Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1370/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 10
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 107 par. 1 pkt 3 w zw. z art. 156 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi P.S.A. z siedzibą w L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 741; dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania [...]S.A. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] (dalej jako: "PINB", "PINB Miasta [...]", "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2021r. nr [...] nakazującej [...]S.A. z siedzibą w [...] rozbiórkę parkingu wraz z wyznaczonymi miejscami postojowymi oraz towarzyszącą infrastrukturą (m.in. lampy oświetleniowe, szlaban, znaki organizacji ruchu, terenu zielone) realizowanych na działkach oznaczonych nr ewidencyjnymi [...]obręb: [...] zlokalizowanych w [...] przy ul. [...], a realizowanych samowolnie, tj. bez uzyskanej uprzednio decyzji o pozwoleniu na budowę - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 6 sierpnia 2019 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne w sprawie robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości położonej w [...] przy budynku [...]S.A. przylegającej do działki Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Podczas ww. kontroli organ I instancji stwierdził, że na działkach nr ew. [...], obręb: [...] prowadzone są roboty budowlane polegające na wykonaniu utwardzenia działek kostką brukową, kanalizacji oraz instalacji elektrycznej, których inwestorem jest [...]S.A. Podczas ww. kontroli sporządzona została dokumentacja fotograficzna.

W dniu 12 sierpnia 2019 r. do PINB wpłynęło pismo z dnia 8 sierpnia 2019 r. Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]w [...] (dalej jako "Wspólnota") z prośbą o: "(...) przeprowadzenie kontroli robót budowlanych wykonywanych na działce sąsiadującej ze Wspólnotą (teren PGE). Proszę o informację czy Rejon Energetyczny posiada wymagane dokumenty oraz zgodę na przeprowadzenie w/w prac budowlanych, a tym samym czy są one zgodne z zaleceniami (....) Na dzień dzisiejszy widać, iż wykonywane są stanowiska postojowe dla samochodów, które wymagają pozwolenia na budowę, a przy takim postępowaniu udział powinni brać również sąsiedzi inwestycji (...) ".

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 9 września 2019 r. upoważnieni pracownicy PINB Miasta [...] ustalili, że na działkach nr ew. [...], obręb: [...] położonych w [...] od strony północnej budynku siedziby rejonu energetycznego utwardzono teren z kostki betonowej. Dojazd do utwardzonego placu wykonany jest z kostki betonowej od strony zachodniej budynku. Prace zostały wykonane na podstawie projektu wykonawczego w okresie około od 2 lipca do 31 sierpnia 2019 r. Podczas kontroli stwierdzono parkujące samochody na wyznaczonych miejscach postojowych. Wymiary wyznaczonych miejsc postojowych wynosiły: szerokość od około 2,30 - 2,50 m, długość od około 4,60 m - 4,80 m. Ustalono, że przed ww. robotami w miejscu gdzie ułożono kostkę brukową utwardzenie stanowiły bloczki betonowe - trylinka, asfalt, powierzchnia betonowa oraz kostka betonowa, które zostały usunięte. Podczas ww. kontroli przedłożono decyzję udzielającą pozwolenia na usunięcie drzew na ww. działkach w ilości 5 sztuk. Ustalono, że inwestorem przedmiotowych robót budowlanych jest [...]S.A. Oddział [...]. Do protokołu z kontroli załączono: "Planszę drogową" stanowiącą załącznik do projektu pn.: "Przebudowa placu rejonu energetycznego [...], gm. Miasto - [...]"; dokumentację fotograficzną oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. udzielającą pozwolenia na usunięcie drzew na ww. działkach.

W dniu ww. kontroli wypożyczony został "Projekt wykonawczy dotyczący przebudowy placu rejonu energetycznego [...], gmina [...] - Miasto, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb: [...]", którego potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopii załączono do akt sprawy

PINB Miasta [...] w dniu [...] września 2019 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonywanych na działkach oznaczonych nr ew. [...] obręb: [...] położonych przy ul. [...]w [...], a następnie pismem z dnia 17 października 2019 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] z prośbą o udzielenie informacji czy do ww. organu wpłynęło zgłoszenie wykonania robót lub zostało wydane pozwolenie na budowę dotyczące przedmiotowej inwestycji. Prezydent Miasta [...] pismem z dnia 24 października 2019 r. poinformował, że: "(...) nie odnaleziono pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczących w/w robót".

PINB Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] odstąpił od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem dotyczących robót budowlanych wykonywanych na działkach oznaczonych nr ew. [...]obręb: [...]położonych przy ul. [...]w [...]. Wskazał, że powyższe roboty polegały na przebudowie istniejącego placu postojowego. Zdaniem PINB, ponieważ roboty budowlane polegające na przebudowie placu parkingowego wykonane zostały zgodnie z przepisami prawa, brak było podstaw do nałożenia obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła Wspólnota.

[...]WINB decyzją z dnia [...] lutego 2020 r Nr [...] uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazał, że po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie stwierdził, że PINB dokonał błędnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, uznając, iż polegały one na przebudowie istniejącego placu postojowego, jakkolwiek sam organ I instancji wskazał, iż w miejscu wykonanych prac istniał wcześniej plac wyłożony trylinką, betonem asfaltowym i cementowym, płytami chodnikowi oraz betonową kostką brukową, a obecnie teren utwardzono kostką betonową po uprzedniej likwidacji istniejącej nawierzchni. Zdaniem [...]WINB w omawianej sprawie wykonano parking stanowiący obiekt budowlany, a wykonane roboty polegały w istocie na wykonaniu nowego obiektu budowlanego, tj. parkingu i jako takie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem [...]WINB zaistniały stan faktyczny uzasadnia wszczęcie procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 p.b.

Następnie PINB Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], powołując się na art. 48 ust. 3 p.b., wstrzymał [...]S.A. z siedzibą w [...] prowadzenie robót budowlanych przy budowie parkingu wraz z wyznaczonymi miejscami postojowymi oraz towarzyszącą infrastrukturą (m.in. lampy oświetleniowe, szlaban, znaki organizacji ruchu, tereny zielone) realizowanych na działkach oznaczonych nr ewidencyjnymi [...]obręb: [...] zlokalizowanych w [...] przy ul. [...], a realizowanych samowolnie, tj. bez uzyskanej uprzednio decyzji o pozwoleniu na budowę i nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b., tj.

- zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- czterech egzemplarzy projektu budowy parkingu wraz z wyznaczonymi miejscami postojowymi oraz towarzyszącą infrastrukturą, zawierającego projekt zagospodarowania działki sporządzony na aktualnej mapie przez projektanta posiadającego stosowne uprawnienia budowlane i aktualne zaświadczenie potwierdzające wpis do właściwej izby samorządu zawodowego,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

w terminie 6 miesięcy od daty uprawomocnienia się postanowienia nr [...].

Strona skarżąca nie złożyła odwołania od powyższej decyzji, lecz pismem z dnia 24 sierpnia 2020 r. [...]S.A. Oddział [....] złożyła wyjaśnienia w sprawie, wskazując, że przedmiotowe prace stanowiły remont/przebudowę istniejącego w tym miejscu placu bez zmiany charakteru wykorzystania tego placu. Ponadto wyznaczenie nowych miejsc postojowych i oznaczenie ich (malowanie) za pomocą farby nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.b., wobec czego na ich wykonanie nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Do pisma załączono dokumentację zdjęciową.

Odpowiedzi na powyższe wystąpienie PINB udzielił w piśmie z dnia 10 września 2020 r., wskazując, że postanowienie z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]jest prawomocne i podlega wykonaniu. Obowiązek zawarty w tym postanowieniu stał się wymagalny w dniu [...] czerwca 2020 r. po uprawomocnieniu się postanowienia, a termin jego wykonania upływa po 6 miesiącach od tej daty. Natomiast dowody przedstawione przy piśmie z dnia 24 sierpnia 2020 r. były znane na etapie wydawania rozstrzygnięcia w sprawie.

PINB Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], powołując się na art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 p.b., nakazał [...]S.A. z siedzibą w [...] rozbiórkę parkingu wraz z wyznaczonymi miejscami postojowymi oraz towarzyszącą infrastrukturą (m.in. lampy oświetleniowe, szlaban, znaki organizacji ruchu, terenu zielone) realizowanych na działkach oznaczonych nr ewidencyjnymi [...]obręb: [...] zlokalizowanych w [...] przy ul. [...], a realizowanych samowolnie, tj. bez uzyskanej uprzednio decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ I instancji wskazał, że w ustalonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r nr [...] terminie inwestor z nałożonego obowiązku się nie wywiązał i nie przedłożył wymaganych tym postanowieniem dokumentów, jest to równoznaczne z rezygnacją z możliwości legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. Tym samym zdaniem PINB należało zastosować art. 48 ust. 4 p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r., w myśl którego niespełnienie w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, o których mowa w ust. 3, skutkuje zastosowaniem przepisu art. 48 ust. 1, na podstawie którego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

[...]S.A. Oddział [...], Rejon Energetyczny [...], pismem z dnia 9 lutego 2021 r. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy PINB swoje rozstrzygnięcie oparł w całości na stanowisku zajętym przez [...]WINB. Nie podjął czynności mających na celu doprowadzenie do własnych ustaleń w szczególności w odniesieniu do funkcji przedmiotowego placu. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji "powklejał" wybrane cytaty stanowiska WINB, przy czym nie ustosunkował się do tych twierdzeń. Nie wskazał, dlaczego twierdzenia wskazane przez organ I instancji uznał za prawidłowe. PINB przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zajął odmienne stanowisko w porównaniu do poprzedniego, opierając się na tych samych ustaleniach faktycznych na podstawie których wydał pierwszą decyzję. Organ I instancji nie dokonał żadnych nowych ustaleń faktycznych, które mogłyby świadczyć o zakwalifikowaniu przedmiotowych robót budowlanych jako budowa nowego obiektu budowalnego. Swoje stanowisko oparł na tych samych dowodach, na których wydał pierwsze rozstrzygniecie. W dniu 24 sierpnia 2020 r. skarżąca złożyła pismo w toku postępowania, w którym odniosła się do stanowiska zajętego przez organ odwoławczy oraz załączyła zdjęcia dokumentujące plac przed dokonaniem spornych robót budowlanych. Zdaniem skarżącej załączony materiał dowodowy ma fundamentalne znaczenie dla ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, ponieważ pozwala na ustalenie, czy faktycznie doszło do zmian charakterystycznych parametrów placu w wyniku robót budowlanych, a tym samy na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji całkowicie pominął zgłoszony materiał dowodowy, nie wskazał przyczyn odmówienia zgłoszonemu dowodowi wiarygodności i mocy dowodowej.

Ponadto dokonano błędnej wykładni przepisów prawa materialnego oraz niewłaściwie je zastosowano. W ocenie skarżącej przeprowadzone prace stanowiły przebudowę/remont istniejącego w tym miejscu placu bez zmiany charakteru wykorzystywania tego placu. Zarówno przed przebudową jak i po przebudowie plac jest wykorzystywany jako plac manewrowy. Przepisy ustawy Prawo budowlane w sposób wyraźny rozróżniają budowę (art. 3 pkt 6 p.b.) od przebudowy (art. 3 pkt 7a p.b.) i remontu (art.3 pkt 8 p.b.). Przed wykonaniem spornych prac, nawierzchnia placu utwardzona była trylinką, betonem asfaltowym i cementowym, płytami chodnikowymi oraz betonową kostką brukową. Ze względu na swój stan konieczne było przeprowadzenie prac odtworzeniowych. W wyniku prac została położona nawierzchnia z betonowej kostki brukowej, a więc z materiału, z którego m.in. składała się dotychczasowa nawierzchnia oraz powszechnie stosowanego obecnie do utwardzania placów manewrowych. Jednakże samo przeznaczenie placu nie zmieniło się. Zarówno przed jak i po przebudowie na placu tym realizowany jest dojazd do budynków znajdujących się na działkach o nr [...] oraz [...], odbywa się ruch ciężkiego sprzętu oraz pozostawione są samochody. Plac ten nie jest ogólnie dostępny, ponieważ jest on odgrodzony i wydzielony ogrodzeniem z bramą wjazdową. Parking ogólnodostępny znajduje się po drugiej stronie budynku biurowego i nie ma łączności z placem wewnętrznym przeznaczonym wyłącznie na potrzeby spółki. W ocenie skarżącej bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy jest fakt, iż część nawierzchni została wykonana z kostki o innym kolorze i ułożona w określony wzór. [...]WINB powyższe błędnie określił jako wydzielenie miejsc parkingowych, a w konsekwencji jako budowę parkingu.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 pkt 7a p.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Wykonane prace są również w ocenie skarżącej charakterystyczne także dla definicji remontu, przez który zgodnie z art. 3 pkt 8 p.b. rozumie się wykonywanie w istniejącym obiekcie budowanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Z treści tego przepisu nie wynika, na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu, czy też jakim celom może służyć wykonanie takich robót budowlanych i jakie może być przeznaczenie docelowe tak utwardzonej powierzchni. Zatem wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu działki budowlanej i przeznaczenie tak utwardzonego terenu może być różne. Zgłoszenie organowi administracji architektoniczno-budowlanej tego rodzaju prac nie jest objęte wymogiem wynikającym z treści art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b.

Ponadto zdaniem skarżącej przyjęcie przez [...]WINB, że w wyniku ułożenia różnokolorowej kostki na przedmiotowym placu doszło do wydzielenia miejsc parkingowych - czemu skarżąca stanowczo zaprzecza - nie uprawniało tego organu do stwierdzenia, iż w sprawie doszło do budowy nowego obiektu budowlanego w postaci parkingu. Stanowsko prezentowane przez skarżącą znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W jednym z wyroków słusznie wskazano, że wyznaczenie nowych miejsc postojowych i oznaczenie ich (malowanie) za pomocą farby nie stanowi robót budowanych w rozumienie art. 3 pkt 7 p.b., a wobec tego na ich wykonanie nie jest potrzebne pozwolenie na budowę (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1034/16). Ponadto, jak sam organ odwoławczy zauważył, że brak jest legalnej definicji miejsc postojowych oraz parkingu. Zarówno z uzasadnienia decyzji [...]WINB z dnia [...] lutego 2020 r. jak również zaskarżanej decyzji PINB, nie wynika, aby zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy dokonały ustaleń w zakresie faktycznego przeznaczenia przedmiotowego placu, zarówno przed jak i po jego przebudowie, a w szczególności czy funkcja obiektu uległa zmianie.

[...]WINB decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w omawianej sprawie mamy do czynienia z samowolną budową parkingu. Jak wynika z projektu wykonawczego przebudowy placu rejonu energetycznego [...] sporządzonego przez mgr inż. A. K. parking ten składa się z ponad 30 wyznaczonych miejsc postojowych o nawierzchni utwardzonej kostką brukową o wymiarach: szerokość: 2,30 - 2,50 m, długość: 4,60 m - 4,80 m zlokalizowanych przed budynkiem Rejonu Energetycznego w [...] wraz z drogami manewrowymi. Z akt sprawy wynika, iż przed budową parkingu przed ww. budynkiem istniał plac, na którym parkowane były samochody, mimo że nie było tam wyznaczonych miejsc parkingowych. W ustawie Prawo budowlane brak jest legalnej definicji miejsc postojowych oraz parkingu. W związku z powyższym w ocenie organu parking to wydzielone miejsce przeznaczone do parkowania samochodów (por. Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN). Przedmiotowe miejsca parkingowe są wydzielone z przestrzeni działki w sposób uporządkowany, o określonych wymiarach. Miejsca postojowe oddzielone są kostką w kolorze czarnym. Ponadto wykonano elementy infrastruktury towarzyszącej takie jak lampy oświetleniowe, szlaban, stojak na rowery czy znaki organizacji ruchu.

Zdaniem [...]WINB zaistniały stan faktyczny uzasadniał wszczęcie procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 p.b. PINB w [...] skorzystał z ww. możliwości i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], doręczonym zobowiązanemu w dniu 4 czerwca .2020 r., nałożył na [...]S.A. z siedzibą w [...] obowiązek przedłożenia określonych dokumentów celem legalizacji samowolnie zrealizowanych robót budowlanych przy budowie parkingu. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że strona nałożonych obowiązków zmierzających do legalizacji obiektu nie wykonała. Tym samym PINB w [...] został zobowiązany treścią przepisu art. 48 ust. 4 do zastosowania ustępu 1 cytowanego artykułu i orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego parkingu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania [...]WINB stwierdził, iż pozostają one bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Akta sprawy wskazują wprost, że zobowiązana spółka nie wykonała ciążącego obowiązku przedłożenia wymaganej przepisami dokumentacji we wszczętym postępowaniu legalizacyjnym. Podnoszony w odwołaniu zarzut błędnej kwalifikacji zrealizowanych robót budowlanych organ II instancji uważa za bezpodstawny. [...]WINB podtrzymał stanowisko zaprezentowane w decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r., w której wskazano, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wykonaniem parkingu, który stanowi obiekt budowlany. Podkreślenia wymaga, że ww. decyzja nie została zaskarżona do WSA w Warszawie. Dalej organ II instancji zauważył, że postanowienie PINB z dnia [...] czerwca 2020 r. wydane w związku z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym również nie zostało zaskarżone do organu stopnia wojewódzkiego, co oznacza, że poddane w nim ustalenia nie były przez stronę kwestionowane.

Pismem z dnia 11 czerwca 2021 r. [...]S.A. z siedzibą w [...]złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia [...] maja 2021 r.

Skarżąca zarzuciła:

a) naruszenie art. 107 §1 pkt 3 w zw. z art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w postępowaniu, co doprowadziło do powstania wady decyzji powodującej jej nieważność, co implikuje konieczność wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego;

b) naruszenie art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 p.b. przez ich błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu stanowi budowlę, podczas gdy utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej z wykorzystaniem materiałów budowlanych kwalifikowane jest jako roboty budowlane;

c) naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 48 p.b. przez nieuzasadnione przyjęcie, że dla wykonanych robót budowlanych konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania odpowiedniego zgłoszenia i legalizacji w przypadku robót budowlanych;

d) naruszenie art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt. 7 p.b. przez ich błędną wykładnie i uznanie, że wykonane prace to budowa, podczas gdy faktycznie stanowią roboty budowlane polegające na przebudowie urządzenia budowlanego;

e) naruszenie art. 7, 7a, 8, 77, 80 oraz 107 §3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez:

• niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, naruszając tym samym interes społeczny, ale przede wszystkim interes stron postępowania;

• brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia;

• niedbałe, powierzchowne i spłycone postępowanie dowodowe oraz rażąco dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, skutkujące błędnym przyjęciem, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną;

Skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie do wydania decyzji o określonej treści oraz wstrzymanie wykonania decyzji i zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podkreśliła, że zaskarżona decyzja została skierowana do podmiotu, niebędącego stroną w postępowaniu, Decyzja została wydana z zamiarem ukształtowania sytuacji prawnej [...]S.A. z siedzibą w [...], zatem podmiotu który nie posiada statusu strony w spornej sprawie. Podmiot taki w ogóle nie występuje w obrocie prawnym. Zgodnie z informacjami w Krajowym Rejestrze Sądowym w obrocie prawnym występuje [...]S.A. z siedzibą w[...], która posiada oddział w [...]. Wykładnia logiczna art. 28 i art. 107 k.p.a. prowadzi o wniosku, iż w dacie wydania, decyzja musi być skierowana do podmiotu określonego w art. 28 k.p.a. W niniejszej sprawie w dacie wydania decyzji została ona skierowana do podmiotu, który nie istniał, zatem do podmiotu który nie spełnia definicji strony zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego, co powoduje nieważność decyzji w świetle art. 156 1 pkt 4 k.p.a.

Uzasadniając skargę, skarżąca spółka przedstawiła przebieg postępowania w sprawie oraz powtórzyła dotychczas argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji. Ponadto podkreśliła, że w wyniku przeprowadzonych prac doszło do utwardzenia powierzchni gruntu przy wykorzystaniu materiałów budowlanych tj. betonowej kostki. Plac ten pełni rolę służebną wobec obiektów budowlanych zlokalizowanych na oznaczonych działkach, zatem nie można uznać iż pełni on samodzielną funkcję. Gdyby nie fakt lokalizacji obiektów budowalnych, nie zostałyby podjęte działania mające na celu utwardzenie gruntu. Powyższe oznacza, że spółka nie miała obowiązku uzyskania pozwolenia oraz obowiązku dokonania zgłoszenia tych robót.

Ponadto skarżąca ponownie wskazała na definicję przebudowy, podkreślając, że w niniejszej sprawie zasadne jest w pierwszej kolejności określenie cech charakterystycznych spornego placu postojowego, przez które rozumie się jego kubaturę, powierzchnię zabudowy, długość, szerokość czy też liczbę kondygnacji. W spornej sprawie tymi cechami charakterystycznymi jest powierzchnia zabudowy oraz długość i szerokość. Zdaniem skarżącej w wyniku dokonanych robot budowlanych nie doszło do zmiany tych cech charakterystycznych. Długość, szerokość, powierzchnia zabudowy została zachowana.

Zdaniem skarżącej [...]WINB niezasadnie powołuje się na to, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Organ nie wskazał okoliczność świadczących o tym, że w przedmiotowej sprawie wykonane czynności to nie roboty budowlane a budowa. Wskazuje, że z projektu wykonawczego przebudowy placu wynika, że parking składa się z ponad 30 wyznaczonych miejsc, podczas gdy faktycznie powyższe nie wynika z projektu. Dalej wskazuje, że miejsca postojowe oddzielone zostały kostką w kolorze czarnym. W wyniku wykonanych robót budowlanych wykonawca użył w niektórych miejscach kostkę koloru czarnego, czego jednak nie uwzględniał projekt. wykonawca został zobowiązany do usunięcia i umieszczenia w tym miejscu kostki o kolorze szarym zgodnie z ustalonym projektem. Zatem w ocenie skarżącej powyższe nie świadczy o tym, że w ten sposób zostały wyznaczone miejsca postojowe.

Reasumując skarżąca podniosła, że roboty budowalne polegające na remoncie lub przebudowie urządzenia budowalnego nie wymagają pozwolenia jak również ich zgłoszenia. Stąd za nieuzasadnione należało uznać wszczęcie postępowania legalizującego z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Ponadto skarżąca stwierdziła, że organ nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego, która to mogłaby być pomocna do prawidłowej kwalifikacji zakresu przeprowadzonych czynności. Dodatkowo organ przy ocenie zebranego materiału dowodowego pominął projekt budowalny, z którego to wynika że wykonane czynności należy zakwalifikować jako przebudowę, na co wskazuje wymieniony tam zakres prac. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzuty błędnej kwalifikacji zdawkowo stwierdził, iż jest bezpodstawny. Nie podał przy tym podstaw do takiego stwierdzenia jak również nie wskazał, jakie dowody o tym świadczą.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] wydając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji nie naruszyli w sposób istotny przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2021r. nr [...] nakazującej [...]S.A. z siedzibą w [...] rozbiórkę parkingu wraz z wyznaczonymi miejscami postojowymi oraz towarzyszącą infrastrukturą (m.in. lampy oświetleniowe, szlaban, znaki organizacji ruchu, terenu zielone) realizowanych na działkach oznaczonych nr ewidencyjnymi [...]obręb: [...] zlokalizowanych w [...] przy ul. [...], a realizowanych samowolnie, tj. bez uzyskanej uprzednio decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na wstępie należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu strony skarżącej, tj. naruszenia art. 107 §1 pkt 3 w zw. z art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w postępowaniu, co w ocenie skarżącej doprowadziło do powstania wady decyzji powodującej jej nieważność. W ocenie Sądu oczywiste w niniejszej sprawie jest, że stroną postępowania w niniejszej sprawie jest strona skarżąca, czyli [...]S.A. z siedzibą w [...]. Oczywiste też jest, że organy zarówno w sentencji decyzji I jak i II instancji błędnie jako siedzibę skarżącej spółki wskazały [...]. Jednakże podkreślić należy, że w myśl art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Przepis ten może mieć zastosowanie do każdego elementu decyzji administracyjnej, w tym także do oznaczenia strony. Nie każde błędne oznaczenie strony oznacza bowiem, że adresatem decyzji jest podmiot niebędący stroną postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt II GSK 717/21). Organ winien w tym trybie sprostować sentencje obydwu decyzji.

Podkreślić należy, że do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wystarczy nieprawidłowe oznaczenie strony, takie jak błędna pisownia imienia, nazwiska albo nazwy strony (np. poprzez błędne wskazanie siedziby spółki). Konieczne jest natomiast, by decyzja administracyjna kształtowała sytuację prawną podmiotów, którzy nie powinni być jej adresatami. W sprawie nie doszło zatem do wydania decyzji w stosunku do osoby nie będącej stroną w sprawie i stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. byłoby nieprawidłowe.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, na wstępie wskazać należy, że postępowanie legalizacyjne w niniejszej sprawie wszczęto na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane obowiązujących do dnia 18.września 2020 r. Przepisy te utraciły moc z dniem 19 września 2020r. po wejściu w życie nowelizacji tej ustawy. Przepisem przejściowym regulującym kwestię zasad prowadzenia postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie nowelizacji jest art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U, z 2020 r. poz. 471), zgodnie z którym: "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym."

Postawą materialnoprawną wydanych rozstrzygnięć stanowił art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 p.b. Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia

Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. (ust 3).

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust 4).

Powołana regulacja prawna wprowadza etapowość w postępowaniu zmierzającym do likwidacji skutków samowoli budowlanej, polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części. Pierwszy etap dotyczy ustalenia, że obiekt budowlany był zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Drugi etap sprowadza się do oceny organu, czy obiekt można zalegalizować, tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) i czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z tymi przepisami. Weryfikując pozytywnie te okoliczności organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację obiektu. Następnym etapem jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej (po spełnieniu wymagań nałożonych w postanowieniu o którym mowa wyżej - co organ ma obowiązek traktować jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego) a kończy to postępowanie bądź zatwierdzenie projektu budowlanego bądź nakaz rozbiórki obiektu. Nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Ustawodawca z mocy art. 48 ust. 4 p.b. nie pozostawia właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia - nakazując mu stosować przepis art. 48 ust. 1 p.b., czyli nakaz rozbiórki. Przypomnieć dalej należy, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 p.b. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ, nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 p.b. W sytuacji takiej przepisy obligują organ do wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę nielegalnie wykonanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 p.b. jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis Prawa budowlanego nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki (vide: wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn.. akt II OSK 874/17, cbois)

W niniejszej sprawie PINB Miasta [...] postanowieniem z dnia[...] czerwca 2020 r. nr [...], powołując się na art. 48 ust. 3 p.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie parkingu wraz z wyznaczonymi miejscami postojowymi oraz towarzyszącą infrastrukturą (m.in. lampy oświetleniowe, szlaban, znaki organizacji ruchu, terenu zielone) realizowanych na działkach oznaczonych nr ewidencyjnymi [...]obręb: [...] zlokalizowanych w [...] przy ul. [...], a realizowanych samowolnie, tj. bez uzyskanej uprzednio decyzji o pozwoleniu na budowę i nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b.

Strona skarżąca nie złożyła zażalenia na powyższe postanowienie. Także pismo inwestora z dnia 24 sierpnia 2020 r. nie można uznać za zażalenie na to postanowienie. Tym samym postanowienie stało się prawomocne. PINB udzielił w piśmie z dnia 10 września 2020 r. inwestorowi informacji wskazując, że postanowienie z dnia [...] czerwca 2020 r. jest prawomocne i podlega wykonaniu. Obowiązek zawarty w tym postanowieniu stał się wymagalny w dniu [...] czerwca 2020 r. po uprawomocnieniu się postanowienia, a termin jego wykonania upływa po 6 miesiącach od tej daty.

Inwestor nie wykonał nakazu zawartego w postanowieniu PINB z dnia [...] czerwca 2020 r., a tym samym nie wykonał ciążącego obowiązku przedłożenia wymaganej przepisami dokumentacji we wszczętym postępowaniu legalizacyjnym. Organ I instancji w świetle art. 48 ust. 4 p.b. był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę nielegalnie wykonanego obiektu, dlatego też słusznie decyzją z dnia[...] stycznia 2021 r. nr [...], nakazał rozbiórkę parkingu wraz z wyznaczonymi miejscami postojowymi oraz towarzyszącą infrastrukturą (m.in. lampy oświetleniowe, szlaban, znaki organizacji ruchu, terenu zielone) realizowanych na działkach oznaczonych nr ewidencyjnymi [...]obręb: [...] zlokalizowanych w [...] przy ul. [...].

Wskazać należy, że zarzuty strony skarżącej zawarte zarówno w odwołaniu jak i skardze koncentrują się na kwestiach prawidłowości ustalenia, że omawiany obiekt stanowił samowolę budowlaną, albowiem prace stanowiły przebudowę/remont istniejącego w tym miejscu placu bez zmiany charakteru wykorzystywania tego placu, wykonane utwardzenie gruntu stanowi roboty budowlane, a tym samym brak było konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu powyższe zarzuty w okolicznościach niniejszej sprawy mogły być podniesione jedynie w środku zaskarżenia (zażaleniu) od prawomocnego rozstrzygnięcia wydanych na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. (tj. postanowieniu PINB z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]), a zawarcie ich w odwołaniu i skardze od decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 p.b. należy uznać za spóźnione. Podkreślić należy, że przed rokiem 2017 postanowienie nakładające obowiązki z art. 48 ust. 2 p.b., przesądzające równocześnie o istnieniu samowoli budowlanej, nie wiązało ostatecznie ani organu wyższej instancji ani sądu orzekających w sprawie orzeczonej następnie rozbiórki (w drugim etapie postępowania legalizacyjnego). Aktualnie, wprowadzenie możliwości złożenia zażalenia na postanowienie z art. 48 ust. 2 p.b. spowodowało, że prawidłowość podjętych działań przez organ I instancji i dokonanej przez niego kwalifikacji wykonanej inwestycji jako samowoli budowlanej jest oceniana już na tym etapie postępowania legalizacyjnego (zarówno przez organ wyższego stopnia jak i przez sąd). Jeżeli zatem strona nie skorzystała z możliwości zaskarżenia postanowienia legalizacyjnego z art. 48 ust. 2-3 p.b., to w dalszym toku postępowania może już jedynie w ograniczonym zakresie podnosić wadliwość kwalifikacji inwestycji jako wykonanej w warunkach samowoli budowlanej.

W ocenie Sądu zarzuty skarżącej nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, podejmowane w trybie art. 48 ust. 4 i 1 p.b., gdyż przesłanką takiego rozstrzygnięcia nie jest kwalifikacja prawna obiektu budowlanego, a fakt nieprzedłożenia przez inwestora w zakreślonym terminie żądanej przez organ nadzoru budowlanego dokumentacji, określonej w art. 48 ust. 3 p.b..

Jednakże Sąd dodatkowo podziela argumentację organów zawartą w rozstrzygnięciach wydanych w niniejszej sprawie, iż budowa omawianego obiektu wymagała pozwolenia na budowę, a w związku z jego brakiem należało wszcząć postępowanie legalizacyjne.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 p.b. określono wyjątki od powyższej zasady. Jeden z nich stanowi przepis art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b., zgodnie stanowiący, że "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, jak również przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b., z którego wynikało, że "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych". Oba te unormowania miały znaczenia dla prawidłowej oceny sprawy.

Skarżąca podnosi, że wobec ustaleń poczynionych w sprawie, które wskazują na brak wydzielonych miejsc parkingowych, w sprawie można mówić co najwyżej o utwardzeniu powierzchni gruntu na ww. działkach budowlanych, które to roboty budowlane, stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. nie wymagają pozwolenia na budowę. Z przepisem tym koreluje regulacja art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, wg. której wykonywanie takich robót nie wymaga także zgłoszenia.

W kontekście powyższego, dla oceny legalności zrealizowanych prac istotne pozostaje ustalenie, czy możliwa jest ich kwalifikacja z punktu widzenia przepisów ustawy - Prawo budowlane, a jeżeli tak, jakim rygorom prawnym podlegało ich wykonanie.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b., najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 ustawy), a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b. z natury swej pozostaje więc w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r. II OSK 1283/11 - LEX nr 1291890).

Wyznacznikiem uznania utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej jest więc co do zasady wykonanie z wykorzystaniem materiałów budowlanych urządzenia budowlanego, które nie ma charakteru samoistnego i przyporządkowane jest celom związanym ze sposobem korzystania z tej działki (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1304/18, LEX nr 2687186).

Podobnie jak w przypadku "utwardzenia gruntu", również "miejsca postojowe" nie zostały zdefiniowane w przepisach ustawy - Prawo budowlane. W tej sytuacji, na gruncie orzecznictwa sądowoadministracyjnego zgodnie przyjęto, że dla prawidłowego rozumienia tego pojęcia należy zatem kierować się w tym zakresie spełnianą przez nie funkcją. Jeżeli więc utwardzenie terenu powstało na skutek naniesienia np. kruszywa celem umożliwienia unieruchomienia i postoju pojazdów i tak jest ono wykorzystywane, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe.

Jak już zostało wykazane, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy, budowa do 10 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych zwolniona została od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Brak tego obowiązku związany jest z pojęciem placu postojowego, który - odmiennie niż w przypadku niedokonywanego w takim celu utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b.- traktowany jest jako urządzenie budowlane.

Urządzenia budowlane nie zostały zaliczone do obiektów budowlanych (budynku, budowli bądź obiektu małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesionych z użyciem wyrobów budowlanych – art. 3 pkt 1 p.b.), o czym świadczy pkt 3 i 9 tego artykułu. Z zestawienia zawartych w tym przepisach definicji budowli i urządzenia budowlanego z przepisami ustalającymi obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wynika, że ustawodawca za plac postojowy a tym samym za urządzenie budowlane nie będące obiektem budowlanym (budowlą) traktuje teren utwardzony umożliwiający postój do 10 samochodów osobowych. Jak stwierdził zatem WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 27 marca 2019 r., sygn.. akt II SA/Rz 1304/18 oraz w wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn.. akt II SA/Rz 1272/17, który to pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany co do którego budowy art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b. przewiduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Ilość 10 miejsc postojowych stanowi tu więc granicę rozdzielającą urządzenie budowlane w postaci placu postojowego od obiektu budowlanego służącego parkowaniu pojazdów (którego budowa wymaga pozwolenia). Utwardzony plac o ilości miejsc postojowych większej niż 10, jako będący obiektem budowlanym, podlega reżimowi określonemu w art. 48 p.b.

W niniejszej sprawie z akt administracyjnych sprawy, protokołów oględzin oraz obszernej dokumentacji zdjęciowej wynika, że dokonano utwardzono teren z kostki betonowej. Dojazd do utwardzonego placu wykonany jest z kostki betonowej od strony zachodniej budynku. Podczas kontroli stwierdzono parkujące samochody na wyznaczonych miejscach postojowych. Wymiary wyznaczonych miejsc postojowych wynosiły: szerokość od około 2,30 - 2,50 m, długość od około 4,60 m - 4,80 m. Ustalono, że przed ww. robotami w miejscu gdzie ułożono kostkę brukową utwardzenie stanowiły bloczki betonowe - trylinka, asfalt, powierzchnia betonowa oraz kostka betonowa, które zostały usunięte. Ponadto wykonano oświetlenie placu, ciągi piesze i opaski, zieleńce, ustawiono stojaki na rowery, ustawiono znaki pionowej stałej organizacji ruchu, ustawiono szlaban. Przede wszystkim jednak wskazać należy, że wydzielono ponad 30 miejsc postojowych. Powyższy stan faktyczny szczególnie wyraźnie wynika z dokumentów załączonych do protokołu kontroli z dnia 9 września 2019 r.. Podkreślenia wymaga, że wskazanej funkcji postojowej (parkingowej) obiektu nie zmieni deklarowana przez stronę skarżącą usunięcie kostki brukowej czarnego koloru, którą wyznaczono miejsca postojowe.

Tym samym prawidłowo organy ustaliły, że wykonano obiekt budowlany służący parkowaniu pojazdów samochodowych w ilości większej niż 10, a tym samym wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie, w świetle powyższych ustaleń, nastąpiło wykonanie nowego obiektu budowlanego, a nie przebudowa czy remont dotychczas istniejącego placu manewrowego. Brak było konieczności powoływania biegłego, albowiem zebrany materiał dowodowy jest wystarczający celem ustalenia charakteru obiektu.

.

Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.