Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1993/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.156 § 1 pkt 2.art.7
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1170/14 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1170/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.B., dalej także skarżący, na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 24 kwietnia 2014 r. nr DRP-VIII-0254-12-2-SK/14 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia 24 kwietnia 2014 r. nr DRP-VIII-0254-12-2-SK/14, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 marca 2014 r. nr 533/2014 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 stycznia 2014 r. nr 433.241.2014: 1) uchylającej decyzję z dnia 3 lipca 2013 r. nr 84475.213 orzekającej o uznaniu K.B. z dniem 3 lipca 2013 r. za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 3 lipca 2013 r. do dnia 5 września 2013 r. w wysokości [...] zł brutto miesięcznie oraz od dnia 6 września 2013 r. w wysokości [...] zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku; 2) odmawiającej uznania za osobę bezrobotną z dniem 3 lipca 2013 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał, iż w dniu 29 kwietnia 2013 r. K.B. zgłosił się do Urzędu Pracy m. st. Warszawy celem zarejestrowania jako osoba bezrobotna. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2013 r. nr 55575.2013 Prezydent m. st. Warszawy uznał stronę za osobę bezrobotną z dniem 29 kwietnia 2014 r. oraz przyznał prawo do zasiłku od dnia 7 maja 2013 r.

W dniu 10 czerwca 2013 r. K.B. złożył w Urzędzie Pracy m.st. Warszawy oświadczenie o rezygnacji z rejestracji jako osoba bezrobotna z powodu podjęcia pracy od dnia 3 czerwca 2013 r. W związku z powyższym decyzją z dnia 20 czerwca 2013 r. nr 78546.2013 Prezydent m.st. Warszawy pozbawił K.B. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem 3 czerwca 2013 r.

W dniu 3 lipca 2013 r. K.B. zarejestrował się ponownie w Urzędzie Pracy m.st. Warszawy jako osoba bezrobotna.

Decyzją z dnia 3 lipca 2013 r. nr 84475.2013 Prezydent m.st. Warszawy orzekł o uznaniu zainteresowanego z dniem 3 lipca 2013 r. za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 3 lipca 2013 r. do dnia 5 września 2013 r. w wysokości [...] zł brutto miesięcznie oraz od dnia 6 września 2013 r. w wysokości [...] zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku.

Następnie w dniu 10 października 2013 r. do Urzędu Pracy m. st. Warszawy wpłynęło pismo od firmy "C." Sp. z o.o. w W. informujące, że K.B. wykonywał pracę w okresie od dnia 3 czerwca 2013 r. do dnia 12 lipca 2013 r. na podstawie umowy cywilnoprawnej.

Postanowieniem z dnia 4 listopada 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 lipca 2013 r., a następnie decyzją z dnia 28 stycznia 2014 r.: 1) uchylił decyzję z dnia 3 lipca 2013 r. orzekającą o uznaniu K.B. z dniem 3 lipca 2013 r. za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 3 lipca 2013 r. do dnia 5 września 2013 r. w wysokości [...] zł brutto miesięcznie oraz od dnia 6 września 2013 r. w wysokości [...] zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku; 2) odmówił uznania strony za osobę bezrobotną z dniem 3 lipca 2013 r.

W dniu 12 lutego 2014 r. do Urzędu Pracy m.st. Warszawy wpłynął wniosek K.B. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, w którym wnioskodawca podniósł, iż kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż fakt podjęcia przez niego pracy od dnia 3 czerwca 2013 r. był znany organowi.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, Wojewoda Mazowiecki wszczął postępowanie nadzorcze i decyzją z dnia 19 marca 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 stycznia 2014 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik strony podniósł, że podlegająca kontroli decyzja nadzorcza została wydana z rażącym naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem w dacie orzekania o przyznaniu K.B. statusu osoby bezrobotnej organ wiedział o podjęciu przez stronę zatrudnienia od 3 czerwca 2013 r.

Minister Pracy i Polityki Społecznej uznał odwołanie za niezasadne i decyzją z dnia 24 kwietnia 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji ze szczególnym uwzględnieniem przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał, iż decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 stycznia 2014 r. została wydana na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Warunkiem wznowienia postępowania na podstawie tego przepisu jest ujawnienie w sprawie takich dowodów i okoliczności, które są dla sprawy nowe, czyli nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, a dodatkowo muszą być to dowody istniejące w dniu wydawania decyzji lecz nieznane organowi, który ją wydał. Jako nowe traktuje się okoliczności, które nie zostały objęte postępowaniem dowodowym oraz te środki dowodowe, o istnieniu których organ z różnych przyczyn nie miał wiadomości. W rozpoznawanej sprawie postępowanie wznowieniowe zostało zainicjowane pismem - firmy "C." Sp. z o.o. informującym, że K.B. wykonywał pracę w okresie od dnia 3 czerwca 2013 r. do dnia 12 lipca 2013 r. na podstawie umowy cywilnoprawnej. Powyższa okoliczność miała istotny wpływ na ustalenie posiadania przez zainteresowanego statusu osoby bezrobotnej, ponieważ zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.) bezrobotnym może być osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemiec - członek rodziny obywatela polskiego, m.in. niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej. Pojęcie "inna praca zarobkowa" zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i oznacza wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych.

Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 30 grudnia 2013 r. skarżący wyjaśnił, że pracował bez umowy o pracę oraz bez wynagrodzenia, zaś w dniu 3 lipca 2013 r. ponownie zarejestrował się w Urzędzie Pracy, gdyż zrozumiał, że został przez pracodawcę oszukany. Do pisma zawierającego ww. wyjaśniania dołączył pierwszą stronę pozwu o zapłatę wynagrodzenia skierowanego do Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi Południe VI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych.

Następnie w dniu 7 stycznia 2014 r. Urząd Pracy m.st. Warszawy wystąpił do firmy "C" Sp. z o.o. z prośbą o przesłanie kopii umowy cywilnoprawnej zawartej z K.B. W odpowiedzi na powyższe pismo firma "C." Sp. z o.o. pismem z dnia 16 stycznia 2014 r. wyjaśniła, że umowa nie została zawarta, lecz była to umowa cywilnoprawna (umowa o dzieło) w formie ustnej, a ponadto za wykonaną pracę wypłacone zostało K.B. wynagrodzenie. Do ww. pisma załączona została kserokopia odpowiedzi na pozew K.B. dotyczący zapłaty wynagrodzenia z dnia 11 września 2013 r. oraz kserokopia pozwu K.B. z dnia 20 sierpnia 2013 r. Powyższe dokumenty potwierdzają, że w okresie od dnia 3 czerwca 2013 r. do dnia 12 lipca 2013 r. zainteresowany wykonywał pracę w firmie "C." Sp. z o.o. Sporna jest natomiast forma zawartej umowy oraz rozliczenie wzajemnych należności (Kodeks cywilny nie wymaga do zawarcia umowy o dzieło szczególnej formy prawnej).

Zatem okoliczność podana w piśmie firmy "C." Sp. z o.o. z dnia 30 września 2013 r. miała istotne znaczenie dla sprawy dotyczącej ustalenia posiadania przez K.B. statusu osoby bezrobotnej w dniu 3 lipca 2013 r. Organ podał, że pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak również po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. W świetle utrwalonej linii orzeczniczej NSA za nową okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być uznana inna, od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu, ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności i dowodów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego.

Organ podał, że nową okoliczność w niniejszej sprawie stanowił fakt wykonywania przez K.B. innej pracy zarobkowej w dniu rejestracji w Urzędzie Pracy m. st. Warszawy, tj. 3 lipca 2013 r. Powyższa okoliczność nie była znana organowi i miała istotne znacznie przy ustalaniu spełnienia przez zainteresowanego warunków nabycia statusu osoby bezrobotnej, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Odnosząc się do kwestii podjęcia zatrudnienia przez K.B. w dniu 3 czerwca 2013 r., podniesionej w odwołaniu, Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że w dniu 10 czerwca 2013 r. zainteresowany złożył w Urzędzie Pracy m.st. Warszawy oświadczenie o rezygnacji z rejestracji jako osoba bezrobotna z powodu podjęcia pracy od dnia 3 czerwca 2013 r. Powyższa okoliczność stanowiła podstawę do wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z dnia 20 czerwca 2013 r. o utracie przez K.B. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem 3 czerwca 2013 r. Wobec powyższego omawiany zarzut podniesiony w odwołaniu nie może być uwzględniony.

Minister Pracy i Polityki Społecznej uznał za słuszny zarzut podniesiony w odwołaniu, dotyczący niezapewnienia przez Wojewodę Mazowieckiego K.B. czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydent m.st. Warszawy z dnia 28 stycznia 2014 r. Albowiem w dniu 28 marca 2014 r. zainteresowany odebrał zawiadomienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 marca 2014 r. o wszczęciu na wniosek strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 stycznia 2014 r. oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Natomiast w dniu 19 marca 2014 r. (a więc przed odebraniem przez stronę ww. zawiadomienia) Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję z dnia 19 marca 2014 r. Niemniej jednak powyższa okoliczność nie ma wypływu na prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewody, ponieważ w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, rolą organu nie jest prowadzenie nowego postępowania dowodowego w celu rozstrzygnięcia o istocie sprawy lecz wyjaśnienie, czy weryfikowana decyzja jest dotknięta wadami kwalifikowanymi z art. 156 § 1 k.p.a. przy uwzględnieniu stanu prawnego i faktycznego istniejących w dacie wydania decyzji.

Na powyższą decyzję organu II instancji K.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc zarzut naruszenia: 1) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak wypowiedzenia się przez stronę (pozbawioną w istocie prawa do czynnego udziału w postępowaniu) co do treści tych ustaleń oraz poprzedzających je dowodów, w ogóle nie mogą być uznane za udowodnione i nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, 2) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że wyszły na jaw nowe dowody i okoliczności nieznane organowi w dniu wydawania decyzji, o których organ nie wiedział. Powołując się na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono m.in., iż organ administracyjny, jako podstawą wznowienia postępowania przyjął fakt otrzymania pisma z dnia 10 października 2013 r. zawiadamiającego Urząd Pracy o wykonywaniu przez skarżącego pracy zarobkowej w C.. Taka ocena stanu faktycznego sprawy przez organ nie jest trafna. W chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej — przyznającej skarżącemu status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych z dnia 3 lipca 2013 r. przedmiotowa informacja o wykonywaniu przez skarżącego pracy od dnia 3 czerwca 2013 r., jak wynika z prostego porównania ww. dat, jeszcze nie istniała. Nie można więc jej uznać za "nową okoliczność", czy też "nowy dowód" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tym samym w sprawie brak było podstaw do wznowienia przez organ postępowania w oparciu o otrzymaną przez Urząd Pracy informację z "C." Sp. z o.o. o pracy skarżącego w okresie od 3 czerwca do dnia 12 lipca 2013 r. Pismo stanowiące informację udzieloną przez "C." Sp. z o.o. należy do sfery oceny stanu faktycznego przez organ. Błędna zaś ocena przez organ stanu faktycznego pod względem prawnym nie stanowi podstawy wznowienia postępowania.

Fakt podjęcia pracy przez skarżącego od dnia 3 czerwca 2013 r. był znany organom orzekającym w niniejszej sprawie, co wynika z treści pisma Urzędu z dnia 12 lipca 2013 r. nr RP.434.197.MW.2013. o przyznanie dodatku aktywizacyjnego. W następstwie jego złożenia wystosowano bowiem do skarżącego ww. pismo wzywające do dostarczenia w terminie 7 dni umowy potwierdzającej jego zatrudnienie od dnia 3 czerwca 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jest ona niezasadna.

Sąd ten wskazał, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu stała się decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 24 kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 stycznia 2014 r. wydanej w wyniku wznowienia postępowania, uchylającej własną ostateczną decyzję z dnia 3 lipca 2013 r. przyznającą skarżącemu status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku dla bezrobotnych.

Sąd I instancji podkreślił, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a jedną z nich jest m. in. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. stanowią zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej i dlatego działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Nie jest dopuszczalna w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ocena innych zagadnień, w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji "rażącego naruszenia prawa", chociaż jest to jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 str. 743). Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie można się dopatrzyć naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który je wydał. Przywołany przepis wymaga zatem kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej oraz nowe okoliczności i nowe dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Nie ma znaczenia, czy ujawnione okoliczności lub dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Warunkiem wznowienia postępowania jest w omawianym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji oraz nie były znane organowi, który wydał decyzję

Sąd pierwszej instancji podał, że w realiach niniejszej sprawy, aby stwierdzić rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., należałoby bez jakichkolwiek wątpliwości przyjąć, że Prezydent m.st. Warszawy wznowił postępowanie i wydał decyzję w tym trybie pomimo, iż okoliczności faktyczne lub dowody w sprawie, na których oparto rozstrzygnięcie, istniały w dacie orzekania o przyznaniu skarżącemu statusu osoby bezrobotnej i zasiłku i były mu wówczas znane. Przeczy temu jednak materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, albowiem skarżący na mocy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 29 kwietnia 2013 uzyskał status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku. W dniu 10 czerwca 2013 r. złożył w Urzędzie Pracy m.st. Warszawy oświadczenie o rezygnacji z rejestracji jako osoba bezrobotna z powodu podjęcia pracy od dnia 3 czerwca 2013 r., co skutkowało wydaniem przez ten organ decyzji z dnia 20 czerwca 2013 r. o pozbawieniu K.B. przedmiotowych uprawnień. W dniu 19 czerwca 2013 r. skarżący wniósł o przyznanie dodatku aktywizacyjnego. Następnie w dniu 3 lipca 2013 r. zarejestrował się ponownie w Urzędzie Pracy m.st. Warszawy jako osoba bezrobotna, podpisując na wydruku danych z karty rejestracyjnej bezrobotnego z tego dnia, iż jest świadom odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań i oświadcza, iż wszystkie podane przez niego w trakcie rejestracji dane (m.in. pozostawanie bez pracy w dniu rejestracji) są zgodne ze stanem faktycznym. W dniu rejestracji skarżący podpisał także "Informację dla osób zgłaszających się w celu rejestracji jako osoba bezrobotna", w której określono warunki uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Był zatem świadom składanego oświadczenia o niepozostawaniu w zatrudnieniu w dacie rejestracji, a organ rejestrujący, biorąc pod uwagę, iż jest ono składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, nie miał podstaw do kwestionowania tego oświadczenia. Biorąc pod uwagę chronologię zdarzeń, organ rejestrujący mógł jedynie przyjąć, iż skarżący wprawdzie w dniu 3 czerwca 2013 r. podjął zatrudnienie lecz ustało ono do dnia rejestracji, tj. 3 lipca 2013 r. Wobec tego uzyskane w dniu 10 października 2013 r. od firmy "C." Sp. z o.o. w W. pismo informujące, że K.B. wykonywał pracę w okresie od dnia 3 czerwca 2013 r. do dnia 12 lipca 2013 r. na podstawie umowy cywilnoprawnej, wskazywało organowi niewątpliwie nowe okoliczności, które istniały w dacie orzekania o statusie bezrobotnego i przyznaniu prawa do zasiłku, lecz nie były znane Prezydentowi m.st. Warszawy w dacie orzekania. Dalsze ustalenia dokonane w postępowaniu wznowieniowym, w tym oświadczenie skarżącego z dnia 15 listopada 2013 r. o podjęciu zatrudnienia w okresie od 3 czerwca do 12 lipca 2013 r. na "czarno", tylko ten stan rzeczy potwierdzają.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można organowi rejestrującemu czynić skutecznego zarzutu, że posiadał wiedzę o wykonywaniu przez skarżącego pracy zarobkowej w dniu rejestracji, skoro w dniu 12 lipca 2013 r. skierował do niego pismo wzywające do stawiennictwa i przedłożenia umowy zatrudnienia od dnia 3 czerwca 2013 r. w celu rozpoznania wniosku o dodatek aktywizacyjny. W ocenie tego Sądu należy wziąć pod uwagę, iż wniosek skarżącego z dnia 19 czerwca 2013 r. o przyznanie dodatku aktywizacyjnego wszczął postępowanie, które należało zakończyć po uprzednim wyjaśnieniu wszelkich okoliczności istotnych dla końcowego załatwienia sprawy. Ponadto sam fakt wezwania do przedstawienia umowy zawartej od dnia 3 czerwca 2013 r., wobec braku informacji o okresie jej trwania, nie pozostaje w sprzeczności z oświadczeniem skarżącego o pozostawaniu bez pracy w dniu 3 lipca 2013 r., któremu wiarygodności organ rejestrujący odmówić nie mógł, bo nie miał w dacie orzekania ku temu podstaw.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w tym stanie rzeczy organy nadzorcze obu instancji zasadnie przyjęły, iż decyzja wznowieniowa nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Słusznie także Minister Pracy i Polityki Społecznej zasygnalizował, iż w postępowaniu nadzorczym nie prowadzi się uzupełniającego postępowania dowodowego, bowiem przedmiot kontroli decyzji jest ściśle ukierunkowany pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 -7 k.p.a. Stąd też płynie wniosek, iż choć naruszenie przez organ nadzorczy art. 10 § 1 k.p.a. miało miejsce, to jednak bez wpływu na końcowy sposób załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wtedy, jeżeli strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

K.B. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasadzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającego na braku stwierdzenia przez organ nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 stycznia 2014 r. o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną, podczas gdy ta ostatnia decyzja została wydana na skutek wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., pomimo iż ustalenia faktyczne, na które powołuje się organ, nie stanowią nowej okoliczności faktycznej, istniejącej w dniu wydania decyzji, nieznanej organowi;

2) art. 7 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do państwa, co przejawiało się w braku realnej możliwości wypowiedzenia się co do wyników postępowania wyjaśniającego, co w konsekwencji spowodowało, iż żadna z okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji nie może zostać uznana za udowodnioną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że za błąd należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji w przedmiocie zaniechania ustalenia faktycznego w zakresie wykonywania w spornym okresie pracy przez skarżącego przed wydaniem decyzji o przyznaniu statusu bezrobotnego w sytuacji, gdy w dniu 12 lipca 2013 r. organ skierował do skarżącego pismo wzywające do stawiennictwa i przedłożenia umowy zatrudnienia od dnia 3 czerwca 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Na wstępie zważyć należy, że zaskarżone do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 k.p.a., na co w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wskazywał Sąd I instancji podkreślając, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w ww. przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. Wskazać należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności.

Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji w sposób kwalifikowany naruszających porządek prawny – "wydanych z rażącym naruszeniem prawa". Nie może on być środkiem wzruszenia decyzji, nawet wadliwych, jednakże nie w stopniu, o którym mowa wyżej. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. O "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawanie treści weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez ich proste ze sobą zestawienie. W pojęciu rażącego naruszenia prawa nie mieszczą się błędy w wykładni prawa. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polega na przekroczeniu prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

W wyroku z dnia 19.11.2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1534/13 (lex nr 1408011) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że: "Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym."

Mając powyższe na względzie uznać należy za nietrafny poniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającego na braku stwierdzenia przez organ nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 stycznia 2014 r. o odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną, podczas gdy ta ostatnia decyzja została wydana na skutek wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., pomimo iż ustalenia faktyczne, na które powołuje się organ, nie stanowią nowej okoliczności faktycznej, istniejącej w dniu wydania decyzji, nieznanej organowi.

Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w niniejszej sprawie nie można się dopatrzyć oczywistości i jednoznaczności naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z owym przepisem prawa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który je wydał. Powołany przepis prawa wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: 1) nowe okoliczności i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, 2) nowe okoliczności i nowe dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że 3) nie były organowi wcześniej znane. Nie ma przy tym znaczenia, czy ujawnione okoliczności lub dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Warunkiem wznowienia postępowania jest w omawianym przypadku jedynie to, jak to trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, aby nowe okoliczności czy dowody miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji oraz nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Aby stwierdzić rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jak tego chce skarżący kasacyjnie, należałoby bez jakichkolwiek wątpliwości przyjąć, że Prezydent m.st. Warszawy wznowił postępowanie i wydał decyzję w tym trybie pomimo, iż okoliczności faktyczne lub dowody w sprawie, na których oparto rozstrzygnięcie, istniały w dacie orzekania o przyznaniu skarżącemu statusu osoby bezrobotnej i zasiłku i były mu wówczas znane. Teza ta jednak nie znajduje oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Z prawidłowych i niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący na mocy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 29 kwietnia 2013 uzyskał status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku. W dniu 10 czerwca 2013 r. złożył w Urzędzie Pracy m.st. Warszawy oświadczenie o rezygnacji z rejestracji jako osoba bezrobotna z powodu podjęcia pracy od dnia 3 czerwca 2013 r., co skutkowało wydaniem przez ten organ decyzji z dnia 20 czerwca 2013 r. o pozbawieniu skarżącego przedmiotowych uprawnień. W dniu 19 czerwca 2013 r. skarżący wniósł o przyznanie dodatku aktywizacyjnego. Następnie w dniu 3 lipca 2013 r. zarejestrował się ponownie w Urzędzie Pracy m.st. Warszawy jako osoba bezrobotna, podpisując na wydruku danych z karty rejestracyjnej bezrobotnego z tego dnia, iż jest świadom odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań i oświadcza, że wszystkie podane przez niego w trakcie rejestracji dane (m.in. pozostawanie bez pracy w dniu rejestracji) są zgodne ze stanem faktycznym. W dniu rejestracji skarżący podpisał także "Informację dla osób zgłaszających się w celu rejestracji jako osoba bezrobotna", w której określono warunki uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Trafnie z powyższego wywiedziono, że skarżący był zatem świadom składanego oświadczenia o niepozostawaniu w zatrudnieniu w dacie rejestracji, a organ rejestrujący, biorąc pod uwagę, iż jest ono składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, nie miał podstaw do kwestionowania tego oświadczenia. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że mając na uwadze chronologię zdarzeń, organ rejestrujący mógł jedynie przyjąć, iż skarżący wprawdzie w dniu 3 czerwca 2013 r. podjął zatrudnienie lecz ustało ono do dnia rejestracji, tj. 3 lipca 2013 r. Wobec tego uzyskane w dniu 10 października 2013 r. od firmy "C." Sp. z o.o. w W. pismo informujące, że K.B. wykonywał pracę w okresie od dnia 3 czerwca 2013 r. do dnia 12 lipca 2013 r. na podstawie umowy cywilnoprawnej, wskazywało organowi niewątpliwie nowe okoliczności, które istniały w dacie orzekania o statusie bezrobotnego i przyznaniu prawa do zasiłku, lecz nie były znane Prezydentowi m.st. Warszawy w dacie orzekania. Dalsze ustalenia dokonane w postępowaniu wznowieniowym, w tym oświadczenie skarżącego z dnia 15 listopada 2013 r. o podjęciu zatrudnienia w okresie od 3 czerwca do 12 lipca 2013 r. na "czarno", tylko ten stan rzeczy potwierdzają.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że nie można organowi rejestrującemu czynić skutecznego zarzutu, że posiadał wiedzę o wykonywaniu przez skarżącego pracy zarobkowej w dniu rejestracji, skoro w dniu 12 lipca 2013 r. skierował do skarżącego pismo wzywające do stawiennictwa i przedłożenia umowy zatrudnienia od dnia 3 czerwca 2013 r. w celu rozpoznania wniosku o dodatek aktywizacyjny. Zważyć należy, że wniosek skarżącego z dnia 19 czerwca 2013 r. o przyznanie dodatku aktywizacyjnego wszczął postępowanie, które należało zakończyć po uprzednim wyjaśnieniu wszelkich okoliczności istotnych dla końcowego załatwienia sprawy. Ponadto sam fakt wezwania skarżącego do przedstawienia umowy zawartej od dnia 3 czerwca 2013 r., wobec braku informacji o okresie jej trwania, nie pozostaje w sprzeczności z oświadczeniem skarżącego o pozostawaniu bez pracy w dniu 3 lipca 2013 r., któremu wiarygodności organ rejestrujący odmówić nie mógł, bo nie miał w dacie orzekania ku temu podstaw.

W świetle powyższego przyjąć należało, że decyzja wznowieniowa nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W niczym także nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. Jak to już wyżej wskazano, w postępowaniu nadzorczym nie prowadzi się uzupełniającego postępowania dowodowego, bowiem przedmiot kontroli decyzji jest ściśle ukierunkowany pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Oznacza to, że choć naruszenie przez organ nadzorczy art. 10 § 1 k.p.a. miało miejsce, co jest w sprawie okolicznością niesporną, to jednak naruszenie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wtedy, jeżeli strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, jaki skutek na wynik postępowania nadzorczego wywarł "brak możliwości wypowiedzenia się co do wyników postępowania wyjaśniającego".

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są usprawiedliwione. Skarga kasacyjna podlegała zatem oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.