Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 469/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 4 pkt 3b, art. 157
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 40 par. 2, art. 80, art,. 84
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie opłaty planistycznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 lutego 2018 r. Wójt Gminy "[...]" (dalej jako: "organ pierwszej instancji") ustalił "[...]" (dalej jako: "skarżąca") opłatę w wysokości 4.444,80 zł na rzecz Gminy "[...]" , z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej "[...]" powstałej w wyniku podziału działki "[...]" na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zobowiązał skarżącą do uiszczenia tej opłaty jednorazowo na wskazany rachunek bankowy.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że Rada Gminy "[...]" uchwałą "[...]" ustaliła 30% stawkę opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, z późn. zm.), dalej jako "ustawa", dla terenów w granicach opracowania planu. Zgodnie z ustaleniami planu przedmiotowa działka posiada przeznaczenie "5 MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Zaznaczył, że przed uchwaleniem planu miejscowego nieruchomość położona była na obszarze nieobjętym ustaleniami żadnego planu miejscowego i nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy. Działka była niezagospodarowana, niezabudowana, porośnięta trawą. Według ustaleń Miejscowego Planu Ogólnego Przestrzennego Zagospodarowania Gminy "[...]" obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r., działka położona była na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że przedmiotowa działka została zbyta dnia

18 kwietnia 2016 r. Powołany w sprawie rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wartość rynkowa 1 m² działki wg stanu przed uchwaleniem planu wynosiła 47,83 zł/m², zaś po jego uchwaleniu wzrosła do 55,80 zł/m². Skarżąca nie wniosła żadnych uwag do operatu szacunkowego. W ocenie organu, operat szacunkowy spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości

i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie" i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej

i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Wszystkie elementy, wymienione

w § 56 rozporządzenia znalazły swoje odzwierciedlenie w operacie szacunkowym. Treść

i forma operatu szacunkowego została przedstawiona w sposób zrozumiały. Organ pierwszej instancji stwierdził, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami, a wykazany wzrost wartości nieruchomości jest uzasadniony. Wzrost wartości nieruchomości obliczono zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy, jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, która stanowi kwotę 103.732 zł, a jej wartością przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem, która została określona w wysokości 88.916 zł. Wartość nieruchomości wzrosła więc o 14.816 zł, zatem opłatę, przy zastosowaniu 30% stawki opłaty, ustalono w kwocie 4.444,80 zł.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej powoływanej jako "K.p.a.", w zw. 40

§ 1 i art. 33 § 2 i 3 oraz art. 10 § 1 K.p.a. przez brak prawidłowego zawiadomienia strony

o wszczęciu postępowania w sprawie, niezapewnienie stronie możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu oraz brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych;

- art. 8 i art. 11 w zw. art. 107 § 3 K.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia decyzji, które pozbawione jest elementów wymienionych w art. 107 § 3, w szczególności przez przyznanie wiarygodności operatowi biegłego i jednoczesne błędne ustalenie wysokości opłaty, co skutkowało naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady przekonywania;

- art. art. 6, 7, 77, 80 i 81 K.p.a. przez brak wyczerpującego zgromadzenia i błędną ocenę materiału dowodowego sprawy, a tym samym poczynienie wadliwych ustaleń faktycznych, które nie mogły stanowić podstawy do prawidłowej oceny prawnej

i zastosowania prawa materialnego, polegające na uznaniu, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo i może stanowić podstawę ustalenia wysokości renty planistycznej, ponadto przez brak weryfikacji czy w wyniku zawarcia umowy zamiany nieruchomości skarżąca uzyskała przysporzenie w stosunku do stanu sprzed umowy zamiany, co stanowiłoby podstawę ustalenia opłaty;

- art. 37 ust. 3 i 4 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy przez wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego pomimo upływu pięcioletniego terminu od wejścia

w życie uchwały "[...]" z 30 listopada 2011 r.;

- art. 36 ust. 4 w związku art. 37 ust. 1 ustawy przez ustalenie opłaty w związku

z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo że istniała możliwość zabudowy nieruchomości przed uchwaleniem planu tym, a samym nie nastąpił wzrost wartości działki;

- art. 4 pkt 14 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez niezachowanie standardów zawodowych w operacie stanowiącym podstawę decyzji, w szczególności na wyborze nieruchomości porównawczych, które były przedmiotem transakcji mających miejsce ponad 2 lata przed sporządzeniem operatu, pomimo że biegły nie stwierdził trudności z ustaleniem transakcji nieruchomości podobnych;

- § 56 rozporządzenia przez brak w operacie wszystkich elementów wskazanych w tym przepisie, w szczególności błędny dobór nieruchomości porównawczych, które były przedmiotem obrotu ponad 2 lata przed sporządzeniem operatu, nieuwzględnienie, że nieruchomość objęte postępowaniem mogły uzyskać warunki zabudowy, co

powinno przełożyć się na mniejszą różnicę między wartością nieruchomości przed uchwaleniem i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 23 kwietnia 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wywiodło z art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 i ust. 3 ustawy, że jeżeli w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel tej nieruchomości zbywa ją, to wójt ma obowiązek pobrania jednorazowej opłaty, której wysokość została ustalona na nie więcej niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie zaś do art. 37 ust. 11 ustawy

zastosowanie znajdą przepisy działu IV rozdziału 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121, z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie". Kolegium wyjaśniło, że właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest do ustalenia opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, tzw. "renty planistycznej", gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki, to jest w następstwie uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości, a zbycie nieruchomości przez jej właściciela nastąpi przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące.

Organ odwoławczy wskazał, że termin 5 lat, o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym i jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 ustawy), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie. Dla zachowania tego terminu do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, wystarczającym jest wszczęcie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Art. 37 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy nie zawiera bowiem żadnych regulacji odnośnie do terminu do wydania decyzji w sprawie. Postępowanie

w niniejszej sprawie zostało wszczęte w styczniu 2017 r., a miejscowy plan wszedł w życie w dniu 26 maja 2012 r. Skarżąca zbyła natomiast nieruchomość w dniu 18 kwietnia 2016 r. Tym samym pięcioletni termin (od dnia 26 maja 2012 r.) został zachowany. Kolegium zauważyło, że wprawdzie zawiadomienie z dnia 9 stycznia 2017 r. zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej, lecz nie sposób uznać, iż strona nie została powiadomiona

o wszczęciu postępowania. Spółdzielnia była reprezentowana przez pełnomocnika na podstawie pełnomocnictwa z 2014 r., które zostało wypowiedziane dopiero w dniu

27 lutego 2017 r. Powyższe powodowało konieczność zachowania zasady doręczania pism pełnomocnikowi wynikającej z art. 40 § 2 K.p.a. Nie budziło wątpliwości Kolegium, że skarżąca aktywnie uczestniczyła w postępowaniu, a jej prawa procesowe nie zostały ograniczane. Podkreśliło, że skarżąca od wielu lat zajmuje się obrotem nieruchomościami i zabieg związany ze zmianą pełnomocnika ma charakter wyłącznie procesowy. Z treści odwołania wynika, że doskonale orientuje się w przysługujących jej prawach procesowych.

Kolegium wyjaśniło również, że umowa zamiany nieruchomości, jako umowa służąca ekwiwalentnemu przeniesieniu własności nieruchomości bez użycia pieniądza, mieści się w pojęciu "zbycia nieruchomości" w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy. Bez skutków ulepszenia planistycznego właściciel nie dysponowałby ekwiwalentnym dobrem mogącym być przedmiotem umowy zamiany. Różnica z umową sprzedaży jest tylko taka, że zamiast pieniędzy właściciel otrzymuje inną nieruchomość. Użyty w art. 36 ust. 4 ustawy termin "zbycie nieruchomości" obejmuje każdą czynność prawa cywilnego, na mocy której zmienia się właściciel lub użytkownik wieczysty tej nieruchomości.

Wyjaśniło ponadto, że obligatoryjnym dowodem w sprawie ustalenia opłaty planistycznej jest operat szacunkowy sporządzony w formie pisemnej przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 37 ust. 11 ustawy w zw. z art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Operat szacunkowy z dnia 28 sierpnia 2017 r., określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, nie budzi zastrzeżeń. Został on sporządzony przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania nieruchomości parami. Wycena została sporządzona zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu. Rzeczoznawca wziął pod uwagę fakt, że przedmiotowa nieruchomość powstała w wyniku podziału działki o powierzchni "[...]" m², która była położona na terenie niezagospodarowanym, niezabudowanym, o różnorodnym ukształtowaniu terenu, "[...]" . Rzeczoznawca uwzględnił również, że nieruchomość była wyposażona w urządzenia infrastruktury technicznej - sieć kanalizacji sanitarnej, wodociągowej i elektroenergetycznej. Podał, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy "[...]" z dnia 30 lipca 1993 r., działka była położona na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej, natomiast w okresie tzw. luki planistycznej pomiędzy utratą mocy uprzedniego planu a wejściem w życie nowego planu w dniu 26 maja 2012 r. nieruchomość faktycznie była wykorzystywana w sposób zbieżny z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego. Po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]" uchwalonego "[...]" w dniu 30 listopada 2011 r. "[...]" działka ma m.in. przeznaczenie: 2UM - teren zabudowy usługowo mieszkaniowej; 5MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 4MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 2U - teren zabudowy usługowej; 3U - teren zabudowy usługowej. W operacie szacunkowym została również określona analiza i charakterystyka rynku nieruchomości, jak również cechy rynkowe oraz ich zróżnicowanie w poszczególnych cechach poprzez zastosowanie odpowiednich poprawek. Rzeczoznawca jako cechy determinujące wartość nieruchomości przyjął lokalizację (25 %), uzbrojenie (25 %), cechy utrudniające sposób użytkowania (20 %), dostępność komunikacyjną (20 %), walory inwestycyjne (10 %). Efektem szacowania było przyjęcie, że wartość rynkowa części nieruchomości stanowiącej przedmiotową działkę przed uchwaleniem planu wynosiła 88.916 zł, zaś po uchwaleniu planu była na poziomie 103.732 zł. W ocenie Kolegium, analiza rynku nieruchomości, wybór nieruchomości podobnych, ustalenie cech oraz wag różniących nieruchomości przyjęte do porównań nie budził zastrzeżeń. Obie ustalone wartości oscylują wokół średniej ceny działek przyjętych do porównań zarówno przed, jak i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś rzeczoznawca oszacował wzrost wartości tej nieruchomości na kwotę 14.816 zł, to poprawnie organ pierwszej instancji ustalił kwotę jednorazowej opłaty wskazując kwotę 4.444,80 zł, zgodnie z 30 % stawką tej opłaty przewidzianą w planie.

W ocenie Kolegium, przy wycenie nie został pominięty żaden z istotnych elementów, który mógł mieć istotny wpływ na zmianę wartości nieruchomości.

Wyjaśniło ponadto, że przed uchwaleniem zmiany planu nie było możliwości uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż istniał plan miejscowy, który ustalał przeznaczenie przedmiotowej działki na "uprawy polowe". Ponadto wszystkie transakcje służące jako materiał porównawczy zostały dobrane z należytą starannością

i w sposób wyczerpujący opisane, zaś wynik dokonanej wyceny jest zrozumiały i służy celom, dla których został sporządzony. Przedłożoną opinię należało zatem uznać za zupełną, logiczną i wiarygodną, która odzwierciedla w sposób rzeczywisty wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Kolegium, w sprawie zostały spełnione wszystkie niezbędne przesłanki do naliczenia opłaty planistycznej. Nastąpiła bowiem zmiana wartości nieruchomości spowodowana uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nastąpiło zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zaczął obowiązywać. Ponadto, stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i oceniony przez organ pierwszej instancji.

W motywach kwestionowanej decyzji organ rzetelnie i szczegółowo, z odniesieniem do konkretnych norm prawa materialnego, wyjaśnił okoliczności, które zadecydowały

o podjęciu takiego rozstrzygnięcia.

Na marginesie Kolegium wskazało, że informacja o sposobie uiszczenia opłaty nie powinna stanowić sentencji decyzji. Oceniło jednocześnie, że uchybienie to pozostaje bez wpływu na ocenę decyzji.

W złożonej skardze skarżąca powtórzyła w całości zarzuty i argumentację zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r.

poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji o ustaleniu skarżącej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, stanowiły art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Stosownie zaś do art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Z treści cytowanych przepisów wynika, że właściwy organ administracji publicznej jest zobowiązany, w drodze decyzji administracyjnej, do ustalenia opłaty jednorazowej

z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki:

w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości, a zbycie nieruchomości przez jej właściciela nastąpi przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Stwierdzenie, że chociażby jedna z wymienionych przesłanek nie została spełniona uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie opłaty planistycznej ma charakter obligatoryjny, przy posiłkowym zastosowaniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob.: wyroki WSA w Łodzi z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 704/10 i z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1368/11; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 478/08; dostępne [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

W sprawie nie jest kwestionowane, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy "[...]" z dnia 30 lipca 1993 r., przedmiotowa działka była położona na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej, a w okresie pomiędzy utratą mocy tego planu a wejściem w życie nowego planu (w dniu 26 maja 2012 r.) nieruchomość była wykorzystywana w sposób zbieżny z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią uchwały "[...]" z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]" działka ta ma m.in. oznaczenie: 2UM - teren zabudowy usługowo mieszkaniowej; 5MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 4MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 2U - teren zabudowy usługowej; 3U - teren zabudowy usługowej.

Bezsporne też jest, że działka ta była w dniu 18 kwietnia 2016 r. przedmiotem umowy zamiany, a zatem po dacie wejścia w życie opisanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i równocześnie przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie powyższego planu miejscowego.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zachowanie pięcioletniego terminu przewidzianego w art. 37 ust. 3 i 4 ustawy, możliwość ustalenia spornej opłaty

z uwagi na to, że nieruchomość była przedmiotem umowy zamiany a nie sprzedaży,

a także prawidłowość wyboru nieruchomości podobnych przy wycenie wzrostu wartości nieruchomości w sporządzonym operacie szacunkowym oraz za długi okres objęty analizą przez biegłego.

Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości można nałożyć w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 ustawy) pod warunkiem, że doszło do zbycia nieruchomości objętej planem przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy). W przedmiotowym postępowaniu w oparciu o art. 37 ust. 4 ustawy przepis ust. 3 art. 37 ustawy stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że postępowanie w sprawie opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem albo zmianą planu może być wszczęte w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2011 r., II OSK 250/2010, CBOSA).

Zarzut przedawnienia orzekania w sprawie skarżąca oparła na fakcie, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 9 stycznia 2017 r. zostało doręczono radcy prawnemu a nie skarżącej. Jak wynika z akt sprawy, w dacie wszczęcia postępowania organ pierwszej instancji posiadał wiedzę, że skarżąca udzieliła (w 2014 r.) "[...]" pełnomocnictwa do zastępowania i dokonywania czynności w imieniu skarżącej we wszystkich sprawach z jej udziałem, a pełnomocnictwo obejmowało umocowanie do dokonywania czynności m.in. przed organami administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 40 § 2 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Prawidłowo zatem, organ pierwszej instancji doręczył zawiadomienie o wszczęciu postępowania osobie, która w tej dacie była pełnomocnikiem skarżącej. Podkreślić należy, że pełnomocnictwo to zostało wypowiedziane dopiero w dniu 27 lutego 2017 r., a więc po wszczęciu postępowania w sprawie. Nie miało więc miejsca doręczenie zawiadomienia byłemu pełnomocnikowi, która to czynność byłaby bezskuteczna.

Odnosząc się do kwestii możliwości ustalenia opłaty planistycznej w przypadku umowy zamiany nieruchomości Sąd zauważa, że obecne brzmienie art. 36 ust. 4 ustawy jest efektem zmiany dokonanej przepisem art. 10 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Uprzednio przepis ten stanowił, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła,

a właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaje nieruchomość, wójt, burmistrz, prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Nowelizacja, o której mowa, weszła

w życie z dniem 22 września 2004 r. i we wskazanym przepisie słowo "sprzedaż" zastąpiono terminem "zbycie". Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "zbycia". Niemniej jednak legalna definicja "zbycia nieruchomości" wprowadzona została tą samą nowelizacją do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. b), przez dodanie w art. 4 punktu 3b w następującym brzmieniu: "zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste". Zmiany dokonane w obu ustawach tym samym aktem prawnym pozwalają na przyjęcie, że na gruncie art. 36 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami definicja ta może mieć pełne zastosowanie (por. wyrok NSA z 24 listopada 2016 r., II OSK 2502/15, CBOSA). Użyty zatem w art. 36 ust. 4 ustawy termin "zbycie nieruchomości" obejmuje każdą czynność prawa cywilnego, na mocy której zmienia się właściciel lub użytkownik wieczysty tej nieruchomości, z wyłączeniem przypadku objętego przepisem art. 36 ust. 4a ustawy oraz przeniesienia własności na podstawie umowy darowizny na rzecz osoby bliskiej - zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA

z 10 grudnia 2009 r., sygn. II OPS 3/09 (CBOSA). Umowa zamiany nieruchomości, jako umowa służąca ekwiwalentnemu przeniesieniu własności nieruchomości bez użycia pieniądza, w sposób oczywisty mieści się w pojęciu "zbycia nieruchomości" w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy. Bez skutków ulepszenia planistycznego właściciel nie dysponowałby bowiem ekwiwalentnym dobrem mogącym być przedmiotem umowy zamiany. Różnica

z umową sprzedaży jest tylko taka, że zamiast pieniędzy właściciel otrzymuje inną nieruchomość (zob. wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r., II OSK 370/16, CBOSA).

Nie ma zatem znaczenia, czy w wyniku umowy zamiany strona uzyskała korzyść majątkową, czy też nie, gdyż taka przesłanka nie wynika z treści cytowanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warunkiem nałożenia w drodze decyzji opłaty z art. 36 ust. 4 ustawy jest natomiast obiektywny (określony

w operacie szacunkowym) wzrost wartości nieruchomości, przy czym ów wzrost wartości nieruchomości musi nastąpić w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Okoliczność, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości nastąpił wynika ze sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Wyłącznym bowiem dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest operat szacunkowy.

Odnosząc się do zarzutów kierowanych przez skarżącą przeciwko temu dowodowi należy podnieść, że w orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko prezentowany jest pogląd, że istota oceny operatu szacunkowego sprowadza się do kontroli tego dowodu pod kątem zgodności z przepisami K.p.a. dotyczącymi oceny dowodów. Zgodnie z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje bowiem organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

Z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 K.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości – pod względem merytorycznym – wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością" (wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., I OSK 701/11); "Organ administracji oceniając operat jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. (...) Ewentualne podważenie wyceny (...) mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych" (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; por. też wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r.,

I OSK 1224/13); "Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową" (wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., I OSK 446/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., I OSK 611/13). Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa. Kwalifikacji nieruchomości podobnych dokonuje biegły rzeczoznawca, przy czym w przypadku wystąpienia odmienności w cechach nieruchomości przyjętych do porównania wycena, określająca wartość, podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Jeżeli kwalifikacja ta i ewentualna korekta jest uzasadniona przez biegłego rzeczoznawcę z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej i jest logiczna, to nie ma podstaw do skutecznego kwestionowania poprawności operatu szacunkowego (zob. wyrok NSA z 9 marca 2018 r., I OSK 936/16, CBOSA).

Operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia wysokości opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Choć organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania operatu szacunkowego w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak nie jest on zwolniony od obowiązku zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego (art. 84 K.p.a.), który podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. Stąd też operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości. Analizie podlega również, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., I OSK 2665/15, CBOSA).

Zasadnie orzekające w sprawie organy administracji oceniły, że operat szacunkowy z określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości został sporządzony w sposób prawidłowy i może stanowić podstawę do ustalenia spornej opłaty.

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy podał w operacie szacunkowym, że okres badań rynku obejmuje lata: 2013 - 2017. Zauważył, że zgodnie z Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Nota Interpretacyjna do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że w związku

z ograniczoną liczbą transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę komercyjną wraz z przeznaczeniami towarzyszącymi działkom budowlanym, tj. zieleń, drogi wewnętrzne, infrastruktura techniczna, zdecydowano przyjąć do dalszych obliczeń nieruchomości, które były przedmiotem sprzedaży w okresie dłuższym niż dwa lata poprzedzającym wycenę i analizę rozszerzono do roku 2013. Nie jest tym samym zasadny zarzut niewłaściwego doboru nieruchomości porównawczych, kwestionowanych wyłącznie z uwagi na objęcie analizą transakcji z okresu 3 lat poprzedzających zamianę przedmiotowej działki.

Odnosząc się zaś do kwestii pominięcia przez biegłego potencjalnej możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości w okresie nieobowiązywania planów miejscowych, należy zauważyć, że wzrost wartości całej nieruchomości lub jej części stanowi różnicę między wartością nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego a wartością nieruchomości przed jego uchwaleniem. Określając wartość nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, należy uwzględnić przeznaczenie terenu wynikające z nowego planu miejscowego. Określając natomiast wartość nieruchomości lub jej części przed uchwaleniem planu miejscowego, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu wyznaczone w zmienionym planie miejscowym,

a w przypadku jego braku faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości (art. 37 ust 1 ustawy). W świetle art. 37 ust. 1 ustawy przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Skoro przed uchwaleniem planu nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości są całkowicie bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego jaki był rzeczywisty status nieruchomości. Pogląd, że potencjalne możliwości inwestycyjne nieruchomości winny być traktowane przez rzeczoznawcę, jak gdyby nieruchomość takie przeznaczenie już miała, wypacza instytucję ulepszenia planistycznego (zob. np. wyroki NSA: z 12 lipca 2017 r.,

II OSK 879/15; z 24 marca 2017 r., II OSK 1902/15; z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1496/11, z 7 maja 2013 r., II OSK 2688/11, CBOSA).

W ocenie Sądu, operat szacunkowy mógł stanowić podstawę do ustalenia opłaty planistycznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przeprowadzono analizę tego dokumentu. Kolegium w sposób logiczny i spójny podało powody, które przemawiały za oparciem zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyliczenia wykonane przez biegłego. Organ odwoławczy ocenił operat szacunkowy pod względem formalnym, tj. zbadał, czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Prawidłowo ocenił, iż sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy został przygotowany z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ponadto, odniesiono się do zastrzeżeń zgłoszonych w odwołaniu dotyczących nieprawidłowego doboru działek porównawczych.

W sprawie nie naruszono również przepisów regulujących zasady prawdy obiektywnej, gromadzenia i oceny materiału dowodowego ani zasady swobodnej oceny dowodów, która zapewnia organowi prowadzącemu postępowanie możliwość samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Organ nie uchybił obowiązkom płynącym z powyższych regulacji, prawidłowo ustalił fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organ nie naruszył też art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. w zw. art. 107 § 3 K.p.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 3 K.p.a.

Niezrozumiały jest zaś zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Skarżąca przyznała

w skardze, że doręczono jej zawiadomienie z dnia 21 grudnia 2017 r. W piśmie tym została poinformowana, że został zebrany materiał dowodowy dający podstawę do rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a strona ma prawo zapoznać się i wypowiedzieć się co do zebranych materiałów i dowodów w sprawie przed wydaniem decyzji. Poinformowano też, że został sporządzony operat szacunkowy z dnia 28 sierpnia 2017 r., z którym strona może się zapoznać w siedzibie organu. Dodatkowo przesłano skarżącej kopię wyciągu z operatu szacunkowego z określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Należy zauważyć, że skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że zarzucane naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. w jakikolwiek sposób pozbawiło ją możliwości obrony swoich praw w kontrolowanym postępowaniu.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.