Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 741/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 29 ust. 3 i ust. 6 pkt 1, art. 36
journal: Dz.U. 2014 poz 1099
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia - tekst jednolity.
article: art. 9 pkt 12, art. 50
journal: Dz.U. 2013 poz 829
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów.
article: art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 5 § 1
journal: Dz.U. 1997 nr 89 poz 555
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego.
article: art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 86, art. 105 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 77/16 w sprawie ze skargi G. F. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie skreślania z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. F. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 września 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 77/16, oddalił w całości skargę G. F. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. F., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2014 r. poz. 1099 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o ochronie) poprzez błędną jego interpretację. Wojewódzki Sąd Administracyjny powielając błędy Komendanta Głównego Policji interpretuje wskazany przepis wyłącznie literalnie.

Wolą ustawodawcy musiała być sytuacja, gdy są wątpliwości czy dana osoba popełniła określony czyn zabroniony umyślny i czy zostanie ona uznana za winnego w świetle zebranego materiału dowodowego, powinno postępowanie administracyjne się umorzyć, a po ustaleniu winy wszcząć na nowo.

Skreślenie z listy w sposób automatyczny przy obojętnie jakim zarzucie (również tym niesłusznym) spowodowałoby chaos prawny i byłoby nader krzywdzące dla skarżącego, w szczególności w momencie uznania go ostatecznie za niewinnego.

a) art. 135 p.p.s.a. poprzez nieusunięcie naruszenia prawa w stosunku do orzeczenia Organów w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga i nieusunięcie stanu niezgodnego z poniższymi przepisami:

1. art. 5 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.k.) w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.). Organy w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy błędnie przyjęły, że samo wszczęcie postępowania karnego o przestępstwo umyślne automatycznie powoduje wszczęcie postępowania w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Nie zostały jednak podjęte jak na razie wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności sprawa karna nie została jeszcze prawomocnie rozstrzygnięta. Jednocześnie nie może być sytuacji, w której samo wszczęcie postępowania karnego automatycznie powoduje skreślenie z listy, ponieważ narusza to interes społeczny, a przede wszystkim słuszny interes obywateli. Skarżący musi mieć możliwość obrony swojej niewinności i prawa do wykonywania zawodu, aż do czasu ewentualnego prawomocnego skazania (art. 5 § 1 k.p.k.).

2. art. 8 k.p.a. organy w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy naraziły na ograniczenie bądź brak zaufania do organów administracji publicznej i ważności podejmowanych przez niego decyzji. Komendant Główny Policji nie wziął bowiem pod uwagę licznych aspektów związanych z celem przepisu art. 29 ust. 6 pkt l ustawy o ochronie osób i mienia podchodząc do sprawy bardzo powierzchownie, wybiórczo. Komendant Główny Policji uznał, że skreślenia należy dokonać automatycznie bez wnikania w przedmiot sprawy i jej przebieg.

3. art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy nie zostały wykorzystane wszystkie możliwości do wyjaśnienia całej sprawy, do zebrania pełnego materiału dowodowego. Między innymi skarżący G. F. nie został ani razu przesłuchany w przedmiocie postępowania administracyjnego, nie znajdują się tam wszystkie materiały zebrane przez Prokuraturę Okręgową w S., materiały zebrane w toku postępowania sądowego toczącego się przed Sądem Rejonowym [...] i [...] w S. Wydział [...] Karny pod sygn.akt [...], nie przesłuchano świadków itp. Istnieją więc spore braki w materiale dowodowym, który ostatecznie miałby być podstawą do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie.

4. art. 77 § 1 k.p.a. materiał dowodowy w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Istnieją braki zarówno w dowodach rzeczowych (dokumentach), jak i dowodach osobowych (brak przesłuchania G. F. i świadków).

5. art. 80 k.p.a. w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy z góry założonymi celami było skreślenie skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej bez zagłębiania się w część merytoryczną postępowania, jego tło, ciąg zdarzeń, a także z licznymi brakami w materiale dowodowym. Tym samym organ publiczny usilnie chciał podjąć decyzję mimo braku udowodnienia winy i okoliczności sprawy.

6. art. 86 k.p.a. w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy istniało wiele wątpliwości i niewyjaśnionych faktów, w szczególności co do samej winy bądź niewinności skarżącego. Niestety organy publiczne nie przesłuchały strony, tj. skarżącego.

7. art. 105 § 1 i § 2 k.p.a. zw. z art. 5 k.p.k. mimo podstaw - w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy - nie zostało umorzone postępowanie administracyjne. Ewidentnie rozstrzygnięcie postępowania karnego rozstrzygnie ostatecznie kwestię ewentualnego sprawstwa G. F. i podstaw skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Niezrozumiałym jest więc dotychczasowa odmowa umorzenia postępowania przez organy administracyjne, skoro to właśnie od przypisania winy bądź uniewinnienia G. F. zależy możliwość jego skreślenia w postępowaniu administracyjnym. Jeśli dokona się skreślenia przedwcześnie, to skarżący zostanie w oczach organu publicznego już winny i skazany wbrew zasadzie art. 5 k.p.k. oraz na szkodę jego interesu osobistego (m.in. utrata pracy, dobrego imienia, utrata kwalifikacji i możliwości wykonywania zawodu). Postępowanie należy umorzyć, a po ewentualnym skazaniu wszcząć na nowo.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Podkreślenia przy tym wymaga, że

zarzuty naruszenia przepisów postępowania są ściśle powiązane z zarzutami naruszenia prawa materialnego i w związku z tym w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów materialnoprawnych.

Zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej interpretacji art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do niego zasadne jest odwołanie się do argumentacji NSA zawartej w już zapadłych orzeczeniach, którą Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela (np. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2018 r. II GSK 4594/16 oraz z dnia 17 stycznia 2019 r., II GSK 4618/16, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podstawę materialnoprawną wydanej przez organ decyzji stanowił art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób, w myśl którego pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w przypadku gdy pracownik ochrony fizycznej został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo. Z treści tego przepisu wynika, że decyzje w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej mają charakter związany. Świadczy o tym już sama imperatywna forma czasownika "skreśla się". Organ Policji nie ma zatem prawnej możliwości wyboru rozstrzygnięcia w tym zakresie. Organ, wydając decyzję, kieruje się jedynie oceną wystąpienia w sprawie przesłanek określonych ww. przepisie, do zastosowania którego jest zobligowany po stwierdzeniu ich istnienia. Przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy o ochronie osób w żadnej mierze nie stopniuje ani też nie różnicuje przesłanek skreślenia. Podstawą skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej jest bowiem skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęcie w stosunku do osoby postępowania karnego o takie przestępstwo. Przepis ten nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania jego dyspozycji w razie stwierdzenia stanu faktycznego w nim opisanego (vide: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 24 października 2007 r., sygn. akt II GSK 181/07; z 24 września 2008 r., sygn. akt II GSK 358/08; z 9 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1221/10 oraz z 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 109/12, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis ten zobowiązuje zatem właściwego komendanta wojewódzkiego Policji do wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie i wydania decyzji o skreśleniu osoby z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie został wprowadzony do ustawy o ochronie na mocy art. 9 pkt 12 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r. poz. 829, dalej: ustawa zmieniająca) i zaczął obowiązywać od 1 stycznia 2014 r. (art. 50 ustawy zmieniającej). Co do motywów zmian w ustawie o ochronie osób zasad wykreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony w projekcie ustawy zmieniającej (druk sejmowy VII.806) wskazano, że: "Za przesłankę do wykreślenia uznano toczenie się przeciwko pracownikowi postępowania karnego za przestępstwo umyślne. Mimo obowiązującej zasady domniemania niewinności fakt prowadzenia postępowania karnego uniemożliwia dopuszczenie pracownika ochrony do możliwości stosowania środków przymusu bezpośredniego i broni. Wykreślenie z listy nie przekreśla możliwości zatrudnienia tej osoby jako pracownika ochrony niekwalifikowanego, tj. w obszarze ochrony, gdzie nie występuje konieczność pracy z bronią oraz bez możliwości stosowania środków przymusu bezpośredniego. Obszar ochrony osób i mienia - gdzie ustawa wymaga zatrudnienia pracowników kwalifikowanych - jest mocno ograniczony. Zdecydowana większość zadań ochrony mienia nie wymaga kwalifikacji, zatem na czas trwającego postępowania pracownik byłby "przesuwany" z obszaru kwalifikowanej ochrony na obszar, gdzie wpis na listę pracowników kwalifikowanych nie jest konieczny, co ze względu na szczególny charakter pracy jest uzasadnione". Jednoznaczne brzmienie art. 29 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy o ochronie osób oraz przytoczone powyżej motywy wprowadzenia zmian w tej ustawie jednoznacznie wskazują na niezasadność twierdzeń skarżącego co do błędnej interpretacji tego przepisu przez orzekające w sprawie organy Policji. Wolą ustawodawcy było, aby kwalifikowani pracownicy ochrony fizycznej byli skreślani z listy, w sytuacji w której nie ma żadnych wątpliwości co do podstaw skreślenia. Jak wskazano powyżej, dostęp kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej do broni palnej oraz uprawnienia do posługiwania się środkami przymusu bezpośredniego przemawiają za tym, aby pracownicy ci byli osobami o nieposzlakowanej opinii i już samo wszczęcie postępowania karnego o przestępstwo umyślne - w ocenie ustawodawcy - powinno skutkować skreśleniem określonej osoby z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, a tym samym - pozbawieniem jej możliwości posługiwania się bronią palną i stosowania środków przymusu bezpośredniego. Za powyższą interpretacją przemawia również fakt, że na listę kwalifikowanych pracowników ochrony, w myśl art. 26 ust. 3 ustawy o ochronie osób, wpisuje się osobę, która nie była skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne i nie toczy się przeciwko niej postępowanie karne o takie przestępstwo (pkt 5) oraz posiada nienaganną opinię wydaną przez właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania komendanta powiatowego (rejonowego, miejskiego) Policji, sporządzoną na podstawie aktualnie posiadanych przez Policję informacji (pkt 6).

Dokonana przez ustawodawcę zmiana treści art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób zmierzała zatem do ujednolicenia przepisów dotyczących przesłanek wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony oraz do skreślenia z tej listy.

W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i przepisów postępowania należy uznać za nieuzasadnione.

Skarżący kwestionował zasadność skreślenia go z listy kwalifikowanych pracowników ochrony wyłącznie na podstawie postawionych mu zarzutów w postępowaniu karnym, co naruszać miało przy tym zasadę domniemania niewinności, proporcjonalności i równości wobec prawa. Wskazywał, że powyższy przepis nie różnicuje sytuacji osób, w zależności od rodzaju i typów przestępstw których popełnienie im zarzucono.

Odnosząc się do zawartej w uzasadnieniu omawianego zarzutu argumentacji kasatora dotyczącej niezgodnej z Konstytucją RP interpretacji art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 42 ust. 3 Konstytucji każdego uznaje się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądowym.

Konstytucyjna zasada domniemania niewinności była już wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalił się pogląd, że konstytucyjne pojęcie "odpowiedzialności karnej" ma szersze znaczenie od tego, które przyjmuje kodeks karny. W orzecznictwie TK przyjmuje się, że konstytucyjna zasada domniemania niewinności ma przede wszystkim charakter gwarancyjny w stosunku do podejrzanego lub oskarżonego w toku procesu karnego, jej zakres zastosowania może być jednak rozszerzony także na inne postępowania represyjne (por. wyroki TK w sprawach: sygn. K 22/01, z 23 października 2001 r., OTK ZU nr 7/2001, poz. 215 i sygn. SK 17/00, z 11 września 2001 r., OTK ZU nr 6/2001, poz. 165). Tym samym zakres stosowania art. 42 ust. 1 Konstytucji może dotyczyć nie tylko odpowiedzialności karnej w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale również innych form odpowiedzialności prawnej związanej z wymierzaniem kar, środków o charakterze represyjnym (penalnym) wobec jednostki (zob. np. wyrok TK z 26 listopada 2003 r., sygn. SK 22/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 97 oraz wyrok TK z 3 listopada 2004 r., sygn. K 18/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 103).

Według Trybunału Konstytucyjnego "konstytucyjna zasada domniemania niewinności musi być rozumiana jako wykluczająca uznanie winy i odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym. Nie może być jednak rozumiana w taki sposób, który wykluczałby wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziałujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego" (wyrok TK z 19 października 2004 r., sygn. K 1/04, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 93).

Trybunał konsekwentnie prezentuje stanowisko, że chociaż umieszczenie w Konstytucji przepisu dotyczącego domniemania niewinności pośród wolności i praw obywatelskich może prowadzić do rozszerzenia zakresu stosowania tej zasady poza ramy procesu karnego także na inne postępowania represyjne, to zasadniczą ich rolą jest stworzenie oskarżonemu konkretnych gwarancji w toku procesu karnego (por. wyroki TK w sprawach: sygn. K. 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 215 i sygn. SK 17/00, OTK ZU nr 6/2001 poz. 165). Trybunał negował powoływanie się wprost na art. 42 ust. 3 Konstytucji przy ocenie procedur ustawowych, których celem nie jest zastosowanie środka represyjnego, a jedynie tworzenie różnego rodzaju zabezpieczeń w zakresie dotyczącym, np. należytego zawodowego prowadzenia działalności gospodarczej. Stanowisko takie wyraził m.in. w wyroku z 29 stycznia 2002 r. w sprawie o sygn. K 19/01 (OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 1), dotyczącym zgodności z Konstytucją art. 22 ust. 6 pkt 2 oraz art. 22 ust. 8 w zw. z art. 22 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. Nr 140, poz. 939 z późn. zm.), a podtrzymał w wyroku z 4 lipca 2002 r. w sprawie sygn. P 12/01 (OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 50), dotyczącym art. 172 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 1991 r. Nr 118, poz. 512 z późn. zm.).

W sprawie o sygn. K 19/01, dotyczącej środków stosowanych przez Komisję Nadzoru Bankowego (odmowa wyrażenia zgody na powołanie danej osoby w skład zarządu banku), Trybunał stwierdził, "zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by ograniczała czy wręcz uniemożliwiała sprawowanie nadzoru nad instytucjami zaufania publicznego".

Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. P 12/01 stwierdził, iż: "Karnoprawna zasada domniemania niewinności nie może być wiązana z każdym naruszeniem prawa. Przede wszystkim nie może być rozumiana tak szeroko, aby stanowiła usprawiedliwienie czy formę zabezpieczenia obiektywnych naruszeń prawa, zwłaszcza wtedy, gdy od adresata normy prawnej wymaga się zawodowych zachowań, zarówno w sferze ekonomicznej, jak i prawnej. (...) Nie ma podstaw, a niejednokrotnie faktycznych możliwości, do rozciągania treści tych przepisów na wszelkie postępowania, w których stosowane są jakiekolwiek środki przewidujące dla adresata orzeczenia jakiekolwiek sankcje i dolegliwości". Również w wyroku z 17 grudnia 2003 r., sygn. SK 15/02 (OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 103) jednoznacznie stwierdził: "Bezpośrednie uregulowanie w przepisach konstytucyjnych zasady procesu karnego, jaką jest domniemanie niewinności, niewątpliwie świadczy o rozszerzeniu jej zastosowania. Nie oznacza to jednak rozciągnięcia tej gwarancji konstytucyjnej na procedury ustawowe, których celem w ogóle nie jest ustalenie naganności zachowania ludzkiego i wymierzenie sankcji. (...) Konstytucyjna zasada domniemania niewinności musi być rozumiana jako wykluczająca uznanie winy i odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym. Nie może być jednak rozumiana w taki sposób, który wykluczałby wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziaływujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego".

Powyższe zaprezentowane wyroki wskazują na ustabilizowaną linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego dotyczącą zakresu zastosowania art. 42 ust. 3 Konstytucji. Bezpośrednie uregulowanie w przepisach konstytucyjnych zasady procesu karnego, jaką jest domniemanie niewinności, nie oznacza rozciągnięcia tej gwarancji konstytucyjnej na procedury ustawowe, których celem w ogóle nie jest ustalenie naganności zachowania ludzkiego i wymierzenie sankcji. Konstytucyjna gwarancja domniemania niewinności nie może być więc, wbrew oczekiwaniom skarżącego, rozumiana w sposób, który ograniczałby czy wręcz uniemożliwiał sprawowanie kontroli nad taką działalnością gospodarczą, podlegającą, z uwagi na ważny interes publiczny, a także ochronę wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, koncesjonowaniu i innym dopuszczalnym konstytucyjnie ograniczeniom.

Podkreślić należy, że zarówno pracownicy ochrony, jak i przedsiębiorcy prowadzący działalność z zakresu ochrony osób i mienia powinni dawać rękojmię prawidłowego wykonywania swej pracy i działalności. Nie budzi zatem zastrzeżeń konstytucyjnych ustanowienie w ustawie o ochronie osób wymogów niekaralności:

1) skazanie prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne uniemożliwia uzyskanie licencji pracownika ochrony, a więc wykonywanie pracy i prowadzenie działalności w tej dziedzinie;

2) wszczęcie postępowania karnego o przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu czasowo zawiesza możliwość wykonywania pracy.

Celem wprowadzenia tych wymagań nie jest napiętnowanie konkretnych osób, lecz stworzenie gwarancji prawidłowego prowadzenia działalności z zakresu ochrony osób i mienia, zgodnie z interesem publicznym. Zauważyć należy, że pracownikowi ochrony w wykonywaniu zadań ochrony przysługuje szereg praw, w tym m.in. prawo do legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości, stosowanie środków przymusu bezpośredniego, a nawet użycie broni palnej (art. 36). Ochronie mogą też podlegać obiekty ważne dla obronności, interesu gospodarczego państwa, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa (art. 5). Z tego punktu widzenia nie budzi jakichkolwiek wątpliwości wymaganie dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu, nie tylko w postaci posiadania odpowiednich kwalifikacji, weryfikacji ich zdolności do pracy na podstawie badań lekarskich i psychologicznych, ale przede wszystkim niekaralności za przestępstwa umyślne. Z uwagi na specyfikę wykonywanej funkcji, wiążącej się z dużym ryzykiem oraz konieczność zagwarantowania zaufania publicznego, zawód pracownika ochrony powinien odznaczać się szczególną przejrzystością, a osoby go wykonujące winne być transparentne i uczciwe. Służy temu m.in. wymóg uzyskania licencji pracownika ochrony pierwszego i drugiego stopnia (art. 26-29 ustawy). W tym też kontekście należy rozpatrywać skreślenie z listy kwalifikowanych pracowników ochrony osoby, przeciwko której wszczęto postępowanie karne o przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej należy bowiem uznać nie tylko za dopuszczalne ze względu na ważny interes publiczny, ale również za konieczne dla ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a przede wszystkim wolności i praw innych osób. W kontekście powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że postępowaniach prowadzonych w sprawach dotyczących skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie jest w ogóle badana kwestia winy osoby skazanej za popełnienie wyżej wymienionych przestępstw lub wobec której toczy się postępowanie karne o ich popełnienie. W pierwszym przypadku, tj. skazania prawomocnym wyrokiem sądu karnego, organy Policji są związane tym wyrokiem, w drugim - wszczęcia postępowania karnego o popełnienie takich przestępstw - są związane informacją o wszczęciu takiego postępowania. W obu przypadkach właściwe organy Policji nie odnoszą się do kwestii winy, gdyż - po pierwsze - w tej materii może rozstrzygać tylko sąd karny, którego orzeczeniem organy Policji są związane, po drugie zaś - kwestia ta nie ma znaczenia dla postępowania administracyjnego w sprawie obligatoryjnego cofnięcia pozwolenia na broń, wszczynanego bądź na podstawie prawomocnego wyroku sądu karnego, bądź na podstawie zawiadomienia o wszczęciu postępowania o popełnienie przestępstw wymienionych ww. przepisie.

Prowadzone w tego rodzaju sprawach postępowania nie mogą więc prowadzić do naruszenia zasady wyrażonej w art. 42 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten mówi bowiem o stwierdzeniu winy dokonywanym prawomocnym wyrokiem sądu, a więc dotyczy postępowań, w których dokonuje się orzekania w sprawie winy. Natomiast w postępowaniu w sprawie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej organy Policji działają jak organy administracji publicznej, orzekając w istocie niezależnie od winy, w innej płaszczyźnie. Inaczej mówiąc, obligatoryjne skreślenie z listy ma charakter kary administracyjnej, polegającej na pozbawieniu szczególnego uprawnienia, jakim jest praca związana z ochroną osób, nakładanej w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na podstawie prawomocnego wyroku o popełnieniu przestępstwa skierowanego przeciwko zdrowiu, życiu lub mieniu, bądź wiążącej informacji o wszczęciu postępowania karnego o popełnienie takich przestępstw. Z tych też m.in. względów (odmiennego charakteru kar wymierzanych w postępowaniach o odmiennym charakterze) nie można traktować obligatoryjnego skreślenia z listy jako kary dodatkowej wobec kary orzeczonej przez sąd karny za popełnienie przestępstw przeciwko zdrowiu, życiu lub mieniu.

Z powyższych względów podzielając wykładnię przepisów prawa materialnego, dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne ściśle powiązanych z tą problematyką zarzutów naruszenia przepisów postępowania - tj. art. 5 § 1 Kodeksu postępowania karnego w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 §1 k.p.a. art. 77 §1 k.p.a., art. 80, art. 86 k.p.a., art. 105 § 1 i § 2 k.p.a. zw. z art. 5 k.p.k. (zarówno rozpatrywanych odrębnie jak i w powiązaniu z art. 135 p.p.s.a.), ponieważ w omawianej sytuacji kwestia ewentualnego naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego była zdeterminowana wykładnią przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i zasadnie nie przeprowadziły dowodu z przesłuchania strony. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż zgodnie z kształtem obowiązujących przepisów nawet wysokie prawdopodobieństwo uniewinnienia skarżącego nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania czy też odstąpienia od wydania decyzji o skreśleniu z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Nie ma zatem wątpliwości, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, iż Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z art. 135 p.p.s.a. wynika bowiem – aczkolwiek nie zostało to wyrażone expressis verbis – że zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi w zakresie merytorycznego elementu wniosku skarżącego (zakresu zaskarżenia), determinująca granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, dotyczy również następnej fazy postępowania sądowoadministracyjnego, a mianowicie fazy orzekania przez ten sąd (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008, s. 500). Warunkiem zastosowania trybu określonego w tym art. 135 p.p.s.a. jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki niezbędności następuje, gdy bez zastosowania trybu określonego w art. 135 p.p.s.a. załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39).

Z powyższego wynika, że autor skargi kasacyjnej stawiając ten zarzut nie dostrzega istoty regulacji zawartej w przytoczonym przepisie, sprowadzającej się do umożliwienia zastosowania środków pozostających do dyspozycji sądu administracyjnego do aktów administracyjnych innych niż te wskazane bezpośrednio w skardze, a tym samym do rozszerzenia zakresu kontroli sprawowanej przez ten sąd na wszelkie postępowania, o ile są prowadzone w granicach danej sprawy. Kasator związków takich nie wykazał, gdyż jego zdaniem naruszenie art. 135 p.p.s.a. miało nastąpić "poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji". W tym kontekście należy podkreślić, iż użyty w tym przepisie zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga" oznacza zarówno postępowanie zaliczone do trybu zwyczajnego, czyli toczące się przed organami administracyjnymi pierwszej i drugiej instancji, jak i postępowanie nadzwyczajne, a więc w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, jak i też w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej czy też stwierdzenia jej wygaśnięcia. Przepis ten nie dotyczy jednak decyzji objętej skargą oraz przebiegu postępowania administracyjnego poprzedzającego tę decyzję. W przepisie tym chodzi bowiem o inne postępowania "prowadzone w granicach sprawy", a nie sprawę zakończoną zaskarżoną decyzją i już z tego powodu zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu reprezentowanego przez radcę prawnego, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji, 480 zł za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz terminowe sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.