Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 311/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 §1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 1541/04 w sprawie ze skargi J. N. na uchwałę Rada Miejskiej w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 1541/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę J. N. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w [...].

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że na podstawie uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...], Nr [...], zmienionej uchwałą z dnia [...], Nr [...] przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w [...].

Do projektu planu, wyłożonego do publicznego wglądu, zarzuty wniosła J. N. – współwłaścicielka działek nr 118/35 i nr 156/6 położonych w N., obręb 7, kwestionując poszczególne ustalenia zawarte w tym projekcie. Wskazała także na uchybienia proceduralne, polegające na niezawiadomieniu o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu wszystkich stron, mianowicie pominięto 93 osoby – współwłaścicieli działek objętych projektem planu.

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] Rada Miasta [...] odrzuciła powyższe zarzuty.

Skargę na powyższą uchwałę złożyła J. N., zarzucając naruszenie przepisów art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 5, art. 3 pkt 1 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), a także art. 7, art. 21, art. 31, art. 32, art. 64 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez dowolne, sprzeczne z istniejącymi na terenie nieruchomości, stanowiącej własność skarżącej, określenie sposobu zagospodarowania i wykorzystywania gruntów we wskazanym wyżej projekcie planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę dostrzegając przede wszystkim okoliczność, iż w okresie od podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, aż do wyłożenia projektu tego planu do publicznego wglądu w dniach 30 września 2002 r. – 28 października 2002 r., na obszarze [...] nie obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W związku z powyższym zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały odpowiedź na zarzuty J. N., wykazująca prawidłowość i zasadność ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w [...], nie może być uznana za odpowiedź opartą na należycie ustalonym stanie rzeczy i spełniającą swoją zasadniczą funkcję, jaką jest dążenie do przekonania adresatów uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia. W konsekwencji uchwała o odrzuceniu zarzutu złożonego do projektu planu nie spełnia wymogu zgodności z prawem, gdyż pozostaje w sprzeczności z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Od powyższego wyroku Miasto [...] złożyło skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosło także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującego w sprawie na mocy art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, iż zaskarżona uchwała jest z nim sprzeczna. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji nie wskazał, jakie uchybienia popełniły organy planistyczne w toku prowadzonej procedury. Problemem mającym zasadnicze znaczenie w sprawie pozostaje, czy w sytuacji nieposiadania przez gminę studium dopuszczalne było, bez narażania się na zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 i art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, kontynuowanie prac nad sporządzaniem planu zagospodarowania przestrzennego. Zwrócono uwagę na zmianę regulacji prawnych w przedmiocie obowiązku uchwalenia studium oraz kilkakrotne przełożenie w ustawie terminu na jego uchwalenie. Wskazano na fakt, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądy nie uznawały braku studium za przesłankę powodującą wadliwość projektu planu oraz uchwały rozpatrującej zarzuty.

Jednocześnie zarzucono naruszenie art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i tym samym nie przyjęcie, iż skarga podlega odrzuceniu w części nie dotyczącej § 3 zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji błędnie przyjął, iż strona skarżąca posiada legitymację procesową do złożenia skargi w trybie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w stosunku do całości zaskarżonej uchwały. Taka podstawa istnieje tylko wobec części uchwały – tj. § 3, w którym znajduje się rozstrzygnięcie zarzutu strony skarżącej. W pozostałym zakresie strona musiałaby spełnić dalej idące wymogi określone w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez błędne jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały pomimo upływu roku od dnia jej podjęcia. Podkreślono, iż uchwała rady gminy w sprawie rozpatrzenia zarzutów nie jest aktem prawa miejscowego, została podjęta w dniu [...], a przedmiotowy wyrok stwierdzający jej nieważność zapadł w dniu 5 grudnia 2005 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Zasadny jest zarzut skargi, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeszedł do porządku nad legitymacją skarżącej do kwestionowania zaskarżonej uchwały w całości, w sytuacji gdy interes prawny skarżącej został naruszony odrębną regulacją § 3 tej uchwały. Jeżeli tak to skarżąca mogła wnieść skargę do sądu administracyjnego jedynie na tę regulację w myśl art. 24 ust. 1 i 3, mającej zastosowanie w sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W pozostałym zakresie Sąd nie mógł sprawy rozpoznać. Tymczasem, z zaskarżonego wyroku (zob. pkt I sentencji) wynika, że przedmiotem oceny legalności była cała zaskarżona uchwała, również w części dotyczącej zarzutów innych osób.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia przez Sąd orzekający w sprawie art. 24 ust. 3 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew bowiem zarzutom skargi kasacyjnej w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały znaleźć się winna kwestia spójności przedmiotowych zamierzeń planistycznych z polityką przestrzenną Miasta (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), oczywiście w odniesieniu do nieruchomości strony skarżącej.

Jeżeli zatem Rada Miasta [...], z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 2a ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tego nie dokonała, to niezależnie od przyczyn tego stanu rzeczy (w niniejszej sprawie z powodu braku studium) nie wywiązała się z ustawowo określonych obowiązków w tym zakresie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw prawnych do tego, aby przyjmować, iż obowiązek badania spójności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stał się wymagalny dopiero po upływie terminu do uchwalenia studium, o którym mowa w art. 67 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wręcz przeciwnie wprowadzenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2a do ustawy miało na celu zdyscyplinowanie rad gmin do uchwalania studium, bez którego nie można uchwalać miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zgodzie z ustawowo określoną procedurą planistyczną.

Co do zaś zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku ze stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, a nie jej niezgodności z prawem z powodu upływu rocznego terminu, o którym mowa w ww. przepisie, to zarzut ten traci na znaczeniu wobec tożsamych skutków jakie wywołuje w tym przypadku zarówno stwierdzenie nieważności jak i niezgodności zaskarżonej uchwały (konieczność powtórnego rozpatrzenia zarzutu skarżącej).

Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).