Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1756/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 3 pkt 1 art. 51 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. i M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 551/18 w sprawie ze skargi A. J. i M. J. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 sierpnia

2018 r., sygn. akt II SA/Kr 551/18 oddalił skargę A. J. i M. J. (dalej określanych jako skarżący) na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i urządzeniami, wybudowanego na działce nr [...] w obrębie [...] w [...] oraz udzielił B. i M. M. (dalej określanym jako inwestorzy) pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie tego budynku, a także nałożył na nich obowiązek uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania obiektu decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie.

Skarżący oraz T. J. i M. J. wnieśli odwołanie od tej decyzji do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który jednak powołaną decyzją z dnia [...] marca 2018 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania. Zauważył, że w toku realizacji inwestycji inwestorzy dopuścili się istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2001 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2002 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

W postępowaniu odwoławczym Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. uchylił tę decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 30 września 2014 r., a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Skarżący wniósł skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1187/14 uchylił decyzje organów obu instancji. Wyrok ten, w wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez inwestorkę, został jednak uchylony, a skarga oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1343/15.

Wcześniej jeszcze Starosta [...], zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy decyzją z dnia 28 stycznia 2014 r., uchylił decyzję własną z dnia [...] września 2001 r. udzielającą inwestorom pozwolenia na budowę.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że w wykonaniu nałożonych obowiązków inwestorzy przedłożyli organowi projekt budowlany, który uwzględniał zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Nawiązując do art. 51 ust. 4 ustawy podkreślił, że przedmiotem decyzji wydawanej na podstawie tego przepisu jest wyłącznie sprawdzenie, czy został wykonany nałożony wcześniej obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, ewentualnie wykonania określonych robót budowlanych. Jego zdaniem zaś zamienny projekt budowlany przedłożony przez inwestorów odpowiada wymogom określonym w przepisach prawa.

Następnie organ zaznaczył, że działka inwestorów położona jest w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol [...]), zgodnie z uchwałą nr XXXIII/199/2004 Rady Miasta Limanowej z dnia 10 grudnia 2004 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Limanowa w obrębie granic administracyjnych miasta z wyłączeniem terenu osiedla "Marsa" (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego Nr 443, poz. 5084, ze zm.). W jego ocenie zgodne z tym planem są zarówno usytuowanie budynku na działce w zakresie odległości jego ścian od granic z działkami sąsiednimi, jak i rozwiązania przedstawione w projekcie budowlanym zamiennym.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie do argumentów podnoszonych przez skarżących, m.in. co do konieczności wyjaśnienia kwestii własnościowych. Według niego wpis ostrzeżenia w księdze wieczystej o niezgodności jej treści z rzeczywistym stanem prawnym nie niweczy skutków prawa własności ujawnionego w księdze.

Skarżący złożyli skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, ponawiając zarzuty zawarte w odwołaniu i akcentując, że mapa do celów projektowych została wykonana niewłaściwie, obejmuje zdezaktualizowane dane i nie spełnia wymogów art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, nawiązując do dotychczas prezentowanych racji.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 1 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na wstępie omówił zasady postępowania legalizacyjnego w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skonstatował, że inwestorzy dopuścili się takich odstępstw i że zostali zobowiązani do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, co przesądzono wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1343/15. Podzielił jednak pogląd organów, iż projekt przedstawiony przez inwestorów spełniał kryteria określone w art. 35 ust. 1 ustawy i nie narusza postanowień planu miejscowego, także jeżeli chodzi o przewidzianą w planie minimalną odległość linii zabudowy od krawędzi jezdni. W myśl planu odległość ta powinna bowiem wynosić 6 m, podczas gdy w przypadku spornej inwestycji zachowano odległość 6,5 m.

Sąd odniósł się do zarzutów skargi które, jak odnotował, koncentrowały się na podważeniu aktualności mapy do celów projektowanych, wykorzystanej do opracowania projektu zagospodarowania działki. Powołując się m.in. na art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy oraz § 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25. poz. 133, dalej powoływanego jako rozporządzenie z 1995 r.) zwrócił uwagę, że projekt ten sporządzony został na kopii mapy do celów projektowych, który przyjęty został do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podkreślił, że mapa przyjęta do zasobu traci swoją aktualność dopiero w momencie złożenia do zasobu kolejnego dokumentu, obrazującego nowy stan faktyczny w terenie, i że musi być uznana za aktualną, jeżeli została opatrzona klauzulą przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stwierdzającą jej przydatność do celów projektowych. Powołał orzecznictwo, w świetle którego organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają ani kompetencji, ani środków do weryfikacji aktualności mapy do celów projektowych.

Rozwijając ten wątek Sąd wyraził pogląd, że umieszczenie w księdze wieczystej ostrzeżenia o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie sprawia, iż mapa staje się nieaktualna. Jego zdaniem zarzuty formułowane przez skarżących w rozpatrywanym zakresie odnoszą się zresztą w istocie do kwestii własnościowych i dotyczą dysponowania przez inwestorów prawem do nieruchomości na cele budowlane. Tymczasem w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 22) przesądzono, że co do zasady w postępowaniu legalizacyjnym inwestorzy nie mają obowiązku złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.).

Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 1 sierpnia 2018 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty materialnoprawne.

Pierwszy zarzut podniósł niewłaściwe zastosowanie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.) w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływanej jako K.p.a.) poprzez zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, mimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do zarzutów podnoszonych przez skarżących w zakresie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zgodności przyjętych przez inwestorów rozwiązań technicznych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz planem miejscowym, a także nie zweryfikowano, czy inwestorzy posiadają tytuł prawny do nieruchomości, na której przeprowadzono prace objęte zamiennym projektem budowlanym.

Kolejny zarzut odniesiono do art. 51 ust. 4 w związku z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy i § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1995 r. Pełnomocnik stwierdził, że przepisy te zostały niewłaściwie zastosowane, co skutkowało uznaniem, że przedłożona przez inwestorów mapa jest dokumentem aktualnym, podczas gdy z innych dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika, że tak nie jest.

Wreszcie pełnomocnik zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 4 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy skutkujące uznaniem, że organy obu instancji nie musiały weryfikować oświadczenia inwestorów o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane w toku postępowania naprawczego.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji, a także odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Pełnomocnik zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił krótko stan faktyczny sprawy, po czym zwrócił uwagę na brak dowodów potwierdzających, że inwestorzy są właścicielami części działki nr [...], na której realizują sporną inwestycję. W tym kontekście powołał się na bliżej nieoznaczone orzecznictwo, w świetle którego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek sprawdzenia, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymóg wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika bowiem z przepisów prawa budowlanego, a mianowicie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy. Tymczasem skarżący wielokrotnie w toku postępowania to prawo podważali.

Pełnomocnik zaznaczył, że do akt sprawy przedłożono wydruk z księgi wieczystej z którego w sposób niebudzący wątpliwości wynika niezgodność stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym dotyczącym prawa własności inwestorów do nieruchomości. Wytknął organom, że mimo to w ogóle nie zbadały kwestii własnościowych działek objętych postępowaniem oraz działek sąsiednich.

W związku z powyższym pełnomocnik wskazał, że złożony przez inwestorów projekt zagospodarowania działki, wbrew wymogom art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy oraz § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 1995 r., sporządzony został na mapie odzwierciedlającej nieaktualny stan faktyczny. Do kontroli organów nadzoru budowlanego (w skardze kasacyjnej mowa o organach architektoniczno-budowlanych) należy zaś kontrola, czy projekt zagospodarowania działki sporządzono na mapie aktualnej.

Pełnomocnik podniósł, że "na sporządzonej mapie" brak jest koryt betonowych oraz przyłączy rur/rynien, czyli elementów na stale złączonych z budynkiem, "którymi inwestycja przekroczyła granicę własności inwestorów". Ponadto mapa ta nie uwzględnia faktycznych zmian ukształtowania terenu, które doprowadziły do zmiany spływu wód opadowych spowodowanych zasypaniem jednej kondygnacji nadziemnej oraz częściowej nieprzejezdności drogi.

W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor skonkludował, że organy w ogóle nie ustaliły stanu faktycznego sprawy, tj. faktycznych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu i innych warunków. Nie nałożyły też na inwestorów obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ponieważ ograniczyły się wyłącznie do zlecenia geodecie czynności, jakimi była aktualizacja mapy dla potrzeb postępowania i pogłębienia podpiwniczenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestorka wniosła o jej oddalenie podnosząc, że inwestorzy są właścicielami działki i legitymują się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast projekt jej zagospodarowania sporządzony został na aktualnej mapie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Związanie tego Sądu podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością dokładnego ich oznaczenia w skardze kasacyjnej.

W tym kontekście odnotowania wymaga, że zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej ograniczają się do zarzutów materialnoprawnych, które nie mogą służyć zwalczaniu ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji, gdyż próby podejmowane w tym zakresie mogą ewentualnie być skuteczne tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., czyli zarzutu procesowego. W konsekwencji, jeżeli zarzut kasacyjny zarzuca naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a jednocześnie nie podważa ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wyrokowania, to jest on sformułowany wadliwie w stopniu, który uniemożliwia efektywną kontrolę instancyjną (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2168/19, LEX nr 2799016).

W przypadku rozpatrywanej skargi kasacyjnej jej autor wprawdzie odniósł jeden z jej zarzutów naruszenia prawa materialnego do przepisów postępowania, które dotyczą ustalania stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym, tj. do art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., lecz nie podważył zasadniczych okoliczności faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia. Nie wskazał mianowicie, w jakim zakresie i z jakich konkretnie powodów błędna jest konkluzja o zgodności przedłożonego przez inwestorów zamiennego projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, w szczególności że projektowany budynek znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a jego odległość od krawędzi jezdni jest większa niż określona w planie odległość minimalna. Podobnie nie zaprzecza, że projekt zagospodarowania terenu, stanowiący element wspomnianego projektu budowlanego zamiennego, został sporządzony na mapie przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego, opatrzonej stosowną klauzulą. Twierdzi natomiast, że mapa ta jest nieaktualna, gdyż niezgodnie z rzeczywistością odzwierciedla przede wszystkim stan prawny nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji połączył te dwie ostatnie kwestie w jedno zagadnienie sporne i rozważył jako pewną całość.

Zasadnie Sąd w punkcie wyjścia nawiązał do okoliczności, które zostały przesądzone na wcześniejszym etapie postępowania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1343/15. W wyniku tego orzeczenia poza sporem pozostaje bowiem, że inwestorzy dopuścili się odstępstwa od ustaleń i warunków udzielonego im pozwolenia na budowę i że w ramach tzw. postępowania naprawczego należało nałożyć na nich obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W końcowym fragmencie uzasadnienia wyroku z dnia 9 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł jednocześnie, iż dalszy bieg postępowania będzie zależał od sposobu, w jaki inwestorzy uczynią zadość temu obowiązkowi, gdyż treść projektu zamiennego, czy raczej jej ocena w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy, stosowanym odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, wpłynie na wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 4 i 5 ustawy. W tych ostatnich przepisach mowa o decyzji wydawanych po upływie terminu do wykonania tego rodzaju obowiązku: m.in. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i nałożeniu obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, stosownie do zastosowanego w niniejszej sprawie art. 51 ust. 4 ustawy oraz o decyzji nakazującej m.in. rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Taką właśnie alternatywę załatwienia sprawy nakreślono w wyroku z dnia 9 lutego 2017 r.

Podkreślenia wymaga zarazem, że w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w zaskarżonej wówczas decyzji Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyczerpująco wypowiedział się o podstawach określających krąg podmiotów biorących udział w postępowaniu naprawczym jako jego strony. W efekcie nie podawano w wątpliwość przysługującego inwestorom prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, koncentrując się na obowiązku przedłożenia przez nich zamiennego projektu budowlanego. Inwestorzy ten obowiązek wykonali, wobec czego postępowanie zasadnie ogniskowało się wokół oceny tego dokumentu.

Pełnomocnik skarżących poprzestał na ogólnym zakwestionowaniu pozytywnej oceny, dokonanej w rozpatrywanym zakresie - w myśl wiążących wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego - m.in. według takich kryteriów przewidzianych w art. 35 ust. 1 ustawy, stosowanym odpowiednio w związku art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, jak zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jak już wspomniano, nie polemizuje zwłaszcza z wnioskiem, że zachowano wszelkie wymagane odległości, w tym tę dzielącą budynek od krawędzi jezdni. Neguje natomiast aktualność mapy zasadniczej, na której sporządzono projekt zagospodarowania działki, twierdząc, że nie odzwierciedla ona rzeczywistego stanu prawnego. Pełnomocnik przeszedł jednak do porządku nad trafnym spostrzeżeniem Sądu pierwszej instancji, w świetle którego decydujące znaczenie w analizowanej materii ma przyjęcie tej mapy do zasobu geodezyjno-kartograficznego, potwierdzone odpowiednią klauzulą.

Pełnomocnik skarżących dostrzegł jedynie, że projekt zagospodarowania działki powinien być sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej, co wynika m.in. z § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1995 r., który został objęty podstawami kasacyjnymi. Uszło natomiast jego uwadze, że mapa zasadnicza, zdefiniowana w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 276, ze zm.) jako wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów, jest elementem państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w rozumieniu art. 2 pkt 10 tej ustawy, czyli zbioru danych geodezyjnych i kartograficznych o oficjalnym czy urzędowym charakterze. W myśl art. 12b powołanej ustawy przyjęcie wszelkich materiałów do zasobu następuje w wyniku ich pozytywnej weryfikacji przeprowadzanej przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Organ ten wydaje materiały przyjęte do zasobu, uwierzytelniając je za pomocą stosownej klauzuli, która daje pewność organowi zatwierdzającemu projekt budowlany, że został on sporządzony na mapie zasadniczej przyjętej do zasobu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1088/18, Legalis nr 2195755).

Dlatego podzielić trzeba pogląd Sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu naprawczym nie można kwestionować treści mapy zasadniczej opatrzonej taką klauzulą. Należy przyjąć, że mapa ta przedstawia aktualny stan faktyczny i prawny odzwierciedlony w zasobie geodezyjnym i kartograficznym. To w odniesieniu do tego stanu, ujawnionego poza postępowaniem naprawczym, sporządzono projekt zagospodarowania działki. Organ nadzoru budowlanego musi się jedynie upewnić, czy projekt budowlany sporządzono z wykorzystaniem aktualnej mapy zasadniczej (opatrzonej klauzulą) i nie może badać jej prawidłowości, gdyż do tego uprawniony został organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, działający w odrębnym trybie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3257/19, LEX nr 2785314).

Sąd pierwszej instancji nie naruszył więc art. 51 ust. 4 w związku z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy, ponieważ zasadnie przyjął, że projekt zagospodarowania działki w ramach projektu budowlanego zamiennego budowlanego został sporządzony na aktualnej mapie.

Podzielić wypada też pogląd Sądu, że bez znaczenia z tego punktu widzenia pozostaje ostrzeżenie wpisane do księgi wieczystej, której treść jest przecież zgodna z danymi ewidencyjnymi wykorzystanymi podczas opracowania projektu zamiennego. Drugorzędną kwestię stanowi dostrzeżona w skardze kasacyjnej nietrafność argumentu powołanego w tym zakresie, odwołującego się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, wedle której organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym nie może zobowiązać inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to przecież, że organ nadzoru budowlanego w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych, gdyż jego brak uniemożliwia legalizację robót budowlanych jako wykonanych bez koniecznego do tego tytułu prawnego do nieruchomości i z naruszeniem prawa własności osób trzecich (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13, LEX nr 1572743).

Jednakże w niniejszej sprawie nie powstały takie wątpliwości co do prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które wymagałyby wyjaśnienia w toku postępowania naprawczego. Stan ujawniony w ewidencji gruntów i budynków oraz państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, w tym na aktualnej mapie zasadniczej, na której sporządzono projekt zagospodarowania działki, pokrywał się wszak z treścią księgi wieczystej nieruchomości inwestorów. Ostrzeżenie wpisane w tej księdze nie znosi zaś domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204), w myśl którego prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3703/18, LEX nr 2677671, a także postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt I CSK 367/10, LEX nr 960497). Organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, które wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej, toteż nie może przeprowadzić dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej, będącym zagadnieniem prawa cywilnego, jakie może rozstrzygnąć jedynie sąd cywilny (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2100/14, LEX nr 2106421). Chybiony więc również okazał się zarzut naruszenia art. 51 ust. 4 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy.

Ostatni z postawionych w skardze kasacyjnych zarzutów, odniesiony do art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, nie jest usprawiedliwiony już tylko z tego powodu, że jego autor nie twierdzi, by Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne niż przewidziane w tym przepisie kryterium zgodności z prawem.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.