Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1037/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 35  ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie: SWSA Ewa Michna SWSA Mariusz Kotulski Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na uchwałę Nr XXX/174/05 Rady Gminy Lipinki z dnia 31 marca 2005 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Lipinki stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie Statutu Sołectwa Bednarskie stanowiącego Załącznik Nr 7 do uchwały


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu pismem z dnia 7 czerwca 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXX/174/05 Rady Gminy Lipinki z dnia 31 marca 2005 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw w Gminie Lipinki – w odniesieniu do Statutu Sołectwa Bednarskie, stanowiącego Załącznik numer 7 do uchwały. Jako podstawę prawną zaskarżenia Prokurator wskazał art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa Bednarskie społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości w odniesieniu do Statutu Sołectwa Bednarskie, stanowiącego Załącznik numer 7 do uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Stosownie do art. 35 ust. 1 powołanej ustawy organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi z kolei, iż zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7. Utworzenie jednostki pomocniczej gminy wymaga określenia przez radę gminy organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Następstwem utworzenia jednostki pomocniczej jest konieczność uchwalenia jej statutu. O ile utworzenie jednostki pomocniczej na podstawie ustawy o samorządzie gminnym ma charakter fakultatywny i mieści się w sferze swobody rady gminy, to już ustalając organizację i zakres działania jednostki pomocniczej w statucie tej jednostki rada gminy nie dysponuje niczym nieskrępowaną swobodą. Granice tej swobody wyznaczają bowiem przede wszystkim przepisy ustawy o samorządzie gminnym, którymi rada jest związana. Przepisy art. 5 ust. 2 oraz 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie pozostawiają żadnych wątpliwości, iż uchwały dotyczące statutów jednostek pomocniczych powinny były zostać podjęte dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tych jednostek pomocniczych, których samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutami. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany. Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być przy tym rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Konsultacje z mieszkańcami stanowią zatem obligatoryjny element zarówno procedury uchwalania statutu jednostki pomocniczej, jak i dokonywania w nim zmian niezależnie od tego, jakich kwestii projektowane zmiany dotyczą. Chodzi przy tym o konsultacje rzeczywiste, dające możliwie wszystkim zainteresowanym mieszkańcom szansę na zapoznanie się z projektowaną uchwałą i na wyrażenie w tej sprawie swojego stanowiska. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy rada gminy powinna określić odrębną uchwałą podjętą stosownie do przepisu art. 5a ust. 2 u.s.g.

Dalej Prokurator wskazał, że Rada Gminy Lipinki podejmując zaskarżoną uchwałę nie poddała projektów przyjętych nią statutów konsultacjom z mieszkańcami, przeprowadzonym w trybie, który powinna określić w uchwale podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały. Co więcej, Rada Gminy Lipinki w ogóle nie podjęła wymaganej normą art. 5a ust. 2 u.s.g. uchwały ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Tymczasem uchwała taka, określając między innymi podmiot uprawniony do inicjowania konsultacji, sposób i formę tych konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników, sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej, stanowi podstawę przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej. Nie spełnia wymogu np. poddanie projektu statutu konsultacji poprzez samo tylko ogłoszenie na stronie internetowej z możliwością kierowania uwag do opublikowanego projektu uchwały w sytuacji, gdy trybu tych konsultacji, wbrew wymogom ustawowym, nie określono w odrębnej uchwale.

W ocenie Prokuratora projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć, oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także – rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Takich rozważań organ stanowiący nie przeprowadził. Co jednak najistotniejsze w niniejszej sprawie, Rada Gminy Lipinki nie podjęła wymaganej art. 5a u.s.g. uchwały określającej tryb przeprowadzania konsultacji, co przemawia jednoznacznie za uznaniem, iż zaskarżona uchwała narusza art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skoro wymogiem ustawowym w zakresie trybu uchwalania statutu jednostki pomocniczej jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, to już z tej regulacji wynika też obowiązek rady gminy posiadania szczegółowej dokumentacji wykazującej legalność jej działań, i to dokumentacji, z której treści wynikać powinno prowadzenie konsultacji w sposób sformalizowany, określony w wydanej uprzednio na podstawie art. 5a u.s.g. uchwale dotyczącej zasad ich przeprowadzania. Faktu poprzedzenia zaskarżonej uchwały konsultacjami nie można uzasadniać li tylko i wyłącznie domniemaniem praworządności działań organu administracji. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Rada Gminy Lipinki podejmując zaskarżoną uchwałę nie wskazała regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Jakkolwiek wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, to jednak ich brak lub ich przeprowadzenie w sposób prowizoryczny, niedający mieszkańcom realnej możliwości wyrażenia swojej opinii, należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej. Norma art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie zaś wskazuje, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W konkluzji Prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Lipinki podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lipinki wniosła o oddalenie skargi w całości, oceniając zarzut skargi jako niezasadny. Organ przyznał, że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenia statutów sołectw w Gminie Lipinki nie obowiązywała uchwała dotycząca konsultacji społecznych. Niemniej jednak – zdaniem organu – nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi, jakoby determinowało to niemożność faktycznego przeprowadzenia takich konsultacji, które spełniłyby wymóg z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. dla ważności przyjętych przez radę gminy statutów jej jednostek pomocniczych wymaga faktycznego przeprowadzenia w tym zakresie stosownych konsultacji społecznych, przedmiotem badania winien być zatem fakt i przebieg rzeczywiście przeprowadzonych konsultacji, niezależnie od tego czy zrealizowane one zostały w oparciu o procedurę przewidzianą w odrębnej uchwale. Przepis art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Przepis ten nie pozostawia żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany. Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. W niniejszej sprawie przed podjęciem zaskarżonej uchwały przez Radę Gminy Lipinki przeprowadzono konsultacje społeczne projektu uchwały w sprawie uchwalenia statutów Sołectw w Gminie Lipinki na poszczególnych zebraniach wiejskich. W sołectwie Bednarskie konsultowano proponowany statut na zebraniu w dniu 26 lutego 2005 r. Projekt zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenia statutu sołectwa, po jego opracowaniu w Urzędzie Gminy Lipinki, był przekazany do Sołtysa Sołectwa, również w ramach konsultacji społecznych Rada Sołecka zapoznała się z treścią projektu uchwały. Ponadto projekt był dostępny u Sołtysa wsi do wglądu mieszkańców. Ponadto sami mieszkańcy sołectwa byli zawiadomieni o terminie Zebrania Wiejskiego, na którym miał być omawiany projekt przedmiotowej uchwały w sposób zwyczajowo przyjęty tj. na tablicach ogłoszeń i tzw. pismem w obieg (przekazywanym do każdego domu). Natomiast na samym Zebraniu Wiejskim, był przedstawiany projekt uchwały i zarządzono przeprowadzenie dyskusji w tym względzie, po czym projekt uchwały Rady w sprawie statutu sołectwa był pozytywnie zaopiniowany przez Zebranie Wiejskie. Władze Gminy Lipinki wypełniły zatem dyspozycje art. 35 ust. 1 u.s.g. i faktycznie przeprowadziły konsultacje społeczne zaskarżonej uchwały z mieszkańcami właściwego sołectwa. Projekt statutu sołectwa nie tylko był podany do publicznej wiadomości mieszkańcom sołectwa, ale również przekazano mieszkańcom konieczne wyjaśnienia w tym przedmiocie, a ponadto stworzono mieszkańcom na zebraniu wiejskim realne możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji. Z tego względu konsultacje, jakie przeprowadzone zostały przed podjęciem zaskarżonej uchwały, należy uznać za wystarczające i spełniające wymogi przewidziane w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Organ dodał, że obecnie jest przygotowany nowy projekt statutu sołectwa, który zostanie poddany konsultacjom społecznym w trybie uchwały nr XXXVII/320/2014 Rady Gminy Lipinki z dnia 28 kwietnia 2014 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy Lipinki (Dz. U. Województwa Małopolskiego z 2014 r. poz. 2726 ze zm.). Planowany termin przedłożenia projektu uchwały na sesję Radę Gminy Lipinki to miesiąc październik 2022 r. W piśmie procesowym złożonym w toku postępowania sądowoadministracyjnego organ wskazał, że nowa uchwała w sprawie statutu sołectwa została podjęta. W związku z tym, wobec utraty mocy wiążącej przez uchwałę zaskarżoną, organ wniósł o umorzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559, dalej "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

W pierwszej kolejności trzeba zauważyć – jako że ma to związek z dopuszczalnością skargi – iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA). Zaskarżona uchwała ma wskazane znamiona aktu prawa miejscowego.

Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi przede wszystkim art. 35 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem – w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 maja 2001 r. – organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Ustanowiony przez ustawodawcę wymóg proceduralny, zawarty w formule "po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami", powinien być spełniony z uwzględnieniem dyspozycji art. 5a ust. 2 u.s.g. – przepis ten stanowi, że zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 listopada 2021 r., III SA/Kr 756/21, CBOSA).

Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej rzecz ujmując, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany. Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Ustalenie, że konsultacje zostały przeprowadzone w rozumieniu art. 35 ust. 1 u.s.g., może nastąpić wyłącznie przez stwierdzenie zgodności pomiędzy regulacjami uchwały z art. 5a ust. 2 u.s.g. a procedurą konsultacyjną faktycznie przeprowadzoną przez organ gminy (por. cytowany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 listopada 2021 r. oraz powołane tam orzecznictwo).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały z dnia 31 marca 2005 r. nie było w obrocie prawnym uchwały ustalającej na terenie Gminy Lipinki zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Wynika to zarówno z przedłożonej dokumentacji, jak i z odpowiedzi na skargę, w której stwierdzono, że w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały w Gminie Lipinki nie obowiązywała odrębna uchwała w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Dopiero w dniu 28 kwietnia 2014 r. Rada Gminy Lipinki podjęła uchwałę w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Lipinki. Zatem w istocie nie zostały przeprowadzone, w sposób wymagany prawem, konsultacje społeczne projektu statutu z mieszkańcami sołectwa.

Z analizy przedłożonego do akt protokołu z zebrania wiejskiego wynika, że kwestia statutu była na zebraniu wzmiankowana. Pozostałe twierdzenia organu wskazujące na okoliczność faktycznego przeprowadzenia konsultacji nie znajdują pełnego odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Zdaniem Sądu, nawet założywszy ich prawdziwość, podzielić należy zreferowane wyżej stanowisko Prokuratora, że – abstrahując od braku uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji – czynności podejmowane na zebraniach wiejskich również w sensie czysto faktycznym nie miały znamion rzeczywistych i miarodajnych konsultacji społecznych.

Podjęcie zaskarżonej uchwały bez przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji z mieszkańcami, w trybie określonym uprzednio w stosownej uchwale, stanowi – w ocenie Sądu – istotne naruszenie powołanych przepisów, w szczególności art. 35 ust. 1 in fine u.s.g., które samo przez się przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności we wskazanym przez Prokuratora zakresie, tj. w zakresie Statutu Sołectwa Bednarskie stanowiącego Załącznik Nr 7 do uchwały.

Odnosząc się do podniesionej przez organ w toku postępowania sądowoadministracyjnego okoliczności podjęcia nowej uchwały w przedmiocie statutu sołectwa i tym samym utraty mocy wiążącej przez uchwałę zaskarżoną – podkreślić należy, że okoliczność ta nie eliminuje potrzeby rozstrzygnięcia o nieważności uchwały zaskarżonej ani nie czyni niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje bowiem skutek ex tunc, co, hipotetycznie rzecz ujmując, może mieć znaczenie dla kwalifikacji prawnej zdarzeń, które naówczas – tj. w czasie, gdy ona pozostawała w obrocie prawnym – zaistniały (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11, CBOSA). Nie było zatem podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.