Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1692/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 285 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. H. od wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1411/15 w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. H. kwotę 1.316 (jeden tysiąc trzysta szesnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, sygn. II SA/Ol 1411/15 (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska oddalił skargę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W decyzji z [...] sierpnia 2015 r., znak [...] Zastępca Dyrektora Departamentu Ochrony Środowiska w Urzędzie Marszałkowskim, działając z upoważnienia Marszałka Województwa [...] (dalej: organ I instancji), rozpoznając sprawę, na podstawie art. 276 ust. 1, art. 284 ust. 1 i 2, art. 285 ust. 1 i 2, art. 286 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 1 oraz art. 292 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.), wymierzył M.H. opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza za II półrocze 2010r. w kwocie 4.963,00 zł.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że M. H. (dalej: skarżący) jest rolnikiem indywidualnym prowadzącym gospodarstwo rolne w miejscowości N., gmina W.. Na terenie fermy prowadzona jest hodowla trzody chlewnej. Zwierzęta przetrzymywane są w 5 budynkach inwentarskich w systemie bezściółkowym (na rusztach). W chlewniach zainstalowana jest wentylacja mechaniczna (wentylatory dachowe). Pismem z 22 grudnia 2011 r. organ I instancji zwrócił się do strony, z prośbą o wypełnienie oświadczenia celem ustalenia, czy prowadzona działalność podlega obowiązkowi przedkładania zbiorczych zestawień informacji o zakresie korzystania ze środowiska. Podmiot w żaden sposób nie ustosunkował się do pisma i nie wypełnił załączonego oświadczenia. W związku z tym organ zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska Oddział w [...] (dalej jako: WIOŚ) o udostępnienie protokołów kontroli oraz do Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] (dalej: PLW) o udostępnienie danych dotyczących maksymalnej liczby stanowisk dla trzody chlewnej oraz określenie rodzaju zainstalowanej wentylacji w budynkach inwentarskich. Na podstawie uzyskanych informacji organ I instancji przyjął, że skarżący prowadzi instalację, która podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, co zgodnie z art. 284 ust. 2 p.o.ś. kwalifikuje osoby fizyczne do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Organ I instancji powołał biegłego w celu ustalenia rodzajów substancji wprowadzanych do powietrza oraz wskaźników rocznej emisji.

W tym zakresie została sporządzona opinia pt. "Analiza typowych emisji z procesów z chowu i hodowli trzody chlewnej wykonana na potrzeby weryfikacji opłat za korzystanie ze środowiska dla Urzędu Marszałkowskiego w [...]". W treści wskazanej opinii przedstawiono wskaźniki emisji do powietrza gazów i pyłów z procesu chowu i hodowli trzody chlewnej tj. amoniaku, siarkowodoru oraz pyłu jako typowe substancje emitowane do powietrza. Organ I instancji oparł się o wskaźniki emisyjne zawarte w ww. opracowaniu. Wysokość należnej opłaty ustalono również na podstawie oświadczenie strony z 23 grudnia 2013 r. dotyczące średniego stanu zwierząt w gospodarstwie za II połowę 2010 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzji zarzucił naruszenie - § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. nr 257, poz. 2573 ze zm., dalej: rozporządzenie Rady Ministrów z 2004 r.) oraz przepisu § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397, dalej: rozporządzenie Rady Ministrów z 2010 r.), poprzez błędne przyjęcie, że średnioroczna liczba zwierząt w gospodarstwie rolnym skarżącego przekroczyła w 2010 r. 210 DJP. Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia - opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z 21 października 2013 r. na okoliczność wykazania, że protokół z kontroli nr [...] Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w [...] nie może stanowić podstawy do ustalania dużych jednostek inwentarza (DJP) z uwagi na odmienność celów niniejszego postępowania i postępowania kontrolnego PIW. Wniósł też o przeprowadzenie dowodu z pisemnego wyjaśnienia skarżącego, jako strony postępowania, na okoliczność ustalenia średniorocznej ilości zwierząt w 2010 r. w jego gospodarstwie rolnym. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia średniorocznej ilości zwierząt w jego gospodarstwie rolnym w 2010 r., z podziałem na zwierzęta wyszczególnione w załączniku do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 2010 r. - od dnia 1 lipca 2010 r. do 14 listopada 2010 r.

W decyzji z [...] listopada 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył przepisy powołane w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Wskazał, że okolicznością niekwestionowaną jest to, że odwołujący się, mimo ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 284 ust. 1 p.o.ś., nie ustalił we własnym zakresie wysokości należnej opłaty za wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów i nie wniósł opłaty na rachunek urzędu marszałkowskiego. Zatem wydanie decyzji w sprawie było w pełni uzasadnione zarówno okolicznościami faktycznymi, jak i przepisami prawa.

Organ II instancji podkreślił, że ustawodawca doprecyzowując wskazane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z 2010 r., w obowiązującym stanie prawnym za liczbę DJP nakazuje przyjąć wprost maksymalną możliwą obsadę inwentarza. Zatem o tym, czy strona podlega obowiązkowi ponoszenia opłaty za korzystanie ze środowiska decyduje to, czy maksymalna możliwa obsada inwentarza przekracza 210 DJP. Organ II instancji skonstatował, że maksymalna możliwa obsada inwentarza (liczba DJP) nie jest tożsama z rzeczywistą liczbą zwierząt w danym okresie, będącą podstawą wymiaru opłaty.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. H. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w związku z naruszeniem:

1. art. 284 ust. 2 p.o.ś. poprzez przyjęcie, że prowadzenie działalności rolniczej przez skarżącego – osobę fizyczną, niebędącego przedsiębiorcą, wymaga stosownego pozwolenia oraz zobowiązuje go do składania wykazów zawierających informacje i dane z tytułu chowu lub hodowli zwierząt oraz o wysokości opłat i wnoszenia opłat z tego tytułu;

2. § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 2010 r. poprzez przyjęcie, że skarżący posiada instalacje, z których wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza wymaga pozwolenia wbrew wcześniejszym ustaleniom organu I instancji zawartym w decyzji znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte w celu wymierzenia opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z tytułu chowu lub hodowli zwierząt w I półroczu 2012 r.;

3. § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko - w okresie od dnia 01.07.2010 r. do dnia 14.11.2010 r. i przepisu § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - od dnia 15.11.2010 r. do dnia 31.12.2010 r. -poprzez błędne przyjęcie, iż średnioroczna liczba zwierząt w gospodarstwie rolnym skarżącego przekroczyła 210 DJP i wymierzenie opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza za II półrocze 2010 r. w kwocie 4.963,00 zł;

4. art. 7, 77 § 1, 78 § 1 k.p.a., jak i art.107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sposób dowolny, z naruszeniem zasady zaufania i prawdy obiektywnej. Uzasadnienie prawne decyzji w zasadzie ograniczono do zacytowania przez organ odwoławczy treści danego przepisu prawa, bez przedstawienia umotywowanej oceny obowiązku zastosowania danego przepisu. Nie odniesiono się merytorycznie do wniosków dowodowych skarżącego do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie. Pominięto w uzasadnieniu decyzji wniosek skarżącego zawarty w odwołaniu od decyzji o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego i przesłuchanie skarżącego w charakterze strony postępowania. W następstwie tak prowadzonego postępowania powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że przedmiotem sporu jest, czy skarżący posiada instalacje, z których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza wymaga pozwolenia, a w drugiej kolejności (jedynie w przypadku prowadzenia działalności wymagającej stosownego pozwolenia bądź decyzji) czy zobowiązany jest do składania wykazów zawierających informacje i dane z tytułu chowu lub hodowli zwierząt oraz o wysokości opłat i wnoszenia opłat z tego tytułu. Podleganie bowiem temu obowiązkowi rodzi obowiązek składania wykazów zawierających informacje i dane z tytułu chowu lub hodowli zwierząt oraz o wysokości opłat i wnoszenia opłat z tego tytułu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 22 marca 2016 r., sygn. II SA/Ol 1411/15 wskazał, że rozstrzygającym zagadnieniem w sprawie jest ustalenie, czy prowadzone przez skarżącego chów i hodowla trzody chlewnej w N. stanowiły przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Przy czym niekwestionowanym jest również w sprawie, że taki charakter ma chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Stanowi o tym wprost wskazywany przez strony § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 2010 r. i § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r. Przepis ten odsyła do współczynników przeliczeniowych sztuk zwierząt na DJP, określonych w załączniku do rozporządzenia. W załączniku tym jest podany rodzaj zwierząt: knury, maciory, warchlaki, prosięta i tuczniki, a przy warchlakach i prosiętach dodatkowo przedział wiekowy.

Według Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie spór dotyczy zasadniczo rozumienia tego ostatniego unormowania. Organy orzekające stanęły bowiem na stanowisku, że podaną przez prawodawcę graniczną liczbę 210 DJP należy odnosić do maksymalnej możliwej obsady inwentarza, co zdaniem organów potwierdza aktualne brzmienie tego przepisu, obowiązujące od 1 sierpnia 2013 r. Natomiast zdaniem skarżącego, przy kwalifikowaniu przedsięwzięcia, jako mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, znaczenie powinna mieć średnioroczna obsada inwentarza.

W ocenie Sądu I instancji, stanowisko skarżącego nie ma uzasadnionych podstaw prawnych. Sąd I instancji zgodził się z organami administracyjnymi, że przy ustalaniu DJP uwzględniać należy maksymalną możliwą obsadę inwentarza. Niewątpliwym jest, że opłatę ustala się według przepisów obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce, co wynika wprost z treści art. 285 ust. 1 p.o.ś. W 2010 r. (od 15 listopada 2010 r.) obowiązywał § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 2010 r., który mówił ogólnie o chowie lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza. Tożsamy przepis zawierało wcześniej obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z 2004 r. (§ 2 ust. 1 pkt 43). Przepisy te nie precyzowały jeszcze wówczas, że za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza. Objaśnienie to wprowadzone zostało dopiero na mocy noweli z 25 czerwca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 817), zmieniającej niniejsze rozporządzenie z dniem 1 sierpnia 2013 r. W ocenie Sądu I instancji, zmiana ta ma jedynie charakter porządkujący, aby nie budziło wątpliwości dotychczasowe rozumienie tego przepisu.

Według Sądu I instancji, nie mogły mieć znaczenia zapewnienia skarżącego o średniorocznej obsadzie stada, albo treść przedłożonego zaświadczenia-opinii PLW, który wyjaśnił, że nie dokonywał przeliczenia stada z natury, ale opierał się na oświadczeniu właściciela i właścicielskiej dokumentacji hodowlanej. Nie miały też znaczenia zastrzeżenia PLW, że nie wiedział do jakiego celu potrzebne są wyliczenia i brak różnicowania loszek do różnych grup technologicznych. Zdaniem Sądu I instancji, nie powinno budzić wątpliwości wyliczenie DJP. W ocenie Sądu I instancji organy orzekające wyczerpały możliwości dowodowe i zasadnie oparły się na oświadczeniu skarżącego co do faktycznej ilości utrzymywanej trzody chlewnej w analizowanym okresie, w celu wyliczenia należnej z tego tytułu opłaty. Potwierdza to także, że wzięto pod uwagę stanowisko skarżącego. W stanie faktycznym sprawy nie było w ogóle potrzeby uzupełniania postępowania dowodowego o zeznania strony, gdyż zgromadzone dokumenty dawały jasny obraz sytuacji. Organy miały podstawy do przyjęcia, że w II półroczu 2010 r. przedsięwzięcie skarżącego mogło znacząco oddziaływać na środowisko. Wysokość i metodyka ustalonych opłat nie budzi zastrzeżeń Sądu I instancji.

W skardze kasacyjnej M. H. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r. pr. M. P. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego a mianowicie:

1) przepisu art. 284 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) poprzez przyjęcie, że prowadzenie działalności rolniczej przez M. H. - osobę fizyczną, nie będącego przedsiębiorcą wymaga stosownego pozwolenia oraz zobowiązuje M. H. do składania wykazów zawierających informacje i dane z tytułu chowu lub hodowli zwierząt oraz o wysokości opłat i wnoszenia opłat z tego tytułu,

2) przepisu § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 2 lipca 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 881) poprzez przyjęcie, że M. H. posiada instalacje, z których wprowadzanie gazów łub pyłów do powietrza wymaga pozwolenia wbrew wcześniejszym ustaleniom Marszałka Województwa [...] w [...] zawartym w jego decyzji znak sprawy [...] z [...].08.2013 r. umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte celem wymierzenia opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z tytułu chowu lub hodowli zwierząt w I półroczu 2012 r.

3) przepisu § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573, z 2005 r. Nr 92, poz. 769 oraz z 2007 r. Nr 158, poz. 1105) - w okresie od dnia 01.07.2010 r. do dnia 14.11.2010 r. i przepisu § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) -w okresie od dnia 15.11.2010 r. do dnia 31.12.2010 r.

- poprzez błędne przyjęcie, że średnioroczna liczba zwierząt w gospodarstwie rolnym M. H. przekroczyła 210 DJP i w następstwie tych ustaleń Marszałek Województwa [...] wymierzył opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza za II półrocze 2010 r. w kwocie 4.963 zł.

Ponadto wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego - poprzez zastosowanie przepisu § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) , w brzmieniu: "chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza; współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na DJP są określone w załączniku do rozporządzenia" określonym § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 25 czerwca 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 817), obowiązującym od dnia 01 sierpnia 2013 r. - przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 ppsa.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 ppsa poprzez oddalenie przez WSA skargi skarżącego w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 78 § 1 k.p.a., jak i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sposób dowolny, z naruszeniem zasady zaufania i prawdy obiektywnej uzasadniającym jej uchylenie ze względu na nie podjęcie działań zmierzających do ustalenia instalacji i ilości zwierząt hodowlanych mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony.

Oznacza to, brak trafności rozstrzygnięcia w mniejszej indywidualnej sprawie bez szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy stanu faktycznego w sprawie oraz nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 § 2 p.p.s.a.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami i rozpoznanie sprawy na rozprawie, w tym również pod ewentualną nieobecność skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący w spornym okresie II półrocza 2010 r. nie prowadził działalności rolniczej mieszczącej się w zakresie objętym przepisem art. 284 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). To znaczy jego działalność nie wymagała pozwolenia na korzystanie ze środowiska. Uprawniało to skarżącego do uchylenia się od zajęcia stanowiska w sprawie objętej pismem organu I instancji z 22 grudnia 2011 r., prośby, a nie wezwania, o wypełnienie oświadczenia celem ustalenia, czy prowadzona działalność podlega obowiązkowi przedkładania zbiorczych zestawień informacji o zakresie korzystania ze środowiska. Skarżący kasacyjnie uważa, że średnioroczna liczba zwierząt nie spowodowała przekroczenia limitu 210 DJP, tym samym nie był on zobowiązany do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Według skarżącego kasacyjnie, w trakcie prowadzonego postępowania organ wystąpił do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska Oddział w [...] o udostępnienie protokołów kontroli oraz do Powiatowego Lekarza Weterynarii o udostępnienie danych dotyczących maksymalnej liczby stanowisk dla trzody chlewnej oraz określenie rodzaju zainstalowanej wentylacji w budynkach inwentarskich. Organ I instancji uzyskał tylko informację od Powiatowego Lekarza Weterynarii o maksymalnej liczbie stanowisk dla macior (750) w latach 2010 — 2011 i ogólnikową informację, że we wszystkich budynkach zainstalowana jest wentylacja mechaniczna z systemem alarmowym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie była to wystarczająca informacja do przyjęcia, że jest to instalacja, która podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza.

Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z poglądem Sądu I instancji, że przy ustalaniu DJP uwzględniać należy maksymalną możliwą obsadę inwentarza. Niewątpliwym jest, że opłatę ustala się według przepisów obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce, ale stosuje się ją dopiero po przekroczeniu ilości hodowanych zwierząt przekraczających 210 DJP. W 2010 r. obowiązywał § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., który mówił ogólnie o chowie lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza, nie precyzując jeszcze wówczas, że za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza. Zmiana została wprowadzona dopiero na mocy noweli z dnia 25 czerwca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 817), zmieniającej powoływane rozporządzenie z dniem 1 sierpnia 2013 r. W ocenie Sądu I instancji zmiana ta ma jedynie charakter porządkujący, aby nie budziło wątpliwości dotychczasowe rozumienie tego przepisu. Według skarżącego kasacyjnie, zmiana nie miała charakteru porządkowego, gdyż nie wskazuje na to żaden z przepisów. Skarżący kasacyjnie podnosi, że przepisy rozporządzenia nie mają uregulowań intertemporalnych. Obowiązują one od dnia wejścia w życie przepisów. Nie mogą więc mieć zastosowania do stanu faktycznego sprzed ich obowiązywania. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zdaniem skarżącego kasacyjnie, przejawia się w tym, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji w dużej mierze opiera się na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że przedstawił dowody i złożył wnioski dowodowe w odwołaniu od decyzji, tzn. wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na wskazaną tezę dowodową i przesłuchanie skarżącego w charakterze strony postępowania. Organy obydwu instancji nie przeprowadziły żadnych wnioskowanych dowodów w sprawie, jak również żadnych dodatkowych dowodów zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego. Skarżący kasacyjnie uważa, że Sąd I instancji oddalając skargę, mimo naruszenia przez "organy podatkowe" art. 7, 77 § 1 art. 78 § 1 k.p.a. usankcjonował zgodność z prawem rozstrzygnięcia opartego na niezgodnym z rzeczywistością stanie faktycznym. Skarżący kasacyjnie podkreśla, że kierowanie się przez WSA błędnie ustalonym stanem faktycznym spowodowało niewłaściwe zastosowanie przepisów przywołanych w petitum niniejszej skargi kasacyjnej przez ich zastosowanie do wymierzenia nienależnych opłat co do zasady i co do wysokości w sytuacji zastosowania przepisu, nie obowiązującego w dacie orzekania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie są trafne.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 p.p.s.a.

Przechodząc w pierwszej kolejności do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik spawy wskazać należy, że zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Argumentacja skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie skarżący kasacyjnie kwestionuje wyrok WSA w Olsztynie poprzez zastosowanie przez ten Sąd dyspozycji art. 151 p.p.s.a. i wadliwy brak doszukania się przez Sąd I instancji naruszenia ze strony orzekających organów w obu instancjach przepisów wskazanych w zarzutach kasacyjnych, obejmujących przepisy postępowania i prawa materialnego. Jak wynika z motywów zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji orzekał stosując przepis art. 151 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie dostrzegł, że organy administracji naruszyły normy zawarte w przepisach art. 7 i art. 77 § 1, 78 § 1, 107 § 3 k.p.a., bowiem wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustaliły one faktów, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli miały w niniejszej sprawie znaczenie dla zastosowania normy prawa materialnego nakładającej na skarżącego obowiązek publicznoprawny w postaci opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza za II półrocze 2010 r. w kwocie 4963, 00 zł. W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób zatem przyjąć, że organy rozpatrując niniejszą sprawę prawidłowo dopełniły obowiązku przewidzianego w art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały w sposób należyty wyjaśnione przez orzekające organy. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem musi też, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, materiał zgromadzony w sprawie nie daje jednoznacznej odpowiedzi co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy związanej z nałożeniem na skarżącego opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji w dużej mierze opiera się na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Skarżący przedstawił dowody i złożył wnioski dowodowe w odwołaniu od decyzji. Określenie przez organy liczby DJP było czynnością niezbędną przy ustaleniach faktów relewantnych dla sprawy przy kwalifikowaniu działalności prowadzonej przez skarżącego. Skarżący kwestionował prawidłowość przeliczenia posiadanej trzody chlewnej w badanym okresie na DJP, przekonując, że PLW w [...] w sporządzonych protokołach kontroli z tego okresu nie uwzględnił normatywów obowiązujących przy ustalaniu DJP. Podkreślał również, że kontrole dotyczyły pojedynczych dni w roku. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność "ustalenia średniorocznej ilości zwierząt" w jego gospodarstwie rolnym w 2010 r. SKO w [...] w decyzji [...] listopada 2015 r. w żaden sposób nie odniosło się do wniosków dowodowych skarżącego. Nie jest wystarczające w tym zakresie, stwierdzenie organu odwoławczego, że kwestie podnoszone przez skarżącego w odwołaniu były szeroko omówione w poprzednich decyzjach.

Wskazać należy, że niedopuszczalna jest odmowa dopuszczenia dowodów tylko z tego względu, że z innych, przeprowadzonych w sprawie wynikają odmienne fakty, decydujące o ostatecznym wyniku. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę równej mocy środków dowodowych. Skuteczność prawa żądania przeprowadzenia dowodu uzależniona jest wyłącznie od istotności dla sprawy. Odmowa byłaby możliwa wyłącznie wówczas gdyby postępowanie dowodowe potwierdziło już okoliczności, które mają być dowiedzione wnioskami dowodowymi zgłoszonymi przez stronę. Z tego też względu za zasadne uznać należało również wywody skarżącego kasacyjnie co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. Nie można zgodzić się z oceną Sądu I instancji przedstawioną na str. 12 uzasadnienia, że organy orzekające wyczerpały możliwości dowodowe i zasadnie oparły się na oświadczeniu skarżącego co do faktycznej ilości utrzymywanej trzody chlewnej w analizowanym okresie, w celu wyliczenia należnej z tego tytułu opłaty. Błędnie uznał Sąd I instancji, że w stanie faktycznym sprawy nie było w ogóle potrzeby uzupełnienia postępowania dowodowego o zeznania strony, gdyż zgromadzone dokumenty dawały jasny obraz sytuacji. Stanowisku temu przeczy w szczególności treść pisma PLW z 21 października 2013 r. Orzekające w sprawie organy oraz Sąd I instancji powołują się na przeprowadzone przez PLW czynności kontrolne w gospodarstwie rolnym w N. prowadzonym przez skarżącego. Jednocześnie Sąd I instancji na str. 8 uzasadnienia wyroku wskazał, że w piśmie z 21 października 2013 r. (zaświadczenie - opinia wydane na wniosek skarżącego, k. 190 akt administracyjnych) PLW wyjaśnił, że dane na temat ilości sztuk z podziałem na grupy technologiczne świń wyszczególnione we wszystkich protokołach podawane były przez osoby uczestniczące w kontrolach i wyłącznie w oparciu o właścicielską dokumentację hodowlaną, a nie możliwe do przeprowadzenia w trakcie kontroli zliczanie z natury. PLW zastrzegł jednocześnie, że aktualnie nie jest możliwe podanie odpowiedzialnie przez organ jakim jest Powiatowy Lekarz Weterynarii precyzyjnej ilości samic w fermie N. w latach 2010 i 2011 z podziałem na różne kategorie, mające wpływ na wyliczenie wielkości DJP. Skoro przeprowadzający czynności kontrolne PLW w piśmie z 21 października 2013 r. wyraźnie stwierdził, że aktualnie nie jest możliwe podanie odpowiedzialnie przez organ jakim jest Powiatowy Lekarz Weterynarii precyzyjnej ilości samic w fermie N. w latach 2010 i 2011 z podziałem na różne kategorie, mające wpływ na wyliczenie wielkości DJP, to organy nie mogły przyjąć tych ustaleń za wiążące.

Sąd I instancji na str. 10 uzasadnienia wyroku błędnie ocenił, że "Stanowisko skarżącego nie ma uzasadnionych podstaw prawnych". Sąd I instancji nieprawidłowo zgodził się z organami administracyjnymi, że przy ustalaniu DJP uwzględniać należy maksymalną możliwą obsadę inwentarza.

Odnosząc się od stanowiska Sądu I instancji wskazać należy, że niewątpliwym jest, że opłatę ustala się według przepisów obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce. Sąd I instancji błędnie zaakceptował zastosowanie w sprawie treści § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w wersji zmienionej rozporządzeniem Rady Ministrów z 25 czerwca 2013 r. zmieniającym rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 817) z dniem z 1 sierpnia 2013 r.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponowna ocena ustaleń faktycznych winna się odbyć w całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego, uwzględniając także wyjaśnienia uzyskane od skarżącego w zakresie wskazanym powyżej.

W tym stanie rzeczy zarzuty skarżącego kasacyjnie wskazujące na naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutecznie podważyły wyrok Sądu I instancji. Zaniechanie przez organy dokonania własnych ustaleń co do faktycznej obsady inwentarza w przeliczeniu na DJP z uwzględnieniem cytowanych wyżej przepisów rozporządzenia miało w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie, gdyż bez tych ustaleń nie można z całą stanowczością stwierdzić, że skarżący w ogóle podlegał obowiązkowi opłatowemu. Poprzestając na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie należało uwzględnić maksymalną możliwą obsadę stada nie prowadząc w konsekwencji postępowania w celu ustalenia czy skarżący prowadził chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP, organy administracji publicznej naruszyły art. 7 k.p.a. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza o rozstrzygnięciu, jakie winno zapaść w rozpoznawanej sprawie, ale wskazuje, że powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, co przemawiało za wyeliminowaniem zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Rozpatrując ponownie sprawę, organy administracji powinny poprawnie wyliczyć faktyczną obsadę inwentarza, dokonując przy tym właściwej wykładni przepisów cytowanego rozporządzenia z 9 listopada 2010 r.

W drugiej kolejności wskazać należy, że zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Sąd I instancji niezasadnie podzielił stanowiska orzekających w sprawie organów, że podaną przez prawodawcę graniczną liczbę 210 DJP należy odnosić do maksymalnej możliwej obsady inwentarza, co zdaniem organów potwierdza aktualne brzmienie tego przepisu, obowiązujące od 1 sierpnia 2013 r. Stanowisko Sądu I instancji, jest tym bardziej niezrozumiałe, ponieważ w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji na str. 11 uzasadnienia wyroku jednocześnie wskazał, że niewątpliwym jest, że opłatę ustala się według przepisów obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce, co wynika wprost z treści art. 285 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Sąd I instancji prawidłowo również dostrzega, że w 2011 r. obowiązywał § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 2010 r., który mówił ogólnie o chowie lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP, nie precyzując jeszcze wówczas, że za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza. Objaśnienie to wprowadzone zostało dopiero na mocy noweli z 25 czerwca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 817), zmieniającej niniejsze rozporządzenie z dniem 1 sierpnia 2013 r. Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, który na str. 11 uzasadnienia wyjaśnił, że zmiana ta ma charakter jedynie porządkujący, aby nie budziło wątpliwości dotychczasowe rozumienie tego przepisu.

Wykładnię treści § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 2010 r., należy przeprowadzić łącznie z treścią art. 285 ust. 1 p.o.ś., który formułuje zasadę ogólną, według której podmiot korzystający ze środowiska wnosi opłatę za dany rok kalendarzowy do dnia 31 marca następnego roku. Ustawodawca zobowiązał zatem podmiot obciążony obowiązkiem opłatowym do samodzielnego ustalania opłat według stawek obowiązujących w okresie korzystania ze środowiska. Przepisy p.o.ś. przewidują wobec wszystkich opłat system ich samonaliczania – podmiot korzystający ze środowiska powinien we własnym zakresie ustalić wysokość należnej opłaty i wnieść ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego, w systemie rocznym, do 31 marca następnego roku. Treść art. 284 p.o.ś., według którego podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek bankowy właściwego urzędu marszałkowskiego należy odczytywać w ten sposób, że podmiot na zasadzie samonaliczania dokonuje obliczeń, bez ingerencji organu administracyjnego, chyba że pojawi się przyczyna przewidziana w art. 288 p.o.ś. Należy wyjaśnić, że opłaty za korzystanie ze środowiska związane są z pozwoleniem lub inną decyzją, którą podmiot korzystający ze środowiska powinien otrzymać od właściwego organu, aby legalnie korzystać ze środowiska. W piśmiennictwie wskazuje się, że "Nie ma przeszkód, aby marszałek, dokonując ustaleń własnych, korzystał zarówno z pomiarów dokonywanych przez organy administracji, jak i przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat" (zob. W. Radecki, Komentarz do art. 288 ust. ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, [w:] M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 793).

Obowiązek ustalenia opłat według stawek obowiązujących w okresie korzystania ze środowiska ma charakter wtórny. W pierwszej kolejności należy prawidłowo ustalić w sposób, który nie będzie nasuwał wątpliwości, czy w danym okresie korzystania ze środowiska zgodnie z treścią § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 2010 r., skarżący prowadził chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP. W niniejszej sprawie kwestia ta nie została prawidłowo ustalona przez orzekające organy.

Z treści art. 285 ust. 1 p.o.ś. wynika, że dla wykonania obowiązku uiszczenia opłaty przez podmiot korzystający ze środowiska powinna mieć zastosowanie stawka obowiązująca w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce. Dla skarżącego podstawę powinny zatem stanowić stawki obowiązujące w tym okresie, w którym faktycznie korzystał on ze środowiska w sposób, który powodował powstanie obowiązku opłatowego. W niniejszej sprawie powinna mieć zastosowanie treść § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 2010 r., przed nowelizacją z 25 czerwca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 817), zmieniającą niniejsze rozporządzenie z dniem 1 sierpnia 2013 r., a nie jak błędnie przyjął Sąd I instancji treść § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 2010r., po nowelizacji z 25 czerwca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 817), zmieniającej rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. z dniem 1 sierpnia 2013 r. W piśmiennictwie wskazano, że "Istotne są zatem stawki obowiązujące w rzeczywistym czasie powodowania emisji, pobierania wody czy składowania odpadów, a nie stawki obowiązujące w dniu naliczania opłaty" (zob. E. Kaleta-Jagiełło, Komentarz do art. 285 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska [w:]: Ustawa - Prawo ochrony środowiska. Komentarz [online] Centrum Prawa Ekologicznego 2001).

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję SKO w [...] z [...] listopada 2015 r., znak [...] i poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] sierpnia 2015 r., znak [...]. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.