Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1402/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1032/18 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] Sp. z o.o. w G. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1032/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

[...] sp. z o.o. w G. w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Autor skargi kasacyjnej zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej p.p.s.a., poprzez nie uwzględnienie przez Sąd naruszenia przez organ wydający decyzję, przepisów norm prawa materialnego:

a) art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. - jako naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez wydanie decyzji odmownej w zakresie wnioskowanych przez rolnika płatności wsparcia z tytułu dopłat bezpośrednich na rok 2016 z powodu nie uwzględnienia przez Sąd, że organ administracji dokonał ustalenia działania strony - skarżącej kasacyjnie w tzw. sztucznych warunkach w sytuacji, gdy rolnik ten uzyskiwał w takim samym stanie faktycznym i prawnym przez długie lata przed wydaniem decyzji odmownych - decyzje pozytywne w ramach takich samych elementów stanu faktycznego i prawnego dotyczącego istnienia wielu podmiotów składających wnioski o płatności powiązanych osobowo i kapitałowo;

b) norm postępowania, tj. art. 77 i art. 81 k.p.a., poprzez to, że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów, polegającej na tym, że organ przyjął m. inn. jako dowody - wnioski o płatności strony oraz innych spółek powiązanych z dwiema osobami fizycznymi - T. K. i M. H., jako jeden z podstawowych dowodów na stworzenie sztucznych warunków, a nie rozpatrzył dowodów z tych samych teczek aktowych wskazanych podmiotów w postaci decyzji pozytywnych przyznających wszystkie płatności stronie od roku 2009 oraz wskazanym podmiotom powiązanym, począwszy od roku 2004, a skończywszy na roku 2014, jako dokumentów uzasadniających prawo strony do rozpatrzenia jej uprawnienia do uzyskania praw do płatności objętych odmową za rok 2016 z tego tytułu, że strona w takich samych warunkach stanu faktycznego oraz prawnego jaki obowiązywał przed rokiem 2016 uzyskiwała pozytywne decyzje przyznające płatności bez zastrzeżeń.

Strona zarzuca Sądowi, że bez zastrzeżeń przyznał rację organowi, iż rozpoznał materiał dowodowy wszechstronnie i w całości, a tymczasem organ przyjął jako dowody tylko te decyzje, które były odmowne dla strony oraz podmiotów powiązanych ze skarżącą kasacyjnie, tj. od roku 2015, kiedy to organ rozpatrujący sprawy wniosków podmiotów powiązanych ze stroną uznał, że należy stosować wobec spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wobec osób fizycznych tworzących spółki rolne sankcje z tytułu sztucznych warunków. Zarzut dotyczy przyjęcia bez żadnych uwag przez Sąd uzasadnień decyzji, w których organy obu instancji orzekły, że strona (a także podmioty powiązane) jest wyłącznie odpowiedzialna za skutki ubiegania się o płatności wspólnie z kilkudziesięcioma innymi spółkami przez wiele lat, co zostało ocenione przez organy nadzoru dopiero po wielu latach w postaci zastosowania sankcji. W ocenie skarżącej wyrok oraz decyzja zawiera niewłaściwe wskazanie podmiotu skarżącego oraz osób powiązanych jako podmioty wyłącznie winne naruszeniu norm sankcjonujących działanie w tzw. sztucznych warunkach.

Na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania; oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Dyrektora ARiMR wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17).

Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).

Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., a Sąd ten ograniczył jego treść do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych.

Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2018r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). W konsekwencji ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dodać też trzeba, że choć przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005r., FSK 1657/04; 12 października 2005r., I FSK 155/05; 23 maja 2006r., II GSK 18/06; 4 października 2006r., I OSK 459/06).

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010r., II FSK 1289/08, wyrok NSA z dnia 22 września 2010r., II FSK 764/09, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013r., II FSK 2208/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z dnia 31 października 2017r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnosić się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09; wyroki NSA z dnia 9 listopada 2011r., II FSK 776/10; z dnia 21 listopada 2012r., II FSK 32/12).

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych, mając na uwadze wnioski stron o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a.

Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga spełnienie przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych, co było już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego skargi kasacyjne innych podmiotów powiązanych ze skarżącą kasacyjnie spółką, zawierających tożsame zarzuty kasacyjne, przykładowo w wyroku NSA z dnia 1 sierpnia 2019r., I GSK 436/19, z dnia 30 maja 2019r., I GSK 315/19, czy z dnia 9 lipca 2019r., I GSK 434/19, a także w wyrokach NSA dotyczących innego rodzaju płatności rolnych, tj. w wyroku z dnia 14 sierpnia 2019r., I GSK 767/19.

Podzielając dokonaną w tych wyrokach ocenę – Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie stwierdza, że objęty zarzutem kasacyjnym pkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej przepis art. 77 k.p.a., powiązany z art. 151 p.p.s.a. i wymieniony obok art. 81 k.p.a., posiada mniejsze jednostki redakcyjne, które – wbrew wymogowi ustawowemu – nie zostały w skardze kasacyjnej, ani jej uzasadnieniu wskazane. Skarżąca kasacyjnie, wskazując naruszenie tego przepisu, zarzuciła w tym uzasadnieniu "nie uwzględnienie przez Sąd, że organ nie rozpatrzył dowodów dotyczących podstawowych elementów stanu faktycznego, jakim były pozytywne decyzje organu w zakresie składanych latami wniosków o dopłaty, tj. dowody posiadane przez organ w tych samych teczkach aktowych, co dowody powołane przez organ wskazane w uzasadnieniu Wyroku, stanowią naruszenie norm zawartych w art. 77 i 82 k.p.a., a tym samym naruszenie ze strony Sądu art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym pominięcie tych dowodów pozbawiło stronę możliwości obrony swoich praw w oparciu o rozważenie przez organy stosujące prawo, czy w wypadku strony, jej interes powinien być chroniony w mniejszym stopniu niż interes społeczny, tj. w tym wypadku nie do końca zdefiniowany interes - nazwany".

Wobec tak sformułowanego zarzutu naruszenia tych przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje jako swój pogląd, że konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 151 p.p.s.a. składa się z hipotezy w postaci "w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub części" oraz dyspozycji w postaci "(...) oddala skargę odpowiednio w całości albo w części". Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest zatem spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi, tj. stwierdzenia przez Sąd braku naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia tego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277). Podnosząc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. należałoby zatem wykazać, że w sprawie doszło do naruszenia prawa, którego Sąd I instancji nie uwzględnił, a w konsekwencji brak było podstaw do oddalenia skargi. W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że w sprawie doszło do naruszenia wymienionego w pkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej art. 77 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., a także wskazanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 82 k.p.a. Pominęła jednak treść art. art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017r. poz. 278 z późn. zm.), zwanej ustawą o płatnościach bezpośrednich. Wedle tego przepisu w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania płatności organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Zgodnie zaś z pominiętym w skardze art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przytoczone przepisy jasno wskazują na wprowadzenie przez ustawodawcę odstępstw, w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności bezpośrednich, w stosunku do regulacji wynikających z k.p.a. Ograniczył on bowiem obowiązywanie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. (błędnie wskazanym przez skarżącą jako naruszenie normy prawa materialnego), przyjmując, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Stosownie do zasady praworządności, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy organ powinien wprawdzie podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym niemniej jednak, zgodnie z art. 3 ust. 3 ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wskazane wyżej odstępstwa wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może więc sprowadzać się przede wszystkim do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń.

W tej sprawie skarżąca spółka nie tylko nie przedstawiła dowodów podważających ustalone przez organ powiązania, ale przede wszystkim nie powoływała się na żadne dowody, które potwierdzałyby jej stanowisko, że jej działanie prowadzi do osiągnięcia celu danego systemu wsparcia, np. z lepszym efektem. Jest to okoliczność kluczowa dla oceny prawidłowości prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisów postępowania podejmuje wyłącznie nieskuteczną, nie opartą na racjonalnych argumentach, próbę negacji wykazanych przez organ powiązań i ich wpływu na ocenę samodzielności jako podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności. W istocie zarzuca Sądowi I instancji, że nie wziął pod uwagę pozytywnych decyzji przyznających jej oraz podmiotom powiązanym płatności, jako dokumentów uzasadniających prawo do ich uzyskania dotyczących płatności od roku 2004; decyzje te zapadały w tym samych warunkach stanu faktycznego i prawnego, które obowiązywały przed 2016r. Wreszcie skarżąca nie wskazała, ani nie wykazała związku przyczynowego, uzasadniającego istnienie hipotetycznej możliwości zaistnienia odmiennego wyniku sprawy, a więc, że następstwa stwierdzonych, w jej ocenie, wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji. Nie można bowiem uznać za uzasadnione, wywodów wskazanych przez nią, że powinny być jej przyznane płatności na 2016r., bowiem takie płatności otrzymywała już w latach wcześniejszych, przy nie kwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania dotyczących zaistnienia przesłanek określonych w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 czy art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95. Samo stwierdzenie, że w poprzednich latach skarżąca kasacyjnie otrzymywała dopłaty pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku.

W zakresie naruszenia art. 81 k.p.a., wymienionego w pkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej, oraz art. 82 k.p.a., powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skarga kasacyjna nie precyzuje, na czym polega naruszenie tych przepisów w okolicznościach tej sprawy, jak i nie zawiera ich rozwinięcia (motywów), co dyskwalifikuje skargę kasacyjną w tym zakresie. Pierwszy z tych przepisów stanowiący, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, jest wyłączony w postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich na mocy art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Nie mógł więc być naruszony przez Sąd I instancji, zaś ten ostatni nie został objęty żadnym zarzutem kasacyjnym. Przepis art. 82 k.p.a. wskazuje z kolei, kto nie może być świadkiem w postępowaniu administracyjnym. Zatem chcąc podważyć zastosowanie tych przepisów przez Sąd I instancji wnosząca skargę kasacyjną obowiązana była wskazać na okoliczności potwierdzające wyartykułowane zarzuty w powiązaniu z art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich. W tym zakresie skarga kasacyjna nie twierdzi też, aby spółka nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Przeczy temu twierdzeniu zaś fakt, iż skarżąca aktywnie uczestniczyła w postępowaniu. Nie jest natomiast zrozumiałe, w jaki sposób Sąd I instancji mógłby naruszyć w tej sprawie przepis, zawierający katalog świadków. Tak skonstruowane zarzuty kasacyjne wymykają się zatem spod kontroli instancyjnej, tym bardziej, że skarżąca kasacyjnie nie wykazuje też związku naruszenia tych przepisów z treścią rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu kasacyjnego pkt 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 2 Konstytucji i art. 7 k.p.a., powiązanych z art. 151 p.p.s.a.

Naruszenia tych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w odmowie przyznania jej płatności bezpośredniej na rok 2016 w sytuacji gdy takie płatności otrzymywała w latach ubiegłych, co powinno jej zdaniem doprowadzić – z uwagi na zasadę zaufania do organów państwa – do przyznania wnioskowanej w tej sprawie płatności.

Wobec tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego należy zgodzić się z oceną analogicznego zarzutu, sformułowaną we wskazanych już orzeczeniach NSA, zapadłych w stosunku do innych podmiotów powiązanych ze skarżącą kasacyjnie. Wskazać zatem trzeba, w ślad za zapadłymi już judykatami, że zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, natomiast zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na tle tych przepisów prezentowany jest pogląd, że "prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Wynika z przepisów krajowych i unijnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na nich również obowiązki w zakresie proceduralnej staranności, w których wypełnianiu nie mogą ich zastąpić organy Państwa. Rolnik – potencjalny beneficjent, składając wniosek o płatności składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem płatności. Rodzi to konsekwencje w postaci uznania, także przez organy, że wnioskodawca zna prawo i reguły dotyczące uzyskiwania płatności. Instytucje takie jak Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mają służyć pewną pomocą rolnikom, ale tylko o tyle, o ile, w świetle art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach, jednoznacznie o taką pomoc się zwracają. ARiMR nie może jednak bez weryfikowania spełnienia przez rolnika uprawnień do uzyskania danej płatności opierać się, jak oczekiwałaby tego skarżąca kasacyjnie spółka na istnieniu pozytywnych decyzji organu w zakresie składanych latami wniosków o dopłaty. Każda sprawa administracyjna jest indywidualna i każdy wniosek poddawany jest analizie w konkretnych okolicznościach stanu faktycznego w odniesieniu do warunków określających wymogi przyznawania danej płatności. Zaś rolnik we własnym imieniu, świadomie i odpowiedzialnie winien deklarować spełnienie warunków do uzyskania danej płatności. Przyznanie płatności przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich nie mogło zatem mieć wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez sąd pierwszej instancji" (tak np. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019r., I GSK 436/19, wyrok NSA z dnia 9 lipca 2019r., I GSK 434/19). Przyjęcie koncepcji skargi kasacyjnej, a wyrażonej analizowanymi zarzutami i towarzyszącą im argumentacją, a w konsekwencji przyznanie skarżącej spółce wnioskowanej płatności prowadziłoby do sytuacji, w której należałoby pominąć ustaloną przez organy obu instancji kluczowej okoliczności, że skarżąca utworzyła pozornie odrębne gospodarstwo, co prowadziłoby do uzyskania większych płatności, gdyby płatności dotyczyły całego (dużego, jednego) gospodarstwa, tj. tego z którego zostało wyodrębnione gospodarstwo skarżącej kasacyjnie spółki, a zgłoszone do spornej w tej sprawie płatności. Uznanie racji skarżącej kasacyjnie prowadziłoby do nieuzasadnionego uzyskania nienależnych jej korzyści. Interes strony zasługuje na uwzględnienie gdy jest słuszny, tj. tylko wówczas gdy nie narusza prawem ustanowionych reguł czy wartości prawem chronionych, a działania strony nie wypełniają znamion nadużycia prawa. W okolicznościach tej sprawy nie istnieje żadna konstrukcja prawna, która nakazywałaby przyznawać płatności za dany rok tylko z tego powodu, że były one przyznane w latach poprzednich. Jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, stan faktyczny przedmiotowej sprawy został ustalony na gruncie rozszerzonego materiału dowodowego, w którym, jak przyznał organ, odkryto kierownicze skoordynowanie wszystkich działań ukierunkowanych na uzyskanie płatności większych niż te, które przysługiwałyby jednemu dużemu gospodarstwu rolnemu na skutek obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń przyznawanych płatności. Każda sprawa administracyjna stanowi jedną odrębną całość, a decyzje za poprzednie lata nie mają wpływu na wynik tej sprawy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, przyznanie płatności na skutek błędu czy błędnej interpretacji przepisów prawa przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich, nie miało wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez Sąd I instancji, skoro ocenie podlegała zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzje organu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2019r., I GSK 434/19, wyrok NSA z dnia 30 maja 2019r., I GSK 315/19).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).