Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 567/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 48 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki masztu antenowego z nadajnikami/odbiornikami i instalacjami towarzyszącymi na dachach budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz skarżącego kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. (dalej jako: "organ I instancji", "PINB"), po wszczęciu z urzędu w dniu [...] postępowania w sprawie samowolnej budowy przez P. C. (dalej: skarżący lub inwestor) masztu antenowego na dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zrealizowanego na działce nr [...], [...] w K., gmina D., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, postanowieniem z [...] (nr [...]), wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy z 07.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej jako: "u.p.b." nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy: czterech egzemplarzy projektu budowlanego masztu antenowego wraz z odbiornikami/nadajnikami, w które jest wyposażony oraz z instalacjami jakie mu towarzyszą, w tym skrzynki telekomunikacyjnej - wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wynikającymi z przepisów szczególnych - w tym z opinią właściwego organu ochrony środowiska w zakresie oddziaływania na środowisko analizowanego masztu antenowego wraz z urządzeniami, w które jest wyposażony; oświadczenia o posiadanym prawie od dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Inwestor w wyznaczonym terminie nie przedłożył wymaganych dokumentów. Wystąpił natomiast z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie [...]. Organ nie uwzględnił tego wniosku. Niezależnie od tego inwestor przedłożył w dniu [...] cztery egzemplarze oceny technicznej masztu antenowego. Ponadto wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...]. Postanowieniem z [...] organ II instancji odmówił stwierdzenia nieważność wnioskowanego postanowienia. Wniesione od tego postanowienia zażalenie zostało oddalone postanowieniem GINB z [...].

Po dokonaniu w dniu [...] zawiadomienia o gotowości do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie, powołując w podstawie prawnej art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.p.b. (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), PINB wydał w dniu [...] decyzję nr [...], którą nakazał inwestorowi rozbiórkę samowolnie wybudowanego masztu antenowego wyposażonego w nadajniki/odbiorniki wraz z instalacją towarzyszącą oraz skrzynką telekomunikacyjną, od której jest podłączona instalacja, zlokalizowanego na dachach budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej.

PINB powołując się na ustalenia faktyczne dokonane w trakcie oględzin wskazał, że na wspólnym kominie jednorodzinnego budynku mieszalnego w zabudowie bliźniaczej zamontowano maszt antenowy o konstrukcji stalowej (kratowej). Maszt posiada odciągi z linek stalowych zakotwionych w dachu dwóch budynków oraz na terenie działki nr [...]. Wysokość masztu wynosi ok. [...] m. Według oświadczenia inwestora obiekt w finalnym kształcie powstał w [...]. PINB ustalił, że maszt antenowy stanowi urządzenie telekomunikacyjne do przekazywania sygnału internetowego drogą radiową. Wyposażony został w różnego rodzaju nadajniki wraz z instalacją towarzyszącą, podłączoną do skrzynki telekomunikacyjnej, zlokalizowanej przy maszcie antenowym. Skrzynka telekomunikacyjna przytwierdzona jest bezpośrednio do komina na dachu budynku, gdzie zlokalizowany jest maszt. PINB uznał, że opisana inwestycja wykracza swoim zakresem poza pojęcie robót budowlanych, stanowiąc budowę obiektu budowlanego, a dokładniej telekomunikacyjnego obiektu budowlanego, o którym mowa w § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.10.2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie.

PINB stwierdził, że spornej inwestycji nie można zakwalifikować jako instalowania urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych o wysokości powyżej 3 m na istniejących obiektach budowlanych. Roboty te podlegają, co do zasady procedurze zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b u.p.b., chyba że zakres przewidzianych do wykonania robót oraz zakres ingerencji w istniejący obiekt budowlany wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. PINB wskazał, że powstałego obiektu nie można zaliczyć do kategorii "urządzeń". Ponadto jego usytuowanie na istniejącym obiekcie budowlanym wymagało wykonania robót budowlanych wykraczających poza zakres wyznaczony pojęciem "instalacji". Instalowaniem jest bowiem montaż urządzenia technicznego, który polega na połączeniu różnych elementów urządzenia w jedną całość użytkową, bądź zamontowaniu danego urządzenia na jakimś obiekcie budowlanym. PINB stwierdził zatem, że telekomunikacyjne obiekty budowlane, o którym mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane, nie są urządzeniami. Ustawa Prawo budowlane definiuje przy tym osobno pojęcie obiektu budowlanego i urządzenia. Tym samym tych dwóch pojęć nie można traktować zamiennie. Zgodnie z art. 3 pkt 9 u.p.b. ilekroć mowa o urządzeniu budowlanym - należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. W rozpatrywanej sprawie telekomunikacyjny obiekt budowlany służący do bezprzewodowego przekazu sygnału, zgodnie z powołanymi przepisami ustawy Prawo budowlane, nie jest urządzeniem budowlanym. Jednocześnie nie jest urządzeniem technicznym związanym z innym obiektem budowlanym zapewniającym możliwość jego użytkowania. Maszt antenowy wraz z zamontowanymi na nim urządzeniami telekomunikacyjnymi do przekazywania sygnału oraz instalacja w którą jest wyposażony, w tym szafka telekomunikacyjna, jest samodzielnie funkcjonującym obiektem budowlanym, służącym do świadczenia usług z zakresu telekomunikacji. Według PINB nie można również rozpatrywać osobno poszczególnych elementów wchodzących w skład telekomunikacyjnego obiektu budowlanego, poprzez podzielenie jego na wyodrębnione elementy, tj. na masz antenowy z odciągami, urządzenia nadajnikowe i przesyłowe, szafkę telekomunikacyjną, ponieważ te urządzenia tylko poprzez połączenie (wspólnie) nadają się do określonego użytku, tworząc w ten sposób całość techniczno-użytkową. Za właściwe w sprawie organ I instancji uznał uwzględnić przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 09.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowiska. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 3 u.p.b. pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko. W ocenie PINB, obiekt będący przedmiotem postępowania może być traktowany jako przedsięwzięcie mogące oddziaływać na środowisko. Wobec powyższego organ I instancji stanął na stanowisku, że na zrealizowanie inwestycji polegającej na budowie telekomunikacyjnego obiektu budowlanego, należało uzyskać pozwolenie na budowę. Dokonanie samowoli budowlanej polegającej na budowie takiego obiektu, sankcjonowane jest przez przepisy art. 48 i 49 u.p.b. Dokonując weryfikacji tak zakwalifikowanej inwestycji pod względem jej zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym PINB ustalił, że działki nr [...] i [...] są położone na rysunku planu na terenie oznaczonym symbolem MU - teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, gdzie zabrania się lokalizowania "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska zgodnie z. przepisami szczególnymi". PINB stwierdził, że nie jest w stanie na obecnym etapie postępowania jednoznacznie rozstrzygnąć czy inwestycja jest zgodna z MPZP oraz czy nie doszło do naruszenie przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Telekomunikacyjny obiekt budowlany jest bowiem obiektem specyficznym i weryfikacja pod względem szczegółowych przepisów jest uzależniona od dokładnego określenia parametrów instalacji w jakie jest wyposażony. Dlatego inwestor został zobowiązany do przedłożenia oceny technicznej odnoszącej się do danych technicznych budowli, charakteryzujących wpływ na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi. Inwestor nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku. Brak przedłożenia opracowania projektowego wykazującego, że istnieje możliwość doprowadzenia wykonanej rozbudowy bez naruszenia przepisów i szkody dla terenów sąsiednich do stanu zgodnego z przepisami, do czego organ zobowiązał inwestora postanowieniem z [...], skutkował nałożeniem najsurowszej sankcji, w postaci nakazu rozbiórki.

W odwołaniu od tej decyzji inwestor zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b u.p.b. poprzez błędną kwalifikację spornej inwestycji. W dalszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem organy nie ustaliły w sposób kompleksowy stanu faktycznego w zakresie istotnym dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia.

Powołując się na treść art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b. odwołujący podniósł, że przepis ten wprost wskazuje, że zamontowanie spornego masztu antenowego w celu uzyskania dostępu do sygnału internetowego nie wymagało pozwolenia na budowę, a co za tym idzie cała procedura legalizacyjna oparta na podstawie prawnej właściwej dla samowoli budowlanej dotyczącej budowy wymagającej pozwolenia na budowę została przeprowadzona nieprawidłowo. Odwołujący wskazał, że w większości orzeczeń sądowych w podobnych sprawach zwraca się uwagę, że art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b. zmieniono ustawą z 07.05.2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która weszła w życie w dniu 17.07.2010 r. Nowelizacja ta miała na celu usunąć wszelkie wątpliwości dotyczące masztów, kratownic itp. konstrukcji wsporczych. Dlatego w treści przepisu zastąpiono zwrot: "instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych" sformułowaniem: "instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych". Takie stanowisko znajduje oparcie w uzasadnieniu projektu ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w którym wskazano, że zmiana dotycząca art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b. ma na celu doprecyzowanie obecnego brzmienia przepisu, które w praktyce budziło wątpliwości interpretacyjne (druk Sejmu VI kadencji nr 2546). W związku z tym ustawodawca przesądził w sposób jednoznaczny, że antenowa konstrukcja wsporcza oraz instalacja radiokomunikacyjna, instalowane na istniejącym obiekcie budowlanym, są rodzajem urządzenia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b.

Tym samym w przekonaniu odwołującego przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b. w brzmieniu nadanym ustawą z 07.05.2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę instalowanie wszelkich antenowych konstrukcji wsporczych, niezależnie od ich rozmiaru i sposobu mocowania. Intencją ustawodawcy było bowiem ułatwienie i usprawnienie działań lokalnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych (a do takiej działalności służy postawiony przez skarżącego maszt), na których spoczywa zadanie dostarczania sygnału internetowego klientom mieszkającym "na ostatniej mili". Na poparcie tego stanowiska odwołujący powołał się na wyroki NSA z 28.01.2016 r. zapadłe w sprawach o sygnaturach akt: II OSK 1247/14 i II OSK 1325/14, w których stwierdzono, że antenowa konstrukcja wsporcza oraz instalacja radiokomunikacyjna, instalowane na istniejącym obiekcie budowlanym, są rodzajem urządzenia, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3a u.p.b. i jako takie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Pogląd ten potwierdzony został w szeregu innych wyroków sądów administracyjnych m.in. w wyroku WSA w Lublinie z 30.01.2018 r., sygn. akt II SA/Lu 838/17 oraz w wyroku WSA w Krakowie z 06.11.2015 r., sygn. akt II SA/Kr 858/15. Zakwalifikowanie zatem robót polegających na wykonaniu spornego masztu z antenami jako instalowanie urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b., przesądza o tym, że sporna inwestycja nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 3 pkt 3a u.p.b.).

Odwołujący zwrócił dalej uwagę, że powoływane przez organ I instancji rozporządzenie z 09.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zostało uchylone z dniem 11.10.2019 r. Dalej wywodził on, że w nowym rozporządzeniu z 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie wskazuje się urządzeń znajdujących się na konstrukcji antenowej jako znacząco oddziałujących na środowisko, a tylko w przypadku, gdy dane przedsięwzięcie znajduje się na liście przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Nie ma więc jakichkolwiek podstaw prawnych stanowisko PINB w przedmiocie tego, że "obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania bez wątpienia może być traktowany jako przedsięwzięcie mogące oddziaływać na środowisko". Wobec powyższego odwołujący stanął na stanowisku, że jego przedsięwzięcie nie oddziałujące na środowisko i tym samym nie stoi w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego .

Zaskarżoną decyzją z [...] (nr [...]), Dolnośląski Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał przebieg postępowania, przytoczył przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, w tym zwrócił uwagę, że w sprawie znalazł zastosowanie art. 48 ust. 4 u.p.b. – sprzed zmiany wprowadzonych w dniu 19.09.2020r. Zgodnie z tym przepisem, konsekwencją braku przedłożenia przez odwołującego opracowania projektowego, wskazującego na możliwość doprowadzenia wykonanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, organ był zobowiązany do zastosowania sankcji przewidzianej w art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. DWINB podzielił stanowisko zawarte w decyzji pierwszej instancji w kwestii zaliczenia spornego masztu do budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 u.p.b. Maszt antenowy wraz z instalacjami towarzyszącymi (nadajnikami, odbiornikami, skrzynką telekomunikacyjną) tworzy bowiem pewną całość techniczno-użytkową. Jego głównym przeznaczeniem jest nadawanie sygnału radiowego, mającego za zadanie dostarczanie usług internetowych (w ramach prowadzonej działalności związanej z dostarczaniem Internetu). DWINB wykluczył przy tym możliwość zaliczenia masztu do kategorii budynku, czy też obiektu małej architektury. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, pod pojęciem telekomunikacyjny obiekt budowlany (§ 3 pkt 2) należy rozumieć: linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe, wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe oraz wieże antenowe. W ocenie DWINB, pomimo tego, że sporny maszt nie jest wolno stojący, to i tak całą konstrukcję należałoby zaliczyć do pojęcia telekomunikacyjnego obiektu budowlanego. Wykonany maszt antenowy o wysokości powyżej [...] m, z zamontowanymi urządzeniami, instalacjami i skrzynką telekomunikacyjną, w żaden sposób nie służy obiektom, na których został wykonany (budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej). Jest to nowy, samodzielny obiekt budowlany, tj. budowla, wykonana na innym obiekcie (budynku mieszkalnym) i służy jedynie do świadczenia usług telekomunikacyjnych (dostarczanie Internetu radiowego). DWINB stwierdził, że tak wykonanych robót budowlanych nie można potraktować za przedsięwzięcie określone w art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b., gdyż masz antenowy sam w sobie jest jedynie elementem wykonanej budowli, tj. stanowi podstawę dla funkcjonowania: anten, nadajników, odbiorników, szafki telekomunikacyjnej i pozostałego oprzyrządowania, pozwalającego na korzystanie z niego jako stacji nadawczej Internetu radiowego. Tak wykonany maszt antenowy, zdaniem organu odwoławczego, zbliżony jest swoją funkcją, konstrukcją i parametrami do konstrukcji wykowanych na obiektach budowlanych, a stanowiących w rzeczywistości stacje bazowe telefonii komórkowej. Na potwierdzenie takiego stanowiska organ powołała się na orzecznictwo sądowe w zakresie stacji bazowych (antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych). Na tej postawie stwierdził, że wykonane roboty budowlane nie mogły korzystać ze zwolnienia zamieszczonego w art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b. Wykonanie takiej budowli nie zostało również zwolnione z konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego należało zastosować tryb legalizacji z art. 48 u.p.b., co wymagało zbadania zgodność samowolnie powstałego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami. Wobec braku przedłożenia wymaganych dokumentów, zarówno w trakcie toczącego się przed PINB postępowania, jak i w czasie trwającego postępowania odwoławczego, tym samym wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 4 u.p.b.

Pismem z [...] P. C., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję DWINB, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego. W skardze zawarto również wniosek o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W zarzutach skargi jej autor wskazał na naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b. w zw. z art. 5 ust. 2 pkt b ustawy z 30.08.2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1815), poprzez jego niezastosowanie w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji PINB z [...] oraz decyzji DWINB z [...],

b) § 3 pkt 9 w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, polegające na wadliwej kwalifikacji masztu zamontowanego na dachu budynku jako telekomunikacyjnego obiektu budowlanego,

c) art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b i art. 3 pkt 6 u.p.b. polegającego na wadliwej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i błędnym przyjęciu, że roboty te nie korzystały ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę,

d) art. 48 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b. poprzez zastosowanie i nałożenie na skarżącego obowiązków w sytuacji, gdy inwestycja przez niego zrealizowana nie stanowiła budowli, a roboty budowlane, które nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę,

e) art. 48 ust. 4 u.p.b. poprzez zastosowanie i nakazanie skarżącemu rozbiórki samowolnie wybudowanego masztu antenowego wyposażonego w nadajniki/ odbiorniki wraz z instalacją towarzyszącą oraz skrzynką telekomunikacyjną, do której jest podłączona instalacja, zlokalizowanego na dachach,

f) art. 84 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 i art. 80 ust. 2 pkt 1 u.p.b. polegającego na przekroczeniu uprawnień przez PINB i nieuprawniony ustaleniu, że "obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania bez wątpienia może być traktowany jako przedsięwzięcie mogące oddziaływać na środowisko", podczas gdy właściwym do wydawania takich osądów jest organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Ponadto autor skargi zarzucił organowi II instancji naruszenia przepisów postępowania, tj.:

a) art 7 k.p.a. poprzez pominięcie przy wydawaniu decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, polegającego na nakazaniu rozbiórki masztu antenowego służącego do dostarczania Internetu na tzw. "ostatniej mili", gdzie jego rozbiórka będzie skutkowała pozbawieniem mieszkańców okolicznych wsi dostępu do sieci Internet,

b) art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony,

c) art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niesprecyzowanie obowiązków nałożonych na skarżącego postanowieniem z [...] i zobowiązanie skarżącego do przedłożenia opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wynikających z przepisów szczególnych, przy jednoczesnym zaniechaniu wskazania przepisów, z których taki obowiązek miałby wynikać,

d) art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy przez organ II instancji i ograniczenie się do powtórzenia argumentami organu I instancji,

e) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności braku precyzyjnego ustalenia jakie elementy wchodzą w skład urządzeń będących przedmiotem nakazu rozbiórki,

f) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności niewystarczającego wyjaśnienia dlaczego i na podstawie jakich dowodów organ uznał, że instalacja jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono prawną argumentację na poparcie przedstawionych rzutów skargi wraz z przytoczeniem wybranego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, które zostało już powołane w odwołaniu od decyzji.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sądowa kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja DWINB z [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja PINB w Powiecie W. z [...] zawierają uchybienia, które miały wpływ na wynik sprawy i z tego względu konieczne jest wyeliminowanie obu tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił przepis art. 48 ustawy z 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 – sprzed zmian wprowadzonych w dniu 19.09.2020 r.), który w ust. 4 stanowił, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. W ust. 3 mowa była o postanowieniu wstrzymującym roboty budowlane oraz o konieczności przedstawienia dokumentów w celu legalizacji samowoli budowlanej. Na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. organ nadzoru budowlanego nakazywał, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zatem przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. miał zastosowanie jedynie do obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Istota sporu w sprawie ogniskuje się wokół zarzutów polegających na naruszeniu art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b. poprzez jego niezastosowanie i tym samym uznaniu przez organy nadzoru budowlanego, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane nie były zwolnione z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę (na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b u.p.b.). Dokonanie samowoli budowlanej polegającej na budowie takiego obiektu, sankcjonowane jest przez przepisy art. 48 i 49 u.p.b.

Takie stanowisko DWINB było podyktowane uznaniem, że samowolnie wybudowany na dachu budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej maszt antenowy, wyposażony w nadajniki/odbiorniki wraz z instalacją towarzyszącą oraz skrzynką telekomunikacyjną, od której jest podłączona instalacja, należy zaliczyć do budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 u.p.b. Organ II instancji stanął na stanowisku, że maszt antenowy wraz z instalacjami towarzyszącymi (nadajnikami, odbiornikami, skrzynką telekomunikacyjną) tworzy pewną całość techniczno-użytkową. Ponadto zdaniem organu, pomimo tego, że maszt na którym znajduje się urządzenie radiowe, nie jest wolno stojący, to i tak całą konstrukcję należałoby zaliczyć do pojęcia telekomunikacyjnego obiektu budowlanego, o którym mowa w § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Wykonany maszt antenowy, z zamontowanymi urządzeniami, w żaden sposób nie służy przy tym obiektom, na których został wykonany. Stanowi nowy, samodzielny obiekt budowlany, tj. budowlę wykonaną na innym obiekcie. Ze względu na charakter wykonanych robót budowlanych i kształtu wykonanego obiektu, organ odwoławczy uznał, że tego obiektu nie można zaliczyć do przedsięwzięć określonych w art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b., które korzystałyby ze zwolnienia związanego z uzyskaniem pozwolenia na budowę, a objętych koniecznością zgłoszenia takich robót budowlanych (zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b u.p.b.). Dodatkowo organ odwoławczy ocenił, że wykonany maszt antenowy jest zbliżony swoją funkcją, konstrukcją i parametrami do konstrukcji wykonanych na obiektach budowlanych, a stanowiących w rzeczywistości stacje bazowe telefonii komórkowej.

W świetle zarzutów podnoszonych przez skarżącego budzi wątpliwości Sądu dokonana w sprawie ocena zgromadzonego materiału dowodowego, która skutkowała odmową zakwalifikowania wykonanego przez skarżącego samowolnego zamierzenia budowlanego, jako robót budowlanych podlegających obowiązkowi zgłoszenia i tym samym wdrożenia trybu naprawczego na podstawie art. 50-51 u.p.b.

Zwrócić należy uwagę, że do samowoli budowlanej doszło w [...]. Postępowanie legalizacyjne w sprawie toczy się od [...], zaś decyzja organu I instancji została wydana [...]. To zaś oznacza, że do kwalifikacji robót należy stosować stan prawny obowiązujący w dacie ich dokonania, natomiast do usuwania skutków stwierdzonej samowoli zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego. W tym wypadku właściwym reżimem prawnym będzie reżim Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązujący przed 19.09.2020 r. - zgodnie z art. 25 ustawy z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmowana jest przy tym jednolicie zasada oceny prawnej na korzyść inwestora, to jest przyjmowania wersji przepisów pozwalającej na legalizację (zob. wyroki NSA: z 09.11.2011 r., sygn. akt II OSK 1574/10, z 04.01.2012r., sygn. akt II OSK 1978/10 oraz uchwała NSA z 16.12.2013 r. sygn. II OPS 2/13).

Wobec powyższego w sprawie nieodzownym było dokonanie analizy przepisów dotyczących robót budowlanych polegających na instalowaniu masztów antenowych wraz z osprzętem na obiektach budowlanych, które obowiązywały w dacie realizacji takiego zamierzenia budowlanego, jak i w dacie orzekania. Przed zmianą dokonaną ustawą z 20.08.2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815), przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b. stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b u.p.b. wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych, wymagało dokonania zgłoszenia. W obowiązującym w dacie wydania decyzji I instancji brzmieniu przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b., znowelizowanego ustawą z 30.08.2019 r., zwolnieniu od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę podlega instalowanie stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych. Z kolei w dacie orzekania przez organ II instancji, mocą ustawy z 13.02.2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) znowelizowano gruntownie z dniem 19.09.2020 r. przepis art. 29 u.p.b. W obecnym brzmieniu, zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a u.p.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. Z kolei na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a u.p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m.

W tak przedstawiającym się stanie prawnym kluczem do rozstrzygnięcia sporu jest odpowiedź na pytanie, czy powołana regulacja prawna pozwalała na prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu na budynku mieszkalnym masztu antenowego wraz z niezbędnym oprzyrządowaniem w celu dostarczenia do okolicznych mieszkańców Internetu radiowego bez pozwolenia na budowę.

W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że zakres prac, które zgodnie z ustawą Prawo budowlane powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia, w tym przypadku masztu antenowego dla Internetu radiowego, zawsze wynika z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość danego urządzenia, jak i sposób oraz miejsce jego realizacji. Dokonując kwalifikacji prawnej, czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy nie wymagają, nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych, technicznych założeń projektu przedstawionego przez inwestora (por. wyrok WSA w Białymstoku z 24.09.2015 r., sygn. akt II SA/Bk 502/15). Tym samym z dużą ostrożnością należy posługiwać się analogią odnoszącą się do wykonywania innych robót budowlanych.

Przyjdzie wobec tego stwierdzić, że w świetle powołanego brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b., pozostaje bez znaczenia okoliczność, że maszt antenowy sam w sobie stanowi jedynie element wykonanej budowli, tj. stanowi podstawę dla funkcjonowania anten, nadajników, odbiorników, szafki telekomunikacyjnej i pozostałego oprzyrządowania, pozwalającego na korzystanie z niego jako stacji nadawczej Internetu radiowego. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b. wprost bowiem odnosi się do instalowania "stanowiących całości techniczno-użytkową urządzeń". Jednym z elementów tak rozumianej całości techniczno-użytkowej jest antenowa konstrukcja wsporcza. Powołany przepis nie wymaga przy tym, aby instalowane w ten sposób urządzenie, które stanowi całość techniczno-użytkową, musiało służyć obiektom budowlanym, na których zostało wykonane. W ocenie Sądu, pojęcie "urządzenia" zawarte w art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b. nie jest tożsame z pojęciem urządzeń budowlanych przewidzianym w art. 3 pkt 9 u.p.b. Poprawność takiej interpretacji powołanych przepisów potwierdza treść analogicznych rozwiązań prawnych dotyczących instalowania tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym (art. 30 ust. 3 pkt 3 lit. c u.p.b.). W przypadku urządzenia reklamowego trudno zgodzić się z poglądem, że charakterystyczną cechą takiego urządzenia musi być zawsze jego funkcjonalny związek z obiektem budowlanym. Urządzenie reklamowe, pomimo tego, że nie stanowi urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, zwolnione jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Podobnie stanowisko należało zająć w przypadku urządzeń służących do dostarczania Internetu radiowego. Ze swojej istoty, w przypadku o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b., nie chodzi przecież o urządzenia w postaci powszechnie używanych w budynkach mieszkalnych anten radiowo-telewizyjnych lub satelitarnych, czy też anten do odbioru Internetu. Niezależenie od powyższego należy zauważyć, że w budynku na którym zrealizowano sporne zamierzenie budowlane, prowadzona jest przez skarżącego działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług w postaci dostarczania Internetu radiowego. Kwestia zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na mieszkalno-usługowy pozostaje poza oceną Sądu w niniejszej sprawie, wymagając wyjaśnienia w powtórzonym postępowaniu.

W ocenie Sądu nie jest zrozumiałym odwoływanie się przez organ II instancji do definicji "telekomunikacyjnego obiektu budowlanego" z § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Definicja legalna "telekomunikacyjnych obiektów budowlanych" formalnie wiąże jedynie na gruncie powołanego rozporządzenia i nie może być wykorzystywana do zawężającej wykładni terminu "obiekt budowlany" (ani względem niego pochodnego terminu: "budowla") na gruncie ustawy - Prawo budowlane. W przypadku analizowanej w tym miejscu kwestii należy również zauważyć, że zarówno na gruncie wyliczenia zawartego w art. 3 pkt 3 u.p.b., jak i definicji legalnej "telekomunikacyjnego obiektu budowlanego" z § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, mowa jest o "wolno stającym maszcie antenowym, wolno stojącej konstrukcji wsporczej anteny i urządzeń radiowych". Zauważyć wobec tego należy, że choć przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji pojęcia "wolno stojący", w orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie wykładni językowej, przez pojęcie "wolno stojący" rozumie się samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Chodzi tu o taki budynek lub budowlę, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami. Pojęcie "wolno stojący" odnosić zatem należy do cech fizycznych obiektu budowlanego i jego otoczenia, weryfikowalnych za pomocą zmysłów, a nie sytuacji prawnej gruntu na jakim dany obiekt został zlokalizowany (zob. wyrok NSA z 10.12.2019 r., sygn. akt II OSK 277/18). W analizowanym przypadku jest bezspornym, że maszt antenowy został przymocowany do komina, stanowiącego element konstrukcyjny budynku mieszkalnego. Co więcej, również część odciągów została zakotwiona w dachu budynku. W przypadku odwołania się przez organ II instancji do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie dostrzec należy również pewną niekonsekwencję, która polega na kwalifikowaniu spornego zamierzenia do kategorii telekomunikacyjnych obiektów budowlanych, przy jednoczesnym umniejszaniu znaczenia tego, że do nowelizacji art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b. doszło na postawie ustawy z 30.08.2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw i wskazywania w orzecznictwie, że dokonana w tym zakresie zmiana ustawy Prawo budowlane była jedynie związana z problemem klasyfikacji poszczególnych typów inwestycji telekomunikacyjnych, a nie zasadniczo zakresem normy prawnej wynikającej z art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b. (zob. wyrok NSA z 26.06.2020 r., sygn. akt II OSK 3991/19).

Kolejna kwestia, która budzi wątpliwości Sądu, dotyczy wyrażonego przez organ odwoławczy poglądu, że wykonany przez skarżącego maszt antenowy jest zbliżony swoją funkcją, konstrukcją oraz parametrami do konstrukcji wykonywanych na obiektach budowlanych, a stanowiących w rzeczywistości stację bazową telefonii komórkowej, w tym przypadku stację bazową do nadawania sygnału Internetu radiowego. Wobec tego, zdaniem organu odwoławczego, znajduje w takim przypadku zastosowanie orzecznictwo sądowe, w którym przyjmuje się, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami wymagającą pozwolenia na budowę. Powołane porównanie stanowi niedopuszczalne uproszenie, które nie jest uprawnione okolicznościami sprawy. Organ nie wskazał bowiem konkretnych funkcji, cech konstrukcyjnych, a zwłaszcza parametrów, które zdecydowały o możliwości utożsamiania wykonanego przez skarżącego masztu antenowego wraz z nadajnikami/odbiornikami ze stacją bazową telefonii komórkowej. W tym zakresie organ odwoławczy nie przedstawił jakiegokolwiek materiału porównawczego, zwłaszcza w zakresie emitowanego do powietrza pola elektromagnetycznego.

Reasumując, Sąd uznał zasadność zarzutów skargi, prowadzących do zakwalifikowania spornych robót budowlanych jako instalowania urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b., a po nowelizacji ustawą z 13.02.2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a u.p.b. Za takim stanowiskiem, w ocenie Sądu, przemawia miejsce lokalizacji spornej konstrukcji - na istniejącym obiekcie budowlanym. Sąd nie dopatrzył się przy tym nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej przypadków istotnie podobnych, które dotyczyłyby sytuacji inwestora obowiązanego do uzyskania pozwolenia na budowę w razie umieszczania urządzeń antenowych na wolno stojącym maszcie, podczas gdy umieszczenie takich samych urządzeń na maszcie znajdującym się na istniejącym budynku wymagałoby jedynie dokonania zgłoszenia. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę treść art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b. (aktualnie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a u.p.b.), nie można mówić w takim przypadku o braku racjonalności ustawodawcy.

Przyjęte przez ustawodawcę w analizowanym przepisie rozwiązanie nie zwalnia organów architektoniczno-budowlanych od obowiązku dokonania na etapie przyjmowania zgłoszenia robót budowlanych weryfikacji spełnienia wymagań techniczno-budowlanych oraz oceny zabezpieczenia dóbr podlegających ochronie w procesie budowlanym, takich zwłaszcza jak: bezpieczeństwa użytkowania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, stanu środowiska i wymagań jego ochrony.

W przedstawionych wyżej okolicznościach zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia prawa materialnego okazał się zasadne. Skoro naruszenie to pozostaje w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy, to skarga podlega uwzględnieniu. Dokonanie błędnej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego było zatem podstawą do uchylenia decyzji obydwu organów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), zasadzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu oraz koszty zastępstwa adwokackiego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą związane oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, a do końcowego załatwienia sprawy rozważą konieczność uchylenia postanowienia organu I instancji z [...] i wdrożenia prawidłowego postępowania legalizacyjnego w ramach postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50 i art. 51 u.p.b.