Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1275/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2021 r. r. sygn. akt II SA/Po 419/20 w sprawie ze skargi [...] Sp. j. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] sp. j. z siedzibą w O. na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2021 r. II SA/Po 419/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi [...] sp.j. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Dnia [...] maja 2017 r. [...] Burmistrz Gminy O., działając na podstawie art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej przez [...] sp. z o.o. inwestycji polegające na budowie magazynu automatycznego wysokiego składowania z częścią kompletacji i przygotowania wysyłek, administracyjno-biurową i socjalną oraz parkingiem i niezbędną infrastrukturą na terenie położonym w O., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...]. Decyzja stała się ostateczna i prawomocna.

Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wniosła [...] sp.j. (zwana dalej "Spółką"), zarzucając jej rażące naruszenie art. 53 ust. 3, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz.U. z 2020, poz. 293, ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Zdaniem Spółki ustalono warunki zabudowy, w sytuacji gdy nie spełniono łącznie wszystkich przesłanek określonych w przepisach, zwłaszcza przesłanki istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowanie terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Po wszczęciu postępowania, decyzją z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2017 r. Organ nadzoru wykluczył, by można było w sprawie twierdzić o rażącym naruszeniu prawa.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka, zarzucając jej naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Spółka zrezygnowała z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W piśmie z dnia 20 lipca 2020 r. Skarżąca podniosła dodatkowo zarzut naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wskazała, że dla spornej inwestycji wydano decyzję środowiskową z dnia [...] października 2016 r., [...] dla działek nr [...], a decyzję o warunkach zabudowy wydano dla działek nr [...]. Poza tym w decyzji środowiskowej określono wysokość budynku magazynowego na poziomie 40 m, a w decyzji o warunkach zabudowy wysokość tą określono jako 45 m.

W dniu posiedzenia niejawnego, to jest 26 stycznia 2021 r., jednakże przed samym zakończeniem posiedzenia, wpłynęło pismo [...] sp. z o.o., która "bardzo obszernie ustosunkowała się" do zarzutów Skarżącej. Wskazała między innymi, że działki inwestycyjne znajdują się na obszarze [...] dawnego planu. Odniosła się także do relacji pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy, a decyzją środowiskową, przypominając, że na działkach niewymienionych w tej drugiej zrealizowano tylko przebudowę parkingów. Ponadto decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. [...] zmieniono, dostosowując przyjęte uwarunkowania do aktualnego projektu inwestycji.

W ocenie Sądu, wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż naruszała art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. (nie rozpatrzono sprawy w całokształcie). Podstawę uchylenia decyzji stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 r., ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Zdaniem Sądu zarzuty Spółki dotyczącego tego, że inwestycję zaprojektowano z przekroczeniem dawnej jednostki bilansowej [...](tereny zabudowy zakładów przemysłowych lub rzemieślniczych nieuciążliwych z zachowaniem stref ochronnych i środowiska) określonej w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy O., zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] listopada 199 3 r., [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 1993 r. Nr 18, poz. 140) (z czym także powiązano zarzut naruszenia art. 61 ust. 2 u.p.z.p.), że nie ustalono wskaźników i parametrów zabudowy na obszarze analizowanym, że błędnie określono wysokość planowanej zabudowy, że błędnie określono szerokość elewacji frontowej planowanej zabudowy i że nie wyznaczono obszaru analizowanego, są z zasady nietrafne. Sąd zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, a nie zwykłym. Dlatego nie mogły być one w tym postępowaniu brane pod uwagę.

Jednakże Sąd zwrócił uwagę na niespójność pomiędzy listą działek wymienionych w decyzji środowiskowej z dnia [...] października 2016 r., [...], a listą działek, na których zaplanowano inwestycję. Podniesiono przy tym zarzut naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 247), który wyraża się w tym, że dla części lokalizowanej inwestycji nie ustalono wymaganych środowiskowych uwarunkowań.

Zdaniem Sądu powyższa kwestia nie została przez Kolegium zweryfikowana nawet w jednym zdaniu. Co więcej, w aktach sprawy znajduje się co prawda decyzja środowiskowa z dnia [...] października 2016 r. wraz z charakterystyką planowanego przedsięwzięcia, jednak nie sposób ustalić czego przedmiotowo dotyczyła. Sąd zwrócił uwagę, że wątpliwości pogłębia fakt, że w decyzji środowiskowej, na 2 stronie uzasadnienia, wskazano, że inwestycja polegać ma na "rozbudowie istniejącego zakładu [...] sp. z o.o., zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...]". Pojawia się więc wątpliwość, czy lista działek w rubrum decyzji to tylko element opisowy i odniesienie do miejsca położenia rozbudowywanego zakładu, czy lista działek, na których ma znaleźć się przedsięwzięcie.

Zdaniem Sądu ocena relacji pomiędzy decyzją środowiskową z dnia [...] października 2016 r., a decyzją Burmistrza z dnia [...] maja 2017 r. kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym, powinna zostać przeprowadzona przez Kolegium – gdyż tego całkowicie zaniechano. Dodał również, że organ powinien pozyskać akta sprawy środowiskowej [...], ustalić co było przedmiotem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i dokonać stosownej weryfikacji, czy nie doszło do naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. i czy nie miało ono charakter rażącego. Zagadnienie to nie było przez organ analizowane, zatem Sąd powstrzymał się od wypowiedzi merytorycznej w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor – [...] sp. z o.o. z siedzibą w O., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia złożonej skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznania sprawy na rozprawie i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek nieuzasadnionej i nieznajdującej oparcia w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy oceny, iż w postępowaniu przed SKO, doszło do nierozpatrzenia sprawy w całokształcie, co miało być efektem nieodniesienia się przez SKO do argumentacji dotyczącej niespójności pomiędzy listą działek wymienionych w decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] października 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, a listą działek, na których zaplanowano inwestycję, podczas gdy z przedstawionej przez skarżącą kasacyjnie argumentacji oraz dokumentów znajdujących się w aktach niniejszej sprawy wynika, że kwestia ta nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca w pierwszej instancji Spółka wniosła o jej oddalenie, oraz orzeczenie o kosztach postępowania, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z dnia 4 listopada 2022 r. Przewodnicząca Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W tym postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji było ostateczne rozstrzygnięcie organu samorządowego odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy O. z dnia [...] maja 2017 r. ustalającej dla "[...] sp. z o.o. z siedzibą w O. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynu automatycznego, wysokiego składowania z częścią kompletacji i przygotowania wysyłek, administracja biurową i socjalną oraz parkingami i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek [...] obręb O.".

Nie jest spore w realiach tej sprawy, iż podstawą żądania uruchomienia postępowania nieważnościowego był wniosek skarżącej Spółki (pismo z 24 stycznia 2020 r.) żądające stwierdzenia nieważności ww. decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa o jakim stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak przesłankę kwalifikowanego naruszenia prawa podniesiono obrazę art. 53 ust. 3 i art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p. wskazując, iż ustalone warunki zabudowy nie realizują zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie skarżącej Spółki w sąsiedztwie działek inwestycyjnych nie istnieje żadna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób podobny, umożliwiająca kontynuację zabudowy. Podniesiono również, że przyjęte w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy parametry dla planowanej inwestycji nie mają faktycznego uzasadnienia w kontekście istniejącej sąsiedniej zabudowy. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż to na skarżącej Spółce, jako domagającej się stwierdzenia nieważności decyzji, ciążył obowiązek wykazania przesłanek stwierdzenia nieważności. Ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa bowiem w szczególności na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r. I OSK 1340/16).

W ramach postępowania rozpoznawczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało, iż wady kwalifikowane wskazywanej wyżej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] maja 2017 r. nie występują, stąd też odmówiono stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Dokonując oceny wniosku skarżącej Spółki, organ samorządowy przede wszystkim wykazał, iż w wyznaczonym obszarze analizowanym w momencie wydawania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy znajdowała się zabudowa produkcyjna zrealizowana na działkach inwestycyjnych, której gabaryty i forma architektoniczna dawały podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zaznaczono, iż sporne zamierzenie może współistnieć z istniejącą w wyznaczonym obszarze zabudową oraz kontynuuje funkcję zabudowy - co oznacza że spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podkreślono również, że planowana inwestycja spełnia także przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Przyznano więc, że inwestycja ma zapewnioną obsługę komunikacyjną, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, a nadto przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W wyniku przeprowadzonej oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na inne naruszenie przepisów postępowania, które miały, zdaniem WSA, istotny wpływ na wynik przedmiotowego postępowania, bowiem naruszono art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., nie rozpatrując sprawy w jej całokształcie.

Sąd pierwszej instancji, co obrazuje jego uzasadnienie, przede wszystkim uznał, iż stanowisko skarżącej Spółki jest z gruntu nietrafne, że decyzja Burmistrza z dnia [...] maja 2017 r., rażąco narusza prawo z tego powodu, że: a) inwestycję zaprojektowano z przekroczeniem dawnej jednostki bilansowej [...](tereny zabudowy zakładów przemysłowych lub rzemieślniczych nieuciążliwych z zachowaniem stref ochronnych i środowiska) określonej w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy O., zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] listopada 199 3 r., [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 1993 r. Nr 18, poz. 140) (z czym także powiązano zarzut naruszenia art. 61 ust. 2 u.p.z.p.), b) nie ustalono wskaźników i parametrów zabudowy na obszarze analizowanym, c) błędnie określono wysokość planowanej zabudowy, d) błędnie określono szerokość elewacji frontowej planowanej zabudowy, e) nie wyznaczono obszaru analizowanego.

Niemniej jednak skarga podlegała uwzględnieniu wobec zarzutu zgłoszonego już po wniesieniu skargi, a zawartego w piśmie z dnia 20 lipca 2020 r., dot. naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej dalej "ustawą środowiskowa". Wskazano w ww. piśmie, że dla spornej inwestycji wydano decyzję środowiskową z dnia [...] października 2016 r. [...] dla działek nr [...], a decyzję o warunkach zabudowy wydano dla działek nr [...].

Nie jest kwestionowane, iż w dniu wyrokowania wpłynęło pismo skarżącej kasacyjnie Spółki (inwestora) która, jak zaznaczono w uzasadnieniu wyroku, bardzo obszernie ustosunkowała się do zarzutów [...] sp.j. Odniosła się także do relacji pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy, a decyzją środowiskową, przypominając, że na działkach niewymienionych w tej drugiej zrealizowano tylko przebudowę parkingów. Ponadto decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. [...] zmieniono, dostosowując przyjęte uwarunkowania do aktualnego projektu inwestycji.

W takich właśnie okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji zarzucił organowi samorządowemu, iż przy wykazywanej przez skarżącą Spółkę niespójności pomiędzy listą działek wymienionych w decyzji środowiskowej z dnia [...] października 2016 r. [...], a listą działek na których zaplanowano inwestycję, kwestii tej nie wyjaśnił, w kontekście naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej, które wyraża się w tym, że dla części lokalizowanej inwestycji nie ustalono wymaganych środowiskowych uwarunkowań. Natomiast ocena relacji pomiędzy decyzją środowiskową z dnia [...] października 2016 r., a decyzją Burmistrza z dnia [...] maja 2017 r., kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym, powinna zostać przeprowadzona przez Kolegium czego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, całkowicie zaniechano. Kwestia ta nie została, jak podniesiono, przez Kolegium zweryfikowana nawet w jednym zdaniu. Stąd zobowiązano organ do tego by pozyskał akta sprawy środowiskowej [...], ustalił co było przedmiotem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i dokonał stosownej weryfikacji, czy nie doszło do naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej i czy nie miało ono charakteru rażącego.

To stanowisko Sądu pierwszej instancji jest kwestionowane wniesioną skutecznie skargą kasacyjną i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pomieszczony w niej zarzut naruszenia prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w sposób opisany w petitum złożonego środka odwoławczego zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania wszczętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy O. z dnia [...] maja 2017 r., zatem podjęta została w ramach postępowania nadzwyczajnego. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ nie jest władny ponownie rozpatrywać sprawy co do jej istoty. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej wynikającej z art. 16 k.p.a. i wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja dotknięta jest, ponad wszelką wątpliwość, jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a wśród nich wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2).

Nie jest sporne, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok NSA z 9 września 1998 r. II SA 1249/97). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.

Istotne jest również i to, że przesłanka nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może wiązać się z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli przybiera ono charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem, jednakże w praktyce przede wszystkim jest to podstawa odwoławcza, a nie podstawa stwierdzenia nieważności. Możliwe jest przyjęcie rażącego naruszenia przepisów postępowania wówczas, gdy organ wydaje decyzję bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego odnoszącego się do przedmiotu postępowania, a zatem podejmuje określone rozstrzygnięcie bez jakichkolwiek ustaleń faktycznych i zgromadzenia jakichkolwiek dowodów, jeżeli było to oczywiście w danej sprawie konieczne (por. wyroki NSA z 13 września 2007 r. II OSK 1212/06; z 13 stycznia 2016 r. II GSK 847/14).

Przedstawione wyżej rozważania pozwalają na wyprowadzenie wniosku, iż w ramach postępowania nadzwyczajnego - stwierdzenia nieważności decyzji, przesłankami eliminacji decyzji poddanej takiej ocenie są przede wszystkim jej wady materialne. Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Przy czym w ramach czynionego zarzutu rażącego naruszenia prawa, takie naruszenie musi być oczywiste, nie wynikające z błędnej wykładni przepisu prawa. NSA w wyroku z dnia 25 września 2007 r. II OSK 1111/06 zauważył, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać.

W tej sprawie organ samorządowy stosownie do złożonego wniosku, oceniał wady kwalifikowane decyzji z dnia [...] maja 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy i w szczególności weryfikacji rażącego naruszenia prawa dokonywał w ramach art. 53 ust. 3 i art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p. Generalnie, co wyżej wykazano, uznano iż przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy zostały spełnione w związku z wydaniem ww. decyzji o warunkach zabudowy. Mając na uwadze ujawnione przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów procedury administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, zdaniem NSA, nie można podzielić tego stanowiska, bowiem w przedmiotowej sprawie nie naruszono art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez jej nie rozpatrzenie w całokształcie.

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych tam warunków, w tym gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 5 powołanej wyżej ustawy sformułowanie "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi" oznacza ocenę decyzji pod kątem niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także brak relacji wykluczania się, niedostateczną spójność z normami prawa (por. wyroki NSA: z 22 lutego 2018 r. II OSK 1118/16 i z 10 października 2018 r. II OSK 2435/16). Podkreślenia wymaga, że w zakresie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. organ ustalający warunki zabudowy nie działa na zasadach uznania administracyjnego. Jest związany treścią tego przepisu w ten sposób, że w razie braku zgodności planowanej lokalizacji z przepisami odrębnymi, nie może wydać pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 1 marca 2018 r. II OSK 2028/17). Katalog przepisów odrębnych, przez pryzmat których dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależny jest od obowiązywania danej normy w systemie prawa. Do przepisów odrębnych, jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, zalicza się zatem wszelkie regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich i innych w zależności od położenia terenu objętego wnioskiem (tak również NSA w wyroku z 22 lutego 2018 r. II OSK 1118/16).

Skoro do przepisów odrębnych zalicza się przepisy dotyczące ochrony środowiska, a więc jest tym przepisem także powołana wyżej ustawa środowiskowa. Analizy tej ustawy w postępowaniu zwykłym o ustalenie warunków zabudowy (także ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) organ dokonuje mając na uwadze dyspozycję art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wedle porządku proceduralnego określonego w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy żądać od inwestora jeszcze przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, czy decyzji lokalizacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2020 r. II OSK 3773/19).

W sprawie tej nie jest sporne, że taką decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydał Wójt Gminy O. dnia [...] października 2016 r., a więc niewątpliwie przed podjęciem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] maja 2017 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej można mówić gdyby przed wydaniem spornej decyzji o warunkach zabudowy nie podjęto decyzji środowiskowej albo wprawdzie decyzję tę wydano, ale dotyczyła ona zasadniczo odmiennej inwestycji o zmienionym miejscu i rodzaj przedsięwzięcia czy też zmienionych charakterystycznych parametrach inwestycji, niż te której dotyczą warunki zabudowy. Z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie, skoro przedmiotowa decyzja środowiskowa znajdująca się w akta sprawy dotyczy tożsamej inwestycji w zakresie zarówno miejsca, jak i charakteru przedsięwzięcia, co oceniana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Zatem w realiach tej sprawy nie można skutecznie uznać, że podejmując decyzję o ustaleniu warunków zabudowy doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej. Tym samym trafne jest stanowisko organu samorządowego zawarte w zaskarżonej decyzji, iż planowana inwestycja spełnia również przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., w tym co wyraźnie podkreślono sporna inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przyjęcie odmiennej konstrukcji w ramach postępowania nieważnościowego w tym zakresie wiązało by się, jak już wyżej wskazano, z brakiem decyzji środowiskowej lub wydaniem jej wobec innego przedsięwzięcia, o innych parametrach niż to którego dotyczą warunki zabudowy. Nie objęcie decyzją środowiskową wszystkich działek wskazanych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (które w tej sprawie dot. przebudowy parkingu), byłoby niewątpliwie podstawą zarzutu odwołania w prowadzonym zwykłym postępowaniu lecz nie może mieć przesądzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy przez pryzmat postępowania nieważnościowego skoncentrowanego na kwalifikowanych naruszeniach prawa. Tym samym kwestia podnoszona przez skarżącą Spółkę w piśmie procesowym z dnia 20 lipca 2020 r. (już po wniesieniu skargi), a dot. zarzutu naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej, została generalnie zbadana przez organ samorządowy w zaskarżonej decyzji w ramach oceny realizacji wymogów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1, w tym w szczególności dot. pkt 5 tego przepisu. Zatem, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, zagadnienie to zostało zbadane i ocenione stosownie do potrzeb postępowania nieważnościowego. Tym samym twierdzenie zawarte w motywach zaskarżonego wyroku, że w powyższym zakresie kwestia ta nie została zweryfikowana nawet jednym zdaniem, nie zasługuje na aprobatę.

Trzeba mieć na uwadze i to, iż zarzut naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej pojawił się na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Niemniej jednak skoro organ samorządowy w zaskarżonej decyzji uznał brak potrzeby weryfikacji w trybie nieważnościowym przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i wskazał na zgodność tej decyzji z przepisami prawa (art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.), to w realiach tej sprawy implikuje to wniosek o legitymowaniu się przez inwestora decyzją środowiskową wydaną dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a to oznacza brak sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie Spółką, iż szerszych rozważań na gruncie zgodności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z przepisami odrębnymi nie prowadzono, przy wąsko zakreślonym we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji zakresie przesłanek tam wskazanych, a przecież jak już wyżej sygnalizowano ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa w szczególności na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności. Niemniej jednak, w realiach tej sprawy, skoro całościowo zbadano decyzję o warunkach zabudowy, w tym również i z przepisami odrębnymi, ale bez szczegółowego odnoszenia się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to nie można zaakceptować stanowiska Sądu pierwszej instancji, że powyższa kwestia nie została zweryfikowana przez Kolegium nawet jednym zdaniem. Nie jest więc zasadny zarzut Sądu naruszenia w tym zakresie art. 77 § 1 i 80 k.p.a.

Nie było również, w ocenie NSA, przesłanek do zastosowania w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde naruszenie prawa procesowego będzie więc skutkować uchyleniem decyzji, a jedynie takie, bez którego rozstrzygnięcie mogłoby być inne. Pomiędzy istotnym uchybieniem procesowym, a rozstrzygnięciem musi zatem istnieć związek przyczynowy uprawdopodabniający możliwość wydania odmiennego orzeczenia. Charakter wpływu określonego uchybienia na wynik sprawy należy oceniać w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, a nie w oderwaniu od nich. Innymi słowy, możliwa jest sytuacja, gdy na tle jednej sprawy dane uchybienie będzie miało charakter kwalifikowany, a w innej takiego charakteru mieć nie będzie. W ocenie NSA nie odniesienie się w sposób wyczerpujący w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kwestii zgodności inwestycji objętej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z przepisami odrębnymi nie może być ocenione jako istotne, mające wpływ na wynik postępowania, naruszenie prawa procesowego, w szczególności w kontekście przedstawionych wyżej rozważań.

Sąd pierwszej instancji ujawniając naruszenie art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zakresie jak określono niedokonania oceny relacji między decyzją środowiskową, a decyzją o warunkach zabudowy i zobowiązując organy do przeprowadzenia postępowania w zakresie uzupełniającej oceny takiej zgodności pominął to, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oceniana jest wyłącznie kwestia tego czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa i że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi się postępowania dowodowego (nie bada się dodatkowych akt by przeprowadzić uzupełniające badania prawidłowości wydanej w postępowaniu zwykłym decyzji). Dopuszczalne jest jedynie w razie stwierdzenia, że są poważne wątpliwości co do podstaw wyprowadzenia w decyzji konsekwencji prawnej zapisanej w normie prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w tej normie. W rozpoznawanej sprawie takie okoliczności uzasadniające prowadzenie postępowania wyjaśniającego nie występują. (zob. wyrok NSA z 16 października 2018 r. II OSK 2488/16).

Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. orzeka na podstawie akt sprawy, w tym akt sądowoadministracyjnych, w których znajduje się również wskazywane pismo skarżącej kasacyjnie Spółki, które wpłynęło do Sądu w dniu 26 stycznia 2021 r., a odnoszące się do zarzutu sformułowanego przez skarżącą Spółkę w piśmie procesowym z dnia 20 lipca 2020 r. co do naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wyjaśnienia te udzielone zostały już po wydaniu zaskarżonej decyzji, lecz wynika z nich, że na działkach niewymienionych w decyzji środowiskowej zrealizowano tylko przebudowę parkingów i że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zmieniono decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., dostosowując przyjęte uwarunkowania do aktualnego projektu inwestycji. Informacje te nawet uzupełniająco, co istotne, potwierdzają prawidłowość wydanej przez organ samorządowy decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2017 r., bowiem zdaniem NSA wskazywana wyżej decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Poza tym nie występuje w sprawie oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją.

Tym samym, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie, z przedstawionych powyżej przesłanek uznać należało wniesioną skargę kasacyjną za usprawiedliwioną.

Uznając więc za uzasadnioną skargę kasacyjną [...] sp. z o.o., mając na uwadze, że istota rozpoznawanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę.

O zwrocie skarżącej kasacyjnie Spółce kosztów postępowania kasacyjnego obejmujących zwrot wpisu od skargi kasacyjnej oraz koszty zastępstwa procesowego Spółki w postepowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.