Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 884/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art 7 w zw.  zart 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 maja 2018 r. (znak: [...]) na podstawie:

- art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.),

- § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.) oraz

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.),

po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 29 marca 2018 r. (znak: [...]) ustalającej na wniosek W. W.-S., warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa i przebudowa budynku usługowego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalami usługowymi w parterze na dz. nr [...], [...], [...] obr[...]. ewid. P. przy ul. [...] w K.",

utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 29 marca 2018 r., nr [...] (znak: [...]), Prezydent Miasta K. ustalił, na wniosek W. W.-S., warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa i przebudowa budynku usługowego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalami usługowymi w parterze na dz. nr [...], [...], [...] obr. [...]. ewid. P. przy ul. [...] w K.".

W uzasadnieniu ww. decyzji podano, że w dniu 17 lutego 2017 r. do organu I instancji wpłynął wniosek W. W.-S. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa i rozbudowa budynku usługowego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalami usługowymi w parterze na dz. nr [...], [...], [...] obr[...]. ewid. P. przy ul. [...] w K.". Zaznaczono przy tym, że w dniu 7 grudnia 2017 r. zmieniono wniosek poprzez rezygnację z rozbudowy budynku. Organ I instancji wskazał także, że teren określony we wniosku nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i n. u.p.z.p. W tym zakresie organ I instancji podniósł, że w toku postępowania uzyskano następujące uzgodnienia i opinie:

- Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 3 lipca 2017 r. (znak: [...]) w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej,

- Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 18 lipca 2017 r. (znak: [...]) w zakresie ochrony środowiska,

- Zespołu Urbanistycznego z dnia 7 grudnia 2017 r.

Następnie organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Podkreślono, że projekt decyzji przygotowany został przez mgr inż. arch. I. I.-K., tj. osobę uprawnioną do sporządzania projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" podnosząc, że działki wymienione w załączniku nr [...] pkt 4d o numerach [...], [...] i [...] obr. [...] proponowane przez Urząd jako dojazd do ul. [...] nie były drogami wewnętrznymi, a jedynie ciągami pieszymi i terenami zielonymi. Zwrócono przy tym uwagę, że działki te znajdowały się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni i ta nie wyraziła zgody na przejazd przez jej teren. Wyjaśniono również, że najbliższy dojazd do ul. [...] dla ww. inwestycji prowadził poprzez drogę publiczną, którą stanowiła dz. nr [...] obr. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po wnikliwej analizie materiałów zgromadzonych w aktach sprawy i kwestionowanej decyzji uznało, że decyzja organu I instancji była prawidłowa i jako taka musiała zostać utrzymana w mocy. Na wstępie organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie istniały, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i n. u.p.z.p., co nie było też kwestionowane. Następnie podniesiono, że dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, konieczne jest łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W tym zakresie dodano, że ustalenie przez organ prowadzący postępowanie tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje w analizowanym obszarze, pozwala określić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Zwrócono również uwagę na konieczność uwzględnienia zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz sporządzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej (§ 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.) przy określaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że sposób sporządzania analizy, jak i poszczególne zasady ustalania warunków zagospodarowania dla projektowanej inwestycji, a podane w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r., powinny być przestrzegane i realizowane. W nawiązaniu do powyższego organ II instancji wskazał, że w celu ustalenia cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy przeprowadzona została w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, tj. mgr inż. arch. I. I.-K.. Wyjaśniono, że wyniki analizy zawarte zostały w załączniku nr 1 do decyzji, która obejmowała część tekstową analizy, natomiast część graficzną decyzji o warunkach zabudowy, znajdującą się na k. 247, o której mowa w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, sporządzono na kopi mapy, określonej w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy wskazał, że na załączniku tym zaznaczono linią przerywaną obszar analizowany, który zdaniem organu został ustalony w sposób prawidłowy, stosownie do przepisów § 2 pkt 4 i § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Podniesiono przy tym, że w przedmiotowej sprawie za front działki uznać należało odcinek o długości ok. 18 m, co po przeliczeniu trzykrotności tej wielkości dawało promień 54 m. Tym samym zdaniem organu II instancji, granice obszaru analizowanego powinny były zostać wyznaczone w odległości nie mniejszej niż 50 m od granic terenu planowanej inwestycji, co oznaczało, że w przedmiotowej sprawie zostały wyznaczone prawidłowo i zgodnie z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie miało zastrzeżeń również względem części opisowej analizy. Podkreślono bowiem, że treść analizy stanowiła jeden z głównych elementów materiału dowodowego. Dodano przy tym, że w przedmiotowej sprawie wszystkie parametry określono w sposób szczegółowy poprzez wyliczenie ich, podając numery działek, na których występowały, co umożliwiało ich weryfikację. Jednocześnie, co należy odpowiednio wywieść z jego wypowiedzi, zdaniem organu odwoławczego, zalegająca w aktach sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – ze względu na prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W tym zakresie organ II instancji powołując się na najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż jej treść stanowi jeden z głównych elementów materiału dowodowego. Podniesiono przy tym, że ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie mogła oznaczać zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie, jednak warunkiem jej dopuszczalności będzie, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego, gdyż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nawiązując do powyższego organ odwoławczy podał, że w analizie wskazano, iż działki, na których lokalizowana będzie przedmiotowa inwestycja, położne były w południowej części miasta, na terenie osiedla mieszkaniowego N. P.. Wyjaśniono też, że w obszarze analizowanym występowały: budynek żłobka, budynek mieszkalny wielorodzinny, budynek biurowy spółdzielni mieszkaniowej, hala sportowa, budynek usługowy objęty wnioskiem, które to budynki stanowiły obiekty wolnostojące o wysokości od 1 do 5 kondygnacji, przykryte dachami płaskimi, z wyjątkiem przedmiotowego budynku o dachu połaciowym wielospadowym oraz budynku hali sportowej, krytej dachem łukowym. Dodano również, że w obszarze zlokalizowany mieścił się zespół budynków garażowych, jednokondygnacyjnych, krytych dachami płaskimi. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, wobec faktu, iż przedmiotowa inwestycja nie przewidywała zmiany powierzchni zabudowy istniejącej budynku, a dotyczyła nadbudowy i przebudowy obiektu, to parametry zabudowy, takie jak: linia zabudowy, powierzchnia zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna, szerokość elewacji frontowej nie ulegną zmianie. Ponadto odnosząc się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, organ II instancji wskazał, że jej średnia wartość dla budynków w obszarze analizowanym wynosiła ok. 6 m, a średnia wartość dla budynków usługowych z pominięciem garaży w obszarze analizowanym wynosiła ok. 9 m. Zwrócono również uwagę, że w omawianym obszarze nie został wykształcony jednorodny charakter kształtowania tego parametru, dlatego dla nowej zabudowy wskazane było wyznaczenie powyższego parametru w oparciu o średnią, tj. na poziomie 9 m, z tolerancją do 0,5 m. W odniesieniu natomiast do geometrii dachu podano, że w obszarze analizowanym występowały budynki kryte dachami płaskimi, z wyjątkiem przedmiotowego obiektu o dachu połaciowym wielospadowym oraz budynku hali sportowej, krytej dachem łukowym, dlatego dla projektowanej zabudowy uzasadnione przestrzennie było zastosowanie dachu płaskiego. W oparciu o powyższe organ II instancji podniósł, że jego zdaniem analiza stanowiąca kluczowy dowód w przedmiotowej sprawie nie budziła wątpliwości, zarówno pod względem merytorycznej, jak też formalnoprawnej poprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło również, że wobec podania przez organ w warunkach zabudowy podstaw dokonanych ustaleń parametrów, z odwołaniem się do uzasadnienia ujętego w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji oraz przy wyjaśnieniu powodów, dla których dowód ten został uznany za miarodajny w sprawie, badana decyzja odpowiadała także wymogom z art. 107 k.p.a. Stąd też w ocenie organu odwoławczego, zasadne było ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ wnioskowana zabudowa mieściła się w parametrach istniejącej zabudowy mieszkaniowej.

Organ odwoławczy wskazał jednak, że kwestią sporną w sprawie pomiędzy stronami pozostawała przesłanka dostępu do drogi publicznej, ujęta w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W tym zakresie podano, że organ I instancji wskazał, na podstawie informacji ZIKiT z dnia 3 lipca 2017 r. (k. 133 akt sprawy) pozyskanej do akt sprawy w toku postępowania, że teren planowanej inwestycji miał pośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowiła ul. [...], poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na dz. nr [...], [...] obr. [...], pozostające w zarządzie ZIKiT oraz poprzez dz. nr [...], [...], [...] obr. [...], niepozostającą w zarządzie ZIKiT. W konsekwencji organ odwoławczy uznał za uzasadnione ustalenie organu I instancji, że w sprawie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło twierdzenia strony odwołującej o konieczności zagwarantowania już na etapie warunków zabudowy prawnego dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, aprobując w pełni stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające było wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona była przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. Podkreślono bowiem, że przyjęcie odmiennej wykładni, tj. że nie wystarczy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, lecz niezbędne będzie także posiadanie tytułu prawnego do tej drogi (np. służebności, dzierżawy), oznaczałoby, iż wyróżnianie przez ustawodawcę dwóch kategorii w postaci służebności drogowej i drogi wewnętrznej byłoby nieuzasadnione. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji słusznie wskazał, iż istniały podstawy, żeby w przedmiotowej sprawie wydać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy. Podkreślono bowiem, że planowane zamierzenie istotnie nie naruszało istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego i stanowiło kontynuację funkcji, cech i parametrów zabudowy tam istniejącej.

Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, strona skarżąca – Spółdzielnia Mieszkaniowa "N. P." w K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i nakazanie ponownego rozpoznania odwołania strony skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta K., a także orzeczenia o kosztach postępowania.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., który to zarzut został przez nią szczegółowo rozwinięty w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych( Dz. U. z 2017, poz. 2188 t.j.), oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j. - dalej jako: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego aktu, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu.

Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W myśl art. 145 p.p.s.a.: "§ 1. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach".

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga jako częściowo zasadna podległa uwzględnieniu w zakresie i z przyczyn wskazanych poniżej

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia 30 maja 2018 r., którą organ, po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "N. P.", utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 29 marca 2018 r. ustalającą na wniosek W. W.-S. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa i przebudowa budynku usługowego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalami usługowymi w parterze na dz. nr [...], [...], [...] obr. 55 dn. ewid. P. przy ul. [...] w K.". W tym miejscu Sąd zauważa, że w kontrolowanej decyzji organu II instancji organ odwoławczy błędnie wpisał nazwę Spółdzielni Mieszkaniowej jako "[...]", zamiast prawidłowej nazwy, tj. "N. P.".

Materialnoprawnym wzorcem kontrolowanej decyzji jest m.in. treść art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U.2017.1073 t.j., zgodne z którym: "1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi."

W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru analizowanego stanowiąca zasadniczy, podstawowy dowód w sprawie nie budzi wątpliwości, poza spornymi okolicznościami wskazanymi poniżej, zarówno pod względem swojej merytorycznej, jak i również formalnoprawnej poprawności. W związku z tym - wobec podania przez kontrolowane organy w kontrolowanych warunkach zabudowy podstaw dokonanych ustaleń parametrów z odwołaniem się do uzasadnienia ujętego w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji oraz przy wyjaśnieniu powodów, dla których dowód ten został uznany za miarodajny w sprawie - w ocenie Sądu, postanowienia kontrolowanych decyzji w zakresie ustalenia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych są zgodne z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i odpowiadają wymogom z art. 107 k.p.a. Kontrolowane organy zgodnie z prawem ustaliły kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania planowanej nadbudowy i przebudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę zamierzonej inwestycji, ponieważ wnioskowana nadbudowa i przebudowa mieści się w parametrach istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Pomimo powyższej oceny Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego z powodu naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, o którym jest mowa poniżej w nawiązaniu do treści art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (dostęp do drogi publicznej) w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. W kontrolowanej sprawie została uchylona tylko decyzja organu odwoławczego, gdyż w ocenie Sądu organ ten posiada w myśl art. 136 k.p.a. możliwości w zakresie postępowania wyjaśniającego pozwalające mu na pewne odpowiednie uzupełnienie analizy urbanistyczno-architektonicznej w przedmiocie statusu prawnego i rzeczywistej funkcji działek dz. nr [...], [...], [...] obr. [...] określanych w treści decyzji kontrolowanych organów jako ciąg pieszy, co nie uwalnia jednak tym samym organu II instancji od oceny i wyjaśniania tej kwestii w ramach posiadanych instrumentów prawnych określonych w k.p.a. W ocenie Sądu - teren dz. nr [...], [...], [...] obr[...] jako dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej w ramach komunikacji pieszej - jest możliwy w przypadku potwierdzenia faktu, że ww. działki stanowią przynajmniej funkcjonalnie zgodny z prawem publicznie dostępny ciąg pieszy. Z treści kontrolowanej decyzji wynika, że organ odwoławczy pominął kwestie związane ze statusem prawnym i faktycznym ww. działek.

W kontrolowanej sprawie jest bowiem kwestią "sporną" pomiędzy organem a stroną skarżącą dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej. Według ustaleń organu I instancji zawartych w Załączniku Nr 1 do decyzji : "Teren planowanej inwestycji ma pośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ulica [...], poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na dz. nr [...], [...] obr. [...], pozostających w zarządzie ZIKiT oraz poprzez dz. nr [...], [...], [...] obr. [...] niepozostające w zarządzie ZIKiT. W odniesieniu do warunków w zakresie obsługi komunikacyjnej (z uwzględnieniem opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. znak: [...] z dnia 03.07.2017 r.), organ I instancji stwierdził, że obsługa komunikacyjna planowanej od drogi publicznej, tj. ulicy [...], poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowana na dz. nr [...], [...] obr. [...], pozostającą w zarządzie ZIKiT - w zakresie ruchu kołowego, a następnie poprzez projektowany zjazd na teren inwestycji, a także od ww. drogi publicznej, poprzez ciąg pieszy zlokalizowany na dz. nr [...], [...], [...] obr. [...], niepozostający w zarządzie ZIKiT, prowadzący do terenu inwestycji.".

Stanowisko organu I instancji zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy, który w odniesieniu do opisywanego dostępu planowanej inwestycji stwierdził, że organ I instancji wskazał, na podstawie informacji ZIKiT z dnia 3 lipca 2017r (dowód k. 133 akt sprawy) pozyskanej do akt sprawy w toku postępowania, że teren planowanej inwestycji ma pośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. [...], poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na dz. nr [...], [...] obr. [...], pozostającej w zarządzie ZIKiT oraz poprzez dz. nr [...], [...], [...] obr. [...], niepozostające w zarządzie ZIKiT. W konsekwencji uzasadnione jest ustalenie organu I instancji, że w sprawie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Kolegium nie podzieliło twierdzenia odwołującej o konieczności zagwarantowania już na etapie warunków zabudowy prawnego dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, podnosząc stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielane także przez obecnie orzekający Sąd, wyrażone w powołanym wyżej wyroku z dnia 12.02.2015 r., sygn. akt: II OSK 1681/13, iż "Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. Przyjęcie odmiennej wykładni to jest, że nie wystarczy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, lecz niezbędne jest także posiadanie tytułu prawnego do tej drogi (np. służebności, dzierżawy), oznaczałoby, iż wyróżnianie przez ustawodawcę dwóch kategorii w postaci służebności drogowej i drogi wewnętrznej byłoby nieuzasadnione. Nie można przyjąć, że racjonalny ustawodawca dokonując tego rodzaju rozróżnienia w istocie w obydwu przypadkach miał na myśli pośredni dostęp do drogi publicznej opierający się na tytule prawnym. W takim wypadku wyróżnienie kategorii drogi wewnętrznej byłoby zbędne. Taka wykładnia art. 2 pkt 14 wymienionej wyżej ustawy byłaby w istocie wykładnią per not est, a tego rodzaju wykładnia jest niedopuszczalna. Nie wolno bowiem wykładać przepisów prawa tak, by pewne ich fragmenty okazały się zbędne (Lech Morawski, Zasady wykładni prawa, Dom Organizatora, Toruń 2006, str. 106)".

W ocenie Sądu, kontrolowana decyzja organu odwoławczego narusza jednak art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. - w zakresie, w jakim pomija ustalenie, czy rzeczywiście dz. nr [...], [...], [...] obr. [...], niepozostające w zarządzie ZIKiT posiadają znamiona, cechy, atrybuty zgodnego z prawem ciągu pieszego powszechnie dostępnego.

Ustosunkowując się do zarzutu skargi kwestionującego swoisty dualizm planowanej inwestycji w dostępie do drogi publicznej w znaczeniu "rozdziału" dostępu dla środków komunikacji i dostępu pieszego, Sąd jest zdania, że taka forma dostępu do drogi publicznej jest dopuszczalna i zgodna z przywołanymi przepisami prawa, ponadto przyjęte rozwiązanie zapewnia bezpieczeństwo publiczne w zakresie komunikacji pieszej. Jak bowiem wynika z pierwszej w sprawie opinii ZIKiT z dnia 1 czerwca 2017 r., droga wewnętrzna wskazana do obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji zlokalizowana na działkach nr [...], [...] obr. [...], pozostająca w zarządzie ZIKiT nie posiada chodnika umożliwiającego dojście od drogi publicznej - ul. [...] do terenu inwestycji, co zagraża bezpieczeństwu ruchu pieszego - mieszkańców i klientów planowanej inwestycji. Ustosunkowując się do zarzutu skargi podnoszącego, że skarżąca Spółdzielnia nie wyrażała do tej pory zgody na obsługę wodno-kanalizacyjną planowanej inwestycji przez działki nr [...] i [...], co zdaniem strony skarżącej może mieć istotne dla wydanej decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli brak jest na obecnym etapie planowania, nawet teoretycznej możliwości zapewnienia takiej obsługi tej inwestycji, Sąd stwierdza, że w aktach sprawy znajduje się ważna trzy lata od daty wydania informacja MPWiK SA w K. z dnia 5 stycznia 2016 r. Zgodnie z tą informacją w odpowiedzi na wniosek inwestora z datą wpływu 27.11.2015r. w sprawie wydania informacji technicznej o możliwości doprowadzenia wody i odprowadzenia ścieków dla budynku bandlowo-usługowego planowanego do remontu, zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] (obr. [...]) przy ul. [...] w K., podano, że przedmiotowy budynek przy ul. [...] nie figuruje w MPWiK S.A. jako odbiorca usług za doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków. Według informacji wnioskodawcy, budynek ten posiada doprowadzenie wody przez przyłącze wodociągowe i instalację wodociągową (za wodomierzem) zabudowy ul. [...]. Rozliczenia za doprowadzenie wody prowadzone są bez udziału MPWiK S.A. W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki brak miejskiej sieci wodociągowej. MPWiK S.A. informuje, że w planie wieloletnim rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych nie jest przewidziana budowa sieci wodociągowej w tym terenie. Najbliższa miejska sieć wodociągowa 0 90mm PCW, pracująca w strefie wodociągowej o rzędnej linii ciśnień wynoszącej średnio 267,00m n.p.m. przebiega po terenie działki nr [...] i zakończona jest hydrantem ppoż. nr [...]. Doprowadzenie wody do przedmiotowego budynku wiązałoby się z budową miejskiej sieci wodociągowej w nawiązaniu do w/w wodociągu miejskiego 0 90mm PCW do wysokości rozpatrywanej lokalizacji. Inwestor może rozbudować miejską sieć wodociągową na warunkach określonych w umowie dotyczącej budowy sieci wodociągowej oraz podanych w oświadczeniu o warunkach przyłączenia sieci. W przypadku podjęcia przez Inwestora realizacji sieci na koszt własny, MPWiK S.A. po zakończeniu budowy i podpisaniu protokołu odbioru końcowego nabędzie sieć za wynagrodzeniem uzgodnionym w umowie. W ocenie Sądu, przywołana informacja jest wystarczająca zgodnie z prawem dla potrzeb kontrolowanej sprawy, a kwestie posiadania tytułu prawnego do terenu rozbudowy sieci wodociągowej są istotne dopiero na etapie regulowanym normami Prawa budowlanego. Obecnie orzekający skład przychyla się do stanowiska zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 maja 2018 r. II SA/Sz 274/18, zgodnie z którym celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Stanowisko to jest spójne z tezami wyroku zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r. II OSK 1200/16, w myśl których zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Pod pojęciem uzbrojenie terenu należy rozumieć, zgodnie z przepisem art. 143 ust. 2 u.g.n. wszystkie urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Warunek uzbrojenia terenu, zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich - zostanie zagwarantowane w drodze umowy miedzy właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. W ocenie obecnie orzekającego Sądu z przytoczonego stanowiska MPWiK wynika, że zawarcie przedmiotowej umowy jest możliwe, a to jest kwestia relewantna prawnie. Jednocześnie, jak wynika z wyjaśnień złożonych na rozprawie w WSA w Krakowie przez inwestora i pełnomocnika strony skarżącej, toczą się pertraktacje co do ustanowienia odpowiedniej służebności przesyłu ale dotychczas nie doszło do porozumienia w tej kwestii. W ramach ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy będzie miał ew. możliwość dodatkowego zweryfikowania i uściślenia tych kwestii. Jednocześnie podczas ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy powinien mieć na uwadze, czy nadal pozostają aktualne oświadczenia, informacje właściwych podmiotów w przedmiocie dostępności mediów/uzbrojenia terenu o jakich jest mowa w art. 61 ust. 5 u.p.z.p..

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.