Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 272/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 98, art. 97 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek – Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Województwa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 września 2017 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Województwa kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Województwo wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 marca 2018 r., sygn. akt [..], którą organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt [..], o odmowie stwierdzenia nieważność decyzji Burmistrza Miasta z dnia 31 lipca 2000 r., nr [..], w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [..] położonej we W., obręb C., na działki nr [..] i [..].

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 31 lipca 2000 r., nr [..], Burmistrz Miasta na wniosek właścicieli nieruchomości, M. T. i M. T., zatwierdził projekt podziału działki nr [..] położonej we W., obręb C., na działki nr [..] i [..]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że działka nr [..] zgodnie z obowiązującym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej nr XXII/129/92 z dnia 28 lutego 1998 r. jest oznaczona w części dzielonej jako droga państwowa krajowa, symbol – 001.KGT, a projektowana działka nr [..] stanowiąca nowoprojektowany przebieg drogi nr [..], przejdzie na własność Województwa po uprawomocnieniu się decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpiło Województwo, na którego rzecz przeszła własność wydzielonej działki nr [..], zarzucając wydanie jej bez podstawy prawnej oraz niewykonalność decyzji w dniu jej wydania, która ma charakter trwały. W uzasadnieniu wnioskodawca zakwestionował ustalenie, będące podstawą zatwierdzenia podziału, że nowopowstała działka nr [..] została wydzielona pod drogę publiczną – drogę krajową. Z powołanego w podstawie decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. z 1998r. nr 160 poz. 1071) nie wynika bowiem, aby ulica W. w C. posiadała kategorię drogi krajowej bądź wojewódzkiej. Potwierdza to również uchwała nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z dnia 14 lutego 1986 r., MP nr 3, poz. 16), która nie wymienia wśród takiej kategorii dróg drogi wskazanej w decyzji. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, prawo własności wydzielonej działki nie przeszło z mocy prawa na rzecz Województwa, albowiem nie nastąpiło następstwo prawne, o którym mowa w art. 103 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W dniu wydania decyzji podziałowej jednostka organizacyjna będąca zarządem dróg krajowych nie istniała, a następstwo prawne na rzecz Zarządu Dróg Wojewódzkich nie nastąpiło.

Po rozpoznaniu wniosku decyzją z dnia 29 września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W ocenie organu, w dniu wydania decyzji podziałowej działka nr [..] wchodziła, zgodnie z planem ogólnym, w skład terenu przeznaczanego pod drogę państwową krajową. Kolegium zauważyło przy tym, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu uchwalenia planu (ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym; Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), według zapisów którego oceniano zatwierdzenie podziału działki nr [..], nie było obowiązku wyszczególniania w planie miejscowym przebiegu ulic i dróg. W konsekwencji brak szczegółowych ustaleń w planie miejscowym odnośnie przedmiotowej działki, oznaczonej w planie jako droga państwowa krajowa - symbol 001.KGT, nie powoduje wystąpienia braku okoliczności dla przyjęcia prawnorzeczowych skutków wydzielenia działki pod drogę, na dzień wydania decyzji z dnia 31 lipca 2000 r. Dla powyższej oceny, zdaniem organu, nie ma znaczenia, że działka nr [..] stanowiąca część ul. W. w C., uchwałą nr XXXIII/217/2001 Rady Miejskiej z dnia 23 kwietnia 2001 r. w sprawie zaliczania dróg na terenie Gminy Miasta do kategorii dróg gminnych (Dz.Urz.Woj.. nr 45, poz. 501 z dnia 7 czerwca 2001 r.) zaliczona została do kategorii dróg gminnych, gdyż nastąpiło to po podjęciu decyzji podziałowej, jak również nie ma znaczenia, że ulica ta nie była drogą państwową krajową według uchwały nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Województwo zmodyfikowało swoje żądanie poprzez stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta z dnia 31 lipca 2000 r. wyłącznie w zakresie dotyczącym działki nr [..].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 marca 2018 r. utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności organ uznał, iż nie jest zasadne stanowisko strony o niewykonalności kwestionowanej decyzji ostatecznej, albowiem stanowiła ona podstawę do dokonania wpisu prawa własności Województwa do księgi wieczystej. Dalej Kolegium wskazało, że organ dokonujący podziału nieruchomości jest związany postanowieniem opiniującym zgodność planowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ze znajdującej się w aktach sprawy kopii postanowienia Burmistrza Miasta z dnia 26 lipca 2000 r., nr [..], wynika natomiast, iż organ ten pozytywnie zaopiniował wniosek M. T. i M. T. z dnia 14 czerwca 2000 r. pod kątem zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego proponowanego przez nich podziału działki nr [..]. W związku z tym, że w aktach brak było samego wniosku zainteresowanych i dowodów na wprowadzenie postanowienia do obrotu prawnego, na wezwanie Kolegium z dnia 12 lutego 2018 r. Burmistrz Miasta oświadczył, iż nie posiada żadnych innych materiałów w sprawie niż te, które zostały przedstawione w postępowaniu zakończonym w drodze decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 września 2017 r.

Odnosząc się do spornej kwestii przeznaczenia przedmiotowej działki organ wskazał, że dla możliwości wydzielenia nieruchomości pod drogi publiczne (zarówno pod ich budowę jak i rozbudowę) nie jest konieczne, aby w dacie podziału działka była zaliczona w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych. W badanej sprawie okolicznością bezsporną jest to, że przebieg drogi, o której mowa w decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, wynikał z ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta obowiązującego w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Nie ma przy tym znaczenia, iż działka nr [..] stanowiąca część ul. W. w C. w drodze uchwały nr XXXIII/217/2001 Rady Miejskiej z dnia 23 kwietnia 2001 r. zaliczona została do kategorii dróg gminnych, gdyż nastąpiło to już po podjęciu ostatecznej decyzji podziałowej. Podobnie nie ma znaczenia, że według uchwały nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych ul. W. w C. nie była drogą państwową krajową ponieważ jej stan prawny w czasie podejmowania rozstrzygnięcia objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności został uregulowany w drodze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich, a które obowiązywało już w czasie wydawania decyzji podziałowej.

W związku z tym, zdaniem organu, działka nr [..] przeznaczona (jak wynika z rysunku stanowiącego załącznik do decyzji z dnia 31 lipca 2000 r.) w istocie na poszerzenie istniejącej drogi (obecnie ul. W. w C.) przeszła na własność określonego podmiotu i w wyniku tego powstał obowiązek zapłaty przez niego odszkodowania na rzecz poprzedniego właściciela. W tym zakresie prawidłowo natomiast ustalono, że działka nr [..] przejdzie na własność Województwa, albowiem zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r., droga nr [..]opisana w decyzji podziałowej oraz łączące się z nią drogi nr [..] oraz nr [..], o których mowa w treści planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W., zostały zaliczone do dróg wojewódzkich. Wprawdzie stwierdzenie przejścia własności nieruchomości w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości było zbędne, gdyż przewłaszczenie następuje z mocy samego prawa, a z przepisu ustawowego nie wynika obowiązek stwierdzenia nabycia własności gruntów wydzielonych pod drogi, to jednak ujęcie tego faktu w uzasadnieniu decyzji Burmistrza Miasta z dnia 31 lipca 2000 r. nie stanowi o jej wadliwości, ponieważ ma wyłącznie walor informacyjny.

Ponadto, Kolegium wskazało, że rozpoznając przedmiotową sprawę nie stwierdziło, aby decyzja ostateczna dotknięta była pozostałymi wadami kwalifikowanymi, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze Województwo zarzuciło naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 5 i art. 98 ust. 1 u.g.n. wskazując, że podział nieruchomości został dokonany bez niezbędnego wniosku właścicieli. Wprawdzie w postanowieniu z dnia 26 lipca 2000 r. Burmistrz Miasta wskazuje na wniosek z dnia 14 czerwca 2000 r., który wpłynął do urzędu w dniu 26 lipca 2000 r., lecz w aktach sprawy brak jest takiego dokumentu. Natomiast wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej podział z dnia 31 lipca 2000 r. (data wpływu 31 lipca 2000 r.), który znajduje się w aktach, został podpisany tylko przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, podczas gdy prawo własności przysługuje małżonkom T. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Brak skutecznego wniosku o podział oznacza zaś, że dokonany podział jest podziałem z urzędu, z wyłączeniem trybu art. 98 u.g.n. Zdaniem skarżącego, niezbędne jest stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział w części stwierdzającej podział na podstawie ww. przepisu.

Strona skarżąca zarzuciła także wydanie decyzji bez podstawy prawnej z uwagi na to, iż powołano w decyzji Burmistrza Miasta rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich oraz wskazano w tej decyzji na symbol

001.KGT dotyczący projektowanej drogi nr [..], w sytuacji w której obowiązujący plan ogólny przy symbolu 001 KGT wskazuje jedynie na "drogę państwową krajową". W konsekwencji błędnie przyjęto, iż podział działki nr [..] poprzez wydzielenie działki nr [..] został dokonany w ramach nowo projektowanego przebiegu drogi nr [..], a prawo własności przeszło na rzecz Województwa. Skarżący zauważył, że organ nie wspomniał i nie wskazał jaki skutek ma zaliczenie drogi - ulicy W., przy której leży dzielona działka nr [..] do kategorii drogi gminnej, z dniem w wejścia w życie uchwały z dnia 23 kwietnia 2001 r. Nr XXXIII/2017/2001 w sprawie zaliczenia dróg na terenie Gminy Miasta do kategorii dróg gminnych. Organ wskazał więc że drogi nr [..]-[..] stały się drogą wojewódzką i ma to kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w decyzji i przejścia działki na własności Województwa, w sytuacji, w której dzielona działka nie leży i nigdy nie leżała przy żadnej z ww. dróg przed 1 stycznia 1999 r. oraz po tej dacie, a w planie brak jest rozstrzygnięcia na temat nowoprojektowanej drogi nr [..]. Mając na uwadze stwierdzenia nieważności w analogicznych sprawach podziału nieruchomości skarżący stwierdził, że w konsekwencji podjęcia zaskarżonej decyzji dochodzi do niedopuszczalnej sytuacji, w której w ramach wydzielenia na podstawie tego samego planu, przy tej samej drodze gminnej - ulicy W., jedne działki przechodzą na własność Gminy (dz. nr [..] [..] – [..]), a sąsiadujące na własność Województwa ([..]).

Województwo wskazało, iż stroną skarżonego postępowania nie był K. K., który zgodnie z wypisem uproszczonym z rejestru gruntów jest współwłaścicielem działki nr [..], powstałej w następstwie kolejnych podziałów działki nr [..].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium wyjaśniło, że decyzje w sprawach o sygn. akt [..] i [..] stwierdzające nieważność decyzji podziałowej ulicy C., w części stwierdzającej poszerzenie drogi państwowej krajowej – 001.KGT, zapadły w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, gdyż w chwili wydania decyzji podziałowych obowiązywała już uchwała nr XXXIII/217/2001 Rady Miejskiej z dnia 23 kwietnia 2001 r. w sprawie zaliczania dróg na terenie Gminy Miasta do kategorii dróg gminnych i to właśnie ich niezgodność z zapisami tego aktu normatywnego stanowiła podstawę do stwierdzenia nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji doprowadziła do wniosku, że narusza ona przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt c). Postępowanie sądowe dostarczyło podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonego aktu organy administracji naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Podkreślić należy, że wniesienie skargi na decyzję administracyjną oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje i rozstrzyga sprawę poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem tej prawnej formy działania organu administracji publicznej, przy czym sąd rozstrzyga taką sprawę nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną na podstawie akt sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) oraz jest zobowiązany dokonać oceny prawnej zarzutów podnoszonych przez skarżącego oraz stanowiska pozostałych stron. Istota rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd administracyjny polega także na tym, że sąd ma obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego co do wskazanych naruszeń prawa jest, czy nie jest trafne. Kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenie prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść.

Kontrolując zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję Sąd dopatrzył się w działaniu Kolegium naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. obligowało do uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo tego, że w skardze nie sformułowano w pełni trafnych zarzutów.

Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 marca 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia 29 września 2017 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] położonej we W., obręb C., na działki nr [..] i [..]. Z uzasadnienia decyzji podziałowej wynika, że projektowana działka nr [..] stanowiąca nowoprojektowany przebieg drogi nr [..], przejdzie na własność Województwa za odszkodowaniem po uprawomocnieniu się decyzji. Z decyzji wynika również, że podziału dokonano w trybie i na zasadach wynikających z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 121), zwanej dalej u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. Podstawą prawną wskazanej decyzji był przepis art. 98 ust. 1 u.g.n., który stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Zgodnie z art. 98 ust. 2 u.g.n. właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne.

Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie polega bowiem na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się jedynie do zbadania, czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że skarżące Województwo wnioskiem z dnia 27 września 2016 r. zwróciło się do organu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia 31 lipca 2000 r. zatwierdzającej podział działki nr [..] we W. na dwie działki nr [..] i [..], z których działka nr [..] wydzielona została pod nowoprojektowany przebieg drogi nr [..]. We wniosku skarżący powołał się na dwie podstawy stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. Według skarżącego decyzja podziałowa wydana została bez podstawy prawnej, albowiem przywołane w podstawie decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. nr 160, poz. 1071), a także przepis art. 98 u.g.n. nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Zarzucono również rażące naruszenie art. 98 u.g.n. oraz spowodowanie tą decyzją stanu, w którym była ona niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały. Z uzasadnienia wniosku wynika, że według Województwa wady decyzji sprowadzają się do błędnego przyjęcia, że działka nr [..] została wydzielona pod drogę publiczną – krajową i przeszła na własność Województwa. W ocenie Województwa do takich wniosków i stwierdzeń nie uprawniał ani obowiązujący wówczas ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej Nr XXII/129/92 z dnia 28 lutego 1992 r., ani uchwała Nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (MP z 1986 r., Nr 3, poz. 16). Województwo twierdziło, że dopiero uchwała Rady Miejskiej z dnia 23 kwietnia 2001 r., Nr XXXIII/2017/2001, określiła status przedmiotowej drogi zaliczając ją do kategorii dróg gminnych na terenie Gminy Miasta.

Kolegium uznało, że zgłoszone przez Województwo okoliczności podważające zgodność z prawem wydanej decyzji podziałowej nie wypełniają przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a., nie dając tym samym podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Analizując stan faktyczny i prawny sprawy zakończonej decyzją zatwierdzającą podział działki nr [..] Sąd uznał stanowisko Kolegium za prawidłowe.

Wyjaśniając tą kwestię wskazać należy, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Początkowe działania organu sprowadzają się w pierwszym rzędzie do odtworzenia stanu faktycznego sprawy na dzień wydania weryfikowanej decyzji. O ile nie jest on kwestionowany, co pozwala na jego bezpośrednie przyjęcie, to kolejny krok stanowi odtworzenie stanu prawnego i odkodowanie właściwej normy prawnej do rozstrzygnięcia pierwotnej sprawy administracyjnej. Dopiero porównanie tej normy z podstawą prawną podjętego rozstrzygnięcia pozwala na ocenę, czy decyzja została wydana z naruszeniem prawa (jakimkolwiek). W następnym etapie zadaniem organu jest natomiast ocena stopnia tej wadliwości i określenie konsekwencji prawnych dla tego ustalenia, w tym czy zachodzi konieczność usunięcia kontrolowanej decyzji z obrotu prawnego ze względu na kwalifikowaną postać tej wadliwość, tj. rażącego (szczególnie istotnego) naruszenia prawa. Dopiero bowiem na tym etapie postępowania następuje badanie, czy naruszenie przepisu wynika z jego bezpośredniego rozumienia, czy też wymaga on stosowania metod wykładni. Podkreślić jednak trzeba, iż rozpoznając sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji pierwsze działania organu zawsze odnosić się będą do decyzji pierwotnej oraz okoliczności faktyczno-prawnych, które stanowiły podstawę jej podjęcia.

Realizując powyższe etapy postępowania Kolegium ustaliło, że zaskarżoną decyzję wydano, wbrew twierdzeniom skarżącego, w zgodzie z postanowieniami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich.

Z dyspozycji przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowiącego podstawę prawną decyzji zatwierdzającej podział wynika, że kluczową okolicznością mające znaczenie dla przejścia z mocy prawa własności wydzielonych nieruchomości, jest ich przeznaczenie, istniejące bądź projektowane, pod drogę publiczną. Przeznaczenie to natomiast oceniane winno być zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami planistycznymi, którymi w sprawie rozpoznawanego podziału były postanowienia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla miasta W. Plan ten przewidywał, że działka nr [..] jest oznaczona w części dzielonej pod drogę państwową krajową, oznaczoną symbolem 0.01.KGT. Natomiast wydzielona działka nr [..] miała stanowić nowoprojektowany przebieg drogi nr [..]. Niewątpliwe tym samym jest, że działka nr [..] przeznaczona była pod drogę publiczną. Przy tym całokształt postanowień planu potwierdza, że działka nr [..] miała stanowić jeden z elementów ciągu dróg publicznych.

Natomiast obowiązujące w dacie podejmowania decyzji zatwierdzającej podział rozporządzenie z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie wykazu dróg krajowych i wojewódzkich w załączniku nr 2 zatytułowanym "Wykaz dróg wojewódzkich" przewidywało drogę nr [..], potwierdzając jej kategorię jako drogi wojewódzkiej. Z rozporządzenia wynikało również, że łączące się z drogą nr [..] drogi nr [..] oraz nr [..], o których mowa w treści planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W., zaliczone zostały do dróg publicznych tworząc łącznie wojewódzką sieć komunikacyjną w tym regionie.

Podsumowując zatem, w ocenie Sądu nie potwierdziły się wskazane przez skarżącego przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci wydania decyzji podziałowej bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązujący bowiem wówczas ogólny plan zagospodarowania przewidywał przeznaczenie dzielonej działki nr [..] pod drogę publiczną, a obowiązujące rozporządzenie zaliczało ją do kategorii dróg wojewódzkich, co determinowało jej przejście z mocy prawa na własność Województwa. Przepis art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz.U. 2017 r., poz. 2222 ze zm.), w dacie decyzji podziałowej stanowił, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Na zmianę powyższej oceny nie mogła wpłynąć ani treść uchwały nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1992 r. nie zaliczająca drogi nr [..] do dróg krajowych, która w dacie podejmowania decyzji podziałowej już nie obowiązywała (uchylona z dniem 1 stycznia 1999 r.), ani uchwała nr XXXIII/217/2001 Rady Miejskiej z dnia 23 kwietnia 2001 r. zaliczająca drogę nr [..] do dróg gminnych, która w tej dacie jeszcze nie obowiązywała.

Przy tym podkreślić należy, że wprawdzie decyzja zatwierdzająca podział nie rozstrzyga w części stanowiącej o przejściu z mocy prawa własności gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną na rzecz podmiotu publicznoprawnego, ale nie oznacza to, że w swej treści, zwłaszcza zaś w uzasadnieniu decyzji, nie może ona wskazywać na takie przeznaczenie działek wydzielonych pod drogi, z czym mieliśmy miejsce w niniejszej sprawie. Fakt przejścia prawa własności z mocy prawa nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości, czyli być przedmiotem domniemań lub analiz (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r., I OSK 386/16, LEX nr 2484031).

Sąd podzielił również stanowisko Kolegium co do braku wskazywanej podstawy stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w akceptując argumentację organu, że w odniesieniu do decyzji podziałowej, która stała się podstawą ujawnienia uprawnień właścicielskich Województwa w księdze wieczystej, nie można mówić o trwałej niewykonalności tej decyzji. Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Takich przeszkód natury faktycznej bądź prawnej w wykonaniu decyzji podziałowej Sąd nie stwierdził.

Przechodząc natomiast do zasadniczych powodów podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia należy wyjaśnić, że co prawda w zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że decyzja podziałowa nie jest również dotknięta pozostałymi wadami kwalifikowanymi z art. 156 § 1 k.p.a., ale stwierdzenia tego nie poparło jakimkolwiek uzasadnieniem, które potwierdziłoby, że powyższe kwestie były przedmiotem rozważań organu. Z tego powodu Sąd uznał, że wbrew istocie postępowania o stwierdzenie nieważności Kolegium nie zbadało sprawy kompleksowo, nie analizując prawidłowo pozostałych przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że wniosek strony o stwierdzenie nieważności określonego aktu, jak też uzasadnienie takiego wniosku nie są wiążące dla organu, gdyż ten zobowiązany jest z urzędu dokonać analizy, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeśli więc nawet organ uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, wówczas powinien on we własnym zakresie szczegółowo zbadać, czy kwestionowana decyzja nie zawiera jakiejkolwiek z wad z art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że granice, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie wiążą organu nadzoru. Organ administracji nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji i jeśli nawet uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, to musi zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1999 r., IV SA 1715/97, LEX nr 48731; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2009 r., II OSK 562/2008, LexPolonica nr 2056309).

Tymczasem z analizy materiału dokumentującego przebieg postępowania podziałowego wynika, że działka nr [..] stanowiła współwłasność M. T. i M.T. Wraz z decyzją podziałową przedłożono Kolegium wniosek z dnia 31 lipca 2000 r. o wydanie decyzji zatwierdzającej podział działki nr [..]. We wniosku tym w górnym lewym rogu wskazano, że składają go M. i M.T., zamieszkali w C. przy ul. W. Natomiast pod wnioskiem złożony został jeden, nieczytelny podpis. Z tego wynika, że pod wnioskiem jako wnioskodawca podpisał się tylko jeden współwłaściciel działki nr [..] i to nie wiadomo który. Z akt nie wynika, ażeby którykolwiek z właścicieli tej działki upoważnił drugiego z nich do złożenia wniosku o podział. W aktach podziałowych nie ma dokumentu takiego pełnomocnictwa. Powyższe okoliczności skłaniają do przypuszczeń, że wniosek o podział złożony został tylko przez jednego ze współwłaścicieli, co stałoby w oczywistej sprzeczności z treścią art. 97 ust. 2 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji podziałowej. Przepis ten stanowił bowiem, że jeżeli nieruchomość jest objęta współwłasnością lub współużytkowaniem wieczystym, podziału można dokonać na wniosek współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. Przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio. Nie dotyczy to podziału, o którym orzeka sąd. Również aktualna redakcja przywołanego przepisu jest podobna. Orzecznictwo potwierdza, że w przypadku nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności (współużytkowania) rozstrzygnięcie w przedmiocie jej podziału uzależnione jest w pierwszej kolejności od zbadania, czy wszyscy współwłaściciele złożyli stosowny wniosek. W innym przypadku, wydanie decyzji w trybie art. 97 u.g.n. rażąco naruszałoby prawo. Rygorystyczny charakter regulacji art. 97 ust. 2 u.g.n. wzmacnia odesłanie do art. 199 k.c. wskazujące, że jedynym przypadkiem, w którym podział może być dokonany pomimo braku woli współwłaścicieli jest sytuacja, w której sąd powszechny podjąłby w tej mierze stosowne rozstrzygnięcie. Dla swojej skuteczności, wniosek o podział pochodzący od współwłaścicieli musi być zgodny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2018 r., II SA/Gd 31/18, LEX nr 2449494).

Powyższe okoliczności, w toku rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, umknęły Kolegium, a przynajmniej uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie potwierdza, ażeby Kolegium uczyniło powyższe kwestie przedmiotem swoich rozważań. W konsekwencji Sąd uznał, że organy nie dokonały wszechstronnej oceny materiału dowodowego w zakresie ziszczenia się przesłanek nieważności decyzji zatwierdzającej podział działki nr [..]. Nie było bowiem podstaw do ograniczenia badania wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania wyłącznie do podstaw wskazanych przez Województwo, skoro organ może działać w sprawie z urzędu.

Skoro organ w sposób prawidłowy i pogłębiony sam z urzędu nie zbadał czy decyzja nie jest dotknięta którąś z wad wskazanych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. to zdaniem Sądu doszło w sprawie do naruszenia art. 7, art. 77§ 1 i 107 § 3 k.p.a. Kolegium nie przeprowadziło wnikliwych rozważań co do wszystkich przesłanek, jakie winny być spełnione, aby uznać, że decyzja rażąco narusza prawo. Do wskazanych ustaleń organy były zobligowane przepisem art. 7 k.p.a., z którego wynika obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Uszczegółowieniem tej zasady jest obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wynikający z art. 77 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu organ dopuścił się również naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W świetle powyższego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ powinien uwzględnić przedstawione uwagi i zalecenia Sądu oraz przeanalizować wszystkie przesłanki mogące stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji oraz zobowiązany będzie uzasadnić wyniki tak dokonanej analizy zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Organ winien przede wszystkich wyjaśnić, przy pomocy dostępnych środków dowodowych wobec braku kompletnych akt postępowania podziałowego, kto zainicjował postępowanie o zatwierdzenie podziału działki nr [..].

Przy tym wyjaśnić należy, że bez wpływu na wyniki przeprowadzonej kontroli legalności pozostawały argumenty skargi dotyczące stwierdzania przez Kolegium nieważności decyzji zatwierdzających podział w analogicznych sprawach dotyczących ulicy C., albowiem, zgodnie z wyjaśnieniami Kolegium rozstrzygnięcia te podjęte zostały w innych okolicznościach faktycznych i prawnych. Podobnie rzecz ma się z zarzutem braku udziału w kontrolowanym postępowaniu K. K. - współwłaściciela działki nr [..] powstałej w następstwie kolejnych podziałów działki nr [..]. Ewentualne naruszenie przepisów postępowania w postaci pominięcia stron z zasady kwalifikowane być może, jako podstawa i przesłanka do wznowienia postępowania i może mieć znaczenie, gdyby było podnoszone przez pominięte strony. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. II OSK 2276/11, powołując się przy tym na liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne "(...) przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zauważyć należy, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia i ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego" (LEX nr 1331889).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z dnia 29 września 2017 r.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Województwa kwotę 200 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.