Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 128/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 8 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant ref. staż. Anna Zarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o środowisku oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ" "Główny Inspektor") z [...] listopada 2019 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"), utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ") z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], odmawiająca Fundacji [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Fundacja") udostępnienia informacji o środowisku w części, tj. w pkt. 2 i 3 wniosku Fundacji z 21 maja 2019 r.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. Fundacja pismem z dnia 21 maja 2019 r. złożyła do WIOŚ, wniosek o udzielnie informacji o środowisku i jego ochronie w zakresie:

1) raportowanych wielkości emisji pyłów, dwutlenków siarki i tlenków azotu za 2018 r. z Elektrowni [...];

2) protokołu z ostatniej kalibracji urządzeń służących do ciągłego pomiaru emisji w Elektrowni [...];

3) informacji ile wynosiły przedziały ufności, które podlegały odjęciu od ważnych wartości średnich jednogodzinowych w celu uzyskania zatwierdzonych wartości średnich jednogodzinowych i średnich dobowych stężeń następujących substancji: tlenku węgla, dwutlenku siarki, tlenku azotu i pyłu w Elektorowi [...].

II.2. Pismem z 14 czerwca 2019 r. WIOŚ udzielił Fundacji odpowiedzi w zakresie pkt. 1.

II.3. Wskazaną wyżej decyzją z [...] sierpnia 2019 r. WIOŚ odmówił Fundacji udostępnienia informacji o środowisku w części, tj. w pkt. 2 i 3 wniosku z 21 maja 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że nie dysponuje, a także nie ma obowiązku posiadania informacji, o których udostępnienie wniosła Fundacja, tj. protokołu z ostatniej kalibracji urządzeń służących do ciągłego pomiaru emisji w PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. Oddział Elektrownia [...], ani nie posiada informacji ile wynosiły przedziały ufności, które podlegały odjęciu od ważnych wartości średnich jednogodzinowych w celu uzyskania zatwierdzonych wartości średnich jednogodzinowych i średnich dobowych stężeń następujących substancji: tlenku węgla, dwutlenku siarki, tlenku azotu i pyłu dla ww. zakładu. WIOŚ stwierdził, że przedmiotowy zakład nie ma w obowiązku przekazywać do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska żądanych przez Fundację informacji. Informacje jakie ma obowiązek przesyłać to wyniki pomiarów okresowych i ciągłych wielkości emisji posiadanym pozwoleniem zintegrowanym i one podlegają weryfikacji zarówno podczas kontroli terenowych jak i kontroli dokumentacyjnych. Kontrole terenowe prowadzone przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] w przedmiotowym przedsiębiorstwie prowadzone są w oparciu o cele kontroli. Dotychczas cele przypisane do tych kontroli bezpośrednio nie dotyczyły zagadnień związanych z informacjami o jakie wniósł wnioskodawca w punkcie 2 i 3 swojego wniosku, w związku z tym nie były przedmiotem tych kontroli. Zdaniem WIOŚ, nieuzasadnione jest utożsamianie uprawnień Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska co do możliwości zbierania informacji podczas prowadzonych czynności kontrolnych z obowiązkiem ich przekazywania w związku z prowadzeniem okresowych i ciągłych pomiarów wielkości emisji.

II.4. Od powyższego rozstrzygnięcia WIOŚ Fundacja wniosła odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283; dalej: "ustawa ocenowa" lub "u.i.o.ś.") poprzez błędną odmowę udostępnienia informacji o środowisku. Zdaniem Fundacji, organ administracji publicznej zobowiązany jest do udostępnienia wszystkich żądanych informacji, w tym informacji dot. przedziałów ufności i protokołu kalibracji. Fakt nieposiadania przez organ administracji publicznej informacji nie zwalnia go z obowiązku udostępnienia tejże informacji, po jej uzyskaniu od podmiotu trzeciego. Organ ma obowiązek udostępnić nawet te informacje, którymi nie dysponuje, a które są do niego skierowane na podstawie przepisów szczególnych. W takim przypadku udostępnienie informacji powinno być poprzedzone żądaniem wydania tych informacji od osób trzecich oraz ewentualnym poinformowaniem wnioskodawcy o przedłużeniu terminu ze względu na konieczność uzyskania tych informacji od osób trzecich.

II.5. Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji GIOŚ wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.i.o.ś. odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie następuje w drodze decyzji. Odmowę udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, w przypadku, gdy wniosek o udostępnienie informacji jest w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania przewiduje art. 16 ust. 2 pkt 3 u.i.o.ś. W rozpatrywanej sprawie organy Inspekcji Ochrony Środowiska uznały, że mamy do czynienia z "oczywistością" niemożności zrealizowania żądania. GIOŚ stwierdził, że oczywisty brak możliwości udostępnienia informacji w sprawie, w której wpłynął wniosek, będzie występował wówczas, gdy po nawet powierzchownej analizie treści żądania nie będzie ono w ogóle możliwe do realizacji. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku nieposiadania w ogóle przez organ danych dokumentów (informacji). Reasumując wniosek oczywiście niemożliwy do zrealizowania to taki, odnośnie do którego każdy urzędnik bez głębszej analizy prawnej będzie mógł powiedzieć, że nie może on zostać uwzględniony. Bezspornym jest, że w przedmiotowej sprawie [...] WIOŚ nie posiadał wnioskowanych informacji w zakresie protokołu z ostatniej kalibracji urządzeń służących do ciągłego pomiaru emisji w Elektrowni [...] oraz informacji ile wynosiły przedziały ufności, które podlegały odjęciu od ważnych wartości średnich jednogodzinowych w celu uzyskania zatwierdzonych wartości średnich jednogodzinowych i średnich dobowych stężeń następujących substancji: tlenku węgla, dwutlenku siarki, tlenku azotu i pyłu w Elektorowi [...]. W związku z powyższym [...] WIOŚ prawidłowo ocenił, że wniosek był w sposób "oczywisty" niemożliwy do zrealizowania. Na marginesie należy wskazać, że PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. Oddział Elektrownia [...] ma obowiązek przesyłać do [...] WIOŚ wyniki pomiarów okresowych i ciągłych wielkości emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz informacje będące podstawą do oceny zgodności z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym i one podlegają weryfikacji zarówno podczas kontroli terenowych jak i kontroli dokumentacyjnych. Kontrole terenowe prowadzone przez [...] WIOŚ w ww. przedsiębiorstwie prowadzone są w oparciu o cele kontroli. Dotychczas cele te przypisane do tych kontroli bezpośrednio nie dotyczyły zagadnień związanych z informacjami, o jakie wniósł wnioskodawca w pkt. 2 i 3 swojego wniosku. W związku z powyższym nie były przedmiotem kontroli.

III.1. W skardze złożonej na wskazaną na wstępie decyzję GIOŚ Fundacja zarzuciła naruszenie:

1. art. 16 ust. 2 pkt. 3 u.i.o.ś. poprzez jego wadliwe zastosowanie i błędną odmowę udostępnienia informacji o środowisku, podczas gdy wnioskowane informacje jako informacja o środowisku przeznaczona dla władz publicznych winny zostać udostępnione;

2. art. 8 u.i.o.ś. w zw. z art. 9 ust. 1 pkt. 3 u.i.o.ś. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 2 u.i.o.ś. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji odmawiającej udostępnienia informacji o środowisku, podczas gdy wnioskowanie informacji winny być udostępnione jako informacja o środowisku przeznaczona dla władz publicznych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że clou sprawy dotyczy tego czy organ nieposiadający informacji o środowisku, które są w posiadaniu podmiotu trzeciego, obowiązany jest je udostępnić. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.i.o.ś., władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. Przez informację znajdującą się w posiadaniu władz publicznych rozumie się przez to informację znajdującą się w posiadaniu władz publicznych, wytworzoną przez władze publiczne lub otrzymaną przez władze publiczne od osoby trzeciej (por. art. 3 ust. 1 pkt. 3 u.i.o.ś.). Zaś przez informację przeznaczoną dla władzy publicznej rozumie się informację, którą w imieniu władz publicznych dysponują osoby trzecie, w tym też informację, której władze publiczne mają prawo żądać od osób trzecich (por. art. 3 ust. 1 pkt. 2 u.i.o.ś.). Z przytoczonych powyżej przepisów w sposób wyraźny wynika, że organy władzy publicznej są obowiązane udostępniać nie tylko informacje będące w ich posiadaniu, ale również informacje, które są dla nich przeznaczone, ale znajdują się w posiadaniu podmiotu trzeciego. Informacje, które zostały wytworzone przez osoby trzecie mogą być w posiadaniu organu, wtedy stanowią informację znajdującą się w posiadaniu władzy publicznej. Jednakże mogą również znajdować się w posiadaniu osoby trzeciej. W takiej sytuacji informacja taka stanowi informację przeznaczoną dla władz publicznych, która zgodnie z art. 8 ust. 1 u.i.o.ś. w dalszym ciągu podlega obowiązkowi udostępnienia. Informacja o środowisku, którą dysponują osoby trzecie, a której mogą żądać władze publiczne od osób trzecich (informacja przeznaczona dla władz publicznych) musi zostać udostępniona przez organ na żądanie wnioskodawcy. Fakt jej nieposiadania nie stanowi przesłanki do odmowy udostępnienia informacji, o której mowa w art. 16 ust. 2 pkt. 3 u.i.o.ś. Gdyby bowiem taki był zamiar ustawodawcy to ustawodawca w ogóle nie wprowadziłby rodzaju informacji o środowisku jakim jest informacja przeznaczona dla władz publicznych. W takim wypadku informacją o środowisku podlegającą udostępnieniu byłaby wyłącznie informacja znajdująca się w posiadaniu władz publicznych. Wprowadzając to rozróżnienie ustawodawca z góry założył, że udostępnieniu podlegać będą zarówno informacje, które są w posiadaniu władz publicznych, jak również informacje nie znajdujące się w posiadaniu władz publicznych, ale są dla nich przeznaczone. Zatem fakt nieposiadania informacji przez organ nie stanowi przesłanki negatywnej do udostępnienia informacji o środowisku, o ile informacja ta stanowi informację o środowisku i jest przeznaczona dla władz publicznych (władze publiczne mogą żądać tej informacji od osób trzecich). Jak słusznie zauważył B. R., informacje znajdujące się w posiadaniu organu oznaczają każdą informację, jaką organ pozyskał zgodnie ze swoimi zadaniami i kompetencjami. Natomiast informacje, które są przeznaczone dla organu, oznaczają każdą informację o środowisku i jego ochronie, która nie znajduje się w posiadaniu organu, ale którą organ powinien zgodnie ze swoją właściwością uzyskać. Chodzi o takie informacje, którymi podmiot nie dysponuje i ich nie ma, ale powinien je mieć. Wnioskodawca nie może być pozbawiony prawa do informacji tylko z tego względu, że podmiot zobowiązany do udzielenia takiej informacji organowi nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku. Z powyższego wynika, że na podstawie art. 8 ust. 1 u.u.i.ś. można wnioskować o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie, które są w posiadaniu organu lub są dla niego przeznaczone, a organ ma obowiązek udostępnić nawet te informacje, którymi nie dysponuje, a które są do niego skierowane na podstawie przepisów szczególnych. W takim wypadku udostępnienie informacji powinno być poprzedzone żądaniem wydania tych informacji od osób trzecich oraz ewentualnym poinformowaniem wnioskodawcy o przedłużeniu terminu zgodnie z art. 14 ust. 2 u.u.i.ś. ze względu na konieczność uzyskania tych informacji od osób trzecich. Wszystkie żądane przez skarżącą informacje, w tym informacje wskazane w pkt. 2 i 3 wniosku z dnia 21 maja 2019 r., stanowią informację o środowisku przeznaczoną dla władz publicznych. Dalej Fundacja wskazała, że w pozwoleniu zintegrowanym dla dużych obiektów spalania, takich jak elektrownia, określa się standardy emisyjne, które to standardy powinny być przez ten obiekt przestrzegane. Standardy emisyjne określone zostały w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 roku w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz.U. z 2019 r., poz. 1806; dalej: "Rozporządzenie w sprawie standardów emisyjnych"). Rozporządzenie to określa m.in. warunki uznawania standardów emisyjnych za dotrzymane oraz sposób sprawdzania dotrzymywania standardów emisyjnych. Zgodnie z § 13 ust. 3 Rozporządzenia, w przypadku prowadzenia ciągłych pomiarów wielkości emisji substancji standard emisyjny uznaje się za dotrzymany, jeżeli - w odniesieniu do czasu użytkowania źródła w roku kalendarzowym - są spełnione jednocześnie następujące warunki:

1) żadna z zatwierdzonych średnich miesięcznych wartości stężeń substancji nie przekracza standardów emisyjnych, o których mowa w § 6 ust. 1 i 6;

2) żadna z zatwierdzonych średnich dobowych wartości stężeń substancji nie przekracza 110% standardów emisyjnych, o których mowa w § 6 ust. 1 i 6;

3) w przypadku źródeł składających się wyłącznie z kotłów, w których jest spalany węgiel, o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 50 MW, żadna z zatwierdzonych średnich dobowych wartości stężeń substancji nie przekracza 150% standardów emisyjnych, o których mowa w § 6 ust. 1 i 6;

4) 95% wszystkich zatwierdzonych średnich jednogodzinnych wartości stężeń substancji wciągu roku kalendarzowego nie przekracza 200% standardów emisyjnych, o których mowa w § 6 ust. 1 i 6.

Zatem w celu oceny przestrzegania standardów emisyjnych organ powinien znać średnie miesięczne wartości stężeń, średnie dobowe wartości stężeń substancji, oraz średnie jednogodzinowe wartości stężeń. Sposób ustalenia powyższych wartości określony został w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 roku w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. z 2019 r., poz. 2286; dalej: Rozporządzenie w sprawie monitoringu). Załącznik nr 1 Rozporządzenia w sprawie monitoringu dotyczy zakresu i metodyki referencyjnej wykonywania ciągłych pomiarów emisji do powietrza dla źródeł spalania paliw. Załącznik ten zawiera nazwy substancji emitowanych i jednostki miary. W wyjaśnieniach do tabelki zawartej w tym Załączniku wskazuje się w pkt 7, że zatwierdzone wartości średnie jednogodzinne i średnie dobowe stężeń substancji, w przypadku określonych źródeł spalania paliw, określa się na podstawie ważnych pomiarowych wartości średnich jednogodzinnych po odjęciu wartości przedziału ufności określonego w pkt 6. Zgodnie z pkt. 6 Załącznik nr I Rozporządzenia w sprawie monitoringu, wartości przedziału ufności dla pojedynczego wyniku pomiaru określa się zgodnie z normą PN-EN 14181, przyjmując, że 95% wartości przedziału ufności pojedynczego wyniku pomiaru nie powinno przekraczać następujących wartości wyrażonych w procentach standardu emisyjnego:

1) 20% - w przypadku S02;

2) 20% - w przypadku NO*2);

3) 30% - w przypadku pyłu ogółem;

4) 10% - w przypadku CO.

Powyższy przepis określa maksymalną wartość przedziału ufności, nie zaś rzeczywistą, wynikającą z właściwości danego urządzenia monitoringowego. Zatem podsumowując: aby ocenić czy standard emisyjny jest przestrzegany organ powinien znać:

- średnie miesięczne wartości stężeń,

- średnie dobowe wartości stężeń substancji,

- średnie jednogodzinowe wartości stężeń.

Te wartości zaś ustalane są na podstawie ważnych pomiarowych wartości średnich jednogodzinnych po odjęciu przedziału ufności. Zatem organ dodatkowo powinien znać wartości średnie jednogodzinowe i wartość przedziału ufności. Tylko znajomość tych wszystkich danych pozwoli organowi ocenić, czy podmiot prowadzący instalację spełnia standardy emisyjne. Co więcej, Organ powinien również sprawdzać czy podmiot prowadzący instalację stosuje właściwy, wynikający z przepisów prawa przedział ufności, nie zaś dowolny. Zatem informacja o przedziale ufności jest informacją będącą w przedmiocie zainteresowania organów władzy publicznej, albowiem stanowi podstawę do oceny czy pozwolenie zintegrowane i przepisy prawa ochrony środowiska są przestrzegane przez prowadzącego instalację. Tym samym organ może żądać tej informacji od podmiotu trzeciego, w tym od prowadzącego instalacje. Zdaniem Fundacji, podobnie sytuacja kształtuje się w przypadku protokołu z ostatniej kalibracji urządzeń służących do pomiaru emisji w Elektrowni. W protokole tym wskazany właśnie powinien być przedział ufności. Ponadto zgodnie z pkt. 4 Załącznika 1 Rozporządzenia w sprawie monitoringu, systemy do ciągłych pomiarów emisji do powietrza podlegają zgodnie z normą PN-EN 14181 pełnej procedurze kalibracji i walidacji w przypadku:

1) systemów nowo instalowanych;

2) systemów istniejących - co najmniej raz w ciągu pięciu lat;

3) każdej większej zmiany w pracy źródła spalania paliw i większych zmian lub napraw systemów Istniejących.

Tym samym prowadzący istniejącą instalację ma obowiązek kalibrować systemy do ciągłych pomiarów emisji do powietrza co najmniej raz w ciągu pięciu lat. Organ powinien zatem zbadać czy obowiązek ten został spełniony właśnie za pomocą protokołów z kalibracji. W związku z tym stwierdzić należy, iż wszystkie wnioskowane przez skarżącą informacje lub dokumenty są w zakresie zainteresowania Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, jako organu do którego zadań należy kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska i decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska przez podmioty korzystające ze środowiska (art. 2 ust. 1 pkt. 1 lit. a i b ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska – Dz. U. z 2019 r., poz. 1355). Zatem wnioskowane przez skarżącą informację są przeznaczone m.in. właśnie dla WIOŚ i WIOŚ może ich żądać od podmiotu prowadzącego instalację, aby sprawdzić czy pozwolenie zintegrowane i przepisy prawa ochrony środowiska są przestrzegane. W związku z tym informacje te stanowią informacje przeznaczone dla władz publicznych. Na podobnym stanowisku stanął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który w wyroku z dnia 10 lipca 2018 roku, sygn. akt: II SA/Łd 393/18, zauważył, że Marszałek Województwa [...], jako organ właściwy do oceny, czy instalacja przestrzega warunków pozwolenia zintegrowanego, w tym standardów emisyjnych, powinien dysponować danymi niezbędnymi do tej oceny, w tym m.in. zatwierdzonymi średnimi jednogodzinowymi. Należy przy tym podkreślić, że organ powinien opierać się w tym zakresie na danych rzeczywistych, a nie na oświadczeniach i zapewnieniach operatora instalacji. W przeciwny razie, jak słusznie podniosła strona skarżąca, sens oceny zostałby wypaczony. Skoro organ dla prawidłowej oceny dotrzymania standardów emisyjnych wynikających z pozwolenia zintegrowanego winien dysponować tymi informacjami, to tym bardziej jest uprawniony do ich żądania od podmiotu prowadzącego instalację, nawet jeśli w określonym czasie nimi nie dysponuje, gdyż podmiot ich nie przekazał. Powyższy wyrok zapadł w kontekście obowiązków Marszałka Województwa [...], jako organu właściwego do oceny czy instalacja przestrzega warunków pozwolenia zintegrowanego. Jednakże te same obowiązki można na podstawie art. 2 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska przypisać Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. Tym samym całość stwierdzeń zawartych w tym wyroku odnosi się również do niniejszej sprawy. Informacje żądane przez Skarżącą bez wątpienia stanowią również informację o środowisku, albowiem stanowią informację dot. emisji, o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt. 3. u.i.o.ś.

III.2. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie. GIOŚ podniósł, że PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. Oddział Elektrownia [...] ma obowiązek przesyłać do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wyniki pomiarów okresowych i ciągłych wielkości emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz informacje będące podstawą do oceny zgodności z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym i one podlegają weryfikacji zarówno podczas kontroli terenowych jak i kontroli dokumentacyjnych. Kontrole terenowe prowadzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w ww. przedsiębiorstwie prowadzone są w oparciu o cele kontroli. Dotychczas cele te przypisane do tych kontroli bezpośrednio nie dotyczyły zagadnień związanych z informacjami, o jakie wniósł wnioskodawca w pkt. 2 i 3 swojego wniosku. W związku z powyższym nie były przedmiotem kontroli. Dodatkowo wskazano, że przedziały ufności, o które zwróciła się Fundacja, podlegały odjęciu od ważnych wartości średnich jednogodzinowych w celu uzyskania wartości średnich jednogodzinowych i średnich dobowych stężeń następujących substancji: tlenku węgla, dwutlenku siarki, tlenku azotu i pyłu w Elektrowni [...]. Jednak wartość liczbowa przedziałów ufności nie została zawarta w raportach przekazywanych do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Ponadto, zgodnie z art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm.; dalej: "p.o.ś.") i rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 19 listopada 20008 r. w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych oraz terminów i sposobów ich prezentacji (Dz. U. Nr 215 poz. 1366) przekazywane wyniki ciągłych pomiarów emisji z systemów AMS do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w układzie obejmują: bilans ładunków substancji oraz analizę statystyczną wyników w oparciu o oprogramowanie będące elementem sytemu pomiarowego. Odnośnie wniosku w przedmiocie protokołu z ostatniej kalibracji urządzeń służących do ciągłego pomiaru emisji w Elektrowni [...], należy wyjaśnić, że dane z powyższego protokołu kalibracji są weryfikowane dopiero podczas kontroli WIOŚ w terenie, które to jak twierdzi WIOŚ nie przeprowadzał. Wskazać należy, że Elektrownia [...] nie ma obowiązku przedkładania do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska raportów QAL2 (kalibracja systemu AMS), AST (roczna kontrola sprawności systemu AMS), QAL3 (utrzymanie właściwego nadzoru bieżącego i wykazanie wymaganej jakości wyników pomiarów w trakcie normalne prac systemu AMS), natomiast zgodnie z art. 147 ust. 6 p.o.ś. prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani do ewidencjonowania wyników przeprowadzonych pomiarów oraz ich przechowywania przez 5 lat od zakończenia roku kalendarzowego, którego dotyczą i podlegają one weryfikacji podczas wykonywania kontroli w terenie, lub kontroli dokumentacyjnej w przypadku wątpliwości co do przekazanych przez podmiot pomiarów na podstawie art. 149 p.o.ś. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. Oddział Elektrownia [...] nie ma obowiązku przesyłać do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska żądanych przez Fundację informacji takich jak: protokoły z ostatniej kalibracji urządzeń służących do ciągłego pomiaru emisji, jak również nie posiada informacji ile wynosiły przedziały ufności, które podlegały odjęciu od ważnych wartości średnich jednogodzinowych w celu uzyskania zatwierdzonych wartości średnich jednogodzinowych i średnich dobowych stężeń następujących substancji: tlenku węgla, dwutlenku siarki, tlenku azotu i pyłu dla przedmiotowego zakładu. W ocenie organów Inspekcji Ochrony Środowiska nie jest uzasadnionym utożsamianie uprawnień [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do możliwości żądania informacji podczas prowadzonych czynności kontrolnych z obowiązkiem ich przekazywania w ramach prowadzenia okresowych i ciągłych pomiarów wielkości emisji.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni pojęcia informacji przeznaczonej dla władz publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy ocenowej). Zgodnie z tym przepisem, przez informację przeznaczoną dla władz publicznych rozumie się informację, którą w imieniu władz publicznych dysponują osoby trzecie, w tym też informację, której władze publiczne mają prawo żądać od osób trzecich. Chodzi o to, czy dane wskazane w pkt. 2 i 3 wniosku Fundacji, czyli protokół z ostatniej kalibracji urządzeń służących do ciągłego pomiaru emisji w Elektrowni [...] oraz dane dotyczące przedziały ufności, mogą być uznane za informacje przeznaczonej dla władz publicznych w rozumieniu zacytowanego wyżej przepisu. Trzeba bowiem zauważyć, że ujawnieniu w trybie ustawy ocenowej podlegają nie ogólnie informacje mogące mieć znaczenie dla środowiska, ale wyłącznie informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej (art. 8 ust. 1 u.i.o.ś.). W sprawie nie jest natomiast sporne, że wskazane w pkt. 2 i 3 wniosku Fundacji informacje są informacjami o środowisku i jego ochronie, dotyczą bowiem emisji, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska (art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy ocenowej), względnie dotyczą środków i działań, które mają na celu ochronę elementów środowiska (art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej). Taka kwalifikacja tych informacji nie jest jednak jeszcze wystarczająca do uznania, że organ ochrony środowiska w realiach niniejszej sprawy zobowiązany był do jej ujawnienia. Otóż organ ma obowiązek ujawnić tego rodzaju informacje w dwóch przypadkach. Po pierwsze, jeżeli informacje te znajdują się w jego posiadaniu. W sprawie jest bezsporne, że orzekające organy nie były w posiadaniu informacji wskazanych w pkt. 2 i 3 wniosku Fundacji. Po drugie, organy zobowiązane byłyby ujawnić te informacje, jeżeli można by je zakwalifikować jako informacje przeznaczone dla władz publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy ocenowej). Chodzi zatem o to, czy są to informacje, którymi w imieniu władz publicznych dysponują osoby trzecie, w tym też informację, które władze publiczne mają prawo żądać od osób trzecich. Dokonując wykładni tego przepisu należy przede wszystkim zauważyć, że jest on wyjątkiem od, oczywistej zresztą w świetle zasad logiki i prakseologii, zasady, że ujawnić można tylko coś, co się posiada. Stąd też na gruncie ogólnych przepisów o udostępnianiu informacji publicznej przyjmuje się, że poinformowanie wnioskodawcy, że organ nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją – stanowi udzielenie informacji publicznej. Nie można bowiem przyjmować, że organ ma obowiązek udzielenia informacji, której nie posiada. Nie można także zobowiązać kogoś do udzielenia informacji, której nie ma, ponieważ zobowiązanie takie byłoby niewykonalne (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 7 marca 2018 r., I OSK 2257/17, CBOSA). Zdaniem Sądu, dla przyjęcia, że chodzi o informacje o środowisku, które władze publiczne mają prawo żądać od osób trzecich, konieczne jest wskazanie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który obliguje dany podmiot, w tym prowadzącego instalację, do przekazania tych informacji do organu władzy publicznej. W tym też kierunku wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 4 września 2018 r., II OSK 1819/18, CBOSA. W orzeczeniu tym, wydanym zresztą na skutek skargi kasacyjnej Fundacji, NSA zaważył, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała jednocześnie żadnego przepisu prawa, który nakładałby na Marszałka obowiązek gromadzenia jak to określiła "surowych informacji" na temat jednogodzinnych pomiarów stężeń substancji emitowanych do środowiska, jak również przepisu prawa, który nakładałby obowiązek przedkładania tego typu danych Marszałkowi. To rozumowanie NSA należy mutatis mutandis zastosować do realiów niniejszej sprawy, czyli żądania udostępnienia protokołu z ostatniej kalibracji urządzeń służących do ciągłego pomiaru emisji w Elektrowni [...] oraz danych dotyczących przedziałów ufności. Obowiązku przekazania tych dokumentów organom ochrony środowiska nie można również konstruować z ogólnych przepisów o dotyczących kontroli przeprowadzanej przez inspekcji ochrony środowiska kontroli. Istotnie, prowadząc kontrolę, inspektorzy ochrony środowiska uprawnieni są m. in. do żądania okazania dokumentów, w tym dokumentów finansowych i udostępnienia wszelkich danych mających związek z problematyką kontroli (art. 9 ust. 2 pkt 7 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Obowiązek ten po stronie podmiotu prowadzącego instalację aktualizuje się jednak dopiero po wszczęciu kontroli zgodnie z przepisami prawa i wystosowaniu odpowiedniego żądania przez upoważnionego inspektora. Interpretacja ustawy ocenowej proponowana przez Fundację prowadziłaby w istocie do tego, że wniosek o ujawnienie informacji o środowisku obligowałby WIOŚ do wszczęcia kontroli, co z kolei nie znajduje oparcia w przepisach wspomnianej ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska dotyczących zasad wszczynania kontroli przedsiębiorcy (art. 9 ust. 1-1c i art. 9a). Pamiętać przy tym należy, że informacji o środowisku może żądać każdy (art. 4 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy ocenowej), a zatem niezależnie od tego, czy legitymuje się interesem prawnym, a także czy uprawdopodobni zasadność – w aspekcie zagrożenia dla środowiska - wystąpienia przez organ do przedsiębiorcy o udostępnienie określonej informacji. W tym miejscu należy dodać jeszcze jeden argument natury systemowej. Otóż formalnym adresatem żądania ujawnienia informacji o środowisku w postaci informacji przeznaczonej dla władz publicznych jest organ administracji publicznej, ale w aspekcie materialnym obowiązek przekazania tej informacji organowi obciąża podmiot, w którego posiadaniu jest ta informacji. Z reguły, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, jest to przedsiębiorca prowadzący instalację. W takim układzie aktualizuje się problem ścisłego przestrzegania przez organy administracji swoich kompetencji władczych. Z istoty demokratycznego państwa prawnego wynika bowiem, że kompetencje władcze organów wobec podmiotów zewnętrznych muszą być wykładane ściśle (art. 2 i 7 Konstytucji RP; por. np. wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r., II OSK 1931/18, CBOSA). Dotyczy to również wykładni, kluczowego w niniejszej sprawie, pojęcia "informacji, której władze publiczne mają prawo żądać od osób trzecich" (art. 3 pkt 2 ustawy ocenowej). Zdaniem Sądu są to tylko te konkretne informacje, których obowiązek udostępnienia przewiduje wyraźny przepis prawa. W praktyce chodzi tu różnego rodzaju raporty, zestawienia i sprawozdania, co do których ustawodawca nałożył na podmioty korzystające ze środowiska obowiązek ich przekazywania do organów ochrony środowiska. Objęcie tych dokumentów obowiązkiem ujawnienia w trybie ustawy ocenowej nawet w przypadku ich nieposiadania przez organ w chwili złożenia wniosku ma na celu ograniczenie przypadków, w których organ nie dysponuje tymi informacjami na skutek swoich zaniechań w egzekwowaniu obowiązków przedsiębiorców określonych w przepisach prawa. Zresztą skarżąca zdaje się w istocie zdawać z tego sprawę, skoro w skardze pisze o przypadku, w którym "podmiot zobowiązany do udzielenia takiej informacji organowi nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku", a także argumentuje, że: "Wnioskodawca nie może być pozbawiony prawa do informacji tylko z tego względu, że podmiot zobowiązany do udzielenia takiej informacji organowi nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku". "Reasumując, skoro informacje żądane przez Fundację w punk. 2 i 3 wniosku z 21 maja 2019 r. nie mieściły się w pojęciu "informacji przeznaczonej dla władz publicznych" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy ocenowej, to zbędne było odwoływanie się przesz GIOŚ do art. 16 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, jeżeli wniosek jest w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania. Otóż przepis ten przewiduje przesłanki negatywne udostępnienia informacji o środowisku. Dla jego zastosowania konieczne jest jednak uprzednie ustalenie przesłanki pozytywnej udostępnienia informacji. Przede wszystkim chodzi tu o ustalenie, że wniosek dotyczy informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych (art. 8 ust. 1 ustawy ocenowej). Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.

-----------------------

13