Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 844/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a, art. 153 ust. 1, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 23 października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy z 6 lipca 2017 r., nr [..], ustalającą R. W. wysokość opłaty adiacenckiej w kwocie 113 797,40 zł (słownie: sto trzynaście tysięcy siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych 40/100), z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka nr [..] o powierzchni 3.4264 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą o numerze KW [..], w wyniku jej podziału na działki nr [..] o powierzchni 0.0802 ha, nr [..] o powierzchni 0.0801 ha, nr [..] o powierzchni 0.0803 ha, [..] o powierzchni 0.0808 ha, nr [..] o powierzchni 0.0802 ha, nr [..] o powierzchni 0.0801 ha, nr [..] o powierzchni 0.0800 ha, nr [..] o powierzchni 0.0800 ha, nr [..] o powierzchni 0.0800 ha, nr [..] o powierzchni 0.0800 ha, nr [..] o powierzchni 0.0800 ha, nr [..] o powierzchni 0.0800 ha, nr [..] o powierzchni 0.0800 ha, nr [..] o powierzchni 0.0800 ha, nr [..] o powierzchni 0.0814 ha, nr [..] o powierzchni 0.0826 ha, nr [..] o powierzchni 0.0834 ha, nr [..] o powierzchni 0.1261 ha, nr [..] o powierzchni 0.1530 ha, nr [..] o powierzchni 0.0840 ha, nr [..] o powierzchni 0.0832 ha, nr [..] o powierzchni 0.0824 ha, nr [..] o powierzchni 0.0817 ha, nr [..] o powierzchni 0.0809 ha, nr [..] o powierzchni 0.0805 ha, nr [..] o powierzchni 0.0806 ha, nr [..] o powierzchni 0.0805 ha, nr [..] o powierzchni 0.0805 ha, nr [..] o powierzchni 0.0805 ha, nr [..] o powierzchni 0.0807 ha, nr [..] o powierzchni 0.0806 ha, nr [..] o powierzchni 0.0804 ha, nr [..] o powierzchni 0.0803 ha, nr [..] o powierzchni 0.0803 ha, nr [..] o powierzchni 0.0804 ha, nr [..] o powierzchni 0.0802 ha i nr [..] o powierzchni 0.4005 ha.

W uzasadnieniu decyzji wskazał organ odwoławczy, że dla działki nr [..] wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 36 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami. Decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna dnia 13 czerwca 2016 r.

Podał organ odwoławczy, że opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału uregulowana została w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147), zwanej dalej jako u.g.n. Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela [...] wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem. Wyceny nieruchomości przed podziałem i po podziale dokonuje rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego. W celu ustalenia, czy na skutek podziału działki na [..] doszło do wzrostu wartości nieruchomości Burmistrz Gminy zlecił sporządzenie wyceny nieruchomości przed i po podziale. Operat szacunkowy został sporządzony dnia 23 grudnia 2016 r. Pismem z dnia 20 czerwca 2017 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność operatu szacunkowego.

Jak wynika z przepisów regulujących wycenę nieruchomości i sporządzanie operatu szacunkowego, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Wyceny nieruchomości dokonuje się m.in. przy zastosowaniu podejścia porównawczego (art. 152 ust. 2 u.g.n.). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Doprecyzowanie przepisów dotyczących wyceny nieruchomości stanowi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm., przywoływane dalej jako rozporządzenie). Akt ten przewiduje, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia).

W niniejszej sprawie do wyceny zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wyjaśniono, że przy stosowaniu tej metody, do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Rzeczoznawca przyjął, że wyceniana nieruchomość (zarówno przed podziałem, jak i po podziale) posiada dostęp do drogi publicznej. Sąsiedztwo nieruchomości stanowią tereny zabudowane i niezabudowane (opis nieruchomości na str. 10 operatu).

Dla potrzeb wyceny nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca wykorzystał transakcje rynkowe z terenu gminy, zawarte w okresie lipiec 2015 - grudzień 2016. Transakcje te dotyczyły nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, usługi oraz drogi, o pow. od 2020 m2 do 11927 m2. Cen nie aktualizowano z uwagi na upływ czasu. Na wartość nieruchomości wpływ miały: lokalizacja nieruchomości, wielkość nieruchomości, dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej, dojazd do nieruchomości. Cena średnia nieruchomości porównawczych wyniosła 90,32 zł/m2. Tabela nieruchomości porównawczych znajduje się na str. 15 operatu.

Dla potrzeb wyceny nieruchomości po podziale rzeczoznawca wykorzystał transakcje rynkowe z terenu gminy, zawarte w okresie lipiec 2015 - grudzień 2016. Transakcje te dotyczyły nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, usługową i drogi, o pow. 700 m2 do 1975 m2. Cen nie aktualizowano z uwagi na upływ czasu. Na wartość nieruchomości wpływ miały: lokalizacja nieruchomości, wielkość nieruchomości, dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej, dojazd do nieruchomości. Cena średnia nieruchomości porównawczych wyniosła 106,40 zł/m2. Tabela nieruchomości porównawczych znajduje się na str. 17 operatu.

Dla potrzeb wyceny działek przeznaczonych po podziale pod drogę wewnętrzną rzeczoznawca wykorzystał transakcje rynkowe z terenu powiatu [..], zawarte w okresie czerwiec 2014 r. -czerwiec 2016 r., przeznaczone pod komunikację. Cena średnia nieruchomości porównawczych wyniosła 16,57 zł/m2. Na cenę tych nieruchomości wpływ miały: lokalizacja nieruchomości, wielkość nieruchomości, sąsiedztwo i otoczenie. Tabela nieruchomości porównawczych znajduje się na str. 19 operatu.

Wyceniając nieruchomość przed podziałem, rzeczoznawca przyjął, że działka na [..] miała przeciętną lokalizację (ocena najniższa). Wielkość nieruchomości oceniono jako powierzchnię powyżej 10000 m2 (ocena najniższa). Dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej oceniono jako umiarkowanie trudny (ocena najniższa). Dojazd oceniono jako umiarkowanie trudny (ocena najniższa). W wyniku wyceny wartość działki nr [..] oszacowano na 63,49 zł/m2.

Wyceniając nieruchomość po podziale, rzeczoznawca osobno wycenił działki pod zabudowę mieszkaniową nr [..] – [..], [..] – [..] z uwagi na ich powierzchnie do 1500 m2, i osobno działkę nr [..] z uwagi na jej powierzchnię powyżej 1500 m2. Działka nr [..] została wyceniona jako droga i przy wykorzystaniu transakcji nieruchomościami drogowymi. W ocenie rzeczoznawcy lokalizacja nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jest przeciętna (ocena najniższa), wielkość nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę nr [..] – [..], [..] –[..] mieści się między 800 m2 a 1500 m2 (ocena pośrednia), zaś wielkość nieruchomości nr [..] powyżej 1500 m2 (ocena najniższa). Dostęp nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową do urządzeń infrastruktury technicznej oceniono jako umiarkowanie trudny (ocena najniższa). Dojazd do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oceniono jako umiarkowanie trudny (ocena najniższa). Wartość działek nr [..] – [..], [..] – [..] oszacowano na 89,91 zł/m2, wartość działki nr [..] na 79,46 zł/m2.

Zdaniem rzeczoznawcy lokalizacja nieruchomości przeznaczonej pod komunikację jest przeciętna (ocena najniższa). Wielkość nieruchomości drogowej wynosi powyżej 1000 m2 (ocena najniższa) Sąsiedztwo i otoczenie nieruchomości drogowej ocenione zostało jako średnio korzystne (ocena najniższa). Wartość działki drogowej oszacowano na 9,94 zł/m2.

Zgodnie z szacunkiem rzeczoznawcy wartość działek powstałych po podziale wyniosła łącznie 2 744 408 zł.

Kolegium wskazało, że wartości uzyskane przez rzeczoznawcę są zbliżone do średnich wartości uzyskiwanych przy transakcjach nieruchomościami podobnymi i mieszczą się między wartościami minimalnymi i maksymalnymi odnotowywanymi na rynku nieruchomości. W ocenie Kolegium sporządzony operat szacunkowy stanowi dowód pozwalający na uznanie, że oszacowany przez rzeczoznawcę wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału jest prawidłowy. Zapisy operatu nie budzą zastrzeżeń pod względem merytorycznym i formalnym. Wyjaśnienia zawarte w opinii rzeczoznawcy pozwalają w sposób jednoznaczny odtworzyć sposób szacowania nieruchomości i metodę dojścia do ustalonej w opinii wartości nieruchomości przed i po podziale. W ocenie Kolegium biegły prawidłowo przedstawił i ocenił stan faktyczny i prawny nieruchomości, wskazał na wszelkie występujące na nim ograniczenia. Rzeczoznawca trafnie dobrał nieruchomości porównawcze dla przeprowadzenia procedury korygowania ceny średniej. Oceniając atrybuty nieruchomości przed i po podziale, rzeczoznawca w sposób prawidłowy uwzględnił cechy nieruchomości wpływające na jej wartość. Znalazło to odzwierciedlenie w przyjętych opisach i ocenach cech nieruchomości. Kolegium wyjaśnia w tym miejscu, że w wyniku podziału dużej nieruchomości o pow. powyżej 34.000 m2 powstało 36 typowych działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz jedna działka przeznaczona pod komunikację. Z reguły podział dużej nieruchomości na mniejsze, które mogą zostać sprzedane jako działki budowlane, powoduje wzrost wartości nieruchomości. Co do zasady bowiem nieruchomości mniejsze przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne cieszą się na rynku większym zainteresowaniem niż nieruchomości duże - przykładowo powyżej 2000 m2. W niniejszej sprawie dla dzielonej nieruchomości wydana została decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 36 budynków mieszkalnych. Niewątpliwie więc podział nieruchomości został dokonany z zamiarem dokonania sprzedaży nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe i skarżący z całą pewnością nie zakładał, że po podziale jego nieruchomość nie będzie cieszyła się zainteresowaniem potencjalnych inwestorów.

Kolegium wskazało ponadto, że do wyceny części nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową rzeczoznawca wykorzystał transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową, z kolei dla wyceny nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną rzeczoznawca przyjął do porównania transakcje nieruchomościami drogowymi. Działanie to uznał organ odwoławczy za prawidłowe, rzeczoznawca powinien bowiem przy wycenie uwzględniać przeznaczenie wycenianej nieruchomości i dobierając transakcje porównawcze, przyjmować takie, które mają przeznaczenie takie samo albo zbliżone. Zgodnie z szacunkiem rzeczoznawcy wartość nieruchomości drogowych spadła na skutek podziału, co zgodne jest z obserwowanymi na rynku tendencjami. Kolegium jest w związku z tym zdania, że wartość nieruchomości po podziale nie została w żaden sposób zawyżona. W związku z powyższym Kolegium uznało sporządzony w niniejszym postępowaniu operat za miarodajny dowód, który dowodzi w sposób niebudzący wątpliwości wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału.

Po przeanalizowaniu zawartych w odwołaniu zarzutów, Kolegium stwierdziło, że nie mogą one zostać uwzględnione. Skarżący przede wszystkim wskazał, że nieruchomości porównawcze zostały dobrane dowolnie. Z oceną tą nie zgodził się organ odwoławczy. W wycenie bowiem opisano te nieruchomości w sposób odpowiedni, tzn. taki, który umożliwia stwierdzenie, czy są one podobne do nieruchomości wycenianej. Wskazano więc w operacie lokalizację nieruchomości, ich powierzchnię, przeznaczenie, stan zagospodarowania, daty zawarcia transakcji. Dodatkowo opisano nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej poprzez dokonanie oceny cech wpływających na wartość nieruchomości, tzn. lokalizacji, powierzchni, dostępu do uzbrojenia i dojazdu. Żadne dodatkowe informacje na temat nieruchomości porównawczych nie byłyby w tym wypadku konieczne do dokonania oceny nieruchomości porównawczych w kontekście ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej.

Skarżący wskazuje ponadto, że wyceniana nieruchomość nie jest uzbrojona, dojazd do niej prowadzi jedynie drogą nieutwardzoną, która wyznaczona jest jedynie na mapie. Kolegium podkreśliło, że wskazywane przez skarżącego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości zostały przez rzeczoznawcę uwzględnione poprzez przypisanie cechom nieruchomości "dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej" i "dojazd do nieruchomości" ocen najniższych. Odnośnie uzbrojenia ocena najniższa oznacza, że nieruchomość nie jest uzbrojona, bowiem uzbrojenie techniczne znajduje się w znacznej odległości od nieruchomości. Z kolei w przypadku dojazdu do nieruchomości najniższa ocena tej cechy oznacza, że dojazd do nieruchomości odbywa się drogą gruntową lub drogą o małym znaczeniu komunikacyjnym. W związku z powyższym nie można uznać, by wartość nieruchomości została zawyżona poprzez brak uwzględnienia okoliczności, które tę wartość obniżają.

Organ I instancji zastosował w niniejszej sprawie stawkę procentową określoną w uchwale Rady Miejskiej z dnia 22 marca 2016 r., nr XXII/232/2016, w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2016 r. poz. 1559), która to stawka wynosi 20 %. Ustalono opłatę w wysokości 113.797,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (wzrost w wysokości 568.987 zł x stawka 20%).

Skargę na powyższą decyzję wniósł R.W.zarzucając naruszenie:

1. art. 98 a ust.- 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy,

2. art. 154 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak ustalenia w operacie szacunkowym stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej działek wycenianych i działek porównywanych oraz brak ustalenia stanu ich zagospodarowaniu,

3. art. 155 pkt 1 ust. 1, ppkt 1, 6b i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak wskazania w operacie numerów działek porównywanych i numerów aktów notarialnych,

4. art. 151 pkt 1 ppkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak ustalenia w operacie czy transakcje dotyczące działek porównywanych były zawierane przez strony od siebie niezależne, czy nie działały w sytuacji przymusowej oraz czy miały stanowczy zamiar zawarcia umowy,

5. art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak wskazania w operacie cech podobnych działki wycenianej i działek porównywanych,

6. § 55 pkt 2 i 56 pkt 3 i 9 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez brak przedstawienia w operacie źródeł danych o nieruchomościach podobnych przyjętych do porównania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł skarżący o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy z dnia 6 lipca 2017r. nr [..] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Burmistrzowi Gminy oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślił skarżący, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła grunt rolny. Nie posiadała jakiegokolwiek uzbrojenia. Podobnie działki powstałe w wyniku podziału nie posiadały żadnego uzbrojenia oraz możliwości łatwego doprowadzenia mediów. Nie posiadają również jakiegokolwiek utwardzonego dojazdu (dojazd był jedynie do granicy działki podzielonej i to drogą nieutwardzoną, wyznaczoną jedynie na mapie). W momencie zatwierdzenia planu podziału nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ani nie posiadały warunków zabudowy. Uzbrojenie działek powstałych w wyniku podziału wymaga dokonania bardzo kosztownych inwestycji, a biorąc pod uwagę ukształtowanie terenu (większość działek znajduje się na terenie pochyłym) nie jest obecnie możliwe jednoznaczne ustalenie, czy można do nich doprowadzić część mediów (w szczególności grawitacyjną sieć kanalizacyjną). Powstałe działki nie posiadały warunków zabudowy, w związku z czym nie jest możliwe ich uzbrojenie w poszczególne media, co ma olbrzymi wpływ na ustalenie ich wartości po podziale. Jak wyżej wspomniano, działki po podziale nie mają również w naturze doprowadzonej jakiejkolwiek drogi (była ona jedynie wytyczona na mapie). Istotna jest również kwestia tego, czy działki przyjęte do porównania w zestawieniu zawartym w punkcie 9.2.a) operatu posiadały urządzone księgi wieczyste. Z treści operatu nie wynika, aby ustalając wartości działek, w szczególności po podziale, rzeczoznawca brał pod uwagę te kwestie, bowiem nie uzasadnił doboru działek podobnych. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 4 pkt. 16 u.g.n. poprzez brak wskazania cech umożliwiających ustalenie, że nieruchomości przyjęte do porównania z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny są podobne.

W istocie zatem nie można uznać, że w momencie wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału, suma wartości powstałych działek rolnych była wyższa od wartości tej działki rolnej przed podziałem, a jeżeli tak to o jaką kwotę, a w szczególności tak znaczną kwotę, jak ustalił to rzeczoznawca.

Osobno odniósł się skarżący do ustalenia wartości działki nr [..] stanowiącej drogę. Wskazał, że w związku z tym, że może być ona wykorzystywana wyłącznie jako droga dojazdowa do powstałych działek, wartość gruntu o powierzchni 4005 m2, którą zajmuje, stanowi "0" bowiem działka ta jest niezbywalna ani nie jest możliwe jej wykorzystanie w sposób przynoszący dochód. Dodatkowo konieczne jest uiszczanie z tytułu jej posiadania podatków. Nie stanowi również drogi publicznej w rozumieniu art. 98 u.g.n., co umożliwiałoby jej wykup przez Gminę. Wartość gruntu który zajmuje, w wyniku podziału uległa w istocie obniżeniu nie zaś zwiększeniu, zatem nie może być ona w ogóle brana pod uwagę przy ustaleniu opłaty adiacenckiej. Z uwagi na obciążenie tej nieruchomościami służebnościami przejazdu i przesyłu do wydzielonych działek, dostęp do drogi może być jedynie ewentualnie brany pod uwagę przy ocenie wartości działek, do których droga ta prowadzi. Stanowisko takie pośrednio znajduje również oparcie w ratio legis regulacji zawartej w art. 98 a ust. 3 ug.n., zgodnie z którym ,jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie". Działka ta nie stanowi co prawda drogi publicznej, jednakże podobne są przyczyny, dla których nie powinna być uwzględniana przy ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 – j.t. ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa, brak zatem było podstaw do jej uchylenia.

Przedmiotem skargi R. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Gminy, w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału.

Skarżący zakwestionował zarówno sposób procedowania orzekających organów w niniejszej sprawie, jak i dokonaną przez organy obu instancji ocenę, stanowiącego podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej, operatu szacunkowego.

Wskazać zatem należy, że materialnoprawną podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie stanowił art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 –j.t. ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". Sama opłata adiacencka, zdefiniowana w art. 4 pkt 11 u.g.n., stanowi rodzaj renty gruntowej pobieranej przez gminę z racji wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej ewidencyjnego podziału. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalana jest przez radę gminy w formie uchwały, w kwocie nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Uchwałę taką Rada Gminy podjęła w dniu 22 marca 2016 r., ustalając wysokość opłaty adiacenckiej na poziomie 20%.

Stosownie do art. 98a ust. 1 u.g.n., ustalenie i wymierzenie opłaty winno nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W niniejszej sprawie opłata została ustalona przed upływem 3-letniego terminu.

Istotnym warunkiem wymierzenia opłaty adiacenckiej jest potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości. Podstawę dla ustaleń organu w tym zakresie stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego, zawierająca analizę rynku nieruchomości, z której wynikać winno, że na skutek dokonanego podziału nieruchomości doszło do zwiększenia jej atrakcyjności, a w konsekwencji również wartości.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania operat taki został sporządzony i poddany ocenie organów obu instancji, które potwierdziły jego przydatność dowodową uznając, że jest on spójny, logiczny i odpowiada warunkom, o których mowa w art. 149 i nast. u.g.n.

Zdaniem sądu, ocenę stanowiącego podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej operatu, dokonaną przez organy obu instancji, należy podzielić. Podkreślenia bowiem wymaga, że oszacowanie wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, którymi organy nie dysponują. Stąd ustawodawca przewidział konieczność zasięgnięcia opinii rzeczoznawcy majątkowego, jednocześnie wyposażając go w szerokie kompetencje w zakresie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości.

Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie: art. 80 k.p.a., nakazujący organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego; art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, co w niniejszej sprawie zostało uczynione.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że podważany przez skarżącego operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymogami formalnymi określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz nie zawiera wad prowadzących do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Operat szacunkowy sporządzony został w sposób prawidłowy i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, tj. wskazuje przedmiot i zakres wyceny, podstawy prawne opracowania operatu, opis i określenie stanu nieruchomości, wskazanie przyjętej metody i podejścia, określenie nieruchomości, które stanowiły punkt odniesienia dla dokonanych przez rzeczoznawcę ustaleń, określenie współczynników korygujących.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zatem ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2068/12). A zatem zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji administracyjnych nie może być wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 229/15). Powyższe w ocenie niniejszego składu orzekającego oznacza, że ani organy administracji publicznej orzekające w sprawie, ani obecnie sąd, nie są uprawnione do podważenia metody i sposobu wyliczenia wysokości opłaty adiacenckiej dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Wspomniana wyżej reguła, że organ i Sąd nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu powoduje, że w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Należy bowiem odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 746/17).

O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu (por. wyrok NSA z dnia z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1459/12). Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14).

W świetle przytoczonych wyżej poglądów sądów administracyjnych, które sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, brak jest podstaw do kwestionowania merytorycznej wartości operatu szacunkowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy został on sporządzony zgodnie z regułami, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu, a strona nie przedstawiła żadnego przeciwdowodu, który ustalenia poczynione przez biegłego poddawałby w wątpliwość.

W szczególności nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skarżącego odnoszące się do przyjęcia do porównania niewłaściwych nieruchomości i przedziału czasowego, którego dotyczyła analiza transakcji. W niniejszej sprawie biegły zastosował podejście porównawcze. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Podkreślić należy, że pod pojęciem nieruchomości podobnych należy rozumieć nie nieruchomości identyczne z nieruchomością wycenianą, ale takie, które posiadają cechy do niej zbliżone i które można ocenić przy zastosowaniu współczynników korygujących, co też w niniejszej sprawie zostało przez biegłego uczynione.

Nie ma znaczenia dla dokonanej wyceny brak zawarcia w operacie numerów ewidencyjnych działek wziętych do porównania, gdyż jest to cecha nieruchomości bez znaczenia dla jej wartości, także brak wskazania numerów aktów notarialnych dotyczących transakcji z których korzystał rzeczoznawca majątkowy nie ma wpływu na treść operatu. Nie zdołał skarżący wykazać (jedynie wyraził własne wątpliwości), że transakcje działek przyjętych do porównania nie spełniły warunku określonego art. 151 ust. 1 i 2 u.g.n.. Natomiast Sąd nie jest władny domagać się od rzeczoznawcy przedstawienia bazy danych, która posłużyła mu do sporządzenia wyceny. Może to uczynić wspomniana już organizacja zawodowa rzeczoznawców podczas weryfikacji prawidłowości operatu szacunkowego.

Podsumowując, stwierdzić należy, że dokonana przez organ ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego nie została skutecznie przez skarżącego podważona. Wycena rzeczoznawcy wykazała, że nowy układ konfiguracji działek budowalnych wchodzących w skład nieruchomości skarżącego po dokonaniu jej podziału, jest korzystniejszy ekonomicznie dla skarżącego, a w konsekwencji, że wzrost wartości nieruchomości jest bezpośrednim skutkiem zatwierdzonego podziału nieruchomości.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę oddalił.