Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 482/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Starosty Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 553/13 w sprawie ze skargi A. B. na akt Starosty Z. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z 7 listopada 2013r. sygn. akt: III SA/Lu 553/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę A. B. na akt Starosty Z. z [...] czerwca 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych i uchylił zaskarżony akt.

Referując stan sprawy Sąd I instancji podał, że Skarżący złożył w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w Z., wniosek o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej-PFRON) zakupu zmywarki do naczyń i pralki. Swoją prośbę uzasadnił tym, że te urządzenia ułatwią mu wykonywanie podstawowych czynności życiowych. Do wniosku dołączył dokumentację świadczącą, że jest osobą niedowidzącą i posiadającą znaczny stopień niepełnosprawności. Komisja opiniująca wnioski osób niepełnosprawnych ubiegających się o udzielenie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na posiedzeniu w dniu 4 czerwca 2013r. negatywnie zaopiniowała wniosek Skarżącego. Komisja uznała, że sprzęt AGD nie jest sprzętem specjalistycznie przystosowanym dla osób niepełnosprawnych (sprzęt dofinansowywany powinien być funkcjonalnie przystosowany do obsługi przez osobę niepełnosprawną o określonych dysfunkcjach).

W piśmie z [...] czerwca 2013r., nr [...] Starosta Z. poinformował A. B. o negatywnym zaopiniowaniu jego wniosku o dofinansowanie przez w/w Komisję i o odmowie dofinansowania z środków PFRON zakupu zmywarki do naczyń i pralki automatycznej. Swoje stanowisko Starosta podtrzymał w piśmie z [...] lipca 2013r., nr [...].

II.

W skardze do WSA w Lublinie A B. zarzucił Staroście Z., że ten z naruszeniem ustawy z 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych odmawia dofinansowania zakupu sprzętu AGD. Skarżący podniósł, że organ miał obowiązek załatwienia tej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący wnosił w tej sytuacji o :

- stwierdzenie, że odmowa dofinansowania nastąpiła z naruszeniem w/w ustawy oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2002r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych;

- uchylenie w całości pism Starosty Z. z [...] czerwca i [...] lipca 2013r. w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie zakupu zmywarki do naczyń i pralki automatycznej;

- wystąpienie przez WSA w Lublinie do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały rozstrzygającej zagadnienie prawne, czy rozpatrzenie wniosku o dofinansowanie osobie niepełnosprawnej sprzętu technicznego niezbędnego do wykonywania codziennych czynności życiowych w ramach likwidacji barier technicznych na podstawie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2002r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych; następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Odpowiadając na skargę Starosta Z. i wniósł o jej oddalenie, argumentując dodatkowo, że sprzęt AGD nie służy likwidacji barier technicznych i nie jest dopuszczalne dofinansowanie ze środków PFRON zakupu sprzętu, jeśli nie jest on funkcjonalnie przygotowany do obsługi przez osobę niepełnosprawną, co potwierdza zapatrywanie Ministra Pracy i Polityki Społecznej wyrażone w piśmie z 29 maja 2013r.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga była zasadna.

W pisemnych motywach wyroku, Sąd I instancji podał, że skarga dotyczy aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3§2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze. zm. dalej-p.p.s.a.).

Skarżący kwestionuje bowiem stanowisko Starosty Z. wyrażone w piśmie z [...] czerwca 2013r. nr [...] negatywnie załatwiającym wniosek o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zakupu zmywarki do naczyń i pralki automatycznej. W ocenie organu, dofinansowanie zakupu tego rodzaju sprzętu AGD nie jest możliwe ponieważ nie jest on sprzętem przystosowanym dla osób niepełnosprawnych. Jest to sprzęt przydatny w każdym gospodarstwie domowym. Dofinansowywany sprzęt powinien być funkcjonalnie przystosowany do obsługi przez osobę niepełnosprawną o określonych dysfunkcjach. Chodzi tu o sprzęt potrzebny osobie niepełnosprawnej rzeczywiście likwidujący barierę techniczną i tyko w tym celu można wykorzystać środki finansowe pochodzące z PFRON, co znajduje potwierdzenie w opinii Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z 29 maja 2013r.

Z akt sprawy wynika, że Starosta Z. nie uwzględnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (z takim wezwaniem skarżący wystąpił w dniu 25 czerwca 2013r.), o czym informuje skarżącego w piśmie z [...] lipca 2013r.

Zawarty w skardze wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego aktu Starosty Z. z [...] czerwca 2013r. jest uzasadniony.

Stanowiska organu o braku prawnych możliwości dofinansowania zakupu wnioskowanego przez skarżącego sprzętu AGD, nie sposób zaakceptować, ani z punku widzenia przepisów ustawy z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ani rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2002r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON Skarżący jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, czego dowodzi orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z [..] października 2009r. W swoim wniosku z dnia 1 marca 2013r. o dofinansowanie zakupu sprzętu AGD, skarżący podaje, że jest niezdolny do samodzielnej egzystencji z uwagi na uszkodzenie narządu wzroku. Skarżący dołączył do wniosku zaświadczenie lekarskie z 28 lutego 2013r. wskazujące, że zmywarka do naczyń i pralka automatyczna są urządzeniami likwidującymi "barierę (...) techniczną" dla wnioskodawcy. Uwadze Starosty Z. umknęło, że w myśl art. 7 ust. 1 cyt. ustawy, rehabilitacja osób niepełnosprawnych oznacza zespół działań, w szczególności organizacyjnych, leczniczych, psychologicznych, technicznych, szkoleniowych, edukacyjnych i społecznych, zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie tych osób, możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej. Starosta pomija również-unormowaną w art. 9 ust. 1 ustawy-instytucję rehabilitacji społecznej, mającą na celu umożliwianie osobom niepełnosprawnym uczestnictwa w życiu społecznym, poprzez działania wymienione w ust. 2 tego przepisu, a polegające między innymi na: wyrabianiu zaradności osobistej i pobudzaniu aktywności społecznej osoby niepełnosprawnej, wyrabianiu umiejętności samodzielnego wypełniania ról społecznych oraz likwidacji barier, w szczególności architektonicznych, urbanistycznych, transportowych, technicznych, w komunikowaniu się i dostępie do informacji. Stosownie do art. 35 a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, do zadań powiatu należy dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Zgodnie z §2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2002r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków PFRON ze środków tego Funduszu mogą być finansowane w części lub całości zadania związane z likwidacją barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że organ z góry nie może zakładać, że dofinansowanie zakupu pralki i zmywarki nie podlega regulacji określonej w/w ustawą oraz wspomnianym rozporządzeniem. Uzasadnienie stanowiska zawartego w zaskarżonym akcie z [...] czerwca 2013r. świadczy, że organ nie odnosi do istoty merytorycznego problemu, z którym boryka się skarżący. Poza tym organ nie odwołuje się do obowiązujących przepisów normujących zasady przyznawania pomocy finansowej osobom niepełnosprawnym.

Skierowanie do organu żądania o dofinansowanie określonych wydatków ze środków PFRON jest sprawą, którą organ pozytywnie i sposób ostateczny załatwia poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej z osobą niepełnosprawną (§14 ust. 1 rozporządzenia z 2002r.). Jeśli organ odmawia dofinansowania, to rozpoznaje wniosek w formie aktu lub czynności na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie przepisu art. 3§2 pkt 4 p.p.s.a. Wydanie decyzji administracyjnej nie jest konieczne, skoro z treści przepisu §12 ust. 3 b omawianego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 2002r. wynika wprost, że właściwa jednostka samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON. Powyższy przepis (§12 ust. 3 b) trzeba odczytywać w ten sposób, że niezależnie od wyniku rozpatrzenia wniosku osoby niepełnosprawnej, rzeczą organu jest powiadomić wnioskodawcę. Przyjęcie tezy, że organ zawsze załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej, powodowałoby, że na gruncie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, rzeczą organu byłoby wydanie decyzji o dofinansowaniu wniosku, a następnie-po uzyskaniu przez decyzję waloru niezaskarżalności-podpisanie z wnioskodawcą umowy. Procedura przyznawania pomocy (dofinansowania) ulegałaby tym samym nieuzasadnionemu przedłużeniu.

Argument skarżącego, że organ powinien załatwić sprawę w formie decyzji administracyjnej, byłby zasadny-w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2012r. sygn. akt: II GPS 1/12 - gdyby to dotyczyło innego zagadnienia, a mianowicie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie osobie niepełnosprawnej środków z PFRON na rozpoczęcie działalności gospodarczej na podstawie art. 12 a ustawy z 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w trybie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 17 października 2007r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej.

Odnosząc się do wniosku zawartego w skardze o wystąpienie przez WSA w Lublinie do NSA o podjęcie uchwały rozstrzygającej zagadnienie prawne, wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 15§1 p.p.s.a. NSA podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (pkt 2) oraz podejmuje uchwały zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej (pkt 3). Zgodnie z art. 264§2 p.p.s.a. uchwały, o których mowa w art. 15§1 pkt 2 p.p.s.a., NSA podejmuje na wniosek Prezesa NSA, Prokuratora Generalnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, a uchwały, o których mowa w art. 15§1 pkt 3 p.p.s.a., na podstawie postanowienia składu orzekającego. Z tych względów, WSA w Lublinie nie mógł wystąpić do NSA o podjęcie uchwały.

IV.

Starosta Z., działając przez pełnomocnika radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie zarzucił naruszenie art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz §2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2002r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych-przez błędne ich zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu, że objęte wnioskiem A. B. o dofinansowanie zakupu ze środków PFRON zmywarka naczyń i pralka automatyczna nie są urządzeniami łamiącymi barierę techniczną związaną z potrzebami A. B.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Lublinie. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca przedstawiła uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, A. B. wskazał, że skarga kasacyjna organy ma za zadanie tylko przedłużenie postępowania. Dodatkowo złożył wniosek o wydanie postanowienia w sprawie podjęcia uchwały przez NSA celem rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego: czy rozpatrzenie wniosku o dofinansowanie osobie niepełnosprawnej sprzętu technicznego niezbędnego do wykonywania codziennych czynności życiowych w ramach likwidacji barier technicznych na podstawie art. 9 ust. 2 pkt 3 w zw z art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy z 27 sierpnia 1997r.o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2002r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych; następuje w drodze decyzji administracyjnej? Ponieważ są odmienne wyroki WSA w tej kwestii (II SA/Rz 543/11, III SA/Kr 1454/11, II SA/Rz 913/12). WSA w Lublinie, w tej sprawie był przeciwny wydawaniu decyzji. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

Wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej. Dodać przy tym należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast NSA nie jest władny badać czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na jednej podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wobec wyroku Sądu I instancji sformułowany został zarzut niewłaściwego zastosowania wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Istota problemu prawnego jaki zarysował się w sprawie, dotyczył tego czy pralka automatyczna i zmywarka zakupione przez skarżącego A. B., kwalifikują się jako sprzęt likwidujący bariery techniczne skarżącego a tym samym czy skarżącemu przysługuje dofinasowanie z tytułu ich zakupu.

W ustawie z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ustawodawca stwierdził, iż dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych należy do zadań powiatu (art. 35a ust. 1 pkt lit. d). Natomiast szczegółowy tryb postępowania i zasady dofinansowania zostały określone w wydanym na podstawie tej ustawy Rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2002r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z delegacją ustawową art. 35a ust. 4 omawianej ustawy z 27 sierpnia 1997r. - w § 1 ust. 1 powyższego Rozporządzenia stwierdzono:

"§ 1.1. Rozporządzenie określa:

1) rodzaje zadań powiatu, o których mowa w art. 35a ust. 1 (...)

2) wymagania, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań,

3) tryb postępowania i zasady dofinansowania zadań ze środków Funduszu.

W §2 pkt 4 Rozporządzenia, stwierdzono, że ze środków PFRON mogą być finansowane w części lub całości następujące rodzaje zadań likwidacja barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. §6 pkt 2 Rozporządzenia stanowi, że o dofinansowanie ze środków Funduszu zadań, jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, mogą ubiegać się: na likwidację barier w komunikowaniu się i technicznych - osoby niepełnosprawne, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności.

Z brzmienia tego przepisu wynika, że o dofinansowanie ze środków PFRON w celu likwidacji barier technicznych może ubiegać się każda osoba niepełnosprawna i to niezależnie od stopnia niepełnosprawności. O taką pomoc mogą ubiegać się osoby niepełnosprawne, a więc osoby, u których stwierdzono jeden z trzech stopni niepełnosprawności: znaczny, umiarkowany i lekki. Wynika z tego, że posiadany przez skarżącego stopień niepełnosprawności nie ma znaczenia dla istnienia jego uprawnienia do przyznania mu pomocy finansowej na zakup pralki czy zmywarki.

Sam fakt posiadania przez osobę ubiegającą się o takie dofinansowanie orzeczenia o niepełnosprawności stawia tę osobę w szerokim kręgu osób uprawnionych. Ten krąg uprawnionych jest zawężony tylko określeniem: "jeżeli jest to uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności". Skarżący przedstawił zarówno orzeczenie o niepełnosprawności, jak również zaświadczenia lekarskie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, dokonując kontroli zaskarżonego aktu Starosty Z., w pełni zasadnie wskazał, że w kontrolowanym akcie, organ nie odniósł się do meritum sprawy. Prawidłowo też wytknięto, że organ nie odwołał się do obowiązujących przepisów prawa, regulujących przyznawanie pomocy finansowej osobom niepełnosprawnym.

Zaakceptować należy pogląd WSA w Lublinie, który stwierdził, że organ administracji naruszył przepisy ustawy z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych jak również przepisy Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2002r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Ustosunkowując się natomiast do wniosku A. B. o podjęcie uchwały, to wskazać należy, że problematykę tzw. uchwał konkretnych regulują przede wszystkim przepisy art. 187 p.p.s.a. Stanowią one m.in., że w sytuacji gdy przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zaś w danej sprawie wiążąca.

Przedstawiona norma prawna podkreśla zatem ścisły związek pomiędzy zadanym pytaniem prawnym (ściślej odpowiedzią na nie) a jego zastosowaniem w danej konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Innymi słowy ewentualna uchwała rozstrzygająca zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości musi stanowić bezpośrednią podstawę rozstrzygnięcia sprawy, w której dana wątpliwość prawna została podniesiona.

Wspomniana zależność pomiędzy sprawą a pytaniem prawnym była i jest podkreślana zarówno w orzecznictwie, jaki i w literaturze. Warto w tym miejscu przypomnieć postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2006r. sygn. akt: I FPS 3/05 odmawiające podjęcia żądanej uchwały (ONSA 2006r. z. 3, poz. 72). Sąd w orzeczeniu tym stanął na stanowisku, że skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, przekazując w trybie art. 187§1 p.p.s.a. do wyjaśnienia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, nie ma jakiejkolwiek podstawy prawnej do formułowania zagadnienia prawnego, które nie ma ścisłego związku ze stanem faktycznym i prawnym sprawy. W przeciwnym razie wystąpienie tego składu miałoby charakter abstrakcyjny. Skoro zagadnienie prawne formułowane w indywidualnej sprawie (art. 187§1 p.p.s.a.) musi być ściśle osadzone w jej realiach faktyczno-prawnych, to nie podważenie tych realiów w skardze kasacyjnej - zdaniem NSA - wyłącza możliwość sięgnięcia do tych okoliczności przez Sąd zadający pytanie.

Zagadnieniem tym zajmowali się również R. Hauser i A. Kabat w artykule "Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych" (Państwo i Prawo 2004r. z. 2 poz. 22). Zdaniem autorów z treści art. 187§1 p.p.s.a. wynika w sposób niewątpliwy, że ustawodawca łączy ściśle procedurę rozstrzygania zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości z rozpoznawaniem przez NSA konkretnej sprawy. Przedmiotem wystąpienia składu orzekającego NSA mogą być tylko takie wątpliwości prawne, które wyłonią się przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej (zażalenia). Skład orzekający NSA, przedstawiając poważne wątpliwości prawne do rozstrzygnięcia, powinien nawiązać bezpośrednio do okoliczności faktycznych sprawy oraz do przepisów prawnych, które są źródłem wątpliwości i jednocześnie wykazać, dlaczego ich wyjaśnienie jest konieczne w sprawie. Za niedopuszczalne należy uznać zwrócenie się o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego w sytuacji, gdy występujące wątpliwości nie są bezpośrednio związane z postępowaniem toczącym się w konkretnej sprawie. Prawidłowa wykładnia art. 187§1 p.p.s.a. uzasadnia również wyłączenie możliwości przedstawienia do wyjaśnienia "wątpliwego" zagadnienia prawnego, które wprawdzie wystąpiło przy rozpoznawaniu konkretnej sprawy, jednak nie ma dla niej rozstrzygającego znaczenia.

Na tle przedstawionej argumentacji, w badanej sprawie nie jest - w ocenie NSA - prawnie dopuszczalne podjęcie uchwały udzielającej odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne. Jak wykazano, zgłoszona wątpliwość prawna jest związana wyłącznie z zarzutem, który został podniesiony nie w skardze kasacyjnej, lecz w piśmie procesowym stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną.

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.