Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 133/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Odpady
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 12, art. 35 § 1-3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w S. na przewlekłość Starosty S. w przedmiocie cofnięcia decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów I. stwierdza przewlekle prowadzenie przez Starostę Powiatowego w S. postępowania zainicjowanego wnioskiem A. sp. z o.o. z siedzibą w S. z dnia 8 sierpnia 2013r., II. stwierdza, że przewlekłość w działaniu organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Starosty S. na rzecz skarżącej spółki kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 25 listopada 2013 r. A spółka z o.o. z siedzibą w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Starosty [...] skutkującą przewlekłością postępowania w sprawie cofnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] udzielającej D. W. jako prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów z uwzględnieniem odzysku, zbierania i transportu odpadów w zakładzie zlokalizowanym na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. zdaniem skarżącej przewlekłość postępowania zaistniała w okresie od dnia 20 czerwca 2013 r. (tj. od dnia powzięcia wiadomości o naruszeniu przez D. W. przepisów ustawy o odpadach poprzez magazynowanie odpadów na terenie, do którego posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego) do dnia 27 września 2013 r. (tj. do dnia wezwania D. W. w trybie art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach).

Skargę tę wniesiono w następującym stanie faktycznym sprawy.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] udzielił D. W. (pod firmą [...]) prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów z uwzględnieniem odzysku, zbierania i ich transportu w zakładzie zlokalizowanym w [...] przy ul. [...].

W wyniku petycji okolicznych mieszkańców Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] cofnął bez odszkodowania swą decyzję z dnia [...] 2012 r., stwierdził, że cofnięcie zezwolenia powoduje wstrzymanie działalności objętej tym zezwoleniem i określił, ze decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

Następnie wskutek odwołania D. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta została doręczona organowi I instancji w dniu 24 października 2012 r.

W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i 105 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie cofnięcia decyzji Starosty [...]ego z dnia [...] 2012 r. udzielającej [...] D. W. pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów.

W dniu 20 czerwca 2013 r. do Starosty [...] wpłynęło odwołanie od powyższej decyzji złożone przez A sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W odwołaniu tym spółka wskazała m.in., że D. W. utracił tytułu prawny do nieruchomości, na której prowadzi działalność w zakresie wytwarzania odpadów. Tymczasem zgodnie z art. 63 ustawy o odpadach magazynowanie odpadów może odbywać się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny. Wyjaśniono, że D. W. pismem z dnia 30 października 2012 r. ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2012 r. wypowiedział umowę najmu istotnej dla sprawy nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Następnie przedłużono okres wypowiedzenia umowy najmu do końca stycznia 2013 r. Odwołująca spółka wskazała, że tym samym począwszy od dnia 1 lutego 2013 r. W [...] nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, na której prowadzi przedmiotową działalność.

Starosta [...] pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. wydanym na podstawie art. 131 k.p.a. zawiadomił D. W., że spółka A wniosła powyższe odwołanie. Tego samego dnia Starosta [...] przekazał odwołanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Koninie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]ego z dnia [...] 2013 r. Decyzję tą wraz z aktami sprawy doręczono Staroście [...] w dniu 30 lipca 2013 r.

Pismem z dnia 6 sierpnia 2013 r. (doręczonym 8 sierpnia 2013 r.) A sp. z o.o. zwróciła się do Starosty [...] i Burmistrza Miasta S. z "wezwaniem do podjęcia działań administracyjnych" w trybie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach albo art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, w szczególności zaś do:

1) niezwłocznego wydania decyzji zobowiązującej właściciela i posiadacza odpadów D. W. do usunięcia tych odpadów magazynowanych w sposób sprzeczny z przepisami ustawy oraz w miejscu aktualnie do tego nieprzeznaczonym, do którego nie posiada tytułu prawnego, a na wypadek niewykonania tej decyzji,

2) wszczęcie postępowania egzekucyjnego, a w jego ramach zastosowanie wykonania zastępczego w trybie art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 26 ust. 4 lub art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach.

Następnie Starosta [...] pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r. zwrócił się do D. W. (firma [...]) z informacją, że jest on właścicielem odpadów znajdujących się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] i w związku z tym w przypadku ich niewywiezienia z tego terenu samorząd powiatu [...] udzieli daleko idącego wsparcia firmie A sp. z o.o. celem dochodzenia ich praw.

Pismem z dnia 16 września 2013 r. Starosta [...] zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie o podanie, czy od decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] którakolwiek ze stron złożyła "zażalenie", a jeżeli nie – o podanie daty jej "uprawomocnienia". Starosta wskazał, że informacja ta jest niezbędna celem podjęcia dalszych czynności administracyjnych.

W odpowiedzi z dnia 18 września 2013 r. (doręczonej Staroście w dniu 20 września 2013 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie wskazało, że nie wpłynęła skarga na decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2013 r., a ponadto przesyłka zawierająca przedmiotową decyzję została doręczona pełnomocnikowi A sp. z o.o. w dniu 31 lipca 2013 r., zaś D. W. – w dniu 5 sierpnia 2013 r.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Starosta [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 47 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21) wznowił postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia decyzji Starosty [...]ego z dnia [...] 2012 r.

Pismem z dnia 27 września 2013 r. Starosta [...] wezwał D. W. do przedstawienia w terminie 7 dni tytułu prawnego do nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w [...], pod rygorem uznania, że nie posiada tytułu.

Następnie w dniu 16 października 2013 r. Starosta [...] skierował do stron zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. i w dniu [...] 2013 r. wydał – na podstawie art. 47 ust. 2, 3 i 5 ustawy o odpadach oraz art. 104, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2012 r. orzekającą o:

1) umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia decyzji Starosty [...]z dnia [...] 2012 r. udzielającej D. W. (pod firmą [...]) pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów z uwzględnieniem odzysku, zbierania i transportu do punktu zlokalizowanego w [...] [przy ul. [...],

2) cofnięciu bez odszkodowania decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2012 r.,

3) stwierdzeniu, że cofnięcie zezwolenia powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem, a posiadacz odpadów jest obowiązany do ich usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności na własny koszt.

Po wydaniu tej decyzji, jak wskazano na wstępie, A sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty [...]ego skutkującą przewlekłością postępowania w okresie od dnia 20 czerwca 2013 r. do dnia 27 września 2013 r. w sprawie cofnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2012 r. udzielającej D. W. (prowadzącemu działalność pod firmą [...]) pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów.

Spółka zarzuciła organowi zaniechanie wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia decyzji z dnia [...] 2012 r., bezzwłocznie po powzięciu w dniu 20 czerwca 2013 r. informacji o naruszeniu przez D. W. przepisów ustawy o odpadach poprzez magazynowanie odpadów na nieruchomości, do której nie posiadał tytułu prawnego, w szczególności poprzez zaniechanie przez okres do 27 września 2013 r. wezwania uprawnionego z decyzji z dnia [...] 2012 r. nr [...] W. do zaniechania istotnych naruszeń ustawy o odpadach , a w dalszej kolejności do wydania decyzji o cofnięciu decyzji z dnia [...] 2012 r., co winien uczynić na podstawie art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach

Skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie, że bezczynność Starosty w okresie od 20 czerwca do 27 września 2013 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 35 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 47 ust. 1, 2 i 6 ustawy o odpadach, skutkującym przewlekłością postępowania prowadzonego przez Starostę w sprawie cofnięcia decyzji z dnia [...] 2012 r. Skarżąca ewentualnie wniosła o stwierdzenie, że bezczynność Starosta w podanym okresie miała miejsce bez podstawy prawnej i z naruszeniem przepisów prawa (powołanych w zdaniu poprzednim). Nadto A wniosła o wymierzenie organowi grzywny według uznania sądu, nie niższej jednak niż 1.000 zł oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca powiadomiła Sąd, że przed wniesieniem skargi wyczerpała środki zaskarżenia określone w art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., tj. wniosła w trybie art. 37 k.p.a. zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie na bezczynność Starosty [...]ego.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o oddalenie skargi. Starosta przedstawił stan sprawy, wskazując m.in., że faktycznie w odwołaniu od decyzji Starosty z dnia [...] 2013 r., otrzymanym w dniu 20 czerwca 2013 r. zawarta była informacja, że W [...] stracił tytuł prawny do nieruchomości w [...] przy ul. [...]. Jednocześnie podkreślono, że fakt ten nie był znany organowi w dniu wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Zaznaczono, że organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a. i odwołanie wraz z aktami sprawy przekazał organowi odwoławczemu przy piśmie z dnia 26 czerwca 2013 r. Następnie Kolegium decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymało decyzję Starosty z dnia [...] 2013 r. Starosta zaznaczył, ze 8 sierpnia 2013 r. otrzymał pismo A sp. z o.o. wzywające do podjęcia działań wobec D. W. (firma [...]) w trybie art. 47 ustawy o odpadach. Jednakże po przeanalizowaniu sprawy Starosta uznał, że dokona wznowienia postępowania w sprawie cofnięcia decyzji z dnia [...] 2012 r. w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zważywszy jednak, że wznowić postępowanie można wyłącznie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną pismem z dnia 15 września 2013 r. organ zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z zapytaniem, czy którakolwiek ze stron złożyła skargę do sądu na decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2013 r. Pismem z dnia 18 września 2013 r. (doręczonym 20 września 2013 r.) Kolegium poinformowało Starostę, że żadna ze stron skargi nie złożyła. Ponadto poinformowano, że pełnomocnik A odebrał decyzję Kolegium w dniu 31 lipca 2013 r., zaś W [...] – w dniu 5 sierpnia 2013 r., co skutkowało tym, że decyzja ta stała się ostateczna z dniem 5 września 2013 r. Starosta wyjaśnił dalej, że w związku z tym postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie. Następnie pismem z dnia 27 września 2013 r. (doręczonym 30.09.2013 r.) zwrócono się do D. W. o przedstawienie w terminie 7 dni tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, na które nie uzyskano odpowiedzi. Starosta wyjaśnił, że z uwagi na przepis art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach, który stanowi, że magazynowanie odpadów może odbywać się wyłącznie na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny, mając na uwadze okoliczność uzyskania wiedzy o utracie tegoż tytułu przez D. W. przyjął, że wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i następnie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] 2013 r. uchylił dotychczasową decyzję z dnia [...] 2013 r. i orzekł o cofnięciu D. W. bez odszkodowania decyzji z dnia [...] 2012 r. udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów. W tej sytuacji, zdaniem Starosty [...] nie można uznać, by w niniejszej sprawie doszło do bezczynności organu.

Na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej wskazał, iż pismo z dnia 6 sierpnia 2013 r, nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego, lecz wniosek o wszczęcie nowego postępowania w zakresie w nim wskazanym. Nadto wskazał, iż strona skarżąca przewlekłości postępowania upatruje w zbędnym wyczekiwaniu przez organ na uprawomocnienie się decyzji z dnia [...] 2013 r., a następnie niezasadnym wszczęciu postępowania wznowieniowego zamiast nowego postępowania jak wnosiła o to strona.

Pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Po ustaleniu, że skarga spółki A została wniesiona po wyczerpaniu środka zaskarżenia, jakim było wniesienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na bezczynność Starosty [...]ego i przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania Sąd (pismo z dnia 16.09.2013 r.) oraz należycie opłacona (wpis w kwocie 100 zł), Sąd stwierdził, że skargę należało uznać za zasadną jedynie w zakresie w jakim obejmuje zarzut przewlekłości postępowania Starosty [...]ego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej z dnia 8 sierpnia 2013 r.

Zważywszy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga zarówno na bezczynność Starosty [...], jak i prowadzenie przez niego przewlekle postępowania Sąd uznał za konieczne wyjaśnienie na wstępie znaczenia obu instytucji prawnych w sądowych dochodzeniu praw przez stronę.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Konstrukcja tego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na "bezczynność organu" oraz na "przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania". Każda z nich ma inne zadanie, inny jest cel jej zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego.

Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wprowadzona w dniu 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, spowodowała reinterpretację pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Upraszczając, tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (niewydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie, że w określonej dacie, którą jest data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Inaczej, przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.) W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że sąd powinien oddalić skargę na bezczynność organu, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uznawszy zaś, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być, wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., II OSK 2108/11, Lex nr 984664).

Dodać również należy, że sąd administracyjny ma prawo do kontroli postępowania administracyjnego w zakresie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, jeżeli skargę złożono w trakcie postępowania administracyjnego lub co najmniej zainicjowano postępowanie umożliwiające wniesienie skargi poprzez złożenie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. względnie wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] 2013 r., IV SAB/Po 26/13, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy w pierwszej kolejności, że przedmiotem skargi spółka A uczyniła bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Starostę [...] postępowania w zakresie czasowym od 20 czerwca 2013 r. do 27 września 2013 r., po uzyskania przez organ wiedzy co do naruszenia przez D. W. art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach, tj. magazynowania odpadów na terenie przy ul. [...] w [...], do którego utracił on tytuł prawny.

Wyjaśnić należy, że w dniu 20 czerwca 2013 r. Starosta [...] otrzymał odwołanie skarżącej od własnej decyzji z dnia [...] 2013 r., którą umorzył postępowanie w sprawie cofnięcia jego decyzji z dnia [...] 2012 r. udzielającej D. W. (pod firmą [...]) pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów z uwzględnieniem odzysku, zbierania i transportu odpadów dla punktu zlokalizowanego w [...] przy ul. [...].

W odwołaniu tym A podniosła dotychczas nieznaną organowi okoliczność, iż W [...] nie posiada już (od dnia 1 lutego 2013 r.) tytułu prawnego do nieruchomości, na której magazynuje zgodnie z pozwoleniem z [...] 2012 r. odpady. Starosta uznał, że fakt ten jest nową okolicznością, która wyszła na jaw, a nie była znana mu w dniu wydania decyzji z dnia [...] 2013 r., którą umorzył postępowanie dotyczące cofnięcia decyzji z dnia [...] 2012 r. udzielającej D. D. (pod firmą [...]) pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów z uwzględnieniem odzysku, zbierania i transportu odpadów w zakładzie zlokalizowanym w [...] przy ul. [...]. Starosta [...] powziąwszy powyższą wiedzę wynikającą z odwołania A nie mógł zastosować art. 132 k.p.a. Przepis ten stanowi w § 1, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Z kolei § 2 art. 132 k.p.a. określa, ze przepis § 1 stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. Starosta nie mógł uwzględnić odwołania po pierwsze z tego powodu, że zostało wniesione jedynie przez A sp. z o.o., odwołania nie złożył zaś W [...] (art. 132 § 1 k.p.a.). Ponadto uwzględnienie odwołania było niemożliwe z tego powodu, że w sprawie występowały strony o przeciwnych interesach – skarżąca spółka A oraz W [...] pod nazwą [...] (art. 132 § 1 i 2 k.p.a.). Uzasadnione było zatem działanie Starosty [...] na podstawie art. 131 k.p.a. polegające na zawiadomieniu (pismem z dnia 26 czerwca 2013 r.) stron (tj. D. W.) o wniesieniu odwołania i na podstawie art. 133 k.p.a. przekazanie (również pismem z 26.06.2013 r.) odwołania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Koninie.

W związku z powyższym nie można zarzucić Staroście bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania od daty 20 czerwca 2013 r. do dnia 8 sierpnia 2013 r. W okresie tym, jak już wyżej wyjaśniono toczyło się postępowanie odwoławcze z odwołania skarżącej spółki od decyzji Starosty z dnia [...] 2013 r. i w jego ramach Starosta działał bez zbędnej zwłoki.

W ocenie Sądu do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę [...] doszło natomiast przy rozpoznawaniu wniosku A z dnia 6 sierpnia 2013 r. (wpływ do organu 8 sierpnia 2013 r.) nazwanego "wezwaniem do podjęcia działań administracyjnych".

Trzeba mieć na względzie, że w dacie tej zakończyła się już – czym Starosta dowiedział się w dniu 30 lipca 2013 r. – sprawa umorzenia postępowania dotyczącego cofnięcia decyzji Starosty [...]ego z dnia [...] 2012 r., bowiem decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie utrzymało w mocy decyzję Starosty [...]ego w tym przedmiocie. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że z ostatecznością decyzji mamy do czynienia zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. wówczas, gdy od decyzji nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym dzień wydania decyzji organu odwoławczego jest datą, od której przyjmuje się, że decyzja stała się ostateczna.

W związku z powyższym, Starosta po złożeniu w dniu 8 sierpnia 2013 r. przez skarżącą spółkę "wezwania do podjęcia działań administracyjnych" w sytuacji gdy uznał, iż pismo to stanowiło wniosek o wznowienie postępowania uprawniony był do podjęcia czynności zmierzających do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] lipca 2013 r.

Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Tymczasem dopiero w dniu 26 sierpnia 2013 r., a więc po upływie 18 dni zwrócił się do D. W. ([...]) z pismem informującym o konsekwencjach niewywiezienia odpadów z terenu działki przy ul. [...] w [...], podając, iż będzie to skutkować "udzieleniem przez samorząd Powiatu [...] daleko idącego wsparcia firmie A sp. z o.o. celem dochodzenia jej praw". W ocenie Sądu działanie to nie miało znamion czynności podjętych w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym i było zbyteczne. Stanowiło jedynie rodzaj informacji, niewywierającej skutków prawnych.

Następnie również bezcelowo, Starosta [...] pismem z dnia 16 września 2013 r., a więc po upływie kolejnych 20 dni, zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie o podanie, czy decyzja Kolegium z dnia [...] lipca 2013 r. został przez którąkolwiek ze stron zaskarżona, a jeżeli środka zaskarżenia nie wniesiono – o podanie daty jej "uprawomocnienia".

Uznając, że podanie strony z dnia 6 sierpnia 2013 r. stanowi wniosek o wznowienie postępowania do rozpoznania, którego jest właściwy oraz, iż wyszły na jaw nowe okoliczności sprawy Starosta powinien zaś niezwłocznie po otrzymaniu tegoż podania wydać na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Zbyteczne było zaś zwracanie się o informację czy decyzja ta jest prawomocna. Wskazać bowiem należy, że kwestia ewentualnego wniesienia skargi na ostateczną decyzję administracyjną nie stanowi przeszkody do wznowienia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego. Co więcej przepis art. 56 p.p.s.a. stanowi, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, to postępowanie sądowe podlega zawieszeniu.

Dalej wyjaśnić należy, że Kolegium w dniu 20 września 2013 r. udzieliło Staroście [...] żądanej informacji, podając, że do dnia 18 sierpnia 2013 r. żadna ze stron skargi nie złożyła. Jednocześnie organ odwoławczy podał daty doręczenia swej decyzji z [...] lipca 2013 r. stronom.

Mając to na względzie Starosta [...] dopiero w dniu [...] września 2013 r. wydał postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. (doręczono stronom w dniu 24 i 25 września 2013 r.). Następnie po upływie kolejnych trzech dni, w dniu 27 września 2013 r. Starosta zwrócił się do D. W. ([...]) o przedstawienie w terminie 7 dni tytułu prawnego do nieruchomości zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], pod rygorem uznania, że tytułu takiego nie posiada. Ostatnie z wymienionych pism zostało doręczone adresatowi w dniu 30 września 2013 r. i od tej daty upłynęło następne 17 dni nim Starosta [...] podjął czynności w sprawie. W dniu [...] października 2013 r. organ zawiadomił strony, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i żądań, w ciągu 3 dni od otrzymania zawiadomienia (doręczono 17 i 18 października 2013 r.). Następnie Starosta zwlekał kolejne 7 dni, by [...]października 2013 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 47 ust. 2, 3 i 5 ustawy o odpadach, wydać decyzję uchylającą własną decyzję z dnia [...] 2013 r. i cofającą bez odszkodowania decyzję z dnia [...] 2012 r.

Mając powyższe na względzie, a w szczególności bezcelowość większości czynności podejmowanych przez Starostę w okresie pomiędzy 8 sierpnia a [...] października 2013 r., zwłaszcza kierowania pism: 1) do D. W. w dniu 26 sierpnia 2013 r., 2) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 16 września 2013 r., a także nieuzasadnioną zwłokę w działaniu organu pomiędzy poszczególnymi czynnościami Sąd uznał, że w okresie tym doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania.

Stosownie do ogólnej zasady szybkości i prostoty postępowania określonej w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwe najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. przyjęto, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którym rozporządza organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Zważywszy, że dopiero pismo skarżącej spółki z dnia 6 sierpnia 2013 r. zainicjowało postępowanie Starosty [...]ego o wznowienie postępowania, a w toku tegoż postępowania koniecznym było wyjaśnienie jedynie kwestii posiadania przez D. W. tytułu prawnego do nieruchomości, uznać należało, że Starosta nie powinien prowadzić postępowania dłużej niż miesiąc. Tymczasem od dnia doręczenia tegoż pisma Staroście (8 sierpnia 2013r.) do dnia zakończenia postępowania przed organem I instancji, upłynęło 2 i pół miesiąca ([...] października 2013 r.). Sąd dostrzega, iż całkowicie nieuprawniona i wynikająca z błędnego rozumienia ostateczności decyzji była zwłoka Starosty od dnia 8 sierpnia 2013 r., kiedy otrzymał on – już pod wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. – "wezwanie" od skarżącej spółki, do dnia [...] września 2013 r., tj. dnia, kiedy Starosta wydał postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego jego decyzją z [...] 2013 r. W ocenie Sądu nie było przeszkód, by postępowanie wznowić niezwłocznie – jak stanowi art. 35 § 1 k.p.a. – po uzyskaniu podania strony.

Ponadto, mając na względzie zasadę szybkości postępowania, Starosta powinien był po wznowieniu postępowania i wezwaniu D. W. do okazania się dowodem na posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości przy ul. [...] w [...], zmierzać niezwłocznie do zakończenia postępowania, zważywszy, że od daty złożenia podania strony inicjującego postępowanie upłynął już okres półtora miesiąca. Tymczasem od daty doręczenia wezwania stronie (30 września 2013 r.) do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie w I instancji ([...] października 2013 r.) upłynęło kolejnych 26 dni. Powyższe przedłużanie postępowania było całkowicie nieuzasadnione i należało uznać, że świadczy o przewlekłym działaniu organu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Dlatego Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że w punkcie I sentencji wyroku przewlekłe prowadzenie przez Starostę Powiatowego w [...] postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej spółki z dnia 8 sierpnia 2013 r.

W ocenie Sądu nie było przy tym podstaw do tego, by uznać, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ cechowało rażące naruszenie prawa. Okres przewlekłego przez organ postępowania nie był na tyle długi (od 8 sierpnia do [...] października 2013 r.), by w świetle przepisów art. 12 i art. 35 k.p.a. uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Stąd Sąd na podstawie art. 149 § § 1 zd. drugie p.p.s.a. stwierdził, że przewlekłość w działaniu organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (punkt II wyroku).

Skargę w pozostałym zakresie, dotyczącym przewlekłości prowadzenia postępowania przez Starostę w okresie od 20 czerwca 2013 r. do 8 sierpnia 2013 r. oraz w zakresie bezczynności tegoż organu należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd wyjaśnił powyżej przyczyny bezzasadności skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę w tym okresie. Odnosząc się zaś do bezczynności organu, stwierdzić należy, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2013 r., IV SAB/Po 24/13, Lex nr 1324030). W okolicznościach niniejszej sprawy już przed wniesieniem skargi, co miało miejsce w dniu 25 listopada 2013 r. Starosta [...] rozstrzygnął sprawę, wydając w dniu [...] października 2013r. decyzję uchylającą własną decyzję z dnia [...] 2013 r. i orzekającą o cofnięciu bez odszkodowania decyzji z dnia [...] 2012 r. udzielającej firmie [...] W [...] pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów z uwzględnieniem odzysku, zbierania i transportu odpadów dla punktu zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]. Tym samym w dniu wniesienia skargi skarga na bezczynność Starosty [...] była nieuzasadniona. Dlatego również w tym zakresie podlega oddaleniu.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż w ramach postępowania prowadzonego ze skargi na bezczynności i przewlekłość brak jest podstaw do dokonywania przez Sąd oceny merytorycznej trafności podejmowanych przez organy administracji rozstrzygnięć. Co za tym idzie w ramach tegoż postępowania nie jest możliwa ocena czy Starosta [...] prawidłowo zakwalifikował podanie strony z dnia 6 sierpnia 2013 r. jako wniosek o wznowienie postępowania, a nie jako wniosek o wszczęcie nowego postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia o jakim mowa w art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, a także czy w sprawie faktycznie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania i czy Starosta [...] był uprawniony do orzekania w tym zakresie.

Zgodność z prawem orzeczeń wydawanych przez Starostę [...] w następstwie rozpoznania podania skarżącej spółki z dnia 6 sierpnia 2013 r. może bowiem być przedmiotem badania wyłącznie w ramach postępowań prowadzonych w następstwie wywiedzenia przez strony środków odwoławczych od tych orzeczeń.

Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. art. 205 § 2 i § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490) zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę [...] zł (sumę 100 zł – wpisu od skargi, [...] zł – wynagrodzenia pełnomocnika, 17 zł – opłaty skarbowej od pełnomocnictwa) tytułem zwrotu kosztów postępowania.