Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 640/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2006-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.), Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska,, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Agnieszka Lasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta z dnia [...] r. [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta (PINB) z dnia [...] lutego 2005 r Nr [...] którą to organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego drogi dojazdowej, zlokalizowanej na części działki o numerze ewidencyjnym [...] prowadzącej do garaży usytuowanych we wnętrzu międzyblokowym ulic [...].

Decyzja zapadła przy następujących ustaleniach.

W dniu [...] września 2001 r. Wspólnota Mieszkaniowa zwróciła się do Prezydenta Miasta z prośba po naprawę "drogi" położonej na działce Nr [...] będącej własnością Gminy i urządzenie jej zgodnie ze sztuką i przepisami prawa budowlanego, bowiem zwiększony ruch pojazdów do działek na których budowane są garaże stanowi zagrożenie dla szczytowej ściany budynku podłoża i grozi jej zawaleniem. Nadto z drogi tej korzystają pojazdy, które nad rzeką są myte przez ich właścicieli w tym i ciągniki widłowe i dźwigi.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2003 r znak [...] PINB na podstawie art.105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu podano, że wizja lokalna w dniu [...] sierpnia 2003 r. wykazała, że dotychczasowa nawierzchnia gruntowa dojazdu do garaży , na odcinku ściany szczytowej budynku mieszkalnego została wyrównana i utwardzona tłuczniem co poprawiło jej stan w stosunku do dotychczasowego. Stąd też postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Na skutek odwołania od tej decyzji Wspólnoty Mieszkaniowej WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Sygn. akt II SA/Go 640/05

uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji powołał się na skargę Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] września 2002 r. (w przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych brak tej skargi), w której informuje ona organ o samowoli budowlanej w przedmiocie drogi dojazdowej do garaży położonych na terenie zabudowy mieszkaniowej pomiędzy ulicą [...]. W ocenie tego organu PINB umarzając postępowanie całkowicie pominął kwestię dotyczącą samowoli, bowiem jak wynika ze stanowiska skarżącej Wspólnoty, droga ta została samowolnie urządzona jako dojazd do garaży, które powstały po wydzieleniu i sprzedaży przez miasto kilkudziesięciu działek. Organ II instancji udzielił jednocześnie wskazówek co do sposobu dalszego prowadzenia postępowania a mianowicie niezbędne jest ustalenie, w jakim okresie czasu powstała droga, by móc odpowiednio zastosować prawo budowlane sprzed czy po 1 stycznia 1995 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej wydał w dniu [...] października 2004 r. decyzję Nr [...] na podstawie art. 66 pkt 1 i art. 83 w związku z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2003 r. Dz.U. Nr 207 poz. 2016) nakazującą Prezydentowi Miasta jako władającemu działką o numerze ewidencyjnym [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego części działki na odcinku ściany szczytowej budynku mieszkalnego, wykorzystywanej jako dojazd do garaży usytuowanych we wnętrzu międzyblokowym ulic [...], polegających na złym stanie technicznym nawierzchni gruntowej (wyboje, nierówności i brak utwardzenia).

W ocenie organu dojazd na odcinku ściany szczytowej budynku mieszkalnego jest nieutwardzoną, wyboistą i nierówną nawierzchnią gruntową stwarzającą zagrożenie zarówno dla bezpieczeństwa ruchu drogowego jak i dla stanu technicznego przyległego budynku i wymaga naprawy. Jednocześnie

Sygn. akt II SA/Go 640/05

organ stwierdził, że nie jest możliwe ustalenie w sposób jednoznaczny czasu wykonania zjazdu, bowiem nie były wykonywane żadne roboty budowlane a zjazd zaczął funkcjonować powojennym po rozbiórce bramy prowadzącej do podwórka przy kamienicy na ulicy [...]. Natomiast nasilenie ruchu samochodów wiąże się z wydzieleniem działek pod garaże i ich budową, a następnie korzystaniem.

Stąd też organ nie widział potrzeby zajmowania się samowolą budowlaną tego obiektu budowlanego, jaką w myśl prawa budowlanego jest także droga wewnętrzna.

Od tej decyzji także odwołała się Wspólnota Mieszkaniowa (odwołania brak w przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych), co wynika z uzasadnienia decyzji INB z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W odwołaniu Wspólnota zarzuciła organowi dokonanie bezprawnie automatycznej legalizacji samowoli budowlanej stanowiącej zagrożenie dla życia i mienia.

Organ II instancji podzielił stanowisko odwołujących się z tego względu, iż na organie nadzoru budowlanego ciąży obowiązek doprowadzenia samowolnie wykonanej drogi do stanu zgodnego z prawem, Ponownie organ nakazał ustalenie czasu powstania tej drogi w kontekście zmian w prawie budowlanym przed i po 1995 r.

W aktach administracyjnych znajdują się także dwa postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. i [...] grudnia 2004 r., odmawiające wyłączenia od udziału w sprawie w opisywanym postępowaniu administracyjnym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta w związku z brakiem podstaw wobec treści art. 25 § 1 k.p.a.

Orzekając po raz trzeci organ administracji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta w dniu [...] lutego 2005 r. wydał decyzję

Sygn. akt II SA/Go 640/05

Nr [...] na podstawie art.105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie.

W uzasadnieniu organ podał ,że w dniu [...] stycznia 2005 r., po dokonaniu ponownej kontroli stwierdzono brak jakichkolwiek elementów składowych drogi jako obiektu budowlanego tj. krawężników, odwodnień, nawierzchni. Z wypisu z rejestru gruntów który klasyfikuje przedmiotową działkę, na której znajduje się dojazd, pod symbolem "Bp" wynika, iż jest to zurbanizowany teren niezabudowany.

Stąd też sam ruch samochodowy po działce [...] nie czyni na tejże działce obiektu budowlanego jakim jest droga czy ulica. Natomiast uciążliwości związane z korzystaniem z tej działki, a związane z ruchem samochodów, winny być przedmiotem rozpoznania innych organów.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa i wniosła o unieważnienie zaskarżonej decyzji. W jej ocenie błędne jest założenie organu, iż z powodu braku krawężników i odwodnień droga dojazdowa do garaży nie jest drogą. W dotychczas bowiem prowadzonym postępowaniu organ I instancji kilkakrotnie otrzymywał wskazówki od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do samowoli budowlanej, złej jakości dojazdu i szkód jakie w budynku wspólnoty czyni zwiększony ruch samochodowy. Obecnie wskazanie, że tymi sprawami ma zająć się inny organ po 4 latach prowadzonego postępowania jest naruszeniem prawa.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] maja 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ten podzielił stanowisko o bezprzedmiotowości wszczętego postępowania w sprawie stanu technicznego drogi dojazdowej, zlokalizowanej na części działki [...]. Opinia powyższa wynika z faktu, że z działki tej zgodnie z wypisem z rejestru gruntów "zurbanizowane tereny niezabudowane "– nie został wydzielony pas drogowy w celu umożliwienia dojazdu do garaży. Również ruch samochodowy odbywający się po tej działce nie powoduje, że uznać ją można za część drogi. Tym samym nie ma przedmiotu dla wszczętego postępowania, co stanowiło podstawę dla umorzenia

Sygn. akt II SA/Go 640/05

postępowania z powodu bezprzedmiotowości. Jednocześnie w ostatnim zdaniu organ stwierdza samokrytycznie brak konsekwencji swego postępowania co jego zdaniem nie może zmienić rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Wspólnota Mieszkaniowa. Zaskarżając przedmiotową decyzję zarzuciła naruszenie prawa w tym przepisów postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 105 k.p.a., co w jej ocenie stanowi rażące naruszenie prawa spełniające przesłanki art.,156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Zarzuciła także iż sprawę prowadzi pracownik organu wobec strony mającej wpływ na jego prawa i obowiązki, bowiem PINB został powołany przez Prezydenta Miasta, a nadto iż decyzja została wydana z naruszeniem zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego to dochodzenia do prawdy obiektywnej i przewlekłości postępowania.

W uzasadnieniu skarga polemizuje z ustaleniami organu co do charakteru obiektu. W ocenie skarżących mamy do czynienia z drogą. Stanowi ona dojazd do kilkudziesięciu działek wydzielonych pod zabudowę garaży, stanowi dojazd do budynków mieszkalnych oraz nadbrzeża rzeki gdzie wykonywano jej regulację i tą drogą przetransportowano setki ton kamienia i żwiru, co groziło zawaleniem się kamienicy pochodzącej z XIX wieku, 5-cio kondygnacyjnej, a pobliskie bramy zostały zaadoptowane na lokale użytkowe i droga o szerokości 3 m przyległa do kamienicy stanowi jedyny ciąg komunikacyjny i dla pieszych i samochodów co stanowi zagrożenie bezpieczeństwa. Wydając zatem decyzję o umorzeniu postępowania w sposób lekceważący organ naruszył prawo i zaskarżona decyzja nie może ostać się w prawnym obiegu

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sygn. akt II SA/Go 640/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia ustalenia, czy dojazd zlokalizowany na części działki nr [...] jest drogą, a tym samym czy jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Jest to o tyle istotne, że przywołany akt normatywny w art. 61-72 reguluje zasady utrzymania obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 61 prawa budowlanego Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, tj. w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Z kolei w myśl art. 66 prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo też powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć

a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,

b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami,

c) obiekt małej architektury.

Art. 3 pkt 3 prawa budowlanego zawiera definicję budowli. Jest to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Jednym z rodzajów budowli są drogi, jednak w prawie budowlanym nie ma definicji pojęcia

Sygn. akt II SA/Go 640/05

"droga" na potrzeby tej konkretnej ustawy. Należy zatem przyjąć, że w omawianym akcie prawnym ustawodawca posłużył się terminem "droga" w takim samym znaczeniu, co w innych aktach prawnych.

Najbardziej miarodajnym aktem normatywnym dla ustalenia znaczenia tego pojęcia jest ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.). W myśl art. 4 pkt 2 przywołanej ustawy przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W art. 1 ustawodawca sformułował ponadto definicję drogi publicznej, dzieląc w art. 2 drogi publiczne na cztery kategorie (drogi krajowe wojewódzkie, powiatowe, gminne). Nie jest to jednak podział wyczerpujący, bowiem zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. należy również przytoczyć treść art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717), zgodnie z którym przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Urządzenie drogi wewnętrznej jest zatem jednym z trzech sposobów zapewnienia dostępu z nieruchomości do drogi publicznej.

Analiza przytoczonych powyżej przepisów oraz akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że dojazd do garaży zajmujący część działki nr [...] należy uznać za drogę wewnętrzną, spełnia ona bowiem przesłanki wynikające z art. 4 pkt 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Poza sporem pozostaje, że na części działki miedzy budynkami znajduje się obiekt materialny w postaci nawierzchni gruntowej utwardzonej tłuczniem i pokrytej

Sygn. akt II SA/Go 640/05

częściowo asfaltem, odbywa się na nim ruch pojazdów, przy czym zapewnia on dostęp do drogi publicznej z nieruchomości zabudowanej garażami, położonej nad rzeką. Nie znajduje się on co prawda w pasie drogowym, na co powołuje się WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jednak w sytuacji, gdy obiekt ten faktycznie istnieje i spełnia opisane wyżej funkcje, należy go uznać za drogę wewnętrzną, a co za tym idzie za budowlę – czyli jeden z rodzajów obiektów budowlanych.

Brak lokalizacji obiektu w obrębie pasa drogowego można zmienić poprzez odpowiedni zapis w rejestrze gruntów. Jeśli chodzi natomiast o jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego albo zagrożenie dla środowiska bądź bezpieczeństwa mienia, organy nadzoru budowlanego powinny raczej brać pod uwagę istniejącą sytuację faktyczną, aniżeli zasłaniać się stanem ujawnionym w rejestrze gruntów, stan ten bowiem może ulec zmianie stosownie do okoliczności.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się niejako dwutorowo. Z jednej strony, organy nadzoru budowlanego badały, czy dojazd do garaży stanowi samowolę budowlaną, z drugiej natomiast strony pozostawała do rozstrzygnięcia kwestia ruchu pojazdów po części działki i zagrożenia, jakie ruch ten powoduje.

Skoro, jak wskazał PINB w uzasadnieniu decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., znak [...], nie sposób ustalić, kiedy działka [...] stała się miejscem ruchu pojazdów, a co za tym idzie, nie można stwierdzić czy dojazd stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego, to jedynie w tym zakresie umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. można uznać za uzasadnione.

Organy nadzoru budowlanego zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie wzięły natomiast pod uwagę podnoszonej przez skarżącą Wspólnotę kwestii zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia, spowodowanego ruchem pojazdów po wspomnianym dojeździe do garaży. PINB oraz WINB nie wzięły również pod uwagę tego, że skoro właściwy organ administracji architektoniczno-

Sygn. akt II SA/Go 640/05

budowlanej wydał pozwolenie na budowę garaży na nieruchomości położonej między budynkami usytuowanymi przy ul. [...] a rzeką, to nieruchomość ta musi posiadać dostęp do drogi publicznej. Innymi słowy musi istnieć dojazd do garaży znajdujących się na tej nieruchomości. Organy nadzoru budowlanego nie zebrały zatem i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.

W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tym, aby istniał inny dojazd do garaży, aniżeli przez działkę nr [...]. Jeżeli w toku ponownego badania sprawy przez organy nadzoru budowlanego okaże się, że innego dojazdu rzeczywiście nie ma, będzie to stanowić kolejny argument przemawiający za uznaniem części działki [...] za drogę wewnętrzną, a w konsekwencji za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 b prawa budowlanego. Art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje bowiem przez dostęp do drogi publicznej rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Skoro teren, na którym usytuowane są garaże, nie ma bezpośredniego dostępu do tej drogi i na działce [...] nie została ustanowiona służebność drogowa, jedynym sposobem zapewnienia dostępu do drogi publicznej pozostaje uznanie dojazdu za drogę wewnętrzną.

Rozstrzygając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego powinny rozważyć celowość zastosowania art. 66 ust. 1 prawa budowlanego po uprzednim zakwalifikowaniu części działki [...] jako drogi wewnętrznej (przy założeniu, że stanowi ona jedyny dojazd do garaży) oraz zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, w tym również kwestii zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego oraz mienia, spowodowanego ruchem pojazdów po działce [...].

Zakwalifikowanie opisywanego dojazdu jako obiektu nie będącego drogą, a w konsekwencji nie będącego również obiektem budowlanym należy ocenić jako naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy. Z kolei

Sygn. akt II SA/Go 640/05

przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób uchybiający przepisom art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym zaskarżoną decyzję należało uchylić. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej w skrócie p.p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy. Taki sam skutek pociąga za sobą stwierdzenie przez Sąd opisanego w art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymywała w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylona została również decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta z dnia [...] lutego m2005 r. nr [...].

Asesor WSA M. Ruszyński Sędzia WSA M. Bohdanowicz Asesor WSA J. Brzezińska