Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2222/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 135 r
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak, po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 148/14 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dyscyplinarnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz M. M. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2014r. sygn. akt II SA/Wa 148/14 wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej zwane "P.p.s.a".(t. j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) oddalono skargę M. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dyscyplinarnego.

Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] września 2013r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dyscyplinarnego zakończonego orzeczeniem Komendanta Głównego Policji z [...] października 2012 r. o uznaniu M. M. winnym popełnienia zarzucanych mu czynów. Wobec braku wskazania przez wnioskodawcę w jego wniosku z dnia 24 kwietnia 2013r. podstaw formalnych wznowienia postępowania, organ pismem z 20 czerwca 2013r. zwrócił się do zainteresowanego o uzupełnienie przedmiotowego wniosku poprzez wskazanie okoliczności mających stanowić podstawę wznowienia, informując jednocześnie o podstawie prawnej wniosku o wznowienie postępowania.

W odpowiedzi na wezwanie, strona wystosowała do organu dwa pisma z dnia 12 i 15 lipca 2013 r. Pisma te ocenione zostały przez organ jako niezawierające wskazania okoliczności faktycznych, które miałyby według strony uzasadniać wniosek o wznowienie postępowania.

Wobec braków formalnych wniosku o wznowienie postępowania organ doszedł do przekonania, że został pozbawiony możliwości oceny terminowości wniesienia spornego wniosku, a także późniejszej merytorycznej jego oceny.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie funkcjonariusz wniósł o uchylenie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania dyscyplinarnego. W uzupełnieniu skargi zarzucił m.in. organowi to, że powinien z urzędu zbadać podstawy wznowieniowe, oraz że oceniając istnienie przesłanek formalnych wniosku o wznowienie postępowania winien odnosić się do argumentacji zawartej w pismach strony kierowanych do organu w innych postępowaniach toczących się przed organem. Zwrócił się nadto o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego dotyczącego kwestii skuteczności doręczenia orzeczenia dyscyplinarnego (sygn. akt II SA/Wa 1747/13).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął jako kluczową w sprawie odpowiedź na pytanie czy w stanie faktycznym sprawy możliwe było wznowienie postępowania dyscyplinarnego zakończonego orzeczeniem Komendanta Głównego Policji z [...] października 2012 r. Dokonując analizy stanu prawnego sprawy Sąd przypomniał, że procedowanie odnośnie materii wznowieniowej rozpoczyna złożenie stosownego wniosku. W jego treści strona domagająca się wszczęcia przedmiotowego postępowania powinna wyszczególnić podstawy wznowieniowe, co oznacza odniesienie się do ustawowych podstaw wznowienia, wyszczególnionych w art. 135r ustawy o Policji i podanie konkretnych okoliczności faktycznych, które w jej odczuciu wypełniają ustawowe przesłanki wznowieniowe.

Zdaniem Sądu wniosek o wznowienie postępowania musi więc zawierać w sobie zarówno odniesienie do przepisów ustawy, regulujących materię wznowienia postępowania, jak również do stanu faktycznego sprawy, w której postępowanie miałoby zostać wznowione. Spełnienie powyższych wymogów formalnych jest konieczne m.in. dla możliwości oceny tego, czy wniosek został złożony z zachowaniem ustawowego terminu. Przedmiotowa ocena będzie zaś możliwa jedynie wtedy, gdy wiadomym będzie, z jakich okoliczności faktycznych strona wywodzi określone skutki prawne. Podkreślone zostało nadto, że obowiązek precyzyjnego oznaczenia okoliczności faktycznych, uzasadniających wznowienie postępowania, obciąża stronę domagającą się wznowienia. Tylko bowiem ona może posiadać wiedzę na temat tego, kiedy powzięła wiadomość o istnieniu określonych przesłanek wznowieniowych. Także tylko strona będzie wiedziała to, czy pewne zdarzenia faktyczne wywołały dla niej negatywne konsekwencje. Nie jest natomiast rolą organu uzupełnianie wniosku we własnym zakresie. Organ nie może bowiem ingerować w podmiotowe uprawnienia strony, ani w jej subiektywną ocenę stanu faktycznego. Jedyną czynnością, jaką organ może przedsięwziąć po stwierdzeniu braków formalnych wniosku wznowieniowego, to wezwanie strony do jego uzupełnienia. Inna ingerencja organu w treść omawianego wniosku jest niedopuszczalna.

Sąd wyraził także pogląd co do tego, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o wznowienie postępowania stanowi byt odrębny, oderwany od innych postępowań. Badanie wniosku wznowieniowego może więc nastąpić wyłącznie w odniesieniu do materiału zebranego w ramach procedury toczącej się wskutek wniesienia tego wniosku. Organ nie może uzupełniać braków formalnych wniosku o wznowienie postępowania, odnosząc się do faktów wynikających z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych wszystkich postępowań toczących się z udziałem danej strony. Do uprawnień organu nie należy bowiem zastępowanie strony w jej osobistych uprawnieniach, ani wkraczanie w materię subiektywnej oceny stanu sprawy przez stronę.

Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy Sąd uznał jako fakt niesporny złożenie przez funkcjonariusza w dniu 24 kwietnia 2013 r. wniosku o wznowienie postępowania jak też to, że pismem z dnia 20 czerwca 2013 r. organ zwrócił się do wnioskodawcy z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych powyższego wniosku poprzez wskazanie okoliczności mających stanowić podstawę wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu, z akt administracyjnych wynika, że strona w reakcji na przedmiotowe wezwanie wystosowała do organu dwa pisma – z 12 i z 15 lipca 2013 r. W żadnym z tych pism nie wskazała jednak okoliczności faktycznych mających stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Tym samym pozbawiła organ możliwości uwzględnienia wniosku z 24 kwietnia 2013 r. i wznowienia postępowania. Organ nie znając okoliczności faktycznych jakie, w odczuciu strony, przemawiają za wznowieniem postępowania, nie mógł ustalić tego, czy wniosek został złożony z zachowaniem ustawowego terminu. Organ został też pozbawiony przez stronę wiedzy o tym, w jakim kierunku miałoby się toczyć potencjalne postępowanie. Wskutek zaniechania strony organ nie mógł też ocenić tego, czy okoliczności faktyczne, potencjalnie podnoszone przez stronę, istotnie wyczerpują przesłanki wznowieniowe opisane w art. 135 r ustawy o Policji.

Wobec powyższego, Sąd ocenił zaskarżone postanowienie jako jedyne możliwe do wydania przez organ, w realiach badanej sprawy.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego Sąd wskazał, że organ nie był uprawniony do uzupełniania braków formalnych wniosku o wznowienie postępowania, odnosząc się do wcześniejszych pism strony składanych w innych postępowaniach, gdyż postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem samodzielnym. Zasadność jego wszczynania może być oceniana jedynie w odniesieniu do twierdzeń strony podniesionych we wniosku wznowieniowym, lub w pismach stanowiących jego uzupełnienie, a nie w ramach faktów wynikających ze wszystkich postępowań toczących się z udziałem danego skarżącego. Skoro więc, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, organ dał skarżącemu szansę uzupełnienia braków formalnych spornego wniosku, a on z możliwości tej nie skorzystał, to w chwili obecnej skarżący nie może skutecznie przerzucać na organ skutków prawnych własnego zaniechania.

Sąd nie podzielił też zarzutu skarżącego o obowiązku organu zbadania z urzędu istnienia podstaw wznowieniowych. Tego typu działanie organu, na obecnym etapie postępowania, byłoby bowiem przedwczesne. Podstawą zaskarżonego postanowienia było stwierdzenie przez organ braków formalnych wniosku wznowieniowego, uniemożliwiające dokonanie wznowienia postępowania. Nie doszło więc jeszcze do wznowienia postępowania w sprawie. Nie toczyło się postępowanie, w którym organ mógłby z urzędu badać wszystkie merytoryczne podstawy wznowieniowe.

Za bezpodstawny potraktował Sąd wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania, do czasu rozpoznania sprawy dotyczącej skuteczności doręczenia orzeczenia dyscyplinarnego, uznając, że wynik postępowania dotyczącego sprawy II SA/Wa 1747/13 nie miał wpływu na prowadzone postępowanie. Nie zmieniłby bowiem tego, że wniosek z 24 kwietnia 2013 r. nie spełniał warunków formalnych, umożliwiających wznowienie postępowania.

Dodatkowo Sąd podkreślił, że organ postąpił właściwie, rozpoczynając procedowanie w zakresie wniosku z 24 kwietnia 2013 r. o wznowienie postępowania. Pomimo bowiem stwierdzenia zawartego w ww. piśmie, że strona składa przedmiotowy wniosek "z daleko idącej ostrożności procesowej", wniosek ten zawierał stanowcze oświadczenie woli skarżącego. Organ nie rozpoczynając procedowania, odnośnie przedmiotowego wniosku, mógłby więc narazić się na skuteczny zarzut bezczynności.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika zaskarżono w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2014r. wnosząc o jego uchylenie w tym też zakresie i przejęcie sprawy do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 P.p.s.a., uchylenie zaskarżonego postanowienia nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającego je postanowienia nr [...] z dnia [...] września 2013 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a nadto zasądzenie od Komendanta Głównego Policji, na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Sądowi I instancji zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 135r ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2011r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), przywoływanej dalej jako "ustawa o Policji", w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisu tego wynika konieczność "precyzyjnego oznaczenia okoliczności faktycznych" stanowiących podstawę wznowienia postępowania, podczas gdy przepis ten wskazuje, że postępowanie dyscyplinarne zakończone prawomocnym orzeczeniem wznawia się, jeżeli orzeczenie wydano z naruszeniem obowiązujących przepisów, jeżeli mogło to mieć wpływ na treść orzeczenia;

2) art. 135r ust. 7 ustawy o Policji w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że "organ nie znając okoliczności faktycznych, jakie w odczuciu strony przemawiają za wznowieniem postępowania nie mógł ustalić tego, czy wniosek został złożony z zachowaniem ustawowego terminu", podczas gdy z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania, uzupełnionego pismem z 15 lipca 2013r., jednoznacznie wynika, że o okoliczności uzasadniającej wznowienie postępowania, tj. o wydaniu orzeczenia nr [...] z naruszeniem przepisów, które miało wpływ na treść tego orzeczenia, dowiedział się z akt postępowania, z którymi zapoznał się w dniu 25 marca 2013r.;

3) art. 135s ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu przed wznowieniem postępowania czynności dowodowych co do przyczyn wznowienia, w sytuacji gdy przepis ten jednoznacznie wskazuje, że czynności dowodowe ograniczone do przyczyn wznowienia przeprowadza się po wznowieniu postępowania dyscyplinarnego, a po ich zakończeniu, stosownie do poczynionych ustaleń, wydaje się orzeczenie o treści wskazanej w punktach od 1 do 3 tego przepisu.

Wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił, że wyżej wskazane naruszenia prawa materialnego pozostają w związku przyczynowym z wynikiem niniejszej sprawy.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), przywoływanej dalej jako "P.u.s.a.", poprzez wadliwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej;

2) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 135r ust. 1 pkt 3 oraz art. 135r ust. 7 ustawy o Policji polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, pomimo zebrania materiału dowodowego, na podstawie którego postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] września 2013 r. o odmowie wznowienia postępowania dyscyplinarnego zakończonego w pierwszej instancji orzeczeniem nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2012 r. oraz utrzymujące je w mocy postanowienie tego organu nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. winny zostać uchylone, jako wydane z naruszeniem przepisów art. 135r ust. 1 pkt 3 oraz art. 135r ust. 7 ustawy o Policji, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art.151 P.p.s.a. w zw. z art. 135s ust. 1 ustawy o Policji polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł naruszeń organu, co więcej, naruszenia te powielił pomijając, że organ przeprowadził czynności co do przyczyn wznowienia przed wznowieniem postępowania;

4) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art.141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. przez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy wybiórczo oraz niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym, wydanie tego wyroku w dniu 16 maja 2014 r. bez odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w piśmie z dnia 14 maja 2014 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, niewezwanie organu do ustosunkowania się do podniesionych w tym piśmie zarzutów oraz po pierwsze, uchylenie się przez Sąd od dokonania oceny naruszeń poczynionych przez organ, po drugie, wydanie wyroku z naruszeniem zasady orzekania na podstawie akt sprawy i zakazu wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy, a w konsekwencji oddalenie skargi;

5) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art.141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. przez pominięcie argumentacji i stanowiska skarżącego zawartego w piśmie z 14 maja 2014r., stanowiącym uzupełnienie skargi, w którym ponownie wskazał on okoliczność stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, podniesioną przez niego we wniosku o wznowienie postępowania z 24 kwietnia 2013 r., uzupełnionym pismem z 15 lipca 2013r. Okolicznością tą było tj. wydanie orzeczenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2012r. z naruszeniem przepisów, które miało wpływ na treść tego orzeczenia. Także wymienił naruszone przepisy, tj. przepis art. 135i ust. 7 ustawy o Policji oraz przepis art. 135f ust. 6 tej ustawy (po raz pierwszy skarżący uczynił to w piśmie z 28 marca 2013 r., po raz kolejny we wniosku z 30 września 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym również skarżący powołał się na pismo z 28 marca 2013r.),

6) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, pomimo że Sąd nie rozważył całego materiału dowodowego, w tym stanowiska skarżącego zawartego w piśmie z 14 maja 2014 r. stanowiącym uzupełnienie skargi oraz jego stanowiska zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 30 września 2013r.;

7) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec całkowicie dowolnego ustalenia Sądu, że skarżący winien precyzyjnie oznaczyć okoliczności faktyczne uzasadniające wznowienie postępowania;

8) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. w zw. z art. 135r ust. 1 pkt 3, art. 135r ust. 7 oraz art. 135s ust. 1 ustawy o Policji poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działania organu administracji publicznej, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi Miłosza Mazura, podczas gdy zostało wykazane, że Komendant Główny Policji wydał rozstrzygnięcie z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazano nadto, że pomiędzy przedstawionymi wyżej naruszeniami prawa procesowego, a wydanym przez Sąd rozstrzygnięciem, istnieje związek przyczynowy pozwalający stwierdzić, że gdyby nie doszło do zarzucanych naruszeń przepisów postępowania to rozstrzygnięcie tego Sądu byłoby odmienne, a w praktyce orzeczniczej zostało przyjęte, że wystarczającą przesłanką skuteczności tego zarzutu jest uprawdopodobnienie istnienia związku pomiędzy naruszeniem prawa, a rozstrzygnięciem Sądu I instancji.

Uzasadniając przedstawione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty zauważono, że Sąd nie dokonał właściwej kontroli ustaleń organu i prawidłowej oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a konkluzje zawarte w uzasadnieniu wyroku oparte są na błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa.

Po pierwsze, Sąd nieprawidłowo zinterpretował treść wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wznowienie postępowania jaki został skierowany do skarżącego kasacyjnie przez Komendanta Głównego Policji stwierdzając, że było to wezwanie do "precyzyjnego oznaczenia okoliczności faktycznych". Tymczasem w wezwaniu organu mowa była jedynie o okolicznościach mających stanowić podstawę do wznowienia postępowania i terminie, w jakim wnioskodawca dowiedział się o nich.

Po drugie, Sąd w oderwaniu od materiału dowodowego sprawy, a także w wyniku błędnej interpretacji art. 135r ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji uznał, że w reakcji na wezwanie organu funkcjonariusz w żadnym z pism nie wskazał "okoliczności faktycznych" mających stanowić podstawę do wznowienia postępowania.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, z treści jego pisma z dnia 15 lipca 2013r. jasno wynikało, że okolicznością stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 135r ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji jest wydanie orzeczenia dyscyplinarnego nr [...] z naruszeniem obowiązujących przepisów. Chociaż, wbrew twierdzeniu Sądu, precyzyjne wskazanie okoliczności faktycznych, a więc precyzyjne określenie przepisu prawa, który został naruszony nie jest wymagane w świetle obowiązującego prawa, to w swoim wniosku z dnia 24 kwietnia 2013r. funkcjonariusz wprost odwołał się do treści wcześniejszych swoich pism, a w tym pisma z dnia 28 marca 2013r., w którym wymienione zostały przepisy uznane przez niego za naruszone. Sąd I instancji nie odniósł się do treści tego pisma, pomimo jego analizy w uzasadnieniach kontrolowanych postanowień nr [...] i [...] o odmowie wznowienia postępowania. Organ wskazał tam, że "aspekt naruszenia przepisów, do których mł. Inspektor M. M. nawiązał powołując się na pismo z dnia 28 marca 2013r., został wyjaśniony".

Biorąc po uwagę wskazane okoliczności skarżący kasacyjnie zakwestionował stanowisko Sądu co do tego, że organ pozbawiony został przez stronę wiedzy, w jakim kierunku miałoby potoczyć się potencjalne postępowanie. Błędne stanowisko Sądu było w opinii skarżącego kasacyjnie wynikiem nienależytego odniesienia się do treści pism składanych w toku sprawy przed organem, a także w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Po trzecie, Sąd z uchybieniem art. 135s ust. 1 ustawy o Policji nie zakwestionował faktu wkroczenia organów w problematykę merytorycznej oceny przesłanek wznowieniowych, co możliwe jest dopiero w fazie postępowania rozpoznawczego. Organ przeprowadził bowiem analizę pism skarżącego kasacyjnie z dnia 28 marca 2013r. co do wskazanych tam jako naruszone przepisów prawa, dokonał tego nadto w sposób wybiórczy pomijając przedstawione tam art. 135i ust. 7 i 135f ust. 6 ustawy o Policji.

Odwołując się do stanowiska judykatury, wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że we wstępnej fazie postępowania regulującego dopuszczalność wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na którejś z ustawowych przesłanek. Rozważenie przesłanek wznowienia postępowania bez wydania postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego stanowi naruszenie art.135s ust. 1 ustawy o Policji.

Po czwarte, zdaniem skarżącego kasacyjnie uszło uwadze Sądu I instancji, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa i piśmiennictwa prawniczego odmowa wznowienia postępowania może mieć miejsce, gdy wniosek w żaden sposób nie wskazuje na podstawy wznowienia i jest absolutnie małe prawdopodobieństwo stwierdzenia przyczyn wznowienia, a podstawą odmowy mogą być wyłącznie względy formalne, a nie merytoryczne. Jeżeli są natomiast jakiekolwiek wątpliwości dotyczące podstawy wznowienia wskazanej przez stronę i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania.

Po piąte, skarżący kasacyjnie zauważył, że wbrew wywodom przedstawionym w zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...], a dotyczącym przekroczenia przez skarżącego kasacyjnie terminu określonego w art. 135r ust. 7 ustawy o Policji, Sąd stwierdził, że "organ nie znając okoliczności faktycznych, jakie w odczuciu strony przemawiają za wznowieniem postępowania nie mógł ustalić czy wniosek został złożony z zachowaniem ustawowego terminu". Nadto Sąd nie dokonał kontroli działania organu z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności pomijając okoliczność, że ocena zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego przeprowadzona została przez organ II instancji.

W dalszym ciągu uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor zakwestionował stanowisko organu, co do niedochowania terminu wymaganego do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania przedstawiając argumenty, które jego zdaniem świadczyć miały o dochowaniu tego terminu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od strony kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odnosząc się kolejno do przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów uznano za niezasadny zarzut naruszenia art. 135r ust. 1 pkt 3 ustawy Policji w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. Zauważono, że dla zbadania wymogów formalnych wniosku o wznowienie postępowania przepis art. 135r ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji należy odczytywać łącznie z ust 7 cyt. przepisu. Art. 135r. ust. 1 pkt 3 jako byt samodzielny wskazuje na materialnoprawną przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania. Naruszenie w/w przepisu mogłoby stanowić podstawę do zakwestionowania wyroku Sądu I Instancji, gdyby ten rozpoznawał skargę na orzeczenie odmawiające uchylenia orzeczenia objętego wnioskiem o wznowienie postępowania poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z w/w przepisu wynika konieczność precyzyjnego oznaczenia okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wznowienia postępowania, podczas gdy przepis ten wskazuje, iż postępowanie dyscyplinarne zakończone prawomocnym orzeczeniem wznawia się, jeżeli orzeczenie wydano z naruszeniem prawa, jeśli mogło, to mieć wpływ na treść orzeczenia. Zarzut powyższy w formie przedstawionej w skardze kasacyjnej uznano za niepełny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 135r ust. 7 ustawy o Policji w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, Komendant Główny Policji wskazał, że z treści art. 135r ust. 7 ustawy o Policji wynika podstawowy obowiązek wnoszącego o wznowienie postępowania polegający na wskazaniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 135r ust. 1 i ten zabieg staranności formalnej jest niezbędny do ustalenia tego czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie ustawowym. Powołując się na pogląd doktryny podniesiono, że w postępowaniu z wniosku o wznowienie postępowania na stronie spoczywa obowiązek udowodnienia, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie, a co za tym idzie obowiązek skonkretyzowania podstawy wznowieniowej. Dla uzasadnienia powyżej tezy organ odwołał się do piśmiennictwa oraz orzecznictwa powstałego na gruncie art. 148 K.p.a., 279 P.p.s.a. i 409 K.p.c. zauważając, że każdy z wymienionych przepisów nie statuuje zwrotami ustawy obowiązku sprecyzowania podstawy wznowieniowej, jednak obowiązek taki wynika z konieczności złożenia wniosku o wznowienie postępowania w określonym terminie ustawowym. A do tego czy strona dochowała terminu, niezbędne jest powzięcie wiedzy o okolicznościach faktycznych i prawnych, z których skarżący wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Niewskazanie we wniosku lub piśmie stanowiącym uzupełnienie wadliwego wniosku, uniemożliwia przełożonemu dyscyplinarnemu zbadanie terminu wpływu i wniosku o wznowienie postępowania. W ocenie Komendanta Głównego Policji powoływanie się przez skarżącego na treść pism powstałych w innych postępowaniach, rzekomo zawierających wskazanie podstawy wznowienie, nie mogło skutecznie zastąpić wyraźnego wskazania podstawy wznowieniowej z art. 135r ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji.

Odnosząc się zarzutu naruszenia art. 135s ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyjaśniono, że Komendant Główny Policji nie przeprowadzał żadnych czynności w postępowaniu wznowieniowym albowiem takie postępowanie nigdy się nie toczyło. Czym innym jest badanie wystąpienia podstaw wznowienia i wydanie na tej podstawie orzeczenia o treści określonej w art. 135s ust. 1 ustawy o Policji, a czym innym jest badanie w ogóle samej możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia. Zanim postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zostanie wszczęte, bada się formalną dopuszczalność takiego wniosku tj. czy został wniesiony przez osobę uprawnioną, w terminie i czy zawiera jedną z podstaw wznowieniowych. Komendant Główny Policji nie badał zasadności przyczyn wznowienia. Komendant Główny Policji badał jedynie czy wniosek skarżącego wskazuje na którąkolwiek z podstaw wymienionych w art. 135r ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, bez jej oceny merytorycznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. poprzez wadliwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej uznano zarzut ten za zbyt ogólny, aby nawiązać z nim skuteczną polemikę. Zarzut ów, w ocenie Komendanta Głównego Policji, odnosi się do treści zaskarżonego wyroku w sensie globalnym i ulega uszczegółowieniu w kolejnych zarzutach naruszenia prawa procesowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 135r ust. 1 pkt 3 oraz 135r ust. 7 ustawy o Policji polegającego na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnieniu wyjaśniono ponownie, że wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem orzeczenia nr [...] z dnia [...] października 2013 r. dotknięty był brakiem formalnym uniemożliwiającym wszczęcie żądanego postępowania. Sąd I Instancji podkreślił w uzasadnieniu wyroku, co popiera Komendant Główny Policji, że skarżący powinien wskazać podstawę wznowieniową już w samym wniosku ewentualnie w piśmie stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku. Sąd I Instancji nie mógł spowodować, że wniosek skarżącego zostanie skonwalidowany na skutek ustaleń poczynionych na bazie innych pism, które odsyłają do treści pism kolejnych, gdzie zdaniem skarżącego, wskazane zostały podstawy wznowienia postępowania. Sąd I Instancji dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i prawidłowo ustalił, że wniosek o wznowienie postępowania z dnia 24 kwietnia 2013 r. i kolejne pisma tj. z dnia 12 i 15 lipca 2013 r. nie zawierały wskazania podstawy wznowieniowej. Nie mógł więc Sąd wyjść, jako przyjmuje to skarżący, poza granice sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 135s ust. 1 ustawy o Policji ponowiono argumentację przedstawioną w zarzucie naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 135r ust. 1 pkt 3 oraz 135r ust. 7 ustawy o Policji. Dodatkowo zauważono, że Sąd I Instancji nie powielił naruszeń Komendanta Głównego Policji w zakresie nieprawidłowości w stosowaniu art. 135s ust. 1 ustawy o Policji, albowiem tak jak Komendant Główny Policji, nie stosował tego przepisu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. organ stwierdził, że Sąd I Instancji nie naruszył w/w przepisów. Pismo datowane na 14 maja 2014 r. zostało doręczone pełnomocnikowi Komendanta Głównego Policji w dniu 16 maja 2014 r. na rozprawie. Na rozprawie więc pełnomocnik Komendanta Głównego Policji odniósł się do jego treści. Jeśli skarżący spodziewał się, że Sąd zobowiąże pełnomocnika Komendanta Głównego Policji do udzielenia odpowiedzi na piśmie, to takie założenie było błędne. Podstawą orzekania w sprawie administracyjnej przez Sądem jest treść skargi, odpowiedź na skargę oraz akta postępowania. Dalsze pisma procesowe zawierające rozszerzenie stanowisk, w przypadku ich wpłynięcia w dniu rozprawy lub w czasie nieznacznie wyprzedzającym termin rozprawy nie tamują toku sprawy. Pismo skarżącego poza kwestiami merytorycznymi zawierało również wniosek o zawieszenie postępowania, który został oddalony. Nie sposób więc twierdzić, że Sąd I Instancji pominął treść w/w pisma w uzasadnieniu wyroku. Za takim twierdzeniem przemawia fakt doręczenie w/w pisma pełnomocnikowi Komendanta Głównego Policji, oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania, a przede wszystkim treść uzasadnienia wyroku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a poprzez pominięcie argumentacji i stanowiska skarżącego zawartego w piśmie z dnia 14 maja 2014 r., uznano, że zarzut ten stanowi w zasadzie połącznie zarzutu z pkt V, VI i VII petitum skargi. Nie zachodzi zatem potrzeba powielania identycznej w zasadzie argumentacji. Zauważono, że w błędzie pozostaje skarżący, twierdząc, że Komendant Główny Policji i Sąd I Instancji zobowiązani byli i przede wszystkim mogli bez trudu ustalić podstawę wznowienia postępowania. Sąd I Instancji nie mógł ustalić faktów nie znajdujących pokrycia w materiale dowodowym. Subiektywna ocena pewnych zdarzeń i dowodów nie może zastępować ich realnej oceny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 151 P.p.s.a poprzez oddalenie zamiast uwzględnienie skargi, wskazano na argumenty przytoczone w stosunku do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a uznano, że jest to modyfikacja pierwszego i drugiego zarzutu i wskazano, że Sąd I Instancji wykazał w uzasadnieniu z czego wywiódł, iż skarżący nie dopełnił obowiązku wskazania podstawy wznowienia postępowania i jakie to rodzi skutki prawne. Ponadto wykazał, w jakiego rodzaju piśmie należało powołać się na ustawową przesłanką wznowienia postępowania. Sąd wyjaśnił również dlaczego czynności skarżącego podjęte po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania nie odniosły zamierzonego rezultatu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 135r ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, art. 135r ust. 7 oraz art. 135s ust. 1 ustawy o Policji wskazano, że jest to uogólnienie omawianych powyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy zauważyć, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczają podstawy przytoczone w skardze kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Rola tego Sądu, jako Sądu drugiej instancji, w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skargę kasacyjna uznać należy za częściowo uzasadnioną.

Skarżący kasacyjnie skorzystał z obu podstaw, jakie wymienione zostały w treści art. 174 P.p.s.a., przedstawiając zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty procesowe.

Rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, co do zasady poprzedzać winno rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia norm prawa materialnego, gdyż ocena prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego powinna być oparta na zbudowanej prawidłowo, pod względem proceduralnym, podstawie faktycznej rozstrzygnięcia.

Poddając wstępnie łącznej analizie wszystkie zarzuty procesowe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżący kasacyjnie przedstawił w nich, w różnej konfiguracji, przepisy o charakterze ustrojowym, do jakich zaliczyć należy art. 1 § 1 i § 2 ustawy ustrojowej i art. 3 § 1 ustawy procesowej jak też przepisy określone w judykaturze, jako przepisy o charakterze wynikowym (art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a), łącząc je czy to z art. 133 § 1 czy art. 134 § 1 czy też art. 141 § 4 P.p.s.a. Analiza wskazanych zarzutów prowadzi nadto do wniosku, że miały one na celu wykazać nieprawidłową ocenę kontrolowanego aktu dokonaną przez Sąd I instancji, a kontrolowane postanowienie powinno zostać uchylone. Taki stan rzeczy miał być zasadniczo wynikiem nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do całości materiału sprawy.

Stało się zatem konieczne wyjaśnienie, że ani art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. ani art. 3 § 1 P.p.s.a. nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy procesowej. Należą one do przepisów ustrojowych. Zgodnie z art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis, który bezpośrednio reguluje postępowanie przed sądem administracyjnym. Wskazuje on na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Natomiast po myśli art. 1 § 1 P.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Z kolei przepis § 2 powołanego artykułu mówi, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Naruszenie omawianych przepisów miałoby miejsce wtedy, gdyby sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała, gdyż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę aktu objętego zakresem jego właściwości. Fakt, że ocena ta jest odmienna od oceny skarżącego nie może stanowić o naruszeniu art. 1 § 1 P.u.s.a. czy art. 3 § 1 P,p.s.a. Sąd I instancji na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę, stosując tym samym jeden z środków przewidzianych w ustawie proceduralnej. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne jak i niekorzystne dla skarżącego, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu art. 1 § 2 ustawy ustrojowej ani art. 3 § 1 i § 2 ustawy proceduralnej.

Wobec kilkakrotnych powtórzeń w petitum skargi zarzutów jednoczesnego naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" lub "c’ P.p.s.a. (i vice versa) wyjaśnienia wymaga przede wszystkim, że zarzuty naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 "a" czy "c" i art. 151 P.p.s.a. wykluczają się wzajemnie. Wyjaśnić należy też, że w judykaturze, od początku funkcjonowania dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego, zwraca się uwagę na to, że art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., podobnie jak art. 151 P.p.s.a., są tzw. przepisami wynikowymi, a ich naruszenie jest zawsze następstwem złamania innych norm prawnych, co oznacza, że zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" czy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzuty złamania tych regulacji, bezwzględnie zobowiązana jest bezpośrednio powiązać takie zarzuty z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym jej zdaniem, uchybił sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2016r. sygn. akt I OSK 814/14 publ. CBOSA i powołane tam orzecznictwo). Jeżeli zatem skarżący jest przekonany, że w sprawie doszło do uchybienia przepisom prawa materialnego to skargę powinien oprzeć na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., podnosząc przy tym odrębnie – na podstawie pkt. 1 art. 174 P.p.s.a. uchybienie określonym normom materialnym i oddzielnie –na podstawie pkt. 2 powołanego artykułu – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. w związku z określonymi przepisami materialnoprawnymi. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. musi przepis ten powiązać z kwestionowanymi przepisami o charakterze proceduralnym.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. (nota bene w związku z art. 151 P.p.s.a) w części zarzutów powiązał ten przepis z wcześniej wskazanymi jako naruszone przepisy prawa materialnego, a w części z przepisami procedury sądowoadministracyjnej – art. 133 § 1, art. 134 § 1, co też nie jest trafne w przypadku intencji zakwestionowania oceny legalności kontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w jej art. 54 § 2. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia przez Sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, a przykładem naruszenia tego przepisu mogłoby być przyjęcie jakiegoś faktu nieznajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, bądź też dowodu niedopuszczonego w trybie art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., I OSK 2398/11, publ. CBOSA). Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – zresztą bez wskazania konkretów - że wydanie wyroku nastąpiło "z naruszeniem zasady orzekania na podstawie akt sprawy i zakazu wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy" okoliczności takie nie miały miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji nie wyprowadził oceny prawnej na podstawie materiału, którego nie ma w aktach sprawy, co mogłoby stanowić uzasadnienie zarzutu uchybienia regulacji zawartej w art. 133 § 1 P.p.s.a. Natomiast wskazany przepis nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. "Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że Sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania" (por. wyroki NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., I GSK 806/10, LEX nr 744881 i z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105 publ. CBOSA).

Natomiast, zdaniem autora skargi kasacyjnej, naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a miało polegać po pierwsze – "na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi pomimo zebrania materiału dowodowego, na podstawie którego zaskarżone postanowienie powinno zostać uchylone jako wydane z naruszeniem art. 135r ust.1 pkt 3 i art. 135r ust. 7 ustawy o Policji". Po drugie – "na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, pomimo że Sąd nie rozważył całego materiału dowodowego". Kwestionował on zatem, przy pomocy zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., wynik sprawy sądowoadministracyjnej i brak rozważenia przez Sąd I instancji całości materiału dowodowego.

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie tego przepisu może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

Tak sformułowanego zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w petitum skargi kasacyjnej brak, a dopiero w jej uzasadnieniu podnosi się, że "Sąd bez potwierdzenia w aktach sprawy (...) wskazał, że "skarżący w piśmie procesowym złożonym przed rozprawą (...) zarzucił organowi, że powinien z urzędu zbadać podstawy wznowieniowe oraz, że oceniając istnienie przesłanek formalnych wniosku powinien odnosić się do argumentacji zawartej w pismach strony kierowanych do organu w innych postępowaniach".

Nie stanowi jednak naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. brak wnikliwej analizy zarzutów powołanych przez stronę w skardze czy w innych pismach procesowych lub wadliwa analiza całości materiału sprawy i wadliwa ocena legalności kontrolowanego aktu.

W nawiązaniu do art. 145 § 1 pkt 1 lit "c", jak też art. 151 P.p.s.a skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wiążąc dodatkowo zarzut naruszenia art. 141 § 4 z uchybieniem regulacji zawartej w art. 135s ust. 1 ustawy o Policji wyjaśnił, że naruszenie to polegało na nieodniesieniu się Sądu I instancji do faktu przeprowadzenia przez organ czynności co do przyczyn wznowienia przed wznowieniem postępowania.

W powiazaniu ze wskazaną jako naruszona regulacją art. 133 § 1 P.p.s.a. uchybienie art. 141 § 1 P.p.s.a polegać miało natomiast na wybiórczym i niezgodnym z rzeczywistym stanem sprawy przedstawieniu jej stanu faktycznego bez odniesienia się do stanowiska skarżącego kasacyjnie prezentowanego zarówno w toku postępowania przed Komendantem Głównym Policji jak też w pismach procesowych składanych Sądowi I instancji.

Tej części zarzutów skargi kasacyjnej nie można odmówić słuszności.

Jak stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku.

Z uzasadnienia wyroku powinno też jasno wynikać z jakich powodów sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem. Podkreślić w tym miejscu należy, że kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy. Sąd I instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie konieczne dla rozstrzygnięci aspekty sprawy, w których są wątpliwości i w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu pozwalając stwierdzić, że sąd przeanalizował wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Sąd kontrolując zaskarżony akt nie może przyjmować bezkrytycznie ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, tym bardziej jeżeli są one podważane przez stronę skarżącą. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2006r. sygn. akt II OSK 555/06 publ. CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie sporządzone przez Sąd I instancji narusza przedstawione reguły.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszne są wywody skargi kasacyjnej, z których wynika, że Sąd I instancji pominął w całości zarzuty przedstawione w uzupełnieniu skargi, a odnoszące się do konkretnych ustaleń i argumentów zawartych w uzasadnieniach zaskarżonego i utrzymanego nim w mocy postanowień Komendanta Głównego Policji. W zarzutach tych skarżący wyraźnie zakwestionował dokonaną przez organ ocenę daty początkowej terminu wymaganego do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Zakwestionował też możliwość dokonania ustaleń w tym zakresie dopiero na poziomie organu ponownie rozpatrującego sprawę, co jego zdaniem stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Także kontestował ocenę przesłanki wznowieniowej zarówno od strony merytorycznej jak i procesowej twierdząc, że dokonano tego w toku postępowania wstępnego i nie objęto nią wszystkich wskazanych przez niego, jako naruszone, przepisów.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia faktycznie przedstawiono stanowisko co do daty początkowej, od której biec miał termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Odniesiono się tam także do wskazanych przez funkcjonariusza, jako naruszone, przepisów ustawy o Policji i przepisów procedury karnej, zatem dokonano analizy większości pism funkcjonariusza, do jakich odwoływał się w związku z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego.

Sąd natomiast pominął całkowicie te rozważania organu. Wskazał wyłącznie jedną przyczynę, która jego zdaniem stanowiła o legalności kontrolowanego aktu, a to brak prawidłowej reakcji ze strony funkcjonariusza na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Pomijając ustalenia dokonane przez organ na gruncie innych pism funkcjonariusza - wcześniejszych niż jego wniosek o wznowienie - Sąd stwierdził, że Komendant Główny Policji nie był uprawniony do tego, aby uzupełnić braki formalne wniosku o wznowienie postępowania korzystając z wcześniejszych pism strony składanych w innych postępowaniach. Stwierdził także, sprzecznie z argumentacją zawartą w uzasadnieniu postanowienia nr [...] Komendanta Głównego Policji, że organ nie mógł ustalić, czy wniosek został złożony z zachowaniem ustawowego terminu. Tymczasem Sąd nie może we własnym zakresie "naprawiać" działania organu dokonując własnych - odmiennych od przyjętych w decyzji (tu – postanowieniu) ustaleń faktycznych i ocen dowodów (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2004r. sygn. akt SK 2013/04 publ. COBSA).

Brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do podniesionych przez stronę zarzutów, a przede wszystkim brak odniesienia się Sądu I instancji do wszystkich ustaleń faktycznych sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny w toku postępowania kasacyjnego nie może dokonywać przyznanych mu uprawnień kontrolnych. Rolą Sądu II instancji jest dokonywanie kontroli prawidłowości rozstrzygnięć wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera istotnych ustaleń oraz stanowiska sądu co do podnoszonych zarzutów, ocena rozstrzygnięcia nie daje się skontrolować (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2005 sygn. akt II FSK102/05 publ. CBOSA). Obowiązkiem Sądu I instancji jest dokonanie kompleksowej i precyzyjnej analizy całości sprawy, umożliwiającej rzeczywistą i efektywną kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach nadzoru judykacyjnego sprawowanego w trybie postępowania kasacyjnego. W przeciwnym razie Naczelny Sąd Administracyjny, w sprzeczności z powierzonymi mu kompetencjami, a w szczególności w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania, zmuszony byłby dokonywać samodzielnej oceny działalności organów administracji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywód zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia istotnych – z punktu widzenia merytorycznej oceny sprawy – kwestii prawnych i faktycznych.

Z tych właśnie względów nie jest możliwe ustosunkowanie się do zarzutu skarżącego kasacyjnie sporządzonego na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a w pkt I.2. i I.3. petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji stwierdził co prawda, że "podstawą skarżonego postanowienia było stwierdzenie przez organ braków w formalnych wniosku wznowieniowego (...) nie doszło więc jeszcze do wznowienia postępowania w sprawie", nie dokonał jednak w żadnej mierze analizy zajętego przez organ stanowiska uzewnętrzniającego się stwierdzeniem (postanowienie nr [...]) - "...zarzuty dotyczące nieprawidłowego zdaniem zainteresowanego policjanta doręczenia mu orzeczenia mogą być w niniejszej sprawie rozważane wyłącznie w nawiązaniu do art. 135r ust. 1 cyt. ustawy (...) kwestia naruszenia przepisów, do których mł. insp. nawiązał powołując się na pismo z dnia 28 marca 2013r. została wyjaśniona, a zainteresowany nie wskazał, pomimo wezwania żadnej z przesłanek określonych w art. 135r ust. 1 pkt 1-4 ustawy (...)". W postanowieniu nr [...] natomiast –"Skoro zaś aspekt naruszenia przepisów, do których mł. insp. nawiązał powołując się na pismo z dnia 28 marca 2013r. został wyjaśniony, a zainteresowany nie wskazał, pomimo wezwania, żadnej z przesłanek określonych z art.135r ust. 104 cyt. ustawy brak jest możliwości przystąpienia do merytorycznego badania sprawy wznowienia postępowania dyscyplinarnego (...)".

Kontrola czy w stanie faktycznym sprawy doszło do badania merytorycznego przyczyn wznowienia postępowania z naruszeniem art. 135s ust. 1 ustawy o Policji, a także, czy organ dokonał ustalenia w zakresie dochowania przez skarżącego kasacyjnie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, a jeśli tak czy dokonano tego w sposób zgodny z prawem, nie została przeprowadzona na poziomie Sądu I instancji. Nie jest zatem możliwa kontrola prawidłowości nieistniejącej oceny przez Sąd II instancji. Taki stan rzeczy usprawiedliwia w pełni zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji, uwzględniając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane powyżej, weźmie pod uwagę cały materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu. Ponownie zajmie stanowisko wobec treści pism składanych przez funkcjonariusza (obecnie - skarżącego kasacyjnie) na przestrzeni od 28 marca 2013r. do dnia 15 lipca 2013r. ze szczególnym uwzględnieniem, że pisma te zostały włączone do akt sprawy o wznowienie postępowania stanowiąc jej materiał dowodowy. Następnie, dokona analizy treści pisma z dnia 15 lipca 2013r. z uwzględnieniem wskazanego tam odwołania się do pisma z dnia 28 marca 2013r., a oceny tej dokona z punktu widzenia obowiązków wynikających dla wnioskującego o wznowienie postępowania, o których mowa w art. 135r ust. 7 ustawy o Policji. Oceni przy tym fakt odniesienia się przez organ do merytorycznych zarzutów zwartych w piśmie z dnia 28 marca 2013r. dokonując kontroli legalności takiego działania w aspekcie art. 135s ust. 1 ustawy o Policji. Oceni także legalności stanowiska organu zajętego w stosunku do daty początkowej terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego. W konsekwencji analizy całości akt sprawy, a także analizy całości uzasadnienia obu wydanych w sprawie postanowień, ustosunkuje się do treści pisma nazwanego uzupełnieniem skargi.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 135r ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę kasacyjną co do tego, że zarzut ten nie został prawidłowo skonstruowany. Celem tego zarzutu, co wynika dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej, było przypisanie Sądowi I instancji niedokonanie rozróżnienia wymienionych w art. 135r ust. 1 pkt 3 w/w ustawy przesłanek wznowieniowych i potraktowanie ich wszystkich jako odnoszących się do "faktycznych okoliczności sprawy".

Istotnie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdza, że strona odnosząc się do przesłanek wznowieniowych wyszczególnionych w art. 135r ustawy o Policji powinna podać "konkretne okoliczności faktyczne". Stwierdza nadto, że obowiązek precyzyjnego wskazania "okoliczności faktycznych" obciąża stronę postępowania wznowieniowego, a skarżący w żadnym ze swoich pism nie wskazał "okoliczności faktycznych" mających stanowić podstawę wznowienia. Organ, nie znając "okoliczności faktycznych" (...) nie mógł dokonać ustaleń co do terminowości wniosku i nie mógł ocenić, czy "okoliczności faktyczne" istotnie wyczerpują przesłanki wznowieniowe.

Rację ma skarżący kasacyjnie, że tak określone przesłanki wznowieniowe nie odpowiadają w istocie brzmieniu art. 135r ust. 1 pkt 1-3 ustawy o Policji. Uchybienie to nie miało jednak przesądzającego znaczenia dla stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego. W zaskarżonym wyroku jednoznacznie bowiem wskazuje się, że skarżący (obecnie skarżący kasacyjnie) nie wskazał żadnych podstaw wznowieniowych.

W tym stanie sprawy, stosownie do przepisu art. 185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie określono w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 2 lit. "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 490).