Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 885/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art.20 ust.1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skarg M.K. i E.M. na uchwałę Rady Miejskiej w Krynicy Zdroju z dnia 7 listopada 2012 r., nr XXXII.192.2012 w przedmiocie uchwalenia "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko Krynica- Zdrój (obszar 5) – Czarny Potok" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej w Krynicy Zdroju na rzecz skarżącej M.K. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) oraz na rzecz skarżącej E.M. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 7 listopada 2012 r. nr XXXII.192.2012 w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko [....] (Obszar 5 –.....) wniosła M.K. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego strony skarżącej – poprzez jej uchylenie, zawartym w piśmie z dnia 8 kwietnia 2013 r. W skardze tej M.K. domagała się stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 7 listopada 2012 r. w całości, względnie stwierdzenia jej nieważności w części tekstowej i graficznej w zakresie w jakim ustala przeznaczenie działki nr [....] pod tereny oznaczone symbolem 5.RZ/US.1 tj. "tereny rolne z dopuszczeniem ich użytkowania jako tereny rekreacyjno – sportowe oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1/ art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 – dalej powoływana jako u.p.z.p.), art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne, a w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego gminy;

2/ art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równości, przez zróżnicowanie przeznaczenia nieruchomości objętych planem posiadających analogiczne uwarunkowania;

3/ art. 140 K.c. poprzez bezzasadne wykluczenie w planie możliwości jakiejkolwiek zabudowy działki;

4/ art.. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie i stwierdzenie, że plan jest zgodny ze studium a ponadto, że ustalenie przeznaczenia w studium może stanowić merytoryczne uzasadnienie konkretnych rozwiązań przyjętych w planie;

5/ art. 1 ust. 1 pkt 6 i pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 4 ust. 1, w związku z art. 6 ust. 1 w związku z art. 140 K.c. poprzez ustalenie sposoby wykonywania prawa własności względem działki w sposób sprzeczny z walorami ekonomicznymi przestrzeni i w sposób naruszający prawo własności ponad potrzebę wynikającą z racjonalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego;

6/ art. 16 ust. 1 u.p.z.p. przez sporządzenie projektu planu na rysunku mapy w skali 1:2000, w sytuacji gdy nie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że jest właścicielem nieruchomości oznaczonej nr [....] położonej w miejscowości [....] .

Uchwała Rady Miejskie w K. z dnia 7 listopada 2012 r. w zakresie w jakim zakazuje lokalizacji obiektów budowlanych, z nielicznymi wymienionymi wyjątkami, nie jest zgodna z przepisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Uzdrowiskowej K. przyjętego uchwałą z dnia 28 sierpnia 1997 r. Całkowite wyłączenie możliwości zabudowy nie jest zgodne ze studium, które dopuszcza taką możliwość po spełnieniu określonych warunków. Jak stwierdzono w toku procedury planistycznej w piśmie w sprawie rozpatrzenia uwag m.in. skarżącej "włączenie analizowanej działki i obszarów z nią sąsiadujących do zabudowy wymaga zmiany ustaleń obowiązującego studium i akceptacji RDOŚ...". Wobec powyższego organ zdaje się potwierdzać, że in meriti dopuszczalne jest jednak sytuowanie w tym obszarze budynków, przy czym wymaga to podjęcia odpowiednich działań, w szczególności zmiany studium. Organ nie podjął jednak żadnych kroków w tym zakresie, co nie może jednak motywować przeznaczenia działki jak w planie. W skardze wskazano także, iż przedmiotowe studium uchwalono w 1997 roku. Znaczy upływ czasu uzasadniał dokonanie stosownych zmian, zaktualizowania studium przez podjęciem działań zmierzających do uchwalenia planu. Zaniechania Rady nie mogą obciążać skarżącej. Dalej skarżąca wskazała, iż uprawnienie do władczego określania przeznaczenia nieruchomości przez organy gminy nie jest nieograniczone. Nieuzasadnione kształtowanie zagospodarowania przestrzennego nie znajduje podstaw normatywnych, w szczególności w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie strony skarżącej oczywistym jest, że organ w ogóle merytorycznie nie uzasadnił przyjętej koncepcji planistycznej odnośnie przeznaczenia działki, a takie uzasadnienia – wyczerpującego, logicznego, przekonującego – należałoby od niego wymagać, w sytuacji gdy dochodzi do znacznego naruszenia prawa własności. Uzasadnienie uchwały wymagane przepisem § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwala na badanie zgodności uchwały z prawem oraz ocenę racjonalności przyjętych ustaleń. W realiach niniejszej sprawy organ nie przedstawił żadnych przekonujących argumentów wyłączających działkę z zabudowy, a to kwalifikuje uchwałę do stwierdzenia jej nieważności. Nie można kształtować przeznaczenia nieruchomości z pominięciem uzasadnionych zamierzeń inwestycyjnych właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym planem, chyba że w sposób przekonujący dojdzie do wskazania, że realizacja planowanych inwestycji nie jest możliwa z uwagi na naruszenie innych, co najmniej równorzędnych celów wynikających z u.p.z.p. lub przepisów szczególnych. Władztwo planistyczne gminy nie może być nacechowane dowolnością, a z takim przypadkiem mamy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy. Nieruchomości przeznaczone w planie pod "tereny rolne z dopuszczeniem ich użytkowania jako tereny rekreacyjno – sportowe, oznaczone symbolem 5.RZ/US.1" stanowią własność różnych osób. Niewątpliwie realizacja celu inwestycyjnego w postaci urządzenie poletek (czy stoków) narciarskich wymaga współdziałania właścicieli tych nieruchomości, co nie jest możliwe w praktyce głównie z uwagi na przyznanie tylko jednemu z nich możliwości zabudowy. Nadto ustalone przeznaczenie działki skarżącej jest sprzeczne z jej rzeczywistym ukształtowaniem oraz położeniem. Stopień nachylenia działki powoduje, że nie jest możliwe zorganizowanie na niej poletek narciarskich. Podjętą uchwałą organ naruszył konstytucyjną zasadę równości uzasadniając to w sposób zupełnie chybiony, zamiarem wykluczenia roszczeń odszkodowawczych właściciela działki nr [....] . Jeśli organ uznaje, że nie jest możliwa zabudowa na określonym obszarze to konsekwentnie powinien wyrazić to w planie niezależnie od powstanie ewentualnych roszczeń właścicieli. Skarżąca podniosła również, że nie było zasadne sporządzenie rysunku planu na mapie zasadniczej w skali 1:2000. Przepis art. 16 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że plan miejscowy sporządza się na kopii mapy zasadniczej (ewentualnie katastralnej) w skali 1:1000. Odstępstwo wymaga spełnienia ustawowego kryterium szczególnie uzasadnionego przypadku. Wprowadzony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przepis § 6 ust. 1 dopuszczający możliwość sporządzania projektu rysunku planu na mapie w skali 1:2000 w przypadku obszarów o znacznej powierzchni należy uznać za wydany z naruszeniem delegacji ustawowej sprzeczny z art. 16 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w zakresie w jakim odnosi się do uchwały w części w której ustala ona zagospodarowanie przestrzenne obszaru innego niż działka ewidencyjna nr [....] i jej oddalenie w części w której dotyczy zagospodarowania wymienionej działki. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dokumencie z dnia 20 czerwca 2012 r. stwierdza się, że działki nr [....] i [....] w zaskarżonej uchwale przeznacza się pod tereny rekreacyjno – sportowe, w tym tereny sportów zimowych, co wynika z konieczności dostosowania zapisów planu do ustaleń studium. Tereny te położone są w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania w strefie urządzeń związanych z rozwojem sportów zimowych (w oparciu o opracowania programowo – przestrzenne). Tereny położone w wyżej wymienionej strefie w większości obejmują tereny rolno – leśno – zadrzewieniowe położone w obrębie strefy "E" ekspozycji zespołu, obejmującej partie stokowe wokół miasta między terenami osiedleńczymi, a linią kompleksów leśnych (zgodnie z rysunkiem studium). Zgodnie z zapisami studium, w obszarach położony w strefie "E" obowiązuje zakaz zabudowy partii stokowych, a tereny zdegradowane wymagają uporządkowania w oparciu o program estetyzacji obszaru. W zapisach studium zamieszczono zapis o zakazie zabudowy w strefie "E", niemniej jednak w związku z zapisem dotyczącym estetyzacji obszarów zdegradowanych, możliwe jest inwestowanie w wyżej wymienionych obszarach zdegradowanych pod warunkiem, że efektem inwestowania będzie estetyzacja. Na analizowanym terenie nie ma podstaw do stwierdzenia, że istnieje konieczność estetyzacji obszaru poprzez uzupełnienie zabudowy. Nie ma więc podstaw do włączania tego terenu do terenów budowlanych, zwłaszcza, iż w zapisach studium teren ten podlega wyłączeniu z zabudowy z uwagi na ochronę spójności przyrodniczej obszaru Natura 2000 oraz jego wyjątkowe walory krajobrazowe. Dopuszczenie dla tych terenów zabudowy wymagałoby uprzedniej zmiany ustaleń obowiązującego studium i akceptacji RDOŚ z uwagi na położenie całego analizowanego terenu w obszarze Natura 2000 – PLH 120019 O.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 7 listopada 2012 r. nr XXXII.192.2012 w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko K. (Obszar 5 –....) wniosła E.M. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego strony skarżącej – poprzez jej uchylenie, zawartym w piśmie z dnia 8 kwietnia 2013 r. W skardze tej E. M. domagała się stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 7 listopada 2012 r. w całości, względnie stwierdzenia jej nieważności w części tekstowej i graficznej w zakresie w jakim ustala przeznaczenie działki nr [....] pod tereny oznaczone symbolem 5.RZ/US.1 tj. "Tereny rolne z dopuszczeniem ich użytkowania jako tereny rekreacyjno – sportowe oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1/ art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 – dalej powoływana jako u.p.z.p.), art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne, a w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego gminy;

2/ art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równości, przez zróżnicowanie przeznaczenia nieruchomości objętych planem posiadających analogiczne uwarunkowania;

3/ art. 140 K.c. poprzez bezzasadne wykluczenie w planie możliwości jakiejkolwiek zabudowy działki;

4/ art.. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie i stwierdzenie, że plan jest zgodny ze studium a ponadto, że ustalenie przeznaczenia w studium może stanowić merytoryczne uzasadnienie konkretnych rozwiązań przyjętych w planie;

5/ art. 1 ust. 1 pkt 6 i pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 4 ust. 1, w związku z art. 6 ust. 1 w związku z art. 140 K.c. poprzez ustalenie sposoby wykonywania prawa własności względem działki w sposób sprzeczny z walorami ekonomicznymi przestrzeni i w sposób naruszający prawo własności ponad potrzebę wynikającą z racjonalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego;

6/ art. 16 ust. 1 u.p.z.p. przez sporządzenie projektu planu na rysunku mapy w skali 1:2000, w sytuacji gdy nie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że jest właścicielem nieruchomości oznaczonej nr [....] położonej w miejscowości K. Uchwała Rady Miejskie w K. z dnia 7 listopada 2012 r. w zakresie w jakim zakazuje lokalizacji obiektów budowlanych, z nielicznymi wymienionymi wyjątkami, nie jest zgodna z przepisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Uzdrowiskowej K. przyjętego uchwałą z dnia 28 sierpnia 1997 r. Całkowite wyłączenie możliwości zabudowy nie jest zgodne ze studium, które dopuszcza taką możliwość po spełnieniu określonych warunków. Jak stwierdzono w toku procedury planistycznej w piśmie w sprawie rozpatrzenia uwag m.in. skarżącej "włączenie analizowanej działki i obszarów z nią sąsiadujących do zabudowy wymaga zmiany ustaleń obowiązującego studium i akceptacji RDOŚ...". Wobec powyższego organ zdaje się potwierdzać, że in meriti dopuszczalne jest jednak sytuowanie w tym obszarze budynków, przy czym wymaga to podjęcia odpowiednich działań, w szczególności zmiany studium. Organ nie podjął jednak żadnych kroków w tym zakresie, co nie może jednak motywować przeznaczenia działki jak w planie. W skardze wskazano także, iż przedmiotowe studium uchwalono w 1997 roku. Znaczy upływ czasu uzasadniał dokonanie stosownych zmian, zaktualizowania studium przez podjęciem działań zmierzających do uchwalenia planu. Zaniechania Rady nie mogą obciążać skarżącej. Dalej skarżąca wskazała, iż uprawnienie do władczego określania przeznaczenia nieruchomości przez organy gminy nie jest nieograniczone. Nieuzasadnione kształtowanie zagospodarowania przestrzennego nie znajduje podstaw normatywnych, w szczególności w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie strony skarżącej oczywistym jest, że organ w ogóle merytorycznie nie uzasadnił przyjętej koncepcji planistycznej odnośnie przeznaczenia działki, a takie uzasadnienia – wyczerpującego, logicznego, przekonującego – należałoby od niego wymagać, w sytuacji gdy dochodzi do znacznego naruszenia prawa własności. Uzasadnienie uchwały wymagane przepisem § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwala na badanie zgodności uchwały z prawem oraz ocenę racjonalności przyjętych ustaleń. W realiach niniejszej sprawy organ nie przedstawił żadnych przekonujących argumentów wyłączających działkę z zabudowy, a to kwalifikuje uchwałę do stwierdzenia jej nieważności. Nie można kształtować przeznaczenia nieruchomości z pominięciem uzasadnionych zamierzeń inwestycyjnych właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym planem, chyba że w sposób przekonujący dojdzie do wskazania, że realizacja planowanych inwestycji nie jest możliwa z uwagi na naruszenie innych, co najmniej równorzędnych celów wynikających z u.p.z.p. lub przepisów szczególnych. Władztwo planistyczne gminy nie może być nacechowane dowolnością, a z takim przypadkiem mamy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy. Nieruchomości przeznaczone w planie pod "tereny rolne z dopuszczeniem ich użytkowania jako tereny rekreacyjno – sportowe, oznaczone symbolem 5.RZ/US.1" stanowią własność różnych osób. Niewątpliwie realizacja celu inwestycyjnego w postaci urządzenie poletek (czy stoków) narciarskich wymaga współdziałania właścicieli tych nieruchomości, co nie jest możliwe w praktyce głównie z uwagi na przyznanie tylko jednemu z nich możliwości zabudowy. Nadto ustalone przeznaczenie działki skarżącej jest sprzeczne z jej rzeczywistym ukształtowaniem oraz położeniem. Stopień nachylenia działki powoduje, że nie jest możliwe zorganizowanie na niej poletek narciarskich. Podjętą uchwałą organ naruszył konstytucyjną zasadę równości uzasadniając to w sposób zupełnie chybiony, zamiarem wykluczenia roszczeń odszkodowawczych właściciela działki nr [....]. Jeśli organ uznaje, że nie jest możliwa zabudowa na określonym obszarze to konsekwentnie powinien wyrazić to w planie niezależnie od powstanie ewentualnych roszczeń właścicieli. Skarżąca podniosła również, że nie było zasadne sporządzenie rysunku planu na mapie zasadniczej w skali 1:2000. Przepis art. 16 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że plan miejscowy sporządza się na kopii mapy zasadniczej (ewentualnie katastralnej) w skali 1:1000. Odstępstwo wymaga spełnienia ustawowego kryterium szczególnie uzasadnionego przypadku. Wprowadzony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przepis § 6 ust. 1 dopuszczający możliwość sporządzania projektu rysunku planu na mapie w skali 1:2000 w przypadku obszarów o znacznej powierzchni należy uznać za wydany z naruszeniem delegacji ustawowej sprzeczny z art. 16 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w zakresie w jakim odnosi się do uchwały w części w której ustala ona zagospodarowanie przestrzenne obszaru innego niż działka ewidencyjna nr [....] i jej oddalenie w części w której dotyczy zagospodarowania wymienionej działki. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dokumencie z dnia 20 czerwca 2012 r. stwierdza się, że działki nr [....] i [....] w zaskarżonej uchwale przeznacza się pod tereny rekreacyjno – sportowe, w tym tereny sportów zimowych, co wynika z konieczności dostosowania zapisów planu do ustaleń studium. Tereny te położone są w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania w strefie urządzeń związanych z rozwojem sportów zimowych (w oparciu o opracowania programowo – przestrzenne). Tereny położone w wyżej wymienionej strefie w większości obejmują tereny rolno – leśno – zadrzewieniowe położone w obrębie strefy "E" ekspozycji zespołu, obejmującej partie stokowe wokół miasta między terenami osiedleńczymi, a linią kompleksów leśnych (zgodnie z rysunkiem studium). Zgodnie z zapisami studium, w obszarach położony w strefie "E" obowiązuje zakaz zabudowy partii stokowych, a tereny zdegradowane wymagają uporządkowania w oparciu o program estetyzacji obszaru. W zapisach studium zamieszczono zapis o zakazie zabudowy w strefie "E", niemniej jednak w związku z zapisem dotyczącym estetyzacji obszarów zdegradowanych, możliwe jest inwestowanie w wyżej wymienionych obszarach zdegradowanych pod warunkiem, że efektem inwestowania będzie estetyzacja. Na analizowanym terenie nie ma podstaw do stwierdzenia, że istnieje konieczność estetyzacji obszaru poprzez uzupełnienie zabudowy. Nie ma więc podstaw do włączania tego terenu do terenów budowlanych, zwłaszcza, iż w zapisach studium teren ten podlega wyłączeniu z zabudowy z uwagi na ochronę spójności przyrodniczej obszaru Natura 2000 oraz jego wyjątkowe walory krajobrazowe. Dopuszczenie dla tych terenów zabudowy wymagałoby uprzedniej zmiany ustaleń obowiązującego studium i akceptacji RDOŚ z uwagi na położenie całego analizowanego terenu w obszarze Natura 2000 – PLH 120019 O.

Skargi te sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na Katy prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Przepis art. 134 P.p.s.a. przesądza natomiast, że sąd administracyjny nie jest przy tym związany granicami skargi.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia 7 listopada 2012 r. nr XXXII.192.2012 w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko K. (Obszar 5 – .......)". Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa .........z dnia 10 grudnia 2012 r. poz. 6878.

Na wstępie stwierdzić należy, że z uwagi na fakt, iż rozpoznawana przez sąd skarga M.K. i E.M. jest pierwszą skargą na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 7 listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko K. (Obszar 5 – C. )" oraz uwzględniając fakt, że naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność uchwały także w jej niezaskarżonej części, sąd z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nieobjętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. w związku z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan ostał sporządzony z istotnym naruszeniem trybu i zasad jego sporządzenia. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej.

Przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ze zgromadzonej dokumentacji planistycznej wynika, że Rada Miejska w K. podjęła w dniu 1 kwietnia 2009 r. uchwałę nr XXXIV/243/2009 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Uzdrowisko K. ". Ogłoszenie Burmistrza K. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ukazało się w Dzienniku Polskim w dniu 30 kwietnia 2009 r., a obwieszczenie w tej sprawie wywieszone zostało na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w K. w dniach od 30 kwietnia 2009 r. do dnia 29 maja 2009 r. Obwieszczenie określało formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Zawiadomiono również na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu, informując jednocześnie, że wnioski i wskazania dotyczące wymienionego planu mogą być składane na piśmie w terminie 21 dni od daty doręczenia niniejszego zawiadomienia. Sporządzony projekt uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia. W dniu 23 listopada 2011 r. w Dzienniku Polskim opublikowane zostało ogłoszenie Burmistrza K. o wyłożeniu do wglądu publicznego w dniach od 30 listopada 2011 r. do dnia 29 grudnia 2011 r. omawianego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do wglądu publicznego zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń. W obwieszczeniu tym burmistrz poinformował, że w dniu 29 grudnia 2011 r. odbędzie się dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Następnie sporządzono wykaz uwag wniesionych do projektu wyłożonego w dniach 30 listopada 2011 r. do 29 grudnia 2011 r. Burmistrz zdecydował również o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu. W wyniku uwzględnienia uwag zgłoszonych przez właścicieli nieruchomości projekt planu został ponownie przesłany do uzgodnienia. W dniu 26 marca 2012 r. w Dzienniku Polskim opublikowane zostało ogłoszenie Burmistrza K. o wyłożeniu projektu planu do wglądu publicznego w dniach od 2 kwietnia 2012 r. do 8 maja 2012 r. Obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do wglądu publicznego zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń, a ponadto burmistrz poinformował w nim o publicznej dyskusji, która miała się odbyć w dniu 8 maja 2012 r. Burmistrz zdecydował również o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu. W oświadczeniu z dnia 31 maja 2012 r. Burmistrz K. – zdroju podał, że w wyniku uwzględnienia uwag złożonych do wyłożonego po raz drugi do wglądu publicznego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko nie zaistniała konieczność ponownego wynikającego z art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienia wyżej wymienionego projektu. Wprowadzenie bowiem korekt do części tekstowej i graficznej projektu planu wynikających z uwzględnienia uwag nie narusza warunków uzgodnienia projektu planu z organami i instytucjami właściwymi do opiniowania i uzgadniania planów miejscowych. W dniu 18 czerwca 2012 r. w Dzienniku Polskim opublikowane zostało ogłoszenie Burmistrza K. o kolejnym wyłożeniu projektu do wglądu publicznego w dniach od 25 czerwca do 24 lipca 2012 r. Obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do wglądu publicznego zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń, a ponadto burmistrz poinformował w nim o publicznej dyskusji, która miała się odbyć w dniu 24 lipca 2012 r. W dniu 28 sierpnia 2012 r. w Dzienniku Polskim opublikowane zostało ogłoszenie Burmistrza K. o kolejnym wyłożeniu projektu do wglądu publicznego w dniach od 4 września 2012 r. do 2 października 2012 r. Obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do wglądu publicznego zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń, a ponadto burmistrz poinformował w nim o publicznej dyskusji, która miała się odbyć w dniu 2 października 2012 r. (jednak nie odbyła się ona ze względu na nieobecność osób zainteresowanych). W oświadczeniu z dnia 19 października 2012 r. Burmistrz K. podał, że w okresie czwartego wyłożenia do wglądu publicznego projektu planu nie wpłynęła żadna uwaga do wyżej wymienionych dokumentów. W związku z powyższym rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonego do wglądu publicznego projektu planu jest bezprzedmiotowe. W dniu 7 listopada 2012 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr XXXII.192.2012 w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko K. (Obszar 5 – ........)", wskazując jednocześnie na jej zgodność ze studium. Wojewoda [....] opublikował uchwałę Rady Miejskiej w K. w Dzienniku Urzędowym Województwa [....] z dnia 10 grudnia 2012 r. poz. 6878. Uchwała ta weszła w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [....] .

Z przeprowadzonego przez sąd postępowania dowodowego (na żądanie sądu, który dopuścił dowód z dokumentu protokołu sesji Rady Miejskiej w K. na której została podjęta uchwała w przedmiocie uchwalenia przedmiotowego planu, organ planistyczny przedłożył protokół z nr XXXII/12 z 7 listopada 2012 r. z przebiegu Sesji Rady miasta na których to sesjach podjęto uchwałę w przedmiocie uchwalenia przedmiotowego planu) wynika z niego, iż Rada Miasta nie poddała ocenie i głosowaniu uwag jakie do projektu uchwały zostały w trakcie trwania procedury planistycznej złożone. Stanowi to istotne naruszenia procedury planistycznej, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu miejscowego w całości. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 20 ustawy - plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2012 r. II OSK 1989/11 wyraził pogląd, iż nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu zagospodarowanie przestrzennego, listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być bowiem rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualne uwzględnienie uwagi zawrzeć w projekcie planu. Akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. Z kolei w wyroku z dnia 23 marca 2011 r. II OSK 2587/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Już tylko z tego względu należy wyprowadzić wniosek, że nie jest możliwe podanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu "listy" uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Wobec tego rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu.

Podzielając co do zasady poglądy wyrażone w wyżej przytoczonych orzeczeniach, stwierdzić należy, iż jeżeli przyjąć, iż istotnym naruszeniem procedury planistycznej jest już samo poddanie pod głosowania listy uwag (jednocześnie z głosowaniem nad uchwałą w przedmiocie uchwalania planu) to uchybieniem bardzo poważnym jest całkowite zaniechanie głosowania w przedmiocie zgłoszonych uwag i poprzestanie na dołączeniu listy nieuwzględnionych uwag jako załącznika do uchwały w przedmiocie uchwalenia planu.

Z protokołu sesji Rady Miejskiej w K. z 7 listopada 2012 r. wynika iż na sesji Przewodnicząca Rady Miejskiej M.P. zwróciła się z zapytaniem do radnych czy są uwagi do rozstrzygnięć Burmistrza zawartych w załączniku nr. 2 oraz do załącznika nr 3. Wobec braku zapytań ze strony radnych Przewodnicząca zarządziła głosowanie w wyniku którego Rada Miejska w K. jednogłośnie podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko K. (Obszar 5 – C). Z protokołów tych nie wynika w żaden sposób, aby uwagi były Radzie przedstawione i poddane pod głosowaniu a wręcz, iż Rada Miasta uwag nie rozpatrywała. Już z samego protokołu wynika ze załącznik nr. 2 to nie rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag a rozstrzygnięcia Burmistrza. Przewodnicząca nie poddała głosowaniu uwag zgłaszanych do projektu planu ale zapytała radnych czy nie mają uwag do rozstrzygnięć burmistrza. Zapisy te dobitnie świadczą, iż po pierwsze uwagi nie były przez radę głosowane przed pojęciem uchwały w przedmiocie uchwalenia przedmiotowego planu (np. na innej sesji rady) gdyż na sesji z dnia 7 listopada 2012 r. "aktualne" były jedynie rozstrzygnięcia Burmistrza w przedmiocie zgłoszonych uwag, a po drugie, iż na sesji 7 listopada 2012 r. nie poddano głosowaniu zgłoszonych uwag tak indywidualnie (na co zwraca uwagę NSA w przytoczonych wyżej wyrokach) jak i choćby w sposób zbiorczy. Co więcej załącznik nr 2 do przedmiotowej uchwały to wbrew jego nazwie rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłoszonych uwag nie Rady Miejskiej w K. ale Burmistrza (wprost o tym mówi Przewodnicząca Rady w przytoczonych wyżej zapisach z protokołu sesji Rady Miejskiej w K. z dnia 7 listopada 2012 r.) i świadczy o tym ich treść.

W tym zakresie procedura planistyczna została naruszona w sposób istotny – uzasadniający stwierdzenie nieważności całego planu, a sama zaskarżona uchwała zawierza nieprawdziwe zapisy co do uprzedniego głosowania nad uwagami zgłoszonymi do projektu planu (§ 1 pkt 2 uchwały) co także przesądza o jej wadliwości.

Sąd z urzędu zwraca także uwagę, iż sam przebieg sesji na której podjęto przedmiotową uchwałę był obarczony poważną wadą. Mianowicie Przewodnicząca Rady Miejskiej M.P. zgłosiła do porządku obrad projekt uchwały w sprawie upoważnienia do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, który to wniosek został jednogłośnie przyjęty. Ten sposób obradowania jest sprzeczny z art. 20 ust 1 i art. 20 ust 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, które to przepisy stanowią, iż Rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał (art. 20 ust 1). Rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady (art. 20 ust 1a). Przyjęcie projektu uchwały która nie była ujęta w projekcie obrad, bez wcześniejszego przegłosowania bezwzględną większością głosów zmian jest poważnym uchybieniem którym dotknięte są wszystkie uchwały przegłosowane na sesji Rady Miejskiej w K. w dnia 7 listopada 2012 r.

Odnosząc się do zarzutów zgłoszonych w skargach, sąd uznał je za bezpodstawne. Zarzut sprzeczności planu ze studium nie znajduje potwierdzenia w zapisach obu tych dokumentów. Zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uzdrowiskowej K. uchwalonego w dniu 28 sierpnia 1997 r. obszary położone w strefie "E" (w której to strefie znajdują się działki skarżących) to obszary ekspozycji zespołu, obejmujące partie stokowe wokół miasta, między granicą terenów osiedleńczych a linią lasów, w której to strefie szczególnej ochronie podlegają rozłogi pól, obudowa zielona jarów i potoków, zadrzewień śródpolowych i elementów małej architektury i w której obowiązuje zakaz zabudowy partii stokowych, a tereny zdegradowane wymagają uporządkowania w oparciu o program estetyzacji obszaru. Sąd nie dopatruje się tu sprzeczności z zapisami zaskarżonego planu który tereny te przeznacza po użytkowania rolne z dopuszczeniem użytkowania sportowo-rekreacyjnego z możliwością budowy infrastruktury technicznej także i obiektów służących uprawniania narciarstwa. W szczególności zapis studium o zakazie zabudowy partii stokowych jest zgodny z zakazem zabudowy o którym mowa w zaskarżonym planie. Organ planistyczny jest związany zapisami studium i nie mógł, w zgodzie z obowiązującymi przepisami, dopuścić możliwość zabudowy w partiach stokowych (studium nie definiuje tego pojęcia, wobec czego zdaniem sądu objecie ono wszelkie obszary w których występuję spadek terenu). Wskazać przy tym należy iż wbrew zarzutom skargi studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pomimo, iż nie jest aktem prawa miejscowego – ma zaskarżalny charakter (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r. II OSK 1389/09, z 6 lipca 2011 r. II OSK 839/11). Pogląd przeciwny w orzecznictwie występuje ale ma charakter marginalny. Skarżące nie są zatem pozbawione możliwości sądowej kontroli władztwa planistycznego gminy na etapie skarżenia zapisów studium. Organ planistyczny, będąc związany zapisami studium nie ma też obowiązku uwzględniać stojących w sprzeczności do tych zapisów, zamierzeń inwestycyjnych właścicieli terenów leżących w obszarze uchwalania planów. Wskazać też należy, iż plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje przeznaczenia obszarów nim objętych na przyszłość a nie ingeruje w zabudowę już zastaną.

Chybionym jest też zarzut sporządzenia rysunku polanu w "niewłaściwej " skali. Zgodnie z dyspozycją art. 16 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Oczywiście sporządzenie rysunku planu w innej skali niż 1:1000 bez wskazania przyczyn uzasadnionego odstępstwa od tej zasady jest naruszeniem przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ale na tyle nieistotnym, że nie może on przesądzać o nieważności planu - w sytuacji, kiedy rysunek planu sporządzony w niewłaściwej skali jest w pełni czytelny. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w wyroku z dnia 13 marca 2012 r. II SA/Kr 1921/11 sporządzenie części graficznej planu miejscowego w skali 1:2000 bez wskazania okoliczności uzasadniających przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności planu.

Z uwagi na powyższe okoliczności, na podstawie art. 28 ustawy orzeczono jak w sentencji