Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 215/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

E. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 stycznia 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 15 kwietnia 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wójt Gminy, ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 15 kwietnia 2019 r. ustalił na rzecz skarżącej warunki zabudowy dla działki nr [..] położonej w obrębie S., gmina S., dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. W ust. 3 pkt 1 decyzji wskazano, że nie określa się obowiązującej linii zabudowy, ustala się natomiast nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 6 m od granicy terenu drogowego drogi publicznej gminnej - ul. B. oraz w odległości 100 m od linii brzegowej naturalnych zbiorników wodnych. W ust. 4 pkt 3 lit. b wskazano, że przedmiotowa działka położona jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu - obowiązują przepisy uchwały Nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Na terenie objętym inwestycją dla nowej zabudowy wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 100 m od linii brzegowej wód - krawędź brzegu naturalnego zbiornika wodnego jest wyraźna, zatem linię brzegu oznaczono jako biegnącą tą krawędzią w rozumieniu art. 220 ustawy Prawo wodne.

W uzasadnieniu wskazano, że w sąsiedztwie obszaru przewidzianego pod inwestycję występuje woda stojąca będąca naturalnym rozlewiskiem rzeki oraz przebiega koryto rzeki - woda płynąca. W związku z tym, po przeprowadzonej analizie odległości 100 m od linii brzegowej naturalnych zbiorników wodnych stwierdzono, że teren przewidziany pod inwestycję jest w zasięgu pasa 100 m od linii brzegowej wód, a krawędź brzegu naturalnego zbiornika wodnego jest wyraźna (zaznaczona na załączniku graficznym do analizy oraz potwierdzona dokumentacją fotograficzną), zatem ustalono jak wyżej.

W odwołaniu E. B. zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię pojęcia zbiornika wodnego, a w konsekwencji błędne jej zastosowanie poprzez niewłaściwe ustalenie linii brzegowej wód rzeki. Zarzucono także nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie prawidłowego oznaczenia użytków na mapach ewidencji gruntów. Rzeka mianowicie w latach 70- tych została uregulowana, jej przebieg jest znany i ujawniony w ewidencji gruntów i tylko ta linia może być brana pod uwagę przy ustalania linii zabudowy. Pozostałe tereny to starorzecze nieczynne, przez które nie płynie już woda i które oznaczono w ewidencji gruntów jako W - rowy. To oznaczenie także budzi wątpliwości, gdyż nie są to de facto rowy, wobec czego ten grunt powinien określony jako np. N (nieużytki).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 stycznia 2020 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 15 kwietnia 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy.

Kolegium wskazało, że w związku z zarzutami odwołania dotyczącymi kwestii związanej z ustaleniem w sprawie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 100 m od linii brzegowej naturalnych zbiorników wodnych, wystąpił na podstawie art. 136 k.p.a. do organu pierwszej instancji o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego polegającego na zebraniu wszelkich dowodów w celu ustalenia charakteru i położenia zbiornika wodnego, jak stwierdzano we wcześniej prowadzonych postępowaniach, stanowiącego naturalne rozlewisko rzeki. W przesłanym przez ten organ piśmie z dnia 4 listopada 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Nadzór Wodny stwierdza, że po przeprowadzeniu oględzin ustalono, iż zbiornik stanowi starorzecze rzeki, które powstało w wyniku przeprowadzonych w przeszłości prac regulacyjnych na rzece. Kolejnym dowodem jest mapa geodezyjna wykonana w 1966 r. przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych, na której zaznaczono starorzecze rzeki. Ponadto stwierdzono, że działka znajduje się w strefie szczególnego zagrożenia powodziowego, jakie stwarza rzeka. Jako dowód dołączono dokumentację fotograficzną z oględzin w terenie przeprowadzonej w dniu 24 października 2019 r. oraz mapę geodezyjną starorzecza i mapę szczególnego zagrożenia powodziowego.

Oceniając ponownie kwestię charakteru naturalnego zbiornika wodnego zlokalizowanego na terenie działki nr [..], mającego istotny wpływ na kwestię usytuowania planowanego budynku letniskowego względem rzeki lub zbiorników wodnych, Kolegium uznało, że przedmiotowy zbiornik stanowi starorzecze rzeki, które powstało w wyniku przeprowadzonych w przeszłości prac regulacyjnych na rzece. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych uznało, że starorzecze to zbiornik wodny, który może powstać w sposób naturalny bądź w wyniku prac regulacyjnych człowieka oraz w całości podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji.

E. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Kolegium z wnioskiem o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:

1. art. 220 ustawy Prawo wodne poprzez uznanie, że rację ma organ pierwszej instancji, iż przedmiotowy zbiornik stanowi starorzecze rzeki, które powstało w wyniku przeprowadzonych w przeszłości prac regulacyjnych na rzece.

2. art. 6, art.7, art. 77 i art. 80; art. 7a, art. 10 w związku z art. 85 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a poprzez niedokonanie właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i brak właściwego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji podjętego przez organ rozstrzygnięcia,

3. art 10 § 1 w zw. z art 79 kpa w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej uczestnictwa na każdym etapie postępowania, w szczególności niezawiadomienie o terminie przeprowadzenia oględzin terenu.

Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu oraz naruszył zasadę prawdy obiektywnej, bowiem nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Uznanie, że organ pierwszej instancji wyjaśnił kwestię starorzecza rzeki tylko na podstawie oświadczenia pracownika Państwowego Gospodarstwa Wodnego (pismo z 4 listopada 2019 r.) o dokonanych oględzinach w terenie bez zapewnienia czynnego udziału skarżącej w tych czynnościach dowodowych jest naruszeniem art. 10 § 1 w zw. z art. 79 kpa w zw. z art. 81 k.p.a. Z kolei uznanie za dowód mapy sprzed sześćdziesięciu łat oraz nieustosunkowanie się do oznaczeń widniejących na mapie z ewidencji gruntów uznać należy zdaniem skargi za naruszenie art.7, 77 i 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 13 stycznia 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z 15 kwietnia 2019 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego (z dopuszczeniem charakteru całorocznego) z garażem wbudowanym lub dobudowanym do bryły budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [..] w S. Decyzja ta została zakwestionowana w zakresie, w jakim dla ww. inwestycji przewiduje nieprzekraczalną linie zabudowy w odległości 100 m od linii brzegowej wód – naturalnego zbiornika wodnego. Zdaniem skarżącej, zbiornik wodny, od którego odległość tę ustalono, nie jest naturalnym zbiornikiem wodnym, lecz starorzeczem, które powstało na skutek prac regulacyjnych na rzece.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Zatem realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach jego kompetencji.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest przede wszystkim ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana sposobu zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony plan miejscowy, jest dopuszczalna. Wydanie decyzji w tym przedmiocie musi więc zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Stwierdzenie, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z powyższymi normami pozwala na pozytywne rozpatrzenie wniosku i ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Natomiast w sytuacji, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ ma obowiązek odmówić wydania warunków zabudowy.

Ten ostatni przepis stanowi, że:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Co istotne, do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d, art. 54, art. 55 i art. 56 ustawy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Ponadto, zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Oznacza to, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczynane jest na wniosek inwestora, który winien zawierać określone w art. 52 u.p.z.p. informacje, a organ co do zasady jest takim wnioskiem związany. Może bowiem ustalić warunki zabudowy tylko w zakresie określonym we wniosku i nie może samodzielnie odczytywać woli inwestora co do planowanego zamierzenia. Jeżeli więc nie stwierdzi niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi prawa powszechnie obowiązującego, to obowiązany jest wydać decyzję zgodną z żądaniem inwestora. Organ właściwy do pojęcia decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany wydać pozytywne rozstrzygnięcie, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Wykładnia przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia powinna bowiem mieć charakter "prowolnościowy" (wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1137/17, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). To strona inicjująca postępowanie określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też nie.

Niemniej jednak owo związanie nie jest bezwzględne. Jakkolwiek zasadą jest, że przedmiot, zakres i podstawowe cechy planowanej inwestycji wyznacza sam inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a właściwy organ jest związany treścią tak wyznaczonego żądania, co oznacza, że nie może samodzielnie modyfikować wniosku strony, to jednak zakres tego związania jest wyznaczony treścią art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Istnieje zatem związanie wskazanymi przez inwestora granicami terenu objętego wnioskiem oraz charakterystyką podstawowych cech planowanej inwestycji (w tym określeniem przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu i charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji). Organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie jest zatem uprawniony do zmiany rodzaju, zakresu i granic przestrzennych planowanej inwestycji oraz jej zasadniczych cech w takim zakresie, w jakim doprowadziłoby to do przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy. Jednocześnie organ nie może pomijać uwarunkowań faktycznych, które mogą mieć wpływ na dopuszczalność realizacji inwestycji. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Według treści wniosku inwestorka zaplanowała realizację zamierzenia na działce nr [..] w S. i zgodnie z ustaleniami analizy urbanistycznej nieruchomość ta znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu, na którym obowiązują przepisy uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r. Zgodnie z § 5 pkt 8 tej uchwały, zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Wprawdzie na samej działce nie występuje żaden z ww. zbiorników wodnych, lecz jak ustalił organ, na działce sąsiedniej nr [..] znajduje się zbiornik wody stojącej – starorzecze, w związku czym konieczne było wyznaczenie linii zabudowy w odległości 100 m od linii brzegowej tego zbiornika.

Z ustaleniem takiego parametru nie zgodziła się skarżąca kwestionując kwalifikację starorzecza jako naturalnego zbiornika wodnego i tym samym nieprawidłowe ustalenie w decyzji odległości zabudowy od ww. starorzecza.

Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Wprawdzie, jak to już sąd wyjaśnił, organ procedujący w sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co do zasady takim wnioskiem jest związany. Przyjęcie koncepcji bezwzględnego związania oznaczałoby jednak w okolicznościach sprawy konieczność wydania decyzji odmawiającej inwestorce wnioskowanych warunków, ze względu na brak zgodności z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony przyrody – odległością działki od zbiornika wodnego. Jednakże mając na uwadze fakt, że działka objęta wnioskiem tylko częściowo znajduje się w pasie 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego, organ zasadnie dostrzegł możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku, przy jednoczesnym zapewnieniu zgodności inwestycji z przepisami opisanej uchwały Sejmiku, poprzez ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 100 m od starorzecza. Wprawdzie taki zapis decyzji wykracza poza zakres wniosku inwestora, jak również poza § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz stanowi to w ocenie sądu wojewódzkiego dopuszczalne okolicznościami sprawy działanie w ramach względnego związania organu wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Należy bowiem zauważyć, że § 4 ust. 1 tego rozporządzania nakazuje wyznaczenie w decyzji o warunkach zabudowy obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, przy czym w ust. 4 dopuszczono inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Zatem jeżeli organ na podstawie wyników tej analizy dojdzie do przekonania, że uzasadnione jest wyznaczenie linii obowiązującej, a więc linii wiążącej inwestora w zakresie lokalizacji inwestycji w terenie, wtedy jej wyznaczenie musi odbyć się zgodnie z zasadami określonymi w § 4 ust. 1-3 lub wyjątkowo i sytuacyjnie określonymi przez organ na zasadzie odstępstwa, zgodnie z § 4 ust. 4. Jeżeli natomiast wyniki analizy wskazują na zasadność odstąpienia od wyznaczenia linii obowiązującej, wtedy organ ma obowiązek wyznaczenia linii nieprzekraczalnej, która określa jedynie maksymalny zasięg położenia planowanej zabudowy, nie przesądzając jednak ostatecznej lokalizacji. W niniejszej sprawie analiza wykazała, że działka nr [..] znajduje się częściowo w pasie 100 m od zbiornika wodnego, zatem aby umożliwić inwestorowi zabudowę zgodnie z wnioskiem, zdecydowano o wyznaczeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony zbiornika wodnego. Wyznaczenie takiej linii spowodowało, że inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a wobec spełnienia pozostałych wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. możliwe było ustalenie parametrów zabudowy zgodnie z wnioskiem.

Należy także podzielić stanowisko organów, że działka objęta wnioskiem znajduje się w granicach pasa 100 m od zbiornika wodnego, co kwestionuje skarżąca.

Jak wynika z akt sprawy, na działce nr [..] zlokalizowany jest zbiornik wody stojącej. Postępowanie zmierzające do ustalenia charakteru tego zbiornika wykazało, że jest to starorzecze rzeki, które powstało w wyniku prac regulacyjnych na rzece. Sporne okazało się natomiast to, czy owo starorzecze może zostać uznane za "inny naturalny zbiornik wodny", w odniesieniu do którego obowiązuje zakaz lokalizowania zabudowy w odległości 100 m od linii brzegu. Według skarżącej fakt, że starorzecze powstało na skutek działań regulacyjnych zaprzecza jego naturalnemu charakterowi, lecz zdaniem sądu stanowisko to jest błędne.

Pojęcie starorzecza nie posiada definicji legalnej ani w ustawie o ochronie przyrody, ani w ustawie Prawo wodne, zatem konieczne staje się sięgniecie do limnologii, nauki z zakresu hydrologii zajmującej się badaniem wód słodkich (zbiorników śródlądowych). Punktem wyjścia rozważań jest pojęcie "zbiornika wodnego", przez które należy rozumieć zagłębienie terenu wypełnione wodą. Wyróżnia się zbiorniki wodne naturalne nazywane jeziorami oraz sztuczne zbiorniki wodne (zbiorniki antropogeniczne), które w zależności od sposobu powstania misy dzieli się na: zaporowe, poeksploatacyjne, groblowe, w nieckach z osiadania, zapadliskowe, poregulacyjne, sadzawki, baseny różnego typu. Zbiorniki wodne (zarówno jeziora jak i zbiorniki antropogeniczne) według kryterium przepływowości dzieli się na dopływowe, odpływowe, przepływowe i bezodpływowe. (zob. A. Choiński, Limnologia fizyczna Polski. Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznań 2007, s. 547; M. Rzętała, Funkcjonowanie zbiorników wodnych oraz przebieg procesów limnicznych w warunkach zróżnicowanej antropopresji na przykładzie regionu górnośląskiego, Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego, Katowice 2008, s. 172.). Starorzecze z kolei to jezioro przyrzeczne leżące na dnie doliny rzecznej, będące fragmentem jej byłego koryta i odcięte wałem przykorytowym od obecnego nurtu. Starorzecza powstają najczęściej w dolinach rzek meandrujących przez odcięcie szyi meandru. Starorzecza mogą powstać naturalnie w wyniku erozji rzeki i zmiany nurtu lub na skutek działań regulacyjnych wykonywanych w wodach powierzchniowych. (tak też M. Kałużny, Prawo wodne. Komentarz, Art. 19, Wolters Kluwer 2016). Z kolei w "Hydrologii ogólnej" (red. E. Bojkowicz-Grabowska, Z. Mikulski, Polskie Wydawnictwo naukowe 2005, s. 60) wskazano, że starorzecza to tereny stale lub okresowo zasilane wodą z rzeki albo tereny odcięte od rzeki i ulegające zamuleniu. Starorzecza, które powstały naturalnie często nie mają stałego połączenia z rzeką i zwane są także jeziorami rzecznymi. Starorzecza powstające na skutek działalności hydrologicznej, w czasie prostowania koryt rzecznych, z reguły są połączone z jednej strony wodami rzeki. Połączenie to bierze udział w wymianie wody między zbiornikiem a rzeką.

Z powyższego wynika, że starorzecze, jako odrębny zbiornik wodny, może powstać samoistnie, na skutek działań erozyjnych lub też przy ingerencji człowieka, zawsze jednak jego wyodrębnienie następuje w odniesieniu do już istniejącego zbiornika wodnego, który jedynie zostaje oddzielony od głównego cieku w wyniku ww. działań. Od początku jest to zatem twór naturalny, gdyż stanowi koryto istniejącej rzeki, i charakteru tego nie zmienia fakt, iż do jego wyodrębnienia przyczyniły się działania regulacyjne. Działania te polegały bowiem wyłącznie na odcięciu istniejącego, naturalnego meandru, nie zaś na stworzeniu nowego zagłębienia ziemi, w którym znajdzie się woda. Teren taki już istniał i był częścią rzeki, lecz następnie został oddzielony – samoistnie bądź nie, od jej koryta. W świetle tego starorzecze jest więc naturalnym zbiornikiem wodnym, gdyż owa cecha naturalności wiąże się z faktem powstania misy zbiornikowej na skutek działania sił przyrody (np. jako pozostałość lodowca), nie zaś na skutek utworzenia jej w ziemi i zapełnienia wodą poprzez działalność człowieka, od podstaw, co jest charakterystyczne dla sztucznych zbiorników wodnych.

Teza ta jest zgodna z podziałem, jakiego dokonuje ustawa Prawo wodne w odniesieniu do jednolitych części wód powierzchniowych, a więc podstawowej jednostki gospodarki wodnej, wśród których ustawodawca przewidział m.in. jeziora lub inne naturalne zbiorniki wodne oraz sztuczne zbiorniki wodne (art. 16 pkt 20 lit. a

i b). Ponadto, zgodnie z art. 16 pkt 60 tej ustawy sztuczną jednolitą częścią wód powierzchniowych jest jednolita część wód powierzchniowych powstała w wyniku działalności człowieka. Także tzw. Ramowa Dyrektywa Wodna Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej; Dz. Urz. UE.L 2000 Nr 327, str. 1) przewiduje, że sztuczna część wód oznacza część wód powierzchniowych powstałą na skutek działalności człowieka (art. 2 ust. 8). Zatem ww. regulacje jednoznacznie wiążą "sztuczność" zbiornika wodnego z powstaniem danego zbiornika wodnego od początku w wyniku działalności człowieka.

Skoro zatem w rozważanym wypadku, starorzecze na działce nr [..] powstało na skutek działań regulacyjnych na rzece S., co zostało potwierdzone pismem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 4 listopada 2019 r., a dokumentacja zebrana w toku postępowania wykazała, że w zbiorniku tym znajduje się woda, to należało uznać, że zbiornik ten jest naturalnym zbiornikiem wodnym, do którego zastosowanie znajdzie zakaz § 5 pkt 8 lit. a uchwały Sejmiku z 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie, albowiem dotyczy on nie tylko głównego korytarza rzeki, ale również "innych naturalnych zbiorników wodnych", jak starorzecze. Okoliczność ta, jak już wskazano, uniemożliwiałaby wydanie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, jednakże organ zasadne skorzystał z możliwości, jaką daje § 4 ust. 4 rozporządzenia i wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego – starorzecza. Należy przy tym zauważyć, że ustalenie tego parametru nie narusza praw inwestora, albowiem zakaz lokalizowania zabudowy w ww. odległości wynika z przepisów prawa – art. 17 ust. 7 lit. a ustawy o ochronie przyrody i musiałby być respektowany przez skarżącą na etapie realizacji inwestycji. W przeciwnym wypadku budynek usytuowany w odległości mniejszej niż 100 m od zbiornika wodnego byłby sprzeczny z prawem. Jak już zaś wskazano, celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest przede wszystkim ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana sposobu zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony plan miejscowy, jest dopuszczalna. W związku z tym orzekający w niniejszej sprawie organ winien był nie tylko rozpatrzyć sprawę zgodnie z wnioskiem, ale także z uwzględnieniem okoliczności faktycznych, co znalazło wyraz w ustaleniu spornego parametru oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Niezasadny okazał się także zarzut strony związany z naruszeniem art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącej o przeprowadzanych oględzinach nieruchomości mających na celu ustalenie charakteru zbiornika wodnego na działce nr [..]. Działania te zostały przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w ramach zleconego przez Kolegium postępowania uzupełniającego i choć skarżąca rzeczywiście nie została o nich powiadomiona, to fakt ten nie miał wpływu na wynik sprawy i nie naruszał uprawnień skarżącej jako strony postępowania. Przy czym wymaga podkreślenia, że oględziny w terenie zostały poparte dokumentacją fotograficzną sporządzoną 24 października 2019 r., uwzględnioną w analizie urbanistycznej (części graficznej) sporządzonej przez uprawnionego urbanistę (dokumentacja w aktach organu). Z akt sprawy wynika następnie, że w dniu 14 listopada 2019 r., w trybie art. 10 § 1 k.p.a., skarżąca została poinformowana przez Kolegium o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim oraz wnoszeniu uwag. Z uprawnienia tego skarżąca skorzystała, czego dowodem jest jej pismo z dnia 2 grudnia 2019 r., w którym odniosła się do dowodów zebranych postępowaniu uzupełniającym. Tym samym strona miała pełną wiedzę o ustaleniach organu pierwszej instancji poczynionych w ramach postępowania uzupełniającego, natomiast jej udział w oględzinach niemiałby wpływu na te ustalenia, gdyż ograniczyły się one do sporządzenia dokumentacji fotograficznej spornego starorzecza i udział skarżącej w oględzinach nie zmieniłby stanu faktycznego zobrazowanego za pomocą wykonanych zdjęć.

Podobnie nietrafne są uwagi związane z nieodniesieniem się przez organ odwoławczy do kwestii prawidłowych oznaczeń na mapie ewidencyjnej gruntów i aktualności mapy z 1966 r. obrazującej przebieg rzeki. Odnosząc się do pierwszej kwestii sąd zauważa, że stanowisko, jakoby teren starorzecza powinien być oznaczony w ewidencji gruntów jako N – nieużytki, nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych, które jednoznacznie wykazały, że w ww. zbiorniku wodnym znajduje się woda. Ponadto, nawet fakt ewentualnego oznaczenia tego terenu w ewidencji jako nieużytki nie przesądzałby o braku możliwości zastosowania zakazów wskazanych w uchwale Sejmiku. O ile bowiem sam obszar starorzecza oznaczony jako nieużytek nie podlegałby ochronie, to jednak na takim obszarze może występować zbiornik wodny, nieoznaczony w ewidencji symbolem Ws lub Wp, do którego będzie odnosił się zakaz zabudowy przewidziany w § 5 pkt 8 lit. a uchwały (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2380/12, dostępny w CBOSA). Tymczasem w przedmiotowym starorzeczu znajduje się zbiornik wodny, zatem kwestia oznaczenia działki w ewidencji nie ma charakteru rozstrzygającego.

W kwestii zaś aktualności mapy trzeba zauwazyć, że materiał ten obrazował jedynie fakt, iż zbiornik wodny na działce nr [..] stanowił historycznie meandr koryta rzeki, który następnie został odcięty na skutek działań regulacyjnych, tworząca naturalne starorzecze, do którego w rezultacie odnoszą się zakazy zawarte w uchwale Sejmiku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu.

Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Prowadząc postępowanie Kolegium prawidłowo skorzystało z kompetencji przyznanych mu w art. 136 ust. 1 k.p.a. i zleciło przeprowadzenie uzupełniających czynności dowodowych, co stanowiło realizację art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i pozwoliło na dokonanie wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, która w ocenie sądu spełnia wymogi art. 80 k.p.a. Także uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 ustawy, albowiem organ wskazał w nim fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł rozstrzygając sprawę, jak również wyjaśnił podstawę prawną swojej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dokonanej przez sąd oceny nie zdołały natomiast podważyć zarzuty skargi, co uzasadniało pozostawienie decyzji Kolegium w obrocie prawnym.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.

W niniejszej sprawie sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758, z późn.zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na to, że rozprawa w niniejszej sprawie została wyznaczona na dzień 4 listopada 2020 r., została ona objęta postanowieniami ww. zarządzenia i zarządzeniem sędziego z 20 października 2020 r. skierowana do rozpoznania na posiedzenie niejawne, o czym strony zostały powiadomione.