Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1458/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1a
journal: Dz.U. 2017 poz 1261
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1166/17 w sprawie ze skargi [...] D. M. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1166/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi [...] Biuro Obrotu Nieruchomościami D. M. uchylił postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wągrowcu z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., [...] Burmistrz Miasta Wągrowca (zwany dalej "Burmistrzem") wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wągrowcu o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy terenu działki [...] położonej w Wągrowcu, przy ul. [...], dotyczącej budowy 3 budynków wielorodzinnych.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, dalej: ustawa o PIS) w zw. z art. 106 i 123 K.p.a., negatywnie uzgodnił pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki [...] położonej w Wągrowcu przy ul. [...].

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła D. M.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., [...] Inspektor Wojewódzki utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015 r., II SA/Po 331/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie. Nie podzielił stanowiska, jakoby przepisy rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. nie miały zastosowania do nowej zabudowy. Uznał, że stosuje się je także do lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej w otoczeniu istniejącego cmentarza. Podkreślił, że § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. ma zastosowanie jedynie w przypadku, gdy na danym terenie rzeczywiście znajduje się urządzony cmentarz. Wywiódł, że materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, czy działki [...] stanowią dalej nekropolię. Na ich terenie od 1938 r. nie chowano zmarłych, a jedyny pochówek miał miejsce incydentalnie w 2004 r. przy granicy z cmentarzem zlokalizowanym na działce [...] w znaczącym oddaleniu od działki inwestora. Na terenie działek [...] urządzono park miejski. To wszystko zdaniem Sądu może wskazywać prima facie, że cmentarz na spornym obszarze został zamknięty. Sąd polecił organowi więc zbadać, jaki jest status działek [...] poprzez skierowanie odpowiednich zapytań do właściwej władzy kościelnej oraz Burmistrza.

Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., [...] Inspektor Wojewódzki uchylił w całości zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r., a sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., [...] Inspektor Powiatowy negatywnie uzgodnił decyzję o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Podkreślił, że z przeprowadzonych ustaleń wynika, iż nie doszło do zamknięcia cmentarza na podstawie art. 1 ust. 5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Oznacza to, że na spornych działkach [...] istnieje czynny cmentarz. W konsekwencji należy przyjąć, że inwestycja na działce [...] narusza § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r.

Zażalenie na to postanowienie złożyła D. M.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., [...], Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2015 r.

W skardze na powyższe D. M. zarzuciła naruszenie:

– art. 6, 7, 8 w zw. z art. 77 i 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności, czy cmentarz ewangelicki znajdujący się na działkach [...] jest czynnym cmentarzem i jaki jest jego status,

– § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. poprzez wydanie postanowienia negatywnie uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy,

– art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że w sprawie Burmistrz powinien zwrócić się do inspektora sanitarnego o uzgodnienie,

– § 3 i 7 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. w zw. z art. 36 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie przepisów tego rozporządzenia.

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 295/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r., [...] oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] grudnia 2015r., [...]. Orzeczenie to Sąd oparł na przekonaniu, że art. 3 pkt 1a ustawy o PIS nie stanowi samodzielnej podstawy dla uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 4 października 2017 r., II OSK 2339/16, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Uznał, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione do uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy, a art. 3 pkt 1a ustawy o PIS jest do tego samodzielną podstawą. Zaznaczył, że ponowne rozpoznanie sprawy powinno uwzględniać wskazania wyrażone w wyroku II SA/Po 331/15.

Przy piśmie z dnia 5 grudnia 2017 r. D. M. przesłała do akt sądowych uchwałę Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia [...] kwietnia 2017 r. [...] podjętą między innymi na podstawie art. 1 ust. 4 u.c.ch.z., którą Rada, po uzyskaniu pozytywnej opinii Inspektora Sanitarnego, zamknęła cmentarz komunalny zlokalizowany na działkach [...].

Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., [...], Inspektor Wojewódzki przesłał stanowisko wobec pisma skarżącej z dnia 5 grudnia 2017 r. Podkreślił, że dopiero [...] kwietnia 2017 r. podjęto uchwałę w sprawie zamknięcia cmentarza, a to oznacza, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej prawidłowo załatwiły sprawę. Wobec posiadanych uprzednio danych dotyczących istnienia na spornych działkach cmentarza nie mogły bowiem zająć innego stanowiska, niż wyrażone w zaskarżonych postanowieniach.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Sąd odnotował, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 sierpnia 2015 r., II SA/Po 331/15 oraz stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 2339/16 w sprawie zastosowanie ma art. 153 i 190 P.p.s.a.

Sąd przytoczył treść § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. i zaznaczył, że spór zaistniały w sprawie nie wynika z odmiennej interpretacji przepisu prawa, w którym jednej stronie można przyznać rację, a drugiej zarzucić błąd wykładni. Ma on swe źródło w takiej oto okoliczności, że stan faktyczny będący przedmiotem oceny wymyka się spod norm prawnych; innymi słowy nie został przez ustawodawcę przewidziany.

Z akt sprawy wynika, że na działkach [...] znajdowała się część zaprowadzonego w XIX wieku cmentarza ewangelickiego. Bezspornym jest, że na terenie tych działek dziś faktycznie nie znajduje się nekropolia (teren oznaczony jest nawet tablicą upamiętniającą jako "teren byłego cmentarza ewangelickiego"), nie ma na nim grobów, a w przestrzeni publicznej ich obszar funkcjonuje jako ogólnodostępny park. Zarazem jednak w toku postępowania wyjaśniającego nie zostało stwierdzone, aby do daty orzekania przez organy inspekcji sanitarnej właściwa władza kościelna – w tym przypadku właściwa Parafia Ewangelicko-Augsburgska – zadecydowała o formalnym zamknięciu cmentarza.

Sąd stwierdził, że nie pozbawione racji jest zarówno stanowisko organów, jak i stanowisko D. M. Inspektor Powiatowy jak i Wojewódzki trafnie wywodzili, że skoro na datę orzekania nie doszło do zamknięcia cmentarza, to od strony formalnej działki [...] nadal uznawać za teren o takim charakterze. Skarżąca przedstawia zaś niepodważalne ustalenia faktyczne, poparte obszerną, rzetelnie opisaną dokumentacją zdjęciową oraz fotomapami, że na spornych działkach nie ma cmentarza (ostatnie pochówki odbyły się w 1938 r.), a co za tym idzie sprzeciwia się ona stosowaniu względem granic tych działek normatywu z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r.

Sąd stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją nieprzewidzianą przez ustawodawcę, która wyrażała się w tym, że przy granicy nieruchomości inwestora przebiegała formalna granica niezamkniętego XIX wiecznego cmentarza, przy czym jednak dziś faktycznie w jego granicach (przynajmniej na spornych działkach) obiektywnie nie funkcjonuje nekropolia.

Nawiązując do art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Sąd stwierdził, że sprawując wymiar sprawiedliwości i rozstrzygając sporne zagadnienia sądy uprawnione są do wyważenia racji stron procesu w ramach wykładni i stosowania relewantnych norm prawnych. Zauważył, że cmentarzem w rozumieniu ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych jest co do zasady teren przeznaczony na taki cel przez właściwy organ i w odpowiednim trybie zlokalizowany (por. art. 1 ust. 1 i 2). W sytuacji, gdy cmentarz został zgodnie z prawem założony, funkcjonuje, a jego granice są udokumentowane, ustalenie zakresu otaczających go pasów izolujących, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy i § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r., nie powinno rodzić większych trudności. Nieco bardziej problematyczna jest ocena zakresu pasów izolujących cmentarz, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – mamy do czynienia z nekropolią od dziesiątek lat niefunkcjonującą, której założenie nie jest udokumentowane. Pojawia się wówczas pytanie, na ile restrykcyjnie w odniesieniu do takiego terenu trzeba wymagać zachowania normatywów odległościowych. Na pytanie to po części udzielił już wcześniej odpowiedzi Sąd we wiążącym obecnie wyroku II SA/Po 331/15. Wskazał, że "§ 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia znajduje zastosowanie jedynie w przypadku, gdy na danym terenie rzeczywiście znajduje się urządzony cmentarz". Dodać można, że z dalszych wywodów uzasadnienia przywołanego orzeczenia, zwłaszcza dotyczących odległości domniemanego ostatniego pochówku od granicy działki skarżącej, wywieść można, że zdaniem Sądu przy ocenie przebiegu pasa izolacyjnego cmentarza należy brać pod uwagę przede wszystkim to, do jakich granic rzeczywiście chowano zmarłych i znajdują się groby.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie bezspornym pozostawało, że działki [...] od 1938 r. nie służą chowaniu zmarłych, a nadto nie znajdują się na nich groby, nie należało wyznaczać pasa izolacyjnego z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. wzdłuż ich granic. Sąd dostrzegł, że na datę orzekania przez organy inspekcji sanitarnej dawna nekropolia na spornych działkach nadal nie została formalnie zamknięta, niemniej jednak zbyt daleko idącym i nieproporcjonalnym byłoby w takich warunkach ograniczanie praw właścicieli terenów sąsiednich do zabudowy. W art. 5 ust. 3 pkt 1 u.c.ch.z. stanowiącym ustawową delegację dla rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. mowa jest wydaniu przepisów wykonawczych dotyczących "względów sanitarnych" dla terenów odpowiednich na cmentarze, w tym określających pasy izolujące "teren cmentarny" od innych terenów.

Podsumowując, Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalne było wyznaczenie normatywu z § 3 ust. 1 z dnia 25 sierpnia 1959 r. w węższych granicach niż to uczyniły organy, to jest względem granic cmentarza rzeczywiście funkcjonującego na działce [...]. Sąd brał przy tym pod uwagę, że działki [...] od dziesięcioleci nie są miejscem pochówku, nie znajdują się na nich groby, a do tego nie są od 2008 r. administrowane przez Parafię Ewangelicko-Augsburską. Dla oceny sprawy nie bez znaczenia, zdaniem Sądu, pozostaje także fakt, który miał miejsce po wydaniu skarżonych postanowień – a mianowicie podjęcie przez Radę Miejską w Wągrowcu uchwały z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...] o formalnym zamknięciu cmentarza w granicach działek [...]. Przywołana uchwała wyklucza wykorzystanie zatem tych działek jako nekropolii, co potwierdza, że pozbawione byłoby sensu otaczanie ich pasem izolacyjnym określonym w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r.

Z opisanych powodów Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Inspektora Powiatowego uznając, że organy niewłaściwie zastosowały § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. Sąd zgodził się także ze skarżącą (która wskazuje na zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8 w zw. z art. 77 i 80 K.p.a.), że w konsekwencji organy powinny były ocenić, czy na działkach [...] znajduje się czynny cmentarz i jaki jest jego status. Ponownie rozpatrując sprawę organy wezmą pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu, a także uwzględnią fakt, że uchwałą z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...] Rada Miejska w Wągrowcu zamknęła cmentarz komunalny w granicach działek [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni:

- § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarski Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315) poprzez błędne przyjęcie, iż brak pochówku zmarłych na działkach stanowiących formalnie cmentarz zmienia charakter tych działek i w związku z powyższym pasy izolacyjne, o których stanowią w/w przepisy dotyczące odległości lokowania budynków mieszkalnych od granicy cmentarza powinny być wyznaczane w sposób odmienny, aniżeli wynika to z uregulowań zawartych w przywołanym przepisie.

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w wadliwej kontroli zgodności z prawem inkryminowanego rozstrzygnięcia i w konsekwencji błędnym uznaniu, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszają prawo materialne i w konsekwencji uwzględnieniu skargi mimo braku podstaw;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wadliwych wskazań co do dalszego trybu postępowania poprzez zobligowanie skarżącego organu do rozpoznania sprawy w oparciu o nowy stan fatyczny i prawny. Sąd pierwszej instancji sformułował dla organu zalecenia niezgodne z prawem, jako że zastosowanie się do wskazań tego Sądu doprowadzi do wydania dotkniętego wadą kwalifikowaną określoną normą art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

c) art. 6 K.p.a., mającego wpływ na wynik sprawy polegającego na błędnej wykładni i w konsekwencji uznaniu, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej mają możliwość odstąpienia, przy uzgadnianiu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, od odległości wynikających z przepisu zawartego w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarski Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze i co się z tym wiąże odstąpienia od prowadzenia postępowania w trybie przewidzianym w tym przepisie, podczas kiedy właściwa wykładnia tej normy prowadzi do wniosku, iż organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie prawa i nie mają możliwości elastycznej modyfikacji bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, kreatywnego prowadzenia postępowania, w oparciu o uznanie administracyjne, co skutkowało wydaniem wyroku w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Jest niewątpliwe, że w niniejszej sprawie, z mocy art. 190 P.p.s.a., wiążąca jest wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2339/16, według której, przepis art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1412 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 ze zm.) należy uznać za samodzielną podstawę wydania przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Zgodnie z art. 3 pkt 1a ustawy o PIS, do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy m.in. uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Wymagania higieniczne i zdrowotne, o których mowa w art. 3 pkt 1a ustawy o PIS, należą do przepisów odrębnych, do których odwołuje się art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.). O zgodności z przepisami odrębnymi rozstrzyga, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, uwzględniając stanowisko wyrażone przez organ uzgadniający projekt decyzji.

Niewątpliwie zatem, zachowanie przez planowaną inwestycję wymogów sanitarnych wynikających z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) powinno być przez organ wydajający decyzję o warunkach zabudowy oceniane z uwzględnieniem stanowiska właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Rolą państwowego inspektora sanitarnego nie jest jednak wyłącznie wskazanie organowi głównemu przepisów obowiązujących w tym zakresie. W niniejszej sprawie, wyznaczenie strefy ochronnej zgodnej z wymaganiami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, byłoby możliwe w oparciu o własne ustalenia organu właściwego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Utrwalony jest pogląd, według którego, jeżeli przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska w formie opinii przez inny organ, to stanowisko takie może dotyczyć tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego, przy czym wykonywanie tego uprawnienia nie może być dowolne. Winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego oraz uwzględniać sformułowaną w art. 7 K.p.a. zasadę ochrony interesu społecznego i słusznego interesu strony (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 20 listopada 1997 r., sygn. akt V SA 2699/96, ONSA 1998/4/123; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., sygn. akt V SA 919/99). Również na organie współdziałającym, prowadzącym osobne postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ciążą obowiązki wynikające z przepisów procesowych (patrz: Janusz Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 20 listopada 1997 r., sygn. akt V SA 2699/96, OSP 1999/3/56).

W procedurze uzgadniania na podstawie art. 3 pkt 1a ustawy o PIS, rolą organu specjalistycznego jest takie określenie obowiązujących wymagań sanitarnych, aby odpowiadały one zadaniu polegającemu na sprawowaniu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.

W rezultacie, inspektor sanitarny powinien zająć jasne stanowisko co do tego, czy lokalizacja wnioskowanej zabudowy stwarza jakiekolwiek zagrożenie sanitarne, z uwagi na jej położenie w strefie określonej w § 3 ust. 1, w sytuacji, gdy na cmentarzu będącym punktem odniesienia nie było pochówków od 1938 r., a więc od blisko 80 lat, a nadto jest bezsporne, że teren działek nr [...] nie pełni funkcji cmentarza i dalsze pochowki na tym obszarze nie są przewidywane. Konieczne jest spostrzeżenie, że takie odczytanie przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenie jest możliwe, gdyż treść tego przepisu wykonawczego nie może być ustalana w oderwaniu od brzmienia odpowiednich uregulowań rangi ustawowej. Zamknięcie cmentarza jest zaś w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 912), jednym z warunków użycia terenu cmentarnego na inny cel. Nie odnosi się zatem bezpośrednio do zagospodarowania na określone cele terenów, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Sąd pierwszej instancji trafnie także zwrócił uwagę na brzmienie art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Z przepisu tego wynika, że podstawową okolicznością wpływającą na rozumienie przepisów rozporządzenia wykonawczego są rzeczywiste "względy sanitarne".

Należy jeszcze podkreślić, co stwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2339/16, że w niniejszej sprawie obowiązuje związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 331/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał w tym orzeczeniu m.in., że "§ 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia znajduje zastosowanie jedynie w przypadku, gdy na danym terenie rzeczywiście znajduje się urządzony cmentarz".

Wbrew zarzutom kasacji, w zaskarżonym wyroku trafnie przyjęto, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z powyższych rozważań wynika także konieczność odczytania treści § 3 ust. 1 rozporządzenia w sposób bardziej wszechstronny, niż przyjęły organy.

Uchybienie polegające na przypisywaniu przez Sąd pierwszej instancji istotnego znaczenia czynnościom, do których doszło po wydaniu zaskarżonego postanowienia, nie miało wpływu na wynik sprawy. Podobnie należy ocenić wypowiedź Sądu o tym, że "stan faktyczny będący przedmiotem oceny wymyka się spod norm prawnych, (...) nie został przez ustawodawcę przewidziany". Okoliczności faktyczne albo wyczerpują przesłanki normy materialnego prawa administracyjnego, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego albo tych przesłanek nie wyczerpują. Konieczność pogłębionej wykładni stosowanej normy nie oznacza, że stan faktyczny wymyka się spod działania normy.

W konsekwencji można przyjąć, że zaskarżony wyrok nie jest obarczony naruszeniami, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.