Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 384/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi G.D. i G.D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz G.D. i G.D. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez G.D. i G.D. , reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2011 r. Nr [...] , utrzymujące w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.)- postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] listopada 2011 r. znak: [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy [...] w [...] , wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] lipca 2011 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] , na podstawie art. 71a ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy [...] w [...] , nakazał J.F. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ww. budynku, wykorzystywanego obecnie na cele biurowe.

Pismem z 3 sierpnia 2011 r. G. i G.D. zwrócili się do organu nadzoru budowlanego z żądaniem dopuszczenia ich w charakterze strony do postępowań administracyjnych dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynków mieszkalnych na terenie osiedla mieszkaniowego przy [...] [...] w [...] . Alternatywnie, G. i G.D. wnieśli o wznowienie tych postępowania (w sytuacji, gdy zostały już zakończone), na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazali przy tym, iż chodzi o postępowanie wszczęte przez organ z urzędu, o którym mowa w piśmie organu powiatowego z 6 lipca 2011 r. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że zarówno z omawianego pisma skarżących, jak i akt sprawy wynika, że skarżący zwracali się już wcześniej do organu powiatowego w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynków mieszkalnych położonych przy [...] [...] w [...] , a organ konsekwentnie odmawiał skarżącym przymiotu strony i nie informował o przebiegu tej sprawy. W piśmie z 6 lipca 2011 r. (na które powołali się wnioskodawcy), organ powiatowy wskazał, iż prowadzi z urzędu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania dwóch budynków mieszkalnych zlokalizowanych przy [...] [...] i [...] w [...] , a zobowiązanym do udzielania skarżącym informacji o ich przebiegu jest [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] , która kieruje Spółdzielnią i reprezentuje ją na zewnątrz. Wnosząc jak w piśmie z 3 sierpnia 2011 r. G. i G.D. podnieśli, iż posiadają w ww. sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. i wyjaśnili, że są współużytkownikami wieczystymi działki nr ewid. [...] stanowiącej drogę dojazdową osiedla mieszkaniowego przy [...] [...] w [...] oraz właścicielami domu jednorodzinnego i użytkownikami wieczystymi działki pod tym domem, sąsiadującej bezpośrednio z działką nr ewid. [...] . Wyjaśnili też, że poprzez zmianę sposobu użytkowania obiektów na tym osiedlu, dochodzi do nadmiernego obciążania infrastruktury osiedla, zwłaszcza drogi dojazdowej, co generuje dodatkowe koszty jej utrzymania, a także wpływa na korzystanie z nieruchomości. Podali także, że Spółdzielnia [...] , którą to organ traktuje jako stronę w ww. sprawie (i do której to odsyłał skarżących o informacje), nie jest zarządcą w rozumieniu obowiązujących norm prawa. Uprawnienia Spółdzielni dotyczyły jedynie administrowania wspólną infrastrukturą, ale w przypadku wnioskodawców wygasły w czerwcu 2005 r., a potwierdza to akt notarialny.

Postanowieniem z [...] listopada 2011 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 3 i art. 123 k.p.a., po zapoznaniu się z treścią pisma G. i G.D. z 3 sierpnia 2011 r., odmówił wznowienia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy [...] w [...] , obecnie użytkowanego na cele biurowe. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że określenie kręgu stron w postępowaniu administracyjnym dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, następuje w oparciu o art. 28 k.p.a. Adresatem rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest osoba, która się samowolnej zmiany dopuściła, czyli właściciel budynku mieszkalnego. Niemniej zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. I dalej, organ podał, że zgodnie z informacją z ewidencji gruntów z 3 listopada 2011 r. G. i G.D. nie są właścicielami nieruchomości przy [...] ani nieruchomości przy [...] 273 (na której posadowiony jest budynek zbliźniaczony z budynkiem, w stosunku do którego prowadzone było postępowanie). Wobec powyższego G. i G.D. nie są stronami postępowania prowadzonego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy [...] w [...] . Konkludując, organ powiatowy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W zażaleniu na postanowienie organu powiatowego z [...] listopada 2011 r. G. i G.D. podnieśli, że każda zmiana użytkowania budynków przy [...] i [...] w [...] oznacza zmianę sposobu użytkowania działki nr ewid. [...] , stanowiącej drogę dojazdową do ww. budynków (i budynku zaineresowanych). Każdy współużytkownik wieczysty działki nr ewid. [...] jest tym samym osobą mającą interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie dotyczącej wskazanej zmiany sposobu użytkowania. Dodali jednocześnie, że działka nr ewid. [...] , jest jedyną drogą dojazdową do budynków na osiedlu mieszkalnym, a jej zastawianie przez pojazdy do transportu oraz pojazdy pracowników firm – najemców budynków, zagraża m.in. bezpieczeństwu przeciwpożarowemu.

Po rozpatrzeniu tego zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] grudnia 2011 r. wydał postanowienie, którym utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że organ powiatowy dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Wskazał, iż miarodajną dla dokonania oceny, czy dany podmiot jest stroną konkretnego postępowania administracyjnego jest treść art. 28 k.p.a. Pojęcie strony, jakim posługuje się wskazany artykuł, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, tzn. z konkretnej normy prawnej, która stanowi podstawę do sformułowania interesu prawnego, nie może zaś wynikać tylko z istnienia określonego stanu faktycznego, na który skarżący wyłącznie się powołali. Interes prawny należy bowiem odróżnić od interesu faktycznego, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, gdyż w takiej sytuacji nie przysługują mu atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy wskazał także, że w aktach sprawy znajdują się wypisy i wyrysy z rejestru gruntów dla przedmiotowej nieruchomości oraz nieruchomości sąsiadujących. Z dokumentów tych wynika, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego, w którym dokonano zmiany sposobu użytkowania. Skarżący są również współużytkownikami wieczystymi działki nr ewid. [...] stanowiącej drogę dojazdową, a analiza całego zgromadzonego materiału dowodowego daje podstawy do stwierdzenia, że zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości przy [...] w [...] , z funkcji mieszkalnej na biurową, nie narusza interesu prawnego właścicieli nieruchomości przy [...] [...] . Zarówno zmieniony sposób użytkowania jak i odległość dzieląca te dwie nieruchomości nie powoduje takiego oddziaływania, które mogłoby powodować naruszenie interesu prawnego, może jedynie stanowić o interesie faktycznym skarżących w celu przywrócenia poprzedniej, mieszkalnej funkcji przedmiotowego budynku mieszkalnego. W końcu, organ odwoławczy wskazał, że nie zgadza się z zarzutami skarżących, iż "zmiana użytkowania budynku oznacza oczywiście zmianę sposobu użytkowania jedynej drogi dojazdowej do tego budynku". Zmiana sposobu użytkowania dotyczy tylko budynku mieszkalnego, funkcja drogi dojazdowej pozostała niezmieniona. Nadal znajduje się ona na terenie działki nr ewid. [...] i stanowi fragment architektury przestrzennej pełniący funkcję drogi, która służy do ruchu pojazdów i w taki sposób jest użytkowana.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na ww. postanowienie organu wojewódzkiego z [...] grudnia 2011 r. skarżący – G.D. i G.D. , wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z [...] listopada 2011 r oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 149 § 2 i 3, art. 147, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 k.p.a., art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d i art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1966 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi, rozwijając tak postawione w sprawie zarzuty, w pierwszej kolejności podniesiono, że w przepisach Prawa budowlanego odnoszących się do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego brak jest regulacji szczególnych ograniczających krąg podmiotów uprawnionych do udziału w tych postępowaniach, a to oznacza, że zastosowanie znajduje reguła ogólna zawarta w art. 28 k.p.a. Wskazano też, że oczywistym jest, iż art. 28 k.p.a. nie stanowi normy samoistnej, a podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego stanowią głównie przepisy prawa administracyjnego materialnego. Zaznaczono przy tym, że badanie interesu prawnego w danej sprawie powinno nastąpić z uwzględnieniem systematyki całego aktu prawnego i w kontekście całego obowiązującego systemu normatywnego, z uwzględnieniem jego zasad. Następnie, odwołano się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w uchwale 7 sędziów z 5 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 1/11, lex nr 1052733 i wskazano, że "w większości regulacji materialnego prawa administracyjnego wyprowadzenie interesu prawnego w sprawie wymaga (...) złożonego procesu wykładni; wykładani nie ograniczającej się do jednego przepisu, a obejmującej swym zakresem całą ustawę, a także i regulacje wynikające z innych ustaw, nie zapominając przy tym o wykładni z uwzględnieniem zasad przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W tym kontekście wskazano, że jedną z takich zasad konstytucyjnych jest zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), z której wynika nakaz uwzględniania konstytucyjnego prawa do procesu przy wykładni przepisów prawa regulujących status jednostki jako strony postępowania. Podniesiono w konsekwencji, że skoro z prawa do procesu wynika zarówno prawo do sądu, jak i do wszczęcia postępowania administracyjnego, to -podobnie jak z konstytucyjnego prawa do sądu- z prawa do procesu przed organami administracji publicznej wywieść również należy zakaz zawężającej interpretacji przepisów umożliwiających wszczęcie postępowania oraz rozszerzającą wykładnię przepisów uzasadniających istnienie interesu prawnego. Dodano przy tym, że ewentualne wątpliwości w przedmiocie istnienia interesu prawnego w konkretnym postępowaniu powinny być rozstrzygane na rzecz stwierdzenia jego istnienia po stronie jednostki chcącej być uczestnikiem danego postępowania administracyjnego. Taki też sposób interpretacji regulacji dotyczących interesu prawnego zgodny jest z orzecznictwem sądowo-administracyjnym. Następnie, podniesiono w uzasadnieniu skargi, iż w przedmiotowej sprawie interes prawny skarżących wynika z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d tej ustawy, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP i przepisów Kodeksu cywilnego chroniących własność i użytkowanie wieczyste, a w szczególności art. 144, a także z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Wyjaśniono jednocześnie, że skarżący są współużytkownikami wieczystymi działki nr ewid. [...] z obrębu [...] oraz użytkownikami wieczystymi działki nr ewid. [...] z obrębu [...] , na której posadowiony jest budynek stanowiący ich własność. Działka nr ewid. [...] bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością przy [...] i stanowi jedyną drogę dojazdową zarówno do budynku przy [...] [...] , którego funkcja została samowolnie zmieniona, jak i do nieruchomości skarżących. Samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku niewątpliwie wpływa na intensywność i sposób wykorzystywania działki nr ewid. [...] , która zaprojektowana została jako ciąg pieszo-jezdny służący wyłącznie mieszkańcom osiedla. Skutkiem tej zmiany jest bowiem radykalne zwiększenie obciążenia i eksploatacji ciągu pieszo-jezdnego przez pojazdy dojeżdżające oraz częste blokowanie lub co najmniej utrudnianie dojazdu z drogi publicznej do nieruchomości skarżących, jak również z nieruchomości skarżących do drogi publicznej, a także naruszanie pewnego spokoju (miru domowego) właściwego dla zamkniętego osiedla mieszkaniowego. Powyższe świadczy zaś o tym, że zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na użytkowy (usługowy) powoduje wprowadzenie i utrwalenie uciążliwości dla terenów sąsiednich, o których mowa w art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego, co z kolei powinno skutkować wydaniem decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku, o której mowa w art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Nadto stwierdzono, że nie powinno też budzić wątpliwości, iż opisana wyżej sytuacja prowadzi do naruszenia powołanych już wcześniej przepisów – art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Zauważono jednocześnie, że ochrona własności obejmuje zakaz naruszania własności w jakikolwiek sposób, a nie tylko przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą, a zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy [...] na usługowy (biurowy) ma niewątpliwy wpływ na sposób użytkowania zarówno działki nr ewid. [...] (intensywność jej wykorzystania), i związany z tym ciążący na skarżących obowiązek częstszych napraw nawierzchni tej drogi oraz mediów ułożonych pod nawierzchnią, a także na sposób użytkowania działki nr ewid. [...] , na której posadowiony jest budynek skarżących. Konkludując stwierdzono, że organy obu instancji naruszyły w sprawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a. Z przepisów tych wynika, że organ nie może odmówić wznowienia postępowania, jeżeli z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej występuje strona, która bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Nadto zauważano, że zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia (w tym przypadku – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz do co rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tymczasem organy obu instancji przesądziły w zaskarżonym postanowieniu, iż skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Do skargi załączono m.in. zdjęcia obrazujące intensywność wykorzystywania ciągu pieszo-jezdnego (działki nr ewid. [...] ) w skutek samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków mieszkalnych zrealizowanych na terenie nieruchomości przy [...] .

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Pismem procesowym z 21 lutego 2012 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i uzupełnił argumentację w niej przedstawioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd podzielił zarzuty w niej podniesione i stanowisko w niej zawarte, ale nie w pełnym zakresie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu powiatowego o odmowie wznowienia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy [...] w [...] . Z wnioskiem o wznowienie wystąpili skarżący powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organy obu instancji orzekające w sprawie przyjęły, że skarżący nie mają interesu prawnego i nie są stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Odmawiając skarżącym przymiotu strony -w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku przy [...] w [...] - organy (w szczególności organ II instancji) wskazały na to, że zarówno zmieniony sposób użytkowania, jak i odległość dzieląca nieruchomość skarżących od nieruchomości, której sprawa samowolnej zmiany sposobu użytkowania dotyczy nie powoduje takiego oddziaływania, które mogłoby naruszać ich interes prawny. Wskazały też, że zmiana sposobu użytkowania dotyczy tylko budynku mieszkalnego, albowiem funkcja drogi dojazdowej (działki nr ewid. [...] ), pozostała niezmieniona. Z tego też powodu za zasadne uznały orzec o odmowie wznowienia w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Działając w ten sposób organy orzekające poczyniły więc ustalenia w zakresie interesu prawnego skarżących przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego.

Sąd, po dokonaniu kontroli zaskarżonego orzeczenia uznał, że oba postanowienia wydane w sprawie są wadliwe. Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy nie można było odmówić skarżącym wznowienia postępowania, a tym samym zastosować przepisu art. 149 § 3 k.p.a. Przy czym, dokonując takiej oceny Sąd nie podzielił argumentacji skargi w całości.

-Co do zasady Sąd uznał bowiem, iż możliwe było takie zachowanie organu, że interes prawny wnoszących o wznowienie był ustalany przed wydaniem postanowienia o wznowieniu, a więc przed formalnym uruchomieniem tego trybu nadzwyczajnego. Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przedstawia się kilka możliwych i dopuszczalnych wręcz działań właściwego organu na tym etapie sprawy wznowieniowej, zmierzającym do wyjaśnienia kwestii przymiotu strony wnoszącego o wznowienie (por. m. in. wyrok NSA z 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1332/09, lex nr 737704; wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07, lex nr 484887; wyrok NSA z 30 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1438/09, lex nr 746540). Sąd miał też na względzie najnowsze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie, zawarte w wyroku z 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1158/10 (lex nr 1083556). W wyroku tym Sąd kasacyjny przyjął, że "w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - okoliczność czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania – postanowienia o wznowieniu postępowania ewentualne decyzji (obecnie postanowienia) o odmowie wznowienia postępowania. Natomiast, gdy okaże się, że podanie takie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc w toku wznowionego postępowania, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 będzie badana wyłącznie pod kątem ustalenia czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, iż bez własnej winy nie brała ona udziału w tym postępowaniu. Inaczej mówiąc, przedmiotem wznowionego postępowania w zakresie ustalenia czy przesłanka wznowienia w rzeczywistości wystąpiła będzie wyłącznie sprawdzenie braku zawinienia strony w nieuczestniczeniu w postępowaniu, a jeżeli się on potwierdzi, to także wpływ tej okoliczności na byt prawny ostatecznej decyzji." Z powołanego wyroku NSA wynika więc, że badanie interesu prawnego wnoszącego o wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może mieć miejsce przed wydaniem postanowienia o wznowieniu przewidzianego w art. 149 § 1 k.p.a. Przy czym, na tym etapie (tj. przed wydaniem postanowienia o wznowieniu), organ nie może przystąpić do badania przesłanki wznowieniowej. Dopiero bowiem, stosownie do art. 149 § 2 k.p.a., postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia, a w następnej kolejności - co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (o ile wcześniej organ stwierdzi, iż przyczyna wznowienia w sprawie zaistniała).

Podzielając pogląd zaprezentowany w ww. wyroku Sądu kasacyjnego z 30 czerwca 2011 r., Sąd orzekając w niniejszej sprawie przyjął w konsekwencji, że nie można organom orzekającym w niniejszej sprawie czynić zarzutu badania przymiotu strony skarżących przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. W tym też zakresie Sąd nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w skardze. Przy czym Sąd dostrzega i zauważa, iż całkowicie nieuprawnione było stwierdzenie organu I instancji -zawarte w wydanym przez ten organ postanowieniu- o niewystąpieniu w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Oceny tej jednak organ odwoławczy nie podzielił i wypowiedział się tylko co do interesu prawnego wnioskodawców, prawidłowo przyjmując, że przede wszystkim w tej kwestii sprawa wymaga na wstępie wyjaśnienia.

-Uchylenie wydanych w sprawie postanowień nie było spowodowane więc opisaną powyżej kwestią formalną, a merytoryczną oceną sprawy, dokonaną na podstawie art. 28 k.p.a. Zdaniem Sądu, w świetle okoliczności faktycznych wynikających z akt administracyjnych nie można było bowiem odmówić skarżącym interesu prawnego.

Z uwagi na rodzaj sprawy, do której odnosi się wniosek skarżących o wznowienie postępowania, niewątpliwie interes prawny wnoszących należało ustalić w oparciu o art. 28 k.p.a. Sprawa dotyczy nielegalnej zmiany sposobu użytkowania budynku, a w tym zakresie przepisy budowlane nie regulują inaczej (w sposób szczególny) przymiotu strony. W tego typu sprawie nie ma zastosowania ani art. 59 ust. 7 Prawa budowlane, ani tym bardziej art. 28 ust. 2 tej ustawy. Zatem, przypomnieć trzeba, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. (znajdującym w tym przypadku zastosowanie) stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika z powyższego, pojęcie strony w Kodeksie oparte jest na kryterium interesu prawnego, który to -zdaniem Sądu- należy traktować szeroko. W orzecznictwie sądów administracyjnych w kontekście tej regulacji prawnej zgodnie bowiem przyjmuje się, że o interesie prawnym przesądza norma prawa materialnego, ale poszukiwania tej normy prawnej nie można ograniczać tylko do materialnego prawa administracyjnego. Norma ta może bowiem należeć (jak słusznie również zauważono w skardze) do każdej gałęzi prawa. Taką normę mogą stanowić więc także przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisy Kodeksu cywilnego (które w kontekście przedmiotu konkretnej sprawy administracyjnej i stosowanych w niej przepisów administracyjnego prawa materialnego mogą odgrywać w tym zakresie znaczenie). Podobnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 5 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OPS 1/11, lex nr 1052733), zaznaczając, że "W większości regulacji materialnego prawa administracyjnego wyprowadzenie interesu prawnego w sprawie wymaga (...) złożonego procesu wykładni; wykładni nie ograniczającej się do jednego przepisu, a obejmującej swym zakresem całą ustawę, a także i regulacje wynikające z innych ustaw, nie zapominając przy tym o wykładni z uwzględnieniem zasad przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W wyroku z 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 842/09 (lex nr 597904) Naczelny Sąd Administracyjny również zauważył, iż "(...) kategoria prawna interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego i to ujmowanego szeroko, a zatem nie tylko prawa administracyjnego. Interes ten winien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej". I dalej, w tym samym wyroku Sąd wskazał, że "interes prawny właściciela (współwłaściciela) nieruchomości wynikający z materialnoprawnej normy art. 140 Kodeksu cywilnego może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie, skoro wpływa, a w każdym razie może wpłynąć na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości". W kontekście omawianego artykułu 28 wskazać też trzeba, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (tak NSA m.in. w wyroku z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05).

W ocenie Sądu, ostatnia z wymienionych powyżej sytuacji występuje w niniejszej sprawie, dotyczącej (co warto podnieść) nielegalnej zmiany sposobu użytkowania budynku na zamkniętym osiedlu mieszkaniowym. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż skarżący są współużytkownikami wieczystymi działki nr ewid. [...] stanowiącej drogę wewnętrzną tego osiedla i jedyną drogę dojazdową tak do ich budynku, jak i budynku, którego dotyczy sprawa. Skarżący są też użytkownikami wieczystymi działki nr ewid. [...] na tym osiedlu, na której to posadowiony jest budynek stanowiący ich własność. Okoliczności te nie są w sprawie sporne i wynikają z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym z przedstawionej przez wnioskodawców kopii aktu notarialnego z 7 czerwca 2000 r. Rep. A nr 3987/2000 oraz uzyskanych przez organ na potrzeby sprawy wypisów z rejestru gruntów. Skarżący tak przed organami jak i w skardze podnosili zaś w kontekście tych okoliczności, że poprzez zmianę pierwotnego przeznaczenia budynku na zamkniętym osiedlu mieszkaniowym, mają utrudniony dojazd do ich nieruchomości, co wpływa na sposób korzystania przez nich, z przysługujących im praw tak do drogi dojazdowej, jak i budynku mieszkalnego. Wskazywali wyraźnie na to, że chociaż zmiana sposobu użytkowania dotyczy tylko budynku, to ma też wpływ na sposób wykorzystywania jedynej drogi dojazdowej zamkniętego osiedla mieszkaniowego. Podnosili bowiem, że prowadzenie działalności biurowej (a raczej – usługowo-handlowej, bo najemcą budynku -zgodnie z protokołem oględzin organu powiatowego przeprowadzonych w sprawie zakończonej decyzją tego organu z [...] lipca 2011 r. nr [...] - była firma [...] , mająca przy [...] dział handlowy i techniczny, co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy wydrukowanych informacji ze strony internetowej tej firmy), powoduje zwiększony ruch pojazdów na jedynej drodze dojazdowej osiedla, ruch pojazdów transportowych, składanie towarów do magazynu i ich odbiór, obecność pojazdów pracowników i klientów oraz innych osób – obsługi. To wszystko nie tylko generuje dodatkowe koszty utrzymania drogi (które będą m.in. obciążać ich jako współużytkowników wieczystych, na zasadzie art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych), ale też ogranicza im dostęp do ich nieruchomości – budynku mieszkalnego. W ocenie Sądu, w takich okolicznościach sprawy należało przyjąć, iż skarżący mają interes prawny w sprawie prowadzonej w oparciu o art. 71a Prawa budowlanego, a interes ten wynika nie tylko z ww. art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ale również -i może w szczególności- z art. 140 i art. 144 k.c. oraz wskazanych w skardze przepisów konstytucyjnych chroniących prawo własności i tych, zapewniających prawo do procesu. Sposób korzystania z nieruchomości – budynku na zamkniętym osiedlu mieszkaniowym wpływa bowiem na sposób użytkowania drogi osiedlowej, będącej wąską drogą wewnętrzną. To zaś przekłada się na korzystanie przez skarżących z ich prawa własności, czego najlepszym dowodem są zdjęcia drogi dojazdowej osiedla załączone do skargi. W powoływanej już powyżej uchwale 7 sędziów NSA wskazano zaś, iż ochrona prawa własności obejmuje zakaz naruszania własności w jakikolwiek sposób, a nie tylko przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą. Zaznaczyć w tym miejscu także trzeba, iż dokonując takiej oceny Sąd uwzględnił fakt, iż z przedłożonej do akt sprawy kopii aktu notarialnego wynika, że skarżący nie są członkami [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] oraz, że łącząca skarżących z wymienioną Spółdzielnią umowa dotycząca zarządzania nieruchomością wspólną w tym działką o nr ewid. [...] , została zawarta na okres do dnia 6 czerwca 2005 r. i po tej dacie nie została przedłużona. Wobec tego Sąd przyjął, iż interes prawny skarżących w sprawie nie mógł być reprezentowany w przez wskazaną Spółdzielnię. Powyższe wymagało zaznaczenia, albowiem z akt sprawy wynika, iż organ powiatowy prowadząc postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku przy [...] w [...] odsyłał skarżących (w sposób nieuprawniony) po informacje do ww. Spółdzielni, traktując tę Spółdzielnię jako stronę postępowania i doręczając jej wszelką korespondencję w sprawie, w tym decyzję z [...] lipca 2011 r. (chociaż posiadał informacje od wskazanej Spółdzielni, iż nie jest ona zarządcą nieruchomości, v. pismo z 29 grudnia 2010 r.).

Na koniec, Sąd dodatkowo stwierdza, iż podziela pogląd wyrażony w skardze, że ewentualne wątpliwości w przedmiocie istnienia interesu prawnego w konkretnym postępowaniu powinny być rozstrzygane na rzecz stwierdzenia jego istnienia.

Z tych względów Sąd orzekł o uwzględnieniu skargi przyjmując, że z przyczyn powyżej omówionych nie można było zastosować w sprawie art. 149 § 3 k.p.a. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż oba postanowienia wydane w sprawie naruszają art. 149 § 3 w zw. z 28 k.p.a. Ocena dokonana w kontekście ostatniej z wymienionych norm prawnych była nie tylko niewyczerpująca, ale również oparta na wadliwej, bo zawężającej wykładni pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w tym przepisie. Ocena ta nie uwzględniała ani prawa własności, ani innych przepisów, w tym na przykład przywołanego w skardze art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, czy też regulacji dotyczących kwestii bezpieczeństwa przeciwpożarowego budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, w kontekście których to interes prawnych skarżących należało przeanalizować.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.