Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2669/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 33 par. 2. art. 4, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 162/21 w sprawie ze skargi (...) na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia (...) nr od (...) do (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

(...) wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. akt III SA/Łd 162/21. Wyrokiem tym została oddalona jego skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 31 grudnia 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego w pasie drogi powiatowej w okresie od 1 października 2007 r. do 30 września 2015 r.

Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok w następującym stanie sprawy:

(...) (dalej; Skarżący, Strona lub Wnioskodawca) poczynając od 1 października 2007 r. składał wnioski o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego o powierzchni 21 m2 przy ul. (...) na poszczególne okresy pomiędzy (...) r. a (...)r. Otrzymał w związku z tym 85 decyzji Prezydenta Miasta Łodzi zezwalających na zajęcie pasa drogowego w poszczególnych okresach. Wskazywał nazwę firmy (...) i adres (..) ul. (...).

Pismem z dnia (...)r. Prezydent Miasta Łodzi (dalej Prezydent) na podstawie art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zmianami, dalej: kpa) skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: Kolegium, SKO lub Organ odwoławczy) wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania i stwierdzenie z urzędu nieważności 85 własnych decyzji zezwalających (...) na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego przy ul. (...) w okresie od dnia (..) r. do (...) r. W uzasadnieniu Prezydent podał, że ww. decyzjach została błędnie określona strona postępowania, ponieważ wnioski, które złożył (...) składał jako (...) lub (..), podpisując je własnoręcznie, podczas gdy właścicielem (...) jest (...) - syn wnioskodawcy. Tym samym decyzje wydawane były zgodnie z wnioskiem lecz błędnie została określona strona postępowania.

Decyzjami z dnia (...) r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa. stwierdziło nieważność 85 decyzji Prezydenta Miasta Łodzi wskazując, że wnioskodawcą w sprawie o wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego dla umieszczenia obiektu handlowego o powierzchni 12 m2 w pasie drogi powiatowej w dz. (...)przy ul. (...) był (...), który był również jedynym właścicielem obiektu, którego dotyczył wniosek. W treści wniosku (...)podał, że prowadzi działalność gospodarczą pod firmą:(...), (...), ul. (...), NIP (...), tymczasem od (...) r. do (...) r. (data wykreślenia działalności gospodarczej z rejestru), działalność gospodarczą prowadził (...) (początkowo pod firmą(...), później pod firmą:(...), NIP (...), REGON (...). (...) składając wniosek działał we własnym imieniu. Z akt sprawy nie wynika, by złożył pełnomocnictwo do działania w imieniu(...), nie był również wpisany w CEiDG jako pełnomocnik przedsiębiorcy -(...). Nie istniała zatem i nie istnieje działalność gospodarcza prowadzona pod firmą (...) o podanym powyżej nr NIP i REGON. Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzje zostały skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Kolejnymi decyzją z dnia: (...)r., (...) r., (...) r., (...) r., (...) Prezydent Miasta Łodzi zezwolił (...) na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia dwóch całorocznych obiektów handlowych w pasie drogi powiatowej w Dz. (...) ulicy (...) w okresach od (...) r. do (...)r.

Od tych decyzji z 2018 r. wskazanych powyżej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi doręczonych w dniu (...) r. (...) złożył w dniu (...)r. odwołanie.

Postanowieniami z dnia (...) r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi działając w oparciu o treść art. 134 w zw. z art. 64 § 2, art. 127 § 1, art. 128 i art. 140 kpa., stwierdziło niedopuszczalność odwołania (...) z dnia (...)r. od ww. decyzji. W uzasadnieniu postanowień organ wskazał, że pismem z dnia (...)r. skierował do (...) wezwanie do usunięcia braków formalnych odwołania, tj. złożenia w terminie 7 dni jednoznacznego oświadczenia woli:

1. czy mając na uwadze wyjaśnienia zawarte w niniejszym wezwaniu podtrzymuje odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi o nr od (...) do (...) z dnia (...) i (...) r. ,czy też cofa wniesione odwołanie;

2. czy podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w wyjaśnieniach złożonych przed organem l instancji w dniu (...)r., że wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego składał tylko i wyłącznie w swoim imieniu pod rygorem negatywnych skutków prawnych stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania.

Pomimo wysłania wezwania na adres, który (...) podał, jako jedyny aktualny adres do doręczeń, Strona nie odebrała powyższego wezwania. Wezwanie uznano za doręczone w trybie art. 44 § 4 kpa. Wobec nie usunięcia braków formalnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W dniu (...)r. do Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi wpłynął wniosek (...) z dnia (...)r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia (...) r., (...) r. (...) r., (...) r., (...) r. i (...) r., uchylenie decyzji, wstrzymanie wykonalności decyzji i przywrócenie terminu do złożenia wniosku. W uzasadnieniu wniosku (...) podał, że nie był uprawniony, tj. nie posiadał legitymacji czynnej do występowania wnioskiem o zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia działalności gospodarczej w całorocznym obiekcie handlowym o którym mowa m.in. w decyzjach. Wnioskodawca wyjaśnił, że nie prowadzi działalności gospodarczej od 2013 r., ewentualną działalność ww. miejscu mógł prowadzić jego syn - (...)prowadzący wówczas działalność gospodarczą pod nazwą (...) który powinien być adresatem decyzji i to od niego należności z tytułu zajęcia pasa drogowego winny być ściągane. Zaznaczył, że składając pierwotnie wniosek omyłkowo działał jako pełnomocnik syna na jego rzecz, nie zaś we własnym imieniu, sam bowiem nie miał żadnego interesu prawnego w tym by ww. działkę zajmować, czy też prowadzić tam działalność, omyłkowo został pouczony, że tak ma wypełnić wniosek, wpisując własne dane, jako przedstawiciel syna. Podał, że nie otrzymał żadnej decyzji wydanej w 2018 r., a o toczącym postępowaniu dowiedział się dopiero po doręczeniu upomnienia z dnia 1 sierpnia 2019 r. w związku z toczącym się wobec niego postępowaniem egzekucyjnym. W. P. wskazał, że Prezydent wydał w roku 2018 zezwolenia na zajęcia pasa drogowego pomimo, że posiadał wiedzę o braku jego legitymacji i pomimo braków formalnych wniosków, tj. wnioski zostały złożone przez osobę nieuprawnioną, a ponadto decyzje zostały wydane pomimo braku faktycznego zajęcia pasa drogowego, ponieważ w dacie ich wydania obiekt handlowy już nie istniał.

Zawiadomieniem z dnia (...) r. SKO stronę o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W toku tego postępowania Skarżący twierdził, że nie składał żadnych wniosków we własnym imieniu na dzierżawę terenu przy ul. (...) w (...), nie prowadził tam żadnej działalności gospodarczej w okresie, za który organ żąda opłat, nie był uprawniony do występowania w sprawie zajęcia pasa drogowego pod wskazanym adresem, nie występował o stwierdzenie nieważności decyzji wcześniej wydanych, nie otrzymał w roku 2018 żadnej korespondencji, a w 2018 r. nie istniał już obiekt - pawilon handlowy, ponieważ w roku 2015 został zniszczony. Wyjaśnił, że nie odbierał korespondencji w 2018 i 2019 r., ponieważ przesyłki były wysyłane na niewłaściwy adres, tj. (...) w (...), podczas gdy pismem z dnia (...)r. poinformował organy o adresie do korespondencji.

Wskazanymi na wstępie decyzjami z dnia (...) r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji Prezydenta Miasta Łodzi zezwalających na zajęcie pasa drogowego. Organ zaznaczył, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że wnioskodawcą w sprawie o wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego w pasie drogi powiatowej był(...), był on również jedynym właścicielem obiektu, którego dotyczył wniosek. Decyzje, których dotyczy rozpatrywany wniosek o stwierdzenie nieważności, są decyzjami zezwalającymi (...) na zajęcie pasa drogowego, (poza trzema decyzjami z dnia (...) r. o nr (...), (...), (...) wydanymi po stwierdzeniu nieważności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi pierwotnych decyzji w sprawie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, w których organ nieprawidłowo określił stronę postępowania. Kolegium uznało, że (...) domaga się usunięcie z obrotu prawnego decyzji skierowanych w stosunku do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie Kolegium, w przypadku gdy stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa jest osoba fizyczna, adresatem decyzji powinna być osoba fizyczna przez wskazanie jej z imienia i nazwiska z ewentualnym oznaczeniem "prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą...". W przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą firma, pod nazwą której prowadzona jest działalność gospodarcza, nie jest podmiotem praw i obowiązków, nie może być więc stroną w sprawie. Tym bardziej nie może być stroną postępowania nieistniejąca firma. W niniejszej sprawie decyzje zostały prawidłowo wydane na rzecz(...). Stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia obiektu w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania decyzji zarządcy drogi jest właściciel danego obiektu. Właściciel obiektu umieszczonego w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W niniejszej jednak sprawie został złożony wniosek o zajęcie pasa drogowego i zostały prawidłowo wydane decyzje zezwalające na umieszczenie obiektu na rzecz wnioskodawcy -(...).

(...) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na 88 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia (...)r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu skarżący podał, że Organ nie uwzględnił jego wyjaśnień złożonych w dniu (...)r., w których wskazywał, że od (...)r. Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi kierował korespondencję pod niewłaściwy adres, pomimo, że o właściwym adresie został zawiadomiony pismem z dnia (...)r.

W odpowiedziach na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, wniosło o oddalenie skargi.

Skarżącemu przyznano prawo pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zmianami, dalej: ppsa). WSA wskazał, że jedną z przesłanek nieważności postępowania jest skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Przesłanka ta nie obejmuje każdego przypadku nieprawidłowego określenia strony w decyzji, ale sytuację kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. WSA wskazał na przepisy ustawy o drogach publicznych dotyczących umieszczania obiektów budowlanych w pasie drogi publicznej, z których wynika m.in., że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczyna się na wniosek zajmującego pas drogowy. Przepisy nie precyzują konkretnie, kto (tzn. jaki podmiot) może być zajmującym pas drogowy. Skoro więc ustawa i przepisy wykonawcze nie określają kategorii osób uprawnionych do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, to decyzja wydana na rzecz podmiotu, który złożył wniosek w tym zakresie i skierowana do niego, nie może być zakwalifikowana jako skierowana do osoby nie będącej stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Z akt sprawy wynika tymczasem bezspornie, że w okresie od grudnia 2007 r. do maja 2015 r. Skarżący - działając jako wnioskodawca składał wnioski o wydanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego. Sam te wnioski podpisywał. Skarżący składając wnioski o wydanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego działał zatem we własnym imieniu, ponieważ do akt sprawy nie zostało złożone pełnomocnictwo zawierające umocowanie do działania w imieniu syna -(...), a w złożonym w dniu (...)r. oświadczeniu (...) przyznał, że jest jedynym właścicielem obiektu położonego przy ul. (...)(dz.....), którego dotyczyły składane wnioski. W tej sytuacji w ocenie WSA

prawidłowo zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zostały wydane na rzecz(...), który te postępowania inicjował. Sąd I instancji zauważył też, że prowadzenie przez stronę jednoosobowej działalności gospodarczej pod określoną nazwą nie oznacza, że decyzje administracyjne winny być kierowane w stosunku do prowadzonej przez niego firmy, jako niemającej podmiotowości prawnej w rozumieniu art. 29 kpa. Firma jest bowiem jedynie oznaczeniem przedsiębiorcy (art. 432 § 1 i art. 434 kc). Sąd I instancji zauważył, że Skarżący na przestrzeni kilku lat nie kwestionował faktu prowadzenia działalności gospodarczej w obiekcie usytuowanym w pasie drogowym oraz nakładanych na niego z tego tytułu opłat i nie poinformował organu o wcześniejszym zakończeniu działalności. Okoliczność natomiast, że obiekt handlowy nie istniał już w 2018 r. nie miała wpływu na treść zaskarżonych decyzji, ponieważ zezwolenia na zajęcia pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego i obowiązek poniesienia z tego tytułu opłat dotyczył okresu wcześniejszego, tj. od (...) r. do (...) r.

Co do prawidłowości doręczeń WSA wskazał, że (...)r. do SKO wpłynęło pismo Skarżącego z (....)r., w którym jako adres do korespondencji podał: Urząd Pocztowy(...), skrytka pocztowa nr (...) ul. (...), (...). Wbrew zarzutom postawionym w skardze po dniu (...) r. wszelka korespondencja, w tym m.in. wezwanie z dnia (...) r. do uzupełnienia braków formalnych odwołania z dnia (...) r. oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...)r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołań od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi zezwalających na zajęcie pasa drogowego zostały w sposób prawidłowy doręczone na wskazany w piśmie z dnia (...)r. adres do korespondencji.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie. Stroną w sprawie o wydanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 28 kpa był Skarżący, jako wnioskujący o ich wydanie. Organ wydający zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych i przepisów wykonawczych może badać wyłącznie takie okoliczności, które są mu niezbędne do wydania lub odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Okoliczność, kto faktycznie, pod jaką firmą (nazwą) i w jakim okresie prowadził działalność gospodarczą do takich przesłanek wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie należy. Wydanie decyzji o zezwoleniu na zajęcia pasa drogowego nie zobowiązuje podmiotu do jego faktycznego zajęcia we wnioskowanym terminie, natomiast podmiot ten jest zobowiązany do uiszczenia opłat określonych decyzją zezwalającą na zajęcie. To, czy i w jakim zakresie podmiot występujący o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego skorzysta z przysługujących mu na podstawie decyzji uprawnień do jego zajęcia, leży wyłącznie po jego stronie.

Skarżący reprezentowany przez adwokata z urzędu zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Zarzucił temu wyrokowi:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, to jest art. 28 kpa przez błędną jego wykładnię i przyznanie Skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowego, mimo że obiekt ten był użytkowany przez inny podmiot;

2. Na podstawie art. 174 pkt w ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa polegające na wadliwy oddaleniu skargi mimo, że przedmiotowe decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego były dotknięte nieważnością;

b) art. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa polegające na oddaleniu skargo i nieuchyleniu decyzji KO w Łodzi pomimo, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, opierając decyzje na wadliwych ustaleniach faktycznych.

Podnosząc te zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Ponadto wniesiono o wyrażenie zgody na złożenie do akt sprawy nowych dokumentów w postaci zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, oraz o zasądzenie na rzecz adwokata z urzędu kosztów pomocy prawnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Nie żądało też przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, gdyż wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna - Organ - również o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie wniosła.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, z przyczyn określonych ww. art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa. Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się zatem do oceny czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji, w sposób określony w podstawach kasacyjnych i uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że postępowanie kasacyjne podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może przy tym we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Z tych względów konieczne jest prawidłowe określenie zarzutów w skardze kasacyjnej. Niezbędnym warunkiem uznania, że strona skarżąca kasacyjnie powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, przewidzianych art. 174 ppsa, jest wskazanie, które konkretnie przepisy, jakiego aktu prawnego zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem powyższych reguł postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Istota zarzutów sprowadza się do tego, że Skarżący uważa, że nie był stroną postępowania w sprawach wydania decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 28 kpa. Nie podważa przy tym istotnych dla sprawy ustaleń, że to on występowała z wnioskami o wydanie decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego przez obiekt budowlany służący działalności handlowej, uważa tylko że stroną tych decyzji miał być użytkujący ten obiekt dla celów działalności gospodarczej jego syn (...), w imieniu którego Skarżący miał działać jako pełnomocnik.

Stanowisko Skarżącego nie jest zasadne.

Przedmiotowe zezwolenia zostały udzielone na podstawie w szczególności art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. nr 140 poz. 1481 ze zmianami, dalej zwana też: udp), to jest na umieszczania w pasie drogowym obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Skarżący nie kwestionuje przy tym, że obiekt ten stanowił jego własność. Zezwolenia takie i opłaty z nimi związane określone w decyzjach zezwalających nie są opłatami za używanie pasa drogowego przez faktycznie korzystającego zeń, ale za samo umieszczenie obiektu przez określony czas wskutek zajęcia określonej powierzchni pasa drogowego. Skarżący jako właściciel obiektu budowlanego występował z wnioskami o wydanie decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego, co potwierdził w swoich wyjaśnieniach z (...) r. Ze składanych przez Skarżącego wniosków w żaden sposób nie wynikało, że działał on jako pełnomocnik swojego syna (...), który miał prowadzić działalność gospodarczą w przedmiotowym obiekcie. Zgodnie z art. 33 § 2 kpa pełnomocnictwo do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym powinno być udzielone na piśmie. Zatem w braku dołączenia takiego pełnomocnictwa i w braku oświadczenia podpisującego wniosek o działaniu w imieniu innej osoby, organ administracji nie może domniemywać, że podpisujący wniosek działa jako pełnomocnik. Nie ma też podstaw prawnych do tego, by wobec barku wskazania przez podpisującego wniosek, że działa on w cudzym imieniu, organ z urzędu prowadził ustalenia, czy podpisujący wniosek działa w imieniu własnym, czy jako pełnomocnik. Organ nie musiał ustalać, kto ma prowadzić działalność gospodarczą w obiekcie, który ma zostać umieszczony w pasie drogi publicznej, czy ustalać relacji wiążących występującego z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z osoba faktycznie korzystającą z takiego zajęcia, bo jak wyżej wspomniano, zezwolenie i opłata dotyczą umieszczenia obiektu w pasie drogowym w określonym miejscu i czasie, a nie jego użytkowania.

Dlatego też Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stanowisko SKO zawarte w zaskarżonych decyzjach, że zgodnie z art. 28 kpa to Skarżący był stroną w postępowaniach dotyczących wydania decyzji, o stwierdzenie nieważności których wnosił. To on żądał czynności organu w postaci wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego przez należący do niego obiekt budowlany. Ustalenia Organu słusznie zaakceptowane przez Sąd I instancji były dokonane zgodnie z wymogami przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 kpa, gdyż zostały oparte na wystarczająco zebranym, dostarczonym przez Skarżącego materiale dowodowym.

Zatem nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że nie dostrzegł naruszenia przez Organ art. 28 kpa przez błędną wykładnię, ani też art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez wadliwe dokonanie istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych. Konsekwencja tego było prawidłowe uznanie braku podstaw do stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa nieważności decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego przez uznanie ich jako skierowanych do osoby niebędącej stroną. Sąd I instancji nie miał w tej sytuacji podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub lit. c) ppsa, skoro zaskarżone decyzje nie naruszały przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Całkowicie nieuzasadnione jest oparcie skargi na zarzucie naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepisy te wskazują na kompetencję sądów administracyjnych do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Niewątpliwie taka kontrola została dokonana przez rozpoznanie skargi na decyzje SKO skutkującej wydaniem wyroku. Wynik tej kontroli (tu: zaskarżony wyrok), nawet gdy zawiera wady pozwalające na jego uchylenie, nie stanowi o naruszeniu tych przepisów.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że żaden ze wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie i dlatego na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 ppsa.