Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 10/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 64 e, 151 a § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 136 § 1, 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu B. K. i A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "[...] WINB") decyzją Nr [...]z [...] grudnia 2017 r., podjętą po rozpatrzeniu odwołania A.S., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej "PINB") Nr [...]z [...] września 2017 r. i jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Uchylona decyzja PINB została wydana po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. Decyzją tą PINB orzekł o odstąpieniu od nałożenia na inwestorów, tj. B. K. i A. K. (zwanych dalej także: "skarżącymi") obowiązku wymienionego w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, tj. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wcześniejszych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Jako podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji [...] WINB wskazano art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), dalej "pr.bud.".

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W związku z interwencją A. S., właścicielki lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...]w [...] w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...], związanych z instalacją wodno-kanalizacyjną, w dniu [...] grudnia 2016 r. przedstawiciel PINB przeprowadził czynności kontrolne.

Podczas oględzin stwierdzono, że łazienka lokalu nr [...] znajduje się przy ścianie międzylokalowej graniczącej z lokalem nr [...]. Na ścianie tej zamontowane są: prysznic, umywalka oraz wc. W trakcie wykonywanych robót budowlanych wykończeniowych w łazience w tym lokalu dokonano modernizacji instalacji wodno-kanalizacyjnej, zmieniono przyłącze do wanny na przyłącze do prysznica, a instalację ukryto w ścianie międzylokalowej.

PINB uznał, że w trakcie ww. kontroli nie miał możliwości oceny prawidłowości wykonania przedstawionych robót budowlanych. Cała instalacja ukryta jest bowiem w ścianie międzylokalowej i zasłonięta okładziną ceramiczną. Z tych powodów organ powiatowy wydał postanowienie Nr [...]z [...] grudnia 2016 r., nakładające na inwestorów B. i A. K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne, oceny technicznej w zakresie prawidłowości i zgodności z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, robót wykonanych w lokalu nr [...].

Inwestorzy (skarżący) złożyli zażalenie na powyższe postanowienie organu powiatowego do [...] WINB, który jednak postanowieniem Nr [...] z [...] lutego 2017 r. utrzymał je w mocy.

W wykonaniu rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego, skarżący dostarczyli do PINB kilka dokumentów, między innymi "Protokół oceny technicznej" sporządzony przez mgr inż. R. C. (posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane); pisemne oświadczenie wykonawcy robót budowlanych w lokalu nr [...], I. L., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...]; krótką ocenę architekta, P. M. oraz "Opinię dotyczącą bruzd na instalacje w ścianach międzylokalowych" wystawioną przez rzeczoznawcę, projektanta akustyka, mgr inż. W. O. (biegłego z listy Wojewody [...]). Przedstawione opinie i stanowiska wskazywały, że wykonanie prac takich, jak zrealizowane w lokalu nr [...], jest dopuszczalne. Ponadto złożone dokumenty stwierdzały, że "prace w łazience lokalu nr [...]] zostały wykonane zgodnie z warunkami technicznymi, wiedzą i sztuką budowlaną".

Natomiast właścicielka lokalu nr [...] przedłożyła organowi powiatowemu obszerną opinię techniczno-budowlaną, którą sporządził w czerwcu 2017 r. dr inż. P. B. posiadający uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W opinii tej stwierdzono, że wykonane przez inwestorów bruzdy w ścianie między lokalem nr [...] i lokalem nr [...] są niezgodne z instrukcją użytkowania lokalu wydaną przez dewelopera przy sprzedaży każdego lokalu mieszkalnego, a także przepisami wykonawczymi w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

3. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie było podstaw do interwencji organów nadzoru budowlanego w sposób wykonania robót budowlanych w łazience lokalu nr [...]. Organ wziął pod uwagę przedstawione w przez skarżących oświadczenia lub oceny, z których wynikało, że wszystkie prace prowadzone były zgodnie z wiedzą techniczną, przepisami i normami prawa budowlanego. Odmienne opinie i oceny, PINB zinterpretował jako formułowane bez przekonania. Dlatego też decyzją Nr [...]z [...] września 2017 r. PINB odstąpił od nałożenia na inwestorów (skarżących) obowiązku wymienionego w art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud., tj. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

4. W dniu [...] października 2017 r. A. S. złożyła w ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji. Właścicielka lokalu nr [...] zakwestionowała faktyczną wiarygodność opinii uznających dopuszczalność montowania instalacji wodnych w bruzdach wykutych w ścianie międzylokalowej. Zarzuciła więc decyzji organu pierwszej instancji naruszenie przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Odwołująca się stwierdziła, że istniejący stan techniczny uniemożliwia odpoczynek i sen w zadowalających warunkach, oraz wniosła o wykonanie badań potwierdzających naruszenie przepisów w odniesieniu do poziomu hałasu wywoływanego przez użytkowanie lokalu nr [...].

5. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, [...] WINB decyzją nr [...]z [...] grudnia 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy potwierdził, że przedmiotem postępowania była ocena prawidłowości robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] pod kątem ich zgodności z przepisami pr.bud., w tym warunkami technicznymi budynków. Organ wskazał przy tym, że w aktach sprawy znajduje się szereg opracowań technicznych dotyczących spornych robót, w tym sporządzonych przez osoby posiadające kompetencje i wiedzę specjalistyczną w określonym zakresie, a przez to konieczne było dokonanie oceny okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy w ich kontekście. Organ pierwszej instancji powinien dokonać wyboru między odmiennymi ocenami technicznymi, wskazując motywy podjętej przez siebie decyzji, czego jednak nie uczynił w sposób wystarczająco wnikliwy.

Co więcej, jedna z opinii (sporządzona przez dr inż. P. B.) prezentuje stanowisko o utracie izolacyjności akustycznej przedmiotowej ściany międzylokalowej. Opinia ta nie została jednak poprzedzona wykonaniem odpowiednich badań w lokalach nr [...] i nr [...], a jej autor wskazuje na konieczność wykonania badań w zakresie pomiaru izolacyjności akustycznej ściany międzylokalowej.

Z kolei protokół oceny technicznej wykonanej modernizacji instalacji ciepłej i zimnej wody użytkowej w pomieszczeniu łazienki w lokalu nr [...] wskazuje, że przeprowadzone tam roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z warunkami technicznymi, wiedzą i sztuką budowlaną, jednak nie porusza kwestii izolacyjności akustycznej.

Inwestorzy (skarżący) nie przedłożyli wszakże aktualnej opinii akustycznej. Znajdująca się w aktach sprawy opinia techniczna autorstwa projektanta akustyka mgr inż. W. O. odnosi się do pomiarów, których dokonano ponad sześć lat wcześniej, najprawdopodobniej jeszcze przed robotami budowlanymi w lokalu nr [...]. W sytuacji, w której istotą postępowania administracyjnego jest ocena stanu faktycznego istniejącego w dniu wydawania przez organ rozstrzygnięcia, opracowanie izolacyjności akustycznej projektanta akustyka mgr inż. W.O. nie mogło być w przedmiotowej sprawie przesądzające.

Biorąc pod uwagę przedstawiony stan rzeczy należało stwierdzić, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...]. W szczególności niezbędne jest przeprowadzenie przez PINB postępowania wyjaśniającego w zakresie pomiaru izolacyjności akustycznej ściany międzylokalowej. Spełniony jest tym samym jeden z dwóch warunków wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a.

Jednocześnie [...] WINB uznał, że zakres postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić w niniejszej sprawie, wykracza poza unormowania art. 136 k.p.a., uprawniającego organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Dokonanie przez [...] WINB ustaleń w zakresie prawidłowości izolacyjności akustycznej ściany międzylokalowej stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

6. Sprzeciw od decyzji [...] WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli [...] grudnia 2017 r. skarżący: B. K. i A. K.. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, uznanie dowodów przedłożonych przez skarżących oraz o wstrzymanie wykonania decyzji [...] WINB Nr [...].

Skarżący podkreślili m.in., że zgodnie z prawem oraz instrukcją otrzymaną od dewelopera w dniu odbioru lokalu, tj. we wrześniu 2012 r., wymiana przyłączy wymaga jedynie zgody administratora budynku, którą właściciele lokalu nr [...] otrzymali. Modernizacja instalacji nie była zmianą istotnie odbiegającą od projektu budowlanego i nie wymagała uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń, ani innych dokumentów.

Uwzględniając także materiały budowlane użyte do ww. modernizacji, należało stwierdzić, że nie istnieją żadne przesłanki do stwierdzenia, iż roboty wykonane w lokalu nr [...] spowodowały obniżenie izolacyjności akustycznej ściany. Skarżący zakwestionowali także ustalenia i wnioski opinii techniczno-budowlanej sporządzonej przez dr inż. P.B. na zlecenie właścicielki lokalu nr [...].

Zdaniem skarżących, dostarczony przez nich materiał dowodowy bezsprzecznie potwierdza prawidłowość wykonania robót w lokalu nr [...] i nie daje podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w tym zakresie. Dostarczona w toku postępowania dokumentacja podlegała ocenie organu zgodnie z ogólnymi regułami przewidzianymi w k.p.a., a przede wszystkim z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.).

7. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – w odpowiedzi na sprzeciw – wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji.

8. W dniu [...] lutego 2018 r. pełnomocnik skarżących przedstawił "Odpowiedź na odpowiedź na sprzeciw". W dokumencie tym wskazano, że pomiary wskaźnika izolacyjności akustycznej ściany z powodów technicznych nie mogą doprowadzić do stwierdzenia, czy sporne roboty budowlane spowodowały niedopuszczalne pogorszenie wymaganych wartości. Za właściwości akustyczne ściany odpowiada zresztą wykonawca budynku (deweloper), a nie właściciel lokalu. Nieuzasadnione jest także stanowisko organu drugiej instancji potwierdzającego bezprawność wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Zdaniem skarżących również postępowanie dowodowe obarczone było istotnymi wadami prawnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

9. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Wskazana ogólna norma ma zastosowanie zarówno do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), jak i sprzeciwów od decyzji przewidzianych w art. 64a p.p.s.a. i następnych przepisach ustawy.

10. W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdza, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja w zakresie kontrolowanym przez Sąd jest zgodna z art. 138 § 2 k.p.a.

Przed rozwinięciem tej oceny trzeba mieć na uwadze fakt, że przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Od wskazanej decyzji organu drugiej instancji skarżący wnieśli skutecznie, z zachowaniem ustawowego terminu, sprzeciw uregulowany w art. 64a – 64e p.p.s.a.

We wskazanym kontekście prawnym należy podkreślić, że zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (dalej "sprzeciw"). Na podstawie art. 64e k.p.a., rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwentnie, zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając sprzeciw, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu, albo na wniosek strony, o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z kolei, stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd oddala sprzeciw.

Należy zatem podkreślić, że w razie rozpoznawania przez sąd administracyjny sprawy ze sprzeciwu, dokonywana przez sąd kontrola jest ograniczona. Sąd nie rozstrzyga więc, tak jak w przypadku skarg, tj. w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeciwnie, ocenie sądu podlega tylko prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a., a przez to sąd ma ustalić, czy w analizowanej sprawie organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty.

W przypadku sprzeciwu, wydany w oparciu o akta sprawy wyrok sądu ma więc charakter formalny w tym znaczeniu, że sąd nie odnosi się do zagadnień merytorycznych z wnikliwością właściwą dla postępowania w przedmiocie skargi na decyzję, w tym zwłaszcza nie przesądza wprost o szczegółowych uprawnieniach lub obowiązkach stron (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17, LEX nr 2 408 525).

Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej ogranicza się zatem wyłącznie do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., w efekcie: do ustalenia, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o charakterze procesowym.

Dokonując oceny materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie w kontekście przedstawionych wyżej zasad, Sąd stwierdził, że [...] WINB nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe, tj. nieuzasadnione jego zastosowanie. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w okolicznościach sprawy było uzasadnione.

Wyjaśniając podstawę prawną stanowiska Sądu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy spełnione są łącznie dwa warunki: (a) decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a jednocześnie (b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organowi pierwszej instancji, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3180/15, LEX nr 2 441 452). Wskazany przepis należy przy tym interpretować ściśle, a nie rozszerzająco z korzyścią dla strony zgłaszającej sprzeciw. Taki sposób rozumowania wynika z dwóch powodów. Po pierwsze, w polskiej kulturze prawnej respektuje się zasadę, że "wyjątków nie wolno rozciągać w drodze wykładni" (exceptiones non sunt extendendae)". Po drugie, rygoryzm stosowania art. 138 § 2 k.p.a. ma też sens praktyczny: jeśli organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał do ponownego rozpatrzenia, to nie traćmy czasu na kolejne spory na etapie postępowania odwoławczego. Sprawa będzie przecież jeszcze raz badana przez organ pierwszej instancji i strony będą miały możność obrony swoich praw.

Wyjaśniając wyjątkowość art. 138 § 2 k.p.a. należy też podkreślić, że co do zasady w postępowaniu administracyjny organ odwoławczy powinien zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania orzekać w sposób reformatoryjny, czyli co do istoty sprawy. Z kompetencji kasacyjnych, czyli prawa do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy powinien korzystać tylko w ograniczonym zakresie, tylko wówczas, gdy nie ma możliwości samodzielnego zbadania istotnych okoliczności, a bez ustaleń w takim zakresie nie można rozstrzygnąć sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 341/16, LEX nr 2 423 038).

11. Odnosząc przedstawione reguły i zasady prawa do okoliczności wydania decyzji [...] WINB Nr [...]z [...] grudnia 2017 r., wymienioną decyzję należało uznać za prawidłową i uzasadnioną z punktu widzenia kryteriów wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela opinię organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził bowiem postępowania dowodowego w pełnym i wymaganym w takich okolicznościach zakresie. Tym samym należało stwierdzić w postępowaniu odwoławczym, że decyzja PINB została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a., a także zasady oficjalności postępowania dowodowego, o której jest mowa w art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu uchybienie organu pierwszej instancji polegało na tym, że nie zostały w pełni wyjaśnione rozbieżności między opiniami technicznymi i oświadczeniami złożonymi przez skarżących, a opinią techniczną sporządzoną przez dr inż. P. B., a także wątpliwości mogące wiązać się z poszczególnymi dokumentami.

W toku postępowania prowadzonego przez PINB już po utrzymaniu w mocy przez organ odwoławczy postanowienia PINB z [...] grudnia 2016 r. nakładającego na inwestorów obowiązek przedłożenia ocen i opinii techniczno-budowlanych odnoszących się do robót wykonanych w lokalu nr [...], skarżący niewątpliwie złożyli do akt sprawy kilka istotnych dokumentów. Pierwszym z nich był jednostronicowy "Protokół oceny technicznej" z [...] marca 2017 r. odnoszący się do wykonanej modernizacji instalacji ciepłej i zimnej wody użytkowej w pomieszczeniu łazienki w lokalu nr [...]. Protokół sporządził mgr inż. R. C. posiadający uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej. Według protokołu "prace [w łazience lokalu nr [...]] zostały wykonane zgodnie z warunkami technicznymi, wiedzą i sztuką budowlaną" (k. 44).

Podobnie, [...] sierpnia 2017 r. do organu wpłynęło pismo skarżących, do którego dołączono m.in. pisemne oświadczenie wykonawcy robót budowlanych w lokalu nr [...], I. L., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...]. Wykonawca robót potwierdził poprawność przeprowadzonych przez niego "przeróbek instalacji cwu i zwu" w mieszkaniu nr [...] we wrześniu 2012 r. W oświadczeniu wskazał, jakie rury i jakie otuliny rur zastosował w trakcie robót. Oświadczenie potwierdza również, że wszystkie prace prowadzone były zgodnie z wiedzą techniczną oraz przepisami i normami prawa budowlanego (k. 65).

Przedstawione dwa dokumenty nie uchylają wszakże wszystkich wątpliwości, które pojawiły się w związku z przedmiotowymi robotami budowlanymi w pomieszczeniu łazienki w lokalu nr [...]. Po pierwsze zarówno mgr inż. R.C., jak i I. L., tj. wykonawca robót budowlanych, nie odnieśli się do kwestii zgodności ocenianych robót budowlanych z instrukcją użytkowania lokalu wydaną właścicielom lokalu przez dewelopera, a także z § 326 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.; aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). W powołanych źródłach wskazuje się niedopuszczalność wykonywania bruzd pionowych i poziomych w ścianach wewnętrznych działowych, wkuwania instalacji kanalizacyjnej lub wodnej w ściankach działowych i ścianach międzylokalowych bez pisemnej zgody autora projektu budowlanego. Ponadto, przepisy rozporządzenia nakazują taki rodzaj montażu instalacji, który zapewnia ograniczenia przenoszenia przez ścianę dźwięków materiałowych. Nie można zatem przesądzić, że roboty budowlane w pomieszczeniu łazienki lokalu nr [...] zostały wykonane wadliwie, ale nie powinno się również wydawać zdecydowanej opinii potwierdzającej zgodność robót budowlanych z przepisami prawa i sztuką budowlaną bez odniesienia się do wskazanych wymogów technicznych oraz zakazów sformułowanych przez wykonawcę budynku.

Dla organów nadzoru budowlanego nie może być przekonywująca również krótka ocena problemu technicznego, a nie konkretnie wykonanych robót, sformułowana w e-mailu z [...] lipca 2017 r przez architekta, P. M.. Jest to bowiem jedynie generalna uwaga dotycząca możliwości dokonywania zmiany instalacji wodnych w lokalach mieszkalnych, takich jak lokal nr [...]. Autor stwierdził bowiem, że "istnieje możliwość montażu kabiny prysznicowej w miejscu wanny. Może być ona zamontowana w systemie natynkowym i także podtynkowym. Montując kabinę należy szczególnie zwrócić uwagę na spełnienie wymogów szczelności wodnej i izolacyjności akustycznej". Autor tej uwagi nie odniósł się jednak ani do szczegółowych warunków technicznych, o czym mowa powyżej, ani konkretnego sposobu wykonania instalacji wodnej, zwłaszcza z uwzględnieniem materiałów wskazanych przez wykonawcę robót, w jego oświadczeniu z [...] marca 2017 r.

Z innych z kolei powodów wątpliwości powziętych przez organ nadzoru budowlanego nie usuwa "Opinia dotycząca bruzd na instalacje w ścianach międzylokalowych" wystawiona przez rzeczoznawcę, projektanta akustyka, mgr inż. W. O. (biegłego z listy Wojewody [...]). Opinia ta została przygotowana bowiem jeszcze przed pracami remontowymi z września 2012 r., a ściśle [...] listopada 2011 r. (k. 63). W postępowaniu prowadzonym przez PINB nie ustalono zatem, czy wartości wskazane przez specjalistę akustyka zostały rzeczywiście zachowane, i czy były w ogóle brane pod uwagę. Wskazany rzeczoznawca podał wyliczone w decybelach wartości dla instalacji wodnych o określonych wymiarach zamontowanych w ścianach międzylokalowych wykonanych z bloków wapienno-piaskowych.

W ww. opinii technicznej rzeczoznawca – projektant akustyk uznał, że z uwagi na niewielką powierzchnię ściany międzylokalowej o obniżonej izolacyjności akustycznej, wykonanie instalacji o określonych przekrojach nie będzie powodować spadku wypadkowego wskaźnika izolacyjności akustycznej ściany poniżej wymaganej wartości. W konkluzji cytowanej opinii technicznej autor zaleca jednak "zamiast bruzd wypełnionych pianką poliuretanową (...) umieszczenie betonowych rur w otulinach z pianki poliuretanowej o grubości 5-10 mm do izolacji termicznej rur". Opinie techniczne sformułowane w roku 2017 r. nie odnoszą się jednak do tej rekomendacji, zwłaszcza do sugestii wykorzystania rur betonowych.

Wreszcie, w "Protokole wykonania oględzin" sporządzonym przez przedstawiciela administracji [...] w dniu [...] czerwca 2016 r., doręczonym organowi administracji przez skarżących, wskazuje się, że "podczas korzystania z urządzeń sanitarnych w mieszkaniu [...] za ścianą w mieszkaniu nr [...] słychać szum ich użytkowania. [Natomiast] w mieszkaniu [...] nie stwierdzono nietypowych odgłosów w czasie użytkowania urządzeń w łazience". Przedłożony dokument sugeruje zatem, że istnieje problem niezachowania wymogów akustycznych. Administracja budynku stwierdza bowiem, że w lokalu nr [...] słyszalne są odgłosy używania urządzeń sanitarnych w łazience skarżących. Administrator budynku nie ma jednak specjalistycznych uprawnień pozwalających zmierzyć natężenie takich hałasów, ani ocenić ich dopuszczalność zgodnie z prawem.

Z drugiej strony, właścicielka lokalu nr [...] przedłożyła organowi powiatowemu stosunkowo obszerną opinię techniczno-budowlaną, dotyczącą przegrody budowlanej międzylokalowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Opinia została przedstawiona w związku z występującym w sypialni lokalu nr [...] zwiększonym hałasem przedostającym się z pomieszczenia łazienki sąsiedniego lokalu nr [...]. Opinię tę sporządził w czerwcu 2017 r. dr inż. P. B. posiadający uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W opinii tej stwierdzono m.in., że jeżeli w budynkach wielorodzinnych pomieszczenia sanitarne jednego mieszkania przylegają do pokoju sąsiedniego mieszkania, to "ściana międzymieszkaniowa, do której mocowane są przewody i urządzenia instalacyjne, musi mieć konstrukcję zapewniającą ograniczenie przenoszenia przez ścianę dźwięków materiałowych, co w szczególności można uzyskać przy zastosowaniu ściany o masie powierzchniowej nie mniejszej niż 300 kg/m2" (s. 9, podkreślenie oryginalne). Dodatkowo autor opinii wskazał uwarunkowania przyjęte przez dewelopera ([...] S.A.) przy sprzedaży każdego lokalu mieszkalnego w przedmiotowym budynku. W instrukcji użytkowania lokalu wydanej przez dewelopera zapisano, że "wszelkie roboty budowlane powodujące ingerencję w elementy konstrukcyjne, ściany zewnętrzne, ściany międzylokalowe (...) wymagają wcześniejszego uzyskania pisemnej akceptacji autora projektu oraz Zarządcy Nieruchomości, w niektórych przypadkach również zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W przypadku braku wymaganej akceptacji właściciel lokalu ponosi pełną odpowiedzialność za skutki wynikające z samowolnego wykonania prac. (...) Instalacji kanalizacyjnej i wodnej nie wolno wkuwać w murowane ściany międzylokalowe (...) ze względów konstrukcyjnych i akustycznych. (...) Nie wolno wykonywać bruzd pionowych i poziomych w ścianach wewnętrznych działowych" (s. 10-11). W konkluzji autor wskazał, że wykonane roboty wykończeniowe w łazience lokalu nr [...], które naruszały strukturę ściany międzylokalowej, zostały wykonane niezgodnie z warunkami użytkowania lokali postawionymi przez dewelopera oraz nakazem o konieczności wcześniejszego uzyskania pisemnej akceptacji autora projektu oraz Zarządcy Nieruchomości (s. 12). W związku z powyższym dr inż. P.B. stwierdził w zaleceniach dotyczących dalszej eksploatacji i użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...], że jedynym sposobem naprawy stanu rzeczy jest przywrócenie właściwej grubości ściany w tym miejscu, tj. usunięcie przewodów wodnych łazienki z wykonanych bruzd i uzupełnienie materiału ściany do wymaganej grubości. Wynika to również z § 326.4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W świetle analizy opinii i oświadczeń przedłożonych organowi nadzoru budowlanego przez skarżących nie sposób stwierdzić, że rozstrzygają one zarówno problem faktyczny, tj. występowanie w lokalu nr [...] hałasów spowodowanych używaniem przez sąsiadów instalacji wkutej w ścianę międzylokalową, jak i problem prawny, tj. zgodność wykonanych rozwiązań technicznych z przepisami prawa, a także instrukcją użytkowania lokali przekazaną właścicielom przez wykonawcę budynku (dewelopera). Dlatego też wykonanie aktualnej oceny technicznej w zakresie skutków akustycznych zrealizowanych robót budowlanych powinno być istotnym elementem ustaleń stanu faktycznego w postępowaniu prowadzonym przez PINB.

Nie budzi zatem wątpliwości fakt, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a jednocześnie pozostaje do wyjaśnienia taki zakres sprawy (zwłaszcza brak opinii akustycznej), który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. [...] WINB wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji na oba warunki wydania decyzji kasacyjnej określone w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy zasadnie również stwierdził, że na podstawie zgromadzonych dokumentów nie mógł samodzielnie podjąć decyzji co do istoty sprawy (decyzji merytorycznej). Sąd podziela przy tym opinię organu odwoławczego, że wykonywanie opinii akustycznej w trakcie postępowania odwoławczego, choćby z powołaniem się na art. 136 § 1 k.p.a., stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

12. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151a § 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił sprzeciw.