Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 466/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 3 pkt. 22
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 851/11 w sprawie ze skargi J.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę


UZASADNIENIE

Z upoważnienia Burmistrza Miasta Bytowa, na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2a, art. 24 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 104 § 1 Kpa oraz § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), decyzją [...] z dnia [...] lipca 2011 r., Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych MOPS w Bytowie odmówił przyznania J. C. świadczenia pielęgnacyjnego oraz składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad mężem C. W odwołaniu J. C. wniosła o przyznanie zasiłku, wskazując, że od 3 lat sprawuje całodobową opiekę nad mężem cierpiącym na wiele schorzeń a koszty leczenia są duże i znaczną część emerytury pochłania zakup leków. Wskazała też, że mąż nie może oczekiwać opieki ze strony dzieci, które pracują zawodowo.

Na podstawie: art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79 - poz. 856); art. 17 ust. 1 pkt 2 ust. 3 ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oraz art. 17 ust. 1, w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa SKO w Słupsku decyzją z [...] sierpnia 2011 r. - ([...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO stwierdziło, że kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia przyczyn braku zatrudnienia skarżącej. Wskazując na jej wiek organ uznał, że oceny wymaga, czy osoba w tym wieku, może zostać zakwalifikowana jako osoba zdolna do podjęcia zatrudnienia i odwołało się do regulacji ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z pierwszą, za osobę bezrobotną uważa się obywatela polskiego lub cudzoziemca, niezatrudnionego i nie wykonującego innej pracy zarobkowej, zdolnego i gotowego do podjęcia zatrudniania w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej zarejestrowanego we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie ukończył 60 lat - kobieta lub lat 65 - mężczyzna. Tylko takim osobom udziela się pomocy w znalezieniu zatrudnienia. Przytoczono art. 6 pkt 7 drugiej ustawy, wg którego niezdolność do pracy z tytułu wieku oznacza ukończone 60 lat przez kobietę i 65 lat przez mężczyznę, a więc osoby które przekroczyły wskazany wiek są uznawane za niezdolne do pracy, co tym samym świadczy o tym, że de facto nie mogą one zrezygnować z podjęcia zatrudnienia. Niemożliwość wykonywania pracy nie jest w takim przypadku dobrowolnym wyborem, związanym np. z chęcią udzielania stałej pomocy niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a stanem faktycznym, związanym z przekroczeniem bariery wiekowej, która wpływa na fizyczne i umysłowe predyspozycje do wykonywania pracy zarobkowej i dlatego Kolegium uznało, że nie podejmowanie i rezygnacja z zatrudnienia nie ma na celu udzielania pomocy mężowi, a jest związana z osiągnięciem wieku wpływającym na niemożność wykonywania pracy. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W skardze J. C. stwierdziła, że decyzja ta jest krzywdząca i podjęta pochopnie, bo błędnie ustalono jej wiek i uznano, że nigdy nie pracowała i nie była zarejestrowana jako bezrobotna. Przez długie lata próbowała podjąć pracę, jednak bezskutecznie. Wg skarżącej opieka nad mężem jest również ciężką pracą, a wydatki na nią nie pozwalają na godne życie. W odpowiedzi SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację ze swej decyzji, wskazując, że w związku z ukończeniem przez J.C. 71 lat powinna ona zostać uznana za niezdolną do pracy, w związku z czym nie jest możliwe dokonanie przez nią rezygnacji z zatrudnienia.

WSA w Gdańsku wyrokiem z 20 grudnia 2011 r. - II SA/Gd 851/11 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję z [...] lipca 2011 r., gdyż obie wydano z naruszeniem prawa materialnego, polegającym na błędnej interpretacji art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dokonana przez SKO wykładnia art. 17 ust. 1 ograniczająca krąg osób zdolnych do pracy z uwagi na kryterium wieku jest wadliwa i pozostająca w sprzeczności z ustawą. Kryterium wieku nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 przesłanki warunkującej ocenę zdolności do pracy, ponieważ organ błędnie powołał się na kryterium wieku nieprzewidziane w ustawie dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, naruszając art. 17 ust. 1 ustawy. Organ nie rozważył innych poza wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" przesłanek warunkujących odmowę przyznania świadczenia, przez co błędnie ustalił stan faktyczny. Doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik SKO zarzucił: naruszenie prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich błędną wykładnię, skutkująca uchyleniem obu decyzji, polegającą na przyjęciu, iż do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego istotny jest jedynie fakt niepozostawania w zatrudnieniu oraz obiektywnie stwierdzona potrzeba sprawowania opieki; naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 ppsa - wobec błędnego ustalenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego art. 17 ust. 1 ustawy oraz że naruszono art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa; a także art. 141 § 4 ppsa poprzez brak precyzyjnego wskazania, co do dalszego toku postępowania - wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi J. C. na decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r., ewentualnie, w razie nieuwzględnienia tego wniosku uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi w celu ponownego rozpoznania skargi na decyzję Kolegium. Wg skarżącego nie sposób zgodzić się z stwierdzonym przez Sąd naruszeniem prawa materialnego. Kolegium wydało decyzję w oparciu o wyczerpująco zgromadzony i omówiony materiał dowodowy, a wynik tych ustaleń znajdował odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji opartej na prawidłowej subsumcji stanu faktycznego. Wg skarżącego Sąd niejako "dodatkowo" prócz naruszenia przepisu prawa materialnego wspiera zasadność orzeczenia wskazaniem na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa, co jednak nie zostało bliżej uzasadnione; nie jest jasne, na czym Sąd opiera takie stwierdzenie i jakie dodatkowe okoliczności miałyby być przedmiotem wyjaśnienia, co ma znaczenie wobec wiążącego dla organów związania wskazaniami, co do dalszego postępowania. Trudno jest zgodzić się z zapatrywaniem Sądu co do rzekomego naruszenia prawa materialnego, gdy chodzi o powód odmowy przyznania świadczenia. Do naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy nie mogło dojść wskutek jedynie posiłkowego powołania przez Kolegium przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z decyzji nie wynika, aby przepisy tej ustawy zostały zastosowane w sprawie i były jej podstawą prawną. Ich powołanie służyło jedynie wsparciu argumentacji na gruncie art. 17 ust. 1 ustawy, co do oceny stanu faktycznego, gdy chodzi o kwestię przyczyn nie pozostawania w zatrudnieniu przez stronę i motywów deklarowanej rezygnacji z aktywności zawodowej w związku z koniecznością opieki nad mężem. Nie było jednak sporne, że strona nigdy nie pracowała. Kwestii tej nie zmienia przejściowe odległe zarejestrowanie w Urzędzie Pracy, jako osoby bezrobotnej, wyprzedzające w czasie przyczynę konieczności sprawowania opieki nad mężem. Decyzja Kolegium oparta na zdroworozsądkowym rozumowaniu - odniosła się, (pomijając nawet problem wieku) do kwestii braku podstaw uwzględnienia oświadczenia strony o przyczynie rezygnacji z zatrudnienia w odniesieniu do celu przedmiotowego świadczenia, jakim jest rekompensata za całkowitą rezygnację z aktywności zawodowej (rezygnacji z pracy lub jej poszukiwania). Trudno nie dostrzec, że prócz deklarowanej zdolności do podjęcia zatrudnienia, chodzi o osobę, która nie pracowała, która nie była aktywna zawodowo. Trudno przyjmować, aby opieka nad mężem była powodem rezygnacji z zatrudnienia. Kolegium mając na uwadze argumentację odwołania zasadnie stwierdziło, kierując się oceną zdroworozsądkową, że stan faktyczny dowodzi braku podstaw do przyjęcia, że w grę wchodzi rezygnacja z podejmowania aktywności zawodowej, której strona do tej pory nie przejawiała. Nadto jak wynikało z argumentacji odwołania, powodem wystąpienia o świadczenie jest trudna sytuacja materialna i fakt utrzymywania się z uposażenia męża, które nie zaspokaja potrzeb rodziny, w tym kosztów jego utrzymania, niż potrzeba zatrudnienia, którego strona nie podejmowała wobec braku aktywności zawodowej przejawiającej się choćby w poszukiwaniu pracy, co miało miejsce dużo wcześniej niż deklarowana potrzeba opieki tj. w okresie poprzedzającym okres 3 lat przed złożeniem wniosku o świadczenie. Z odwołania wynika, że opieka nad mężem konieczna jest od 3 lat. Przed tym okresem strona nie była aktywna zawodowo. Okoliczności dotyczące sytuacji materialnej nie mogą być brane pod uwagę, skoro świadczenie ma zastępować wynagrodzenie aktywności zawodowej, a nie ma być dodatkowym źródłem dochodu. Ocenie podlegał fakt braku aktywności zawodowej w odniesieniu do oświadczenia o rezygnacji (powstrzymaniu się) od poszukiwania pracy w związku z koniecznością opieki. Strona nie wykazywała aktywności zawodowej, z której mogłaby rezygnować, co było przedmiotem ustalenia wynikającym z uchylonych decyzji. Od oceny takiej nie zwalnia art. 17 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wyrok Sądu narusza zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 ppsa, skoro w świetle ustaleń stanu faktycznego wydano wyrok uwzględniający skargę. Nadto uzasadnienie wyroku narusza art. 141 § 4 ppsa, bowiem Sąd nie sprecyzował na czym konkretnie ma polegać uzupełnienie postępowania. Nie uzasadniono też podstaw stwierdzenia naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa, skoro powodem uchylenia decyzji ma być naruszenie przepisu materialnego przez jego błędną wykładnię, co dowodzi naruszenia art. 141 § 4 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ograniczał swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem ma swoje usprawiedliwione podstawy, bowiem podniesione w niej zarzuty - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługują w pełni na uwzględnienie.

Przede wszystkim zasługuje na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z jego treścią świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny,

3) opiekunowi faktycznemu dziecka

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wskazany przepis określa dwa niezależne od siebie stany faktyczne, a mianowicie: 1) w którym osoba legitymowania nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2) w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zatem w pierwszym przypadku chodzi o sytuację, kiedy osoba zainteresowana przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego z tej ustawy nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową, czyli nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, by opiekować się osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w drugim zaś, kiedy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osoba zainteresowana uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej (np. rozwiązuje stosunek pracy, rezygnuje z prowadzonej działalności gospodarczej itp.).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezspornym jest, że skarżąca J.C. nie zalicza się do żadnego z wyżej wymienionych przypadków, bowiem ani nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ani też nie zaniechała podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem.

Jak bowiem wynika z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w związku z wnioskiem o przyznanie świadczenia pieniężnego J. C. "nigdy nie pracowała ... nie była też zarejestrowana w PUP w Bytowie" (karta 9 akt administracyjnych). Wiarygodność powyższego stwierdzenia J. C. potwierdziła własnym podpisem.

Dodatkowo należy mocno podkreślić, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia jest zrekompensowanie tej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 17 ust. 3 cyt. ustawy) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe (art. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Musi więc istnieć wyraźny i bezpośredni związek (czasowy i co do motywów) między rezygnacją z zatrudniania a podjęciem opieki nad wskazaną w ustawie osobą, co oczywiście w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Powyższej oceny nie zmienia fakt odległej w czasie rejestracji skarżącej jako bezrobotnej.

Podzielając więc w całości zarzuty skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że zebrany przez organy administracji w sposób prawidłowy pełen materiał dowodowy pozwalał w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy, bez potrzeby uzupełniania postępowania dowodowego, przez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie jako bezzasadnej skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] sierpnia 2011 r. (znak: [...]), która nie narusza przepisów obowiązującego prawa.

W tym stanie rzeczy podzielając w całości zarzuty skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji, zaniechawszy rozstrzygnięcia o kosztach z uwagi na wyraźne oświadczenie pełnomocnika skarżącego organu o odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.