Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 605/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 marca 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), art. 1 ust. 1, art. 17, art. 18 ust. 1, art. 19 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2019 r. odwołania M. W. od decyzji Wójta Gminy Gorlice z dnia 6 września 2017 r. (znak: [...]) o odmowie wydana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na adaptacji budynków [...] na potrzeby linii do cynkowania galwanicznego w miejscowości Ropica Polska, gmina Gorlice na dz. nr [...] – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 26 maja 2017 r. M. W., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Zakład [...], wystąpił do Wójta Gminy Gorlice o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Adaptacja budynków [...] na potrzeby linii do cynkowania galwanicznego w miejscowości Ropica Polska, gmina Gorlice" na działce nr [...].

Wójt Gminy Gorlice po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia 6 września 2017 r., działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 80 ust. 2, ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405) w związku z § 3 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na adaptacji budynków [...] na potrzeby linii do cynkowania galwanicznego w miejscowości Ropica Polska, gmina Gorlice na dz. nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że analiza załączonych do wniosku materiałów wykazała, że planowane przedsięwzięcie, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których – zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Następnie organ przywołał regulację zawartą w art. 80 ust. 2 zd. 1 ww. ustawy, wyjaśniając jednocześnie, że planowaną linię do cynkowania galwanicznego zlokalizowano na działce nr [...] obręb Ropica Polska, która objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy Gorlice Nr XXXII/255/2001 z dnia 21 grudnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 6 marca 2002 r. Nr 37 poz. 557). Organ wskazał przy tym, że w świetle ustaleń planu miejscowego obszar projektowanego przedsięwzięcia położony jest częściowo w terenach rolnych oznaczonych symbolem 1.4.RP, częściowo w terenach rolnych do zalesień i zadrzewień oznaczonych symbolem 1.3 RP/LS, a częściowo w terenach drogi lokalnej klasy L oznaczonych symbolem 3.2 KGL. Nadto organ wskazał, że działka nr [...] położona jest na stoku i znajduje się w terenach erozyjno-osuwiskowych. W ocenie organu, plan zagospodarowania terenu oraz mapa ewidencyjna wskazują, że obiekt linii do cynkowania galwanicznego zlokalizowany będzie w terenach rolnych oznaczonych symbolem 1.4.RP, na gruntach rolnych, a zatem lokalizacja planowanego przedsięwzięcia stoi w rażącej sprzeczności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, albowiem na ww. terenach obowiązuje ochrona przed zmianą użytkowania na cele nierolnicze i dopuszczona jest wyłącznie realizacja obiektów związanych z gospodarką rolną. Brak zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje wydaniem decyzji odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań. Na koniec organ wskazał również, że przed wydaniem decyzji poinformowano strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranymi w toku postępowania materiałami dla ww. przedsięwzięcia oraz o możliwości wypowiedzenia się co do złożonych materiałów, jednakże żadna ze stron postępowania nie skorzystała z powyższych uprawnień w zakreślonym terminie.

Odwołanie od decyzji Wójta Gminy Gorlice z dnia 6 września 2017 r. wniósł M. W.. Zaskarżonej decyzji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia polegający na przyjęciu, że objęta wnioskiem działka ewid. nr [...] w Ropicy Polskiej obejmująca obszar planowanego przedsięwzięcia zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego leży w terenach rolnych oznaczonych symbolem 1.4.RP, terenach rolnych do zalesień i zadrzewień oznaczonych symbolem 1.3.RP/LS oraz terenach drogi lokalnej oznaczonych symbolem 3.2 KGL, podczas gdy prawidłowa analiza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że obszar planowanego przedsięwzięcia znajduje się na terenach różnych form mieszkalnictwa usług i rzemiosła o symbolu MN/o. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Powyższą argumentację i zarzuty odwołujący podtrzymał i uzupełnił w kolejnych swoich pismach z dnia 2 października 2017 r. i 14 listopada 2017 r., złożonych w toku postępowania odwoławczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 11 grudnia 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a., art. 1 ust. 1, art. 17, art. 18 ust. 1, art. 19 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 3 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy ocenił, że stanowisko organu pierwszej instancji co do braku spełnienia przez przedsięwzięcie planowane przez inwestora przesłanki zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest prawidłowe. Teren planowanego przedsięwzięcia – stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] obr. [...] – położony jest w obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XXXII/255/2001 Rady Gminy Gorlice z dnia 21 grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice – wieś Ropica Polska 2 (Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 6 marca 2002 r. Nr 37 poz. 557 ze zm.). Organ odwoławczy wskazał dalej, że z wypisu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dotyczącego działki nr [...] położonej w Ropicy Polskiej wynika, iż działka ta, znajduje się w terenach oznaczonych w tym planie symbolami "1.4.RP", "1.3 RP/LS" i "3.2 KGL" tj. częściowo w terenach rolnych, częściowo w terenach rolnych do zalesień i zadrzewień i częściowo w terenach opisanych w ww. planie miejscowym jaki drogi gminne lokalne klasy L. Nadto wypis z planu miejscowego koresponduje z treścią załącznika nr 1 do tego dokumentu w postaci wyrysu z planu, jak również z treścią dołączonej do wniosku o wydanie decyzji kserokopii wyrysu z mapy ewidencyjnej wydanej przez Starostę Gorlickiego z dnia 24 marca 2017 r. Analiza pierwszego z powyższych dokumentów potwierdza, że działka nr [...] położona w Ropicy Polskiej w przeważającej części położona jest w terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice – wieś Ropica Polska 2 symbolem "1.4.RP". Wspomniana działka, w niewielkim północnym fragmencie, położonym wzdłuż drogi gminnej znajduje się w terenie oznaczonym w planie symbolem "3.2 KGL", z kolei niewielki, południowy fragment tej działki znajduje się w terenie oznaczonym w planie symbolem "1.3 RP/LS". Twierdzenia odwołania wskazujące na położenie przedmiotowej działki w terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolem "2.2. MN/o", organ odwoławczy uznał za bezzasadne. Organ zauważył, że zachodnia granica działki nr [...] na ok. 2/3 długości stanowi jednocześnie linię rozgraniczającą tereny rolne (1.4.RP) z terenami różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła w obszarach osuwiskowych i predysponowanych do osuwania (2.2. MN/o). Linia ta – jako wyraźnie pogrubiona – jest doskonale widoczna na załączonym do akt sprawy wyrysie z planu miejscowego, na którym można zauważyć m.in. iż biegnie ona od charakterystycznego punktu położonego mniej więcej pośrodku łuku utworzonego przez drogę gminną, do której od strony północnej przylega działka nr [...], a następnie – po osiągnięciu ok. 2/3 długości zachodniej granicy tej działki – skręca na zachód i dalej przebiega zgodnie z południową i zachodnią granicą sąsiedniej działki nr [...]. Na analizowanym fragmencie planu miejscowego wspomniana działka nr [...] (z którą działka inwestora o nr [...] sąsiaduje poprzez zachodnią granicę) stanowi swoistą enklawę terenów o symbolu "2.2. MN/o", wśród szeroko rozumianych terenów rolnych ("1.4.RP" i "1.3 RP/LS"), które otaczają ją od strony zachodniej, południowej i wschodniej. Odnosząc się kwestii rzekomo różnych oznaczeń graficznych wykorzystanych dla uwidocznienia na rysunku planu miejscowego ww. terenów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż wąsko rozstawione, przerywane linie poprzeczne, którymi w planie miejscowym oznaczono część terenów położonych poniżej drogi gminnej stanowią – zgodnie z legendą – tereny erozyjno-osuwiskowe. Obszar ten obejmuje m.in. znaczną część terenów rolnych, w tym działkę inwestora, terenów rolnych do zalesień i zadrzewień (zobrazowanych na rysunku planu szeroko rozstawionymi, ciągłymi liniami poprzecznymi, biegnącymi jak słusznie zwrócił uwagę odwołujący, pod innym kątem niż linie przerywane oznaczające tereny erozyjno-osuwiskowe), jak również część terenów różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła w obszarach osuwiskowych i predysponowanych do osuwania (2.2. MN/o), w tym m.in. tereny sąsiadujące z działką nr [...]. Powołując się na treść § 9 ust. 1 uchwały nr XXXII/255/2001 Rady Gminy Gorlice z dnia 21 grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice – wieś Ropnica Polska 2, organ odwoławczy stwierdził, że przedsięwzięcie planowane przez inwestora z całą pewnością nie spełnia przesłanki zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikającej z art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy środowiskowej. Zdaniem organu odwoławczego, analizowane przedsięwzięcie jako niewątpliwie prowadzące do istotnej zmiany sposobu użytkowania obiektu wykorzystywanego dotychczas na potrzeby zakładu [...] z jednej strony nie prowadzi do "utrzymania istniejącego zainwestowania", z drugiej zaś nie stanowi dopuszczalnej z punktu widzenia przepisów ww. planu miejscowego "modernizacji, wymiany i uzupełnienia istniejącej substancji budowlanej", względnie "adaptacji istniejącej zabudowy na cele agroturystyki, turystyki i rekreacji indywidualnej".

Wyrokiem z dnia 7 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 294/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – działając na skutek skargi M. W. – uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2017 r., znak: [...] W uzasadnieniu wyroku Sąd zauważył, że istotą kontrolowanej sprawy jest odpowiedź na pytanie, w jakim terenie, z punktu widzenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, leży przedmiotowa działka nr [...] położona w Ropicy Polskiej; czy na terenie MN, jak twierdzi skarżący, czy też w głównej mierze na terenach rolnych, jak twierdzą organy. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego żadna linia na wyrysie z MPZP nie przebiega w sposób tak wyraźny, aby dało się bez wątpliwości stwierdzić, gdzie przebiega granica między obszarami przeznaczonymi do zagospodarowania (różne formy mieszkalnictwa, usług i rzemiosła – 2.2 MN/o) a terenami rolnymi (1.4 RP) czy przeznaczonymi do zalesień lub zadrzewień (1.3 RP/LS). Na samym wyrysie z MPZP nagromadzenie linii podobnych jest tak znaczne, że bez materiałów źródłowych wskazujących na zamiary organu planistycznego, Sąd nie jest w stanie rozpoznać tych granic, jak chodzi o tereny obejmujące przedmiotową działkę oraz leżące w najbliższym sąsiedztwie, bez ryzyka pomyłki; zwłaszcza, że tereny nie są oznaczone odrębnymi kolorami. Jest tak pomimo tego, że skarżący przedstawił powiększenie tego obszaru. Przedstawienie w postępowaniu odwoławczym przez Wójta Gminy Gorlice kolorowego wydruku z programu GIAP-SPDP nie tylko nie wyjaśnia tego zagadnienia, ale wręcz przeciwnie, stawia nowe znaki zapytania. Na wydruku z tego programu można oczywiście łatwo zidentyfikować działkę nr [...] w zestawieniu z przeznaczeniem poszczególnych terenów i pozornie upewnić się, że organy mają rację. Jednak porównanie tego wydruku z przedstawionym wyrysem z MPZP wskazuje, że prawdopodobnie ma miejsce jakaś nieścisłość czy jakiś błąd w opisach terenów. Opis terenów 1.4 RP jest umiejscowiony jako dotyczący terenu istniejącego na planie niejako "wewnątrz" terenu 1.3 RP/LS i oznaczony na wydruku kolorem żółtym. Porównując ten wydruk z mapą ewidencyjną, powstaje jednak wątpliwość, dlaczego na wydruku GIAP-SPDP tak samo na żółto oznaczono tereny części działki [...] czy części działki [...], skoro z wyrysu MPZP można odczytać te tereny jako należące do obszaru 2.2 MN/o (prawdopodobnie). Podobnie rzecz się ma z przedmiotową działką nr [...] i dalszymi działkami, a więc [...], [...] i [...] czy [...], w ich części przylegającej do drogi, czyli działki nr [...], które na wydruku GIAP-SPDP oznaczone są kolorem żółtym (tereny rolne). Tymczasem analiza powiększonego wyrysu z MPZP wcale nie wskazuje, że działki te w tej części leżą w takim obszarze. Co więcej, na wyrysie z MPZP widać, że niektóre działki, tj. [...] oraz [...] były zabudowane w chwili tworzenia planu, skoro zabudowania są uwidocznione na rzeczonym wyrysie z MPZP. Trudno przypuścić, że planiści projektowali przeznaczenie części tych działek, zabudowanych w momencie tworzenia planu jako przeznaczenie pod uprawę roli, skoro na mapie ewidencyjnej, do której dane ewidencyjne były określone w latach 1990-2001, tereny działek [...], [...] i [...] przyległe do drogi zostały określone jako "B" czyli budowlane. Okoliczności tych nie dostrzegł organ odwoławczy i ich w sposób należyty nie wyjaśnił. Tymczasem wobec ogromnej niejasności treści wyrysu z MPZP w omawianym zakresie i przywołanych powyżej wątpliwości co do treści wydruku z programu GIAP-SPDP, należało bezwzględnie ustalić ponad wszelką wątpliwość, jak w istocie przebiegają na planie granice terenów rolnych, przeznaczonych do zadrzewień i zalesień oraz terenów przeznaczonych do zagospodarowania w formie zabudowy czy usług i rzemiosła. Należy wobec tego zarzucić organowi odwoławczemu niewyjaśnienie istoty sprawy w związku z brakiem zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, a w konsekwencji brakiem poczynienia istotnych ustaleń w sprawie w sposób niewątpliwy oraz poddający się kontroli. Czyni to zasadnym zarzut skargi co do naruszenia art. 7 k.p.a., w związku z art. 77 i 80 k.p.a. Ponadto takie postępowanie narusza art. 8 k.p.a., a także art. 11 k.p.a. bowiem organ odwoławczy nie sprostał wymogom zasady przekonywania, skoro nie usunął w sposób jednoznaczny wątpliwości skarżącego wyrażonych w odwołaniu. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien wyjaśnić bez wątpliwości, w sposób nadający się do weryfikacji, treść zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego badanego w sprawie, w zakresie położenia terenów i określenia ich rodzajów, w zestawieniu z ich zobrazowaniem na wyrysie MPZP oraz na mapie ewidencyjnej – w odniesieniu do przedmiotowej działki nr [...] – i odpowiedzieć w sposób jednoznaczny i udokumentowany, w jakich terenach jest ona położona z punktu widzenia zapisów planu. W tym celu organ powinien rozważyć, przykładowo, przeprowadzenie dowodu z biegłego geodety, który zapozna się z odpowiednimi materiałami planistycznymi. Przeprowadzenie tego lub innego dowodu wyjaśniającego rzecz w sposób jednoznaczny i udokumentowany może także zostać zlecone w trybie art. 136 k.p.a.

W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z dnia 4 września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zleciło Wójtowi Gminy Gorlice przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność ustalenia położenia działki nr [...] w Ropicy Polskiej w odniesieniu do rodzajów (przeznaczenia) terenów określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice – wieś Ropica Polska 2, zatwierdzonym uchwałą nr Nr XXXII/255/2001 Rady Gminy Gorlice z dnia 21 grudnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 6 marca 2002 r. Nr 37 poz. 557 ze zm.) oraz granic takich terenów wraz z ich zobrazowaniem na wyrysie z ww. planu miejscowego oraz na mapie ewidencyjnej. W dniu 5 listopada 2018 r. Wójt Gminy Gorlice przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego opinię geodezyjną sporządzoną przez biegłego mgr inż. J. S. z dnia [...] października 2018 r. We wnioskach końcowych do tej opinii biegły stwierdził m.in. że działka ewidencyjna [...] w obrębie ewidencyjnym Ropica Polska, jednostka ewidencyjna Gmina Gorlice, zgodnie z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego wsi Ropica Polska 2: w części północno-zachodniej przylegającej do drogi znajduje się w terenach oznaczonych 3.2 KGL – Drogi gminne lokalne klasy L; w części centralnej znajduje się w terenach oznaczonych 1.4 RP – Tereny rolne; w części południowo-wschodniej przylegającej do działki [...] znajduje się w terenach oznaczonych 1.3 RP/LS – Tereny rolne do zalesień i zadrzewień, chronione przed zainwestowaniem. W piśmie z dnia 26 listopada 2018 r. pełnomocnik odwołującego się złożył zarzuty do opinii sporządzonej przez biegłego geodetę mgr inż. J. S.. Biegły ustosunkował się do tych zarzutów pismem z dnia 31 grudnia 2018 r.; do akt sprawy dołączono kserokopię matrycy w skali 1:5000 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XXXII/255/2001 Rady Gminy Gorlice z dnia 21 grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice – wieś Ropica Polska 2 (Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 6 marca 2002 r. Nr 37 poz. 557 ze zm.). W dniu 21 marca 2019 r. odwołujący się wniósł o zlecenie biegłemu sporządzenia opinii uzupełniającej zawierającej analizę przedłożonych do akt sprawy matrycy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz mapy podkładowej ewidencji gruntów miejscowości Ropica Polska, a także o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego do spraw urbanistyki i zagospodarowania przestrzennego w celu dokonania ustaleń co do poprawności i zgodności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwalą Nr XXXII/255/2001 Rady Gminy Gorlice z dnia 21 grudnia 2001 r. w kontekście istniejącego już wówczas stanu faktycznego na gruncie.

Rozstrzygając sprawę po raz drugi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 27 marca 2019 r., którą utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy szczegółowo zreferował przebieg postępowania w sprawie, zwrócił uwagę na związanie wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, przytoczył relewantne przepisy prawa materialnego oraz charakterystykę planowanego przedsięwzięcia. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że w wyniku uzupełniającego postępowania dowodowego do akt sprawy została przedłożona opinia geodezyjna sporządzona przez biegłego mgr inż. J. S. z dnia [...] października 2018 r., której wnioski końcowe w sposób niebudzący wątpliwości potwierdzają prawidłowość ustaleń organu pierwszej instancji, iż działka nr [...] położona w Ropicy Polskiej, zgodnie z planem miejscowym znajduje się w terenach oznaczonych w nim symbolami "1.4.RP", "1.3 RP/LS" i "3.2 KGL" tj. częściowo w terenach rolnych, częściowo w terenach rolnych do zalesień i zadrzewień i częściowo w terenach opisanych w planie miejscowym jaki drogi gminne lokalne klasy L. Powołana opinia biegłego – której rzetelność i prawidłowość w ocenie organu odwoławczego nie budzi najmniejszych wątpliwości – potwierdza jednocześnie bezzasadność zarzutów formułowanych w toku postępowania przez odwołującego, który podnosił, iż ww. działka nr [...] jest położna w terenach różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła w obszarach osuwiskowych i predysponowanych do osuwania, oznaczonych w planie miejscowym symbolem "2.2.MN/o". W szczególności opinia ta oraz dołączony do niej plan sytuacyjny, wykonany m.in. w oparciu o dokonaną przez biegłego analizę matrycy planu miejscowego sporządzonego na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:5000 potwierdzają bowiem, że analizowana działka nr [...] nie jest położona w terenach oznaczonych symbolem "2.2.MN/o". W terenach tych jest natomiast położona działka sąsiednia tj. działka nr [...], zlokalizowana na południowy wschód od działki nr [...], jak również nieruchomości położonej na północ od działki drogowej nr [...]. Żądanie zlecenia biegłemu sporządzenia opinii uzupełniającej zawierającej analizę matrycy planu organ odwoławczy uznał za niezasadne, skoro z opinii wprost wynika, iż na potrzeby jej sporządzenia biegły korzystał m.in. z udostępnionej mu w Urzędzie Gminy w Gorlicach matrycy planu miejscowego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania zapoznał się z matrycą planu miejscowego oraz mapą podkładową ewidencji gruntów miejscowości Ropica Polska w tej samej skali, umożliwiającą naniesienie granic ewidencyjnych poszczególnych działek na obszar objęty ustaleniami planu miejscowego.

Kontynuując argumentację, organ odwoławczy podkreślił, że w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego dokonał analizy i dołączył do akt niniejszej sprawy dokumenty zgromadzone w aktach postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 marca 2008 r. (znak: [...]), utrzymującym w mocy postanowienie Wójta Gminy Gorlice z dnia 3 grudnia 2007 r. (znak: [...]) o odmowie wydania odwołującemu zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na pracownię [...] znajdującego się na nieruchomości oznaczonej działką nr [...] w Ropicy Polskiej. W powołanej sprawie podstawą odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez odwołującego było m.in. ustalenie organów, iż działka nr [...] położona w Ropicy Polskiej położona jest w terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolami "1.4.RP", "1.3 RP/LS" i "3.2 KGL", a ustalenia planu sprzeciwiają się zamierzonej ówcześnie przez odwołującego zmianie sposobu użytkowania obiektu budowalnego zlokalizowanego na tych terenach. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 marca 2008 r. (znak: [...]) było przedmiotem skargi odwołującego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który oddalił ją wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 471/08, podzielając ustalenia organów obu instancji co do położenia działki nr [...] w terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolami "1.4.RP", "1.3 RP/LS" i "3.2 KGL". Z kolei skarga kasacyjna złożona przez odwołującego od ww. wyroku, została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 605/09.

Odnosząc się do wniosku odwołującego o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego do spraw urbanistyki i zagospodarowania przestrzennego "w celu dokonania ustaleń co do poprawności i zgodności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwalą Nr XXXII/255/2001 Rady Gminy Gorlice z dnia 21 grudnia 2001 r. w kontekście istniejącego już wówczas stanu faktycznego na gruncie", Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że tego rodzaju dowód jest oczywiście nieprzydatny dla rozpatrzenia niniejszej sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest bowiem weryfikacja prawidłowości, czy też zgodności z prawem postanowień planu miejscowego, a jedynie ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, którego lokalizacja ma spełniać warunek zgodności z przepisami obowiązującego planu miejscowego.

Ustalenia dotyczące lokalizacji działki nr [...] w Ropicy Polskiej oraz analiza załącznika nr 4 do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (k. 251) oraz załącznika nr 3 do karty informacyjnej przedsięwzięcia (k. 98) prowadzą do wniosku, że przedsięwzięcie stanowiące przedmiot niniejszego postępowania miałoby zostać zlokalizowane w części centralnej przedmiotowej działki, tj. w części położonej w terenach rolnych oznaczonych symbolem "1.4.RP". Paragraf 9 ust. 1 planu miejscowego stanowi: "1.4. RP - Tereny rolne, obejmujące grunty rolne przeznaczone pod uprawy rolne, sadownicze i ogrodnicze, podlegające ochronie przed zmianą użytkowania na cele nierolnicze. Utrzymuje się istniejące zainwestowanie. Dopuszczona realizacja uzbrojenia terenu i dróg dojazdowych. Dopuszczona modernizacja, wymiana i uzupełnienie istniejącej substancji budowlanej. Dopuszczona adaptacja istniejącej zabudowy na cele agroturystyki, turystyki i rekreacji indywidualnej. W uzasadnionych przypadkach dopuszczona realizacja pojedynczych nowych zagród, związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, pod warunkiem posiadania własnego dojazdu do drogi publicznej. Obowiązek dostosowania formy obiektów do architektury regionalnej i lokalnych tradycji z uwzględnieniem warunków podanych w § 6. Obowiązek wyposażenia obiektów w urządzenia do utylizacji ścieków i usuwanie odpadów w sposób zorganizowany". Oceniana w tym kontekście lokalizacja przedsięwzięcia, w ramach którego inwestor zaplanował adaptację jednego z budynków [...] (oznaczonego nr 1) na cynkownię galwaniczną, tj. uruchomienie w ww. obiekcie instalacji do cynkowania galwanicznego wytwarzanych w prowadzonym zakładzie [...] sprężyn stalowych, po uprzednim przeniesieniu automatów służących do ich produkcji do dwóch innych budynków zakładu (z jednoczesnym zwiększeniem ilości automatów), z całą pewnością nie jest zgodna z przepisami obowiązującego planu miejscowego. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowe przedsięwzięcie stanowi bowiem istotną zmianę sposobu użytkowania obiektu, wykorzystywanego dotąd na potrzeby zakładu [...], a tym samym nie stanowi ani "utrzymania istniejącego zainwestowania", a nie też dopuszczalnej z punktu widzenia przepisów ww. planu miejscowego "modernizacji, wymiany i uzupełnienia istniejącej substancji budowlanej", względnie "adaptacji istniejącej zabudowy na cele agroturystyki, turystyki i rekreacji indywidualnej". W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż zaistniała przesłanka wydania w stosunku do odwołującego decyzji o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia z uwagi na fakt, iż jego lokalizacja nie jest zgodna z przepisami obowiązującego planu miejscowego.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2019 r. M. W. złożył skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 7 i 8 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a wyrażające się dokonaniem wadliwej oceny dowodów i skutkujące błędnymi ustaleniami faktycznymi przez przyjęcie, że objęta wnioskiem działka ewid. nr [...] w Ropicy Polskiej, obejmująca obszar planowanego przedsięwzięcia, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego leży w terenach rolnych oznaczonych symbolem 1.4.RP, terenach rolnych do zalesień i zadrzewień oznaczonych symbolem 1.3.RP/LS, terenach drogi lokalnej oznaczonych symbolem 3.2 KGL. – gdy tymczasem prawidłowa analiza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie wskazuje, że obszar planowanego przedsięwzięcia znajduje się na terenach różnych form mieszkalnictwa usług i rzemiosła o symbolu 2.2.MN; 2) naruszenie przepisów postępowania przez pominięcie wniosku dowodowego skarżącego o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego do spraw urbanistyki i zagospodarowania przestrzennego, a to celem zweryfikowania poprawności przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Skarżący wskazał w szczególności, że poprawna analiza zapisów planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostawia żadnych złudzeń, że obszar projektowanego przedsięwzięcia obejmujący działkę ewid. nr [...] w Ropicy Polskiej leży w terenach oznaczonych jako MN/o – tereny różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła w obszarach osuwiskowych i predysponowanych do usuwania. Szczegółowa informacja i analiza odnośnie przeznaczenia obszaru planowanej inwestycji i działki ewid.nr [...] została zawarta w przedłożonej przez wnioskodawcę Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia, która została sporządzona przez profesjonalną pracownię projektową i oparta o szczegółową analizę położenia nieruchomości w kontekście zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia – rozdział 2. – wynika również wprost, że działka ewid. nr [...] w Ropicy Polskiej leży w terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MN/o. Zarówno organ I, jak i II instancji pominęły przy ocenie w/w dokumentów istotny fakt, iż objęta wnioskiem inwestycja ma być zrealizowana w obiektach, w których wnioskodawca już prowadzi działalność gospodarczą, na których wzniesienie i sposób użytkowania uzyskano zgodę wiele lat wcześniej. Obecna inwestycja polega jedynie na adaptacji istniejących już obiektów [...] do potrzeb linii cynkowania galwanicznego. W uzasadnieniach do decyzji organy w ogóle nie odniosły się do tej kwestii i podnoszonych w tym kontekście przez skarżącego zarzutów. W tych okolicznościach trudno przyjąć, w ślad za zaskarżoną decyzją, że obszar objęty przedsięwzięciem leży w terenach rolnych oznaczonych symbolem 1.4RP. Zdaniem skarżącego formalne przywiązanie wagi do treści wydanego przez Wójta Gminy Gorlice wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego działki nr [...] położonej w Ropicy Polskiej i wydanie merytorycznej decyzji w oparciu o treść tego dokumentu jest błędne, albowiem dokument ten zawiera mylną ocenę zapisów miejscowego planu zagospodarowania. Nawet organ I instancji procedował merytorycznie wniosek skarżącego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia wzywając skarżącego między innymi do przedłożenia karty informacyjnej przedsięwzięcia i zawiadamiając o postępowaniu inne organy, zamiast odmówić w ogóle wszczęcia postępowania z uwagi na niezgodność planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Żadna też instytucja powiadomiona o postępowaniu nie wniosła zastrzeżeń co do wniosku skarżącego w kontekście jego niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania i był on procedowany. Ta okoliczność wskazuje, że już organ I instancji miał wątpliwości co do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście działki skarżącego. Skarżący wskazał, że przedstawiony przez Wójta Gminy Gorlice wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice – wieś Ropica Polska dotyczący działki ewidencyjnej nr [...] wygenerowany z programu GIAP opracowany na podstawie oryginału uchwały nr XXXII/25 5/2001 Rady Gminy Gorlice z dnia 2001 roku jest wbrew błędnym ustaleniom SKO [...] w swojej treści graficznej diametralnie inny w zakresie działki ewid. nr [...] niż obraz przedstawiony na wydruku kolorowym z programu GIAP-SPDP z 31.10.2017 roku. Mianowicie na pierwszym z wymienionych dokumentów ewidentnie widać, że teren działki ewid. nr [...] opatrzony jest takimi samymi liniami i układem graficznym jak sąsiedni teren, na którym znajduje się oznaczenie 22 MN/o. Zmiana układu linii graficznych następuje dopiero poniżej kwadratu oznaczającego działkę ewid. nr [...]. Dopiero na tym obszarze występują linie poziome oznaczające inny obszar. Na pierwszym z wymienionych dokumentów bezpośrednio przy południowo zachodniej granicy działki ewid. nr [...] znajduje się oznaczenie 22 MN/o i układ graficzny znajdujący się w obszarze tego oznaczenia niczym nie różni się od układu graficznego występującego na zamarkowanym terenie działki ewid. nr [...]. Teren ten rozciąga się na wschód pomiędzy pasem drogi gminnej a linią rozdzielającą ten teren od obszaru oznaczonego 13 RP/LS i zaznaczonego graficznie liniami poziomymi. Znajdujący się poniżej obszar oznaczony 14 RP zaznaczony jest dodatkowo graficznie również liniami prostymi biegnącymi pod innym kątem. Linie takie nie występują jednak na obszarze działki ewid. nr [...] i terenie oznaczonym jako 22 MN/o. Na obszarze działki nr. [...] oraz oznaczonym symbolem 22 MN/o znajdują się jedynie linie wysokościowe. W toku postępowania skarżący M. W. przedłożył kopie wyrysu z zamarkowanymi obszarami poszczególnych terenów wraz z kalką tego wyrysu dla jasnego zobrazowania tej sytuacji i usytuowania poszczególnych obszarów oznaczonych symbolami 22 MN/o, 14 RP i 13 RP/LS. Odnosząc się do przedłożonego przez Wójta Gminy Gorlice wydruku kolorowego z programu GIAP – skarżący zarzucał i w dalszym ciągu zarzuca, że jest on rozbieżny z opisanym wyżej wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania, a także niezgodny ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie. W/w dokumenty zostały przez SKO [...] ocenione błędnie. Na kopi mapy ewidencyjnej, którą odwołujący załączył do pisma z dnia 14.11.2017 r., w całym paśmie wzdłuż drogi gminnej oznaczonym na w/w wydruku kolorem żółtym znajdują się zabudowania mieszkalne i budynki gospodarcze usytuowane na działce nr [...] oraz wszystkich kolejnych działkach leżących na wschód od niej. Stan taki w sposób istotny kłóci się ze stanem ujawnionym na wydruku przedłożonym przez Wójta Gminy Gorlice. Jak wielokrotnie podkreślał skarżący takie oznaczenie tego terenu wykluczałoby zrealizowanie inwestycji budowlanych na tych działkach, łącznie z działalnością prowadzona przez skarżącego. W uzasadnieniu decyzji SKO [...] wskazało, że na analizowanym fragmencie planu miejscowego sąsiednia działka nr [...] (z którą działka skarżącego nr [...] sąsiaduje od zachodu) stanowi swoistą enklawę terenów o symbolu 2.2.MN/o wśród szeroko rozumianych terenów rolnych, które otaczają ją od zachodu, wschodu i południa. Stwierdzenie to jest sprzeczne zarówno z treścią zapisów wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania, jak i z stanem zagospodarowania nieruchomości istniejącym na tym obszarze. Otóż, na wszystkich sąsiednich nieruchomościach wzdłuż drogi gminnej i po jej drugiej stronie znajduje się intensywna zabudowa mieszkalno-gospodarcza. Jedynie działka nr [...] nie była nigdy zabudowana, ponieważ była stromą skarpą i w żadnym wypadku nie pozwalała na jakąkolwiek zabudowę. Trudno w tych okolicznościach zaakceptować tezę, że wszystkie sąsiednie zabudowane nieruchomości stanowią tereny rolne, natomiast działka, której zabudowa jest fizycznie niemożliwa, jest terenem przeznaczonym pod różne formy mieszkalnictwa, usług i rzemiosła. W tej sytuacji uprawniony jest zarzut że występuje istotna rozbieżność pomiędzy wiążącym wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice, a jego elektroniczną wersją przedstawioną przez organ na wydruku z programu GIAP, a także pomiędzy tym wydrukiem a stanem faktycznym istniejącym na gruncie. Okoliczności tej nie ocenił jednak prawidłowo organ II stopnia. Organ II stopnia zwrócił uwagę w uzasadnieniu decyzji na ograniczoną czytelność wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jeżeli miał w tym zakresie jakiekolwiek wątpliwości należało skorzystać z materiałów pierwotnych zarówno graficznych jak i opisowych, które były podstawą opracowania przyjętego później planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie działki nr [...] w Ropicy Polskiej. Zdaniem skarżącego, możliwość taką należało wykorzystać mając na uwadze rozbieżności istniejące w poszczególnych dokumentach obrazujących zapisy miejscowego planu zagospodarowania. Skarżący podniósł, że opinia w swojej treści jest lakoniczna i opiera się na nieprecyzyjnych i wzajemnie rozbieżnych materiałach geodezyjnych, a biegły nie odniósł się do merytorycznej rozbieżności pomiędzy dokumentami i materiałami stanowiącymi podstawę wydania opinii. W szczególności w pkt 1 wniosków końcowych biegły stwierdza, że działka ewid. nr [...] w obrębie ewidencyjnym Ropica Polska zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym. W pkt 3 stwierdza równocześnie, iż działka ta w aktualnym planie zagospodarowania przestrzennego w swojej centralnej części znajduje się w terenach oznaczonych symbolem 1.4RP - tereny rolne, obejmujące grunty rolne przeznaczone pod uprawy rolne sadownicze i ogrodnicze podlegające ochronie przed zmianą użytkowania. Mając na uwadze datę powstania zabudowy istniejącej na przedmiotowej nieruchomości właśnie w jej centralnej części oraz datę powstania założeń planistycznych i obecnego planu zagospodarowania przestrzennego trudno nie dostrzec istotnej sprzeczności w zapisach planu z istniejącym już wówczas stanem faktycznym na gruncie. Nie można zaakceptować tezy, że teren zabudowany budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi - produkcyjnymi, z istniejącymi utwardzeniami i całą infrastrukturą techniczną określony został jako teren o charakterze rolnym.

Dalej skarżący wskazał, że na przedmiotowej nieruchomości w budynkach gospodarczo-produkcyjnych nieprzerwanie od 1998 roku prowadzi działalność gospodarczą – [...]. Działalność ta jest zintensyfikowana. Tym bardziej brak jest zrozumienia dla założenia, że w 2001 roku w momencie tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego teren działki [...] oznaczony wówczas na mapie ewidencyjnej jako budowlany, i na którym istniały już budynki, w których prowadzona była działalność gospodarcza-przemysłowa, miałby zostać określony jako rolny. W tym kontekście trudno również wytłumaczyć fakt, iż wszystkie sąsiednie tereny i nieruchomości nawet niezabudowane o tożsamym ukształtowaniu leżą w terenach oznaczonych jako 2.2.MN/o, a centralna część zabudowanej działki znajduje się terenie oznaczonym w MPZP jako 1.4RP. Tak sytuacja kształtuje się na sąsiednich granicznych działkach ewid. nr [...], [...] i [...] oraz leżących po drugiej stronie drogi [...], [...]. Skarżący przedłożył aktualną mapę do celów projektowych obejmującą teren działki ewid. nr [...] oraz tereny przyległe, na których wyraźnie oznaczono zakres przeznaczenia terenu, a także dokumenty ilustrujące fakt prowadzenia działalności gospodarczej na przedmiotowej nieruchomości. W tych okolicznościach ustalenia opinii nie mogą zostać uznane ze wyczerpujące i poprawne, zwłaszcza, że jak zarzucono na początku opinia opiera się na analizie dotychczasowych wyjątkowo nieprecyzyjnych i rozbieżnych dokumentach w postaci załącznika graficznego do uchwały nr XXXII/255/2001 oaz wydruku z GIAP-SDP – tym bardziej, że ostatni z tych materiałów jest jedynie materiałem pomocniczym i niezatwierdzonym. W ocenie wnioskodawcy podstawą poprawnej opinii winny być materiały pierwotne zarówno graficzne, jak i opisowe, a także założenia planistyczne, które były podstawą opracowania przyjętego później planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie działki nr [...] w Ropicy Polskiej i terenów przyległych. Przedłożona opinia inż. J. S. analizy takiej nie zawiera. Przy istnieniu tego rodzaju obiektywnych wątpliwości co do położenia działki ewid. nr [...] w Ropicy Polskiej względem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego koniecznym było dopuszczenie dowodu z opinii biegłego do spraw urbanistyki i zagospodarowania przestrzennego w celu dokonania ustaleń co do poprawności i zgodności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XXXII/255/2001 Rady Gminy Gorlice z dnia 21 grudnia 2001 r. w kontekście istniejącego już wówczas stanu faktycznego na gruncie w zakresie działki nr [...] w Ropicy Polskiej, w szczególności jej intensywnej zabudowy i uzbrojenia w infrastrukturę naziemną i podziemną. Organ prowadzący postępowanie bezpodstawnie zaniechał przeprowadzenia takiego dowodu, co doprowadziło do niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi; organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i ustosunkował się do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Zważywszy że rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie było już przedmiotem kontroli sądowej, należy zwrócić uwagę na: art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby; art. 171 p.p.s.a., który stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia; art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W tym kontekście warto ponownie zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 maja 2018 r. wskazał na potrzebę miarodajnego wyjaśnienia treści zapisów odnośnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do przedmiotowej działki nr [...] i ustalenia w sposób udokumentowany, w jakich terenach jest ona położona z punktu widzenia zapisów planu. W szczególności Sąd zalecił rozważenie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety, który zapozna się z odpowiednimi materiałami planistycznymi.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Materialnoprawnym punktem odniesienia do oceny zaskarżonej decyzji są przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm., dalej u.u.o.s. lub ustawa środowiskowa), w tym przepisy powołane przez organy obu instancji, które kreują relewantną w niniejszej sprawie normę – normę, której konkretyzacja tudzież zindywidualizowana treść zależy od wielu ujętych pozytywnie i negatywnie przesłanek faktycznych.

W świetle przepisów ustawy środowiskowej zasadą jest wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, natomiast wyjątkiem odmowa wydania takiej decyzji – może ona nastąpić w razie wystąpienia enumeratywnie określonych przyczyn. Odmówić określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia można wtedy, gdy: 1) występuje niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy); 2) nastąpiła odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ uzgadniający (art. 77 ust. 1 ustawy); związanie stanowiskiem organu uzgadniającego obejmuje także niemożność określenia w decyzji środowiskowej, warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny od zaprezentowanego w uzgodnieniu; 3) wnioskodawca nie wyraża zgody na realizację przedsięwzięcia w wariancie innymi, niż proponowany, a z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie (art. 81 ust. 1 ustawy); 4) z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natur 2000, i nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 ustawy); 5) jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że może ono spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (art. 81 ust. 3 ustawy). "Enumeratywne wyliczenie przyczyn odmowy wydania decyzji środowiskowej, traktowane jako wyjątek od zasady pozytywnego określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, wynika z charakteru decyzji środowiskowej, która służy jedynie ocenie następstw dla środowiska, związanych z realizacją danego przedsięwzięcia. Decyzja środowiskowa nie przesądza o przystąpieniu do realizacji przedsięwzięcia, ale otwiera inwestorowi drogę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Postępowanie środowiskowe służy zidentyfikowaniu negatywnych skutków wykonania i późniejszej eksploatacji przedsięwzięcia oraz określeniu działań, które mają zapobiec lub zminimalizować do poziomu zgodnego z prawem, owe skutki. Wszechstronności i wieloaspektowości oceny organu oddziaływania na środowisko konkretnej inwestycji, służy wymóg sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, spełniającego ustawowe warunki (art. 66 ustawy), uzgodnieniowe postępowanie wpadkowe, służące pozyskaniu stanowisk organów wyspecjalizowanych w ocenach oddziaływania na środowisko różnych przedsięwzięć, wypracowanych po analizie przedłożonego przez inwestora raportu, zapewnienie udziału społeczeństwa na etapie przygotowania i wydawania decyzji środowiskowej, możliwość nałożenia obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko oraz wykonania analizy porealizacyjnej w przypadku, gdy na wcześniejszym etapie nie jest możliwe zidentyfikowanie wszystkich zagrożeń dla środowiska, jakie niesie realizacja przedsięwzięcia" (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 marca 2018 r., II SA/Bk 916/17, CBOSA).

Stwierdzenie którejś z negatywnych przesłanek wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (innymi słowy, podstaw do wydania decyzji odmownej) w zasadzie zwalnia organ z obowiązku czynienia dalszych ustaleń faktycznych. W przeciwnym zaś razie konieczne staje się skrupulatne wyjaśnienie całokształtu okoliczności determinujących treść rozstrzygnięcia. Zakres tych okoliczności wynika w szczególności z art. 80 ustawy środowiskowej.

W niniejszej sprawie odmowa wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia motywowana jest przeszkodą wynikającą z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Przepis ten stanowi, że "właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony". Organy obu instancji oceniły, że wspomnianej zgodności nie ma. Ocena ta jest determinowana: 1) ustaleniem, że obszar, na którym planowane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane (centralna część działki nr [...] w Ropicy Polskiej), objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Gorlice – wieś Ropica Polska 2 (uchwała Rady Gminy Gorlice Nr XXXII/255/2001 z dnia 21 grudnia 2001 r.) i przynależy do terenów oznaczonych symbolem "1.4.RP" (tereny rolne); 2) analizą właściwości planowanego przedsięwzięcia i wykładnią postanowień planu odnoszących się do terenów oznaczonych symbolem "1.4.RP", zwłaszcza § 9 ust. 1, który stanowi: "1.4.RP – Tereny rolne, obejmujące grunty rolne przeznaczone pod uprawy rolne, sadownicze i ogrodnicze, podlegające ochronie przed zmianą użytkowania na cele nierolnicze. Utrzymuje się istniejące zainwestowanie. Dopuszczona realizacja uzbrojenia terenu i dróg dojazdowych. Dopuszczona modernizacja, wymiana i uzupełnienie istniejącej substancji budowlanej. Dopuszczona adaptacja istniejącej zabudowy na cele agroturystyki, turystyki i rekreacji indywidualnej. W uzasadnionych przypadkach dopuszczona realizacja pojedynczych nowych zagród, związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, pod warunkiem posiadania własnego dojazdu do drogi publicznej. Obowiązek dostosowania formy obiektów do architektury regionalnej i lokalnych tradycji z uwzględnieniem warunków podanych w § 6. Obowiązek wyposażenia obiektów w urządzenia do utylizacji ścieków i usuwanie odpadów w sposób zorganizowany" – w ocenie organu, planowanego przedsięwzięcia nie da się pogodzić z powołanym postanowieniem planu.

Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do obu wymienionych wyżej determinant – także co do tej pierwszej, wokół której oscylują zarzuty skargi. Uzupełniające postępowanie dowodowe zostało przez organ odwoławczy prawidłowo ukierunkowane i przeprowadzone, w szczególności – zgodnie ze wskazaniami Sądu – organ przeprowadził dowód z opinii biegłego geodety, do którego należała selekcja i analiza w niezbędnym zakresie materiałów planistycznych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało weryfikacji opinii mgra inż. J. S. z dnia [...] października 2018 r. – w zakresie adekwatnym do specyfiki tego dowodu – i oceniło, że została ona sporządzona poprawnie, jest jasna, logiczna, spójna, wiarygodna. Zdaniem Sądu, nie ma podstaw do kwestionowania tej oceny – nie ma też podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 80 k.p.a. Warto przy tym zauważyć i podkreślić, że sąd administracyjny tak naprawdę nie dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego (dotyczy to także opinii biegłego), lecz jedynie kontroluje ocenę tegoż materiału dokonaną wcześniej przez organ administracji. Ma to rozliczne implikacje, a w szczególności tę, że beneficjentem zagwarantowanej w art. 80 k.p.a. swobody pozostaje wspomniany organ, zaś podstawą uwzględnienia skargi przez sąd może być dopiero przekroczenie jej granic. Jeżeli do takiego przekroczenia nie dochodzi, sąd – bacząc na kryterium legalności – nie jest władny kwestionować stanowiska organu; nie jest też władny zastępować oceny dokonanej przez organ swoją własną, nawet gdyby – hipotetycznie rzecz ujmując – była ona inna. W niniejszej sprawie te niuanse mają jednak drugorzędne znaczenie, bowiem ocenę materiału dowodowego (głównie opinii biegłego), dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Sąd uznał nie tylko za mieszczącą się w granicach wyznaczonych przez art. 80 k.p.a., ale także za w pełni prawidłową i zasługującą na aprobatę.

W uzasadnieniu skargi skarżący eksponuje występujące – w jego ocenie – nieścisłości i rozbieżności w dokumentach planistycznych. Specyfika niniejszej sprawy polegała na tym, że dokumenty te rzeczywiście były trudne do zinterpretowania – ale właśnie dlatego powołany został biegły dysponujący odpowiednimi wiadomościami specjalnymi. Zarzuty sformułowane, a w zasadzie podtrzymywane w skardze stanowią w istocie polemikę z ustaleniami poczynionymi przez biegłego w oparciu o wspomniane wiadomości. W treści opinii biegły wskazał wykorzystane dane i dokumenty; zaznaczył, że zgłosił pracę geodezyjną do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Gorlicach i zostały mu udostępnione potrzebne materiały geodezyjno-kartograficzne. Biegły wyjaśnił metodę, którą się posługiwał i która umożliwiła sformułowanie zaprezentowanych przez niego wniosków (wektoryzacja planu zagospodarowania przestrzennego z mapy w skali 1:5000 i zsynchronizowanie z cyfrową mapą ewidencji gruntów wsi Ropica Polska, która w zakresie opracowywanego obszaru odpowiada analogowej mapie ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Gorlickiego w skali 1:2000). Opinia zawiera precyzyjne, jednoznaczne wnioski, a także czytelne załączniki graficzne. W piśmie z dnia 31 grudnia 2018 r. biegły przekonująco odniósł się do zarzutów strony.

Istotnym argumentem przemawiającym za trafnością poczynionych obecnie ustaleń w zakresie przeznaczenia planistycznego działki nr [...] w Ropicy Polskiej jest to, że wspomniane przeznaczenie było uprzednio badane w innym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym – i już wówczas jednoznacznie przyjęto, że odnośna działka położona jest w terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolami "1.4.RP", "1.3 RP/LS" i "3.2 KGL" (postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 marca 2008 r., znak: [...]; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 471/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 605/09).

Znaczna część argumentacji skargi, a także teza dowodowa wniosku o opinię biegłego do spraw urbanistyki i zagospodarowania przestrzennego, którego nieuwzględnienie skarżący zarzuca w skardze (dowód miałby być przeprowadzony "celem zweryfikowania poprawności przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego") – wskazuje, że skarżący tak naprawdę kwestionuje też "poprawność" tudzież zgodność z prawem postanowień planu w odniesieniu do jego działki. Podkreślić w związku z tym należy, że kwestia, czy wspomniane postanowienia istotnie są wadliwe, czy naruszają wartości, które powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, i czy naruszają uzasadnione interesy skarżącego – nie jest przedmiotem i nie może być rozstrzygana w niniejszym postępowaniu. Ewentualne przedłożenie tej kwestii do rozstrzygnięcia Sądowi może nastąpić, przy spełnieniu określonych normatywnie przesłanek, za pomocą stosownej skargi.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty sformułowane w skardze jawią się jako niezasadne. Nie doszło – zdaniem Sądu – do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów prawa procesowego, w tym statuujących zasadę prawdy obiektywnej oraz reguły postępowania dowodowego i oceny dowodów tudzież zasadę budzenia zaufania do władzy publicznej (art. 7, art. 8, art. 77, art. 78 k.p.a.); uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne zostały należycie wyjaśnione; nie było potrzeby przeprowadzenia dodatkowego dowodu z opinii biegłego do spraw urbanistyki i zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.