Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3133/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 74 art. 5 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE)  nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów  wiejskich.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 204/17 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od [A] Sp. z o.o. w B. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

W dniu 17 maja 2010 r. [A] Sp. z o.o. w B. (dalej również jako Skarżąca lub Spółka) złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej również jako Kierownik BP) wniosek transferowy o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2009 rok (dalej również jako PRŚ) w związku z przejęciem 12 maja 2010 r. zobowiązań rolnośrodowiskowych od P.A. s.c. i A. K. A. s.c. za 2009 rok w ramach Pakietu 2 wariantu 2.1 - Rolnictwo ekologiczne - uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności do powierzchni 92,35 ha oraz 93 ha.

II.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] organ I instancji odmówił przyznania Spółce żądanych płatności. Rozstrzygniecie to zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej jako Dyrektor Oddziału ARiMR), z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...]. Po rozpatrzeniu skargi Spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 972/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

III.

Rozpoznając sprawę ponownie Kierownik BP, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427, dalej jako ustawa ONW), § 2 ust. 1, § 14 ust. 1, 2 i 3, § 23 ust. 1, § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262, dalej jako rozporządzenie RŚ), art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.1.2009, str. 16, dalej jako rozporządzenie 73/2009) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017, poz. 1257 dalej jako k.p.a.) orzekł o odmowie przyznania płatności RŚ na 2009 rok.

Organ ustalił, iż składając wniosek o przyznanie płatności, Spółka nie była posiadaczem deklarowanego gospodarstwa rolnego, ponieważ pozostawało ono we władaniu P. M. Zdaniem organu P. M., w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, sztucznie podzielił gospodarstwo, stwarzając warunki wymagane do otrzymania PRŚ. Zarówno skarżąca, jak i spółki przekazujące, nie były posiadaczami gospodarstwa rolnego (działek rolnych, o których mowa we wniosku).

IV.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, Dyrektor Oddziału ARiMR, decyzją z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP.

Wskazał, że Spółka nie była posiadaczem przejętych od P. A. s.c. i A.K.A.s.c. gruntów rolnych w rozumieniu § 2 rozporządzenia RŚ, ponieważ grunty te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego P. M. i były przez niego zarządzane.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że P. A. s.c. i A. K. A. s.c. były osobowo powiązane ze sobą oraz innymi spółkami, w których P.M. lub jego syn D.M. byli wspólnikami lub pełnili znaczące funkcje we władzach spółek. Łączna liczba spółek, które w 2009 r. ubiegały się o przyznanie płatności w ramach programu rolnośrodowiskowego, ONW i płatności obszarowych wynosiła 60.

Spółki P. A. s.c. i A. K. A. s.c. zostały założone przez wspólników - P.M. i [A] (Skarżącą), której wspólnikami byli P. M. i [B] Sp. z o.o., której wspólnikiem również był P. M. W 2009 roku P. M. pozostawał wspólnikiem przekazujących płatność spółek P. A. s.c. i A. K. A. s.c. oraz Skarżącej.

Aktualnie ww. spółki są także powiązane z P. M., skoro jest on ich wspólnikiem, a także wspólnikiem wspólnika (Skarżącej). Powiązania osobowe i kapitałowe oraz trwające zmiany ustrojowe w poszczególnych podmiotach należących do P. M. dają podstawy do wniosku, że przekazujące spółki cywilne oraz Skarżąca w 2009 r. były powiązane ze sobą poprzez osoby P. M. i D.M., którzy byli wspólnikami tych spółek lub spółek je tworzących. Osoby te pełniły w 60 spółkach także funkcje prezesów zarządów, prokurentów czy też pełnomocników. Organizacyjnie te spółki nie wykazywały odrębności i samodzielności, a poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego były w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenosiły między sobą posiadanie działek, legitymując to umowami przeniesienia posiadania podpisywanymi na ogół przez P. M. On też jest osobą podejmującą kluczowe dla podmiotów gospodarczych decyzje np. zatrudnianie pracowników, zlecanie prac, udzielanie wyjaśnień w imieniu spółek, zawieranie umów dzierżawy z Agencją Nieruchomości Rolnych.

Dyrektor Oddziału ARiMR zauważył również, że z bilansów wynika, że Skarżąca nie wykazywała aktywów trwałych. Czyli nie posiadała własnych środków produkcji. Za istotne uznał także podawanie w większości przypadków tych samych adresów spółek, czy kont bankowych należących do P. M. bądź jego syna. Powyższe okoliczności wskazują w ocenie organu odwoławczego, że Skarżąca jest organizacyjne i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M. lub grupę osób (R. M. i D. M.). Łączna powierzchnia gruntów deklarowanych przez 60 spółek związanych z P. M., jego synem D. lub byłą żoną w 2009 r. wynosiła 4.944,45 ha, co w przypadku uwzględnienia wniosków tych podmiotów o przyznanie płatności oznaczałoby uzyskanie szacunkowej kwoty 3,5 mln zł. Zawiązywanie przez P. M., jego syna D., a w niektórych przypadkach także przez byłą żonę R. M., wielu spółek cywilnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze gospodarstwa, a w konsekwencji omijanie modulacji i uzyskiwanie znacząco większej kwoty wsparcia, nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich jakim jest zrównoważony rozwój tych obszarów.

Organ odwoławczy uznał P. M. lub (i) współdziałającą z nim grupę osób (byłą żonę i syna) jako jednego rolnika, zaś wszystkie spółki powiązane osobowo i zarządzane przez tę grupę osób jako jedno gospodarstwo rolne. Podejmowane przez nich działania uznał zaś za sprzeczne z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368/74 z 23.12.2006, dalej jako rozporządzenie 1975/2006). Złożenie przez Spółkę odrębnego wniosku o przyznanie płatności uznał jako zmierzające do uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia.

V.

Po rozpoznaniu skargi Spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 listopada 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 550/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika BP.

Na skutek skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Dyrektora Oddziału ARiMR Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 473/15 uchylił zaskarżone orzeczenie WSA w Warszawie i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), bowiem WSA nie wykazał by organy orzekające w sprawie nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w poprzednim wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 27 lutego 2013 r. Za zasadny uznano także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu zastosowania przez WSA art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006.

NSA wskazał, iż w świetle regulacji art. 21 ust. 1 i 2 ustawy ONW, obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także wymóg wyczerpującego zarówno zebrania jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego).

NSA za niewłaściwe uznał stanowisko WSA stwierdzające, że uczestniczenie przez Spółkę w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie znajduje wystarczającego oparcia w materialne dowodowym sprawy. WSA powinien merytorycznie skontrolować ustalenia organów w tym zakresie, konfrontując je z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Powinien rozważyć i ocenić wszystkie zachodzące między spółkami powiązania, w szczególności personalne i kapitałowe, także w świetle wytycznych, jakie zawiera wyrok TSUE z dnia 12 września 2013 r., sprawa C-434/12. WSA powinien zatem wyjaśnić, po pierwsze - czy stworzenie przez osoby powiązane rodzinnie i kapitałowo wielu spółek aplikujących o płatności tego samego rodzaju do deklarowanych przez nie nieruchomości rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, w systemie stawek degresywnych, a nawet zerowych po przekroczeniu określonej powierzchni gospodarstwa, nie świadczy o wykreowaniu obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidujących te płatności. Po drugie, czy istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np. w zbieżności ich adresów, istnieniu wspólnego dla wielu z nich konta bankowego, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, nie świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni.

VI.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 204/17 oddalił skargę Spółki.

Odwołując się do treści art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 WSA wskazał, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Przepis ten stanowi zatem generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty, celem uzyskania przez nie korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. Obejście prawa dotyczy więc sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Zdaniem WSA obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot - tak Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 16 marca 2006 r., sprawa C-94/05.

Rygor nieprzyznania płatności w razie stwierdzenia przypadku obchodzenia prawa nie jest przy tym ograniczony do określonych rodzajów płatności. Z treści art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 jednoznacznie wynika, że w sytuacji stwierdzonej tym przepisem "nie dokonuje się żadnych płatności".

Analogiczną regulację zawiera art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, który był przedmiotem oceny TSUE w wyroku z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12. TSUE orzekł wówczas, że:

1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki jego stosowania wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi: prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami;

2) artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia z EFRROW został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Wyrok TSUE w sprawie C-434/12 określa prawidłowy sposób postępowania przez organy ARiMR przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 (odpowiednio art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011). Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego i subiektywnego.

Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta - a właściwie spółek, których gospodarstwo przejął, ale i podmiotów tworzących te spółki w ewentualnym celu uzyskania korzyści. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.

Zasadnie - zdaniem WSA - organy doszły do przekonania, że w 2009 roku przejęte przez Skarżącą spółki, nie prowadziły rzeczywistej działalności rolniczej. Świadczą o tym okoliczności dotyczące ich zawiązania, jak również utworzenie przez P. M. szeregu spółek, w których był wraz z żoną R. M. jedynym współwłaścicielem oraz kilkudziesięciu spółek cywilnych i z ograniczoną odpowiedzialnością, w których jedno z małżonków lub ich syn D.M. jest wspólnikiem, jak również dalsze rozwijanie tego rodzaju działalności w kierunku utworzenia aż do 90 spółek w 2012 r.

Sąd pierwszej instancji uznał, że powyższe okoliczności należy uznać za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW. Organy poczyniły prawidłowe ustalenia co do sposobu tworzenia spółek, ale także i porozumień w sprawie przeniesienia posiadania deklarowanych do płatności działek w okresie od 2006 r. do 2012 r. Przeanalizowały szczegółowo (przedstawione w sposób tabelaryczny) istniejące powiązania osobowe, rodzinne, majątkowe, pełnione przez P. M., funkcje w spółkach, okoliczności podania w większości utworzonych spółek konta bankowego P. M. lub jego syna D. M., rejestracji tworzonych podmiotów na przestrzeni lat 2005-2012 pod kątem wskazywania siedziby spółek tożsamych z miejscem zamieszkania P.M. Poza tym P. M. poprzez firmę [...] wykonywał usługi rolnicze na rzecz podmiotów, w których był wspólnikiem lub pełnił inną funkcję.

Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z obowiązujących w tym zakresie przepisów.

W 2009 roku spółki, w których P. M. pełnił istotne funkcje ubiegały się o płatność rolnośrodowiskową w pakietach: rolnictwo ekologiczne łącznie do powierzchni 3.171,46 ha. Jeżeli P. M. złożyłby jeden wniosek o przyznanie płatności w powyższym pakiecie, to zgodnie z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia RŚ otrzymałby płatność w dużo mniejszej wysokości.

Uznać zatem należy - jak twierdzi WSA - że prawidłowo oceniony został w sprawie również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem utworzenia których było wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami całego systemu wsparcia. Działalność przejętych spółek w istocie była prowadzona na rachunek P. M., choć pod względem formalnym ryzyko prowadzonej przez niego działalności, jak również przez inne spółki cywilne i spółki z o.o., tworzone przez P. M. oraz osoby powiązane z nim rodzinnie, obciążały te spółki. Wynikający w tej sprawie mechanizm działania wskazuje na zamierzoną już w momencie powoływania spółek koordynację stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności.

Warunki i tryb udzielania pomocy na 2009 rok określa - wydane na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy ONW - rozporządzenie RŚ. Treść § 2 ust. 1 tego rozporządzenia wskazuje producentowi rolnemu, jakie warunki musi spełnić do uzyskania płatności. Istotne jest, że wysokość należnej płatności rolnośrodowiskowej powiązana jest z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów, przy czym rozporządzenie określa przedziały dotyczące powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności (§ 14 ust. 1 rozporządzenia RŚ). Pomoc finansowa z tytułu płatności rolnośrodowiskowej zależna jest więc od wielkości gospodarstwa, przy czym mniejsze gospodarstwa dostają wyższą pomoc.

Z powyższego uregulowania krajowego wynika, że wsparcie z tytułu płatności rolnośrodowiskowej z samej istoty skierowane jest przede wszystkim do małych i średnich gospodarstw. Jest to pomoc wieloletnia, wypłacana corocznie według systemu skonstruowanego degresywnie. Każde państwo członkowskie określa stawki płatności. Ustalanie górnych limitów środków przypadających na jedno gospodarstwo rolne ma na celu przeciwdziałanie nadmiernemu kumulowaniu środków w gospodarstwach wielkoobszarowych. Rolnictwo ekologiczne, z racji konieczności stosowania określonych metod uprawy, w warunkach polskich raczej dotyczy gospodarstw o areale nie przekraczającym 100 ha i inaczej na takiej wielkości powierzchni kształtuje się dochodowość oraz kosztowość. Z tej racji legislator krajowy wprowadził system preferujący gospodarstwa o mniejszej powierzchni. Ominięcie przepisów dotyczących modulacji płatności powoduje przyznanie płatności sprzecznej z celami wsparcia.

Cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są wskazane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) - dalej również jako rozporządzenie EFRROW. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów:

a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji;

b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami;

c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.

Cel poprawy jakości życia na obszarach wiejskich, wskazany w art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia RŚ nie może być uznany za spełniony w sytuacji, gdy poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego są w kolejnych latach deklarowane przez kolejne podmioty, które swobodnie przenoszą między sobą ich posiadanie (tak NSA w wyroku z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2112/14).

Spółki nie zatrudniały żadnych pracowników, nie dysponowały zapleczem maszynowym czy budynkami gospodarczymi i same nie wykonywały żadnych prac, zlecając ich wykonanie podmiotowi zewnętrznemu należącemu do P. M.(firma [...]). Ponadto nieruchomości deklarowane do płatności w pakiecie 2 wariant 2.1 (działka AD o powierzchni 93 ha) położone są na terenie województwa warmińsko-mazurskiego, zaś spółka ma swoją siedzibę w B., na terenie województwa mazowieckiego.

Okoliczności i mechanizm tworzenia spółek przez tę samą grupę osób, które występują o te same płatności oraz zamierzona koordynacja pomiędzy tymi podmiotami pozwalają uznać, że oba elementy (obiektywny i subiektywny) stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności zaistniały.

Na podstawie m.in. danych ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) organy zasadnie wywiodły, iż spółki od których Skarżąca przejęła grunty, nie były samodzielnymi posiadaczami gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą deklarowane do płatności działki rolne. To P.M. jest posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, podzielonego pomiędzy poszczególne podmioty. To on prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek, uzyskiwał dochody i ponosił wydatki.

W okolicznościach faktycznych tej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, aby spółki od których skarżąca przejęła grunty, spełniające formalnie definicję rolnika z art. 2 lit. a) rozporządzenia 73/2009, zarządzały samodzielnie, na własny rachunek gospodarstwem rolnym (w rozumieniu art. 2 lit. b tego rozporządzenia).

W ocenie WSA w sprawie znajduje zastosowanie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz. U. UE.L.2008.321.14 dalej jako rozporządzenie nr 1166/2008). Zgodnie z art. 2 lit. a) tego rozporządzenia, gospodarstwo rolne oznacza wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej jako działalność podstawową lub drugorzędną. Rozporządzenie to, chociaż zostało wydane w celu stworzenia porównywalnych statystyk wspólnotowych dotyczących struktury gospodarstw rolnych, to jednak nie zawiera innego pojęcia "gospodarstwa", jak zdefiniowane w art. 2 lit. b) rozporządzenia 73/2009, a wręcz przeciwnie, uzupełnia je o takie elementy, jak względy techniczne, ekonomiczne, posiadanie oddzielnego kierownictwa. Taki sposób interpretacji jest zasadny, mając na uwadze wzajemne przenikanie i uzupełnianie się wspólnotowych regulacji i definicji dotyczących wsi oraz systemów płatności.

Skarżąca nie wykazała w toku postępowania, aby istniały racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Uzasadnienie skarżącej prowadzenia działalności w ramach poszczególnych spółek względami ekonomiczno-organizacyjnymi nie ma oparcia w materiale dowodowym i jest niezrozumiałe wobec siedziby spółek w miejscu zamieszkania P. M., położenia zgłaszanych przez spółki działek do płatności (na terenie całej Polski), "obrabiania" działek maszynami rolniczymi, które dojeżdżają niekiedy kilkaset kilometrów z siedziby firmy [...] P. M. w B.

Z punktu widzenia racjonalnego gospodarowania, działki danego gospodarstwa winny stanowić zorganizowaną całość, ponieważ programy wsparcia są realizowane w gospodarstwach, a nie na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Zauważyć przy tym należy, że organy ARiMR nie kwestionują możliwości prawnego tworzenia wielu podmiotów w formie spółek cywilnych i z o.o., prowadzących działalność gospodarczą polegającą np. na uprawie zbóż, warzyw, roślin przemysłowych i innych upraw rolnych, chowie i hodowli bydła. Jednak sam fakt powołania do bytu prawnego spółki oraz dopełnienie wpisu jej do rejestru producentów rolnych nie świadczy sam w sobie, że w zamiarze jej założycieli ma ona objąć faktycznie w posiadanie dane grunty i istotnie będzie prowadzić na nich realną produkcję rolną.

VII.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 w zw. z art. 4 ust. 1 lit. b) oraz art. 4 ust. 2 a także art. 39 (art. 37 dla płatności ONW) Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem przez WSA obligatoryjnego badania, czy wola ewentualnego obejścia ograniczeń wynikających z wielkości powierzchni gospodarstwa rolnego, uniemożliwiałaby osiągnięcie celów wsparcia, zakładanych wyżej wskazanymi przepisami,

2. art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 w zw. z art. 4 w zw. z art. 39 (art.37 dla płatności ONW) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem przez WSA obligatoryjnego badania, czy zamierzona korzyść w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 byłaby sprzeczna z celami systemu wsparcia wynikającymi z przepisów art. 4 ust. 1 lit. b), ust. 2 oraz art. 37 dla płatności ONW rozporządzenia EFRROW,

3. art. 4 ust. 1 lit b) i ust. 2 oraz art. 37 dla płatności ONW rozporządzenia EFRROW, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieustaleniem jakie są cele systemu wsparcia rolnośrodowiskowego w ramach rozwoju obszarów wiejskich, co doprowadziło WSA do niewłaściwej kontroli zastosowania przez organy administracji art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006; Do uchybienia tego doszło, poprzez błędną, rozszerzającą wykładnię polegającą na przyjęciu w skarżonym wyroku, iż definiowanym w przedmiotowej normie wspólnotowej "celem wsparcia" jest pomoc wyłącznie mniejszym gospodarstwom (do 100 ha) z pominięciem gospodarstw wielkoobszarowych, podczas gdy tego typu "cel" nie został w tej regulacji przewidziany, a ograniczenie degresywności pomocy wprowadzone zostało na poziomie prawa krajowego tj. rozporządzenia RŚ. WSA błędnie uznał, że tego typu ograniczenie określa samo w sobie "cel systemu wsparcia", a cel w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 można wywieść jedynie z regulacji wspólnotowej;

4. art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 w zw. z art. 4 w zw. z art. 37 dla płatności ONW rozporządzenia EFRROW, poprzez ich błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu,

5. art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 w zw. z art. 4 lit. b) w zw. z art. 37 dla płatności ONW rozporządzenia EFRROW, poprzez ich nieprawidłową wykładnię i błędne zastosowanie, pomijające analizę zasadności prowadzenia przez wspólników "T. A." s.c., działalności w formie spółki cywilnej pozwalającej na optymalizację kosztów produkcji rolnej, a także realizacji reguły współdziałania wspólników w działalności rolnej, wzajemnego wspomagania się sprzętem i siłą roboczą przez wspólników, co doprowadziło do nieuprawnionego uznania, że stworzyli oni sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać wyłącznie korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, i uznania skutkiem tego, że utworzenie w 2008 roku, a także pominięcie analizy zasadności kontynuowania przez skarżącego w roku 2008 zaciągniętych przez poprzednich współposiadaczy gruntów, należących do gospodarstwa Spółki, zobowiązań wieloletnich ONW i RŚ. Uchybienie to również doprowadziło do nieuprawnionego uznania stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać wyłącznie korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, bez uwzględnienia okoliczności, iż działanie beneficjenta może mieć inne uzasadnienie niż tylko wzrost płatności w ramach systemu wsparcia,

6. art. 4 ust. 1 lit .c) w zw. z ust. 2 rozporządzenia EFRROW, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym nieustaleniem jakie są cele systemu wsparcia rolnośrodowiskowego w ramach rozwoju obszarów wiejskich, co doprowadziło WSA do niewłaściwej kontroli zastosowania przez organy administracji art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006.

7. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 3 12/1 z 23.12.1995) poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sytuacji gdy normy prawa wspólnotowego nawet hipotetycznie nie zostały naruszone.

8. § 2 ust. 1 rozporządzenia RŚ w związku z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EUROTOM) Nr 2988/95 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

9. art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 w zw. z art. 2 pkt h) rozporządzenia EFRROW, poprzez jego nieprawidłową wykładnię, przyjmującą że do oceny tego, czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów, a więc nie tylko samego wnioskodawcy, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę, w ewentualnym celu uzyskania korzyści, szczególnie w odniesieniu do elementu obiektywnego tej normy prawnej,

10. art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia 73/2009 poprzez zaakceptowanie przez WSA ich niewłaściwej wykładni ww. definicji przez organy administracji i naruszenie tym samym przez Sąd legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego,

11. § 14 ust. 1 rozporządzenia RŚ - poprzez jego niezastosowanie - w związku z art. 134 p.p.s.a. i brakiem analizy zastosowania ww. krajowego przepisu modulacyjnego zamiast wyłączenia generalnego beneficjenta z pomocy z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006,

12. § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. (Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r.) w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez jego niezastosowanie i brakiem analizy zastosowania ww. krajowego przepisu modulacyjnego zamiast wyłączenia generalnego beneficjenta z pomocy z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006.

13. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego nie właściwe zastosowanie w aspekcie błędnego niezastosowania w niniejszej sprawie jego materialnoprawnych skutków.

II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 185 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie sprawy po wyroku NSA przez tożsamy skład orzekający rozpoznający uprzednio niniejszą sprawę pod sygnatura VIII SA/WA 972/12 co skutkuje bezwzględną nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego pod sygnatura VIII SA/Wa 204/17.

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi, pomimo niedopuszczenia przez organ drugiej instancji żądania skarżącego, przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków na okoliczność samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącego oraz sposobu współdziałania wspólników w przejętym gospodarstwie w zakresie optymalizacji kosztów działalności gospodarczej, nieuwzględnienia złożonych dowodów z dokumentów, co skutkowało nienależytym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, a także niezasadnym przyjęciem przez WSA, że zostały stworzone sztuczne warunki dla otrzymania płatności z systemu wsparcia, uchybienie to miało więc istotny wpływ na wynik sprawy,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i nie odniesienie się przez WSA, w uzasadnieniu wyroku, do zarzutów skarżącego odnośnie do potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego, przez m.in. nie dopuszczenie i nie przeprowadzenie przez organ dowodów z zeznań świadków, co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także nieprawidłowego sporządzenia uzasadnienia wyroku. Tylko przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami, uzasadnieniu możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwiać jego kontrolę. Wada ta stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie przez Sąd stanu faktycznego sprawy niezgodnie z rzeczywistością, zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w sposób naruszający zasadę swobodnej oceny dowodów. Wada ta stanowi naruszenie art. 133 i 141 § 4 p.p.s.a., które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia,

5. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 i 134 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd wadliwych własnych ustaleń stanu faktycznego p.p.s.a. - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 k.p.a., poprzez nie dostrzeżenie przez WSA naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym akceptacji przez WSA pominięcia żądań dowodowych strony,

7. art. 134 p.p.s.a. poprzez niespostrzeżenie, że z dowodów zebranych w sprawie wynika, iż spółki cywilne na miejsce których skarżący wstąpił do postępowania w roku 2009 rzeczywiście objęły w wyłączne posiadanie oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadził działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznych działaniach celem zwiększenia gospodarstwa; a także niespostrzeżenie okoliczności, iż spełniał wprost cele systemów wsparcia - a okoliczności realizacji programu rolnośrodowiskowego i kontynuacji realizacji zagrożonych zobowiązań innego podmiotu stanowiła inną niż otrzymywanie dopłat uzasadnienie działania spółki - co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

8. artykułu 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 oraz art. 4 ust. 1 lit. b) poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sytuacji gdy WSA nie dokonał jakichkolwiek ustaleń co do sprzeczności korzyści skarżącego z celami danego systemu wsparcia, szczególnie poprzez pominiecie argumentów wskazanych przez skarżącego w załączniku do protokołu z rozprawy p.p.s.a. - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

9. art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy rozpatrzenie przez Trybunał pytania prejudycjalnego w zakresie wskazania celów programu wsparcia rolnośrodowiskowego i systemu wsparcia ONW w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006, co było niezbędne dla wydania wyroku, w związku z art. 134 p.p.s.a. - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pominął przy tym w ogóle jedno z pytań prejudycjalnych, które w sprawie pojawiło się o kluczowym dla sprawy znaczeniu Organ - szczególnie wobec zastosowaniu przez Sąd wykładni sprzecznej z wyrokiem TSUE C-434/12 z dnia 12 września 2013 roku,

10. art. 21 ust. 2 punkt 2 ustawy ONW poprzez jego niezastosowanie poprzez akceptacje przez WSA braku wypełnienia przez organ wyraźnie złożonego przez skarżącego w postępowaniu żądania zapewnienia mu udziału w postępowaniu, w szczególności zapewnienia możliwości złożenia wniosków i zastrzeżeń w sprawie - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

11. art. 133 p.p.s.a. poprzez pominięcie zastrzeżeń zgłoszonych przez stronę skarżącą w załączniku do protokołu rozprawy w tym uzasadnienia znaczenia i istotności dla rozstrzygnięcia naruszenia art. 21 ust 2 pkt 1-4 ustawy ONW stanowiącego ostoję gwarancji praw strony w postępowaniu, a ich ewidentne naruszenia w niniejszej sprawie - stanowi rażące naruszenie porządku prawnego i praw strony. Naruszenia ww. prawa strony w sposób oczywisty miało wpływ na wynik sprawy gdyż strona nie mogła złożyć zastrzeżeń i wskazać błędów dowodowych organów oraz oczywistych sprzeczności, których organ nie spostrzegł, a których brak wyjaśnienia przełożył się wprost na treść i istotę skarżonych decyzji. Strona przez zignorowanie jej żądania do zapewnienia udziału w końcowym stadium postępowania odwoławczego została pozbawiona możliwości wskazania, iż organom z urzędu znane są okoliczności posiadania przez wspólników odrębnych parków maszynowych i posiadanych tytułów do gruntów rolnych, a współpraca przez wspólników w ramach spółki cywilnej "T. A." jest klasycznym spełnieniem reguły współdziałania zakreślonej przez skład siedmiu sędziów NSA w uchwale II GPS 2/12 - co nie wątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie obu decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

VIII.

W uzasadnieniu środka odwoławczego Spółka zakwestionowała zarzucane jej sztuczne stworzenie warunków dla otrzymania płatności.

Wskazała również, iż nie przedstawiono uzasadnionych powodów, dla których przyznanie płatności nie doprowadzi do osiągnięcia celów danego wsparcia. Wręcz przeciwnie, przejęcie gospodarstwa np. spółki K. A. spowodowało, iż zagrożone zobowiązanie rolnośrodowiskowe tego podmiotu, w wyniku przejęcia, zostało utrzymane i kontynuowane.

WSA wadliwie ocenił odmowę przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów. Nie odniósł się również w sposób odpowiedni do zarzutów Spółki w tym zakresie.

Sąd pierwszej instancji nie poczynił również rozważań w zakresie celów jakie przyświecają płatnościom rolnośrodowiskowym.

WSA nie będąc związany granicami skargi pominął okoliczność wydania zaskarżonych decyzji pomimo funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji przyznającej pierwszą płatność rolnośrodowiskową i przy braku istotnych zmian stanu faktycznego co narusza art. 8 i art. 16 k.p.a. w związku z art. 134 p.p.s.a.

Nie można zdaniem Strony stosować art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 przy braku sprzeczności działań beneficjenta z celami systemów wsparcia. Nie zasługuje na akceptację również przyjęcie, iż zamiarem strony było uzyskanie korzyści z ominięcia przepisów modulacyjnych, przy braku innego uzasadnienia działania Spółki.

Skarżąca wskazała także, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów:

a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji;

b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami;

c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.

Sąd pierwszej instancji nie zauważa, iż aby można było zastosować art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji 65/2001 (analogiczny w brzmieniu z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006) musi wystąpić sprzeczność z celami konkretnego tj. danego systemu wsparcia tożsamego z postępowaniem w którym wydawana jest decyzja. WSA pominął badanie, czy działalność wnioskodawcy przyczynia się do osiągnięcia celów zamierzonych przez rozporządzenie nr 1698/2005 i nie jest sprzeczna z żadnym z celów wsparcia zakreślonym przez prawodawcę unijnego dla danego (konkretnego) systemu wsparcia.

Artykuł 5 ust. 3 rozporządzenia 1698/2005 nie stanowi klauzuli generalnej, tj. przepisu niedookreślonego, zawartego w akcie normatywnym umożliwiającym zastosowanie pewnego stopnia dowolności w wykładni prawa. Nie jest to przepis świadomie nieprecyzyjny, wskazujący na potrzebę przy dokonywaniu oceny działań lub zaniechań czy też podejmowaniu decyzji na jego podstawie. Norma ta zawiera przesłanki stosowania, które nie zezwalają na dowolność wykładni i stosowanie wykładni rozszerzającej. Używane w przepisach unijnych zwroty np. "aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia", "korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia", "warunki wymagane do otrzymania takich płatności". "sztucznie stworzyli warunki", "sprzeczne z celami systemu wsparcia", zdecydowanie wymagają, aby ich interpretacja nie była dowolna, dająca uprawnienie prawotwórcze dla organów. Niedopuszczalne jest dorozumiane, rozszerzające określanie celów danego systemu wsparcia skoro prawodawca unijny cele te legalnie, literalnie określił w aktach regulujących zasady systemów wsparcia.

Modulacja płatności, sama w sobie, nie stanowi zdaniem Spółki celu systemu wsparcia określonego w zapisach prawa regulującego wsparcie unijne.

Organy i WSA nie przestrzegają legalnej definicji rolnika. W sferze płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności ONW i płatności rolnośrodowiskowych nie istnieją ani podstawy prawne ani instrumenty do łączenia przez organ rolników w grupy. Sfera korzystania z przywilejów odrębności podmiotowej rolników wynikająca z samej legalnej definicji rolnika jest prawem i obszarem suwerennym wyborów samych beneficjentów do wkraczania w zakres których organy ARiMR uprawnień nie mają. Definicja rolnika daje prawo podmiotowe odrębnie każdej osobie prawnej i fizycznej, a także grupom tychże osób i to bez względu na status prawny takiej grupy w świetle prawa krajowego. Bez względu więc na sformalizowanie np. w grupę producentów rolnych, w spółkę czy inną organizację kilku osób prawnych lub fizycznych prowadzących wspólnie działalność rolniczą i posiadających wspólnie skonkretyzowane gospodarstwo będzie mogło stanowić odrębnego rolnika i odrębnie wnioskować o dopłaty. Jednak każdemu z tych członków grupy przysługują własne, odrębne uprawnienia podmiotowe do zgłaszania działalności prowadzonej na własny rachunek jako osoba spełniająca wymogi definicji rolnika. Dana osoba fizyczna lub prawna może być zgodnie z definicją uczestnikiem kilku grup osób mogących korzystać z uprawnienia podmiotowego jako odrębny rolnik. Organy natomiast nie maja uprawnień do wkraczania w ta sferę suwerennych wyborów beneficjentów i to bez względu na fiskalne skutki wyborów organizacyjnych beneficjentów. Strona odwołała się do zalecenia Komisji 2003/361/WE z dnia 6 maja 2003 r. dotyczącego definicji małych i średnich przedsiębiorstw (Dz. Urz. UE L 124 z 20.05.2003, str. 36).

IX.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

X.

W dniu wyznaczonej rozprawy (14.12.2017 r.) P. M. nadesłał faksem pismo, w którym wniósł o odroczenie rozprawy z uwagi na swoją niedyspozycję zdrowotną i chęć brania udziału w posiedzeniu sądu. Do pisma załączył kopię zaświadczenia lekarskiego ZUS ZLA i zaświadczenie lekarza sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie przychylił się do wniosku o odroczenie rozprawy, wskazując iż z zaświadczenia lekarskiego wynika, iż P. M. może chodzić, ponadto Spółka jest w sprawie reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego obejmujące prawo reprezentowania Spółki w postępowaniu kasacyjnym. Pełnomocnik nie stawił się na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

XI.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Odnosząc się w pierwszym rzędzie do podniesionego zarzutu procesowego nr II.1 wskazującego na nieważność postępowania przeprowadzonego przez WSA w Warszawie z uwagi na orzekanie w tym samym składzie co w sprawie oznaczonej sygnaturą VIII SA/Wa 972/12, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż fakt taki miał miejsce. Ten sam skład sędziowski orzekał bowiem zarówno w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 972/12 jak i w kontrolowanej sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 204/17.

Nie jest to jednak uchybienie, skutkujące nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazywany w istocie przez Spółkę przepis art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. został z dniem 15 sierpnia 2015 r. znowelizowany na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Obecnie przepis ten stanowi, iż sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Ustawodawca ograniczył więc możliwość orzekania przez sędziów w sprawach rozstrzyganych w trybach nadzwyczajnych (np. wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji), jeżeli ten sam sędzia orzekał uprzednio w sprawie kontroli rozstrzygnięcia wydanego w trybie zwyczajnym.

Postępowanie prowadzone pod sygn. akt VIII SA/Wa 204/17 zostało wszczęte w dacie obowiązywania tego przepisu, zatem już z tej przyczyny nie zachodzi sugerowana przez stronę nieważność. Niezależnie jednak od tego, nawet jeżeliby przyjąć, iż kwestię wyłączenia należy widzieć szerzej, bo już z perspektywy sprawy VIII SA/Wa 550/14 (wszczęta przed nowelizacją prawa), to i tak nie ma powodów do przyjęcia, że doszło do wyłączenia sędziów z mocy ustawy. Na podstawie art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 9 kwietnia 2015 r. nowe brzmienie art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. ma bowiem zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie.

XII.

Analiza pozostałych zarzutów procesowych oznaczonych nr II.2-II.11 pozwala stwierdzić, iż również one są niezasadne. Przypomnieć należy, iż Spółka wskazuje w nich, że:

▪ bezpodstawnie odmówiono jej przeprowadzenia dowodów na okoliczność samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz sposobu współdziałania wspólników w przejętym gospodarstwie w zakresie optymalizacji kosztów działalności gospodarczej, a WSA nie odniósł się do tego zarzutu skargi,

▪ WSA ustalił stan faktyczny sprawy niezgodnie z rzeczywistością, zebranym materiałem dowodowym i w sposób naruszający zasadę swobodnej oceny dowodów oraz nie przeprowadził właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy,

▪ Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił zebrane dowody, z których wynika, iż Skarżąca objęła w wyłączne posiadanie oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty gospodarstwa,

▪ WSA nie dokonał jakichkolwiek ustaleń co do sprzeczności korzyści Spółki z celami systemu wsparcia,

▪ WSA nie zadał pytania prejudycjalnego co do wskazania celów programu wsparcia rolnośrodowiskowego i systemu wsparcia ONW w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006, co było niezbędne dla wydania wyroku,

▪ Sąd pierwszej instancji naruszył art. 21 ust. 2 punkt 2 ustawy ONW poprzez zaakceptowanie faktu niezapewnienia Skarżącej udziału w postępowaniu administracyjnym,

▪ naruszono art. 133 p.p.s.a. poprzez pominięcie zastrzeżeń zgłoszonych przez stronę skarżącą w załączniku do protokołu rozprawy w tym uzasadnienia znaczenia i istotności dla rozstrzygnięcia naruszenia art. 21 ust 2 pkt 1-4 ustawy ONW.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż w niniejszej sprawie istnieje inne orzeczenie tego Sądu, tj. wyrok z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 473/15, które w sposób wiążący - na mocy art. 190 p.p.s.a. - przesądza kwestie istotne zarówno dla kontrolowanego rozstrzygnięcia WSA jak i dla niniejszego postępowania kasacyjnego. Tym samym problematyka związana z podnoszonymi przez Spółkę zarzutami dotyczącymi naruszeń procedury w zakresie kompletności materiału dowodowego jako podstawy służącej ustaleniu stanu faktycznego, czy też nieuwzględnienie przez WSA wniosków dowodowych, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, została już w sposób wiążący oceniona przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku o sygn. akt II GSK 473/15. W orzeczeniu tym podniesiono bowiem, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ możliwa jest ocena tego, czy Spółka stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Postępowanie dowodowe organu zostało zatem ocenione jako przeprowadzone prawidłowo. W niniejszej sprawie materiał dowodowy może zatem stanowić podstawę ustaleń i ocen działania Spółki, a zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie są zasadne.

Z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, iż Spółka nie prowadziła rzeczywistej działalności gospodarczej na wskazanych przez nią gruntach. Grunty te, podobnie jak inne, zostały wydzielone ze stanowiącego zorganizowaną całość gospodarstwa P. M. i przekazane - w sensie formalnym - różnym podmiotom (spółkom z o.o. i spółkom cywilnym), utworzonym przez niego oraz R. M. i D. M. Wszystkie te podmioty, stanowiące niewątpliwie odrębne byty prawne, mają jednak wspólny mianownik w postaci wskazanych osób. Osoby te mają z kolei albo bezpośredni wpływ na ich funkcjonowanie jako wspólnicy, bądź reprezentanci (prokurenci, prezesi zarządów), lub pośredni, jako wspólnicy w podmiotach tworzących inny podmiot ubiegający się o przyznanie płatności. Kluczowe decyzje dla istnienia i funkcjonowania tych podmiotów tj. zatrudnianie pracowników, zlecanie prac, dysponowanie zbiorami, wydawanie pracownikom poleceń, a nadto udzielane wyjaśnienia w imieniu spółek w sprawach toczących się przed organami, reprezentowanie spółek w kontaktach z innymi podmiotami, podejmowane były przez P. M., na rachunek którego była w istocie prowadzona działalność. Również przedmiot działalności spółek jest niemalże jednakowy, a nadto nie zatrudniały one własnych pracowników, jak i nie dysponowały parkiem maszynowym niezbędnym do prowadzenia samodzielnej działalności rolniczej. Nie wykonywały zatem we własnym zakresie prac polowych, te bowiem zasadniczo zlecano innej firmie P. M. jaką jest [...]. Także numer rachunku bankowego należy do P.M. Z dowodów zgromadzonych w sprawie nie wynika natomiast, że Skarżąca jest podmiotem samodzielnie prowadzącym gospodarstwo. Nie wynika także to, czemu miałby służyć taki podział gospodarstwa P. M. (jego rozdrabnianie), jaki cel gospodarczy temu podziałowi przyświeca. W istocie, pomimo przyjętych rozwiązań prawnych, to P. M. samodzielnie zarządzał gospodarstwem i to on faktycznie posiadał jedynie formalnie przekazane innym podmiotom, w tym Skarżącej, grunty.

Nie jest także prawidłowe twierdzenie Skarżącej, iż WSA nie dokonał jakichkolwiek ustaleń co do sprzeczności korzyści Spółki z celami systemu wsparcia. Stanowisko Spółki w tym zakresie jest chybione i wynika z przyjętej wykładni art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 i niedostrzegania normy art. 39 ust. 1-4 rozporządzenia 1698/2005, o czym w dalszej części. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje w tym miejscu, iż pomoc rolnośrodowiskowa obejmuje rekompensatę dodatkowych kosztów i utraconych dochodów wynikających z przyjętych obowiązków, zaś państwa udzielają tego wsparcia w sposób zgodny ze swoimi szczególnymi potrzebami. Na te kwestie uwagę zwrócił WSA, definiując cele wsparcia. Dodać do tych wywodów należy, iż państwa członkowskie mają prawo do zastosowania modulacji i stawek degresywnych. Tym samym fikcyjny podział gospodarstwa rolnego na mniejsze oraz pozorne przekazywanie gruntów pomiędzy tworzonymi podmiotami, które są jednak skupione w jednym ręku, nie może być traktowane jako realizacja celów założonych przez państwo członkowskie i Unię Europejską. Modulacja ma bowiem na celu wyrównanie szansy gospodarstw rolnych o różnym stopniu zaawansowania technicznego jak i obszaru.

W konsekwencji nie było również podstaw do zadania pytania prejudycjalnego Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej, bowiem wykładnia przez organy przepisów prawa unijnego i polskiego nie budziła wątpliwości WSA w Warszawie, co do ich zgodności z normami unijnymi. Nie było zatem podstaw do pytania TSUE o to jakie cele wynikają z rozporządzenia 1975/2006. Ustalenie tych celów jest domeną organów, zaś stanowisko w tym zakresie podlega ocenie sądów administracyjnych. Wobec braku wątpliwości w tym zakresie, zarówno WSA w Warszawie jak i NSA nie widzą podstaw do formułowania pytania prejudycjalnego.

XIII.

Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego oznaczone nr od I.1 do I.13.

Porządkując wskazywane przez Spółkę uchybienia należy zauważyć, iż odwołując się m.in. do przepisów art. 2 lit. h), art. 4 ust. 1 lit. b) i c) oraz art. 4 ust. 2, a także art. 39 rozporządzenia 1698/2005, jak i art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 Skarżąca kasacyjnie wskazuje, iż WSA nie dokonał prawidłowego zidentyfikowania celów programu wsparcia, błędnie przyjął, iż cel taki może wynikać z przepisów krajowych, a także nie wyjaśnił, czy ewentualne obejście ograniczeń wynikających z wielkości powierzchni gospodarstwa rolnego, tworzenia wielu podmiotów aplikujących o wsparcie, uniemożliwiało osiągnięcie celów tej unijnej pomocy. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje także polskie normy modulacyjne twierdząc, iż nie mogą one stanowić podstawy do ograniczania płatności na podstawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006.

W tych okolicznościach sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż Strona skarżąca kasacyjnie, jak również P. M., który jest w istocie osobą łączącą wszystkie podmioty ubiegające się o płatności, zdaje się nie dostrzegać istoty zarzucanych mu przez organy i potwierdzonych przez WSA zachowań, które w ich ocenie naruszają prawo, dyskwalifikując kierowane przez wskazaną osobę podmioty z płatności.

Należy niewątpliwie zauważyć, iż kwestia formalnej organizacji danego podmiotu (jego tworzenie, podział i znoszenie) oraz posiadanego przez tenże podmiot/podmioty gospodarstwa rolnego pozostaje poza zakresem oceny organów i sądów administracyjnych. Inaczej mówiąc, jeżeli dana osoba widzi taką potrzebę, to działając w granicach dopuszczalnej prawem swobody gospodarczej, może tworzyć taką ilość podmiotów prawa, którą uznaje za zasadną. Zarówno organy, jak i sądy administracyjne działań takich nie blokują.

Taka postawa producenta rolnego nie oznacza jednakże - co wymaga podkreślenia - iż ta formalnie ukształtowana przez dany podmiot struktura organizacyjna jego gospodarstwa zostanie zaakceptowana przez organy udzielające wsparcia unijnego na potrzeby tego właśnie wsparcia. Inaczej mówiąc, wygenerowanie dużej ilości podmiotów nie oznacza, iż automatycznie każdy z nich otrzyma wsparcie, tylko dlatego, że formalnie istnieje, jest zarejestrowany i stwarza pozory posiadania gruntów wymaganych dla przyznania płatności. Kwestia takiej organizacji gospodarstwa rolnego, w szczególności jego podział na potrzeby otrzymania płatności, nie wyłącza badania takiego działania z punktu widzenia istnienia prawa tak ukształtowanych podmiotów do danego rodzaju płatności. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie przy tym zaznacza, iż nie dyskwalifikuje a limine z płatności tych wszystkich podmiotów (producentów rolnych działających w formie spółek prawa handlowego czy spółek cywilnych), które ostatecznie należą do jednej osoby. Podkreślenia wymaga, iż to od konkretnych podmiotów podejmujących inicjatywę gospodarczą zależy, w jakiej formie organizacyjnej (byle prawem dopuszczalnej), będą prowadzić dane przedsięwzięcie. Niemniej jednak przyznanie wsparcia determinowane jest rezultatem przeprowadzonej przez organ administracji publicznej oceny, odnośnie do faktycznego prowadzenia działalności rolniczej przez dany podmiot. Nie można zatem wykluczyć, iż nawet dokonanie podziału gospodarstwa rolnego należącego do jednej osoby i wykreowanie z niego większej liczby gospodarstw, będzie mogło zostać uznane za działanie zgodne z celami wsparcia unijnego i tym samym zasługiwać na przyznanie pomocy. To jednak strona musi aktywnie działać w celu wyjaśnienia organom, dlaczego pomimo podziału, sugerującego obchodzenie np. istniejących ograniczeń ilościowych w płatnościach, dane wsparcie się jej jednak należy. W niniejszej sprawie przekonujących wyjaśnień Strona nie udzieliła.

Idąc dalej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż w sprawie występują wszelkie podstawy by twierdzić, iż ziściła się przesłanka z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006. Poprzez cyklicznie dokonywany podział gospodarstwa rolnego P. M. na mniejsze jednostki organizacyjne (spółki z o.o. i spółki cywilne), którym przekazywane są określone grunty, doszło do obejścia przepisów modulacyjnych, uprawniających do uzyskania płatności w określonej wysokości jedynie do oznaczonego areału gruntów. W związku z tym zachodzi element obiektywny stworzenia sztucznych warunków, o którym mowa w wyroku TSUE wydanym w sprawie C-434/12. Pomoc uzyskana przez tak wygenerowane podmioty znacząco przekraczałaby pomoc jaka przysługuje producentom rolnym, gdyby wszystkie nieruchomości rolne zgłoszone zostały przez osobę, która nimi rzeczywiście zarządza.

Zdaniem Sądu takie działania P.M., z uwagi na intencje, miały na celu pobranie dopłat rolnośrodowiskowych ponad limity ustalone przez prawodawcę. Skarżąca, ani P. M. nie wykazali innych, racjonalnych przyczyn tworzenia tak wielu, rodzinnie powiązanych, podmiotów, zarządzanych jednakże przez jedną i tę samą osobę, prowadzącą również własne gospodarstwo rolne. Nie ma wątpliwości, iż utworzone podmioty jedynie stwarzały pozory prowadzenia działalności rolniczej na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo. Mechanizm działania tworzonych podmiotów wskazuje na zamierzoną już w momencie powoływania konkretnych spółek koordynację stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności celem obejścia kwotowych i powierzchniowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu gospodarstw o mniejszej powierzchni i otrzymania wyższego wsparcia. Zachodzi zatem element subiektywny, o którym mowa w wyroku TSUE wydanym w sprawie C-434/12.

Odnosząc się do wskazywanej w art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 kwestii sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać w ten sposób korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia należy odwołać się do art 4 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005. Przepis ten zawiera ogólnie nakreślone cele, do jakich wsparcie rozwoju obszarów wiejskich się przyczynia. Cele te dotyczą: (a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji, (b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami, (c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej. Sąd nie ma wątpliwości, iż na tle tak ogólnie zarysowanych kierunków wsparcia, ich konkretyzacja może następować i następuje w dalszych przepisach szczegółowych oraz normach krajowych. Tego rodzaju przepisem jest art. 39 ust. 1-4 wskazanego rozporządzenia, o czym sygnalizacyjnie wspomniano już wcześniej. Zgodnie z jego treścią, wsparcie rolnośrodowiskowe udzielane jest przez państwo członkowskie zgodnie z jego szczególnymi potrzebami, a więc uwzględniającymi np. charakter gruntów, strukturę gospodarstw rolnych jak i realne potrzeby przyznawania tego rodzaju pomocy danej grupie beneficjentów. Płatności rolnośrodowiskowe obejmują przy tym dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania, które bez wątpienia obciąża gospodarstwo rolne, przy czym jego wysokość, już na poziomie unijnym, jest limitowana określoną kwotą do hektara. Wyjaśnienie celów wsparcia nie może ograniczać się, jak chce tego Skarżąca kasacyjnie, do literalnego odczytania przepisu art. 4 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005. Odkodowanie celów wymaga zarówno analizy preambuły tego rozporządzenia, jak i jego innych norm. Z pkt 62 preambuły wynika zatem, iż w celu zapewnienia skuteczności, uczciwości i trwałego wpływu pomocy z EFFROW powinny istnieć przepisy gwarantujące, że operacje związane z inwestycjami są trwałe oraz uniemożliwiają korzystanie z tego funduszu w celu wprowadzenia nieuczciwej konkurencji. Powyższe należy powiązać z art. 18, który ustanawia procedurę zatwierdzania programów rozwoju obszarów wiejskich przy udziale Komisji Europejskiej. Tym samym kwestionowane przez Spółkę modulacje powierzchniowe i związane z nimi procentowe ograniczenia płatności jakie ustanowiono w polskim porządku prawnym, zyskały aprobatę na poziomie unijnym. Nie ma zatem racji Spółka, iż ocena przesłanek z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 nie może obejmować celu wsparcia uzyskiwanego poprzez modulację płatności. Zaznaczyć należy, iż nie poprawia ani konkurencyjności rolnictwa na danym terenie ani jakości życia na tym obszarze, ani też nie wspiera gospodarowania gruntami, pozwolenie na skupianie w jednym ręku znacznego areału gruntów i jego dotowanie poprzez udzielanie wsparcia do sztucznie wydzielonych, mniejszych gospodarstwa, które w ten sposób kwalifikują się do przyznania płatności. Nie ma zakazu posiadania gospodarstw rolnych o znacznym obszarze (w porównaniu do średniej w danym regionie czy Polsce). Nie oznacza to jednak, iż posiadacz takiego gospodarstwa, może poprzez sztuczne zabiegi organizacyjne, pretendować do pozyskania wsparcia tak jak rzeczywiście funkcjonujące małe gospodarstwa.

Rację mają zatem organy i WSA twierdząc, iż celem wsparcia rolnośrodowiskowego, widzianym z perspektywy modulacji, jest szczególna pomoc małym i średnim gospodarstwom, nie zaś wielkim producentom rolnym. Wspieranie tych ostatnich w takim samym zakresie jak mniejszych podmiotów powodowałoby zachwianie równowagi i nieefektywność udzielanej pomocy w skali danego regionu lub kraju.

Za niezasadny Sąd uznaje także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Pomijając okoliczność, iż zarzut ten nie jest szerzej wyjaśniony zaś przepis skierowany jest do organów, to należy zauważyć, iż WSA w Warszawie oceniając rozstrzygnięcia administracyjne ocenił je z punktu widzenia wytycznych wyrażonych we wcześniejszych orzeczeniach.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).