Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 668/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A O i G O na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A O i G O jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...].

Postanowieniem tym organ, po rozpatrzeniu zażalenia Gr O na postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] października 2015 r., sygn. [...], odmawiające uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku przy ul. [...] w [...] - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że Miejski Konserwator Zabytków w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił uzgodnienia rozbiórki budynku przy ul. [...] w [...]. Następnie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Miejski Konserwator Zabytków w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku, odmówił uzgodnienia zamierzenia budowlanego polegającego na rozbiórce budynku położonego przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] października 2015 r. organ I instancji podał, że budynek przy ul. [...] w [...] został ujęty w wykazie zabytków nieruchomych wyznaczonych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do umieszczenia w gminnej ewidencji zabytków. Wskazał, że "z dniem 1 czerwca 2015 r. budynek został włączony do gminnej ewidencji zabytków Miasta [...]". Wyjaśnił, iż orzeczenie w niniejszej sprawie podjął po zapoznaniu się z dokumentacją fotograficzną z lat 1985, 2004 i 2011 r. znajdującą się w archiwum urzędu oraz na podstawie wniosków z oględzin przeprowadzonych w dniach 11 czerwca 2015 r. i 17 czerwca 2015 r. Podał, że budynek został wybudowany około 1900 r. jako dom mieszkalny dla czterech rodzin, o skromnych cechach stylowych charakterystycznych dla późnego historyzmu, adaptowany następnie na warsztat, i w ocenie organu I instancji zachował pierwotną formę i stanowi jeden z niewielu przykładów domów tego typu na terenie miasta. Miejski Konserwator Zabytków w [...] dokonał również oceny stanu technicznego omawianego obiektu powołując się na wnioski z przeprowadzonych oględzin oraz odnosząc się do opinii o kondycji substancji materialnej budynku. Organ I instancji stanął na stanowisku, iż po przeprowadzeniu odpowiednich prac remontowych możliwe jest zachowanie budynku.

Na powyższe postanowienie z dnia [...] października 2015 r. zażalenie, w terminie, złożył G O.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy (a to wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], podał, że zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę organ konserwatorski I instancji wykazał swoje kompetencje do wypowiadania się w przedmiocie rozbiórki budynku położonego przy ul. [...] w [...] załączając kartę adresową gminnej ewidencji zabytków, spełniającą wymogi rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Na karcie umieszczono adnotację o włączeniu jej, po sprawdzeniu, do gminnej ewidencji zabytków. Organem uprawnionym do powyższego, na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta [...] jest Miejski Konserwator Zabytków.

Organ I instancji zidentyfikował przekształcenia, którym uległ obiekt, do czego był zobligowany przez organ zażaleniowy i wskazał, że są to: drobna zmiana szerokości jednego okna w elewacji zachodniej, dobudowa niewielkiej przybudówki - wiatrołapu, wstawienie drzwi stalowych (garażowych) w elewacji zachodniej. Poza tym dawny czworak zachował pierwotny kształt i gabaryty bryły; ceglane lico z detalami w postaci gzymsu podokapowego z warkoczem ceglanym; otwory okienne ze stolarką okienną cztero- i ośmio- kwaterową, nakryte zdobnymi nadprożami ceglanymi; oculusy. Utrzymano (poza wskazanymi przekształceniami w ścianie zachodniej) oryginalne podziały elewacji i jej osiowość, wyznaczaną przez otwory okienne i drzwiowe sytuowane symetrycznie pomiędzy pilastrami dzielącymi płaszczyznę elewacji zachodniej i wschodniej na pięć części.

W świetle art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organ II instancji uznał, że wszystkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremnienia niszczenia i właściwego korzystania z zabytków. W związku z powyższym organ ochrony zabytków rozstrzyga w omawianej sprawie, czy projektowane prace są dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego, tj. czy nie naruszają wartości zabytkowych chronionego obiektu lub obszaru.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił dalej argumentację Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] i stwierdził, że postanowienie organu I instancji prawa nie narusza i jest słuszne merytorycznie. Uzgodnienie planowanych prac skutkowałoby unicestwieniem budynku posiadającego walory zabytkowe, do ochrony których organ konserwatorski jest powołany. Jak wskazano w postanowieniu organu I instancji, wartość powyższego zabytku wyraża się w zachowanej bryle, opracowaniu elewacji, zachowanej oryginalnej substancji budowlanej obiektu. Zauważył, iż wspomniana dobudówka nie zmienia trwale i nie ingeruje w pierwotną bryłę budynku, która pozostała czytelna, a przekształcenia otworów w elewacji zachodniej są działaniami odwracalnymi. Budynek w znacznej mierze zachował oryginalną substancję budowlaną i posiada w skali lokalnej dużą wartość jako przykład skromnej zabudowy z przełomu XIX/XX wieku.

Organ II instancji, po przeanalizowaniu oceny stanu technicznego obiektu zawartej w przedłożonym projekcie rozbiórki oraz wyjaśnień jednego z autorów ww. projektu zauważył, że została ona sporządzona w sposób ogólnikowy i nie została poparta żadnymi badaniami, pomiarami czy obliczeniami, które są sprawdzalne: wyliczeniami wytrzymałości jego fundamentów, ścian, stropów i innych elementów konstrukcji. Stan zachowania tej nieruchomości oceniono lakonicznie jako bardzo zły, stwierdzono, że w obrębie ceglanych murów występują zarysowania i spękania, strop wykazuje ugięcia w kilku pomieszczeniach, widoczne jest korozja biologiczna elementów więźby dachowej. Na rysunkach inwentaryzacyjnych nie uwzględniono jednak jakichkolwiek uszkodzeń w obrębie elewacji i dachu. W ocenie organu prowadzącego niniejsze postępowanie, powyższa ekspertyza stanu technicznego nie wyczerpuje zagadnienia i nie rozstrzyga w sposób nie budzący wątpliwości, iż remont budynku jest niemożliwy z technicznego punktu widzenia i obiekt należy rozebrać. Wyrażone w piśmie dołączonym do zażalenia przekonanie, że remont i adaptacja budynku do współczesnych potrzeb w sposób sugerowany przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] (odtworzenie dachu, uporządkowanie wnętrz, przywrócenie pierwotnych otworów, uzupełnienie ubytków wątku ceglanego) to "poważne i skomplikowane" prace budowlane, które "w przypadku ww. budynku, będącego w tak bardzo złym stanie technicznym, są praktycznie niewykonalne", pozostaje gołosłowne.

Reasumując, w ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, organ I instancji wykazał i wystarczająco uzasadnił konieczność zachowania przedmiotowego budynku. Organ słusznie przedłożył interes społeczny nad interesem strony, odmawiając uzgodnienia rozbiórki budynku dawnego czworaka przy ul. [...] w [...], ponieważ realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do całkowitej destrukcji autentycznego obiektu z ok. 1900 r., posiadającego oryginalną bryłę i substancję budowlaną oraz walor historyczny jako świadectwo zabudowy tego terenu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], skarżący - A O i G O, wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Zaskarżonej "decyzji" skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, a także art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, co do rzeczywistego stanu technicznego budynku położonego przy ul. [...] w [...] , który to nie nadaje się do remontu oraz podlegać powinien rozbiórce zwłaszcza ze względów bezpieczeństwa,

2) "art. 7 k.p.c." poprzez pominięcie przy rozstrzygnięciu słusznego interesu skarżących.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organ dokonał błędnej oceny stanu technicznego budynku położonego w [...] przy ul. [...] . Z załączonych do wcześniejszych pism zdjęć ekspertyz oraz pisemnych wyjaśnień jednoznacznie wynika, iż budynek jest w bardzo złym stanie technicznym, który uniemożliwia dokonanie w nim remontu. Jego zły stan techniczny potwierdza zarówno inwentaryzacja załączona do wniosku o zezwolenie na rozbiórkę, jak również załączona do niniejszej skargi ekspertyza techniczna wydana przez niezależnego eksperta. Podnieśli, że budynek może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia ludzi przebywających w pobliżu. W celu wyeliminowania wszelkich zagrożeń konieczne jest dokonania rozbiórki. W ocenie skarżących jednoznacznie można przyjąć, iż cały budynek jest zawilgocony, a ponadto był wielokrotnie zalewany (obok znajduje się potok Staromiejski), co w efekcie doprowadziło do zniszczenia podstawowych elementów konstrukcyjnych budynku. Wobec powyższego skarżący podnieśli, iż nie jest prawdą, że "budynek nadal zachowywał autentyczną materię budowlaną, eksponując dobrze zachowaną substancję lica ceglanego". Zdaniem skarżących, budynek faktycznie jest w ruinie, zatem nie sposób przypisywać mu szczególnych cech o znaczeniu kulturowym, w takim stanie nie stanowi żadnej wartości zabytkowej. Podnieśli, że powyższych okoliczności zaskarżony organ nie uwzględnił przy wydawaniu swojego orzeczenia, a organ I instancji ograniczył się do lakonicznego sformułowania, iż "stan techniczny obiektu wymaga kapitalnego remontu", nie zadając sobie trudu ustalenia, iż taki remont stanowiłby w praktyce wybudowanie budynku na nowo, co kłóci się z pojęciem "remontu kapitalnego". Koszt takiego "remontu" wielokrotnie przewyższałby koszt wybudowania nowego budynku w innym miejscu. Byłoby to całkowicie nieracjonalne w porównaniu z wartością oraz przydatnością budynku. Remont jest więc niemożliwy z technicznego punktu widzenia, czego nie dostrzegł organ w zaskarżonym postanowieniu.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem postanowienie zaskarżone w sprawie nie narusza prawa.

Podstawę materialnoprawną tego orzeczenia stanowi przepis art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w myśl którego w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Przy czym, stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. zmieniającej ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2010 r., Nr 75, poz. 474), do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy. W wymienionym art. 7 przewidziano, że w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b niniejszej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Jak wynika z akt sprawy, A O i G O wystąpili do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę budynku przy ul. [...] w [...]. Obiekt ten w dacie złożenia ww. wniosku o pozwolenie, jak również w dacie wystąpienia organu architektoniczno-budowlanego w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego do Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] o zaopiniowanie rozbiórki (v. pismo z dnia 21 maja 2015 r.), ujęty był w wykazie zabytków nieruchomych wyznaczonych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków. Następnie, z dniem 1 czerwca 2015 r. został ujęty w gminnej ewidencji zabytków (w aktach: karta adresowa zabytku nieruchomego). Stąd też ww. przepis art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego znajdował zastosowanie w sprawie dotyczącej ww. obiektu, co tym samym oznacza, że organy konserwatorskie obowiązane były w tym trybie zaopiniować ze stanowiska konserwatorskiego przedłożony projekt rozbiórki.

W ocenie Sądu, analiza przedstawiona przez te organy w niniejszej sprawie jest wyczerpująca, a ta – uzasadniała wydanie orzeczenia o odmowie uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku. Stąd też Sąd uznał, iż postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2016 r., zaskarżone w niniejszej sprawie, nie narusza prawa.

Rozwijając powyższe wskazać trzeba, iż wniosek o pozwolenie na rozbiórkę dotyczy budynku wybudowanego około 1900 r. jako dom mieszkalny dla czterech rodzin, o skromnych cechach stylowych charakterystycznych dla późnego historyzmu, adaptowanego następnie na warsztat. Obiekt ten, zdaniem organów konserwatorskich nadal (a to - pomimo jego złego stanu technicznego, wymagającego kapitalnego remontu) przedstawia wartości zabytkowe. Wskazano bowiem na to, iż zachował on pierwotną formę i stanowi jeden z niewielu przykładów domów tego typu na terenie miasta. Utrzymuje gabaryt bryły i charakterystyczne lico ceglane z zachowanymi detalami, takimi jak gzyms podokapowy z warkoczem ceglanym, otwory okienne ze stolarką okienną nakryte zdobnymi nadprożami ceglanymi, okrągłe otwory – okienka "okulusy". Wskazano na oryginalne podziały elewacji budynku i jej osiowość, wyznaczaną przez otwory okienne i drzwiowe sytuowane symetrycznie pomiędzy pilastrami dzielącymi płaszczyznę elewacji zachodniej i wschodniej na pięć części. W konsekwencji organy konserwatorskie zgodnie uznały, że przedmiotowy obiekt przedstawia dużą wartość jako przykład skromnej zabudowy z przełomu XIX/XX wieku, a wobec tego jego zachowanie jest pożądane i leży w interesie społecznym. Organy obu instancji, co istotne, dokonując takiej oceny wzięły pod uwagę obecny stan zachowania budynku, ustalając go podczas oględzin (v. protokół z dnia 11 czerwca 2015 r.), a także analizując w tym zakresie m. in. ekspertyzę techniczną złożoną wraz z projektem rozbiórki.

Rację ma jednak organ II instancji wskazując, że okoliczności sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, iż obiekt nie kwalifikuje się do zachowania. Słusznie przede wszystkim organ ten wskazał, że ww. dokumentacja złożona wraz z wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę jest ogólnikowa w swej treści, tj. nie poparta żadnymi badaniami, pomiarami i obliczeniami, które są sprawdzalne, np. co do wytrzymałości ścian budynku, jego fundamentów. Stan zachowania oceniono jako zły, zagrażający i kwalifikujący budynek wyłącznie do rozbiórki, ale w żadnym miejscu ww. dokumentu jednoznacznie nie wykazano, aby obiekt ten nie był możliwy do naprawienia. Zatem, przedstawiona przez skarżących wraz z wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę ekspertyza stanu technicznego, z punktu widzenia konserwatorskiego nie stanowi dowodu przemawiającego za brakiem możliwości zachowania przedmiotowego obiektu, z uwagi na jego stan techniczny. Autor ekspertyzy nie udowodnił bowiem, że niemożliwe jest przeprowadzenie prac zabezpieczająco-remontowych tego obiektu. Bezspornym przy tym jest, iż przedmiotowy obiekt wymaga natychmiastowych prac, ale to jeszcze nie świadczy o tym, że jedyna czynność polegająca na usunięciu stanu zagrożenia z nim związanego ma polegać na jego całkowitej rozbiórce.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, sprawa została prawidłowo rozpatrzona. Organy konserwatorskie, na podstawie poczynionych ustaleń, znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (w tym – protokole z oględzin czy dokumentacji zdjęciowej załączonej do zażalenia), mogły bowiem uznać, że uzgodnienie planowanych prac skutkowałoby unicestwieniem budynku posiadającego walory zabytkowe, co stoi w sprzeczności z celem ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Warto przy tym zauważyć, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy o ochronie zabytków, zabytki nieruchome podlegają opiece i ochronie bez względu na stan ich zachowania. Dlatego też, zły stan techniczny budynku objętego ochroną nie oznacza jeszcze, że konieczna jest jego rozbiórka, tym bardziej wówczas, gdy gruntowny remont takiego budynku jest zasadny z punktu widzenia ochrony zabytku. Należy przy tym podkreślić, że żaden z dowodów pozostających w dyspozycji organów orzekających w niniejszej sprawie nie wskazuje na to, iż remont przedmiotowego obiektu (zachowujący jego wartości zabytkowego) z technicznego punktu widzenia nie jest możliwy.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zarzuty skargi wskazujące na brak dokładnej analizy sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, są nieuzasadnione.

Zdaniem Sądu, organy przeprowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a., a zarzuty stawiane pod tym kątem są bezpodstawne. Oceny tej w żadnym stopniu nie zmienia ekspertyza techniczna budynku załączona do skargi. Choć stanowi jedynie dokument prywatny – czyli oświadczenie osoby, od której pochodzi, to i tak jej uwzględnienie nie prowadzi do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie, wskazujących na zły stan techniczny obiektu, wymagający natychmiastowych prac zabezpieczających i remontowych.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak sentencji.