Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 9/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. G., M. G., A. M., M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1364/21 w sprawie ze skargi A. O., S. O., A. G., M. G., A. M., M. M., D.B., S. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1364/21 oddalił skargę A. O., S. O., A. G., M. G., A. M., M. M., D. B., S. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2017 r., znak DOA.7110.163.2017.MKO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Jastrzębie-Zdrój decyzją z dnia 24 listopada 2014 r., nr 611/2014 (zmienioną decyzjami z dnia 21 kwietnia 2015 r. nr 153/2015 oraz z dnia 30 listopada 2015 r. nr 523/15), na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.; dalej jako ustawa) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. w [...] (dalej inwestor) pozwolenia na budowę centrum sportowo-rekreacyjnego na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...], położonych przy ul. [...] w [...].

Wojewoda Śląski decyzją z dnia 10 lutego 2017 r., znak IFXIV.7840.11.48. 2016, po rozpoznaniu wniosku S. O., S. B., A. M. i M. G., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 czerwca 2017 r.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził najpierw, że w jego ocenie w postępowaniu nieważnościowym, w toku którego przeprowadza się kontrolę decyzji z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego z dnia jej wydania, weryfikacji podlegać powinna wyłącznie "pierwotna" decyzja o pozwoleniu na budowę. Decyzje zmieniające nie funkcjonowały bowiem w obiegu prawnym w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Następnie wskazał, że inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatem nie doszło do rażącego uchybienia przepisom art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy. Nawiązał do art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy i podał, że obszar na którym znajdują się działki inwestycyjne, w dacie wydania kontrolowanej decyzji, objęty był ustaleniami uchwały Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z dnia 28 czerwca 2007 r., Nr XIl/128/2007 (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2007 r. Nr 159, poz. 2977) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu jednostki [...] o symbolu roboczym [...] w Jastrzębiu Zdroju. Zgodnie z tym planem, obszar na którym położone są ww. działki oznaczony jest symbolem 4MNU (tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej). Ponadto, fragment działki nr ewid. [...] położony jest na obszarze oznaczonym symbolem 2ZL (tereny lasów).

Następnie organ odwoławczy omówił parametry projektowanego obiektu, pozytywnie oceniając ich zgodność z planem miejscowym. Odnosząc się do zarzutów skarżących stwierdził, że charakter projektowanego obiektu Centrum Sportowo - Rekreacyjnego, w którym świadczone są usługi z zakresu sportu i rekreacji powoduje, że nie można jednoznacznie stwierdzić, iż w stosunku do spornej inwestycji powinien mieć zastosowanie § 10 ust. 1 pkt 6 lit. f miejscowego planu, a nie jak przewidziano w projekcie budowlanym § 10 ust. 1 pkt 6 lit. g. W związku z tym, zdaniem organu, projektowanemu rozwiązaniu nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa.

Za chybiony uznał także zarzut skarżących dotyczący naruszenia § 18 ust. 2 pkt 5 lit. c i § 18 ust. 3 pkt 3 planu miejscowego. Dodał, że badana decyzja nie narusza rażąco przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.; dalej rozporządzenie), w szczególności § 12 ust. 1 pkt 1 i 2. Zdaniem organu, inwestycja nie narusza również rażąco także przepisów § 13 (przesłanianie obiektów), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od granicy działki oraz od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od granicy działki oraz od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi), § 36 (odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m³ od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz do magazynów produktów spożywczych, a także od granicy działki sąsiedniej, drogi lub ciągu pieszego) oraz § 271 i n. (warunki ochrony przeciwpożarowej) rozporządzenia. Planowane przedsięwzięcie nie narusza rażąco przepisów § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) rozporządzenia. Argumentował, że dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren działek sąsiednich (przepis § 29 ww. rozporządzenia). Rozwiązania projektowe przewidują bowiem odprowadzanie wód opadowych do drenażu rozsączającego na terenie działki inwestycyjnej, poprzez projektowaną kanalizację deszczową. Nie doszło też do "rażącego" naruszenia § 28 ust. 2 rozporządzenia. Dodatkowo, organ odwoławczy wskazał, że Prezydent decyzją z dnia 29 października 2014 r., zezwolił na lokalizację zjazdu z ulicy [...] do działki nr [...].

Podsumowując przyjął, że decyzja Prezydenta nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, nie jest ona obarczona także żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1882/17 uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 28 czerwca 2017 r. Wyrok ten został uchylony a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2298/18. Zdaniem NSA prawidłowe jest stanowisko organu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji jedynie w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta Jastrzębie Zdrój z dnia 24 listopada 2014 r. z pominięciem decyzji ją zmieniających.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej p.p.s.a.).

Sąd powołał na wstępie art. 190 p.p.s.a. i wskazał, że na skutek wyroku NSA obowiązany był przyjąć, że wydane w sprawie decyzje zmieniające decyzję podstawową z dnia 24 listopada 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, nie podlegały, jak oczekują tego skarżący, badaniu w postępowaniu nieważnościowym.

Sąd podzielił następnie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, gdzie organ nie dostrzegł żadnych wad, wypełniających którąś z przesłanek nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Przypomniał, że czyniąc zarzuty w zakresie naruszenia kwestionowaną decyzją ustaleń planu miejscowego, w treści skargi skarżący wskazali na § 10 ust. 1 pkt 6 lit. f planu miejscowego poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że miejsca postojowe powinny zostać wyznaczone na podstawie § 10 ust. 1 pkt 6 lit. g planu.

W ocenie Sądu, nie da się jednak jednoznacznie stwierdzić w tym przypadku, że decyzja Prezydenta została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów planu miejscowego, jak tego oczekują skarżący. Jak wskazał, z projektu budowlanego można wywieść, że sporny obiekt centrum sportowo - rekreacyjnego został zaliczony do "pozostałych obiektów usługowych", o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 6 lit. g planu, w związku z czym zaprojektowano 15 miejsc postojowych: 10 miejsc dla klientów oraz 5 dla pracowników. Zgodził się z organami, że analiza powyższych zapisów planu budzi wątpliwości w zakresie tego, czy miejsca parkingowe dla spornego obiektu powinny zostać ustalone w oparciu o regulację § 10 ust. 1 pkt 6 lit. g, czy też na podstawie art. § 10 ust. 1 pkt 6 lit. f planu. Przepis § 10 ust. 1 pkt 6 lit. f planu określa minimalną ilość miejsc postojowych "dla innych usług podobnych do usług związanych z administracją, zarządzaniem, opieką zdrowotną oraz banków, których działanie opiera się na obsłudze pojedynczych klientów", nie wyjaśniając zarazem, co należy rozumieć pod pojęciem "innych usług podobnych do ...." oraz jak należy rozumieć zwrot "usługi, których działanie opiera się na obsłudze pojedynczych klientów". Z zapisów miejscowego planu, w ocenie Sądu, nie wynika zatem, czy usługi z zakresu sportu i rekreacji, które będą świadczone w spornym budynku, można zaliczyć do innych usług podobnych w rozumieniu wyżej przytoczonego § 10 ust. 1 pkt 6 lit. g planu. Z przepisów tegoż planu nie można także wywnioskować, czy miejscowy prawodawca posługując się zwrotem "usługi, których działanie opiera się na obsłudze pojedynczych klientów" - miał na myśli usługi opierające się wyłącznie na obsłudze klientów pojedynczych (a więc takie które nie obsługują klientów grupowych), czy też takie, których dominujący zakres działalności opiera się na obsłudze klientów pojedynczych.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że w sytuacji, kiedy dany przepis nie jest jednoznaczny w swym znaczeniu, kiedy pozwala interpretującemu go na pewną sferę uznaniowości w jego rozumieniu, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Podkreślił, że w doktrynie i w orzecznictwie podkreśla się, że "oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wtedy, kiedy »rzuca się w oczy« rozbieżność między treścią decyzji, a jej normatywnym wzorcem. Przedmiotem rażącego naruszenia mogą być tylko przepisy jednoznaczne w swej treści i niebudzące wątpliwości interpretacyjnych".

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że budynek centrum sportowo-rekreacyjnego nie stanowi obiektu halowego, a co za tym idzie nie mogły mieć w stosunku do niego zastosowania przepisy § 18 ust. 2 pkt 5 lit. c określającego maksymalną wysokość takich obiektów na 9 m. Zgodził się także z organem odwoławczym co do oceny zarzutu naruszenia § 18 ust. 3 pkt 3 planu podkreślając, że z załączonej do projektu budowlanego "Analizy ekologicznej" wynika, że "przedmiotowe przedsięwzięcie nie spowoduje przekroczeń dopuszczalnych norm w zakresie emisji hałasu". Ponadto na str. 4 tomu 5 projektu budowlanego dotyczącego instalacji wentylacji mechanicznej i C.O. w pkt 4.3.1. zatytułowanym jako "wentylacja mechaniczna" zawarto informację, że "Centrale wentylacyjne będą umieszczone na dachu budynku. W celu wytłumienia hałasu przewiduje się montaż tłumików akustycznych".

Nie dopatrzył się jednocześnie uchybień w ocenie, że projekt budowlany nie narusza rażąco wymogów planu miejscowego w przedmiocie dopuszczalnej powierzchni zabudowy - nie więcej niż 50% (projektowana - 26,2 %); wymaganej powierzchni biologicznie czynnej - nie mniej niż 30% (projektowana - 53%); dopuszczalnej wysokości zabudowy - budynki usługowe - trzy kondygnacje nadziemne (projektowana - trzy kondygnacje); geometrii dachu - dachy płaskie, łupinowe oraz dwu i wielospadowe, szczytowe i naczółkowe, kąty nachylenia połaci symetryczne względem kalenicy, o spadkach od 20° do 45° (projektowany - dach płaski, symetryczny, o spadku ok. 3%). Uznał również, że nie narusza rażąco przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Z powyższych względów przyjął, że w tym przypadku nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z powodu rażącego naruszenia prawa.

M. M., A. M., A. G. i M. G. wnieśli skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając go w całości. Jednocześnie zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 10 ust. 1 pkt 6 lit. f uchwały poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia ww. przepisów prawa w stopniu rażącym, który dawałby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia 24 listopada 2014 r.;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła jedna z wad kwalifikowanych wymieniona w ww. przepisie tj. iż nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia 24 listopada 2014 r. z powodu rażącego naruszenia prawa.

Na podstawie wskazanych zarzutów pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie - innemu sądowi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Zasadnie przyjął Sąd I instancji, za prawidłowe stanowisko organów, że wskazana przez skarżących kasacyjnie wada decyzji Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój z dnia 24 listopada 2014 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę centrum sportowo-rekreacyjnego w Jastrzębiu Zdroju, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Należy zauważyć, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnych, w związku z czym, organ stwierdzając nieważność decyzji, zobowiązany jest wykazać nie tylko, że naruszony został przepis prawa, ale również, że naruszenie to ma charakter rażący. Cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną przez proste ich zestawienie ze sobą w ten sposób, iż powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie to takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Innymi słowy chodzi o oczywiste naruszenie przepisu prawa. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 513/21, LEX nr 3313017; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 4431/18, LEX nr 3291252; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3289/18, LEX nr 3291591) .

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła. Skarżący kasacyjnie rażącego naruszenia prawa upatrują w błędnej wykładni postanowień planu miejscowego w zakresie kwalifikacji zaprojektowanego obiektu, co doprowadziło do zastosowania w sprawie minimalnych standardów zaspokojenia potrzeb parkingowych określonych § 10 ust. 1 pkt 6 lit. g planu, podczas gdy zdaniem skarżących zastosowanie powinien znaleźć § 10 ust. 1 pkt 6 lit. f planu. Jak wynika z treści § 10 ust. 1 pkt 6 lit. g znajduje on zastosowanie do pozostałych usług, obiektów produkcyjnych, hurtowni i składów dla których ilość miejsc jest kalkulowana indywidualnie przy uwzględnieniu specyfiki danej funkcji, wymagań technologicznych i oczekiwanej ilości klientów - tak by zapewnić prawidłową obsługę w przeciętnych warunkach użytkowania obiektów. Z kolei § 10 ust. 1 pkt 6 lit. f planu odnosi się do usług związanych z administracją, zarządzaniem, opieką zdrowotną, banków i innych podobnych, których działanie opiera się na obsłudze pojedynczych klientów - 1 miejsce postojowe na 50 m2 powierzchni użytkowej dostępnej dla klientów i dodatkowo 1 miejsce postojowe na 4 zatrudnionych.

Trafnie wskazał Sąd I instancji, że zaprojektowany obiekt w postaci centrum sportowo-rekreacyjnego, w którym świadczone są usługi z zakresu sportu i rekreacji, zarówno dla klientów indywidualnych (pojedynczych) jak i grupowych nie można jednoznacznie zakwalifikować jako usługi podobne do administracji, zarządzania, opieki zdrowotnej, czy banków, których działanie opiera się na obsłudze pojedynczych klientów, co uzasadniałoby zastosowanie w sprawie § 10 ust. 1 pkt 6 lit. f planu miejscowego. Należy zauważyć, że powołane powyżej postanowienia planu są niejednoznaczne, posługują się pojęciami niedookreślonymi, których definicji brak jest w postanowieniach ogólnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego konsekwencją jest konieczność dokonywania każdorazowo ich wykładni. Na co również zwracają uwagę skarżący kasacyjnie wskazując, że wykładnia literalna oraz funkcjonalna kwestionowanych przepisów pozwala na wyciągnięcie wniosków, że do spornego obiektu powinien znaleźć zastosowanie § 10 ust. 1 pkt 6 lit. f planu (k.4 skargi kasacyjnej).

W tej sytuacji biorąc pod uwagę, że cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną przez proste ich zestawienie ze sobą, to w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Zatem wykluczone było przyjęcie stanowiska skarżących kasacyjnie, że kwestionowana decyzja rażącą narusza wskazane w zarzucie postanowienia planu miejscowego. Podzielić przy tym należy wyrażony w orzecznictwie NSA pogląd, że błędna interpretacja czy wadliwe zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie mogą być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 1818/21, LEX nr 3273301).

Stąd też jako chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 10 ust. 1 pkt 6 lit. f uchwały, pomijając przy tym jego wadliwą konstrukcję. Prawidłowe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Zarzut skargi kasacyjnej nie został sformułowany zgodnie z powyższym wymogiem, ponieważ nie został powiązany z naruszeniem przepisu postępowania sądowoadministracyjnego. Mając jednak na uwadze treść uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2009/1, poz. 1), w której sąd stwierdził, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, zasadnym było odniesienie się również do tak wadliwie skonstruowanego zarzutu kasacyjnego.

Niezasadny jest również kolejny zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten. ma charakter blankietowy, przewidując skutek nieważności dla decyzji dotkniętej rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności. Aby skutek ten mógł zastać stwierdzony konieczne jest wskazanie jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący (kwalifikowany). Zarzut kasacyjny kwestii tej nie podejmuje, nie czyni zatem zadość wymaganiu wskazania konkretnej regulacji, którą autor kasacji uznaje za wadliwie ocenioną lub zastosowaną, a w konsekwencji prowadzącą do nieprawidłowego wniosku o wypełnieniu klauzuli generalnej "rażącego naruszenia prawa" zastosowanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z treści uzasadnienia skargi można jedynie domniemywać, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o naruszenie § 10 ust. 1 pkt 6 lit. f uchwały, ale nie jest rolą sądu kasacyjnego domyślanie się intencji skarżących. Sąd nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności związane z zagospodarowaniem działki i wykonaniem spornego obiektu niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W toku postępowania nieważnościowego nie prowadzi się bowiem postępowania dowodowego zarówno na okoliczności stanu faktycznego będącego podstawą kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji, jak i stanu faktycznego istniejącego na dzień prowadzenia postępowania nieważnościowego. Celem tego postępowania jest bowiem ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i tylko w tym zakresie może być prowadzone postępowanie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.