Wyrok NSA, sygn. akt OSK 694/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki, Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.), Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki z o. o. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 1129/02 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lutego 2002 r. nr 53/02 w przedmiocie samowolnie wykonanych robót remontowo-budowlanych. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę


UZASADNIENIE

OSK 694/04

U z a s a d n i e n i e

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Warszawskim umarzającą postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie wykonywania robót remontowych w budynku przy ul. [...] w Warszawie realizowanych przez Spółkę z o. o. "[...]" w Warszawie wewnątrz budynku oraz na zewnątrz /zabudowa tarasu/, a także decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, iż roboty budowlane wewnątrz budynku są zgodne z prawem, zaś w odniesieniu do samowolnej zabudowy tarasu powinno toczyć się postępowanie na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. a nie w oparciu o art. 51 tej ustawy.

W ocenie organu oba te względy powodują bezprzedmiotowość postępowania, co prowadzi do umorzenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego.

Skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła E. K. władająca sąsiednią nieruchomością /segmentem sąsiadującym z tym, który należy do inwestora/ na podstawie umowy użytkowania zawartej z synem – M. K., będącym właścicielem nieruchomości, podnosząc iż organ powinien nakazać rozbiórkę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszym rzędzie dokonał oceny legitymacji prawnej do wniesienia skargi przez użytkownika sąsiedniej nieruchomości. Sąd stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż skarżąca nie jest właścicielką nieruchomości, a jedynie stale ją użytkuje na podstawie zawartej w dniu 15 marca 1996 r. umowy z właścicielem.

Rozważając, kto może mieć interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie robót prowadzonych w sąsiednim segmencie budowlanym, prowadzących do zmiany sposobu użytkowania obiektu, Sąd uznał, że interes prawny ma niewątpliwie nie tylko właściciel nieruchomości sąsiedniej, ale także jej użytkownik wywodzący swój tytuł z cywilnoprawnej umowy użytkowania oraz ograniczonych praw rzeczowych do gruntu wynikających z realizacji posiadania. Interes prawny użytkownika nieruchomości w ocenie Sądu wynika z art. 144 kc co potwierdza uchwała Sądu Najwyższego z dnia 3 marca 1975 r. III CRN 42/68. Według Sądu użytkownik nieruchomości ma prawo do uczestnictwa w postępowaniu również na podstawie udzielonego mu przez właściciela upoważnienia, przy czym nie działa w sprawie jako jego pełnomocnik, lecz występuje we własnym interesie.

Po stwierdzeniu istnienia legitymacji prawnej w sprawie po stronie E. K. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa z tego względu, iż opiera się na niewłaściwym zastosowaniu art. 48, 50 i 51 Prawa budowlanego, narusza art. 7 i 8 kpa a także nieprawidłowo zastosowano art. 105 ( 1 kpa wobec błędnego przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła "[...]" Spółka z o. o. w Warszawie reprezentowana przez adwokata J. Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzucając wydanie przez ten Sąd wyroku z naruszeniem art. 145 ( 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ w związku z art. 50 ( 1 tej ustawy, co miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy oraz art. 5 ust. 2 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r. wobec przyjęcia interpretacji rażąco sprzecznej z treścią przepisu, a także art. 144 kc, z którego Sąd wywiódł interes prawny do wniesienia skargi. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł przede wszystkim, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, iż wnosząca do tego Sądu skargę E. K. jako użytkownik nieruchomości ma w sprawie budowlanej dotyczącej inwestycji na sąsiedniej nieruchomości interes prawny. Przekonanie o tym, że użytkownik wywodzący swój tytuł do nieruchomości z umowy cywilnoprawnej użytkowania posiada interes prawny wynikający z art. 144 kc bez wskazania żadnego innego przepisu, z którego wynikałby interes prawny w postępowaniu administracyjnym, według wnoszącego skargę kasacyjną nie jest zasadne. Z przepisu art. 144 kc nie wynikają bowiem prawa użytkownika nieruchomości do udziału w niniejszej sprawie. W komentarzu do kodeksu cywilnego pod redakcją K. P., Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004 w tezach dotyczących art. 144 kc wskazuje się, że w razie przekroczenia przez właściciela granic wyznaczonych w art. 144 kc powstaje po stronie właściciela nieruchomości sąsiedniej roszczenie negatoryjne, którego treścią jest żądanie zaprzestania naruszeń i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Pomijając to, że w niniejszej sprawie nie miało miejsca przekroczenie granic wyznaczonych art. 144 kc, to i tak z przepisu tego wynika, że tylko właściciel sąsiedniej nieruchomości, a nie użytkownik, ma interes prawny, co potwierdza zawarta w tym samym komentarzu teza 4 na str. 440.Także w tezie 23, str. 445 stwierdza się, że z roszczeniem opartym na art. 144 może wystąpić właściciel nieruchomości.

Jak z tego wynika, powoływanie się przez Sąd na art. 144 kc nie odpowiada jego treści. Sąd przy tym wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż interes prawny wnoszącej skargę wynika z kodeksu cywilnego zaś przykładowo tylko podał art. 144 kc. Powoływanie się na cały kodeks cywilny jest ogólnym stwierdzeniem, nie pozwalającym odnieść się do niego, bowiem wymagałoby to przeanalizowania wszystkich przepisów tego aktu.

Sąd podniósł też, że skarżąca realizuje uprawnienia wynikające z udzielonego jej przez syna upoważnienia do podjęcia wszelkich działań zmierzających do zachowania wartości nieruchomości, w tym uczestnictwa w postępowaniach administracyjnych. Takie upoważnienie w istocie może odnosić się do "udzielenia pełnomocnictwa", jednakże E. K. nie ma pełnomocnictwa syna /w aktach sprawy brak jest takiego dokumentu/, wręcz przeciwnie, występuje w sprawie we własnym imieniu. Oświadczenie M. K., że zgadza się z działaniem matki i je popiera nie jest z punktu widzenia charakteru, w jakim E. K. w sprawie występuje jako użytkownik /nie wpisany do księgi wieczystej/ bez znaczenia, gdyż nie jest ona pełnomocnikiem syna. Przed wydaniem zaskarżonych decyzji M. K., jako właściciel nieruchomości, wyraził zgodę na zabudowę tarasu /oświadczenie w aktach sprawy/ występuje więc brak zgodności między właścicielem nieruchomości a jej użytkownikiem/.

Interes prawny w sprawie mógł mieć jedynie M. K. jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z tą, która należy do inwestora, zaś użytkownik – E. K., nie jest stroną postępowania. Można posłużyć się tu uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. /ONSA 1995 r. Nr 4, poz. 154/, w której Sąd wskazał, że stronami postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Odnosi się to również do pozwolenia na budowę. Taki sam pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 grudnia 1995 r. /ONSA 1996, Nr 2, poz. 54/. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1106/97 podaje się, że właściciele nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z działką, na której ma być wzniesiony obiekt budowlany mogą być stroną, o ile ich własny interes prawny związany jest z tą budową. Z tego wynika, że nie każdy właściciel sąsiedniej działki będzie miał interes prawny, ale w każdym razie interes prawny może mieć tylko właściciel działki lub użytkownik wieczysty.

Okoliczność, że organy administracji uznały skarżącą za stronę nie może mieć wpływu na ocenę Sądu, który samodzielnie ocenia, czy skarżąca ma prawa strony.

Zakres uznania interesu prawnego w sprawie o pozwolenie na rozbudowę czy przebudowę sąsiedniego budynku jest ograniczony przepisem art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, nawet w stosunku do właściciela sąsiedniej nieruchomości, a więc tym bardziej wykluczony jest z takiego postępowania użytkownik nieruchomości.

Kolejną kwestią, co do której w skardze kasacyjnej wnosi się zastrzeżenia w odniesieniu do stanowiska Sądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku jest przyjęcie przez Sąd zakresu stosowania art. 50 i 51 ust. 4 oraz art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd błędnie przyjął, że może mieć w sprawie zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, a nie art. 51 w sytuacji przedmiotowych robót budowlanych, które zostały już zakończone, a nie wydano postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Skarga kasacyjna zawiera szeroki wywód z powołaniem się na orzecznictwo i doktrynę wskazującą na odmienną wykładnię tej regulacji prawnej. Poza tym, skoro E. K. nie ma prawa strony z uwagi na brak jej interesu prawnego, to żaden z merytorycznych zarzutów przez nią podniesionych i tak nie mógł być przedmiotem oceny Sądu. Nawet gdyby nietrafne było orzeczenie administracyjne, Sąd nie miał możliwości uchylenia decyzji administracyjnych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła E. K. reprezentowana przez radcę prawnego A. W., wnosząc o oddalenie tej skargi jako oczywiście bezzasadnej, bowiem prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że E. K. ma własny interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, który jest przepisem proceduralnym. W przepisie art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozumie się nie tylko prawo własności, czy użytkowania wieczystego, ale również inne stosunki zobowiązaniowe. W aktach sprawy jest oświadczenie M. K., który upoważnia E. K. do podejmowania działań na jego rzecz i w jego interesie do zachowania wartości nieruchomości, jak też godzi się na to, aby występowała ona jako osoba dysponująca prawem do nieruchomości, co obejmuje udział w postępowaniach, także dotyczących nieruchomości sąsiedniej. E. K. zamieszkuje na stałe w budynku sąsiadującym z tym, w którym realizowano inwestycję, "jest zainteresowana stanem nieruchomości i jej użytecznością". Z tego wynika jej interes prawny. W toku postępowania administracyjnego była ona traktowana jako strona postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazuje się ponadto, iż błędne są zarzuty tej skargi co do merytorycznej oceny Sądu zastosowanych w sprawie administracyjnej przepisów prawa materialnego /art. 48, 50, 51 Prawa budowlanego/ a także omyłki popełnione w skardze kasacyjnej w cytowaniu aktów prawnych i przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Nietrafnie w odpowiedzi na skargę twierdzi się, iż przepis art. 28 kpa określający, kto jest stroną postępowania, ma charakter wyłącznie procesowy, bowiem stosownie do tego przepisu, stroną jest każdy, kto ma interes prawny w sprawie. Pojęcie "interesu prawnego" ma charakter materialno-prawny, bowiem to przepisy prawa materialnego określają, czy dany podmiot ma, czy też nie ma interesu prawnego w danej sprawie administracyjnej.

W sprawie, którą rozpoznawał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kluczową kwestią było, czy E. K., która zainicjowała postępowanie administracyjne, a następnie wniosła skargę do Sądu jako użytkownik nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której realizowano inwestycję, faktycznie ma interes prawny do przedstawiania swoich żądań przed organem administracji, a następnie do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że E. K. nie jest pełnomocnikiem właściciela nieruchomości /M. K. - jej syna/, lecz jako użytkownik a nadto osoba przedkładająca pismo określone jako "upoważnienie", ma w sprawie własny interes prawny. Jako materialno-prawną podstawę do uznania, że taki interes prawny E. K. ma w sprawie, Sąd powołał "kodeks cywilny", zaś bardziej szczegółowo wskazał, że chodzi o art. 144 kc.

Podniesienie więc w skardze kasacyjnej zarzutu odnoszącego się do błędnej wykładni "kodeksu cywilnego", a w szczególności "art. 144 kc" już powoduje, że skarga kasacyjna została oparta na odpowiedniej podstawie prawnej /art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "ppsa"/, bez względu na to, że w skardze kasacyjnej istotnie, jak to słusznie zauważa się w odpowiedzi na skargę, znalazły się pewne omyłki i nieścisłości.

Kwestia właśnie, czy E. K. ma, czy też nie ma własnego interesu prawnego w sprawie, jest kluczową i przesądza w ogóle o tym, jak to prawidłowo podnosi się w skardze kasacyjnej, czy Sąd mógł przystąpić do merytorycznej oceny zgodności z prawem /ustawą - Prawo budowlane/, zaskarżonej decyzji. Ustalenie bowiem, że E. K. nie ma interesu prawnego w sprawie a pomimo to wnosi skargę do sądu administracyjnego kwestionując korzystne dla inwestora rozstrzygnięcie wynikające z decyzji administracyjnej, powinno powodować oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonej decyzji z określeniem wskazań co do dalszego postępowania na podstawie przepisów Prawa budowlanego.

Przechodząc do oceny, czy skarga kasacyjna w oznaczonym wyżej zakresie jest oparta na usprawiedliwionej podstawie, należy rozważyć, czy wskazana w zaskarżonym wyroku podstawa prawna - kodeks cywilny /art. 144 kc/ w związku z umową zawartą przez E. K. z właścicielem nieruchomości – M. K. oraz udzielonym jej "upoważnieniem" uprawnia do przyjęcia, że E. K. ma w sprawie interes prawny w znaczeniu prawa materialnego /prawa cywilnego/.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku również wskazuje się też, iż kwestią zasadniczą jest, czy E. K. ma legitymację do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego, a także na to, że pojęcie interesu prawnego ma charakter materialno-prawny. Nie ulega przy tym wątpliwości dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że skarżąca nie jest właścicielką nieruchomości a jedynie "stale użytkuje" tą nieruchomość na podstawie umowy użytkowania zawartej z właścicielem. Sąd przyszedł do przekonania, że przymiot strony, o którym mowa w art. 28 kpa polegający na posiadaniu interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku, "ma niewątpliwie nie tylko właściciel nieruchomości sąsiedniej, ale także jej użytkownik wywodzący swój tytuł z cywilnoprawnej umowy użytkowania oraz ograniczonych praw rzeczowych do gruntu wynikających z realizacji posiadania". Tak rozumiany interes prawny znajduje ochronę w przepisach kodeksu cywilnego /np. art. 144 kc/. Interes prawny skarżącej wynika też zdaniem Sądu z udzielonego przez właściciela "upoważnienia do podjęcia wszelkich działań zmierzających do zachowania wartości nieruchomości, w tym uczestnictwa w postępowaniach administracyjnych."

W związku z takim poglądem co do rozumienia interesu prawnego jako kategorii prawno-materialnej, wynikającej przede wszystkim z "kodeksu cywilnego", a w tym z art. 144 kc a nadto wywiedzenie, że użytkownik a nie tylko właściciel nieruchomości /a więc w istocie użytkownik obok właściciela/, ma interes prawny w administracyjnej sprawie budowlanej, konieczne jest dokonanie gruntownych rozważań co do znaczenia przepisów prawa cywilnego /kodeksu cywilnego/ oraz ich związku z prawem administracyjnym oraz postępowaniem administracyjnym w kwestii ustalenia interesu prawnego w sprawach wynikających ze stosowania ustawy - Prawo budowlane.

Otóż nie może budzić wątpliwości, iż interes prawny w sprawie budowy lub użytkowania obiektów budowlanych ma właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej i to z takimi zastrzeżeniem, że obiekt budowlany ma wpływ na wykonywanie swojego prawa przez właściciela /użytkownika wieczystego/ sąsiedniej nieruchomości. Treść własności określa art. 140 kc. stanowiący, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Jest oczywiste, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 kc do uczestniczenia jako strona /art. 28 kpa/ w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości /sposób korzystania z niej/, iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości.

W sprawie rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w związku z zawarciem przez właściciela nieruchomości umowy użytkowania z inną osobą – E. K., pojawił się problem, czy ta umowa w świetle przepisów kodeksu cywilnego umożliwia uczestnictwo użytkownika w postępowaniu administracyjnym a następnie wniesienia skargi do sądu administracyjnego zamiast właściciela lub też niezależnie od jego udziału.

Podstawową zatem kwestią jest, czy prawo do takiego udziału w sprawie administracyjnej dają ogólnie wskazane przez Sąd "przepisy kodeksu cywilnego", a w szczególności przepis art. 144 kc.

Przede wszystkim konieczne jest ustalenie, jaki jest charakter umowy zawartej przez właściciela z osobą określaną jako "użytkownik".

Stosownie do art. 245 ( 1 kc oświadczenie właściciela, który ustanawia prawo użytkowania jako ograniczone prawo rzeczowe na nieruchomości wymaga formy aktu notarialnego. Dla ustanowienia użytkowania nie jest więc wystarczające zawarcie umowy określającej warunki uzgodnione przez strony tej umowy. W niniejszej sprawie nie wykazano, że wymagane przepisem art. 245 ( 1 kc. dla ważności ustanowienia użytkowania oświadczenie właściciel nieruchomości złożył w formie aktu notarialnego lecz została dołączona do akt sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie jedynie umowa użytkowania zawarta w dniu 15 marca 1996 r. w formie pisemnej. Nie można więc zasadnie twierdzić, że przedmiotowa nieruchomość została obciążona ograniczonym prawem rzeczowym - użytkowaniem, na rzecz E. K., bez uprzedniego ustalenia, czy oświadczenie właściciela zostało złożone w formie aktu notarialnego. W przeciwnym bowiem razie prawo korzystania rzeczy /nieruchomości/ przez E. K. może być określone jako posiadanie zależne, to jest faktyczne władanie rzeczą /korzystanie z niej/ lecz nie w formie ograniczonego prawa rzeczowego /użytkowania/.

W myśl art. 252 kc rzecz można obciążyć prawem do jej używania i do pobierania jej pożytków. Treścią użytkowania jest więc prawo korzystania z cudzej rzeczy i czerpania z niej pożytków, z czym wiążą się określone konsekwencje w stosunkach pomiędzy właścicielem i użytkownikiem wynikające bądź to z samej ustawy /kc/, bądź z umowy użytkowania, którą strony ukształtowały wzajemne relacje.

W myśl art. 261 kc jeżeli osoba trzecia dochodzi przeciwko użytkownikowi roszczeń dotyczących własności rzeczy, użytkownik powinien niezwłocznie zawiadomić o tym właściciela. W doktrynie wskazuje się, iż obowiązek określony tym przepisem należy rozumieć szeroko w tym sensie, że zawiadomienie dotyczy nie tylko sytuacji, kiedy osoba trzecia domaga się wydania rzeczy bądź zapłaty wynagrodzenia za korzystanie, ale także sytuacji, kiedy dotyka praw związanych z własnością. Jedną z typowych sytuacji wymienionych w Komentarzu do Kodeksu cywilnego pod redakcją K. Pietrzykowskiego, Tom I str. 468-469 Wyd. C.H. BECK Warszawa, 1997 r. jest obowiązek użytkownika powiadomienia właściciela nieruchomości o powzięciu wiadomości co do opracowania planów zagospodarowania przestrzennego, z którymi wiąże się zmiana przeznaczenia terenu, gdyż plany zagospodarowania przestrzennego dotyczą prawa własności stanowiąc o sposobach korzystania z rzeczy. Analogiczna sytuacja występuje wówczas, gdy użytkownik poweźmie wiadomość o takich działaniach właściciela sąsiedniej nieruchomości, które ze względu na zakres prowadzonych przez niego robót budowlanych oraz sposobu użytkowania, mogą dotyczyć prawa własności podmiotu, który ustanowił prawo użytkowania na swojej nieruchomości na rzecz innej osoby. Oznacza to, że użytkownik nieruchomości nie ma co do zasady własnego interesu prawnego w sprawie dotyczącej budowy i sposobu użytkowania obiektu budowlanego na działce sąsiedniej.

Władanie rzeczą w sytuacji, gdy nie ustanowiono w istocie użytkowania, bowiem brak jest złożonego w formie aktu notarialnego oświadczenia właściciela nieruchomości, jest posiadaniem zależnym, które jest podporządkowane właścicielowi jako posiadaczowi samoistnemu, bowiem posiadacz samoistny nie traci posiadania przez to, że oddaje drugiemu rzecz w posiadanie zależne /art. 337 kc/.

Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika, iż umowa użytkowania została poprzedzona oświadczeniem właściciela złożonym w formie aktu notarialnego, zaś z treści tej umowy, zawartej pomiędzy W. K. /właścicielem/ i E. K. - określaną w umowie jako /użytkownik/ wnika w sposób nie budzący wątpliwości, że E. K. korzysta z nieruchomości, jednakże przykładowo "o stwierdzonej potrzebie nakładów lub robót", powinna zawiadomić właściciela, ma też mieć "udział w nadzorze nad budową i utrzymaniem nieruchomości, oraz powiadomić właściciela niezwłocznie o roszczeniach osoby trzeciej". Wszystko to wskazuje na brak woli właściciela w przeniesieniu na E. K. takich praw, które mogłyby być uznane jako kreujące jej interes prawny /a nie tylko interes faktyczny/ w sprawie budowlanej dotyczącej sąsiedniej nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe okoliczności orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że wskazana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny materialno-prawna podstawa uznania, iż E. K. ma przymiot strony nie jest właściwa, jak to zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej, a ponadto stwierdzenie, że skarżąca ma w sprawie własny /niezależny od właściciela/ interes prawny jest przedwczesne, nie poprzedzone szczegółową analizą stanu faktycznego i prawnego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przede wszystkim Sąd nie może swojego stanowiska w kwestii uznania prawa strony do wniesienia skargi opierać na tak ogólnie wskazanej podstawie jak "przepisy kodeksu cywilnego". Sąd także nie uzasadnił swojego poglądu, z jakiej przyczyny stoi na stanowisku, że spośród przepisów kodeksu cywilnego właśnie "w szczególności przepis art. 144 kc" daje podstawę do uznania, że użytkownikowi służą prawa strony w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania /z mieszkalnej na użytkową/. Powołano się na "uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 4 marca 1975 r. III CRN 42/68" w sposób lakoniczny, bez wskazania jej związku z daną sprawą.

Nie można pominąć takiej okoliczności, iż wskazany przez Sąd jako podstawa przyjęcia poglądu, że skarżąca ma interes prawny we wniesieniu skargi, przepis art. 144 kc został zamieszczony w części kodeksu cywilnego normującej treść i wykonywanie własności, nie określa natomiast praw podmiotu, któremu służy ograniczone prawo rzeczowe użytkowania ani też praw posiadacza zależnego w odniesieniu do właściciela innej nieruchomości w sprawach budowlanych. Kwestie natomiast dotyczące użytkowania, a co za tym idzie określające materialno-prawne stosunki dotyczące użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego, a w tym i takie, które ewentualnie mogłyby wskazywać na istnienie interesu prawnego użytkownika, zawierają przepisy art. 252 - 279 kc, które jednak nie zostały powołane przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Sąd powołał się wprawdzie także na umowę zawartą przez właściciela nieruchomości z E. K. oraz udzielone jej "upoważnienie", jednakże nie przeprowadził w ogóle analizy tych aktów i nie podał, na jakiej podstawie uznaje, że mają one wpływ na ustalenie, iż E. K. ma interes prawny w sprawie. Przesądzenie, bez przeprowadzenia wywodu w kwestii zaistnienia podstaw prawnych, o istnieniu interesu prawnego E. K. do wniesienia skargi a następnie rozpatrzenie tej skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji powoduje, że konieczne jest uchylenie zaskarżonego wyroku.

W związku z podniesionym w odpowiedzi na skargę argumentem, że przepis art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego umożliwia przyjęcie, iż prawo do terenu może wynikać z użytkowania należy zauważyć, że przepis ten odnosi się do inwestora, od którego wymaga się aby posiadał prawo do terenu na cele budowlane, nie ma natomiast żadnego odniesienia do określenia interesu prawnego podmiotu, który korzysta z nieruchomości sąsiedniej.

W każdym razie należy już obecnie stwierdzić, że niewątpliwie to właściciel lub użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości może mieć interes prawny w sprawie administracyjnej dotyczącej budowy lub użytkowania obiektu budowlanego na działce sąsiadującej z jego nieruchomością. Nie można wprawdzie całkowicie wykluczyć, że również podmiot mający ograniczone prawo rzeczowego do nieruchomości może mieć interes prawny w określonej sprawie administracyjnej. Interes prawny takiego podmiotu musi jednak wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, być uszczegółowiony wyraźnymi postanowieniami umowy o ustanowieniu ograniczonego prawa rzeczowego oraz mieć ścisły związek z konkretnym stosunkiem prawno-administracyjnym występującym w danej sprawie. W razie braku ustalenia takich okoliczności należy uznać, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest właściciel /użytkownik wieczysty/ sąsiedniej nieruchomości a nie podmiot któremu służy do tej nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

Poza stwierdzeniem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż E. K. ma interes prawny wynikający z "umowy użytkowania oraz ograniczonych praw rzeczowych do gruntu wynikających z realizacji posiadania" Sąd podkreślił, że skarżąca nadto "realizuje uprawnienia syna wynikające z udzielonego przez niego upoważnienia do podjęcia wszelkich działań zmierzających do zachowania wartości nieruchomości, w tym uczestnictwa w postępowaniach administracyjnych". Takie wypowiedzi budzą szereg wątpliwości, bowiem gdyby faktycznie skarżąca korzystała z prawnie ustanowionego użytkowania, które jest prawem rzeczowym ograniczonym, to z jakiej przyczyny Sąd podał, że interes prawny skarżącej wynika z "umowy użytkowania" i dodał, że ten interes prawny wynika także z "ograniczonych praw rzeczowych do gruntu wynikających z realizacji posiadania". To wszystko ponadto ma wynikać z "kodeksu cywilnego /np. art. 144 kc/". Całkowicie nie jest przy tym jasne, czym kierował się Sąd "wzmacniając" niejako pogląd, że skarżąca ma własny interes prawny, powołując się na udzielone przez właściciela E. K. "upoważnienie do podjęcia wszelkich działań zmierzających do zachowania wartości nieruchomości, w tym uczestnictwa w postępowaniach administracyjnych". Jeżeli bowiem takiej treści "upoważnienie" faktycznie zostało udzielone, to w pierwszej części - dotyczącej "podjęcia wszelkich działań zmierzających do zachowania wartości nieruchomości" - jest ono w istocie niepotrzebne, bowiem obowiązki w zakresie podejmowania działań do zachowania wartości nieruchomości wynikają już z samej ustawy /art. 256, 262 kc/ i wiążą się z treścią użytkowania i relacjami pomiędzy użytkownikiem i właścicielem w zakresie wykonywania prawa zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, nie mają natomiast zasadniczo odniesienia do stosunków z dziedziny prawa sąsiedzkiego. Zamieszczenie natomiast w "upoważnieniu" klauzuli dotyczącej "uczestnictwa w postępowaniach administracyjnych", jak to słusznie wskazuje się w skardze kasacyjnej, mogłoby być ocenione w aspekcie pełnomocnictwa udzielanego przez właściciela do reprezentowania przez E. K. jego interesów w charakterze pełnomocnika i to tylko w postępowaniach administracyjnych, a nie sądowo-administracyjnych.

Taka treść "upoważnienia" faktycznie zaprzecza tezie wyprowadzonej przez Sąd, że E. K. ma w sprawie własny interes prawny.

Powyższe względy wskazują na to, że przedwczesne jest odniesienie się do innych kwestii podnoszonych w skardze kasacyjnej, a to wadliwości wyroku co do oceny prawnej zastosowanych przez Sąd przepisów Prawa budowlanego /art. 48, 50 i 51/. Wypada tylko zauważyć, że słusznie w skardze kasacyjnej zarzuca się, iż Sąd wadliwie przyjął, że właściwe jest stosowanie art. 48 a nie art. 51 Prawa budowlanego tylko z tej przyczyny, że roboty budowlane /nawet takie, o których mowa w art. 50/ zostały już zrealizowane, gdyż nie wynika to z rozwiązań przyjętych w art. 51 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 188 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 ust. 2 tej ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności będzie zobligowany do szczególnie wnikliwego rozważenia, czy jest możliwe wskazanie konkretnego przepisu prawa cywilnego z którego wynika, że E. K. ma interes prawny, a nie tylko interes faktyczny, uprawniający do występowania z określonymi żądaniami co do prowadzenia postępowania administracyjnego a następnie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Należy mieć jednak w szczególności na uwadze przy ustalaniu, czy konkretna osoba ma interes prawny w sprawie administracyjnej /sądowo-administracyjnej/, że interes podmiotu legitymującego się ograniczonym prawem rzeczowym do nieruchomości, lub posiadacza zależnego, nie może pozostawać w kolizji z interesem prawnym właściciela tej samej nieruchomości.