Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1949/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98b, art. 93
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 22/12 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości gruntowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 22/12 oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości gruntowych.

W uzasadnieniu wyroku podano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości gruntowych położonych w obrębie W., oznaczonych ewidencyjnie jako: działka nr 109, nr 111/2, nr 111/1 i nr 111/3, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że SKO we Wrocławiu decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] umorzyło zainicjowane przez M. S. postępowanie odwoławcze dotyczące w/w decyzji podziałowej. W uzasadnieniu stwierdzono, że dokonanie scalenia i podziału ewidencyjnego przedmiotowych nieruchomości gruntowych w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) nie dotyczyło interesu prawnego odwołującego M. S., a tym samym nie przysługiwał mu status strony tego postępowania. W konsekwencji uznano, że nie ma on legitymacji procesowej do kwestionowania decyzji z dnia 22 marca 2011 r. w postępowaniu odwoławczym.

M. S. podaniem z dnia 16 czerwca 2011 r. (data wpływu do Kolegium 20 czerwca 2011 r.) wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2011 r., ze względu na "oczywiste naruszenie" przepisów art. 127 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. oraz uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi W. "poprzez uznanie, że zatwierdzenie projektu podziału geodezyjnego, w szczególności zakładającego wydzielenie działki gruntu mającej służyć wg ustaleń planu jako droga dostępna publicznie (w szczególności - dla nieruchomości sąsiednich), położona w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, nie stanowi postępowania dotyczącego interesu prawnego skarżącego".

Następnie Kolegium decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2011 r..

Nie godząc się z dokonanym przez Kolegium rozstrzygnięciem, M. S. wystąpił do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że "wszelkie zarzuty zawarte w piśmie wnioskodawcy z dnia 9 czerwca 2011 r. oraz wniosku z dnia 11 sierpnia 2011 r. w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji merytorycznej, pozostają aktualne".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając powyższy wniosek zważyło, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania mającym na celu eliminację z obrotu prawnego — ze skutkiem ex tunc - decyzji dotkniętych wadami enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie może być jakiekolwiek uchybienie popełnione przy jej wydawaniu, ale tylko takie, o którym mowa w przepisach wskazanych w zdaniu poprzednim. Stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a.. Z tego powodu może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może zostać wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2011 r. zostało wszczęte na wniosek M. S., tj. osoby będącej adresatem tej decyzji, którą stwierdzono, że M. S. nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2011 r.

Nadto organ wskazał, że w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest wyłącznie ocena decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nie może merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawy administracyjnej materialnej.

Analizując zarzuty sformułowane przez M. S. Kolegium stwierdziło, że wolą wnioskodawcy było stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2011 r. w oparciu o podstawę nieważnością przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. W takiej sytuacji Kolegium uznało, że w pierwszej kolejności zbadać należy, czy decyzja z dnia [...] maja 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie "rażącego"' naruszenia prawa może nastąpić tylko w sytuacji jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości ustalenia, że w bezspornym stanie prawnym i faktycznym nie mogłaby zostać wydana decyzja o danej treści.

Podstawę prawną do wydania badanej decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki wynikające z art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niedopuszczalne jest więc rozpatrzenie odwołania wniesionego przez podmiot niebędący stroną postępowania.

W ocenie Kolegium brak jest bezpośredniego związku pomiędzy decyzją podziałową z dnia 22 marca 2011 r. a sytuacją prawną M. S. - właściciela sąsiedniej nieruchomości. Kolegium przypomniało, że przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia 22 marca 2011 r. było wydzielenie z dotychczas istniejących nieruchomości gruntowych nowych działek ewidencyjnych, po dokonaniu pomiarów i nadaniu im nowego oznaczenia wraz z powierzchnią. Zmiana stanu ewidencyjnego nieruchomości gruntowych - poprzez wydzielenie nowych działek gruntu - nie wywiera bezpośredniego wpływu na sytuacją prawną właścicieli sąsiednich nieruchomości. Słusznie zatem, stronami postępowania podziałowego są właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty nieruchomości podlegających podziałowi, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa. Te podmioty również -jako strony - mogą odwołać się od decyzji podziałowej, a także żądać weryfikacji decyzji podziałowej w trybach nadzwyczajnych. Stronami tego postępowania nie mogą być osoby, które nie mają żadnego tytułu prawnego do dzielonej nieruchomości. Podział nieruchomości gruntowej jest wykonywaniem prawa własności nie oddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione. Przedstawiony pogląd od dawna jest ugruntowany w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowym w sprawach dotyczących geodezyjnego podziału nieruchomości, ze względu na odesłanie zawarte w art. 98b ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy go też odnieść do decyzyjnego trybu uproszczonego postępowania scaleniowego i podziałowego.

Argumenty podnoszone w sprawie przez M. S. wskazują, zdaniem Kolegium, co najwyżej - na jego interes faktyczny, a nie prawny. Dostęp należących do niego działek gruntu nr 108/1 oraz nr 108/2 do drogi publicznej jest już realizowany - zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez ul. Familijną, oznaczoną w tymże planie symbolem D1.

Nie można zatem stwierdzić, że decyzja Kolegium, którą umorzono postępowanie odwoławcze zainicjowane przez M. S., została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), bowiem Kolegium prawidłowo umorzyło to postępowanie odwoławcze ustaliwszy, że M. S. - jako właściciel nieruchomości sąsiedniej - nie jest stroną w sprawie (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119).

Odnosząc się do podstawy nieważnościowej określonej w pierwszej części art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., organ stwierdził, że istniała podstawa prawna do wydania decyzji z dnia [...] maja 2011 r.. Podstawę tę stanowił art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.. Odnosząc się do podstawy nieważnościowej określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, stwierdzono, że decyzja z dnia [...] maja 2011 r. została wydana przez właściwy organ administracji publicznej, czyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu.

W sprawie nie wystąpiła też podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 maja 2011 r. przewidziana w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Decyzja ta została skierowana do M. S., czyli osoby, która zainicjowała postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji podziałowej z dnia [...] marca 2011 r. W niniejszym postępowaniu M. S. jest zatem stroną, gdyż decyzją z dnia 5 maja 2011 r. rozstrzygnięto o jego uprawnieniach procesowych. Niedopuszczalnym jest więc stwierdzenie nieważności badanej decyzji ze względu na podstawę przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że decyzja z dnia 5 maja 2011 r. - stosownie do art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, jako że decyzja ta nie podlega wykonaniu. Tak samo organ stwierdził w kwestii ewentualnego wywołania wykonaniem decyzji z dnia 5 maja 2011 r. czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.). Skoro bowiem decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze nie podlega wykonaniu, nie można w ogóle skonstatować, że jej wykonanie może wywołać czyn zagrożony karą. Odnosząc się do art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., Kolegium nie stwierdziło, aby decyzja z dnia 5 maja 2011 r. zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Brak było bowiem takiego szczególnego przepisu prawa. Tym samym, skoro decyzja z dnia 5 maja 2011 r. nie została obarczona żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji.

W skardze na powyższą decyzję M. S. wniósł o jej uchylenie w całości celem nadania biegu w sprawie, tj. nadania biegu odwołaniu złożonemu przez stronę od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...]. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił wadliwe ustalenie faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy na podstawie niepełnego lub sprzecznego z prawem ustalenia stanu sprawy na dzień wydania orzeczenia administracyjnego, w konsekwencji skutkujących nieadekwatnym do okoliczności sprawy zastosowaniem art. 138 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. i art. 28 k.p.c.. Ponadto zarzucił wadliwą wykładnię art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności wobec faktu, że projektowany podział jest niezgodny z ustaleniami MPZP (§ 7 uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...]) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane. Naruszenia te powodują niezgodność decyzji (poddanych badaniu w postępowaniu nieważnościowym) z postanowieniami obowiązującego dla terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia stwierdzenie, że decyzje o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości i postanowienie o umorzeniu postępowania odwoławczego w niniejszej sprawę naruszają prawo.

Zdaniem skarżącego organ bezzasadnie odmawia stronie nie tylko interesu dotyczącego zaskarżenia decyzji, która stanowi ingerencję w sferę przyznanych praw dostępu do publicznie dostępnej drogi o szerokości co najmniej 10 m, z którą nieruchomość skarżącego bezpośrednio sąsiaduje, ale i w sposób arbitralny przyjmuje, że wymóg zachowania określonych parametrów nowotworzonych działek przewidziany w MPZP może być pominięty.

Skarżący podkreślił, że posiada prawo rzeczowe na nieruchomości objętej planem, dlatego niemożliwe jest uznanie, że decyzja dotycząca umorzenia postępowania jest prawidłowa. Analogiczne wnioski wypływają z przedłożonej przez skarżącego do sprawy opinii urbanistycznej. M. S. - jako właściciel sąsiedniej nieruchomości - jest zatem stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., co organ konsekwentnie pomija, tak jak i istnienie po jego stronie uprawnienia wynikającego z MPZP, tj. prawa przejazdu i przechodu przez publicznie dostępną drogę o szerokości 10 m, której ustanowienie jest warunkiem wyrażenia zgody na podział działki.

Źródła interesu prawnego wnioskodawcy należy upatrywać w przysługującym mu prawie do korzystania z drogi zgodnie z jej przeznaczeniem, zaś stwierdzenie nieważności decyzji winno uwzględniać fakt, że decyzja o umorzeniu postępowania zapadła z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.. Tym samym nie można się zgodzić z organem jakoby postępowanie podziałowe dotyczące sąsiednich nieruchomości nie miało wpływu na interes prawny wnioskodawcy. Obowiązkiem organu jest bowiem uwzględnienie wskazanego indywidualnego interesu strony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku podano, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została podjęta w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości gruntowych położonych w obrębie W., oznaczonych ewidencyjnie jako: działka nr 109, nr 111/2, nr 111/1 i nr 111/3. Podstawą zaś jej podjęcia są art. 158 § 1 w związku z art. 156 k.p.a..

Sąd I instancji podał, że skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] zarzucił ww. decyzji, że w sposób oczywisty narusza prawo, tj. art. 127 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. oraz uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2004r. Nr [...] zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi W. "poprzez uznanie, że zatwierdzenie projektu podziału geodezyjnego, w szczególności zakładającego wydzielenie działki gruntu mającej służyć wg ustaleń planu jako droga dostępna publicznie (w szczególności - dla nieruchomości sąsiednich), położona w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, nie stanowi postępowania dotyczącego interesu prawnego skarżącego".

W ocenie Sądu I instancji powołane przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności argumenty nie stanowią podstawy do przyjęcia, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt IV SA 948/87, publ. GAP z 1988 r., nr 17). Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa (będącej podstawą żądania stwierdzenia nieważności w rozpoznawanej sprawie), wskazać trzeba, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/Wa 2197/06, publ. LEX nr 328625).

Sąd I instancji podał, że w rozpoznawanej sprawie podstawę podjęcia decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, stanowi przepis prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., na podstawie których organ odwoławczy stwierdzając, że osoba wnosząca odwołanie nie jest stroną postępowania, umarza postępowanie odwoławcze bez merytorycznego rozstrzygania sprawy (tu scalenia i ponownego podziału nieruchomości nr 109, nr 111/2, nr 111/1 i nr 111/3).

Sąd I instancji wskazał także, że decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] Wójt Gminy D. zatwierdził projekt podziału nieruchomości gruntowych położonych w obrębie W., oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr 109, nr 111/2, nr 111/1 i nr 111/3. Decyzja ta została podjęta na podstawie art. 98b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Postępowanie takie jest wszczynane - zgodnie z przepisem art. 98b ust. 1 ww. ustawy – na wniosek właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości ukształtowanych w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie, którzy mogą domagać się ich połączenia i ponownego podziału na działki gruntu, jeżeli przysługują im jednorodne prawa do tych nieruchomości.

Z powyższego przepisu wynika zatem, że stronami postępowania prowadzonego w trybie art. art. 98b ustawy o gospodarce nieruchomościami są właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych scaleniem i ponownym podziałem. Skarżący jest zaś właścicielem działek nr 108/1 i nr 108/2, które jedynie sąsiadują z nieruchomościami objętymi scaleniem i ponownym podziałem. Zatem nie był niewątpliwie stroną postępowania podziałowego (co zostało potwierdzone w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 21/12).

Sąd I instancji podał, że takie stanowisko jest już w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane. Właściciel nieruchomości przyległej (sąsiedniej) do nieruchomości podlegającej podziałowi nie jest stroną postępowania o podział nieruchomości, gdyż brak jest podstaw do uznania, aby posiadał interes prawny do występowania w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Gd 3467/95, publ. ONSA 1997/4/180; wyrok NSA z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I SA 285/99 - niepubl.; wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2248/98, publ. ONSA 2002/2/69). W przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) stronami postępowania podziałowego są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 93-98 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami o tym, w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość, decyduje jej właściciel. Podział inicjowany przez właściciela (wieczystego użytkownika) ma na celu wyłącznie wydzielenie z nieruchomości nowych działek geodezyjnych, które następnie będą mogły być wprowadzone do obrotu prawnego jako odrębne nieruchomości. W postępowaniu o podział nieruchomości nie przesądza się przeznaczenia nowo wydzielonych działek, sposobu ich zagospodarowania ani dalszego łączenia z innymi nieruchomościami. Oznacza to, że stronami postępowania podziałowego nie są osoby, które nie mają do nieruchomości objętej podziałem żadnego tytułu prawnego.

Prawidłowo więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] marca 2011r., uznając, że M. S. nie jest stroną postępowania podziałowego. Tym samym nie było podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji jako rażąco naruszającej prawo, nie zaistniały też w sprawie pozostałe przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 K.p.a.

Stąd też decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] rozpoznając odwołanie M. S. od decyzji ww. decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w sposób prawidłowy umorzyło postępowanie odwoławcze. Tym samym nie było podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji jako rażąco naruszającej prawo.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, wniósł M. S. reprezentowany przez adwokata. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 135 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż M. S. nie ma legitymacji do występowania w sprawie - na skutek powtórzenia wadliwej wykładni art. 28 k.p.a. oraz art. 93 oraz 98b ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z treścią MPZP;

- art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz uchwały nr [...] poprzez uznanie, że zatwierdzenie projektu podziału geodezyjnego, w szczególności zakładającego wydzielenie działki gruntu mającej służyć według ustaleń planu jako droga dostępna publicznie (w szczególności - dla nieruchomości sąsiednich) położona w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego nie stanowi postępowania dotyczącej interesu prawnego skarżącego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w postępowaniu pierwszoinstancyjnym - na decyzję i postanowienie dotknięte wskazanymi wadami, mimo braku należytej oceny całokształtu materiału dowodowego w sprawie lub jego pominięcie, w szczególności - opinii urbanistycznej oraz okoliczności faktycznych, które uzasadniają powołanie przez skarżącego określonej normy prawa, na której opiera swoje żądanie - jako okoliczności istotne przy badaniu istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego, tj. zarzucono ponadto oczywiste naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego opisania całego stanu faktycznego w sprawie, a w konsekwencji - niewyjaśnienie podstawy prawnej, dla której podziela Sąd I instancji (wbrew wyraźnej wykładni systemowej art. 156 k.p.a. przytoczonej wyraźnie w uzasadnieniu) stanowisko SKO, a w konsekwencji - rażące naruszenie art. 145 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 i 134 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. - poprzez wydanie orzeczenia w sprawie odmowy stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów bezwzględnie obowiązujących a nawet - wszczęcia takiego postępowania - co jest sprzeczne z istotą takiego postępowania, gdzie obowiązek zbadania sprawy administracyjnej w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności wynika również z urzędu.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.

- art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż projekt scalenia i podziału nieruchomości nie musi odpowiadać przepisom uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, -art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z. art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012.647) w zw. z art. 87 ust 2 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, iż miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego, nie stanowi powszechnie obowiązującego prawa miejscowego, stanowiącego o legitymacji wszystkich adresatów, którzy obejmowani są generalnymi oraz abstrakcyjnymi normami z niego wynikającymi.

Ponadto, z ostrożności procesowej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 9 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz. U Nr 43, poz. 430) poprzez przyjęcie, iż wskazana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Gminy D. w dniu [...] sierpnia 2004 r. droga dojazdowa, która to zgodnie z tym planem jest drogą publiczną, nie musi odpowiadać warunkom technicznym, ustalonym dla owej drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy z okoliczności wynika, że droga ta już w planie (gdzie przewidziano obowiązek jej wytyczenia) została przeznaczona do użytku publicznego i przepisy rozporządzenia winny mieć zastosowanie w drodze wykładni a simili, zaś z pewnością - nieruchronność przeznaczenia drogowego działki przesądza o prawie (a co najmniej jego ekspektatywie) do żądania przez skarżącego ustanowienia na jego rzecz prawa przejazdu i przechodu obciążającego tą nieruchomość (choćby jako służebność, czyli prawo rzeczowe na nieruchomości, której nie jest właścicielem, ale do której posiada określone w MPZP uprawnienie) a ponadto wskazano, że orzeczenie w zupełności pomija istotę praw rzeczowych, wynikających z treści uprawnienia w MPZP i z nim współistniejących, w szczególności art. 140, art. 144, art. 285 § 1 i 2 k.c. i art. 152 k.c. - jako przepisów umieszczonych w dziale II - treść i wykonywanie własności prowadząc do oceny interesu prawnego bez uwzględnienia przepisów powszechnie obowiązujących poza prawem administracyjnym.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o łączne rozpoznanie skarg w sprawie niniejszej i w sprawie o sygn. I OSK 1832/12 przez wzgląd na tożsame argumenty prawne odnoszące się do wad zaskarżonych orzeczeń oraz o uchylenie zaskarżonych wyroków i skierowanie spraw do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, ze wskazaniem wykładni prawa prawidłowej do stosowania w niniejszym postępowaniu.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto poszczególne zarzuty podkreślając, że interes prawny do unieważnienia decyzji podziałowej wynika dla skarżącego z treści art. 7 ust. 4 Uchwały nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W. Zdaniem skarżącego z przepisu tego wynika w sposób jednoznaczny konieczność wydzielenia działki "drogowej", tzn. wydzielenia pasa gruntu nadającego się do wydzielenia działki drogowej, do której właściciele sąsiedniej nieruchomości posiadają prawo przejazdu i przechodu (realizowane jako prawo żądania ustanowienia odpowiedniej służebności - tj. ograniczone prawo rzeczowe na nieruchomości obciążonej).

Zdaniem skarżącego fakt posiadania ww. uprawnienia (prawa rzeczowego) uprawnia właściciela sąsiedniej działki do uzyskania statusu strony w postępowaniu podziałowym, realizowanym w trybie art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Plan zagospodarowania przestrzennego ustalony dla Wsi W. wskazuje na konieczność wydzielenia działki, na której powstać ma droga publicznie dostępna droga, z której może korzystać każdy. Wobec powyższego skarżący legitymuje się w sprawie interesem prawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną, z wnioskiem o jej oddalenie, wniósł uczestnik postępowania D. H.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono w szczególności, że nie ma racji skarżący twierdząc, iż przysługuje mu prawo lub ekspektatywa prawa żądania ustanowienia służebności przechodu i przejazdu w stosunku do nieruchomości objętych scaleniem i ponownym podziałem. Zgodnie z art. 145 § 1 k.c. "jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna)." Tym samym koniecznym warunkiem dla wystąpienia z żądaniem ustanowienia służebności drogi koniecznej jest brak odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie występuje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznawana sprawa dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...], umarzającej – w wyniku odwołania wniesionego przez M. S. – postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] marca 2011 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości gruntowych położonych w obrębie W., oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr 109, 111/1, 111/2, 111/3. Postępowanie nadzorcze przeprowadzone zostało na wniosek M. S. – właściciela nieruchomości sąsiedniej, który nie był stroną postępowania podziałowego prowadzonego przez Wójta. Jednakże, wobec tego, że umorzone zostało postępowanie odwoławcze zainicjowane wniesionym przez niego odwołaniem, miał on interes prawny, by żądać przeprowadzenia postępowania nieważnościowego dotyczącego tej decyzji. Zasadnie Sąd I instancji uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2011 r. Podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, ograniczony w rozważaniach zarzutami skargi kasacyjnej, podziela również ocenę, że M. S. nie był stroną – w rozumieniu art. 28 K.p.a. – postępowania podziałowego.

Decyzja, od której wniósł odwołanie M. S. wydana została na podstawie art. 98b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl ust. 1 powołanego artykułu: "właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości ukształtowanych w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie mogą złożyć zgodny wniosek o ich połączenie i ponowny podział na działki gruntu, jeżeli przysługują im jednorodne prawa do tych nieruchomości." Stronami tego postępowania są więc właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych scaleniem i ponownym podziałem. Skarżący, posiadający prawo własności do sąsiedniej nieruchomości, nie był stroną postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości. Przysługujące skarżącemu kasacyjnie prawo własności do sąsiedniej nieruchomości (działki nr 108/1 o nr 108/2) nie oznacza, że posiada on jakiekolwiek prawa rzeczowe do działki, która podlegała podziałowi. Zasadą jest, że właściciele nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości objętej decyzją podziałową nie mają statusu strony w postępowaniu podziałowym. Podział nieruchomości gruntowej jest bowiem wykonywaniem prawa własności, nie oddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, a więc czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione. Osoba, która nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem podziału nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, w konsekwencji nie jest również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. W szczególnych przypadkach, gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości wykaże, że projektowany podział ingeruje w wykonywanie przez niego prawa własności, może on być uznany za stronę postępowania podziałowego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 91/09). Jak słusznie uznał w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skarżący takich okoliczności nie wykazał.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny, który wyprowadzony być musi z konkretnego przepisu prawa. Wskazywany przez skarżącego § 7 ust. 4 uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W. nie wskazuje na istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego. Z przepisu tego wynika dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1M obowiązek wydzielenia publicznie dostępnych dróg dojazdowych o szerokości w liniach rozgraniczających minimum 10 m realizowanych i utrzymywanych przez właścicieli terenu lub ustanowienia służebności przejazdu w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej oraz realizacji infrastruktury technicznej. Zdaniem M. S. projektowana działka nr 563/1, przylegająca do jego nieruchomości, wyznaczona została w planie zagospodarowania pod publicznie dostępną drogę i przysługuje mu przez tą drogę prawo przechodu i przejazdu, niezależnie od tego, że jego nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, działka nr 563/1, która została w postępowaniu podziałowym przeznaczona jako droga dojazdowa, jest drogą wewnętrzną, a nie – jak twierdzi skarżący – drogą publiczną.

Stan faktyczny sprawy niniejszej i podnoszone przez skarżącego argumenty dowodzą więc jedynie jego faktycznego zainteresowania podziałem nieruchomości sąsiednich, ale nie świadczą o jego interesie prawnym w postępowaniu podziałowym.

Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały właściwie sformułowane. Artykuł 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami dzieli się na ustępy i skarżący kasacyjnie obowiązany był wskazać konkretną jednostkę redakcyjną tego przepisu, której dotyczy zarzut. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie był w sprawie nadzorczej przez organy orzekające i Sąd stosowany, nie mógł więc być naruszony. Ponadto zauważyć trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wyraził przypisywanego mu w skardze kasacyjnej poglądu, że projekt scalenia i podziału nieruchomości nie musi odpowiadać przepisom obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Również pozostałe zarzuty materialnoprawne podnoszone w skardze kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu Cywilnego, przepisów ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Transportu I Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie zostały przez Sąd naruszone. Kwestie dotyczące zgodności projektowanego podziału z przepisami prawa nie były w sprawie rozważane, skoro oceniana była zasadność odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. z uwagi na brak interesu prawnego odwołującego się.

Sąd I instancji nie uchybił przy rozpoznawaniu skargi przepisom proceduralnym zawartym w art. 133, 134, "135 § 1" (zauważyć trzeba, że art. 135 p.p.s.a. nie dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne), 141 § 4 i 153 p.p.s.a. Nie naruszył też w żaden sposób art. 127 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a.

Sąd właściwie ocenił, że M. S. nie jest stroną postępowania podziałowego w rozumieniu art. 28 K.p.a., a więc w konsekwencji nie służyło mu odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, w sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wyniki przeprowadzonej przez Sąd kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia dawały podstawę do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.