Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3302/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 104 ust. 1 pkt 10
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2099/13 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2099/13 oddalił skargę E. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. E.S. wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej w Krakowie z wnioskiem o zwolnienie ze służby z uwagi na dyskryminację jej osoby ze strony kierownictwa Izby Celnej w Krakowie oraz brak nadziei na perspektywiczne zmiany.

Dyrektor Izby Celnej w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 10, art. 107 ust. 1 pkt 2 i art. 188 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), zwolnił E. S. ze służby stałej w Izbie Celnej w Krakowie, po upływie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. Decyzja została doręczona skarżącej w dniu 1 lipca 2013 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. E. S. wniosła o "wygaśnięcie" powyższej decyzji. Wskazała, że we wniosku o zwolnienie ze służby powołała się na decyzje personalne i z tego względu zależy jej aby w kwestie związane z wydaniem decyzji o zwolnieniu jej ze służby był zaangażowany osobiście Dyrektor A. N.

Pismem z dnia 12 lipca 2013 r. E. S. odwołała się od decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. i wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniosła, że wniosek o zwolnienie ze służby złożyła w akcie desperacji, będąc poddana trwającym od dłuższego czasu zachowaniom noszącym cechy dyskryminacji i mobbingu oraz nie widząc nadziei na perspektywiczne zmiany. Wskazała, że dopiero w dniu 28 czerwca 2013 r. zatwierdzony został "Program zapobiegania zjawiskom niepożądanym w Służbie Celnej", wcześniej nie istniała możliwość powierzenia ww. spraw wewnętrznej procedurze. Zwróciła również uwagę, że jeszcze przed upływem terminu na wniesienie odwołania, pismem z dnia [...] lipca 2013 r. wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej w Krakowie o "wygaśnięcie" decyzji zwalniającej ze służby, jednak próba rozwiązania sprawy na poziomie lokalnym nie powiodła się.

Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosunek służbowy funkcjonariusza celnego nie jest stosunkiem pracy, lecz stosunkiem administracyjnym unormowanym w ustawie o Służbie Celnej, do którego przepisy innych ustaw stosuje się jeśli ustawa tak stanowi. Podkreślił, że ustawa o Służbie Celnej w żaden sposób nie normuje charakteru "pisemnego zgłoszenia" żądania zwolnienia ze służby. Podał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle charakteru "pisemnego zgłoszenia" żądania zwolnienia ze służby zarysowały się dwa poglądy. Według pierwszego – "pisemne zgłoszenie" wystąpienia ze służby jest oświadczeniem woli w rozumieniu prawa cywilnego, do którego zastosowanie ma przepis art. 61 k.c. Natomiast wedle drugiego stanowiska – "pisemne zgłoszenie" nie podlega prawu cywilnemu, a w konsekwencji może być cofnięte w określonym terminie, tj. do daty wydania decyzji ostatecznej. Następnie podał, że sprawą rozstrzygnięcia ww. zagadnienia prawnego zajął się skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 4/11 stwierdził, że: "Pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby, (...), jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny". Kierując się stanowiskiem wyrażonym w ww. uchwale NSA i odnosząc je do stanu faktycznego występującego w sprawie, zdaniem organu odwoławczego, cofnięcie przez E. S. żądania zwolnienia ze służby (tak potraktował organ zarówno pismo z dnia [...] lipca 2013 r. skierowane do Dyrektora Izby Celnej w Krakowie, jak i odwołanie z dnia 12 lipca 2013 r. skierowane do Szefa Służby Celnej) nie mogło być skuteczne. Odwołanie oświadczenia, skuteczne jest bowiem, gdy dotarło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż cofnięcie przez skarżącą oświadczenia woli o zwolnieniu ze służby nastąpiło dopiero po wydaniu przez organ I instancji decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Od powyższej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2013 r. E.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 104 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż do kwestii cofnięcia pisemnego żądania zwolnienia z Służby Celnej stosuje się odpowiednio przepis art. 61 k.c. w sytuacji, gdy prawidłowe byłoby uznanie, iż nie mają tutaj zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, a zastosowanie mają wyłącznie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zezwalające na cofnięcie złożonego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę E. S.. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 104 ust. 1 pkt 10 i art. 107 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którymi funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku pisemnego zgłoszenia przez funkcjonariusza żądania zwolnienia ze służby. Zwolnienie ze służby następuje po upływie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o zwolnieniu ze służby. Konstrukcja przepisu art. 104 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej jednoznacznie wskazuje, że w przypadku złożenia przez funkcjonariusza wniosku o zwolnienie ze służby, organ jest zobligowany do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia. Decyzja ta ma zatem charakter decyzji związanej, pozbawionej tym samym elementów uznaniowości.

W rozpoznawanej sprawie pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., skarżąca wystąpiła do organu z wnioskiem o rozwiązanie z dniem [...] czerwca 2013 r., z zachowaniem 3 miesięcznego okresu wypowiedzenia, umowy o pracę. Organ, uwzględniając obowiązujące regulacje prawne i biorąc pod uwagę, że stosunek służbowy funkcjonariusza celnego nie jest stosunkiem pracy, lecz stosunkiem administracyjnym unormowanym w ustawie o Służbie Celnej, potraktował to pismo jako zgłoszenie przez skarżącą żądania zwolnienia ze służby. Wnioskiem zawartym w omawianym piśmie organ był związany i dlatego też w dniu [...] czerwca 2013 r. wydał decyzję zwalniającą skarżącą ze Służby Celnej po upływie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. Decyzję tę skarżąca otrzymała w dniu 1 lipca 2013 r. W dniu 5 lipca 2013 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej z dnia [...] lipca 2013 r., w którym wniosła o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia 28 czerwca 2013 r., wskazując, iż chciałaby aby w decyzję o jej zwolnieniu był zaangażowany Dyrektor A. N.. Następnie zachowując 14-dniowy termin skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w Krakowie. Szef Służby Celnej odwołanie skarżącej rozpoznał, nie znajdując przesłanek do jego uwzględnienia, aczkolwiek zasadnie przyjął, że zarówno pismo skarżącej z dnia [...] lipca 2013 r., jak i odwołanie z dnia 12 lipca 2013 r. w istocie stanowi cofnięcie żądania zwolnienia ze służby.

Stanowisko organu, iż cofnięcie przez skarżącą żądania zwolnienia ze służby nie mogło być skuteczne, należy uznać za prawidłowe. Uprawnione było w tej mierze również odwołanie się przez organ do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2011 r. I OPS 4/2011, w której jednoznacznie uznano, że do cofnięcia oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby należy stosować przepisy art. 61 k.c. Wprawdzie przedstawiona uchwała zapadła na gruncie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), to jednak z uwagi na istotne podobieństwo obu regulacji prawnych, tj. art. 60 ust. 3 ustawy o ABW i art. 104 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej i zawartych w tej uchwale ogólnych wskazówek interpretacyjnych w procesie stosowania prawa - uchwała znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie. Zaznaczenia przy tym wymaga w nawiązaniu do wniosków skargi, że Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, nie znalazł podstaw do zmiany wytyczonego tą uchwałą kierunku orzecznictwa, które jest obecnie w omawianym zakresie jednolite. Zgodnie z art. 61 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W rozpoznanej sprawie nie doszło do skutecznego cofnięcia złożonego przez skarżącą oświadczenia woli w postaci żądania zwolnienia ze służby. Potraktowane jako zawierające taką wolę cofnięcia wyrażonego w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. żądania, pismo z dnia [...] lipca 2013 r. wpłynęło do organu w dniu 5 lipca 2013 r., a więc już po wydaniu decyzji zwalniającej skarżącą ze Służby Celnej, którą skarżąca otrzymała w dniu 1 lipca 2013 r. Zaistniała w sprawie sekwencja czasowa jednoznacznie wskazuje, że Szef Służby Celnej był uprawniony do uznania, że decyzja Dyrektora Izby Celnej w Krakowie z dnia [...] czerwca 2013 r. realizowała wolę skarżącej, skoro nie doszło do jej skutecznego wycofania. Na podkreślenie zasługuje przy tym, że Dyrektor Izby Celnej w Krakowie, do którego wpłynęły pisma skarżącej z dnia [...] lipca 2013 r. i dnia 12 lipca 2013 r. nie wyraził zgody na odwołanie przez skarżącą woli opuszczenia służby. Jak wskazuje się w orzecznictwie przewidziane w Kodeksie cywilnym ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli złożonego innemu podmiotowi wynikają z chęci ochrony nie tylko osoby, która złożyła oświadczenie woli, ale i podmiotu, któremu oświadczenie zostało złożone. Złożenie bowiem takiego oświadczenia wywołuje skutki prawne także w sferze interesów tego podmiotu. W razie złożenia oświadczenia woli o rozwiązaniu stosunku prawnego o charakterze trwałym druga strona zmuszona jest często do nawiązania innego stosunku tego rodzaju. W odniesieniu do stosunków, w ramach których świadczone są określone czynności, będzie to dotyczyło konieczności znalezienia innej osoby, która będzie czynności takie świadczyła. Stosunek służbowy funkcjonariusza celnego jest stosunkiem dwustronnym, którego przedmiotem jest swoistego rodzaju zatrudnienie. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby powoduje ustanie stosunku służbowego w formie i w terminie przewidzianym w ustawie o Służbie Celnej. Organ, który jest stroną tego stosunku, nie ma możliwości odmowy zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Skoro tak, to trzeba zapewnić temu organowi możliwość znalezienia następcy funkcjonariusza, który zgłosił wystąpienie ze służby. Gdyby przyjąć, że funkcjonariusz może beż żadnych ograniczeń cofnąć żądanie zwolnienia ze służby aż do czasu zakończenia postępowania administracyjnego, oznaczałoby, że to zwolniony funkcjonariusz decydowałby o tym, kiedy organ może podjąć czynności związane z zawarciem nowego stosunku służbowego. Prawo zgłoszenia żądania zwolnienia ze służby potwierdza dobrowolny, a nie przymusowy charakter służby. To funkcjonariusz celny ma prawo żądać zwolnienia go ze służby, a organ obowiązany jest wydać decyzję w tym przedmiocie. Przepis art. 104 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nie nakłada na organ obowiązku badania motywów wystąpienia funkcjonariusza celnego ze służby. Kwestia zatem, z jakich powodów skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie jej ze służby, nie miała żadnego znaczenia w postępowaniu wywołanym tym wnioskiem.

Skarżąca w skardze podniosła, że wniosek o zwolnienie ze służby złożyła w specyficznej sytuacji życiowej (poczucie dyskryminacji, mobbingu, konflikt z przełożonym), natomiast we wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. wskazywała na dyskryminację. Żaden z określonych przez skarżącą stanów psychicznych nie wskazuje, aby jej oświadczenie o zwolnieniu ze służby było obarczone wadą oświadczenia woli. Na takie wady nie powołuje się sama skarżąca, która nie uchylała się od skutków prawnych swojego oświadczenia woli z powodu jego wad. Argumentacja skarżącej skłoniła jednak Sąd do rozważenia czy w sprawie nie doszło do przymusu psychicznego, który mógł zostać zakwalifikowany jako brak swobody przy składaniu oświadczenia woli, co skutkowałoby jego nieważnością, czy też jako groźba. W doktrynie prawa cywilnego wskazuje się, że z sytuacją nieprzezwyciężonego przymusu psychicznego, powodującego zaistnienie nieważności bezwzględnej czynności prawnej ze względu na brak swobody składającego oświadczenie woli, mamy do czynienia wówczas, gdy przymus psychiczny jest tak silny i bezpośredni, że składający oświadczenie woli nie ma wyboru czy je złożyć, czy nie. Natomiast w przypadku groźby także występuje przymus psychiczny, jednak nie tak bezpośredni, aby odebrać składającemu oświadczenie woli, jakikolwiek wybór. Istotą wady oświadczenia woli, jaką jest groźba, jest istotnie po stronie składającego wyboru, czy złożyć oświadczenie woli, czy też narazić się na negatywne następstwa działań grożącego. Analiza akt sprawy a zwłaszcza pism związanych z podejmowanymi przez skarżącą krokami w celu zmiany stanowiska służbowego, nie wskazuje aby sytuacja opisana powyżej miała miejsce. W pismach organu wskazywane są obiektywne przyczyny, z powodu których pozytywne załatwienie wniosków skarżącej nie było możliwe. Z wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2013 r. wynika, że jej zamiarem było dobrowolne opuszczenie służby i wykorzystanie doświadczenia zdobytego w Służbie Celnej u innego pracodawcy.

Skoro skarżąca wystąpiła z pisemnym wnioskiem zawierającym żądanie zwolnienia ze służby i wyrażonego w tym piśmie oświadczenia woli skutecznie nie cofnęła, to organ był zobowiązany zgodnie z treścią art. 104 ust. 1 pkt 10 i art. 107 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej do wydania decyzji zwalniającej skarżącą ze służby po upływie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o zwolnieniu ze służby. Wobec kategorycznego brzmienia przepisu art. 104 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej rozważanie motywów, które skłoniły funkcjonariuszkę do wystąpienia z wnioskiem, było prawnie niedopuszczalne. W tych warunkach wydane w sprawie rozstrzygnięcia uznać należy za prawidłowe. Zauważyć przy tym należy, że Szef Służby Celnej w skarżonej decyzji szczegółowo uzasadniał swoje stanowisko, a argumentacja organu zasługuje na pełną aprobatę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie wniosła E.S. reprezentowana przez adwokata. Skarżąca kasacyjnie, zaskarżając wyrok w całości, wniosła o uchylenie tego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów procesu na rzecz skarżącej. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 ust. 1 P.p.s.a. zarzuciła obrazę art. 104 pkt 10 w zw. z art. 107 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że do kwestii cofnięcia pisemnego żądania zwolnienia z służby celnej stosuje się odpowiednio przepis art. 61 k.c. w sytuacji, gdy prawidłowe byłoby uznanie, iż nie mają tutaj zastosowania przepisy k.c. a zastosowanie mają wyłącznie przepisy k.p.a. (art. 105 § 1 i 2 k.p.a.) zezwalające na cofnięcie złożonego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wyrok wydany przez WSA w Warszawie jest wadliwy i wymaga uchylenia. Wskazano, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia interpretacji prawnej stosowania przepisu art. 104 pkt 10 w zw. z art. 107 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej w kontekście ustalenia, czy skarżąca w realiach niniejszej sprawy mogła skutecznie cofnąć swój wniosek o zwolnienie ze służby, a jeśli tak czy to uczyniła. W sprawie "kluczowym elementem" przesądzającym o merytorycznej treści decyzji wyroku WSA (a uprzednio rozstrzygnięciu Szefa Służby Celnej) było przyjęcie prawnej koncepcji, że "pisemne zgłoszenie" wystąpienia ze służby jest oświadczeniem woli w rozumieniu prawa cywilnego, do którego zastosowanie ma przepis art. 61 k.c. Na poparcie tego stanowiska została powołana uchwała NSA z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 4/11. W efekcie przyjętej koncepcji prawnej - mianowicie, że skarżąca nie złożyła skutecznego prawnie odwołania swojego oświadczenia woli (było ono spóźnione) i tym samym - organy celne "nie miały wyboru", tj. obligatoryjnie musiały podjąć decyzję o zwolnieniu skarżącej z służby. W powyższym ustaleniu WSA w Warszawie pominęło jeden istotny szczegół - skarżąca w trybie art. 61 k.c. nigdy nie miała możliwości skorzystać z art. 61 k.c. Chodzi zarówno o faktyczną (techniczną) możliwość skorzystania z tego trybu - oświadczenie złożone na piśmie w dniu [...] czerwca 2013 r. nie mogło być cofnięte przed dotarciem do adresata, jak i kwestię motywacyjną działania skarżącej - dopiero w lipcu 2013 r. nastąpiły zdarzenia, które spowodowały zmianę w jej świadomości i chęć zmiany złożonego oświadczenia woli z dnia [...] czerwca 2013 r.

Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się z przyjętą interpretacją prawną i podniosła, iż właściwe prawnie byłoby przyjęcie stanowiska odmiennego od tego przyjętego przez WSA (a uprzednio Szefa Służby Celnej), a mianowicie, że pisemne zgłoszenie wystąpienia z służby nie podlega prawu cywilnemu, a w konsekwencji może być cofnięte w określonym terminie, tj. do daty wydania decyzji ostatecznej. Opowiadając się za powyższą koncepcją skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że znana jest jej uchwała NSA z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 4/11, lecz po pierwsze - przytoczona uchwała zapadła w innym stanie faktycznym i nie dotyczyła ona ustawy o Służbie Celnej, a po drugie - do tej uchwały zostało zgłoszone zdanie odrębne Sędziego NSA Prof. dr hab. Barbary Adamiak, które skarżąca kasacyjnie w pełni podziela. Po pierwsze, czynność prawna złożenia pisemnego zgłoszenia (żądania) zwolnienia za służby nie ma charakteru czynności materialnoprawnej, lecz ma ona wyłącznie charakter czynności procesowej. Zatem nie rodzi z mocy prawa skutku materialnoprawnego. W przepisach prawa administracyjnego nie istnieje żaden zapis nadający złożeniu wniosku o zwolnienie z służby skutku materialnoprawnego, albowiem skutek taki wywołuje dopiero wydanie decyzji o zwolnieniu z służby. Postępowanie o zwolnienie z służby (zakończone decyzją o zwolnieniu z służby) inicjowane jest natomiast na wniosek strony. Prawo administracyjnie całkowicie reguluje kwestie czynności procesowych w art. 61 § 1 k.p.a. Przepisy k.p.a. przewidują możliwość wycofania wniosku w sprawie inicjowanej na wniosek strony i wówczas organ może postępowanie to umorzyć. Przepisy pragmatyki zawodowej dotyczące funkcjonariuszy celnych nie zawierają przepisu o charakterze lex specialis, który wyklucza możliwość cofnięcia wniosku o wystąpienie z służby. Tym samym jest to możliwe (tak jak cofnięcie każdego innego wniosku w postępowaniu administracyjnym) i w razie cofnięcia takiego wniosku organ powinien rozważyć umorzenie postępowania (jeżeli nie jest to sprzeczne z interesem społecznym). Po drugie, koncepcja przyjęta przez WSA (o możliwości stosowania art. 61 k.c.) jest niezgodna z istotą i charakterem pełnienia służby przez funkcjonariusza celnego, który jest stosunkiem o charakterze administracyjno-prawnym i z istoty rzeczy opiera się na innych zasadach niż stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Chodzi o to, że sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku nie są sprawami cywilnymi, lecz sprawami administracyjnymi rozpoznawanymi w drodze postępowania administracyjnego z ewentualną skargą do sądu administracyjnego. W związku z powyższym w takich sprawcach powinny być stosowane przepisy i normy prawa administracyjnego. Po trzecie, nawet gdyby przyjąć, iż faktycznie istnieje luka prawna w analizowanej materii, to nie istnieją podstawy do tego, aby stosować analogię z prawa cywilnego, skoro w sprawie można zastosować ustawę nadrzędną, tj. Konstytucję RP i organy administracyjne obowiązane są stosować zasady konstytucyjne, tj. zasadę równości wobec prawa i łączącą się z nią zasadę niedyskryminacji czy też zasadę sprawiedliwości proceduralnej. Stosowanie tychże zasad wyklucza stosowanie w sprawie przepisu art. 61 k.c.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie można również w treści skargi pominąć specyficznej sytuacji życiowej, w jakiej złożyła swój wniosek o zwolnienie ze służby (poczucie dyskryminacji, mobbingu, konflikt z przełożonym) i w jakim go cofnęła (zaistniała możliwość rozwiązania istniejących problemów). Chociaż Sąd badał te decyzje pod kątem nieważności decyzji z powodu wyłączenia stanu świadomości oraz zaistnienia przymusu, nie stwierdzając zaistnienia tych okoliczności, to w rozumieniu życiowym skarżąca utrzymuje, iż czuła się zmuszona do tej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, które przesłanki zostały określone w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonego zarzutu kasacyjnego.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 104 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku pisemnego zgłoszenia przez funkcjonariusza żądania zwolnienia ze służby. Sąd I instancji prawidłowo ocenił istotę tego wystąpienia, trafnie przyjmując, że prośba funkcjonariuszki o zwolnienie jej ze służby nie ma wyłącznie charakteru procesowego żądania dotyczącego uruchomienia procedury zwolnieniowej. Takie wystąpienie zawiera nie tylko żądanie wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego, ale przede wszystkim wywołuje także skutki w zakresie prawa materialnego. Jest to więc czynność o charakterze mieszanym, w której występują łącznie elementy materialnoprawne i procesowe. Nie jest to zatem żądanie, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Funkcjonariusz ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ zobowiązany jest wydać w zakreślonym terminie stosowną decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Przepisy prawa nie pozwalają więc w tym przypadku na wydanie decyzji innej treści. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby jest zatem elementem wyznaczającym materialnoprawny status funkcjonariusza, łączący się z dobrowolnym, a nie przymusowym charakterem służby.

Funkcjonariusz, żądając rozwiązania z nim stosunku służbowego, składa oświadczenie woli skierowane do określonego adresata, to jest przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Ustawa o Służbie Celnej i inne przepisy prawa administracyjnego nie regulują zasad składania oświadczeń woli w administracyjnoprawnych stosunkach służbowych. W omawianym zakresie występuje luka w prawie. W takich przypadkach jedną z dopuszczalnych form wykładni jest analogia "z prawa" (analogia iuris). Przy interpretacji przepisów prawa administracyjnego dopuszcza się wówczas możliwość korzystania z analogicznych rozwiązań przyjętych w prawie cywilnym. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby także i do omawianych oświadczeń funkcjonariuszy celnych nie stosować przepisów art. 61 k.c. Takie stanowisko, na co prawidłowo zwróciły uwagę organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji, wynika również z uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 4/11. Uchwała ta dotyczyła wprawdzie interpretacji art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ale powołany przepis ma niemal identyczną treść jak analizowany art. 104 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Różnica tych regulacji sprowadza się jedynie do innego terminu zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Z tych też względów, zdaniem NSA, pogląd wyrażony w uchwale znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie.

We wskazanej uchwale NSA w składzie siedmiu sędziów przyjął, że: "Pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby, na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.)". Ponadto we wspomnianej uchwale NSA stwierdził, że przewidziane w Kodeksie cywilnym ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli mają na celu ochronę interesów obu stron stosunku służbowego. Złożenie takiego oświadczenia wywołuje skutki prawne w sferze interesów obu stron stosunku służbowego. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby obliguje bowiem organ do rozwiązania stosunku służbowego w terminie przewidzianym w ustawie. Z drugiej zaś strony przepisy Kodeksu cywilnego przewidujące możliwość uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli zapewniają wystarczające gwarancje ochrony funkcjonariusza, którego oświadczenie o wystąpieniu ze służby dotknięte było wadami.

Z przytoczonych rozważań wynika, że nie tylko określony w art. 61 k.c. reżim prawny warunkujący złożenie skutecznego oświadczenia woli ma zastosowanie do zgłoszenia przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby i jego cofnięcia, ale także przepisy przewidujące możliwość uchylenia się przez funkcjonariusza od skutków złożonego organowi zgłoszenia, z powodu wad oświadczenia woli.

Zgodnie z art. 61 k.c. oświadczenie adresowane do innego podmiotu wywiera skutki prawne z chwilą, gdy dotarło do adresata w takiej formie, iż mógł się on zapoznać z treścią tego oświadczenia. Odwołanie oświadczenia woli jest skuteczne jedynie wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem. W świetle tej regulacji oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie złożyła. Może być ono skutecznie odwołane po tym jak doszło do wiadomości adresata tylko za jego zgodą.

W rozpoznawanej sprawie prośba E. S. o zwolnienie jej ze służby adresowana była do Dyrektora Izby Celnej w Krakowie. Adresat wystąpienia zapoznał się z żądaniem funkcjonariusza najpóźniej w dniu dnia 28 czerwca 2013 r., podejmując tego samego dnia decyzję o zwolnieniu E. S. ze służby. Funkcjonariuszka w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. (po doręczeniu jej decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r.), złożyła oświadczenie o cofnięciu swego wystąpienia ze służby. Taka czynność procesowa nie mogła jednak odnieść już zamierzonego przez skarżącą skutku. Dyrektor Izby Celnej w Krakowie nie miał obowiązku uwzględnienia prośby funkcjonariuszki o cofnięcie wystąpienia ze służby. Organ I instancji mógł przychylić się do prośby skarżącej o cofnięcie wystąpienia ze służby, ale nie był do tego zobowiązany. Skoro korzystając z przysługujących mu uprawnień, nie wyraził zgody na wycofanie przez E. S. jej oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby, to takie oświadczenie - w myśl 61 k.c. było bezskuteczne. W konsekwencji postępowanie w przedmiocie zwolnienia E.S. ze służby na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nie stało się bezprzedmiotowe i nie podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie NSA, brak jest zatem uzasadnionych podstaw do zaaprobowania wyrażonego w zdaniu odrębnym do ww. uchwały stanowiska. Dlatego też Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można zarzucić błędnej wykładni art. 104 ust. 1 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem powołanego przepisu uznać należy za bezzasadny.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.