Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 460/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2012-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, art. 156 par. 1, art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22a ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2012 r. sprawy ze skargi P.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób oddala skargę WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Marszałek Województwa, działając na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, orzekł w sprawie zmiany wydanego T.W. zezwolenia nr "[...]" z dnia "[...]" na wykonywanie regularnych przewozów na linii komunikacyjnej B. – O. - B.

W dniu 22 czerwca 2009 r. pełnomocnik P.R. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]" Marszałka Województwa wskazując, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]" w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na wskazanej linii komunikacyjnej.

Na skutek wniosku o ponownie rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie wskazując w uzasadnieniu, iż P.R. nie posiada interesu prawnego strony w rozumieniu art. 28 kpa. w kwestionowaniu decyzji, w trybie stwierdzenia nieważności, w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii komunikacyjnej B.-O.-B. mimo wskazywania, iż decyzja ta wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu wykonującego przewozy.

Na skutek skargi wniesionej przez P.R. na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 1 grudnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Ol 944/09) oddalił skargę podzielając stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego o braku interesu prawnego skarżącego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na brak normy publicznoprawnej, z której wynikałyby bezpośrednio dla tej strony określone prawa i obowiązki. Wskazano, iż z art. 24 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wynika, że postępowanie w przedmiocie zmiany wydanego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w transporcie drogowym wszczęte może być jedynie na wniosek jego posiadacza, co w konsekwencji oznacza, iż skarżącemu nie służy przymiot strony w tym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2011 r. (sygn. akt II GSK 585/10) po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P.R. nie podzielił stanowiska sądu pierwszej instancji uchylając jego wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

Ponownie rozpoznając sprawę oraz uwzględniając ocenę prawną i wskazania co do dalszego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 20 września 2011 r. (sygn. akt II SA/Ol 602/11) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przywozów osób.

W uzasadnieniu wskazano, iż stosownie do art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, zaś ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Wyjaśniono, iż poprzednio Sąd rozpoznający tę sprawę nie odniósł się bezpośrednio do indywidualnych okoliczności kształtujących sytuację prawną skarżącego, co doprowadziło do przyjęcia, iż strona skarżąca dysponowała wyłącznie interesem faktycznym, a w związku z tym nie była legitymowana do skutecznego domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób. Wskazano również, iż strona skarżąca składając wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji powoływała się na art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, w którym to przepisie upatrywała swojego naruszonego interesu prawnego. W ocenie NSA przy badaniu legitymacji wnioskodawcy należało odnieść się do tego czy wnioskodawca prowadzi na określonej linii regularny przewóz osób na podstawie ważnego zezwolenia, jaka jest częstotliwość świadczonego przez niego przewozu i czy godziny odjazdów z poszczególnych przystanków są zbliżone z tymi, które ustalono w wyniku zmiany zezwolenia jakiego udzielono T.W. Ponieważ jednak w toku postępowania administracyjnego przed wydaniem skarżonej decyzji przez Kolegium nie było prowadzone postępowanie administracyjne w tym zakresie należało uchylić skarżoną decyzję aby dokonać oceny potencjalnego interesu prawnego skarżącego w kontekście wskazanej wyżej normy pranej.

Po przekazaniu akt sprawy oraz uzupełnieniu materiału dowodowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm) dalej: kpa - utrzymało w mocy własną decyzję podjętą w dniu "[...]" nr "[...]".

W uzasadnieniu organ obszernie przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie wskazując, iż jej przedmiotem jest wniosek o stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyzji w sprawie zmiany zezwolenia wydanego T.W. na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii B.-O.-B. Wyjaśniono, iż w pierwszej kolejności zanim dokonano merytorycznej oceny tego wniosku niezbędne było wyjaśnienie czy wniosek pochodzi od strony. Po uzupełnieniu materiału dowodowego ustalono, iż P.R. nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu, gdyż stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołany przez skarżącego oraz wskazany w wyroku NSA i WSA przepis art. 22a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm) stanowiący, iż organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, między innymi w przypadku gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników nie stanowi takiej podstawy do żądania wszczęcia postępowania. Organ podkreślił, iż stosownie do powołanego przepisu przymiot strony będzie przysługiwał jedynie takiemu przewoźnikowi, który posiada już zezwolenie i jednocześnie wykonuje połączenia regularne na danej linii, której to linii regularnej byt zostanie zagrożony na skutek wprowadzonych zmian, przy czym chodzi o zagrożenie dla linii regularnej a nie dla jednego kursu.

W niniejszej sprawie należałoby uznać zatem za stronę wnioskodawcę jedynie wówczas, gdyby wprowadzone zmiany w rozkładzie jazdy T. W. spowodowały, iż zagrożona zostałaby linia regularna obsługiwana przez skarżącego. Przeprowadzona w tym zakresie analiza rozkładów jazdy obu przewoźników wykazała, iż nie można przyjąć jakoby byt linii regularnej na trasie B.-O.-B. obsługiwanej przez skarżącego został zagrożony, bowiem na tej samej linii regularnej przewozy są wykonywane jeszcze przez 4 innych przewoźników tj. Firmę A, W.R., J.W. oraz R.J. co daje łącznie wykonywanie kilkudziesięciu par kursów na tej linii. Przed dokonaną zmianą T. W. wykonywał 9 kursów z B. do O. oraz taką samą liczbę kursów powrotnych. Po decyzji zmieniającej taka sama ilość kursów jest wykonywana, a jedynie zmieniły się godziny odjazdów tj. zmieniono godzinę odjazdu jednego kursu z B. z godz. "[...]" na "[...]" oraz dwóch kursów z O. o godz. "[...]" na godz. "[...]" oraz z godz. "[...]" na godz. "[...]". Zlikwidowany został jeden kurs z B. o godz. "[...]" oraz z O. o godz. "[...]", natomiast wprowadzono nowy kurs z B. o godz. "[...]" i z O. o godz. "[...]". W tym samym czasie P.R. wykonywał trzy kursy z O. do B. w godz. "[...]","[...]" oraz "[...]" oraz dwa kursy z B. do O. w godz. "[...]" i "[...]".

Analiza wskazanych kursów obu przewoźników wykazała, iż jedynie w przypadku jednego kursu, którego dotyczyła zmiana można mówić o zbliżonej godzinie odjazdu, chodzi o nowopowstały kurs z B. do O. o ustalonej godzinie odjazdu "[...]", który poprzedza o 20 minut odjazd kursu P.R. z godz. "[...]". W ocenie Kolegium takie oddalenie kursu o 20 minut nie powoduje aby byt tego kursu został zagrożony, bowiem odjazdy przewoźników oddalone od siebie o 20-30 minut są na tej trasie rzeczą normalną. Natomiast w pozostałych godzinach odjazdów kursy obu przewoźników różnią się bardzo znacznie np. godziną czy ponad dwiema godzinami. Także w sprawie nie ma znaczenia przesunięcie odjazdu z godziny "[...]" na godz. "[...]", jeżeli godzina takiego odjazdu jest oddalona o 4 godziny od kolejnego kursu obsługiwanego przez skarżącego. Podobna sytuacja ma miejsce w stosunku do przesunięcia kursu z godz. "[...]" na "[...]" skoro ten kurs odbywa się 1,5 godziny po ostatnim kursie skarżącego.

Powyższe ustalenie dowodzi, iż zmiana zezwolenia T. W. nie ma wpływu na byt linii regularnej świadczonej przez skarżącego a nawet na byt jednego tylko kursu. O braku takiego wpływu świadczy chociażby fakt, iż prawie we wszystkich przypadkach pomiędzy najbliższymi kursami wykonywanymi przez obu tych przewoźników inni przewoźnicy w tym czasie wykonują swoje przewozy. Nadto zwrócono uwagę, iż wydane zezwolenia dla obu przewoźników dotyczą tej samej trasy B.-O.-B., to jednak rozkłady jazdy znacznie od siebie się różnią, gdyż T. W. robi tylko jeden przystanek w B., zaś P. R. przewiduje w rozkładzie jazdy 13 przystanków w różnych miejscowościach. To także świadczy w ocenie organu, iż decyzja zmieniająca rozkład jazdy nie zagraża regularnej linii obsługiwanej przez skarżącego.

Na tę decyzję skargę do Sądu złożył pełnomocnik P.R. - radca prawny P.G., w której wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym z tytułu zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 22a ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie posiada przymiotu strony, gdyż decyzja wydana przez Marszałka Województwa z dnia "[...]" nie powoduje zagrożenia dla obsługiwanych przez niego istniejących linii regularnych, w związku z czym zgłoszony wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie może podlegać merytorycznej ocenie.

W ocenie skarżącego organ pomimo wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie ponownie rozpoznając sprawę dokonał niewłaściwej oceny prawnej przedmiotowego stanu faktycznego i wyciągnął wnioski budzące szereg wątpliwości pod kątem interpretacji wskazanych wyżej przepisów. Nie do przyjęcia jest pogląd, iż skarżący nie posiada interesu prawnego we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa z dnia "[...]". Całkowicie nie znajduje racjonalnego uzasadnienia stanowisko Kolegium, iż analizując rozkład jazdy T. W. oraz P. R. stwierdzono, iż żadna z linii obsługiwana przez skarżącego nie została zagrożona. Nie można podzielić tego poglądu skoro nowy kurs z B. do O. z godz. "[...]" poprzedza kurs skarżącego o godz. "[...]" i jest rzeczą normalną taki odstęp czasu. Zdaniem skarżącego z obiektywnego punktu widzenia wprowadzenie nowego kursu o 20 minut poprzedzającego kurs istniejący ewidentnie powoduje zagrożenie dla bytu kursu późniejszego. Po pierwsze została utworzona nowa linia co skutkuje automatycznie zagęszczeniem dotychczas istniejących linii, a poza tym wyznaczenie dwóch odjazdów w krótkim odstępie czasu skutkuje podzielenie dotychczasowej liczby klientów na te kursy co spowoduje spadek rentowności przewozu.

Nadto pełnomocnik wskazał, iż prawo podmiotowe wykonywane przez uprawnionego adresata decyzji prowadzi do naruszenia nieobojętnych dla interesów strony skarżącej norm prawa przedmiotowego, naruszenia uzasadnionego tym interesu skarżącego w tym, aby władza administracyjna poddała go ochronie prawnej, bowiem interes prawny skarżącego ma charakter indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Ze względu na te cechy skarżący jest przekonany, że należy do kręgu osób, których dotyczą przepisy stanowiące podstawę decyzji Marszałka Województwa z dnia "[...]".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując motywy podjętego rozstrzygnięcia. Odnośnie zarzutów zawartych w skardze wyjaśniono, iż strona skarżąca utożsamia pojęcie realizowanego kursu z pojęciem linii regularnej. W art. 22a ustawy o transporcie drogowym wprowadzono możliwość odmowy udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych jedynie wówczas, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna będzie stanowiła zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, czego nie można utożsamiać z jednym kursem realizowanym w ramach wykonywanych przewozów na danej linii regularnej. Nie sposób podzielić poglądu skarżącego, iż została zagrożona jego linia poprzez zbliżenie odjazdu do kursu z B. o godz. "[...]", przy czym wskazać pozostaje również, iż decyzja zmieniająca o stwierdzenie której wystąpił skarżący nie zmieniła ogólnej liczby kursów świadczonych przez T. W., przy czym pozostałe jego kursy nie dotyczą kursów skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami zaskarżonych aktów administracyjnych.

Przy czym, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w zakresie jego legalności, a więc z punktu widzenia jego zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Wzruszenie decyzji może nastąpić w razie, gdy kontrola wykaże, że narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy ppsa., stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

W rzeczonej sprawie, w toku kontroli legalności skarżonej decyzji Kolegium Sąd stwierdził, iż analizowana według powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu wskazać pozostaje, iż sprawa ta była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych obydwu instancji - Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej w skrócie: NSA) wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II GSK 585/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (w skrócie: WSA) wyrokiem z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 602/11, co ma również wpływ na rozstrzygnięcie w tej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy ppsa. (w związku z art. 170 i art. 171 ustawy ppsa.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez "ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. np. S. Hanausek ( ) W. Siedlecki (red.), System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 318). Pojecie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał akt (czynność) zostało uznanie za błędne" (zob. uw. 2 do art. 153 [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.).

Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu ocena prawna mieści sie przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tarno, LexisNexis, Warszawa 2008).

Przepis art. 153 ustawy ppsa. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązująca w demokratycznym państwie prawnym, jakim jest Rzeczypospolita Polska, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r. sygn. I SA 2019/98, niepublikowany) podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na Sądzie może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/ 98, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt FSK 1576/04, wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2005r. sygn. akt OSK 1403/04, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozpoznając tę sprawę należało więc mieć na uwadze okoliczność, iż była ona już przedmiotem oceny orzeczeń Sądów, w których przedstawiono ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego toku postępowania.

Przypomnieć jedynie należy, iż przedmiotem sądowej kontroli nie jest merytoryczne badanie wniosku strony skarżącej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa z dnia "[...]" w sprawie zmiany wydanego T.W. zezwolenia nr "[...]" z dnia "[...]" na wykonywanie regularnych przewozów na linii komunikacyjnej B.-O.-B. lecz prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa z dnia "[...]". Kolegium decyzją tą, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, którego uzupełnienie nakazywały poprzednie orzeczenia NSA i WSA uznało, iż skarżącemu przedsiębiorcy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej zmiany wydanego zezwolenia innemu przedsiębiorcy na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym.

Nie ulega wątpliwości, jak wskazano w wyroku NSA i WSA, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności inicjowane, stosownie do art. 157 § 2 kpa wnioskiem strony jest postępowaniem dwuetapowym, w którym w pierwszej fazie dokonuje się oceny co do kwestii formalnych warunkujących wszczęcie postępowania, a dopiero na kolejnym etapie bada się, czy zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. Fakt uznania przez organ, że strona która wystąpiła z wnioskiem nie jest legitymowana do żądania wszczęcia takiego nadzwyczajnego postępowania powoduje wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania - do dnia 11 kwietnia 2011 r. - bez możliwości badania, czy przyczyny nieważności rzeczywiście wystąpiły.

W tym miejscu wyjaśnić jedynie należy, iż w dniu 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), mocą której skreślony został § 3 art. 157 kpa stanowiący, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje w formie decyzji oraz dodano przepis art. 61 a § 1 kpa, zgodnie z którym w przypadku gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 - dotyczące wszczęcia postępowania - pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie Kolegium wydało decyzję i forma ta jest poprawna z uwagi na zapis art. 3 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym w sprawach, w których do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja, a zgodnie z przepisami ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą powinno być wydane postanowienie, właściwą formą załatwienia sprawy jest decyzja.

Zatem właściwie organ przed przystąpieniem do merytorycznego badania przesłanek wskazanych we wniosku skarżącego w pierwszej kolejności zbadał, czy strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności jest stroną legitymowaną do żądania wszczęcia takiego postępowania. W niniejszym postępowaniu o tym komu w postępowaniu administracyjnym przysługuje przymiot strony rozstrzyga norma zawarta w art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Prawidłowo organ rozpoznający sprawę wskazał, iż z bogatego orzecznictwa wynika, iż interes prawny musi być zawsze jednostkowy, realny, konkretny i sprawdzalny. Podstawą interesu prawnego dla określonego podmiotu może być tylko konkretny przepis prawa materialnego, który w ten sposób stwarza mu legitymację procesową. Z przepisu tego powinno wynikać, że dana osoba może być obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego zakazem lub nakazem, po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej działający w granicach jego właściwości i kompetencji.

Ponieważ w poprzednich orzeczeniach NSA i WSA wskazano, iż organ przy ocenie czy strona skarżąca posiada tak rozumiany interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie ocenił jej potencjalnego interesu prawnego w kontekście normy art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym ponownie rozpoznając sprawę dokonano szczegółowej analizy tak rozumianego interesu prawnego celem odpowiedzi na pytanie czy skarżący prowadzi na określonej linii regularny przewóz osób na podstawie ważnego zezwolenia, częstotliwości świadczonego przez niego przewozu oraz analizy czy godziny odjazdów z poszczególnych przystanków są zbliżone z tymi, które ustalono w wyniku zmiany zezwolenia udzielonego T. W.

Po myśli bowiem art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie właściwe organy mogą odmówić udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna będzie stanowić zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników.

Prawidłowo Kolegium przyjęło, iż aby uznać, iż P.R. mógłby zostać uznany za stronę w przedmiotowej sprawie czyli wywieść swój interes prawny z art. 22a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy należałoby ustalić, ze wprowadzone zmiany w rozkładzie jazdy T. W. spowodowałyby, iż obsługiwana przez skarżącego linia regularna zostałaby zagrożona.

Z przekazanych akt sprawy oraz przeprowadzonej przez Kolegium analizy obu linii regularnych obsługiwanych przez tych przewoźników na trasie B.-O.-B. wynika, iż świadczą oni przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym na podstawie ważnych zezwoleń, przy czym jak wskazano na tej linii regularnej przewozy świadczone są także przez czterech innych przewoźników tj. Firmy A, W.R., J.W. oraz R.J. co daje łącznie wykonywanie kilkudziesięciu par kursów na tej linii. Przed dokonaną zmianą T. W. wykonywał 9 kursów z B. do O. oraz taką samą liczbę kursów powrotnych. Po decyzji zmieniającej taka sama ilość kursów jest wykonywana, a jedynie zmieniły się godziny odjazdów tj. zmieniono godzinę odjazdu jednego kursu z B. z godz. "[...]" na "[...]" oraz dwóch kursów z O. o godz. "[...]" na godz. "[...]" oraz z godz. "[...]" na godz. "[...]". Zlikwidowany został jeden kurs z B. o godz. "[...]" oraz z O. o godz. "[...]", natomiast wprowadzono nowy kurs z B. o godz. "[...]" i z O. o godz. "[...]". W tym samym czasie P.R. wykonywał trzy kursy z O. do B. w godz. "[...]","[...]" oraz "[...]" oraz dwa kursy z B. do O. w godz. "[...]" i "[...]".

Analiza wskazanych kursów obu przewoźników wykazała, iż jedynie w przypadku jednego kursu, którego dotyczyła zmiana można mówić o zbliżonej godzinie odjazdu, chodzi bowiem o nowopowstały kurs z B. do O. o ustalonej godzinie odjazdu "[...]", który poprzedza o 20 minut odjazd kursu P.R. z godz. "[...]".

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ocenę Kolegium, iż takie zbliżenie jednego kursu o 20 minut nie skutkuje dla takiego kursu zagrożenia, skoro odjazdy przewoźników oddalone są od siebie o 20-30 minut i jest to na tej trasie rzeczą oczywista z uwagi na ilość przewoźników wykonujących przewozy. Odnośnie pozostałych godzin odjazdów kursy obu przewoźników różnią się bardzo znacznie np. godziną czy ponad dwiema godzinami, dlatego w sprawie nie ma znaczenie przesunięcie odjazdu z godziny "[...]" na godz. "[...]", jeżeli godzina takiego odjazdu jest oddalona o 4 godziny od kolejnego kursu obsługiwanego przez skarżącego. Podobna sytuacja ma miejsce w stosunku do przesunięcia kursu z godz. "[...]" na "[...]" skoro ten kurs odbywa się 1,5 godziny po ostatnim kursie skarżącego. Tak dalekie godziny odjazdów w zmienionym zezwoleniu T. W. nie stanowią żadnego zagrożenia dla bytu świadczonej linii przez skarżącego, a nawet dla bytu jednego tylko kursu. O braku takiego wpływu świadczy chociażby fakt, iż prawie we wszystkich przypadkach pomiędzy najbliższymi kursami wykonywanymi przez obu tych przewoźników inni przewoźnicy w tym czasie wykonują swoje przewozy. Nadto zwrócono uwagę, iż wprawdzie wydane zezwolenia dla obu przewoźników dotyczą tej samej trasy B.-O.-B., to jednak rozkłady jazdy znacznie od siebie się różnią, gdyż T. W. robi tylko jeden przystanek w B., zaś P. R. przewiduje w rozkładzie jazdy 13 przystanków w różnych miejscowościach, co oznacza, iż na przestrzeni całej tej trasy tylko on przyjmuje potencjalnych pasażerów, gdyż T. W. w tych miejscowościach nie posiada przystanków. To także potwierdza ocenę Kolegium, iż decyzja zmieniająca rozkład jazdy nie zagraża regularnej linii obsługiwanej przez skarżącego.

Wobec powyższych niebudzących pomiędzy stronami sporu ustaleń faktycznych, a jedynie sporną pozostaje kwestia oceny tych poczynionych ustaleń, prawidłowo organ rozpoznający ponownie sprawę uznał, iż skarżący nie wykazał aby przysługiwał mu przymiot strony i był legitymowany do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym osób dla T. W., która opierałaby się na normie art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, gdyż prawidłowo nie stwierdzono aby zmiana wydanego zezwolenia stanowiła zagrożenie dla już istniejącej linii regularnej skarżącego na wskazanym kierunku B.-O.-B.

Mając powyższe na uwadze Sąd stosownie do art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.