Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 407/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a  par. 1 i  art. 157  par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. [...] S.K.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia zażalenia [...] sp. z o.o. [...]. z siedzibą w [...] utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2020 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] grudnia 2013 r. znak [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) stwierdził, że decyzją z [...] grudnia 2013 r., sprostowaną postanowieniem z [...] lutego 2014 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) udzielił [...] sp. z o.o. s.k. z siedzibą w [...] jako inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku wysokościowego mieszkalno-usługowego z funkcjami towarzyszącymi: handel, usługi, biura, kultura, z garażem podziemnym, na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...] w [...] (kat. Obiektu [...]).

Wnioskiem z 17 września 2020 r. [...]. (dalej: spółka) wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB z [...] grudnia 2013 r. Spółka wskazała, że w stosunku do wymienionej decyzji zachodzą przesłanki nieważnościowe, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności, w odniesieniu do inwestycji, której dotyczy pozwolenie na użytkowanie, w obrocie prawnym nigdy nie istniało wymagane pozwolenie na budowę, albowiem te, które zostały wydane, są nieważne z mocą wsteczną. Powyższe jest następstwem wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z [...] czerwca 2020 r. znak [...], mocą której została stwierdzona nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2008 r. nr [...] zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy. Oznacza to, że wydawane dla opisanej inwestycji pozwolenia na budowę są rażąco niezgodne z podstawą planistyczną, a zatem nieważne z mocy prawa i to od chwili ich wydania. Wniosek ten należy odnosić w szczególności do decyzji organu I instancji udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę (decyzja Prezydenta [...] z [...] grudnia 2008 r. nr [...]), decyzji organu odwoławczego utrzymującej tę decyzję w mocy (decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2009 r. nr [...]), a także do decyzji Prezydenta [...] to pozwolenie zmieniających: - z [...] grudnia 2010 r. nr [...] wraz z decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego, - z [...] grudnia 2011 r. nr [...], - z [...] grudnia 2012 r. nr [...]. W tych okolicznościach konieczne jest także stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie wydanego dla inwestycji zrealizowanej bez ważnych pozwoleń na budowę.

Postanowieniem z [...] października 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB), działając na podstawie art. 61a § 1 i art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej: p.b. w wyniku rozpoznania wskazanego wyżej wniosku spółki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] grudnia 2013 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ wskazał, że we wstępnej fazie postępowania zobowiązany był dokonać kontroli wniosku pod kątem ustalenia, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność jego wszczęcia. Organ przywołał treść art. 28 k.p.a. oraz art. 59 ust. 7 p.b. Stwierdził, że bez znaczenia pozostaje argument, na który powołała się spółka, iż "funkcjonowanie w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości wnioskodawcy kompleksu budowlanego, w odniesieniu do którego brak jest ważnych pozwoleń na budowę i użytkowanie, ujemnie wpływa na prawa i obowiązki wnioskodawcy." Odnosząc się do powyższego argumentu, [...]WINB zauważył, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o pozwoleniu na budowę, to wywołuje określone skutki prawne, w tym w zakresie legalności inwestycji. Zatem nie można skutecznie powoływać się na kwalifikowaną wadliwość pozwolenia na budowę jako interesu prawnego wnioskodawcy, jeżeli pozwolenie to nadal pozostaje w obrocie prawnym. Z wniosku o stwierdzenie nieważności nie wynika zaś, aby wyeliminowano pozwolenie na budowę w trybie nieważnościowym. Mowa jest jedynie o stwierdzeniu nieważności decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy. Organ podkreślił, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, co wynika z treści art. 59 ust. 7 p.b. Stosowanie powyższego przepisu jest wyłączone wyłącznie w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Zatem wniosek spółki nie mógł wywołać skutków prawnych z uwagi na fakt, że złożył go podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony w zaistniałym stanie faktycznym.

Pismem z 6 listopada 2020 r. spółka złożyła zażalenie na postanowienie [...]WINB, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu spółka zarzuciła naruszenie art. 28 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 p.b. polegające na uznaniu, że w rozpatrywanej sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowania może wnosić wyłącznie inwestor, a skoro wnioskodawca inwestorem nie jest, to nie ma prawa wniesienia takiego żądania, co oznacza, że należało odmówić mu wszczęcia postępowania, podczas gdy z przepisów i utrwalonego orzecznictwa wynika, że o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowania może wnosić nie tylko inwestor, lecz także inne podmioty, które mają w tym interes prawny, a skoro wnioskodawca dysponuje takim interesem, to niedopuszczalne było odmówienie mu wszczęcia postępowania. Spółka, odwołując się do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wniosła o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwoleń na budowę dla inwestycji, której dotyczy pozwolenie na użytkowanie.

We wskazanym postanowieniu z [...] grudnia 2020 r. GINB, aprobując stanowisko wyrażone przez organ I instancji, wyjaśnił, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie to postępowanie wyjątkowe inicjowane na wniosek inwestora i jako takie zostało odrębnie uregulowane w p.b. Przepis art. 59 ust. 7 p.b. wyraźnie stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Jakkolwiek postępowanie nadzorcze jest odrębnym postępowaniem od tego zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, to jednak nie zmienia to jego zasadniczego przedmiotu, który to wyznacza podstawę materialnoprawną badania interesu prawnego. Oznacza to, że krąg podmiotów uznanych za stronę zarówno w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 59 ust. 7 p.b., będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. GINB, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jednocześnie zaznaczył, że art. 59 ust. 7 p.b. dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Nie dotyczy to natomiast sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej lub odstępstw od warunków pozwolenia zakończonych pozwoleniem na użytkowanie obiektu wydanym w wyniku postępowania legalizacyjnego. Żadna z ww. okoliczności, wyłączających zastosowanie art. 59 ust. 7 p.b., jak stwierdził GINB, w okolicznościach sprawy nie zachodziła. Jak wynika bowiem z akt przedmiotowej sprawy, decyzją z [...] grudnia 2008 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla inwestora [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku wysokościowego mieszkalno- usługowego z funkcjami towarzyszącymi na działce nr ew. [...], obręb [...], położonej w rejonie ul. [...] w [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2009 r. Prawomocnym wyrokiem z 14 grudnia 2009 r. sygn. VII SA/Wa 1518/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Towarzystwa Społeczno-Kulturalnego [...] na tę decyzję. Następnie decyzja o pozwoleniu na budowę podlegała zmianom decyzjami Prezydenta [...] z [...] grudnia 2010 r., z [...] grudnia 2011 r. oraz z [...] grudnia 2012 r. Po rozpatrzeniu wniosku inwestora z [...] listopada 2013 r. oraz po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli obiektu w dniu [...] grudnia 2013 r. PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu budowlanego. Organ zauważył, że skarżąca spółka swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie inwestycji wywodzi z przysługującego jej prawa własności działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy placu [...] w [...] znajdującej się w sąsiedztwie działki inwestycyjnej oraz z faktu, że zlokalizowanie wjazdu tuż przy granicy nieruchomości wnioskodawcy negatywnie wpływa na możliwość korzystania i zagospodarowania tego gruntu, w tym poprzez znaczne natężenie ruchu. W badanym przypadku nie ulega jednakże wątpliwości, jak podkreślił GINB, że spółka nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji PINB z [...] grudnia 2013 r. oraz że brak tego interesu - z uwagi na treść art. 59 ust. 7 p.b. oraz prawomocność pozwolenia na budowę, na podstawie którego zrealizowano sporną inwestycję - ma charakter oczywisty.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GINB z [...] grudnia 2020 r. złożyła spółka, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia [...]WINB.

Zaskarżonemu postanowieniu spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia zamiast jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia [...]WINB w sytuacji, gdy postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem:

a) art. 28 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 p.b. polegającym na uznaniu, że o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie może wnosić wyłącznie inwestor, a skoro skarżący inwestorem nie jest, to nie ma prawa do wniesienia takiego żądania, co oznacza, że należało odmówić mu wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie może wnosić nie tylko inwestor, lecz każdy, kto ma w tym interes prawny, zaś skarżący posiada taki interes prawny z tego względu, że inwestycja bezpośrednio sąsiadująca z nieruchomością skarżącego i będąca przedmiotem niniejszej sprawy została zrealizowana w oparciu o nieważne pozwolenie na budowę i decyzje towarzyszące wydane z rażącym naruszeniem prawa (oczywista niezgodność z decyzją o warunkach zabudowy - wjazd od innej strony), co oznacza, że skarżący mógł skutecznie wnieść o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie, przy czym za tym, że o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie może wnosić nie tylko inwestor, lecz każdy, kto ma w tym interes prawny, przemawiają między innymi następujące argumenty:

- niniejsze postępowanie jest postępowaniem w sprawie nieważności pozwolenia na użytkowanie, a nie w sprawie pozwolenia na użytkowanie,

- zastosowanie art. 59 ust. 7 p.b. do postępowań nieważnościowych prowadziłoby do nieracjonalnego wniosku o tym, że stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie może się domagać tylko inwestor,

- skoro zdaniem GINB zastosowanie art. 59 ust. 7 p.b. jest wyłączone w przypadku niektórych postępowań legalizacyjnych i naprawczych, to tym bardziej wyłączone jest w przypadku postępowania nieważnościowego,

- zastosowanie art. 59 ust. 7 p.b. do postępowania nieważnościowego rażąco ograniczałoby prawa sąsiadów, naruszając zasadę sprawiedliwości proceduralnej,

- w orzecznictwie potwierdza się brak zastosowania art. 59 ust. 7 p.b. do postępowań nieważnościowych, o czym świadczy 26 wyroków przytoczonych w uzasadnieniu skargi, w tym 13 wyroków NSA i 11 wyroków WSA w Warszawie,

b) art. 8 § 2 k.p.a. polegającym na odstąpieniu bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, z której to praktyki wynika, że o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie może wnosić nie tylko inwestor, lecz każdy, kto ma w tym interes prawny, co potwierdza 26 wyroków przytoczonych w uzasadnieniu skargi, w tym 13 wyroków NSA i 11 wyroków WSA w Warszawie,

2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania na etapie wstępnego badania wniosku o wszczęcie postępowania, a w konsekwencji brak zawieszenia sprawy do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu zagadnienia wstępnego w postaci zweryfikowania ważności pozwoleń budowlanych dla Inwestycji, podczas gdy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma zastosowanie na każdym etapie sprawy, w tym na etapie wstępnego badania wniosku o wszczęcie postępowania, zaś w związku z tym, że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie rozstrzygnięcia zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu zagadnienia wstępnego w postaci zweryfikowania ważności pozwoleń budowlanych dla inwestycji, podlegała ona zawieszeniu do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w obszernym uzasadnieniu skargi.

Spółka wniosła na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą do czasu wydania ostatecznych decyzji w postępowaniach administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności następujących decyzji:

- decyzja Prezydenta [...] z [...] grudnia 2008 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę,

- decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2009 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2008 r.

- decyzja Prezydenta [...] z [...] grudnia 2010 r. nr [...] o zmianie pozwolenia na budowę,

- decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego,

- decyzja Prezydenta [...] z [... grudnia 2011 r. nr [...] o zmianie pozwolenia na budowę,

- decyzja Prezydenta [...] z [...] grudnia 2012 r. nr [...] o zmianie pozwolenia na budowę

- wskazując, że za zawieszeniem postępowania przemawiają te same argumenty, na które strona zwracała uwagę, uzasadniając swój wniosek o zawieszenie postępowania instancyjnego.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonego postanowienia.

Postanowieniem z 24 marca 2021 r. sygn. VII SA/Wa 407/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] grudnia 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie GINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub też stwierdzenie jego nieważności.

Wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a., wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu nadzoru, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Ponieważ kwestii tej przepisy rozdziału 13 działu II k.p.a. nie normują autonomicznie, jest ona kształtowana przepisami ogólnymi regulującymi zagadnienie wszczęcia postępowania administracyjnego (Rozdział 1. Wszczęcie postępowania). Przepis art. 61a § 1 k.p.a. w tym zakresie przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Na wystąpienie przyczyny podmiotowej wskazał w rozpatrywanej sprawie GINB i powyższą ocenę odwołującą się do braku legitymacji skarżącej spółki przesądzającej o niedopuszczalności wszczęcia wnioskowanego postępowania nadzwyczajnego Sąd uznaje za trafną, przez co GINB nie można zarzucić naruszenia powołanego w skardze art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. wiązanego z wadliwym sposobem skorzystania z kompetencji polegającej na załatwieniu przez organ odwoławczy w toku instancji sprawy procesowej wyznaczonej rozstrzygnięciem zamieszczonym w postanowieniu z [...] października 2020 r.

Stosownie do treści art. 59 ust. 7 p.b., stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Treść wskazanego przepisu jednoznacznie przesądza o ograniczeniu kręgu stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wyłącznie do inwestora. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do normy ogólnej - art. 28 k.p.a. Zamieszczone w nim ograniczenie podmiotowe dotyczy w sposób bezpośredni postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym. Dyspozycja wymienionego przepisu, jak przyjęły organy orzekające w sprawie, nie może tym niemniej być pomijana w postępowaniu nadzwyczajnym, gdyż na zasadzie odpowiedniości organ nadzoru powinien interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego, ocenić przez pryzmat normy kierunkowej zawartej w art. 59 ust. 7 p.b. Taki wniosek interpretacyjny, na którym oparł się GINB, nie może być uznany, zdaniem Sądu, za oczywiście nieuprawniony, albowiem, jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 2011 r. sygn. II OSK 825/11, wniosek taki wynika z właściwego odczytania zwrotu "postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie" jako oznaczającego także sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego. Jego istota tkwi w charakterze i celu postępowań nadzwyczajnych. Zmierzają one do eliminacji bądź zmiany decyzji ostatecznych. Wpływ na taka korektę, pomijając szczególne przypadki, w których ocena interesu prawnego powinna być powiązana z art. 28 k.p.a., powinny mieć co do zasady tylko podmioty mające przymiot strony tego postępowania. Przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego ograniczony został jedynie do osoby inwestora. Skoro zatem ustawodawca w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wyłączył inne podmioty, poza inwestorem, z kręgu stron postępowania, to nie ma uzasadnionych przesłanek, by w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, określać krąg stron postępowania w sposób odmienny, niż określono to w art. 59 ust. 7 p.b. Powołane przez GINB stanowisko interpretacyjne znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 3 marca 2020 r. sygn. II OSK 168/19; wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. II OSK 780/17; wyrok NSA z 10 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 626/18; wyrok NSA z 18 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1540/16; wyrok NSA z 28 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2190/15; wyrok NSA z 23 marca 2017 r. sygn. II OSK 1868/15; wyrok NSA z 18 kwietnia 2014 r. sygn. II OSK 2831/12; wyrok NSA z 4 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2088/12; wyrok NSA z 26 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1486/12; wyrok NSA z 17 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1626/10). Brak jest przy tym uzasadnionych powodów, by uznać, tak jak stwierdza strona skarżąca, że należy ono do rzadkości, stanowiąc "jedynie marginalną część orzecznictwa" (s. 17 skargi).

Pogląd ten należy objąć niewątpliwie jednak zastrzeżeniem, zgodnie z którym zasada, że stroną postępowania pozostaje jedynie inwestor, ma zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Na jej obowiązywanie zwrócił uwagę w kontrolowanym przypadku tak [...]WINB, jak i GINB w treści zaskarżonego postanowienia. Stosowanie przepisu art. 59 ust. 7 p.b. jest wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Uznać należy także, że przepis art. 59 ust. 7 p.b. nie ma zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem pozwolenia na użytkowanie jest inwestycja, w odniesieniu do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji organy powinny ocenić przymiot strony wyłącznie w oparciu o normę ogólną zawartą w art. 28 k.p.a. Konieczność rozróżnienia wskazanych przypadków, oddziałująca na ustalenia dotyczące stron postępowania prowadzonego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, podnoszona była tak we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2014 r. sygn. II OSK 579/13; wyrok NSA z 29 grudnia 2010 r. sygn. II OSK 2010/09; wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 146/10; wyrok NSA z 10 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1574/07; wyrok NSA z 7 listopada 2006 r. sygn. II OSK 1281/05), jak i akcentowana jest w najnowszym orzecznictwie tego Sądu (por. wyrok NSA z 6 listopada 2020 r. sygn. II OSK 2674/20; wyrok NSA z 21 października 2020 r. sygn. II OSK 1520/20; wyrok NSA z 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 3388/19; wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. II OSK 780/17; wyrok NSA z 20 marca 2018 r. sygn. II OSK 1333/16).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie da się zaprzeczyć, że w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych przepisowi art. 59 ust. 7 p.b. w zw. z art. 28 k.p.a. jest również nadawane znaczenie szersze, odstępujące od wskazanego wyżej rozumienia, co potwierdza zamieszczone w uzasadnieniu skargi szczegółowe zestawienie przygotowane przez skarżącą spółkę (s. 14-17 skargi) i odwołujący się do niego zarzut skargi. Okoliczność ta daje podstawę, by uznać, że na gruncie omawianego zagadnienia występuje rozbieżność orzecznictwa sądowego. Sprzeciwia się to w konsekwencji możliwości podzielenia sformułowanego przez stronę zarzutu, że GINB działał przy rozpatrywaniu podania spółki w warunkach związania rozumianego jako ustawowy zakaz powoływania się na orzecznictwo, które - zdaniem skarżącej - nie może być aprobowane, naruszając tym samym art. 8 § 2 k.p.a. Zasada uprawnionych oczekiwań wyrażona w powołanym wyżej przepisie znajduje swoje rozwinięcie wyłącznie w odniesieniu do "utrwalonej praktyki", za którą należy rozumieć taką praktykę działania organów administracji publicznej, która jest w stanie wzbudzić w świadomości ostrożnej i należycie poinformowanej osoby racjonalne oczekiwanie, że organ rozstrzygnie sprawę w przewidywany przez nią sposób. Z przyczyn wyżej podanych skarżąca spółka nie mogła tymczasem takiego założenia przyjąć w związku z formułowanym żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji PINB.

W rozpatrywanej sprawie kwestionowana decyzja PINB z [...] grudnia 2013 r. została wydana wskutek zrealizowania przez inwestora robót budowlanych na podstawie udzielonego mu pozwolenia na budowę decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2009 r., od której skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił prawomocnym wyrokiem z 14 grudnia 2009 r. sygn. VII SA/Wa 1518/09. Pozwolenie na budowę zostało zmienione kolejnymi decyzjami organu administracji architektoniczno-budowlanej. Z akt sprawy nie wynika, by inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, czy decyzja o pozwoleniu na budowę w dacie rozpatrywania złożonego przez spółkę wniosku o stwierdzenie nieważności została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Z protokołu kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 59a p.b. równocześnie wynika, że inwestycja została zrealizowana bez istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając na uwadze niesporny stan faktyczny sprawy, przyjęte przez GINB stanowisko, zaprezentowane wyżej argumenty go uzasadniające oraz odpowiadające im zarzuty skargi, stwierdza, że istotą postępowania nieważnościowego jest orzekanie w drodze decyzji administracyjnej o decyzji obarczonej wadami kwalifikowanymi określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym podlega rozpatrzeniu tzw. sprawa administracyjna procesowa (weryfikacyjna) odznaczająca się specyfiką, albowiem wskutek jej załatwienia dochodzi do autorytatywnej konkretyzacji nie normy prawa materialnego ale normy prawa procesowego regulującej rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem sprawy administracyjnej materialnej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 29). W konsekwencji, ustalając krąg stron tego postępowania nadzwyczajnego, jak trafnie - zdaniem Sądu - zauważa A. Matan, brać pod uwagę należy wpływ obu decyzji administracyjnych na indywidualną sytuację prawną podmiotów, a zatem zarówno decyzji stwierdzającej ewentualną nieważność, jak i drugiej decyzji, tj. decyzji unieważnianej (por. A. Matan [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II. Część 5. Weryfikacja rozstrzygnięć w administracyjnym postępowaniu ogólnym, red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 660). Z reguły nie jest tak, że zakresy obu tych grup są różne, dochodzić może tym niemniej do sytuacji, gdy interes prawny w postępowaniu nieważnościowym będzie wyjątkowo przysługiwał osobie nie posiadającej legitymacji do udziału w postępowaniu prowadzonym w sprawie zwykłej.

To zastrzeżenie, które pominął organ w swoich rozważaniach, nie mogło jednakże oddziaływać na sposób zastosowania regulacji art. 28 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 p.b. w rozpatrywanej sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem GINB z [...] grudnia 2020 r. Na kierunek rozstrzygnięcia bezpośredni wpływ miało bowiem uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny charakteru prawnego podstaw powołanych przez spółkę we wniosku z [...] września 2020 r., które miały uzasadniać wszczęcie postępowania nadzwyczajnego na jej wniosek i w jego ramach podważenie wydanego przez PINB pozwolenia na użytkowanie. Co bowiem kluczowe dla oceny zastosowania w sprawie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 p.b., skarżąca spółka swojego interesu prawnego w kontrolowanym postępowaniu nie powiązała z treścią regulacji materialnoprawnej kształtującej sprawę udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie, z czym korespondowałoby podważenie ustaleń faktycznych lub prawnym przyjętych przez organ nadzoru budowlanego, w szczególności zakwestionowanie zgodności z prawem wniosków zawartych w protokole kontroli obowiązkowej. Tych kwestii spółka nie objęła zakresem swoich zastrzeżeń, wiążąc swoje żądanie – co trafnie uwypukliły organy - z zagadnieniem całkowicie odmiennej natury odnoszonym do faktu pozostawania użytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...], obręb [...] bezpośrednio graniczącej z nieruchomością, na której został zrealizowany "kompleks budowlany" i twierdzenia, że w odniesieniu do niego "brak jest ważnych pozwoleń na budowę". Przy tak sformułowanej przez spółkę podstawie wniosku, a tej podstawy organy nie mogły pominąć badając przesłankę podmiotową i przedmiotową dopuszczalności wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), nie zachodziła możliwość zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] grudnia 2013 r. w trybie wnioskowym, nawet gdyby organy orzekające w sprawie chciały nadać interesowi prawnemu oraz powoływanemu wyżej art. 28 k.p.a. znaczenie przełamujące ograniczenia podmiotowe wprowadzone przez art. 59 ust. 7 p.b.

Rzecz w tym, że argument spółki odnoszący się do braku ważnych pozwoleń na budowę miał charakter nie prawny, ale faktyczny oparty jedynie na intencjonalnym antycypowaniu przyszłego wyniku postępowań administracyjnych, jako że nie wynikał z wykazania obalenia decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przez organ nadzoru, jak też w tym, że skutkiem wydania decyzji SKO z [...] października 2020 r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2020 r. znak [...] jest wyłącznie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2008 r. nr [...], która w wyznaczonej w jej rozstrzygnięciu części doprowadziła do zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji (decyzja z [...] października 2007 r.). Na jej przedmiot trafnie zwrócił uwagę GINB. Pomiędzy decyzją, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), a sprawą udzielenia pozwolenia na użytkowanie brak jest materialnoprawnej łączności, która uzasadniałaby w wadliwości załatwienia sprawy dotyczącej wyznaczenia warunków zabudowy dostrzeganie jakichkolwiek konsekwencji bezpośrednio rzutujących na podstawę wyeliminowania ze skutkiem ex tunc decyzji dopuszczającej obiekt budowlany do użytkowania i w oparciu o nie przyznać podmiotowi, który powołuje się na wynik postępowania nieważnościowego prowadzonego przed SKO w [...], interes prawny w sprawie załatwionej przez organ nadzoru budowlanego. Należy mieć na uwadze, że w świetle art. 59a ust. 2 p.b. warunkiem udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest potwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki (terenu), jak też zgodności tego obiektu z projektem architektoniczno-budowlanym. Te kwestie podlegają kontroli i procesowemu przesądzeniu w decyzji organu nadzoru budowlanego, której rozstrzygnięcie jest kształtowane nie postanowieniami decyzji ustalającej warunki zabudowy, ale decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, gdyż to ten ostatni akt administracyjny przesądza o uwarunkowaniach zachodzącej zgodności pomiędzy przedsięwzięciem inwestycyjnym a decyzją ustalającą dla niego warunki zabudowy. Wymaga podkreślenia, zdaniem Sądu, że kategoria interesu prawnego (art. 28 k.p.a.) zasadniczo ma charakter materialnoprawny, co sprzeciwia się temu, by na określenie tego interesu w postępowaniu mogły oddziaływać kwestie prawne, które jakkolwiek pozostają istotne w ogólnie pojmowanym procesie inwestycyjno-budowlanym, to nie posiadają w świetle uwzględnianej w konkretnym przypadku regulacji materialnoprawnej jakiejkolwiek doniosłości.

Ta ocena nie kwestionuje w żaden sposób trafności silnie akcentowanego w treści skargi wniosku interpretacyjnego, zgodnie z którym art. 28 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 p.b. powinien być interpretowany w sposób nieprowadzący do naruszenia zasady sprawiedliwości proceduralnej. Nieukształtowanie przez Sąd wyniku kontroli legalności zaskarżonego postanowienia GINB w sposób odpowiadający wyrażonemu zapatrywaniu nie było wynikiem uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na gruncie rozpatrywanej sprawy, że wnioski strony skarżącej w tym zakresie są błędne, ale że pozostają nieadekwatne w stosunku do okoliczności w niej stwierdzonych. Skarżąca spółka nie pozostaje bowiem właścicielem nieruchomości sąsiedniej, która powinna "mieć możliwość przedstawiania swoich racji i dowodów" z uwagi na możliwość obarczenia pozwolenia na użytkowanie "kardynalnymi wadami prawnymi". Według strony, zastosowanie art. 59 ust. 7 p.b. do postępowań nieważnościowych oznacza w praktyce, że pozwolenie na użytkowanie petryfikuje wszelkie naruszenia prawa popełnione przy realizacji inwestycji, a to nie jest zasadne, ponieważ w takim przypadku "bez znaczenia byłoby, czy budynek grozi zawaleniem, czy fragmenty elewacji spadają na przechodniów, czy obiekt ma 10 kondygnacji zamiast maksymalnie dopuszczonych 5, czy nieczystości są odprowadzane na cudzy teren przyległy itp." (s. 12-13 skargi). Istotą zastrzeżeń spółki nie były jakiekolwiek wadliwości procesu wykonawczego budynku wysokościowego mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...], stanowiące odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania terenu, jak też projekcie architektoniczno-budowlanym, którego miałby nie dostrzec PINB przy wydaniu kwestionowanej decyzji z [...] grudnia 2013 r. To nie podkreślana potrzeba umożliwienia stronom postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zweryfikowania zastosowanych przez inwestora rozwiązań projektowych stanowiła podstawę wystąpienia przez spółkę o stwierdzenie nieważności decyzji PINB, stąd też poddając kontrolowane rozstrzygnięcie GINB ocenie jej legalności, Sąd nie mógł, odwołując się do abstrakcyjnie ujętego w skardze wzorca normatywnego, uwzględnić skargi, jeżeli uznał, że zaznaczona we wniosku żądającym wszczęcia postępowania kwestia nie mogła w oczywisty sposób uzasadniać przyznania spółce interesu prawnego.

Ustalony przez organ brak przesłanki podmiotowej dopuszczalności wszczęcia postępowania sprawiał, że w sprawie nie zachodziła możliwość zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB. Nie może ulegać wątpliwości, że zawieszeniu może podlegać postępowanie, które zostało wszczęte z urzędu lub na wniosek strony i w dacie podjęcia postanowienia o jego zawieszeniu nie zostało ukończone, tj. pozostaje w toku. Odmiennego poglądu strony skarżącej nie można zaaprobować. Pozostaje on niezgodny ze stanowiskiem, jakie w tym zakresie prezentowane jest w piśmiennictwie (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 32), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1577/14). Skutek procesowy wynikający z wydania postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., sprzeciwiał się tym samym prawnej możliwości zastosowania przez organ w kontrolowanej sprawie powołanego przez spółkę art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W zażaleniu na postanowienie [...]WINB spółka wniosła o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwoleń na budowę dla inwestycji, której dotyczy pozwolenie na użytkowanie z powołaniem się na ww. przepis, niemniej żądanie to pozostawało w tych warunkach bezprzedmiotowe. Ewentualnemu zawieszeniu w sytuacji odmowy wszczęcia postępowania w sprawie głównej mógł podlegać tok postępowania zażaleniowego, jednakże w sprawie niewątpliwie nie wystąpiło jakiekolwiek zagadnienie wstępne, które uzasadniałoby przerwanie toku instancji w ramach zainicjowanego postępowania incydentalnego przed GINB. Wymaga podkreślenia, że zależności (uprzedniego) rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść aktu kończącego postępowanie. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania.

Powołany przez stronę w zażaleniu wyrok WSA w Warszawie z 24 stycznia 2007 r. sygn. VII SA/Wa 1538/06 nie może być postrzegany jako odpowiadający przyjmowanemu przez stronę stanowisku, nie dotyczył on bowiem problemu dopuszczalności zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie z uwagi na pozostające w toku postępowanie nieważnościowe, którego przedmiotem jest decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, ale odnosił się do wzajemnej łączności zachodzącej pomiędzy tym ostatnim postępowaniem a sprawą udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie, a zatem zagadnienia kategorialnie odmiennego od rozpatrywanego przez GINB. Sąd nie kwestionuje zapatrywania, które wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 września 2008 r. sygn. I OSK 1103/07, że konstrukcja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie daje zawsze podstaw do tego, aby nie uznawać zawisłego postępowania w trybie nadzwyczajnym za przesłankę zawieszenia postępowania, nie uznaje jednakże, by ten ogólny wniosek interpretacyjny można było odnieść do sytuacji wynikającej z działania skarżącej spółki, jeżeli w sprawie organ stwierdził brak jej interesu prawnego do skutecznego żądania wszczęcia postępowania i nie doszło do nawiązania stosunku procesowego.

Ta argumentacja zachowuje swoją aktualność również w kontekście wnioskowanego przez spółkę zastosowania przez Sąd art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Kierując się przedstawionymi wnioskami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.