Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 445/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1, 2, 3 i 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi U. J. na decyzję Wojewody z dnia 5 czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej U. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

U. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 5 czerwca 2014 r., Nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta z dnia 19 listopada 2013 r., Nr [...], o odmowie ustalenia i przyznania odszkodowania za przejętą z mocy prawa na własność Gminy Miasta działkę nr [...] k.m. [...] Obręb G. o pow. 32 m2 położoną przy ul. Ś. w G., i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżoną decyzję wydano w następujących stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 30 maja 2011 r., Nr [...], po rozpoznaniu wniosku U. J. z dnia 14 marca 2008 r. o uregulowanie praw własności nieruchomości przy ul. Ś. w G., Wojewoda potwierdził, że działka nr [...] o pow. 32 m2, wydzielona z działki nr 52, położona w G., przeszła z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, na własność Gminy Miasta jako zajęta pod drogę gminną, ul. Ś., będąca współwłasnością M. Ż., L. Ż., U. J. i M. K.-G. Przedmiotowe rozstrzygnięcie stało się ostateczne w dniu 30 czerwca 2011 r.

Wnioskiem z dnia 28 lutego 2012 r. M. i L. Ż. wystąpili z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Decyzją z dnia 4 października 2012 r., Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość z powodu złożenia wniosków po terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Wojewoda decyzją z dnia 26 lutego 2013 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 października 2012 r. i umorzył postępowanie prowadzone przez ten organ stwierdzając, że właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy jest Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 29 maja 2013 r. odrzucił skargę na rozstrzygnięcie Wojewody.

Po wszczęciu postępowania w sprawie odszkodowania Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 19 listopada 2013 r., Nr [...], orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa na własność Gminy Miasta nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 32 m2, położoną w G. przy ul. Ś. Organ ustalił, że przedmiotowa działką została przejęta na własność Gminy Miasta w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Wskazano, że odszkodowanie za przejętą we wskazanym trybie nieruchomość ustala się i wypłaca na wniosek właściciela złożony w ściśle określonym terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., a po upływie tego okresu roszczenie wygasa, albowiem wskazany w ustawie termin ma charakter terminu zawitego prawa materialnego. W związku z ustaleniem, że zarówno U. J., jak i M. i L. Ż. złożyli wnioski po upływie wskazanego terminu, a M. K.-G. nie złożyła wniosku w ogóle, organ uznał, że wszyscy współwłaściciele utracili możliwość dochodzenia roszczenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. i L. Ż. oraz U. J., podnieśli, że nie wiedzieli o konieczności złożenia wniosku o odszkodowanie w terminie wskazanym w ustawie.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 5 czerwca 2014 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda uznał za prawidłowe stanowisko organu I instancji odnośnie wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie z powodu spóźnionego wniesienia wniosku przez M. i L. Ż. oraz U. J. Podkreślił jednak, że wniosek o ustalenie odszkodowania złożyły jedynie wskazane wyżej osoby, z wnioskiem takim nie wystąpiła natomiast czwarta współwłaścielka M. K.-G. Tym samym nie była ona stroną toczącego się postępowania odszkodowawczego. Organ I instancji, stwierdzając w decyzji z dnia 19 listopada 2013 r., iż nie należy się jej odszkodowanie, skierował decyzję do osoby niebędącej stroną, co zgodnie z art. 156 pkt 4 k.p.a., stanowi rażące naruszenie prawa. Wojewoda podkreślił, że wprawdzie organ I instancji w sentencji decyzji nie wymienił wprost osób, na rzecz których odmawia ustalenia odszkodowania, jednakże wynika to z treści przedmiotowego rozstrzygnięcia. Wskazano bowiem, że odmowa dotyczy ustawienia odszkodowania za działkę nr [...], a nie za udziały przysługujące M. Ż., L. Ż., U. J. i M. K.-G. w przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to, że w decyzji z dnia 19 listopada 2013 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, rozstrzygnął o prawie do odszkodowania za ww. działkę odnośnie wszystkich współwłaścicieli, w tym M. K.-G. Organ wskazał, że złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Bezwzględnym warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie jest złożenie, przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania, wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W przedmiotowej sprawie badaniu podlegały jedynie wnioski M. Ż., L. Ż. i U. J., zatem tylko tym osobom, z racji złożonych wniosków, przysługiwał przymiot stron w przedmiotowym postępowaniu, bowiem dotyczyło ono wyłącznie ich interesu prawnego. Wobec tego Wojewoda uznał, że organ I instancji błędnie uznał M. K.-G. za stronę i skierował do niej decyzję z dnia 19 listopada 2013 r., czym rażąco naruszył art. 156 pkt 4 k.p.a. Organ stwierdził, że naruszenie przepisów postępowania w kwestii uznania za stronę M. K.-G., wymaga jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślono, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wydania decyzji, na mocy której organ odwoławczy uchyli zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzeknie w części co do istoty sprawy oraz umorzy postępowanie w pozostałej części.

W skardze na powyższą decyzję U. J. wyjaśniła, że nieruchomość, której jest współwłaścicielką kupiła w 1994 r. od A. K., która zmarła w 1997 r. Do 2008 r. korespondencja związania z nieruchomości była doręczana na adres zmarłej, w związku z czym skarżąca nie mogła ubiegać się o realizację roszczeń w związku z przejściem na własność Gminy Miasta jej działki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 ustawy). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stanowi, iż decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddano decyzję Wojewody, mocą której uchylono decyzję Prezydenta Miasta o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejętą pod drogę publiczną i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ I instancji odmówił bowiem ustalenia i wypłaty wskazanego odszkodowania wszystkim współwłaścicielom, podczas gdy jeden z nich – M. K.-G. nie złożyła wniosku o przyznanie odszkodowania i nie powinna być stroną toczącego się postępowania. Mimo to treść decyzji organu I instancji sugeruje, że również do niej skierowano decyzję odmowną, co organ odwoławczy uznał za niedopuszczalne.

Kierując się przesłankami z art. 145 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę. Sąd stwierdził bowiem, że decyzja Wojewody narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a.

W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, odnosząc się do oceny merytorycznej decyzji Prezydenta Miasta, że odmowa ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejście na własność nieruchomości skarżącej oraz pozostałych wnioskodawców, była prawidłowa.

Stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w ust. 1, 2, 3 i 4 stanowi, że:

1. Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

2. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca:

1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi,

2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg.

3. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody.

4. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Skarżąca złożyła wniosek o wypłatę odszkodowania w związku z wydaniem przez Wojewodę decyzji, o której jest mowa w art. 73 ust. 3 ustawy. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że skarżąca wnioskiem z dnia 14 marca 2008 r. zwróciła się do organu z prośbą o "uregulowanie praw własności nieruchomości przy ul. Ś. w G.", zaznaczając, że sprawa ta dotyczy części parceli zajętej pod chodnik użyteczności publicznej. Powyższy wniosek nie wskazywał na jakikolwiek przepis prawa, który mógłby stanowić administracyjnoprawną podstawę jej żądania o zapłatę odszkodowania. Skarżąca wniosek ten ponowiła w piśmie z dnia 6 lutego 2012 r., w następstwie decyzji Wojewody z dnia 30 maja 2011 r., mocą której stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto wskazanej nieruchomości zajętej pod drogę gminną ul. Ś., w trybie przepisów ustawy. We wniosku tym skarżąca wyraźnie nawiązała do decyzji Wojewody.

Natomiast M. i L. Ż. wnioskiem z dnia 28 lutego 2012 r. zwrócili się do Prezydenta Miasta o wypłatę odszkodowania w związku z przejęciem części ich działki przez Gminę Miasto.

Organ I instancji, zgodnie z normą art. 16 k.p.a., był związany treścią ostatecznej decyzji Wojewody z 30 maja 2012 r. potwierdzającej, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przeszła na własność Gminy Miasta, jako zajęta pod drogę gminną. Fakt wydania tej decyzji w istocie stanowił podstawę złożonych przez trzech współwłaścicieli żądań. Z powyższego wynika, że wnioski wskazanych współwłaścicieli działki nr [...] zostały złożone w trybie przepisów art. 73 ust. 4 ustawy.

Art. 73 ust. 4 ustawy przewiduje, że ustalenie odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość następuje według zasad określonych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, bo ta ustawa reguluje kwestie związane z wywłaszczaniem i odszkodowaniem za wywłaszczenie nieruchomości. Ustawodawca przewidział jednak odmienny tryb postępowania: nabycie własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną następowało z mocy prawa, a decyzja wydawana w trybie art. 73 ust. 3 ustawy miała charakter deklaratoryjny. O ile w przypadku decyzji wywłaszczeniowej wydawanej w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadą jest, że o odszkodowaniu orzeka z urzędu organ podejmujący decyzję o wywłaszczeniu, a odrębna inicjatywa dotychczasowego właściciela nie jest wymagana, o tyle w przypadku orzekania w trybie ustawy wprowadzającej przepisy reformujące administrację publiczną - postępowanie o ustalenie odszkodowania prowadzone jest jedynie w przypadku złożenia wniosku przez uprawnionego do otrzymania odszkodowania. Ustawodawca ograniczył przy tym termin składania takich wniosków, wskazując, że mogą one być składane w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Z tego wynika, że ustawodawca przewidział ściśle określony termin na złożenie tego wniosku i wniosek ten nie mógł być złożony ani przed rozpoczęciem biegu tego terminu ani po jego upływie.

Nie budzi wątpliwości, że termin ten nie został w niniejszej sprawie zachowany. Skarżąca złożyła bowiem wyraźny wniosek, nawiązujący do procedury przewidzianej w ustawie, po decyzji deklaratoryjnej Wojewody, w 2012 r. Skarżąca nie zdołała wykazać dowodowymi, że wniosek taki złożyła w okresie 2001 – 2005. Również M. i L. Ż. złożyli wniosek o odszkodowanie po upływie tego terminu.

Podkreślić przy tym należy, że okoliczność, iż w terminie z art. 73 ust. 4 ustawy, nie została wydana decyzja potwierdzająca przejście prawa własności nieruchomości nie wyłączała obowiązku zachowania przez uprawnionego terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania. W wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. (OTK-A 2009/8/123).

Wobec tego fakt, że w terminie przewidziany w ustawie Wojewoda nie wydał decyzji, o jakiej jest mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, nie ma wpływu na wygaśnięcie roszczeń współwłaścicieli, którzy w przedmiotowej sprawie uchybili terminowi zawitemu do złożenia wniosku. Decyzja potwierdzająca przejście prawa własności nieruchomości skarżącej oraz pozostałych współwłaścicieli na rzecz Gminy Miasta została bowiem wydana dopiero w dniu 30 maja 2012 r., co stało się przyczyną złożenia przez skarżącą oraz M. i L. Ż. wniosku, który zainicjował niniejsze postępowanie.

Zaznaczyć również należy, że podnoszona kwestia braku doręczeń skarżącej rozstrzygnięć w postępowaniu podziałowym, jak również fakt, że nie była ujawniona w księdze wieczystej jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości nie mają znaczenia dla rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie. Nie mają bowiem znaczenia okoliczności, które wedle skarżącej uzasadniają spóźnione złożenie wniosku o odszkodowanie. Termin ten bowiem ma charakter terminu prawa materialnego, którego przywrócenie jest niemożliwe. Bez wpływu na rozstrzygnięcie o uprawnieniu do odszkodowania w trybie art. 73 ustawy pozostaje również okoliczność, że organ w 2009 r. podjął ze współwłaścicielami negocjacje w zakresie ceny sprzedaży przedmiotowej działki. Nieruchomość ta bowiem już od dnia 1 stycznia 1999 r. z mocy samego prawa była własnością Gminy Miasta, a jedyną rekompensatą za utraconą własność dla byłych współwłaścicieli mogło być odszkodowanie dochodzone w trybie art. 73 ust. 4 ustawy.

W tym zakresie kontrolowane rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Brak jest bowiem, w związku z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 73 ust. 4 ustawy możliwości przyznania odszkodowania skarżącej oraz M. i L. Ż., z uwagi na wygaśnięcie roszczenia.

Przyznać należy natomiast rację Wojewodzie, że decyzja odmawiająca przyznania odszkodowania wydana w I instancji, z której chociażby pośrednio wynika, że odnosi się do wszystkich współwłaścicieli działki nr [...], pomimo tego, że jedna z nich – M. K.-G. wniosku o odszkodowanie nie złożyła, jest wadliwa.

Wyjaśnić należy, że z przepisu art. 73 ustawy wynika, że z dniem 31 grudnia 1998 r. dotychczasowy właściciel lub współwłaściciele tracą przysługujące im prawo własności. Wygasa zatem między współwłaścicielami więź materialnoprawna, którą do tej pory kształtowały przepisy regulujące obowiązki i prawa współwłaścicieli. Żaden z byłych współwłaścicieli nie może zatem działać na rzecz pozostałych ani ich reprezentować, chyba że przepis szczególny przewidywałby taką możliwość lub udzielone byłoby skuteczne pełnomocnictwo. Każdemu ze współwłaścicieli przysługuje natomiast własne roszczenie o odszkodowanie odpowiadające jego udziałowi we własności nieruchomości. Roszczenie to znajduje podstawę prawną w powołanym wyżej art. 73 ustawy a nie w przepisach regulujących współwłasność. Oznacza to, że roszczeń odszkodowawczych jest tyle ilu było współwłaścicieli. Każdy z nich może zatem w różnym czasie dochodzić zaspokojenia swojego roszczenia. Tym samym, dotychczasowy współwłaściciel nie staje się uczestnikiem postępowania wszczętego z wniosku innych współwłaścicieli.

W konsekwencji złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez niektórych współwłaścicieli nieruchomości.

Powyższy pogląd należny uznać za utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. NSA w wyrokach z dnia 12 kwietnia 2011 r., I OSK 882/10, z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 2280/12, z dnia 14 maja 2014 r., I OSK 2014 r., z dnia 24 lipca 2014 r., I OSK 1850/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Bezspornym jest w przedmiotowej sprawie, że M. K.-G. na dzień 31 grudnia 1998 r. była współwłaścicielką nieruchomości wraz ze skarżącą oraz M. i L. Ż. Nie jest przy tym w sprawie kwestionowane, że wniosek o ustalenie i wypłacenie odszkodowania został złożony wyłącznie przez skarżącą oraz M. i L. Ż. M. K.-G. wniosku o odszkodowanie nie złożyła. W konsekwencji, uznać należało, że brak indywidualnego wniosku odnośnie M. K.-G. nie tylko nie wszczął postępowania administracyjnego dotyczącego tej konkretnej osoby, ale również oznacza niezgłoszenie w terminie roszczenia. Nie istnieją przesłanki do uznania, że zgłoszenie wniosku przez jeden podmiot uprawniony wywołuje skutek dla pozostałych podmiotów w postaci zgłoszenia roszczenia. W orzecznictwie podkreśla się, że brak podstaw do przyjęcia konstrukcji tzw. legitymacji grupowej, która przysługuje wszystkim współwłaścicielom lub spadkobiercom łącznie (por. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2013 r., II SA/Kr 1752/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji zatem, w której brak było wniosku M. K.-G. o ustalenie i wypłatę odszkodowania, decyzja organ I instancji z dnia 19 listopada 2011 r. rozstrzygająca o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą z mocy prawa pod drogę nieruchomość, innymi słowy rozstrzygająca o uprawnieniach wszystkich współwłaścicieli, była nieprawidłowa.

Z tego powodu Wojewoda uchylił wskazaną decyzję i skierował sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu, skorzystanie z dyspozycji powyżej zacytowanego przepisu jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ I instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu I instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że okoliczność przesądzająca o wadliwości decyzji organu I instancji została w sprawie dostatecznie wyjaśniona i nie budziła żadnych wątpliwości. Przesądzającą o wadliwości decyzji organu I instancji był bowiem fakt, że decyzja ta została sformułowana w sposób sugerujący, że rozstrzygnięto nią także o uprawnieniach byłej współwłaścicielki nieruchomości, która nie złożyła wniosku. Kwestia ta nie była jednoznacznie w decyzji określona, a treść jej uzasadnienia nasuwała wniosek, że rozstrzygnięto nią o uprawnieniach do odszkodowania wszystkich współwłaścicieli, podczas gdy jeden z nich – M. K.-G. w ogóle wniosku o odszkodowanie nie złożyła.

Wyjaśnienie tej kwestii nie wymagało prowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Organ odwoławczy mógł tą wadliwość decyzji organu I instancji usunąć. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Z wykładni przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wynika, że dopuszczalne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części i umorzenie w tym zakresie postępowania przed organem I instancji. Organ odwoławczy uznając, że orzeczenie organu I instancji w sposób niewątpliwy dotyczy roszczeń wszystkich poprzednich współwłaścicieli nieruchomości winien zatem uchylić wydaną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia o roszczeniu M. K.–G. i w tym zakresie umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. W pozostałej części zaskarżona decyzja natomiast winna być pozostawiona w mocy, jako prawidłowa. Aczkolwiek przepis art. 138 § 1 k.p.a. nie wymaga w takim przypadku orzeczenia w tym zakresie, z punktu widzenia przejrzystości rozstrzygnięcia należałoby uznać je za celowe.

Ustosunkowując się natomiast do stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nie jest możliwe uchylenia decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie w części co do istoty sprawy oraz umorzenie postępowania w pozostałej części wskazać należy, że w doktrynie stwierdzono, iż nie jest na gruncie art. 138 § 1 k.p.a. jasne, czy jest dopuszczalne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w części co do istoty sprawy oraz umorzenie postępowania w pozostałej części. W tej sytuacji sentencja decyzji organu odwoławczego składałaby się z trzech elementów: a) uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, b) umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji w części, c) rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty w pozostałej części nieobjętej umorzeniem. (A. Wróbel Komentarz do art. 138 k.p.a. System Informacji Prawnej Lex) W ocenie Sądu, należy wypowiedzieć się za taką możliwością. Nie pozostaje ona w sprzeczności z charakterem i zakresem możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego, stanowiąc ich dopuszczalną i logiczną kombinację a w okolicznościach konkretnej sprawy może być jedynym słusznym rozstrzygnięciem (w sytuacji gdy rozstrzygnięcie jest wadliwie, rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, a strona w części cofnie wniosek lub postępowanie stanie się w części bezprzedmiotowe). Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w takiej sytuacji prowadziłoby do naruszenia normy art. 138 § 2 k.p.a. wobec braku wskazanych w niej przesłanek.

W okolicznościach niniejszej sprawy, w istocie zakres decyzji organu I instancji nie był, zdaniem Sądu jasny. Organ wskazywał w uzasadnieniu, iż odszkodowanie wypłacane jest jedynie w przypadku złożenia wniosku przez właściciela nieruchomości, wskazywał też na braku wniosku M. K.–G. Sentencja decyzji, w której orzeczono o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania bez określenia wnioskodawców, wskazywałaby natomiast na objęcie nie roszczeń wszystkich współwłaścicieli. W tej sytuacji uznać należy, iż decyzja organu I instancji jest decyzją nieprecyzyjną i niespójną, a zatem a wadliwą. Organ winien zatem orzec o jej uchyleniu i rozpoznać merytorycznie wniosek złożony przez skarżącą oraz M. i L. Ż. Konstrukcja taka wyłącza konieczność orzekania o umorzeniu postępowania w części, odnośnie której nie wiadomo, czy intencją organu było podjęcie rozstrzygnięcia. Wskazać także należy, że brak złożenia wniosku przez M. K.–G. nie pozbawia jej statusu uczestnika postępowania w sprawie o zapłatę odszkodowania za udział w nieruchomości wszczętej na wniosek innych współwłaścicieli. Osoba taka ma bowiem do co do zasady interes prawny w rozpoznaniu sprawy związany z możliwością kwestionowania wielkości udziałów i wysokości odszkodowania należnego poszczególnym współwłaścicielom.

W konsekwencji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zachodziły bowiem podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję uchylił.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ II instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z wcześniejszych rozważań Sądu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącej U. J. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania – uiszczonego wpisu sądowego.