Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 100/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art.135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 54 pkt 2 lit. d, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: § 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Monika Świerczak (spr.) WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. W., P. W., K. P., A. W. i D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. nr SKO - [...]/20 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego i ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. W. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących K. W., P. W. solidarnie [...] zł ([...] złotych), K. P. [...] zł ([...] złotych), A. W. [...] zł ([...] złotych), D. P. [...] zł ([...] złotych) oraz solidarnie na rzecz skarżących K. W., P. W., K. P., A. W., D. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwane dalej " Kolegium" , po rozpatrzeniu odwołania K. W., P. W., K. P., A. W. , D. P., S. G. od decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2020r. wydanej przez Prezydenta Miasta O. W. w sprawie ustalenia warunków zabudowy orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego z odwołania K. P., A. W., D. P., S. G., uznając że odwołanie złożyły osoby nie będące stronami w sprawie. Natomiast w wyniku rozpatrzenia odwołania K. W., P. W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzję tę wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020r. nr [...] Wójt Gminy O. W. ( dalej Wójt ) po rozpatrzeniu wniosku S. N. i R. N. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego z pomieszczeniem biurowym i socjalnym na budynek warsztatowy z pomieszczeniem biurowym, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] i [...], obręb W..

Od przedmiotowej decyzji odwołanie złożyli, K. W. i P. W. którzy są właścicielami działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji oraz K. P., A. W., D. P. i S. G., którzy nie są właścicielami nieruchomości bezpośrednio graniczącej z działkami inwestycyjnymi. Działki tych osób są znacznie oddalone od działek nr [...] oraz [...] oraz od przewidywanej lokalizacji planowanego obiektu.

Odwołujący przedmiotowej decyzji zarzucili, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a w ten sposób, że organ dokonał błędnego ustalenia kręgu podmiotów posiadających status strony i nie uznał części skarżących za strony postępowania, a w konsekwencji uniemożliwił im udział w sprawie. Nadto zarzucono organowi I instancji, naruszenie art. 61 u.p.z.p poprzez uznanie, że zmiana sposobu zagospodarowania terenu będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji, stanowi kontynuację funkcji i parametrów, cech i wskaźników , w sytuacji gdy taka kontynuacja nie ma miejsca, a w obszarze analizowanym nie występują budynki warsztatowe. Dodatkowo na działce sąsiedniej, jak również na całej długości ul. [...] znajduje się zabudowa jednorodzinna, a zmiana sposobu użytkowania zakłóci korzystanie z sąsiednich nieruchomości. Zarzucono także, brak właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, pominięcie istotnych faktów , a w konsekwencji wydanie decyzji z naruszeniem przepisów.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazało, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy stroną postępowania może być nie tylko właściciel nieruchomości , której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, właściciel nieruchomości i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości , ale także właściciel działki niesąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, przy czym o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Kolegium uznało za strony postępowania K. W. i P. W. z uwagi na fakt, iż są właścicielami działki, bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Natomiast K. P., A. W., D. P. i S. G. nie są właścicielami nieruchomości bezpośrednio graniczącej z działkami inwestycyjnymi, stąd Kolegium odmówiło im statusu stron postępowania. Kolegium wskazało, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zarzuty wskazane przez odwołujących związane z pogorszeniem warunków życia, zwiększeniem hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu nie mogą być skuteczne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie kwestie związane z badaniem poziomu immisji wytwarzanych przez planowaną inwestycję w zakresie hałasu, zanieczyszczeń wody czy zwiększonego ruchu kołowego. W pozostałym zakresie Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje wskazując, że pozostaje ona w zgodzie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżących zarzucił przedmiotowej decyzji szereg uchybień zarówno z zakresu materialnego prawa administracyjnego jak i procedury administracyjnej. Zaskarżonej decyzji zarzucono między innymi: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej kpa) poprzez utrzymanie w mocy decyzji "Prezydenta Miasta O. W." w sytuacji gdy odwołanie dotyczyło decyzji wydanej przez Wójta Gminy O. W.

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 kpa poprzez przyjęcie błędnego ustalenia, iż Skarżący ad. 3 - 6 nie posiadają statusu strony w sytuacji gdy Skarżący ad.3-6 posiadają interes prawy w prowadzonym postępowaniu. W konsekwencji doprowadziło to do uznanie za udowodnionych okoliczności faktycznych, co do których Skarżący nie mieli możliwości się wypowiedzieć czym naruszono art. 10 § 1 kpa tj. zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu 3. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w szczególności niedostatecznego zbadania oddziaływania planowanej inwestycji na działki sąsiednie, pominięcie faktu, że planowana inwestycja ma zostać usytuowana w środku osiedla jednorodzinnego, przy tej samej drodze nie usytuowano budynków o podobnym charakterze co planowana inwestycja, a stan techniczny i szerokość drogi wewnętrznej (drogi gminnej) prowadząca do planowanej inwestycji nie zapewnia dojazdu do inwestycji;

4. naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 8 § 1 i 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji przejawiające się w szczególności w niewyjaśnieniu dlaczego zdaniem organu planowana inwestycja polegająca na warsztacie naprawiającym maszyny swym oddziaływaniem mieści się w granicach działki w sytuacji gdy wobec podniesionych przez skarżących twierdzeń wykracza ona daleko po za granice działki;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako upzp) poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu ustalenia, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w sposób określony w decyzji Wójta Gminy O. W. z dnia [...] lipca 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy (nr [...]) (zabudowa w postaci warsztatu samochodowego) spełniać będzie wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania tego terenu, w sytuacji, gdy sąsiednie działki zlokalizowane przy tej samej drodze publicznej zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi.

Jednocześnie pełnomocnik skarżących wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej je decyzji organu I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści pisma.

W odpowiedzi na skargę z [...] stycznia 2021 r. Kolegium uznało, że zarzuty pełnomocnika skarżących są niezasadne i nie wpływają na prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego przez organ II instancji. W ocenie Kolegium materiał dowodowy był wyczerpujący i organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany rozstrzygnięcia organu I instancji. Kolegium odniosło się do wszystkich zarzutów odwołania.

Postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. nr SKO – [...] Kolegium sprostowało zaskarżoną decyzję w zakresie oznaczenia organu i instancji.

Postanowieniem z 2 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 100/21 WSA w Poznaniu odrzucił skargę S. G. .

W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosi o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U z 2021 r. poz. 137 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2202 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2020 r. poz. 2320 ze zm. dalej: "p.p.s.a." ), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną.

Na wstępie trzeba zauważyć, że pismem z [...] lutego 2020 r. S. N. i R. N., zwrócili się do Urzędu Gminy O. W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo - garażowego z pomieszczeniami biurowymi i socjalnymi na budynek warsztatowy z pomieszczeniem biurowym ( warsztat napraw sprzętu, maszyn, bieżące przeglądy pojazdów bez obsługi płynów eksploatacyjnych ) na terenie działek [...] i [...], położonych w miejscowości W. ul. [...] ( k. 68-77 akt adm. organu I instancji). Jednocześnie dla powyższego obszaru nie obowiązuje aktualnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020r. poz. 293 ). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy. Tę ogólna konkluzję potwierdza art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy, w świetle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Jak wynika przy tym z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych planów; oraz (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organy przyjęły, że w niniejszej sprawie spełnione są wszystkie przesłanki określone w powołanym przepisie.

Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że kwestia spełnienia wymogów, o jakich mowa w art. 61 ust.1 pkt 2-5 powołanej ustawy, nie budziła wątpliwości. Potwierdzają to w szczególności: pisma organu z dnia [...] maja 2020 r. skierowane do Starosty [...] oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] Zarząd Zlewni w K.. Powołane organy nie wniosły zastrzeżeń w terminie 14 dni od otrzymania przedmiotowego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Kluczowe kontrowersje dotyczą natomiast kwestii spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy.

Zważyć należy, że zasada dobrego sąsiedztwa w aspekcie kontynuacji funkcji znajdujących się na danym terenie obiektów polega na wykluczeniu możliwości wprowadzenia na tym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów. Przeznaczenie terenu dla pełnienia innej funkcji niż ta określona jako podstawowa jest zasadne jedynie wówczas, gdy służy obsłudze tej pierwotnej. Dokonując oceny zasadności dopuszczenia na wskazanym obszarze zabudowy innej niż funkcja dominująca, organ lokalizacyjny winien mieć na względzie także i to, że nie tylko rodzaj danej funkcji towarzyszącej, ale również sposób jej prowadzenia winien być podporządkowany podstawowemu celowi. Z zasady dobrego sąsiedztwa wynika bowiem, iż w określonych warunkach niezbędne jest przyjęcie tożsamej funkcji a wyjątek może dotyczyć tylko zabudowy pozostającej w zgodzie z funkcją podstawową (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1636/08).

W sytuacji zaś, gdy decyzja lokalizacyjna ma wprowadzić na terenie z funkcją dominującą mieszkaniową - działalność usługową bądź produkcyjną, niezbędnym jest również rozważenie, czy dopuszczenie przez organ danego rodzaju działalności usługowej czy produkcyjnej, która może się wiązać ze wzmożonym hałasem, ruchem, i innego rodzaju immisjami, na takim terenie nie będzie stanowić niedogodności utrudniającej realizację funkcji mieszkaniowej.

Zatem, obowiązek dostosowania się do funkcji istniejących obiektów, choć ogranicza uprawnienia właściciela nieruchomości wynikające z prawa własności, ma służyć jednak zapewnieniu ochrony ładu przestrzennego, w ramach którego mieści się także ład funkcjonalny.

Ustalenie zaś funkcji terenu przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i ocena jej kontynuacji następuje w oparciu o wyniki sporządzonej analizy określającej m.in. funkcję znajdujących się na obszarze analizowanym obiektów.).Prawodawca precyzuje sposób ustalania, czy wymóg ten został zachowany, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588). Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy, z przeprowadzonej analizy urbanistycznej z [...] lipca 2020 r. wynika, że szerokość wnioskowanej działki frontu wynosi [...] m, wobec czego za podstawę wyznaczenia obszaru analizowanego przyjęto promień [...] m (k. 30- 32 akt adm. organu I instancji). W opracowaniu tym wskazano zarazem, że na tak wyznaczonym obszarze występują działki zabudowane budynkami mieszkalnymi. Budynkom tym towarzyszą budynki garażowo – gospodarcze. Ponadto na działkach [...],[...],[...] zlokalizowane są budynki produkcyjne, zaś na działkach [...],[...] – budynki o funkcji handlowej .

Należy przy tym zauważyć, że ze względu na charakter rozważanej inwestycji, polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania dotychczasowego budynku garażowo- gospodarczego z pomieszczeniami biurowymi i socjalnymi na warsztat napraw sprzętu, maszyn, bieżące przeglądy pojazdów, szczegółowe referowanie ustaleń dotyczących takich parametrów jak linia zabudowy, wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, oraz geometrii dachu – które nie ulegają zmianie – nie jest potrzebne.

Przyjęcie przez organy administracji publicznej, że wprowadzenie do obszaru analizowanego warsztatu napraw sprzętu, maszyn bieżące przeglądy pojazdów, kontynuuje dotychczasową funkcję zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym jest jednak w ocenie Sądu przedwczesne. Argument Kolegium, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa, to za mało by uznać, że nowa zabudowa dostosowana jest do funkcji obiektów już istniejących. Pojęcie funkcji usługowej może odnosić się do różnorodnych, nie zawsze podobnych do siebie, obiektów budowlanych. Dlatego kwestia kontynuacji funkcji usługowej musi być za każdym razem badana in casu, tj. z uwzględnieniem specyfiki zabudowy istniejącej w konkretnym obszarze analizowanym. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że jest to funkcja handlowa, ale nie wynika jakiego rodzaju są to usługi handlowe. Stanowisko organów w tej mierze jest na tyle ogólne, że nie sposób się do niego odnieść. Nie wiadomo zatem do czego nawiązuje taki obiekt budowlany jak "warsztat napraw sprzętu, maszyn, bieżące przeglądy pojazdów ". Należy również zauważyć, że samo wyrażenie "warsztat napraw sprzętu, maszyn, bieżące przeglądy pojazdów " nie ma jednego znaczenia, może odnosić się do dużego zakładu, świadczącego usługi w zakresie naprawy ciężkiego sprzętu, maszyn i pojazdów, w tym także usługi jak blacharstwo lub lakiernictwo, jak i do zakładu mniejszego, świadczącego jedynie w ograniczonym zakresie usługi związane z naprawą i bieżącymi przeglądami.

Organy nie wyjaśniły, jakiego rodzaju to będą naprawy, jakich będą dotyczyć maszyn, jakiego sprzętu i jakich pojazdów. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie, bo czym innym jest usytuowanie niewielkiego warsztatu, a czym innym dużego zakładu. Należy przy tym podkreślić, że na dokumentacji fotograficznej, załączonej przez skarżących widać samochody ciężarowe, które jak twierdzą skarżący mają związek z prowadzoną już przez wnioskodawców działalnością. Mając powyższe na względzie, wskazać należy, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a wraz za nią w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, zabrakło określenia, czy realizacja inwestycji, w formie zamierzonej przez inwestora, jest do pogodzenia z zasadą dobrego sąsiedztwa oraz czy będzie ona kontynuować sposób zagospodarowania przestrzennego na terenie analizowanym, a w szczególności czy jest do pogodzenia z zabudową występującą w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem. Wystarczającym uzasadnieniem nie jest bowiem stwierdzenie, że na terenie analizowanym występuje funkcja usługowa.

Ustalenia poczynione przez organy administracji publicznej nie pozwalają również jednoznacznie określić rozmiaru i charakteru świadczonych usług w przedmiotowym warsztacie. Organy administracji publicznej powinny w tej mierze wezwać skarżących do sprecyzowania swojego wniosku z [...] lutego 2020 r. oraz dokładnie zbadać rodzaj planowanej inwestycji.

Jak już wyżej wskazano ustalenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego aktu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie, zgodnie z § 3 ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż [...] m. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to stanowisko Sąd w pełni akceptuje, przyjmuje się, że prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego ze wszystkich stron działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, Baza NSA), przy czym granica wyznaczonego terenu z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów.

Wątpliwości Sądu budzi prawidłowość wyznaczenia terenu analizowanego. Zważyć bowiem należy, że teren analizowany nie został wyznaczony w formie okręgu (jak była mowa powyżej), lecz stanowi figurę nieregularną, Sąd nie kwestionuje możliwości wyznaczenia obszaru analizowanego w inny sposób niż w formie okręgu, to jednak możliwość powyższa musi być zawsze jasno i precyzyjnie określona w decyzji. Sposób określenia obszaru analizowanego w realiach przedmiotowej sprawy nie daje rękojmi prawidłowości, co z uwagi na charakter inwestycji objętej wnioskiem, samodzielnie dawało podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji.

W ocenie Sądu przedstawione powyżej argumenty wskazują na brak staranności w prowadzonym postępowaniu. Sąd nie wyklucza, że planowana inwestycja będzie możliwa do zrealizowania, jednakże wydanie dla niej warunków zabudowy – z uwagi na jej charakter – wymaga jasnego i prawidłowego określenia terenu analizowanego, prawidłowego scharakteryzowania obiektów występujących na terenie analizowanym oraz prawidłowego ustalenia, co niemniej ważne, szczegółowego uzasadnienia parametrów kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności poprzez odniesienie ich nie tylko do obszaru analizowanego, ale przede wszystkim do działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Zdaniem Sądu w realiach przedmiotowej sprawy warunki powyższe nie zostały spełnione, co również uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Przechodząc natomiast do zarzutu błędnego przyjęcia przez SKO, że skarżący, których przez Kolegium nie uznało za strony, nie posiadają statusu strony w sytuacji, gdy jak twierdzą skarżący posiadają interes prawny w prowadzonym postępowaniu, wskazać należy, że w orzecznictwie podkreśla się, że umorzenie postępowania odwoławczego jest uzasadnione m.in. wówczas, gdy w jego toku zostanie ustalone, iż wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1067/14, LEX nr 2033925).

Wobec powyższego, istota rozpoznawanej w tym zakresie sprawy, sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy wnoszący odwołanie od decyzji organu I instancji legitymowali się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy też nie mieli takiego przymiotu, jak to przyjęło Kolegium.

W realiach przedmiotowej sprawy należało zwrócić uwagę, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) nie określają kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Stąd też w kwestii tej zastosowanie znajduje przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Przez interes prawny w myśl art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej: "k.p.a."), należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Interes prawny jest oparty na przepisach prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego można mówić tylko wówczas, gdy istnieje określona norma prawa materialnego, która stanowi podstawę ustalenia konkretnych praw i obowiązków. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku między obowiązującą normą prawną, a sytuacją konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny nie może wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu chcącego brać udział w sprawie.

Źródłem interesu prawnego w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są zasadniczo normy prawa materialnego, z których wynikają prawa do nieruchomości. Stąd też, jako strony postępowania kwalifikuje się osoby mające tytuły prawne do nieruchomości znajdujących się w zakresie oddziaływania inwestycji.

Oddziaływanie to jednak nie wyczerpuje się na kwestiach związanych z wpływem na środowisko planowanej inwestycji, lecz może dotyczyć wszelkiego rodzaju wpływu na wykonywanie praw do nieruchomości. Osoba trzecia ma interes prawny wynikający nie tylko z przepisów art. 54 pkt 2 lit.d w zw. z art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to przepisy nakazują w decyzji o warunkach zabudowy określić wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, jak i z określonej w art. 140 k.c. i art.144 k.c., ochrony prawa własności. W wyniku postępowania o ustalenie warunków zabudowy może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomościach sąsiednich, że będzie to miało wpływ na wykonywanie przez nie prawa własności. Każdorazowo w takiej sprawie organ administracji powinien zbadać rodzaj i rozmiary inwestycji oraz zakres jej uciążliwości dla otoczenia i pobliskiej zabudowy (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r. II OSK 2105/10; A. Fogel, Strony postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy – problemy na gruncie stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, "Człowiek i Środowisko" 2013, nr 1-2, s. 97-105; Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Plucińskiej-Filipowicz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 590-592). W postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania należy ocenić, czy planowana inwestycja – ze względu na rozmiar i charakter – stwarza ryzyko immisji bezpośrednich lub pośrednich, które uniemożliwiałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich, bądź zakłócały korzystanie z nich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Aby być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, że postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, nie musi być nawet naruszony ten interes. Przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym – w myśl art. 28 k.p.a. – uzależnione jest od posiadania interesu prawnego, nie zaś od wykazania jego naruszenia (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 832/11, Lex Omega nr 1248472 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 379/12, Lex Omega nr 1235109).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się też uwagę, że stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zawsze będą inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 791/14, Lex Omega nr 1643851). Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95,) Orzecznictwo sądowe dopuszcza przy tym możliwość uznania za strony postępowania właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji (nie graniczą z nim, nie przylegają do niego fizycznie). Wskazuje się przy tym, że możliwość uznania za strony właścicieli tak rozumianych działek sąsiednich zależy od rodzaju inwestycji, która jest planowana. W kontekście ustalania kręgu stron postępowania administracyjnego, a tym samym ich interesu prawnego, w zakresie realizowanych inwestycji należy uwzględnić nie tylko sposób zagospodarowania wywołany planowaną inwestycją, ale też charakter takiej inwestycji. W zależności od rodzaju inwestycji, wykonywana tam działalność będzie mogła powodować bowiem oddziaływanie nie tylko na nieruchomości bezpośrednio z jej terenem graniczące, lecz również na nieruchomości położone dalej.

O statusie stron w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy decydują nie tyle rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz już potencjalna możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności, np. z uwagi na zamiar usytuowania w bliskiej odległości obiektu kubaturowego o wysokości i uciążliwości nieporównywalnej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, którego realizacja może rodzić obawy związane z immisjami (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1199/14, Lex Omega nr 1602413).

Mając na uwadze powyższe, trafne okazały się zasadnicze zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów z art. 28 k.p.a. przez niewłaściwą ocenę statusu procesowego skarżących, co wiązało się ściśle z naruszeniem w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie dotyczącym ustalonej w sprawie charakterystyki planowanego przedsięwzięcia budowlanego, dla którego określone zostały warunki zabudowy.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy ustalając zasięg oddziaływania spornej inwestycji ograniczył swe ustalenia tylko do planowanej inwestycji,

W takim stanie sprawy trudno zaakceptować stanowisko organu bez wyjaśnienia rzeczywistych rozmiarów przedsięwzięcia. Ponadto organ weryfikując zaskarżoną decyzję nie zawarł w decyzji, a tym samym nie uwzględnił w sposób właściwy okoliczności dotyczących wzajemnego usytuowania nieruchomości skarżących i terenu inwestora, wskazując jedynie, że są od siebie oddalone. Dla oceny potencjalnych negatywnych oddziaływań spornej inwestycji nie mogła mieć decydującego znaczenia nieokreślona w decyzji odległości oraz brak wskazania usytuowania działek skarżących, względem planowanej inwestycji.

Nie do zaakceptowania jest zatem wnioskowanie organu odwoławczego, bez dokonania charakterystyki dokonanego przedsięwzięcia z uwzględnieniem wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżących, że planowana inwestycja nie będzie generować względem nieruchomości skarżących immisji ponad przeciętną miarę. Dla oceny czy planowana inwestycja będzie generować immisje negatywnie oddziałujące na sąsiednie nieruchomości znaczenie powinna mieć ich intensywność i uciążliwość dla konkretnych nieruchomości. Z okoliczności niniejszej sprawy wynikało, że skarżący wskazywali na ponadprzeciętne uciążliwości związane z obsługą komunikacyjną drogi wewnętrznej, hałasem przy której ma znajdować się planowana inwestycja.

W konsekwencji organ przedwcześnie umorzył postępowanie odwoławcze, odmawiając skarżącym przymiotu strony.

Nie ulega zatem wątpliwości, że organy administracji publicznej naruszyły art. 7 kp.a, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło w konsekwencji także do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższe uchybienia miały przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wpłynęły negatywnie na kwestię oceny kontynuacji funkcji planowanej zabudowy.

Sąd podziela również stanowisko skarżących, że zaskarżone decyzje wykazują istotne braki w zakresie uzasadnienia.

Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a w zw. z art.135 p.p.s.a uchylić zaskarżoną decyzję SKO jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta.

O kosztach postępowania sad orzekł na podstawie na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § p.p.s.a.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do wskazań i ocen prawnych zawartych w wyroku.