Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 216/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, ar. 12, art. 33 ust. 3, art. 62, art. 63 ust. 2-4, art. 64 i art. 4 pkt 9 i 9b i art. 65
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi "[....] " Spółki z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 25 listopada 2009 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31.07.2009 r., (znak: [...]) Prezydent Miasta K. po ponownym rozpoznaniu, sprawy działając na podstawie art. 63 ust. 2-4, art. 64 i art. 4 pkt 9 i 9 b ustawy z dnia 21.08.1997 r., o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. zwaną dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami) ustalił dodatkową opłatę roczną za rok 2008 w kwocie 74.606,30 PLN, obciążając nią "[...]" Sp. z o.o, z siedzibą w K. przy ul. [...] jako użytkownika wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miejskiej K., składającej się z działki ewidencyjnej nr "1" o pow. 271 m2, położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K., obj. [...]. W uzasadnieniu podniesiono, co następuje.

1. Na podstawie decyzji Wojewody z dnia 22.10.1992 r., (nr [...]) Gmina K. nabyła nieodpłatnie z mocy prawa własność działki nr "2", obr. [...] jedn. ewid. [...]. Dz.ewid. "2" została podzielona na działki nr: "1", "2", "3", obr. [...] jedn. ewid. [...]. W księdze wieczystej nr [...] jako właściciel działki nr "1", obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K. jest wpisana Gmina Miejska K., przy czym nieruchomość ta została obciążona prawem użytkowania wieczystego. Aktem notarialnym z dnia [...] maja 1998 r. Rep. Nr [...] zawartym przed notariuszem G. M. w K., oddano Spółce "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. w użytkowanie wieczyste na 99 lat, licząc od daty zawarcia aktu notarialnego, działkę nr "1" równocześnie sprzedając budynek mieszkalny nr "A" przy ul. [...] w K., usytuowany na tej działce. W wyżej powołanej umowie użytkownik wieczysty zobowiązał się do przeprowadzenia remontu wyżej opisanego budynku, przy czym remont ten miał być rozpoczęty w terminie 2 lat a zakończony w terminie 4 lat od daty sporządzenia aktu notarialnego, a zatem użytkownik wieczysty zobowiązał się do rozpoczęcia remontu do dnia 21 maja 2000 r., natomiast zakończenia - do dnia 21 maja 2002 r. Dodatkowo na Spółkę "A" został nałożony obowiązek przejęcia zobowiązania Gminy w stosunku do osób będących najemcami lokali położonych w wyżej wymienionym budynku.

2. Powyższe terminy nie zostały dotrzymane przez Spółkę - z uwagi na trudności w wykwaterowaniu jednej z lokatorek, zamieszkałej w przedmiotowym budynku. W związku z powyższym Uchwałą Nr [...] z dnia 5.09.2002 r., Zarząd Miasta K. postanowił wyznaczyć użytkownikowi wieczystemu dodatkowy termin zakończenia remontu - do dnia 30.09. 2003 r. W wyznaczonym jednak terminie Spółka nie przystąpiła do remontu wyżej wymienionego budynku, chociaż zasadnicza przyczyna nie wywiązywania się przez Spółkę z terminu wykonania remontu budynku przy ul. [...] w K. (dotycząca wykwaterowania osób w nim zamieszkałych) - ustała w kwietniu 2003 r. Pismem z dnia 19 sierpnia 2003 r. Spółka "A" zwróciła się z wnioskiem o rozszerzenie zakresu prac inwestycyjnych na nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste i o umożliwienie rozbiórki budynku oraz budowę nowego obiektu. Spółka przedłożyła ekspertyzę o stanie techniczno-budowlanym budynku przy ul. [...], z której wynikało, iż budynek był w bardzo złym stanie technicznym i przeprowadzenie ewentualnego generalnego remontu budynku nie znajdowało uzasadnienia zarówno pod względem technicznym jak i ekonomicznym.

3. Mając powyższe na względzie, te okoliczności poparte ekspertyzą budowlaną - po przeprowadzeniu przez Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. postępowania wyjaśniającego - Prezydent Miasta K. Zarządzeniem Nr [...] z dnia 30.04.2004 r., wyraził zgodę na rozszerzenie zakresu inwestycji na przedmiotowej nieruchomości, polegającego na przeprowadzeniu prac rozbiórkowych i budowę nowego obiektu oraz ustalił nowe terminy zabudowy w ten sposób, że termin rozbiórki istniejącego budynku i rozpoczęcia zabudowy nieruchomości został ustalony do dnia 1.06. 2005 r., a termin zakończenia zabudowy do dnia 1.06.2007 r. W wykonaniu tego Zarządzenia PMK aktem notarialnym z dnia [...].07.2004 r. Rep. A Nr [...] został zawarty aneks do umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości na warunkach określonych jak wyżej.

Po uzyskaniu nowych terminów zabudowy Spółka "A" zamiast przystąpić do procesu inwestycyjnego - aktem notarialnym z dnia [...].08.2004 r. (Rep. [...]) sprzedała prawo użytkowania wieczystego działki nr "1", wraz z położonym na niej budynkiem mieszkalnym na rzecz "B" Sp. z o.o. z siedzibą w K., która to spółka aktem notarialnym z dnia [...].05. 2005 r. Rep. [...], zawartym w K. przed notariuszem M. K., sprzedała prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz prawo własności wyżej wymienionego budynku na rzecz "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K..

Z treści umów wynika, że nabywca Spółka "[...]" znała stan techniczny budynku przy ul. [...] w K. a nadto wiedziała o przeznaczeniu tego budynku do wyburzenia oraz o terminach dokonania przedmiotowej rozbiórki i rozpoczęcia budowy, a nadto o terminach zakończenia zabudowy nieruchomości. Ponadto z treści aktu notarialnego z dnia [...].05.2005 r. (Rep. [...]) jednoznacznie wynika, że został on zawarty na skutek zobowiązań wynikających z przedwstępnej umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, sporządzonej w K. przed notariuszem M. K. dnia 23.09. 2004 r. (Rep. A Nr [...]). Wyżej powołana przedwstępna umowa sprzedaży została zawarta m. in. pod warunkiem uzyskania prawomocnego wpisu Spółki "B" jako użytkownika wieczystego działki nr "1" i właściciela wyżej opisanego budynku, co nastąpiło w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia z dnia 4 lutego 2005 r. z sądu wieczysto-księgowego.

Pismem z dnia 19.05.2005 r. (uzupełnionym pismem z dnia 7.06.2005 r.) spółka "[...]" wystąpiła o przedłużenie terminu na zagospodarowanie nieruchomości gruntowej, wnosząc o ustalenie terminu dodatkowego dokonania rozbiórki budynku i rozpoczęcia zabudowy nieruchomości na dzień 1.06.2006 r., natomiast zakończenia zabudowy na dzień 1.06.2008 r., a nadto o nieustalanie dodatkowych opłat rocznych za niedotrzymanie terminów zabudowy. Jako uzasadnienie wyżej opisanego wniosku Spółka podała, iż nie miała wpływu na niedotrzymanie terminu zabudowy, gdyż nabyła prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości dopiero 10.05.2005 r., i niezwłocznie przystąpiła do opracowania dokumentacji niezbędnej do wyburzenia budynku i rozpoczęcia zabudowy. Ale zarządzeniem nr [...] z dnia 4.10.2005 r., Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia terminów dodatkowych przeprowadzenia prac rozbiórkowych i zabudowy nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. Jednocześnie podjęte zostały czynności zmierzające do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, obciążającej "[...]" Sp. z o.o. jako użytkownika wieczystego przedmiotowego gruntu.

Pismami z dnia 3.11. 2005 i z dnia 17.11.2005 r., spółka "[...]" ponownie wystąpiła z wnioskiem o nienaliczanie dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, podnosząc, iż niedotrzymanie terminu wyburzenia budynku i rozpoczęcia zabudowy wynikało z przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego. Spółka wykazała, iż wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami i garażami podziemnymi wraz z infrastrukturą techniczną i wjazdem od ul. [...]" na działkach nr "5" i "1", obr. [...] jedn. ewid. [...]. Wnioskiem tym zostały równocześnie objęte dwie nieruchomości: działka stanowiąca własność [...], położona przy ul. [...] (działka nr "5") oraz przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. [...] w K. (działka nr "1"). Zgodnie z zawiadomieniem Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. z dnia 28 kwietnia 2005 r. nr [...] z wniosku "[...]" Sp. z o.o. z dniem 4 kwietnia 2005 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wyżej opisanego terenu. Ponadto po rozpatrzeniu wniosku wyżej wymienionej Spółki, złożonego w lipcu 2005 r. – decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 29 sierpnia 2005 r., udzielono pozwolenia na rozbiórkę parterowego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K., usytuowanego na działce nr "1", obr. 12 jedn. ewid. [...], która następnie została dokonana przez użytkownika wieczystego. Z uwagi na powyższe okoliczności Zarządzeniem Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 10.03.2006 r., odstąpiono od naliczenia dodatkowej opłaty rocznej obciążającej użytkownika wieczystego z tytułu niedotrzymania terminu rozpoczęcia zabudowy nieruchomości, a decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 10.04.2006 r. nr [...] umorzono postępowanie w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, obciążającej "[...]" Sp. z o.o. jako użytkownika wieczystego działki nr "1",

W dniu 4.06.2007 r., przeprowadzono kontrolę zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości.

W czasie oględzin nieruchomości stwierdzono, iż działka nr "1" nie została zabudowana i nie są na niej prowadzone żadne prace budowlane.

W dniu 12.06.2007 r., Spółka złożyła kolejny wniosek o nienaliczanie dodatkowej opłaty rocznej - pomimo niedotrzymania przez użytkownika wieczystego terminów zabudowy nieruchomości oraz o przedłużenie tych terminów o 32 miesiące, tj. do 28 lutego 2010 r. W uzasadnieniu wyżej wymienionego wniosku inwestor wyjaśnił, iż dokonał już wyburzenia budynku mieszkalnego nr [...], znajdującego się na przedmiotowej działce. Ponadto w dniu 11.04.2006 r., uzyskał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w miejscu istniejących budynków przy ul. [...] i [...] na działkach "1", "5". Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 20.05.2006 r., przy czym należy zaznaczyć, iż postanowieniem z dnia 19.02.2007 r. z urzędu została w tej decyzji sprostowana oczywista omyłka - w ten sposób, że w wierszu 23 i 41 na stronie l decyzji oraz w wierszu 15 na stronne l załącznika nr l do decyzji zamiast: "na działkach nr "6", "7", "8" wpisano: "na działkach nr "6", "7", "8" i "9". Dodatkowo w wyżej powołanym piśmie – użytkownik wieczysty poinformował, iż po uzyskaniu wyżej opisanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przystąpił do przygotowania dokumentacji, koniecznej do złożenia wniosku o pozwoleniu na budowę. Na potwierdzenie powyższych okoliczności Spółka przedłożyła m. in. kserokopię opinii konserwatorskiej z dnia 6 czerwca 2007 r., oraz kserokopię wniosku o pozwolenie na budowę.

10. Analiza dokumentacji, załączonej do pisma użytkownika wieczystego z dnia 12.06.2007 r. pozwoliła ustalić, iż projekt koncepcyjny elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy ul. [...] i [...] w K. został złożony do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. - celem zaopiniowania -dopiero za pismem z dnia 23.05.2007 r. (data wpływu - dnia 24 maja 2007 r.) czyli w 2 dni po zawiadomieniu [...] o planowanej kontroli nieruchomości. Opinia konserwatorska w tej sprawie została natomiast wydana bez jakiejkolwiek zbędnej zwłoki, bo już w dniu 6.06.2007 r. Z kolei wniosek o pozwolenie na budowę "budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze na działkach "1" /ul. [...]/ i "5" /ul. [...]

8/ z wjazdem z ul. [...]" został złożony w dniu 6.06. 2007 r., czyli po ponad roku od uzyskania ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz w 2 dni po przeprowadzonej kontroli nieruchomości.

11. Wszystkie wyżej naprowadzone okoliczności spowodowały, że brak było podstaw do odstąpienia od naliczenia dodatkowej opłaty, a w tym zakresie ustalono:

a/ wg. operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego R. Z. wartość przedmiotowej nieruchomości w sierpniu 2007 r., wynosiła 746.063.00 zł. W dniu 20.04.2008 r. została potwierdzona aktualność operatu szacunkowego.

b/ decyzją z dnia 29.04. 2008 r. (nr [...]) została ustalona dodatkowa opłata roczna za 2008 r., ale na skutek odwołania została uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

cl ponownie rozpoznając sprawę ustalono, że decyzją z dnia 29.10.2008 r., odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na działkach nr "1" i "5" - ze względu na niekompletność wniosku w tej sprawie w zakresie przyłącza kanalizacyjnego i nie złożenia - w zakreślonym terminie - wyjaśnień odnośnie kolizji projektowanej inwestycji z przyłączem kanalizacyjnym budynku przy ul. [...] w K.. Od daty wydania co dopiero opisanej decyzji, tj. od dnia 29.10. 2008 r. do dnia 23.04.2009 r., Spółka nie złożyła nowego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wyżej opisanej inwestycji a przeprowadzone w dniu 6.05. 2009 r. oględziny przedmiotowej nieruchomości, pozwoliły ustalić, iż stan nieruchomości nie uległ zmianie, gdyż na działce nr "1" nadal nie zostały podjęte prace zmierzające do jej zabudowy,

d/ na podstawie pisma Wydziału Architektury i Urbanistyki z dnia 23.06.2009 r., uzyskano informację, iż użytkownik wieczysty nadal nie złożył ponownego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na działkach nr "1" i "5", a komplet dokumentów oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego znajdują się nadal w aktach sprawy, ostatecznie zakończonej decyzją z dnia 29.10.2008 r., o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wyżej opisanej inwestycji.

Odwołując się do orzecznictwa sądowego organ stanął na stanowisku, że istnieje możliwość wielokrotnego obciążania użytkownika wieczystego dodatkową opłatą roczną a ustalenie dodatkowej opłaty rocznej nie jest zależne od braku zawinienia użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu zabudowy. Przedmiotowa nieruchomość została oddana w dniu 21.05.1998 r., w użytkowanie wieczyste i do chwili obecnej nie została zagospodarowana zgodnie z umową. Wieczyste użytkowanie stało się przedmiotem obrotu a żaden z użytkowników wieczystych nie wykonał obowiązku jej zagospodarowania.

Wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji, a zatem w przypadku wyszacowania wartości działki nr "1" na kwotę 746.063,00 zł - dodatkową opłatę roczną należy ustalić w kwocie 74.606,30 zł.

Odwołania "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. nie zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 25.11.2009 r., (znak: [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podzielając w uzasadnieniu okoliczności faktyczne i wnioski organu l instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła spółka "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z K. i zarzucając zaskarżonej decyzji:

A. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

1. naruszenie przepisu art. 63 ust 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez:

a. niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że możliwe było dochowanie przez skarżącego terminów rozpoczęcia i zakończenia zabudowy nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miejskiej K., składającej się z działki ewidencyjnej nr "1" o powierzchni 0,0271 ha, Obr. [...], jedn. ewid. [...], położonej w K. przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w K. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] (zwanej dalej "Nieruchomością"),

b. niewłaściwą jego wykładnię, a w szczególności uznanie, że skarżący ponosi odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za niedochowanie terminów zakreślonych w umowie o oddanie Nieruchomości w użytkowanie wieczyste a w rezultacie uznanie, że bez znaczenia jest fakt braku zawinienia po stronie skarżącego w niedochowaniu terminu zagospodarowania Nieruchomości,

c. niewłaściwe zastosowanie przepisu i przyjęcie, że wysokość dodatkowej opłaty rocznej za rok 2008 wynosi 74.606,30 złotych, podczas gdy winna ona ewentualnie wynieść 63.414,00 złotych, a wadliwe ustalenie jej wysokości wynika z nieprawidłowego określenia wartości Nieruchomości - przy czym zarzut ten skarżący podnosi tylko i wyłącznie na wypadek uznania przez Sąd za zasadne obciążenie skarżącego dodatkową opłatą roczną, czemu skarżący wyraźnie przeczy.

2. naruszenie przepisu art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wykładnię lub pominięcie jego treści, a w rezultacie jego niezastosowanie co błędną wykładnię i bezpodstawne zastosowanie treści przepisów art. 63 ust 2 i ust 3 o gospodarce nieruchomościami.

B. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, m w szczególności:

1. naruszenie przepisu art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony,

2. naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji administracyjnej,

3. naruszenie art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez brak rzetelnego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy podjęciu decyzji, co nie pozwoliło skarżącemu na zaakceptowanie decyzji i podważyło zaufanie skarżącego do organów administracji publicznej.

wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ja decyzji organu l instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono m.in., że:

1) błędny jest pogląd orzekających organów, że niedochowanie terminów zagospodarowania nieruchomości rodzi po stronie organu administracji publicznej obowiązek dokonania wyboru pomiędzy dwoma alternatywnymi sposobami rozstrzygnięć, tj. pomiędzy obciążeniem użytkownika wieczystego dodatkową opłatą roczną albo rozwiązaniem umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ograniczają sposobu rozstrzygnięcia jakie może zostać przez organ w przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości, stosowanie wykładni zawężającej, która dopuszczałaby jedynie albo rozwiązanie umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste albo ustalenie dodatkowej opłaty rocznej, stoi w sprzeczności z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa bowiem przepisy nie wykluczają możliwości rozpoznania sprawy w sposób korzystny dla użytkownika wieczystego.

2) ustawodawca nie wprowadza przesłanki zawinienia po stronie użytkownika wieczystego dla ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, to należy mieć na uwadze konstrukcję przepisu art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przyznaje organowi uprawnienie a nie nakłada na niego obowiązek naliczania dodatkowej opłaty rocznej. Posłużenie się przez ustawodawcę wyrazem "może" oznacza, że organ administracji publicznej zanim zastosuje sankcje finansowe z art. 63 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami winien wszechstronnie rozważyć wszelkie dodatkowe okoliczności, które spowodowały uchybienie terminów zagospodarowania nieruchomości, w tym w szczególności zagadnienie zawinienia użytkownika wieczystego. Ustalenie opłaty dodatkowej nie jest bowiem obligatoryjne i zależy od konkretnego przypadku oraz okoliczności mających wpływ na niedotrzymanie terminów.

3) Decyzja o ustaleniu takich opłat ma charakter uznaniowy, co powoduje konieczność przedstawienia kryteriów uznania administracyjnego.

4) Przyjęcie, że niedotrzymanie terminów rozpoczęcia i zakończenia zabudowy w każdym przypadku pociągałoby za sobą ujemne konsekwencje dla użytkownika wieczystego, prowadziłoby do sytuacji w której wszyscy użytkownicy traktowani byliby jednakowo, niezależnie od tego czy zachowanie ich nosiło znamiona zawiniania czy też nie. Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie zabudowy nieruchomości jest postępowaniem administracyjnym, a zatem jego przebieg w dużej mierze uzależniony jest również od sprawności działań organów administracji publicznej wydających stosowne zezwolenia - umożliwiające zainicjowanie właściwego procesu inwestycyjnego. Z powyższego jasno wynika, że użytkownik wieczysty zawsze uchybi terminowi rozpoczęcia zabudowy, o ile odpowiednie organy nie wydadzą w porę stosownych decyzji wymaganych przez prawo budowlane. Stąd też, zastosowanie sankcji z art. 63 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymaga wzięcia pod uwagę wszelkich okoliczności, w szczególności zagadnienia przyczyn, które spowodowały niedotrzymanie terminu, a nie tylko samego faktu uchybienia terminom. Stosując bowiem cytowane powyżej przepisy dotyczące ustalenia dodatkowej opłaty rocznej organ zobowiązany jest do racjonalnego działania, a z pewnością takim działaniem nie były decyzje wydane przez organy obu instancji.

5) W ocenie organów obu instancji główną przesłanką uzasadniającą zdyscyplinowanie skarżącego poprzez obciążenie go dodatkową opłatą roczną jest zaniechanie jakiego dopuścili się poprzedni użytkownicy wieczyści Nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 21 września 2006 roku stwierdził, że "Na mocy art. 237 Kodeksu cywilnego przy przeniesieniu prawa użytkowania wieczystego następuje ogólna cesja praw i obowiązków dotychczasowego użytkownika na nowy podmiot, jednakże zdaniem Sadu nie może ona oznaczać automatycznego obciążania 20 terminami realizacji danej inwestycji, jeżeli miałoby to uniemożliwić jej faktyczne wykonanie przez nowego użytkownika" (podkreślenie-JB) (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 marca 2008 roku, sygn. akt III SA/Po 906/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z powyższego jednoznacznie wynika, te okres sprzed nabycia prawa użytkowania wieczystego jest całkowicie irrelewantny dla oceny zasadności i prawidłowości obciążenia użytkownika wieczystego dodatkową opłatą roczną za mit 2008. Biorąc pod uwagę, że termin rozpoczęcia zabudowy został ustalony do dnia l czerwca 2005, a więc de facto skarżącemu pozostawały trzy tygodnie na przeprowadzenie całego procesu poprzedzającego rozpoczęcie inwestycji na Nieruchomości, to w żadnym wypadku nie można mówić o racjonalnym działaniu organu administracji publicznej.

6) skoro ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący z przyczyn niezależnych nie mógł zagospodarować Nieruchomości w wyznaczonym w umowie terminie, to niezawinione uchybienie terminom nie powinno podlegać pod sankcję z art. 63 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

7) Wydając zaskarżoną decyzję organy obu instancji przyjęły jako podstawę do naliczenia dodatkowej opłaty rocznej wartość nieruchomości w kwocie 746.063,00 złotych, ustaloną w oparciu o operat szacunkowy. Tymczasem zważenia wymaga, że po doręczeniu wypowiedzenia skarżącemu wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i zaoferowaniu nowej wysokości tej opłaty, ustalonej przy przyjęciu wartości nieruchomości określonej w wyżej powołanym operacie szacunkowym, skarżący złożył w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest uzasadniona w innej wysokości. W toku rozprawy przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w sprawie znak [...] strony, to jest Prezydent Miasta K. i odwołujący, w dniu 2 kwietnia 2008 roku zawarły ugodę administracyjną mocą której zgodnie ustaliły, że wartość całej nieruchomości gruntowej wynosić będzie 634.140,00 złotych. Przedmiotowa ugoda została zatwierdzona postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 kwietnia 2008 roku, znak [...].

8) Skarżący niezwłocznie po nabyciu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, wystąpił z wnioskiem o wyznaczenie terminu dodatkowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 63 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomości w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. Prezydent Miasta K. nie przychylił się złożonego wniosku i odmówił ustalenia terminów dodatkowych wskazując, że skarżący wszedł w prawa i obowiązki poprzednich użytkowników wieczystych oraz miał świadomość ustalonych terminów zagospodarowania nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodatkowo podnosząc, że zarzut skargi - błędnego określenia wartości nieruchomości dla celu ustalenia wysokości opłaty dodatkowej - jest chybiony bowiem wartość nieruchomości ustalona przez strony w ugodzie administracyjnej zatwierdzonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] znak [...] jest dla stron obowiązująca jedynie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Przy czym - dla podkreślenia odmienności tych spraw i postępowań dotyczących aktualizacji opłaty rocznej i ustalenia wysokości opłaty dodatkowej, wskazać należy, iż postępowanie toczące się w trybie art. 79 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami a to postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty ma - w przeciwieństwie do postępowania w sprawie opłaty dodatkowej - charakter cywilny. W postępowaniu dotyczącym ustalenia dodatkowej opłaty, wartość nieruchomości musi być określona na podstawie operatu rzeczoznawcy majątkowego, natomiast strona skarżąca, do tego operatu, nie miała żadnych zarzutów merytorycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Przeprowadzona kontrola nie stwierdziła aby zaskarżona decyzja czy poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszały prawo.

W sprawie niesporne jest, że w dniu 21.05.1998 r., oddano w użytkowanie wieczyste poprzednikowi prawnemu skarżącej nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako dz.ewid. "1". W umowie zastrzeżono, że rozpoczęcie robót budowlanych nastąpi do dnia 21.05.2000 r., a zakończenie nastąpi do dnia 21.05.2002 r. Mimo przedłużania tych terminów - warunek zawarty w umowie nie został dotrzymany do dnia orzekania w sprawie ( zob. protokół rozprawy z dnia 14.04.2010 r.). Jak to trafnie zauważają organy nieruchomość stała się przedmiotem obrotu - ale żaden z nowych użytkowników wieczystych nie dotrzymał warunków wynikających z umowy o oddanie nieruchomości w wieczyste użytkowanie. Każdy z użytkowników wieczystych tłumaczył się okolicznościami obiektywnymi. Zwrócić trzeba uwagę, że te okoliczności - skrótowo nazywane obiektywnymi - w 2004 r., stały się podstawą wydania zarządzenia - Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 30.04.2004 r., w którym wyrażano zgodę na rozszerzenie zakresu inwestycji na przedmiotowej nieruchomości, polegającego na przeprowadzeniu prac rozbiórkowych i budowę nowego obiektu oraz ustalono nowe terminy zabudowy w ten sposób, że termin rozbiórki istniejącego budynku i rozpoczęcia zabudowy nieruchomości został ustalony do dnia 1.06.2005 r., a termin zakończenia zabudowy do dnia 1.06.2007 r. W wykonaniu tego Zarządzenia aktem notarialnym z dnia [...].07.2004 r. Rep. A Nr [...] został zawarty aneks do umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości na warunkach określonych jak wyżej.

Istota sprawy sprowadza się do prawidłowej wykładni art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca spółka stoi na stanowisku, że niedotrzymanie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej i wymierzenie dodatkowej opłaty związane jest z zawinieniem użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminów, czyli, że wymierzenie dodatkowej opłaty rocznej możliwe jest dopiero wtedy gdy wykaże się winę. Sąd w składzie orzekającym tego poglądu nie podziela.

Zgodnie z art. 62 ustawy o gospodarce nieruchomościami w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy. Termin rozpoczęcia budowy, obok terminu zakończenia budowy, był dla stron wiążący, a z jego uchybieniem związana była możliwość wymierzenia opłaty dodatkowej.

Z treści art. 62 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, termin zabudowy może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. Z przepisu tego wypływa wniosek, że okoliczności stanowiące przyczyny niedotrzymania przez użytkownika wieczystego terminu zabudowy nieruchomości mają znaczenie dla przedłużenia terminu zabudowy. Z kolei przepis art. 63 ust.1 ustawy stanowi, że w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62 (czyli terminu zabudowy i ewentualnie terminu przedłużonego), właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. Przepis ten nie zawiera żadnych przesłanek wyznaczenia terminu dodatkowego. Wyznaczenie więc terminu dodatkowego zależy wyłącznie od uznania organu i nie jest związane z kwestią ewentualnego braku zawinienia użytkowania wieczystego. Co więcej, z art. 63 ust. 2, stanowiącego podstawę prawną dla ustalenia dodatkowej opłaty, żadną miarą nie wynikają inne, niż tylko uchybienie terminu, przesłanki zastosowania normy przez organ. W szczególności zaś nie wynika z tego przepisu, ani żadnego innego, aby ustalenie dodatkowej opłaty rocznej było zależne od braku, czy stopnia zawinienia użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu zabudowy. Dodatkowa opłata roczna nie jest karą za zawinione zaniechanie, lecz stanowi konsekwencję obiektywnie stwierdzonego faktu bezskutecznego upływu terminu do zagospodarowania nieruchomości, z którą to konsekwencją użytkownik wieczysty winien się liczyć. Zagospodarowanie nieruchomości stanowi istotę umowy o oddaniu nieruchomości w wieczyste użytkowanie. Brak zagospodarowania nieruchomości ma tę konsekwencję że stwarza możliwość wymierzenia opłaty dodatkowej. Sformułowanie, że opłata taka "może być ustalona" nie oznacza, że decyzja organu w tej mierze ma charakter uznaniowy. Przez "uznanie administracyjne" rozumie się takie uregulowanie kompetencji organu administracji, w ramach których organ może rozstrzygnąć sprawę administracyjną w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym i każde rozstrzygnięcie sprawy jest legalne. Sformułowanie, że "organ może" nie jest równoznaczne z działaniem w ramach uznania administracyjnego. W sprawach gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego organy administracji obowiązane są do działania w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki (art.12). Przepisy rozdziału 1 i 2 działu II ustawy statuują szczegółowe obowiązki organu wypływające z tej zasady. W szczególności, skoro z przepisu art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy wynika obowiązek naliczania należności za nieruchomości udostępniane z zasobu i prowadzenia windykacji tych należności, to w świetle wyżej wskazanych przepisów decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej nie może być uznaniowa. Z analizy przepisów art. 33 ust. 3, art. 63 ust.1 i 2, art. 64 oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że "uznanie" organu dotyczyć może wyłącznie kwestii dokonania wyboru: czy w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty nie zabudował nieruchomości w ustalonym terminie organ wystąpi o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, czy też ustalać będzie dodatkowe opłaty roczne, których celem jest zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego do wywiązania się z zawartej umowy. Tak więc decyzja o ustaleniu dodatkowych opłat rocznych ma charakter decyzji fakultatywnej a nie uznaniowej. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie ma więc znaczenia okoliczność, czy i w jakim stopniu skarżąca spółka zawiniła w niedotrzymaniu terminu. Wyżej zaprezentowany pogląd jest wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych ( zob. np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 15.02.2008 r. sygn. akt II Sa/Kr 543/07, z dnia 3.11.2008 r. sygn. akt II Sa/Kr 677/08 czy wyrok NSA z dnia 4.06.2009 r. sygn. akt l OSK 843/08).

Na marginesie można tylko dodać, że orzekające organy ustalają przebieg postępowania użytkowników wieczystych, który wyraźnie wskazuje na ich opieszałość w dążeniu do wykonania zobowiązania wynikającego z umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W piśmie z dnia 12.06.2007 r., skarżąca spółka ponownie wniosła o przedłużenie terminu do dnia 28.02.2010 r., a jak wynika z oświadczenia jej pełnomocnika na rozprawie w dniu 14.04.2010 r., mimo upływu tego terminu "na skutek nieprzewidzianych okoliczności obiekt nie powstał". Nie można pominąć i tego faktu, znanego Sądowi z urzędu, że rośnie liczba spraw w których użytkownicy wieczyści nie wywiązują się z przyjętych na siebie zobowiązań tłumacząc się względami obiektywnymi przez nich nie zawinionymi. Strona skarżąca nabywając użytkowanie wieczyste doskonałe znała stan faktyczny i przejmując obowiązki poprzednika musiała realnie oceniać swoje możliwości w zakresie wywiązania się z zobowiązania.

Zarzut niewłaściwego zastosowanie przepisu i przyjęcie, że wysokość dodatkowej opłaty rocznej za rok 2008 wynosi 74.606,30 złotych, podczas gdy winna ona ewentualnie wynieść 63.414,00 złotych, jest nietrafny. Zgodnie z art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, l tak rzeczoznawca majątkowy R. Z. wycenił w sierpniu 2007 r., wartość nieruchomości na kwotę 746.063.00 zł., a w dniu 20 kwietnia 2008 r., potwierdził jej aktualną wartość. Wartość ta nie była kwestionowana przez skarżącą spółkę. Zarzut, że w drodze ugody w innej sprawie przyjęto inną wartość nieruchomości nie może w tej sytuacji mieć znaczenia.

Nie można podzielić zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 kpa, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, czy art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji administracyjnej a w końcu art. 8 i 11 k.p.a. poprzez brak rzetelnego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy podjęciu decyzji. Nie każdy interes strony ma być uwzględniany - a jedynie taki który jest słuszny, a słuszny jest taki który jest zgodny z prawem. W niniejszym przypadku wymierzenie opłaty dodatkowej jest uciążliwością dla strony ale nie jest to równoznaczne z twierdzeniem, że decyzja narusza słuszny interes strony. Zaskarżona decyzja odpowiada wszelkim elementom określonym w art. 107 kpa., a postępowanie nie naruszyło treści art. 8 i 11 kpa. Zarzut naruszenia tych przepisów jest także nie trafny.

W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola sądowa nie stwierdziła aby zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszały prawo na podstawie art. 151 p.o.p.s.a należało orzec jak w sentencji.