Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1251/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 229
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.), Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K., W. M., T. M. i P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 37/10 w sprawie ze skargi K. K., W. M., T. M. i P.M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia (...) października 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 37/10 oddalił skargi K.K., W. M., T. M. i P. M. na decyzję Wojewody M. z dnia (...) października 2009 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

W dniu 13 lutego 2009 r. K. K., W.M., T. M. i P. M. złożyli wniosek o zwrot części działek ewidencyjnych nr (...)o pow. 4840 m2 i nr (...)o pow. 16 171 m2 położonych w obrębie (...) jedn. ewid. P. m. K., objętych księgą wieczystą (...), w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. (...) o pow. 364 m2, l. kat. (...)o pow. 364 m2, l. kat. (...)o pow. 163 m2 i l. kat. (...)o pow. 842 m2, b. gm. kat. B., które umową z dnia 24 marca 1977 r. zawartą w formie aktu notarialnego rep. A (...), w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), ich spadkodawczyni – A. M. sprzedała na rzecz K. Fabryk Mebli w K..

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia (...) maja 2009 r. nr (...), na podstawie art. 136 ust. 3, art. 142 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej powoływaną skrótem "u.g.n.", odmówił zwrotu oznaczonej wyżej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wywłaszczone nieruchomości przeznaczone były pod budowę Zakładu nr (...) K. Fabryk Mebli w K. – P., zgodnie z decyzją Zarządu Rozbudowy Miasta K. z (...) grudnia 1975 r. nr (...), zatwierdzającą plan realizacyjny budowy wskazanego wyżej zakładu. Decyzją z (...) lipca 1991 r. nr (...) Wojewoda K. stwierdził nabycie z mocy prawa przez K. Fabryki Mebli w K., z dniem (...) grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, w postaci działki nr (...), z której w następstwie podziałów powstały m.in. działki: nr (...)i nr (...). Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr (...) w dniu (...) marca 1992 r. Obecnie wywłaszczone parcele wchodzą w skład działek ewidencyjnych nr (...)i nr (...). Stanowią one własność Skarbu Państwa i pozostają w użytkowaniu wieczystym (...) Sp. z o.o. z siedzibą w K..

Prezydent Miasta K. wyjaśnił, że na podstawie umowy z dnia 24 marca 1977 r. prawo własności przedmiotowych nieruchomości nabył Skarb Państwa, zaś K. Fabryki Mebli wykonywały jedynie uprawnienia właścicielskie w imieniu Skarbu Państwa. K.Fabryki Mebli w dacie zawarcia umowy sprzedaży z dnia 24 marca 1977 r. były przedsiębiorstwem państwowym, a dopiero z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 3, poz. 11) państwowe osoby prawne uzyskały zdolność prawną w zakresie nabywania składników majątkowych na własność, bowiem w wyniku nowelizacji zniesiona została zasada, że jedynie Skarbowi Państwa może przysługiwać prawo własności mienia państwowego.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 oraz art. 229 u.g.n. poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje roszczenie o jej zwrot, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998r. nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawo nabywcy ujawnione zostało w księdze wieczystej. Zatem fakt ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej powoduje, że roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie może być uwzględnione. Organy administracji publicznej zobowiązane są w takiej sytuacji do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, niezależnie od tego, czy nieruchomość została wykorzystana na cel, na jaki została wywłaszczona. Organ wskazał (powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2001 r. sygn. akt I SA 2469/99), iż osobą trzecią w rozumieniu przepisu art. 229 u.g.n. jest każda - zarówno fizyczna, jak prawna - osoba inna (zatem trzecia) niż poprzedni właściciel nieruchomości lub Skarb Państwa, na którego rzecz utracił on swą własność. Okoliczności rozpatrywanej sprawy, w ocenie organu, mieszczą się w hipotezie art. 229 u.g.n.

K. K., W. M., T. M.i P. M. złożyli odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 76 i art. 107 ust. 3 K.p.a., art. 229 u.g.n., art. 7 Konstytucji, a także art. 2 i 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Skarżący zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że nabywcą nieruchomości był Skarb Państwa, a nie K. Fabryki Mebli. Wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie o zwrocie nieruchomości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podnieśli, że organ administracji nie ma kompetencji do dokonywania innych ustaleń od tych, które wynikają z wpisu prawa własności w księdze wieczystej. W księdze wieczystej jako właściciela wpisano K. Fabryki Mebli w K., a osoby stające do aktu notarialnego działały w imieniu i na rzecz Fabryki. Prezydent Miasta K. nie mógł więc twierdzić, wbrew treści księgi wieczystej, że właścicielem nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży stał się Skarb Państwa. W ocenie skarżących, art. 229 u.g.n. pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 2, 21 i 64 Konstytucji oraz wyrażonych w tych przepisach zasadami demokratycznego państwa prawa, zaufania do państwa, sprawiedliwości społecznej, ochrony praw słusznie nabytych i dopuszczalności wywłaszczenia jedynie na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem oraz ochrony własności, w której treści mieści się zasada zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na te cele.

Wojewoda M. powołaną na wstępie decyzją z (...) października 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji orzekając w sprawie zwrotu nieruchomości był obowiązany przyjąć stan prawny nieruchomości ustalony na podstawie wpisów w księdze wieczystej, tj. wpisu z 6 marca 1992 r., którym wykreślono dotychczasowe wpisy i wpisano Skarb Państwa jako właściciela nieruchomości oraz K. Fabryki Mebli jako użytkownika wieczystego. Organ zaznaczył, że poprzedni wpis, który został wykreślony, a który zdaniem skarżących stanowił wpis prawa własności na rzecz K. Fabryk Mebli w K., nie pozostaje w sprzeczności z wpisem późniejszym, a jedynie należy wyjaśnić ów wpis w "kontekście historycznym," związanym zarówno z obowiązującym wówczas prawem jak i z ówczesną praktyką. K. Fabryki Mebli stanowiły wówczas przedsiębiorstwo państwowe i działało jedynie jako podmiot ubiegający się o wywłaszczenie, a własność przedmiotowych nieruchomości w rzeczywistości nabył umową zawartą w formie aktu notarialnego z 24 marca 1977 r., w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Skarb Państwa.

K. K., W. M., T.M. i P. M. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie skargę na decyzję Wojewody M. zarzucając naruszenie art. 229 u.g.n. poprzez dokonanie jego błędnej interpretacji polegającej na przyjęciu, że osobą trzecią w rozumieniu tego przepisu jest każdy podmiot nie będący Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego. Skarżący zarzucili także naruszenie art. 6, art. 7, art. 76 i art. 107 ust. 3 K.p.a., poprzez niewskazanie i nieprzeprowadzenie jakichkolwiek dowodów na obalenie domniemania wynikającego z treści dokumentów urzędowych i poczynienie ustaleń sprzecznych z ich treścią. Skarżący powtórzyli zarzuty podniesione w odwołaniu, iż nie można wbrew treści księgi wieczystej twierdzić, że właścicielem nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży z 24 marca 1977 r. stał się Skarb Państwa, a nie K. Fabryki Mebli w K.. Skarżący podnieśli także, że – ich zdaniem – K. Fabryki Mebli nie mogą być uznane za osobę trzecią, na rzecz której ustanowienie prawa użytkowania wieczystego stanowi przeszkodę do zwrotu nieruchomości według art. 229 u.g.n., gdyż to właśnie K. Fabryki Mebli rozpoczęły i zainicjowały procedurę wywłaszczeniową.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie oraz argumentację.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił stanowisko zajęte przez organy administracji podkreślając, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 u.g.n. i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot nieruchomości byłemu właścicielowi nie przysługuje, nawet jeśli spełnione zostały przesłanki zwrotu określone w art. 136 ust. 3 tej ustawy. W rozpatrywanej sprawie, wobec ustalenia, że K. Fabryki Mebli w K. nabyły z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntu objętego żądaniem skarżących, a wpisu tego prawa na rzecz K. Fabryk Mebli dokonano w księdze wieczystej nieruchomości w dniu 6 marca 1992 r., to w tej sytuacji organ administracji obowiązany był oprzeć się na aktualnym wpisie w księdze wieczystej i nie miał obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 137 u.g.n., bowiem możliwość zwrotu takiej nieruchomości jest wyłączona.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż właścicielem nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży zawartej 24 marca 1977 r., stały się K. Fabryki Mebli w K., a nie Skarb Państwa, Sąd zauważył, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wywłaszczenie może nastąpić jedynie na rzecz Państwa. Przepis ust. 2 zaś stanowił, iż o wywłaszczenie może ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Z treści przytoczonych przepisów jasno wynika, że wywłaszczenie nieruchomości następowało na rzecz Państwa, a więc podmiotem nabywającym nieruchomość był Skarb Państwa. Wobec obowiązywania do 1989 roku zasady jednolitej własności państwowej, myśl której własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje niepodzielnie Państwu (art. 128 § 1 K.c.), Państwo było jedynym właścicielem całego mienia państwowego, niezależnie od tego, w czyim zarządzie mienie to się znajdowało. Państwowe osoby prawne, w tym przedsiębiorstwa państwowe, w granicach swej zdolności prawnej jedynie wykonywały - w imieniu własnym, w stosunku do zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego, uprawnienia wynikające z własności państwowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1979 r. I CR 137/79 (LEX 8182). W żadnym zaś razie przedsiębiorstwa państwowe nie miały możliwości nabycia mienia na własność. Sąd dodał, iż gdyby podzielić pogląd skarżących, że właścicielem spornych gruntów na podstawie umowy sprzedaży zawartej 24 marca 1977 r. stały się jednak K. Fabryki Mebli, będące podmiotem odrębnym od Skarbu Państwa, to nie można by było - w odniesieniu do spornych działek - mówić o wywłaszczeniu, a w konsekwencji o ich ewentualnym zwrocie.

Na tej podstawie Sąd stwierdził, że właścicielem spornych działek jest Skarb Państwa, zaś K. Fabryki Mebli, będące osobą trzecią, w rozumieniu art. 229 u.g.n., były jej użytkownikiem wieczystym. Wpisu prawa użytkowania wieczystego dokonano w księdze wieczystej w dniu 6 marca 1992 r., a zatem przed 1 stycznia 1998 r. Tym samym zachodzą negatywne przesłanki zwrotu nieruchomości, o jakich mowa w przepisie art. 229. Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że K. Fabryki Mebli nie są osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż osoba trzecia w rozumieniu art. 229 to każdy podmiot poza Skarbem Państwa i poprzednim właścicielem nieruchomości.

K.K., W.M., T. M. i P.M., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili naruszenie art. 229 u.g.n. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobą trzecią w rozumieniu tego przepisu jest każda osoba inna niż poprzedni właściciel nieruchomości i Skarb Państwa, na którego rzecz utracił on swą własność. Zdaniem pełnomocnika, wykładnia taka może się utrzymać jedynie przy założeniu, że ustawodawca stanowiąc przepis art. 229 nie spełnił wymogów racjonalnego ustawodawcy i uchwalił przepis, który narusza szereg wzorców konstytucyjnych, a w szczególności bez wystarczającego konstytucyjnego uzasadnienia pozbawia poprzednich właścicieli praw słusznie nabytych, nie przyznając żadnej konstytucyjnie wymaganej rekompensaty, podczas gdy wykładnia, która pozostaje w zgodzie z Konstytucją pozwala na interpretację, że osobą trzecią jest podmiot nie biorący udziału w wywłaszczeniu nieruchomości i nie jest nią przedsiębiorstwo państwowe, które nie mogło z mocy prawa nabyć prawa użytkowania wieczystego, gdy naruszało to prawa poprzednich właścicieli.

W oparciu o ten zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także decyzji Wojewody M. i Prezydenta Miasta K. i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu krytycznie odniesiono się do przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni zawartego w art. 229 u.g.n. pojęcia "osoby trzeciej" przedstawiając w obszernym wywodzie stanowisko strony w tej kwestii. Odwołując się do reguł wykładni gramatycznej oraz domniemania racjonalności prawodawcy wskazano, że z treści art. 229 u.g.n. oraz zasady zwrotu nieruchomości, która okazała się zbędna na cel wywłaszczenia wynika, iż może chodzić tylko o dwie relacje prawne do których odnosi się zwrot "osoba trzecia". Pierwsza to relacja między właścicielem nieruchomości, którym zawsze jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, co wynika z art. 232 K.c., oraz osobą użytkownika wieczystego, którą może być każda osoba prawna lub fizyczna. W relacji tej "osobą pierwszą" jest zawsze właściciel gruntu, czyli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Natomiast użytkownik wieczysty, na którego rzecz prawo to powstaje, jest zawsze "osobą drugą", tzn. drugą stroną umowy lub też osobą, na rzecz której prawo to zostało przyznane na mocy decyzji administracyjnej. W przypadku ustanawiania prawa użytkowania wieczystego nie może być mowy o żadnej "osobie trzeciej" w rozumieniu art. 229 u.g.n., na której rzecz ustanowiono prawo użytkowania wieczystego. Osobą trzecią jest w tym przypadku każda osoba, która nie jest właścicielem gruntu i na rzecz której nie ustanowiono prawa użytkowania wieczystego. W zakresie tym mieści się także poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy. Jednakże na ich rzecz nigdy nie jest ustanawiane prawo użytkowania wieczystego, w szczególności nie powstaje z mocy samego prawa.

W drugim przypadku relacja prawna zachodzi między dwoma podmiotami: z jednej strony podmiotem wywłaszczającym (którym najczęściej będzie Skarb Państwa lub podmiot działający za niego) oraz wywłaszczanym (najczęściej prywatnym właścicielem). Przepis art. 229 u.g.n. dotyczy prawa zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, a więc dotyczy podmiotów, między którymi zaistniał stosunek prawny wywłaszczenia. Z jednej więc strony jest to osoba uprawniona do żądania zwrotu nieruchomości, tj. poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy, a z drugiej strony osoba, która dokonała wywłaszczenia. Tylko na gruncie tego stosunku prawnego (wywłaszczenia) można mówić o osobie trzeciej. Osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. będzie więc osoba, która nie brała udziału w wywłaszczeniu nieruchomości. To właśnie przedsiębiorstwa państwowe miały realizować cele wywłaszczenia i one inicjowały procedurę wywłaszczeniową. Nie mogą być zatem traktowane jako osoba trzecia w stosunku do poprzedniego właściciela, skoro z nim prowadziły pertraktacje, które doprowadziły do nabycia nieruchomości w trybie art. 6 i same określiły cel tego nabycia. Należy zatem przyjąć, że na gruncie przepisu art. 229 u.g.n. osobą trzecią jest osoba, na rzecz której ustanawiane jest prawo użytkowania wieczystego, która jednocześnie nie brała udziału w wywłaszczeniu nieruchomości. Taka interpretacja jest zgodna z zasadą praw słusznie nabytych, która przewiduje ochronę dla osób nabywającą jakieś prawo, jeżeli czynią to w dobrej wierze i nie można postawić im zarzutu, iż dokonując jakiejś czynności prawnej naruszają jednocześnie prawa innych podmiotów. Ochrona ta najczęściej nie chroni praw nabytych nieodpłatnie, gdyż takie rozwiązanie nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym porządku prawnym. W myśl tych wywodów K. Fabryki Mebli w K. nie mogą być uznane za osobę trzecią, na rzecz których ustanowiono prawo użytkowania pieczystego, gdyż to właśnie K. Fabryki Mebli w K. rozpoczęły procedurę wywłaszczeniową. K. Fabryki Mebli w K. były drugą stroną umowy zawartej w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a dla takiej osoby art. 229 u.g.n. nie przewiduje prawnej ochrony i nie stanowi tzw. negatywnej przesłanki do zwrotu nieruchomości, a ponadto prawo to nie mogło powstać na ich rzecz, gdyż naruszało prawa osób trzecich.

Wykładnia taka jest zbieżna z regulacją, na mocy której dokonano tzw. uwłaszczenia państwowych osób prawnych w dniu 5 grudnia 1990 r. (art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), ale tylko wówczas, gdy nie narusza to praw osób trzecich. W przypadku tego przepisu nigdy nie powstały wątpliwości, że osobą trzecią jest osoba wywłaszczona lub jej spadkobiercy, jeżeli istnieją podstawy do zwrotu nieruchomości. Skoro ustawodawca w tym przypadku chronił osoby uprawnione od zwrotu, to przyjąć należy, że norma wyrażona w art. 229 u.g.n. stanowi kontynuację tej ochrony.

Poglądu, że K. Fabryki Mebli nie są osobą trzecią w rozumieniu powołanego przepisu, nie zmienia nawet hipotetyczne przychylenie się do poglądu, że pomimo wskazania w umowie jako nabywcy K.Fabryk Mebli nabycie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa. Jeśli nawet założyć, że zgodnie z zasadą jednolitości własności państwowej K. Fabryki Mebli jedynie reprezentowały Skarb Państwa i nie nabyły własności na swoją rzecz, to i tak nie uprawnia to do twierdzenia, że były "osobą trzecią". K. Fabryki Mebli były inicjatorem zawarcia umowy w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z treścią aktu notarialnego i księgi wieczystej nabyły własność nieruchomości lub co najmniej reprezentowały Skarb Państwa. W tym kontekście K. Fabryki Mebli na gruncie art. 229 u.g.n. nie mogą być traktowane jako podmiot odrębny od Skarbu Państwa. W perspektywie roli, jaką K. Fabryki Mebli odgrywały przy zawarciu umowy sprzedaży nieruchomości, wynika utożsamienie K. Fabryk Mebli ze Skarbem Państwa. Bezsprzecznie nabycie następowało na ich rzecz oraz w ich interesie.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, najistotniejszy w wykładni pojęcia "osoby trzeciej" w rozumieniu art. 229 u.g.n. jest jednak aspekt celowościowy. Rekonstrukcja normy wyrażonej w tym przepisie powinna brzmieć w ten sposób, że uprawnienie do zwrotu nieruchomości nie może pozbawić praw słusznie nabytych, a zatem nabytych przez osoby trzecie, działające w dobrej wierze, nieuczestniczące, niemające wiedzy, ani wpływu na zaszłości historyczne związane z samym wywłaszczeniem, a także nieposiadające wiedzy w kwestii realizacji celu wywłaszczenia w konsekwencji niemające wiedzy o powstaniu uprawnienia do zwrotu przedmiotu wywłaszczenia. Postulat ten jest czytelnym i jasnym refleksem systemowej zasady polegającej na udzieleniu ochrony prawom podmiotowym nabytym w dobrej wierze. Niewątpliwie ustawodawca zmierza do udzielenia ochrony dobrej wiary podmiotów, na których rzecz powstało użytkowanie wieczyste, a które znalazły się w tej sytuacji niejako bez własnej winy. Tylko takie okoliczności, ze względu na pewność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, mogłyby ewentualnie uzasadniać pozbawienie osób uprawnionych prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wykładnia przyjęta w zaskarżonym orzeczeniu w zestawieniu z obowiązującą Konstytucją, w rezultacie prowadzi do wniosku, że naruszono wynikające z zasady demokratycznego państwa prawa zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa prawnego, ochrony praw nabytych i interesów w toku, zakaz wstecznego działania prawa, nakaz przestrzegania przyzwoitej legislacji, w tym przestrzeganie zasady dostatecznej określoności przepisów prawa oraz ustanawiania odpowiedniej vacatio legis (wyroki TK: z dnia 13 kwietnia 1999 r. K 36/98 i z dnia 10 kwietnia 2006 r. SK 30/04). W ocenie pełnomocnika, dokonana przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 229 u.g.n. jest sprzeczna także z zasadą określoności przepisów prawa, która stanowi pochodną zasady demokratycznego państwa prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji (wyrok TK z 18 lutego 2004 r. P 21/02).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania (...) Spółka z o.o. z siedzibą w S.wniosła o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji zajęte w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym nie mogła być uwzględniona.

W skardze kasacyjnej zgłoszono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 229 u.g.n. Zarzut błędnej wykładni skarga kasacyjna odnosi do błędnego, zdaniem pełnomocnika, rozumienia przez Sąd pierwszej instancji pojęcia "osoby trzeciej", na rzecz której ustanowione i wpisane do księgi wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. prawo użytkowania wieczystego, stosownie do art. 229 u.g.n., pozbawia byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości roszczenia o jej zwrot.

W szczególności spór interpretacyjny dotyczy rozstrzygnięcia, czy K. Fabryki Mebli, które z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. Nr 79, poz. 464) nabyły prawo użytkowania wieczystego gruntu objętego żądaniem zwrotu, mogą być uznane za osobę trzecią rozumieniu art. 229 u.g.n. w sytuacji, gdy wnioskowały o wywłaszczenie nieruchomości celem budowy zakładu oraz przystąpiły do aktu notarialnego jej nabycia w trybie wywłaszczeniowym. Rozstrzygnięcie tak ujętego zagadnienia nie jest możliwe bez przypomnienia ówcześnie obowiązującego stanu prawnego i związanych z tym stanem prawnym uwarunkowań historycznych. Trzeba mieć na uwadze, że przedmiotowa nieruchomość została sprzedana przez poprzednią właścicielkę w trybie art. 6 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta przewidywała, że wywłaszczenie, jako przymusowa forma odjęcia lub ograniczenia prawa własności indywidualnej na rzecz Państwa może mieć zastosowanie dopiero wówczas, gdy właściciel nie zgodził się na dobrowolne odstąpienie nieruchomości w drodze cywilnoprawnej umowy sprzedaży nieruchomości. Zasadę tę wyrażał art. 6 wymienionej ustawy. Według dyspozycji tego przepisu zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja lub przedsiębiorstwo państwowe zamierzające nabyć nieruchomość niezbędną do realizacji celów lub zadań określonych w art. 3 ustawy obowiązane było najpierw wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. To dobrowolne odstąpienie nieruchomości następowało w drodze zawarcia umowy sprzedaży lub umowy zamiany nieruchomości. Do takich umów miały zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego. Nabycie nieruchomości w trybie art. 6 następowało zawsze na rzecz Państwa, co nie może budzić wątpliwości w świetle treści art. 2 ust. 1 omawianej ustawy. Przepis ten stanowił, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie na rzecz Państwa. W każdym zatem wypadku wywłaszczenia na postawie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości nieruchomość stawała się własnością Państwa i wchodziła w skład mienia ogólnonarodowego (państwowego) w rozumieniu art. 128 K.c. Wymienione w art. 2 ust. 2 ustawy podmioty i instytucje państwowe ubiegające się o wywłaszczenie działały w imieniu Państwa. Taki wniosek wypływa nie tylko z przepisów omawianej ustawy wywłaszczeniowej, ale również z obowiązujących wówczas przepisów Kodeksu cywilnego. W dacie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, tj. w dniu 24 marca 1977 r. przedsiębiorstwo państwowe nie mogło nabyć we własnym imieniu i na swoją rzecz własności nieruchomości, a to z uwagi na obowiązującą wówczas zasadę jednolitego funduszu własności państwowej, którą wyrażał art. 128 K.c. stanowiący w ust. 1, że: "Socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje niepodzielnie Państwu." Sformułowana w tym przepisie zasada oznaczała, że wyłącznie Państwo mogło być właścicielem mienia państwowego, do którego zachowywało pełnię uprawnień właścicielskich. Natomiast państwowe osoby prawne wykonywały w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej (ust. 2). Zatem Państwo zachowywało uprawnienia właścicielskie także do mienia znajdującego się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego i w tym wyrażała się zasada jednolitej własności państwowej. Nawet zmiana art. 128 K.c. dokonana ustawą, która weszła w życie z dniem 1 lutego 1989 r. nie przesądziła, że z chwilą wejścia w życie znowelizowanego art. 128 państwowe osoby prawne stały się właścicielem zarządzanego przez nie mienia państwowego (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1990 r., III AZP 13/90, publ. Lex nr 685909). Dopiero uregulowanie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) przesądziło jednoznacznie, że z dniem 5 grudnia 1990 r. państwowe osoby prawne uzyskały prawo użytkowania wieczystego gruntów będących w ich dotychczasowym zarządzie oraz własność budynków i urządzeń wzniesionych na tych gruntach. To dodatkowo potwierdza, że grunty te przed nowelizacją art. 128 K.c. stanowiły własność Skarbu Państwa. Do nowelizacji, tj. do dnia 31 stycznia 1989 r., pomimo tego, że stroną umowy było przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa osoba prawna, właścicielem nieruchomości nabytej od osoby fizycznej nie było to przedsiębiorstwo, czy inna państwowa osoba prawna, lecz Państwo (tak: uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1980 r., sygn. III CZP 2/80, publ. ONSCP 1981, z. 4, poz. 47).

W świetle powyższych rozważań należy uznać, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż K. Fabryki Mebli nie były stroną umowy sprzedaży nieruchomości zawartej w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. Stronami tej umowy byli: A. M. i Skarb Państwa. Słuszna jest też uwaga Sądu pierwszej instancji, że przyjęcie stanowiska, jakie prezentuje autor skargi kasacyjnej prowadziłoby do wniosku, że nie doszło do wywłaszczenia, skoro wywłaszczenie mogło nastąpić wyłącznie na rzecz Państwa (art. 2 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r.).

Co do wykładni pojęcia "osoby trzeciej" użytego w art. 229 u.g.n. wskazać należy, że w kontekście podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu wymaga rozważenia kwestia, czy przedsiębiorstwo państwowe K. Fabryki Mebli nabywające z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego gruntu są osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. Ustawa ta nie zawiera definicji pojęcia "osoba trzecia", lecz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowano pogląd, że osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. jest każda - zarówno fizyczna, jak i prawna - osoba inna (zatem trzecia) niż poprzedni właściciel lub Skarb Państwa, na którego rzecz utracił on swą własność (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2001 r., sygn. akt I SA 2469/99, publ. Lex nr 82648). Jest prawnie oczywiste, co zostało wyżej wywiedzione, że stronami umowy zawieranej w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. był poprzedni właściciel nieruchomości jako zbywający oraz Skarb Państwa, jako nabywca nieruchomości. Prezentowanej przez autora skargi kasacyjnej tezie, że K. Fabryki Mebli nie mogą być uznane za osobę trzecią, bo były stroną umowy sprzedaży i nabywcą wywłaszczonej nieruchomości, przeczą też dokumenty zgromadzone przez organy administracji orzekające w sprawie. Jak bowiem wynika z akt sprawy Naczelnik Dzielnicy K.-P. decyzją z dnia (...) stycznia 1979 r. przekazał w użytkowanie na czas nieokreślony K. Fabrykom Mebli wymienione w decyzji nieruchomości państwowe pod budowę Zakładu Nr (...), a następnie sporządzony został protokół zdawczo – odbiorczy z dnia (...) listopada 1979r. pomiędzy Dzielnicowym Zarządem Gospodarki Terenami K. – P. i K. Fabrykami Mebli, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 3, poz. 18). K. Fabryki Mebli z tego tytułu ponosiły opłaty, co stanowiło podstawę do wydania przez Wojewodę K. decyzji z dnia (...) lipca 1991 r. decyzji stwierdzającej nabycie przez to przedsiębiorstwo z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. prawo użytkowania wieczystego gruntu, w tym objętego żądaniem zwrotu. To świadczy dodatkowo o tym, że K. Fabryki Mebli nie nabyły i nie były nigdy właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Wszystkie te okoliczności, wbrew stanowisku wyrażonemu z skardze kasacyjnej, przemawiają za uznaniem K. Fabryk Mebli za osobę trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, że jedynie nabycie użytkowania wieczystego w drodze umowy (a nie także z mocy prawa) może być rozważane, jako negatywna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z brzmienia art. 229 u.g.n. wynika, że w przepisie tym jest mowa o "ustanowieniu" użytkowania wieczystego nieruchomości. Zwrot "ustanowiono użytkowanie wieczyste" obejmuje nabycie prawa użytkowania wieczystego zarówno w drodze czynności prawnej, jak i nabycie z mocy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już kilkakrotnie w tej kwestii, przyjmując, że art. 229 u.g.n. nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest, czy prawo użytkowania wieczystego powstało na podstawie umowy cywilnoprawnej, czy ex lege, na mocy decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 648/08, publ. Lex nr 552324; z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 904/10, publ. www.nsa.gov.pl). Stanowisko to podziela skład orzekający w rozpoznawanej sprawie.

Wymaga również zwrócenia uwagi, że art. 229 u.g.n. zamieszczony został w dziale VII wskazanej ustawy, jako przepis przejściowy o charakterze intertemporalnym. Charakter prawny przepisów przejściowych polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych istniejących w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzącej w życie nowej ustawy. Zatem punktem odniesienia przepisów przejściowych jest dotychczasowy stan prawny i ukształtowane na podstawie tego stanu stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Przepis art. 229 u.g.n. należy rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Omawiany przepis zasadniczą rolę przypisuje wpisowi do księgi wieczystej. Istotne jest bowiem, aby prawo własności lub użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 r. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, iż zasadnicze znaczenie w niniejszej ma okoliczność wpisu prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej Kw nr (...) w dniu (...) marca 1992 r., a więc przed datą 1 stycznia 1998 r.

W świetle powyższych ustaleń i ocen za niezasadny należy uznać pogląd autora skargi kasacyjnej, że przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 229 u.g.n. prowadzi do naruszenia wartości i zasad konstytucyjnych: demokratycznego państwa prawa, ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zapewnienia bezpieczeństwa prawnego, ochrony praw nabytych i interesów w toku, przyzwoitej legislacji, zakazu wstecznego działania prawa, zasady dostatecznej określoności przepisów prawa oraz ustanawiania odpowiedniej vacatio legis Regulacja zawarta w art. 229 zasad tych nie narusza, lecz ma ona na celu ochronę praw rzeczowych nabytych zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy zwrócić uwagę, że decyzja o zwrocie nieruchomości powoduje przeniesienie własności nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli, a to oznaczałoby istnienie użytkowania wieczystego na nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa lub gminy, co jest sprzeczne z prawną konstrukcją użytkowania wieczystego przyjętą w art. 232 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

W związku z tym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.