Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3071/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 394/15 w sprawie ze skargi T. M. i A. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. M. i A. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 10 października 2013 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...], działając przez pełnomocnika "[...]" sp. z o. o. w N., złożyła wniosek o pozwolenie na budowę dla inwestycji pn.: "przebudowa oficyny północnej". Wniosek został podpisany przez zastępcę prezesa zarządu spółki H. P., który również podpisał oświadczenie o przysługującym Wspólnocie prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do wniosku dołączona została uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 29 października 2011 r., w której wyraziła Wspólnota zgodę na wnioskowaną przebudowę. Jednocześnie Wspólnota udzieliła zarządowi "[...]" sp. z o.o. pełnomocnictwa do "występowania przed organami władzy państwowej i samorządowej" w sprawie przebudowy ww. oficyny.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Prezydent Miasta Nowego Sącza na podstawie art. 28, art. 33. ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na zamierzenie inwestycyjne pn. "przebudowa oficyny północnej w obrębie kondygnacji nadziemnych na działce nr [...]".

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. G. – właścicielka sąsiedniej posesji [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, wezwał H. P. do wskazania tytułu prawnego upoważniającego go do występowania w imieniu Wspólnoty w sprawach związanych z przedmiotową inwestycją oraz do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż nie można ustalić, czy oświadczenie to składa jako przedstawiciel Wspólnot czy też jako jej pełnomocnik. Organ wskazał, iż w sprawie przedłożono odpis postanowienia Sądu Rejonowego w Nowym Sączu z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt Ns [...] o ustanowieniu spółki z o. o. "[...]" przymusowym zarządcą nieruchomości położonej w [...] powierzeniem jej wykonywanie czynności w zakresie zwykłego zarządu nieruchomością wspólną oraz uchwałę Nr [...] z dnia 18 sierpnia 2014 r. w sprawie udzielenia H. P. przez Wspólnotę Mieszkaniową pełnomocnictwa do występowania w imieniu Wspólnoty. Zdaniem jednak Wojewody pełnomocnictwo to nie obejmuje umocowania przez B. i E. K., zaś zamiar budowy nowego budynku na działce nr [...] objętej współwłasnością powoduje, że konieczne jest zastosowanie art. 199 K.c. w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali.

Ponadto Wojewoda stwierdził, iż analiza projektu budowlanego wykazała, że zaprojektowane pomieszczenia w szczególności sypialnie na I piętrze oficyny nie mogą stanowić przedmiotu współwłasności, gdyż są bezpośrednio połączone wyłącznie z dwoma mieszkaniami od strony [...], czyli stanowią odrębną własność. Ponieważ pomimo wezwań H. P. nie przedłożył żadnych dokumentów, które określałyby sposób działania w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej [...], a przede wszystkim nie potwierdził, że podtrzymuje swoje oświadczenie z dnia 16 września 2013 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i że był uprawniony do złożenia takiego oświadczenia, to nie został wyjaśniony tytuł prawny inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, szczególnie wobec oświadczenia B. i E. K. - współwłaścicieli nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję złożyła T. M. i J. M., zarzucając jej nieprawidłowe przyjęcie, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane względnie nie wyjaśnił tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, a który wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w Nowym Sączu z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt Ns [...], mocą którego [...] sp. z o. o. jako zarządca przymusowy została umocowana do wszelkich czynności wykraczających poza zwykły zarząd zmierzających do realizacji przebudowy oficyny w granicach wytyczonych projektem z lipca 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy prawidłowo zakwalifikował zamierzoną inwestycję, gdyż wzniesienie północnej oficyny od nowa nie jest jej przebudową, lecz rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego. Jak wynika z projektu budowlanego, w miejsce rozebranej dotychczasowej oficyny (z pozostawieniem jedynie piwnic) ma powstać oficyna nowa o podobnych gabarytach. Sam zresztą projektant inwestycję tę zamiennie nazywa "odbudową", a stan faktyczny po rozbiórce oficyny dokumentują fotografie. Nie była natomiast wiążąca dla organu sama nazwa inwestycji, gdyż udzielane pozwolenie i poprzedzająca jego wydanie ocena prawna muszą odnosić się do rzeczywistego zamierzenia.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że złożone na rozprawie dokumenty nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia. Wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej o pozwolenie na budowę został złożony znacznie wcześniej i pochodził od [...] sp. z o. o., działającej w imieniu własnym, zaś losy postępowania wszczętego tym wnioskiem są obojętne dla niniejszej sprawy. Istotnym pozostaje jedynie to, że wnioskodawca pozwolenia na budowę na pewno nie uzyskał i można tylko przypuszczać, że to do tamtej sprawy przedłożone zostało postanowienie Sądu Rejonowego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2012 r. Ns [...]. W sprawie obecnie rozpoznawanej postanowienie to nie było przedkładane, pomimo kilku kierowanych do zastępcy prezesa Spółki wezwań o uzupełnienie dokumentów. Organ odwoławczy natomiast trafnie skoncentrował się na brakach w zakresie legitymacji do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością i ostatecznie ocenił, że H. P. nie wykazał swego uprawnienia do złożenia takiego oświadczenia. Analizując funkcję tego oświadczenia, Sąd podkreślił, że pomimo wezwań, osoba podpisana pod oświadczeniem i pod wnioskiem nie przedłożyła dokumentu uprawniającego ją do złożenia oświadczenia w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej. Dokumentem takim nie było ani postanowienie Sądu Rejonowego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn. [...] o ustanowieniu [...] sp. z o.o. zarządcą przymusowym Wspólnoty w zakresie zwykłego zarządu, ani też uchwała Wspólnoty z dnia 18 sierpnia 2014 r. nr [...]. Pierwszy dokument obejmował tylko czynności z zakresu zwykłego zarządu, zaś uchwała nie była skuteczna. Szeroko analizując przepisy art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 80. poz. 903) oraz art. 199 K.c., Sąd doszedł do wniosku, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Złożenie natomiast wniosku o udzielenie pozwolenia na rozbudowę, w tym także oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na ten cel należy niewątpliwe do takiego rodzaju czynności. Tym samym Wspólnota Mieszkaniowa nie mogła udzielić zarządowi pełnomocnictwa do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na rozbudowę i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na ten cel budowlany. Organ nie mógł zatem zaakceptować podpisanego przez H. P. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i uwzględnić – także przezeń podpisanego – wniosku o pozwolenie na budowę. Nie dysponował przy tym w sprawie postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 29 grudnia 2011 r., którego H. P. nie przedłożył. Jak zaznaczył przy tym Sąd, powyższe nie oznacza, że realizacja zamierzenia nie jest w ogóle możliwa, przy uwzględnieniu postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 29 grudnia 2011 r.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na tym, że :

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uchylił decyzji Wojewody Małopolskiego w sytuacji, gdy ujawniono postanowienie Sądu Rejonowego w Nowym Sączu z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt Ns [...], na podstawie którego "[...]" sp. z o. o., jako zarządca przymusowy, umocowana została do wszelkich czynności wykraczających poza zwykły zarząd zmierzających do realizacji przebudowy oficyny w granicach wytyczonych projektem [...] z lipca 2010 roku, tym samym potwierdzające tytuł inwestora do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, kwestionowany w postępowaniu przed Wojewodą Małopolskim, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. względnie w razie niepodzielenia poprzedzającej kwalifikacji prawnej podstawy skargi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a;

2. w świetle okoliczności jw. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uchylił zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego pomimo tego, że sprawa nie została przez organ administracyjny II instancji merytorycznie rozpatrzona, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi właściwemu za przyznaniem od organu administracyjnego na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że tytuł inwestora do dysponowania przedmiotową nieruchomością wynikał z zarządu przymusowego, którego zakres określono w postanowieniu Sądu Rejonowego w Nowym Sączu z dnia 29 grudnia 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, że poza sporem pozostawał fakt, że postanowienie Sądu Rejonowego w Nowym Sączu z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt Ns [...], zostało przedstawione dopiero na etapie postępowania sądowego, tj. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie i jako takie nie było znane organom administracji architektoniczno – budowlanej, szczególnie Wojewodzie Małopolskiemu, który odmówił udzielenia pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji. Podstawowy problem ujawniony na etapie postępowania kasacyjnego dotyczył tego, czy powyższy, niekwestionowany fakt mógł i winien stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a przez to czy winien zostać uwzględniony z urzędu przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., a co czyniłoby skarżony wyrok wadliwym. Z tak przedstawioną argumentacją nie można się jednak zgodzić z następującego powodu. Stwierdzić przede wszystkim trzeba, że podstawę wydania decyzji odmownej przez Wojewodę Małopolskiego stanowiło nie zastosowanie się do wezwań kierowanych do H. P. o przedłożenie dokumentów, z których by wynikało, że złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało złożone zgodnie z wymogami art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a więc że osoba które je podpisała była uprawniona do jego złożenia w imieniu oznaczonego podmiotu i z czego to prawo wynikało. Wykonanie wezwań organu i uzupełnienie braków formalnych wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę na etapie postępowania sądowego nie wyczerpuje jednak przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Nie stanowi żadnej nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu istniejące w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję wobec wydania decyzji odmownej jedynie z przyczyn formalnych. Podzielenie argumentacji strony skarżącej mogłoby w efekcie prowadzić do sytuacji, że kierowane do wnioskodawcy wezwania organu pozbawione byłyby rygoru prawnego negatywnego załatwienia sprawy, służącego zarówno mobilizacji strony jak i sprawności prowadzenia postępowania administracyjnego oraz przerzucenia obowiązku kontynuowania postępowania administracyjnego na sąd administracyjnym. Co przy tym istotne, nie można w takiej sytuacji jak analizowana dopatrzeć się zagrożeń praw strony, skoro pozostaje ona uprawniona do złożenia ponownego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W tym stanie sprawy, jako niezasadny należało ocenić zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 K.p.a. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. pozostawał natomiast niezasadny wobec uprawnienia do rozstrzygania sprawy w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.