Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 916/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę kasacyjną
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, 59 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 72 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 41 ust.1, art. 44
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 214 par.2, art. 221
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.21 ust.1, art. 31 ust.3, art.64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych P. K., R. K., A. W., E. J., H. J., R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Po 458/06 w sprawie ze skarg P. K., R. K., A. W., E. J., H. J., M. C., R. S. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. odrzuca skargi kasacyjne wniesione przez P. K., A. W., E. J., H. J., R. S., 2. oddala skargę kasacyjną R. K., 3. zasądza od R. K. na rzecz Gminy P. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę M. C. oraz oddalił skargi P. K., R. K., A. W., E. J., H. J. i R. S. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "O. [...] ha w rejonie ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz jeziora [...]".

Uzasadniając odrzucenie skargi M. C., Sąd I instancji wskazał, iż skarżąca ta nie wyczerpała trybu wniesienia skargi do sądu administracyjnego określonego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), ponieważ przed jej wniesieniem nie wystąpiła do Rady Gminy P. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze przez pozostałych skarżących, dotyczących zwłaszcza przebiegu wyznaczonych w planie dróg oraz wprowadzenia na terenie objętym planem ograniczenia w zakresie chowu i hodowli zwierząt, Sąd wskazał, iż naruszenie interesów prawnych tych skarżących nie jest związane z jednoczesnym naruszeniem przez gminę obiektywnego porządku prawnego, a zwłaszcza przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Sąd I instancji stwierdził, iż zaskarżona uchwała jest przede wszystkim zgodna ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P." (uchwała z dnia [...] stycznia 2000 r., Nr [...]). Teren tej gminy został określony w Studium jako obszar o bardzo wysokich walorach turystycznych. Na terenie tym przewidziana jest realizacja pasma tzw. [...], którego elementem jest jezioro [...] oraz utworzenie punktów atrakcji turystycznej (PKAT), w tym PKAT [...] O. Szczegółowe postanowienia Studium charakteryzują miejscowość O. jako wieś letniskową, posiadającą urozmaicony krajobraz, duże kompleksy leśne wraz z jeziorami, co stanowi doskonałą bazę turystyczno-wypoczynkową. Wieś O. znajduje się w strefie turystyki przywodnej, a także w strefie przenikania się funkcji turystycznej i rolniczej. W Studium, na terenie objętym zaskarżonym planem przewidziano punkt koncentracji atrakcji turystycznych oraz zabudowę mieszkaniową. W ocenie Sądu I instancji, z ustaleń Studium jednoznacznie wynika, że priorytetowym celem rozwoju gminy P., w tym wsi O. jest ochrona środowiska ukierunkowana na rozwój funkcji turystycznej i rekreacyjnej gminy. Konieczność realizacji tego celu przez gminę uprawnia ją więc do wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego konkretnych ograniczeń środowiskowych na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wskazał również, że teren objęty planem, stanowiący centralną część wsi O. znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego, Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...]. W Studium zaznaczono, że obszar parku krajobrazowego nie może być terenem prowadzenia działalności gospodarczej niezgodnej lub niedostosowanej do wymogów ochrony środowiska.

Zdaniem Sądu I instancji, wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń ze względu na ochronę środowiska znajduje również uzasadnienie w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 z późn. zm.). Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 4 tej ustawy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej. Wymagania środowiskowe określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań (art. 72 ust. 4 ustawy). Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż z opracowania ekofizjograficznego sporządzonego w toku postępowania planistycznego wynika, iż niedopuszczalny, kolidujący z mieszkaniową funkcją terenu, jego walorami przyrodniczo-krajobrazowymi oraz letniskowym charakterem miejscowości i zapisaną w Studium funkcją turystyczną jest jakikolwiek rozwój produkcji trzody chlewnej w centrum wsi (nawet spełniający kryteria 150 DJP ustalone dla [...] Parku Krajobrazowego). W opracowaniu tym wskazano m. in., iż nawet najlepiej wyposażona ferma trzody chlewnej stanowi zagrożenie dla jakości wód powierzchniowych i podziemnych, gruntu oraz gleb, co ma wpływ na spływ wód gruntowych w kierunku jeziora, a ponadto tego typu obiekty są źródłami dużego zakażenia mikrobiologicznego, a ich usytuowanie wymaga nawet 3 km odległości od budynków mieszkalnych i letniskowych. Sąd I instancji podkreślił również, że Wójt Gminy P. przy opracowaniu projektu planu miejscowego miał obowiązek, wynikający z art. 44 ustawy – Prawo ochrony środowiska, wziąć pod uwagę ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania ustaleń planu na środowisko. W sporządzonej w tej sprawie prognozie wskazano, iż poprzez ograniczenie obsady obiektów inwentarskich, głównie chlewni i dopuszczenie wyłącznie ściółkowego chowu zwierząt wykluczono w planie szeroką gamę zanieczyszczeń płynnych i odpadów stałych oraz deponowanie ich w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i jeziora. W prognozie tej zalecono m. in. aby dla zapewnienia ochrony środowiska w planie miejscowym wprowadzić zakaz lokalizacji przedsięwzięć wymagających lub mogących wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, zakaz lokalizacji nowych obiektów inwentarskich lub adaptacji budynków gospodarczych na wszystkich terenach z wyjątkiem terenów oznaczonych symbolem [...]. Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) chów, hodowla zwierząt w obrębie zwartej zabudowy wsi przekraczająca 50 DJP (w dacie sporządzania tej prognozy) zaliczana była do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Wobec ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P.", zapisów opracowania ekofizjograficznego oraz prognozy oddziaływania ustaleń planu na środowisko, Sąd I instancji uznał, iż dopuszczalne było wprowadzenie w zaskarżonej uchwale dodatkowych ograniczeń obsady obiektów inwentarskich znajdujących się na terenie objętym planem w stosunku do zakazów zawartych w § 3 pkt 5 rozporządzenia Wojewody L. z dnia [...] listopada 1991 r. Nr [...] w sprawie powołania [...] Parku Krajobrazowego (t. j. Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...]).

W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących przebiegu drogi oznaczonej symbolem [...] przez nieruchomości skarżących E. J. i H. J., Sąd wskazał, iż droga ta ma na celu połączenie istniejących i planowanych działek letniskowych i mieszkaniowych znajdujących się na wschód i północ od nieruchomości skarżących ([...] i [...]) z ul. [...], z zaplanowanymi terenami usług [...] i [...] oraz planowanymi terenami mieszkaniowymi i rekreacyjno - wypoczynkowymi strefy nadjeziornej [...] poprzez ul. [...] i planowaną drogę [...]. Droga ta ma być pieszojezdnią o szerokości 5,5 m, przebiegającą przy granicy działek skarżących. Przebieg tej drogi wyznaczony został w znacznej odległości od budynków znajdujących się na tych działkach, dlatego nie będzie ona miała znacznego wpływu na korzystanie z nieruchomości. Sąd podkreślił, iż zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący do czasu budowy tej drogi mogą w sposób dotychczasowy korzystać z nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów H. J. dotyczących przeznaczenia w planie należących do niego nieruchomości pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczony symbolem [...]), Sąd wskazał, iż z § 25 ust. 1 zaskarżonej uchwały wynika, że jej postanowienia obowiązują na tym terenie z chwilą faktycznego zaniechania użytkowania rolniczego. Do tego czasu określono tam tymczasowe zasady zagospodarowania poprzez umożliwienie upraw polowych i ogrodniczych. Zakazano tam jednocześnie lokalizacji obiektów inwentarskich i ogrodniczych z wyjątkiem szklarni i tuneli foliowych, co oznacza możliwość dotychczasowego legalnego wykorzystywania istniejących obiektów. Jeżeli chodzi o teren oznaczony symbolem [...], na którym znajdują się nieruchomości E. J., Sąd stwierdził, iż funkcję tego terenu określono jako zagrodową, możliwe jest więc jego rolnicze wykorzystywanie ograniczone jedynie w zakresie hodowli zwierząt.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego wyznaczenia w planie dróg wewnętrznych [...] i [...], Sąd zaznaczył, że wyznaczenie tych dróg oraz drogi [...] miało na celu połączenie atrakcyjnych terenów nadbrzeżnych ([...]) z pasem naturalnej zieleni łęgowej ([...]), zaplanowanymi w centrum wsi terenami usług ([...] i [...]), dojazd do terenów [...] i terenów rolnych [...] i [...]. Działki, które zostały przeznaczone pod te drogi mogą być na podstawie art. 35 ustawy do czasu ich budowy wykorzystywane zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem.

Sąd wskazał również, że działka skarżącego A. W. znajduje się na terenie oznaczonym symbolami [...] i [...], do którego również odnoszą się postanowienia § 25 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Tym samym skarżący może na nieruchomości tej nadal prowadzić uprawy polowe. Zdaniem Sądu, prawidłowo też została wyznaczona w planie droga [...], przechodząca przez nieruchomości A. W. i R. S.. Do terenu tego również znajduje zastosowanie § 25 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu I instancji błędna jest również argumentacja skarżących, że na ich działkach utworzono w planie parkingi, domki letniskowe i pola namiotowe. Zgodnie z § 22 zaskarżonej uchwały na terenach oznaczonych symbolami [...], [...] (w części obejmuje nieruchomość R. S.), [...] (część działki P. K.) ustalono jako funkcję podstawową uprawy polowe, ogrodnicze, sadownicze lub użytki zielone. Na terenach [...] i [...] wprowadzono zakaz zabudowy oraz przekształcenia gruntów rolnych na grunty budowlane, zaś na terenie [...] dopuszczono trwałe lub czasowe przekształcenie terenu na pole namiotowe lub camping samochodowy, ewentualnie przekształcenie gruntów rolnych na tereny budowlane – pod zabudowę letniskową ([...]). Zdaniem Sądu, fakt, iż na tych terenach dopuszczono możliwość takiego ich zagospodarowania nie oznacza, że skarżący są do tego zmuszeni, lecz uzyskali oni jedynie uprawnienie do dokonania w przyszłości przekształceń tego terenu. Ponadto tereny te zostały również objęte postanowieniami § 25 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Sąd I instancji uznał także za niezasadny zarzut skarżących dotyczący ograniczenia przez Radę Gminy P. obszaru objętego planem z [...], [...] ha do [...] ha. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 powołanej ustawy do właściwości rady gminy należy podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której określa się granice obszaru objętego projektem planu. Z przepisu tego wynika, że rada gminy może samodzielnie określić obszar objęty planem, niekoniecznie obejmujący teren całej miejscowości.

Sąd nie podzielił również stanowiska skarżących, iż nie zostali oni poinformowani przez gminę o przystąpieniu do sporządzania planu. Sąd wskazał, iż obwieszczenie o podjęciu przez Radę uchwały z dnia [...] lutego 2005 r., zmieniającej uchwałę z dnia [...] listopada 2004 r. w zakresie terenu objętego planem zostało zamieszczone w numerze 1 "[...]" oraz na stronie internetowej urzędu gminy. Skarżący skorzystali z prawa do wniesienia uwag do planu, które zostały przez organ rozpatrzone zgodnie z art. 17 pkt 12 ustawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli skarżący R. K., P. K., A. W., E. J., H. J. i R. S., opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego, polegającego na:

- rażącym naruszeniu art. 2 i 21 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) i art. 140 k.c. poprzez naruszenie prawa własności, a także części składowej tego prawa tj. prawa zabudowy nieruchomości gruntowych, polegające na pozbawieniu skarżących możliwości rozbudowy i prowadzenia gospodarki rolnej,

- naruszeniu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 64 Konstytucji poprzez nieuwzględnienie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasady uwzględniania z urzędu słusznego interesu obywateli, polegające na niewskazaniu przez Radę Gminy na jakiej podstawie wprowadzono w planie ograniczenie chowu lub hodowli zwierząt inwentarskich w liczbie przekraczającej 49 DJP, prowadzenia chowu lub hodowli zwierząt obcych rodzimej faunie w liczbie przekraczającej 3 matki lub 19 sztuk,

- naruszeniu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 22, 23 i 32 Konstytucji poprzez wprowadzenie ograniczeń w prowadzeniu produkcji rolnej tylko na terenie części wsi O. bez wskazania z jakich względów ograniczony został obszar, dla którego uchwalono plan oraz dlaczego uchwalono plan dla tego konkretnego obszaru wsi, co w rezultacie doprowadziło do nierównego potraktowania jej mieszkańców,

- naruszeniu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 21 i 22 Konstytucji poprzez nieuwzględnienie przy uchwalaniu miejscowego planu zasady uwzględniania z urzędu słusznego interesu obywateli, polegające na faktycznym pozbawieniu prawa własności i korzystania z nieruchomości mieszkańców wsi O. na terenie objętym planem w związku z planowanym utworzeniem dróg, co spowoduje podział ich nieruchomości i uniemożliwi prawidłowe ich wykorzystanie oraz doprowadzi do zablokowania dalszego rozwoju gospodarstw, zakłócenia miru domowego w obejściach i domach.

Powołując się na ta podstawę kasacyjną skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd I instancji uzasadnił wprowadzenie w planie ograniczeń w obsadzie obiektów inwentarskich zgodnością tych ustaleń z postanowieniami Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem skarżących, Sąd zignorował ogólnikowość Studium i brak wskazania w nim podstaw do wprowadzenia określonych ograniczeń związanych z wymogami ochrony środowiska. W Studium nie przedstawiono jakichkolwiek wyników badań, bądź analiz oddziaływania jego ustaleń na środowisko. Również wnioski opracowania ekofizjograficznego, na które powołuje się Sąd I instancji nie zostały oparte o wyniki jakichkolwiek badań, lecz stanowią powtórzenie obiegowych opinii. Sąd nie badał, czy planowana przez skarżącego R. K. rozbudowa chlewni ze względu na proponowane rozwiązania projektowo-konstrukcyjne będzie faktycznie stanowiła zagrożenie dla środowiska, zwłaszcza, że skarżący posiada pozytywne opinie organów środowiska dla tej budowy. Skarżący zwrócili również uwagę na fakt, iż w Studium jest mowa o utworzeniu na terenie objętym planem punktów atrakcji turystycznej (PKAT), jednakże akt ten nie określa co oznacza to pojęcie, ani kiedy mają powstać te atrakcje turystyczne, dlatego trudno jest na tym etapie wprowadzać ograniczenia, które mają służyć nieskonkretyzowanemu celowi.

Skarżący podnieśli również, że w żadnym dokumencie stanowiącym podstawę uchwalenia planu nie wskazano skąd wynika wprowadzone kryterium ograniczenia obsady obiektów inwentarskich do liczby nieprzekraczającej 49 DJP na jedno gospodarstwo o pow. 0,5 ha i 20 DJP w przypadku pozostałych gospodarstw. Zdaniem skarżących, Rada Gminy powinna przedstawić szczegółowe uzasadnienie takiego ograniczenia, ponieważ powoduje ono dotkliwe skutki społeczne poprzez uniemożliwienie dalszej modernizacji produkcji hodowlanej, uzyskania dotacji rolniczych i kredytów preferencyjnych, a w konsekwencji konieczność przebranżowienia.

W ocenie skarżących, Sąd I instancji nie zbadał również, dlaczego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony tylko dla części wsi O., dla obszaru obejmującego [...] gospodarstw i [...] ha powierzchni i jakie były kryteria wyznaczenia tego obszaru. Skarżący wskazali, iż z ustaleń Studium nie wynika, że planowane tam punkty atrakcji turystycznej będą znajdowały się właśnie na tym obszarze, a wymagania ochrony środowiska, na które powołuje się organ dotyczą tylko tej części wsi. Niezrozumiała i naruszająca zasadę równości wobec prawa jest zatem dyskryminacja mieszkańców tej części wsi w stosunku do mieszkańców pozostałej części, zwłaszcza, że nie wiadomo kiedy pozostała część zostanie objęta planem i czy w ogóle na tej części zostaną wprowadzone takie same ograniczenia.

W skardze kasacyjnej podniesiono również, że Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do skutków jakie spowoduje wprowadzenie projektowanych w planie dróg. Realizacja postanowień planu spowoduje podział nieruchomości skarżących, a na niektórych nieruchomościach linia drogi przebiegać będzie pomiędzy budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi, co utrudni prawidłowe prowadzenie gospodarki rolnej. W związku z przebiegiem tych dróg skarżący zostaną narażeni na uciążliwości związane z ruchem pojazdów i nie będą mogli w sposób swobodny korzystać ze swoich nieruchomości. W związku z tym, że zaskarżona uchwała dotyczy tylko części wsi nie jest wiadome jak planowana sieć dróg będzie korelowała z planem dla pozostałej części wsi O., a bez opracowania planu dla całej wsi trudno mówić o racjonalności przyjętych w tym zakresie rozwiązań.

Skarżący wskazali ponadto, że Sąd I instancji nie odniósł się do ponoszonych przez nich argumentów związanych z postulowaną przez gminę W. i inne sąsiednie gminy likwidacją [...] Parku Krajobrazowego, co podważa założenia przyjęte zarówno w Studium, jak i w zaskarżonym planie. W konsekwencji tych działań może dojść do zanegowania przyjętej przez Radę koncepcji rozwoju gminy z dominującą funkcją turystyczną jej terenów, a nie rolniczą, jak dotychczas.

Na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. pełnomocnik skarżących podniósł ponadto, iż kwestionowane ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O. oparto na ustaleniach Studium, które zostało sporządzone w 1999 r. i nie było przez gminę systematycznie aktualizowane w zależności od zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, zgodnie z art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pełnomocnik ten podniósł również, że ograniczenia w zakresie hodowli zwierząt wprowadzone zaskarżoną uchwałą pozostają w sprzeczności z przepisami prawa europejskiego dotyczącymi ochrony środowiska.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy P. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w związku z tym, że nie wyłoniono wykonawcy do sporządzenia planu miejscowego obejmującego teren całej wsi O., za racjonale uznano ustalenie przeznaczenia terenu najpierw w centrum wsi, gdzie występuje skoncentrowana zabudowa mieszkaniowa i letniskowa, a w dalszej kolejności zostanie ustalone przeznaczenie zewnętrznych terenów tej miejscowości. Zdaniem organu, nie jest uprawnieniem Sądu badanie dlaczego ten, a nie inny teren został objęty planem miejscowym, gdyż wyłączną kompetencję do podjęcia takiego rozstrzygnięcia posiada rada gminy.

Organ wskazał, iż nie jest zasadny zarzut skarżących naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 i 21 Konstytucji, gdyż nie zostali oni pozbawieni prawa własności, a jedynie – w granicach dopuszczalnych przepisami prawa – ich własność została ograniczona. Organ dążył bowiem do uwzględnienia interesów wszystkich mieszkańców oraz interesu społecznego w granicach przepisów dotyczących ochrony środowiska, a w szczególności dotyczących inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a do takich zaliczany jest chów i hodowla fauny rodzimej powyżej 39 DJP. Organ podkreślił, że o charakterze rekreacyjno – wypoczynkowym tej miejscowości zdecydowali jej mieszkańcy, w tym w dużej mierze skarżący, dokonując podziałów swoich gospodarstw i przeznaczając je na działki rekreacyjne i wypoczynkowe. Organ uznał, że w interesie obywateli jest więc wprowadzenie zakazu prowadzenia w centrum wsi hodowli i chowu ponad 111 tuczników albo 557 warchlaków, gdyż taka działalność stwarza zagrożenie dla środowiska ludzkiego i przyrodniczego.

Organ stwierdził również, że drogi wewnętrzne [...] i [...] projektowane w planie mogą powstać wyłącznie w sytuacji, gdy sami skarżący podejmą decyzję o podziale swoich nieruchomości, gdyż wtedy powstanie konieczność wydzielenia wewnętrznych dróg dojazdowych do wydzielonych działek. Zarzuty skarżących wynikają z niezrozumienia przez nich zasad podziałów nieruchomości. Projektowana droga publiczna [...] rozgranicza tereny o różnym przeznaczeniu i zapewnia dostęp do nieruchomości na wypadek podziału. Także droga [...], która ma umożliwić dostęp do wydzielonych działek przebiega w sposób jak najmniej utrudniający korzystanie z nieruchomości skarżących. Droga ta powstanie w razie dokonania podziałów nieruchomości, a w razie przejęcia ich części na własność gminy właścicielowi zostanie wypłacone odszkodowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne P. K., A. W., E. J., H. J. i R. S. podlegają odrzuceniu.

Zgodnie z art. 221 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., pisma wnoszone przez adwokata lub radcę prawnego, które nie są należycie opłacone, pozostawia się bez rozpoznania albo odrzuca bez wezwania o uiszczenie opłaty, jeżeli pismo podlega opłacie stałej. W przedmiotowej sprawie wpis od skargi kasacyjnej jest wpisem stałym i wynosi 150 zł (§ 3 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.). Pełnomocnik skarżących uiścił wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 150 zł, a więc wyłącznie w imieniu jednego ze skarżących. Zgodnie z art. 214 § 2 p.p.s.a. pismo wnoszone przez kilka osób, których uprawnienia lub obowiązki związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne, podlega jednej opłacie. W przeciwnym razie każda z tych osób uiszcza opłatę oddzielnie stosownie do swojego uprawnienia lub obowiązku. W niniejszej sprawie każdy ze skarżących ma odrębny interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, wywodzący się z prawa własności poszczególnych nieruchomości położonych we wsi O.. Wpis od skargi kasacyjnej w tej sprawie powinien być więc uiszczony odrębnie przez każdego ze skarżących. Pełnomocnik skarżących na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. (k. 43) oświadczył, iż skargę kasacyjną opłacił w imieniu skarżącego R. K., którego od początku reprezentował. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 180 p.p.s.a. w zw. z art. 221 p.p.s.a. odrzucił skargi kasacyjne pozostałych skarżących: P. K., A. W., E. J., H. J. i R. S. jako nieopłacone.

Skarga kasacyjna R. K. została rozpoznana wyłącznie w granicach zarzutów podnoszonych przez tego skarżącego, które – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie zasługują na uwzględnienie.

W związku z planowanym rozwojem hodowli trzody chlewnej skarżący kwestionuje przede wszystkim wprowadzony w uchwale Rady Gminy P. z dnia [...] listopada 2005 r. zakaz lokalizacji przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających lub mogących wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięć na środowisko, w szczególności zakaz prowadzenia chowu lub hodowli zwierząt inwentarskich w liczbie przekraczającej 39 DJP (§ 6 ust. 4 pkt 1a uchwały). Zdaniem skarżącego, takie ustalenia planu stanowią naruszenie prawa własności (art. 21, art. 64 Konstytucji, art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), art. 140 k.c.) poprzez pozbawienie go możliwości zabudowy nieruchomości gruntowych i prowadzenia gospodarki rolnej.

Odnosząc się do tego zarzutu, wskazać należy na wstępie, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlega przede wszystkim to, czy ingerencja gminy w prawo własności jej mieszkańców poprzez wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonych ograniczeń tego prawa jest zgodna z przepisami prawa materialnego i adekwatna do celów, którym służyć ma wprowadzenie danego ograniczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zasadności wprowadzonego zaskarżoną uchwałą ograniczenia hodowli zwierząt inwentarskich na obszarze części wsi O. objętej planem, przedstawiając szczegółową argumentację na poparcie swojego stanowiska.

Zaskarżona uchwała w kwestionowanej części jest przede wszystkim zgodna z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P.", przyjętego uchwałą Rady Gminy P. z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...]. Podkreślić trzeba, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowi wewnętrzny akt kreacji polityki przestrzennej w gminie. Nie jest to akt prawa miejscowego, lecz jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Organ wykonawczy gminy przed podjęciem przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu dokonuje analizy dotyczącej stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium (art. 14 ust. 5 ustawy), a po podjęciu tej uchwały - sporządza projekt planu miejscowego uwzględniającego ustalenia studium (art. 17 pkt 4 ustawy). Samo zaś uchwalenie planu miejscowego musi być jeszcze poprzedzone stwierdzeniem przez radę gminy jego zgodności z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 ustawy). Ustalenia planu miejscowego, będące konsekwencją zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą być więc skutecznie podważane dopóki nie zostanie stwierdzona niezgodność z prawem ustaleń studium.

Z treści "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P." wynika, iż wieś O. położona jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego, który nie może być terenem prowadzenia działalności gospodarczej niezgodnej lub niedostosowanej do wymogów ochrony środowiska. Z ustaleń Studium wynika, że rolnictwo rozwijające się na terenie gminy P. powinno być także dostosowane od tych wymogów, przy czym planuje się odejście od tradycyjnego rolnictwa na rzecz rolnictwa ekologicznego i wyspecjalizowanego (pkt 2.1.1. części II Studium). Priorytetowym celem gminy jest rozwój funkcji turystycznej, który polegać ma m.in. na realizacji projektu struktury pasmowo – punktowej szlaków wodnych oraz dróg turystycznych, łączących w układach pierścieniowych punkty koncentracji atrakcji turystycznych (pkt. 2.2. części II Studium). Jednym z jezior, które ma tworzyć szlak wodny tzw. [...] jest jezioro [...]. Miejscowość O. jest wsią letniskową, posiadającą urozmaicony krajobraz, duże kompleksy leśne wraz z jeziorami, co stanowi doskonałą bazę turystyczno-wypoczynkową. Znajduje się ona w strefie turystyki przywodnej, a także w strefie przenikania się funkcji turystycznej i rolniczej. W miejscowości tej w 1999 r. istniało ponad [...] miejsc noclegowych (pkt. 3.2.2.1 części I Studium). Należy więc zgodzić się z Sądem I instancji, że z ustaleń Studium jednoznacznie wynika, że priorytetowym celem rozwoju gminy P., w tym wsi O. jest ochrona środowiska ukierunkowana na rozwój funkcji turystycznej i rekreacyjnej gminy. Ograniczenie hodowli zwierząt inwentarskich na terenie wsi O. jest więc jednym ze sposób realizacji tego wyznaczonego w Studium celu.

Skarżący kwestionuje w skardze kasacyjnej ustalenia Studium, podnosząc, iż w akcie tym nie uwzględniono aktualnych stanowisk sąsiednich gmin dotyczących konieczności wprowadzenia tak dużych ograniczeń związanych z ochroną środowiska oraz że w Studium nie przedstawiono jakichkolwiek wyników badań środowiska we wsi O. Odnosząc się do tych twierdzeń skarżącego, wskazać należy, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy P. dotycząca uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O. Jeżeli skarżący uważa, że uchwała Rady Gminy P. z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. jest niezgodna z prawem, przysługuje mu prawo do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego. Jak już wskazano powyżej, w przedmiotowej sprawie obowiązujące ustalenia Studium są wiążące przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów leżących na obszarze Gminy P.

Skarżący podniósł ponadto, że w żadnym dokumencie stanowiącym podstawę uchwalenia planu nie wskazano, na jakiej podstawie Rada Gminy wprowadziła ograniczenia hodowli zwierząt akurat w liczbie nie przekraczającej 49 DJP na jedno gospodarstwo o pow. 0,5 ha i 20 DJP w przypadku pozostałych. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż wprowadzenie przez Radę Gminy P. ograniczeń hodowli i chowu zwierząt inwentarskich na terenie objętym planem jest konsekwencją działania Rady zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 z późn. zm.), w oparciu o zalecenia wskazane w dokumentach sporządzonych na podstawie tych przepisów tj. w opracowaniu ekofizjograficznym i prognozie oddziaływania ustaleń planu na środowisko.

Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 4 i 5 tej ustawy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej oraz zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych. Wymagania z zakresu ochrony środowiska, które powinny zostać uwzględnione w planie miejscowym określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych. W niniejszej sprawie takie opracowanie dla terenu położonego w centrum wsi O. zostało sporządzone w lutym 2005 r. Z treści tego dokumentu wynika, iż zagrożeniem dla środowiska przyrodniczego oraz mieszkaniowej i rekreacyjnej funkcji terenu są zamierzenia dotyczące rozwoju gospodarstwa hodowlanego (przemysłowy tucz trzody chlewnej) usytuowanego w samym środku wsi, niespełna 200 m od jeziora i położonej nad nim plaży (pkt 4.1). W opracowaniu tym (pkt 4.4., pkt 8), w celu poprawy stanu środowiska na tym terenie zalecono wprowadzenie zakazu sytuowania jakichkolwiek ferm hodowli zwierząt (niezależnie od ograniczeń wprowadzonych w związku z utworzeniem [...] Parku Krajobrazowego i stosowanej technologii produkcji), sprzecznych z wypoczynkowym charakterem wsi (o czym świadczy około [...] działek letniskowych przy liczbie [...] stałych mieszkańców wsi). Uzasadnienie takiego stanowiska zostało w sposób logiczny i szczegółowy przedstawione przez biegłego w pkt 8 opracowania i bliżej opisane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska organ administracji opracowujący projekt planu zagospodarowania przestrzennego, sporządza prognozę oddziaływania na środowisko. Przy opracowaniu projektu planu organ ten ma obowiązek wziąć pod uwagę ustalenia zawarte w tej prognozie (art. 44 ust. 1 powołanej ustawy). W niniejszej sprawie "Prognoza oddziaływania na środowisko dla potrzeb miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w obrębie wsi O." została sporządzona w lipcu 2005 r. W prognozie tej wskazano, iż ze względu na szkodliwość emisji mikrobiologicznych i uciążliwość odorową daleko wykraczającą poza granice obszaru objętego planem jakakolwiek produkcja (czy tylko chów) trzody chlewnej i innych zwierząt gospodarskich powinna być zlikwidowana lub zredukowana do absolutnego minimum (pkt 9 prognozy). Zdaniem biegłego, ograniczenie obsady zwierząt powinno zostać wprowadzone do maksimum 49 DJP (a obcych rodzimej faunie do 3 matek lub 19 sztuk).

W związku z zaleceniem wprowadzenia do ustaleń planu zapisu o redukcji produkcji i chowu trzody chlewnej i innych zwierząt gospodarskich do minimum w prognozie wpływu ustaleń planu na środowisko, a następnie w zaskarżonej uchwale dla określenia granic dopuszczalnej hodowli przyjęto kryterium wynikające a contrario z treści § 3 ust. 1 pkt 90 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). Przepis ten w pierwotnym brzmieniu przewidywał, że jednym z przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które może wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest chów lub hodowla zwierząt, w liczbie nie niższej niż 50 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 43. W dacie podjęcia przez Radę Gminy P. zaskarżonej uchwały ([...] listopada 2005 r.) przepis § 3 ust. 1 pkt 90 lit. a powołanego rozporządzenia stanowił, iż sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może wymagać chów lub hodowla zwierząt, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 43 w granicach administracyjnych miast, w obrębie zwartej zabudowy wsi lub na terenach objętych formami ochrony przyrody na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - w liczbie nie niższej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Skoro ustawodawca w powołanym rozporządzeniu przyjął, że przedsięwzięcie polegające na chowie lub hodowli zwierząt w liczbie niższej niż 40 DJP (np. 39 DJP) jest przedsięwzięciem, które nie wymaga nawet fakultatywnego sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko należy wnioskować, że przedsięwzięcie tego rodzaju uznano za takie, które może wywierać niewielki negatywny wpływ na środowisko. Przyjęte w związku z tym przez Radę Gminy kryterium ograniczenia hodowli lub chowu zwierząt na terenie objętym planem do absolutnego minimum należy więc uznać za racjonalne i nie naruszające prawa.

Reasumując, stwierdzić należy, iż niezasadne są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia prawa własności tj. art. 21, art. 64 Konstytucji, art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), art. 140 k.c. poprzez pozbawienie go możliwości zabudowy nieruchomości gruntowych i prowadzenia gospodarki rolnej w związku z wprowadzonym zaskarżoną uchwałą ograniczeniem na terenie objętym planem możliwości chowu lub hodowli zwierząt inwentarskich w liczbie przewyższającej 39 DJP. Wprowadzając takie ograniczenie, organ gminy działał bowiem zgodnie ustaleniami Studium oraz powołanymi powyżej przepisami prawa, proporcjonalnie do celu, jakim była poprawa stanu środowiska przyrodniczego na obszarze objętym planem. Należy również dodać, że wprowadzone ustalenia planu skutkują na przyszłość i nie ograniczają w żaden sposób rozmiarów dotychczasowej działalności rolniczej prowadzonej przez skarżącego. Tym samym niezasadne jest twierdzenie skarżącego, że w związku z wprowadzeniem przez gminę takiego ograniczenia utraci on dotychczasowe źródło utrzymania.

Nietrafny jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 22, 23 i 32 Konstytucji poprzez wprowadzenie ograniczeń w prowadzeniu produkcji rolnej tylko na części obszaru wsi O., co w rezultacie prowadzi do nierównego traktowania jej mieszkańców. Słusznie Sąd I instancji wskazał, iż rada gminy w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma prawo samodzielnie określić obszar, dla którego taki plan zostanie sporządzony. Obszar ten niekoniecznie musi obejmować teren całej miejscowości (podobnie wyrok NSA z dnia 7 października 1999 r., IV SA 338/99, Lex nr 48228). Możliwe jest sporządzenie i uchwalanie przez gminę planów zagospodarowania przestrzennego dla jednej miejscowości etapowo, dla poszczególnych jej części. W przedmiotowej sprawie, w związku z tym, że nie wyłoniono wykonawcy planu dla całego obszaru wsi O. ([...] ha) aktem tym została objęta jedynie centralna część wsi w rejonie ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz jeziora [...], obejmująca [...] ha. Jak wynika z treści uzasadnienia uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] listopada 2004 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie wsi O. wybór tej części wsi uzasadniony był tym, że w latach 2003-2004 wpłynęły do Wójta Gminy P. liczne wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zlokalizowanych właśnie w centralnej części wsi. Wprowadzenie określonych ograniczeń w hodowli i chowie zwierząt inwentarskich w planie miejscowym obejmującym jedynie część wsi O. nie oznacza jednak, że na pozostałym obszarze tej miejscowości nie obowiązują w tym zakresie żadne ograniczenia. Rozwój działalności rolniczej polegającej na hodowli lub chowie zwierząt związany jest ze zmianą sposobu użytkowania już istniejących obiektów budowlanych albo z koniecznością wybudowania nowych budynków. Zgodnie z art. 59 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Ustalając warunki zabudowy dla inwestycji związanych z rozwojem hodowli zwierząt, właściwy organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie ograniczenia obowiązujące na danym terenie, wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz przepisów innych ustaw. W związku z powyższym nie można uznać, że wprowadzenie przez gminę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym tylko część danej miejscowości określonych ograniczeń w zakresie hodowli zwierząt stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady wolności prowadzenia działalności gospodarczej, czy zasady równości wobec prawa. Mieszkańców danej miejscowości, których nieruchomości położone są na terenie nieobjętym planem obowiązują bowiem również określone ograniczenia związane z prowadzeniem i rozwojem tego typu działalności rolniczej, wynikające wprost z przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał nowych zarzutów skargi kasacyjnej R. K. podniesionych dopiero na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r., dotyczących przyjęcia przez gminę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń zgodnych ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P.", które nie było przez właściwe organy na bieżąco aktualizowane oraz sprzeczności przyjętych w planie ograniczeń hodowli zwierząt z przepisami prawa europejskiego. Na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym nie jest bowiem dopuszczalne formułowanie nowych podstaw kasacyjnych i zarzutów naruszenia przepisów, których wcześniej nie powołano w skardze kasacyjnej. Na rozprawie strona może bowiem przytaczać wyłącznie nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych (art. 183 zdanie drugie p.p.s.a.).

Uznając, iż skarga kasacyjna R. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił tą skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).