Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1761/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: art. 29
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant: asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 72/10 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 72/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Komendant Powiatowy Policji w Ś. decyzją z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...], działając na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) i § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz.U. Nr 106, poz. 1212) przyznał J. T. równoważnik za remont zajmowanego lokalu orzekając, że wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. J. T. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Ś. o wypłatę należnego mu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008 r. wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wniosku powołał się na prawa nabyte.

Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. Komendant Powiatowy Policji w Ś. poinformował wnioskodawcę, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz.U. Nr 266, poz. 2246) dokonano nowelizacji przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919) poprzez uchylenie § 8 ust. 2 i § 9, pozbawiając emerytów i rencistów policyjnych z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, co powoduje, że brak jest podstaw do jego wypłaty za wnioskowane lata.

Wnioskodawca odwołał się od powyższego pisma do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Ś. z dnia [...] grudnia 2009 r. Organ odwoławczy wskazał, że z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji wynika prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, przy czym prawo to odnosi się wyłącznie do policjantów, w niniejszej zaś sprawie strona jest emerytem. Prawa emerytów policyjnych reguluje natomiast ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Z treści art. 29 tej ustawy wynika prawo emeryta policyjnego i rencisty policyjnego do lokalu mieszkalnego w rozmiarze zajmowanym w dniu zwolnienia ze służby, zaś z art. 30 prawo tych osób do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Z powołanych przepisów nie wynika natomiast, aby emeryt policyjny lub rencista był uprawniony do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Sytuacji prawnej emerytów policyjnych i rencistów policyjnych nie zmieniło wejście w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919), które stanowiło wykonanie delegacji ustawowej z art. 91 ust. 2. Wprawdzie § 8 stanowił o organach właściwych do przyznawania przedmiotowego równoważnika emerytom i rencistom, ale na podstawie wyłącznie tego przepisu wspomniane kategorie osób nie mogły nabyć prawa do przedmiotowego równoważnika, gdyż nabycie prawa następuje zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawnego wyłącznie w drodze ustawy. Przepis § 8 został następnie uchylony rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 266, poz. 2246), które weszło w życie w dniu 1 stycznia 2006 r. Ponadto organ przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt. U 4/08, w którym stwierdzono zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej tej nowelizacji. Podkreślono również, że we wskazanym wyroku Trybunał dokonał wykładni treści art. 29 ustawy emerytalnej policyjnej, stwierdzając, że treść tego przepisu nie obejmuje prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a tylko zawiera uprawnienie do lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby. Odnosząc się zaś do rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że akt ten wydany został z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J. T.

W odpowiedzi na nią organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), uwzględnił skargę uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Na wstępie Sąd podkreślił, że nie budzi wątpliwości fakt, iż skarżący nabył prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Ś. w dnia [...] lipca 2000 r., która nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Zasadnicze zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia przedstawionej sprawy ma ocena mocy obowiązującej tej decyzji. Prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zostało skarżącemu przyznane na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania. W § 11 ust. 1 tego rozporządzenia wskazano, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Rozporządzenie to przestało obowiązywać w dniu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zawierającym analogiczne uregulowania w przedmiocie przyznawania emerytom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które to kolejno zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. poprzez uchylenie m.in. § 8 w brzmieniu "przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin [...]". Rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. Biorąc zatem pod uwagę ogólną zasadę intertemporalną lex posteriori derogat legi priori, nie może – zdaniem Sądu – budzić wątpliwości, że tożsame z przedmiotowym stany faktyczne, powstałe po dacie 1 stycznia 2006 r. nie mogły już korzystać z możliwości uzyskania prawa określonego w tym rozporządzeniu, albowiem odpadła podstawa prawna przyznawania uprawnienia w postaci równoważnika za remont lokalu mieszkalnego między innymi emerytom policyjnym.

W analizowanej zaś sprawie, kluczowym zagadnieniem jest następująca kwestia: w jaki sposób zmiana określonego przepisu wpływa na stosunki już istniejące – ukonstytuowane jeszcze pod obowiązywaniem przepisu "starego prawa". Jak podkreślił Sąd, polskiemu prawu znana jest instytucja tzw. "praw dobrze nabytych", na którą to powołuje się skarżący, z tym, że zgodnie z powszechnie aprobowanym poglądem, roszczenie o dalszą realizację praw nabytych, a wynikających z decyzji administracyjnej, w przypadku zmiany przepisu, dopuszczalne jest jedynie, gdy wynika z wyraźnego przepisu, stanowiącego materialne źródło uprawnienia.

Stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia wydawane są na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Umocowania do wydania przepisów wykonawczych ograniczone są wyłącznie do kwestii związanych z realizacją samej ustawy, nie mogą zawierać przepisów materialnych, a tylko przepisy proceduralne. W tym kontekście Sąd wskazał, że delegacja ustawowa dla wydania rozporządzenia, o którym mowa powyżej wynikała wprost z treści art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, w którym to ustawodawca przewidział, iż jednym z elementów, w oparciu o które powinno było być wydane rozporządzenie, powinno być wskazanie podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia. W przedmiocie zgodności z Konstytucją RP przepisów zmieniających rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r., U 4/08 stwierdzając, że "...w świetle wcześniejszych ustaleń ten ostatni przepis nie przyznaje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego". Mając na uwadze powyższe skład orzekający Sądu pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 1/10, zgodnie z którym uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji). W tym kontekście Sąd przyznał rację Komendantowi Wojewódzkiemu Policji we Wrocławiu wywodzącemu, że utrata mocy obowiązującej przez § 8 cytowanego rozporządzenia wyklucza możliwość przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego osobom będącym emerytami policyjnymi. Wskazał jednak, że czym innym jest wyeliminowanie samego źródła określonych uprawnień, a czym innym ocena mocy obowiązującej orzeczenia to źródło konkretyzującego. Sąd przywołał stanowisko doktryny, zgodnie z którym zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną określonych skutków prawnych trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona z obrotu prawnego wyeliminowana. Eliminacja taka może nastąpić bądź to w sposób generalny, poprzez wprowadzenie ściśle określonej normy intertemporalnej przez ustawodawcę, taki skutek przewidującą, albo też w drodze aktu o charakterze indywidualnym. Jak zauważył Sąd ani rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ani też rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. w przepisach przejściowych nie uchylało orzeczeń, które weszły już do obrotu prawnego przed wejściem w życie obu aktów prawnych.

Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że decyzja z dnia [...] lipca 2000 r. przyznająca skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, zatem w dalszym ciągu wywołuje skutki, które wynikają z ich przedmiotowego zakresu. Przyjąć zatem należało, że wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2008 r. dotyczył jedynie wypłaty równoważnika już przyznanego, strona bowiem domagała się realizacji decyzji już wydanej. A zatem organ orzekł w przedmiocie, którego w przedmiotowym wniosku skarżący nie określił.

Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Ś., wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, wobec czego Sąd uznał, że należy je wyeliminować z obrotu prawnego. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji Sąd nie orzekł w przedmiocie jej wykonania.

W skardze kasacyjnej Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w punkcie pierwszym wskazując na naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Ś. z dnia [...] grudnia 2008 r. nie naruszały innych przepisów postępowania, a także nie naruszały prawa materialnego, albowiem zostały wydane zgodnie z przepisami:

– art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin,

– art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, oraz

– § 3 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego;

2) art. 151 P.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi mimo podstaw do jej nieuwzględnienia.

W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych podniesiono, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie wskazał na inne naruszenia stanowiące podstawę uchylenia wydanych w sprawie decyzji, tj. nie wskazał jakie przepisy postępowania zostały naruszone przy wydaniu decyzji. W ocenie organu zachodziły natomiast podstawy do oddalenia skargi, co doprowadziło do naruszenia art. 151 P.p.s.a.

Ponadto skarżący organ wskazał, że dokonana przez Sąd wykładnia art. 91 ust. 2 ustawy o Policji jest sprzeczna z brzmieniem ustawy oraz zasadami dotyczącymi wydawania rozporządzeń wynikającymi z art. 92 Konstytucji RP. Z brzmienia art. 91 ust. 2 ustawy o Policji wynika bowiem, że ustawodawca nie upoważnił ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wskazania podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia, ale nakazał mu uwzględnienie podmiotów uprawnionych. Uwzględnienie zaś podmiotów uprawnionych to nie to samo co wskazanie podmiotów uprawnionych. Wskazanie podmiotów uprawnionych oznacza upoważnienie do kreowania kręgu osób uprawnionych, natomiast uwzględnienie oznacza nakazanie respektowania ustanowionego już stanu, w tym przypadku ustalonego już kręgu osób uprawnionych. Określenie tych podmiotów nastąpiło w ustawie o Policji. Z uwagi na konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego, określenie praw i obowiązków obywateli może następować wyłącznie w ustawie, a nie w rozporządzeniu. Dlatego błędny jest pogląd Sądu, iż § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, stanowiącego wykonanie delegacji ustawowej zawartej w art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, był źródłem uprawnienia emerytów policyjnych do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Podobnie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 stwierdzając, że uchylenie § 8 nie zmienia stanu prawnego, skoro z ustawy nie wynikało uprawnienie emerytów i rencistów do tego równoważnika pieniężnego.

Odnosząc się do stanowiska Sądu, że dla niniejszego postępowania zasadnicze znaczenie ma moc obowiązująca decyzji wydanej w dniu [...] lipca 2000 r., organ wskazał, iż decyzja ta została wydana skarżącemu w czasie kiedy był on policjantem. Nie przyznano natomiast jako emerytowi prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta zatem wiązała najdłużej do czasu pozostawania skarżącego w służbie. Dodatkowo, jak podniesiono, z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. wywieść należy, że rozstrzygnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego następuje oddzielnie każdego roku po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek strony i następuje w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie to musi być wszczynane co roku, kończy się wydaniem decyzji na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny. Tymczasem Sąd pierwszej instancji wskazał na trwałość decyzji przyznającej ten równoważnik przekraczającą okres 1 roku.

W konkluzji organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. T. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie ich brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W tej sytuacji kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że stosownie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, tj. na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W związku z powyższym zauważyć należy, że złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada ww. wymogom, gdyż autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut prawa materialnego błędnie wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 P.p.s.a, które to przepisy są przepisami postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 tej ustawy. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w rozpoznawanej sprawie podstawą skargi kasacyjnej jest art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Przypomnieć należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Takiego zaś naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wnoszący skargę kasacyjną skutecznie nie zarzucił.

W niniejszej sprawie zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 151 P.p.s.a., gdyż zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzje organów Policji obu instancji, mimo że nie naruszały one prawa, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazał, naruszenia których to przepisów postępowania dopatrzył się w działaniu organów Policji. Pogląd ten jest trafny, gdyż Sąd pierwszej instancji formułując ocenę prawną powinien wskazać, jakim dokładnie przepisom uchybił organ administracyjny oraz wykazać jaki miało to wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie wskazał konkretnych przepisów postępowania, których naruszenie skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji i ograniczył się tylko do ogólnego stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jednak powyższe uchybienie nie jest równoznaczne z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. Mogłoby być ono jedynie rozważane pod kątem wymogów jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Jednakże w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie podniesiono.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przyjął, że zmiana cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, dokonana z dniem 1 stycznia 2006 r. cyt. rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, pozostawała bez wpływu na uprawnienia emerytów i rencistów wynikające z ostatecznych decyzji o przyznaniu im prawa do omawianego świadczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji jest w tym zakresie prawidłowe.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się bowiem, iż nowelizacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. nie powodowała automatycznie wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających, emerytom czy rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Dopóki więc decyzje te nie zostaną zweryfikowane w sposób przewidziany prawem, dopóty będą wywoływać skutki prawne wiążące trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych (art. 16 § 1 zd. 2 K.p.a.).

Uwzględniając powyższe rozważania za nietrafne należało uznać odwołanie się przez autora skargi kasacyjnej do treści art. 91 ust. 1 cyt. ustawy o Policji, art. 29 cyt. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, oraz § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. skoro decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. przyznano skarżącemu prawo do równoważnika i to bezterminowo. Wynika to wprost z przedmiotowej decyzji. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej decyzja ta nie przewidywała konieczności wydawania corocznie decyzji dotyczącej samego prawa do tego świadczenia. Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, iż decyzja z dnia [...] lipca 2000 r. dot. skarżącego jako funkcjonariusza Policji, a nie emeryta, jednakże to ustalenie nie zostało wskazane w zaskarżonej decyzji. Przy czym Sąd I instancji przyjął odmienny stan faktyczny, który nie został skutecznie zakwestionowany. Kwestionować przyjęty przez Sąd stan faktyczny można bowiem poprzez odpowiednio sformułowany zarzut naruszenia właściwych przepisów postępowania, a nie poprzez odniesienie do przepisów prawa materialnego. Tym samym ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokładnie wyjaśnić istniejący w tym zakresie stan faktyczny i prawny.

Tak jak to wskazano wyżej stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, co również oznacza, iż Sąd ten dostrzegając nawet uchybienia, które oczywiście nie stanowią przesłanek nieważności postępowania, ale nie zostały podniesione w skardze kasacyjnej, to nie ma kompetencji do ich oceny w kontekście wpływu na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zarówno strony, ale przede wszystkim Sąd I instancji w żaden sposób nie odniosły się do oceny prawnej i dalszych wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadłego w tej sprawie w dniu 14 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 191/09. Jednakże, jak podniesiono wyżej, w skardze kasacyjnej brak jest stosownego zarzutu w tym zakresie, co pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości ustosunkowania do naruszenia prawa w tym zakresie przez Sąd I instancji i jego wpływu na wynik sprawy.

Reasumując wskazać należy, iż zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

W konsekwencji tego, przy braku istnienia przesłanek nieważności postępowania sądowego branych pod uwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.