Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 80/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia odwołania
Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Dalej idącą skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 4, art. 149 par. 1 i par. 2, , art. 151, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 12, art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi K. C. na bezczynność Wojewody Opolskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji stwierdzającej, we wznowionym postępowaniu, wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa 1) zobowiązuje Wojewodę Opolskiego do załatwienia odwołania K. C. z dnia 11 kwietnia 2021 r., w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierza Wojewodzie Opolskiemu grzywnę w wysokości 1.000 (tysiąc) złotych, 4) dalej idącą skargę oddala, 5) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego K. C. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 listopada 2018 r., nr [...], Starosta Nyski zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. P. oraz L. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego według załączonego projektu, na terenie położonym w N., ul. [...] oraz ul. [...] (działki nr a, b k.m. [...]).

Wnioskiem z dnia 5 grudnia 2018 r. (wpływ do organu 6 grudnia 2018 r.) - sprostowanym pismem z dnia 24 grudnia 2018 r. – A. C. i K. C. (zwani dalej też: wnioskodawcami) wystąpili do Starosty Nyskiego o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia 5 listopada 2018 r. Wskazali, że są współwłaścicielami działki nr c sąsiadującej z terenem inwestycji, która stwarza możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania na ich nieruchomość oraz że jako strony nie brali udziału w postępowaniu bez własnej winy.

Postanowieniem z dnia 2 stycznia 2019 r., [...], Starosta Nyski wznowił postępowanie objęte powyższym wnioskiem na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej w skrócie K.p.a.

Decyzją z dnia 15 stycznia 2019 r. Starosta Nyski odmówił uchylenia decyzji z dnia 5 listopada 2018 r., jednak w wyniku odwołania wniesionego przez wnioskodawców decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 30 stycznia 2020 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę z wniosku A. C. i K. C., uzupełnionego o dodatkowe wyjaśnienia, Starosta Nyski w dniu 22 czerwca 2020 r. wydał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 4 K.p.a. postanowienie (nr [...]) o wznowieniu postępowania, po czym decyzją z dnia 29 września 2020 r., nr [...], stwierdził, że ostateczna decyzja z dnia 5 listopada 2018 r., nr [...], objęta wznowionym postępowaniem, wydana została z naruszeniem prawa mającym charakter procesowy i niestanowiący rażącego naruszenia prawa - z uwagi na pominięcie w postępowaniu głównym stron postępowania, tj. K. Ś. i P. Ś. jako ówczesnych użytkowników wieczystych nieruchomości (pkt 1), oraz nie uchylił ww. decyzji z powodu zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 K.p.a, tj. w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (pkt 2).

W wyniku rozpatrzenia odwołania K. C. od decyzji z dnia 29 września 2020 r. Wojewoda Opolski decyzją z dnia 26 listopada 2020 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał na konieczność rozważenia, czy działka nr c znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i tym samym rozważenia przyznania wnioskodawcom przymiotu strony postępowania.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta Nyski decyzją z dnia 14 stycznia 2021 r., nr [...], orzekł, że ostateczna decyzja z dnia 5 listopada 2018 r., nr [...], wydana została z naruszeniem prawa mającym charakter procesowy i niestanowiący rażącego naruszenia prawa - z uwagi na pominięcie w postępowaniu głównym stron postępowania, tj. K. Ś. i P. Ś. jako ówczesnych użytkowników wieczystych nieruchomości oraz A. C. i K. C. - właścicieli działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji (pkt 1). Jednocześnie organ stwierdził, że nie uchyla ww. decyzji z powodu zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 K.p.a., tj. w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (pkt 2).

Po rozpoznaniu odwołania K. C. Wojewoda Opolski decyzją z dnia 5 marca 2021 r., nr [...], uchylił decyzję Starosty Nyskiego z dnia 14 stycznia 2021 r. i orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, działając na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 oraz art. 146 § 2 K.p.a., Starosta Nyski decyzją z dnia 31 marca 2021 r., nr [...], stwierdził, że ostateczna decyzja z dnia 5 listopada 2018 r., nr [...], wydana została z naruszeniem prawa mającym charakter procesowy i niestanowiący rażącego naruszenia prawa - z uwagi na pominięcie w postępowaniu głównym stron postępowania, tj. K. Ś. i P. Ś. jako ówczesnych użytkowników wieczystych nieruchomości oraz A. C. i K. C. - właścicieli działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji (pkt 1). Jednocześnie organ orzekł, że nie uchyla ww. decyzji z powodu zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 K.p.a., tj. w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (pkt 2).

W odwołaniu od powyższej decyzji K. C. domagał się wydania decyzji uwzględniającej odwołanie i uchylenia decyzji - pozwolenia na budowę nr [...].

Wojewoda Opolski decyzją z dnia 21 czerwca 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty Nyskiego z dnia 31 marca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji zrealizował zalecenia zawarte w decyzji odwoławczej z dnia 26 listopada 2020 r. dotyczące analizy obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomość odwołującego, a także co do uznania A. C. i K. C. za strony postępowania. Następnie zaznaczył, wskazując na zapisy planu miejscowego wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej w Nysie z dnia 26 sierpnia 1999 r., Nr XV/120/99, że nieruchomości objęte inwestycją (działki nr a i b) oraz działka nr c znajdują się w jednym obszarze oznaczonym symbolem E3 MN, UO, dla którego podstawowe przeznaczenie to zabudowa mieszkalna niskiej intensywności oraz usługi oświaty podstawowej - szkoła podstawowa. Szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania tego terenu określono w § 3 planu miejscowego, w tym m.in. postanowiono, że zaleca się realizację nowej zabudowy w formie jednorodzinnych domów wolnostojących lub w formie małych domów wielorodzinnych (pkt 3); wysokość nowych i rozbudowywanych budynków jednorodzinnych - liczona od poziomu gruntu wzdłuż środkowej osi rzutu do kalenicy nie może przekraczać 9,5 m z możliwością zbudowania jednej kondygnacji użytkowej w poddaszu, dla małych domów mieszkalnych wysokość tą zwiększa się do 12,5 m (pkt 7); dach nowego budynku powinien być dwuspadowy, symetryczny o jednakowym nachyleniu połaci 35-45°, oświetlenie kondygnacji poddasza wyłącznie oknami połaciowymi o formie prostokątnej (pkt 11). Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących rażącego naruszenia prawa, o jakim w mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Wojewoda uznał, że w toku wznowionego postępowania organ pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich uwag wniesionych przez K. C. i A. C. Stwierdził, że niezrozumiałe jest, dlaczego Starosta Nyski przyjął, iż pomimo braku określenia w miejscowym planie procentowego wskaźnika terenu biologicznie czynnego, zapisy planu pozwalają na zaprojektowanie budynku wielorodzinnego niezgodnie z § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Odnotował, że zgodnie z § 39 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jeżeli z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika konkretny procent terenu, który ma być przeznaczony na teren biologicznie czynny, to co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego. Zauważył też, że zapisy miejscowego planu wskazują wprost, jaka geometria dachu jest dopuszczalna na przedmiotowym terenie, a fakt, że w sąsiedztwie projektowanego budynku znajdują się obiekty z "przewagą dachów płaskich" jest bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Stosownie do tego uznał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej winien odnieść się wprost do zapisów planu, a nie do architektury sąsiadującej z przedmiotową inwestycją. Dowodził, że z uzasadnienia decyzji nie wynika jednak wprost, dlaczego organ uważa, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie geometrii dachu. Ponadto organ pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu dotyczącego niezgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącymi "oświetlenia kondygnacji poddasza wyłącznie oknami połaciowymi o formie prostokątnej" oraz możliwości zbudowania jednej kondygnacji użytkowej w poddaszu. Na podstawie tak dokonanej oceny, powołując się na art. 15 i art. 136 K.p.a., Wojewoda wskazał, że zakres postępowania wyjaśniającego obejmuje zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi oraz wyjaśnienie, czy inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Argumentował, że w postępowaniu wznowieniowym organ posiada te same narzędzia pozwalające mu zebrać cały materiał dowodowy oraz wyjaśnić sprawę, jak w postępowaniu zwykłym, zakończonym kwestionowaną decyzją, tj. np. może nałożyć na inwestora obowiązek wynikający z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Natomiast wyjaśnienie powyższego przez Wojewodę prowadziłby do przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, który nie jest uprawniony do dokonania tak istotnych ustaleń we własnym zakresie. Wojewoda wykroczyłby poza zakres uprawnień wynikających z art. 136 K.p.a., czym naruszyłby zasadę dwuinstancyjności. Formułując wskazania co do ponownego rozpoznania sprawy, wskazał, że organ pierwszej instancji winien ponownie ustalić, czy projekt zagospodarowania działki jest zgodny z § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz czy inwestycja jest zgodna z zapisami § 3 pkt 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na skutek rozpoznania sprzeciwu W. P. i L. P. od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 10 września 2021 r., sygn. akt II SA/Op 421/21, uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 21 czerwca 2021 r. Sąd uznał, że przedstawione w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Wydając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy nie wskazał bowiem, jakie przepisy postępowania naruszył organ pierwszej instancji i jakie istotne okoliczności faktyczne nie zostały wyjaśnione. Nie wykazał też, że nie miał możliwości zastosowania art. 136 § 1 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wymagał podjęcia czynności wyjaśniających przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania K. C. Wojewoda Opolski decyzją z dnia 15 marca 2022 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję Starosty Nyskiego z dnia 31 marca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania i stwierdził, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 26 listopada 2020 r., iż zaprojektowanie budynku w odległości 4 m - 4,2 m od granicy z działką nr c skutkuje uznaniem, że działka A. C. i K. C. znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji i tym samym skutkuje przyznaniem im przymiotu strony postępowania. Dalej przytoczył przepis art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego i postanowienia uchwały Nr XV/120/99 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 26 sierpnia 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego gminy N., rejon ulic [...] i [...] w N., w tym § 3 tej uchwały, oraz uznał, że warunki określone w planie w większości zostały spełnione. Stwierdził jednak, że wątpliwości budzą kwestie uregulowane w punkcie 7 tej regulacji - w odniesieniu do możliwości zbudowania jednej kondygnacji użytkowej w poddaszu, podczas gdy w projekcie budowlanym zaprojektowano dwie kondygnacje, oraz w punkcie 11 - w odniesieniu do dachu projektowanego budynku, który - w ocenie skarżącego - nie jest dachem dwuspadowym o stałym nachyleniu połaci na całej jego powierzchni, z wykończeniem jako taras użytkowy. Nadto - wedle Wojewody - wyjaśnienia wymaga, czy zaprojektowane okna w ścianach szczytowych, a także okna ostatniej kondygnacji (środkowej części budynku) odpowiadają warunkom określonym w miejscowym planie. Kwestie te wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie i dokonania analizy przez organ pierwszej instancji. Dalej organ odwoławczy nie podzielił stanowiska W. P. oraz L. P., wyrażonego w piśmie z dnia 5 stycznia 2022 r., że nieuwzględnienie w miejscowym planie zapisu określającego wielkość terenu biologicznie czynnego wyłącza stosowanie § 39 rozporządzenia. Kierując się bowiem taką argumentacją, można by wysnuć wniosek, iż wydanie przepisów techniczno-budowlanych po dacie uchwalenia miejscowego planu, w badanej sprawie, skutkowałoby wyłączeniem ich stosowania. W odniesieniu do kwestii zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu Wojewoda uznał za nieuzasadniony zarzut skarżącego dotyczący naruszenia § 3 pkt 7 tego planu, tj. wysokości spornej inwestycji, ponieważ projektowany budynek ma wysokość 12,49 m, zaś odległość dolnej krawędzi okapu od średniego poziomu terenu w obrysie rzutu budynku wynosi 5,80 m, co jest zgodne z § 3 pkt 8 planu. Z kolei co do dachu spornego budynku stwierdził, że "rozciąganie" możliwości projektowania dachów płaskich na nowych budynkach zlokalizowanych wzdłuż innych ulic okalających teren "E3MN,UO" jest nadinterpretacją inwestora i nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z tym wskazał, że w analizowanym przypadku doszło do naruszenia § 3 pkt 11 miejscowego planu w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie zgodził się natomiast z zarzutem skarżącego dotyczącym doświetlenia poddasza wyłącznie oknami połaciowymi o formie prostokątnej i wyjaśnił, że wskazany zapis miejscowego planu jest niejednoznaczny i może rodzić wątpliwości interpretacyjne. Następnie w zakresie zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowalnymi przyjął, że nie został spełniony warunek określony w § 271 w zw. z § 272 rozporządzenia. Dowodził, że dla grupy budynków, do których zaliczony został projektowany budynek, przepisy te przewidują, że odległość ściany wznoszonego budynku od granicy niezabudowanej działki budowlanej powinna wynosić 50% wskazanej w ww. przepisie odległości, tj. 15 metrów, co w realiach badanej sprawy określa tę odległość na 7,5 m. Natomiast projektowany budynek zlokalizowano w odległości 4 m do 4,2 m od granicy niezabudowanej działki. W związku z tym Wojewoda nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, który powołał się na § 12 ust. 9 rozporządzenia, i tłumaczył, że odwołanie się do tego przepisu miałoby uzasadnienie w sytuacji, gdyby część podziemna projektowanego budynku wykraczała poza teren wyznaczony obrysem ścian zewnętrznych budynku. Tymczasem w ustalonych okolicznościach sprawy, zgodnie z mapą zagospodarowania terenu, część podziemna obejmuje podziemny parking z wyznaczonymi 32 miejscami postojowymi oraz 50 komórkami piwnicznymi i znajduje się w granicach wyznaczonych obrysem ścian zewnętrznych projektowanego budynku. Podniósł Wojewoda, że stwierdzone naruszenie wprowadza ograniczenie w zabudowie sąsiedniej działki nr c, ale nie wywołuje skutku w postaci braku możliwości jej zabudowy. W dalszej kolejności uznał, że istniejąca zabudowa mieszkalna usytuowana w sąsiedztwie projektowanej zabudowy nie będzie zacieniana oraz w istniejących lokalach nie zmienią się warunki nasłonecznienia, a tym samym kwestionowana decyzja Starosty Nyskiego nie narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 13 i 60 rozporządzenia. W kwestii powierzchni biologicznie czynnej stwierdził, że planowana inwestycja narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 39 rozporządzenia, ponieważ wynosi ona niespełna 21%. W ocenie organu dla badanej sprawy nie ma znaczenia okoliczność, że miejscowy plan został uchwalony przed wejściem w życie rozporządzenia, ponieważ jego § 39 jest wiążący dla inwestora i ustala on, że co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię biologicznie czynną. Jeśli zaś chodzi o zarzut wydania przez Starostę Nyskiego decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o nieprawdziwe oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., przyjął Wojewoda, że okoliczność ta nie miała znaczenia dla sprawy. Bezsprzeczne bowiem nieruchomość nr a i b k.m. [...], obręb N. w dniu złożenia oświadczenia była we władaniu inwestora, przy czym stan ten nie znajdował swojego odzwierciedlenia w treści księgi wieczystej. Następnie wskazał organ odwoławczy na treść art. 136 K.p.a. i zaznaczył, że analiza całości akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji Starosty Nyskiego prowadzi do wniosku, iż organ pierwszej instancji dokonał błędnych ustaleń mających wpływ na przebieg postępowania oraz jego wynik. Podkreślił, że w toku postępowania stwierdził opisane wyżej naruszenia, których charakter jest bezsporny. Z tego względu nie podzielił stanowiska Starosty, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej, a to oznacza, że ponowna analiza projektu budowlanego może spowodować konieczność uchylenia decyzji pierwotnej oraz zaistnienie przesłanek do doprowadzenia przyjętych rozwiązań projektowych do zgodności z przepisami bądź ich zmiany. Według Wojewody Starosta winien też ustalić, na jakim etapie są projektowane roboty budowlane i w tym aspekcie rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Ponadto w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji niezbędne jest przeprowadzenie ponownej analizy zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Natomiast stwierdzone wady postępowania dowodowego świadczą o naruszeniu przepisów postępowania, a nadto wskazują na konieczne do wyjaśnienia kwestie, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Akcentował Wojewoda, że przeprowadzenie czynności mających na celu usunięcie stwierdzonych błędów wykracza poza ramy postępowania mającego na celu uzupełnienie dowodów w sprawie na podstawie art. 136 K.p.a. i w konsekwencji stanowiłoby o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 K.p.a.

W sprzeciwie od powyższej decyzji K. C. zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie następujących przepisów:

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy dokonał jedynie odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego od organu pierwszej instancji, a decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania;

- art. 12 K.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, które trwa już 3,5 roku.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że na podstawie przeprowadzonego postępowania przed organem drugiej instancji nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., a także zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w nieprzekraczalnym terminie 2 miesięcy od uprawomocnienia się wyroku oraz w sposób rozstrzygający sprawę, tj. na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. Skarżący domagał się też zasądzenia kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 23 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Op 122/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględniając sprzeciw, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Opolskiego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w ponownie prowadzonym postępowaniu, wbrew wyraźnym zaleceniom Sądu wyrażonym w wyroku z dnia 10 września 2021 r., Wojewoda Opolski nie dokonał samodzielnej oceny dotyczącej dopuszczalności i skuteczności wniosku o wznowienie postępowania. Poza tym Wojewoda, pomimo jednoznacznego stwierdzenia przez Sąd w poprzednim wyroku, że dokonanie oceny merytorycznej odmiennej od tej, jak stanowiła podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji nie uzasadnia wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., kolejny raz nie określił zakresu wymaganego postępowania wyjaśniającego, lecz wskazał na stwierdzone naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, co - w jego ocenie - wymaga przeprowadzenia przez Starostę ponownego postępowania dowodowego. W ocenie Sądu już tylko z powodu tych wadliwości kontrolowanej decyzji należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Oceniając jednak dalej kwestionowaną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że uchylając decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy uchybił wymogom stawianym w art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ nie wykazał, aby - po pierwsze - doszło do naruszenia przez Starostę Nyskiego przepisów postępowania, a po wtóre, aby materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania był niekompletny w takim stopniu, że uniemożliwiało to jego uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 16 października 2022 r. K. C. wniósł ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi na bezczynność Wojewody Opolskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od opisanej wyżej decyzji Starosty Nyskiego z dnia 31 marca 2021 r.

Postanowieniem z dnia 7 listopada 2022 r., nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził bezczynności Wojewody Opolskiego w załatwieniu odwołania, stwierdził przewlekłość tego organu w prowadzeniu postępowania odwoławczego, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczył Wojewodzie Opolskiemu termin rozpatrzenia sprawy do dnia 9 stycznia 2023 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn przewlekłości i ustalenie osób winnych przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości.

Pismem z dnia 1 listopada 2022 r. K. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Wojewody Opolskiego w zakresie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Nyskiego z dnia 31 marca 2021 r., wydanej w trybie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia 5 listopada 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia W. P. i L. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie położonym w N. ul. [...] i ul. [...] (działki nr a, b k.m. [...]). Skarżący zarzucił: naruszenie art. 138 § 1 K.p.a. w związku z art. 35 § 3 K.p.a. poprzez niewydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym w terminie miesiąca, naruszenie art. 153 P.p.s.a. poprzez niewykonanie kolejnych dwóch wyroków WSA w Opolu (sygn. akt II SA/Op 122/22 oraz poprzedzającego go II SA/Op 421/21); naruszenie art. 37 § 4 K.p.a. poprzez przekazanie ponaglenia organowi wyższego stopnia w terminie 8 dni zamiast w dozwolonym maksymalnym czasie 7 dni oraz naruszenie art. 35 § 1 K.p.a. Skarżący sformułował pięć wniosków. Po pierwsze, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., wniósł o zobowiązanie Wojewody Opolskiego do wydania ostatecznej decyzji w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się wyroku. Po drugie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., wniósł o zobowiązanie Wojewody Opolskiego do zwrotu przekazem pocztowym w terminie jednego miesiąca kosztów sądowych zasądzonych wyrokiem WSA w Opolu z dnia 23 maja 2022 r. wraz z odsetkami ustawowymi. Po trzecie, na podstawie art. 149 § 1 ust. 3 P.p.s.a. oraz art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania. Po czwarte, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., wniósł o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Po piąte, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż wciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W rozpoznawanej sprawie powinno zatem nastąpić w terminie miesiąca od dnia otrzymania przez Wojewodę Opolskiego prawomocnego wyroku WSA w Opolu z dnia 23 maja 2022 r. (sygn. akt II SA/Op 122/22) wraz z aktami sprawy, co nastąpiło w dniu 24 sierpnia 2022 r. W konsekwencji sprawa w postępowaniu odwoławczym powinna zostać załatwiona do dnia 24 września 2022 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ze względu na skomplikowany charakter sprawy, pismami z dnia 7 i 14 października 2022 r., zawiadomiono strony, iż rozpatrzenie odwołania w sprawie nastąpi do dnia 28 października 2022 r. Jednak rozpatrując odwołanie organ ten stwierdził nieprawidłowości w załączonym projekcie architektoniczno-budowlanym oraz projekcie zagospodarowania terenu w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Z tego względu Wojewoda Opolski pismem z dnia 28 października 2022 r., zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia - w określonym zakresie - nieprawidłowości w dokumentacji projektowej do dnia 28 lutego 2023 r. Organ wyznaczając termin do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji brał pod uwagę rodzaj nieprawidłowości oraz czas potrzebny zobowiązanemu inwestorowi na rzeczywistą realizację nałożonego na niego obowiązku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.

Według art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., gdy stwierdzi, że nie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości działania organu wykonującego administrację publiczną.

Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanej "K.p.a.", poprzez wskazanie, że bezczynność ma miejsce, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Ponadto przy ustalaniu znaczenia komentowanego pojęcia należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 K.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 K.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Sąd podkreśla, że skoro ustawodawca nakazuje traktować bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie, to jest ona stanem faktycznym wyznaczonym brakiem wydania decyzji. Przy czym bezczynność występuje także wówczas, gdy czynności organu były prowadzone, były poprawne, zmierzały do wyjaśnienia sprawy, ale z różnych przyczyn nie udało się jej załatwić w terminie, Bezczynność ustaje bowiem dopiero z chwilą załatwienia sprawy przez wydanie decyzji.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy termin miesięczny do rozpatrzenia przez Wojewodę Opolskiego odwołania skarżącego od decyzji Starosty Nyskiego z dnia 31 marca 2021 r. rozpoczął swój bieg z chwilą otrzymania przez Wojewodę wyroku WSA w Opolu z dnia 23 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Op 122/22, uwzględniającego sprzeciw skarżącego do decyzji kasacyjnej tego organu z dnia 15 marca 2022 r. Wojewoda Opolski otrzymał odpis wyroku wraz z aktami administracyjnymi w dniu 24 sierpnia 2022 r. Wskazany w art. 35 § 3 K.p.a. miesięczny termin do rozpatrzenia odwołania upłynął zatem z dniem 24 września 2022 r. Odwołanie nie zostało rozpatrzone w tym terminie. Wojewoda nie rozpoznał odwołania również w terminie wyznaczonym mu na skutek ponaglenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - tj. do dnia 9 stycznia 2023 r. Sprawa nie została załatwiona także do dnia wydania przez Sąd niniejszego wyroku. Obiektywnie istniejący stan faktyczny bezczynności organu odwoławczego w zakresie rozpoznania i załatwienia odwołania skarżącego od decyzji Starosty Nyskiego z dnia 31 marca 2021 r. skutkował uwzględnieniem przez Sąd skargi na bezczynność i zobowiązaniem Wojewody Opolskiego do załatwienia odwołania K. C. z dnia 11 kwietnia 2021 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy.

W kwestii zaś oceny stopnia zaistniałej w sprawie przewlekłości postępowania oraz bezczynności, trzeba zauważyć, że kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por.: wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, CBOSA). W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy bezczynność Wojewody Opolskiego w rozpoznaniu odwołania od decyzji Starosty Nyskiego z dnia 31 marca 2021 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy trzykrotnie przedłużał termin załatwienia odwołania. Sprawy nie rozstrzygnął również w terminie wyznaczonym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na skutek uwzględnienia ponaglenia, co więcej ten wyznaczony termin Wojewoda Opolski również przedłużył. Na ocenę stopnia naruszenia prawa przez bezczynny organ odwoławczy wpływ ma również charakter sprawy administracyjnej, w której została wydana zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji. Decyzja ta została bowiem wydana w sprawie administracyjnej procesowej – sprawie wznowienia postępowania, której przedmiotem jest ustalenie istnienia wady procesowej w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną oraz wpływ tej wady na treść rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy prowadząc postępowanie odwoławcze (warto zaznaczyć, że już kilkakrotnie w tej sprawie) nie uwzględnił charakteru i przedmiotu tego nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, a sprawę potraktował jako sprawę administracyjną materialną. W tym zakresie przedstawione przez organ uzasadnienie zwłoki w załatwieniu odwołania należy zatem uznać za chybione.

Nakładając grzywnę, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd uznał, że jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Oceniając całokształt działań organu, Sąd doszedł do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie odwołania, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego. W ocenie Sądu nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ w dalszym ciągu nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (tj. obowiązku terminowego rozpatrzenia odwołania), dlatego nałożenie grzywny było w tej sytuacji uzasadnione. Charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności i czas nieuzasadnionego oczekiwania na działania organu przemawiają za zasadnością wymierzenia grzywny w kwocie 1000 zł.

W granicach rozpoznania sprawy skargi na bezczynność organu nie mieści się zobowiązanie przez Sąd tego organu do zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania sądowego, zasądzonych poprzednim wyrokiem sądu administracyjnego wydanym w sprawie. Dlatego w zakresie tego żądania skarga podlega oddaleniu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł, na które składa się wpis od skargi.