Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 664/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 a par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie lokalizacji obiektu 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2022 r., znak [...], 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz A. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] P.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez A. Z. od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2022r. nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie lokalizacji, niezgodnie z przepisami, zbiornika na gnojowicę na działce nr geod. [...], obręb nr [...] K. B., gm. G., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu [...]05.2022r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. wpłynęło pismo A. Z. stanowiące "wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie budowanego niezgodnie z przepisami prawa zbiornika na gnojowicę na dz. [...], którego odległość od granicy z działką sąsiednią tj. działką nr [...] wynosi 1,75m" w miejscowości K. B., gm. G. Ponadto pismem z dnia [...]02.2022r. A. Z. poinformował Starostwo Powiatowe w K. o nieogrodzonym terenie budowy, braku uzbrojenia terenu (brak wody, prądu) i tablicy informacyjnej budowy, a także braku poinformowania wnioskodawcy, którą działkę objęto kontrolą oraz o działaniu dźwigu budowlanego, który swoim zasięgiem i wysokością stwarza zagrożenie dla budynku mieszkalnego, osób i mienia znajdujących się na działce oznaczonej nr geod. [...], będącej jego własnością.

PINB w K. w dniu [...]03.2022 r. udzielił A. Z. odpowiedzi na skargę informując, że nie przysługuje mu status strony w postępowaniu dotyczącym realizowanej inwestycji i zgodnie z obowiązującymi przepisami nie będzie informowany o budowie budynku inwentarskiego, ponieważ działka na której prowadzona jest budowa tj. działka o nr geod. [...] nie graniczy z działką A.Z. o nr geod. [...]. Między działkami o nr geod. [...] i [...] znajduje się działka oznaczona nr geod. [...], której właścicielem jest S. Z..

Podkreślono także, że organ nadzoru budowlanego kontrolował budowę budynku inwentarskiego dwukrotnie: w dniach [...]03.2022r. i [...]03.2022r. ustalając, że zastrzeżenia skarżącego do prowadzonej budowy nie potwierdziły się. Ze sporządzonego w dniu [...]03.2022r. protokołu kontroli dokonanej w obecności inwestora – C. Z. wynikało, iż na w/w działce trwa budowa budynku inwentarskiego. W dniu czynności kontrolnych w tylnej części obiektu wykonywane były ściany żelbetowe kanałów gnojowych. Inwestycja realizowana była w oparciu o ostateczną decyzję Starosty K. z dnia [...]09.2021 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane rozpoczęto w dniu [...]02.2022r., po dokonaniu zawiadomienia organów nadzoru budowlanego o planowanym terminie rozpoczęcia prac. Przebieg robót budowlanych rejestrowany jest w dzienniku budowy. Organ I instancji nie stwierdził zagrożenia życia, zdrowia czy też bezpieczeństwa osób bądź mienia wskazywanego we wniosku A. Z. Ponadto z uwagi na to, że działka wnioskodawcy nie przylega bezpośrednio do działki, na której realizowana jest inwestycja, nie posiada on statusu strony, jak również nie jest uprawniony do otrzymywania bliższych informacji na temat prowadzonej budowy budynku inwentarskiego.

Mając powyższe na uwadze, organ I instancji postanowieniem z dn. [...]03.2022r. znak: [...], na mocy art. 61a §1 Kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zagrożenia życia i zdrowia wnioskodawcy A. Z. i jego rodziny w związku z budową budynku inwentarskiego na działce nr geod. [...], której właścicielem jest C. Z., wyjaśniając, iż żądanie wszczęcia postępowania wniesione przez osobę niebędącą stroną w postępowaniu zgodnie z art. 61 a Kpa nie może zostać uwzględnione.

Zażalenie nie zostało uwzględnione postanowieniem organu II instancji z dnia [...]04.2022r. znak: [...].

Organ I kilkakrotnie (dnia [...]03.2022r. i [...]03.2022r.) kontrolował budowę budynku a inwentarskiego - obory wraz z podziemnymi kanałami na gnojowicę. W jego ocenie budowa prowadzona była zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...]09.2021 r. Starosty K. Organ ustalił, że odległość od granicy z działką (nr [...] należącą do skarżącego) przedmiotowego budynku inwentarskiego wynosi ok. 8,50 m, a wlotów na mieszadło zbiornika na gnojowicę wynosi ok. 5,75 m. Zbiornik na gnojowicę znajduje się pod budynkiem inwentarskim, a na zewnątrz budynku jest jedynie kanał na wlot na mieszadła - 2 szt. Organ I instancji udzielił skarżącemu odpowiedzi (pismo z dnia [...]03.2022 znak: [...] i z dnia [...]05.2022r. znak: [...]) na składane jego skargi w sprawie budowy przedmiotowego budynku inwentarskiego, uznając skargi za niezasadne.

Ostatecznie skutkowało to uznaniem przez organ I instancji, że wnioskujący nie ma przymiotu strony i postanowieniem z dnia [...]06.2022r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie lokalizacji, niezgodnie z przepisami, zbiornika na gnojowicę, na działce oznaczonej nr geod. [...] - obręb nr [...] K. B., gm. G., której właścicielem był C. Z.

Zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji złożył A.Z., wskazując m.in. na uchybienia organu powiatowego w zakresie dokonanych ustaleń dot. przedmiotowej budowy i jej lokalizacji oraz zarzucając uchylanie się od wydania decyzji o wstrzymaniu prac, a także wskazując, że działania organu powiatowego prowadzą do przewlekłości postępowania oraz pozwalają na budowę obiektu niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] lipca 2022 r. przedstawił stan faktyczny sprawy oraz zacytował treść art. 61 a § 1 k.p.a. wskazując, że obecnie ustawodawca zezwolił organowi administracji publicznej na dokonanie oceny istnienia interesu prawnego do udziału w danym postępowania administracyjnym już na etapie poprzedzającym jego wszczęcie, z powodu nie posiadania interesu prawnego (brak przymiotu strony postępowania), co zdaniem organu ma miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem organu II instancji, wykonywanie budowy budynku inwentarskiego, nie graniczącego z nieruchomością skarżącego, w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy Prawo budowlane, nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego. Wskazywane przepisy miałyby znaczenie przy ocenie interesu prawnego wnioskodawcy, gdyby wiązało się to z możliwością zabudowy działki, rozumianą jako strefa bezpośredniego oddziaływania, a nie jedynie teoretyczną możliwością wpływu rozpatrywanego zagadnienia na wykonywanie prawa własności przez wnioskodawcę. Kwestia posiadania tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości o nr geod. 61, jak również zainteresowanie wynikiem postępowania, nie może przesądzać o posiadaniu interesu prawnego do żądania wszczęcia określonego postępowania, czy też uczestniczenia w nim. Roszczeń z tytułu ewentualnego naruszenia stanu posiadania czy prawa własności, jak też immisji można dochodzić jedynie przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym. Subiektywna ocena skarżącego dotycząca niezgodności z przepisami - tj. § 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej - nie stanowi wystarczającej legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego, a wymaga potwierdzenia tego stanu rzeczy przez organ nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, że organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, jeżeli zachodzą ku temu ustawowe przesłanki, a takich w sprawie nie stwierdzono. Inwestycja realizowana jest w oparciu o ostateczną decyzję Starosty K. nr [...] z dn. [...]09.2021r. (znak: [...]) o pozwoleniu na budowę i nie narusza jej warunków.

Końcowo organ II instancji wskazał, że Starosta K. - na wnioski złożone przez A. Z., postanowieniem z dnia [...]03.2022r. znak: [...] wznowił, na mocy art. 149 i art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie zakończone w/w własną ostateczną decyzją z [...]09.2021 r. nr [...], a postanowieniem z dnia [...]03.2022r. znak: [...] odmówił wstrzymania wykonania tej ostatecznej decyzji. Wojewoda P. - w postępowaniu zażaleniowym zainicjowanym przez A. Z. - postanowieniem z dnia [...]04.2022r. znak: [...] utrzymał w mocy w/w postanowienie.

Końcowo organ odwoławczy wskazał, że organy nadzoru budowlanego zostały powołane do tego, by realizować zadania z zakresu prawa budowlanego nie zaś by reagować na podejrzenia skonfliktowanych sąsiadów. Za prawidłowość procesu budowlanego odpowiadają osoby ustanowione na budowie do pełnienia określonych funkcji - w tym kierownik budowy, inspektor nadzoru inwestorskiego, geodeta itd. - w granicach posiadanych uprawnień i kompetencji. Tym samym organ odwoławczy oceniając odmowę wszczęcia postępowania, nie może oceniać sprawy merytorycznie. Natomiast kontrole budowy przeprowadzone przez organ powiatowy nie dały podstaw temu organowi do stwierdzenia naruszenia tych przepisów na obecnym etapie realizacji inwestycji.

W związku z powyższym organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. złożył A. Z. podkreślając, że w dniu [...]02.2022 roku na działce nr [...], własności C. Z., rozpoczęto prace budowlane polegające na budowie budynku inwentarskiego o obsadzie 39 DJP. Działkę skarżącego o nr [...] od działki inwestycyjnej dzieli 4m szerokości działka o nr [...]powstała w 2021 roku po podziale dz. [...] na działkę inwestycyjną [...] i [...], która pozostała własnością ojca inwestora – S.Z. Podział działki w tej sposób doprowadził do pozbawienia mnie go strony w postępowaniu przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, a następnie po błędnie określonym obszarze oddziaływania inwestycji, także przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącego na działce nr [...] powstaje budynek znacznie przeszacowany pod względem powierzchni zabudowy i niezgodnie z prawem ulokowane są zbiorniki na gnojowicę (w odległości 1,75 od granicy dz. [...]).

Skarżący wskazywał na zwiększenie planowanej obsady obory, które znajduje potwierdzenie w obwieszczeniu z dnia [...]02.2022 roku na BIP UG G., dotyczące wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji na dz. [...] polegającej na budowie obory o obsadzie 120 DJP. Postępowanie dotyczy tego samego budynku, który na dzień [...] sierpnia 2022 r. jest w zaawansowanej fazie budowy i tam skarżący jest stroną.

Zdaniem skarżącego jego działka znajduje w zasięgu oddziaływania budowanego budynku inwentarskiego (szerokość obiektu jest kilkakrotnie większa od odległości jego działki do budynku, a odległość od domu to 23 m). Ponadto zbiornik na gnojowicę z wlotami na mieszadła usytuowany jest w odległości 5,75 m od jego działki, ale 1,75 m od dz. [...] i to nie jest jego subiektywna ocena dotycząca niezgodności z § 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Zostało to potwierdzone pomiarami dokonanymi przez PINB w K. - pismo z dnia [...]05.2022 roku.

Skarżący zaakcentował, że pozbawiono go udziału w postępowaniu dotyczącym w/w obiektu, którego oddziaływanie znacznie wykracza poza obszar działki inwestycyjnej, a organy pozostają bierne wobec procederu łamania prawa. Skarżący odniósł się także do realizowania przedmiotowej inwestycji niezgodnie z prawem wodnym, do nieuprawnionego podniesienia gruntu oraz utwardzenia kostką betonową, co spowodowało odprowadzanie wody na w/w działki.

Końcowo skarżący podkreślił naruszenia prawa oraz pozbawienie do statusu strony postępowania, co skutkowało wybudowaniem pod oknami jego domu obory o obsadzie 120 DJP, bez możliwości wypowiedzenia się odnośnie szkodliwości takiego sąsiedztwa. Zdaniem skarżącego nie rozważono, dlaczego nie ma prawa strony i czy rzeczywiście nie powinien mieć statusu strony.

W związku z powyższym, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację. Podkreślił także, że zarzut pozbawienia skarżącego statusu strony w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy czy też wydanego pozwolenia na budowę został skierowany do niewłaściwego organu nadzoru budowlanego, zamiast Wójta Gminy G. i Starosty K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd uznał, że odmowa wszczęcia postepowania w sprawie lokalizacji niezgodnie z przepisami zbiornika na gnojowicę na działce oznaczonej nr geod. [...] w miejscowości K. B., której właścicielem jest C. Z., była co najmniej przedwczesna.

Należy przy tym na wstępie wskazać, że nie do końca jasny jest już sam przedmiot postępowania, wskazany przez organy obu instancji w/w sposób, albowiem wprawdzie tego pierwotnie dotyczył wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2022 r. (data wpływu do organu k. 1 akt admin.), niemniej jednak sposób prowadzenia postępowania oraz stan faktyczny sprawy przedstawiony przez organ II instancji faktycznie wskazuje, że postępowanie to dotyczyło legalności budowy budynku inwentarskiego na działce nr [...] wraz ze zbiornikiem na gnojowicę (nieczystości bytowe), realizowanego w oparciu o ostateczną decyzję Starosty K. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą pozwolenia na budowę. Powyższe znajduje potwierdzenie, choćby w odpowiedzi na skargę, gdzie organ odwoławczy odniósł się do tego czego sprawa dotyczy podkreślając, że organ powiatowy nie stwierdził istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę dających podstawę do wszczęcia postępowania naprawczego. Również skarga złożona w sprawie niniejszej wskazuje, że nie chodziło wyłącznie o prawidłowość lokalizacji zbiornika na gnojowicę, ale sprawdzenia legalności wykonanych robót budowalnych, zatwierdzonym pozwoleniem na budowę wydanym przez Starostę K. z dnia [...]09.2021 r. Już te ustalenia dają podstawę do przyjęcia, że organy w sposób nieprawidłowy i zbyt powierzchowny oceniły niniejszą sprawę uznając, że skarżący nie posiadając statusu strony w w/w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie jest stroną w postępowaniu niniejszym, a zatem należało orzec na podstawie art. 61a k.p.a.

Zdaniem Sądu wykładnia przepisów prawa przyjęta przez organy nadzoru budowlanego jest błędna, a więc wadliwe są również rozstrzygnięcia.

W przypadku organu pierwszej instancji (PINB) mieliśmy do czynienia w zasadzie z brakiem interpretacji przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. i tylko w zasadzie wskazaniem, że skarżący nie jest stroną postępowania (nie wiadomo jakiego postępowania, w jakim trybie prowadzonego i w zasadzie dlaczego). Uzasadnienie postanowienia organu I instancji nie spełniło zatem wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.

Natomiast organ II instancji zasadniczo odniósł się do istoty sprawy, przeanalizował w sposób szczegółowy stan faktyczny sprawy oraz treść art. 61 a § 1 k.p.a. i przyjął, że skarżący żąda sprawdzenia legalności budynku inwentarskiego, niegraniczącego z jego nieruchomością, w sprawie prowadzonej na podstawie ustawy Prawo budowlane, co nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego w sprawie prawidłowości tego budynku, w tym zbiornika na gnojowicę objętego tym samym pozwoleniem. Tym stwierdzeniem prawdopodobnie organ II instancji miał na uwadze "obszar oddziaływania" zabudowań budynku inwentarskiego i zbiornia na gnojowicę, zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. w zw. z art. 3 pkt 20 p.b.

Należy przy tym przypomnieć, że w toku postępowania organ I kilkakrotnie (dnia [...]03.2022r. i [...]03.2022r.) kontrolował budowę budynku inwentarskiego - obory wraz z podziemnymi kanałami na gnojowicę. W jego ocenie budowa prowadzona była zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę Starosty K. z dnia [...]09.2021 r. nr [...]. Organ ten również ustalił, że odległość od granicy z działką nr [...] należącą do skarżącego (oddzieloną działką nr [...] od działki inwestora nr [...]) przedmiotowego budynku inwentarskiego wynosi ok. 8,50 m, a wlotów na mieszadło zbiornika na gnojowicę wynosi ok. 5,75 m. Zbiornik na gnojowicę znajdował się pod budynkiem inwentarskim, a na zewnątrz budynku był jedynie kanał na wlot na mieszadła - 2 szt.

Skoro zatem działka należąca do skarżącego nie graniczy z działką na której budowana jest obora (mimo, że położona jest w odległości ok. 8,5 m od działki skarżącego) to należało przyjąć - jak twierdził organ II instancji - że nie zostały naruszone żadne przepisy prawa materialnego tj. prawa budowlanego, które mogłyby uzasadniać żądanie wszczęcia postępowania przez ten organ. Konsekwentnie za organem I instancji, [...]WINB uznał, że skoro skarżący jako wnioskodawca nie ma interesu prawnego, to powinien być zastosowany art. 61a k.p.a. Żądanie zostało bowiem "wniesione przez osobę nie będącą stroną" w sprawie. W tym stanie rzeczy organ administracji publicznej miał obowiązek wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Sąd uznał, że kluczowym błędem organów nadzoru budowlanego było pominięcie utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych (mimo powołania się na to w uzasadnieniu organu II instancji), że przesłanki odmowy wszczęcia postępowania muszą być oczywiste, czyli nie mogą być wynikiem upraszczającej bądź nieporadnie przeprowadzonej wykładni prawa i wybiórczo interpretowanego stanu faktycznego.

Należało wziąć pod uwagę, że w świetle orzecznictwa sądów art. 61a § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko wtedy, gdy postępowania zainicjowanego wnioskiem strony nie da się prowadzić, czyli gdy okoliczności prawne jednoznacznie wykluczają podjęcie przez organ działań zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 2600/21, LEX nr 3218055).

Analogiczne poglądy znajdujemy również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Między innymi w wyroku z dnia 16 marca 2021 r. (sygn. akt I OSK 2493/20, LEX nr 3150579) Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że wydanie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Co więcej, przyczyny (w tym "inne przyczyny"), o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem ich ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Identyczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2579/20, LEX nr 3113819 oraz w wyroku z dnia 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2035/20, LEX nr 3117815. NSA podkreślił bowiem między innymi, że odmowa wszczęcia postępowania powinna być więc ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji.

Tymczasem organy nadzoru budowlanego w sprawie, zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, uzasadniły twierdzenia o braku po stronie skarżącego interesu prawnego odwołując się do przepisów ustawy - Prawo budowlane zawierających nieostre wyrażenia językowe (np. obszar oddziaływania), a także do przepisów o warunkach technicznych, których zastosowanie - z uwagi na takie niezwykłe skutki działania budynku inwentarskiego i zbiornika na gnojowicę - sugerowały raczej przyjęcie przeciwnego stanowiska.

Organy administracji pominęły okoliczność, że w rozpatrywanej sprawie okoliczności faktyczne i prawne nie wykluczały wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzorczego, co wykazał organ pierwszej instancji podejmując de facto szereg kontroli i czynności w zakresie legalności tej budowy, a które to zostały opisane w uzasadnieniu organu II instancji, wskazującym na zgodność przedmiotowej inwestycji z ostatecznym pozwoleniem na budowę.

Wyjaśnić bowiem należy, że postępowanie administracyjne, które usiłował zainicjować skarżący nie było "postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę" w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. Ma to o tyle istotne znaczenie, że wyłącznie w sprawach pozwolenia na budowę został ustawowo zawężony krąg stron przez określenie, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wprawdzie art. 3 pkt 20 p.b. zawiera definicję owego "obszaru oddziaływania". Tym niemniej, w sprawie niniejszej, w której skarżący domagał się kontroli legalności budowy budynki inwentarskiego wraz ze zbiornikiem na gnojowicę, krąg stron powinien być ustalony nie na podstawie art. 28 ust. 2 p.b., ale art. 28 k.p.a., który nie zawęża kręgu stron w taki sposób.

Stroną – zgodnie z art. 28 k.p.a. - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny może – ale nie musi – wynikać z takiego oddziaływania obiektu budowlanego, które wprowadza ograniczenia w zabudowie terenu danego podmiotu. Art. 28 k.p.a. nie jest przepisem, z którego wynika legitymacja materialnoprawna. Jest przepisem dyspozycyjnym, nakazującym osobie uważającej się za stronę wskazanie przepisu o charakterze materialnoprawnym, z którego wywodzi swój interes prawny. Utrwalonym w orzecznictwie poglądem jest, że nie jest koniecznym, aby taki interes prawny był naruszony. Przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania ze względu na posiadany interes sprawny, nie ma znaczenia, czy interes ten został naruszony, a jedynie, czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga więc istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danej osoby (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2544/19, CBOSA).

Interes prawny powinien wywodzić się z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie tylko z przepisów prawa administracyjnego. Takimi przepisami są przepisy cywilnoprawne – art. 140 i art. 144 Kodeku cywilnego. Zgodnie z tym pierwszym przepisem, właściciel ma prawo do niezakłóconego korzystania z przedmiotu własności, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Jeżeli więc jest właścicielem gruntu zabudowanego budynkiem mieszkalnym, to ma prawo do tego, aby działania osób trzecich – o ile nie są zgodne z prawem – nie zakłócały korzystania z jego nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.).

Jest rzeczą oczywistą, że hodowla zwierząt inwentarskich powodować może znaczna emisję odoru, który na terenie zabudowanym budynkami mieszkalnymi może zakłócać korzystanie z gruntów sąsiednich. Takiemu negatywnemu oddziaływaniu powinno zapobiegać prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie ewentualnej decyzji środowiskowej czy też zatwierdzenia projektu budowlanego obory i udzielenia pozwolenia na budowę. Słusznie podnosi skarżący, że budowa obiektu na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2021 r. na obsadę 39 DJP oraz aktualnie wydanie kolejnej decyzji środowiskowej z dnia [.] maja 2022 r. na budowę obory na obsadę 120 DJP, realizowanej na działce także nr [...] może wpłynąć na kumulację oddziaływań na działce skarżącego, która jest oddalona zaledwie o 8,5 metra od budynku inwentarskiego na działce [...] (k. 13 akt admin. organu I instancji). Skarżący w skardze wskazał, iż jest stroną postępowania w sprawie decyzji środowiskowej na budowę obory na obsadę 120 DJP.

Sąd przy tym musi zaakcentować, że kwestie stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, decyzji środowiskowych czy też ubiegania się o pozwolenia na budowę odmiennie definiują krąg stron postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy będą zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja. Stronami tego postępowania mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, jeśli decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wkracza w sferę ich praw i obowiązków (vide: wyrok NSA z 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 268/10, CBOSA). Stroną postępowania w sprawach warunków zabudowy mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (vide: wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/10).

Ponadto nie wzbudza wątpliwości podnoszony przez skarżącego fakt, że zyskał on przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej dla zamierzenia polegającego na budowie na działce inwestycyjnej obory o obsadzie 120 DJP, bowiem postępowanie to dotyczy inwestycji o innych parametrach (które mogą mieć znaczenie w kontekście ustalenia negatywnego oddziaływania inwestycji na działkę skarżącego), a po drugie, w postępowaniu tym katalog stron ustalany jest odmiennie niż w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy czy pozwolenia na budowę (vide: art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz.U. 2022, poz. 1029). Porównanie treści art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a. pozwala na stwierdzenie, że w każdym z tych postępowań krąg stron ustalany jest na podstawie odmiennie sformułowanych przesłanek.

Nieprawidłowe rozstrzygnięcie organów obu instancji w zakresie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie niniejszej, wynikało także z nieuwzględnienia w sposób prawidłowy tego, że Starosta K. - na wnioski złożone przez A.Z., postanowieniem z dnia [...]03.2022r. znak: [...] wznowił, na mocy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie zakończone w/w własną ostateczną decyzją z [...]09.2021 r. nr [...] (na datę wydania wyroku w niniejszej sprawie nie znane jest Sądowi ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii min. w zakresie tego czy skarżący został uznany za stronę postępowania). Bezsporne jest bowiem to, że działka skarżącego nr [...] nie sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną. Na skutek podziału działki nr [...], została ona oddzielona od działki inwestycyjnej wąskim pasem gruntu stanowiącym część działki nr [...]. Niezależnie od dokonanego podziału, z akt sprawy wynika, że realizowana inwestycja jest zlokalizowana w bliskim sąsiedztwie działki skarżącego. Jakkolwiek w sprawach inwestycji stwarzających uciążliwości dla otoczenia, interes prawny mogą mieć osoby posiadające działki w strefie ich oddziaływania, a nie tylko osoby posiadające działki bezpośrednio graniczące z działkami inwestycyjnymi, to nie wiadomo czy skarżący wykazał w postępowaniu wznowieniowym, aby realizowana inwestycja w ujemny (uciążliwy) sposób oddziaływała na jego działkę.

Wskazać jedynie trzeba, że Sądowi z urzędu jest wiadomym, że postanowieniem Starosty K. z dnia [...]03.2022r. znak: [...] odmówiono wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...], zaś Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...]04.2022r. znak: [...] utrzymał w mocy w/w postanowienie. Jednakże wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 30 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 416/22 uchylono oba rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że "zaskarżonym postanowieniem odmawiającym wstrzymania wykonania decyzji we wznowionym postępowaniu organ dał wyraz przekonaniu, że nie wystąpiło prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę zważywszy na obowiązującą w ustawie Prawo budowlane definicję obszaru oddziaływania obiektu budowlanego (zawężoną do ograniczeń w zabudowie własnego terenu ze względu na normy odległościowe) i brak wpływu zatwierdzonych rozwiązań projektu budowlanego (decyzją z [...] września 2021r.) na możliwość zabudowy przez skarżącego własnej nieruchomości. Ocena ta została wypowiedziana cztery dni po wznowieniu postępowania w sprawie i – jak wskazują dokumenty dołączone przez skarżącego – w sytuacji wejścia we wznowionym postępowaniu w fazę merytorycznego rozpatrywania sprawy. Otóż skarżący wykazał, że w toku wznowionego postępowania doszło do uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej (tzw. małej tj. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisk ) dla inwestycji w postaci budowy obory na 120 DJP wraz z wewnętrznym zbiornikiem na gnojowicę na działce [...] w miejscowości K. – B. a wniosek o wydanie decyzji środowiskowej złożony został w lutym 2022r. Z uzasadnienia dołączonej przez skarżącego decyzji środowiskowej wynika, że odnosić się ona może nie tylko do inwestycji mającej być dopiero realizowaną na tym samym terenie inwestycji ale także do już realizowanej lub nawet zakończonej. Gdyby decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach odnosiła się do inwestycji już realizowanej nie sposób nie dostrzec prawdopodobieństwa uchylenia pierwotnej decyzji we wznowionym postępowaniu. Dla uznania bowiem prawdopodobieństwa uchylenia pierwotnej decyzji we wznowionym postępowaniu wystarczające jest dostrzeżenie konieczności wprowadzenia zmian w projekcie zatwierdzonym decyzją ostateczną, niezbędnych do tego by we wznowionym postępowaniu móc zatwierdzić projekt, którego rozwiązania pozostają w zgodzie z porządkiem prawnym, w tym również z koniecznością poprzedzenia pozwolenia na budowę decyzją środowiskową, nie uzyskaną (co jest bezsporne) przed zatwierdzeniem pierwotnego pozwolenia na budowę. Zmiany w projekcie budowlanym na etapie wznowionego postępowania o pozwoleniu na budowę przesądzają o konieczności zatwierdzenia we wznowionym postępowaniu nowego projektu budowlanego, co może nastąpić dopiero po wyeliminowaniu decyzji pierwotnej" (CBOSA).

Te wszystkie przedstawione argumenty i liczne postępowania toczące się z wniosków skarżącego, zarówno przed organami jak i Sądem wskazują jednoznacznie, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z powodu nie posiadania przez skarżącego statusu strony było przedwczesne, zaś ustalenie tej kwestii nie jest oczywiste i wymaga złożonej analizy zarówno stanu faktycznego sprawy, jak i zestawienia z normami prawa materialnego treści żądania. Działanie właściciela gruntu (niekoniecznie bezpośrednio przyległego do nieruchomości zabudowanej oborą lub – w przyszłości - oborami) polegające na domaganiu się od organu nadzoru budowlanego sprawdzenia legalności budowy takiego obiektu może mieścić się w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i 144 k.c. Uszło jednak uwadze organów obu instancji, że przepisy dotyczące odległości budynków od granicy nie są jednymi przepisami, z których wywodzony może być interes prawny, tym bardziej gdy wykonywanie obiekty mają tego typu charakter. Każde przekroczenie tego zakresu z art. 140 i 144 k.c. – o ile w inny sposób nie wynika z prawa – jest tym samym niedozwolone i uzasadnia w postępowaniu administracyjnym interes prawny właściciela, którego prawo może być naruszane (art. 28 k.p.a.).

Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Sąd wziął również pod uwagę niedopuszczalność całkowicie swobodnego uznania organu, co do treści żądania sformułowanego przez wnioskodawcę, bez jednoznacznego określenia przedmiotu postępowania czy trybu zastosowania przepisów z prawa budowlanego oraz odniesienia do tego jakie konkretnie przepisy będą miały zastosowanie przy ustalaniu, czy skarżący posiada przymiot strony postępowania. Zasadniczym obowiązkiem organu administracji jest bowiem właściwe, precyzyjne ustalenie treści wniosku (podania) strony zwracającej się do niego o wydanie rozstrzygnięcia, jeżeli wniosek o wszczęcie postępowania budzi wątpliwości albo został sprecyzowany w sposób niejasny, nieprecyzyjny. Konieczność ustalenia tego wynika z zasady, że to jednostka rozporządza swoim prawem. W tym zakresie strona dysponuje inicjatywą wszczęcia postępowania wynikającą z art. 61 § 1 k.p.a. Organ nie może zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, gdyż tylko strona może rozporządzać swoim prawem (zasada dyspozycyjności), chyba że następuje wszczęcie postępowania z urzędu. Jeśli jednak żądanie skierowane do organu budzi wątpliwości, to organ powinien wezwać podmiot wnioskujący o doprecyzowanie lub wyjaśnienie żądania (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po 198/20, LEX nr 3151101).

W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego przedstawionego obowiązku doprecyzowania przedmiotu żądania strony nie wykonały, zaś prowadzone postępowania wskazywało, że dotyczyło jedynie lokalizacji zbiornika na gnojowicę (powyższe wynikało z sentencji orzeczeń obu instancji). Uzasadnienia zaś postanowień organów wskazywały na szerszy zakres postępowania. Należy zatem uznać, że w ten sposób doszło do naruszenia zarówno art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak i art. 8 § 1 k.p.a. Prowadzenie bowiem postępowania polegające na zredukowaniu treści stanowiska wnioskodawcy do interpretacji, która wyklucza jego udział w postępowaniu administracyjnym, nie może bowiem być uznane za spełnienie obowiązku działania w sposób budzący zaufanie obywatela do władz publicznych.

Końcowo należy odnieść się do treści art. 53a ust. 1 p.b. Przepis ten (w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r.) wskazuje bowiem, że postępowania legalizacyjne i naprawcze przewidziane w art. 48-52 p.b. wszczyna się z urzędu. Mogłoby to w konsekwencji stanowić również podstawę odmowy wszczęcia postępowania, nawet w sytuacji uznania za stronę postępowania. Niemniej jednak zdaniem Sądu prowadzenie postepowania nadzorczego z urzędu nie wyklucza udziału w nim innych stron postępowania niż inwestor. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że dookreśla on, że postępowania legalizacyjne i naprawcze, organy nadzoru budowlanego są uprawnione i zobowiązane (gdy zachodzi taka potrzeba) wszczynać i prowadzić z urzędu. Przepis ten w ocenie Sądu nie niweczy inicjatywy zewnętrznej, osoby posiadającej interes prawny jako zdolnej do niejako zainicjowania postępowania naprawczego czy legalizacyjnego, przy czym to organ ocenia, czy roboty budowlane naruszyły prawo i wydane pozwolenie, a jeżeli nie, postępowanie może być umorzone (abstrahując od rozbieżnej wykładni sądów administracyjnych art. 53a ust. 1 p.b.).

W ponownym postępowaniu, organ I instancji weźmie pod uwagę wszystkie podniesione okoliczności przez Sąd oraz wykładnię przepisów. Po uzyskaniu jasnego stanowiska skarżącego, czego ma dotyczyć postępowanie tj. tylko zbiornika na gnojowicę czy też legalności wszystkich robót dotyczących udzielonego pozwolenia z dnia [...] września 2021 r., PINB zbada interes prawny uzasadniający udział skarżącego w postępowaniu w przedmiocie wskazanym przez niego, a następnie przesądzi, czy prowadzić postępowanie z urzędu, czy odmówić jego wszczęcia czy też ewentualnie po jego wszczęciu umorzyć postępowanie bądź wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. Stanowisko organu powinno znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowymi rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. oraz art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.