Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1003/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 5, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 65 ust. 1 i 2 , art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 64, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Spółki A na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 7 czerwca 2011r. nr XII/127/VI/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Poznania uchwałą z dnia 7 czerwca 2011r. Nr XII/127/VI/2011 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Osiedla Tysiąclecia" w Poznaniu.

Pismem z dnia 5 sierpnia 2011r. Spółka A z siedzibą w G. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przeznaczeniu al. K. M. R. oznaczonego w przedmiotowym planie symbolem KDWxr, jako drogi dla pieszych i rowerzystów. Spółka argumentowała, że takie przeznaczenie alei narusza interes prawny Spółki, w tym prawa podmiotowe nabyte, wynikające z udzielonych przez Miasto służebności przejazdu przez działki nr [...] i [...] położone w P. na Osiedlu T. Służebność ta zapewnia dostęp nieruchomości stanowiącej własność Spółki o numerze [...]i [...] położnych w P. na Osiedlu T. do drogi publicznej. Nadto wskazano, że zgodnie z regulacją art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych drogą wewnętrzną jest droga niezaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, ale przeznaczona do ruchu pojazdów. Dokonując zatem zdefiniowania przedmiotowej alei, jako drogi wewnętrznej dla pieszych i rowerzystów naruszono przepisy ustawy o drogach publicznych. Nadto wskazano, że powyższe uchybienie zostało wskazane w uwagach do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenie prawa Prezydent Miasta wyjaśnił, ze zarzuty Spółki sprowadzają się do kwestionowania uprawnień gminy do decydowania o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Gminie z mocy ustawy przysługuje władztwo planistyczne, które upoważnia organy do stosowania konkretnych rozwiązań planistycznych.

Zdaniem Prezydenta przeznaczenie w przedmiotowym planie miejscowym drogi oznaczonej symbolem 1KDWxr dla ruchu pieszych i rowerzystów nie narusza prawa, bowiem mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy. Nie dokonano także zmiany przeznaczenia drogi.

Następnie wskazano, że służebność przejazdu oraz plan miejscowy stanowią dwie odrębne i względem siebie niezależne instytucje prawne. Dlatego istniejące i przyszłe służebności przejazdu nie mają wpływu na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Postanowienia planu nie naruszają także przepisów ustawy o drogach publicznych. Definicja pojęcia drogi wewnętrznej w ustawie nie oznacza, że droga ta koniecznie powinna być przeznaczona dla ruchu pojazdów samochodowych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 7 czerwca 2011r. wniosła Spółka A. domagając się stwierdzenia jej nieważności ewentualnie uchylenia przedmiotowej uchwały. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pozbawienie dostępu do drogi publicznej nieruchomości stanowiącej własność prywatną przeznaczonej zgodnie z ostateczną w dacie podjęcia uchwały decyzją o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Zarzucono naruszenie art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu poprzez nierozpatrzenie uwag wniesionych przez skarżącą w sposób dostatecznie wnikliwy i wyczerpujący.

Zarzucono naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu poprzez uchwalenie planu miejscowego o treści niezgodnej z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta.

Następnie zarzucono naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez określenie w zapisach zaskarżonej uchwały przedmiotowej alei, jako dogi wewnętrznej przeznaczonej wyłącznie dla ruchu pieszych i rowerzystów, gdy tymczasem z definicji legalnej pojęcia drogi wewnętrznej zawartej w ustawie o drogach publicznych wynika, że drogi wewnętrzne mają służyć dojazdowi do nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Argumentowano, że nieruchomości Skarżącej znajdują się na terenie 2MW - zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, ale poza liniami zabudowy, w strefie zieleni urządzonej. W strefie tej ustalono wprowadzenie nowych nasadzeń zieleni wysokiej z uwzględnieniem infrastruktury technicznej i garaży, obiektów małej architektury, w tym placów zabaw, ciągów pieszych i pieszo-rowerowych, w tym wskazanych na rysunku planu oraz dopuszczono lokalizację boisk i niekubaturowych budowli sportowych a na terenie 2MW dodatkowo dopuszczono jednokondygnacyjne garaże wielostanowiskowe wyłącznie w kondygnacji podziemnej, przekryte w sposób umożliwiający naturalną wegetację lub nawierzchnią dla urządzeń rekreacyjno-sportowych. W planie ustalono dostęp dla samochodów do dróg publicznych dla terenu 2MW poprzez drogi wewnętrzne 3KDW i 4KDW.

Wskazano, iż prawo własności nie jest prawem nieograniczonym. W toku prowadzonych prac planistycznych organy gminy działały w zakresie przewidzianym przez normy prawa, w tym nie tylko ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ale również ustawy zasadniczej. W szczególności miały na uwadze fakt, iż organy samorządu nie są w swej prawotwórczej działalności nieograniczone i winny respektować prawa i wolności obywateli oraz działać na podstawie i w granicach prawa.

W wyniku analizy skargi należy dojść do przekonania, iż zarzuty Skarżącej sprowadzają się do kwestionowania przyjętej w planie koncepcji urbanistycznej, do kształtowania której organy gminy miały prawo w ramach przysługującego im władztwa planistycznego.

Podstawowym celem uchwalenia planów miejscowych jest ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Mając na uwadze treść art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu ustalenia te mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności organy gminy mogą w tworzonym planie miejscowym ograniczać uprawnienia właścicieli w celu późniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Prawo własności mimo, że podlega konstytucyjnej ochronie nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw.

Uchwalając plan Rada Miasta ustaliła inne zasady zagospodarowania terenu niż miało to miejsce w uzyskanej przez Skarżącą decyzji o warunkach zabudowy.

Podkreślono, że plan ustala dostęp dla samochodów do dróg publicznych dla terenu 2MW, na którym znajdują się działki Skarżącej poprzez drogi wewnętrzne 3KDW i 4KDW. Organ stwierdził, że żaden przepis prawa nie wprowadza obowiązku gminy zapewnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej każdej działce, na której dopuszczalna jest zabudowa. Możliwa jest bowiem również zabudowa nieruchomości, która ma jedynie pośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Oznacza to, że w przypadku, gdy gmina z określonych względów nie może zapewnić nieruchomości objętej planem, na której dopuszczono zabudowę bezpośredniego lub ewentualnie nawet pośredniego dostępu do drogi publicznej, właściciel tej nieruchomości musi we własnym zakresie podjąć starania o zapewnienie sobie dojazdu do tej działki, korzystając z prawnie dopuszczalnych form, zarówno administracyjnoprawnych, jak i cywilnoprawnych. Zarzuty Skarżącej o pozbawieniu jej nieruchomości dostępu do drogi publicznej są całkowicie nieuzasadnione.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu poprzez nierozpatrzenie uwag wniesionych przez Skarżącą w sposób dostatecznie wnikliwy i wyczerpujący organ wyjaśnił, iż każda z uwag Skarżącej została wnikliwie przeanalizowana, co znajduje odzwierciedlenie w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały dotyczącego rozstrzygnięcia Rady Miasta o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla T. w P. Ponadto propozycja sposobu rozstrzygnięcia uwag Skarżącej omawiana była na posiedzeniu Prezydenta Miasta z zastępcami, skarbnikiem i sekretarzem oraz na posiedzeniu Komisji Polityki Przestrzennej Rady Miasta, jak również prezentowana była na sesji Rady Miasta. Rozstrzygając uwagi odwołano się zarówno do dokumentu Strategii Miasta - programu "osiedla modernistyczne", którego celem jest zachowanie modelowych modernistycznych układów przestrzennych utrwalonych w rozwiązaniach poznańskich osiedli mieszkaniowych lat 1960-1980. Odwołano się także do Studium. Wpływ na rozstrzygnięcie miała również analiza przestrzenna założenia urbanistycznego, która wykazała, iż przyjęte rozwiązania w projekcie planu są właściwe dla struktury całego Osiedla T. Zapisy Studium jednoznacznie wymagają "zachowania i wzbogacania zieleni towarzyszącej zabudowie, w tym osiedlowej z możliwością wprowadzania obiektów małej architektury związanych z rekreacją mieszkańców.

Następnie wskazano, że nie ma potrzeby wyznaczania przedmiotowej alei, jako drogi publicznej, gdyż służyć ma ona okolicznym mieszkańcom jako trakt spacerowy i element związany z przyległymi terenami rekreacyjnymi.

W uzasadnieniu do rozstrzygnięcia kolejnej uwagi wskazano, iż nie występuje potrzeba ustalenia dróg wewnętrznych z uwagi na brak zapisów dopuszczających nową zabudowę na tym terenie. W zakresie sieci infrastruktury technicznej uwaga jest bezzasadna, ponieważ projekt planu dopuszcza jej lokalizację na całym obszarze planu.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącej naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu poprzez uchwalenie planu o treści niezgodnej z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta wskazano, że jest on całkowicie bezzasadny.

Obszar objęty Planem położony jest w północno-wschodniej części miasta Poznania w wyznaczonej w Studium podstrefie D1 [...]. Zgodnie z zapisami Studium jest to "podstrefa intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i usługowego" (str. 251). Na terenie podstrefy należy utrzymać priorytet dla funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. "Należy dążyć do zapewnienia odpowiednich warunków jej utrzymania i rozwoju, m.in. poprzez: zapewnienie jednorodności funkcji, utrzymanie i powiększanie terenów przestrzeni ośrodkotwórczych, (...) dogęszczanie osiedli mieszkaniowych nie może powodować likwidacji zieleni osiedlowej, a miejsca lokalizacji nowej zabudowy należy określić na etapie miejscowego planu." (str. 251-252). W obrębie obszaru objętego granicami planu znajdują się tereny oznaczone w Studium symbolem:

1. "M1sw - tereny zabudowy średniowysokiej, mieszkaniowej wielorodzinnej, blokowej i kwartałowej z usługami podstawowymi. Utrzymuje się istniejące funkcje okołomiejskie" (str. 251 Studium). Teren M1sw to "teren o przeznaczeniu podstawowym brutto" (str. 32 Studium), który zgodnie z definicją zawartą w Studium rozumiany jest jako "teren o przewidywanej przeważającej funkcji podstawowej -mieszkaniowej (w tym tereny usług podstawowych), usługowej, sportowej lub przemysłowej wraz z terenami o funkcjach uzupełniających, tereny zieleni i ulic".

W związku z powyższym w planie zachowano istniejącą zabudowę blokową ograniczając możliwość zabudowy na terenach mieszkaniowych liniami zabudowy przeprowadzonymi po obrysach istniejących budynków. Zgodnie z zapisem Studium ochronie poddano zieleń osiedlową występującą na całym obszarze planu, wprowadzając na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną strefy zieleni urządzonej, w której ustala się wprowadzenie nowych nasadzeń zieleni wysokiej z uwzględnieniem infrastruktury technicznej i garaży, obiektów małej architektury, w tym placów zabaw, ciągów pieszych i pieszo-rowerowych, w tym wskazanych na rysunku planu oraz dopuszcza się lokalizację boisk i niekubaturowych budowli sportowych, a na terenie 2MW dodatkowo dopuszcza się jednokondygnacyjne garaże wielostanowiskowych wyłącznie w kondygnacji podziemnej, przekryte w sposób umożliwiający naturalną wegetację lub nawierzchnią dla urządzeń rekreacyjno-sportowych.

W planie zachowano, zgodnie ze Studium, enklawy zabudowy jednorodzinnej wolno stojącej na terenie M1sw. Wyznaczono teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) oraz teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej (MN/U).

Jednymi nowymi obszarami inwestycyjnymi na terenie planu są wyznaczone tereny zabudowy usługowej (1U, 3U i 5U) - garaży wielostanowiskowych, w tym wielokondygnacyjnych, zlokalizowane na terenach obecnie zagospodarowanych parkingami naziemnymi oraz teren zabudowy usługowej (6U) zlokalizowany również na obszarze, na którym obecnie znajduje się naziemny parking strzeżony.

W związku z powyższym organ uznał, iż w planie spełniono zapis Studium, który odnosi się do zakazu dogęszczania osiedli mieszkaniowych kosztem terenów zieleni osiedlowej.

2. "ZP - teren parku, jako jeden kompleks parkowo-sportowo-rekreacyjny, tworzący ogólnodostępną całość funkcjonalno-przestrzenną. W ulicach dzielących poszczególne części parku należy zapewnić priorytet dla ruchu pieszego" (str. 251 Studium).

Zapis studium ma swoje odzwierciedlenie w planie, gdzie wyznaczono dwa tereny zieleni urządzonej oznaczone symbolami 1ZP i 2ZP, przedzielone drogą wewnętrzną 1KDWxr (al. K. M. R.) przeznaczoną dla ruchu pieszego i rowerowego;

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez "określenie w zapisach zaskarżonej uchwały al. K. M. R. jako drogi wewnętrznej przeznaczonej wyłącznie dla ruchu pieszych i rowerzystów gdy tymczasem z definicji legalnej pojęcia drogi wewnętrznej zawartej w ustawie o drogach publicznych wynika, że drogi wewnętrzne mają służyć dojazdowi do nieruchomości". Zważyć należy, iż niniejszy zarzut nie został w skardze w żaden sposób uzasadniony.

Przedmiotowa aleja w planie miejscowym przeznaczona została pod teren drogi wewnętrznej - droga dla pieszych i rowerzystów 1KDWxr. W zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej ustalono w niej lokalizację chodnika i ścieżki rowerowej oraz zachowanie zieleni wysokiej i nowe nasadzenia drzew wzdłuż terenu, z uwzględnieniem infrastruktury technicznej.

Wszystkie tereny przeznaczone w planie pod zabudowę obsługiwane są z dróg publicznych położonych poza granicami planu lub z dróg wewnętrznych wyznaczonych w planie od wschodniej, północnej i zachodniej strony. Aleja częściowo przebiega pomiędzy terenami przeznaczanymi pod zabudowę a terenami wyłączonymi z zabudowy (2MW, UO a 1ZP), a częściowo pomiędzy terenami wyłączonymi z zabudowy (1ZP a 2ZP). Założeniem planu jest wycofanie z południowej części osiedla całego ruchu samochodowego i utworzenie enklawy zieleni dostępnej wyłącznie dla pieszych i rowerzystów. Celem omawianego planu jest również ochrona parku oraz zieleni osiedlowej, a uniemożliwienie ruchu samochodowego na drodze 1KDWxr ma sprzyjać jego realizacji. Aleja jako droga wewnętrzna służyć ma okolicznym mieszkańcom jako trakt spacerowy i element związany z przyległymi terenami rekreacyjnymi. W związku z powyższym, ze względu na swoje położenie w przestrzeni osiedla, oraz zgodnie ze Studium w ulicach dzielących poszczególne części parku należy zapewnić priorytet dla ruchu pieszego, zatem aleja została przeznaczona wyłącznie dla ruchu pieszego i rowerowego.

Nieprawdą jest twierdzenie strony przeciwnej, iż drogi wewnętrzne służyć mają w świetle art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dojazdowi do nieruchomości. Przepis ten przesądza jedynie, które z obiektów w nim wymienione zakwalifikować należy do dróg wewnętrznych. Przesądza się w nim, iż niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym drogi, parkingi i place przeznaczone do ruchu pojazdów są drogami wewnętrznymi.

Zdaniem organu w świetle przepisów art. 4 pkt 2 oraz art. 2 pkt 1 ustawy prawo o ruchu drogowym możliwe jest w planie miejscowym zaprojektowanie drogi wewnętrznej jedynie jako drogi pieszej lub drogi dla rowerów. Tym samym zarzuty Skarżącej, że drogi wewnętrzne mają służyć dojazdowi do nieruchomości są bezpodstawne.

Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę Skarżąca w piśmie z dnia 16 stycznia 2012r. zwróciła uwagę na kwestie dotyczące dostępu do drogi publicznej i trybu rozpatrzenia uwag skarżącej wniesionych do planu.

Organ uchwalający prawo miejscowe w sposób rozszerzający, niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa oraz nadrzędnymi zasadami prawa interpretuje pojęcie tzw. "władztwa planistycznego".

Zdaniem Skarżącej właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności to wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne jak równość wobec prawa (art. 32 ust. l Konstytucji RP) w tym gwarantowanie tzw. sprawiedliwości społecznej. Dlatego samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych, wbrew twierdzeniom organu, nie jest nieograniczona, a władztwa planistycznego organy gminy nie mogą nadużywać. Zdaniem Skarżącej w niniejszej sprawie uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego pozbawiającego nieruchomość dostępu do drogi publicznej stanowi naruszenie powyższych zasad prawnych.

Nadto zdaniem skarżącej w świetle regulacji ustawy o drogach publicznych skoro zamiarem Rady Miasta było przeznaczenie al. K. M. R. wyłącznie dla ruchu pieszych i rowerzystów jej definiowanie jako drogi wewnętrznej stanowi naruszenie przepisów prawa w tym ustawy o drogach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 §2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 §1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że określony w skardze przedmiot zaskarżenia obejmuje z jednej strony badanie legalności co do zachowania procedury uchwalenia całej uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 7 czerwca 2011r., Nr XII/127/VI/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedla Tysiąclecia" w Poznaniu, zwanej dalej w skrócie "planem miejscowym". Z drugiej zaś strony Sąd zobowiązany jest zbadać, czy naruszenie interesu prawnego skarżących poprzez ograniczenie sposobu zagospodarowania ich nieruchomości zostało dokonane przez Radę Gminy z przekroczeniem zakresu tzw. władztwa planistycznego gminy.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Kontrolując przebieg procedury planistycznej w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwana dalej u.p.z.p. Sąd nie doszukał się naruszeń prawa, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu miejscowego.

Przechodząc do oceny zasadności skargi Spółki w zakresie naruszenia ich interesu prawnego zaskarżoną uchwałą należy wskazać, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżąca na dzień uchwalenia planu miejscowego, w oparciu o decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2011r., nr[...], dysponowała ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z drogą dojazdową i infrastrukturą techniczną zlokalizowaną na nieruchomościach nr [...],[...],[...] i [...], arkusz [...], obręb C. przy ul. K. M. R. w P. Nadto decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 2011r. posiada przymiot prawomocnej na skutek oddalenia skargi kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011r., sygn. akt IV SA/Po 730/11 o odrzuceniu skargi na powyższą decyzję Wojewody (postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 2352/11). Niekwestionowany jest zapewniony Skarżącej dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność przejazdu na działkach o numerze [...]i [...]należących do Miasta. Nadto ustalono nadanie numeru porządkowego 4 od al. K. M. R. dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego w trakcie budowy usytuowanego na działkach nr [...] i [...], arkusz [...], obręb C. (pismo Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...]k. 18 akt sądowych).

Niewątpliwie Skarżąca, której działki o numerze [...]i [...]znajdują się w obszarze planu miejscowego i ten plan miejscowy określił sposób przeznaczenia tych działek jako strefy zieleni urządzonej na tle terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej 1MW, ma interes prawny we wniesieniu skargi do Sądu Administracyjnego. Z części opisowej i graficznej planu wynika, że strefy zieleni urządzonej ustalono w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W tym zakresie przewidziano wprowadzenie nowych nasadzeń zielni wysokiej z uwzględnieniem infrastruktury technicznej i garaży, dopuszczono lokalizację boisk i niskokubaturowych budowli sportowych oraz lokalizację obiektów małej architektury i ciągów pieszych i pieszo-rowerowych (§4 ust. 2 pkt 1a, b, c planu). Zgodnie z §4 ust. 4 pkt 1 i 3a planu w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono lokalizację budynków tylko zgodnie z liniami zabudowy wyznaczonymi już na rysunku planu. Przewidziano powierzchnię zabudowy nie większą niż 45% powierzchni terenu. Nadto ustalono dostęp dla samochodów do dróg publicznych dla terenu 1MW poprzez drogi wewnętrzne 2KDW i 4KDW oraz ustalono zakaz wydzielania dróg wewnętrznych (§4 ust. 6 pkt 1a, 10 planu). Zgodnie z postanowieniami §10 ust. 5 pkt 10a i b planu dla terenu drogi wewnętrznej 1KDWxr przewidziano lokalizację chodnika i ścieżki rowerowej oraz zachowanie zieleni wysokiej i nowe nasadzenia drzew wzdłuż tych terenów, z uwzględnieniem infrastruktury technicznej.

Plan miejscowy z mocy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Zaznaczyć jednak należy, że nie każda ingerencja planu miejscowego w prawo własności stanowi o wadliwości treści takiego planu.

W pierwszej kolejności Skarżący upatrują niedopuszczalne ograniczenia przysługującego im prawa własności w tym, że plan miejscowy uwzględnił przeznaczenie przedmiotowych działek jako strefy zielni urządzonej na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z ograniczeniem zabudowy do już istniejącej i to pomimo tego, że działki nr [...]i [...]zostały objęte pozwoleniem na budowę. Następnie kwestionują ustalenia dotyczące zakazu lokalizacji nowych dróg wewnętrznych oraz przeznaczenie alei k. M. R. do ruchu pieszych i rowerów, przez co zdaniem Skarżącej ograniczono dostęp nieruchomości do drogi publicznej.

Istnieje więc, w ocenie skarżących, sprzeczność między ustaleniami planu miejscowego dla tych działek i pozwoleniem na budowę, która to budowa już została rozpoczęta i ustanowioną służebnością przejazdu przez działki [...]i [...].

Kolizje między treścią uchwalonego planu miejscowego a warunkami pozwolenia na budowę rozstrzyga obowiązujące ustawodawstwo. W przypadku niezgodności między treścią uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a prawomocnym pozwoleniem na budowę, treść planu w żadnym zakresie nie uniemożliwia realizacji praw nabytych pozwoleniem na budowę. Przepis art. 65 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie reguluje taką sytuację. Organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.).

Zgodnie z przepisem art. 65 ust. 1 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może zniweczyć skutki tylko wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy, ale tylko wówczas, gdy nie zostało na jej podstawie wydane ostateczne pozwolenie na budowę. Stan niezgodności między pozwoleniem na budowę a treścią planu miejscowego ma tylko takie skutek, że wówczas stronę wiąże stan prawny wynikający z pozwolenia na budowę (wyr. NSA z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1492/08).

Jeżeli więc ustawodawca uregulował sytuację, w której uchwalono plan miejscowy niezgodny z wcześniej wydawanymi pozwoleniami na budowę, to zarazem oznacza to, że treść takich pozwoleń na budowę nie ma charakteru wiążącego i przesądzającego o treści poszczególnych zapisów planu miejscowego.

Reguła zawarta w art. 65 ust. 2 u.p.z.p. stanowi wyraz zasady pewności obrotu prawnego, a przede wszystkim ochrony praw nabytych. Przepis ten odnosi się bowiem do sytuacji, w ramach której zrealizowane zostały uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy (wyr. NSA z dnia 10 maja 2011r., sygn. akt II OSK 350/11).

Ta właśnie sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej. W stosunku do działek nr [...]i [...]Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. wydał pozwolenie na budowę. Dostęp do drogi publicznej jest zapewniony poprzez ustanowienie służebności przejazdu przez działki nr i oraz aleją k. M. R. Uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę powoduje, że może on realizować inwestycję nawet, jeżeli jest ona sprzeczna z nowo uchwalonym planem (wyr. WSA w Warszawie z dnia 28 grudnia 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 1912/10). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, po wydaniu opartego na niej pozwolenia na budowę, pomimo uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego odmienne ustalenia niż ta decyzja, wiąże nadal organy administracji publicznej, w takim zakresie, w jakim prawo do zabudowy terenu w niej określono, wyłączając tym samym ustalenia uchwalonego planu odmienne od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wyr. WSA w Warszawie z dnia 2 września 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 456/10).

W świetle powyższych wywodów dotyczących art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz faktu, iż Skarżąca dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę dotyczącą działek nr [...]i [...] objętych postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjąć należy, że stan niezgodności między pozwoleniem na budowę a treścią miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego ma tylko ten skutek, iż Spółkę wiąże stan prawny wynikający z decyzji o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na budowę.

Podkreślić też należy, że wydanie ostatecznego nawet pozwolenia na budowę oraz podjęcie na jego podstawie robót budowlanych nie może pozbawiać gminy możliwości realnego wykorzystania przysługującego jej władztwa planistycznego. Podobnie uznać należy w przypadku dalej idącym, a więc wówczas, gdy istniejące zagospodarowanie terenu i wzniesiona już na nim zabudowa kolidują z zamierzeniami, które rada gminy planuje i wprowadza w zapisach miejscowego planu (wyr. NSA z dnia 16 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 704/10).

Przesłanki legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie zostały przez stronę przeciwną dochowane. Nie można bowiem dostrzec w zaskarżonej uchwale, ani też w procedurze planistycznej poprzedzającej uchwalenie planu naruszeń prawa, których wystąpienie powodowałoby konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części. Rada Miasta uchwalając zaskarżoną uchwałę działała w granicach i na podstawie prawa. Zgodnie z nią skarżący nie wykazali, by uchwała naruszała normy prawa materialnego. W szczególności w ocenie Sądu nie naruszono przepisów z art. 65 ust. 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Również inne przepisy materialnego prawa administracyjnego zostały zdaniem Sądu poprawnie zastosowane przez organ prowadzący procedurę planistyczną. Sąd nie stwierdził też uchybień co do przepisów art. 64 i 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej czy art. 140 kc. Z treści przywołanych przez Skarżącą przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulacji zawartej w ustawie - Prawo budowlane oraz z pozostałych przepisów prawa nie wynika bowiem obowiązek uwzględniania w planie zagospodarowania przestrzennego postanowień zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego lub pozwolenia na budowę.

Podzielić należy także stanowisko Rady Miasta, że żaden przepis prawa nie wprowadza obowiązku zapewnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej każdej działce, na której dopuszczalna jest zabudowa. Możliwa jest bowiem również zabudowa nieruchomości, która ma jedynie pośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W obecnym stanie prawnym wynika to z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Oznacza to, że w przypadku, gdy gmina z określonych względów nie może zapewnić nieruchomości objętej planem, na której dopuszczono zabudowę bezpośredniego lub ewentualnie nawet pośredniego dostępu do drogi publicznej, właściciel tej nieruchomości musi we własnym zakresie podjąć starania o zapewnienie sobie dojazdu do tej działki, korzystając z prawnie dopuszczalnych form, zarówno administracyjnoprawnych, jak i cywilnoprawnych. Taki dostęp Skarżąca posiada poprzez korzystanie ze służebności przejazdu przez działki nr [...] i [...]i aleję k. M. R.

Skarżąca w zarzucie co do pozbawienia dostępu do drogi publicznej w istocie wskazuje na możliwe zmiany przeznaczenia przedmiotowej alei w przyszłości. Takie oczekiwania co do przyszłego sposobu zagospodarowania drogi wewnętrznej nie mogą być jednak podstawą do orzekania o niezgodności planu miejscowego z prawem. Przede wszystkim należy bowiem wskazać, że projektowany w przyszłości sposób zagospodarowania alei nie spełnia przesłanki skutecznego zaskarżenia planu miejscowego, a to dlatego, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga, aby zaskarżona uchwała ingerowała w uprawnienia strony składającej na nią skargę. Zmiany sposobu zagospodarowania terenu w przyszłości nie stanowią ingerencji w prawo własności. Ochronie podlega ingerencja planu miejscowego w istniejące uprawnienia właściciela danej nieruchomości, a nie ustalenia tego planu powiązane ze sposobem zagospodarowania terenu w przyszłości

Tym samym nie ma racji Skarżąca twierdząc, że ustalenia planu miejscowego w sposób niedopuszczalny ingerują w prawo własności poprzez ograniczenie dostępu do drogi publicznej. Właśnie plan miejscowy może ograniczać sposób korzystania z prawa własności i ten zakres ograniczenia, o jaki mowa w §10 ust. 5 pkt 10 a i b planu miejscowego - nie narusza istoty prawa własności.

O naruszeniu istoty prawa własności można bowiem mówić wtedy, gdyby właściciel był całkowicie pozbawiony np. uprawnienia do korzystania ze swojej -nieruchomości. W tej zaś sprawie Skarżąca z pewnością nie została pozbawiona planem miejscowym prawa do korzystania ze swojej własności.

W tym miejscu wskazać należy, że nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115) regulującego definicję drogi wewnętrznej. Z przepisu tego wynika bowiem, że możliwe jest ustalenie w planie miejscowym drogi wewnętrznej tylko jako drogi pieszej lub rowerowej. Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące dostępu do drogi publicznej, zaznaczyć przy tym należy, że ustalenia planu w tym zakresie nie ograniczają tego dostępu. Skoro dostęp do nieruchomości Skarżącej, rozumiany także jako dojazd, zapewniony został w ostatecznych decyzjach o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę to nowe ustalenia planu dotyczące przeznaczenia alei k. M. R. nie mogą ograniczać Skarżącej w tym zakresie.

Władztwo planistyczne gminy, na które powołuje się Skarżąca oznacza prawo organów gminy do ustalenia kierunku i sposobu zagospodarowania terenów. Jednym z istotnym elementów tego władztwa jest wykonywanie go w ramach istniejących innych aktów prawnych wiążących organy planistyczne przy uchwalaniu planu miejscowego. Takim aktem jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta z dnia [...] stycznia 2008r. określiło przeznaczenie obszaru miasta (w tym terenów działek Skarżącej) jako podstrefa intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i usługowego, gdzie należy utrzymać priorytet dla funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, przy czym dogęszczanie osiedli mieszkaniowych nie może powodować likwidacji zieleni, a miejsca lokalizacji nowej zabudowy należy określić na etapie miejscowego planu. Nadto ochronie poddano zieleń osiedlową występująca na całym obszarze planu, wprowadzając na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną strefy zieleni urządzonej, w której przewiduje się nowe nasadzenia zieleni wysokiej. Taka treść Studium, w konfrontacji z przeznaczeniem tych działek w obszarze 1MW strefa zielni urządzonej na terenie o innym przeznaczeniu, pozwala na stwierdzenie, że między Studium i planem występuje zgodność. Zgodność zaś studium z planem miejscowym jest jednym z warunków właściwego korzystania z władztwa planistycznego.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że skarga na uchwałę Rady Miasta z dnia 7 czerwca 2011r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla Tysiąclecia w Poznaniu jest nieuzasadniona. Prowadzi to, z mocy przepisu art. 151 p.p.s.a., do oddalenia skargi, jak Sąd orzekł w wyroku.