Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 881/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 1992 nr 302 poz 1  art. 98, 99 i art. 109
law: Rozporządzenie Rady (EWG) NR 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Celny.
article: art. 22 w zw. z art. 24 ust. 2-5
journal: Dz.U. 2014 poz 424
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2003/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na rzecz Głównego Lekarza Weterynarii kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 23 grudnia 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2003/14) oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w G. na postanowienie Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Główny Lekarz Weterynarii działając na podstawie art. 134 K.p.a. uznał za niedopuszczalne odwołanie wniesione przez [...] Sp. z o.o. w G. od "decyzji Granicznego Lekarza Weterynarii w G. z dnia [...].06.2014 r. niewyrażającej zgody na przeładunek przesyłki zawierającej paszę pochodzenia roślinnego poza strefą celną". W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że D. D. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...], działając jako pełnomocnik podmiotu odpowiedzialnego za przesyłkę tj. [...] Sp. z o.o. w N., w dniu 3 czerwca 2014 r. dokonała zgłoszenia przesyłki do weterynaryjnej kontroli granicznej w procedurze tranzytu, z przeładunkiem w magazynie należącym do [...] Sp. z o.o. w G.. Następnie R. W. pismem z dnia 6 czerwca 2014 r. zwrócił się do Granicznego Lekarza Weterynarii w G. z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeładunek przesyłki zawierającej paszę pochodzenia roślinnego w magazynie należącym do [...]Sp. z o.o. Organ nie wyraził zgody na przeładunek wskazanej przesyłki poza strefą celną BCT, przy czym informacja o odmownym sposobie załatwienia wniosku została umieszczona w formie odręcznej adnotacji opatrzonej podpisem na wymienionym wyżej piśmie R. W.

[...] Sp. z o.o. złożyło odwołanie od "decyzji Granicznego Lekarza Weterynarii w G. z dnia [...] czerwca 2014 r. niewyrażającej zgody na przeładunek przesyłki zawierającej paszę pochodzenia roślinnego poza strefą celną". W odwołaniu spółka wniosła o uchylenie "decyzji" w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy, tj. wyrażenie zgody na przeładunek przesyłki zawierającej paszę pochodzenia roślinnego w magazynie odwołującej się spółki. W odwołaniu zarzucono, że "decyzja Granicznego Lekarza Weterynarii w G. z dnia [...] czerwca 2014 r." została wydana z naruszeniem art. 22 i art. 24 ust. 2, 3, 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 424), a także art. 107 K.p.a. oraz art. 98 i art. 99 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny (Dz. Urz. UE L 302 z 19.10.1992, str. 1).

Rozpoznając powyższe odwołanie Główny Lekarz Weterynarii stwierdził, że Graniczny Lekarz Weterynarii w G., odpowiadając na wniosek R. W. zawarty w piśmie z dnia 6 czerwca 2014 r., nie wyraził zgody na przeładunek poza strefą celną przesyłki zawierającej paszę pochodzenia roślinnego a odmowa ta nastąpiła w formie odręcznej adnotacji na przedmiotowym wniosku. W ocenie organu odwoławczego powyższa adnotacja nie zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania jej jako decyzji administracyjnej. Brak było bowiem oznaczenia organu, a więc powstała wątpliwość, czy informacja o braku zgody na przeładunek przesyłki poza strefą celną BCT, umieszczona na wniosku R. W. z dnia 6 czerwca 2014 r., pochodzi od organu administracji publicznej. Adnotacja została podpisana przez H. L., jednak podpis ten nie wskazuje organu administracji publicznej. Podpisana adnotacja, nie zawierała także stanowiska służbowego. Nie wskazano również adresata, co powoduje, że nie jest wiadome, do jakiego podmiotu została skierowana informacja o braku zgody na przeładunek przesyłki poza strefę celną BCT. Z treści zaś wniosku z dnia 6 czerwca 2014 r. wynika, że chodzi o wyrażenie zgody na przeładunek przesyłki w magazynie należącym do [...] Sp. z o.o. Główny Lekarz Weterynarii wskazał również, że wniosek z dnia 6 czerwca 2014 r. został podpisany przez osobę nieuprawnioną do reprezentacji spółki, co potwierdza załączony do odwołania z dnia 20 czerwca 2014 r. wydruk z Krajowego Rejestru Sądowego. W aktach sprawy nie ma też dokumentu potwierdzającego umocowanie R. W. do złożenia przedmiotowego wniosku w imieniu [...] Sp. z o.o. W ocenie organu administracji brak jest podstaw do potraktowania adnotacji, sporządzonej przez H. L. na wniosku z dnia 6 czerwca 2014 r., jako decyzji administracyjnej.

Skargę na postanowienie Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lipca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło [...] Sp. z. o. o. z siedzibą w G. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 22 w zw. z art. 24 ust. 2,3,4,5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. – o weterynaryjnej kontroli granicznej (Dz. U. z 2000 r. Nr 165, poz. 1590; dalej: u.o.w.k.g.), poprzez ich błędną interpretację oraz bezpodstawną odmowę udzielenia zgody na przeładunek przesyłki w magazynie skarżącej;

- art. 98, 99, 109 Rozporządzeniu Rady (EWG) Nr 2913 ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny (Dz.UrzUEL.1992,302.1), poprzez ich niezastosowanie;

- art. 107 k.p.a. w przedmiocie braku elementów koniecznych z jakich powinna składać się każda decyzja;

- art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

- art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie;

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego w sprawie, co skutkowało błędną oceną stanu faktycznego sprawy i wydaniem decyzji w zaskarżonym kształcie;

- art. 104 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez odmówienie skarżonej decyzji rozstrzygającej co do istoty indywidualną sprawę skarżącej charakteru decyzji administracyjnej z uwagi, na to, iż akt ten miał w ocenie organu jedynie postać czynności materialno-technicznej, będącej jedynie adnotacją na złożonym przez skarżącą wniosku;

- art. 15 k.p.a. zapewniającego dwuinstancyjność postępowania umożliwiającą stronie skuteczną realizację obrony jej praw;

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 grudnia 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2003/14) oddalił skargę [...] Sp. z.o.o. w G. Sąd podał, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Wyjaśnił, że działalność organów administracji publicznej i ich kompetencje do podejmowania władczych rozstrzygnięć kształtujących uprawnienia i obowiązki określonych podmiotów, regulują przepisy prawa. Zasadniczo, kompetencje organów administracji ograniczają się do rozpoznawania i rozstrzygania "spraw administracyjnych", tj. takich spraw, które z uwagi na swój przedmiot posiadają umocowanie do ich rozstrzygnięcia w materialnych przepisach prawa administracyjnego. WSA w Warszawie zauważył, że istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych, konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej skutkuje tym, że sprawa nie posiada charakteru "sprawy administracyjnej" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 marca 2012 r., IV SA/Po 1011/11). Stwierdził WSA w Warszawie, że kwestia wyrażenia zgody na przeładunek poza strefą celną przesyłki zawierającej paszę pochodzenia roślinnego nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej (Dz.U. 2014 r., poz. 424), weterynaryjna kontrola graniczna to kontrola przeprowadzana przez urzędowego lekarza weterynarii w granicznym posterunku kontroli, polegająca w szczególności na kontroli dokumentów, kontroli tożsamości i kontroli fizycznej. Natomiast w myśl pkt 4 powołanego przepisu graniczny posterunek kontroli to wyznaczony i zatwierdzony posterunek, w którym jest przeprowadzana weterynaryjna kontrola graniczna zwierząt lub produktów wprowadzanych z państw trzecich, umieszczony na obszarze celnym, w pobliżu granicy państwa. Z powyższego wynika, że sprawowana przez granicznego lekarza weterynarii kontrola graniczna może być przeprowadzana jedynie na terenie obszaru celnego. Natomiast skład celny skarżącej położony jest poza tym obszarem. Ponadto, zgodnie z art. 11 ust. 7 pkt 2 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej, w razie przewozu przesyłki transportem drogowym, kolejowym lub w żegludze śródlądowej przesyłka powinna być transportowana, w pojazdach lub kontenerach zaplombowanych przez urzędowego lekarza weterynarii, bez wyładowania, oddzielania lub poddawania jakimkolwiek innym czynnościom, po opuszczeniu granicznego posterunku kontroli, przez który została wprowadzona. Także powołane przez skarżącą w skardze przepisy art. 22 i 24 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej ograniczają kognicję granicznego lekarza weterynarii do składów celnych i magazynów położonych na obszarach celnych. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej w przedmiocie naruszenia przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92. Zgodnie z art. 98 tego rozporządzenia, skład celny oznacza także wyodrębnione miejsce zaakceptowane przez organy celne i podlegające ich kontroli, w którym towary mogą być składowane zgodnie z ustalonymi warunkami. Natomiast art. 109 dopuszcza dokonywanie na towarach w składach celnych pewnych czynności polegających na zapewnieniu ich utrzymania, poprawienia ich wyglądu, jakości handlowej, przygotowania do dystrybucji lub odsprzedaży, jednakże czynności te wymagają pozwolenia organu celnego. Przepis ten jednak nie znajdzie zastosowania, bowiem w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z towarem wprowadzonym do składu celnego. Z tych względów, w przepisach prawa materialnego brak jest podstawy prawnej do wydania przez granicznego lekarza weterynarii decyzji w zakresie wyrażenia zgody na przeładunek przesyłki zawierającej paszę pochodzenia roślinnego poza strefą celną. W związku z tym adnotacja umieszczona na wniosku skarżącej o odmowie wyrażenia zgody na przeładunek poza obszarem celnym nie może być uznana jako decyzja administracyjna. Wobec powyższego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje kwestia czy sporna adnotacja może być uznana za decyzję z punktu widzenia formalnego, czyli czy zawiera niezbędne minimum do uznania jej za taki akt władczego rozstrzygnięcia organu, jak również bez znaczenia jest sprawa reprezentacji skarżącej. Zdaniem Sądu I instancji, stanowisko organów administracji jest zasadne i zostało oparte o prawidłowo ustalony stan faktyczny. Wg WSA w Warszawie, niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 11, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1, w zw. z art. 80 i 107 k.p.a. W konsekwencji organ był zobowiązany do zastosowania art. 134 k.p.a. Konsekwencją wniesienia odwołania od spornej adnotacji jest stwierdzenie jego niedopuszczalności. Jeśli sprawa nie została załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienie, a strona wniosła odwołanie (zażalenie) to organ jest zobowiązany stwierdzić niedopuszczalność odwołania (zażalenia) na podstawie art. 134 k.p.a.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 2014 r. wniosło [...] sp. z o.o. w G., zaskarżając wyrok ten w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a.

W ramach zarzutu naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wskazano na:

a. niezastosowanie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w szczególności art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 15 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz 104 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a.;

b. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § l pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony, a nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego skutkowało błędną oceną stanu faktycznego;

c. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Sąd I instancji z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego;

d. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Sąd I instancji z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie, "zachodzą przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności postępowania";

e. art. 135 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa,

f. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku ograniczające się w istocie do powtórzenia stanowiska organu oraz do wskazania, iż w ocenie Sądu I instancji organy nie dopuściły się naruszenia przepisów powołanych przez skarżącą, twierdząc przy tym o braku podstawy prawnej do wydania decyzji przez organ w zakresie wyrażenia zgody na przeładunek przesyłki zawierającej paszę pochodzenia roślinnego poza strefą celną,

g. art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez:

a. niezastosowanie art. 7, 22, 32, 37 ust. 1 Konstytucja RP poprzez odmowę skarżącej ochrony prawa, doprowadzając do uniemożliwienia skarżącej korzystania z jej wolności i praw zapewnionych w Konstytucji RP;

b. nieprawidłową interpretację oraz nieprawidłowe zastosowanie art. 22 w zw. z art. 24 ust. 2,3,4,5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. - o weterynaryjnej kontroli granicznej, poprzez uznanie, iż wymienione przepisy nie stanowią podstawy prawnej dla wyrażenia zgody na przeładunek przesyłki zawierającej paszę pochodzenia roślinnego poza strefą celną, nie nadając sprawie charakteru sprawy administracyjnej;

c. nieprawidłową interpretację oraz nieprawidłowe zastosowanie art. 98, 99, 109 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 2913 ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny (Dz.UrzUEL.1992.302.1), poprzez uznanie, iż powyższe przepisy nie stanowią podstawy prawnej dla wydania przez Granicznego Lekarza Weterynarii decyzji w zakresie wyrażenia zgody na przeładunek przesyłki zawierającej paszę pochodzenia roślinnego poza strefą celną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że art. 22 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 3 oraz 4 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej (u.o.w.k), stoją w sprzeczności ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organy administracji publicznej, jak i Sąd I instancji. Skarga kasacyjna podkreśliła, że z przepisów w.w. wynika, iż Graniczny Lekarz Weterynarii bierze udział w czynnościach związanych z przewozem przesyłek, wprowadzania ich do składu celnego, magazynu znajdującego się w wolnym obszarze celnym. Powyższe dowodzi, iż wniosek skarżącej o przeładowanie przesyłki w magazynie znajdującym się poza obszarem celnym wymaga uzyskania zgody organu jakim jest Graniczny Lekarz Weterynarii, który przedmiotową zgodę wydaje w formie decyzji administracyjnej. Ponadto, na podstawie art. 98 ust. 2 Wspólnotowego Kodeksu Celnego składem celnym jest każde miejsce zaakceptowane przez organy celne i podlegające ich kontroli, w którym towary mogą być składowane zgodnie z ustalonymi warunkami. Art. 109 Wspólnotowego Kodeksu Celnego z kolei stanowi, iż na przywożonych towarach mogą być dokonywane zwyczajowe zabiegi, mające na celu zapewnienie ich utrzymania, poprawienie ich wyglądu, jakości handlowej lub przygotowanie ich do dystrybucji bądź odsprzedaży. Przedmiotowa regulacja prowadzi do konstatacji, iż przeładowywanie przesyłki w składzie celnym mieści się w przedstawionym katalogu. Skarga kasacyjna akcentowała, że z przywołanych przepisów wynika, iż składy celne pełnią niejako funkcje "przedłużenia" strefy celnej, a co za tym idzie składowanie, a także dokonywanie innych czynności tj. przeładowywanie towarów nie narusza przepisów prawa, i jest w zupełności dozwolone. Co więcej, magazyn należący do skarżącej jest nie tylko składem celnym ale również został zatwierdzony przez Powiatowego Inspektora Weterynarii do magazynowania i przeładowania wprowadzanych do obrotu dodatków do pasz. W związku z powyższym stwierdzenie przez Sąd I instancji braku podstaw prawnych do wydawania przez Granicznego Lekarza Weterynarii rozstrzygnięć w zakresie przedstawionym powyżej jest błędne i nie ma odzwierciedlenia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Kwestia zaś, czy sporna adnotacja może być uznana za decyzję z punktu widzenia formalnego, czyli czy zawiera niezbędne minimum do uznania jej za taki akt władczego rozstrzygnięcia organu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W ocenie skargi kasacyjnej, argumentem na rzecz stanowiska Sądu I instancji nie może być to, iż organ wydający rozstrzygnięcie nie nadał mu nazwy, czy formy decyzji oraz że decyzja ta nie zawiera wszystkich elementów takiego aktu określonych przepisami prawa.

Zwrócono uwagę, że organ administracji przeprowadził pewne rozumowanie i rozstrzygnął indywidualną sprawę skarżącej kasacyjnie, wywołując tym samym określone konsekwencje m.in. w postaci niewyrażenia zgody na przeładunek przesyłki w magazynie skarżącej poza strefą celną, co z kolei doprowadziło do wycofania przedmiotowego wniosku przez kontrahenta skarżącej. Z tego też względu wykładnia przepisów przeprowadzona przez Sąd I instancji jest nieprawidłowa, a co za tym idzie stanowisko zawarte w wyroku z dnia 23.12.2014 r. jest oczywiście błędne.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. podawała skarga kasacyjna, że działanie WSA w Warszawie przyczyniło się w konsekwencji do uchybienia przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia. W ocenie strony skarżącej, Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wydanego wyroku do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności do wskazanych wyżej oraz szeroko zaprezentowanych przez stronę we wniesionej skardze wątpliwości co do wykładni art. 22 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 3 oraz 4 u.o.w.k.g. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest ogólnikowe i stanowi uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, w praktyce uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu, a co za tym idzie - pozbawia ją możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia uczynił to w sposób lakoniczny, nie wskazując tym samym motywów i podstaw rozstrzygnięcia, ograniczając się jedynie do uznania stanowiska organu za prawidłowe, a zarzuty skarżącej określając mianem niezasadnych. Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Unikanie stosowania formy decyzji przez organy administracji, a następnie skutki takiego działania organów nie mogą obarczać skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej ustawa powoływana jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie nie wystąpiły, enumeratywnie wyliczone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Analiza zaś podniesionych zarzutów prowadzi do wniosku, że oceniany środek odwoławczy nie zawierał usprawiedliwionych podstaw. Podlegał zatem oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a.

Z uwagi na przedmiot zaskarżonego do sądu I instancji rozstrzygnięcia organu administracji publicznej (stwierdzenie niedopuszczalności odwołania) i przyjęte przez sąd motywy kwestionowanego wyroku - w pierwszej kolejności ocenić należało zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 22 w zw. z art. 24 ust. 2-5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 424; dalej u.w.k.g.) oraz art. 98, 99 i art. 109 Wspólnotowego Kodeksu Celnego. Zarzut naruszenia wskazanych przepisów zmierzał bowiem do wykazania, iż stanowią one materialnoprawną podstawę do wyrażenia przez Granicznego Lekarza Weterynarii zgody (w formie decyzji administracyjnej) na przeładunek poza strefą celną przesyłki zawierającej paszę pochodzenia roślinnego. Istnienie zaś materialnoprawnej podstawy do władczego skonkretyzowania przez organ administracji publicznej praw i obowiązków konkretnego podmiotu w indywidualnej jego sprawie, podważałoby przyjęte przez sąd I instancji stanowisko, że oceniana sprawa nie ma charakteru "sprawy administracyjnej". W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że art. 22 u.w.k.g. określa możliwość oraz warunki przewozu przesyłki produktów do składu celnego. Wskazywany w uzasadnieniu podstawy skargi kasacyjnej art. 24 ust. 2 u.w.k.g. stanowi, iż jeżeli przesyłka spełnia wymagania przywozowe, graniczny lekarz weterynarii wystawia weterynaryjne świadectwo przekroczenia granicy jako załącznik do dokumentów celnych, a przesyłka może zostać wprowadzona, za zgodą właściwego organu celnego, do składu celnego, składu wolnocłowego lub magazynu znajdującego się w wolnym obszarze celnym; przesyłkę taką uznaje się za spełniającą warunki do wprowadzenia do wolnego obrotu. Ustęp 3 tego przepisu mówi, że jeżeli przesyłka nie spełnia wymagań przywozowych, to graniczny lekarz weterynarii wystawia weterynaryjne świadectwo przekroczenia granicy, jako załącznik do dokumentów celnych. W takim przypadku graniczny lekarz weterynarii oraz właściwy organ celny mogą (pod warunkami określonymi w tym przepisie), w drodze decyzji, udzielić zgody na wprowadzenie tej przesyłki wyłącznie do składu celnego, składu wolnocłowego lub magazynu znajdującego się w wolnym obszarze celnym. Nadto, ust. 4 cytowanego przepisu przewiduje, że składy lub magazyny, o których mowa w ust. 3 pkt 2, zatwierdza, w drodze decyzji, właściwy ze względu na miejsce ich położenia graniczny lekarz weterynarii albo powiatowy lekarz weterynarii, na wniosek prowadzącego ten skład lub magazyn. Mając na uwadze treść przytoczonych regulacji należy wskazać, że trafnie skarga kasacyjna podkreśla, iż przepisy te świadczą o tym, że Główny Lekarz Weterynarii bierze udział w pewnych czynnościach związanych z przewozem przesyłek. Nie są to jednak czynności tego rodzaju, które objęte zostały wnioskiem strony skarżącej kasacyjnej, a zawartym w piśmie z dnia 6.06.2014 r. Analiza bowiem treści tych przepisów prowadzi do wniosku, że nie przewidują one kompetencji Granicznego Lekarza Weterynarii do wydawania aktów administracyjnych w przedmiocie wyrażenia zgody na przeładunek przesyłki poza strefą celną. Zauważyć przy tym należy, iż kompetencje lekarza weterynarii w zakresie weterynaryjnej kontroli granicznej koncentrują się w granicznym posterunku kontroli i polegają, m.in. na kontroli dokumentów, kontroli tożsamości i kontroli fizycznej (art. 2 ust. 1 pkt 3 u.w.k.g). Cytowana ustawa wskazuje zarazem, iż "graniczny posterunek kontroli" to wyznaczony i zatwierdzony posterunek, w którym jest przeprowadzana weterynaryjna kontrola graniczna zwierząt lub produktów wprowadzanych z państw trzecich, umieszczony na obszarze celnym, w pobliżu granicy państwa (art. 2 ust. 1 pkt 4). Treść tego przepisu wskazuje więc, iż Graniczny Lekarz Weterynarii nie może przeprowadzać kontroli granicznej w innym miejscu, niż określono przepisami. Brak jest przy tym w przepisach cytowanej ustawy regulacji kreujących kompetencję Granicznego Lekarza Weterynarii do tego aby wyrażać mógł on zgodę na przeładunek przesyłki w składzie celnym, położonym poza obszarem celnym. Przesyłka produktów zaś, po opuszczeniu granicznego posterunku kontroli przez który została wprowadzona, powinna być transportowana, w pojazdach lub kontenerach zaplombowanych przez urzędowego lekarza weterynarii, bez wyładowania, oddzielania lub poddawania jakimkolwiek innym czynnościom, o czym jednoznacznie stanowi art. 11 ust. 7 pkt 2 u.w.k.g. Nie sposób więc w tych okolicznościach wyprowadzać kompetencji Granicznego Lekarza Weterynarii do wydania decyzji w postaci zgody na przeładunek przesyłki poza strefą celną także z art. 98, 99 i 109 Rozporządzenie Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny. Art. 98 wskazanego aktu określa procedurę "składu celnego", zaś art. 99 określa rodzaje składów celnych. Z kolei art. 109 wskazuje na dopuszczalność dokonywania na towarach w składach celnych określonych czynności. Jak trafnie wskazał sąd I instancji, przepis ten jednak nie znajdzie zastosowania, bowiem w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z towarem wprowadzonym do składu celnego (takie żądanie objęte było dopiero pismem strony skarżącej kasacyjnie z dnia 6.06.2014 r.). Mając zatem na uwadze przedstawione rozważania, jako trafne ocenić należało zajęte przez sąd I instancji stanowisko, że nie istnieje podstawa prawna do wydania przez Granicznego Lekarza Weterynarii decyzji w zakresie wyrażenia zgody na przeładunek poza strefą celną przesyłki zawierającej paszę pochodzenia roślinnego. Zarzuty więc naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego – art. 24 i art. 25 ust. 2-5 u.w.k.g. oraz art. 98, 99 i 109 Wspólnotowego Kodeksu Celnego należało uznać za nietrafne. Identyczną ocenę należy przyjąć wobec zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Podkreślić trzeba, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie zawierała właściwie żadnego uzasadnienia zarzutów polegających na naruszeniu przez sąd I instancji art. 3 par. 1 i art. 145 par. 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7, 8, 15, 77 par. 1, 104 w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a., a także w związku z art. 75 par. 1, art. 80 i art. 12 k.p.a. Brak szczegółowego uzasadnienia i wykazania zarzucanego naruszenia prawa, uniemożliwia zajęcie stanowiska przez NSA. Wskazać przy tym należy, że stan faktyczny ocenianej sprawy właściwie nie budził sporu między stronami, zaś rozbieżności wynikały wyłącznie z odmiennej jego oceny prawnej. Przedstawiona w skardze kasacyjnej prawna ocena sprawy, jak wyżej wskazano, nie była usprawiedliwiona. Powyższe prowadzi w konsekwencji także do wniosku, że niezasadne były zarzuty naruszenia art. 134 par. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. "poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności postępowania" (powinno być odwołania). Analiza zaś uzasadnienia wyroku sądu I instancji prowadzi do wniosku, że uzasadnienie to jasno i kompleksowo przedstawia motywy przyjętego rozstrzygnięcia, zawierając wszystkie elementy wymagane przez art. 141 par. 4 p.p.s.a. Nietrafny więc był zarzut naruszenia tegoż przepisu.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie przytoczonego wyżej art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 sentencji). O kosztach orzeczono w pkt 2 sentencji, na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.