Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 268/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.), Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Protokolant Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2009 sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 12 marca 2009 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki dwóch ziemnych stawów rybnych wraz z urządzeniami piętrzącymi i upustowymi oraz rurociągiem zasilającym stawy w wodę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego J. G. kwotę 757,00 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 12 marca 2009 r., nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 2 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 8 września 2008 r. nr [...] nakazującą B. G.-G. i J. G. rozbiórkę wybudowanych bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę obiektów budowlanych - dwóch ziemnych stawów rybnych wraz z urządzeniami piętrzącymi i upustowymi oraz rurociągiem zasilającym w wodę przedmiotowe stawy z rzeki Ł., zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] w Z. gmina O..

W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz argumentację prawną. Organ pierwszej instancji relacjonując dokonywane czynności procesowe wskazał, że w wyniku zawiadomienia z dnia 19 czerwca 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy stawów na działce Nr [...] AM 1 obręb Z. w gminie O. Ś.. Następnie w dniu 20 czerwca 2001 r. przeprowadzono kontrolę w terenie. Jak wynika z protokołu kontroli eksploatacja kruszywa na działkach Nr [...] i [...] obr. Z. prowadzona była od roku 1994 do 1997/98 roku. Od roku 1998 wyrobiska zostały zapełnione wodą gruntową i zarybione. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że ze stawu na działce nr [...] prowadzi odpływ bez zastawki z przepustem pod drogą do rowu melioracyjnego. Ustalono także, że głębokość stawów jest zmienna i wynosi od 1 do 3 - 4 metrów.

Następnie w związku z pismem Prokuratury Okręgowej VI Wydział ds. Przestępczości Zorganizowanej we W. z dnia 25 czerwca 2007 r. dotyczącym podejrzenia wzniesienia obiektów budowlanych bez uzyskania wymaganych pozwoleń na działkach nr [...][...][...][...][...][...] AM 1 znajdujących się w Z. gmina O. Ś. i prośbą o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie sprawdzenia legalności wzniesienia tychże obiektów budowlanych. Na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. zawiadomieniem z dnia 13 lipca 2007 r. poinformował, wzywając jednocześnie B. G. – G. oraz J. G. o terminie zaplanowanej na dzień 9 sierpnia 2007 r. kontroli.

W toku prowadzonych czynność organ ustalił, że Starosta T., jak również Burmistrz Miasta i Gminy O. Ś. nie wydawał zgody na prowadzenie prac budowlanych na terenie objętych postępowaniem.

Na podstawie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 10 sierpnia 2007 r. organ administracyjny ustalił, że na działce nr [...] i [...] w Z. gm. O. Ś. usytuowane zostały (między innymi) obiekty budowlane wraz z urządzeniami budowlanymi tj. dwa rybne stawy ziemne wraz z urządzeniami piętrzącymi i upustowymi wodę. Staw oznaczony numerem 1 znajdujący się na działce nr [...] ma powierzchnię zalewu 3,3 ha, natomiast staw numer 2 znajdujący się na działce nr [...] posiada powierzchnie zalewu 2,3 ha. Opisane stawy przedzielone zostały groblą o szerokości 6 m, która usytuowana jest wzdłuż granicy oddzielającej działki nr [...] i [...] i przedzielona została w dwóch miejscach kładkami drewnianymi umożliwiającymi swobodne przejście i przejazd przez całość grobli. Stawy zostały ofaszynowane wokół całej linii brzegowej za wyjątkiem plaży, która znajduje się w pobliżu obiektów kubaturowych (huśtawki budynku, letniskowego, wiaty) Na stawie nr 1 w odległości 53 m od brzegu znajdującego się po stronie wschodniej usytuowana została ofaszynowana wyspa stawowa w kształcie "owocu gruszki" o szerokości (w najszerszym miejscu 15m i długości 28m do której prowadzi podświetlany pomost drewniany o szerokości 1,45 m. Staw nr 2 w jego zachodniej stronie posiada cypel o długości 73 m i szerokości zmiennej od 4 do 8 m. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że stawy zaopatrywane są w wodę z wód podziemnych oraz z rzeki Ława. Poziom piętrzenia lustra wody + 113,10 (według znaków piętrzenia). Ujęcie brzegowe usytuowane zostało w km 4 +000 rzeki Ława i składa się z przewodu wlotowego komory ujęcia oraz rurociągu PCV 0 250 mm, długości 40m wylot przewodu czerpalnego wyprowadzony jest do stawu Nr 1 w jego zachodniej części i został umocniony kamieniami polnymi zespolonymi zaprawą cementową. Woda ze stawów odprowadzana jest do rowu R13 za pomocą betonowego przepustu rurowego 0 400 i długości 9 m. Przepust ten wyposażony jest w zastawkę umożliwiającą spiętrzenie wody.

Według świadka R. S. B. G.-G. i J. G. nabyli działki Nr [...] i [...] zabudowane przedmiotowymi stawami w trakcie ich wykonywania, czyli bez urządzeń piętrzących (zasilających) i bez pomostu Nr 9 i bez umocnień brzegowych kiszką faszynową. Miało to miejsce w dniu 14 sierpnia 2002 r. i od tego czasu wszystkie pozostałe opisane w protokole obiekty budowlane zostały wykonane przez skarżących oraz zakończono ich budowę w roku 2006 r. Według oświadczenia R. S. przed rokiem 2002 r. wykonanie stawów rybnych rozpoczął poprzedni właściciel gruntu - Spółka A. na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Wojewodę D. (decyzja [...] z dnia 23 września 1997 r. oraz decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr 61/95 z dnia 12 kwietnia 1995 r. wydana przez Burmistrza Gminy O. Ś. z której wynikało również, że należy przestrzegać koncesji Nr [...] udzielonej przez Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w dniu 9 czerwca 1994 r.).

W uzasadnieniu organ wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego Rep A nr [...] z dnia 14 sierpnia 2002 r. wynika, że J. G. nabył działki Nr [...] i [...] ze stawami rybnymi.

Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2007 r. nr [...] B. G.-G. i J. G. zostali zobligowani do przedłożenia informacji dotyczących daty rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych przy budowie stawów ziemnych oraz urządzeń obsługujących, a także dowodów wskazujących na legalne wybudowanie tych obiektów, budowli i urządzeń tj. decyzji o pozwoleniu na budowę lub przyjętego przez właściwy organ zgłoszenia robót nie wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jak również wskazania kiedy zostało podłączone przyłącze energetyczne do czynnej sieci energetycznej.

Organ nadzoru budowlanego podał, że pismem z dnia 7 września 2007 r. R. S. działając w charakterze pełnomocnika skarżących wskazał, że w celu odszukania dokumentacji projektowej dotyczącej budowy stawów, od poprzedniego właściciela uzyskał informację, że nie dysponuje już dokumentacją projektową gdyż, realizacja tego obiektu związana była z nieistniejącym przedsiębiorstwem. Ponadto podał, że na podstawie opracowywanej w maju 2003 r. opinii w sprawie możliwości i sposobu zasilania w wodę z rzeki Ł., dla stawów położonych na terenie działek [...] i [...] został sporządzony operat wodno -prawny na szczególne korzystanie z wód rzeki Ł.. Na postawie tego operatu Starosta T. decyzją z dnia 27 grudnia 2004 r. nr [...] cofnął decyzję z dnia 23 września 1997 r. i wydał na rzecz skarżących nową decyzję. Wyjaśniając w kwestii realizacji kładek drewnianych i pomostu drewnianego, znajdujących się w obrębie zbiornika wodnego R. S. wskazał, że te obiekty powstały w okresie realizacji zamierzeń inwestycyjnych określonych w pozwoleniu wodnoprawnym tj. w miesiącach marzec 2005 do sierpień 2005 r. Natomiast, ujęcie brzegowe w km 4 + 000 rzeki Ł., progu drewnianego na rowie R13 odprowadzenia wody do rowu R - 13 miała miejsce w miesiącach marzec 2005 -sierpień 2005 i była wykonana przez skarżących na podstawie pozwolenia wodno-prawnego.

Organ nadzoru budowlanego wskazał, że osobnymi wezwaniami z dnia 15 października 2007 r. wezwał W. S. oraz H. S. w charakterze świadka w celu złożenia wyjaśnień. Ponadto, pismem z dnia 20 listopada 2007 r. zawiadomił strony prowadzonego postępowania o planowanych na dzień 17 grudnia 2007 r. oględzinach i wezwał do wzięcia w nich udziału.

Organ pierwszej instancji podał, że w toku dalszych czynności organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 17 grudnia 2007 r. oględziny z udziałem świadka R. S., będącego jednocześnie osobą która udostępniła z upoważnienia właścicieli teren i przedmiot kontroli. Organ administracyjny ustalił, że stan faktyczny na gruncie nie zmienił się od czasu przeprowadzenia ostatnich czynności kontrolnych w dniu 10 sierpnia 2007 r.

Ponadto, organ nadzoru budowlanego podniósł, że zdaniem świadków H. i W. S. stan faktyczny prawy w roku 2002/2003 kształtował się w ten sposób, że zakończono działalność górniczą. Istniały dwa stawy hodowlane, w których znajdowała się ryba do połowu. Istniała również na środku jednego ze stawów o kształcie i wymiarach odpowiadających obecnemu stanowi oraz grobla oddzielająca stawy a także odpływ ze stawów poprzez wybudowane zastawki, która służyła regulacji poziomu wody. Ponadto jak zeznał świadek H. S. w 2001 r. nie było również rurociągu doprowadzającego wodę ze stawów z rzeki M..

Pismem z dnia 10 marca 2008 r. autor dokumentacji projektowej – M. O. wyjaśnił, że z uwagi na odległy czas, oraz zaprzestanie działalności B. sp. z o. o. nie zachowała się dokumentacja projektowa. Wskazała, że zakres opracowania obejmował projekt jednego stawu hodowlanego w Z. na bazie istniejącego wyrobiska poeksploatacyjnego. Podniósł, że jego firma - B. Sp. z p. o. nie wykonywała żadnych czynności prawnych, gdyż zlecenie obejmowało wykonanie tylko samej dokumentacji projektowej. Wskazał, że w trakcie opracowywania dokumentacji dokonywana była wizja teren. Następnie podał, że w czasie przeprowadzonej wizji, ani w obrębie przedmiotowego terenu, ani też w jego pobliżu nie było żadnych budowli (kubaturowych).

W odpowiedzi na zapytanie organu prowadzącego sprawę Urząd Marszałkowski przesłał przy piśmie przewodnim z dnia 18 kwietnia 2008r. potwierdzoną za zgodność z oryginałem żądane kopie dokumentów dotyczące eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]".

W reakcji na zapytanie organu nadzoru budowlanego pismem z dnia 28 kwietnia 2008 r . Burmistrz O. Ś. stwierdził, że działka Nr [...] AM 1 położona w Z., której Gmina O. Ś. jest właścicielem, nie posiada nadanej kategorii drogi a w obowiązującym mpzp. znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem R/49 - przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze - uprawy polowe.

Organ nadzoru budowlanego zrelacjonował złożone zeznania przez J. G., wskazując, że inwestor podał, iż nieruchomości te nabył wraz z żoną od Państwa S. około 2004 r. Na działkach nr [...] i [...] usytuowanie zostały dwa stawy rybne, budynek gospodarczy, wiata na opał tzw. drewutnia, altana drewniana, budynek letniskowy, przydomowa oczyszczalnia ścieków, wiata drewniana usytuowana na wyspie stawowej, studnia głębinowa wiercona, przyłącze wodociągowe, lampy oświetleniowe stalowe stojące, obiekty małej architektury - to jest huśtawka osłonięta ramkami drewnianymi, przyłącze energetyczne doprowadzone do działek przechodzące przez działki nr [...], [...], [...][...][...] urządzenia piętrzące i upustowe przechodzące przez działki o Nr [...][...][...][...] oraz ogrodzenie drewniane obejmujące działki [...][...][...][...][...][...][...]. R. G. oświadczył, że w momencie zakupu działki były tylko dwa stawy. Nieruchomość ta była bardzo zaniedbana. Przez około dwa lata porządkowany był teren ponieważ był "jednym wysypiskiem śmieci", teren był nie ogrodzony, każdy kto chciał wchodził na tę nieruchomość. Skarżący wyjaśnił, że na początku została ogrodzona działka, aby nikt nie wchodził na działkę i nie zostawiał śmieci, potem zamówił w firmie, której nazwy już nie pamięta, domek drewniany letniskowy i firma ta postawiła ten domek na palach, nietrwale związany z gruntem.

Powołując się na wyżej opisane czynności oraz wskazując na dokonanie wnikliwej analizy zgromadzonego obszernego materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w sprawie B. G.-G. i J. G. na opisane w decyzji zamierzenia nie uzyskali żadnych pozwoleń na budowę. W zakresie wykonanych inwestycji kubaturowych i małej architektury nie uzyskali stosownych pozwoleń na budowę oraz nie dokonali żądanych zgłoszeń robót nie wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wskazał, że zgodnie z przepisem art. 2 Prawa budowlanego ustawy nie stosuje się do wyrobisk górniczych, przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa geologicznego i górniczego - w odniesieniu do obiektów budowlanych zakładów górniczych. Natomiast z definicji "wyrobiska górniczego" zawartej w art. 6 pkt 10 Prawa górniczego i geologicznego wynika, że jest nim przestrzeń w nieruchomości gruntowej lub w górotworze powstała w wyniku robót górniczych. Z kolei obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji a robotami górniczymi jest wykonywanie, zabezpieczanie lub likwidowanie wyrobisk górniczych w związku z działalnością regulowaną ustawą.

Kontynuując wywody organ wskazał, że Zakład A. , uzyskał koncesją Nr [...] Wojewody D. na wydobywanie kruszywa naturalnego- piasku ze złoża [...], gm. O.Ś. o powierzchni 24505m2 położonego na obszarze działki Nr [...] na okres 3 lat. Decyzja ta wskazywała, że działalność koncesyjna powinna być prowadzona zgodnie z zatwierdzonym decyzją z dnia 23 maja 1994 r. Nr [...] projektem zagospodarowania złoża oraz nie może naruszać obowiązujących przepisów określonych ustawami odrębnymi. Organ podał, że decyzja wskazywała także, iż docelowym założeniem przedsięwzięcia eksploatacji kruszywa będzie budowa stawu rybnego i przyszła rekultywacja złoża powinna uwzględniać wymogi przedstawione we wskazaniu dla budowy stawu rybnego Nr [...] z dnia 28 lutego 1994 r.

Następnie organ nadzoru budowlanego powołał się na decyzję Nr [...] Wojewody W. z dnia 3 września 1997r. (znak [...]), którą organ koncesyjny stwierdził wygaśnięcie koncesji Wojewody D. Nr [...] z dnia 3/94 z dnia 9 czerwca 1994 r. udzielonej dla zakładu A. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" gmina O. Ś. oraz zobowiązano Zakład A. do rozliczenia wyeksploatowanych zasobów w operacie ewidencyjnym zasobów (...).

Organ pierwszej instancji podniósł, że decyzją z dnia 14 stycznia 1998 r. Nr [...] Wojewoda W. uchylił własną decyzję dnia 19 maja 1994 r. Nr [...] z zatwierdzającą "uproszczona dokumentację geologiczną kruszywa naturalnego [...] zawierającą zestawienie zasobów złoża w ilości 173,3 tyś ton według stanu na dzień 9 października 1993 r., zatwierdzając jednocześnie dodatek do uproszczonej dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego [...] zawierający rozliczenie geologicznych zasobów bilansowych ze złoża [...] . Na tej podstawie organ I instancji przyjął, że działalność górnicza prowadzona w obrębie wyrobiska górniczego jako prowadzona w oparciu o koncesję na wydobywanie kopalin była jak najbardziej legalna. Dla organu nie oznaczało to, że po wygaśnięciu koncesji właściciel objętej postępowaniem nieruchomości, który w warunkach decyzji z dnia 23 maja 1994 r., miał wskazaną jako przyszłą docelową rekultywację złoża jako budowę stawu rybnego zwolniony był do uzyskania stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na prowadzenie robót budowlanych. Organ I instancji zauważył, że z chwilą wygaśnięci koncesji na wydobywanie kopalin teren objęty koncesją przestaje być obszarem górniczym i podlega regulacją ogólnym wynikającym z przepisów Prawa budowlanego. Dlatego też zdaniem Powiatowego Inspektora obowiązek rozbiórki nałożony w niniejszej decyzji jest adekwatny do zakresu nielegalnie prowadzonych robót budowlanych.

Na poparcie stanowiska w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki organ nadzoru budowlanego przedstawił szczegółowe rozważania wskazując, że opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy należy stwierdzić, iż nie może mieć zastosowania wobec inwestycji tryb legalizacji. Powodem takiego stanu rzeczy jest zakończenie (w sposób definitywny) robót budowlanych przy budowie stawów oraz związanych z nimi urządzeń w roku 2006, a nie do dnia 11 lipca 1998 r. a także wszczęcie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 19 czerwca 2001 r. co w sposób jednoznaczny przesądza o braku możliwości zachowania pięcioletniego terminu o którym mowa w przedmiotowej ustawie. Dlatego też z przyczyn wskazanych powyżej, wobec nie dopełnienia obowiązku uzyskania przez inwestorów w wymaganej przepisami Prawa budowlanego formie zgody organu administracji architektoniczno budowlanej należy stosować wobec przedmiotowej inwestycji przepis art. 48 w obowiązującym w chwili obecnej brzmieniu. Ponadto w ocenie organu I instancji jedyną możliwością doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem wobec braku możliwości podjęcia próby legalizacyjnej jest wydanie nakazu rozbiórki.

Organ nadzoru budowlanego przyjął brak zgodności zrealizowanej inwestycji z Uchwałą Rady Miejskiej w Obornikach Śląskich nr 0150/XLI1/311/06 z dnia 19 stycznia 2006r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 13 marca 2006 r. (nr 54, poz. 890 ) - miejscowy plan zagospodarowanie terenu dla rozpatrywanego terenu (działek Nr [...] i [...] Obręb [...]). Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie działki Nr [...] określone jest jako UT/5 (usługi rekreacji i turystyki) natomiast działki nr [...] jako R/ (1 - 68) - przeznaczenie podstawowe tereny rolnicze uprawy polowe.

Wyjaśniając sposób i zakres nałożonego na skarżących obowiązku rozbiórki organ nadzoru budowlanego powołał się na dołączoną do decyzji z dnia 19 maja 1994 r. Nr [...]- uproszczoną dokumentację geologiczną kruszywa naturalnego [...] zawierającą zestawienie zasobów złoża w ilości 173,3 tyś ton według stanu na dzień 9 października 1993 r., zatwierdzając jednocześnie dodatek do uproszczonej dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego [...] zawierający rozliczenie geologicznych zasobów bilansowych że złoża [...]. Na tej podstawie organ I instancji określił sposób realizacji nałożonego na skarżących obowiązku, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że : rozbiórkę należy wykonać poprzez przywrócenie terenu działki Nr [...] i [...] do stanu określonego w uproszczonej dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]" (dodatek Nr 1 Mapa sytuacyjno wysokościową z granicami własności, złoża udokumentowanego i ogólnym obszarem objętym eksploatacją). W szczególności należy rozebrać ujęcie brzegowe składające się z przewodu wlotowego, komory ujęcia oraz rurociągu PCV 0 250 mm, długości 40m którego wylot przewodu czerpalnego wyprowadzony jest do stawu Nr 1 w jego zachodniej części wraz z umocnieniami z kamieni polnych zespolonymi zaprawą cementową. Ponadto należy dokonać rozbiórki betonowego przepustu rurowego 0 400 i długości 9 m. wraz z zastawką umożliwiającą spiętrzenie wody odprowadzającą wodę ze stawów do rowu R13. Dodatkowo należy rozebrać kładki zlokalizowane na grobli środkowej. Zauważyć również należy że teren działki Nr [...] nie był objęty koncesją na wydobywanie kopalin, dlatego tez należy ten teren przywrócić do stanu zerowego poprzez zasypanie czaszy zbiornika wodnego do po uprzednim usunięciu z niego wody. Należy również zlikwidować ofaszynowanie linii brzegowych

Na skutek odwołania pełnomocnika skarżących D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 marca 2009 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ odwoławczy powielił w całości i bez zmian za organem I instancji przebieg czynność podejmowanych w sprawie. W rozważaniach stwierdził, że nie dostrzegł nieprawidłowości w zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia jak również, co do poprawności zastosowanych przepisów prawa.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem J. G. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił:

-obrazę prawa procesowego polegające na kolizji z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez niezbadanie obowiązujących przepisów prawnych w chwili postania samowoli dla oceny (powstanie stawów w okresie 1994-1998) w sytuacji gdy zgodność inwestycji z przepisami technicznymi może dotyczyć jedynie przepisów obowiązujących w dacie wykonywania samowoli budowlanej, w tym ówczesnego planu zagospodarowania przestrzennego.

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż roboty wykonywane przez skarżących na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 2004 roku mający na celu zagospodarowanie powstałych po wyrobisku stawów realizowane były w warunkach samowoli budowlanej oraz, że były one kontynuacją robót przy budowie stawów zakończonych definitywnie w 2006 roku;

- błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących samowoli budowlanej polegający na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy przez błędne ustalenie daty powstania samowoli (powstanie stawów) jej zakresu, gdyż niewątpliwym było, że powstanie stawów poeksploatacyjnych zostało zakończone w roku 1998 r. co skutkowało błędnym zastosowaniem przepisów prawa materialnego, a także ewentualne odniesienie się do ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w dacie powstania każdego z etapów samowoli;

- obrazę prawa materialnego polegające naruszeniu art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w jego brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 11 lipca 2003 roku przez jego błędną wykładnię i brak zastosowania, co powinno skutkować decyzją odmowną nałożenia nakazu rozbiórki samowolnie wniesionego obiektu budowlanego ze względu na upływ 5 lat od dnia ukończenia budowy w szczególności odnośnie stawu usytuowanego na terenie działki nr 152;

- obrazę prawa materialnego polegające na naruszeniu art. 48 ust 1 w zw. z art. 48 ust 2 pkt 1 a przez jego błędną wykładnię i zastosowanie oraz przyjęcie, iż dla oceny przesłanek legalizacji miarodajnymi będą zapisy planu zagospodarowania przestrzennego Uchwały Rady Gminy Miejskiej w Obornikach Śląskich nr 150/XVII/311.06 z 19 stycznia 2006 roku, podczas gdy w orzecznictwie przyjmuje się, iż regulacja zawarta w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit a Prawa Budowlanego dotyczy planu obowiązującego w dniu wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1) przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Godzi się również zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa stosuje przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w graniach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd w pierwszej kolejności ocenie poddał prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów postępowania. To te przepisy rzutują bowiem na prawidłowość przyjętego stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. Wyniki przeprowadzonej w powyższym zakresie kontroli wykazały konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przywołanym przepisem zaskarżony akt podlega uchyleniu jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przystępując do rozważań uzasadniających przedstawione wyżej stanowisko wyjaśnić trzeba, że kryteria kontroli sądowej musiały przede wszystkim uwzględnić, wyrażoną w art. 7 Konstytucji i powtórzoną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności. Podporządkowane tej zasadzie postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy: 1) ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia; 2) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów oraz ujęcie tego faktu w języku stosowanej normy; 3) subsumcja faktu, uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną; 4) wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy. Istotny element ogólnego postępowania administracyjnego, który rzutuje na prawidłowość podjętego przez organ administracyjny rozstrzygnięcia jest postępowanie wyjaśniające. Wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie indywidualnej jest bowiem możliwe tylko wtedy, gdy organ administracji podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym, w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego dokonuje się w postępowaniu wyjaśniającym. Pod pojęciem tym kryje się całokształt czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym dla wyjaśnienia sprawy w rozmaitych formach, takich jak: różne wyjaśnienia składane na wezwanie organu (art. 50, 52, 54 k.p.a.), postępowanie dowodowe (art. 75 i n. k.p.a.). Ten fragment postępowania powinien odpowiadać zasadzie prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a. (ab initio). Zasadniczym celem postępowania administracyjnego ogólnego, jest ustalenie minionych okoliczności faktycznych, ich właściwe prawne zakwalifikowanie oraz wydanie na ich podstawie orzeczenia. Wykonanie tej zasady na gruncie postępowania administracyjnego należy pojmować w ten sposób, że podstawą rozstrzygnięć mogą być jedynie okoliczności faktyczne oparte na prawdzie rzeczywistej, nie zaś na prawdzie fikcyjnej (formalnej), prawdzie narzuconej przez domniemania prawne, obowiązującej z mocy ustawy regule dowodowej bądź okoliczności przyznanej przez uczestników postępowania. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz - "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje zawarte art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego jej dyspozytywną część (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma też podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest więc mocą tej zasady zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W świetle art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu faktycznym należy przytoczyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopełnieniem uzasadnienia faktycznego będzie przedstawienie informacji na temat wszystkich czynności, podjętych w ramach postępowania. W rozpoznawanej sprawie przedstawione wyżej uregulowania procesowe zostały naruszone, zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji. Naruszenie wskazanych przepisów mogło zaś mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Lektura treści uzasadnienia decyzji wydanej przez organ I instancji nie daje jasnej odpowiedzi na pytanie jakie fakty organ uznał za udowodnione, organ nie wskazał dowodów, na których się oparł oraz pominął całkowicie przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia nie można, tak jak zrobił to organ I instancji, sprowadzać wyłącznie do przedstawienia informacji na temat wszystkich czynności podjętych w ramach postępowania. Organ nadzoru budowlanego powinien zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Z treści uzasadnienia to nie wynika. Wręcz przeciwnie, organ administracji wyręcza się w tym zakresie zeznaniami świadków. Działanie takie jest niedopuszczalne. W analizowanym uzasadnieniu brak jest ustosunkowania się organu do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji. Z wywodu decyzji organu administracyjnego nie wynika brak przesłanek potrzebnych do legalizacji samowoli budowlanej. W swoim uzasadnieniu organ pierwszej instancji w sposób wystarczający nie wyjaśnili i nie ocenił wszystkich okoliczności mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podsumowując, organ administracji nie może sprowadzać roli uzasadnienia do poziomu tylko relacji ze wszystkich czynności procesowych, podjętych w ramach postępowania. Dodatkowo trzeba wskazać, że tekst uzasadnienia, którego zadaniem jest przekonanie strony o słuszności rozstrzygnięcia, staje się momentami niespójny i trudno zrozumiały.

Opisane wyżej błędy powielił organ II instancji, który ograniczył się do powielenia w całości i bez zmian uzasadnienia decyzji z dnia 8 września 2008 r. W ocenie Sądu organu II instancji dopuścił się narusza zasady dwuinstancyjności, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). W niniejszej spawie, organ odwoławczy całkowicie zlekceważył stronę postępowania, która miała prawo oczekiwać, że jej sprawa, tak ważna życiowo, zostanie jeszcze raz rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ odwoławczy.

Powyższe wywody wskazują, że organ odwoławczy w ślad za organem I instancji, nie ustalając stanu faktycznego sprawy, tym samym uczynił niemożliwym przeprowadzenie kontroli prawidłowość stosowania normy prawa materialnego, która powinna stanowić w niniejszej sprawie podstawę rozstrzygnięcia.

Dostrzeżone przez Sąd wady w kontrolowanym postępowaniu nie kończą się na tym. Kolejne naruszenie polega na nieścisłym określeniu w osnowie decyzji zakresu nakazanej rozbiórki i to w stopniu uniemożliwiającym wykonanie tego nakazu. Organ I instancji nakazał w sentencji decyzji: dokonać rozbiórki wybudowanych bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę obiektów budowlanych - dwóch ziemnych stawów rybnych wraz urządzeniami piętrzącymi i upustowymi oraz rurociągiem zasilającym w wodę przedmiotowe stawy z rzeki Ławy, zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] w Z. gmina O. Ś.. Oczekiwany przez organ sposób i zakres realizacji zawartego w osnowie obowiązku, znajduje swoje rozwinięcie na 14 stronie uzasadnienia. Organ wskazuje: rozbiórkę należy wykonać poprzez przywrócenie terenu działki Nr [...] i [...] do stanu określonego w uproszczonej dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]" (dodatek Nr 1 Mapa sytuacyjno wysokościową z granicami własności, złoża udokumentowanego i ogólnym obszarem objętym eksploatacją). W szczególności należy rozebrać ujęcie brzegowe składające się z przewodu wlotowego, komory ujęcia oraz rurociągu PCV 0 250 mm, długości 40m którego wylot przewodu czerpalnego wyprowadzony jest do stawu Nr 1 w jego zachodniej części wraz z umocnieniami z kamieni polnych zespolonymi zaprawą cementową. Ponadto należy dokonać rozbiórki betonowego przepustu rurowego 0 400 i długości 9 m. wraz z zastawką umożliwiającą spiętrzenie wody odprowadzającą wodę ze stawów do rowu R13. Dodatkowo należy rozebrać kładki zlokalizowane na grobli środkowej. Zauważyć również należy że teren działki Nr 152 nie był objęty koncesją na wydobywanie kopalin, dlatego tez należy ten teren przywrócić do stanu zerowego poprzez zasypanie czaszy zbiornika wodnego do po uprzednim usunięciu z niego wody. Należy również zlikwidować ofaszynowanie linii brzegowych.

W ocenie Sądu, zaprezentowany wyżej sposób nałożenia na stronę postępowania obowiązku określonego zachowania nie wyraża tego obowiązku precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jeżeli nawet można by było zaakceptować dopuszczalność doprecyzowania obowiązku w uzasadnieniu decyzji, to już bezwzględnie niedopuszczalnym jest w tym zakresie odsyłanie – jak uczynił to organ I instancji - do innych dokumentów, które nie stanowią elementu podjętego rozstrzygnięcia, a mianowicie do uproszczonej dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]" (dodatek Nr 1 Mapa sytuacyjno wysokościową z granicami własności, złoża udokumentowanego i ogólnym obszarem objętym eksploatacją). Dokumentacja ta może stanowić jedynie element materiału dowodowego w sprawie. Zdaniem Sądu, wydana przez organ decyzja, z wyżej wskazanych powodów jest niemożliwa do wykonania i ewentualnej egzekucji.

Poważnym uchybieniem procesowym, którego dopuścił się organ nadzoru budowlanego jest prowadzenie jednego wspólnego postępowania dla spraw, które jak wynika z akt sprawy zostały wszczęte w roku 2001 i 2007. Organ I instancji w sposób nieuprawniony uznał, że przedmiotem jednego rozstrzygnięcia można objąć kwestie samowoli budowanej wszystkich wymienionych obiektów budowlanych. Zauważyć należy, że w ujęciu doktrynalnym sprawa administracyjna to sprawa o charakterze niespornym, dotycząca ustalenia w drodze stosowania normy prawa materialnego o powszechnej mocy obowiązującej, sytuacji prawnej danego podmiotu na jego żądanie lub z urzędu (por. W. Dawidowicz, Z problematyki decyzji organów administracji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, PiP 1984, Nr 10 s. 5). W myśl art. 104 k.p.a. przedmiotem postępowania administracyjnego jest tak rozumiana sprawa administracyjna, załatwiana poprzez wydanie decyzji administracyjnej, której treścią jest orzeczenie co do interesów prawnych lub obowiązków, legitymujących określone osoby do udziału w postępowaniu. Na sprawę administracyjną składają się zatem elementy podmiotowe i przedmiotowe. Pod względem przedmiotowym sprawę administracyjną tworzy treść żądania uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny. Natomiast elementy podmiotowe to podmioty, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. CH. Beck. Warszawa 2006, s. 355). O tym czy mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną będącą przedmiotem postępowania, czy też z wieloma sprawami, prowadzonymi formalnie w jednym postępowaniu, decydują więc przywołane wyżej elementy przedmiotowe i podmiotowe.

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych - w szczególności z treści znajdujących się tam zawiadomień i pism wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. w dniu 19 czerwca 2001 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy stawów na działce Nr [...] AM 1 obręb Z. w gminie O. Ś.. Postępowanie to nie zostało w sposób formalny zakończone. Następnie w związku z pismem Prokuratury Okręgowej VI Wydział ds. Przestępczości Zorganizowanej we W. z dnia 25 czerwca 2007 r. dotyczącym podejrzenia wzniesienia obiektów budowlanych bez uzyskania wymaganych pozwoleń na działkach Nr [...][...][...][...][...][...] AM 1 znajdujących się w Z. gmina O.Ś. zostały podjęte działania w sprawie sprawdzenia legalności wzniesienia tychże obiektów budowlanych. W ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego powinien rozważyć, czy odmienność stanów faktycznych, w jakich owe samowole zaistniały, prowadzi do zróżnicowania podstaw prawnych znajdujących zastosowanie do każdego z obiektów. Organ administracyjny powinien zatem przesądzić, czy w sprawie nie zachodzi konieczność rozstrzygnięcia odrębnymi decyzjami w przedmiocie samowoli budowlanych znajdujących się na działkach nr [...][...].

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 6, art. 7, art. 15, a także art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie przepisów prawa procesowego mogło mieć - jak wyżej wywiedziono - istotny wpływ na wynik sprawy, co po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a., spowodowało konieczność wyeliminowania obu aktów z obrotu prawnego. Z tego względu Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 p.p.s.a. a orzeczenie o kosztach wsparcie znalazło zaś w art. 200 przywołanego aktu.