Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 988/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 105, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant asystent sędziego Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3085/13 w sprawie ze skargi Z. J., K. J. i Z. J. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o przeprowadzenie leczenia poza granicami kraju 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz Z. J., K. J. i Z. J. solidarnie 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3085/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. J., K. J. i Z. J. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o przeprowadzenie leczenia poza granicami kraju, uchylił zaskarżona decyzję, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] sierpnia 2013 r. Wielkopolski Oddział Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia przekazał do Prezesa NFZ wniosek W. J. o przeprowadzenie leczenia poza granicami kraju lub badań diagnostycznych, których nie przeprowadza się w Polsce. Wniosek dotyczył przeprowadzenia wielonarządowego leczenia operacyjnego, polegającego na: radykalnym usunięciu masy guza z zajętymi przez proces nowotworowy narządami, w tym wycięciu dwunastnicy i głowy trzustki lub trzustki, wykonaniu zespolenia: żołądkowo-jelitowego, trzustkowo-jelitowego, wątrobowo-jelitowego, usunięciu nerki prawej z moczowodem, usunięciu części żyły głównej dolnej objętej guzem ze wstawieniem protezy naczyniowej i zespoleniu z żyłą nerkową lewą oraz usunięciu węzłów chłonnych pozaotrzewnowych, częściowej - segmentowej resekcji wątroby w części objętej przerzutami - w ośrodku zagranicznym tj. w Medizinische Hochschule Hannover, Carl-Neuberg-Straße 1, 30625 Hannover, Republika Federalna Niemiec.

Do wniosku załączono odpis skrócony aktu zgonu z dnia [...] sierpnia 2013 r., z którego wynika, że W. J. zmarł w P. w dniu [...] lipca 2013 r.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. uznał postępowanie za bezprzedmiotowe z uwagi na śmierć W. J.. Prezes NFZ wskazał, że postępowanie z wniosku W. J. o przeprowadzenie leczenia poza granicami kraju dotyczyło indywidualnej sprawy wnioskodawcy w zakresie ściśle wskazanym we wniosku i zgodnie ze stanem zdrowia w przebiegu choroby wnioskodawcy w dacie wypisania wniosku. W konkluzji Prezes NFZ podkreślił, iż zobligowany był na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie przeprowadzenia poza granicami kraju leczenia, którego nie przeprowadza się w Polsce.

Z. J., K. J. oraz Z. J. spadkobiercy W. J. na powyższą decyzję Prezesa NFZ złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali na swój oczywisty interes prawny w postępowaniu, gdyż wynik tego postępowania ma bezpośredni wpływ na skład odziedziczonego przez nich majątku i to, czy będą zobowiązani opłacić koszty leczenia zmarłego męża i ojca w Medizinische Hochschule Hannover. Koszt leczenia to 100 331,72 Euro.

W ocenie skarżących umorzenie postępowania było wynikiem błędnej wykładni art. 26 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027 ze zm.), przez uznanie, że dotyczy ono nieprzenoszalnych praw wnioskodawcy ściśle związanych z jego osobą, a tym samym niedziedzicznych.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.

Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że Prezes NFZ umorzył postępowanie gdyż, jego zdaniem bezprzedmiotowość wyrażająca się w braku podmiotu postępowania w sprawie wyrażenia zgody na sfinansowanie kosztów leczenia ze względu na śmierć jego wnioskodawcy oraz stanowisko organu o ściśle osobistym charakterze przedmiotowego postępowania, wyłączającym wstąpienie do postępowania następców prawnych wnioskodawcy.

W sprawie niesporne jest, że postępowanie o skierowanie na przeprowadzenie leczenia poza granicami kraju, którego nie przeprowadza się w Polsce wszczęte zostało przez zmarłego W. J. w dniu [...] marca 2013 r. przez złożenie do Prezesa NFZ za pośrednictwem W. Oddziału Wojewódzkiego NFZ stosownego wniosku zgodnie z trybem określonym w § 3 rozporządzenia z dnia 27 grudnia 2007 r. Bezsporne jest także, że przed zakończeniem postępowania o skierowanie na leczenie poza granicami kraju wnioskodawca poddał się leczeniu zagranicznemu ze względu na pogarszający się stan zdrowia, a w dniu 31 lipca 2013 r. zmarł, co doprowadziło do umorzenia przedmiotowego postępowania przez Prezesa NFZ.

Spadkobiercy W. J. nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem wywiedli skargę do sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu I instancji z systemowej i celowościowej wykładni przepisu art. 26 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ NFZ na podstawie omawianego przepisu jest wyrażenie zgody na sfinansowanie z budżetu państwa kosztów leczenia lub badań diagnostycznych, których nie przeprowadza się w kraju, o ile leczenie to lub ta diagnostyka jest niezbędna w celu ratowania życia lub poprawy stanu zdrowia wnioskodawcy. Do takiego wniosku prowadzi usytuowanie przepisu art. 26 ust. 1 w systematyce ustawy o świadczeniach, który poprzedzony jest przepisem art. 25 określającym sytuacje finansowania przez Fundusz kosztów leczenia lub badań diagnostycznych poza granicami kraju oraz po którym zawarta jest w ust. 4 art. 26 norma stanowiąca, że koszty leczenia wynikające z ust. 1 są finansowane z budżetu państwa.

Wnioskodawca W. J., ratując swoje życie, poddał się leczeniu w Hannoverze w Medizinische Hochschule Hannover, przed zakończeniem wszczętego postępowania w sprawie sfinansowania kosztów leczenia we wskazanej placówce zagranicznej, która podjęła się przeprowadzenia wielonarządowego leczenia operacyjnego.

Z chwilą śmierci wnioskodawcy, po przeprowadzeniu zagranicznego leczenia oraz co najistotniejsze przed zakończeniem postępowania prowadzonego na podstawie art. 26 ustawy o świadczeniach powstał problem następstwa prawnego i możliwości wstąpienia do niezakończonego postępowania spadkobierców wnioskodawcy.

Stosownie do art. 30 § k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

Z przeprowadzonej oceny charakteru postępowania w sprawie wyrażenia zgody na przeprowadzenie leczenia za granicą i sfinansowania tego leczenia ze środków publicznych oraz z prawa obywatela do takiego leczenia wynika, że ma ono wymiar majątkowy. Jest ono bowiem pomyślane nie tylko po to by zaspokoić osobistą potrzebę wnioskodawcy jaką jest przeprowadzenie leczenia za granicą w celu ratowania życia lub ochrony zdrowia, lecz związane jest także ze sferą majątkową wnioskodawcy, skoro ma na celu przejęcie przez państwo kosztów leczenia za granicą. Innymi słowy zgoda na leczenie wyrażona na podstawie art. 26 ustawy o świadczeniach ma bezpośredni wpływ na stan majątkowy wnioskodawcy, skoro w określonych przypadkach (przy hipotetycznej możliwości) nie finansuje leczenia za granicą z własnych środków finansowych, lecz koszty te przejmuje państwo.

Za powyższą wykładnia art. 26 ustawy o świadczeniach przemawia w ocenie Sądu I instancji również fakt, że koszty leczenia spadkodawcy wchodzą do spadku po nim i obciążają spadkobierców. Podlegają zatem dziedziczeniu, co uniemożliwia zaliczenie ich do praw i obowiązków jako ściśle związanych z osobą zmarłego (art. 922 § 2 k.c.). Stosownie do art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jednego lub kilku spadkobierców.

Sąd I instancji uznał po dokonaniu wykładni przepisów, iż stanowisko wyrażone przez Prezesa NFZ o ściśle osobistym charakterze uprawnień, których dotyczyło postępowanie w sprawie sfinansowania kosztów leczenia za granicą oraz braku podstaw do merytorycznego zakończenia postępowania ze względu na śmierć wnioskodawcy jest wadliwe i narusza art. 26 ustawy o świadczeniach, w stopniu który miał wpływ na wynik sprawy.

Sąd rozpoznający skargę wskazał nadto, iż skarżona decyzja Prezesa NFZ narusza także przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem po powzięciu informacji o śmierci wnioskodawcy, kierując się błędną wykładnią przepisu art. 26 ustawy o świadczeniach uznał, że sprawa administracyjna przestała istnieć i umorzył ją na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Dokonana zatem przez organ ocena charakteru postępowania miała charakter powierzchowny oraz naruszający art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. Organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, co przełożyło się na jakość sporządzonego uzasadnienia, które nie sprostało wymogom stawianym przez art. 107 § 3 k.p.a.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia na powyższe orzeczenie Sądu I instancji wniósł skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi skarżącej Z. J., K. J. i Z. J. na decyzję zaskarżoną w sprawie w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania są niezasadne (na podstawie art. 188) i zasądzenie kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną organ zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie naruszenia przez Organ art. 30 § 4. art. 7, art. 77 § 1, art. 105 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) ("k.p.a.") i błędne ustalenie, że Prezes NFZ:

1) naruszył art. 30 § 4 k.p.a., ponieważ w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem dopuszczenia do postępowania następców prawnych strony, podczas gdy nie doszło do naruszenia tego przepisu, ponieważ Skarżący nie mogli wstąpić do postępowania administracyjnego jako następcy prawni, bowiem postępowanie nie dotyczyło praw zbywalnych lub dziedzicznych. Naruszenie przepisów przez Sąd skutkowało błędnym uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

2) naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ponieważ w ocenie Sądu dokonana przez Organ analiza charakteru postępowania była powierzchowna, podczas gdy nie doszło do naruszenia tych przepisów, gdyż prowadzone postępowanie bezspornie dotyczyło osobistych praw zmarłego wnioskodawcy i ze względu na to, że prawa te nie były ani zbywalne ani dziedziczne, nie było podstaw do wyjaśnienia sprawy w zakresie możliwości wstąpienia do postępowania Skarżących. Postępowanie zostało wyjaśnione w zakresie okoliczności istotnych dla niniejszej sprawy - najpierw w zakresie merytorycznym wniosku o skierowanie na leczenie, a następnie co do faktu śmierci strony - Pana W. J.. Naruszenie przepisów przez Sąd skutkowało błędnym uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

3) naruszył przepis art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ umorzył postępowanie, w sytuacji, gdy w ocenie Sądu powinien rozpatrzyć je merytorycznie, podczas gdy nie doszło do naruszenia tego przepisu ponieważ w sprawie zaistniała przesłanka wydania decyzji umarzającej postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości. Naruszenie przepisów przez Sąd skutkowało błędnym uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a

4) naruszył art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ w ocenie Sądu organ pominął wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy nie doszło do naruszenia tego przepisu, ponieważ organ w zaskarżonej decyzji wskazał w szczególności na istotne okoliczności faktyczne (śmierć strony postępowania) i okoliczności prawne (umorzenie ze względu na bezprzedmiotowość wynikającą z osobistego charakteru praw będących przedmiotem postępowania, w którym zmarła strona). Naruszenie przepisów przez Sąd skutkowało błędnym uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

II. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegające na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w uzasadnieniu wyroku treści argumentów i orzeczeń sądów administracyjnych powołanych przez organ w odpowiedzi na skargę, podczas gdy Sąd ma obowiązek w uzasadnieniu wyroku zawrzeć stanowiska stron. Naruszenie to skutkowało wydaniem wyroku z uzasadnieniem niezgodnym z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a.

III. W konsekwencji ww. naruszeń należy także wskazać na naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegające naruszenie art. 145 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Organu, mimo, że nie było podstaw do jego zastosowania, ponieważ decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania czy prawa materialnego i niezasadnie została uchylona, bowiem zachodziły przesłanki do oddalenia skargi i zastosowania art. 151 p.p.s.a.

IV. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez:

1) błędną wykładnię art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm., dalej: "u.o.ś.z.") polegającą na uznaniu, że przepis ten dotyczy postępowania o zgodę na sfinansowanie kosztów leczenia z budżetu państwa, podczas gdy przepis ten dotyczy postępowania o skierowanie na leczenie i wydanie lub odmowę zgody na leczenie. Naruszenie przepisów przez Sąd skutkowało błędnym uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

2) błędną wykładnię art. 26 w zw. z art. 25 u.o.ś.z. polegającą na uznaniu, że dotyczy praw majątkowych związanych z finansowymi zobowiązaniami Narodowego Funduszu Zdrowia, podczas gdy przepis ten dotyczy praw osobistych związanych ściśle z osobą wnioskodawcy w zakresie skierowania go na leczenie, a zobowiązanie NFZ do pokrycia kosztów jest jedynie następstwem udzielenia skierowania. Naruszenie przepisów przez Sąd skutkowało błędnym uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

3) niewłaściwe zastosowanie art. 68 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, ze zm., dalej: "Konstytucja"), dotyczącym ogólnej zasady prawa do ochrony zdrowia, podczas gdy Sąd powinien zastosować art. 68 ust. 2 Konstytucji wskazujący, że warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa. Naruszenie przepisów przez Sąd skutkowało błędnym uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

4) błędną wykładnię art. 68 ust. 1 Konstytucji poprzez uznanie, że przepis ten przyznaje niczym nieograniczone prawo do ochrony zdrowia, podczas gdy norma wynikająca z tego przepisu powinna być odkodowana łącznie z ust. 2 art. 68 Konstytucji, który zastrzega, że warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa, tj. ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, która wyraźnie prawo to ogranicza, z czego nie da się wywieźć że art. 68 ust. 1 gwarantuje podstawę nieograniczonego korzystania z tego prawa (wyroki w sprawach o sygn. akt: II GSK 1321/12, II GSK 1339/12). Naruszenie przepisów przez Sąd skutkowało błędnym uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów.

Z. J., K. J., Z. J. złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną, którą wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej organu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Z postawionych w niej zarzutów wynika, że istota spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że kontrolowana decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o umorzeniu postępowanie w sprawie z wniosku W. J. o przeprowadzenie poza granicami kraju leczenia operacyjnego nie jest zgodna z prawem, a to z tego powodu, że - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – śmierć wnioskodawcy, który ubiegał się o leczenie poza granicami kraju nie uzasadniała stanowiska o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego zainicjowanego tymże wnioskiem, a w konsekwencji nie mogła stanowić podstawy umorzenia tego postępowania. Podważając prawidłowość i zasadność tego stanowiska, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że uwzględniając określone ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych elementy postępowania prowadzonego w sprawie o przeprowadzenie leczenia lub badań diagnostycznych poza granicami kraju, brak było podstaw, aby z uwagi na śmierć wnioskodawcy, można było wydać w rozpatrywanej sprawie inną decyzję, niż decyzja o umorzeniu postępowania.

W związku z powyższym podkreślić należy, że istota sporu sprowadza się do potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie o prawidłowość rezultatu przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wykładni i zastosowania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia przepisu art. 105 k.p.a., który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji, co w rozpatrywanej sprawy wiąże się również z potrzebą udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy jak przyjął to organ administracji, a zakwestionował Sąd I instancji, uprawnienia lub/i obowiązki, których dotyczyło postępowanie prowadzone w sprawie z wniosku o wyrażenie zgody na leczenie poza granicami kraju, miały charakter ściśle związany z osobą zmarłej strony tego postępowania.

Komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej, który jednoznacznie wynika ze sposoby, w jaki zarzuty te zostały skonstruowane oraz uzasadnione, uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej na wstępie podnieść należy, że wykładnia i stosowanie spornych w rozpatrywanej sprawie przepisów prawa, których naruszenie zarzuca Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do zarzutów naruszenia art. 25 i 26 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, nie może pomijać tego aspektu zagadnienia, który determinowany jest kontekstem konstytucyjnym.

Zgodnie z art. 68 ust. 1 i ust. 2 ustawy zasadniczej, każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, zaś warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa. W świetle tej regulacji, za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że z ust. 1 art. 68 Konstytucji RP wywieść należy podmiotowe prawo jednostki do ochrony zdrowia, którego treścią jest możliwość korzystania z systemu ochrony zdrowia, funkcjonalnie ukierunkowanego na zwalczanie i zapobieganie chorobom, urazom i niepełnosprawności (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 marca 1999 r., sygn. akt K 2/98, OTK ZU nr 3 z 1999, poz. 38; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia 2004 r., sygn. akt K 14/03, OTK-A nr 1 z 2004 r., poz. 1). W relacji do tak pojmowanego prawa podmiotowego jednostki, podkreślić należy znaczenie wypływającego z ust. 2 art. 68 konstytucji obowiązku władz publicznych, którego treścią jest zapewnienie równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych oraz określenie w drodze ustawy warunków i zakresu udzielania świadczeń, tak aby zapewnić realizację tego celu, z jednej strony, w możliwie najpełniejszym zakresie, z drugiej zaś, przy uwzględnieniu założenia o potrzebie zapewnienia pewnego minimalnego poziomu ochrony. Wykonanie zapowiedzi konstytucyjnej zawartej w art. 68 ust. 2 ustawy zasadniczej - a tym samym, określonego tym przepisem obowiązku władz publicznych - nastąpiło poprzez uchwalenie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Z przyjętych na jej gruncie rozwiązań prawnych, najogólniej rzecz ujmując wynika, że system ochrony zdrowia, korzystanie z którego zapewnić ma realizację konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia prawa, oparty został na zasadzie tzw. pozytywnego koszyka świadczeń.

Z punktu widzenia istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie chodzi więc o to – co stanowczo należy podkreślić - aby uwzględniając konsekwencje wypływające z funkcji prawnej konstytucji oraz szeroko rozumianej zasady jej bezpośredniego stosowania (współstosowania), rezultat wykładni spornych w sprawie przepisów art. 25 i 26 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych korespondował z treścią przywołanego powyżej prawa do ochrony zdrowia. Uchylając zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji stwierdził, odwołując się w tej mierze do wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 82/11, że przywołana regulacja konstytucyjna nie stanowi źródła roszczeń refundacyjnych. Tym samym, nie sposób nie ustrzec się refleksji, że zarzucane Sądowi I instancji naruszenie przywołanych przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. oraz art. 68 ust. 1 i 2 konstytucji opiera się na daleko idącym nieporozumieniu oraz uproszczeniu istoty spornego w sprawie zagadnienia. Wydaje się to być widoczne tym bardziej, że strona skarżąca kasacyjnie traci z pola widzenia to, że przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej stanowiła w rozpatrywanej sprawie decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie wyrażenia zgody na leczenie poza granicami kraju z uwagi na śmierć strony tego postępowania, a rezultat tej kontroli stanowił konsekwencję konstytucyjnie motywowanego podejścia Sądu I instancji do wykładni spornych w sprawie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, któremu to podejściu – wbrew zarzutom strony skarżącej kasacyjnie – nie towarzyszyło jednoczesne podważanie zasad (przyznawania) dostępu do świadczeń. Wskazane zagadnienie, czego również nie dostrzega autor skargi kasacyjnej, ma w rozpatrywanej sprawie wtórny charakter, albowiem istota rzeczy, jak już to powyżej podkreślano, odnosi się do kwestii przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, których zaistnienie w rozpatrywanej sprawie zakwestionował Sąd I instancji.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione powyżej prokonstytucyjne podejście Sądu I instancji do wykładni spornych w sprawie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, uznać należało za uzasadnione.

Z punktu widzenia przedstawionych wyżej uwag, nie sposób bowiem nie zauważyć, że rezultat wykładni przepisów art. 25 i art. 25 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. nie może nie uwzględniać konsekwencji wywodzonych z treści art. 68 ust. 1 ustawy zasadniczej. Skoro wyrażają się one w możliwości korzystania z systemu ochrony zdrowia funkcjonalnie ukierunkowanego, między innymi, na zwalczanie i zapobieganie chorobom, to wobec tego, że prawo do ochrony zdrowia przysługuje każdemu, za niezasadne uznać należałoby stanowisko, że realizacja tego prawa wyrażająca się w podjęciu natychmiastowych i niezbędnych działań determinowanych i motywowanych potrzebą natychmiastowego ratowania zdrowia i życia, pozbawia tak działającego świadczeniobiorcę uprawnienia do wystąpienia o zgodę na finansowanie ze środków publicznych – w zakresie określonym w ustawie – leczenia, które już zostało wykonane. Sytuacja prawna takiego świadczeniobiorcy nie powinna być bowiem, ani lepsza, ani gorsza niż tego, kto z rozpoczęciem leczenia czeka (czekał) na zgodę Prezesa NFZ, zwłaszcza zaś w sytuacji nadzwyczajnej, która – tak jak w rozpatrywanej sprawie - nie pozwala już na oczekiwanie na wydanie decyzji (vide wyrok NSA z dnia 6.12. 2011 r., sygn. akt II GSK 82/11). Wobec tego przyjąć należy, że prawo do ochrony zdrowia obejmuje swoim zakresem, gdy chodzi o jego realizację, również aktywność samego uprawnionego, który w świetle art. 68 ust. 1 konstytucji, nie dość, że nie jest pozbawiony uprawnienia do ubiegania się o pomoc Państwa, w zakresie, w jakim pomoc ta określona została ustawą, co wymaga, jak w każdej innej sprawie tego rodzaju, spełnienia określonych materialnoprawnych przesłanek jej przyznania, to również, nie może ponosić negatywnych konsekwencji swojej aktywności polegającej na podjęciu niezbędnych działań zmierzających do ochrony jego zdrowia, poprzez odmowę udzielenia mu tej pomocy, jeżeli spełnione zostały (zostałyby) materialnoprawne przesłanki jej udzielenia. Przyjęcie tezy przeciwnej, w niczym nieuzasadniony sposób ograniczałoby bowiem prawo do ochrony zdrowia poprzez wyłączenie z konstytucyjnego zakresu ochrony i realizacji tego prawa wymienione powyżej sytuacje o charakterze nadzwyczajnym – a więc takie, jak ta w rozpatrywanej sprawie – co byłoby z pewnością nie do pogodzenia z istotą samego prawa do ochrony zdrowia, prowadząc tym samym również do oczywiście dysfunkcjonalnych skutków.

Z przedstawionego punktu widzenia, brak jest więc podstaw, aby zasadnie można było podważyć rezultat działań interpretacyjnych Sądu I instancji podętych w odniesieniu do przepisów prawa, naruszenie których zarzuca strona skarżąca kasacyjnie.

W świetle wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów, za uzasadnione uznać należało stanowisko Sądu I instancji, że stanowiąca przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli legalności decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o umorzeniu postępowania w sprawie wyrażenia zgody na leczenie poza granicami kraju z uwagi na śmierć strony tego postępowania, nie jest zgodna z prawem.

Sąd I instancji słusznie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie - gdy uwzględnić niesporny charakter, przywoływanych już powyżej, okoliczności jej stanu faktycznego - organ administracji publicznej wadliwie stwierdził ziszczenie się przesłanek wydania decyzji o umorzeniu postępowania przyjmując, że sprawa w której postępowanie to się toczyło dotyczyła prawa i/lub obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłej strony. W tym względzie, w ślad za orzecznictwem Sądu Najwyższego podkreślenia wymaga, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy – co wymaga stanowczego podkreślenia - gdy wydanie decyzji staje się z zbędne (vide wyroki z dnia: 9.11. 1995, sygn. akt III ARN 50/95, 20.01. 2011 r., sygn. akt III SK 20/10). Uwzględniając istotę regulacji zawartej w art. 105 § 1 k.p.a., zwłaszcza zaś potrzebę uwzględniania i rozróżniania wskazanych powyżej sytuacji, co ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości stosowania przez organ administracji wymienionego przepisu ustawy procesowej, nie sposób nie dostrzec tego, że w rozpatrywanej sprawie logika działania organu motywowana była drugą spośród przywołanych powyżej sytuacji, a mianowicie zbędnością wydania decyzji, która jak wskazano, nie uzasadnia umorzenia postępowania administracyjnego. Jakkolwiek w kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji organ odwołał się do argumentu, że prowadzone w sprawie postępowanie dotyczyło uprawnień ściśle związanych z osobą zmarłej strony, to jednak wobec braku uzasadnienia tego stanowiska oraz braku uwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, za w pełni uzasadniony uznać należy wniosek, że umorzenie postępowania administracyjnego motywowane było argumentem o zbędności wydania decyzji, a nie brakiem sprawy administracyjnej, która mogła być załatwiona decyzją.

W rozpatrywanej sprawie brak było bowiem podstaw, aby przyjąć, że wraz ze śmiercią strony postępowania, przestała istnieć sprawa administracyjna, która mogła i powinna była być załatwiona decyzją administracyjną. Zgodnie z art. 105 §1 k.p.a., postępowanie staje się bezprzedmiotowe, w rozumieniu tego przepisu, między innymi, wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony, co oznacza, że chodzi o sytuację, w której śmierć strony nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania, lecz czyni to postępowanie bezprzedmiotowym stanowiąc podstawę do jego umorzenia tylko i wyłącznie wówczas, gdy sprawa dotyczy praw lub obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłej strony. Z powyższego, w oczywisty sposób wynika, że organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie nie jest zwolniony z obowiązku gruntownego rozważenia oraz ustalenia w świetle okoliczności stanu faktycznego i prawnego danej sprawy, jakiego rodzaju charakter miały prawa lub obowiązki, których postępowanie to dotyczyło, a mianowicie, czy były one ściśle związane z osobą zmarłej strony, czy też miały charakter majątkowy, rzeczowy. Jest to istotne, albowiem przeprowadzone w tym zakresie oceny i ustalenia determinują charakter i kierunek kolejnych działań podejmowanych przez organ w danym postępowaniu.

W związku z powyższym podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że niesporne okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, których organ nie uwzględnił, a których istotny element stanowił fakt poniesienia przez wnioskodawcę wydatku związanego z jego leczeniem poza granicami kraju, nie uzasadniały wydania decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, jako bezprzedmiotowego, bo ściśle związanego ze sferą praw osobistych strony tego postępowania. W tej mierze podkreślenia wymaga, że koszt leczenia poniesiony przez pacjenta, na skutek zapłaty rachunku za udzielone świadczenie, "wyszedł" z jego majątku, a tym samym uszczuplił majątek, który po jego śmierci stanowi masę spadkową dziedziczoną przez jego spadkobierców. Tym samym, skoro w świetle powyżej przedstawionych argumentów odwołujących się do treści i istoty konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia, brak jest podstaw, aby przyjąć, że ustawodawca wyłączył prawo do żądania zwrotu poniesionych już kosztów leczenia, stwierdzić należy, że w skład masy spadkowej wchodzi prawo żądania zwrotu tych wydatków, jako prawo o charakterze majątkowym, bo związane z uprawnieniem majątkowym pacjenta, a skoro jest ono dziedziczone, to uzasadnia to prowadzenie postępowania z udziałem następców prawnych zmarłego świadczeniobiorcy – wnioskodawcy w rozpatrywanej sprawie.

W tym też kontekście, gdy chodzi o realizację konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia, niezależnie od dotychczas przedstawionych już argumentów, nie można tracić z pola widzenia i tego, który wiąże się z treścią art. 26 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Z przepisu tego wynika, że koszty leczenia, badań diagnostycznych lub transportu wynikające z ust. 1 i ust. 2, są finansowane z budżetu państwa. W sytuacji, gdy wymieniony przepis wyraźnie i jednoznacznie odsyła do poprzedzających go przepisów (jednostek redakcyjnych), których treść normatywna, gdy chodzi o jej rozumienie, nie może nie uwzględniać konsekwencji wypływających z przedstawionej powyżej istoty konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia, zwłaszcza zaś jego realizacji, co prowadzi do wniosku, że przepis ten nie funkcjonuje w próżni prawnej, to za oczywiste uznać należy, że pomoc państwa w zakresie odnoszącym się do ochrony zdrowia jest również realizowana poprzez finansowanie kosztów leczenia, badań diagnostycznych lub transportu wynikających z ust. 1 i ust. 2 art. 26 przywołanej ustawy i w określonym nią zakresie, czemu nie sprzeciwia się – jak była o tym już mowa powyżej – brak uprzedniej zgody (uprzedniego skierowania) na leczenie poza granicami kraju. W świetle wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów przyjąć należy bowiem, że przedmiotem postępowania w sprawie o udzielenie zgody na leczenie poza granicami kraju, poza wyrażeniem zgody na leczenie, jest również zgoda na finansowanie leczenia ze środków publicznych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.