Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2109/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 418/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [..] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy o charakterze de minimis w rolnictwie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz [...] 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lipca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 418/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [... na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z 18 stycznia 2019 r., nr [... w przedmiocie odmowy przyznania refundacji wydatków poniesionych przez producenta rolnego w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję. W pkt II zasądził od organu na rzecz strony 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

[... – dalej: strona lub wnioskodawca - 4 września 2018 r. złożył wniosek o udzielenie pomocy finansowej o charakterze de minimis w rolnictwie na refundację do 75% wydatków poniesionych przez producenta rolnego, w którym utrzymywane są zwierzęta gospodarskie z gatunku Świnia (Sus scrofa). Do wniosku załączył fakturę na zakup ogrodzenia panelowego. Strona wskazała, że ogrodzenie chlewni wykonano zgodnie z wytycznymi do projektu budowlanego, przez co zbiornik na odchody zwierzęce nie mógł być odgrodzony od budynku. Zbiorniki na paszę znajdują się w bliskiej odległości od budynku, co uniemożliwia postawienie ogrodzenia pomiędzy silosami a budynkiem.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ciechanowie decyzją z 13 grudnia 2018 r. odmówił stronie przyznania refundacji wydatków poniesionych przez producenta rolnego, który prowadzi gospodarstwo, w którym utrzymywane są zwierzęta gospodarskie z gatunku świń (Sus scrofa).

W uzasadnieniu organ I instancji podkreślił, że refundacja poniesionych kosztów, zgodnie z przepisami § 13e ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2015 r., poz. 187 ze zm., dalej: "rozporządzenie z 27 stycznia 2015 r.) dotyczyć może jedynie budynku, w którym utrzymywane są świnie. Refundacji nie mogą podlegać koszty związane z wykonaniem ogrodzenia innych budynków znajdujących się w bezpośrednim kontakcie z chlewnią albo z miejscem przechowywania pasz, ściółki, obornika. Ogrodzenie wykonane przez skarżącego nie dotyczy, zatem tylko budynku chlewni.

Orzekając na skutek odwołania strony Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Warszawie decyzją z 18 stycznia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że z § 13e ust. 3 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r. wynika, iż refundacja może zostać udzielona jedynie w przypadku, gdy zabezpieczenie dotyczy wyłącznie budynku przeznaczonego do utrzymywania w nim świń. W sytuacji, zatem gdy rolnik dokonał zarówno ogrodzenia/zabezpieczenia budynku, w którym są utrzymywane zwierzęta, jak i ogrodzenia innych urządzeń i budowli (w tym przypadku silosów paszowych, zbiornika na gnojowicę), refundacja w myśl przepisu § 13e ust.3 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r. nie może zostać przyznana.

Organ II instancji wskazał, że refundacja kosztów poniesionych przez producenta prowadzącego hodowlę świń, o której mowa w § 13e ust. 3 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r. dotyczy jedynie jednego wymogu programu bioasekuracji i obejmuje jedynie zabezpieczenie samego budynku, w którym utrzymywane są świnie, przed dostępem zwierząt domowych. O ile, zatem rolnik utrzymujący świnie jest zobowiązany do przestrzegania wszystkich wymogów programu bioasekuracji oraz wykonania także zabezpieczenia gospodarstwa podwójnym ogrodzeniem czy zapewnieniem, aby do budynków, w których są utrzymywane świnie nie wchodziły osoby postronne, to refundacja jest przyznawana w tym jednym przypadku, o którym mowa w pkt 5 programu bioasekuracji, tj. w przypadku wykonania zabezpieczenia budynku, w którym są utrzymywane świnie.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji WSA w Warszawie podkreślił, że wykładnia prawa materialnego tj. § 13e ust. 3 pkt. 4 dokonana przez organ nie odpowiada prawu. Sprowadziła się ona, bowiem do uproszczonego odczytu przesłanek tam wymienionych, przez co wpłynęła na wynik sprawy.

Sąd podniósł, że wykładnia § 13e rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r., nie może pozostawać w oderwaniu od przepisów stanowiących o uruchomieniu i prowadzeniu działalności gospodarczej hodowli świń. Skoro przepisy systemowe spowodowały, że rolnik utrzymujący świnie w budynku, czyli karmiący je i odprowadzający ich odpady do gnojowicy, wybudował w bezpośredniej bliskości od chlewni silos na paszę i zbiornik na gnojowicę, to okoliczność ta powinna rzutować na ocenę bezpośredniego, funkcjonalnego związku budynku i przedmiotowych budowli, w odczytaniu przesłanek prawnych pojęcia "zabezpieczenie budynków, w których są utrzymywane świnie, przed dostępem zwierząt domowych".

Sąd I instancji podkreślił, że użyte przez prawodawcę w § 13e ust 3 pkt 4 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r., sformułowanie "zabezpieczenie budynków, w których są utrzymywane świnie" zawiera dwie okoliczności podlegające ustaleniu. Pierwszą jest okoliczność dotycząca "zabezpieczenia", czyli wykonania takiego działania, które pozostawi w terenie widoczny jego skutek, materializujący uniemożliwienie zwierzętom domowym dostępu do budynków, w których utrzymywane są świnie. Prawodawca nie określa formy i treści takiego działania. Niewątpliwie może nim być wykonanie ogrodzenia właściwego terenu. Drugą okoliczność, konieczną do ustalenia, stanowi prawodawcze określenie odnoszące się do zabezpieczenia "budynków, w których są utrzymywane świnie". Określenie to odnosi się zarówno do "budynku" (chlewni) jak i do "utrzymywania świń". "Utrzymywanie świń" wymaga niewątpliwie działań dotyczących dostarczania im karmy i odprowadzenia ich odchodów. Zatem jeżeli budynek, w którym przebywają świnie jest funkcjonalnie powiązany z budowlami znajdującymi się w bezpośredniej z nim odległości i służącymi do "utrzymywania świń" (silosy paszowe i zbiorniki na gnojowice), to niewątpliwie powinno to być uwzględnione przy celowościowej, funkcjonalnej wykładni § 13e ust. 3 pkt. 4 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015r.

Zdaniem WSA, wykładnia § 13e ust. 3 pkt. 4 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015r. dokonana przez organu prowadzi do uznania, że tylko ogrodzenie poprowadzone wokół chlewni wypełni przesłankę do wypłaty refundacji. Powyższe nie odpowiada racjonalności, której nie można odmówić prawodawcy. Bowiem przy tak przyjętym twierdzeniu należałoby postawić pytanie, po co w ogóle grodzić ten budynek skoro można zabezpieczyć same jego otwory. Mury i tak samoistnie nie przepuszczą do wnętrza zwierząt domowych. Jest to zbyt radykalne stanowisko, które nie wydaje się, aby towarzyszyło prawodawcy, przy wydaniu tych przepisów. Skarżący w toku postępowania administracyjnego wskazywał, iż nie ogrodził całego gospodarstwa. Wniosek o refundacje dotyczy kosztów ogrodzenia budynku chlewni i budowli funkcjonalnie z nim związanych (silosy na paszę i zbiornika na gnojowicę), budowli znajdujących się w bezpośredniej odległości od chlewni, wybudowanych wraz z nią w oparciu o jeden projekt budowlany, uwzględniający ich funkcjonalne, bezpośrednie związki konieczne w hodowli świń. Wnioskodawca składał na tę okoliczność stosowne dokumenty, zdjęcia, powoływał się na nadzorczą opinię powiatowego inspektora weterynarii stanowiącą o potrzebie grodzenia również silosów na paszę.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Warszawie wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia całości oraz rozpoznania skargi poprzez jej oddalenie. Ewentualnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Autor skargi kasacyjnej zrzekł się przeprowadzenia rozprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. błędną wykładnię § 13e ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 roku w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2015 r., poz. 187 – dalej: rozporządzenie) poprzez uznanie, że przepis powyższy umożliwia przyznanie pomocy nie tylko z tytułu ogrodzenia budynku chlewni, ale również w sytuacji, gdy ogrodzenie obejmuje również inne budowle takie jak silosy, zbiorniki na gnojowicę, które są związane z budynkiem, podczas gdy w ocenie organu przepis jednoznacznie wskazuje, że pomoc może być przyznana tylko na zabezpieczenie budynków, w którym przechowywane są świnie a ogrodzone budowle takie jak silosy gnojowice nie mogą być przedmiotem finansowania na podstawie powyższego przepisu.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Strona w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej oparł ten środek zaskarżenia jedynie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji, który nie został przez skarżący kasacyjnie organ zakwestionowany.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię § 13e ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 roku w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2015 r., poz. 187), wskazując, że pomoc krajowa na podstawie ww. przepisu mogła być przyznana tylko ściśle do przypadku wskazanego w § 13e ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, tj. z tytułu zabezpieczenia budynku, w którym przechowywane są świnie, natomiast zabezpieczenie budowli związanych z budynkiem chlewni nie mieści się w ramach tej pomocy.

Na wstępie rozważań należy przytoczyć regulację dotyczącą refundacji poniesionych kosztów. Zgodnie z § 13e ust. 1 rozporządzenia, Agencja udziela corocznie pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który prowadzi gospodarstwo w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w którym są utrzymywane zwierzęta gospodarskie z gatunku świnia (Sus scrofa). Pomoc, o której mowa w ust. 1, jest udzielana w formie refundacji wydatków dla producentów rolnych będących rolnikami ryczałtowymi w rozumieniu przepisów o podatku od towarów i usług - według ceny brutto, a dla pozostałych producentów rolnych - według ceny netto, poniesionych w danym roku kalendarzowym, na: 1) zakup mat dezynfekcyjnych; 2) zakup sprzętu do wykonania zabiegów dezynfekcyjnych, dezynsekcyjnych lub deratyzacyjnych oraz produktów biobójczych, środków dezynsekcyjnych lub deratyzacyjnych; 3) zakup odzieży ochronnej i obuwia ochronnego; 4) zabezpieczenie budynków, w których są utrzymywane świnie, przed dostępem zwierząt domowych (§ 13e ust. 3).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odczytując użyte przez prawodawcę w § 13e ust.3 pkt. 4 rozporządzenia sformułowanie "zabezpieczenie budynków, w których są utrzymywane świnie przed dostępem zwierząt domowych" nie można pomijać przepisów regulujących prowadzenie działalności gospodarczej hodowli świń. WSA w Warszawie powołując się na stosowne przepisy: Ustawy o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt; Prawa budowlanego czy też rozporządzenia wykonawczego Ministra Rolnictwa i Rozwoju WSA z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, usunął wątpliwości, jakie nasuwała wykładnia językowa pojęcia "zabezpieczenie budynków, w których są utrzymywane świnie przed dostępem zwierząt domowych". Wykładnia zaprezentowana w tej kwestii w skardze kasacyjnej organu ten element pomija. Trafnie wywiódł Sąd I instancji, że sformułowanie "zabezpieczenie budynków, w których są utrzymywane świnie" zawiera w sobie dwie okoliczności podlegające ustaleniu. Pierwszą jest ta dotycząca "zabezpieczenia", czyli wykonania takiego działania, które pozostawi w terenie widoczny jego skutek, materializujący uniemożliwienie zwierzętom domowym dostępu do budynków, w których utrzymywane są świnie. Prawodawca nie określa formy i treści takiego działania. Niewątpliwie może nim być wykonanie ogrodzenia właściwego terenu. Drugą stanowi określenie odnoszące się do zabezpieczenia "budynków, w których są utrzymywane świnie". Określenie to odnosi się zarówno do "budynku" (chlewni) jak i do "utrzymywania świń". "Utrzymywanie świń" wymaga działań dotyczących dostarczania im karmy i odprowadzenia ich odchodów. Zatem jeżeli budynek, w którym przebywają świnie jest funkcjonalnie powiązany z budowlami znajdującymi się w bezpośredniej z nim odległości i służącymi do "utrzymywania świń" (silosy paszowe i zbiorniki na gnojowice), to niewątpliwie powinno to być uwzględnione przy celowościowej, funkcjonalnej wykładni § 13e ust.3 pkt. 4 rozporządzenia.

Ze stanu faktycznego, nie zakwestionowanego przez organ, wynika, że zbiornik na odchody zwierzęce nie mógł być odgrodzony od budynku chlewni, ponieważ wytyczne projektu budowlanego określają inwestycję jako budowę budynku inwentarskiego do hodowli trzody chlewnej wraz z niezbędną infrastrukturą. Ponadto na wygrodzenie budynku nie pozwala droga pożarowa, plac manewrowy umożliwiający przepompownie gnojowicy do miejsca jego gromadzenia, natomiast zbiorniki na pasze zlokalizowane są na tyle blisko budynku, że nie można postawić ogrodzenia pomiędzy budynkiem a silosami (oświadczenie strony). Wykonane w ten sposób ogrodzenie niewątpliwie spełnia rolę zabezpieczenia przed dostępem zwierząt domowych budynków, w którym utrzymywane są świnie, nie zabezpiecza natomiast innych części gospodarstwa.

Stanowisko zaprezentowane przez organ, że tylko ogrodzenie poprowadzone wokół chlewni wypełni przesłankę do wypłaty refundacji, nie uwzględnia stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że strona wskazywała, iż nie ogrodziła całego gospodarstwa zaś wniosek o refundacje dotyczy kosztów ogrodzenia budynku chlewni i budowli funkcjonalnie z nim związanych (silosy na paszę i zbiornika na gnojowicę), budowli znajdujących się w bezpośredniej odległości od chlewni, wybudowanych wraz z nią w oparciu o jeden projekt budowlany, uwzględniający ich funkcjonalne, bezpośrednie związki konieczne w hodowli świń. Wnioskodawca składał na tę okoliczność stosowne dokumenty, zdjęcia, powoływał się na nadzorczą opinię powiatowego inspektora weterynarii stanowiącą o potrzebie grodzenia również silosów na paszę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można Sądowi I instancji zarzucić dokonania błędnej wykładni § 13e ust. 3 pkt 4 rozporządzenie Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 roku w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Sąd prawidłowo odczytał treść omawianego przepisu odwołując się do wykładni systemowej i funkcjonalnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.)