Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1356/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 72 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Sędziowie WSA Dorota Kozłowska (spr.), Wojciech Organiściak, Protokolant Dominika Zabielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Miasta Z. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady miasta w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. (dalej: organ nadzoru) uchwałą z dnia [...] r., nr [...] , na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 7 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 561) w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446) stwierdziło nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r. w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta Z. (dalej także: skarżący) na lata 2016-2028, z powodu istotnego naruszenia art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz.U. z 2011 r. Nr 298, poz. 1767) oraz art.226 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm. poprzez nie wliczenie do kwoty długu zobowiązań wynikających z zawartych umów o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanych z finansowaniem inwestycji pn. "Modernizacja Stadionu im. [...] w Z.", które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki, co w konsekwencji spowodowało brak zachowania realistyczności wieloletniej prognozy finansowej w zakresie kwoty długu Miasta Z.

Przedmiotowa uchwała zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Uchwała nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...]r. w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta Z. na lata 2016-2028 wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w dniu 15 lipca 2016 r.

W ramach działalności nadzorczej, na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 561) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. Uchwałą Nr [...] wszczęło w dniu 29 lipca 2016 r. postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej uchwały Rady Miasta Z.

Organ nadzoru badając przedmiotową uchwałę stwierdził, że w Wieloletniej Prognozie Finansowej Miasta Z. (w poz. 6 - kwota długu) wykazano nieprawidłową kwotę długu. Na koniec 2016 r. wykazano, bowiem prognozowaną kwotę długu w wysokości 396.175.318 zł, tj. zaniżoną o 95.380.000 zł. Przyczyną braku zachowania realistyczności wieloletniej prognozy finansowej w zakresie kwoty długu Miasta Z. było zaniechanie zaliczenia do tytułów dłużnych Miasta Z. (oraz niewykazanie w Wieloletniej Prognozie Finansowej na lata 2016 - 2028) zobowiązań wynikających z zawartych umów o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanych z finansowaniem inwestycji pn. "Modernizacja Stadionu im, [...] w Z.", które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki. Miasto Z. w 2011 r. zawarło 23 umowy inwestycyjne, na podstawie których Fundusz Inwestycyjny zobowiązał się udzielić spółce "A". wsparcia finansowego na lata 2011 - 2020 przy realizacji inwestycji pn. "Modernizacja Stadionu im. [...] w Z." poprzez objęcie udziałów za wkład pieniężny w podwyższonym kapitale zakładowym "A" w Z.

W dniu zawarcia umów inwestycyjnych Miasto Z. zobowiązało się do zawarcia umów sprzedaży zwiększonych udziałów oraz dobrowolnego poddania się egzekucji, co do obowiązku zapłaty ceny sprzedaży udziałów obejmującej kwotę początkową i skapitalizowanych odsetek oraz opłatę za przedterminową spłatę.

Na podstawie wyżej wymienionych 23 umów Miasto Z. nabyło od Funduszu 1.907.600 udziałów w spółce Stadion w Z. o wartości 95.380.000 zł.

W ocenie organu nadzoru mechanizm sfinansowania potrzeb inwestycyjnych Miasta Z., związanych z modernizacją stadionu trzeba rozpatrywać jako konstrukcję montażu finansowego i w związku z tym należy stwierdzić, iż Miasto zaciągnęło w istocie w Funduszu Inwestycyjnym pożyczkę na sfinansowanie inwestycji polegającej na modernizacji stadionu, która zamieniona została na udziały, których właścicielem został Fundusz Inwestycyjny. Umowa sprzedaży zwiększonych udziałów jest końcowym etapem całej operacji finansowej, w której kluczowym momentem było przejęcie udziałów przez Fundusz i gwarantowany ich odkup przez Miasto Z.

Umowy sprzedaży związane były z pozyskaniem środków przez Miasto na finansowanie robót budowlanych w okresie dłuższym aniżeli rok, a to kwalifikuje je do umów nienazwanych - zaliczanych do długu publicznego. Zdaniem organu nadzoru zobowiązania wynikające z zawartych umów kwalifikują się więc do umów nienazwanych, które zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, zaliczane są do państwowego długu publicznego. Zgodnie bowiem z wyżej wymienionym przepisem rozporządzenia do kategorii kredytów i pożyczek zalicza się również "umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego, papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona, umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, a także umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu".

Według organu nadzoru dla zasadności zakwalifikowania takich umów do długu publicznego najistotniejsze znaczenie ma rzeczywisty zamiar stron. Nie było nim jedynie nabycie udziałów w spółce Stadion Z., lecz wynikające z umów intencyjnych wsparcie finansowania inwestycji pn. "Modernizacja Stadionu im. [...] w Z.".

Zdaniem organu nadzoru zatem treść umów oraz zamiar stron wskazuje, że umowy wsparcia finansowania inwestycji pn. "Modernizacja Stadionu im. [...] w Z." powinny być zaliczone do państwowego długu publicznego, o którym mowa w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego.

Następnie organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 72. ust. 1 ustawy o finansach publicznych państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących tytułów:

1. wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne;

2. zaciągniętych kredytów i pożyczek;

3. przyjętych depozytów;

4. wymagalnych zobowiązań:

a) wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych,

b) uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych będącą dłużnikiem.

Powołując się na przepis art. 226 ust. 1 pkt 6 wyżej wymienionej ustawy organ nadzoru wskazał, że wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego.

Po uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego, realistyczna kwota długu wykazanego w wieloletniej prognozie finansowej Miasta Z. na koniec 2016 r. powinna być wyższa o 95.380.000 zł, gdyż wynosi faktycznie 491.555.318 zł (396.175.318 zł + 95.380.000 zł).

W skardze na uchwałę organu nadzoru, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik skarżącego zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1. art. 85 w zw. z art. 86 i art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446) - poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Z. pomimo braku do tego przesłanek i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w oparciu o dokonaną ocenę uchwały na podstawie innych niż zgodność z prawem kryteriów;

2. art. 72 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego - poprzez błędną wykładnię i zastosowanie poprzez przyjęcie, że Miasto Z. było zobowiązane wliczać do kwoty długu wykazywanej w Wieloletniej Prognozie Finansowej Miasta Z. na lata 2016-2028 zobowiązania wynikające z zawartych umów o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanych z finansowaniem inwestycji pn. "Modernizacja Stadionu im. [...] w Z.";

3. art. 226 ust. 1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych - poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie poprzez przyjęcie, że brak wliczenia do kwoty długu wykazywanej w Wieloletniej Prognozie Finansowej Miasta Z. na lata 2016-2028 zobowiązań wynikających z zawartych umów o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanych z finansowaniem inwestycji pn. "Modernizacja Stadionu im. [...] w Z." spowodował brak zachowania realistyczności wieloletniej prognozy finansowej w zakresie kwoty długu Miasta Z.;

4. art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ) poprzez istotne braki formalne uzasadnienia faktycznego.

Stawiając powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wywodził, że rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w oparciu o pogląd, iż zawarte przez Miasto Z. umowy związane z finansowaniem inwestycji pn. "Modernizacja Stadionu im. [...] w Z." są umowami nienazwanymi i w związku z tym wynikające z nich zobowiązania powinny być zaliczane do tytułów dłużnych w rozumieniu rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego. Pogląd taki jest jego zdaniem błędny. Zgodnie z treścią § 3 pkt 2 wskazanego rozporządzenia do tytułów dłużnych zalicza się : kredyty i pożyczki, przy czym do tej kategorii zalicza się również umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego, papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona, umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, a także umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu, z uwzględnieniem podziału na:

1. krótkoterminowe - o pierwotnym terminie zapłaty nie dłuższym niż rok lub podlegające spłacie na żądanie,

2. długoterminowe - o pierwotnym terminie zapłaty dłuższym niż rok.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że zawarte przez Miasto Z. umowy nie mieszczą się w kategorii umów wymienionych w cytowanym wyżej przepisie. Umowy te są typowymi umowami nazwanymi. Zgodnie z doktryną umową nienazwaną (contractus innominati) jest umowa, która nie została uregulowana w kodeksie cywilnym czy w innym akcie prawnym. Umowa sprzedaży do takich umów się nie zalicza. Jest to typowa umowa nazwana (contractus nominati). Jej podstawowe cechy zostały szczegółowo określone w kodeksie cywilnym. Przedmiotem umów zawartych przez Miasto Z. była sprzedaż udziałów w spółce "A" w Z. sp. z o.o. Możliwość sprzedaży udziałów spółki z ograniczoną odpowiedzialnością przewiduje również kodeks spółek handlowych. Umowy te nie należą do wspomnianych w powyższym rozporządzeniu umów nienazwanych o terminie zapłaty dłuższym niż rok związanych z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu. Są to bowiem umowy nazwane. Zawarte przez Miasto umowy nie są też umowami sprzedaży, w których płatność rozłożona została na raty. W każdej z zawartych umów przewidziana jest płatność jednorazowa. Dyskusyjne jest czy Minister Finansów w swoim rozporządzeniu odniósł się do wszystkich form finansowania potrzeb inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego. Z pewnością tak nie jest. Nie można jednak zgodzić się z dokonywaniem rozszerzającej wykładni zawartych w rozporządzeniu przepisów. Nie można także czynić jednostkom samorządu terytorialnego zarzutu z faktu, iż z ewentualnych "luk" w rozporządzeniu korzystają.

Pełnomocnik skarżącego podniósł także, że stanowisko organu nadzoru stoi w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym przez Krajową Radę Regionalnych Izb Obrachunkowych w raporcie zatytułowanym "Niestandardowe instrumenty finansowania potrzeb budżetowych jednostek samorządu terytorialnego", Łódź 2016 s. 23 -24.

Ponadto pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że w stanowisku organu nadzoru zachodzi wewnętrzna sprzeczność, gdyż sam nazywa on zawarte przez Miasto Z. umowy umowami sprzedaży a potem stwierdza, że są to umowy nienazwane. Dlatego też jego zdaniem organ nadzoru dokonał błędnej wykładni i zastosowania art. 72 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego.

Dalej pełnomocnik skarżącego wskazał, że organ nadzoru dokonał oceny prawnej uchwały Rady Miasta Z. nie w oparciu o faktyczną jej treść, ale o domniemanie takiego a innego zamiaru stron umów, czym wykroczył poza wynikające z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym kryterium zgodności z prawem, naruszając tym samym kompetencje nadzorcze regionalnej izby obrachunkowej wynikające z art. 86 i 87 ustawy o samorządzie gminnym.

Pełnomocnik skarżącego nie zgodził się także z zarzutem braku realistyczności wieloletniej prognozy finansowej. Jego zdaniem organ nadzoru w żaden sposób nie sformułował kryterium oceny tej realistyczności, podobnie jak nie uczynił tego ustawodawca. Z samego faktu, iż w prognozie nie ujęto w jednej z pozycji pewnych kwot nie wynika od razu brak jej realistyczności. Organ nadzoru nie wyjaśnił w jaki sposób brak ujęcia w jednej z rubryk określonej kwoty długu (nawet jeśli mielibyśmy do czynienia z faktyczną nieprawidłowością) implikuje brak realistyczności prognozy. Organ nadzoru nie wziął pod uwagę faktu ,iż zobowiązania wynikające z zawartych przez Miasto Z. umów zostały i tak ujęte w wieloletniej prognozie finansowej a tym samym odzwierciedlony był ich wpływ na prognozowaną sytuację finansową Miasta Z. Dlatego też między innymi z tego względu Wieloletnią Prognozę Finansową Miasta Z. na lata 2016-2028 należy uznać za realistyczną. W tym kontekście więc organ nadzoru błędnie zastosował art. 226 ust. 1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych, gdyż zawarta w nim norma odnosząca się do realistyczności wieloletniej prognozy finansowej adresowana jest w pierwszym rzędzie do organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, a nie stanowi dodatkowego kryterium nadzorczego regionalnych izb rachunkowych.

Na koniec pełnomocnik skarżącego uzasadniając zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, wskazał, że organ nadzoru w uzasadnieniu odnosząc się do zawartych przez Miasto Z. umów powinien był wskazać ich oznaczenie, daty zawarcia, strony, a tego nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organ nadzoru wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi, a jeżeli Sąd nie podzieliłby tego stanowiska to o jej oddalenie, gdyż skarga jest bezzasadna (w tej kwestii podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację zawartą w zaskarżonej uchwale).

Natomiast uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi pełnomocnik organ nadzoru stwierdził, że Kolegium Izby podjęło zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu 29 lipca 2016 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Miastu Z. w dniu 24 sierpnia 2016 r. Najwcześniej w tej dacie akt nadzoru mógł wywołać skutek w postaci wstrzymania wykonania kwestionowanej uchwały. Jednakże zarządzeniem Prezydenta Z. z dnia 10 sierpnia 2016 r., nr [...], w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta Z. na lata 2016-2028 zwiększono kwotę długu poprzez uznanie poszczególnych umów jako tytuły dłużne, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego. Zwiększenie dotyczyło umów sprzedaży, których przedmiotem było udzielenie przez Fundusz Inwestycyjny wsparcia finansowego celem realizacji inwestycji pn. "Modernizacja Stadionu im. [...] w Z.". Zatem zdaniem pełnomocnika organu nadzoru uchwała o wieloletniej prognozie finansowej Miasta Z. została zmieniona w materii objętej rozstrzygnięciem nadzorczym jeszcze przed doręczeniem tego rozstrzygnięcia. Zmiana uchwały miała charakter dobrowolny i wynikała z zastosowania się do wniosku nr 6 wystąpienia pokontrolnego Izby z dnia 21 marca 2016 r. Rada Miasta Z. podjęła uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium Izby dopiero w dniu 12 września 2016 r. w sytuacji, gdy uchwała o zmianie wieloletniej prognozy finansowej, której nieważność stwierdziło Kolegium Izby z powodu braku zaliczenia zobowiązań do długu została wyeliminowana z obrotu prawnego zarządzeniem Prezydenta Miasta Z. z dnia 10 sierpnia 2016 r. Na dzień podejmowania przez Radę Miasta Z. uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie istniała w porządku prawnym uchwała w sprawie wieloletniej prognozy finansowej Miasta Z., nie uwzględniająca kwoty długu wynikającej z umów sprzedaży, których przedmiotem było udzielenie przez Fundusz Inwestycyjny wsparcia finansowego celem realizacji inwestycji pn." Modernizacja Stadionu im. [...] w Z.

Na poparcie swojego stanowiska pełnomocnik organ nadzoru powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2357/11 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. sygn. akt W5/94 (OTK 1994 Nr 2, poz.44), zgodnie z którym orzekanie co do istoty sprawy ma miejsce wówczas, gdy przepisy aktu nie przestały obowiązywać, a więc mogą być dalej stosowane w odniesieniu do sytuacji poprzedzającej uchylenie lub zmianę aktu. O ile uchwała już nie obowiązuje i nie można jej stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości to brak jest substratu zaskarżenia. Uchwała w sprawie wieloletniej prognozy finansowej nie jest aktem prawa miejscowego, jej uchylenie względnie zmiana powoduje, że nie można jej stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy).

Natomiast z treści art. 3 § 1 i 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: P.p.s.a.) wynika uprawnienie sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności publicznej i stosowania środków określonych w ustawie. Kontrola działalności dotyczy również orzekania w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie powzięcia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Stosownie do art. 148 P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na akt nadzoru uchyla ten akt, a w przypadku nieuwzględnienia skargi, na ogólnej zasadzie wynikającej z treści art. 151 P.p.s.a. oddala skargę. Art. 148 P.p.s.a. nie określa podstaw uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru. Przepis regulujący te kwestie nie znajduje się również w ustawach samorządowych, należy zatem stwierdzić, iż podstawą takiego uchylenia może być każde naruszenie prawa, czy to o charakterze procesowym czy też materialnoprawnym (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T.Woś, H.Krysiak-Molczyk, M.Romańska, Warszawa 2005, s. 466).

Art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa przesłanki nieważności aktu organu gminy wskazując, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne.

O nieważności uchwały lub zarządzenia orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie wskazanym w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, może jedynie zaskarżyć je do sądu administracyjnego zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do wniosku pełnomocnika organu nadzoru o odrzucenie skargi. Sąd bowiem nie podzielił jego argumentacji w tym zakresie. Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca

2013 r., sygn. akt II GSK 2357/11, na które powołuje się pełnomocnik organu nadzoru dotyczy de facto innego stanu faktycznego i prawnego. Uchwała Rady Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta Z. na lata 2016-2028 nie została bowiem uchylona przez Radę Miasta Z., a więc w dacie wniesienia skargi nadal istniała ona w porządku prawnym, nie zmienia tego faktu wydane przez Prezydenta Miasta Z. zarządzenie z dnia 10 sierpnia 2016 r., nr [...]. Ponadto przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze regionalnej izby obrachunkowej, które nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tych też względów Sąd orzekający stanął na stanowisku, że nie można strony skarżącej pozbawić merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że mechanizm sfinansowania potrzeb inwestycyjnych Miasta Z., związanych z modernizacją Stadionu im. [...]w Z. należy rozpatrywać, jako konstrukcję montażu finansowego i w związku z tym należy stwierdzić, iż skarżący w istocie zaciągnął w Funduszu Inwestycyjnym zobowiązanie o cechach pożyczki na sfinansowanie inwestycji polegającej na modernizacji stadionu, która zamieniona została na udziały, których właścicielem został Fundusz Inwestycyjny. Umowy odsprzedaży Miastu Z. zwiększonych udziałów są końcowym etapem całej operacji finansowej, w której kluczowym momentem było przejęcie udziałów przez Fundusz Inwestycyjny i gwarantowany ich odkup przez Miasto Z. Umowy zwiększenia udziałów związane były z pozyskaniem przez skarżącego środków na finansowanie robót budowlanych w okresie dłuższym aniżeli rok, a to kwalifikuje je do umów nienazwanych, zaliczanych do długu publicznego.

Zdaniem Sądu na zastosowaną przez skarżącego konstrukcję montażu finansowego należy spojrzeć kompleksowo, a nie fragmentarycznie. Istotą zastosowania powyższej konstrukcji montażu finansowego nie była bowiem sprzedaż udziałów w spółce "A" w Z. sp. z o.o., ale uzyskanie środków finansowych przez skarżącego na modernizację stadionu. Zatem 23 umowy inwestycyjne zawarte przez skarżącego należało ocenić przez pryzmat rzeczywistego zamiaru stron. Natomiast rzeczywistym zamiarem stron nie było jedynie nabycie podwyższonych udziałów w spółce "A" Z., lecz wynikające z umów intencyjnych wsparcie finansowania inwestycji pn. "Modernizacja Stadionu im. [...] w Z.". Ponadto umowy sprzedaży udziałów w istocie stanowiły końcową cześć całej operacji.

Z tych też względów Sąd nie podzielił argumentacji autora skargi, że zawarte przez Miasto Z. umowy odsprzedaży udziałów to umowy nazwane sprzedaży, uregulowane w kodeksie cywilnym, a nadto w kodeksie spółek handlowych.

Natomiast w ocenie Sądu zobowiązania skarżącego wynikające z zawartych umów kwalifikują się więc do umów nienazwanych, które w myśl § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, zaliczane są do państwowego długu publicznego. Zgodnie bowiem ze wskazanym przepisem do kategorii kredytów i pożyczek zalicza się również "umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego, papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona, umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, a także umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu". (podkreślenie Sądu). Z kolei w myśl art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek.

Należy więc zgodzić się z organem nadzoru, że rejestracja udziałów spółki "A" na koncie Funduszu Inwestycyjnego z jednoczesnym obowiązkiem ich odkupu przez Miasto Z. miała na celu uniknięcie spłacenia długu w formie pieniężnej, co wiązałoby się z obligatoryjnym zastosowaniem art. 243 ustawy o finansach publicznych, ale w formie majątkowej, tj. odkupu udziałów, co zalicza się do wydatków majątkowych nie związanych z długiem publicznym. Nie ulega więc wątpliwości, że cała operacja miała charakter montażu finansowego polegającego na uzyskaniu środków z Funduszu Inwestycyjnego i przeznaczeniu ich na modernizację stadionu poprzez zamianę długu pierwotnego w postaci pieniężnej na udziały w spółce z jednoczesnym obowiązkiem ich odkupu. Ponadto Sąd zauważa, że stanowisko Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych, na które powołuje się pełnomocnik skarżącego nie ma charakteru wiążącego dla regionalnych izb obrachunkowych, które wykonując swoje zadania są samodzielne.

W świetle powyższych rozważań niezasadny okazał się więc zarzut naruszenia art. 72 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 85 w zw. z art. 86 i art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Organ nadzoru skontrolował bowiem uchwałę Rady Miasta Z. na podstawie kryterium zgodności z prawem, wyraźnie wskazując w sentencji uchwały naruszone przepisy prawa.

Przechodząc z kolei do zarzutu naruszenia art. 226 ust. 1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych wskazać należy, że wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego jest prognozą wieloletniego budżetu jednostki samorządowego terytorialnego poszerzoną o prognozy finansowe wieloletnich programów finansowych z udziałem środków europejskich, wieloletnie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, a także inne wieloletnie umowy oraz gwarancje i poręczenia. Wymaga się, aby była realistyczna, co oznacza, że powinna opierać się na przesłankach umożliwiających realną ocenę kształtowania się w sytuacji finansowej danej jednostki samorządu terytorialnego w okresie, którego ma dotyczyć wieloletnia prognoza finansowa. Ustawa nie wymienia takich przesłanek, a więc ocena przyszłej sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego należy całkowicie do jej organu stanowiącego (patrz: Cezary Kosikowski, komentarz do art. 226, Nowa ustawa o finansach publicznych. Komentarz, LexisNexis).

Niemniej Sąd podziela pogląd, że chociaż przesłanka realizmu wieloletniej prognozy finansowej z art. 226 ustawy o finansach publicznych adresowana jest do jednostki samorządu terytorialnego to możliwe jest wykazanie przez organ nadzoru naruszenia tego przepisu, ale w powiązaniu z naruszeniem innego przepisu prawnego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Szczecinie z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 1129/13; w Warszawie z dnia 11 marca

2014 r., sygn. akt V SA/Wa 262/14). Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ nadzoru w sentencji uchwały powiązał naruszenie tego przepisu z naruszeniem art. 72 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w związku § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego. Zaś brak realistyczności wieloletniej prognozy finansowej wynika z faktu, iż prognoza kwoty długu, stanowiąca istotny i obligatoryjny element tej prognozy nie zawierała wszystkich tytułów dłużnych. Skarżący do kwoty długu nie zaliczył bowiem długu zaciągniętego w związku z modernizacją stadionu.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Pełnomocnik skarżącego wskazywał na istotne, jego zdaniem, braki formalne uzasadnienia faktycznego, gdyż organ nadzoru odnosząc się do zawartych przez Miasto Z. umów powinien był wskazać ich oznaczenie, daty zawarcia, strony, a tego nie uczynił. Należy jednak zauważyć, że spór dotyczy wyłącznie okoliczności, czy kwota zobowiązań, wynikająca z tych umów, winna zostać zaliczona do kwoty długu ujętej w wieloletniej prognozie finansowej Miasta Z. Natomiast poza sporem jest istnienie tych umów. Ponadto w treści wystąpienia pokontrolnego z dnia 21 marca 2016 r., stanowiącego integralną cześć akt postępowania nadzorczego, został szczegółowo opisany stan faktyczny dotyczący zawarcia 23 umów inwestycyjnych oraz 23 umów sprzedaży (str. 9-12 wystąpienia pokontrolnego). Wystąpienie pokontrolne zostało skarżącemu doręczone. Dlatego też Sąd uznał, że nie są to istotne braki uzasadnienia faktycznego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.