Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1155/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Barbara Stukan – Pytlowany (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Chobian Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 13 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 930/10 w sprawie ze skargi E. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 930/10, oddalił skargę E. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości, z następującym uzasadnieniem.

Decyzją z [...] marca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w R. po rozpatrzeniu wniosku z dnia 15 maja 2009 r. orzekł o przyznaniu E. C. (dalej: skarżący) płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku ze złożeniem w dniu 15 maja 2009 r. wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego i poprawy dobrostanu zwierząt, korekty ww. wniosku złożonej 28 września 2009 r. oraz kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 10 września 2009 r. naliczono skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2009 z tytułu realizacji pakietu/wariantu: S02b02 – "Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności)" na działkach rolnych o łącznej powierzchni 32 ha. Kontrola w gospodarstwie rolnika została przeprowadzona przez Regionalne Biuro Kontroli na Miejscu – K., metodą GPS, a wnioskodawca został o niej telefonicznie powiadomiony i był przy niej obecny. W wyniku podjętych czynności kontrolnych stwierdzono zawyżenie powierzchni działki rolnej o symbolu D, bowiem deklarowana przez rolnika we wniosku powierzchnia wynosi 32 ha, zaś powierzchnia zmierzona ogółem wynosi 29,90 ha. Powierzchnia stwierdzona ww. działki rolnej wynosi jednak 28,12 ha, ponieważ z powierzchni zmierzonej wyłączono łącznie powierzchnię 1,78 ha, tj.: 0,31 ha – rowy, 0,28 ha – płyta betonowa, 0,25 – oczka wodne, 0,22 – wybieg dla zwierząt, 0,72 – zadrzewienia. Tym samym, procent przedeklarowania powierzchni w wariancie S02b02 wynosi 13,79 %.

Z uwagi na powyższe różnice, zgodnie z art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm. – dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004) wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego w trakcie kontroli na miejscu pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy tj. 32,00 ha – 3,88 ha – 2 x 3,88 = 20,36 ha. Powierzchnia uwzględniona do płatności wynosi więc 20,36 ha. Kwota wynikająca z powierzchni deklarowanej i potwierdzonej przez JC (tj. jednostkę certyfikującą) wynosi 5.293,60 zł, a zmniejszenie płatności nastąpiło o kwotę 3.026,40 zł.

Organ dodał, że na działce o symbolu D kontrola na miejscu stwierdziła powierzchnię nieuprawnioną do płatności, w tym zadrzewienia przekraczające 50 sztuk na hektar. Zgodnie natomiast z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306), łąki i pastwiska mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, o ile nie wpływają one na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar.

Organ wyjaśnił nadto, że wnioskodawca odmówił podpisania protokołu z czynności kontrolnych wskazując, iż wyłączenie pastwisk, które są porośnięte drzewami w liczbie nieprzekraczającej 50 sztuk na hektar jest sprzeczne z ustawą o dobrostanie zwierząt nakładającej obowiązek pozostawienia i utrzymania drzew.

Decyzją z [...] czerwca 2010 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Odnosząc się do argumentów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że różnica w wynikach pomiarów powierzchni spornej działki pomiędzy kontrolą dokonaną w kwietniu 2008 r., a przeprowadzoną we wrześniu 2009 r. może być skutkiem tego, że pomiędzy kontrolami minęło 1,5 roku, w związku z tym powierzchnia niektórych wyłączeń takich jak oczka wodne, mogła się zmienić. Podniósł, że łąki i pastwiska mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli nie wpływa to na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar. Wystąpienie zaś na gruncie rolnym sukcesji naturalnej w postaci skupisk drzew i krzewów świadczy o niekoszeniu łąk, braku długotrwałej działalności rolniczej, co z kolei świadczy o nieprzestrzeganiu zasad dobrej kultury rolnej. Wyjaśnił, iż w przypadku wariantu SO2b01 i SO2b02 – obowiązuje koszenie w terminie do dnia 31 lipca lub wypasanie w sezonie wegetacyjnym oraz usunięcie lub złożenie w stogi ściętej biomasy w terminie 2 tygodni po pokosie, a w uzasadnionych przypadkach w dłuższym terminie, lecz niezwłocznie po ustaniu przyczyn uzasadniających nieprzestrzeganie tego wymogu.

Organ podniósł, że 10 września 2009 r. Regionalne Biuro Kontroli na Miejscu ARiMR w K. przeprowadziło powtórną kontrolę całego gospodarstwa skarżącego, podczas której sporządzono dwa protokoły z kontroli na miejscu. Oba protokoły zawierały te same informacje. Beneficjent odmówił podpisania tylko protokołu sprawdzającego dane z wniosku rolnośrodowiskowego. W protokole tym znajduje się korekta powierzchni deklarowanej działki rolnej C, jednakże wynika ona z faktu, iż na druku była wydrukowana błędna powierzchnia. Ponadto w tabeli dotyczącej kompensacji powierzchni w ramach grupy upraw przy sumie powierzchni stwierdzonej był błąd, który został skorygowany. Niemniej jednak, nie miało to wpływu na określenie powierzchni stwierdzonej.

Oddalając skargę Sąd uznał, że zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) jest niezasadny. W sprawie nie doszło do naruszenia tego przepisu, bowiem skarżący miał zapewnioną możliwość czynnego udziału w sprawie, jak również wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, jednakże z powyższego – z własnej woli – nie skorzystał. Inicjatywa skarżącego w toku postępowania przed organami administracji publicznej obu instancji ograniczyła się więc jedynie do odmowy podpisania, jak i przyjęcia protokołu z czynności kontrolnych, a następnie polemiki dotyczącej nierzetelności i niedokładności pomiarów dotyczącej spornej działki i liczby rosnących na niej drzew w przeliczeniu na hektar, zawartej w odwołaniu.

W ocenie Sądu skarżący nie przedstawił w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów działających na jego korzyść. Co więcej, skarżący swoje działania i wnioski w zasadzie ograniczył do postępowania przed Sądem, niewiele czyniąc w trakcie kontroli oraz w toku postępowania przed organami administracji publicznej obu instancji.

Skarżący dopiero zaś na etapie skargi przedłożył dowód z dokumentu prywatnego – protokół z oględzin spornej działki, które miały miejsce dopiero w dniu 9 czerwca 2010 r., a wniosek o przyznanie płatności dotyczył 2009 r. Powyższy dowód potwierdza więc użytkowanie rolnicze spornej działki na dzień 9 czerwca 2010 r., a nie na dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności, tj. 15 maja 2009 r., czy na dzień przeprowadzonej w dniu 10 września 2009 r. kontroli przez ARiMR Biuro Kontroli na Miejscu – K. Ponadto z przedmiotowych oględzin nie wynika to, co kwestionuje skarżący, a więc nierzetelność bądź niedokładność pomiarów przeprowadzonych przez kontrolujących sporną działkę we wrześniu 2009 r., czy też inna niż stwierdzona w czasie kontroli ilość rosnących na niej drzew w przeliczeniu na hektar.

W ocenie Sądu, organy obu instancji, zgodnie z art. 7 k.p.a. podjęły wystarczające kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Za niewystarczający do zakwestionowania ustaleń kontrolnych Sąd uznał fakt odmowy przez skarżącego podpisania i przyjęcia protokołu z tej kontroli. Nie przedstawił także w toku całego postępowania przed organami administracji obu instancji żadnych przeciwdowodów – w postaci swoich własnych pomiarów czy wyliczeń, które to mogłyby ewentualnie zakwestionować ustalenia kontrolujących.

Sąd nie dopatrzył się podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia przez organy przepisu postępowania – art. 8 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani też art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 – dotyczącym określenia powierzchni i tolerancji pomiaru, w sposób który miał wpływ na wynik sprawy.

Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżącego złożony na rozprawie, bowiem przeprowadzenie dowodu z decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, nadto decyzje te dotyczą innych rodzajów płatności – OB i ONW.

Skargą kasacyjną E. C. zaskarżył powyższe orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 7 i art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny (decydujący) wpływ na wynik sprawy, a polegało na przyjęciu wbrew treści wymienionych przepisów, iż to E. C. miał obowiązek dowodzenia, iż wskazał właściwą powierzchnię pastwiska, podczas gdy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego obciąża wyłącznie organ prowadzący postępowanie. Wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy i zdecydowało o oddaleniu skargi.

Składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich skarżący powierzchnię łąki – pastwiska określił w sposób odpowiadający szczegółowej znajomości swoich gruntów oraz posiadanym danym, które wynikają z dokumentów urzędowych w postaci danych z ewidencji gruntów, z księgi wieczystej KW Nr [...] Sądu Rejonowego w S. oraz dokumentów przedstawionych mu przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa, od której grunt nabył.

Jednocześnie sam skarżący wskazał i zadeklarował, iż powierzchnia, która winna być uwzględniona dla określenia wysokości płatności rolnośrodowiskowej winna być pomniejszona z uwagi na istnienie pewnej powierzchni nieuprawnionej do płatności.

WSA błędnie zinterpretował konsekwencje prawne dla postępowań prowadzonych przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wynikające z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) czy też z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.).

Sąd nie sprecyzował podstawy prawnej wyrażanego w zaskarżonym wyroku poglądu jakoby w postępowaniu przed organami ARiMR nie obowiązywała fundamentalna zasada prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a. i organ nie był zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego – art. 77 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżącego sprawa została rozstrzygnięta pomimo istnienia kontrowersji i poważnych wątpliwości w podstawowej, decydującej o rozstrzygnięciu kwestii powierzchni obszaru wyłączonego. WSA tę sytuację procesową akceptuje bezpodstawnie twierdząc, iż w istocie to skarżący winien przedstawić w sprawie dowód na okoliczność rzeczywistej powierzchni gruntu i powierzchni obszaru wyłączonego z płatności.

Gdy jednak skarżący taki dowód usiłował przed WSA przedstawić to nie został on przez Sąd dopuszczony, mimo że dopuszczony mógł być i powinien być skoro dotyczył zasadniczej w sprawie kwestii powierzchni gruntu niezależnie od celu, w jakim opinia pominięta przez WSA była temu Sądowi przedstawiana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna.

Wnoszący skargę kasacyjną oparł ją na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, i art. 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu wbrew ich treści, że skarżący miał obowiązek dowodzenia, iż wskazał właściwą powierzchnie pastwiska, podczas gdy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego obciąża organ prowadzący postępowanie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie są zasadne.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Przepis ten jest przepisem prawa ustrojowego wyjaśniającym funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis regulujący postępowanie przed sądem administracyjnym, a zatem nie mieści się w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Za chybiony również uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 §1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a, które to przepisy stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Po pierwsze, przepisy te zawierają normy o charakterze ustrojowym, a nie procesowym, a po drugie Sąd I instancji w skontrolował działalność administracji publicznej tj. Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. pod względem zgodności z prawem, bowiem rozstrzygnął skargę na decyzję administracyjną tego organu i tym samym wywiązał się z obowiązku sprawowania kontroli działalności administracji publicznej.

Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych, aniżeli zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. O naruszeniu omawianego przepisu można mówić, gdy sąd odmówi rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź gdy skargę rozpoznał stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem, a tego skarga kasacyjna nie zarzuca.

Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Sąd I instancji dokonał oceny, czy organy administracji w toku postępowania nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i zastosował środek przewidziany w ustawie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, oraz art. 77 § 1 k.p.a. należy zauważyć, że zarzut ich naruszenia powinien być powiązany nie z wymienionymi przepisami ustrojowymi a z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. co jednak w skardze kasacyjnej nie nastąpiło.

Niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Biorąc bowiem pod uwagę treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, zgodnie, z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez WSA, nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy przyjął, że skarżącemu winna być przyznana płatność rolnośrodowiskowa w pomniejszonej wysokości. Na ocenę powyższą wpłynęła wielkość powierzchni uprawnionej do płatności na spornej działce z uwagi na zarówno stwierdzoną w wyniku kontroli powierzchnię działki i niezbędne z tej powierzchni wyłączenia (oczka wodne, wybieg dla zwierząt, rowy, płyta betonowa) jak i na sposób utrzymania gruntów w dobrej kultury rolnej.

Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. skarżący skoncentrował wokół nieprawidłowego ustalenia rzeczywistej powierzchni gruntu uprawnionej do płatności rolnośrodowiskowej i powierzchni obszaru nieuprawnionego do płatności. Chodzi o to, że zdaniem skarżącego powierzchnia uprawniona do płatności wynikająca z protokołu kontroli jest nieprawidłowa, wyłączenia powierzchni określone przez organ są bezpodstawne i nie odpowiadają rzeczywistości (przekroczenie dopuszczalnej normy zadrzewienia), opierają się na niedokładnych i nierzetelnych pomiarach osób dokonujących kontroli a ponadto nie uwzględniają odmiennych wyników wcześniejszych kontroli.

Istotnie do postępowania w zakresie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. 2003 r. Nr 229 poz. 2273 ze zm. dalej: ustawa z dnia 28 listopada 2003 r.) i na jej podstawie wydanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306) – z pewnymi wyjątkami mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Należy jednak zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżącego podniesionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w postępowaniu dotyczącym przyznania tej pomocy na stronę zostały nałożone obowiązki. Chodzi o to, że zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, dalej: ustawa z dnia 7 marca 2007 r.) mającym zastosowanie do postępowania przed organami ARiMR, ciężar dowodzenia spoczywa na stronie, która z faktów wywodzi skutki prawne. Oznacza to, że strona ta obowiązana jest przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. O ile skarżący kwestionował powierzchnię uprawnioną do płatności i powierzchnię wyłączeń, to należało przedstawić organom ARiMR stosowne dowody w tym zakresie. Samo kwestionowanie powierzchni i obszaru wyłączeń bez przedstawiania dowodów zaprzecza obowiązkom wynikającym z powyższej podstawy prawnej. Zebrany materiał dowodowy wskazuje, że organy działały zgodnie z przepisami, a skarżący nie przejawiał aktywności w wyjaśnieniu tych okoliczności, bowiem za aktywność w postępowaniu przed organami ARiMR w rozpoznawanej sprawie nie można uznać samego faktu odmowy skarżącego podpisania i przyjęcia protokołu kontroli przy wskazaniu jedynie, że czyni to "ze względu wyłączenia pastwisk, które są porośnięte drzewami, których nie ma więcej niż 50 sztuk na hektar, a ustawa o dobrostanie zwierząt nakłada obowiązek pozostawienia i utrzymania drzew". Istotne jest, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że pomimo przekazania tegoż protokołu kontroli skarżącemu pocztą, nie złożył on do ustaleń kontrolujących żadnych pisemnych umotywowanych zastrzeżeń. Istotne też jest, że skarżący pomimo zapewnienia mu udziału w sprawie nie wnioskował o przeprowadzenie ponownej kontroli spornej działki. Brak składania wniosków dowodowych i przeciwdowodów na wynik kontroli przeprowadzonej przez organy, które mogłyby ewentualnie zakwestionować ustalenie kontrolujących , zaprzecza twierdzeniom o braku wyjaśnienia sprawy. W aktach widnieje informacja o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, skarżący stawił się w Biurze Powiatowym ARiMR, jednak nie zapoznał się z aktami sprawy i nie wniósł żadnych uwag. Nie można zatem przyjąć, by skarżący został pozbawiony aktywności w sprawie. Należy też podkreślić, że konsekwencją wprowadzenia zasady z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. jest konieczność wzmożenia aktywności stron postępowania, które nie mogą oczekiwać, że organ prowadzący postępowanie będzie z urzędu podejmował wszelkie środki dowodowe niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy.

Konkludując powyższe, uprawnione więc było stanowisko Sądu I instancji, iż to na skarżącym spoczywał obowiązek wykazania organom ARiMR nierzetelności bądź niedokładności pomiarów przeprowadzonych przez kontrolujących na spornej działce we wrześniu 2009 r. czy też innej niż stwierdzona w czasie kontroli, ilości drzew na niej rosnących w przeliczeniu na hektar.

Ponadto skoro zgodnie z zasadą rozkładu ciężaru dowodu na producencie rolnym ciążył obowiązek wykazania okoliczności, na którą się powoływał, to na etapie postępowania przez organami administracji – a nie dopiero przed sądem – winien był przedstawić dowód w postaci dokumentu prywatnego – protokołu z oględzin spornej działki sporządzonego przez mgr inż. rolnictwa czy też inne dowody z dokumentów. Sąd administracyjny zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Jeżeli w dacie orzekania przez organy administracji przedmiotowy dokument nie był znany organom czy też nie istniał, to zasadnie Sąd I instancji nie uwzględnił tego dokumentu jako mogącego mieć wpływ na ocenę legalności zaskarżonej do sądu decyzji.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie narusza prawa konstatacja Sąd I instancji, że w postępowaniu przed organami ARiMR nie obowiązywała fundamentalna zasada prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a. i organ nie był zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego – art. 77 § 1 k.p.a.

Zakres stosowania regulacji zawartych w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego, określony jest w art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. Zgodnie art. 21 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt. 1 do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustawodawca nie zdecydował się na zastosowanie metody odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. W przypadkach, gdy inaczej niż regulacje zawarte w k.p.a. stanowią przepisy ustawy, stosowanie przepisów k.p.a. jest wyłączone.

W postępowaniu w sprawach dotyczących przyznania pomocy, obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów k.p.a. W wymienionych sprawach organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że inaczej ustawodawca postrzega zasadę prawdy materialnej także w sprawach dotyczących płatności rolnośrodowiskowej. W przeciwieństwie do sformułowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zakres czynności, które muszą być przeprowadzone przed wydaniem decyzji we wskazanych przedmiotach określony jest w przepisach prawa wspólnotowego i prawa krajowego. Takimi czynnościami są kontrole, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. i przepisach rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania. Drugi z wymienionych przepisów zastąpiony jest w całości przez art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., zawierający odmienną niż k.p.a. regulację dotyczącą rozpatrzenia materiału dowodowego, z wyłączeniem obowiązku jego zbierania z urzędu. Wykładnia poszczególnych jednostek redakcyjnych art. 21 tej ustawy prowadzi do wniosku, że spośród wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, art. 77 § 1 k.p.a. w ogóle nie miał zastosowania, a art. 7 k.p.a. stosuje się jedynie w części stanowiącej zasadę praworządności (por. uzasadnienie rządowego projektu ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, druk sejmowy nr 1227).

W sprawie nie ulega wątpliwości, że powierzchnia działek zadeklarowanych we wniosku pomocowym została zweryfikowana przez organy ARiMR w ramach kontroli administracyjnej. Z art. 24 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Skarżący wbrew wskazanym wyżej zasadom wynikającym z art. 21 ust. 2 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., nie przeciwstawił w postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej takiego dowodu, na podstawie którego skutecznie można byłoby podważyć ustalenia organów administracji stanowiące faktyczną podstawę wydanej w sprawie decyzji. Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji uprawniony był uznać ustalenia faktyczne organów administracji za poczynione prawidłowo, a zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisów k.p.a. za niezasadne.

Nie można zatem przyjąć, że został naruszony przez Sąd I instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Chybiony też jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia zasady zaufania obywatela do organów państwa określonej w art. 8 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 8 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej wskazane w tym przepisie obowiązki, nie precyzując bezpośrednio sposobu w jaki powinno to nastąpić. W nauce prawa sformułowano wiele reguł zachowań, których przestrzeganie w istotny sposób służy realizacji wypływających ze wspomnianego obowiązku. Zalicza się tutaj: zasadę równości wobec prawa, domniemanie słuszności prawnego interesu strony, zasadę zaufania do obywatela, zasadę służby publicznej, zasadę pewności w sferze stosowania prawa administracyjnego, kulturę organizacji i pracy, kwalifikacje merytoryczne i moralne administrujących (por. komentarz do art. 8 k.p.a. (w:) G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Lex. 2010, wyd. III). W okolicznościach niniejszej sprawy w świetle wyżej poczynionych wywodów Sąd I instancji tych zasad nie naruszył.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.