz 27 września 2021 r., na co uzyskał odpowiedź w piśmie z 14 października 2021 r.

Postanowieniem z 28 grudnia 2021 r. Prezes UKE - w oparciu o art. 36 k.p.a., wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy wskazując, że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie 150 dni od dnia wydania postanowienia. Zaznaczył, że wyznaczenie nowego terminu było niezbędne z uwagi na konieczność ustalenia wszystkich istotnych okoliczności, a także przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego.

Pismem z 14 stycznia 2022 r. Prezes UKE zawiadomił Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz spółkę i B. o rozpoczęciu trzydziestodniowych konsultacji projektu żądanej przez skarżącą decyzji.

Pismem z 5 stycznia 2022 r. strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA) ww. skargę na bezczynność, w której zarzuciła Prezesowi UKE naruszenie art. 35 § 4 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 i w zw. z art. 22 ust. 2 w.r.u.s.t. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji w przewidzianym, ustawowym terminie 60 dni. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. wniosła o stwierdzenie, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności oraz o zobowiązanie go do wydania decyzji w określonym terminie. Zażądała też stwierdzenia, że przedmiotowa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Uzasadniała, że Prezes UKE 1 marca 2021 r., na jej wniosek, wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki dostępu do nieruchomości i mimo wyznaczenia nowego terminu, postępowania nie zakończono.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi w całości z uwagi na jej bezzasadność, bądź ewentualnie - wyłącznie z ostrożności i dla uniknięcia negatywnych skutków, o uznanie, że rzekoma bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz względnie o określenie terminu wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie w okresie nie krótszym niż trzy miesiące. Podał, że okolicznością obiektywną, nie pozwalającą na zakończenie postępowania w terminie 60 dni od dnia wszczęcia, była trudność w pozyskaniu jednoznacznych i rzetelnych informacji i skarżącej w zakresie wniosku, i od pozostałych podmiotów w kwestii posadowionej infrastruktury (ostatnie dane pochodziły z 14 października 2021 r.), a także wskazał na niewystarczającą liczbę pracowników Departamentu Regulacji UKE, którzy najpierw rozpoznają wioski najstarsze.

Sąd, wezwał Prezesa UKE do wskazania, czy w niniejszej sprawie wydano już decyzję określającą dla skarżącej warunki dostępu do nieruchomości, ewentualnie do podania na jakim etapie obecnie znajduje się postępowanie. Prezes UKE w piśmie 8 czerwca 2022 r. oświadczył, że 11 kwietnia 2022 r. wydał żądaną przez spółkę decyzję, którą przesłał w załączeniu.

Sąd I instancji stwierdził, że skarga jest dopuszczalna w świetle art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 206 pkt 1 p.t., mimo że decyzja określająca warunki dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji, zgodnie z art. 206 ust. 2 pkt 6 p.t., podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego. Postępowanie w tym przedmiocie toczy się bowiem na podstawie przepisów k.p.a., zgodnie z art. 206 ust. 1 p.t. Ponadto spółka przed złożeniem skargi, wystąpiła do Prezesa UKE w trybie art. 37 k.p.a. z ponagleniem, zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., w którym nie sprecyzowano żadnego terminu na wystąpienie ze skargą.

Sąd kierując się treścią uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19 stwierdził, że nie ma przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy, skoro do chwili złożenia skargi (5 stycznia 2022 r.) Prezes UKE nie wydał decyzji kończącej niniejsze postępowanie.

Analizując pojęcie bezczynności w oparciu o art. 35 i art. 36 § 1 k.p.a. WSA wywiódł, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., czy też w terminie określonym w przepisach prawa regulujących daną materię. Nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny (decyzja) nie został wydany, a okoliczności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu/wydaniu, stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy mają znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności wystarczy ustalenie, że organ nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z obowiązujących przepisów.

W oparciu o treść art. 36 § 1 k.p.a., WSA wykluczył pozostawanie przez organ bezczynności, jeżeli - pomimo upływu terminu na załatwienie sprawy - podejmuje czynności procesowe niezbędne, zmierzające do zakończenia postępowania oraz informuje stronę o opóźnieniu, przyczynach tego opóźnienia i wskazuje nowy termin załatwienia sprawy.

Sąd zauważył, że w badanym przypadku terminem, jaki Prezesa UKE obowiązywał, był termin 60 dni przewidziany w art. 22 w.r.u.s.t. Zgodził się, w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji Prezes UKE musi ustalić wiele faktów, w tym kwestii techniczno-prawnych, także w oparciu o stanowiska innych stron/podmiotów udostępniających budynek, czy instalację telekomunikacyjną. Zatem postępowanie wyjaśniające może być szczególnie skomplikowane, czyniąc niemożliwym dochowanie ustawowego terminu na załatwienie sprawy. Dlatego sam ustawodawca przewidział odrębny reżim czasowy niż przewidziany przez k.p.a. dla ww. spraw. Prezes UKE na wydanie decyzji ma 60 dni od dnia złożenia wniosku.

Nie budziło wątpliwości, że Prezes UKE ww. terminu nie dotrzymał, dopuszczając się tym samym zarzucanej bezczynności. Sąd ustalił, że od końca marca 2021 r. (uzyskania stanowiska B.) do 13 maja 2021 r. (wezwania operatorów do wyjaśnień) oraz od połowy października (uzyskania odpowiedzi od operatora G.) do 14 stycznia 2022 r. Prezes UKE nie podejmował żadnych czynności wyjaśniających, które miałyby potwierdzenie w aktach sprawy. Jednocześnie w trakcie postępowania dwukrotnie (28 maja i 28 grudnia 2021 r.) wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy.

Zgodnie zaś z art. 22 w.r.u.s.t., skoro wniosek spółki pochodził z 1 marca 2021r., to Prezes UKE winien był sprawę rozpoznać do 30 kwietnia 2021 r., co najwyżej do 7 maja 2021 r., licząc od dnia zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Jeżeli jednak w ww. terminie sprawa nie mogła zostać zakończona wydaniem decyzji, organ obowiązany był, w myśl art. 36 k.p.a., wydać stosowne postanowienie i poinformować strony o powodach i przyczynach opóźnienia, wyznaczając przy tym nowy termin. Postanowienia takie organ wydał (28 maja 2021 r. i 28 grudnia 2021 r.), ale za każdym razem uczynił to po upływie terminów, w których sprawa winna była zostać zakończona. Pierwszym terminem był ustawowy termin 60 dni, kolejnym terminem był wskazany w postanowieniu z 28 maja 2021 r. termin 150 dni liczony od 28 maja 2021 r. - dnia wydania postanowienia.

Według WSA analiza akt dowodziła, że istotnie w toku postępowania pozyskiwane dane były niepełne zarówno w odniesieniu do zakresu samego wniosku skarżącej, jak i stanu prawno-technicznego infrastruktury telekomunikacyjnej istniejącej w budynku/budynkach. Przy tym G. potrzebowała pięciu miesięcy na udzielenie odpowiedzi na wezwanie z 13 maja 2021 r., które organ dwukrotnie powtarzał, tj. 18 sierpnia i 27 września 2021 r. zakreślając za każdym razem ustawowy termin 14 dni. Podejmowane przez Prezesa UKE działania były zasadne i zmierzały do podjęcia żądanej przez spółkę decyzji. Brak wiedzy co do zakresu żądania skarżącej oraz znajdującej się w budynku/budynkach infrastruktury uniemożliwiał jednak określenie warunków dostępu do tej infrastruktury. Projektu decyzji nie można było ustalić także z uwagi na opieszałość G.

Z przebiegu postępowania wynikało, że złożony 1 marca 2021 r. wniosek został rozpoznany 11 kwietnia 2022 r. Postępowanie trwało więc ponad 13 miesięcy, przy założeniu ustawodawcy, że winno być zakończone w terminie 60 dni, liczonym od 1 marca 2021 r. Chociaż WSA zgodził się z Prezesem UKE, że postępowania jak oceniane, są skomplikowane, bo wymagają ustalenia wielu stanowisk i danych. Nie można jednak pominąć, że w czasie tego postępowania organ wydał tylko dwa postanowienia w trybie art. 36 k.p.a. i terminy te nie zostały dotrzymane.

Co do wyjaśnień organu o liczebności departamentu rozpoznającego sprawę, WSA podał, że obowiązek z art. 36 k.p.a. ciąży na organie niezależnie od tego czy zwłoka nastąpiła z przyczyn od niego zależnych, czy też niezależnych. Prezes UKE przy tym, dokonując powtórnego przedłużania postępowania o kolejne 150 dni, których wprawdzie dotrzymał, powoływał się na konieczność ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, nie wskazując, o jakie chodzi. Natomiast w postanowieniu z 28 maja 2021 r., jako powód zastosowania art. 36 k.p.a., przywołał m.in. konieczność sprecyzowania przez skarżąca wniosku, co już nastąpiło 27 maja 2021 r.

Brak określenia rzeczywistych i konkretnie opisanych przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy, zdaniem WSA, nie tylko nie wypełniało skierowanej do organu dyspozycji art. 36 k.p.a., ale także nie służyło realizacji zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. i stało w sprzeczności z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 9 k.p.a., zobowiązującą do przekazania stronom postępowania rzeczywistych okoliczności faktycznych i prawnych, których wyjaśnienie jest jeszcze konieczne dla rozstrzygnięcia o ich prawach i obowiązkach. O ile w przypadku postanowienia z 28 maja 2021 r., w połączeniu z pismem z 28 maja 2021 r., stanowiącym odpowiedź na ponaglenie skarżącej, można przyjąć, że ostatecznie Prezes UKE sprostał powyższym wymaganiom, o tyle już nie można tego odnieść do postanowienia z 28 grudnia 2021r., tym bardziej, że ostatnie stanowisko G. pozyskał 14 października 2021 r. Zauważył WSA, że "pierwsza faza" postępowania objęła okres od zawiadomienia o wszczęciu postępowania (8 marca 2021 r.) do złożenia przez B. w dniu 24 marca 2021 r. wyjaśnień. Następne czynności Prezes UKE podjął dopiero 13 maja 2021 r., tj. po złożeniu 11 maja 2021 r. przez skarżącą ponaglenia. Kolejnym okresem, w którym zgodnie z aktami organ nie podjął czynności był czas od 30 czerwca 2021 r. (B. przedstawiła żądaną przez organ listę budynków.) do 18 sierpnia 2021 r., gdy Prezes UKE ponownie wezwał G. do złożenia wyjaśnień, bo nie wykonała wezwania z 13 maja 2021 r. Operator ten ostatecznie odpowiedzi udzielił 14 października 2021 r., a postępowanie konsultacyjne rozpoczęto 14 stycznia 2022 r.

Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że Prezes UKE prowadząc niniejsze postępowanie dopuścił się bezczynności.

Dokonując oceny, czy bezczynność miała charakter rażący (art. 149 § 1a p.p.s.a.) WSA uznał, że nie miała cechy rażącego naruszenia prawa. Jakkolwiek organ nie załatwił sprawy w ustawowym, 60-dniowym terminie, to podejmowane przez niego czynności były racjonalne i zmierzały do wyjaśnienia konkretnych, związanych ze sprawą kwestii, wątpliwości. Podał WSA, że w tego rodzaju sprawach, nie można zapominać, że postępowanie w sprawie warunków dostępu jest skomplikowane. Zgodnie z wolą ustawodawcy tego rodzaju sprawy, w pierwszym rzędzie powinny być rozstrzygane bez udziału Prezesa UKE, tj. w drodze umowy (art. 17 i art. 18 w.r.u.s.t.). Dopiero brak zawarcia takiej umowy/podjęcia negocjacji daje możliwość wystąpienia z wnioskiem do Prezesa UKE (art. 21 w.r.u.s.t.). To może rodzić przypuszczenie, że jeżeli sprawa trafiła do organu, to w istocie nie było woli stron do rozwiązania kwestii dostępu w sposób "polubowny". Tym samym postępowanie w sprawie dostępu jest postępowaniem wymagającym od Prezesa UKE ustalenia stanowisk stron niekoniecznie widzących możliwości jednoznacznego załatwienia sprawy, co przełożyć się z kolei może na długość jego trwania.

Wobec tego, że w toku postępowania sądowego, a przed wydaniem wyroku przez Sąd, Prezes UKE wydał 11 kwietnia 2022 r. decyzję ustalającą warunki dostępu spółki do nieruchomości, to oczekiwanie od organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a (pkt 1 wyroku).

Następnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., stwierdził, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności, która nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa (pkt 2 i 3 sentencji).

Z wyrokiem w zakresie pkt 2 i 4 nie zgodził się Prezes UKE i wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) ze skargą kasacyjną. W oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 22 ust. 1 i art. 30 w.r.u.s.t. w związku z art. 12 k.p.a. (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie Prezes UKE prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji nie zakończył tego postępowania w ustawowym terminie 60 dni, a także w dodatkowym terminie -zakreślonych przez siebie w postanowieniach, naruszając zasadę prowadzenia sprawy szybko i wnikliwie i dopuścił się bezczynności.

W oparciu o powołany zarzut wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w tym zakresie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od spółki oraz oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wnosiła o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów zastępstwa procesowego, a także oświadczyła, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy i druga strona w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej także oświadczyła, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna organu oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W jej ramach Prezes UKE podniósł zarzut naruszenia przez WSA art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., polegający na błędnym przyjęciu, że w postępowaniu prowadzonym przez organ w sprawie warunków dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji doszło do naruszenia art. 22 ust. 1 i art. 30 w.r.u.s.t., a w konsekwencji art. 12 k.p.a., przez uznanie, że Prezes UKE pozostawał; w bezczynności. Przy czym organ zaskarżył pkt 2 (stwierdzający, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania z wniosku spółki) i pkt 4 wyroku (rozstrzygnięcie o kosztach na rzecz spółki), a wnosił o uchylenie wyroku w całości.

W świetle powyższego skarga kasacyjna Prezesa UKE jest niezasadna, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkim jej konstrukcja i brak zaskarżenia pkt 1 wyroku skutkowało tym, że nieskutecznie zostało zaskarżone, rozpatrywanym środkiem odwoławczym, orzeczenie o bezczynności organu.

W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 (opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl), która, owszem odnosi się do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, ale także zachowuje aktualność w sprawach ze skarg na bezczynność organu (por. stanowisko NSA w omawianej uchwale: "Na uwagę zasługuje również okoliczność, że obie skargi, tj. na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, nie zostały - co do zasady - zróżnicowane w zakresie warunków ich wniesienia, jak i rozpatrzenia przez sąd. Umieszczenie przez ustawodawcę obu tych skarg w tych samych jednostkach redakcyjnych i ich łączne unormowanie pozwala na uznanie tożsamego ich charakteru prawnego.", jak i w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19), stwierdzono, że do 1 czerwca 2017 r., orzekanie przez sąd administracyjny w kwestii przewlekłego prowadzenia postępowania następowało tylko wtedy, gdy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nadal istniało przynajmniej w dniu wniesienia skargi. Natomiast na skutek nowelizacji ustawą z 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935; dalej: nowelizacja k.p.a.) przyznano sądowi administracyjnemu uprawnienia, określone w art. 149 § 1 pkt 1 (zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności) i 2 (zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa) oraz § 1b p.p.s.a. Sąd może zobowiązać organ do działań określonych w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. albo nawet orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku w warunkach określonych w art. 149 § 1b p.p.s.a. Jednakże powyższe uprawnienia nie byłyby wykonalne, gdyby w chwili wyrokowania nie istniał stan przewlekłości. W takiej sytuacji, sądowi pozostałoby tylko uprawnienie, określone w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (stwierdzenie że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania) oraz uprawnienie określone w art. 149 § 1a (jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa) p.p.s.a. Hierarchiczna konstrukcja treści art. 149 p.p.s.a., w której kolejne jednostki redakcyjne zawarte w § 1a - § 2 tego przepisu zostały zredagowane wynikowo wobec § 1 tego przepisu, nakazuje przyjąć dopuszczalność stosowania wspomnianych § 1a - § 2 tylko w razie zaistnienia okoliczności określonych w § 1.

Zatem zaskarżenie tylko pkt 2., spośród trzech punktów wyroku (pkt 1-3) dotyczących bezczynności organu, nie było wystarczające do podważenia stanowiska WSA, którego rozstrzygnięcie o bezczynności Prezesa UKE zostało wyrażone nie tylko w pkt 2, ale i w pkt 1. wyroku, jak i też w pkt 3. Jak stwierdzono bowiem w uzasadnieniu uchwały NSA w sprawie II OPS 5/19 (opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl), gdyby organ na dzień wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności, to należałoby skargę na bezczynność oddalić.

Niezależnie od powyższego, zdaniem NSA, Sąd I instancji trafnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie organ był bezczynny, gdyż nie wydał prawem przewidzianego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie. W uzasadnieniu uchwały NSA w sprawie II OPS 5/19 wyjaśniono, że pojęcie bezczynności zdefiniowano w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zatem organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 5346/16; Lex nr 2247856). Zatem ten fakt jest koniecznym i wystarczającym powodem do uznania bezczynności organu niezależnie od oceny, czy prowadzone przezeń postępowanie miało charakter prosty czy skomplikowany. Zgodzić należy się ze stanowiskiem prezentowanym w wyroku, że bezczynność organu to stan obiektywny, czyli naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane (por. uzasadnienie ww. uchwały NSA w sprawie II OPS 5/19).

Stopień skomplikowania postępowania może wpływać i najczęściej wpływa na terminowość wydania rozstrzygnięcia w sprawie, to jednak sam z siebie nie uchyla bezczynności. Natomiast ma wpływ na ocenę czy bezczynność wiązała się z rażącym naruszeniem prawa. Zatem charakter postępowania jest tą okolicznością, która pozwala ocenić niedziałanie organu w kategoriach rażącego lub nierażącego naruszenia przepisów wyznaczających termin załatwienia sprawy, a nadto jest on okolicznością, która daje podstawę do przedłużenia terminu załatwienia sprawy.

Jak wynika z art. 36 § 1 k.p.a., w zawiadomieniu informującym o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ podaje z urzędu przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznacza nowy termin jej załatwienia. Powyższy przepis nie zawiera wskazówek odnoszących się do wyznaczenia nowego terminu ani też do formy prawnej tego wyznaczenia. Jednakże organ wyznaczający na podstawie art. 36 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisami art. 12 (Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.- § 1; Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. - § 2) i art. 35 § 1 k.p.a. (Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.), a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu.

W świetle powyższego, w opinii NSA, zaskarżony wyrok trafnie przyjmuje, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności, zatem nie narusza art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z przepisami merytorycznymi wyznaczającymi termin załatwienia sprawy z wniosku o ustalenie warunków dostępu do nieruchomości uregulowanej w w.r.u.s.t. Zgodzić należy się z WSA, że w rozpoznawanej sprawie termin do wydania decyzji był terminem szczególnym, bowiem odbiegał od terminu kodeksowego (art. 35 § 3 k.p.a.), gdyż na mocy art. 30 ust. 5 w zw. z art. 22 ust. 1 w.r.u.s.t. wynosił on 60 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji, biorąc pod uwagę w szczególności konieczność zapewnienia niedyskryminacyjnych i proporcjonalnych warunków dostępu. Ten fakt nie ma większego znaczenia dla oceny bezczynności organu w konkretnej sprawie, chociaż wskazuje, że skoro ustawodawca przyjmuje dla tego rodzaju spraw terminy wydłużone w stosunku do kodeksowych, to z góry zakłada, że sprawy tego typu są bardziej skomplikowane dowodowo niż standardowe i wymagają dłuższego czasu na wydanie rozstrzygnięcia. Okoliczność taka nie może jednak usprawiedliwiać bezczynności jak to podnosi skarga kasacyjna. Skomplikowany charakter sprawy i przeszkody pojawiające się w ramach konkretnego postępowania z dochowaniem terminów załatwienia sprawy dają organowi podstawę do przedłużenia tych terminów w sposób przewidziany prawem. Termin tak wyznaczony staje się nowym terminem załatwienia sprawy i w takich okolicznościach trudno byłoby organowi stawiać zarzut bezczynności.

Natomiast w rozpoznawanej prawie poza sporem pozostaje, że Prezes UKE nie wydał decyzji w terminie ustawowym wynikającym z art. 22 ust. 1 w.r.u.s.t., chociaż odpowiedź spółki precyzująca wniosek wpłynęła do organu najpóźniej 27 maja 2021 r. Nie wydał też decyzji w terminie wskazanym w swoim postanowieniu z 28 maja 2021 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy o 150 dni, który to termin upłynął pod koniec października 2021 r. Termin na załatwienie sprawy przedłużył kolejnym postanowieniem z 28 grudnia 2021 r. i także o 150 dni, podając, że "wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy jest niezbędne z uwagi na konieczność ustalenia wszystkich istotnych dla spraw okoliczności, w tym także z uwagi na czas potrzebny mi.in. na przeprowadzeniem postępowania konsultacyjnego". W tym terminie, bo 11 kwietnia 2022 r. wydał decyzję. Należy jednak zauważyć, że postanowienie z 28 grudnia 2021 r. zostało wydane po upływie 2 miesięcy od upływu daty, w którym miało być zakończone postępowanie według postanowienia z 28 maja 2021 r., czyli w tym okresie brak było reakcji organu w trybie art. 36 k.p.a. Ponadto, Prezes UKE nie tłumaczył, dlaczego przedłuża postępowanie o 150 dni (czyli o 5 miesięcy) i do tego dwukrotnie, podczas, gdy w w.r.u.s.t. przewidziano termin 60-dniowy na załatwienie sprawy. Przedłużanie postępowania o tak rozległy termin było samo w sobie nadmierne, mając na uwadze uregulowania w.r.us.t. oraz k.p.a. Tym bardziej więc powinna być uzasadniona konieczność wydłużenia postępowania o taki termin. Oznacza to, że organ pozostawał w bezczynności, bowiem nie wydał decyzji o dostępie w terminie ustawowym, a wydał dopiero w terminie ponownie przedłużonym i do tego także nadmiernie przedłużonym. Z tego powodu trafne też było stanowisko Sądu I instancji.

Odnosząc się do argumentu zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że przyczyną niezależną od organu nie jest duży wpływ spraw, gdyż sprawność działania administracji jest zasadniczą funkcją państwa, które utrzymuje się ze środków generowanych przez obywateli, przede wszystkim podatków. Rzeczą władzy państwowych jest zatem takie zorganizowanie administracji, by była ona stanie realizować swoje zadania w terminach wskazanych w ustawie.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów dla pełnomocnika spółki, który występował przed WSA z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (pkt 2 sentencji).