Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2200/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: w zw. z art. 138 par. 1 pkt 1 i 61a par. 1 i art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1608/19 w sprawie ze skargi Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 stycznia

2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 1608/19) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...]

z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] o ustanowieniu na rzecz na rzecz: M.P., B. K., J.T., I. C., K.T., Z. K., M.I. oraz J.K. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m², objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Miasto [...] zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, to jest:

I. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej jako "k.p.a." - poprzez oddalenie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., wydane w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, którym utrzymano w mocy postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpił legitymowany podmiot - Miasto [...];

II. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Miastu [...] nie przysługuje status strony w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...]lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia na lat 99 użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu oznaczonego jako działka nr ew. [...] o powierzchni [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...] na rzecz: M.P., B. K., J.T., I. C., K.T., Z. K., M.I. oraz J.K. w odpowiednich częściach oraz ustalenia "czynszu symbolicznego", gdy nieruchomość, co do której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, stanowi własność Miasta [...] ;

III. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej jako "u.s.g." - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wynikająca z osobowości prawnej Miasta [...] legitymacja do występowania jako strona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] dotyczącym decyzji wydanej przez Prezydenta [...] doznaje ograniczenia z powodu wydania będącej przedmiotem tego postępowania decyzji w pierwszej instancji przez Prezydenta [...], będącego równocześnie organem administracji publicznej oraz organem osoby prawnej - jednostki samorządu terytorialnego.

Z uwagi na powyższe zarzuty, strona skarżąca wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia reformatoryjnego na zasadzie art. 188 p.p.s.a. albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego ( art. 174 pkt 1) i istotnym naruszeniu przepisów postępowania ( art. 174 pkt 2), tym niemniej z uwagi na istotę sporu zaistniałego w niniejszej sprawie, uzasadnione jest ich łączne rozpoznanie.

Wyjaśnić zatem na wstępie należy, że zaskarżony wyrok został wydany na skutek skargi Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy wcześniejsze postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], którym odmówiono – po rozpoznaniu wniosku Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. - wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m², objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Oddalając powyższą skargę, Sąd Wojewódzki podzielił zaś stanowisko Kolegium, że Miasto Stołeczne [...] nie może być uznane za stronę postępowania z tego względu, że jego organ – Prezydent [...] jest organem właściwym do załatwienia sprawy. Jak podkreślił Sąd, ocena istnienia interesu prawnego, uzasadnianego posiadaniem przez Miasto [...] tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości nie ma decydującego znaczenia. Kluczowe znaczenie ma bowiem w tym przypadku pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, którym powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. Sąd Wojewódzki podzielił przy tym stanowisko, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, stwierdzenie to rozciąga się również na postępowanie prowadzone w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, Sąd I instancji uznał, że z uwagi na oczywisty brak przymiotu strony w zainicjowanym postępowaniu, wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia - w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. - było prawidłowe.

Nie zgadzając się z tym stanowiskiem, Miasto [...] we wniesionej skardze kasacyjnej podnosiło (powtarzając argumentację przytoczoną

w skardze), iż jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy kwestionowana

w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na spornej nieruchomości, niewątpliwie wpływa zatem, zdaniem skarżącego, na interesy majątkowe Miasta. Autor skargi kasacyjnej, przywołując treść przepisów art. 28 k.p.a., art. 165 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 2 i 3 u.g.n., powołał się ponadto na wyrażony w doktrynie pogląd, że praktyka stosowania prawa, polegająca na pozbawianiu gmin legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w sytuacji gdy w pierwszej instancji decyzję wydał organ gminy, nie znajduje podstaw w obowiązującym prawie. Wskazał również, iż przywołana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu skarżonego wyroku uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 dotyczyła legitymacji procesowej powiatu w postępowaniu zwyczajnym, w którym decyzję w pierwszej instancji wydał starosta, a więc zapadła na gruncie odmiennego stanu faktycznego.

Dokonując oceny zasadności rozpoznawanej skargi kasacyjnej, skład orzekający pragnie w pierwszej kolejności podkreślić, że zagadnienie legitymacji jednostki samorządu terytorialnego do bycia stroną postępowania, prowadzonego przez jej organ wykonawczy, na przestrzeni lat budziło w orzecznictwie sądowoadministracyjnym szereg wątpliwości. Przyczyną kontrowersji były m.in. kwestie prawne na które wskazywano m. in. w niniejszej skardze kasacyjnej, a odnoszące się do osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego w kontekście przysługującego im prawa własności, ochrony ich samodzielności, a także ich prawa do sądu. W celu wyeliminowanie rozbieżności judykatury w tym zakresie, w dniu 16 lutego 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w składzie 7 sędziów, podjął uchwałę o sygnaturze akt I OPS 2/15 (opubl. ONSAiWSA z 2016 r., Nr 4, poz. 54), w której stwierdził, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445).

Jakkolwiek uchwała ta stanowiła rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego (przez co nie ma charakteru wiążącego w niniejszej sprawie) i dotyczyła przymiotu strony - jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu zwykłym, niemniej jednak zaprezentowany w niej pogląd i zawarta w jej uzasadnieniu argumentacja - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - znajduje zastosowanie również w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Jak słusznie zauważył bowiem Sąd I instancji, postępowanie nadzwyczajne jest, co prawda, postępowaniem odrębnym od postępowania zwyczajnego, ale nadal dotyczy oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, od której organ ten, któremu powierzono merytoryczne rozstrzyganie sprawy, powinien być wyłączony. Przyznanie roli strony organowi w takim postępowaniu nieważnościowym prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której system weryfikacji decyzji byłby w tym zakresie zachwiany, nie tylko na etapie działania organu weryfikującego prawidłowość decyzji, ale także zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego. Dla rozstrzygnięcia omawianego zagadnienia nie ma przy tym znaczenia czy postępowanie, o które chodzi w sprawie jest postępowaniem administracyjnym czy sądowoadministracyjnym oraz czy to pierwsze prowadzone jest w trybie zwykłym czy nadzwyczajnym. W wymienionych postępowaniach we wszystkich ich rodzajach i trybach zasada uznawania, czy też nieuznawania jednostki samorządu terytorialnego za stronę postępowania musi być więc taka sama. Skoro przymiotu strony pozbawia jednostkę przyznanie jej organowi wykonawczemu kompetencji do rozpoznawania sprawy to bez względu na rodzaj czy tryb tego postępowania okoliczność ta musi być uwzględniana.

Zwrócić należy jednocześnie uwagę, że jak pokazuje analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego, stanowisko zawarte w przywołanej uchwale

I OPS 2/15 zostało następnie recypowane do wszystkich postępowań podobnych, to jest takich, w których organem orzekającym w pierwszej instancji był prezydent miasta na prawach powiatu, w tym także do postępowań nadzwyczajnych dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji i aktualnie konsekwentnie przyjmuje się, iż tam gdzie sprawę rozstrzygał organ administracji, będący jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, jednostka ta (niezależnie od trybu postępowania) nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną postępowania (zob. wyroki NSA z: 24 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 214/17, 23 października

2018 r. sygn. akt I OSK 2277/16, 2 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2664/17 oraz wyroki z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt: I OSK 2620/19, I OSK 1926/19, I OSK 1927/19, I OSK 2020/19 i I OSK 2021/19 wydane w sprawach analogicznych jak obecnie rozpoznawana, bo dotyczących wniosku Miasta [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z tym, skład orzekający za celowe uznał odwołanie się do tych fragmentów uzasadnienia uchwały I OPS 2/15, które wprost odnoszą się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów i przesądzają j o ich niezasadności.

I tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej uchwały wskazał m. in., że "(...) każda jednostka samorządu terytorialnego państwa posiada wszystkie atrybuty osoby prawnej. Osobowość prawną uznać należy za podstawowy element przesądzający o podmiotowości każdej z tych jednostek. Zapewnia ona wyodrębnienie z aparatu państwowego, daje możliwość występowania we własnym imieniu, a co za tym idzie – ponoszenia wyłącznej odpowiedzialności. Daje także możliwość korzystania z ochrony sądowej. Osobowość prawna jest wreszcie gwarancją ich samorządności. Nie oznacza to jednak, że jednostki te są takimi samymi osobami prawnymi, jak wszystkie osoby prawne podlegające reżimowi kodeksu cywilnego. Ich samodzielność w zakresie dysponowania prawem własności i innymi prawami majątkowymi podlega bowiem daleko idącym ograniczeniom wynikającym zarówno z ustaw samorządowych, jak i z przepisów szczególnych. Konieczność wprowadzenia tych ograniczeń wynika zarówno z charakteru powierzonych tym jednostkom zadań, które najogólniej rzecz ujmując możemy sprowadzić do wykonywania administracji publicznej, jak i z charakteru przysługującego im prawa własności i innych praw rzeczowych. Prowadzi to do wniosku, że jednostki samorządu terytorialnego zostały wyposażone we własność i inne prawa rzeczowe jako w jedno ze źródeł finansowania spoczywających na nich zadań, w celu zapewnienia realnej możliwości ich wykonywania, np. poprzez wprowadzenie obowiązku tworzenia określonego rodzaju zasobów nieruchomości (art. 20 u.g.n.). Przyjęte w prawie publicznym ograniczenia prawa własności przysługującego jednostkom samorządu terytorialnego prowadzą do wniosku, że własność tę należy rozumieć przede wszystkim jako jeden z przyznanych tym jednostkom środków, za pomocą którego mają one realizować nałożone na nie zadania. W konsekwencji uznać należy, że nie jest to "święte prawo własności" w rozumieniu art. 21 Konstytucji RP, a co za tym idzie nie pozostają w sprzeczności z tym przepisem rozwiązania, które stanowią słabsze gwarancje procesowe ochrony prawa własności przysługującego jednostkom samorządu terytorialnego".

Z kolei w odniesieniu do argumentacji strony skarżącej, związanej z nieodróżnianiem kompetencji organu rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną i kompetencji samej tej jednostki, na uwagę zasługuje następujący wywód, (cyt.): "Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Realizacja zadań jest podstawową, konstytucyjnie określoną funkcją samorządu terytorialnego. Przy czym omawiany przepis przesądza, że zadania te spoczywają na samorządzie, a nie na jego organach. Natomiast poszczególne jednostki samorządu terytorialnego wykonują te zadania, o dwojakim zresztą charakterze, poprzez swoje organy. Tak więc, organy samorządu terytorialnego wykonują przede wszystkim zadania własne, ale także zadania zlecone im w drodze ustawy lub porozumienia administracyjnego z zakresu administracji rządowej. Jest to uregulowanie jak najbardziej racjonalne, ponieważ rzeczą bezsporną jest, że osoby prawne, w tym jednostki samorządu terytorialnego, nie mogą wykonywać powierzonych im zadań w inny sposób niż przez swoje organy lub poprzez osoby fizyczne, które zostały zatrudnione w tym celu. Zatem organ jednostki samorządu terytorialnego lub jej pracownik wykonujący ciążące na niej zadania publiczne, sam wykonuje zadania publiczne w powierzonym mu przez przepisy prawa zakresie. Na zewnątrz jednak są to działania danej jednostki samorządu terytorialnego, za które ponosi ona odpowiedzialność (art. 417 k.c.). W tym samym kierunku konsekwentnie poszły regulacje prawne zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych. Zawarte w nich przepisy wyraźnie stanowią, że podmiotem, na którym spoczywa obowiązek wykonywania wynikających z ustawy zadań publicznych, jest odpowiednio gmina, powiat lub województwo, a nie ich organy. Przykładowo, zgodnie z art. 14 u.s.w. samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami (...) (ust. 1), ustawy mogą określać sprawy należące do zakresu działania województwa jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez zarząd województwa (ust. 2). Zwłaszcza ten drugi przepis nie pozostawia wątpliwości, na kim spoczywa dane zadanie publiczne i przez kogo będzie ono wykonywane. W odniesieniu do samorządu powiatowego należy się w pierwszym rzędzie powołać na uregulowania zawarte w art. 2 ust. 1 u.s.p. Przepis ten stanowi, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Unormowania te prowadzą do wniosku, że jednostki te mogą wykonywać władcze kompetencje w zakresie tworzenia i stosowania prawa w swoim imieniu i na swoją rzecz (I. Skrzydło-Niżnik [w:] J. Majchrowski (red.), Reforma administracyjna kraju. Ustawy z komentarzem oraz rozporządzenia wykonawcze, Gorzów Wlkp. 1999, s. 135 – 137)". Analogiczne rozwiązania przewiduje ustawa o samorządzie gminnym (por. art. 2 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 8 ust. 1).

W odniesieniu natomiast do powoływanych w skardze kasacyjnej kwestii, dotyczących zasady ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale wyjaśnił, iż: "sytuację prawną tych jednostek jako podmiotów realizujących zadania publiczne kreuje zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP). Zasada ta oznacza m.in., że jednostkom samorządu terytorialnego nadano osobowość prawną i wyposażono je w prawo własności (art. 165 ust. 1). Z kolei art. 165 ust. 2 ustanawia sądowe gwarancje tej samodzielności. Ustalając znaczenie art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że "jednostka korzysta ze swych praw w dowolny sposób, w granicach wyznaczonych przez prawo, a podstawą tych praw jest jej godność i wolność, natomiast gmina korzysta ze swych praw w celu realizacji zadań publicznych. Ochrona samodzielności sądowej wyrażona w art. 165 ust. 2 nie jest tożsama z prawem do sądu, o którym mowa w art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sądowa ochrona gminy ma zagwarantować prawidłowe wykonywanie przez nią zadań publicznych, natomiast prawo do sądu jest jednym ze środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki" - postanowienie TK z 23 lutego 2005 r., Ts 35/04, OTK ZU 2005, nr 1B, poz. 26. Samodzielność ta ma dwa aspekty. W aspekcie negatywnym oznacza ona wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej, w szczególności organów administracji rządowej. Wszelkie formy wkraczania w sferę działalności jednostek samorządu terytorialnego muszą być zgodne z Konstytucją, określone przez ustawy, podejmowane na podstawie upoważnienia ustawowego i uzasadnione koniecznością zapewnienia zgodności z prawem działań jednostek samorządu terytorialnego. Przy tym sądowa ochrona samodzielności przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego do granic zgodności z prawem podejmowanych przez nie działań. Procesową gwarancję tej samodzielności stanowi przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do zaskarżania aktów nadzoru do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Samodzielność w aspekcie pozytywnym zakłada możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych do realizacji zadań publicznych, przy czym granice tej swobody wyznacza Konstytucja RP oraz ustawy ustanowione w zgodzie z normami konstytucyjnymi. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego wyraża się m.in. w możliwości uchwalania statutu, wyboru organów, stanowienia prawa miejscowego, uchwalania budżetu i w prowadzeniu samodzielnej gospodarki finansowej na podstawie tego budżetu. Wskazać również należy na art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, który zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych stosownie do przypadających im zadań. Doktryna i orzecznictwo określiły te uprawnienia mianem samodzielności finansowej gminy. Należy zatem mieć na względzie, że pojęcia "ochrony sądowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego" i "prawa do sądu" nie są tożsame. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym człowieka i obywatela (podmiotów zrównanych z nimi w obrocie prawnym). Ma ono charakter gwarancji procesowej i zakłada w szczególności prawo danego podmiotu do samodzielnego uruchomienia procedury sądowej, a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Pojęcie sądowej ochrony samodzielności (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) akcentuje natomiast bardziej aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony, które w samym założeniu są ukierunkowane na zapewnienie samodzielnego i zgodnego z prawem wykonywania zadań publicznych, zakładając pozostawienie szerszej swobody ustawodawcy co do wyboru sposobów jej urzeczywistnienia. Zatem, ochrona sądowa (w rozumieniu art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) obejmuje tę sferę działania jednostek samorządu terytorialnego, w której Konstytucja zapewnia im samodzielność działania. Chroni te jednostki przed bezprawnymi ingerencjami organów nadzoru w wykonywanie zadań przez organy samorządu terytorialnego. Z tego względu jednostki samorządu terytorialnego mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym, mogą również dochodzić swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach określonych w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc w sytuacjach, gdy są one adresatami decyzji administracyjnych lub innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2-4 tej ustawy, a także, gdy są adresatami aktów nadzoru.(...) Należy jednak stanowczo podkreślić, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego kończy się tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli. Samodzielność organów jednostek samorządu terytorialnego w rozpoznawaniu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych nie istnieje, ponieważ rozstrzyganie tych spraw jest limitowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nawet w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej pozostawiono uznaniu administracyjnemu, to i tak granice tego uznania, których organowi przekroczyć nie wolno, są wyznaczone przepisami powszechnie obowiązującymi. W myśl bowiem art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Rozstrzygając sprawy w formie decyzji administracyjnych, organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem swoich jednostek, ani realizować celów wyznaczonych przez te jednostki. Muszą one – po ustaleniu stanu faktycznego sprawy – bezstronnie wyważyć wszystkie prawnie doniosłe interesy społeczne i indywidualne (art. 7 k.p.a.), stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie konstytucyjnego systemu wartości (wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81 wraz z glosą J. Łętowskiego, OSPiKA 1982, nr 1-2, s. 51 i n.). Z tych względów realizacja przez jednostki samorządu terytorialnego zadania z zakresu administracji publicznej jaką jest rozpoznawanie i rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnych spraw indywidualnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.) jest działalnością odmienną od pozostałych sfer działania jednostek samorządu terytorialnego, objętych zasadą ich samodzielności, gdzie obowiązujące przepisy pozostawiają szeroki zakres swobody decyzyjnej. Można także zwrócić uwagę na powołany w uzasadnieniu uchwały wyrok Trybunału Konstytucyjnym, w którym wskazano, że "Konstytucyjnie chroniona sfera samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w jej aspekcie pozytywnym - rozumiana jako swoboda decyzyjna - nie obejmuje administrowania przez wydawanie decyzji administracyjnych adresowanych do obywateli. Samodzielność oznacza tu przede wszystkim samodzielne stosowanie prawa przy założeniu kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej oraz wyłączenie innych form ingerencji w wydawanie decyzji administracyjnych przez organy jednostek samorządu terytorialnego" (por. wyrok TK z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139)".

Mając powyższe na uwadze i podzielając w pełni zaprezentowane wyżej poglądy, odnoszące się wprost do zarzutów skargi kasacyjnej za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, iż w rozpoznawanej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, Miasto [...] - jako jednostka samorządu terytorialnego, której organ wykonawczy Prezydent [...] wydał objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję w pierwszej instancji - nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.