Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Wr 324/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska - spr. Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2005r. sprawy ze skargi E. i L. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Na żądanie L. P., złożone w dniu 7 sierpnia 2002 r., Prezydent Miasta [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia 11 grudnia 1996 r. w sprawie udzielenia I. i J. G. pozwolenia na budowę wolnostojącego domu jednorodzinnego z garażem i instalacją wodno-kanalizacyjną oraz gazową, na terenie działki nr A km. [...] przy ul. [...] w O.

Następnie, w dniu [...], Prezydent Miasta [...] wydał decyzję, którą stwierdził, iż decyzja objęta postępowaniem wznowieniowym narusza prawo, lecz nie może zostać uchylona, gdyż od jej doręczenia upłynęło pięć lat, a ponadto w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie oparto o przepis art. 151 § 2 i art. 146 §1 i 2 k.p.a., a w jego uzasadnieniu przyznano, że małżonkowie E. i L. P. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 grudnia 1996 r., co stanowi naruszenie prawa. Podkreślono, że L. P. nie wniósł zarzutów świadczących o niezgodności z prawem kwestionowanej decyzji, zatem nie było podstaw do jej uchylenia. Nadto ustalono, że decyzję tę doręczono stronom w dniach 13 i 31 grudnia 1996 r., zatem od czasu jej doręczenia upłynęło 5 lat. Jednocześnie, w treści decyzji, organ ustosunkował się do pisma z dnia 8 września 2002 r., w którym L. P. prosił o wyjaśnienie kilku kwestii związanych z prawidłową lokalizacją inwestycji oraz uzyskaniem koniecznych zgód z Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa oraz Zakładu Gazowniczego.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. i L. P. zarzucili, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji nie wyjaśniło, dlaczego wydano pozwolenie na budowę bez uzyskania zgody sąsiada na zbliżenie tarasu na odległość 1 m od granicy działki, oraz dlaczego nie zachowano sześciometrowej odległości linii zabudowy od drogi. Zdaniem skarżących, w aktach nie ma pisma, z którego wynikałaby wyraźna zgoda Zakładu Gazowniczego na usytuowanie inwestycji na terenie zarezerwowanym dla inwestycji gazowniczych, a ponadto lokalizacja inwestycji, z uwagi na wadliwe rozstrzygnięcie co do odległości od ulicy [...] i sposobu ustalenia linii zabudowy, jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie E. i L. P. stwierdzili, że w sytuacji gdyby okazało się, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę naruszyło art. 145 §1 pkt 1 lub 2 k.p.a., to okres na uchylenie decyzji nie został jeszcze przekroczony.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] o numerze [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Za prawidłowe uznał ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 §1 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, iż upływ pięciu lat od dnia doręczenia decyzji uniemożliwia uchylenie decyzji oraz zwalnia organ z obowiązku badania istoty sprawy. Niemniej jednak, Prezydent Miasta [...] ustalił, że decyzja o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego jest prawidłowa, a w takim przypadku także nie uchyla się decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego (art. 146 § 2 k.p.a.). Wojewoda [...] potwierdził słuszność stanowiska organu pierwszej instancji co do zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż mieści się ona w parametrach określonych planem a ponadto plan nie określał linii zabudowy od drogi, nie zarezerwował także spornego terenu wyłącznie dla inwestycji gazowniczych. Ponadto za chybiony uznano zarzut braku uzyskania zgody na zbliżenie się tarasem do granicy działki, gdyż przepisy o warunkach technicznych, obowiązujące w dacie wydania decyzji zezwalającej na budowę domu, nie zawierały żadnych regulacji w tym zakresie.

W skardze na decyzję Wojewody [...] E. i L. P. wnieśli o jej uchylenie, jako wydanej z naruszeniem prawa, szczególnie art. art. 9, 10, 11 i 77 k.p.a. Skarżący zarzucili, że nie zapewniono im czynnego udziału w postępowaniu, przez co nie zostały wyjaśnione wątpliwości zgłoszone w odwołaniu. Ponadto nie zostali wezwani i nie mogli wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów, a nie znając ustaleń organu, nie mogli wnioskować o przeprowadzenie dowodów na poparcie swoich tez, np. w sprawie przesunięcia linii zabudowy o 2 m w stosunku do ustaleń szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy sądowej L. P. podtrzymał swą skargę. Stwierdził, iż kilkakrotnie zapoznawał się z aktami u Wojewody [...], jednak urzędnicy nie udzielili mu odpowiedzi na zadawane pytania. Oczekiwał, że będzie prowadzone postępowanie, w trakcie którego złoży wyjaśnienia. W zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do sprawy bezprzedmiotowego przesunięcia linii zabudowy o 2 m, nie podał też konkretnego przepisu dotyczącego sprawy zbliżenia tarasu do granicy działki.

Pełnomocnik Wojewody [...] podtrzymał wnioski i argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę oraz w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że sprawa przesunięcia linii zabudowy dotyczy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie była przedmiotem postępowania wznowieniowego. Nie wskazano w zaskarżonej decyzji przepisu dotyczącego zbliżenia tarasu do granicy działki, gdyż przepisy wykonawcze obowiązujące w 1996 r., nie zawierały takich regulacji. Skarżący zapoznał się z aktami sprawy, a organ odwoławczy nie zgromadził żadnych nowych dokumentów, z którymi miałby obowiązek zapoznać strony postępowania. Dodatkowo pełnomocnik Wojewody [...] podniósł, że prośby L. P. kierowane do urzędników obejmowały chęć zapoznania się z projektem decyzji, jaka miała zapaść w sprawie.

Skarżący L. P. wyjaśnił, iż nie chodziło mu o projekt decyzji, chciał jedynie poznać stanowisko organu w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Da. U. Nr bl53, poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola o której mowa w §1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż jest ona zgodna z prawem.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...], stanowi przepis art. 151 §2 oraz art. 146 §1 i §2 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. Zasadnicze zagadnienie wymagające rozstrzygnięcia sprowadzało się zatem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wystąpiły negatywne przesłanki uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Rozważania należy rozpocząć od przypomnienia, że organy administracji obu instancji zgodnie uznały, że E. i L. P., jako właściciele działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem objętym planowaną przez I. i J. G. inwestycją, niewątpliwie posiadali legitymację do występowania na prawach strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 grudnia 1996 r. Słusznie zatem przyjęto, że doszło do naruszenia prawa, gdyż skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu związanym z udzieleniem ich sąsiadom pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego. Powyższe ustalenie przesądza o spełnieniu przesłanki określonej w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do treści art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. zasadą jest, iż w takim przypadku organ uchyla decyzję stanowiącą przedmiot wznowionego postępowania i wydaje decyzję nową, rozstrzygającą o istocie sprawy. Zasada ta doznaje jednak ograniczenia w sytuacji przewidzianej w § 2 art. 151 k.p.a., czyli wówczas gdy występują okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. Zgodnie z tą ostatnią regulacją organ nie uchyla decyzji, m.in. z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145 a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1), a także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2). W takiej sytuacji organ ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że wprowadzenie ustawą wyżej przedstawionego rozwiązania, ograniczającego ramami czasowymi możliwość wzruszenia ostatecznych decyzji, służy wypełnieniu zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły i oceniły stan faktyczny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa procesowego. W aktach sprawy znajdują się dokumenty (zwrotne poświadczenie odbioru decyzji oraz adnotacja potwierdzająca osobisty odbiór decyzji przez inwestora), z których wynika, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 grudnia 1996 r. została doręczona I. i J. G. w dniu 13 grudnia 1996 r., natomiast pozostałym stronom postępowania w dniu 31 grudnia 1996 r. W tych okolicznościach słusznie uznano, że wniosek L. P. z dnia 7 sierpnia 2002 r., zawierający żądanie wznowienia postępowania z uwagi na niezawiniony brak udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem małżonkom G. decyzji o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego, został złożony po upływie pięciu lat od daty jej doręczenia. Co prawda art. 146 § 1 k.p.a., posługując się pojęciem "dnia ogłoszenia lub doręczenia" nie precyzuje dokładnie początku biegu terminu w sytuacji wielości stron postępowania ani też bliżej nie określa, o których adresatów chodzi, niemniej jednak nie może być wątpliwości, że termin o którym mowa w tym przepisie należy liczyć od dnia ostatniego doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie biorącej udział w postępowaniu, czyli w rozpatrywanym przypadku będzie to dzień 31 grudnia 1996 r.

Ustalenie, że wystąpiła jedna z negatywnych przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej powoduje, że Prezydent Miasta [...] nie mógł uchylić badanej decyzji, mógł jedynie stwierdzić, że wydana została z naruszeniem prawa. W tych okolicznościach zbędne było prowadzenie dalszego postępowania zmierzającego do oceny prawidłowości treści rozstrzygnięcia objętego wznowionym postępowaniem. Wprawdzie organy zajęły stanowisko w kwestii zgodności z prawem przedmiotowej decyzji, jednakże wynik tego postępowania nie mógł wpłynąć na ostateczne załatwienie sprawy. Przesłanki wymienione w § 1 i w § 2 art. 146 k.p.a. są od siebie niezależne i w razie wystąpienia którejkolwiek z nich zachodzi przeszkoda w uchyleniu decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania.

Pozostaje do oceny zagadnienie, czy w postępowaniu odwoławczym doszło do zarzucanego w skardze naruszenia norm przepisów postępowania, a dokładnie art. art. 9, 10, 11 i 77 k.p.a. Analizując materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy a także bazując na wyjaśnieniach stron złożonych podczas rozprawy, Sąd stwierdził, że zarzuty skarżących w tej mierze są bezzasadne. Postępowanie sądowe ujawniło, że w trakcie postępowania odwoławczego L. P. kilkakrotnie zapoznawał się z materiałami sprawy. Wojewoda [...] nie zgromadził nowych dowodów, z którymi powinien był zapoznać strony przed wydaniem decyzji, nie przeprowadzał też żadnych środków dowodowych, wymagających ich udziału. Za nieuzasadnione należy zatem uznać te zarzuty skargi, które odnoszą się do pozbawienia E. i L. P. możliwości czynnego uczestniczenia w toczącym się postępowaniu. Podobnie, nie znajdują podstaw w prawie oczekiwania skarżącego co do konieczności odebrania od niego wyjaśnień oraz żądanie zapoznania go z projektem decyzji, czy - jak to określił skarżący - poinformowania o stanowisku w sprawie. Zarzuty samego skarżącego w tym zakresie nie zostały zresztą doprecyzowane. Akta sprawy potwierdzają stanowisko, że organy administracji na każdym etapie postępowania wyjaśniały skarżącym ich wątpliwości, o ile oczywiście dotyczyły one spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, a także gdy istniały podstawy prawne do spełnienia zgłoszonych żądań. Ta ostatnia uwaga dotyczy w szczególności zarzutu niewyjaśnienia kwestii odnoszących się do ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, których organ architektoniczno-budowłany nie dokonywał, a także bezprawnego żądania od urzędników zapoznania skarżących ze sposobem rozstrzygnięcia sprawy, jeszcze przed wydaniem decyzji. Zasadą wynikającą z treści art. 104 k.p.a. jest, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty, zatem dopiero w tym momencie strony poznają stanowisko organu. Podkreślić też warto, że "stanowisko w sprawie" wyraża organ kompetentny do wydania decyzji a nie urzędnik. Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że oczekiwania skarżących odnośnie prowadzenia przez Wojewodę [...] dodatkowego postępowania wyjaśniającego było bezzasadne w sytuacji, gdy zaszła okoliczność, która determinowała sposób rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie upłynęło już pięć lat od dnia doręczenia decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania.

W tym stanie rzeczy, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi, orzeczono o jej oddaleniu, na podstawie art. 151 p.s.a.