Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 257/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Niezgoda Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) WSA Halina Chitrosz-Roicka Protokolant starszy inspektor sądowy Marta Ścibor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2021 r. sprawy ze skargi K. R. i E. S. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz K. R. i E. S. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Mocą zaskarżonej czynności Prezydent Miasta (organ) nie wyraził zgody na udzielenie dotacji na rzecz prowadzenia Przedszkola Niepublicznego A. P. w L. (przedszkole AP) w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego (1 stycznia 2022 r.), to jest od kwietnia 2021 r.

Organ motywował, że K. R. i E. S. prowadzą przedszkole AP. Nie uzyskały wpisu do ewidencji w terminie do 30 września 2020 r. z powodu braku potwierdzenia spełnienia bezpiecznych i higienicznych warunków w obiekcie przedszkola AP przy ul. N. w L. przez Państwową Straż Pożarną oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L.. Opinie w tym zakresie wydano dopiero odpowiednio [...] i [...] lutego 2021 r. Działalność przedszkola AP została uruchomiona [...] marca 2021 r. Zapisano do niego 26 uczniów. Zajęcia prowadzą zatrudnieni nauczyciele.

Następnie organ zauważył, że w bliskiej lokalizacji przedszkola AP znajdują się placówki wychowania przedszkolnego prowadzone przez Miasto L. i są w nich wolne miejsca. Wobec tego placówki prowadzone przez Miasto L. mogą objąć wychowaniem przedszkolnym także uczniów zapisanych do przedszkola AP.

W tym stanie sprawy organ nawiązał do art. 33 ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2020.2029 ze zm. - u.f.z.o.) i stwierdził, że chociaż K. R. i E. S. mają status osób prowadzących przedszkole AP w rozumieniu wymienionej ustawy, to jednak nie jest zasadne dotowanie przedszkola AP na wnioskowanych zasadach, skoro są wolne miejsca w placówkach wychowania przedszkolnego prowadzonych przez Miasto L..

K. R. oraz E. S. (skarżące) złożyły skargę na powyższą czynność organu.

Zarzuciły naruszenie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. przez jego błędne zastosowanie, polegające na:

- przypisaniu istotnego znaczenia okoliczności, że są wolne miejsca w placówkach wychowania przedszkolnego prowadzonych przez Miasto L.;

- pominięciu okoliczności, że z punktu widzenia budżetu Miasta L. wypłata dotacji nie pociągałaby istotnych skutków finansowych, bowiem plan wydatków budżetowych na edukację przedszkolną wynosi ponad [...] zł (według stanu na [...] marca) i wzrósł o ponad [...] zł, co wskazuje na nieostateczny i elastyczny charakter planu wydatków, który może ulegać zwiększeniu w trakcie roku budżetowego;

- nieuwzględnieniu, że skarżące przed 30 września 2020 r. złożyły do organu wniosek o przyznanie dotacji na 2021 r. wraz z określeniem planowanej liczby uczniów, a tym samym poinformowały organ o okoliczności istotnej dla planowania wydatków budżetowych, gdy dodatkowo termin na złożenie wniosku o przyznanie dotacji ma charakter wyłącznie instrukcyjny;

- nierespektowaniu zasad sprawiedliwości, równości oraz ustawowej idei zaspokajania przez jednostkę samorządu terytorialnego zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym także obejmujących edukację.

W dalszej kolejności skarżące zarzuciły organowi naruszenie art. 7, art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 ze zm. - K.p.a.) z powodu:

- nierozważenia stanu faktycznego sprawy,

- podważenia zaufania do organów władzy publicznej,

- naruszenia słusznego interesu skarżących i jednocześnie uczniów przedszkola AP.

W następstwie formułowanych zarzutów skarżące domagały się uznania zaskarżonej czynności organu za bezskuteczną i w związku z tym uznania uprawnienia do otrzymania dotacji na rzecz prowadzenia przedszkola AP zgodnie z ich wnioskiem oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania sądowego.

Dodatkowo wniosły o przeprowadzenie dowodów z dokumentów:

- wniosku o wyrażenie zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego;

- pisma organu z [...] kwietnia 2021 r. odmawiającego uwzględnienia tego wniosku skarżących;

- pisma z [...] września 2020 r. z prośbą skarżących o zabezpieczenie przez organ środków finansowych na dotację dla przedszkola AP;

- projektu budżetu Miasta L. obejmującego wydatki w ramach działu Oświata;

- sprawozdania Miasta L. za I kwartał 2021 r. dotyczącego tej części budżetu.

W uzasadnieniu prezentowanego stanowiska, uwzględniając przy tym pismo z [...] lipca 2021 r. złożone w toku postępowania sądowego, skarżące zasadniczo wykazywały, że przyczyna nieuzyskania wpisu do ewidencji do 30 września 2020 r. była spowodowana okolicznościami niezależnymi od nich.

Skarżące podkreślały, że przyznanie dotacji zgodnie z ich oczekiwaniami służy dobru dzieci oraz mieszkańców L. i będzie powodowało nie tyle nowe wydatki, co przede wszystkim ich przesunięcie kosztem innych placówek, do których wcześniej uczęszczały dzieci aktualnie zapisane do przedszkola AP.

Zdaniem skarżących, przy podejmowaniu kwestionowanej czynności organ nie wykazał się wnikliwością i nie respektował reguł obowiązującego porządku prawnego. Organ powinien był mieć na uwadze, że skarżące postąpiły rzetelnie i lojalnie, bowiem do 30 września 2020 r. poinformowały o tym, że przedszkole AP rozpocznie swoją działalność w 2021 r. Prowadzenie przedszkola przez skarżące wpisuje się w realizację zadań własnych gminy i przyczynia się do rozwoju jakości edukacji przedszkolnej w L.. Jakość kształcenia, wychowania i opieki powinna być dla organu najważniejsza. Placówki oświatowe publiczne oraz niepubliczne mają funkcjonować niezależnie od siebie, a wybór najodpowiedniejszej spośród nich należy do mieszkańców.

W ocenie skarżących, organ nie wymienił żadnych konkretnych powodów, uzasadniających brak zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego.

Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej czynności.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ w pierwszej kolejności stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu, bowiem zaskarżona czynność nie podlega sądowej kontroli w świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm. - P.p.s.a.).

Przechodząc do powodów nieuwzględnienia wniosku skarżących, organ tłumaczył, że do 30 września roku bazowego skarżące nie uzyskały wpisu do ewidencji. W następstwie nie była znana data otwarcia przedszkola AP i dlatego organ nie miał możliwości odpowiedniego zaplanowania środków w budżecie na 2021 r.

Wpływ do budżetu Miasta L. dotacji celowej, co odnotowują skarżące, nie spowodował podwyższenia planu wydatków, bowiem wiązał się z jednoczesnym podwyższeniem kwoty dotacji przypadającej na ucznia w dotowanych jednostkach systemu oświaty.

Organ nie zgodził się również z twierdzeniem skarżących, że uwzględnienie ich wniosku nie oznacza dla Miasta L. nowych wydatków, a jedynie przesunięcie środków finansowych. W tym kontekście organ zauważył, że wcześniej skarżące prowadziły przedszkole w innej gminie, nie w L..

W podsumowaniu powyższych argumentów organ wyraził przekonanie, że zaskarżona czynność pozostaje w granicach uznania administracyjnego. Przy jej wydaniu organ uwzględnił z jednej strony kryteria pedagogiczne i społeczne (gotowość zapewnienia dzieciom wychowania i opieki przedszkolnej w innych placówkach), z drugiej zaś kryterium finansowe (nieponoszenie dodatkowych wydatków, które nie są wydatkami koniecznymi).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana czynność organu nie spełnia kryterium legalności.

Spór skarżących z organem skoncentrował się na zagadnieniu czy odmowa uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. jest wynikiem wnikliwego i rzetelnego przeanalizowania ze strony organu wszystkich istotnych okoliczności, w jakich skarżące ubiegają się o uzyskanie dotacji oświatowej, zwłaszcza tła społecznego, a więc lokalnych potrzeb dotyczących placówek przedszkolnych oraz warunków, standardów funkcjonowania tych, za które odpowiadają lokalne władze L..

Zdaniem skarżących, organ zastosował uznanie administracyjne z pominięciem wszystkich istotnych argumentów. Z kolei takie zaniechanie organu wyklucza legalność rozstrzygnięcia ich wniosku. Organ bowiem ograniczył się do stwierdzenia, że są wolne miejsca dla dzieci w publicznych przedszkolach o zbliżonej lokalizacji.

Tymczasem, jak przekonywały skarżące, jest to okoliczność pozbawiona znaczenia. Co więcej, poprzestanie tylko na niej pozostaje w sprzeczności z interesem lokalnej społeczności, potrzebami mieszkańców L. i w konsekwencji prowadzi do obniżania standardów opieki przedszkolnej.

Dopiero odpowiadając na skargę, organ poszerzył swoją argumentację i dodatkowo powołał się na ograniczone możliwości finansowe, konieczność celowego i oszczędnego gospodarowania środkami publicznymi.

W myśl art. 33 ust. 1 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26 i art. 28-32, są przekazywane pod warunkiem, że:

1) organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15, art. 17, art. 19, art. 21, art. 26 ust. 1, 2, 5 i 8, art. 29, art. 30, art. 31 ust. 1 i 1a oraz art. 31a ust. 1;

2) przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła oraz placówka, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32;

3) organ prowadzący szkołę, w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym uczeń, o którym mowa odpowiednio w art. 25 ust. 5 lub art. 26 ust. 5, ukończył odpowiednio publiczne lub niepubliczne: liceum ogólnokształcące dla dorosłych, branżową szkołę II stopnia lub szkołę policealną, przekaże:

a) zaświadczenie o uzyskaniu przez ucznia, o którym mowa w art. 25 ust. 5 lub art. 26 ust. 5, odpowiednio świadectwa dojrzałości, certyfikatu kwalifikacji zawodowej z kwalifikacji wyodrębnionej w zawodzie, w zakresie której kształcenie było prowadzone w branżowej szkole II stopnia, lub dyplomu zawodowego, wydane niezwłocznie przez okręgową komisję egzaminacyjną na wniosek organu prowadzącego tę szkołę,

b) kopię świadectwa ukończenia szkoły, o której mowa w art. 25 ust. 5 lub art. 26 ust. 5, przez ucznia tej szkoły poświadczoną za zgodność z oryginałem przez dyrektora tej szkoły, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o systemie oświaty

- w przypadku dotacji, o której mowa w art. 25 ust. 5 i art. 26 ust. 5;

4) organ prowadzący szkołę udokumentuje uzyskanie certyfikatu kwalifikacji zawodowej w zakresie danej kwalifikacji przez słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników egzaminu zawodowego przez okręgową komisję egzaminacyjną; na wniosek organu prowadzącego szkołę okręgowa komisja egzaminacyjna wydaje niezwłocznie zaświadczenie o uzyskaniu certyfikatu kwalifikacji zawodowej w zakresie danej kwalifikacji przez słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego – w przypadku dotacji, o których mowa w art. 31 ust. 1a i art. 31a ust. 1.

Następnie stosownie do art. 33 ust. 2 u.f.z.o. przepisu ust. 1 nie stosuje się do dotacji, o których mowa w art. 17 ust. 1, art. 19 ust. 1 lub art. 21 ust. 1, w roku, w którym dotacja została przyznana.

Zgodnie zaś z art. 33 ust. 3 u.f.z.o. przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się do placówek wychowania przedszkolnego, szkół oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, które rozpoczynają działalność po dniu 30 września roku bazowego i uzyskały, do dnia 30 września roku bazowego, wpis do ewidencji, o której mowa w art. 168 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, lub na podstawie wniosku, złożonego do dnia 30 września roku bazowego, uzyskały zezwolenie, o którym mowa w art. 88 ust. 4 pkt 1 lub art. 90 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe.

Natomiast art. 33 ust. 4 u.f.z.o. stanowi, że na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.

Przede wszystkim sąd ocenia, że sporna czynność podjęta przez organ w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wobec tego podlega ona sądowej kontroli pod względem zgodności z prawem.

Sąd podziela pogląd prawny przyjęty w orzecznictwie sądowym, według którego czynności podejmowane przez organy władzy publicznej w przedmiocie dotacji dla niepublicznych placówek oświatowych stanowią czynności z zakresu administracji publicznej i w konsekwencji podlegają kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (por. przykładowo sprawy sygn.: II GSK 322/13, II GSK 1634/14 - strona internetowa orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla tej treści konstatacji kluczowe znaczenie mają standardy konstytucyjne, przede wszystkim art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego), art. 7 (obowiązek organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa) w powiązaniu z art. 45 ust. 1 (gwarantuje każdemu prawo do drogi sądowej) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.), które wymagają, aby w demokratycznym państwie prawnym jednostka miała otwartą drogę do dochodzenia swoich praw i wykazywania swoich racji poprzez zainicjowanie sądowej kontroli legalności czynności organu władzy publicznej w sytuacji, gdy czynność ta kształtuje położenie prawne jednostki między innymi poprzez nieuwzględnienie wniosku o zastosowanie określonej instytucji przewidzianej w ustawie, w tym przypadku na gruncie możliwości uzyskania dotacji oświatowej.

Natomiast przechodząc bezpośrednio do sposobu, w jaki organ zastosował art. 33 ust. 4 u.f.z.o., a ściślej do spornego stanowiska wyrażonego w kontrolowanej czynności, sąd ocenia, że trafne są proceduralne zarzuty skarżących, w których wykazywały dowolność postępowania organu, polegającą na braku rzetelności, obiektywizmu i w efekcie na nierozważeniu tego co najważniejsze, a mianowicie rzeczywistych potrzeb lokalnej społeczności, mieszkańców L..

Po pierwsze - szczególny tryb z art. 33 ust. 4 u.f.z.o. został przewidziany właśnie dla sytuacji, w których zainteresowany podmiot nie spełnił warunków określonych w art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, co wynika wprost z treści tego unormowania. Zatem stwierdzenie, że podmiot ubiegający się o dotację nie dopełnił warunków z art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.z.o. oznacza tylko tyle, że właśnie z tego względu był uprawniony do wystąpienia do organu z wnioskiem o zastosowanie na zasadzie wyjątku art. 33 ust. 4 tej ustawy. Dlatego też odnotowanie przez organ, że skarżące nie uzyskały wpisu do ewidencji do 30 września 2020 r. nie mogło zastąpić rzetelnego i bezstronnego odniesienia się do ich wniosku, w którym oczekiwały uzyskania zgody przewidzianej w art. 33 ust. 4 u.f.z.o.

Po drugie - rozwiązanie przyjęte w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. bazuje na uznaniu administracyjnym. Na potrzeby jego stosowania ustawodawca nie określił jakimi konkretnymi przesłankami organ ma się kierować. Organowi pozostawił wyjaśnienie i rozważenie tych aspektów, które okazują się ważne w realiach każdej indywidualnej sprawy. Oznacza to, że uznanie administracyjne będzie zgodne z prawem tylko wtedy, gdy organ dokładnie wyjaśni i przeanalizuje wszystkie ważne okoliczności, w jakich zainteresowany podmiot zwraca się do niego o zastosowanie art. 33 ust. 4 u.f.z.o., a następnie w podejmowanej czynności konkretnie i wyczerpująco przedstawi przyjęty obraz sprawy, zasadność zastosowanych kryteriów, a tym samym tok rozumowania jednoznacznie prowadzący do rozstrzygnięcia określonej treści.

W ramach kontrolowanej czynności z [...] kwietnia 2021 r. organ tego nie uczynił. Nie odniósł się merytorycznie przede wszystkim do aspektu społecznego i finansowego funkcjonowania placówek przedszkolnych na terenie L. w systemie publicznym i niepublicznym.

Próbę sformułowania konkretnych, merytorycznych argumentów organ podjął dopiero, gdy odpowiadał na skargę, co nie konwaliduje jego zaniechań przy podejmowaniu zaskarżonej czynności w ramach procedury administracyjnej. Na etapie sporządzania odpowiedzi na skargę zadanie organu polega na ustosunkowaniu się do zarzutów, wniosków i argumentów przedstawionych przez stronę skarżącą. Z odrębności postępowań sądowego i administracyjnego wynika, że odpowiedź na skargę sporządzana w postępowaniu sądowym nie może zastępować uzasadnienia czynności organu podjętej w postępowaniu administracyjnym, którego w realiach analizowanej sprawy w istocie rzeczy zabrakło.

Jeśli natomiast, zdaniem organu, twierdzenia skarżących nie były wystarczające, zawierały istotne luki czy budziły jego wątpliwości, w takiej sytuacji miał obowiązek w stosownym zakresie zażądać od skarżących przedstawienia dodatkowych okoliczności i dowodów bądź w miarę możliwości podjąć samodzielną próbę odtworzenia obiektywnego obrazu sprawy.

Należy wyjaśnić, że sądowa kontrola legalności zastosowania przez organ instytucji uznania administracyjnego, jak między innymi przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu wniosku złożonego na podstawie art. 33 ust. 4 u.f.z.o., obejmuje postępowanie prowadzące do wydania kwestionowanej czynności. W związku z tym poza zakresem kontroli sprawowanej przez sądy nie pozostają przypadki dowolnego korzystania przez organy z przyznanej im kompetencji, w sposób sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi, logiką i doświadczeniem życiowym. Są zatem pewne granice uznania administracyjnego, których organ nie może przekroczyć przy jego stosowaniu. Przekroczenie tych granic ma miejsce między innymi wówczas, gdy organ dokonał wyboru rozstrzygnięcia: - z rażącym naruszeniem zasady sprawiedliwości; - w sposób arbitralny, pozbawiony rzetelnego uzasadnienia, obiektywnie istotnych argumentów; - wskutek uwzględnienia kryteriów nie do pogodzenia ze standardami demokratycznego państwa prawnego, z zasadami tworzącymi fundament obowiązującego porządku prawnego; - na podstawie błędnych przesłanek, argumentów pozbawionych związku z rzeczywistym stanem rzeczy. Wyłączenie z zakresu sądowej kontroli legalności uznania administracyjnego obarczonego takimi wadami stanowiłoby realne ograniczenie drogi sądowej, która - co do zasady - ma umożliwiać zainteresowanym dochodzenie praw naruszonych w sposób oczywisty (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP).

W świetle powyższego rozstrzygnięcie organu, będące rezultatem uznania administracyjnego, zasługuje na przymiot legalności wyłącznie wówczas, gdy organ nie naruszył wiążących go standardów postępowania. Jeśli zostały one dochowane, w takim przypadku sąd nie jest uprawniony do zakwestionowania finalnego stanowiska organu, czyli rezultatu uznania administracyjnego. Jeśli natomiast w postępowaniu organu można dopatrzeć się istotnych zaniechań, niedopuszczalnej arbitralności, a tym samym dowolności, rozstrzygnięcie podjęte w takich warunkach podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego w wyniku sądowej kontroli legalności.

Jak to zostało omówione wyżej, w realiach analizowanej sprawy mamy do czynienia z tą drugą sytuacją, w której organ odmówił uwzględnienia wniosku skarżących bez rzetelnego i wyczerpującego omówienia istotnych argumentów, przyjętego toku rozumowania, a w szczególności bez wyjaśnienia, jakie kryteria uznał za ważne i z jakiego powodu.

Zdaniem sądu, nieadekwatny, a przez to pozbawiony znaczenia dla rozpatrzenia wniosku skarżących, jest argument organu, w którym wykazywał, że inne pobliskie placówki prowadzone przez Miasto L. są w stanie przejąć opiekę nad dziećmi uczęszczającymi do przedszkola AP.

Wbrew stanowisku organu, zadania przedszkoli niepublicznych nie sprowadzają się tylko do wypełnienia luk w systemie publicznych placówek przedszkolnych. Przeciwnie, przedszkola niepubliczne należy postrzegać jako alternatywę dla przedszkoli publicznych. Wybór najlepszej, najdogodniejszej spośród placówek przedszkolnych należy przyznać rodzicom i opiekunom, którzy kierując się przede wszystkim dobrem dziecka ocenią, w jakiej placówce dziecko będzie miało zapewnione jak najwyższe standardy bezpieczeństwa, opieki, wychowania i rozwoju, a więc komfortu codziennego spędzania kilku godzin bez najbliższych i poza domowym klimatem. Bardzo często w tej mierze kryterium ekonomiczne jest odkładane przez rodziców i opiekunów na dalszy i zdecydowanie mniej istotny plan. W ten sposób, niezależne od siebie placówki przedszkolne publiczne i niepubliczne, działając w jednym systemie oświaty, w tym samym przedmiocie i celu, wzajemnie na siebie oddziaływają, motywując do funkcjonowania według jak najwyższych standardów. Dobra opinia wśród rodziców i opiekunów dzieci przekłada się na poziom społecznego zainteresowania poszczególnymi placówkami przedszkolnymi, a w dłuższej perspektywie na ich byt. Co więcej, w obecnych realiach często rodzice, opiekunowie za oczywistą przyjmują konieczność dowożenia dziecka nawet do istotnie dalej położonego przedszkola, jeśli tylko cieszy się ono społecznym uznaniem, a więc budzi duże zaufanie. Dlatego stwierdzenie organu, że są wolne miejsca w placówkach przedszkolnych prowadzonych przez Miasto L. położonych w okolicy przedszkola AP może nie mieć żadnego związku z realnym zaspokojeniem potrzeb społecznych dotyczących placówek przedszkolnych. Przeciwnie, stan rzeczy opisany przez organ może oznaczać, że placówki publiczne, w których są wolne miejsca, po prostu nie cieszą się zainteresowaniem, zaufaniem rodziców, opiekunów dzieci ze względu na społeczne zastrzeżenia dotyczące poziomu ich funkcjonowania (ze względu na jakość opieki, wychowania, edukacji poniżej społecznych oczekiwań). To z kolei może przemawiać za społeczną potrzebą wspierania przedszkoli niepublicznych w miejsce innych, niesprawdzających się przedszkoli publicznych.

Rzecz wymaga od organu rzetelnego, wnikliwego, a przede wszystkim bezstronnego rozważenia z punktu widzenia:

- z jednej strony zadań, jakie ma realizować system oświaty (por. w szczególności art. 1, art. 2, art. 11 ustawy Prawo oświatowe, Dz.U.2021.1082 ze zm.);

- z drugiej zaś prawidłowo rozumianego interesu, uzasadnionych oczekiwań lokalnej społeczności, mieszkańców L. w tej sferze.

Czynienie oszczędności w budżecie, do czego nawiązał organ w postępowaniu sądowym, nie może odbywać się kosztem podstawowych potrzeb lokalnej społeczności, w tym przypadku nie może usprawiedliwiać braku troski o jak najwyższe standardy opieki, wychowania i edukacji najmłodszych mieszkańców L., które będą adekwatne do dynamicznego rozwoju społecznego i w związku z tym do sukcesywnie wzrastających oczekiwań ze strony rodziców, opiekunów dzieci.

W rezultacie z punktu widzenia prawa nie można zaakceptować dotychczas jedynego argumentu organu, który bez jakiejkolwiek analizy realiów funkcjonowania placówek przedszkolnych na terenie L. w istocie chce pozbawić rodziców, opiekunów wyboru dla dziecka takiej placówki przedszkolnej, która jak najlepiej zrealizuje przypisane jej ustawowe cele, będzie dla rodziców, opiekunów realnym i efektywnym wsparciem w opiece, wychowaniu i rozwijaniu zdolności dziecka.

W toku ponownego rozpatrywania wniosku skarżących organ będzie zobowiązany wszechstronnie wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności faktyczne, a na tym tle rozważyć, jakie kryteria i z jakich względów okażą się kluczowe dla treści przyszłego stanowiska, a jakim z kolei należy odmówić znaczenia i dlaczego. Zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie podjęte w ramach uznania administracyjnego powinno być wyczerpująco, wnikliwie, jasno, a w ten sposób przekonująco uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa. W ten sposób bowiem organ wykazuje przyjęty tok rozumowania, jego przesłanki faktyczne i prawne, a z szerszej perspektywy rzetelność i obiektywizm przy stosowaniu instytucji uznania administracyjnego. Tylko wówczas można stwierdzić, że organ miał w polu widzenia obiektywny i wyczerpujący stan sprawy, który wnikliwie i wszechstronnie rozważył, a podjęta czynność stanowi jedyną logiczną konsekwencję, służącą realizacji ustawowych zadań gminy.

W rezultacie dotychczasowe postępowanie organu nie odpowiada standardom wyznaczonym przez ustawodawcę w art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 K.p.a. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W demokratycznym państwie prawnym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Bezstronnie rozstrzygają o prawach i obowiązkach obywateli, na podstawie całokształtu istotnych okoliczności faktycznych obrazujących prawdę obiektywną. Nie odrzucają arbitralnie i nie przemilczają przedstawianych im argumentów. Rozstrzygnięcia podejmują po uważnej i wnikliwej analizie wszystkich aspektów faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności na zakres praw i obowiązków zainteresowanego podmiotu. Swoje stanowisko wyjaśniają przez przedstawienie rzeczowych i adekwatnych argumentów faktycznych i prawnych. W ten sposób budują zaufanie obywateli do organów władzy publicznej.

Treść zaskarżonej czynności dowodzi, że organ nie respektował spoczywających na nim obowiązków związanych ze stosowaniem instytucji uznania administracyjnego. Oznacza to, że na obecnym etapie analizowanej sprawy organ dowolnie odmówił skarżącym uwzględnienia ich wniosku złożonego w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. Uznanie administracyjne, bazujące na wybranym i nieadekwatnym argumencie, nie jest powzięte w granicach prawa.

Na zakończenie trzeba wyraźnie zaznaczyć, że uwzględnienie skargi z przyczyn wyłącznie proceduralnych nie przesądza ani pozytywnie, ani negatywnie przyszłego stanowiska organu w kwestii wniosku skarżących. Jednak musi ono być wywiedzione przez organ z konkretnych, adekwatnych i wnikliwie rozważonych przesłanek faktycznych i prawnych omówionych w treści podejmowanej czynności.

W tym stanie sprawy nadal otwarta pozostaje kwestia, jaki będzie przyszły rezultat uznania administracyjnego zasługującego na przymiot zgodności z prawem, jakie konkretne okoliczności i kryteria okażą się - obiektywnie rzecz biorąc - ważące, kluczowe, przesądzające.

Z powodów omówionych wyżej sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności organu, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego ([...] zł) uzasadnia art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. w powiązaniu z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800 ze zm.) Obejmują one wpis od skargi ([...] zł), wynagrodzenie pełnomocnika ([...] zł) wraz z opłatami od pełnomocnictw (2x[...] zł).