Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1200/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 91
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: Art. 5c, art. 36a
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: Art. 7, art. 10, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 19, art. 25, art. 26, art. 34, art. 36
journal: Dz.U. 1991 nr 55 poz 234
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skarg Wójta Gminy na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody z dnia 15 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Wójta Gminy z dnia 13 kwietnia 2016 r. z dnia 15 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Wójta Gminy z dnia 26 kwietnia 2016 r. skargi oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z dnia 15 czerwca 2016 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446; powoływanej danej jako "u.s.g.") stwierdził nieważność Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy z dnia 13 kwietnia 2016 roku w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w B - w całości.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: w dniu 13 kwietnia 2016 roku Wójt Gminy wydał Zarządzenie Nr [...] w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w B. Przedmiotowe zarządzenie wpłynęło do oceny nadzorczej Wojewody w dniu 20 maja 2016 r. Podstawę prawną zarządzenia stanowiły przepisy art. 36a ust. 6 w związku z art. 5c pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 z późn. zm.) i § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 roku w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r., Nr 60, poz. 373 ze zm.) w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku poz. 1515 ze zm.).

Z kolei rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z dnia 15 czerwca 2016 r. wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446) Wojewoda stwierdził nieważność Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy z dnia 26 kwietnia 2016 roku w sprawie zatwierdzenia nierozstrzygniętego konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w B - w całości.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: w dniu 26 kwietnia 2016 roku Wójt Gminy wydał Zarządzenie Nr [...] w sprawie zatwierdzenia nierozstrzygniętego konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w B.

Zarządzenie to było następstwem wydanego dnia 13 kwietnia 2016 r. Zarządzenia nr [...] Wójta Gminy w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w B. Konkurs ten nie został jednak rozstrzygnięty.

Podstawę prawną zarządzenia stanowiły przepisy art. 36 a ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2015r., poz. 2156 z późn. zm.) i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 roku w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r., Nr 60, poz. 373 ze zm.) w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku poz. 1515 ze zm.).

Ocena nadzorcza przedmiotowych zarządzeń nastąpiła na skutek wpływu do organu nadzoru wniosku T. W. - obecnej Dyrektor Szkoły Podstawowej [...] w B, w którym to podniosła ona zarzut niezgodnego z prawem powołania komisji konkursowej na konkurs Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w B. Przedmiotowe zarządzenia wpłynęły do oceny nadzorczej Wojewody w dniu 20 maja 2016 r.

Wątpliwości organu nadzoru wzbudziła kwestia braku udziału przedstawiciela NSZZ "Solidarność" - Międzyzakładowej Komisji Pracowników Oświaty - Oddział w T w komisji konkursowej na Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w B.

Mając powyższe na względzie, organ nadzoru pismem z dnia 9 maja 2016 r., znak: [...] zwrócił się do Wójta Gminy z prośbą zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie oraz o przekazanie dokumentacji związanej z organizacją niniejszego konkursu, w szczególności o przekazanie zarządzeń Wójta Gminy wydanych w sprawie organizacji i w ramach procedowania przedmiotowego konkursu.

W odpowiedzi na powyższe pismo do organu nadzoru przesłane zostały za pismem Zastępcy Wójta Gminy datowanym na dzień 20 maja 2016 r. wnioskowane dokumenty, jak również wyjaśnienia w związku z zaistniałymi wątpliwościami.

Z ich treści wynika, iż "organ prowadzący ustalił zakładową organizację związkową w dniu ogłoszenia konkursu na podstawie dokumentacji kadrowej oraz księgowo - finansowej, albowiem między Szkołą Podstawową w B, a Urzędem Gminy L zostało zawarte porozumienie w sprawie prowadzenia obsługi finansowo-księgowej Szkoły Podstawowej w B, Referatowi Finansów i Podatków w Urzędzie Gminy. W związku z powyższym organ prowadzący szkołę był w posiadaniu informacji na temat związków zawodowych działających w Szkole Podstawowej w B. Należy również podnieść, iż tylko Związek Nauczycielstwa Polskiego przedstawia co kwartał - według stanu na ostatni dzień kwartału - w terminie do 10 dnia miesiąca postępującego po tym kwartale, informację o łącznej liczbie członków tej organizacji, w tym liczbie członków. Z powyższych danych wynikało, iż oprócz ZNP nie ma żadnej innej organizacji związkowej. Dlatego też późniejsze pisma NSZZ " Solidarność" oraz Dyrektora Szkoły Podstawowej w B datowane na dzień 18 kwietnia 2016 roku, uznano za spóźnione z uwagi na to, iż w dniu 12 kwietnia 2016 roku upłynął termin zgłaszania kandydatów do pracy w komisji konkursowej".

Organ nadzoru podniósł, iż art. 36a ust. 6 pkt 3 ustawy o systemie oświaty stanowi, że udział w pracach komisji konkursowej bierze po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych. Taka regulacja uzasadnia udział w komisji przedstawiciela międzyzakładowej organizacji związkowej.

Jednocześnie art. 36a ust. 6 pkt 3 powyższej ustawy zawiera zastrzeżenie, że wyznaczony przez związek zawodowy przedstawiciel nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której dotyczy konkurs, co oznacza, że w pracach komisji konkursowej powinien uczestniczyć przedstawiciel takiego związku zawodowego, który zakresem swojego działania obejmuje szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa niezależnie od tego, czy pracownicy zatrudnieni w danej szkole (placówce) są członkami związku. Istotne jest bowiem tylko to, aby w pracach komisji uczestniczył nie członek zakładowej organizacji związkowej zatrudniony w szkole (placówce), ale przedstawiciel tej organizacji obejmującej obszarem swego działania teren danej szkoły (placówki).

Przez pojęcie zakładowej organizacji związkowej należy rozumieć organizację związkową, która zakresem swojego działania obejmuje cały zakład pracy. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 2001 r. o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 79, poz. 854) uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują również międzyzakładowej organizacji związkowej, która swoim działaniem obejmuje danego pracodawcę. Przepisy ustawy o związkach zawodowych ustanawiają reguły, które z organizacji związkowych funkcjonujących w zakładzie pracy posiadają uprawnienia zakładowej (międzyzakładowej organizacji związkowej), tzn. z którymi organizacjami zakładowymi (międzyzakładowymi) pracodawca ma obowiązek współdziałania w indywidualnych, jak i zbiorowych interesach pracowników.

Organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z § 19 ust. 1 Statutu NSZZ "Solidarność" podstawowymi jednostkami organizacyjnymi Związku są: zakładowe organizacje koordynacyjne, organizacje zakładowe i organizacje międzyzakładowe. Organizacją międzyzakładową jest organizacja, która swoim zasięgiem działania odejmuje co i najmniej dwóch pracodawców z danego regionu. Międzyzakładowa Komisja Pracowników Oświaty NSZZ "Solidarność" w T funkcjonuje na zasadzie § 16 ust. 3 ww. Statutu. Związek jest zorganizowany na zasadzie terytorialno-branżowej. Branżowymi jednostkami organizacyjnymi Związku są krajowe i regionalne sekretariaty branżowe krajowe, międzyregionalne i regionalne sekcje branżowe. Związek działa na terenie powiatu tarnowskiego i dąbrowskiego. Międzyzakładowa Komisja Pracowników Oświaty NSZZ "Solidarność", zwróciła się do organu prowadzącego - Wójta Gminy o powołanie jej przedstawiciela do komisji konkursowej, ponieważ obejmuje swoim działaniem cały Powiat [...] i [...] na którego terenie znajduje się Szkoła Podstawowa w B. Ponadto Międzyzakładowa Komisja Pracowników Oświaty NSZZ "Solidarność" poinformowała Wójta Gminy, iż T. W., która zgłosiła swoją kandydaturę w konkursie na dyrektora Szkoły Podstawowej w B, jest członkiem ww. związku. Pomimo tego organ prowadzący - Wójt Gminy - odmówił powołania jej przedstawiciela w skład komisji konkursowej. Udział organizacji związkowych w komisji konkursowej wynika z istot i celu działalności tych organizacji.

W ocenie organu nadzoru, organ prowadzący, posiadający wiedzę o organizacjach związkowych oświaty, działających na jego terenie, zobowiązany był poinformować bezpośrednio każdą z tych organizacji o konkursie. Uprawniony był odstąpić od powoływania do komisji przedstawicieli poszczególnych związków jedynie po odmowie wzięcia udziału w pracach komisji przez organizacje związkowe.

Organ prowadzący nie poinformował organizacji związkowej Międzyzakładowa Komisja Prawników Oświaty NSZZ "Solidarność" o mającym nastąpić konkursie na dyrektora szkoły, ograniczył się jedynie do umieszczenia informacji na stronach Biuletynu Informacji Publicznej.

Organ nadzoru dokonując analizy przedmiotowych Zarządzeń Nr [...] i Nr [...] Wójta Gminy pod kątem ich zgodności z prawem stwierdził, że zostały one podjęte z naruszeniem postanowień art. 36a ust. 6 pkt 3 ustawy o systemie oświaty.

Skargi na powyższe rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wójt Gminy (dalej zwany skarżącym).

Skarżący w skargach zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na:

błędnej wykładni art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c ustawy o systemie oświaty w związku z art. 26 ustawy o związkach zawodowych, bowiem uprawnienia do delegowania przedstawiciela do komisji konkursowej powołanej do wyłonienia kandydata na dyrektora placówki oświatowej, wynikającego z art. 36a ust. 6 pkt. 3 lit. c ustawy o systemie oświaty nie można wywodzić z postanowień art. 26 o związkach zawodowych, który przyznaje kompetencję zakładowej organizacji związkowej (a więc także międzyzakładowej organizacji związkowej) w postaci zajmowania stanowiska w indywidualnych sprawach pracowniczych, ale tylko w zakresie unormowanym w przepisach prawa pracy, delegowanie przedstawicieli do komisji konkursowej nie jest bowiem sprawą pracowniczą. Skoro legitymacja do delegowania przedstawiciela do komisji konkursowej wiąże się z zakładową organizacją związkową w przyjętym wyżej rozumieniu, to okoliczności wskazane przez Wojewodę nie mają znaczenia, bowiem członkowie Związku organizacji takiej nie tworzą, a sytuacja w której Związek obejmuje swoim zakresem działania Szkołę nie kształtuje po jego stronie uprawnienia, o jakim mowa w art. 36a ust. 6 pkt. 3c ustawy o systemie oświaty;

naruszeniu art. 251 ust. 2 w związku z art. 34 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych poprzez niewzięcie pod uwagę przy orzekaniu, iż na mocy powyższych artykułów również międzyzakładowa organizacja związkowa ma obowiązek przedstawiać pracodawcy co kwartał - według stanu na ostatni dzień kwartału - w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po tym kwartale, informację o łącznej liczbie członków tej organizacji;

naruszeniu § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373) polegające na błędnej wykładni, iż w terminy tam zakreślone może ingerować Wójt Gminy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna doprowadzić organ nadzoru do konkluzji, iż terminy tam określone są terminami materialnoprawnymi, których zobligowany jest przestrzegać organ prowadzący oraz Przewodniczący Komisji Konkursowej.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez niedopełnienie przez organ nadzoru obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, która w niniejszej sprawie polega na błędnym uznaniu przez Wojewodę, że Wójt Gminy posiadał wiedzę o tym, iż NSZZ "Solidarność" działa na terenie Szkoły Podstawowej w B oraz naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonych aktów nadzoru oraz o obciążenie Wojewody kosztami postępowania w sprawie.

Skarżący wskazał, iż w dniu 29 marca 2016 roku zamieścił w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na stronie internetowej Urzędu Gminy ogłoszenie o konkursie na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w B. W tym samym terminie organ prowadzący zwrócił się, zgodnie z dyspozycją art. 36a ust. 6 pkt 3, do Związku Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału, Rady Rodziców, Rady Pedagogicznej o desygnowanie jednego przedstawiciela do komisji konkursowej. Ponadto wystąpił do organu sprawującego nadzór pedagogiczny o wskazanie dwóch przedstawicieli do komisji konkursowej.

Organ prowadzący ustalił zakładową organizację związkową w dniu ogłoszenia konkursu na podstawie dokumentacji kadrowej oraz księgowo-finansowej, albowiem pomiędzy Szkołą Podstawową w B a Urzędem Gminy zostało zawarte porozumienie w sprawie prowadzenia obsługi finansowo-księgowej Szkoły Podstawowej w B Referatowi Finansów i Podatków w Urzędzie Gminy. Również dokumentacja pracownicza placówki prowadzona jest przez Urząd Gminy. W związku z powyższym organ prowadzący szkołę był w posiadaniu informacji na temat związków zawodowych działających w Szkole Podstawowej w B. Skarżący podniósł, że tylko Związek Nauczycielstwa Polskiego przedstawia co kwartał - według stanu na ostatni dzień kwartału - w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po tym kwartale, informację o łącznej liczbie członków tej organizacji, w tym o liczbie członków zgodnie z dyspozycją art. 251 ustawy o związkach zawodowych. Z powyższych danych wynikało, iż oprócz ZNP nie ma żadnej innej organizacji związkowej. Zdaniem skarżącego organ prowadzący działał zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury, które stoi na stanowisku, iż "w przedmiocie uprawnień zakładowej organizacji związkowej pracodawca jest związany informacją przekazaną w trybie art. 251 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 roku o związkach zawodowych". Dlatego też późniejsze pisma z dnia 18 kwietnia 2016 roku NSZZ "Solidarność" oraz Dyrektora Szkoły Podstawowej w B uznano za spóźnione, gdyż nie było możliwe rozszerzenie komisji konkursowej o przedstawiciela NSZZ "Solidarność" z uwagi na fakt, iż w dniu 12 kwietnia 2016 roku upłynął termin zgłaszania kandydatów do pracy w komisji konkursowej i dnia następnego zostało wydane przez Wójta Gminy zarządzenie Nr [...], w którym precyzyjnie określono skład komisji konkursowej. Skarżący podkreślił, iż organ prowadzący nie mógłby wystąpić do NSZZ "Solidarność" z wnioskiem o desygnowanie członka, z uwagi na terminy ściśle określone w § 3 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, który expressis verbis stanowi, iż "posiedzenie komisji odbywa się nie później niż w ciągu 14 dni roboczych od upływu terminu składania ofert przez kandydatów, wskazanego w ogłoszeniu konkursu". Dlatego też Wójt Gminy nie mógł wydać zarządzenia powodującego zmianę składu komisji konkursowej, która to została zatwierdzona Zarządzeniem nr 25 z dnia 13 kwietnia 2016 roku w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w B, ponieważ przepisy regulujące procedurę konkursową ściśle zakreślają terminy dokonywania poszczególnych czynności w procesie wyboru dyrektora szkoły.

Skarżący podniósł, iż Międzyzakładowa Komisja Pracowników Oświaty NSZZ "Solidarność" w T wywodziła swoje prawo do uczestniczenia jej przedstawiciela w składzie komisji konkursowej na kandydata na dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w B z faktu, iż obejmuje swoim działaniem szkoły, jak również z tego, że obowiązek powołania przedstawiciela związku zawodowego wynika z brzmienia art. 36a ust. 6 w zw. z art. 5 c pkt 2 ustawy o systemie oświaty i rozporządzenia MEN z dnia 8 kwietnia 2010 roku w sprawie regulaminu konkursu oraz trybu pracy komisji konkursowej. Ponadto w sprawie złożone zostało w dniu 18 kwietnia 2016 roku pismo dyrektora Szkoły Podstawowej w B w którym podniesiono, iż w/w osoba została członkiem NSZZ "Solidarność". Podniesiono także, iż ze względu na fakt, iż członkami jej pozostają osoby zatrudnione w różnych placówkach oświatowych działających na terenie Powiatu [...] ma ona status międzyzakładowej organizacji związkowej. W myśl art. 34 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych przepisy art. 251-331 tego aktu stosuje się do obejmującej swoim działaniem pracodawcę, a więc najkrócej rzecz ujmując tej ostatniej (tj. Międzyzakładowej Organizacji Związkowej) przysługują takie uprawnienia jak organizacji związkowej (odesłanie do art. 251 tej ustawy), jednakowoż chodzi nie o wszystkie uprawnienia, wynikające z jakichkolwiek aktów prawnych, ale wyłącznie te, które zostały wskazane w przepisach od art. 26 do art. 331.

W ocenie skarżącego Międzyzakładowa Komisja Pracowników Oświaty NSZZ "Solidarność" w T nie miała legitymacji prawnej do ubiegania się o powołanie jej przedstawiciela w skład komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w B.

Następnie w dniu 25 kwietnia 2016 r. komisja konkursowa nie wyłoniła kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w B, dlatego też konkurs został nierozstrzygnięty. Po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadomił organ prowadzący o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazał temu organowi dokumentację postępowania konkursowego. Zatwierdzenie wyników konkursu na dyrektora szkoły nastąpiło w formie Zarządzenia nr [...] organu prowadzącego, którym jest zgodnie z art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty Wójt Gminy. W ocenie skarżącego skład komisji konkursowej został ustalony w sposób prawidłowy, a sam konkurs na Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w B został przeprowadzony zgodnie z obowiązującym prawem.

Jego zdaniem organ nadzoru naruszył przepisy prawa procesowego, gdyż złamał przepisy art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ nadzoru obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy.

W odpowiedziach na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz podnosząc, że zarządzenia Wójta Gminy zostały podjęte z naruszeniem postanowień art. 36a ust. 6 pkt 3 ustawy o systemie oświaty.

Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. Sąd postanowił połączyć obie sprawy (III SA/Kr 1200/16 i III SA/Kr 1201/16) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym.

Podstawę prawną zakwestionowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym czynności orzeczniczej stanowił przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90". Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione, w szczególności zostało ono wydane w terminie.

Powinnością Sądu było zatem ustalenie, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanych zarządzeń Wójta Gminy.

W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, LEX nr 2036630, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia".

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są zatem przez przepisy u.s.g. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Podstawę prawną wydania zarządzeń Wójta Gminy stanowiły przepisy art. 36a ust. 6 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 2156 z późn. zm.) i § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 60, poz. 373 z późn. zm.) w związku z art. 30 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z brzmieniem art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w dacie wydania Zarządzeń Wójta Gminy oraz rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie:

1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę;

2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny;

3) po jednym przedstawicielu:

a) rady pedagogicznej,

b) rady rodziców,

c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy - z zastrzeżeniem ust. 7. Zgodnie z ust. 7 powoływanego przepisu łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3.

Niewątpliwie powyższe oznacza, że w pracach komisji konkursowej powinien uczestniczyć przedstawiciel związku zawodowego, który zakresem swojego działania obejmuje szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa, niezależnie od tego, czy pracownicy zatrudnieni w tej szkole czy placówce są członkami tego związku. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują również międzyzakładowej organizacji związkowej, która swoim działaniem obejmuje danego pracodawcę.

Nadto zgodnie z art. 19 ust. 1-3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1881) organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego przekazują również na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez właściwy organ statutowy związku, nie później niż w dniu ich doręczenia na piśmie.

Organizacjami związkowymi reprezentatywnymi w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego są: NZZS "Solidarność", OPZZ oraz Forum Związków Zawodowych. Wszystkie organizacje związków zawodowych spełniające kryterium reprezentatywności, w rozumieniu art. 23 ust. 2 ustawy o Radzie Dialogu Społecznego uprawnione są do opiniowania wszystkich aktów prawnych dotyczących materii objętej zadaniami związków niezależnie od faktycznej działalności związku na danym obszarze będącym przedmiotem regulacji danego aktu prawnego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 4 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 551/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 20 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Go 829/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2329/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2961/14).

Należy też podnieść, że Statut NSZZ "Solidarność", na którego postanowienia powołał się Wojewoda w rozstrzygnięciach nadzorczych jest dostępny na stronie internetowej pod adresem: http://www.solidarnosc.org.pl/dokumenty/statutowo-wyborcze/statut/statut. Udział organizacji związkowych w komisji konkursowej wynika z celu działalności tych podmiotów. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych w zakresie praw i interesów zbiorowych związki zawodowe reprezentują wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej.

Istniały zatem podstawy do samodzielnego ustalenia przez Wójta Gminy, iż przedstawiciel NSZZ "Solidarność" winien być powołany do składu komisji konkursowej.

Aby ustalić, iż przedstawiciel NSZZ "Solidarność" powinien był uczestniczyć w pracach komisji konkursowej, nie ma potrzeby sięgania do powołanego w skargach art. 26 ustawy o związkach zawodowych, gdyż uprawnienie to należy wywodzić z treści art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c tejże ustawy. Należy też podkreślić, że Wójt Gminy miał wiedzę co do działania NSZZ "Solidarność", a mimo to nie powołał przedstawiciela tej organizacji do udziału w pracach komisji konkursowej.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 251 ust. 2 w związku z art. 34 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, gdyż zakładowa organizacja związkowa, która nie wypełnia obowiązku informacyjnego ustanowionego w art. 251 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, nie traci z mocy prawa ustawowych uprawnień, gdyż z normatywnego punktu widzenia decydujące znaczenie ma istniejąca obiektywnie liczba członków, a nie informacja o niej (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt III APa 41/15, Lex nr 1997497).

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373). Powyższy przepis stanowi, że Przewodniczący komisji ustala termin i miejsce posiedzenia komisji, o czym powiadamia na piśmie członków komisji oraz kandydatów, nie później niż na 7 dni przed terminem posiedzenia (ust. 1). Posiedzenie komisji odbywa się nie później niż w ciągu 14 dni roboczych od upływu terminu składania ofert przez kandydatów, wskazanego w ogłoszeniu konkursu (ust. 2). Prace komisji są prowadzone, jeżeli w posiedzeniu bierze udział co najmniej 2/3 jej członków (ust. 3). Przepis powyższy nie znajduje zatem zastosowania na etapie powoływania członków komisji konkursowej, a dopiero na etapie procedowania przez tę komisję.

Zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g. w postępowaniu nadzorczym przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza ich stosowanie wprost, z modyfikacjami wynikającymi ze specyfiki prowadzonego postepowania lub ich niestosowanie w ogóle. Jeśli regulacja szczególna jest odmienna od regulacji kodeksowej, stosuje się przepisy szczególne. Zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powyższe elementy zaskarżone rozstrzygnięcia nadzorcze zawierają. Nie znajduje przy tym zastosowania powołany w skardze art. 107 k.p.a.

Nie doszło również do naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), gdyż w postępowaniu nadzorczym zasadnicze znaczenie miały ustalenia w zakresie stanu prawnego sprawy, zaś jej stan faktyczny był bezsporny. Nie doszło także do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., to jest zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyż Wójt Gminy został powiadomiony o wszczęciu postępowania nadzorczego, jak również wezwany do złożenia wyjaśnień.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.