Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1400/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 3, ust. 8
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 7, art. 77, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Protokolant: ref. staż. Piotr Czyżewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w części decyzji dotyczącej nakazu usunięcia naruszeń oraz warunków określonych w koncesji na wydobywanie kopaliny 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] Minister Środowiska (dalej również jako "organ odwoławczy") uchylił w części decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazania "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] usunięcia (dalej "skarżący") naruszeń ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz warunków określonych w koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]" położonego na części działek nr [...],[...],[...] w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] oraz orzekł w tym zakresie co do istoty.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Marszałek Województwa [...] nakazał przedsiębiorcy usunięcie naruszeń ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz warunków określonych w koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]" poprzez:

1) ostateczną odbudowę filaru ochronnego działki [...], zgodnie z planem ruchu zakładu górniczego, pod nadzorem Okręgowego Urzędu Górniczego;

2) utworzenie funduszu likwidacji zakładu górniczego wraz z odpowiednią wysokości środków wynikającą z prowadzonej eksploatacji i przedłożenie dowodu ustanowienia takiego funduszu oraz wyciągu bankowego ze środków funduszu;

3) przedłożenie operatu ewidencyjnego zmian w zasobach złoża [...] za 2012 r. wraz z mapą sytuacyjno-wysokościową z granicami wyrobisk według stanu na 31 grudnia 2012 r;

4) przedłożenia informacji o zmianach złoża [...] za 2012 r.– na obowiązującym druku Z1;

5) przedstawienie kopii dowodów wpłat za działalność określoną koncesją za rok 2012;

6) przedstawienie kopii dowodów uiszczenia zaległej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny – kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" na rzecz gminy [...], o łącznej wysokości [...] PLN (należność główna) wraz z odsetkami;

7) przedstawienie kopii dowodów uiszczenia zaległej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny – kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej o łącznej wysokości [...] PLN (należność główna) wraz z odsetkami – w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 stycznia 2014 r.

Skarżący odwołał się od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości.

Zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez niezgromadzenie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie. Podniósł, że względu na decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] wstrzymującą w całości ruch zakładu "[...]" oraz prace biegłych zlecone przez Prokuraturę Okręgową w [...], nie było możliwe prowadzenie jakichkolwiek prac na tym terenie, co skutkowało brakiem działań w zakresie odbudowy filaru ochronnego. Z tego powodu niemożliwe było również wykonywanie na tym obszarze pomiarów niezbędnych do sporządz4enia operatu ewidencyjnego, czy też mapy sytuacyjno-wysokościowej.

Ponadto skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy prawo geologiczne i górnicze, gdyż jego zdaniem, forma decyzji przewidziana w tym przepisie, jest jedynie dla określenia terminu i sposobu usunięcia stwierdzonych naruszeń, nie jest natomiast przewidziana dla samego wezwania.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Minister Środowiska po rozpatrzeniu ww. odwołania:

I. uchylił zaskarżoną decyzję w części nakazującej usunięcie naruszeń oraz warunków określonych w koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]" poprzez:

"- przedstawienie kopii dowodów uiszczenia zaległej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny – kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" na rzecz gminy [...], o łącznej wysokości [...] PLN (należność główna) wraz z odsetkami;

- przedstawienie kopii dowodów uiszczenia zaległej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny – kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej o łącznej wysokości [...] PLN (należność główna) wraz z odsetkami"

i w tym zakresie orzekł, poprzez nadanie temu fragmentowi brzmienia:

"- przedstawienie kopii dowodów uiszczenia zaległej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny – kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" na rzecz gminy [...], o łącznej wysokości [...] PLN (należność główna) wraz z odsetkami;

- przedstawienie kopii dowodów uiszczenia zaległej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny – kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej o łącznej wysokości [...] PLN (należność główna) wraz z odsetkami".

II. Uchylił zaskarżoną decyzję w części, tj. fragment decyzji wyznaczającej termin do usunięcia naruszeń w brzmieniu:

"- Wyznacza się nieprzekraczalny termin dla usunięcia naruszenia do dnia 31.01.2014 r."

i w tym zakresie orzekł:

"- Wyznacza się nieprzekraczalny termin usunięcia naruszeń do dnia 15 kwietnia 2014 r."

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2013 r. powinna być w części zmodyfikowana i dlatego też uchylił ją w tej części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Organ uznał za nieuzasadnione zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczące braku możliwości prowadzenia jakichkolwiek prac dotyczących odbudowy filaru ochronnego w związku z decyzją wstrzymującą w całości ruch zakładu górniczego. Organ odwoławczy stwierdził, że nakazanie odbudowy filara i ochronnego powinno odbyć się zgodnie z planem ruchu zakładu górniczego. Przy czyn niefunkcjonowanie w obrocie prawnym plany ruchu zakładu górniczego "[...]" nie powoduje, że skarżący może skutecznie uchylać się od takiego nakazu. To bowiem na przedsiębiorcy ciąży obowiązek uzyskania decyzji zatwierdzającej plan ruchu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, organ odwoławczy uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Nakazanie przedsiębiorcy przez organ pierwszej instancji przedłożenie operatu ewidencyjnego zmian w zasobach złoża [...] za 2012 r. z mapą sytuacyjno – wysokościową z granicami wyrobisk według stanu na 31 grudnia 2012 r. oraz przedłożenie informacji o zmianach w zasobach złoża [...] za 2012 r. – na obowiązującym druku Z1, ma oparcie w przepisach art. 101 ust. 3 , ust. 8 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 z późn. zm.), dalej "p.g.g.", oraz przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 listopada 2011 r. w sprawie operatu ewidencyjnego oraz wzorów informacji o zmianach zasobów złoża kopaliny (Dz. U. Nr 262, poz. 1568).

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji zasadnie nakazał skarżącemu przedstawienia kopii dowodów wpłat za działalność określoną koncesją za rok 2012 r., mają na uwadze treść art. 137 ust. 3 p.g.g.

Jednak po analizie zaskarżonej decyzji Minister Środowiska przyjął, że należy ją uchylić w zakresie przedstawienie kopii dowodów uiszczenia zaległej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny – kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" na rzecz gminy [...], o łącznej wysokości [...] PLN (należność główna) wraz z odsetkami oraz przedstawienia kopii dowodów uiszczenia zaległej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny – kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej o łącznej wysokości [...] PLN (należność główna) wraz z odsetkami i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.

Organ odwoławczy stwierdził, że wskazane kwestie były już przedmiotem innego postępowania. Wymienione nakazy powinny zostać zatem zmienione, pomijając już błędne oznaczenie przez organ pierwszej instancji złoża "[...]" zamiast "[...]" w ostatnim punkcie sentencji zaskarżonej decyzji, gdyż ustawa prawo geologiczne i górnicze nie nakłada na przedsiębiorcę obowiązku przedstawienia kopii dowodów uiszczenia "zaległych" opłat eksploatacyjnych, które zawierają wszystkie rodzaje opłat, lecz różnicuje je na dowody uiszczenia opłaty dodatkowej, podwyższonej i "zwykłej" opłaty eksploatacyjnej. Działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji lub zatwierdzonym projekcie robót geologicznych podlega, zgodnie z p.g.g., opłacie dodatkowej. Konsekwencją ustalenia ww. obowiązku przez Marszałka Województwa [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., jest zdaniem Ministra Środowiska, obowiązek przedstawienia ww. dowodów wniesienia opłaty w tych kwotach na rzecz gminy [...] oraz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, a nie obowiązek przedstawienia kopii dowodów uiszczenia "zaległych" opłat eksploatacyjnych.

Uzasadniając zmianę decyzji w zakresie wyznaczenia terminu usunięcia naruszeń i wskazania nowego terminu, tj. 15 kwietnia 2014 r., organ odwoławczy stwierdził, że przedsiębiorca w pierwotnie wskazanym terminie nie byłby w stanie wykonać nałożone na niego obowiązki wynikające z p.g.g. i skonkretyzowane poprzez decyzje wydane w niniejszym postępowaniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. skarżący zarzucił organowi:

- naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez rozstrzygnięcia w osnowie decyzji;

- art. 7 oraz 77 K.p.a. poprzez pominięcie przy orzekaniu szczególnych okoliczności niniejszej sprawy w postaci braku możliwości podjęcia działań na terenie żwirowni przez skarżącego;

- art. 8 K.p.a. poprzez wydanie przez organ drugiej instancji decyzji, która stoi w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz decyzjami innych organów administracji publicznej, co narusza zasadę działania organów administracji publicznej w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa.

W związku z powyższym wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Uzasadniając skargę, skarżący podniósł, że w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. Minister Środowiska zawarł jedynie częściowe rozstrzygniecie, uchylił decyzję organu pierwszej instancji j w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy. Natomiast w osnowie zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w ogóle nie rozstrzygnął pozostałych kwestii wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji, mimo, że decyzja z dnia [...] października 2013 r. została zaskarżona w całości.

Powołując się na orzecznictwo i doktrynę, skarżący stwierdził, że wydanie decyzji bez zawarcie jasnego i czytelnego dla strony rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach świadczy o niewątpliwej wadliwości decyzji.

Ponadto, zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, przede wszystkim nie uwzględnił okoliczności braku realnej możliwości podjęcia przez skarżącego działań na terenie Żwirowni "[...]".

W ocenie skarżącego w prowadzonym postępowaniu doszło także do naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji, gdyż organy wydawały różne, nieraz całkowicie sprzeczne ze sobą decyzje. Zdaniem skarżącego nakaz odbudowy filaru ochronnego działki [...] w terminie do dnia 31 stycznia 2014 r. pozostaje w sprzeczności z nakazem Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] wstrzymania w całości ruchu odkrywkowego zakładu górniczego "[...]" oraz zakazem Prokuratury Okręgowej w [...] podejmowania jakichkolwiek czynności za ternie żwirowni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził m. in., że w zaskarżonej decyzji precyzyjnie wskazał, które elementy decyzji organu pierwszej instancji podlegają modyfikacji. W ocenie Ministra Środowiska, oczywistym jest, że te elementy decyzji Marszałka Województwa [...], które nie zostały uchylone (zmienione) przez organ odwoławczy, nadal pozostają w obrocie prawnym. Minister stwierdził: "Decyzję organu odwoławczego zawsze należy analizować z decyzją organu pierwszej instancji, bowiem dopiero łączne ich zestawienie pozwala na zorientowanie jakie prawa bądź obowiązki zostały nałożone na stronę".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) -zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż zasługują ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo.

Stwierdzić należy, że zasadny jest zarzut skargi, iż w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. Minister Środowiska zawarł jedynie częściowe rozstrzygniecie, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy. Natomiast w osnowie zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w ogóle nie rozstrzygnął pozostałych kwestii wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji, mimo, że decyzja z dnia [...] października 2013 r. została zaskarżona w całości.

Uzasadniając motywy, którymi kierowano się uwzględniając skargę, w pierwszej kolejności Sąd pragnie odnieść się do przyjętego za podstawę prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego w postaci art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, wskazywanej dalej jako "K.p.a."), który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji.

Na mocy zaskarżonej decyzji organu naczelnego uchylono decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazania "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] usunięcia naruszeń ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz warunków określonych w koncesji na wydobywanie kopaliny.

Minister Środowiska uchylił decyzję Marszałka Województwa [...]:

I. w części nakazującej usunięcie naruszeń oraz warunków określonych w koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]" poprzez:

"- przedstawienie kopii dowodów uiszczenia zaległej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny – kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" na rzecz gminy [...], o łącznej wysokości [...] PLN (należność główna) wraz z odsetkami;

- przedstawienie kopii dowodów uiszczenia zaległej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny – kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej o łącznej wysokości [...] PLN (należność główna) wraz z odsetkami"

i w tym zakresie orzekł, poprzez nadanie temu fragmentowi brzmienia:

"- przedstawienie kopii dowodów uiszczenia zaległej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny – kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" na rzecz gminy [...], o łącznej wysokości [...] PLN (należność główna) wraz z odsetkami;

- przedstawienie kopii dowodów uiszczenia zaległej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny – kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej o łącznej wysokości [...] PLN (należność główna) wraz z odsetkami".

II. Uchylił zaskarżoną decyzję w części, tj. fragment decyzji wyznaczającej termin do usunięcia naruszeń w brzmieniu:

"- Wyznacza się nieprzekraczalny termin dla usunięcia naruszenia do dnia 31.01.2014 r."

i w tym zakresie orzekł:

"- Wyznacza się nieprzekraczalny termin usunięcia naruszeń do dnia 15 kwietnia 2014 r."

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2013 r. powinna być w części zmodyfikowana i dlatego też uchylił ją we wskazanej części i w tym zakresie orzekł, co do istoty sprawy zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Organ odwoławczy orzekł zatem tylko w części dotyczącej niektórych nakazów nałożonych przez organ I instancji na stronę postępowania, a zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie, co jest oczywistym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Takie "okrojenie" aktu nie spełnia wymogu odzwierciedlenia w akcie rozstrzygnięcia całej sprawy. Orzeczenie drugoinstancyjne jest bowiem równoważne pierwszoinstancyjnemu, nie ustępując mu w zakresie ciążącego na organie obowiązku rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy winien sprawę rozpatrzyć nie tylko z punktu widzenia kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale nadto rozpoznać sprawę merytorycznie, uwzględniając zgłoszone w toku postępowania, w tym również w odwołaniu żądania, zajmując w tej kwestii odpowiednie stanowisko w wydanej przez siebie decyzji. Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, przepis art. 138 K.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne, skąd wypływa obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy (wyrok NSA z 7 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Sz 2214/95, niepubl.). Decyzja kończąca postępowanie odwoławcze, nie jest zatem li tylko procesowym wyrazem merytorycznych kompetencji organu drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności jest spełniona dopiero po "przeprowadzeniu dwukrotnie merytorycznego postępowania, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uchwały SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNP 1995 Nr 7, poz. 82).

Zakres rozstrzygnięcia organu II instancji – co do zasady – odpowiada zakresowi rozstrzygnięcia organu pierwszoinstancyjnego, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania. Odnosząc się w zakresie dwuinstancyjności do wzorca konstytucyjnego należy stwierdzić, że na szczególną rolę art. 78 Konstytucji nie tylko przy tworzeniu, ale również w stosowaniu prawa, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. SK 11/99 (OTK 1999/7/158, por również W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze 2002 - komentarz do art. 78).

Wyrażonych w art. 138 K.p.a. kompetencji organu nie można również rozpatrywać w oderwaniu od przedmiotu postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administracyjna.

Decyzja organu II instancji jest zatem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcia organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji, a zatem organ II instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy, tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z 23 września 1986 r. sygn. akt III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1232/10, LEX nr 821181).

Sąd podkreśla, że uprawnienia organu odwoławczego zostały w sposób wyczerpujący unormowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności przepis art. 138 K.p.a. ściśle określa kompetencje tego organu, co oznacza że podjęte przez niego rozstrzygnięcie winno przyjąć postać jednego z rodzajów rozstrzygnięć wskazanych w tym przepisie. Powoduje to, że organ odwoławczy może wydać decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Dodatkowo, w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Określone w art. 138 § 1 i 2 K.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są przy tym bezwzględnie wiążące dla organu w tym znaczeniu, że decyzja która nie mieści się w ramach tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 1993 r., sygn. akt IV SA 1245/92, niepubl.; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 16 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 612/12; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 408/12; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 454/11; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 196/09; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 536/08; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 19 września 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 410/07; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 464/06, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1832/14, dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl, CBOSA).

Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy przedmiotem zaskarżenia jest całe rozstrzygnięcie organu I instancji, a w konsekwencji przedmiotem rozpoznania jest sprawa administracyjna, w której wydano orzeczenie I instancji, konieczne jest orzeczenie co do całego przedmiotu postępowania. Sąd podziela w tym zakresie te poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie, zgodnie z którymi rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której odwołanie rozpoznawał organ II instancji - narusza przepis art. 138 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2341/11 i z 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1317/05; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 296/10; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 248/12; CBOSA).

Jeżeli więc organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji, uchylając rozstrzygnięcie w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, nie utrzymując w mocy rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Dodatkowym argumentem na rzecz przedstawionego stanowiska, jest pogląd że orzeczenie I instancji nie obowiązuje ("upada") z chwilą kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi się zakończyć nową decyzją (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 186).

Nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonego aktu (m.in. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 138 K.p.a., LEX). W osnowie decyzji powinno być zatem wprost wyrażone rozstrzygnięcie, którego nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia.

Niezależnie od przyjętych poglądów na temat konieczności orzekania w pełnym zakresie odpowiadającym przedmiotowi postępowania I instancji (odmienne od przedstawionych poglądy wyrażono bowiem m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 399/13 i z 7 lutego 2012 r., II GSK 1531/10, CBOSA) należy również zwrócić uwagę, na praktyczny wymiar ścisłego stosowania art. 138 § 1 i 2 K.p.a.

Bezwzględne związanie organu odwoławczego rodzajami rozstrzygnięć wskazanymi w art. 138 § 1 i 2 K.p.a. bez wątpienia pozwala w pełni zachować wymóg precyzyjności oraz jednoznaczności rozstrzygnięć organu II instancji, stanowiąc ograniczenie organu odwoławczego w możliwości formułowania sentencji decyzji lub postanowienia drugoinstancyjnego wynikające z potrzeby uniknięcia niepewności w obrocie prawnym, co do tego który akt (pierwszej czy drugiej instancji) i w jakim zakresie obowiązuje.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ zastosuje art. 138 K.p.a. w sposób zgodny z przedstawioną wykładnią.

Reasumując Sąd stwierdza, że wskazane naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zaważyły na rozstrzygnięciu Sądu, a taki stan rzeczy należy uznać za spełnienie hipotezy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., obligujące Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. O wstrzymaniu wykonania Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.