Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 887/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 7 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2021 roku sprawy ze skargi M. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], i nr [...]


UZASADNIENIE

M. T. [...] kwietnia 2020r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy (FP), Fundusz Solidarnościowy (FS), Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (FGŚP) lub Fundusz Emerytur Pomostowych (FEP) za osoby ubezpieczone za okres marzec, kwiecień i maj 2020r.

ZUS dwoma decyzjami z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] i nr [...], na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 266 ze zm., dalej: usus), odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, FP i FS, FGŚP za okres – odpowiednio - kwiecień i maj 2020r. Organ powołał przesłanki zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek określone w art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 i następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych za marzec, kwiecień i maj 2020r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020r., chyba, że płatnik składek jest zwolniony z obowiązku ich składania. Z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS wynika, że wnioskodawca złożył deklarację rozliczeniową ZUS DRA wraz z raportami imiennymi ZUS RCA za kwiecień i maj 2020r. dopiero [...] lipca 2020r., a więc po upływie ustawowego terminu.

Skarżący zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zgadzając się z ww. decyzjami. Wniosku nie uzasadnił.

ZUS decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy obie ww. decyzje z [...] sierpnia 2020 r. – jak wskazał – "odmawiające prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, FP i PS, za okres od kwietnia 2020 r. do maja 2020 r. W motywach rozstrzygnięcia powołano przepisy art. 31zq ust. 3 i 8 ustawy COVID-19 wyjaśniając, że z danych zaewidencjonowanych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS wynika, że deklarację rozliczeniową ZUS DRA wraz z raportami imiennymi ZUS RCA za miesiąc maj 2020 r. skarżący złożył [...] lipca 2020 r. tj. po ustawowym terminie. Dodano, że skarżący nie jest zwolniony z obowiązku comiesięcznego składania dokumentów rozliczeniowych.

W skardze na powyższą decyzję skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. T. przyznał, że deklaracje złożył [...] lipca 2020r., zwracając uwagę, że w trakcie pandemii sytuacja była trudna, księgowi mieli dodatkowy nakład pracy, wystąpiły ograniczenia, które uniemożliwiły sprawne funkcjonowanie, co skutkowało przesunięciami w terminach złożenia deklaracji. Wyraził obawę, że może nie stać go być na wypłatę wynagrodzeń, składek ZUS oraz innych opłat zapewniających funkcjonowanie przedsiębiorstwa. Dlatego wniósł o uwzględnienie skargi.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podając, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Wyjaśniono, że zaskarżoną decyzją odmówiono M. T. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, FP i PS, za marzec 2020 r. ZUS dodał, że [...] października 2020 r. M. T. złożył [...] skargi na powyższą decyzję. Przywołano jako materialnoprawną podstawę zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia przepis art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19, podkreślając, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 tej ustawy warunkiem przedmiotowego zwolnienia jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec – maj 2020 r. do 30 czerwca 2020 r., chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Skarżący nie będąc z tego obowiązku zwolniony przesłał dokumenty rozliczeniowe [...] lipca 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją obie decyzje z [...] sierpnia 2020 r. ZUS wydał z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze Sąd stwierdza, iż na podstawie przedłożonych przez organ akt administracyjnych, rozstrzygnięć obu decyzji oraz zawartych w nich uzasadnień faktycznych i prawnych, nie sposób definitywnie ustalić, jaki był przedmiot sprawy.

Z wniosku M. T. z [...] kwietnia 2020 r. wynika, że zwrócił się on do ZUS o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy (FP), Fundusz Solidarnościowy (FS), Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (FGŚP) lub Fundusz Emerytur Pomostowych (FEP) za okres marzec, kwiecień i maj 2020r.

Materialnoprawną podstawę powyższego zwolnienia stanowił przepis art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 określający, że na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek:

1) przed dniem [...] lutego 2020 r. i na dzień [...] lutego 2020 r.,

2) w okresie od dnia [...] lutego 2020 r. do dnia [...] lutego 2020 r. i na dzień [...] marca 2020 r.,

3) w okresie od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] marca 2020 r. i na dzień [...] kwietnia 2020 r.

- zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.

Na podstawie tego przepisu ZUS dwoma decyzjami z [...] sierpnia 2020 r. odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, FP i FS, FGŚP za okres – odpowiednio - kwiecień i maj 2020r. Powodem odmowy zwolnienia było – jak wskazano – złożenie deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA wraz z raportami imiennymi ZUS RCA za kwiecień i maj 2020 r. w dniu [...] lipca 2020 r. tj. po upływie ustawowego terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19.

Zwrócić należy uwagę, że akta administracyjne sprawy nie zawierają dokumentacji rozliczeniowej (deklaracji rozliczeniowych ZUS DRA i imiennych raportów miesięcznych ZUS RCA), o której organ wspomniał w uzasadnieniach obu decyzji z [...] sierpnia 2020 r. W rezultacie, pomimo, wydawać by się mogło jednoznacznie sformułowanego wniosku strony z [...] kwietnia 2020 r., w kontekście dalszych działań ZUS, Sąd powziął wątpliwości, czy faktycznie przedmiotem sprawy było zwolnienie płatnika składek z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za osoby ubezpieczone, czy może wyłącznie za siebie (o czym poniżej).

Okoliczności te są o tyle relewantne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że ZUS - na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy - wydając zaskarżoną decyzję z [...] września 2020 r. odmiennie aniżeli w decyzjach poprzedzających określił przedmiot sprawy. Z jednej strony w rozstrzygnięciu stwierdził, że utrzymuje w mocy obie decyzje z [...] sierpnia 2020 r. (nr j.w.), z drugiej zaś zmienił przedmiot tych decyzji wskazując, że są to decyzje "odmawiające prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, FP i PS, za okres od kwietnia 2020 r. do maja 2020 r." Jako podstawę prawną decyzji ZUS powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: Kpa) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, świadczące o utrzymaniu w mocy ww. decyzji organu z [...] sierpnia 2020 r.

Na podstawie przywołanego rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji można wnioskować, iż ZUS ponownie rozpoznając sprawę – z niewiadomych przyczyn (nie wynika to bowiem z akt i wyjaśnień ZUS) stwierdził, że przedmiotem sprawy, a zatem i wniosku M. T. jest zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek nie za osoby ubezpieczone, tylko wyłącznie za płatnika składek jako osobę opłacającą składki na ubezpieczenie wyłącznie za siebie.

Podstawę prawną zwolnienia, o którym mowa w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji określał przepis art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19, stanowiąc, że na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem [...] kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.

Próbując ustalić, czy wydając zaskarżoną decyzję ZUS dopuścił się jedynie omyłki pisarskiej w sformułowaniu rozstrzygnięcia, czy intencjonalnie zmienił przedmiot sprawy albo prawidłowo go określił na skutek sobie znanej dokumentacji wnioskodawcy, Sąd sięgnął do uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji. W nim zaś nie przytoczono materialnej podstawy prawnej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, w sprawie którego rozstrzygnięto, ograniczając się tylko do przywołania przepisów art. 31zq ust. 3 i 8 ustawy COVID-19. Te zaś ustanawiają jako warunek zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek warunek złożenia dokumentacji rozliczeniowej do 30 czerwca 2020 r. (ust. 3) oraz wskazują, że od decyzji odmownej w tego rodzaju sprawach przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa ZUS, do którego to wniosku stosuje się odpowiednio przepisy Kpa (ust. 8). W uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji ZUS podał zaś, że skarżący złożył dokumenty rozliczeniowe (ZUS DRA i ZUS RCA za maj 2020r.) w dniu [...] lipca 2020 r.tj. po ustawowym terminie. Wskazano też, że w tym stanie sprawy skarżącemu nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, FP i FS, FGŚP za okres maj 2020 r.

W oparciu o treść ostatniego zdania uzasadnienia zaskarżonej decyzji wydawać by się mogło, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz FP, FS i FGŚP za osoby ubezpieczone za okres kwiecień i maj 2020 r. (art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19). W tym więc zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jawi się jako sprzeczne z jej rozstrzygnięciem, w którym przedmiot sprawy określono jako odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, FP i FS za okres od kwietnia do maja 2020 r. To zaś wskazuje, zważywszy na treść art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19, że obejmuje zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek wyłącznie za siebie.

Nadmienić należy również, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZUS odniósł się jedynie do maja 2020 r. jako okresu składkowego, którego zwolnienie miałoby dotyczyć, pomijając, że sprawa dotyczyła również okres kwietnia 2020 r.

W świetle powyższego Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada jej rozstrzygnięciu. Ponadto, jak wyjaśniono, rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony odmawia się stronie jako płatnikowi składek prowadzącemu pozarolniczą działalność gospodarczą opłacającego składki wyłącznie za siebie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, FP i FS za okres kwiecień i maj 2020 r. (podstawa prawna – art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19), z drugiej zaś stwierdza się, że utrzymuje się w mocy obie decyzje ZUS z [...] sierpnia 2020 r., którymi odmówiono stronie jako płatnikowi składek prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz FP i FS, FGŚP za osoby ubezpieczone za okres kwiecień i maj 2020 r. (podstawa prawna – art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19).

Powyższe uchybienia zaskarżonej decyzji świadczą o istotnym naruszeniu przez ZUS przepisu art. 107 § 1 pkt 5-6 i § 3 Kpa poprzez sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji niezgodnie z uzasadnieniem faktycznym i prawnym zaskarżonej decyzji oraz zawarcie w rozstrzygnięciu decyzji zapisów wewnętrznie się wykluczających.

Do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 Kpa oraz art. 123 usus, miały zastosowanie przepisy Kpa. Przepis art. 107 § 1 Kpa określa, że decyzja zawiera:

1) oznaczenie organu administracji publicznej;

2) datę wydania;

3) oznaczenie strony lub stron;

4) powołanie podstawy prawnej;

5) rozstrzygnięcie;

6) uzasadnienie faktyczne i prawne;

7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania;

8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny;

9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

W myśl art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zgodnie z powołanymi regulacjami, relacje pomiędzy uzasadnieniem a rozstrzygnięciem decyzji są ścisłe i nie może być między nimi rozbieżności. Obie części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym i powinny być ze sobą spójne wewnętrznie. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem lub nałożonym na nią obowiązkiem albo też stanowi wypowiedź o odmowie przyznania jej żądanego uprawnienia, względnie o umorzeniu postępowania. Rozstrzygnięcie jest kwintesencją decyzji, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Prawidłowe rozstrzygnięcie jako element decyzji administracyjnej musi być zredagowane w sposób jasny i zrozumiały dla adresata decyzji i niewymagający dodatkowych wyjaśnień ze strony organu (por. wyrok WSA w Kielcach z 9 lipca 2020 r., sygn. I SA/Ke 166/20, powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wyżej wyjaśniono, w niniejszej sprawie z rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji nie wynika jednoznacznie, czy obejmuje ono odmowę zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie za osoby ubezpieczone (art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19), czy odmowę zwolnienia skarżącego z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie za samego skarżącego jako osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą opłacającą składki wyłącznie za siebie (art. 31zo ust. 2 ww. ustawy). Ustalenie powyższego nie jest możliwe również na podstawie lektury uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji. Nie powołano w nim bowiem materialnej podstawy rodzaju odmowy zwolnienia płatnika z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, a podając, że skarżący spóźnił się ze złożeniem dokumentacji rozliczeniowej w formie deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów imiennych i dlatego nie przysługuje mu prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, FP i FS, FGŚP, wskazano jakoby decyzja obejmowała odmowę zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie za osoby ubezpieczone.

W ocenie Sądu już tylko z tych przyczyn zaskarżoną decyzję należało uchylić jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm, dalej: Ppsa).

Dodać należy, że powyższych rozbieżności w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie może konwalidować wyjaśnienie organu zawarte w odpowiedzi na skargę, a więc sformułowane po zakończonym postępowaniu, w którym wydano kontrolowane przez Sąd decyzje.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że organ dopuścił się również innych istotnych naruszeń przepisów postępowania rzutujących na jego wynik.

Przepis art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19 jednakowo dla płatników składek występujących o zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na własne ubezpieczenie oraz za osoby ubezpieczone, określał, że za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Ponadto w myśl art. 31zq ust. 3 ww. ustawy warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19).

Z przepisów art. 31zo ust. 1 i 2 oraz art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID-19 wynika, że płatnik składek mógł skorzystać ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres marzec - maj 2020 r., jeżeli odpowiednio przed tymi okresami składkowymi był zgłoszony jako płatnik składek i w terminie do 30 czerwca 2020 r. złożył wymagane przepisami usus deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne, chyba, że z tego ostatniego obowiązku był zwolniony.

Wskazać należy, że skarżący nie zakwestionował faktu złożenia z uchybieniem terminu wymaganej dokumentacji rozliczeniowej za kwiecień i maj 2020 r. W skardze potwierdził, że złożył ją [...] lipca 2020 r. Na podstawie przedstawionego przez ZUS Sądowi materiału dowodowego nie da się jednak ustalić, jakie okoliczności towarzyszyły uchybieniu terminowi do złożenia wymaganych dokumentów rozliczeniowych. Akta administracyjne nie zawierają jakichkolwiek dokumentów rozliczeniowych, dowodów ich nadania i doręczenia organowi, a także ewentualnych dowodów na prowadzenie przez ZUS postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie prawidłowości złożonej przez skarżącego dokumentacji za kwiecień i maj 2020 r.

Sąd oceniając powyższe wziął pod uwagę, iż postępowanie prowadzone przez ZUS przypadło na czas trwającego od 20 marca 2020 r. stanu epidemii (rozp. Ministra Zdrowia z 20.03.2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii – Dz. U. poz. 491), co wiązało się z licznymi powszechnymi ograniczeniami, również natury procesowej. Uwzględniając również realia rozpoznawania wniosków o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, zapewne ich ogromnej liczby, ograniczenia związane z trwającym stanem epidemii, Sąd uznał, że okoliczności te nie mogą uzasadniać niekorzystnych skutków jedynie dla jednej strony postępowania - skarżącego.

Zważyć należy, iż zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 określa, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). Ponadto przepis art. 77 § 4 Kpa zobowiązuje organ do zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu. Dodatkowo zgodnie z art. 79a Kpa w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

W ocenie Sądu ZUS kierując się powołanymi przepisami powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącemu należytego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów rozliczeniowych brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Od momentu złożenia wniosku przez skarżącego [...].04.2020r.) do upływu terminu na złożenie deklaracji rozliczeniowych za ww. miesiące (tj. do 30.06.2020 r.) minęło przeszło 7 tygodni. Z akt nie wynika, by pomimo upływu tak długiego czasu, organ udzielił stronie przed 30 czerwca 2020 r. jakichkolwiek wyjaśnień co do warunków pozytywnego załatwienia jej wniosku, innymi słowy by wskazał stronie przesłanki od niej zależne, które nie zostały spełnione (złożenie dokumentacji rozliczeniowej), co mogło skutkować - i w niniejszej sprawie skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Jeżeli ZUS na podstawie zebranych dokumentów ubezpieczeniowych skarżącego posiadał wiedzę (czego prawidłowość wymyka się kontroli Sądu z uwagi na brak jakichkolwiek dokumentów źródłowych w aktach sprawy), że skarżący nie podlega zwolnieniu z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za kwiecień i maj 2020 r., a nie złożył wymaganych dokumentów rozliczeniowych, powinien był zakomunikować to skarżącemu, tak by umożliwić mu przed 30 czerwca 2020 r. usunięcie braków wniosku.

Na gruncie powołanego art. 77 § 1 Kpa ZUS powinien był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ów materiał powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W niniejszej sprawie ZUS zredukował akta administracyjne do wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, dwóch decyzji z [...] sierpnia 2020 r. z dowodami ich doręczenia, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wewnętrznego dokumentu pt. "Obsługa wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy", zawiadomień w trybie art. 10 § 1 Kpa skierowanych po wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2020 r. (na etapie ponownego rozpatrywania sprawy) oraz zaskarżonej decyzji. Akta nie zawierają dokumentów ubezpieczeniowych skarżącego, które pozwoliłyby stwierdzić, czy organ czynił jakiekolwiek starania, aby wyjaśnić stronie ryzyko poniesienia ujemnych skutków prawnych niezłożenia wymaganej dokumentacji rozliczeniowej. Na tym tle z akt nie wynika również, czy faktycznie skarżący jako płatnik składek ubiegał się o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek wyłącznie za siebie, czy za osoby ubezpieczone. Rozbieżności w tym zakresie pogłębia z jednej strony treść wniosku skarżącego (dot. składek na osoby ubezpieczone) i rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji (o czym wyżej).

Nadto w ocenie Sądu rozstrzygnięcia organu oraz okoliczności stanowiące podstawę ich podjęcia winny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 Kpa. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (por. wyrok NSA z 25 października 2016 r., sygn. II OSK 110/15).

ZUS nie sporządził uzasadnień faktycznych i prawnych wydanych w niniejszej sprawie decyzji zgodnie z przedstawionymi wymogami. Sprowadzają się one do stwierdzenia, że z danych zaewidencjonowanych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS wynika, że dokumenty rozliczeniowe ZUS DRA wraz z raportami imiennymi ZUS RCA za miesiąc - odpowiednio – kwiecień lub maj 2020 r. skarżący złożył [...] lipca 2020 r., tj. po ustawowym terminie. Stanowiska tego nie poparto przywołaniem dowodów, pochodzących z dokumentacji ubezpieczeniowej skarżącego. Dodatkowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się jedynie do odmowy zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacenia należności za maj 2020 r., nie dokonując oceny przedstawienia dokumentacji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r. Tym samym naruszył zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 Kpa, której zachowanie wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczności, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 16 marca 2021 r., sygn. I OSK 291/21). Odnośnie uchybień w zakresie części prawnej uzasadnienia zaskarżonej decyzji Sąd wypowiedział się wyżej.

Sąd miał na uwadze, że organ działał w trudnych warunkach stanu epidemii, dużej liczby wniosków do rozpoznania w relatywnie krótkim czasie, co nie zmienia obrazu sprawy, że wskazane uchybienia procesowe - jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - są nie do zaakceptowania.

Z przedstawionych Sądowi akt i wyjaśnień skarżącego nie wynika, by na którymkolwiek etapie postępowania otrzymał on od organu informację o nieprzesłaniu wypełnionych w terminie dokumentów rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020r. W sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący - złożenia [...] kwietnia 2020 r. wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. oraz braku przed 30 czerwca 2020 r. informacji od organu o obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych za okres kwiecień i maj 2020 r., mógł on pozostawać w przekonaniu, że wszystkich formalności dopełnił.

Sąd nie przypisuje organowi złej woli, negatywnego nastawienia do strony, czy lekceważącego stosunku do wynikających z ww. przepisów obowiązków. Stwierdza jedynie obiektywnie występujący stan naruszenia powołanych przepisów postępowania w taki sposób i w takim stopniu, który bezpośrednio mógł mieć wpływ na pozbawienie skarżącego prawa otrzymania ustawowego zwolnienia.

Reasumując uznać należało, że naruszenie przez ZUS powołanych wyżej przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art.135 Ppsa uchylił zaskarżoną decyzji i poprzedzające ją obie decyzje z [...] sierpnia 2020 r.

Z uwagi na wniosek skarżącego i brak sprzeciwu organu, Sąd na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 121 Ppsa rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Ponownie rozpoznając sprawę organ, kierując się normą określoną w art. 153 Ppsa, uwzględni ocenę prawną i wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Wyjaśni, jaki jest przedmiot sprawy, uzupełniając materiał dowodowy o dokumentację ubezpieczeniową płatnika za okres, którego sprawa dotyczy, a także ewentualną korespondencję prowadzoną ze skarżącym, co pozwoli na ustalenie, czy zagwarantowano mu przed 30 czerwca 2020 r. możliwość uzupełnienia braków wniosku przez złożenie dokumentacji rozliczeniowej. Organ winien też zwrócić uwagę na kwestię podpisów składanych pod decyzjami i użytego w nich sformułowania "z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych", które w świetle art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 dotyczyć może jedynie decyzji wydanych wskutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie pierwszej decyzji w sprawie.

Nadto Sąd biorąc pod uwagę cel przedmiotowego zwolnienia (zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego) oraz trwający stan epidemii, poddaje organowi pod rozwagę, czy w przypadku ustalenia, że skarżący wymagane deklaracje złożył po 30 czerwca 2020 r., nie powinno się zastosować instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 (zmiana: Dz. U. poz. 2255). Nakazują one, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Sąd zauważa, że powołane przepis weszły w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji (od 16.12.2020r.), lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii, jak wspomniano wyżej, wprowadzono od 20 marca 2020 r. Omawiana regulacja niejako koryguje nowelizację ustawy COVID-19 dokonaną ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875), w wyniku której m.in. uchylono przepis art. 15zzr ustawy COVID-19 obowiązujący od 31 marca 2020 r., który przewidywał w ust. 1 pkt 2, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wydaje się więc, że wejście w życie 16 grudnia 2020 r. przepisu art. 15zzzzn2 ustawy COVID-19 ma na celu zniweczenie skutków prawnych uchylenia art. 15 zzr ustawy COVID-19.