Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6728/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 76 ust. 2, art. 78 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1123
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 1288/20 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie z dnia 12 listopada 2020 r., nr WL.224.25.1.2020 w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 1288/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę P. P. na decyzję Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie z 12 listopada 2020 r., nr WL.224.25.1.2020, w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 28 kwietnia 2020 r. P. P. - młodszy aspirant Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w P. - złożył oświadczenie mieszkaniowe stanowiące podstawę ustalenia uprawnień strażaka do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w którym poinformował o zmianie jego sytuacji mieszkaniowej. Wskazał, że od 26 lutego 2020 r. posiada prawo do lokalu mieszkalnego położonego w P., przy ul. [...]. Od 22 lutego 1987 r. nie posiadał lokalu mieszkalnego i zamieszkiwał wraz z żoną i dwojgiem dzieci pod adresem: [...] w lokalu, do którego tytuł prawny posiada jego ojciec. W toku postępowania skarżący przedstawił umowę deweloperską w formie aktu notarialnego Nr [...] z 29 listopada 2017 r. oraz akt notarialny Nr [...] z 26 lutego 2020 r. o ustanowieniu odrębnej własności lokalu mieszkalnego i jego sprzedaży wraz z udziałem we współwłasności nieruchomości wspólnej. Z dokumentów tych wynikało, że nabycie dotyczyło lokalu mieszkalnego składającego się z jednego pokoju, pokoju z aneksem kuchennym, łazienki z WC i przedpokoju, o łącznej powierzchni użytkowej 50,42 m2. W związku z tym, że

z przedłożonych aktów notarialnych wynikała rozbieżność, organ nie był w stanie określić faktycznej powierzchni mieszkalnej lokalu mieszkalnego strony.

W piśmie z 14 maja 2020 r. skarżący wyjaśnił, że lokal mieszkalny składa się z pomieszczeń o następującej powierzchni: pokój – 8,83 m2, pokój z aneksem kuchennym – 19,09 m2, garderoba – 8,45 m2, łazienka z WC – 4,05 m2 oraz przedpokój – 10,00 m2. Łączną powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego została określona przez stronę na 50,42 m2. Skarżący załączył również zaświadczenie od dewelopera informujące o powierzchni pomieszczeń już po dokonanej inwentaryzacji i pomiarach lokalu.

W ocenie organu przedstawione informacje odnoszące się do wielkości powierzchni poszczególnych pomieszczeń w dalszym ciągu nie pozwalały na jednoznaczne określenie powierzchni mieszkalnej lokalu.

W dniach 20 i 25 maja 2020 r. skarżący złożył kolejne oświadczenia mieszkaniowe, w których poinformował, że od dnia 11 maja 2020 r. zajmuje już przedmiotowy lokal mieszkalny, w którym zamieszkuje wraz z żoną i dwojgiem dzieci. Jako powierzchnię całkowitą lokalu podał 50,42 m2, a powierzchnię mieszkalną określił na 27,92 m2. W dniu 29 maja 2020 r. przedstawił protokół na okoliczność przekazania mieszkania, pokwitowanie odbioru mieszkania oraz "kopię rys. nr A-5, [...]".

Analizując złożone przez skarżącego dokumenty, organ ustalił, że lokal mieszkalny składa się z pomieszczeń (o nazwie i powierzchni): przedpokój – 10,09 m2, łazienka – 4,04 m2, garderoba – 7,89 m2, pokój – 8,86 m2 oraz pokój z aneksem kuchennym – 18,97 m2. Powierzchnia całkowita lokalu wyniosła 49,85 m2. Łączną powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego została określona przez stronę na 50,42 m2. Zgodnie z pierwotnym projektem, stanowiącym załącznik do aktu notarialnego Nr [...], lokal mieszkalny miał powierzchnię 50,42 m2 i składał się z pomieszczeń: pokój – 19,09 m2, aneks kuchenny – 8,45 m2, przedpokój 10 m2, pokój 8,83 m2 i łazienka 4,05 m2. Łączna powierzchnia mieszkalna wynosiła 36,37 m2 i lokal ten spełniał normy mieszkalne określone w art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1123, ze zm.; dalej "ustawa o PSP"). Natomiast na etapie wykończenia lokalu został on dostosowany do wymagań osoby, na rzecz której została ustanowiona odrębna własność lokalu. W celu określenia łącznej powierzchni pokoi w lokalu posiadanym przez stronę w dniu 15 września 2020 r. przeprowadzona została wizja lokalna. Organ ustalił, że pomieszczenie o nazwie garderoba ma powierzchnię 7,88 m2, wyposażone jest w okno, drzwi i jest wydzielone ścianami oraz nie jest wyposażone w żadną zabudowę przeznaczoną do przechowywana odzieży i obuwia.

Decyzją z 29 września 2020 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w P. stwierdził utratę uprawnień skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby oraz wstrzymał mu wypłatę tego równoważnika od 11 maja 2020 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżącemu i członkom jego rodziny przysługują łącznie cztery normy zaludnienia, a zatem lokal o powierzchni mieszkalnej od 28 m2 do 40 m2. Powołując się na treść art. 76 ust. 2 ustawy o PSP, organ wskazał, że pomieszczenie o nazwie pokój z aneksem kuchennym o powierzchni mieszkalnej 18,97 m2, pokój o powierzchni mieszkalnej 8,86 m2 oraz pomieszczenie garderoby o powierzchni mieszkalnej 7,88 m2 – są pokojami. Organ uznał, że powierzchnia mieszkalna lokalu skarżącego wynosi 35,71 m2, a nie jak wskazywał skarżący w złożonych oświadczeniach mieszkaniowych – 27,92 m2. Natomiast na jedną normę zaludnienia skarżącemu i jego rodzinie przypada powierzchnia mieszkalna w wysokości 8,92 m2, co w ocenie organu, przy normie określonej w zakresie od 7 do 10 m2 jednoznacznie wskazuje, że powierzchnia mieszkalna przypadająca na jedną normę zaludnienia została spełniona.

Organ wyjaśnił, że skarżący nabył lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę, a jego wielkość odpowiada co najmniej powierzchni wynikającej z liczby norm zaludnienia przysługującym strażakowi i jego rodzinie. W związku z tym z chwilą nabycia lokalu mieszkalnego skarżący utracił prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. W takiej zaś sytuacji brak jest podstaw prawnych do przyznania stronie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Z tej przyczyny – zdaniem organu – równoważnik za brak lokalu mieszkalnego skarżącemu nie przysługuje.

Decyzją z 12 listopada 2020 r. Lubelski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zgodził się w całości z ustaleniami organu pierwszej instancji oraz z wnioskiem, że skarżący wraz z żoną i dziećmi posiadają obecnie lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej skarżącemu powierzchni mieszkalnej. Organ drugiej instancji wyjaśnił także, że przeznaczenie jednego z pomieszczeń mieszkalnych na pomieszczenie pomocnicze jest wyłącznym wyborem skarżącego, jednak nie zmienia tego, że pomieszczenie takie nadal spełnia wszelkie warunki, by być użytkowane jako pomieszczenie mieszkalne, przeznaczone na stały pobyt ludzi.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Lublinie wniósł P. P., zarzucają organowi w szczególności błędne ustalenie, iż w przedmiotowej sprawie garderoba stanowi powierzchnię mieszkalną.

W odpowiedzi na skargę Lubelski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy należycie ustaliły stan faktyczny sprawy, w przeważającej części na podstawie dokumentów, to jest oświadczeń i dokumentów składanych przez skarżącego oraz na podstawie dowodowych czynności własnych organu. Ustalenia te były w istocie – wbrew stanowisku skarżącego – niesporne i całkowicie prawidłowe. Sporna była jedynie ich ocena co do tego, czy skarżący spełnia przewidziane prawem przesłanki do przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Sąd ten przytoczył szereg przepisów ustawy o PSP, w tym art. 74 ust. 1, art. 75, art. 76 ust. 2 i art. 78 ust. 1 ustawy o PSP, a także § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 241, poz. 2033). Zdaniem Sądu obowiązkiem organów Państwowej Straży Pożarnej jest zapewnienie strażakowi lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni on służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. A zatem, jeżeli ustawowe uprawnienie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych strażaka nie zostało zrealizowane przez przydział odpowiedniego lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej o przydziale, strażak nabywa – co do zasady – prawo do świadczeń pieniężnych stanowiących zastępcze formy realizacji ustawowego prawa do lokalu mieszkalnego. Do tej kategorii świadczeń kompensacyjnych należy przede wszystkim prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego

w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 78 ust. 1 ustawy).

Sąd pierwszej instancji podniósł, że decyzja w przedmiocie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do przyznania świadczenia. Jednak o uprawnieniu do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego można mówić dopiero wtedy, kiedy funkcjonariusz Państwowej Straży Pożarnej udokumentuje, że spełnia wszystkie wymagane prawem przesłanki. Konsekwencją więc pochodnego charakteru uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej – są negatywne przesłanki przyznania tego prawa, wymienione w art. 78 ust. 2 ustawy o PSP. Zadaniem organu było w takiej sytuacji ustalenie czy funkcjonariuszowi został przydzielony lokal mieszkalny lub skorzystał z zastępczej jego formy – pomocy finansowej, a w przypadku, gdy nie skorzystał ze wskazanych świadczeń ustalenie, czy strażak wraz z rodziną ma zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe, to jest czy w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej posiada lokal mieszkalny zgodny z przysługującymi mu normami zaludnienia.

Zdaniem Sądu z treści art. 81 pkt 2 i 3 ustawy o PSP wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się strażakowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się również strażakowi, którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom w miejscowości pobliskiej. Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej strażakowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe strażaka są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 76 ust. 2 ustawy o PSP), a w następstwie tego – również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika. Zatem z chwilą nabycia przez skarżącego lokalu mieszkalnego w P., ul. [...], utracił on prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, bowiem pełni on służbę na stanowisku młodszego aspiranta Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w P..

W ocenie Sądu pierwszej instancji dla ustalenia, czy skarżącemu przysługuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, koniecznym było ustalenie czy posiada on lokal mieszkalny spełniający normy mieszkalne, określone w art. 76 ust. 2 ustawy o PSP, dla którego niezbędnym było ustalenie łącznej powierzchni pokoi w lokalu należącym do skarżącego. Z treści powołanego wyżej przepisu wynika, że strażakowi przydziela się lokal mieszkalny z uwzględnieniem liczby przysługujących norm zaludnienia. Norma ta wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Skarżącemu i członkom jego rodziny przysługują cztery normy zaludnienia, a zatem lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej od 28 m2 do 40 m2. Kluczowe zatem w niniejszej sprawie było ustalenie powierzchni mieszkalnej stanowiącej pokoje.

Sąd ten podniósł, że w celu ustalenia czy lokal mieszkalny skarżącego spełnia normy mieszkalne organ przeprowadził czynności dowodowe, na podstawie których niewadliwie ustalił, że powierzchnia mieszkalna przedmiotowego lokalu wynosi 35,71 m2, a nie jak podał skarżący w swoich oświadczeniach mieszkaniowych 27,92 m2, zaś w skardze 27,83 m2. Spór odnosił się w tej sprawie w istocie tylko do garderoby. Sąd zauważył, że pomieszczenie o nazwie "garderoba" wyposażone jest, czego nikt nie kwestionował, w okno zapewniające dostęp do światła dziennego, drzwi oraz wydzielone zostało ścianami. Ponadto pomieszczenie to nie zostało wyposażone w żadną wykonaną na wymiar zabudowę przeznaczoną do przechowywania wyłącznie odzieży i obuwia, a jego powierzchnia wynosi 7,88 m2. W takich warunkach bezspornie pomieszczenie to spełnia wymogi techniczne stawiane pokojowi

w rozumieniu art. 76 ust. 2 ustawy o PSP, a zatem należało je zaliczyć do powierzchni mieszkalnej, jak postąpiły rozstrzygające sprawę organy. W ocenie tego Sądu nazwanie przez skarżącego pomieszczenia "garderobą", a nie "pokojem", nie może automatycznie skutkować tym, że pomieszczenie taki przestaje być pokojem i staje się garderobą. Nawet dokumentacja projektowa lokalu mieszkalnego nie ma wpływu na kryteria oceny normy mieszkaniowej w zakresie omawianego równoważnika.

W związku z powyższym w ocenie Sądu pierwszej instancji skarżącemu strażakowi nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, bowiem nabył on w toku pełnionej służby prawo do lokalu mieszkalnego odpowiadającego powierzchni wynikającej z norm zaludnienia w miejscowości, w której pełni służbę. W świetle niewadliwie ustalonych w tej sprawie okoliczności faktycznych organy prawidłowo przyjęły, że skarżący stał się właścicielem lokalu mieszkalnego w miejscowości, gdzie pełni służbę, który to lokal mieszkalny spełnia kryterium przysługujących – na postawie przepisów szczególnych – norm zaludnienia. Z tego względu organy obu instancji zobowiązane był w takiej sytuacji wydać decyzję o odmowie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Za nieuzasadnione Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego oraz reguł proceduralnych określonych w art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organy należycie rozpatrzyły zebrany w sprawie materiał dowodowy, a organ odwoławczy odniósł się również do podniesionych w odwołaniu zarzutów, a zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe uzasadnienie zarówno faktyczne, jak i prawne, co odpowiada normie art. 107 § 3 k.p.a. Organy obu instancji dokonały w tej sprawie prawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, uznając go za spójny i logiczny, gdyż takim jest, a uzasadnienie takiego stanowiska znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Zapewniono również skarżącemu czynny udział w przeprowadzonym postępowaniu.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), oddalił przedmiotową skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Nadto zrzekł się rozprawy oraz wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci oświadczenia architekta na okoliczność braku technicznej możliwości zaadaptowania garderoby jako pokoju. "Na podstawie 57 § 1 p. 3 ppsa zaskarżonej decyzji" zarzucił:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

• § 91 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 kwietnia 2002 r. poprzez jego nieuwzględnienie przy ocenie stanu faktycznego, a który to przepis wyklucza możliwość zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia o pow. 7,88 m2 na pokój mieszkalny, gdyż w przypadku utworzenia trzech pokoi mieszkalnych w lokalu nie będzie spełniał on norm wskazanego rozporządzenia - nie będzie wymaganego przewietrzania;

• art. 76 ust 2 ustawy o PSP poprzez błędną wykładnię pojęcia powierzchni mieszkalnej, stanowiącej powierzchnię pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym, co skutkowało niezastosowaniem art. 78 ust. 1 ustawy o PSP i w konsekwencji wydaniem wyroku skutkującego wstrzymanie skarżącemu wypłaty równoważnika za brak lokalu od 11 maja 2020 r.;

• art. 79 ust. 2 ustawy o PSP poprzez jego niezastosowanie i ustalenie powierzchni mieszkalnej lokalu w sposób niezgodny z oświadczeniem mieszkaniowym złożonym przez skarżącego;

• art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, § 3 pkt 9, § pkt 10, § 3 pkt 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 kwietnia 2002 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie per analogiam przy ustalaniu stanu faktycznego w niniejszej sprawie i ustalenie, że lokal zaaranżowany jako garderoba może spełniać funkcje mieszkalne w przyszłości;

II. Naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

• art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. — Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 7, 77, 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.,) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę charakteru w jakim wykorzystywane jest przez skarżącego pomieszczenie o powierzchni 7,88 m2 oraz czy ewentualne inne przeznaczenie pomieszczenia jest możliwe w świetle obowiązujących przepisów, a które to dowody wskazywały na następujące okoliczności:

- wyjaśnienia składane przez skarżącego w zakresie planu mieszkania, pomieszczeń w nim wyodrębnionych oraz ich przeznaczenia, które wskazują na fakt, iż pomieszczenie o powierzchni 7,88 m2 nie stanowi powierzchni mieszkalnej;

- protokołu oględzin mieszkania - wizji lokalnej, szkicu sytuacyjnego oraz dokumentacji fotograficznej, które to dowody potwierdzają przeznaczenie pomieszczenia jako garderoby, która nie stanowi powierzchni mieszkalnej;

• art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo iż w świetle zarzutów zasadnym było jej uwzględnienie oraz w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz

o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Nie wniósł

o przeprowadzenie rozprawy.

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż wszystkie zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych skonstruowane zostały bez dostatecznej precyzji, gdyż autor skargi kasacyjnej pominął przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiące wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez Sąd pierwszej instancji. Stanowią one tzw. normy odniesienia. Normami tymi nie są nigdy przepisy k.p.a., które stanowią podstawę działania organów nakierowanych na zastosowanie przepisów prawa materialnego. Całość tych przepisów tworzy z kolei tzw. normy dopełnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r., I FSK 199/11). Naruszenie norm odniesienia przez sąd polega na niedostrzeżeniu naruszenia przez organ norm dopełnienia. W rozpoznawanej sprawie brak jest w konstrukcji zarzutu wyraźnego powiązania norm odniesienia z normami dopełnienia.

W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, rozważając te kwestie, miał jednak na uwadze, że z praktyki orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że nie powinno dochodzić do automatycznego dyskwalifikowania skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy zawarte w niej zarzuty nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie). Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana, choćby niedoskonale, podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (vide powyższa uchwała oraz m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że mimo nie dopełnienia wszystkich obowiązków przez fachowego pełnomocnika, możliwe jest merytoryczne rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej.

W pierwszym rzędzie rozpoznane zostaną zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Najdalej idący jest zarzut pierwszy, którym autor skargi kasacyjnej w swej istocie kwestionuje poprawność ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyroku przez Sąd pierwszej instancji. Zarzut ten jest nieuzasadniony.

Zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. został nieskutecznie postawiony i z tej przyczyny jest nieuzasadniony. Artykuł 77 k.p.a. jest jednostką redakcyjną wewnętrznie rozbudowaną, składającą się z czterech paragrafów o dość dużym zróżnicowaniu treściowym. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odniesieniu do jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych pomniejszych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionego zarzutu skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje on konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej

i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. W związku z tym zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego. Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, CBOSA). W ramach rozpoznawanego zarzutu norma ta nie została wskazana, lecz podniesiono okoliczności faktyczne, których poprawność ustalenia została zakwestionowana.

Spór między organem a stroną toczył się w zakresie ustalenia powierzchni mieszkalnej lokalu, co wiązało się z ewentualnym zaliczeniem do niej pomieszczenia, które skarżący nazwał w swoim oświadczeniu "garderobą". Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie poprawnego ustalenia przez organ, że powierzchnia mieszkalna przedmiotowego lokalu wynosi 35,71 m2, a nie jak podał skarżący w swoich oświadczeniach mieszkaniowych 27,92 m2, zaś w skardze 27,83 m2. Organy i Sąd pierwszej instancji słusznie uznali, iż pomieszczenie o nazwie "garderoba" w związku z tym, iż zaopatrzone jest w okno zapewniające dostęp do światła dziennego, drzwi oraz wydzielone zostało ścianami, stanowi pomieszczenie mieszkalne.

W § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. zawarty został katalog definicji legalnych istotnych z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. W ich świetle przez mieszkanie - należy rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego (pkt 9); przez pomieszczenie mieszkalne - należy rozumieć pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego (pkt 10); przez pomieszczenie pomocnicze - należy rozumieć pomieszczenie znajdujące się w obrębie mieszkania lub lokalu użytkowego służące do celów komunikacji wewnętrznej, higieniczno-sanitarnych, przygotowywania posiłków, z wyjątkiem kuchni zakładów żywienia zbiorowego, a także do przechowywania ubrań, przedmiotów oraz żywności (pkt 11). W świetle § 57 ust. 1 powoływanego rozporządzenia pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy.

Zasadnie zwrócono uwagę na cechy normatywne pomieszczenia mieszkalnego. Składa się na nie zespół cech fizykalnych pomieszczenia oraz sposób jego użytkowania. Kluczowe znaczenie ma jednakże zespół cech fizykalnych, gdyż niejednokrotnie przesądzają one o sposobie użytkowania pomieszczenia. Zasadą jest, iż o charakterze mieszkalnym pomieszczenia, poza wydzieleniem go ścianami, przesądza jego oświetlenie dzienne, co następuje przez zapewnienie w pomieszczeniu okna (lub okien) o określonych parametrach wynikających z § 57 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Posiadanie przez pomieszczenie objęte przedmiotem sporu odpowiednio dużego okna wskazuje zatem na zaplanowanie na etapie projektowania budynku jego mieszkalnego charakteru. Analiza przywołanych powyżej przepisów rozporządzenia prowadzi także do generalnego wniosku, iż w przypadku posiadania przez pomieszczenie okna zachodzi domniemanie, iż pomieszczenie z odpowiednio dużym oknem ma charakter mieszkalny. Domniemanie to ma charakter wzruszalny, gdyż z definicji legalnej pomieszczenia pomocniczego, do której to kategorii zalicza się pomieszczenia do przechowywania ubrań, wynika, iż jest to pomieszczenie służące do celów m.in. przechowywania rzeczy. Pomieszczenie takie nie musi posiadać okna, choć nie jest wykluczone, aby go posiadało. To zaś oznacza, iż nie tylko nazwa pomieszczenia, lecz także sposób użytkowana mają wpływ na jego charakter. Przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe w tym kierunku doprowadziło je do prawidłowego wniosku, iż m.in. ze względu na brak trwałego umeblowania charakterystycznego dla garderoby nie może być wątpliwości, że spełnia ono w mieszkaniu cele mieszkalne, a więc służy dla pobytu ludzi w mieszkaniu. Organy słusznie także uznały, iż nie tylko brak trwałych mebli charakterystycznych dla zabudowy garderoby, lecz także posiadanie przez pokój dużego okna i wyposażenie tego pokoju w elementy, które mogą zostać z niego usunięte uaktualniając jego mieszkalną funkcję, nakazują zaliczyć ten pokój do powierzchni mieszkalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko i uznaje, iż ze względu na to, że sporne pomieszczenie nie zostało wyposażone w jakąkolwiek wykonaną na wymiar lub inną trwałą zabudowę przeznaczoną do przechowywania wyłącznie odzieży i obuwia, a zagospodarowane zostało meblami, wieszakami, półkami, czy pudłami, które w dowolnym czasie, bez nadmiernych wysiłków i kosztów mogą zostać przestawione do innych pomieszczeń w lokalu, stwarzając możliwość przywrócenia lub uaktualnienia funkcji mieszkalnych pokojowi, który skarżący zakwalifikował jako garderobę, brak było podstaw do zdyskwalifikowania przyjętych ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela tym samym ocenę, iż w takich warunkach bezspornie pomieszczenie to spełnia wymogi techniczne stawiane pokojowi w rozumieniu art. 76 ust. 2 ustawy o PSP.

Przechodząc do kolejnych przepisów podniesionych w ramach tego zarzutu wskazać należy, że przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. mają charakter ustrojowy normujące zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako takie co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Każdy z nich może być skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 maja 2012 r., I OSK 70/12; z 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07; z 11 marca 2009 r., II FSK 103/08; z 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; z 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11; z 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07). Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. wskazuje podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne niż legalność kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to powołać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu, strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). W każdym innym wypadku należy powołać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; z 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; z 27 marca 2008r., I OSK 471/07; z 19 września 2013 r., II OSK 533/12). Sąd pierwszej instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11; z 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli, jak zarzucił w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11). Żadna

z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. To czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11; z 11 kwietnia 2013 r.,

I FSK 753/12). Z tych przyczyn zarzut ten jest nieuzasadniony.

Zarzut naruszenia przepisów art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. jest nieuzasadniony.

Rozstrzygnięcie sprawy przez sąd jest efektem postępowania przed tym sądem, natomiast przepisy określające sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd nie są przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Tak więc przepisy art. 151 p.p.s.a., czy art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a., są przepisami regulującymi sposób rozstrzygnięcia sprawy, czyli wynik, a nie sposób postępowania sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2005 r., FSK 1369/04; z 16 lutego 2005 r., FSK 1471/04; z 8 lutego 2007 r., FSK 1412/06). W rozpoznawanej sprawie zarzut drugi ograniczony został do przywołania jedynie tych przepisów, co czyni go nieuzasadnionym.

Zarzuty oparte na podstawie uregulowanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. są nieuzasadnione.

W ramach zarzutu pierwszego autor skargi kasacyjnej zarzuca nieuwzględnienie przy ocenie stanu faktycznego sprawy przepisu § 91 cytowanego powyżej rozporządzenia. Zarzut ten jest nieuzasadniony z dwóch przyczyn. Po pierwsze, zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl.; z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; z 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; z 8 września 2017 r., I OSK 3080/15; publ. CBOSA). Zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej, zarzucając niezastosowanie określonego przepisu jednocześnie, wskazał przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez niego wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.

Po drugie, należy pamiętać, iż próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego:

z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/1). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego:

z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono, iż zakwalifikowanie pomieszczenia o powierzchni 7,88 m2 do kategorii pomieszczenia mieszkalnego nie będzie umożliwiać właściwej wentylacji, to należało podnieść zarzut naruszenia prawa procesowego, w ramach którego zarzut naruszenia § 91 cyt. rozporządzenia zostałby powiązany z właściwymi przepisami regulującymi przebieg postępowania wyjaśniającego. Zarzut taki nie został postawiony. Tym samym zarzut pierwszy jest nieuzasadniony.

Z tej samej przyczyny nieuzasadniony jest także zarzut czwarty. Z jego treści wynika, iż przepisy zakwalifikowane jako materialnoprawne, w ramach zarzutu opartego na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., służą wzruszeniu ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania. Autor skargi kasacyjnej wyraźnie bowiem wskazuje, iż przepisy te zostały niewłaściwie zastosowane per analogiam przy ustalaniu stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Zarzut ten nie mógł zatem okazać się skuteczny.

Zarzut drugi jest nieuzasadniony. W pierwszym rzędzie zwrócić należy uwagę, iż nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany stanem faktycznym przyjętym za podstawę wyroku, co w rozpoznawanym przypadku oznacza związanie stanem faktycznym prawidłowo ustalonym przez organ. Organ zaś ustalił, iż garderoba jest pomieszczeniem mieszkalnym, tj. pokojem w rozumieniu art. 76 ust. 2 ustawy o PSP, a powierzchnia mieszkalna lokalu wynosi 35,71 m2 (a nie jak wskazał skarżący w skardze 27,83 m2). Zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy o PSP strażakowi mianowanemu na stałe przydziela się lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym strażakowi normom zaludnienia. Przysługująca strażakowi norma zaludnienia lokalu mieszkalnego wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Oznacza to na gruncie rozpoznawanej sprawy, iż organ prawidłowo zinterpretował przepis art. 76 ust. 2 ustawy o PSP, a następnie prawidłowo go zastosował, uznając że skarżący posiada lokal mieszkalny odpowiadający przysługującym skarżącemu normom zaludnienia (w rozpoznawanej sprawie 4 normom zaludnienia). Oznacza to, iż w takiej sytuacji skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 78 ust. 1 ustawy o PSP. Tym samym zarzut ten jest nieuzasadniony.

Zarzut trzeci sprowadzający się do niezastosowania przepisu art. 79 ust. 2 ustawy jest nieuzasadniony, gdyż jak już wskazano wyżej nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie", a zarzut naruszenia tego przepisu przez jego niezastosowanie nie został połączony z błędnym zastosowaniem w jego miejsce innego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw prawnych do zasądzenia od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ koszty te obejmowałyby wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego organ przed Sądem, a odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona przez piastuna organu osobiście.