Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 232/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Sędziowie : Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia NSA Jolanta Sikorska (sprawozdawca), Protokolant : Aneta Januszkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Powiatu Kamiennogórskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 lutego 2012 r. nr NK-N12.4131.89.2012.BSZ2 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu Kamiennogórskiego w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 lutego 2012 r. nr NK-N12.4131.89.2012.BSZ2, wydanym z powołaniem się na przepis art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność § 1 uchwały Zarządu Powiatu Kamiennogórskiego nr 81/2011 z dnia 30 grudnia 2011 r. w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze oraz cofnięcie pełnomocnictwa do składania oświadczeń woli.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podał, że Zarząd Powiatu Kamiennogórskiego w dniu 30 grudnia 2011 r. podjął w/w uchwałę nr 81/2011 w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze oraz cofnięcie pełnomocnictwa do składania oświadczeń woli.

W toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził, że § 1 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), polegającym na nie uzyskaniu zgody Rady Gminy w Kamiennej Górze na rozwiązanie stosunku pracy z radnym - dyrektorem Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze.

Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym: "Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu".

Organ nadzoru ustalił, że odwołany obecnie dyrektor Zespołu Szkół – A. M. w dniu 10 maja 2010 r., na mocy uchwały Zarządu Powiatu Kamiennogórskiego nr 267/10 w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze, został powołany na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze na okres od dnia 11 maja 2010 r. do 31 sierpnia 2014 r. Jako podstawę prawną powołania organ wykonawczy wskazał art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zgodnie z którym: "Szkołą lub placówką może również kierować osoba niebędąca nauczycielem powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny".

W dniu 5 grudnia 2011 r. Starosta Kamiennogórski dokonał oceny okresowej dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze jako pracownika samorządowego - kierownika jednostki organizacyjnej Powiatu Kamiennogórskiego, przyznając ocenę okresową negatywną.

Na podstawie negatywnej oceny okresowej i na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1b w związku z art. 38a ustawy o systemie oświaty, w dniu 30 grudnia 2011 r. Zarząd Powiatu Kamiennogórskiego uchwałą nr 81/2011 odwołał A. M. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze, wskutek czego doszło do rozwiązania stosunku pracy.

W związku z powzięciem przez organ nadzoru informacji, że odwołany dyrektor jest jednocześnie radnym Rady Miejskiej w Kamiennej Górze, pismem z dnia 12 stycznia 2012 r. zwrócono się do Zarządu Powiatu Kamiennogórskiego z pytaniem, czy przed podjęciem przedmiotowej uchwały Zarząd uzyskał zgodę Rady Miejskiej w Kamiennej Górze na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, którym jest odwołany dyrektor.

W odpowiedzi Starosta Kamiennogórski, pismem z dnia 18 stycznia 2012 r., przesłał wyjaśnienia, z których wynika, że przed podjęciem w/w uchwały Zarząd Powiatu Kamiennogórskiego nie wystąpił do rady gminy o zgodę wymaganą przez art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, co potwierdził również odwołany dyrektor - Przewodniczący Rady Miejskiej w Kamiennej Górze w piśmie skierowanym do Wojewody Dolnośląskiego z dnia 2 stycznia 2012 r.

Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym polegające na nie uzyskaniu zgody Rady Miejskiej w Kamiennej Górze na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest istotnym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności § 1 przedmiotowej uchwały.

Organ wskazał, że stosunek pracy radnego na mocy art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym podlega szczególnej ochronie prawnej. Zakres tej ochrony jest jednak ograniczony i dotyczy jedynie ewentualnych konsekwencji jakie mógłby ponieść pracownik - radny w związku z wykonywaniem mandatu. Uzyskanie zgody organu stanowiącego gminy, w którego skład wchodzi radny, umożliwia kontrolę pobudek pracodawcy w związku z zamiarem dokonania rozwiązania stosunku pracy. Oznacza to, że przed rozwiązaniem konkretnego stosunku pracy rada gminy bada warunki i tryb zakończenia konkretnego zatrudnienia. Powołując się na wyrok SN z 17 września 2007 r. sygn. III PK 36/07 oraz wyrok NSA z 18 września 2008 r. sygn. I OSK 952/08 organ nadzoru wskazał, że: "Rada nie może wyrazić zgody, jeżeli podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu, np. przeforsowanie przez radnego uchwały naruszającej interes pracodawcy lub nadmierne zaangażowanie w pracę organów samorządowych, kosztem zadań realizowanych przez radnego w zakładzie pracy."

Powołując się na wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 16/08 organ nadzoru zwrócił uwagę, że w sytuacji pracownika - radnego ustawodawca zobowiązał pracodawcę nie do zasięgnięcia opinii, czy poinformowania rady gminy, ale do uzyskania zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Tym samym z jednej strony powierzył organowi stanowiącemu samorządu terytorialnego funkcję kontrolną uprawniającą w tym zakresie do ingerencji w indywidualny stosunek pracy łączący pracodawcę z pracownikiem, z drugiej zaś strony ustanowił przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który należy zakwalifikować do norm prawnych bezwzględnie obowiązujących, tj. takich, których stosowania nie mogą wyłączyć, ani ograniczyć, wola stron, ani inne akty niższej rangi.

Powołując się na powyższe organ nadzoru wskazał, że uzyskanie wcześniejszej zgody Rady Miejskiej w Kamiennej Górze na odwołanie A. M. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze było obligatoryjnym elementem trybu rozwiązania łączącego strony stosunku pracy. Dodał też, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. "Rozwiązanie stosunku pracy z radnym będącym pracownikiem zatrudnionym na podstawie powołania wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Wymóg uzyskania uprzedniej zgody rady gminy odnosi się do zamierzonego, definitywnego rozwiązania każdego stosunku pracy. Bez znaczenia jest okoliczność, czy mamy do czynienia z pracownikiem zatrudnionym na podstawie umowy o pracę, mianowania, wyboru, czy powołania." (wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 22/08).

Zdaniem organu, brak zgody rady stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, co uzasadnia stwierdzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego nieważności § 1 uchwały Zarządu Powiatu Kamiennogórskiego nr 81/2011 z dnia 30 grudnia 2011 r. w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze oraz cofnięcie pełnomocnictwa do składania oświadczeń woli.

Mając powyższe na uwadze organ nadzoru orzekł jak w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Powiat Kamiennogórski wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego ewentualnie o jego uchylenie w całości, podnosząc zarzut naruszenia art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez stwierdzenie nieważności uchwały nr 81/2011 Zarządu Powiatu Kamiennogórskiego z dnia 30.12.2011 r. w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze oraz cofnięcie pełnomocnictwa do składania oświadczeń woli w sytuacji, gdy uchwała taka nie jest aktem z zakresu administracji publicznej i nie podlega kontroli administracyjnej, z czego skarżący wywodzi, że brak było podstaw do ingerencji nadzorczej Wojewody.

W przypadku uznania przez sąd dopuszczalności drogi administracyjnej w/w rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 10 k.p.a., wskutek czego doszło do błędnego zastosowania art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i nieuzasadnione przyjęcie, że do odwołania A. M. konieczne było wyrażenie zgody przez Radę Miejską w Kamiennej Górze w sytuacji, gdy zgoda taka nie była wymagana z uwagi na pozostawanie odwołanego dyrektora szkoły w stosunku pracy - jako nauczyciela wychowania fizycznego w placówce, w której sprawował funkcję dyrektora.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w/w uchwałą Zarządu Powiatu Kamiennogórskiego nr 81/2011 z dnia 30.12.2011 r. A. M. został odwołany ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze. Kontrola legalności powyższej uchwały sprawowana przez organ nadzoru nie obejmuje skutków prawnych w zakresie, jakim skutki te regulowane są przez prawo pracy. Zarzucono, że organ nadzoru nie może orzekać o nieważności takiej uchwały wyłącznie na tej podstawie, że przed odwołaniem dyrektora będącego radnym Zarząd Powiatu nie uzyskał zgody, o jakiej mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko to potwierdza m. in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 05.12.2001 r. sygn. II SA/Po 1301/01, zgodnie z którym, nie jest dopuszczalne stwierdzenie w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego obejmującego odwołanie ze stanowiska z tej przyczyny, że doszło do naruszenia art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Skutki z zakresu stosunku pracy należy traktować odrębnie.

Podniesiono, że z analizy orzecznictwa wynika, że w typowych przypadkach odwołania ze stanowiska wyraźnie uwidacznia się swoisty dualizm skutków wywoływanych przez odwołanie oraz różnice co do sfer, których ono dotyczy, a mianowicie sfery związanej z pełnieniem stanowiska z powołania oraz sfery węższej - stosunku pracy. Konsekwencją tego poglądu jest daleko idące rozdzielenie znaczenia uchwały obejmującej odwołanie ze stanowiska. Aczkolwiek uchwała odwołująca ze stanowiska dyrektora stanowi jednorodny akt, skutki dotyczące sfery pełnienia określonej funkcji, odrębnie od skutków w sferze stosunków pracy, oceniać należy z punktu widzenia przepisów regulujących ściśle zajmowanie stanowiska. Skutki z zakresu stosunku pracy traktować należy tak dalece odrębnie, że w przypadku, gdy odwoływana ze stanowiska osoba pozostaje radnym, tylko tych skutków dotyczy wymóg uzyskania zgodny rady gminy, o jakiej mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z odwołaniem ze stanowiska powstaje zjawisko równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę, względnie rozwiązania takiej umowy bez wypowiedzenia. Przepisy kodeksu pracy dotyczące rozwiązywania umów o pracę w połączeniu ze stosowaniem za pośrednictwem art. 300 kodeksu pracy przepisów części ogólnej kodeksu cywilnego przemawiają jednoznacznie za traktowaniem zdarzeń prawnych w postaci czynności pracodawcy zmierzających do rozwiązania umów o pracę jako oświadczeń woli w rozumieniu prawa cywilnego. Opisana równoznaczność z rozwiązywaniem umów o pracę wskazuje więc, że zjawisko powiązane z odwołaniem ze stanowiska traktować należy jako równoznaczne ze złożeniem odpowiedniego oświadczenia woli przez organ samorządowy będący równocześnie pracodawcą. Zatem, po uwzględnieniu przedstawionej koncepcji dualizmu skutków odwołania ze stanowiska, przyjąć należy, że uchwała organu samorządowego w przedmiocie odwołania ze stanowiska osoby pozostającej stroną stosunku pracy na podstawie powołania, obok znaczenia aktu władczego wywołującego skutki w sferze pełnienia funkcji, obejmuje równocześnie zdarzenie prawne równoznaczne z oświadczeniem woli wywołującym skutki w sferze stosunków pracy i niestanowiącym aktu władczego, zaś opinia właściwej rady może być oceniania tylko przez pryzmat skutków, jakie wywołuje w sferze prawa pracy.

Strona skarżąca podniosła, że podobne stanowisko zostało wyrażone w postanowieniu WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 08.01.2009 r. sygn. akt II SA/Go 689/08, w którym Sąd ten stwierdził, że odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły publicznej jest czynnością z zakresu prawa pracy, nie ma ona więc charakteru czynności z zakresu publicznej administracji samorządowej. Nie następuje to w drodze decyzji administracyjnej, ani innej czynności z zakresu administracji publicznej, spory zaś na tym tle podlegają rozpoznaniu przez sady powszechne. Czynność ta ma pewne aspekty czynności z zakresu publicznej administracji samorządowej, lecz to, co w niej dominuje to uregulowanie stosunków z zakresu prawa pracy. Odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły jest czynnością wywierającą skutki w zakresie stosunku pracy, wobec tego nie może być traktowana jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. W przeciwnym razie należałoby (konsekwentnie) uważać, że stosunek pracy dyrektora szkoły jest administracyjnym stosunkiem prawnym, do czego ma podstaw.

Mając powyższe na uwadze należy zdaniem strony skarżącej uznać, że niedopuszczalna była ingerencja organu nadzoru i stwierdzenie nieważności w/ uchwały nr 81/2011 r. z dnia 30.12.2011 r.

W przypadku uznania przez Sąd dopuszczalności drogi administracyjnej, zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 10 k.p.a., wskutek czego doszło do błędnego zastosowania art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i nieuzasadnionego przyjęcia, że do odwołania A. M. konieczne było wyrażenie zgody przez Radę Miejską w Kamiennej Górze w sytuacji, gdy zgoda taka nie była wymagana z uwagi na pozostawanie odwołanego dyrektora szkoły w stosunku z pracy - jako nauczyciela wychowania fizycznego w placówce, w której sprawował funkcję dyrektora.

Podniesiono, że z analizy akt osobowych wynika, że odwołany dyrektor sprawował swoją funkcję w oparciu o powierzenie mu obowiązków - powierzenie z dnia 11.05.2010 r., jednocześnie pozostawał w stosunku pracy z Zespołem Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących jako nauczyciel wychowania fizycznego "na urlopie bezpłatnym do dnia 31.05.2012 r."

W odniesieniu do zarzutu braku zgody Rady Miejskiej w Kamiennej Górze na rozwiązanie z odwołanym dyrektorem stosunku pracy podniesiono, że A. M. został odwołany jedynie z funkcji dyrektora szkoły i nadal łączy go z Zespołem Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących stosunek pracy. Pozostaje on bowiem nadal pracownikiem - nauczycielem wychowania fizycznego, przebywającym na swój wniosek na urlopie bezpłatnym do dnia 31.05.2012 r.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym okoliczności te nie zostały zauważone. Brak jest uzasadnienia i rozważań odnoszących się do zaistniałej sytuacji faktycznej, tj. powrotu odwołanego dyrektora na stanowisko nauczyciela wychowania fizycznego w Zespole Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących.

Zgodnie z art. 76 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wobec nie ustosunkowania się przez organ nadzoru do okoliczności istotnych w sprawie uznać należy, że rozstrzygnięcie to nie zawiera wymaganego prawem uzasadnienia.

Dodatkowo podniesiono, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego następuje po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania określonego przez ustawodawcę postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu. Przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie określają, jakie czynności obowiązany jest podjąć organ nadzoru. Zgodnie z art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu organu powiatu prowadzone jest zawsze z urzędu. Organ nadzoru powinien wszczynać postępowanie tylko wówczas, gdy w wyniku wstępnej kontroli treści uchwały uzna co najmniej za prawdopodobne, że badany akt jest wadliwy. Może korzystać z instytucji postępowania wyjaśniającego funkcjonujących w postępowaniu jurysdykcyjnym, takich jak: wyjaśnienia składane na wezwanie organu, postępowanie dowodowe, a nawet rozprawa. W toku prowadzonego postępowania organ ten zgodnie z art. 10 k.p.a. zobowiązany jest zapewnić właściwemu organowi powiatu czynny udział w każdym stadium postępowania, umożliwiając zgłoszenie żądań dotyczących przeprowadzenia dowodu, wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, zgłoszonych żądań.

Postępowanie prowadzone przez organ nadzoru winno uwzględniać stan faktyczny, a niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Nie można zatem wykluczyć, że to uchybienie mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W ocenie strony skarżącej, stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia nie został należycie ustalony, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru nie odniósł się do okoliczności pozostawania odwołanego dyrektora w stosunku pracy - jako nauczyciela wychowania fizycznego. Strona skarżąca powołała się na pogląd wyrażony przez WSA w Łodzi z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 353/10, zgodnie z którym odwołanie dyrektora szkoły nie powoduje rozwiązania stosunku pracy. Dochodzi jedynie do zmiany treści stosunku pracy, zaś odwołany dyrektor powraca na stanowisko zajmowane przed powierzeniem mu stanowiska dyrektora. Takie odwołanie nie wymaga więc uzyskania zgody rady.

Mając powyższe na uwadze, strona skarżąca wniosła jak na wstępie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odniesieniu do zarzutu niepodlegania w/w uchwały Zarządu Powiatu Kamiennogórskiego nadzorowi Wojewody z uwagi na jej przedmiot Wojewoda Dolnośląski podniósł, że uchwała zarządu powiatu dotycząca powierzenia stanowiska dyrektora szkoły przez organ prowadzący będący jednostką samorządu terytorialnego, jak i uchwała o jego odwołaniu jest aktem administracyjnym podlegającym nadzorowi wojewody.

Dyrektor placówki oświatowej, a więc kierownik jednostki organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego, powoływany jest w oparciu o przepisy prawa pracy, ale także przepisy szczególne, które ustanawiają wymogi, jakie muszą spełniać osoby zatrudnione na tym stanowisku, określają także procedurę powołania ale też odwołania z określonego stanowiska. Pomimo więc faktu, że mamy do czynienia ze stosunkiem pracy, to jednak charakter tego stosunku nawiązanego między pracownikiem z jednej strony i organem administracji publicznej z drugiej strony oraz fakt, że dane stanowisko służy realizacji zadań własnych powiatu, powołanie i odwołanie dyrektora placówki oświatowej należy uznać za działalność powiatową. Zgodnie z tym, kontrola legalności takiego powołania przez Wojewodę jest uzasadniona. Podkreślono, że ingerencja Wojewody dotyczy aktu odwołania, nie zaś samego stosunku pracy.

Wyjaśniono, że odwołanie ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej jest aktem o dwojakim charakterze. W sferze prawa pracy ma on charakter oświadczenia pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę i stanowi podstawę rozwiązania stosunku pracy, jednocześnie jest aktem wydanym przez organ administracji publicznej, mocą którego następuje odwołanie danej osoby z powierzonej jej funkcji w administracji publicznej, i jako taki jest przedmiotem nadzoru ze strony wojewody.

Nie do przyjęcia zdaniem organu nadzoru jest założenie strony skarżącej, że uchwała zarządu powiatu w sprawie odwołania dyrektora zespołu szkół nie podlega nadzorowi z uwagi na fakt, że nie stanowi zadania z zakresu administracji publicznej. Podkreślono, że wprawdzie wcześniejsze orzecznictwo sądowe wykazywało rozbieżności w tym zakresie, jednakże w chwili obecnej panuje ugruntowany pogląd, według którego nie ma wątpliwości, że: "Powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody." (wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1362/10).

W świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (uchwała z dnia 27 września 1994 r.; W 10/93, sygn. OTK 1994/2/46) należy zdaniem organu nadzoru stwierdzić, że środki nadzoru (rozstrzygnięcia nadzorcze) mogą być stosowane wobec wszelkich aktów organów gminy łamiących prawo, akty prawne organów jednostek samorządu terytorialnego odpowiadające prawnej charakterystyce aktów administracji, nawet jeżeli mają na celu wywołanie skutków w sferze prawa cywilnego, mogą być kontrolowane i kwestionowane w trybie nadzoru. Jeżeli akt woli organu powiatu otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów, także kompetencyjnych, prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków, także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym, podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym. Skoro akt odwołania dyrektora szkoły jest podejmowany przez organ administracji publicznej (zarząd powiatu) w formie uchwały, to uzasadnione jest zastosowanie wobec niego rozstrzygnięcia nadzorczego w przypadku, gdy narusza ono prawo w sposób istotny.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 7, 77, 80 i 10 k.p.a., wskutek czego doszło do błędnego zastosowania art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Dolnośląski wskazał, że postępowanie nadzorcze przebiegało w sposób prawidłowy, a podniesione zarzuty są nieuzasadnione.

Podniesiono, że pismem z dnia 12 stycznia 2012 r. organ nadzoru zwrócił się do Zarządu Powiatu Kamiennogórskiego z żądaniem przesłania przedmiotowej uchwały oraz z zapytaniem, czy przed podjęciem przedmiotowej uchwały Zarząd Powiatu uzyskał zgodę Rady Miejskiej w Kamiennej Górze na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, którym jest odwołany dyrektor szkoły.

W odpowiedzi Starosta Kamiennogórski, pismem z dnia 18 stycznia 2012 r., które wpłynęło do Wojewody Dolnośląskiego 23 stycznia 2012 r., przesłał nadzorowaną uchwałę oraz wyjaśnienia, z których wynika, że przed podjęciem zakwestionowanej uchwały nr 81/2011 z dnia 30.12.2011 r. Zarząd Powiatu Kamiennogórskiego nie wystąpił o zgodę do rady gminy wymaganą przez art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jak również, że w wyniku podjęcia w/w uchwały nastąpiło rozwiązanie stosunku pracy.

W dniu 6 lutego 2012 r. wpłynęło w Wojewody Dolnośląskiego pismo uzupełniające Starosty Kamiennogórskiego zawierające kserokopię będących w posiadaniu Zarządu Powiatu Kamiennogórskiego dokumentów, m.in. protokół z posiedzenia komisji konkursowej z dnia 01.04.2010 r., w którym zanotowano oświadczenie odwołanego obecnie dyrektora Zespołu Szkół, że nie pozostaje w stosunku pracy z Zespołem Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze oraz jego świadectwo pracy z dnia 31.12.2005 r., z którego wynika, że stosunek pracy A. M. ustał w dniu 31.12.2005 r. Podkreślono, że świadectwo pracy, jako dokument urzędowy nie może być kwestionowany przez organ administracji publicznej, ani w zakresie prawdziwości zawartych w nim danych, a tym bardziej w zakresie prawidłowości jego sporządzenia.

Ponadto organ nadzoru zauważył, że ustalenie istnienia, czy nieistnienia stosunku pracy pomiędzy pracodawcą a pracownikiem jest wyłączną kompetencją sądów pracy. Wojewoda w trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego aktu administracyjnego nie może kwestionować prawdziwości, ani poprawności wystawionego świadectwa pracy, a tym bardziej podejmować rozważań w zakresie ustalenia istnienia, czy nieistnienia stosunku pracy. Sfera stosunku pracy i praw pracowniczych, choć niewątpliwie związana z przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, pozostaje poza kompetencją nadzorczą Wojewody.

W tej sytuacji zarzut strony skarżącej dotyczący braku rozważań na temat pozostawania odwołanego dyrektora Zespołu Szkół w stosunku pracy jako nauczyciela wychowania fizycznego jest w ocenie organu nadzoru niezasadny, gdyż organ nadzoru mając na względzie całokształt materiału dowodowego, w tym świadectwo pracy z dnia 31.12.2005 r. oraz oświadczenie odwołanego obecnie dyrektora złożone do protokołu przed komisją konkursową, jak również oświadczenie Starosty Kamiennogórskiego zawarte w piśmie z dnia 18 stycznia 2012 r. i informacje uzyskane od pracownika Wydziału Oświaty Starostwa Powiatowego w Kamiennej Górze przyjął w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że odwołany zakwestionowaną uchwałą dyrektor nie pozostaje w stosunku pracy jako nauczyciel. W wyniku odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkól Zawodowych

i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze doszło do definitywnego rozwiązania stosunku pracy - jak to również wynika z oświadczenia Starosty Kamiennogórskiego zawartego w piśmie z dnia 18 stycznia 2012 r., co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zauważono, że przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego jest stwierdzenie nieważności § 1 uchwały nr 81/2011 w związku z istotnym naruszeniem prawa przez Zarząd Powiatu Kamiennogórskiego, polegającym na nie uzyskaniu zgody Rady Gminy w Kamiennej Górze na rozwiązanie stosunku pracy z radnym - dyrektorem Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze. Taka zgoda wymagana jest obligatoryjnie w każdym przypadku rozwiązania stosunku pracy radnego. Mając na uwadze podniesione w skardze argumenty mające zdaniem strony skarżącej świadczyć, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rozwiązania stosunku pracy, a jedynie do zmiany tego stosunku, (co zdaniem organu nadzoru nie miało miejsca, a świadczy o tym fakt wystawienia w dniu 09.01.2012 r. świadectwa pracy odwołanemu dyrektorowi), zdaniem organu nadzoru, zakres normy zawartej w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest bardzo szeroki i obejmuje swoją ochroną stosunek pracy nie tylko przed rozwiązaniem definitywnym, ale przed każdym wypowiedzeniem, w tym wypowiedzeniem zmieniającym.

Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym: "Ochrona wynikająca z art. 25 ust. 2 u.s.g., nie ogranicza się do zakazu rozwiązania (w drodze wypowiedzenia lub niezwłocznie) stosunku pracy z radnym bez zgody rady gminy. Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że zakaz (względny) obejmuje też wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 września 2007., sygn. akt III SA/Po 605/07).

W świetle powyższego za niezasadne zdaniem organu nadzoru uznać należy twierdzenia strony skarżącej w zakresie zarzutu naruszenia art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 7, 77, 80 i 10 k.p.a., wskutek czego miało dojść do błędnego zastosowania art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż – jak podniesiono - Zarząd Powiatu został powiadomiony o prowadzonym postępowaniu nadzorczym w stosunku do uchwały nr 81/2011, co wynika z pisma Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 stycznia 2012 r., brał czynny udział w postępowaniu wyjaśniającym, o czym świadczy pismo Starosty Kamiennogórskiego z dnia 18 stycznia 2012 i z dnia 6 lutego 2012 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało zgodnie z prawem, bowiem zawiera wszelkie niezbędne elementy istotne w przedmiotowej sprawie.

W tej sytuacji organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi.

Będący uczestnikiem niniejszego postępowania A. M. także wniósł o oddalenie skargi, przyłączając się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a także art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne są między innymi powołane do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów nadzoru nad ich działalnością. Ani ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami, ani ustawa o samorządzie powiatowym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa.

Zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustaw ustrojowych: w przypadku powiatu - w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W myśl przepisu art. 76 ust. 2 tej ustawy, organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że tylko sprzeczność z prawem może prowadzić do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwały organu powiatu. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody musi przy tym wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą, a naruszenie prawa nie może być wyprowadzane w drodze analogii, czy też oceny racjonalności rozwiązań prawnych (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 stycznia 2004 r., III SA/Łd 1518/03, ONSA i WSA 2004/1/21). Dla stwierdzenia nieważności uchwały wystarczy istotne naruszenie prawa. Do istotnych wad, warunkujących stwierdzenie nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W rozpoznawanej sprawie, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, Wojewoda Dolnośląski wskazał na wadę przepisu § 1 uchwały, którego stwierdził nieważność, uznając, że uchwała w tej części została podjęta z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z jego treścią: "Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu". Naruszenie owego przepisu prawa przez Zarząd Powiatu Kamiennogórskiego postanowieniem § 1 owej uchwały polegało na nie uzyskaniu zgody Rady Gminy w Kamiennej Górze na rozwiązanie stosunku pracy z radnym - dyrektorem Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze.

Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Zarząd Powiatu Kamiennogórskiego, powołując się na art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 38 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjął w dniu 30 grudnia 2011 r. uchwałę nr 81/2011 w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze oraz cofnięcie pełnomocnictwa do składania oświadczeń woli. Przepisem § 1 owej uchwały odwołał z dniem 30 grudnia 2011 r. A. M. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej, zaskarżona uchwała jest aktem administracyjnym podlegającym nadzorowi wojewody.

Trafnie zauważa w odpowiedzi na skargę organ nadzoru, że odwołanie ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej jest aktem o dwojakim charakterze. W sferze prawa pracy ma on charakter oświadczenia woli pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę i stanowi podstawę rozwiązania stosunku pracy, jednocześnie jest aktem wydanym przez organ administracji publicznej, mocą którego następuje odwołanie danej osoby z powierzonej jej funkcji w administracji publicznej, w związku z czym akt ten jest przedmiotem nadzoru ze strony wojewody.

Trafnie także zauważa organ nadzoru, że wprawdzie wcześniejsze orzecznictwo sądowoadministracyjne wykazywało rozbieżności w zakresie możliwości kontroli w trybie nadzoru podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego aktów powołania na stanowiska, bądź odwołania ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej, jednak zgodnie z ugruntowanym już w tym względzie orzecznictwem sądów administracyjnych nie ma wątpliwości, że powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej ze wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody. (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16.12.1996 r. sygn. OPS 6/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 48 oraz wyroki NSA z dnia 09.12.2008 r., sygn. I OSK 637/08, oraz z dnia 08.02.2011 r., sygn. akt I OSK 1362/10).

Zgodnie z trafnie też powołaną przez organ nadzoru uchwałą Trybunału Konstytucyjnego (por. uchwałę TK z dnia 27 września 1994 r.; W 10/93, sygn. OTK 1994/2/46), środki nadzoru (rozstrzygnięcia nadzorcze) mogą być stosowane wobec wszelkich aktów organów gminy łamiących prawo, akty prawne organów jednostek samorządu terytorialnego odpowiadające prawnej charakterystyce aktów administracji. Nawet, jeżeli mają na celu wywołanie skutków w sferze prawa cywilnego, mogą być kontrolowane w trybie nadzoru. Jeżeli akt woli organu powiatu otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów, także kompetencyjnych, prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków, także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym, podlega procedurze nadzoru administracyjnego. Skoro akt odwołania dyrektora szkoły jest podejmowany przez organ administracji publicznej (zarząd powiatu) w formie uchwały, to uzasadnione jest zastosowanie wobec niego rozstrzygnięcia nadzorczego w przypadku, gdy narusza on prawo w sposób istotny.

W tej sytuacji podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uznać należy za chybiony.

Wbrew odmiennemu także stanowisku strony skarżącej, organ nadzoru w niczym nie naruszył dalszych powołanych w skardze przepisów prawa, a to art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 10 k.p.a., a przez to także art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez niewłaściwe jego zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że do odwołania w niniejszej sprawie ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół konieczne było wyrażenie zgody przez Radę Miejską w Kamiennej Górze podczas, gdy zdaniem skarżącej zgoda taka nie była wymagana z uwagi na pozostawanie odwołanego dyrektora szkoły w stosunku z pracy - jako nauczyciela wychowania fizycznego w placówce, w której sprawował funkcję dyrektora.

Z prawidłowych ustaleń organu nadzoru poczynionych w toku przeprowadzonego postępowania nadzorczego poprzedzającego wydanie zaskarżonego aktu nadzoru wynika, że będący uczestnikiem postępowania odwołany dyrektor, w dniu 10 maja 2010 r. na mocy uchwały Zarządu Powiatu Kamiennogórskiego nr 267/10 w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze, został powołany na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze na okres od dnia 11 maja 2010 r. do 31 sierpnia 2014 r. Jako podstawę prawną powołania Zarząd Powiatu wskazał art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z owym przepisem prawa: "Szkołą lub placówką może również kierować osoba niebędąca nauczycielem powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny".

W dniu 5 grudnia 2011 r. Starosta Kamiennogórski dokonał oceny okresowej dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze jako pracownika samorządowego - kierownika jednostki organizacyjnej Powiatu Kamiennogórskiego, przyznając ocenę okresową negatywną.

Na podstawie negatywnej oceny okresowej i z powołaniem się na art. 38 ust. 1 pkt 1b w związku z art. 38a ustawy o systemie oświaty, Zarząd Powiatu Kamiennogórskiego uchwałą nr 81/2011 podjętą w dniu 30 grudnia 2011 r. odwołał A. M. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze wskutek czego, jak prawidłowo ustalił organ nadzoru, doszło do rozwiązania stosunku pracy, co potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy.

Z wyżej powołanej uchwały Zarządu Powiatu Kamiennogórskiego nr 267/10 w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze wynika, że uczestnik postępowania został powołany na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze na okres od dnia 11 maja 2010 r. do 31 sierpnia 2014 r. na podstawie art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, a zatem powołany został na to stanowisko nie będąc nauczycielem. Z dokumentów nadesłanych w toku postępowania nadzorczego przez Starostę Kamiennogórskiego przy piśmie z dnia 6 lutego 2012 r., w tym z protokołu z posiedzenia komisji konkursowej z dnia 01.04.2010 r., w którym zanotowano oświadczenie odwołanego obecnie dyrektora Zespołu Szkół wynika, że w chwili powołania na stanowisko nie pozostawał on w stosunku pracy z Zespołem Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze. Z dołączonego do owego pisma świadectwa pracy odwołanego dyrektora z dnia 31.12.2005 r. wynika, że stosunek pracy ustał w dniu 31.12.2005 r.

Trafnie zauważa organ nadzoru, że świadectwo pracy, jako dokument urzędowy nie może być kwestionowany przez organ administracji publicznej, ani w zakresie prawdziwości zawartych w nim danych, ani w zakresie prawidłowości jego sporządzenia. Ustalenie istnienia, czy nieistnienia stosunku pracy pomiędzy pracodawcą a pracownikiem należy do właściwości sądów pracy. W toku postępowania nadzorczego dotyczącego aktu administracyjnego Wojewoda nie może kwestionować prawdziwości, ani poprawności wystawionego świadectwa pracy, jak również podejmować rozważań w zakresie ustalenia istnienia, czy nieistnienia stosunku pracy. Sfera stosunku pracy i praw pracowniczych, choć niewątpliwie związana z przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, pozostaje poza kompetencją nadzorczą Wojewody.

Z powyższego wynika, że wskutek odwołania uczestnika postępowania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze doszło do rozwiązania stosunku pracy.

Niespornym w sprawie jest, że odwołany dyrektor jest jednocześnie radnym Rady Miejskiej w Kamiennej Górze oraz, że jak wynika z odpowiedzi Starosty Kamiennogórskiego z dnia 18 stycznia 2012 r. na pismo organu nadzoru z dnia 12 stycznia 2012 r., przed podjęciem kontrolowanej przez organ nadzoru uchwały, Zarząd Powiatu Kamiennogórskiego nie wystąpił do rady gminy o zgodę wymaganą przez art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Fakt ten potwierdził również odwołany dyrektor - Przewodniczący Rady Miejskiej w Kamiennej Górze w piśmie skierowanym do Wojewody Dolnośląskiego z dnia 2 stycznia 2012 r.

Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym: "Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu."

Trafnie zauważa organ nadzoru, że na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stosunek pracy radnego podlega szczególnej ochronie prawnej. Zakres tej ochrony jest ograniczony i dotyczy jedynie ewentualnych konsekwencji jakie mógłby ponieść pracownik - radny w związku z wykonywaniem mandatu. Uzyskanie zgody organu stanowiącego gminy, w którego skład wchodzi radny, umożliwia kontrolę pobudek pracodawcy w związku z zamiarem dokonania rozwiązania stosunku pracy. Przed rozwiązaniem konkretnego stosunku pracy rada gminy bada warunki i tryb zakończenia konkretnego zatrudnienia. Naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym polegające na nie uzyskaniu zgody rady gminy, której radnym jest odwołany pracownik na rozwiązanie z nim stosunku pracy, jest istotnym naruszeniem prawa.

Trafnie także zauważa organ nadzoru, powołując się na wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 16/08, że w sytuacji pracownika - radnego ustawodawca zobowiązał pracodawcę nie do zasięgnięcia opinii, czy poinformowania rady gminy, ale do uzyskania zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Tym samym z jednej strony powierzył organowi stanowiącemu samorządu terytorialnego funkcję kontrolną uprawniającą w tym zakresie do ingerencji w indywidualny stosunek pracy łączący pracodawcę z pracownikiem, z drugiej zaś strony ustanowił przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który należy zakwalifikować do norm prawnych bezwzględnie obowiązujących, tj. takich, których stosowania nie mogą wyłączyć, ani ograniczyć wola stron, ani inne akty niższej rangi.

Trafnie w świetle powyższego organ nadzoru uznał, że uzyskanie wcześniejszej zgody Rady Miejskiej w Kamiennej Górze na odwołanie uczestnika postępowania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze było obligatoryjnym elementem trybu rozwiązania łączącego strony stosunku pracy. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym: "Rozwiązanie stosunku pracy z radnym będącym pracownikiem zatrudnionym na podstawie powołania wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Wymóg uzyskania uprzedniej zgody rady gminy odnosi się do zamierzonego, definitywnego rozwiązania każdego stosunku pracy. Bez znaczenia jest okoliczność, czy mamy do czynienia z pracownikiem zatrudnionym na podstawie umowy o pracę, mianowania, wyboru, czy powołania." (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 22/08).

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru, że brak zgody rady na skutkujące rozwiązaniem stosunku pracy odwołanie uczestnika postępowania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze stanowi istotne naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, co uzasadniało stwierdzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego nieważności § 1 w/w uchwały Zarządu Powiatu Kamiennogórskiego nr 81/2011 z dnia 30 grudnia 2011 r. w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze oraz cofnięcie pełnomocnictwa do składania oświadczeń woli.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej, zaskarżone rozstrzygnięcie w niczym nie narusza wskazanych w skardze przepisów art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 10 k.p.a. i art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W toku postępowania nadzorczego organ nadzoru przeprowadził wystarczające postępowanie dowodowe, wyjaśniając wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne także z udziałem strony skarżącej, której prawa określone przepisem art. 10 k.p.a. w niczym nie zostały naruszone. Poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne, z których wyciągnął trafne wnioski uznając, że § 1 kontrolowanej uchwały w sposób istotny narusza art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez nieuzyskanie przed jej podjęciem zgody rady gminy, której radnym jest odwołany dyrektor Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kamiennej Górze na rozwiązanie z nim stosunku pracy.

O tym, że wskutek odwołania uczestnika postępowania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół doszło do rozwiązania umowy o pracę świadczy fakt, że w dniu 09.01.2012 r. wystawiono uczestnikowi świadectwo pracy, co tranie zauważa i podnosi organ nadzoru.

Gdyby nawet wbrew powyższemu przyjąć, jak tego chce strona skarżąca, że wskutek odwołania uczestnika postępowania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół nie doszło do rozwiązania z odwołanym dyrektorem umowy o pracę, gdyż nadal pozostaje on nauczycielem w Szkole, w której piastował stanowisko dyrektora, to i tak przed powzięciem przez Zarząd Powiatu uchwały w przedmiocie odwołania będącego radnym rady gminy uczestnika postępowania Zarząd Powiatu miał obowiązek zastosować się do wymogu określonego w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminy. Zgodnie bowiem z wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 27 września 2007., sygn. akt III SA/Po 605/07: "Ochrona wynikająca z art. 25 ust. 2 u.s.g., nie ogranicza się do zakazu rozwiązania (w drodze wypowiedzenia lub niezwłocznie) stosunku pracy z radnym bez zgody rady gminy. Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że zakaz (względny) obejmuje też wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy."

Skoro zatem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w niczym nie narusza prawa, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.