Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 618/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 139
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 170, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 130
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 15 zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2020 r. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Miasto P. od decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2016 r., którą orzeczono o ustaleniu na rzecz M. R., zwanej dalej skarżącą, odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł za nieruchomość przejętą na rzecz Miasta P. , położoną w P., a nadto o zobowiązaniu Miasta P. – Zarządu Dróg Miejskich w P. – do wypłaty ww. kwoty odszkodowania na rzecz M. R. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ przyjął następujące ustalenia.

Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2016 r. orzekł jak wskazano powyżej.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosło Miasto P. . Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło w szczególności naruszenie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm., dalej: "u.g.n."), albowiem organ I instancji ustalił i przyznał skarżącej prawo do odszkodowania za części składowe znajdujące się poza wydzieloną i przejętą działką numer [...], arkusz mapy [...], obręb P.. Zdaniem strony odwołującej się, podstawą ustalenia odszkodowania powinien być drugi operat - z [...] grudnia 2015 r., w którym prawidłowo wyceniono wartość jedynie części budynku mieszkalnego o powierzchni [...] m2. Nadto zarzuciło naruszenie § 38 ust. 4 Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109, z późn. zm., dalej "rozporządzenie w sprawie wyceny"), wskazując, że w przedmiotowym budynku mieszka P. B., co może oznaczać, iż nieruchomość jest przedmiotem najmu, dzierżawy, użyczenia albo innej umowy.

Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uznał, iż w sprawie należy sporządzić nowy operat szacunkowy i ustalić odszkodowanie tylko za składniki majątkowe (nakłady, nasadzenia) znajdujące się na działce nr [...]. Skargę na ww decyzję złożyła skarżąca.

Wyrokiem z 12 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę, przyznając rację Wojewodzie. W ocenie WSA w Poznaniu skarżąca może skutecznie domagać się odszkodowania jedynie za część budynku, położoną na działce nr [...].

Wskutek rozpatrzenia skargi kasacyjnej skarżącej, wyrokiem z 24 maja 2019 r., sygn. akt I OSK [...], Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2016 r. Sąd uznał, iż odszkodowanie na rzecz skarżącej powinno dotyczyć całości budynku, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...]. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje bowiem, że podział fizyczny budynku - zgodny z przebiegiem granic nieruchomości jest niemożliwy, a wobec tego cały ten obiekt budowlany należy traktować jako integralną całość. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nakazał Wojewodzie zadbać o aktualność dokonanej wyceny oraz o to, by odpowiadała ona wymogom formalnym stawianym tego rodzaju dowodom.

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewoda przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Z uwagi na upływ ponad dwóch lat od sporządzenia operatu szacunkowego, nie istniała możliwość dokonania potwierdzenia jego aktualności. Organ zlecił zatem Staroście [...] przeprowadzenie dowodu w postaci sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość należnego stronie świadczenia. Na podstawie operatu szacunkowego z [...] października 2019 r., odszkodowanie zostało ustalone na kwotę [...]zł. Nadto organ II instancji wezwał skarżącą do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy na dzień [...] listopada 2003 r. P. B. lub jakakolwiek inna osoba dysponowała obowiązującym tytułem prawnym do nieruchomości, obejmującej działkę nr [...], na co uzyskał odpowiedź negatywną. Wojewoda wystąpił też do rzeczoznawcy majątkowego K. L. z wnioskiem o ustosunkowanie się do zarzutów Zarządu Dróg Miejskich. W odpowiedzi na wezwanie biegła poinformowała o wystąpieniu omyłek pisarskich w sporządzonej opinii, które jednak w żaden sposób nie wpływają na wartość ustalonego odszkodowania.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia z [...] stycznia 2020 r., wskazanego we wstępie, Wojewoda przytoczył stan faktyczny i wskazał w szczególności, że sporządzona opinia rzeczoznawcy z [...] października 2019 r. jest wiarygodna i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n. Obliczenia były prawidłowe, a jedyne zauważone omyłki pisarskie zostały wyjaśnione. Opinia ta pozwala na przyznanie jej waloru przydatności dowodowej. Z pozytywnej oceny operatu szacunkowego z [...] października 2019 r. wynika, że wartość należnego skarżącej odszkodowania powinna wynosić [...] zł, jednak decyzją utrzymano w mocy orzeczenie Starosty [...] ustalające odszkodowanie na poziomie niższym, tj. [...] zł. Wynika to z zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się wynikającego z art. 139 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) oraz faktu, że podmiotem odwołującym się było Miasto P. – Zarząd Dróg Miejskich w P., tj. podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania.

W ocenie organu orzeczenie reformatoryjne pogorszyłoby sytuację podmiotu zobowiązanego do zapłaty, a jednocześnie nie ziściły się okoliczności objęte hipotezą normy z art. 139 K.p.a., tj. rażące naruszenie prawa ani rażącego naruszenia interesu społecznego. Nadto organ miał na uwadze zasadę szybkości i prostoty postępowania wynikającą z art. 12 K.p.a., w tym sporządzone w sprawie 4 operaty szacunkowe i odszkodowanie ustalone w sposób wskazany przez NSA.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. Zarzuciła naruszenie:

1) art. 170 i art. 171 ppsa, poprzez niewykonanie, przy wydaniu przez Wojewodę zaskarżonej decyzji, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2019 r. sygn. akt I OSK [...] w zakresie, w jakim Sąd ten nakazał Wojewodzie zbadać decyzję Starosty [...] oraz zadbać o to, aby wycena nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego była aktualna i odpowiadała wymogom formalnym stawianym tego rodzaju dowodom,

2) art. 2, art. 7 i art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 156 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65), dalej ugn, poprzez ustalenie odszkodowania - wbrew ustawowemu obowiązkowi przyznania słusznego odszkodowania - w kwocie rażąco zaniżonej, przyjętej na podstawie nieaktualnej wyceny, uprzednio uznanej przez Wojewodę za wydaną z naruszeniem zasady korzyści (co m.in. było powodem uprzedniego uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2016 r.), co w okolicznościach sprawy (w tym: znacznej zwłoki w ustaleniu odszkodowania wynikającej wyłącznie z winy Wojewody, niezbadania decyzji Starosty [...] etc.) stanowi dodatkowo przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej Kpa,

3) art. 6-9 i art. 107 § 3 Kpa, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ustalenie odszkodowania w zaniżonej wysokości jest efektem wyłącznie nieprawidłowych rozstrzygnięć Wojewody. We wskazanej kwocie odszkodowanie powinno być wypłacone w roku 2016, do powyższego jednak nie doszło z winy Wojewody,

4) art. 139 Kpa poprzez bezpodstawne zastosowanie tego przepisu w sprawie, w sytuacji gdy ustalenie odszkodowania w kwocie ustalonej decyzją Wojewody z [...] stycznia 2020 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem:

• wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasady przyznania słusznego odszkodowania,

• wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego procedowania w sprawie,

5) art. 35 i art. 37 § 2 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość w sposób istotnie przewlekły - wniosek o ustalenie odszkodowania złożony został w roku 2005. Przewlekłość postępowania i ostateczne zakończenie sprawy wynika z bezprawnych działań Wojewody:

• Wojewoda najpierw odmawiał ustalenia odszkodowania w całości,

• po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po [...] odszkodowanie ustalił, ale w zaniżonej wysokości w związku z nieuwzględnieniem w odszkodowaniu części niepodzielnego budynku,

• aktualnie po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2019 r. odszkodowanie ustalił (po wielu miesiącach prowadzenia postępowania), ale w wysokości znacznie zaniżonej, sprzecznej z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania, co powoduje konieczność dalszego prowadzenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła argumentację zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest w ocenie Sądu zasadna.

Organ odmawiając wypłaty odszkodowania w wysokości określonej przez biegłego w operacie szacunkowym z [...] października 2019 r. powołał się na treść art. 139 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej K.p.a.).

Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W niniejszej sprawie odwołanie złożył Zarząd Dróg Miejskich w P. a nie M. R..

Należy jednak zauważyć, że zasada określona w art. 139 K.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego.

Organ pominął, że w sprawie zapadł prawomocny wyrok NSA z 24 maja 2019 r. sygn. akt I OSK [...], który uchylił wyrok i zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, ze nie jest możliwy "podział" roszczenia odszkodowawczego, które przysługuje stronie na część cywilną i administracyjną. Sąd podkreślił, że odszkodowanie winno być ustalone z uwzględnieniem proporcji zakresie ograniczeń, których doznaje właściciel. Odszkodowanie winno określać wartość całego budynku. Nadto organ był zobligowany, aby wycena nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego była aktualna i odpowiadała wymogom formalnym.

Podkreślenia wymaga, że z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.) wynika związanie organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Regulacja ta stanowi swoistą gwarancję przestrzegania przez organy związania orzeczeniem sądu. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Dla oceny naruszenia art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zatem istotne, czy organ zgadza się z ocenami sądu i wskazanymi w wyroku zaleceniami dla dalszego rozpoznania sprawy, ale jego obowiązkiem jest ich uwzględnienie i wykonanie. Kwestia, czy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej, stanowi zatem główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanego rozstrzygnięcia (ponownej oceny) – zob. wyroki WSA w Opolu z 29 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Op 149/20 i WSA w Szczecinie z 21 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 81/20.

Ponadto przepis art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony j sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zatem w świetle ww. przepisu organ, który ponownie rozpoznaje sprawę po orzeczeniu NSA, nie może zignorować wytycznych zawartych w tym orzeczeniu, powołując się na zasadę reformationis in peius.

Należy również wskazać, że zasada reformationis in peius nie obowiązuje, gdy utrzymanie w mocy decyzji spowoduje rażące naruszenie interesu społecznego.

Utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2016 r. rażąco narusza interes społeczny.

Po pierwsze, jak wskazał sam organ w zaskarżonej decyzji – mimo istnienia w sprawie 4 operatów szacunkowych, opinia rzeczoznawcy z [...] października 2019 r. jest jedyną, która nie utraciła ważności z uwagi na upływ czasu. Zgodnie z art. 130 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm., dalej: "u.g.n.") ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Tym samym, niezasadne było oparcie się na wcześniejszym, już nieaktualnym operacie.

Tym bardziej, co stanowi drugą kwestię, że w zapadłym w sprawie wyroku z 24 maja 2019 r., NSA wyraźnie zaznaczył, że organ II instancji rozpoznając sprawę ponownie zadba o to, aby wycena nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego była aktualna i odpowiadała wymogom formalnym stawianym tego rodzaju dowodom. Wojewoda zadbał o aktualność sporządzonej wyceny nieruchomości i spełnianie przez nią wymogów formalnych, by następnie ją zignorować, jednocześnie sprzeciwiając się wytycznym zawartym w wyroku NSA.

Nie może również umknąć uwadze Sądu, że z wnioskiem o wypłacenie odszkodowania skarżąca wystąpiła już w czerwcu 2005 r., a pierwsza decyzja zapadła w tym przedmiocie w czerwcu 2008 r. Należy przy tym pamiętać, że własność jest jednym z podstawowych praw chronionych na gruncie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2, uregulowanych już w Rozdziale I – co wskazuje na rangę tejże wartości, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 i 170 p.p.s.a., a także art. 139 K.p.a. w zw. z 130 u.g.n. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę ocenę wyrażoną w niniejszym wyroku, tj. weźmie pod uwagę związanie prawomocnym wyrokiem NSA, a wysokość odszkodowania będzie oparta na aktualnym operacie szacunkowym na dzień wydania decyzji.

Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach (pkt II sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.).