Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1160/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 178 ust 1, art. 171 pkt 1 i 2, art. 172, art. 174
journal: Dz.U. 2010 nr 79 poz 523
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej.
article: art. 77 par 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej działając na podstawie art. 104, 127 § 2 i 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2016 r., poz. 713) po rozpoznaniu odwołania M. T. od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego Nr [...] z dnia [...] r. zobowiązującej do zwrotu kwoty nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w wysokości [...] zł utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na podstawie decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...] r., Nr [...] skarżący pobierał równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania.

W dniu [...] r. M. T. złożył w organie oświadczenie, iż z dniem [...] r. nabył tytuł prawny do lokalu mieszkalnego położonego w m. R., , potwierdzone załączonym postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] r., sygn. akt [...](prawomocnym od dnia [...] r.) stwierdzającym nabycie przez niego spadku po zmarłych J. i J. D.

Z uwagi na powyższe Dyrektor Aresztu Śledczego decyzją z dnia [...] r., Nr [...] zobowiązał funkcjonariusza do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w wysokości [...] zł za okres od dnia [...] r., uwzględniając jednocześnie 3 - letni okres przedawnienia wynikający z art. 226 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej.

W postępowaniu odwoławczym Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej decyzją wydaną w dniu [...]r., Nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że organ I instancji myli datę utraty uprawnienia do pobierania równoważnika za brak mieszkania z datą roszczenia wymagalnego.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji w dniu 20 czerwca 2016 r. wydał decyzję Nr 15/2016 którą w oparciu o przepis art. 181 ust. 1, art. 180 ust. 2, art. 192 pkt 4, art. 226 ustawy o Służbie Więziennej zobowiązał M. T. do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że z aktu notarialnego A nr [...] sporządzonego w dniu [...] r. przez notariusza J. S. wynika, że J. i J. D. nabyli lokal mieszkalny nr [...] o pow. użytkowej [...] m2 położony w m. R., gm. D. Natomiast z postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] r. wynika, że spadek po J. D. zmarłym w dniu [...] r. oraz po J. D. zmarłej w dniu [...]r. nabył w całości skarżący. W związku z powyższym od dnia [...] r. skarżący posiadał tytuł prawny do przedmiotowego lokalu, w którym przez cały czas zamieszkiwał.

Organ zaznaczył, że skarżący z dniem [...] r. został mianowany funkcjonariuszem w służbie stałej i w okresie od dnia [...] r. pobierał równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wstrzymano z dniem [...] r. wypłatę rzeczonego równoważnika.

Mając na uwadze fakt posiadania od dnia [...] r. tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, nabytego w drodze spadku po zmarłym dziadku J. D., organ stwierdził, że skarżący nienależnie pobierał równoważnik pieniężny za brak mieszkania od [...] r.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. T. wnosząc o jej uchylenie, zarzucił błędną interpretację art. 178 ustawy o Służbie Więziennej skutkującą uznaniem, że posiadał tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, a tym samym utracił prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania.

Skarżący podał, że po śmierci w dniu [...] r. dziadka J. D. nie przeprowadzono postępowania spadkowego. Postępowanie sądowe związane z otwarciem i ogłoszeniem testamentów przeprowadzono po zgonie w dniu [...] r. J. D. Prawowitym właścicielem mieszkania skarżący został w dniu [...] r., kiedy uprawomocniło się postanowienie o nabyciu spadku. Do tego czasu, mimo, iż był on jedynym spadkobiercą, sprawa nabycia prawa własności nieruchomości pozostawała nieuregulowana.

Skarżący podkreślił, że w ustawie o Służbie Więziennej nie uregulowano kwestii sposobu potwierdzenia przysługiwania danej osobie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, co powoduje konieczność odniesienia się do innych uregulowań obowiązujących w tym zakresie. W przypadku spadkobrania dokumentem potwierdzającym posiadanie tytułu prawnego do składnika masy spadkowej lub udziału w niej jest sądowe postanowienie w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku bądź poświadczenie dziedziczenia wydane przez notariusza.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy zaznaczył, że rozpatrując wniosek o równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania należy uwzględnić stan faktyczny sytuacji mieszkaniowej funkcjonariusza, tj. czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz posiadał w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu oraz czy on lub jego żona otrzymali pomoc finansową.

Kierując się powyższym Dyrektor wskazał, że M. T. i jego żona nie otrzymali pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, natomiast zgodnie z przedłożonymi dokumentami funkcjonariusz od dnia [...] r. posiadał tytuł prawny do nieruchomości położonej w R., co zgodnie z art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej powoduje utratę prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, zatem organ I instancji posiadał podstawę do wstrzymania skarżącemu wypłaty spornego równoważnika pieniężnego, co uczynił pismem z dnia [...] r. Równocześnie w związku z wypłatą nienależnego świadczenia od dnia [...] r. należało wystąpić o zwrot nienależnie pobranego świadczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na opisaną decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej skarżący wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, powielił argumentację merytoryczną zawartą w odwołaniu od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego

W odpowiedzi na skargę organ nie zgadzając się ze stanowiskiem wyrażonym przez skarżącego wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Wojewódzki sąd administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako P.p.s.a. sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Rozpatrując sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie podjęte zostało z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Uprawnienie funkcjonariuszy Służby Więziennej do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego reguluje art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2016 r., poz. 713). Dokonując wykładni tego przepisu trzeba mieć na uwadze całościową regulację spraw mieszkaniowych funkcjonariuszy Służby Więziennej zawartą w omawianej ustawie oraz kierować się interpretacją funkcjonalną i celowościową.

Z przepisów Rozdziału 18 ustawy zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy" wynika, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (art. 170 ust. 1); prawo to realizowane jest przez przydział lokalu albo przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 171 pkt 1 i 2). Lokal mieszkalny przydziela się decyzją administracyjną przy uwzględnieniu okoliczności, o których mowa w art. 172; zgodnie z art. 174 powierzchnia mieszkalna przedmiotowego lokalu powinna odpowiadać liczbie przysługujących temu funkcjonariuszowi norm powierzchni mieszkalnej (ust. 1), powierzchnią mieszkalną jest powierzchnia pokoi (ust. 2). Z art. 173 wynika, iż jednostkowa norma powierzchni mieszkalnej wynosi od 7 m2 do 10 m2 (ust. 1), przy czym funkcjonariuszowi w służbie stałej, samotnemu, przysługują dwie normy, zaś posiadającemu rodzinę - po jednej normie dla funkcjonariusza i każdego członka rodziny, o którym mowa w art. 176 (ust. 2 pkt 1 i 2). Z art. 174 ust. 2 wynika, iż powierzchnią mieszkalną jest powierzchnia pokoi.

Stosownie do treści art. 178 ust. 1 funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu (pkt 1); funkcjonariuszowi lub jego małżonkowi nie przyznano pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1 (pkt 2).

Z tak przedstawionego stanu prawnego wynika wniosek, że prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego powstaje wówczas, gdy nie zostało zrealizowane określone w art. 171 prawo funkcjonariusza w służbie stałej do lokalu mieszkalnego i jednocześnie nie występują negatywne przesłanki wynikające z art. 178 ust. 1. W konsekwencji oznacza to, że użytego w omawianym przepisie pojęcia tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nie można odnosić do jakiegokolwiek lokalu czy też pomieszczenia mieszkalnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 1176/10 - nieprawomocny, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.gov.pl).

W ocenie Sądu użyte w art. 178 ust. 1 pkt 1 pojęcie "tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu" odnosi się do lokalu mieszkalnego lub domu nadającego się do zamieszkania, innymi słowy do mieszkania w znaczeniu funkcjonalnym, stosownie do tytułu omawianego rozdziału ustawy. Chodzi zatem o taki lokal lub dom, który zaspokaja potrzeby mieszkaniowe (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OPS 7/08, wydaną w innym stanie prawnym i faktycznym, jednakże zawierającej w uzasadnieniu również ogólne uwagi dotyczące uregulowania spraw mieszkaniowych funkcjonariuszy Służby Więziennej). Posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego (legitymowanie się tytułem do lokalu), w wyniku czego uznać należy, że nie przysługuje mu równoważnik pieniężny, o którym mowa w powołanym przepisie ustawy, rozumiane być powinno jako realna możliwość zaspokojenia przez funkcjonariusza jego potrzeb mieszkaniowych w granicach przysługujących mu norm, wynikającą z tytułu prawnego do lokalu.

Z uwagi na fakt, że ustawa o Służbie Więziennej nie zawiera definicji lokalu mieszkalnego należy odwołać się do definicji zawartych w innych ustawach, mając na uwadze cele regulacji powołanej ustawy w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza.

W ocenie Sądu pojęcie lokalu mieszkalnego na gruncie uprawnień funkcjonariuszy Służby Więziennej dotyczących zaspokajania potrzeb mieszkaniowych odnieść należy do lokali służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnym, którego powierzchnia odpowiada normom przewidzianym w ustawie dla danego funkcjonariusza i który ponadto spełnia warunki lokalu mieszkalnego, a więc nadaje się do zamieszkania. W przeciwnym bowiem razie należałoby przyjąć, że ustawodawca zarazem założył, że posiadanie tytułu prawnego do lokalu, który nie spełnia funkcji mieszkaniowej, pozbawia funkcjonariusza w służbie stałej prawa do uzyskania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2011r., II SA/Po 214/11, LEX nr 1132368).

W badanej sprawie organy cofnęły skarżącemu uprawnienie do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania od dnia [...] r. oraz orzekły o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego w wysokości [...] zł. Wydane rozstrzygnięcie uzasadnione zostało faktem posiadania przez skarżącego tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości R., o powierzchni użytkowej [...]m2, od dnia [...]r. Organ w tym zakresie powołał się na postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...]r., które uprawomocniło się od dnia [...] r. z którego wynika, że funkcjonariusz nabył w całości spadek po J. D. zmarłym w dniu [...]r. oraz po J. D. zmarłej w dniu [...]r.

Z powyższym stanowiskiem Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej nie można się zgodzić. Organ wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie, sztywno przyjął założenie, że skoro funkcjonariusz uzyskał tytuł prawny do lokalu, to w tym momencie przestał przysługiwać mu równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Podkreślić należy, że takie zastosowanie przepisu art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie ma nic wspólnego z jego prawidłową, zaprezentowaną w powyższych rozważaniach wykładnią. Podkreślić należy, że fakt użycia przez ustawodawcę w art. 178 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy przesłanki negatywnej w postaci posiadania "tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu" nie upoważnia organów do przyjmowania bezrefleksyjnej i automatycznej wykładni tego przepisu, w myśl której każdy tytuł do lokalu – chociażby był to relatywnie niewielki udział w prawie własności nie wiążący się z posiadaniem faktycznej możliwości zamieszkiwania w danym lokalu (domu) – bezwarunkowo wyłączał prawo funkcjonariusza do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Istotę regulacji zawartej w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy obszernie przedstawił Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 stycznia 2013 r., II PZ 6/12, z której rozważań można wywieść, że o ile powołany przepis stanowi o "posiadaniu tytułu prawnego do lokalu", to – uwzględniając ratio legis regulacji – należy przez to rozumieć "posiadanie lokalu na podstawie tytułu prawnego".

W oparciu o przedstawione rozważania stwierdzić należy, że art. 178 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wyłącza uprawnienie do równoważnika pieniężnego, jeżeli funkcjonariusz "posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu", z zastrzeżeniem jednak, że chodzi o tytuł prawny na podstawie którego funkcjonariusz ma zapewnione potrzeby mieszkaniowe.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w obszernym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszącym się do różnych świadczeń związanych z zapewnieniem miejsca zamieszkania funkcjonariuszy służb mundurowych, niemniej wyraża się nim konsekwentnie jedną myśl: funkcjonariusz może być tego rodzaju świadczeń pozbawiony wyłącznie wówczas, gdy jego potrzeby mieszkaniowe zostały w sposób rzeczywisty zaspokojone.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., I OPS 7/08 wskazano, że wykładnia celowościowa ustawy o Służbie Więziennej (wówczas jeszcze ustawy z 1996 r.) prowadzi do wniosku, że umowa najmu, współwłasność lokalu lub domu, przy usprawiedliwionej niemożności zamieszkania w nim, nie pozbawiają funkcjonariusza pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

W niniejszej sprawie organ przyjął, że skarżący po śmierci J. D. w dniu [...]r. posiadał tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, pomijając całkowicie ustalenia, czy był on jedynym właścicielem rzeczonego lokalu, czy też posiadał tytuł prawny w części ułamkowej, skoro żyła jeszcze współwłaścicielka J. D.. Zabrakło również ustalenia, czy w przedmiotowym lokalu zamieszkiwały ponadto jeszcze inne osoby, w jakim on był stanie, z ilu pokoi się składał, a tym samym, czy skarżący miał zapewnione potrzeby mieszkaniowe oraz, czy spełnione były wymogi normy powierzchni mieszkalnej z art. 173 ust. 1 ustawy.

Stwierdzone uchybienia proceduralne, polegające na naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem od zweryfikowania i oceny wskazanych wyżej okoliczności faktycznych zależy kierunek rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa do równoważnika pieniężnego za brak mieszkania.

Ponownie rozpatrując sprawę organ mając na uwadze wyżej przedstawione rozważania, dokona pełnego ustalenia stanu faktycznego w oparciu o który wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku.