Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 562/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 4, art. 6 pkt 9, art. 50 usr. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 10 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 roku sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 930 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.p.s." – oraz uchwały Rady Miejskiej w Ł. nr LXIII/1342/13 z dnia 29 maja 2013r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. [...] z 2013r., poz. 3430 ze zm.) – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], w sprawie przyznania W. K. usług opiekuńczych w okresie od 1 kwietnia 2017r. do 30 czerwca 2017r.

Kolegium wyjaśniło, że ww. decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał W. K. pomoc w formie usług opiekuńczych w okresie 1 kwietnia 2017r. do 30 czerwca 2017r. w wymiarze: w dni robocze 5 dni w tygodniu od poniedziałku do piątku w ilości 1 godziny dziennie, odpłatne częściowo. Ustalił odpłatność za 1 godzinę usług opiekuńczych w wysokości: w dni robocze 5,50 zł, co stanowi 50% pełnego kosztu godziny usług opiekuńczych. Wskazał, że pełny koszt jednej godziny wynosi 11,00 zł, natomiast w soboty oraz niedziela i święta jest zwiększony o 100%. 3. Ustalił, że zakres przyznanych usług obejmuje: podawanie posiłków, karmienie, załatwianie spraw bieżących i urzędowych, zmiana bielizny i pościeli oraz słanie łóżka, czynności związane z pielęgnacją i higieną osobistą podopiecznego, mycie ciała, pomoc przy ubieraniu, wzywanie i kontakt z lekarzem, realizacja recept, towarzyszenie w drodze do lekarza, w trakcie wizyty u lekarza, współpraca z rodziną w zakresie wypracowania reguł współdziałania z klientem, współpraca z pielęgniarką środowiskową i informowanie pracownika socjalnego o zmianach stanu zdrowia klienta. Określił, że usługi opiekuńcze, świadczone będą w miejscu zamieszkania przez Fundację Pomocy Niepełnosprawnym "A" w Ł.

Następnie organ II instancji wskazał, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji E. K. i K. T., działające w imieniu W. K. (córki strony), wniosły o przydzielenie usług opiekuńczych w wymiarze 5 dni w tygodniu od poniedziałku do piątku w ilości minimum 6 godzin dziennie, bowiem 1 godzina dziennie to stanowczo za mało. Wskazały, że stan zdrowia mamy jest zły i ciągle się pogarsza. Wyjaśniły, że W. K. choruje na SLA - stwardnienie zanikowe boczne. W chwili obecnej nie porusza nogami, rękami, ma całkowity bezwład, nie jest w stanie samodzielnie wykonać żadnych ruchów, a ostatnio nasiliły się zaburzenia mowy. Ponadto jest pampersowana, wymaga całodobowej opieki, konsultacji lekarskiej, wsparcia rehabilitacyjnego (fizjoterapeuty), logopedy i wsparcia we wszystkich czynnościach egzystencji człowieka. E. K. i . T. wskazały, że nie liczą tylko na pomoc państwa, ale zapewniają opiekę matce we własnym zakresie, co stanowi duże obciążenie finansowe. Wyjaśniają, że obje pracują na etacie, a więc są wyłączone na około 9 - 10 godzin z opieki nad matką, dlatego też w tym czasie potrzebują wsparcia osób trzecich.

Dalej organ odwoławczy, w oparciu o art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 7 pkt 2 -15, art. 8 ust. 1 i art. 50 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 u.p.s. wyjaśnił przesłanki przyznania pomocy w postaci usług opiekuńczych, a także podkreślił, że świadczenie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania jest jednym z zadań własnych gminy z zakresu pomocy społecznej. Gmina jest zobowiązana do organizowania usług opiekuńczych i ich opłacania, według zasad ustalonych w danej gminie. Na terenie Gminy Miejskiej Ł. obowiązuje uchwała Rady Miejskiej w Ł. nr LXIII/1342/13 z dnia 29 maja 2013r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. [...] z 2013r., poz. 3430). Zgodnie z § 2 ww. uchwały przy przyznawaniu usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych uwzględnia się w szczególności: 1) rodzaj schorzenia i sprawność fizyczną klienta; 2) warunki mieszkaniowe; 3) sytuację rodzinną i materialną; 4) uwarunkowania środowiskowe; 5) wydolność opiekuńczą rodziny; 6) przewidziane w budżecie na dany rok budżetowy środki finansowe na realizację zadania. Uchwała powyższa określa także cenę za jedną godzinę usług oraz zasady ustalania odpłatności za te usługi. Zgodnie z § 3 powołanej powyżej uchwały cena za jedną godzinę usług opiekuńczych wynosi 11 zł (ust. 1). Cena za jedną godzinę specjalistycznych usług opiekuńczych wynosi 16 zł (ust. 2). W myśl § 4 powołanej wyżej uchwały wysokość odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze uzależniona jest od sytuacji dochodowej świadczeniobiorcy i ustalana według tabel określonych w załącznikach Nr 1 i Nr 2 do niniejszej uchwały. Przepis § 5 powołanej wyżej uchwały stanowi, że usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze przysługują nieodpłatnie osobom samotnie gospodarującym oraz osobom w rodzinie, których dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s., z uwzględnieniem weryfikacji określonej w art. 9 u.p.s. Stosownie do treści § 7 ww. uchwały w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zwłaszcza, jeżeli opłata za udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłaby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie finansowe, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zobowiązanej działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. lub inna upoważniona osoba może częściowo lub całkowicie zwolnić od opłat za usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze.

Kolegium wyjaśniło, że art. 50 u.p.s. stwarza organowi pomocy społecznej możliwość (nie obowiązek) przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. Istota pomocy, o jakiej mowa w powyższym przepisie sprowadza się do przyznania świadczenia w sytuacji, której można przypisać charakter nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony (osoba samotna, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona). Przyznanie pomocy w sytuacji bardzo ograniczonych środków finansowych i dużej liczby wnioskodawców oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności, zaś ustalenie jej wymiaru wymaga uwzględnia także uzasadnionych potrzeb innych osób ubiegających się o pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Dlatego w każdej ze spraw organ pomocy społecznej rozważa sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc, jej stan zdrowia i na tej podstawie ustala zakres niezbędnych dla niej usług opiekuńczych, biorąc pod uwagę możliwości świadczenia ww. pomocy przez ośrodek pomocy społecznej oraz potrzeby innych osób znajdujących się w sytuacji, o której mowa w art. 50 ust. 1 powołanej ustawy.

Organ II instancji wskazał następnie, że świadczenia opiekuńcze to świadczenia polegające na realizowaniu szeroko pojmowanej opieki. Przyczyną otoczenia opieką jest nieporadność życiowa i brak samodzielności podopiecznego. Brak samodzielności przejawia przy tym tak wysoki stopień, że pozostawienie takiej osoby bez opieki spowodowałoby zgubne dla niej skutki. Stopień samodzielności, zaradności życiowej, sprawności psychicznej i kondycji fizycznej osoby zainteresowanej uzyskaniem świadczeń opiekuńczych podlega ustaleniu przez organ pomocy społecznej w toku postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego przyznanie świadczenia. Pojęcie "opieka" niesie ponadto ze sobą tylko to, co niezbędne do zapewnienia należytego poziomu życia, rozwoju i zachowania zdrowia osoby podopiecznej.

Organ odwoławczy podkreślił, że usługi opiekuńcze kierowane są więc przede wszystkim do osób samotnych, ponieważ nie mogą one liczyć na pomoc najbliższych. Osobą samotną, w świetle ustawy, jest osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych. Omawianą pomoc mogą również otrzymać osoby mające rodziny, niemniej w tych przypadkach ustawodawca odwołuje się do zasady pomocniczości, zwracając uwagę na obowiązki opiekuńcze wynikające z więzi rodzinnych. Osobie wymagającej opieki można przyznać usługi opiekuńcze dopiero wówczas, gdy opieki nie mogą jej zapewnić najbliżsi członkowie rodziny.

Kolegium wskazało dalej, że W. K. zwróciła się do ośrodka o przyznanie usług opiekuńczych od 1 kwietnia 2017r. przez 5 dni w tygodniu po 4 godzinie dziennie, z odpłatnością za 1 godzinę usługi w wysokości 5,50 zł. Podkreślono, że strona nie kwestionuje zakresu przyznanych usług opiekuńczych ani wysokości opłaty. Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest wymiar przyznanych usług opiekuńczych, który został zmniejszony do 1 godziny dziennie przez 5 dni w tygodniu.

Organ II instancji zauważył, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że W. K. (ur. 28 czerwca 1941r.) jest wdową i mieszka sama. Jest pod stałą opieką córek, które pomagają usługowo po godzinach pracy i w nocy. Strona wymaga całodobowej opieki osób drugich, jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i nie jest w stanie samodzielnie wykonać żadnych czynności. Między innymi jest karmiona, sadzana na wózku, pampersowana. Strona choruje na SLA (stwardnienie zanikowe boczne). Utrzymuje się z emerytury w wysokości 1.998,95 zł. Z załączonych do akt sprawy wywiadów alimentacyjnych wynika, że córki strony – E. K. i K. T. wnoszą o dalsze usługi opiekuńcze w godzinach dopołudniowych w celu podania posiłku, zobowiązań higienicznych, pomocy przy ubraniu, kontaktu z lekarzem. Jak wskazują, matka potrzebuje pomocy przez 24 godziny. E. K. mieszka sama. Jest osobą pracującą, pomaga matce w formie usługowej w ograniczonym zakresie, nie deklaruje pomocy finansowej. Będzie natomiast sprawowała opiekę w dalszym ciągu, po godzinach pracy. Utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę w wysokości 1.867,84 zł miesięcznie (stałe wydatki to: czynsz, energia elektryczna, gaz - około 700,00 zł miesięcznie). K. T. mieszka z córką A. T. i wnuczką L. A., prowadząc wspólne gospodarstwo domowe. Świadczenia opłacane wspólnie. Dochód rodziny stanowi wynagrodzenie za pracę K. T. w wysokości 3.480,67 zł miesięcznie, wynagrodzenie za pracę A. T. w wysokości 1.444,93 zł oraz świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości 400,00 zł miesięcznie i zasiłek rodzinny w wysokości 77,00 zł miesięcznie na dziecko L. A.. Łączny dochód to kwota 5.402,60 zł miesięcznie. Córka strony opiekuje się matką po godzinach pracy, a w dni wolne od pracy całą dobę. Świadczy pomoc usługową, natomiast nie deklaruje innej formy pomocy.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji w uzasadnieniu własnej decyzji nie kwestionuje, że stronie ze względu na stan zdrowia przysługują usługi opiekuńcze, jednakże ograniczone środki na ten cel nie pozwalają na zaspokojenie potrzeb wszystkich osób w oczekiwanym przez nie zakresie. W tej sytuacji konieczne było wprowadzenie ograniczeń w przyznawaniu pomocy w formie usług opiekuńczych. Organ I instancji przyznał wnioskodawczyni pomoc w formie usług opiekuńczych w wymiarze wskazanym w zaskarżonej decyzji. Na podstawie załącznika Nr 1 i 2 do uchwały Nr LXIII/1342/13 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 29 maja 2013r. i wysokości dochodu strony, odpłatność ustalona została na poziomie 50% pełnego kosztu 1 godziny usług wynoszącego 11,00 zł, tj. 5,50 zł. Przy czym strona nie kwestionuje tej części decyzji.

Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji wskazał, iż przyznana pomoc jest zgodna z aktualnymi możliwościami finansowymi pomocy społecznej. Z załączonej do akt sprawy informacji, dotyczącej sytuacji finansowej II Wydziału Pracy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. wynika, iż w związku z niedostatecznymi środkami finansowymi na realizację usług opiekuńczych oraz licznymi odwołaniami od decyzji ograniczających wymiar godzin, limit finansowy wydziału na realizację tego zadania w okresie kwiecień-grudzień 2017r. wynosi 1.931.603,00 zł co pozwala na opłacenie - przy cenie 18,60 zł za jedną godzinę - około 11500 godzin miesięcznie. Nadto organ I instancji wskazał, że w 1 kwartale bieżącego roku wydział finansował około 22000 godzin usług opiekuńczych miesięcznie dla 720 osób, aktualnie z tej formy pomocy korzysta 690 osób. Na kwiecień 2017r. wydział zaplanował 14300 godzin, uznając, że ilość ta zapewni usługi opiekuńcze przynajmniej na minimalnym poziomie.

Organ II instancji wyjaśnił także, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. pismem z dnia [...], nr [...], skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., przekazał informację uzupełniającą o możliwościach finansowych na realizację zadania w zakresie udzielenia pomocy w postaci usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, świadczonych w miejscu zamieszkania. Jak wynika z powyższego pisma, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. zawarł nowe umowy na świadczenie usług opiekuńczych na okres od 1 kwietnia 2017r. do 31 grudnia 2017r. W związku z wprowadzeniem minimalnej stawki godzinowej dla osób zatrudnionych na umowę zlecenie wzrosła także stawka za 1 godzinę usług i tak:

– koszt jednej godziny usług opiekuńczych świadczonych w dni robocze - 18,60 zł;

– koszt jednej godziny usług opiekuńczych świadczonych w soboty, niedziela i święta - 22,00 zł;

– koszt jednej godziny specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych w dni robocze - 20,00 zł;

– koszt jednej godziny specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych w soboty, niedziela i święta - 32,00 zł.

Dla porównania poniżej przedstawiono dotychczas obowiązujące stawki:

– koszt jednej godziny usług opiekuńczych świadczonych w dni robocze - 11,00 zł;

– koszt jednej godziny usług opiekuńczych świadczonych w soboty, niedziela i święta - 22,00 zł;

– koszt jednej godziny specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych w dni robocze - 16,00 zł;

– koszt jednej godziny specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych w soboty, niedziela i święta-32,00 zł.

Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że większość usług realizowana jest u osób samotnych lub samodzielnie gospodarujących w dni robocze. Liczba osób objętych pomocą w postaci usług opiekuńczych nie uległa zmniejszeniu, a nawet nieznacznie wzrosła (w 1 kwartale 2016r. pomocą usługową objętych było 2713 osób, natomiast w 1 kwartale 2017r. 2764 osoby), ale z uwagi na brak zwiększenia budżetu przy jednoczesnym wzroście ponoszonych kosztów wynikających z wzrostu stawki godzinowej konieczne było ograniczenie liczby godzin do poziomu gwarantującego bieżące regulowanie należności i utrzymanie dyscypliny finansów publicznych.

Organ I instancji poinformował także, że budżet Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. na realizację usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych w 2017r. wynosi analogicznie jak w 2016r. – 11.250.000,00 zł. Uwzględniając budżet na to zadanie, Ośrodek będzie mógł realizować około 60% godzin usług w stosunku do roku ubiegłego. W konkluzji Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. wskazał, że w pierwszej kolejności pomoc w postaci usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych będzie kierowana do osób samotnych i samodzielnie gospodarujących, nieposiadających możliwości zapewnienia wsparcia ze strony rodziny oraz osób, których dochody i posiadane zasoby uniemożliwiają zakup usług bezpośrednio u wykonawców.

Odnosząc się do stanowiska organu I instancji, wyrażonego na tle posiadanych środków finansowych organ odwoławczy wskazał, że powszechnie znanym jest fakt, iż ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, które muszą zostać podzielone pomiędzy rosnącą liczbę osób potrzebujących wsparcia. Biorąc więc pod uwagę - z jednej strony - wielkość środków finansowych na realizację tego zadania, z drugiej zaś ilość osób ubiegających się o świadczenie - to oczywistym jest, iż posiadane środki nie zabezpieczają potrzeb wszystkich wymagających pomocy. Dodano, że ośrodki pomocowe działają w oparciu o budżet, którego wysokość jest ograniczona i w tych ściśle określonych granicach muszą realizować swe ustawowe cele. Ustalenie wysokości, rodzaju, formy i rozmiaru przyznanego świadczenia winno więc być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy i adekwatne do posiadanych środków pieniężnych.

W związku z powyższym Kolegium nie uwzględniło argumentów strony zawartych w odwołaniu, gdyż organ I instancji przyznał stronie pomoc w formie usług opiekuńczych, ustalając ich zakres i rozmiar na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, oceniając z jednej strony zasadność zgłoszonego żądania pod kątem zaistnienia przesłanek określonych w art. 50 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, a z drugiej strony możliwości finansowe II Wydziału Pracy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. Organ I instancji przyznał stronie wnioskowaną pomoc w takim zakresie, w jakim był w stanie "udźwignąć ją finansowo" - biorąc na siebie część kosztów tej pomocy - strona bowiem ponosi odpłatność w wysokości 50% kosztów. Znajdująca się w aktach sprawy aktualizacja wywiadu środowiskowego potwierdza, że strona jest osobą w podeszłym wieku, cierpi na poważne choroby i bez wątpienia wymaga pomocy przy wykonywaniu czynności dnia codziennego. Organ II instancji pokreślił jednak, że dochód strony wynosi 1.998,95 zł miesięcznie. Kwota ta przekracza kryterium dochodowe wynikające z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Strona w pierwszym rzędzie powinna zatem starać się wykorzystywać własne możliwości i zasoby. Ponadto strona nie jest osobą samotną - ma bowiem bliską rodzinę - dwie córki. To osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności winny nieść pomoc albo w formie usługowej albo finansowej. Jak wynika z akt sprawy, córki pomagają stronie w miarę swoich możliwości w formie usługowej. Niemniej jednak w przypadku, gdy wymiar usług opiekuńczych przyznanych przez MOPS jest niewystarczający, Strona powinna rozważyć sfinansowanie dodatkowych godzin usług opiekuńczych z własnych środków lub środków osób, zobowiązanych do alimentacji w sytuacji, gdy rodzina nie jest w stanie świadczyć pomocy w formie usługowej. Bowiem w przypadku, gdy są osoby zobowiązane do alimentacji, kosztów takiej pomocy nie powinna ponosić Gmina, ale te osoby.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wydana zaś w sprawie decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyły w imieniu W. K. jej córki – E. K. i K. T. – zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik postępowania tj.:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, jak również wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegający na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego ustalenia czy skarżącej pozostają jeszcze jakieś środki finansowe na opłacenie dodatkowej opieki po zapłaceniu niezbędnych comiesięcznych wydatków w obliczu faktu, iż jest osobą mieszkającą samotnie a córki nie są w stanie, z uwagi na swoją sytuację materialną, wspomagać matki finansowo w zakresie większym niż dotychczas oraz przez niesłuszne przyjęcie, iż wymiar godzin udzielanej pomocy jest wystarczający;

2. art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji i niedostateczne wyjaśnienie wyboru przyjętego przez organ rozwiązania, powołując się przede wszystkich na brak zasobów finansowych organu.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżąca korzysta z pomocy MOPS od ponad roku. W pierwszym okresie tj. od maja 2015r. Ośrodek wspierał ją w wymiarze 1 godz. codziennie, zapewniając należytą opieką. Od października 2015r. po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego przez pracownika MOPS-u otrzymała ona wsparcie w wymiarze 4 godzin dziennie w dni robocze. W tym okresie czasu skarżąca miała problem z samodzielnym jedzeniem, ale nie wymagała jeszcze całodobowego używania pampersów, a przy pomocy drugiej osoby mogła przejść kilka kroków używając balkonika. W chwili obecnej stan zdrowia skarżącej uległ drastycznemu pogorszeniu w porównaniu z okresem wcześniejszym. Skarżąca wymaga całodobowej opieki i wsparcia we wszystkich podstawowych czynnościach egzystencjalnych człowieka, począwszy od codziennej higieny, ubierania, karmienia. Aktualnie nie porusza ona nogami ani rękoma, ma całkowity bezwład. Samodzielnie nie jest w stanie wykonać żadnego ruchu. W ostatnim czasie nasiliły się również zaburzenia mowy. Skarżąca ma problem z oddychaniem, podawany jest tlen niekiedy kilkanaście razy dziennie. Skarżąca zachłystuje się własną śliną i musi być pod ciągłą obserwacją, co powoduje, że do czasu powrotu córek z pracy, wymaga stałej opieki innej osoby.

Zdaniem córek skarżącej, organ niesłusznie uznał, iż główny ciężar sprawowania opieki spoczywa na rodzinie W. K. i skoro skarżąca posiada córki to one powinny się nią zajmować. Funkcją nadrzędną Państwa jest również zapewnienie opieki swoim obywatelom oraz ich ochrona. Obie córki zapewniają skarżącej opiekę po godzinach pracy. Jednakże pracując na etacie, wyłączone są na ok 9 do 10 godzin z opieki nad mamą i właśnie w tym czasie potrzebują wsparcia osób trzecich. Córki skarżącej dodały, że są w wieku prawie przedemerytalnym, więc rezygnacja z zatrudnienia jest niemożliwa. Pomoc ze strony MOPS-u w ilości 1 godzina dziennie nie zaspakaja w żaden sposób potrzeb skarżącej. Wobec powyższego córki skarżącej muszą zapewnić mamie opiekę dodatkowo na 7-8 godzin dziennie co znacznie obciąża ich budżet, bo jest to koszt ok. 2.000 zł. miesięcznie. Przy emeryturze w wysokości obecnie 2.008,89 zł wsparcie finansowe z ich strony jest konieczne, dlatego też niezasadnym jest stwierdzenie organu, zwłaszcza w obliczu istniejącego stanu faktycznego sprawy, iż strona powinna finansować swoje potrzeby w zakresie opieki sama lub przy pomocy rodziny, nie biorąc pod uwagę, iż już na obecnym etapie taka sytuacja ma miejsce.

Córki skarżącej wyjaśniły, że mama mieszka sama, jest wdową. Wysokość emerytury jest niewystarczająca na pokrycie podstawowych stałych kosztów utrzymania takich jak komorne 250,00 zł, energia elektryczna 50,00 zł, gaz 20,00 zł, abonament telewizyjny i telefoniczny ok. 80,00 zł, usługa MOPS-u 110,00 zł, ubezpieczenie na życie 20,00 zł. W sumie jest to jedna czwarta emerytury skarżącej, a dochodzą jeszcze koszty wyżywienia, leków, higieny osobistej, środki czystości, prywatne wizyty lekarza neurologa, rehabilitacja, itp. Córki skarżącej podniosły, że ich mama w okresie aktywności zawodowej przepracowała ponad 35 lat w tym 17 lat w warunkach szczególnych, płacąc podatki i ubezpieczenia społeczne. Wypracowała sobie godną emeryturę, która wystarczała i wystarczyłaby gdyby nie choroba. Zawsze była niezależna finansowo i nigdy nie korzystała z żadnych form pomocy społecznej.

Córki skarżącej podniosły, że nie uchylają się od pomocy mamie, wręcz przeciwnie. Sprawują opiekę nad mamą i zapewniają jej wszystko to, co jest w ich mocy finansowej i fizycznej. Od ponad dwóch lat mieszkają u mamy na zmianę lub razem, bo obsługa człowieka bezwładnego przekracza fizyczne możliwości kobiety. Wspomagają mamę również finansowo przy zakupie sprzętu rehabilitacyjnego lub pomocniczego np. łóżko rehabilitacyjne, schodołaz. Oprócz opieki nad mamą obie prowadzą własne gospodarstwa domowe i życie osobiste, które obecnie przekierowane zostało całkowicie na opiekę nad mamą.

Córki skarżącej dodały, że korzystanie z pomocy społecznej nie jest w tej sytuacji alternatywą dla opieki i tak sprawowanej w miarę możliwości już teraz przez nie, a stanowi jedynie zabezpieczenie koniecznych jej potrzeb w czasie kiedy obie pracują.

Na tej podstawie córki skarżącej wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku

z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2017., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach prawa, co skutkuje wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego.

Wskazać bowiem należy, że usługi opiekuńcze stanowią świadczenia niepieniężne przyznawane w ramach systemu pomocy społecznej. Powodem ich przyznania może być wiek, choroba lub inna przyczyna, ze względu na którą świadczeniobiorca wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiony. Regulacja prawna tej instytucji jest zawarta w art. 50 ust. 1 i 2 u.p.s., który wprowadza kryteria obligatoryjnego i fakultatywnego przyznania usług opiekuńczych. Konieczność wydania decyzji w przedmiocie przyznania tych usług, a możliwość jej wydania, a więc zastosowania uznania administracyjnego, w zasadzie różnicuje jedynie status rodzinny wnioskodawcy. W przypadku, gdy o usługi opiekuńcze ubiega się osoba, która faktycznie wymaga pomocy innych osób i jest osobą samotną w rozumieniu art. 6 pkt 9 u.p.s. organ administracji publicznej nie ma wyboru decyzyjnego w tym przedmiocie. Natomiast organ administracji publicznej może przyznać takie usługi osobie, która wymaga pomocy innych osób w przypadku, gdy rodzina - a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni - nie mogą jej takiej pomocy zapewnić.

Decyzja wydana na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s. jest bowiem decyzją uznaniową, nie jak w przypadku regulacji z art. 50 ust. 1 u.p.s.- obligatoryjną. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych jest natomiast ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem czy prowadząc postępowanie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Ponadto, czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany materiał dowodowy i czy po należytym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania owego uprawnienia i jego ewentualnego zakresu.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że W. K. nie jest osobą samotną, o której mowa w art. 6 pkt 9 u.p.s., ponieważ będąc wdową, posiada zstępne (córki), które nie jednak zamieszkują wraz z nią. Wobec powyższego rozpoznanie wniosku skarżącej o przyznanie usługi opiekuńczej nastąpiło na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s. Przepis ten stanowi, że usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić.

Z treści powyższego przepisu wynika, że oprócz ustalenia, czy osoba wnioskodawcy wymaga pomocy innych osób konieczne jest również wyjaśnienie, czy rodzina (krewni lub osoby niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z wnioskodawcą) mogą taką pomoc zapewnić.

Bez wątpienia oceny takiej dokonuje właściwy organ administracji publicznej w każdym indywidualnie rozpatrywanym przypadku. Ocena ta nie może być wynikiem przekonania organu, że zależy to tylko od jego uznania, gdyż przyznanie lub odmowa przyznania takiej pomocy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Powyższy obowiązek wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie prawa, natomiast zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. są zobowiązane do dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 715/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Nie jest przy tym wystarczające odwołanie się wyłącznie do sytuacji finansowej ośrodka pomocy społecznej, a w szczególności braku odpowiedniego zabezpieczenia środków budżetowych, umożliwiających realizację celów ustawowych zważywszy, że jak wynika z uzasadnienia decyzji, zmiana sytuacji związana jest jedynie ze zmianą stawek godzinowych. Możliwości pomocy społecznej, o których mowa w art. 3 ust. 4 u.p.s. nie mogą być jedynym kryterium rozstrzygającym o przyznaniu prawa do świadczenia pomocowego, zwłaszcza gdy odnosi się to do świadczenia tak specyficznego, jakim są usługi opiekuńcze, realizowane wobec osób niesamodzielnych, wymagających permanentnej pomocy osób trzecich dla zapewnienia codziennej egzystencji.

Dostrzec przy tym należy również, że sytuacja skarżącej nie zmieniła się w stosunku do okresu gdy świadczenie było jej przyznane w wymiarze 4 godzin dziennie 5 razy w tygodniu. Z akt sprawy bezspornie wynika, iż skarżąca jest wdową, mieszka samodzielnie i cierpi na postępujące stwardnienie zanikowe boczne, zaś jej stan zdrowia systematycznie się pogarsza. Nie porusza się samodzielnie, wymaga karmienia, pampersowania a ostatnio także czuwania nad prawidłowością oddechu. Jej córki zapewniają pomoc usługową i finansową w miarę posiadanych możliwości, opiekując się mamą non stop po godzinach pracy i w dni wolne od pracy, oczekując natomiast wsparcia w godzinach, gdy same nie mogą tej pomocy świadczyć.

Na tym tle nie można przeto zaakceptować stanowiska, że powołanie się przez organ wyłącznie na ograniczone możliwości finansowe pomocy społecznej stanowi wystarczające uzasadnienie dla tak drastycznego ograniczenia świadczonej skarżącej pomocy. Wydaje się ono nieadekwatne nawet do podnoszonej w uzasadnieniu argumentacji o konieczności zredukowania przyznawanych beneficjentom świadczeń do 60 % dotychczasowych. W przypadku skarżącej redukcja to dotyczy bowiem 75 % świadczeń otrzymywanych uprzednio (i aktualnie uzyskiwanie świadczeń na poziomie 25% dotychczasowych). Jakkolwiek przeto, w uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał konkretnie wysokość kwoty, jaką dysponował na udzielanie tego typu pomocy, nie wypełnił obowiązku wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy, w tym dotyczących potrzeb skarżącej i możliwości ich zaspokojenia przy pomocy własnej oraz zstępnych, zobowiązanych do alimentacji, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać należy również, że z art. 50 ust. 3 i 5 u.p.s. wynika, iż usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opieki higienicznej, zaleconej przez lekarza pielęgnacji, względnie zapewnienia kontaktów z otoczeniem. Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia.

W niniejszej sprawie brak jest szczegółowej analizy potrzeb skarżącej (konieczności przygotowywania posiłków, zakupy, wizyty u lekarza) oraz sytuacji rodzinnej, w jakiej strona się znajduje, w szczególności czy osoby bliskie są w stanie w ciągu doby zapewnić jej pomoc i opiekę w takim zakresie, w jakim jest ona konieczna ze względu na stan zdrowia skarżącej, czy to w formie finansowej, czy świadczeń osobistych. Nie można odmówić bowiem wsparcia w postaci usług opiekuńczych (lub też przyznać ją w wymiarze minimalnym) tylko dlatego, że osoba wymagająca opieki ma rodzinę. Należy zbadać, czy członkowie rodziny mają możliwości (finansowe, zdrowotne, lokalowe) sprawowania opieki.

Reasumując powyższe rozważania należy zaakcentować, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy administracji powinny wykazać się szczególną starannością oraz dbałością o słuszny interes strony, albowiem stroną postępowania jest zazwyczaj osoba, która często bez własnej winy nie radzi sobie z funkcjonowaniem w otaczającej rzeczywistości i dlatego w zaufaniu do organów administracji szuka u nich pomocy. Organ administracji publicznej natomiast zgodnie z art. 8 k.p.a. powinien działać w taki sposób, aby to zaufanie pogłębiać – rozważyć i zbadać indywidualną sytuację wnioskodawcy w danej sprawie. Jak wynika natomiast z akt sprawy organ orzekający nie sprostał tym wymaganiom, co wywołało uzasadnione rozgoryczenie strony, którego wyrazem jest treść skargi.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni sformułowane powyżej poglądy prawne i podejmie należycie umotywowane rozstrzygnięcie, po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania wyjaśniającego.

M.K