Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 300/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 15 par. 1 pkt 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1 i ust. 2, art. 6 pkt 8
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 25
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Pokój o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Pokój a Burmistrzem Strzegomia w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T. G. w sprawie udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku stałego postanawia: wskazać Burmistrza Strzegomia jako organ właściwy do rozpoznania wniosku T. G. w sprawie udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku stałego.


UZASADNIENIE

l OW 300/13

UZASADNIENIE

Wójt Gminy Pokój wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Wójtem Gminy Pokój a Burmistrzem Srzegomia w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T. G. w sprawie przyznania zasiłku stałego.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 2 lipca 2013 r. T. G. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Strzegomiu o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku stałego. Wnioskodawczyni załączyła oświadczenie, w którym wskazała, iż od września 2009 r. zamieszkuje w Strzegomiu, natomiast ostatni adres jej stałego zamieszkania znajdował się w [A] ul. [...], gmina Pokój. Podnosiła, że w Strzegomiu ubiega się o umowę najmu lokalu, który obecnie zajmuje. Ponadto do wniosku dołączono decyzję Starosty Świdnickiego z dnia [...] czerwca 2013 r. o utracie przez T. G. statusu osoby bezrobotnej z uwagi na osiągnięcie wieku emerytalnego.

Na podstawie wywiadu środowiskowego organ ustalił m.in., że wnioskodawczyni posiada adres zamieszkania w Strzegomiu przy ul. [...], a pobyt pod tym adresem miał charakter czasowy od 29 września 2009 r. do 29 września 2011 r. Obecnie nie jest tam zameldowana. Właścicielem mieszkania, w którym przebywa wnioskodawczym jest Gmina Strzegom.

Na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., w dniu 9 lipca 2013 r. organ zawiadomił o przekazaniu według właściwości do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Pokoju wniosku T. G. wraz z wywiadem środowiskowym jako organu właściwego w przedmiotowej sprawie. Wskazał, iż z akt sprawy wynika, iż ostatnim meldunkiem stałym wnioskodawczym była miejscowość [A] ul. [...] gm. Pokój.

Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Pokoju, w dniu 17 lipca 2013 r. przesłał ponownie, temuż Ośrodkowi komplet dokumentów dotyczących sprawy T. G. zamieszkałej w Strzegomiu celem dalszego rozpatrzenia. W piśmie wskazano, iż T. G. realizuje swoje cele życiowe na terenie Gminy Strzegom i w związku z tym świadczenia przyznaje gmina według miejsca jej zamieszkania.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Strzegomiu przyznał pomoc finansową w formie zasiłku stałego od dnia 1 lipca 2013 r. na czas nieokreślony w wysokości 529,00 zł miesięcznie. Decyzja została doręczona stronie na adres ul. [...] Strzegom. Następnie, z uwagi na przyznanie przez ZUS w Wałbrzychu świadczenia emerytalnego, Ośrodek Pomocy Społecznej w Strzegomiu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie weryfikacji przyznanego świadczenia.

W wywiadzie środowiskowym z dnia 2 października 2013 r. ustalono, iż T. G. mieszka Strzegomiu przy ul. [...] w gminnym mieszkaniu kwaterunkowym. W Urzędzie Miejskim w Strzegomiu toczy się sprawa o zameldowanie T. G.. W oświadczeniu złożonym w dniu 2 października 2013 r. T. G. wskazała, iż mieszka w Strzegomiu przy ul. [...], nie posiada stałego zameldowania, a sprawa jej zameldowania toczy się w Urzędzie Gminy Strzegom. Podniosła także, że pod koniec lipca 2013 r. decyzją ZUS Oddział w Wałbrzychu otrzymała emeryturę w wysokości 398,51 zł.

Pismem z dnia 11 października 2013 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego uchylenia pomocy społecznej przyznanej w formie zasiłku stałego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Strzegomiu uchylił decyzję przyznającą T. G. pomoc finansową w formie zasiłku stałego. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wskazujący, iż przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (w tym przypadku - Gmina Pokój, [A] ul. [...]). Wskazał ponadto, iż z wywiadu środowiskowego oraz przedłożonych dokumentów wynika, iż T. G. nie posiada zameldowania na terenie Miasta i Gminy Strzegom. To stanowiło podstawę uchylenia powyższej decyzji, a sprawa została przekazana do gminy właściwej ze względu na ostatni miejsce stałego zameldowania - Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Pokoju.

Wójt Gminy Pokój, nie zgadzając się ze stanowiskiem Burmistrza Strzegomia podniósł, że bezspornym – w jego ocenie - jest, że wnioskodawczyni zamieszkuje w Strzegomiu przy ul. [...]. Fakt braku stałego zameldowania nie powinien natomiast stanowić o przyjęciu przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Strzegomiu, iż osoba ta nie mieszka na terenie Gminy Strzegom. Sama zainteresowana wskazała w oświadczeniu, że w Strzegomiu zamieszkuje od 2009 r. Oświadczyła także, że obecnie toczy się postępowanie administracyjne w sprawie jej stałego zameldowania w Strzegomiu. Ponadto wskazał, że Ośrodek Pomocy Społecznej w Strzegomiu podejmując wszelkie czynności administracyjne dostarczał korespondencję zainteresowanej na adres ul. [...] w Strzegomiu. Zainteresowana ponadto zarejestrowana była jako bezrobotna także w Powiatowym Urzędzie Pracy w Świdnicy filia Strzegom, obejmującym swoim terenem działania m.in. właśnie Gminę Strzegom. Zdaniem Wójta Gminy Pokój, bez wątpienia centrum życiowe T. G. koncentruje się w miejscowości Strzegom, natomiast fakt braku stałego zameldowania nie przesądza o niezamieszkiwaniu w tej miejscowości. Podkreślał, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, nie precyzuje na czym ma polegać fakt zamieszkania, nie wskazuje też, iż wiąże się to wyłącznie z miejscem stałego pobytu na terenie danej gminy, w której został złożony wniosek przez osobę ubiegającą się o świadczenie. Wskazując w związku z tym na regulacje art. 25 k.c. podniósł, iż – zgodnie z tym przepisem - miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zatem o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki - zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). W przypadku wnioskodawczym T. G., sytuacja taka ma właśnie miejsce.

Nie zgodził się także z twierdzeniami, że T. G. jest osobą bezdomną. Wskazał w związku z tym, iż w uzasadnieniu zawiadomienia przekazującego sprawę Burmistrz Strzegomia wskazał wyłącznie, że T. G. nie ma stałego miejsca zameldowania, a jej ostatnim miejscem stałego zameldowania była miejscowość [A] ul. [...]. Organ nie ustalił jednak, że T. G. jest osobą bezdomną. Choć nie jest zameldowana na pobyt stały pod adresem, pod którym mieszka, to jednak wszystkie swoje funkcje życiowe od 2009 r. koncentruje właśnie w Strzegomiu - rejestracja w Powiatowym Urzędzie Pracy filia w Strzegomiu, kontakt z wszelkimi instytucjami właściwymi dla podawanego przez nią adresu zamieszkania oraz podjęcie działań w Urzędzie Miejskim w Strzegomiu zmierzających do uzyskania zameldowania. Zatem w tych okolicznościach, bez wątpienia należy uznać, iż przesłanki świadczące o tym, że T. G. przebywa w Strzegomiu z zamiarem stałego pobytu zaistniały. Tym samym Ośrodek Pomocy Społecznej w Strzegomiu nie miał podstaw do przekazania sprawy T. G. do załatwienia według właściwości Gminnemu Ośrodkowy Pomocy Społecznej w Pokoju z uwagi na jej ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały w tej gminie, gdyż wnioskodawczyni nie jest osobą bezdomną.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Strzegomiu kwestionując stanowisko Wójta Gminy Pokój, stwierdził, że właściwą miejscowością do wypłaty zasiłku stałego jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały zainteresowanej. Nadmienił, że T. G. nigdy nie posiadała tytułu prawnego do lokalu położonego w Strzegomiu oraz nie czyni starań o ubieganie się o lokal mieszkalny z zasobów Gminy Strzegom.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Ze sporem kompetencyjnym mamy do czynienia wtedy, gdy przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy - spór pozytywny, albo gdy każdy z nich uważa się za organ niewłaściwy do jej załatwienia - spór negatywny. Natomiast spór o właściwość związany jest ze sprawą indywidualną i kształtuje się na bazie rozbieżnych poglądów organów jednostek samorządu terytorialnego, bądź samorządowych kolegiów odwoławczych, co do zakresu ich działania.

W niniejszej sprawie rozbieżność ta powstała w zakresie właściwości do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, bowiem dwa organy administracji samorządowej, tj. Wójt Gminy Pokój i Burmistrz Strzegomia, nie uznały swojej właściwości miejscowej do rozpatrzenia wniosku T. G. o przyznanie zasiłku stałego.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego, który w art. 25 stanowi, że miejscem zamieszkania osoby jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo gminą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Pojęcie osoby bezdomnej zostało określone ustawowo w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, iż jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niemieszkająca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkiwania.

W świetle ustaleń dokonanych przez organy pomocy społecznej, nie ma podstaw do uznania T. G. za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Przepis powyższy przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy nie stanowią. A contrario uznać należy, iż brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w analizowanym przypadku, albowiem T. G. faktycznie zamieszkuje w lokalu mieszalnym (pozostającym w dyspozycji Gminy Strzegom), gdzie przebywa z zamiarem stałego pobytu, nie została z niego eksmitowana i co ważne w lokalu tym koncentruje swoje czynności życiowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sam fakt zamieszkiwania w lokalu, nawet bez potwierdzenia zameldowania w nim na pobyt stały, nie pozwala - w świetle art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej - uznać ubiegającej się o pomoc osoby za bezdomną. Tym samym wyłącza konieczność ustalania właściwości miejscowej organu pomocy społecznej w oparciu o kryterium miejsca ostatniego zameldowania osoby na pobyt stały, w rozumieniu art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stwarza zaś podstawy do stosowania art. 101 ust. 1 tej ustawy (kryterium miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie).

Wskazać należy w tym zakresie, że zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania w świetle wskazanego przepisu decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny, czyli fakt przebywania i wewnętrzny, czyli zamiar stałego pobytu, przy czym ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. Zamiar stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli, ponieważ nie jest czynnością prawną. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.

Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należy uznać, że miasto Strzegom, w rozumieniu powołanego art. 25 k.c. spełnia przesłanki miejsca zamieszkania T. G. Zamieszkuje ona w tym mieście od lat 60. XX wieku, ponosi opłaty związane z zajmowanym lokalem. Korzysta z opieki medycznej w Strzegomiu. Zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Świdnicy - Filia w Strzegomiu. Podejmuje kontakty z różnymi instytucjami urzędowymi w Strzegomiu, w szczególności tutaj wystąpiła o z wnioskiem o zameldowanie. Zauważyć też należy, że wszelka korespondencja (w tym urzędowa) kierowana jest do zainteresowanej na adres jej zamieszkania w Strzegomiu, przy ul. [...] w tym w szczególności korespondencja związana z prowadzonym postępowaniem w przedmiocie przyznania zasiłku stałego.

Fakty te świadczą jednoznacznie, że miejscem, w którym T. G. skoncentrowała centrum swoich spraw majątkowych i osobistych jest Strzegom. Na ocenę nie ma wpływu fakt, że nie jest w tym miejscu fatycznie zameldowana.

W związku z tym, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, organem właściwym do rozpoznania wniosku jest Burmistrz Strzegomia.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.