Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1952/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 85 ust. 4, art. 87 ust. 1 i ust. 4 pkt 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 210 poz 2135
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 512/11 w sprawie ze skargi L. Spółki komandytowej w P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu umów cywilnoprawnych o charakterze zlecenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 512/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę L. Sp. k. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2010 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) I Oddział w P. pismem z dnia [...] lipca 2010 r. wystąpił do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym A. P., informując jednocześnie, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż spółka L. nie dokonała zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego A. P., z którą zawarła umowy zlecenia w okresach: od [...] czerwca 2008 r. do [...] czerwca 2008 r. oraz od [...] lipca 2008 r. do [...] lipca 2008 r.

Następnie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, po analizie dokumentacji w tej sprawie, decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 65 pkt 1, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e), art. 69 ust. 1 oraz art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. nr 210, poz. 2135 ze zm.) w związku z art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 12 ust. 1, art. 9 ust. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.) oraz art. 627, art. 734 i art. 750 Kodeksu cywilnego, ustalił, że A. P. jest objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania umowy zlecenia na rzecz spółki L. - płatnika, w okresie od [...] czerwca 2008 r. do [...] czerwca 2008 r. oraz od [...] lipca 2008 r. do [...] lipca 2008 r.

Po rozpatrzeniu złożonego przez spółkę L. Sp. k. odwołania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wnosząca odwołanie nie ma legitymacji strony w tym postępowaniu. Podniósł, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w I instancji służy stronie. Stronami postępowania w tej sprawie byli: ubezpieczona, której decyzja dotyczyła, oraz ZUS I Oddział w P., na wniosek którego wszczęto postępowanie.

Decyzja organu I instancji nie nakładała na podmiot zatrudniający – płatnika obowiązku odprowadzenia składki na ubezpieczenie zdrowotne. W postępowaniu przed organami NFZ płatnik, w tym przypadku L. Sp. k., nie jest więc stroną prowadzonego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Spółka, składając odwołanie, nie wykazała, na czym miałoby polegać naruszenie jej interesu prawnego w tym postępowaniu.

Zdaniem organu odwoławczego, wystąpienie z odwołaniem przez podmiot niebędący stroną postępowania czyni postępowanie odwoławcze bezprzedmiotowym, co oznacza, że odwołanie nie podlega merytorycznemu rozpatrzeniu.

W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. L. Sp. k. zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz błędną wykładnię art. 28 k.p.a., a także niezastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., mimo wydania decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisu art. 10 k.p.a. i art. 61 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającym na niezapewnieniu czynnego udziału skarżącej w postępowaniu przed wydaniem decyzji.

Ponadto spółka zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 85 ust. 4 i art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że ma status strony w postępowaniu administracyjnym, bowiem po ustaleniu, że ubezpieczony podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu staje się ona płatnikiem składek z tytułu tego ubezpieczenia. Rozstrzygnięcie o podleganiu zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa zatem wprost na sferę prawną zleceniodawcy, gdyż stawia go w pozycji płatnika składek za okres objęty ubezpieczeniem. Okoliczność, że wysokość zaległości zostanie określona odrębną decyzją, wydaną w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez ZUS z udziałem płatnika, nie zmienia faktu, że to w postępowaniu decydującym o statusie ubezpieczonego rozstrzyga się jednocześnie status płatnika. Płatnik ma więc własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w tym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: p.p.s.a., stwierdził w pierwszej kolejności, że przy ocenie interesu prawnego płatnika w postępowaniu dotyczącym objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym osoby przez niego zatrudnionej należy brać pod uwagę przepisy prawa materialnego określające status prawny płatnika w sprawie dotyczącej ustalenia podleganiu obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu pracownika.

Sąd I instancji podniósł następnie, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu podlegają osoby wykonujące pracę na podstawie umowy zlecenia. Za osobę wykonującą pracę na podstawie umowy zlecenia składkę jako płatnik oblicza, pobiera z dochodu ubezpieczonego i odprowadza zleceniodawca (art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Zgodnie zaś z art. 87 ust. 1 ustawy płatnicy są obowiązani bez uprzedniego wezwania opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy w trybie i na zasadach oraz w terminach przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne, a jeżeli do tych osób nie stosuje się przepisów o ubezpieczeniu społecznym - w terminie do 15 dnia następnego miesiąca. Składki na ubezpieczenie zdrowotne, jak stanowi art. 93 ust. 1 ustawy, podlegają ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach ustawy systemowej. W myśl art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c) i d) ustawy systemowej wymierzanie, pobieranie składek na ubezpieczenie zdrowotne i prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek należy do ZUS.

Zdaniem sądu I instancji stwierdzenie, w drodze decyzji administracyjnej, że zleceniobiorca podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu powoduje, iż zleceniodawca staje się płatnikiem składek na ubezpieczenie zdrowotne zleceniobiorcy. Rozstrzygnięcie o podleganiu zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa zatem wprost na sferę prawną zleceniodawcy – powoduje powstanie po jego stronie obowiązków płatnika składek za okres objęty umową i ubezpieczeniem. Nie ma w związku z tym istotnego znaczenia okoliczność, że wysokość zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne zostanie określona późniejszą, odrębną decyzją, wydaną w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez ZUS z udziałem płatnika. Osoba która stała się płatnikiem składek ma więc własny, bezpośredni i aktualny interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu rozstrzygającym o istnieniu obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego osoby zatrudnionej przez płatnika.

Z omawianych względów sąd I instancji uznał, że organ administracji wadliwie przyjął, że płatnik (L.) nie ma interesu prawnego legitymującego do udziału w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym osoby zatrudnionej przez płatnika. W konsekwencji Sąd zalecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ drugiej instancji rozpoznał merytorycznie odwołanie płatnika.

W skardze kasacyjnej Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi lub o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

- przepisów prawa materialnego: art. 109 ust. 1 i 5 oraz art. 110 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, poprzez ich nieuwzględnienie, podczas gdy z przepisów tych jednoznacznie wynika, że organy Funduszu rozpatrują indywidualnie sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, do których zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń, stąd zdaniem organu czym innym jest kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, a czym innym obowiązek płacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie pominięcia przez organ przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e), art. 69 ust. 1, art. 85 ust. 4, art. 87 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, a także art. 68 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych powodującego naruszenie art. 28 k.p.a. i błędne przyjęcie, że skarżąca spółka miała interes prawny do występowania w charakterze strony w toczącym się przed Prezesem NFZ postępowaniu dotyczącym ubezpieczenia zdrowotnego jej kontrahenta, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes NFZ podniósł, że interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji podmiotu i występuje wówczas, gdy zachodzi związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną podmiotu, przy czym interes prawny musi dotyczyć go bezpośrednio. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony.

Spółka L. Sp. k. oraz uczestnik postępowania nie skorzystali z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej oparł ją na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., przy czym zarzuty naruszenia prawa procesowego w istocie dotyczą materii prawa materialnego. Organ zarzucił bowiem sądowi pierwszej instancji wadliwe uznanie, na podstawie przepisów prawa materialnego, że skarżącej spółce przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu odwoławczym toczącym się przed Prezesem Narodowego Funduszu Zdrowia.

Stosownie do przepisu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu ma swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten określa zatem podmioty posiadające legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Innymi słowy – przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (zob. wyrok SN z 1 grudnia 1994 r., III ARN 64/94; wyroki NSA: z 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05 oraz z 25 października 2006 r., II GSK 163/06).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiódł, powołując się na uregulowania zawarte w przepisach prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 85 ust. 4, art. 87 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, że rozstrzygnięcie o podleganiu zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu wpływa wprost na sferę prawną zleceniodawcy, gdyż stawia go w pozycji płatnika składek za okres objęty umową i ubezpieczeniem. Ustalenie przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w decyzji z dnia [...] września 2010 r., że A. P. podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania umowy cywilnoprawnej o charakterze zlecenia, powoduje, za sprawą art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, że skarżąca spółka L. staje się płatnikiem tych składek i na podstawie art. 87 ust. 1 tej ustawy staje się zobowiązana do opłacania i rozliczania, bez uprzedniego wezwania, składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy w trybie i na zasadach oraz terminie przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne. Zgodnie z art. 93 ust. 1 tej ustawy składki na ubezpieczenie zdrowotne podlegają ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych.

W świetle przytoczonych regulacji, należy przyjąć, że płatnik ma własny, bezpośredni i aktualny interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu prowadzonym przez organ Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. W postępowaniu tym jest badany charakter umowy będącej podstawą zatrudnienia. Ustalenie, że jest to umowa, z którą prawo wiąże obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego, stanowi uzasadnienie wydania decyzji stwierdzającej, że osoba zatrudniona na podstawie tej umowy podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Ta zaś decyzja wywołuje, wynikające z mocy ustawy skutki w postaci uznania podmiotu zatrudniającego osobę podlegającą obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu za płatnika składek z tytułu tego ubezpieczenia i dalej – powstanie po stronie płatnika obowiązku opłacenia składek na to ubezpieczenie.

Organ wnoszący skargę kasacyjną właściwie definiuje interes społeczny, legitymujący do występowania w sprawie administracyjnej w charakterze strony. Błędnie natomiast łączy wymaganie bezpośredniego związku pomiędzy decyzją a sferą prawną strony postępowania tylko z taką sytuacją, w której decyzja bezpośrednio rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony. Tymczasem bezpośredni związek przesądzający o istnieniu interesu prawnego istnieje również wówczas, gdy decyzja wpływa na sferę prawną strony, przez to, że tak jak w rozpatrywanej sprawie uruchamia pewien mechanizm prawny, wywołujący bezpośrednie skutki prawne dla tego podmiotu.

Prawidłowo zatem sąd I instancji przyjął, że obie strony umowy – ubezpieczony i płatnik składek – są stronami postępowania o objecie ubezpieczeniem zdrowotnym i w konsekwencji płatnik składek jest legitymowany do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podzielił stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 378/10, że: "z faktu, iż jak wynika z art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych płatnik ‘oblicza’ składki na ubezpieczenie zdrowotne i ‘odprowadza je’, wywieść można jedynie, że są to czynności techniczne, co uzasadnia przyjęcie interesu faktycznego skarżącej". Nie można bowiem uznać, że płatnika obciążają wyłącznie czynności techniczne, skoro jest on obowiązany bez uprzedniego wezwania opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 87 ust. 1 ustawy), a w przypadku ich nieopłacenia składki te podlegają ściągnięciu w trybie i na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 93 ust. 1 ustawy).

Wnoszący skargę kasacyjną ponadto zarzucił sądowi pierwszej instancji nieuwzględnienie przepisów art. 109 ust. 1 i 5 oraz art. 110 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Zarzut ten jest całkowicie chybiony, ponieważ przepis art. 109 ust. 1 ma charakter wyłącznie kompetencyjny, gdyż reguluje kwestie uprawnień dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu do wydawania decyzji w sprawach tam wymienionych, zaś przepisy art. 109 ust. 5 i art. 110 określają tryb odwoławczy od takich decyzji. Natomiast przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zagadnienie, czy płatnikowi składek przysługuje przymiot strony w postępowaniu odwoławczym przed Prezesem Funduszu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.