Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1104/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 233, art. 129 ust. 5 pkt. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 4 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1181/10 w sprawie ze skargi K. J. syna W., W. J., E.J., K. J. syna J. i M. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 lipca 2010 r. nr SN.VI.PC.7724-1-66-10 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz K. J. syna W., W. J., E. J., K. J. syna J. i M. J. solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1181/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi K. J. syna W., W. J., E. J., K. J. syna J. i M. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego, z dnia 7 lipca 2010 r., nr SN.VI.PC.7724-1-66-10, w przedmiocie umorzenia postępowania o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją nr GN.II.St.72210-6/09, z dnia 1 marca 2010 r., Starosta Krakowski, działając na podstawie art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5, w związku z art. 130, art. 132, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., orzekł:

w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 231 677,00 zł za działkę nr (...)

o pow. 0,0611 ha obr. 53 jedn. ewid. Podgórze m. Kraków, wywłaszczoną na rzecz

Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z dnia 10 sierpnia

1978 r., nr DZGT 8221/1/03/28/78, utrzymaną w mocy decyzją Prezydenta Miasta

Krakowa z dnia 29 września 1978 r. nr GKMA/II c/8221/62/78, obecnie stanowiącą

własność Gminy Kraków,

w pkt 2 o wypłacie kwoty 223 290,74 zł na rzecz następujących osób, w

sposób przedstawiony poniżej:

W. J. (c. W.i A.), za udział wynoszący 1/3 cz. – kwotę 74 430,25 zł,

K. J. (s. W. i A.), za udział wynoszący 1/3 cz. – kwotę 74 430,25 zł,

E. J., za udział wynoszący 1/9 cz. - kwotę 24 810,08 zł,

K. J. (s. J. i E.), za udział wynoszący 1/9 cz. - kwotę 24 810,08 zł,

M. J. (c. J. i E.), za udział wynoszący 1/9 cz. - kwotę 24 810,08 zł;

w pkt 3 o zobowiązaniu Gminy Kraków do zapłaty wskazanej w pkt 2 kwoty odszkodowania.

Organ l instancji wskazał, iż decyzją Ministra Budownictwa z dnia 18 września 2006 r., nr BO4b/787-R-683/05 oraz decyzją tego organu z dnia 31 sierpnia 2007 r., nr BO4j-787-WP-627/06, wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdzono nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z dnia 10 sierpnia 1978 r., nr DZGT 8221/1/03/28/78, w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną, punktem 1 tego rozstrzygnięcia, nieruchomość oznaczoną jako działka nr 275/1. Zaszła więc, zdaniem Starosty, konieczność ponownego ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w/w nieruchomości, stanowiącej obecnie własność Gminy Kraków, na rzecz spadkobierców byłych jej właścicieli, co uczyniono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 9 lipca 2009 r. (i aneksowanego w dniu 5 października 2009 r.) przez rzeczoznawcę majątkowego Jacka Wróbla, który wycenił wartość nieruchomości według aktualnych cen oraz stanu nieruchomości w dniu, kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, na kwotę 231 667,00 zł. Kwota ta została pomniejszona o zwaloryzowaną kwotę odszkodowania (8.386,26 zł), przysługującego byłej współwłaścicielce nieruchomości, A. J., jaka została, jak ustalił organ l instancji, przekazana po wywłaszczeniu do depozytu sądowego. Organ zobowiązał Gminę Kraków do wypłaty odszkodowania na podstawie art.36 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Odwołanie złożyła Gmina Miejska Kraków, zarzucając naruszenie art. 36 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a także art. 132 ust. 5 w zw. z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez wskazanie, jako podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania, Gminy Miejskiej Kraków. Odwołująca się podsumowała, że zgodnie z zasadą lex posteriori derogat legi priori oraz lex specialis derogat legi generali oraz w myśl art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 87 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, należy przyjąć, że skoro nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, to zgodnie z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Skarb Państwa, a nie Gmina Kraków.

Decyzją z dnia 7 lipca 2010 r., nr SN.VI.PC.7724-1-66-10, Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem l instancji na podstawie art.105 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu organ wskazał, że istotą sprawy było, czy obecnie obowiązujące przepisy przewidują możliwość wydania decyzji o odszkodowaniu za grunty wywłaszczone (przejęte) na rzecz Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, za które nie wypłacono odszkodowania. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Wojewoda przypomniał, że wywłaszczenie działki nr (...) nastąpiło w wyniku decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z dnia 10 sierpnia 1978 r., utrzymanej w mocy decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 września 1978 r., wydanymi w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którymi przejście prawa własności wskazanej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa następowało z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Wobec faktu, iż przejście prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w 1978 r., organ l instancji błędnie zastosował jako podstawę prawną decyzji art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Wojewody Małopolskiego, przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się do stanów faktycznych mających miejsce przed wejściem w życie tej ustawy, a zatem do spraw, w których przed tą datą wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przejęto nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Według Wojewody, do takiego stanowiska upoważnia m.in. ogólna zasada dotycząca obowiązywania aktu prawnego - wchodzi on w życie z dniem ogłoszenia albo w innym wskazanym terminie i ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia. Skoro omawiana ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., a żaden jej przepis nie rozszerzył zakresu obowiązywania art. 129 ust. 5 powołanej ustawy na wzór jej art. 216 dotyczącego zwrotu nieruchomości (który stwierdza, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów prawnych wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), to w zakresie ustalania odszkodowań (rozdział 5 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami) ma ona zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych zaistniałych od tej daty. Wobec tego, iż brak jest materialnoprawnej podstawy orzekania w tej kwestii, konsekwencją jest umorzenie postępowania w sprawie

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli K.J. s. W., E. J., K. J. s. J. oraz M. J., zarzucając naruszenie art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazując na brak podstaw do uznania, iż tej regulacji prawnej nie stosuje się do omawianego stanu faktycznego. Według skarżących, skoro decyzja o ustaleniu odszkodowania uznana została za nieważną, po wejściu w życie Konstytucji i ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jej brzmienie należy odkodować zgodnie z podstawowymi zasadami płynącymi z ustawy zasadniczej. Pogląd przeciwny, iż wobec braku podstawy prawnej osobie wywłaszczonej nie należy się odszkodowanie, kłóci się z podstawową zasadą państwa prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że istotą sprawy jest ustalenie, czy spadkobiercom poprzednich właścicieli przysługuje obecnie odszkodowanie z tytułu wywłaszczonej nieruchomości, a jeżeli tak, to kto je ma wypłacić następcom prawnym. Na wstępie rozważań Sąd pierwszej instancji oznajmił, że odszkodowanie w niniejszej sprawie nie uległo przedawnieniu, a wywłaszczenie jest zawsze za stosownym odszkodowaniem. Zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego o bezprzedmiotowości postępowania nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem, na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości tych praw, co wynika z przepisu art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że odszkodowanie należy ustalić stosując reguły zawarte w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż ustawę tę stosuje się ze skutkiem natychmiastowym do wszystkich trwających i niezakończonych postępowań, o czym mowa w przepisie art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu z dnia 10 sierpnia 1978 r., nr DZGT 8221/I/03/28/78, w części dotyczącej orzeczenia o odszkodowaniu otwarło konieczność dokończenia postępowania w sprawie wywłaszczeniowej przez ustalenie odpowiedniego odszkodowania, z tym, że w niniejszej sprawie należy wyjaśnić, czy ustalone odszkodowanie w oparciu o decyzję wywłaszczeniową nie zostało wypłacone w okresie, kiedy decyzja ta pozostawała w obiegu prawnym, do czasu stwierdzenia jej nieważności.

Odnosząc się do kwestii podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, Sąd stwierdził, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa. Skoro odszkodowanie jest ustalane na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, to zgodnie z przepisem art. 129 ust. 5 pkt 3, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Skoro obecne przepisy przewidują ustalenie i wypłacenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to tym samym zobowiązanym do wypłaty odszkodowania nie jest Gmina Kraków, a właściwy dla miejsca położenia nieruchomości Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, o czym mowa w przepisie art. 11 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami .

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że organ l instancji naruszył przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną interpretację uznając, że zobowiązanym podmiotem do wypłaty odszkodowania jest Gmina Kraków. Natomiast organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego tj. art. 233 i art. 11 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewskazanie w podstawie prawnej swoich rozstrzygnięć zawartych w decyzjach i ich niezastosowanie, a co miało wpływ na wynik sprawy. Nadto Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły podstawowe zasady postępowania określone w przepisach art. 7 K.p.a. - zasadę ustalenia prawdy obiektywnej, art. 77 § 1 K.p.a. - zasadę zebrania i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, a co również miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób bezpośredni zdeterminowało wydanie właśnie takich decyzji, na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Organy naruszyły też przepis art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ uzasadnienia decyzji nie spełniają wymogów prawidłowo sporządzonych uzasadnień decyzji, skoro organy oparły się o niekompletny materiał dowodowy oraz naruszając przepisy prawa materialnego.

Skargę kasacyjną złożył Wojewoda Małopolski. Na podstawie art. 173 § 1 P.p.s.a., zaskarżył wyrok w całości.

Na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1/ naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż organ odwoławczy prowadzący postępowanie naruszył przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity w dacie wydania decyzji Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm., aktualny tekst jednolity z 2010 r., Nr 102, poz. 65 ze zm.), poprzez błędne uznanie braku podstaw do jego zastosowania w sprawie, co skutkowało uznaniem za wadliwą i uchyleniem decyzji organu odwoławczego;

- naruszenie art. 145 § 1 lit.a P.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż organ odwoławczy prowadzący postępowanie naruszył przepis art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie w sprawie, mimo, iż w ocenie Sądu stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1978 r. o wywłaszczeniu nieruchomości w zakresie przyznanego odszkodowania w dacie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi o niezakończeniu sprawy w dniu wejścia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, skutkującym rozstrzyganiem o odszkodowaniu na podstawie jej przepisów (w tym art. 128 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.). Powyższa ocena bezpośrednio skutkowała uchyleniem decyzji organu odwoławczego;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, iż organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 140 i 105 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w I instancji ze względu na brak materialnoprawnej podstawy orzekania w sprawie, nie było zasadne i zgodne z prawem;

- naruszenie art. 145 § 1 ust.1 lit.c P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, iż organy administracji publicznej naruszyły art. 7, 77 i art. 107 § 3 K.p.a. opierając rozstrzygnięcie i uzasadnienie na niekompletnym materiale dowodowym w kontekście podstaw zobowiązania do zapłaty odszkodowania mimo, iż organ odwoławczy wskazał jednoznacznie na samodzielność ustalenia odszkodowania w odniesieniu do wykonania decyzji wywłaszczeniowej i brak materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, co skutkowało także uchyleniem obu rozstrzygnięć;

- naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uzasadnienie wyroku nie zawiera wyjaśnienia w dostateczny sposób podstaw prawnych i wytycznych co do dalszego postępowania w kwestii wskazania podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, co skutkuje brakiem możliwości oceny rozstrzygnięcia;

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego stosownie do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. polegające na:

- naruszeniu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten ma zastosowanie w zakresie ustalenia odszkodowania za grunt wywłaszczony przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami bez ustalenia odszkodowania - wynikający z wydania decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia o odszkodowaniu za wywłaszczenie po dniu 1 stycznia 1998 r., tj. uznanie, iż art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, znajduje zastosowanie do sprawy z wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr (...)obr. 53 Podgórze, wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa w 1978 r.;

- naruszeniu przepisu art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, iż wywłaszczenie nieruchomości dokonane przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami bez ustalenia odszkodowania, wynikającą ze stwierdzenia nieważności orzeczenia w tym zakresie na podstawie decyzji wydanej w dacie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma charakter sprawy niezakończonej decyzją ostateczną, co skutkuje poprzez wskazany przepis intertemporalny zastosowaniem przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. tj. ustalenia i wypłaty odszkodowania za uprzednio wywłaszczoną nieruchomość 275/1 na tej podstawie. Powyższe skutkowało uznaniem za wadliwe rozstrzygnięcia organu odwoławczego;

- naruszenie art. 11 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2063 z późn. zm.) przez błędną wykładnię art. 11 i niezastosowanie art. 132 ust. 5 u.g.n. w związku z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co do w wskazania podmiotu, na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości i zobowiązanego z tego tytułu do zapłaty odszkodowania, gdy w ocenie skarżącego dla wykładni w tym kontekście pojęcia podmiotu na którego rzecz następuje wywłaszczenie konieczne jest uwzględnienie podstawy materialnoprawnej wynikającej z art. 132 ust. 5 u.g.n. przy uwzględnieniu konsekwencji wynikających z komunalizacji mienia w trybie art. 5 ust. 1 Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a tym samym pochodnego charakteru nabycia mienia przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz skutków prawnych nabycia wywłaszczonej nieruchomości na rzecz Gminy w odniesieniu do rozliczeń związanych z wywłaszczeniem nieruchomości.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina Miejska Kraków. Gmina podzieliła stanowisko Wojewody Małopolskiego, iż w aktualnie obowiązujących przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do orzekania przez właściwe organy w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku gdy wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji.

Nie jest usprawiedliwiona procesowa podstawa kasacji, do której należy odnieść się w pierwszej kolejności. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami byłyby zasadne tylko w razie trafności zarzutów materialnych odnoszących się do powołanych norm ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił jednak oceny sformułowanej w podstawie materialnoprawnej, o czym będzie mowa w dalszej części rozważań. Konsekwencją tego stanowiska jest także bezzasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.ps.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

Inny związek z kwestiami materialnymi ma zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw prawnych i wytycznych co do dalszego postępowania w kwestii wskazania podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. W tej mierze wskazać należy, że w myśl art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać m. in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno nadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew zarzutowi kasacji, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera podstawę prawną wskazania podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, a wskazanie co do dalszego postępowania w tej kwestii jest jednoznaczne. To zaś, czy wskazana podstawa jest "dostateczna" zostanie omówione podczas analizy materialnej podstawy skargi kasacyjnej. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać stanowiska sądu dotyczącego wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1266/10, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 1082608).

Nie jest usprawiedliwiona materialna podstawa skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepis ten wprowadza zasadę bezpośredniego działania ustawy nowej do postępowań administracyjnych niezakończonych wydaniem decyzji ostatecznej. Gdy doszło do stwierdzenia nieważności decyzji, trzeba uznać, że nie jest to sprawa zakończona decyzją ostateczną (por. Gerard Bieniek [w:] "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", LexisNexis 2011, s. 852; Arkadiusz Prusaczyk [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", C. H. Beck 2011, s. 1675; Ewa Bończak-Kucharczyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", LEX 2011, komentarz do art. 233; wyroki NSA: z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1084/11, z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 397/11, z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1111/08, z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 650/08, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Trafności tego stanowiska nie wyklucza brak w przepisie art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami normy o stosowaniu przepisów tej ustawy o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość do wywłaszczeń dokonanych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Przepis art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy wszelkich postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie przepisów tej ustawy będących w toku, a więc także postępowań, których przedmiotem jest odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość niezakończonych decyzją ostateczną. Powoływany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako przykład przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest przepisem intertemporalnym regulującym wybór podstawy prawnej (prawo dotychczasowe lub prawo nowe) dla postępowań niezakończonych decyzją ostateczną. Przepis art. 216 jest normą materialną ustanawiającą roszczenie o zwrot nieruchomości nieobjętych hipotezą art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozszerza możliwość żądania zwrotu o nieruchomości przejęte lub nabyte na podstawie przepisów, których ustawodawca nie określał jako wywłaszczeniowe, mimo przymusowego charakteru przejęcia lub nabycia nieruchomości. Ze swej istoty przepis art. 216 nie dotyczy więc postępowań w toku.

W rezultacie prawidłowego zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie można podzielić tezy Wojewody Małopolskiego o błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wbrew zarzutowi kasacji, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ma zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten, w rezultacie zastosowania regulacji art. 233, stanowi podstawę prawną do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość (patrz: wyroki NSA: z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1084/11, z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 731/11, z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 397/11, z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1111/08, z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 650/08, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zauważyć można, iż właśnie ten przepis, w rozważanej sytuacji procesowej, umożliwia realizację normy ustrojowej sformułowanej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, według której wywłaszczeniu musi odpowiadać odszkodowanie na rzecz wywłaszczonego podmiotu.

W niniejszej sprawie należało odnieść się do kwestii podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Ocena prawna dokonana przez Sąd pierwszej instancji dotyczyła także tego zagadnienia, a zatem podstawa kasacji zawierająca zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 w związku z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) wymaga zajęcia stanowiska w postępowaniu kasacyjnym. W tej mierze skład orzekający utożsamia się ze stanowiskiem, według którego obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi wykonanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości. Konstatacja ta, w obecnym stanie prawnym, znajduje oparcie w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 128 ust.1 oraz art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taka sama była relacja wywłaszczenia i odszkodowania pod rządami art. 21 ust.1, art. 22 oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), a następnie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Ma to tyle istotne znaczenie, że po noweli art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, dokonanej ustawą z dnia 18 stycznia 1996 r. (Dz. U. Nr 23, poz. 102), przepis art. 36 ust. 3 stanowi, że Skarb Państwa przejmuje m.in. zobowiązania rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego wynikające z prawomocnych decyzji wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania powstałe w związku z wykonaniem tych decyzji administracyjnych. Oznacza to, że trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii podmiotu zobowiązanego do odszkodowania (por. wyroki NSA: z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1310/09 i z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 731/11, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Uchybienie polegające na wskazaniu, jako podstawy prawnej, jedynie przepisów art. 11 ust. 1 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie miało wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o art. 204 pkt 2 P.p.s.a.