Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 816/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 7, 9 i 11, art. 5b ust. 1 pkt 2, art. 18 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1 i 4, art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 907
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant: ref. staż. Małgorzata Urbańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi W. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 roku, nr [...], II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania W. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "Firma Usługowo-Transportowa W. W. B. z siedzibą w M., od decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w kwocie [...]zł, uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz nałożył karę pieniężną w wysokości [...] zł.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

W dniach [...] lutego – [...] marca 2015 r. przeprowadzono kontrolę u W. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "Firma Usługowo-Transportowa W. W. B. z siedzibą w M.. Przedsiębiorca okazał do kontroli: licencję nr [...] dotyczącą międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej siedmiu osób i nie więcej niż dziewięciu osób, licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Kontrolą objęto okres od [...] lutego 2014 r. do [...] lutego 2015 r. Organ pierwszej instancji ustalił, że przedsiębiorca w okresie sześciu miesięcy przed wszczęciem kontroli zatrudniał średnio dwóch kierowców.

Organ stwierdził naruszenie przepisów prawa poprzez: skrócenie dziennego czasu odpoczynku; wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym; wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji; nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu.

Według ustaleń organu pierwszej instancji, W. B. wykonywał w badanym okresie usługi na podstawie umowy z Gminą K. G., polegające na przewozie dzieci do szkół i placówek wychowawczych na terenie tej gminy. Przewozy te stanowiły niepubliczny przewóz określonej grupy osób – dzieci do szkół oraz dzieci niepełnosprawnych do szkół i ośrodków szkolno-wychowawczych, z wyłączeniem innych osób. Przewozy te odbywały się w określonych odstępach czasu, tj. w każde dni, w których odbywały się zajęcia szkolne i wychowawcze, oraz o określonych porach, tzn. dowóz dzieci do szkoły do godziny 8:00 i odbiór dzieci ze szkoły po godzinie 15:00. Przewozy te odbywały się także również określonymi trasami, między innymi wyznaczonymi adresami zamieszkania dzieci dowożonych do szkół, a także miejscem szkoły i ośrodka szkolno-wychowawczego. Wykonywane przewozy spełniały zatem wszystkie warunki wykonywania przewozu regularnego specjalnego, który zgodnie z obowiązującymi przepisami wymagał uzyskania określonego przepisami zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych, którego zgodnie z oświadczeniem przedsiębiorca nie posiadał.

Ponadto stwierdzono wykonywanie zarobkowego przewozu osób pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu do 9 osób łącznie z kierowcą bez stosownej licencji.

W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wspomnianą decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., działając na podstawie art. 93 ust. 1 i art. 92a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej: "u.t.d."), nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości [...] zł.

W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej strona zarzuciła naruszenie: art. 18 i art. 92c u.t.d. oraz art. 8 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenie postępowania.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, uchylając zaskarżoną decyzję w całości i nakładając karę w wysokości [...] zł, stwierdził – po pierwsze, że skarżący w badanym okresie wykonywał przewozy regularne specjalne w transporcie krajowym bez wymaganego zezwolenia. Przedmiotem umowy z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], zawartej pomiędzy przedsiębiorcą a Gminą K. G. była usługa polegająca na przewozie dzieci do szkół na terenie tej gminy w okresie od [...] stycznia do [...] czerwca 2014 r. zgodnie z planami jazdy i wykazami tras dostarczonymi przez zamawiającego. Zamawiający zastrzegł sobie prawo do dokonania zmian w trasach przewozów, w szczególności w zakresie ilości kilometrażu i sposobu dowozu dzieci. W ocenie organu odwoławczego, możliwość czasowej zmiany ilości przystanków czy też godzin odjazdu nie powoduje, że wykonywane przewozy osób przestają być przewozami regularnymi, a stają się przewozami okazjonalnymi. Równocześnie organ uznał, iż okoliczności sprawy i dowody nie wskazują, by podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia (art. 92 c u.t.d.). Organ nie znalazł także podstaw do zastosowania art. 92b u.t.d.

Organ drugiej instancji stwierdził, że w kontrolowanych okresach skarżący oraz I. B. skrócili dzienny czas odpoczynku (na odwrocie tarcz nie zawarto adnotacji wskazującej na przyczyny skrócenia odpoczynku). Ponadto skarżący nie okazał podczas kontroli wykresówki kierowcy z dni [...] maja 2014 r., dokumentującej przemieszczenie się kierowcy z W. do C. na odcinku 68 km. W związku z tymi okolicznościami organ w sposób właściwy nałożył odpowiednią karę pieniężną (lp. 5.3 i 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d.).

Natomiast według organu odwoławczego nie istniały podstawy do nałożenia na stronę kary z tytułu naruszenia lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. W badanej sprawie przedsiębiorca zgłosił do licencji dwa pojazdy: autobus oraz pojazd samochodowy przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. To, zdaniem organu II instancji oznacza, że przedsiębiorca wykonywał przewozy drogowe pojazdami, które zostały zgłoszone do licencji. W chwili uzyskania przez Skarżącego licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób nr [...] nie istniał obowiązek posiadania odrębnej licencji na wykonywanie transportu drogowego pojazdami przeznaczonymi do przewozu od 7 do 9 osób łącznie z kierowcą. Zdaniem organu II instancji zmiana obowiązujących przepisów prawa w zakresie powstania obowiązku uzyskania odrębnej licencji na pojazd, który został już przez przedsiębiorcę zgłoszony do posiadanej licencji na wykonywanie transportu drogowego osób nie może skutkować powstaniem negatywnych konsekwencji dla strony. W niniejszej sprawie Skarżący wykonywał przewozy drogowe osób pojazdem, który został zgłoszony do licencji i na który przedsiębiorca uzyskał stosowny wpis. Organ I instancji nie wykazał, by przed dniem uzyskania przez stronę licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, przedsiębiorca wykonywał przewozy drogowe pojazdami niezgłoszonymi do posiadanej licencji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. B., działając przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie nałożenia kary w wysokości [...] zł z tytułu wykonywania przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, tj. z tytułu naruszenia lp. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Skarżący zarzucił naruszenie art. 18 u.t.d., art. 8 k.p.a., art. 92c u.t.d. i art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w rozpoznawanej sprawie nie może być mowy o regularności wykonywanego przez stronę przewozu dzieci do szkół. Charakter wykonywanych przewozów polega na dostosowaniu przewozów do sytuacji danego dnia. Przewóz ten ma charakter okazjonalny, nie wymagający zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 czy ust. 2 u.t.d.

Zdaniem strony, Główny Inspektor Transportu Drogowego zupełnie pominął fakt, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a u.t.d. to Wójt Gminy K. G. jest organem właściwym do wydania spornego zezwolenia. Przed rozpoczęciem przewozu dzieci w ww. gminie skarżący został pouczony przez urzędników gminy, że nie musi posiadać zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a u.t.d. W związku z przedmiotową kontrolą skarżący wystąpił do Wójta Gminy K. G. o potwierdzenie na piśmie, że zdaniem organu wydającego zezwolenie nie musiał takiego zezwolenia posiadać. Wójt Gminy K. G. będący pod nadzorem organu pierwszej instancji wydał w dniu [...] maja 2015 r. zaświadczenie, zgodnie z którym wykonywany przez skarżącego przewóz nie wymagał zezwolenia.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W rozpoznawanym przypadku Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie nałożenia kary w wysokości [...] zł z tytułu wykonywania przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, tj. z tytułu naruszenia lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej: "u.t.d."). Nie kwestionował pozostałych ustaleń organu odwoławczego w zakresie naruszenia:

1. Ip. 5.3. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, która sankcjonuje skrócenie dziennego czasu odpoczynku

- 5.3.1. – o czas powyżej 15 minut do jednej godziny – karą pieniężną w wysokości 100 zł,

- 5.3.2. – za każdą następną rozpoczętą godzinę – karą pieniężną w wysokości 200 zł.

2. Ip. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, która sankcjonuje nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdy karą pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień.

W tym zakresie Sąd uznał, że ustalenia faktyczne jak i podstawa prawna wskazana przez organ nie budzi wątpliwości.

Jak bowiem ustalono wykresówka kierowcy B. I. z [...] maja 2014r. wykazała, że w tym dniu rozpoczął 24 – godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego winien odebrać minimum 9 godzin nieprzerwanego odpoczynku a odebrał 8 godzin i 15 minut ( od 8.20 do 16.35), jego czas odpoczynku został więc skrócony o 45 minut, co skutkowało nałożeniem kary w wysokości [...] zł. Na odwrocie tarczy nie zawarto adnotacji wskazującej na przyczyny skrócenia odpoczynku. W. B. w dniach 29-30.06.2014r. odebrał 7 godzin i 45 minut odpoczynku zamiast 9 godzin. Czas odpoczynku skrócił o 1 godzinę i 45 minut, co skutkowało nałożeniem kary w wysokości [...] zł i [...] zł, łącznie [...] zł. Również w tym wypadku na odwrocie tarczy nie odnotowano przyczyn skrócenia odpoczynku. W toku postępowania nie okazano do kontroli wykresówki kierowcy B. I. z [...].05.2014r. dokumentującej przemieszczenie się kierowcy z W. do C. (68 km), co skutkowało nałożeniem kary w wysokości [...] zł. W odwołaniu Skarżący podnosił, że naruszenie wynikało z winy kierowcy, który był zobligowany do rozliczenia się z wykresówki ale tego nie uczynił. Słusznie organ uznał, że zarzut ten był bezzasadny. To, że przeszkolono kierowców z zakresu regulaminu pracy, czy też dano im do podpisania regulamin nie oznacza, że znalazła zastosowanie regulacja art. 92b ustawy o transporcie drogowym. Strona skarżąca nie wykazała bowiem aby zleciała kierowcom zadania do wykonania w sposób umożliwiający przestrzeganie norm czasu pracy.

Nie było kwestionowane przez Skarżącego, do czego i Sąd z urzędu podstaw nie znalazł, zakwestionowanie nałożenia przez organ I instancji kary pieniężnej w wysokości [...] zł za naruszenie Ip 1.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, które sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji. Słusznie organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji w tym zakresie nie wykazał, aby przed dniem uzyskania przez stronę skarżącą licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą przedsiębiorca wykonywał przewozy drogowe pojazdami niezgłoszonymi do posiadania licencji. Skarżący do licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób nr [...] zgłosił dwa pojazdy, tj autobus ( o nr rejestracyjnym [...]) oraz samochód osobowy marki O. V. o nr rej [...]), przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu od 7 do 9 osób łącznie z kierowcą. Składając wniosek o udzielenie licencji przedłożył jednocześnie dokumenty dotyczące tych dwóch pojazdów i wraz z licencją uzyskał dwa wpisy. W chwili uzyskania przez niego tej licencji nie istniał obowiązek posiadania odrębnej licencji na wykonywanie transportu drogowego pojazdami przeznaczonymi do przewozu od 7 do 9 osób łącznie z kierowcą. Zmiana przepisów od 15 sierpnia 2013r. (art. 5b ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym) nie może, jak słusznie uznał organ odwoławczy, skutkować negatywnymi konsekwencjami dla strony, która zgodnie z obowiązującymi w dacie składania wniosku przepisami, zgłosiła pojazd przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu od 7 do 9 osób łącznie z kierowcą do licencji i uzyskała przewidzianą wówczas prawem licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było ustalenie zasadności nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej w wysokości [...] zł za naruszenie Ip.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, która sankcjonuje wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym.

Organy administracyjne obu instancji stwierdziły, że strona skarżąca w dniu kontroli wykonywała przewóz regularny specjalny w krajowym transporcie drogowym bez zezwolenia wymaganego stosownie do art. 18 ust. 1 pkt. 1 u.t.d. Z tego tytułu Skarżącemu powinna być wymierzona ww. kara pieniężna. Natomiast zdaniem Skarżącego, w rozpoznawanej sprawie nie może być mowy o regularności wykonywanego przez stronę przewozu dzieci do szkół, gdyż przewóz ten ma charakter okazjonalny, zatem nie wymaga zezwolenia. Skarżący nie zakwestionował pozostałych, stwierdzonych przez organ, naruszeń prawa.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż obecnie w orzecznictwie sądowym nie budzi już wątpliwości, że za przewóz regularny specjalny, o którym mowa w art. 4 pkt. 9 u.t.d., uznaje się przewóz dzieci do szkoły (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2180/13, z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 927/14, z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1993/14, z dnia 10 lutego 2015r., sygn. II GSK 2452/13,czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1234/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyrokach tych podkreślono, że dla uznania takiego przewozu za przewóz regularny specjalny nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 u.t.d., to jest przewidzianych dla przewozów regularnych. Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób, w tym uczniów danej szkoły. Zmiana czasu czy trasy przewozu spowodowana potrzebami uczniów nie pozbawia takiego przewozu charakteru regularności, na co wskazuje się również w powyższym orzecznictwie.

Treść art. 4 ust. 7 u.t.d. uległa zmianie. Do 21.10.2005r. zgodnie z tym przepisem przewozem regularnym był przewóz osób i bagażu:

a) wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych,

b) podczas którego wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się na przystankach określonych w rozkładach jazdy,

c) w którym należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości,

d) wykonywany zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18.

Zgodnie z art. 4 pkt 9 u.t.d., którego treść zmianie nie uległa przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Definiując przewóz regularny specjalny uznawano, że musi on spełniać wszystkie określone w w/w art. 4 pkt 7 u.t.d. przesłanki, w tym m.in. cenniki, rozkłady jazdy podawane do publicznej wiadomości. Brak ich spełnienia uzasadniał uznanie danego przewozu za przewóz okazjonalny. Z tych względów orzecznictwo nie uznawało przewozów dzieci do szkół za przewóz regularny specjalny. Wyrażany był pogląd, iż cechą charakterystyczną dla przewozów regularnych specjalnych jest w istocie dominująca pozycja przewoźnika w stosunku do podmiotów korzystających z tej usługi. Przewoźnik w takich sytuacjach ustala cennik, godziny odjazdów, miejsce w których usytuowane są przystanki. Natomiast potencjalny klient jest, co do zasady związany tymi ustaleniami. Mówiąc najogólniej dyspozycyjność przewoźnika w stosunku do podmiotu zlecającego wykonywanie usługi, oznaczająca możliwość każdoczesnej zmiany ustalonych wcześniej zasad, niejako wyklucza możliwość przyjęcia, że w danym przypadku mamy do czynienia z przewozem regularnym. Sądy uznawały, że nie można, co prawda z góry wykluczyć, że dowożenie dzieci do szkół przybierze postać przewozów regularnych specjalnych, ale wystąpi to wówczas, gdy spełnione zostaną podstawowe przesłanki prawne w tym zakresie. Niemniej jednak tego rodzaju przewóz z zasady nie ma takiego charakteru (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 180/08, z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 535/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1460/10, CBOSA). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008r., sygn II GSK 180/08 wskazano, że okolicznościami pozwalającymi przyjąć, że mogą występować sytuacje, w których przewóz uczniów nie spełnia przesłanek przewozu regularnego są np. każdorazowe umowne określenie godzin odjazdu i przyjazdu, nieustalony cennik opłat, brak podania jego treści do publicznej wiadomości oraz wsiadanie i wysiadanie pasażerów poza obiektami dworcowymi. W wyroku z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 82/08 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednak pogląd, w którym - przy przesłance regularności - wskazano na konieczność zachowania elastyczności w przypadku przewozu dzieci szkolnym autobusem i podkreślano, że gdy chodzi o dowóz dzieci do szkół, ustalenie niezmiennego rozkładu jazdy w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym jest, co do zasady niemożliwe, stanowi bowiem zaprzeczenie transportu osób, który potrzebny jest wiejskiej szkole, to jest takiego, który będzie każdorazowo dostosowany do potrzeb bezpiecznego transportu dzieci. Obecnie, co wskazano na wstępie, w orzecznictwie sądów administracyjnych odchodzi się od uznania, że przewóz dzieci do szkoły nie stanowi przewozu regularnego specjalnego, uznając, że przez regularność przewozów uznaje się ich powtarzalność w z góry ustalonych przedziałach czasowych, nawet jeżeli te przedziały czasowe są w trakcie realizacji umowy konkretyzowane lub korygowane. Nadto nie jest niezbędne spełnienie wszystkich warunków z art. 4 ust. 7 u.t.d. Obecnie przepis ten brzmi: przewóz regularny - publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 915). Prawo przewozowe reguluje konieczność sporządzania dla przewozów regularnych rozkładów jazdy czy cenników i podawania ich do publicznej wiadomości, wymóg ten jednak nie przekłada się ocenę czy w danym przypadku mamy do czynienia z przewozem regularnym specjalnym. Przewóz regularny specjalny nie stanowi zdaniem Sądu rodzaju, czy podtypu przewozu regularnego a osobną kategorię przewozów. W art. 4 pkt 11 u.t.d. definiując przewóz okazjonalny wskazano, że jest nim przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, co również wskazuje na osobną od przewozów regularnych kategorię przewozów regularnych specjalnych. Przewozy regularne specjalne mają jedynie jedną cechę wspólną z przewozami regularnymi, którą jest regularność, tj. wykonywanie przewozu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami a nie inne kwestie związane np. z cennikami czy rozkładami jazdy podawanymi do publicznej wiadomości.

Przy czym zauważyć należy, że z uwagi na brzmienie art. 22 ust. 4 utd inaczej określono dokumenty niezbędne do wydania zezwolenia na przewóz regularny specjalny a inaczej na przewóz regularny (art. 22 ust. 1 ) Przepis art. 22 ust. 4 nie stanowi uzupełnienia dokumentów wymaganych przez art. 22 ust. 1 gdyż po pierwsze nie wskazuje, że do tego typu zezwolenia dodatkowo należy złożyć dokumenty określone w art. 22 ust. 1 a nadto powtarza np. proponowany rozkład jazdy z art. 22 ust. 1 pkt 1 w art. 22 ust. 4 pkt 2 nieco go modyfikując przez wyeliminowanie konieczności podania godziny przyjazdów i określenia kursów. Gdyby przewozu regularne specjalne musiały spełniać wszystkie wymogi dla przewozów regularnych zbędne byłoby powtarzanie obowiązku składania proponowanego rozkładu jazdy z art. 22 ust. 1 pkt 1 w art. 22 ust. 4 pkt 2 u.t.d. Przepis art. 22 ust. 4 u.t.d. nie przewiduje przedłożenia do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym cennika, który jest wymagany przy przewozach regularnych (art. 22 ust. 1 pkt 5 u.t.d.). W Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 6 marca 2014 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń (Dz.U.2014.402 ) inaczej określono wzór zezwolenia na przewóz regularny w transporcie krajowym (załącznik nr 1) a inaczej na przewóz regularny specjalny (załącznik nr 20 - § 1 ust. 1 rozporządzenia. Dla uznania więc danego przewozu za przewóz regularny specjalny nie jest więc niezbędne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek dla przewozu regularnego. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Skarżącego, że co do zasady orzecznictwo obecnie uznaje przewozy dzieci do szkół za przewozy okazjonalne. Wyżej wskazano, że jest odwrotnie. Istotne jest wykazanie, że przewozy dzieci do szkół odbywają się w sposób regularny, tj. w określonych odstępach czasu i określonymi trasami. Okoliczność, że przewóz dzieci do szkół na podstawie zawartej przez gminę umowy z przewoźnikiem jest transportem niepublicznym, nie budzi wątpliwości. Niesporne jest również to, że przewóz dzieci do szkół jest przewozem określonej grupy osób z wyłączeniem innych. W ustawie w zakresie transportu krajowego nie ma przepisów umożliwiających wyłączenie spod dyspozycji uznania danego przewozu za regularny specjalny z uwagi na fakt realizowania go na podstawie umowy organizatora z przewoźnikiem.

Przekładając powyższe na stan faktyczny w niniejszej sprawie uznać należy, że Skarżący realizował przewóz określonej grupy osób z wyłączeniem innych na podstawie umów zawartych z gminą. [...] grudnia 2013r. Skarżący zawarł dwie umowy obowiązujące w okresie od [...] stycznia 2014r. do [...] czerwca 2014r - nr [...] dotyczącą przewozu dzieci do szkół na terenie Gminy K. G. i nr [...] dotyczącą przewozu dzieci niepełnosprawnych oraz z potrzebą kształcenia specjalnego z terenu Gminy K. G. do szkół i ośrodków szkolno – wychowawczych. [...] grudnia 2014r. zawarł kolejne dwie umowy obejmujące okres od [...] stycznia 2015r. do [...] grudnia 2015r. – nr [...] dotycząca przewozu dzieci do szkół na terenie Gminy K. G. w 2015r., zgodnie z wykazem stanowiącym załącznik do umowy dostarczony przez zamawiającego i nr [...] dotyczącą przewozu dzieci niepełnosprawnych oraz z potrzebą kształcenia specjalnego z terenu Gminy K. G. do szkół i ośrodków szkolno – wychowawczych. Organy obu instancji powołując się na treść tych umów oraz w oparciu o zeznania Skarżącego ustaliły, że dowóz dzieci do szkół i dzieci niepełnosprawnych do szkół i ośrodków szkolno – wychowawczych odbywał się w określonych odstępach czasu, tj. w każde dni, w których odbywają się zajęcia szkolne i wychowawcze oraz o określonych porach, tzn. dowóz dzieci do szkoły do godz. 8.00 i odbiór dzieci ze szkoły po godz. 15.00 i określonymi trasami, między innymi wyznaczonymi adresami zamieszkania dzieci dowożonych do szkół, a także miejscem szkoły i ośrodka szkolno wychowawczego. Powołując się na treść umowy nr [...] z [...].12.2013r. organ odwoławczy podał, że przewóz dzieci do szkół odbywał się zgodnie z planami jazdy i wykazami tras dostarczonymi przez zamawiającego, zamawiający zastrzegł sobie również prawo do dokonania zmian tras przewozu w zakresie ilości kilometrażu i sposobu dowozu dzieci.

W ocenie Sądu ustalenia dokonane przez organ naruszały art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego za przedwczesne uznać należy, że realizowany przewóz dzieci do szkół na terenie gminy stanowił przewóz regularny specjalny. Organy nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości regularności przewozów. W aktach administracyjnych nie znajdują się załączniki do umów dotyczących dowozu dzieci do szkół, z których wynikałyby trasy i godziny przewozów, plany jazdy i wykazy tras. Z zapisu § 2 umowy nr [...] wskazującej, że umowa zwarta została w dni nauki szkolnej, zgodnie z kalendarzem roku szkolnego, czy z zapisy p 2 umowy nr [...] wskazującego, że umowa zawarta zostaje w dniach prowadzenia zajęć szkolnych nie wynikają dokonane przez organy ustalenia o istnieniu określonych tras czy pór dowozu dzieci do i ze szkoły. Z protokołu przesłuchania Skarżącego również tych informacji przyjętych przez organ jako ustalenia faktyczne wyinterpretować nie można. Skarżący pytany był jedynie w zakresie umowy o przewóz dzieci niepełnosprawnych, przedstawił wykaz tych dzieci (14 osób) i podał, że dzieci te przewożone są busem konstrukcyjnie przeznaczonym do przewozu do 9 osób łącznie z kierowcą oraz autobusem przeznaczonym do przewozu do 15 osób łącznie z kierowcą. Nadto wyjaśnił, że ilość przejazdów i trasy są zmienne, niektóre z dzieci przebywają bowiem w internacie i są jedynie zawożone w poniedziałek i przywożone w piątek. Zmiana ilości przejazdów czy trasy spowodowana jest stanem zdrowia dzieci. Rodzice dzieci każdego dnia informują o ewentualnej nieobecności dziecka spowodowanej złym stanem zdrowia i wówczas następuje zmiana trasy czy pojazdu. Skarżący podał, że trasa przejazdu nie jest stała. Gołosłowne okazały się więc ustalenia organów o stałych, określonych trasach czy godzinach przewozu dzieci. Na okoliczność przewozu dzieci innych niż niepełnosprawne do szkół Skarżący nie był przez organ słuchany. Oparcie się więc przez organy na zeznaniach Skarżącego dotyczących dowozu dzieci niepełnosprawnych w zakresie oceny regularności przewozu innych dzieci do szkół nie było prawidłowe.

W rozpoznawanym przypadku z akt administracyjnych nie wynika więc, by organy administracyjne podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Stwierdzone przez organy okoliczności nie zostały potwierdzone w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Organy nie ustaliły żadnych szczegółów dotyczących sposobu przewozu pozostałych dzieci, na podstawie zamieszczonych w aktach umów cywilnoprawnych a dokonane ustalenia co do regularności świadczonych przez Skarżącego przewozów były co najmniej przedwczesne.

Należy stwierdzić, że na gruncie kontrolowanej zaistniały okoliczności świadczące o naruszeniu: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Równocześnie organ odwoławczy nie poczynił dokładnych ustaleń w zakresie okoliczności określonych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. (i to pomimo powoływania tego przepisu przez stronę w toku postępowania administracyjnego) – co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Z brzmienia tego przepisu wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust.1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wskazany przepis dotyczy sytuacji wyjątkowych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie racjonalnie przewidzieć, np. będących rezultatem działania siły wyższej bądź osoby trzeciej, za której winę przedsiębiorca nie może odpowiadać (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 976/09, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanki egzoneracyjne określone w art. 92c ust. 1 pkt. 1 u.t.d. nie odnoszą się zatem do zachowania samego przedsiębiorcy, jego działań lub działań osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności, jak i organizacji pracy przedsiębiorstwa. Nie wystarczy więc wykazanie braku winy przedsiębiorcy, lecz konieczne jest pozytywne udowodnienie przez przedsiębiorcę, że podjął on wszystkie niezbędne środki w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa.

Skarżący wykonywał przewóz dzieci na rzecz Gminy K. G. w oparciu o umowy [...] grudnia 2013 r. i [...] grudnia 2014 r. Skarżący zwrócił się do Gminy z zapytaniem o wymóg posiadania zezwolenia na wskazane przewozy, otrzymując w rezultacie zaświadczenie z dnia [...] maja 2015 r. wydane przez Wójta Gminy K. G. (jako organu właściwego zgodnie z art., 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d.), w myśl którego przewóz dzieci niepełnosprawnych do szkół i placówek wychowawczych wykonywany na podstawie umowy cywilnoprawnej z dnia [...] grudnia 2014 r. zawartej pomiędzy W. B. a Gminą K. G. jest przewozem okazjonalnym, nie wymagającym zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 czy ust. 2 u.t.d.

Organ odwoławczy stwierdził enigmatycznie, że nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 92c u.t.d., nie odnosząc się do treści ww. zaświadczenia, .

Trzeba zwrócić uwagę, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób odmówić Skarżącemu należytej staranności i przezorności jako profesjonalnemu i doświadczonemu podmiotowi wykonującemu przewozy drogowe. Wójt gminy K. G. nie jest przypadkowym organem administracji publicznej, lecz jest organem właściwym do udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym (por. art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d.). Trudno zatem oczekiwać od Skarżącego, aby mógł on przewidzieć potrzebę uzyskania takiego zezwolenia i miał wpływ na jego brak, skoro od samego organu administracji publicznej właściwego do jego udzielenia otrzymał informację, która zaprzeczała obowiązkowi jego posiadania. To, że informacja udzielona była w toku niniejszego postępowania nie zmienia faktu, że organ nie uznawał przewozów za wymagające zezwolenia, czemu dał również wyraz z umowie nie domagając się złożenia takiego zezwolenia. Bez wątpienia Skarżącego nie można przy tym obciążać działaniami tego organu. Stanowisko organu Inspekcji Transportu Drogowego, wyrażone zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, z którego wynika, że w takiej sytuacji Skarżący winien dodatkowo wystąpić do tego organu z wnioskiem o udzielenie stosownego zezwolenia, jest natomiast nazbyt daleko idące, nakładając na Skarżącego obowiązek zachowania nadzwyczajnej zapobiegliwości.

Stanowisko organów Inspekcji Transportu Drogowego w zakresie okoliczności z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., wyrażone zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, jest więc niezasadne i nie znajduje oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Dodatkowo trzeba zaznaczyć, że umowa, w oparciu o którą Skarżący wykonywał skontrolowany przewóz drogowy została zawarta w trybie zamówień publicznych. Z regulacji ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm. wg stanu na dzień zawarcia umów, dalej: "P.z.p") wynika z kolei, że o udzielenie zamówienia mogą ubiegać się wykonawcy, którzy spełniają warunki, dotyczące między innymi posiadania uprawnień do wykonywania określonej działalności lub czynności, jeżeli przepisy prawa nakładają obowiązek ich posiadania (art. 22 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Niewykazanie spełnienia tych warunków jest podstawą do wykluczenia z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (art. 24 ust. 2 pkt 4 P.z.p.). Także z zawartych przez Skarżącego umów nie wynika, aby stawiany był mu wymóg legitymowania się zezwoleniem na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych.

Nie bez znaczenia pozostaje także i to, że stanowisko prezentowane przez Wójta Gminy K. G., choć błędne, znajdywało poparcie w uprzednio funkcjonującej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, omówionych wyżej. Organy rozpoznając niniejszą sprawę winny uwzględnić zasadę wyrażoną w art. 8 kpa, tj wymogu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W żaden sposób nie może bowiem wzbudzać zaufania do władzy publicznej sytuacja, w której dwa organy praworządnego państwa, jeden wykonujący władztwo administracyjne względem dopełnienia przez podmiot administrowany określonego wymogu (tutaj udzielenia zezwolenia na wykonywanie określonego rodzaju działalności gospodarczej), a drugi sprawujący kontrolę nad realizacją tego wymogu przez ów podmiot administrowany i sankcjonujący przypadki jego uchybienia, co do prawnego obowiązku spełnienia rzeczonego wymogu prezentują dwa, sprzeczne ze sobą stanowiska.

W konsekwencji doszło do naruszenia: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., co moglo mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Organ Inspekcji Transportu Drogowego, ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i wynikające stąd wskazania co do dalszego postępowania, w tym również w zakresie wskazanych art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. i art. 8 k.p.a.

Wobec powyższego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: "P.p.s.a."), orzeczono jak w punkcie I. sentencji wyroku. W ocenie Sądu konieczność dokonania istotnych ustaleń faktycznych uzasadnia również uchylenie decyzji organu I instancji, co zapewni zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania. O kosztach postępowania postanowiono w punkcie II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015.1804), zasądzając od organu na rzecz Skarżącego kwotę [...]zł stanowiącą sumę uiszczonego przez niego wpisu w kwocie [...]zł, opłaty za pełnomocnictwo w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie [...]zł.