Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 456/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Joanna Człowiekowska Protokolant : referent Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi [...] spółka komandytowa sp.k. w K. na decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie określenia opłaty za usługę wodną skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 2 października 2018 r. ([...]) Prezydent Miasta określił opłatę za usługę wodną dla J. K., właściciela nieruchomości zlokalizowanej na działkach nr [...], [...], [...] – nr księgi wieczystej [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] , przy ul. [...] w K. za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o pow. 6 037 m2 robót

i obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie 88% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej za okres: 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. wynoszącą 2 642 zł.

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2019 r. sygn.. akt II SA/Kr 1561/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność ww. decyzji, jako skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Informacją z dnia 19 listopada 2019 r. na podstawie art. 272 ust. 8 i ust. 22 w zw. z art. 269 ust. 1 pkt 1 i art. 298 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268, z 2019 r., poz. 125, 534, 1495) oraz § 9 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 22grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502) oraz w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2019 r. sygn.. akt II SA/Kr 1561/18 Prezydent Miasta ustalił, opłatę za usługę wodną dla Firma A w K. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w kwocie 2 624 zł.

Wskazał, że jest to opłata za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, tj. nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w K., oznaczonej jako działki nr: [...],[...],[...] nr księgi wieczystej [...], obręb: [...] jedn. ew. [...]

Podał, że wpłaty z tytułu opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej za 2018 r., wniesione w dniach 21 maja, 13 lipca, 15 października 2018 r. przez Firma A w łącznej wysokości 2 642 [zł], na podstawie informacji Nr [...] z dnia 30 kwietnia 2018 r. zostają zaliczone na poczet opłaty za usługę wodną wyliczonej w niniejszej informacji.

Wyjaśniono, że wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach. Wysokość jednostkowych stawek opłat za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej zależy od wielkości urządzeń do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych.

Wysokość opłaty obliczono na podstawie następujących danych:

powierzchnia całkowita nieruchomości: 6037m2

wielkość utraconej powierzchni biologicznie czynnej: 5 284 m2, co stanowi: 88% całkowitej powierzchni nieruchomości

czas wyrażony w latach objęty naliczoną opłatą: 1 rok

jednostkowa stawka opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej: 0,50 zł za 1 m2 na 1 rok

tj. 5 284 m2x 0,50 (zł/m2na rok) x 1 (rok) =6624 zł.

Przyjęto, że jedna księga wieczysta odpowiada jednej nieruchomości, niezależnie od ilości działek objętych daną księgą wieczystą.

Płyty betonowe, chodnik z kostki brukowej zlokalizowane na nieruchomości, dla której obliczono opłatę retencyjną należy traktować jako teren, na którym wykonano roboty lub obiekty budowlane trwale z gruntem związane.

Ustalono, że łącznie powierzchnia biologicznie czynna w ramach nieruchomości wynosi 753 m2, a wielkość utraconej powierzchni biologicznie czynnej: 6 037 m2 - 753 m2 = 5 284 m2 - co stanowi 88% całkowitej powierzchni nieruchomości. Spełniony zatem został warunek zawarty w art. 269 ust. 1 ustawy wyłączenia więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej.

Organ wskazał nadto, że pojęcie "obszar nieujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie jest prawnie zdefiniowane. W przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego zwrot "obszar" funkcjonuje obok pojęcia "nieruchomość". Kierując się zakazem wykładni synonimicznej, z której wynika, że różnym zwrotom umieszczonym w jednym akcie prawnym nie można nadawać tego samego znaczenia należy stwierdzić, że zwrotu "obszar" nie należy utożsamiać z pojęciem "nieruchomości". Przepisy Prawa wodnego wielokrotnie odwołują się do powierzchni obszarów rozumianych jako ograniczona część przestrzeni; dotyczy to m.in. obszarów dorzeczy (art. 16 pkt 31), obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi (art. 16 pkt 33). Każde z tych pojęć zasadniczo odnosi się do większych powierzchniowo obszarów (por. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk "Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym", wyd. z 2018 r., rozdział II pkt 7.3, Legalis C.H.BECK, Warszawa 2018, Wydanie I). Za obszar uznano w konsekwencji taką część powierzchni, która jest większa od nieruchomości. Przepis art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wiąże system kanalizacji otwartej lub zamkniętej z obszarem, a nie z nieruchomością.

Ustalono również, że systemem kanalizacji przewidzianym do odbioru wód opadowych i roztopowych na terenie miasta K. jest system kanalizacji deszczowej zarządzany przez Zarząd Dróg Miasta K. lub system kanalizacji ogólnospławnej zarządzany przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K.. Są to systemy złożone z wielu urządzeń i elementów, mające określoną strukturę i funkcjonujące jako całość na danym obszarze. Opłaty za utraconą retencję naliczono więc dla nieruchomości nieobjętych wyżej wymienionymi systemami. Takie komplementarne podejście umożliwia osiągnięcie celów określonych w Ramowej Dyrektywie Wodnej, która podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku w oparciu o zasadę " zanieczyszczający (lub użytkownik) płaci".

Nieruchomość, dla której naliczona została opłata za utraconą retencję wyposażona jest w kanalizację opadową odprowadzającą wody opadowe do rowu będącego dopływem potoku Urwisko, co potwierdzone zostało w trakcie wizji lokalnej w dniu 23 sierpnia 2018 r. Kanalizacja opadowa, będąca własnością podmiotu, ogranicza się do terenu przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości z nią sąsiadujących. Pełni ona funkcję wewnętrznej instalacji kanalizacji opadowej z wylotem do urządzenia wodnego - rowu przydrożnego - zlokalizowanego na działce [...] obr. [...] w K.. Odbiornikiem wód opadowych nie jest system kanalizacji otwartej ani zamkniętej, w związku z czym nie można zakwalifikować powyższej nieruchomości jako zlokalizowaną na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Potwierdzeniem powyższego jest treść pozwolenia wodnoprawnego znak [...] z dnia 10 października 2019 r. w którym wskazano jako odbiornik wód opadowych urządzenie wodne, a nie miejski system kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Nadto pismami z dnia 29 sierpnia 2018 r. znak [...] oraz z dnia 28 października 2019 r. znak [...] Zarząd Dróg Miasta K. poinformował, że nie jest właścicielem i nie zarządza wylotem zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] oraz że nie jest właścicielem i nie zarządza rowem zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...]. Dodatkowo potwierdzono informację, że nieruchomość zlokalizowana na działkach o numerach [...], [...], [...] obręb [...] nie jest podłączona do systemu kanalizacji deszczowej. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie pismem o znaku: [...] z dnia 27 września 2018 r. potwierdziło, że Potok U. , do którego, poprzez rów przydrożny, odprowadzane są wody opadowe kanalizacją deszczową z nieruchomości dla której została naliczona opłata retencyjna nie stanowi elementu systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Mając na uwadze powyższe przyjęto, że spełnione zostały wszystkie przesłanki zawarte w art. 269 ust. 1 Prawo wodne i zasadnym jest naliczanie opłaty za utratę naturalnej retencji terenowej.

Od ww. informacji reklamację złożyło Firma A

Decyzją z dnia 7 lutego 2020 r. ([...]) na podstawie art. 273 ust. 6 Ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. Z 2018 r., poz. 2268, z 2019 r., poz. 125, 534, 13655, 2170) Prezydent Miasta nie uznał reklamacji złożonej od ww. informacji oraz określił opłatę za usługę wodną Nr [...] dla Firma A z siedzibą w K. za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o pow. 6037 m 2 robót i obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie 88 % powierzchni na nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. wynoszącą 2642 zł.

Prezydent Miasta przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, powtórzył ustalenia zawarte w informacji z dnia 19 listopada 2019 r., a nadto podał, co następuje:

Na skutek reklamacji, dnia 17 grudnia 2019 r. przeprowadzono wizję lokalną na nieruchomości o numerach działek: [...]; [...]; [...] - nr księgi wieczystej [...] obręb: [...], jedn. ewid: [...], która wykazała, że wody opadowe z terenu nieruchomości odprowadzane są kanalizacją deszczową, na bieżąco utrzymywaną przez stronę, do rowu zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w K.. Strona oświadczyła, że posiada pozwolenie wodnoprawne znak [...] z dnia 10 października 2019r. na odprowadzenie wód opadowych do rowu. Potwierdzono przebieg kanalizacji deszczowej zgodnie z przedstawioną przez pełnomocnika Spółki mapą.

Jako materiał pomocniczy, przy weryfikacji spełnienia przesłanek do naliczenia opłaty, w sytuacji braku ustawowych definicji pojęć, posłużono się stanowiskiem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, dostępnego na stronie [...], wyjaśniającego najczęściej pojawiające się wątpliwości organów wykonawczych gmin na tle realizacji obowiązku ustalania opłat za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, kierowane do Wód Polskich (www.kzgw.gov.pl ). Ponadto posłużono się stanowiskiem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, tj.: materiał pomocniczy dla gmin w sprawie ustalania opłat za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej oraz wyjaśnienie wątpliwości dotyczących ustalania opłaty za usługi wodne.

Nieruchomość dla której naliczona została opłata za utraconą retencję wyposażona jest w kanalizację opadową odprowadzającą wody opadowe do rowu będącego dopływem potoku Urwisko, co potwierdzone zostało w trakcie wizji. Kanalizacja deszczowa na terenie nieruchomości dla której została naliczona opłata retencyjna oraz na nieruchomościach z nią sąsiadujących nie współpracuje z systemem kanalizacji otwartej ani zamkniętej, nie jest do tego systemu podłączona. Odbiornikiem wód opadowych z nieruchomości jest bowiem urządzenie wodne - rów, jak wynika z pozwolenia wodnoprawnego. Nie ma tu znaczenia data wydania pozwolenia wodnoprawnego znak [...], gdyż w roku 2018 r. dla którego naliczana jest opłata retencyjna, funkcjonował taki sam układ odprowadzania wód opadowych z nieruchomości do rowu.

Na powyższą decyzję Firma A złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów:

- art. 7, 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 pkt 6 i part. 3 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pominięcia dowodów w postaci mapy i wizji lokalnej oraz brak wskazania przyczyn, dla których organ nie dokonał ustaleń w zakresie urządzeń składających się na system kanalizacji; dokładnego przebiegu kanalizacji, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że nieruchomość jest położona na obszarze nieujętym w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej;

- art. art. 34 pkt 4, art. 269 ust. l pkt l, art. 272 ust. 8 ustawy - Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię polegającą w szczególności na błędnym ustaleniu znaczenia terminu "obszar nieujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej", w tym w szczególności uznanie, że "obszar" oznacza powierzchnię większą od pojedynczej nieruchomości, a "system kanalizacji" oznacza wyłącznie kanalizację podłączoną do miejskiego systemu kanalizacji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że błędnie organ przyjął, że nieruchomość nie znajduje się na obszarze objętym systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Jak wynika bowiem z mapy przedłożonej przez stronę skarżącą, kanalizacja nie obejmuje jedynie działek objętych przedmiotowym postępowaniem, lecz większy obszar składający się z kilkunastu nieruchomości. Wszystkie te nieruchomości objęte są tym samym systemem kanalizacji. Tymczasem w decyzji organ ograniczył się jedynie do tego, że kanalizacja "obejmuje teren przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości z nią sąsiadujących" nie wskazując jednakże dokładnego przebiegu kanalizacji.

Nadto, dokonując wykładni pojęcia "system kanalizacji" organ zauważył, że "system" zakłada istnienie zespołu urządzeń funkcjonujących jako całość, nie dokonując precyzyjnych ustaleń, z jakich elementów składa się kanalizacja na nieruchomościach. Tymczasem urządzenia te stanowią całość (począwszy od samych studzienek kanalizacyjnych a skończywszy na wylocie do rowu) i przeznaczone są do odprowadzania wody opadowej, zespół tych urządzeń stanowi zatem "system kanalizacji".

Zdaniem strony skarżącej na przedmiotowej nieruchomości kanalizacja spełnia przesłanki uznania jej za system kanalizacji w rozumieniu art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne. Organ prawidłowo ustalił, że "wody opadowe z terenu nieruchomości odprowadzane są kanalizacją deszczową, na bieżąco utrzymywaną przez Stronę, do rowu zlokalizowanego na działce [...] obr. [...] w K.". Również prawidłowo wskazano, że przebieg kanalizacji jest zgodny z przebiegiem uwidocznionym na złożonej do akt sprawy mapie, jak również, że kanalizacja "obejmuje teren przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości z nią sąsiadujących". Dokonując wykładni przepisów prawa materialnego, organ administracji nie doprecyzował jednak ich znaczenia. Nie wskazał, czym jest "większy obszar" ani też z jakich elementów zdaniem Organu powinien składać się system kanalizacji. Brak precyzji w ustalaniu stanu faktycznego jest w takiej sytuacji konsekwencją błędnej wykładni przepisów prawa materialnego.

Podniesiono również, że w kwestionowanej decyzji nie wyjaśniono w jaki sposób pojęcie "obszar" powinno być rozumiane. Organ ograniczył się jedynie do wskazania, że chodzi o "większe powierzchniowo obszary" oraz, że zwrotu "obszar" nie należy utożsamiać z pojęciem "nieruchomości". Stanowisko organu nie jest zasadne. Skoro "obszar" miałby sam w sobie być "większy obszarowo", to rozumowanie "obszar = większy powierzchniowo obszar" obarczone jest błędem logicznym. Organ nie wskazał również, o jaki "większy obszar" miałoby chodzić, w szczególności jaka jest minimalna wielkość "obszaru" i na podstawie jakich przepisów ta minimalna wielkość została ustalona. Z art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne nie wynika w żaden sposób, aby "obszar" miał być większy od nieruchomości. Zdaniem strony skarżącej w ww. przepisie chodzi o położenie nieruchomości w miejscu, gdzie nie funkcjonuje kanalizacja otwarta lub zamknięta. Nie musi to być jednocześnie miejsce (obszar, teren) większy niż sama nieruchomość. Tym samym "obszarem ujętym w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej" będzie część powierzchni ziemskiej, na której brak jest systemu kanalizacji, przy czym obszar ten nie musi być większy od pojedynczej nieruchomości.

Przedmiotowa nieruchomość leży na terenie (obszarze) większym niż sama nieruchomość i na obszarze tym funkcjonuje kanalizacja. Kanalizacja ta obejmuje nie tylko przedmiotową nieruchomość, ale i wiele nieruchomości sąsiednich należących do różnych właścicieli.

Ustawa Prawo wodne nie wymaga, aby kanalizacja była podłączona do miejskiego systemu kanalizacji deszczowej ani aby właścicielem bądź zarządcą takiej kanalizacji była gmina. "System kanalizacji", wobec braku wyraźnego ograniczenia ustawowego, może być systemem zarówno komunalnym, jak i wewnątrzzakładowym. Wobec powyższego dokonane przez organ ustalenia dotyczące tego czy nieruchomości "podłączone są do systemu kanalizacji (zamkniętej lub otwartej) zarządzanej przez ZDMK", "czy wylot kanalizacji deszczowej [...] jest własnością i jest zarządzany przez ZDMK oraz czy rów ten stanowi element systemu kanalizacji deszczowej zarządzanej przez ZDMK", jak również ustalenia dotyczące zarządzania kanalizacją przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., czy też Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie są zbędne. Organ sugerował się zapewne pojęciem system kanalizacji zbiorczej zdefiniowanym w art. 16 pkt 59 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Pojęcie system kanalizacji zbiorczej jest pojęciem odmiennym od pojęcia "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej"". Gdyby ustawodawca zamierzał zdefiniować "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" tak samo jak zawarte w tej samej ustawie pojęcie system kanalizacji zbiorczej", to z pewnością dałby temu wyraz w art. 16 ustawy - Prawo wodne.

W tym kontekście nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest również to, czy potok Urwisko, do którego odprowadzane są wody opadowe, stanowi czy nie stanowi elementu kanalizacji. Ustawa posługuje się terminem zarówno kanalizacji zamkniętej, jak i otwartej, w związku z czym ustalenie, ze system kanalizacji nie jest systemem zamkniętym, nie wyłącza w żaden sposób uznania, że jest to system kanalizacji otwartej.

Z powyższego, według strony skarżącej wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest objęta systemem kanalizacji otwartej, a w konsekwencji została spełniona przesłanka negatywna naliczenia opłaty.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wskazano, że wszystkie wymienione wyżej dowody zostały przeanalizowane w sposób wyczerpujący, w zakresie jaki wymaga sprawa. Mapa pozyskana z Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. określa dokładny, potwierdzony geodezyjne, przebieg kanalizacji. Mapa ewidencyjna określa granice działek, a ewidencja gruntów własność nieruchomości. Skarżący potwierdził, że organ prawidłowo ustalił, że wody opadowe z terenu nieruchomości odprowadzane są kanalizacją deszczową (pkt. IX uzasadnienia skargi). Skarżący potwierdził również, że Organ prawidłowo ustalił, że przebieg kanalizacji jest zgodny z przebiegiem uwidocznionym na złożonej do akt sprawy mapie (pkt. IX uzasadnienia skargi). Skarżący potwierdził także, że Organ prawidłowo ustalił, że kanalizacja obejmuje teren przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości z nią sąsiadujących (pkt. IX uzasadnienia skargi). Wbrew twierdzeniu Skarżącego (pkt. IV uzasadnienia skargi) w trakcie wizji lokalnej nie jest możliwe precyzyjne wskazanie z jakich elementów składa się kanalizacja. Inwentaryzacja podziemnej sieci kanalizacyjnej, a z taką mamy w tym przypadku do czynienia, możliwa jest wyłącznie przy użyciu narzędzi i robót specjalistycznych (czyszczenie i płukanie kanałów, inspekcja kamerą wizyjną, obróbka uzyskanych danych, uwidocznienie wyników w systemie GIS).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził brak podstaw do jej uchylenia.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art 269 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2020.310 t.j.), zgodnie z którym opłatę za usługi wodne uiszcza się także za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Strona skarżąca nie kwestionowała ustaleń organu dotyczących powierzchni nieruchomości, powierzchni zabudowanej i pozostałej powierzchni biologicznie czynnej. Także i Sąd nie dostrzega powodów do kwestionowania tych ustaleń.

W istocie w sprawie nie było też sporu co do tego, że należąca do skarżącej Spółki nieruchomość, podobnie jak nieruchomości sąsiednie, są wyposażone w kanalizację deszczową, z której wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do przydrożnego rowu.

Spór dotyczył tego, czy w rozumieniu cytowanego przepisu pojęcie "nieruchomość" może być utożsamione z pojęciem "obszar", a przede wszystkim tego, czy okoliczności rozpatrywanej sprawy pozwalają na przyjęcie, że przedmiotowy "obszar" ujęty jest w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Aby spór ten rozstrzygnąć należy odwołać się do podstawowej zasady Prawa wodnego, zgodnie z którą "użytkujący" czy też "korzystający" płaci". Zasada ta ma na celu ochronę wód i ograniczenie działań powodujących negatywne dla tych wód skutki. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wartością chronioną prawem wodnym jest retencja wód opadowych, czyli "zatrzymanie" wód w terenie. Dlatego zarówno odprowadzanie wód opadowych do wód, jak i zmniejszenie retencji uznano za działania wymagające rekompensaty.

W przepisie art. 267 wymieniono katalog instrumentów finansowych służących gospodarowaniu wodami, w tym usługi wodne.

W art. 35 ust. 1 ustawy zdefiniowano "usługi wodne" jako usługi polegające na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. W ust. 3 tego przepisu usługi wodne wymieniono. W katalogu tym nie ma "usługi" polegającej na zmniejszeniu retencji. Owo "zmniejszenie retencji" opisane jest natomiast w art. 34 pkt 4 jako jeden ze sposobów szczególnego korzystania z wód ("wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej"). Taka regulacja oznacza, że "zmniejszenie retencji" nie jest de facto usługą wodną, lecz szczególnym korzystaniem z wód. Prawdą jest, że w przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1) wymieniono zmniejszenie retencji terenowej jako podlegające (także) opłacie "za usługi wodne". Zwrócić jednakże trzeba uwagę, że katalog usług wodnych, za które pobierana jest opłata, został wprost wymieniony w art. 268. Skoro więc zmniejszenie retencji gruntu nie zostało wymienione jako usługa wodna i nie zostało wymienione w art. 268, to użyte w art. 269 ust. 1 sformułowanie "opłata za usługę wodną", poprzedzone w dodatku słowem "także", należy, zdaniem Sądu, traktować jako "umowną" nazwę opłaty, a nie wskazanie, że chodzi rzeczywiście o usługę wodną. Powyższe potwierdza treść art. 298, w którym podmioty zobowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne i podmioty zobowiązane do ponoszenia opłat za zmniejszenie retencji wymieniono w odrębnych punktach.

Po uporządkowaniu powyższych kwestii można przystąpić do merytorycznego odniesienia zasady "użytkujący płaci" do okoliczności rozpoznawanej sprawy oraz do wyjaśnienia znaczenia używanych, a niezdefiniowanych przez ustawodawcę pojęć "system kanalizacji zamkniętej" czy "system kanalizacji otwartej".

Odprowadzanie do wód wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustawa uznaje wprost za usługę wodną, za którą pobierana jest opłata (art. 268 ust. 1 pkt 3 ppkt a). Nie wymienia natomiast ustawa, jako podlegającego generalnie opłacie, odprowadzania do wód takich wód, ale nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej (stąd też strona skarżąca korzysta z pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rowu, ale nie ponosi za to opłaty). Ta zasadnicza różnica nie jest przypadkowa. Wnioskować należy, że ustawodawca postrzega odprowadzanie wód opadowych ujętych w systemy kanalizacji za mające zupełnie inne znaczenie, niż odprowadzanie wód z obszarów nieujętych w takie systemy. To ostatnie generalnie nie podlega opłacie: opłacie podlega dopiero zmniejszenie retencji na skutek wykonywania na stosunkowo dużej nieruchomości robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem o sporej powierzchni zabudowy – na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji.

Jedynym wytłumaczeniem powyższego może być tylko to, że przez systemy kanalizacji zamkniętej lub otwartej ustawodawca rozumie w ogóle organizację odprowadzania wód opadowych: zarówno jej stronę techniczną, jak i podmiotową. System to nie tylko zespół współpracujących urządzeń, ale również zarządzanie tymi urządzeniami. Nie może przy tym chodzić o "system" kanalizacji wewnętrznej należący do i zarządzany przez właściciela nieruchomości. Sformułowanie "oprowadzanie do wód wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast" zakłada, że to odprowadzane wody są ujmowane w system, który prowadzi je dopiero "do wód" i jest do tego przeznaczony. Ów system zatem stanowi przekaźnik wód opadowych: z nieruchomości do wód. W przypadku zmniejszenia retencji nie tyle chodzi o ujęcie wód opadowych do systemu, ile o nieujęcie całego obszaru w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W świetle powyższego nie jest, zdaniem Sądu, uzasadnione twierdzenie, że istnienie w terenie rowu przydrożnego oznacza, że cały obszar ujęty jest w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej (podobnie WSA w Szczecinie – wyrok z 11 października 2018 r. Sygn. II SA/Sz 738/18 -LEX).

Dlatego Sąd nie podziela wyrażonego przez stronę skarżącą poglądu, że istniejąca na jej nieruchomości i na nieruchomościach sąsiednich kanalizacja z odprowadzaniem wód do rowu niestanowiącego elementu zarządzanej i zorganizowanej całości, jest systemem, o którym mowa w ustawie. Sąd ma przy tym świadomość odmiennych poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, wedle których każdy praktycznie rów jest odpowiednikiem systemu kanalizacji otwartej, ale z wyżej podanych powodów, poglądów tych nie podziela.

Co do zarzutu dotyczącego definiowania pojęcia "obszar" należy podnieść, że ewentualne utożsamianie pojęć "nieruchomość" i "obszar" w kontekście "ujęcia w system kanalizacji" nie może prowadzić do racjonalnych wniosków, skoro kryteria definiowania każdego z tych pojęć są zupełnie rozbieżne. Nieruchomość wyodrębniana jest na podstawie przynależności do jednego podmiotu i wpisu do jednej księgi wieczystej, obszar na podstawie położenia w terenie. Jak słusznie wskazał to WSA w Szczecinie w wyroku z dnia z dnia 11 października 2018 r. Sygn. II SA/Sz 738/18 ustawodawca posłużył się pojęciem "nieruchomości" oraz odwołał się do jej usytuowania na "obszarach" nieujętych w system kanalizacji. Prawodawca odróżnił zatem powierzchnię nieruchomości od powierzchni obszaru. Przepisy Prawa wodnego wielokrotnie odwołują się do powierzchni obszarów rozumianego jako ograniczona część przestrzeni. Dotyczy to m.in. obszarów dorzeczy (art. 16 pkt 31), obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi (art. 16 pkt 33), obszarów szczególnego narażenia powodzią (art. 16 pkt 34), regionów wodnych (art. 16 pkt 46), zlewni (art. 16 pkt 77). Każde z tych pojęć zasadniczo odnosi się do większych powierzchniowo obszarów (por. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk "Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym", wyd. z 2018 r., s. 46-47).

Na koniec dodać należy, że Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2020 r. II SA/Bd 1172/19 , że "zastosowanie po 1 stycznia 2018 r. art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. do stanów faktycznych ukształtowanych przez zdarzenia, mające miejsce przed tym dniem, nie narusza zakazu nieretroakcji prawa, albowiem należy przypisać mu wymiar retrospektywny, tj. w uprawniony sposób regulujący takie skutki zdarzeń sprzed 1 stycznia 2018 r., które w oczywisty sposób mają charakter trwały i ciągły, utrzymując się po 1 stycznia 2018 r."

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 151 ppsa Sąd skargę oddalił.