Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 7/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 20, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych z dnia 7 sierpnia 2007 r., Nr: XI/86/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Świątniki Górne I. stwierdza nieważność części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i Gminy Świątniki Górne w zakresie obejmującym: § 7 ust. 3 pkt 3 tiret jedenaste, trzydzieste i trzydzieste pierwsze; § 10 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 w zakresie słowa "UR"; § 10 ust. 2 pkt 3; § 14 ust. 2 pkt 4; § 14 ust. 4 pkt 5 i 8; § 27; § 33 ; § 47 ust. 6 pkt 4 i ust. 7; II. stwierdza nieważność załącznika nr 1 do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i Gminy Świątniki Górne w zakresie obejmującym: 1) teren koloru jasnożółtego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: KDD, B:1MN-RM, B:1MN-RM (c) i B:RM (c) wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.14; 2) teren koloru szarego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: 06 KDz K-1942 a terenami oznaczonymi E:ZLd, E:MN, i E:WS wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.132.07 i nr arkusza 173.132.12; 3) teren koloru szarego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: 06 KDz K-1942 a terenami oznaczonymi E:MN-RM, E:MN i E:RZ wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.132.07; 4) teren koloru szarego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: KDD a terenami oznaczonymi E:MN-RM (c), E:MN-RM i E:RM wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.132.01; 5) teren koloru szarego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: 02 KDL k-601375 a terenami oznaczonymi A:Zld, A:MN, A:RM, A:UPz wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.23 i nr 173.132.03; 6) teren koloru szarego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: KDD a terenami oznaczonymi A:MN, A:RZ, A:RU (c), A:WS, A:RM i A:ZLd wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.23; 7) teren koloru szarego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: KDD a terenami oznaczonymi A:R, A:E i A:RZ wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.18; 8) teren koloru szarego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: 02 KDZ K-2167 a terenami oznaczonymi D:ZLd i D:MN-RM (b) wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.08; 9) teren koloru jasnożółtego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: KDD a terenami oznaczonymi C:MN i C:R wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.13; 10) teren koloru szarego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: KDD a terenami oznaczonymi D:MN-RM (c), D:RM (c), D:ZLd, D:US (c), D:R i D:MN-RM wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.13; 11) teren koloru jasnożółtego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: 04 KDZ K-2030 a terenami oznaczonymi B:UPo (f), B:MN-U i B:RM wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.19; 12) teren koloru szarego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: KDD a terenami oznaczonymi B1:MN-RM (a), B1:MN-RM i B:RM wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.19 i nr 173.114.24; 13) teren koloru szarego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: 04 KDL k-6011360 i 04KDZ K-2030 a terenami oznaczonymi B:RZ, B1MN-RZ i B1 MN-RM wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.20; 14) teren koloru jasnożółtego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: 05 KDL k-601366 a terenami oznaczonymi B1 MN-RM (a), B:MN, B:R i B:MN (a) wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.20; 15) teren koloru jasnożółtego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: 02 KDZ K-2167 a terenami oznaczonymi B:MN-U (c), B1 MN-RM i B:MN (c) wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.19; 16) teren koloru jasnożółtego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: 02 KDZ K-2167 a terenami oznaczonymi B:P, B:R, B:MN (c), B:RZ i B1MN-RM (c) wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.19; 17) teren koloru jasnożółtego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: 02 KDZ K-2167 a terenami oznaczonymi B:P (f), B:P (b,f,), B:RZ, B:ZL, B:R, B:ZLd, B:RM (f) i KDW wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.19; III. stwierdza nieważność załącznika nr 1 do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i Gminy Świątniki Górne w zakresie obejmującym obszary oznaczone symbolami: A:RM, B:RM, C:RM, D:RM, E:RM oraz A:US, B:US, C:US, D:US, E:US a także A:U-KS i D:U-KS.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Świątnikach Górnych uchwałą nr XI/86/2007 z dnia 7 sierpnia 2007 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Świątniki Górne.

Wojewoda Małopolski zaskarżył uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zakresie szeregu niezgodności tekstu i rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w dniu 30 grudnia 2011 r. wpłynęła interwencja J. P., w której wskazano szereg zarzutów do wyżej przywołanej uchwały. W związku z tą interwencją organ poddał uchwałę ponownej kontroli nadzorczej i podzielił część zarzutów interweniującego. Wojewoda wystosował w dniu 19 stycznia 2012 r. pismo do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych, w którym wskazał swoje zastrzeżenia do przedmiotowej uchwały z prośbą o odniesienie się do nich. Zgodnie z treścią odpowiedzi udzielonej przez Przewodniczącego Rady Miejskiej, Gmina Świątniki Górne przychyliła się do argumentacji Wojewody Małopolskiego, że uchwała z dnia 7 sierpnia 2007 r. została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Przewodniczący wskazał, jako rozwiązanie powyższego problemu, że Gmina podjęła uchwałę nr VII/47/2011 z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Świątniki Górne.

Wojewoda uznał jednak, że nie mógł się zgodzić ze stanowiskiem Przewodniczącego, iż podjęte działania spowodują wyeliminowanie nieprawidłowości zaistniałych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podjęcie przez Radę Miejską w Świątnikach Górnych uchwały z dnia 25 marca 2011 r. ma na celu sporządzenie i uchwalenie nowej edycji Studium, a nie dokonanie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podjęte działania nie będą więc skutkowały wyeliminowaniem niespójności tekstu i rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z dnia 7 sierpnia 2007 r., ponieważ dotyczą innego dokumentu planistycznego. Przyjęcie nowej edycji Studium nie wpłynie na ustalenia kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do samej uchwały z dnia 7 sierpnia 2007 r., Wojewoda Małopolski stwierdził, że z analizy załącznika nr 1 do uchwały (rysunku planu) wynika, że niektóre obszary wyznaczone na rysunku planu miejscowego (prawdopodobnie drogi) nie zostały opisane symbolem literowym. Sytuacja ta dotyczy terenów opisanych szczegółowo we wnioskach skargi. Brak zastosowania na rysunku planu miejscowego opisu literowego dla wskazanych terenów skutkuje naruszeniem zasad sporządzania planu. Braki w opisie wystąpiły na rysunku planu przyjętym przez Radę Miejską, opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Woj. Małopol. z 2007 r. Nr 660, poz. 4329. Wojewoda podniósł przy tym, że brak oznaczenia na załączniku graficznym do uchwały oznaczenia symbolicznego dróg nie może być uznane za omyłkę czy błąd kreślarski. Wojewoda wskazał w tym miejscu, że organ planistyczny wyraził już w tej kwestii odmienny pogląd. Z pisma Kierownika Referatu Gospodarki Przestrzennej, Geodezji i Ochrony Środowiska działającego z upoważnienia Burmistrza Świątnik Górnych z dnia 9 lutego 2009r., które znalazło się w posiadaniu organu nadzoru, wynika, że "brak opisu drogi w MPZP (miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym zakwestionowaną uchwałą) przebiegającej po działkach [...] w miejscowości O., należy traktować jako błąd kreślarski (na nośniku CD; MPZP oznaczenie to się znajduje). W związku z powyższym wprowadzona do planu opisana droga jest drogą gminną dojazdową wewnętrzną". Zdaniem Wojewody powyższych wyjaśnień nie można było uznać za prawidłowe, bowiem bliżej niesprecyzowany "nośnik cyfrowy" nie stanowi źródła prawa.

Wojewoda wskazał też, że brak jest podstaw do zakwalifikowania przez Gminę terenów o brakujących symbolach do "dróg gminnych dojazdowych wewnętrznych". Zarówno bowiem w tekście przedmiotowego planu, jak i w legendzie rysunku planu, nie występuje takie przeznaczenie jak "droga gminna dojazdowa wewnętrzna". W § 14 ust. 3 pkt 3 uchwały zawarto natomiast zupełnie przeciwny do powyższego zapis, że: "wewnętrzną obsługę komunikacyjną zapewniającą dojazd i dostęp nieruchomości do dróg publicznych, należy zapewnić przez wewnętrzne drogi dojazdowe, których przebieg określono na rysunku planu; drogi te nie stanowią dróg publicznych i nie wymagają przejęcia przez gminę - zgodnie z przepisami odrębnymi"). Tak więc w planie określono przeznaczenie niektórych terenów: drogi gminne - dojazdowe (KDD) oraz drogi wewnętrzne (KDW), do czego organ nadzoru nie wnosi zastrzeżeń – nie występuje natomiast teren: "drogi gminne dojazdowe wewnętrzne". Poza powyższym, tereny o brakującym na rysunku planu symbolu są oznaczone różnym kolorem: białym, szarym i jasnożółtym, co również uniemożliwia jednoznaczną identyfikację ich przeznaczenia, bowiem nie znajduje odniesienia w legendzie rysunku planu. Z uwagi na naruszenie zasad sporządzania planów miejscowych określonych w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 pkt 1 i § 8 ust. 2 zasadnym, zdaniem Wojewody, był wniosek o stwierdzenie nieważności przywołanej uchwały.

Wojewoda podkreślił nadto, że art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przyznaje organowi planistycznemu nieograniczonej możliwości dowolnego kształtowania polityki przestrzennej i takiego działania, które prowadzi do naruszenia prawa własności, w sytuacji gdy możliwe jest inne rozwiązanie planistyczne, dzięki któremu realizacja założeń planistycznych będzie możliwa do osiągnięcia. Ponadto planowanie i realizacja planów zagospodarowania przestrzennego jako działania o charakterze publicznoprawnym powinny w szczególny sposób brać pod uwagę człowieka, który jest adresatem kreowanej przestrzeni.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Świątnikach Górnych wniosła o jej oddalenie w całości.

Na uzasadnienie podała, że skarga nie może zostać uwzględniona, albowiem wskazane przez Wojewodę naruszenia dotyczące zasad sporządzania planu nie stanowią istotnego naruszenia prawa. Stosownie do treści art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Zgodnie natomiast z treścią § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego - ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów.

Zasady orzekania o nieważności uchwał rad gmin określa m.in. art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym (ust. 4), w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru lub sąd nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Jak zauważył organ nadzoru, w załączniku nr l do uchwały nr XI/86/2007 Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych z dn. 7 sierpnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Świątniki Górne, na fragmentach arkuszy m.in. nr 173.114.14, 173.132.07, 173.132.12 uwidocznionych na załącznikach od nr 1 do 14 dołączonych do skargi Wojewody Małopolskiego z dnia 9 października 2012 r., obszary wyróżnione kolorem w tych załącznikach, a będące obszarami wyznaczonymi odrębnymi liniami rozgraniczającymi nie są oznaczone odrębnymi symbolami.

Zdaniem Rady, kształt drogi, szerokość pasa, czy też oznaczenie graficzne (kolorystyczne) - inne oznaczenie kolorystyczne niż używane w planie czyli zamiast szarego kremowo-żółte zastosowane zostało tylko w przypadkach dróg wskazanych w załącznikach nr 1, nr 10 (tylko karta I), nr 12, nr 13, nr 14 - pozwala jednak na jednoznaczne ustalenie przeznaczenia tych terenów jako KDW. Ponadto, w przypadku wątpliwości interpretacyjnych, zawsze możliwym jest zastosowanie właściwej wykładni planu, który jest aktem prawa miejscowego. Przykładowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 10 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 194/09 przypomniał, że "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego podlega zatem wykładni, jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego". Skoro tak, to nie można mówić o istotnym naruszeniu prawa. Ponadto, w opinii Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych, z przywołanego przez Skarżącego § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika bezwzględny nakaz stosowani w odniesieniu do każdego terenu zarówno oznaczenia literowego, jak i graficznego.

W konsekwencji powyższego, należy stwierdzić, iż błędy kreślarskie wskazane dostrzeżone przez Wojewodę Małopolskiego stanowią jedynie nieistotne naruszenie prawa, a skoro tak, żądanie skargi należy w świetle treści art 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym uznać za niedopuszczalne. Podobne stanowisko jak Rada zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 94/12 stwierdzając, że "jest oczywiste, że skoro w części graficznej planu miejscowego teren rolniczy został oznaczony przy użyciu odpowiedniego koloru (żółtego), to brak dodatkowego oznaczenia literowego (R) takiego terenu jest nieistotnym uchybieniem".

Zdaniem Rady nie ma też racji Organ nadzoru, twierdząc, iż przy wytyczeniu drogi po działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości O., doszło do naruszenia art 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Należy bowiem zauważyć, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wprost nigdy nie naruszają stosunków własnościowych. Wyznaczają jedynie skonkretyzowane przeznaczenie danego obszaru i określają zasady jego obsługi w zakresie infrastruktury technicznej. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, iż wytyczona droga stanowi najbardziej odpowiedni szlak do działki nr [...] w części, w której możliwa jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jak słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 33/12, opub. w LEX nr 1139667 "zasada proporcjonalności będzie naruszona zawsze, o ile dojdzie do ingerencji w prawo własności chronione w myśl art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. bez uzasadnienia innymi wytycznymi racjonalnego planowania, wskazanymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W razie braku uzasadnienia dla wprowadzenia określonych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, za utrzymaniem w obrocie prawnym regulacji je stanowiących nie przemawiają żadne racjonalne przesłanki a prowadziłoby to do utrzymania stanu sprzecznego z regulacjami rangi konstytucyjnej (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP)".

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1561/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając skargę Wojewody Małopolskiego, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych z dnia 7 sierpnia 2007 r. Nr XI/86/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Świątniki Górne w części obejmującej: § 7 ust. 3 pkt. 3 w zakresie wymienionych tam terenów: UPo – usługi oświaty, UPz – usługi zdrowia i ochrony socjalnej, UKr - usługi kultu religijnego, US – tereny sportu i rekreacji, R- tereny upraw rolnych, RR-K- rezerwa terenów rolnych pod przewidywaną obwodnicę centrum miasta Świątniki Górne, RZ - tereny łąk i pastwisk, ZP - tereny zieleni parkowej i urządzonej, ZLd – tereny dolesień; - tereny sieci i urządzeń infrastruktury technicznej: W- urządzenia zaopatrzenia w wodę, K- urządzenia oczyszczania ścieków sanitarnych, G - urządzenia gazownicze, E - urządzenia energetyczne; KDW- droga wewnętrzna dojazdowa; U-KS tereny obsługi ruchu drogowego; § 10 ust. 2 pkt. 1 i pkt. 4 w zakresie symbolu "UR"; § 14 ust 2 pkt. 4; § 14 ust. 3 pkt. 3 ; § 14 ust. 4 pkt. 6 w zakresie symbolu "UPo", "UPz", "UKr"; § 14 ust. 4 pkt 8 i 9; § 23 ust. 4 pkt 3; § 27 ; § 29; § 30; § 32; § 33; § 35; § 36; § 38; § 39; § 40; § 41; § 43; § 44; § 45; § 46; § 47 ust. 6 pkt 4 i pkt 5; § 47 ust. 7; § 51 ust. 1 pkt 1 w zakresie symbolu "RU". Stwierdzono także nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej obejmującej obszary oznaczone symbolami: KDW, A:RM, B:RM, C:RM, D: RM, E:RM, A:UKr, B:UKr, E:UKr, A:UPo, B:UPo, C:UPo, D:UPo, E:UPo, A:UPz, A:US, B:US, C:US,D:US, E:US, A:RU, D:RU, E:RU, A:ZP, C:ZP; D:ZP, A:ZD, A:R, B:R, C:R, D:R, E:R, A:RZ, B:RZ; C:RZ, D:RZ, E:RZ, A:ZL, B:ZL, C:ZL, D:ZL, E:ZL, A:ZLd, B:ZLd, C:ZLd, C:ZLd1, D:ZLd, D:ZLd1, E: ZLd, A:W, B:W, C:W, D:W, E:W, A:E, A: G, K, A: RRK, B: RRK, A:U-KS, D:U-KS; a także obszary terenów wyznaczonych na rysunku planu odrębnymi liniami rozgraniczającymi nie oznaczone żadnym odrębnym symbolem oraz wyznaczone na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy wzdłuż tych terenów.

Wyrokiem z dnia 27 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Gminy Świątniki Górne oraz Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1561/12 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przyznał rację skarżącemu kasacyjnie, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, czy wskutek uchwalenia planu miejscowego w istocie wzrosła wartość terenów, dla których nieustalono stawki procentowej opłaty planistycznej i w odniesieniu do których została stwierdzona nieważność regulujących ich przeznaczenie norm planu. Stwierdzenie z tej przyczyny nieważności postanowień planu może nastąpić jedynie po zbadaniu tej koniecznej okoliczności. Decydujące w tym względzie będzie komu przysługuje prawo własności do poszczególnych nieruchomości, jaki był sposób przeznaczenia tych gruntów przed uchwaleniem planu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 311/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 545/10). Badający legalność przedmiotowej uchwały sąd I instancji nie zbadał tych okoliczności w odniesieniu do kwestionowanych norm uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym stwierdzono, że w uzasadnieniu sądu I instancji brak wyczerpujących rozważań w tym względzie, co narusza przepis art. 141 § 4 P.p.s.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

W ocenie Sądu rację ma również skarżący kasacyjnie, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera wbrew wymogom powołanej wyżej normy bliższych rozważań co do przyczyn unieważnienia w części graficznej obszarów oznaczonych symbolami literowymi w pkt. 2 sentencji rozstrzygnięcia. Identycznie oceniono brak szczegółowych rozważań co do wskazanych skardze kasacyjnej regulacji pisemnej części uchwały w zakresie § 14 ust.4 pkt 8 i 9, § 23 ust. 4 pkt 3, 27,29, 30,32, 33, 35,36, 38-41, 43-46, 47 ust. 6 pkt. 5, 47 ust.7, 51 ust.1 pkt 1 w zakresie symbolu "Ru". Jeżeli nawet przyczyną stwierdzenia nieważności przynajmniej części postanowień było nieustalenie opłat planistycznych, co do tych obszarów sąd zobligowany był zawrzeć w uzasadnieniu precyzyjne wyjaśnienia w tym względzie w odniesieniu do konkretnie wskazanych norm (część tekstowa), symboli literowych (część graficzna). Podkreślono jednak przedwczesność takiej oceny przez sąd, wynikająca z braku poprzedzających ją badań, co do rzeczywistego wzrostu wartości tych terenów ze względu na uchwalenie planu. Zwrócono uwagę na przepis § 23 ust.4 pkt 3 planu, który odnosi się do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a więc obszarów, dla których ustalono stawkę procentową opłaty planistycznej. Sąd w żaden sposób nie wyjaśnił powodów, dla których stwierdził nieważność tej normy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywane braki powodują, że kontrolowany wyrok wymyka się spod kontroli instancyjnej. Zaznaczono także, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie sąd zawarł w odniesieniu do normy z § 47 ust.6 pkt.4 planu rozważania co do przyczyn stwierdzenia nieważności. Wskazane postanowienia odnoszą się do terenów oznaczonych symbolem KDW.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obydwie części planu (graficzna i tekstowa) winny być spójne, co oznacza że pełny obraz rozwiązań planistycznych tj. przeznaczenie poszczególnych obszarów na terenie objętych planem daje dopiero łączne odczytanie obydwu części.

Przyznano także rację Sądowi I instancji, który wskazał, że rację ma skarżący, że brak oznaczenia jakimkolwiek symbolem (literowym, liczbowym), barwnym oznaczeniem graficznym terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi w części graficznej uchwały powoduje, że ich przeznaczenie nie jest możliwe do zidentyfikowania i ustalenia. Pozostaje to w sprzeczności z regulacjami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym z § 4 pkt 1, § 8 ust. 1 i 2, § 9 ust.1-5. Koniecznym zatem jest wyeliminowanie tego rodzaju obszarów z części graficznej planu. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zasadności zarzutu naruszenia przez kontrolowany sąd w tym względzie przepisów art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracji nie zaaprobował jednak nadmiernie lakonicznego wskazania przez sąd I instancji tak w wyroku jak i w jego uzasadnieniu obszarów wymagających stwierdzenia nieważności z tego powodu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest stosownie do regulacji art. 14 ust.8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym aktem prawa miejscowego. Jego ustalenia przybierają postać przepisów powszechnie obowiązujących, stanowiących podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych. Plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia jakie wynika z jego treści tekstowej i graficznej. Wszelka rozszerzająca wykładnia postanowień planu pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną ochroną prawa własności. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony w takim zakresie w jakim jest opisany w tekście planu. Eliminując zatem jakiekolwiek regulacje z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy w sposób jasny i nie budzący wątpliwości je oznaczyć, tak aby obowiązywanie norm planu nie pozostawiało wątpliwości co do żadnego z obszarów.

Takich wymagań nie spełnia zawarte w wyroku stwierdzenie nieważności co do "terenów nie oznaczonych na rysunku planu żadnym symbolem oraz wyznaczone na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy wzdłuż tych terenów". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji winien wyraźnie odnieść się do konkretnego arkusza rysunku planu, ze wskazaniem symboli otaczających go terenów. Za wadliwe należy uznać stanowisko, że w sytuacji gdy oznaczenia niektórych symboli, określających przeznaczenie i sposób zagospodarowania części terenów objętych uchwałą zostały pominięte w § 7 ust. 3 skutkować musi to nieważnością planu w odniesieniu do nich. Wprawdzie tego rodzaju praktyka nie może zostać oceniona pozytywnie z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej, jednak nie sposób przyjąć, by wadliwość ta skutkować musiała przyjęciem zaistnienia przesłanek z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do pominiętych w przepisie ogólnym obszarów, które zostały zdefiniowane w części szczegółowej planu.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie za prawidłowe uznano stanowisko sądu I instancji co do nieważności przepisów w zakresie symbolu KDW, zawarte w § 7 ust. 3 pkt 3, § 14 ust. 2 pkt 4, § 47 ust. 6 pkt 4. w istocie bowiem zachodzą w odniesieniu do tych terenów wskazywane w wyroku sądu I instancji sprzeczności.

Stwierdzone przez sąd II instancji wadliwości skutkować musiały uchyleniem zaskarżonego wyroku, naruszone normy procesowe stanowią naruszenia mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za zasadny w aktualnym stanie sprawy uznano zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że nieustalenie stawki procentowej opłaty planistycznej dla wszystkich objętych planem obszarów skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności w odniesieniu do obszarów, dla których stawki nie ustalono.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), dalej jako u.s.g. uprawniony jest do badania, po czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Wojewoda Małopolski wniósł do sądu administracyjnego skargę po upływie 30-dniowego okresu uprawniającego do prowadzenia postępowania nadzorczego, żądając unieważnienia w części uchwały Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych Nr XI/86/2007 z dnia 7 sierpnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i Gminy Świątniki Górne (Dz. Urzęd. Woj. Małopol. z 2007 r. Nr 660, poz. 4329), zwanej dalej w skrócie "planem miejscowym". W ocenie Wojewody unieważnieniu podlega ta część rysunkowa planu miejscowego, która nie zawiera żadnych oznaczeń.

W tej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie o zgodności ww. planu miejscowego z obowiązującym prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1561/12 stwierdził nieważność planu miejscowego w części obejmującej: § 7 ust. 3 pkt 3 w zakresie wymienionych tam terenów: UPo – usługi oświaty, UPz – usługi zdrowia i ochrony socjalnej, UKr - usługi kultu religijnego, US – tereny sportu i rekreacji, R- tereny upraw rolnych, RR-K- rezerwa terenów rolnych pod przewidywaną obwodnicę centrum miasta Świątniki Górne, RZ - tereny łąk i pastwisk, ZP - tereny zieleni parkowej i urządzonej, ZLd – tereny dolesień; - tereny sieci i urządzeń infrastruktury technicznej: W- urządzenia zaopatrzenia w wodę, K- urządzenia oczyszczania ścieków sanitarnych, G - urządzenia gazownicze, E - urządzenia energetyczne; KDW- droga wewnętrzna dojazdowa; U-KS tereny obsługi ruchu drogowego; § 10 ust. 2 pkt. 1 i pkt 4 w zakresie symbolu "UR"; § 14 ust 2 pkt 4; § 14 ust. 3 pkt 3 ; § 14 ust. 4 pkt 6 w zakresie symbolu "UPo", "UPz", "UKr"; § 14 ust. 4 pkt 8 i 9; § 23 ust. 4 pkt 3; § 27 ; § 29; § 30; § 32; § 33; § 35; § 36; § 38; § 39; § 40; § 41; § 43; § 44; § 45; § 46; § 47 ust. 6 pkt 4 i pkt 5; § 47 ust. 7; § 51 ust. 1 pkt 1 w zakresie symbolu "RU". Stwierdzono także nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej obejmującej obszary oznaczone symbolami: KDW, A:RM, B:RM, C:RM, D: RM, E:RM, A:UKr, B:UKr, E:UKr, A:UPo, B:UPo, C:UPo, D:UPo, E:UPo, A:UPz, A:US, B:US, C:US,D:US, E:US, A:RU, D:RU, E:RU, A:ZP, C:ZP; D:ZP, A:ZD, A:R, B:R, C:R, D:R, E:R, A:RZ, B:RZ; C:RZ, D:RZ, E:RZ, A:ZL, B:ZL, C:ZL, D:ZL, E:ZL, A:ZLd, B:ZLd, C:ZLd, C:ZLd1, D:ZLd, D:ZLd1, E: ZLd, A:W, B:W, C:W, D:W, E:W, A:E, A: G, K, A: RRK, B: RRK, A:U-KS, D:U-KS; a także obszary terenów wyznaczonych na rysunku planu odrębnymi liniami rozgraniczającymi nie oznaczone żadnym odrębnym symbolem oraz wyznaczone na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy wzdłuż tych terenów.

Od tego wyroku wniesiona została skarga kasacyjna i Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1377/13 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1561/12 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Znaczenie w tej sprawie mają wskazówki, jakie uzasadniały wydanie orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu została przekazana sprawa, związany jest wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd II instancji uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera - wbrew wymogom ustawy - bliższych rozważań co do przyczyn unieważnienia w części graficznej obszarów oznaczonych symbolami literowymi w pkt 2 sentencji tego rozstrzygnięcia. Brak jest także szczegółowych rozważań co do uzasadnienia unieważnienia § 14 ust. 4 pkt 8 i 9, § 23 ust. 4 pkt 3, § 27, § 29, § 30, § 32, § 33, § 35, § 36, §§ 38-41, §§ 43-46, § 47 ust. 6 pkt 5, § 47 ust. 7, § 51 ust. 1 pkt 1 w zakresie symbolu "RU". Jeżeli nawet, jak wskazuje to Naczelny Sąd Administracyjny, przyczyną stwierdzenia nieważności przynajmniej części postanowień było nieustalenie opłat planistycznych, co do tych obszarów sąd zobligowany był zawrzeć w uzasadnieniu precyzyjne wyjaśnienia w tym względzie w odniesieniu do konkretnie wskazanych norm (część tekstowa), symboli literowych (część graficzna). Zwrócono uwagę na § 23 ust.4 pkt 3 planu miejscowego, który został unieważniony bez podania dostatecznych powodów.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednak, że część ustaleń Sądu I instancji jest trafna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazano podstawy dla unieważnienia § 47 ust. 6 pkt 4 planu miejscowego, które odnoszą się do terenów oznaczonych symbolem KDW. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), zwana daje w skrócie "u.p.z.p.", obydwie części planu (graficzna i tekstowa) winny być spójne, co oznacza że pełny obraz rozwiązań planistycznych tj. przeznaczenie poszczególnych obszarów na terenie objętych planem daje dopiero łączne odczytanie obydwu części.

Przyznano także rację Sądowi I instancji który wskazał, że brak oznaczenia jakimkolwiek symbolem (literowym, liczbowym), barwnym oznaczeniem graficznym terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi w części graficznej uchwały powoduje, że ich przeznaczenie nie jest możliwe do zidentyfikowania i ustalenia. Pozostaje to w sprzeczności z regulacjami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), w tym z § 4 pkt 1, § 8 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1-5 tego rozporządzenia. Koniecznym zatem powinno być wyeliminowanie tego rodzaju obszarów z części graficznej planu. Unieważniając jakikolwiek fragment rysunku planu miejscowego, nie można oprzeć się o rozstrzygnięcie zgodnie z którym stwierdza się nieważność co do terenów nie oznaczonych na rysunku planu żadnym symbolem oraz wyznaczone na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy wzdłuż tych terenów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji winien wyraźnie odnieść się do konkretnego arkusza rysunku planu, ze wskazaniem symboli otaczających go terenów.

Za prawidłowe Naczelny Sąd Administracyjny uznał także i to stanowisko Sądu I instancji, które dotyczyło unieważnienia przepisów planu miejscowego w zakresie symbolu KDW, zawarte w § 7 ust. 3 pkt 3, § 14 ust. 2 pkt 4, § 47 ust. 6 pkt 4. W istocie bowiem zachodzą w odniesieniu do tych terenów wskazywane w wyroku sądu I instancji sprzeczności. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że unieważnienie terenów, dla których plan miejscowy nie określa wysokości stawki opłaty planistycznej winno wynikać z dokonania ustalenia, czy wskutek uchwalenia planu miejscowego w istocie wzrosła wartość terenów, dla których nieustalono stawki procentowej opłaty planistycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie oceniając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały uwzględnia wskazówki zawarte w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd uznał, że procedura planistyczna w tej sprawie nie została naruszona. Wszystkie etapy postępowania zostały przeprowadzone prawidłowo i zgodnie z art. 16 i 17 u.p.z.p. Nie ma w związku z tym potrzeby ich szczegółowego opisywania.

Także ocena zgodności rozstrzygnięć planistycznych z treścią uchwały Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych z dnia 28 września 2006 r. Nr XLVII/284/2006 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Świątniki Górne nie budzi wątpliwości.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy zawierającej plan miejscowy stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Stosując się do wyraźnych wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd w tej sprawie w pkt II wydanego wyroku wyraźnie wskazał te obszary objęte rysunkiem planu miejscowego które nie zostały określone jakimkolwiek oznaczeniem co do ich przeznaczenia, a dodatkowo należy wskazać, że także graficzne ich oznaczenie (kolor) tych terenów (niejednolity: szary lub jasnożółty) nie pozwala chociażby na dorozumiane przypisanie ich do już istniejących terenów opisanych w części graficznej. Są to następujące obszary:

1) teren koloru jasnożółtego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: KDD, B1:MN-RM, B1:MN-RM (c) i B:RM (c) wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.14;

2) teren koloru szarego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: 06 KDz K-1942 a terenami oznaczonymi E:ZLd, E:MN, i E:WS wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.132.07 i nr arkusza 173.132.12;

3) teren koloru szarego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: 06 KDz K-1942 a terenami oznaczonymi E:MN-RM, E;MN i E:RZ wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.132.07;

4) teren koloru szarego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: KDD a terenami oznaczonymi E:MN-RM (c), E;MN-RM i E:RM wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.132.01;

5) teren koloru szarego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: 02 KDL k-601375 a terenami oznaczonymi A:Zld, A:MN, A:RM, A:UPz wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.23 i nr 173.132.03;

6) teren koloru szarego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: KDD a terenami oznaczonymi A:MN, A:RZ, A:RU (c), A:WS, A:RM i AZLd wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.23;

7) teren koloru szarego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: KDD a terenami oznaczonymi A:R, A:E i A:RZ wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.18;

8) teren koloru szarego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: 02 KDZ K-2167 a terenami oznaczonymi D:ZLd i D:MN-RM (b) wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.08;

9) teren koloru jasnożółtego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: KDD a terenami oznaczonymi C:MN i C:R wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.13;

10) teren koloru szarego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: KDD a terenami oznaczonymi D:MN-RM (c), D:RM (c), D:ZLd, D:US (c), D:R i D:MN-RM wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.13;

11) teren koloru jasnożółtego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: 04 KDZ K-2030 a terenami oznaczonymi B:UPO (f), B:MN-U i B:RM wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.19;

12) teren koloru szarego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: KDD a terenami oznaczonymi B1:MN-RM (a), B1:MN-RM i B:RM wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.19 i nr 173.114.24;

13) teren koloru szarego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: 04 KDL k-6011360 i 04KDZ K-2030 a terenami oznaczonymi B:RZ, B1:MN-RZ i B1:MN-RM wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.20;

14) teren koloru jasnożółtego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: 05 KDL k-601366 a terenami oznaczonymi B1:MN-RM (a), B:MN, B:R i B:MN (a) wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.20;

15) teren koloru jasnożółtego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: 02 KDZ K-2167 a terenami oznaczonymi B:MN-U (c), B1:MN-RM i B:MN (c) wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.19;

16) teren koloru jasnożółtego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: 02 KDZ K-2167 a terenami oznaczonymi B:P, B:R, B:MN (c), B:RZ i B1:MN-RM (c) wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.19;

17) teren koloru jasnożółtego nieoznaczony jakimkolwiek symbolem i położony pomiędzy obszarami oznaczonymi symbolami: 02 KDZ K-2167 a terenami oznaczonymi B:P (f), B:P (b,f,), B:RZ, B:ZL, B:R, B:ZLd, B:RM (f) i KDW wyznaczony odrębnymi liniami rozgraniczającymi na arkuszu nr 173.114.19.

W ocenie Sądu tak opisany zakres unieważnienia załącznika graficznego planu miejscowego pozwala na dokładne zlokalizowanie tych obszarów na rysunku planu i nie powinien nastręczać większych trudności w ich odszukaniu i wskazaniu, które obszary z rysunku planu miejscowego zostały unieważnione.

Ponownie należy przy tym stwierdzić, że określenie przeznaczenia obszarów na rysunku planu miejscowego jest jedną z głównych zasad prawidłowego planowania przestrzennego. Zgodnie z art. 15. ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem i w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Prawidłowe opisanie przeznaczenia terenu ma zaś miejsce tylko wówczas, gdy na rysunku tego planu znajduje się symbol określający to przeznaczenie.

Tym samym trafnie podnosi Wojewoda domagając się unieważnienia w ww. zakresie rysunku planu miejscowego, brak bowiem jakichkolwiek oznaczeń przeznaczenia ww. fragmentów rysunku planu narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Ponadto zgodnie z § 4 ust. 1, § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Celem umożliwienia jednoznacznego powiązania tekstu planu z rysunkiem, symbole literowe oraz numery wyróżniające tereny spośród innych obszarów należy stosować także na rysunku planu miejscowego (§ 8 ust. 2 ww. rozporządzenia).

Brak oznaczenia jakimkolwiek wyróżniającym symbolem (literowym, liczbowym) jednego lub wielu terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi na rysunku planu, powoduje że przeznaczenie takie jest niemożliwe do ustalenia i zidentyfikowania. Tym samym pomimo, że w danym terenie formalnie może obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to jednak podstawowy cel planu jakim jest ustalenie przeznaczenia terenów, nie zostanie osiągnięty. Rysunek planu i część tekstowa planu muszą być powiązane ze sobą w ten sposób, że każdy fragment rysunku winien być opisany w jego części tekstowej.

Sąd także i w tej sprawie nie akceptuje wyjaśnień organów planistycznych Gminy Świątniki Górne, że brak oznaczeń na tych terenach był tylko "błędem kreślarskim" i nieistotnym naruszeniem prawa, które nie mogło prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały. Zdaniem Rady Miejskiej Świątniki Górne kształt drogi, szerokość pasa, czy też oznaczenie graficzne (kolorystyczne) pozwala jednak na jednoznaczne ustalenie przeznaczenia tych terenów jako "KDW". Ponadto, w przypadku wątpliwości interpretacyjnych, zawsze możliwym jest zastosowanie właściwej wykładni planu, który jest aktem prawa miejscowego.

Stwierdzić jednak należy, że w legendzie części graficznej planu miejscowego znajdują się obszary nazwane "Strefa komunikacji drogowej", nie oznaczone żadnym kolorem. Wśród nich wyróżniono KDZ – drogi powiatowe zbiorcze, KDL – drogi gminne – lokalne, KDD - drogi gminne – dojazdowe, KDW – drogi wewnętrzne. Ponieważ drogi powiatowe (KDZ) oraz drogi gminne lokalne (KDL) oznaczone są dodatkowo symbolami liczbowymi i można je zidentyfikować. Natomiast drogi gminne klasy D (dojazdowe) oznaczone symbolem KDD i drogi gminne klasy KDW (dojazdowe wewnętrzne) nie są dodatkowo oznaczone symbolem cyfrowym, zatem nawet w drodze wykładni nie jest możliwe ustalenie czy są to rzeczywiście drogi którym można przypisać symbol KDW a nie KDD.

Sąd badając zaskarżony plan miejscowy w zakresie zachowania przesłanek określonych w art. 28 u.p.z.p. unieważnił również część tekstową tego planu w zakresie obejmującym § 7 ust. 3 pkt 3 tiret trzydzieste, § 14 ust. 2 pkt 4, § 47 ust. 6 pkt 4 a to dlatego, że powołane przepisy planu miejscowego dotyczą obszaru KDW, błędnie oznaczonego w planie miejscowym, a tym samym obszary oznaczone symbolem KDW (droga wewnętrzna dojazdowa) winny być unieważnione w części graficznej jak i w części tekstowej. W części graficznej drogi klasy KDW opisane zostały jako "drogi wewnętrzne". W tekście planu miejscowego w § 7 ust. 3 pkt 3 tiret trzydzieste oznaczenie KDW opisane zostało jako "droga wewnętrzna dojazdowa", a w § 14 ust. 2 pkt 4 jako "istniejące i projektowane drogi wewnętrzne dojazdowe". Natomiast w § 47 ust. 6 pkt 4 zaskarżonego planu miejscowego ustalono, że "tereny dróg gminnych klasy KDW (dojazdowe wewnętrzne), oznaczone na rysunku planu symbolami KDW".

Zgodnie z art. 1, art. 2, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne. Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Natomiast drogi przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

Użycie sformułowania "droga wewnętrzna" niesie za sobą określone konsekwencje i oznacza, że określenie to musi być rozumiane tak jak rozumie je przepis szczególny tj. ustawa o drogach publicznych. Droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną, tym samym nie może być drogą gminą.

Ponadto, co ma także istotne znaczenie w tej sprawie, w wydanym w tej sprawie wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny uznano za prawidłowe wcześniejsze stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyroku z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1561/12, zgodnie z którym zasadnym było unieważnienie przepisów planu miejscowego w zakresie symbolu KDW obejmującym § 7 ust. 3 pkt 3, § 14 ust. 2 pkt 4, § 47 ust. 6 pkt 4. Tym stanowiskiem jest w tej sprawie związany Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Sąd unieważnił § 10 ust. 2 pkt 1 w zakresie słowa "UR" a to dlatego, że plan miejscowy w ogóle nie zawiera żadnego obszaru "UR", a tym samym nie wiadomo co to za obszar i jakie jest jego przeznaczenie. Taki obszar nie wymienia również załącznik graficzny planu miejscowego. Z tych samych powodów Sąd unieważnił § 10 ust. 2 pkt 4 w zakresie słowa "UR". Nie jest dopuszczalnym obejmowanie treścią planu miejscowego jakiegokolwiek obszaru, którego ten plan miejscowy pomija w ustalaniu zasad zagospodarowania i nie zawiera takiego obszaru na rysunku planu.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. pobieraną w razie wzrostu wartości nieruchomości (tzw. opłatę planistyczną). Wprost wynika to również z § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem wymogiem planu miejscowego jest ustalenie stawek procentowych stanowiących podstawę do określania opłaty planistycznej dotyczącej wszystkich terenów, określonych w projekcie planu miejscowego zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Sąd przy tym uznaje, że powołany § 4 pkt 13 ww. rozporządzenia nie przekracza upoważnienia ustawowego w tym zakresie, w jakim nakazuje ustalanie stawek dla każdego obszaru objętego planem miejscowym.

Skoro z brzmienia przepisów art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jednoznacznie wynika, że w razie uchwalenia planu miejscowego i wzrostu wartości nieruchomości, właściciel lub użytkownik wieczysty zbywając taką nieruchomość, jest zobowiązany do uiszczenia jednorazowej opłaty ustalanej w planie w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, to stawki opłaty planistycznej, na podstawie których ustala się samą opłatę, powinny być określane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie mogą być wyższe niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z wykładni powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że na organie wykonawczym gminy ciąży obowiązek pobierania jednorazowych opłat od właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości - przy ich zbyciu, jeżeli wzrosła wartość tych nieruchomości w związku z uchwaleniem albo zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aby mieć możliwość realizacji tego obowiązku w planie miejscowym muszą być określone obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę (rentę planistyczną). I to jest kolejny obowiązek nałożony na organy gminy przez ustawodawcę. Logicznym więc jest, że aby gmina mogła pobierać przedmiotowe opłaty i tym samym przysparzać budżetowi gminy dochody, to musi najpierw ustalić stawki procentowe w miejscowym planie i nie powinny to być stawki procentowe - zerowe, bowiem wtedy nie byłoby opłat i dochodów gminy (tak tez w doktrynie, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 2 wyd. Warszawa 2005, s. 159 i 285).

Powołane przepisy ustawy i rozporządzenia wykonawczego wprowadzają jako bezwzględną zasadę ustalanie stawek opłaty planistycznej. To przede wszystkim w orzecznictwie sądowym zaprezentowany został kierunek wykładni, zgodnie z którym stawki opłaty nie zawsze i nie wobec każdego obszaru powinny być ustalane, ponieważ przeciwko ich ustalaniu przemawiają określone okoliczności, które wyłączają samą możliwość ich pobierania. Dotyczy to, np. terenów na trwałe zajętych na potrzeby wykonywania zadań administracji publicznej, terenów wyłączonych z obrotu prawnego, itp.

Sąd orzekając w tej sprawie uznał, że nie można odwrócić rozumienia powołanego art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. jako zasady polegającej na nieustalaniu stawki opłaty planistycznej, a samo ustalanie tej stawki w planie miejscowym miałoby stanowić wyjątek podlegający dodatkowemu uzasadnianiu.

Obowiązujące przepisy nakazują ustalanie wysokości stawek opłaty dla każdego obszaru objętego planem miejscowym, przy czym stawka ta może być różna wobec poszczególnych obszarów. Tym samym należy stwierdzić, że co do zasady w każdym uchwalanym planie miejscowym ustalenie stawki procentowej jest obligatoryjną częścią takiego planu.

Sąd, wbrew wskazówkom zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest w stanie dokonać oceny rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego z tej prostej przyczyny, że taka ocena możliwa jest na podstawie sporządzanego operatu szacunkowego ustalającego samą okoliczność wzrostu wartości nieruchomości i wartość tego wzrostu. Zasady sporządzania operatu szacunkowego określają art. 149-159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (DZ. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Skoro w trybie procedury planistycznej nie są sporządzane operaty szacunkowe określające hipotetyczny wzrost (a tym bardziej rzeczywisty wzrost) wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, to Sąd nie mógłby takiego dowodu dopuścić w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd nie miałby także podstaw żądania sporządzenia takich operatów od organów planistycznych Gminy Świątniki Górne, a przy tym samo ich sporządzenie wymagałoby poniesienia dodatkowych (i to znacznych) środków finansowych. Sąd administracyjny, który co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego, może tylko na zasadzie wyjątku dopuścić do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, o ile taki dokument został już wytworzony. W przypadku braku takiego dokumentu i braku podstawy prawnej do jego "wytworzenia" w toku kontrolowanej przez Sąd procedury planistycznej, nie ma możliwości przeprowadzenia z takiego dokumentu dowodu.

Mając jednak na uwadze wytyczne zawarte w wydanym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji ponownie prowadząc postępowanie stwierdził, że ustalenie, które obszary objęte zaskarżonym planem miejscowym wymagają określenia dla nich stawki opłaty planistycznej, wymaga uwzględnienia w szczególności następujących przesłanek: możliwość objęcia danych nieruchomości obrotem prawnym (zbywaniem), oczywistość braku zmiany wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, sposób dotychczasowego wykorzystania nieruchomości, możliwości komercyjnego wykorzystywania nieruchomości i czerpania z tego tytułu zysków.

Sad uznał, że jak najbardziej trafnym było ustalenie przez organy planistyczne w tej sprawie stawki opłaty planistycznej dla obszarów oznaczonych jako: MN, MW, MN-RM, MN-U, U, P, RU (§ 51 planu miejscowego).

Znaczna część obszarów określonym w zaskarżonym planie miejscowym nie została objęta stawką opłaty planistycznej i dla zdecydowanej części z nich ustalenia takiej stawki nie były konieczne.

W ocenie Sądu z powodu braku stawki opłaty planistycznej należało unieważnić obszary oznaczone symbolem RM - tereny zabudowy zagrodowej. Z tego powodu Sąd unieważnił § 27 planu miejscowego i odpowiadające mu w załączniku graficznym obszary A:RM, B:RM, C:RM, D:RM, E:RM. Podstawowym przeznaczeniem tych obszarów jest lokalizacja zabudowy zagrodowej i siedliskowej, gospodarstw rolnych o specjalistycznych działach produkcji roślinnej i zwierzęcej do 10 jednostek DJP, z wykluczeniem działalności uciążliwej. Jako przeznaczenie dopuszczalne dla zabudowy zagrodowej ustalono w § 27 ust. 3 planu miejscowego: 1) lokalizację zabudowy mieszkaniowej zagrodowej, 2) usługi agroturystyczne, 3) drogi dojazdowe, dojścia i niezbędne dla obsługi budynków miejsca parkingowe, 4) urządzenia infrastruktury technicznej związane z zagospodarowaniem i obsługą terenu, 5) budynki gospodarcze, garaże wolnostojące, 6) użytkowanie rolne gruntów, sady, łąki, pastwiska, 7) tereny zieleni towarzyszącej zabudowie. Na tych obszarach dopuszczalna jest zabudowa na zasadach określonych w § 27 ust. 4 tego planu. W związku z tym, że nowo wydziale działki na tych obszarach mogą mieć co najmniej 2000 m2, a wskaźnik zabudowy max. 20 % Sąd uznał, że te obszary swoim przeznaczeniem i zasadami zagospodarowania powinny być objęte stawką opłaty planistycznej. Jest to bowiem teren zabudowy ukierunkowanej na działalność rolniczą a zasady i warunki takiej zabudowy niewątpliwie hipotetycznie powodują wzrost wartości takich obszarów. Czym innym są bowiem tereny rolnicze oznaczone np. symbolem R (tereny upraw rolnych - § 39 planu miejscowego), gdzie możliwość prowadzenia innej działalności niż uprawa ziemi jest w bardzo dalekim stopniu ograniczona; a czym innym tereny RM – zabudowy zagrodowej, na których podstawowe przeznaczenie to zabudowa zagrodowa i siedliskowa, a dopuszczalna to zabudowa mieszkaniowa zagrodowa, usługi agroturystyczne, budynki gospodarcze i garaże wolnostojące.

Unieważnienie obszaru RM (§ 27 tekstu planu miejscowego i obszarów A:RM, B:RM, C:RM, D:RM i E:RM wyznaczonym na rysunku planu) pociągnęło za sobą także konieczność unieważnienia § 10 ust. 2 pkt 3 tego planu, ponieważ przepis ten zawierał regulację dotyczącą obszaru RM. Także i § 14 ust. 4 pkt 5 planu miejscowego musiał zostać unieważniony jako zawierający regulację obejmującą obszar RM. Nota bene zasady ustalania ilości miejsc postojowych dla obszaru RM zostały w zaskarżonym planie miejscowym ustalone analogiczne jak dla obszarów zabudowy mieszkaniowej. To dodatkowo świadczy o tym, że hipotetyczna wartość obszarów RM wzrosła na skutek uchwalenia planu miejscowego.

Sąd unieważnił § 33 treści planu miejscowego i odpowiadające mu na rysunku planu miejscowego obszary A:US, B:US, C:US, D:US, E:US z tego powodu, że dla tych obszarów Rada Miejska w Świątnikach Górnych także nie ustaliła stawki opłaty planistycznej. Wprawdzie tereny te przeznaczone są pod działalność sportową, to jednak dopuszczają one również lokalizowanie usług komercyjnych związanych z obsługą przeznaczenia podstawowego, w tym lokalizowanie małogabarytowych obiektów, takich jak: obiekty handlu i gastronomii. Są to tereny także objęte możliwością ich zabudowy, co określa § 33 ust. 4 planu miejscowego. Tym samym nie można wykluczyć, że takie ustalenia planu miejscowego mogą w istotnym zakresie powodować wzrost wartości tych terenów.

Unieważnienie § 33 planu miejscowego pociągnęło za sobą konieczność unieważnienia także § 7 ust. 3 pkt 3 tiret jedenaste tego planu, zawierającego definicję obszaru US. Byłoby bowiem wadą, gdyby Sąd unieważniając obszar oznaczony symbolem US tak w części tekstowej jak i graficznej, pozostawił definicję tego obszaru w § 7 planu miejscowego. Unieważnienie części tekstowej i graficznej planu miejscowego w zakresie obszaru US pociągnęło za sobą unieważnienie także § 14 ust. 4 pkt 8 planu miejscowego jako przepisu regulującego określone zasady zagospodarowania obszaru US.

Sąd unieważnił także § 47 ust. 7 treści planu miejscowego i odpowiadające mu na rysunku planu oznaczenia graficzne A:U-KS i D:U-KS dlatego, że podstawowe przeznaczenie tych terenów w planie miejscowym to: tereny parkingów i garaży, stacje paliw gazowych i płynnych. Jako przeznaczenie dopuszczalne plan miejscowy określił, między innymi obiekty handlowo – gastronomiczne. Wśród zasad zabudowy i zagospodarowania terenów plan miejscowy dopuścił możliwość zabudowy do 50 % powierzchni działki (§ 47 ust. 7 pkt 3 lit. c tiret pierwsze). Takie przeznaczenie tego obszaru niewątpliwie powoduje wzrost jego wartości na skutek uchwalenia planu miejscowego i to nawet wówczas, gdyby na tym obszarze były np. stacje paliw lub parkingi. Plan miejscowy pozwolił bowiem na szerokie wykorzystanie tych obszarów, a w tym ich zabudowę obejmującą daleko korzystne dla inwestorów parametry. Nie ulega też wątpliwości, że działalność w zakresie prowadzenia stacji paliw czy parkingów stanowi dochodową działalność gospodarczą i w związku z tym zbywanie takich nieruchomości winno być objęte obowiązkiem ustalania stawki opłaty planistycznej. Sąd przy tym jedynie hipotetycznie przyjął wobec obszarów RM, US i U-KS możliwość wzrostu ich wartości na skutek uchwalenia planu miejscowego, a to dlatego, że sąd administracyjny nie ma innych metod oceny w tym zakresie prawidłowości ustaleń planistycznych. Nie oznacza to, że w konkretnym przypadku zbycie nieruchomości objętej jednym z ww. obszarów nie będzie pociągało za sobą wzrostu jej wartości. To jednak zawsze jest ustalane w sposób indywidualny przez biegłego sporządzającego operat szacunkowy. Wobec każdego terenu, objętego stawką opłaty planistycznej może okazać się, że w indywidualnym przypadku takiego "rzeczywistego" wzrostu nie będzie. Plan miejscowy ma zawierać instrumenty pozwalające na ustalanie opłaty planistycznej, ale sam tej opłaty nie ustala.

Powracając do unieważnienia § 47 ust. 7 planu miejscowego, Sąd zobowiązany był także do § 7 ust. 3 pkt 3 tiret trzydzieste pierwsze zawierającego definicję obszaru U-KS. Tak jak w przypadku obszaru US, byłoby wadą, gdyby Sąd unieważniając obszar oznaczony symbolem U-KS tak w części tekstowej jak i graficznej, pozostawił definicję tego obszaru w § 7 planu miejscowego.

Stwierdzenie nieważności części planu miejscowego z powodu braku ustalenia stawki opłaty planistycznej wymaga dodatkowego wyjaśnienia. Uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaki zapadł w tej sprawie, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że unieważnienie z powodu braku stawki opłaty planistycznej części planu miejscowego może nastąpić tylko wówczas, gdy ustalenie tej stawki było niezbędnym elementem treści planu miejscowego. Tam, gdzie taka stawka jedynie mogła być, ale nie musiała być ustalana – tam Sąd uznał, że organy planistyczne Gminy Świątniki Górne skorzystały z zakresu uprawnień planistycznych (tzw. władztwa planistycznego) i wybrały, być może z ekonomicznego punktu widzenia niekorzystne dla Gminy, rozwiązanie dopuszczalne przez obowiązujące przepisy.

Sąd ponownie rozpoznając sprawę nie stwierdził nieważność tych obszarów, dla których - jego zdaniem - nie istnieje perspektywa wzrostu wartości nieruchomości, w szczególności takich, które wyłączone są z obrotu prawnego. Tym samym nie stwierdzono nieważności obszarów KDZ (drogi powiatowe), KDL (drogi lokalne), KDD (drogi dojazdowe), a to dlatego, że zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz.115 z późn. zm.), drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, drogi wojewódzkie stanowią własność samorządu województwa, drogi powiatowe stanowią własność powiatu a drogi gminne stanowią własność gminy. Konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest wyłączenie ich z obrotu prawnego. Tym samym skoro drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu powszechnego (reges extra commercium), nie mogą one być zbyte.

Nie stanowi naruszenia prawa w tej sprawie brak ustalenia stawki opłaty planistycznej dla obszarów oznaczonych jako W – wodociągi, K - oczyszczalnie ścieków, G- zaopatrzenie w gaz, E –energetyczne. Są to bowiem obszary sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, które służą bieżącemu i nieprzerwanemu dostarczaniu tzw. mediów i tym samym tak obrót prawny takimi nieruchomościami jest niezwykle sporadyczny, a poza tym uchwalenie planu miejscowego nie zmienia wartości takich nieruchomości.

Sąd nie stwierdził nieważności obszaru Ws (tereny wód powierzchniowych śródlądowych), ponieważ zgodnie z art. 10 ust. 1a i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz.145 z późn. zm) śródlądowe wody powierzchniowe płynące stanowią własność Skarbu Państwa. Wody stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego są wodami publicznymi. Płynące wody publiczne nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie.

Sąd nie stwierdził nieważności obszaru ZC (tereny cmentarzy), ponieważ zgodnie z ustawą z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 z późn. zm.) zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy a użycie terenu cmentarnego po zamknięciu cmentarza na inny cel nie może nastąpić przed upływem 40 lat od dnia ostatniego pochowania zwłok na cmentarzu. Taki teren maj charakter publiczny, jest on niezbędny dla każdej gminy, a ewentualne jego użycie na inny cel może nastąpić w tak odległej perspektywie czasowej, że praktyczne znaczenie braku ustalenia stawki opłaty planistycznej jest zasadniczo żadne.

Sąd nie stwierdził nieważności obszarów Upi (usługi administracji publicznej i państwowej - urząd miejski, policja, straż miejska, straż pożarna) jako obszarów mających charakter publiczny i zajmujących niewielkie tereny, prawdopodobnie użytkowane przez poszczególne wskazane w planie instytucje których istnienie dla społeczności lokalnej jest niezbędne. Takie zadania na tych terenach były realizowane także przed uchwaleniem planu miejscowego.

Sąd nie stwierdził nieważności obszaru UPo (tereny usług z zakresu oświaty). Zadania oświatowe stanowią bowiem własne i obligatoryjne zadania samorządu lokalnego wykonywane na zasadach niekomercyjnych. Tym samym także i dla tych obszarów istnieje tylko minimalne ryzyko wzrostu wartości tych nieruchomościami w związku z zakwalifikowaniem przez zaskarżony plan miejscowy do obszaru UPo. Sama możliwość ich zbywania, mimo że formalnie niewykluczona, to jednak również w praktyce stanowi bardzo rzadko spotykane przypadki. Także i w tym przypadku na tych terenach takie zadania były realizowane przed data uchwalenia planu miejscowego.

Sąd nie stwierdził nieważności obszarów oznaczonych symbolem UPz (obszary objęte ochroną zdrowia i opieką społeczną). Również w tym zakresie Sąd uznał, że sam charakter takich zadań, determinujący ich wykonywanie, w istotnym zakresie ogranicza możliwość wzrostu ich wartości na skutek uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego. W tym zakresie ma miejsce kontynuacja dotychczasowego sposobu wykorzystywania tych terenów.

Sąd nie stwierdził naruszenia zasad sporządzania zaskarżonego planu miejscowego wobec nie ustalenia stawki opłaty planistycznej dla obszaru UKr –usługi kultu religijnego dlatego, że w tym obszarze teren kultu religijnego nie stanowi nowego zadania wykonywanego na tak opisanym obszarze (UKr), a więc zaskarżony plan miejscowy nie spowodował zmiany jego wartości. Tereny czynnego kultu religijnego nie są wprawdzie wyłączone spod obrotu prawnego, ale także i wobec takich terenów przypadki ich zbywania są niezmiernie sporadyczne.

Sąd nie unieważnił obszarów o przeznaczeniu rolniczym: R – tereny upraw polowych , RZ – tereny użytków zielonych, łąk i pastwisk, a także terenu RR-K – rezerwa terenu pod obwodnice gminną. Sąd nie stwierdził także nieważności planu miejscowego w związku z brakiem ustalenia stawki opłaty planistycznej dla obszarów ZD - zieleń działkowa, ZP – zieleń urządzona i parkowa , ZL - tereny leśne, ZLd – tereny dolesień. Dodatkowo należy podnieść, że obszary oznaczone symbolami: ZD- zieleń działkowa i ZL - tereny leśne nie zostały wymienione w § 7 ust. 3 planu miejscowego, ale plan miejscowy zawiera szczegółową regulacje tych terenów (§ 38 – tereny ZD, § 40 oraz § 41 – tereny ZL).

Sąd nie unieważnił § 51 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego w zakresie oznaczenia "RU". Wprawdzie § 7 ust. 3 planu miejscowego zawierający oznaczenia symboli przeznaczenia poszczególnych terenów na rysunku planu miejscowego nie zawiera symbolu "RU", to jednak ustalenia szczegółowe tego planu taki symbol przewidują o go szczegółowo opisują w § 35 planu miejscowego. Tym samym pominięcie w § 7 planu miejscowego obszaru "RU" należy w tej sprawie traktować jako wadę nieistotną.

Sąd dostrzegł także wadliwość co do braku na rysunku planu miejscowego linii zabudowy na niektórych obszarach. Linia zabudowy wtedy jest bezwzględnie wymagana, jeżeli dotyczy ona określenia granicy zabudowy na terenach przeznaczonych pod zabudowę (mieszkaniową, przemysłową, usługową) w stosunku do przebiegu dróg. Dokładna analiza rysunku planu miejscowego pozwala na przyjęcie, że tylko na terenach oznaczonych jako R (A:R, B:R, C:R, D:R, i E:R) brakuje takich linii od strony dróg. Dotyczy to kilkuset metrowego odcinka obszaru D:R i C:R na arkuszu rysunku planu miejscowego oznaczonego numerem 173.114.13; kilkudziesięciometrowego odcinka obszaru A:R na arkuszu o numerze 173.132.03; kilkudziesięciometrowego odcinka obszaru E:R na arkuszu o numerze 173.132.01; kilkudziesięciometrowego odcinka obszaru C:R i B:R na arkuszu o numerze 173.114.14; kilkunastometrowego odcinka obszaru B:R na arkuszu o numerze 173.114.19; kilkunastometrowego odcinka obszaru A:R i B:R na arkuszu o numerze 173.114.18; kilkudziesięciometrowego odcinka obszaru A:R na arkuszu o numerze 173.114.23; kilkusetmetrowego odcinka obszaru C:R i D:R na arkuszu o numerze 173.114.08; kilkusetmetrowego odcinka obszaru D:R na arkuszu o numerze 173.114.07; kilkusetmetrowego odcinka obszaru E:R na arkuszu o numerze 173.132.07; kilkusetmetrowego odcinka obszaru A:R i B:R na arkuszu o numerze 173.114.24; kilkudziesięciometrowego odcinka obszaru B:R na arkuszu o numerze 173.114.20 i kilkudziesięciometrowego odcinka obszaru A:R na arkuszu o numerze 173.114.17.

Mając na uwadze podstawowe przeznaczenie tych terenów (tereny upraw polowych) jako tereny gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach ornych, a tylko jako dopuszczalne zagospodarowanie budowa budynków niemieszkalnych i urządzeń związanych bezpośrednio z prowadzoną działalnością rolniczą - budowa innych budynków jest zakazana. Taki sposób zagospodarowania tych terenów radykalnie ogranicza dopuszczalność zabudowy i stąd mimo braku wyznaczenia linii zabudowy na tych terenach, Sąd uznał to za nieistotną wadę.

Na arkuszu rysunku planu miejscowego (nr 173.114.13) nie ma na długości kilkudziesięciu metrów wyznaczonej linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem D:MN-RM (c). Także i w tym przypadku w ocenie Sądu porównując cały obszar planu miejscowego (kilka tysięcy hektarów) i tą wadę Sąd uznał za drobną, która nie może skutkować unieważnieniem w tym zakresie planu miejscowego.

Rysunek planu miejscowego nie zawiera linii zabudowy na obszarach RR-K - rezerwa terenów rolnych pod przewidywaną obwodnicę centrum miasta Świątniki Górne. Obejmuje to obszar kilkudziesięciu metrów terenu B:RRK na arkuszu nr 173.114.19; kilkudziesięciu metrów terenu A:RRK na arkuszu nr 173.114.18 i kilkudziesięciu metrów terenu B:RRK na arkuszu nr 173.114.20. Ta rezerwa tego terenu wyklucza możliwość jego zagospodarowania w inny sposób niż pod budowę obwodnicy.

Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody co do przekroczenia przez organy planistyczne władztwa planistycznego poprzez wytyczenie drogi po działkach po działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości O..

Przede wszystkim należy stwierdzić, że Wojewoda działając jako organ nadzoru, nie powinien podejmować działań nadzorczych w interesie i niejako w zastępstwie właścicieli odrębnych nieruchomości. To właściciel nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] położonych w miejscowości O. mógł skutecznie domagać się w odrębnym postępowaniu sądowym oceny przez Sąd, czy przysługujące mu prawo własności zostało naruszone w planie miejscowym stopniu nie znajdującym uzasadnienia. Wojewoda nadzoruje przekazywaną mu uchwałę zawierającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pod kątem legalności i tylko wówczas, gdy nie zdąży w okresie 30-dni trwania postępowania nadzorczego wydać rozstrzygnięcia nadzorczego, może w każdym późniejszym czasie zaskarżyć taki plan do sądu administracyjnego zarzucając mu naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 28 u.p.z.p.

Sąd z urzędu dokonując oceny zgodności z prawem planistycznego wytyczenia prawdopodobnej drogi (bez oznaczenia) na działkach nr [...] i [...] w miejscowości O. nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że takie wytyczenie naruszałoby w stopniu niedopuszczalnym zakres władztwa planistycznego Gminy. Organy planistyczne tak zaprojektowały przebieg tej prawdopodobnej drogi, że wytyczona ona została na granicy ww. działek. Tym samym jest to możliwie najmniejsza ingerencja w prawo własności obejmujące nieruchomość, pozwalające na swobodne zagospodarowanie tych działek o dość dużym obszarze. Można by, hipotetycznie, zastanawiając się nad przekroczeniem władztwa planistycznego organów Gminy wtedy, gdyby po tych działkach ta przypuszczalna droga przebiegała np. ich środkiem. Tak jednak nie jest. Oczywistym jest, że z reguły każdy właściciel chciałby, aby np. droga przebiegała po innych (cudzych) działkach, a nie po jego działkach. Zgodnie jednak z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że plan miejscowy może ingerować w prawo własności danej nieruchomości także i w tym sposób, że na części takiej nieruchomości wskazać przebieg drogi.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w tej sprawie w części zaskarżonego planu miejscowego Rada Miejska w Świątnikach Górnych naruszyła zasady jego sporządzenia i w tym zakresie Sąd unieważnił częściowo plan miejscowy. Takie częściowe unieważnienie tego planu nie spowoduje dezintegracji ustaleń planistycznych zakresie pozostawionym w obrocie prawnym. Pozostała część planu miejscowego może być stosowana w zakresie kształtowania ładu przestrzennego Gminy Świątniki Górne. Udział procentowy terenów planu miejscowego, unieważnionych tym wyrokiem jest stosunkowo niewielki w porównaniu do obszaru, który nadal posiadał będzie ważne ustalenia planistyczne. Pozostałe tereny, to w głównej mierze tereny o różnego rodzaju przeznaczeniu mieszkaniowym, usługowym i rolnym, dla których ustalenia planu są prawidłowe. Zdaniem Sądu, tereny w stosunku do których stwierdzono nieważność nie są tak ściśle związane z pozostałą, przeważającą częścią ustaleń planu aby nie było możliwym wyeliminowanie jedynie zapisów naruszających zasady sporządzania planu. Zakres pozostawionych zapisów planu stanowi, zdaniem Sądu, czytelną regulację odnoszącą się do zagospodarowania przestrzennego pozostałych terenów.

Ponadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jego nieważności w zaskarżonej części nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wobec stwierdzenia, że zaskarżona uchwała w zakresie objętym sentencją wyroku została wydana z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego wyrażonych w szczególności w art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 12 u.p.z.p. oraz w § 4 ust. 1, § 7, § 8 ust. 2, § 4 pkt 13 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę organy planistyczne powinny uzupełnić wady wytknięte tym wyrokiem i na zasadzie analogicznego stosowania art. 28 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku prawomocności tego wyroku, ponowić czynności w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności planu z przepisami prawnymi.