Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 320/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1,2,  art. 11 ust. 1 i 4,  art. 12,  art. 14,  art. 30,  art. 4 ust. 11, 12, 13
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 138 par. 1 pkt 1,  art. 156 par. 1,  art. 16
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 134 par. 1,  art. 135,  art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 16 grudnia 2021 r. nr SKO 4141/41/2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Starosta Świdnicki decyzją z dnia 25 czerwca 2019 r., wydaną na podstawie: art. 5 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1 i 4, art. 12 ust. 1, 2, 3, 4, 6, 7, 13 i 14, art. 14 i art. 30, w związku z art. 4 ust. 11, 12 i 13 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161) po rozpatrzeniu wniosku: T. S.A. Oddział w W., reprezentowaną przez pełnomocnika K. B., orzekł o zezwoleniu T. S.A. Oddział w W., właścicielowi działek nr: [...],[...], położonych w obrębie: [...], gmina [...], na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej części gruntów, w związku z planowaną inwestycją polegającą na budowie stacji elektroenergetycznej z rozdzielniami 400/220/110 kV. Działka nr [...] o powierzchni ogólnej 0.2739 ha jest sklasyfikowana jako: W-ŁIII - 0.0976 ha, Ba - 0.1763 ha. Powierzchnia gruntów podlegających ochronie, przeznaczonych do wyłączenia wynosi 0.0021 ha i obejmuje użytek: WŁIII. Działka nr [...] o powierzchni ogólnej 1.4887 ha jest sklasyfikowana jako: LIII - 0.6000 ha, Ba - 0.8887 ha. Powierzchnia gruntów podlegających ochronie, przeznaczonych do wyłączenia wynosi 0.0418 ha i obejmuje użytek: LIII. Łączna powierzchnia gruntów podlegających ochronie, przeznaczonych do wyłączenia wynosi 0.0439 ha i obejmuje użytki: W-ŁIII - 0.0021 ha, LIII - 0.0418 ha. 2. Ustalić obowiązek pisemnego zawiadomienia organu wydającego decyzję o rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowania gruntów, tj. faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, w terminie do 30 dni od dnia rozpoczęcia inwestycji, celem ustalenia wysokości należności jednorazowej i opłat rocznych z tytułu wyłączenia. 3. Ustalić obowiązek jednoczesnego przedłożenia w w/w terminie dokumentu, określającego wartość gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, na dzień faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, niezbędnego do pomniejszenia należności jednorazowej. 4. Ustalić należność jednorazową z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej w/w gruntów sklasyfikowanych jako: W-ŁIII, LIII o łącznej powierzchni: 0.0439 ha, wyszczególnionych w punkcie 1 decyzji, w wysokości: W-ŁIII - 0.0021 ha x 291 450,00 zł = 612,45 zł LIII -0.0418 ha x 291 450,00 zł = 12182,61 zł Razem: 0.0439 ha 12795,06 zł (słownie: dwanaście tysięcy siedemset dziewięćdziesiąt pięć złotych 06/100), która zostanie pomniejszona o wartość gruntów określoną na dzień faktycznego wyłączenia. Pomniejszenie należności jednorazowej o wartość gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej nastąpi po zgłoszeniu przez inwestora faktycznego wyłączenia tych gruntów z produkcji rolniczej i przedłożeniu dokumentu dotyczącego ich wartości. Należność jednorazowa pomniejszona o wartość gruntów będzie płatna w terminie do 60 dni od dnia doręczenia odrębnego zawiadomienia o ustaleniu jej wysokości. 5. Ustalić stałe opłaty roczne w wysokości 10 % należności, tj. w wysokości 12795,06 zł x 10 % = 1279,51 zł (słownie: jeden tysiąc dwieście siedemdziesiąt dziewięć złotych 51/100) za każdy rok wyłączenia, płatne bez wezwania w terminie do 30 czerwca każdego roku przez okres 10 lat, poczynając od daty faktycznego wyłączenia. Określenie terminów uiszczania opłat rocznych nastąpi odrębnym zawiadomieniem po zgłoszeniu przez inwestora faktycznego wyłączenia w/w gruntów z produkcji rolniczej. 6. Ustalić obowiązek poinformowania nabywcy o konieczności uiszczania ustalonych opłat w przypadku zbycia gruntów, na które wydano decyzję o wyłączeniu z produkcji rolniczej oraz do poinformowania o zbyciu gruntów organu wydającego decyzję. 7. Ustalić obowiązek zdjęcia oraz wykorzystania na cele poprawy wartości użytkowej gruntów próchnicznej warstwy gleby i zagospodarowania jej we własnym zakresie (na własne potrzeby). W uzasadnieniu organ wskazał, między innymi, że T. S.A. Oddział w W. w postępowaniu reprezentowana jest przez pełnomocnika, K. B. zwróciła się z wnioskiem do starostwa o wydanie decyzji w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów w granicach działek nr: [...],[...], położonych w obrębie [...] gmina [...].

Następnie, po rozpoznaniu wniosku T. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 13 października 2021 roku (SKO 4141/19/2021) odmówiono stwierdzenia nieważności opisanej decyzji Starosty Świdnickiego

Dalej decyzją z dnia 16 grudnia 2021 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, po rozpatrzeniu wniosku T. SA z siedzibą w K., zast. przez zawodowego pełnomocnika, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kpa, utrzymało w mocy opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W uzasadnieniu organ podniósł, że wnioskiem z dnia 12 maja 2021 roku pełnomocnik T. SA z siedzibą w K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Świdnickiego z dnia 25 czerwca 2019 roku znak GN.6124.5.44.2019, którą zezwolono wnioskodawcy , jako właścicielowi działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...], położonych w obrębie [...], na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej części gruntów w związku z planowaną inwestycją polegająca na budowie stacji elektroenergetycznej z rozdzielniami 400/220/110 kV, a także na podstawie której Starosta Świdnicki ustalił obowiązki związane z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej i ustalił opłatę jednorazowa oraz opłaty roczne z tytułu zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji strona podniosła, iż decyzja Starosty Świdnickiego z dnia 25 czerwca 2019 roku jest nieważna z mocy prawa oraz została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jako uzasadnienie swojego żądania wnioskodawca wskazał, iż pełnomocnik składający staroście wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolnej gruntów działał bez stosownego pełnomocnictwa. Udzielone mu w dniu 24 stycznia 2019 roku pełnomocnictwo na załatwienie spraw formalnoprawnych związanych z realizacja zadania " Stacja 400/220/110/20 KV r –Ś., wykonanie projektu budowlanego i wykonawczego wraz z uzyskaniem pozwolenia zamiennego, oraz wykonanie na jego podstawie wyburzenia pięciu budynków, budowy dróg wewnętrznych, budowy fragmentu ogrodzenia i przebudowa kabli SN 20 KV na terenie stacji9PSP 1600924)" w ramach umowy nr [...] z dnia 7 stycznia 2019 roku zawartej pomiędzy T. SA Oddział w W., a Przedsiębiorstwem Badawczo-Wdrożeniowym "O." SA z siedzibą W1., nie obejmowało wniosku o wyłączenie z produkcji rolnej gruntów-działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...], położonych w obrębie [...]. W ocenie pełnomocnika Strony działanie pełnomocnika z przekroczeniem zakresu pełnomocnictwa powoduje, że czynność prawna, w tym wypadku decyzja administracyjna, dokonana na podstawie działań takiego pełnomocnika, jest nieważna z mocy prawa (vide art.103 k.c.). Ponadto wnioskodawca zauważył, iż przebudowa infrastruktury elektroenergetycznej oraz terenu ją okalającego nie generuje konieczności uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, gdyż nie powoduje rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania takowych gruntów. W związku z tymi okolicznościami wnioskodawca uznał, iż decyzja Starosty Świdnickiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa , tj. art.4 pkt. 11) w zw. z art.l 1 ust.l i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz jest nieważna. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji samorządowe kolegium odwoławcze uznało, że w sprawie nie występują przesłanki, o których mowa w art.156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie występuje przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2, czyli wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa, ani też nie występuje przesłanka dotycząca istnienia wady powodującej nieważność decyzji administracyjnej z mocy prawa -art. 156 §1 pkt. 7. Wobec tych okoliczność kolegium, decyzją z dnia 13 października 2021 roku odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Świdnickiego z dnia 25 czerwca 2019 roku znak GN.6124.5.44.2019. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją kolegium (wcześniej opisaną), złożył pełnomocnik T. SA z siedzibą w K., który podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż decyzja starosty jest dotknięta wadami kwalifikowanymi, powodującymi jej nieważność z mocy prawa, ewentualnie jest wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie wnioskodawca ma podstawie art. 159 § 1 k.p.a. wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Świdnickiego z dnia 25 czerwca 2019 roku znak GN.6124.5.44.2019. Rozpoznając sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie samorządowe kolegium odwoławcze wskazało, że zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury i doktryny, rozstrzygając w kwestii nieważności decyzji organ administracji publicznej, samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, rozpatruje jedynie kwestię istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania kontrolowanego aktu przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.07.2011 r. SA/Wa 264/11). Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji właściwy organ, orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego, obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2006 roku, sygn. akt. II OSK 1174/05). Wobec tego właściwy organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, zajmuje się wyłącznie sprawami prawnymi i nie ma możliwości dokonywania ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak też nie może uzupełniać zebranego w sprawie materiału dowodowego, mogłoby prowadzić w efekcie do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji kolegium jest upoważnione do rozpatrzenia istnienia przesłanek opisanych w art. 156 § 1 kpa i czy w sprawie nie wystąpiła przeszkoda, o której mowa w art. 156 § 2 ustawy, a zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jak już wskazywano w decyzji kolegium z dnia 13 października 2021 roku, wyliczenie przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji zawiera art. 156 § 1 kpa. Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1)wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Rozpatrując kwestię nieważności decyzji administracyjnej organ administracji publicznej nie jest związany żądaniem strony wnoszącej o stwierdzenie nieważności i rozważa wszystkie przesłanki opisane w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem, analizując wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 156 §1 k.p.a. stwierdzić należy , co następuje: bezspornym jest, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka wynikająca z art.156 § 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego, dotycząca naruszenia przepisów o właściwości, gdyż decyzja wydana została przez organ właściwy, zarówno rzeczowo jak i miejscowo. Rozpatrywana w niniejszym postępowaniu decyzja wydana została przez Starostę Świdnickiego, a materialnoprawną podstawę decyzji z dnia 25 czerwca 2019 roku stanowiła ustawa z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 poz. 1326) W myśl art.5 ust. 1 ustawy jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych - dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. W tym stanie rzeczy należy uznać, że decyzja Starosty Świdnickiego znak GN.6124.5.44,2019 z dnia 25 czerwca 2019 roku została wydana przez organ właściwy, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Natomiast rozpatrując przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wymienioną w art.156 § 1 pkt. 2 k.p.a. wskazać należy, iż rażącym naruszeniem prawa jest takie naruszenie prawa materialnego, które zaważyło na treści decyzji. Rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze, gdyż prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, a jego cechą jest to, iż treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, iż decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy wskazać, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za utrwalony można uznać pogląd zgodnie z którym, ponieważ uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są kompletne, dlatego przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Zgodnie natomiast z art.103 §1 Kodeksu cywilnego jeżeli zawierający umowę jako pełnomocnik nie ma umocowania, albo przekroczy jego zakres, ważność umowy zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że ważność czynności, w sytuacjach tam wskazanych, zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę. Potwierdzenie ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki. Zdaniem wnioskodawcy, składająca wniosek o wyłączenie z produkcji rolnej gruntów położonych w obrębie [...], oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr [...] oraz [...], stanowiących własność T. SA, działała bez stosownego pełnomocnictwa, a ściślej składając ten wniosek przekroczyła zakres swojego umocowania. Natomiast w ocenie Kolegium w składzie rozpoznającym obecnie te sprawę treść pełnomocnictwa nie pozwala na przyjęcie tak daleko idącego wniosku. Wyraźnie z treści tego pełnomocnictwa wynika, iż pełnomocnik miał uprawnienie do załatwienia wszelkich spraw formalno-prawnych niezbędnych do realizacji zadania "Stacja 400/220/110/20 KV r – Ś., wykonanie projektu budowlanego i wykonawczego wraz z uzyskaniem pozwolenia zamiennego, oraz wykonanie na jego podstawie wyburzenia pięciu budynków, budowy dróg wewnętrznych, budowy fragmentu ogrodzenia i przebudowa kabli SN 20 KV na terenie stacji9PSP 1600924)". Przede wszystkim należy zauważyć, iż zakres pełnomocnictwa nie wskazywał konkretnego katalogu spraw do których pełnomocnik był uprawniony, a zdaniem Kolegium pełnomocnik miał prawo uważać, że w sprawie konieczne jest wystąpienie z wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolnej gruntów położonych w M., a będących własnością strony, w związku z realizacją tego zadania, a z kolei organ I instancji był uprawniony do wydania stosownej decyzji , przyjmując jednocześnie, że zakres pełnomocnictwa jest wystarczający. Zdaniem kolegium nie wystąpiła również rażąca wada decyzji z dnia 25 czerwca 2019 roku wskutek naruszenia art.4 pkt. 11) w zw. z art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Art.4 pkt. 11 ustawy stanowi, iż przez wyłączenie gruntów z produkcji - rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat; Zaś art. 11 ust. 1 tej ustawy brzmi: "wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IlIa, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie" , a art. 11 ust.4: "wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.). Z brzmienia przepisu art. 4 pkt 11 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne, użytkowania gruntów. Przepis ten dotyczy faktycznej zmiany użytkowania, przejawiającej się w braku dalszej możliwości użytkowania danego gruntu jako rolnego lub leśnego. Stanowisko to znajduje oparcie również w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że organ oceniając czy dany grunt został wyłączony z produkcji rolnej lub leśnej, nie ustala czy na danym gruncie leśnym faktycznie prowadzona była produkcja leśna, lecz czy rozpoczęto inne niż leśne użytkowanie gruntu, a więc w konsekwencji czy produkcja leśna mogła być prowadzona na skutek zmiany sposobu użytkowania gruntu. W przepisie tym ustawodawca nie wyjaśnił, podejmowanie jakich czynności, czy wystąpienie jakiego zdarzenia będzie utożsamiane z rozpoczęciem innego niż rolnicze czy leśne użytkowania terenów. Przyjmuje się jednak, że jakakolwiek aktywność, która nie ma żadnego związku z prowadzeniem gospodarki leśnej, stanowi o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej. Przy tym wobec wskazania w definicji zawartej w cytowanym przepisie, iż ustawodawcy chodzi o rozpoczęcie innego niż leśne użytkowania gruntu, nie pozostawia wątpliwości fakt, że dla uznania, iż nastąpiło faktyczne wyłączenie z produkcji leśnej, musi również zostać podjęte jakieś działanie, które uniemożliwia prowadzenie produkcji leśnej na takim gruncie. W ocenie kolegium powyższa przesłanka została w sprawie spełniona i nastąpiła faktyczna zmiana użytkowania gruntu: z rolnego na innego rodzaju, poprzez zajęcie gruntu rolnego pod rozbudowaną infrastrukturę elektroenergetyczną. Powyższe właśnie świadczy o tym, że nie zaistniała przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art.156 §1 pkt,2, Ponadto Kolegium ustaliło, że:nie zachodzi w sprawie przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - bowiem sprawa nie była rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Nie zachodzi w sprawie sytuacja o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - decyzja skierowana została do osoby, która jest stroną w sprawie. Nie zachodzi w sprawie przesłanka niewykonalności decyzji w dniu jej wydania o charakterze trwałym, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie zachodzi w sprawie przesłanka z art. 156 §1 pkt 6 k.p.a., że w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Nie zachodzi także przesłanka wynikająca z art.156 § 1 pkt.7 kodeksu postępowania administracyjnego, a dotycząca istnienia wady powodującej nieważność decyzji z mocy prawa. W tym miejscu należy wskazać, iż wnioskodawca wskazał we wniosku, iż decyzja Starosty Świdnickiego jest nieważna z mocy prawa z uwagi na powoływany wyżej art. 103 k.c.

Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, bowiem zastosowanie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. wymaga stwierdzenia określonej wady decyzji administracyjnej, a następnie powiązania jej z przepisem prawa materialnego, który w przypadku stwierdzenia takiej właśnie wady przewiduje nieważność decyzji. Reasumując, aby stwierdzić nieważność decyzji z mocy prawa, musi istnieć taki przepis prawa cywilnego, który, w rozpatrywanym przypadku, po spełnieniu określonego warunku, bezpośrednio i wprost, będzie nakazywał organowi administracji publicznej, stwierdzenie nieważności decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji. W ustawie z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma takowego przepisu. Wobec powyższych okoliczności, kolegium, ponownie rozpoznając sprawę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Świdnickiego z dnia 25 czerwca 2019 roku znak GN.6124.5.44.2019 uznało, że w sprawie nie występuje żadna z przesłanek wymienionych w art.156 §1 k.p.a. i zasadne jest utrzymanie w mocy decyzji własnej z dnia 13 października 2021 roku znak SKO 4141/19/2021. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w osnowie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 16.12.2021 r., znak SKO 4141/41/2021 doręczoną w dniu 09.02.2022 r., działając w imieniu T. S.A. z siedzibą w K., złożył profesjonalny pełnomocnik. Zaskarżonej decyzji zarzucił 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 32 kpa w zw. z art. 33 § 1 kpa, 33 § 2 kpa, 33 § 3 zdanie 1 kpa w zw. z art. 103 § 1 kc w zw. z art. 104 kc. poprzez wadliwe przyjęcie, że pełnomocnictwo nr [...] z dnia 24.01.2019 r. do załatwienia spraw formalnoprawnych niezbędnych do realizacji zadania pod nazwą Stacja 400/220/110J20kV R – Ś., wykonanie projektu budowlanego i wykonawczego wraz z uzyskaniem pozwolenia zamiennego oraz wykonanie na jego podstawie wyburzenia pięciu budynków\budowy dróg wewnętrznych, budowy fragmentu ogrodzenia i przebudowa kabli SN 20 kV na terenie stacji (lSP 1600924) zawierało (obejmowało) umocowanie K. B. do wystąpienia z wnioskiem datowanym na 17.06.2019 r. do Starostwa Powiatowego w Świdnicy o wydanie decyzji w sprawie wyłączenia działek nr: [...] oraz [...] z produkcji rolniczej, który to wniosek został uwzględniony decyzją Starosty Świdnickiego z dnia 25.06.2019 r., nr GN.6124.5.44, zezwalającą T. S.A. Oddział w W., jako właścicielowi działek nr [...],[...], na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej części gruntów w związku z planowaną inwestycją, polegającą na budowie stacji elektroenergetycznej z rozdzielniami 400/220/110/kV, w sytuacji gdy brzmienie dokumentu pełnomocnictwa nie uprawnia do takich wniosków, a strona nigdy nie potwierdziła czynności osoby działającej w komentowanym zakresie bez umocowania, przy prawidłowej ocenie okoliczności brak było podstaw do procedowania wniosku K. B. o wszczęcie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty Świdnickiego z dnia 25.06.2019 r. nr GN.6124.5.44. decyzja ta, jako dotknięta nieważnością, winna zostać wyeliminowana w obrotu prawnego. Wskazując na powyższe strona skarżąca wnosi o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 16.12.2021 r., znak SKO 4141/41/2021 i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 13.10.2021 r., znak SKO 4141/19/2021 oraz stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Świdnickiego z dnia 25.06.2019 r.. znak: GN.6124.5.44.2019 zezwalającej T. S.A. na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej części gruntów w związku z planowaną inwestycją, polegającą na budowie stacji elektroenergetycznej z rozdzielniami 400/220/110/kV.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzją z dnia 16.12.2021 r., znak SKO 4141/41/2021. wydaną po rozpoznaniu wniosku T. S.A. z dnia 15.11.2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Świdnickiego z dnia 25 czerwca 2019 r., znak: GN.6124.5.44.2019, zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 13.10.2021 r. SKO 4141/19/2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu utrzymało w mocy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 13.10.2021 r., znak SKO 4141/19/2021, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Świdnickiego z dnia 25.06.2019 r., nr GN.6124.5.44. W uzasadnieniu decyzji z dnia 16.12.2021 r. samorządowe kolegium odwoławcze wskazało, że brak jest podstaw do uwzględnienia twierdzeń skarżącego, stanowiących podstawę wniosku z dnia 15.11.2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, (a wcześniej także wniosku z dnia 05.05.2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji), że decyzja Starosty Świdnickiego z dnia 25.06.2019 r., znak: GN.6124.5.44.2019 winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako nieważna, albowiem została wydana na wniosek osoby nie posiadającej umocowania do złożenia wniosku z dnia 17.06.2019 r. do Starostwa Powiatowego w Świdnicy o wydanie decyzji w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej działek nr: [...] oraz [...] z produkcji rolniczej, stanowiących własność T. S.A. W ocenie organu złożenie wniosku o wyłączenie działek z produkcji rolniczej mieściło się w zakresie umocowania udzielonego w treści pełnomocnictwa nr [...] z dnia 24.01.2019 r., jak wskazano na str. 5-6 uzasadnienia decyzji SKO z dnia 16.12.2021 r. pełnomocnik miał uprawnienie do załatwienia wszelkich spraw formalno-prawnych związanych z realizacją zadania pod nazwą Stacja 400/220/ 110/20 kV R – Ś. Zdaniem kolegium zakres pełnomocnictwa nie wskazywał konkretnego katalogu spraw, do których pełnomocnik był uprawniony zatem pełnomocnik miał prawo uwalać, że w sprawie konieczne jest wystąpienia z wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolnej gruntów położonych w M., a będących własnością strony w związku z realizacją tego zadania, a z kolei organ I instancji był uprawniony do wydania stosownej decyzji, przyjmując jednocześnie, że zakres pełnomocnictwa był wystarczający. Poza powyższym wedle SKO w Wałbrzychu, decyzja Starosty Świdnickiego z dnia 25.06.2019 r., znak GN.6124.5.44. nie narusza przepisów art. 4 pkt 11 w zw. z art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1960 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia 16.12.2021 r. Powyższe ustalenia i oceny są wadliwe, nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i przepisach normujących podejmowanie czynności przez pełnomocnika oraz normujących skutki podejmowania czynności bez umocowania. Skarżący zarzuca, że decyzja z dnia 16.12.2021 r. wydana została z pominięciem, nieważności czynności, która doprowadziła do wydania decyzji Starosty Świdnickiego z dnia 25.06.2019 r. w kontekście przesłanki unormowanej w art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Skoro zgodnie z art. 104 kc jednostronna czynność prawna dokonana w cudzym imieniu bez umocowania lub z przekroczeniem jego zakresu jest nieważna, to sama nieważność wniosku o wydanie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej powoduje, iż wydana w następstwie takiego wniosku decyzja także obarczona jest wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa. Sytuacja taka wystąpiła w tej sprawie – K. B., składając pisemny wniosek z dnia 17.06.2019 r. do Starostwa Powiatowego w Świdnicy o wydanie decyzji w sprawie wyłączenia działek T. S.A. nr: [...] oraz [...] z produkcji rolniczej, posłużyła się pełnomocnictwem szczególnym nr [...] z dnia 24.01.2019 r.. które w swej treści nie zawierało odpowiedniego umocowania. Nie można bowiem logicznie, za organem, przyjąć, iż umocowanie takie zawierało się w passusie treści: "do(...) występowania w imieniu T. w celu załatwienia spraw formalno-prawnych związanych z wykonaniem zadania (...)" Należy zważyć, iż strona nie mogła jako sprawy formalno-prawnej (do której to załatwienia udzieliłaby komukolwiek pełnomocnictwa) potraktować w niniejszych okolicznościach wniosku o wyłączenie wskazanych gruntów z produkcji rolnej. Powyższe wynika z m.in. tego, iż przedmiotowe działki (tj. działka nr [...] i [...]) nigdy nie były wykorzystywane do produkcji rolnej, zatem nieuzasadnionym jest przekonanie, iż strona jako udzielający pełnomocnictwa mogła w ogóle objąć swoją intencją złożenie w jej imieniu (zupełnie bezzasadnego w realiach niniejszej sprawy) wniosku o wyłączenie z produkcji rolnej tych działek. Zgodnie z dominującym stanowiskiem judykatury, zadanie inwestycyjne polegające na przebudowie infrastruktury elektroenergetycznej oraz terenu ją okalającego (do czego sprowadzał się przedmiot umowy pomiędzy Stroną a Przedsiębiorstwem Badawczo- Wdrożeniowym "O." S.A., do realizacji której udzielone zostało pełnomocnictwo [...] z dnia 24.01.2019 r.) nie wywołuje konieczności uzyskiwania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Świadomość powyższego jeszcze dobitniej potwierdza, iż pełnomocnictwo udzielone K. B. nie miało nigdy obejmować składania kwestionowanego wniosku; utożsamienie zatem przez organ nieusprawiedliwionej (a przy tym nieważnej ex lege) czynności dokonanej przez K. B. jako "załatwienie spraw formalno- prawnych związanych z wykonaniem zadania" jest oczywiście nieprawidłowe. Skarżąca zaznacza, iż decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej może być wydana jedynie na podstawie wniosku (wyjąwszy sytuację określoną w art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która jednak nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie). Brak umocowania p. B. do wystąpienia w imieniu strony ze wskazanym wnioskiem jest oczywisty, zatem decyzja Starosty Świdnickiego z dnia 25.06.2019 r. obarczona jest wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 16.12.2021 r., znak SKO 4141/41/2021. utrzymująca w mocy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 13.10.2021 r., znak SKO 4141/19/2021, jest oczywiście wadliwa, podobnie jak wadliwa jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 13.10.2021 r., znak SKO 4141/19/2021, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Świdnickiego z dnia 15.06.2019 r., znak GN.6124.5.44.2019. Odnosząc się do twierdzeń SKO o nie wy stąpieniu rażącej wady decyzji z dnia 25.06.2019 r. wskutek naruszenia nie narusza przepisów art. 4 pkt 11 w zw. z art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 03.02.1960 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, skarżący kwestionuje stanowisko i podnosi co następuje. Jak stanowi art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez wyłączenie gruntów z produkcji rolnej rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się przy tym za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. W badanej sprawie istotne jest, że fakt objęcia działek nr [...] oraz [...] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i tym samym włączenie tych działek do obszaru infrastruktury technicznej- elektroenergetyki (C.1E) nie daje samo w sobie podstaw do ubiegania się o wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej. Istotnym bowiem (zgodnie z treścią wspomnianego art. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) jest faktyczne rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów, które w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Nie sposób bowiem przyjąć by przebudowa infrastruktury elektroenergetycznej (czego dotyczyła umowa pomiędzy stroną a wykonawcą, w powiązaniu z którą doszło wydania nieważnej decyzji Starosty Świdnickiego) mogła stanowić o rzeczywistej zmianie, w postaci innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntu. Powyższy pogląd jest jednoznacznie akceptowany w orzecznictwie vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.09.2017 r., sygn. II OSK 170/16 (przebudowa ciągów energetycznych nie zmienia przeznaczenia gruntów rolnych i w zakresie tych prac nie jest potrzebne utyskiwanie stosownych decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26.06.2017 r., sygn. II SA/Bd 295/17 ("budowa obiektu budowlanego na gruntach rolnych nie jest równoznaczna Z przeznaczeniem ich na cele nierolnicze oraz z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej."). Analogicznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2010 r., sygn. II OSK 1432/09 wskazując, iż "ustawienie słupa i ułożenie w ziemi kabla nie spowoduje wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, skoro zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączeniem gruntów z produkcji jest rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów." Przenosząc powyższe na stan sprawy niniejszej podkreślić trzeba, iż w przypadku, w którym nie istniały w ogóle przesłanki do wydania decyzji przez Starostę Świdnickiego wobec braku wystąpienia rozpoczęcia innego sposobu korzystania z przedmiotowych działek - co w obliczu art. 4 ust. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest konieczne - uzasadnionym jest przyjęcie, iż decyzja z dnia 25.06.2019 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowym argumentem wspierającym twierdzenie o rażącym naruszeniu prawa przez decyzję Starosty Świdnickiego jest podnoszony przez stronę fakt, iż działki nr [...] i [...] nie były nigdy wykorzystywane do produkcji rolnej. Nadmienić bowiem trzeba, iż obszar ten w przeważającej części jest klasyfikowany ewidencyjnie jako teren przemysłowy i jako taki był wykorzystywany zarówno przez stronę jak i jej poprzedników prawnych. Strona przedłożyła na tę okoliczność decyzję Wojewody Wałbrzyskiego z dnia 8.03.1996 r. znak GK.VIII.7228/137/96, z której wynika, iż Z. (poprzednik prawny strony) nabył prawo własności budynków i innych urządzeń posadowionych na działce nr [...]. Rażącym naruszeniem przepisu art. 4 ust. 11 w zw. z art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest wobec tego wydanie decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej gruntów, które de facto nie służyły nigdy takiej produkcji.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a to oznacza zgodność kontrolowanego aktu z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja samorządowego kolegium odwoławczego wydana została w trybie stwierdzenia nieważności, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. Z wyrażonej w art. 16 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji wynika, że wykluczona jest rozszerzająca wykładnia przepisów, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji. Ponadto trzeba zaznaczyć, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie wyłącznie kwestii czy remostrowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym (stwierdzenia nieważności) - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym – organy nie mogą rozpatrywać sprawy co do istoty, odmiennie niż w postępowaniu zwykłym. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest bowiem kwestionowana decyzja, a nie sprawa rozpoznawana uprzednio w postępowaniu "zwykłym". W postępowaniu nadzorczym są rozważane kwestie prawne, a organ odwoławczy (tu: sko) działa wyłącznie jako organ kasacyjny. Tym samym, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Konstrukcja instytucji nieważności w kodeksie postępowania administracyjnego oparta jest na założeniu istnienia przyczyny nieważności w momencie podejmowania decyzji administracyjnej. Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani zmiana interpretacji przepisu prawa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 396/14, CBOSA). Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zdaniem sądu, zgodzić się należy z oceną kolegium, że w kontrolowanej ostatecznej decyzji nie wystąpiła podstawa stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy. Jak wynika z treści przytoczonej wcześniej skargi, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika powołuje się on w szczególności na przesłankę rażącego naruszenia prawa, co ma doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego remonstrowanej decyzji ostatecznej. Określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanka "rażącego naruszenia prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że ta decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. np. wyroki NSA z dnia: 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1107/11; 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2565/10; 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2449/10; 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11; 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2525/10 - CBOSA). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., można mówić, gdy w odniesieniu do decyzji zachodzą kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony nie wymaga stosowania wykładni; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji (tak Sąd Najwyższy w wyroku z 27 marca 2012 r., sygn. akt III UK 77/11, LEX nr 1213420). Przy korzystaniu z tej instytucji wskazane przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (tak m.in. NSA w wyrokach z 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 878/10 i z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, CBOSA). Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. np. wyrok NSA z 19 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1192/10; CBOSA). W judykaturze podkreśla się, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Nie można więc utożsamiać tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa". Samo naruszenie prawa materialnego lub przepisów procedury mające nawet istotny wpływ na wynik sprawy nie stanowi bowiem podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Podkreślić również należy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie są oparte na uznaniu administracyjnym. Ustalenie zatem, że decyzja nie jest dotknięta jedną z nich wyklucza stwierdzenie nieważności kwestionowanego aktu (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1251/14, CBOSA). Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji zarzucił zakwestionowanej decyzji rażące naruszenie przepisów prawa, poprzez wydanie decyzji ostatecznej na podstawie wniosku nieumocowanego przez stronę do jej dokonania pełnomocnika. Zdaniem sądu w tym składzie, treść przywołanych w skardze okoliczności nie daje podstaw do przyjęcia, że orzeczenie organu rażąco, a więc w sposób wyraźny i oczywisty, narusza prawo. W toku badania ostatecznej decyzji organy nadzorcze mogą i powinny jedynie kontrolować, czy decyzja, która w tamtym postępowaniu zapadła nie jest obarczona jednym z kardynalnych błędów, opisanych w katalogu, zawartym w art. 156 k.p.a., a ten obowiązek, zdaniem sądu, kolegium wykonało należycie. Wbrew odmiennym twierdzeniom strony skarżącej, co wynika wprost z akt administracyjnych postępowania, decyzja kwestionowana została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1 i 4, art. 12 ust. 1, 2, 3, 4, 6, 7, 13 i 14, art. 14 i art. 30, w związku z art. 4 ust. 11, 12 i 13 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161). Na obecnym etapie – sporne pozostaje, a co za tym idzie, wymaga oceny, czy nawet nieprawidłowe pełnomocnictwo, złożone do sprawy w imieniu wnioskodawcy, stanowi podstawę do wyeliminowania tego ostatecznego i prawomocnego orzeczenia z obrotu prawnego. W tym kontekście należy wskazać, że prawidłowo organ nadzorczy (w toku obecnego postępowania) ocenił, że nawet taka okoliczność, jak wątpliwy zakres pełnomocnictwa nie może stanowić samodzielnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2019 r. (I OSK 713/18, LEX nr 2744296) "stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można jeszcze dodać, że zgodnie z przeważającym stanowiskiem doktryny decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem, co na podstawie jego brzmienia niejako od razu »rzuca się w oczy«" i występuje wówczas, gdy organ administracji państwowej wbrew literalnemu brzmieniu przepisu nałoży na strony obowiązek, przyzna uprawnienie bądź odmówi jego przyznania, mimo iż powinien zdawać sobie sprawę, że w świetle obowiązującego prawa tego rodzaju stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany.

Nie wymaga szerszego uzasadnienia wyjaśnianie, że konieczność badania, czy pełnomocnictwo do dokonania czynności było, czy nie właściwe, wyklucza uznanie tej przesłanki za spełniającą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, tak jak w tym przypadku.

Odnosząc się zaś do poszczególnych zarzutów skargi, zdaniem sądu, nie mogą one skutecznie wzruszyć zaskarżonej decyzji. Nie dopatrzył się sąd naruszenia przepisów postepowania, wskazanych w skardze, w tym naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 32 kpa w zw. z art. 33 § 1 kpa, 33 § 2 kpa, 33 § 3 zdanie 1 kpa w zw. z art. 103 § 1 kc i w zw. z art. 104 kc. Nadto trzeba pamiętać, że kontrolowane postępowanie nie jest postępowaniem prowadzonym w trybie "zwykłym" tj., a prowadzone jest na podstawie przepisu art. 156 kpa, enumeratywnie wyliczającego przesłanki normatywne, które mogą prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej.

Reasumując, na podstawie art. 151 ppsa, należało orzec jak na wstępie.