Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2005/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) sędzia WSA Agnieszka Wójcik Protokolant spec. Iwona Hoga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały 1. uchyla zaskarżony akt w zakresie w jakim stwierdza nieważność terenów oznaczonych symbolami [...] i [...], 2. w pozostałej części oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w zakresie części tekstowej oraz graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1MN, 2MN, 2MW, 3MW, 4MW i 1U, bowiem przy sporządzaniu ww. planu miejscowego doszło do naruszenia, w sposób istotny, zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda [...] stwierdził, że podejmując uchwałę Rada Miasta [...] naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego określone w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) oraz § 7 pkt 7 i § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587). Ustalenia § 10 uchwały w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które według Wojewody [...] określają różne wskaźniki maksymalnej zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej oraz wskaźniki intensywności zabudowy w odniesieniu do różnych typów zabudowy występujących na danym terenie, powinny być wydzielone liniami rozgraniczającymi i odrębnymi symbolami terenów o odmiennych wskaźnikach zagospodarowania (tereny oznaczone symbolami: 1MN, 2MN, 2MW, 3MW, 4MW, 1U). Nadto, jak stwierdził organ nadzoru przeznaczenie ww. terenów zostało określone w planie w sposób niejednoznaczny, alternatywny oraz wzajemnie się wykluczający.

W ocenie organu nadzoru, również ustalenia planu odnoszące się do terenu oznaczonego symbolem 4MW pozostają w sprzeczności z ustaleniami studium w zakresie określonego przeznaczenia terenu.

Pismem z dnia 4 lipca 2016 r. Miasto [...] złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, wnosząc o jego uchylenie w całości w oparciu o zarzut naruszenia:

- art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że uchwała w sposób istotny naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego określone przepisami przedmiotowej ustawy, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności w części,

- art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 w związku z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że niewydzielenie na rysunku planu, w ramach jednostek terenowych oznaczonych symbolami 1MN, 2MN, 3MW, 4MW i 1U, terenów o odmiennych zasadach zagospodarowania liniami rozgraniczającymi oraz odrębnymi symbolami spowodowało niejednoznaczne określenie przeznaczenia terenu oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, podczas gdy przyjęte w planie przeznaczenie terenu jest jednoznaczne i wraz z liniami rozgraniczającymi umożliwia realizację zadań o różnych niewykluczających się funkcjach,

- art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], w części ustaleń odnoszących się do terenu oznaczonego symbolem 4MW pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej [...] przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...].

W ocenie skarżącego, stanowisko organu nadzoru jest błędne, a przedmiotowa uchwała Rady Miasta [...] nie narusza zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący podniósł, że w art. 1 ust. 2 u.p.z.p wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, prawo własności, jak tez potrzeby interesu publicznego. Organy gminy kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy, muszą uwzględniać wszystkie wartości i wymogi określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Przepisy powyższej ustawy, jak również art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym przesądzają o wyłącznej kompetencji organów gminy w zakresie ustalania i przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenów, na obszarze działania tych organów.

Skarżący podał, że mając na uwadze zachowanie ww. celów planowania przestrzennego, specyfikę obszaru objętego planem miejscowym, tzn. tereny osiedla [...] (tereny w pełni zabudowanego i w całości ukształtowanego z występującą punktowo istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną (z wyłączeniem terenu oznaczonego symbolem 4MW, który jest niezabudowany), przyjęto w uchwale Rady Miasta [...] za podstawę ustawowe cele planowania przestrzennego biorąc pod uwagę inwentaryzację terenu oraz analizę własności nieruchomości. Ustalenia planu miejscowego dla poszczególnych terenów sporządzono rozróżniając odmienne parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowanej na pojedynczych działkach w ramach jednostek terenowych oznaczonych symbolami 2MW, 3MW i 1U. Określenie parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu takich jak: maksymalna wysokość zabudowy, maksymalna i minimalna intensywność zabudowy oraz powierzchnia biologicznie czynna wyrażone w stosunku do działki budowlanej, są jednymi z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie.

Na terenach oznaczonych symbolami 1MW, 2MW, 3MW, 4MW ustalono przeznaczenie dopuszczalne: usługi nieuciążliwe wolnostojące lub w parterach budynków, o parametrach mniejszych niż zabudowa o przeznaczeniu podstawowym (§ 10 ust. 3 pkt 2 i 3), które mają stanowić niewykluczające się, oczywiste i pożądane uzupełnienie każdego zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Natomiast zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i towarzysząca jej zabudowa garażowa (§ 10 ust. 3 pkt 2 i 3) uwzględniona została na tych terenach wyłącznie w zakresie istniejącym. Na terenie oznaczonym symbolem 4MW (niezabudowanym) nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i towarzysząca jej zabudowa garażowa, w związku z tym to ustalenie tego terenu nie dotyczy. Dla jednoznaczności przyjętych zapisów w § 4 ust. 1 uchwały sformułowane zostały definicje pojęć używanych w tekście uchwały w tym m.in. przeznaczenia podstawowego i przeznaczenia dopuszczalnego. I tak, ilekroć w uchwale mowa jest o: przeznaczeniu podstawowym - należy przez to rozumieć rodzaj przeznaczenia terenu, który w wyniku realizacji ustaleń planu dominuje w terenie wydzielonym liniami rozgraniczającymi i jest realizowany w pierwszej kolejności oraz któremu powinny być podporządkowane inne sposoby użytkowania terenu, zaś I przeznaczeniu dopuszczalnym - należy przez to rozumieć rodzaj przeznaczenia terenu, który uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe".

Skarżący podkreślił, że sporządzony plan ma charakter regulacyjny - określa zasady funkcjonowania i terenu w pełni zabudowanego i w całości ukształtowanego (jedynym niezabudowanym terenem jest teren 4MW). Obszar objęty planem miejscowym tworzy spójną strukturę funkcjonalno-przestrzenną opartą na wspólnym układzie komunikacyjnym i infrastrukturze technicznej. Stąd też postulowane przez Wojewodę wydzielenie liniami rozgraniczającymi i odrębnymi symbolami z zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nieruchomości zabudowanych zabudową mieszkaniową jednorodzinną lub usługową, mogłoby spowodować roszczenia właścicieli związane z koniecznością wydzielenia dróg publicznych bezpośrednio przylegających do tych nieruchomości - obecnie dostęp do dróg publicznych odbywa się drogami osiedlowymi należącymi do Spółdzielni Mieszkaniowej.

Ponadto, w ocenie skarżącego, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa nie są sprzecznymi ze sobą przeznaczeniami, dlatego też mogą być połączone w ramach jednego terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący podał, że uprawnienia planistyczne gmin w zakresie określonym art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. dopuszczają objęcie terenu liniami rozgraniczającymi na którym występują różne przeznaczenia. W § 4 ust. 1 pkt 6 uchwały określono definicję linii rozgraniczających i wyznaczono je na rysunku planu. Skarżący zauważył, że przyjęte przez gminę rozwiązania pozwalają właścicielom działek na których zlokalizowana jest istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w obszarze jednostek terenowych oznaczonych symbolami 1MN, 2MN, 2MW, 3MW i 1U, na zagospodarowanie działek według faktycznych potrzeb.

Zdaniem skarżącego, wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy u.p.z.p., jak i regulujących szczegółowo przepisów rozporządzenia w sprawie zakresu projektu mpzp odnoszących się do sposobu zapisywania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, iż jest dopuszczalne określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizacje na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach pod warunkiem, że nie będą się wzajemnie wykluczały. Jednostki terenowe oznaczone w planie miejscowym symbolami 2MW, 3MW, w przeważającym procencie zabudowane zabudową mieszkaniową wielorodzinną Spółdzielni [...] w [...], uzupełnione są pojedynczymi istniejącymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz usługowymi. Taki rodzaj zagospodarowania współistnieje ze sobą od kilkudziesięciu lat i wzajemnie się nie wyklucza, wręcz odwrotnie wzajemnie uzupełnia, tworząc przestrzeń przyjazną mieszkańcom i użytkownikom. Aby utrzymać istniejącą równowagę przestrzenną, wprowadzone zostały do planu ustalenia jednoznacznie określające zakres możliwości inwestycyjnych dla poszczególnych typów zabudowy.

Brak ustaleń w tym zakresie mógłby spowodować brak możliwości zapewnienia ładu przestrzennego na terenie objętym planem, a ponadto mógłby stworzyć szerokie możliwości interpretacyjne, niezgodne z polityką przestrzenną gminy. Ustalenie parametrów w tych jednostkach terenowych wyłącznie dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (przeznaczenie podstawowe), bez uwzględnienia budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub usługowych (przeznaczenie dopuszczalne), mogłoby w skrajnym wypadku umożliwić nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego do 5 kondygnacji nadziemnych. Ponadto, właściciele nieruchomości położonych na przedmiotowym terenie mogliby występować z roszczeniami z tytułu naruszenia ich interesu prawnego w myśl art. 140 kc.

Odnosząc się do zarzutu w zakresie naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z ustaleniami planu odnoszącymi się do terenu oznaczonego symbolem 4MW, które w ocenie organu nadzoru pozostają w sprzeczności z ustaleniami studium w zakresie określonego przeznaczenia terenu, strona skarżąca nie podzieliła stanowiska Wojewody [...] zawartego w rozstrzygnięciu nadzorczym. W ocenie skarżącego, organ nadzoru dokonał bardzo wąskiej analizy studium i planu miejscowego w zakresie ich ustaleń i charakteru, nie opisał i nie udokumentował sposobu, w którym zostały one wykonane. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący podniósł, że związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium, co oznacza że związanie to może być słabsze lub silniejsze. Punktem wyjścia do dokonania analizy zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium niezaprzeczalnie jest część tekstowa i część graficzna studium oraz część tekstowa i część graficzna planu miejscowego, przy czym przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. Ustalone przeznaczenie terenów w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ponieważ akty te wywołują zupełnie inne skutki.

Skarżący podkreślił, że przyjęte uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej [...] w części pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" zawiera wytyczne do planów miejscowych (część tekstowa - dział XII. 1. Ustalenia i wytyczne do planów miejscowych - załącznik nr 6 do uchwały, cześć graficzna - załącznik nr 7 do uchwały). Zgodnie z zapisem zawartym w ww. części tekstowej studium (załącznik nr 6 do uchwały), w Studium ustala się, że opisane w rozdziale V i VI kierunki zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta [...] oraz zasady zagospodarowania poszczególnych obszarów stanowią wytyczną do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się korektę przebiegu linii wyznaczających dominację poszczególnych 11 rodzajów funkcji lub poszczególnych terenów oznaczoną na rysunku Studium.

Zdaniem skarżącego, organ nadzoru powołał się w swoim rozstrzygnięciu na ww. zapisy części tekstowej, jednak skonfrontował je z bardzo wąskim fragmentem części graficznej studium, zamykając się w granicach jednej działki ewidencyjnej (teren oznaczony na rysunku planu symbolem 4MW) i dokonał w ocenie skarżącej błędnej interpretacji ustaleń w zakresie zgodności przeznaczenia terenu w planie z ustaleniami studium. Zdaniem skarżącego, analiza dotycząca zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium, z uwagi na stopień szczegółowości studium i planu miejscowego, nie może ograniczać się tylko do jednej działki ewidencyjnej (w tym przypadku do terenu oznaczonego symbolem 4MW), jak uczynił to wojewoda.

W ocenie skarżącego, w celu analizy zapisu studium dopuszczającego korektę przebiegu linii wyznaczających dominację poszczególnych rodzajów funkcji lub poszczególnych terenów oznaczoną na rysunku Studium, obszar analizowany winien mieć takie granice, w ramach których występują przynajmniej dwie różniące się funkcje lub tereny. Mając na względzie zrównoważony rozwój i ład przestrzenny, racjonalne zagospodarowanie obszaru, charakter obu dokumentów (studium i planu miejscowego) dla oceny należy przyjąć obszar poniżej układu komunikacyjnego oznaczonego na rysunku Studium symbolem KD-L. W obszarze tym występują tereny o następujących dominujących rodzajach funkcji - MW (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, obszar w kolorze brązowym, K (tereny infrastruktury technicznej kanalizacja - planowany zbiornik retencyjny, obszar zaznaczony szrafem w kolorze niebieskim, KG (Mnr) - tereny zespołu garaży, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, obszar w kolorze jasno-szarym, układy komunikacyjne obszary w kolorze białym). Ponadto, w rozpatrywanej sprawie nie doszło i nie chodziło o zmianę przeznaczenia całego obszaru przeznaczonego zgodnie z rysunkiem studium pod urządzenia infrastruktury technicznej kanalizacja - planowany zbiornik retencyjny, a jedynie o część obszaru.

Skarżący stwierdził, że linie wyznaczające dominację poszczególnych rodzajów funkcji lub poszczególnych terenów, o których mowa w Studium (dział XII.1. Ustalenia i wytyczne do planów miejscowych, Zagospodarowanie przestrzenne, załącznik nr 6 do uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy miejskiej [...]" - Kierunki zagospodarowania przestrzennego (tom II)) nie są liniami rozgraniczającymi w rozumieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Utożsamienie granicy obszarów infrastruktury technicznej - kanalizacja (planowany zbiornik retencyjny) z granicą pomiędzy terenami MW (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) i K (infrastruktura kanalizacyjna) ustalonymi w planie może prowadzić do niezgodnego z prawem utożsamienia tych dwóch różnych dokumentów. Zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokumenty te posiadają dwie różne regulacje prawne dotyczące skali i zakresu opracowania.

Skarżący wskazał, że zarówno w części tekstowej studium, jak i w jego części graficznej, kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów określa się w sposób ogólny. Ze względu na charakter studium, jak również jego skalę, linie wyznaczające dominację poszczególnych rodzajów funkcji lub poszczególnych terenów, o których mowa w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy miejskiej [...]" mają charakter orientacyjny. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący stwierdził, że jeżeli w studium wprost została przewidziana możliwość dokonywania w planie zagospodarowania przestrzennego korekty granic terenów o różnym przeznaczeniu poprzez przesunięcie orientacyjnych linii rozgraniczających, nie można stawiać organowi planistycznemu zarzutu, że dokonał zmiany przeznaczenia terenu powodującej niezgodność ze studium. Dodał, że postanowienia tekstu Studium wskazują, że Rada Miasta [...] uchwalając ten akt dopuściła możliwość korekty granic linii wyznaczających dominację poszczególnych rodzajów funkcji lub poszczególnych terenów.

Skarżący nadmienił, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], przeszedł całą procedurę planistyczną określoną ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: w ustawowym terminie do dnia 16 października 2014 r. zebrane zostały wnioski do planu; w celu zachowania jawności procedur planistycznych wszyscy zainteresowani mieli prawo wglądu do sporządzanego projektu planu oraz otrzymania informacji w wersji papierowej lub elektronicznej; projekt planu uzyskał wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia; wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 4 listopada 2015 r. do 24 listopada 2015 r., dyskusja publiczna nad przyjętymi w nim rozwiązaniami odbyła się w dniu 18 listopada 2015 r., w ustawowym terminie, tj.: do dnia 8 grudnia 2015 r. nie wpłynęła żadna uwaga.

Zdaniem skarżącego, brak uwag złożonych do projektu planu, a także uzyskane pozytywne uzgodnienia, dowodzą akceptacji dla przyjętych założeń ze strony jednostek uzgadniających, jak i ze strony właścicieli oraz użytkowników obszaru objętego planem. We wskazanej części uchwała w prawidłowy sposób odnosi się do kierunków zagospodarowania przestrzennego, określonych w studium, dla terenu oznaczonego w planie symbolem 4MW, przez co spełnia warunek nie naruszenia ustaleń studium. Wojewoda [...] błędnie przyjął, że uchwała Rady Miasta [...] Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w sposób istotny naruszyła zasady sporządzenia planu określone w przepisach ustawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi oraz uznanie, że Wojewoda [...] działał w granicach i w zakresie określonym w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) oraz w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), w szczególności w oparciu o art. 28 ust. 1 w związku z:

- art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587);

- art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 u.p.z.p., a także § 4 pkt 1, § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587);

- art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

W związku ze złożoną skargą, organ nadzoru dokonał powtórnej analizy ustaleń uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w zakresie objętym rozstrzygnięciem nadzorczym, jak też analizy zarzutów przedstawionych w skardze.

Przedmiotowa uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych wpłynęła do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w dniu [...] maja 2016 r. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego w odniesieniu do powyższej uchwały, zaś w dniu [...] maja 2016 r. wydano rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wojewoda [...], w zaskarżonym rozstrzygnięciu wskazał podstawę prawną, powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisy prawa materialnego. Wykazał również, na czym polegało naruszenie: art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 u.p.z.p., a także § 4 pkt 1, § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w kontekście dyspozycji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Organ nadzoru wskazał, iż

- zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

- zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

- zgodnie z § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia, powinny być określone na rysunku planu;

- zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów.

Wojewoda wskazał, że w § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta [...] sformułowano ustalenia w brzmieniu: "1. Na obszarze objętym planem ustala się: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania"; w § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta [...] sformułowano ustalenia w brzmieniu "1. Następujące oznaczenia graficzne, przedstawione na rysunku planu są ustaleniami obowiązującymi: (...) 2) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;" w § 4 ust. 1 pkt 6 uchwały Rady Miasta [...] sformułowano ustalenia w brzmieniu: "1. Ilekroć w dalszych przepisach uchwały mowa jest o: (...) 6) liniach rozgraniczających – należy przez to rozumieć wyznaczone na rysunku planu linie określające granice terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; w § 4 ust. 1 pkt 14 uchwały Rady Miasta [...] sformułowano ustalenia w brzmieniu: "1. Ilekroć w dalszych przepisach uchwały mowa jest o: (...) 14) terenie – należy przez to rozumieć fragment obszaru objętego planem o określonym przeznaczeniu lub określonych zasadach zagospodarowania, wydzielony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, oznaczony odpowiednim numerem i symbolem literowym".

Wojewoda wskazał również, iż zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 u.p.z.p., odmienne przeznaczenia a także odmienne sposoby zagospodarowania winny być ujmowane w ramach oddzielnych jednostek terenowych wydzielonych liniami rozgraniczającymi. Brak realizacji tego obowiązku skutkuje brakiem możliwości zastosowania przedmiotowego planu w praktyce, bowiem w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1MN, 2MN, 2MW, 3MW, 4MW i 1U obowiązują jednocześnie różne parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu. Wielkość wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni zabudowy, a w przypadku terenów 1MN i2MN także maksymalnej intensywności zabudowy, uzależnione zostały od wyboru przez inwestora, lokalizacji zabudowy, dopuszczonej planem, w ramach ww. jednostek. W rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano na powyższe różnice:

- dla terenu oznaczonego symbolem 1MN w ramach ustaleń zawartych w § 10 ust. 1: pkt 4 uchwały, określono różny wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy, wynoszący dla zabudowy wolnostojącej 25% oraz bliźniaczej 30%; pkt 9 uchwały, określono różny maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy wynoszący 1,0 w przypadku realizacji zabudowy wolnostojącej oraz 1,2 dla zabudowy bliźniaczej;

- dla terenu oznaczonego symbolem 2MN, w ramach ustaleń zawartych w § 10 ust. 1: pkt 4 uchwały, określono różny wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy, wynoszący dla zabudowy wolnostojącej 25%oraz bliźniaczej 30%; pkt 5 i pkt 12 lit. a uchwały, określono różny wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej wynoszący 40% i jednocześnie 10% dla potrzeb zachowania istniejącego zespołu garażowego; pkt 9 uchwały, określono różny maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy wynoszący 1,0 w przypadku realizacji zabudowy wolnostojącej oraz 1,2 dla zabudowy bliźniaczej;

- dla terenu oznaczonego symbolem 2MW, 3MW i 4MW, w ramach ustaleń zawartych w § 10 ust. 3: pkt 4 lit. a, b i c uchwały, określono różny wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy, wynoszący dla zabudowy: wielorodzinnej 30%, usługowej 10%, jednorodzinnej wolnostojącej 25% oraz bliźniaczej 30%; pkt 4 lit. d uchwały, określono różny wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej wynoszący: 25% dla zabudowy wielorodzinnej, 40% dla usługowej oraz mieszkaniowej jednorodzinnej;

- dla terenu oznaczonego symbolem 1U, w ramach ustaleń zawartych w § 10 ust. 4: pkt 4 uchwały, określono różny wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy, wynoszący dla zabudowy wolnostojącej 25% oraz bliźniaczej 30%; pkt 5 uchwały, określono różny wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej wynoszący 40% dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz 15% dla zabudowy usługowej.

Organ nadzoru wskazał, iż wszystkie wymienione powyżej tereny objęte zostały rozstrzygnięciem nadzorczym, zaś Miasto [...] zaskarżyło przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze w całości, przy czym z samej treści uzasadnienia skargi nie wynika jakikolwiek zarzut względem terenów oznaczonych symbolami 1MN i 2MN, objętych nieważnością, poza ogólnym stwierdzeniem zawartym na str. 7 skargi, iż przyjęte przez gminę rozwiązania pozwalają właścicielom działek, na których zlokalizowana jest istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w obszarze jednostek terenowych oznaczonych symbolami 1MN, 2MN, 2MW, 3MW i 1U, na zagospodarowanie działek według faktycznych potrzeb.

Wojewoda zauważył, że skarżący wskazał dwie podstawowe przesłanki uzasadniające określenie różnych wskaźników zagospodarowania terenu w ramach tych samych jednostek. Pierwszą z nich jest specyfika obszaru objętego planem miejscowym stanowiącego teren osiedla Sobieskiego, który stanowi tereny w pełni zabudowanego i w całości ukształtowanego z występującą punktowo istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną (z wyłączeniem terenu oznaczonego symbolem 4MW, który jest niezabudowany). Biorąc powyższe pod uwagę: dla terenów 2MW, 3 MW i 1U rozróżniono odmienne parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowanej na pojedynczych działkach; dla terenów 1MW, 2MW, 3MW i 4MW zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i towarzysząca jej zabudowa garażowa (§10 ust. 3 pkt 2 i 3) uwzględniona została na tych terenach wyłącznie w zakresie istniejącym. Na terenie oznaczonym symbolem 4MW - niezabudowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i towarzysząca jej zabudowa garażowa, w związku z tym to ustalenie tego terenu nie dotyczy.

Wojewoda wskazał, iż z ustaleń planu miejscowego, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie wynika możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie oznaczonym symbolem 1MW, który w ogóle nie był przedmiotem wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto, w rozstrzygnięciu nadzorczym organ nie kwestionował istniejących budynków mieszkaniowych w zabudowie jednorodzinnej, lecz wskazywał, iż z ustaleń planu miejscowego wynika możliwość realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla terenów oznaczonych symbolami:

- 2MW, 3MW i 4MW, w związku z ustaleniami § 10 ust. 3 w ramach pkt 3 lit. c, pkt 4 lit. c oraz pkt 4 lit. d tiret trzecie uchwały;

- 1U, w związku z ustaleniami § 10 ust. 4 w ramach pkt 3 lit. b, pkt 4 lit. b oraz pkt 5 lit. b uchwały.

Zdaniem wojewody, z przytoczonych powyżej jednostek redakcyjnych uchwały nie wynika zatem jedynie adaptacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ale możliwość powstania nowych obiektów o takiej funkcji, dla których ponadto ustalono odmienne parametry zagospodarowania. Skoro tym samym plan ustala lokalizację istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych jako wolnostojących lub bliźniaczych, z uwzględnieniem określonej na rysunku planu miejscowego linii zabudowy, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 7 i § 6 ust. 1 pkt 2 uchwały, a także przy uwzględnieniu wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy, minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy oraz wysokości budynków mieszkalnych jednorodzinnych, to oznacza, iż określa sposób sytuowania a także parametry zabudowy, która ma dopiero powstać w oparciu o ustalenia przedmiotowego planu miejscowego.

Organ nadzoru wskazał, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym obligatoryjny minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, intensywności zabudowy, powierzchni zabudowy, a także gabaryty obiektów budowlanych odnoszą się do nowych inwestycji, a więc inwestycji realizowanych dopiero w oparciu o ustalenia tego planu. Bez znaczenia jest zatem istniejący stan zagospodarowania poszczególnych jednostek terenowych, które pozostaną w dotychczasowym użytkowaniu na podstawie dyspozycji art. 35 u.p.z.p. Wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, ustala się nie dla istniejącego, lecz projektowanego zainwestowania, a więc ustalenia planu dotyczą działań na przyszłość, a w takiej sytuacji niezbędne jest określenie w ramach jednego terenu funkcji, które się wzajemnie nie wykluczają, a także określenie jednolitych wskaźników zagospodarowania, czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono.

W ocenie wojewody, nieuprawnione są stwierdzenia skarżącego, iż ustalenia § 10 ust. 3: pkt 3 lit. c uchwały, pkt 4 lit. c uchwały, pkt 4 lit. d tiret trzecie uchwały, pkt 5 lit. c uchwały, nie dotyczą terenu oznaczonego symbolem 4MW. W ramach ustaleń § 10 ust. 3 uchwały brak jest bowiem jakichkolwiek wyłączeń ze stosowania parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a odnoszących się do terenu 4MW. W rozstrzygnięciu nadzorczym organ jednoznacznie wskazał, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają. Ponadto przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia. Zmiana przeznaczenia terenu może zostać dokonana bowiem jedynie w drodze zmiany planu miejscowego, bądź sporządzenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołano się przy tym na art. 164 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 i 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607).

Wojewoda stwierdził, że z ustaleń planistycznych wynika, iż w ramach terenów oznaczonych symbolami: 2MW i 3MW plan dopuszcza jednoczesną realizację zabudowy wielorodzinnej, usług nieuciążliwych oraz "istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną", przy czym dla tej ostatniej przewiduje także odrębne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, co de facto oznacza możliwość powstania nowych budynków jednorodzinnych na terenach, co do zasady, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną (vide § 10 ust. 3 pktpkt 1 - 6 uchwały); natomiast w ramach terenu oznaczonego symbolem 4MW plan dopuszcza jednoczesną realizację zabudowy wielorodzinnej, usług nieuciążliwych oraz "istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, przy czym dla tej ostatniej przewiduje także odrębne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, co de facto oznacza możliwość powstania nowych budynków jednorodzinnych na terenach, co do zasady, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną; ponadto plan ustala na tymże terenie lokalizację zbiorników retencyjnych (vide § 10 ust. 3 pktpkt 1 — 6 i 12 uchwały). Organ wskazała, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż nie można w ramach jednego terenu łączyć ze sobą funkcji, które się wzajemnie wykluczają.

Wojewoda podał, że drugą z przesłanek uzasadniających przyjęte rozwiązania przestrzenne są ewentualne roszczenia właścicieli. Stwierdził, iż ewentualne roszczenia odszkodowawcze nie mogą wpłynąć na uznanie naruszenia przepisów za nieistotne. Organ nadzoru wskazał, iż jedynym kryterium, branym pod uwagę przy wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego, jest kryterium zgodności z prawem.

W zakresie dotyczącym naruszeń ustaleń studium, w związku z określonym przeznaczeniem terenu oznaczonego w planie symbolem 1MW, organ nadzoru wskazał, iż kwestia ta została szczegółowo omówiona na str. 6-8 uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wraz z przytoczeniem szczegółowych ustaleń studium, podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz stanowisk judykatury w zakresie możliwości dokonywania korekty obszarów wyznaczonych w studium.

W odniesieniu do stanowiska skarżącego, że istniejący system kanalizacji deszczowej sprawdził się i wystarczająco zabezpiecza potrzeby gminy, wojewoda zauważył, że stosownie do ustaleń § 10 ust. 3 pkt 12 uchwały, plan miejscowy w ramach terenu oznaczonego symbolem 4MW, podobnie jak ustalenia § 10 ust. 6 pkt 5 uchwały dla terenu 2K, dopuszcza lokalizację zbiorników retencyjnych. Powyższe oznacza, iż z jednej strony skarżący zapewnia, iż brak jest jakichkolwiek potrzeb ze strony Miasta [...] do realizacji zbiorników retencyjnych i blokowania prywatnym właścicielom ich nieruchomości, z drugiej zaś strony dopuszcza ich lokalizację w ramach ww. terenu oznaczonego symbolem 4MW. Ponadto, w ustaleniach § 13 pkt 8 lit. b uchwały plan dopuszcza dalszą realizację kanalizacji deszczowej.

Wojewoda podniósł, że judykatura jednoznacznie wskazuje, iż przesunięcia poszczególnych terenów wyznaczonych w studium, o których mowa w skardze, winny wynikać wprost z tego studium i wskazywać warunki takiego dopuszczenia. Tymczasem, lokalizacja planowanego zbiornika retencyjnego została wprost określona w części graficznej, a także w części tekstowej studium w ramach zapisów zawartych w Rozdziale X.3. pn. "Odprowadzenie i oczyszczanie wód deszczowych studium" przewiduje następujące rozwiązania przestrzenne (str. 42, 43 i 44). Na powyższe zapisy studium organ nadzoru powoływał się w rozstrzygnięciu nadzorczym. W rozstrzygnięciu tym przywołano również stanowisko judykatury, dotyczące możliwości przesuwania linii naniesionych na rysunku studium.

Ponadto organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Istotność naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego należy w tym przypadku kwalifikować jako bezwzględny wymóg spełnienia dyspozycji konkretnych norm wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest częściowo zasadna tj. w zakresie w jakim organ nadzorczy stwierdził nieważności postanowień planu w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1 MN i 2 MN.

W ocenie Sądu postanowienia planu w odniesieniu do tych jednostek terenowych nie naruszają w sposób rażący przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a więc brak było podstaw prawnych do stwierdzenia ich nieważności.

Dla jasności wywodu Sąd dokona oceny w odniesieniu do poszczególnych zarzutów rozstrzygnięcia nadzorczego i poszczególnych jednostek terenowych.

1. Teren 1 MN zarzuty:

-określenie różnego maksymalnego wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy w rozróżnieniu na zabudowę wolnostojącą (25%) i bliźniaczą (30%) a więc przyjęcie różnych parametrów i wskaźników zagospodarowania terenu (pkt 4 uchwały);

-brak wyznaczenia na rysunku planu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu;

-różny maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy wynoszący 1,0 dla zabudowy wolnostojącej oraz 1,2 dla zabudowy bliźniaczej (pkt 9 uchwały)

2. Teren 2 MN – zarzuty;

--określenie różnego wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy tj dla zabudowy wolnostojącej 25% a dla zabudowy bliźniaczej 30% (pkt 4 uchwały);

-różny wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do działki budowlanej wynoszący 40% i jednocześnie 10% dla potrzeb zachowania istniejącego zespołu garażowego (pkt 5 i 12 lit a uchwały), różny maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy wynoszący 1,0 w przypadku zabudowy wolnostojącej oraz 1,2 dla zabudowy bliźniaczej (pkt 9 uchwały).

Zdaniem organu nadzoru w ramach tych jednostek terenowych obowiązują różne parametry i wskaźniki zagospodarowania przestrzennego. Wielkość powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni zabudowy oraz jej intensywności uzależnione zostały od wyboru inwestora, lokalizacji zabudowy dopuszczonej planem. W konsekwencji, zdaniem organu nadzoru, Rada Gminy powinna ustalić linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu na rysunku planu – zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp i § 4 pkt 1 i 7 rozporządzenia wykonawczego w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak tych linii uniemożliwia bowiem faktyczną zabudowę.

Oceniając wskazane wyżej zarzuty organu nadzoru, punktem wyjścia w tym zakresie powinno być stwierdzenie, że w ramach jednostek terenowych 1 MN i 2 MN ustalono przeznaczenie podstawowe – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (§ 10 ust. 1 pkt 1 uchwały) i lokalizacja w ramach tej zabudowy budynków w zabudowie wolnostojącej lub bliźniaczej ( § 10 ust. 1 pkt 3). Wbrew wywodom organu rozróżnienie to nie prowadzi do ustalenia terenów o różnym przeznaczeniu gdyż przeznaczenie terenu zostało określone jednorodnie jako teren pod zabudowę jednorodzinną. W ramach tak określonego przeznaczenia terenu dopuszcza się natomiast 2 formy zabudowy – wolnostojącą lub bliźniaczą. Każda z nich, z natury rzeczy, musi kształtować się odmiennie w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy.

Ustalenia te są zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej [...] uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2007 r. wskazującego, że tereny MN to tereny pod zabudowę jednorodzinną w ramach której dopuszcza się zabudowę szeregową, bliźniaczą i wolnostojącą (pkt VI.1.1 tiret 4 Studium.). Mówiąc prościej, organ planistyczny w ramach zabudowy jednorodzinnej zezwolił inwestorowi na wybór jednej z form tej zabudowy (budynki wolnostojące jednorodzinne lub budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej). Tylko od tego jaką formę zabudowy inwestor będzie chciał zrealizować na danej działce będą zależały parametry tej zabudowy.

W konsekwencji nie było podstaw do wytyczania na mapie linii rozgraniczających tereny o przeznaczeniu pod zabudowę wolnostojącą lub bliźniaczą.

Wbrew wywodom organu nadzoru w ramach tych obu jednostek terenowych parametry inwestycji nie zostały uzależnione od wyboru inwestora, gdyż parametry te zostały ustalone postanowieniami planu. Inwestor ma jedynie wybór jakiego rodzaju budynek - wolnostojący czy bliźniaczy - pobuduje na swej działce. Lokowanie na danym terenie budynków wyłącznie wolnostojących lub wyłącznie bliźniaczych nie stanowi naruszenia zasad ładu przestrzennego, gdyż i jedne i drugie pozostają budynkami jednorodzinnym. Zasady planowania przestrzennego i będące wynikiem realizacji tych zasad postanowienia planów miejscowych nie mogą w sposób nadmierny, restrykcyjny i nie znajdujący uzasadnienia prawnego, ograniczać sposobu zagospodarowania terenu. Władztwo planistyczne gminy polegające na prawie kształtowania polityki przestrzennej na jej terenie musi uwzględniać potrzeby społeczności lokalnej w zakresie zaspokajania np. ich potrzeb mieszkaniowych. Gmina [...] w ramach przysługujących jej kompetencji planistycznych i w zgodzie z postanowieniami Studium zezwoliła na realizacją w ramach zabudowy jednorodzinnej 2 form zabudowy. Takimi zapisami planu nie przekroczono więc zasad sporządzania planu i brak było podstaw do stwierdzenia nieważności ustaleń planu w zakresie jednostek terenowych 1 MN i 2 MN.

Czyni to niezasadnymi zarzuty organu w odniesieniu do § 2 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 1 pkt 2, § 4 ust. 1 pkt 14 uchwały dotyczących ustalenia różnego przeznaczenia terenu i konieczności zamieszczenia na mapie granic tych terenów.

3.Tereny oznaczone symbolami 2 MW, 3 MW, 4 MW i U – zarzuty:

-określenie różnego wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy: dla zabudowy wielorodzinnej 30%, usługowej 10%, jednorodzinnej wolnostojącej 25% oraz bliźniaczej 30% (pkt 4 lit a b,c uchwały);

-różny wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej wynoszący 25% dla zabudowy wielorodzinnej, 40 % dla usługowej oraz mieszkaniowej jednorodzinnej § 10 ust. 4 uchwały);

-w ramach jednostki 1 U (§ 10 ust. 4 pkt 4 i 5)- różny wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy wynoszący dla zabudowy wolnostojącej 25% i bliźniaczej 30%, rożny wskaźnik maksymalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej wynoszący 40% dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz 15% dla zabudowy usługowej.

Sięgając tak jak poprzednio do postanowień Studium należy stwierdzić, że w pkt VI.1.4 – dla terenów oznaczonych symbolem MW jako funkcję dominującą wskazano mieszkalnictwo wielorodzinne a w ramach funkcji dopuszczalnej usługi komercyjne nieuciążliwe, usługi publiczne i mieszkalnictwo jednorodzinne. Jednocześnie ustalono minimalny wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej – 25%.

Dla terenów oznaczonych symbolem "U" (Pkt VI.2.2.) jako funkcję dominującą wskazano usługi komercyjne oraz dopuszczalną: usługi administracji publicznej i bezpieczeństwa publicznego oraz warunkowo rozwój funkcji mieszkaniowej poprzez możliwość wprowadzenia mieszkalnictwa jednorodzinnego lub wielorodzinnego jako wbudowanych w budynek usługowy pod warunkiem, że funkcja ta będzie zajmować nie więcej niż 40 % powierzchni użytkowej budynku.

Tymczasem w ramach terenów oznaczonych symbolami 2 MW i 3 MW Plan dopuszcza realizację zabudowy wielorodzinnej, usług nieuciążliwych - co jest zgodne z postanowieniami Studium ale nadto w § 10 pkt 3 ppkt 2 b uchwały, jako przeznaczenie dopuszczalne "istniejącą zabudowę mieszkaniową".

Organ Gminy wyjaśnił w toku postępowania, że zapis ten dotyczy istniejącej zabudowy i ma na celu możliwość jej zachowania w przyszłości.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje politykę przestrzenną gminy na przyszłość a nie dokonuje ustaleń w zakresie istniejącego porządku przestrzennego na danym terenie. Oczywistym jest, że wejście w życie postanowień planu nie eliminuje istniejącej zabudowy. Oczywiście w przypadku jej rozebrania pojawia się konieczność dostosowania nowej zabudowy do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Należy zgodzić się z twierdzeniami, że odmienny sposób zagospodarowania przestrzennego terenu w ramach oddzielnych jednostek terenowych powinien być wydzielony liniami rozgraniczającymi. W niniejszym planie w odniesieniu do takich samych jednostek terenowych /2 MW i 3 MW i 4 MW/ wskazano różny sposób zagospodarowania terenu tj. zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, które to funkcje wzajemnie się wykluczają. Postanowienia planu są zatem wewnętrznie sprzeczne i niejednoznaczne. Plan w tym zakresie nie jest możliwy do realizacji gdyż dopuszcza realizację co najmniej dwu różnych form inwestycji (jednorodzinna i wielorodzinna). To w tym przypadku można stwierdzić, że plan pozostawia inwestorowi dowolność w zakresie możliwości realizacji inwestycji. Powyższe stanowi o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 p.z.p.

Tym samym organ nadzoru trafnie stwierdził nieważność zapisów planu co do jednostek terenowych 2 i 3 MW, również w zakresie rysunku planu stanowiącego integralną jego część.

W odniesieniu natomiast do terenu 4 MW organ nadzoru stwierdził jego nieważność jako pozostającego w sprzeczności z ustaleniami Studium, zgodnie z którym teren ten został określony jako teren infrastruktury technicznej – kanalizacja – planowany zbiornik retencyjny (symbol K oraz szraf w kolorze niebieskim). Z części tekstowej Studium (rozdział X.3), wynika, że planuje się m.in. budowę zbiornika retencyjno –osadnikowego dla wód deszczowych o poj. 6800 m3 zlokalizowanego między ulicą [...] a [...]. W § 10 ust. 1 uchwały teren ten został określony natomiast jako teren pod zabudowę wielorodzinną, jednorodzinną, usługową z możliwością realizacji zbiornika retencyjnego. Co prawda postanowienia Studium nie mają mocy aktów prawa miejscowego, stanowią wytyczne do tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i dopuszcza się korektę przebiegu linii wyznaczających dominację poszczególnych rodzajów funkcji lub poszczególnych terenów oznaczonych na rysunku studium (XII.1 Studium), to jednak biorąc pod uwagę bezwzględne postanowienia Studium w zakresie budowy na konkretnie wyznaczonym terenie zbiornika retencyjnego (wg wariantu II usytuowanego w analizie możliwości i sposobu rozwiązania technicznego docelowego odprowadzania wód deszczowych opracowaną przez BPRW w 2000 r.) należy podzielić zarzuty organu nadzoru o braku podstaw do wyznaczenia na tym terenie innego przeznaczenia niż na budowę zbiornika retencyjnego. Nie czyni zadość, w świetle art 9 pkt 4 u.p.z.p., umieszczenie w postanowieniach planu zapisów o możliwości realizacji zbiornika retencyjnego tylko na części tych terenów.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela powołane przez organ nadzoru orzecznictwo sądowo administracyjnego (wyrok NSA z 27 września 2007 r,, sygn. akt II OSK 1028/07 w Lex nr 384313), wskazujące na konieczność precyzyjnego określenia w studium możliwości przesuwania linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, tj. określeniu, które z linii rozgraniczających mogą być przesuwane i pod jakimi warunkami. Zdaniem WSA, inna rozszerzająca wykładnia prowadziłaby do dowolności w tym zakresie a tym samym do obejścia art 9 pkt 4 p.z.p. Ponieważ w studium nie określono zasad przesuwania linii rozgraniczających w planie miejscowym, brak było podstaw do ich zmiany w ustaleniach planu. Aby było to możliwe konieczne jest uprzednia zmiana postanowień Studium. Powyższe stanowi o naruszeniu przez organ planistyczny art. 9 pkt 4 P.z.p.

Sąd nie podziela w związku z tym zarzutów skargi co do błędnej interpretacji przez organ nadzoru zapisów planu w zakresie zgodności przeznaczenia terenu na zbiornik retencyjny w kontekście zapisów studium (teren 4 MW) i możliwości korekty linii rozgraniczających, konieczności uwzględnienia większej powierzchni terenu (układu komunikacyjnego na rysunku studium oznaczonego symbolem KD-L). Nie ma też znaczenia dla oceny, że doszło do sprzeczności ustaleń studium z ustaleniami planu, stwierdzenie że sprzeczność ta dotyczy niewielkiego fragmentu obszaru. Istotnie nie doszło do zmiany przeznaczenia całego obszaru ale jedynie jego części. Ponieważ jednak ustalenia planu dotyczą całego obszaru (jedna jednostka terenowa) nie było możliwości stwierdzenia nieważności zapisów tylko części planu w odniesieniu do danej jednostki terenowej.

Sąd podziela wywody skargi o konieczności szczegółowego rozważenia interesów poszczególnych grup społecznych, uwzględnienia zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego jako głównych celów planowania przestrzennego w gminie (art. 1ust. 1 pkt 2 p.z.p.) Celowym jest aby plan uwzględniał w równym stopniu potrzeby gminy jak i potrzeby jej mieszkańców. Skoro w 2011 r. gmina przeprowadziła modernizację systemu kanalizacji deszczowej na odcinku ul. [...] i [...], wybudowała przepompownię wód deszczowych na terenie 2K, wybudowała infrastrukturę kanalizacyjną i jak stwierdza skarżący, system ten się sprawdza, to nie oznacza to, że może, wbrew zapisom studium zmienić przeznaczenie terenu przeznaczając go pod zabudowę a nie planowany zbiornik retencyjny.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakładają w art. 9 pkt 4 obowiązek zgodności planu z ustaleniami studium. Te dwa akty o charakterze planistycznym są ze sobą ściśle powiązane a granice tego związania określa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takim aspekcie podnoszone w skardze argumenty sprowadzające się do naruszenia prawa własności właściciela działki przeznaczonej do wykorzystania na infrastrukturę publiczną związaną z zaspokojeniem potrzeb lokalnych (zbiornik retencyjny i towarzysząca temu infrastruktura) nie mogą stanowić podstawy prawnej do odstąpienia od zasad sporządzania planu i konieczności ich zgodności ze studium.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, w kontekście wskazanych wyżej rozważań Sąd stwierdza, że zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 p.z.p. jest zasadny w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem 1 MN i 2 MN (rozważania str. 15-17 uzasadnienia).

Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 w zw. z art. 4 ust. 1 p.z.p. nie zasługuje na uwzględnienie w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1U, 2 MW, 3 MW i 4 MW wobec niezgodności zapisów planu ze studium i zmianę przebiegu linii rozgraniczających bez zmiany Studium, brak wyodrębnienia jednostkowego terenów oznaczonych symbolami 2 MW, 3 MW i 4 MW i dopuszczenie na nich, wbrew postanowieniom Studium, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i to przyszłej, doprowadzenie do sprzeczności zapisów planu w zakresie możliwości jednocześnie realizacji zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej a w konsekwencji ustalenie różnych parametrów zabudowy.

Odnosząc się natomiast do wywodów skargi co do specyfiki terenów objętych planem (tereny osiedla Sobieskiego w pełni zabudowane i w całości ukształtowane z występującą punktowo zabudowę jednorodzinną (z wyłączeniem terenu 4 MW – niezabudowanego) i konieczności inwentaryzacji tego terenu, Sąd pragnie jeszcze raz podkreślić, że postanowienia planu mają na celu unormowanie zasad zagospodarowania przestrzennego danego terenu na przyszłość. Ustalenia te muszą być precyzyjne tak aby nie było żadnych wątpliwości w jaki sposób i na jakich zasadach teren ten może być zagospodarowany. Twierdzenia skarżącego że parametry kształtowania zabudowy mieszkaniowej zostały ustalone odmiennie biorąc pod uwagę sposób zagospodarowania danej działki: teren 4MW – niezabudowany, a tereny 2MW 3 MW zabudowane budynkami jednorodzinnymi – jako uzasadniające inne przeznaczenie nie są przekonujące a nadto sprzeczne z postanowieniami Studium.

Wbrew wywodom skargi dla terenów 2 MW i 3 MW (zabudowanych) ustalono inne parametry zabudowy niż dla terenu 4 MW. Przewidziano także w § 10 ust. 3 pkt 4 c parametry dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej której to zabudowy nie przewidują postanowienia Studium, co świadczy o tym, że dla terenów które wg twierdzeń skargi zabudowane są budynkami jednorodzinnymi organ uchwałodawczy przewidział bądź zabudowę jednorodzinną bądź wielorodzinną skoro w ogóle dopuścił ją na tym terenie. A nawet gdyby takiego zamiaru nie miał to i tak wobec sprzeczności postanowień planu co do sposobu zagospodarowania terenu nie jest możliwe ustalenie tych parametrów. Skoro w uchwale w zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego parametry zostały ustalone łącznie na terenów oznaczonych 2 MN, 3 MN, 4 MN i U oznacza to, że obowiązują one w stosunku do wszystkich jednostek terenowych. Czyni to niezasadnym zarzut o braku podstaw do stwierdzenia nieważności zapisów planu w odniesieniu do tych jednostek terenowych. Sprzeczność zapisów planu nie dotyczy przeznaczenia nieruchomości do zabudowy jednorodzinnej i usługowej ale przede wszystkim przeznaczenia do zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, które to przeznaczenia, co do zasady, się wykluczają. Skoro organ planistyczny chciał zadbać o zachowanie status quo właścicieli kilku działek, które są zabudowane powinien wyodrębnić tę jednostkę terenową i przypisać jej odrębne parametry.

Fakt, że organ dopełnił wszystkich niezbędnych a wymaganych prawem czynności w toku procedury planistycznej nie oznacza braku możliwości stwierdzenia nieważności planu. Argumentacja organu zawarta in fine skargi prowadziłaby do braku podstaw do wyeliminowania każdej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gdyby została w sposób prawidłowy przeprowadzona procedura planistyczna. Brak sprzeciwu mieszkańców terenu objętych planem także nie oznacza w każdym wypadku, że plan ten jest zgodny z przepisami prawa.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał że Wojewoda zasadnie stwierdził nieważność postanowień planu w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem 2 MW, 3 MW, 4 MW i 1 U, na podstawie art. 28 ust. 1 p.z.p., bowiem doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu w zakresie jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu (art. 4 ust. 1, 15 ust. 2 pkt 1 i 6 i § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia) oraz zgodności ze Studium (art. 9 ust. 4 p.z.p). W związku z tym Sąd skargę oddalił w tym zakresie.

Brak było natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych jednostkami terenowymi 1 MN i 2 MN z uwagi na to, że organ nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu (art. 28 ust. 1 p.z.p.). W tym zakresie na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 i 148 P.p.s.a. skarga została w tej części uwzględniona.