Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 363/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 w zw. z art. 133 par. 1 i w zw. z art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 2 pkt 5 i art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 6 pkt 1-9, art. 7 ust. 1 pkt 12
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 485/12 w sprawie ze skargi G. Ś. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 22 października 2008 r. nr XXIV/566/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Mały Kack w Gdyni, terenu położonego na zachód od ul. Łęczyckiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miasta Gdyni na rzecz G. Ś. kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r., II SA/Gd 485/12, po rozpoznaniu skargi G. Ś. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 22 października 2008 r., nr XXIV/566/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Mały Kack w Gdyni, terenu położonego na zachód od ul. Łęczyckiej, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym kartę terenu nr 15 w częściach, które dotyczą nieruchomości skarżącego stanowiących działki nr [...]/43, [...]/43 i [...]/43 oraz w zakresie obejmującym kartę terenu nr 21.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 22 października 2008 r. Rada Miasta w Gdyni, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001, Nr 42, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), podjęła ww. uchwałę nr XXIV/566/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

G. Ś. w skardze na powyższą uchwałę domagał się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej jego własność, oznaczonej na planie symbolem 15ZP. Zdaniem skarżącego przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem Rada Miasta Gdyni dopuściła się w niej daleko idącej ingerencji w prawo własności skarżącego, która nie była uzasadniona. Niezrozumiałe jest, że tuż obok olbrzymich obszarów leśnych, zamierza się urządzić na jego nieruchomości niewielki park (niecałe 5000 m2), właściwie skwer. Rada Miasta nigdy i nigdzie nie wykazała konieczności czy potrzeby urządzenia w tym miejscu publicznego terenu zielonego. Mały Kack w tej części jest zasiedlony wyłącznie domami jednorodzinnymi a ich właściciele korzystają dla celów rekreacyjnych albo z własnych ogródków przydomowych, albo jeśli już idą na spacer to do położonego tuż obok lasu. Dla dzieci urządzony jest w pobliżu plac zabaw oraz boisko piłkarskie. Dla mieszkańców Gdyni czy Trójmiasta teren przy rzece Kaczej w tym miejscu nie jest turystycznie atrakcyjny. Wzdłuż rzeki Kaczej w tej części wybudowane są szklarnie oraz inne obiekty gospodarstw ogrodniczych a także domy jednorodzinne natomiast tereny spacerowe urządzone są w lesie.

W ocenie skarżącego również nie znajduje uzasadnienia ingerencja Rady Miasta w jego prawo własności polegająca na zamiarze wybudowania na nieruchomości skarżącego "ślepej" drogi przepoławiającej nieruchomość skarżącego. Skarżący nie sprzeciwia się utworzeniu ciągu pieszo-jezdnego (21KD-X), wnosi jedynie aby przebiegał on poza terenem stanowiącym jego własność, a dokładnie przez teren między rzeką Kaczą i nieruchomością skarżącego. Urządzenie ciągu pieszo - jezdnego w taki sposób jest możliwe i uniknięto by w ten sposób ingerencji w jego prawo własności. Nie można uznać jako zasadnych oraz istotnych w sprawie argumentów, że ze względu na niekorzystne warunki gruntowe, naturalne obniżenie części nieruchomości oraz potencjalne zagrożenie tego obszaru zalewaniem rzeki Kaczej należało w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczyć sporny teren na urządzenie zieleni publicznej. Gdyby nawet przyjąć, że na spornej części nieruchomości skarżącego występują niekorzystne warunki gruntowe, a obszar ten jest potencjalnie zagrożony zalewaniem rzeki Kaczej, nie można wyprowadzić wniosku, iż skarżący nie może być w dalszym ciągu właścicielem całej nieruchomości. Ewentualne wyłączenie tej części nieruchomości skarżącego z zabudowy nie musiało i nie powinno powodować przeznaczenia tego terenu na cel publiczny. Rzeka Kacza w spornym miejscu (i nie tylko) nie zagraża zalewaniem pobliskich nieruchomości. Wszelkie dotychczasowe ustalenia dotyczące wielkości terenu hipotetycznie zagrożonego zalewaniem nie uprawniały Rady Miasta do ingerencji w prawo własności, jeśli nawet przyjąć, że część nieruchomości skarżącego grozi zalewaniem, to najwyżej należało ograniczyć możliwości korzystania przez skarżącego z tej części nieruchomości. Skarżący zaznaczył, że Rada Miasta w zebranych w sprawie dokumentach posługuje się pojęciami zamiennymi – "terenu potencjalnie zagrożonego zalewami", "terenu zalewowego". Hipoteza czy prognoza zagrożenia zalewania spornego terenu wynosi 1% na 100 lat. Obecnie rzeka Kacza jest w tej części uregulowana, powyżej wybudowano zbiorniki retencyjne. Rada Miasta nie wykazała, iż ingerencja w prawo własności skarżącego była uzasadniona, wobec czego zarzut przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę Miasta jest zasadny. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi między innymi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, a więc przekroczenie granic władztwa planistycznego, którego wynikiem są zawarte w zaskarżonej uchwale ustalenia dotyczące spornej części nieruchomości. Do skargi skarżący dołączył pismo PWiK Spółki z o.o. w Gdyni z dnia 7 października 2008 r., jako dowód, iż nieruchomość skarżącego jest położona poza obrębem strefy ochronnej komunalnego ujęcia wody podziemnej "Sieradzka" w Gdyni, w związku z sugestią wynikającą z planu, iż także z tej przyczyny powinny być wprowadzone ograniczenia w użytkowaniu nieruchomości skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gdyni wniosła o jej oddalenie. Rada podniosła, że teren będący własnością skarżącego stanowi obszar działek rolnych i użytkowany jest obecnie jako gospodarstwo ogrodnicze. Ze względu na niekorzystne warunki gruntowe, naturalne obniżenie południowej części nieruchomości oraz położenie na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem wodami rzeki Kaczej, plan wyłączył wymienione tereny z zabudowy, przeznaczając je pod tereny zieleni urządzonej publicznej. Zasięg terenów zalewowych został wyznaczony w oparciu o opracowanie wykonane przez BPBK S.A. dotyczące całej hydrografii miasta p.n. Koncepcja, rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych Gdyni w ramach projektu "Poprawa czystości wód Morza Bałtyckiego poprzez rozwój systemów gospodarki wodnej", której elementem są obliczenia oraz określenia rzędnych dla wód ekstremalnych o prawdopodobieństwie wystąpienia 2% i 1%, czyli takich, które mogą się pojawić raz na 50 lat i 100 lat. W planie miejscowym przyjęto zasięg wód ekstremalnych o prawdopodobieństwie wystąpienia 1%. Ustalenie funkcji zieleni urządzonej ma na celu ochronę tych terenów przed użytkowaniem, mogącym mieć negatywny wpływ na jakość środowiska, w szczególności na czystość wód gruntowych i wód rzeki Kaczej oraz urządzenie terenu w formie parku stanowiącego docelowo zachodnią część parku miejskiego wzdłuż doliny rzeki Kaczej. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni (uchwała Rady Miasta Gdyni nr XVII/400/08 z dnia 27 lutego 2008 r.) ustalone zostały tereny ciągu rekreacyjnego-ekologicznego wzdłuż rzeki Kaczej, mające na celu przystosowanie doliny rzeki Kaczej dla potrzeb rekreacyjnych, spacerowych, urządzenia ścieżek pieszych i rowerowych wzdłuż doliny rzeki. Tereny te wyznaczone zostały w oparciu o istniejące uwarunkowania przyrodnicze, wodne oraz gruntowe. Dolina rzeki Kaczej stanowi jedno z głównych powiązań przyrodniczych w miejskim ekosystemie i zamierzeniem miasta jest realizacja publicznego parku o wykorzystaniu rekreacyjnym obejmującego koryto rzeki Kaczej i tereny przyległe. Mając na względzie uwagi G. Ś., na terenach zieleni urządzonej dopuszczono adaptację funkcji ogrodniczej do czasu realizacji docelowej zieleni urządzonej publicznej, co umożliwi kontynuowanie prowadzonej przez skarżącego działalności ogrodniczej, lecz nie dłużej niż do czasu realizacji planowanej zieleni. Realizacja zieleni urządzonej będzie poprzedzona transakcją kupna przez gminę terenów przeznaczonych pod zieleń urządzoną. Pozostała północna część terenów, położona powyżej terenów zieleni, o łącznej powierzchni ok. 4900 m2, przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, z możliwością wydzielenia 4 działek budowlanych o minimalnej powierzchni działki 1200 m2. W stosunku do obecnego użytkowania terenu ustalenie to pozwala na realizację zabudowy na obszarze stanowiącym znaczną część nieruchomości skarżącego. Dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, mając na względzie uwagi G. Ś., dopuszczono adaptację zabudowy zagrodowej związanej z prowadzonym gospodarstwem ogrodniczym. Przebieg linii podziału wewnętrznego – granic działek, wskazanych na terenach przeznaczonych dla zabudowy mieszkaniowej jest zaleceniem, nie jest ustaleniem planu. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. Ustawa ta jest jedną z ustaw wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy ustaw regulujących problematykę planowania przestrzennego, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizując powyższe uprawnienia, Rada Gminy działa w granicach przysługującego jej uznania. Stanowisko takie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie sygn. akt IV SA 237/01 a także w wyroku sygn. akt IV SA 514/03, z którego wynika, że uchwalając plan miejscowy, rada gminy może określone tereny przeznaczać na cele publiczne, niezależnie od tytułów prawnych poszczególnych podmiotów do tych terenów. Brak zgodności zamierzeń skarżącego co do sposobu wykorzystania działki z treścią projektu planu nie oznacza, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją, która choć chroni własność indywidualną to dozwala nawet na wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny za słusznym odszkodowaniem. W postępowaniu dotyczącym uchwalenia projektu planu zagospodarowania przestrzennego nie są przesądzane kwestie własności do gruntu, choć przeznaczenie w planie konkretnego terenu na cele publiczne może prowadzić w przypadku realizacji tego celu do wywłaszczenia prawa własności, czego nie można utożsamiać z naruszeniem prawa własności, rada gminy działa bowiem w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego.

Dodatkowo Rada Miasta Gdyni wskazała, że skarżący może skorzystać z uprawnień wynikających z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przysługujących właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, w przypadku, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone.

W piśmie z dnia 23 lutego 2009 r. skarżący G. Ś. wskazał na udostępnienie przez organ nieaktualnych map wysokościowych służących do sporządzenia opracowania koncepcji zalewowych. Zarzucił, iż organ traktuje nieruchomości należące do skarżącego w sposób odmienny niż nieruchomości sąsiednie, tj. działki nr 454/43, 455/43, 456/43, które to zostały wyłączone z terenu zalewowego, a ich właścicielom przyznano prawo do zabudowy. Ponadto wskazał, iż z dokumentu o nazwie "Uszczegółowienie zasięgu strefy zalewów dla przepływu maksymalnego prawdopodobieństwa przewyższenia P=1% na rzece Kaczej na odcinku od km 4+000 do km 3+650 w Gdyni" wynika, iż działki skarżącego (nr 476/43, 477/43, [...]/43, [...]/43) nie są położone na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem.

Rada Miasta Gdyni w piśmie z dnia 22 kwietnia 2009 r. wyjaśniła, że tereny będące własnością skarżącego objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Mały Kack w Gdyni, terenu położonego na zachód od ul. Łęczyckiej, którego głównym celem jest ochrona walorów przyrodniczo-krajobrazowych doliny rzeki Kaczej oraz przystosowanie jej dla potrzeb rekreacyjnych. W planie miejscowym, tereny będące własnością skarżącego o łącznej powierzchni 8806 m2 przeznaczone zostały pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej 06MN1 (ok. 4879 m2), ciąg pieszo-jezdny publiczny 21 KD-X (ok. 767 m2) oraz pod tereny zieleni 15ZP i 16ZE (ok. 2860 m2 i 300 m2). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni (uchwał Rady Miasta Gdyni nr XVII/400/08 z dnia 27 lutego 2008 r.) wskazuje dolinę rzeki Kaczej jako jedno z głównych powiązań przyrodniczych pomiędzy obszarami systemu przyrodniczego miasta. W zakresie struktury funkcjonalno-przestrzennej Studium przeznacza te tereny w części pod tereny zieleni urządzonej oraz w części pod zabudowę o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalenia omawianego planu miejscowego są zgodne z ustaleniami tego studium. Organ wskazał, iż w opracowaniu ekofizjologicznym do planu miejscowego zawarto, że korzystne dla zabudowy warunki gruntowo-wodne występują ponad trasą zalewową i obszarem wysiękowym. Nadto podał, iż z analizy, na którą powołał się skarżący w piśmie z dnia 23 lutego 2009 r. wynika, że część obszaru, na którego terenie znajdują się działki skarżącego, stanowi naturalne obniżenie, będące naturalną powierzchnią retencyjną (różnica poziomu terenu w stosunku do poziomu brzegu rzeki wynosi ok. 0,5 m). Natomiast działki bezpośrednio graniczące z terenem skarżącego położone są ok. 1,5 m ponad poziomem brzegu rzeki, poza zagrożeniem zalewaniem wodami rzecznymi. Powierzchnia terenu na części obszaru objętego planem została podniesiona sztucznie, w okresie przed przystąpieniem do sporządzenia planu. Największe zmiany dotknęły centralną i wschodnią część obszaru planu, m.in. działki bezpośrednio graniczące z posesją skarżącego, tj. działki nr 456/43, 455/43, 454/43. Wykonane sztuczne podniesienie poziomu terenu, bądź umocnienia w postaci narzutu kamiennego wzdłuż niektórych działek dochodzących do koryta rzeki Kaczej przyczyniły się do lokalnych zmian stosunków wodnych powodując min. podtopienia podziemnych kondygnacji istniejących w sąsiedztwie budynków. Problem ten został poruszony przez okolicznych mieszkańców m.in. w uwagach do projektu planu. Zasięg terenów zalewowych wskazanych w planie miejscowym został wyznaczony w oparciu o opracowanie wykonane w 2006 r. przez BPBK S.A. dotyczące całej hydrografii miasta. Organ wskazał również, iż wartości przepływów przyjęte na podstawie opracowanej w 2006 r. przez BPBK Koncepcji rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych Gdyni w ramach projektu "Poprawa czystości wód Morza Bałtyckiego poprzez rozwój systemów gospodarki wodnej" mogą być znacznie zaniżone, co wynika z opracowania wykonanego w 2008 r. dla Potoku Wiczlińskiego, jednego z górnych dopływów rzeki Kaczej, przez Biuro Projektowo-Consultingowe HydroEco s.c. A. Pieniążek E. Felińczak M. Felińczak p.n. "Koncepcja programowo przestrzenna – odtworzenie potoku Wiczlińskiego wraz z budową zbiorników retencyjnych". Na zagrożenie powodziowe w dolinie rzeki Kaczej wskazują także inne opracowania min. praca zbiorowa Zespół Miejski Gdyni Przyroda – Gospodarka – Społeczeństwo, wydane przez Gdańskie Towarzystwo Naukowe w 1998 r. W ocenie organu, materiał przedstawiony przez skarżącego nie może stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń planu miejscowego. Nie udowadnia założonej tezy, że działki należące do skarżącego nie są położone na obszarach potencjalnie zagrożonym zalewaniem rzeki Kaczej, także ze względu na swój wyrywkowy charakter. Ponadto, nieprzydatność terenu nadrzecznego dla zabudowy była tylko jedną z przesłanek dla rozstrzygnięć planistycznych podjętych przez Radę Miasta. Podstawowymi przesłankami były i są nadal: zamiar utrzymania terenów wzdłuż rzeki Kaczej w formie terenów otwartych, niezabudowanych i nieogrodzonych – ze względu na ich unikalne znaczenie przyrodnicze, jak również zamiar urządzenia wzdłuż rzeki terenów rekreacyjnych, parkowych. Organ podniósł, iż skarżący brał czynny udział w procesie tworzenia projektu planu miejscowego. Zmiany wprowadzane do projektu planu miejscowego były wynikiem uwzględnienia części uwag złożonych do projektu wyłożonego do publicznego wglądu, w tym uwag złożonych przez skarżącego, co spowodowało brak konieczności ponowienia uzgodnień, a projekt planu został przedstawiony Radzie Miasta Gdyni. Ponadto ciąg pieszo-jezdny 21 KD-X na nieruchomości skarżącego, w wyniku jego uwag, został wyznaczony po istniejącym wydzieleniu geodezyjnym, bezpośrednio przy szklarni skarżącego, natomiast utrzymano jego publiczny charakter z uwagi na konieczność zapewnienia dostępu komunikacyjnego z ul. Łęczyckiej do terenów przeznaczonych pod zieleń urządzoną publicznie. Co do lasów Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, jak wskazuje Rada, stanowią one własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych i możliwości ich rekreacyjnego urządzenia przez władze samorządowe gminy są bardzo ograniczone.

Na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko skarżącego w sprawie i oświadczył, że skarży postanowienia planu odnoszące się do karty terenu zielonego oraz karty terenu wytyczającej ciąg pieszy. Pełnomocnik Gminy zaś wnosząc o oddalenie skargi oświadczył, iż nieruchomości skarżącego położone są na kartach terenu 15ZP, 06MN1, 07MN1, 16ZE i karty dotyczącej drogi 21KDX. Przebieg drogi 21KDX wynika z wcześniejszego podziału działki nr 43. Zasadniczą przyczyną zapisu planu odnoszącego się do zieleni publicznej jest koncepcja zagospodarowania rzeki Kaczej, natomiast kwestią drugorzędną są warunki wodno-gruntowe na tym terenie. Gmina nie kwestionuje, że nieruchomość skarżącego pozostaje poza strefą ochronną ujęcia "Sieradzka", przy czym kwestia ta pozostaje bez znaczenia na ocenę wpływu gospodarstwa ogrodniczego na jakość rzeki Kaczej i korytarza ekologicznego, jaki ona tworzy.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 25/09, oddalił skargę wniesioną na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 22 października 2008 r. nr XXIV/566/08. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca naruszenie powołanych w skardze przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej G. Ś., wyrokiem z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1841/09, uchylił wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 lipca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Zdaniem NSA za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym i bezpodstawnym pominięciu przez Sąd l instancji istotnej części akt sprawy przy ustalaniu stanu sprawy, stanowiska strony skarżącej oraz uzasadnienia podniesionych przez skarżącego zarzutów, a w szczególności pism procesowych skarżącego z dnia 6 maja 2009 r., 12 czerwca 2009 r., 25 maja 2009 r. oraz dokumentu złożonego przez skarżącego do akt sprawy o nazwie "Aneks" z dnia 30 kwietnia 2009 r., podczas gdy obowiązkiem Sądu było rozstrzygnięcie skargi w granicach danej sprawy i na podstawie całokształtu akt sprawy, tj. w sposób określony w przepisie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., a nie w sposób wybiórczy i dowolny jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie NSA, Sąd I instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów strony skarżącej, wskazującej na określone wątpliwości w sprawie. Nadto NSA wskazał, że uzasadnienie WSA nie spełnia procesowych standardów. Sąd I instancji w bardzo obszerny, ale dość ogólny sposób analizuje relacje pomiędzy zaskarżonymi przepisami prawa miejscowego a regulacją konstytucyjną, jednak pomija analizę istotnych dla sprawy okoliczności (ewentualna niezgodność pomiędzy planem zagospodarowania przestrzennego a studium; różnica w granicach terenu zagrożonego zalewaniem według organu i strony skarżącej). Podsumowując, NSA stwierdził, że rozpatrując sprawę ponownie WSA powinien wziąć pod uwagę zawarte w tym uzasadnieniu wskazówki NSA i prawidłowo je zastosować, biorąc pod uwagę wymagania, jakie stawiają przepisy procesowe przed kontrolującym legalność działań organów administracji Sądem I instancji. Szczególnie WSA powinien pamiętać o prawidłowej ocenie całego materiału dowodowego w sprawie i skrupulatnym uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 130/10, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 22 października 2008 r. w zakresie obejmującym kartę terenu nr 15 w częściach, które dotyczą działek nr [...]/43, [...]/43 i [...]/43 oraz w zakresie obejmującym kartę terenu 21. Sąd w świetle dokonanych ustaleń uznał, że organ ustalając zasady zagospodarowania dla działek skarżącego w zaskarżonym zakresie nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego i naruszył zasadę proporcjonalności.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Rady Miasta Gdyni, wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 549/12, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

NSA uznając za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji nie wziął pod uwagę i nie zastosował wskazówek przedstawionych przez NSA w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II OSK 1841/09. Ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana być musi pod kątem przepisu art. 28 u.p.z.p. i w sprawach uchwał dotyczących planu miejscowego na Sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności. Stanowisko Sądu I instancji powinno być jednoznaczne. Sąd winien stwierdzić, że albo przyjęte rozwiązania są niezgodne z prawem i miejscowy plan należy wyeliminować z obrotu prawnego, zaś Rada Miejska powinna poszukiwać innych rozwiązań, albo przyjęte rozwiązania są zgodne z prawem i brak jest podstaw do stwierdzania nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocenie sądu podlega nie tylko uzasadnienie zaskarżonej uchwały, ale przede wszystkim cała dokumentacja zgromadzona w procedurze uchwalania planu. Z kolei uzasadnienie Sądu I instancji, mimo jego obszerności jest lakoniczne, i w istocie stanowi polemikę ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, nie zaś ocenę zgodności kontrolowanej uchwały z prawem. Sąd I instancji w ogóle nie rozważył, iż głównym celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Mały Kack, terenu położonego na zachód od ul. Łęczyckiej jest ochrona walorów przyrodniczo-krajobrazowych doliny rzeki Kaczej, utrzymanie jednego z głównych powiązań przyrodniczych pomiędzy obszarami systemu przyrodniczego miasta oraz przystosowanie doliny rzeki Kaczej dla potrzeb rekreacyjnych – zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni, a ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Mały Kack w Gdyni są zgodne z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni (uchwała Rady Miasta Gdyni nr XVIIl400108 z dnia 27 lutego 2008 r.). W Studium ustalone zostały tereny ciągu rekreacyjno ekologicznego wzdłuż rzeki Kaczej, mające na celu przystosowanie doliny rzeki Kaczej dla potrzeb rekreacyjnych, spacerowych, urządzenia ścieżek pieszych i rowerowych wzdłuż doliny rzeki. Tereny te wyznaczone zostały w oparciu o istniejące uwarunkowania przyrodnicze, wodne oraz gruntowe. Z uwagi na to, iż dolina rzeki Kaczej stanowi jedno z głównych powiązań przyrodniczych w miejskim ekosystemie zamierzeniem miasta wyrażonym w planie była realizacja publicznego parku o wykorzystaniu rekreacyjnym obejmującego koryto rzeki Kaczej i tereny przyległe. Jest oczywistym, iż ochrona doliny rzeki Kaczej nie może polegać na ochronie jednego z jej brzegów. Zdaniem NSA powyższe zostało w całości pominięte przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. Z wyjaśnień organu wynika, iż jednym z argumentów za wyłączeniem przedmiotowych działek z zabudowy było ich położenie na terenie zalewowym. Sąd I instancji wskazał wprawdzie w uzasadnieniu wyroku na opracowania z których wynikało, iż istnieje na tym terenie zagrożenie powodziowe, jednakże nie wyprowadził z treści tych dokumentów żadnych wniosków. Skarżący kasacyjnie uzasadniając swoje stanowisko powołał się na Koncepcję rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych Gdyni w ramach projektu "Poprawa czystości wód Morza Bałtyckiego poprzez rozwój systemów gospodarki wodnej", której elementem są obliczenia oraz określenia rzędnych dla Wód ekstremalnych o prawdopodobieństwie wystąpienia 2% i 1%, czyli takich, które mogą się pojawić raz na 50 lat i 100 lat. W planie miejscowym jak wskazał organ przyjęto zasięg wód ekstremalnych o prawdopodobieństwie wystąpienia 1%. Sąd I instancji powyższy dokument pominął. Nie wskazał przy tym dlaczego w jego ocenie dokument ten nie jest wiarygodny. NSA podzielił stanowisko skargi kasacyjnej, iż z uzasadnienia wyroku nie wynika aby Sąd analizował powyższą kwestię lub podważył stanowisko organu. Ponadto, niewątpliwym jest, że działki skarżącego G. Ś. objęte skargą znajdują się poniżej poziomu pozostałych wskazywanych przez skarżącego, działek na tym terenie. Sąd z powyższego nie wysnuł żadnych wniosków. Oczywistym jest że jeżeli różnica poziomów miedzy działkami dochodzi do 1,5 m to nie są to działki podobne. Nie mogą też obejmować je te same ograniczenia. W sytuacji gdy teren ten należy do terenów cennych przyrodniczo wymagało rozważenia przez Sąd czy w ogóle, jak wskazywał skarżący G. Ś., możliwe jest sztuczne podniesienie terenu oraz związana z tym zmiana stosunków wodnych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podniesienie terenu objętego skargą mogłoby narazić na negatywne skutki inne nieruchomości oraz spowodowałoby jego zniekształcenie. Zdaniem NSA Sąd I instancji błędnie uznał, że organ pozbawił skarżącego prawa do zabudowy, a docelowo własności przedmiotowych nieruchomości. Skoro, jak wskazał organ w ewidencji gruntów miasta Gdyni działki nr [...]/43, [...]/43 oraz [...]/43 oznaczone są symbolem Ł – łąki trwałe, i nie były działkami budowlanymi, ustalenia planu nie wprowadziły ograniczeń w ich wykorzystywaniu w dotychczasowy sposób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wskazał w uzasadnieniu wyroku z 6 listopada 2012 r., że skarżący jest właścicielem działek nr 476/43, [...]/43, [...]/43, [...]/43, o łącznej powierzchni 8806 m2 położonych na obszarze objętym postanowieniami planu. W zaskarżonym planie przeznaczone one zostały pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 06 MN1 (pow. ok. 4879 m2), ciąg pieszo-jezdny publiczny 21 KD-X (ok. 767 m2) oraz pod tereny zieleni 15ZP i 16ZP (ok. 2860 m2 i 300 m2). Skarżący domaga się stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność skarżącego, oznaczonej na planie symbolem 15ZP (w części tekstowej teren ten jest oznaczony jako karta terenu 15 i przeznaczony na zieleń publiczną urządzoną) i symbolem 21 KD-X (w części tekstowej teren ten jest oznaczony jako karta terenu 21 i przeznaczony na wydzielone publiczne place, ciągi piesze, pieszo-jezdne i rowerowe).

W dalszych rozważaniach Sąd Wojewódzki szeroko odniósł się do kryteriów kontroli legalności uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym do unormowań art. 1 ust. 1 i2, art. 28 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 64 ust. 3 i 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. Następnie stwierdził, że Rada Miasta Gdyni podejmując zaskarżoną uchwałę nadużyła przysługujące jej władztwo planistyczne przeznaczając część nieruchomości skarżącego na zieleń urządzoną publiczną i publiczny ciąg pieszo-jezdny (tereny 15ZP i 21 KD-X). Jednocześnie zaznaczył, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 2012 r. stwierdził, że ustalenia niniejszego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Mały Kack w Gdyni są zgodne z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni (uchwała Rady Miasta Gdyni nr XVIIl400108 z dnia 27 lutego 2008 r.). W Studium ustalone zostały tereny ciągu rekreacyjno ekologicznego wzdłuż rzeki Kaczej, mające na celu przystosowanie doliny rzeki Kaczej dla potrzeb rekreacyjnych, spacerowych, urządzenia ścieżek pieszych i rowerowych wzdłuż doliny rzeki. Tereny te wyznaczone zostały w oparciu o istniejące uwarunkowania przyrodnicze, wodne oraz gruntowe. Z uwagi na to, iż dolina rzeki Kaczej stanowi jedno z głównych powiązań przyrodniczych w miejskim ekosystemie zamierzeniem miasta wyrażonym w planie była realizacja publicznego parku o wykorzystaniu rekreacyjnym obejmującego koryto rzeki Kaczej i tereny przyległe. Powyższa okoliczność nie oznacza jednak, w ocenie Sądu, że nie doszło do nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącego.

Rada nie wykazała w toku postępowania uzasadnienia dla ograniczenia prawa własności skarżącego w zakresie zieleni urządzonej publicznej. Uzasadniając wyłączenie z zabudowy terenów, na których położone są nieruchomości skarżącego organ wskazał na niekorzystne warunki gruntowe, naturalne obniżenie południowej części nieruchomości, położenie na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem wodami rzeki Kaczej, ochronę przed użytkowaniem mogącym mieć negatywny wpływ na jakość środowiska, w szczególności czystość wód gruntowych i wód rzeki Kaczej. Nadto organ twierdził, że ma prawo do wskazania w planie terenu przeznaczonego na zieleń publiczną urządzoną, by zaspokoić interes całej lokalnej społeczności. Mogą to być również tereny należące do prywatnych właścicieli. Gmina będzie musiała uzyskać tytuł prawny do tych terenów, ale nie jest to konieczne przed uchwalenie planu.

Zdaniem Sądu, mimo że zadania własne gminy obejmują sprawy zieleni gminnej i zadrzewień (art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym), a stosownie do art. 78 ustawy o ochronie przyrody rada gminy jest obowiązana zakładać i utrzymywać w należytym stanie tereny zielone i zadrzewienia, to jednak przy realizacji tego typu zadań nie może dokonywać nadmiernego ograniczenia prawa własności. Podkreślić należy, że konieczność obrony przyjętych przez Radę w planie kierunków zagospodarowania, ograniczających prawo własności zawsze – co do zasady – obciąża organ gminy. Zdaniem Sądu Rada nie wykazała prymatu interesów społeczności lokalnej wymagającego ograniczenia prywatnej własności, skutkiem czego przyjęte rozwiązanie narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 k.c.

Rada nie wykazała, że niezbędne na wskazany cel zieleni urządzonej publicznej jest przeznaczenie tak dużej powierzchni nieruchomości skarżącego. Uzasadnienie powinno dotyczyć niezależnie każdej z odrębnych działek. Przy ocenie czy została zachowana zasada proporcjonalności nie ma znaczenie czy skarżący ma więcej działek, które może przeznaczyć na inne cele, zgodne z jego oczekiwaniami. Rada nie przedstawiła przekonujących argumentów w tym zakresie. Co więcej, w toku procedury planistycznej rada przeznaczyła najpierw mniejszą powierzchnię tych działek na zieleń, a dopiero po rozpatrzeniu uwag skarżącego nastąpiło powiększenie tego terenu na działkach skarżącego (zob. rysunek projektu planu przed rozpatrzeniem uwag k. 441 akt sprawy oraz rysunek uchwalonego planu znajdujący się w aktach administracyjnych). Wskazać przy tym należy, że opracowanie terenów zalewowych z 2006 roku nie może być uznane za wystarczające do uzasadnienia przeznaczenia działek skarżącego na zieleń przede wszystkim z tego powodu, że to Rada zarówno w toku procedury uchwalania planu, w szczególności przy rozpatrywaniu uwag skarżącego, jak i w toku postępowania przed Sądem konsekwentnie wskazywała, że kwestia ta nie miała decydującego znaczenie przy ustalaniu przeznaczenia terenu, a nawet, że miała jedynie znaczenie drugorzędne.

Również cele ochrony środowiska i przyrody, a zwłaszcza dotyczące czystości wód rzeki Kaczej, nie świadczą w żadnym razie o konieczności przeznaczenia terenu skarżącego na zieleń publiczną urządzoną, jako że zadania takie mogą być realizowanie poprzez określone nakazy czy zakazy i dotyczyć również terenów prywatnych. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla których ustanawia się określone ograniczenia.

Ponadto Sąd zaznaczył, że działki skarżącego pozostają poza terenem objętym ujęciem wody "Sieradzka". Uchwalając zaskarżony plan Rada wskazywała natomiast, że przeznaczając działki skarżącego na zieleń urządzoną kierowała się koniecznością ochrony tego ujęcia wody. W szczególności zaś na etapie rozpatrywania uwag skarżącego do projektu planu miejscowego organ wskazywał, że teren objęty uwagami skarżącego położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów ujęcia wody "Sieradzka", wokół których wyznaczone zostały tereny ochrony bezpośredniej oraz na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem wodami rzeki Kaczej. W związku z powyższym argument ten upadł w toku postępowania.

Nie znajduje także potwierdzenia w okolicznościach sprawy twierdzenie organu, że wyznaczenie ciągu pieszo-jezdnego stanowiło uwzględnienie uwag skarżącego. Skarżący sprzeciwił się bowiem wyznaczeniu takiego terenu wskazując, że na tym terenie wystarczająca jest istniejąca droga wewnętrzna. W tej sytuacji wyznaczenie ciągu pieszo-jezdnego obejmującego tę drogę wewnętrzną oraz częściowo sąsiednie działki skarżącego, nie może zostać uznane za uwzględnienie jego uwag.

Gmina to wspólnota mieszkańców, a jej zadaniem podstawowym jest zaspokajanie potrzeb tej wspólnoty (art. 166 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to, że prowadząc konkretną politykę w ramach przyznanych kompetencji, w tym planistyczną, gmina obowiązana jest zwracać uwagę na potrzeby wszystkich mieszkańców. Każdy bowiem mieszkaniec gminy, członek wspólnoty samorządowej, ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe".

Sąd wskazał, że z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" – należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji warunkiem przeznaczenia określonych terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne jest wykazanie przez radę, że cele te odpowiadają normie art. 6 pkt 1 - 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź stanowią inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach ( art. 6 pkt 10 tej ustawy).

W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że można dokonać przeznaczenia terenu prywatnego na inny cel publiczny, który zostanie zrealizowany po nabyciu przez gminę nieruchomości. Gmina nie ma bowiem żadnych instrumentów prawnych umożliwiających jej dokonanie zakupu terenu przeznaczonego w planie na cel, który nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak zatem zgody właściciela nieruchomości spowoduje, że zamierzone przez gminę inwestycje nie będą mogły zostać zrealizowane, a więc nie będzie możliwe wykonanie postanowień miejscowego planu. Istotą zaś planowania przestrzennego jest jego racjonalność i wykonalność.

Przeznaczenie działek skarżącego na zieleń publiczną urządzoną nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że nie wynika to ani z ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też jakiejkolwiek innej odrębnej ustawy. W związku z tym stwierdzić należy, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego przy dokonywaniu ustaleń w części dotyczącej karty terenu 15 przedmiotowego planu. Również ustanowienie przez gminę terenów rekreacyjnych nie stanowi celu publicznego w powyższym rozumieniu, mimo że zadania własne gminy obejmują sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych.

Zdaniem Sądu publiczny ciąg pieszo-jezdny o symbolu 21 KD-X na części działek skarżącego nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Z tego też powodu uznanie projektowanego ciągu pieszo-jezdnego za mający stanowić publiczny dojazd do terenów zieleni urządzonej publicznej nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Co więcej, takie ustalenie w planie dokonane wbrew woli właściciela stanowi przekroczenie przez gminę uprawnień w decydowaniu o przeznaczeniu terenu. Art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako cele publiczne określa bowiem wydzielenie gruntów wyłącznie pod drogi publiczne oraz budowę i utrzymanie takich dróg, a więc wyłącznie klasyfikowanych jako drogi publiczne według przepisów ustawy o drogach publicznych. Przedmiotowy ciąg pieszo-jezdny nie stanowi drogi publicznej. Jeżeli natomiast projektowany ciąg pieszo-jezdny miałby mieć charakter drogi publicznej, to już na etapie planowania powinien spełniać co najmniej wymagania określone dla najniższej klasy drogi gminnej.

Sąd stwierdził, że Rada Miasta Gdyni podjęła zaskarżoną uchwałę z przekroczeniem przysługującego jej władztwa planistycznego, naruszając w ten sposób art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób określony w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co powoduje nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do nieruchomości skarżącego. Rada Miasta Gdyni uchwaliła bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie części nieruchomości skarżącego, które nie może być zaliczone do inwestycji celu publicznego. Nadto Rada nie wykazała konieczności ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności, skutkiem czego przyjęte rozwiązania naruszają art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 k.c.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 94 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie obejmującym kartę terenu nr 15 w częściach, które dotyczą działek skarżącego nr [...]/43, [...]/43 i [...]/45 oraz w zakresie obejmującym kartę terenu nr 21.

Rada Miasta Gdyni w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego:

– art. 2 pkt 5 i art. 15 ust 2 pkt 5, art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 6 pkt 1-9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że "warunkiem przeznaczenia określonych terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne jest wykazanie przez radę, że cele te odpowiadają normie art. 6 pkt 1-9 ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź stanowią inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach (art. 6 pkt 10 tej ustawy)", i przyjęcie na tej podstawie iż Rada Miasta Gdyni podjęła zaskarżoną uchwałę z przekroczeniem przysługującego jej władztwa planistycznego naruszając w ten sposób art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób określony w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym;

– art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że ciąg pieszo-jezdny nie stanowi celu publicznego wskazanego w ww. przepisie.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym ustaleniu przez Sąd I instancji, że ustalenie funkcji zieleni ogólnodostępnej na terenie prywatnym bez wywłaszczenia doprowadziłoby do ograniczenia własności bez odszkodowania, a więc wbrew wymogom określonym w art. 21 ust. 2 Konstytucji, a jednocześnie z naruszeniem zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji;

– art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym i bezpodstawnym pominięciu przez Sąd I instancji istotnej części akt sprawy przy ustalaniu przez Sąd stanu sprawy w postaci treści odpowiedzi na skargę i uwag skarżącego do projektu planu i rozstrzygnięcia uwag , z których wynika, że Rada Miasta szczegółowo wykazała rzeczywisty i usprawiedliwiony cel regulacji wskazanych w zaskarżonym planie, a tym samym granice władztwa planistycznego zostały zachowane, oraz zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni w którym ustalone zostały tereny ciągu rekreacyjno-ekologicznego wzdłuż rzeki Kaczej, mające na celu przystosowanie doliny rzeki Kaczej dla potrzeb rekreacyjnych, spacerowych, urządzenia ścieżek pieszych i rowerowych wzdłuż doliny rzeki, jak również ustalające tereny obejmujące działki skarżących pod inwestycje celu publicznego z zakresu ochrony środowiska, podczas gdy obowiązkiem Sądu było rozstrzygnięcie skargi w granicach danej sprawy i na podstawie całokształtu sprawy, tj. w sposób określony w art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., a nie w sposób wybiórczy i dowolny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że katalog celów publicznych określony w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wyczerpuje konstytucyjnego pojęcia "celów publicznych" zawartego w art. 21 ust. 2 Konstytucji, Wyczerpuje natomiast zbiór takich celów dla dokonania wywłaszczenia w sposób określony w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz dokonania innych czynności określonych w tej ustawie. Katalog celów publicznych wymienionych w ustawie o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że cele te nie są tożsame z zakresem użytego w Konstytucji RP pojęcia zadań publicznych, gdyż katalog ten nie ma związku z częścią takich zadań. Nie wszystkie bowiem zadania publiczne mogą być wykonywane przy pomocy instytucji, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami (w tym wywłaszczenia).

Na potrzeby art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcie interesu publicznego nie jest tożsame z celem publicznym, a więc cel publiczny jest pojęciem węższym. Realizacja celu publicznego następuje w interesie publicznym, ale nie każde działanie w interesie publicznym stanowi realizację celu publicznego. Oznacza to, że nie wszystkie zadania publiczne mogą być osiągane za pomocą instytucji prawnych określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Jednakże przyjęcie, że rada gminy nie ma prawa do przeznaczenia określonych terenów pod tereny zieleni publicznej, urządzonej lub ogólnodostępnej z tego powodu, że zieleń ta nie została ujęta w katalogu celów publicznych określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest błędne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 12 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty – w tym ładu przestrzennego, ochrony środowiska i przyrody oraz zieleni gminnej należy do zadań własnych gminy. Gmina realizuje te zadania publiczne na podstawie upoważnienia przyznanego jej w art. 163 Konstytucji. W przedmiotowej sprawie Rada Miasta Gdyni wykonuje zadania publiczne i działa w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego, u którego podstaw leży samodzielne decydowanie o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów.

Przyjęcie, że gmina nie może wyłączyć pewnych gruntów spod zabudowy, kierując się interesem społecznym, gdyż sprzeciwiają się temu ich właściciele, podważałoby istotę przysługującego gminie władztwa planistycznego i naruszałoby przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Błędne jest twierdzenie Sądu I instancji, że ograniczenie własności, które nie pociąga za sobą rygoru wywłaszczenia nieruchomości stanowi naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji. Przepis ten mówi jedynie o wywłaszczeniu na cele publiczne, ograniczenia własności dotyczą art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 Konstytucji.

Sąd I instancji nie wziął pod uwagę możliwości wykupu przez Gminę nieruchomości przeznaczonych pod zieleń urządzoną. Decyzja dotycząca terminu oraz warunków sprzedaży przedmiotowych nieruchomości Gminie należeć będzie do właściciela nieruchomości. Możliwość skorzystania przez Gminę z instytucji wywłaszczenia, czyli pozbawienia własności wbrew woli właściciela, stawiałaby go w mniej korzystnej sytuacji.

Teren będący własnością skarżącego stanowi obszar działek rolnych i użytkowany jest obecnie jako gospodarstwo ogrodnicze. Zapisy planu nie uniemożliwiają skarżącemu dalszego korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy. Przy realizacji ustaleń planu Gmina zamierza wykupić przedmiotowy teren, a tym samym twierdzenie, że w wyniku uchwalenia planu nastąpiło ograniczenie własności jest niezasadny.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Przepis ten określa przesłanki dopuszczalności ustanawiania ograniczeń wolności i praw jednostki. W aspekcie formalnym wymaga on, by ograniczenia te były "ustanawiane tylko w ustawie", zaś w aspekcie materialnym dopuszcza on ustanawianie ograniczeń "tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób". Dodatkowym ograniczeniem dopuszczalnego zakresu ograniczeń jest zakaz naruszania "istoty" wolności i praw (art. 31 ust. 3 zd. 2, w odniesieniu do prawa własności powtórzony też w art. 64 ust. 3). W płaszczyźnie materialnej sformułowania art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji nawiązują przede wszystkim do zasady proporcjonalności, określanej też jako zakaz nadmiernej ingerencji. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 26 kwietnia 1995 r., K. 11/94, wskazał, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków;

czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana;

czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Ocena zapisów planu z punktu widzenia powyższych kryteriów sformułowanych w art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji prowadzi najpierw do wniosku, że regulacje w nim zawarte są w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków – ochrony przed zabudową przedmiotowego obszaru i utworzenie ciągu rekreacyjno-ekologicznego wzdłuż rzeki Kaczej (przystosowanie doliny rzeki Kaczej dla potrzeb rekreacyjnych, spacerowych, urządzenie ścieżek pieszych i rowerowych wzdłuż doliny rzeki).

Wobec tego, że nie istnieje możliwość ochrony interesu publicznego, jakim jest ochrona doliny rzeki Kaczej – jednego z głównych powiązań przyrodniczych w miejskim ekosystemie oraz realizacja publicznego parku obejmującego koryto rzeki Kaczej i tereny przyległe, poprzez inne, mniej dotkliwe dla właścicieli ograniczenia ich prawa własności, należy uznać, że przyjęte w Studium zapisy były "koniecznym" – w rozumieniu art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji ograniczeniem prawa własności. Tym samym należy uznać je za zgodne z konstytucją.

Efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Zapisy planu nie nakładają na właściciela "ciężarów nie do zniesienia" – nie zmieniają możliwości korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy – skarżący wielokrotnie twierdził, że zamierza prowadzić gospodarstwo ogrodnicze. Ustalenia planu nie wyłączają takiej możliwości, a tym samym nie pozbawiają skarżącego prawa do rozporządzania swoją własnością, ani nie pozbawiają go prawa czerpania z niej pożytków.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji ograniczenia wolności i praw jednostki nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Na tle art. 140 kodeksu cywilnego za podstawowe składniki prawa własności uznać zaś należy możliwość korzystania z przedmiotu własności, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania tym przedmiotem własności.

W przedmiotowej sprawie nie nastąpiło przeniesienie własności (na inny podmiot) ani też skarżący nie został pozbawiony prawa użytkowania, wynajmowania lub sprzedaży swej własności. Zakwestionowane zapisy planu wprowadziły pewne ograniczenia w wykonywaniu przez skarżącego prawa własności, ale traktować je należy jedynie jako uregulowanie sposobu używania własności.

Sąd pominął kwestię, iż w planie ustalone zostały tereny ciągu rekreacyjno-ekologicznego wzdłuż rzeki Kaczej, mające na celu przystosowanie doliny rzeki Kaczej dla potrzeb rekreacyjnych, spacerowych, urządzenia ścieżek pieszych i rowerowych wzdłuż doliny rzeki. Dolina rzeki Kaczej stanowi jedno z głównych powiązań przyrodniczych w miejskim ekosystemie i zamierzeniem miasta jest realizacja publicznego parku o wykorzystaniu rekreacyjnym obejmującego koryto rzeki Kaczej i tereny przyległe. Tym samym Sąd błędnie uznał, iż Rada Miasta nie wykazała uzasadnienia dla ograniczenia prawa własności skarżącego w zakresie zieleni urządzonej publicznej.

Sporne tereny zostały w Studium przeznaczone jako tereny pod inwestycje celu publicznego w rozdziale XVIII Zasady rozmieszczania inwestycji celu publicznego oznaczeniu lokalnym i ponadlokalnym. 1.4, Ochrona środowiska. Inwestycje celu publicznego o znaczeniu metropolitalnym z zakresu ochrony środowiska:

– program Poprawa czystości wód poludniowo-wschodniej części wód Morza Bałtyckiego (z udziałem Wejherowa, Redy, Rumi, Gdyni, Kosakowa, miast Płw. Helskiego) – w tym regulacja rzeki Kaczej wraz z terenami rekreacyjnymi wzdłuż rzeki oraz pozostałych cieków wodnych na terenie Gdyni;

Tym samym Rada Miasta wykazała prymat interesów społeczności lokalnej wymagający ograniczenia prywatnej własności, a w konsekwencji nie naruszyła art. 64 ust 3 Konstytucji oraz art. 140 k.c.

Sąd pominął, iż studium przedmiotowe tereny kwalifikuje w rozdziale XVIII Zasady rozmieszczania inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym z zakresu ochrony środowiska obejmujące regulacje rzeki Kaczej wraz z terenami rekreacyjnymi wzdłuż rzeki, pod inwestycje celu publicznego stanowiące realizacje celów o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro Rada już w studium przeznacza przedmiotowe tereny na cele publiczne w zakresie ochrony środowiska to tym bardziej w żaden sposób rada nie nadużywa przysługującego jej władztwa planistycznego, a tym samym nie narusza zasad sporządzania studium.

Pominięcie tego faktu przez Sąd I instancji doprowadziło do błędnego przekonania, iż ustalenie funkcji zieleni ogólnodostępnej na terenie prywatnym bez wywłaszczenia doprowadziłoby do ograniczenia własności bez odszkodowania, a więc wbrew wymogom określonym w art. 21 ust. 2 Konstytucji i jednocześnie z naruszeniem zasady wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Należy ponownie podkreślić, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, iż Rada nie uzasadniła prymatu interesów społeczności lokalnej wymagającego ograniczenia prywatnej własności, skutkiem czego przyjęte rozwiązanie narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego.

W ocenie skarżącego przeznaczenie terenu pod zieleń publiczną niewątpliwie nie jest przeznaczeniem terenu pod inwestycję celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 6 ustawy). Nie oznacza to jednak, iż rada gminy w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego nie może wskazać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów pod zieleń miejską z tego powodu, ze nie będzie mogła właściciela tego terenu wywłaszczyć. Władztwo planistyczne gminy obejmuje nie tylko prawo przeznaczania terenów na realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następnie umożliwia wywłaszczenie terenu, ale również przeznaczenie terenów na takie cele publiczne, co do których wywłaszczenie nie jest możliwe. W celu realizacji celu publicznego objętego planem, co do którego nie będzie możliwe wywłaszczenie, Gmina będzie miała obowiązek za zgodą właściciela, grunt taki nabyć na warunkach określonych przez strony.

Sąd pominął również fakt, iż zadania własne gminy obejmują sprawy zieleni gminnej i zadrzewień (art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym), a rada gminy jest obowiązana zakładać i utrzymywać w należytym stanie tereny zielone i zadrzewienia (art.78 ustawy o ochronie przyrody), W przedmiotowej sprawie przeznaczenie działek skarżących na cele zieleni miejskiej zostało przez Radę szczegółowo uzasadnione a tym samym przyjęte rozwiązanie nie narusza art.64 ust.3 Konstytucji oraz art. 140 kc.

W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko iż ustalenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela gruntu, stanowi naruszenie przepisów prawa.

Za błędne należy również uznać stanowisko Sądu I instancji w zakresie ciągu pieszo-jezdnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 czerwca 2012 r., II OSK 750/12, stwierdził, iż ciąg pieszo-rowerowy jest celem publicznym albowiem służy ogółowi społeczeństwa i jest ogólnodostępny.

Odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu wymienionego wyroku, autor skargi kasacyjnej wskazał, że ma ona zastosowanie również do ciągu pieszo-jezdnego występującego w niniejszej sprawie.

Wskazano, że władztwo planistyczne gminy wynika z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Regulacje te stanowią przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawo własności doznaje zatem ograniczeń między innymi na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na uwadze Radzie Gminy nie można skutecznie zarzucić, iż nie uwzględniła wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie może skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy.

Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza potrzeby interesu publicznego. Tworzenie dróg publicznych oraz tworzenie ciągów pieszo-jezdnych leży w interesie publicznym. Okoliczność, iż skarżący nie traktuje przeznaczenia części swojej działki pod te cele w kategoriach potrzeb interesu społecznego nie oznacza, że taki interes społeczny w tym przypadku nie istnieje.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjna należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Jako niezasadne należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki rozpoznając ponownie niniejszą sprawę uwzględnił całokształt materiału zebranego w aktach, w tym pisma procesowe przedstawione w toku postępowania przez skarżącego oraz Radę.

Rzeczą Sądu było dokonanie oceny, czy zakwestionowana treść uchwały naruszająca prawo własności skarżącego jest zgodna z obiektywnym porządkiem prawnym, a w szczególności czy organ stanowiący wykazał taki interes publiczny, który uzasadniał przyjęte w planie ograniczenia związane z przeznaczeniem gruntów skarżącego na tereny zieleni urządzonej (15ZP, 16ZP ok. 3160 m2) i ciąg pieszo-jezdny (21KD-X ok. 767 m2), a pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej pozostawienie działek gruntu o areale ok. 4879 m2 (06MN1).

Analizując stanowisko Rady Miasta prezentowane w toku sprawy, Sąd prawidłowo wskazał, że uzasadnieniem do przyjętych rozwiązań w zakresie nieruchomości skarżącego miały być niekorzystne warunki gruntowe, naturalne obniżenie południowej części nieruchomości, położenie na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem wodami rzeki Kaczej, ochrona przed użytkowaniem gruntów mogącym mieć negatywny wpływ na środowisko (czystość wód gruntowych i wód rzeki Kaczej). Ponadto organ twierdził, że ma prawo do wskazania w planie terenu przeznaczonego na zieleń publiczną urządzoną, by zaspokoić interes całej lokalnej społeczności.

Sąd Wojewódzki przedstawiając stan faktyczny odnotował również, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni ustalone zostały tereny ciągu rekreacyjno-ekologicznego wzdłuż rzeki Kaczej, mające na celu przystosowanie doliny rzeki Kaczej dla potrzeb rekreacyjnych, spacerowych, urządzenia ścieżek pieszych i rowerowych wzdłuż doliny rzeki. Z uwagi na to, iż dolina rzeki Kaczej stanowi jedno z głównych powiązań przyrodniczych w miejskim ekosystemie zamierzeniem miasta wyrażonym w planie była realizacja parku o wykorzystaniu rekreacyjnym, obejmującego koryto rzeki Kaczej i tereny przyległe.

Z akt sprawy nie wynikają żadne inne istotne okoliczności, które miałyby stanowić uzasadnienie dla przyjętych w planie postanowień, kwestionowanych przez skarżącego.

Również ze skargi kasacyjnej nie wynika jakie kwestie przedstawione przez organ w ramach rozpatrywania uwag oraz odpowiedzi na skargę zostały pominięte przez Sąd Wojewódzki.

W rezultacie należało stwierdzić, że sformułowany zarzut co do pominięcia przez Sąd istotnej części akt przy ustalaniu stanu sprawy nie został uzasadniony w skardze kasacyjnej. Z argumentacji przedstawionej przez autora skargi wynika raczej, że organ nie zgadza się z wnioskowaniem Sądu co do legalności kontrolowanej uchwały, a zwłaszcza wykazania podstaw dla ograniczeń wprowadzonych uchwalonym planem w zakresie nieruchomości skarżącego.

W tym jednak zakresie zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób przekonujący wykazał, że dla wprowadzenia kwestionowanych postanowień planu nie były wystarczające okoliczności związane z ochroną środowiska oraz z zagrożeniem zalewowym wzdłuż rzeki oraz jej doliny. W szczególności trafnie Sąd zwrócił uwagę, że Rada nie wykazała konieczności przeznaczenia na cel zieleni urządzonej tak dużej powierzchni nieruchomości skarżącego.

To samo zastrzeżenie należało odnieść do wyznaczonego w planie ciągu pieszo-jezdnego. Niewątpliwie brak jest w pismach Rady argumentacji świadczącej o przeprowadzeniu analizy wariantowego rozwiązania zagospodarowania terenu łączącego zarówno interes skarżącego, jak też interes publiczny wyrażający się w potrzebie urządzenia ciągu rekreacyjnego – ekologicznego wzdłuż rzeki Kaczej (realizacja publicznego parku o wykorzystaniu rekreacyjnym, z urządzeniem ścieżek pieszych i rowerowych).

W tym miejscu zaznaczyć należy, że Sąd Wojewódzki weryfikując stanowisko Rady, kierował się w przyjętej ocenie treścią przepisów art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. Sąd w szczególności zaznaczył jak należy – przy kontroli legalności uchwały stanowiącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – rozumieć władztwo planistyczne gminy.

Zaznaczył również, że wprowadzane w planie miejscowym ograniczenia w prawie własności nieruchomości muszą odpowiadać wymogom zasady proporcjonalności. Wskazał ponadto, że ustawodawca w procesie planowania przestrzennego nie przyjął prymatu interesu publicznego nad prywatnym lub odwrotnie.

Kierując się unormowaniem wymienionych przepisów, Sąd Wojewódzki przystąpił do oceny legalności kwestionowanej w sprawie treści uchwały. Wobec braku zarzutów kasacyjnych w tym zakresie, niepodważona została ocena Sądu, że Rada nie wykazała uzasadnienia dla ograniczenia prawa własności skarżącego w zakresie zieleni urządzonej i ciągu pieszo-jezdnego przewidzianych na terenie obejmującym jego nieruchomość, co oznacza nadużycie władztwa planistycznego przewidzianego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p.

Według Sądu Wojewódzkiego Rada nie wykazała prymatu interesu społecznego społeczności lokalnej, wymagającego dokonanego ograniczenia własności skarżącego, skutkiem czego przyjęte rozwiązania w planie naruszają art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 k.c.

Sąd Wojewódzki wskazał ponadto na naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. przez niewystarczające uwzględnienie prawa własności skarżącego w kwestionowanej treści planu miejscowego.

Nieobjęcie podstawą kasacyjną wymienionych przepisów prawa materialnego sprawia, że nie podlegało kontroli kasacyjnej oparte na nich wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w zaskarżonej części, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 94 ust. 1 u.s.g.

Oznacza to jednocześnie, że pozostałe zarzuty kasacyjne nie mogły skutecznie podważyć rozstrzygnięcia zawartego zaskarżonym wyroku.

Odnosząc się więc do zarzutu naruszenia przepisów art. 6 pkt 1-9 u.g.n. w związku z art. 2 pkt 5 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzić należy, że mimo błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przez Sąd Wojewódzki wymienionych przepisów, pozostało to bez wpływu na wynik sprawy. Sąd poczynił bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uwagi co do pojęć "inwestycja celu publicznego" (art. 2 pkt 5 u.p.z.p.) i celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., podczas gdy było to nieadekwatne do stanu rozpatrywanej sprawy.

Z treści kwestionowanej uchwały oraz jej uzasadnienia i stanowiska Rady przedstawionego w toku całego postępowania sądowego nie wynika, aby określenie przeznaczenia nieruchomości skarżącego w planie miejscowym związane było z wyznaczeniem na tym terenie inwestycji celu publicznego bądź realizacją celu publicznego przewidzianego w art. 6 pkt 1-9 u.g.n. Dlatego odwołanie się przez Sąd Wojewódzki do poglądu NSA wyrażonego w sprawie o innym stanie faktycznym i prawnym (sygn. akt II OSK 1900/08) było nietrafne. Na gruncie niniejszej sprawy celowe natomiast było zwrócenie uwagi, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. – w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności orz potrzeby interesu publicznego, przy czym zgodnie z art. 2 pkt 4 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o "interesie publicznym" – należy przez to rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniający zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym.

W świetle tak rozumianego interesu publicznego zgodzić się należało z argumentacją Rady, że cele, które mają być realizowane poprzez przyjmowane rozwiązania planistyczne to nie tylko cele publiczne w rozumieniu art. 6 pkt 1-10 u.g.n., warunkujące następnie wywłaszczenie oznaczonych w planie miejscowym nieruchomości, ale też inne cele wyznaczane przez radę gminy w ramach władztwa planistycznego, których realizacja staje się dopiero możliwa po uzyskaniu przez gminę tytułu prawnego do określonych nieruchomości.

W takich jednak przypadkach przeznaczenie gruntów stanowiących własność prywatną na cele służące "zobiektywizowanym potrzebom społeczeństwa lub lokalnych społeczności" wymaga wykazania okoliczności świadczących o priorytecie interesu publicznego nad interesem właściciela nieruchomości, co do których w planie przewidziano określone ograniczenia.

W rozpoznawanej sprawie należało zatem przyjąć, że brak ujęcia terenów zielonych w katalogu celów publicznych, wymienionych w art. 6 u.g.n., nie stanowił o niedopuszczalności takiego przeznaczenia gruntów stanowiących własność osób fizycznych. Niewątpliwie tworzenie dla ogółu mieszkańców gminy terenów zielonych i rekreacyjnych należy do zadań wykonywanych w interesie publicznym. Rzecz jednak w tym, że w takim przypadku wykorzystanie oznaczonego terenu dla zaplanowanego przeznaczenia (zieleń urządzona, ścieżki piesze i rowerowe) wymagałoby nabycia przez gminę gruntów od właścicieli, co z kolei należy rozważyć w kontekście racjonalności i wykonalności przyjętych rozwiązań planistycznych. Ponadto organ powinien wykazać niezbędność takiego sposobu realizacji potrzeb społeczności lokalnej. Tymczasem w niniejszej sprawie stanowisko Rady przedstawione na kolejnych etapach postępowania było niekonsekwentne i pozbawione konkretnych danych warunkujących wprowadzone w planie ograniczenia co do nieruchomości skarżącego.

Nieprzekonujące są również twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do zasady proporcjonalności.

W okolicznościach bowiem niniejszej sprawy brak jest przesłanek do przyjęcia, że wprowadzona regulacja uchwały co do przeznaczenia analizowanego terenu pod zieleń publiczną i urządzenia rekreacyjne gwarantuje realizację założonych zadań w sytuacji gdy jest to uwarunkowane zgodą skarżącego na sprzedaż przedmiotowych gruntów. Nie wykazano również, o czym była już mowa, że dla realizacji interesu publicznego niezbędne było przeznaczenie pod tereny zielone nieruchomości skarżącego, zwłaszcza w tak dużym rozmiarze.

Nie był wystarczający również argument odnoszący się do założeń zawartych w Studium. Po pierwsze, wskazane w Studium kierunki zagospodarowania określonego terenu nie mogą same w sobie uzasadniać ingerencji w prawo własności podmiotów indywidualnych. Po drugie, błędnie autor skargi kasacyjnej wiąże przewidziane w studium inwestycje celu publicznego z zakresu ochrony środowiska z realizacją zadań z zakresu zieleni i wypoczynku, w tym zaleceniami co do urządzenia na przedmiotowym terenie ciągu rekreacyjno-ekologicznego.

Wbrew twierdzeniu podniesionemu w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku odniósł się do faktu, że zadania własne gminy obejmują sprawy zieleni gminnej i zadrzewień (art. 7 ust. 1 pkt 12 u.s.g., art. 78 ustawy o ochronie przyrody).

Należy jednak podkreślić, że obowiązkiem organu gminy jest dobór takich rozwiązań planistycznych, które pozwolą na tworzenie ogólnodostępnych terenów zieleni i wypoczynku, ale bez nadmiernej ingerencji w prawo własności osób fizycznych.

Jako nietrafny uznać należało również zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 6 pkt 1 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że ciąg pieszo-jezdny nie stanowi celu publicznego wskazanego w ww. przepisie.

Zauważyć trzeba, że przytoczona przez autora skargi kasacyjnej argumentacji odwołująca się do poglądu NSA wyrażonego w wyroku sygn. akt II OSK 750/12, nie mogła znaleźć zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Rozróżnienia bowiem wymaga przypadek gdy ciąg pieszo-jezdny czy ścieżka rowerowa są elementem drogi publicznej lub układu drogowego od takiej, gdy są to samodzielne urządzenia.

Wobec jednoznacznej treści art. 6 pkt 1 u.g.n. stanowiącej o tym, że celem publicznym jest wydzielenie gruntów pod "drogi publiczne", nie jest dopuszczalne rozszerzanie tej regulacji na ciągi pieszo-jezdne, które nie stanowią drogi publicznej w rozumieniu unormowań ustawy o drogach publicznych.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania podjęto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.