Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2319/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b; art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a; art. 75 ust. 1 pkt 5;
journal: Dz.U. 2020 poz 1268
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - t.j.
article: art. 6, 7, 10, 15, 77 par. 1 i 2, 78 par. 1, 81, 107 par. 2 , 123 par. 1 i 2, 136 par. 1, 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 par. 1; art. 151; art. 134 par. 1 ; art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 1150/20 w sprawie ze skargi K.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Łukowskiego z [...] października 2019 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej na rzecz K.D. 200 (dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 1150/20 oddalił skargę K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z [...], nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Ł. z [...], nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Do Starosty Ł. 26 września 2019 r. wpłynął wniosek Prokuratora Rejonowego w Ł. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania K. D., posiadającego prawo jazdy kategorii B i T, na badania lekarskie w celu ustalenia przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Prokurator podał, że w toku prowadzonego przez niego postępowania ustalono, że skarżący jest osobą leczoną psychiatrycznie, ponadto w 2008 r. popełnił przestępstwo działając w stanie ograniczonej poczytalności.

Starosta Ł. decyzją z [...] skierował skarżącego na badania lekarskie, celem ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

Skarżący wniósł odwołanie od decyzji Starosty Ł.

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej także: SKO lub Kolegium), decyzją z [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO podało, że podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z ust. 2 pkt 1 lit. a) i art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1268, ze zm.; dalej: u.k.p.). Warunkiem przesądzającym o zastosowaniu trybu przewidzianego w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z ust. 2 pkt 1 lit. a u.k.p. jest uzyskanie rzetelnych informacji, dotyczących stanu zdrowia osoby, która ma być poddana badaniu, wskazujących z dużym prawdopodobieństwem na istotne zmniejszenie sprawności organizmu kierującego pojazdem.

Zdaniem Kolegium dostateczną i wystarczającą przesłankę do skierowania skarżącego na badania lekarskie stanowiła informacja o zastrzeżeniach co do jego stanu zdrowia zawarta we wniosku Prokuratora. Z informacji tej wynikało, że: po pierwsze, skarżący w 2008 r. popełnił przestępstwo działając w stanie ograniczonej poczytalności; po drugie, na wniosek Prokuratury Rejonowej w Ł. [...] 25 lutego 2009 r. przeprowadzono badanie i sporządzono opinię sądowo-psychiatryczną dotyczącą skarżącego. W opinii podano, że "K. D. od trzeciego roku życia choruje na padaczkę i z tego powodu został uznany za niezdolnego do odbywania służby wojskowej. Był kilkakrotnie hospitalizowany na oddziale psychiatrycznym z powodu padaczki i organicznych zaburzeń depresyjnych oraz osobowości oraz miał kilka razy problemy z prawem". Kolegium ustaliło również, że decyzją z [...] Wójt Gminy Ł. przyznał skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny, jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, której niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia.

Zdaniem SKO powyższe ustalenia pozwoliły na zastosowanie wobec skarżącego regulacji art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p.

K. D. wniósł skargę na decyzję Kolegium, twierdząc, że Prokurator bezpodstawnie wystąpił do Starosty Ł. o jego skierowanie na badania lekarskie, bez uprzedniego zwrócenia się do szpitala w Ł. o opinię dotyczącą jego stanu zdrowia. W szpitalu tym 18 lutego 2020 r. skarżący był badany przez lekarza psychiatrę oraz psychologa, którzy nie stwierdzili u niego chorób psychicznych. Skarżący wskazał ponadto, że nigdy nie cierpiał na tego rodzaju choroby. Jedynie w następstwie wypadku, jakiemu uległ w dzieciństwie, cierpiał na pourazową padaczkę, która cofnęła się w 1983 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga okazała się niezasadna.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., w myśl których badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, podlega, z zastrzeżeniem ust. 4, osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Takie badanie, zgodnie z art. 75 ust. 2 pkt 2 u.k.p., przeprowadza się na podstawie skierowania. Z kolei z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p., wynika, że jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy starosta wydaje decyzję administracyjną o jego skierowaniu na badanie lekarskie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji przywołane regulacje nie wskazują precyzyjnie, jakie zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy są wystarczające do skierowania go na badanie lekarskie. Mają to być jedynie zastrzeżenia uzasadnione i poważne. Wobec posłużenia się w tym przypadku przez ustawodawcę pojęciami nieostrymi, zdaniem WSA, przy ich interpretacji należy mieć na względzie cel ustawy, którym jest zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym, spowodowanym przez osoby, których stan zdrowia uniemożliwia sprawne prowadzenie pojazdów. Zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinny dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogą mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Dla bezpieczeństwa ruchu drogowego niezbędne jest czuwanie na tym, by osoby dysponujące uprawnieniami do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność nie tylko w chwili ubiegania się o te uprawnienia, ale także w okresie późniejszym, kiedy z tych uprawnień korzystają i kiedy ich predyspozycje zdrowotne mogą ulec zmianie. Z tych powodów ustawa o kierujących pojazdami przewiduje sprawdzenie stanu zdrowia kierowcy na skutek skierowania na badania lekarskie na podstawie decyzji właściwego organu administracyjnego.

Ponadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wydanie w takich przypadkach decyzji nie musi być poprzedzone wykazaniem pewności istnienia przeciwwskazań zdrowotnych kierowcy do prowadzenia pojazdów. Wystarczające jest, gdy okoliczności ustalone przez organ przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem wskazują, że z uwagi na stan zdrowia w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami i powinny one zostać zweryfikowane podczas badania lekarskiego. Decyzja o skierowaniu na badanie lekarskie nie przesądza jeszcze o istnieniu przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów w przypadku konkretnego kierowcy. Służy ona jedynie do wyjaśnienia istniejących w tym względzie uzasadnionych wątpliwości. W wyniku przeprowadzonego badania może się okazać, że zastrzeżenia te nie zostaną potwierdzone. Jak wynika bowiem z treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2020 r. poz. 2213, ze zm.) to lekarz w ramach badania lekarskiego dokonuje oceny stanu zdrowia osoby badanej w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

Oceniając sprawę Sąd odwołał się do opinii sądowo-psychiatrycznej z [...] dołączonej do sprawy o sygn. akt [...] prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w Ł. dotyczącą K. D., wskazując, że z jej treści wnika, że skarżący od trzeciego roku życia chorował na padaczkę i z tego powodu został uznany za niezdolnego do odbycia służby wojskowej. Ponadto w latach 2001 – 2002 był czterokrotnie hospitalizowany na oddziale psychiatrycznym Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Ł. z rozpoznaniem padaczki i organicznych zaburzeń depresyjnych oraz organicznych zaburzeń osobowości. Rozpoznano u niego organiczne zaburzenia osobowości i zachowania z wtórnym obniżeniem sprawności funkcji intelektualnych. Stwierdzono również, że w czasie czynu, o którego popełnienie w dniu 3 czerwca 2008 r. był podejrzany, miał on ograniczoną w stopniu znacznym zarówno zdolność do rozpoznania znaczenia czynu, jak też pokierowania swoim postępowaniem.

Zdaniem WSA, przywołana opinia wobec regulacji ustawy o kierujących pojazdami stanowi wystarczającą i wiarygodną podstawę do skierowania skarżącego na badanie lekarskie, gdyż jej treść z wysokim prawdopodobieństwem wskazuje na możliwość istnienia przeciwwskazań zdrowotnych co do dalszego jego udziału w ruchu drogowym w charakterze kierowcy. O stanie zdrowia świadczy również to, że w 2007 r. skarżącemu został przyznany zasiłek pielęgnacyjny, jako osobie legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, której niepełnosprawność powstała przez ukończeniem 21 roku życia.

W konkluzji rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiło ustalenie wystąpienia uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego, nie zaś ustalenie rzeczywistego stanu jego zdrowia, w tym analiza wyników badań specjalistycznych, do czego organ nie jest uprawniony. Zwrócił ponadto uwagę na treść opinii sądowo-psychologiczno-psychiatrycznej sporządzonej [...]. do sprawy sygn. akt [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Ł., w której biegli w osobach psychologa oraz lekarza specjalisty psychiatry rozpoznali u skarżącego organiczne zaburzenia osobowości i zachowania z cechami pieniaczymi. W opinii wskazano również, że u skarżącego zdolności takie jak: spostrzeganie, uwaga, zapamiętywanie, odtwarzanie faktów – przebiegają w zwolnionym tempie, a ich sprawność jest obniżona. Istotnym zastrzeżeniem w treści tej opinii, według WSA, jest poczyniona tam adnotacja o treści: "Posiada prawo jazdy kat. B (przy padaczce?)".

K. D. zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia oraz na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...], nr [...] oraz na zasadzie art. 135 p.p.s.a. uchylenia poprzedzającej ją decyzji Starosty Ł. z [...], nr [...] i orzeczenie co do kosztów postępowania. Ewentualnie, gdyby w sprawie nie zachodziła podstawa stwierdzenia nieważności, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, jak również uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.) zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją (art. 135 p.p.s.a.) decyzji Starosty Ł. z [...].

W sytuacji nieuwzględnienia powyższego żądania skarżący wniósł dodatkowo na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie i zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym i na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, o nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucił:

I. oczywiste naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a następnie zastosowanie, a to art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z ust. 2 pkt 1 lit. a i art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., poprzez wadliwie uznanie, że zawiadomienie złożone przez Prokuratora stanowi wystarczającą podstawę do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie w sytuacji gdy z dyspozycji obu powołanych przepisów prawidłowo zinterpretowanych wynika, że informacja o zastrzeżeniach - wątpliwościach co do stanu zdrowia osoby kierującej pojazdami winna być nie tylko wiarygodna, ale również stosownie umotywowana, a więc oparta na zgromadzonym materiale dowodowym, do którego zebrania organ jest zobowiązany, rodząc obawy co do stanu zdrowia konkretnej osoby i to takie obawy, które odnoszą się do aspektów stanu zdrowia relewantnych z punktu widzenia możliwości kierowania pojazdami, tym samym nie każdych;

II. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a to:

a) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 10, 15, 77 § 1 i 2, 78 § 1, 81, 123 § 1 i 2, 136 § 1, art. 138 § 2 i art. 107 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez nieuprawnione zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i jednocześnie niewykroczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie poza zarzuty sformułowane przez stronę w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...], do czego Sąd pierwszej instancji był uprawniony, a z uwagi na okoliczności sprawy niniejszej zobowiązany, a w konsekwencji oddalenie skargi K. D. co spowodowane zostało niedostrzeżeniem w toku sprawowanej kontroli istotnych wad procesowych postępowania administracyjnego jakie stały się udziałem organu drugiej instancji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. podczas rozpoznawania odwołania od decyzji Starosty Ł. z [...], a to:

- rażącego naruszenia przepisu art. 6 k.p.a. i art. 15 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie niniejszej dopiero przed organem drugiej instancji, w sytuacji gdy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności koncentracja materiału dowodowego winna mieć miejsce przed organem pierwszej instancji, nadto odwołanie się w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. do nowych okoliczności odnoszących się do stanu zdrowia skarżącego w postaci chorób neurologicznych, padaczki, które nie były znane organowi pierwszej instancji i nie stanowiły podstawy wydanej przez Starostę Ł. decyzji;

- naruszenia przepisu art. 136 § 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez przeprowadzenie przez organ drugiej instancji dowodu z opinii biegłych lekarzy psychiatrów wydanej w sprawie [...] celem potwierdzenia przesłanki materialnej warunkującej skierowanie na badania w postaci uzasadnionych wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącego w sytuacji, gdy był to jedyny dowód co do istoty dopuszczony po raz pierwszy przed organem drugiej instancji i wyczerpujący postępowanie dowodowe, do czego organ drugiej instancji nie był uprawniony z uwagi na możliwość przeprowadzenia na tym etapie jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego i kategoryczne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. nakazującego w sytuacji istotnych braków w zakresie postępowania dowodowego wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego;

- naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 123 § 1 i 2 k.p.a., poprzez zaniechanie wydania przez organ drugiej instancji jakichkolwiek postanowień dowodowych tak w zakresie dopuszczenia dowodu z opinii biegłych lekarzy psychiatrów z [...] przeprowadzonej w innej sprawie, jak też co do wniosków zgłoszonych przez stronę postulującą o przeprowadzenie dowodu z dokumentów na okoliczność swojego stanu zdrowia, a więc relewantnych dla prawidłowego orzekania w niniejszej sprawie, nadto zaniechanie szerszego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zgłoszonych przez K. D. wniosków dowodowych;

- rażącego naruszenia art. 10 k.p.a. i art. 81 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ drugiej instancji umożliwienia stronie zapoznania się ze zgromadzonym na etapie postępowania odwoławczego materiałem dowodowym w postaci dołączonej opinii biegłych lekarzy psychiatrów z [...] wydanej w sprawie karnej sygn. akt [...], nadto zaniechanie poinformowania strony o okolicznościach znanych organowi z urzędu, a odnoszących się do przyznania skarżącemu zasiłku z uwagi na umiarkowany stopnień niepełnosprawności, a które to powołane zostały w uzasadnieniu jako podstawa zapadłej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.;

- naruszenia art. 6, 7, i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie faktu przeprowadzenia wadliwej kontroli instnacyjnej przez organ drugiej instancji, który pomimo oczywistego naruszenia prawa przez Starostę Ł., a to do zasady praworządności, obiektywizmu i bezpośredniości czego wyrazem było zaniechanie przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego co do istoty zmierzającego do weryfikacji podstawy materialnej zapadłej decyzji i jej oparcia wyłącznie na informacji uzyskanej od innego organu niepopartej jakimikolwiek dowodami, zaniechał jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a.;

- naruszenia art. 107 § 2 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie faktu przeprowadzenia wadliwej kontroli instnacyjnej przez organ drugiej instancji, który pomimo oczywistego naruszenia prawa przez Starostę Ł., a to wskazanego art. 107 § 2 k.p.a. uniemożliwiającą przeprowadzenie kontroli instancyjnej wobec braku wyjaśniała w uzasadnieniu przyjętego sposobu interpretacji zastosowanych przepisów prawa materialnego, a to art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z ust. 2 pkt 1 lit. a i art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. zaniechał jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji;

b) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z ust. 2 pkt 1 lit. a i art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji istnienia przesłanek do skorzystania z normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., przewidującej możliwość uchylenia decyzji w całości z uwagi na oczywiste naruszenie przepisów prawa materialnego, które zaistniało w sprawie niniejszej, a to art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z ust. 2 pkt 1 lit. a i art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., o czym traktuje zarzut objęty pkt I niniejszej skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził tak rozumianej nieważności postępowania sądowego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych w niej zarzutów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego komplementarny charakter podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprawia, że zasadne i celowe jest odniesienie się do nich łącznie.

W skardze kasacyjnej został zakwestionowany wyrok Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że organy orzekając o skierowaniu skarżącego na badanie lekarskie w celu istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami nie naruszyły prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tej oceny.

Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Stosownie do art. 75 ust. 2 pkt 2 u.k.p., badanie lekarskie, o którym mowa w ust. 1, przeprowadza się na podstawie skierowania w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 4, 5 i 7.

Z kolei stosownie do art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p., starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Użyte przez ustawodawcę sformułowania "wydaje decyzję administracyjną (art. 99 ust. 1 u.k.p.) oraz "badaniu...podlega" (art. 75 ust. 1 u.k.p.) oznaczają, że skierowanie kierowcy na badanie lekarskie ma charakter decyzji związanej. Jeżeli zatem spełnione zostaną przesłanki ustawowe, to właściwy starosta zobowiązany jest do podjęcia decyzji kierującej kierowcę na omawiane badania. Skierowanie wydaje się, gdy istnieją - jak stanowi art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p. "uzasadnione zastrzeżenia", lub - jak to określa art. 75 ust. 1 pkt 5 - "uzasadnione i poważne zastrzeżenia" co do stanu zdrowia kierowcy.

Ustawa o kierujących pojazdami nie definiuje ani bliżej nie określa pojęcia "zastrzeżenia co do stanu zdrowia". W związku z tym wskazać należy, że zgodnie ze słownikowym znaczeniem słowo "zastrzeżenie" oznacza "krytyczną uwagę, wątpliwość" (por. "Wielki Słownik Poprawnej Polszczyzny", Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, str. 1455). Należy mieć również na uwadze, że celem omawianej regulacji jest zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym spowodowanym przez osoby, których stan zdrowia uniemożliwia sprawne prowadzenie pojazdu. Oznacza to, że wątpliwości organu co do stanu zdrowia kierowcy muszą dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Za uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia można uznać jedynie takie, z których przynajmniej z dużą dozą prawdopodobieństwa wynika, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do możliwości dalszego jego udziału w ruchu drogowym. Nie jest konieczne uzyskanie przez organ pewności co do istnienia takich przeciwwskazań, bowiem kwestia zdolności do prowadzenia pojazdu będzie dopiero weryfikowana w toku specjalistycznego badania, na które kierowca ma być skierowany. Niezbędne jednak jest wysokie prawdopodobieństwo istotnego zmniejszenia sprawności do prowadzenia pojazdów w ruchu drogowym, co musi być potwierdzone przez właściwego starostę w toku przeprowadzonego postępowania (por. np. wyroki: NSA z 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 514/19; z 26 maja 2020 r., sygn. I OSK 1739/19; z 5 października 2018 r., sygn. I OSK 2741/16; te i kolejne powoływane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawidłowe zastosowanie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p. wymaga, by właściwy organ administracji, po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość brak przeciwskazań zdrowotnych u danej osoby do kierowania pojazdami, powinien przeprowadzić postępowanie celem oceny, czy w konkretnym przypadku zastrzeżenia te są rzeczywiście tego rodzaju, że uzasadniają wydanie decyzji o skierowaniu na badania. Sformułowanie, że wątpliwości mają być uzasadnione oznacza, że powinny być one oparte na wiarygodnych podstawach (por. wyroki NSA z 24 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1170/19; z 13 września 2018 r., sygn. I OSK 2774/16). Organ rozważając kwestię wszczęcia z urzędu postępowania, może działać na podstawie własnych ustaleń lub sygnałów otrzymywanych od innych podmiotów. Niezależnie od tego, z jakich źródeł pochodzą informacje o niedomaganiach zdrowotnych kierowcy, to właściwy organ sam decyduje o wszczęciu a następnie o sposobie zakończenia wszczętego postępowania. Nie może on zatem bezkrytycznie podchodzić do otrzymanych informacji i zawiadomień. Jest zobowiązany do analizy wszystkich otrzymywanych sygnałów co do stanu zdrowia kierowcy oraz do oceny czy uzyskane informacje i zawiadomienia są wiarygodne oraz zostały wystarczająco umotywowane. Należy wykluczyć możliwość automatycznego kierowania na badania w przypadku każdego zawiadomienia o niedomaganiach zdrowotnych kierowcy, a tym samym podejmowania decyzji bez uprawdopodobnienia i bez analizy wskazanych w zawiadomieniu faktów. Uwagi te odnoszą się także do zawiadomień pochodzących od organów prokuratury. Jednakże same takie zawiadomienia nie mogą przesądzać jeszcze o wyniku postępowania. Przesłanką skierowania na badania są zastrzeżenia organu decyzyjnego a nie wyłącznie podmiotu zawiadamiającego. Jest oczywiste, że zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy winien stwierdzić organ wydający decyzję o skierowaniu na badania. Ustalenia w tym zakresie nie mogą opierać się na ogólnikowym, w żaden sposób nieumotywowanym zawiadomieniu. O wiarygodności uzyskanych danych przesądza treść informacji a nie jedynie rodzaj podmiotu zawiadamiającego. Starosta decydując się na skierowanie kierowcy na badania, musi wykazać, że istnieją uzasadnione i poważane zastrzeżenia co do stanu zdrowia takiej osoby. Jest to możliwe dopiero po wnikliwym zebraniu i rozważeniu całego materiału dowodowego. Tylko postępowanie przeprowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi w szczególności z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. pozwala na ustalenie okoliczności uprawdopodabniających istnienie stanów chorobowych wpływających na zdolność psychofizyczną do kierowania pojazdami.

W rozpoznawanej sprawie wniosek do Starosty Ł. o wydanie decyzji o skierowaniu K. D. na badania lekarskie pochodził od Prokuratora Rejonowego w Ł., który podał, że w toku postępowania prowadzonego pod nr [...] ustalono, że K. D. jest osobą leczoną psychiatrycznie, oraz że działając w stanie poczytalności ograniczonej w znacznym stopniu w 2008 r. popełnił przestępstwo. Starosta Ł., po wszczęciu postępowania z urzędu, nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego i wydał decyzję wyłącznie na podstawie informacji zawartych we wniosku Prokuratora Rejonowego w Ł. bez rozważenia, czy w sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie dostrzegło tych uchybień i utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, po uprzednim dołączeniu do akt sprawy opinii sądowo-psychiatrycznej z [...] wydanej na potrzeby postępowania przygotowawczego prowadzonego w Prokuraturze Rejonowej w Ł. sygn. akt [...]. Zdaniem SKO "(...) dostateczną i wystarczającą przesłankę do skierowania skarżącego na badania lekarskie stanowi zawarta we wniosku Prokuratora Rejonowego w Ł. informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia (...)".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że ustalenia dokonane przez organ wydający decyzję o skierowaniu na badania lekarskie były wystarczające. Wniosek Prokuratora Rejonowego w Ł. opierał się jedynie na informacji o stanie zdrowia skarżącego w roku 2008 i nie był poparty żadnymi dowodami, ani nawet nie został uprawdopodobniony. Organ nie podjął najmniejszego wysiłku, by potwierdzić stan zdrowia K. D. Co więcej – wzywając kierowcę do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego organ uzyskał jego zapewnienie, że informacja o złym stanie zdrowia nie jest prawdziwa, a skarżący od ponad 37 lat nie bierze leków i nie miał ataku padaczki. Organ nie podjął jednak próby zweryfikowania tych informacji.

Nie ulega wątpliwości, że dla możliwości wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie nie jest wymagane ustalenie, czy w istocie stwierdzone zastrzeżenia co do stanu zdrowia (w tym również psychicznego) stanowią przeciwwskazanie do prowadzenia pojazdów. Stwierdzenie braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy bowiem do uprawnionego lekarza, który na podstawie badania lekarskiego wydaje przewidziane prawem orzeczenie. W postępowaniu w sprawie skierowania na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami organy obowiązane są jednak do ustalenia czy istotnie w danym przypadku istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, które mogłyby wpływać na zdolność do prowadzenia pojazdów. Okoliczności ustalone przez organ muszą przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem wskazywać, że z uwagi na stan zdrowia w stosunku do kierującego mogą występować przeciwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami. Ustalenia te winny być oparte na wiarygodnych podstawach.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, opinia sądowo-psychiatryczna, co do zasady, z pewnością może stanowić wiarygodny dowód istnienia lub braku przesłanek do skierowania danej osoby na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Istotne jest jednak to czy opinia jest aktualna oraz czy wnioski w niej zawarte rzeczywiście wskazują, że w danym przypadku istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia uzasadniające skierowanie kierowcy na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Trzeba podkreślić, że Kolegium utrzymując w mocy decyzję Starosty Ł. powołało się na opinię sądowo-psychiatryczną wydaną [...] na potrzeby postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w Ł., a więc ponad 11 lat przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Kolegium zignorowało znajdujące się w aktach sprawy informacje pochodzące od skarżącego odnośnie do jego aktualnego stanu zdrowia i nie podjęło próby ich weryfikacji pod kątem istnienia przesłanki skierowania na badania lekarskie, o której mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, że to organ wydający decyzję o skierowaniu na badania lekarskie ocenia, czy aktualny stan zdrowia kierowcy nasuwa uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do zachowania przez kierowcę niezbędnej sprawności do prowadzenia pojazdów w ruchu drogowym. W związku z tym organ ma prawo do badania, czy informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia osoby kierującej pojazdami, zawarta we wniosku jest wystarczająco umotywowana do powzięcia istotnych w tym zakresie wątpliwości. Jeżeli wniosek nie spełnia takich wymogów, to organ wydaje decyzję o skierowaniu na badania kontrolne dopiero po ustaleniu i wykazaniu okoliczności uprawdopodobniających istnienie konkretnych schorzeń mogących w istotny sposób wpływać na zdolność kierowcy do prowadzenia pojazdami.

Sąd pierwszej instancji niesłusznie uznał, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z prawem, podczas gdy organy obu instancji dopuściły się naruszenia zasad przewidzianych w art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i 2 i art. 78 k.p.a., bowiem skierowanie K. D. na badania lekarskie zostało wydane bez zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego. Ponadto organy wydając wspomnianą decyzję, bez wykazania zaistnienia przesłanek niezbędnych do jej podjęcia, naruszyły art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w tym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stan prawny i faktyczny sprawy pozwalał na ocenę, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze wskazanych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.