Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2751/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że decyzja, której nieważność stwierdzono, nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. Skarżąca K. L. wniosła

o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 grudnia 2000 r. W uzasadnieniu wniosku, zawartym w piśmie z dnia [...] czerwca 2005 r., wyjaśniła, że w 1997 r. przebywała na urlopie wychowawczym i jednocześnie rozpoczęła działalność gospodarczą. W [...] 1997 r. otrzymała decyzję zwalniającą ją z opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Zamieszczono w niej adnotację

o zgłoszeniu się do Inspektoratu w razie rozwiązania umowy o pracę lub zmiany wymiaru czasu pracy.

Skarżąca podniosła, że w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem przedłużono jej okres urlopu wychowawczego. Po jego wykorzystaniu rozwiązała umowę z dotychczasowym pracodawcą i rozpoczęła samodzielną działalność gospodarczą, samodzielnie też opłacając składki. O istnieniu zaległości w składkach Skarżąca dowiedziała się dopiero po wystąpieniu do

z wnioskiem o stwierdzenie braku takich zaległości.

Skarżąca oświadczyła, że nie posiada żadnych oszczędności, ponieważ mąż jest osobą bezrobotną, a na jej utrzymaniu pozostaje dwójka dzieci w wieku szkolnym. Podkreśliła, iż nie otrzymała od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (określanego dalej jako "Zakład") żadnej "decyzji odwołującej, ani upominającej o zaległości", natomiast pracownik przyjmujący zaświadczenia lekarskie nigdy nie zgłaszał zastrzeżeń.

Skarżąca przedstawiła wysokość dochodów swoich i małżonka, a także szczegółową strukturę wydatków ponoszonych w 2005 r. Oświadczyła, że nigdy nie korzystała z pomocy publicznej, z ulg ani zwolnień z jakichkolwiek opłat

i że nie czuje się winna, a jedynie pokrzywdzona i wprowadzona w błąd.

Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od stycznia 1999 r. do listopada 2004 r., ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2000 r. do stycznia 2005 r., Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od stycznia 1999 r. do kwietnia 2004 r. Decyzją objęto również odsetki za zwłokę.

W ocenie organu z dokonanych ustaleń wynika, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przyczyny umorzenia zaległości w rozumieniu art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s.". W szczególności Skarżąca nie wykazała w sposób należyty istnienia związku przyczynowego pomiędzy swoją sytuacją majątkową, a brakiem możliwości opłacenia zaległych składek, do czego była zobowiązana na mocy § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365), dalej: "rozporządzenie". Ponadto Zakład nie stwierdził całkowitej nieściągalności składek, mogącej uzasadniać ich umorzenie na zasadzie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. Organ zaznaczył też, że wobec faktu uzyskiwania przez Skarżącą przychodów z tytułu działalności gospodarczej istnieje szansa spłaty należności.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ponownie przedstawiła swoją sytuację majątkową i życiową, powołując się na okoliczności opisane w uzasadnieniu wniosku z dnia [...] czerwca 2005 r.,

w szczególności na fakt braku informacji o powstałej zaległości ze strony Zakładu. Podkreśliła, iż wielokrotnie kontaktowała się z Zakładem. Dodatkowo wyjaśniła, że jej mąż był bezrobotnym w okresie od [...] czerwca 2004 r. do [...] marca 2005 r. Z informacji uzyskanych przez nią od pracownika Zakładu wynikało, że obowiązująca od 1999 r. ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych zmieniła wcześniejsze uregulowania i "błędy zdarzały się".

Wniosła o umorzenie długu lub odsetek od niego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. do Zakład Ubezpieczeń Społecznych postanowił "podtrzymać w mocy" decyzję z dnia [...] lipca 2005 r.

Przytoczył, powołane również w zaskarżonej decyzji, przepisy regulujące umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Wyjaśnił, że należności te mogą być umarzane na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, której stwierdzenie uzależnione jest od przesłanek, wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Wskazując na ust. 3a tego przepisu Zakład stwierdził, że należności z tytułu składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności na zasadach określonych w § 3 rozporządzenia, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny.

Wyjaśnił, iż z dokonanych ustaleń wynika, że Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, z której uzyskuje dochody, a zatem istnieje szansa spłaty zaległości. Ponadto w ocenie Zakładu we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę decyzji i umorzenie należności. Skarżąca nie spełnia warunków określonych

w przepisach § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia

Na powyższą decyzję Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zdaniem Skarżącej zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Zakładu są dla niej krzywdzące, ponieważ poruszają jedynie kwestię zadłużenia i przesłanek jego umorzenia, natomiast nie odnoszą się do kwestii objęcia jej ubezpieczeniem społecznym oraz winy Zakładu "w zaistniałej sytuacji".

Skarżąca przedstawiła swoją sytuację materialną i życiową, powołując się ponownie na okoliczności wskazywane we wnioskach z dnia [...]czerwca i [...] sierpnia 2005 r. Podkreśliła, że nigdy nie zatajała daty rozpoczęcia działalności gospodarczej, a w październiku 2002 r. otrzymała od organu pismo z korektą składki za okres od dnia 1 sierpnia 2002 r. do dnia 1 października 2002 r., nie wspominające o innych zaległościach obciążających jej konto.

Skarżąca raz jeszcze zaznaczyła, że decyzja odmowna jest dla niej krzywdząca, ponieważ organ nie odniósł się w niej do kwestii korzystania przez nią ze zwolnienia w opłacaniu składki na ubezpieczeni społeczne podczas urlopu wychowawczego

i jednoczesnego prowadzenia działalności gospodarczej. W jej ocenie przedłużanie urlopu wychowawczego bez możliwości zwolnienia w opłacaniu składki nie miałoby sensu, ponieważ nie przynosiłoby jej żadnych korzyści. Podkreśliła też, że nie zatajała faktu równoczesnego przebywania na urlopie wychowawczym i prowadzenia działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia [...] listopada 2005 r. Skarżąca zwróciła się do Sądu o dołączenie do akt kserokopii dokumentacji choroby jej córki. Wskazała, że ostatnie zaświadczenie o konieczności przedłużenia urlopu wychowawczego otrzymała w dniu [...] sierpnia 1999 r., natomiast w dniu [...] września 1999 r. udała się osobiście do siedziby Zakładu i złożyła zaświadczenie potwierdzone przez swojego pracodawcę. Przyjmujący zaświadczenie pracownik Zakładu nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń, ani też nie otrzymała od organu żadnego pisma upominającego lub wzywającego do składania wyjaśnień. Dołączyła kserokopię historii leczenia jej córki oraz formularza urzędowego zgłoszenia danych płatnika składek - osoby fizycznej z dnia [...] września 1999 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Natomiast o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z 2004 r. Nr 162, poz. 1692; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Zgodnie zaś z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzeka zatem wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy (zob. Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004; s. 196).

Sąd stwierdza, iż decyzję w II instancji Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.u.s. określone tą ustawą zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonuje miedzy innymi Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.).

Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi natomiast, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek.

Z treści decyzji jaka zapadła w II instancji jednoznacznie wynika, iż wydana ona została właśnie przez Zakład. Wprawdzie, tak jak decyzję wydaną w I instancji, opatrzono ją nagłówkiem "Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych", jednakże w sentencji zawarto stwierdzenie "Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie postanawia podtrzymać w mocy decyzję...". Analogiczne zapisy znajdują się w uzasadnieniu decyzji: "Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnia...", czy też "Zakład Ubezpieczeń Społecznych postanowił...". Decyzję, z upoważniania Prezesa Zakładu podpisał Dyrektor [...] Oddziału w W. Zdaniem Sądu, ta ostatnia okoliczność nie ma jednakże wpływu na ocenę, jaki podmiot wydał decyzję. Zgodnie bowiem z art. art. 73 ust. 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu kieruje Zakładem i reprezentuje go na zewnątrz. Oznacza to, że inne osoby mogą podpisywać decyzje Zakładu tylko z jego upoważnienia. I tak też się stało w niniejszej sprawie. Uznać zatem należało, że decyzja rozstrzygająca o zasadności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy była decyzją Zakładu, a nie jego Prezesa. Bez znaczenia jest przy tym i to, że Prezes Zakładu wskazany został jako organ II instancji w odpowiedzi na skargę. Sąd ocenia rzeczywistą treść decyzji, bez względu na intencje organu, który ją wydał.

Decyzja Zakładu, wydana w pierwszej instancji zawierała błędne pouczenie o środkach zaskarżenia. Powołano się tu na art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, dalej: "k.p.a.". Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Do istoty unormowanego tym przepisem środka zaskarżenia należy przede wszystkim to, że jest on rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w I instancji. Zgodnie z treścią tego przepisu organem ponownie rozpatrującym sprawę powinien być Zakład, a nie Prezes Zakładu.

Zdaniem Sądu jednakże art. 127 § 3 k.p.a. w ogóle nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu, pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące jego zastosowanie. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez "ministrów", którymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego są Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a, tj. rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych tu podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe. Zakład jest natomiast jednostką organizacyjną.

O braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 127 § 3 k.p.a. świadczy również porównanie zakresu tego przepisu z art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 k.p.a. I tak, w pkt 3 sformułowano na potrzeby kodeksu postępowania administracyjnego definicję organów administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w przepisach tego kodeksu jest mowa o organach administracji publicznej rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.

Osobno natomiast zdefiniowane zostało pojęcie "ministrów" (pkt 4). Zakres definicji organów administracji publicznej jest szerszy niż "ministrów", a jednak ustawodawca w art. 127 § 3 wskazał na decyzje "ministra", a nie np. centralnych i naczelnych organów administracji publicznej, czy też jakichkolwiek innych organów będących "jednostkami organizacyjnymi", o których mowa w pkt. 3.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednostką organizacyjną. Nie należy natomiast do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w pojęciu "ministra".

Zmiany art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 oraz art. 127 § 3 k.p.a. wprowadzone zostały tym samym art. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126; z 2001 r. Nr 81, poz. 875). Świadczy to o celowości ograniczenia zakresu zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. do decyzji określonej kategorii organów.

Ustawodawca osobno zdefiniował kategorię organów spersonifikowanych i tylko do nich zastosował art. 127 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu niedopuszczalne jest dokonanie takiej interpretacji tej definicji, która umożliwiałaby objęcie nią jednostki organizacyjnej jaką jest Zakład.

Skoro zaś w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a., to Zakład nie mógł być uznany za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w oparciu o ten przepis. Jego właściwość jako organu odwoławczego w stosunku do własnych decyzji nie wynika również z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Przede wszystkim należało zatem ustalić, w oparciu o unormowania dotyczące zaskarżalności decyzji wydawanych przez Zakład, właściwy w sprawie organ odwoławczy.

Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami kodeksu postępowania cywilnego.

Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowił jednakże, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje.

Zdaniem Sądu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłączał w odniesieniu do decyzji Zakładu w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Wskazuje na to usytuowanie tego wyłączenia w artykule normującym ten właśnie tryb odwoławczy. W żaden jednak sposób przepis ten nie wskazywał środka zaskarżenia właściwego dla tych decyzji.

W ocenie Sądu do decyzji tych nie ma także zastosowania art. 83a u.s.u.s., aczkolwiek wyłączenie takie nie wynika wprost z jego treści. Zważyć należało jednakże, iż ust. 2 i 3 jednoznacznie odnoszą się do tych decyzji Zakładu, od których nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego. Natomiast w ust. 1 przewidziano instytucję ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania stwierdzonego decyzją ostateczną Zakładu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub obowiązek. Przede wszystkim przewidziany tu tryb nie jest trybem odwoławczym, wymagającym chociażby określenia terminu, w jakim odwołanie winno być wniesione. Poza tym decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie stwierdzają zobowiązania. Prawo natomiast, gdyby rozumieć je jako prawo do ulgi w spłacie należności, decyzje te przyznają tylko w razie uwzględnienia w całości lub w części wniosku zobowiązanego. Oznaczałoby to, że tak czy inaczej przepis ten nie dotyczyłby decyzji odmawiających udzielenia takiej ulgi, a więc tych, do których zmiany zmierzałby wniosek osoby zainteresowanej. Brak jest przy tym podstaw do odmiennego traktowania decyzji pozytywnych i negatywnych dla zobowiązanego. "Prawo" należy tu rozumieć jako prawo do świadczeń, a to także przemawia za uznaniem, iż art. 83 ust. 1 dotyczy decyzji, od których służy odwołanie do sądu powszechnego.

Z powyższych rozważań wynikałoby, że przedmiotowe decyzje Zakładu były ostateczne, skoro nie służyło od nich odwołanie do sądu powszechnego, a ani Prezes Zakładu, ani też Zakład nie byli władni ponownie rozpatrzyć sprawy.

W ocenie Sądu wniosek taki nie byłby jednak prawidłowy. W tym stanie rzeczy odwołać się należało do innych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a to takich z pewnością należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach.

W odniesieniu do przedmiotowych decyzji ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza, co wskazano wyżej, jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te będą zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych kodeksem postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta wyklucza możliwość uznania, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie. W wyroku z dnia 8 lutego 2002 r. sygn. akt V SA 1573/01 (Lex 82685) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd: "Postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie wykładni ścieśniającej tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard.". Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela.

W rezultacie stwierdzić zatem należy, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne miał zastosowanie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2).

Organy wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, określone zostały w art. 17 tego kodeksu. I tak, w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną nie stanowiącą elementu administracji państwowej.

Jednakże obowiązek zastosowania do jego działalności przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje, dla celów postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy tego kodeksu, określenie właściwego dla Zakładu organu wyższego stopnia, uprawnionego do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu.

Zgodnie z art. 181 k.p.a. organy odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne, a do postępowania przed nimi stosuje się odpowiednio art. 180 § 1 k.p.a. Rzecz w tym, że w żadnych przepisach nie określono wprost organu odwoławczego od decyzji Zakładu w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek, w szczególności zaś nie uczyniono tego w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych.

Ustawa ta nie przewiduje też organów nadrzędnych w stosunku do Zakładu. W art. 66 ust. 1 tejże ustawy określono natomiast organ nadzoru. Przepis ten stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego.

W art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) wprost postanowiono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, w dacie wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych był Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz.U. Nr 265, poz. 2643). Stanowisko takie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2005 r. sygn.akt II GSK 110/05, niepubl.).

Zakład rozpoznając wniosek Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy naruszył wskazane wyżej przepisy określające właściwość organu odwoławczego w sprawach z zakresu umarzania należności z tytułu składek.

Z dniem 24 sierpnia 2005 r. weszła w życie zmiana art. 83 ust. 4 u.s.u.s., wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 150, poz. 1248). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez Skarżącą stosownie do pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji, należy ocenić i rozpatrzyć z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą.

Stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości niemożliwym czyni natomiast wypowiedzenie się Sądu co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Sąd nie zasądził na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w oparciu o art. 210 § 2 p.p.s.a., jako że nie była ona zobowiązana do uiszczenia wpisu, a wobec rozpatrzenia sprawy w trybie uproszczonym nie poniosła też kosztów uczestnictwa w rozprawie. Nie reprezentował jej pełnomocnik, z którego udziałem w sprawie łączył się obowiązek poniesienia kosztów zastępstwa procesowego.