Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2133/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art.157 § 2, art.156 § 1, art.158 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K.B. i Z.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 46/15 w sprawie ze skarg K.B. i Z.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie podziału nieruchomości oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 46/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargi K.B. i Z.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z [...] października 2014 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. (SKO) postanowieniem z [...] października 2014 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2013 r. Tym ostatnim postanowieniem SKO stwierdziło nieważność postanowienia SKO z [...] stycznia 2013 r. dotyczącego stwierdzenia, iż postanowienie Prezydenta Miasta Z. z [...] lipca 2000 r. wydane zostało z naruszeniem prawa, to jest przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) i niestwierdzienia nieważności tego postanowienia ze względu na wystąpienie przesłanki negatywnej, o jakiej mowa w art. 156 § 2 k.p.a., tj. upływu 10 lat od dnia doręczenia postanowienia.

Postanowienia te zapadły w następujących okolicznościach.

Prezydent Miasta Z., po rozpoznaniu wniosku A.B. i Z.B. , postanowieniem z [...] lipca 2000 r. pozytywnie zaopiniował projekt podziału nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] stanowiącej działkę o nr ewid. [...], obręb [...].

Postanowieniem z [...] lipca 2000 r. organ sprostował błąd pisarski w postanowieniu z [...] lipca 2000 r. Kolejnym postanowieniem z [...] listopada 2000 r. Prezydent Miasta Z. zmienił postanowienie z [...] lipca 2000 r. w zakresie załącznika graficznego podziału nieruchomości, w części dotyczącej wydzielenia działek pod drogi gminne (oznaczone DI). Następnie postanowieniem z [...] sierpnia 2001 r. Prezydent Miasta Z. pozytywnie zaopiniował podział działki nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w Z., wskazując w uzasadnieniu, że postanowienie to wprowadza zmiany w dotychczasowym załączniku graficznym polegające na zmianie ilości i kształcie działek budowlanych, wydzieleniu działek budowlanych z przeznaczeniem pod budowę stacji transformatorowych (w części dotyczącej wydzielenia z części działek dróg gminnych).

Pismem z [...] sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta Z. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności czterech wskazanych postanowień. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego dla miasta Z., przyjętym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Z. Nr [...] z dnia [...] października 1996 r. (Dz. Urz. Woj. Zielonogórskiego Nr 19, poz. 180 z 7 grudnia 1996 r.) teren, na którym położona jest działka nr [...], której dotyczył wniosek o podział, oznaczony był symbolem M5MN – teren o funkcji mieszkaniowej z usługami nieuciążliwymi. Plan miejscowy nie przewidywał przeznaczenia podlegającej podziałowi działki nr [...] pod drogę publiczną, a przypisywanie wydzielonym działkom cech takiej drogi nie mogło stanowić podstawy dla wydzielenia ich jako drogi publicznej ze skutkiem wywłaszczenia właściciela nieruchomości. Zatem w sytuacji, gdy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Z. w odniesieniu do terenu proponowanych do wydzielenia działek nie przewidywał żadnych dróg publicznych, okoliczność ta wykluczała możliwość wydania opinii, że wydzielone w wyniku podziału działki gruntu stanowią drogi gminne. Wyraził pogląd, iż postanowienie z [...] lipca 2000 r., pozytywnie opiniujące projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...] w części dot. pkt 1.2, w którym określa wydzielenie w wyniku podziału działek pod drogi gminne, pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie tym Prezydent zawarł też argumentację świadczącą - jego zdaniem - za nieważnością pozostałych postanowień wskazanych w piśmie z [...] sierpnia 2012 r.

Postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. stwierdziło, iż postanowienie Prezydenta Miasta Z. z [...] lipca 2000 r. wydane zostało z naruszeniem prawa, to jest przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) – pkt 1 postanowienia. Jednocześnie w pkt 2 SKO nie stwierdziło nieważności postanowienia z [...] lipca 2000 r. ze względu na wystąpienie przesłanki negatywnej, o jakiej mowa w art. 156 § 2 k.p.a., tj. upływu 10 lat od dnia doręczenia postanowienia.

W uzasadnieniu SKO wskazało, iż postanowienie Prezydenta Miasta Z. z [...] lipca 2000 r. opatrzone zostało podpisem nieczytelnym i pieczątką podpisową "Z up. Prezydenta Miasta Z-ca Naczelnika Wydziału mgr inż. R.T. ". Zgodnie z upoważnieniem z 28 marca 2000 r., wydanym przez Prezydenta Miasta Z., Z-ca Naczelnika Wydziału Rozwoju Miasta R.T. w dacie podpisywania postanowienia z [...] lipca 2000 r. nie miał umocowania do podejmowania decyzji ani postanowień w sprawach dotyczących podziału nieruchomości. W konsekwencji SKO uznało, że weryfikowane postanowienie z 20 lipca 2000 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości, co wyczerpuje przesłankę nieważności postanowienia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 126 k.p.a.

SKO uznało też, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 158 § 2 w związku z art. 126 k.p.a., stanowiący, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji (postanowienia) na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (postanowienia).

W końcowej części uzasadnienia SKO stwierdziło, że "w zakresie zasadności wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ zajmie stanowisko pod inną sygnaturą.

Pismem z [...] marca 2013 r., doręczonym pełnomocnikowi stron oraz Prezydentowi Miasta Z., SKO stwierdziło, że po zapoznaniu się z aktami sprawy dotyczącymi wniosku Prezydenta z [...] sierpnia 2012 r. sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] lipca 2000 r. nie znalazło uzasadnionych podstaw do podjęcia z urzędu postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując, że rozpatrzyło przedmiotową sprawę w aspekcie całego postępowania podziałowego, którego częścią jest opiniowanie w formie postanowienia zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego.

[...] sierpnia 2013 r. do SKO wpłynął sprzeciw Prokuratora Okręgowego w Z. od postanowienia SKO z [...] stycznia 2013 r. Prokurator zarzucił wskazanemu postanowieniu rażące naruszenie prawa, to jest art. 7, art. 124 § 1 i 2, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 93 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) polegające na zaniechaniu uwzględnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, pomimo jej istnienia oraz skutków prawnych w postaci derogowania z obrotu prawnego wadliwego postanowienia. Formułując wskazany zarzuty wnosił o stwierdzenie nieważności postanowienia SKO z dnia [...] stycznia 2013 r. Zdaniem Prokuratora, SKO w ramach weryfikacji orzeczenia w trybie postępowania nieważnościowego zobowiązane było zbadać, czy i jakimi wadami z art. 156 § 1 k.p.a., i w jakim zakresie obarczone jest zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Z. z [...] lipca 2000 r. i uwzględnić skutki prawne z tych ustaleń wypływające, zgodnie z dyspozycją art. 156 § 2 k.p.a., a nie ograniczać procedowania w tym zakresie jedynie do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W przypadku stwierdzenia, w wyniku prawidłowej weryfikacji, wydania postanowienia z rażącym naruszeniem prawa, organ nie ma swobody w uznaniu, czy orzeczenie rażąco naruszające prawo powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, czy też może w nim pozostać. W takim przypadku organ administracji jest zobowiązany stwierdzić nieważność orzeczenia w całości lub w części (ze skutkiem ex tunc) bez względu na upływ czasu od dnia doręczenia orzeczenia. W dalszej kolejności Prokurator uzasadnił tezę, iż postanowienie Prezydenta Miasta Z. z [...] lipca 2000 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, ze względu na sprzeczność projektowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego i przepisami u.g.n.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. stwierdziło nieważność własnego postanowienia z [...] stycznia 2013 r. SKO uznało, iż postanowienie Prezydenta Miasta Z. z [...] lipca 2000 r. pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i jako dotknięte kwalifikowaną wadą prawną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – oprócz stwierdzonego przez SKO naruszenia przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) – powinno być derogowane z obrotu prawnego w wyniku przeprowadzonej w trybie nadzwyczajnym weryfikacji, a to w związku z nieistnieniem w takim przypadku negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., to jest upływu 10 lat od dnia doręczenia orzeczenia. Zdaniem SKO jego postanowienie z [...] stycznia 2013 r. rażąco narusza prawo, bowiem w ogóle nie odnosi się do przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzestając jedynie na ustaleniu, iż w sprawie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i tym samym jedynie stwierdzeniu wydania postanowienia z naruszeniem prawa. Niewątpliwie poprzestanie tylko na zbadaniu wystąpienia jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności stanowi rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto SKO podkreśliło, że w sprawie nie zaszła negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia, bowiem nie wywołało ono nieodwracalnych skutków prawnych.

W jednobrzmiących wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy K.B. , następca prawny zmarłego A.B. , oraz Z.B, wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2013 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na pominięciu zawiadomienia SKO z [...] marca 203 r. o braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego, dotyczącego postanowienia z [...] lipca 2000 r., świadczące o tym, iż kwestia rażącego naruszenia prawa była już przedmiotem zainteresowania SKO i nie powinna być badana po raz kolejny, jak też nieodniesienie się do pisma pełnomocnika z 25 września 2012 r. zawierającego argumentację wskazującą, iż postanowienie z 20 lipca 2000 r. nie jest obarczone rażącym naruszeniem prawa;

- błąd w ustaleniach faktycznych sprawy, polegający na uznaniu, iż postanowienie Prezydenta Miasta Z. z [...] lipca 2000 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r., utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2013 r.

W wyniku skarg K.B. i Z.B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 28 sierpnia 2014 r., II SA/Go 527/14, uchylił zaskarżone postanowienie z [...] kwietnia 2014 r. z powodu naruszenia przez organ art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 k.p.a.

Ponownie orzekając w przedmiocie wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy SKO postanowieniem z [...] października 2014 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2013 r.

SKO zaakcentowało, iż organ prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności (niezależnie od tego czy zostało wszczęte na wniosek strony czy z urzędu) jest każdorazowo zobowiązany do dokonania oceny weryfikowanego orzeczenia pod kątem zaistnienia każdej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. ze względu na niedopuszczalność (res iudicata ) ponownej weryfikacji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. orzeczenia ostatecznego. Inaczej jest w trybie wznowienia postępowania, gdzie zakres weryfikacji decyzji określany jest przez organ w postanowieniu o wznowieniu postępowania.

Zdaniem SKO, kwestia czy postanowienie Prezydenta Miasta Z. z [...] lipca 2000 r. o pozytywnym zaopiniowaniu podziału działki nr ewid. [...] pozostawało w oczywistej i rażącej sprzeczności z postanowieniami planu miejscowego nie podlegała ocenie w niniejszym postępowaniu. Uznało, że weryfikowane w nim być może jedynie ostateczne postanowienie SKO z [...] stycznia 2013 r. Jest ono obarczone wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż wbrew nakazowi wypływającemu z art. 156 § 1 k.p.a. organ nie dokonał tym aktem oceny postanowienia Prezydenta Miasta Z. pod kątem wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, w tym także pod kątem przesłanki z pkt 2 § 1 art. 156 k.p.a., co wprost wynika z uzasadnienia tego postanowienia.

Jednobrzmiące skargi na postanowienie SKO z [...] października 2014 r., złożyli K.B. (sygn. akt II SA/Go 46/15) i Z.B. (sygn. akt II SA/Go 47/15). Zarzucili mu naruszenie:

- art. 184 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie w niniejszej sprawie przez SKO, nie znajdującej oparcia w przepisie ustawy, ingerencji prokuratora w tok postępowania administracyjnego w postaci złożenia sprzeciwu od ostatecznego postanowienia SKO w Z. z [...] stycznia 2013 r., podczas gdy art. 184 k.p.a. przewiduje możliwość złożenia sprzeciwu przez prokuratora jedynie od decyzji ostatecznej,

- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na pominięciu treści zawiadomienia SKO z [...] marca 2013 r. o braku podstaw do podjęcia z urzędu postępowania nieważnościowego dotyczącego postanowienia Prezydenta Miasta Z. z [...] lipca 2000 r., w konsekwencji czego wydano kwestionowane postanowienie mimo, że kwestia rażącego naruszenia prawa przy wydaniu postanowienia Prezydenta Miasta Z. z [...] lipca 2000 r. była przedmiotem zainteresowania SKO w Z. i jako taka nie powinna podlegać badaniu po raz kolejny, a także na nieodniesieniu się przez organ do stanowiska zajętego przez pełnomocnika strony w piśmie z [...] listopada 2012 r., w którym argumentował on, iż przedmiotowe postanowienie Prezydenta Miasta Z. nie narusza prawa w sposób rażący.

W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o ich oddalenie.

Postanowieniem z [...] lutego 2015 r. Sąd I instancji połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi Z.B. i K.B., postanawiając o prowadzeniu ich pod wspólną sygnaturą II SA/Go 46/15.

Pismem z [...] marca 2014 r. Prokurator Okręgowy w Z. wniósł o oddalenie skarg, popierając argumentację przedstawioną przez SKO w odpowiedzi na skargi. Odnosząc się do zarzutu braku po jego stronie legitymacji do wniesienia sprzeciwu od postanowienia wywodził, iż w przepisie art. 184 § 1 k.p.a. kluczowym pozostaje stwierdzenie odnoszące się do "ostateczności" rozstrzygnięcia, a nie do formy (decyzja, postanowienie ) jego podjęcia.

Oddalając skargi wskazanym na wstępie wyrokiem z 15 kwietnia 2015 r., II SA/Go 46/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że zgodnie z art. 184 § 1 k.p.a. prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Z literalnej treści tego przepisu wynika prawo prokuratora do wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej. Zakres odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. dotyczących decyzji do postanowień, uregulowany został w art. 126 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie.

Wprawdzie przepis ten nie przewiduje odpowiedniego stosowania art. 184 § 1 k.p.a. do postanowień, to zdaniem Sądu I instancji nie oznacza to braku możliwości wniesienia przez prokuratora sprzeciwu także od ostatecznego postanowienia, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności postanowienia albo jego uchylenie lub zmianę.

Wyłącznie językowa wykładnia art. 184 § 1 k.p.a., za którą opowiedział się WSA w Gdańsku w powołanym w skargach wyroku z 15 grudnia 2010 r., II SA/Gd 521/10, nie pozwala na właściwe odkodowanie zawartej w nim normy prawnej. Konieczne jest bowiem sięgnięcie do wykładni pozajęzykowej. Uzasadnieniem dla odstąpienia od wykładni gramatycznej na rzecz wykładni celowościowej i systemowej jest konieczność uwzględnienia regulacji prawnych dotyczących pozycji i zadań spoczywających na prokuraturze. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze, zadaniem prokuratury jest m.in. strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw. Z kolei art. 3 ust. 1 pkt 3 tej ustawy stanowi, że Prokurator Generalny oraz podlegli mu prokuratorzy wykonują zadania określone w art. 2 poprzez podejmowanie środków przewidzianych prawem, zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa m.in. w postępowaniu administracyjnym. Prokurator jest zatem organem uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym. Przepisy regulujące uprawnienia prokuratora w postępowaniu administracyjnym zostały zawarte w dziale IV Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 182 do art. 189 ). Stosownie do art. 182 prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. W myśl art. 183 § 1 k.p.a. przysługuje mu prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem jak też uprawnienie do wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej (art. 184 §1 k.p.a.). Przy tak określonej roli i zadaniach prokuratury wykładnia językowa art. 184 §1 k.p.a. przedstawiona przez WSA w Gdańsku w wyroku powoływanym przez skarżących, wydaje się zawężająca, pozostając w sprzeczności z uregulowaną ustawowo rolą prokuratora w postępowaniu administracyjnym. Prowadzi ona bowiem do uzależnienia możliwości działania prokuratora od zakończenia postępowania ostatecznym rozstrzygnięciem merytorycznym, pozbawiając go możliwości ochrony praworządności oraz podejmowania czynności w celu prawidłowego stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym w odniesieniu do takich rozstrzygnięć jakimi pozostają ostateczne postanowienia. Prokuratorska ochrona praworządności nie może być sprowadzana do możliwości inicjowania tylko takich postępowań administracyjnych, które służą eliminacji z obiegu prawnego jedynie ostatecznych decyzji administracyjnych dotkniętych kwalifikowanymi wadami z pominięciem postanowień ostatecznych. Ochrona praworządności realizowana przez prokuratora powinna bowiem służyć eliminowaniu z obrotu prawnego także dotkniętych nimi postanowień ostatecznych. Zatem wykładnia językowa art. 184 §1 k.p.a. nie może być uznana za wystarczającą, skoro pozbawia prokuratora możliwości realizowania ustawowych celów, dla których jest powołany w tym na etapie postępowania administracyjnego, wcześniejszym niż zakończenie go decyzją ostateczną.

Sąd I instancji zgodził się także ze stanowiskiem Prokuratora Okręgowego wyrażonym w piśmie z 4 marca 2014 r. Ponadto wskazał na okoliczność podniesioną przez SKO w odpowiedzi na skargę, iż wprawdzie sprzeciw prokuratora obliguje organ do wszczęcia postępowania, to wszczęcie takiego trybu nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) możliwe jest nie tylko na wniosek strony, ale także z urzędu, co oznacza obowiązek reagowania organu właściwego do wdrożenia trybu nieważnościowego na każdy sygnał wskazujący na pozostawanie w obrocie prawnym aktu obarczonego wadą, czy wadami, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W postępowaniu nieważnościowym organ winien zbadać kontrolowane rozstrzygnięcie pod względem wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. niezależnie, czy postępowanie to toczy się z urzędu, czy też na wniosek strony i niezależnie, jakie przyczyny nieważności zostały wskazane w tymże wniosku (wyrok NSA z 24 lutego 2012 r., II OSK 2376/10; wyrok NSA z 17 kwietnia 2009 r., II OSK 562/08). Prawidłowo przeprowadzone postępowanie nieważnościowe winno więc zmierzać do oceny kontrolowanego aktu pod względem wszystkich przesłanek nieważnościowych. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie można uznać za zgodne z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Skutkiem przyjęcia odmiennego poglądu byłaby sytuacja, w której mimo przeprowadzenia postępowania nieważnościowego, mogłoby pozostawać w obrocie prawnym rozstrzygnięcie obarczone innymi jeszcze wadami, o jakich mowa w pkt 1-7 § 1 art. 156 k.p.a. Taka zaś sytuacja jest nie do zaakceptowania w z punktu widzenia praworządności. Zważyć bowiem należy, że – z uwagi na art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. – ponowna ocena w postępowaniu nieważnościowym w oparciu o pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. obarczona byłaby wadą nieważności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu zasadnie stwierdziło więc, że będące przedmiotem weryfikacji w trybie nieważnościowym postanowienie z [...] stycznia 2013 r. obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa, bowiem poddało weryfikacji postanowienie Prezydenta Miasta Z. jedynie w odniesieniu do przesłanki, o jakiej mowa z w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., odstępując od badania zaistnienia przesłanek, o jakich mowa w punktach 2-7 § 1 art. 156 k.p.a., w tym i przesłanki z pkt 2.

Pozbawione uzasadnionych podstaw jest też stanowisko skarżących, iż kwestia rażącego naruszenia prawa przy wydaniu postanowienia Prezydenta Miasta Z. z [...] lipca 2000 r. była przedmiotem zainteresowania SKO w Z., o czym przesądza zawiadomienie z [...] marca 2013 r. i jako taka nie powinna podlegać ponownie badaniu. Wskazanemu zawiadomieniu nie można bowiem przypisać skutków, jakie wiążą z nim skarżący. Ma ono wyłącznie charakter pisma informacyjnego, nie zawiera bowiem żadnego władczego i merytorycznego rozstrzygnięcia organu, którym mogło być ewentualnie albo stwierdzenie nieważności albo odmowa stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Z. z [...] lipca 2000 r. Wskazane zawiadomienie jest wyłącznie wynikiem rażącej wadliwości tkwiącej w postanowieniu SKO z [...] stycznia 2013 r. Tym samym wskazanego zawiadomienia nie można uznać za akt administracyjny kończący merytorycznie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] lipca 2000 r., jak na to wskazywał na rozprawie pełnomocnik skarżących. Należy mieć też na uwadze, iż w obecnie kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym, oceny własnego postanowienia z [...] stycznia 2013 r. SKO dokonywało wg stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jego podjęcia. W tym zaś dniu ([...] stycznia 2013 r.) zawiadomienie z [...] marca 2013 r. nie pozostawało w obrocie prawnym, zatem nie mogło być uwzględnione w dokonywanej ocenie.

Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 15 kwietnia 2015 r., II SA/Go 46/15, o tożsamej co do zarzutów treści, wnieśli K.B. i Z.B. . Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 184 § 1 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a., polegające na tym, iż Sąd I instancji oddalił skargę, bezpodstawnie dopuszczając w ramach przyjętej przez siebie wykładni celowościowej i systemowej możliwość wniesienia przez prokuratora sprzeciwu od postanowienia w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy brzmienie wskazanego przepisu daje prokuratorowi prawo do wnoszenia sprzeciwu w postępowaniu administracyjnym jedynie w stosunku do decyzji ostatecznych, poprzez co doszło do niewykonania obowiązku kontroli działalności administracji publicznej nałożonej na Sąd w art. 1 p.p.s.a.;

2. art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 126 k.p.a., i art. 151 p.p.s.a., polegające na przyjęciu, iż dyspozycją art. 126 k.p.a. objęty jest również art. 184 k.p.a., pomimo iż przepis ten ma charakter zamknięty i uniemożliwia jego rozszerzanie w drodze swobodnej wykładni Sądu orzekającego, także na przepisy w nim niewymienione, poprzez co doszło ponownie do niewykonania obowiązku kontroli działalności administracji publicznej nałożonej na Sąd w art. 1 p.p.s.a.;

3. art. 1 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § [1] pkt 2 k.p.a. i art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż SKO w Z. uprawnione było do wydania postanowienia z [...] października 2014 r. utrzymującego w mocy postanowienie własne o stwierdzeniu nieważności postanowienia z [...] stycznia 2013 r. w sytuacji, w której nie istnieje rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniające wydanie postanowienia nieważnościowego, poprzez co doszło do oddalenia skargi, a także niewykonania obowiązku kontroli działalności administracji publicznej nałożonej na Sąd w art. 1 p.p.s.a.

K.B. w swojej skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Prokurator Okręgowy w Z. w piśmie procesowym z [...] lipca 2015 r. wniósł o oddalenie obydwu skarg kasacyjnych.

Nowy pełnomocnik K.B. w piśmie procesowym z [...] maja 2017 r. podtrzymał wnioski i zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej oraz rozbudował argumentację jej uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w nich zarzutów, powołanych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), czyli naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skarg kasacyjnych w istocie sprowadzają się do rozstrzygnięcia dwóch kwestii: po pierwsze, czy prokurator jest upoważniony do wniesienia sprzeciwu od postanowienia, co miało miejsce w tej sprawie, i jaki miało to wpływ na jej wynik; po drugie, czy postanowienie SKO z [...] stycznia 2013 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa oraz czy zaistniały podstawy do orzekania w tym przedmiocie. Skarżący kasacyjnie w obydwu tych kwestiach wyrażają negatywne stanowisko, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie szeregu przepisów wymienionych w powołanej podstawie skarg kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako trafne należy uznać stwierdzenie, że prokurator nie jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu od postanowienia. Z art. 184 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że "Prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę." Z kolei z art. 126 k.p.a., normującego jakie przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio do postanowień, również nie wynika, aby art. 184 § 1 k.p.a. miał odpowiednie zastosowanie do postanowień. Wykładnię – jak ujął to Sąd I instancji – celowościową i systemową, odwołującą się do zadań prokuratury określonych w ustawie z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze, zastosowaną przez Sąd I instancji, należy uznać za nieuprawnioną, z uwagi na inną rolę i znaczenie procesowe decyzji i postanowień. Na tym ogólnym stwierdzeniu należy poprzestać, gdyż wskazywanie różnic pomiędzy rolą decyzji i postanowienia jest zagadnieniem obszernym, a jego rozwijanie jest zbędne dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Podobne stanowisko można odnaleźć także w doktrynie. "Sprzeciw prokuratora dotyczyć może jedynie decyzji administracyjnej. Niedopuszczalne jest wniesienie sprzeciwu od postanowienia, zarówno takiego, na które służy zażalenie, jak i niezaskarżalnego" (F. Elżanowski [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, KPA. Komentarz, wyd. 2, C. H. Beck Warszawa 2013, art. 184, str. 1026).

Z uwagi jednak na to, że art. 184 § 1 k.p.a. ma charakter procesowy, zarzut jego naruszenia podniesiony w skardze kasacyjnej, aby mógł być skuteczny, musi jeszcze wykazać wpływ tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna na taki wpływ nie wskazuje, co już zarzut naruszenia art. 184 § 1 k.p.a. czyni nieskutecznym. Dodatkowo zauważyć należy, że zgodnie z art. 186 k.p.a. "W przypadku wniesienia sprzeciwu przez prokuratora właściwy organ administracji publicznej wszczyna w sprawie postępowanie z urzędu, zawiadamiając o tym strony." Sprzeciw jest więc podstawą do wszczęcia postępowania z urzędu przez właściwy organ. Z kolei z art. 157 § 2 k.p.a. wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (odpowiednio postanowienia – art. 126 k.p.a.) wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeśli więc organ w niniejszej sprawie wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia SKO z [...] stycznia 2013 r., to nawet brak (nieskuteczność) sprzeciwu prokuratora nie może świadczyć o braku podstaw do działania organu "z urzędu". W tej sytuacji sprzeciw prokuratora mógł być potraktowany jako sygnał do działania organu z urzędu. Tezę taką potwierdza w sposób pośredni wyrok NSA z 25 marca 1997 r., I SA 932/95, ONSA 1997/4/189), z którego wynika, że wycofanie przez prokuratora sprzeciwu po wszczęciu postępowania z urzędu przez organ na zasadzie art. 157 § 2 w związku z art. 186 k.p.a. nie może być uznane przez ten organ za podstawę do umorzenia na podstawie art. 105 k.p.a. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Obowiązkiem organu w takich okolicznościach jest kontynuowanie postępowania w celu zbadania legalności decyzji z punktu widzenia wszystkich przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. i wydanie decyzji w przedmiocie nieważności decyzji.

Zatem nieskuteczność sprzeciwu prokuratora nie miała wpływu na możliwość działania organu z urzędu w tej sprawie, jeśli takie działanie organ podjął.

Nie jest też uzasadniony zarzut trzeci skargi kasacyjnej, opisany w rozważaniach NSA jako zagadnienie drugie wymagające rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem stanowisko Sądu I instancji, że w postępowaniu nieważnościowym organ winien zbadać kontrolowane rozstrzygnięcie (w tym wypadku postanowienie Prezydenta Miasta Z. z [...] lipca 2000 r.) pod względem wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie można uznać za zgodne z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Skutkiem przyjęcia odmiennego poglądu byłaby sytuacja, w której mimo przeprowadzenia postępowania nieważnościowego, mogłoby pozostawać w obrocie prawnym rozstrzygnięcie obarczone innymi jeszcze wadami, o jakich mowa w pkt 1-7 § 1 art. 156 k.p.a. Taka zaś sytuacja jest nie do zaakceptowania w z punktu widzenia praworządności. Z uwagi na art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. ponowne prowadzenie postępowania nieważnościowego w oparciu o pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. obarczone byłoby wadą nieważności. Tak więc "częściowe" rozstrzygnięcie zawarte w nadzorczym postanowieniu SKO z [...] stycznia 2013 r. (odnoszące się tylko do przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) rażąco narusza art. 156 § 1 k.p.a.

W żadnym wypadku przeszkodą do stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] stycznia 2013 r. nie było zawiadomienie SKO z [...] marca 2013 r. informujące o braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego. Zgodnie z art. 158 § 1 k.p.a., stosowanym z uwzględnieniem art. 126 k.p.a., rozstrzygnięcie w sprawie nieważności postanowienia następuje w drodze postanowienia. Wskazane zawiadomienie nie jest postanowieniem i nie zawiera rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 158 § 1 k.p.a. Nie zamykało więc drogi do wydania postanowienia z [...] października 2014 r., poprzedzonego postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. Przeciwne stanowisko, prezentowane w skargach kasacyjnych, nie uwzględnia treści zawiadomienia, w kontekście wymagań wynikających z art. 158 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a., zarówno co do formy rozstrzygnięcia jak i jego merytorycznego przedmiotu. Nie można też uznać, że pismo informacyjne o podanej wyżej treści, bez żadnej formy procesowej, zamyka drogę do późniejszego wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu. Nie przemawia za tym żaden argument podniesiony w uzasadnieniu skarg kasacyjnych, przy czym informacji o braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia, co zdaje się wynikać ze skarg kasacyjnych.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.