Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 38/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 3, art. 37 par. 3,  art. 63 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 52 par. 1, par. 2, par. 2b, art. 53, art. 119 pkt 4 zw. z art. 120, art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a oraz par. 2, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi R. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody Łódzkiego do załatwienia wniosku skarżącego R. K. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego R. K. sumę pieniężną w wysokości 500,- (pięćset) złotych; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego R. K. kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

28 stycznia 2022 r. R.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Skarżący zarzucił organowi administracji naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 3 k.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny, bowiem wykonywane w jego toku czynności podejmowane były w dużych odstępach czasu.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 500 zł, przyznanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że podaniem z grudnia 2020 r. wniósł o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Od złożenia wniosku upłynął ponad 1 rok, a organ dopiero w styczniu 2022 r. umożliwił skarżącemu uzupełnienie braków formalnych – złożenie odcisków palców. Jednocześnie nie wystąpił wcześniej z zapytaniem do odpowiednich organów (Policji, Straży Granicznej), co powoduje ponowne wydłużenie oczekiwanie na decyzję niewynikające z winy skarżącego. Według skarżącego w sprawie ma miejsce przewlekłość. Niepodjęcie przez organ jakiejkolwiek czynności w zakresie prowadzonej sprawy przez okres ponad roku uchybia dyspozycji wskazanej w art. 35 § 3 k.p.a. Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy znacząco przekracza normy regulujące czas trwania postępowania, zaś tak znaczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Skarżący w czasie oczekiwania na decyzję merytoryczną pozbawiony jest możliwości korzystania z pełni praw przysługujących osobie posiadającej zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, np. wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy. Przewlekłość organu w załatwieniu sprawy, daje mu prawo do ubiegania się o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł, która to kwota nie przekracza połowy kwoty wynikającej z art. 154 § 6 w związku z 149 § 2 p.p.s.a. i będzie stanowić formę rekompensaty dla skarżącego. Wysokość wnioskowanej kwoty wydaje się tym bardziej uzasadniona, że przez cały ten czas skarżący pozostaje w niepewności co do swojej przyszłości. Towarzyszy mu ciągłe poczucie bezsilności. Skarżący jest obywatelem Uzbekistanu. Brak karty pobytu uniemożliwia mu odwiedzenie swojej najbliżej rodziny oraz szybki powrót do Polski celem wykonywania pracy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej odrzucenie, a w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku, o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że 25 stycznia 2021 r. R.K. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Aplikujący jako przesłankę pobytu wskazał wykonywanie pracy na rzecz przedsiębiorstwa działającego w obrocie gospodarczym pod firmą I. Sp. z o.o. Sp. k., . [...],[...] W., na stanowisku: rzeźnik-wędliniarz. 21 maja 2021 r. wniosek został zarejestrowany w Systemie Informatycznym Pobyt. Skarżący stawił się osobiście w siedzibie organu 18 stycznia 2022 r. celem uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Następnie po ich uzupełnieniu odebrał w siedzibie organu pisemne zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Organ administracji w treści zawiadomienia na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. w związku z treścią art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.) wyznaczył cudzoziemcowi przewidywany termin zakończenia sprawy na 18 kwietnia 2022 r. Organ administracji zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej o udzielnie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Następnie 28 stycznia 2022 r. wpłynęła za pośrednictwem ePuap skarga. 3 lutego 2022 r. wpłynęło do organu administracji za pośrednictwem polskiego operatora pocztowego ponaglenie skarżącego na niezałatwienie w terminie sprawy o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Zdaniem organu administracji skarżący nie wyczerpał przysługujących stronie środków zaskarżenia, co powinno prowadzić do odrzucenia skargi. Skarga jako pierwsza została złożona do organu. Ponaglenie "fizycznie" wpłynęło do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi – Punktu Obsługi Klienta w Sieradzu po wniesieniu niniejszej skargi. Tym samym skarżący nie wypełnił dyspozycji z art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", zatem skarga podlega odrzuceniu ze względu na jej wadliwość proceduralną.

Organ administracji odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 3 k.p.a. podniósł, że wniosek został złożony za pośrednictwem poczty "tradycyjnej". Konieczność uzupełnienia braków formalnych w późniejszym terminie wynikała z panującej od marca 2020 r. pandemii wirusa COVID-19 i obowiązku ograniczenia bezpośredniego kontaktu organu z interesantami. W związku ze stanem epidemii Covid-19, a co za tym idzie – wprowadzeniem od marca 2020 r. w Punkcie Obsługi Klienta w Sieradzu przyjmowania wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę głównie drogą pocztową oraz ograniczoną obsadą kadrową pracującą w siedzibie Urzędu, czas procedowania postępowań uległ znacznemu wydłużeniu. Ma na to wpływ przede wszystkim ilość wniosków, które za pośrednictwem Poczty Polskiej lub firm kurierskich trafiała do Punku Obsługi Klienta przez kilkanaście miesięcy. Pomimo niewspółmiernego zwiększenia ilości pracy, obsada kadrowa pozostała niezmieniona, w rezultacie czego – wszystkie wskazane wyżej czynności wykonują łącznie dwie osoby. W Punkcie Obsługi Klienta w Sieradzu jest 1 700 wniosków, które wpłynęły pocztą tylko w 2020 r., natomiast na 17 maja 2021 r. 846 wniosków. W tym stanie rzeczy czas oczekiwania na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku od momentu jego wpłynięcia do Punktu Obsługi Klienta w Sieradzu uległ wydłużeniu.

Organ administracji odnosząc się do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 500 zł podniósł, że skarżący posiada dostęp do rynku pracy na podstawie zezwolenia typ A na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej ważne od 15 grudnia 2019 r. do 14 grudnia 2022 r. Z powyższego wynika, że cudzoziemiec w toku prowadzonego przez Wojewodę Łódzkiego postępowania może bez przeszkód świadczyć pracę.

Decyzją z 4 marca 2022 r., nr SO-III.6151.172.2021.Si Wojewoda Łódzki udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do 31 stycznia 2024 r.

W piśmie z 26 maja 2022 r. organ administracji wyjaśnił, że decyzja ta została doręczona skarżącemu 17 marca 2022 r. Stała się ostateczna i prawomocna 31 marca 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Przed rozpoznaniem sprawy sąd administracyjny ma jednakże obowiązek zbadania z urzędu dopuszczalności skargi. Jej niedopuszczalność powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem. Jednym z koniecznych warunków dopuszczalności przyjęcia sprawy ze skargi do rozpoznania przez sąd administracyjny, jest konieczność wyczerpania przed jej wniesieniem środków zaskarżenia. Warunek ten przewidziany jest w art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Komplementarny wobec art. 52 § 1 p.p.s.a. przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. nakazuje uznawać za wyczerpanie środków zaskarżenia sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania powołane przepisy uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przywołane regulacje kreują zatem obowiązek wyczerpania środka zaskarżania przewidzianego w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służył skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.) i przewidują ponaglenie jako właściwy środek zaskarżenia poprzedzający skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 52 § 2 w związku z art. 53 § 2b p.p.s.a.). Uwzględniwszy powyższe, należy podkreślić, że skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu. Skarga na bezczynność, która nie została poprzedzona ponagleniem, jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Tryb wnoszenia ponaglenia określony jest w art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a., który to przepis stanowi, że ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Skarżący wniósł ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego, a więc w sposób zgodny z art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. Ponaglenie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z 22 kwietnia 2020 r., I OSK 443/20). Podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu (art. 63 § 1 k.p.a.). Jeżeli ponaglenie stanowi podanie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, to dla jego skutecznego wniesienia wystarczające jest nadanie przesyłki zawierającej ponaglenie w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym (art. 58 § 5 pkt 2 k.p.a.). Dla zachowania terminu w przypadku wysyłania pism w postępowaniu administracyjnym (jak i sądowym) za pośrednictwem polskiej placówki pocztowej operatora wyznaczonego podstawowe znaczenie mają pocztowe potwierdzenia nadania pisma, a oddanie pisma w tej placówce jest równoznaczne z wniesieniem go do organu administracji (sądu). O dacie wniesienia pisma za pośrednictwem polskiej placówki pocztowej operatora wyznaczonego rozstrzyga zatem data stempla pocztowego. W rozpoznawanej sprawie skarżący wnosząc ponaglenie uczynił to za pośrednictwem polskiej placówki pocztowej operatora wyznaczonego. Ze znajdującego się na kopercie, w której nadano przesyłkę zawierającą ponaglenie, odcisku stempla placówki pocztowej "Wrocław 57" wynika, że zostało ono wniesione w ten sposób 27 stycznia 2022 r., a więc przed wysłaniem skargi na adres do doręczeń elektronicznych organu administracji 28 stycznia 2022 r. W tym stanie rzeczy uznać należy, że skarżący przed wniesieniem skargi wniósł do organu administracji ponaglenie wyczerpując przysługujący mu środek zaskarżenia, a tym samym spełniony został warunek jej dopuszczalności umożliwiający merytoryczne rozpoznanie sprawy przez sąd. Bez znaczenia jest fakt, że przed wniesieniem skargi ponaglenie faktycznie nie wpłynęło do organu administracji i zostało doręczone przez operatora wyznaczonego 2 marca 2022 r. Uznanie, że wniesienie ponaglenia do organu administracji ma miejsce dopiero w dacie jego doręczenia przez operatora wyznaczonego na adres organu a nie w dacie nadania w polskiej placówce pocztowej tego operatora stanowiłoby wyraz nadmiernego formalizmu i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Dodać należy, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać wniesiona po wniesieniu ponaglenia, przy czym obowiązek sądu do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależniony od wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia ani dochowania terminu załatwienia sprawy wynikającego z tego postanowienia albo terminu wskazanego przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy wskazanego w zawiadomieniu o niemożliwości dotrzymania ustawowego terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 25 września 2018 r., II OSK 1659/18).

Terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 p.p.s.a., nie mają zastosowania do skargi na przewlekłość organu (por. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11). Oznacza to, że skarga taka może być skutecznie wniesiona do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. np. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17; z 10 maja 2018 r., II OSK 895/18; z 3 lipca 2018 r., II OSK 3036/17; z 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18; z 5 czerwca 2019 r., II OSK 3747/18; z 15 września 2020 r., II OSK 1271/20; z 19 lutego 2021 r., II OSK 2346/20; z 17 marca 2021 r., II OSK 2616/19; uchwały składu 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 i z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21; wyrok WSA w Poznaniu z 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11; wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r. IV SAB/Wa 41/16; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 11 do art. 149).

Na gruncie niniejszej sprawy stan taki nie miał jednak miejsca, albowiem z akt sprawy wynika, że w momencie wniesienia skargi (28 stycznia 2022 r.) nie zostało jeszcze zakończone postępowanie administracyjne przed Wojewodą Łódzkim. Decyzja kończąca postępowanie przed tym organem została wydana dopiero 4 marca 2022 r.

Wobec powyższego sąd stwierdził, że skarga jest dopuszczalna, gdyż zarzucana przewlekłość dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie z wniosku skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i wyczerpane zostały środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a.

Zaznaczyć należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W niniejszym postępowaniu obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy zarzucana w skardze przewlekłość w prowadzeniu postępowania rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP) oraz elementem prawa do dobrej administracji (por. np. P. Żuradzki, Prawo do dobrej administracji w polskim porządku prawnym na tle Europejskiego kodeksu dobrej administracji, [w:] M. Kępa. M. Marszał (red.), Duch praw w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, Wrocław 2016, s. 59-60). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określeniu terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W Kodeksie postępowania administracyjnego bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2).

Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 80 do art. 3). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ przekracza rozsądne granice i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Dla zasadności skargi na przewlekłość postępowania nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy przewlekłość została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. wyroki WSA w Warszawie z 19 września 2013 r., I SAB/Wa 243/13 oraz z 12 września 2013 r., I SAB/Wa 364/13).

Reasumując powyższe podkreślić należy, że przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 lutego 2016 r., II SAB/Wr 69/15).

Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca.

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia.

W niniejszej sprawie, jak wynika z przedstawionych sądowi akt, wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z 21 stycznia 2021 r. wpłynął do Wojewody Łódzkiego 25 stycznia 2021 r. Organ administracji dopiero 18 stycznia 2022 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania oraz wyznaczył przewidywany termin zakończenia sprawy na 18 kwietnia 2022 r. uzasadniając to koniecznością zgromadzenia i weryfikacją dokumentów potwierdzających dane oraz okoliczności zawarte we wniosku. Jak wskazał w skardze skarżący, dopiero w styczniu 2022 r. organ administracji pobrał od niego odciski linii papilarnych. Skarżący wniósł następnie 27 stycznia 2022 r. ponaglenie, a 28 stycznia 2022 r. skargę na przewlekłość postępowania. W rezultacie powyższego organ administracji wydał 4 marca 2022 r. decyzję nr SO-III.6151.172.2021 o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do 31 stycznia 2024 r.

Zważywszy na poczynione wyżej ustalenia faktyczne, sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ stopień skomplikowania sprawy oraz zgromadzony materiał dowodowy pozwalały na wydanie rozstrzygnięcia w zakreślonym przepisami terminie. Mimo to, organ tego nie uczynił, nie informując skarżącego o powodach zaistniałej zwłoki oraz ewentualnym nowym terminie wydania stosownego rozstrzygnięcia. Dopiero 18 stycznia 2022 r., a więc po prawie roku od wpłynięcia wniosku skarżącego 25 stycznia 2021 r., organ administracji wszczął postępowanie w sprawie. Z przekazanych akt administracyjnych oraz odpowiedzi na skargę nie wynika, aby w sprawie zachodziła konieczność uzupełnienia wniosku przez skarżącego, czy prowadzenia jakiegoś bardziej szczegółowego postępowania. Co więcej, z uwagi na upływ maksymalnych ustawowych terminów załatwienia sprawy, organ w istocie pozostawał w sprawie bezczynny. W rezultacie od wpłynięcia wniosku do organu administracji do czasu zakończenia postępowania wydaniem decyzji 4 marca 2022 r. upłynęło ponad 13 miesięcy. W tym czasie organ nie podjął faktycznie żadnych merytorycznych czynność zmierzających do załatwienia sprawy. Z przekazanych przez organ administracji akt sprawy nie wynika nawet kiedy Wojewoda Łódzki zwrócił się do właściwych służb o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa. Można jednak przyjąć, że miało to miejsce dopiero po wszczęciu przez organ administracji postępowania 18 stycznia 2022 r. i pobraniu od skarżącego odcisków linii papilarnych, a więc po ponad jedenastu miesiącach od wpłynięcia wniosku skarżącego do organu administracji.

W ocenie sądu stwierdzona w sprawie przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16). Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r., I OSK 2234/15 i powołane tam orzecznictwo).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, sąd uznał, że przewlekłość organu była znacząca, mimo że nie było uzasadnione to stopniem skomplikowania sprawy, o czym świadczy zresztą okoliczność załatwienia sprawy niedługo po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia, bez przeprowadzania jakichkolwiek dodatkowych czynności mających na celu uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o dotychczasową zawartość akt postępowania. Jakkolwiek sąd miał na uwadze, że na trudność w terminowym rozstrzygnięciu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewielka obsada kadrowa, to jednak nawet uwzględniając tę przyczynę, skala stwierdzonego uchybienia, wobec braku konieczności prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego uzupełnienia wniosku przez skarżącego o dodatkowe dokumenty czy informacje (z akt sprawy nie wynika, aby organ administracji wzywał skarżącego do uzupełnienia wniosku), jest w tym stanie faktycznym na tyle znacząca, że w ocenie składu orzekającego zasługiwała na przyjętą w wyroku kwalifikację. W tych warunkach faktycznych obiektywnie można zatem stwierdzić zaistnienie przewlekłości o rażącym charakterze.

Odnosząc się do żądania zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w sytuacji, kiedy bezczynność (przewlekłość) przybiera formę kwalifikowaną, tj. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie stronie sumy pieniężnej jest wskazane i powinno być regułą, a odstąpienie od zastosowanie tego środka powinno być przez sąd usprawiedliwione (por. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., I OSK 360/18). Z tego względu sąd orzekł o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w żądanej wysokości. Należy bowiem podkreślić, że suma pieniężna, której wymierzenie oparte zostało na uznaniu sędziowskim, ma charakter swoistego zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. np. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 916/18). Jest to instytucja właściwa prawu administracyjnemu, zbliżona konstrukcyjnie bardziej do instytucji nawiązki w postępowaniu karnym (art. 46 § 2 k.k.) niż odszkodowania w prawie cywilnym. Wymaga to podkreślenia, ponieważ sąd administracyjny nie jest powołany do orzekania o odszkodowaniu oraz zadośćuczynieniu w rozumieniu prawa cywilnego. Kwestie te rozpoznają sądy powszechne. Sąd administracyjny nie ma zresztą narzędzi procesowych służących do ustalenia odszkodowania zgodnie z regułami obowiązującymi w prawie cywilnym (art. 106 § 3 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a.). Zdaniem sądu, z uwagi na znaczenie sprawy dla skarżącego, a także okres trwania postępowania ponad 13 miesięcy, kwota 500 zł jest adekwatna w ustalonym stanie faktycznym.

Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że podjęte orzeczenie nie przesądza o zamknięciu skarżącemu możliwości dochodzenia dalszych roszczeń. Stwierdzenie przewlekłości otwiera mu bowiem drogę do dochodzenia w procesie cywilnym ewentualnego odszkodowania i zadośćuczynienia (art. 417¹ § 3 k.c. w związku z art. 448 k.c.). Wówczas będzie on zobligowany udowodnić w kontradyktoryjnym procesie fakt poniesienia szkody i jej wysokość, związek przyczynowy między szkodą a zwłoką organu oraz doznanie ewentualnej krzywdy (art. 6 k.c.), zaś Skarb Państwa będzie miał zapewnione pełne prawo do obrony swych racji.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 i 3 sentencji wyroku,

Sąd rozpoznający skargę na przewlekłość zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny z dnia orzekania. Wobec wydania przez Wojewodę Łódzkiego decyzji 4 marca 2022 r. po wniesieniu skargi, sąd nie może już zobowiązać tego organu do załatwienia wniosku skarżącego. W tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe i dlatego należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. 2018 r., poz. 265) sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zasądzona kwota obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

d.j.