Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2700/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 146/18 w sprawie ze skargi L. T. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków służby 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. na rzecz skarżącej L. T. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 146/18) oddalił skargę L. T. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] listopada 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. decyzją z dnia [...] maja 2017 r. na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm. – zwanej dalej Przepisami wprowadzającymi) złożył L. T. propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej [...]. W propozycji tej określono:

1. rodzaj służby – służba stała,

2. stopień służbowy – inspektor,

3. stanowisko służbowe – ekspert Służby Celno – Skarbowej, zaliczane do kategorii stanowisk służbowych funkcjonariuszy – stanowisko eksperckie,

4. jednostka organizacyjna KAS, w której ma realizować zadania – [...],

5. komórka organizacyjna – [...],

6. uposażenie:

- uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,426 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej:

- dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,732 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;

- dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby oraz o 0,5% za każdy następny rok służby – łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby.

Po przyjęciu propozycji skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując w nim obniżenie jej stanowiska służbowego i wysokości otrzymywanego uposażenia. Wniosła o zmianę propozycji przez pozostawienie jej dotychczasowego stanowiska służbowego – starszego eksperta oraz zachowanie dotychczasowego uposażenia na poziomie wskaźnika 2, 828 kwoty bazowej.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 169 ust. 4 i 6 oraz art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających utrzymał w mocy ww. decyzję własną. W jej uzasadnieniu wskazał na treść przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji i zwrócił uwagę, że ustawodawca w żaden sposób nie ograniczył jego kompetencji do ustalenia treści propozycji, a zatem jako pracodawca miał wyłączne prawo ukształtowania na nowo stosunku służbowego. Następnie opisał przebieg służby funkcjonariuszki, zwracając uwagę, że posiada ona ogółem 22 letni staż w administracji celnej i Służbie Celnej oraz że ukończyła wyższe studia prawnicze. Wyjaśnił też, że na dzień 28 lutego 2017 r. funkcjonariuszka pełniła służbę na stanowisku starszego eksperta w stopniu inspektora z uposażeniem według mnożnika 2.828 kwoty bazowej. Następnie organ stwierdził, że przedkładając propozycję wziął pod uwagę potrzeby służby związane z koniecznością zapewnienia realizacji zadań nałożonych na Naczelnika [...] Urzędu Celno – Skarbowego [...]. Opisał szczegółowo jakie zadania wykonywała skarżąca, pełniąc służbę w Wydziale [...] przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 listopada 2017 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948) oraz jakie obecnie są jej zadania określone w karcie zakresu obowiązków i uprawnień. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że ustawa o KAS szczegółowo określa przypadki w których funkcjonariuszowi można obniżyć stanowisko i uposażenie organ podkreślił, że przepisy te nie miały zastosowania, gdyż propozycja służby została złożona w związku z reorganizacją administracji skarbowej oraz Służby Celnej i powołaniem nowej instytucji – Krajowej Administracji Skarbowej, z ukształtowaną inaczej strukturą organizacyjną, nowymi organami i zmodyfikowanymi zadaniami. Podkreślił, że w przypadku skarżącej nie sposób pominąć faktu, że zadania, które realizowała komórka organizacyjna, w której pełniła służbę – Wydział [...] – usytuowana była w Izbie Skarbowej, natomiast obecnie realizuje ona zadania w Dziale [...] umiejscowionym na poziomie nowopowstałej jednostki KAS – urzędu celno – skarbowego. Nie ma zatem zastosowania sytuacja obniżenia stanowiska na podstawie przepisów ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Organ zaakcentował, że w świetle treści art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających miał uprawnienie do ukształtowania na nowo stosunku służbowego byłego funkcjonariusza, a to wskazuje, że warunki pełnienia służby mogły zostać określone w sposób odmienny od dotychczasowych z uwzględnieniem przesłanek dotyczących posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji, przebiegu jego służby i dotychczasowego miejsca zamieszkania. Jedyne ograniczenie, jakie wprowadził ustawodawca zostało określone w art. 169 ust. 1 Przepisów wprowadzających i sprowadza się ono do zachowania dotychczasowego stopnia służbowego. Tak więc, jak stwierdził organ, przedkładając propozycję zobowiązany był do uwzględnienia obligatoryjnych przesłanek natomiast posiadał dowolność w kształtowaniu stosunków służbowych i pracowniczych. Wyjaśnił: "W tym przypadku, mając określony plan etatów i ograniczone środki finansowe na uposażenia w przedmiotowej sprawie zadecydował również czynnik ekonomiczny. Tak więc w przypadku, gdy uposażenie brutto funkcjonariusza pełniącego służbę na stanowisku niekierowniczym przekraczało kwotę 6.000 zł brutto, do wyliczenia uposażenia zasadniczego przyjmowano kwotę 6.000 zł brutto oraz 50 % nadwyżki ponad tę kwotę i tak wyliczone uposażenie rozliczano na poszczególne składniki uposażenia tj. uposażenie zasadnicze, dodatek za stopień służbowy, dodatek za wieloletnią służbę." Stwierdził, że w świetle powyższego przedstawiona skarżącej propozycja jest zgodna z obowiązującym prawem, bowiem stopień służbowy jest analogiczny do dotychczasowego, a przy ustalaniu stanowiska służbowego – ekspert Służby Celno-Skarbowej, zostały uwzględnione przesłanki ustawowe wynikające z art. 165 ust. 7 (...) czyli posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, co pozwoliło na zaproponowanie skarżącej warunków określonych w decyzji. Organ nadmienił też, że jego zadaniem jako kierownika jednostki jest realizacja polityki kadrowej, czyli zapewnienie właściwej obsady osobowej we wszystkich podległych mu jednostkach organizacyjnych, czyli urzędach skarbowych, [...] Urzędzie Celno-Skarbowym oraz Izbie Administracji Skarbowej [...], w kontekście konieczności realizowania przez nie nałożonych ustawowo zadań z uwzględnieniem limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej i środków finansowych przeznaczonych na ich uposażenia.

Skargę na powyższą decyzję złożyła L. T., zarzucając jej naruszenie art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 2 Przepisów wprowadzających oraz art. 7, i art. 77 K.p.a. Zdaniem skarżącej nie wystąpiły przesłanki do przeniesienia jej na niższe stanowisko służbowe i obniżenia uposażenia zasadniczego, czego dokonano w skarżonej propozycji. Nie odniesiono się także do posiadanych przez nią kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby oraz elementów, które zadecydowały o obniżeniu stanowiska służbowego.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności w odniesieniu do art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, podkreślił, że elementami nierozerwalnie związanymi z przebiegiem dotychczasowej służby funkcjonariusza celnego jest nie tylko posiadany stopień służbowy i zajmowane stanowisko służbowe, ale także uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia. Te elementy powinny być wzięte pod uwagę przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Stosunek służbowy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy (art. 60 Konstytucji RP), a do Państwa jako pracodawcy zastosowanie znajdują odmienne standardy konstytucyjne niż w odniesieniu do pracodawców prywatnych, z konicznością zachowania zasad określonych art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Każda zatem zmiana warunków pełnienia służby, aby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami, a w przypadku zmiany na niekorzyść funkcjonariusza konieczne jest wykazanie, że istnienie tych konkretnych przyczyn tworzy w danej sprawie interes społeczny, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed słusznym interesem funkcjonariusza. Taki obowiązek organu wynika z art. 7 K.p.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie argumenty podniesione przez organ dowodzą, że przy wydawaniu decyzji uwzględniono zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącej. W dostateczny sposób organ wykazał istnienie przyczyn, które tworzą interes społeczny, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed słusznym interesem skarżącej. Podane zaś przez organ kryteria, którymi kierował się ustalając stopień służbowy oraz wysokość uposażenia zasadniczego skarżącej są obiektywne, co wyklucza przypisanie organowi arbitralności w działaniu. Nie sposób odmówić obiektywizmu twierdzeniom organu, że przedkładając skarżącej nowe warunki pełnienia służby miał na uwadze potrzeby służby związane z koniecznością zapewnienia realizacji zadań nałożonych na Naczelnika [...] Urzędu Celno – Skarbowego [...], a także dostosowanie tej potrzeby do możliwości finansowych jednostki, w tym zapewnienie właściwej obsady kadrowej zarówno pod względem liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy pod względem realizacji zadań zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy i służby oraz zadaniami ustawowymi, jakie zostały nałożone na daną jednostkę z uwzględnieniem limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej i środków finansowych przeznaczonych na ich uposażenia. Zaproponowane skarżącej stanowisko zostało określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 446) jako stanowisko eksperckie, a zaproponowane uposażenie zasadnicze w wysokości 2,426 kwoty bazowej mieści się w przedziale mnożnika kwoty bazowej przyporządkowanej do stanowiska eksperta Służby Celno – Skarbowej (2,321-2,731) i sytuuje się w okolicach średniej arytmetycznej tego przedziału. Dla przysługującego skarżącej stopnia służbowego – inspektor w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej (Dz. U. poz. 414) ustalony został dodatek obliczony według mnożnika 0,732 kwoty bazowej. Jak podkreślił przy tym Sąd przedstawienie propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej nastąpiło w związku z reformą administracji skarbowej oraz Służby Celnej i powstaniem nowej instytucji – Krajowej Administracji Skarbowej, z ukształtowaną inaczej strukturą organizacyjną, nowymi organami i zmodyfikowanymi zadaniami. Organ prawidłowo wyjaśnił, że zadania, które realizuje Dział [...] zostały umiejscowione na poziomie komórki organizacyjnej (delegatury) jednostki Krajowej Administracji Skarbowej – urzędu celno – skarbowego. Natomiast komórka, w której skarżąca pełniła poprzednio służbę była umiejscowiona na poziomie Izby Celnej [...], została połączona z Izbą Administracji Skarbowej [...] (art. 160 ust. 4 Przepisów wprowadzających). W świetle z kolei art. 165 ust. 7 ww. ustawy nowe warunki pełnienia służby składane byłym funkcjonariuszom Służby Celnej mogły zostać ukształtowane w sposób odmienny od dotychczasowych, z uwzględnieniem przesłanek dotyczących posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania i zachowaniem stopnia służbowego równorzędnego z dotychczasowym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji złożona skarżącej pisemna propozycja określająca nowe warunki służby spełnia powyższe wymogi. Stopień służbowy inspektora jest równorzędny z dotychczasowym, a przy ustalaniu stanowiska służbowego zostały uwzględnione przesłanki ustawowe z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających. Ustawodawca w żadnej normie nie zawarł zapisów ograniczających swobodę kształtowania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej nowych warunków pełnienia służby, a tym bardziej nakładających obowiązek przedstawienia warunków tożsamych z dotychczasowymi. Tym samym jako niezasadne ocenił Sąd zarzuty naruszenia zachowania ciągłości służby i tzw. praw nabytych. Nie sposób przyjąć, że warunki służby funkcjonariusza mogą ulec jedynie polepszeniu, nie mogą natomiast zostać zmienione w inny sposób, również mniej korzystny. Nadto zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do reorganizacji, ale do powstania nowej struktury organizacyjnej pod nazwą Krajowa Administracja Skarbowa. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...] przeanalizował natomiast szereg czynników i okoliczności, które uwzględnione łącznie doprowadziły do złożenia skarżącej propozycji ustalającej określone nowe warunki pełnienia służby. Zostały omówione jej zakresy obowiązków i uprawnień w okresie poprzedzającym wejście w życie przepisów o KAS oraz w okresie po otrzymaniu propozycji. Wyjaśniono, że zadania wykonywane przez skarżącą różnią się od tych wykonywanych w Izbie Celnej [...]. Przeanalizowano również wykształcenie i przebieg jej dotychczasowej służby ze wskazaniem istotnych w tym zakresie informacji, m. in. co do rodzaju wykształcenia, kierunku studiów, lat i miejsc pełnienia dotychczasowej służby. Organ zobligowany był także nie tylko do uwzględnienia potrzeb służby związanych z koniecznością zapewnienia realizacji nałożonych zadań, ale także do uwzględnienia planu etatów oraz ograniczonych środków finansowych na uposażenia. Zaskarżona decyzja uwzględnia zatem okoliczności mające wpływ na warunki składanej propozycji na wielu płaszczyznach, wiążące się z osobą i sytuacją służbową skarżącej, jak i z warunkami powstania nowej administracji skarbowej, czy możliwościami budżetowymi tej administracji, uwzględniając przesłanki z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających.

Nie mógł w ocenie Sądu pierwszej instancji odnieść skutku zarzut dobrowolnego i arbitralnego kształtowania warunków służby. Organ był zobowiązany do ustalenia stopnia służbowego równorzędnego do dotychczasowego, natomiast posiadał dowolność w kształtowaniu stosunków służbowych w granicach tzw. uznania administracyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że ww. przesłanki były brane pod uwagę, a decyzja nie nosi cech dowolności, czy arbitralności. W przekonywujący sposób wskazano w niej także, że obniżenia uposażenia miały natomiast miejsce jedynie, gdy uposażenie brutto funkcjonariusza celno-skarbowego pełniącego służbę na stanowisku niekierowniczym przekraczało kwotę 6.000 zł. Przyjmowano wówczas kwotę 6.000 zł brutto oraz 50% nadwyżki ponad tą kwotę. Interesem społecznym przemawiającym za ustaleniem uposażenia zasadniczego na niższym poziomie niż dotychczasowe jest z kolei dostosowanie jego wysokości do tego, które otrzymują funkcjonariusze pełniący służbę na takich samych stanowiskach.

Jako niezasadne ocenił wreszcie Sąd pierwszej instancji zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. Skarżąca przed wejściem w życie przepisów o KAS zajmowała stanowisko starszego eksperta Służby Celnej, natomiast zadania które wykonywała były określone dla stanowiska eksperta. Nie oznacza to, że zajmowała stanowisko służbowe eksperta, ale że wykonywała zadania służbowe określone (właściwe) dla stanowiska eksperta. Określenie zadań właściwych dla tego stanowiska, jak wyjaśnił Sąd, miało z kolei swoje źródło w procesie opisu i wartościowania stanowisk służbowych.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca zarzuciła naruszenie:

- prawa materialnego mogącego mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy polegające na nietrafnej ocenie ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prawidłowości dokonanej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. interpretacji i zastosowania przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 2 Konstytucji RP polegające na arbitralnym obniżeniu przysługującego skarżącej kasacyjnie stanowiska służbowego i uposażenia, co narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, a także zasadę zaufania obywatela do państwa i tworzonego prawa, wynikające z zasady demokratycznego państwa prawa,

2. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegające na nieuzasadnionym, dyskryminującym zróżnicowaniu uprawnień skarżącej kasacyjnie o charakterze majątkowym, wynikających ze służby i obniżenie stanowiska służbowego i uposażenia należnego z tytułu służby w stosunku do osób, które także pełniły służbę, a którym w wyniku reformy i złożenia propozycji warunków służby w nowoutworzonej strukturze nie obniżono uposażenia, w sposób naruszający zasadę równości wobec prawa,

3. art. 60 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego dostępu do służby publicznej,

4. art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 1 Przepisów wprowadzających poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że jedynym ograniczeniem w kształtowaniu na nowo stosunku służbowego skarżącej kasacyjnie jest stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego, a w pozostałym zakresie organ ma pełną swobodę - w zakresie uznania administracyjnego – w ukształtowaniu stosunku służbowego, a wykształcenie i doświadczenie zawodowe, a także miejsce zamieszkanie winno być jedynie brane pod uwagę przy sformułowaniu propozycji, podczas gdy wskazane w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających przesłanki winny być kryteriami decydującymi o ukształtowaniu nowych warunków służby,

5. art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu przez Sąd, w ślad za organem, iż pod pojęciem "dotychczasowy przebieg służby" należy rozumieć zajmowane przez skarżącą kasacyjnie stanowisko przed przedstawieniem jej nowej propozycji warunków służby, podczas gdy pojęcie to obejmuje cały okres służby skarżącej kasacyjnie tj. od przyjęcia jej do służby do dnia złożenia zakwestionowanej propozycji,

6. pkt. II Wykazu stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej oraz wymaganych kwalifikacji do zajmowania stanowisk służbowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej – trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 444) poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że na poziomie Urzędu Celno – Skarbowego z uwagi na niższe usytuowanie w porównaniu z Izbą Administracji Skarbowej, nie było możliwości zaproponowania skarżącej kasacyjnie stanowiska starszego eksperta, podczas gdy w świetle wskazanego wykazu stanowisko starszego eksperta jest przewidziane zarówno na poziomie izby jak i urzędu celno – skarbowego,

- naruszenie prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy polegające na nietrafnej ocenie ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, prawidłowości przeprowadzenie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj.:

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 K.p.a. w zw. z ww. rozporządzeniem poprzez nieuwzględnienie przez Sąd skargi na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. na decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. mimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący, obiektywny i wszechstronny, z uwzględnieniem nie tylko interesu społecznego ale także interesu strony, całokształtu okoliczności sprawy i całego materiału dowodowego, w tym przede wszystkim dowodów z akt osobowych potwierdzających przebieg służby skarżącej w administracji celnej za okres od dnia 1 marca 1995 r. do dnia 5 kwietnia 2017 r., z których wprost wynika, w jakich komórkach organizacyjnych i na jakich stanowiskach pełniła służbę, w tym stanowiskach kierowniczych, jakie zadania realizowała na zajmowanych stanowiskach, jakie dodatkowo realizowała zadania służbowe oraz w jakich szkoleniach brała udział, które to dane ilustrują jej bogate doświadczenie zawodowe, posiadane kwalifikacje i nienaganną postawę w służbie, wypełniając przesłanki ustawowe, o których mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, czego skutkiem było nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji, po utworzeniu na podstawie ustawy 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm. – zwaną ustawą o KAS), nowych struktur, obniżenie skarżącej kasacyjnie stanowiska ze starszego eksperta na eksperta oraz uposażenia poprzez obniżenie mnożnika kwoty bazowej z 2,828 do 2,426, w stosunku do wcześniej ustalonych w Służbie Celnej warunków, mimo, iż w świetle rozporządzenia istniała możliwość mianowania jej w ramach Działu [...] na stanowisko co najmniej starszego eksperta i tym samym zachowanie jej dotychczasowego wynagrodzenia, czym organ w oczywisty sposób naruszył zasadę zaufania obywatela do państwa,

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd skargi na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. na decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. mimo naruszenia przez ten organ przepisu art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji z pominięciem wyjaśnienia, z jakiego powodu właśnie takie stanowisko służbowe, tj. eksperta w Dziale [...] (niższe z niższym uposażeniem) i w takiej strukturze hierarchicznej (na poziomie urzędu celno –skarbowego a nie izby) zostało zaproponowane funkcjonariuszce, biorąc pod uwagę jej dotychczasowe stanowiska służbowe, w tym stanowiska kierownicze,

9. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

• przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego,

• poprzez sporządzenie przez Sąd uzasadnienia zaskarżonego wyroku mimo jego obszerności w sposób ogólnikowy i lakoniczny, w szczególności w odniesieniu się do zarzutów skargi, w tym niewskazanie dlaczego Sąd uznał za przekonywujące wyjaśnienia przedstawione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczące uwzględnienia w propozycji dla skarżącej kasacyjnie kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających mimo nie wyjaśnienia przez organ z jakiego powodu właśnie takie stanowisko służbowe, tj. eksperta w Dziale [...] (niższe z niższym uposażeniem) i w takiej strukturze hierarchicznej (na poziomie urzędu celno – skarbowego, a nie izby) zostało zaproponowane funkcjonariuszce, biorąc pod uwagę jej dotychczasowe stanowiska służbowe, w tym stanowiska kierownicze.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ zażądał jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej podstawy są usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności, w nawiązaniu do powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy zasadniczej należy na wstępie wyjaśnić, że Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) nie gwarantuje ani pewności, ani stałości zatrudnienia w jakiejkolwiek formie. Zobowiązuje jedynie ustawodawcę do prowadzenia polityki zmierzającej do pełnego, produktywnego zatrudnienia poprzez realizowanie programów zwalczania bezrobocia (art. 65 ust. 5). Trudno też w jej przepisach doszukać się jakichkolwiek norm chroniących trwałość zatrudnienia, czy wysokość osiąganego wynagrodzenia lub uposażenia. Z akcentowanej w doktrynie i orzecznictwie trwałości stosunku służbowego też nie sposób wywieść zasady, że dopuszczalne są tylko takie reformy, które gwarantują wszystkim funkcjonariuszom służbę na dotychczasowych warunkach. Dlatego też, co do zasady, składane funkcjonariuszom w związku z dokonywaną reformą Służby Celnej i służb skarbowych propozycje pełnienia dalszej służby w administracji celno-skarbowej, w ocenie Sądu, mogły określać jej warunki, w tym stanowisko i uposażenie w sposób mniej korzystny dla funkcjonariusza niż dotychczas. Nie wolno zapominać, że ustawodawca w ramach przeprowadzanej reformy dopuścił także przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, a nawet wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza wskutek nie przedstawienia mu żadnej propozycji ani służby, ani zatrudnienia (por. art. 170 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i art. 171 ust. 1 Przepisów wprowadzających). Wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawa nie mogła zatem stanowić podstawy do przyjęcia, że dotychczasowe warunki pełnienia służby w zakresie stanowiska i uposażenia muszą być zachowane. Dopuszczalne przepisem art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających zróżnicowanie funkcjonariuszy oznacza, że nie wszyscy z nich otrzymali propozycje dalszej służby, a ci którym ją przedstawiono mogli ją uzyskać zarówno na korzystniejszych, jak i mniej korzystnych od dotychczasowych warunkach. Zatem samo istnienie pewnej grupy funkcjonariuszy, którym w ramach przeprowadzanej reformy administracji celnej i skarbowej organ nie obniżył ani stanowiska, ani uposażenia, tak jak uczynił to w przypadku skarżącej, nie dowodzi jeszcze naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 i 2), czy równego dostępu do służby publicznej (art. 60).

Nie jest też usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających samodzielnie, jak również w powiązaniu z art. 169 ust. 1 tej ustawy. Zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjęli, że propozycja służby musi bezwzględnie zachowywać dotychczasowy stopień służbowy funkcjonariusza, natomiast pozostałe warunki, w tym stanowisko i uposażenie mogą – co do zasady - zostać ukształtowane odmiennie także w sposób mniej korzystny dla funkcjonariusza z uwzględnieniem jednak, jak wymaga przepis, jego kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby i dotychczasowego miejsca zamieszkiwania. W rozpoznawanej sprawie organ nie kwestionował, że przepis ten obliguje go, aby przedkładając funkcjonariuszowi propozycję dalszej służby kierował się dotychczasowym jej przebiegiem, kwalifikacjami funkcjonariusza i jego miejscem zamieszkania. Co więcej, organ wielokrotnie podkreślał i zapewniał, że w przypadku skarżącej te kryteria zastosował, co pozwoliło mu na złożenie takiej właśnie a nie innej propozycji. Stanowisko to podzielił również Sąd pierwszej instancji, przyjmując, że uzasadnienie decyzji wskazuje, że przesłanki określone w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających zostały dochowane. Problem zatem w sprawie nie dotyczył interpretacji art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, lecz w istocie jego zastosowania tj. subsumpcji określonego stanu faktycznego pod określoną normę prawną. Z kolei na stan faktyczny w sprawie przedłożonej propozycji składają się przede wszystkim okoliczności wynikające z akt osobowych funkcjonariusza tj. jego kwalifikacje potwierdzone odpowiednimi dokumentami: dyplomami, zaświadczeniami o ukończenia szkoleń, kursów itp. oraz przebieg służby potwierdzony m. in. opiniami i ocenami przełożonych, kolejnymi awansami czy też karami dyscyplinarnymi. Podkreślenia wymaga, że są to jedyne okoliczności, jakie nakazał organowi uwzględnić ustawodawca w składanej funkcjonariuszowi czy pracownikowi propozycji służby lub pracy, przy czym w przepisie tym oczywiście chodzi o cały przebieg dotychczasowej formy zatrudnienia. Skoncentrowanie się zatem przez organ wyłącznie na ostatnio zajmowanym przez funkcjonariusza przed reformą stanowisku, jak słusznie zauważa skarżąca, może nie odpowiadać wymaganiom zawartym w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających. Z drugiej strony jednak nie wolno pomijać, że to właśnie ostatnio zajmowane przez funkcjonariusza stanowisko i osiągnięte uposażenie jest w istocie pewną wypadkową kryteriów podanych w art. 165 ust. 7 tj. i posiadanych kwalifikacji, i dotychczasowego przebiegu służby. Nic innego jak właśnie stanowisko i uposażenie jest w pewnym stopniu jedynym czytelnym i jednoznacznie uchwytnym kryterium różnicującym funkcjonariuszy właśnie ze względu na ich wykształcenie, posiadane umiejętności, doświadczenie, czy cechy charakteru itp. Nie mniej jednak, gdyby ustawodawca chciał tak rozumieć wskazane kryteria jak powyżej, że przekładają się one na zachowanie dotychczasowego statusu funkcjonariusza co do stanowiska i uposażenia to oprócz wskazanego w art. 169 ust. 1 obowiązkowego zachowania stopnia służbowego funkcjonariusza przyjąłby że i także te pozostałe muszą zostać zachowane. Takiej formuły jednak ustawodawca nie przyjął, co pozwala zasadnie twierdzić, że w konkretnych przypadkach nie muszą one być zachowane. Zatem stosując art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających należy mieć na względzie, że wprawdzie zawarte w nim kryteria złożonej propozycji w postaci kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby znajdują odzwierciedlenie w dotychczasowym stanowisku i uposażeniu funkcjonariusza, tym niemniej mogą być one określone w sposób mniej dla niego korzystny. W konsekwencji należy zatem stwierdzić, że taka propozycja służby, która określa jej warunki na dotychczasowym jak przed reformą poziomie daje podstawę do przyjęcia, że wymagania zawarte w art. 165 ust. 7 zostały dochowane. Skoro bowiem zarówno stanowisko, jak i uposażenie są wyrazem osiągniętych na przestrzeni lat kwalifikacji i przebiegu służby to ich zachowanie oznacza, że kryteria określone w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających zostały przez organ uwzględnione. Natomiast w takim przypadku jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, kiedy propozycja służby przedstawiona funkcjonariuszowi jest dla niego mniej korzystna od dotychczasowej tak że obniża jego stanowisko i uposażenie lub tylko jeden z tych elementów, to rzeczą organu jest wskazanie przekonywujących powodów dla wybranego rozstrzygnięcia. W dotychczasowym orzecznictwie na tle przepisu art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających sądy administracyjne zwróciły już uwagę, że w świetle zasad konstytucyjnych zawartych w art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji uprawnione są oczekiwania funkcjonariusza w nawiązaniu do posiadanego przezeń stażu pracy i ocen, że przedstawione mu warunki, a zwłaszcza uposażenie nie będą mniej korzystne od dotychczasowych (por. m. in. wyroki z dnia 11 stycznia 2019 r. o sygn. akt I OSK 2021/18 i I OS 2060/18). Stanowisko to należy w pełni podzielić i nie pozostaje ono w sprzeczności z negatywną oceną podstaw skargi kasacyjnej przedstawioną na wstępie. Czym innym bowiem są słuszne oczekiwania funkcjonariusza do uzyskania propozycji na dotychczasowych warunkach, a czym innym zarzucana niemożność organu ich odmiennego i mniej korzystnego ukształtowania. Nawiązując do przyjętego w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym podziału decyzji administracyjnych na decyzje związane i decyzje uznaniowe sądy administracyjne wywiodły, że decyzje podjęte na podstawie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających to decyzje uznaniowe, a skoro tak to wymagają one właściwego uzasadnienia. Nie rozwijając teoretycznych wywodów na temat roli uzasadnienia w decyzji uznaniowej, znanych w sprawie stronom reprezentowanym przez profesjonalnych pełnomocników, sprowadzić je można do konieczności takiego jej uzasadnienia, które w sposób przekonywujący wskaże wybór organu określonej konsekwencji prawnej ujętej w stosowanej normie prawnej w postaci podjętego rozstrzygnięcia czyli w tym przypadku wskaże na wybór określonej opcji propozycji wobec konkretnego funkcjonariusza. Ma on bowiem w pełni prawo wynikające zarówno z treści w/w zasad konstytucyjnych, jak również art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. do poznania powodów podjęcia wobec niego danego rozstrzygnięcia czyli przedłożenia mu takiej a nie innej propozycji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego doktrynalny i orzeczniczy wymóg właściwego uzasadnienia decyzji uznaniowej należy postrzegać także jako wymóg pozostający w interesie publicznym, albowiem chroni on organ przed zarzutem dowolności i arbitralności, w tym przypadku przed zarzutem wykorzystania reformy jako okazji do wymiany kadry. Na niebezpieczeństwo takiego zjawiska towarzyszącego reformom przeprowadzanym w tzw. służbach mundurowych zwracał już uwagę Trybunał Konstytucyjny m. in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r. o sygn. akt K 45/02 (dostępnym na stronie Trybunału Konstytucyjnego w Bazie Orzeczeń) dotyczącym kontroli zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676). Nie sposób zatem nie dostrzec takiego zagrożenia również na tle stosowania art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, który daje organom w ramach przeprowadzanej reformy administracji skarbowej i celnej możliwość wyboru grupy funkcjonariuszy i pracowników, którym organ złoży propozycje służby lub pracy i grupy funkcjonariuszy oraz pracowników, którym takich propozycji nie złoży, a w ramach tej pierwszej określenia im warunków pracy lub służby bądź na dotychczasowych warunkach, bądź na warunkach korzystniejszych lub mniej korzystnych od dotychczasowych. Jedynym bowiem kryterium podanych wyborów są stosownie do wskazanej regulacji "kwalifikacje, i dotychczasowy przebieg służby lub pracy oraz miejsce zamieszkania". Reguły "ważenia" tego kryterium w stosunku do funkcjonariuszy powinny zostać zatem wypracowane przez organ i powinny zostać zastosowane i podane w uzasadnieniu decyzji dotyczącej każdego funkcjonariusza, gdyż wymaga tego decyzja uznaniowa i od tego zależy wynik jej kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta bowiem nie może być iluzoryczna i sprowadzać się do przyjęcia, że skoro w uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wziął pod uwagę przesłanki z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających to znaczy, że tak się stało. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo rozumiał swoją rolę sprowadzającą się do weryfikacji argumentów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazywał bowiem: "z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że te przesłanki (mowa o art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających) były brane pod uwagę, a decyzja nie nosi cech dowolności, czy arbitralności" oraz, że "(P)odane zaś przez organ kryteria, którymi kierował się ustalając stopień służbowy oraz wysokość uposażenia skarżącej, są obiektywne, co wyklucza przypisanie organowi arbitralności w działaniu". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymóg należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w rozpoznawanej sprawie nie został jednak spełniony. Organ nie wskazał bowiem jasnych i przekonywujących argumentów przemawiających za tym, aby w przypadku skarżącej dotychczasowy przebieg służby i jej kwalifikacje uzasadniały zaproponowanie jej stanowiska, a zwłaszcza uposażenia na poziomie niższym niż dotychczasowe.

Poddając krytyce argumentację organu, a tym samym i Sądu pierwszej instancji należy w pierwszej kolejności podkreślić, że wskazywanie przez organ na kierowanie się przesłankami zawartymi w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających niczego nie dowodzi, a zwłaszcza tego że w istocie zostały one uwzględnione. Treść uzasadnienia musi przekonywać, że wyłącznie one zadecydowały o obniżeniu dotychczasowych warunków. Wskazanie na wieloletnią służbę funkcjonariuszki i jej wyższe wykształcenie oznacza jedynie, że organ zapoznał się z przebiegiem służby i kwalifikacjami, a nie że okoliczności te winny skutkować obniżeniem wypracowanego przez lata służby uposażenia. Jest też wątpliwe czy przyjęcie zasady pozbawienia wszystkich funkcjonariuszy na stanowiskach niekierowniczych uposażenia ponad pewien przyjęty limit (6.000 zł) indywidualizuje w tym zakresie propozycję organu stosownie do "kwalifikacji i przebiegu służby" funkcjonariuszki. Obniżenie jej uposażenia do poziomu średniej stawki przewidzianej w przepisach też nasuwa wątpliwości skoro przez ostatnie lata było ono dużo wyższe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to właśnie dotychczasowe uposażenie funkcjonariusza bardziej obiektywnie odzwierciedla przesłankę "kwalifikacji i przebiegu służby", a nie uśrednienie go do poziomu uposażeń innych funkcjonariuszy. Wszak zarówno ich doświadczenie, kwalifikacje czy przebieg dotychczasowej służby nie jest taki sam. Z uzasadnienia decyzji nie sposób też wysnuć czemu ma służyć dość szczegółowy opis zadań funkcjonariuszki realizowanych na poprzednim stanowisku i obecnie. Znajduje się on zresztą w jej aktach osobowych. Z porównania tych zadań wynika jedynie, że te określone obecnie różnią się od poprzednich i nic więcej. Nie wiadomo natomiast czy są one mniej odpowiedzialne, mniej absorbujące, mniej wymagające, a nawet jeżeli tak, to z jakich względów zadecydowano o takim właśnie "zagospodarowaniu" funkcjonariuszki w nowej administracji celno-skarbowej skoro jak wynika z jej akt osobowych ma ona i bardzo wysokie kwalifikacje i wzorowy przebieg służby, a jak podnosi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - na 1600 funkcjonariuszy dawnej Służby Celnej w okręgu [...] przed reformą, jedynie ona i dwie inne osoby posiadały najwyższy stopień w korpusie oficerów starszych tj. stopień inspektora. Nie jest wystarczające ogólnikowe powołanie się na "plan etatów i ograniczone środki finansowe" czy też pełnienie służby w "innej komórce organizacyjnej". Gdyby zaakceptować te ogólnikowe wyjaśnienia organu to kontrola sądowoadministracyjna decyzji podejmowanych na podstawie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających zagwarantowana funkcjonariuszom przez ustawodawcę, byłaby po prostu iluzoryczna. Oczywiście Sąd dostrzega, że przeprowadzana w interesie publicznym reforma służb administracji skarbowej i celnej wymagała od ustawodawcy przyznania organom większej swobody w przeniesieniu funkcjonariuszy i pracowników do nowo tworzonych struktur i organów, stąd w stosunku do tych pierwszych nie mogą mieć zastosowania rygory i obostrzenia przewidziane przez ustawodawcę odnoszące się do obniżenia stanowiska przewidziane w poprzednio obowiązującej ustawie o Służbie Celnej i obecnej ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej, tym niemniej na co już zwrócono uwagę wcześniej, reforma nie może zostać wykorzystana do wymiany funkcjonariuszy, a w przypadku pozostawienia organom pełnej arbitralności i dowolności w określaniu nowych warunków takie zagrożenie występuje. Zaakceptowanie, jak ujęła to skarżąca, "hasłowych" jedynie motywów decyzji zawierającej propozycję służby a odwołujących się ogólnie do limitu etatów i ograniczonych środków finansowych, czy czynników ekonomicznych, stwarzałoby właśnie takie niebezpieczeństwo.

Z powyższych przyczyn, uznając zasadność zarzutów ujętych w punktach II. 1 i 2 skargi kasacyjnej, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 1 tej ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną, a w propozycji służby przedstawionej skarżącej określi na nowo jej warunki, uzasadniając je w sposób wymagany w art. 107 § 3 K.p.a i zgodnie z przepisami art. 7 i 77 § 1 oraz art. 8 K.p.a. Zwróci uwagę, że w uzasadnieniu propozycji nie chodzi wcale o szerszy niż w uchylonej decyzji opis kwalifikacji i przebiegu służby, ale o wyjaśnienie w jaki sposób okoliczności te przełożyły się na przedstawione warunki służby.