Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2130/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2021 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] października 2017 r. (data wpływu do organu: 16 października

2017 r.) S. K. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 723; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

W uzasadnieniu wniosku skarżący szczegółowo opisał przebieg swojej służby, wskazując, że nie był świadomy pełnienia jej na etacie Służby Bezpieczeństwa (dalej: "SB"), o czym dowiedział się dopiero w 2009 r. z informacji Instytutu Pamięci Narodowej, która była podstawą do ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalnego i rentowego. Skarżący podkreślił, iż nie wykonywał nigdy żadnych zadań dla SB. Od 1990 r. pełnił służbę w szeregach Policji, w której był wielokrotnie wyróżniany nie tylko przez swoich przełożonych, ale również przez Prezydenta RP czy Ministra. Skarżący wykonywał obowiązki służbowe rzetelnie, z poświęceniem swojego życia i zdrowia. W 2006 r. Komisja Lekarska zaliczyła go do trzeciej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą, stwierdzając jego całkowitą niezdolność do służby.

W toku postępowania administracyjnego zainicjowanego ww. wnioskiem, Minister ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji 15 lutego 2006 r. i ma ustalone prawo do emerytury oraz renty inwalidzkiej, których wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym wypłacana jest emerytura jako korzystniejsze świadczenie.

Według pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z [...] marca 2017 r., stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...], skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od 16 lipca 1977 r. do 16 listopada 1977 r., czyli przez 4 miesiące i 1 dzień. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 37 lat i 6 miesięcy. Do wysługi emerytalnej został skarżącemu zaliczony okres zasadniczej służby wojskowej w wymiarze roku, 8 miesięcy i 4 dni.

Z kopii akt osobowych o sygn. IPN [...], przekazanych przy piśmie IPN z [...] stycznia 2018 r., nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Komendant Główny Policji w piśmie z [...] marca 2018 r. znak [...] wskazał, iż skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe, o czym świadczą informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Skarżący został odznaczony Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski oraz Złotą Odznaką "Zasłużony Policjant". Nie odnotowano żadnych kar dyscyplinarnych bądź postępowań karnych lub karnoskarbowych. Brak jest również dokumentów dotyczących czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia.

Decyzją z [...] października 2018 r. nr [...], w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister zaznaczył, że przesłanki wskazane w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. Ponadto przesłanki te są nieostre, co umożliwia organowi indywidualne podejście do każdej sprawy poprzez uznanie administracyjne. Organ przywołał leksykalne definicje pojęcia "krótkotrwałości" i "rzetelności".

Zdaniem Ministra, krótkotrwałość winna być analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo należy ocenić tę przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wedle wykładni językowej, krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Natomiast postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale również wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest też postawa funkcjonariusza poza służbą, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Jednakże warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, organ stwierdził, iż spełnienie tego warunku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Omawiana przesłanka znalazła się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne.

W ocenie Ministra, szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch ww. przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wtedy można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Minister wskazał, że służba skarżącego była pełniona na rzecz totalitarnego państwa przez okres 4 miesięcy i 1 dnia, a całkowity okres jego służby wynosi 37 lat i 6 miesięcy.

Jednocześnie organ stwierdził, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., a zgromadzone w sprawie dokumenty nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność jego służby. Jednakże sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie mogą być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Reasumując, Minister uznał, iż zebrane dokumenty nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Dodał, że jeżeli skarżący nie zgadza się z informacją o przebiegu służby, sporządzoną przez IPN, to powinien poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o jej zmianę.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją skarżący wyjaśnił, że od [...] lipca 1977 r. przez 4 miesiące i 1 dzień był zatrudniony na etacie w Wydziale Inspekcji Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej (dalej: "KWMO") w zespole ds. SB. Rozkaz personalny w tym przedmiocie wydano w sierpniu 1977 r., przydzielając go na to stanowisko z datą wcześniejszą. Do czasu wydania tego rozkazu skarżący pozostawał w dyspozycji, co oznaczało, że traktowano go jak słuchacza akademii, a był stałym milicjantem w służbie ze stopniem oficerskim. Skarżący nie wyraził zgody na takie warunki i po rozmowie z Naczelnikiem Wydziału Kadr [...] oraz jego zastępcą, umieszczono / zawieszono skarżącego na wyższym etacie, aby został w [...], ponieważ miał inne propozycje pracy (poza województwem). Naczelnik Wydziału Kadr [...] i jego zastępca odnotowali, iż w krótkim czasie skarżący obejmie funkcję Komendanta Miejskiego Milicji Obywatelskiej w S.. Faktycznie tę funkcję skarżący objął 16 listopada 1977 r. Wcześniej przez miesiąc przebywał na urlopie wypoczynkowym, a następnie brał udział w kontroli podległych jednostek [...] i zapoznawał się z pracą komendanta oraz zastępcy jednostki.

Skarżący zaakcentował, iż nie posiadał żadnego przygotowania ani legitymacji SB, a także nie wykonywał żadnych czynności służbowych dla państwa totalitarnego. Zawieszenie go przez 4 miesiące i 1 dzień na stanowisku ds. SB to krótkotrwały ułamek jego 38-letniej służby, a jednocześnie krótki okres w stosunku do 16-letniej wzorowej służby w Policji (od 1989 r. do 2006 r.). Skarżący wymienił też osoby, które mogą poświadczyć, że nie pracował na rzecz SB.

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] października 2018 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. Następnie powtórzył rozważania teoretyczne odnośnie wykładni art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Dodał, że wyrażenia "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek" mają charakter zwrotów świadomie niedookreślonych przez ustawodawcę. W ten sposób przyznano organowi stosującemu prawo swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną i odesłano do norm pozaprawnych, co ma na celu umożliwienie zastosowania pewnego stopnia elastyczności - uzasadnionej względami słuszności - w interpretacji przepisów prawa, które wymagają indywidualnej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych w poszczególnych rozpatrywanych sprawach. Tym samym w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w analizowanym art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wskazanie wyraźnych i jednolitych kryteriów warunkujących zastosowanie ww. regulacji wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie jest możliwe i byłoby sprzeczne z istotą decyzji uznaniowych, co sprowadza się do możliwości zgodnego z prawem podjęcia w danych okolicznościach faktycznych dwóch odmiennych decyzji w zależności właśnie od tzw. "uznania administracyjnego".

W kontekście realiów niniejszej sprawy, Minister uznał, że została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Nie kwestionując rzetelnej realizacji zadań i obowiązków podczas służby w Policji po 12 września 1989 r., Minister zaznaczył, iż w aktach sprawy brak jest informacji na temat postępowań karnych czy karnoskarbowych. Komendant Wojewódzki Policji w K. w stanowisku z [...] stycznia 2018 r. zawarł informacje o otrzymanych przez skarżącego w trakcie pełnienia służby awansach, podwyżkach dodatku służbowego/funkcyjnego, wyróżnieniach oraz odznaczeniach (Krzyż Kawalerski Orderu Odrodzenia Polski, Złota Odznaka "Zasłużony Policjant"). Jednakże sam fakt wyrażenia przez funkcjonariusza Policji - zgodnie z rotą ślubowania - gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu nie jest tożsamy z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia. Również sam charakter zadań realizowanych przez skarżącego do dnia zwolnienia ze służby w Policji, tj. do 15 lutego 2006 r. i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów wskazujących na udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Nie wydano mu też zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.).

Dalej organ podał, że wnikliwa analiza materiału dowodowego (w tym archiwalnych akt osobowych IPN) bezsprzecznie dowiodła, iż skarżący od 16 lipca 1977 r. do 16 listopada 1977 r. pełnił służbę na stanowisku starszego inspektora Zespołu ds. SB w Wydziale Inspekcji [...] K.. Skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście oceny organu, czy sprawa skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" umożliwiający zastosowanie wobec niego przepisu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Jak wynika z uzasadnienia wniosku personalnego z [...] sierpnia 1977 r. o "mianowanie na stanowisko st. inspektora d/s SB Wydziału Inspekcji (...)", skarżący "w latach 1973-1977 kontynuował studia w Akademii Spraw Wewnętrznych ZSRR w M.. W lipcu 1977 r. ukończył naukę uzyskując tytuł mgr prawa. Posiadane przez por. mgr S. K. kwalifikacje zawodowe będą w pełni przydatne w pracy na proponowanym stanowisku". Natomiast we wniosku personalnym z [...] października 1977 r. znajduje się m.in. informacja, iż skarżący "wykazywał wiele pożytecznej inicjatywy zarówno w działalności zawodowej, jak i partyjnej. Był I sekretarzem POP w [...]. W drodze wyróżnienia w sierpniu 1973 r. skierowany został do Akademii Ministerstwa Spraw Wewnętrznych ZSRR, którą ukończył w lipcu 1977 r.". Ponadto treść wniosku personalnego z [...] czerwca 1986 r. o nadanie skarżącemu stopnia podpułkownika wskazuje, że dał się on poznać jako "aktywny członek partii o zaangażowanej postawie społeczno-politycznej".

Zdaniem Ministra, powyższe fakty rzucają cień na przebieg służby skarżącego, uniemożliwiając tym samym potraktowanie przedmiotowej sprawy jako "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Powyższa decyzja Ministra z [...] sierpnia 2020 r. stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ tego przepisu jest "szczególne uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia względem niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., których to istnienia organ w sprawie niniejszej nie kwestionuje;

2. przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.:

• art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie wykonywania przez skarżącego pracy "z narażeniem życia i zdrowia" w związku z pominięciem przez organ materiału dowodowego potwierdzającego trwałe inwalidztwo skarżącego, zaliczone do trzeciej grupy, schorzenia towarzyszące skarżącemu w związku z pracą i następstwa chorobowe pracy wykonywanej w warunkach wysokiego stresu i zagrożenia, pozostające w związku ze służbą, co miało istotne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy i dokonania subsumpcji przepisów prawa materialnego,

• art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego, w tym nieprzypisanie odpowiedniej rangi odznaczeniom, nagrodom, medalom uzyskanym w związku ze służbą skarżącego, zajmowanym przez niego stanowiskom; nieuwzględnieniu utraty zdrowia wskutek służby, wskazującej, że skarżący wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia, skoro przyznano mu rentę inwalidzką; brak wskazania dowodów i uzasadnienia dlaczego organ przyjął, iż skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym oraz brak skonfrontowania tej tezy organu z pozostałym materiałem dowodowym; brak właściwego umotywowania wydanej decyzji,

• art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności, które nie znajdują oparcia w całokształcie materiału dowodowego,

• art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie wyrażające się w odstąpieniu od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym naruszenie nakazu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, tj. zaniechanie prawidłowej weryfikacji zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, pominięcie istotnych dla wyjaśnienia sprawy okoliczności związanych z pełnioną przez skarżącego służbą, powoływanie się przez organ na okoliczności niemające znaczenia w kontekście rozpoznawanej sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. wydanie decyzji odmawiającej wyłączenia stosowania artykułów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto zażądał przeprowadzenia dowodu z dokumentów w postaci:

- orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w K. z [...] lutego 2006 r. nr [...] na okoliczność stanu zdrowia skarżącego w związku z pełnioną służbą,

- medalu 100-lecia Powstania Policji Polskiej z [...] listopada 2019 r. na okoliczność zasług skarżącego dla NSZZ Policjantów,

- medalu pamiątkowego za szczególne zasługi i niekwestionowany wkład w rozwój Polskiej Kryminalistyki na okoliczność zasług skarżącego dla pracy w Policji,

- wyciągu z przebiegu służby w Policji na okoliczność kolejności zajmowanych przez

skarżącego stanowisk,

- ślubowania z [...] września 1990 r. złożonego przez skarżącego przed Komendantem Wojewódzkim Policji w K. na okoliczność pełnienia służby z narażeniem życia,

- podziękowania za pomoc na okoliczność zaangażowania w pomoc rodzinie policyjnej po śmierci funkcjonariusza Policji w 2012 r.,

- oświadczenia E. S. z [...] stycznia 2018 r. dotyczącego pracy skarżącego w milicji oraz niepełnienia faktycznej służby w SB,

- oświadczenia J. S. z [...] czerwca 2017 r. na okoliczność niepełnienia faktycznej służby w SB.

Skarżący wystąpił także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków w osobach E. S. i J. S. okoliczność formalnego zawieszenia skarżącego na etacie inspekcji w zespole ds. SB oraz niewykonywania przez niego rzeczywistych zadań i czynności na rzecz SB.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.; dalej: "ustawa o covid"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Nadto wedle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1829), począwszy od 17 października 2020 r. m.st. Warszawa, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie znajduje również zarządzenie nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem m.st. Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w związku z § 3 tego zarządzenia).

Uwzględniając z jednej strony powyższe regulacje, a z drugiej strony brak technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnie z udziałem stron oraz konieczność rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o covid, o czym zawiadomiono strony postępowania pismami Sądu z 24 lutego 2021 r.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24.

W myśl art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter decyzji uznaniowej. Uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Rozstrzygający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (vide wyrok NSA z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Otóż wymogi, jakim powinna odpowiadać tego rodzaju decyzja są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (vide wyrok NSA z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10).

Sąd w składzie tu orzekającym podziela ocenę organu odnośnie przesłanki krótkotrwałości. Zdaniem Sądu, okres 4 miesięcy i 1 dnia, stanowiący około 0,1% ponad 38-letniej służby skarżącego - zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym - należy zakwalifikować jako krótkotrwały.

Natomiast nie zastało w sposób klarowny wyrażone przez Ministra stanowisko w kwestii rzetelności służby skarżącego po 12 września 1989 r. Wprawdzie organ nie podważył opinii Komendanta Głównego Policji oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach co do rzetelności skarżącego, jednak zaakcentował brak dokumentów potwierdzających jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, a także brak podwyższania świadczenia emerytalnego w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

W tym miejscu podkreślić należy, iż narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności (poprzez użycie zwrotu "w szczególności"). Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (vide B. Dunaj [red.] Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Dla stwierdzenia rzetelności wykonywania obowiązków służbowych nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie takie nagrody i wyróżnienia mogą ugruntowywać przekonanie o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Analogicznie nie jest również konieczne wykazywanie działań z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Gdyby ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oznacza, iż jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Według NSA, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia (vide wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19).

Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż ratio legis było wyjęcie z sytemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury.

Minister skonkludował informacje zamieszczone we wnioskach personalnych akt archiwalnych IPN jako rzucające cień na przebieg służby skarżącego, co w ocenie organu uniemożliwia potraktowanie przedmiotowej sprawy jako "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zdaniem tut. Sądu, sama przynależność do PZPR oraz podejmowanie działań w celu zdobycia wykształcenia nie mogą zastąpić ustaleń dotyczących oceny pełnionej przez skarżącego służby, tj. czy realizował on zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Jak bowiem wyjaśnił NSA w wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19, spełnienie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku wymaga zbadania, czy służba określonej osoby była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych.

W świetle powyższego nie można uznać, aby Minister w sposób właściwy rozważył, czy sytuacja skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W istocie organ nie ocenił przebiegu służby skarżącego w oparciu o informacje przekazane przez Komendanta Głównego Policji oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach, które szczegółowo przedstawiają przebieg służby skarżącego, w tym awanse, nadane stopnie i wyróżnienia oraz odznaczenia i odznaki, jak również w oparciu o pozostały, obszerny materiał dowodowy. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Niedopełnienie obowiązków wynikających z ww. przepisów naraża organ na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a tym samym arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę, Minister dokona wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wypowiadając się w tym zakresie, organ powinien przywołać konkretne okoliczności faktyczne dotyczące całej służby skarżącego, w tym jego postawy, przyznanych mu odznaczeń, charakteru służby i warunków jej pełnienia, inwalidztwa związanego ze służbą, a następnie odnieść te fakty do ustawowej przesłanki. Wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego, w zestawieniu z krótkotrwałym czasem jej pełnienia przed 31 lipca 1990 r., powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. W zależności od dokonanej ponownie, wyczerpującej oceny, Minister podejmie stosowną decyzję, którą uzasadni w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji – stanowiące wyraz zindywidualizowanej oceny przypadku skarżącego – nie powinno pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę strony w taki, a nie w inny sposób.

Odnosząc się do zawartych w skardze wniosków dowodowych, tut. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uprawnienie sądu administracyjnego do przeprowadzenia dowodu zostało sformułowane w sposób niezwykle ograniczony. Przedmiotem dowodu może być tylko dokument, i to w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem w ramach postępowania sądowoadministracyjnego nie jest możliwe przeprowadzenie dowodów z przesłuchania stron, zeznań świadków (jak tego chciał skarżący) czy opinii biegłego. Z kolei w kwestii wymienionych przez skarżącego dokumentów zaakcentować trzeba, iż art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do ustaleń stanu faktycznego. Nie stosuje się uzupełniającego postępowania dowodowego w przypadku, gdy zachodzi potrzeba dokonania przez organ ponownej oceny materiału dowodowego lub poszerzenia przez organ tego materiału, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Zatem oceny tych dokumentów Minister dokona w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.