Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 112/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1, art. 232
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 11 ust. 1, art. 77 ust. 1, ust. 3, art. 78 ust. 1, art. 79, art. 97
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Teza: Sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznania spraw toczących się w trybie przepisów art. 78 - 81 u.g.n.

TEZY

Sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznania spraw toczących się w trybie przepisów art. 78 - 81 u.g.n.


SENTENCJA

Dnia 15 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant p.o. asystenta sędziego Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi L. B. i B. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego p o s t a n a w i a : 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżących L. B. i B. B. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych zaksięgowaną w dniu 17 stycznia 2012 r. pod pozycją [...] tytułem zwrotu wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Prezydent Miasta Ł. – na podstawie art. 77 ust. 1 i 3, art. 78 ust. 1, w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., w dalszej części uzasadnienia jako: u.g.n.), – wypowiedział wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego części gruntu położonego w Ł. przy ulicy A [...], o powierzchni 366m2, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], którego właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikami wieczystymi są B. B. i L. B., jednocześnie proponując nową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego powyższego gruntu w wysokości 1.329,24 zł, która będzie obowiązywać od dnia 1 stycznia 2012r..

Pismem z dnia 23 sierpnia 2011r. małżonkowie B. i L. B. na podstawie przepisu art. 78 u.g.n., wnieśli o ustalenie, że aktualizacja jest nieuzasadniona i tym samym o utrzymanie opłaty w dotychczasowej wysokości, względnie o ustalenie, że aktualizacja jest uzasadniona w innej wysokości i ustalenie jej na podstawie wyceny nieruchomości uwzględniającej jej realną wartość.

W uzasadnieniu zajętego stanowiska małżonkowie B. wskazali, że są współużytkownikami wieczystymi gruntu, należącego do Skarbu Państwa, stanowiącego działkę nr [...], w obrębie [...], o powierzchni 366m², położonego w Ł. przy ulicy A [...]. Dotychczas z tytułu opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste uiszczali opłatę w wysokości 639,59 złotych. Wypowiedzeniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. dokonał aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, ustalając nową opłatę w wysokości 1.329,24 złotych, co stanowi podwyżkę o ponad 100%.

Ponadto wnioskodawcy zakwestionowali w całości wartość nieruchomości ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego, podnosząc, iż jest ona rażąco zawyżona. W ocenie wnioskodawców sam operat szacunkowy został sporządzony nieprawidłowo i zawiera liczne błędy formalne i merytoryczne.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie przepisu art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 27, art. 78 ust. 1 i 2 oraz art. 79 ust. 7 u.g.n., odmówiło wszczęcia postępowania z wniosku B. i L. małżonków B. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ulicy A [...], oznaczonej jako działka o nr [...], w obrębie [...], o pow. 366m², uregulowanej w księdze wieczystej [...], jest nieuzasadniona.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż powyższy wniosek nie został wniesiony przez użytkownika wieczystego ww. nieruchomości gruntowej. Organ wskazał, iż opłata roczna z tytułu wieczystego użytkowania może być aktualizowana stosownie do treści art. 77 ust. 1 u.g.n., nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość nieruchomości ulegnie zmianie. Aktualizacji opłaty dokonuje się na podstawie oszacowania wartości gruntu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, według stanu na dzień oszacowania i przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej.

Następnie Kolegium zauważyło, iż w przedmiotowej sprawie właściwy organ skorzystał z możliwości przewidzianej prawem i dokonał aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Powołując się na art. 78 ust. 1 u.g.n. organ administracji stwierdził, iż nie ma najmniejszych wątpliwości, że zarówno wypowiedzenie wysokości dotychczasowej opłaty, jak i oferta przyjęcia nowej wysokości opłaty kierowane są do użytkownika wieczystego. Zgodnie natomiast z art. 78 ust. 2 u.g.n. użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.

Zdaniem Kolegium kluczowym w niniejszej sprawie jest ustalenie, kto jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Organ zauważył, że w dziale II "Własność" księgi wieczystej [...] prowadzonej dla owej nieruchomości w rubryce 2.4 "Użytkownik wieczysty", w podrubryce 2.4.5 "Inna osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną" wpisana jest C Sp. z o.o.. Ponadto organ wskazał, iż w dziale II "Własność", w rubryce 2.1 "Wzmianki w dziale II" wskazanej księgi wieczystej figuruje zapis "Brak wpisu". Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia [...], z którego treści wynika, że B. i L. małżonkowie B. nabyli do majątku objętego wspólnością ustawową prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w Ł. przy ul. A [...] (działka nr [...], księga wieczysta Kw nr [...]) od C Sp. z o.o..

Następnie Kolegium powołało się na przepis art. 27 zdanie drugie u.g.n., zgodnie z którym oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. W ocenie organu przeniesienie prawa użytkowania wieczystego wymaga nie tylko zawarcia umowy w formie aktu notarialnego ale także wpisu w księdze wieczystej. Oba te wymagania muszą być spełnione kumulatywnie Skutek przeniesienia prawa użytkowania wieczystego następuje dopiero na podstawie konstytutywnego wpisu dokonanego w księdze wieczystej. Wpis konstytutywny oznacza, że powstanie określonego prawa i jego przejście na nabywcę uzależnione zostało od dokonania wpisu w księdze wieczystej. W myśl art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o jego dokonanie.

W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, iż analiza aktualnej treści księgi wieczystej [...], urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości, jednoznacznie wskazuje, że B. i L. małżonkowie B. nie tylko nie są wpisani jako użytkownicy wieczyści, ale nawet nie został złożony wniosek o dokonanie wpisu w dziale II tejże księgi wieczystej. Konkludując organ wskazał, że skoro prawo użytkowania wieczystego małżonków B. nie powstało, to brak jest podstawy prawnej do żądania od nich opłaty rocznej za owe prawo, a tym samym nie jest możliwe dokonanie względem nich aktualizacji tejże opłaty.

Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do sądu administracyjnego wnieśli B. i L. małżonkowie B. zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 61a § 1 k.p.a., w związku z art. 79 ust. 7 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnie, w szczególności pominięcie treści art. 28 k.p.a. i w konsekwencji uznanie, że B. B. i L. B. nie są osobami będącymi stroną postępowania. Na tej podstawie skarżący wnieśli o stwierdzenie niezgodności z prawem skarżonego postanowienia i uchylenie go w całości, a także wszczęcie postępowania o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.

W ocenie skarżących nie ulega wątpliwości, że w świetle znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] L. i B. B. nabyli od C Sp. z o.o. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu oznaczonego w ewidencji gruntów, jako działka o nr [...], uregulowanego wówczas w księdze wieczystej Kw [...] (obecnie [...]). Dalej skarżący podnieśli, iż to, że nie został złożony wniosek o wpis tego prawa w księdze wieczystej nie czyni nieważnej umowy o przeniesieniu prawa, wobec czego skarżący posiadają tytuł prawny do nieruchomości. Ponadto przez cały czas, od dnia zawarcia umowy, nabywca zachowywał się jak użytkownik wieczysty, o czym świadczy regularne dotychczasowe uiszczanie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego i ujawnienie tego prawa w ewidencji gruntów.

Następnie skarżący zauważyli, iż czym innym jest ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, a czym innym jest jego przeniesienie. Prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu powstało bowiem w momencie jego ustanowienia, a więc w wyniku umowy sprzedaży z dnia 28 sierpnia 1995r. zawartej pomiędzy Skarbem Państwa, a C Sp. z o.o.. Umowa zawarta pomiędzy B. i L. małżonkami B., a C Sp. z o.o. miała za przedmiot przeniesienie już istniejącego prawa, które zgodnie z treścią księgi wieczystej powstało w 1995r.. Wszelkie warunki i postanowienia zawarte w umowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przechodzą w niezmienionym kształcie na nabywcę. Zmiana zachodzi jedynie na płaszczyźnie podmiotu wykonującego to prawo, zatem w wyniku zawartej umowy z dnia 25 maja 1999r. obowiązek ponoszenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, a więc obowiązek z art. 238 Kodeksu cywilnego, przeszedł na małżonków B.. Skarżący powołali się również na przepis art. 535 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym sprzedawca zobowiązuje się przenieść na kupującego własność rzeczy i mu ją wydać, natomiast kupujący zobowiązuje się rzecz odebrać i zapłacić umówioną cenę. Ich zdaniem w zaistniałym stanie faktycznym doszło zarówno do zapłaty cenny, jak i do przekazania we władanie gruntu stanowiącego przedmiot umowy. Wraz z przejściem władania przeszły też obciążenia gruntu, w tym obowiązek ponoszenia opłaty za użytkowanie wieczyste.

Skarżący zwrócili także uwagę na to, że umowa zawarta pomiędzy stronami zakładała, iż w momencie wydania nieruchomości obowiązki z tytułu użytkowania wieczystego przechodzą na małżonków B.. Uprawnienie i legitymacja do dokonania wpisu w księdze wieczystej również przeszła na nabywców. Jeżeli doszłoby do obciążenia opłatami z tytułu użytkowania wieczystego C Sp. z o.o., to podmiot ten miałaby roszczenie, na podstawie art. 471 Kodeksu cywilnego, do małżonków B. z tytułu niewypełnienia zobowiązania, wynikającego z umowy sprzedaży z dnia 25 maja 1999r., którego treścią było przejście przedmiotowego obowiązku. Skarżący byliby także obciążeni opłatą o podwyższonej, zaktualizowanej wysokości – co jest przedmiotem niniejszego postępowania. Nie ma więc wątpliwości, że małżonkowie B. mają interes prawny w wszczęciu postępowania o stwierdzenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niedopuszczalna

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozwinięciem tej ogólnej normy ustrojowej jest przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), stanowiący, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a.

Ponadto Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.)

Powyżej wskazana regulacja, stanowiąc określenie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych łączy się z przepisami art. 175 § 1 i art. 177 Konstytucji R.P.. Pierwsza z owych norm mówi, iż wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe, druga zaś wskazuje, iż sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Analiza owych regulacji nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ustawodawca ustanowił generalne domniemanie właściwości sądownictwa powszechnego w rozstrzyganiu wszelkich spraw z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Wyjątkiem przełamującym ową regułę są sprawy, które ustawowo zastrzeżone zostały do właściwości innych sądów, w tym sądownictwa administracyjnego.

Po tym ogólnym określeniu podstaw działania sądownictwa administracyjnego wypada odnieść się do konkretnych uregulowań, które stały się podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Otóż przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej. Instytucja ta uregulowana została w przepisach art. 77 – 81 u.g.n.. Istota powyższych regulacji sprowadza się do tego, iż należna właścicielowi gruntu, a ustalona w określonym akcie opłata za użytkowanie wieczyste może zostać przez niego zmieniona wskutek dokonania stosownego wypowiedzenia złożonego użytkownikowi wieczystemu (wypowiedzenie zmieniające). Wobec otrzymanego wypowiedzenia użytkownik może zachować się dwojako, albo wypowiedzenie to zaakceptować i pozwolić na upływ terminu, z którego końcem dokonane wypowiedzenie zacznie wzajemnie kształtować prawa i obowiązki stron użytkowania wieczystego, albo też odmówić przyjęcia zaproponowanej w powyższym wypowiedzeniu oferty nowej wysokości opłaty poprzez złożenie wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty nie jest uzasadniona, bądź jest uzasadniona w innej wysokości.

Złożenie powyższego wniosku jest impulsem do wszczęcia postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym, którego przedmiotem jest ustalenia owej opłaty. Kolegium winno dążyć w owym postępowaniu do ugodowego zakończenia sporu, a gdy do ugody nie dojdzie wydać jedno z dwóch orzeczeń: o oddaleniu wniosku bądź o ustaleniu nowej opłaty. Od orzeczenia kolegium każdemu z uczestników postępowania przysługuje prawo wniesienia, w zakreślonym przez prawo terminie, sprzeciwu do sądu powszechnego.

Istotnym elementem postępowania toczonego przed kolegium jest to, iż stosuje się do niego odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, jednak z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Ów brak możliwości stosowania środków zaskarżenia znanych k.p.a. jest bardzo symptomatyczny i bynajmniej nie świadczy o szczególnej trwałości orzeczeń tegoż organu. Charakterystyczne bowiem dla tegoż postępowania jest to, iż wniesienie sprzeciwu powoduje, że orzeczenie kolegium traci moc, a sprawę wywołaną sporem o aktualizację przedmiotowej opłaty rozpoznaje w całości sąd powszechny.

Nie ulega wątpliwości, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego. Cywilnoprawny charakter mają również spory o aktualizację opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej (vide: uchwała S.N. z dnia 21 kwietnia 1994r., w sprawie sygn. akt III CZP 36/94 (OSNCP 1994, nr 11, poz. 209). O ile jednak nie wzbudza wątpliwości kompetencja sądu powszechnego do rozstrzygania spraw wynikających ze zgłoszenia sprzeciwu od orzeczeń kolegium o oddaleniu wniosku bądź o ustaleniu nowej opłaty, o tyle istnieje rozbieżność stanowisk co do tego, czy sąd administracyjny jest właściwy do załatwiania spraw wywołanych skargami na postanowienie kolegium rozstrzygające zagadnienie formalne (rozstrzygnięcie incydentalne).

Analiza stanowisk prezentowanych w powyższej kwestii nakazuje opowiedzieć się po stronie tych, którzy nie znajdują podstaw do tego aby przyznać sądowi administracyjnemu kompetencje do rozstrzygania spraw wywołanych aktualizacją opłaty z tytułu użytkowania wieczystego i to w jakimkolwiek zakresie.(vide chociażby: postanowienie NSA z dnia 3 października 1997r., w sprawie sygn. akt I SA 1333/97, OSP 1998/3/57, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 1998r., w sprawie sygn. akt 1712/97, Lex nr 44538; wyrok NSA z dnia 12 maja 2006r. w sprawie I OSK 843/05, Lex nr 23655; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007r. w sprawie sygn. akt I OSK 306/06, Lex nr 293169), Istota powyższego zapatrywania oparta jest na niekwestionowanej okoliczności, iż sprawy dotyczące aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego są sprawami z zakresu prawa cywilnego. Wniosek ten pochodzi z analizy norm prawnych regulujących użytkowanie wieczyste jako umowę, a więc stosunek cywilnoprawny łączący równorzędne wobec siebie strony.

Skoro zatem sprawa aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą cywilną, to rodzi się pytanie o możliwość stosowania w toku tej sprawy rozstrzygnięć zastrzeżonych dla spraw rozpoznawanych w oparciu o przepisy prawa administracyjnego. Oczywiście znana jest treść przepisu art. 79 ust. 7 u.g.n. stanowiącego, iż do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika i organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, jednakże samo przytoczenie owej normy nie daje na powyższe pytanie satysfakcjonującej odpowiedzi.

Aby przekonywująco konkludować w powyższej kwestii należy w pierwszym rzędzie zwrócić szczególną uwagę na odróżnienie oświadczeń woli organu administracji publicznej, które są składane w sferze prawa cywilnego, od oświadczeń woli tegoż organu składanych w sferze prawa administracyjnego. Tam gdzie organ administracji publicznej działa w wykonywaniu uprawnień właścicielskich podmiotu, który reprezentuje, wówczas właściwe są cywilnoprawne formy działania, tam zaś gdzie dominują władcze, publicznoprawne aspekty działania organu, to właściwe są formy administracyjnoprawne. Oceniając z powyższego punktu widzenia zachowanie Prezydenta Miasta Ł. – dokonującego wypowiedzenia zmieniającego opłaty z tytułu użytkowania wieczystego – nie mamy wątpliwości, iż organ ten działając w wykonywaniu uprawnień właścicielskich dokonuje jednostronnej czynności prawnej, a więc stosuje jedną z cywilnoprawnych formy działania. Tym samym organ ten nie wydaje jakiegokolwiek rozstrzygnięcia właściwego administracyjnoprawnym formom działania.

Podobnie należy ocenić działania samorządowego kolegium odwoławczego. Co prawda w postępowaniu przed tym organem odpowiednio stosuje się określone przepisy k.p.a., ale nie oznacza to, iż w ten sposób sprawa aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. Nie jest bowiem sprawą indywidualną rozstrzyganą przez organy administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1) k.p.a..). Nadal pozostaje sprawą cywilną, dla załatwienia której ustawodawca jedynie wprowadził dodatkowy etap poprzedzający postępowanie przed sądem powszechnym. Dla możliwości procedowania na tym etapie ustawodawca wskazał konkretne regulacje zawarte w k.p.a., przy czym zastrzegł wyłącznie odpowiednie stosowane tych uregulowań. Jeśli zaś tak, to należy dojść do wniosku, iż wobec braku szczególnych uregulowań prawnych, nie istnieje w ramach takiej sprawy przestrzeń prawna dla stosowania rozstrzygnięć właściwych administracyjnoprawnym formom działania. Dotyczy to zarówno form odnoszących się do rozstrzygnięć o istocie sprawy, jak i poszczególnych kwestii pojawiających się w toku postępowania.

Jest oczywiste, iż w toku procedowania przedmiotowej sprawy przed kolegium mogą pojawiać się zagadnienia incydentalne, które w postępowaniu prowadzonym na gruncie art. 1 pkt 1) k.p.a. byłyby rozstrzygane postanowieniami uregulowanymi w przepisach art. 123 i nast. tejże ustawy. Do takich zagadnień należy między innymi kwestia określenia stron postępowania, w szczególności wskazania czy inicjatywa wszczęcia określonego postępowania pochodzi od uprawnionego podmiotu. Jednakże rozstrzygnięcie powyższej kwestii w formie postanowienia opartego o przepisy k.p.a. oznaczałoby, iż sprawa, która w rozumieniu przepisu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego jest sprawą cywilną – niespodziewanie straciłaby – wyłącznie w określonym aspekcie – swój pierwotny charakter i stałaby się sprawą administracyjną. Stałoby się tak wyłącznie z uwagi na samą możliwość zastosowania w jej toku określonej formy rozstrzygnięcia. Wykreowana w ten sposób zostałaby "sprawa procesowa" pozostająca w zupełnym oderwaniu od sprawy cywilnej.

Ponieważ zasadniczo incydentalne rozstrzygnięcia kolegium tamują dalszy tok sprawy, to należałoby dojść do wniosku, iż w tych sprawach, w których owe rozstrzygnięcia kolegium zostałyby w obrocie prawnym, sprawa cywilna trwale "przekształciłaby się" w sprawę administracyjną. Takie rozumowanie nie jest możliwe do zaakceptowania, bowiem potencjalnie nadające się do zastosowania przepisy postępowania co do zasady nie mogą samodzielnie determinować charakteru sprawy. Czynią to normy prawa materialnego określające poszczególne rodzaje stosunków, wobec których normy procesowe mają charakter wtórny, służący realizacji określonych rodzajów stosunków.

Tym samym, jeśli przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. wskazuje na odpowiednie stosowanie niektórych instytucji prawnych uregulowanych w k.p.a., to mając na uwadze cywilny charakter sprawy, należy opowiedzieć się za niedopuszczalnością stosowania przez kolegium takich form rozstrzygnięcia, które są zastrzeżone dla spraw administracyjnych. Skoro zatem przepis art. 79 ust. 2 u.g.n., w razie nie zawarcia ugody, przewiduje dla kolegium uprawnienie do załatwienia przedmiotowej sprawy poprzez wydanie jednego z dwóch orzeczeń: o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty, to należy konsekwentnie opowiedzieć się za koniecznością rozstrzygania przez kolegium wyłącznie w owej formie, także tych kwestii, które w postępowaniu administracyjnym byłyby rozstrzygnięte w formie postanowienia. Takie rozstrzygnięcie możliwe jest do zaskarżenia sprzeciwem, który niwecząc orzeczenie kolegium otwiera drogę dla załatwienia sprawy przez sąd powszechny. Pozwala to z jednej strony na jednolite traktowanie sprawy aktualizacji przedmiotowej opłaty, bez potrzeby odwoływania się do dualistycznych konstrukcji prawnych, nie znajdujących oparcia w prawie, z drugiej zaś gwarantuje możliwość rozstrzygnięcia wszystkich kwestii – w tym również incydentalnych zagadnień – przez sąd powszechny kompetentny do rozstrzygania sporu powstałego w następstwie próby aktualizacji opłaty.

Aczkolwiek wskazana powyżej kwestia formy incydentalnych rozstrzygnięć podejmowanych przez kolegium ma istotne znaczenie, to jednak dla załatwienia sprawy przed tutejszym Sądem ważniejsze jest wskazanie ewentualnych podstaw kognicji sądu administracyjnego dla kontrolowania legalności takiego rozstrzygnięcia. Przytoczony na początku rozważań przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. dopuszcza możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na postanowienie, ale jednocześnie wskazuje, iż winno to być postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Jak zostało to już powyżej wskazane, postanowienie kolegium wydane dla załatwienia incydentalnej kwestii w toku rozpoznawania przedmiotowej sprawy nie jest postanowieniem wydawanym w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 1 k.p.a., bowiem aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste nie jest sprawą załatwianą w postępowaniu administracyjnym. Co więcej, takie postanowienie nie kończy postępowania, nie rozstrzyga również sprawy co do istoty, a wskazywany już przepis art. 97 ust. 7 u.g.n. uniemożliwia jego zaskarżenie zażaleniem. Nie sposób więc w owej regulacji upatrywać podstawy prawnej do zaskarżenia przed sąd administracyjny przedmiotowego postanowienia.

Tak więc generalne domniemanie właściwości sądownictwa powszechnego w rozstrzyganiu wszelkich spraw z zakresu wymiaru sprawiedliwości, w tym szczególności spraw cywilnych, w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, przy jednoczesnym braku uregulowań prawnych wyraźnie przekazujących do właściwości sądownictwa administracyjnego kompetencje do kontrolowania poszczególnych rozstrzygnięć incydentalnych nakazuje uznać, iż sprawa wywołana skargą na zaskarżone postanowienie nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Skutkiem powyższego stwierdzenia jest odrzucenie skargi (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

n.k.