Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 685/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4 art. 149 par. 2 art. 138 par. 2 art. 136 art. 150 par. 1 art. 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Z. S.A. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1240/13 w sprawie ze skargi Z. Z. S.A. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia 22 grudnia 2010 r. nr ... w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1240/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Ż. Z. S.A. w C., zw. dalej skarżącą lub spółką, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B., zw. dalej SKO lub Kolegium, z dnia 22 grudnia 2010 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W motywach wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, zw. dalej k.p.a., który w dacie orzekania przez SKO przewidywał, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ówczesnym brzmieniu kodeksu wydanie decyzji określanej mianem kasacyjnej uzależnione było od stwierdzonych przez organ drugiej instancji takich braków postępowania dowodowego, które nie były możliwe do usunięcia na gruncie art. 136 k.p.a. i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem w ocenie Sądu pierwszej instancji, badanie legalności zaskarżonej decyzji ograniczało się do sprawdzenia, czy istotnie prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że konieczne jest ponowne poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kwestii wznowienia postępowania, a stanowisko zaprezentowane przez Wójta Gminy Jeleśnia, zw. dalej Wójtem, o odmowie wznowienia nie jest zasadne.

Sąd wskazał, że decyzja Wójta Gminy o odmowie wznowienia uzasadniona została z powołaniem dwóch przyczyn i towarzyszących im argumentów. Uznano, że wznowienie nie jest możliwe, albowiem wniosek nie pochodzi od stron postępowania i nadto, że nie został złożony w terminie. Organ pierwszej instancji pominął przy tym okoliczność, że wniosek oparty był na dwóch przesłankach i w wydanej decyzji skoncentrowano się wyłącznie na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji uznał, że o odmowie wznowienia nie mogły stanowić takie okoliczności, jak kwestia winy skutkująca brakiem udziału w postępowaniu. W ocenie Sądu, wywody w tym zakresie poczynione przez organ pierwszej instancji są zdecydowanie przedwczesne, albowiem jest to przesłanka wznowienia, która może być badana dopiero po wznowieniu postępowania i zawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu uzasadnia odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie odmowę wznowienia. Sąd dostrzegł też, że w konsekwencji stanowisko organu pierwszej instancji nie jest konsekwentne, albowiem kwestia winy może dotyczyć strony, nie ma zaś znaczenia, gdy ktoś stroną nie jest.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wobec powyższego należy podzielić stanowisko Kolegium zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że odmowa wznowienia z powołaniem się na brak po stronie wnioskodawców interesu prawnego nie była dopuszczalna. Zasadnie także, w ocenie Sądu, zwrócono uwagę, że gdyby badanie takiego interesu miało mieć miejsce, to powinno dotyczyć każdego z wnioskodawców indywidualnie.

Odnosząc się do drugiej przyczyny odmowy wznowienia, tj. naruszenia terminu z art. 148 k.p.a. Sąd wskazał, że brak informacji we wniosku, kiedy strona powzięła wiadomość o przesłance wznowienia lub o decyzji (w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) nie uzasadnia odmowy, lecz winien skutkować wezwaniem strony do udzielenia stosownych informacji i dowodów na ich poparcie. Sąd argumentował, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie oparł odmowy na braku wykazania przez wnioskodawców zachowania terminu i nie wzywał ich do wykazania, kiedy dowiedzieli się o decyzji, ale przyjął, że dowiedzieli się o niej z ogłoszenia publicznego w dniu 20 stycznia 2010 r., a zgodnie z art. 49 k.p.a., co oznacz, że termin do złożenia wniosku upłynął 3 marca 2010 r., zaś wniosek pochodzi z 25 marca. W ocenie Sądu, z przytoczonej argumentacji organu pierwszej instancji wynika, że nie brał on pod uwagę innych materiałów, o jakich wspomina skarżąca.

W przekonaniu Sądu, ponieważ właściwym w sprawach określonych w art. 149 jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.), ograniczona jest możliwość prowadzenia przez organ drugiej instancji postępowania wyjaśniającego i samodzielnego badania kwestii związanych z zachowaniem terminu w oparciu o materiały i dowody nieuwzględnione przez Wójta. W ocenie Sądu, praktyka taka skutkowałaby naruszeniem zasady dwuinstancyjności i nie mieściłaby się w zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego w rozumieniu art. 136 k.p.a., zwłaszcza, że z przedstawianych dokumentów nie wynika w sposób jednoznaczny data dowiedzenia się przez poszczególnych wnioskodawców o decyzji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak jest zatem podstaw do stawiania Kolegium zarzutu, że pominęło okoliczności istotne dla oceny zachowania terminu i wadliwej oceny stanu faktycznego, albowiem SKO mogło dokonać oceny prawidłowości stanowiska organu pierwszej instancji jedynie w oparciu o materiały przez ten organ uwzględnione, a nieprzedstawiane później przez skarżącą. W ocenie Sądu, zakres badania okoliczności zachowania terminu z odniesieniem się do przedłożonych pism przekracza ramy postępowania uzupełniającego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Kolegium prawidłowo zinterpretowało tezę Wójta dotyczącą sposobu liczenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie. Sąd zwrócił uwagę, że w argumentacji skarżącej dochodzi do wadliwego utożsamiania skutków mogących wynikać z faktu podania do publicznej wiadomości informacji o decyzji. Sąd argumentował, że Kolegium w uzasadnieniu decyzji nie powoływało się na przepis art. 79 ustawy i nie twierdziło, że miał on w sprawie zastosowanie, choć istotnie przepis art. 79 ustawy powołano w podstawie prawnej. Zdaniem Sądu, okoliczność ta nie ma jednak wpływu na ocenę prawidłowości ustalenia przez SKO stanu faktycznego i jego kwalifikacji, skoro uzasadnienie zawiera spójną i prawidłową prezentację istotnego dla sprawy stanu prawnego. Sąd podniósł, że z wywodów uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, iż dostrzega ono różnicę pomiędzy skutkami zastosowania w sprawie art. 74 ust. 3 i art. 85 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji (...).

W ocenie Sądu, odróżnienie skutku doręczenia i dowiedzenia się jest jak najbardziej uprawnione i prawidłowe. Argumentacja przedstawiona przez Wójta prowadzi natomiast do utożsamienia tych dwóch terminów, wobec czego Kolegium zasadnie nie uznało, że organ pierwszej instancji w dostateczny sposób wykazał, iż wniosek został wniesiony po terminie. Zdaniem Sądu, takie stanowisko nie neguje faktu, że wykazanie daty dowiedzenia się o decyzji obciąża wnioskodawców, którzy winni być wezwani do wykazania zachowania terminu. Dla oceny wiarygodności ich twierdzeń w tym zakresie może mieć natomiast wpływ ewentualne podanie decyzji od publicznej wiadomości, jeżeli istotnie zostało prawidłowo dokonane, tej okoliczności organ pierwszej instancji jednak nie badał. Sąd pierwszej instancji wywiódł również, że podobnie jak nie ma podstaw do utożsamienia doręczenia decyzji z dowiedzeniem się o niej, tak nie ma podstaw do utożsamienia podania informacji o decyzji do publicznej wiadomości z dowiedzeniem się o decyzji przez stronę. W ocenie Sądu, dowiedzenie się jest pewnym faktem intelektualnym, stanem wiedzy. Fakt podania informacji o decyzji do publicznej wiadomości może wpływać na ocenę wiarygodności twierdzeń strony, nie pozbawia jej jednak ochrony poprzez ewentualne uruchomienie trybu nadzwyczajnego – wznowienia postępowania. Sąd dostrzegł, że w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wykazanie pominięcia strony w postępowaniu w sytuacji dokonywania zawiadomień i doręczeń w trybie art. 49 k.p.a. jest właściwie ograniczone do przypadków zaniechania prawidłowego ogłoszenia, może to jednak nastąpić dopiero na etapie badania przesłanki wznowienia, a nie na etapie decydowania o wznowieniu. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że decyzja Kolegium przekazująca sprawę wniosku o wznowienie do ponownego rozpatrzenia nie narusza prawa, albowiem konieczny zakres ustaleń przekracza kompetencje organu odwoławczego, zaś stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie wykazuje przesłanek do odmowy wznowienia postępowania.

W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach:

a) wadliwe wykonał swój ustrojowy obowiązek kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, wynikający z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju Sądów administracyjnych oraz z art. 3 § 2 p.p.s.a., gdyż nie rozpoznał prawidłowo przytaczanych przez skarżącą w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez organ prawa,

b) naruszył art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż organ nie mógł na etapie wstępnego badania wniosku o wznowienie postępowania rozstrzygnąć statusu procesowego wnioskodawców i odmówić wznowienia postępowania ze względu na brak interesu prawnego, podczas gdy organ był uprawniony do zbadania interesu prawnego wnioskodawców na każdym etapie sprawy, a wobec ustalenia braku interesu prawnego wnioskodawców, zobligowany był do odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego,

c) naruszył art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a., poprzez uznanie, iż SKO nie było uprawnione do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i mogło oprzeć się wyłącznie na dokumentach rozpatrywanych przez organ pierwszej instancji, podczas gdy jako organ drugiej instancji SKO miało obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wobec okoliczności, iż nie zachodziła konieczność przeprowadzenia tego postępowania w całości ani w znacznej części,

d) naruszył art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 150 § 1 w zw. z 138 § 1 k.p.a., poprzez wywiedzenie z art. 150 § 1 k.p.a. ograniczenia reformatoryjnych kompetencji organu odwoławczego orzekającego w sprawie odmowy wznowienia postępowania, podczas gdy art. 150 § 1 k.p.a. nie daje podstaw do modyfikacji ogólnej zasady wynikającej z art. 138 k.p.a.,

e) naruszył art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji SKO uchylającej rozstrzygnięcie Wójta, pomimo że wniosek o wznowienie postępowania złożony został po terminie, co prawidłowo ustalił organ pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania Sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Zarzut naruszenia wadliwego wykonania obowiązku kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem przez sąd pierwszej instancji, który zdaniem strony skarżącej kasacyjnie nie rozpoznał prawidłowo przytaczanych przez skarżącą w skardze zwykłej zarzutów dotyczących naruszenia przez organ prawa nie został w uzasadnieniu skargi kasacyjnej omówiony odrębnie, brak jest zatem punktów odniesienia do rozważania przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszenia opisanego w pkt a skargi kasacyjnej. Zapewne w rozumieniu autora tej skargi na nieprawidłowości te złożyły się pozostałe zarzuty omówione w jej uzasadnieniu. Nie są one jednak zasadne.

Nie ma przede wszystkim racji strona skarżąca kasacyjnie twierdząc, że w okolicznościach tej sprawy organ już na etapie wstępnego badania wniosku o wznowienie postępowania miał podstawy do rozstrzygnięcia statusu procesowego wnioskodawców. Jak tylko można domyślać się z uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autorowi chodzi o ocenę legitymacji wnioskodawców, której powinien dokonać organ pierwszej instancji. Inaczej mówiąc twierdzi się, że organ badający wniosek o wznowienie, w przypadku powołania się na przyczynę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (której istota sprowadza się do zarzutu pominięcia w postępowaniu podmiotu, który powołuje na się interes prawny do udziału w tym postępowaniu) powinien przed wszczęciem postępowania w sprawie wznowienia postępowania ocenić czy przesłanka ta występuje. Takie rozumienie przepisu nie daje się pogodzić z treścią art. 149 § 2 k.p.a., z którego wynika, iż dopiero we wznowionym postępowaniu można ocenić, czy istnieją przyczyny wznowienia, tj. czy wypełniona została dyspozycja przepisu odnoszącego się do przesłanki wznowienia. Dotyczy to również przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie neguje tej zasady. Istotnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1158/10, omawiając kierunki orzecznicze dotyczące wznowienia postępowania opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postawiono tezę, że okoliczność, czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny, badana jest przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Zaprezentowano tam również pogląd, iż gdy okaże się, że podanie takie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc w toku wznowionego postępowania, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 będzie badana wyłącznie pod kątem ustalenia, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, iż bez własnej winy nie brała ona udziału w tym postępowaniu.

Pogląd ten nie utrwalił się jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani też sądów wojewódzkich, nie można więc mówić o istnieniu linii orzeczniczej. W żadnym też razie nie można wyprowadzić prezentowanego w skardze kasacyjnej poglądu z powołanego w niej wyroku sygn. akt II OSK 95/10. W tym orzeczeniu, wskazując na możliwe oczywiste przypadki odmowy wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych i wskazując na przykładowe sytuacje uzasadniające taką odmowę Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił zasadę, że w przypadku, jeżeli istnieją wątpliwości co do tego czy wnioskodawca miał przymiot strony postępowania, o którego wznowienie wnosi, a więc również, czy może być stroną postępowania wznowieniowego, organ powinien rozstrzygać je we wznowionym postępowaniu, czyli po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a.

Prawidłowo zatem sąd pierwszej instancji wskazując przypadki, które uzasadniałyby odmowę wznowienia z przyczyn podmiotowych wyjaśnił, iż żadna z nich nie zachodzi w tej sprawie.

Niezależnie jednak od podzielenia poprawności ocen dokonanych w tym względzie przez sąd pierwszej instancji podkreślić trzeba, że nawet przyjęcie poglądu o dopuszczalności odmowy wznowienia postępowania na gruncie rozpatrywanej sprawy, kiedy w postępowaniu wstępnym w ogóle nie odniesiono się do ewentualnego indywidualnego interesu prawnego wielu spośród 44 wnioskodawców pozostawałoby zasadniczym uchybieniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania.

Nieuwzględnienie powyższego zarzutu powoduje, że nie mógł okazać się skuteczny zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a., poprzez uznanie, iż SKO nie było uprawnione do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego podczas, gdy art. 150 § 1 k.p.a. nie daje podstaw do modyfikacji ogólnej zasady wynikającej z art. 138 k.p.a.

Skoro bowiem sąd pierwszej instancji, zgodnie z wywodem zawartym w uzasadnieniu wyroku, poprawnie przyjął, że nie jest możliwe w tym przypadku ograniczenie postępowania wznowieniowego jedynie do jego wstępnej formalnej fazy, to w konsekwencji nie sposób zarzucić Kolegium, iż uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując na konieczność ustalenia stron wznowienia postępowania i wydania stosownej decyzji. Przyjęcie odmiennego od oczekiwanej przez stronę skarżącą kasacyjnie sposobu załatwienia sprawy, pozostaje w sprzeczności z prawidłowym stanowiskiem Kolegium i sądu pierwszej instancji, nie mogło więc odnieść oczekiwanego skutku. Podstawy zgłoszonych w tym względzie zarzutów okazały się nieusprawiedliwione.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

1