Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1742/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 670/21 w sprawie ze skargi M. Z., J. B. i R. S. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 29 października 2020 r., nr XXIX/731/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego B. północno-zachodnie [...] w mieście Gdańsku uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 (pierwszym) i 3 (trzecim) oraz przekazuje sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; zasądza od M. Z., J. B. i R. S. solidarnie na rzecz Miasta G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 670/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Z., J. B. i R. S. (dalej: "skarżący") na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 29 października 2020 r., nr XXIX/731/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] północno-zachodnie II w mieście Gdańsku: 1. stwierdził nieważność § 17 Karta terenu oznaczonego symbolem [...] zaskarżonej uchwały obejmującego nieruchomości skarżących, stanowiące działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...], obręb [...], B., 2. umorzył postępowanie w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], B., 3. zasądził od Rady Miasta G., solidarnie, na rzecz skarżących kwotę 1 311 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

2.1. M. Z., J. B. i R. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 29 października 2020 r., nr XXIX/731/20 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] północno-zachodnie II w mieście Gdańsku w części stanowiącej § 17 Karta terenu oznaczonego symbolem [...], dotyczącej działki nr [...],[...] i [...], obręb [...] (sygn. akt II SA/Gd 269/21), zarzucając jej naruszenie:

1) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nadużycie władztwa planistycznego na skutek braku konieczności faktycznego ograniczenia interesu prawnego właściciela nieruchomości wskutek przeznaczenia jego terenu na cele publiczne (park dzielnicowy) i tym samym naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności,

2) art. 1 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie istoty prawa własności skarżących do działek numer [...],[...] i [...] w procesie tworzenia i uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonym zakresie.

2.2. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta G. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżących. Organ wskazał, że działki, których dotyczy skarga zarówno w chwili uchwalenia planu, jak i obecnie są własnością Gminy Miasta G., a tym samym do czasu rozstrzygnięcia sprawy, skutkującego ewentualnym zwrotem działek, interes prawny skarżących nie został naruszony. Dopiero prawomocne formalne rozstrzygnięcie w sprawie o zwrot nieruchomości stanowi podstawę do wpisu w księdze wieczystej jako właściciela. Dodatkowo, organ wyjaśnił, że ze wskazanych w skardze działek nr [...],[...] i [...] (dawniej jedna działka nr [...]) i stanowiących obecnie własność Gminy Miasta G., tylko dwie z nich, tj. nr [...] i [...], są objęte postanowieniami zaskarżonego planu. Natomiast trzecia działka, tj. nr [...], położona objęta jest planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą nr XLVIII/1440/02 Rady Miasta Gdańska z dnia 25 kwietnia 2002 r. Niezależnie od powyższego, Rada Miasta wskazała, że zarzuty sformułowane przez skarżących są niezasadne. Na wstępie wskazano, że procedura planistyczna została przeprowadzona zgodnie z obowiązującym prawem, a jej prawidłowość nie została zakwestionowana przez Wojewodę [...]. Na etapie wyłożenia planu pełnomocnik skarżących wniósł jedną uwagę odnośnie do działki nr [...] i tej działki dotyczy rozpatrzenie uwag. W ocenie organu, zarzuty skarżących odnoszące się do przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności nie mają uzasadnienia. Teren przeznaczony w planie miejscowym pod miejską zieleń urządzoną ogólnodostępną jest położony w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej i przylega do ciągu pieszo-rowerowego stanowiącego całościowe rekreacyjne połączenie terenów mieszkaniowych F. i K. z terenami rekreacyjnymi okolic jeziora W. Obecnie na obszarze Barniewic poniżej linii kolejowej zameldowanych jest ok. 460 osób, a docelowo ich liczba ma się zwiększyć dwukrotnie według prognoz. Teren zielony ogólnodostępny stanowi jedyny taki obszar po południowej stronie torów kolejowych mający zaspokajać potrzeby mieszkańców w ramach rekreacji. W minionych czasach, głównie ze względu na jednorodzinny charakter okolicznej zabudowy, nie rezerwowano w planach miejscowych terenów rekreacyjnych. Zabudowa mieszkaniowa położona jest zaś w strefie deficytu dostępności do terenów zieleni urządzonej oraz lasów. Najbliższa zieleń urządzona znajduje się w odległości 800 m oraz w odległości 1000 m. Jednostka urbanistyczna [...] charakteryzuje się niewielką powierzchnią terenów rekreacyjnych w formie parków, skwerów i zieleńców, co jest uwarunkowane przede wszystkim strukturą własności. Teren urządzony pod zieleń publiczną ma na celu poprawę dostępu terenów mieszkaniowych do ogólnodostępnych terenów zielonych. Planując nowe tereny zieleni ogólnodostępnej brane są pod uwagę przede wszystkim tereny gminne, co jest uwarunkowane ekonomicznie. Kolejna istotną kwestią jest istniejąca na tym terenie roślinność – zadrzewienia. Ponadto, teren ten sąsiaduje z nieczynną linią kolejową, w miejscu, które przeznaczono pod ciąg pieszo-rowerowy będący jednocześnie ciągiem łączącym Ogólnomiejski System Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB). Nieprawdziwe jest przy tym stwierdzenie skarżących, że uwolnienie terenu spod rezerwacji nie wpłynie negatywnie na sytuację lokalnej społeczności oraz możliwość korzystania przez nią z terenów rekreacyjno-wypoczynkowych. Natomiast wskazane w skardze jako alternatywa dla działek skarżących działki gminne nr [...] i [...] zostały przeznaczone w obowiązującym planie miejscowym na inny cel realizujący interes publiczny, tj. domy opieki społecznej i rzemiosło usługowe. Ponadto, powierzchnia obu tych działek jest dwukrotnie mniejsza niż powierzchnia działek skarżących.

2.3. Postanowieniem z 21 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 269/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., uznając, że skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę.

2.4. Rozpoznając skargę kasacyjną skarżących postanowieniem z 23 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1758/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując, że zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ Sąd Wojewódzki niezasadnie uznał w wydanym postanowieniu, że skarżący nie wykazali legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

2.5. Po zwrocie akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Gd 670/21. Na wezwanie Sądu zarówno pełnomocnik skarżących, jak i Prezydent Miasta G., przedłożyli do akt sprawy dokumenty potwierdzające tożsamość działek objętych wnioskiem o zwrot z działkami objętymi kwestionowanymi postanowieniami § 17 planu. W piśmie z [...] stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że cofa skargę w zakresie działki nr [...], która nie jest objęta zaskarżonym planem. W piśmie z [...] marca 2022 r. pełnomocnik skarżących poinformował Sąd o wydaniu przez Prezydenta Miasta G., wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, ostatecznej decyzji częściowej z [...] lutego 2022 r., w której orzeczono zwrot na rzecz M. Z. (w 1/3 części), J. B. (B., w 1/3 części) i R. S. (w 1/3 części) części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o powierzchni 10.200 m2, położonej w G. przy ul. [...], w zakresie obecnych działek: nr [...] (o powierzchni 1,102 m2) i nr [...] (o powierzchni 8,596 m2).

2.6. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę, umarzając równocześnie postępowanie w odniesieniu do działki nr [...], która nie jest objęta zaskarżonym planem. Zdaniem WSA w Gdańsku, zaskarżone postanowienia planu naruszają interes prawny skarżących wynikający, na etapie uchwalania planu i wniesienia skargi, z ich uprawnień podmiotowych kształtowanych przepisami art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899, dalej: "u.g.n."), tj. uprawnień do zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. To z kolei zaktualizowało potrzebę oceny zgodności z prawem działań organu gminy w zakresie przeznaczenia działek nr [...] i [...] w planie, czyli ustalenia, czy organ uchwałodawczy gminy, w tych okolicznościach sprawy, zgodnie z prawem określił przeznaczenie planistyczne działek objętych wnioskiem o zwrot. Zdaniem WSA w Gdańsku, zarówno w dacie uchwalania planu, jak i w dacie jego zaskarżenia, gmina była właścicielem działek nr [...] i [...]. W § 17 planu Karta terenu oznaczonego symbolem [...], objęte nią działki nr [...] i [...], przeznaczono pod teren miejskiej zieleni urządzonej ogólnodostępnej z dopuszczeniem obiektów obsługujących użytkowników niewymagających pozwolenia na budowę. Z treści postanowień § 17 planu nie wynika, aby objęty strefą [...] teren był przeznaczony pod ogólnodostępny miejski plac, park, promenadę czy bulwar. Wyraźnie postanowiono bowiem o jego przeznaczeniu pod zieleń urządzoną ogólnodostępną. Z ujawnionej w uzasadnieniu uchwały, w odpowiedzi na skargę oraz w trakcie rozprawy 18 maja 2022 r. motywacji Rady Miasta, leżącej u podstaw przyjętych rozwiązań planistycznych, wynika, że działki nr [...] i [...] miały posłużyć do stworzenia ogólnodostępnego terenu miejskiej zieleni urządzonej w strefie zabudowy mieszkaniowo-usługowej, w której panuje deficyt terenów zieleni urządzonej i lasów, a prognozowany wzrost liczby ludności na tym obszarze wymagał zapewnienia terenów zieleni ogólnodostępnej. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, o ile zasadniczo motywacja organu gminy zasługuje na pełne zrozumienie i aprobatę, o tyle w specyficznych okolicznościach niniejszej sprawy gmina nie miała pełnej swobody i dowolności w decydowaniu o przeznaczeniu wskazanych działek. Na uprawnienia gminy w tym zakresie w sposób zasadniczy wpływał stan prawny działek nr [...] i [...], który gmina w toku procedury planistycznej znała. Stan ten kształtowało zgłoszone, realizowane i sfinalizowane przez skarżących jako spadkobierców wywłaszczonych właścicieli roszczenie o zwrot wywłaszczonych działek, których nie wykorzystano na cel wywłaszczenia określony w umowie notarialnej z [...] września 1980 r., którym była budowa zaplecza produkcyjno-usługowego [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w G. Stan faktyczny i prawny wywłaszczonej działki, której przeważającą część stanowią działki aktualnie oznaczone nr [...] i [...], gmina powinna była ustalić w ramach inwentaryzacji istniejącego zagospodarowania na działkach objętych projektem planu. W toku procedury planistycznej skarżący, wnosząc uwagi, w sposób wyraźny notyfikowali okoliczności świadczące o zbędności przedmiotowych działek na cel wynikający z umowy wywłaszczeniowej. Gmina miała zatem wiedzę odnośnie do okoliczności związanych z realizowanymi przez spadkobierców byłych właścicieli roszczeniami o zwrot, a stan faktyczny działek mógł nasuwać przypuszczenie, że niewykorzystanie ich na cel wywłaszczenia uzasadni zwrot działek, co potwierdziła decyzja Prezydenta Miasta G. z [...] lutego 2022 r. Sąd pierwszej instancji, wskazując m.in. na treść art. 136 u.g.n., stwierdził, że skoro ustawodawca zapewnił wywłaszczonym właścicielom lub ich spadkobiercom prawo podmiotowe zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia, to można powiedzieć, że w toku procedury planistycznej gmina, pomimo przysługującej jej niewątpliwie własności tych nieruchomości, nie ma interesu właścicielskiego absolutnego, który w tym wypadku jest ograniczony roszczeniami osób trzecich, korzystających z ochrony konstytucyjnej przed skutkami niewłaściwego wywłaszczenia. Gmina powinna te interesy uwzględnić, powstrzymując się przed decyzjami planistycznymi, które uczynią realizację prawa do zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia iluzoryczną. Wskutek przeznaczenia działek nr [...] i [...] pod miejską zieleń urządzoną ogólnodostępną, do skarżących, którym zwrócono wskazane działki jako zbędne na cel wywłaszczenia, powróci prawo własności ograniczone w istocie wyłącznie do roszczeń przewidzianych w art. 36 u.p.z.p. o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę lub o wykupienie nieruchomości lub jej części bądź zamianę. Wobec tego, w ocenie Sądu, w sprawie doszło do naruszenia zasady konstytucyjnej ochrony przed bezpodstawnym wywłaszczeniem, wywodzonej z ochrony własności, ponieważ wskutek działań planistycznych gminy ochrona ta okazuje się całkowicie nieskuteczna i w istocie prowadzi do pogorszenia sytuacji prawnej uprawnionych wywłaszczonych właścicieli lub ich spadkobierców. Ochrona prawa do zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia wymagała zintegrowania działań planistycznych gminy z zainicjowaną procedurą wywłaszczeniową, czemu gmina w niniejszej sprawie uchybiła. W zakresie, w jakim gmina zamierzała ukształtować postanowienia planu w odniesieniu do działek nr [...] i [...] w sposób odmienny od dotychczasowego ich przeznaczenia planistycznego i niezgodny z celem wywłaszczenia, obowiązkiem organu było powstrzymanie się z takimi rozwiązaniami do zakończenia procedury zwrotu. Względy ochrony prawa do zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia wyprzedzają w procedurze planistycznej uprawnienie gminy do przeznaczania własnych nieruchomości, na których nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Prawo to nie może być ograniczane w sposób naruszający jego istotę ani przez ustawodawcę, ani przez organy administracji publicznej uchwalające akty prawa miejscowego. Dodatkowo, w ocenie Sądu pierwszej instancji, kwestionowane rozwiązania planistyczne są niezgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Gdańska, przyjętego uchwałą nr LI/1506/18 Rady Miasta Gdańsk z 23 kwietnia 2018 r., zmienionej uchwałą nr XII/218/19 Rady Miasta Gdańska z 27 czerwca 2019 r. (dalej "Studium"), co narusza zasadę wyrażoną w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., stanowiąc istotne naruszenie zasad sporządzania planu uzasadniające stwierdzenie jego nieważności. Ze Studium wynika przede wszystkim, że działki objęte w planie strefą ZP62 – miejska zieleń urządzona ogólnodostępna, zgodnie ze Studium położone są w strefie terenów mieszkaniowych wraz z usługami podstawowymi. Z pewnością nie przewidziano na tym obszarze wyraźnie wyodrębnionych terenów zieleni, co w świetle treści Studium nie wyklucza lokalizacji takich terenów, jednak wyłącznie na gruntach gminnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, konkluzja ta ma wynikać z punktu 21.2 Studium – "Zieleń miejska". Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że przeznaczenie działek nr [...] i [...] w okolicznościach niniejszej sprawy na zieleń urządzoną ogólnodostępną doprowadziłoby w efekcie do faktycznego wywłaszczenia i to na cel, który celem publicznym nie jest ani w rozumieniu art. 6 pkt 9c u.g.n., ani w rozumieniu żadnego przepisu szczególnego. Zasadniczo dopuszczalne jest przeznaczanie pod zieleń działek prywatnych. Zieleń taka pełni bowiem ważną rolę dla zachowania bioróżnorodności i poprawy jakości życia, także na terenach przylegających. Jeżeli jednak w planie przewiduje się na nich realizację zieleni ogólnodostępnej, musi to zostać wyraźnie wskazane jako jeden ze sposobów zagospodarowania zielenią, stanowiących cel publiczny zgodnie z art. 6 u.g.n. (park, bulwary, promenada). Natomiast dla pozostałej zieleni na prywatnych działkach obowiązek ich udostępniania będzie niezgodny z prawem. Końcowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że na akceptację nie zasługuje argumentacja Rady Miasta, że konieczność opisanego przeznaczenia wskazanych nieruchomości wynika z intensywnej zabudowy mieszkaniowo-usługowej na sąsiednich nieruchomościach, przewidzianej w zaskarżonym planie oraz w innych planach miejscowych i deficytu terenów zieleni w tym obszarze. Interes społeczności lokalnej, to jest właścicieli sąsiednich zabudowanych nieruchomości poprzez zapewnienie im terenów zielonych na sąsiedniej prywatnej nieruchomości, a jako taką traktować należało działki nr [...] i [...] w trakcie procedury zwrotu działek zbędnych na cel wywłaszczenia, w sposób oczywisty narusza zasadę proporcjonalności. Jest to w okolicznościach niniejszej sprawy zbyt daleko idąca ingerencja w chronione konstytucyjnie prawo własności, z którego wynika prawo do usunięcia skutków bezpodstawnego wywłaszczenia poprzez restytucję prawa własności.

3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miasta G., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 6 ust. 9c u.g.n. poprzez błędną wykładnię i twierdzenie, że użyty w planie zapis ZP62 nie realizuje celu publicznego i w związku z tym wyklucza wywłaszczenie i w konsekwencji uznanie, że gminna inwestycja nie będzie mogła zostać zrealizowana, a roszczenia właścicieli będą ograniczone, co stanowi nadużycie zasady proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności, w sytuacji gdy zapis posiada wszystkie warunki zawarte w przepisie, wymagane dla celu publicznego,

2) art. 136 u.g.n., art. 3 ust 1 u.p.z.p. oraz 28 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i uznanie, że trwające postępowanie o zwrot własności nieruchomości w związku z niezrealizowaniem celu, na jaki nieruchomość skarżących została wywłaszczona, wykluczało możliwość przeznaczenia nieruchomości na inny cel publiczny w planie miejscowym, a toczące się postępowanie o zwrot ograniczało gminę w swobodzie planistycznej w tym zakresie, co skutkowało rzekomym przekroczeniem władztwa planistycznego przez naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony własności, rozciągającej się na usuwanie skutków bezpodstawnego wywłaszczenia oraz proporcjonalności ograniczenia prawa własności nieruchomości, a także stanowiło rzekomy przejaw zamiaru obejścia zakazu użycia nieruchomości na inny cel niż określony w akcie wywłaszczeniowym i stanowiło istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p w zw. z art. 147 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że postanowienia miejscowego planu są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i przyjęcie tego ustalenia za podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej części aktu,

2) art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na:

a) nieuzasadnionym pominięciu przez Sąd pierwszej instancji istotnej części akt sprawy w postaci ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie części dotyczącej funkcji dominującej, a także oparciu orzeczenia na własnej wybiórczej interpretacji zapisów Studium nie mającej pokrycia w jego treści,

b) nieuzasadnionym pominięciu przez Sąd części akt sprawy, z których wynika, że gmina ważyła interes prywatny i publiczny w zakresie przeznaczania przedmiotowych działek na cel publiczny, co doprowadziło do przyjęcia błędnych ustaleń faktycznych, które skutkowały uznaniem naruszenia przez gminę art. 1 ust. 3 u.p.z.p.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gdańsku, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

3.2. W piśmie z [...] lipca 2022 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata zgodnie z obowiązującymi przepisami.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że trwające postępowanie o zwrot nieruchomości w związku z niezrealizowaniem celu, na jaki nieruchomość skarżących została wywłaszczona, wykluczało możliwość przeznaczenia nieruchomości na inny cel publiczny w planie miejscowym. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Po pierwsze, z wykładni językowej tego przepisu nie wynika, aby wskazany w nim zakaz obejmował również zakaz przeznaczania wywłaszczonej nieruchomości w planie miejscowym na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W szczególności, w art. 136 ust. 1 u.g.n. ustawodawca nie posłużył się, charakterystycznym dla regulacji dotyczących zagospodarowania przestrzennego (zob. np. art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), terminem "przeznaczenie". Po drugie, odwołując się do wykładni systemowej wewnętrznej, trzeba wskazać, że przewidziany w art. 136 ust. 1 u.g.n. zakaz należy odczytywać w kontekście pozostałych regulacji zawartych w rozdziale VI działu III u.g.n., zatytułowanym "Zwrot wywłaszczonej nieruchomości". Przede wszystkim, funkcją tego zakazu jest zapewnienie możliwości realizacji przez byłych właścicieli roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, przewidzianego w art. 136 ust. 3 u.g.n. Obowiązujące przepisy, regulujące zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie uzależniają skuteczności roszczenia o zwrot od tego, jakie jest przeznaczenie planistyczne nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Realizację tego roszczenia uniemożliwia natomiast sytuacja, w której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, na rzecz której dokonano wywłaszczenia, nie jest właścicielem danej nieruchomości lub nieruchomość ta została oddana w użytkowanie wieczyste. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 13 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OPS 3/14, ONSAiWSA 2015/5/82) wyjaśnił w szczególności, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet (por. np. wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 1693/18, CBOSA). Należy dodać, że na taką właśnie funkcję zakazu zawartego w art. 136 ust. 1 u.g.n., czyli funkcję prawnej gwarancji skuteczności realizacji roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wskazuje się również w doktrynie (zob. np. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2010, nr 5-6, ss. 464). Po trzecie, odwołując się do wykładni systemowej zewnętrznej, trzeba zauważyć, że w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest regulacji, które nakazywałyby w sposób odrębny traktować, w kontekście aktów mających za przedmiot określenie sposobu zagospodarowania nieruchomości, grunty, które zostały nabyte w drodze wywłaszczenia. Po czwarte, nie sposób również nie dostrzec argumentów natury funkcjonalnej, które nie pozwalają na podzielenie poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w odniesieniu do wykładni art. 136 ust. 1 u.g.n. Otóż konsekwencją tego poglądu Sądu pierwszej instancji musiałoby być przyjęcie tezy, że wywłaszczoną nieruchomość można co prawda przeznaczyć na cel publiczny w planie miejscowym, ale dopiero po tym, kiedy decyzja uwzględniająca roszczenie o zwrot tej nieruchomości stanie się ostateczna (z uwzględnieniem zastrzeżenia przewidzianego w art. 9 u.g.n.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma jakichkolwiek racjonalnych argumentów przemawiających za takim ograniczeniem władztwa planistycznego gminy. Skoro gmina może przeznaczyć w planie miejscowym na cel publiczny nieruchomość będącą własnością osoby fizycznej lub niepublicznej osoby prawnej, to tym bardziej na taki cel może zostać przeznaczona nieruchomość będąca, w chwili podejmowania uchwały w przedmiocie planu miejscowego, własnością gminy (argumentum a maiori ad minus). Reasumując, art. 136 ust. 1 u.g.n. nie stoi na przeszkodzie przeznaczeniu wywłaszczonej nieruchomości w planie miejscowym na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Równocześnie należy podkreślić, że taka wykładnia nie narusza konstytucyjnych zasad wywłaszczenia i zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a wynikających z art. 21 ust. 2 w zw. art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Po pierwsze, wykładnia ta nie pozbawia byłego właściciela roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Po drugie, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że obowiązek dopuszczenia w ustawodawstwie zwrotu nieruchomości w określonych sytuacjach nie zawsze musi oznaczać obowiązek dokonania zwrotu. W szczególności, nieruchomość wywłaszczona na określony cel publiczny nie musi zostać zwrócona w sytuacji, w której jest ona niezbędna dla realizacji innego celu publicznego, który również uzasadnia wywłaszczenie (zob. wyrok TK z 9 grudnia 2008 r., SK 43/07, OTK-A 2008, nr 10, poz. 175).

4.4. Zasadnie również zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 6 ust. 9c u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, jednym z celów publicznych w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa. Zdaniem WSA w Gdańsku, przeznaczenie w zaskarżonym planie miejscowym nieruchomości działek ewidencyjnych nr [...] i [...] pod teren miejskiej zieleni urządzonej ogólnodostępnej nie stanowi przeznaczenia tych nieruchomości na cel publiczny określony w art. 6 ust. 9c u.g.n. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd ten nie zasługuje na uwzględnienie. Kluczowe z punktu widzenia zakwalifikowania przeznaczenia danej nieruchomości pod cel publiczny, o którym mowa w art. 6 ust. 9c u.g.n., są dwa elementy. Po pierwsze, musi to być publicznie dostępny teren samorządowy. W realiach niniejszej sprawy warunek ten jest spełniony, albowiem w § 17 pkt 3 Uchwały, jako przeznaczenie spornego terenu [...] wskazano "teren miejskiej zieleni urządzonej ogólnodostępnej". Po drugie, funkcja tego terenu musi odpowiadać tej, jaką pełni zwykle samorządowy park. Chodzi tu zatem o urządzone tereny zielone, w tym posiadające ścieżki spacerowe, które służą okolicznym mieszkańcom do odpoczynku i rekreacji. Dodać należy, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji parku, jak również nie odsyłają do takiej definicji zawartej ewentualnie w innym akcie prawnym. Posiłkowo można tu odwołać się do definicji "terenów zielonych" zawartej w art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 916), gdzie park jest wskazany obok "zieleńców". Z kolei przez "zieleniec" rozumie się "niewielki teren w mieście, obsiany trawą, obsadzony kwiatami, drzewami i krzewami" (zob. np. https://sjp.pwn.pl/szukaj/zieleniec.html). W realiach niniejszej sprawy również wspomniany wyżej warunek dotyczący funkcji parkowej danego terenu jest spełniony, skoro w § 17 pkt 3 Uchwały jest mowa o terenie "zieleni urządzonej", a ponadto chodzi o znacznej wielkości obszar (około 1 ha), przekraczający w sposób oczywisty rozmiary przeciętnych zieleńców miejskich. W realiach niniejszej sprawy nie sposób zresztą nie zauważyć, że sami skarżący twierdzą, że w kwestionowanym planie miejscowym wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona pod "park dzielnicowy" (s. 4 skargi). Podsumowując ten fragment uzasadnienia można stwierdzić, że dla spełnienia warunku przeznaczenia danego terenu zielonego pod cel publiczny określony w art. 6 ust. 9c u.g.n. nie zawsze jest konieczne użycie w planie miejscowym słowa "park". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd ten znajduje wsparcie w wykładni systemowej. Chodzi tu w szczególności o zasadę zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji) oraz obowiązek ochrony środowiska przez władze publiczne (art. 74 ust. 2 Konstytucji). Dla realizacji tych podstawowych zasad ustrojowych, zwłaszcza na terenach miejskich, kluczową rolę odgrywa zwiększenie powierzchni publicznie dostępnych terenów zieleni urządzonej. Wątpliwości interpretacyjne w tej materii powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu zasady in dubio pro natura (w razie wątpliwości na rzecz ochrony środowiska).

4.5. Zasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej, w ramach których organ wskazuje na wadliwą interpretację postanowień Studium dokonaną w zaskarżonym wyroku (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Otóż zdaniem WSA w Gdańsku, w Studium na przedmiotowym terenie nie przewidziano wyraźnie wyodrębnionych terenów zieleni, co w świetle treści Studium nie wyklucza lokalizacji takich terenów, jednak wyłącznie na gruntach gminnych. Odnosząc się do tej kwestii należy w pierwszej kolejności zauważyć, że w chwili uchwalenia kwestionowanego planu miejscowego działki ewidencyjne nr [...] i [...] stanowiły własność Miasta G. Nawet zatem w świetle wykładni Studium przedstawionej w zaskarżonym wyroku nie sposób przyjąć, że doszło do naruszenia art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Należy w tym miejscu przypomnieć, że decyzja administracyjna orzekająca o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości ma charakter konstytutywny w tym znaczeniu, że wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych (por. np. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1117/19, CBOSA). Skutek ten następuje z dniem, kiedy decyzja zwrotowa stała się ostateczna, z uwzględnieniem zastrzeżenia wynikającego z art. 9 u.g.n. (por. np. postanowienie NSA z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OZ 247/14, CBOSA). W świetle art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a także zasady tempus regit actum, nie budzi wątpliwości, że zgodność planu miejscowego ze studium podlega ocenie według stanu na dzień podjęcia uchwały w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego. W realiach niniejszej sprawy kwestionowany plan miejscowy został uchwalony 29 października 2020 r., zaś decyzja zwrotowa została wydana [...] lutego 2022 r. Po drugie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotowa wykładnia Studium, przyjęta przez WSA w Gdańsku, jest za daleko idąca. Przede wszystkim należy zauważyć, że zasadą jest, że dla przeznaczenia danych terenów w studium lub w planie miejscowym pod zieleń ogólnodostępną nie jest konieczne uzyskanie przez gminę tytułu prawnego do danego terenu przed przystąpieniem do uchwalenia studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 550/12, CBOSA). Przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości będącej własnością podmiotów prywatnych pod któryś z celów publicznych wskazanych w art. 6 u.g.n., stanowi jeden z warunków wywłaszczenia takiej nieruchomości (art. 112 ust. 1 u.g.n.). W tym kontekście należy przyjąć, że wyłączenie możliwości przeznaczenia terenów będących własnością prywatną pod ogólnodostępną zieleń publiczną, jako wyjątek od zasady, musi być w studium przewidziane w sposób wyraźny i jednoznaczny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienia zawarte na s. 244 Studium takiego wyraźnego i jednoznacznego wyłączenia nie przewidują. Odwołanie się w rozdziale 21.2 Studium do sytuacji własnościowej na terenach położonych poza strefą 15-minutowego pieszego dotarcia do zieleni i lasów należy odczytywać jako preferencję do lokalizowania terenów zielonych na gruntach gminnych, co jest uzasadnione w świetle zasad racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi oraz ochrony prawa własności, a także jako wskazówkę dla autorów projektów planów miejscowych w kontekście zapewnienia, w związku z realizacją zabudowy wielorodzinnej, zieleni osiedlowej. Należy również zauważyć, że na wstępie tego rozdziału Studium odwołano się do potrzeby zwiększenia dostępności do zieleni, na co wskazano w rozdziale 6.1 Studium. Z kolei w tym rozdziale Studium (s. 79), wskazano na problem nierównomiernego rozkładu zieleni, co powoduje, że nie wszyscy gdańszczanie mają komfortowy pieszy dostęp do zieleni. Wykładnia Studium przyjęta przez Sąd pierwszej instancji w zasadniczy sposób utrudniłaby osiągnięcie jednego z głównych celów polityki przestrzennej Miasta G., jakim jest zwiększenie dostępności terenów zielonych. Reasumując, zasadnie Miasto G. zarzuciło w skardze kasacyjnej, że w zaskarżonym wyroku dokonano nadinterpretacji postanowień Studium.

4.6. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku będzie zobowiązany uwzględnić powyższe oceny prawne (art. 190 p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien skupić się na zagadnieniu, czy w sprawie rzeczywiście doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie działek ewidencyjnych nr [...] i [...], stanowiących obecnie współwłasność skarżących, na cel publiczny w postaci terenu miejskiej zieleni urządzonej ogólnodostępnej (tzw. park dzielnicowy). Konieczne będzie tu wyważenie interesów skarżących z interesem publicznym, przejawiającym się w potrzebie zapewnienia okolicznym mieszkańcom odpowiedniego dostępu do publicznych terenów zielonych. Sąd powinien mieć tutaj w szczególności na uwadze nie tylko treść zaskarżonego planu (obejmującego niewielką cześć Barniewic), ale również dostępność do publicznych terenów zielonych w sąsiedztwie tego planu (zob. m.in. dołączony do skargi kasacyjnej rysunek spornego planu na tle obowiązujących planów miejscowych – k. 208).

4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

4.8. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 240 zł