Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 170/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 143 ust.2, art. 144 ust.1, art. 145 ust.1, art. 146 ust. 1, ust. 1a, ust.2, art. 148b ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 11 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2012 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją dnia [...]r. Burmistrz Miasta Ł. na podstawie art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia 18 lutego 1999r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, art. 104 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ustalił na rzecz Gminy Miasta Ł. opłatę adiacencką w wysokości 1 520 zł od M. i M. małżonków B., będących ., działka nr [...] o powierzchni 5 993m², z tytułu wzrostu jej wartości na skutek utworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej – kanalizacji sanitarnej.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w 2010 roku Gmina Miasto Ł. zrealizował inwestycję – budowę odcinka kanalizacji sanitarnej, na którą złożył się kolektor główny wraz z przykanalikami do posesji usytuowanych przy ulicy A, B, C i D. Zakończenie inwestycji zostało udokumentowane protokołem końcowego odbioru robót z dnia 31 maja 2010r. Nadto Zakład Usług Komunalnych w Ł., jako podmiot właściwy, pismem z dnia 26 sierpnia 2011r. potwierdził, że w wyniku zrealizowania inwestycji zostały stworzone warunki podłączenia nieruchomości do miejskiej kanalizacji sanitarnej. Organ podkreślił, iż wobec powyższego stwierdzić należało, iż zaistniała przesłanka stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej, w następstwie wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości.

Stosownie zaś do art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściciele nieruchomości zobowiązani są do wniesienia na rzecz gminy opłaty adiacenckiej, stanowiącej ich udział w kosztach budowy urządzenia infrastruktury technicznej. Na podstawie zaś art. 145 tej ustawy, właściwy organ ustala opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń. Ustalenie opłaty zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową danego urządzenia i w celu określenia wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej powołany rzeczoznawca majątkowy sporządza operat szacunkowy.

Z przedłożonego dla potrzeb niniejszego postępowania operatu wynika, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości po wybudowaniu kanalizacji na kwotę 3 040 zł według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Nadto, zgodnie z art. 148 ust. 4 w/w ustawy, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury, a wartością jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela na rzecz ich budowy. Przy czym w toku postępowania strony nie przedstawiły żadnego dokumentu potwierdzającego ich udział w kosztach budowy.

Ostatecznie, mając na uwadze, iż uchwała Rady Miejskiej ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej na poziomie 50% wzrostu wartości nieruchomości, organ ustalił wysokość opłaty w kwocie 1 520 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołujący skupił się na wykazaniu, iż przy ustalaniu opłaty organ winien uwzględnić fakt, iż właściciele wyrazili zgodę na usytuowanie wzdłuż ich nieruchomości głównej magistrali, a także posadowienie na nieruchomości skarżącego głównego kolektora oraz czterech studni związanych z kanalizacją, a co za tym – wraz z żoną czynnie przyczynili się do jej realizacji, gdyż właściciele po drugiej stronie ulicy nie byli przychylnie nastawieni i nie wyrazili zgody na inwestycję. W następstwie, zdaniem strony w odniesieniu do jej nieruchomości kalkulacja opłaty winna uwzględniać przyczynienie się właścicieli, a jednocześnie nakłady, jakie strona poniosła w związku z utrudnioną możliwością zagospodarowania nieruchomości.

Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przywołało dotychczasowy przebieg postępowania i stanowiska stron, przyłączając się w pełni do argumentacji organu pierwszej instancji. Kolegium zwróciło uwagę iż przedmiotem sporu jest nieuwzględnienie przez organ faktu udostępnienia nieruchomości i zezwolenia na umieszczenie na terenie nieruchomości przebiegu kolektora głównego kanalizacji wraz z urządzeniami, tj. 4 studniami i 2 przeciskami. Przy czym z umowy zawartej w dniu [...]. pomiędzy właścicielami nieruchomości, a Gminą Miasto Ł. wynika, że na okoliczność umieszczenia kanalizacji na nieruchomości właściciele wyrazili zgodę, nadto zezwolili na czas nieokreślony na przeprowadzenie niezbędnych konserwacji i napraw umieszczonych urządzeń wraz z odtworzeniem nawierzchni. Gmina zobowiązała się wypłacić właścicielom odszkodowanie obejmujące użytkowanie nieruchomości w okresie prowadzenia prac budowlanych i założenia urządzeń, zmniejszenie wartości nieruchomości spowodowane umieszczeniem tegoż urządzenia i stratami w zieleni. Właściciele uznali wysokość odszkodowania oraz oświadczyli, że zrzekają się dalszych roszczeń majątkowych. Organ podkreślił, iż z zawartej umowy wnika, iż uwzględniono zmniejszenie wartości nieruchomości spowodowanej umieszczeniem kanalizacji na terenie nieruchomości, zatem powtórne uwzględnienie tej okoliczności w operacie szacunkowym nie znajduje uzasadnienia.

Nadto organ zauważył, iż przebieg kolektora kanalizacyjnego nie utrudnia zagospodarowania działki, gdyż z ustaleń i rysunku planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 24 marca 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. wynika, iż kolektor znajduje się w tej części nieruchomości, która nie może zostać zabudowana z uwagi na ograniczenie nieprzekraczalną linią zabudowy określoną na odległość 8 m od linii rozgraniczających drogę – ulicę A.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie zmianę tej decyzji i ustalenie opłaty w wysokości 50% pierwotnej decyzji, tj. w kwocie 760 zł lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Skarżący zarzucił błędne ustalenie, iż w umowie z dnia [...]r. uwzględniono zmniejszenie wartości nieruchomości spowodowanej umieszczeniem kanalizacji na terenie nieruchomości i w tej sytuacji przyjęcie, iż ponowne uwzględnienie tej okoliczności w operacie jest nieuzasadnione. Jest to sprzeczne z § 3 i 4 tej umowy, gdzie w § 3 jest mowa o zmniejszeniu wartości, z kolei w § 4 o ewentualnym zmniejszeniu wartości, co powoduje, że de facto nie wiadomo, czy ustalone odszkodowanie rekompensuje obniżenie wartości, czy ma rekompensować w przyszłości.

W ocenie strony przyjmując, iż rekompensuje, to niedopuszczalnym jest, aby do celów ustalenia odszkodowania przyjęto inną wartość, jak do ustalenia opłaty, gdzie jedyną przesłanką jest wzrost wartości w przeciwieństwie do ustalonego odszkodowania, w którym skalkulowano odpłatne użytkowanie, czasowe zajęcie, powstałe na skutek zajęcia. Zatem do ustalenia 50% opłaty jako podstawę winno się przyjąć, nie wartość wypłaconego odszkodowania, które zawiera w sobie odpłatne użytkowanie, a pomniejszoną kwotę, dającą rzeczywistą wartość nieruchomości. Nadto strona zarzuciła naruszenie art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedoinformowanie przez organ na etapie uzyskania zgody na przebieg sieci kanalizacyjnej o okolicznościach prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, polegające na niewyjaśnieniu, że po oddaniu inwestycji inwestor będzie dochodził od strony uiszczenia opłaty. Zarzucił również naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na podważeniu zasady zaufania do organów Państwa, które poprzez zaniechanie uzyskały zgodę, której właściciele zapewne nie udzieliliby, gdyby mieli pełną wiedzę na temat konsekwencji jej podpisania.

Skarżący argumentował nadto, iż jak wynika z art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uprawnienie do ustalenia opłaty ma charakter fakultatywny nie obligatoryjny, co za tym - organ winien brać pod uwagę okoliczności towarzyszące, w tym przypadku niewątpliwy fakt, iż gdyby nie zgoda skarżącego inwestycja prawdopodobnie nie powstałaby, gdyż pierwotny jej przebieg nie został zaaprobowany przez właścicieli nieruchomości po drugiej stronie ulicy i dopiero zgoda skarżącego umożliwiała przystąpienie do prac.

Strona podkreśliła, iż faktycznie istota sporu nie sprowadza się do postanowień umowy z 2009 roku, a do nieuwzględnienia wartości przyczynienia, a także niedoinformowanie stron o obciążeniu go po oddaniu inwestycji opłatą adiacencką, a także sama jej wartość. Skarżący przyznał, iż uznał kwotę odszkodowania, jednakże nie wiedział, że w niedalekiej przyszłości będzie zobowiązany do zapłaty przedmiotowej opłaty. Na koniec podkreślił, iż nie został należycie poinformowany o wszelkich aspektach sprawy, czym naruszone zostały podstawowe zasady postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

Odpowiadając na zarzuty skargi Kolegium zgodziło się, iż ustalenie opłaty ma charakter fakultatywny, ale jednocześnie przepisy przewidują uwzględnienie wartości nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika na rzecz budowy poszczególnych urządzeń, jednak w tym przypadku zgoda na położenie kanalizacji nie mieści się w granicach poniesionych nakładów. Zezwolenie na wejście na nieruchomość celem wybudowania infrastruktury oraz postępowanie o ustalenie opłaty są odrębnymi postępowaniami, prowadzonymi przez dwa różne organy. Z tego też względu poza zakresem kontroli pozostaje postępowanie organu I instancji co do uzyskania zgody skarżącego na udostępnienie nieruchomości, a jednocześnie brak takiej zgody jest zastępowany decyzją administracyjną stosownie do art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne nie rozpoznają spraw merytorycznie, ale sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Rozpoznając sprawę w świetle wskazanego kryterium sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Ł. doszło do istotnego naruszenia przepisów, które obligowało sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego obu zaskarżonych aktów.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...]r., ustalającą i nakładającą na M. i M. małżonków B. obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek utworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej – kanalizacji sanitarnej.

Z uwagi na charakter nałożonej opłaty adiacenckiej w pierwszej kolejności godzi się wskazać, iż opłata ta jest formą przymusowego udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, zwiększających jednocześnie wartość samej nieruchomości. Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się m.in. wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych (art. 143 ust. 2 u.g.n.). I dalej - wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 u.g.n.).

Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z tych urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 ustawy).

Zgodnie natomiast z art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.).

Podkreślić należy, iż opinia rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy), określająca wartość nieruchomości, ma podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Operat szacunkowy jako dowód w sprawie (art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako k.p.a.), jak każdy dowód, podlega ocenie organu administracji z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2009r., sygn.akt I OSK 1444/08, publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Jednocześnie jednak ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, która jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Co nie oznacza związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości opłaty decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyroki NSA z dnia 4 października 2006r., sygn.akt I OSK 417/06 oraz z dnia 4 czerwca 2009r., sygn. akt I OSK 860/08 – publ. http://cbois.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe podstawowe reguły ustalenia opłaty adiacenckiej na grunt niniejszej sprawy, w ocenie sądu organy obu instancji nie wywiązały się z obowiązku zastosowania się do nich. Identyczne stanowisko zajął tutejszy sąd w innej sprawie, tożsamej przedmiotowo, gdzie opłata adiacencka została ustalona w oparciu o ten sam operat szacunkowy, co niniejszej sprawie. W następstwie, dla potrzeb kontroli sprawy ze skargi M.B., sąd w pełni podziela uwagi wyrażone w uzasadnieniu orzeczenia wydanego w tej sprawie (wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2012r., sygn.akt II SA/Łd 172/12 - publ. http://cbois.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego zwrócić należy wpierw uwagę, iż organy obu instancji, wbrew wyraźnemu obowiązkowi analizy przedłożonego operatu, z przyczyn bezpodstawnych od takiej analizy odstąpiły. W uzasadnieniach obu zaskarżonych aktów brak bynajmniej jakiejkolwiek oceny ustaleń sformułowanych w operacie szacunkowym, a niewątpliwie budzi on uzasadnione wątpliwości, których rozwianie winno być priorytetem dla organu ustalającego określoną opłatę właśnie w oparciu o ten dokument.

Jak już zostało wspomniane operat szacunkowy został sporządzony łącznie dla kilkudziesięciu nieruchomości usytuowanych przy ulicach A, B, C i D, do których Gmina doprowadziła kanalizację sanitarną. Zestawienie zbiorcze wielkości powierzchni tych nieruchomości wskazuje na bardzo dużą rozbieżność ich powierzchni – od 281 m² do 16843 m².

Działka skarżącego to nieruchomość o powierzchni 5 993 m², zatem nie można nawet przyjąć, iż o wielkości średniej, w sytuacji gdy z operatu wynika, że wzrost wartości większości z tych nieruchomości jest taki sam i opiewa na taką samą kwotę. Wynika to prawdopodobnie z faktu, że do określenia wartości tych nieruchomości przyjęto hipotetyczną powierzchnię pomocniczą 800 m² (niezależnie od rzeczywistej powierzchni działek) i stosując ustaloną przez rzeczoznawcę średnią cenę za 1 m² wyliczono wartość każdej z tych nieruchomości (przyjmując ową powierzchnię 800 m²) sprzed wybudowania kanalizacji, a następnie mnożąc cenę za 1 m² przez określone przez biegłego współczynniki korekcyjne i ponownie przez powierzchnię 800 m² - wyliczono wartość każdej nieruchomości po wybudowaniu urządzeń kanalizacyjnych.

Przytoczone wyliczenie nasuwa oczywiste wątpliwości, przede wszystkim wobec nieuzasadnionego przyjęcia dla potrzeb postępowania pomocniczej powierzchni 800 m² dla każdej z działek. Czy wynika to z faktu, że dla ustalenia średniej ceny 1 m² rzeczoznawca, stosujący podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej, wziął pod uwagę 12 nieruchomości (str. 19 operatu, tabela 5.3.1.) o podobnej powierzchni (od 570 m² do 1058 m²). Czy może zasada była odwrotna – biegły wybrał te właśnie 12 nieruchomości, bo ich powierzchnia odpowiadała mniej więcej powierzchni 800 m², przyjętej hipotetycznie dla każdej z działek, przy których przebiega kanalizacja? Na pytania powyższe brak odpowiedzi w uzasadnieniu zaskarżonych aktów, a przede wszystkim w operacie, czego wydaje się organy nie zauważyły. Tymczasem art. 146 ust. 2 u.g.n. stanowi, że wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po jej wybudowaniu.

Przepis ten nakłada zatem obowiązek ustalenia wartości całej nieruchomości sprzed i po wybudowaniu kanalizacji, a nie o wartości wyliczone na podstawie arbitralnie przyjętej przez biegłego (bądź organ) powierzchni 800 m². Sąd dopuszcza przy tym możliwość, że zabieg taki miał uzasadnione podstawy, jednakże przyjęcie takiej, a nie innej powierzchni działki do wyliczenia wzrostu wartości nieruchomości powinno być szczegółowo umotywowane. W niniejszej sprawie pozostają wyłącznie domniemania w powyższym zakresie. Natomiast stosując podejście porównawcze do ustalenia wartości nieruchomości, porównuje się nieruchomości podobne (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W operacie przyjęto szereg wskaźników korygujących (między innymi powierzchnia), ale ich wielkości są takie same dla każdej z badanych nieruchomości. Trafność takiego rozwiązania budzi wątpliwości, skoro z istoty czynników korygujących wynika, że mają one właśnie niwelować różnice wynikające z cech indywidualnych, w tym wypadku, np. z powierzchni działki.

W niniejszej sprawie dla każdej z wycenianych działek rzeczoznawca przyjął, że waga cechy powierzchni po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej wynosi 0,0529. Można i należy mieć wątpliwości, czy waga tej cechy powinna być taka sama dla nieruchomości skarżącego (5 993 m²), jak dla innych wycenianych działek. Wynika to oczywiście z przyjętej dla każdej z działek pomocniczej powierzchni 800 m², jednak zabieg ten, jak już sąd wcześniej podkreślał, budzi wątpliwości, których nie rozwiewa ani operat szacunkowy, ani organy. Nie budzi natomiast wątpliwości, iż te zastrzeżenia co do wyceny nieruchomości, kompletności operatu, a przede wszystkim rzetelności operatu winny zmobilizować organy administracji do podjęcia dodatkowych czynności usuwających zaistniałe wątpliwości.

Przytoczone, uzasadnione zastrzeżenia co do prawidłowości operatu nie wyczerpują zarzutów sądu, gdyż lektura sporządzonego dokumentu wskazuje bowiem, iż biegły zupełnie pominął fakt, że przez nieruchomość skarżącego przebiega kolektor główny kanalizacji wraz z urządzeniami, tj. 4 studniami i 2 przeciskami.

Bezsprzecznie okoliczność ta musi mieć wpływ na wartość nieruchomości skarżącego, a tymczasem biegły ustalił wartości dla wszystkich nieruchomości w oparciu o cechy korygujące o tej samej wartości. Skarżący podnosił kwestię nieuwzględnienia przy ustalaniu wartości nieruchomości przedmiotowych urządzeń, zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak również w skardze do sądu.

Organy stwierdziły jednak, że skarżący zgodził się na wybudowanie na jego nieruchomości owego kolektora (podpisując stosowną umowę z dnia [...]r.), otrzymał z tego tytułu odszkodowanie i nie może podnosić tego faktu aktualnie, na etapie postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W ocenie sądu uwadze organów umknęło, choć same kilkakrotnie to podkreślały (czy to w piśmie organu I instancji przekazującym odwołanie organowi odwoławczemu, czy też w decyzji organu odwoławczego, jak i w odpowiedzi na skargę), że owo odszkodowanie ustalone zostało między innymi za zmniejszenie wartości nieruchomości skarżącego. Wynika to zresztą z samej umowy z dnia [...]r., zawartej przez Gminę ze skarżącym (§ 3 pkt 1). Z powyższego wywieść zatem trzeba, iż wybudowanie na nieruchomości skarżącego kolektora głównego sieci kanalizacyjnej spowodowało zmniejszenie wartości jego nieruchomości, którą to okoliczność biegły rzeczoznawca majątkowy winien bezsprzecznie wziąć pod uwagę, ustalając wartość tej nieruchomości po zrealizowaniu inwestycji. Organy przyjęły natomiast, że pomimo uprzedniego zmniejszenia wartości nieruchomości wskutek wybudowania kolektora, jednocześnie jej wartość wzrosła z tej samej przyczyny.

W ocenie sądu zwrócić należy także uwagę, iż zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. jedną z głównych przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej jest uprzednie stworzenie właścicielom nieruchomości warunków do korzystania z wybudowanej sieci kanalizacyjnej. Z kolei art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi, że ustalenie, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Ustęp 2 art. 148b u.g.n. przewiduje, że właściwym organom gminy, rzeczoznawcom majątkowym sporządzającym opinie o wartości nieruchomości, o których mowa w art. 146 ust. 1a, a także osobom zobowiązanym do wniesienia opłaty adiacenckiej, właściwe podmioty są obowiązane udzielać informacji w sprawach ustalenia, o którym mowa w ust. 1, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia tej opłaty.

W niniejszej sprawie podmiot, o którym mowa w art. 148b ust. 2 u.g.n. - Zakład Usług Komunalnych w Ł., przekazał w dniu 26 sierpnia 2011 r. do Urzędu Miejskiego w Ł. pismo, w którym podał wykaz działek (w tym działki skarżącego), spełniających formalno-prawne przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem ich wartości w wyniku stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej. Z pisma tego nie sposób jednak wywieść, co należy rozumieć przez sformułowanie "formalno-prawne przesłanki do ustalenia opłaty", podobnie z protokołu końcowego odbioru robót związanych z budową kanalizacji z dnia 31 maja 2010r. Organy obu instancji tych wątpliwości także nie wyjaśnił, co jest o tyle istotne, iż protokolarne odebranie wykonanych robót nie oznacza, że zaistniała możliwość podłączenia wybudowanej sieci kanalizacyjnej do nieruchomości skarżącego (a także innych).

Wprawdzie ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia", jednak art. 148 b ust. 1 u.g.n. stanowi, że ustalenie to następuje na podstawie odrębnych przepisów. W odniesieniu do urządzenia kanalizacyjnego tymi odrębnymi przepisami będą: ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz ustawa z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). W szczególności zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W przypadku urządzeń kanalizacyjnych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, będzie nie data odbioru robót (dzień 31 maja 2010 r.), ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego. Dopiero od tej daty będzie istniała możliwość świadczenia usług i użytkowanie sieci sanitarnej. Decydujące znaczenie ma bowiem nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Z powyższego wynika zatem, iż w niniejszej sprawie datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej będzie data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tego urządzenia, ustalona według przepisów Prawa budowlanego. Zmiana stanu prawnego (polegająca na dodaniu art. 148b u.g.n. nowelą z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz.U. Nr 173, poz. 1218) spowodowała, że straciło na aktualności orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego data końcowego odbioru urządzeń technicznych jest datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn.akt I OSK 398/10 oraz z dnia 3 listopada 2011r., sygn.akt I OSK 1921/10 - publ. http://cbois.nsa.gov.pl). A ponieważ żaden z dokumentów zgromadzonych w ramach postępowania wyjaśniającego nie wyjaśnia, czy zostały stworzone warunki do podłączenia sieci kanalizacyjnej do nieruchomości skarżącego w powyższym rozumieniu, sąd nie jest w stanie ocenić, czy rzeczywiście zaistniały przesłanki do ustalenia przedmiotowej opłaty.

Pojęcie "stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury" może nastąpić w różnym terminie. W przypadku budowy urządzeń kanalizacyjnych, wodociągowych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych będzie to moment nie ich wybudowania, ale możliwości podłączenia nieruchomości do nich, to zaś następuje wraz z odbiorem końcowym robót i przekazaniem do użytkowania. Dokonanie oceny stworzonych warunków podłączenia do sieci na podstawie właściwych przepisów (art. 148b ust. 1 u.g.n.) wymaga uprzedniego dokonania ustaleń faktycznych w tym zakresie. Dopiero poczynione ustalenia mogą stanowić podstawę do oceny, czy w świetle odrębnych przepisów zaistniały warunki podłączenia nieruchomości do sieci. Przepis art. 148b ust. 2 u.g.n. nie wyłącza obowiązków organu administracji w tym zakresie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 września 2010r., sygn.akt IV SA/Po 258/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 maja 2011r., sygn.akt II SA/Gd 273/11 - publ. http://cbois.nsa.gov.pl).

Z uwagi na wskazane uchybienia organów dotyczące sposobu ustalenia wartości nieruchomości skarżącego oraz okoliczności, czy nieruchomość ta ma stworzone warunki do podłączenia jej do sieci kanalizacyjnej, nie sposób uznać, by postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone było prawidłowo. W pełni uzasadnione jest stwierdzenie, iż organy nie zebrały materiału dowodowego w sposób pozwalający na ustalenie takiej opłaty, a uzasadnienia ich decyzji nie rozwiewają żadnej z powyższych wątpliwości. W następstwie stwierdzić należy, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując ponownie sprawę organy zobowiązane będą wyjaśnić, dlaczego do oszacowania wartości nieruchomości skarżącego (zarówno przed wybudowaniem kanalizacji, jak i po budowie) przyjęta została powierzchnia 800 m² z całości działki – 5 993 m², dlaczego współczynniki korygujące zastosowane w operacie szacunkowym do wyliczenia wartości poszczególnych działek nie różnią się wielkościami. Odniosą się również do okoliczności, że skarżącemu zostało najpierw wypłacone odszkodowanie za zmniejszenie wartości działki wskutek wybudowania na jego nieruchomości elementów sieci kanalizacji sanitarnej, by następnie uznać, że fakt ten spowodował wzrost wartości. Ustalą także, czy wybudowana sieć kanalizacyjna oddana została do użytkowania w przytoczonym rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

Ujawnione uchybienia organów obligują sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.

ar