Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 504/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność par 4 pkt 12 rozporządzenia
oddalono skargę GK
Powołane przepisy: article: m. in. art. 58 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy J. i Gminy K. na rozporządzenie nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 27 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenie strefy ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej z rzeki K. dla aglomeracji żywieckiej na potrzeby Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Ż. I. oddala skargę Gminy K; II. w uwzględnieniu skargi Gminy J. stwierdza nieważność § 4 pkt 12 rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 27 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenie strefy ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej z rzeki K. dla aglomeracji żywieckiej na potrzeby Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Z. III. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na rzecz skarżącej Gminy J. kwotę 540,00 zł (pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Gmina J. oraz Gmina K. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie odrębne skargi na rozporządzenie Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 27 grudnia 2012 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej z rzeki K. dla aglomeracji ż. na potrzeby Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Ż. zaskarżając § 4 pkt 12 rozporządzenia, wraz z cytowaną częścią uzasadnienia dotyczącego tego rozporządzenia, od słów zamieszczonych na str.8-9 - "Ponadto postanowiono dodać następujący zakaz:

"Lokalizowania nowych ujęć wód powierzchniowych dla potrzeb innych niż zwykłe korzystanie z wód "- § 4 ust 1 pkt 12 rozporządzenia

Dodatkowe ujmowanie wody na obszarze terenu ochrony pośredniej ujęcia chronionego ma wpływ na warunki przepływu wody w cieku. Budowa innych ujęć wody mogłaby spowodować zmniejszenie zasobów wody w cieku i w efekcie ograniczyć pobór wody na ujęciu chroniony. Wprowadzenie zakazu nie ogranicza natomiast prac związanych z modernizacją istniejących ujęć. Zakaz nie obejmuje lokalizowania ujęć na potrzeby realizacji zwykłego korzystania z wód tj. poboru wody powierzchniowej w ilości mniejszej niż 5 m3 na dobę."

Skargę Gminy J. zarejestrowano do sygn. akt II SA/Kr 504/13, natomiast skargę Gminy K. do sygn. akt II SA/Kr 505/13.

W skargach zawarto jednobrzmiące żądania uchylenia rozporządzenia w zaskarżonej części, zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, a także zarzuty:

- naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.art.7,8,9 k.p.a. z uwagi na fakt, że organ niezespolonej administracji rządowej nie informował gmin o projekcie aktu prawa miejscowego, a w szczególności o zapisach § 4 pkt 12 rozporządzenia oraz o treści uzasadnienia do § 4 pkt 12, znajdującego się na str. 8-9, czym rażąco naruszył zasadę prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasadą informowania stron;

- obrazy prawa materialnego - art. 54 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 18 lipca 2001r.- Prawo wodne przez wprowadzenie zakazu lokalizowania nowych ujęć wody nie mającego żadnego uzasadnienia faktycznego w zaopatrzeniu mieszkańców aglomeracji z . w wodę, w sposób dowolny, niepoparty żadnymi argumentami z zakresu opracowań bilansów wodnych.

W uzasadnieniach obu skarg wskazano, że w dniu 28 grudnia 2012 r,. w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. , opublikowano rozporządzenie Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 27 grudnia 2012 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej z rzeki K. dla aglomeracji ż. na potrzeby Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Z. . Wójtowie Gmin J. , K. i S. przyjęli datę publikacji za dzień, w którym skarżący mogli się dowiedzieć o wydaniu aktu prawa miejscowego.

Zgodnie z treścią art. 63 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym przez organ niezespolonej administracji rządowej w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Gmina J. i Gmina K. mają więc interes prawny do zaskarżenia niniejszego aktu prawa miejscowego, gdyż dotyczy on terenów stanowiących własność gmin, na których ustanowiono zakazy lokalizowania nowych ujęć wód powierzchniowych dla potrzeb innych niż zwykłe korzystanie z wód.

Opisany stan powoduje, że na terenie Gmin J. , K. , S. mieszkańcy pozbawieni będą możliwości korzystania z ujęć wód powierzchniowych, bowiem będą mogli czerpać tylko 208 l/h. Istniejące na terenie gmin spółki wodociągowe obsługują od 10 do 400 gospodarstw domowych, stąd ta ilość wody na pewno nie zapewni swobodnego dostępu do niej. Najważniejsze jest, że taka norma wyklucza założenie nowych spółek wodnych na terenie Gmin J. , K. , S. , których zakresem działalności będzie objęcie gospodarstw domowych i nowo powstających podmiotów gospodarczych zaopatrzeniem w wodę.

W powyższym zakresie Gmina J. wskazywała dodatkowo, że ma wykonany wodociąg, który jeszcze nie posiada jakiegokolwiek podłączenia do ujęcia wodnego, co wyklucza kwestionowany rozporządzenia. Ponadto zapis ten hamuje rozwój gospodarczy gminy. Już dzisiaj działa kompleks turystyczny w rejonie P. , który zamierza rozbudować duża firma – A. z.o.o. z siedzibą w I. . Wiąże się to na pewno ze zwiększonym poborem wody zarówno dla turystów zamierzających korzystać z nowopowstającej bazy noclegowej, jak i terenów narciarskich wymagających w przyszłości sztucznego dośnieżania.

W uzasadnieniu obu skarg wskazano ponadto, że zgodnie z doktryną i orzecznictwem sądowym, pod pojęciem "interes prawny" rozumie się interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pojecie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Gminy tylko tą drogą mogą skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaniechania czynności organu sprzecznych z potrzebami gmin.

Strony skarżące podawały, że wezwały do usunięcia naruszenia prawa Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. , a organ niezespolonej administracji rządowej nie odpowiedział na te wezwania.

Uprzednio nie były informowana przez organ niezespolonej administracji rządowej o zamiarze wydania rozporządzenia w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej z rzeki K. dla aglomeracji ż. na potrzeby Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Z. , pomimo tak istotnych decyzji w sprawie zaopatrzenia w wodę gmin.

W art. 54 ust. 1 Prawa wodnego ustawodawca wprowadził zapis, że na terenach ochrony pośredniej może być zabronione lub ograniczone wykonywanie robót oraz innych czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia a w szczególności lokalizowanie nowych ujęć wody" co, świadczy o fakultatywności tego ograniczenia. Organ niezespolonej administracji rządowej nie może zadecydować o tym w sposób dowolny, co miało miejsce w tym wypadku, powinien wziąć pod uwagę potrzeby mieszkańców gmin w tym także działających na obszarze ochrony pośredniej przedsiębiorców. Złamanie podstawowych zasad k.p.a. uniemożliwiło zapoznanie się przez organ niezespolonej administracji rządowej z tymi potrzebami. Nadto, przed wydaniem wyżej rozporządzenia organ niezespolonej administracji rządowej powinien sporządzić ekspertyzę bilansu wodnego, w której biegli wypowiedzieliby się co do konieczności wprowadzenia tych zakazów i ograniczeń. Tym samym doszło do naruszenia uznaniowości przepisu przewidzianego w art. 54 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo wodne.

Faktem jest, że Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Ż. pismem z dnia 21 sierpnia 2012 r. zwróciło się o zajęcie stanowiska w sprawie strefy ochronnej ujęć wody z rzeki K. dla aglomeracji [...] , lecz zarówno w treści pisma, jak również w przesłanych załącznikach w ogóle nie uwzględniono kwestii poruszonych w § 4 pkt 12 rozporządzenia Nr [...] z dnia 27 grudnia 2012 r. Gminy wyrażały swój sprzeciw w ewentualnym rozszerzeniu zakazów, nakazów i ograniczeń wynikających z art. 54 ust 1 pkt 5,6,7,11,12,13, art. 54 ust 3 pkt 1 ,4 ,5, 6 ustawy Prawo wodne. Świadczy to o dowolności działania organu niezespolonej administracji rządowej przy podejmowaniu aktu prawa miejscowego.

W odpowiedziach na skargi Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wnosił o ich oddalenie, wskazując na następującego okoliczności..

Skargi oparte zostały na zarzucie naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które w sprawie stanowienia aktu prawa miejscowego w ogóle nie znajdują zastosowania.

W pozostałym zakresie, wbrew twierdzeniom oraz zarzutom w nim zawartym, zaskarżony akt spełnia wszelkie wymogi ( w tym formalne), o których mowa w art. 51 - art. 58 Prawa wodnego, jest prawidłowy, zgodny z prawem, a jego ustanowienie podyktowane zostało celami określonymi w art. 51 tej ustawy. Skargi oparte zostały jedynie na zarzutach, które tylko pozornie mają charakter merytoryczny. Jak wynika wprost z treści uzasadnienia zaskarżonego aktu oraz odpowiedzi na wezwanie do uznania naruszenia prawa ( poprzedzonego dodatkowym postępowaniem wyjaśniającym nim wywołanym ) zarzuty skarg nie są zasadne, zwłaszcza w zakresie, który uprawdopodabniałby wadliwość, czy też celowość wycofania rozporządzenia z obrotu prawnego w zaskarżonej części. Motywy rozstrzygnięcia zostały bowiem tak ujęte, że skarżące mogły w całości zapoznać się z zasadnością przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie te motywy oraz treść art. 58 Prawa wodnego, jako materialnoprawnej podstawa wydania zaskarżonego aktu, zostały przywołane, jak również wskazano na wyczerpanie przesłanek określonych tym przepisem, jako tych, które legły u podstaw wydania aktu prawa miejscowego.

Z uwagi na powyższe argumentacja oraz wykładnia przepisów, w oparciu o które zostały wniesione zarzuty nie zasługują na podzielenie, a ich uwzględnienie stałoby w sprzeczności z zasadą wynikającą z art. 51 Prawa wodnego oraz obowiązkami organu nałożonymi przez ustawodawcę w zakresie ochrony wód i jego zasobów.

W dalszych wywodach odpowiedzi na skargi Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wyraził wątpliwość co do tego, czy gminy wykazały występowanie interesu prawnego, który uprawniałby je do wniesienia skargi. W tym zakresie powołał fragment oceny prawnej prezentowanej wyroku NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 307/09, akcentując, że brak bezpośredniego wpływu na sferę prawną nie pozwala na uznanie takiego podmiotu za uprawnionego do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego. W niniejszej sprawie gminy odwołując się do pojęcia interesu prawnego oraz jego naruszenia w istocie nie wykazały, na czym on i jego naruszenie polega. Nie wykazały przymiotu strony, która uzasadniałby ich legitymację do wniesienia skargi w rozumieniu art. 32 p.p.s.a w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Samo prawo własności, czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej. Na gminie ciążą obowiązki należytego gospodarowania zasobami wodami oraz zapewnieniem właściwego w nią zaopatrzenia ludności, jako wynikający wprost wynika z treści art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe ustawowe obowiązki gmin zestawione z treścią zapisu zakwestionowanego rozporządzenia dowodzą, że rozporządzenie nie jest z nimi sprzeczne a stanowisko skarżących wywodzone w oparciu o interes faktyczny w istocie ten obowiązek pomija. Zakwestionowany skargami zakaz pozostaje natomiast spójny z przepisami, zapewnia prawidłową należytą ochronę ujęcia wody pitnej oraz, a tym samym w żadnym tego interesu nie narusza. Tym bardziej, gdy w dalszej kolejności , zostanie również zestawiony z faktem uprzedniości istnienia już na tym terenie ujęć wody, jaki dostosowaniem zapisu do istniejącego zasobu wody pitnej występującym na tym terenie oraz konieczności jego prawidłowego zachowania, jak i nie doprowadzania do faktycznej zmiany dotychczasowego sposobu wykorzystywania przy istniejących naturalnych uwarunkowaniach pomijanych w skardze przez strony skarżące. Tym samym, zakwestionowane rozporządzenie w żaden sposób nie ingeruje, ani też nie jest sprzeczne z obowiązkami ani uprawnieniami gmin wynikającymi z powołanych przepisów.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 sierpnia 3013 r., wydanym na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej także jako p.p.s.a.), zarządzono połączenie sprawy sygn. akt II SA/Kr 505/13 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą sygn. akt II SA/Kr 504/13.

W związku z innymi postanowieniami wydanymi na rozprawie dnia 6 sierpnia 3013 r. do akt niniejszej sprawy wpłynęły pisma procesowe Gminy J. oraz Gmina K. - w których poszerzono twierdzenia związane z wykazaniem interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego rozporządzenia kwestionowanej części, a także pismo Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. , odnoszące się do kompletności dokumentów przedstawionych wraz z odpowiedziami na skargi, które uwzględniono przy wydaniu aktu prawa miejscowego.

I tak , w piśmie z daty 26 sierpnia 2013 r. Gmina J. podnosiła, że o jej interesie prawnym w zaskarżeniu rozporządzenia decydują przede wszystkim dokumenty własnościowe, jak również rozpoczęte inwestycje przy budowie wodociągów, przedstawiając poniższe dokumenty i wyjaśnienia:

1. kserokopię decyzji Starosty Ż, z dnia 6 września 2010 r., znak [...], o udzieleniu Gminie J. pozwolenia wodnoprawnego, która pozwalała na pobór wód powierzchniowych i wykonanie ujęcia na pobór wód powierzchniowych na potoku S. - wskazując, że zgodnie z obowiązującym w tym przypadku art. 135 ustawy z dnia 18 lipca 2005 r. - Prawo wodne przed nowelizacja była ona uprawniona do rozpoczęcia wykonywania urządzeń wodnych w terminie 2 lat od dnia, w którym pozwolenie na wykonywanie tych urządzeń stało się ostateczne. Przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne wygasło. Gmina J. chcąc kontynuować inwestycję zmuszona będzie wystąpić do Starosty Ż. o nowe pozwolenie wodnoprawne, co nie będzie możliwe z uwagi na przedmiotowe rozporządzenie w zaskarżonej części, albowiem wymogi w nim nakreślone sprzeciwiają się warunkom pozwolenia wodnoprawnego z dnia 6 września 2010 r., znak [...]

2. kserokopię decyzji Starosty Z. Nr [...] z dnia 22 października 2007r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę sieci wodociągowej wraz z wyciągiem z dokumentacji budowy wodociągu gminnego w sołectwie J. l etap oraz kserokopię zaświadczenia Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia 10 maja 2012 r., dotyczącego zakończenia budowy sieci wodociągowej etapu l . – wskazując, że Gmina J. na podstawie tej decyzji zakończyła budowę I. etapu budowy wodociągu w sołectwie J. Z dołączonego wyciągu z dokumentacji wynika, że wodociąg wykonano dla 250 domów (str.[...] opisu technicznego zestawienia). Oznacza to, że z uwagi na kwestionowany zapis rozporządzenia nie będzie możliwe podłączenie tych domów do ujęcia na potoku S. , które przewidywała decyzja Starosty Z. z dnia 6 września 2010 r., znak[...] . W rozporządzeniu umożliwiono zwykłe korzystanie z wód przy poborze 5m3/dobę, natomiast decyzja Starosty Ż. z dnia 6 września 2010 r., znak [...] przewidywała pobór wody w ilości 864 m3/dobę. Przedmiotowa inwestycja została już wykonana przez inwestora, którym był Związek Międzygminny ds. Ekologii w Ż. Gmina J. jest członkiem tego związku, stąd działania te należy potraktować jako jej własne;

3. kserokopię decyzji Starosty Z Nr [...] z dnia 22 października 2007 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę sieci wodociągowej wraz dokumentacją budowy wodociągu gminnego w sołectwie J. II etap oraz kserokopię zaświadczenia Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 10 maja 2012 r., dotyczącego zakończenia budowy sieci wodociągowej etapu II. – podając, że Gmina J. na podstawie tej decyzji zakończyła budowę II. etapu budowy wodociągu w sołectwie J. Z dołączonego wyciągu z dokumentacji wynika, że wodociąg wykonano dla 650 domów (str.8 opisu technicznego zestawienia) Oznacza to, że z uwagi na kwestionowany zapis rozporządzenia nie będzie możliwe podłączenie tych domów do ujęcia na potoku S. , które przewidywała decyzja Starosty Ż. z dnia 6 września 2010 r., znak [...]. W rozporządzeniu umożliwiono zwykłe korzystanie z wód przy poborze 5m3/dobę, natomiast decyzja Starosty Ż. z dnia 6 września 2010 r., znak[...], przewidywała pobór wody w ilości 864 m3/dobę. Przedmiotowa inwestycja została już wykonana przez inwestora, którym był Związek Międzygminny ds. Ekologii w Z. . Gmina J. jest członkiem tego związku, stąd działania te należy potraktować jako jej własne;

4. kserokopię decyzji Starosty Ż. Nr [...] z dnia 14 września 2009 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej dla miejscowości J. i K. w gminie J. Związkowi Międzygminnemu ds. Ekologii w Z., wraz z wyciągiem z projektu budowlanego (kserokopia strony [...]) – podając, że dla realizowania tej inwestycji konieczne będzie uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne będzie musiało objąć ujęcie dla 292 domów objętych – zgodnie z projektem;

5. wypisy z rejestru gruntów dla działki nr [...] ( zabudowanej budynkiem Urzędu Gminy ) oraz działki nr [...] (zabudowanej budynkiem Szkoły Podstawowej Nr [...] w J. ), stanowiących własność Gminy J. - podając, że są one położone na obszarze ustanowionej rozporządzeniem strefy ochronnej, zaś w związku z kwestionowanym zapisem nie będzie możliwe prowadzenie żadnej nowej inwestycji przekraczającej ustaloną w nim normę poboru wody;

5. pismo z dnia 26 sierpnia 2013 r. A. spółka z.o.o. – na okoliczność , że inwestor zainteresowany jest uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej i rozporządzenie w kwestionowanej części zahamuje rozwój gospodarczy gminy.

Uzupełniając twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi pismem z daty 27 sierpnia 2013 r. Gmina K. wyjaśniła dodatkowo, że na terenie nieruchomości położonej w obrębie tej gminy, stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] mieści się zbiornik, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. w przyszłości służyć będzie mieszkańcom, jako zbiornik wody pitnej, a nieruchomość powyższa znajduje się w strefie ochronnej. Gmina K. ma zamiar wystąpić do Starosty Ż. o udzielnie jej pozwolenia wodnoprawnego. Decyzja ta pozwoli na wykonanie ujęcia i pobór wód powierzchniowych na potoku K. , który służyć będzie mieszkańcom gminy jako ujęcie wody pitnej.

Do pisma dołączono: 1. Załącznik nr 3 do " Programu małej retencji dla województwa ś", 2. Mapę ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K " Kierunki zagospodarowania przestrzennego".

W piśmie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z daty 21 sierpnia 2013 r. zostało zawarte oświadczenie o kompletności dokumentacji przedstawionej wraz z odpowiedzią na skargę, która była podstawą wydania przedmiotowego rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności

z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Kontrolując działalności administracji publicznej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.), zaś uprawnione są do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związane zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do takich aktów należy zaskarżone w części rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. , będącego w myśl art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne ( tekst jednol. Dz.U. z 2012 r., poz.145 - dalej w skrócie Pw ), który jest organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym, w zakresie określonym ustawą . Artykuł 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 z późn zm. – dalej w skrócie w.a.r.w.) przewiduje, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach wojewoda oraz organy niezespolonej administracji rządowej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące w województwie lub jego części. Zgodnie z art. 92 ust. 2 Pw., w przypadkach określonych ustawą dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej wydaje akty prawa miejscowego. Zaskarżone rozporządzenie ma charakter normatywny, zawiera normy generalne i abstrakcyjne, o zasięgu lokalnym, zaś zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 28 grudnia 2012 r., pod poz. 6061. Charakter przedmiotowego rozporządzenia, jako aktu prawa miejscowego i kompetencję do jego wydania przewiduje wprost art. 58 ust. 1 Pw. W szczególności, stosownie do art. 51 Pw, w celu zapewnienia odpowiedniej jakości wody ujmowanej do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ze względu na ochronę zasobów wodnych, mogą być ustanawiane: 1) strefy ochronne ujęć wody; 2) obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych. Zgodnie zaś z treścią art. 58 ust. 1 Pw., strefę ochronną ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie do art. 52-57.

Merytoryczna kontrola legalności zaskarżonego rozporządzenia, poza już poruszoną kwestią kognicji sadu administracyjnego, która w sprawie niniejszej zachodzi, wymaga spełnienie także innych warunków przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, takich jak: posiadanie przez skarżącego zdolności sądowej, procesowej, nieistnienie braków fiskalnych, wyczerpanie trybu przesądowego i terminowość złożenia skargi.

W przypadku obu skarg przesłanki, o których wyżej mowa zostały w sprawie niniejszej spełnione. Terminowość złożenia skarg pozostaje przy tym w ścisłym związku z wyczerpaniem trybu przedsądowego przewidzianego w art. 63 ust. 1 i 3 w.a.r.w., który poprzedzał ich wniesienie, czego wymaga również 52 § - 2 p.p.s.a. Wezwanie z daty 11 stycznia 2013 r. o usunięcie naruszenia prawa wpłynęło do organu dnia 15 stycznia 2013 r. W maksymalnym terminie dwóch miesięcy przewidzianym do załatwienia spraw w art. 35 k.p.a. nie udzielono odpowiedzi na wezwanie o usunięcie naruszenia prawa, co uczyniono dopiero po w wniesieniu skarg, pismem z 29 marca 2013 r.

Z uwagi na treść art. 63 ust. 2 w.a.r.w. należy wskazać, że przedmiotowe rozporządzenie nie zostało dotąd poddane kontroli sądowej.

Powyższe kwestie formalne i fiskalne nie były przedmiotem zarzutów, co upoważnia do odstąpienia od szerszych rozważań.

Stosownie do art. 63 ust. 1 w.a.r.w., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Powyższa regulacja, z której wynika obowiązek zbadania legitymacji skargowej , wymaga wskazania na zasadnicze kwestie dotyczące jej stosowania.

W szczególności, art. 63 ust. 1 w.a.r.w. legitymację do zaskarżenia aktu prawa miejscowego przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu praw miejscowego, przy czym w tym zakresie należy mieć nadto na uwadze art. 25 p.p.s.a., normujący kwestię zdolności sądowej, która stanowi konieczną cechę danego podmiotu, pozwalającą na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony, czy uczestnika.

Obie skarżące gminy , jako osoby prawne, posiadają zdolność sądową ( art. 25 § 1 p.p.s.a.), każda z nich winna zaś odrębnie i samodzielnie wykazać, że jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem przedmiotowego rozporządzenia.

W kwestii legitymacji skargowej odpowiedź na skargę powołuje poglądy wyrażane w tym zakresie przede wszystkim w związku z regulacją zawartą w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednol. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ), który w analogiczny sposób ujmuje to istotne zagadnienia, zaś był przedmiotem licznych wypowiedzi doktryny i orzecznictwa. Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się w tym wypadku Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje po pierwsze posiadanie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, po wtóre naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Dopiero zatem ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, czyli do badania czy do naruszenia tego doszło jednocześnie z istotnym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p., rodzącym tam przewidziany skutek.

Nadto, jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie, samo hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ( tak NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2011r, II OSK 618/11, zam. zb. LEX nr 862792).

Podobne stanowisko prezentowane jest również w doktrynie (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 ).

Przy analogicznym brzmieniu w istotnym zakresie art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 63 ust. 1 w.a.r.w., wyżej powołane poglądy pozostają w pełni aktualne przy ocenie legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, na co zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny również w wyroku z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 307/09, cytowanym w odpowiedzi na skargę. Nie jest zatem zasadne prezentowane pierwotnie w skargach podejście do kwestii wykazania legitymacji skargowej bazujące na regulacji z art. 28 k.p.a. Zasadnicza różnica pomiędzy przesłankami z art. 28 k.p.a i art. 63 ust. 1 w.a.r.w. sprowadza się zaś do tego, że w tym drugim przypadku skuteczne wniesienie skargi warunkuje dopiero naruszenie danym przepisem sfery prawnej skarżącego.

Przedmiotowym rozporządzeniem, wydanym na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r., poz. 145), Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. ustanowił strefę ochronną dla ujęcia wody powierzchniowej z rzeki K, zlokalizowanego w miejscowości Ż. , gmina Ż. , powiat [...] (§ 1 ust. 1 ), dzielącej się stosownie do § 1 ust. 2 na :

1) teren ochrony bezpośredniej obejmujący: ujęcie brzegowe zlokalizowane na prawym brzegu rzeki K. w km 4+340 w Ż. o powierzchni 0,8 ha, składające się z:

- jazu na rzece K,

- kanału M. do torów PKP,

- terenu na prawym brzegu rzeki K. powyżej kraty wlotowej pomiędzy torem PKP a rzeką,

- pasu terenu na lewym brzegu K. , ujęcie drenażowe infiltracyjne zlokalizowane na lewym brzegu K. w km 5+000 – 5+100 w S. , składające się z ujęcia wody K. oraz ujęcia wody [..]

2) teren ochrony pośredniej, o łącznej powierzchni ok. 23 000 ha, obejmujący całą zlewnię rzeki K. od źródeł rzeki do przekroju ujęcia wody w km 4+340 w Ż. wraz z dopływami.

Teren ochrony bezpośredniej przedmiotowego ujęcia przedstawiono w załączniku nr 1 na mapie w skali 1:1000 dla ujęcia brzegowego i w skali 1:2000 dla ujęcia drenażowego infiltracyjnego, zaś działki objęte jego zasięgiem wymieniono w załączniku nr 2 do rozporządzenia (§ 2ust. 1). Teren ochrony pośredniej przedstawiono na mapie w skali 1:25 000 w załączniku nr 3 i opisano w załączniku nr 4 do rozporządzenia (§ 2ust. ).

Paragraf 3 rozporządzenia stanowi, że na terenie ochrony bezpośredniej obowiązują zakazy i nakazy wynikające z art. 53 ustawy Prawo wodne, natomiast § 4 pkt 1 – 12 wprowadza w terenie ochrony pośredniej tam wymienione zakazy. Paragraf 5 rozporządzenia zawiera regulacje dotyczące oznaczenia granice terenu ochrony pośredniej ujęcia wody, zaś w myśl § 6 tego aktu, rozporządzenie wchodzi w życie w dniu 1 stycznia 2013 roku i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Nie jest kwestionowane, że skarżące gminy znajdują się na obszarze ochrony pośredniej.

Przepisem wskazywanym przez Gminę J. oraz Gminę K. , jako naruszający ich interes prawny lub uprawnienie, jest § 4 pkt 12 rozporządzenia, który stanowi, że na terenie ochrony pośredniej zabrania się lokalizowania nowych ujęć wód powierzchniowych dla potrzeb innych niż zwykłe korzystanie z wód.

Wskazana regulacja ma ścisły związek z problematyką korzystania z wód, które w myśl art. 31 ust. 1 Pw, polega na ich używaniu na potrzeby ludności oraz gospodarki.

Stosownie do art. 31 ust. 3 Pw, korzystanie z wód polega na korzystaniu powszechnym, zwykłym lub szczególnym.

Artykuł 34 Pw stanowi, że :

1. Każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych, morskich wód wewnętrznych wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki G. , i z wód morza terytorialnego, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej.

2. Powszechne korzystanie z wód służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb.

3. Powszechne korzystanie z wód nie obejmuje:

1) wydobywania kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów z morskich wód wewnętrznych wraz z wodami wewnętrznymi Zatoki G. oraz z wód morza terytorialnego;

2) wycinania roślin z wód lub brzegu;

3) wydobywania kamienia i żwiru z potoków górskich;

4) korzystania z wód w zbiornikach wodnych, przeznaczonych do chowu lub hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych, usytuowanych na wodach płynących;

5) wprowadzania ścieków.

4. Wydobywanie kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów w granicach powszechnego korzystania z wód może odbywać się, po uzyskaniu zgody właściciela wody, w miejscach wyznaczonych przez radę gminy w drodze uchwały.

Zgodnie z treścią art. 36 Pw, właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie; prawo to nie stanowi prawa do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

W myśl art. 36 ust. 2 Pw, zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego, z zastrzeżeniem ust. 3, który przewiduje, iż nie stanowi zwykłego korzystania z wód:

1) nawadnianie gruntów lub upraw wodą podziemną za pomocą deszczowni;

2) pobór wody powierzchniowej lub podziemnej w ilości większej niż 5 m3 na dobę;

3) korzystanie z wód na potrzeby działalności gospodarczej;

4) rolnicze wykorzystanie ścieków lub wprowadzanie do wód lub do ziemi oczyszczonych ścieków, jeżeli ich łączna ilość jest większa niż 5 m3 na dobę.

Zgodnie z treścią art. 37 Pw, szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaskarżony przepis § 4 pkt 12 rozporządzenia nie dotyczy wód poziemnych, nie wprowadza ograniczeń w zakresie powszechnego korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych oraz zwykłego korzystania z wód przez ich właścicieli, natomiast uniemożliwia szczególne korzystanie z wód powierzchniowych poprzez ich pobór w ilości większej niż 5 m3 na dobę dokonywany za pomocą urządzeń technicznych, w tym urządzeń wodnych. Wskazana regulacja ma zatem ścisły związek z możliwością uzyskania pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód oraz wykonywanie urządzeń wodnych ( art. 122 ust. 1 pkt 1 i 2 Pw oraz art. 9 ust. 1 pkt 19 Pw ).

Własność wód i gruntów pod wodami została uregulowana w przepisach art. 10 – 19 Pw.

Uwzględniając w tym kontekście twierdzenia Gminy K. oraz przedłożone przez nią dokumenty nie można uznać, by skarżąca wykazała, że kwestionowany przepis § 4 pkt 12 rozporządzenia narusza jej interes prawny lub uprawnienie. W szczególności, skarżąca nie twierdziła, że przysługuje jej prawo własności wód powierzchniowych stojących, których przedmiotowy zakaz dotyczy, ani że jest właścicielką urządzeń zrealizowanych w całości albo w części, których funkcjonowanie uniemożliwi wprowadzenie tego zakazu . Przysługujące Gminie K. prawo własności terenów - których bliżej nie wskazano, położonych na obszarze objętym strefą ochrony pośredniej, nie stanowi także o naruszeniu jej interesu prawnego przy możliwości korzystania z zasobów wód podziemnych dla zaopatrzenia w wodę.

Dla wykazania naruszenia interesu prawnego nie jest też wystarczającym powołanie się na regulacje prawne różnych rang, czy na interes innych podmiotów, o czym mowa w skardze i piśmie Gminy K. z daty 27 sierpnia 2013 r.

I tak, zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jako aktu kierunkowego polityki przestrzennej, nie stanowią ani źródła uprawnień, ani źródła interesu prawnego gmin spełniającego wymóg konkretności, nawet jeżeli ustalenia studium wiążą organy gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można by uznać potencjalnie za takie źródła w sytuacji, w której wprowadzone ustalenia byłyby na tyle szczegółowe, że plan przewidywał by wprost prawo lub obowiązek realizacji przez gminę konkretnej inwestycji związanej ze szczególnym korzystaniem z wód powierzchniowych, której wykonanie uniemożliwiał by przedmiotowy zakaz. Na takie konkretne regulację Gmina K. nie wskazała w niniejszej sprawie . Nie jest tu dostateczne ogólnikowe odwołanie się do przyszłych zamiarów, a nawet programów związanych z istnieniem zbiornika retencyjnego " [...]".

Z uwagi na generalny i abstrakcyjny charakter nie mogą zostać uznane za podstawę do wykazania naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego przepisy ustaw regulujących zadnia gmin, w tym art. 7 u.s.g., albowiem nie wynikają z nich dla gmin bezpośrednio żadne indywidualne i konkretne prawa lub obowiązki, mogące być źródłem roszczeń. Bezskutecznym jest również w tym zakresie wskazanie na interes mogących powstać - hipotetycznie zresztą - w przyszłości spółek wodnych, mających realizować działania związane z zadaniami gmin. Brak natomiast bezpośredniości i konkretności powołaniu się na uprawnienia lub interes prawny mieszkańców gminy.

Nie jest także źródłem uprawnień albo interesu prawnego ewentualne naruszenie przez organ wydający rozporządzenie określonych przepisów proceduralnych, zaś zagadnienia sprzeczności z prawem w tym aspekcie podlegają badaniu dopiero po wykazaniu legitymacji skargowej. Nadto w skardze błędnie wskazano na zasady z art. 7, 8, 9 k.p.a., albowiem brak podstaw prawnych do stosowania przy wydaniu aktu prawa miejscowego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że Gmina K. nie wykazała by doszło do naruszenia jej uprawnień lub interesu prawnego przez wydanie § 4 pkt 12 przedmiotowego rozporządzenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu jej skargi - jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. Uwzględniając treść art. 200 p.p.s.a., wynik postępowania czyni bezzasadnym żądanie skarżącej zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Podstawę do przeprowadzenia kontroli legalności przedmiotowego rozporządzenia stanowi skarga Gminy J. , która wykazała spełnienie przesłanki art. 63 ust. 1 w.a.r.w. W tym zakresie nie uwzględniono jednakże wskazań na pozbawienie mieszkańców możliwości korzystania z nowych ujęć wód powierzchniowych i zakładania w tym celu spółek wodociągowych, a także na zadania gmin tworzących samorząd terytorialny, czy ewentualne przyszłe zamiary inwestycyjne, z przyczyn analogicznych jak te, które skutkowały odmową uwzględnienia jako skutecznych dla wykazania legitymacji skargowej twierdzeń Gminy K. Nie stanowi również podstaw do wniesieniu skargi powołanie się przez Gminę J. na zamiary inwestycyjne A. spółka z.o.o. w I. , z uwagi na brak uprawnień własnych oraz bezpośredniości i konkretności jej interesu prawnego w tym zakresie.

Wykazanie przez Gminę J. interesu prawnego nastąpiło poprzez powołanie się na rozpoczęcie jeszcze przed wydaniem rozporządzenia, na podstawie uzyskanych pozwoleń na budowę, konkretnych inwestycji w oparciu o uzyskane pozwolenie wodnoprawne, które zostały ukończona po jego wygaśnięciu, dla funkcjonowania których niezbędny jest zlokalizowanie nowych ujęć śródlądowych wód powierzchniowych na potrzeby inne niż zwykłe korzystanie z wód.

Przystępując do merytorycznej kontroli przedmiotowego rozporządzenia należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 51 Pw, w celu zapewnienia odpowiedniej jakości wody ujmowanej do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ze względu na ochronę zasobów wodnych, mogą być ustanawiane:

1) strefy ochronne ujęć wody;

2) obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych.

W myśl art. 58 Pw :

1. Strefę ochronną ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie do art. 52-57.

2. Wniosek o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody zawiera:

1) uzasadnienie potrzeby ustanowienia strefy ochronnej oraz propozycje granic wraz z planem sytuacyjnym;

2) charakterystykę techniczną ujęcia wody;

3) propozycje zakazów, nakazów i ograniczeń dotyczących użytkowania gruntów oraz korzystania z wód na terenach ochrony pośredniej.

3. Do wniosku o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej dołącza się dokumentację hydrogeologiczną, o której mowa w art. 55 ust. 2.

3a. Do wniosku o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej dołącza się wyniki badań, o których mowa w art. 56 ust. 2.

Artykuł 52 ust. 1 – 2 Pw definiuje, co należy rozumieć pod pojęciem strefy ochronnej ujęcia wody oraz określa jej podział, art. 53 – 3 Pw określa zakazy i nakazy obowiązujące na terenie ochrony bezpośredniej ujęć wód podziemnych oraz powierzchniowych , a także sposób jego zabezpieczenia i oznaczenia, natomiast art. 54 Pw podaje w ust. 1 przykładowy katalog możliwych zakazów i ograniczeń w wykonywanie robót oraz innych czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, zaś ust. 2 i 3 są jego dopełnieniem co do ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych ( ust. 2 ) i ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej.

Zgodnie z treścią 56 Pw :

1. Strefę ochronną ujęcia wód powierzchniowych określa się tak, aby trwale zapewnić jakość wody zgodną z przepisami wydanymi na podstawie art. 50 ust. 1 oraz aby zabezpieczyć wydajność ujęcia wody.

2. Strefę ochronną, o której mowa w ust. 1, wyznacza się na podstawie wyników przeprowadzonych badań hydrologicznych, hydrograficznych i geomorfologicznych.

3. Strefa ochronna ujęcia wody z potoku górskiego lub z górnego biegu rzeki może obejmować całą zlewnię cieku powyżej ujęcia wody.

Artykuł 57 ust. 1 dotyczy oznaczania granic terenu ochrony pośredniej ujęcia wody.

Przedmiotowym rozporządzeniem ustanowiono strefę ochronną dla ujęcia wody powierzchniowej z rzeki K. dla aglomeracji ż. na potrzeby Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Ż, na wniosek tegoż podmiotu, który spełnia wymogi przewidziane w art. 58 ust. 2 i 3a. Strefę ochronną po zmianach w istocie redakcyjnych - wprowadzonych najpierw w projekcie przez Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K, a następnie w związku z uzgodnieniem projektu rozporządzenia przez Wojewodę Ś dnia 24 grudnia 2012 r., znak [...] - ustanowiono zaskarżonym rozporządzeniem zgodnie z przedmiotowym wnioskiem, za wyjątkiem kwestionowanego zapisu, który nie figuruje w propozycji zakazów, nakazów i ograniczeń dotyczących użytkowania gruntów oraz korzystania z wód na terenach ochrony pośredniej. Z jakiejkolwiek części dołączonej do wniosku dokumentacji, a w szczególności dotyczącej wyników przeprowadzonych badań hydrologicznych, hydrograficznych i geomorfologicznych nie wynika, że ilość wody w zlewni rzeki K. bezpośrednio, lub pośrednio z uwagi na jej jakość i sposób uzdatniania, jest tego rodzaju, że uzasadnia wprowadzenie ograniczenia możliwości szczególnego korzystania z wód korzystania z wód na potrzeby ludności oraz gospodarki poprzez wprowadzenie zakazu lokalizowania nowych ujęć wód powierzchniowych dla potrzeb innych niż zwykłe korzystanie z wód. W przeciwieństwie do kwestii ochrony jakości wód, którą wykazano, dokumentacja ta nie zawiera zatem materiałów wskazujących na istnienie rzeczywistej potrzeby ochrony zasobów wodnych.

Zważyć należy dalej, że w uzasadnienie dotyczące rozporządzenia, które nie stanowi integralnej części aktu prawa miejscowego, ale ujawnia jego motywy, a także uzgodnienie, nie odwołuje się do żadnej innej dokumentacji poza związaną z wnioskiem Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Ż. , z której wywiedziono by potrzebę wprowadzenia powyższego zakazu. Uzasadnienie dotyczące rozporządzeni jest w tym zakresie lakoniczne. O ile twierdzenia, że dodatkowe ujmowanie wody na obszarze terenu ochrony pośredniej ujęcia chronionego ma wpływ na warunki przepływu wody w cieku, oraz że budowa innych ujęć wody mogłaby spowodować zmniejszenie zasobów wody w cieku można uznać za prawdziwe, o tyle zupełnie dowolny jest wniosek, że stan taki mógłby w efekcie ograniczyć pobór wody na ujęciu chronionym. W uzasadnieniu nie ma również mowy o celowości i rzeczywistej możliwości zaspokojenia potrzeb w zakresie ograniczonym zakazem przy użyciu zasobów wód podziemnych, a także jego kosztach. Nie wyjaśniono również, czy dostatecznym instrumentem w zakresie ochrony zasobów wodnych nie jest zarządzania wodami poprzez wydawanie pozwoleń wodnoprawnych.

Wskazana dowolność uzasadnienia, uwzględniając, że dokumentacja będąca podstawą wydania rozporządzenia, nie stwarzającej podstawy do wprowadzenia na terenie ochrony pośredniej zakazu lokalizowania nowych ujęć wód powierzchniowych dla potrzeb innych niż zwykłe korzystanie z wód, skutkuje istotnym naruszeniem prawa i stwarza podstawę do orzeczenia o nieważności § 4 pkt 12 rozporządzenia.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 Pw , gospodarowanie wodami jest prowadzone z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości.

Ani z uzasadnienia do rozporządzenia, ani z uwzględnionej przy jego wydaniu dokumentacji nie wynika by powyższą zasadę respektowano wprowadzając powyższy zakaz.

Nadto, stosownie do art. 1 ust. 3 Pw, gospodarowanie wodami uwzględnia zasadę wspólnych interesów i jest realizowane przez współpracę administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności tak, aby uzyskać maksymalne korzyści społeczne.

Z przedstawionych akt wynika, że Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Ż. zapewniło gminom możliwość zaopiniowania projektu ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej z rzeki K. Projekt wnioskowanych ograniczeń nie zawierający w terenach ochrony pośredniej zakazu lokalizowania nowych ujęć wód powierzchniowych dla potrzeb innych niż zwykłe korzystanie z wód zakazu został pozytywnie zaopiniowany, zaś Gmina J. – jak się wydaje prewencyjnie – sprzeciwiała się kwestionowanym obecnie zapisom. Pomimo powyższego, w strefie ochrony pośredniej wprowadzono zakazu lokalizowania nowych ujęć wód powierzchniowych dla potrzeb innych niż zwykłe korzystanie z wód, bez jakichkolwiek dalszych konsultacji i szerszego uzasadnienia.

Wytykany już uprzednio brak w wynikach przeprowadzonych badań hydrologicznych, hydrograficznych i geomorfologicznych materiałów wskazujących na rzeczywistą potrzebę zabezpieczenia wydajności ujęcia, stanowi o niewłaściwym zastosowaniu art. 56 ust. 1 Pw, zaś skoro nie wskazano przed wydaniem rozporządzenia na dodatkowe materiały, uzasadnionym jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia art. 54 ust. 1 pkt 12 Pw.

W pozostałości kontrolowane rozporządzenie nie narusza prawa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art.147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając nadto, że kwestionowane uzasadnienie nie stanowi części aktu prawa miejscowego.

Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania sądowo administracyjnego, zawartego w pkt III. sentencji wyroku, stanowi art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.