Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1167/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skarg M. K., W. W., G. W. – R. na decyzję Wojewody z dnia 11 sierpnia 2021r., znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz M. K. i W. W. kwotę 200 zł ( dwieście złotych) oraz na rzecz G. W. – R. kwotę 697 zł ( sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Decyzją z 17 lutego 2021 r. znak: [...], Starosta Tarnowski orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w T., obręb [...], stanowiącej własność Gminy Miasta Tarnowa, oznaczonej jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy w Tarnowie prowadzi księgę wieczystą nr [...]

Odwołanie od ww. decyzji złożyli M. K., W. W., S. W., K. W., T. W., U. J. i A. M. wskazując na dokumenty będące w posiadaniu organu które wskazują, że cel wywłaszczenia działki o numerze [...] obręb [...] w Tarnowie nastąpił pod zieleń parkową urządzoną w symbolu [...], a nie pod teren ogródków działkowych o symbolu - ZD.

Odwołanie wniosła również G. W.-R., zarzucając: naruszenie art. 47 ust. 3 ustawy z 29 kwietna 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że część nieruchomości o której zwrot wnioskowali wnioskodawcy została "dowłaszczona" na wniosek właścicieli, mimo iż brak było jakichkolwiek dowodów na uzasadnienie tej tezy; naruszenie przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w odniesieniu do części nieruchomości o której zwrot wnioskowali wnioskodawcy, choć przepisy te powinny znaleźć zastosowanie do w/w części nieruchomości; naruszenie przepisu art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszystkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak rozpatrzenia składanych w toku postępowania pism i wniosków dowodowych.

Wojewoda Małopolski decyzją z 11 sierpnia 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., póz. 735), w związku z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zebranie materiału dowodowego, potwierdzającego lub negującego występowanie wymienionych w art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przesłanek zbędności, przy czym w tym zakresie należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11.Skutkiem powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego -jak wskazuje się w orzecznictwie –jest to, że przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. - w zakresie wskazanych tam terminów – nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie - odpowiednio - ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed l stycznia 1998 r. - art. 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości oraz o zmianie niektórych ;innych ustaw (tj. przed 22 września 2004 r. - art. 137 ust. 1 pkt 2)

Organ zauważył, że w przeszłości częstą praktyką było ogólnikowe określanie celu wywłaszczenia w decyzji lub umowie sprzedaży, bądź też brakowało nawet określenia przeznaczenia nieruchomości. Niezbędna jest zatem w takich przypadkach, jak w przedmiotowej sprawie, prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Co do zasady będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu, czyli dokumentacji ściśle związanej z inwestycją stanowiącą podstawę wywłaszczenia, której szczegółowa analiza jest niezbędna do precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia.

W sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły uprawnione do tego osoby, co potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy, stosowne dokumenty. Po drugie zaś, w stosunku do ww. nieruchomości znajdą zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n., gdyż jej nabycie nastąpiło umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego z 6 listopada 1979 r. Rep. A [...], zawartą w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W powołanej wyżej umowie sprzedaży odwołano się do postanowień decyzji Urzędu Miejskiego w Tarnowie z 26 października 1978 r. znak: GT [...] zatwierdzającej aneks do planu realizacyjnego z 21 września 1977 r. znak: [...] dotyczącego zagospodarowania osiedla "[...] w Tarnowie.

Jak ustalił organ I instancji, nieruchomość objętą księgą wieczystą nr [...] składała z działek gruntowych: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] została wywłaszczona na cele budowy osiedla [...] decyzją Wydziału Gospodarki Terenowej i Nieruchomości z 9 sierpnia 1978 r. znak: GKP [...], a działki nr [...] i nr [...] decyzją wywłaszczeniową z 20 lipca 1978 r. znak: GKP [...]. Jak wynika z pisma znak: [...] z 12 czerwca 1979 r. Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w Tarnowie, w trakcie postępowania wywłaszczeniowego GKP [...] strona wniosła o przejęcie pozostałej części nieruchomości.

Analizując dokumentację zgromadzoną w sprawie, w tym kopie map działek oraz plan realizacyjny "osiedla [...] Starosta Tarnowski stwierdził, iż działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] położone były w obszarze objętym planem realizacyjnym, natomiast działka nr [...] nie była położona w obszarze objętym planem realizacyjnym. Pierwotnie teren działki nr [...] przeznaczony był pod "poszerzenie terenów rekreacyjnych parku na "[...]" (zwanego parkiem XXX-lecia) - czego potwierdzeniem było sporządzenie w dniu 18 stycznia 1979 r. wykazu wywłaszczeniowego Nr [...], zgodnie z którym należąca do J. W. część działki nr [...] o powierzchni 1 ha 60 a 34 m2 miała zostać wywłaszczona pod "poszerzenie terenów rekreacyjnych parku na "[...]" i w wyniku podziału otrzymać nr [...], natomiast nie zawnioskowana do wywłaszczenia część działki o powierzchni 2200 m2 w wyniku podziału otrzymać miała nr [...] i pozostać własnością J. W. (cała działka miała powierzchnię 1 ha 82 a 34 m2). Doszło jednak do zmiany koncepcji wykorzystania terenu przedmiotowej o czym świadczą działania Zarządu Gospodarki Terenami w Tarnowie, który w dniu 17 kwietnia 1979 r. zlecił sporządzenie elaboratu szacunkowego nieruchomości rolnych położonych w T. gm. kat. [...] przeznaczonych do wywłaszczenia na cele urządzenia parku XXX-lecia na podstawie wykazu wywłaszczeniowego Nr [...], a następnie w dniu 7 sierpnia 1979 r. do spadkobierców J. W. skierował ofertę w sprawie sprzedaży nieruchomości, tj. części działki nr [...] o powierzchni 1 ha 60 a 34 m2 na cele "poszerzenia parku [...]". Kolejnym działaniem Zarządu Gospodarki Terenami w Tarnowie było zlecenie w dniu 13 sierpnia 1979 r. wykonania elaboratu szacunkowego mającego ustalić wartość odszkodowania za wywłaszczane grunty pod budownictwo mieszkaniowe w Tarnowie. Operat ten obejmował następujące działki: działkę nr [...] o powierzchni 2200 m2, działkę nr [...] o powierzchni 5542 m2, działkę nr [...] o powierzchni 3212 m2, działkę nr [...] o powierzchni 20 m2 i działkę nr [...] o powierzchni 2773 m2.

Organ I instancji zauważył, iż w piśmie Wydziału Gospodarki Terenowej Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w Tarnowie z 12 czerwca 1979 r. znak:

[...] wskazano, iż do fizycznego zajęcia terenu pod poszerzenie terenów rekreacyjnych parku na "[...]", tj. terenu działki [...] doszło przed sporządzeniem aktu notarialnego. Ponadto zgodnie z wyjaśnieniami Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w Tarnowie zawartymi w ww. piśmie będącym reakcją na interwencję A. W. (wstępnej wnioskodawców) złożonej do Komitetu ds. Radia i Telewizji Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w Tarnowie, postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do nieruchomości zajętej już fizycznie pod realizację poszerzenia terenów rekreacyjnych parku na "[...]" nie zostało przeprowadzone i Wydział miał przystąpić do uregulowania spraw własnościowych i odszkodowawczych. W powyższym piśmie potwierdzono, iż na podstawie zatwierdzonego planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego "[...]" decyzjami z 20 lipca 1978 r. i 9 sierpnia 1978 r. dokonano wywłaszczenia części nieruchomości, tj. działek nr [...], nr [...] i nr [...] (łącznie 5703 m2). Jak wskazał Starosta Tarnowski, z powyższego pisma wynika, że to strona, a nie organy wniosła o przejęcie pozostałej części nieruchomości o pow. około 1,5 ha, obejmującą działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], które zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. A [...] z 6 listopada 1979 r. na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości.

Organ I instancji zwrócił również uwagę na fakt, iż zgodnie z § 2 aktu notarialnego Rep. A [...] z 6 listopada 1979 r. podstawą nabycia działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] była promesa Wicewojewody Tarnowskiego z 3 lipca 1979 roku znak [...] ważna do dnia 15 grudnia 1979 roku, w której Wojewoda Tarnowski zezwala "na wykup i wywłaszczenie nieruchomości położonych w Tarnowie, przeznaczonych pod spółdzielcze osiedle mieszkaniowe "[...]". W związku z powyższym Starosta Tarnowski stwierdził, iż celem wywłaszczenia nieruchomości było zagospodarowanie Osiedla [...], który to cel, jak wynika ze zdjęć lotniczych dla działek nr [...], nr [...] i nr [...] został zrealizowany.

Mając na uwadze powyższe organ I instancji zauważył, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" możliwy jest tylko wówczas, gdy zwrotowi podlegają również działki wywłaszczone na określony cel wywłaszczenia "z urzędu". Jak wynika z akt sprawy, właściciele i ich spadkobiercy nie wystąpili o zwrot wywłaszczonych działek: nr [...], nr [...] i nr [...], tj. działek, do których "dowłaszczona" została działka nr [...], ponadto na ww. działkach cel wywłaszczenia został zrealizowany, w związku z powyższym Starosta Tarnowski odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Przywołując brzmienie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz odwołując się do orzecznictwa organ II instancji wskazał, że zwrot "dowłaszczonej" nieruchomości jest możliwy tylko wówczas, gdy zwrotowi podlegają również działki wywłaszczone w związku z zamiarem ich wykorzystania na konkretny cel wywłaszczenia.

Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] Terenami odbyła się rozprawa dotycząca wywłaszczenia nieruchomości położonych w Tarnowie przy ulicy [...] i [...] przeznaczonych na realizację osiedla mieszkaniowego w trakcie której S. W. w imieniu matki A. W. spadkobiercy po J. W. oświadczył, że wnosi o objęcie wywłaszczeniem całości nieruchomości wraz z budynkiem mieszkalnym oraz pozostałego gruntu stanowiącego gospodarstwo rolne o pow. około 2 ha oraz zaprotokołowanie, iż wnosi o kompleksowe uregulowanie wszystkich spraw gospodarstwa w związku z prowadzonym wywłaszczeniem.

Następnie, w piśmie Urzędu Wojewódzkiego w Tarnowie z 12 czerwca 1979 r. znak: [...], będącym odpowiedzią na interwencję A. W. (wstępnej wnioskodawców), w sprawie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania, wskazano: "Podniesiony w piśmie zarzut odnośnie zajęcia nieruchomości będącej współwłasnością Obywatelki o pow. 1 ha 60 a 34 m2 pod poszerzenie terenów rekreacyjnych parku na "[...]" bez uprzedniego uregulowania spraw formalno-prawnych związanych z przejęciem terenu jest zasadny. Istotnie postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie zostało przeprowadzone z uwagi na brak pełnej dokumentacji niezbędnej do jego podjęcia. Jak wynika z rozeznania dokumentacja ta została już skompletowana i w najbliższym czasie Zarząd Gospodarki Terenami w Tarnowie przystąpi do uregulowania spraw własnościowych i odszkodowawczych. Jednocześnie pismem z 12.11.1979 r. wystąpiono do Wydziału Finansowego o skorygowanie podatku gruntowego od dnia zajęcia terenu. Na podstawie zatwierdzonego planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego "[...]" decyzjami z [...] i [...] r. dokonano wywłaszczenia części nieruchomości, której Obywatelka była współwłaścicielką, o pow. 57 a 03 m2 ustalając odszkodowanie za grunt i składniki budowlane oraz rolne w kwocie 624.404 zł. Odszkodowanie to zostało wypłacone na rzecz uprawnionych osób. W trakcie postępowania strona wniosła o przejęcie pozostałej części nieruchomości o pow. około 1,5 ha. W związku z tym organ stopnia podstawowego, po stwierdzeniu zasadności wniosku /wywłaszczenie budynków gospodarczych/, uzupełnił dokumentację niezbędną do dodatkowego wywłaszczenia. Ze względu jednak na to, iż od stycznia br. wprowadzono ograniczenia w wydatkowaniu środków na wykup i wywłaszczenie nieruchomości, a limit przyznany dla województwa tarnowskiego okazał się niewystarczający dla zabezpieczenia wszystkich zadań nie można było zabezpieczyć środków na odszkodowanie za przejecie pozostałej części przedmiotowego terenu. Tak więc przejecie będzie możliwe po uzyskaniu dodatkowych limitów /prawdopodobnie w III kw. br/."

W związku z powyższym pismem, do wstępnych wnioskodawców 7 sierpnia 1979 r. skierowana została oferta w sprawie dobrowolnej sprzedaży nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o powierzchni 16 034 m2, z przeznaczeniem na cele "poszerzenia parku [...]". Działka nr [...] o pow. 2200 m2 miała pozostać przy właścicielu (podziału nieruchomości dokonano na podstawie wykazu wywłaszczeniowego Nr [...]

Dalej organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy znajduje się również wykaz wywłaszczeniowy Nr [...]/1767/83, z którego wynika, iż działka nr [...] podzieliła się na przeznaczone do wywłaszczenia działki: nr [...] o pow. 16181 m2, nr [...] o pow. 1 851 m2, oraz pozostającą poza obszarem zgłoszonym do wywłaszczenia działkę nr [...] o pow. 202 m2. Powyższy podział sporządzony został w związku z wydaniem przez Prezydenta Miasta Tarnowa decyzji z 14 lipca 1983 r. o przekazaniu na rzecz [...] Związku Działkowców - Zarząd Wojewódzki w Tarnowie w nieodpłatne użytkowanie działek: nr [...] o pow. 16 181 m2 i nr [...] o pow. 1 851 m2.

Z kolei w ww. umowie sprzedaży z 6 listopada 1979 r., będącej podstawą nabycia m. in. działki nr [...], przywołane zostały dwa elaboraty szacunkowe. Pierwszy z nich, sporządzony przez mgr. inż. J. C. z 15 października 1979 r. dotyczył ustalenia wartości odszkodowania za wywłaszczone działki o numerach: [...] o pow. 2200 m2, [...], [...], [...] oraz działkę [...] oraz drugi, sporządzony przez inż. S. D. z 17 kwietnia 1979 r. dotyczył działki nr [...] o powierzchni 16 034 m2.

Z powyższego wynika zatem, iż umową sprzedaży z 6 listopada 1979 r., wywłaszczona została cała działka nr [...] bowiem powierzchnia działek nr [...] i nr [...] powstałych na podstawie wykazu wywłaszczeniowego Nr [...] równa jest powierzchni działek nr [...], nr [...] i nr [...] powstałych na podstawie wykazu wywłaszczeniowego Nr [...].

Mając na uwadze powyższe oraz treść pisma Urzędu Wojewódzkiego w Tarnowie z 12 czerwca 1979 r. znak: [...], zdaniem organu odwoławczego podzielić należy pogląd Starosty Tarnowskiego, iż przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] została "dowłaszczona", tzn. objęta dodatkowo wywłaszczeniem, o czym świadczą zebrane w sprawie ww. dokumenty.

Z kolei zwrot "dowłaszczonej" nieruchomości jest możliwy tylko wówczas, gdy zwrotowi podlegają również działki wywłaszczone w związku z zamiarem ich wykorzystania na konkretny cel wywłaszczenia. Właściciele i ich spadkobiercy nie wystąpili o zwrot wywłaszczonych działek [...], [...] i [...] tj. działek do których "dowłaszczona" została działka [...]".

Organ II instancji podkreślił przy tym, że treść pisma Urzędu Wojewódzkiego w Tarnowie z 12 czerwca 1979 r. znak: [...] oraz protokół z rozprawy wywłaszczeniowej stanowią wystarczającą podstawę do uznania, iż w sprawie złożono wniosek o "dowłaszczenie" ww. nieruchomości. W sytuacji, gdy odwołujący kwestionuje okoliczność, która wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego to ciężar dowodu w tym względzie obciąża odwołującego. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje odpowiednio stosowana reguła z art. 6 kodeksu cywilnego.

Nie zasadny jest też, zdaniem organu odwoławczego, zarzut, iż do protokołu nie zostało załączone żadne pełnomocnictwo, które uprawniałoby S. W. do występowania matki A. W., ani postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym J. W.". Postępowanie spadkowe po zmarłym J. W. zostało przeprowadzone dopiero w 1997 r., a zatem również przy sporządzaniu umowy sprzedaży z 6 listopada 1979 r. brak było stosownych umocowań.

Odwołując się do orzecznictwa (wyroku NSA z 14 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 131/07) organ odwoławczy nadmienił, że brak wzmianki w akcie notarialnym, że część nieruchomości była nabyta na żądanie właściciela nie może dowodzić, iż nabycie całej działki nastąpiło na zasadzie art. 6 ust. 1 ustawy. Wskazanie powyższej okoliczności nie stanowiło immamentnego składnika treści aktu notarialnego, więc jego umieszczenie zależało tak naprawdę od staranności stron i notariusza.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że nawet gdyby uznać, że przedmiotowa nieruchomość nie została "dowłaszczoną", to nie stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia.

Wojewoda Małopolski decyzją z 19 kwietnia 2021 r. znak: [...] uchylił decyzję Starosty Tarnowskiego z 19 czerwca 2020 r. znak: [...], w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w T., obręb 109, stanowiącej własność Gminy Miasta Tarnowa, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0202 ha na rzecz: M. K., W. W., S. W., G. W.-R., K. W., T. W., U. J. i A. M.. Ww. decyzja została wydana w sprawie o zbieżnym stanie faktyczno-prawnym, gdyż dotyczyła tej samej wywłaszczonej nieruchomości. Analizując zgromadzoną dokumentację w aktach sprawy znak: [...] oraz akta przedmiotowej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że teren przedmiotowej nieruchomości stanowić miał tereny zielone (park), następnie włączone w pracownicze ogródki działkowe, stanowiące niejako zieloną otulinę [...] oraz [...], oddzielające je od osiedla mieszkaniowego, a zatem znajdujące się na działce nr [...] ogródki działkowe, zdaniem Wojewody Małopolskiego, są dowodem na to, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia określony w umowie sprzedaży jako zagospodarowanie osiedla "[...]" w Tarnowie. Tym samym nie można uznać jej jako zbędnej na cel wywłaszczenia i orzec o jej zwrocie. Dla wzmocnienia powyższego poglądu organ przytoczył rozważania zamieszczone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 1 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1464/17, wydanym w sprawie o zasadniczo zbieżnym stanie faktyczno-prawnym. W wyroku tym wskazano, że skoro niespełna trzy tygodnie po zawarciu umowy został zatwierdzony plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Tarnowa, w którym określono przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod ogródki działkowe, przedwczesna była konkluzja organu, że zagospodarowanie osiedla, wskazane jako cel wywłaszczenia, nie mogło polegać na utworzeniu ogródków działkowych.

Dalej organ II instancji zwrócił uwagę, że na podstawie art. 4 ustawy z 9 marca

1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1949 r. Nr 18, poz. 117) pracownicze ogrody działkowe miały być tworzone w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20 % ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane miały być na ten cel odpowiednie obszary. Z przepisu art. 1 ww. ustawy wynikało, że pracowniczy ogród działkowy stanowił obszar gruntu zagospodarowany i użytkowany przez mieszkańców danego terenu - pracowników przedsiębiorstw państwowych na potrzeby rekreacji, a zatem taki sposób wykorzystania nieruchomości wpisywał się w ogólnie określony cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Celem tym było bowiem zagospodarowanie osiedla mieszkaniowego, a zatem utworzenie pracowniczych ogródków działkowych na przedmiotowej nieruchomości ten cel uzasadniało. Zgodnie z art. 1 ust. 4 ww. ustawy, pracowniczy ogród działkowy był urządzeniem użyteczności publicznej. Na potwierdzenie powyższego organ II instancji przytoczył zeznania świadka M. B. złożone w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], prowadzonej przez Starostę Tarnowskiego pod nr [...] Również w przedmiotowych aktach znajduje się również protokół z przesłuchania M. B. z 2 marca 2020 r., który na pytanie organu: "Co jest Panu wiadomo na temat planów zagospodarowania przestrzennego w tym planów realizacyjnych dotyczących powierzchni obejmującej obecnie park [...] i terenów przyległych, tj. ogródków działkowych?" zeznał, iż: "Tak jak wspominałem poprzednio wnioskowana była rozbudowa terenów zielonych stanowiących otulinę zieloną [...] oraz [...]. Ze względu na ograniczone środki finansowe realizacja szczegółowa objęła zagospodarowanie terenu na ogródki działkowe i wynikała ona z przygotowanego planu realizacyjnego "ogródków działkowych".

W wyroku z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1457/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. Stanowi to dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia.

W konkluzji Wojewoda Małopolski wskazał, że biorąc pod uwagę przedstawione rozważania oraz dowody, a w szczególności zeznania świadków oraz zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu znajdujące w aktach analogicznej sprawy, dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], prowadzonej przez Starostę Tarnowskiego pod nr [...], należało stwierdzić, iż teren przedmiotowej nieruchomości stanowić miał tereny zielone (park), następnie włączone w tereny pracowniczych ogródków działkowych, stanowiące niejako zieloną otulinę [...] oraz [...], oddzielające je od osiedla mieszkaniowego. Taki sposób zagospodarowania - jako tereny oddzielające duże zakłady przemysłowe od osiedla mieszkaniowego należy uznać, w ocenie Wojewody Małopolskiego, za zgodne z zasadami logiki i doświadczeniem życiowym. Cel wywłaszczenia określony w umowie sprzedaży jako zagospodarowanie osiedla "[...] w Tarnowie został więc na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany, a tym samym nie można orzec o jej zwrocie na rzecz uprawnionych.

Skargi na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli: M. K. i W. W. oraz G. W.-R..

M. K. i W. W. zarzucili, że decyzja Wojewody Małopolskiego narusza art. 7, art 21, art. 37, art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu podali, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty wskazują, że wywłaszczenie działki o aktualnym numerze [...] obręb [...] w Tarnowie poprzedni numer [...] nastąpiło pod teren zieleni parkowej urządzonej oznaczonej symbolem D-93 ZP, a nie pod teren ogródków działkowych o symbolu ZD. W opracowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Tarnowa opracowanego na lata 1975-1990 zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w Tarnowie z 26 listopada 1979 r. działka o numerze [...] obręb [...] w Tarnowie była przeznaczona jako teren o symbolu D-93 ZP (teren zieleni parkowej urządzonej). Wniosek o wywłaszczenie nieruchomości ok 1,5 ha nie dotyczył działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] , te numery nie są w ogóle w tym wniosku wymienione. Natomiast w piśmie Urzędu Wojewódzkiego w Tarnowie znak: [...] z 12 czerwca 1979r. na str. 2 zapisano: " W trakcie postępowania strona wniosła o przejęcie pozostałej części nieruchomości około 1,5 ha. W związku z czym organ stopnia podstawowego po stwierdzeniu zasadności wniosku (wywłaszczenie budynków gospodarczych) uzupełni dokumentację niezbędną do dalszego wywłaszczenia". To wywłaszczenie terenu na którym były zlokalizowane budynki gospodarcze absolutnie nie dotyczą działki nr [...]. Skarżący zarzucili, że Starosta Tarnowski w ogóle nie zapoznał się z elaboratem opracowanym przez inż. S. D. z 17 kwietnia 1979 r. na zlecenie Zarządu Gospodarki Terenami w Tarnowie gdzie jest zapisane, że działka nr [...] obręb [...] o powierzchni 1 ha 60 a 34 m2 jest przeznaczona pod poszerzenie Parku [...]. Działka [...] obręb [...] została bezprawnie w 1978 r. przez Urząd Miasta Tarnowa przejęta i ogrodzona prowizorycznym ogrodzeniem pod poszerzenie parku na P.

Powyższe okoliczności były podnoszone przez skarżących w toku postępowania, ale z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda Małopolski zapoznał się tylko z wnioskiem skarżących złożonym pismem z 29 stycznia 2020r , a nie zapoznał się z drugim wnioskiem złożonym pismem z 4 lutego 2021 r. Wojewoda Małopolski powołując się na Akt Notarialny z 6 listopada 1979 r. pominął § 2 punkt 2, gdzie odwołano się do dwóch elaboratów szacunkowych tj. z 15 października 1979 r. oraz 17 kwietnia 1979 r. mgr inż. J. C. oraz mgr inż. S.D. . Elaborat szacunkowy opracowany przez mgr inż. J. C. obejmował działki nr [...],[...], [...], [...], [...] tj. teren pod budownictwo mieszkaniowe. Elaborat szacunkowy z 17 kwietnia 1979r. obejmował działki o nr [...] o pow. 1 ha 60 a 34 m2 przeznaczony do wywłaszczenia na cele urządzenia Parku [...]. Elaboraty te precyzyjnie określają numery działek i na jaki cel zostaną wywłaszczone.

Nieprawdziwe było również twierdzenie Wojewody, że na działce [...] obręb [...] obecnie posiadającej numer [...] obręb [...] cel wywłaszczenia określony w umowie sprzedaży został zrealizowany, a tym samym nie można orzec o jej zwrocie na rzecz osób uprawnionych jest nieprawdziwe. Cel wywłaszczenia czyli zrealizowanie zieleni parkowej oznaczonej symbolem D-93 ZP nie został do dnia dzisiejszego zrealizowany.

W ocenie skarżących bezprawne działania odmawiające zwrotu nieruchomości mają na celu ukrycie faktu, iż Urząd Miasta Tarnowa przekazał bezprawnie decyzją z 14.07.1983r. znak: [...] działkę [...] [...] na realizację ogródków działkowych.

W ocenie Wojewody Małopolskiego ustalenie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Tarnowa opracowanego na lata 1975-1990 mimo, że jest aktem prawnym można dowolnie interpretować tzn. że jeżeli ten miejscowy plan zagospodarowania ustala, że na danym terenie jest przewidziana zieleń parkowa może być przeznaczony pod ogródki działkowe. W ogóle nie wzięto przy tym pod uwagę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 lipca 2012 r. sygn. akt K 8/10. Wojewoda Małopolski nie odniósł się również do kserokopii decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Tarnowie znak: [...] z 30 czerwca 1992 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasta Tarnowa z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości [...] obręb 109 w Tarnowie. W tej decyzji w uwadze jest zapisane, że działka [...] to teren zieleni urządzonej "[...]

G. W. –R. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na:

a) braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i rozpatrzeniu tylko części dowodów zgromadzonych w sprawie;

b) braku wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego i przyjęciu rozumowania, które jest sprzeczne z prawidłami logiki;

c) oparciu rozstrzygnięcia na wybranych dowodach bez wskazania powodów dla których innym dowodom odmówiono wiary;

d) postawieniu nieprawidłowych wniosków z oceny dowodów dokonanej w sprawie co skutkowało nieprawidłowym uznaniem przez Wojewodę Małopolskiego, że nieruchomość objęta postępowaniem została "dowłaszczona" oraz że został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia, gdy tymczasem prawidłowo, zgodnie z zasadami kpa, przeprowadzone postępowanie doprowadziłoby do wniosku, że w/w nieruchomość nie została "dowłaszczona"' oraz że na wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany cel, na jaki została ona wywłaszczona;

2) naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej w zakresie decyzji Starosty Tarnowskiego;

3) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy brak było podstaw do takiego orzeczenia.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka.

Uzasadniając wniesioną skargę, skarżąca wskazała, że organ II instancji zacytował pismo Urzędu Wojewódzkiego w Tarnowie z 12 czerwca 1979 r. znak: [...] w sposób niepełny i pomijając jego istotne treści.

Organ nie uwzględnił szeregu dowodów w postaci: decyzji Zarządu Gospodarki Terenami w Tarnowie z 11 sierpnia 1980 r., pisma Urzędu Miejskiego w Tarnowie z 26 lutego 1980 r. do inżyniera A. W., pisma Urzędu Wojewódzkiego w Tarnowie z 31 stycznia 1979 r., pismo Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z dnia 30 marca 1978 r. do Wydziału Finansowego, pisma Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z dnia 12 lutego 1979 r. do Wydziału Finansowego, decyzji Urzędu Miejskiego w Tarnowie z 6 października 1978 r., elaboratu szacunkowego z 17 kwietnia 1979 r., pisma Urzędu Miejskiego w Tarnowie z 13 sierpnia 1979 r. do mgr inżyniera J.

C., elaborat szacunkowego z 15 października 1979 r. Tymczasem, zdaniem skarżącej, w powyższych dowodów ewidentnie wynika, że część działki nr [...] o powierzchni 16.034m2, została już co najmniej w 1977 r. zajęta przez Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Tarnowie na cel, jakim było poszerzenie Parku [...]. Co więcej, teren ten już co najmniej w 1977 r. został zalesiony przez Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w Tarnowce. W tym kontekście zupełnie inny sens mają zarówno stwierdzenia zawarte w piśmie Urzędu Wojewódzkiego w Tarnowie z 12 czerwca 1979 oraz protokole rozprawy wywłaszczeniowej. W dniu rozprawy właściciele działki nr [...] mieli zajętą w celu wywłaszczenia pod poszerzenie Parku [...] część działki nr [...] o pow. 16034m2 oraz prowadzono wobec nich postępowanie w sprawie wywłaszczenia w sprawie wywłaszczenia kolejnych działek o łącznej powierzchni 5703m2 (wraz z budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi) z przeznaczeniem na budowę osiedla Kasprowicza. Oczywiste jest zatem, że sformułowanie – "kompleksowe uregulowanie wszystkich spraw gospodarstwa w związku z prowadzonym wywłaszczeniem" należy odczytywać w pierwszej kolejności jako wniosek o uregulowanie kwestii formalnego przejęcia zajętej i zalesionej już działki nr [...].

Ponadto, w ocenie skarżącej protokół z rozprawy wywłaszczeniowej zarządzonej przez Urząd Miejski w Tarnowie w ogóle nie może stanowić przekonywującego dowodu w sprawie, albowiem w protokole nie wskazano, o jakie konkretnie działki i nieruchomości chodzi i brak jest informacji, które nakazywałyby przypuszczać, iż oświadczenie rzekomo złożone przez S. W. dotyczy działek [...] i [...] obręb [...]. Do protokołu nie zostało załączone żadne pełnomocnictwo, które uprawniałoby S. W. do występowania w imieniu matki A. W., ani postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym J. W..

Potwierdzeniem celowości wywłaszczenia działki nr [...] są również pisma Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z dnia do Wydziału Finansowego.

Wojewodzie Małopolskiemu umknęły też następujące po sobie udokumentowane zdarzenia świadczące o prowadzeniu celowego postępowania wywłaszczeniowego takie jak: fakt wydania przez Urząd Miejski w Tarnowie decyzji z 6 października 1978 r. w sprawie zatwierdzenia poszerzenia terenów rekreacyjnych parku na "[...]"; złożenie 18 stycznia 1979 r. operatu podziałowego składającego się m.in. mapy sytuacyjnej wywłaszczenia nieruchomości oraz z wykazu wywłaszczeniowego dla działek przeznaczonych do wywłaszczenia, w tym m.in. działki nr [...] (którą dzielono na działki [...] o pow. 16.034m2 i [...] o pow. 2200m2), sporządzenie 17 kwietnia 1979 r. elaboratu szacunkowego nieruchomości położonych w Tarnowie gm.kat. [...] przeznaczonych do wywłaszczenia na cele urządzenia [...], skierowania 7 sierpnia 1979 r. przez Urząd Miejski w Tarnowie do właścicieli działki nr [...] oferty w sprawie sprzedaży części tej nieruchomości powołując przy tym art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wobec wskazanych wyżej dowodów trudno zrozumieć tezę Wojewody Małopolskiego o rzekomym "dowłaszczeniu" nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] stanowiące część działki nr [...], obr. 109 m. T. .

Ponadto teza Wojewody Małopolskiego jest irracjonalna z uwagi na to, że to rzekome dowłaszczenie nie obejmowałoby całej działki nr [...], co stałoby w sprzeczności z przepisem art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Wojewoda Małopolski zupełnie nie zwrócił uwagi na fakt, że (uwzględniając stan

potwierdzony decyzją Zarządu Gospodarki Terenami w Tarnowie z 11 sierpnia 1980 r.) już od 1977 r. w całej dokumentacji jest mowa o części działki nr [...] o tej samej powierzchni - 16.034m2, jak również pominął, że działka nr [...] w całej swojej powierzchni (18234m2) nie traciła możliwości racjonalnego jej użytkowania na dotychczasowe cele z uwagi na wywłaszczenie działek [...], [...], [...] (o łącznej powierzchni 5703m2). W takiej sytuacji trudno jest o prawidłowe zastosowanie instytucji dowłaszczenia, przewidzianej w art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Dalej skarżąca zakwestionowała również ustalenie odnośnie zrealizowania celu wywłaszczenia. Podniosła, że w materiale dowodowym sprawy znajduje się szereg dokumentów, potwierdzających że celem wywłaszczenia części działki nr [...] o powierzchni 16034m2 było urządzenie Parku XXX-lecia. W tym zakresie skarżąca odwołała się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzony uchwałą z 26 listopada 1979 r. Skarżąca podkreśliła, że podkreślić, że ceł wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu

planu realizacyjnego). W takiej sytuacji, na podstawie wskazanych wyżej dowodów, jak również całokształtu akt sprawy, należy przyjąć, że dla wymienionych w akcie notarialnym działek wskazane były dwa cele wywłaszczenia tj. "realizacja osiedla mieszkaniowego Kasprowicza" na działkach [...], [...], [...], [...] i części działki [...] odpowiadającej działce [...] po zatwierdzonym podziale oraz "poszerzenie parku [...]" odpowiadającej części działki [...] odpowiadającej działkom [...] i [...] po zatwierdzonym podziale.

Sposób uwzględnienia ogrodów działkowych jako elementu terenów rekreacyjnych i parku jest możliwy jako realizacja idei estetyczno-malowniczego formowania planu urbanistycznego. Takie działanie winno się wpisywać w określone działania mające swoje przełożenie w dokumentach planistycznych, bowiem jak stwierdzono na podstawie dokumentacji dla terenu obejmującego m.in, działkę objętą wnioskiem o zwrot w MPZP utrzymywane były zapisy określające przeznaczenie tego terenu jako ZP-tereny zieleni urządzonej a nie dokonano dla tego terenu zmiany kwalifikacji na ZD-tereny ogrodów działkowych. Zmiana przeznaczenia terenu nastąpiła dopiero uchwałą Rady Miejskiej w Tarnowie NR [...] z 25 września 2014 r. tj. w czasie złożenia wniosku o zwrot przez Wnioskodawców. Taki brak działań wskazuje nie na świadomą realizację idei estetyczno-malowniczego formowania planu urbanistycznego, lecz na zmianę celu wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skargi okazały się być zasadne.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Na wstępie wskazać trzeba, że przytoczone materialnoprawne podstawy decyzji, w szczególności brzmienie art. 136 i 137 u.g.n. są wskazane prawidłowo w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji ją poprzedzającej. Istotą niniejszej sprawy jest natomiast odpowiedź na pytanie, czy organy prawidłowo zastosowały te przepisy w świetle ustaleń stanu faktycznego. Innymi słowy, zadaniem Sądu w sprawie było ocenić, czy zgromadzone w aktach dokumenty potwierdzają konkluzje organów. Na marginesie podnieść trzeba, że kontrola ta była o tyle utrudniona, iż żaden organ, powołując się na jakiś dokument, nie wskazywał jego usytuowania w aktach sprawy liczących 11 tomów.

Niemniej jednak w efekcie dokonanej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że ustalenia faktyczne są wadliwe; w pierwszym rzędzie dlatego, że są dokonane alternatywnie. Wojewoda ustalił bowiem wariantowo dwie wykluczające się sytuacje. 1/ działka nr [...] została "dowłaszczona" na wniosek, wobec tego jej zwrot nie jest możliwy bez zwrotu działek "głównych" podlegających wywłaszczeniu, 2/ działka nr [...] została wywłaszczona na cele budowy osiedla [...] jako otulina zielona, ale nie stała się zbędna na cele wywłaszczenia. Nie ma żadnego znaczenia, że w każdej z tych sytuacji rozstrzygnięcie polega na odmowie zwrotu nieruchomości. Chodzi bowiem o to, że alternatywnie można proponować co najwyżej kwalifikację prawną danego stanu faktycznego, co czasem się zdarza. Tymczasem nie ma takiej możliwości w przypadku ustaleń faktycznych. Organ w decyzji nie może powiedzieć, że było tak albo tak, zwłaszcza jeśli przywołuje, jak w tym wypadku, wykluczające się hipotezy. Albo bowiem działka była przewidziana do wywłaszczenia i wówczas wchodzi tryb z art. 136 u.g.n., albo nie i wówczas można mówić o "dowłaszczeniu". Alternatywne ustalenie stanu faktycznego świadczy zatem o tym, że nie jest on prawidłowo ustalony. Już tylko ta okoliczność mogłaby doprowadzić do uchylenia decyzji.

Co więcej jednak, należy zakwestionować ustalenia faktyczne w ramach obu alternatyw. Jak bowiem wynika z materiału dowodowego, działka nr [...] ani nie została ":dowłaszczona", ani nie została wywłaszczona na cele budowy osiedla [...]. Poniżej Sąd wskaże dokumenty, z których wynikają przedstawione tezy.

Należy jednak, przechodząc do rzeczy, wskazać, że przedmiotem niniejszej sprawy jest działka nr [...], odpowiadająca działkom nr [...] i [...] obr. [...] powstała z podziału działki nr [...]. Działki nr [...] i [...] obr. [...] powstały z dokonanego w 1983r. podziału działki nr [...], która podzieliła się właśnie na działki [...] i [...] o pow. 18032 m2 oraz na działkę nr [...] o pow. 202 m2 /T.V,k.1258/. Podział ten nastąpił na potrzeby przejęcia działek przez pracownicze ogrody działkowe. Jednak wiele lat wcześniej dokonano wstępnego podziału z odwrotną numeracją: mianowicie działka nr [...] obr. [...] podzieliła się na działkę [...] o pow. 16034 m2 oraz na działkę nr [...] m2. Podział ten nie stał się prawnie wiążący, ale istotne jest, aby mieć go na uwadze, gdyż wszystkie dokumenty z lat 70-tych bazują w swej treści na tym wstępnym podziale.

Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, Urząd Miasta w Tarnowie zwrócił się do Urzędu Wojewódzkiego pismem z dnia 17.10.1974r. o zgodę na wywłaszczenie 13 ha 10 a 36 m2 terenu pod budowę parku [...] przy Al. [...] w T., zwanym także "Parkiem [...]", w celu powiększenia terenów rekreacyjnych /T.VIII, k.1919/. W tym samym roku w grudniu zapadła decyzja pozytywna i wskazano w niej, że 80 % tych terenów jest pokryte roślinnością /T.VIII, k. 1920/. Z tego wynika, że Park [...] powstał począwszy od 1974r.

Natomiast w roku 1977 zajęto faktycznie teren należący do spadkobierców J. W. o pow. 1 ha 60 a 34 m2 na poszerzenie terenów rekreacyjnych Parku na [...] bez uregulowania stanu prawnego /T.II k. 432/ i go zalesiono; chodziło o działkę [...], k.2767, [...] związku z tym Urząd Miejski zwrócił się do Wydziału Finansowego pismem z dnia 30.03.1978r. o zmniejszenie podatku od J. W., gdyż działkę nr [...] pomniejszono o ok. 15450 m2, wskazano, że orientacyjnie, gdyż postępowanie wywłaszczeniowe było w toku, a teren przekazany został pod [...] /T.VII, k. 1824/. Podobna sytuacja ze zmniejszeniem podatku z tego powodu miała miejsce w lutym 1979r./T.VII, k.1823/.

Równocześnie toczyły się postępowania wywłaszczeniowe terenów pod osiedle Kasprowicza. 10 lipca 1978r. miała miejsce rozprawa wywłaszczeniowa, w następstwie której zapadły decyzje o wywłaszczeniu: w dniu [...] lipca 1978 – dz. nr [...], [...] obr. [...] oraz w dniu [...].08.1978r. co do działek nr [...] obr. [...] - na potrzeby budowy Osiedla [...] /T.VII, k. 1820 i 1822/. W trakcie tej rozprawy, dotyczącej Osiedla [...] ( a dokładniej nieruchomości przy ul. [...] i [...]) S. W. wniósł o objęcie wywłaszczeniem całości nieruchomości wraz z budynkiem mieszkalnym, stanowiącej gospodarstwo rolne, czyli o kompleksowe uregulowanie wszystkich spraw w związku z prowadzonym wywłaszczeniem /T.XI, k.2762/.

W dniu 6.10.1978r. zapadła decyzja nr [...] zatwierdzająca plan realizacyjny objęty załącznikiem 1 i 2 w sprawie poszerzenia w kierunku zachodnim terenów rekreacyjnych "[...]" /T.VII, k. 1861/. Z załącznika do tej decyzji wynika bez wątpliwości, że obejmował on centralnie działkę nr [...] ( lub jej część), gdyż jest ona na tym planie uwidoczniona /T.II, k.430/. W dniu 20.10.1978r. UM w Tarnowie zlecił Zarządowi Gospodarowania Terenami ( ZGT) przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego terenu "[...]" /T.XI, k. 2761/.

W dniu 26.10.1978r. zatwierdzono aneks do planu realizacyjnego Osiedla [...] jednak dotyczył on wyłącznie terenów przy ul. [...] i [...] czyli na południe od potoku [...] /T.XI, k. 2761 i 2779/.

W dniu 12.06.1979r. A. W. wystosowała skargę do Urzędu Wojewódzkiego co do zajęcia jej nieruchomości o pow. 1 ha 60 a 34 m2 ( co miało miejsce, jak wspomniano, 2 lata wcześniej) pod poszerzenie terenów parku na [...] bez uprzedniego uregulowania prawnego z powodu braku dokumentacji. Skarżąca wskazała, że pismem z dnia 12.02.1979r. wystąpiono o skorygowanie podatku, oraz że decyzjami wcześniejszymi wywłaszczono 57 a 03 m2 pod Osiedle [...]. Strona wniosła o wywłaszczenie pozostałych terenów 1,5 ha, dlatego organ uzupełnić miał dokumentację niezbędną do wywłaszczenia /T.II, k. 432/. W odpowiedzi na to pismo Urząd Wojewódzki przyznał, że zarzuty te są słuszne, że zajęto jej nieruchomość do wywłaszczenia i dopiero teraz przygotowano dokumentację /T.XI, k.2763/.

W dniu 10.08.1979r. UM w T. pisał do UG co do wydania opinii o celowości wywłaszczenia terenu także co do działek nr [...] i [...] ( stare oznaczenia) i wskazał, że już wcześniej wywłaszczono teren o pow.5703 m2 /T.XI, k.2765/. Następnie w dniu 7.08.1979r. ZGT wystosował ofertę w sprawie sprzedaży działki nr [...] o pow. 16034 m2 pod poszerzenie [...] ( jako pozostałość wskazano działkę nr [...] o pow. 2200 m2).

W dniu 6 września 1979r. miał miejsce akt notarialny A nr [...]. dotyczący sprzedaży w trybie art. 6 ustawy o wywłaszczeniu nieruchomości z 1958r. - działki nr [...] oraz działek [...], [...], [...], [...]. W akcie nie wskazano celu wywłaszczenia. Natomiast wymieniono dokumenty, na których się oparto: promesę Wojewody z 3.07.1979r, decyzje UM w Tarnowie z 26.10.1978r. co do zagospodarowania osiedla Kasprowicza oraz 2 elaboraty szacunkowe.

Pierwszy elaborat, S. D. dotyczył nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia pod urządzenie [...], w tym obejmował działkę przedmiotową nr [...] /T.VII, k.17831/. Drugi elaborat J. C. dotyczył działek pod budownictwo mieszkaniowe /T.VII, k.1779/.

W następnych latach miały miejsce jeszcze dwie okoliczności związane z dokonanym wywłaszczeniem. Otóż w dniu 9.04.1980r. miała miejsce ugoda w sprawie odszkodowania za drzewostan znajdujący się na działce nr [...] obr.[...] wywłaszczonej "na cele [...]"/T.XI, k.2778/. Natomiast w dniu 11.08.1980r. zapadła decyzja znak [...] o odszkodowaniu za niemożność użytkowania w latach 1977-1979r. działki nr [...], "działki zalesionej pod [...]".

Powyższe dokumenty, w układzie zasadniczo chronologicznym, Sąd przedstawił, żeby sprawdzić, czy wnioski Wojewody były prawidłowe, tak co do tzw. "dowłaszczenia", jak i co do celu wywłaszczenia. Pamiętać należy, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem cel wywłaszczenia należy odkodować z aktu, którym go dokonano. Jeśli zaś cel ten nie jest jasny lub z niego nie wynika, należy brać pod uwagę wcześniejsze dokumenty, w szczególności plany realizacyjne, a w wyjątkowych wypadkach dokumenty powstałe później ( por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r. I OSK 2633/17, LEX nr 2740545).

W niniejszej sprawie organy zgromadziły obszerną dokumentację, której fragment powyżej przedstawiono. Najistotniejsze było ułożenie jej chronologicznie, albowiem dokumenty wyrwane z kontekstu czasowego mogą zostać błędnie odczytane i tak się też stało w niniejszej sprawie.

Z przedstawionych zdarzeń wynika przede wszystkim, że już w kilka lat po rozpoczęciu tworzenia [...]), który powstał między ulicami [...] i obecnie ul. [...], projektowano jego poszerzenie w kierunku zachodnim. W tym celu zajęto m.in. działkę nr [...] w części odpowiadającej dz. [...] i ją zalesiono w 1977r. Fakt ten jest kluczowy dla prawidłowego odczytania tego, co stało się na rozprawie wywłaszczeniowej w 1978, która to rozprawa dotyczyła wywłaszczenia innych terenów należących do poprzedników prawnych skarżących – pod budowę Osiedla [...]. Nie ulega wątpliwości, że skoro byli oni świadomi, że z jednej strony trwają wywłaszczenia także ich nieruchomości pod Osiedle [...] zaś z drugiej strony od roku ich teren jest zajęty na cele Parku, ale organy nie podejmują żadnych czynności, to wniosek o uregulowanie kompleksowe mógł dotyczyć właśnie wyjaśnienia stanu prawnego zajętych nieformalnie nieruchomości. Jak zauważają skarżący, w protokole rozprawy wywłaszczeniowej nie mówi się o konkretnych działkach. Taka konstatacja jest jednak uprawniona w świetle powołanych dokumentów. Nie był to jednak w żadnym razie wniosek o "dowłaszczenie", ale domaganie się od organów, które zajęły grunt i posadziły tam w jakimś zakresie drzewostan – uregulowania sytuacji prawnej tego terenu. Przypomnieć bowiem należy, że w marcu 1978r, a więc 4 miesiące przed rozprawą ( dotyczącą zresztą wywłaszczenia pod Osiedle [...] Wydział Finansowy otrzymał pismo od UM Tarnów z prośbą o zmniejszenie podatku, gdyż działka nr [...] zostanie pomniejszona o 15450 m2, orientacyjnie, gdyż postępowanie wywłaszczeniowe w toku – a teren jest przeznaczony pod park [...]. Wynika z przedstawionych dokumentów, że zajęto teren do wywłaszczenia, ale co do którego procedura przeciągała się z uwagi na niepodejmowanie działań związanych ze zgromadzeniem odpowiedniej dokumentacji. Wobec tego uznanie, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona wyłącznie na wniosek, jest sprzeczne ze zgromadzonymi dokumentami. Albowiem od początku przeznaczono ją na poszerzenie [...] i tylko fakt jej nieformalnego zajęcia spowodował monity w tej sprawie do organów, łącznie ze skargą A. W.. Wnioski wyciągnięte przez Wojewodę ze zgromadzonego materiału pozostają z nim zatem w sprzeczności. Należy jeszcze przypomnieć, że akcie notarialnym wyraźnie przywołano art. 6 Ustawy z dnia 12 marca 1958 r.o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1974.10.64 t.j.), którego ust. 1 stanowi: "Ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następuje w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. W przypadku zawierania umowy zamiany przez przedsiębiorstwo państwowe jest wymagana zgoda naczelnika powiatu, na terenie którego położona jest nieruchomość". Nie ma powodu, aby odczytywać sytuację inaczej, niż o tym mówi wskazany przepis.

Drugi błędny wniosek dotyczy celu wywłaszczenia. Jeśli bowiem przeanalizujemy wszystkie powołane wyżej dokumenty, jest oczywistym i nie ulega żadnej wątpliwości, że działkę nr [...] (w zakresie działki nazywanej roboczo nr [...]) wywłaszczono na potrzeby [...], a nie na potrzeby Osiedla [...] Teren Osiedla [...] zatwierdzony decyzją z 26.10.1978r. aneksującą decyzje wcześniejsze /załącznik T.XI, k.1786 – 2779/ zawierał się w trójkącie tworzonym m.in. przez ul. [...] i [...], czyli daleko na południe od terenu działki nr [...], która położona była na wysokości Parku. Warto w tym miejscu sięgnąć także do zeznań świadków. Otóż św. M. B. zeznał, że Osiedle [...] w dokumentach planistycznych kończyło się na Potoku [...] /T.X, k. 2575/ i to samo zeznał św. K. O. /T.X, k.2574/, który podkreślił, że plan realizacyjny Osiedla nie obejmował działek na północ od rowu [...]. Skoro zatem działka [...] była położona na północ od tego potoku i na wysokości parku na [...], to i z tego powodu nie mogła być wywłaszczona na cele budowy Osiedla [...]

Natomiast właściwy cel – a więc wywłaszczenie na potrzeby poszerzenia Parku na [...] w kierunku zachodnim - logicznie wynika z wszystkich przedstawionych dokumentów. Biorąc pod uwagę choćby wyłącznie akt notarialny, którym dokonano wywłaszczenia, opiera się on m.in. o elaborat szacunkowy S. D., gdzie o działce nr [...] mówi się w kontekście wywłaszczenia na cele urządzenia Parku [...]. Aktem tym bowiem dokonano wywłaszczenia niektórych działek jak działka nr [...] (w części działki [...]) przeznaczona na cele Parku, a w części pod budownictwo, co wynika z kolei z elaboratu J. C.. Wszystkie dokumenty przed wywłaszczeniem wspominają o przedmiotowej działce w kontekście wskazanego celu oraz także przywołane dokumenty już po wywłaszczeniu. Wobec tego cel wywłaszczenia nie budzi wątpliwości.

Skoro jednak stan faktyczny został błędnie ustalony w kontekście alternatywnego wskazania "dowłaszczenia" i w kontekście celu, należało uchylić obie decyzje w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., wobec naruszenia prawa materialnego ( art., 136 i 137 u.g.n.) i procesowego ( art. 7, 77 i 80 k.p.a.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy przyjmą, że przedmiotowa działka (dawniej określana jako [...], obecnie równoważna po podziale z 1983r. działkom [...] i [...]) została wywłaszczona na cele poszerzenia [...]. Ustalą zatem organy, co stało się po wywłaszczeniu, w szczególności, czy cel ten i w jakim stopniu został zrealizowany, czy też przeciwnie, a w związku z tym, czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Trzeba tutaj mieć na uwadze, z jednej strony, że nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. Późniejsze wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości (tak wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 listopada 2012 r. II SA/Ke 718/12, LEX nr 1240898). Z drugiej strony należy pamiętać, że "realizacja celu, na który nieruchomość została wywłaszczona, powinna być rozumiana w sposób ścisły i nie można ustalać go w sposób odmienny od celu deklarowanego w akcie wywłaszczeniowym. Nie można, w świetle wyroku TK z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, oraz po uchyleniu przepisu art. 229a u.g.n. przyjmować, że dla spełnienia celu wywłaszczenia wystarczy realizacja jakiegokolwiek celu publicznego. Należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia, najogólniej określoną jako jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, od jego modyfikacji, a zatem przeobrażenia, niezmieniającego zasadniczego charakteru celu wywłaszczenia. O zmianie celu można mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały" (wyrok NSA z dnia 12 maja 2020 r. I OSK 1039/19, LEX nr 3047226 ). W przypadku zatem zmiany celu nie ma mowy o jego tożsamości z celem wywłaszczenia, a więc nie sposób uznać, że został on zrealizowany. Zadaniem organów będzie zatem zrekonstruowanie stanu faktycznego po wywłaszczeniu dla zbadania, która z opisanych wyżej sytuacji ma miejsce. Przy tym należy wziąć pod uwagę, że: "By przyjąć, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, obszar objęty wywłaszczeniem musi zostać zagospodarowany w taki sposób, aby można było utożsamić osiągnięty rezultat z ogólnie nawet określonym celem, dla którego wywłaszczenia dokonano. Brak zagospodarowania terenu lub zagospodarowania go sprzecznie z choćby ogólnie określonym celem wywłaszczenia nie może być uznane za realizację celu wywłaszczenia i nie może być podstawą odmowy zwrotu nieruchomości, o ile spełnione zostaną pozostałe warunki, o których mowa w art. 136 u.g.n." (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 lutego 2020 r. II SA/Kr 1528/19 LEX nr 2895487 ).

Sąd nie może dokonać koniecznych ustaleń faktycznych za organy, gdyż co do zasady kontroluje on działalność organów, a nie przejmuje ich funkcje.

Z wymienionych przyczyn, na podstawie wskazanych przepisów orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 200 zł, a na rzecz G. W. – R. ponadto opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.