Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 128/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. sprawy ze skarg I. Z. i P. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. Z. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg wniesionych przez I. Z. i P. Z. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2012 r. znak: [...], którą organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1, art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. D. od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2011 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji PINB w W. z [...] października 2005 r. nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] października 2005 r. nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że PINB w W. postanowieniem z [...] maja 2005 r. nr [...], w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej w Z. przy ul. O. Inwestor przedłożył inwentaryzację wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą techniczną. Z dokumentów tych wynika, że miały miejsce istotne odstąpienia od projektu budowlanego (zatwierdzonego decyzją z [...] sierpnia 1998 r.), polegające m. in. na podwyższeniu kalenicy więźby dachowej o 15 cm, zmianie kształtu dachu z jednospadowego na dwuspadowy. Decyzją z [...] lipca 2005 r. nr [...] organ powiatowy nałożył na I. i R. Z. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie ww. budynku mieszkalnego, w terminie 2 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji. M. WINB decyzją z [...] września 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania I. i R. Z., utrzymał w mocy ww. decyzję. Następnie, PINB w W. decyzją z [...] października 2005 r. nr [...], w trybie art. 51 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] z obr. [...], położonej w Z. przy ul. O. i udzielił pozwolenia na wznowienie robót.

I dalej, M. WINB decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji PINB w W. z [...] października 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na skutek odwołania A. D. ww. decyzję utrzymał w mocy. Uznał, że przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia wymagania przewidziane prawem, w tym dotyczące lokalizacji obiektu, zatem zatwierdzając go i udzielając pozwolenia na wznowienie robót organ powiatowy nie naruszył prawa, a tym bardziej w stopniu rażącym.

Wyrokiem z 12 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 120/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję GINB z [...] listopada 2011 r. W wyroku Sąd wskazał, że organ nie zbadał, czy w sprawie zakończonej decyzją PINB w W. z [...] października 2005 r. nr [...] nie doszło do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, pod kątem przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po dokonaniu ponownej analizy akt przedmiotowej sprawy i rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w pierwszej kolejności wskazał na instytucję stwierdzenia nieważności decyzji zaznaczając m. in, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Podniósł następnie, że postępowanie naprawcze zakończone weryfikowaną w niniejszej sprawie decyzją PINB w W. z [...] października 2005 r. zostało przeprowadzone w efekcie uprzedniego umorzenia postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, z uwagi na fakt rozpoczęcia tychże robót budowlanych. W tym stanie rzeczy uprawnionym do przeprowadzenia stosownego postępowania w opisanej sprawie stał się właściwy organu nadzoru budowlanego. Takie też stanowisko wyraził WSA w Warszawie w prawomocnym w wyroku z 7 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 944/05, wydanym w sprawie przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy podniósł następnie, że jak wynika z wyroku WSA w Warszawie z 12 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 120/12, celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowanego jest doprowadzenie inwestycji do stan zgodnego z prawem. Nie można wobec tego uznać, że sam fakt przedłożenia projektu budowlanego zamiennego legalizuje roboty budowlane wykonane z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę i nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Dopiero treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Przez newykonanie obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego należy rozumieć nie tylko sytuację, w której inwestor nie przedłożył projektu zamiennego, ale także sytuację, w której co prawda przedstawił projekt zamienny, ale niezgodny, na przykład z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ wskazał też, że decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany zastępuje pozwolenie na budowę w zakresie dokonanych odstępstw, a odesłanie m. in. do art. 34 ust 1 i art. 35 ust. 1 ww. ustawy oznacza, że projekt ten, przed zatwierdzeniem, powinien być sprawdzony w zakresie zgodności z ustaleniami planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu.

Mając na uwadze powyższe, jak również analizę przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, organ II instancji stwierdził, ze nie podziela poglądu organu wojewódzkiego, iż zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nie jest obarczone żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowy obiekt usytuowany przy granicy ul. K. w Z., znajduje się w odległości około 1,5 m od działki nr ewid. [...] należącej do A. i Z. D. Odległość ta jest więc mniejsza niż minimalna odległość uregulowana w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., w brzmieniu z daty badanej decyzji). Organ zauważył przy tym, że obowiązujący w 2005 r. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z., zatwierdzony w dniu [...] grudnia 2003 r. uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Z. (Dz. Urz. Woj. M. Z [...] r., Nr [...], poz. [...]), nie przewidywał sytuowania obiektów mieszkalnych w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy. Organ podał jednocześnie, ze jak wynika z wyroków WSA w Warszawie z 7 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1603/05 i z 7 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 944/05, których wskazania są wiążące na mocy art. 153 i art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w niniejszej sprawie, fakt oddzielenia działek inwestorów i skarżących ciągiem pieszym nie wyłącza konieczności uwzględnienia odpowiedniego przepisu prawnego, zawartego w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. W konsekwencji Główny Inspektor stwierdził, że wskazane powyżej usytuowanie budynku narusza ww. przepisy wykonawcze, a to oznacza, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Organ odwoławczy wskazał nadto, że mając na względzie wskazania zawarte w wyroku z 12 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 120/12, wziął pod uwagę, że istotne odstępstwo polegało na podwyższeniu więźby dachowej w kalenicy o 15 cm, ale (jak stwierdził) nie narusza to miejscowego planu. Natomiast zmiana kształtu dachu z jednospadowy na dwuspadowy jest sprzeczna z tym planem, który dopuszcza maksymalną wysokość zabudowy poza strefą konserwatorską miasta – ogrodu do 3 kondygnacji naziemnych, ale przy dachach płaskich. W efekcie organ stwierdził, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2012 r., skarżąca – I. Z. wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

-art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, oraz

-art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 34 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez błędne ich zastosowanie, w tym przyjęcie za podstawę ustaleń zapisów planu miejscowego z 2003 r., zamiast zapisów planu z 1989 r.

Skarżąca zarzuciła również błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących odległości rozbudowanego budynku od granicy nieruchomości przy ul. O. [...], jak i zakresu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego z uwagi na przyjęcie, że odstępstwa te polegały na zmianie konstrukcji dachu, a nie tylko lukarn.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ dokonał wadliwych ustaleń co do ilości kondygnacji przedmiotowego budynku. Podniosła, że z uwagi na wysoki poziom wód gruntowych, budynki na tym terenie wykazują się pewną specyfiką polegającą na wynoszeniu kondygnacji podziemnej obiektów. W rezultacie pomieszczenia garażowe, piwniczne, magazynowe wynoszone są nawet do poziomu zero. Jednakże kondygnacja ta traktowana jest jako surogat kondygnacji piwnicznej. Pomieszczenia te nie są przeznaczone na stały pobyt ludzi oraz posiadają zaniżoną wysokość około 200-210 cm. Taki sposób traktowania pierwszej kondygnacji jako kondygnacji podziemnej znalazł swoje odzwierciedlenie w pierwotnym projekcie budowy domu przy ul. O. [...], jak również w projektach dotyczących jego rozbudowy. Skarżąca wskazała przy tym, że zdecydowana większość budynków zlokalizowanych w kwartale ulic S., G., S., S. (w obrębie którego jest ul. O.), została wybudowana przy uwzględnieniu właśnie tego samego schematu postępowania. Skarżąca dodała jednocześnie, że organ wadliwie ustalił, iż zmiana projektu dotyczyła konstrukcji dachu.

Dalej, skarżąca podniosła, że sposób usytuowania przedmiotowego budynku nie wpływa negatywnie na sposób zagospodarowania działki Państwa D. Wskazała, że ściana rozbudowanego budynku przy ul. O. [...] jest ścianą pełną bez okien, spełniającą wymogi muru przeciwpożarowego. Wskazała również, że w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych chodzi tylko i wyłącznie o nieruchomości sąsiednie, bezpośrednio graniczące, a w niniejszej sprawie inwestycja nie przylega do działki przy ul. O. [...], tylko do ciągu pieszego – ul. K. Podniosła dalej, że zgodnie z wyrokiem NSA z 26 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1518/10, sama niezgodność projektu budowlanego zamiennego z §12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie uzasadnia odmowy zatwierdzenia takiego projektu, w sytuacji gdy organ nie stwierdził naruszenia innych przepisów techniczno-budowlanych.

Podsumowując, skarżąca wskazała m. in., że dach na wybudowanym budynku jest zgodny z projektem – na każdym projekcie od 1996 r. dach był dwuspadowy. Podkreśliła również, że odległość jej budynku od budynku Państwa D. wynosi 7 m.

W odrębnej skardze wniesionej na ww. orzeczenie z [...] listopada 2012 r., skarżący – P. Z. również wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu podnosząc, iż kwestionowane orzeczenie zawiera błędy. Skarżący wskazał w szczególności na to, że organ w sposób błędny interpretuje zmiany w projekcie - dach dwuspadzisty był od początku inwestycji preferowanym rodzajem dachu przez inwestora, a zmiana z dachu płaskiego na dach dwuspadzisty dotyczyła tylko daszków ponad oknami dachowymi, a nie całego dachu. Wskazał również, iż błędnie ustalono ilość kondygnacji, bo według organu budynek posiada 3 kondygnacje i strych, a to miałoby pozostawać w sprzeczności z miejscowym planem z 2003 r. Skarżący wskazał, że wprawdzie budynek posiada 3 poziomy i strych, ale nie wszystkie te poziomy mogą być liczone jako kondygnacje z uwagi na wysokość pierwszego z nich. Skarżący nie zgodził się również z oceną, iż badana decyzja rażąco narusza § 12 warunków technicznych. Wskazał, że rozbudowa budynku mogła nastąpić tylko w kierunku ul. Krętej i tak też została zaprojektowana, a to było zgodne z ówczesnym prawem.

W odpowiedziach na wniesione skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi zasługiwały na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i co najmniej przewcześnie mocą tej decyzji doszło do stwierdzenia nieważności badanego -w trybie przewidzianym w art. 156 i nast. k.p.a.- orzeczenia.

-Na wstępie wskazać trzeba, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2012 r. znak: [...]. Decyzja ta wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia -w dacie wydania kontrolowanej decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a.- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie niniejsze, zakończone ww. decyzją, wszczęte zostało na wniosek A. D. i dotyczyło decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] października 2005 r. nr [...], mocą której organ na podstawie art. 51 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił Irenie i R. Z. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...]v w obr. [...] położonej w Z. przy ul. O., wstrzymanych postanowieniem nr [...] z [...] maja 2005 r. Zatem, postępowanie to ukierunkowane było wyłącznie na kontrolę ww. decyzji z [...] października 2005 r. w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przy czym, w sprawie zasadnicze znaczenie miała przesłanka rażącego naruszenia prawa, uregulowana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż w sprawie nie budził wątpliwości zastosowany tryb naprawczy, przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego. Decyzją z [...] listopada 2004 r. nr [...] Starosta W. umorzył bowiem postępowanie wszczęte wnioskiem I. i R. Z. o uchylenie decyzji nr [...] z [...] sierpnia 1998 r. i zatwierdzenie zamiennego projektu budowalnego obejmującego rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego wolno stojącego na działce nr ewid. [...] w Z. przy ul. O. [...]. Powodem wydania tego rodzaju orzeczenia było ustalenie, że prace budowlane przy rozbudowie budynku do linii rozgraniczającej ul. K. zostały już rozpoczęte, a sprawa winna trafić do organu nadzoru budowlanego. W sprawie, na mocy prawomocnych wyroków, przesądzono ostatecznie także zasadność zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. konieczność nałożenia na inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (tak Sąd w wyroku z 28 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1447/07 oraz w wyroku z 12 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 120/12). Natomiast, zbadania w sprawie wymagało, czy z uwagi na przedłożony projekt budowlany zamienny, prawidłowo uznano, że nałożony obowiązek został wykonany i możliwym było wydanie ww. decyzji z 25 października 2005 r. w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Takie wytyczne wynikają, co należy podkreślić, z prawomocnego wyroku Sądu z 12 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 120/12, na skutek którego zapadła kontrolowana obecnie decyzja Głownego Inspektora Nadzoru Budowlanego, i którym tak ogan jak i Sąd orzekając w niniejszej sprawie na mocy art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związany.

-Główny Inspektor, po przeprowadzeniu postępowania w omawianym trybie (i po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. D.), wydał decyzję, którą uchylił decyzję organu wojewódzkiego z [...] wrzesnia 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w W. z [...] października 2005 r., a orzekając co do istoty - stwierdził nieważność tej decyzji PINB w W. W uzasadnieniu orzeczenia Główny Inspektor wskazał, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podał, iż przedmiotowy w sprawie budynek został usytuowany przy granicy ul. K. w Z., w odległości około 1,5 m od granicy działki o nr ewid. [...], należącej do A. i Z. D. Stwierdził, że takie usytuowanie obiektu jest niezgodne z § 12 warunków technicznych, a to uasadnia zarzut, iż badana decyzja nie została poprzedzona sprawdzeniami przewidzianymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlane, i w konsekwencji zapadła z rażącym naruszeniem ww. przepisów oraz art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Wskazał nadto, że zmiana kształtu dachu z jednospadowego na dwuspadowy jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego, obowiązującego w dacie wydania badanej decyzji z [...] października 2005 r., co także stanowi o wydaniu ww. decyzji z [...] października 2005 r. z rażącym naruszeniem prawa

-Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego wskazuje na to, iż Główny Inspektor miał na uwadze tryb postępowania w jakim orzekał, a wydając decyzję - kierował się prawidłowym stanem prawnym, tj. z daty wydania spornego aktu. Pomimo to argumentacja przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przemawia -w ocenie Sądu- za wydanym rozstrzygnięciem, a więc - za zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy. Nie wynika z niej bowiem, aby naruszenia, które stwierdzono miały charakter rażący. Nadto, nie wynika z niej, aby organ dokonał wszystkich potrzebnych w sprawie ustaleń, a wszystkie te, na które wskazał, aby odpowiadały rzeczywistości. To zaś, w ocenie Sądu, świadczy o wydaniu zaskarżonej decyzji z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 tej ustawy.

-Z uwagi na stwierdzone w sprawie nieprawidłowości, zauważyć przede wszystkim trzeba, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2, określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył też, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m. in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (...)". Zatem, jak wynika z powyższego, nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa winna bowiem także obejmować to, jakie skutki społeczno-gospodarcze taka decyzja wywołuje i, czy skutki te są z punktu widzenia praworządności do zaakceptowania (tak też NSA w wyroku z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 18/12).

Nie do przyjęcia jest więc stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, że każde naruszenie przepisów ustawy – Prawo budowlane, czy też przepisów wykonawczych do tej ustawy, wyczerpuje znamiona rażącego. Tak zaś w istocie przyjął Głowny Inspektor w niniejszej sprawie, albowiem ograniczył się do wskazania na to, iż przy wydawaniu badanej decyzji doszło do naruszenia prawa, które bez żadnej dodatkowej argumentacji uznał za mające charakter kwalifikowany. Nie wskazał bowiem powodów takiej oceny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął więc powyższy, istotny w sprawie, aspekt, mający znaczenie dla prawidłowego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu. Nie wykazał w konsekwencji, że wady, które stwierdził, należało ocenić jako rażące, wypełniające przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozbawione jest jakiejkolwiek argumentacji w tej kwestii, i z tego już tylko powodu -w ocenie Sądu- rozpoznawane skargi zasługiwały na uwzględnienie. Sąd zauważa przy tym, iż dla dokonania oceny, czy naruszenie przepisów ww. ustawy ma charakter kwalifikowany konieczne jest uwzględnienie dodatkowych okoliczności występujących w danej sprawie, bo tylko takie podejście pozwola na ustalenie jakie skutki naruszenie to wywołuje. Skutki te (zgodnie z obowiązującym orzecznictwem) winny być zaś traktowane jako decydujące o kwalifikacji stwierdzonego naruszenia.

Reasumując, Sąd przyjął, iż w okolicznościach niniejszej sprawy i dla zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie wystarczy wskazać na naruszenie prawa (w tym przypadku § 12 warunków technicznych i zapisów planu miejscowego dotyczących wysokości obiektów), konieczne jest jeszcze wykazanie, że z uwagi na skutki społeczno-gospodarcze ma ono charakter rażący.

-Niezależnie od powyższego, podnieść również trzeba, iż orzekając w sprawie i będąc związany wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 120/12, organ odwoławczy zobligowany był ustalić, czy zatwierdzony badaną decyzją projekt budowlany zamienny nie narusza prawa, a jeślit tak, to czy miało ono charakter naruszenia kwalifikowanego i wpływ na ważność badanej decyzji. W sprawie nie budziła wątpliwości kwestia zastosowanego trybu (na co Sąd zwrócił już uwagę powyżej), ale zgodność projektu budowlanego zamiennego z prawem (a w konsekwencji prawidłowość zastosowania art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego), co we wskazanym wyroku znalazło odzwierciedlenie. Wytyczne wynikające z ww. wyroku nie zostały w sposób prawidłowy i rzetelny wykonane, czym naruszono ww. art. 153 p.p.s.a. Orzekając w sprawie, Główny Inspektor zupełnie nie wyjaśnił bowiem, w jakim zakresie doszło do istotnych odstępstw, które skutkowały zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a następnie – wydaniem decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 4 tej ustawy, będącej przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym. Nie ustalił w efekcie jakie zmiany podlegały, na tym etapie inwestycji, sprawdzeniom przewidzianym w art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Tylko zaś w zakresie tych zmian organ mógł oceniać prawidłowość decyzji z [...] październiak 2005 r., bo tylko do tych zmian mogła odnosić się badana decyzja PINB w W. Wskazał na to wyraźnie Sąd w ww. wyroku, w którym to przywołując treść art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zaznaczył, że przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 4 ww. ustawy, "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Oznacza to, iż organ nie miał podstaw do tego, aby na tym etapie kwestionować jakiekolwiek inne rozwiązania w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, zatwierdzone decyzją o pozwoleniu na budowę (bez względu na to czy są one prawidłowe, czy też naruszają prawo - czego ewentualnie nie dostrzegł organ architektoniczno-budowlany orzekając o pozwoleniu na budowę). Dlatego też w sprawie wymagało ustalenia, jakie zmiany istotne zostały wprowadzone w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego, a następnie - czy mogły być one zatwierdzone, czy też z uwagi na ich niezgodność z obowiązującymi przepisami (w tym przepisami prawa miejscowego - obowiązującego w dacie orzekania przez organ), należało przyjąć, że obowiązek nałożony w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie został wykonany. Powyższe, nie znalazło żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Choć organ II instancji dostrzegł, że projekt budowlany zamienny ma na celu zalegalizowanie robót wykonanych z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę, to jednak nie ustalił, w jakim zakresie odsąpiono od pierwotnej dokumentacji budowlanej. W efekcie nie ustalił wprowadzonych zmian i nie ocenił z tego punktu widzenia badanej decyzji. Za prawidłowe, odpowiadające wymogom przewidzianym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie można bowiem uznać lakonicznego wskazania przez organ na to, że zmiana polegała m. in. na zmianie kształu dachu, a to narusza zapisy obowiązującego w dacie wydania badanej decyzji miejscowego planu. Organ nawet nie przytoczył zapisów planu, które dokonując takiej oceny zastosował. Nie wyjaśnił także na podstawie jakiego materiału dowodwego przyjął, iż zmiana dotyczyła m. in. wskazanej konstrukcji dachu, a także z jakich przyczyn uznał, że ma miejsce naruszenie zapisów planu miejscowego. Wprawdzie Sąd dostrzega, iż w projekcie zamiennym podano, iż w ramach odstąpienia od projektu "zmieniono wymiary lukarny na większe niż w projekcie, kształt dachu z jednospadowego na dwuspadowy", ale też zauważa, iż skarżący zgodnie twierdzą, że zmiana obejmowała lukarny i tylko w tej części uległ zmianie ksztł dachu. Stąd też powyższy zapis projektu budowlanego zamiennego należałoby zweryfikować z pozostałym materiałem dowodomy sprawy, tak aby w sposób rzetelny wyjaśnić, czy odstąpienie od projektu objemowało również zmianę konstrukcji dachu na całości obiektu, czy też zmiana ta odnosiła się wyłącznie do lukarn, a rozbudowa i nadbudowa budynku od początku została zaprojektowana z dachem dwuspadowym. W tym też kontekście, wobec zapisów planu miejscowego (§ 9 ust. 3 pkt 5), konieczne było rozważenie pojęcia kondygnacja naziemna, czego również nie uczyniono.

-Brak właściwego postępowania w tej materii skutkował także błędnym przyjęciem, iż projekt budowlany zamienny obejmował usytuowanie obiektu w granicy ul. K. i w odległości około 1,5 m od działki nr ewid. [...] należącej do A. D. Z treści projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego badaną decyzją z [...] października 2005 r. nie wynika, aby odstąpienie od projektu i pozwolenia na budowę obejmowało powyższe. Wręcz przeciwnie, z całości akt sprawy wynika, iż od początku roboty budowlane polegające na nadbudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego zmierzać miały do takiego usytuowania obiektu, tj. w ostrej granicy z ul. K. stanowiącą ciąg pieszy o szerokości około 1,50 m. A skoro tak, to nie mogły być one weryfikowane na etapie zatwierdzania projektu budowlanego zamiennego. Niemniej, w ocenie Sądu, nawet przy założeniu, że projekt budowlany zamienny objemował m. in. wskazane położenie obiektu, w sposób niezgodny z obowiązującym wówczas § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie sposób uznać, aby tego rodzaju naruszenie stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego -z tej tylko przyczyny- zapadła z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie Sąd raz jeszcze zwraca uwagę na skutki jakie naruszeniu prawa muszą towarzyszyć, aby uznać je za kwalfikowane. Wskazuje także za skarżącą na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1518/10, w którym Sąd kasacyjny przyjął, że "(...) kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy - Prawo budowlane w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno-prawnym wynikającym z przepisów Prawa budowlanego o naruszeniu przepisów techniczno budowlanych uniemożliwiającym zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego." Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż sama niezgodność projektu budowlanego zamiennego z zapisem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie uzasadnia odmowy zatwierdzenia takiego projektu, w sytuacji gdy organ nie stwierdził naruszenia innych przepisów techniczno-budowlanych. W niniejszej sprawie żadne inne uchybienia nie towarzyszyły stwierdzonemu przez organ naurszeniu § 12 ust. 1 warunków technicznych, a dokładnie: organ takich nie stwierdził i na takie nie wskazał. Jednocześnie trzeba dostrzec, iż według skarżącej usytuowanie budynku w ostrej granicy ul. K. i w oddaleniu około 1,5 m od działki uczestniczki postępowania – A. D. nie powoduje żadnych negatywnych skutków. Sciana w ostrej granicy spełnia wymogi muru przeciwpożarowego, a pomiędzy budynkami na działkach o nr ewid. [...] i [...] istnieje odległość około 7 m. Okoliczności tego rodzaju winny być w sprawie także uwzgędnione, bo to one w istocie mają decydujące znaczenie przy kwalifikacji naruszenia w ww. zakresie.

-Z powyższych względów Sąd orzekając w sprawie uznał, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z zastosowanym w tej sprawie przepisem art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy.

Ponownie orzekając organ obowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi Sądu i jeszcze raz ocenić pod względem ważności kwestionowaną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

Główny Inspektor obowiązany będzie mieć przy tym na względzie, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa należy traktować społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją.

Stąd też organ ten badając raz jeszcze ww. decyzję i stwierdzając, że zmiana polegała także na zmianie kształtu dachu na całym obiekcie, winien rozważyć, czy prowadzi to do naruszenia planu miejscowego. Winien przy tym wziąć pod uwagę wyjaśnienia skarżącej, która wskazała, że z uwagi na wysoki poziom wód gruntowych, budynki na tym terenie wykazują się pewną specyfiką polegającą na wynoszeniu kondygnacji podziemnej obiektów. W rezultacie pomieszczenia garażowe, piwniczne, magazynowe wynoszone są nawet do poziomu zero. Jednakże kondygnacja ta traktowana jest jako kondygnacja podziemna, co znalazło swoje odzwierciedlenie w pierwotnym projekcie budowy domu przy ul. O. [...], jak również w projektach dotyczących jego rozbudowy. Skarżąca wskazała przy tym, że zdecydowana większość budynków zlokalizowanych w kwartale ulic S., G., S., S. (w obrębie którego jest ul. O.), została wybudowana przy uwzględnieniu właśnie tego samego schematu postępowania. Powyższe winno być rozważone w kontekście skutków wywołanych badaną decyzją z uwagi na jej ewentualną niezgodność z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 9 ust. 3 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] grudnia 2003 r. W kontekście zarzutów skargi podnieść przy tym należy, iż wskazany plan słusznie został przywołany przez organ, jako mający znaczenie w sprawie. Bez znaczenia jest bowiem, iż plan ten nie obowiązywał w dacie wydawania pierwotnego pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku, czy też decyzji zmieniających to pozwolenie. Ważne jest to, iż obowiązywał on w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego w trybie naprawczym, na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Celem tego postępowania było doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, dlatego też znaczenie w tym postępowaniu mogły mieć jedynie obowiązujące przepisy, w tym przepisy prawa miejscowego.

W tej sytuacji, nie przesądzając końcowego wyniku sprawy i uznając, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.