Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 244/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A z siedzibą w D. na uchwałę Rady Miasta Zgierza z dnia 24 września 2020 r. nr XXV/313/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru fragmentu drogi dojazdowej do terenów Łódzkiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej w dzielnicy R. w Z. oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

W dniu 2 marca 2021 r. A z siedzibą w D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, działając na podstawie art. 50 § 1, art. 53 § 2a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: p.p.s.a.; art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1372)- dalej: u.s.g., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miasta Zgierza z dnia 24 września 2020 r., nr XXV/313/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru fragmentu drogi dojazdowej do terenów Łódzkiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej w dzielnicy R. w Z. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2020 r. poz.5456).

Zaskarżając przedmiotową uchwalę w całości strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741)- dalej: u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza w granicach administracyjnych miasta Zgierza, przyjętego uchwałą nr XI/120/15 Rady Miasta Zgierza z dnia 27 sierpnia 2015 r.;

- art. 6 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień strony skarżącej związanych z przysługującym jej prawem własności nieruchomości położnych na terenie objętym planem, w szczególności działki o nr ew. 1/58;

- art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: D.U. z 2021 r. poz. 247) poprzez brak opisania wariantów inwestycji;

- art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i ust. 3, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad ochrony prawa własności, zasady równości oraz zasady proporcjonalności i wprowadzenie mocą postanowień planu rygorystycznych ograniczeń prawa własności przy braku ku temu adekwatnych, miarodajnych i koniecznych wymogów uzasadnionych szczególnym interesem publicznym.

Wskazując na interes prawny zaskarżenia przedmiotowej uchwały strona wskazała, że jest właścicielem działek oznaczonych nr ew. 1/54, 1/55, 1/56, 1/58 położonych na terenie objętym kwestionowanym planem. W wyniku podjęcia uchwały nieruchomość skarżącej stała się terenem drogi publicznej klasy zbiorczej, co w konsekwencji skutkowało umorzeniem przez Prezydenta Miasta Zgierza prowadzonego od 2017 r., na wniosek strony, postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianych do realizacji na działce o nr ew. 1/58.

Jednocześnie strona skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając podniesione zarzuty pełnomocnik strony w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii niezgodności postanowień podjętej uchwały z kierunkami zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza zawartymi w uchwalonym przez Radę Miasta Zgierza w 2015 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza w granicach administracyjnych miasta Zgierza. W tym zakresie strona wskazała, że zgodność treści planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedną z podstawowych zasad procedury planistycznej, której naruszenie skutkuje nieważnością uchwały, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przy czym jak podkreślił pełnomocnik strony skarżącej, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, owej zgodności nie można utożsamiać z identycznością zapisów studium, a termin ten oznacza kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w przyjętym studium. W ocenie strony skarżącej wymóg powyższy nie został dochowany bowiem, w przyjętym w 2015 r. Studium działki skarżącej były przeznaczone w całości pod tereny sportu i rekreacji (14/US), natomiast zgodnie z postanowieniami zaskarżonej uchwały oraz jej załącznika graficznego, tereny nieruchomości należące do skarżącej przeznaczone zostały częściowo pod teren drogi publicznej klasy zbiorczej (1KDZ). Dodatkowo w tym zakresie strona wskazała na inne (nie będące własnością spółdzielni) nieruchomości położone w obszarze objętym granicami planu, które w przyjętym Studium przeznaczone były w całości na tereny zabudowy rekreacji indywidualnej z dopuszczaniem realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (14/MNR), tereny lasu (14/ZL), natomiast w przyjętym planie zostały częściowo przeznaczone pod teren drogi publicznej klasy zbiorczej (1KDZ). Ponadto strona wskazała na niedopuszczalną zmianę parametrów wysokości zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej terenu przeznaczonego na tereny sportu i rekreacji (14/US).

Odnośnie zarzutu przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień strony skarżącej wynikających z przysługującego jej prawa własności nieruchomości oraz wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP pełnomocnik strony skarżącej wskazał, iż Rada Miasta Zgierza całkowicie zignorowała obowiązek porównania wartości chronionych, z tymi które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu (przysługującego spółdzielni prawa własności nieruchomości, prawa do jej zagospodarowania), jak również nie wyważyła indywidualnego interesu skarżącej i interesu publicznego. Tymczasem wyważenie powyższych potrzeb we wzajemnych relacjach jest zasadniczym zadaniem organu planistycznego, mającym na celu podjęcie decyzji odnośnie sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu z zachowaniem zasady proporcjonalności. W ocenie skarżącej przysługujące gminie władztwo planistyczne obejmujące upoważnienie do ingerencji w prawo własności innych podmiotów nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych. Organy gminy w tych czynnościach są bowiem zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. Powyższe oznacza, ze wszelkie ograniczenia w prawie własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa rangi ustawy, a nadto wynikać z konieczności zapewnienia w demokratycznym państwie nadrzędnych wartości, w tym między innymi bezpieczeństwa, porządku publicznego, ochrony zdrowia, ochrony środowiska, wolności i praw innych osób. Wskazując na zasadność podniesionych zarzutów strona przywołała obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych. Podniosła dodatkowo, że podjęcie przedmiotowej uchwały skutkowało umorzeniem toczącego się od 2017 r. postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianych do realizacji na należącej do strony działce o nr ew. 1/58, objętej kwestionowanym planem zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast, co do zarzutu naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) pełnomocnik strony skarżącej wskazał, iż zgodnie z przywołanym przepisem raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymaga wskazanie wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Co więcej przedstawione warianty winny odwoływać się do różnych kryteriów realizacji przedsięwzięcia, takich jak: czynniki społeczne, ekonomiczne, środowiskowe, przestrzenne, a jedynym kryterium wyróżnienia nie może być lokalizacja przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie, zdaniem strony skarżącej przeprowadzone wariantowanie przedmiotowego przedsięwzięcia uznać należy za pozorne gdyż wnioskodawca przedstawił jedynie wariant proponowany i racjonalny wariant alternatywny. Nie przedstawiono natomiast trzeciego wariantu, wskazując, że racjonalny wariant alternatywny jest wariantem najkorzystniejszym dla środowiska.

W odpowiedzi na wniesioną skargę Rada Miejska w Z. wnosiła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi podniosła, iż wbrew stanowisku skarżącej treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru fragmentu drogi dojazdowej do terenów Łódzkiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej w dzielnicy R. w Z., uchwalonego kwestionowaną uchwałą jest zgodna z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza w granicach administracyjnych miasta Zgierza, przyjętego uchwałą Rady Miasta Zgierza z dnia 27 sierpnia 2015, nr [...]. Rada wskazała, że jak wynika z Rozdziału XXV Studium - "Interpretacja zapisu studium" – wyraża ono kierunki polityki przestrzennej miasta, nie jest jednak ścisłym przesądzeniem o granicach zainwestowania i użytkowania terenów. W stosunku do ustaleń Studium przyjmuje się następująca interpretację: granice terenów zostaną precyzyjnie określone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (...), z uwzględnieniem podziałów własnościowych i uwarunkowań terenowych; w Studium przedstawiono zgeneralizowany obraz użytkowania terenów miejskich (...); określone w Studium wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować jako uśrednione wytyczne do uszczegółowienia na etapie sporządzania planów miejscowych (...); korekty przebiegu i parametrów tras komunikacyjnych, wynikające z opracowań wyższego rzędu lub opracowań szczegółowych (plany miejscowe, projekty drogowe) oraz przesunięcie przylegających terenów, nie wymagają zmiany Studium; Studium nie pokazuje pełnego układu komunikacyjnego miasta – przebieg dróg klas niższych (zbiorcze, lokalne, dojazdowe) należy uszczegóławiać przy opracowaniach planów miejscowych lub projektów drogowych.

Powyższe w ocenie organu świadczy, iż kwestionowana skargą uchwała podjęta została zgodnie z przepisami u.p.z.p.

Za nieuzasadniony zdaniem organu uznać również należało zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), gdyż powoływany przez stronę raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowi cześć postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dla realizacji konkretnej inwestycji (art. 66 i art. 67 ustawy). Natomiast zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. projekt miejscowego zagospodarowania przestrzennego sporządza się wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, której zakres określa art. 51 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...). W niniejszej sprawie zakres i stopień szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko został określony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi oraz Państwowego Inspektora Sanitarnego w Z. , które to organy wydały następnie pozytywne opinie, co do przedłożonego projektu planu.

W kwestii zarzutu przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej wynikających z przysługującego jej prawa własności nieruchomości organ wskazał, iż uchwalenie przedmiotowego planu miało na celu realizacje celu określonego w art. 14 ust. 1 u.p.z.p., to jest ustalenie przeznaczenia terenu, w tym dla realizacji inwestycji celu publicznego, jakim zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, budowa i utrzymywanie tych dróg. Wskazał dodatkowo, że przebieg kwestionowanej inwestycji pojawiał się już poprzednio w Studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy Zgierz uchwalonym uchwalą Rady Gminy Z. z dnia 2 grudnia 1999 r., nr [...], jak również w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miasta Zgierza z dnia 17 listopada 2005 r., nr [...]. Rozwiązania dotyczące przebiegu drogi dojazdowej do ŁSSE w dzielnicy R. były także przedmiotem wielu rozmów z władzami gminy Zgierz, analiz i koncepcji, które poprzedziły przyjęcie w/w dokumentów oraz przystąpienie do sporządzania przedmiotowego planu miejscowego. Organ podkreślił nadto, że strona skarżąca miała możliwość zapoznania się z projektami dokumentów planistycznych podczas ich licznych wyłożeń do publicznego wglądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga A z siedzibą w D. została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: p.p.s.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie strony postępowania zgodnie wnosiły o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu A z siedzibą w D. uczyniła uchwałę Rady Miasta Zgierza z dnia 24 września 2020 r., nr XXV/313/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru fragmentu drogi dojazdowej do terenów Łódzkiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej w dzielnicy R. w Z., która w myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741)- dalej: u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego.

Przechodząc do oceny zachowania warunków formalnych wniesienia skargi wskazać należy, że kwestionowana uchwała zaskarżona została w trybie przewidzianym w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1372)- dalej: u.s.g., według brzmienia obowiązującego od 1 czerwca 2017 r. (w związku z datą podjęcia zaskarżonej uchwały tj. 24 września 2020 r.). Zgodnie z powyższym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oceniając przesłankę wystąpienia po stronie skarżącej interesu prawnego trzeba zaznaczyć, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, który Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela, podkreśla się, że kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Inaczej mówiąc, rzeczą strony skarżącej jest wykazanie, że kwestionowana uchwała naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Aby skarga mogła zostać uwzględniona należy wykazać, że po stronie organu stanowiącego gminy doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony. Przy czym, co należy podkreślić, ów interes musi być bezpośredni, realny i aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., winno być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (por. wyrok NSA z 19 listopada 2019 r., II OSK 3339/17; wyrok WSA w Warszawie z 1 lipca 2020 r., IV SA/Wa 2926/19; wyroki WSA w Łodzi z dnai 2 lipca 2019 r., II SA/Łd 1023/18; z dnia 3 października 2019 r., II SA/Łd 96/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, podstawy do uwzględnienia skargi na uchwałę podjętą w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaistnieją tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, a to naruszenie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Mówiąc inaczej, skarga nie podlega uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 14 lutego 2018 r., II OSK 618/16; wyrok WSA w Gdańsku z 8 maja 2019 r., II SA/Gd 737/18, wyrok WSA w Opolu z 5 grudnia 2017 r., II SA/Op 449/17; www.orzeczenia.nsa.gov.pl),

Sąd stwierdza, że A z siedzibą w D. posiada interes prawny do wniesienia niniejszej skargi, wynikający z przysługującej jej prawa własności do działek oznaczonych nr ew. 1/54, 1/55, 1/56, 1/58 położonych na terenie objętym granicami kwestionowanego planu, który niewątpliwie może wpływać na sposób i zakres korzystania z tych nieruchomości.

Ustalenie w przedmiotowej sprawie, iż spełnione zostały przesłanki określone w powołanym art. 101 ust. 1 u.s.g. umożliwiło dokonanie przez Sąd merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu.

W tym zakresie Sąd mając na uwadze fakt, iż ewentualne inne, niedostrzeżone przez stronę skarżącą, naruszenia procedury uchwalania przedmiotowego planu, mogłyby wpłynąć na legalność zaskarżonej uchwały, Sąd w pierwszej kolejności z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi. W następstwie przeprowadzonej oceny Sąd nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w związku z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych u.p.z.p. nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Przedłożona dokumentacja planistyczna zawiera wszystkie wymagane prawem opinie, ustalenia, w tym miedzy innymi określone przepisami ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: D.U. z 2021 r. poz. 247). Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności podejmowane przez organ należycie udokumentowane.

Dalej przechodząc do oceny zasadności zarzutów wniesionej skargi Sąd w odniósł się do zarzutu niezgodności uchwalonego planu z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza w granicach administracyjnych miasta Zgierza (dalej Studium), co w ocenie strony skarżącej oznacza naruszenie zasad sporządzania planu, w tym art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W powyższym zakresie wskazać należy, że przestrzeganie zgodności treści ustaleń zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedną z podstawowych zasad ich sporządzania. Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, oraz z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Natomiast miejscowy ma doprecyzować te zasady, nie doprowadzając jednocześnie do ich zmiany lub modyfikacji. Przy czym co należy podkreślić to rada gminy decyduję o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który jest uzależniony od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który to pogląd Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, że ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów, to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Studium z założenia ma być bowiem aktem elastycznym, który zawiera jednak nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por wyroki NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1018/07; z 24 listopada 2020 r., II OSK 1715/18; z 1 marca 2017 r., II OSK 1379/16; z 18 lipca 2018 r., II OSK 2033/16; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonane przez Sąd porównanie treści kwestionowanego planu z zapisami Studium wykazało, iż wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie doszło do naruszenia art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Jak wynika bowiem z rozdziału XVIII Studium "Określenia dotyczące stref polityki przestrzennej i jednostek wydzielonych w studium" zgodnie z przedstawionymi generalnymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego Zgierza oraz uszczegółowionymi kierunkami i zasadami kształtowania środowiska przyrodniczego, kulturowego, systemów komunikacji, infrastruktury technicznej, rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej przeplatają się i uzupełniają dwie strefy: urbanizacji i ekologiczna. Strefa urbanizacji dzieląca się na obszar śródmiejski oraz obszary intensywnej i ekstensywnej urbanizacji to przede wszystkim strefa lokowania inwestycji mieszkaniowych, usługowych, przemysłowych, infrastrukturalnych. Strefa ekologiczna to przede wszystkim tereny rolnicze, leśne, doliny rzeczne, uzupełnione o funkcje rekreacyjne, sportowe, turystyczno-usługowe oraz elementy zabudowy mieszkaniowej czy rekreacji indywidualnej. Dalej zgodnie z Rozdziałem XVIII.14 pkt 5 Studium dla jednostki 14 "[...] – [...] – [...]" (w obszarze której znajdują się działki skarżącej – przypis Sądu) dopuszcza się obsługę komunikacyjną terenu z istniejących i projektowanych ulic, z jednoczesnym dążeniem do ograniczenia bezpośrednich zjazdów z ulic klasy Z i wyższej. Co więcej z załącznika graficznego nr 17 do Studium "Kierunki-Komunikacja" wynika, że na przedmiotowym obszarze dopuszczono lokalizację drogi publicznej klasy zbiorczej (Z), w śladzie odpowiadającym jej położeniu przyjętym w kwestionowanym przez skarżącą planie. Wskazać należy również na przywołany przez Radę Miasta Zgierza Rozdział XXV Studium " Interpretacja zapisu studium", zgodnie z którym treść tekstu i rysunku Studium wyraża kierunki polityki przestrzennej miasta, nie jest jednak ścisłym przesądzeniem o granicach zainwestowania i użytkowania terenów. W stosunku do ustaleń Studium przyjmuje się następującą interpretację: granice terenów zostaną precyzyjnie określone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z uwzględnieniem podziałów własnościowych i uwarunkowań terenowych; w Studium przedstawiono zgeneralizowany obraz użytkowania terenów miejskich, tzn., że określone na rysunkach Studium przeznaczenie terenu oznacza funkcję dominującą (a nie wyłączną) i może być uzupełnione funkcjami istniejącymi lub nowymi funkcjami. Nowe funkcje uzupełniające nie mogą być przeciwstawne funkcji dominującej; określone w Studium wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować jako uśrednione wytyczne do uszczegółowienia na etapie sporządzania planów miejscowych lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; korekty przebiegu i parametrów tras komunikacyjnych, wynikające z opracowań wyższego rzędu lub opracowań szczegółowych (plany miejscowe, projekty drogowe) oraz przesunięcie granic przylegających terenów, nie wymagają zmiany Studium; Studium nie pokazuje pełnego układu komunikacyjnego miasta – przebiegi dróg klas niższych (zbiorcze, lokalne, dojazdowe) należy uszczegóławiać przy opracowaniach planów miejscowych lub projektów drogowych.

Wobec powyższego Sąd stwierdza, że uchwalony przez Radę Miasta Zgierza, a kwestionowany przez stronę plan zagospodarowania przestrzennego, którym wprowadzono teren oznaczony symbolem 1.KDZ- tereny drogi publicznej klasy zbiorczej, teren oznaczony symbolem 2.KDL – teren drogi publicznej klasy lokalnej, nie narusza ustaleń obowiązującego Studium. Tym samym zarzuty skargi w powyższym zakresie uznać należało za niezasadne.

Za nieuzasadnione uznać również należało zarzuty skargi odnoszące się do przekroczenia przez Radę Miasta Zgierza granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień strony skarżącej związanych z przysługującym jej prawem własności nieruchomości położnych na terenie objętym planem, a tym samym naruszenie konstytucyjnych zasad ochrony prawa własności, równości oraz proporcjonalności.

W tej kwestii wskazać na wstępie należy, iż niewątpliwie każdy plan miejscowy, który na mocy art. 6 u.p.z.p. wyznacza granice prawa własności, co do zasady powodować będzie kolizję pomiędzy interesem publicznym, a interesem prywatnym właścicieli nieruchomości objętych granicami procedury planistycznej. Sprzeczność tych interesów, jak słusznie wskazuje strona skarżąca , w każdym przypadku wymagają indywidualnego wyważenia w kontekście konstytucyjnych praw jednostki, w szczególności wyrażonej w Konstytucji RP zasadzie proporcjonalności. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Natomiast jak wynika z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W przyznanej powyżej wskazanej kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Nie oznacza to jednak, że gmina ma absolutną władzę w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają więc ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samodzielność gminy w sferze planistycznej może być zatem realizowana, jedynie w ramach przepisów prawa. W kontekście powyższego wskazać należy, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. jednym z obligatoryjnych elementów planu miejscowego jest określenie zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Tym samym przeznaczenie danego terenu pod drogę mieści się w pojęciu owego władztwa planistycznego gminy.

Na gruncie niniejszej sprawy z załączonych do skargi akt procedury planistycznej wynika, iż planowana droga ma na celu wyprowadzenie ruchu kołowego z terenów ŁSSE w dzielnicy R. w Z., który aktualnie odbywa się przez tereny zamieszkałe, po drogach nieprzeznaczonych do ciężkiego transportu kołowego, co rodzi uzasadnione protesty i konflikty. Planowany przebieg trasy zlokalizowany został w terenach oddalonych od zabudowy mieszkaniowej, a nadto stanowi najkrótsze połączenie terenów ŁSSE, poprzez drogę wojewódzką nr [...] z węzłem autostrady A2. Nie sposób pominąć również faktu, iż planowany przebieg drogi biegnie wzdłuż istniejącej na terenie objętym granicami kwestionowanego planu linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 220V wraz z pasem technologicznym, a więc istniejącej na gruncie inwestycji znacznie ograniczającej możliwość swobodnego zagospodarowania działek, przez które przebiega. Podkreślenia wymaga także, że opracowana na potrzeby prowadzonego procesu planistycznego ocena oddziaływania na środowisko uzyskała pozytywne opinie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. oraz Państwowego Inspektora Sanitarnego w Z..

Wobec powyższego w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie wykazano, aby indywidualny interes skarżącej miał pierwszeństwo przed interesem społeczności lokalnej, który przejawia się w przeznaczeniu przez gminę terenu pod realizacje inwestycji celu publicznego – drogi publicznej, która jak wykazano ma na celu poprawę jakości środowiska w miejscu stałego pobytu ludzi poprzez wyprowadzenie ciężkiego transportu kołowego z terenów ŁSSE R. w Z. na tereny oddalone od zabudowy mieszkaniowej.

Pierwszeństwa interesu prawnego skarżącej nie stanowi również, w ocenie Sądu, powoływane przez nią postępowanie administracyjne, zainicjowane jej wnioskiem z 2017 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianych do realizacji na działce o nr ew. 1/58, położonej na obszarze objętym granicami kwestionowanego planu. Sąd oczywiście nie deprecjonuje interesu ekonomicznego strony skarżącej, jednak należy mieć na uwadze, że strona inwestując w przygotowanie procesu inwestycyjnego w odniesieniu do stanowiącego jej własność gruntu, który co warto podkreślić w obowiązującym Studium przeznaczony w całości pod tereny sportu i rekreacji (14/US), musi liczyć się z tym, że projekt zamierzenia i możliwość jego realizacji zależy od szeregu czynników, w tym również od uchwalonego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto jak wynika z treści art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p., w sytuacji gdy nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Natomiast podnoszona argumentacja strony, co do zasadności umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji, jak również braku zawieszenia powyższego postępowania na czas prowadzonej procedury planistycznej będzie przedmiotem odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego zawisłego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 351/21 zainicjowanego skargą A z siedzibą w D. wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...].

Za nieuzasadniony uznać również należało zarzut skargi, co do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, którego to naruszenia strona skarżąca dopatruje się w braku opisania wariantów inwestycji. W tym zakresie wskazać należy, co zresztą słusznie podkreśla Rada Miasta Zgierza w udzielonej odpowiedzi na skargę, że przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Powołana norma prawna odnosi się bowiem do realizacji konkretnej inwestycji, której ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się na podstawie przepisów Działu V ustawy, zatytułowanego "Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000". Natomiast ocena oddziaływania na środowisko, której zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy wymaga między innymi projekt planu zagospodarowania przestrzennego, odbywa się w oparciu o przepisy Działu IV ustawy, zatytułowanego "Strategiczna ocena oddziaływania na środowisko". Niezależnie od powyższego po raz kolejny wskazać należy, że przeprowadzona przez Sąd analiza procedury planistycznej poprzedzającej podjęcie kwestionowanej uchwały wykazała, iż sporządzona w sprawie strategiczna ocena oddziaływania na środowisko zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, o których mowa w art. 51 ustawy, a jej zakres i treść został ustalony i zaopiniowany przez właściwe miejscowo organy, wymienione w art. 57 ust. 1 pkt 2 i art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

dc