Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2361/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 133, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 2 pkt 9, art. 3 ust. 5 pkt 2, art. 4 ust. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 303
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym
article: art. 92, art. 95 § 1, art. 96 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 682
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1432/19 sprawy ze skargi K. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1432/19, po rozpoznaniu skargi K. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] marca 2019 r.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Prezes ZUS decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., na podstawie ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz.U. z 2019 r., poz. 303, dalej: u.r.ś.u.) odmówił skarżącej przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w przypadku skarżącej nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy - urodzenie i wychowanie lub wychowanie co najmniej czworo dzieci. Jej czwarte dziecko zmarło bowiem w wieku jednego roku i jednego miesiąca. Prezes ZUS stwierdził, że zasadą jest, że proces wychowawczy ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności. To długotrwały proces, który łączy się z systematycznością sprawowania ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dziecka w sposób stały, bezpośredni i ciągły, w tym skutkujący koniecznością rezygnacji z kontynuacji lub podjęcia zatrudnienia w celu należytego wykonywania pieczy nad dzieckiem (celem rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego jest zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci - art. 1 ust. 2). W ocenie organu, z chwilą śmierci dziecka nastąpiło "zaprzestanie jego wychowywania" tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki, rozumianym jako okres liczony od urodzenia do osiągniecia pełnoletności. Powyższe doprowadziło organ do wniosku, że K. G. wychowała troje dzieci.

Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdziła, że wbrew zapatrywaniu organu, spełnia wszystkie warunki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Podniosła również, że ustawa o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym nie określa minimalnego okresu wychowywania dziecka.

Sąd Wojewódzki w ww. wyroku podzielił stanowisko skarżącej. Zdaniem Sądu I instancji, Prezes ZUS, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się naruszenia norm prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 5 pkt 2 oraz art. 2 pkt 9 u.r.ś.u.

Wskazano, że z ustawowej definicji wychowania (art. 2 pkt 9 ustawy) wynika, że określone tam działania składające się na wychowanie odnoszą się do dziecka w każdym wieku.

Sąd I instancji dodał, że śmierć dziecka przed ukończeniem 18 roku życia nie może być potraktowana pod względem skutków jako "długotrwałe zaprzestanie wykonywania władzy rodzicielskiej" (art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy). O takim "zaprzestaniu" można mówić wówczas, gdy matka posiada władzę rodzicielską, jednakże dziecka nie wychowuje (a więc w istocie nie wykonuje władzy rodzicielskiej), a nie wtedy, gdy zaprzestaje wychowywania (sprawowania władzy rodzicielskiej) wskutek śmierci dziecka. Wobec normatywnej niedoskonałości ustawowej definicji wychowania należałoby mieć również na uwadze względy celowościowe. W uzasadnianiu do projektu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym podniesiono, co prawda, że "trudno określić ramy czasowe wychowania (...). Stąd też każdy wniosek o świadczenie będzie szczegółowo rozpatrywany indywidualnie". Niemniej jednak za podstawowy cel tej regulacji uznano "zapewnienie środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub go nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci w rodzinach wielodzietnych".

W ocenie Sądu I instancji, z tego sformułowania, rozpatrywanego w połączeniu z ustawową definicją "wychowania" zdaje się wynikać, że decydującym dla oceny zasadności wniosku o przyznanie świadczenia uzupełniającego nie powinien być sam okres wychowania dziecka (zwłaszcza długotrwały), lecz jego wpływ na możliwość podjęcia czy kontynuowania zatrudniania, a więc, w rozpatrywanym przypadku, czy czwarte macierzyństwo skarżącej w jakikolwiek sposób ograniczyło jej możliwości na rynku pracy. Nie da się bowiem wykluczyć, że urodzenie i krótkotrwale wychowanie czwartego dziecka wywołało zmiany np. dotyczące bezpośrednio jej stanu fizycznego lub psychicznego, które przeszkodziły dalszemu zatrudnieniu.

Podsumowując stwierdzono, że organ ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że wychowanie nie miało charakteru długotrwałego, nie badając innych okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W ten sposób organ naruszył bowiem zarówno przepisy prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) jak i prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. na przesłance z art.174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2, art. 4 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u., art. 92, art. 95 § 1, art. 96 § 1 k.r.i o. poprzez przyjęcie, iż przesłanka wychowania zostaje spełniona, jeżeli matka sprawowała osobistą opiekę nad dzieckiem w sposób określony w art. 2 pkt 9 ustawy przez okres przysługującej jej nad nim władzy rodzicielskiej, a zatem śmierć dziecka przed 18-tym rokiem życia nie stanowi wypełnienia przesłanki z art. 3 ust.5 pkt 2 ustawy dotyczącej długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci, oraz że decydującym dla oceny zasadności wniosku o przyznanie świadczenia uzupełniającego nie powinien być sam okres wychowania dziecka (zwłaszcza długotrwały), lecz jego wpływ na możliwość podjęcia czy kontynuowania zatrudnienia;

2. przepisów postępowania mających wpływ na istotę (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 133 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez:

stwierdzenie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedury administracyjnej obowiązującej Zakład Ubezpieczeń Społecznych, która miała istotny wpływ na wynik sprawy

uznanie, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona przez organ i zachodzi konieczność zbadania innych okoliczności: czy czwarte macierzyństwo strony w jakikolwiek sposób ograniczyło jej możliwości na rynku pracy,

nieuwzględnienie całości materiału dowodowego.

Mając na uwadze powyższe, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony przeciwnej ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie pismem z 26 października 2021 (k. 50 a.s.) oraz strona przeciwna pismem z 28 października 2021 (k.52) wyraziły zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Jako nieuzasadnione ocenić należy zarzuty naruszenia art.133 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych decyzji. Podany przepis mógłby zostać naruszony w przypadku, gdyby przykładowo sąd przesłuchał świadków lub oparł rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został wydany na podstawie kompletnych akt administracyjnych, w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie, w której zapadła zaskarżona decyzja. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd I instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia w/w przepisu

Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części. Okoliczność, że Sąd I instancji przyjął, iż organ administracyjny niewłaściwie ustalił, wyjaśnił lub odniósł się do materiału dowodowego nie oznacza, iż naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Zresztą w skardze kasacyjnej zarzut ten nie został szerzej uzasadniony - w szczególności poprzez wykazanie na czym polegało owo naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Fakt, że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję nie oznacza, iż uchybił temu przepisowi. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie wniosku K. G. w przedmiocie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego i wydanej w tym zakresie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2019 r.

Kolejny, podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Natomiast jako zasadny ocenić należy zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2, art. 4 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, a konkretnie sformułowania "wychowała", czyli przesłanki, która musi być spełniona, aby świadczenie mogło być przyznane. Natomiast bezsporne są okoliczności faktyczne sprawy, z których wynika, że wnioskodawczyni ubiegająca się o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego urodziła czworo dzieci, ale jedno z nich zmarło w wieku jednego roku i jednego miesiąca.

Przed odniesieniem się do zarzutu sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności odnieść się do regulacji zawartej w art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u., zgodnie z którym organ może odmówić przyznania świadczenia, w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci. W kwestii tej wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że "ustawodawca nie odwołał się do żadnych kryteriów pozwalających uznać, że proces wychowywania dziecka doprowadził do jego wychowania, nie wskazał np. czasokresu wychowywania, który doprowadził do stanu wychowania."

Odnosząc się do powyższej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rację ma Sąd I instancji w tym zakresie, w którym stwierdza, że śmierć dziecka nie może być traktowana jako długotrwałe zaprzestanie wychowywania dziecka. O tym, że przesłanka odmowy przyznania świadczenia wskazana w art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy nie obejmuje przypadku śmierci dziecka, świadczą przede wszystkim inne rozwiązania zawarte w tej ustawie, a względy systemowe nakazują dokonywać takiej interpretacji, która nie będzie prowadziła do wewnętrznej sprzeczności regulacji ustawowej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy, świadczenie może być przyznane ojcu, który wychował co najmniej czworo dzieci, w przypadku śmierci matki dzieci albo porzucenia dzieci przez matkę lub w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci przez matkę. Gdyby ta ostatnia przesłanka miała obejmować śmierć dziecka, to rodzi się pytanie, w jaki sposób jednocześnie mogłaby uzasadniać przyznanie świadczenia ojcu. Regulacja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy przewiduje możliwość przyznania świadczenia ojcu, jedynie wówczas, gdy doszło do śmierci matki, porzucenia przez nią dzieci i właśnie długotrwałego zaprzestania przez nią ich wychowywania. W takiej sytuacji osobą wychowującą dzieci może być ojciec, w konsekwencji uprawniony, w przypadku wychowania co najmniej czworga dzieci, do świadczenia przewidzianego ustawą. To rozwiązanie normatywne zawarte w art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy sprzeciwia się interpretacji art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy przyjętej przez Prezesa ZUS i dowodzi jej wadliwości, albowiem prowadzi do wewnętrznej sprzeczności regulacji ustawowej.

Natomiast, aby dokonać prawidłowej wykładni przesłanki "wychowała", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 ustawy, w którym zawarta jest definicja wychowania, należy zwrócić uwagę na dwie istotne okoliczności. Pierwsza z nich dotyczy charakteru rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego unormowanego omawianą ustawą, a druga okoliczność dotyczy kręgu kobiet, które mogą ubiegać się o przyznanie tego świadczenia, czyli pojęcia matki. Odnosząc się do pierwszej okoliczności podkreślić należy, że świadczenie, unormowane omawianą ustawą, ma charakter wyjątkowy. W uzasadnieniu projektu ustawy stwierdzono bowiem, że proponowane świadczenie jest świadczeniem nieskładkowym (pozaubezpieczeniowym) o specjalnym charakterze, które jedynie uzupełniająco lub zastępczo będzie powiązane z ryzykiem starości. Świadczenie to będzie miało za zadanie przeciwdziałać ubóstwu kobiet, które skończyły co najmniej 60 lat i mężczyzn, którzy skończyli co najmniej 65 lat i nie będzie związane z wcześniejszym opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. De facto zatem przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie ma charakter socjalny. W związku z powyższym ów wyjątkowy charakter przepisów omawianej ustawy nakazuje by przepisy jej były wykładane ściśle. W przepisie art. 2 pkt 9 u.ś.r.u. przewidziano, że "wychowanie" oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na: stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu określonych w tym przepisie obowiązków przez osobę uprawnioną. Zatem ww. definicja ustawowa, poprzez fakt, iż nie precyzuje, kiedy doszło do "wychowania" dziecka, w istocie rzeczy normuje jedynie, sposób, w jaki ma postępować dana osoba względem dziecka by móc w przyszłości ubiegać się o rodzicielskie świadczenie uzupełniające, podnosząc poprzez fakt, iż postępowała w stosunku do dziecka w taki właśnie sposób (jak nakazuje to ustawodawca), to można w stosunku do niej przyjąć, że dziecko "wychowała". A zatem, że w przypadku takiej osoby została spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.ś.r.u. Natomiast skoro ustawodawca nie określił ustawowo, w jakiej sytuacji można mówić, że dana osoba dziecko "wychowała", to skutek ten należy ocenić tak, jak wskazuje na to uzasadnienie projektu ustawy. Czytamy zaś w nim, że każdy wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia winien zostać rozpatrzony indywidualnie. Zdaniem składu orzekającego, w czynieniu powyższych ustaleń pomocne mogą być wskazówki zawarte w uzasadnieniu projektu ustawy. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18 (ONSAiWSA 2019 r. nr 5 poz. 72) podjętej w składzie 7 sędziów, uzasadnienie projektu ustawy może być narzędziem wykładni pomocnym w rozwiązywaniu problemów interpretacyjnych. Z treści uzasadnienia zaś projektu analizowanej ustawy wynika, że wychowanie dziecka jest najważniejszym procesem w życiu człowieka. Ma bowiem wpływ na stosunek jednostki do otaczającego świata, kształtowanie się systemu wartości, norm, celu życia, jest to zespół wielu czynników, które kształtują rozwój człowieka oraz przygotowujących go do życia w społeczeństwie. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy wychowanie ujmowane jest jako proces złożony, obejmujący różnorodne formy oddziaływania na człowieka, warunkujący jego rozwój w poszczególnych fazach całego życia. Wśród tych różnorodnych czynników oddziaływujących na człowieka możemy wyróżnić wpływy rodziny, otoczenia i rówieśników. Dziecko będąc członkiem rodziny uczestniczy w jej życiu, obserwuje zachowanie dorosłych w różnych sytuacjach życiowych, które przejmuje i włącza w postępowanie własne, uczy się mówić, odróżniać zachowania właściwe od niewłaściwych, przyswaja sobie wiele nawyków. Powolne i stopniowe wprowadzenie młodych ludzi w świat dorosłych, zachęcanie do naśladowania sposobów działania kontrolowanego przez rodziców, a następnie dopuszczanie do coraz większego udziału w obowiązkach i prawach dorosłych, mają zapewnić trwałe przyswojenie tradycji i obyczajów. W ten sposób realizowana jest pierwszoplanowa funkcja, jaką jest niewątpliwie funkcja socjalizacyjna: przekazywanie języka, wzorów kulturowych, norm moralnych i obyczajowych. Wychowanie to również czuwanie nad prawidłowym rozwojem fizycznym i psychicznym dzieci. Jest to więc proces, który nie tylko zaczyna się najwcześniej, ale i trwa najdłużej, w którym dodatkowo przez pierwsze kilkanaście lat życia najważniejsi dla dziecka są rodzice. Z uzasadnienia projektu ustawy nie wynikają żadne normy czasowe (ani minimalny czas, ani maksymalny, tj. uzyskanie pełnoletniości przez dziecko), które miałyby wskazywać przez jaki okres ma być realizowany proces wychowania, a wręcz wskazuje się na konieczność indywidualnego rozpoznawania każdego wniosku. Mając jednak na uwadze, wskazany wyżej w projekcie ustawy, sam sposób i cel realizowania procesu wychowania oraz brak w ustawie określenia dotyczącego czasu trwania tego procesu, należy stwierdzić, że o zrealizowaniu procesu wychowania można mówić wówczas, gdy dziecko jest na tyle rozwinięte i ukształtowane, że może w miarę samodzielnie funkcjonować w bieżącym życiu, w grupie społecznej, w społeczeństwie.

Niewątpliwie dziecko, które zmarło w wieku jednego roku i jednego miesiąca nie mogło być w tym wieku na tyle rozwinięte, aby mogło w miarę samodzielnie funkcjonować zarówno w bieżącym, codziennym życiu jak i w grupie społecznej, czy społeczeństwie. Jednym słowem proces wychowania dziecka w wieku jednego roku i jednego miesiąca nie został jeszcze zakończony.

Jak wskazano wcześniej, dla dokonania prawidłowej wykładni przesłanki "wychowała", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 ustawy, w którym zawarta jest definicja wychowania, należy jeszcze rozważyć drugą okoliczność, jaką jest krąg kobiet, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy odnosi się do matki, jednak w ustawie termin ten nie został zdefiniowany, natomiast w art. 2 pkt 1 ustawy zostało zdefiniowane pojęcie dziecka, które w bezpośredni sposób będzie wpływać i kształtować rozumienie terminu matka. Zgodnie z definicją legalną dziecka z art. 2 pkt 1 ustawy, dzieckiem jest dziecko własne lub współmałżonka lub dziecko przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej zawodowej. Tym samym matka, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy to nie tylko matka w sensie biologicznym i prawnym, ale również w sensie prawnym (po przysposobieniu), jak również pojęcie matka obejmuje kobiety, które faktycznie (ale nie zawodowo) wychowywały dzieci w ramach rodziny zastępczej, a także kobiety, które wychowywały dzieci współmałżonka. W tym ostatnim przypadku wychowywanie dzieci współmałżonka następowało mimo braku jakiegokolwiek, w sensie prawnym, związku pomiędzy kobietą a dziećmi, a oparte było wyłącznie na związku i relacjach faktycznych. Urodzenie dziecka nie jest zatem ani przesłanką konieczną, ani wystarczającą do nabycia uprawnienia. Decydujące znaczenie i charakter konieczny ma przesłanka wychowania, wychowywać zaś można dzieci własne (przez siebie urodzone) lub urodzone przez inną osobę. Tym samym użyte w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy pojęcie matka należy rozumieć w sensie funkcjonalnym, a nie prawnym. W związku z powyższym za nietrafne należy uznać stanowisko utożsamiające wychowanie ze sprawowaniem władzy rodzicielskiej, wychowywać może również osoba, która względem dziecka takiej władzy nie ma. Tak szerokie rozumienie pojęcia matki, wymagało od ustawodawcy określenia czynności, których podejmowanie względem dziecka będzie świadczyć o jego wychowywaniu, do tego celu służy definicja wychowania z art. 2 pkt 9 ustawy. Definicja legalna z art. 2 pkt 9 ustawy wskazuje desygnaty nazwy "wychowanie" jako zespołu pewnych czynności podejmowanych w toku wychowywania, określając te czynności i ich charakter.

Należy jednak zwrócić uwagę, że czynności podejmowane w toku wychowania nie w każdym przypadku muszą mieć początek w chwili urodzenia dziecka. Jak wskazano bowiem wcześniej o świadczenie może ubiegać się również matka, która przysposobiła dziecko, stała się rodziną zastępczą, czy też rozpoczęła faktyczną opiekę nad dziećmi współmałżonka, w tych przypadkach początek czynności podejmowanych w toku wychowania może dotyczyć dzieci starszych. Możliwa jest zatem i taka sytuacja w której osoba w chwili przysposobienia, ustanowienia rodziny zastępczej, czy też będąca dzieckiem współmałżonka jest już nastolatkiem, a do uzyskania pełnoletniości pozostał stosunkowo krótki okres. Stąd też dokonując wykładni art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy, a konkretnie przesłanki "wychowała" należy mieć na uwadze bardzo różne, ale dopuszczone przez ustawodawcę, okoliczności faktyczne sprawy, a to oznacza, że efektem wykładni powinno być takie rozumienie przesłanki, które będzie przydatne w bardzo różnorodnych stanach faktycznych. Dlatego też nie można wprowadzać konkretnych ram czasowych, ale w każdym konkretnym przypadku ustalać, czy czynności podejmowane względem dziecka przez matkę doprowadziły do jego wychowania, czyli do względnej samodzielności w jego bieżącym funkcjonowaniu, czy też z uwagi na wiek dziecka (np. kilkulatek) ten proces nie został zakończony, lub też z uwagi na wiek dziecka (np. nastolatek), w którym matka rozpoczęła dopiero wykonywanie tych czynności nie można przyjąć, że spełniła przesłankę wychowania. Powyższe rozważania, jak również te wcześniejsze dotyczące uzasadnienia rządowego projektu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, wskazują, że wykluczony został jakikolwiek automatyzm w omawianej kwestii ze wskazaniem na konieczność indywidualnego badania każdej sprawy. Mając zatem na uwadze okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, w której matka urodziła czworo dzieci, jednak jedno z czworga dzieci zmarło w wieku jednego roku i jednego miesiąca to nie można przyjąć, że matka zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy urodziła i wychowała co najmniej czworo dzieci, albowiem w stosunku do zmarłego dziecka ten proces wychowania nie został zakończony.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowiska wyrażone w wyrokach NSA z 21 października 2020 r., sygn. I OSK 569/20, z 30 listopada 2021 r., sygn. III OSK 5729/2. Nie podziela też stanowiska zajętego przez NSA w wyroku z 18 sierpnia 2020 r. sygn. I OSK 848/20, w którym za warunek wychowania uznano doprowadzenie dziecka do pełnoletniości, bez względu na okres wykonywania czynności wychowawczych, który poprzedzał jej osiągnięcie.

Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu I instancji, w którym Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie wniosek Prezes ZUS powinien brać pod uwagę, nie tylko okres wychowywania dziecka (także ten krótkotrwały), lecz jego wpływ na możliwość podjęcia, czy też kontynuowania zatrudnienia przez matkę, "a więc, czy czwarte macierzyństwo strony w jakikolwiek sposób ograniczyło jej możliwości na rynku pracy. Nie da się bowiem wykluczyć, że urodzenie i krótkotrwałe wychowanie czwartego dziecka wywołało zmiany np. dotyczące bezpośrednio jej stanu fizycznego łub psychicznego, które przeszkodziły dalszemu zatrudnieniu."

W tej kwestii należy się w pełni zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że ustawodawca nie przewidział wymogu badania możliwości powrotu do zatrudnienia. Stąd też błędne jest stanowisko Sądu I instancji, albowiem wprowadza dodatkową, pozaustawową przesłankę nabycia rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego jaką jest ustalenie, czy śmierć dziecka miała wpływ na możliwość podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia przez matkę. Taka przesłanka nie wynika zarówno z rozważanej w niniejszej sprawie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którą świadczenie może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci, jak również nie wynika z pozostałych przesłanek określonych w art. 3 ustawy.

W konsekwencji zasadne są także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art.135 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie argumenty skarżącego kasacyjnie zasługują na uwzględnienie.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.