Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2559/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 23 lipca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 420/18 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. odstępuje od zasądzenia od M. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 420/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], uchylającą decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] o przekształceniu udziałów w prawie użytkowania wieczystego w udziały w prawie własności oraz o ustaleniu opłaty z tytułu przekształcenia - i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Z akt sprawy wynika, że w/w decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Prezydent [...] orzekł o przekształceniu udziałów w prawie użytkowania wieczystego w udziały w prawie własności nieruchomości gruntowej, położonej we [...] przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...],[...], obręb [...], o pow. [...] m² (KW nr [...]). Rozpatrując jednak sprawę w instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez B. S.i S. Ż., Kolegium – orzekając na podstawie art. 138 §2 k.p.a. - uchyliło decyzję organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temuż organowi.

W ocenie Kolegium, organ I instancji nie wyjaśnił bowiem, w jakiej dacie dokonana była w tym przypadku ostatnia aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości a okoliczność ta – zgodnie z art. 4 ust. 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - miała zasadnicze znaczenie dla sposobu ustalenia wysokości opłaty z tytułu w/w przekształcenia a zatem przesądzała o konieczności powoływania w tym przypadku dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego.

Ponadto – jak podkreśliło Kolegium – organ I instancji nie dokonał w ogóle w tym przypadku oceny operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości w dniu 20 listopada 2017 r., przyjmując bezkrytycznie wartość ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego.

W szczególności organ odwoławczy podniósł, że operat, będący podstawą rozstrzygnięcia, zawierał istotne wady. Wycena przedmiotowej nieruchomości została bowiem sporządzona przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metodzie porównywania parami a jako nieruchomości podobne (materiał porównawczy) w stosunku do nieruchomości wycenianej, która była objęta miejscowym planem zagospodarowania, biegła przyjęła również nieruchomości nie objęte takim planem. Poza tym nieruchomości, uznane przez biegłą za podobne – w rozumieniu art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami – charakteryzowały się kilkukrotnie większą powierzchnią od powierzchni wycenianego gruntu, a co - w ocenie Kolegium – mogło deformować wynik wyceny. Stąd Kolegium podnosiło, że biegły powinien dokonać porównania nieruchomości podobnych według kryterium wskazanych w powyższej regulacji prawnej a nie według kryterium osiągniętej ceny.

Ponadto organ odwoławczy wskazywał także, iż rzeczoznawca majątkowy nie przedstawił sposobu wyliczenia wartości udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości. Opisał bowiem tylko reguły, według których następuje obliczenie wartości tego prawa i podano tylko wyniki końcowe. W operacie brak było natomiast stosownych wyliczeń matematycznych, a to uniemożliwiało sprawdzenie poprawności podanych wyników ( § 55 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego).

Wreszcie, Kolegium zaakcentowało również, że w przypadku wyceny prawa użytkowania wieczystego na potrzeby określenia opłaty z tyt. przekształcenia praw rzeczowych, znaczenie ma upływ czasu . Na wartość prawa użytkowania wieczystego wpływ ma bowiem liczba niewykorzystanego okresu tego prawa. W rozpatrywanej natomiast sprawie, rzeczoznawca określił liczbę lat niewykorzystanego okresu użytkowania wieczystego, ale w odniesieniu do daty dokonywanej wyceny. W dacie orzekania przez organ I instancji, liczbę lat niewykorzystanego czasu użytkowania wieczystego określały już jednak zupełnie inne okresy. Zmiana danych służących wyliczeniu wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wymagała wiec odpowiedniego zaktualizowania operatu szacunkowego. Organ I instancji, wydając tymczasem zaskarżoną decyzję, przyjął, że operat szacunkowy przedstawiał aktualną, w dacie wydania rozstrzygnięcia, wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Końcowo organ odwoławczy zauważył także, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zamieszczono rozstrzygnięcia wykraczające poza dopuszczalny zakres władczego rozstrzygania w sprawie i w istocie pozbawione podstawy prawnej. Do takich rozstrzygnięć należy zaliczyć stwierdzenie: "Opłata za przekształcenie, należna od właścicieli lokali nr: [...] i lokalu mieszkalnego nr [...] płatna jest w dniu następującym po dniu kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna, na konto bankowe Gminy [...] w banku PKO BP S.A. we [...] nr [...]."

W rezultacie zatem, Kolegium uznało, że decyzja Prezydenta [...] ustalała opłatę z tytułu przekształcenia praw w nieprawidłowej wysokości a samo postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem art. 7, 77§ 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przedstawiona wyżej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] marca 2018 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we [...] przez M. M.. W piśmie, określonym mianem "skargi", skarżący zarzucił Kolegium naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego jak i procesowego.

Jak wynika zaś z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (cyt.): "W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona".

Zdaniem bowiem Sądu Wojewódzkiego, zaskarżone rozstrzygnięcie nie tylko naruszało reguły procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 2 k.p.a. bo (cyt.): "organ odwoławczy nie uzasadnił w prawidłowy sposób okoliczności sprawy, jakie mają oznaczać spełnienie wyżej opisanych przesłanek z art.138 § 2 k.p.a., a więc co do tego, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", ale naruszała też m. in. art. 4 pkt 16 oraz art. 157 u.g.n.

W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki przytoczył wprawdzie pogląd, wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2014 r. (sygn. I OSK 1815/12 ), zgodnie z którym, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, to jest, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe, jednak równocześnie podkreślił, iż (cyt.): "Organ obowiązany jest więc dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową". Sąd zaakcentował też, że (cyt.): " O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona lub organ ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to - pomijając kwestię jego uzupełnienia - może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniony na mocy art. 157 u.g.n. (...). Organ nie ma bowiem wiedzy specjalistycznej, by prowadzić merytoryczną polemikę wymagającą wiadomości zawodowych z zakresu wyceny nieruchomości, w szczególności w zakresie doboru nieruchomości przyjętych do porównania czy odnoście bardzo szczegółowych matematycznych wyliczeń".

W rezultacie, uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd Wojewódzki polecił by w ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy uzyskał od rzeczoznawcy majątkowego stosowne wyjaśnienia i ewentualne uzupełnienia/korekty w zakresie sporządzonego operatu szacunkowego, zauważając jednocześnie, że (cyt.): "rzeczoznawca, który przedstawia zestawienie nieruchomości porównawczych, zazwyczaj podaje nieruchomości wielkościowo odbiegające od nieruchomości wycenianej. Oczywistym bowiem jest, że nie ma nieruchomości porównawczych w pełni zbieżnych z nieruchomością porównywaną i zawsze wystąpią pewne różnice w kwestii ich parametrów. Żaden przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję «nieruchomości podobnej» - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. (...) Co więcej, na to, że pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji) wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o <>. Stąd ceny koryguje się ze względu na owe cechy różniące oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu".

Poza tym – w ocenie Sądu Wojewódzkiego – Kolegium, stosując tryb z art. 136 k.p.a., winno uzyskać od Prezydenta [...] informację o dacie ostatniej aktualizacji opłaty.

Natomiast zamieszczenie w decyzji organu I instancji (zakwestionowanej przez Kolegium treści) – zdaniem Sądu - nie stanowiło rozstrzygnięcia lecz miało charakter wyłącznie informacyjny, który co prawda nie powinien znaleźć się w decyzji, ale też naruszenie to nie miało charakteru kwalifikowanego.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławczego we [...] zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we [...] naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

a) art. 3 § 2a oraz art. 64a - 64e, w związku z art. 16 § 2 p.p.s.a., co skutkowało nieważnością postępowania, zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 15, art. 138 § 2 - 2b i art. 136 oraz art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a.") i w związku z art. 4 ust. 1-4, ust. 7 pkt 2 i ust. 11a oraz ust. 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83, z późn. zm,; powoływanej dalej też jako "u.p.p.u.w.") - poprzez nieuzasadnione uchylenie prawidłowej decyzji Kolegium, w związku ze wskazaną przez Sąd koniecznością zastosowania trybu z art. 136 k.p.a. i uzyskania od Prezydenta [...] informacji o dacie ostatniej aktualizacji oraz uzyskania od rzeczoznawcy majątkowego stosownych wyjaśnień i ewentualnych uzupełnień/korekt w zakresie sporządzonego operatu szacunkowego, w zakresie przedstawionym przez organ,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 15 i art. 139 k.p.a. oraz § 29 ust. 3 i § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm., powoływanego dalej też jako "rozporządzenie") - poprzez nieuzasadnione uchylenie prawidłowej decyzji Kolegium, w związku ze wskazaną przez Sąd oceną, że organ odwoławczy nie odwołał się do istotnych braków postępowania dowodowego, tj. takich, których nie mógłby usunąć w dodatkowym postępowaniu dowodowym w drugiej instancji,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 7 i art. 80 K.p.a. - poprzez nieuwzględnienie, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie oceny całokształtu materiału dowodowego oraz przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, że jeśli strona lub organ ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to - pomijając kwestię jego uzupełnienia - może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniony na mocy art. 157 u.g.n.,

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 15, art. 138 § 2 - 2b i art. 136 oraz art. 4 ust. 1-4, ust, 7 pkt 2 i ust. 11a oraz ust. 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - poprzez nieuzasadnione uchylenie prawidłowej decyzji Kolegium, w związku z oceną Sądu pierwszej instancji, że skoro przed organem pierwszej instancji żadna ze stron nie zarzuciła wadliwości operatu, a organ stopnia podstawowego ocenił, że jest on prawidłowy, to w ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy, obowiązany będzie do uzyskania od rzeczoznawcy majątkowego stosownych wyjaśnień i ewentualnych uzupełnień/korekt w zakresie sporządzonego operatu szacunkowego, w zakresie przedstawionym przez organ,

f) art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez niedostateczne przedstawienie i wyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia i ograniczenie się w istocie do zaprezentowania stanowiska polemicznego wobec argumentacji przedstawionej przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji,

g) art. 200 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez to, że Sąd nie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku - w części dotyczącej kosztów - jakie koszty złożyły się na zasądzoną kwotę, bowiem Sąd pierwszej instancji powołał jedynie art. 200 p.p.s.a., nie uzasadniając szerzej rozstrzygnięcia w tym przedmiocie i nie wskazując konkretnych kwot, jakie składają się na zasądzone koszty (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r., II OZ 1212/13, LEX nr 1420351 i z dnia 5 sierpnia 2016 r., I OZ 860/16, LEX nr 2100950);

2. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

a) nieuwzględnienie § 29 ust. 3 i § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w związku z art. 4 ust 2 u.p.p.u,w. oraz art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.; dalej też jako "u.g.n,"), i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że dla rozstrzygnięcia podjętego przez Kolegium w zakresie ustalenia opłat z tytułu przekształcenia praw rzeczowych wystarczające będzie uzyskania od rzeczoznawcy majątkowego stosownych wyjaśnień i ewentualnych uzupełnień/korekt w zakresie sporządzonego operatu szacunkowego, w zakresie przedstawionym przez organ,

b) art. 4 pkt 16 i art. 153 ust, 1 u.g.n. - przez błędną wykładnię w wyniku bezzasadnego przyjęcia, że rzeczoznawca, który przedstawia zestawienie nieruchomości porównawczych, zazwyczaj podaje nieruchomości wielkościowo odbiegające od nieruchomości wycenianej, bez odniesienia się do tych różnic wielkościowych oraz poprzez przyjęcie, że każda z tego rodzaju różnic wielkościowych może zostać skorygowana przez rzeczoznawcę majątkowego ze względu na owe cechy różniące,

c) nieuwzględnienie art. 156 ust. 3 u.g.n. - ponieważ Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął tę regulację ograniczającą czas, w jakim operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, do 12 miesięcy od daty jego sporządzenia,

d) nieuwzględnienie, że w chwili orzekania przez Sąd pierwszej instancji zmienił się stan prawny i obowiązują - od dnia 5 października 2018 r. - przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. poz. 1716 i poz. 2540), w tym w szczególności art. 1 i art. 26.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, ewentualnie - uchylenie wyroku Sądu I instancji i oddalenie skargi – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz w piśmie ją uzupełniającym M. M.wnosił o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto wnosił także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału - wydanym na zasadzie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 374 ze zm.) – sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, gdyż przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Odnosząc się zaś w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych należy uznać, że w zakresie zarzutów opartych na: art. 3 § 2a oraz art. 64a, art. 64b §1 i § 3, art. 64e p.p.s.a. a także art. 141 § 4 p.p.s.a. okazały się one w pełni uzasadnione.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła zaskarżenia do Sądu Wojewódzkiego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzją tą bowiem organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. przekształcającą udziały w prawie użytkowania wieczystego w udziały w prawie własności nieruchomości gruntowej, położonej we [...] przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...], obręb [...], o pow. [...]m² (KW nr [...]) oraz ustalającą wysokość opłaty z tytułu przekształcenia - i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temuż organowi.

W związku z powyższym zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie organem, że w takim przypadku podstawę do orzekania przez sąd administracyjny stanowiły przepisy zawarte w art. 64a i art. 3 § 2a p.p.s.a. Zgodnie zaś z powyższymi regulacjami prawnymi, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, choć strona niezadowolona z treści decyzji może od niej wnieść sprzeciw do sądu administracyjnego. Podkreślenia w tym miejscu także wymaga, że w/w przepisy zostały prowadzone do procedury sądowoadministracyjnej z dniem 1 czerwca 2017 r. mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Nowelizacja ta zatem obowiązywała nie tylko w dacie wniesienia do Sądu I instancji środka zaskarżenia przez M.M., ale i już w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Powyższe obligowało zatem Sąd Wojewódzki do potraktowania pisma M. M., inicjującego postępowanie przed Sądem Wojewódzkim, jako sprzeciwu i rozpoznania go w takim charakterze. Tymczasem Sąd I instancji traktował powyższy środek zaskarżenia jako skargę, na co wskazuje nie tylko literalna treść całości dokumentacji, znajdującej się w aktach sądowych (w tym zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienia), ale wskazywała na to także procedura, w jakiej środek ten został rozpoznany. Wskazać w tym miejscu zaś należy, że wprowadzony w dniu 1 czerwca 2017 r. do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozdział 3a, zatytułowany "Sprzeciw od decyzji", przewiduje w art. 64b § 1 wprawdzie, iż do sprzeciwu od decyzji stosuje się (i to tylko ) odpowiednio przepisy o skardze, ale pod warunkiem, że ustawa nie stanowi inaczej. Tymczasem ustawa nowelizująca m. in. nie tylko, że wprowadziła zasadę, iż w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.), ale przede wszystkim określiła, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem, pomijając inne odmienności trybu rozpoznawania sprzeciwu, od trybu w jakim jest oceniana skarga, zauważyć należy, że ustawodawca wąsko zakreślił w tym przypadku zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnej. Podkreślić należy, że nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala bowiem osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego, prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem (tak, aby osiągnąć terminy nakreślone przez ustawodawcę - art. 64 § 1 p.p.s.a.), jak też gwarantuje, że w tym postępowaniu nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej (w postępowaniu ze sprzeciwu nie mają przecież statusu strony inni uczestnicy postępowania administracyjnego, czyli, ci, którzy nie wnieśli sprzeciwu).

Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający pragnie więc zauważyć, że wprawdzie uchybienie powyższym przepisom przez Sąd Wojewódzki nie stanowiło (jak twierdził autor skargi kasacyjnej) o nieważności postępowania, które toczyło się przed tym Sądem, z uwagi na sprzeczny z art. 64d § 1 p.p.s.a. skład orzekający, gdyż w myśl 64d § 2 p.p.s.a., sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie ( w niniejszej sprawie Sąd I instancji orzekał na rozprawie), ale odmienność sposobu oceny zasadności wniesionego przez stronę środka zaskarżenia w istotny sposób naruszała w tej sytuacji wskazane na wstępie przepisy, regulujące tryb rozpoznawania sprzeciwu. Odmienność ta przekładała się bowiem zarówno na sposób przeprowadzenia kontroli sądowej, jak i na przedstawienie jej wyników w pisemnych motywach wyroku. Powyższe kwestie uzasadniały zatem przyjęcie, że zaskarżony wyrok, ponieważ został wydany w sprawie rozpoznawanej przez Sąd Wojewódzki jako sprawa wywołana skargą, wniesioną przez M. M., nie był kompatybilny w stosunku do sprawy, jaka winna być w tym wypadku rozpoznana, to jest sprawy zainicjowanej sprzeciwem w/w uczestnika postępowania, mylnie nazwanym "skargą". W rezultacie uzasadniało to przyjęcie, iż zaskarżony wyrok w sposób istotny naruszał art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ponadto zwrócić też należy uwagę, że niezależnie od powyższych stwierdzeń, zaskarżony wyrok nie spełniał wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. także i z tego powodu, iż zawarte w nim stanowisko Sądu Wojewódzkiego było gołosłowne i niespójne.

Z jednej strony Sąd I instancji powołał się bowiem na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2014 r. (sygn. I OSK 1815/12 ), zgodnie z którym, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, choć wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, a do których skład - w tym przypadku orzekający - zaliczył sytuacje, gdy zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawierał ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe, a z drugiej jednak strony, Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił w ogóle, dlaczego błędy rzeczoznawcy majątkowego - mgr inż. G. B., która sporządzała w niniejszej sprawie wycenę nieruchomości, stwierdzone przez Kolegium, takiego charakteru nie miały. Niezrozumiały w sprawie był też fakt, że Sąd Wojewódzki prezentował wprawdzie pogląd o możliwości (wręcz konieczności) zbadania operatu szacunkowego, sporządzonego na użytek danego postępowania administracyjnego, przez organ pod względem formalnym a następnie całkowicie odmawiał organowi prawa do oceny, czy przyjęte w tym operacie - jako materiał porównawczy - nieruchomości były nieruchomościami podobnymi – w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ocena zaś przecież sporządzonego operatu szacunkowego pod względem formalnym musi uwzględniać jego zgodność z przepisami prawa. Pojęcie natomiast nieruchomości podobnej nie jest pojęciem dowolnym (pozostawionym wyłącznie interpretacji biegłego) a jest pojęciem ustawowo określonym w art. 4 ust. 16 u.g.n.

Z tych powodów również zatem należało zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd Wojewódzki niedostatecznie przedstawił stan sprawy i niedostatecznie wyjaśnił podstawy prawne i faktyczne rozstrzygnięcia, ograniczając się w istocie rzeczy jedynie do polemiki z organem.

Dodać też trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga, aby w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny w uzasadnieniu wydanego wyroku zawarł wskazania co do dalszego postępowania. Z uwagi zaś na fakt, że wskazania te - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. – będą przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wiązać organ i (ewentualnie) sąd administracyjny, winny one uwzględniać stan prawny istniejący w dacie orzekania przez sąd. Tymczasem i w tym przypadku – jak zasadnie podnosiło Kolegium - udzielone organowi przez Sąd Wojewódzki wytyczne nie uwzględniały faktu, iż - po myśli art. 156 ust. 3 u.g.n. - operat szacunkowy, będący w tej sprawie przecież podstawowym dowodem, może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony tylko do 12 miesięcy od daty jego sporządzenia oraz, iż od dnia 5 października 2018 r. zaczęły obowiązywać przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów ( Dz. U. poz. 1716 i 2540), w tym w szczególności art. 1 i art. 26 w/w ustawy.

W rezultacie, w zaistniałej sytuacji należało uznać, że ocena pozostałych zarzutów kasacyjnych przez skład orzekający była praktycznie niemożliwa, gdyż – jak wyżej to zaakcentowano – zaskarżony wyrok nie został wydany w sprawie, która winna być w tym przypadku rozpoznawana oraz został wydany z istotnym naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy ponownym więc rozpoznaniu środka zaskarżenia, wniesionego przez M.M., Sąd Wojewódzki winien rozpoznać go jako sprzeciw, mając na uwadze wyżej zasygnalizowane wymagania procesowe. Ponadto, wydając ponownie wyrok w tej sprawie, Sąd - o ile zasądzi zwrot kosztów postępowania - winien rozstrzygnięcie w tym zakresie również dokładnie uzasadnić, wskazując konkretne kwoty, które wchodziłyby w skład zasądzonych kosztów.

Z tych powodów, uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną - Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Z mocy art. 207 ust. 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od M.M. zwrotu kosztów postępowania na rzecz Kolegium, mając na uwadze, że przyczyną uchylenia zaskarżonego wyroku było głównie zastosowanie przez Sąd Wojewódzki wadliwej procedury przy rozpoznawaniu wniesionego przez uczestnika postępowania środka zaskarżenia.