Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 240/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 79, art. 85
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 1  pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 55 poz 577
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 1, art. 68, art. 85, art. 170
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 6, art. 72 ust. 1, art. 73, art. 89 ust. 1, art. 217 ust. 2 pkt 6, art. 236, art. 242, art. 243
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 8 ust. 1, art. 23a, art. 23b, art. 28  ust. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 83 poz 420
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach.
article: art. 3 § 2 pkt 7, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] r., uchwała Nr 101/2011 w przedmiocie emisji obligacji komunalnych Powiatu oraz zasad ich zbywania, nabywania i wykupu oddala skargę.


UZASADNIENIE

W związku z podjętą przez Radę Powiatu Uchwałą Nr 59/IX/2007 z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie postawienia w stan likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej i długiem tego szpitala, w listopadzie 2010 r. Powiat przystąpił do programu rządowego pod nazwą "Wsparcie jednostek samorządu terytorialnego w działaniach stabilizujących system ochrony zdrowia", zwany dalej Planem B. Program ten przyjęty został uchwałą Rady Ministrów Nr 58/2009 z dnia 27 kwietnia 2009 r.

Bank Gospodarstwa Krajowego, dokonujący oceny ekonomiczno-finansowej wniosku Powiatu, zwrócił się do Regionalnej Izby Obrachunkowej o opinię o możliwości spłaty kredytu lub wykupu obligacji na spłatę brakującej kwoty długu. W tym celu Rada Powiatu na sesji w dniu [...] stycznia 2011 r. podjęła cztery uchwały związane z przejęciem długu po likwidowanym SPZOZ:

1) Nr 23/111/2001 w sprawie zmiany uchwały budżetowej Powiatu na 2011 r.

2) Nr 24/111/2001 w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu na lata 2011-2021,

3) Nr 26/111/2011 w sprawie emisji obligacji komunalnych Powiatu oraz zasad ich zbywania, nabywania i wykupu,

4) Nr 25/111/2011 w sprawie zaciągnięcia planowanego kredytu długoterminowego.

Odnośnie uchwał wymienionych powyżej pod poz. 2 i 3 Kolegium RIO stwierdziło ich nieważność w całości, zaś pod poz. 1 i 4 wyznaczono Radzie Powiatu termin do 17 marca 2011 r. na dokonanie we własnym zakresie zmian mających na celu usunięcie wskazanego w uchwałach istotnego naruszenia prawa, pod rygorem skutków prawnych wynikających z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.).

Pierwotny termin zakończenia czynności likwidacyjnych, ustalony w uchwale Rady Powiatu z [...] lipca 2007 r. na [...] grudnia 2010 r., na mocy Uchwały Nr 282/XXXVI/2010 Rady Powiatu z dnia [...] października 2010 roku, ustalony został na 31 grudnia 2011 r. Z uwagi na powyższe zgodnie z dyspozycją art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. z 2007 r. Nr 14 poz. 89 ze zm.) zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji staną się zobowiązaniami i należnościami Powiatu jako organu założycielskiego z dniem [...] stycznia 2012 r. Zobowiązania te według stanu na dzień [...] grudnia 2010 r. wynosiły 102.552.744,22 zł. (w tym odsetki na dzień [...] kwietnia 2011 r.).

Wspomnianą wyżej uchwałą nr 26/III/2011 z dnia [...] stycznia 2011 r. Rada Powiatu, działając na podstawie art. 12 pkt. 8 lit. b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz art. 2 pkt 2 i art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 roku o obligacjach (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1300 ze zm.), zadecydowała o emisji obligacji komunalnych Powiatu oraz ustaliła zasady ich zbywania, nabywania i wykupu.

Przepis § 1 ust. 1 uchwały przewidywał, że Powiat wyemituje 2826 obligacji o wartości nominalnej 10.000 zł każda, przy czym maksymalna wartość nominalna programu emisji obligacji komunalnych nie przekroczy kwoty 28.260.000,00 zł. Zgodnie z § 2 uchwały środki uzyskane z emisji obligacji komunalnych w kwocie 28.260.000,00 zł miały zostać przeznaczone na finansowanie planowanego deficytu budżetowego Powiatu w 2011 roku. Obligacje miały zostać wyemitowane w 15 seriach w 2011 roku (§ 3 uchwały). Czas trwania programu emisji obligacji komunalnych określono na lata 2011 –2031 (§ 4 ust. 1 uchwały). Zgodnie z § 5 uchwały wydatki związane z wykupem obligacji i wypłatą oprocentowania miały zostać pokryte z dochodów własnych Powiatu uzyskanych w latach 2012 –2031. Rada Powiatu określiła również w uchwale termin i zasady wykupu obligacji oraz wysokość ich oprocentowania.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność uchwały nr 26/III/2011 Rady Powiatu z dnia [...] stycznia 2011 r. w całości z uwagi na naruszenie w sposób istotny art. 28 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 roku o obligacjach, art. 242 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych oraz art. 170 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) w związku z art. 121 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), a także nieistotne naruszenie prawa z powodu naruszenia art. 243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium RIO zwróciło uwagę, iż § 2 uchwały w sposób istotny narusza przepis art. 28 ustawy o obligacjach, zgodnie z którym emitent będący m.in. jednostką samorządu terytorialnego jest obowiązany oznaczyć cel emisji i nie może przeznaczyć środków pochodzących z emisji obligacji na inne cele.

Określenie, że obligacje komunalne przeznacza się na finansowanie planowanego deficytu budżetowego nie spełnia wymogu formalnego, określonego w w/w normie prawnej, ponieważ przez cel emisji obligacji należy rozumieć określone przedsięwzięcie, które ma zostać sfinansowane ze środków pochodzących z emisji obligacji, o jednoznacznie określonych ramach przedmiotowych. Cel emisji obligacji komunalnych powinien być precyzyjny, konkretny i w sposób jednoznaczny określać, na co przeznacza się środki uzyskane z emisji obligacji. Cel ten nie może być określony w sposób zbyt ogólny, tj na planowany deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego, gdyż deficyt ten może dotyczyć różnych wydatków budżetowych, na których finansowanie postanawia się zaciągnąć przychody zwrotne w postaci emisji obligacji komunalnych.

Powiat emituje obligacje komunalne na wydatki bieżące określone w Dziale 851 (Ochrona zdrowia), rozdziale 85111 (Szpitale ogólne), w § 4160 (Pokrycie ujemnego wyniku finansowego i przyjętych zobowiązań po likwidowanych i przekształcanych jednostkach zaliczanych do sektora finansów publicznych).

W obecnie obowiązującym systemie prawnym nie ma możliwości zaciągania przychodów zwrotnych – obligacji komunalnych na finansowanie wydatków bieżących budżetu jednostki samorządu terytorialnego, co wynika z art. 242 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Deficyt jednostki samorządu terytorialnego "pokrywany" przychodami zwrotnymi np. pochodzącymi z emisji obligacji komunalnych może dotyczyć wyłącznie wydatków majątkowych. Podjęcie przedmiotowej uchwały, spowoduje również naruszenie normy prawnej określonej w art. 170 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, która na podstawie art. 121 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych ma zastosowanie w latach 2011-2013. Jak wynika z tego przepisu, łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60 % wykonanych dochodów tej jednostki w tym roku budżetowym. W trakcie roku budżetowego łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec kwartału nie może przekraczać 60 % planowanych w danym roku budżetowym dochodów tej jednostki. Natomiast dług Powiatu w latach obowiązywania tego przepisu przekroczy 60 % planowanych dochodów w analogicznym okresie i kształtować się będzie na poziomie w roku 2012 – 71,21 % i w roku 2013 – 80,68 %.

W świetle natomiast art. 243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym spłat zobowiązań według tytułów określonych w pkt 1-3 tego przepisu do planowanych dochodów ogółem budżetu przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu obliczoną według wzoru zamieszczonego w tym przepisie.

Zgodnie z art. 121 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych – art. 243 ustawy o finansach publicznych ma po raz pierwszy zastosowanie do uchwał budżetowych jednostek samorządu terytorialnego na rok 2014, natomiast zgodnie z art. 122 ust. 3 tejże ustawy w latach 2011-2013 do wieloletniej prognozy finansowej jednostek samorządu terytorialnego organ wykonawczy załącza informację o relacji, o której mowa w art. 243 ustawy. Podjęcie badanej uchwały spowoduje, że latach 2014-2020 i w latach 2025- 2030 zostanie naruszona relacja określona w cyt. wyżej art. 243 ustawy o finansach publicznych.

Uchwałą z dnia [...] marca 2011 r. nr 32/IV/2011 Rada Powiatu, działając na podstawie art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, postanowiła wnieść skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO z dnia [...] lutego 2011 r., upoważniając jednocześnie Przewodniczącego Rady do wniesienia skargi.

W skardze z dnia [...] marca 2011 r. (data nadania listem poleconym) Powiat podniósł zarzuty naruszenia zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym następujących przepisów prawa materialnego:

1) art. 28 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach poprzez uznanie, że w uchwale nie ma wskazanego celu emisji obligacji;

2) w 2011 r. art. 242 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez błędne uznanie, że nie można wprowadzić zmiany do uchwały polegającej na przejęciu długu szpitalnego, powodującego naruszenie równowagi pomiędzy dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi;

3) w latach 2012-2013 art. 170 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w związku z art. 121 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych poprzez błędne uznanie, że nie można wprowadzić zmiany do uchwały polegającej na przejęciu długu szpitalnego, który powoduje przekroczenie w latach 2012-2013 wskaźnika 60 % zadłużenia.

Powiat wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Powiat podniósł, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie zarzuca naruszenia norm prawnych, które stanowiły podstawę prawną do podjęcia uchwały w przedmiocie emisji obligacji. Uzasadnienie stwierdzenia nieważności oparto na naruszeniu art. 28 ustawy o obligacjach, art. 242 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. oraz art. 170 ust. 1 i 2 jej poprzedniczki z 2005 r.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 28 ustawy o obligacjach Powiat stwierdził, iż co prawda w treści samej uchwały nie wskazano celu emisji, ale cel ten wynikał z uzasadnienia oraz z pakietu uchwał podejmowanych na jednej sesji i w jednym celu – pokrycia deficytu budżetowego powstałego na skutek planowanego przejęcia zobowiązań likwidowanego szpitala publicznego. Cel emisji wskazało także Kolegium RIO w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na str. 2 – wydatki bieżące określone w Dziale 851 (Ochrona zdrowia), rozdział 85111 (Szpitale ogólne), w § 4160 (Pokrycie ujemnego wyniku finansowego i przejętych zobowiązań po likwidowanych i przekształcanych jednostkach zaliczanych do sektora finansów publicznych).

Uchwała Nr 26/III/2011 Rady Powiatu z dnia [...] stycznia 2011 r. ma ścisły związek z przejęciem długu po likwidowanym Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w likwidacji, dla którego organem założycielskim jest Powiat.

Ustawa o finansach publicznych przewiduje ujęcie spłaty kredytów, czy wykup papierów wartościowych jako rozchody publiczne, a nie wydatki publiczne. Ich finansowanie następuje ze środków publicznych, głównie metodą budżetową, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Formy rozchodów publicznych wyczerpująco określa zaś art. 6 ust. 2. Ustawodawca przewidział ich zróżnicowany katalog, gdyż są one związane zarówno z przychodami zwrotnymi (kredytami, czy sprzedażą dłużnych papierów wartościowych), jak i przychodami bezzwrotnymi.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 170 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w związku z art. 121 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych Powiat podniósł, że jest zobowiązany do przejęcia i spłaty długu szpitalnego na mocy art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Ten obowiązek wymusiło na Radzie Powiatu wprowadzenie długu szpitalnego do Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu na lata 2011-2031. Oczywistym jest fakt, że w niektórych latach wskaźnik zadłużenia może być przekroczony. Kwestią zasadniczą jest aby nastąpił wykup obligacji i wskaźniki na koniec wykupu obligacji były zgodne z ustawą. W przypadku Powiatu są one zgodne z ustawą w 2031 r. (koniec wykupu obligacji):

1) art. 170 (starej ustawy) max. 60 % - 2,45 % w 2030 r., 0% 2031 r.

2) art. 243 (nowej ustawy) - w 2031 r. relacja 2,53 %, dopuszczalny - 2,86 % ujęty w WPF.

W związku z ustawowym obowiązkiem przejęcia długu oraz zachowaniem wskaźników na koniec wykupu obligacji zarzut wprowadzenia długu szpitalnego, który powoduje przekroczenie wskaźników jest zdaniem Powiatu nieuprawniony i nie zgodny z art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

Dług SP ZOZ na dzień [...] grudnia 2010 r. (w tym odsetki na dzień [...] kwietnia 2011 r.), wynosił 102.552.744,22 zł, z tego :

1. zobowiązania publicznoprawne w kwocie 56.851.829,51 zł, planowana spłata dotacją z budżetu państwa - ust.7 pkt. l lit a i b Uchwały Nr 58/2009 Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2009 r.

2. zobowiązania cywilnoprawne w kwocie 45.700.917,71 zł, z tego:

a) zobowiązania w kwocie 4.115.276,54 zł z tytułu zaciągniętego kredytu w Banku Gospodarstwa Krajowego, planowana spłata dotacją z budżetu państwa - ust.7 pkt 1 lit.d Uchwały Nr 58/2009 RM.

b) zobowiązania cywilnoprawne z pozostałymi wierzycielami w kwocie 41.585.638,17 zł, planowana spłata w następujący sposób:

1) kwota 6.662.612,20 zł umorzenia przez wierzycieli kwoty głównej i odsetek wynikające z zawartych ugód.

2) kwota 6.662.612,20 zł - planowana spłata dotacją z budżetu państwa – ust. 7 pkt 1 lit.c

Uchwały Nr 58/2009 RM.

3) kwota 28.260.413,77 zł, planowana spłata w następujący sposób:

* emisja obligacji do kwoty 28.260.414,00 zł lub

* zaciągnięcie w BGK kredytu do kwoty 28.260.414,00 zł lub

* w przypadku braku możliwości ze strony Powiatu uzyskania pełnej kwoty kredytu lub emisji obligacji, wynikającej z braku zdolności kredytowej i płynności finansowej oraz ograniczeń zawartych w art. 242 i 243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U 157.1240 ze zm.), uzupełnieniem brakującej kwoty będzie dotacja z budżetu państwa.

Po wydaniu zaskarżonej uchwały i opinii RIO, w obecnej sytuacji faktycznej i prawnej, polegającej na braku możliwości sfinansowania długu szpitalnego z dochodów własnych powiatu oraz niemożności zaciągnięcia przychodów zwrotnych na spłatę brakującej kwoty długu, tylko przystąpienie Powiatu do Planu B stwarza realną szansę spłaty całego długu szpitalnego w kwocie 102,5 mln zł. W przeciwnym wypadku nastąpi przedłużenie procesu likwidacji, co będzie skutkowało wzrostem zadłużenia ok. 13,7 mln zł rocznie z tytułu odsetek i innych kosztów. Wszystkie te zobowiązania obciążą finanse publiczne, w tym również budżet państwa, dlatego nie leży w interesie publicznym dalsze przeciąganie procesu likwidacyjnego.

Przejęcie długu przez Powiat może nastąpić pod warunkiem zabezpieczenia środków finansowych na jego spłatę. W chwili obecnej nie ma takiej możliwości ze względu na jego wysokość, tj. ok. 102,5 mln zł oraz własne zadłużenie 23,5 mln zł, co daje razem ok. 126,0 mln zł, przy dochodach bieżących budżetu Powiatu ok. 40,0 mln zł, stanowi to kilkukrotne przekroczenie ustawowego progu zadłużenia. W przypadku braku środków finansowych na pokrycie całego długu szpitalnego w chwili zakończenia likwidacji szpitala, całość długu w kwocie 102,5 mln zł będzie od 1 stycznia 2012 r. egzekwowana przez komornika sądowego poprzez zajęcie kont bankowych powiatu, stąd może być zagrożona realizacja ustawowych zadań nałożonych na samorząd powiatowy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się niezasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, co wynika z treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 79 ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Badanie w trybie nadzorczym zgodności z prawem uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek należy do właściwości rzeczowej regionalnych izb obrachunkowych, co wynika z treści art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest wydane w formie uchwały rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] stwierdzające nieważność w całości uchwały nr 26/III/2011 Rady Powiatu z dnia [...] stycznia 2011r. w sprawie emisji obligacji komunalnych Powiatu oraz ustalenia zasady ich zbywania, nabywania i wykupu. Badane rozstrzygnięcie nadzorcze spełnia przesłanki wymienione we wskazanym wyżej art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym.

Stosownie do treści art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu, a także stanowisko zajęte w trybie art. 77b, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 85 ust. 3).

Uchwałą z dnia [...] marca 2011 r. nr 32/IV/2011 Rada Powiatu, działając na podstawie art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, postanowiła wnieść skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO z dnia [...] lutego 2011 r., upoważniając jednocześnie Przewodniczącego Rady do wniesienia skargi.

Rozważania dotyczące zasadności skargi należy rozpocząć od analizy przepisów regulujących zasady emisji obligacji komunalnych przez jednostki samorządu terytorialnego. Regulacje prawne normujące tę kwestię znajdują się zarówno w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) jak i ustawie z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1300 ze zm.).

Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:

1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

2) finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów;

4) wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Zasady emisji, zbywania, nabywania i wykupu obligacji określa ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 emitent, będący jednostką samorządu terytorialnego, związkiem tych jednostek lub miastem stołecznym Warszawa, jest obowiązany oznaczyć cel emisji i nie może przeznaczyć środków pochodzących z emisji obligacji na inne cele.

Przez cel emisji należy rozumieć przedsięwzięcie, które ma zostać sfinansowane ze środków pochodzących z emisji obligacji, o czytelnie sprecyzowanych ramach przedmiotowych. Cel emisji obligacji nie może być określony w sposób nadmiernie ogólny, bowiem znaczenie art. 28 ustawy byłoby wówczas fikcyjne. Określenie celu emisji powinno być na tyle precyzyjne, aby wynikał z niego rodzaj inwestycji, jaki ma być zrealizowany. Nałożenie tego obowiązku w przypadku obligacji komunalnych podyktowane jest przede wszystkim potrzebą dostarczenia społeczności lokalnej informacji, jakiego rodzaju potrzeby publiczne (zadania publiczne) zostaną zrealizowane ze środków pochodzących z emisji. Określenie celu emisji przez emitenta stanowi także instrument kontroli finansowania inwestycji realizowanych ze środków pochodzących z emisji obligacji. Cel emisji obligacji przez jednostki samorządu terytorialnego związany jest z zakresem zadań realizowanych przez te jednostki. Ustawowo nałożony obowiązek oznaczenia celu emisji obligacji komunalnych, wraz z związanym z nim zakazem wykorzystywania pozyskanych środków na realizację innych celów, są konsekwencją reguły wykorzystania środków publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego na realizację zadań użyteczności publicznej. Ani ustawa o obligacjach, ani ustawa o finansach publicznych, ani samorządowe ustawy ustrojowe nie przesądzają jednak sposobu i szczegółowości określenia celu emisji obligacji komunalnych (L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach, Oficyna 2010, Lex Omega 22/2011).

Z uwagi na określenie w uchwale Rady Powiatu Nr 26/III/2011 z dnia [...] stycznia 2011 r. celu emisji obligacji (finansowanie planowanego deficytu budżetowego Powiatu w 2011 roku) Sąd nie podziela stanowiska Kolegium RIO o naruszeniu powyższą uchwałą art. 28 ustawy o obligacjach. Naruszenie tego przepisu miałoby miejsce wówczas, gdyby w uchwale Rady Powiatu nie wskazano celu emisji. Odrębną kwestię stanowi natomiast to, czy takie określenie celu emisji jest zgodne z przepisami ustawy o finansach publicznych.

Rację ma wprawdzie strona skarżąca, że środki publiczne przeznaczone na wykup papierów wartościowych (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.f.p. z 2009 r.) zaliczane są nie do wydatków publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 1 u.f.p. z 2009 r.), lecz do rozchodów publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2009 r.). Należy jednak mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 121 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241) na lata 2011-2013 objęte wieloletnią prognozą finansową mają zastosowanie zasady określone w art. 169-171 ustawy, o której mowa w art. 85, tj. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Stosownie do treści art. 170 ust. 1 u.f.p. z 2005 r. łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60 % wykonanych dochodów ogółem tej jednostki w tym roku budżetowym. W trakcie roku budżetowego łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec kwartału nie może przekraczać 60 % planowanych w danym roku budżetowym dochodów tej jednostki (art. 170 ust. 2). Przepis ten zachowuje moc obowiązującą do dnia 31 grudnia 2013 r. (art. 85 p.w.u.f.p.). Artykuł 170 nie wskazuje źródeł zobowiązań składających się na dług jednostki samorządu terytorialnego, dlatego w tym zakresie należy odwołać się do art. 72 ust. 1 u.f.p. z 2009 r. (którego odpowiednik stanowił art. 11 ust. 1 u.f.p. z 2005 r.) w związku z art. 73 u.f.p. z 2009 r. (któremu odpowiadał art. 68 u.f.p. z 2005 r.). Dług jednostki samorządu terytorialnego tworzą zobowiązania z tytułu wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne, zaciągniętych kredytów i pożyczek, przyjętych depozytów, a także wymagalnych zobowiązań wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych lub uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych, będącą dłużnikiem. Kwotę długu oblicza się jako wartość nominalną zobowiązań (bez należności ubocznych), przy wyłączeniu zobowiązań wzajemnych jednostek sektora finansów publicznych (L. Lipiec, Komentarz do art. 170 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, LEX/el. 2008). Pomimo zatem, iż środki publiczne przeznaczone na wykup papierów wartościowych zaliczane są do rozchodów publicznych a nie do wydatków publicznych, należy je uwzględnić w łącznej kwocie długu jednostki samorządu terytorialnego, która w myśl wspomnianego wyżej art. 170 ust. 1 u.f.p. z 2005 r. na koniec roku kalendarzowego nie może przekroczyć 60 % wykonanych dochodów ogółem tej jednostki w tym roku budżetowym. Dodatkowo należy mieć na uwadze treść art. 236 ust. 3 pkt 6 u.f.p. z 2009 r., w myśl którego w planie wydatków bieżących wyodrębnia się w układzie działów i rozdziałów planowane kwoty wydatków bieżących, m.in. na obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego.

Emisja obligacji, których dotyczy uchwała Nr 26/III/2011, spowoduje naruszenie normy wynikającej z art. 170 ust. 1 i 2 u.f.p. z 2005 r. Jak wynika bowiem z akt sprawy, dług Powiatu w latach obowiązywania tych przepisów przekroczy 60 % planowanych dochodów w analogicznym okresie i kształtować się będzie na poziomie w roku 2012 – 71,21 %, zaś w roku 2013 – 80,68 %.

Należy również zgodzić się z organem nadzoru w kwestii naruszenia zaskarżoną uchwałą przepisu art. 242 u.f.p. z 2009 r. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 6. Ograniczenia, o których mowa w art. 242, dotyczą zarówno kwot wydatków bieżących na etapie planowania (ust. 1), jak również wykonywania (ust. 2 i 3). Sprowadzają się one de facto do wprowadzenia ustawowego wymogu zrównoważenia budżetu j.s.t. w części operacyjnej (bieżącej), z dopuszczeniem możliwości pokrywania niedoboru nadwyżką budżetową z lat ubiegłych oraz wolnymi środkami (L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 242 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Oficyna 2011, Lex Omega 22/2011). Przy takim określeniu równowagi dochodów i wydatków bieżących deficyt jednostki samorządu terytorialnego pokrywany przychodami zwrotnymi, np. pochodzącymi z emisji obligacji komunalnych może dotyczyć wyłącznie wydatków majątkowych, do których zalicza się inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego (art. 236 ust. 4). Podział wydatków budżetowych na wydatki bieżące i wydatki majątkowe wynika z art. 236 u.f.p. z 2009 r., przy czym są to kategorie rozłączne, co wynika z treści art. 236 ust. 2.

W obecnym stanie prawnym przepis art. 217 ust. 2 u.f.p. z 2009 r. zezwala wprawdzie na finansowanie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego przychodami pochodzącymi m.in. ze sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego, pod warunkiem jednakże (z uwagi na zakaz wynikający z art. 242 ust. 1), że dotyczy on tylko wydatków majątkowych wskazanych w art. 236 ust. 4 u.f.p. z 2009 r. Wskazanego zaś w uchwale Rady Powiatu Nr 26/III/2011 z dnia [...] stycznia 2011 r. celu emisji, określonego jako "finansowanie planowanego deficytu budżetowego Powiatu w 2011 roku" nie można zakwalifikować jako wydatku inwestycyjnego w rozumieniu art. 236 ust. 4 u.f.p. z 2009 r.

Zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) art. 242 ustawy, o której mowa w art. 1 (tzn. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych) ma zastosowanie po raz pierwszy do uchwał budżetowych jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011. W konsekwencji Kolegium RIO zasadnie przyjęło, że uchwała nr 26/III/2011 Rady Powiatu nr 26/III/2011 z dnia [...] stycznia 2011 r. narusza powołany art. 242 ust. 1 u.f.p. z 2009 r.

Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej, iż przedłużenie procesu likwidacji będzie skutkowało wzrostem zadłużenia ok. 13,7 mln zł rocznie, co obciąży finanse publiczne, w tym również budżet państwa i dlatego nie leży w interesie publicznym dalsze przeciąganie procesu likwidacyjnego, należy zwrócić uwagę, że Rada Powiatu powinna mieć na względzie przede wszystkim zachowanie równowagi budżetowej własnej jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do uwzględnienia argumentacji, w myśl której organ jednostki samorządu terytorialnego podejmowałby działania mające na celu między innymi interes budżetu państwa kosztem zachwiania ściśle określonej ustawą równowagi pomiędzy łączną kwotą długu a dochodami własnej jednostki.

Dodatkowo należało przeanalizować, czy w odniesieniu do środków mających pochodzić z emisji obligacji wskazanych w uchwale Rady Powiatu z dnia [...] stycznia 2011 r. nr 26/III/2011 nie mógł znaleźć zastosowania art. 23b ustawy o obligacjach, a w szczególności ust. 7 tego artykułu. Powołany art. 23b, podobnie jak art. 23a ustawy o obligacjach reguluje instytucję tzw. obligacji przychodowych. Obligacje te mogą przyznawać obligatariuszowi prawo do zaspokojenia swoich roszczeń z pierwszeństwem przed innymi wierzycielami emitenta z całości albo z części przychodów lub z całości albo części majątku przedsięwzięć, które zostały sfinansowane ze środków uzyskanych z emisji obligacji lub z całości albo z części przychodów z innych przedsięwzięć określonych przez emitenta (art. 23a ust. 1 ustawy o obligacjach).

Obligacjami przychodowymi są obligacje, których obsługa i wykup finansowane są wyłącznie z przychodów generowanych przez sfinansowany z ich emisji projekt inwestycyjny lub przez określoną grupę innych obiektów, albo z innych wpływów emitenta o charakterze niedochodowym. Obligacje gwarantowane dochodami emitowane są na sfinansowanie takich przedsięwzięć, jak w szczególności zaopatrzenie w wodę, budowa i utrzymanie dróg, lotniska i porty morskie, inwestycje z zakresu energetyki. Wyróżnienie obligacji przychodowych wynika z klasyfikacji obligacji jako zobowiązań spłacanych z całości dochodów ogólnych emitenta (zgodnie z regułą, że za zobowiązania wynikające z obligacji emitent odpowiada całym swoim majątkiem) albo z przychodów uzyskiwanych z przedsięwzięcia finansowanego środkami pochodzącymi z emisji obligacji. Celem emisji obligacji przychodowych jest realizacja określonego przedsięwzięcia lub kilku przedsięwzięć, związanych z rozwojem infrastruktury komunalnej. Spłata obligacji przychodowych następuje z wyraźnie wyodrębnionych źródeł. Konstrukcja taka stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 8 ust. 1 ustawy o obligacjach, wynikającej z ogólnych zasad odpowiedzialności cywilnoprawnej, zgodnie z którą za zobowiązania wynikające z obligacji emitent odpowiada całym swoim majątkiem. Jeżeli dochody z przedsięwzięcia, które ma zostać sfinansowane środkami pochodzącymi z emisji obligacji, okażą się niewystarczające dla realizacji zobowiązań emitenta względem obligatariuszy albo przedsięwzięcie w ogóle nie przyniesie dochodów, przy braku wystarczającego majątku przedsięwzięcia lub innego zabezpieczenia (np. poręczenia), skutki tego przerzucone zostają na wierzyciela (obligatariusza), a nie dłużnika (emitenta). Z tego względu obligacje przychodowe uznawane są za rodzaj papierów z ograniczoną odpowiedzialnością (L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 23a ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach, Oficyna 2010, Lex Omega 22/2011).

Zgodnie z art. 23b ust. 7 ustawy o obligacjach środków, o których mowa w ust. 2 tego artykułu, oraz świadczeń emitenta należnych obligatariuszom od emitenta obligacji w wykonaniu zobowiązań wynikających z tych obligacji (tzn. zadłużenia z tytułu obligacji przychodowych) nie uwzględnia się przy ustalaniu ograniczeń zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Oznaczałoby to, że gdyby obligacje, o których mowa w uchwale Rady Powiatu z dnia [...] stycznia 2011 r. nr 26/III/2011 uznać za obligacje przychodowe w rozumieniu art. 23a ustawy o obligacjach, wówczas zadłużenie z tego tytułu nie byłoby uwzględniane przy obliczaniu ograniczenia zadłużenia Powiatu, o którym mowa w art. 243 u.f.p. z 2009 r. Przepis ten wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2014 r. Otwartą kwestią pozostaje, czy reguły z art. 23b ust. 7 ustawy o obligacjach nie należałoby zastosować również przy obliczaniu progu zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 169 u.f.p. z 2005 r., który będzie obowiązywał do 31 grudnia 2013 r.

Obligacje, o których mowa w uchwale Rady Powiatu z dnia [...] stycznia 2011 r. nr 26/III/2011 nie spełniają jednak warunków uznania ich za obligacje przychodowe w rozumieniu art. 23a ustawy z dnia 29 czerwca 1995 roku o obligacjach. Cel, na sfinansowanie którego miałyby zostać przeznaczone środki pochodzące z ich emisji, nie stanowi bowiem przedsięwzięcia generującego dochody. Nadto obsługa i wykup tych obligacji nie miały być finansowane wyłącznie z przychodów generowanych przez sfinansowany z ich emisji projekt inwestycyjny lub przez określoną grupę innych obiektów, albo z innych wpływów emitenta o charakterze niedochodowym. Dodatkowo nie został zachowany szereg pozostałych warunków wymienionych w art. 23a ustawy o obligacjach, od spełnienia których uzależniona jest emisja obligacji przychodowych. Tym samym brak jest podstaw do uznania, aby reguła z art. 23b ust. 7 ustawy o obligacjach znalazła zastosowanie do środków mających pochodzić z emisji obligacji wskazanych w uchwale Rady Powiatu z dnia [...] stycznia 2011 r. nr 26/III/2011.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że uchwała Rady Powiatu z dnia [...] stycznia 2011 r. nr 26/III/2011 została podjęta z naruszeniem art. 242 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych oraz art. 170 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) w związku z art. 121 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej należało uznać za zgodne z przepisami prawa, wobec czego skarga jako niezasadna, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) została oddalona.