Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 631/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 54
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 594/05 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz G. P. kwotę 180 ( sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2005 r., Nr [...], znak: [...], Prezydent Miasta O. ustalił M. i W. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo -usługowego z funkcją mieszkalną w O. przy ul. W., działka Nr 126-333/1.

Od tej decyzji odwołanie wniosła G. P., zarzucając, że pominięto fakt istnienia wejścia od szczytu budynku, do którego planowana jest dobudowa oraz, że decyzja nie odnosi się do istniejącego zagospodarowania terenu. Powoduje to niewystarczającą ochronę interesów osób trzecich. Podkreśliła, że organ pozbawił ją możliwości uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. Podniosła również, że doręczono jej egzemplarz decyzji bez załączników Nr l i Nr 2, co uniemożliwiło gruntowne zapoznanie się z rozstrzygnięciem w sprawie.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "J" w swoim odwołaniu podniosła, że wyraziła zgodę na wydanie decyzji opierając się na przedstawionym jej do uzgodnienia planie zagospodarowania terenu uwzględniającym wjazd na działkę 333/1 od strony ul. W. Skierowanie ruchu pojazdów do projektowanego pawilonu handlowo - usługowego z częścią mieszkalną przez teren działki 333/2 stanowiącej trakt pieszo - jezdny spowoduje zagęszczenie pojazdów w tym rejonie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do G. P. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywiódł, że stronami postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości, w tym wspólnota mieszkaniowa. G. P. posiada ograniczone prawo rzeczowe do lokalu mieszkalnego przy ul. W., co nie daje jej przymiotu strony w tym postępowaniu, gdyż stroną jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "J" będąca użytkownikiem wieczystym działki nr 126-333/2. Odnośnie zarzutów Spółdzielni Mieszkaniowej "J.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zgodnie z przepisami powołanymi w decyzji o warunkach zabudowy organ określa warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej, które mają charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że inwestor będzie zobowiązany do uzyskania dojazdu w trybie cywilnoprawnym, gdyż w przeciwnym przypadku nie otrzyma pozwolenia na budowę. Zatem określenie w zaskarżonej decyzji sposobu obsługi komunikacyjnej nie narusza prawa, szczególnie, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie ma obowiązku "wytyczania drogi dojazdowej" a jedynie "wskazanie możliwości dojazdu" do drogi publicznej.

W złożonej skardze G. P. zarzuciła naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego przez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pominięcie słusznego interesu skarżącej oraz interesu społecznego, naruszenie art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego przez złamanie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania jej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły i miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w ten sposób, że organy nie uznały jej za stronę postępowania mimo legitymowania się interesem prawnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie. Wskazano, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu właściciel nieruchomości sąsiedniej ma przymiot strony w takim zakresie, w jakim ta inwestycja narusza jego uzasadnione prawem chronione interesy. Kolegium podkreśliło, że co do zasady stroną postępowania w powyższym zakresie może być jedynie podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej, przyległej. Natomiast podmiot, którego nieruchomość jest oddalona od działki, dla której ustalane są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, tylko wyjątkowo może być stroną tego postępowania administracyjnego, o ile ma interes prawny w wydaniu rozstrzygnięcia w tym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie było, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy działki nr 333/1 obręb [...] w O., ul. W., wszczętym na wniosek M. i W. M.

G. P. posiada własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego położonego w budynku Spółdzielni Mieszkaniowej "J" w O. przy ul. W., do którego planowana jest dobudowa spornego budynku.

W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, że członkom spółdzielni nie przysługują prawa strony. Przepisy Prawa spółdzielczego nie przyznają bowiem członkom spółdzielni prawa do korzystania z majątku spółdzielczego oraz do rozporządzania rzeczą w rozumieniu art. 140 Kodeksu cywilnego, ponadto w obrocie publicznym reprezentuje ich zarząd spółdzielni. Członkowie spółdzielni mogą kwestionować działalność zarządu w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego albo na zasadach ogólnych na drodze postępowania sądowego.

WSA zauważył jednakże, że od przedstawionego stanowiska dopuszcza się wyjątki. Członek spółdzielni mieszkaniowej może być stroną postępowania administracyjnego, niezależnie od uczestnictwa spółdzielni mieszkaniowej w tym postępowaniu, jeżeli określona decyzja administracyjna rozstrzyga o kwestiach mających istotny wpływ na prawa tego członka spółdzielni do korzystania z lokalu mieszkalnego.

W ocenie WSA w Olsztynie sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. Prezydent Miasta O. zezwolił na inwestycję, której realizacja może w konsekwencji uniemożliwić skarżącej użytkowanie wejścia do wskazanego wyżej lokalu, znajdującego się od strony planowanej inwestycji. Zapadłe rozstrzygnięcie ma zatem istotny wpływ na korzystanie przez skarżącą z prawa do lokalu. Interes prawny w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, zapewniający skuteczność żądania skarżącej dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym jako strony, polegałby na możliwości korzystania z środków zmierzających do ochrony jej prawa do użytkowania lokalu wynikającego z przepisów o spółdzielniach mieszkaniowych. Powoduje to, że nie można odmówić skarżącej prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym, a tym samym wydać decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego z powodu braku przymiotu strony.

WSA wskazał, że organy obu instancji nie zbadały sprawy z tego punktu widzenia, naruszając tym samym przepisy postępowania administracyjnego. Dodatkowo, dokonując oceny, czy członek spółdzielni mieszkaniowej ma w sprawie przymiot strony, organ orzekający powinien również wyjaśnić, czy rozpatrywana sprawa była przedmiotem uchwały właściwego organu spółdzielni mieszkaniowej. Jeżeli bowiem taka uchwała została przez organ spółdzielni podjęta, wówczas członek spółdzielni mieszkaniowej powinien swoich praw dochodzić drogą kwestionowania uchwały w postępowaniu wewnątrz-spółdzielczym, a następnie w drodze powództwa przed sądem powszechnym. Nie można bowiem dopuścić członka spółdzielni mieszkaniowej do udziału w postępowaniu administracyjnym jako strony, jeżeli pozostaje w obrocie prawnym nie zaskarżona przez uprawnionego uchwała właściwego organu spółdzielni mieszkaniowej rozstrzygająca w kwestii będącej następnie przedmiotem postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt IV SA 2349/98).

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że zgodnie z art. 52 ust. l w związku z art. 64 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek zainteresowanego. Treść decyzji musi zatem nawiązywać do wniosku o jej wydanie. Organ administracji publicznej jest tym wnioskiem związany i nie może go interpretować zawężająco. Wskazano w uzasadnieniu wyroku, że wprawdzie w doktrynie prezentowany jest pogląd, że na tym etapie starań o realizację zamierzenia inwestycyjnego organ administracji powinien maksymalnie szeroko określić możliwości inwestowania, jednakże musi mieć na względzie m.in. wymagania ochrony osób trzecich. Sąd wskazał ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy określa sytuację prawną wnioskodawcy w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Jej treść nie jest więc tylko informacją o dopuszczalnym wykorzystaniu terenu.

WSA podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie M. i W. M. we wniosku z dnia 11 lutego 2005 r. podali, że "projektowany budynek będzie przylegał do sąsiedniego budynku na poziomie I piętra. Rozbudowa w poziomie parteru przebiegać będzie od istniejących schodów". Zaznaczono to również na załączonym do wniosku projekcie planu zagospodarowania działki. Natomiast Prezydent Miasta O. w decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy projektowanego budynku nie uwzględniając istniejących schodów do budynku przy ul. Wilczyńskiego 6 F. Zarówno bowiem z części tekstowej, jak i z części graficznej decyzji nie wynika, że organ uwzględnił fakt istnienia schodów do budynku, do którego planowana jest dobudowa ani propozycji inwestorów w zakresie zabudowy od poziomu pierwszego piętra.

Powołując się na art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym WSA podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy musi precyzyjnie określać m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy. W rozpatrywanej sprawie zaś organ pierwszej instancji ustalając linię zabudowy od strony ul. W. określił ją dwukrotnie. Z punktu 2.1. decyzji wynika bowiem, że wyznaczono ją w oparciu o linię zabudowy budynku nr [...] przy ul. W. oraz jako przedłużenie linii zabudowy parterowej części usługowej tego budynku.

Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zobowiązany jest zbadać, czy G. P. spełnia warunki do uznania jej za stronę postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy działki nr 333/1 obręb [...] w O., ul. W. oraz w wydanej decyzji precyzyjnie ustalić warunki zabudowy terenu, uwzględniając treść wniosku M. i W. M.

W skardze kasacyjnej z dnia 17 marca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło wyrokowi WSA w Olsztynie naruszenie art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz.717 z późn. zm.) poprzez zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że sąd w niniejszej sprawie uprawniony był do badania zgodności zaskarżonej decyzji ze wskazanymi powyżej przepisami, art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu, kiedy to zaskarżona decyzja nie mogła być badana pod kątem zgodności z przepisami prawa oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie normy tego przepisu. W skardze zarzucono ponadto naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 2 ppsa w zw. z art. 28 KPA poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że G. P. winna być stroną prowadzonego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano. że postępowanie odwoławcze w stosunku do G. P. zostało umorzone z tego powodu, że nie przysługuje jej przymiot strony. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mogła więc jedynie dotyczyć tej kwestii. Podkreślono powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że pomimo, iż sąd administracyjny rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jest on zawsze związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową. A skoro w niniejszej sprawie umorzenie postępowania w stosunku do G. P. nastąpiło wyłącznie z przyczyn formalnych, to sąd pierwszej instancji mógł badać jedynie, czy Kolegium słusznie przyjęło, że osoba ta nie jest stroną prowadzonego postępowania.

W związku z powyższym sąd pierwszej instancji nie były uprawniony do badania, czy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powoływanych przez sąd przepisów, a tym samym zasadny jest zarzut art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 54 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę G. P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Wskazała, że jej zdaniem orzeczenie WSA w Olsztynie jest słuszne, a decyzje organów administracyjnych naruszyły jej indywidualne prawa do korzystania w należyty sposób z lokalu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 15 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 par. 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Jako podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wskazano naruszenie zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przepisu prawa materialnego - art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz.717 z późn. zm.) poprzez zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że sąd w niniejszej sprawie uprawniony był do badania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do stwierdzenia prawidłowości takiego poglądu. Zgodnie bowiem z art. 134 par. 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy w rozumieniu powyższego przepisu wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonej ostatecznej decyzji organu odwoławczego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 264/05).

W niniejszej sprawie WSA w Olsztynie uznał za najważniejszą kwestię, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy działki. Należy jednak zauważyć, że przedmiotem postępowania administracyjnego były warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego z funkcją mieszkalną w O. Stąd też, sąd pierwszej instancji mógł dokonać oceny decyzji pod kątem zastosowania art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz.717 z późn. zm.).

Regulacja art. 134 par. 1 p.p.s.a. o braku związania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi (oraz powołaną podstawą prawną), oznacza m.in. dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów. Ta ocena musi być jednak dokonywana w granicach danej sprawy, określonych w kwestionowanym w skardze rozstrzygnięciu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04).

Należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji, chcąc odwołać się do wniosków, jakie zadecydowały o uwzględnieniu skargi, winien przede wszystkim rozważyć, czy w świetle okoliczności sprawy był uprawniony do podważenia ustalonego w niej stanu faktycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 525/05). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wymaga ustosunkowania się przez Sąd zarówno do ustaleń poczynionych w postępowaniu, które jest kontrolowane, jak i do dokonanej przez organ subsumpcji stanu faktycznego i do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, wymagających właściwej interpretacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2273/04). WSA w Olsztynie nie przesądził, że G. P. winna być stroną prowadzonego postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał jedynie, że organy obu instancji nie zbadały sprawy, czy G. P. przysługuje przymiot strony oraz nie dokonały oceny, czy członek spółdzielni mieszkaniowej ma w sprawie przymiot strony. Organ orzekający powinien również wyjaśnić, czy rozpatrywana sprawa była przedmiotem uchwały właściwego organu spółdzielni mieszkaniowej.

W związku z powyższym wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 28 KPA poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego należy uznać za bezpodstawne. Zadaniem sądu jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, czy został zebrany prawidłowo i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia podstawy faktycznej decyzji. Jeżeli ustalenie to wypada dla organów administracyjnych pozytywnie sąd będzie uprawniony do oddalenia skargi (art.151 p.p.s.a) ), jeżeli oczywiście nie występuje w sprawie naruszenie prawa materialnego. W przypadku jednak, gdy organy administracji uchybiły przepisom prawa, sąd administracyjny zobowiązany jest do wyeliminowania wadliwych decyzji z obrotu prawnego, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano też zarzut naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Należy podkreślić, że za kryterium kontroli aktów administracji publicznej przez sądy administracyjne należy uznać prawo materialne niesprzeczne z Konstytucją lub ustawami. Jeśli jakiś akt indywidualny nie znajduje oparcia w tak rozumianym prawie, to znaczy, że jest wydany z naruszeniem prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 395/05).

Sąd pierwszej instancji, prawidłowo orzekł, że podstawę prawną legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, który podlega skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym.

Należy wskazać ponadto, że interes prawny do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi być rozumiany jako interes oparty na przepisach prawa materialnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 901/05). Mając na uwadze więc kwestię sporną w niniejszej sprawie, WSA w Olsztynie prawidłowo wydał orzeczenie w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa dodatkowo, że do uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. niezbędne byłoby stwierdzenie, że naruszenie przepisów postępowania nastąpiło w takim stopniu, iż mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów należy uznać, iż skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu a zatem w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparte zostało na art. 204 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.