Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 627/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 5,  art. 31,  art. 33, art. 58,  art. 62
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 18,  art. 89,  art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 148 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz-Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2012 r. sprawy ze skargi Rady Gminy L. na opinię [...] Kuratora Oświaty w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych uchylono zaskarżoną opinię.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy L., wnioskiem z dnia 6 marca 2012 r., wystąpił do [...] Kuratora Oświaty w K. o wydanie opinii w sprawie zamiaru połączenia Szkoły Podstawowej w L. ze Szkołą Filiarną w D. i Gimnazjum w L. oraz przedłożył projekt uchwały Rady Gminy L. w sprawie utworzenia z dniem 1 września 2012 r. Zespołu Szkół w L. Wniosek ten wpłynął w dniu 8 marca 2012 r. do Kuratorium Oświaty w K. Delegatura w Ce. Zdaniem Wójta, planowane połączenie znajdowało oparcie w treści art. 62 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Dokumentacja dołączona do wniosku zawierała sporządzoną przez Wójta informację z dnia 6 marca 2012 r., dotyczącą warunków lokalowych, bazy i wyposażenia Zespołu oraz dwie opinie rad pedagogicznych łączonych szkół w sprawie aktu założycielskiego Zespołu, przy czym rada pedagogiczna Gimnazjum w L. wyraziła pozytywną opinię, natomiast rada pedagogiczna Szkoły Podstawowej w L. negatywnie zaopiniowała projekt aktu założycielskiego Zespołu.

[...] Kurator Oświaty w K. w dniu [...]r. wydał negatywną opinię w sprawie połączenia z dniem 1 września 2012 r. Szkoły Podstawowej w L. ze Szkołą Filiarną w D. i Gimnazjum w L., w jeden Zespół Szkół w L. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, iż obie szkoły funkcjonują we wspólnym kompleksie obiektów - niemniej jednak mają odrębne wejścia. Liczba uczniów w szkole podstawowej wynosi 148 osób i uczą się one w 7 oddziałach, w oddziale przedszkolnym znajdującym się w Szkole Filiarnej w D. uczy się 12 dzieci, natomiast w Gimnazjum w L. uczy się 138 uczniów, w 5 oddziałach. Każda ze szkół posiada wystarczającą liczbę sal lekcyjnych oraz własną niezależną sieć komputerową z dostępem do internetu. Szkoły korzystają z oddzielnych pomieszczeń administracyjno - biurowych, pokoi nauczycielskich, księgowości, szatni, sanitariatów, świetlic, sal lekcyjnych w tym odrębnych pracowni komputerowych. Wspólnymi pomieszczeniami są: sala gimnastyczna i hala sportowa. Administratorami budynku szkolnego są wspólnie dyrektorzy obu szkół, natomiast na dyrektora Gimnazjum nałożono dodatkowy obowiązek monitorowania obiektu na zewnątrz. Z dotychczasowej współpracy, należy wywieźć, iż stan ten nie powoduje sytuacji konfliktowych pomiędzy dyrektorami placówek, których dotyczy połączenie. Jednakże w ocenie Kuratora, zarządzanie nieruchomością przez jeden podmiot nie usprawni jej funkcjonowania, co więcej połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum jest sprzeczne z założeniami reformy systemu edukacji, której efektem była m.in. likwidacja 8 - klasowych szkół podstawowych i rozdzielenie różnych etapów edukacji. Zasadą winno więc być takie kształcenie, w ramach którego dzieci i młodzież będą się uczyć w odrębnych typach placówek. Dodatkowo, połączenie może mieć negatywny wpływ na sprawowanie nadzoru pedagogicznego przez ewentualnego dyrektora Zespołu. Aktualny podział szkół, do których uczęszczają uczniowie szkoły podstawowej z oddziałem przedszkolnym oraz gimnazjum dostosowany jest do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci oraz młodzieży. Ze względu na wydane z dniem 23 grudnia 2008 r. rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r., Nr 4, poz. 17) stosuje się nowe podstawy programowe, odrębne dla szkoły podstawowej i gimnazjum. Podstawa programowa kształcenia ogólnego określa działalność edukacyjną szkoły przez: szkolny zestaw programów nauczania, który uwzględniając wymiar wychowawczy obejmuje całą działalność szkoły z punktu widzenia dydaktycznego; program wychowawczy szkoły obejmujący wszystkie treści o charakterze wychowawczym; program profilaktyki dostosowany do potrzeb rozwojowych uczniów oraz potrzeb danego środowiska, obejmujący wszystkie treści i działania o charakterze profilaktycznym. W ocenie organu nadzoru pedagogicznego, połączenie gimnazjum ze szkołą podstawową wpłynie negatywnie na realizację programu profilaktyki i programu wychowawczego, które są wdrażane nie tylko w czasie zajęć lekcyjnych, lecz również podczas przerw, zajęć pozalekcyjnych i innych działań statutowych szkoły. Co więcej, połączenie zagrozi poczuciu bezpieczeństwa psychicznego i fizycznego uczniów, spowoduje wzrost anonimowości oraz zmiany w życiu społeczności szkolonej obu placówek.

Doręczenie przedmiotowej opinii, do Urzędu Gminy L. nastąpiło w dniu 26 marca 2012 r., co wynika z pisma pełnomocnika Wójta Gminy L. z dnia 13 lipca 2012 r. (k- 30 wspólnych akt sądowych o sygn. akt IV SA/Gl 471/12).

W dniu [...] kwietnia 2012 r. Rada Gminy L. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wniesienia skargi na opinię Kuratora Oświaty w K. z dnia [...]r. Treść skargi stanowiła załącznik do powyższej uchwały. Jednocześnie Rada Gminy L. ustanowiła pełnomocnika procesowego w osobie radcy prawnego – T.G. do zastępowania Gminy L. w tej sprawie przed sądami administracyjnymi, w tym Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz wykonanie uchwały powierzyła Przewodniczącemu Rady Gminy L. (§ 2 ust. 1 i 2 uchwały).

Pismem z dnia 25 kwietnia 2012 r. Przewodniczący Rady Gminy L., wniósł skargę od powyższej opinii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, za pośrednictwem [...] Kuratora Oświaty w K. W uzasadnieniu skargi zarzucił, iż opinia narusza przepis art. 62 ust 1 ustawy o systemie oświaty i domagał się jej uchylenia w całości oraz skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez [...] Kuratora Oświaty, jak również obciążenia kosztami postępowania w sprawie. W ocenie skarżącej Rady Gminy L., stanowisko wyrażone w opinii jest nieuzasadnione i zawiera znamiona dowolności, bowiem utworzenie zespołu szkół nie będzie miało wpływu na realizowanie podstawy programowej gimnazjum i szkoły podstawowej, gdyż każda ze szkół realizuje osobne treści programowe opisane w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. Organ nadzoru pedagogicznego wydając opinię nie przeprowadził analizy zebranych materiałów i nie odniósł się do argumentów natury organizacyjnej, logistycznej i ekonomicznej, a przede wszystkim nie zauważył korzyści płynących dla obu społeczności szkolnych. Zdaniem Rady Gminy L., połączenie przedmiotowych szkół skutkować będzie obniżeniem kosztów ogólnego zarządu administrowania poszczególnymi szkołami wchodzącymi w skład zespołu, które będą działać pod jednym kierownictwem ze wspólną administracją i obsługą. Za połączeniem przemawia argument demograficzny, tj. malejąca liczba dzieci, łatwiejsze zapewnienie korzystania z bazy dydaktycznej, a także kadry pedagogicznej, którą łatwiej jest zatrudniać w Zespole, niż zapewnić niepełny wymiar zajęć w innej szkole oraz łatwiejsze organizowanie doraźnych zastępstw przez nauczycieli. W skardze zwrócono również uwagę, że ustawodawca w sposób wyraźny dopuszcza działanie jednostek oświatowych w formie zespołu składającego się ze szkoły podstawowej oraz gimnazjum, co wynika z dyspozycji art. 62 ust 1 ustawy o systemie oświaty.

Odpowiadając na skargę [...] Kurator Oświaty wnioskował o jej odrzucenie w oparciu o przepis art. 58 § 1 ust 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Wywiódł, iż z przepisu art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty wynika, że połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Opinia kuratora oświaty, stanowi inny akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, przy czym powstaje pytanie, jaki podmiot jest uprawniony do skutecznego złożenia skargi. W analizowanym przypadku uchwałę w sprawie połączenia Szkoły Podstawowej w L. wraz z Szkołą Filiaraą w D. z Gimnazjum w L. zamierza podjąć Rada Gminy L. Opinia kuratora odnosi się zatem nie tyle do uchwały już podjętej (o zamiarze połączenia - tzw. intencyjnej), ale tej która ma domknąć procedurę połączenia (o połączeniu - tzw. stanowczej). Opinia jest wiążąca dla Rady Gminy L. dopiero przy podejmowaniu uchwały o połączeniu (stanowczej). Innymi słowy, Kurator Oświaty nie opiniuje uchwały o zamiarze połączenia, ale sam zamiar połączenia sygnalizowany przez radę gminy i czyni to wyłącznie w zakresie merytorycznym. Stosownie do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2009 r. w sprawie o sygnaturze I OSK 1035/08 stroną w postępowaniu nadzorczym jest każdorazowo organ gminy, który podjął kontrolowany akt. Trzeba mieć jednakże na uwadze tutaj to, że opinia kuratora oświaty nie stanowi tu instrumentu nadzoru. Nie podlega zatem trybom zaskarżenia właściwym dla aktów nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego. Skoro, opinia kuratora wydawana w trybie przepisu art. 62 ustawy o systemie oświaty, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego i nie stanowi przy tym instrumentu nadzoru, to podmiotu uprawnionego do jej zaskarżenia należałoby szukać w przepisach p.p.s.a. i tam też należałoby poszukiwać trybu zaskarżenia. Zatem wyłączne uprawnienie do zaskarżenia przedmiotowej opinii przysługuje Gminie L., nie zaś jej organom. Zważając na powyższe, wniesienie skargi na opinię kuratora oświaty wydaną w trybie przepisu art. 62 ustawy o systemie oświaty wymaga uprzedniego wezwania kuratora do usunięcia naruszenia prawa w trybie przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. Tej czynności - co potwierdzają akta sprawy - Gmina L. nie dopełniła.

Czyni to zasadnym wniosek o odrzucenie skargi w trybie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Gdyby jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uznał powyższego stanowiska za uzasadnione, pełnomocnik [...] Kuratora Oświaty w K., przedstawił odpowiedź na zarzuty wyrażone w skardze z dnia 25 kwietnia 2012 r. Zauważył, że wniesienie skargi na negatywną opinię o połączeniu Szkoły Podstawowej w L. wraz ze Szkołą Filialną w D. i Gimnazjum w L. w Zespół Szkół w L. jest nieuprawnione, albowiem przy jej wydaniu nie naruszono żadnego przepisu prawa, z tego powodu wnosi o oddalenie skargi, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. W ocenie [...]Kuratora Oświaty, w świetle art. 62 ust. 5 b ustawy o systemie oświaty, ma on prawo wyrazić swoje stanowisko i zaprezentować je w formie opinii na temat zamierzonych zmian organizacyjnych związanych z funkcjonowaniem sieci placówek edukacyjnych i oświatowych. Nadto, w myśl art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, jest organem nadzoru pedagogicznego nad publicznymi i niepublicznymi szkołami oraz placówkami. Stosownie do art. 31 ust. 1 pkt 6 ustawy o systemie oświaty realizuje on również politykę oświatową państwa, a także współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu oraz realizacji odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnie z polityką oświatową państwa. Wobec przytoczonych przepisów, [...] Kurator Oświaty władny jest negatywnie bądź pozytywnie zaopiniować utworzenie Zespołu Szkół w L., a ustawa o systemie oświaty nie określa przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej lub negatywnej opinii. Warto podkreślić, iż przedmiot nadzoru pedagogicznego oraz kompetencje kuratora oświaty w tym zakresie określono w art. 33 ustawy o systemie oświaty. Nadzór pedagogiczny polega min. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, analizowaniu efektów tej działalności oraz innej działalności statutowej szkół i placówek oraz udzielaniu pomocy szkołom, placówkom i nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Nie można zapominać, iż opinia wydana w trybie art. 62 ust 5 b ustawy o systemie oświaty wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Przez uznanie administracyjne rozumie się takie uregulowanie kompetencji organu administracji, że organ ten może rozstrzygnąć sprawę w różny sposób, przy tym samym stanie faktycznym i każde rozstrzygnięcie sprawy jest legalne. Uznanie administracyjne zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu i nie wyklucza sądowej kontroli, ale zakres tej kontroli znacznie ogranicza, tzn. sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem z zachowaniem przepisów odpowiedniej procedury. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje już poza kontrolą sądowo-administracyjną. Oznacza to, że sądowa kontrola tego rodzaju orzeczeń obejmuje samo postępowanie poprzedzające ich wydanie, ale już nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania przez właściwy organ wyboru jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sąd administracyjny nie jest bowiem władny kwestionować celowości rozstrzygnięcia organu, jeżeli organ administracji państwowej wydając decyzję rozważył wszystkie okoliczności i postępowanie prowadził zgodnie z regułami postępowania administracyjnego. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się już stanowisko zgodnie, z którym kontrola legalności decyzji uznaniowych, sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany jest na podstawie kryteriów słuszności i celowości, a zatem pozostaje poza kontrolą sądu. Jak sygnalizowano, ustawodawca nie określa jakimi przesłankami ma się kierować kurator oświaty przy sporządzaniu opinii na temat połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum. Nie można zatem przypisać organowi wydającemu opinię naruszenia dyspozycji przepisu art. 62 ust 1 ustawy o systemie oświaty. Pomimo braku obowiązku uzasadnienia opinii, wydanej w trybie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, [...] Kurator Oświaty rzeczowo i kompleksowo odniósł się do wszystkich elementów, na które skarżący zwrócił uwagę we wniosku o wydanie opinii. Wydana opinia nie budzi wątpliwości, co do przesłanek jej podjęcia. Zawarto w niej wyraźne stanowisko, które oparte zostało na rafio legis ustawy o systemie oświaty. Skoro, ustawa uzależnia połączenie szkoły podstawowej i gimnazjum od opinii kuratora, to jest ona suwerenna. Bez względu więc na to, czy byłaby obszerniejsza, czy też sprowadzałaby się do obecnego zakresu, koncentrując uwagę na założeniach programowych przyjętych w 1999 r. podczas reformy edukacji, wyczerpuje ona wymagania określone w art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. Autonomiczny organ nadzoru pedagogicznego nie musi przedstawiać obszernego uzasadnienia swoich opinii, tak jak to się dzieje w decyzjach administracyjnych. Zaskarżona opinia udziela odpowiedzi, jakimi względami kierował się [...] Kurator Oświaty w K. negatywnie opiniując utworzenie Zespołu Szkół w L. Nie można zatem zarzucić, iż wydał opinię negatywną w sposób całkowicie arbitralny i bez uzasadnienia. Opiniując zamiar utworzenia zespołu szkół oceniono możliwy wpływ połączenia obydwu szkół na realizację zasadniczych zadań systemu oświaty, zwłaszcza w zakresie jakości i warunków kształcenia oraz wychowania. Zamierzone zmiany, zdaniem [...] Kuratora Oświaty w K., nie są zgodne z planem i założeniami reformy edukacyjnej oraz systemu szkolnictwa zapoczątkowanej w 1998 r. przez Ministra Edukacji Narodowej, której efektem była m.in. likwidacja ośmioklasowych szkół podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej i w ramach gimnazjum, a więc z uwzględnieniem różnic poziomów edukacyjnych i rozwoju dzieci. Podkreślić również należy, że zarówno w szkołach podstawowych jak i gimnazjach począwszy od roku szkolnego 2009/2010, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4 poz. 17) stosuje się nowe podstawy programowe, co Kurator miał obowiązek uwzględnić przy wydawaniu opinii. Nauka dzieci i młodzieży odbywa się w kilku typach szkół, tj. sześcioletniej szkole podstawowej, trzyletnim gimnazjum oraz w szkołach ponadgimnazjalnych (art. 9 ustawy o systemie oświaty). Podział taki dostosowany jest do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci oraz młodzieży. Zarówno wobec szkół podstawowych, jak i gimnazjów zostały określone główne cele edukacyjne i wychowawcze, uwzględniające potrzeby uczniów, ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki rozwojowej uczniów gimnazjum. W ocenie [...] Kuratora Oświaty, połączenie w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum nie wpłynie pozytywnie na proces wychowawczy, a odrębne funkcjonowanie gimnazjum pozwoli na lepszą organizację indywidualnego podejścia do specyficznych potrzeb uczniów oraz organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej. Nie może być przy tym argumentem, iż obie szkoły znajdują się w jednym budynku, czy też mają wspólną bibliotekę i salę gimnastyczną. Wprost przeciwnie - dotychczasowa dobra współpraca i de facto wspólne istnienie obok siebie w jednym budynków obu szkół, przy zachowaniu odrębnej tożsamości każdej z nich, potwierdza rzeczywisty brak podstaw do ich połączenia. Zwłaszcza, że zasadą powinno być kształcenie i wychowywanie dzieci oraz młodzieży w samodzielnych, odrębnych typach szkół. Uzależnienie tworzenia zespołów szkół od pozytywnej opinii kuratora oświaty jest potwierdzeniem, że wolą ustawodawcy było znaczące ograniczenie swobody organów prowadzących szkoły w zakresie odstępstwa od tej zasady. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem dotyczącym wpływu czynnika demograficznego na połączenie szkół w Zespół. Takie stwierdzenie stoi w sprzeczności z przedłożonym przez wnioskodawcę załącznikiem, tj. wykazem planowanej liczby uczniów w każdej ze szkół. Zgodnie z nim łączna liczba uczniów zwiększy się - z 286 osób w roku szkolnym 2011/2012 na 307 w roku szkolnym 2016/17. Co więcej, w każdej ze szkół przyrost liczby uczniów będzie równomierny. W ocenie [...] Kuratora Oświaty, planowane połączenie szkół nie prowadzi do wprowadzenia rozwiązań organizacyjnych zmierzających do poprawy warunków realizacji zajęć dydaktyczno - wychowawczo - opiekuńczych, czy to w kontekście uczniów, czy też nauczycieli. Wręcz przeciwnie, jak wskazano powyżej, zamierzenie to stoi w sprzeczności z założeniami reformy systemu edukacji, której efektem była m.in. likwidacja 8- klasowych szkół podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej oraz etap realizowany w ramach gimnazjum. Jedynym rzeczywistym czynnikiem implikującym połączenie oznaczonych szkół w Zespół jest czynnik ekonomiczny. Proponowane rozwiązanie ma na celu ograniczenie ponoszonych przez Gminę wydatków na cele oświatowe, ale nie przewiduje jednak jednoczesnego zagospodarowania zaoszczędzonych środków na poprawę jakości kształcenia. Jednakże nawet argumenty o charakterze ekonomicznym nie mogły być w sprawie decydujące. Wydanie opinii wyłącznie w oparciu o przesłanki ekonomiczne i organizacyjne powodowałoby w praktyce, że taka opinia niemal w każdym przypadku musiałaby być pozytywna, co byłoby sprzeczne z założeniami wdrażanej reformy oświaty i charakterem opinii jako narzędzia do realizacji kompetencji organu nadzoru pedagogicznego.

Wykonując zobowiązanie Sądu z dnia 28 czerwca 2012 r., pełnomocnik Wójta Gminy L. pismem z dnia 13 lipca 2012 r. wskazał termin otrzymania zaskarżonej opinii, na dzień 26 marca 2012 r. oraz wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie jedna skarga została wniesiona przez Wójta Gminy L., a druga przez Radę Gminy L.

Na rozprawie w dniu 4 września 2012 r. pełnomocnik Gminy L. powołując się na udzielone mu, w § 2 ust. 1 uchwały Rady Gminy L. z dnia 25 kwietnia 2012 r., pełnomocnictwo do zastępowania Gminy L. przed sądami administracyjnymi oświadczył, iż podtrzymuje skargę Gminy L. z dnia 25 kwietnia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest opinia [...] Kuratora Oświaty w K. z dnia [...]r., nr [...], który działając w trybie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, negatywnie zaopiniował przedłożony mu projekt uchwały Rady Gminy L. w sprawie utworzenia z dniem 1 września 2012 r. Zespołu Szkół w L.

Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z póżn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 148 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270), zwanej dalej jak dotychczas p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

W pierwszej kolejności przyjdzie odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku [...] Kuratora Oświaty w K. o odrzucenie skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zdaniem tegoż Kuratora, opinia podejmowana w oparciu o art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty stanowi inny akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., a skuteczne wniesienie skargi na tego typu akt wymaga uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 52 § 3 w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a. Bezspornym jest, iż w rozpatrywanej sprawie, wezwanie takie nie miało miejsca.

Ze stanowiskiem organ nadzoru pedagogicznego nie można się zgodzić, bowiem opinia kuratora wydana na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty jest działaniem, o którym stanowi treść art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści tego przepisu, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu.

W myśl natomiast art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty połączenie szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół wymaga pozytywnej opinii kuratora. Zaskarżona opinia jest orzeczeniem, o którym wspomina art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dlatego nie może być uznana za inny akt administracji, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W stosunku do tej opinii (orzeczenia) zastosowanie mają wyłącznie unormowania zamieszczone w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym "Nadzór nad działalnością gminną".

Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym w sprawach uregulowanych w tym rozdziale nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Przepis ten obowiązuje od dnia 1 stycznia 2004 r. i został zmieniony przez art. 17 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). W rezultacie, w niniejszej sprawie zbędne było wzywanie organu do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt: II SA/Ol 60/10, Wspólnota 2010/10/28, Lex nr 794156).

W świetle przeprowadzonych powyżej rozważań, wniosek [...] Kuratora Oświaty w K. o odrzucenie skargi w powyższym zakresie, nie mógł być uwzględniony.

Niespornym pozostaje to, iż w dniu 25 kwietnia 2012 r. Rada Gminy L. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wniesienia skargi na opinię Kuratora Oświaty w K. z dnia [...]r. Załącznik do tej uchwały stanowiła skarga. Jednocześnie w treści uchwały Rada Gminy L. ustanowiła pełnomocnika procesowego w osobie radcy prawnego T.G. do zastępowania Gminy L. w tej sprawie przed sądami administracyjnymi, w tym Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz powierzyła wykonanie uchwały samemu Przewodniczącemu Rady Gminy L. (§ 2 ust. 1 i 2 uchwały). Skarga została podpisana i wniesiona przez Przewodniczącego Rady Gminy L.

W tym miejscu podkreślić należy, iż art. 11 a ustawy o samorządzie gminnym ustanawia dwa organy władzy w gminie: uchwałodawczy i kontrolny, którym jest rada gminy kierowana przez wybranego spośród radnych przewodniczącego oraz organ wykonawczy, którym jest wybierany w powszechnych wyborach wójt (burmistrz, prezydent). Zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wójt (burmistrz, prezydent) kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Artykuł 18 i art. 18a ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy uchwalanie uchwał oraz kontrola organu wykonawczego. Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Jednocześnie przepisy ustawy o samorządzie gminnym tworzą konstrukcję nadzoru opartą o kontrolę legalności działalności każdego z tych organów oddzielnie.

Mając na uwadze powyższe regulacje i przysługującą gminie samodzielność, która podlega ochronie sądowej, na podstawie art. 2 ust. 3 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, gmina posiada również zdolność procesową (por. art. 26 § 1 i art. 28 § 1 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie, rada gminy jako organ uchwałodawczy podjęła uchwałę przenoszącą kompetencje do reprezentowania gminy na swojego przewodniczącego i nałożyła na niego obowiązek przekazania skargi wraz z aktami sprawy i uchwałą do tut. Sądu. Dodatkowo, sama rada gminy udzieliła stosownego pełnomocnictwa radcy prawnemu w treści podjętej uchwały. W zaistniałych okolicznościach, nie można skutecznie powoływać się na nienależyte umocowanie Przewodniczącego Rady Gminy L. do złożenia i wniesienia skargi do tut. Sądu, bowiem stał się on sui generis jej pełnomocnikiem. Prowadzi to do dalszego wniosku, iż nie było przesłanek do odrzucenia skargi z powodu jej niedopuszczalności.

Opinia kuratora oświaty o połączeniu szkół i placówek oświatowych, o których mowa w art. 62 ustawy o systemie oświaty, stanowi akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Kurator oświaty jako organ nadzoru pedagogicznego pełni szczególną rolę organu administracji rządowej i wykonuje nadzór w imieniu wojewody, a więc organu, o którym mowa w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. Dodatkowo kurator jest odpowiedzialny za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie ma obowiązek współtworzenia i realizowania odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką oświatową państwa (art. 31 pkt 6 ustawy o systemie oświaty). Z tej przyczyny opinia winna zawierać szczegółowe uzasadnienie zajętego w sprawie stanowiska.

Przystępując do merytorycznej oceny zaskarżonej opinii przyjdzie odwołać się do art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, iż szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Co więcej, do ustalenia aktu założycielskiego szkoły lub placówki prowadzonej przez gminę konieczne jest podjęcie uchwały przez organ stanowiący tej jednostki samorządu (por. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 5 i art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty).

Zaskarżona opinia wydana została na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. Po myśli wskazanego przepisu połączenie szkoły podstawowej i gimnazjum wymaga uzyskania pozytywnej opinii kuratora. Opinia ta wydawana jest w trybie przewidzianym art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, jako forma wyrażenia stanowiska, od którego "prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu", w tym przypadku rady gminy oraz warunkuje dalsze działania tego organu w zakresie wykonywania zadań publicznych określonych w ustawie o systemie oświaty (np. art. 5 a ust. 2 pkt 1 w związku z art. 5 c pkt 1, art. 62 ust. 1 i art. 62 ust. 5b). Stosownie do postanowień art. 85 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Skoro, w ustawie o samorządzie gminnym, jak również w ustawie o systemie oświaty brak jest unormowań precyzujących wymogi stawiane takiej opinii, która ma charakter aktu nadzoru, to należy odwołać się do ogólnych reguł i wymagań stawianych aktom rozstrzygającym o danej sytuacji prawnej, w szczególności uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska zajętego przez organu nadzoru pedagogicznego. Tak, aby w konkretnej sprawie umożliwić poznanie motywów tego stanowiska oraz pozyskać możliwie jak najwięcej informacji, które legły u jego podstawy i miały bezpośredni wpływ na jego treść. Wymóg taki wynika z przyjętej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.

W tym miejscu należy zauważyć, że opinia kuratora jest szczególną formą ingerencji w działania gminy podejmowane w oparciu o przepisy ustawy o systemie oświaty. Z tego powodu winna opierać się o uprawnienia przysługujące organowi nadzoru pedagogicznego wynikające z treści art. 31 ust. 1 pkt 1 i 5 w związku z art. 33 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Stosownie do postanowień art. 31 ust. 1 pkt. 1 ustawy o systemie oświaty kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami oraz placówkami doskonalenia nauczycieli, w tym nad niepublicznymi placówkami doskonalenia nauczycieli o zasięgu ogólnokrajowym, które znajdują się na obszarze danego województwa.

Zgodnie natomiast z art. 33 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nadzór ten polega na: ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli; analizowaniu i ocenianiu efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek; udzielaniu pomocy szkołom, placówkom i nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych oraz na inspirowaniu nauczycieli do innowacji pedagogicznych, metodycznych i organizacyjnych. W odniesieniu do dwóch pierwszych zadań nadzorowi podlega w szczególności: zgodność zatrudniania nauczycieli z wymaganymi kwalifikacjami; realizacja podstaw programowych i ramowych planów nauczania; przestrzeganie zasad oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów, a także przestrzeganie przepisów dotyczących obowiązku szkolnego oraz obowiązku nauki; przestrzeganie statutu szkoły lub placówki; przestrzeganie praw dziecka i praw ucznia oraz upowszechnianie wiedzy o tych prawach oraz zapewnienie uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki.

W świetle przywołanych unormowań prawnych można uznać, że kurator oświaty wydając opinię działa w warunkach związania treścią przywołanych przepisów. Unormowania te wyznaczać będą zakres zajętego w opinii stanowiska, jak również oceny i analizy stanu faktycznego związanego z proponowanym połączeniem szkół w zespół.

Zauważyć należy, że w tym zakresie wybór stojący przed kuratorem oświaty jest ograniczony i sprowadza się do wydania opinii pozytywnej lub negatywnej, zatem w tym przypadku nie działa on w warunkach uznania, lecz związania treścią przepisu, która sprowadza się do tego, że zobowiązany jest wydać pozytywną opinię wówczas, gdy gmina przedłoży projekt połączenia szkół odpowiadający realizacji polityki oświatowej państwa, zwłaszcza w zakresie określonym kompetencjami kuratora oświaty, jako organu sprawującego nadzór pedagogiczny.

W świetle powyższego można przyjąć, iż zadaniem organu nadzoru pedagogicznego jest zweryfikowanie, czy proponowane w projekcie uchwały połączenie w zespół jest dopuszczalne. Zatem, kurator oświaty uprawniony jest do wydania opinii negatywnej wówczas, gdy w projekcie połączenia placówek w zespół dostrzeże wadliwość związaną z wykonywanym przez niego nadzorem pedagogicznym. Argumenty opinii odwoływać się muszą do okoliczności, które mieszczą się w ramach sprawowanego przez kuratora nadzoru pedagogicznego, określonych w przytoczonych wcześniej przepisach art. 31 i art. 33 ustawy o systemie oświaty, w szczególności upoważniających kuratora do oceniania stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, nadzorowania przestrzegania praw dziecka oraz zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki.

Tymczasem, jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, stanowisko zaprezentowane w opinii nie zostało w żaden sposób uargumentowane i stanowi przejaw arbitralnego zajęcia stanowiska, a nie oceny tego, czy projektowane połączenie szkół w zespół zgodne jest z obowiązującymi unormowaniami prawnymi.

Informacje przekazane przez Wójta Gminy L. wraz z wnioskiem o wyrażenie opinii do projektu uchwały nie były materiałem wykorzystanym w uzasadnieniu wydanej opinii.

Organ nadzoru odwołuje się w uzasadnieniu opinii do postanowień ustawy o systemie oświaty, jak również do określonych aktów wykonawczych, jednakże odwołania te mają charakter generalny a nie konkretny. Brak jest wskazania przyczyn, z powodu których proponowane połączenie narusza założenia reformy systemu edukacji. Takie działanie stanowi naruszenie reguł uzasadnienia wymaganego od każdego rozstrzygnięcia organu administracji, w tym także od opinii warunkującej utworzenie zespołu szkół. Przywołany wymóg wynika z treści art. 18 decyzji w sprawie kodeksu dobrej praktyki administracyjnej (Dz. U. UE. C.2011.285.3). Uzasadnienie przedmiotowej opinii nie zawiera odniesienia do przyjętego przez Gminę L. "Strategii rozwoju gminy w 2001 roku", w której zawarto potrzebę "Stworzenia gminnego centrum oświatowego w L.". Z przedłożonego wraz z wnioskiem zestawienia wynika, że w najbliższych latach liczba dzieci w obu placówkach oświatowych będzie na zbliżonym poziomie do obecnego, a nawet będzie maleć, co jednak nie stało się przedmiotem jakiejkolwiek analizy w uzasadnieniu opinii zaskarżonej. Dostrzegana jest również znaczna nierównowaga liczby dzieci w poszczególnych szkołach, począwszy od roku szkolnego 2012/2013, przy rosnącej liczbie dzieci w szkole podstawowej i malejącej w gimnazjum. Okoliczność ta nie była przedmiotem jakichkolwiek rozważań, jak również nie przeprowadzono analizy wynikających z tego konsekwencji zważywszy na brak dzieci w szkole podstawowej w roku szkolnym 2017/2018. Dodatkowo organ nadzoru pedagogicznego nie odniósł się do treści żadnej z opinii rad pedagogicznych łączonych szkół. Powyższa okoliczność potwierdza wadliwość uzasadnienia kontrolowanej opinii i stanowi kolejną podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi.

Zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej opinii argumentacja ma bardzo ogólny charakter, z tego powodu podzielić należy postawiony w skardze zarzut braku jej uzasadnienia, co wskazuje na naruszenie przepisów prawa, w szczególności art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty i art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Ocena wniosku skarżącej Gminy została zaprezentowana dopiero w odpowiedzi na skargę, która jednak nie może stanowić treści opinii przewidzianej w art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, zatem nie może być uznana za sanującą stwierdzone wyżej braki opinii w zakresie wskazania jej podstaw faktycznych i oceny prawnej. Z tych wszystkich względów zaskarżona opinia nosi cechy dowolności, w związku z czym nie mogła być uznana za zgodną z prawem.

W tym stanie rzeczy, skarga jest uzasadniona, dlatego Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.