Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 415/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 UST 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 grudnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A. i S. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2217/17 w sprawie ze skargi M. A. i S. A. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2217/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. A. i S. A. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] maja 2008 r. przeprowadzono oględziny na nieruchomości przy ul. [...] [...] w W., w toku których ustalono, iż budynek szklarni wg dokumentacji dostarczonej przez [...] jest wybudowany nad gazociągiem DN 500 o ciśnieniu PN - 6,3 MPa. Właściciele działki - M. i S. A. nie posiadali decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej szklarni.

PINB dla [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] nakazał M. i S. A. rozbiórkę samowolnie wybudowanej szklarni na nieruchomości przy ul. [...] [...] w W., usytuowanej bezpośrednio na gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. i S. A., wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1635/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie organ powiatowy decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] nakazał M. i S. A. rozbiórkę szklarni.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2015 r., Nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny PINB dla [...], podczas kolejnej kontroli w dniu 4 marca 2016 r. ustalił, że przedmiotowa szklarnia o wymiarach ok. 42,07 m x 14,84 m i wysokości ok. 5,70 m znajduje się w odległości:

1. ok. 3,54 m – 3,58 m od ogrodzenia od strony drogi wewnętrznej,

2. ok. 1,88 m – 2,73 m od ogrodzenia prostopadłego do ww. ogrodzenia,

3. ok. 11,58 m od istniejącego budynku gospodarczego,

4. ok. 6,02 m od istniejącej szklarni typu namiot, konstrukcji stalowej.

Za pomocą urządzenia "Detektor" BS EN ISO 9001 nr C331EN - 67/2 ustalono usytuowanie gazociągu DN 500Pn przechodzącego pod ww. szklarnią.

Właściciele nieruchomości biorący udział w oględzinach wraz z pełnomocnikiem, nie wskazali daty budowy szklarni, oraz nie przedstawili dokumentów potwierdzających jej legalność.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] nakazał M. i S. Augustyniak, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dokonanie całkowitej rozbiórki szklarni o wymiarach 42,07 m x 14,84 m i wysokości 5,70 m znajdującej się na nieruchomości przy ul. [...] [...] w W., wybudowanej na czynnym gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 Pn 6,3 MPa, relacji R. - W., bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. A. i S. A. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w trakcie kontroli w dniu [...] marca 2016 r. obecni właściciele przedmiotowej szklarni nie wskazali daty jej budowy, natomiast podczas wcześniejszej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2008 r. oświadczyli, iż szklarnia wybudowana została w 1977 r. Jednak twierdzenie to było niezgodne ze znajdującą się w aktach mapą geodezyjną sporządzoną [...] kwietnia 1985 r., stanowiącą załącznik do decyzji nr [...], zezwalającej na budowę m.in. szklarni o konstrukcji stalowej wg projektu typowego [...] o powierzchni zabudowy ok. 315,2 m2 usytuowanej na terenie dz. nr ew. [...], obecnie dz. nr ew. [...] z obr. [...].

Szklarnia na budowę, której wydano zezwolenie decyzją Nr [...], usytuowana była w innej lokalizacji, niż szklarnia stanowiąca przedmiot niniejszej sprawy. Na mapie geodezyjnej z dnia [...] kwietnia 1985 r. nie istniała jeszcze przedmiotowa szklarnia.

Zdaniem organu odwoławczego gazociąg wysokiego ciśnienia DN 500 Pn powstał przed szklarnią, co wynika z zestawienia dat budowy gazociągu (decyzja o pozwoleniu na budowę gazociągu z dnia [...] marca 1967 r.) i faktu, że przedmiotowej szklarni nie było na mapie geodezyjnej z dnia [...] kwietnia 1985 r., pojawia się natomiast na zdjęciu lotniczym z dnia [...] października 1993 r. oraz mapie inwentaryzacyjnej z grudnia 1996 r.

Organ wskazał, że zdjęcie lotnicze wykonane w dniu [...] października 1993 r., (uzyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w skali 1:1000) obrazuje, że w dacie jego wykonania szklarnia już istniała i posiadała wymiary ok. 30 m x ok. 7 m (wymiary na zdjęciu to: 3 cm x 0,7 cm). Natomiast z analizy mapy inwentaryzacyjnej gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 wykonanej w grudniu 1996 r. w skali 1:2000 wynika, iż szklarnia posiada wymiary ok. 30 m x ok. 15 m (wymiary na mapie to: 1,5 cm x 0,5 cm). Z kolei jak wynika z protokołu z dnia [...] marca 2016 r. obecne wymiary szklarni to 42,07 m x 14,84 m.

W tym kontekście organ ustalił, że szklarnia została wybudowana przed 1993 r., a następnie rozbudowana w latach 1993 - 1996 oraz ponownie po roku 1996, dlatego przyjął, że budowa szklarni zakończona została dopiero po 1996 r. Oznaczało, to że w sprawie miał zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli budowlanej, to jest w dacie orzekania przez organ administracji.

Dokonując analizy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów obszarów [...] - część [...] i [...], w gminie W. – B., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2002 r., (§ 20 ust. 1 w strefach bezpieczeństwa od gazociągów wysokiego ciśnienia obowiązują następujące ograniczenia realizowania zabudowy wzdłuż gazociągu wysokiego ciśnienia Ø 500: zakaz realizowania obiektów kubaturowych w pasie 25 m od gazociągu, nakaz zachowania bezpiecznych odległości od gazociągu: 25 m dla wolnostojących budynków niemieszkalnych i pomocniczych, nakaz uzgodnienia wszelkich planowanych inwestycji z M.), stwierdził, że przedmiotowa szklarnia posadowiona jest bezpośrednio na trasie gazociągu bez zachowania koniecznej bezpiecznej odległości, dlatego nie ma możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej.

Dalej organ II instancji wskazał, że właściciele posesji oraz przedstawiciele [...] podpisali porozumienie mające na celu przebudowę gazociągu, na którym znajduje się przedmiotowa szklarnia (notatka służbowa z dnia [...] czerwca 2006 r.). Jednakże M. i S. A. nie wywiązali się z podpisanego porozumienia, dlatego [...] wystąpił z wnioskiem o rozbiórkę szklarni.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., Nr [...] wnieśli M. A. i S. A., zarzucając naruszenie:

1. art. 7, 8, 10, 11, 77, 78, 80, 84 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez

a. przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sposób jednostronny, z uchyleniem się od wszechstronnego i rzetelnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nie podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

b. naruszenie reguł oceny materiału dowodowego,

c. zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu interpretacji zdjęć lotniczych, w celu ustalenia rzeczywistych wymiarów szklarni uwidocznionej na tych zdjęciach, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania wadliwych ustaleń,

d. przyjęcie w sposób niemożliwy do zweryfikowania prawidłowości ustalenia, że przedmiotowa szklarnia została rozbudowana po 1993 r. do wymiarów jakie miała w 1996 r. i ma obecnie na podstawie przedłożonych zdjęć i mapy inwentaryzacyjnej, w sytuacji gdy czynność polegająca na interpretacji zdjęć lotniczych wymaga wiedzy specjalnej,

e. pominięcie i nie wyjaśnienie okoliczności związanych z wydaniem decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] listopada 1965 r. i z dnia [...] marca 1967 r. zezwalającej na budowę przedmiotowego gazociągu i przebiegu jego trasy, w sytuacji gdy gazociąg narusza prawo własności nieruchomości przysługujące skarżącym,

f. przeprowadzenie w sposób nieprawidłowy oględzin z dnia [...] stycznia 2016 r., z naruszeniem interesów skarżących,

g. pominięcie wniosków dowodowych sformułowanych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz w odwołaniu co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy,

h. sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji z naruszeniem ustawowych wymogów;

2. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez błędne jego zastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotowa szklarnia została wybudowana przed 1993 r.

3. przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, przez wadliwe ich zastosowanie oraz alternatywnie przepisów rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawach warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, przez błędną wykładnię i zastosowanie, w sytuacji gdy pierwsze z nich nie odnoszą się do okresu, w którym przedmiotowa szklarnia została wybudowana, a drugie nie dotyczą sieci gazowych wybudowanych przed dniem wejścia w życie ww. rozporządzenia - w sytuacji gdy z ustaleń organu I instancji wynikało, że przedmiotowa szklarnia została wybudowana przed 1993 r.;

4. sprzeczność ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, polegająca na przyjęciu, że przedmiotowa szklarnia została wybudowana przed 1993 r. bez określenia konkretnej daty, następnie po tej dacie - do 1996 r. rozbudowana do aktualnych rozmiarów, w sytuacji gdy nie zostało to potwierdzone obiektywnym dowodem lecz zostało oparte na przypuszczeniach organu opartych na "amatorskiej" interpretacji zdjęć lotniczych.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2217/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w wyroku z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1635/08 Sąd uznał, iż nie wyjaśniono dostatecznie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Skoro organy uznały szklarnię skarżących za samowolę budowlaną to powinny wykazać, że obiekt został wybudowany bez wymaganego prawem zezwolenia, a jego wybudowanie spowodowało niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Natomiast spełnienie obu tych przesłanek było co najmniej wątpliwe. Nadto organy miały odnieść się do porozumienia zawartego między skarżącymi, a [...], oraz ustalić czy i ewentualnie jakie przepisy prawa dotyczące sieci gazowych zostały naruszone wówczas kiedy obiekt w postaci szklarni był realizowany.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji, do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe.

W okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu I instancji, nie doszło do naruszenia powyższych zasad. Organy obu instancji uwzględniły stanowisko Sądu zawarte w ww. wyroku.

Zgodnie z wytycznymi Sądu, organy zobowiązane były przede wszystkim do ustalenia kiedy sporny obiekt powstał, aby w konsekwencji móc stwierdzić jakie przepisy prawa wówczas obowiązywały i czy zostały naruszone. Skarżący nigdy nie przedstawili pozwolenia na budowę przedmiotowej szklarni.

Podczas kontroli w dniu [...] marca 2016 r., organ I instancji ustalił wymiary szklarni (ok. 14,84 m x 42,07 m) oraz jej odległości od innych obiektów (ok. 3,54 m – 3,58 m od ogrodzenia od strony drogi wewnętrznej, ok. 1,88 m – 2,73 m od ogrodzenia prostopadłego do w/w ogrodzenia, ok. 11,58 m od istniejącego budynku gospodarczego, ok. 6,02 m od istniejącej szklarni typu namiot, konstrukcji stalowej), a także ustalił usytuowanie gazociągu DN 500Pn, przechodzącego pod szklarnią. Następnie poddał ponownej analizie posiadane dokumenty, to jest:

– plan zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 1985 r., stanowiący załącznik do decyzji nr [...] zezwalającej na budowę m.in. szklarni o konstrukcji stalowej wg projektu typowego [...] o powierzchni zabudowy ok. 315,2 m2 usytuowanej na terenie dz. nr ew. [...] obecnie dz. nr ew. [...] z obr. [...],

– zdjęcie lotnicze z dnia [...] października 1993 r.,

– mapę inwentaryzacyjną z grudnia 1996 r.

Z powyższych dokumentów wynikało, że w dniu [...] kwietnia 1985 r. sporna szklarnia nie istniała (nie było jej na planie jako istniejącej, ani jako projektowanej). Natomiast istniała już w 1993 r., co potwierdza zdjęcie z dnia [...] października 1993 r. wykonane w skali 1:1000. Przy czym jej wymiary wynosiły wówczas ok. 30 x 7 m. Zaś z mapy inwentaryzacyjnej z grudnia 1996 r. wynika, że wymiary szklarni zwiększyły się do ok.30 x 15 m, a obecnie wynoszą 42,07 x 14,84 m.

W ocenie Sądu organy uprawnione były do dokonania ustaleń na podstawie powyższych dokumentów oraz do uznania po ich analizie, że choć szklarnia powstała pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż widać ją na zdjęciu z 1993 r., to jednak była następnie rozbudowywana. Z mapy z 1996 r. wynika bowiem, że jej wymiary znacznie się powiększyły. Co prawda zebrane dowody nie pozwalają na ustalenie konkretnej daty powstania szklarni, ani w ilu etapach następowała rozbudowa, aż w efekcie osiągnęła wymiary obecne. Niemniej jednak dla oceny przedmiotowej samowoli budowlanej podstawowe znaczenie miało ustalenie, czy obiekt powstał od razu w wymiarach jakich istnieje obecnie, czy też jego pierwotny kształt (kubatura, powierzchnia zabudowy) został zmieniony w efekcie modyfikacji (np. rozbudowy, przebudowy, czy nadbudowy). Mniejsze znaczenie dla sprawy miały historyczne ustalania dokładnych wymiarów szklarni (także wobec braku w tym zakresie dostatecznego materiału dowodowego), skoro ewidentne było, że obiekt ten ulegał przekształceniom, a jego wymiary aktualne zaistniały po roku 1996 r. Podsumowując, zdaniem Sądu I instancji, podkreślić należy, że z ww. materiału dowodowego wynikało, że wybudowany obiekt, był przynajmniej dwa razy rozbudowywany.

Z ustaleń organu wynikało, że szklarnia istniała od 1993 r. (potwierdza to zdjęcie z dnia [...] października 1993 r.), zatem powstała pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. Szklarnia od 1993 r. do chwili obecnej zmieniła swoje wymiary. Fakt rozbudowy potwierdza mapa z 1996 r., a kolejna rozbudowa do obecnych wymiarów nastąpiła po tej dacie, zatem w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1994 r. W sytuacji gdy samowola budowlana była ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat (w okresie obowiązywania różnych reżimów prawnych w zakresie likwidacji samowoli – ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), to do takiej sytuacji mają zastosowanie przepisy ustawy Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., obowiązujące w dacie orzekania.

W ocenie Sądu I instancji, ewidentny w sprawie jest fakt, że szklarnia powstała jako samowola budowlana. Zatem organy słusznie uznały, że zastosowanie miał art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., właśnie z uwagi na jego rozbudowę. Organ miał obowiązek przeprowadzenia postępowania naprawczego, pod warunkiem, że zalegalizowanie szklarni byłoby możliwe. Wymagało to ustalenia, że obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Z protokołu kontroli wynikało, że pod szklarnią przechodzi gazociąg DN 500Pn. Konieczne było ustalenie, czy takie dwa obiekty (szklarnia i gazociąg) mogą obok siebie istnieć i w jakiej odległości. Organy wyjaśniły, że obecnie obszar, na którym znajduje się szklarnia objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego fragmentów obszarów [...] - część [...] i [...], w gminie [...] zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2002 r. Zgodnie z § 20 ust. 1 tego planu, w strefach bezpieczeństwa od gazociągów wysokiego ciśnienia obowiązują następujące ograniczenia realizowania zabudowy wzdłuż gazociągu wysokiego ciśnienia Ø 500: zakaz realizowania obiektów kubaturowych w pasie 25 m od gazociągu, nakaz zachowania bezpiecznych odległości od gazociągu: 25 m dla wolnostojących budynków niemieszkalnych i pomocniczych, nakaz uzgodnienia wszelkich planowanych inwestycji z Mazowieckim Zakładem Gazowniczym.

W rozpoznawanej sprawie gazociąg znajduje się pod szklarnią, co oznacza, że nie może być mowy o zachowaniu bezpiecznej od niego odległości. Stwierdzenie powyższej okoliczności powoduje, że nie można było prowadzić postępowania legalizacyjnego, a obligatoryjne stało się orzeczenie nakazu rozbiórki. Nadto usytuowanie szklarni narusza obecnie obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 640 ze zm.). W § 10 tego rozporządzenia określono, że:

1. dla gazociągów należy wyznaczyć, na okres ich użytkowania, strefy kontrolowane,

2. w strefach kontrolowanych należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie,

3. w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania.

Natomiast zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 30 ww. rozporządzenia, strefa kontrolowana jest to - obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu.

Z przepisów tego rozporządzenia jednoznacznie wynika, że budowa obiektów bezpośrednio na gazociągu nie jest możliwa. Również przepisy obowiązujące wcześniej tj. po roku 1985 nie dopuszczały możliwości budowy obiektów budowlanych na gazociągach- rozporządzenie Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1989 r. nr 45, poz. 243).

Nadto organy zwróciły uwagę – wywiązując się z wytycznych zawartych w wyroku z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1635/08, że choć skarżący zawarli z [...] porozumienie mające na celu przebudowę gazociągu, to ostatecznie do jego realizacji nie doszło.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli M. A. i S. A. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 tej ustawy oraz przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie oraz alternatywnie przepisów rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nietrafne przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy te pierwsze nie odnoszą się do okresu, w którym przedmiotowa szklarnia została wybudowana a te drugie nie dotyczą sieci gazowych wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z dnia 24 czerwca 1989 r.;

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 78, art. 80, art. 84 K.p.a. mogące mieć istny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, akceptując w całości stanowisko WMINB, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy był niewystarczający i budzący wątpliwości, który po jego uzupełnieniu mógłby doprowadzić do innego rozstrzygnięcia; Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżących z jednoczesnym zaakceptowaniem przeprowadzenia przez organ postępowania odwoławczego w sposób jednostronny z uchyleniem się od wszechstronnego i rzetelnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nie podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nie podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; Sąd nie dostrzegł, że oględziny z dnia [...] stycznia 2016 r. zostały przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, a z uwagi na postawione w skardze zarzuty czynność ta winna być powtórzona a materiał dowodowy winien być uzupełniony o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu fotointerpretacji zdjęć lotniczych w celu dokonania interpretacji fotogrametrycznej treści zdjęć lotniczych odnośnie do ustalenia rzeczywistych wymiarów szklarni uwidocznionej na zdjęciach, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania wadliwych ustaleń uchylających się od jakiejkolwiek kontroli i przyjęcia w sposób niemożliwy do zweryfikowania prawidłowości odczytania i postawionego wniosku, że przedmiotowa szklarnia został rozbudowana do 1993 r. do wymiarów jakie miała w 1996 r. oraz ma obecnie, na podstawie przedłożonych zdjęć i mapy inwentaryzacyjnej, w sytuacji gdy czynność polegająca na interpretacji fotogrametrycznej treści zdjęć lotniczych wymaga wiedzy specjalnej; brak jest wyjaśnienia przyczyn nieprzeprowadzenia powyższego dowodu z opinii biegłego oraz zaakceptowania tego przez Sąd;

3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo tego że organ nie zastosował się przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1635/08;

4) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na sporządzeniu uzasadnienia niezgodnie z jego ustawowymi wymogami i w stopniu uniemożliwiającym kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie stwierdzili, że Sąd I instancji w sposób bezrefleksyjny i bezkrytyczny przyjął w całości wszystkie oceny i ustalenia poczynione przez organ administracji. Zdaniem skarżących kasacyjnie, wbrew twierdzeniom Sądu, przyjęcie, że szklarnia powstała przed 1993 r. a zatem pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. nie stanowi wykonania wytycznych zawartych w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1635/08. Sąd nie zauważył, że w wytycznych wskazano, że organ administracji powinien wskazać jakie przepisy prawa dotyczące sieci gazowych zostały naruszone wówczas gdy szklarnia była stawiana. Stąd też istnieje konieczność ustalenia w jakiej konkretnie dacie obiekt ten został postawiony. Tożsamy problem dotyczy tego jakie przepisy dotyczące sieci gazowych wówczas obowiązywały i czy zostały naruszone. Gdyby ustalono, że obiekt powstał przed [...] czerwca 1989 r. miałoby zastosowanie rozporządzenie MG z 24 czerwca 1989 r. z uwzględnieniem § 52 tego rozporządzenia. Zdaniem skarżących kasacyjnie, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu akceptującym ustalenia organu i przyjętą ich podstawę dowodową, że w okresie od 1993 r. do 1996 r szklarnia została rozbudowana osiągając wymiary uwidocznione w protokole oględzin z dnia [...] stycznia 2016 r. Sąd nie zauważył, że materiał dowodowy jest niekompletny a organ administracji nie rozpoznał sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, nie skorzystał ze środków dowodowych, nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie ocenił dowodów na podstawie całokształtu tego materiału.

W ocenie skarżących kasacyjnie, nie wiadomo w jaki weryfikowalny sposób organ administracji ustalił, że szklarnia widoczna na zdjęciu z [...] października 1993 r. posiada wymiary 30 x 9 m zaś ta ze zdjęcia z grudnia 1996 r. ma już większe wymiary. Są to ustalenia dowolne, które nie mogą zostać zweryfikowane. W ocenie skarżących kasacyjnie nie mogą być brane pod uwagę przy dokonywaniu ustaleń faktycznych dane zawarte w protokole oględzin z dnia [...] stycznia 2016 r. Na wadliwość dokonanych pomiarów odległości wskazał w tym protokole pełnomocnik stosownym zapisem. Wszelkie pomiary zostały poczynione jednostronnie bez udziału skarżących i ich pełnomocnika i czynność ta nie została powtórzona. Ustalenie daty budowy szklarni dokonane przez organy administracji oparte jest tylko na przypuszczeniach, nie mających żadnego potwierdzenia w zebranych w sprawie dowodach. Skoro organ zaniechał dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu interpretacji zdjęć lotniczych, to nie można w takim wypadku twierdzić, że organ orzekł w oparciu o cały materiał dowodowy. Nadto organ, wbrew wytycznym Sądu, nie dokonał analizy porozumienia zawartego między operatorem gazociągu a skarżącymi kasacyjnie, w którym uzgodniono warunki, po spełnieniu których będzie można korzystać ze szklarni. Kwestia ta pozostała poza zainteresowaniem Sądu.

Skarżący kasacyjnie stwierdzili, że konsekwencją powyższych uchybień jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skoro zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje wystarczającej podstawy do ustalenia w jakiej dacie szklarnia została postawiona, to jednocześnie brak było podstaw do przyjęcia jakie wówczas przepisy obowiązywały. Tym samym przyjęcie przez Sąd w ślad za organem, że zastosowanie mają wskazane przez organy administracji przepisy prawa materialnego, wskazuje, że doszło do naruszenia prawa materialnego objętego zarzutem, które miało wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. A. i S. A. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut ten nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu – wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 188/17 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Analogicznie ocenić należy zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 48 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz wymienionych w zarzucie rozporządzeń.

Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można więc mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko ocena prawna tego stanu faktycznego. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów.

Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego w istocie kwestionują ocenę materiału dowodowego oraz ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji. Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie odnoszą się więc do stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji, tylko do stanu faktycznego jaki, zdaniem skarżącego kasacyjnie, powinien zostać ustalony.

Zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego aby był skuteczny musi zostać oparty na wykazaniu, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 78, art. 80, art. 84 K.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest w przedmiotowej sprawie podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji zaakceptował wydanie przez organy administracji decyzji z naruszeniem ww. przepisów. Wskazać należy, że z art. 7 K.p.a. wynika, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji mają więc obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy nie zaś wszelkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania. To czy dany dowód zostanie przeprowadzony zależy od oceny przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których organ miał wątpliwości. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do zastosowania w sprawie na podstawie art. 75 K.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzania, jeśli dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia.

Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie uczestniczyli w oględzinach, podczas których wykonane zostały pomiary szklarni sama w sobie nie powoduje, iż wykonane pomiary są błędne. Poza samymi twierdzeniami, że pomiary zostały dokonane błędnie, skarżący kasacyjnie nie przedstawili żadnego dowodu, który chociażby uprawdopodabniał to twierdzenie. Brak jest też podstaw do kwestionowania prawidłowości poczynionych w toku postępowania administracyjnego i zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń odnośnie do daty budowy i rozbudowy szklarni. Ocena materiału dowodowego, który posłużył do poczynienia tych ustaleń jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności. Powoływanie biegłego w celu analizy zdjęć lotniczych w realiach niniejszej sprawy nie było konieczne do tych ustaleń, które poczynione zostały w sprawie. Organ administracji wskazał, że zdjęcie lotnicze wykonane zostało w skali 1:1000. Aby ustalić wymiary znajdującej się na tym zdjęciu szklarni wystarczające były podstawowe wiadomości z zakresu matematyki. W taki też sposób możliwa jest weryfikacja tychże ustaleń faktycznych. Zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu administracji, że szklarnia została zbudowana przed 1993 r. a następnie rozbudowana w latach 1993 – 1996 oraz ponownie po 1996 r. W konsekwencji zasadnie Sąd zaakceptował ustalenie, że budowa szklarni zakończona została po 1996 r. co oznacza, że zastosowanie miał art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zasadnie również Sąd I instancji podzielił stanowisko organu administracji, że w sprawie nie zaistniały podstawy do legalizacji rozbudowanej samowolnie szklarni. Ponownie stwierdzić należy, że skoro gazociąg znajduje się pod szklarnią, to nie może być mowy o zachowaniu bezpiecznej od niego odległości.

Odnośnie do kwestii oceny skutków zawarcia porozumienia między skarżącymi kasacyjnie a [...], stwierdzić należy, że organy administracji miały odnieść się do tego porozumienia. Organ administracji stwierdził, że porozumienie to nie zostało przez skarżących kasacyjnie wykonane. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie wypowiadał się w tej kwestii, jednakże okoliczność ta nie może być podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku. Zawarcie porozumienia jak również fakt jego niewykonania nie może skutkować zobowiązaniem organu administracji do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści. Organ nadzoru budowlanego samodzielnie ocenia, czy istnieją przesłanki do legalizacji inwestycji w świetle kryteriów wynikających z przepisów prawa. Organ nadzoru budowalnego przy rozstrzyganiu sprawy nie może być związany porozumieniami zawieranymi między właścicielami nieruchomości i operatorem gazociągu. W niniejszej sprawie organ samodzielnie ocenił możliwość legalizacji obiektu budowlanego i ocena ta zasadnie uznana została przez Sąd I instancji za prawidłową.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. Jak to zostało już wyżej wskazane analiza zaskarżonego rozstrzygnięcia pozwala stwierdzić, że Sąd I instancji słusznie uznał, że wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1635/08 zostały zrealizowane.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Z art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. Sąd I instancji należycie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi Sąd kierował się wydając zaskarżony wyrok oraz ocenę prawidłowości zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.