Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 1111/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
658
Hasła tematyczne: Mienie zabużańskie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1, 3, art. 149 par. 1aq, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 12, art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wypłaty rekompensaty za pozostawione mienie zabużańskie I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu; IV. wymierza organowi grzywnę w wysokości 5000 (słownie: pięć tysięcy) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. G. (dalej jako skarżący) działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika wniósł w dniu 6 lipca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wypłaty rekompensaty za pozostawione mienie zabużańskie.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych.

W dniu 9 lipca 1991 r. do Urzędu Rejonowego w Gliwicach wpłynął wniosek skarżącego o umieszczenie w rejestrze uprawnień z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami RP. Wniosek ten w dniu 15 kwietnia 2004 r. przejęty został do rozpatrzenia przez Wojewodę Śląskiego przed którym toczyło się stosowne postępowanie do 2015 r. W dniu 19 maja 2015 r. Wojewoda Śląski przekazał podanie skarżącego do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Wojewodzie Dolnośląskiemu.

Skarżący w dniu 17 marca 2017 r. zwrócił się do Wojewody z pytaniem na jakim etapie znajduje się postępowanie wszczęte jego wnioskiem z dnia 9 lipca 1991 r.

Wojewoda w dniu 30 marca 2017 r. zwrócił się do Urzędu Miasta w Gliwicach i Wrocławiu celem uzyskania informacji, czy J. G., J. G.(1), W. G., Z. G., M. G. nabyli prawo własności lub użytkowania wieczystego z zaliczeniem na poczet wartości pozostawionego mienia, o czym poinformował skarżącego w dniu 22 maja 2017 r.

W dniu 13 kwietnia 2017 r. do organu wpływa odpowiedź z Urzędu Miejskiego Wrocławia na powyższe wystąpienie. Następnie w dniu 30 maja 2017 r. do Wojewody wpłynęła odpowiedź z Urzędu Miejskiego w Gliwicach.

Wojewoda w dniu 20 czerwca 2017 r. wezwał M. i Z. G. do przedłożenia w terminie 6 miesięcy dokumentów: 1/ dowodów potwierdzających miejsca zamieszkania i miejsca zamieszkania właściciela nieruchomości po przybyciu na terytorium RP, 2/ oświadczenia o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty, 3/ wskazanie osób, które zrealizowały prawo do rekompensaty wraz z odpowiednią dokumentacją. Jednocześnie pouczył, że brak dostarczenia dokumentów będzie skutkował wydaniem decyzji odmownej.

W dniu 14 września 2017 r. do organu wpływa pismo od M. G. z załącznikami: 1/ dowody miejsca zamieszkania Z. G., M. G., J. G., 2/ oświadczenie o stanie realizacji prawa do rekompensaty przez Z. G. i M. G.

Następnie w dniu 6 czerwca 2018 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego, w którym wnosi o udzielenie informacji na jakim etapie znajduje się aktualnie prowadzone postępowanie z jego wniosku. Na powyższe pismo organ odpowiada w dniu 30 sierpnia 2018 r.

Również 30 sierpnia 2018 r. Wojewoda zwrócił się do organów jednostek samorządu terytorialnego celem uzyskania informacji, czy J. G., J. G.(1), W. G., Z. G., M. G. nabyli prawo własności lub użytkowania wieczystego z zaliczeniem na poczet wartości pozostawionego mienia.

Odpowiedzi od właściwych organów na powyższe wystąpienie wpływały w dniach 18 września 2018 r., 19 września 2018 r., 2 października 2018 r.

Z uwagi na dalszy brak rozstrzygnięcia w sprawie, strona w dniu 13 czerwca 2022 r., działając przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (które nazwane zostało ponagleniem).

W dniu 15 czerwca 2022 r. Wojewoda zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego w K. celem uzyskania informacji w sprawie zgonu Z. G. W odpowiedzi organ uzyskał odpis zupełny aktu zgonu Z. G. W dniu 5 lipca 2022 r. wpłynął zaś akt poświadczenia dziedziczenia po Z. G., zgodnie z którym spadek po zmarłej z dobrodziejstwem inwentarza nabył skarżący.

W dniu 6 lipca 2022 r. skarżący działając przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Sądu skargę na bezczynność Wojewody.

Z akt sprawy wynika także, że już po wniesieniu skargi na bezczynność w dniu 1 sierpnia 2022 r. Wojewoda wydał postanowienie w którym dokonał pozytywnego zaopiniowania wniosku o rekompensatę z tytułu mienia pozostawionego przez skarżącego poza obecnymi granicami RP. Następnie w dniu 5 sierpnia 2022 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznając zażalenie na bezczynność za zasadne, wyznaczył organowi termin 6 miesięcy na zakończenie postępowania. Natomiast w dniu 6 października 2022 r. Wojewoda wydał decyzję kończącą postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącego.

Skarżący działając przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do nierozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, tj. bez zachowania ustawowych terminów oraz bez informowania o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Zarzucając powyższe pełnomocnik wniósł o: 1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, 2/ stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3/ wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, 4/ przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości, tj. w wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, ewentualnie o: 5/ orzeczenie przez Sąd o istnieniu uprawnienia do wypłaty rekompensaty, jeżeli Sąd uzna, że pozwala na to charakter sprawy.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono daty kluczowe dla oceny przebiegu postępowania i podkreślono, że od dnia 5 czerwca 2018 r., skarżący nie otrzymał żadnej informacji od organu, dot. prowadzonego postępowania. Zdaniem skarżącego materiał zgromadzony w sprawie wskazuje, że od dawna nie ma żadnych przeszkód aby wydać decyzję pozytywną na jego rzecz. Podniesiono również, że organ nie wykonał żadnych działań w sprawie od 4 lat. Powyższe świadczy, zdaniem pełnomocnika, o rażącym naruszeniu prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w dniu 14 września 2017 r. do postępowania przystąpiła Z. G. a postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2022 r. dokonana została pozytywna ocena spełnienia wymogów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W postanowieniu organ zakreślił stronie termin 3 miesięcy na przedłożenie odpowiednich dokumentów. Wojewoda podniósł, że obecnie oczekuje na przedłożenie wskazanych w postanowieniu dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Po myśli zaś art. 134 ww. ustawy sąd administracyjny przy rozpoznaniu skargi nie jest związany zawartymi w niej wioskami i zarzutami.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy bezczynności Wojewody w załatwieniu wniosku strony skarżącej o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Poprzedzona została zażaleniem (nazwanym ponagleniem) z dnia 13 czerwca 2022 r. (data wpływu do organu) w którym pełnomocnik skarżącej zarzucił Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie. Sąd miał przy tym na uwadze, że w niniejszym postępowaniu zastosowanie znajdują przepisy dotyczące zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, zamiast ponaglenia, z uwagi na fakt, że postępowanie nie zostało zakończone przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. zmiana ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935 z dnia 2017.05.12). Zgodnie z art. 16 powyższego aktu prawnego do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Wniesione więc przez pełnomocnika skarżącej pismo z dnia 13 czerwca 2022 r. nazwane ponagleniem, należało zakwalifikować jako zażalenie. Tym samym spełniony został warunek formalny skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.

Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z przywołanych regulacji jasno więc wynika stan bezczynności organu zachodzi, gdy terminy ustawowe oraz termin wskazany przez organ dla załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a upłynęły, a sprawa nie została załatwiona.

Także doktryna jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest bowiem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania stanu bezczynności, w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie, czy w zaistniałym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA).

Aby dokonać oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności, należy dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wynika z nich, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.). Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasada szybkości postępowania nie pozostaje przy tym w kolizji z zasadą legalizmu, gdyż obie te zasady powinny być realizowane w równym stopniu (por. NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r., II GSK 916/15, CBOSA). Jej realizacji służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczenia z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Organ administracji publicznej powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by określone w nim terminy załatwienia sprawy traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania, nie każde ich przekroczenie przez organ oznacza, że pozostaje on w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że Wojewodzie można skutecznie postawić zarzut bezczynności w przedstawionym wcześniej rozumieniu.

Przy kontroli kwestionowanego postępowania Sąd miał na uwadze, że znajduje ono oparcie w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 2017, poz. 2097 – dalej u.r.p.r) i jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne zdefiniować można zaś jako pewien ciąg czynności zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej. W świetle regulacji kodeksowych organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej chyba, że przepisy stanowią inaczej (art. 104 k.p.a.). Z tego względu za czas trwania postępowania należy uznać okres od wpłynięcia wniosku strony (wszczęcie postępowania na zasadzie skargowości) do jego załatwiania w formie decyzji (lub innej o ile stanowią tak przepisy). Wyjaśnić jednak należy, że ponieważ skarga dotyczy zachowania Wojewody Dolnośląskiego - pomimo, że postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego złożonym jeszcze w 1991 r. a przekazanym w 2004 r. Wojewodzie Śląskiemu - Sąd oceną swoją objął okres w którym postępowanie prowadzone było przez Wojewodę Dolnośląskiego w związku z ustaleniem jego właściwości rzeczowej do rozpatrzenia sprawy. Obecna kontrola sądowa obejmuje zatem postępowanie w okresie od 19 maja 2015 r.

Analiza przebiegu tak określonego postępowania wskazuje, że po wskazanej dacie przekazania wniosku zgodnie z właściwością, Wojewoda Dolnośląski przez rok i 10 miesięcy nie dokonał żadnej czynności zmierzającej do zakończenia postępowania. Dopiero pismo skarżącego z dnia 17 marca 2017 r., w którym zapytuje on o aktualny stan sprawy zainicjowanej jego wnioskiem, stanowił bodziec dla organu do podjęcia jakichkolwiek czynności. W dniu 30 marca 2017 r. organ podjął pierwsze czynności zwracając się do Urzędu Miasta w Gliwicach i we Wrocławiu o sprawdzenie na podstawie dokumentów dotyczących gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa oraz danych znajdujących się w operacie ewidencji gruntów i budynków, a także akt osiedleńczych, czy J. G., J. G.(1), W. G., Z. G., M. G. nabyli prawo własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa na terenie miasta W. i G. z zaliczeniem na poczet wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Odpowiedzi na powyższe wystąpienia wpłynęły do organu po dwóch miesiącach (odpowiedź z Urzędu Miejskiego we Wrocławiu w dniu 13 kwietnia 2017 r., a z Urzędu Miejskiego Gliwic w dniu 30 maja 2017 r.). Następnie organ w dniu 20 czerwca 2017 r. wezwał skarżącego i Z. G. do przedłożenia w terminie 6 miesięcy odpowiednich dokumentów niezbędnych do dalszego procedowania w sprawie. Po trzech miesiącach, w dniu 14 września 2017 r. w odpowiedzi na powyższe wezwanie wpłynęło pismo od skarżącego wraz z załącznikami stanowiącymi dokumenty wskazane w wezwaniu organu. Organ pomimo wpływu żądanych dokumentów zaprzestał podejmowania kolejnych czynności procesowych na 11 miesięcy, w trakcie których skarżący, w dniu 6 czerwca 2018 r. zwrócił się do organu o udzielenie informacji o stanie sprawy, co ponownie skłoniło organ do podjęcia działań. W dniu 30 sierpnia 2018 r. udzielił informacji, że wystąpił do Urzędu Gminy Żytno, Urzędu Miasta Katowice oraz do Starostwa Powiatowego w Radomsku celem uzyskania niezbędnych informacji dotyczących nabycia prawa własności lub użytkowania wieczystego z zaliczeniem na poczet wartości pozostawionego mienia przez wcześniej wymienione osoby. Należy jednak wskazać, że czynności te organ podjął w tej samej dacie, którą opatrzona jest powyższa odpowiedź. Nie sposób nie zauważyć, że to właśnie aktywność skarżącego stanowiła w niniejszym postępowaniu bodziec do przerwania przez Wojewodę okresów całkowitej bierności organu. Odpowiedzi na wystąpienie Wojewody wpłynęły do organu w terminie nieznacznie przekraczającym miesiąc (ostatnia odpowiedź od Starosty Radomszczańskiego wpłynęła w dniu 2 października 2018 r.). Od tego momentu organ ponownie zaniechał podejmowania jakichkolwiek czynności na okres prawie czterech lat (3 lata i 8 miesięcy). Przyczyną podjęcia kolejnych działań było złożenie przez pełnomocnika skarżącego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie (nazwanego ponagleniem) w dniu 13 czerwca 2022 r. Wojewoda już dwa dni od wpływu zażalenia zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego w K. celem uzyskania dokumentów potwierdzających informację o zgonie Z. G., którą uzyskał z Bazy ŻRÓDŁO, co potwierdza adnotacja bez daty znajdująca się w aktach sprawy. W dniu 24 czerwca 2022 r. do organu wpłynął odpis zupełny aktu zgonu Z. G. Pełnomocnik skarżącego nadesłał w dniu 5 lipca 2022 r. akt poświadczenia dziedziczenia Repertorium A nr [...] z dnia 9 czerwca 2022r., z treści którego wynikało, że spadek po Z. G. z dobrodziejstwem inwentarza nabył M. G. Następnego dnia do Wojewody wpłynęła skarga na bezczynność. Już po wniesieniu tej skargi, organ postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2022 r. dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez wniosek skarżącego wymogów ustawowych i wezwał do przedłożenia odpowiednich dokumentów celem wydania decyzji. Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że już od 2 października 2018 r. dysponował dokumentami pozwalającymi wydać powyższe postanowienie, gdyż do dnia wniesienia skargi wyjaśnił wyłącznie okoliczności zgonu Z. G., która jednak zmarła dopiero w [...] marca 2019 r. Okres więc prawie czteroletniej bierności nie znajduje żadnego uzasadnienia. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że okres ten został przerwany podjęciem kolejnej czynności z powodu, ponownie, aktywności skarżącego, który działając przez profesjonalnego pełnomocnika złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

W świetle opisanych zdarzeń, bezsprzeczne jest, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda Dolnośląski prowadząc postępowanie od 19 maja 2015r. nie zakończył go w odpowiedniej formie prawnej nie tylko w terminach wskazanych w ustawie ale także do dnia wniesienia skargi. Co prawda, jak wynika z analizy akt sprawy, prowadząc przedmiotowe postępowanie, organ podejmował czynności mające na celu jej wyjaśnienie i zakończenie. Nie można jednak uznać, że działania te podejmowane były zgodnie z zasadami określonymi w powołanych wcześniej przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, Wojewoda nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Od dnia przekazania mu wniosku, tj. od dnia 19 maja 2015 r. do dnia 30 marca 2017 r. – nie podjął żadnych czynności ani o charakterze formalnym ani merytorycznym, co oznacza, że przez rok i 10 miesięcy nie zostały podjęte żadne czynności zmierzające do zakończenia postępowania. Dopiero w związku wystąpieniem skarżącego złożonym w dniu 17 marca 2017 r. Wojewoda zwrócił się Urzędu Miejskiego Wrocławia i Urzędu Miejskiego w Gliwicach z zapytaniem o realizację roszczeń zabużańskich. Jednak przez prawie dwa lata nie sprawdził wniosku pod względem kompletności i wymagań wynikających z przepisów u.r.p.r. Uczynił to dopiero 20 czerwca 2017r. Nie sposób przy tym znaleźć racjonalnego uzasadnienia dla zaniechania podjęcia czynności zmierzających do rozpatrzenia wniosku przez tak długi okres od dnia przyjęcia go do rozpatrzenia. W ocenie Sądu weryfikacja dokumentów, nawet w sprawie skomplikowanej, nie wymaga tak długiego okresu. Kolejne czynności procesowe w postaci wystąpienia do organów jednostek samorządu terytorialnego podjęte zostały po upływie roku i dwóch miesięcy (pismo z dnia 30 sierpnia 2018 r.). Następnie, przez okres prawie czterech lat (3 lata i 8 miesięcy) Wojewoda w ogóle nie podejmował żadnych działań. Dopiero wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie zaktywizowało organ, który podjął działania mające na celu wyjaśnienie kwestii zgonu Z. G., co było jego ostatnimi czynnościami przed złożeniem skargi na bezczynność.

W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości, że organ naruszył zarówno zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone zwłaszcza w art. 8 i 12 k.p.a. jak i przepisy szczególne, w tym ulokowane w art. 35 i 36 k.p.a. Jak już stwierdzono, Wojewoda nie działał w sprawie wnikliwie i szybko. Nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Pomimo, że terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 k.p.a. zostały w rozpatrywanej sprawie ewidentnie wielokrotnie przekroczone, to organ nie podejmował właściwych czynności mających na celu zakończenie sprawy, a także wbrew jednoznacznie brzmiącej normie prawnej usytuowanej w art. 36 k.p.a. nie informował strony o przyczynach niemożności załatwienia sprawy w terminie i przewidywanym terminie jej zakończenia.

Zachowanie Wojewody wypełnia zatem znamiona bezczynności. Bezspornie nie załatwił sprawy w ustawowym terminie, a co więcej odstąpił od stosowania art. 36 k.p.a. Tymczasem w demokratycznym państwie prawnym, którego organy winny działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) za niedopuszczalne należy uznać, aby organ władzy wykonawczej prowadząc przez kilka lat postępowanie administracyjne, w tym także w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego czy w sprawie skomplikowanej, odstąpił od stosowania art. 36 k.p.a. Niezależnie, w toku postępowania organy administracji publicznej mają stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). W przedmiotowym postępowaniu również zabrakło w sposób oczywisty realizacji przywoływanej normy prawnej przez Wojewodę.

Mając powyższe na uwadze, jak też uwzględniając zakres stwierdzonego naruszenia prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, CBOSA). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania.

Jak wcześniej wywiedziono opisane wyżej zachowanie organu pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy i nakładającymi na organy obowiązek informowania stron. Zaznaczyć przy tym należy, że nie zaistniały usprawiedliwione powody do tak dużego przekroczenia terminów i bierności organu. Zachowanie organu nie może być zatem akceptowane. Nie można pominąć, że podważa ono nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Opisana postawa organu nie daje się także pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej.

Stąd też, biorąc pod uwagę zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, jak też to, że dotychczasowy czas trwania postępowania wielokrotnie przekraczał maksymalny termin ustawowy oraz uwzględniając opisaną wyżej postawę organu i aktywną postawę strony, Sąd uznał, że naruszenie prawa jakie wystąpiło w niniejszej sprawie miało charakter kwalifikowany.

Z tych też względów, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła bezczynność i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku).

Sąd nie zobowiązał jednak organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego kończącego postępowanie, gdyż na dzień wyrokowania sprawa została już załatwiona decyzją z dnia 6 października 2022 r. Skoro organ załatwił sprawę pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w przewidzianej prawem formie przed rozpoznaniem przez Sąd skargi, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W zaistniałej sytuacji brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, gdyż odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie ww. przepisu, tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III sentencji wyroku).

W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 5000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle przywołanego przepisu grzywna stanowi jeden z dwóch środków (obok sumy pieniężnej) o charakterze finansowym, który może być orzeczony w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jednak decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie), należy wyłącznie do sądu (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 1314/16 i z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16 - CBOSA). Tym samym nałożenie na organ grzywny na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. - podobnie jak i zasądzenie sumy pieniężnej od organu - jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16 i z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 - CBOSA).

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że wymierzenie grzywny ma na celu oddziaływać na organ mobilizująco w sytuacji gdy pozostaje w stanie bezczynności, ale także represyjnie – z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości – i prewencyjnie w celu wzmocnienia gwarancji terminowego załatwiana spraw (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 988/20). Wymierzenie grzywny pełni funkcję represyjno-prewencyjną, to jest ma dyscyplinować organ w procedowaniu. Natomiast suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego – ma charakter prewencyjny i kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika także, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie odwołania, czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości.

Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zasadnym było zastosowania środka w postaci wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w pkt IV sentencji wyroku. Sąd kierując się powyższymi kryteriami wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do rażącej bezczynności - zwłaszcza długoterminową i bierną postawę organu. Ponad siedmioletnia bezczynność organu, to w przeważającej większości okresy, w których organ latami nie przeprowadzał żadnych czynności, nawet nie zawiadamiał strony o przyczynach przekroczenia terminu i nie wyznaczał nowego przewidywanego terminu zakończenia postępowania. Na wysokość wymierzonej grzywny miał również fakt aktywnego udziału strony w postępowaniu, zarówno bezpośrednio, jak i poprzez pełnomocnika, przekazując niezbędne dokumenty do wniosku. W ocenie Sądu, wymierzona grzywna w dostateczny sposób spełnia opisane wyżej cele. Podkreślenia wymaga, że Sąd stopniował wysokość wymierzonej grzywny, uwzględniając ciężar naruszeń Wojewody. Mając możliwość zasądzenia grzywny maksymalnej do kwoty 63.461,50 zł, zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd wyważył wysokość grzywny, uwzględniając cele represyjne, jak i kompensacyjne. W ocenie Sądu zastosowany środek winien zdyscyplinować organ w działaniu, tym bardziej, że strona skarżąca w treści skargi wniosła również o wymierzenie grzywny. W tych okolicznościach, Sąd uznał, że grzywna będzie skutecznym środkiem prowadzącym do zmobilizowania organu do jak najszybszego i efektywnego prowadzenia postępowań w przyszłości. W ocenie Sądu wymierzona grzywna stanowić będzie wystarczającą sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.

Sąd nie uwzględnił także zawartego w petitum skargi wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej uznając, że środek w postaci wymierzonej grzywny z racji wskazanej wyżej funkcji represyjno-prewencyjnej jest w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczający – o czym orzeczono w pkt V sentencji wyroku. Ponadto należy wskazać, że pełnomocnik skarżącego, co prawda zawnioskował o zasądzenie sumy pieniężnej, jednak w żaden sposób nie umotywował tego wniosku w treści skargi, tym samym nie wykazując, że z dostępnych środków w postaci wymierzenia grzywny i zasądzenia sumy pieniężnej, Sąd powinien skorzystać w niniejszej sprawie z obydwu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – V sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).