Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 64/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] Prezydent M. [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...]: wieży kratownicowej o wysokości całkowitej do 50 m n.p.t. z 6 antenami sektorowymi i anteną radioliniową, ramy pod szafy teletechniczne, szaf teletechnicznych oraz elementów infrastruktury stacji bazowej jak np. moduły, komponenty toru antenowego, drogi kablowe i światłowodowe, przyłącze elektryczne wraz z szafkami elektrycznymi na terenie działki nr [...] obręb [...] KM 26, położonej przy ul. [...] we [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji D. K. (skarżący) zarzucił jej:

1) naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP o równym traktowaniu wobec prawa oraz art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") polegające na odmowie dopuszczenia części osób do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, podczas gdy innym osobom takie prawo zostało przyznane,

2) rażące naruszenie § 2 ust. 1 pkt 7 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 7, zwane dalej: "rozporządzeniem") oraz w konsekwencji art. 59 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 71 ust. 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 nr 199 poz. 1227; zwanej dalej: "u.u.i.ś") oraz art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. nr 92 poz. 880 z późn. zm.),

3) rażące naruszenie przepisów o właściwości tj. art. 378 ust. 2a pkt 2 ustawy – z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska,

4) wydanie decyzji opartej na błędnych i/lub fałszywych ustaleniach i dowodach, tym bardziej, że fakty te były wielokrotnie wskazywane Prezydentowi M. [...] w pismach stron i innych osób nie uznawanych przez organ za stronę,

5) naruszenie w toku prowadzonego postępowania wielu zasad ogólnych określonych w art. 6 i art. 12 k.p.a.

W uzasadnieniu odwołania skarżący kwestionował stanowisko organu I instancji o nieuznaniu go za stronę postępowania, podnosząc, że obszar oddziaływania zamierzonej inwestycji jest większy, niż to ustalił organ. Ponadto, odniósł się też do niewłaściwej kwalifikacji przedsięwzięcia jakiej dokonał organ oraz konsekwencji z tym związanych, w tym odnośnie organu właściwego do rozstrzygania sprawy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do skarżącego.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w wykazie stron sporządzonym przez pracownika organu I instancji (przy piśmie znak: [...] z [...] marca 2018 r. str. 65 akt sprawy oraz wykaz stron z dnia [...] października 2018 r.) skarżący nie figuruje jako strona postępowania, przy czym organ odwoławczy zbadał prawidłowość powyższego ustalenia i potwierdził, że skarżący nie posiada interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu zakończonym decyzją I instancji i nie można uznać, by skarżący wykazał ten interes na etapie postępowania odwoławczego. Organ wskazał, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości o nr ewid.[...] przy ul. [...] we [...], ale nieruchomość ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji określonym przez ponadnormatywne pola elektromagnetyczne emitowane przez planowane anteny i wynikającym z analizy środowiskowej. Stwierdził, że z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, tj. m. in. z części graficznej wniosku inwestorskiego z [...] marca 2018 r. (uzupełnionego [...] marca 2018 r.), kwalifikacji przedsięwzięcia zawierającej opis planowanej inwestycji, wyniki obliczeń odległości miejsc dostępnych dla ludności od osi głównej wiązki promieniowania, a także z mapy datowanej na [...] października 2018 r., a przedłożonej przez organ I instancji na skutek wezwania Kolegium, wynika w sposób jednoznaczny, iż obszar oddziaływania przedsięwzięcia obejmuje działki o numerach ewidencyjnych nr ewid.[...], [...]. Granice obszaru oddziaływania inwestycji zostały wyznaczone i zweryfikowane w oparciu o m.in. dane zawarte we wniosku inwestorskim, a w wyniku analizy konkretnych parametrów planowanego przedsięwzięcia ustalono, że dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej obszary promieniowania elektromagnetycznego o wartościach wyższych niż dopuszczalne na podstawie obowiązujących regulacji prawnych wystąpią w wolnej niedostępnej przestrzeni ponad miejscami gdzie mogą przebywać ludzie. Pochodząca od projektowanych anten sektorowych równoważna moc promieniowania izotropowo (EIRP) będzie wynosić od 12446 W do 1678 W czyli powyżej 1000W. W osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w odległości do 300 m od środków elektrycznych tych anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności, a planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z przedstawionych przez inwestora obliczeń i rysunków wynika, że obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od 0,1 W/m2 będą występować wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności, a tym samym przedsięwzięcie będzie spełniać wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Ponadto organ wskazał, że wysokość i stan obecnie istniejącej zabudowy wyklucza możliwość przebywania osób w przestrzeni o przekroczonym dopuszczalnym poziomie gęstości pola mocy oraz w osiach wiązki głównej promieniowania anten bez użycia sprzętu technicznego. Stwierdził, że w najbliższym otoczeniu lokalizacji planowanej stacji bazowej nie występują inne anteny emitujące PEM, mające wpływ na oddziaływanie na środowisko przedmiotowej inwestycji.

Kolegium uznało, że nieruchomość wskazana przez skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a nawet z nim nie graniczy - położona jest w znacznej odległości, przy ul. [...] i - jak wynika z map znajdujących się w aktach sprawy (str. 39, 42, 68, mapa przy piśmie organu I instancji z [...] października 2018 r.) - oddzielona jest od terenu oddziaływania inwestycji co najmniej dwoma nieruchomościami (w tym ul. [...]). W obliczu opisanego wyżej zakresu oddziaływania inwestycji, brak było w ocenie organu odwoławczego podstaw do uznania, że interes prawny skarżącego zostanie w jakikolwiek sposób naruszony w przypadku realizacji przedsięwzięcia.

Organ odwoławczy wskazał, że interesu prawnego skarżącego nie można nadto wywodzić z art. 28 k.p.a. rozpatrywanego w powiązaniu z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 ust. 2 pkt 2 tej ustawy oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, jak i przepisów u.u.i.ś., Kodeksu cywilnego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego.

W skardze na powyższą decyzję J. K. wniósł o jej zmianę, poprzez stwierdzenie, że skarżący jest stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego, ewentualnie o jej unieważnienie lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, unieważnienie lub uchylenie decyzji organu I instancji, wstrzymanie dalszych działań administracyjnych organu I instancji do czasu rozstrzygnięcia skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze skarżący zarzucił:

1) błędne ustalenia, dokonane w oparciu o fałszywe twierdzenia zawarte w dokumentacji inwestora oraz decyzji Prezydenta M. [...], a dotyczące kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia i ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, oraz ignorowanie istotnych dowodów, argumentów, wyliczeń i przepisów – w efekcie czego doszło do naruszenia art. 28 k.p.a.,

2) odmowę odniesienia się do merytorycznych i prawnych zarzutów zawartych odwołaniu, a dotyczących decyzji Prezydenta M. [...].

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organy obu instancji wadliwie ustaliły obszar oddziaływania planowanej inwestycji, albowiem nie wzięły pod uwagę, że inwestycja ta jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe w ocenie skarżącego wynika z treści § 2 ust. 1 pkt 7 lit. d oraz § 2 ust. 2 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia oraz z tego, że zastępczą moc promieniowaną izotropowo (parametr EIRP) poszczególnych anten należy sumować, co w przypadku przedmiotowej inwestycji prowadzi do przekroczenia najwyższego progu sumarycznej mocy zastępczej promieniowanej izotropowo. Podniósł, że organy dokonały kwalifikacji całej inwestycji do przedsięwzięć nieoddziałujących znacząco na środowisko na podstawie pojedynczej anteny, co w sposób oczywisty jest sprzeczne z ww. przepisami. Ponadto wskazał, że wbrew twierdzeniom inwestora i organów każda z pojedynczych anten, niezależnie od istnienia innych anten tej samej instalacji, na podstawie § 2 ust. 1 pkt 7 lit. c rozporządzenia powinna być zaliczona do przedsięwzięć zawsze oddziałujących na środowisko, co wynika z faktu mocy zastępczej promieniowanej izotropowo każdej anteny o zastępczej mocy promieniowanej izotropowo powyżej 10 kW oraz występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości poniżej 200 m mierząc wzdłuż osi głównej wiązki pola elektromagnetycznego lub w odległości do 190 m od wieży mierząc w poziomie; w odniesieniu do nieruchomości dalszych, leżących w promieniu do 300 m planowana inwestycja winna być zaliczona do przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 lit. g rozporządzenia. Przyjęcie powyższego, jak wskazał skarżący, oznacza, że jego nieruchomość – zlokalizowana w odległości 200 m mierzonych wzdłuż osi wiązki pola elektromagnetycznego promieniowanego izotropowo jednakowo w każdym kierunku - znajduje się w polu oddziaływania inwestycji niezależnie od tego, czy będzie ona zaliczona do przedsięwzięć zawsze, czy jedynie potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutów skarżącego dotyczących nieprawidłowej kwalifikacji inwestycji i wskutek tego nieprawidłowego wyznaczenia obszaru jej oddziaływania, organ odwoławczy podniósł, że w aktach sprawy zgromadzonych przez organ I instancji znajduje się opinia z [...] marca 2018 r. wydana przez Wydział Urbanistyki i Architektury UM [...], z której wynika, że dla planowanej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ odwoławczy wskazał, że zbędnym było odnoszenie się do zarzutów merytorycznych zawartych w odwołaniu skarżącego w sytuacji, gdy nie jest on stroną postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a."), doprowadziła Sąd do uznania, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

W zaskarżonej decyzji umorzenie postępowania odwoławczego organ II instancji umotywował tym, że skarżący nie jest stroną postępowania zakończonego rozstrzygnięciem Prezydenta M. B. – nieruchomość o nr ew. 33/2, której skarżący jest współwłaścicielem, leży bowiem w ocenie organu odwoławczego poza obszarem oddziaływania inwestycji. Powyższe kwestionuje skarżący podnosząc, że przedmiotowa inwestycja została wadliwie zakwalifikowana jako przedsięwzięcie, które nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie jest dla niej wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skutkiem tego było – jak podnosi - nieprawidłowe wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji, tj. nieobjęcie nim nieruchomości nr [...], a to z kolei skutkowało odmową uznania go za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji spornej inwestycji.

Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Kluczowym jest zatem ustalenie czy skarżący posiada status strony. W świetle treści art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 2017, poz. 1073 – dalej "u.p.z.p.") przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego przysługuje zawsze inwestorowi a także właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, na której będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego. Okolicznością niekwestionowaną jest to, że skarżący nie jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) działki na której ma być zlokalizowana inwestycja, co oznacza, że nie należy do kręgu ww. osób. Przepis ten nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji celu publicznego. Powyższe oznacza, że dla ustalenia przymiotu strony będzie miał zastosowanie art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 kwietnia 2011 r. (Kp 7/09, OTK-A 2011, Nr 3, poz. 26) wskazał, że w aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, a zatem "jest emanacją prawa własności" i "składową prawa własności nieruchomości"; "można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości". W orzecznictwie trafnie zwrócono uwagę, że naruszenie przepisów obowiązującego prawa miałoby znaczenie przy badaniu dopuszczalności samej inwestycji, a więc przy merytorycznej ocenie co do istoty sprawy, a nie badaniu interesu prawnego podmiotu występującego z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu lokalizacyjnym. Czym innym jest bowiem wskazanie okoliczności uzasadniających ochronę interesu prawnego, dających się zakwalifikować pod określoną normę prawa materialnego, a czym innym naruszenie tego przepisu. W przypadku, gdy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu, przyjmuje się, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku bezpośrednio. Gdy zaś decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego innego podmiotu w sposób pośredni, przy czym przepis art. 28 k.p.a. nie stawia wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego podmiotu w sposób bezpośredni. Konieczność ochrony procesowej podmiotu dysponującego tzw. prawem refleksowym powstaje tylko wówczas, gdy ma miejsce naruszenie interesu osoby trzeciej, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym brak jest bezpośredniego związku między sytuacją osoby trzeciej a normą prawa materialnego, z której wynika interes prawny podmiotu naruszającego ten interes. Tym samym więc przy wywodzeniu interesu prawnego z prawa refleksowego, należy mieć na względzie, że podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. Dodać też trzeba, że interes prawny wynikać może nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, ale i cywilnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12, wyrok NSA z dnia 28 września 2009 r., II GSK 62/09, LEX nr 597001, wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., II GSK 27/12, LEX nr 1334134).

Rozważenia przez organ administracji w niniejszej sprawie wymagało więc to, czy przedmiotowa inwestycja może oddziaływać na nieruchomość skarżącego.

Jak już wyżej wskazano sama możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomość świadczyć może o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., a przymiot strony daje określonemu podmiotowi możliwość uczestniczenia w takim postępowaniu i wpływania na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2014r., II OSK 2064/12, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zważyć trzeba, że skarżący powoływał się na przysługujący mu interes prawny jako właściciela działki nr [...] położonej jego zdaniem w obszarze oddziaływania inwestycji objętej kwestionowaną decyzją. Ocena twierdzeń skarżącego, a więc jego interesu prawnego w tej sprawie winna być przeprowadzona z uwzględnieniem szerszego kontekstu prawnego, w tym norm art. 140 i 144 k.c. oraz w oparciu o przepisy regulujące cały proces inwestycyjny zamierzonego przedsięwzięcia. Takie stanowisko wyrażono w orzecznictwie wskazując, że mimo odrębności każdego z etapów procesu inwestycyjnego, istotna jest występująca między poszczególnymi postępowaniami współzależność. Dlatego podmioty należące potencjalnie do kręgu stron w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji lub pozwolenia na budowę, mają niewątpliwie interes prawny aby brać udział w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego. A więc i odwrotnie, interes prawny w postępowaniu lokalizacyjnym może wynikać z przepisów ochrony środowiska, czy też regulacji prawa budowlanego i zawartego w nim wymogu uwzględnienia w procesie inwestycyjnym występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13, CBOSA). O interesie prawnym podmiotu świadczy m.in. prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 (ochrona właściciela przed immisjami bezpośrednimi, uniemożliwiającymi korzystanie z prawa własności) i art. 144 k.c. (ochrona właściciela przed immisjami pośrednimi).

Dokonując koniecznych w niniejszej sprawie ustaleń, należy mieć na względzie, że to inwestor przedstawia informacje o planowanym przedsięwzięciu (art. 62a u.u.i.ś). Jednakże we własnym zakresie organ administracji winien ustalić, czy wokół planowanego przedsięwzięcia znajdują się miejsca, na które inwestycja może chociażby potencjalnie oddziaływać. Wymaga podkreślenia, że organ odwoławczy w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, powołało się na ustalenia wynikające z wniosku inwestorskiego oraz dokumentacji do niego dołączonej, przytaczając konkluzję, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie jest wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Należy zauważyć, że obowiązkiem organów jest dokonanie jednoznacznej oceny czy planowaną inwestycję można zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 u.u.i.ś. w związku z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W orzecznictwie wskazano, że w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowych kwalifikacji dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Wprawdzie w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia mowa jest o wyznaczeniu równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla pojedynczej anteny, ale już § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia przewiduje sumowanie parametrów planowanego przedsięwzięcia i parametrów realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju, gdy planowane przedsięwzięcie nie osiągnęło progów określonych w ust. 1. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. prowadzi do wniosku, iż celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Akcentuje się także, że odmienna interpretacja prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia, czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko, niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny, może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną, co najmniej na linii nakładania się lub przecinania, stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. (vide: wyrok NSA z dnia 7 września 2017r. sygn. akt II OSK 3083/15; wyrok NSA z dnia 26 września 2017r. sygn. akt II OSK 126/16; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018r. sygn. akt II OSK 243/18; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018r. sygn. akt II OSK 907/18, publ. CBOSA). Dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018r. sygn. akt II OSK 243/18, publ. CBOSA). Sąd poglądy te i przywołaną na ich potwierdzenie argumentację w pełni podziela. Organ zaś nie odniósł się do powyższej kwestii ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ani w odpowiedzi na skargę, mimo że ma ona decydujące znaczenie dla końcowego ustalenia charakteru zamierzonej inwestycji i, w konsekwencji, prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji, a przez to katalogu stron postępowania.

Ponadto należy wskazać, że przez określenie "miejsc dostępnych dla ludności", o którym mowa w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w kontekście oddziaływania na nie pól elektromagnetycznych należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym zgodnie z ustaleniami prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 19 października 2017 r., II OSK 289/16, CBOSA).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w odległości do 300 m od środków elektrycznych tych anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności, a nadto, że obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od 0,1 W/m˛ będą występować wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności, przy czym wysokość i stan obecnie istniejącej zabudowy wyklucza możliwość przebywania osób w przestrzeni o przekroczonym dopuszczalnym poziomie gęstości pola mocy oraz w osiach wiązki głównej promieniowania anten bez użycia sprzętu technicznego. Zauważyć należy, że w sprawie istotne znaczenie ma nie tylko ustalenie, jak kształtuje się aktualny stan zabudowy na obszarach oddziaływania anten, ale też ustalenie, czy realizacja zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania działki, a więc czy inwestycja nie spowoduje ograniczenia czy naruszenia prawa własności właściciela nieruchomości. W tym zaś celu niezbędne jest odniesienie się do możliwej zabudowy na terenie działek, w tym zabudowy planowanej lub dopuszczalnej zgodnie z właściwymi przepisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy nie poczynił w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń. Wskazać trzeba, że z prawem własności do nieruchomości łączy się prawo własności do przestrzeni nad tą nieruchomością. Nawet przyjmując, że szkodliwe oddziaływanie inwestycji występuje jedynie na wysokościach niedostępnych dla ludzi, to i tak w określonych odległościach od urządzeń stacji bazowej należy się liczyć z koniecznością ograniczeń w możliwościach rozbudowy istniejących budynków, a w przypadku budowy nowych, z koniecznością ograniczenia ich wysokości (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r., II OSK 1434/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2015 r., IV SA/Po 566/15, CBOSA). Należy mieć także na uwadze, że stacja bazowa telefonii komórkowej, nie jest typowym obiektem budowlanym, który należy oceniać tak jak np. budynek, gdyż istota działania tego typu urządzeń, polega głównie na wytwarzaniu i emitowaniu fal elektromagnetycznych, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na określone (dopuszczalne) parametry techniczne, wynikające z innych przepisów (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., II OSK 1839/16, CBOSA). Emisja fal elektromagnetycznych nie jest i nie może być jedyną przesłanką oceny oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Oddziaływanie to może wynikać także z innych przyczyn, utrudniając korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2007 r., VII SA/Wa 1129/06, CBOSA). Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje zatem cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. O obszarze oddziaływania obiektu za każdym razem będą także decydowały indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, a w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia nie chodzi jedynie o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz także o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2015 r., IV SA/Po 568/15, CBOSA).

Z powyższych względów stanowisko organu odwoławczego, że lokalizowana inwestycja nie będzie oddziaływać na prawa lub obowiązki skarżącego jest zatem przedwczesne. Zdaniem Sądu ocena organu w tym zakresie nie została wnikliwie, wszechstronnie przeprowadzona i uzasadniona. Skoro obowiązkiem organu w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot lokalizację inwestycji celu publicznego jest prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, w celu ustalenia kręgu stron postępowania stosownie do treści art. 28 k.p.a., to stwierdzić należy, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i 77 i art. 80 k.p.a., gdyż materiał dowodowy nie został oceniony przez organ wszechstronnie i prawidłowo. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji zastosuje się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań.