Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1676/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, art. 46 ust. 3, art. 57 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a.
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Narodowego Centrum Badań i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 271/17 w sprawie ze skargi U. im. A. M. w P. na informację zawartą w piśmie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz U. im. A. M. w P. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 271/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi U. im. A. M. w P. na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu stwierdził, że: ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (pkt 1); zasądził od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz U. im. A. M. w P. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia:

I

U. im. A. M. w P. (dalej: skarżący, wnioskodawca) złożył wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Algorytmy plonowania i przewidywania produktywności nowo-selekcjonowanych odmian pszenicy na podstawie zintegrowanych pomiarów fizjologicznych, spektralnych, fluorescencji chlorofilu i temperatury roślin" w ramach konkursu nr 1/4.1.2/2016 realizowanego przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBiR lub organ) w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, Oś priorytetowa - Zwiększenie potencjału naukowo-badawczego, Działanie - Badania naukowe i prace rozwojowe, Poddziałanie - Regionalne agendy naukowo-badawcze.

NCBIR pismem z dnia [...] listopada 2016 r. poinformowało skarżącego, że ocenę merytoryczną wniosku zakończono z wynikiem negatywnym. Wniosek nie został wybrany do dofinansowania z uwagi na niespełnienie w II etapie oceny wszystkich kryteriów dostępu, o których mowa w § 10 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 5 pkt 1 i 2 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 (dalej: Regulamin konkursu), tj. kryterium: "Projekt obejmuje badania przemysłowe i prace rozwojowe albo prace rozwojowe oraz dotyczy innowacji produktowej lub procesowej". Organ stwierdził, że przedmiotowe kryterium należy uznać za niespełnione, bowiem nie wszystkie prace zaprezentowane we wniosku mieszczą się w zakresie definicji badań przemysłowych i prac rozwojowych w art. 2 pkt 85 i 86 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w stosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. UE L nr. 187 str.1 – dalej: rozporządzenie nr 651/2014).

Skarżący złożył protest na powyższą informację zarzucając dokonanie przez eksperta subiektywnej oceny merytorycznej projektu w oparciu o nieaktualne informacje.

NCBiR zaskarżonym pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. poinformował skarżącego, że protest nie został uwzględniony, choć część zarzutów została uznana za zasadne.

Organ uznał zasadność zarzutów skarżącego w kwestii dotyczącej stwierdzenia, że "testowanie możliwości hodowli nowych odmian pszenicy durum w warunkach krajowych zająć może jeszcze wiele najbliższych lat". Skarżący słusznie podkreślił, że celem projektu nie jest wyprowadzenie nowych odmian pszenicy durum ani stwierdzenie czy jest to możliwe, lecz jest nim wytworzenie prototypów aparatury i urządzeń oceniających cechy nowych selekcjonowanych linii dla przyspieszonej i ukierunkowanej hodowli zbóż na przykładzie pszenicy durum. Organ uznał błąd eksperta który stwierdził, że Hodowla Roślin S. nie jest na etapie sprawdzania czy istnieje możliwość wytworzenia odmiany dobrze plonującej odmiany durum w klimacie Polski. Jak bowiem podniósł skarżący Hodowla Roślin S. wyhodowała 3 odmiany pszenicy twardej (Komnata, SMH87, Cares) i jest na etapie upowszechniania i komercjalizowania swoich osiągnięć. Odmiana Komnata została zarejestrowana w 2009 roku, SMH87 w 2011 roku, a odmiana Cares będzie zarejestrowana w roku 2017 r.

W ocenie organu nietrafne są zarzuty kierowane do oceniającego projekt, który poddał w wątpliwość poziom gotowości technologicznej projektu oraz uznał, że prace w projekcie powinny być uznane za badania podstawowe.

Zdaniem NCBIR przedstawione w projekcie poszczególne zadania (etapy) nie zostały prawidłowo przyporządkowane do badań przemysłowych i rozwojowych. W ramach zadania 1 i 2 skarżący planuje realizację prac dotyczących m.in. zaprojektowania i wytworzenia lamp; głowic skanujących i programów sterujących; sytemu podwieszania i pozycjonowania głowic skanujących; systemu pomiaru zaniku fluorescencji chlorofilu oraz czynności związanych z wyposażeniem szklarni w lampy oraz rozruchem systemu. Z kolei w pracach rozwojowych zaplanowano m.in. przeprowadzenie eksperymentów molekularnych, fizjologicznych, biochemicznych i biofizycznych, pomiarów parametrów fluorescencyjnych chlorofilu i pomiarów temperatury liści; opracowanie algorytmów plonowania i odporności pszenicy. Powyższe prace, w ocenie organu, opisane są jednak w sposób ogólny, nieprecyzyjny (np. "Weryfikacja i unifikacja wszystkich wyprodukowanych algorytmów w jeden master algorytm", "Skorygowanie programów sterujących skaningiem i głowicami") i wobec tak ogólnego opisu oraz braku obiektywnych mierzalnych parametrów nie mogą być uznane za prace rozwojowe.

Dalej, NCBIR wymienił zaplanowane w ramach projektu prace które, jego zdaniem, nie mieszczą się w zakresie definicji badań przemysłowych i prac rozwojowych. Z tego względu kryterium: "Projekt obejmuje badania przemysłowe i prace rozwojowe albo prace rozwojowe oraz dotyczy innowacji produktowej lub procesowej" uznał za niespełnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podniósł, że zakwestionowane przez organ elementy projektu stanowią bądź badania przemysłowe, bądź eksperymentalne prace rozwojowe. Ponadto, NCBIR w żaden konkretny sposób nie wskazał i nie uzasadnił dlaczego wskazanym przez siebie pracom odmówił charakteru badań naukowych lub prac rozwojowych. Skarżący nie wie zatem jakimi przesłankami się kierował kwestionując charakter poszczególnych badań. Skarżący zauważył też, że w żadnym zapisie dokumentacji konkursowej nie jest wskazane, że projekt musi obejmować tylko i wyłącznie badania przemysłowe i eksperymentalne prace rozwojowe. Konstruując kryteria dostępu IP wskazała, że projekt ma obejmować badania przemysłowe i prace rozwojowe, a nie że projekt ma obejmować wyłącznie badania przemysłowe i prace rozwojowe.

Ponadto, skarżący podniósł, że zarzut NCBIR mówiący że "opis zadań jest ogólny i brakuje w nim obiektywnych i mierzalnych parametrów" U. uznał za bezpodstawny. Zaznaczył, że główny pomysłodawca i wykonawca projektu, Prof. Stanisław Karpiński, należy do światowej czołówki naukowców w zakresie regulacji fotosyntezy, precyzyjnej fenomiki i biotechnologicznego modelowania roślin i jest odkrywcą systemowej nabytej aklimatyzacji. Jest jednym z dwójki najlepiej cytowanych polskich biologów roślin na świecie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2017 r. uwzględnił skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przypominając treść przepisów ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm. – dalej: ustawa wdrożeniowa lub u.z.r.p), regulującej formę i zakres pisemnych informacji o dokonanej ocenie - Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w procedurze konkursowej występują ograniczenia, polegającego na zawężeniu granic rozpoznania środka odwoławczego do zarzutów w nim wskazanych. Oznacza to że instytucja rozpoznająca protest nie może rozszerzyć kontroli projektu na niekorzyść wnioskodawcy.

Zdaniem WSA nie ulega też wątpliwości, że poprawność sformułowania zarzutów protestu dotyczących kryteriów istotnie zależy od prawidłowego uzasadnienia informacji, o której mowa w art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej w zakresie wskazania spełnienia albo niespełnienia kryteriów wyboru projektów przez dany projekt. Zgodnie z art. 37 ust. 1 i 2 tej ustawy, właściwa instytucja winna przeprowadzić wybór projektów do dofinansowania w sposób rzetelny i bezstronny i zgodnie z przewidzianymi w art. 125 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE. L 347/320, - dalej: rozporządzenie nr. 1303/2013) zasadami przejrzystości, niedyskryminacji, równości oraz zrównoważonego rozwoju.

Sąd I instancji podkreślił więc, że znaczącą rolę w sprawie odgrywa uzasadnienie oceny projektu.

W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z Regulaminem konkursu, ocenę merytoryczną (II etap oceny) przeprowadzali niezależni eksperci zewnętrzni podczas Pre-Panelu i Panelu Ekspertów. Obejmowała ona ocenę w zakresie naukowo- technologicznym oraz gospodarczym (§ 10 ust.1 oraz § 13). Po zakończeniu oceny projektów Instytucja pośrednicząca (NCBiR) sporządzała listy projektów, w tym projektów niewybranych do dofinansowania ze względu na niespełnienie Kryteriów oraz pisemnie wraz z uzasadnieniem informowała o tym wnioskodawców (§ 14 Regulaminu).

Tymczasem informacja NCBiR o ocenie projektu z dnia [...] listopada 2016 r. nie zawarła żadnego uzasadnienia. Nie zamieściła też odesłania do Karty oceny merytorycznej sporządzonej przez ekspertów Pre-Panelu. W tym kontekście WSA stwierdził, że najwyraźniej Karta oceny merytorycznej została udostępniona wnioskodawcy, skoro na jej treści został zbudowany protest. Doręczenie to, mające na celu uzasadnienie oceny projekty prawem przewidziane, nie znajduje jednak potwierdzenia w czynnościach organu.

Dalej Sąd I instancji podał, że w ocenie ekspertów zawartej w Karcie oceny merytorycznej wskazano, iż nie wszystkie prace zaprezentowane we wniosku mieszczą się w zakresie definicji badań przemysłowych i prac rozwojowych, których mowa w art. 2 pkt 85 i 86 rozporządzenia nr 651/2014. Przytoczono zapisy wniosku wskazujące na plany wnioskodawcy, co do opracowania metod i urządzeń umożliwiających szacowanie plonu kukurydzy i jej odporność na rdzę żółtą. Analizując założenia zawarte we wniosku Pre-Panel uznał, że kluczową innowacją w projekcie jest innowacja procesowa. Jednakże oceniający podkreślili, ze projekt oparty jest na pszenicy durum, gdy według ich oceny nie jest potwierdzone, czy pszenica durum może być hodowana na szeroką skalę w warunkach krajowych. Poddano w wątpliwość poziom gotowości technologicznej wskazywanej przez wnioskodawcę (III, a konieczny w Konkursie od poziomu II do poziomu IX, wg. zapisu § 6 ust.3 Regulaminu konkursu w zw. z pkt. IV ppkt 1 Instrukcji wypełniania wniosku). Ponadto Pre–Panel zakwestionował również skuteczność proponowanej w projekcie metody fluorescencji.

Natomiast w rozstrzygnięciu protestu uznano niezasadność oceny projektu w odniesieniu do zastrzeżeń dotyczących pszenicy durum i możliwości jej hodowania w warunkach krajowych oraz niezasadność oceny podważającej metodę fluorescencji chlorofilu, która to metoda, zdaniem organu odwoławczego, jest powszechnie używaną metodą badania wpływu stresowych czynników abiotycznych (promieniowanie, chłód, wysoka temperatura) oraz biotycznych (aktywność innych organizmów) na funkcjonowanie aparatu fotosyntetycznego. W odniesieniu do hodowli wskazanej pszenicy organ odwoławczy powołał się na osiągnięcia dokonane u jednego z partnerów projektu- Hodowla Roślin S..

Analizując pierwszą ocenę projektu i rozstrzygnięcie protestu Sąd I instancji uznał, że w toku rozpoznania środka zaskarżenia organ odwoławczy uznał za nieprawidłowe główne zastrzeżenia oceniających projekt w toku pierwszej oceny. Uznanie to pozostało bezrefleksyjne w odniesieniu do zakresu dokonywanej oceny i ram prawnych wiążących organ odwoławczy. WSA wskazał, że pierwsza ocena stwierdzała, iż nie wszystkie prace zaprezentowane we wniosku mieszczą się w zakresie definicji badań przemysłowych i prac rozwojowych, ale ich nie sprecyzowała, nie wskazała, czy skoro są to "pewne prace", to czy, zdaniem oceniających, wyklucza to spod definicji badań przemysłowych i prac rozwojowych cały projekt i jak to się ma do szerokiego zakresu kwalifikowalności kosztów w tym programie i konkursie.

Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy nie tylko nie wyjaśnił tej kwestii objętej protestem, ale zwiększył zarzuty pogarszając sytuacje wnioskodawcy podnosząc, że cały projekt jest na etapie badań i prac podstawowych. Zakwestionował w ramach badań podstawowych zadanie 1 i 2 wnioskodawcy, a w odniesieniu do prac rozwojowych stwierdził, że są one opisane w sposób ogólny, nieprecyzyjny i wobec takiego opisu oraz braku obiektywnych mierzalnych parametrów nie mogą być uznane za prace rozwojowe. Zdaniem WSA jest to niewątpliwie rozszerzenie oceny i pogorszenie sytuacji wnioskodawcy. Nie odniósł się do poziomu gotowości technologicznej zgłoszonego projektu, tylko odmówił mu przypisania w ogóle pojęcia prac rozwojowych i badań przemysłowych.

Ponadto zaskarżone rozstrzygnięcie nie odnosi się do szeregu podniesionych w proteście zarzutów, w tym zarzutu dotyczącego okoliczności, iż podstawowe algorytmy zostały wypracowane i potwierdzone przez zespół wnioskodawcy oraz szeroko opisane w literaturze naukowej, a pełen opis przeprowadzonych dotychczas prac zawarto w załączniku "Oryginalność rozwiązania". Nie odniesiono się też do zarzutu wnioskodawcy, iż wskazał on we wniosku na 1 etapie "stworzenie urządzeń i stanowiska pomiarowego bazującego na skorelowanym w czasie rzeczywistym pomiarze liczby pojedynczych fotonów fluorescencji chlorofilu (pik672) emitowanych przez rośliny po wzbudzeniu modulowanym promieniem lasera niebieskiego (452 lub 485nm)".

W tych warunkach Sąd I instancji uznał, że zaskarżone rozstrzygniecie nie spełnia zasady przejrzystości, rzetelności oraz związania organu orzekającego granicami zarzutów wskazanych w proteście. Pomija kwestię braku uzasadnienia w piśmie organu z dnia [...] listopada 2016 r.

II

NCBiR wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

1) art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej objawiającą się tym, że w ocenie Sądu załączenie do informacji o ocenie wniosku o dofinansowanie Karty oceny projektu wraz z uzasadnieniem nie stanowi uzasadnienia oceny wniosku o dofinansowanie i w takim przypadku informacja o ocenie wniosku o dofinansowanie nie zawiera żadnego uzasadnienia, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej nakazuje twierdzić, że uzasadnieniem oceny jest taka informacja, która jest zrozumiała dla strony, wskazuje przyczyny negatywnej oceny i umożliwia podjęcie polemiki, a art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej nie wskazuje w jakiej formie graficznej ma być przedstawione uzasadnienie i nie zabrania, aby uzasadnieniem był załącznik do pisma informującego o ocenie;

2) § 4 ust. 4 Regulaminu konkursu w zw. z załącznikiem nr 3 do Regulaminu konkursu w zw. Instrukcją wypełnienia wniosku (z informacją zawartą na str. 20), podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. regulacji, z których wynika, że dofinansowaniu w ramach konkursu mogą podlegać tylko i wyłącznie dwie kategorie badań, tj. badania przemysłowe i prace rozwojowe nakazuje twierdzić, że projekt wnioskodawcy nie spełnia kryterium pn. Projekt obejmuje badania przemysłowe i prace rozwojowe albo prace rozwojowe oraz dotyczy innowacji produktowej lub procesowej, ponieważ skarżący — co sam przyznał - wnioskował o dofinansowanie również innych kategorii prac niż te, które mogą zostać dofinansowane;

3) art. 57 ustawy wdrożeniowej objawiające się tym, że Sąd uznał, że Instytucja Pośrednicząca dokonała rozszerzenia i pogorszenia sytuacji wnioskodawcy na skutek rozstrzygnięcia protestu, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią art. 57 ustawy wdrożeniowej nie stanowi o wyjściu poza zakres protestu posiłkowanie się dodatkową w stosunku do pierwotnej argumentacją ze względu na to, że przedmiot protestu sprowadza się do kontestacji punktacji projektu w ramach określonego kryterium i w tych granicach powinno się rozstrzygać, przy czym uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu może być różne;

4) art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 57 ustawy wdrożeniowej objawiające się tym, że Sąd uznał, że NCBiR w informacji o rozstrzygnięciu protestu nie odnosi się do szeregu zarzutów, a powinien odnieść się do każdego twierdzenia ujętego w proteście, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 57 ustawy wdrożeniowej nakazuje twierdzić, że czym innym jest zarzut postawiony w proteście, a czym innym uzasadnienie zarzutu i poprawne rozpatrzenie protestu nie musi sprowadzać się do ustosunkowania się do wszystkich argumentów podniesionych w uzasadnieniu, lecz musi sprowadzać się do weryfikacji prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów;

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku przepisów prawa materialnego lub proceduralnego, których w ocenie Sądu naruszenia dopuścił się NCBiR rozstrzygając protest, ograniczając się jedynie do wskazania wyłącznie tzw. przepisu "skutkowego", tj. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, co sprowadziło się do wskazania, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a czego konsekwencją było to, że NCBR chcąc ustosunkować się do wyroku i zrozumieć jego motywy musiał domyślać się czy Sąd dokonywał wykładni konkretnych przepisów regulujących materię oraz czy doszło do zastosowania bądź niezastosowania danych przepisów prawa materialnego,

6) art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi na skutek przytoczonych powyżej naruszeń prawa materialnego.

Argumentację na poparcie zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Niezasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego, sformułowane w punkcie 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 46 ust. 3 oraz art. 54 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 57 ustawy wdrożeniowej. Według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tych przepisów przyjmując, że rozstrzygnięcie NCBIR z dnia [...] listopada 2016 r. o ocenie projektu nie zawiera żadnego uzasadnienia. Kasator twierdzi, że uzasadnienie informacji o ocenie wniosku o dofinansowanie znajduje się w załączonej do tej informacji Karcie oceny merytorycznej sporządzonej przez ekspertów Pre-Panelu. Z treści ww. Karty oceny ma zaś jednoznacznie wynikać dlaczego wnioskodawca nie spełnił kryterium dostępu. Poza tym autor kasacyjnej uważa, że NCBiR w informacji o rozstrzygnięciu protestu nie miało obowiązku odnosić się do każdego twierdzenia ujętego w proteście.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów należy wskazać, że stosownie do art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przekazuje niezwłocznie wnioskodawcy pisemną informację o zakończeniu oceny jego projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informacji o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów. Zatem przepis ten wyraźnie stanowi o obowiązku uzasadnienia oceny projektu. Przy czym, uzasadnienie to musi odzwierciedlać zasadę zawartą w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowiącą, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Na obowiązek sporządzenia uzasadnienia wskazuje również Regulamin konkursu. W myśl § 14 ust. 1 pkt tego Regulaminu w przypadku negatywnej oceny wnioskodawca otrzymuje informację o spełnieniu albo niespełnieniu kryterium dostępu, liczbie punktów otrzymanych w ramach kryteriów punktowanych wraz z uzasadnieniem.

Wprawdzie informacja o negatywnej ocenie projektu nie jest decyzją administracyjną, jednakże dla zapewnienia realizacji zasad równego dostępu do pomocy oraz przejrzystości kryteriów stosowanych przy ocenie projektów, jak również rzetelności i bezstronności ich oceny należy uznać, że formułowane przez organ zarzuty, na których opiera on negatywną ocenę projektu, muszą być szczegółowo i w sposób niebudzący wątpliwości uzasadnione. Jak słusznie zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2013 r. (sygn. akt II GSK 1051/13) - uzasadnienie informacji o wynikach oceny musi zawierać taką treść, aby spełnić swoją ustawową rolę, tzn. umożliwić stronie wniesienie umotywowanego protestu od oceny, która jej nie satysfakcjonuje. Uzasadnienie zatem musi być zrozumiałe dla strony i wyraźnie wskazywać na przyczyny negatywnej oceny, a więc wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Strona powinna bowiem wiedzieć dokładnie dlaczego jej projekt został oceniony negatywnie. Natomiast nie jest dopuszczalne zastępowanie uzasadnienia jedynie "mechanicznym" odwoływaniem się do ocen ekspertów (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1969/14). Załączenie kart oceny merytorycznej nie może zastąpić uzasadnienia informacji o rozstrzygnięciu konkursu (por. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2013 r., sygn. II GSK 1366/13). Karta oceny merytorycznej jest wyłącznie potwierdzeniem weryfikacji projektu przez eksperta, a nie dokumentem właściwej instytucji zawierającym ww. informację od której przysługuje protest. .

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że takich wymogów, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, nie spełnia rozstrzygnięcie NCBIR z dnia [...] listopada 2016 r. o negatywnej ocenie projektu. Nie zawiera ono bowiem jakiegokolwiek uzasadnienia, a nawet nie zawiera odesłania do Karty oceny merytorycznej sporządzonej przez ekspertów Pre-Panelu. Przy czym nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań jakie powinno spełniać uzasadnienie informacji o wynikach oceny jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że "sam fakt podjęcia polemiki przez UAM z treścią uzasadnienia wskazuje na to, że wnioskodawca uznał dołączoną kartę ceny projektu jako uzasadnienie oceny".

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia § 4 ust. 4 Regulaminu konkursu w zw. z załącznikiem nr 3 do Regulaminu przeprowadzania konkursu w zw. Instrukcją wypełnienia wniosku – sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem kasatora prawidłowa wykładnia tych regulacji nakazuje twierdzić, że projekt wnioskodawcy nie spełnia kryterium pn. "Projekt obejmuje badania przemysłowe i prace rozwojowe albo prace rozwojowe oraz dotyczy innowacji produktowej lub procesowej", ponieważ skarżący wnioskował o dofinansowanie również innych kategorii prac niż te, które mogą zostać dofinansowane.

Odnosząc się do tego zarzutu przede wszystkim wymaga podkreślenia, że dokumenty określające warunki i procedury obowiązujące w programach operacyjnych są wydawane na podstawie upoważnienia ustawowego, tj. art. 6, art. 7, art. 41 ustawy wdrożeniowej.

Regulamin konkursu w § 4 ust. 4 stanowi, że dofinansowanie udzielane jest na realizację projektu, który obejmuje badania przemysłowe i eksperymentalne prace rozwojowe albo eksperymentalne prace rozwojowe w rozumieniu art. 25 rozporządzenia nr 651/2014. Pomoc udzielana w konkursie stanowi pomoc na projekty badawczo-rozwojowe, o której mowa w art. 25 rozporządzenia nr 651/2014. Zaś artykuł 25 ust. 2 rozporządzenia nr 651/2014 wyraźnie stanowi, że "część projektu badawczo-rozwojowego objęta pomocą w pełni należy do co najmniej jednej z następujących kategorii: badania podstawowe, badania przemysłowe, eksperymentalne prace rozwojowe, studium wykonalności", co oznacza, że jedynie część projektu badawczo-rozwojowego może być objęta dofinansowaniem. Jednocześnie z tego przepisu wyraźnie wynika, że dofinansowaniem może być objęta wyłącznie część projektu należąca co najmniej do jednej z wyliczonych tam kategorii, nie wymaga zaś – jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, by całość projektu stanowiła prace badawczo-rozwojowe.

Natomiast na stronie 20 Instrukcji wypełniania wniosku wskazano, że projekt może obejmować wyłącznie realizacje badań przemysłowych i prac rozwojowych lub prac rozwojowych począwszy od II do IX poziomu gotowości technologicznej. To postanowienie jest sprzeczne z unormowaniami zawartymi w art. 25 rozporządzenia nr 651/2014 oraz § 4 ust. 4 Regulaminu konkursu, który został oparty na tym przepisie.

Mając na uwadze treść powyższych regulacji, należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że dofinansowaniu w ramach konkursu mogą podlegać tylko i wyłącznie dwie kategorie badań, tj. badania przemysłowe i prace rozwojowe. Niemniej jednak nie sposób z treści wskazanych regulacji wywieść - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - że wszystkie prace wskazane w projekcie muszą się mieścić w zakresie definicji badań przemysłowych i prac rozwojowych w rozumieniu art. 25 rozporządzenia nr 651/2014. Na gruncie mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, jak również dokumentów określających warunki i procedury obowiązujące w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, Oś priorytetowa - Zwiększenie potencjału naukowo-badawczego, Działanie - Badania naukowe i prace rozwojowe, Poddziałanie - Regionalne agendy naukowo-badawcze - brak jest argumentów przemawiających za słusznością stanowiska prezentowanego przez NCBiR.

Jeśli zatem projekt obejmuje również inne kategorie prac nie mieszczących się w definicji badań przemysłowych i prac rozwojowych, to w takiej sytuacji - nie podlegają one dofinansowaniu w ramach konkursu. Natomiast nie może to automatycznie wykluczać z dofinansowania całego projektu, jeżeli jego część należy do co najmniej jednej z kategorii wymienionych w art. 25 ust. 2 rozporządzenia nr 651/2014.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 57 ustawy wdrożeniowej podniesiony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. W ramach tego zarzutu autor skargi kasacyjnej kwestionuje ocenę Sądu I instancji, że NCBIR dokonała rozszerzenia i pogorszenia sytuacji wnioskodawcy na skutek rozstrzygnięcia protestu. Zdaniem kasatora zgodnie z prawidłową wykładnią art. 57 ustawy wdrożeniowej - nie stanowi o wyjściu poza zakres protestu posiłkowanie się dodatkową w stosunku do pierwotnej argumentacją.

Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie protestu powinno przystawać do ogólnych standardów prawa, a do nich należy respektowanie w postępowaniu wynikającym z ustawy wdrożeniowej reguły o zakazie reformationis in peius. Jakkolwiek powołana ustawa nie rozstrzyga, czy w postępowaniu protestowym obowiązuje ww. zasada, to jednak brak jest argumentów przemawiających na rzecz odmowy jej stosowania. Dlatego należy podzielić pogląd, że zasada ta, mimo generalnego wyłączenia stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 50) - znajduje zastosowanie do procedury odwoławczej (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. II GSK 169/12). Instytucja zarządzająca/pośrednicząca jako organ władzy publicznej, działający na podstawie i w granicach prawa, powinna bowiem procedować z poszanowaniem art. 2 Konstytucji RP, w myśl którego Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 169/12). W ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie - dopuścić należy możliwość posługiwania się postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 2471/13). Jak przyjmuje się w orzecznictwie NSA odwołujący się powinien pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez niego odwołanie, jeśli nawet nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jego dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżonym rozstrzygnięciem, nie doprowadzi natomiast do jej pogorszenia (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1245/10; 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1635/10; 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1261/10).

Analiza uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia z dnia 24 stycznia 2017 r. wskazuje, że NCBR rozpatrując protest skarżącego pogorszyło jego sytuację, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. WSA zasadnie wskazał, że jak wynika z Karty oceny merytorycznej projektu - eksperci stwierdzili, że nie wszystkie prace zaprezentowane we wniosku mieszczą się w zakresie definicji badań przemysłowych i prac rozwojowych. Jednocześnie oceniający nie sprecyzowali i nie wskazali, czy skoro są to "pewne prace", to czy, zdaniem oceniających, wyklucza to spod definicji badań przemysłowych i prac rozwojowych cały projekt i jak to się ma do szerokiego zakresu kwalifikowalności kosztów w tym programie i konkursie. Natomiast NCBR rozpatrując protest nie tylko nie wyjaśniło tej kwestii, ale rozszerzając zarzuty oceniających stwierdziło, że cały projekt jest na etapie badań podstawowych w ogóle wykluczonych z dofinansowania. Rację ma zatem Sąd I instancji, że jest to niewątpliwie rozszerzenie oceny i pogorszenie sytuacji wnioskodawcy, bowiem nie odnosi się już ono do poziomu gotowości technologicznej zgłoszonego projektu, tylko odmawia mu przypisania w ogóle pojęcia prac rozwojowych i badań przemysłowych.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 57 tej ustawy, wskazany w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji, że Sąd uznał, że NCBiR w informacji o rozstrzygnięciu protestu nie odniósł się do szeregu zawartych w nim zarzutów. Podczas gdy poprawne rozpatrzenie protestu musi sprowadzać się do weryfikacji prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów.

Granice rozpoznania protestu przez właściwą instytucję zostały wyraźnie określone w art. 57 zd. 1 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej, a mianowicie właściwa instytucja rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny protestu w zakresie kryteriów i zarzutów w zakresie przeprowadzonej oceny, które powinien zawrzeć w treści protestu odwołujący się.

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że instytucja rozpatrująca protest powinna przeprowadzić szczegółową analizę tego środka procesowego z uwzględnieniem zarzutów podniesionych zarówno przez ekspertów w kartach ocen merytorycznych, jak i skarżącą w treści złożonego protestu (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 1113/13, CBOSA). Ponadto, przedmiot protestu sprowadza się do kontestacji punktacji projektu w ramach określonych kryteriów i w tych granicach powinno pozostawać jego rozstrzygnięcie, odpowiadając na konkretne zarzuty wnoszącego protest (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1535/12). Natomiast w rozpoznawanej sprawie organ nie ustosunkował się do zarzutów protestu, które miały istotne znaczenie dla oceny projektu.

Jak bowiem stwierdził Sąd I instancji na str. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku: "zaskarżone rozstrzygnięcie nie odnosi się do szeregu podniesionych w proteście zarzutów...". Dalej WSA wskazuje, do jakich zarzutów nie odniosło się NCBIR wydając informację z dnia 24 stycznia 2017 r. o nieuwzględnieniu protestu skarżącego. Przy czym nie sposób nie dostrzec, że Sąd I instancji wymienił te zarzuty protestu, które miały merytoryczne znaczenie dla jego prawidłowego rozstrzygnięcia, tj. chociażby do podnoszonej w proteście okoliczności, że podstawowe algorytmy zostały wypracowane i potwierdzone przez zespół wnioskodawcy oraz szeroko opisane w literaturze naukowej, a pełen opis przeprowadzonych dotychczas prac zawarto w załączniku "Oryginalność rozwiązania".

Za nieuzasadniony uznać też należy zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej. Sąd I instancji prawidłowo bowiem stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, podkreślenia wymaga, że jest to tzw. przepis wynikowy i nie być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, które należało wskazać, czego nie uczynił autor skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie wyroku zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia i wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14).

W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.