Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 460/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ut. 1, art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II SA/Po 300/17 w sprawie ze skargi P.I. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego nr [...] z dnia [...] 2016 r.; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz P.I. kwotę 1.570 (jeden tysiąc pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 września 2017r. sygn. akt II SA/Po 300/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P.I. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2017r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] 2016r. Starosta Poznański zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi A. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] na działce nr [...] przy ul. W. w K. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że decyzja została wydana w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszarów aktywizacji gospodarczej w K.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P.I. podnosząc, że promieniowanie izotropowe będzie szkodliwie oddziaływać na życie i zdrowie ludzi przebywających w pobliżu projektowanej inwestycji, podkreślając przy tym, że stacja bazowa zlokalizowana ma być tuż przy granicy należącej do niego działki, na której aktualnie trwa budowa budynku biurowo-usługowego przeznaczonego na pobyt ludzi. Jednocześnie wniósł o przygotowanie na koszt organu ekspertyzy przez niezależny ośrodek międzynarodowy.

Decyzją z dnia [...] 2017r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że lokalizacja stacji bazowej jest zgodna z postanowieniami planu miejscowego. Natomiast z treści przedłożonej przez inwestora "kwalifikacji przedsięwzięcia" wynika, że nie jest to przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko. Przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania gwarantują brak przekroczenia dopuszczalnej gęstości strumienia energii pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P.I. podniósł, że organ nie wyjaśnił kwestii związanej z możliwością wykorzystania projektowanych anten do pracy w dwóch systemach GSM 1800/ LTE i UMTS 2100, co ma pływ na zmianę EIRP tego urządzenia. Nadto nie dokonał ustaleń w zakresie dopuszczalnego kąta odchylenia anten i tym samym oddziaływania na tereny dostępne dla ludności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie jest zasadna. Zdaniem Sądu organy w sposób prawidłowy oceniły zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należycie również oceniły zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. wskazując, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w konsekwencji uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Sądu skoro w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko prawodawca posłużył się pojęciem osi głównej wiązki, to tym samym w sposób jednoznaczny przesądził, że chodzi o prostą linię, a nie obiekt przestrzenny, wobec czego brak jest podstaw do badania kształtu wiązki. Z kolei odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny jest odcinkiem prostym, który wyznacza się wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny uwzględniając azymut ( kierunek) oraz pochylenie tej osi (tilt). Zdaniem Sądu moc promieniowania izotropowego wyznacza się dla pojedynczej anteny, nawet gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się inna instalacja radiokomunikacyjna i nie dokonuje się sumowania mocy poszczególnych anten. Sąd poddał analizie dokumentacje projektową oraz kwalifikację przedsięwzięcia i uznał, że projektowana stacja bazowa nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania działek sąsiednich. Nadto wskazał, że przy maksymalnym odchyleniu wiązki 8 stopni, najniżej położony zasięg występowania promieniowania sięga wysokości 39,3m. Zdaniem Sądu skoro inwestor określił, że anteny będą działać w systemie UMTS nie ma podstaw aby badać jakie będzie oddziaływania anten w systemie GSM i sumować równoważną moc promieniowania izotropowego wyznaczonego dla obydwu systemów działających równocześnie.

W skardze kasacyjnej P.I. zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.:

1. art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez odstąpienie od zbadania czy organy obu instancji ustaliły maksymalne pochylenie anten (tilt mechaniczny 0-11 oraz elektryczny 0-6) według ich danych katalogowych, bowiem pochylenie maksymalne elektryczne wynosi 6 stopni a mechanicznego nie ustalono przyjmując pochylenie 8 stopni, co pozwala w istocie na pomijanie procedury środowiskowej. Ponadto nie uznanie, iż zamiarem inwestora jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej o działaniu w pasmach 800, 900, 1800, 2100 MHz, lecz w celu obejścia przepisów prawa złożono wniosek dla tylko i wyłącznie pasma 2100;

2. art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a i § ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie decyzji obu instancji wydanych dla niepełnej inwestycji, a co najważniejsze bez uwzględnienia maksymalnych tiltów elektrycznych oraz mechanicznych anten, co doprowadziło do wadliwego uznania, iż inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

3. art. 33 ust. 1 Pr. bud. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy w odniesieniu do części planowanego obiektu, albowiem zamiarem inwestora była budowa stacji bazowej telefonii komórkowej o innej mocy i przynajmniej dwóch antenach na każdym sektorze (tak jest użytkowana), tym bardziej, że już same pozwolenia radiowe wydane przez Urząd Komunikacji Elektronicznej również uległy zmianie.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A. Sp. z o.o. w W. wniosła o jej oddalenie, kwestionując zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania polegający na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych związanych z prawidłowym ustaleniem parametrów technicznych planowanego przedsięwzięcia, w szczególności możliwego maksymalnego odchylenie (tiltu) poszczególnych anten zaprojektowanych dla spornej stacji bazowej oraz ich faktycznej mocy promieniowania izotropowego ( EIRP).

W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również, jako "Pr. bud."), tak jak w każdym postępowaniu administracyjnym, organ orzekający musi kierować się, określonymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm. dalej: "K.p.a."), ogólnymi zasadami postępowania. Stosownie do treści art. 7 K.p.a. w toku postępowania jego obowiązkiem jest stanie na straży praworządności i podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zgodnie zaś z art. 8 § 1 K.p.a. organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ administracji dowody podlegają ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Z kolei art. 107 § 3 K.p.a. wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia podjętej decyzji z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Dokumenty składane przez inwestora są dowodem, który jak każdy inny dowód podlega ocenie organu. Organ administracji publicznej na podstawie całokształtu materiału dowodowego powinien natomiast ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). To natomiast oznacza, że także dokument złożony przez stronę – kwalifikujący przedsięwzięcie w określony sposób w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji) podlega samodzielnej, wszechstronnej i wyczerpującej ocenie organu administracji. Ocena wartości dowodowej kwalifikacji przedsięwzięcia, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu administracji, ponieważ to on rozstrzyga sprawę. Przed wydaniem decyzji organ powinien zatem samodzielnie zbadać charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym złożoną dokumentację. Taka ocena nie może ograniczać się tylko do cytowania fragmentów kwalifikacji przedsięwzięcia. Bez prawidłowego ustalenia tych parametrów nie sposób bowiem rozstrzygnąć o kwalifikacji planowanej inwestycji w kontekście uznania jej za mogącą zawsze znacząco lub mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wyniki zaś dokonania przez organ takiej analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Jak tymczasem trafnie stwierdził skarżący kasacyjnie, a czego nie podważył skutecznie uczestnik postępowania, zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji uznając, że planowana na działce nr [...] w K. inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, oparły swoje rozstrzygnięcia w całości na ustaleniach faktycznych niepoczynionych samodzielnie. Z uzasadnienia wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji wynika jedynie, że inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i brak jest jakiejkolwiek oceny planowanego przedsięwzięcia. Z kolei z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wprost wynika, że w pełni oparł się na dokumentach przedstawionych przez inwestora, nie weryfikując w żaden sposób podanych w nich informacji, a tym samym uchylając się od samodzielnej oceny tych dokumentów, jako dowodów w sprawie.

Zaznaczyć należy, że już obowiązkiem organu pierwszej instancji było sprawdzenie dokumentacji celem ustalenia parametrów technicznych planowanej stacji bazowej telefonii cyfrowej i wyjaśnienia, czy jest to przedsięwzięcie wymagające uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tymczasem w decyzji z dnia [...] 2016r. organ nie zawarł żadnej informacji w tym zakresie. Z kolei organ odwoławczy stwierdził jedynie, że z "kwalifikacji instalacji pod kątem oddziaływania na środowisko" wynika, że przedsięwzięcie nie należy do kategorii mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tym samym nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Następnie wskazując na zawarte w przedłożonym przez stronę opracowaniu, wskaźniki dotyczące zasięgu, azymutu i tiltu poszczególnych anten, nie dokonał własnych ustaleń co do charakterystyki planowanego przedsięwzięcia. W tej sytuacji rozstrzygnięcia podjęte przez organy obu instancji nie mogły być poddane pełnej kontroli pod względem ich zgodności z prawem.

Organy powinny dokonać kwalifikacji przedsięwzięcia w świetle przepisów art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U z 2016 r. poz. 353 ze zm.) oraz art. 47 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ( Dz. U. z 2016r. poz. 1537 ze zm.). W szczególności obowiązkiem organu było wyjaśnienie czy i w jakim zakresie jest możliwa zmiana kierunku lub kąta nachylenia poszczególnych anten w oparciu o pełną dokumentację techniczną, której w aktach sprawy brak. Nadto ustalenie czy w obrębie planowanego przedsięwzięcia znajdują się już inne urządzenia i czy powinno nastąpić sumowanie mocy poszczególnych anten ze względu na ich parametry i wyznaczanie ich równoważnej mocy promieniowania izotropowego, do czego zobowiązuje § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ powinien albo dokonać samodzielnej analizy albo zasięgnąć ekspertyzy w zakresie tego czy zasięg oddziaływania anten nie kumuluje się z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, przy czym zwrócić należy też uwagę na brak w kontrolowanych decyzjach analizy możliwości zmiany systemu pracy poszczególnych anten, a co za tym idzie zmiany ustalonego dla poszczególnych anten EIRP.

Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga bowiem przede wszystkim uwzględnienia maksymalnej możliwości emisyjnych urządzenia, w tym również uwzględnienia jej maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Prawidłowe ustalenie stanu sprawy wymaga zatem od organu zbadania planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, bez których nie sposób rozstrzygnąć o oddziaływaniu inwestycji na otoczenie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2002/13 oraz z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 708/15 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też dopiero uwzględnienie maksymalnego pochylenia anteny oraz prawidłowe ustalenie ich mocy pozwoli na określenie, czy w odległości wskazanej w rozporządzeniu od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności. W niniejszej sprawie nie wyjaśniono na jakiej podstawie przyjęto maksymalny kąt nachylenia 8o i czy istnieje możliwość większego pochylenia anten, a tym samym zmiany kierunku wiązki promieniowania. Nie jest bowiem wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora, a wynoszącego jak wynika z kwalifikacji instalacji dla poszczególnych anten do 8º, albowiem z akt sprawy nie wynika by były to jednocześnie maksymalne możliwe pochylenia osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. Również ta okoliczność powinna podlegać wyjaśnieniu. W przypadku stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej od deklarowanej przez inwestora, organy powinny ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten oraz w jakiej płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem.

Jeżeli w wyniku poczynionych przez organ ustaleń zajdzie konieczność sumowania mocy poszczególnych anten, należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym począwszy od wcześniej obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490), późniejszego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze zm.) oraz znajdującego zastosowanie w sprawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., dla ustalenia, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia (por. wyroki NSA z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13; z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14, z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 801/14; z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 708/15, z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1494/15, z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2877/17 i z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1570/18). Wykładnia § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. prowadzi bowiem do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Brzmienie przepisów § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia z 2010 r. dotyczących rozbudowy, przebudowy lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia potwierdza zasadność sumowania parametrów danego przedsięwzięcia. Jeżeli bowiem nakazano sprawdzać kwalifikację danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nieracjonalne byłoby przyjęcie stanowiska, że w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowana izotropowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu. Przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. ma charakter normy ogólnej określającej sposób wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Natomiast § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ma charakter normy uzupełniającej pozwalającej na rozstrzygnięcie czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jako całość. Pomiędzy tymi normami nie zachodzi kolizja uzasadniająca stosowanie reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali. Żeby można było zsumować parametry charakteryzujące realizowane przedsięwzięcie - stację bazową telefonii komórkowej na której zostanie zainstalowanych więcej anten, niezbędne jest najpierw ustalenie mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny.

Wobec braku kompletnych ustaleń faktycznych w sprawie, jako przedwczesne należy uznać zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego. Rację ma również Sąd pierwszej instancji, że ocenie organu podlega wniosek inwestora w kształcie przedłożonym do organu. Tym niemniej jako niedopuszczalną mającą znamiona obejścia prawa należy uznać praktykę polegającą na wystąpienie przez inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę tylko części planowanego przedsięwzięcia, w celu uniknięcia potrzeby sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 33 ust. 1 Pr. bud. etapowanie zamierzenia budowlanego jest dopuszczalne, jeżeli docelowo przewiduje się budowę więcej niż jednego obiektu. Nie można na etapy dzielić zamierzenia budowlanego składającego się z jednego obiektu, gdyż w takim przypadku pozwolenie na budowę musi dotyczyć całego zamierzenia budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 533/14, LEX nr 1990850). Rozdzielenie poszczególnych etapów procesu budowlanego i eliminowanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszczególnych jego części, stanowi bowiem obejście prawa. W myśl zasady wyrażonej w art. 33 ust. 1 Pr. bud., pozwolenie na budowę dotyczy bowiem całego zamierzenia inwestycyjnego, a jedynie wyjątkowo, w przypadku inwestycji obejmującej więcej niż jeden obiekt, może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Przy kwalifikacji obiektów z punktu widzenia regulacji zwartych w ustawie - Prawo budowlane, należy zawsze mieć na uwadze jego elementy funkcjonalne, czyli przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwość wykorzystania tego obiektu jako całości ( por. wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1013/11, LEX nr 1389888). Zatem zasada, że pozwolenie na budowę powinno obejmować całe zamierzenie budowlane, a tylko w przypadku zamierzenia wieloobiektowego może być dzielone, oznacza, że niedopuszczalne jest dzielenie pozwolenia na budowę przy zamierzeniu jednoobiektowym, a za takie należy uznać stację bazową telefonii komórkowej ( por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012r. sygn. akt II OSK 503/11, LEX nr 1398184 oraz wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1472/10, LEX nr 1134662). Stąd zasadnym jest, wbrew twierdzeniom uczestnika postępowania, ustalenie przez organ rzeczywistych planów inwestycyjnych w zakresie budowy stacji bazowej, w przeciwnym razie kontrola przedsięwzięcia w zakresie jego kwalifikacji jest pozbawiona sensu, bowiem dopiero ocena całego przedsięwzięcia pozwala ustalić jego rzeczywiste oddziaływanie na środowisko.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.