Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 171/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Asesor WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi A. F. na akt Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie uznania egzaminu za zaliczony 1. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu oraz poprzedzającego go aktu Przewodniczącego Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] kwietnia 2005r.; 2. stwierdza, iż akty wymienione w punkcie 1 nie podlegają wykonaniu


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2005 r. został przeprowadzony egzamin testowy A. F. z podstaw prawa lotniczego i przepisów licencjonowania. Z uwagi na stwierdzenie przez egzaminatora D. P., iż zdający korzystał w czasie egzaminu z niedozwolonych materiałów, egzaminator przerwał jego egzamin, a następnie przeprowadził w stosunku do niego egzamin ustny zadając te same pytania, na które egzaminowany odpowiadał w formie testowej. W wyniku egzaminu ustnego egzaminator stwierdził, iż A. F. na zadanych 11 pytań, na które w formie testu odpowiedział poprawnie, odpowiadając ustnie odpowiedział właściwie jedynie na 4. W tej sytuacji egzaminator nie zaliczył A. F. egzaminu teoretycznego o czym zdający natychmiast został poinformowany.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2005 r. A. F. wystąpił do Urzędu Lotnictwa Cywilnego o uznanie wyniku egzaminu teoretycznego z podstaw prawa lotniczego i przepisów licencjonowania, przeprowadzonego w dniu [...] stycznia 2005 r., za zaliczony.

Wnioskujący stwierdził, iż na 22 pytań udzielił 19 poprawnych odpowiedzi.

A. F. podważył zasadność przeprowadzenia w stosunku do niego dodatkowo egzaminu ustnego. Powołując się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2003 r. w sprawie egzaminów państwowych na licencję lub uprawnienia lotnicze (Dz. U. Nr 168, poz. 1637) podniósł, iż zgodnie z § 27 i § 29 rozporządzenia egzamin teoretyczny powinien być przeprowadzany w formie testowej przy użyciu opieczętowanego przez komisję egzaminacyjną arkusza egzaminacyjnego lub w formie techniki komputerowej, natomiast egzaminator stosując formę ustną egzaminu właściwego arkusza egzaminacyjnego mu nie wręczył. Nadto zgody na przeprowadzenie egzaminu w formie ustnej powinien udzielić przewodniczący komisji egzaminacyjnej, a według wiedzy A. F., takiej zgody nie było. Z uwagi więc na udzielenie, zgodnie z § 30 rozporządzenia, co najmniej 75% prawidłowych odpowiedzi podczas testu pisemnego, wnioskował o uznanie złożonego egzaminu za zdany.

Urząd Lotnictwa Cywilnego Przewodniczący Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej aktem z dnia [...] kwietnia 2005 r. poinformował A. F., iż jego wniosek o uznanie złożonego egzaminu za zdany, potraktowano jako odwołanie złożone jednak, w świetle § 20 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2003 r. w sprawie egzaminów państwowych na licencję lub uprawnienia lotnicze (Dz. U. Nr 168, poz. 1637), po terminie, albowiem kandydat mógł złożyć odwołanie w terminie 3 dni od dnia powiadomienia go o wyniku egzaminu. Z akt sprawy wynika, że A. F. został powiadomiony o wyniku egzaminu w dniu egzaminu tj. [...] stycznia 2005 r., a wniosek (odwołanie) został złożony – nadany na Poczcie Polskiej – w dniu [...] lutego 2005 r. Jednakże z uwagi na podniesione we wniosku zarzuty, komisja wyczerpująco zbadała wszystkie okoliczności faktyczne stwierdzając, iż zdający w teście pisemnym udzielił na 20 pytań 19 poprawnych odpowiedzi lecz egzaminator, mając wątpliwości co do samodzielności pracy, bowiem zauważył, iż zdający posługiwał się niedozwolonymi materiałami, działając z upoważnienia przewodniczącego komisji przeprowadził pozostałą część egzaminu teoretycznego w formie ustnej, ustalając ostateczny wynik egzaminu.

W związku z powyższym Przewodniczący Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej stwierdził, iż zarzuty odwołującego się nie mogły mieć wpływu na zmianę wyniku egzaminu.

Uznając powyższy akt za decyzję administracyjną wydaną przez Przewodniczącego Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej, A. F. złożył odwołanie do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie egzaminu za zaliczony.

Skarżący postawił zarzuty naruszenia § 16 ust 1 pkt 1, § 27 ust. 3 i § 29 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2003 r. w sprawie egzaminów państwowych na licencję lub uprawnienia lotnicze (Dz. U. Nr 168, poz. 1637) oraz naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 10 § 1, art. 12 i art. 14 § 1 kpa. Zdaniem skarżącego egzaminator nie był bezstronny, nie wskazano powodów nie zaliczenia egzaminu, a egzamin ustny został przeprowadzony bezprawnie. Skarżący podnosił, iż nie zostało udowodnione by posługiwał się na egzaminie testowym niedozwolonymi materiałami i przeprowadzenie egzaminu ustnego, jako ostatecznie weryfikującego wiedzę skarżącego, uznał za niedopuszczalne, albowiem wyniki z egzaminu testowego wskazywały na jego zaliczenie. Nadto, jak twierdził skarżący, pozbawiono go czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgromadzonych dowodów w sprawie. Jednocześnie skarżący wskazywał, iż jego wniosek został dlatego złożony po terminie ponieważ w dniach [...] stycznia 2005 r. do [...] lutego 2005 r. był chory, co potwierdza złożone zaświadczenie lekarskie wystawione w dniu [...] stycznia 2005 r.

W odpowiedzi na odwołanie Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r., poinformował skarżącego, że zgodnie z § 20 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2003 r. w sprawie egzaminów państwowych na licencję lub uprawnienia lotnicze, odwołanie składa się do Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej w terminie 3 dni od dnia powiadomienia o wyniku egzaminu. Zgodnie z art. 21 i art. 99 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. Nr 130, poz. 1112 ze zm.) Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie ma kompetencji w zakresie uchylania decyzji komisji egzaminacyjnej i ponownego przeegzaminowania kandydata. Prezes stwierdził, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa, brak było podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego o uznanie za zaliczony wynik egzaminu teoretycznego, a tym samym do uchylenia decyzji Przewodniczącego LKE.

Skarżący pismem z dnia [...] października 2005 r. zażądał przekazania jego odwołania zgodnie z właściwością, jednakże w dalszym ciągu stał na stanowisku, iż odwołanie złożył do właściwego organu, bowiem w jego przekonaniu Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego jest organem wyższego stopnia nad Lotniczą Komisją Egzaminacyjną Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

W odpowiedzi na to pismo Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, pismem z dnia [...] listopada 2005 r. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] sierpnia 2005 r. Organ administracji jednocześnie pouczył skarżącego o prawie do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

A. F., uznając pismo Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] listopada 2005 r. za decyzję ostateczną, złożył od niej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia tej decyzji.

W skardze wskazał na naruszenie przepisów § 16 ust. 1 pkt 2 i pkt 3, § 27 ust. 3 i § 29 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2003 r. w sprawie egzaminów państwowych na licencję lub uprawnienia lotnicze (Dz. U. Nr 168, poz. 1637) oraz na naruszenie przepisów postępowania (art. 8, art. 10 § 1, art. 12 i art. 77 § 1 kpa). Skarżący popierając swoje stanowisko co do zaliczenia egzaminu testowego, nie zgadzał się z przeprowadzeniem dodatkowego egzaminu ustnego, podważając podstawę jego przeprowadzenia. Zdaniem skarżącego egzamin zaliczył, wobec tego złożył odwołanie (wniosek) w terminie. Natomiast odwołanie od decyzji Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej zostało, w ocenie skarżącego, prawidłowo adresowane do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, jako organu II instancji.

Odnosząc się do bezzasadności przeprowadzenia egzaminu ustnego skarżący, wskazując na § 12 ust. 7 pkt 2a w/w rozporządzenia dowodził, iż w przypadku uznania przez egzaminatora, że zdający zachowywał się nieprawidłowo, powinien przerwać egzamin, a nie przeprowadzać egzamin ustny, tym bardziej, iż zgoda przewodniczącego na tę formę egzaminu wydana został ustnie, a nie na piśmie. Nadto egzamin ustny przeprowadzono z naruszeniem § 29 ust. 1 rozporządzenia, bowiem odpowiedzi zapisano na kartce papieru nie opatrzonej pieczęcią komisji. Skarżący postawił zarzut naruszenia art. 77 § 1 kpa wskazując na to, że organ administracji nie zgromadził niezbędnych dowodów na potwierdzenie okoliczności uzasadniających przeprowadzenie egzaminu ustnego.

W odpowiedzi na skargę Prezes Lotnictwa Cywilnego wnosił o jej odrzucenie.

Organ administracji ponowił swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu pisma (decyzji) z dnia [...] listopada 2005 r. o braku kompetencji Prezesa do uchylenia lub zmiany decyzji Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej. Jednocześnie organ administracji uznał, iż w świetle obowiązujących przepisów brak jest podstaw do uznania, iż skarżący egzamin zaliczył. W związku z powyższym organ administracji wnosił o odrzucenie skargi, jako nie należącej do właściwości sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy).

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna jednakże nie z przyczyn w niej podnoszonych.

Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga na akt Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego o nieuwzględnieniu odwołania A. F. o uznanie za zaliczony egzamin teoretyczny z podstaw prawa lotniczego i przepisów licencjonowania.

Stosownie zatem do art. 107 § 1 kpa akt ten spełnia podstawowe wymagania decyzji administracyjnej, bowiem jak wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2001 r. (V SA 2938/99) pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są orzeczeniami, nawet gdy nie zachowują w pełni sformalizowanych wymagań przewidzianych w art. 107 § 1 kpa, jeżeli w swej treści uwzględniają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania tych aktów jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć przede wszystkim oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata aktu i rozstrzygnięcie o stanie sprawy.

Niezatytułowany akt Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] listopada 2005 r., zawierając oznaczenie organu administracji oraz wskazanie strony, informował skarżącego o braku właściwości tego organu co do dokonania rozstrzygnięcia w przedmiocie jego odwołania. Jednocześnie organ administracji w akcie tym podtrzymał swoje stanowisko zawarte we wcześniejszym piśmie z dnia [...] sierpnia 2005 r. W piśmie tym Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził, iż brak było podstaw, w świetle obowiązujących przepisów prawa, do pozytywnego rozpatrzenia wniosku (odwołania) skarżącego o uznaniu za zaliczony wynik egzaminu teoretycznego, a tym samym do uchylenia decyzji Przewodniczącego Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej. Akt ten (decyzja) Prezesa zawierała więc także rozstrzygnięcie z powołaniem się na podstawę prawną, oraz nadto pouczenie o terminie i środkach odwoławczych.

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, wskazując na treść art. 21 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 99 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. Nr 130, poz. 1112 ze zm.), stwierdził swą niewłaściwość w zakresie rozpoznania odwołania skarżącego. Zgodnie zatem z art. 65 § 1 kpa, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie powinien przekazać podanie (odwołanie) do organu właściwego, albowiem stosownie do art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Decyzja bowiem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej lub rzeczowej – art. 19 kpa – oraz z naruszeniem właściwości instancyjnej – art. 127 kpa - a także związanej z organizacją i trybem działania organów kolegialnych jest nieważna.

Faktyczne rozpoznanie odwołania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego dokonane zostało z naruszenie art. 19 kpa, a tym samym decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, to jest przy spełnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

Akt Przewodniczącego Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] kwietnia 2005 r., w świetle art. 107 § 1 kpa i powołanego wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, spełnia kryteria decyzji administracyjnej.

Decyzja ta jednak została wydana z naruszeniem § 20 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2003 r. w sprawie egzaminów państwowych na licencję lub uprawnienia lotnicze (Dz. U. Nr 168, poz. 1637) w związku z art. 129 § 3 kpa. Stosownie bowiem do § 20 w/w rozporządzenia kandydat może złożyć do przewodniczącego odwołanie w terminie 3 dni od dnia powiadomienia go o wyniku egzaminu państwowego.

W świetle ustaleń organu administracji nie budzi wątpliwości, iż skarżący wniósł odwołanie, nazwane wnioskiem o uznanie egzaminu za zaliczony, po zakreślonym w § 20 rozporządzenia terminie. Skarżący nie wnosił o przywrócenie terminu do złożenia tego odwołania, tym samym odwołanie wniesione po terminie, bez jego przywrócenia przez organ administracji, nie mogło zostać uznane jako środek odwoławczy, a zatem organ administracji wydał decyzję w postępowaniu odwoławczym na podstawie pisma, które nie mogło wszcząć tego postępowania.

Wniesienie odwołania uruchamia postępowanie odwoławcze wówczas, gdy został zachowany podstawowy wymóg procesowy – odwołanie zostało wniesione w terminie. W przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania strona może złożyć wniosek o jego przywrócenie z jednoczesnym dopełnieniem czynności dla której zakreślony był termin. W rozpoznawanej sprawie skarżący takiego wniosku nie złożył, a przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 58 § 1 kpa, może nastąpić wyłącznie na prośbę zainteresowanego.

W zaistniałej sytuacji Przewodniczący Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej, działając na podstawie § 20 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2003 r. w sprawie egzaminów państwowych na licencję lub uprawnienia lotnicze (Dz. U. Nr 168, poz. 1637) jako organ odwoławczy, zgodnie z art. 134 kpa, powinien w drodze postanowienia stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wydanie więc decyzji w sprawie, w której przewidziana była inna forma działania (postanowienie) powoduje, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nieważność tej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 1983 r – I SA 1294/82, z dnia 25 października 1984 r. – III SA 671/84, z dnia 4 lipca 2001 r. – I SA 275/00, z dnia 14 sierpnia 2001 r. – I SA 556/00, oraz H. Poleszak – Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA – NP. 1984, nr 1, s. 22-23, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2005 r. – I SA/Wa 149/04).

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152, art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.