Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1741/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], którą odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2005 r. ustalającej na rzecz N.N. prawo do zaliczki alimentacyjnej.

Z ustaleń organu wynika, że decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Wójt Gminy R. ustalił na rzecz osoby uprawnionej - małoletniej N.N. prawo do zaliczki alimentacyjnej w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] sierpnia 2006 r. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania.

Wnioskiem z dnia 14 września 2009 r. T.K., zwrócił się o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji. Jako uzasadnienie wskazano, że T.K., będąc dłużnikiem alimentacyjnym i mając interes prawny w postępowaniu dotyczącym przyznania zaliczki alimentacyjnej nie uczestniczył w tym postępowaniu i nie otrzymał tej decyzji, przez co zostały naruszone przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 157 § 3 kpa, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2005 r. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa, by skutecznie żądać wyeliminowania powyższego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Powołując się na przepis art. 10 ust. 2 i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) wskazano, że stroną w tym postępowaniu było dziecko uprawnione do zaliczki alimentacyjnej – N.N..

Pismem z dnia 25 maja 2010 r. T.K. zwrócił się więc o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R..

Rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy organ uznał, że T.K. jako dłużnik alimentacyjny nie jest stroną w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2005 r. ustalającej prawo do zaliczki alimentacyjnej, a zatem jego wniosek w tej sprawie winien zostać załatwiony decyzją o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 kpa.

Nie może budzić wątpliwości, że prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Wynika to jednoznacznie z treści przepisu art. 157 § 2 kpa, zgodnie z którym: "§ 2. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu".

Z kolei, stosownie do art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie , albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji określonego podmiotu prawa. Ponadto w orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, zgodnie z którym stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także taką stroną może być inny podmiot. Warunkiem niezbędnym jest jednak wykazanie, że osoba taka posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności.

Stroną w postępowaniu dotyczącym ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej jest niewątpliwie osoba uprawniona do zaliczki alimentacyjnej, gdyż posiada ona chronione prawnie uprawnienie do żądania przyznania zaliczki (art. 10 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 1 i w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej).

Wnioskodawca swoje uprawnienia do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2005 r. w sprawie przyznania prawa do zaliczki alimentacyjnej wywodzi z treści art. 12 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W ocenie składu orzekającego Kolegium nie mogą zostać one uwzględnione.

Stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.): "1. Dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości zaliczek wypłaconych osobie uprawnionej, powiększonej o 5%".

Zgodnie z art. 13 ust 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej: "1. Po wydaniu decyzji o przyznaniu zaliczki, postępowanie egzekucyjne przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu osoby uprawnionej jest prowadzone w dalszym ciągu według przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.), z zastrzeżeniem art. 12 ust 36".

Obowiązek zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego organowi właściwemu należności, w wysokości zaliczek wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej, powiększonej o 5%, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy, nie rodzi nowego zobowiązania po stronie dłużnika i nie powoduje w ten sposób, że dłużnik staje się stroną w postępowaniu dotyczącym przyznania zaliczki. Zaliczka alimentacyjna oznacza kwotę wypłaconą przez organ właściwy wierzyciela osobie uprawnionej na poczet należnego świadczenia alimentacyjnego, ustalonego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja jest bezskuteczna (art. 2 pkt 7 ustawy). Istota zaliczki alimentacyjnej polega wobec tego na częściowej lub całkowitej spłacie ciążącego na dłużniku alimentacyjnym zobowiązania w postaci świadczenia alimentacyjnego w okresie, gdy (bądź za okres, w którym) on sam nie wywiązuje się ze swojego obowiązku. Zatem, po dokonaniu spłaty tego zobowiązania, organ właściwy wierzyciela wstępuje w prawa tegoż wierzyciela i może żądać, na podstawie art. 12 ust 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zwrotu uiszczonych należności.

Wobec tego decyzja o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej na rzecz osoby uprawnionej nie wpływa na sytuację prawną dłużnika alimentacyjnego, w tym nie powoduje powstania po jego stronie nowych obowiązków prawnych. W rozpatrywanej sprawie decyzja Wójta Gminy R. o przyznaniu prawa do zaliczki alimentacyjnej N.N. nie spowodowała zatem powstania nowego obowiązku po stronie dłużnika alimentacyjnego. Obowiązek ten powstał już bowiem w innym postępowaniu - cywilnoprawnym, kiedy to sąd zasądził alimenty na rzecz córki N.N. Decyzja przyznająca jego córce zaliczkę alimentacyjną wydana została w konsekwencji niepłacenia przez T.K. zasądzonego świadczenia alimentacyjnego i w związku z tym wszczęcia postępowania egzekucyjnego przez komornika sądowego, a następnie stwierdzenia faktu bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych.

W takiej sytuacji również skutki stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną nie mogą dotyczyć sfery prawnej dłużnika alimentacyjnego. Tak więc, po stronie T.K. nie istnieje interes prawny lub obowiązek w rozumieniu art. 28 kpa, co skutkuje tym, iż nie jest on stroną postępowania.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego T.K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2) przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, 8 i 104 § 1 kpa.

W uzasadnieniu skargi skarżący, powołując treść art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) wskazał, że niniejszą sprawę należy zakwalifikować jako sprawę o umorzenie należności dłużnika alimentacyjnego T.K. z tytułu wypłaconych zaliczek. Organ nie ustosunkował się do zarzutu bezprawnego wypłacenia zaliczki alimentacyjnej i ograniczył się do zupełnie błędnego wywodu, odmawiającego T.K. uprawnień strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno, zdaniem skarżącego, potraktować pismo T.K. z dnia 14 września 2009 r., którym wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2005 r. jako wniosek o wszczęcie sprawy o umorzenie jego należności z tytułu zaliczek wypłacanych tą decyzją N.N.. Pismo to winno zostać przekazane Wójtowi Gminy R. gdzie stałoby się przedmiotem postępowania, w którym T.K. posiadałby przymiot strony z art. 28 kpa i gdzie doszłoby do rozstrzygnięcia, czy jest, czy też nie jest zobowiązany do zwrotu należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych z funduszu alimentacyjnego przez N.N..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast przepis art. 157 § 2 kpa stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli o wszczęcie wskazanego w piśmie postępowania

występuje strona, to organ obowiązany jest prowadzić wskazane przez stronę postępowanie mając na uwadze obowiązujący w dacie orzeka stan faktyczny i prawny. Jeżeli pismo zawierające żądanie strony nie budzi wątpliwości co do intencji strony organ rozpoznaje to żądanie i nie może nadać temu żądaniu innego znaczenia niż wynika to z woli strony. Gdy pismo strony jest niejasne w swej treści, to organ nie może nadać mu znaczenia jakie uważa za stosowne, lecz obowiązkiem organu, w tej sytuacji, jest zwrócenie się do strony i wyjaśnienie powstałych wątpliwości.

W rozpoznawanej sprawie, pismem z dnia 14 września 2009 r., sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, T.K. wniósł o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2005 r. przyznającej A.N. zaliczkę alimentacyjną. W uzasadnieniu wniosku (str. 2 wniosku) wskazano, że decyzja ta dotknięta jest sankcją nieważności i na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 kpa winna zostać stwierdzona nieważność tej decyzji. Przedmiotowy wniosek nie budzi żadnych wątpliwości wszczęcia jakiego postępowania i odnośnie jakiej decyzji żąda T.K.. Zgodnie z tym wnioskiem organ wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], którą odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wójta Gminy R., powołując art. 157 § 3 kpa. Decyzja ta następnie została utrzymana w mocy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją.

W tej sytuacji zupełnie bezzasadny jest zarzut podniesiony w skardze, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno pismo skarżącego z dnia 14 września 2009 r. potraktować jako wniosek o wszczęcie sprawy o umorzenie należności skarżącego z tytułu zaliczek wypłaconych N.N. i w tym celu organ winien był przekazać to pismo Wójtowi Gminy R. celem wszczęcia wskazanego postępowania, w którym skarżący posiadałby przymiot strony z art. 28 kpa.

Treść pisma z dnia 14 września 2009 r. nie budzi żadnej wątpliwości i nie było żądnych powodów by nadać żądaniu zgłoszonemu w tym piśmie innego znaczenia. Tym bardziej zarzut ten jest niezasadny, że na żadnym etapie postępowania administracyjnego skarżący nie wskazywał, że jego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powinien być rozpatrzony jako wniosek o umorzenie jego należności z tytułu wypłaconych jego córce zaliczek alimentacyjnych.

Niezasadnie także skarżący zarzuca naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, gdyż przepis ten w rozpoznawanej sprawie w ogóle nie mógł być stosowany. Przepis ten stanowi, że dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości zaliczek wypłaconych osobie uprawnionej, powiększonej o 5%. Zaskarżona decyzja nadzorcza w ogóle nie odnosi się do obowiązku zwrotu przez skarżącego należności w wysokości zaliczek alimentacyjnych wypłaconych jego córce N.N.. Przepis ten nie stanowi także o legitymacji zobowiązanego do alimentów do bycia stroną postępowania o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej oraz w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej prawo do takiej zaliczki.

Natomiast należy zgodzić się ze skarżącym, że dłużnikowi alimentacyjnemu przysługuje legitymacja do bycia stroną w postępowaniu toczącym się na postawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. Przepis ten może także stanowić jedynie o interesie faktycznym skarżącego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji odnoszących się do prawa do zaliczki alimentacyjnej. Natomiast o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 28 kpa, decyduje tylko interes prawny, którego skarżący w niniejszym postępowaniu nie posiada. Dlatego też zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i skarga podlega oddaleniu. Prawidłowo bowiem organ nadzoru uznał, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej i nie może żądać stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia prawa do takiej zaliczki. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego. Nie można wskazać przepisu prawa, który przyznawałby skarżącemu interes prawny w sprawie o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej. Przepisu takiego nie zawiera ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej jak również nie zawiera obecnie obowiązująca ustawa z dnia 27 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.). Stroną w postępowaniu o prawo do zaliczki alimentacyjnej jest jedynie osoba uprawniona do alimentów orzeczonych wyrokiem sądu powszechnego lub ustalonych ugodą zawartą przed takim sądem. Natomiast po stronie zobowiązanego do alimentów nie powstają nowe obowiązki, a wobec tego decyzja ustalająca prawo do zaliczki alimentacyjnej nie wpływa na sytuację prawną zobowiązanego do alimentów. Źródłem obowiązku skarżącego płacenia alimentów jest wyrok sądu powszechnego orzekający o tym obowiązku. Natomiast zaliczka alimentacyjna ma charakter świadczenia substytucyjnego, wypłacanego w zastępstwie zobowiązanego do alimentów.

Tak więc po stronie skarżącego nie istnieje interes prawny lub obowiązek w rozumieniu art. 28 kpa, co skutkuje tym, że nie jest on stroną postępowania zwykłego i nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w sprawie prawa do zaliczki alimentacyjnej. W takiej sytuacji organ na podstawie art. 157 § 3 kpa wydaje decyzję o odmowie wszczęcia takiego postępowania, co ma miejsce w zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.