Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1433/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 UST 1, 43, 45 UST 1 PKT 7
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1267/17 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz M. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1267/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. M., uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 25 listopada 2016 r. Burmistrz D. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zabudowy zagrodowej, w skład której wchodzi budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący z garażem oraz budynek inwentarski (gospodarczy), na działce nr [...], obręb C., gmina D..

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji, wskazując, iż jej realizacja stoi w sprzeczności z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...], z późn. zm.), stanowiącym, iż na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się zmiany sposobu użytkowania ziemi oraz w sprzeczności z § 3 ust. 1 pkt 3, tj. zakazem uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Ponadto wskazał, iż nie zachodzą przesłanki do zastosowania odstępstw od ww. zakazów.

Na powyższe postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O., zażalenie wniosła M. M..

Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazał, że przedmiotowa inwestycja ma zostać zrealizowana w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] oraz częściowo w granicach obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...]. Zgodnie z art. 43 ustawy o ochronie przyrody zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Nr [...] przedmiotowy zespół przyrodniczo-krajobrazowy ustanowiono w celu zachowania ekosystemu [...] oraz walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów otwartych otaczających jezioro. W celu realizacji ww. celów ochrony przedmiotowego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego wprowadzono zakazy określone w § 3 ww. rozporządzenia Nr [...]. Planowana inwestycja koliduje z § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia Nr [...], zakazującym zmiany sposobu użytkowania ziemi. Organ wskazał, że praktycznie realizacja każdego rodzaju zabudowy na gruncie rolnym niezabudowanym powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, organ wskazał, iż orzecznictwo dotyczące pojęcia zmiany sposobu użytkowania ziemi nie jest jednolite, a ponadto samo pojęcie zmiany sposobu użytkowania ziemi nie jest tożsame z pojęciem zmiany przeznaczenia gruntu, dlatego nie można nadać tym przepisom identycznej treści normatywnej (zakaz wykładni synonimicznej). Ponadto inne cele zostały przewidziane przez ustawodawcę w ustawie o ochronie przyrody, a inne w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z mapy dołączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż grunty na przedmiotowej działce stanowią wolny od zabudowy grunt orny III i IV klasy bonitacyjnej oraz częściowo nieużytek. Przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy przewiduje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem oraz budynek inwentarski (gospodarczy). Wobec powyższego, należało stwierdzić, iż planowana zabudowa na przedmiotowej działce stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi, a sama realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia, naruszy również § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. Jednocześnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazów. Zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia zakazy obowiązujące w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego wymienione w § 3 ust. 1 nie dotyczą bowiem jedynie: 1) prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody; 2) realizacji inwestycji celu publicznego, 3) zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa, 4) likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych.

Skargę na to postanowienie wniosła M. M., zarzucając naruszenie: art. 43 i art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody w zw. z § 2 i § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię pojęcia "uszkadzania i zanieczyszczania gleby" polegającą na zastosowaniu wykładni rozszerzającej, art. 4 pkt 6 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędne uznanie, iż przepisy te nie mogą mieć zastosowania przy dokonywaniu wykładni pojęcia zmiany sposobu użytkowania ziemi, art. 7, 77 i 80 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Sąd wskazał, że z powołanej regulacji wynika zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi, natomiast z treści § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia - zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Zdaniem Sądu, zakazy te nie mogą być utożsamiane z zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego. O uszkadzaniu lub przekształcaniu obszaru bądź o zniekształcaniu terenu można mówić w przypadku takich prac jak: niwelacja wzgórza, wykopanie stawu, zmiana biegu rzeki, wycięcie lasu. Nie można natomiast kwalifikować jako uszkodzenia lub przekształcenia obszaru oraz zniekształcenia terenu z prac służących do realizacji obiektu budowlanego, takich jak wykopy pod fundamenty.

Sąd wskazał, że przepis art. 45 § 1 ustawy o ochronie przyrody jednoznacznie wskazuje jakie zakazy mogą być ustanowione w odniesieniu do zespołu przyrodniczo - krajobrazowego. Użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zwrot "mogą być wprowadzone następujące zakazy" wskazuje, że wymienione w niniejszym przepisie zakazy tworzą katalog zamknięty, w którym, co oczywiste, w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, nie zamieszczono zakazu zabudowy. Dlatego też z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze, nie można wyprowadzać generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zakazy takie, bądź ograniczenia, muszą wynikać z innych przepisów (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1239/08).

Sąd dodatkowo podkreślił, zgodnie ze stanowiskiem skarżącej, iż samo pojęcie "zmiana sposobu użytkowania ziemi" nie zostało zdefiniowane ani w ustawie o ochronie przyrody, ani w powołanym rozporządzeniu. Niemniej jednak zwrot ten nie może być interpretowany w sposób rozszerzający, powinien być rozumiany w kontekście istniejących norm prawnych. Zbyt szeroka interpretacja pojęcia "zmiana sposobu użytkowania ziemi" doprowadziłaby do zrównania formy ochrony przyrody jaką jest zespół przyrodniczo - krajobrazowy z formą rezerwatu czy parku narodowego.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, gruntami rolnymi w rozumieniu tej ustawy są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Za nieprawidłowe Sąd uznał stanowisko organu II instancji, że do interpretacji wyrażenia "zmiana sposobu użytkowania ziemi" nie można stosować przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. System prawny stanowi określoną całość i w ramach dokonywania wykładni pojęć zawartych w jednym akcie prawnym, można posiłkować się definicją pojęcia zawartą w innym akcie prawnym. Skoro w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu i w świetle tej ustawy nadal pozostaje on gruntem rolnym, to brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja zabudowy zagrodowej na działce skarżącej spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Zakres określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia zakazu dokonywania zmian sposobu użytkowania ziemi winien być ustalony w powiązaniu z przepisami ww. ustawy.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien mieć na uwadze, że realizacja obiektów budowlanych na terenie przedmiotowego zespołu przyrodniczo - krajobrazowego jest możliwa oraz dokonać oceny planowanej inwestycji pod kątem spełniania wymogu, jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów otwartych otaczających jezioro Limajno.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. prawa materialnego poprzez:

- dokonanie błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...], z późn. zm. dalej "rozporządzenie") poprzez przyjęcie, że zgodnie z tym przepisem zmiana sposobu użytkowania ziemi jest pojęciem tożsamym ze zmianą przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze i nieleśne, podczas gdy w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134, z późn. zm.) nie ma stosownego odesłania w tym zakresie do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, z późn. zm.), której cele są zupełnie inne niż ustawy o ochronie przyrody, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić;

- na skutek powyższego dokonanie błędnej oceny, że w sprawie nie miał zastosowania § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, zgodnie z którym na obszarze zespołu obowiązuje zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi, w sytuacji, gdy projekt decyzji dotyczył budowy na niezabudowanym gruncie rolnym (ornym klasy III i IV, częściowo nieużytku) budynku mieszkalnego wolnostojącego z garażem oraz budynku inwentarskiego, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić;

- niezastosowanie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody jako wzorca kontroli, ponieważ wprowadzenie przepisów § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w pewnych okolicznościach faktycznych może nie wynikać z potrzeby ochrony wartości przyrodniczych i tym samym w takiej sytuacji Sąd I instancji mógłby w takim przypadku, po dokonaniu własnej, niezależnej oceny, dokonać odmowy jego zastosowania w sprawie niniejszej na podstawie art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm,), dalej "p.u.s.a." w związku z art. 178 pkt 1 Konstytucji RP, a tym samym postanowienia organów administracji ocenione zostałyby jako odpowiadające prawu, ale podlegałyby uchyleniu z uwagi na niezgodność z prawem ich podstawy wydania, tj. przepisu aktu prawa miejscowego.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ przepis § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w pewnych okolicznościach faktycznych może naruszać art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dlatego Sąd I instancji, jako związany Konstytucją i ustawami zwykłymi, powinien dokonać oceny konieczności wprowadzenia tego przepisu przez prawodawcę lokalnego w stosunku do nieruchomości skarżącej i w przypadku dojścia do wniosku, że nie było to konieczne odmówić zastosowania tego przepisu, zgodnie z art. 4 p.u.s.a. w związku z art. 178 pkt 1 Konstytucji RP, natomiast Sąd l instancji nie dokonał w tym zakresie żadnej oceny, a jako nie związany zarzutami skargi winien dokonać pełnej kontroli zgodności z prawem postanowień organów administracji, które w takim przypadku musiałyby zostać ocenione jako zgodne z prawem, jednak podlegałyby uchyleniu ze względu na niezgodność z prawem ich podstawy wydania, tj. przepisu aktu prawa miejscowego.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, albo w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej zmianę oceny prawnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż działalność budowlana na niezabudowanych gruntach rolnych czy leśnych wiąże się praktycznie zawsze z faktyczną zmianą sposobu użytkowania ziemi (poza gruntami budowlanymi, na których np. dopuszczalna może być odbudowa, przebudowa, rozbudowa, czy budowa innych obiektów budowlanych). Pojęcie zmiany sposobu użytkowania ziemi natomiast nie jest tożsame z pojęciem zmiany przeznaczenia gruntu, dlatego nie można nadać tym przepisom identycznej treści normatywnej (zakaz wykładni synonimicznej). Ponadto inne cele zostały przewidziane przez ustawodawcę w ustawie o ochronie przyrody, a inne w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z kolei pojęcie "ziemia" nie jest pojęciem prawnym, w związku z czym powinno być interpretowane na gruncie nauk przyrodniczych (Gruszecki Krzysztof, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz. Zakamycze 2005, s. 579). Powstanie zabudowy (bez względu na jej rodzaj) stanowi zagrożenie dla celu wprowadzonej ochrony w postaci zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, dlatego też ustawodawca, wprowadzając pojęcie "sposobu użytkowania ziemi" starał się z jednej strony odróżnić je od "zmiany przeznaczenia gruntów", z drugiej natomiast zakazem objąć chciał jak najszerszy zakres działań powodujących negatywne zmiany w środowisku przyrodniczym, zatem zarówno budowę wszelkich obiektów budowlanych, jak i inne działania (np. zaoranie łąki) powodujące tego rodzaju zmiany (przekształcenia, zniszczenia szaty roślinnej).

Planowana zabudowa miałaby powstać na niezabudowanym terenie otwartym sąsiadującym z jeziorem [...], w oderwaniu od istniejącej zabudowy znajdującej się w znacznym oddaleniu od planowanej inwestycji (najbliższa pojedyncza zabudowa znajduje się ok. 350 m w kierunku wschodnim za dwoma jeziorami bez nazwy).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, iż przy dokonywaniu wykładni pojęcia "zmiana sposobu użytkowania ziemi" należy posiłkować się przepisami ustawy z dnia 13 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 909 z późn. zm.). Nie jest prawdą okoliczność powoływana przez organ w skardze kasacyjnej, iż w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] nie została naruszona zasada proporcjonalności. W pobliżu działki, której dotyczy niniejsza sprawa, na obszarze także objętym zespołem przyrodniczo - krajobrazowym "[...]", istnieje zabudowa mieszkaniowa, w tym nowopowstała zabudowa. Do zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] grudnia 2016 r. dołączona została kserokopia decyzji z dnia [...] lipca 2015 roku wydana z upoważnienia Starosty O. przez Dyrektora Wydziału Budownictwa i Inwestycji. Z przedmiotowej decyzji wynika, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wydana została innemu inwestorowi dnia [...] lipca 2008 r., tj. już po ustanowieniu zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]". Wobec powyższe, odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjny [...] także narusza zasadę proporcjonalności. Dodatkowo, okoliczność, że na terenie zespołu przyrodniczo krajobrazowego "[...]" istnieje zabudowa potwierdza, iż zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi oraz zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby, nie zawsze jest traktowany na równi z zakazem zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zespół przyrodniczo-krajobrazowy jest jedną z nasłabszych form ochrony przyrody przewidzianych w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134, ze zm.). Zgodnie z art. 43 tej ustawy zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Ta forma może być wprowadzona, gdy cenne fragmenty krajobrazu nie zostały objęte inną, dalej idącą formą ochrony. W art. 45 ust. 1 ustawy przewidziano, że w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mogą być wprowadzone enumeratywnie wymienione zakazy, m.in. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi (art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy). Wśród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy nie ma zakazu zabudowy. Podkreślenia wymaga, że w art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 7 i 8, art. 24 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 60 ust. 6 pkt 4 i art. 65 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy o ochronie przyrody, ustawodawca wprowadził wprost obligatoryjne lub fakultatywne zakazy zabudowy, czego nie zawarł w postanowieniach art. 45 ust. 1 tej ustawy. Nie można więc przyjmować, że takie zakazy wynikają również z postanowień art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA z: 13 kwietnia 2010 r., II OSK 169/09, 12 maja 2011 r., II OSK 815/10, 1 czerwca 2012 r., II OSK 471/11, 21 listopada 2014 r., II OSK 1087/13, 17 grudnia 2015 r., II OSK 993/14, 31 maja 2016 r., II OSK 2308/14, 11 lipca 2018 r. II OSK 453/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny podziela więc pogląd Sądu I instancji, że zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie może oznaczać zakazu zabudowy. W tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 22.

Ustawa o ochronie przyrody nie zawiera definicji legalnej pojęcia "zmiana sposobu użytkowania ziemi". Powstają więc wątpliwości, jak należy interpretować to pojęcie w kontekście przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.). Zgodnie z art. 4 pkt 6 tej ustawy "przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Zgodnie z art. 2 pkt 3 tej ustawy gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są również grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Realizacja zabudowy zagrodowej na gruncie rolnym nie powoduje zmiany przeznaczenia tego gruntu na cele nierolnicze, gdyż w powołanym przepisie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przyjęto pewną fikcję prawną, która nakazuje traktować grunty zabudowane zabudową zagrodową jak grunty rolne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, że pojęcie "zmiana sposobu użytkowania ziemi" zawarte w art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody nie jest tożsame z pojęciem "zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" w rozumieniu art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Inny jest cel ochrony obu tych ustaw. Ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne celem zachowania jak największej powierzchni tych gruntów cennych z punktu widzenia gospodarki rolnej i leśnej państwa. Natomiast celem wprowadzenia w art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody zakazu "zmiany sposobu użytkowania ziemi" na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego była ochrona walorów widokowych lub estetycznych krajobrazu naturalnego i kulturowego. "Zmiana sposobu użytkowania ziemi" nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem "zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" i powinna być interpretowana w kontekście celów ochrony przemawiających za ustanowieniem zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Jak już wyżej wskazano, zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie może jednak oznaczać zakazu zabudowy, co wynika z wykładni systemowej przepisów ustawy o ochronie przyrody. Dodać należy, iż oceny czy planowana inwestycja narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonuje odrębnie organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zasadny jest w związku z tym zarzut skargi kasacyjnej dokonania przez Sąd I instancji częściowo błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w związku z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż Sąd zasadnie przyjął, że zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie może oznaczać zakazu zabudowy i polecił organom ustalenie czy realizacja obiektów budowlanych na działce skarżącej jest możliwa pod kątem spełniania wymogu, jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych tego terenu. Żadnego postępowania wyjaśniającego organy w tym zakresie nie prowadziły. Argumentacja organu, że termin 21 dni na dokonanie uzgodnienia jest zbyt krótki na prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie jest sprzeczna z obowiązkami organu przewidzianymi w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Pozostaje ponadto do oceny kwestia wpływu planowanej inwestycji na pozostałe formy ochrony przyrody na tym terenie, gdyż od oceny tej organ odwoławczy odstąpił, skupiając się na sprzeczności inwestycji z przepisami rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, art. 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 178 pkt 1 Konstytucji RP i odmowy zastosowania § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w stosunku do terenu nieruchomości skarżącej. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie było postanowienie organu uzgadniającego, a nie rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie tej nie było podstaw do odmowy zastosowania § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia albowiem przepis ten nie może być interpretowany jako stanowiący zakaz zabudowy. W odniesieniu do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawnego dotyczącego wyjaśnienia wątpliwości co do znaczenia pojęcia "zmiana sposobu użytkowania ziemi", wskazać należy, iż orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie jest w ostatnich latach jednolite i kwestia ta nie budzi poważnych wątpliwości, na co wskazują powołane wyżej orzeczenia.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca nie zażądała w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.