Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 944/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1, 3 i 4, ust. 12 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 8 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 roku sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...), nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440); Lp. III pkt 9 zał. do uchwały nr XCII/1955/14 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 10 września 2014 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz.Urz.Woj.Łódzk. poz. 3525) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1659 z późn. zm.) - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania R. Z. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia (...) nr (...) Prezydent Miasta Ł. nałożył na R. Z. karę pieniężną w wysokości 1 121,60 zł

za samowolne zajęcie pasa drogi wojewódzkiej (ul. Ax, działka nr ew. 41/7, obręb (...)) pod reklamę wolnostojącą, dwustronną zlokalizowaną na przyczepie. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że umieszczenie reklamy stanowi zajęcia pasa drogowego i wymagało zezwolenia zarządcy drogi.

W odwołaniu, złożonym w terminie ustawowym, pełnomocnik strony zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 4 pkt 1 w zw. z art. 34 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że parking znajdujący się na działce ewidencyjnej nr 41/7, obręb (...) stanowi pas drogowy;

- art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że parking na którym była postawiona przyczepa znajduje się w pasie drogowym, a nie że jest drogą wewnętrzną;

- art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 6 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, iż okoliczności niniejszej sprawy wypełniają dyspozycje powołanego przepisu, a postawienie przyczepy z reklamą na parkingu stanowiło zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w powołanym przepisie, w sytuacji w której zatrzymanie przyczepy z reklamą nie trwało całego dnia;

- art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że podstawa do naliczenia podwójnej powierzchni reklamy, a w konsekwencji zwiększenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, wynika z faktu, iż reklama zamieszczona jest po obu stronach banera reklamowego.

W związku z powyższym pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wskazało, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (dalej u.d.p.): "Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c". Nie jest więc, co do zasady, możliwe legalne zajmowanie pasa drogowego drogi publicznej bez stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Zezwolenie, o którym mowa, dotyczy również umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).

Zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama to "umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199, 443 i 774), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm.).

W ocenie Kolegium ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej, a także wyjaśnień strony jednoznacznie wynika, że znajdująca się na parkingu przy ul. Ax "przyczepa" stanowi reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p.

Pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad

i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.).

W ocenie Kolegium bezspornym jest, że reklama została umieszczona na działce nr ew. 41/7, obręb (...) (dokumentacja fotograficzna; Łódzki Internetowy System Informacji o Terenie - http://gis2.mapa.lodz.p1/ogolna/default.aspx#; Geoportal Województwa Łódzkiego - http://geoportal.łódzkie.pl/imap/).

Organ wskazał, że kluczowym było zatem ustalenie, czy reklama została umieszczona w pasie drogowym. Zgodnie z § 60 ust 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1034) danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej oprócz danych, o których mowa w ust. 1, są dla działek ewidencyjnych stanowiących drogi publiczne - numery tych dróg nadane na podstawie przepisów o drogach publicznych i dodatkowo nazwa ulicy, jeżeli droga publiczna pełni tę funkcję. Z ewidencji gruntów wynika, że działka nr ew. 41/7, obręb (...) stanowi drogę publiczną: - droga wojewódzka nr (...); nazwa ulicy - Ax. Została również oznaczona w opisie użytku jako "dr". W świetle definicji pasa drogowego nie ma najmniejszych wątpliwości, że droga publiczna musi być zlokalizowana w pasie-drogowym.

Kolegium stwierdziło, że powołane przez pełnomocnika orzecznictwo odnosiło się do sytuacji, w której wątpliwości budził przebieg linii granicznych pasa drogowego. W przedmiotowej sprawie nie ma to znaczenia ze względu na wiążące zapisy ewidencji gruntów.

Za chybiony organ uznał zatem zarzut naruszenia art. 4 pkt 1 w zw. z art. 34 u.d.p. Odległości wskazane w art. 34 u.d.p. są odległościami minimalnymi, gdyż ustawodawca w przepisie tym użył zwrotu "co najmniej". Oczywiście chybiony jest również zarzut naruszenia przepisu art. 8 ust. 1 u.d.p. Działka nr ew. 41/7, obręb (...) stanowi drogę publiczną, a nie drogę wewnętrzną.

Organ stwierdził, że niezależnie od powyższego ustalenia te potwierdza również znajdująca się w aktach sprawy kserokopia "fragment mapy zasadniczej będący w posiadaniu tut. organu, przekazany do użytku zarządcy drogi przez Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (obecny Ł. Ośrodek Geodezji). Mapa obrazuje "Linie rozgraniczające ulice wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. (trwałe zajęcie pod drogi publiczne)". Mapa została opracowana przez Miejskie Przedsiębiorstwo Geodezyjne Spółka z o.o. i zaakceptowana przez ZDiT oraz MODGiK" (wyjaśnienia Prezydenta Miasta Ł.).

Kolegium wskazało, że bezsprzeczne jest, iż skarżący nie dysponował wymaganym przepisami prawa zezwoleniem.

Odnosząc się do kwestii czasu zajęcia i niepopartego żadnymi dowodami twierdzenia, że zajęcie pasa drogowego nie trwało całego dnia, Kolegium w pełni podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2011 r" sygn. akt III SA/Wr 785/10, iż: "Odwołując się do liczby dni, ustawodawca w żadnym z uregulowań nie uzależnił opłaty i kary od zajęcia pasa drogowego przez cały dzień, nie określił również granicy czasowej (np. w godzinach, minutach) wystarczającej do uznania, że w danym dniu doszło do takiego zajęcia. Z dniem, jako jednym z elementów iloczynu, nie można wiązać - nieznanego ustawie o drogach publicznych - wymogu zajmowania pasa drogowego przez cały dzień. Przyjęcie takiej interpretacji prowadziłoby do absurdalnych, nieakceptowanych przez system prawa wniosków, albowiem do uniknięcia kary za nielegalne zajęcie pasa drogowego wystarczyłoby umieszczenie w nim reklamy przez np. 23 godziny i 59 minut, a po kilkuminutowej przerwie potrzebnej na chwilowe usunięcie reklamy z pasa drogowego można byłoby ponownie zająć ten pas pod reklamę, bacząc jedynie by nie przekroczyć 24 pełnych godzin, i w konsekwencji zajmować pas drogowy przez niemal całe kolejne doby bez ponoszenia stosownych opłat i kar. Nie jest więc powinnością zarządcy drogi udowodnienie, że zajęcie pasa drogowego pod reklamę trwało nieprzerwanie przez cały dzień (pełne 24 godziny), lecz wykazanie, że w danym dniu doszło do zajęcia pasa drogowego, z którym to zdarzeniem ustawodawca wiąże skutki prawne w postaci kary pieniężnej.

Organ pierwszej instancji prawidłowo obliczył powierzchnię reklamy. Zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym reklam ustala się jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m pasa drogowego. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 6 (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.). Kluczowe znaczenie ma powierzchnia reklamy, a nie powierzchnia zajęcia pasa drogowego przez reklamę.

Wymierzenie kary pieniężnej jest obligatoryjne. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien mieć zezwolenie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego. Zatem zbędne staje się badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2326/13). Należy powtórzyć, że obowiązek wymierzenia kary pieniężnej jest niezależny od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy i niezależny od tego, czy miał on świadomość, że zajmuje pas drogowy i że na jego zajęcie powinien mieć zezwolenie. Sankcja administracyjna obejmuje wszystkich naruszających przepisy u.d.p. Kolegium zweryfikowało poprawność obliczeń kary pieniężnej i są one prawidłowe.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącego zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie przepisów: art. 7, art. 10 § 1, art. 61 § , art. 77 oraz 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie przez organ czynności proceduralnych stanowiących materiał dowodowy służący do wydania zaskarżonej decyzji w okresie poprzedzającym zawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego (wszczęcie w dniu 18 maja 2016 r.) w konsekwencji dokonanie czynności takich jak: sporządzenie dokumentacji fotograficznej oraz protokołu z kontroli w dniu 22 kwietnia 2016 r. bez obecności skarżącego, uniemożliwiając skarżącemu czynny udział w postępowaniu, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, jak również wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu,

- naruszenie prawa materialnego art. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 34 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że parking znajdujący się działce ewidencyjnej nr 41/7 obręb (...) stanowi pas drogowy,

- naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że parking na którym była postawiona przyczepa znajduje się w pasie drogowym, a nie że stanowi drogą wewnętrzną,

- naruszenie art. 40 ust. 6 oraz art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 77 § 1 K.p.a poprzez ustalenie opłaty od nierzeczywistej powierzchni reklamy i w konsekwencji wymierzenie opłaty karnej w zawyżonej wysokości.

Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej p.p.s.a.) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ocena legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów, wykazała, że skarga jest nieuzasadniona.

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440) - dalej u.d.p.

Lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam nie jest co do zasady dozwolone każdemu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 u.d.p.).

Stosownie zaś do treści art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym zezwolenie takie wymagane jest w szczególności w przypadku umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).

Zgodnie zaś z art. 40 ust. 3 i 4 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

W świetle przywołanych przepisów ustawy nie ulega najmniejszej wątpliwości, że umieszczenie w pasie drogowym reklamy wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi.

Zgodnie z treścią art. 36 zdanie pierwsze ustawy o drogach publicznych w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego.

Natomiast przepis art. 40 ust. 12 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 wymienionej ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, bądź o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, kara pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

Z powyższych przepisów wynika, że zarządcy drogi przysługują dwa środki prawne: orzeczenie w drodze decyzji o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz nałożenie kary pieniężnej.

Treść przepisu 40 ust. 12 ustawy jest jasna. Przewidziana nim decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały.

Zezwolenie, o którym mowa, dotyczy m.in. reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ww. ustawy). Ustala się ją na podstawie algorytmu, określonego w stosownych przepisach ustawy.

W przypadku reklam przepisem wskazującym na sposób ustalania opłaty jest art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Art. 40 ust. 6 cyt. ustawy stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczbę dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

W świetle powyższego uznać trzeba, że podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia oraz określenie powierzchni spornego zajęcia.

W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie, zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia w dniu 22 kwietnia 2016 r. oraz powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego - zostały ustalone prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym.

Stosownie do treści art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych użyte w ustawie określenie reklama - to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, 443 i 774), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.);

Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że "stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 [ustawy o drogach publicznych]" (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08).

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego, gdyż był właścicielami reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi. W analizowanej sprawie obiektem, który umieszczono w pasie drogowym bez zezwolenia, była dwustronna reklama na przyczepie.

Zdaniem sądu, organ dokonał analizy sprawy w oparciu o całokształt zebranego i odpowiednio udokumentowanego materiału dowodowego i rozpoznał wszystkie okoliczności sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Z treści zaskarżonej decyzji oraz okoliczności wynikających z akt sprawy wynika, że włączone do materiału dowodowego zostały następujące dokumenty: zdjęcie reklamy umieszczonej na przyczepie "Przeprowadzki Z. www. (...).pl, (...), 20 lat firmy", protokół kontroli w terenie z dnia 22 kwietnia 2016 r., raport o działce z ewidencji gruntów i budynków, mapka lokalizacyjna.

Na dokumentacji fotograficznej zamieszczone są daty sporządzenia zdjęć. Zatem nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości przeprowadzenia tych dowodów i uznania, że nie mogą być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Dowody te, w żaden sposób nie podważone przez skarżącego, potwierdzają prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy.

Zdaniem sądu, organy nie naruszyły w toku prowadzonego w tej sprawie postępowania przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego generalnie dotyczą ustalania w postępowaniu administracyjnym tzw. prawdy obiektywnej. Art. 77 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Następnie, zgodnie z treścią art. 80 K.p.a. całokształt tego materiału dowodowego organ winien ocenić zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Zastosowanie tych przepisów prowadzi organ w konsekwencji do przestrzegania w toku postępowania administracyjnego zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym tych wynikających z art. 7 K.p.a., tj. zasady: 1) kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, 2) zasady prawdy obiektywnej i 3) zasady uwzględniania w toku postępowania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Należy dodać, iż ustalając prawdę obiektywną organ administracji może się posłużyć wszystkimi dopuszczalnymi w postępowaniu administracyjnym rodzajami dowodów.

Zarząd Dróg i Transportu powiadomił skarżącego o fakcie bezprawnego zajęcia pasa drogowego przy ul. Ax, a także o możliwości złożenia wyjaśnień oraz o dalszych czynnościach, zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia 18 maja 2016 r. w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego.

Zgodnie z definicją legalną pasa drogowego, określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p., przez pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

W ocenie sądu nie budzi wątpliwości fakt, że dwustronna reklama, będąca własnością skarżącego, została usytuowana w pasie drogi wojewódzkiej nr (...) - ul. Ax. Zatem skoro reklama usytuowana była na działce stanowiącej użytek gruntowy dr, to zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p. była obiektem zajmującym pas drogowy, którego zajęcie wymagało zezwolenia zarządcy drogi przed jej umieszczeniem.

Ponadto w aktach sprawy znajduje się fragment mapy zasadniczej, przekazanej przez Ł. Ośrodek Geodezji, która została opracowana przez Miejskie Przedsiębiorstwo Geodezyjne Spółka z o.o. Na mapie zostały wyraźnie zaznaczone linie graniczne pasa drogowego.

Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z art. 60 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1034) danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej oprócz danych, o których mowa w ust. 1, są dla działek ewidencyjnych stanowiących drogi publiczne - numery tych dróg nadane na podstawie przepisów o drogach publicznych i dodatkowo nazwa ulicy, jeżeli droga publiczna pełni tę funkcję. Z ewidencji gruntów wynika, że działka nr ewidencyjny 41/4, obręb (...) stanowi drogę publiczną - droga wojewódzka nr (...), nazwa ulicy – Ax, oznaczona symbolem dr.

Zgromadzone przez organy dowody w postaci dokumentów zostały szczegółowo przedstawione, omówione, a wyciągnięte na ich podstawie wnioski są logiczne i nie zostały podważone przez skarżącego. W szczególności skarżący w toku postępowania nie wskazał żadnych innych dowodów.

Zdaniem sądu, prawidłowo ustalony został także okres, przez jaki pas drogowy był zajęty. Wydana decyzja dotyczy zajęcia pasa drogowego w dniu 22 kwietnia 2016 r. Powyższe zostało dokumentowane w toku postępowania i nie budziło wątpliwości.

Podkreślić też należy, że czynności kontrolne w dniu 22 kwietnia 2016 r. miały miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego i mogły odbyć się bez udziału strony. Za chybione należy więc uznać zarzut skargi, że czynności kontrolne tzw. oględziny pasa drogowego, które zostały przeprowadzone przez organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego, nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Otóż w myśl art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Natomiast wyrażona w art. 79 K.p.a. zasada czynnego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu odnosi się do toczącego się postępowania, a nie czynności inspekcyjno-kontrolnych. Jeżeli zaś wszczęcie postępowania nastąpi na skutek ustaleń inspekcyjno-kontrolnych podejmowanych bez udziału strony, organ ma umożliwić stronie zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1020/14). Powyższa zasada została w sprawie zastosowania. Skarżący został zawiadomiony o wszczęciu niniejszego postępowania administracyjnego i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Zauważyć należy, że w sytuacji gdy reklama została przez skarżącego umieszczona bez zezwolenia i powiadomienia o tym zarządcy drogi, to skoro skarżący tego nie uczynili organ był uprawniony do nałożenia kary pieniężnej.

Resumując wskazać należy, że w postępowaniu w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, jak już wyżej wskazano, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Właściwy organ podejmujący decyzję administracyjną w takiej sprawie jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Musi m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, sąd nie stwierdził takiego naruszenia prawa procesowego, którego dawałoby podstawę do uwzględnienia skargi. Sąd nie podzielił zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. W ocenie sądu, wywody skarżącego ograniczają się do polemiki z oceną dowodów dokonaną w zaskarżonej decyzji. Sąd uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną (art. 113 § 1 i 2 p.p.s.a.), tym bardziej, że stan faktyczny ustalony przez organy administracji nie został skutecznie podważony. Sąd nie stwierdził też naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie podziela także stanowiska skarżącego, że w toku postępowania doszło do pozbawienia strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W toku postępowania odwoławczego organ nie gromadził żadnych nowych dowodów, zatem brak udziału skarżącego nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że byli reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Należy stwierdzić, że w zaistniałym stanie faktycznym doszło do zajęcia pasa drogowego na cele reklamowe. Skoro zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego okazały się nietrafne, to wydanie decyzji o nałożeniu na skarżącego kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi było w pełni uzasadnione. Kara za zajęcie pasa drogowego wymierzona została w wysokości przewidzianej w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, zgodnie ze stawką określoną w Lp. III zał. do uchwały nr XCII/1955/14 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 10 września 2014 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg – tekst jednolity uchwała nr z dnia 10 września 2014 r. (Dz.Urz. Woj. Ł. z 2014 r., poz. 3525).

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę.

B.K.