Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 884/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 5, art. 29 ust. 1 pkt 12, art. 33 ust. 2, art. 48
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 07 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z [...] września 2021 r., [...], po rozpoznaniu odwołania K. R. (dalej: Skarżąca) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej: PINB) z [...] lipca 2021 r., [...], nakazującej skarżącej rozbiórkę obiektu handlowego o wymiarach ok. [...] na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w B. , gm. K. (dalej: pawilon) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał następujące ustalenia.

W dniu [...] kwietnia 2020 r. do PINB wpłynął wniosek Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej o przeprowadzenie kontroli legalności pawilonu.

Następnie [...] lipca 2020 r. PINB przeprowadził kontrolę na przedmiotowej nieruchomości, podczas której stwierdził, że na nieruchomości usytuowany jest obiekt handlowy częściowo posadowiony bezpośrednio przy budynku mieszkalnym, wykonany w konstrukcji drewnianej z dachem skośnym, krytym gontem papowym, bez fundamentów. Został wybudowany w 2012 r. i rozbudowywany do obecnych rozmiarów. Inwestorem jest Skarżąca, która oświadczyła, że zrealizowała obiekt bez stosownych pozwoleń. Na podstawie sporządzonego szkicu do protokołu wymiary wynoszą ok. [...].

Pismem z [...] sierpnia 2020 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności pawilonu.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r., [...], nakazał Skarżącej:

1. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy budowie pawilonu

2. przedstawić w terminie 3 miesięcy:

- zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego,

- oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wskutek zażalenia Skarżącej WINB postanowieniem z [...] października 2020 r., [...], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Pismem z [...] września 2020 r. Skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania.

Pismem z [...] grudnia 2020 r. PINB zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, z którego to prawa skorzystali [...] stycznia 2021 r. Skarżąca i D. R. (dalej: Syn).

[...] stycznia 2021 r. do WINB wpłynął wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z [...] sierpnia 2020 r. wraz z zażaleniem.

Postanowieniem z [...] marca 2021 r., [...], WINB odmówił przywrócenia terminu.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. PINB odmówił wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu.

Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. PINB nakazał Skarżącej rozbiórkę pawilonu.

Wskutek wniesionego odwołania, decyzją z [...] czerwca 2021 r. WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Pismem z [...] czerwca 2021 r. reprezentujący Skarżącą adwokat uzupełnił wniosek o zawieszenie postępowania.

Pismem z [...] lipca 2021 r. PINB poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji.

Postanowieniem z [...] lipca 2021 r., [...], PINB odmówił zawieszenia postępowania.

Decyzją z [...] lipca 2021 r., [...], PINB nakazał Skarżącej rozbiórkę pawilonu.

Odwołanie od powyższej decyzji wraz z zażaleniem na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania wniosła skarżąca, reprezentowana przez adwokata.

Decyzją z [...] września 2021 r., wskazaną we wstępie, WINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 07 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.), którego treść przytoczył wraz z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 471 ze zm.), a także art. 28 ust. 1 P.b. Zdaniem WINB organ powiatowy prawidłowo zakwalifikował pawilon (o łącznej powierzchni zabudowy ok. [...] m2) jako tymczasowy obiekt budowlany, zgodnie z art. 3 pkt 5 P.b. Przedmiotowy pawilon, usadowiony na działce dłużej niż 180 dni, wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, którego Skarżąca nie uzyskała – co wynika z rejestrów urzędowych oraz oświadczenia Skarżącej podczas kontroli. Ustalony przez PINB trzymiesięczny termin określony postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. był wystarczający na wykonanie czynności. Skarżąca [...] września 2020 r. przedłożyła zezwolenie podpisane przez Syna na dysponowanie gruntem na cele budowlane udzielone Skarżącej oraz P. R. – jednak do zezwolenia nie został doręczony żaden dokument świadczący o posiadaniu przez Syna prawa do nieruchomości, która – jak wynika z pisma Wspólnoty Mieszkaniowej z [...] kwietnia 2020 r. – jest zarządzana przez A. Sp. z o.o. w P.. Ponadto zezwolenie nie było oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością, o którym mowa w art. 3 pkt 11 P.b., lecz oświadczeniem o zezwoleniu na istnienie obiektu budowlanego na działce – potwierdza to także pismo Skarżącej z [...] stycznia 2021 r., w którym stwierdza, że po zakończeniu postępowań zainicjowanych przez Syna będzie mogła złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca nie złożyła wniosku o przedłużenie terminu na dostarczenie wymaganych dokumentów ani nie złożyła ich po tym terminie mimo wydania decyzji kilka miesięcy po upływie wyznaczonego terminu. Wnioski o zawieszenie postępowania celem uzyskania wskazanych dokumentów nie stanowiły podstawy do jego zawieszenia, gdy w sprawie nie został zrealizowany choć jeden z obowiązków, a zdaniem organu nie został zrealizowany żaden. Takich podstaw nie stanowiły wniesiony przez Syna pozew o ustanowienie przez niego sposobu korzystania z rzeczy wspólnej czy złożenie wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jego zaopiniowanie przez Radę Gminy czy zaskarżenie uchwały Rady Miejskiej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie organ przywołał art. 48 ust. 4 P.b. wraz z odnoszącym się do niego orzecznictwem sądowoadministracyjnym wskazując, że organ miał wręcz obowiązek wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. Zaznaczył także, ponownie odnosząc się do orzecznictwa, że w pewnych przypadkach istnieje możliwość nałożenia nakazu rozbiórki na inwestora, który nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości – gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, a nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby nieuzasadnionym narażeniem go na koszty, dolegliwą procedurę i stanowiłoby nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane w z wykonaniem rozbiórki. Obowiązek został zasadnie nałożony na Skarżącą, jako inwestora. Organ nie podzielił zarzutów odwołania w zakresie naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 8 § 1, art. 11, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.P.A.). Odnośnie zarzutu naruszenia art. 24 § 3 K.P.A. przez brak wyłączenia od udziału w sprawie pracownika organu – PINB postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. odmówił wyłączenia pracownika. Wskazane przez Skarżącą postępowanie nie miało wpływu na prawidłowe zastosowanie art. 48 P.b., a wszelkie nieprawidłowości związane z niewydawaniem postanowień o zawieszenie postępowania zostały dostrzeżone przez WINB i następnie naprawione przez PINB. Wbrew argumentacji Skarżącej postępowanie w sprawie toczy się ponad rok i nie jest "błyskawiczne".

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie obu decyzji i postanowienia PINB z [...] lipca 2021 r. oraz zasądzenie kosztów, a także wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 P.b. w zw. z art. 52 ust. 1 P.b. poprzez nałożenie na Inwestorkę obowiązku niemożliwego do realizacji, miast nałożenia tego obowiązku na wspólnotę mieszkaniową, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem stanowiło treść zaskarżonej decyzji;

2) przepisów postępowania, tj. art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.P.A.) oraz art. 107 § 1 pkt 5 K.P.A., art. 138 § 1 K.P.A. w zw. z art. 126 K.P.A. i art. 142 K.P.A. poprzez brak obligatoryjnego orzeczenia w zakresie zaskarżonego postanowienia PINB z [...] lipca 2021 r., znak: [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem odmowa zawieszenia postępowania doprowadziła bezpośrednio do wydania zaskarżonej decyzji;

3) przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 pkt 6 K.P.A. w zw. z art. 7 K.P.A. i art. 77 § 1 K.P.A. poprzez brak rozpoznania części zarzutów Skarżącej wskazanych w petitum odwołania, to jest:

a) zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 K.P.A., 80 K.P.A. oraz art. 105 § 1 K.P.A. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niewnikliwie rozpatrzony materiał dowodowy, to jest pominięcie faktu przedstawienia przez inwestorkę zgody Syna na korzystanie z nieruchomości w celach budowlanych,

b) zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 123 § 1 K.P.A. w zw. z art. 125 § 1 K.P.A. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.P.A. poprzez nierozpatrzenie czy zaskarżenie przez Stronę niniejszego postępowania - Syna do sądu administracyjnego uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi B. w rejonie ulic P. i R. - B. w części w jakiej, dla działki nr [...] w tej uchwale przewidziano nieprzekraczalną linię zabudowy stanowi przesłankę do zawieszenia postępowania,

c) zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 K.P.A. oraz art. 11 K.P.A. poprzez działanie w sposób naruszający zaufanie skarżącego (wnioskodawcy) do władzy publicznej oraz poprzez nieprawidłowe wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się Organ wydając zaskarżone postanowienie i zaskarżoną decyzję, wskazując na identyczne uzasadnienie jak przy decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r., która została skutecznie zaskarżona przez pełnomocnika inwestora (odwołaniem z dnia [...] kwietnia 2021 r.),

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazane zarzuty wskazywały na istotne błędy proceduralne Organu pierwszej instancji, a stwierdzenie tych błędów winno wiązać się z orzeczeniem zgodnie z wnioskiem odwołania;

4) przepisów postępowania, tj. art. art. 97 § 1 pkt 4 K.P.A. poprzez brak zawieszenia postępowania, pomimo zaistnienia do tego licznych przesłanek i co najmniej trzech zagadnień wstępnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak zawieszenia postępowania doprowadził do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia merytorycznego;

5) przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 K.P.A., 80 K.P.A. poprzez niewnikliwą i dowolną ocenę materiału dowodowego, skutkującą błędnym ustaleniem, że:

a) termin wyznaczony przez Organ I instancji na dostarczenie żądanych dokumentów był terminem właściwym i wystarczającym na wykonanie czynności, podczas gdy Inwestorka nie miała możliwości zadośćuczynić wezwaniu we wskazanym w nim terminie,

b) przedmiotowa nieruchomość jest zarządzana przez A. sp. z o. o. w P., podczas gdy nieruchomość jest zarządzana przez R. S. i M. U.,

c) złożone przez Syna oświadczenie załączone do pisma Inwestorki z dnia [...] września 2020 r. nie było oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy dokument zawierał oświadczenie w tym zakresie,

d) nie został doręczony żaden dokument świadczący o posiadaniu przez Syna prawa do nieruchomości, podczas gdy do akt sprawy został złożony odpis pozwu Syna o ustalenie sposobu korzystania z nieruchomości wskazujący na jego prawo własności, a nadto Syn został przez Organ uznany za stronę niniejszego postępowania co świadczy o tym, że jego prawo własności jest bezsporne,

e) kwestia związana z rozpoznaniem sprawy innego obiektu (paczkomatu) położonego na tej samej działce, w terminie wcześniejszym, była wynikiem innego stanu faktycznego i prawnego sprawy, podczas gdy stan faktyczny i prawny tejże sprawy był tożsamy ze sprawą niniejszą,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazane błędne ustalenia stały się podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia;

6) przepisów postępowania, tj. art. 7 K.P.A., art. 7a § 1 K.P.A., art. 8 § 1 K.P.A. oraz art. 107 § 3 K.P.A. poprzez brak zachowania przez organ obiektywizmu w zakresie rozpoznawanej sprawy oraz brak wyjaśnienia części przesłanek wydanego rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w/w brak obiektywizmu mógł być przyczyną utrzymania w mocy przedmiotowej decyzji organu I instancji;

7) przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 i 2 K.P.A. w zw. z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu przed 19 września 2020 r. w zw. z art. 1 pkt 8 oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), a także w zw. z art. 24 § 3 K.P.A. poprzez błędne stwierdzenie, że:

a) nie doszło do naruszenia prawa materialnego w związku z wyznaczeniem Inwestorce niemożliwego do spełnienia terminu na przedstawienie dokumentów wymaganych do legalizacji;

b) nie doszło do mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie naruszenia przepisów postępowania w związku z brakiem wyłączenia od udziału w sprawie pracownika Organu I Instancji - M. W.,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do braku obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że istniały podstawy do takiego orzeczenia.

W uzasadnieniu rozwinęła argumentację zarzutów i stwierdziła w szczególności, że nakaz rozbiórki winien być skierowany do inwestora, który posiada tytuł prawny do nieruchomości, a organ nie poddał analizie możliwości wykonania przez inwestorkę (Skarżącą) decyzji, która bez zgody wspólnoty nie może wykonać decyzji, a między członkami wspólnoty istnieje głęboki konflikt. Organ winien zatem nałożyć obowiązek na wspólnotę lub wszystkich jej członków, a nie Skarżącą. Odniosła się również do nierozpoznania wniosku o uchylenie postanowienia PINB z [...] lipca 2021 r. Zdaniem Skarżącej zaistniały 3 przesłanki do zawieszenia postępowania: postępowanie sądowoadministracyjne o uchylenie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, trwanie procedury zmiany tego planu poprzez przesunięcie nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej na nieruchomości, trwanie postępowania o ustalenie sposobu korzystania z nieruchomości. Ponadto Skarżąca dysponuje zezwoleniem do dysponowania gruntem od swego Syna, który wniósł pozew o ustanowienie przez Sąd sposobu korzystania z rzeczy wspólnej quoad usum.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Ponadto postanowieniem z [...] października 2021 r. WINB wstrzymał w całości wykonanie zaskarżonej decyzji.

W piśmie z [...] listopada 2021 r. uczestnicy postępowania, reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów. Poparli argumentację WINB, wskazali, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji stał się bezprzedmiotowy wobec wydania przez organ decyzji wstrzymującej i przedstawili skrótowo konflikt istniejący między członkami wspólnoty mieszkaniowej (w szczególności Skarżącą i jej synem a uczestnikiem, przy czym wspólnota mieszkaniowa obejmuje jedynie 4 lokale). Przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Wspólnoty, a nie Syna i do sposobu zarządu nieruchomością znajdują zastosowanie przepisy ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, w szczególności art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ust. 3 pkt 4. W konsekwencji do udzielenia zgody na cele budowlane nieruchomości wspólnej potrzebna jest uchwała właścicieli lokali, a udział Syna w nieruchomości wspólnej wynosi jedynie [...], co nie uprawnia go do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną i składania oświadczeń woli w imieniu wspólnoty. Nie istniały także przesłanki do zawieszenia postępowania. Pełnomocnik Skarżącej wykazał się także niezrozumieniem sposobu zarządzania nieruchomością wspólną, bowiem organem zarządzającym Wspólnotą jest Zarząd Wspólnoty (składający się z R. S. oraz M. U.), który to z kolei podpisał umowę o administrowanie (zarządzanie) ze spółką A. Sp. z o.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania skargi w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z [...] września 2021 r., [...] – utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej: PINB) z [...] lipca 2021 r., [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego – Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy obu instancji – wbrew zarzutom skargi – prawidłowo zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni podstawą faktyczną dalszych rozważań.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; dalej: P.b.), w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. – kiedy to weszła w życie obszerna i gruntowna nowelizacja Prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), zmieniająca w istotnym zakresie treść poszczególnych unormowań i/lub ich numerację – mimo że zaskarżona decyzja została wydana już po tym dniu. Zgodnie bowiem z art. 25 ww. ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

W szczególności zastosowanie znalazł art. 48 P.b., w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, zgodnie z treścią którego:

1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Nie jest między stronami sporne, że przedmiotowy pawilon handlowy stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 P.b., na który w realiach niniejszej sprawy konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, co wynika z art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. W konsekwencji nie jest sporne, że w niniejszej sprawie doszło do samowoli budowlanej.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku powinien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim stanowi art. 48 ust. 5 P.b., lecz wyda decyzję nakazująca przymusową rozbiórkę (por. wyroki WSA w Gdańsku z 30 stycznia 2019 r., II SA/Gd 601/18, WSA w Krakowie z 13 maja 2019 r., II SA/Kr 226/19).

Decyzja wydana na podstawie art. 48 ust. 4 P.b. ma charakter związany. Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 ustawy, nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury legalizacyjnej, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki (zob. wyroki WSA w Kielcach z 10 stycznia 2019 r., II SA/Ke 707/18, WSA w Szczecinie z 18 marca 2021 r., II SA/Sz 505/20).

Zarzuty Skarżącej sprowadzają się zasadniczo do dwóch głównych kwestii, tj. (braku) zawieszenia postępowania oraz prawa Skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W pierwszej kolejności odnosząc się zatem do kwestii zawieszenia postępowania NSA w wyroku z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1808/19, wskazał, że istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.P.A.) jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji.

W tym samym wyroku zaznaczył także, że zakończenie postępowania legalizacyjnego nie jest uzależnione od uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie takiej decyzji jest oczywiście konieczne jeśli inwestycja ma być zalegalizowana, ale jeśli inwestor takiej decyzji nie przedstawi organowi nadzoru budowlanego, to organ ten ma możliwość zakończenia postępowania poprzez wydanie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanej inwestycji.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę taki pogląd znajduje zastosowanie także w stosunku do kwestii czy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy też prawa dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane.

Ponadto, NSA w wyroku z 18 lutego 2021 r., II OSK 3226/19, wskazał, a Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanowisko to podziela, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada stosowania stanu prawnego i faktycznego w dacie podejmowania decyzji. Oznacza to, że organy administracji są zobowiązane prowadzić postępowanie mając na uwadze istniejący stan prawny i faktyczny. Jeżeli znany jest właściciel nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany będący przedmiotem prowadzonego przez organ postępowania, to brak jest podstaw do zawieszenia tegoż postępowania z uwagi na niewystępowanie zagadnienia wstępnego. Organy nadzoru budowlanego co do zasady nie mogą i nie mają takiego obowiązku aby oczekiwać na wynik spraw sądowych dotyczących prawa własności lub ograniczonych praw rzeczowych. W postępowaniu cywilnym ustala się prawo własności lub ograniczone prawa rzeczowe. Natomiast w postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego sprawdzana jest zgodność realizacji obiektu z prawem budowlanym. To, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, ale okoliczność ta ma też znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Jeśli jednak sprawca samowoli budowlanej nie potrafi wykazać się prawem do zabudowy nieruchomości oznacza to, że nie mógłby w tych warunkach uzyskać pozwolenia na budowę. Tym bardziej nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wykonał obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia. Organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest prowadzić postępowanie w oparciu o aktualny stan prawny nieruchomości, który w kontrolowanej sprawie jest do określenia i nie powinien budzić wątpliwości.

W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do właściciela nieruchomości – jest nim Wspólnota Mieszkaniowa.

Sąd podziela przy tym stanowisko wyrażone we wskazywanym przez organ wyroku WSA w Rzeszowie z 10 października 2018 r., II SA/Rz 774/18, zgodnie z którym jeżeli w postępowaniu legalizacyjnym, na podstawie art. 48 ust. 3 P.b. nałożono na stronę więcej niż jeden obowiązek i względem jednego z nich, przed innym organem lub sądem, toczy się postępowanie o charakterze prejudycjalnym, to nie ma podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 K.P.A., gdy przynajmniej jeden z pozostałych obowiązków nie został zrealizowany w zakreślonym przez organ terminie.

Jak przy tym zauważył organ, w jego ocenie obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji nie został wykonany nie tylko w części dotyczącej przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale w ogóle. Skarżąca nie przedłożyła bowiem ani zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (podejmuje dopiero starania w kwestii zmiany MPZP), ani egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, ani oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż – jak zauważył organ – złożone oświadczenie dotyczyło zezwolenia na istnienie obiektu budowlanego na działce, a ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym oświadczeń samej Skarżącej wynikało, że takie oświadczenie będzie dopiero mogła złożyć po zakończeniu postępowań zainicjowanych przez Syna.

Należy także zauważyć, że jeżeli chodzi o prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to o jego posiadaniu nie świadczy brak wcześniejszego sprzeciwu ze strony wspólnoty mieszkaniowej wobec zamierzonych, a potem realizowanych robót wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. W tym zakresie potrzebna jest wyraźna, a nie milcząca, czy dorozumiana, zgoda wspólnoty mieszkaniowej, wyrażona w formie uchwały, zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r. poz. 1048 ze zm., dalej: u.w.l.) w związku z art. 22 ust. 3 pkt 5 tej ustawy (por. WSA w Gliwicach w wyroku z 20 maja 2021 r., II SA/Gl 1462/20).

Niewątpliwie taka uchwała w niniejszej sprawie nie występuje.

Zabudowa nieruchomości budynkiem garażowym [czy jak w niniejszej sprawie – tymczasowym obiektem budowlanym – pawilonem handlowym], służącym jednemu ze współwłaścicieli oznacza zmianę sposobu zagospodarowania działki, w żadnym zaś razie nie jest to czynność, którą współwłaściciel może podjąć samodzielnie i niezależnie od woli pozostałych właścicieli. Nie jest to czynność o charakterze zachowawczym. Z kolei zgoda współwłaścicieli jest tożsama z wykazaniem, że inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane, innymi słowy jest uprawniony do zrealizowania inwestycji. Wobec powyższego inwestor, który jest jednym ze współwłaścicieli nieruchomości, z zasady winien dysponować zgodą współwłaścicieli dla wykazania, że jest uprawniony do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z dyspozycją art. 33 ust.2 pkt P.b. - oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winno zawierać też zgodę współwłaścicieli na inwestycję. Wobec inwestorów, chcących legalizować samowolę budowlaną ten wymóg stosuje się z mocy art. 48 ust.3 pkt 2 P.b. (por. wyrok WSA w Łodzi z 05 grudnia 2017 r., II SA/Łd 59/17).

Ponadto obowiązek przedstawienia w postępowaniu legalizacyjnym oświadczenia o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane jest obowiązkiem strony, a nie organu (art. 48 ust. 3 pkt 2 P.b.). Nie jest spełnieniem tego obowiązku przedstawienie oświadczenia niezgodnego ze stanem rzeczywistym – zob. wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2018 r., VII SA/Wa 1268/17.

W zakresie terminu – jak zaznaczył NSA w wyroku z 25 września 2019 r., II OSK 2331/17, wykładnia art. 48 ust. 3 i 4 P.b. wskazuje, że ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Brzmienie powyższego przepisu dowodzi, że ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Oczywiste przy tym pozostaje, że termin ten musi być realny, to jest wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków. Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 P.b. jest więc terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. A zatem w tym zakresie organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie ww. terminu, iż obowiązek został wykonany daje podstawę do legalizacji zabudowy, która nie narusza prawa ani interesów prawnych inwestora.

Jak zasadnie wskazał organ, wyznaczony postanowieniem PINB termin jest instrukcyjny. Skarżąca przez ponad rok od nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji do dnia wykonania decyzji – nie wykonała go. Nie został on także wykonany do chwili złożenia skargi na decyzję organu odwoławczego. Ponownie należy zauważyć, że nie został on wykonany w ogóle, a nie tylko w części. Mało tego, nawet w skardze Skarżąca wywodząc, że decyzja winna być skierowana do Wspólnoty – dowodzi, że nie ma ona prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Przypomnieć także należy, że z uwagi na brzmienie przepisów prawa decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki ma charakter decyzji związanej, to znaczy że organ nie miał podstaw do wydania innej decyzji, nawet gdyby w kategoriach słusznościowych był przekonany o tym, że warto pomóc stronie zwalniając ją od obowiązków nałożonych przez prawo (zob. wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2019 r., VII SA/Wa 2053/18).

Z powyższych względów nie mogą zasługiwać na uwzględnienie zarzuty w zakresie czy to paczkomatu położonego na tej samej działce, czy niewyłączeniem wskazanego przez Skarżącą pracownika organu I instancji.

W ocenie Sądu, a wbrew tezom Skarżącej, materiał dowodowy w niniejszej sprawie jest wyczerpujący i został rozpatrzony w sposób obiektywny, co znalazło swe odzwierciedlenie w należycie sporządzonym uzasadnieniu, wyjaśniającym przesłanki, którymi kierował się organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. M.in. organ wskazał, że przesłankami uchylenia poprzedniej decyzji było niewyjaśnienie kwestii zawieszenia postępowania, co zostało następnie naprawione przez organ I instancji.

W kontekście zarzutu braku orzeczenia w zakresie zaskarżonego postanowienia PINB z [...] lipca 2021 r. odmawiającego zawieszenia postępowania Sąd podziela pogląd wyrażony przez WSA w Poznaniu w wyroku z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Po 16/18, że sam ustawodawca niezaskarżalne postanowienia traktuje w sposób "mniej formalny". Gdy chodzi o ich zaskarżalność w trybie art. 142 K.P.A. w doktrynie (zob.: A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2016, wyd. el. Sip Lex, komentarz do art. 142, pkt 3; A. Golęba, (w:) H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, wyd. el. Sip Lex, komentarz do art. 142, pkt 3) i orzecznictwie (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2013 r., II SA/Gl 949/12, orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjmuje się zgodnie, iż organ odwoławczy ustosunkowuje się do zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Niedopuszczalne jest natomiast rozstrzyganie tych kwestii odrębnie w drodze postanowienia organu odwoławczego. Art. 142 K.P.A. dopuszcza więc niejako milczące wygaśnięcie postanowień niezaskarżalnych wydanych w toku postępowania, jeżeli te jawić się będą jako nieprawidłowe w kontekście istoty rozstrzyganego zagadnienia.

Podkreślić należy, że WINB wyraźnie odniósł się do kwestii niezasadności zawieszania postępowania w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.

W odniesieniu do wniosku pełnomocnika uczestników o zasądzenie kosztów wskazać należy, że zastosowanie ma ogólna regulacja wynikająca z art. 199 P.p.s.a. z którego wynika, że strony (także uczestnicy) ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takiego przepisu szczególnego co do uczestnika nie będącego skarżącym, ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera (zob. wyrok NSA z 02 czerwca 2015 r., II OSK 2700/13).