Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 398/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 222 ust. 1, art. 223 ust. 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
article: art. 138 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1109/11 w sprawie ze skargi K.D. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia 31 marca 2011 r. nr SC6/0341/1070a/11/919KPJ w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1109/11, oddalił skargę K. D. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia 31 marca 2011 r. w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe w Służbie Celnej.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji podał, iż:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 279/10, zobowiązał Szefa Służby Celnej do rozpatrzenia odwołania skarżącej od aktu mianowania z dnia 30 listopada 2009 r. wydanego przez Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej. W jego uzasadnieniu Sąd wskazał, iż akt mianowania ma charakter deklaratoryjny i obligatoryjny, od którego służy odwołanie w zakresie określenia korpusu Służby Celnej. W wyniku tego wyroku Szef Służby Celnej zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy w zakresie określenia korpusu decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia 30 listopada 2009 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 323), a na jej mocy organ mianował skarżącą z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy młodszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. W ocenie organu odwoławczego w przypadku K. D., eksponowany przez nią jako naruszony tym aktem, przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie mógł mieć zastosowania. Dotyczy on bowiem funkcjonariusza, który spełniał uregulowane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie tej ustawy, tj. dzień 31 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika zaś jednoznacznie, że w dacie tej zajmowała ona stanowisko eksperta celnego i posiadała stopień służbowy młodszego aspiranta celnego. W związku z powyższym za zasadne uznał mianowanie strony na określony stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej. Dlatego na zasadzie art. 138 § 1 k.p.a. orzekł jak w osnowie.

Decyzja ta spotkała się ze skargą K. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podniesiono w niej zarzuty naruszenia: art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej poprzez błędną wykładnię pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy"; art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 k.p.a. Na tej podstawie skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie oraz nie podzielając zarzutów skarżącej, podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej nie narusza prawa. W pierwszej kolejności Sąd przytoczył brzmienie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), następnie brzmienie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a. Po czym przywołał treść art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) i zważył, że wykładnia użytego w nim pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" zaprezentowana przez organy orzekające jest prawidłowa. Chodzi tu bowiem o okres bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy. Zarzuty podniesione w skardze nie mogły zatem zostać uwzględnione, zwłaszcza że Sąd orzeka w granicach swej właściwości, tj. tylko co do korpusu, a nie odnośnie stopnia służbowego. Dlatego na zasadzie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

Wyrok ten skargą kasacyjną zaskarżyła K. D., domagając się uchylenia go w całości i rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie uchylenia go w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez błędną wykładnię zawartego w nim pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy". Zdaniem kasatorki winno ono być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Takie bowiem znaczenie językowe ma słowo "przed". Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie nim stanu istniejącego wyłącznie do dnia (w dniu) wejścia ustawy, to dałby temu wyraz posługując się zwrotami "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia ustawy". Wskazała na odmienne znaczenie nadane przez organy zwrotom "w dniu wejścia w życie ustawy" i "przed dniem wejścia w życie ustawy" zawartym odpowiednio w art. 222 i art. 223 przywołanej ustawy, co jest niedopuszczalne z punktu widzenia racjonalności ustawodawcy. Odwołując się do metod wykładni i ich kolejności zarzuciła Sądowi I instancji dokonanie interpretacji contra legem. Wywody te wzmocniła argumentacją celowościową eksponując pominięcie, w razie przyjęcia wersji organów, funkcjonariuszy, którzy mimo długoletniego pełnienia służby na kierowniczych stanowiskach na krótko przed wejściem w życie ustawy zostali przeniesieni na niższe stanowiska. Na poparcie prezentowanego poglądu przytoczyła brzmienie przepisów przejściowych zawartych w innych aktach prawnych, orzecznictwo sądowe w tej materii, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005r., sygn. OSK 1134/04, w którym Sąd ten stwierdził, że wykładnia rozszerzająca pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" stwarza pozaustawowe kryterium, sprowadzające się do tego, że okres przed dniem wejścia w życie ustawy jest traktowany wyłącznie, jako okres trwający co najmniej do dnia wejścia w życie; tymczasem zakreślenie kryteriów czasowych powinno być jednoznacznie wskazane w ustawie, zatem jeśli przepis mówi o okresie "przed dniem wejścia w życie ustawy", to chodzi w nim o każdy przedział czasowy poprzedzający tę datę, istniejący przed wejściem ustawy, a niekoniecznie istniejący do dnia wejścia ustawy. Nadto uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 1995 r., sygn. akt III CZP 174/94, w której zawarto wyjaśnienie rozumienia omawianego pojęcia, oraz wyroki: Sądu Rejonowego w Toruniu z 28 stycznia 2010 r., sygn. akt IV P 628/09, Sądu Rejonowego w Białej Podlaskiej z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV P 24/10, w których sądy te opowiedziały się za językową interpretacją spornego zwrotu. Co prawda orzeczenia sądów powszechnych zostały uchylone, lecz jedynie z przyczyn proceduralnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna wskazała, jako jedyną podstawę kasacyjną naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej przez jego błędną wykładnię. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tego zagadnienia w zasadzie nie rozważał, zapewne uważając się związanym swym wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r. Jednakowoż wyrok ten nie pełni w niniejszej sprawie roli orzeczenia wiążącego w ujęciu art. 153 P.p.s.a., gdyż dotyczył kwestii bezczynności organu odwoławczego. Stąd mógł przesądzić tylko o charakterze aktu mianowania oraz o służącym od niego środku, ale już nie o sposobie jego rozpatrzenia. Nie był zatem Sąd go wydający władny przesądzić wiążąco, jakiej treści akt organ pozostający w bezczynności miał wydać. Zwłaszcza nie mógł tego uczynić poprzez wskazanie podstawy prawnej decyzji i interpretacji właściwego przepisu prawa materialnego. Dlatego wadliwie uchylił się Sąd w niniejszej sprawie od dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji. Poza tym nie mogło ujść uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok jest niezwykle lakoniczny w swej treści, i to zarówno w sferze faktycznej, jak i rozważającej, gdyż poza przytoczeniem brzmienia przepisów zawiera jedynie dwie gołosłowne, bo niepoparte rozważaniami, konkluzje. Trudno więc go obronić. Niemniej jednak, po myśli art. 184 P.p.s.a., obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest oddalenie skargi kasacyjnej nie tylko wówczas, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W niniejszej sprawie ma okoliczność ta druga z wymienionych przesłanek, choć w istocie skarga kasacyjna pozbawiona jest trafnego zarzutu.

Problemem wymagającym oceny jest zagadnienie interpretacji wskazanej wyżej normy prawnej. Norma ta zawarta została w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, który stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W rzeczy samej nie ma większego znaczenia dla oceny tego zagadnienia fakt, że nie ten przepis był podstawą zapadłych w sprawie decyzji administracyjnych, lecz art. 223 ust. 1 i 4 cytowanej ustawy, wedle których w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe, a funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego aspiranta celnego, starszego dyspozytora celnego albo dyspozytora celnego określa się stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej. Bowiem skarżąca zarzuca, że nie ten przepis, a przepis wskazany jako naruszony, winien znaleźć zastosowanie w sprawie. W istocie zatem, jak słusznie dostrzegły wypowiadające się w sprawie organy, sporne zagadnienie sprowadza się do ustalenia znaczenia użytego w obu przywołanych przepisach zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy". Rozumienie go stanowi przejaw (konsekwencję) dokonania wykładni normy prawnej. Wykładnia bowiem to nic innego jak określenie rzeczywistej treści przepisu prawnego (czy zakodowanej w nim normy prawnej), która jest rezultatem procesu interpretacyjnego. Odbywa się on zawsze wówczas, gdy zachodzi konieczność zastosowania danego przepisu. Procesowi wykładni należy poddać każdy przepis prawny (tekst prawny) w celu zrozumienia go (ustalenia jego treści), niezależnie od stopnia jego rozumienia prima facie (tak Maciej Zieliński w: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2008, str. 320). Nie jest więc tak, że dokonanie wykładni jest zbędne wówczas, gdy przepis jest jasny (clara non sunt interpretanda), bowiem należy opowiedzieć się za twierdzeniem, że samo tylko ustalenie tego faktu (jednoznaczności przepisu) następuje w procesie interpretacyjnym. Chodzi wszak nie o to, aby rozumieć tekst czy przepis, ale o to, aby zrozumieć go zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (op. cit., str. 61). Wykładnia prawa dokonywana jest wedle utrwalonych reguł. Jakkolwiek obecnie nadal przyjmuje się pierwszeństwo wykładni językowej, to jednak coraz częściej dochodzą do głosu pozostałe sposoby interpretacji, jak też wspólny wynik kilku spośród nich. W praktyce dominuje wykładnia stanowiąca kompilację różnych sposobów, niesprzecznych ze sobą, wśród których wykładnia językowa jest wzmacniana pozostałymi, szczególnie wtedy, gdy reguły językowe nie doprowadziły do uzyskania jednoznaczności danego zwrotu (op. cit., str. 60 i 244).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę prymat wykładni gramatycznej można się zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka, i tylko wówczas, gdy ta metoda wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Toteż tylko w takiej sytuacji wywody skargi kasacyjnej odnoszące się do wskazanych wyżej przepisów mogłyby zostać uznane za trafne. Przeto tylko wówczas poprzestanie na językowym ich wyłożeniu byłoby uzasadnione, bo wtedy znaczenie przepisów na gruncie językowym byłoby dla wszystkich jednoznaczne. Jednakowoż jak dowodzi już tylko stan niniejszej sprawy tak nie jest. Na jej gruncie pojawiły się bowiem różne wersje rozumienia opisanego powyżej zwrotu użytego w przytoczonych wyżej przepisach. Przede wszystkim jest tak z powodu tego, że sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się dalej uregulowany skutek. Może więc chodzić zarówno o czas bezpośrednio (który to zwrot także nie jest pojęciem "ostrym", zatem oznaczać może zarówno praktycznie dzień wejścia w życie ustawy, jak i dni bardziej odległe w przeszłości) poprzedzający dzień, w którym wchodzi ona w życie, jak też wcześniejszy - dzień, dwa i dalej, przedtem. Na marginesie proponowane przez skarżącą sformułowania "do dnia wejścia w życie ustawy" czy "w dniu poprzedzającym wejście w życie ustawy" mogą nasuwać wątpliwości. Owa wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej prowadzi do konkluzji, że zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, iż wykładnia językowa jest niewystarczająca dla ustalenia jego sensu i znaczenia. Dlatego w tym zakresie należy odwołać się do innych metod wykładni, tym bardziej, że wyniki zastosowania kilku metod nie są spójne. Stąd argumentacja skarżącej kasacyjnie odnosząca się do zagadnień natury językoznawczej nie wymaga szerszego omówienia. W tym miejscu należy uczynić zastrzeżenie, że oczywistość twierdzenia o racjonalności i logice ustawodawcy oraz dyrektywie stanowienia przezeń jasnych przepisów, nie zwalnia od dokonania ich wykładni, zwłaszcza że w praktyce przepisy nie zawsze są formułowane poprawnie językowo, co potwierdza aktualne orzecznictwo sądowe i Trybunału Konstytucyjnego. Występujące w niniejszej sprawie rozbieżności nie należą zatem do odosobnionych. Dlatego rolą sądów jest ustalenie znaczenia normy prawnej stosownie do woli ustawodawcy w świetle przepisów Konstytucji, w zgodzie z regulacjami prawa międzynarodowego i adekwatnie do istniejących w dacie jej dokonywania warunków (wykładnia dynamiczna). Doktryna i orzecznictwo wypracowały stanowiska na wypadek niedających się usunąć wątpliwości co do językowego znaczenia normy prawnej.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że z uwagi na brak wykładni autentycznej (dokonywanej przez podmiot, który przepis prawny stworzył), jak i wykładni oficjalnej (dokonywanej przez organ powołany do określenia wiążącej interpretacji prawa), należy zastosować odpowiednie metody w toku rozpoznawania spraw (wykładnia sądowa). W procesie tym pewną wskazówkę wstępną stanowić może uzasadnienie projektu danego aktu prawnego. W projekcie ustawy o Służbie Cywilnej zaakcentowano konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Zatem przepisy art. 222 i art. 223 omawianej ustawy miały pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem jest przeniesienie dotychczasowych stanów w zakresie stopnia służbowego funkcjonariuszy celnych pod uregulowania nowej ustawy, odmienne od regulacji dotychczasowej. Przeto interpretując zamieszczone w nich zwroty odwołać się wypada do tego celu, jak również do reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. W tej materii godzi się zważyć, że przywołane przepisy znalazły się w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowego prawa i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawierają one reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego oraz nowego prawa, jak też określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (tak Marcin Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne. Warszawa 2011 r., str. 563). Ich rolą generalnie jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (p. § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Z uwagi na praktyczne trudności (brak wiążących reguł interpretacyjnych) oraz możliwości wieloznacznej interpretacji, formułuje się postulat do ustawodawcy rozstrzygania tych kwestii (i to w sposób jednoznaczny), bowiem brak uczynienia tego skutkuje rozwiązaniem problemu przez organy i podmioty stosujące prawo, w tym zwłaszcza orzecznictwo sądowe (tak Sławomira Wronkowska w: Komentarz do zasad techniki prawodawczej. Warszawa, 2004 r., str. 81). W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego badając sporną materię należy mieć na względzie systematykę i przepisy danej ustawy, gdyż interpretacja zależna jest od każdorazowej specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Co więcej, trzeba uwzględnić indywidualizację danego stosunku prawnego – tu administracyjnoprawnego, do której to kategorii zaliczane są stosunki służbowe celników – rządzącego się nieco innymi prawami niż stosunki cywilnoprawne. W niniejszej sprawie nie ma jednak potrzeby sięgania poza ramy rozdziału, w jakim zamieszczono oceniane przepisy, gdyż przemawia za tym pewna autonomiczność przepisów przejściowych (tym bardziej nie ma potrzeby sięgania do całego systemu prawa czy tylko systematyki danej gałęzi prawa).

Proces interpretacji trzeba rozpocząć od wyłożenia normy zawartej w art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Cywilnej. Wyraża ona regułę przypisania funkcjonariuszom celnym pełniącym w dniu wejścia w życie ustawy służbę przymiotu funkcjonariuszy w rozumieniu nowej ustawy. Jest to w tym zakresie przepis nadrzędny w tej części owego aktu prawnego, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu uszczegółowienie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie przesądza o celowym znaczeniowym rozróżnieniu go od zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanym w dalszych przepisach. Bowiem po pierwsze niepodobna w tym przepisie było zastosować innego sformułowania, gdyż tylko funkcjonariusz pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. mógł być nadal tym funkcjonariuszem pod rządami nowej ustawy. Po wtóre użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ustawy o Służbie Cywilnej nie miałoby uzasadnienia, skoro w tej dacie wykreowany już został stosunek służbowy o nowej treści. Dlatego przepis ten mógł obejmować tylko stany sprzed tej daty. Po trzecie w art. 222 ust. 3 tej ustawy, rozwijając tę kwestię, powiada się o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia, tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust.1. Zagadnienia te nie są tożsame ze stopniem i korpusem, toteż nie może być poczytane a priori za wadę użycie innego sformułowania w przepisach dotyczących obu tych materii o tym samym znaczeniu. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu przykładowo w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust. 1. W art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Cywilnej zakreślono miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, wedle reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Przy czym określony stopień generalnie implikuje przydział do danego korpusu. Wszak pierwszy przydział do korpusu dokonany miał być w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Ustalając treść stosunku służbowego w tym przedmiocie niepodobna zgodzić się, aby rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w karierze funkcjonariuszy okresów służby uprawniających do zaliczenia do określonego korpusu. Nie takie było ratio legis przywołanych przepisów. Intencją ustawodawcy było bowiem wydanie decyzji porządkującej zastany stan rzeczy na dzień wejścia w życie nowej regulacji.

Ustosunkowując się do pozostałych wywodów skargi kasacyjnej, w szczególności do obaw przed pominięciem w awansach funkcjonariuszy, którzy przez dłuższy okres czasu pełnili służbę na stanowisku dającym prawo do zaliczenia do wyższego korpusu, lecz krótko przed wejściem w życie ustawy zostali zeń odwołani, godzi się wskazać, że można przeciwstawić im obawy przed mianowaniem funkcjonariuszy, którzy w przeszłości piastowali funkcje dające im prawo do zaliczenia do korpusu wyższego, lecz choćby ze względu na nieprzydatność zostali z nich odwołani na długo przed wejściem w życie ustawy. Przeto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ten argument nie może przemawiać za trafnością wykładni prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nadto godzi się wskazać, że na przyjętą przez sądy administracyjne obu instancji w tej sprawie interpretację spornych przepisów nie mogły mieć wpływu wcześniejsze, odmiennie wykładające sporne normy orzeczenia sądów powszechnych, gdyż sądy w Polsce są niezawisłe i mają prawo do odmiennej oceny faktów i prawa. Stan taki nie jest oczywiście pożądany, aczkolwiek w sytuacji stanowienia prawa wymagającego szczególnych zabiegów interpretacyjnych, taki skutek jest łatwy do przewidzenia. Orzeczenia sądów powszechnych nie mają w sprawie niniejszej przesądzającego znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny z przedstawionych wyżej powodów nie podziela zajętego przez te sądy odmiennego stanowiska w tym przedmiocie. Natomiast stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w przywołanej uchwale dotyczy innego aktu prawnego, toteż wykładnia dokonana na jego gruncie nie może zostać wykorzystana w tej sprawie.

Z tych przyczyn skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.