Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2557/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2, art. 119 par. 1 i 2, art. 127, art. 122 par. 2, art. 125 par. 1, art. 126, art. 121 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1795/17 w sprawie ze skargi F. [...] z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1795/17, oddalił skargę F. [...] z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków ([...]WKZ) postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 89 pkt 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) oraz art. 20 § 1 pkt 3 i art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599, zwana dalej: "u.p.e.a."), nałożył na F. [...] z siedzibą w K. grzywnę w kwocie 40.000 złotych i wezwał do jej uiszczenia w terminie 14 dni od otrzymania postanowienia. Jednocześnie wezwał F. do wykonania, w terminie 60 dni, obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr 1/2016 wystawionym ten organ.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła F.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN) powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 17 § 1, art. 119, art. 120 § 1, art. 121 u.p.e.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia strony, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że [...]WKZ decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], nakazał F., właścicielowi [...] położonego na terenie działki nr [...] k. m. [...] przy ul. P. w K., wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 1964 r., przeprowadzenie robót budowlanych zabezpieczających przed istotnym uszkodzeniem zabytku. Nałożony w decyzji obowiązek nie został wykonany.

Minister podkreślił, że na podstawie art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W sprawie dotyczącej wykonania obowiązku przeprowadzenia robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze. Wykonanie zastępcze polega na zleceniu innej osobie wykonania za zobowiązanego egzekwowanego obowiązku na jego koszt. W ocenie organu drugiej instancji, środek ten jest bardziej dolegliwy, pociąga bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej. O dolegliwości wykonania zastępczego przeprowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków świadczy fakt, iż zgodnie z art. 49 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wierzytelność Skarbu Państwa z tego tytułu podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową na tej nieruchomości. Grzywna jest dla zobowiązanego mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze. W razie dobrowolnego wykonania obowiązku nałożone, a nieściągnięte lub nieuiszczone grzywny podlegają umorzeniu. W przypadku dobrowolnego wykonania obowiązku po uiszczeniu lub przymusowym ściągnięciu grzywny zobowiązany może zwrócić się o jej zwrot w całości lub w części. Tymczasem wykonanie zastępcze nie uprawnia do zwrotu kosztów poniesionych przez zobowiązanego.

MKiDN uznał, że w zaskarżonym postanowieniu organ egzekucyjny prawidłowo ustalił wysokość nałożonej grzywny na 40.000 złotych, zgodnie z art. 121 u.p.e.a., mając na względzie przede wszystkim zapewnienie efektywności egzekucji oraz okoliczność, że w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (art. 121 § 4 u.p.e.a.). W ocenie Ministra, organ egzekucyjny słusznie nie brał natomiast pod uwagę sytuacji finansowej zobowiązanej, ponieważ z treści art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Nałożona grzywna nie narusza zasady proporcjonalności i nie jest dla skarżącej nadmiernie dolegliwa.

Skargę na powyższe postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła F., domagając się uchylenia lub zmiany środka przymuszającego, z grzywny, na wykonanie zastępcze, jako mniej uciążliwego, jednocześnie prowadzącego bezpośrednio do wykonania ciążącego obowiązku. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 18, art. 33 § 1 pkt 5 i 8 u.p.e.a., art. 6 - 12 k.p.a.

F. wskazała, że przyjmując zabytkowy obiekt dołożyła wszelkich starań, aby go zabezpieczyć. Nie kwestionowała złego stanu zabytku, ale taki stan istnieje co najmniej od 1945 r. Niewykonanie nałożonego obowiązku wynika wyłącznie z braku środków finansowych na przeprowadzenie wskazanych prac, których wartość przekracza kwotę 10.000.000 złotych. Strona podkreśliła, że jest organizacją pozarządowa, nie działającą dla zysku, realizującą zadania pożytku publicznego. Nałożenie grzywny nie doprowadzi do zrealizowania obowiązku, tylko do upadku F. i jej likwidacji. Jedynym majątkiem umożliwiającym wyegzekwowanie potencjalnych grzywien jest licytacja nieruchomości, na której położony jest przedmiotowy zabytek. F. stwierdziła, że jednym środkiem umożliwiającym zrealizowanie obowiązku, a jednocześnie najmniej uciążliwym dla zobowiązanego będzie wykonanie zastępcze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podkreślił, że istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków określonych w tytule egzekucyjnym. Dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku możliwych środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym robót budowlanych możliwe jest zastosowanie dwóch środków wymienionych w art. 1a pkt 12b ww. ustawy, tj. grzywny w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Przy czym Sąd zauważył, że z przepisów ustawy nie wynika pierwszeństwo stosowania tych środków.

Sąd I instancji podniósł, że w myśl art. 122 § 2 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W jego ocenie, przy egzekucji obowiązku wykonania robót budowlanych, zasadniczo w pierwszej kolejności należało stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo. W przypadku obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest preferowanym środkiem egzekucyjnym.

Sąd Wojewódzki wskazał, że dla oceny uciążliwości grzywny w celu przymuszenia, zgodnie z zasadami z art. 7 § 2 u.p.e.a., znaczenie prawne ma art. 125 § 1 i § 2 tej ustawy. Wykonanie obowiązku przez zobowiązaną daje podstawę do wystąpienia o umorzenie grzywny (art. 125 § 1 ustawy). Także grzywny w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub części (art. 126 ustawy). W ocenie Sądu, jako bezskuteczne należało zatem uznać wywody strony skarżącej, które sprowadzały się do twierdzenia, że wobec nie posiadania środków finansowych organ powinien zastosować wykonanie zastępcze.

W odniesieniu do wysokości wymierzonej grzywny, Sąd I instancji podkreślił, że ustawa nie określa przesłanek wymiaru grzywny w celu przymuszenia, a jedynie wyznacza górne jej granice. Organ mając na uwadze okoliczności danej sprawy, powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a., tj. stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku i to najmniej uciążliwe dla zobowiązanego, co w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, uczynił. Wymierzając grzywnę w celu przymuszenia organ podjął rozstrzygnięcie w warunkach uznania administracyjnego, które uzasadnił. Wskazał motywy, którymi się kierował wyznaczając jej wysokość.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła F., wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, jak również o zasądzenie kosztów procesu przed sądami obu instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 7 § 2 w zw. z art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a., poprzez przyjęcie za uzasadnione zastosowania w niniejszej sprawie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy środek ten w rzeczywistości uniemożliwi wykonanie przez skarżącą nałożonego na nią obowiązku, co pozostaje sprzeczne z zasadą celowości w postępowaniu egzekucyjnym w administracji;

2) art. 127 u.p.e.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że w niniejszym przypadku środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego jako zbyt uciążliwy nie znajduje zastosowania, podczas gdy przedmiotowy środek egzekucyjny jest jedynym zapewniającym bezpośrednie wykonanie decyzji, przez co winien być zastosowany w miejsce nałożonej grzywny w celu przymuszenia;

3) art. 119 § 1 i 2 w zw. z art. 122 § 2, art. 125 § 1, art. 126 u.p.e.a., poprzez przyjęcie, że z powołanych przepisów wynika, iż grzywna w celu przymuszenia stanowi każdorazowo, z pominięciem okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, środek egzekucyjny mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze, co doprowadziło do uznania zasadności zastosowanego środka egzekucyjnego, podczas gdy rozstrzygnięcie, który z kilku dostępny środków egzekucyjnych będzie najmniej uciążliwy winno sprowadzać się do indywidualnej oceny okoliczności sprawy i warunków wiążących się z wykonaniem danego obowiązku przez zobowiązanego, które w niniejszej sprawie wskazywały na większą dolegliwość zastosowanego środka egzekucyjnego;

4) art. 122 § 2 u.p.e.a., poprzez przyjęcie, że z przedmiotowego przepisu wynika konieczność stosowania co do zasady, w pierwszej kolejności środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jako poprzedzającej wykonanie zastępcze, podczas gdy nie wynika to z treści i wykładni omawianego przepisu.

W przypadku niepodzielenia argumentacji skarżącej i nieuwzględnienia ww. zarzutów, dodatkowo F. podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj.;

1) art 121 § 2 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a., poprzez przyjęcie, że wysokość wymierzonej grzywny w celu przymuszenia pozostaje uzasadniona, jako prowadząca do bezpośredniego wykonania nałożonego na skarżącą obowiązku, podczas, gdy tak ustalona wysokość grzywny w celu przymuszenia - pomijająca możliwości finansowe skarżącej oraz pozostałe okoliczności niniejszej sprawy - w rzeczywistości uniemożliwia wykonanie nałożonego na skarżącą obowiązku i tym samym pozostaje sprzeczna z zasadą celowości postępowania egzekucyjnego w administracji;

2) art. 121 § 2 u.p.e.a., poprzez uznanie za uzasadnione nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia w niemal najwyższej dopuszczalnej przepisami wysokości, podczas gdy organ administracji nie wyjaśnił w należyty sposób przyczyn, dla których nałożył grzywnę w celu przymuszenia w takiej wysokości, nie uwzględniając istotnych dla sprawy okoliczności takich jak częściowe wykonanie nałożonych obowiązków przez skarżącą oraz niezależne od skarżącej przyczyny braku możliwości zrealizowania pozostałych obowiązków.

W piśmie z dnia 2 kwietnia 2021 r. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 8 kwietnia 2021 r. F. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w treści skargi kasacyjnej. Jednocześnie wyraziła sprzeciw wobec skierowania sprawy na posiedzenie niejawne w trybie "art. 15 zzs1 ust. 3" ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadne było nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia, jako środka mniej uciążliwego dla zobowiązanego oraz czy przy ustalaniu jej wysokości winny być brane pod uwagę okoliczności związane z możliwościami finansowymi strony.

W świetle art. 7 § 2 u.p.e.a. obowiązkiem organów egzekucyjnych jest stosowanie środków egzekucyjnych, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego.

Katalog środków egzekucyjnych, możliwych do zastosowania w celu przymusowego wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, zawarty jest w dziale III u.p.e.a. Przepisy wskazanej ustawy nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji. Dokonując więc wyboru środka egzekucyjnego ograny egzekucyjne powinny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić celowość i uciążliwość dla zobowiązanego.

Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Stosownie do treści art. 119 § 2 u.p.e.a. grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Jak stanowi art. 122 § 2 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Wedle natomiast art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt.

Chociaż powołany wyżej art. 122 § 2 u.p.e.a. nie określa, który środek egzekucyjny powinien zostać zastosowany jako pierwszy, to zawiera istotną dla określania tej kolejności wskazówkę. Określając elementy postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, stanowi bowiem normę, której treść pozwala na odczytanie relacji art. 119 i art. 127 u.p.e.a., a także zakresu obowiązywania reguł ogólnych, sformułowanych w art. 7 § 2 ustawy, w procesie egzekwowania obowiązku wykonania określonych robót.

Otóż, jak wynika z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy - będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Z takiej konstrukcji ww. przepisu wynika, że intencją ustawodawcy było, aby co do zasady w pierwszej kolejności stosować grzywnę w celu przymuszenia. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych i w literaturze przedmiotu, odwrotna sytuacja, w której jako pierwsze znajdzie zastosowanie wykonanie zastępcze, powinna mieć miejsce wyjątkowo, kiedy to np. grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2320/15 i powołane tam orzecznictwo i stanowisko doktryny). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Brak jest bowiem oczywistych względów, które miałyby świadczyć, że grzywna nie doprowadzi do wykonania obowiązku. Za takie względy nie może być uznana sytuacja majątkowa zobowiązanego. Nadto wskazać należy, że spośród przewidzianych ustawą środków egzekucyjnych stosować należy ten, który w możliwie najmniejszym stopniu ingerował będzie w prawa i wolności zobowiązanego (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 179/11). Niewątpliwie takim środkiem jest grzywna w celu przymuszenia, skoro wykonanie zastępcze wiązałoby się z koniecznością wykonania robót przez podmiot nie posiadający co do zasady prawa do dysponowania nieruchomością. Grzywna w celu przymuszenia nie jest także karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego. Sytuacja finansowa dłużnika, nie ma wpływu na fakt nałożenia grzywny, ani jej wysokość. Grzywna musi stanowić bowiem pewne zagrożenie finansowe, bo tylko w takiej sytuacji spełni swoją rolę, to jest rolę ekonomicznego zagrożenia, które niejako zmotywuje do wykonania zobowiązania. Nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być więc na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku. Dlatego także, wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony.

Z powyższych względów, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno zasadność nałożenia grzywny w celu przymuszenia, jak i jej wymiar. Koszty wykonania zastępczego byłyby niewątpliwe wyższe, niż nałożona na stronę grzywna. Ma tego świadomość sama skarżąca kasacyjnie, wskazując, że wykonanie zastępcze wiązać się będzie z obciążeniem skarżącej "znaczącymi kosztami". Wprawdzie ich poniesienie odwleczone zostałoby w czasie, jednakże, co do zasady, środek ten, o ile zostałby zastosowany, okazałby się w końcu bardziej uciążliwym od zastosowanego obecnie. Zaakcentować też należy, że z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji, grzywna w celu przymuszenia, mogła być nałożona tylko raz, określona w niej kwota musiała być zatem dolegliwa, aby odnieść swój efekt - przymuszenie do wykonania obowiązku, przy tym mieściła się ona w granicach określonych przepisem prawa. Ponadto, zauważyć należy, że we wniesionej skardze kasacyjnej, nie przedstawiono żadnych dowodów, uzasadniających twierdzenie, że uzyskanie dofinasowania na wykonanie prac przy zabytku, w przypadku zalegania z określonymi świadczeniami, byłoby obiektywnie niemożliwe. Nie sprecyzowano także, jakie obowiązki zostały wykonane oraz jakie jeszcze pozostały do wykonania, co mogłoby ewentualnie mieć wpływ przy ocenie zasadności wymierzenia grzywny w określonej wysokości. Na marginesie, zdaje się, iż zostały one wykonane w nikłym zakresie, skoro, jak wskazała F. w toku postępowania egzekucyjnego, koszt wykonania prac przekracza 10.000.000 złotych.

Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7 § 2, art. 119 § 1 i § 2, art. 121 § 2, art. 122 § 2, art. 125 § 1, art. 126, art. 127 u.p.e.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wobec wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12), czemu dał wyraz w punkcie 2 sentencji.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), przy uwzględnieniu prawa stron postępowania do rzetelnego procesu sądowego w zakresie przedstawienia swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony), z którego to prawa strony skorzystały, składając pisma z dnia 2 i 8 kwietnia 2021 r.