Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2642/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 art. 38 art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 28 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 390/13 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku rekreacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 390/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku rekreacyjnego – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] (pkt I) i zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił przebieg postępowania w sprawie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki budynku rekreacyjnego o konstrukcji drewnianej, przekrytego dachem jednospadowym pokrytym blachą trapezową powlekaną, o wymiarach zewnętrznych 4,63 m x 4,26 m, posadowionego na fundamencie betonowym z podmurówką z cegły, stanowiącego własność [...] sp. z o.o., usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości P. (obr. ewid. P.), będącej własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. Oddział [...] w S.

Organ I instancji ustalił, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany przez [...] w R. w latach lat 60. ubiegłego wieku. Następnie, po upadku [...], obiekt przekazano [...] w P., a później [...] "[...].". W chwili wydawania decyzji właścicielem obiektu budowlanego jest [...] sp. z o.o. Ustalono, że obiekt jest wykorzystywany w okresie letnim do celów rekreacyjnych i brak jest dokumentów potwierdzających legalność jego budowy. Postępowanie dowodowe wykazało, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki wyłączające przymusową rozbiórkę, określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zwanej dalej: Prawem budowlanym z 1974 r., dlatego postępowanie jako bezprzedmiotowe zostało umorzone.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] S.A.

W ocenie spółki, decyzja została wydana niezgodnie z przepisami prawa, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz może naruszać jej prawa materialne. Podniosła, że wątpliwości budzić może podstawa prawna skarżonej decyzji, a mianowicie umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Zarzuciła, że przedmiot skarżonej decyzji nie jest tożsamy z przedmiotem prowadzonego postępowania, gdyż w sentencji podano, że umarza się postępowanie w sprawie "rozbiórki" budynku rekreacyjnego o konstrukcji drewnianej (...), a jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 6 sierpnia 2012 r. przedmiotem postępowania była sprawa "samowolnej budowy" budynku rekreacyjnego o konstrukcji drewnianej (...).

Spółka podniosła, że teren, na którym usytuowany jest przedmiotowy budynek, znajduje się na części działki nr [...] stanowiącej część Zalewu S., oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem WP – grunty pod wodami powierzchniowymi. Postępowanie dotyczące daty budowy przedmiotowego budynku zostało przeprowadzone w sposób pobieżny, gdyż oparto się na oświadczeniu Prezesa [...] w P., bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. pozbawił możliwości wypowiedzenia się w tej materii pozostałym stronom postępowania, co może stanowić naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Wskazano, że [...] w P., jak i poprzedni właściciele przedmiotowego budynku, nigdy nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i z osobami tymi nigdy nie była zawarta umowa dzierżawy części działki nr [...], na której usytuowany jest sporny domek letniskowy. Powyższe uchybienia stanowić mogą naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Organ, zdaniem odwołującej się spółki, nie wykazał w sposób wyczerpujący, czy prowadzone postępowanie administracyjne na tym etapie faktycznie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu zgodnie z art. 105 k.p.a.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie samowolnej budowy budynku rekreacyjnego o konstrukcji drewnianej, przekrytego dachem jednospadowym pokrytym blachą trapezową powlekaną, o wymiarach zewnętrznych 4,63 m x 4,26 m, posadowionego na fundamencie betonowym z podmurówką z cegły, stanowiącego własność [...] sp. z o.o., usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości P. (obr. ewid. P.), będącej własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. [...] w S.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany został prawidłowo zakwalifikowany przez organ I instancji do kategorii budynków, o których mowa w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ze względu na ustaloną datę powstania samowoli, poprzedzającą wejście w życie aktualnie obowiązującej ustawy, do usuwania jej skutków nie ma zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, lecz przepisy dotychczasowe (na mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. sprawę legalności przedmiotowego budynku rozpatrywał w oparciu o właściwe przepisy, tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Oznacza to konieczność rozważenia okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy, a w przypadku niezaistnienia przypadków tam przewidzianych, zastosowanie art. 40 tej ustawy, bądź umorzenie postępowania.

W ocenie organu, w odniesieniu do budynku będącego przedmiotem postępowania nie zachodzą przesłanki do nakazania jego rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

W okresie budowy przedmiotowego budynku brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a obecnie obowiązuje Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie S. uchwalony uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego Nr 79 z dnia 3 grudnia 2002 r., poz. 1538) i obowiązuje on od dnia 18 grudnia 2002 r. Zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oceniano w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji, tj. z obecnie obowiązującym ww. planem. Ustalono, że część działki nr [...] w P., na której usytuowany jest obiekt będący przedmiotem postępowania, zgodnie z tym planem leży na terenie oznaczonym symbolem 35ZN, UT, przeznaczonym do utrzymania w stanie naturalnym jako zieleń nieurządzona niska z lokalnymi zadrzewieniami, gdzie dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów.

Organ ustalił, że przedmiotowy budynek użytkowany jest jako rekreacyjny w okresie letnim, zatem jest to budynek rekreacji indywidualnej, przez który należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Zatem nie można stwierdzić, że przedmiotowy obiekt o funkcji rekreacji indywidualnej znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Przedłożona ocena stanu technicznego przedmiotowego budynku potwierdziła ponadto, że elementy konstrukcji budynku zostały wykonane zgodnie z przepisami, normami i sztuką budowlaną oraz nie stwarzają zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi.

W świetle powyższego organ uznał, że przedmiotowy budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi ani mienia, ani też pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W związku z tym nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki, a zatem spełniony został również drugi warunek legalizacji.

W związku z powyższym postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. wniosła [...] S.A., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi spółka podtrzymała swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wniosła o wyjaśnienie, czy użytkowanie obiektu usytuowanego na terenie znajdującym się pod wodami powierzchniowymi (według ewidencji gruntów oznaczonych symbolem "WP") nie będzie powodować zagrożenia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otocznia, w świetle art. 37 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Skarżąca wyjaśniła, że zarządzeniem nr [...] z dnia [...] września 1971 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. ustaliło strefę przybrzeżną dla zbiornika wodnego na rzece S. w S., której granicę stanowi linia wywłaszczenia terenu wokół zbiornika dla potrzeb Elektrowni, w obszarze której nie wolno składować żadnych substancji, które mogą szkodliwie zanieczyszczać wodę lub grunt, a wykonywanie obiektów i urządzeń związanych z odprowadzeniem ścieków i innych nieczystości, jak też budowa plażowisk, kąpielisk, przystani, wszelkich obiektów nadbrzeżnych i urządzeń z nimi związanych wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Grunty te zostały zatem wyłączone z innej działalności niż eksploatacja zbiornika dla potrzeb Elektrowni i stanowią strefę zabezpieczenia przed zagrożeniem ze strony aktywnego oddziaływania spiętrzonych wód zbiornika. Działka nr [...] w miejscowości P. znajduje się na obszarze wywłaszczenia terenu wokół zbiornika dla potrzeb Elektrowni, stanowiła i stanowi nadal część zbiornika wodnego oraz jest niezbędna i konieczna dla bezpiecznej i prawidłowej pracy zbiornika S.

Zdaniem skarżącej, przedmiotowy budynek położony jest na terenach nieprzeznaczonych pod tego typu zabudowę, zatem jego usytuowanie narusza przepisy Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w S. nr [...] z dnia [...] października 2002 r. W planie dokładnie określono miejsca, w których można lokalizować obiekty użytkowane jako domki rekreacyjne. W § 2 ust. 3 pkt 3b planu stwierdzono, że niezależnie od przypisanych terenom symboli literowych oznaczających ich funkcje podstawowe i uzupełniające, wprowadza się na różnych terenach funkcje oznaczone znakami graficznymi, wyjaśnione w legendzie rysunku planu i w ten sposób dokładnie określony został rejon lokalizacji domków rekreacyjnych na obszarach zalesionych wprowadzając znak graficzny "szraf-paski". Według rysunku planu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, symbol graficzny "szraf-paski" występuje na terenie [...], nie występuje natomiast na terenach oznaczonych symbolem 35ZN, UT.

Ponadto skarżąca stwierdziła, że zaskarżona decyzja będzie stanowić podstawę do użytkowania samowolnie wybudowanego obiektu usytuowanego na terenie, którym właściciel budynku nigdy nie dysponował i nie będzie mógł dysponować. Opisana wyżej sytuacja doprowadzić może również do zmian i przekwalifikowania w użytkach gruntowych i klasyfikacjach bonitacyjnych części działki nr [...] w miejscowości P., co z kolei spowoduje niekorzystne dla [...] S.A. skutki ekonomiczne (związane z podniesieniem opłacanego podatku od nieruchomości) oraz skutki gospodarcze (związane ze zmianą klasyfikacji gruntów i zmianą gospodarowania wodami).

W ocenie skarżącej, użytkowanie przedmiotowego obiektu może powodować niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia oraz niedopuszczalnie pogarsza warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia, a także narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja zapadła w stanie faktycznym, który, w ocenie Sądu, został ustalony w sposób odpowiadający przepisom prawa. Okolicznością niesporną jest fakt, iż samowola budowlana (w tym także dobudowa części obiektu) dokonana na działce nr ewid. [...] położonej w P. miała miejsce przed dniem 1 stycznia 1995 r., zatem cały zakres samowolnie wykonanych robót budowlanych podlega Prawu budowlanemu z 1974 r.

Zakres postępowania legalizacyjnego wyznacza art. 37 ww. ustawy, wskazujący przesłanki, które muszą być wzięte pod rozwagę, by można rozstrzygnąć o stanie samowoli budowlanej.

Sąd I instancji stwierdził, do oceny samowoli będącej przedmiotem skargi muszą być brane pod uwagę przepisy obecnie obowiązujące, czyli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2002 r., co uwzględniły organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie.

W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisów planu miejscowego, zatem ich decyzje obarczone są wadą niewłaściwego zastosowania przepisów materialnych. Dla poprawności orzekania nie ma znaczenia zarzut wskazujący na brak prawa do dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane. Wprawdzie organy stwierdzają, że ustawa nie wymagała takiego prawa, co nie jest zgodne z treścią art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., jednak błąd w tym zakresie nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi, bowiem art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy nie wiąże skutku legalizacyjnego z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością. Takie prawo było niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę, ale w przypadku legalizacji popełnionej samowoli ustawa nie wprowadzała warunku, który wiązałby legalizację z posiadaniem takiego uprawnienia.

Sąd wyjaśnił, że podstawą uchylenia wydanych w sprawie decyzji jest wadliwa wykładnia przepisów planu miejscowego. Organy nadzoru budowlanego obu instancji skupiły się na wykładni § 5 pkt 32 uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] października 2002 r. W jej ramach przyjęły, że teren oznaczony symbolem 35ZN, UT – przeznaczony do utrzymania w stanie naturalnym z możliwością lokalizacji obiektów i urządzeń obsługi turystyczne – daje podstawę do lokalizowania domów letniskowych, które związane są z wypoczynkiem i rekreacją. Skoro samowolnie wykonany obiekt objęty postępowaniem spełnia taką funkcję, to mieści się w treści § 5 pkt 32 planu miejscowego, a to oznacza, że znajduje się w terenie, który nie został wskazany w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy. W takich warunkach istnieją podstawy do legalizacji, czyli umorzenia postępowania w sprawie popełnionej samowoli. Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko jest nietrafne. Jego zdaniem, treść § 5 pkt 32 planu miejscowego z 2002 r. musi być odczytywana w łączności z § 3 tego aktu, który zawiera ustalenia szczegółowe dla obszaru, w którym dokonano samowoli objętej postępowaniem. W § 3 pkt 4 stwierdzono, że w obszarze "[...]" zakazuje się budowy obiektów tymczasowych, ustawiania przyczep, barakowozów, kiosków itp. Wyliczenie wskazanych w tym przepisie obiektów ma charakter przykładowy. Z tego powodu uprawniona jest wykładnia tego przepisu zakładająca, że skoro nie można we wskazanym obszarze sytuować obiektów tymczasowych, to tym bardziej nie można lokować tam obiektów stałych. Taki wniosek znajduje oparcie w regule, że skoro nie wolno czynić mniej, to tym bardziej nie wolno czynić więcej. Na zasadność tego stanowiska wskazuje rodzaj zakazanych ingerencji, m.in. usytuowanie przyczep lub barakowozów. Samowola będąca przedmiotem postępowania mieści się częściowo w tym katalogu, zatem organy powinny jednoznacznie odnieść się do regulacji § 3 pkt 4 planu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrok zaskarżył w całości, zarzucając mu:

1. Naruszenie prawa materialnego – § 3 pkt 4 oraz § 5 pkt 32 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie S. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego Nr 79, poz. 1538) w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i uznanie, że określony § 3 pkt 4 tego planu zakaz budowy obiektów tymczasowych, ustawiania przyczep, barakowozów, kiosków itp. na terenie oznaczonym symbolem 35ZN, UT uprawnia do wykładni, że "(...) skoro nie można we wskazanym obszarze sytuować obiektów tymczasowych, to tym bardziej nie można lokować tam obiektów stałych (...)", co prowadzi do wniosku, że na terenie oznaczonym symbolem 35ZN, UT "[...] w Gminie S. nie jest dopuszczalna zabudowa obiektami budowlanymi niebędącymi obiektami tymczasowymi, pomimo że zgodnie z § 5 pkt 32 tego planu w ustaleniach dla poszczególnych terenów – dla terenu oznaczonego symbolem 35ZN, UT dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów.

2. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy – art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które nie uwzględniają ani przedmiotu postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, ani dokonanej przez Sąd wykładni prawa materialnego, przez co budzą wątpliwości interpretacyjne co do kierunku ponownego postępowania administracyjnego i zgodnego z prawomocnym wyrokiem załatwienia sprawy.

W związku ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, dokonana przez Sąd wykładnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie S. jest wadliwa. Sąd błędnie stwierdził, że § 3 pkt 4 powyższego planu jest uszczegółowieniem normy wynikającej z oraz § 5 pkt 32 tego planu. Zawarty w § 3 pkt 4 zakaz budowy obiektów tymczasowych, ustawiania przyczep, barakowozów, kiosków itp. oznacza, że zakaz budowy obiektów tymczasowych dotyczy całego terenu objętego planem, o czym świadczy treść pierwszego zdania Rozdziału II tego planu. Natomiast § 5 pkt 32 planu uszczegółowia przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 35ZN, UT w zakresie funkcji, jakie mogą pełnić obiekty budowane na tym terenie, przy czym nie mogą to być obiekty tymczasowe – generalna zasada określona § 3 pkt 4 planu. Wykładnia § 5 pkt 32 planu nie odbyła się, jak stwierdził Sąd, z pominięciem § 3 pkt 4 tego planu. Będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany nie jest obiektem budowlanym tymczasowym i nie dotyczy go zakaz określony w § 3 pkt 4 planu. Obiekt ten jest budynkiem, którego funkcja (budynek rekreacji indywidualnej) mieści się w katalogu obiektów budowlanych (obiekt obsługi turystycznej), którego budowę na tym terenie dopuszcza § 5 pkt 32 planu.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, wykładnia § 3 pkt 4 planu dokonana przez Sąd sprowadza się więc do stwierdzenia, że skoro na terenie oznaczonym symbolem 35ZN, UT (teren posadowienia obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania legalizacyjnego) nie można budować obiektów tymczasowych (np. barakowozów), to tym bardziej nie można budować tam obiektów stałych, czyli budynków. Innymi słowy, zakaz budowy obiektów tymczasowych na terenie oznaczonym symbolem 35ZN, UT wyklucza budowę na tym terenie obiektów stałych. Konsekwencją wykładni planu dokonanej przez Sąd jest także wyłączenie spod zabudowy nie tylko terenu 35 ZN, UT, ale całego obszaru objętego planem, ponieważ określony w § 3 pkt 4 zakaz budowy obiektów tymczasowych, z którego Sąd wywodzi zakaz budowy obiektów stałych, dotyczy całego obszaru objętego planem.

Strona podniosła, że skoro w § 3 pkt 4 planu miejscowego zakazano budowy obiektów tymczasowych na terenie całego obszaru objętego planem, oznacza to, że zakaz ten dotyczy wyłącznie obiektów tymczasowych. Zatem zakaz określony § 3 pkt 4 nie dotyczy więc innych – niż tymczasowe – obiektów budowanych, tym bardziej, że § 5 pkt 32 dopuszcza na terenie 35ZN, UT budowę obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego nie jest obiektem tymczasowym i nie dotyczy go zakaz określony w § 3 pkt 4 planu. Pełni on funkcję budynku rekreacji indywidualnej i jego budowa jest dopuszczalna na terenie oznaczonym symbolem 35ZN, UT jako obiektu obsługi turystycznej. Eliminuje to przesłankę do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego, strona wyjaśniła, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polega na zawarciu w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które nie uwzględniają ani przedmiotu postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, ani dokonanej przez Sąd wykładni prawa materialnego, przez co budzą wątpliwości interpretacyjne co do kierunku ponownego postępowania administracyjnego i zgodnego z prawomocnym wyrokiem załatwienia sprawy.

Ani z uzasadnienia wyroku, ani z okoliczności wskazanych przez Sąd, nie wynika, że błędna wykładnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkowała wadą niewłaściwego zastosowania przepisów materialnych. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej zauważył, że uzasadnienie wyroku jest w zasadzie zbieżne z uzasadnieniem innego wyroku tego Sądu – z dnia 10 lipca 2013 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 294/13 (dotyczącej obudowanego barakowozu). W przedmiotowej sprawie postępowanie dotyczyło legalizacji budynku i nawet "częściowo" obiekt ten nie jest obiektem budowlanym tymczasowym. Zarzut wadliwych wskazań co do dalszego postępowania w aspekcie nieuwzględnienia przedmiotu postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego dotyczy więc stwierdzenia Sądu, że przedmiotem postępowania jest obiekt "częściowo" tymczasowy. Zarzucono, że nie wiadomo, po co organy powinny jednoznacznie odnieść się do regulacji § 3 pkt 4 planu, skoro przepisy planu dotyczą wyłącznie obiektów tymczasowych (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego z 1994 r.), a legalizacja dotyczy budynku. W tym zakresie zalecenia są nieadekwatne do przedmiotu sprawy.

W ocenie organu, zalecenia Sądu nie uwzględniają dokonanej wykładni prawa materialnego, przez co budzą wątpliwości interpretacyjne co do kierunku ponownego postępowania administracyjnego i zgodnego z prawomocnym wyrokiem załatwienia sprawy. Skoro wykładnia § 3 pkt 4 w zw. z § 5 pkt 23 wyklucza jakąkolwiek zabudowę na ww. terenie, to w myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. teren oznaczony symbolem 35ZN, UT nie jest przeznaczony pod zabudowę (albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, przy czym nie wiadomo, jakie obiekty mogłyby być tam sytuowane, skoro uznano, że nie można na tym terenie wznosić obiektów budowlanych stałych i tymczasowych). Ta kwestia została stwierdzona przez Sąd w sposób jednoznaczny. Uzasadnia to i zarazem nakazuje organowi nadzoru budowlanego orzeczenie rozbiórki przedmiotowego budynku, a wobec tego zobowiązanie organu do jednoznacznego odniesienia się do regulacji § 3 pkt 4 planu – wobec takiej wykładni przepisów planu przez Sąd – nie znajduje uzasadnienia, skoro jednoznacznie do tego przepisu odniósł się Sąd. Z drugiej strony, orzeczenie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., czyli wykonanie zaleceń Sądu, w konsekwencji spowodowałoby naruszenie przez organy nadzoru budowlanego zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, w tym § 3 pkt 4 w zw. z art. 5 pkt 32 tego planu. Powyższe naruszenie przepisów procesowych w aspekcie uzasadnionych wątpliwości co kierunku prowadzonego postępowania administracyjnego nie powinno mieć miejsca, co świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., przewiduje możliwość oddalenia skargi kasacyjnej nie tylko wówczas, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale również jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie ma miejsce druga wymieniona sytuacja. Zaskarżony wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy, częściowo trafne są powody, z jakich nastąpiło uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, tj. stwierdzone naruszenie prawa materialnego, wadliwy jest natomiast wyrażony w uzasadnieniu wyroku pogląd oraz wskazanie skierowane do organów odnoszące się do regulacji postanowień § 3 pkt 4 planu miejscowego. Z tych względów, pomimo że wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz prawa procesowego znajdują swoje uzasadnienie, w przedmiotowej sprawie nie mogły doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Przypomnienia wymaga, że kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzone było w przedmiocie samowolnej budowy budynku rekreacyjnego usytuowanego na działce nr ewid. [..] w miejscowości P. Samowola dokonana na przedmiotowej działce miała miejsce przed dniem 1 stycznia 1995 r., zatem sprawa podlegała rozpatrzeniu w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r.

Przede wszystkim zauważyć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzonej samowoli budowlanej na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r. nie ogranicza się wyłącznie do nakazu rozbiórki przewidzianego w art. 37 tej ustawy. Organ w tym postępowaniu w pierwszej kolejności dokonuje oceny, czy w sprawie zachodzą przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki wymienione w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. czy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1), lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Ustalenie, że obiekt budowlany wzniesiony niezgodnie z przepisami nie spełnia przesłanek orzeczenia przymusowej rozbiórki, nie kończy postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Po wykluczeniu przesłanek z art. 37 omawianej ustawy organ winien zbadać, czy istnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 40 tej ustawy, umożliwiający jego legalizację. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. W świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. dopiero gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 i art. 40 tej ustawy, sprawa dotycząca samowoli budowlanej powinna zostać zakończona decyzją orzekającą o legalności inwestycji, przy czym właściwym środkiem jest tu pozwolenie na użytkowanie, wydane na podstawie art. 42 ust. 1 ww. ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1923/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższego nie dostrzegł Sąd I instancji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że stwierdzając brak przesłanek do zastosowania art. 37 tej ustawy, organ nie rozważył zasadności wydania decyzji na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Również prawidłowość samego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie nie została należycie przez Sąd oceniona, bowiem w razie braku podstaw do zastosowania art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., właściwym rozstrzygnięciem nie jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. jako bezprzedmiotowego, lecz udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

W ramach przesłanki uzasadniającej nakaz rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, organy poddały ocenie zgodność wybudowania obiektu budowlanego z zapisami obowiązującego w dacie orzekania Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w S. nr [...] z dnia [...] października 2002 r. W ocenie organów, budowa przedmiotowego obiektu budowlanego, jest zgodna z ww. planem. O ile należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisów planu miejscowego, to nie jest trafna wykładnia przepisów planu miejscowego wskazana przez Sąd jako prawidłowa.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę organu zawartą w skardze kasacyjnej, iż w przedmiotowej sprawie dla oceny zgodności dokonanej samowoli budowlanej z przepisami planu miejscowego z 2002 r. zbędne jest odnoszenie się do regulacji § 3 pkt 4 planu miejscowego, zakazującego budowy obiektów tymczasowych na terenie całego obszaru objętego planem. Będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany z całą pewnością nie jest obiektem budowlanym tymczasowym jak kiosk czy barakowóz i zarazem jest trwale połączony z gruntem, zatem nie dotyczy go zakaz określony w § 3 pkt 4 planu. Przewidziany w § 3 pkt 4 planu miejscowego zakaz budowy obiektów tymczasowych nie może być rozciągany zastosowaną przez Sąd I instancji metodą wnioskowania a fortiori – a minori ad maius również na obiekty budowlane niebędące obiektami tymczasowymi, tym bardziej, że zapisy planu miejscowego wyraźnie dopuszczają dla poszczególnych terenów lokalizację urządzeń i obiektów niebędących obiektami tymczasowymi.

W związku z powyższym uzasadniony okazał się także postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art.141 § 4 p.p.s.a. Postępowanie prowadzone w przedmiotowej sprawie niewątpliwie dotyczyło budynku niebędącego obiektem tymczasowym, dlatego niezrozumiałe jest stanowisko Sądu I instancji, iż mieści się on częściowo w katalogu obiektów, których lokalizacji zakazują postanowienia § 3 ust. 4 planu miejscowego. Z tego powodu sformułowane przez Sąd wskazania co do dalszego postępowania, dotyczące konieczności jednoznacznego odniesienia się organów do regulacji § 3 ust. 4 planu miejscowego, są nieadekwatne do przedmiotu sprawy.

Zasadność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia § 3 pkt 4 planu miejscowego nie oznacza jednak, że prawidłowa jest wykładnia postanowień § 5 pkt 32 tego planu dokonana przez organy, a zakwestionowana przez Sąd I instancji.

W niniejszej sprawie przepis § 5 pkt 32 tego planu ma kluczowe znaczenie dla oceny przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., uzasadniającej orzeczenie nakazu rozbiórki. Zgodnie z treścią § 5 pkt 32 planu miejscowego teren oznaczony symbolem 35ZN, UT (na którym położona jest działka nr ewid. [...]) przeznaczony jest do utrzymania w stanie naturalnym, jako zieleń nieurządzona, niska z lokalnymi zadrzewieniami. Jednocześnie dopuszczono lokalizację obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów.

Organy orzekające w sprawie do opisu przedmiotowego budynku wielokrotnie i konsekwentnie używały sformułowania "budynek rekreacyjny" (tak m.in. w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 3 sierpnia 2012 r., sentencji decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2013 r. i sentencji decyzji organu II instancji z dnia [...] marca 2013 r.). Określenie to jest zbieżne z pojęciem "budynku rekreacji indywidualnej", którego legalną definicję zawiera § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepis ten stanowi, że przez budynek rekreacji indywidualnej należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Podkreślana przez organy funkcja rekreacyjna spornego budynku niewątpliwie pozwala na zakwalifikowanie go jako budynku rekreacji indywidualnej. Wykładnia przepisów planu miejscowego powinna więc zmierzać do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy na działce nr ewid. [...], znajdującej się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 35ZN, UT, dopuszczalne jest wybudowanie obiektu rekreacji indywidualnej, czy też precyzyjniej – domku rekreacyjnego.

Organy nadzoru budowlanego obu instancji ustaliły, że budynek zlokalizowany na działce nr ewid. [...], użytkowany jako rekreacyjny w okresie letnim, stanowi budynek rekreacji indywidualnej, tzn. budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedmiotowy budynek zakwalifikowano jednak również jako mieszczący się w pojęciu obiektu obsługi turystycznej. Stwierdzono bowiem, że zarówno turystyka jak i rekreacja są formami wypoczynku, pojęcia te wzajemnie przenikają się. Przedmiotowy obiekt o funkcji rekreacji indywidulanej mieści się zatem, zdaniem organów, w katalogu obiektów, których budowę na terenie oznaczonym symbolem 35ZN, UT dopuszcza § 5 pkt 32 planu miejscowego – jako obiekt obsługi turystycznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaliczenie spornego budynku do kategorii obiektów obsługi turystycznej – których lokalizację dopuszczono na terenie oznaczonym symbolem 35ZN, UL, jest wynikiem zbyt daleko idącej wykładni pojęcia "obiektu obsługi turystycznej". Kompleksowa analiza postanowień Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[.....]" w Gminie S. wskazuje, że przeznaczenie poszczególnych terenów plan ten określa niezwykle dokładnie, posługując się możliwie precyzyjnymi i ścisłymi pojęciami. Z tego względu również pojęcie "obiektu obsługi turystycznej" zawarte w § 5 ust. 32 planu miejscowego należy rozumieć wąsko. Zaliczenie do tej kategorii domku rekreacyjnego budzi wątpliwości, bowiem zbyt abstrakcyjna, oderwana od stopnia szczegółowości planu miejscowego, a ponadto zupełnie nieprzekonująca, jest argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oparta jedynie na próbie wykazania związku turystyki i rekreacji jako form wypoczynku. Należy mieć na uwadze, że gdyby intencją Rady Gminy S. było przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 35ZN, UL pod lokalizację domków rekreacyjnych, to z całą pewnością taki rodzaj zabudowy byłby wyraźnie wymieniony w treści § 5 ust. 32 planu miejscowego. Nie można bowiem pominąć, że plan miejscowy posługuje się pojęciem domków rekreacyjnych, wprost dopuszczając taki rodzaj zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami: 15ZP (§ 5 ust. 14), 25ZL i 28ZL (§ 5 ust. 24) oraz 29ZL (§ 5 ust. 26). Co istotne, w § 2 ust. 3 pkt 3 lit. b planu miejscowego niezależnie od przypisanych terenom symboli literowych wprowadzono rejony lokalizacji domków rekreacyjnych na obszarach zalesionych, oznaczone znakiem graficznym "szraf-paski". Według rysunku planu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, symbol graficzny "szraf-paski" nie występuje na terenach oznaczonych symbolem 35ZN, UT.

Dokonana przez organy kwalifikacja prawna obiektu budowlanego – domku rekreacyjnego na działce nr ewid. [...], jako obiektu obsługi turystycznej nie uwzględnia wyżej wskazanych okoliczności, nie może być zatem uznana za prawidłową.

Nie można też zgodzić się z Sądem I instancji, że dla prawidłowej oceny wydanych w sprawie rozstrzygnięć nie ma znaczenia zarzut wskazujący na brak prawa do dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane. Istotnie, w przeciwieństwie do obecnie obowiązującej regulacji, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest przesłanką do wydania decyzji na podstawie art. 37 – 40 tej ustawy. Nie oznacza to jednak, że kwestia ta nie podlega jakiejkolwiek ocenie w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem ma ona znaczenie dla prawidłowego określenia stron postępowania – w tym przede wszystkim adresata wydanego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie organy ustaliły, że samowolnie wybudowany budynek rekreacyjny stanowi własność [...] w P. sp. z o.o. (błędnie powoływanych przez organy jako [...] sp. z o.o.), a zlokalizowany jest na działce nr ewid. [...] w P., stanowiącej własność Skarbu Państwa i będącej w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. [...] w S. Sąd I instancji zupełnie pominął nie tylko kwestię, czy uznanie [...] w P. sp. z o.o. za właściciela spornego obiektu jest prawidłowe i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, ale też czy świetle przepisów prawa cywilnego możliwe jest, by budynek trwale połączony z gruntem stanowił własność innego podmiotu niż właściciel gruntu lub jego użytkownik wieczysty.

Adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. może być wyłącznie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, o czym stanowi art. 38 ust. 1 tej ustawy. Taki sam jest również krąg adresatów decyzji wydanej na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Podkreślenia wymaga, że kolejność wskazana w art. 38 ust. 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nie jest przypadkowa, a decyzje wydawane na ich podstawie winny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora. Określenie adresata wymaga zarówno ustalenia osoby inwestora, jak i jego aktualnego związku z przedmiotową nieruchomością, tj. czy posiada on tytuł prawny do obiektu budowlanego umożliwiający zastosowanie się do wydanej decyzji. W sytuacji, gdy nie jest możliwe ustalenie osoby inwestora bądź okaże się, że nie ma on możliwości wykonania nakazu rozbiórki z uwagi na braku tytułu prawnego do obiektu, obowiązek rozbiórki winien zostać nałożony na właściciela nieruchomości lub jej zarządcę (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 602/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 437/09; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Fakt, iż działka nr ewid. [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. [...] w S., ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości decyzji wydanych w sprawie dotyczącej samowolnie wybudowanego na niej budynku.

Po pierwsze, zarówno uzasadnienie decyzji organu I instancji, jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie wskazują, na jakiej podstawie organy uznały [...] w P. sp. z o.o. za właściciela przedmiotowego obiektu budowlanego. Uznając podmiot ten za adresata wydanych decyzji, organy winny wykazać, czy jest on inwestorem, właścicielem czy zarządcą obiektu budowlanego, a w sytuacji, gdy w ustalonym w sprawie stanie faktycznym i prawnym występuje kilka z podmiotów wymienionych w art. 38 ust. 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., dodatkowo wyjaśnić zasadność wydania decyzji w stosunku do jednego z nich. Oczywiście organy zobowiązane są wskazać w uzasadnieniu decyzji na konkretny materiał dowodowy, na podstawie którego dokonały stosownych ustaleń w powyższym zakresie.

Po drugie, z czysto teoretycznego punktu widzenia niemożliwe jest zaakceptowanie

stanowiska, że [...] w P. sp. z o.o. są właścicielem przedmiotowego obiektu budowlanego. Uznanie osoby trzeciej, niebędącej właścicielem gruntu ani jego użytkownikiem wieczystym, za właściciela budynku wzniesionego na gruncie oddanym w użytkownie wieczyste, jest sprzeczne z przepisami prawa cywilnego regulującymi prawo własności i prawo użytkowania wieczystego.

Zgodnie z przyjętą na gruncie prawa cywilnego zasadą superficies solo cedit budynki i inne urządzenia trwale związane z gruntem należą do części składowych gruntu i nie mogą być odrębnym od gruntu przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (art. 47, art. 48 i art. 191 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm., zwanej dalej: k.c.). W świetle unormowań zawartych w Kodeksie cywilnym niemożliwe jest zatem istnienie własności budynku całkowicie oderwanej od prawa do gruntu. Do wyjątków od tej reguły należy zaliczyć m.in. budynki należące do użytkownika wieczystego. Na mocy art. 235 k.c. budynki i inne urządzenia znajdujące się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste stanowią własność użytkownika wieczystego niezależnie od tego, czy zostały przez niego wzniesione, czy też nabyte przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym. W orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie przyjmuje się, że własnością użytkownika wieczystego stają się również wszelkie budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste przez osobę trzecią. Wynika to z założenia ustawodawcy, by własność wszelkich części składowych, a więc i budynków, była przypisana użytkownikowi wieczystemu gruntu (por.: K. Pietrzykowski [red.], Kodeks cywilny. Komentarz do art. 1-44910. Tom I, Wyd. 8, 2015 r., komentarz do art. 235; E. Gniewek, P. Machnikowski, Kodeks cywilny. Komentarz, Wyd. 6, 2014 r., komentarz do art. 235 – System Informacji Prawnej Legalis).

Podkreślenia wymaga, że zanegowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska Sądu I instancji dotyczącego podniesionych wyżej kwestii nie stanowi o wadliwości zaskarżonego wyroku. Stanowisko organów administracji obu instancji co do braku przesłanek do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. było poprzedzone niewłaściwą wykładnią przepisów planu miejscowego. Błędna wykładnia § 5 ust. 32 planu miejscowego (nie zaś wskazanego przez Sąd I instancji § 3 ust. 4 tego planu) doprowadziła do niewłaściwego zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W efekcie uzasadnione było uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (czego podstawę prawną stanowi art. 135 p.p.s.a., pominięty przez Sąd I instancji przy wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia). Z tych względów uznać należy, że zaskarżony wyrok – mimo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.