Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 709/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 77
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 147 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt 13, art. 5a ust. 1 i 2, art. 5 ust 5, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 5, art. 22 ust 2
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska /spr./ Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]r. nr XII/85/07 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia publiczne przedszkoli w Gminie w zakresie przekraczającym podstawy programowe stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2, § 3, § 4 i § 5.


UZASADNIENIE

Powołując się na przepis art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) Rada Miejska w dniu [...] września 2007r. podjęła uchwałę Nr XII/85/07, w sprawie ustalenia opłat za świadczenia publicznych przedszkoli w Gminie w zakresie przekraczającym podstawy programowe. Uchwała została opublikowana Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 112, poz. 1478, a weszła w życie z dniem 10 listopada 2007 r.

W § 2 powyższej uchwały rada ustaliła miesięczną opłatę w wysokości 9% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego za pracę ustalanego corocznie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. Nr 200, poz. 1679) za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę, wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Zgodnie z § 3 powyższa opłata nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych, a w szczególności: nauki języków obcych i rytmiki.

W myśl przepisu § 4 ust. 1 uchwały miesięczna opłata za wyżywienie dziecka kalkulowana jest w każdej placówce odrębnie i ustalana jest przez strony: dyrektora przedszkola i rodziców (opiekunów) dziecka. W przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu przez okres co najmniej dwóch dni zwrotowi podlega dzienna stawka żywieniowa za każdy dzień nieobecności, pod warunkiem zgłoszenia przez rodziców lub opiekunów absencji dziecka z co najmniej jednodniowym wyprzedzeniem (§ 4 ust. 2). Natomiast zgodnie z dyspozycją § 5 uchwały, zakres świadczeń oraz wysokość opłat określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem przedszkola, a rodzicami (opiekunami) dziecka.

Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gorzowie Wlkp. Prokurator Rejonowy (pismo z dnia [...] sierpnia 2009r.) wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 2, § 3, § 4 i § 5. Skarżący zarzucił uchwale w kwestionowanej części istotne naruszenie prawa, tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 z późn. zm.), poprzez wprowadzenie jednej sztywnej opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, która nakłada na rodziców obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od zakresu świadczeń oferowanych poza realizacją podstawy programowej przez konkretne przedszkole, jakości tych świadczeń,

a przede wszystkim od tego czy konkretne dziecko w ogóle korzysta z dodatkowych świadczeń i w jakim rozmiarze.

Skarżący uznał, iż § 4 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej godzi w zasadę sprawiedliwości społecznej poprzez nieuwzględnienie przy ustaleniu opłaty za świadczenia przedszkola okoliczności, w jakim zakresie czasu poszczególne dziecko korzysta z usług tego przedszkola. Nie można bowiem wykluczyć i takiej sytuacji, że wychowanek przedszkola mimo, że będzie w nim przebywał w okresie przekraczającym podstawę programową, nie będzie korzystał ze wszystkich posiłków lub nawet nie będzie ich spożywał w ogóle. Taka sytuacja znajduje się poza zakresem uregulowania przedmiotowego aktu. Niedopuszczalne jest również ustalenie, iż w przypadku absencji dziecka, zwrotowi podlega jedynie dzienna stawka żywieniowa za każdy dzień nieobecności dziecka, natomiast pozostałe koszty i opłaty za usługi i zajęcia, z których dziecko nie korzysta - nie.

Nadto Skarżący zarzucił, iż granice delegacji przewidzianej w art. 14 ust. 5 zostały przekroczone w postanowieniu § 4 i § 5 zaskarżonej uchwały, bowiem w pojęciu "ustalanie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych", nie mieszczą się ani ustalanie wzorów umów (co stanowi materie prawa cywilnego w ramach przewidzianej tan swobody umów i nie podlega regulacji publicznoprawnej), ani też upoważnienie do dokonywania ustalania opłat, czy też ich zmian przez dyrektora przedszkola. Zdaniem Prokuratora wskazany przepis ustawy o systemie oświaty upoważnia wprost jedynie radę gminy do ustalania konkretnych opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, a nie jedynie określania zasad ich ustalania. Rada nie posiada jednocześnie prawa delegowania swych ustawowych kompetencji do ustalenia wysokości opłat na dyrektora przedszkola.

W odpowiedzi na skargę Gmina, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o orzeczenie niezgodności z prawem zakwestionowanych postanowień zaskarżonej uchwały. Organ wniósł ponadto o rozważenie umorzenia postępowania na podstawie art. 161 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu organ podał między innymi, iż przed skierowaniem skargi Prokurator mimo możliwości jaką daje mu przepis art. 5 ustawy z 20 czerwca 1985r.

o Prokuraturze (Dz.U. z 2008r. nr 7 poz. 39 ze zm.) nie poprzedził swej skargi wcześniejszym wystąpieniem do Rady Miejskiej sprawy zmiany lub uchylenia ww. uchwały co dałoby temu organowi możliwość zajęcia stanowiska być może zgodnego ze stanowiskiem strony skarżącej. Przedmiotowa uchwała i jej zapisy nie były kwestionowane przez organ nadzoru i została ogłoszona w trybie określonym odrębnymi przepisami.

Gmina wskazała, iż przytoczone w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych pochodzi z okresu po wejściu w życie kwestionowanych zapisów uchwały. Po dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały został również wprowadzony przepis art. 67a ustawy o systemie oświaty, regulujący zasady odpłatności za żywienie dzieci w placówkach szkolnych, w tym i w przedszkolu, ponadto od 1 września 2009 r. weszły w życie przepisy nowego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. Nr 4 poz. 17), z tych powodów organ nosił się z zamiarem zmiany lub uchylenia uchwały.

Pełnomocnik Gminy wskazał również, iż na sesji w dniu [...] sierpnia 2009r Rada Miejska podjęła uchwałę nr XLVI/305/09, uchylającą uchwałę będącą przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego, która [...] września została przekazana Wojewodzie celem ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Od 1 września br. nie są również pobierane opłaty za pobyt dziecka w publicznym przedszkolu na terenie Gminy.

Dodatkowo w piśmie procesowym z [...] października 2009 r., organ, poinformował, iż uchwała Rady Miejskiej nr XLVI/305/09 z dnia [...] sierpnia 2009 r., uchylająca zaskarżoną uchwałę, została ogłoszona w Dz.Urz.Woj. z dnia 1 października 2009 r. Nr 104, zatem w dniu na który wyznaczono termin rozprawy (tj. 29 października 2009 r.) zaskarżona uchwała nie będzie pozostawała w obrocie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.".

Na wstępie należało rozpoznać wniosek Gminy (o charakterze formalnym) o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., jako bezprzedmiotowego. W ocenie Sądu brak było podstaw do uwzględnienia powyższego wniosku.

Uchwałą Nr XLVI/305/09 z dnia [...] sierpnia 2009 r. Rada Miejska (Dz.Urz.Woj. z dnia 1 października 2009r. Nr 104, poz. 1384, weszła w życie 16 października 2009 r.) uchyliła zaskarżoną uchwałę Nr XII/85/07 z [...] września 2007r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia publicznych przedszkoli w Gminie w zakresie przekraczającym podstawy programowe (§ 10).

Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zważyć należy, iż co prawda w chwili orzekania przez Sąd zaskarżona uchwała stanowiła już nieobowiązujący akt prawny, to uchylenie aktu prawnego nie oznacza, że przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie owego uchylenia.

Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994r. (sygn. akt W 5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44), dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej w skrócie "u.s.g." przyjął, a pogląd ten podziela sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, że zmiana lub uchylenie uchwały dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. 1 poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa jeżeli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi. W tym kontekście istotne jest to, iż skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (wydania). Powyższe rozróżnienie ma zatem niewątpliwie znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego adresatów norm prawnych zawartych w zaskarżonej uchwale. Zdaniem Sądu, uchylenia uchwały nie można utożsamiać również z uwzględnieniem skargi opartej na żądaniu stwierdzenia nieważności uchwały, nie budzi bowiem wątpliwości, iż skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r., sygn. II SA/Wr 854/03, Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125. Za dopuszczalnością orzekania o legalności uchwały jednostki samorządu terytorialnego, uchylonej po wniesieniu skargi do sądu wyrok opowiedział się kilkakrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (por wyrok z dnia 22 marca 2007r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767, wyrok z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, Lex nr 384291).

Odnosząc te rozważania do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, choć uchylona w chwili wydania wyroku, istniała w obrocie prawnym przez około 2 lat (od 10 listopada 2007 r. do 15 października 2009 r.) i jako powszechnie obowiązujące prawo w tym czasie wywoływała konkretne skutki prawne wobec członków wspólnoty samorządowej np. powstanie po stronie rodziców czy opiekunów prawnych dziecka zobowiązania do uiszczenia opłat za przedszkole w okresie, w którym zaskarżona uchwała obowiązywała, w wysokości w niej określonej, a w konsekwencji możliwość egzekwowania od tych osób zaległych, nieprawidłowo naliczonych opłat. Oznacza to, iż zaskarżona uchwała ma zastosowanie do sytuacji faktycznych zaistniałych przez jej uchyleniem. Nadto podkreślenia wymaga, iż orzeczenie o nieważności uchwały na skutek uwzględnienia skargi prokuratora spowoduje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a wyrok taki otworzy drogę do realizacji uprawnień wynikających z art. 77 Konstytucji RP. Zgodnie z przepisem art. 147 § 2 P.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, których Sąd stwierdzi nieważność albo wydanie z naruszeniem prawa, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.

W dalszej kolejności należy zaznaczyć, iż Prokurator Rejonowy wniósł skargę z w trybie przepisu art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Konstrukcja powyższego przepisu oznacza, iż w przypadku stwierdzenia przez prokuratora, że uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem – do prokuratora należy wybór jednego spośród wskazanych przez ustawodawcę trybów zmierzających do przywrócenia stanu zgodności z prawem czy to przez zmianę lub uchylenie uchwały przez organ, który ją wydał, czy też przez wyeliminowanie wadliwego aktu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny.

Zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności (art. 2 ustawy o prokuraturze) prokurator wnosząc skargę na uchwałę w powyższym trybie nie działa we własnej sprawie lecz jako reprezentant interesu publicznego. Zapewne te względy zadecydowały o tym, iż ustawodawca zwolnił prokuratora z obowiązku uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia (lub wezwania organu do zmiany lub uchylenia skarżonego aktu), co wynika z art. 52 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich.

Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.). W myśl przepisu art. 91 ust. 1 zdanie 1 ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Zgodnie z przepisem art. 94 ust. 1 ww. ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Orzeczenie o nieważności aktu organu gminy ma więc charakter deklaratoryjny, stwierdza jedynie zaistnienie przesłanki skutkującej nieważnością uchwały (aktu) z mocy prawa, ze skutkiem ex tunc.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, z uwzględnieniem przytoczonych zasad oceny obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stwierdzić należy, że jej zarzuty są zasadne.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej Nr XII/85/07 z dnia [...] września 2007r. w sprawie opłat za świadczenia publicznych przedszkoli w Gminie w zakresie przekraczającym podstawy programowe.

W pierwszej kolejności należało dokonać oceny charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, jako zagadnienia o najdalej idących konsekwencjach dla bytu prawnego tego aktu. Co prawda brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt zawierający normy o charakterze generalnym i zarazem abstrakcyjnym, skierowany do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002r., sygn. akt l SA 2160/2001, LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006r., sygn. akt l OSK 908/06, niepublik., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005r., sygn. akt l OSK 971/05, LEX nr 196727).

Obecnie nie budzi już wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) - dalej jako "ustawa oświatowa" jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki zaprezentowany

w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. (l OSK 971/05, LEX nr 196727) został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 31 marca 2009r. sygn. akt IV SA/Gl 671/08, Wspólnota rok 2009, Nr 31, str. 42). W ocenie tego Sądu, za takim charakterem powyższej uchwały przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.

Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zważyć przyjdzie, iż przedmiotowa uchwała jest skierowana ogólnie do rodziców (opiekunów prawnych) dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym na terenie Gminy, zarówno uczęszczających do przedszkoli, jak i tych, które dopiero będą korzystać z ich świadczeń w przyszłości. Zaskarżona uchwała zawiera zatem normy generalne

i abstrakcyjne skierowane do podmiotów zewnętrznych, a nadto zawiera w swej treści regulacje o charakterze normatywnym. Z tych powodów należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, co w sytuacji stwierdzenia podjęcia jej z istotnym naruszeniem prawa, implikuje stwierdzenie przez Sąd jej nieważności w każdym czasie (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym a contrario).

Z treści art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r.o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Do zadań tego organu należy w szczególności:

1. zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2. wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

3. zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki;

4. wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Po myśl art. 5a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W ust. 3 art. 5a ustawodawca wskazał, iż środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1.

W myśl art. 6 ust. 1 ww. ustawy przedszkolem publicznym jest przedszkole, które:

1. prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego;

2. przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności;

3. zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.

Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 13 ustawy, pod pojęciem "podstawa programowa" należy rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Zgodnie z delegacją zawartą w art. 22 ust. 2 pkt 2 lit a ustawy o systemie oświaty, podstawę programową wychowania przedszkolnego ustala w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw o światy i wychowania. W dacie uchwalania przedmiotowej uchwały podstawę programową wychowania przedszkolnego określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. Nr 51, poz. 458)

W przepisie § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) określono, że statut przedszkola określa dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego nie krótszy niż 5 godzin dziennie.

Z treści art.14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika zakres upoważnienia ustawowego dla rady gminy do ustalania opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Opłata stanowi zaś instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

W świetle powyższego należy stwierdzić, po pierwsze że świadczenia publicznych przedszkoli dotyczące nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego będą zawsze bezpłatne. Wszystkie inne usługi świadczone w przedszkolu, wykraczające poza podstawę programową, mogą być z woli rady gminy odpłatne i tylko tych świadczeń dotyczyć może uchwała gminy. Po wtóre powyższe opłaty nie mogą prowadzić do przeniesienia na rodziców (opiekunów prawnych) dzieci korzystających ze świadczeń przedszkoli publicznych kosztów, które na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących zobowiązana jest ponieść gmina jako organ prowadzący przedszkole np. zapewnienia warunków działania przedszkola, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, wykonywania remontów, zapewnienia obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej, wyposażenia w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania i wychowawczych, wynagrodzenia nauczycieli, utrzymania przedszkola (art. 5, art. 5a).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się już pogląd, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ww. ustawy opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r. Sygn. akt III SA/Wr 622/07, opubl. w elektronicznym Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 372638, wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt III SA//Lu 167/08, wyrok WSA w Gdańsku z 19 marca 2009 r. sygn. akt III SA//Gd 476/08 wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lipca 2009r, IISA/Bd 400/09 niepubl., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1189/08 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.nsa.gov.pl).

W zaskarżonej uchwale Rada Miejska w § 2 i § 3 ustaliła "opłatę miesięczną" w wysokości 9% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego za pracę ustalanego corocznie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679) za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę, wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, z zastrzeżeniem, że opłata ta nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych, a w szczególności: nauki języków obcych i rytmiki.

Zdaniem Sądu, kwestionowana uchwała nie zawiera takiej konkretyzacji świadczeń objętych ww. odpłatnością, która spośród usług oferowanych przez przedszkola publiczne pozwoliłaby wyróżnić te wykraczające poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Z przepisu §2 zaskarżonej uchwały nie wynika rozróżnienie rodzaju świadczenia jakie za jej poniesienie oferuje przedszkole. Zestawienie tego przepisu z § 3 uchwały, wskazuje za to jakiego rodzaju zajęcia nie mieszczą się w podanej w § 2 wysokości. Brak jest także uzasadnienia do uchwały, które mogłoby ukazać sposób ustalania wysokości np. opłaty ustalonej w § 2. Powyższe nie wynika również z treści protokołu z sesji rady, na której została podjęto zaskarżoną uchwałę. Ujęcie kosztów jako całość sprawia, że poza kontrolą pozostaje czy w opłacanych zajęciach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego czy mieszczą się także świadczenia zaliczone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej do podstawy programowej. Trafnie Prokurator zauważył, iż § 2 nie zawiera jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w wysokości wskazanej w tym przepisie. Wskazana, w zakwestionowanym przepisie opłata, w zestawieniu z § 1, może wskazywać, że jest ponoszona za sam pobyt dziecka w przedszkolu przez czas przekraczający 5 godzin. Tymczasem, jak wynika z ustawy o systemie oświaty, odpłatności podlega nie sam pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, ale oferowane przez tego rodzaju placówkę świadczenia wykraczające poza podstawę programową, przewidzianą w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej.

Taka regulacja uniemożliwia tym samym ustalenie, czy opłata ustalona zaskarżoną uchwałą nie obejmuje jednocześnie świadczeń bezpłatnych objętych podstawą programową, a nadto czy nie obejmuje "partycypacji" rodziców w kosztach prowadzenia przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest organ prowadzący. Uchwała nie określa rodzaju i wymiaru dodatkowych świadczeń, co w konsekwencji oznacza wprowadzenie jednolitej odpłatności wobec rodziców wszystkich dzieci objętych opieką w publicznych przedszkolach, niezależnie od tego, czy dane przedszkole świadczy także usługi wykraczające poza podstawę programową. Ustalenie wysokości przedmiotowej opłaty winno być poprzedzone kalkulacją ekonomiczną, i respektować zasadę ekwiwalentności świadczeń. Niezachowanie tych zasad skutkowało w niniejszej sprawie ustanowieniem przez Radę Gminy stałej odpłatności za korzystanie z przedszkoli publicznych na terenie Gminy, a tym samym przekroczeniem granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

W dalszej kolejności należy wskazać, iż zasadne są również zarzuty skargi w zakresie dotyczącym regulacji zawartych w przepisach § 4 i § 5 uchwały Rady Miejskiej Nr XII/85/70 z dnia [...] września 2007 r.

W § 4 powyższego aktu normatywnego Rada uchwaliła, iż miesięczna opłata za wyżywienie dziecka kalkulowana jest w każdej placówce odrębnie i ustalana jest przez strony: dyrektora przedszkola i rodziców (opiekunów) dziecka, a w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu przez okres co najmniej dwóch dni zwrotowi podlega dzienna stawka żywieniowa za każdy dzień nieobecności, pod warunkiem zgłoszenia przez rodziców lub opiekunów absencji dziecka z co najmniej jednodniowym wyprzedzeniem (ust. 2).

Zgodnie natomiast z § 5 zakres świadczeń oraz wysokość opłat określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem przedszkola, a rodzicami (opiekunami) dziecka.

W świetle wcześniejszych wywodów należy stwierdzić iż powyższe unormowania naruszają w istotny sposób dyspozycje przepisu art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, bowiem w sposób nieuprawniony przenoszą ustawowo określoną kompetencję do ustalania opłat za świadczenia publicznych przedszkoli przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej szkołę (władczy akt organu administracji publicznej o charakterze generalnym i abstrakcyjnym), na rzecz swobodnego ustalania ich w trybie indywidualnym w drodze umowy cywilnoprawnej pomiędzy dyrektorem przedszkola (gminnej jednostki organizacyjnej) a rodzicami dziecka. Na podstawie analizy zaskarżonych przepisów § 4 i § 5 uchwały, nie można także jednoznacznie i precyzyjnie ustalić zakresu świadczenia określonego jako "miesięczna opłata za wyżywienie dziecka" (§ 4 ust. 1), z zapisu § 4 ust. 2 w zw. z § 5 zdaje się wydawać, iż na powyższa opłata poza stawką żywieniową obejmuje również inne składniki, nie jest natomiast określanie jakie, i czy nie obejmuje ona pośrednio np. kosztów przygotowania posiłków, współfinansowania wynagrodzenia osoby przygotowującej posiłki itp.

Wszelkie opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli winy być kształtowane zgodnie z celami polityki edukacyjnej, znajdującymi w szczególności wyraz w ustawie o systemie oświaty. Obowiązek organizowania bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych podstawą programową. W tej sytuacji prawnej możliwe jest zatem, a nie obligatoryjne, ustalanie i pobieranie opłat jedynie za świadczenia tych przedszkoli publicznych, które udzielają świadczeń w zakresie przekraczającym podstawę programową, wykraczające poza minimum określone podstawą programową. Ustalanie przedmiotowych opłat nie może mieć cech arbitralności, dowolności, polegać winno zatem na precyzyjnym określeniu konkretnych opłat za poszczególne świadczenia, a wyliczenie ich wysokości, oparte na zasadzie ekwiwalentności, winno być poprzedzone jawną kalkulacją poszczególnych kosztów w sposób dający możliwość kontrolowania i oceny.

Przepisy § 2, § 3, § 4 i § 5 zaskarżonej uchwały nie spełniają powyższych wymogów, zatem istotnie naruszają art. 14 ust. 5 z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Za niewystarczające należy bowiem uznać wskazanie, iż są to koszty zajęć wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę, i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały części obejmującej §2, § 3, § 4 i § 5.

W dacie orzekania przez Sąd zaskarżona uchwała była już aktem nieobowiązującym (uchylona uchwałą Rady Miejskiej Nr XLVI/305/09 z dnia [...] sierpnia 2009 r. Dz.Urz.Woj. z dnia 1 października 2009 r. Nr 104, poz. 1384), oznacza to, iż zbędne było orzekanie o wstrzymaniu jej wykonania, na podstawie art. 152 P.p.s.a..