Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 774/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 175 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 141 § 4, art. 174 pkt 1, art. 183 § 1-2, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3071/14 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 3071/14 oddalił skargę A. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: Minister) z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Pismem z dnia [...] października 2010 r. B. Z. wniosła do organu o wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego A. Z., który w dniu [...] września 2009 r. wykonał na zlecenie Miasta [...] operat szacunkowy dotyczący nieruchomości gruntowej obejmującej działkę nr [...] dla potrzeb aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Wartość przedmiotu wyceny została określona na 5 804 670 zł w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działając na podstawie art. 195a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: u.g.n.) orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego A. Z. kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia.

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju (Dz. U. poz. 1391), utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję. Organ stwierdził, że w zbiorze 13 transakcji porównawczych A. Z. uwzględnił 5 nieruchomości z zabudową, przy czym, jak wynika z jego wyjaśnień, ich nabywcy planowali likwidację istniejących obiektów i realizację nowych inwestycji. W ocenie organu oznacza to, że rzeczoznawca majątkowy naruszył art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez brak szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności zawodowych, przejawiający się w przyjęciu do porównań nieruchomości zabudowanych. Zdaniem organu do naruszenia wskazanego przepisu doszło także dlatego, że rzeczoznawca zignorował dyspozycję § 28 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: rozporządzenie) i w zbiorze transakcji stanowiącym podstawę wyceny zamieścił 5 transakcji sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych. Nie wykazał przy tym, że zachodzi w przypadku tej wyceny sytuacja opisana w § 27 ust. 1 rozporządzenia. Przyjmując do wyceny transakcje oparte na prawie użytkowania wieczystego, nie określił wzajemnych relacji między cenami tego prawa a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości. Z operatu szacunkowego wynika, że A. Z. takich relacji nie ustalił, nie zamieścił też w sporządzonym operacie źródeł pochodzenia wskaźników zmian cen w postaci obliczeń, dokumentów czy opracowań. W związku z powyższym Minister uznał karę upomnienia przewidzianą w art. 178 ust. 2 pkt 1 u.g.n. za adekwatną do popełnionych przez rzeczoznawcę błędów i nie zgodził się z ukaranym, że analiza sposobu wykonywania czynności szacowania nieruchomości przez innych rzeczoznawców majątkowych mogłaby wpłynąć na ocenę jego pracy.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) WSA uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i stwierdził, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania podnoszonych w sprawie zarzutów o charakterze merytorycznym wynikających z wiedzy specjalistycznej z zakresu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawców majątkowych (na przykład oceny prawidłowości sporządzenia wyceny nieruchomości zgodnie ze standardami wyceny). Postępowanie dotyczące odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego ma na celu wykazanie, czy osoba uprawniona do szacowania nieruchomości przy wykorzystaniu tych czynności wypełniła obowiązki wynikające z art. 175 ust. 1 u.g.n., tzn. czy szacowania nieruchomości dokonała zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. W postępowaniu wyjaśniającym Komisja Odpowiedzialności Zawodowej nie bada zatem operatu szacunkowego pod kątem czy ustalona w nim wartość odzwierciedla rynkową wartość nieruchomości, ale bada czy przy sporządzaniu operatu rzeczoznawca postępował zgodnie z art. 175 ustawy.

Sąd uznał, że zaskarżone decyzje wydano na prawidłowej podstawie prawnej, a postępowanie przed organem naczelnym poprzedziło postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 194 ust. 2 u.g.n. W uzasadnieniu decyzji wskazano przyczyny nałożenia kary dyscyplinarnej na skarżącego oraz wyjaśniono czym kierował się organ wymierzając karę. W postępowaniu na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister odniósł się do zarzutów skarżącego. Nadto postępowanie wyjaśniające przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej przeprowadzono prawidłowo, a strona brała w nim czynny udział.

W ocenie Sądu organ wyjaśnił szczegółowo na czym polegało naruszenie art. 175 ust. 1 u.g.n. wskazując, że skarżący nie dochował szczególnej staranności odnoszącej się do zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości poprzez uwzględnienie w zbiorze 13 transakcji porównawczych 5 nieruchomości z zabudową oraz 5 transakcji sprzedaży prawa użytkowania wieczystego, kiedy to zgodnie z § 28 rozporządzenia na potrzeby ustalenia ceny nieruchomości gruntowej niezabudowanej oddawanej w użytkowanie wieczyste oraz aktualizacji opłat z tego tytułu określa się jej wartość jako przedmiotu prawa własności, stosując podejście porównawcze, a przy określaniu wartości stosuje się, z zastrzeżeniem § 27, ceny transakcyjne sprzedaży nieruchomości niezabudowanych jako przedmiotu prawa własności. Sąd zgodził się z oceną, że zawarta w operacie analiza rynku nie zawiera informacji na temat zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Zarzuty te zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem Sądu, skarżący naruszył przepis art. 175 ust. 1 u.g.n. z uwagi na brak szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności zawodowych, zatem wystąpiła podstawa do zastosowania wobec niego kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia z art. 178 ust. 2 pkt 1 u.g.n., którą WSA uznał za karę właściwą. WSA oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt innego postępowania dyscyplinarnego toczącego się przeciwko skarżącemu jako niemający znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Skargą kasacyjną A. Z. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie:

A. prawa materialnego:

– art. 175 ust. 1 w powiązaniu z art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię pojęcia "szczególna staranność", które to pojęcie zostało zinterpretowane rozszerzająco, skutkiem czego było błędne przypisanie skarżącemu zarzutu niedochowania należytej staranności przy sporządzaniu operatu szacunkowego;

– § 27 - 29 rozporządzenia w ten sposób, iż błędnie zostało przyjęte istnienie obowiązku szczegółowego badania wzajemnego związku pomiędzy transakcjami sprzedaży prawa własności a prawa użytkowania wieczystego, w przypadku szacowania w procesie wyceny nieruchomości tych ostatnich, zwłaszcza w sytuacji odnoszącej się do terenu [...], gdzie przytłaczająca większość obrotu dotyczy nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym, a nie nieruchomości stanowiących przedmiot własności;

B. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 106 § 3 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego dotyczącego innej sprawy prowadzonej przeciwko temu samemu skarżącemu zawierającej identyczne (jak w sprawie będącej przedmiotem postępowania sądowego) zarzuty ocenione wówczas przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju jako niedające podstaw do ukarania skarżącego karą dyscyplinarną i powodujące umorzenie postępowania, co świadczy o nierównym traktowaniu skarżącego w zakresie jego odpowiedzialności dyscyplinarnej, a który to dowód w sprawie w ocenie WSA w Warszawie nie zasługiwał na uwzględnienie;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z dokonaną przez Sąd I instancji lakoniczną analizą art. 77 § 1, 78 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji wadliwej i fragmentarycznej oceny zgromadzonego przez organ materiału dowodowego, niezwrócenie uwagi na nieuwzględnienie wniosków i wyjaśnień skarżącego złożonych w toku postępowania dowodowego, a także niedostateczne uzasadnienie charakteru rzekomego naruszenia prawa przez skarżącego, zwłaszcza w zakresie pojęcia "szczególna staranność", o którym mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n.;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się do skwitowania zarzutów naruszenia prawa procesowego wyjaśnieniem, że nie mogą być one uznane za trafne skoro z akt sprawy wynika, że "skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania, w którym brał czynny udział", a nadto dość skrótowe odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Minister nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że kontrolując wyrok sądu I instancji NSA działa jedynie w granicach zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej, a pod rozwagę z urzędu bierze tylko przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania nie wystąpiła.

A. Z. kwestionuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarówno z perspektywy naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które jego zdaniem miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak też z perspektywy naruszenia prawa materialnego, co stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty kasacyjne postawione w ramach obu podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. są nietrafne, natomiast zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo pewnych jego mankamentów.

Najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (lit. B tiret 3 petitum skargi kasacyjnej). Odnosząc się do tego zarzutu należy wyjaśnić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi jakie musi spełniać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Objaśniając sens i znaczenie tej normy można powiedzieć, że uzasadnienie służy wyjaśnieniu powodów wydania określonej treści rozstrzygnięcia i powinno być tak sporządzone, aby umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadziło. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez sąd tego przepisu tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (podobnie wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2012 r. o sygn. akt II GSK 1205/11, z dnia 13 stycznia 2012 r. o sygn. akt I FSK 1696/11, z dnia 16 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 285/12, z dnia 19 grudnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2321/13; dostępne w CBOSA). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa, które to stanowisko podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem zarzutów naruszenia przepisów wykładanych lub stosowanych przez Sąd I instancji. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może również stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie kwestionowanego wyroku Sądu I instancji zostało sporządzone prawidłowo, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd prawidłowo przytoczył i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, czyli art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z mającymi w tej sprawie zastosowanie przepisami prawa materialnego tj. przede wszystkim art. 175 ust. 1 u.g.n., niemniej twierdzenie Sądu, że "(...) sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania podnoszonych w sprawie zarzutów o charakterze merytorycznym wynikających z wiedzy specjalistycznej z zakresu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawców majątkowych" (zob. strona 8 uzasadnienia wyroku) uznać należy za zbyt daleko idące. Zaaprobowanie powyższego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny czyniłoby iluzoryczną kontrolę sądową decyzji o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej. Ta oczywista wada uzasadnienia wyroku, dostrzeżona w skardze kasacyjnej, nie ma jednak przełożenia na pozostałe poczynione przez Sąd rozważania, w których poprawnie objaśniono motywy wyroku, z czym bezzasadnie polemizuje się w skardze kasacyjnej.

Kolejne zarzuty (lit. B tiret 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej) również nie mogły odnieść skutku zamierzonego przez wnoszącego skargę kasacyjną. Brak podstaw do skutecznego podważenia wyroku z powodu rzekomego naruszenia przez Sąd art. 134 § 1 p.p.s.a. W dacie wyrokowania przepis ten stanowił, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dyspozycję tego przepisu Sąd w pełni zrealizował, natomiast jego naruszeniem byłoby przeprowadzenie przez Sąd – na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. – wnioskowanego przez skarżącego uzupełniającego dowodu z dokumentu, a nawet, jak chciał skarżący, z całych akt innej sprawy prowadzonej przeciwko niemu. Wówczas Sąd niewątpliwie wykroczyłby poza granice danej sprawy, kontrolując zaskarżoną decyzję w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania innego aktu. Tak się nie stało, a Sąd nie uchybił art. 106 § 3 p.p.s.a. i prawidłowo ocenił zgłoszony wniosek dowodowy w tym zakresie, zasadnie uznając go za pozbawiony znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, czemu dał dobitny wyraz w uzasadnieniu wyroku.

Chybione jest ponadto zarzucenie Sądowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. mające się wyrażać w zaakceptowaniu przez Sąd niepełnej, a zatem wadliwej oceny materiału dowodowego, z pominięciem wniosków i wyjaśnień składanych przez skarżącego w toku postępowania oraz niedostatecznym wyjaśnieniu pojęcia "szczególna staranność", o którym mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n. Zauważenia wymaga, że WSA zaskarżonym wyrokiem orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., więc nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i nie mógł naruszyć tego przepisu, natomiast art. 175 ust. 1 u.g.n. w żadnym wypadku nie jest przepisem postępowania, tylko prawa materialnego, co oznacza, że właściwe rozumienie pojęcia "szczególna staranność" w nim użytego stanowi kwestię wykładni tego przepisu. Wykładnia prawa, której dokonał sąd administracyjny może być podważana w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie zaś, jak błędnie zakwalifikowano to w analizowanym zarzucie, w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Do oceny wykładni art. 175 ust. 1 u.g.n. dokonanej przez WSA Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się analizując zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W następnej kolejności stwierdzić należy, że postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Nie doszło do naruszenia art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., bo rozstrzygając sprawę, organ dysponował wyczerpującym (zupełnym) i kompletnym materiałem dowodowym, przy czym wziął pod rozwagę stanowisko skarżącego, o czym świadczy m.in. istotny fakt, że postępowanie wyjaśniające przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej toczyło się dwukrotnie. Organ ustalił, a Sąd te ustalenia słusznie zaaprobował, że A. Z. dopuścił się istotnych uchybień, sporządzając operat szacunkowy, świadczących o niedochowaniu należytej staranności. Przyjął bowiem do porównań 5 nieruchomości zabudowanych, mimo że ich właściciele planowali likwidację znajdujących się tam obiektów, zaś wycenę oparł na prawie użytkowania wieczystego, nie określając wzajemnej relacji między cenami tego prawa a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności. Ponadto rzeczoznawca nie zamieścił w sporządzonym operacie źródeł pochodzenia wskaźników zmian cen. Powyższych ustaleń skarżący nie kwestionował; nie zgadzał się wyłącznie z ich prawną kwalifikacją jako naruszenia zasady szczególnej staranności w rozumieniu art. 175 ust. 1 u.g.n. Nie można wobec tego uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który nie dopatrzył się mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy wad konstrukcyjnych uzasadnienia tej decyzji, stanowiącego szczegółowe i precyzyjnie odzwierciedlenie motywów, którymi kierował się organ podejmując kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego (lit. A tiret 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej) wyjaśnienia wymaga, że postępowanie prowadzone z tytułu odpowiedzialności zawodowej ma szczególny charakter. Organ administracji publicznej wydając decyzję o zastosowaniu kary dyscyplinarnej opiera ją na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, a więc na dowodach zgromadzonych w trakcie postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Organ prowadzący takie postępowanie stosuje się do zasad procedury administracyjnej zawartych w k.p.a., jak również zasad procedury zawartych w art. 194 – 195a u.g.n. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami (Dz. U. Nr 11, poz. 66 ze zm.). Jeśli dojdzie do stwierdzenia niewypełnienia przez rzeczoznawcę obowiązków, szczegółowo wymienionych w art. 178 ust. 1 u.g.n., istnieje obowiązek nałożenia kary. Natomiast rodzaj kary dyscyplinarnej, która zostanie orzeczona, należy już do uznania organu, zgodnie z art. 178 ust. 2 u.g.n. Zastosowanie określonego rodzaju kary nie może być dowolne. Gradacja kar dyscyplinarnych, od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania kary ze względu na niewypełnienie obowiązków, o których mowa w przepisie art. 175 u.g.n., jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości. Istotne znaczenie przy wyborze rodzaju kary ma też interes społeczny wyrażający się koniecznością zachowania wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu (w tym zakresie por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2016 r. o sygn. akt II GSK 2709/14, dostępny w CBOSA).

W myśl art. 175 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a u.g.n., zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Z kolei, w myśl art. 174 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawstwo majątkowe jest działalnością zawodową wykonywaną przez rzeczoznawców na zasadach określonych w niniejszej ustawie, a rzeczoznawca majątkowy dokonuje określania wartości nieruchomości, a także maszyn i urządzeń trwale związanych z nieruchomością (ust. 3), zaś w ust. 3a wymieniono katalog czynności, jakie może wykonywać rzeczoznawca majątkowy – poza operatami szacunkowymi. Wydane na podstawie art. 159 u.g.n. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określa m.in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia.

Trzeba wskazać także, co wynika z treści art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n., że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skarżący kasacyjnie uważa, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 175 ust. 1 u.g.n. w zakresie pojęcia "szczególna staranność", które zinterpretował w sposób rozszerzający, skutkiem czego było błędne przypisanie skarżącemu, iż nie dochował należytej staranności przy sporządzaniu operatu szacunkowego. Skarżący jest zdania, że sporządzając operat szacunkowy z dnia [...] września 2009 r. nie naruszył regulacji szczegółowych, obowiązujących przy jego sporządzaniu, ustanowionych w przepisach § 27-29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego i dlatego Minister nie powinien zastosować wobec niego kary dyscyplinarnej upomnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje powyższe zarzuty za nietrafne. Zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię przepisu prawa materialnego (art. 175 ust. 1 u.g.n.) skarżący kasacyjnie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinien wyraźnie wskazać na czym, jego zdaniem, ta błędna wykładnia polegała i jaka jest, w jego ocenie, wykładnia prawidłowa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej tego wyraźnego wyjaśnienia zabrakło, tak samo jak sprecyzowania na czym polegało naruszenie art. 154 ust. 1 i 2 tej ustawy, jak również określenia, które jednostki redakcyjne przepisów § 27-29 cyt. rozporządzenia zostały przez Sąd wadliwie odczytane. W istocie skarżący nie kwestionuje wykładni art. 175 ust. 1 u.g.n., tylko niezasadne zastosowanie wobec niego kary dyscyplinarnej upomnienia, jednakże nie podważa właściwej podstawy prawnej, w oparciu o którą Minister zastosował karę.

Podkreślić należy, że "szczególna staranność" w rozumieniu art. 175 ust. 1 u.g.n. nie została zdefiniowania w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Pojęcie to jest treściowo najbardziej zbliżone do pojęcia "należytej staranności" w rozumieniu art. 355 § 1 i 2 k.c., które także nie posiada definicji ustawowej. Przyjmuje się jednak, że chodzi o staranność ogólnie wymaganą w stosunkach danego rodzaju. Można zatem powiedzieć, że "szczególna staranność" to pewien wzorzec zachowania rzeczoznawcy majątkowego w zakresie jego zaangażowania i dbałości o wykonanie danej czynności zawodowej (w tej sprawie: sporządzenia operatu szacunkowego).

W postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej, zgodnie z art. 175 ust. 1 u.g.n., badane są czynności zmierzające do określenia wartości nieruchomości tzn. sposób dochodzenia do określonej wartości, w szczególności zgodność tych czynności z przepisami prawa, a nie rezultat wyceny. W związku z powyższym, aby stwierdzić, że rzeczoznawca majątkowy dochował szczególnej staranności sporządzając operat szacunkowy, operat ten musi odzwierciedlać, czytelnie i jednoznacznie rozumowanie, które doprowadziło do przyjęcia określonej wartości, a nie samą wartość, przy czym nie należy pomijać okoliczności, że szczególna staranność polega na zachowaniu co najmniej minimum precyzji i dokładności w drodze dochodzenia do ostatecznego rezultatu. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się zatem z oceną WSA w Warszawie, że stwierdzone przez Ministra wady w sporządzonym w dniu [...] września 2009 r. przez A. Z. operacie szacunkowym niewątpliwie świadczą o tym, iż nie dochował on szczególnej staranności w realizacji swoich zawodowych obowiązków, gdyż operat ten, znajdujący się w aktach sprawy i sądowi kasacyjnemu znany, daleki jest od precyzji i dokładności, choćby z tego powodu, że nie zamieszczono w nim źródeł pochodzenia wskaźników zmian cen w postaci obliczeń, dokumentów czy opracowań oraz pozostałych powodów dokładnie opisanych w kontrolowanej przez WSA decyzji Ministra, czego skutecznie nie zakwestionowano żadnym zarzutem skargi kasacyjnej. Poza tym skarżący nie powinien tracić z pola widzenia faktu, że zastosowano wobec niego jedynie karę upomnienia (art. 178 ust. 2 pkt 1 u.g.n.), czyli najniższą z możliwych oraz adekwatną, jak uznał Sąd, do zaistniałego braku szczególnej staranności w rozumieniu przepisu art. 175 ust. 1 u.g.n. przy sporządzaniu operatu szacunkowego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.