Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 654/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt6 i 7, 5, 185 ust 2a, 218 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 933/18 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz Fundacji [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 933/18, po rozpoznaniu skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w K. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego dla Elektrowni "[...]".

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w ocenie Ministra Środowiska postępowanie odwoławcze podlegało umorzeniu, ponieważ stronie skarżącej nie przysługiwało prawo wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2017 r. Organ podkreślił, że wprawdzie Marszałek odmówił stronie skarżącej dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., które zostało utrzymane w mocy przez Ministra Środowiska postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., jednak biorąc pod uwagę, że postanowienie wpadkowe, proceduralne nie korzysta z przymiotu powagi rzeczy osądzonej oraz że przepisy pozwalają organizacji ekologicznej ubiegać się o prawa strony w postępowaniu odwoławczym, choć nie brała udziału w postępowaniu przed pierwszą instancją, ocenił odwołanie pod kątem spełnienia wymogów formalnych niezbędnych do zainicjowania postępowania i wskazał, że kwestia możliwości uzyskania praw strony przez organizację ekologiczną w postępowaniu o zmianę pozwolenia zintegrowanego uregulowana jest w art. 185 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.o.ś. (odesłanie do art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.u.i.ś. Przepis ten przewiduje, że organizacje mogą uczestniczyć w takim postępowaniu, jeżeli decyzja zmieniająca dotyczy istotnej zmiany instalacji, zdefiniowanej w art. 3 pkt 7 jako taka zmiana sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowa, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. W art. 218 P.o.ś. zawarta jest analogiczna regulacja dotycząca zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu. W świetle tych przepisów organ stwierdził, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego dla instalacji w [...] nie wymagało udziału społeczeństwa, a więc żadna organizacja ekologiczna nie mogła w nim uczestniczyć.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji Minister Środowiska dopuścił się w niniejszej sprawie naruszenia art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, nie dokonał rzetelnej i wyczerpującej oceny, analizy zarówno zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również ogólnie dostępnych dla organów wyników badań. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakiej podstawie i dlaczego organ uznał, że wnioskowana zmiana pozwolenia zintegrowanego nie dotyczy istotnej zmiany instalacji. Ma to w sprawie istotne znaczenie, ponieważ prawo ochrony środowiska wprowadza odstępstwa w zakresie ustalenia kręgu podmiotów uczestniczących w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii. W postępowaniu tym pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 K.p.a., zostało zawężone przez przepis art. 185 ust. 1 P.o.ś. do podmiotów prowadzących instalację oraz - jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania - do władających powierzchnią ziemi na tym obszarze. Ograniczony został w tym postępowaniu udział organizacji społecznych, gdyż stosownie do art. 185 ust. 2 P.o.ś. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii nie stosuje się art. 31 K.p.a., stanowiącego podstawę do udziału tych organizacji w postępowaniu administracyjnym. Reguła ta nie odnosi się do postępowań w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego lub istotnej zmiany jego warunków. W świetle art. 185 ust. 2a P.o.ś. w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego oraz decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji nie stosuje się art. 185 ust. 1 i 2 P.o.ś., lecz art. 44 u.u.i.ś. Przy czym, zgodnie z art. 3 pkt 7 P.o.ś., przez "istotną zmianę instalacji" należy rozumieć taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, jaka może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że w postępowaniu o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego, dotyczącej istotnej zmiany instalacji organizacje ekologiczne, które powołują się na cele statutowe i zgłoszą chęć uczestniczenia w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Stosownie do art. 44 ust. 2 u.u.i.ś. organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że dokonanie oceny zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego z tego powodu, iż odwołanie nie zostało wniesione przez uprawniony podmiot, wymagało przede wszystkim uwzględnienia treści art. 185 ust. 2a P.o.ś., co w okolicznościach niniejszej sprawy wymagało od organu odwoławczego wykazania, iż planowana zmiana nie stanowi "istotnej zmiany instalacji" rozumieniu art. 3 pkt 7 P.o.ś.. Takiej oceny organ nie dokonał. Uzasadnienie ogranicza się zaś jedynie do wskazania, że planowana zmiana nie wymagała udziału społeczeństwa oraz lakonicznego wyjaśnienia czemu służyć mają wprowadzone zmiany. W rozważaniach organu brak jest wyjaśnień, na jakiej podstawie i w oparciu o jakie uregulowania, dokumenty, czy też np. BAT uznał, że planowane zmiany rzeczywiście nie wynikają np. ze zmiany sposobu funkcjonowania instalacji, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, co więcej organ nie odniósł się również do zarzutów i dokumentów przedłożonych przez stronę odwołującą się. Tymczasem z akt sprawy bezspornie wynika, że zmiana dotyczy istotnych wielkości tj. np. zwiększenia: limitu dla boru do 300 mg/l, ilości wytwarzanego odpadu o kodzie 10 01 21 o 500 ton rocznie, ilości chlorków w ściekach z instalacji oczyszczania oraz zmniejszenia ilości siarczanów w ściekach z instalacji oczyszczania.

Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego, w związku z czym skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Środowiska, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 151 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. przez bezpodstawne zarzucenie organowi naruszenia z art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) z naruszeniem tych przepisów oraz w zakresie uznania, że ewentualne naruszenie przepisów K.p.a. przez organ mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku błędną wykładnią art. 3 pkt 6 i 7 P.o.ś., art. 185 ust. 2a oraz art. 218 pkt 2 P.o.ś. oraz art. 44 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. - przez bezzasadnie przyjęcie, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakiej podstawie i dlaczego organ uznał, że wnioskowana zmiana pozwolenia zintegrowanego nie dotyczy istotnej zmiany instalacji, w sytuacji gdy z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że odwołanie z dnia [...] listopada 2017 r. wniesione przez Fundację "[...]" z siedzibą w K. od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] nie dotyczy postępowania o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącego istotnej zmiany instalacji, gdyż w ogóle nie zmienia się funkcjonowanie instalacji, jak także niezbadanie przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie całości akt postępowania, z których to akt także wynika, że postępowanie o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego nie dotyczy postępowania dotyczącego istotnej zmiany instalacji, a co za tym idzie w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 44 ust. 1 i 2 u.u.i.ś., a sprawę z odwołania Fundacji należało umorzyć;

2) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 151 i art. 153 P.p.s.a., w związku z art. 44 ust. 4 u.u.i.ś. oraz art. 123 § 1 i 2, art. 110 § 1 w związku z art. 126 K.p.a., art. 143 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 156 § 1 pkt 1-7 oraz § 2 K.p.a. przez przyjęcie w ślad za organem błędnego stanowiska, że postanowienie o odmowie dopuszczania organizacji ekologicznej do postępowania wydane na mocy art. 44 ust. 4 u.u.i.ś. nie ma mocy wiążącej w dalszym toku postępowania, a w szczególności w zakresie możliwości wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna zakładać, iż dopóki postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego na podstawie właściwych przepisów, to jest ono wiążące dla organów administracji publicznej, a więc po złożeniu odwołania jest ono wystarczają podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., a decyzja ta w takim przypadku nie będzie naruszała ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego, a więc i Sąd nie będzie mógł uchylić takiej decyzji na podstawie art. 145 P.p.s.a.;

II. naruszenie prawa materialnego:

1) przez błędną wykładnię art. 3 pkt 6 i 7 P.o.ś., art. 185 ust. 2a i art. 218 pkt 2 P.o.ś. w związku z art. 44 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. oraz art. 155 K.p.a. względnie niezastawanie w sprawie art. 3 pkt 6 i 7 P.o.ś., art. 185 ust. 2a i art. 218 pkt 2 P.o.ś. w związku z art. 44 ust. 1 i 2 u.u.i..ś. - przez utożsamianie przez Sąd "zmiany warunków pozwolenia" z pojęciem "zmiany sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowy" i z tego powodu przyjęcie, że w każdym przypadku zmiany warunków pozwolenia należy rozważyć, czy zmiana warunków pozwolenia może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko celem analizy możliwości dopuszczenia organizacji ekologicznej do postępowania, podczas gdy dopuszczenie organizacji ekologicznej do postępowania może nastąpić tylko wtedy, gdy zmieni się sposób funkcjonowania instalacji lub nastąpi jej rozbudowa i dopiero w takim przypadku będzie trzeba przeanalizować, czy zmiany te mogą powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, a brak zmiany sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowy wyklucza konieczność przeprowadzenia takiej analizy na potrzeby dopuszczenia organizacji ekologicznej do postępowania;

2) przez błędną wykładnię art. 3 pkt 6 i 7 P.o.ś., art. 185 ust. 2a i art. 218 pkt 2 P.o.ś. w związku z art. 44 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. poprzez przyjęcie przez Sąd, że na podstawie tych przepisów organ jest obowiązany wykazać, iż planowana zmiana nie stanowi "istotnej zmiany instalacji" w rozumieniu art. 3 pkt 7 P.o.ś., podczas gdy biorąc pod uwagę wyjątkowy charakter udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu o zmianę pozwolenia zintegrowanego to na tej organizacji ciąży ciężar dowodu wykazania istnienia "istotnej zmiany instalacji", aby wykazać prawo do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony, a na organie ciąży tylko obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, a nie wykazania w trakcie postępowania, że planowana zmiana nie stanowi "istotnej zmiany instalacji" w rozumieniu art. 3 pkt 7 P.o.ś. i już sam fakt braku dowodów na istnienie istotnej zmiany instalacji nie pozwala na zastosowanie w sprawie art. 44 ust. 1 i 2 u.u.i.ś., co miało istotny wpływ na wynika sprawy, gdyż z żadnego z dowodów nie wynika, iż w trakcie postępowania dopuszczono do zmiany sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowy.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżącej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, w każdym zaś przypadku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pismem z dnia 25 września 2019 r. E. sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi skarżącej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony po doręczeniu skargi kasacyjnej wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Istota zarzutów strony skarżącej kasacyjnie sprowadza się do dwóch kwestii, po pierwsze do rozumienia pojęcia "istotnej zmiany instalacji" i po drugie do oceny, czy w tej sprawie wydane postanowienie o odmowie dopuszczenia Fundacji "[...]" do udziału w postępowaniu zamykało możliwość wniesienia przez tę Fundację środka zaskarżenia.

Zgodnie z art. 3 pkt 7 P.o.ś. pod pojęciem "istotnej zmianie instalacji" należy rozumieć taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko.

NSA w wyroku z 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 55/18, LEX nr 2539744 dokonał wykładni pojęcia "istotnej zmiany instalacji" wskazując, że za znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 3 pkt 7 P.o.ś. należy uznać takie skutki, które dotyczą wszystkich elementów środowiska jako całości zgodnie z treścią art. 5 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 5 P.o.ś. ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów. Tym samym ustalenie, czy wystąpiło znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko powinno sprowadzać się do sprawdzenia, czy doszło do negatywnego oddziaływanie w dużym stopniu, przekraczającym przeciętną miarę korzystania ze środowiska jako całości. Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie w pełni akceptuje ww. pogląd.

Jak wynika z akt sprawy, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądził, że zakres zmiany dokonany decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia[...] listopada 2017 r. w przedmiocie zmiany decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2005 r. znak: [...] (z późniejszymi zmianami) udzielającej Spółce E. sp. z o.o. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do spalania paliw o mocy nominalnej 7 346 MWt w zakresie podwyższenia mocy osiągalnej brutto Elektrowni "[...]" do mocy 2941 MWe (z poprzednio mocy 2938 MWe), zwiększenia o 500 ton ilości odpadów o kodzie 10 01 21 wytwarzanych w wyniku funkcjonowania oczyszczalni ścieków, znaczącego zwiększenia ilości zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska w zakresie chlorków (z 19 000 mgCl/l na 30000 mgCl/l) i boru (z 180 mg/l na 300 mg/l), zmiany miejsca wprowadzania do rzeki Wisły wód pochłodniczych obejmujących ścieki z instalacji odsiarczania spalin oraz w zakresie objętym tabelą nr 7 załącznika do pozwolenia zintegrowanego (wykaz i ilość odpadów innych niż niebezpieczne). Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Minister Środowiska poza ogólnym opisem zaistniałych zmian i to bez określania wielkości ingerencji w środowisko sprzed zmiany pozwolenia zintegrowanego z dnia [...] listopada 2017 r. i dokonanej tą decyzją analizował zakres i wpływ zwiększonej emisji zanieczyszczeń na środowisko naturalne i jego elementy.

W istocie argumentacja organu sprowadzała się do zaakcentowania, że sama instalacja w Elektrowni "[...]" nie została zmieniona technologicznie, a tym samym samo zwiększenie emisji do środowiska naturalnego tylko z tego powodu nie może być traktowane jako istotna zmiana instalacji.

Należy uznać za prawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji zgodnie z którym główny akcent w rozumieniu pojęcia "istotna zmiana instalacji" należy położyć nie tyle na sam zakres potencjalnych zmian technologicznych samej instalacji lub jej budowy (rozbudowy), ile przede wszystkim na zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zwiększone oddziaływanie na środowisko to pojęcie szerokie obejmujące każdą zmianę funkcjonowania instalacji, nawet jeżeli nie wynika ona ze zmiany technologii pracy samej instalacji. Przyjęcie stanowiska strony skarżącej kasacyjnie oznaczałoby w istocie pozbawienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowania dotyczących m.in. takich zmian w funkcjonowaniu instalacji, które w sposób istotny zwiększają zakres oddziaływania na środowisko. Mógłby bowiem organ wydać pozwolenie zintegrowane obejmujące niewielkie ilości emisji zanieczyszczeń do środowiska, a po tak wydanym pozwoleniu następowałaby zmiana jego warunków w zakresie podnoszenia emisji zanieczyszczeń już bez udziału społeczeństwa, a w tym organizacji ekologicznych stanowiących formę społecznej kontroli nad procesem zmiany zasad ingerencji w środowisko naturalne.

W związku z tym trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję podnosząc naruszenie przez organ administracji art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie braku wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, tzn. braku szczegółowego ustalenia, także w wykorzystaniem materiału dowodowego przedłożonego przez samą Fundację, czy zmiana pozwolenia zintegrowanego dokonana decyzją z 6 listopada 2017 r. może spowodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 151 i art. 153 P.p.s.a. przez bezpodstawne zarzucenie organowi naruszenia z art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) w związku z błędną wykładnią art. 3 pkt 6 i 7 P.o.ś., art. 185 ust. 2a oraz art. 218 pkt 2 P.o.ś. oraz art. 44 ust. 1 i 2 u.u.i.ś.

Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie w tej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję skutecznie zarzucając Ministrowi Środowiska naruszenie powołanych przepisów K.p.a. - art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Nie budzi również wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 3 pkt 7 P.o.ś. wskazując, że pojęcie "istotnej zmiany instalacji" nie może dotyczyć jedynie zmian technologicznych samej instalacji, ale także powinno ono być oceniane przez pryzmat zakresu negatywnego oddziaływania na środowisko. Także zmiana np. zasad wykorzystywania dotychczasowej instalacji skutkująca znacznym zwiększeniem presji na środowisko naturalne może być w okolicznościach danej sprawy uznana za "istotną zmianę instalacji" w rozumieniu art. 3 pkt 7 P.o.ś. Powołana w art. 3 pkt 7 P.o.s. "zmiana funkcjonowania" instalacji to zmiana polegająca na zmianie sposobu jej pracy, intensyfikacji pracy, wydłużeniu czasu pracy instalacji lub zmianie w organizacji funkcjonowania samej instalacji. Każda z takich zmian ma znaczenie o tyle, o ile skutkuje możliwością znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Trafnie więc wskazał Sąd pierwszej instancji, że organ oceniając, czy organizacja ekologiczna może brać udział w tym postępowaniu na prawach strony, winien przede wszystkim ustalić, czy wnioskowana zmiana instalacji będzie miała charakter istotny w rozumieniu art. 3 pkt 7 P.o.ś., a więc czy będzie dotyczyć zmiany funkcjonowania instalacji i to w sposób mogący prowadzić do zmiany oddziaływania na środowisko. Od powyższego ustalenia zależy bowiem możliwość udziału organizacji ekologicznej w danym postępowaniu.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 pkt 6 P.o.ś. jest niezasadny, ponieważ przepis ten definiuje pojęcie instalacji i w tej sprawie ani Sąd pierwszej instancji, ani też organy administracyjne oraz strony nie kwestionowały, że decyzja z dnia [...] listopada 2017 r. zmieniająca pozwolenie zintegrowane dotyczy prowadzenia instalacji do spalania paliw o określonej mocy na terenie Elektrowni "[...]".

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 185 ust. 2a i art. 218 pkt 2 P.o.ś. polegające na utożsamianiu "zmiany warunków pozwolenia" z pojęciem "zmiany sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowy" i z tego powodu przyjęcie, że w każdym przypadku zmiany warunków pozwolenia należy rozważyć, czy zmiana warunków pozwolenia może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko celem analizy możliwości dopuszczenia organizacji ekologicznej do postępowania.

Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji nie dokonał utożsamienia "zmiany warunków pozwolenia" ze "zmianą sposobu funkcjonowania instalacji". Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku wskazał, że obowiązkiem organu powinno być rozważenie trybu dokonania zmiany pozwolenia zintegrowanego, ponieważ w tej sprawie taka zmiana nastąpiła na podstawie art. 155 K.p.a., a przepisy Prawa ochrony środowiska w art. 214-216 przewidują odrębną procedurę zmian tak wydanego pozwolenia. Trafnie przy tym podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny konieczność wykazania przez organ administracyjny dopuszczalność zastosowania jednego z tych trybów w nawiązaniu do zakresu wnioskowanej zmiany.

Nie są zasadne i te zarzuty skargi kasacyjnej, w których strona skarżąca zarzuca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 i art. 153 P.p.s.a., w związku z art. 44 ust. 4 u.u.i.ś. oraz art. 123 § 1 i 2, art. 110 § 1 w związku z art. 126 K.p.a., art. 143 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 156 § 1 pkt 1-7 oraz § 2 K.p.a. polegające na przyjęciu, że postanowienie o odmowie dopuszczania organizacji ekologicznej do postępowania wydane na mocy art. 44 ust. 4 u.u.i.ś. nie ma mocy wiążącej w dalszym toku postępowania.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że zgodnie z art. 44 ust. 2 u.u.i.ś. organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z tym przepisem wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu i w takim postępowaniu organizacja uczestniczy na prawach strony.

Wprawdzie z akt sprawy wynika, że Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] lipca 2017 r. o odmowie dopuszczenia Fundacji "[...]" do udziału w postępowaniu w przedmiocie zmiany na podstawie art. 155 K.p.a. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenia instalacji do spalania paliw o mocy nominalnej 7346 MW zlokalizowanej na terenie Elektrowni "[...]", to jednak z treści tego postanowienia wynika, że podstawą odmowy dopuszczenia do udziału ww. Fundacji było stwierdzenie, że samo postępowanie administracyjne nie dotyczy istotnej zmiany instalacji, a tym samym nie wymaga ono udziału społeczeństwa.

Ponieważ w tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w zaskarżonej decyzji nie dokonano prawidłowego wyjaśnienia braku zaistnienia przesłanki "istotnej zmiany instalacji", to także stanowisko organów co do prawidłowości odmowy dopuszczenia Fundacji "[...]" do udziału w postępowaniu na skutek braku "istotnej zmiany instalacji" jest przedwczesne. Dopuszczenie danej organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony uzależnione jest od spełnienia przez nią warunków takiego udziału. Może więc okazać się, że nawet w przypadku wydania w danym postępowaniu postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji, nastąpi taka zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która umożliwi dopuszczenie do udziału danej organizacji. W tej zaś sprawie podstawową (a właściwie jedyną) przesłanką, w oparciu o którą odmówiono dopuszczenia Fundacji "[...]" do udziału w postępowaniu administracyjnym było ustalenie przez organy, że zmiana pozwolenia zintegrowanego nie dotyczy istotnej zmiany instalacji.

Jeżeli więc w ponownie prowadzonym postępowaniu przez Ministra Klimatu i Środowiska - Ministerstwo Klimatu i Środowiska powstało z dniem 6 października 2020 [...] na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 października 2020 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Klimatu i Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1734) i zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia w skład tego ministerstwa zostały włączone komórki organizacyjne obsługujące sprawy działu środowisko z dotychczasowego Ministerstwa Środowiska - zostanie ustalone, że zmiana pozwolenia zintegrowanego objęta decyzją z [...] listopada 2017 r. dotyczyła jednak istotnej zmiany instalacji (czego nie przesądził w tej sprawie Sąd pierwszej instancji), to wówczas wcześniej wydane postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału Fundacji "[...]" na skutek braku zaistnienia ww. przesłanki nie będzie stanowiło przeszkody przed umożliwieniem udziału tej organizacji w postępowaniu na podstawie art. 185 ust. 2a w związku z art. 44 u.u.i.ś.

W tej sprawie wbrew zarzutom strony skarżącej kasacyjnie nie został naruszony art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. Przepis ten ma charakter ustrojowy, gdyż określa w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych i kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Jednakże to, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, opub. w LEX nr 2450637; wyrok NSA z 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 312/15, opub. w LEX nr 1987201). Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Nie nastąpiło także naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji i orzekł w sposób przewidziany przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzucając naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie nie może doprowadzić do oceny merytorycznej zaskarżonego wyroku.

Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 tej ustawy, a wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Nie budzi wątpliwości, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie akt sprawy, po zamknięciu rozprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła decyzji Ministra środowiska z [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego i przedmiot tej właśnie sprawy administracyjnej został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak jest związany granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1142/15, opub. w LEX nr 2270789). Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/17, opub. w LEX nr 2684514). W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie orzekał poza granicami sprawy.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie kontrolował w tej sprawie postanowienia o odmowie dopuszczenia Fundacji "[...]" do udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegając wydanie tego postanowienia stwierdził, że ma ono charakter wpadkowy i jest możliwym, przy ustaleniu istotnej zmiany okoliczności danej sprawy dotyczącej przesłanki udziału danej organizacji w postępowaniu, ponowne dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony. Zgodnie z art. 44 ust. 2 u.u.i.ś. organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji, a samo wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu.

Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro więc w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie oceniał i nie uchylił postanowienia Ministra Środowiska z [...] września 2017 r. utrzymującego w mocy wcześniejsze postanowienie Marszałka Województwa z [...] lipca 2017 r. o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu Fundacji "[...]", to nie nastąpiło także naruszenie w art. 135 P.p.s.a.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja w tej sprawie nie zachodzi. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

Także podniesione w skardze kasacyjnej pozostałe zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 151 i art. 153 P.p.s.a., w związku z art. 44 ust. 4 u.u.i.ś. oraz art. 123 § 1 i 2, art. 110 § 1 w związku z art. 126 K.p.a., art. 143 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 156 § 1 pkt 1-7 oraz § 2 K.p.a. są niezasadne. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi bowiem, że sama okoliczność niedopuszczenia Fundacji "[...]" do udziału w postępowaniu jest wystarczającą przesłanką do uznania, że nawet wniesienie przez nią odwołania nie mogło skutkować jego rozpoznaniem. Stanowisko to jest w całości sprzeczne z decyzją tego organu wydaną w tej sprawie w dniu [...] stycznia 2018 r. i zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji. Trafnie w zaskarżonej decyzji Minister Środowiska podniósł, że art. 44 u.u.i.ś. umożliwia organizacji ekologicznej przystąpienie do postępowania administracyjnego na każdy jego etapie i to nawet wówczas, gdy nie brała ona udziału w dotychczasowym postępowaniu, a ponadto organ ten ocenił dopuszczalność skutecznego wniesienia odwołania, co w istocie także sprowadzało się do ustalenia, czy postępowanie w tej sprawie dotyczy "istotnej zmiany instalacji". Tym samym zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 44 ust. 4 u.u.i.ś. oraz art. 123 § 1 i 2 K.p.a., art. 110 § 1 K.pa. w związku z art. 126 K.p.a. oraz art. 143 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 1-8 i art. 156 § 1 pkt 1-7 oraz § 2 K.p.a. jako odnoszące się do postanowienia o odmowie dopuszczenia Fundacji "[...]" do udziału w tej sprawie przed organem pierwszej instancji nie mogą być uznane za zasadne.

Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Ministra Klimatu i Środowiska zasądzić na rzecz Fundacji "[...]" kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują kwotę 240 złotych tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika obliczonego w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).