Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1150/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 125 pr. 1 pkt 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 18 ust. 5 lit. a, b, c, art. 5 ust. 1, ist. 3 pkt 4, art. 6 ust. 4, art. 4 pkt 11
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 142, art. 24 par. 1 pkt 1, pkt 4, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10.000 złotych utrzymał w mocy ww. decyzję. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5, art. 18 ust. 5 lit. a i c, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), oraz lp. 1.1, lp. 2.9. pkt 1 i 3 załącznika do ww. ustawy.

Decyzje obu organów zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne:

W dniu [...] września 2009 r. na Dworcu [...] w W. do kontroli zatrzymany został pojazd marki [...] o nr rej. [...]należący do D. Sp. z o.o. z siedzibą w W., a użytkowany przez skarżącą spółkę i kierowany przez A. S. Kierujący pojazdem okazał do kontroli prawo jazdy, dowód rejestracyjny pojazdu oraz wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej A. Sp. z o.o.

Podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że na dachu kontrolowanego pojazdu został umieszczony baner z napisem "[...]" oraz numerem telefonu "[...]". Z przodu i z tyłu baneru znajdowały się lampy z numerem "[...]". Baner posiadał instalację elektryczną. Powyższą okoliczność udokumentowano za pomocą zdjęć wykonanych aparatem fotograficznym.

Ustalono także, że w kontrolowanym pojeździe zamontowano drogomierz marki [...] o numerze fabrycznym [...]połączony przewodem elektrycznym z kasą fiskalną. Na dowód powyższego wykonano również dokumentację fotograficzną. Sporządzono także raport dobowy z dnia kontroli z kasy fiskalnej zamontowanej w kontrolowanym pojeździe zarejestrowanej na ww. spółkę.

Przesłuchany w charakterze świadka kierowca A. S. zeznał, że wykonuje transport drogowy osób na rzecz firmy A. Sp. z o.o., z którą ma podpisaną umowę o współpracy gospodarczej. Zlecenia na przewozy kierowca otrzymuje drogą elektroniczną od centrali spółki.

Stwierdzono wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych, zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru.

W związku z powyższym pismem z dnia [...] września 2009 r. zawiadomiono A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., dalej zwaną skarżącą, o wszczęciu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi pismem z dnia [...] września 2009 r. skarżąca podniosła, iż nie udowodniono wykonywania przez stronę przewozu okazjonalnego osób, gdyż w pojeździe nie znajdowała się żadna osoba poza kierowcą. Podniosła też, że w materiale dowodowym niezgodnie z prawem zabezpieczono raport fiskalny. Stwierdziła, że protokół kontroli został sporządzony wadliwie i bez należytej staranności. Ponadto wskazano, iż na dachu pojazdu umieszczony był baner reklamowy niepodłączony do instalacji elektrycznej, a w pojeździe nie zainstalowano taksometru, ale drogometr (drogomierz).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w kwocie 10.000 zł, na którą składały się kary:

- 5.000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru,

- 5.000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji oraz wstrzymanie jej wykonania. Ponownie wskazała, że organ administracyjny nałożył przedmiotową karę z pominięciem przesłanki wykonywania przez stronę przewozu okazjonalnego. W zatrzymanym pojeździe, poza kierowcą, nie znajdowała się żadna osoba. Pozostałe, zgromadzone w postępowaniu dowody, również nie pozwalają na przyjęcie, że w dniu kontroli skarżąca wykonywała przewozy osób. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji również nie da się wywieść żadnego elementu, z którego wynika odpowiedzialność skarżącej spółki za zarzucane naruszenia ustawy o transporcie drogowym. Poza tym zaskarżona decyzja została sporządzona i podpisana przez Inspektora Transportu Drogowego, który wcześniej sporządził i podpisał protokół kontroli. Zgodnie natomiast z art. 24 k.p.a. w takiej sytuacji pracownik organu administracji publicznej podlega z urzędu wyłączeniu od udziału w sprawie.

Zdaniem strony skarżącej zaskarżona decyzja została również wydana z naruszeniem art. 75 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Przepis § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego jest niezgodny z ww. przepisami ustawy o transporcie drogowym i wykracza poza umocowanie ustawowe do uregulowania w drodze rozporządzenia uprawnienia do wszczęcia postępowania przez organ administracyjny w celu nałożenia kary pieniężnej. W art. 75 ustawy o transporcie drogowym znajduje się zamknięty katalog postępowań, które mogą zostać wszczęte w wyniku przeprowadzonej kontroli. Skarżąca podkreśliła w odwołaniu, że w pojeździe znajdował się drogomierz, umieszczony na dachu pojazdu baner nie był urządzeniem technicznym.

Skarżąca postawiła zarzut niezgodnego z przepisami przesłuchania w charakterze świadka – zamiast w charakterze strony – kierowcy kontrolowanego pojazdu A.S.

W wyniku rozpatrzeniu powyższego odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] marca 2010 r., którą utrzymał w mocy decyzję I instancji.

Organ odwoławczy nie uwzględnił argumentacji skarżącej zawartej w odwołaniu. Podkreślił, że wykonywanie przez skarżącą spółkę zarobkowego przewozu osób zostało ustalone na podstawie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; pojazd został oznaczony w sposób jednoznacznie wskazujący na taki przewóz, wykonano też wydruk z zamontowanej w nim kasy fiskalnej. Fakt stwierdzenia naruszeń ww. przepisów ustawy został udokumentowany w protokole kontroli. Powodem wyłączenia pracownika organu od udziału w sprawie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., jest stosunek prawny łączący pracownika i stronę postępowania powstały w drodze czynności prawnej lub z mocy prawa i to tylko taki, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki. Tymczasem czynności kontrolne wykonywane przez inspektora nie powodują zawiązania jakiegokolwiek stosunku prawnego między nim a kontrolowanym. Wprawdzie przepis art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. wyłącza pracownika organu od udziału w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym lub jest jeszcze przedstawicielem jednej ze stron, jednak kontrolujący inspektor nie składał w tej sprawie zeznań w charakterze świadka, nie przedkładał opinii jako biegły, nie dokonywał żadnych czynności w imieniu skarżącej i nie ma podstaw do jego wyłączenia. Inspektor, jako przedstawiciel organu powołanego do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego, nałożył stosownie do art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym karę pieniężną. W ocenie organu odwoławczego, kontrolujący inspektor ma prawo nałożyć karę po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w oparciu o ustalenia kontrolne.

Zdaniem organu obowiązujące w chwili kontroli rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. Nr 76, poz. 454) w § 11 ust. 1 (jak i obowiązujące obecnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego – Dz. U. Nr 145, poz. 1184 w § 4 ust. 1) przewiduje, że stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. Art. 75 ustawy o transporcie drogowym nie wskazuje zamkniętego katalogu czynności, do których wykorzystane mogą być wyniki kontroli.

Zdaniem organu analiza pozostałych przepisów ustawy nie pozostawia wątpliwości, co do możliwości wykorzystania wyników kontroli do nałożenia na przedsiębiorcę wykonującego przewóz kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 50 tej ustawy określa zakres kompetencji kontrolnych inspekcji transportu drogowego. Stosownie do art. 56 pkt 1 ww. ustawy inspektor ma prawo w szczególności do nakładania i pobierania kar pieniężnych zgodnie z przepisami ustawy, zaś według art. 74 ust. 1 ustawy z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół kontroli. Ustawodawca w przepisach ustawy określił możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli wobec podmiotów wykonujących przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem.

Organ zaznaczył, iż nie budzi wątpliwości, że strona wykonywała działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, pomimo, iż w chwili kontroli w pojeździe nie znajdował się żaden pasażer. Przywołał definicję działalności gospodarczej, zawartą w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Stwierdził, iż o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług, świadczy fakt, iż kontrolowany pojazd został oznaczony w sposób jednoznacznie wskazujący, że wykonywany jest nim przewóz osób.

Organ podkreślił, iż wbrew twierdzeniu skarżącej, w pojeździe był zamontowany taksometr, współpracujący z kasą fiskalną, a nie drogomierz. Zdaniem organu drogomierz połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoznacznym do taksometru.

Odnosząc się do argumentu skarżącej, że znajdujące się na pojeździe oznaczenia oraz znajdujące się na dachu pojazdu urządzenia techniczne nie naruszają ustawy o transporcie drogowym, organ dokonał wykładni celowościowej zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym.

Organ podkreślił, że kierowca kontrolowanego pojazdu nie był stroną w niniejszej sprawie.

Następnie skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

W skardze strona skarżąca wniosła:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości - z uwagi na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

2. na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o zawieszenie postępowania wobec okoliczności, że pod sygnaturą TS 224/09 toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie dotyczące stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym,

3. na podstawie art. 61 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji,

4. na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o zwrot kosztów postępowania.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżąca zarzuciła jej:

1. naruszenie art. 75 oraz art. 89 ust. 5 omawianej ustawy, bowiem karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym nałożono decyzją administracyjną, którą wydano na podstawie protokołu sporządzonego podczas kontroli, zaś art. 75 tej ustawy zawiera zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli i nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a-c ustawy na tej podstawie protokołu kontroli. Ponadto obecnie w art. 89 ust. 5 ustawy ustawodawca nie zawarł umocowania do określenia w drodze rozporządzenia prawa organu administracyjnego do wszczęcia i prowadzenia postępowania o naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym wykraczającego poza katalog określony w art. 75 oraz nie zawarł umocowania do wszczęcia postępowania administracyjnego i nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia ustawy o transporcie drogowym na podstawie ww. dokumentu,

2. naruszenie przepisów postępowania w postaci naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 10 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wobec nieustalenia przez ten organ przesłanki przewozu okazjonalnego osób, przesłanki umieszczenia lub używania w pojeździe taksometru, przesłanki umieszczenia na dachu pojazdu lampy lub urządzenia technicznego, podczas, gdy są to podstawowe przesłanki dotyczące odpowiedzialności skarżącej za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a - c ustawy,

3. naruszenie art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z § 6 ust 4 i 5 obowiązującego w dacie przeprowadzania kontroli drogowej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 roku w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego poprzez ustalenie rodzaju usługi, wyłącznie na podstawie zeznań świadka - kierowcy skontrolowanego pojazdu, podczas gdy powyższy dowód przeprowadzono z naruszeniem § 6 ust. 4 i 5 obowiązującego w dacie kontroli drogowej ww. rozporządzenia, gdyż powyższy kierowca w toku kontroli drogowej reprezentował faktycznie skarżącą (udostępniał w toku kontroli dokumenty, pojazd, wnosił uwagi do protokołu, udzielał wyjaśnień w imieniu skarżącej, podpisywał protokół), zaś jego czynności jako podejmowane w imieniu skarżącej były dla niego wiążące, zatem winien zostać przesłuchany w charakterze strony po przeprowadzeniu wszystkich dostępnych dowodów, a nie w charakterze świadka w toku kontroli, ewentualnie winien zostać przesłuchany w charakterze świadka w toku postępowania administracyjnego. W konsekwencji dowód z przesłuchania świadka kierowcy skontrolowanego pojazdu dopuszczono, jako dowód sprzeczny z § 6 ust. 4 i 5 ww. rozporządzenia, z mającym wpływ na wynik postępowania art. 75 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a.,

4. naruszenie art. 138 § 1 i 2 k.p.a., art. 140 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 ust. 1 i 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podczas, gdy została ona wydana przez Inspektora Transportu Drogowego, który z uwagi na fakt przeprowadzenia przed wydaniem decyzji kontroli drogowej, z której sporządzono protokół stanowiący podstawę wszczęcia postępowania i nałożenia kary pieniężnej na skarżącą, był świadkiem tej kontroli i podlegał obligatoryjnemu wyłączeniu od sporządzenia decyzji organu I instancji,

5. naruszenie art. 123 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 124 k.p.a. w zw. z art. 78 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez niewydanie przez organ I instancji postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych strony, podczas gdy postanowienie to jest zaskarżalne w trybie określonym w art. 142 k.p.a.,

6. naruszenie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a., gdyż z całokształtu materiału dowodowego nie wynikał rodzaj wykonanej usługi oraz okoliczność wykonywania przewozu okazjonalnego osób, a także poprzez oddalenie wniosków dowodowych strony - organ nie ustalił okoliczności istotnych w sprawie oraz oddalił wnioski dowodowe strony;

7. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a omawianej ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że w pojeździe był umieszczony lub używany taksometr, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez organy obu instancji w tym zakresie oraz oddalenie odwołania na decyzję wydaną przez organ I instancji,

8. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c ww. ustawy, poprzez bezzasadne przyjęcie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, iż na dachu pojazdu była zamontowana podświetlana lampa, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez organy obu instancji w tym zakresie oraz oddalenie odwołania na decyzję wydaną przez organ I instancji,

9. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 11 ww. ustawy, poprzez przyjęcie, iż strona wykonywała przewóz okazjonalny w ramach krajowego transportu drogowego, podczas gdy z akt sprawy nie wynika okoliczność ustalenia przez organy administracyjne przewozu jakiejkolwiek osoby i ustalenia na czym miałaby polegać usługa wykonana przez skarżącą,

10. naruszenie art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji poprzez nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy przepis ten jest sprzeczny z ww. przepisami Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie narusza prawa.

Zdaniem Sądu nakładając karę pieniężną w łącznej wysokości 10.000 zł organy obu instancji, powołując się na zebrane w toku postępowania dowody, prawidłowo uznały, że w dniu [...] września 2009 r. skarżąca wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co wyczerpało znamiona naruszeń określonych w art. 18 ust. 5 lit. a - c ustawy o transporcie drogowym.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, podjęcie i zarobkowe wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Z kolei art. 5 ust. 3 pkt 4 cyt. ustawy stanowi, że przedsiębiorcy udziela się licencji, jeżeli przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy i zatrudnieni przez przedsiębiorcę kierowcy, a także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz, spełniają wymagania określone w przepisach ustawy o transporcie drogowym oraz w innych przepisach określających wymagania wobec kierowców, a także nie byli skazani prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne wskazane w tym przepisie.

Ze wskazanego przepisu art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym wynika jednoznacznie, że przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie transportu drogowego może wykonywać przewozy bądź osobiście bądź poprzez zatrudnionych przez tego przedsiębiorcę kierowców, czy też poprzez inne osoby niezatrudnione wprawdzie przez przedsiębiorcę, lecz osobiście wykonujące przewozy na rzecz właściciela licencji, o ile oczywiście osoby te spełniają stosowne wymagania, określone w ustawie.

W świetle art. 6 ust. 1 ww. ustawy, wykonywanie transportu drogowego taksówką wymaga licencji, której udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto W. - związek komunalny (art. 6 ust. 4 ustawy).

Według ustaleń organów administracji dokonanych w niniejszej sprawie, skarżąca spółka posiada licencję nr [...], uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, do której został zgłoszony kontrolowany pojazd (w aktach administracyjnych sprawy znajduje się kserokopia wypisu z ww. licencji wydanej spółce A.).

Licencja ta niewątpliwie nie spełnia warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie została bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzuje – zgodnie z tym przepisem — obszaru, na którym przedsiębiorca uprawniony byłby do świadczenia usług transportowych osób. Zatem została prawidłowo uznana przez organy za uprawniającą wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy, jako przewozy osób, które nie stanowią przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Nie odpowiada bowiem warunkom licencji "taksówkowej".

W art. 5 ust. 1 ustawy ustawodawca wyraźnie wskazał, iż podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Żeby ją uzyskać przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki - inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 ustawy). W konsekwencji tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji na przewozy okazjonalne w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b tej ustawy, według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a - c, zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,

b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także,

c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Sąd uznał za nietrafne zarzuty skargi podważające prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy co do zamontowania w kontrolowanym pojeździe taksometru oraz umieszczenia na dachu pojazdu urządzenia technicznego. Fakty te bowiem ustalone zostały w sposób jednoznaczny w wyniku czynności kontrolnych pojazdu, potwierdzonych w ww. protokole kontroli z dnia [...] września 2009 r. Kierowca kontrolowanego pojazdu podpisał protokół bez uwag. Dodatkowo kierowca ten przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że wykonuje transport drogowy osób na rzecz firmy A. Sp. z o.o., z którą ma podpisaną umowę o współpracy gospodarczej. Treść protokołu kontroli i zeznań koresponduje ze zgromadzoną w aktach administracyjnych sprawy dokumentacją fotograficzną skontrolowanego pojazdu, tak że organy miały prawo uznać po stronie skarżącej spółki wykonywanie przewozu okazjonalnego z naruszeniem zakazów określonych w przepisach ww. art. 18 ust. 5 lit. a - c ustawy o transporcie drogowym.

Należy dodać, że wbrew zarzutowi skargi na tle zastosowania przez organy art. 18 ust. 5 lit. c, w sprawie nie ustalono zamontowania na dachu podświetlanej lampy, tylko wymienionego wyżej urządzenia technicznego. Fakt niepodświetlenia (czy niepodłączenia) urządzenia podczas kontroli pozostaje bez wpływu na stosowanie art. 18 ust. 5 lit. c ustawy, skoro przepis ten zabrania wyłącznie umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych i nie wspomina nic o aktywności tych urządzeń w postaci podświetlenia. W świetle tego przepisu nie ma znaczenia, po co urządzenie to zostało zainstalowane. Jego celem jest natomiast zakazanie prób identyfikowania pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych z pojazdami wykonującymi przewozy taksówkowe, jako że tylko te ostatnie są uprawnione do instalacji takich urządzeń.

Innymi słowy, celem omawianego unormowania jest uniemożliwienie przedsiębiorcom wykonującym przewozy okazjonalne osób, wykonywania transportu drogowego tak, jak taksówką. Temu celowi odpowiada też zakaz umieszczania i używania w pojeździe do przewozów okazjonalnych taksometru - art. 18 ust. 5 lit. a. Taksometr służy do obliczania należności za przebytą długość drogi. Fakt zainstalowania taksometru, wbrew twierdzeniu skarżącej, wynika jednoznacznie z zebranego materiału dowodowego w sprawie (dokumentacja fotograficzna i paragon fiskalny dobowy). Z kolei odnosząc się do zarzutu, iż zainstalowane w kontrolowanym pojeździe urządzenie nie było połączone z zasilaniem elektrycznym zauważyć należy, iż dla wywołania wrażenia podobieństwa pojazdu wykonującego przewóz okazjonalny do taksówki w zakresie opisanym normą zawartą w art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym wystarczy umieszczenie urządzenia na dachu pojazdu wykonującego przewóz okazjonalny, niezależnie od tego czy jest ono podłączone do instalacji elektrycznej. Z przytoczonych przepisów wynika bowiem, że specyficzne połączenie elektryczne o jakim mowa w § 24 ust. 1 pkt 8 lit. c ww. rozporządzenia dotyczy współpracy z napisem światła TAXI z taksometrem, którego nie wolno montować w pojazdach wykonujących przewóz okazjonalny ze względu na zakaz określony w art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy.

Jednocześnie należy uznać, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż w pojazdach wykonujących przewóz okazjonalny konieczne jest faktyczne podłączenie lampy (czy też innego urządzenia technicznego) do instalacji elektrycznej. Należy bowiem uwzględnić, że w przypadku taksówek został ustalony szczegółowy sposób podłączenia światła z napisem TAXI do instalacji elektrycznej współpracującej z taksometrem, a zatem uregulowanie dotyczące tej kwestii odnoszą się wyłącznie do wzmiankowanej kategorii pojazdów tj. taksówek. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 194/10).

Jednocześnie, Sąd podziela pogląd, że nie ma znaczenia, w jakim celu urządzenie to zostało zainstalowane, bowiem art. 18 ust. 5 lit. c ustawy zakazuje prób identyfikowania pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych z pojazdami wykonującymi przewozy taksówkowe, jako że tylko te ostatnie są uprawnione do instalacji takich urządzeń (poza pojazdami specjalnymi), co wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 467/09.

Sąd nie podziela też zarzutu skargi naruszenia w sprawie przepisów art. 20, 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez nałożenie na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy przepis ten jest sprzeczny z Konstytucją RP. Sąd nie powziął bowiem wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 ustawy z Konstytucją RP. Ograniczenia przewidziane w tym przepisie nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej ani zasady równości. Przedsiębiorcy mają prawo wyboru formy wykonywania transportu drogowego – taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 ww. ustawy lub w formie przewozów okazjonalnych, o których mowa w art. 5 w zw. z art. 4 pkt 11 tej ustawy, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 5 ustawy. Zdaniem Sądu postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepisy art. 18 ust. 5 ustawy zapewniają równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takiego przepisu przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez wkupywanie się w ich klientelę przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis ten naruszał wymienione przez skarżącą przepisy Konstytucji RP, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r. II GSK 189/09).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasad postępowania administracyjnego, Sąd nie znalazł podstaw, aby zakwestionować czynności organów podejmowane w toku sprawy, a zmierzające do jej wyjaśnienia. W szczególności organy obu instancji wyczerpująco zbadały istotne w sprawie okoliczności, przeprowadzając w tym celu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Z akt administracyjnych nie wynika, żeby stronie skarżącej ograniczano możliwość wyrażania stanowiska w sprawie.

Dokumentacja fotograficzna skontrolowanego pojazdu, zeznanie kierowcy oraz utrwalone w protokole kontroli stwierdzenia osoby kontrolującej, wynikające z oględzin pojazdu, stanowią wystarczający materiał dowodowy dla wykazania naruszeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a - c ustawy, bez konieczności potwierdzania ich innymi dowodami. Nie ma przy tym racji strona skarżąca podważając zasadność przesłuchania w toku kontroli kierowcy pojazdu w charakterze świadka. Poza sporem pozostaje bowiem, że podmiotem wykonującym transport drogowy osób, a więc i stroną postępowania w tej sprawie, jest skarżąca spółka A., a kierowca wykonywał jedynie na jej zlecenie i rzecz przewozy osób. Strona może działać w postępowaniu administracyjnym osobiście, przez przedstawiciela lub przez pełnomocnika (por. przepisy k.p.a., w szczególności art. 28 i nast.). Skoro kierowca nie był stroną ani jej przedstawicielem lub pełnomocnikiem, choć niewątpliwie stronę reprezentował, nie mógł być też przesłuchany w takim charakterze – nie miał upoważnienia do przesłuchania w charakterze strony. Mógł natomiast być – jako istotny uczestnik czynności kontrolnych, a dodatkowo osoba zaangażowana na zasadzie współpracy w działalność transportową spółki – przesłuchany w charakterze świadka na okoliczność tej działalności, swojego w niej udziału oraz charakterystyki pojazdu, którym się posługiwał. Wbrew zarzutowi skargi, nie ma więc powodów, żeby uznać tę czynność za wykonaną z naruszeniem przepisów § 6 ust. 4 i 5 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. Stosownie do art. 83 § 1 k.p.a. nikt nie ma prawa odmówić zeznań w charakterze świadka (za wyjątkiem podmiotów szczegółowo wymienionych w tym przepisie, do których ww. kierowca się nie zalicza, tak samo jak nie zalicza się do osób, które nie mogą być świadkami – por. art. 82 k.p.a.). Z drugiej strony, w myśl art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc także oprócz zeznań kierowcy m.in. zdjęcia fotograficzne, jeżeli tak jak miało to miejsce w tej sprawie, mogły przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżącą zakazów zawartych w przepisach art. 18 ust. 5 lit. a - c ustawy o transporcie drogowym.

Akcentowany w skardze art. 142 k.p.a. stanowi, że postanowienie na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Do takich postanowień należą niewątpliwie postanowienia dowodowe organu wydawane w toku sprawy, które nie są zaskarżalne w drodze zażalenia. Zważyć jednak należy, iż faktu niewydania przez organ formalnego postanowienia co do wniosków dowodowych strony nie można postrzegać jako uchybienia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w odwołaniu (a także w skardze do Sądu) strona może podnosić na tle postępowania dowodowego przed organem wszelkie zarzuty, zaś ocena wyjaśnienia w sprawie wszystkich istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i prawnych jest podstawowym zadaniem tak postępowania odwoławczego przed organem administracji II instancji, jak i postępowania sądowoadministracyjnego.

Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 75 ustawy o transporcie drogowym, gdyż nie miał on w niniejszej sprawie zastosowania. Przepis ten wymienia bowiem inne postępowania niż wszczęte w niej na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne o naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym - a to enumeratywnie wyliczone rodzaje postępowań (administracyjne o cofnięcie uprawnień przewozowych przedsiębiorcy, określonych przepisami ustawy, karne lub karno-skarbowe, w sprawach o wykroczenia, wszczynane przez organy Państwowej Inspekcji Pracy, przewidziane w umowach międzynarodowych w stosunku do przedsiębiorców zagranicznych), w przypadku których wyniki kontroli wykorzystywane są do formułowania wniosków o ich wszczęcie. Podkreślenia wymaga, że podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli wobec podmiotów wykonujących przewozy drogowe stanowią przepisy ustawy o transporcie drogowym. Naruszenia te są ustalane w drodze czynności kontrolnych i powodują odpowiedzialność tych podmiotów określoną przepisami tej ustawy. Fakt przeprowadzenia kontroli inspektor transportu dokumentuje przez sporządzenie protokołu kontroli (por. art. 74 ustawy), który jest następnie przesłanką wszczęcia postępowania w sprawie tych naruszeń. Dopiero poza tym wymieniony przepis art. 75 ustawy stanowi o możliwości wykorzystywania wyników kontroli do wszczęcia postępowania w sprawach szczegółowo w nim wymienionych. Tak też należy rozumieć sposób jego stosowania. W tej sytuacji podnoszona w skardze kwestia "umocowania ustawowego do określenia w drodze rozporządzenia prawa organu administracyjnego do wszczęcia i prowadzenia postępowania o naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, wykraczającego poza katalog określony w art. 75 (...)" ustawy, na podstawie protokołu kontroli, nie ma dla oceny podjętego w sprawie rozstrzygnięcia istotnego znaczenia, skoro umocowanie to wynikało i obecnie wynika z przepisów samej ustawy.

Co do zarzutu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., przez Inspektora Transportu Drogowego, który skontrolował ww. pojazd i sporządził protokół kontroli należy wskazać, że przepisy te wyłączają pracownika organu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki – pkt 1, względnie w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron (...) – pkt 4. Obie te podstawy nie dotyczą Inspektora Transportu Drogowego jako osoby, która wykonuje kontrolę i sporządzając protokół uczestniczy w procesie decyzyjnym organu, którego jest pracownikiem, którym organ posługuje się w realizowaniu powierzonych ustawą zadań. W świetle art. 56 ustawy o transporcie drogowym inspektor transportu drogowego jest uprawniony do wymierzania i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 i nast. tej ustawy, tj. za naruszenia związane z wykonywaniem przewozu drogowego. Działa wówczas w drodze decyzji podejmowanej w imieniu i z upoważnienia organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli (por. też art. 93 tej ustawy). Powód wyłączenia pracownika organu od udziału w sprawie, w której był świadkiem biegłym lub przedstawicielem jednej ze stron, zachodzi wówczas, gdy w sprawie będącej przedmiotem postępowania pracownik ten złożył zeznania jako świadek lub został powołany jako biegły i przedłożył organowi stosowną opinię, względnie był lub jest przedstawicielem jednej ze stron. W tej sprawie żadna z wymienionych sytuacji nie dotyczyła podpisującą decyzję pierwszoinstancyjną młodszego inspektora M. Z., która wcześniej przeprowadziła kontrolę ww. pojazdu skutkującą tę decyzję. W szczególności jako dokonujący kontroli nie może być uznawany za jej świadka – jak wywodzi (bezpodstawnie) skarżąca w uzasadnieniu skargi.

Reasumując, skoro przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą był wykonywany w dniu [...] września 2009 r. przez skarżącą spółkę z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru a także zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, organy administracji drogowej prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z l.p. 2.9. pkt 1 i 3 załącznika do tej ustawy, nakładając na spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 10.000 zł.

Zdaniem Sądu organy oparły się na materiale prawidłowo i wyczerpująco zebranym w toku kontroli, dokonując jego odpowiedniej oceny, a swoje stanowisko uzasadniły zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie dopatrzył się również uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej spółki o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie. Wniosek ten skarżąca motywowała toczącym się pod sygnaturą TS 224/09 postępowaniem przed Trybunałem Konstytucyjnym, dotyczącym stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP przepisów art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, stanowiących w niniejszej sprawie materialnoprawną przesłankę podjętego rozstrzygnięcia o nałożeniu na skarżącą ww. kary pieniężnej.

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to zatem podstawa fakultatywnego zawieszenia postępowania, o czym świadczy użycie w tym przepisie sformułowania "sąd może zawiesić postępowanie". O zawieszeniu decydują więc względy celowościowe, które pozostawione są uznaniu sądu.

W tej sprawie – w ocenie Sądu – zawieszenie postępowania nie jest celowe, skoro strona skarżąca posiada instrumenty prawne umożliwiające eliminację rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o niezgodne z Konstytucją RP przepisy prawa. Zarówno bowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), jak też ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), przewidują w takich sytuacjach możliwość wznowienia postępowania (por. art. 145a k.p.a. oraz art. 270 i nast. p.p.s.a.).W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.