Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 930/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: Art. 12
journal: Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie : SWSA Janusz Kasprzycki SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Nr LII/422/2018 Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych z dnia 14 września 2018 roku w sprawie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Świątniki Górne stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w Krakowie pismem z dnia 23 maja 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr LII/422/2018 Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych z dnia 14 września 2018 r. w sprawie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Świątniki Górne. Jako podstawę prawną zaskarżenia Prokurator wskazał art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 66 ze zm.). Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale: istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 1, 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.) w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) polegające na ustaleniu w § 1 i 2 ww. uchwały maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania na terenie Gminy Świątniki Górne miejsc sprzedaży tych napojów, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 i 3 ustawy, w sposób: – arbitralny, bez uprzedniego właściwego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 r.z.t.p., a w konsekwencji – z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji oraz działanie przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, albowiem brak ww. uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów: przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania, w myśl art. 12 ust. 5 u.w.w t., czyniąc opiniowanie to pozornym; przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli, zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w. w t. oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy tj. m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Miejską w Świątnikach Górnych działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W analizowanej sprawie upoważnienie tego rodzaju zawiera między innymi art. 12 ust. 1 pkt 1-3 u.w.w t., zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy. Zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie nie przewiduje w tym zakresie dla rady gminy pełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady te muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, sprecyzowanymi w jej preambule oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w t. Ustawa ta uznaje bowiem życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i dlatego, w myśl ww. przepisów organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego są obowiązane m.in. do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Zadania te powinny być realizowane przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, m. in. poprzez ograniczenie dostępności alkoholu. Nadto, maksymalna liczba ww. zezwoleń musi uwzględniać postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 7 u.w. w t.), a więc powinna być oparta na trafnej i zobiektywizowanej np. statystycznej diagnozie występowania tych problemów na terenie konkretnej gminy.

Następnie Prokurator wskazał, że w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały wskazano m.in., iż powodem nowelizacji dotychczas obowiązującej w tym zakresie uchwały była nowelizacja z dnia 10 stycznia 2018 r. ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r., poz. 310) obowiązująca od dnia 9 marca 2018 r. Organ stanowiący w żaden sposób nie odniósł się jednak do zapisów Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2018, ani też nie wskazał powodów, dla których przyjął taką, a nie inną maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy oraz takie, a nie inne zasady usytuowania na tym terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (w tym: zasady doboru obiektów chronionych, odległości oraz taki a nie inny sposób ich pomiaru), co uniemożliwia faktyczną kontrolę, czy badana uchwała została podjęta zgodnie z celami ww. ustawy. Rada Miejska w Świątnikach Górnych nie wskazała także jakimi przesłankami się kierowała uznając, że ww. odległości są wystarczające dla realizacji obowiązku ograniczenia dostępu do alkoholu, wynikającego z ustawy, dlaczego te, a nie inne obiekty postanowiła chronić oraz dlaczego zaproponowany w niej sposób pomiaru odległości jej zdaniem jest właściwy. Tymczasem podane w tym uzasadnieniu dane dotyczące ilości dotychczas funkcjonujących punktów sprzedaży wskazują na to, że zaskarżona uchwała dozwala na jej zwiększenie z 26 do co najmniej 38 punktów sprzedaży. Tak sformułowane uzasadnienie, w istocie nie uzasadnia w sposób rzeczywisty przyjętych w uchwale rozwiązań i dlatego ma charakter pozorny. Nie wiadomo bowiem dlaczego proponowane tą uchwałą ilość zezwoleń oraz zasady lokalizacji miejsc sprzedaży napojów alkoholowych są odpowiednie i czy wpłyną one na ograniczenie dotychczasowego spożycia alkoholu. Nadto uzasadnienie w powyższym kształcie narusza § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 r.z.t.p., albowiem zgodnie z ich dyspozycją powinno ono m.in. zawierać: przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych rozwiązań oraz informację o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych. Należy więc przyjąć, że dołączony do projektu ww. uchwały tekst zatytułowany "Uzasadnienie", z uwagi na brak wymaganej treści, w istocie nie jest uzasadnieniem, o jakim mowa w § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 r.z.t.p.

W dalszej części uzasadnienia skargi Prokurator przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na potrzebę uzasadniania projektów aktów prawa miejscowego, istotne znaczenie uzasadnienia projektu w procesie jego opiniowania przez jednostki pomocnicze gminy oraz w toku sądowej kontroli uchwały. Prokurator zauważył też, że przebieg dalszej procedury uchwałodawczej nie dostarcza koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji rady przyjętych zaskarżoną uchwałą. W ocenie Prokuratora, dowolne i bez jakiegokolwiek uzasadnienia ustalenie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż alkoholu oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w kwestionowanej uchwale czyni realizację celów ustawy iluzoryczną, a przez to istotnie narusza art. 12 ust. 1, 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 i 2 u.w.w t.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Świątnikach Górnych wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu tego stanowiska organ wskazał, że Rada Miejska w Świątnikach Górnych, podejmując zaskarżoną uchwałę, działała na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 roku poz. 994 ze zm) oraz art. 12 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2137). Przytoczywszy te przepisy, organ zaznaczył, że ich brzmienie zostało wprowadzone ustawą z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. poz. 310), która weszła w życie z dniem 9 marca 2018 r. Wymusiło to na radach gmin podjęcie nowych uchwał w przedmiotowej materii, stosownie do przepisu art. 4 wymienionej nowelizacji. Wobec powyższego Rada Miejska w Świątnikach Górnych podjęła zaskarżoną uchwałę. Przed podjęciem tej uchwały, stosownie do przepisu art. 12 ust. 5 u.w.w.t., Rada Miejska w Świątnikach Górnych zasięgnęła opinii wszystkich jednostek pomocniczych Gminy. Projekt przedmiotowej uchwały przesłany do opinii jednostek pomocniczych zawierał samą treść projektowanej uchwały, jak też uzasadnienie. Opiniujące jednostki pomocnicze opiniowały treść projektowanej uchwały, tj.: maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Świątniki Górne oraz zasady usytuowania na terenie Gminy Świątniki Górne miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a nie uzasadnienie do projektowanej uchwały, szczegółowo analizując zaproponowane w projekcie maksymalne liczby tychże zezwoleń oraz zasady usytuowania na terenie Gminy Świątniki Górne miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, w tym również pod kątem gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii. W konsekwencji ustalona w zaskarżonej uchwale maksymalna liczba zezwoleń, o której mowa w art. 12 ust. 1 u.w.w.t. oraz zasady usytuowania na terenie Gminy Świątniki Górne miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, uwzględniają postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii, będąc zgodne z tymi ustaleniami.

Organ wskazał, że – wbrew zatem zarzutom skargi – Rada Miejska w Świątnikach Górnych nie ustaliła maksymalnej liczby zezwoleń oraz zasad usytuowania na terenie Gminy Świątniki Górne miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w sposób arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 r.z.t.p., ani też z rażącym naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP, jak też zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w.t. oraz w art. 12 ust. 7 u.w.w.t. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Świątnikach Górnych nie naruszyła w żaden sposób dyspozycji § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej r.z.t.p.), wypełniając tę normę w całości oraz w sposób prawidłowy. Przepis § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 r.z.t.p. nie stawia żadnych wymogów w zakresie uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, w szczególności w zakresie treści tego uzasadnienia, stanowiąc jedynie formalny obowiązek, że uzasadnienie jako takie powinno być. Przywołany przepis ustanawia wymóg jedynie formalny, a nie wymóg merytoryczny. Nadto, samo rozporządzenie wprowadza nie warunki, ale jedynie zasady techniki prawodawczej. W tym kontekście organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559, dalej "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

W pierwszej kolejności trzeba zauważyć – jako że ma to związek z dopuszczalnością skargi – iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA). Zaskarżona uchwała ma wskazane znamiona aktu prawa miejscowego.

Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowią przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 16 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1119 ze zm., dalej "ustawa"). Zgodnie z art. 12 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla: 1) poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3; 2) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży; 3) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży (ust. 1). Rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń, o której mowa w ust. 1, odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy (ust. 2). Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 3). Rada gminy przed podjęciem uchwał, o których mowa w ust. 1-4, zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy (ust. 5). Maksymalna liczba zezwoleń, o której mowa w ust. 1, usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych oraz godziny sprzedaży napojów alkoholowych uwzględniają postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (ust. 7).

Powyższe brzmienie art. 12 ustawy zostało ukształtowane przez ustawę z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, która weszła w życie w dniu 9 marca 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 310). W szczególności wprowadzony został wtedy obowiązek zasięgnięcia opinii jednostki pomocniczej gminy. Artykuł 4 powołanej ustawy nowelizującej stanowił, że dotychczasowe uchwały rad gmin wydane na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy zachowują moc do dnia wejścia w życie uchwał wydanych na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy oraz ustalenie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, ale – w zależności od okoliczności konkretnego przypadku – może ono mieć charakter istotny lub nieistotny. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, co miało miejsce w niniejszej sprawie, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw powinien wynikać z uzasadnienia. Uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną, dlatego też ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina określając maksymalne liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na jej terenie czy też ustalając zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych – jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały wydanej w oparciu o art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy. O motywach tych można zazwyczaj dowiedzieć się z uzasadnienia uchwały. Wprawdzie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwał podejmowanych przez radę gminy nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, jednak w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie można kwestionować potrzeby przedstawienia przez radę motywów, jakimi kieruje się przy podejmowaniu uchwał. Konieczne jest wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia, tak aby możliwa była ocena prawidłowości tego rozumowania. Brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia uchwały może więc stanowić istotne naruszenie art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy. Uchwały podejmowane na podstawie tych delegacji ustawowych mają charakter uznaniowy. Brak uzasadnienia aktu podejmowanego w ramach tzw. uznania administracyjnego, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., może być postrzegany także jako istotne naruszenie procedury, uniemożliwiające sądowi ocenę merytoryczną motywów, jakie legły u podstaw zaskarżonej uchwały, dlatego też może stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2011 r., II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 listopada 2016 r., II SA/Go 694/16, CBOSA). Wprawdzie, co do zasady, uregulowania ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej – w tym uchwał organów samorządu – bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2013 r., I OSK 1170/12; z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2522/12, CBOSA). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto obowiązek ten jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, CBOSA). Powyższy obowiązek wynika także z § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z tymi przepisami do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 lutego 2022 r., III SA/Kr 856/21, CBOSA).

W przypadku zaskarżonej uchwały wprawdzie sporządzono uzasadnienie, jednak – jak trafnie podniesiono w skardze – wskazuje ono jedynie na przyczynę samego podejmowania uchwały (nowelizacja ustawy) oraz powód, dla którego odstąpiono od ustalania liczby zezwoleń odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych. Uzasadnienie to w ogóle nie odnosi się do proponowanych w projekcie rozwiązań w odniesieniu do maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych ani do proponowanych w projekcie rozwiązań w odniesieniu do zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych; nie wynika z niego, czy i w jaki sposób zostały uwzględnione postanowienia gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych – w tej postaci nie pełni ono przypisanej do niego funkcji (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 listopada 2022 r., III SA/Kr 832/22, CBOSA). Nawiązując do odpowiedzi na skargę, trzeba zauważyć, że z zabranej dokumentacji nie wynika, aby opiniujące jednostki pomocnicze dokonywały analizy projektu przez pryzmat postanowień gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, a poza tym – nawet gdyby dokonały takiej analizy na własny użytek – nie znosiłoby to powinności organu w tej mierze. Zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie, że "ustalona w zaskarżonej uchwale maksymalna liczba zezwoleń, o której mowa w art. 12 ust. 1 u.w.w.t. oraz zasady usytuowania na terenie Gminy Świątniki Górne miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, uwzględniają postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii, będąc zgodne z tymi ustaleniami" – nie znajduje potwierdzenia w przedłożonej dokumentacji i pozostaje nieweryfikowalne. Sąd nie podziela przy tym stanowiska organu, że sporządzenie uzasadnienia projektu uchwały jest jedynie wymogiem formalnym, a nie merytorycznym – przeciwnie chodzi nie tyle o wymóg formalny, ile rzeczywiste źródło wiedzy o uwarunkowaniach, wartościach i racjach, które miał na względzie prawodawca lokalny. Warto w tym kontekście dodać, że maksymalna liczba zezwoleń na sprzedaż alkoholu przewidziana w zaskarżonej uchwale jest wyższa od zastanej liczby punktów sprzedaży alkoholu (w niektórych opiniach jednostek pomocniczych sformułowano postulat niezwiększania tej liczby).

W ocenie Sądu, na podstawie przedłożonej dokumentacji (w tym protokołu z sesji Rady Miejskiej w Świątnikach Górnych w dniu 14 września 2018 r.), uwzględniając także odpowiedź na skargę – nie można zrekonstruować w sposób miarodajny całokształtu przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, tym samym wymyka się ona spod kontroli i dalej idącej oceny.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.