Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1576/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 89 pkt 1,art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2017 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.; dalej: "u.o.z.o.z"), art. 39 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 290; dalej: "P.b.") oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia [...] nieruchomości przy ul. [...] w [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia nr [...] [...] Konserwatora Zabytków, działającego z upoważnienia Prezydenta [...] z [...] grudnia 2016 r.

Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Pismem z 21 listopada 2016 r., Prezydent [...], reprezentowany przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...], działającego w ramach Urzędu [...], zwrócił się do [...] Konserwatora Zabytków o uzgodnienie pozwolenia na ocieplenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Do wniosku został załączony projekt budowlany wykonany w czerwcu 2016 r. Zgodnie z ww. dokumentacją, inwestor przewiduje ocieplenie elewacji przedmiotowego budynku styropianem o grubości 14 cm, remont ocieplonej wschodniej ściany szczytowej, gzymsu wieńczącego, płyt balkonowych, wymianę opaski z płyt betonowych, a także docieplenie stropodachu.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 96 ust. 2 u.o.z.o.z., § 2 pkt. 3b porozumienia z dnia [...] czerwca 2005 r., w sprawie powierzenia miastu [...] prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...], realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] z dnia [...].06.2005, poz. [...]) aneksu nr 1 do tego porozumienia z dnia [...].06.2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), aneksu nr 3 z dnia [...].12.2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) oraz aneksu nr 6 do porozumienia z dnia [...].07.2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), art. 39 ust. 3 P.b. oraz art. 106 art. 105 § 1, w związku z art. 126 k.p.a. orzekł o:

- uzgodnieniu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na remoncie gzymsu, remoncie płyt balkonowych, wymianie opaski z płyt betonowych, wymianie obróbek blacharskich oraz remoncie ocieplonej wschodniej ściany szczytowej omawianego budynku, zgodnie z przedstawionym projektem budowlanym;

- nie uzgodnieniu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na dociepleniu elewacji ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki ew. nr [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], zgodnie z przedstawionym projektem budowlanym;

- umorzeniu postępowania w sprawie uzgodnienia pozwolenia na prace wewnątrz przedmiotowego budynku.

[...] Konserwator Zabytków podając przyczyny odmowy uzgodnienia części prac wyjaśnił, że budynek przy ul. [...] jest elementem całego założenia - układu urbanistycznego i zespołu zabudowy Al. [...] - ul. [...] oraz cennym architektonicznie obiektem, co widoczne jest w proporcjach bryły i dbałości o detal wystroju elewacji. Projektowane docieplenie doprowadzi do zatarcia jego cech indywidualnych przejawiających się w detalu architektonicznym i wystroju elewacji, tj. gzymsu wieńczącego, opasek okiennych i geometrycznych dekoracji wykonanych w tynku. Ułożenie na elewacjach budynku planowanej warstwy docieplenia spowodowałoby także niekorzystną zmianę gabarytów i ogólnych proporcji elewacji, pomimo ewentualnego powtórzenia obecnego wystroju po nałożeniu warstwy termoizolacji. Prace te zmienią charakter obiektu i naruszą jego wygląd zewnętrzny w szczególności w zestawieniu z podobnie ukształtowanymi sąsiednimi budynkami (ul. [...], ul. [...]). Ponadto wykonanie wnioskowanego ocieplenia wiązałoby się z trwałym zafałszowaniem architektury budynku.

Na ww. postanowienie zażalenie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Zdaniem skarżącej, przedmiotowy budynek nie jest zabytkiem podlegającym ochronie, a ewidencja zabytków powoduje ograniczenia wykonywania prawa własności o charakterze najlżejszym. Wspólnota zwróciła także uwagę, że omawiany budynek mógłby zostać przekształcony, gdyby był niższy niż 12 m.

Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 39 ust. 3 P.b. Wyjaśnił, że zarządzeniem Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r. nr [...] w sprawie założenia ewidencji zabytków m. [...], utworzono gminną ewidencję zabytków m. [...]. W załączniku do przedmiotowego zarządzenia wymieniono kartę adresową układu urbanistycznego Al. [...]- ul. [...]. Powyższa karta spełnia normy określone w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. A zatem budynek przy ul. [...] został ujęty w ww. ewidencji jako element całego założenia. Z powyższych względów wnioskowany do remontu budynek podlega ochronie konserwatorskiej na podstawie wskazanych wyżej przepisów, z wyłączeniem wnętrza tego obiektu.

Minister zauważył również, że przedmiotowy budynek położony jest na terenie, na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]w rejonie ul. [...], przyjętego uchwałą Nr [...] Rady m. [...]z [...] października 2014 r. W planie tym, w § 7 dotyczącym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wskazano także na ochronę konserwatorską obejmującą układ urbanistyczny i zespół budowlany Al. [...]/[...] - strefy ochrony wybranych parametrów historycznego układu urbanistycznego (ust. 7 pkt 1 lit. c). Natomiast w ustaleniach szczegółowych dla tego obszaru, oznaczonych symbolem B1 MW, w punkcie 4 lit. c ustalono ochronę zespołu zabudowy z otoczeniem dla budynków ul. [...], ul. [...], poprzez nakaz zachowania gabarytu, elewacji i detalu balustrad.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że ocieplenie elewacji ww. domu mieszkalnego wielorodzinnego z zastosowaniem warstwy styropianu jest niedopuszczalne pod względem konserwatorskim.

Zdaniem organu odwoławczego, w wyniku realizacji powyższych działań znaczącemu naruszeniu ulegną proporcje ścian, występy muru zostaną niekorzystnie pogrubione, zaś otwory okienne zagłębione, a co za tym idzie nastąpi częściowe zatarcie kompozycji elewacji. Nie ulega zaś wątpliwości, że budynek objęty wnioskowanymi pracami, jest wartościowym elementem omawianego układu urbanistycznego Al. [...]i ul. [...]. Nadto Minister podkreślił, że podczas prac remontowo-budowlanych w budynkach historycznych obowiązuje zasada kontynuacji tradycyjnych materiałów i technologii, charakterystycznych dla okresu powstania obiektu oraz jak najmniejsza ingerencja w substancję zabytkową. Ochronie konserwatorskiej podlegają bowiem pierwotne rozwiązania materiałowe budynków stanowiących historyczny element zabytkowego zespołu zabudowy. Istotną kwestią jest zatem konieczność zachowania wartości autentyczności budynków zabytkowych, tj. ich oryginalnej formy architektonicznej, opartej na proporcjach bryły, a także materiałów budowlanych, z jakich obiekty te zostały pierwotnie wykonane. Elementy te są bowiem nośnikiem zabytkowych walorów posiadanych przez dany obiekt.

Minister wskazał, że rozpatrując sprawę merytorycznie miał na względzie, iż działania zmierzające do polepszenia warunków użytkowania budynku są możliwe, o ile dokonywane zmiany nie wpływają na uszczuplenie wartości zabytkowych obiektu. Ochrona zabytków nie polega zatem na zakazie prowadzenia jakichkolwiek prac modernizacyjnych, ale dopuszcza jedynie tego rodzaju prace, które nie zmieniają stylu i charakterystycznych cech elewacji budynku. W ocenie organu odwoławczego wnioskowane zamierzenie, w zakresie ocieplenia elewacji budynku nie spełnia w wystarczającym stopniu koniecznego warunku jak najmniejszej ingerencji w wystrój i plastykę elewacji, niezależnie od przyjętej grubości warstwy styropianu oraz zastosowanej kolorystyki. Zauważył także, że termomodernizacja budynku nie oznacza konieczności przeprowadzenia robót budowlanych polegających na obłożeniu elewacji płytami styropianu czy wełny mineralnej z usunięciem oryginalnych wypraw tynkowych, detalu czy okładzin. W zależności od uwarunkowań, możliwe jest stosowanie alternatywnych metod poprawy warunków termicznych obiektu, do których należy: ocieplenie dachu, poddasza, stropu ostatniej kondygnacji, piwnic, izolacja fundamentów, remont bądź wymiana instalacji grzewczej oraz remont lub wymiana stolarki okiennej. Mury w obiektach zabytkowych są bowiem masywne i cechuje je dobra izolacja termiczna, którą można poprawić stosując energooszczędne okna oraz efektywną wentylację.

Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem Ministra z [...] maja 2017 r. nie zgodziła się Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...]w [...]. Pismem z 14 czerwca 2017 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie w części nie uzgadniającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na dociepleniu elewacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Skarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy, mimo wadliwości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, która przesądza o konieczności jego uchylenia w zaskarżonej części;

2) art. 6 k.p.a. poprzez działanie nieoparte na przepisach prawa, a tym samym przekroczenie granic uznania administracyjnego i uznanie, że budynek znajdujący się obszarze objętym ochroną jako układ urbanistyczny podlega takiej samej ochronie jak obiekt wpisany do ewidencji zabytków;

3) art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przy załatwianiu sprawy, poprzez nieuwzględnienie kosztów i utrudnienień dla skarżącego, które będą wynikać z wykonania zaskarżonego postanowienia;

4) art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez nierówne traktowanie skarżącego w stosunku do innych wspólnot mieszkaniowych znajdujących się w okolicy budynku przy ul. [...], a przejawiające się wydawaniem odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych;

5) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na nie wyjaśnienie skarżącemu dlaczego w sytuacji uznania administracyjnego organ nie mógł się przychylić do stanowiska skarżącego, a także niewyjaśnienia dlaczego organ nie uwzględnił interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli przy załatwianiu sprawy;

6) art. 4 u.o.z.o.z. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nawet obiekty niebędące zabytkami podlegają ochronie zawartej w tym przepisie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia pierwszoinstancyjnego w części nie uzgadniającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na dociepleniu elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki ew. nr [...],[...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], zgodnie z przedstawionym projektem i przekazanie sprawy w uchylonej części do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym, zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania.

W ocenie Sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w trybie egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do Sądu jest postanowienie z [...] maja 2017 r. znak: [...] Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który po rozpoznaniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w [...] na postanowienie nr [...][...] Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2016 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. 3 P.b., w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przepis ten obecne brzmienie uzyskał z chwilą wejścia w życie - z dniem 5 czerwca 2010 r. - ustawy z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. nr 75 poz. 474).

Jak wynika z akt postępowania, budynek przy ul. [...] został ujęty w gminnej ewidencji zabytków m. [...], na podstawie Zarządzenia Prezydenta [...] Nr [...] z [...] lipca 2012r. w sprawie założenia ewidencji zabytków m. [...]. Stąd też konieczność uzyskania pozytywnego uzgodnienia organu konserwatorskiego dla robót budowlanych polegających m.in. na ociepleniu elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki ew. nr [...],[...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] od zewnątrz styropianem o grubości 14 cm.

Sąd podziela argumentację organów konserwatorskich, że wykonanie wnioskowanych prac jest niedopuszczalne pod względem konserwatorskim. Zasadne są twierdzenia organów orzekających w sprawie, że prace związane z ociepleniem ścian zewnętrznych przedmiotowego budynku warstwą styropianu grubości 14 cm doprowadzą do zniszczenia jego obecnego wystroju i wartościowych detali, t.j. gzymsu wieńczącego, opasek okiennych czy geometrycznych dekoracji wykonanych w tynku, a także niekorzystną zmianę gabarytów i ogólnych proporcji elewacji, pomimo ewentualnego powtórzenia obecnego wystroju po nałożeniu warstwy termoizolacji. Nadto działanie takie doprowadziłoby do utraty wartości architektonicznych i zabytkowych ww. budynku, powodując zmianę jego charakteru. Elementy wystroju elewacji budynku opaski okienne i delikatne żłobienia w tynku, po ociepleniu będą nieczytelne, a ewentualne ich odtworzenie w nowej warstwie izolacji pozbawi obiekt oryginalnej historycznej wartości. Zmianie ulegnie ponadto plastyka elewacji, a światło okien zostanie zmniejszone. Ocieplenie doprowadziłoby także do zmiany proporcji balkonów poprzez zatopienie ich balustrad w grubości ocieplenia. Prace te zmienią charakter obiektu i naruszą jego wygląd zewnętrzny w szczególności w zestawieniu z podobnie ukształtowanymi sąsiednimi budynkami (ul. [...], ul. [...]). Wykonanie takiego ocieplenia wiązałoby się zatem z trwałym zafałszowaniem architektury obiektu.

Zdaniem Sądu, Prezydent [...] oraz Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dokonali szczegółowej i wnikliwej oceny inwestycji objętej wnioskiem w celu ustalenia, czy nie wpłynie ona negatywnie na walory zabytkowe obiektu podlegającego ochronie konserwatorskiej. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że szczególnie cenne dla wartości historycznych i naukowych danego budynku są obiekty zachowane w swym pierwotnym kształcie wraz z detalem architektonicznym. Za jedną z głównych wartości zabytku uznaje się jego autentyzm i oryginalność.

Należy podkreślić, że działania zmierzające do polepszenia warunków użytkowych budynku, nie mogą stanowić wartości nadrzędnych wobec interesu społecznego jakim jest ochrona zabytku. Z tych względów za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 4 u.o.z.o.z.

Wskazać również należy, że docieplenie właściciele budynku mogą zrealizować w oparciu o inne dostępne sposoby niż przewidywany przez nich sposób zakłócający wygląd zewnętrzny budynku. Należy rozważyć czy dopuszczalne jest zastosowanie wewnętrznych systemów dociepleń, czy też użycie tynków termoizolacyjnych na bazie perlitu, z poszanowaniem wartości historycznych i architektonicznych mających na celu ich utrwalenie z jednoczesnym uwzględnieniem interesów członków wspólnoty mieszkaniowej.

Wskazać również należy, że ani organy orzekające, ani Sąd rozpoznający skargę na wydane rozstrzygnięcia nie mógł brać pod uwagę faktu docieplenia innych budynków w bezpośrednim sąsiedztwie z budynkiem skarżącej, np. wskazywanego przez skarżącą budynku przy ul. Al. [...].

Wbrew zarzutom skargi, w okolicznościach sprawy zaskarżone postanowienie Ministra, nie stanowi o zaniechaniu analizy całego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu został zebrany w sposób wszechstronny i wystarczający do rozpoznania sprawy. A więc bez naruszenia zasad wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

Kierując się powyższą argumentacją, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.