Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 104/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 84 ust. 1, art. 84 ust. 2, art. 84 ust. 7, art. 87 ust. 3, art. 83 ust. 1, art. 90
journal: Dz.U. 2015 poz 1651
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 29 pkt 8, art. 53 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1045
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 402 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za usunięcie drzew; oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania Gminy P.:

- uchyliło w całości (pkt 1) decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] 2016 r., [...];

- orzekło (pkt 2) o pobraniu przez Starostę od Gminy P. (zwanej danej "Gminą"), w całości na rzecz budżetu Gminy, opłaty w wysokości 34773,97 zł ustalonej w decyzji Starosty z dnia [...] 2012 r., [...], zmienionej decyzja z dnia [...] 2013 r., [...]) za usunięcie 1 sztuki dębu rosnącego na działce [...] (arkusz mapy [...]), obręb [...], w związku z niewykonaniem nasadzenia zastępczego 1 sztuki drzewa na terenie nieruchomości określonej w decyzji stanowiącej działkę [...]X, arkusz mapy [...], obręb [...];

- nakazało (pkt 3) Gminie uiszczenie tej opłaty na wskazany w osnowie decyzji numer rachunku bankowego Starostwa Powiatowego w [...].

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.

Ostateczną z dnia [...] 2012 r., [...] Starosta zezwolił Gminie na usunięcie 2 drzew (dębu i sosny) rosnących na działce [...], arkusz mapy 10, obręb [...]. W punkcie 5 decyzji Starosta ustalił termin – do końca kwietnia 2013 r. – dokonania nasadzeń rekompensacyjnych na działkach [...], arkusz mapy [...], obręb [...] (drzewo liściaste) oraz na terenie działki [...], obręb [...] (drzewo iglaste). Starosta zobowiązał jednocześnie stronę do pisemnego powiadomienia o dokonaniu nasadzeń zastępczych, z podaniem liczby, gatunków, miejsca i terminu posadzenia – do końca maja 2013 r. Ponadto w kolejnym punkcie decyzji (omyłkowo określonym ponownie jako "5") Starosta naliczył opłatę za usunięcie drzew w wysokości 52.676,75 zł. Odroczył zarazem termin uiszczenia opłaty na okres trzech lat od dnia wydania decyzji.

Decyzją z dnia [...] 2013 r., [...] (która stała się ostateczna i nie była przedmiotem kontroli instancyjnej i sądowej) Starosta zmienił wyżej opisaną decyzję z dnia [...] 2012 r. w zakresie dotyczącym wskazania działki [...], arkusz mapy [...], obręb [...], która zamiast działki [...], miała być miejscem rekompensującego nasadzenia drzewa liściastego.

Gmina dokonała w 2013 r. nasadzeń na działce [...], arkusz mapy [...], obręb [...], stanowiącej inną działkę niż wskazana w decyzji Starosty z dnia [...] 2012 r., [...] (w tym także inną aniżeli działka wskazana w decyzji zmieniającej z dnia [...] 2013 r., [...]). Wykonawca nasadzeń – spółka T. sp. z o.o. – w piśmie z dnia 30 kwietnia 2013 r. zawiadomił Starostwo [...] o wykonaniu nasadzeń kompensacyjnych wynikających z decyzji z dnia [...] 2012 r., [...], wyjaśniając, że zmienione miejsce nasadzeń wskazał Urząd Miasta i Gminy P..

Starosta pismem z dnia 2 sierpnia 2016 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i przeprowadzeniu oględzin w sprawie pobrania lub umorzenia odroczonej opłaty za usunięcie drzew i krzewów, ustalonej w decyzji tego organu z dnia [...] 2012 r., [...], zmienionej decyzja z dnia [...] 2013 r., [...]).

Fakt nasadzeń na działce [...] potwierdzono w wyniku przeprowadzenia przez pracowników Starostwa w dniu [...] r.

Gmina we wniosku z dnia 29 września 2016 r. zwróciła się do Starosty o zmianę punktu 5 decyzji z dnia [...] 2012 r., [...] (zmienionej decyzja z dnia [...] 2013 r., [...]) poprzez nałożenie na wnioskodawcę obowiązku dokonania nasadzeń rekompensujących na innej działce stanowiącej własność Gminy P. i wpisanie w miejsce działki [...] – działki [...], arkusz mapy [...], obręb [...].

W tym miejscu należy wyprzedzająco zasygnalizować – o czym Sąd ma wiedzę z urzędu - że decyzją z dnia [...] r., [...] Starosta, działając na podstawie art. 155 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej "K.p.a."), odmówił zmiany punktu 5 swojej decyzji z dnia [...] 2012 r., [...] (zmienionej decyzją z dnia [...] 2013 r., [...]). Rozstrzygnięcie Starosty [...] utrzymało w mocy decyzją z dnia [...] września 2017 r., [...], natomiast Sąd na dalszym etapie oddalił wniesioną od niej skargę Gminy (wyrok z dnia 23 listopada 2017 r., II SA/Po 1145/17). Ostatnie w wymienionych orzeczeń stało się prawomocne.

Decyzją z dnia [...] 2016 r., [...] Starosta – na podstawie art. 84 ust. 1, 2 i 7 oraz art. 87 ust. 3 w zw. z art. 83 ust. 1 i art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1651, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 – uw. Sądu, dalej "u.o.p.") orzekł o:

- umorzeniu opłaty za usunięcie 1 sztuki sosny zwyczajnej w wysokości 17.902,78 ustalonej w decyzji Starosty z dnia [...] 2012 r., [...], zmienionej decyzja z dnia [...] 2013 r., [...],

- orzekł o pobraniu od Gminy opłaty w wysokości 34,773,97 zł, także ustalonej wyżej wymienionej decyzji Starosty za usunięcie 1 sztuki dębu, rosnącego na działce [...], arkusz mapy 10, obręb P., w związku z niewykonaniem nasadzenia zastępczego 1 sztuki drzewa liściastego na terenie nieruchomości określonej jako działka [...], Akusz mapy [...], obręb [...].

W uzasadnianiu decyzji Starosta stwierdził, że kwota wskazana w osnowie decyzji stanowi zgodnie z art. 402 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm. – uw. Sądu, dalej "P.o.ś.") w całości dochód budżetu powiatu oraz wskazał numer rachunku bankowego, na który powinna zostać wniesiona ta opłata w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W odwołaniu Gmina zakwestionowała podstawy do pobrania opłaty argumentując, że terminowe wykonanie nasadzeń zastępczych na terenie innej działki niż wskazana w decyzji stanowiło wykonanie nałożonych obowiązków. Wyjaśniła, że art. 83 ust. 3 u.o.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] 2012 r., [...], zmienionej decyzja z dnia [...] 2013 r., [...]), nie zawierał uprawnienia do wskazania przez organ zezwalający na usunięcie drzew miejsca, w którym należy wykonać nasadzenia zastępcze. Ponadto Gmina stwierdziła, że kwota, o której mowa w decyzji z dnia [...] 2016 r., ze względu na brzmienie przepisów przejściowych nie stanowi dochodu budżetu starostwa, lecz dochód budżetu gminy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., [...] Kolegium orzekło reformatoryjnie w sposób jak wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia.

Wyjaśniło, że decyzja z dnia [...] 2012 r., [...], zmienionej decyzja z dnia [...] 2013 r., [...]) została wydana w odmiennym stanie prawnym niż aktualnie obowiązujący, gdyż art. 84 u.o.p. został zmieniony na podstawie art. 29 pkt 8 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045, ze zm.), który wszedł w życie 28 sierpnia 2015 r. Powołując się na art. 53 ust. 2 ustawy zmieniającej, organ drugiej instancji stwierdził, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania w sprawie pobrania odroczonej opłaty, co nastąpiło po wejściu w życie art. 29 pkt 6-9 ustawy zmieniającej, do postępowania tego należy stosować art. 84 u.o.p. w aktualnym brzmieniu.

Wskazując na treść art. 84 ust. 2, 7 i 8 u.o.p. organ odwoławczy stwierdził, że organ drugiej instancji był zobowiązany do wydania decyzji o pobraniu opłaty, skoro Gmina nie dokonała nasadzeń zastępczych w miejscu wskazanym przez Starostę w decyzji z dnia [...] 2012 r., [...], zmienionej decyzja z dnia [...] 2013 r., [...] Kolegium wyjaśniło, że nie można uznać, iż skarżąca poprzez nasadzenia w innej lokalizacji zrealizowała obowiązek dokonania nasadzeń zastępczych. Zdaniem Kolegium adresat decyzji nie może we własnym zakresie zmieniać sposobu realizacji nałożonego w decyzji obowiązku. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Gminy co od tego, że przed 28 sierpnia 2015 r. regulujący kwestię nasadzeń zastępczych art. 83 ust. 3 u.o.p. w ówczesnym brzmieniu nie określał wprost, że należy wskazać w decyzji zezwalającej na usunięcie drzew miejsce wykonania nasadzeń zastępczych. W tym zakresie organ odwoławczy argumentował, że brak możliwości wskazania miejsca nasadzeń zastępczych w istocie uniemożliwiałby nałożenie tego obowiązku na adresata decyzji. Ponadto podniósł, że decyzja Starosty z dnia [...] 2012 r., [...], zmieniona decyzją z dnia [...] 2013 r., [...] jest ostateczna, a skarżąca nie doprowadziła do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, tym samym była zobowiązana do realizacji obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych w sposób wskazany w decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro Gmina tego obowiązku nie zrealizowała zaktualizował się obowiązek Starosty do wydania decyzji o pobraniu opłaty.

Kolegium przedstawiło również powody, dla których uznało odwołanie za częściowo zasadne. Podniosło, że konstytutywne rozstrzygnięcia decyzji organ zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium wskazanie rachunku bankowego, na jaki skarżąca powinna dokonać opłaty, jak i stwierdzenie, że wpływy z opłaty, o której pobraniu organ pierwszej instancji rozstrzygnął w zaskarżonej decyzji, stanowią w całości dochód budżetu powiatu, są w istocie elementami rozstrzygnięcia decyzji i powinny były się znaleźć w jej osnowie. Kolegium uznało, że Starosta tym samym naruszył art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a., stąd zaszła konieczność uchylenia decyzji Starosty i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy.

Zdaniem organu odwoławczego stanowisko Starosty, że na podstawie art. 402 ust. 5 P.o.ś. wpływy z opłaty, co do której pobrania organ pierwszej instancji rozstrzygnął w zaskarżonej decyzji, stanowią w całości dochód budżetu powiatu, istotnie narusza prawo. Wskazując na brzmienie art. 402 ust. 5 P.o.ś. obowiązującego w chwili wydania decyzji z dnia [...] 2012 r., [...] i jego nowelizację na podstawie art. 25 wcześniej już przywołanej ustawy zmieniającej, a także przepis przejściowy – art. 51 pkt 1 ustawy zmieniającej, Kolegium stwierdziło, że do wpływów z opłat naliczonych decyzją z dnia [...] 2012 r., [...] należy stosować art. 402 ust. 5 P.o.ś. w brzmieniu sprzed 28 lipca 2015 r. Tym samym wpływy z tytułu opłat usunięcie drzew i krzewów w całości stanowią dochód budżetu Gminy, a rozstrzygnięcie tej kwestii przez Starostę na podstawie art. 402 ust. 5 P.o.ś. w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 sierpnia 2015 r. pozbawiało skarżącą Gminę prawa do domagania się od organu, który pobrał opłatę, przekazania tej opłaty na rzecz budżetu gminy. Zdaniem Kolegium przepisy intertemporalne są jednoznaczne i wykluczają stosowanie art. 402 ust. 5 P.o.ś. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją do wpływów z opłat naliczonych przed wejściem w życie art. 29 pkt 8 ustawy zmieniającej, to jest przed 28 sierpnia 2015 r.

Gmina zaskarżyła decyzje Kolegium w części obejmującej punkt 2, to jest dotyczącej pobrania opłaty w wysokości 34773,97 zł oraz punkt 3. Zarzuciła przy tym naruszenie:

- art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, polegające na nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym na nie wyjaśnieniu w treści uzasadnienia decyzji, czym kierował się organ, orzekając o pobraniu opłaty od Gminy przez Starostę;

- art. 7 K.p.a. – ze szczególnym uwzględnieniem tego, że Gmina w złożonym odwołaniu powoływała się na wyjątkowe okoliczności, to jest interes społeczny, jak i ważny interes strony, wskazując, iż kierowała się najlepszą i najpełniejszą kompensacją szkód wyrządzonych środowisku przez wycinkę drzew poprzez wykonanie nasadzeń w sposób umożliwiający faktyczną i pełną realizacją ochrony przyrody;

- art. 10 K.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału strony w postępowaniu.

Nadto Gmina podniosła, że zgodnie z art. 87 ust. 1 u.o.p. obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 84 ust. 1 u.o.p., przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku, w którym upłynął termin uiszczenia opłaty. Dalej argumentowała, że nie ma żadnego znaczenia, czy termin uiszczenia opłaty został odroczony w związku z nasadzeniami kompensacyjnymi, gdyż na gruncie opłat za usuwanie drzew lub krzewów ustawodawca nie przewidział przerwania biegu przedawnienia, w związku z czym termin ten biegnie także w okresie odroczenia terminu płatności. Skarżąca stwierdziła, że skoro Starosta w ostatecznej decyzji z dnia [...] 2012 r., [...], zmienionej decyzja z dnia [...] 2013 r., [...]) zezwolił Gminie na usunięcie 2 drzew i odroczył termin uiszczenia opłaty na okres trzech lat od dnia wydania decyzji. W związku z powyższym 5-letni okres przedawnienia upłynął z dniem 31 grudnia 2017 r.

Gmina wniosła o:

- uchylenie decyzji w zaskarżonej części (pkt 2 i 3) i umorzenie postępowania administracyjnego w zakresie pobrania od Gminy opłaty ustalonej w decyzji Starosty,

- ewentualnie uchylenie obu instancji i "przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia".

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przedstawieniem dalszych motywów wyroku wyjaśnić należy, że decyzja Starosty z dnia [...] 2012 r., [...], w wykonaniu której wydano kontrolowane obecnie rozstrzygnięcia, została [...] 2013 r. zmieniona [...] Na skutek tego ostatniego rozstrzygnięcia wskazano nowe miejsce, w którym miało nastąpić nasadzenie kompensacyjne drzewa liściastego – z działki [...], arkusz mapy [...] na działkę [...], arkusz mapy [...].

Odnosząc się do powyższego Sąd podkreśla, że decyzja z dnia [...] 2013 r. stała się ostateczna i nie była przedmiotem kontroli sądowej. Na potrzeby tej sprawy należy więc przyjąć, że obecnie kontrolowane decyzje w przedmiocie pobrania opłaty dotyczą decyzji Starosty z dnia [...] 2012 r., [...], zmienionej decyzja z dnia [...] 2013 r., [...] Ilekroć dalej wskazana będzie decyzja z dnia [...] 2012 r. należy przez to rozumieć tą decyzję z uwzględnieniem dokonanej zmiany.

Przechodząc do rozpoznania skargi wskazać trzeba, że organ odwoławczy trafnie zastosował art. 84 u.o.p. w aktualnym brzmieniu. Decyzja Starosty z dnia [...] 2012 r. w odniesieniu do opłaty za usunięcie wskazanych w tej decyzji drzew i krzewów została wydana na podstawie art. 84 ust. 1-5a u.o.p., który został zmieniony z dniem 28 sierpnia 2015 r., co wynika z art. 29 pkt 8 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045 ze zm.). Zgodnie z przepisem przejściowym zawartym w art. 53 ust. 1 [organ odwoławczy błędnie określił, że chodzi o art. 53 ust. 2] ustawy zmieniającej do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 83-87 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 6-9, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W niniejszej sprawie z uwagi na datę wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie pobrania opłaty za usunięcie drzew (zawiadomienie z dnia 2 sierpnia 2016 r.) należało stosować przepisy w nowym brzmieniu. W przypadku wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew pod warunkiem ich przesadzenia lub zastąpienia innymi i w związku z tym odroczenia terminu uiszczenia opłaty za ich usunięcie, a następnie stwierdzenia niewykonania tego warunku w wyznaczonym w decyzji terminie, musi być podjęte rozstrzygnięcie o pobraniu opłaty. Chodzi zatem o odrębne postępowanie w przedmiocie pobrania opłaty za usunięcie drzew, której termin uiszczenia został odroczony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2015 r., II OSK 2024/13 oraz z dnia 17 marca 2016 r., II OSK 1797/14 i powołane tam orzecznictwo, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 84 u.o.p. w aktualnym brzmieniu (Dz. U. z 2018 r., poz. 142 ze zm.) posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu (ust. 1); opłaty naliczane są w zezwoleniu na usunięcie drzewa lub krzewu i pobierane przez organ właściwy do wydania tego zezwolenia (ust. 2); w przypadku naliczenia opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu oraz uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od przesadzenia tego drzewa lub krzewu albo wykonania nasadzeń zastępczych, organ właściwy do wydania zezwolenia odracza termin uiszczenia opłaty za jego usunięcie na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na jego przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych (ust. 3). Przy czym przepis art. 84 w ust. 7 stanowi, że w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem.

Konsekwencją odroczenia terminu płatności jest zatem konieczność powrotu do sprawy po upływie terminu odroczenia, celem ustalenia, czy nałożony obowiązek został wykonany, a jeśli tak, to czy przesadzone lub nasadzone zastępczo drzewa lub krzewy zachowały żywotność, a jeśli nie, to z jakiej przyczyny. Następuje to jednak w nowym (odrębnym) postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostają następujące kwestie:

- decyzje z dnia [...] 2012 r., [...] oraz zmieniającą ją decyzja z dnia [...] 2013 r., [...] są ostateczne i nie zostały zmienione ani wyeliminowane z obrotu,

- w decyzji z dnia [...] 2012 r. zezwalającej Gminie na usunięcie 2 drzew naliczono na podstawie art. 84 u.o.p. opłatę w wysokości 52676,75 zł, za usunięcie drzew, której termin uiszczenia odroczono na okres trzech lat od dnia wydania decyzji – z uwagi na nałożenie na Gminę obowiązku wykonania w terminie do końca kwietnia 2013 r. nasadzeń rekompensacyjnych (zastępczych) drzewa liściastego na terenie działki [...], arkusz mapy [...] (po zmianie [...], arkusz mapy [...] oraz drzewa iglastego na terenie działki [...], obręb [...];

- Gmina nie wykonała nasadzenia drzewa liściastego na terenie działki wskazanej w decyzji zezwalającej na usunięcie drzew.

- nasadzenie drzewa liściastego wykonano na innej działce; wykonawca nasadzeń (spółka [...] sp. z o.o.) w piśmie z dnia 30 kwietnia 2013 r. zawiadomił Starostwo o wykonaniu nasadzeń kompensacyjnych, wyjaśniając, że zmienione miejsce nasadzeń wskazał Urząd Miasta i Gmina P..

Podstawową kwestią sporną jest ocena, czy w wyniku wykonania nasadzeń w innym miejscu – na terenie innej działki niż wskazana w decyzji z dnia [...] 2012 r. – można uznać, że Gmina zrealizowała obowiązek w zakresie nasadzeń zastępczych. To zaś ma podstawowe przełożenie na dopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie pobrania ustalonej w decyzji z dnia [...] 2012 r. opłaty za usunięcie drzew i krzewów.

Sąd w tym zakresie w całości podziela stanowisko Kolegium.

W decyzji z dnia [...] 2012 r. (z uwzględnieniem jej zmiany) określono wyraźnie, w sposób niebudzący wątpliwości, kiedy – termin graniczny: do końca kwietnia 2013 r. i gdzie Gmina ma dokonać nowego nasadzenia drzewa liściastego – na działce [...], ark. [...], obręb [...]. Nasadzenia zastępczego na przedmiotowej działce Gmina nie wykonała, zamiast tego dokonała nasadzenia na działce [...].

Wobec takiego stanu rzeczy podkreślić należy, że rozwiązania u.o.p. w odniesieniu do możliwości nałożenia obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych przyjmują formę prawną warunku, od spełnienia którego zależy obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu usunięcia drzew i krzewów. Zdaniem Sądu organ wydający zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów ma kompetencję do określenia miejsca dokonania nasadzeń zastępczych. Upoważniony był do tego również Starosta na podstawie przepisów obowiązujących w dniu [...] 2012 r. Ponadto warto podkreślić, że w niniejszej sprawie przedmiotowy obowiązek został określony, a strona nie zakwestionowała jego treści w trybie instancyjnym. Z kolei powołana w skardze zmiana przepisów u.o.p., dokonana ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r., jedynie doprecyzowała elementy decyzji w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów powiązanego z nałożeniem obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych (por. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2017, wyd. el., komentarz do art. 83d).

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd dotyczący decyzji wydawanych przed wspomnianą zmianą prawa, że skoro nasadzenia zastępcze mają na celu możliwie najlepszą kompensatę strat w lokalnych zasobach przyrodniczych, a nie tylko ogólnie w zasobach przyrodniczych jako takich, to organ uprawniony jest do wskazania miejsca wykonania takich nasadzeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2017 r., II OSK 1965/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, określenie omawianego obowiązku, w tym lokalizacji nasadzeń zastępczych, w ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] 2012 r. nie pozwalało Gminie na odstąpienie od jego wykonania bez uprzedniego zastosowania trybu zmiany treści tej decyzji (obowiązku) w trybie art. 155 K.p.a. Co prawda skarżąca w piśmie z dnia 29 września 2016 r. na podstawie tego przepisu zwróciła się do Starosty [...] o zmianę decyzji w części dotyczącej działki ewidencyjnej na działkę [...], na której powinien być wykonany obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych, to jednak nie doprowadziło to do skutecznej zmiany rozstrzygnięcia.

Skoro zatem treść obowiązku została określona w ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] 2012 r. o zezwoleniu na usunięcie drzew, a przepisy prawa nie dają podstaw do zmiany treści tego obowiązku w trybie art. 84 ust. 7 u.o.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2015 r., II OSK 169/14, orzeczenia.nsa.gov.pl), to Gmina nie mogła skutecznie podnosić w niniejszym postępowaniu kwestii związanych ze zmianą lokalizacji wykonania nasadzeń i przyczyn podjęcia takich działań.

Wobec powyższego wykonanie nasadzeń na działce [...], a zatem w innym miejscu niż wskazane w decyzji Starosty z dnia [...] 2012 r. (działka [...]X), nie jest prawidłowym wykonaniem obowiązku wynikającego z tej decyzji, w swych skutkach równoznacznym z niewykonaniem obowiązku realizacji nasadzeń kompensacyjnych. Stąd też nie może być podstawą do umorzenia należności na podstawie art. 84 ust. 4 u.o.p. Kwestia przyczyn, dla których wykonanie nasadzeń zastępczych w miejscu uzgodnionym z organem nie zostało zrealizowane nie ma żadnego znaczenia w świetle art. 84 u.o.p. Jedynie w przypadku, gdyby nasadzenia kompensacyjne wykonano w miejscu wynikającym z decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew, a mimo to rośliny nie zachowały żywotności – znaczenie miałyby przyczyny tego stanu rzeczy. Wówczas organ byłby zobowiązany zbadać, czy niezachowanie żywotności nowo posadzonych lub przesadzonych roślin nastąpiło z przyczyn zależnych lub niezależnych od podmiotu zobowiązanego do wykonania nasadzeń (art. 84 ust. 4 i 5 u.o.p.).

Podejmując czynności faktyczne niezgodne z treścią ostatecznej decyzji administracyjnej Gmina w istocie nie realizowała tej decyzji. Ponadto trzeba mieć na względzie, że zaskarżona decyzja nie ma charakteru uznaniowego. Jest ona rozstrzygnięciem związanym, gdyż organ po stwierdzeniu zaistnienia określonych przez prawo przewidzianych przesłanek, ma obowiązek orzec w określony sposób, a konkretnie o pobraniu opłaty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2017 r., II OSK 1965/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ odwoławczy, stosując art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy, wskazując beneficjenta przedmiotowej opłaty oraz sposób jej uiszczenia (określił obowiązek uiszczenia opłaty na konkretny rachunek bankowy Starostwa). Starosta zaniechał wskazania w osnowie decyzji z dnia [...] 2016 r. podmiotu, którego dochodem będzie przedmiotowa opłata, a przy tym w uzasadnieniu decyzji błędnie stwierdził, że przedmiotowa opłata stanowi na podstawie art. 402 ust. 5 P.o.ś. w całości dochód budżetu powiatu.

Wpływy z tytułu opłat za usunięcie drzew lub krzewów stanowiły, zgodnie z art. 402 ust. 5 P.o.ś., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, w całości przychód budżetu gminy, z której terenu usunięto drzewo lub krzewy. Przychód ten stanowił przypadającą jednostce samorządu terytorialnego należność publicznoprawną, o jakiej mowa w art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r., II GSK 541/10 i 28 września 2012 r., II GSK 1277/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 402 ust. 5 P.o.ś. uległ zmianie z dniem 28 sierpnia 2015 r. (patrz: art. 25 ustawy zmieniającej) i obecnie wpływy z tytułu opłat za usunięcie drzewa lub krzewu oraz kar, o których mowa w art. 88 ust. 1 u.o.p., stanowią w całości dochód budżetu gminy, ale z wyjątkiem m.in. wpływów z tytułu opłat i kar nakładanych przez starostę, które stanowią w całości dochód budżetu powiatu. Art. 402 ust. 5 P.o.ś. w nowym brzmieniu nie ma jednak zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż zgodnie z przepisem przejściowym, to jest art. 51 pkt 1 ustawy zmieniającej, do wpływów z tytułu opłat naliczonych za usunięcie drzewa lub krzewu przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 8 tej ustawy stosuje się art. 402 ust. 5 P.o.ś. w brzmieniu dotychczasowym.

W świetle wszystkiego, co zostało powyżej przedstawione, nieusprawiedliwione okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Wszelkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy zostały przez Kolegium ustalone i rozważone. Sąd uznał za niezasadne w szczególności zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy został wyjaśniony przez organy w sposób wyczerpujący. Ponadto, wbrew twierdzeniem skarżącej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano okoliczności, z powodu których nie uwzględniono argumentacji Gminy i orzeczono o pobraniu opłaty za usunięcie drzew.

Ponadto Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, które dyskwalifikowałoby zaskarżoną decyzję. Wprawdzie Starosta bezpośrednio przed wydaniem decyzji nie zawiadomił Gminy na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, jednakże wszelkie uchybienia w tym zakresie Gmina mogła sygnalizować w toku postępowania odwoławczego. W tej fazie postępowania Gmina została zawiadomiona przez Kolegium o przedłużeniu terminu jego zakończenia oraz o przysługującym jej prawie do przeglądania akt oraz składania na piśmie wniosków i uwag, ze wskazaniem stosownego miejsca i godzin urzędowania (postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r. wydane w trybie art. 36 § 1 K.p.a.), zatem pomimo formalnego braku zawiadomienia w trybie art. 10 K.p.a. przed samym wydaniem decyzji w drugiej instancji Gmina mogła odpowiednio wcześnie zapoznać się z całością zgromadzonych materiałów i przedstawić wnioski końcowe przed wydaniem decyzji w instancji odwoławczej. W skardze nie wyjaśniono jakich konkretnie dowodów i innych materiałów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie zgromadzono właśnie na skutek uchybienia obowiązkom, o których mowa w art. 10 § 1 K.p.a.

Chybiony okazał się także zarzut dotyczący przedawnienia obowiązku uiszczenia opłaty naliczonej w decyzji z dnia [...] 2012 r.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.o.p. obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 84 ust. 1, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku, w którym upłynął termin uiszczenia opłaty. Uiszczenie opłaty następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu albo decyzje, o których mowa w art. 84 ust. 5 i 7, stały się ostateczne (art. 87 ust. 3).

Należy przy tym zgodzić się ze skarżącą co do tego, że na gruncie opłat za usuwanie drzew lub krzewów ustawodawca nie przewidział przerwania biegu przedawnienia w sytuacji, gdy termin uiszczenia opłaty został odroczony w związku z nasadzeniami kompensacyjnymi. Do takiego wniosku prowadzi wykładnia systemowa i analiza treści art. 87 u.o.p. oraz art. 273 ust. 3, art. 281 ust. 1 i art. 321 P.o.ś. Przedmiotowa kwestia jest jednak pozbawiona doniosłości prawnej w niniejszej sprawie i nie ma potrzeby jej bliżej omawiać.

Z uwagi na datę wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i naliczającej opłatę z tego tytułu – [...] 2012 r. – termin przedawnienia obowiązku uiszczenia opłaty w tej sprawie upływał z dniem 31 grudnia 2017 r. (końcowy dzień ostatniego roku liczonego zgodnie z art. 87 ust. 1 u.o.p.), jak na to wskazała sama Gmina w skardze. Ostateczna decyzja Kolegium w sprawie pobrania przedmiotowej opłaty została wydana w dniu [...] grudnia 2017 r., a doręczona stronie w dniu [...] grudnia 2017 r.

W tak kształtującym się bezspornym stanie faktycznym sprawy należało uznać, że w dacie rozstrzygania przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy nie było żadnych podstaw do uwzględnienia terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 87 ust. 1 u.o.p. Stąd też niezasadne było żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania z tej przyczyny. Z uwagi na granice niniejszej sprawy Sąd nie był też zobowiązany do rozpatrywania zagadnień egzekucyjnych dotyczących przedmiotowej opłaty.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę