Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 4148/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) WSA Janina Guść Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego A w T. oraz I. i J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 października 2001 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 lipca 2001 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku Młodzieżowej Spółdzielni Mieszkaniowej w T. – na podstawie art. 39, art. 40, art. 42 i art. 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej z dnia 27 stycznia 1986 r. (Dz. Urz. Woj. Tor. Nr 2, poz. 70 ze zm.), zmienionego Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 11 marca 1999 r. w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolami: symbolami C 62 ZL, C 63 MN i C 64 MN położonego między ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 37 poz. 288) – decyzją z dnia 23 lutego 2001 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wielostanowiskowym i infrastrukturą techniczną na terenie działek nr i położonych w T. przy ul. [...] i ul. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania I. i J. Ż. oraz dopuszczonego do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia Ekologicznego A w T., decyzją z dnia 31 maja 2001 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego inwestycja objęta wydanymi warunkami zabudowy, polegająca na budowie budynku wielorodzinnego jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje na tym terenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W uzasadnieniu wskazano również, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wszczynane jest na wniosek strony. Organ zaś zobowiązany jest do dokonania jego oceny pod względem zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym niedopuszczalnym było ingerowanie przez organ administracji w treść złożonego przez stronę wniosku poprzez określenie dopuszczalnej wysokości budynku w sposób zgodny z ustaleniami planu, lecz sprzeczny z wnioskiem. SKO zwróciło także uwagę, że teren, na którym przedmiotowa inwestycja ma zostać zlokalizowana sklasyfikowany jest w ewidencji gruntów jako las. Zatem, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gatunków rolnych i leśnych, przed przystąpieniem do jej realizacji koniecznym jest uzyskanie zgody na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej. Okoliczność ta została przez prezydenta pominięta.

Prezydent Miasta, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 26 lipca 2001 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej z garażami podziemnymi i infrastrukturą techniczną na terenie działek nr i położonych w T. przy ul. [...] i ul. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I. i J. Ż. oraz Stowarzyszenie Ekologiczne A w T., w których zarzucili naruszenie następujących przepisów prawa:

- § 4 ust. 4 uchwały nr 119/99 Rady Miejskiej z dnia 11 marca 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. dotyczącej obszaru oznaczonego symbolami: C 62 ZL, C 63 MN i C 64 MN, położonego między ul. [...] poprzez niedostosowanie w zaskarżonej decyzji wysokości budynku do wysokości wymaganej przez prawo miejscowe oraz braku precyzyjnego określenia wysokości możliwej zabudowy;

- § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) oraz przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprzeznaczenie minimum 25 % (30 %) powierzchni pod zieleń i rekreację;

- § 40 ust. 1 powołanego rozporządzenia poprzez wyrażenie zgody na zaprojektowanie budynku, którego wielkość wyklucza możliwość zlokalizowania placów zabaw dla dzieci najmłodszych, boisk sportowych i miejsc rekreacyjnych dla osób starszych i niepełnosprawnych z uwzględnieniem odpowiedniego nasłonecznienia;

- art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) poprzez wyrażenie zgody na lokalizację budynku w sposób prowadzący do powstania szkody w istniejącym drzewostanie;

- art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1999 r. Nr 89. poz. 414 ze zm.) poprzez zaakceptowanie usytuowania wyjazdu z garażu podziemnego wielostanowiskowego w sposób, który spowoduje nadmierny hałas i nagromadzenie spalin w sposób zakłócający spokojne korzystanie z sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...];

- art. 21 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) poprzez stworzenie zagrożenia zanieczyszczenia wód podziemnych w obszarze ich wysokiej ochrony (Główny Zbiornik Wód Podziemnych nr 141, tzw. "zbiornik");

- art. 25 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez brak przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanej budowy;

- art. 89 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) oraz rozporządzenia wykonawczego poprzez wyrażenie zgody na budowę budynku wielorodzinnego w bezpośredniej sąsiedztwie studni głębinowej – ujęcia wody dla Wojewódzkiego Szpitala w T. Zastosowanie się inwestora do ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji wywoła czyn zagrożony karą (art. 124 cyt. ustawy);

- art. 61 § 4 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania administracyjnego, co skutkuje koniecznością wznowienia postępowania administracyjnego w wypadku zakończenia sprawy decyzją ostateczną.

Decyzją z dnia 18 października 2001 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy nie podzielił podniesionych przez odwołujących się zarzutów i stwierdził, że decyzja prezydenta wydana została zgodnie z prawem. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomości, na których zlokalizowana została przedmiotowa inwestycja, położone są w obszarze jednostki planistycznej o symbolu C 64 MN, dla którego – zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta T. – obowiązuje jednolite przeznaczenie podstawowe: "Zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności". Rysunek zmiany planu, stanowiący załącznik do uchwały Rady Miejskiej Nr, uszczegółowia to przeznaczenie przewidując, że zabudową tą ma być budownictwo jednorodzinne. Zdaniem SKO rozstrzygnięcia wymagała kwestia, czy planowany budynek stanowi w rozumieniu przepisów szczególnych zabudowę jednorodzinną. Organ powołał się na przepis § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), w świetle którego przez zabudowę jednorodzinną rozumie się budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków. W ocenie organu odwoławczego wnioskowana zabudowa szeregowa, składająca się z sześciu segmentów z osobnymi wejściami i o ograniczonej zgodnie z planem miejscowym do 9,0 m(2,5 kondygnacji podziemnych) wysokości – wbrew twierdzeniu odwołujących się – stanowi zabudowę jednorodzinną. W tych okolicznościach stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z przeznaczeniem terenu określonym w planie miejscowym. Tym samym organ nie miał podstaw do odmowy wydania decyzji (art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Podkreślił przy tym, że kompetencje organów administracyjnych do decyzyjnej ingerencji w proces inwestycji budowlanej na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu sprowadzają się do określenia linii rozgraniczających teren inwestycji, którymi mogą być np. granice działki (art. 42 ust 1 pkt 6 powołanej ustawy). Natomiast szczegółowe sytuowanie obiektów wykracza poza kompetencji organu orzekającego w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja taka powinna również określać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które przy sytuowaniu tego obiektu budowlanego przez projektanta inwestycji, będą tę ochronę zapewniały (art. 42 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy). Organ stwierdził, iż zawarcie w decyzji warunku, a w szczególności zaznaczenie, że budowa obiektu może być zrealizowana tylko na zasadach przewidzianych przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, spełnia na tym etapie wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W zaskarżonej decyzji ustalono linie rozgraniczające biegnące po granicach nieruchomości, na której ma być usytuowany budynek, a także w pkt 11 został zawarty warunek projektowania inwestycji zgodnie z cyt. wyżej rozporządzeniem. Zgodność projektu zagospodarowania działki, zawierającego usytuowanie projektowanego budynku z wymaganiami m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i przepisami powołanego rozporządzenia, sprawdzana jest w następnym etapie procesu inwestycyjnego tj. przed wydaniem pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia § 39 ust. 1 i § 40 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ II instancji wskazał, że przepisy te dotyczą zespołów zabudowy wielorodzinnej. Ponieważ planowana zabudowa ma charakter zabudowy jednorodzinnej, nie będą one miały zastosowania w sprawie. Za nietrafny uznał także zarzut dotyczący braku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Przeprowadzenie tej szczególnej procedury ustalania warunków zabudowy zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2000 r. Nr 109, poz. 1157) wymagane jest bowiem dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a za takie nie sposób uznać budownictwa jednorodzinnego. W ocenie SKO nieuzasadnione są także zarzuty dotyczące stworzenia zagrożenia wód podziemnych w obszarze ich wysokiej ochrony oraz wyrażenia zgody na realizację przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w bezpośrednim sąsiedztwie studni głębinowej. Z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania nie wynika, aby teren ten znajdował się w obszarze szczególnej ochrony środowiska, w rozumieniu ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) W takim zaś przypadku plan miejscowy, zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 4 oraz 8 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powinien zawierać granice i szczególne warunki zagospodarowania terenów objętych ochroną. Odnosząc się do kwestii lokalizacji budynku w sposób prowadzący do powstania szkód w drzewostanie organ wyjaśnił, że przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tak więc rozstrzygnięcie co do wyłączenia przedmiotowego terenu z obszarów leśnych i włączenia go do terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną, zapadło z chwilą uchwalenia planu miejscowego, który jest przepisem gminnym. Obowiązkiem inwestora będzie w tym przypadku wyłączenie gruntu z produkcji leśnej. Warunek taki został zawarty w zaskarżonej decyzji. W tym stanie sprawy organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargi na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli niezależnie I. i J. Ż. oraz Stowarzyszenie Ekologiczne A w T., przy czym powołana w nich argumentacja jest w swej treści identyczna. W skargach podnieśli, co do zasady, zarzuty tożsame z tymi, które zgłoszone zostały przez nich w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji. Nadto, skarżący wskazali, że planowanej inwestycji nie można kwalifikować – jak zrobiły to organy obydwu instancji – jako zabudowy jednorodzinnej. Dokonane przez organy ustalenia w tym zakresie są błędne i zmierzają do obejścia przepisów. Rzeczywistym bowiem zamiarem inwestora – Młodzieżowej Spółdzielni Mieszkaniowej w T. jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zdaniem skarżących takie stanowisko potwierdza szkic (rysunek) budynku, który jest budynkiem sześcioklapkowym, wielorodzinnym ze wspólnym garażem podziemnym wielostanowiskowym, do którego zaprojektowany został jeden wjazd i wyjazd. Rysunek ten stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto, inwestor przewidział możliwość zlokalizowania "placyku zabaw". Takiego obowiązku nie nakładają na inwestora przepisy dotyczące budownictwa jednorodzinnego. W tych okolicznościach nie sposób uznać, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje na tym obszarze zabudowę jednorodzinną o niskiej intensywności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 16 lutego 2005 r. Sąd połączył sprawę o sygn. II SA/Gd 4356/01 ze skargi I. i J. Ż. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. II SA/Gd 4148/01 ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego A w T.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z prawem dokonywana jest przez Sąd w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organy administracji.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T., który był podstawą prawną zaskarżonej decyzji, dla terenu oznaczonego symbolem C 64 MN, na którym położone są przeznaczone pod sporną inwestycję działki nr i, ustalono jako przeznaczenie podstawowe – zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności (§ 4 ust. 1 uchwały Nr 119/99 Rady Miejskiej Miasta z dnia 11 marca 1999 r.). Na załączniku do uchwały – rysunku zmiany planu doprecyzowano ustalenia planu poprzez opisanie terenu oznaczonego symbolem MN przeznaczony jest pod mieszkalnictwo jednorodzinne o niskiej intensywności zabudowy.

Nie można podzielić jako prawidłowego stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że planowana inwestycja, dla której decyzją Prezydenta Miasta z dnia 26 lipca 2001 r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jest tego rodzaju zabudową, a tym samym zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) przez zabudowę jednorodzinną rozumie się budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków.

Przepis art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) zawiera legalną definicję budynku. Jest nim taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Zdaniem Sądu planowanej inwestycji nie sposób uznać – jak przyjęły to organy obydwu instancji – za zabudowę jednorodzinną, którą tworzy zespół sześciu budynków mieszkalnych, zawierających nie więcej niż 4 mieszkania, usytuowanych w układzie szeregowym. Jak już bowiem wskazano budynek to obiekt budowlany, który wydzielony jest z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i który posiada fundamenty. Zatem aby uznać dany obiekt budowlany za budynek nie wystarczy jego wydzielenie tylko z przestrzeni "nadziemnej". Koniecznym jest także by został on wydzielony "pod ziemią".

Poza sporem jest to, że pod budynkami wydzielonymi nad powierzchnią przegrodami budowlanymi (ścianami, fundamentami) znajduje się jeden wspólny dla wszystkich mieszkańców garaż podziemny wielostanowiskowy, do którego zaprojektowany został jeden wjazd i jeden wyjazd. Niewydzielenie przegrodami budowlanymi poszczególnych garaży pod poszczególnymi wydzielonymi na powierzchni obiektami świadczy o tym, że planowana inwestycja polega w istocie na budowie jednego budynku, który jest budynkiem wielorodzinnym, sześcioklapkowym.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zamierzona inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia 11 marca 1999 r. Nie mieści się bowiem w pojęciu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niskiej intensywności. Natomiast ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie można odmówić tylko wówczas, gdy zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym).

Ponadto, wskazać należy, że organ odwoławczy w żaden sposób nie ustosunkował się do ponoszonego przez skarżących zarzutu dotyczącego obowiązku zagospodarowania minimum 30 % powierzchni terenu jako powierzchni aktywnej przyrodniczo, który przewidziany został w § 4 ust. 4 pkt 6 uchwały.

Ta istotna dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność nie została przez organ II instancji wyjaśniona, co stanowi naruszenie zasad określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

W tym stanie faktycznym oraz prawnym sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 135 i art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu decyzji obydwu instancji.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wydano na podstawie przepisu art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.