Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 560/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Jeżeli właściciel jednej z sąsiadujących działek samowolnie zrealizował obiekt budowlany całkowicie pomijając prawa właścicielskie sąsiada do korzystania z jego nieruchomości, to ta okoliczność musi, być rozważona przez organ administracji orzekający w przedmiocie likwidacji takiej samowoli budowlanej.

TEZY

Jeżeli właściciel jednej z sąsiadujących działek samowolnie zrealizował obiekt budowlany całkowicie pomijając prawa właścicielskie sąsiada do korzystania z jego nieruchomości, to ta okoliczność musi, być rozważona przez organ administracji orzekający w przedmiocie likwidacji takiej samowoli budowlanej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Haliny Z. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 25 stycznia 2000 r. (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki - uchyla zaskarżoną decyzję, (...).


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją wydaną w trybie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa uchyla się decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 20 lutego 1998 r. (...) nakazującą Spółdzielni Mieszkaniowej "N. D." dokonanie rozbiórki zespołu 15 boksów garażowych oraz orzeka o niedopuszczalności nakazania rozbiórki obiektów.

w uzasadnieniu decyzji podano, iż podstawę prawną wydania decyzji o nakazie rozbiórki stanowił przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./. Organ pierwszej instancji podał, iż garaże zostały wybudowane bez "prawomocnego pozwolenia na budowę". Lokalizacja obiektów nie koliduje wprawdzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże narusza warunki techniczne obowiązujące w trakcie budowy określone w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska s dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62 ze zm./. Wiąże się to wprost z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 wymienionej ustawy. Organ uznał również, iż brak jest możliwości doprowadzenia garaży do stanu zgodnego s warunkami technicznymi, zaś konieczność ochrony interesów osób trzecich obliguje do nakazania rozbiórki.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa podniosła zarzut błędnej interpretacji przepisu par. 10 ust. 3 cyt. rozporządzenia w kwestii wymogu odległości 15 m od. przedmiotowych obiektów, która w ocenie organu I instancji winna się zamykać w granicach własnej działki inwestora, podczas gdy zdaniem odwołującej się strony wymagane jest w tym wypadku zachowanie odległości między budynkami. Możliwe jest przy tym zmniejszenie określonych tym przepisem odległości.

Rozpoznając sprawę organ odwoławczy zauważył, iż przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy - Prawo budowlane przewiduje orzeczenie o przymusowej rozbiórce wówczas, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Oznacza to, iż orzekający organ "winien udowodnić zajście związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy danym obiektem budowlanym, a niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, jakie ten obiekt stwarza". Organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie stwierdził zaistnienia takich przesłanek. Istnieje bowiem w obrocie prawnym ostateczne postanowienie Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w R. pozytywnie opiniujące lokalizację garaży. Została też zachowana ponad piętnastometrowa odległość od wjazdu do garaży do otworów okiennych i drzwiowych budynków mieszkalnych, zachowano wobec tego warunki określone w przepisie par. 10 ust. 3 cyt. rozporządzenia.

W ocenie organu odwoławczego brak jest także przesłanek do stwierdzenia naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2. Prawa budowlanego z 1974 r. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności zapewnienie dojścia /dojazdu/ do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem lub ograniczeniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego oraz przed uciążliwościami spowodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby. W związku z pozytywną opinią Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego według organu "wątpliwym wydaje się zaistnienie ww. przesłanek".

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym dokonano wykładni art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. organ podkreślił, iż budowa lub rozbudowa obiektu budowlanego nie może powodować zakłóceń w korzystaniu z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, aby nie naruszała interesów osób trzecich zauważając jednocześnie, że pomiędzy uregulowaniami prawnymi tej ustawy oraz aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane została zachowana ciągłość w odniesieniu do zapewnienia ochrony uzasadniony cli interesów osób trzecich, co sprawia iż teza wyrażona w powyższym wyroku zachowała swą aktualność.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji powołuje się ponadto na tezę wyroku naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 1963 r. I SA 1513/82, w którym Sąd stwierdził, że "o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ "można mówić jedynie wtedy, gdy naruszone są w tym względzie konkretne przepisy, warunki techniczne lub normy obowiązujące w budownictwie".

Konkludując organ wojewódzki stwierdził, iż "Interesy osób trzecich muszą być chronione, ale ta ochrona nie może pozbawić inwestora możliwości zabudowy danej działki w ramach obowiązujących przepisów prawnych, postanowień planu zagospodarowania przestrzennego i zgodnych z nimi warunków zabudowy. Ochrona interesów osób trzecich nie oznacza bowiem, że osoby te będą decydować o inwestycjach, albo o stanie technicznym obiektu budowanego na cudzej działce tylko z racji sąsiedztwa."

W końcowej części uzasadnienia organ orzekający dodał, iż przepis art. 37 ww. ustawy nie daje podstaw do określenia terminu nałożonego obowiązku /uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia i czerwca 1998 r. OPS 2/98/ w związku, z czym decyzja organu pierwszej instancji jest dotknięta wadą określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa jako wydana bez podstawy prawnej w związku z czym winna zostać uchylona.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie uwzględnił w ogóle jej interesu lecz kierował się wyłącznie interesem Spółdzielni Mieszkaniowej. Działka skarżącej jest wąska /ma 22 m szerokości/ i długa, zaś wybudowanie zespołu 15 garaży w bliskiej odległości od granicy działki skarżącej oraz wzdłuż tej granicy powoduje brak możliwości zabudowy jej działki. Skarżąca dołączyła do skargi plik pism kierowanych do organu architektoniczno-budowlanego w sprawie budowy na swojej działce oraz udzielanych jej odpowiedzią wskazujących na to, że nie będzie mogła korzystać ze swej działki na cele budowlane ze względu na przedmiotowe garaże.

W odpowiedzi na skargę wnosi się o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważyła, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Nie może budzić wątpliwością, iż w sprawie likwidacji samowoli budowlanej popełnionej przez uczestnika postępowania przed dniem 1 stycznia 1995 r., to jest Spółdzielnię Mieszkaniową "N. D." mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1955 r. OPS 3/96 Sąd wyraził pogląd, iż z mocy przepisu art. 103 ust. 2 zdanie drugie ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ do samowoli budowlanych polegających na zakończeniu budowy obiektu przed wejściem w życie tej ustawy /1 stycznia 1995 r./ mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, a więc ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Skutki samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu obiektu przed dniem i stycznia 1995 r. należy więc likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego obowiązującego przed tą datą, w tym także stosując przepis art. 37 tego Prawa. Stanowisko to podzielił skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekając w sprawie OPS 4/01 /uchwała z dnia 26 listopada 2001 r./. Prawidłowo więc zaskarżoną decyzję wydano w powołaniu się na przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., skoro przedmiotowy zespół garaży został wybudowany bez uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Słusznie również organ odwoławczy przytaczając, treść powyższego przepisu podkreślił, iż aby uznać, że została spełniona ustawowa przesłanka do orzeczenia nakazu rozbiórki konieczne jest wykazanie zaistnienia niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych, lub użytkowych dla otoczenia. W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy uznając, że organ pierwszej instancji tej okoliczności nie wyjaśnił prawidłowo, sam jednak również nie odniósł się w wymaganym stopniu do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w aspekcie wystąpienia omawianej przesłanki, nie uzupełnił go też we własnym zakresie lub nie skorzystał z możliwości przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, przewidzianej art. 138 par. 2 Kpa.

Materiał zebrany w sprawie /znajdujący się w aktach sprawy, i uzupełniony przez skarżącą pismami dołączonymi do skargi/ jednoznacznie wskazuje na to, że obie działki to jest inwestora i strony skarżącej, w świetle postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są przewidziane pod zabudowę. W odróżnieniu jednak od działki inwestora, który dysponuje terenem o znacznej powierzchni, działka skarżącej jest wąska i długa. Wprawdzie znajduje się już na niej dom mieszkalny, jednakże skarżąca wykazała, że ubiega się o to, aby wybudować drugi dom mieszkalny, jednakże z uwagi na istnienie na sąsiedniej działce zespołu 15 garaży wybudowanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową w warunkach, samowoli budowlanej w bliskiej odległości od granicy, nie może skutecznie zrealizować swojego zamierzenia inwestycyjnego.

Okoliczność powołana przez skarżącą w istocie w ogóle nie została wzięta pod uwagę przez organ odwoławczy, jak to zasadnie podnosi się w skardze, podczas gdy może ona mieć kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie ma przy tym w ocenie składu orzekającego naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzającego znaczenia w tej sprawie opinia sanitarna wyrażona w 1993 r. dotycząca lokalizacji garaży, /która zresztą nie została wykorzystana dla uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę/, skoro dopuścił się on samowoli budowlanej, jak to błędnie przyjął organ II instancji. Jeżeli bowiem właściciel jednej z sąsiadujących działek samowolnie zrealizował obiekt budowlany całkowicie pomijając prawa właścicielskie sąsiada do korzystania z jego nieruchomości, to ta okoliczność musi, być rozważona przez organ administracji orzekający w przedmiocie likwidacji takiej samowoli budowlanej. W szczególności należy więc szczegółowo wyjaśnić, czy omawiana samowola budowlana wpływa tylko w pewnym stopniu /mogącym być uznany za dopuszczalny/ na korzystanie z nieruchomości sąsiedniej /strony skarżącej/, czy też jak to zarzuca skarżąca i co potwierdza pismami organu właściwego w sprawach budowlanych, jej wąska działka z uwagi na samowolę budowlaną sąsiada stała się niebudowlana. Gdyby okazało się, że zarzuty skarżącej, co do utraty budowlanego charakteru jej działki są zasadne, wówczas nie może budzić wątpliwości, że wystąpiła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. polegająca na tym, że przedmiotowy obiekt powoduje zakłócenie w korzystaniu z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarą. Pozbawienie budowlanego charakteru działki skarżącej nie może być bowiem traktowane jako mieszczące się w zakłóceniu pozostającym w granicach przeciętnej miary. Rozpatrując niniejszą sprawę organ administracji publicznej musi mieć przy tym na uwadze konstytucyjną zasadę równego traktowania wobec prawa, w której w tym wypadku mieści się możliwość zabudowy sąsiednich nieruchomości na zasadzie równych praw a więc bez wyraźnej preferencji jednego z właścicieli tych nieruchomości. Ta zasada może prowadzić w konkretnym przypadku do takiej likwidacji samowoli budowlanej, która będzie się opierała na zastosowaniu art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. dopiero wówczas, gdy nie będzie możliwe skorzystanie z innej formy rozstrzygnięcia, np. przewidzianego przepisem art. 40 tej ustawy.

Całkowicie w przedstawionym wyżej stanie sprawy nie można się także zgodzić s wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądem, który ze względu na treść uzasadnienia w ocenie organu do tej sprawy ma właśnie zastosowanie, że ochrona osób trzecich "nie może pozbawić inwestora możliwości zabudowy danej działki w ramach obowiązujących przepisów prawnych (...)" jak też iż ochrona ta nie oznacza, "że osoby te będą decydować o inwestycjach albo o stanie technicznym obiektu budowlanego na cudzej działce tylko z racji sąsiedztwa." Przytoczone fragmenty zdają się świadczyć o tym, że organ odwoławczy nie dostrzegł jednoznacznej w sprawie okoliczności, iż to inwestor popełnił samowolę budowlaną a nie strona skarżąca, a tym samym nie działał w ramach obowiązujących przepisów prawa. Szczególną też arogancją w tym kontekście nacechowane jest zdanie sugerujące, że to skarżąca ma zamiar decydowania o inwestycjach (...) na cudzej /inwestora/ działce. Już tylko z powodu zamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestionowanych w skardze, przytoczonych wyżej sformułowań, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wadliwe jest także stwierdzenie w uzasadnieniu, iż ustalenie terminu rozbiórki w decyzji organu pierwszej instancji, jako dotknięte wadą nieważności, rodzi skutek w postaci uchylenia w całości decyzji zaskarżonej odwołaniem, wada odnosząca się tylko do części decyzji - ustalenia terminu wykonania rozbiórki, uzasadnia niewątpliwie uchylenie przez organ odwoławczy, ale jedynie tej części decyzji.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej /art. 7, art. 75 i art. 77 Kpa/ mającym istotny wpływ na rozstrzygnie sprawy, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. ust. 1 tej ustawy.