Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3243/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2 pkt 1 i art. 7 ust. 3 i 3a
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 2 w zw. z art. 7, art. 21, art. 32 i art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1318/17 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1318/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej – p.p.s.a.), oddalił skargę C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. uchylającą decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2013 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych (czterech szamb szczelnych, przyłączy energetycznych, przyłączy wodociągowych i zjazdów z drogi publicznej) na terenie działki ew. nr [...] wsi G., gmina B.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 24 maja 2013 r. skarżący wystąpił do Wójta o ustalenie w trybie i na zasadach uregulowanych w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647 - dalej u.p.z.p.), warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych (czterech szamb szczelnych, przyłączy energetycznych, przyłączy wodociągowych i zjazdów z drogi publicznej) na terenie działki ew. nr [...] wsi G., gmina B.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Wójt Gminy B. odmówił ustalenia żądanych warunków zabudowy, uznając iż planowana inwestycja: nie stanowi kontynuacji funkcji otoczenia terenu inwestycji w sytuacji, w której skarżący planuje zabudowę mieszkaniową w obszarze, na którym zlokalizowana jest zabudowa; teren inwestycji, jako znajdujący się w kompresie gleb klasy III, wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze w trybie uregulowanym w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Pismem z dnia 23 września 2013 r. skarżący wniósł do SKO w W. odwołanie od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2013 r. podnosząc, iż najistotniejszym zarzutem w stosunku do kwestionowanej decyzji jest wadliwe zastosowanie przez Wójta, przy ocenie istnienia ewentualnych przeszkód do inwestowania, wynikających z reżimu ochrony gruntów rolnych, stosownych przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz.909 ze zm.) nie według stanu obowiązującego w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, tj. w dniu 24 maja 2013 r., a według stanu obowiązującego dopiero od dnia 26 maja 2014 r., zaostrzającego warunki inwestowania na gruntach III klasy. W ocenie skarżącego taki sposób zastosowania przez Wójta przepisów w/w ustawy naruszył podstawowe dyrektywy stosowania prawa, wynikające wprost z uregulowań Konstytucji RP, tj. w szczególności zakaz stosowania prawa w sposób retroaktywny, jak też nakaz równego traktowania podmiotów prawa. Z kolei hipoteczne przyjęcie, iż do sprawy znajdują jednak zastosowanie przepisy nowe, winno prowadzić do wniosku, iż nowe regulacje ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych są niezgodne z Konstytucją RP.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. SKO rozpatrzyło odwołanie skarżącego od decyzji Wójta z dnia [...] września 2013 r., uchylając tę decyzję i przekazując organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, SKO stwierdziło iż wprawdzie w świetle zasady legalizmu nie można podzielić stanowiska odwołania co do konieczności stosowania w sprawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych według stanu z dnia złożenia przez skarżącego wniosku, wszczynającego postępowanie, niemniej zachodzi konieczność powtórzenia wyjaśniającego przez organ I instancji, a to z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie kwestii: 1) ewentualnego objęcia terenu inwestycji w przeszłości (tj. w nieobowiązującym planie miejscowym) zgodą na zmianę przeznaczenia na nierolnicze, 2) kwestii posiadania przez teren inwestycji dostępu do drogi publicznej. SKO w W. podniosło, że organy administracji orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią, organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący .w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej. Niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej. Organ odwoławczy podkreślił, że istotnie ustawą z dnia 8 marca 2013 roku o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2013.503) wprowadzono zmiany m. in. w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które obowiązują od dnia 26 maja 2013 roku. W ww. ustawie zmieniającej ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zamieszczono regulacji odnośnie stosowania nowych, wprowadzonych tą ustawą przepisów, do toczących się postępowań. W konsekwencji zmieniony przepis art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy stosować także do postępowań wszczętych, a niezakończonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Jak bowiem wskazał Trybunał Konstytucyjny, w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 listopada 2006 roku, sygn. akt K 30/06, w polskiej kulturze prawnej zostały wykształcone reguły międzyczasowe, które znajdują zastosowanie w procesie stosowania prawa. Jeżeli brak wyraźnie wyrażonej woli ustawodawcy, sąd i inne organy stosujące prawo muszą kwestię intertemporalną rozstrzygnąć na podstawie tych właśnie reguł, mając wybór między zasadą dalszego działania ustawy dawnej i zasadą bezpośredniego skutku ustawy nowej. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. Wobec więc zastosowania takiej techniki legislacyjnej ("milczenia ustawodawcy co do reguły intertemporalnej"), w rozpatrywanej sprawie należy stosować aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w tym ww. art. 7.

W odniesieniu do kwestii niewyjaśnienia przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy pod kątem ewentualnego objęcia terenu inwestycji w przeszłości zgodą na zmianę przeznaczenia na nierolnicze SKO w W. wskazało, że art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. A mianowicie: po pierwsze - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne bądź - po drugie - teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanej sprawie, organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie drugiego z przewidzianych w przepisie warunków. Organ I instancji powinien ustalić, czy przedmiotowa działka znajdowała się na terenie objętym zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, i zgoda ta została uwzględniona w planie, który utracił moc, tj. czy zmiana przeznaczenia tego gruntu została dokonana w tym planie. Jeśli organ ustali, że taka zgoda była, wówczas warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 będzie spełniony. W zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono ww. okoliczności, więc stwierdzenie o niespełnieniu omawianego warunku jest co najmniej przedwczesne. Natomiast w odniesieniu do kwestii niewyjaśnienia przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy pod kątem istnienia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej SKO w W. wyjaśniło, iż do działki ew. nr [...] wskazanej jako teren inwestycji możliwy jest dojazd prawdopodobnie drogą wewnętrzną na co wskazuje załącznik mapowy do zaskarżonej decyzji. Jednakże w aktach sprawy brak jest wypisu z ewidencji gruntów dla tej nieruchomości, a więc dokumentu pozwalającego na dokonanie wiążących ustaleń. Zatem w toku ponownego rozpoznania organ przeprowadzi dodatkowe postępowanie wyjaśniające i ustali, zgodnie z zaleceniami Kolegium, czy działka ew. nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p.

Po rozpoznaniu skargi C. S. Wojewódzki Sąd Adminsitrayjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., IV SA/Wa 1145/14, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji SKO w W., dopatrując się rażącego naruszenia prawa przy jej wydawaniu, polegającego na niewyjaśnieniu przez organ odwoławczy istotnych wątpliwości co do terminowości wniesionego przez skarżącego odwołania.

Następnie w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej skarżącego wyrokiem z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1821/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2014 r. i przekazał Sądowi Wojewódzkiemu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie NSA w niniejszej sprawie nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na uchybieniu przez skarżącemu terminowi do wniesienia odwołania. Wady doręczenia dokonanego 13 września 2013 r. nie pozwalają bowiem względem tej daty obliczać terminu do wniesienia środka zaskarżenia. W tej sytuacji podniesienie przez tut. Sąd z urzędu wątpliwości co do terminowości wniesienia odwołania i nakazanie organowi badania związanych z tym okoliczności należy postrzegać jako wyrokowanie na niekorzyść skarżącego, co jest w świetle art. 134 § 2 p.p.s.a. niedopuszczalne. Takie działanie zaprzeczałoby zakazowi reformationis in peius, który to zakaz ma zapobiegać orzeczeniom stawiającym skarżących w bardziej niekorzystnej sytuacji i podważającym sens skorzystania przez niech z prawa do sądu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, było ustalenie w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek skarżącego, warunków zabudowy dla wskazanej w tym wniosku inwestycji budowlanej. Podczas gdy decyzją z dnia [...] września 2013 r. organ I instancji orzekł o odmowie ustalenia żądanych przez skarżącego warunków zabudowy, SKO dopatrzyło się istotnych uchybień w przeprowadzonym przez Wójta postępowaniu wyjaśniającym, dostrzegając przesłanki do zastosowania w sprawie art.138 § 2 k.p.a., tj. do uchylenia decyzji Wójta i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania w/w orzeczeń z obrotu prawnego.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że przy ponownym rozpatrywaniu skargi na w/w kastoryjną decyzję SKO, jest związany wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem NSA z dnia 21 marca 2017 r. Stosownie bowiem do dyspozycji art.190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W wydanym w sprawie wyroku NSA sformułował jasne stanowisko co do braku dopuszczalności kwestionowania terminowości wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji organu I instancji. W ślad za tym stanowiskiem Sąd orzekający obecnie uznaje, iż w/w odwołanie zostało wniesione przez skarżącego z zachowaniem przepisanego terminu, a zatem przystąpienie przez SKO do merytorycznego rozpatrzenia odwołania było całkowicie prawidłowe. W konsekwencji powyższego przedmiotem obecnej kontroli Sądu jest zgodność z prawem merytorycznego rozstrzygnięcia SKO w W.

Na wstępie rozważań Sąd Wojewódzki stwierdził, że w niniejszej sprawie podzielił w całości ocenę prawną sformułowaną przez NSA w Wyroku z 29 czerwca 2016 r. II OSK 2663/14 wydanym również w sprawie skarżącego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na innej nieruchomości.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego pomimo wszczęcia postępowania przed dniem 26 maja 2013 r. podstawę prawną decyzji wydanych w sprawie warunków zabudowy wnioskowanej inwestycji stanowił przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 8 marca 2013 roku o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 roku, poz. 503). Zmiana przywołanego przepisu miała istotne znaczenie, bowiem przed jego nowelizacją uzyskanie zgody właściwego ministra wymagane było w razie przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I – III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha. Natomiast wskutek wprowadzonej zmiany przestało obowiązywać wskazane kryterium obszarowe i w rezultacie każda zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki klas I – III na cele nierolne wymagała uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Regulacja ta wiąże się z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. stanowiącym, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku, zgodnie z którym: "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1". Zasadniczą kwestią sporną powstałą w toku postępowania administracyjnego było to, czy orzekające organy obu instancji powinny zastosować art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu znowelizowanym obowiązującym od 26 maja 2013 roku, czy też według jego treści aktualnej w dacie złożenia wniosku, tj. w dniu 24 maja 2013 roku. Wobec braku wyraźnej regulacji intertemporalnej należało – zgodnie z zasadą "bezpośredniego działania prawa nowego" – również do spraw wszczętych, ale niezakończonych ostatecznie, zastosować art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w nowym brzmieniu.

Sąd Wojewódzki podkreślił, iż obowiązujące przed nowelizacją brzmienie w/w przepisu budziło wątpliwości interpretacyjne omawianego, a dodatkowo jednym z podstawowych motywów uchwalenia ustawy zmieniającej było przeciwdziałanie "nagminnemu", jak oceniono, zjawisku omijania stosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – polegającego na dzieleniu zwartych gruntów rolnych na mniejsze obszary wyłącznie w celu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne z pominięciem rygorów prawnych. Nieuwzględnienie przedmiotowej zmiany normatywnej uchybiałoby zasadzie ogólnej praworządności (art. 6 k.p.a.), która nakłada na organy administracji obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, co skutkuje obowiązkiem rozpoznawania spraw na gruncie aktualnie obowiązującego stanu prawnego. W konsekwencji w niniejszej sprawie prawidłowo organy obu instancji za podstawę podjętych rozstrzygnięć przyjęły art. 7 ust. 2 pkt 1 w znowelizowanym brzmieniu. Sąd zaznaczył, że w sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania nowej ustawy zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które, przynajmniej z założenia, powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki społeczne. To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, przy uwzględnieniu jednocześnie skutków z nich wynikających. Jednocześnie wyjaśnić trzeba, że o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak rozumianą retroaktywność odróżnia się od retrospektywności prawa, która występuje wówczas, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały przed rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki stwierdził, że oparcie decyzji na przepisach znowelizowanej ustawy nie doprowadziło do naruszenia zakazu retroaktywności, a w rozważanej sytuacji miało miejsce zastosowanie instytucji retrospektywnego działania prawa. Samo złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy trudno bowiem uznać za zdarzenie prawne "zamknięte" – w przedstawionym wyżej rozumieniu, a więc determinujące zastosowanie w sprawie przepisów ustawy sprzed jej nowelizacji, która dokonana została w toku postępowania administracyjnego. W orzecznictwie na tle podobnych spraw ukształtowany został pogląd, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym art. 7 ust. 2 pkt 1 w brzmieniu obowiązującym od 26 maja 2013 roku znajdował zastosowanie do spraw niezakończonych ostatecznym rozstrzygnięciem, a wszczętych wnioskiem złożonym pod rządami starej ustawy. Skoro w myśl art. 6 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany działać na podstawie i w granicach prawa, to wydając w konkretnej sprawie decyzję musi stosować przepisy prawa materialnego i procesowego obowiązujące w dacie orzekania. Dotyczy to również takiej sytuacji, gdy w toku postępowania dochodzi do zmiany przepisów prawa, jeżeli z nowych przepisów nie wynika inny skutek. Jak już zastrzeżono wyżej zasada bezpośredniego działania prawa nowego nie może być stosowana automatycznie, jednak w niniejszej sprawie brak było takich racji, które przemawiałyby za stosowaniem omawianego przepisu ustawy w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, a konkretnie w dacie złożenia wniosku przez skarżącego. Sąd przyjął, że sam fakt złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie kreuje dla inwestora żadnych "praw nabytych". Rozważając zaistniały problem intertemporalny należało mieć na uwadze charakter niniejszej sprawy i decyzji rozstrzygającej pozytywnie lub negatywnie wniosek strony. Istotne jest bowiem zwrócenie uwagi, że decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie lokalizacji określonej inwestycji jest ocena, czy zamierzone przedsięwzięcie jest dopuszczalne i ewentualnie na jakich warunkach może być realizowane. Jeżeli więc decyzja ma potwierdzić zgodność zamierzonej inwestycji z przepisami prawa, to organ administracji musi uwzględnić stan prawny obowiązujący w momencie orzekania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniesiono, że w drodze omawianej decyzji potencjalny inwestor uzyskuje wiążącą informację o ewentualnych możliwościach wykorzystania i zagospodarowania określonej nieruchomości. Taki charakter sprawy w przedmiocie warunków zabudowy sprawia, że nie mógł być decydujący stan prawny obowiązujący w momencie składania wniosku przez inwestora, a organ rozstrzygając o legalności albo nielegalności konkretnej inwestycji musiał kierować się przepisami obowiązującymi w czasie podejmowania decyzji. W sprawie nie zaistniała również sytuacja naruszająca konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Zasada ta – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – miałaby zostać naruszona dlatego, że podmioty będące w podobnej sytuacji zostaną różnie potraktowane, gdyż w odniesieniu do niektórych zostanie wydana decyzja w oparciu o poprzedni stan prawny, a w stosunku do innych w oparciu o nowy stan prawny. Tymczasem taka sytuacja jest nieuniknioną konsekwencją zmiany stanu prawnego. Okoliczność, że sprawy wszczęte wnioskami złożonymi w tym samym czasie rozpoznawane są w różnych okresach, a w konsekwencji na podstawie różnych przepisów, nie świadczy o naruszeniu omawianej zasady. Ponadto biorąc pod uwagę ratio legis dokonanej zmiany normatywnej art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych za nietrafne uznano zarzuty co do niekonstytucyjności omawianej regulacji.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że na rozprawie skarżący zwrócił się do Sądu o zajęcie w uzasadnieniu wyroku jednoznacznego stanowiska m.in. na temat tego, przy dochowaniu jakiej najpóźniejszej daty złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy skarżący zyskiwałby gwarancję rozpatrzenia jego sprawy według stanu prawnego obowiązującego przed 26 maja 2013 r. Sąd wskazał, że wyznaczenie tego rodzaju ścisłej daty (tj. wskazanie takiej najpóźniejszej daty złożenia wniosku, przypadającej przed 26 maja 2013 r., która obligowałby organ do rozpatrzenia go według stanu prawnego obowiązującego przed tą datą) nie jest w oczywisty sposób możliwe. Zważywszy na fakt, iż – jak to konsekwentnie wynika z przeprowadzonych powyżej wywodów – właściwymi w sprawie stosowania art.7 ust.2 pkt 1 ustawy są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ, przyjąć należało, iż zastosowanie przepisów w wersji sprzed nowelizacji dopuszczalne byłoby najpóźniej w dniu 25 maja 2013 r. Chodzi tu o datę wydania decyzji przez organ I instancji, której ustatecznienie następowałoby już pod rządem przepisów nowych niemniej tylko w następstwie niewniesienia od niej odwołania (skuteczne wniesienie odwołania, pociągające za sobą konieczność jego rozpatrzenia przez organ odwoławczy, nakładałoby bowiem na ten organ bezwzględny obowiązek uwzględnienia nowego stanu prawnego). O ile zatem oczywiście możliwym jest wyznaczenie ostatniego dnia, w którym organ I instancji był uprawniony do stosowania starego stanu prawnego, o tyle żądanie wskazania przez Sąd najpóźniejszej daty złożenia wniosku, obligującej organ do rozpatrzenia go na dotychczasowych zasadach jest de facto pytaniem o to, jakiej staranności winien dochować wnioskodawca, aby wysoce prawdopodobnym było rozpatrzenie wniosku przez organ w terminach załatwiania spraw administracyjnych, przewidzianych w art.35 k.p.a. (rozpatrywać w tym kontekście należy w art.35 § 3 k.p.a., w myśl którego załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania). W świetle zrekonstruowanych przez NSA jednoznacznych i kategorycznych reguł temporalnych nawet odpowiednio wczesne złożenie stosownego wniosku nie stanowiłoby podstawy do stosowania przez organ, po 25 maja 2013 r., poprzedniego stanu prawnego w sytuacji, w której organ ten uchybił wcześniej terminom kodeksowym, w świetle których w/w wniosek należało rozpatrzeć do tej daty. O ile nawet taką ewentualność rozważać na gruncie czysto teoretycznym, to z pewnością nie można byłoby zrównywać z nią takiego stanu faktycznego, w którym pomiędzy złożeniem wniosku a zmianą stanu prawnego nie upłynął okres przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a., w tym w szczególności gdy wniosek wpłynął do organu w przedostatnim dniu obowiązywania poprzedniego stanu prawnego (tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie). Z kolei zaspokojenie żądania skarżącego co do wypowiedzenia się w kwestii tego, czy przy orzekaniu stosuje przepisy Konstytucji RP, czy też nie, nastąpiło poprzez bezpośrednie powołanie się przez Sąd na podzielone w całości stanowisko NSA, w którym wskazano jasno, iż w świetle norm konstytucyjnych w pełni dopuszczalnym było zarówno nieprzewidzenie przez ustawodawcę obowiązku stosowania poprzedniego brzmienia art.7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych do spraw niezakończonych przed wejściem w życie nowelizacji tej regulacji, jak i znowelizowanie w/w przepisu.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego obowiązek szczegółowego rozważenia i ustosunkowania się w uzasadnieniu orzeczenia do argumentacji odwołania w przedmiocie możności pogodzenia występujących w sprawie funkcji zabudowy, będzie spoczywał na organie I instancji, rozpatrującym sprawę ponownie, aczkolwiek obowiązek ten powstanie o tyle o ile organ I instancji w pierwszej kolejności stwierdzi spełnienie się w sprawie warunków z art.61 ust.1 pkt 4 ustawy z 2003 r. w zakresie wskazanym przez SKO w W. (wobec prawidłowego przesądzenia przez organ odwoławczy, iż wg nowego brzmienia art.7 ust.2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych teren inwestycji jest terenem wymagającym zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, spełnienie się w/w warunków wystąpi tylko w razie stwierdzenia, że stosowna zgoda została uwzględniona w ewentualnym planie obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r.). W takiej sytuacji zajdzie również obowiązek szczegółowego wyjaśnienia przez Wójta, czy teren inwestycji ma bezpośredni, czy też pośredni dostęp do drogi publicznej, z obowiązkiem odniesienia się do twierdzeń skarżącego w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł C. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 2 w zw. z art. 7, art. 21, art. 32 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 i art. 7 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., Nr 1205, ze zm.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., Nr 647, ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że w sprawie wszczętej, a niezakończonej przed dniem 26 maja 2013 r. ma zastosowanie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu zmienionym ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., Nr 503);

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz nierozpatrzenie zarzutów zawartych w skardze, a dotyczących wadliwego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności naruszenia przez organ art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., a także poprzez niewłaściwą kontrolę działania administracji publicznej i niezasadne zastosowanie art. 151 p.p.s.a., tj. oddalenie skargi w sytuacji, gdy powinno było nastąpić uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, albowiem sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że postępowanie administracyjne dotknięte było wadami naruszenia przez organ ww. przepisów postępowania poprzez: brak działania organu na podstawie przepisów prawa; brak podjęcia wszelkich kroków, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; brak prowadzenia postępowania w sposób, który pogłębia zaufania obywateli do organów państwa;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne oraz niepełne uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku, sporządzone z pominięciem odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, a także poprzez brak rozważenia całego materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach administracyjnych w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało to wpływ na wynik sprawy;

3) art. 190 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych poprzez błędną kontrolę zaskarżonej decyzji i bezpodstawne przyjęcie związania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem NSA, wydanym w innej sprawie tego samego skarżącego.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 2 w zw. z art. 7, art. 21, art. 32 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 i art. 7 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że w sprawie wszczętej, a niezakończonej przed dniem 26 maja 2013 r. ma zastosowanie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Skarżący powołując się na powyższe przepisy domagał się stwierdzenia w niniejszej sprawie, że zgodnie z przepisem art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy (tj. 24 maja 2013 r.) organ I instancji powinien wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy wobec spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Natomiast według stanowiska Sądu Wojewódzkiego, pomimo wszczęcia postępowania przed dniem 26 maja 2013 r. podstawą prawną decyzji w sprawie warunków zabudowy wnioskowanej przez skarżącego inwestycji stanowił przepis art.7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu nadanym ustawą z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503).

Wskazać należy, że sporne zagadnienie wystąpiło w związku z brakiem wyraźnej regulacji intertemporalnej w ustawie nowelizującej w/w przepis.

Całkowicie nieuprawnione jest stwierdzenie autora skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji "bezpodstawnie i bez żadnej głębszej analizy przyjął, że w sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący, automatycznie powinien być zastosowany art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanej decyzji".

Odnosząc się zatem do tego zarzutu kasacyjnego trzeba wskazać, że Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku przedstawił wszechstronną i wyczerpującą analizę przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie.

Mianowicie Sąd Wojewódzki wyjaśnił, iż dokonana zmiana art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych miała istotne znaczenie, bowiem przed jego nowelizacją uzyskanie zgody właściwego ministra wymagane było w razie przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I – III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha. Natomiast wskutek wprowadzonej zmiany przestało obowiązywać wskazane kryterium obszarowe i w rezultacie każda zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki klas I – III na cele nierolne wymagała uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Sąd wskazał na związek wymienionego przepisu z regulacją art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, Sąd Wojewódzki zaakceptował przyjęte przez organy orzekające stanowisko, że wobec braku wyraźnej regulacji intertemporalnej należało – zgodnie z zasadą "bezpośredniego działania prawa nowego" – również do spraw wszczętych, ale niezakończonych ostatecznie, zastosować art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w nowym brzmieniu.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki przedstawił przekonującą argumentację wykazującą słuszność przyjętego rozwiązania. Mianowicie wskazał na występujące wcześniej wątpliwości interpretacyjne omawianego unormowania oraz to, że jednym z podstawowych motywów uchwalenia ustawy zmieniającej było przeciwdziałanie "nagminnemu", jak oceniono, zjawisku omijania stosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – polegającego na dzieleniu zwartych gruntów rolnych na mniejsze obszary wyłącznie w celu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne z pominięciem rygorów prawnych.

Trafnie Sąd Wojewódzki odwołał się również do poglądu wyrażonego w orzecznictwie, zgodnie z którym nieuwzględnienie przedmiotowej zmiany normatywnej uchybiałoby zasadzie ogólnej praworządności (art. 6 k.p.a.), która nakłada na organy administracji obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, co skutkuje obowiązkiem rozpoznawania spraw na gruncie aktualnie obowiązującego stanu prawnego.

Zasadnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na to, że w sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania nowej ustawy zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które, przynajmniej z założenia, powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki społeczne. Ocena, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, przy uwzględnieniu jednocześnie skutków z nich wynikających.

W związku z argumentacją zawartą w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak rozumianą retroaktywność odróżnia się od retrospektywności prawa, która występuje wówczas, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały przed rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. orzeczenie TK z 5 listopada 1986 r. U 5/86 OTK 1986 poz. 1; orzeczenie TK z 28 maja 1986 r. U 1/86 OTK 1986 poz. 2).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej oparcie decyzji na przepisach znowelizowanej ustawy nie doprowadziło do naruszenia zakazu retroaktywności, a w rozważanej sytuacji miało miejsce zastosowanie instytucji retrospektywnego działania prawa. Samo złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy trudno bowiem uznać za zdarzenie prawne determinujące zastosowanie w sprawie przepisów ustawy sprzed jej nowelizacji, która dokonana została w toku postępowania administracyjnego.

Zasadnie Sąd Wojewódzki wskazał, że w orzecznictwie na tle podobnych spraw ukształtowany został pogląd, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym art. 7 ust. 2 pkt 1 w brzmieniu obowiązującym od 26 maja 2013 roku znajdował zastosowanie do spraw niezakończonych ostatecznym rozstrzygnięciem, a wszczętych wnioskiem złożonym pod rządami starej ustawy (por. wyrok NSA z 18 marca 2016 roku II OSK 1443/14, wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 roku II OSK 2367/14).

Odnosząc się do uwag zawartych w skardze kasacyjnej zaznaczyć należy, na co zwrócił Sąd Wojewódzki uwagę, że skoro w myśl art. 6 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany działać na podstawie i w granicach prawa, to wydając w konkretnej sprawie decyzję musi stosować przepisy prawa materialnego i procesowego obowiązujące w dacie orzekania. Dotyczy to również takiej sytuacji, gdy w toku postępowania dochodzi do zmiany przepisów prawa, jeżeli z nowych przepisów nie wynika inny skutek. Jak już zastrzeżono wyżej zasada bezpośredniego działania prawa nowego nie może być stosowana automatycznie, jednak w niniejszej sprawie brak było takich racji, które przemawiałyby za stosowaniem omawianego przepisu ustawy w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, a konkretnie w dacie złożenia wniosku przez skarżącego. Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że sam fakt złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie kreuje dla inwestora żadnych "praw nabytych".

Odmienny w tym zakresie pogląd skarżącego nie zasługiwał na uwzględnienie, przy czym wskazać należy, że powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia dotyczące instytucji "praw nabytych" są nieadekwatne do rozważanej sprawy. Należy mieć bowiem na uwadze, że celem postępowania w przedmiocie lokalizacji określonej inwestycji jest ocena, czy zamierzone przedsięwzięcie jest dopuszczalne i ewentualnie na jakich warunkach może być realizowane. Jeżeli więc decyzja ma potwierdzić zgodność zamierzonej inwestycji z przepisami prawa, to organ administracji musi uwzględnić stan prawny obowiązujący w momencie orzekania. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, decyzja o warunkach zabudowy stanowi o możliwości przeprowadzenia inwestycji polegających na prowadzeniu robót budowlanych. Możliwość ta, skoro dotyczy przestrzeni bezplanowej, opiera się na przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych. Rolą decyzji jest skonkretyzowanie przepisów ustaw i aktów wydawanych na ich podstawie dla wskazanego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego wydanie 4. C.H. Beck Warszawa 2008 str. 451). W drodze omawianej decyzji potencjalny inwestor uzyskuje wiążącą informację o ewentualnych możliwościach wykorzystania i zagospodarowania określonej nieruchomości. Taki charakter sprawy w przedmiocie warunków zabudowy sprawia, że nie mógł być decydujący stan prawny obowiązujący w momencie składania wniosku przez inwestora, a organ rozstrzygając o legalności albo nielegalności konkretnej inwestycji musiał kierować się przepisami obowiązującymi w czasie podejmowania decyzji.

Dlatego też zasadnie Sąd Wojewódzki przyjął, że wbrew twierdzeniu strony skarżącej w sprawie nie zaistniała również sytuacja naruszająca konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Według skarżącego zasada ta miałaby zostać naruszona dlatego, że podmioty będące w podobnej sytuacji zostaną różnie potraktowane, gdyż w odniesieniu do niektórych zostanie wydana decyzja w oparciu o poprzedni stan prawny, a w stosunku do innych w oparciu o nowy stan prawny. Tymczasem taka sytuacja jest nieuniknioną konsekwencją zmiany stanu prawnego. Okoliczność, że sprawy wszczęte wnioskami złożonymi w tym samym czasie rozpoznawane są w różnych okresach, a w konsekwencji na podstawie różnych przepisów, nie świadczy o naruszeniu omawianej zasady. Końcowo trzeba zaznaczyć, że zaskarżonego wyroku nie mogła również podważyć argumentacja strony skarżącej wskazująca na niekonstytucyjność ustawy z 8 marca 2013 r. W tym zakresie uprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, który przyjął, że ratio legis dokonanej zmiany normatywnej art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie budzi wątpliwości co do konstytucyjności wymienionego przepisu.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Jak już wyżej wskazano organ administracji publicznej w przedmiotowej sprawie działał na podstawie i w granicach prawa, dlatego też nie naruszył art. 6 k.p.a. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 7 k.p.a., organy administracji z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej wynikający z art. 7 k.p.a. nakaz załatwienia sprawy w sposób mający na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli nie mógł doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Większą bowiem wagę dla końcowej oceny spornego zagadnienia miały te wszystkie okoliczności, które szczegółowo omówił Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku. Z całokształtu rozważań Sądu Wojewódzkiego wynika również z jakich przyczyn nie doszło do naruszenia przez organy administracyjne art. 8 k.p.a., a w szczególności dlaczego przy wydawaniu decyzji nie można było uwzględnić stanu prawnego z daty złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

W sposób całkowicie nieuprawniony sformułowano zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Art. 141 § 4 powołanej ustawy określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Przepis ten zobowiązuje sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia tych zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem zarzutów istotnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza szczegółowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że odpowiada ono w pełni wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Z obszernej argumentacji Sądu Wojewódzkiego jasno i logicznie wynikają przyczyny, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Wyjaśnić jednocześnie należy, że brak szerszych rozważań Sądu Wojewódzkiego co do niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów ustawy z 8 marca 2013 r. ma związek z tym, że wymagana przez art. 141 § 4 p.p.s.a. treść uzasadnienia wyroku musi odnosić się zasadniczo do przedmiotu kontroli sądowej, a więc zaskarżonych decyzji podlegających ocenie pod względem ich legalności.

Mylnie postawiony został ponadto zarzut kasacyjny naruszenia art. 190 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. Po pierwsze trzeba wskazać, że sądy administracyjne nie działają na podstawie powołanych przepisów ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, lecz na podstawie ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Działalnie Sądu Wojewódzkiego który oparł swoje rozważania w zakresie spornego zagadnienia prawnego na stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionego w analogicznej sprawie było w pełni usprawiedliwione, przy czym nie miało żadnego związku z unormowaniem art. 190 p.p.s.a. Trzeba zaakcentować, że w sprawach rozstrzyganych przez sądy administracyjne zachowanie jednolitości orzecznictwa jest ważne, czego wyrazem było właśnie odwołanie się przez Sąd Wojewódzki do konkretnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.