Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2873/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2011 nr 6 poz 18
law: Ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami  administracyjnymi.
Teza: Dokonywana przez sąd ocena zasadności podstaw skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego obejmuje nie tylko działania (zaniechania) organu mające miejsce po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjneymi, tj. po 11 kwietnia 2011 r., ale również zachowania organu przed tą datą, o ile przewlekłość trwa w momencie orzekania przez sąd.

TEZY

Dokonywana przez sąd ocena zasadności podstaw skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego obejmuje nie tylko działania (zaniechania) organu mające miejsce po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjneymi, tj. po 11 kwietnia 2011 r., ale również zachowania organu przed tą datą, o ile przewlekłość trwa w momencie orzekania przez sąd.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA del. Janina Kosowska Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2012 r. sygn. akt IV SAB/Wa 17/12 w sprawie ze skargi W. S. na przewlekłość Zarządu Dzielnicy B. w przedmiocie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz W. S. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 2 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. na przewlekłość Zarządu W. w sprawie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem złożonym w dniu 9 grudnia 2008 r. W. S. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działce o nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. T. [...] w W. Inwestycja na etapie projektu decyzji o warunkach zabudowy uzyskała wszystkie niezbędne opinie i uzgodnienia wynikające z przepisów prawa. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy odmówił ustalenia warunków zabudowy. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] lutego 2010 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponadto, w związku z tym, że teren planowanej inwestycji znajduje się w obrębie osiedla B., ujętego w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, projekt decyzji o warunkach zabudowy został przesłany do uzgodnienia Stołecznemu Konserwatorowi Zabytków, zgodnie z art. 53 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717, ze zm.) oraz art. 106 k.p.a.

Stołeczny Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] września 2010 r. odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. postępowanie w sprawie warunków zabudowy zostało zawieszone ze względu na to, że w postępowaniu tym rozstrzygnięcie Stołecznego Konserwatora Zabytków ma walor zagadnienia wstępnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków z [...] września 2010 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Stołeczny Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] marca 2011 r. nie uzgodnił przedstawionej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W dniu 28 marca 2011 r. skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie, zaś w dniu 24 czerwca 2011 r. pismo o "wznowienie" zawieszonego postępowania i rozpatrzenie złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, na które organ udzielił mu odpowiedzi pismem z 7 lipca 2011 r.

W dniu 7 października 2011 r., na podstawie art. 27 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), wnioskodawca otrzymał od Stołecznego Konserwatora Zabytków Urzędu m. st. Warszawy zalecenia konserwatorskie dla nieruchomości położonej przy ul. T. [...] na działce nr ew. [...] z obrębu [...].

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] października 2011r., rozpatrując zażalenia na postanowienie z [...] marca 2011 r., uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 21 listopada 2011 r. skarżący złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowanie administracyjnego przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W dniu 29 listopada 2011 r. zażalenie wraz z aktami sprawy zostało przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu.

Postanowieniem z [...] listopada 2011 r. Stołeczny Konserwator Zabytków kolejny raz nie uzgodnił przedstawionej mu decyzji ustalającej warunki zabudowy. W dniu 8 grudnia 2011 r. skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] grudnia 2011 r., rozpatrując zażalenie skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji, uznało zażalenie za nieuzasadnione. Kolegium wskazało, iż rozstrzygnięcie Stołecznego Konserwatora Zabytków w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma walor zagadnienia wstępnego w rozumieniu k.p.a.. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 k.p.a., w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, przy czym stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2010 r., Nr 75, poz. 474): "do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, (...) decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy". W tych warunkach organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może zakończyć prowadzonego postępowania.

W dniu 18 listopada 2011 r. W. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skarżący wniósł o nakazanie organowi wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji oraz zasądzenie grzywny i odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę na przewlekłość wskazał, że dokonana przez niego kontrola działalności organu objęła okres od dnia 11 kwietnia 2011 r. (wejście w życie przepisów nowelizujących k.p.a., wprowadzających instytucję tzw. przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego - art. 37 § 1 k.p.a.) do dnia wydania wyroku i odnosiła się jedynie do działań związanych ze sprawą dotyczącą postępowania w sprawie warunków zabudowy. Sąd podkreślił, że działania organów uzgadniających projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem ochrony konserwatorskiej pozostały poza jego kontrolą, jako podlegające ocenie w odrębnym postępowaniu sądowym poprowadzonym pod sygnaturą akt IV SA/Wa 875/12, wszczętym skargą skarżącego na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2012 r., które utrzymało w mocy postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2011 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Sąd I instancji uznał jednocześnie, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż w kontrolowanym przez niego postępowaniu administracyjnym czynności organu podejmowane były opieszale. W dacie orzekania przez Sąd postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy było zawieszone, zaś merytoryczna zasadność tego rozstrzygnięcia nie podlega ocenie Sądu. Skarżący pismem z 24 czerwca 2011 r. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania o warunkach zabudowy, ale Prezydent m. st. Warszawy pismem z 7 lipca 2011 r., opierając się na treści postanowienia o zawieszeniu, wskazał skarżącemu na zaistnienie przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżący podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 37 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób przewlekły, w tym poprzez uznanie, że poza kontrolą Sądu pozostaje sposób prowadzenia postępowania przed dniem 11 kwietnia 2011 r.,

2) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.), art. 184, art.175 i art. 45 ust. Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności poprzez brak merytorycznego rozpoznania podniesionych w skardze zarzutów, a w konsekwencji brak rozpoznania istoty sprawy (zaniechanie przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem),

3) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a w zw. z art. 2 oraz art. 64 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do EKPCz poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli administracji publicznej w sytuacji, gdy działania organu stanowiły przejaw arbitralnego ograniczenia zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej zasad dobrej administracji i proporcjonalności, jak również przez naruszenie zasady ochrony własności i innych praw majątkowych,

4) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 k.p.a. oraz art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezasadne zawężenie granic rozpoznania sądowego, podczas gdy stanowisko wyrażone w ramach współdziałania organów rozstrzyga co do sprawy niemającej bytu samodzielnego i jest związane ze sprawą główną, a zatem mogło być rozpoznane w niniejszej sprawie, tym bardziej, że proces uzgadniania prowadzony jest w tej sprawie bezprawnie,

5) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na postanowienie uzgodnieniowe, w sytuacji, gdy Sąd I instancji uznał, że postępowanie uzgodnieniowe nie mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy .

Z powołanych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty stanowią uzasadnione podstawy kasacyjne.

Skarżący po pierwsze podnosi, że Sąd I instancji nieprawidłowo zawęził swoje uprawnienia kontrole do oceny tylko tych działań (czynności) organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, które miały miejsce po dniu 11 kwietnia 2011 r., tj. po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), wprowadzających instytucję przewlekłego postępowania (art. 37 § 1 k.p.a.), a także skargę do sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Ten aspekt sporu prowadzonego w rozpoznawanej sprawie wiąże się z brakiem przepisów przejściowych w ustawie nowelizacyjnej z 3 grudnia 2010 r. i sprowadza się do tego, czy i ewentualnie w jaki sposób, sąd administracyjny powinien ocenić sposób prowadzenia przed 11 kwietnia 2011 r. kontrolowanego postępowania administracyjnego, tj. do jakiego reżimu prawnego należy przyporządkować działania (czynności) organu, które miały miejsce przed wejściem w życie powołanej powyżej ustawy nowelizacyjnej i zostały podjęte w postępowaniu administracyjnym, które przed opisaną powyżej zmianą stanu prawnego nie zostało zakończone decyzją ostateczną.

Odnosząc się do tego zagadnienia należy zauważyć, iż w orzecznictwie wskazuje się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA składu pięciu sędziów z 20 października 1997 r., FPK 11/97, ONSA 1998, z. 1, poz. 10; wyrok TK z 10 maja 2004 r., SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę, lub w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać bowiem może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok TK z 31 stycznia 2005 r., P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9, odsyłający w uzasadnieniu do J. Mikołajewicza: Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się zaś, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (uchwała 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3 poz. 71). Stanowisko, że zasada bezpośredniego działania nowej ustawy powinna mieć zastosowanie do tych ustaw, które zawierają jedynie formułę o ich wejściu w życie z dniem ogłoszenia podzielił także NSA w uchwale z 20 października 1997 r., FPK 11/97 (ONSA 1998, nr 1, poz. 10). Należy zatem stwierdzić, że w rozważanym przypadku do czynienia mamy z tzw. retrospektywnością prawa, tj. sytuacją, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze otwartym, ciągłym, które nie znalazły swojego zakończenia, które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenie TK z 5 listopada 1986 r., U 5/86, OTK 1986 poz. 1 oraz z dnia 28 maja 1986 r., U 1/86, OTK 1986, poz. 2). Zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa – od momentu wejścia w życie nowego prawa jedynie ono jest właściwe do oceny sytuacji z elementem dawnym (tj. stosunkiem prawnym, zdarzeniem oraz stanem rzeczy określonego rodzaju), które powstały przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, ale które trwają nadal w momencie jej wejścia w życie (zob. M. Sobol, Zasada aktualności regulacji w prawie administracyjnym [w:] Czas w prawie administracyjnym pod red. J. Zimmermana, Warszawa 2011, s. 256). Intertemporalna zasada retrospektywności nie jest przy tym objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji zakazem wstecznego działania prawa (wyrok TK z 31 marca 1998 r., K 24/97). Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby nadmierne ograniczenie władzy ustawodawczej w kształtowaniu i zmianach treści prawa oraz dostosowywaniu go do zmian społecznych (wyrok TK z 4 kwietnia 2006 r., K 11/04).

Zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zasady bezpośredniego stosowania prawa nowego prowadzi do konieczności uznania, że dokonywana przez sąd ocena zasadności podstaw skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego obejmuje nie tylko działania (zaniechania) organu mające miejsce po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. po 11 kwietnia 2011 r., ale również zachowania organu przed tą datą, o ile przewlekłość trwa w momencie orzekania przez sąd. Pogląd, w świetle którego sąd administracyjny uprawniony jest do uznania prawnej relewantności przewlekłości postępowania istniejącej przed 11 kwietnia 2011 r. pod warunkiem, że przewlekłość ta utrzymywała się także na gruncie obowiązującego prawa do dnia wyrokowania, prezentowany jest także w piśmiennictwie (zob. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 44, P. Gołaszewski, Problemy intertemporalne postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego po nowelizacji, Monitor Prawniczy 2010/10, s. 562).

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której kontrolowany przez Sąd I instancji sposób działania organu właściwego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obejmuje czynności procesowe tego organu podjęte pod rządami dawnego prawa (tj. w stanie prawnym, któremu nieznana była instytucja przewlekłego prowadzenia postępowania), wchodzące zarazem w ramy trwającego ciągle postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dokonana przez Sąd I instancji ocena odnosząca się do meritum sprawy (stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania) nie została przyjęta z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co uprawnia do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Oceniając, czy w rozważanym przypadku doszło do przewlekłości postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić stan faktyczny istniejący w dacie wyrokowania, tj. 2 lipca 2012 r. Ocenę o braku przewlekłości postępowania organu administracji publicznej Sąd I instancji podjął w związku z ustaleniem, że w dacie orzekania postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy było zawieszone z uwagi na toczące się przed organami konserwatorskim postępowanie uzgodnieniowe Z ustaleń przyjętych w zaskarżonym wyroku wynika jednak także, że w dacie wyrokowania Sąd posiadał wiedzę o postępowaniu zawisłym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie ze skargi na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2012 r. wydane w postępowaniu uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy (sygn. akt IV SA/Wa 875/12) w wyniku rozpoznania odwołania strony od postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2011 r. o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z [...] marca 2012 r. Minister utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, zatem postępowanie uzgodnieniowe prowadzone w trybie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostało zakończone w sposób, który niewątpliwie miał wpływ na dalsze procedowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Pominięcie tej okoliczności przez Sąd I instancji, rozstrzygający o zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w dniu 2 lipca 2012 r. narusza art. 149 § 1 p.p.s.a. w sposób, który doprowadzić musiał do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W tych okolicznościach, z uwagi na zakończenie przed datą wyrokowania postępowania uzgadniającego, jego wynik powinien podlegać ocenie Sądu przez pryzmat przesłanek podjęcia zawieszonego postępowania, w ramach ogólnej oceny sprawności działań kontrolowanego organu, a także pod kątem ewentualnego stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 k.p.a. oraz art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zasługuje na uwzględnienie. Należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że postępowanie uzgodnieniowe nie mieści się w graniach rozpoznawanej sprawy dotyczącej przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ właściwy w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stanowisko wyrażone w ramach współdziałania organów rozstrzyga co do sprawy niemającej bytu samodzielnego i jest związane ze sprawą główną w sensie materialnym, jednakże w sensie procesowym wydawane jest ono w odrębnym postępowaniu, którego wynik lub brak takiego wyniku poddane są kontroli sądu administracyjnego również w postępowaniach odrębnych od postępowania w sprawie głównej (ze skargi na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, względnie ze skarg na bezczynność w takim przedmiocie). Nie bez znaczenia pozostaje również charakter prowadzonego postępowania sądowego, które zawęża się również wyłącznie do oceny sprawności, efektywności kontrolowanego organu administracji publicznej i pomija ocenę merytoryczną aktów i czynności podejmowanych przez ten organ w toku takiego postępowania. Z tego też względu zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a, art. 184, art.175 i art. 45 ust. Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności należało oddalić.

Uznanie, że przewlekłość działania organu współdziałającego nie może być oceniana przez Sąd w ramach postępowania wszczętego skargą na przewlekłość działania organu właściwego do wydania decyzji wynika z uprawnień, jakie przysługują Sądowi w przypadku uwzględnienia skargi w tym przedmiocie. W świetle art. 149 p.p.s.a. Sąd zobowiązuje wówczas organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z uwagi na treść tego przepisu nie można przyjąć, że w ramach postępowania kontrolującego sprawność działania organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy Sąd posiada uprawnienie, jak żąda tego skarżący, do zobowiązania organu współdziałającego (organ konserwatorski) do wydania postanowienia uzgadniającego, a w kwalifikowanych przypadkach, nałożenia na ten organ grzywny o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

Organ współdziałający w granicach swej właściwości i kompetencji ocenia dopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy głównej co do jej istoty, mając na uwadze jedynie niektóre występujące w niej okoliczności (tu: ochronę zabytków, J. Borkowski, Komentarz do k.p.a., Warszawa 2012, s. 422-423). Czas przeznaczony na postępowanie wyjaśniające i zajęcia stanowiska przez organ współdziałający nie jest wliczany do biegu terminu załatwienia sprawy przez organ wydający decyzję (art. 35 § 5 k.p.a.). Z mocy art. 106 § 6 k.p.a., do organu współdziałającego stosuje się odpowiednio przepisy art. 36-38, a więc jest on traktowany podobnie jak organ wydający decyzję w przypadku bezczynności lub przewlekłości postępowania. Na bezczynność, jak i przewlekłość postępowania organu współdziałającego stronie przysługuje, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skarga do sądu administracyjnego.

Na marginesie należy zauważyć, że zarzuty skarżącego, że nie ma podstaw prawnych do prowadzenia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowania uzgodnienieniowego z organami ochrony konserwatorskiej, jak również zarzuty odnoszące się do uchybienia przez organy ochrony konserwatorskiej terminowi z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podlegały rozpoznaniu w postępowaniu prowadzonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie IV Sa/Wa 875/12, zaś przyjęta w odniesieniu do nich ocena Sądu zawarta w uzasadnieniu wyroku w tej sprawie z dnia 30 października 2012 r. (wskazująca na niezasadność tych zarzutów) zweryfikowana być może wyłącznie w postępowaniu wszczętym na skutek wniesienia środka odwoławczego od tego wyroku, a nie w sprawie dotyczącej przewlekłości Zarządu D.

Zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. również nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż fakultatywny charakter uprawnienia przewidzianego w tym przepisie nie pozwala jego ewentualnemu uchybieniu przypisać cechy naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W tych warunkach, ze względu na stwierdzenie, iż zaskarżony wyrok został wydany z pominięciem całokształtu przedstawionych powyżej okoliczności sprawy (tj. przy ocenie sprawności postępowania Zarządu D. nie oceniono znaczenia zakończenia przed datą orzekania przez Sąd postępowania uzgodnieniowego), które to uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.