Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2455/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 10 ust. 3a i 3b - ustawa o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015 poz 1713)
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 3 pkt 4, art 10 ust. pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant referent Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z2013r. poz. 267 z późn. zm.), dalej "K.p.a." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania S. K. od decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] oraz części działki [...] położonych w obrębie [...] w [...], utrzymało tę decyzję w mocy.

Stan sprawy przestawiał się w sposób następujący.

S. K., dalej "skarżący", złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na:

- zmianie sposobu użytkowania istniejących budynków koszar wojskowych na funkcję mieszkalnictwa wielorodzinnego (budynki oznaczone nr [...] i [...] na koncepcji zagospodarowania terenu);

-zmianie sposobu użytkowania budynków położonych na terenie dawnych koszar wojskowych na funkcję usługową (budynki oznaczone nr [...] i [...] );

-zmianie sposobu użytkowania budynków położonych na terenie dawnych koszar wojskowych na funkcję usługową (budynki oznaczone nr [...] i [...] na koncepcji zagospodarowania terenu),

-budowie budynku galerii handlowo-usługowej;

-budowie obiektów związanych z lokalizacją usług, obsługi komunikacji, w tym: budynek stacji paliw, wiata nad dystrybutorami, dwie wyspy z usytuowanymi dystrybutorami, myjnia samochodowa, stacja obsługi pojazdów;

-budowie budynku usługowego;

-remoncie istniejącej wieży ciśnień;

-budowie obiektu usługowego przeznaczonego do obsługi terenów rekreacyjnych i sportowych;

-budowie infrastruktury komunikacyjnej, w tym: ciągi pieszo-jezdne, parkingi dla samochodów osobowych (w ilości do 399 miejsc postojowych), budowie zjazdów na drogi publiczne, tj. [...], ul. [...], Al. [...] i urządzeniu terenów przeznaczonych do rekreacji na terenie działki oznaczonej nr ewid. [...] oraz części działki oznaczonej nr ewid. [...], położonych w obrębie [...] miasta [...]. Decyzją Burmistrza Miasta [...] nr [...] odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] oraz części działki [...] położonych w obrębie [...] w [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji szczegółowo opisał przebieg całego postępowania administracyjnego poczynając od wniosku inwestora złożonego w dniu [...].10.2005r., poprzez trzy decyzje organu odwoławczego wydane w przedmiotowej sprawie, orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2011., sygn. akt IV SA/Wa 2321/10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13.12.2012r., sygn. akt II OSK 1492/11 wydane w niniejszej sprawie. Jednakże Burmistrz Miasta [...] wskazał, iż na dzień wydawania zaskarżonej decyzji tj. [...] maja 2016r., jest związany treścią obowiązującego prawa materialnego, zgodnie zaś z art. 10 ust. 3 a w zw. z art. 10 ust. 3b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, możliwość lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, została uzależniona od zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przewidujących możliwość realizacji tego rodzaju inwestycji. W przedmiotowym stanie faktycznym plan nie został uchwalony, a zapisy obowiązującego studium także nie zawierają tego rodzaju ustaleń.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. K. zarzucając naruszenie:

1. art. 107 § 2 K.p.a. w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26.08.2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", oraz art. 6, art. 8 i art. 9 kpa, poprzez niezałączenie do przedmiotowej decyzji załącznika w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

2. art. 2 Konstytucji RP z dnia 02.04.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją" oraz art. 8 i art. 35 K.p.a., poprzez przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i w efekcie wydanie przedmiotowej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z przepisami obowiązującymi na dzień wydania przedmiotowej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym zważyło co następuje:

Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U.2016.778), zwanej dalej "ustawą", przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ustęp 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ograniczenie i uporządkowanie zmian w zagospodarowaniu terenu nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego polega na uzależnieniu wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia kilku przesłanek wymienionych w wyżej przytaczanym przepisach prawa materialnego. Muszą one być spełnione łączenie, co oznacza, że uchybienie któregokolwiek z nich czyni wydanie pozytywnej decyzji niemożliwym. Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016r., Burmistrz Miasta [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla terenu działki oznaczonej nr ewid. [...] oraz części działki oznaczonej nr ewid. [...], położonych w obrębie [...] miasta [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż na dzień wydawania zaskarżonej decyzji tj. [...] maja 2016r., jest związany treścią obowiązującego prawa materialnego. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 3a w zw. z art. 10 ust. 3b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, możliwość lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, została wyłączona jedynie do realizacji jej na podstawie zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w przedmiotowym stanie faktycznym takiego planu nie ma, a zapisy obowiązującego studium nie zawiera takich ustaleń.

Zapisy ustawy o planowaniu z zagospodarowaniu przestrzennym przesądzają, że możliwość realizacji inwestycji gdzie powierzchnia sprzedaży przekracza 2000 m2, istnieje wyłącznie na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym samym nie ma możliwości realizacji takiej inwestycji w oparciu o decyzję lokalizacyjną, o której mowa w rozdziale 5 ustawy. Przedmiotowa zaś inwestycja niewątpliwie zalicza się do grona w/w obiektów handlowych, tym samym podlega pod wyżej wskazaną normę prawną. W związku z tym brak jest możliwości wydania dla wnioskowanej inwestycji pozytywnej decyzji w zakresie ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu to pomimo, że organ II instancji nie odmówił częściowej zasadności zarzutu w zakresie długiego okresu prowadzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego, które toczy się od końca roku 2005 r. i wydania ostatecznie decyzji odmownej, to organ stwierdził, że niniejsza sprawa przeszła poprzez wszystkie instancje tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne, co niewątpliwie miało wpływ na długość tego okresu. Finalnie jednak okoliczności te nie miały wpływu na trafność rozstrzygnięcia.

Przepisy zostały wprowadzone ustawą z dnia 25 września 2015r., o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2015.1713). Ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych regulujących kwestię ich stosowania, tym samym mają one zastosowanie na dzień wydania przez organy administracyjnego orzeczeń tj. także w niniejszej sprawie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu w postaci błędnego sporządzenia w przedmiotowej sprawie analizy urbanistycznej, czy też niezałączenia do przedmiotowej decyzji załącznika w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to w ocenie Kolegium zarzut ten także nie może mieć wpływu na sposób rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Bowiem w świetle wyżej przytoczonych powodów wydania w niniejszej sprawie decyzji odmownej (jest to przesłanka obiektywna, nie uznaniowa) Kolegium nie widziało potrzeby i zasadności przeprowadzania wnikliwej analizy urbanistycznej w przedmiotowej sprawie. Dlatego też pomimo, ze Kolegium dostrzega podnoszone uchybienie to nie ma ono znaczenia w świetle przywołanego stanu faktycznego i prawnego i nie wpływa na sposób rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Skarżący S. K. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżając ją w całości.

Zarzucił obu decyzjom naruszenie przepisów:

1. art. 2 Konstytucji RP z dnia 02.04.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją" oraz art. 10 ust. 3 a i 3 b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zastosowanie art. 10 ust. 3 a i 3 b upzp oraz art. 8 i art. 35 kpa, poprzez przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego i w efekcie wydanie przedmiotowej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z przepisami obowiązującymi na dzień wydania przedmiotowej decyzji,

2. art. 107 § 2 K.p.a. w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26.08.2003 r. oraz art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a., poprzez niezałączenie do przedmiotowej decyzji załącznika w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji organu I i II instancji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisał stan faktyczny sprawy w tym wyrok NSA uchylający poprzedni wyrok WSA i przesądzający o konieczności sporządzenia prawidłowej analizy urbanistycznej, która nie została sporządzona. Zdaniem skarżącego wejście w życie ustawy z dnia 25.09.2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1713), która zmieniła brzmienie przepisu art. 10 ustawy dodając ust. 3a i 3b. nie powinna skutkować odmową merytorycznego rozpoznania wniosku.

Przepis art. 10 ust. 3a ustawy stanowi, że "Jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane". Natomiast zgodnie z treścią art. 10 ust. 3b ustawy, "Lokalizacja obiektów, o których mowa w ust. 3a, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Dnia [...] maja 2016 r organ I instancji wydał decyzję nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy na nieruchomościach o nr ewid. [...] oraz części działki [...] położonych w obrębie [...] miasta [...], którą to decyzję organ II instancji utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2016 r nr [...].

Organ II instancji przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji Burmistrza Miasta [...] w ogóle nie odniósł się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 2 Konstytucji w aspekcie zastosowania do niniejszej sprawy przepisów art. 10 ust. 3a i 3b ustawy. Organ II instancji odniósł się jedynie do faktu, że niejako bez znaczenia jest, iż w niniejszej sprawie nie zostały dołączone do decyzji wyniki analizy.

Skarżący nie podzielił stanowiska obu organów w zakresie możliwości stosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 10 ust. 3a i 3b ustawy. Jak wskazano powyżej przepisy art. 10 ust. 3a i 3b ustawy weszły w życie dnia 11.11.2015 r., a zatem po ponad dekadzie od dnia złożenia wniosku o warunki zabudowy i rozpoczęcia procedury administracyjnej. Nowela przepisów ustawy z dnia 25.09.2015, dodając przepisy art. 10 ust. 3a i 3b ustawy wprowadziła dodatkowe ograniczenia przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, których powierzchnia sprzedaży przekracza 2000 m2. Z zarzutem naruszenia przez organy I i II instancji art. 2 Konstytucji wiąże się fakt zmiany prawa w trakcie trwania procedury administracyjnej zmierzającej do wydania zaskarżonej decyzji, przewlekłość postępowania oraz wprowadzenie nowelą dodatkowych ograniczeń w stosunku do przepisów wcześniej obowiązujących. Skarżącemu nie wiadomo w jaki sposób organ I instancji odniósł się do zaleceń NSA zawartych w wyroku z dnia 13.12.2012 r. (sygn. akt II OSK 1492/11), bowiem wyniki analizy nie były dołączone do decyzji, co skarżący wskazywał w odwołaniu od decyzji i uczyni w dalszej części niniejszej skargi. Skarżący wywodzi, że po wejściu w życie "nowego prawa" może przepisami przejściowymi nakazać stosowanie jednego z trzech rozstrzygnięć: (1) prowadzenie postępowania nadal aż do zakończenia według przepisów "prawa dawnego"; (2) powtórzenie dokonanych już czynności według "prawa nowego"; (3) zachowanie dokonanych przed chwilą wejścia w życie nowego prawa" czynności według "prawa starego" w mocy, od chwili zaś wejścia "prawa nowego" w życie dokonywanie tych czynności według tego prawa (M. Cieślak, Polska procedura karna, s. 182). Kiedy jednak ustawodawca w znowelizowanym akcie prawnym decyduje się nie zawierać przepisów przejściowych należy rozstrzygnąć który z powyższych trzech wariantów powinny stosować organy publiczne. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdzie znowelizowana ustawa nie zawierała przepisów intertemporalnych. W przedmiotowej sprawie organy I i II instancji wydając i utrzymując w mocy decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy na podstawie "nowych przepisów" naruszyły przepis art. 2 Konstytucji mówiący o zasadzie demokratycznego państwa prawa, a także zasady wyprowadzane z zasady demokratycznego państwa prawa, a więc: zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa, zasadę pewności prawa, zasadę ochrony interesów w toku oraz zasadę niedziałania prawa wstecz.

Argumentem przemawiającym za faktem, że organ obu instancji stosując "nowe przepisy" naruszyły zasadę nieretroaktywności prawa są reguły stosowane w prawie. Jeśli (...) określone zdarzenie prawne nastąpiło przed wejściem w życie nowego prawa, jego skutki należy kwalifikować według prawa dawnego, jeśli po wejściu w życie nowego prawa, to według prawa nowego. (J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne - zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań, 2000 r., s. 87). Analogicznie, w postępowaniu administracyjnym, w kontekście przedmiotowej sprawy, za zdarzenie prawne należałoby uznać złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a skutkiem tego zdarzenia byłoby wydanie decyzji administracyjnej.

Zasada nieretroaktywności prawa szczególnie mocno zaakcentowana jest w prawie karnym ( art. 42 ust. 1 Konstytucji). Na kwestie te zwraca uwagę Trybunał Konstytucyjny np. w wyroku z dnia 12.05.2015 r. ,sygn. SK 62/13, na gruncie art. 4 § 1 Kodeksu karnego i wskazując, że w wypadku zaistnienia takiej kolizji czasowej pomiędzy ustawami co do zasady zastosowanie znajduje ustawa nowa (tj. ta, która obowiązuje w czasie orzekania); należy jednak zastosować ustawę obowiązującą poprzednio (tj. w czasie popełnienia przestępstwa) wówczas, gdy jest ona względniejsza, czyli korzystniejsza dla sprawcy. W orzecznictwie mocno akcentuje się więc regułę, aby w razie pojawienia się wątpliwości, czy stosować prawo "nowe" czy "stare", rozważyć fakt, czy zmiana prawa spowodowała skutki korzystne czy niekorzystne dla zainteresowanego. Postępowanie takie zgodne jest z zasadą lex severior retro non agit, będącej rozwinięciem zasady lex retro non agit. Zmiana prawa nie powinna bowiem doprowadzić do łamania zasad demokratycznego państwa prawnego, w tym zasady ochrony zaufania do państwa. Wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, aby nie stawało się ono swoistą pułapką na obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 05.12.2013 r., sygn. K 27/13).

W sytuacji gdy wnioskodawca przedkłada wniosek o ustalenie warunków zabudowy, nie może on przewidywać, jak zmienią się przepisy prawa za 10 lat. W przedmiotowej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony został już w 2005 r., a zmiana prawa nastąpiła dopiero w 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13.12.2012 r. uchylił m.in. decyzję administracyjną organu I instancji i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dnia 24.02.2014 r., a więc dopiero po 1,5 roku od wydania wyroku przez NSA, organ I instancji zwrócił się do wnioskodawcy z pismem, czy wnioskodawca podtrzymuje swój wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Od tego czasu nowy termin załatwienia sprawy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wyznaczany był przez organ I instancji aż dwunastokrotnie na dzień, kolejno: 31 lipca 2014 r. (pismo z dn. 06.05.2014 r.), 30 września 2014 r. (pismo z dn. 29.07.2014 r.), 28 listopada 2014 r. (pismo z dn. 30.09.2014 r.), 30 stycznia 2015 r. (pismo z dn. 27.11.2014 r., 31 marca 2015 r. (pismo z dn. 29.01.2015 r.), 29 maja 2015 r. (pismo z dn. 27.03.2015 r.), 27 lipca 2015 r. (pismo z dn. 27.05.2015 r.), 27 września 2015 r. (pismo z dn. 27.07.2015 r.), 27 listopada 2015 r. (pismo z dn. 25.09.2015 r.), 26 stycznia 2016 r. (pismo z dn. 26.11.2015 r.), 30 marca 2016 r. (pismo z dn. 26.01.2016 r.), 27 maja 2016 r, (pismo z dn. 29.03.2016 r.). Organ I instancji wydał przedmiotową decyzję w 2016 r., a więc dopiero po 4 latach. W międzyczasie weszły w życie zmiany w przepisach ustawy, w tym w jej art. 10. Przedstawione powyżej postępowanie organu I instancji miało na celu nadmierne i nieuzasadnione przeciąganie procedury administracyjnej, w efekcie czego w okresie od złożenia wniosku organ I instancji - wielokrotnie wydawał decyzje odmowne z różnych przyczyn. Żadna z decyzji nie została utrzymana w mocy przez organ wyższej instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny. Zdarzyło się nawet, że organ I instancji złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie, w której sam orzekał. Całokształt postępowania organu I instancji - szukanie różnych podstaw do odmowy, przedłużanie terminów, podejmowanie postępowania prawie po 1,5 roku od wydania orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, oraz wydanie decyzji po ponad 2 lata od wezwania do uzupełninia wniosku, wskazuje na celowe działania uniemożliwiające realizację inwestycji. Opieszałość organu I instancji była bezpośrednią przyczyną zakończenia procedury odmowną decyzją administracyjną, co organ I instancji sam podkreślił w uzasadnieniu i poparł podstawą prawną. Zmiana prawa spowodowała więc niekorzystne skutki z punktu widzenia interesu wnioskodawcy. Nadto, zmiany, które zaszły w brzmieniu art. 10 ustawy w 2015 r. nie są zmianami istotnymi. Przepisy art. 10 ust. 3a i 3b ustawy w swoim aktualnie obowiązującym brzmieniu tworzą jedynie dodatkowe, surowsze z punktu widzenia inwestorów, obwarowanie prawne co do lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Sytuacja opisana powyżej jest niedopuszczalna z punktu widzenia zasad konstytucyjnych chronionych art. 2 Konstytucji. Organ zastosował przepisy prawa natomiast pominął prymat ochrony zasad konstytucyjnych zawartych w Konstytucji nad innymi przepisami prawnymi. Decyzja Burmistrza Miasta [...] kolejny raz nie spełnia warunków formalno-prawnych ponieważ nie zawierała załączników do decyzji , który to obowiązek wynika z § 9 ust. 2 rozporządzenia. W związku z tym organ I instancji jawnie naruszył przywołany przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia, art. 6, 8 i 9 K.p.a. a nadto § 3 ust. 1 rozporządzenia. W rezultacie skarżący nie mógł zweryfikować, czy organ wydał decyzję administracyjną zgodnie z przepisami prawa i wydanym w sprawie wyrokiem NSA. Działania takie istotnie naruszyły zaufanie skarżącego do władzy publicznej. Jednocześnie należy zaznaczyć, że nawet jeśli, jak w przedmiotowym przypadku, organ I instancji uzasadnił wydanie odmownej decyzji o warunkach zabudowy nie wynikami analizy urbanistycznej, ale innymi względami, fakt ten, wbrew twierdzeniom organu II instancji, nie może być powodem niepoinformowania skarżącego o wynikach tej analizy. Co więcej, skarżący, który otrzymał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy bez załączonych wyników analizy urbanistycznej może domniemywać nawet, że takowa analiza w toku postępowania administracyjnego w ogóle nie powstała, a tym samym, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszenie przepisów prawa.

Reasumując, organy obu instancji naruszyły przepisy art. 2 Konstytucji, art. 8 i 35 kpa poprzez przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, przepisy art. 2 Konstytucji oraz art. 10 ust. 3 a i 3b ustawy poprzez zastosowanie art. 10 ust. 3a i 3b i w efekcie wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z surowszymi przepisami - obowiązującymi na dzień wydania przedmiotowej decyzji. Organy naruszyły także art. 107 § 2 K.p.a. w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia, art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez niezałączenie do przedmiotowej decyzji załącznika w postaci wyników analizy urbanistycznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Oceniając zgodność z prawem decyzji SKO Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym skutkować koniecznością jej uchylenia.

Podstawą prawną do wydania decyzji o warunkach zabudowy są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym przepis art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z nimi w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego inwestor zobowiązany jest do uzyskania dla planowanej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ocena czy zostały spełnione przesłanki o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Wydając decyzję organ działa w granicach uznania administracyjnego i tylko w sytuacji w której wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa ma obowiązek wydania decyzji negatywnej.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Skarżący złożył [...] października 2005 r. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej m.in. na budowie galerii handlowej o pow. przekraczającej 2000 m2.

11 listopada 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. 2015, poz. 1713), którą zmieniono przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dodając do art. 10 ust. 3a i 3b ograniczające możliwość lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 do terenów na których studium zagospodarowania przestrzennego lub plan przewidują taką możliwość. Ustawa ta była aktem jednorazowym a w przepisach przejściowych – (art. 2) przewidziano jedynie zachowanie w mocy obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego i studiów.

Wbrew temu, co wywodzi skarga, obowiązek ustalenia w studium a następnie planach miejscowych terenów, na których dozwolona była realizacja inwestycji budowalnych o charakterze usługowym o pow. sprzedaży m pow. 2000 m2 nie jest rzeczą nową. Tego rodzaju zapisy obowiązywały wcześniej tj. w dacie wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 10 ust. 2 pkt 3. Dopiero w 2007 r., kiedy to została uchwalona ustawa z 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (D.U.2007.127.880), zamiast powierzchni 2000 m. kw wprowadzono 400 m. kw. Ustawa ta utraciła moc zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. Na tle tej ustawy i w związku z jej uchyleniem przez Trybunał Konstytucyjny pojawiły się różne linie orzecznicze oraz w sposób niejednolity stosowano przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gdy przedmiotem inwestycji był obiekt wielkopowierzchniowy. Niektórzy uważali, że przepis ten jest "pusty" i należy w związku z tym wydawać decyzje o warunkach zabudowy natomiast inni uważali, że lokalizowanie tego rodzaju obiektów wymaga uchwalenia planu. Linię orzeczniczą w której uznano, że lokalizacja obiektów handlowych wielkopowierzchniowych przekraczających powierzchnię 2000 m. kw wymaga ustalenia w planie miejscowym zapoczątkował wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1515/11.

Sięgając natomiast do uzasadnienia projektu ustawy z 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Druk Sejmowy VII.3904). należy podzielić stanowisko, że wyeliminowanie mocą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zapisów ustawy nowelizującej mogło spowodować pewnego rodzaju problemy interpretacyjne dotyczące tego czy w ogóle ustawa nie zawiera normy określającej poziom (wielkość) powierzchni sprzedaży i wskazuje na konieczność uchwalania planów miejscowych (wtedy mamy do czynienia z luką prawną) czy też z uwagi na niezgodność z Konstytucją przepisu uchylającego wcześniej obowiązującą regulację normatywną, przepis ten odzyskuje moc prawną ze skutkiem ex tunc tj. z chwilą ogłoszenia orzeczenia w organie promulgacyjnym (por. wyrok SN z 20 maja 2009 r., I CSK 379/08).

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 lipca 2008 r. K 46/07 nie zawiera rozstrzygnięcia w trybie art. 190 ust. 3 zd. 2 Konstytucji R.P (określenie innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu), co oznacza, że utrata mocy obowiązującej zakwestionowanej ustawy nastąpiła z chwilą ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Rozważania na ten temat, w związku z uchwaleniem ustawy z 25 września 2015 r. nie stanowią jednak istoty sprawy. Sąd pragnie jednak wskazać, że to właśnie tego rodzaju wątpliwości były powodem jej uchwalenia.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości (nie jest zresztą kwestionowane przez skarżącego), że łączna powierzchnia sprzedaży w odniesieniu do całej inwestycji po jej rozbudowie będzie wynosiła powyżej 2000 m2. Niesporne jest także że na tym terenie nie obowiązuje plan miejscowy ani ustalenia studium przewidujące lokalizację tego rodzaju obiektów. Nie było także, w dacie składania przez skarżącego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wprost skonkretyzowanego obowiązku gminy do uchwalenia planu miejscowego w sytuacji w której na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy a inwestor zamierza zlokalizować tego rodzaju inwestycję. Art. 15 ust 3 pkt 4 p.z.p. stanowił, że plan w zależności od potrzeb powinien określać granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 p.z.p. a więc wielkopowierzchniowych. Oznacza to, że ustawodawca już wtedy zdawał sobie sprawę z tego iż, biorąc pod uwagę wymogi ładu przestrzennego oraz parametry przyszłych inwestycji, budowa tego rodzaju obiektów powinna być przedmiotem ustaleń planów miejscowych. Ostatecznie znalazło to odzwierciedlenie w obecnie obowiązujących przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie ma też sporu co do tego, że w świetle art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy mają obowiązek orzekania na podstawie przepisów prawa materialnego i procesowego obowiązującego w dacie orzekania. Obowiązuje więc stan prawny nie z daty składania wniosku ale daty rozstrzygania przez organ. Jak wskazuje NSA w wyroku z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2663/14, charakter sprawy w przedmiocie warunków zabudowy, która jest wydawana z uwagi na brak planu miejscowego, powoduje, że nie może być decydującym stan prawny obowiązujący w dacie składania wniosku ponieważ organ musi rozstrzygnąć o legalności danej inwestycji kierując się przepisami obowiązującymi w czasie podejmowania decyzji.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela w związku z tym wywodów skargi, że długotrwały proces związany z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy (ponad 10 lat) nie oznacza, iż w stosunku do tej strony brak jest podstaw do stosowania przepisów nieobowiązujących czy też że decyzja narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji R.P. czy wyrażoną w art. 2 zasadę demokratycznego państwa prawa. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo podjęły działania na podstawie obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa materialnego.

Powoływana przez skarżącego zasada demokratycznego państwa prawa nie gwarantuje w żadnym razie stronie niezmienności przepisów prawa. Wyraża natomiast zasadę działania państwa zgodnie z prawem i stanowi nakaz dla władzy ustawodawczej, wykonawczej czy sądowniczej aby zasady państwa prawa realizowała. To ta zasada nakłada na organy obowiązek przestrzegania przepisów prawa.

Powołać w tym miejscu należy pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 (OTK-A 2006/9/124) w którym zwrócono uwagę na to że "jednostka musi zawsze liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, ale również niezwłocznego wprowadzenia w życie nowych regulacji prawnych. W szczególności ryzyko związane z wszelką działalnością gospodarczą obejmuje ryzyko niekorzystnych zmian systemu prawnego". Oznacza to, że obywatel czy też inny podmiot prawa musi się w każdym czasie liczyć ze zmianą regulacji prawnych, co stanowi ryzyko przy planowaniu przyszłych działań o ile oczywiście ustawodawca, dokonując zmian w prawie, uwzględni uzasadniony interes jednostki i interes publiczny. W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę ustawodawca rozważył te interesy i uznał, że istniejące uregulowania prawne, które budziły duże kontrowersje, w sytuacji w której orzecznictwo sądowe także nie było jednolite, uzasadnia usunięcie luki prawnej powstałej po wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającej niezgodność z Konstytucją przepisów ustawy z 11 maja 2007 r. i stworzenie jednoznacznej normy wskazującej na granicę powierzchni sprzedaży obiektów wielkopowierzchniowych w zależności od tego czy rozwiązanie takie dopuszcza plan miejscowy. Tego rodzaju rozwiązanie ustawodawcze nie pozbawia inwestora możliwości lokalizowania tego rodzaju obiektu, gdyż każdy kto ma w tym interes prawny może zwrócić się do Gminy o wszczęcie procedury planistycznej. Tego rodzaju rozwiązanie jest także korzystne dla gminy, gdyż może ona, bez podnoszenia dodatkowych kosztów uchwalać plany miejscowe nie dla dużych obszarów ale dla obszarów znacznie mniejszych.

Rozwiązanie zakładające wprowadzenie regulacji dotyczącej handlu wielkopowierzchniowego w drodze aktu prawa miejscowego jest także zgodne z dyrektywą usługową (dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r. dotyczącą usług wewnętrznych (D.Urz. U.E. L 376 z 27 grudnia 2006r.).

Sąd nie podziela wywodów skarżącego zawartych na str. 5 skargi, że organy naruszyły zasadę nieretroaktywności (zasada lex retro non agit). Wg skarżącego organy powinny do zdarzenia jakim jest, złożenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, (wg skarżącego zdarzenia prawnego) zastosować przepisy obowiązujące przed wejściem w życie nowego prawa.

Złożenie wniosku nie jest zdarzeniem prawnym gdyż nie pociąga za sobą powstania, zmiany czy rozwiązania stosunku prawnego tj. wynikającej z prawa relacji pomiędzy co najmniej dwoma podmiotami, która powoduje powstanie pomiędzy nimi określonych praw i obowiązków. Jest to czynność faktyczna która może doprowadzić do wydania decyzji mocą której inwestor nabędzie pewne prawa a organ będzie zobowiązany do respektowania zasad ustalonych treścią decyzji. Zasada lex retro non agit oznacza, że nie należy stosować norm prawnych nakazujących stosowanie nowo ustanowionych norm do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie tych nowych norm, z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, przewidzianych przez te normy. W związku z tym wskazać należy, że swoim orzecznictwie TK wypracował pewne wskazówki, jakimi władza ustawodawcza powinna się kierować, chcąc wprowadzić regulacje retroaktywne zgodne z Konstytucją RP, a przede wszystkim z art. 2 tego aktu. Zakaz lex retro non agit zostaje naruszony wtedy, gdy "aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie" (por. wyrok TK z 18 października 2006 r., P 27/05). Naruszenia tej zasady może dopuścić się więc wyłącznie organ ustawodawczy a nie organ. Powoływany w tym kontekście wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 w żadnym razie nie może stanowić uzasadnienia dla uznania, że ustawa wprowadzająca nakaz określenia w planie miejscowym zasad lokalizacji obiektów wielkopowierzchniowych stanowi naruszenie zasady lex retro non agit (abstrahując od tego, że to Trybunał Konstytucyjny posiada kompetencję do oceny zgodności aktu normatywnego z Konstytucją). Wywody Trybunału i ocena zgodności z Konstytucją dotyczyła ustawy o świadczeniach pielęgnacyjnych i utraty praw nabytych. W rozpoznawanej obecnie sprawy nie mamy do czynienia w ogóle z jakimikolwiek prawami nabytymi. Żadne regulacje czy to nowe czy stare nie dawały ani nie dawały inwestorowi absolutnej gwarancji uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor składając wniosek mógł co najwyżej liczyć na to, że po spełnieniu warunków o jakich mowa w art. 61 ustawy i przepisów szczególnych, o ile miałyby zastosowanie, prawdopodobnie uzyska decyzję o warunkach zabudowy. W sytuacji w której od dnia wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazywał w art. 15 ust. 3 pkt 4 na celowość ustalania w planie miejscowym terenów przeznaczonych do realizacji obiektów wielkopowierzchniowym, a następnie regulację tę uznał za niezbędną jako służącą ustaleniu tych samych kryteriów dla każdego z podmiotów ubiegających się o realizację takiego obiektu, nie sposób uznać, że regulacje te naruszają zasadę niedziałania prawa wstecz czy zasadę demokratycznego państwa prawa. Wprowadzenie jednolitych kryteriów dla każdego z inwestorów zrównuje bowiem ich prawa do zabudowy a obowiązek ustalenia warunków dla tego rodzaju inwestycji w planie miejscowym stanowi gwarancję, nie tylko dla inwestora ale i mieszkańców danego terenu określonego ukształtowania ładu przestrzennego.

Na koniec tych rozważań można zadać pytanie czy gdyby przyjąć koncepcję skarżącego o zasadności zastosowania nieobowiązujących już przepisów tylko dlatego, że wniosek o wydanie warunków zabudowy został złożony w 2005 r., gdzie należałoby postawić granicę stosowania przepisów dotychczasowych?

Na tak postawione pytanie nie ma odpowiedzi.

Sumując Sąd stwierdza, że organ prawidłowo odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdza, co następuje.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2012, poz.270 ze zm.) sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny a z art. 153 P.p.s.a. wynika, że ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Jednakże ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku m.in. zmiany stanu prawnego, jeżeli spowoduje to że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok NSA z 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98 (ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Z taką sytuacją mamy do czynienie w niniejszej sprawie gdyż po wydaniu przez NSA wyroku z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/11, nastąpiła zmiana stanu prawnego poprzez wprowadzenie art. 10 ust. 3a 3b ustawy. W związku z tym, wobec braku planu miejscowego określającego możliwość tego rodzaju inwestycji nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Poza tym, w przypadku jego uchwalenia, to postanowienia planu będą wyznaczały granice tej inwestycji gdyż decyzja o warunkach zabudowy zastępuje postanowienia planu w zakresie możliwości realizacji na określonym terenie danej inwestycji.

W związku z tym, niesporządzenie przez organ analizy urbanistycznej w związku z wytycznymi sądu, nie ma żadnego wpływu na treść decyzji. Co za tym idzie nie może być podstawą do jej uchylenia na podstawie art. 145 p.p.s.a.

Wskazywana przez skarżącego bezczynność czy przewlekłość organu mogła być przedmiotem skargi do sądu w trybie art. 53 w zw. z art. 3 § 1 pkt 4 P.p.s.a. W ramach tej procedury Sąd może nałożyć na organ obowiązek wydania decyzji, grzywnę czy obowiązek zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, gdy uzna, że organ dopuścił się bezczynności czy przewlekłości postępowania administracyjnego – co wynika z art. 149 P.p.s.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a.- w aktach znajduje się zawiadomienie wydane w trybie art. 10 § 1 K.p.a. doręczone skarżącemu 6 maja 2016 r. (przed wydaniem decyzji przez organ I instancji). Brak jest natomiast zawiadomienia w tym trybie przed wydanie decyzji przez organ II instancji. Uchybienie to, wobec braku podjęcia przez organ żadnych innych czynności poza wydaniem decyzji, nie stanowi, w ocenie sądu podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Poza tym uchybienie art. 10 K.p.a. może odnieść skutek tylko wtedy gdy skarżący wykaże, że miało ono wpływ na treść decyzji i wskaże jakich czynności został pozbawiony wskutek naruszenia przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W niniejszej sprawie skarżący nie wskazuje na takie okoliczności.

Sąd nie stwierdził także aby organ dopuścił się naruszenia art. 6, 8 i 107 § 3 K.p.a w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.