Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 930/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w całości
Powołane przepisy: article: art 51 ust 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 64 a - 64 e , art 151 a par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprzeciwu D. P. i J. P. od decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz D. P. i J. P. 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją nr [...] z 28 grudnia 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej: P.b.),

- w pkt I. zatwierdził cyt.: "projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i urządzeniami budowlanymi, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości P. W., gmina N., woj. [...] Adres zamierzenia inwestycyjnego dot. dz. ew. nr [...], położonych w miejscowości P. W., gmina N.";

- w pkt II. udzielił J. i D. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie w/w budynku;

- w pkt III. nałożył na J. i D. P. obowiązek uzyskania, przed przystąpieniem do użytkowania, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W. M. wniósł od powyższej decyzji odwołanie zaskarżając ją w całości.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z 13 lipca 2021 r., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 735, dalej: K.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na podstawie przesłanego materiału dowodowego organ ustalił, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie jest następujący.

PINB decyzją nr [...] z dnia 7 października 2020 r., znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. odmówił cyt.: "zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na dz. ew. nr [...] położonej w miejscowości P. W., gmina N., woj. [...] (k. 76-77 akt PINB znak[...]).

PINB decyzją nr [...] z dnia 28 grudnia 2020 r., znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. zatwierdził cyt.: "projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i urządzeniami budowlanymi, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej numer [...] położonej w miejscowości P. W., gmina N., woj. [...] Adres zamierzenia inwestycyjnego dot. dz. ew. nr [...], położonych w miejscowości P. W., gmina N." (k. 37-38 akt PINB znak: [...]).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego zważył co następuje:

Organ II instancji dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, badając zarówno prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego, w oparciu o akta sprawy znak: [...], znak: [...], znak: [...]

Organ odwoławczy po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez PINB uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ocena zasadności i prawidłowości orzeczenia przez PINB o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i urządzeniami budowlanymi, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości P. W..

Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy wskazał, iż w jego ocenie skarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a PINB w L. nie uczynił zadość przepisom ustawy Prawo budowlane.

Na wstępie organ odwoławczy zauważył, że z przesłanych akt sprawy wynika, iż w postępowaniu w przedmiocie istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w oparciu o pozwolenie na budowę Starosty [...] z dnia 18.05.2017 r. znak: [...](...) została wydana decyzja nr [...] z dnia 7 października 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. o odmowie cyt.: "zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na dz. ew. nr [...] położonej w miejscowości P. W., gmina N., woj. [...] (k. 83-84 akt PINB znak[...]).

Materialnoprawną podstawą ww. decyzji był art. 51 ust. 4 P.b. w brzmieniu: "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ".

Wydanie ww. decyzji w oparciu o art. 51 ust. 4 P.b. stanowiło załatwienie sprawy co do jej istoty w rozumieniu art. 104 K.p.a. w odniesieniu do następnego (po etapie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego) etapu postępowania naprawczego. Oznacza nadto zakończenie całego postępowania prowadzonego w tzw. trybie naprawczym, prowadzonym na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Ponadto organ odwoławczy zważył na konstrukcję normy zawartej w art. 51 ust. 4 P.b.: Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego (...) oznacza to, że decyzja może być zarówno pozytywna (zatwierdzająca), jak i negatywna (odmawiająca zatwierdzenia).

Organ odwoławczy wskazał również, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt. II OSK 330/16 "Sam fakt przedłożenia przez inwestora jakiegokolwiek projektu zamiennego nie legalizuje samowolnie wykonanych odstępstw. Dopiero bowiem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania przez organy nadzoru budowlanego", dlatego też organ I instancji dokonując sprawdzenia przedłożonych projektów pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami m.in. przepisy art. 34 i 35 P.b. w dniu 7 października 2020 r. wydał decyzję nr [...], znak: [...], którą na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] w m. P. W.. Wskazana powyżej decyzja była zakończeniem kolejnego etapu trybu naprawczego. Organ odwoławczy podkreślił, że nie został wniesiony środek zaskarżenia od ww. decyzji w postaci odwołania (decyzja jest ostateczna).

Dalej MWIMB przywołał wyrok NSA z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2517/13: Samo brzmienie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiącego, że decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, przesądza o tym, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna, w zależności od warunków zaistniałych w danej sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 801/07; z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 89/09; z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 342/11) (...) Do sposobu zakończenia postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nawiązuje również ust. 5 tego przepisu. Zgodnie z nim: "w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Samo niewykonanie tego obowiązku należy jednak rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono zarówno stan obiektywnej bierności adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jak i stan, w którym nie można było zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa albo też przedstawienie przez adresata tej decyzji rozwiązań, które nie uwzględniały nałożonego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W takich sytuacjach organ w konsekwencji decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4), określa dalsze losy obiektu budowlanego, tj. wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego).

Organ odwoławczy, zgodnie z powyższym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, stwierdził, że PINB w L. wydał skarżoną decyzję z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. W dacie gdy decyzja PINB nr [...] z dnia 7 października 2020 r., znak [...] stała się ostateczna, ściśle powiązanym następstwem wynikającym z regulacji ustawy Prawo budowlane winno być wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 5, czego organ I instancji nie uczynił. Organ I instancji, w wyniku naniesienia przez inwestorów zmian w projekcie budowlanym zamiennym pod sygnaturą [...], wydał skarżoną decyzję nr [...] z dnia 28 grudnia 2020 r., znak: [...]

W ocenie MWINB sposób procedowania przez organ I instancji w niniejszej sprawie był obarczony naruszeniem przepisów prawa materialnego, bowiem PINB wydał ponownie na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. decyzję pod sygnaturą [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Zdaniem MWINB wydanie kolejnej decyzji pod sygnaturą [...] było błędne, bowiem ustawa Prawo budowlane nie reguluje kwestii ponownego procedowania na wniosek inwestora lub z urzędu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zastosowania ponownie normy art. 51 ust. 4 P.b.

W świetle wskazanego uchybienia MWINB odstąpił od merytorycznej oceny kompletności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego przez inwestorów D. i J. P..

MWINB stwierdził, że uzasadnienie niniejszej decyzji stanowi odpowiedź na podnoszone kwestie i motywy jakimi kierował się organ odwoławczy uchylając skarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. Wskazane motywy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia stanowią odpowiedź na zarzuty zgłoszone przez odwołującego, zarówno w kwestii przepisów prawa oraz motywów faktycznych, mających zastosowanie w niniejszym postępowaniu administracyjnym na podstawie, których organ odwoławczy oparł niniejsze rozstrzygnięcie.

Mając na względzie powyższe, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że wydana w dniu 28 grudnia 2020 r. przez PINB w L. skarżona decyzja nr [...] znak: [...] nie odpowiada prawu, wobec czego organ odwoławczy, kierując się zasadą prawdy obiektywnej, w trybie art.138 § 2 K.p.a., zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

D. P. i J. P. wnieśli od powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 lipca 2021r., nr [...], sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.

Mając na względzie powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że z zaskarżoną decyzją MWINB nie można się zgodzić.

W pierwszej kolejności podkreślono, że w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (sprawa: [...]) postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2020 r., zmienionym postanowieniem z dnia 16 września 2020 r., nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym, wyznaczając termin wykonania tych obowiązków na dzień 7 grudnia 2020 r. Przedłożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny nie spełniał wymogów nałożonych przepisami prawa i nie został uzupełniony w odpowiednim zakresie, co skutkowało wydaniem decyzji nr [...] z dnia 7 października 2020 r. Nie było jednak podstaw, jak błędnie uważa [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, ponieważ nie upłynął jeszcze termin wyznaczony do wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2020 r., zmienionym postanowieniem z dnia 16 września 2020 r., tj. 7 grudnia 2020 r. Zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane - dopiero gdy upłynie termin wyznaczony na wykonanie nałożonych obowiązków o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Po wydaniu przez PINB w L. decyzji nr [...] z dnia 7 października 2020 r. inwestorzy pismem z dnia 13 listopada 2020 r., a więc przed upływem wyznaczonego terminu do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, przedłożyli kolejny projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na dz. ew. nr [...] w miejscowości P. W., gmina N.. Wszczęta sprawa pod numerem [...], po sprawdzeniu kolejnego projektu budowlanego zamiennego, przedłożonego w terminie, zakończyła się wydaniem decyzji nr [...] z dnia 28 grudnia 2020 r., zatwierdzającej nowy projekt budowlany zamienny.

W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że ustawa Prawo budowlane nie reguluje kwestii ponownego procedowania na wniosek inwestora lub z urzędu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zastosowania ponownie normy art. 51 ust. 4. Z takim stwierdzeniem nie można się zgodzić, ponieważ inwestor do czasu upływu wyznaczonego terminu do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego ma możliwość jego przedłożenia zgodnie z nałożonym obowiązkiem. Dopiero upływ terminu zamyka mu drogę do takiej czynności. Jak wynika z akt sprawy [...] i decyzji z dnia 28 stycznia 2019 r. oraz postanowienia z dnia 16 września 2020 r., obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego został wyznaczony do 7 grudnia 2020 r. Brak jest w przepisach wyraźnego wyłączenia możliwości ponownego złożenia takiego projektu budowlanego zamiennego w sytuacji, gdy pierwszy projekt zamienny okazał się niespełniający nałożonych obowiązków. Możliwość taką wyklucza dopiero upływ wyznaczonego terminu, ponieważ na organ nałożony został obowiązek wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli jednak termin ów nie upłynął, to inwestor ma możliwość złożenia kolejnego projektu budowlanego zamiennego zgodnie z nałożonymi obowiązkami, i oczywiście w terminie. W mniejszej sprawie inwestorzy mieli wiec możliwość przedłożenia zgodnego z wymogami projektu budowlanego zamiennego, a złożenie tego projektu w terminie i po sprawdzeniu przez PINB w L., skutkowało jego zatwierdzeniem decyzją nr [...] z 28 grudnia 2020 r.

Z tych przyczyn brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zaskarżonej decyzji kasatoryjnej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. prawidłowo bowiem przeprowadził postępowanie sprawdzające przedłożony przez inwestorów w dniu 13 listopada 2020 r. projekt budowlany zamienny i wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą ten projekt. Równocześnie nie naruszył przepisu art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, ponieważ pomimo wydania decyzji nr [...] w dniu 7 października 2020 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, to termin na przedłożenie takiego projektu zgodnego z nałożonym obowiązkiem w dalszym ciągu był otwarty dla inwestorów. Przy braku zakazu ponownego przedłożenia takiego projektu budowalnego zamiennego, procedowanie przez organ I instancji, na kolejny wniosek inwestorów, było w pełni prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2019 poz.2325 ze zm.), dalej P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d §1). Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Z kolei w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a.

Charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych powiązany został z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie i przyspieszenie postępowań administracyjnych i sądowych. Dlatego w postępowaniu inicjowanym sprzeciwem ograniczono krąg uczestników i możliwość skarżenia wyroków sądów I instancji. Sprzeciw nie jest środkiem służącym materialnoprawnej kontroli decyzji. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą merytorycznie postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu. W postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r. II OSK 3517/18).

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest treść art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Sąd w niniejszej sprawie zwraca jednak uwagę na wyrok z 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 392/19, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał:

"Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo więc nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2018r., sygn. akt I OSK 2045/18; z dnia 11 grudnia 2018r., sygn. akt I OSK 4191/18 – publik. CBOSA). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Podkreślić należy, iż zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie.

Gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na stwierdzenie, które przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w danej sprawie. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób nie budzący wątpliwości.

Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w danej sprawie zastosowanie.

A zatem, aby organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną konieczne jest – jak jednoznacznie stanowi art. 138 § 2 K.p.a. - wykazanie przez ten organ, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle art. 138 § 2 K.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. A zatem, art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

To zaś oznacza, iż sąd administracyjny – dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej – nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do Sądu administracyjnego decyzji.

Przepis art. 64e) P.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Powyższy przepis nie oznacza braku kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Podkreślić też należy, iż art. 64e) P.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 P.p.s.a.

Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy."

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawa oraz poglądy judykatury stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych i zakresu kontroli skarżonego aktu.

Wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji jest negatywny. Zaskarżona decyzja kasacyjna jest nieprawidłowa, a sprzeciw od niej zasadny.

W przedmiotowej sprawie - w związku z przedłożeniem przez skarżących inwestorów przy piśmie z 13 listopada 2020 r., a zatem przed upływem 7 grudnia 2020 r. wyznaczonego postanowieniem PINB z 16 kwietnia 2020 r. zmienionym postanowieniem z 16 września 2020 r., kolejnego projektu budowlanego zamiennego - kluczowe było stwierdzenie, czy jak twierdzą skarżący organ mógł kontynuować postępowanie naprawcze i analizować ten kolejny projekt zamienny, czy też jak twierdzi MWINB organ winien był wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. wobec wydania w dniu 7 października 2020 r. na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. decyzji ostatecznej o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego przedłożonego przez skarżących w dniu 17 września 2020 r.

Materialnoprawną podstawą decyzji organu I instancji z 28 grudnia 2020 r. była norma z art. 51 ust. 4 P.b., zgodnie z którą: po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Sąd akcentuje, że prowadzone w niniejszej sprawie wobec inwestorów postępowanie legalizacyjne jest wieloetapowe, co wynika z brzmienia kolejnych ustępów normy art. 51 P.b., a konsekwencje wynikające z ust. 5 są ostatecznością.

Celem postępowania legalizacyjnego jest w pierwszej kolejności doprowadzenie inwestycji, o ile to możliwe, do stanu zgodnego z prawem.

W okolicznościach niniejszej sprawy jest niewątpliwe, że legalizacja jest możliwa, bowiem nie istnieją trwałe przeszkody w postaci np. niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, niedopuszczalnego rodzaju budynku, czy też takiej jego lokalizacji, która powodowałaby nie dające się usunąć naruszenia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, związane np. z przesłanianiem czy zacienianiem sąsiadującej zabudowy.

Niewątpliwie inwestorzy, przedkładając w otwartym terminie przed 7 grudnia 2020 r., kolejne projekty budowlane zamienne (za których treść odpowiada projektant) działali nieudolnie, jednak w otwartym dla nich terminie dokonywali starań celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Finalnie, po wydaniu przez PINB w L. decyzji odmownej nr [...] z dnia 7 października 2020 r., inwestorzy za pismem z 13 listopada 2020r., a więc przed upływem wyznaczonego terminu do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, przedłożyli kolejny projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na dz. ew. nr [...] w miejscowości P. W., który zdaniem organu I instancji zasługiwał na zatwierdzenie, co nastąpiło decyzją z 28 grudnia 2020 r.

Sąd podziela stanowisko skarżących, że inwestor - zgodnie z nałożonym przez organ obowiązkiem - do czasu upływu wyznaczonego terminu do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, ma możliwość jego przedłożenia. Dopiero upływ terminu zamyka mu drogę do takiej czynności. Jak wynika z akt sprawy [...] i decyzji z dnia 28 stycznia 2019 r. oraz postanowienia z 16 września 2020 r. termin wykonania obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego został wyznaczony do 7 grudnia 2020 r.

Rację mają skarżący, że brak jest w przepisach wyraźnego wyłączenia możliwości ponownego złożenia takiego projektu budowlanego zamiennego w sytuacji, gdy pierwszy projekt zamienny nie spełniał wymagań. Możliwość taką wyklucza dopiero upływ wyznaczonego terminu, co wynika z brzmienia normy art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, zgodne z którą: w przypadku niewykonania w terminie (podkreślenie Sądu) obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Wynika z tego, że jeżeli termin ów nie upłynął, to inwestor ma możliwość złożenia kolejnego projektu budowlanego zamiennego, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie.

Z powyższego wynika, że brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. zaskarżonej decyzji kasatoryjnej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. prawidłowo bowiem przeprowadził postępowanie sprawdzające przedłożony przez inwestorów w dniu 13 listopada 2020 r. kolejny projekt budowlany zamienny i wydał – na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. decyzję nr [...] w sprawie tego projektu. Sąd przy tym podziela stanowisko MWINB, że unormowanie "w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego", oznacza, że decyzja może być zarówno pozytywna (zatwierdzająca projekt), jak i negatywna (odmawiająca zatwierdzenia projektu) - w zależności od treści projektu i okoliczności zaistniałych w danej sprawie.

W niniejszej sprawie organ I instancji decyzją z 28 grudnia 2020 r. zatwierdził projekt zamienny, a ta decyzja winna być merytorycznie skontrolowana przez organ odwoławczy, wobec wniesienia odwołania.

Równocześnie, zdaniem Sądu, PINB nie naruszył przepisu art. 51 ust. 5 P.b., bowiem mimo wydania decyzji nr [...] z 7 października 2020 r. o odmowie zatwierdzenia poprzedniego projektu budowlanego zamiennego, termin na przedłożenie takiego projektu w dalszym ciągu do 7 grudnia 2020 r. był otwarty dla inwestorów. Przy braku zakazu ponownego przedłożenia takiego projektu budowalnego zamiennego, procedowanie przez organ I instancji na kolejny wniosek inwestorów było w pełni prawidłowe.

Przy wydawaniu przez PINB decyzji z 7 października 2020 r., a następnie z 28 grudnia 2020 r. nie zachodziła tożsamość przedmiotowa i podmiotowa rozstrzygnięcia, bowiem tą drugą decyzją organ I instancji orzekał o innym niż poprzednio projekcie budowlanym zamiennym.

Z powyższych względów za zasadne należało uznać zarzuty sprzeciwu, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 151 a § 1 P.p.s.a.

Sąd raz jeszcze zauważa, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. nie kończy procesu legalizacyjnego, lecz jest kolejnym jego etapem, po którym następują dalsze w postaci ustalenia opłaty legalizacyjnej, czy udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Ponownego zaakcentowania wymaga na koniec, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. Sąd nie był uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej, nie mógł zatem przesądzić w tym postępowaniu o ewentualnej możliwości zalegalizowania budowy dokonanej z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Ocenie w niniejszym postępowaniu, z woli ustawodawcy, który tak ukształtował instytucję sprzeciwu, podlegało wyłącznie zastosowanie przez Kolegium art. 138 § 2 K.p.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy winien dokonać pełnej merytorycznej kontroli decyzji PINB z 28 grudnia 2020 r. i odnieść się merytorycznie do zarzutów odwołania.

O kosztach orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Zasądzoną kwotę 100 zł stanowi uiszczony przez skarżących wpis od sprzeciwu.