Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 36/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 pkt 2, 3, 4, art. 7 ust. 3 i 6, art. 9 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity
article: art. 22, art. 92, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1220/15 w sprawie ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1220/15, po rozpoznaniu skargi Rady Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr LEX-I.4131.13.2015.BB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, w punkcie I. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] stycznia 2015 r. w zakresie: 1) ust. 1 pkt 6, pkt 7 i pkt 10 załącznika nr 1 do uchwały, 2) ust. 1 pkt 9 załącznika nr 1 do uchwały, co do sformułowania: "posiadać aktualną umowę z podmiotem prowadzącym schronisko", 3) ust. 1 pkt 3, pkt 12 i pkt 13 załącznika nr 2 do uchwały, 4) ust. 1 pkt 4 załącznika nr 3 do uchwały, co do sformułowań: "teren grzebowiska zwłok zwierzęcych i ich części powinien" oraz "nie podlegać zalewom oraz posiadać ukształtowanie umożliwiające łatwy spływ wód deszczowych. Na terenie grzebowiska zwierciadło wody gruntowej powinno znajdować się na głębokości nie płycej niż 2,5 m od powierzchni terenu, przy czym nie może być ono nachylone ku zabudowaniom lub ku zbiornikom albo innym ujęciom wody służącym za źródło zaopatrzenia w wodę do picia i potrzeb gospodarczych.", 5) ust. 1 pkt 5 załącznika nr 3 do uchwały, 6) ust. 1 pkt 3 załącznika nr 4 do uchwały; w punkcie II. oddalił skargę w pozostałej części; w punkcie III. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy W. kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2015 r., na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, co do następujących postanowień tego aktu:

- ust. 1 pkt 5 - 12 załącznika nr 1;

- ust. 1 pkt 3, 5, 12-15 załącznika nr 2;

- ust. 1 pkt 4, 5, 7, 9-11 załącznika nr 3;

- ust. 1 pkt 3, 5, 8, 9 i 10 załącznika nr 4.

W uzasadnieniu organ, powołując się na treść art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, wyjaśnił, że rada gminy jest zobowiązana przestrzegać granic upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego albowiem wykroczenie poza zakres ustawowej delegacji powoduje, iż akt prawa miejscowego lub jego część winny być oceniane jako ustanowione bez upoważnienia. Podkreślono, że przepis art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) obliguje i upoważnia radę gminy do określenia w drodze uchwały wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy. Zakres przedmiotowy uchwały określającej te wymagania wskazuje w art. 7 ust. 3 natomiast warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniem, które powinny zostać określone w zezwoleniu na wykonywanie tej działalności, zgodnie z art. 9 tej ustawy. Omawiana uchwała jest kierowana do podmiotów, które dopiero zamierzają podjąć na danym terenie działalność wskazaną w art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4. Określenie zatem innych wymagań, a w szczególności tych, które dotyczą obowiązków przedsiębiorcy w czasie wykonywania działalności już po uzyskaniu zezwolenia wykracza poza delegację określoną w art. 7 ust. 3 wskazanej ustawy. Należało zatem, zdaniem organu, stwierdzić nieważność zawartych w uchwale postanowień dotyczących wymagań dla przedsiębiorców polegających m.in. na obowiązku posiadania personelu o odpowiednich kwalifikacjach (pkt 5 załącznika nr 1, pkt 11 załącznika nr 2, pkt 11 załącznika nr 3 i pkt 10 załącznika nr 4), prowadzeniu działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami w sposób niepowodujący zagrożenia dla życia i zdrowia zwierząt (pkt 8 załącznika nr 1), prowadzenia transportu wyłapywanych zwierząt do schroniska dla zwierząt oraz posiadania aktualnej umowy z podmiotem prowadzącym schronisko (pkt 9 załącznika nr 1), dysponowania miejscem do tymczasowego przetrzymywania wyłapanych zwierząt (pkt 10 załącznika nr 1), prowadzenia pisemnej ewidencji wyłapanych zwierząt (pkt 11 załącznika nr 1), zapewnienia opieki lekarsko weterynaryjnej, a także inne wymagania objęte rozstrzygnięciem nadzorczym.

Takie same zastrzeżenia odnoszą się do wymagań zawartych w uchwale w zakresie działań związanych z poszukiwaniem nowych właścicieli dla przebywających w schronisku zwierząt (pkt 15 załącznika nr 2), obowiązku posiadania możliwości technicznych i organizacyjnych zapewniających ciągłość świadczonych usług (pkt 9 załącznika nr 3, pkt 8 załącznika nr 4) oraz obowiązku ewidencji zwierząt (pkt 10 załącznika nr 3, pkt 9 załącznika nr 4)

W ocenie Wojewody [...], wprowadzenie bez podstawy prawnej przez Radę Gminy w ust. 1 pkt 6 i 7 załącznika nr 1 do uchwały zakazu prowadzenia działalności przez osoby skazane, w szczególności z art. 35 oraz 37 ustawy o ochronie zwierząt, niezależnie od środków karnych wymierzonych w prawomocnych orzeczeniach sądu, godzi w swobodę tego rodzaju działalności nadzorowanej.

Odnosząc się do kwestii lokalizacji schronisk dla bezdomnych zwierząt (pkt 3 załącznika nr 2), grzebowisk (pkt 4 i 5 załącznika nr 3) oraz spalarni (pkt 3 załącznika nr 4) Wojewoda wskazał, że materię tę w sposób wyczerpujący regulują przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy W. zarzuciła naruszenie art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przyjęcie, że uchwała w zakresie, w którym stwierdzono jej nieważność, wykracza poza delegację ustawową.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę w części Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że wadliwa jest ocena organu nadzoru, jakoby wykraczało poza kompetencje Rady Gminy ustalenie wymogu, aby osoby, podejmujące działalność bądź zatrudnione w ramach jej prowadzenia nie były karane w określonym zakresie, pozostającym w związku z przedmiotem planowanej działalności (pkt 6 i 7 załącznika nr 1, pkt 12 i 13 załącznika nr 2). To, że sąd powszechny może ustanowić określone zakazy, skutkujące ograniczeniami, skierowanymi do konkretnej osoby, nie pozostaje w kolizji z możliwością wprowadzania dalej idących obostrzeń, w ramach zasad prowadzenia tylko pewnych rodzajów działalności z udziałem zwierząt na obszarze wyłącznie określonej gminy, gdy pozostaje to w związku, z celami, jakie przyświecać mają stanowieniu danych przepisów miejscowych (humanitarne traktowanie zwierząt) i nie wykracza poza granice upoważnienia (wytyczne, co do treści nie zostały ściśle sprecyzowane). Wprowadzenie natomiast w akcie prawa miejscowego unormowania, dotyczącego stosowania zakazu, będącego następstwem wyroku sądowego, stanowiłoby niedopuszczalne powielenie w uchwale reguł, wynikających z innych źródeł prawa; jest to niedopuszczalne także wobec treści § 22 ust. 1 i § 23 ust. 1 w zw. z § 143 ust. 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Określona społeczność może natomiast, przez swoich przedstawicieli – radę gminy, wyartykułować oczekiwanie, aby – dla zapewnienia warunków humanitarnej opieki nad zwierzętami – osoby skazane za pewne przestępstwa czy wykroczenia nie organizowały danej działalności (jako przedsiębiorcy, czy członkowie organów podmiotów prawnych), ani jej fizycznie nie realizowały – jako pracownicy; wbrew twierdzeniom organu nadzoru nie prowadzi to do modyfikacji skutków orzeczeń sądów powszechnych, gdy nie orzeczono w nich o zakazie dotyczącym danej osoby, lecz skutkuje pewnymi ograniczeniami na nieznacznym obszarze (obręb gminy) oraz tylko, co do pewnych rodzajów działań.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ również błędnie przyjął, że ustalanie określonych wymagań, związanych z technicznymi aspektami prowadzonej działalności, było niedopuszczalne z powodu wkroczenia w zakres spraw istotnych z punktu widzenia etapu realizacji działań bądź regulowanych odrębnie. Skoro prawodawca umożliwił ustalenie konkretnych wymagań na etapie uzyskiwania zezwolenia to – o ile dotyczą one kwestii istotnych na etapie prowadzenia działalności – możliwe jest ich określenie na etapie uzyskiwania zezwolenia. Warunkiem jest tu stosownie precyzyjne ich zakreślenie. W tym zakresie możliwe było ustalenie wymagania posiadania pomieszczenia do tymczasowego przetrzymywania zwierząt (pkt 10 załącznika nr 1), czy stosownych wymagań, dotyczących usytuowania miejsc grzebania czy spalarni zwłok (pkt 3 załącznika nr 2, pkt 4 – zd. 1 fragmenty i zd. 2 oraz pkt 5 załącznika nr 3, pkt 3 załącznika nr 4). Sąd zwrócił uwagę, że w uchwale Rady Gminy W. wskazano na potrzebę posiadania tytułu prawnego do konkretnych terenów, gdzie pewne rodzaje dzielności mają być prowadzone (pkt 2 załącznika nr 3, pkt 2 załącznika nr 4) czego organ nadzoru słusznie nie kwestionował. Stwierdzono, że chybione są wywody gdzie wskazywano, jakoby przeszkodą miało być to, iż dane kwestie są regulowane w ramach procedur z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Przywoływane regulacje, dotyczące planowania czy ustalania w drodze indywidualnej decyzji warunków zabudowy, dotyczą problematyki przeznaczenia określonego terenu pod stosowne funkcje. Rada - stanowiąc uchwałą wymagania o charakterze abstrakcyjnym, co do określonych zakresów działalności - nie dokonała przesądzeń w danym zakresie, brak więc wywodzonej kolizji pomiędzy stosownymi unormowaniami. Ewentualna kolizja z tymi regulacjami mogłaby mieć miejsce o ile Rada Gminy ustaliłaby wymagania odmiennie od już istniejących lub je powieliła, nie dopuszczalne jest bowiem w akcie prawa miejscowego powtarzanie reguł prawa powszechnie obowiązującego.

Zdaniem Sądu, Wojewoda wadliwie uznał, iż nie było możliwe żądanie posiadania określonej umowy, która potwierdzałaby, że - o ile zostanie podjęta działalność w zakresie wyłapywania zwierząt - istnieje podmiot, który gotowy jest do ich przyjmowania (pkt 9 załącznika nr 1 in fine). Ustalanie na etapie uzyskiwania zezwolenia warunków – także w sferze organizacyjnej, – których spełnienie jest istotne dla prawidłowej bieżącej działalności, nie można uznać za niedopuszczalne.

Wobec powyższych okoliczności, Sąd uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze w stosownym zakresie, z uwagi na przekroczenie granic uprawnienia do kwestionowania aktów podlegających nadzorowi na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...], zaskarżając go w zakresie punktu I. i III. Skarżący zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ),

2) art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 7 ust. 3, art. 9 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 z późn. zm.),

3) art. 7, art. 22, art. 92 i art. 94 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na dokonaniu błędnej oceny, w świetle której wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuty nie uprawniają do stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] w zakresie wskazanym w wyroku WSA z dnia 24 września 2015 r.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 199 P.p.s.a.. W przepisie tym wprowadzono zasadę, że koszty postępowania obciążają strony - skarżącego oraz organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, w zakresie, w jakim są związane z ich udziałem w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zasada ta obowiązuje, co podkreślono w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 23, zarówno w postępowaniu przed pierwszą instancją, jak i w postępowaniu kasacyjnym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktu I. lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości stanowiącej sześciokrotność stawki minimalnej zgodnie z § 14 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę Prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obliguje i upoważnia radę gminy do określenia w drodze uchwały wymagań, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 4 tej ustawy. W oparciu o powyższy przepis rada gminy jest uprawniona jedynie do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie pozwoleń określonych w art. 7 ust. 1 pkt 4. Określenie innych wymagań, a w szczególności tych, które dotyczą obowiązków przedsiębiorcy w czasie wykonywania działalności już po uzyskaniu zezwolenia, wykracza poza delegację określoną w tym przepisie.

Kasator podkreślił, że z treści art. 35 ustawy o ochronie zwierząt wynika, iż podstawą do odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności nadzorowanej może być orzeczenie sądu z wyraźnie orzeczonym środkiem karnym w postaci zakazu wykonywania określonego zawodu, prowadzenia określonej działalności lub wykonywania czynności wymagających zezwolenia, które są związane z wykorzystywaniem zwierząt lub oddziaływaniem na nie. Przepis art. 37 ustawy o ochronie zwierząt nie przewiduje środków karnych w postaci zakazu wykonywania określonego zawodu, prowadzenia określonej działalności lub wykonywania czynności wymagających zezwolenia, które są związane z wykorzystywaniem zwierząt lub oddziaływaniem na nie. Rada Gminy W. nie jest zatem uprawniona do wprowadzenia ograniczeń przy wydawaniu zezwoleń, w szczególności, poprzez modyfikację przepisów ustawy. Wymóg niekaralności zawarty w ust. 1 pkt 6 i 7 załącznika nr 1 do uchwały i ust. 1 pkt 12 i 13 załącznika nr 2, niezależnie od środków karnych wymierzonych w prawomocnych orzeczeniach sądu, godzi w swobodę tego rodzaju działalności nadzorowanej.

Za błędne skarżący uznał również stanowisko Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do ust. 1 pkt 3 załącznika nr 2 do uchwały, ust. 1 pkt 4 i 5 załącznika nr 3 do uchwały i w ust. 1 pkt 3 załącznika nr 4 do uchwały. Stwierdzono, że z treści art. 4, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika brak możliwości prawnych swobodnego regulowania przez radę gminy wymogów odnoszących się do lokalizacji schronisk, grzebowisk, czy spalarni, w oderwaniu od ustaleń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy decyzji o warunkach zabudowy w uchwale określającej wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie schronisk, grzebowisk czy spalarni.

Pismem procesowym z dnia 21 grudnia 2015 r. Rada Gminy W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie: ust. 1 pkt 6, pkt 7 i pkt 10 załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części; ust. 1 pkt 9 załącznika nr 1 do uchwały, co do sformułowań "posiadać aktualną umowę z podmiotem prowadzącym schronisko"; ust. 1 pkt 3, pkt 12 i pkt 13 załącznika nr 2 do uchwały; ust. 1 pkt 4 załącznika nr 3 do uchwały, co do sformułowań: "teren grzebowiska zwłok zwierzęcych i ich części powinien" oraz "nie podlegać zalewom oraz posiadać ukształtowanie umożliwiające łatwy spływ wód deszczowych. Na terenie grzebowiska zwierciadło wody gruntowej powinno znajdować się na głębokości nie płycej niż 2,5 m od powierzchni terenu, przy czym nie może być ono nachylone ku zabudowaniom lub ku zbiornikom albo innym ujęciom wody służącym za źródło zaopatrzenia w wodę do picia i potrzeb gospodarczych"; ust. 1 pkt 5 załącznika nr 3 do uchwały i ust. 1 pkt 3 załącznika nr 4 do uchwały. W pozostałej części skargę oddalono.

W myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości w gminach"), utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 ustawy). Wśród spraw publicznych o znaczeniu lokalnym w zakresie porządku i czystości ustawa w art. 3 ust. 2 wymienia m.in. zapobieganie bezdomności zwierząt na zasadach określonych w przepisach o ochronie zwierząt (pkt 14).

W rozdziale 4 ustawa o utrzymaniu czystości w gminach reguluje warunki udzielania zezwolenia na świadczenie usług. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 i 3 na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami i prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części – wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Rada gminy określi, w drodze uchwały, wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzanie działalności wskazanej w art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o utrzymaniu czystości w gminie (art. 7 ust. 3).

Należy też mieć na uwadze, że zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest co do zasady dopuszczalne, lecz może ono nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W świetle Konstytucji szeroko rozumiana wolność działalności gospodarczej nie stanowi prawa absolutnego, co potwierdzają liczne regulacje ustawowe m. in. ustawa o utrzymaniu czystości w gminach.

Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach, na prowadzenie przez podmioty działalności m. in. w zakresie prowadzenia działalności ochronnej przed bezdomnymi zwierzętami oraz prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Z woli ustawodawcy, swoboda działalności gospodarczej w tej materii doznaje zatem wyraźnie i wprost, ograniczenia w drodze publicznoprawnej reglamentacji. Ten stan prawny świadczy o tym, że ustawodawca dostrzega właśnie w dziedzinie podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej wartości godne ochrony publicznoprawnej (interes publiczny) nawet za cenę ograniczenia konstytucyjnej swobody w tym zakresie.

Ustawodawca upoważnił organ stanowiący gminy do określenia, w formie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: "wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca" ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4. Treść art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach nie pozwala przyjąć, że rada gminy ma uprawnienie jedynie do wprowadzenia regulacji dotyczących potwierdzenia spełnienia wymagań, o których mowa w tym przepisie. Wymagania określone w art. 7 ust. 3 ustawy trzeba bowiem rozumieć, jako wymogi dotyczące samego przedsiębiorcy, a nie jego zachowania się przed organem administracji publicznej w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji (zezwolenia).

Trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że norma kompetencji prawodawczej zawarta w art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach ma charakter blankietowy. Ustawodawca nie sformułował bowiem wskazówek, które wprost wyjaśniałyby jego intencję, co do zakresu spraw przekazanych do regulacji oraz wytycznych co do treści aktu prawa miejscowego. Przyznał jedynie organowi gminy uprawnienie do ustanowienia w formie uchwały wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy. Zauważyć przy tym należy, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego ustrojodawca zaniechał wskazania ich rodzajów, ich nazw, jak i form, w których powinny być stanowione. Konstytucja poprzestaje jedynie na wskazaniu ograniczonego zasięgu terytorialnego ich obowiązywania, powiązaniu z ustawą w postaci nakazu ich stanowienia na jej podstawie i w jej granicach (zakreślenie granic swobody prawodawczej).

Akty prawa miejscowego nie muszą mieć charakteru ściśle wykonawczego. Upoważnienie zawarte w art. 94 Konstytucji RP, stanowiące podstawę do samodzielnego uregulowania przez organ samorządu terytorialnego lub terenowy organ administracji rządowej stosunków prawnych w ramach upoważnienia, nie rodzi takiego uzależnienia dla obowiązywania aktów prawa miejscowego, jak upoważnienie dla wydania rozporządzeń określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zasady stanowienia aktów prawa miejscowego, zawarte w art. 94 Konstytucji różnią się od zasad wydawania rozporządzeń, określonych w art. 92. Rozporządzenia są bowiem wydawane na podstawie szczegółowych upoważnień zawartych w ustawie i w celu jej wykonania (upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu), natomiast w przypadku aktów prawa miejscowego Konstytucja wymaga by były stanowione na podstawie upoważnień i w granicach zawartych w ustawie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. P 10/02 (OTK ZU 2003 r., nr 6A, poz. 62) uznał, że upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego może mieć szerszy zakres, nie musi spełniać wymogu szczegółowości, ani zawierać wytycznych dotyczących treści aktu prawa miejscowego. Organy samorządu terytorialnego, posiadają bowiem szerszy zakres swobody przy stanowieniu prawa niż organy wydające rozporządzenia. Zdaniem Trybunału: "Takie rozwiązanie jest zharmonizowane z konstytucyjną regulacją samorządu terytorialnego, który uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji)". "Prawo miejscowe nie ma na celu "wykonywania ustawy", lecz realizuje to, co nakazano (bądź, na co zezwolono) w upoważnieniu ustawowym. Ustawa może zatem zezwolić nawet na odmienne od ustawowego unormowanie samorządowe. Upoważnienie ustawowe może wszakże determinować treść aktu miejscowego w kierunku wykonania wszelkich istotnych postanowień ustaw, w której jest zawarte.".

Zasadnie argumentuje Sąd pierwszej instancji, że z woli ustawodawcy swoboda działalności gospodarczej ma być ograniczona – poprzez zakreślenie warunków jej podjęcia - a kompetencję prawodawczą w tym zakresie realizuje rada gminy w formie aktu prawa miejscowego. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem, że błędnym jest założenie, jakoby w danym akcie nie mogły zostać zakreślone wymagania, których spełnianie będzie istotne dopiero na etapie rzeczywistego rozpoczęcia danego rodzaju działalności. Prowadziłoby to do wniosku, że w istocie - pomimo wyraźnego upoważnienia ustawowego - nie można formułować w prawie miejscowym żadnych wymagań na etapie ubiegania o zezwolenie, gdyż nie sposób wykluczać, iż te wymagania przedsiębiorca spełni dopiero po uzyskaniu zezwolenia a przed realizacją konkretnych czynności w danej dziedzinie.

Ważna jest jednoznaczna identyfikacja wartości, których ochrona może przemawiać za zakreśleniem wymagań ograniczających swobodę działalności gospodarczej na obszarze gminy. Jeżeli bowiem przyjąć, że jednym z celów reglamentacji jest ochrona "ważnego interesu publicznego", to w kontekście uregulowań wynikających z prawa miejscowego, warunki podejmowania działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych, powinny uwzględniać zapewnienie stosownych warunków technicznych i organizacyjnych dla prowadzenia działań w sposób bezpieczny dla ludzi i środowiska, zapewnienie humanitarnego traktowania zwierząt, czy minimalizacja konfliktów lokalnych, jakie mogą powstawać na tle specyfiki danej działalności (np. potencjalne uciążliwości, immisje itp.).

Jak już wcześniej wskazano z woli ustawodawcy swoboda działalności gospodarczej podejmowanej w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych została expressis verbis poddana stosownemu ograniczeniu w drodze publicznoprawnej reglamentacji. Biorąc pod uwagę, że wytyczne, co do treści uchwały podejmowanej na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości, nie zostały ściśle sprecyzowane, rada gminy może ustalać wymagania względem osób ubiegających się o zezwolenie, domagając się ich niekaralności za przestępstwa przeciwko zwierzętom.

Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 856 z późn. zm.) w razie skazania za przestępstwo przeciwko zwierzęciu, sąd może orzec wobec sprawcy zakaz wykonywania określonego zawodu, prowadzenia określonej działalności lub wykonywania czynności wymagających zezwolenia, które są związane z wykorzystywaniem zwierząt lub oddziaływaniem na nie, a także może orzec przepadek narzędzi lub przedmiotów służących do popełnienia przestępstwa oraz przedmiotów pochodzących z przestępstwa. Skarżący kasacyjnie argumentuje, że podstawą do odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności nadzorowanej może być orzeczenie sądu z wyraźnie orzeczonym środkiem karnym w postaci zakazu wykonywania określonego zawodu, prowadzenia określonej działalności lub wykonywania czynności wymagających zezwolenia, które są związane z wykorzystywaniem zwierząt lub oddziaływaniem na nie. Zwraca też uwagę, że przepis art. 37 ustawy o ochronie zwierząt nie przewiduje środków karnych w postaci zakazu wykonywania określonego zawodu, prowadzenia określonej działalności lub wykonywania czynności wymagających zezwolenia, które są związane z wykorzystywaniem zwierząt lub oddziaływaniem na nie.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że to, iż sąd powszechny może orzec karę dodatkową w postaci zakazu skierowanego do osoby skazanej, nie koliduje z możliwością abstrakcyjnego wprowadzania w akcie prawa miejscowego, w ramach wymagań prowadzenia działalności z udziałem zwierząt na obszarze gminy, obostrzeń w postaci generalnego zakazu wydawania zezwoleń osobom prawomocnie skazanym za przestępstwa i wykroczenia przeciwko zwierzętom. Gminna wspólnota samorządowa może przyjąć regulacje wykluczające osoby skazane prawomocnie za przestępstwa czy wykroczenia przeciwko zwierzętom. Chodzi o to, aby takie osoby nie prowadziły działalności, - jako przedsiębiorcy, czy członkowie organów podmiotów prawnych, ani jej fizycznie nie realizowały, - jako pracownicy. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu nadzoru, nie prowadzi to do modyfikacji, w drodze przepisów gminnych, skutków orzeczeń sądów powszechnych, w sytuacji gdy nie orzeczono w nich kary dodatkowej. Skutkuje jedynie pewnymi ograniczeniami na obszarze danej gminy podejmowanymi w interesie publicznym w celu urzeczywistniania ustawowego nakazu humanitarnego traktowania zwierząt, tj. traktowania "uwzględniającego potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę" (art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt).

Rada Gminy W. była zatem uprawniona do wprowadzenia ograniczeń przy wydawaniu zezwoleń. Innymi słowy wymóg niekaralności może być wprowadzony do uchwały, jako przesłanka do odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie działalności wskazanej w art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach. Zezwolenia udziela w drodze decyzji wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce świadczenia usług (art. 7 ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości w gminie, w sześciopunktowym wyliczeniu, określa treść zezwolenia na prowadzenie każdej działalności, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy. Rola materii w nim ujętej jest o tyle istotna, że naruszenie określonych tam warunków może skutkować cofnięciem zezwolenia (art. 9 ust. 2)). Zaznaczyć należy, że zezwolenie na prowadzenie omawianej działalności jest decyzją administracyjną uprawniającą do jej wykonywania. Decyzja taka ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że przedsiębiorca spełniający wymagania określone m. in. przez uchwałę rady gminy w odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, ma roszczenie publicznoprawne o udzielenie zezwolenia (por. W. Radecki, Utrzymanie porządku i czystości w gminach. Komentarz, LEX 2016).

Wbrew zarzutom skargi należy też podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do ust. 1 pkt 3 załącznika nr 2 do uchwały dotyczącego lokalizacji schronisk dla bezdomnych zwierząt, ust. 1 pkt 4 i 5 załącznika nr 3 do uchwały, dotyczącego lokalizacji grzebowisk zwłok i ich części i w ust. 1 pkt 3 załącznika nr 4 do uchwały dotyczącego prowadzenia spalarni zwłok zwierzęcych, odnoszące się do wymogów lokalizacyjnych.

Skarżący argumentuje, że w świetle postanowień art. 4, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.), celem planowania przestrzennego, jako podstawowego elementu publicznoprawnego regulowania kształtu przestrzeni, jest zapewnienie ładu przestrzennego i ochrony innych wartości, w szczególności tych, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, co oznacza możliwość, a w określonych sytuacjach potrzebę, ograniczenia prawa prywatnej własności nieruchomości gruntowych, ewentualnie także własności nieruchomości budynkowych posadowionych na gruncie. Brak jest zatem możliwości prawnych swobodnego regulowania przez radę gminy w drodze uchwały, wymogów odnoszących się do lokalizacji schronisk, grzebowisk, czy spalarni, w oderwaniu od ustaleń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tej konstatacji. Należy raz jeszcze podkreślić, że Rada Gminy W. w uchwale z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...], ustanowiła abstrakcyjne i generalne wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie schronisk, grzebowisk czy spalarni. Niewątpliwie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy przeznaczenia terenów. Natomiast w ramach kompetencji prawodawczej, wynikającej z art. 7 ust. 3 ustawy, rada, na zasadzie lex specialis, może określić wymogi dotyczące cech i właściwości terenu grzebowiska, jego ukształtowania, odległości schroniska, grzebowiska bądź spalarni od zabudowań mieszkaniowych, zakładów produkujących żywność itp. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zezwolenie na prowadzenie wskazanej działalności, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 dotyczy obszaru, a nie konkretnie wskazanej nieruchomości. Zaznaczyć też należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, zezwolenie powinno określać przedmiot i obszar działalności. Obowiązek spełnienia wymagań określonych w uchwale rady gminy uprawnia do stwierdzenia, że "obszar działalności objętej zezwoleniem" to obszar zamykający się w granicach danej gminy, w której zadanie będzie realizowane. Uzależnienie udzielenia zezwolenia od postanowień planu miejscowego, określającego przeznaczenie terenu, na którym planowania działalność ma być prowadzona, stanowiłoby naruszenie przepisów art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach.

Pozbawiony jest również doniosłości prawnej zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 199 P.p.s.a., polegający na zasądzeniu kosztów postępowania w całości od organu w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona w części. Zauważyć należy, że Sąd orzekł o kosztach w oparciu o art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Nie powołał natomiast art. 206 P.p.s.a., zgodnie, z którym w razie częściowego uwzględnienia skargi Sąd może w uzasadnionych przypadkach zasądzić na rzecz skarżącego od organu tylko część kosztów, w szczególności, jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady, jaką jest zwrot kosztów (w pełnej wysokości) niezbędnych do celowego dochodzenia praw, nawet w przypadku uwzględnienia skargi w części.

Norma zawarta w art. 206 P.p.s.a. dotyczy zasady stosunkowego rozdzielenia kosztów postępowania, a warunkiem ich miarkowania jest częściowe uwzględnienie skargi. Pozwala na stwierdzenie, że intencją ustawodawcy było pozostawienie do uznania sądu, czy ma zastosować tę normę oraz w jakiej części należy zasądzić na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia jej skargi. W razie miarkowania kosztów obowiązkiem sądu jest, natomiast precyzyjne uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia. Nie podjęcie rozważań w tym względzie oznacza, przy uwzględnieniu skargi nawet w części, obowiązek zastosowania zasad z art. 200 P.p.s.a.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.