Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 505/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
article: art. 174, art. 153, art. 144, art. 46 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 14, art. 51 ust. 2, art. 53, art. 54 ust. 3, art. 55, art. 57 ust. 2, art. 147 pkt 1 lit. a, art. 147 pkt 2 lit. c
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 11 pkt 8 lit. j, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 19 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 42
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 197 poz 30 art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 2
law: Dyrektywa 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów  na środowisko.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant starszy sekretarz sadowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi S. C. na uchwałę Rady Miejskiej Władysławowa z dnia 13 maja 2009 r., nr XXXIII/333/2009 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej Władysławowa na rzecz skarżącego S. C. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 13 maja 2009 roku, nr, Rada Miejska uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w gminie W. oznaczony symbolem [...] dla obszaru pomiędzy ul. W., do granic miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "K.", ul. L. oraz zachodniej granicy administracyjnej Gminy Miasta W.

W powyższej uchwale m. in. wyznaczono teren oznaczony symbolem 13 ZNz o przeznaczeniu pod trwałe użytki zielone, wprowadzając na tym terenie zakaz zabudowy oraz nakaz ochrony istniejącej zieleni.

Skargę na powyższą uchwałę, w części dotyczącej terenu oznaczonego w planie symbolem 13 ZNz, na którym znajduje się działka nr [...] w K., wniósł właściciel tej działki – S. C. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego - art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 6 i art. 7 oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej przywoływana w skrócie jako "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym") w związku

z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP polegające na przyjęciu planu bez uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności oraz zasad ładu urbanistycznego i bezpodstawne pozbawienie właścicieli działek prawa ich zagospodarowania zgodnie z obowiązującym prawem,

2) przepisów postępowania - art. 32 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchylenie się od oceny aktualności studium będącego podstawą uchwalonego planu, polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, iż w toku prac nad studium posługiwano się mapami geodezyjnymi nie uwzględniającymi podziałów geodezyjnych i prawnych na terenie nieruchomości stanowiących pierwotnie działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...],

3) przepisów postępowania - art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na nieponowieniu czynności dotyczących wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w niezbędnym zakresie,

4) przepisów art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 46 pkt 1 i art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm. - dalej przywoływana w skrócie jako "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku") poprzez sporządzenie niepełnej prognozy, nie uwzględniającej wpływu istniejących obiektów, ich niezbędnej rozbiórki oraz możliwych sposobów faktycznego korzystania z niewielkich nieruchomości wydzielonych na terenie objętym planem.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała na teren trwałych użytków zielonych przeznaczyła tereny byłych łąk i pastwisk, które od kilkunastu lat były dzielone na małe działki i sprzedane zostały nabywcom z całej Polski, którzy nabyli je w celach rekreacyjnych. Podział działek był znany władzom miasta , zaś skarżący występował o zmianę przeznaczenia terenu na budowlane lub rekreacyjne z możliwością zabudowy. Wnioski dotyczące zmiany charakteru działki zostały odrzucone, mimo że żaden ważny interes społeczny za tym nie przemawiał. Wniesionych uwag nie rozpatrzono lecz stwierdzono jedynie ich niezgodność ze studium. Skarżący zarzucił, że nie przeprowadzono inwentaryzacji terenu, który w rzeczywistości w dużej mierze był już zabudowany domkami rekreacyjnymi nietrwale związanymi z gruntem. W ocenie skarżącego, studium jest nieaktualne, a nadto sprzeczne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Konstytucji RP. W szczególności zdefiniowanie w studium "Terenów otwartych" jako terenów niezagospodarowanych stoi w oczywistej sprzeczności z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyłączenie wszelkich form zabudowy na niewielkich działkach prowadzi w istocie do pozbawienia właścicieli jakiejkolwiek możliwości ich zagospodarowania. Pierwotnie rolny charakter tych gruntów nie może być argumentem za wyłączeniem ich spod zabudowy i włączeniem w obszar trwałych użytków zielonych. Taki sposób ustalenia przeznaczenia gruntów w istocie rzeczy sprowadza się do ignorowania rzeczywistości. Organy gminy nie mają żadnej prawnej możliwości przymuszenia właścicieli nieruchomości do zaniechania korzystania z nieruchomości czy też ograniczenia tego korzystania do wykaszania traw. Teren objęty planem nie jest parkiem narodowym ani też rezerwatem. Tym samym nie ma żadnej podstawy prawnej do wyłączenia tego terenu z jego zagospodarowania.

Skarżący wskazał również, że zaskarżona uchwała narusza art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak analizy i oceny aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które uchwalone zostało w 2002 roku w oparciu o nieaktualne mapy terenu, na których nie został uwidoczniony podział terenów rolnych na małe działki, służące w rzeczywistości rekreacji. Nieprzedstawienie aktualnej sytuacji na tych terenach mogło mieć wpływ na ocenę organów opiniodawczych.

W ocenie skarżącego, uchwała narusza również art. 19 ust. 1 ww. ustawy, ponieważ do projektu planu po jego drugim wyłożeniu do publicznego wglądu wprowadzono poprawki nie powtarzając procedury planistycznej. A zatem inny projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu, a inny zatwierdzony. Jeżeli Rada Miejska stwierdziła konieczność wprowadzenia zmian w projekcie planu przedstawionego do zatwierdzenia, zobowiązana była ponowić w niezbędnym zakresie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie wykładając do publicznego wglądu zmienionego projektu planu uniemożliwiono zainteresowanym osobom zapoznanie się z nowym projektem i wniesienie ewentualnych uwag do tego projektu.

Skarżący wskazał nadto, że uchwała narusza art. 15 w związku z art. 46 pkt 1 i art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez nieprzeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu przedmiotowego planu. Ponadto wykonana prognoza oddziaływania projektu planu na środowisko nie uwzględnia wpływu rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu oznaczonego w planie symbolem 13 ZNz, to jest zabudowy domkami rekreacyjnymi wyposażonymi w szamba i ubikacje, jak również likwidacji tej zabudowy wraz z infrastrukturą sanitarną, wskutek przeznaczenia w planie tych terenów na trwałe użytki zielone. Działki na tym terenie są własnością prywatną i nikt nie zabroni z nich korzystać. Sporządzona prognoza uwzględnia jedynie skutki dla środowiska przyrodniczego, lecz nie uwzględnia niekorzystnego wpływu dla ludzi. Nie uwzględnia konieczności rozbiórki istniejących obiektów i skutków degradacji terenów przy niezorganizowanym ich użytkowaniu. Ponadto nie zawiera innych wymogów przewidzianych ww. ustawą: informacji o oddziaływaniu transgranicznym, wykazanego oddziaływania na ludzi, rozwiązań kompensacyjnych w związku z likwidacją zabudowy, streszczenia w języku niespecjalistycznym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Rada wyjaśniła, że wykazane ograniczenie prawa własności poprzez pozbawienie możliwości zagospodarowania działki zgodnie z własną wolą i zalegalizowania istniejących obiektów budowlanych, nie stanowi podstawy do zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Właściciel nieruchomości

- dopuszczając się samowoli budowlanej poprzez budowę obiektów służących rekreacji, jak i wykorzystując teren niezgodnie z przeznaczeniem określonym w obowiązującym planie, złamał przepisy prawa - zarówno budowlanego, jak i miejscowego. Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia 28 lutego 1992 roku, nr [...], który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2002 roku, działka nr [...] wchodziła w skład terenów upraw polowych łąk i pastwisk

- jednostka urbanistyczna oznaczona symbolem RP. Podział działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na działki w aktualnym stanie ewidencyjnym miał miejsce w latach 1996-1998 i był wynikiem podziału rolnego nieuregulowanego żadną decyzją administracyjną i nie miał wpływu na przeznaczenie nieruchomości, które ściśle określał wówczas obowiązujący plan miejscowy. Funkcja upraw polowych łąk i pastwisk wynikała głównie z zasad ochrony środowiska przyrodniczego, ochrony gruntów rolnych oraz ochrony występujących na tym terenie rowów melioracyjnych odprowadzających wody opadowe z obszaru zurbanizowanego. Działania właścicieli nieruchomości poprzez samowolne lokalizowanie na tym terenie obiektów budowlanych niezgodnie z ustaleniami prawa miejscowego doprowadziły do zagrożenia stanu, chronionego aktem prawa, środowiska naturalnego.

Rada stwierdziła również, iż legalizacji samowoli budowlanej można dokonać jedynie wówczas, gdy obiekt jest zgody z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub, w przypadku braku takiego planu, z decyzją o warunkach zabudowy. Prawo uzależnia legalizację od polityki przestrzennej danej Gminy. Działania niezgodne z prawem nie mogą stanowić podstaw do wpływania na politykę przestrzenną, za którą odpowiada Rada Gminy, tym bardziej żądania uchylenia uchwały, która podjęta została zgodnie z prawem, a która hipotetycznie regulować miałaby stan powstały w wyniku bezprawnej i nieuregulowanej działalności.

Zdaniem Rady, wykazane przez skarżącego ograniczenie prawa własności pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień jakie przysługują Gminie na mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów, w oparciu o które sporządzono i uchwalono zaskarżoną uchwałę, Rada wskazała, że uchwała ta, wraz z kompletem dokumentów formalno-prawnych, została przedstawiona Wojewodzie w celu sprawdzenia jej zgodność z obowiązującym prawem. Wojewoda nie wniósł uwag i zastrzeżeń do podjętej uchwały.

Rada podniosła nadto, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2002 r., nr [...], działka nr [...] wchodzi w skład terenu przeznaczonego pod funkcję "obszarów otwartych". Są to tereny niezagospodarowane, objęte zakazem jakiejkolwiek zabudowy i zagospodarowania z wyjątkiem ciągów rowerowych i pieszych lub wodnych, preferowane do pozostawienia jako niezagospodarowane. Na wybranych obszarach wskazane zostało hamowanie sukcesji ekologicznej, co oznacza utrzymanie koszenia łąk. Wobec powyższego Rada odstąpiła od ponownego oceniania merytorycznego podejmowanych działań podczas sporządzania i uchwalania miejscowego planu.

Na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 roku pełnomocnik skarżącego oświadczył, że zaskarżona uchwała powoduje negatywne skutki prawne w zakresie prawa własności skarżącego, ograniczając konstytucyjną swobodę korzystania z należącej do niego działki, w szczególności uniemożliwia legalizację samowoli budowlanej, która znajduje się na należącej do skarżącego działce. Stwierdził również, że skarżący w 2005 roku złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy dla należącej do niego działki w celu legalizacji znajdującego się na tej działce obiektu budowlanego. Organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie z uwagi na trwającą procedurę planistyczną, a następnie - w sierpniu 2009 roku, wydał decyzję odmowną. Postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej obecnie jest w toku, na etapie postępowania I-instancyjnego.

Pełnomocnik skarżącego – A. C. wyjaśniła dodatkowo, że nabyła ze skarżącym działkę nr [...] w K. w grudniu 2003 roku. Skarżący zaskarżył uchwałę o studium razem z innymi osobami jako Stowarzyszenie "A". Sprawa toczyła się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku pod sygn. akt II SA/Gd 625/10 i zakończyła się w pierwszej instancji oddaleniem skargi, zaskarżonym przez Stowarzyszenie skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Na rozprawie w tym samym dniu pełnomocnik Rady wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, iż w skardze nie wykazano naruszenia interesu prawnego skarżącego.

W piśmie z dnia 14 marca 2011 roku pełnomocnik Rady stwierdził, że po drugim wyłożeniu projektu planu jedynie wnioski Komisji Gospodarki Komunalnej wypracowane na posiedzeniu z dnia 16 stycznia 2009 roku oraz zmiany wynikające z protokołu sesji Rady z dnia 13 maja 2009 roku zostały uwzględnione i wprowadzone do rozwiązań planistycznych.

Postanowieniem z dnia 23 marca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku tutejszego Sądu z dnia 4 listopada 2010 roku, sygn. akt II SA/Gd 625/10, oddalającego skargę grupy mieszkańców gminy W. - reprezentowanej przez Stowarzyszenie "A" w R., na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2020 roku, nr [...], w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Następnie, wobec oddalenia powyższej skargi kasacyjnej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2011 roku, sygn. akt II OSK 311/11, postanowieniem z dnia 9 czerwca 2011 roku podjęto postępowanie w niniejszej sprawie.

W piśmie z dnia 2 lipca 2011 roku pełnomocnik organu wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 roku, sygn. akt II OSK 311/11, podkreślił, że nielegalna zabudowa działek nie może stanowić sposobu prowadzenia polityki przestrzennej oraz, że brak było podstaw prawnych do legalizacji samowoli budowlanej zapisami uchwalonego w dniu 30 stycznia 2002 roku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta .

Na rozprawie w dniu 7 września 2011 roku pełnomocnik skarżącego A. C. oświadcza, iż wraz ze skarżącym chcieliby wykorzystywać działkę w inny sposób niż tylko koszenie traw przewidziane w planie. W niniejszej sprawie nie chodzi zatem tylko o legalizację samowoli budowlanej, ale również o jakąkolwiek możliwość wykorzystania działki. Podkreśliła także, iż po drugim wyłożeniu projektu planu zostało do niego wprowadzone wiele poprawek, które nie były poddawane powtórnej procedurze planistycznej.

Pełnomocnik Rady stwierdził, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 roku, sygn. akt

II OSK 311/11, wskazuje na to, że uchwalony plan jest zgodny ze studium. Zmiany wprowadzone po drugim wyłożeniu projektu planu dotyczyły działek gminnych i nieruchomości należących do osób trzecich, lecz były to tylko zmiany polepszające ich sytuację. Wprowadzone poprawki nie wymagały zatem powtórzenia procedury planistycznej. Odnośnie zawartego w skardze zarzutu naruszenia przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, pełnomocnik Rady oświadczył, iż może zająć stanowisko w piśmie procesowym, był bowiem przekonany, że poprzedni pełnomocnik odniósł się do tego zarzutu.

Pełnomocnik skarżącego dodatkowo stwierdził, że wszelkie zmiany w projekcie planu, także korzystne dla obywateli, powinny być przedstawione opinii publicznej. Podniósł nadto, iż ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku obowiązywała od października 2008 r., więc Rada - przy uchwalaniu planu miejscowego, powinna była wziąć ją pod uwagę.

Postanowieniem z dnia 7 września 2011 roku, wydanym na rozprawie, Sąd oddalił wniosek dowodowy Rady Miejskiej o przesłuchanie w charakterze świadka Z. W. jako sprzeczny z treścią art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów i tylko wtedy gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga S. C. oparta została na treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego wniesienia skargi opartej na ww. przepisie są zatem: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Wnosząc skargę, skarżący musi zatem wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia go lub ogranicza mu) jego prawem chroniony interes lub uprawnienie.

Zaskarżoną w przedmiotowej sprawie uchwałą z dnia 13 maja 2009 roku, nr [...], Rada Miejska uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w gminie W. oznaczony symbolem K-1 dla obszaru pomiędzy ul. W., do granic miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "K.", ul. L. oraz zachodniej granicy administracyjnej Gminy Miasta W.

W niniejszej sprawie bezspornym pozostawało, iż skarżący, przed wniesieniem skargi na opisaną powyżej uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wystąpił do Rady ze stosownym wezwaniem, a następnie wniósł skargę do Sądu w ustawowym terminie. Nie budziło również wątpliwości Sądu, iż przedmiotowa uchwała może zostać zaskarżona w trybie przewidzianym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ stanowi uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w pierwszej kolejności zbadał czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego i w tym celu przeanalizował treść zaskarżonej uchwały, twierdzenia stron zawarte w pismach procesowych oraz treść dokumentów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy.

Z niekwestionowanych przez Radę oświadczeń skarżącego, popartych treścią dokumentów znajdującymi się w aktach sprawy, wynika, że S. C. jest właścicielem nieruchomości objętej ustaleniami kwestionowanej uchwały. Skarżący jest bowiem właścicielem działki nr [...], położonej w K.

Położona w K. działka skarżącego - zgodnie z ustaleniami kwestionowanej uchwały - znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 13 ZNz. Teren ten przeznaczono pod "trwałe użytki zielone" i wprowadzono na nim zakaz zabudowy oraz nakaz ochrony istniejącej zieleni.

Mając na uwadze powyższe zapisy planu miejscowego, Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego albowiem ogranicza możliwość swobodnego wykonywania przez skarżącego przysługującego mu prawa własności nieruchomości objętej zapisami zaskarżonej uchwały, które to prawo jest szczególnie chronione, na co wskazuje treść art. 21 ust. 1 (Rzeczpospolita Polska chroni własność) oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności).

Objęcie działki skarżącego całkowitym zakazem zabudowy wpływa w sposób jednoznaczny na sposób wykonywania przez niego przysługującego mu prawa własności należącej do niego nieruchomości, położonej na obszarze objętym planem, ponieważ istotnie ogranicza możliwość swobodnego wykonywania przez niego tego prawa, uniemożliwiając jakąkolwiek zabudowę przedmiotowej działki. Również zapisy dotyczące nakazu ochrony istniejącej zieleni, pozwalają uznać, iż interes prawny skarżącego został naruszony zapisami kwestionowanej uchwały. Nakładają bowiem na niego obowiązki również wpływające na sposób wykonywania przysługującego mu prawa własności.

Oba wskazane powyżej zapisy planu wpływają na prawo własności skarżącego, powodując że zostaje ono istotnie ograniczone albowiem skarżący nie będzie mógł nie tylko zalegalizować samowolnie wybudowanego na działce obiektu budowlanego, co

- zdaniem Sądu - dla oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego pozostaje bez znaczenia, lecz przede wszystkim, nie będzie mógł w sposób legalny w jakikolwiek sposób zabudować należącej do niego nieruchomości. Tym samym zapisy te naruszają jego interes prawny, powodując, iż skarżący (właściciel nieruchomości objętej ww. ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), jest legitymowany do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na kwestionowaną przez niego uchwałę Rady Miejskiej .

Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2007 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 569/07 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), podkreślił, iż właściciel działki objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma legitymacją skargową do zaskarżenia do sądu administracyjnego takiej uchwały rady gminy, która ogranicza jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania należącą do niego działką. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, a taki charakter bez wątpienia ma zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała, wprowadza bowiem do porządku prawnego nowe reguły powinnego postępowania. Zakazy uchwały uszczuplają zatem uprawnienia właścicielskie skarżącego i naruszają jego interes prawny z dniem wejścia w życie uchwały. Z tych też przyczyn bez znaczenia dla oceny kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącego pozostaje wskazywana przez Radę treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego dla spornego terenu do dnia 31 grudnia 2003 roku.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, iż zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego aktu ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przepis ten stanowi zatem źródło kompetencji sądu administracyjnego do kontrolowania całej uchwały, również w zakresie niezakwestionowanym przez skargę i niedotyczącym wprost uprawnień skarżącego. W przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy jest to konsekwencją m.in. konieczności wykazania w skardze naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, bez obowiązku wykazania naruszenia prawa, a właśnie niezgodność zaskarżonej uchwały z konkretnym przepisem prawa jest warunkiem koniecznym uwzględnienia skargi. Oceny tej dokonuje Sąd na podstawie art. 134 w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W niniejszej sprawie Rada Miejska podjęła zaskarżoną uchwałę w dniu 13 maja 2009 roku na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej powoływana jako "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym"). Podstawa prawna uchwały została wskazana w jej części wstępnej. Podjęcie uchwały poprzedziła procedura planistyczna - łącznie z dwukrotnym wyłożeniem do publicznego wglądu projektu planu miejscowego. Sporządzona została także, w 2006 roku, "Prognoza oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K-1". Podstawę tego opracowania stanowiły akty prawne wskazane we wstępie Prognozy – pkt 1.1 (vide dokumentacja w aktach administracyjnych sprawy). Wszystkie powołane tam akty prawne mają daty wcześniejsze niż dzień 15 listopada 2008 roku.

Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska nie dostrzegła, iż w dniu 3 października 2008 roku została uchwalona ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 - dalej powoływana jako "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku"). Ustawa ta weszła w życie w dniu 15 listopada 2008 roku (art. 174 ww. ustawy), czyli 6 miesięcy przed dniem podjęcia zaskarżonej uchwały. W przepisach przejściowych zawartych w Rozdziale 2. Działu VIII ww. ustawy brak jest przepisów, które wskazywałyby jakie normy należy stosować w przypadku procedury planistycznej wszczętej na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 15 listopada 2008 roku, a nie zakończonych podjęciem stosownej uchwały do dnia wejścia w życie powyższej ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, stanowiący, że do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 144 przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis ten dotyczy bowiem tylko spraw wszczętych na podstawie ustawy wskazanej w art. 144, czyli ustawy - Prawo ochrony środowiska, rozstrzyganych ponadto w drodze decyzji administracyjnych. Natomiast przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, a procedura planistyczna uregulowana jest w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest to zatem postępowanie, o którym mowa w art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 27 listopada 2009 roku, sygn. II SA/Lu 228/09, orzeczenie prawomocne, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak przepisów przejściowych powoduje, iż Rada obowiązana była stosować stan prawny obowiązujący w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym nowe rozwiązania przewidziane przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Rada działa na podstawie i w granicach określonych przez obowiązujące przepisy, miała zatem obowiązek uwzględnić zmiany stanu prawnego zaistniałe w toku procedury planistycznej. Zgodnie bowiem z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy państwa, w tym i organy administracji publicznej, obowiązane są stosować przepisy prawa obowiązujące w chwili wydania rozstrzygnięcia, o ile przepisy intertemporalne nie stanowią inaczej. W doktrynie prawa przyjmuje się, iż "milczenie" co do tego czy i w jakim zakresie stosować przepisy w nowym brzmieniu do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem ich w życie, należy rozumieć jako wolę ustawodawcy ustanowienia zasady bezpośredniego działania nowego prawa. (vide: S. Wronkowska: "Zmiany w systemie prawnym" Państwo i Prawo z 1991 roku, nr 8, s. 6). Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 3 października 1996 r., sygn. III CZP 94/96, OSP 1997, nr 1 poz. 33; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 1996 r., sygn. III SA 624/96 oraz z dnia 4 grudnia 1996 r., sygn. akt

III SA 967/96 - nie publikowane). Zasada bezpośredniego działania nowego prawa oznacza, iż od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszystkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów, ale które trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. Zaletą tej zasady jest, iż wszyscy znajdujący się w określonych sytuacjach prawnych, z chwilą wejścia w życie nowej regulacji prawnej, traktowani są jednakowo, według tych samych – nowych norm. Rozwiązanie takie odpowiada zazwyczaj przeświadczeniu prawodawcy, że nowe normy są bardziej dostosowane do aktualnych warunków i potrzeb niż prawo, które uchylono. W tym miejscu wskazać należy, iż wprowadzona omawianą ustawą nowelizacja przepisów miała ścisły związek z zarzutami formalnymi Komisji Wspólnot Europejskich, która podniosła, iż dotychczasowe przepisy polskiego prawa nie zapewniły pełnej transpozycji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/42/WE z dnia 27 czerwca 2001 roku w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz. Urz. WE L 197 z dnia 21 lipca 2001 roku, str. 30; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 157). Wskazywano bowiem, iż przepisy prawa krajowego od kilku lat nie w pełni odpowiadały wymogom ww. dyrektywy UE. Dlatego też, aby nie dopuścić do kontynuowania postępowania wszczętego przeciwko Polsce, w związku z podejrzeniem naruszenia przez nią zobowiązań traktatowych, w wyniku braku zgodności ustawodawstwa RP z dyrektywą 2001/42/WE, podjęto starania mające na celu jak najszybsze dostosowanie prawa polskiego do prawa wspólnotowego, czego wyrazem jest ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku (tak: pismo z dnia 27 lutego 2009 r. Ministerstwa Infrastruktury Ministerstwa Środowiska BP-ImI-1/09, Baza Orzeczeń Lex 22/2009). Należy w tym miejscu podkreślić także, iż termin implementacji powyższej Dyrektywy mijał państwom członkowskim z dniem 21 lipca 2004 roku. Polski ustawodawca znacznie uchybił zatem temu terminowi, wprowadzając rozwiązania w niej przewidziane do polskiego systemu prawnego dopiero ustawą z dnia 3 października 2008 roku.

Wyprowadzić zatem należy pogląd, iż to powyższe względy zaważyły na braku włączenia do ustawy przepisów przejściowych, dotyczących znajdujących się w toku procedur uchwalania studiów i planów miejscowych, gdyż zwłaszcza w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, stanowiących normy prawa miejscowego, oznaczałoby to utrwalenie sprzecznego z prawem wspólnotowym porządku prawnego (zasada działania organów administracji na podstawie

i w granicach prawa - począwszy od 1 maja 2004 roku - odnosi się bowiem nie tylko do prawa krajowego, ale i prawa wspólnotowego). Z tych samych względów wprowadzony został krótki okres vacatio legis ustawy, co w konsekwencji powoduje, iż studia i plany miejscowe uchwalane po wejściu w życie omawianych przepisów powinny spełniać rygory wprowadzone ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 9 grudnia 2009 roku, sygn. II SA/Bd 508/09; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 30 października 2010 roku, sygn. II SA/Sz 337/10; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 16 czerwca 2009 roku, sygn. II SA/Bk 186/09; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 maja 2009 roku, sygn. akt

II SA/Po 130/09; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 27 listopada 2009 roku, sygn. II SA/Lu 228/09; wszystkie orzeczenia prawomocne, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 listopada 2010 roku, sygn. II SA/GL 663/10, Baza Orzeczeń LEX nr 752917; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 maja 2010 roku, sygn. II SA/Wr 128/10, Baza Orzeczeń LEX nr 674537).

Reasumując, należało stwierdzić, iż Rada Miejska , od chwili wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zobligowana była postępować zgodnie z jej normami. Tymczasem kwestionowana w niniejszej sprawie uchwała podjęta została bez uwzględnienia zmian wprowadzonych omawianą ustawą.

Art. 46 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku stanowi, iż projekty planów zagospodarowania przestrzennego wymagają przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Z art. 3 ust. 1 pkt 14 cyt. ustawy wynika zaś, iż strategiczna ocena oddziaływania na środowisko jest to postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko skutków realizacji polityki, strategii, planu lub programu, obejmujące w szczególności:

a) uzgodnienie stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko,

b) sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko,

c) uzyskanie wymaganych ustawą opinii,

d) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, prognoza oddziaływania na środowisko:

1) zawiera:

a) informacje o zawartości, głównych celach projektowanego dokumentu oraz jego powiązaniach z innymi dokumentami,

b) informacje o metodach zastosowanych przy sporządzaniu prognozy,

c) propozycje dotyczące przewidywanych metod analizy skutków realizacji postanowień projektowanego dokumentu oraz częstotliwości jej przeprowadzania,

d) informacje o możliwym transgranicznym oddziaływaniu na środowisko,

e) streszczenie sporządzone w języku niespecjalistycznym;

2) określa, analizuje i ocenia:

a) istniejący stan środowiska oraz potencjalne zmiany tego stanu w przypadku braku realizacji projektowanego dokumentu,

b) stan środowiska na obszarach objętych przewidywanym znaczącym oddziaływaniem,

c) istniejące problemy ochrony środowiska istotne z punktu widzenia realizacji projektowanego dokumentu, w szczególności dotyczące obszarów podlegających ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody,

d) cele ochrony środowiska ustanowione na szczeblu międzynarodowym, wspólnotowym i krajowym, istotne z punktu widzenia projektowanego dokumentu, oraz sposoby, w jakich te cele i inne problemy środowiska zostały uwzględnione podczas opracowywania dokumentu,

e) przewidywane znaczące oddziaływania, w tym oddziaływania bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótkoterminowe, średnioterminowe i długoterminowe, stałe i chwilowe oraz pozytywne i negatywne, na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru, a także na środowisko, a w szczególności na:

– różnorodność biologiczną,

– ludzi,

– zwierzęta,

– rośliny,

– wodę,

– powietrze,

– powierzchnię ziemi,

– krajobraz,

– klimat,

– zasoby naturalne,

– zabytki,

– dobra materialne

– z uwzględnieniem zależności między tymi elementami środowiska i między oddziaływaniami na te elementy;

3) przedstawia:

a) rozwiązania mające na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, mogących być rezultatem realizacji projektowanego dokumentu, w szczególności na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru,

b) biorąc pod uwagę cele i geograficzny zasięg dokumentu oraz cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru - rozwiązania alternatywne do rozwiązań zawartych w projektowanym dokumencie wraz z uzasadnieniem ich wyboru oraz opis metod dokonania oceny prowadzącej do tego wyboru albo wyjaśnienie braku rozwiązań alternatywnych, w tym wskazania napotkanych trudności wynikających z niedostatków techniki lub luk we współczesnej wiedzy.

Z art. 53 cyt. ustawy wynika przy tym, iż organ opracowujący projekt dokumentu, o którym mowa w art. 46 lub 47, a więc także projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzgadnia z właściwymi organami, o których mowa w art. 57 i 58, zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko. Uzgodnienia dokonuje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku o uzgodnienie.

Zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin określają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 54 ust. 3 cyt. ustawy).

Przepis art. 55 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku stanowi, iż organ opracowujący projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bierze pod uwagę ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, opinie organów, o których mowa w art. 57 i 58, oraz rozpatruje uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa (ust. 1). Z ustępu 3. tego artykułu wynika nadto, że do przyjętego dokumentu załącza się pisemne podsumowanie zawierające uzasadnienie wyboru przyjętego dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych, a także informację, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione:

1) ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko;

2) opinie właściwych organów, o których mowa w art. 57 i 58;

3) zgłoszone uwagi i wnioski;

4) wyniki postępowania dotyczącego transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone;

5) propozycje dotyczące metod i częstotliwości przeprowadzania monitoringu skutków realizacji postanowień dokumentu.

Z art. 57 pkt 2 cyt. ustawy wynika, iż organem właściwym w sprawach opiniowania w ramach strategicznych ocen oddziaływania na środowisko jest

- w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - regionalny dyrektor ochrony środowiska. Organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej właściwym w sprawach opiniowania i uzgadniania w ramach strategicznych ocen oddziaływania na środowisko jest - w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - państwowy powiatowy inspektor sanitarny (art. 58 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy).

Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, w art. 147 pkt 1 lit. a

i pkt 2 lit. c, wprowadziła także zmiany w treści ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 11 pkt 8 lit. i - średnik zastąpiono przecinkiem i dodano lit. j w brzmieniu: "j) regionalnego dyrektora ochrony środowiska;". Również w art. 17 pkt 6 lit. b tej ustawy średnik zastąpiono przecinkiem i dodano lit. c w brzmieniu: "c) regionalnego dyrektora ochrony środowiska;".

Po wprowadzonej zmianie art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym otrzymał następujące brzmienie: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (...) uzyskuje opinie o projekcie planu:

a) gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej,

b) wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

c) regionalnego dyrektora ochrony środowiska;".

Jak z powyższego wynika, ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku wprowadziła zmiany w procedurze uchwalania i opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w szczególności wprowadziła nowy organ opiniujący projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Nałożyła również na Radę obowiązek uzgadniania z tym organem oraz państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko (vide art. 53 cyt. ustawy). Dotąd Rada takiego obowiązku nie miała, zgodnie bowiem z obowiązującymi do dnia 15 listopada 2008 roku przepisami art. 42 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity:

Dz. U. z 2008 roku, nr 25, poz. 150 ze zm.), obowiązku uzgadnia z organem ochrony środowiska oraz organem, o którym mowa w art. 45 (tj. państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym), zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko nie stosowało się do sporządzania prognoz oddziaływania na środowisko projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku wprowadziła także dodatkowe wymagania, jakim powinny odpowiadać prognozy oddziaływania na środowisko. W szczególności przyjęto, iż wybór rozwiązań alternatywnych powinien dokonywać się z uwzględnieniem celów projektowanego dokumentu i jego zasięgu oraz, że informacje zawarte w prognozie powinny być dostosowane do stanu współczesnej wiedzy i metod oceny, zawartości i stopnia szczegółowości projektowanego dokumentu oraz umiejscowienia etapu przyjęcia danego dokumentu w procesie opracowywania projektów dokumentów powiązanych z tym dokumentem. Wprowadzone zmiany miały na celu zapewnienie zgodności z art. 5 ust. 1 i art. 5 ust. 2 dyrektywy 2001/42/WE (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - nr druku 768; tekst dostępny na stronach internetowych Sejmu - http://www.sejm.gov.pl i Senatu

- http://www.senat.gov.pl).

Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku zmieniła zatem w sposób istotny tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ do procedury planistycznej wprowadziła nowy organ opiniujący projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Zgodnie bowiem z treścią art. 17 pkt 6 lit. c i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu ustalonym przepisami ww. ustawy i obowiązującym w dniu 13 maja 2009 roku tj. w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, wójt, burmistrz albo prezydent miasta - po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, uzyskuje opinię o projekcie planu regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a następnie - wprowadza zmiany wynikające z uzyskanej opinii.

Jak wynika z dokumentacji planistycznej dostarczonej przez Radę, w niniejszej sprawie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie został zaopiniowany przez organ wskazany w art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, co stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie sporządzono również strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, a znajdująca się w aktach sprawy prognoza oddziaływania na środowisko nie może zostać uznana przez Sąd za odpowiadającą wymogom nowej ustawy, ponieważ o jej zakresie i stopniu szczegółowości zawartych w niej informacji, zgodnie z przepisami obowiązującymi od 15 listopada 2008 roku, muszą zadecydować - regionalny dyrektor ochrony środowiska i państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Również te uchybienia stanowią istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy. Stwierdzone istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musiało przy tym skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ponieważ strategiczna ocena oddziaływania na środowisko jest jednym z kluczowych elementów procesu uchwalania planu miejscowego, a regionalny dyrektor ochrony środowiska winien był zaopiniować w niniejszej sprawie cały projekt planu miejscowego, a nie jedynie jakąś - dającą się wydzielić, jego część.

Za zasadny Sąd uznał również zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Radę art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym - jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

Jak wynika bowiem z dokumentacji planistycznej dostarczonej przez Radę,

a w szczególności z protokołu nr XXXIII z sesji Rady Miejskiej z dnia 13 maja 2009 roku, do projektu zaskarżonego w niniejszej sprawie planu miejscowego, po jego drugim wyłożeniu do publicznego wglądu, wprowadzono w dniu jego uchwalenia liczne poprawki nie powtarzając w żadnej mierze procedury planistycznej, a w szczególności nie wykładając ponownie projektu planu do publicznego wglądu. Co za tym idzie, inny projekt planu miejscowego został wyłożony do publicznego wglądu, a inny zatwierdzony zaskarżoną uchwałą Rady. Zasadnie skarżący podnosił, że jeżeli Rada Miejska stwierdziła konieczność wprowadzenia zmian w projekcie planu przedstawionym do zatwierdzenia, zobowiązana była ponowić w niezbędnym zakresie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ponownie wyłożyć projekt planu do publicznego wglądu. Nie czyniąc tego uniemożliwiła zainteresowanym osobom zapoznanie się z dokonanymi zmianami i wniesienie ewentualnych uwag do ich treści.

Z akt sprawy wynika, iż po drugim wyłożeniu projektu przedmiotowego planu do publicznego wglądu zostały do niego wprowadzone liczne zmiany zawnioskowane przez Komisję Gospodarki Komunalnej, Morskiej, Budownictwa, Geodezji, Gospodarki Gruntami, Rolnictwa i Ochrony Środowiska Rady Miejskiej .

W protokole nr 69 z posiedzenia ww. Komisji z dnia 16 stycznia 2009 roku zapisano, iż podczas tego posiedzenia Komisja zaproponowała następujące zmiany projektu przedmiotowego planu:

1) wydzielenie z obszaru przeznaczonego pod infrastrukturę techniczną

- kanalizację - stację pomp (12.2.K) części potrzebnej na przepompownię i włączenie pozostałego obszaru do terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową (5.9.MN,U);

2) włączenie obszaru przeznaczonego pod parking (15.1.KS) do terenu o przeznaczeniu pod usługi turystyki i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem lokalizacji usług nieuciążliwych związanych z obsługą turystyki i rekreacji (10.2.UT,MN);

3) powiększenie obszaru przeznaczonego pod infrastrukturę techniczną

- kanalizację - stację pomp (12.1.K) o 50 %;

4) włączenie obszaru przeznaczonego pod usługi sportu i rekreacji z dopuszczeniem usług towarzyszących funkcji podstawowej (1.2.US) do obszaru przeznaczonego pod usługi turystyki i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem lokalizacji usług nieuciążliwych związanych z obsługą turystyki i rekreacji (UT,MN).

Z protokołu nr XXXIII z sesji Rady Miejskiej z dnia 13 maja 2009 roku, podczas której podjęto zaskarżoną uchwałę, wynika, iż ostatecznie w projekcie planu wprowadzono następujące zmiany zawnioskowane przez Komisję Gospodarki Komunalnej, Morskiej, Budownictwa, Geodezji, Gospodarki Gruntami, Rolnictwa i Ochrony Środowiska Rady Miejskiej :

1) drogę o symbolu 10.KDW zmienić na drogę publiczną z następującymi zmianami: część tej drogi w działkach [...] i [...] zaprojektować o szerokości 8 m zakończoną zatoką do zawracania, a pozostałą część działki [...] włączyć do funkcji UT.MN, dopasować do granic działek;

2) obszar 10.1.UT.MN dopasować do granic działek prywatnych ([...], [...], [...], [...], [...]) co jednocześnie wynika z granicy planu K.;

3) zmniejszyć linię zabudowy od 11.KDX dla obszarów 1.1.US i 2.U do 4 m;

4) obszar 14.3.WS w całości i obszar 14.2.WS w części stanowiącej działkę nr [...] - włączyć do obszaru 3.1.MN.U;

5) pozostałą część obszaru 14.2.WS włączyć do pasa drogowego 5.KDD zmieniając jej przebieg na odcinku działki nr [...];

6) fragmenty drogi 5.KDD tj. część działki [...], działkę [...] i [...] włączyć do funkcji MN,U przez co uzyska się jednakową szerokość drogi;

7) fragment drogi 5.KDD przy obszarze 3.2.MN,U włączyć do tego obszaru;

8) drogę 22.KDX, 29.KDX, 27.KDX (własność prywatna) zmienić na KDW;

9) połączenie dróg 14.KDX, 15.KDX, 16.KDX, 5.KDD z drogą 4.KDD zaprojektować bez poszerzeń kosztem działek prywatnych;

10) połączenie dróg 21.KDX, 4.KDX, 5.KDD z drogą 2.KDZ zaprojektować bez poszerzeń kosztem działek prywatnych (takich potrzeb nie zakłada projekt przebudowy drogi wojewódzkiej);

11) połączenie dróg 8.KDD z drogą 3.KDL zaprojektować wykorzystując istniejące skosy na skrzyżowaniach lub zastosować schemat symetryczny, a w obszarze 5.9.MN,U dopasować ją do granic działek;

12) ciąg pieszy 26.KX zmienić na KDX i objąć nim działkę gminną [...];

13) podłączenie ul. H. do drogi zbiorczej zaprojektować zgodnie z załącznikiem nr 3 - projektem drogowym;

14) ciąg 23.KDX zaprojektować jako ciąg publiczny, usunąć ten ciąg z działek nr [...], [...], a w działkach [...] i [...] zaprojektować jako drogi wewnętrzne;

15) w obszarze 5.3.MN,U linia zabudowy od drogi zbiorczej powinna wynosić 8 m, tak jak dla obszarów 5.2.MN,U i 6.1.MN,U;

16) uzupełnić na mapie brakujące linie zabudowy od dróg;

17) definicję linii zabudowy uzupełnić o zapis pozwalający na uzasadnione odstępstwa w przypadku nadbudowy istniejących obiektów, które wykraczają poza wyznaczoną na mapie linię;

18) obszar 12.1.K powiększyć o 50 %;

19) obszar 15.1.KS włączyć do terenu o funkcji 10.2.UT,MN;

20) w obszarze 12.2.K wydzielić część potrzebną na przepompownię dz. nr [...] oraz [...], pozostały obszar włączyć do 5.9.MN,U.

Powyższe zmiany, wprowadzone do projektu kwestionowanego planu miejscowego w dniu jego uchwalenia, oznaczają odpowiednio:

1) zmianę kategorii drogi - z wewnętrznej na publiczną, z określonymi zmianami: zaprojektowaniem części tej drogi w działkach [...] i [...] o szerokości 8 m zakończoną zatoką do zawracania, włączeniem pozostałej części działki [...] do terenu o przeznaczeniu pod usługi turystyki i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem lokalizacji usług nieuciążliwych związanych z obsługą turystyki i rekreacji (UT.MN) i dopasowaniem do granic działek;

2) dopasowanie terenu przeznaczonego pod usługi turystyki i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem lokalizacji usług nieuciążliwych związanych z obsługą turystyki i rekreacji (10..1.UT.MN) do granic wskazanych działek prywatnych;

3) zmniejszenie linii zabudowy od terenu przeznaczonego pod ciąg pieszo-jezdny (11.KDX) dla obszaru przeznaczonego pod usługi sportu i rekreacji z dopuszczeniem usług towarzyszących funkcji podstawowej (1.1.US) i obszaru przeznaczonego pod teren usług – usług oświaty (2.U) do 4 m;

4) włączenie obszaru wód śródlądowych – kanał melioracyjny (14.3.WS) w całości i obszaru o tym samym przeznaczeniu (14.2.WS) w części stanowiącej działkę [...] do obszaru przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową (3.1.MN.U);

5) włączenie pozostałej część obszaru wód śródlądowych – kanał melioracyjny (14.2.WS) do pasa drogowego drogi dojazdowej (5.KDD) ze zmianą jej przebiegu na odcinku działki nr [...];

6) włączenie fragmentów drogi dojazdowej (5.KDD) tj. części działki nr [...] i działek nr [...] i [...] do terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową (MN,U) w celu uzyskania jednakowej szerokości drogi;

7) włączenie fragmentu drogi dojazdowej (5.KDD) przy obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej (3.2.MN,U) do tego obszaru;

8) zmianę drogi stanowiącej ciąg pieszo-jezdny (22.KDX, 29.KDX, 27.KDX), stanowiącej własność prywatną, na drogę wewnętrzną (KDW);

9) połączenie dróg stanowiących ciąg pieszo-jezdny (14.KDX, 15.KDX, 16.KDX) oraz drogę dojazdową (5.KDD) z drogą dojazdową (4.KDD) i zaprojektowanie bez poszerzeń kosztem działek prywatnych;

10) połączenie ciągów pieszo-jezdnych (21.KDX, 4.KDX) i drogi dojazdowej (5.KDD) z drogą zbiorczą (2.KDZ) i zaprojektowanie bez poszerzeń kosztem działek prywatnych, albowiem takich potrzeb nie zakłada projekt przebudowy drogi wojewódzkiej;

11) połączenie drogi dojazdowej (8.KDD) z drogą lokalną (3.KDL) i zaprojektowanie jej z wykorzystaniem istniejących skosów na skrzyżowaniach lub zastosowaniem schematu symetrycznego,

a w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej (5.9.MN,U) dopasowanie jej do granic działek;

12) zmianę ciągu pieszego (26.KX) na ciąg pieszo-jezdny (KDX) i objęcie nim działki gminnej nr [...];

13) podłączenie ul. H. do drogi zbiorczej i zaprojektowanie jej zgodnie z załącznikiem nr 3 - projektem drogowym;

14) zaprojektowanie ciągu pieszo-jezdnego (23.KDX) jako ciąg publiczny i usunięcie tego ciągu z działek nr [...], [...], a w działkach [...] i [...] zaprojektowanie jako drogi wewnętrznej;

15) ustalenie, że w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej (5.3.MN,U) linia zabudowy od drogi zbiorczej powinna wynosić 8 m, tak jak dla obszarów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej (5.2.MN,U i 6.1.MN,U);

16) uzupełnienie na mapie brakujących linii zabudowy od dróg;

17) uzupełnienie definicji linii zabudowy o zapis pozwalający na uzasadnione odstępstwa w przypadku nadbudowy istniejących obiektów, które wykraczają poza wyznaczoną na mapie linię;

18) powiększenie obszaru przeznaczonego pod infrastrukturę techniczną

- kanalizację – stację pomp (12.1.K) o 50 %;

19) włączenie obszaru przeznaczonego pod parking (15.1.KS) do terenu o przeznaczeniu pod usługi turystyki i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem lokalizacji usług nieuciążliwych związanych z obsługą turystyki i rekreacji (10.2.UT.MN);

20) wydzielenie z obszaru przeznaczonego pod infrastrukturę techniczną

- kanalizację - stację pomp (12.2.K) części potrzebnej na przepompownię i włączenie pozostałego obszaru do terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową (5.9.MN,U).

Dodatkowo na tej sesji Rady ustalono, iż we wszystkich kartach terenu znajdzie się zapis: "tymczasowe obiekty lokalizować zgodnie z § 8 pkt 7", tj. według następujących zasad:

– powierzchnia zabudowy - nie więcej niż 20 m2,

– wysokość zabudowy - nie więcej niż 3,5 m (obiekt parterowy bez poddasza),

– dach – stromy, o kącie nachylenia połaci dachowych 20˚-35˚,

– forma obiektów ma nawiązywać do form architektury regionalnej zabudowy K.,

– zaleca się aby obiekty budowlane wykonywano z materiałów naturalnych preferowane drewniane,

– obiekty należy likwidować po okresie 120 dni.

Odnośnie rozwiązań komunikacji pieszej zalecono dostosowanie do potrzeb osób niepełnosprawnych.

W odniesieniu do określonych kart terenów wprowadzono nadto następujące zmiany:

1) dla karty terenów o symbolu 3.1-3.8.MN,U (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej) określono:

a) wysokość zabudowy 3 kondygnacje w tym poddasze użytkowe,

b) w punkcie 11.2 zgodnie z § 10,

c) w punkcie 14.1, że nie dopuszcza się lokalizacji stacji bazowych;

2) dla karty terenów o symbolu 4.1-4.4.MN,U (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy pensjonatowej z dopuszczeniem usług związanych z obsługą funkcji podstawowych) oraz 10.1-10.6,UT,MN (tereny usług turystyki i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem lokalizacji usług nieuciążliwych związanych z obsługą turystyki i rekreacji) określono:

a) wysokość zabudowy 3 kondygnacje w tym poddasze użytkowe,

b) w punkcie 14.1, że nie dopuszcza się lokalizacji stacji bazowych;

3) dla kart terenów o symbolu 5.1-5.10.MN,U (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej) określono:

a) wysokość zabudowy nie mniej niż 2 kondygnacje w tym poddasze użytkowe nie więcej niż 3 kondygnacje w tym poddasze użytkowe,

b) w punkcie 10.3 ustalono maksymalna powierzchnię działki dla zabudowy usługowej 1000 m2;

4) dla kart terenów o symbolu 6.1-6.10.MN,U (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy pensjonatowej z dopuszczeniem usług związanych z obsługą funkcji podstawowych) określono:

a) wysokość zabudowy nie mniej 2 kondygnacje w tym poddasze użytkowe nie więcej niż 3 kondygnacje w tym poddasze użytkowe,

b) w punkcie 10.2 ustalono minimalną powierzchnię działki dla zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej 800 m2;

5) dla karty terenów o symbolu 7U/P (teren zabudowy produkcyjno-usługowej – obiekty piekarni) określono:

a) w punkcie 8.1 linie zabudowy – usunięto obecny zapis 55 m od północnej granicy obszaru,

b) w punkcie 11.1 dostępność drogowa - ustalono: dla pojazdów o ładowności powyżej 10t poprzez drogę 09.KDD (do czasu jej urządzenia) docelowo poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej z obszaru 10.6.UT,MN tj. z dz. nr [...], dla pozostałych pojazdów z drogi 07.KDD i 09.KDD, objąć funkcją 07.U/P istniejącą zabudowę piekarni tj. dz. nr [...],

6) dla karty terenu o symbolu 8.U (teren usług – usługi kultu religijnego) określono w pkt 14.1, że dopuszcza się lokalizację stacji bazowych.

Jednocześnie w protokole sesji Rady Miejskiej z dnia 13 maja 2009 roku zapisano, że wprowadzenie powyższych zmian dotyczy przede wszystkim nieruchomości stanowiących własność gminy, a w stosunku do nieruchomości prywatnych zmiany polepszają wykorzystanie działek oraz że wprowadzenie takich rozwiązań nie powoduje konieczności powtórzenia procedury planistycznej.

Rada Miejska w piśmie z dnia 14 marca 2011 roku wyjaśniła, że spośród wniosków wypracowanych na posiedzeniu Komisji w dniu 16 stycznia 2009 roku Rada zaakceptowała wszystkie wnioski z wyjątkiem wniosku dotyczącego włączenia obszaru przeznaczonego pod usługi sportu i rekreacji z dopuszczeniem usług towarzyszących funkcji podstawowej (1.2.US) do obszaru przeznaczonego pod usługi turystyki i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem lokalizacji usług nieuciążliwych związanych z obsługą turystyki i rekreacji (UT.MN). Rada podniosła przy tym, że tylko wnioski Komisji i zmiany wynikające z protokołu sesji Rady z dnia 13 maja 2009 roku zostały uwzględnione i wprowadzone do rozwiązań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o symbolu K-1. Skarżący twierdzeń Rady dotyczących zakresu wprowadzonych zmian nie kwestionował.

W ocenie Sądu przedstawiony powyżej zakres zmian wprowadzonych do projektu planu miejscowego w dniu jego uchwalania (czyli po dwukrotnym wyłożeniu projektu do publicznego wglądu), zawnioskowanych przez Komisję Gospodarki Komunalnej, Morskiej, Budownictwa, Geodezji, Gospodarki Gruntami, Rolnictwa i Ochrony Środowiska Rady Miejskiej , obligował Radę do powtórzenia procedury planistycznej w zakresie ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Okoliczność, iż wprowadzenie powyżej opisanych zmian dotyczyło przede wszystkim nieruchomości stanowiących własność gminy, a w stosunku do nieruchomości prywatnych - zdaniem Rady, zmiany polepszały wykorzystanie działek, powyższej oceny Sądu nie zmienia. W szczególności stwierdzić bowiem należy, iż wyłożenie zmienionego projektu planu do publicznego wglądu umożliwiłoby zajęcie stanowiska w tym przedmiocie samym zainteresowanym, tj. właścicielom działek objętych zmianami, których stanowiska co do "korzystności" wprowadzonych zmian mogą różnić się od ocen Rady. Podnieść także należy, że wprowadzając zmiany również na działkach gminnych, Rada powinna była wziąć pod uwagę, że interes Gminy może różnić się od interesów właścicieli działek sąsiednich, na których zmiany te mogą mieć wpływ, niekoniecznie korzystny.

Zgodnie z art. 17 pkt. 10, 11, 12 i 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta ogłasza o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. W ogłoszeniu, o którym mowa powyżej, wyznacza termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu. Następnie - rozpatruje wniesione uwagi, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania i wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Dopiero po tej procedurze, zgodnie z art. 17 pkt 14 ww. ustawy, przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w art. 17 pkt 11. Z art. 18 ust. 1 ww. ustawy wynika, iż uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu. Z cytowanego już art. 19 ust. 1 ustawy wynika nadto, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

Opisane powyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią element rozbudowanej i sformalizowanej procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującej

m. in. wyłożenie projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, organizację dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu oraz możliwość zgłaszania uwag do projektu planu. Te elementy procedury zapewniają udział czynnika społecznego w procesie sporządzania i uchwalania planu miejscowego. Już na wstępie prac nad projektem planu miejscowego społeczeństwo zostaje powiadomione o podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu i możliwości zgłaszania wniosków do planu, które wójt, burmistrz (prezydent miasta) ma obowiązek rozpatrzyć. Kolejną możliwość wpływania na treść planu miejscowego lokalne społeczeństwo uzyskuje w toku dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu, w czasie trwania wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Ustawa nie zawiera definicji ani też bliższego określenia zasad przeprowadzania "dyskusji publicznej". Z literalnego brzmienia przepisu art. 17 pkt 9 można ustalić, że dyskusję organizuje wójt, burmistrz (prezydent miasta), odbywa się ona w czasie wyłożenia projektu do publicznego wglądu, przedmiotem dyskusji są w szerokim zakresie rozwiązania przyjęte w projekcie planu miejscowego, nie ma ograniczeń podmiotowych do udziału w dyskusji (wypowiadać się mogą zatem zarówno mieszkańcy gminy, jak i osoby w niej niezamieszkałe, przedstawiciele środowisk, osoby prawne przez swych przedstawicieli oraz organy administracji publicznej i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej przez swych przedstawicieli). Osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej są uprawnione do wnoszenia uwag dotyczących projektu planu miejscowego, w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. Zgodnie z art. 18 ustawy uwagi może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, a więc są one wyrazem krytyki wobec projektu planu albo wskazują kierunki alternatywnych rozwiązań. Wójt, burmistrz (prezydent miasta) obowiązany jest do rozpatrzenia przedmiotowych uwag i może je uwzględnić, wprowadzając zmiany do projektu planu. Opisana regulacja zapewnia udział podmiotów zewnętrznych w kształtowaniu treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który uzasadniony jest tym, iż obowiązujący plan miejscowy zawiera normy prawa miejscowego, wpływające w sposób bezpośredni i istotny na sytuację prawną wszystkich podmiotów na obszarze objętym jego ustaleniami.

Z opisanej powyżej regulacji prawnej, zdaniem Sądu, wynika nadto, iż moment wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu jest niezwykle istotnym momentem w procedurze jego sporządzania. Osoby zainteresowane rozwiązaniami w nim przyjętymi mogą bowiem na tym etapie próbować jeszcze wpłynąć na organy gminy, przedstawiając swoją wizję rozwiązań planistycznych dla danej nieruchomości. Nie budzi również wątpliwości Sądu, iż projekt planu miejscowego wyłożony do publicznego wglądu, gdy nie wpłyną do niego uwagi, nie może zostać istotnie zmieniony bez powtórzenia procedury sporządzania planu w zakresie ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu. W przeciwnym razie poddanie projektu planu miejscowego pod dyskusję publiczną nie osiągnęłoby zamierzonego rezultatu. Nie zapewniłoby bowiem faktycznego udziału podmiotów zewnętrznych w kształtowaniu treści planu, który zapewniają przytoczone powyżej przepisu ustawy.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż Rada Miejska w sposób istotny naruszyła również ustalony przepisami art. 17, 18 i 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tryb sporządzania planu miejscowego. Jak wynika bowiem z opisu zmian wprowadzonych do projektu planu przez Radę, dokonanego powyżej przez Sąd, po drugim wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu, w dniu jego uchwalania, Rada Miejska wprowadziła do projektu planu miejscowego liczne zmiany dotyczące zarówno działek gminnych, jak i prywatnych, zmieniając przeznaczenie działek - zmiana funkcji, oznaczenia kategorii dróg - np. zmiana z drogi wewnętrznej na publiczną (protokół z sesji Rady – zmiana nr 1), a nadto zmieniając stanowisko w kwestii dotyczącej lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych (w przypadku karty terenu o symbolu 8U w projekcie wyłożonym po raz drugi do publicznego wglądu znajdował się zapis o niedopuszczalności lokalizacji stacji bazowych, natomiast uchwalono zapis, zgodnie z którym taka możliwość istnieje – pkt 14.1 karty terenu 8U). Taki zakres zmian uzasadniał ponowienie procedury planistycznej, zgodnie z przepisem art. 19 ust. 1 ustawy, poprzez ponowne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu. Należy w tym miejscu podkreślić, iż ustawodawca rygorystycznie egzekwuje obowiązek zachowania procedury sporządzenia planu miejscowego, zgodnie bowiem z treścią cytowanego już art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie trybu sporządzania planu, a także właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, ponieważ ustalenia planistyczne przyjęte w zaskarżonej uchwale

– w zakresie opisanym powyżej, są odmienne od tych, które zostałyby przyjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia tego aktu planistycznego, tj. gdyby uchwalono plan w wersji wyłożonej do publicznego wglądu. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach z 28 listopada 2008 roku, sygn. akt

II SA/Kr 470/08, oraz z dnia 17 marca 2008 roku, sygn. II SA/Kr 1142/07 (oba orzeczenia prawomocne, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bardziej rygorystyczne stanowisko zostało przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 4 maja 2009 roku, wydanym w sprawie o sygn. IV SA/Wa 17/09, stwierdził: "Treść (...) przepisu art. 17 pkt 13 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 19 ust. 1 tejże ustawy (...), jednoznacznie wskazuje, iż ustawodawca w tych przepisach nie pozwala zarówno wójtowi gminy, jak i radzie na jakiekolwiek wartościowanie, gradację uwzględnionych uwag czy dokonanych zmian projektu planu. Skoro nie wprowadza on żadnego rozróżnienia tych zmian, to oznacza to tylko jedno: że każda zmiana w uzgodnionym i wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu wymaga powtórzenia odpowiednich czynności." (orzeczenie prawomocne, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2008 roku, sygn. II OSK 1091/08, ONSAiwsa z 2010 roku, z. 2, poz. 34).

Na marginesie powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia, iż przywoływany przez Radę w odpowiedzi na skargę fakt niewniesienia przez Wojewodę zastrzeżeń do zaskarżonej uchwały, przedłożonej mu w trybie art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozostaje bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem tej uchwały dokonywanej przez Sąd.

W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się natomiast zarzucanego w skardze naruszenia art. 32 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które - według skarżącego, miałoby polegać na uchyleniu się przez Radę od oceny aktualności studium będącego podstawą uchwalonego planu, polegającym na nieuwzględnieniu okoliczności, iż w toku prac nad studium posługiwano się mapami geodezyjnymi nie uwzględniającymi podziałów geodezyjnych i prawnych na terenie nieruchomości stanowiących pierwotnie działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Na podstawie ww. przepisu Rada mogłaby jedynie podjąć, odrębną od ocenianej w niniejszej sprawie, uchwałę w sprawie aktualności studium, która jest uchwałą o charakterze aktu kierownictwa wewnętrznego, nie wiąże zatem w stosunkach zewnętrznych, a co za tym idzie, nie kształtuje sytuacji prawno-planistycznej nieruchomości. Jest aktem wyłącznie polityki przestrzennej, pozostającym bez wpływu na prawa i obowiązki obywateli (jednostek organizacyjnych). Celem takiej uchwały jest jedynie przesądzenie o ewentualnej potrzebie działań planistycznych na określonych obszarach, tak aby funkcjonujące akty planistyczne (w tym studium) nie zatracały waloru aktualności, mieszcząc się w szerszym, stanowiącym integralną całość, porządku przestrzennym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1773/08, Baza Orzeczeń LEX nr 574412).

Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących uchwały Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2020 roku, nr [...], w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ponieważ zarzuty skarżącego dotyczące studium mogłyby zostać rozpatrzone jedynie w odrębnym postępowaniu wszczętym ze skargi na ten akt. Sąd miał przy tym również na uwadze, iż Naczelny Sąd Administracyjny - po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku tutejszego Sądu z dnia 4 listopada 2010 roku, sygn. akt II SA/Gd 625/10, oddalającego skargę grupy mieszkańców gminy W. (w tym S. C.) - reprezentowanej przez Stowarzyszenie "A" w R., na ww. uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2020 roku, nr [...], oddalił przedmiotową skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2011 roku, sygn. akt II OSK 311/11.

Odnosząc się do stanowisk stron dotyczących istniejącego na działce skarżącego samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia, iż podziela pogląd tutejszego Sądu, wyrażony w innym składzie w prawomocnym wyroku z dnia 22 grudnia 2008 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 559/07 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym organ planistyczny nie jest związany aktualnym stanem zagospodarowania nieruchomości objętej planem, jeżeli nie jest on zgodny z prawem. W takich sytuacjach organ winien wziąć pod uwagę taki sposób zagospodarowania terenu, czy też ukształtowania zabudowy, który będzie odpowiadał standardom ładu przestrzennego w zakresie urbanistyki i architektury, a nie kierować się stanem istniejącym, powstałym sprzecznie z prawem.

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku

- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku

z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), zasądzając zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 300 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 497 zł (wynagrodzenie - 480 zł i opłata od pełnomocnictwa 17 zł).