Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 758/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 3, art. 4, art. 6, art. 10, art. 15 ust. 2, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 24 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi J. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 8 maja 2019 r. numer IX/315/19 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi - oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

W dniu 8 maja 2019 r. Rada Miejska w Łodzi, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) dalej jako: u.s.tg., oraz art. 14 ust. 8 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej jako: u.p.z.p., podjęła uchwałę nr IX/315/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi obejmującej część osiedla Bałuty Zachodnie w rejonie rzek Zimnej Wody i Aniołówki.

W dniu 14 sierpnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga J.G. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 8 maja 2019 r. Strona skarżąca oświadczyła, iż jest właścicielem działki, której dotyczą ustalenia planu naruszając interes prawny, uprawnienie, co uzasadniania jej zaskarżenie.

Uzasadniając skargę skarżący wyjaśnił, iż jest właścicielem działki nr [...] obręb [...] w Łodzi, która według zapisów zaskarżonej uchwały została zaliczona, podobnie jak działki sąsiadujące do jednostki planistycznej 4MN. Nadto, według zapisów tejże uchwały część działki skarżącego została przeznaczona pod drogi 2KDD i 3KDD.

Strona wyjaśniła, iż obecnie teren działki nr [...] jest użytkowany w następujący sposób: cały teren działki jest ogrodzony, w części południowej posadowiony jest dom mieszkalny, utwardzony podjazd, brama wjazdowa, instalacje (studnia, zbiornik na gaz, zbiornik na nieczystości, skrzynka energetyczna wraz z przyłączami). W części południowej oraz wzdłuż ogrodzenia wykonane są nasadzenia roślinności (żywopłot, drzewa, krzewy). Po stronie północnej (dz. nr [...]) i po stronie południowej (dz. nr [...]) przebiegają drogi gruntowe. Wjazd na nieruchomość znajduje się od strony południowej, tj. obsługa komunikacyjna odbywa się drogą na działce nr [...]. Działki znajdujące się na północ za drogą (tj. działki nr [...], [...], [...], [...], [...]) są zagospodarowane na cele budowlane (domy jednorodzinne), działki za drogą na południe (nr [...], [...]) nie są obecnie zagospodarowane (nieużytki porolne), dalej na działce nr 126/4 znajduje się dom jednorodzinny, i dalej na działkach nr [...] i [...] trwa budowa domu jednorodzinnego. Od strony wschodniej, tj. na działce nr [...], znajduje się teren leśny, od strony zachodniej, tj. na działce nr [...], znajduje się pole uprawne (co roku uprawa zboża). Uprawa zboża prowadzona jest również na działkach znajdujących się na północ i na południe od działki nr [...] (tj. na działkach nr [...] i [...]). Skarżący podkreślił, iż uwzględniając dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, wyznaczenie jednostek planistycznych 2KDD i 3KDD w sposób jaki zrobiono to skarżoną uchwałą, jest krzywdzące.

Strona skarżąca uzasadniając skargę podniosła, iż przedmiotowa uchwała (MPZP) narusza art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ jest sprzeczna z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Załącznik Nr 12 do Uchwały Nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r.), zarówno w odniesieniu do działki nr [...], jak i działki sąsiedniej nr [...].

Strona sprecyzowała, iż działka nr [...] w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oznaczona jest symbolem O - "tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo". Natomiast w MPZP oznaczona jest symbolem 5MN - "tereny zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej", co ewidentnie narusza ustalenia Studium. Skarżący zwrócił uwagę, iż na innych terenach oznaczonych w Studium symbolem O zaprojektowano w MPZP jednostki R, ZŁ, tym bardziej niezrozumiałe jest przyjęcie dla działki nr [...] przeznaczenia terenu pod tereny zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej. Przyjęcie dla ww. działki jednostki 5MN nie uzasadnia również położenie tej działki i sposób zagospodarowania sąsiednich terenów, bowiem wyznaczenie jednostki 5MN nie stanowi uzupełnienia, czy zapewnienia ciągłości aktualnego lub planowanego sposobu zagospodarowania terenu (od strony północnej, południowej i zachodniej tereny są użytkowane rolniczo). Podsumowując skarżący podkreślił, iż zmiana sposobu zagospodarowania tejże działki nie miałaby znaczenia, gdyby na działce nr [...] nie wyznaczono w MPZP drogi obsługującej m.in. ten teren, co jest rażąco niesprawiedliwe.

Z kolei, w przypadku działki nr [...] zmieniono względem Studium przeznaczenie części tej działki z zabudowy mieszkaniowej w Studium na drogi w MPZP (jednostka 2KDD oraz jednostka 3KDD). Uchwalany Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być zgodny z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co obligatoryjnie wymusza art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 20 ust. 1 ww. ustawy.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o sporządzenie MPZP zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotychczasowej niezgodności, jaką zidentyfikowano i opisano powyżej, tzn. dla działki nr [...] i [...] [...] zaprojektowanie jednostki, która nie narusza ustaleń Studium i w sposób analogiczny do pozostałych terenów z tego rejonu.

Na uzasadnienie swego stanowiska skarżący przywołał poglądy judykatury i zaakcentował zapis art. 140 Kodeksu cywilnego, który został naruszony poprzez ograniczenie prawa własności wskutek zmiany przeznaczenia części działki nr [...] z zabudowy mieszkaniowej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w przeznaczenie pod drogi w MPZP (jednostka 2KDD oraz jednostka 3KDD) w stopniu znacznym. Skarżący zwrócił uwagę, iż z wyliczeń wynika, że na skutek realizacji zapisów MPZP nastąpi w przyszłości budowa drogi 2KDD i zabrane zostanie ok. 500 m² powierzchni działki nr [...] oraz budowa drogi 3KDD i dodatkowe zabranie ok. 225m² działki nr [...]. Daje to razem utraconą powierzchnię ok. 725m² z działki nr [...] (pod 2KDD i 3KDD). Działka nr [...] składa się z dwóch części: zagospodarowanej południowej, gdzie wybudowano budynek mieszkalny oraz niezagospodarowanej części północnej (obecnie R), gdzie w przyszłości – jak podnosi skarżący - chce tę część sprzedać. Obecnie "część północna" działki nr [...] ma powierzchnię ok. 1800m². Zabór północnej części terenu działki nr [...] pod drogę 2KDD o powierzchni ok. 400m², może uniemożliwić racjonalny podział tej działki (zgodnie z zapisami w MPZP o minimalnej powierzchni działki). Tym samym poza utraconą fizyczną częścią działki, skarżący wywodzi, że utraci również możliwość dysponowania swoją własnością prywatną według własnych potrzeb, a jego nieruchomość znacznie straci na wartości. Narusza to bezpośrednio interes prawny właściciela gruntu. Ponadto zaznaczono, że w MPZP pod przyszłe usytuowanie drogi dojazdowej przewidziano grunty działki nr [...], które są obecnie zagospodarowane w postaci ok. 135 m.b. istniejącego ogrodzenia, bramy, kostki brukowej, skrzynki energetycznej, nasadzeń ok. 800 szt. roślinności. Natomiast co do działki sąsiedniej nr [...] - pod budowę drogi 2KDD oraz działki [...] i [...] - pod budowę drogi 3KDD, są one obecnie niezagospodarowane i nie ma tam obiektów. Co więcej, jeśli uwzględnić obowiązujące Studium dla działki nr [...] nie powinno być zagospodarowania w postaci obiektów, ponieważ wyznaczono tam kierunek terenów aktywnych przyrodniczo lub innego użytkowania rolniczego.

Skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości nr [...]. Uchwalając MPZP Rada Miasta nie uwzględniła aktualnego, istniejącego na działce nr [...] stanu rzeczy i sposobu jej zagospodarowania. W ocenie strony nie zostały zachowane aspekty zasady proporcjonalności, co oznacza przekroczenie zakresu swobody regulacyjnej w procesie uchwalania MPZP. Rada Miasta ograniczyła zagospodarowanie działki nr [...], nie mając ku temu (i nie wskazując, nie uzasadniając tego) jakichkolwiek zasadnych przesłanek, odrzucając racjonalne i uzasadnione propozycje złożone przez stronę jako uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przewidzianym prawem terminie. Dokonała tego zatem w sposób arbitralny i bez poszanowania zasad państwa prawnego, w tym prawa własności. Wyznaczenie na działce strony jednostek 2KDD i 3KDD nie tylko wiąże się z bezpośrednim ograniczeniem prawa własności poprzez przyszłe zajęcie terenu, ale również będzie wpływać na korzystanie z prawa własności działek sąsiednich (obsługa osiedli mieszkaniowych przez drogę), co wiąże się z koniecznością znoszenia większych uciążliwości. Naruszenie interesu skarżącego jest realne i bezpośrednie, nastąpi pogorszenie sytuacji w odniesieniu do możliwości korzystania z nieruchomości i uprawnień wynikających z ochrony przed uciążliwymi immisjami.

Dalej wskazano na naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez złamanie zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. W latach 2009-2011 rozpoczynając budowę domu na działce nr [...], świadomie i dobrowolnie (są to drogi wewnętrzne, więc nie ma prawnego obowiązku zgłaszania budowy ogrodzenia) skarżący "cofnął się" z linią ogrodzenia o 5 m od strony południowej (granica z działką drogową nr [...]) i o 3 m od strony północnej (granica z działką drogową nr [...]). Czyniąc to, jak podniósł, miał na uwadze możliwość swobody w korzystaniu z tych dróg przez innych i ewentualnej rozbudowy sąsiadujących z jego działką dróg wewnętrznych, stąd cofnął się z ogrodzeniem, aby późniejsze ewentualne rozbudowy dróg nie kolidowały z urządzeniami, jakimi zagospodaruje swoją działkę. Od strony północnej (dz. drogowa [...]) skarżący przewidział możliwość zaboru do 3 m jego działki. Od strony południowej (dz. drogowa [...]) również przewidział możliwość zaboru do 3 m działki – tak, aby pozostała możliwość swobodnego podjazdu auta osobowego do bramy wjazdowej, przy jednoczesnym nie blokowaniu pasa drogowego. Uchwalony MPZP całkowicie burzy ten schemat i łamie zasadę zaufania obywatela do stanowionego przez Państwo prawa.

Wskazując na zapis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP skarżący zarzucił naruszenie zasady proporcjonalności gdyż:

- przewidziano drogę na terenie już zabudowanym (ogrodzenie, licznik, liczne nasadzenia), mimo że obok jest grunt rolny, tj. niezabudowany,

- projektowana droga jest zbędna dla niego, tj. dla skarżącego, gdyż ma on zapewniony dostęp do drogi publicznej, a projektowana droga obsługiwać będzie w praktyce sąsiednią działkę obecnie rolną, a docelowo teren o jednostce 5MN; zasada proporcjonalności wymagała zatem, aby pod drogę przeznaczyć w całości część nieruchomości, w której interesie droga ta jest projektowana, tym bardziej że nie ma żadnych przeszkód prawnych i faktycznych, aby drogę tę w całości poprowadzić po gruncie sąsiednim, który na zmianie przeznaczenia z rolnego na mieszkaniowe skorzysta.

Strona skarżąca opisała przedstawione Radzie rozwiązania racjonalnego zaprojektowania sieci dróg, których organ nie uwzględnił:

1. Teren działki nr [...] przeznaczony pod planowaną drogę 3KDD ograniczyć do zaboru jedynie do 2,5 m pasa szerokości działki. Powyższe wynika z konieczności zachowania skrzynki energetycznej oddalonej od granicy działki o ok. 2,5 m oraz o możliwość bezpiecznego podjazdu autem pod bramę wjazdową nieruchomości (obecnie brama oddalona jest od granic działki o 5 m). Propozycja zaprezentowana jest na rysunku w Załączniku 2, w okolicy numeru orientacji 1.

2. Teren działki nr [...] przeznaczony pod jednostki 2KDD i 3KDD ograniczyć do niezbędnego minimum, tzn. w rejonie skrzyżowania projektowanych dróg 2KDD i 3KDD ograniczyć się do zaboru działki [...] pod ewentualny skos jednostki 2KDD w części południowej (maks. skos do ok. 2,5 m pasa szerokości działki nr [...] - przy 3KDD) oraz ograniczyć się do zaboru działki [...] pod ewentualne zakończenie drogi 2KDD w części północnej (maks. szerokość zakończenia drogi do ok. 6 m). Zrobić poszerzenie (skos) na skrzyżowaniu 3KDD z 2KDD w południowo-zachodnim narożniku działki [...], łącząc następnie granicę pasa drogowego z zachodnią granicą działki nr [...], prowadząc granicę jednostki 2KDD dokładnie wzdłuż granicy działki [...] i ewentualnie dokonać poszerzenia jednostki 2KDD w części północnej. Propozycja zaprezentowana jest na rysunku w Załączniku 2, w okolicy numeru orientacji 2 i 3.

3. Pas drogowy przewidziany w obrębie jednostki 2KDD zaprojektować wg następujących propozycji (warianty):

- Wariant A (opisany powyżej w punkcie 2) - po zachodniej stronie granicy działki ewidencyjnej nr [...] [...], na niezagospodarowanej działce nr [...], ze skosem w części południowej zlokalizowanym na działce [...]. Poszerzenie północnego zakończenia drogi 2KDD zaprojektować w całości na działce ewid. [...] (obecnie grunty orne, o kierunku określonym w obowiązującym Studium jako nieprzeznaczone pod zabudowę) lub ewentualnie umiejscowienie poszerzenia północnego zakończenia drogi 2 KDD na terenie działki nr [...], ale z ograniczeniem do zaboru maksymalnie 6 m w głąb działki [...]. Propozycja zaprezentowana jest na rysunku w Załączniku 2, w okolicy numeru orientacji 2 i 3.

- Wariant B. Całkowicie poza działką [...] - między działkami ewidencyjnymi [...] i [...] - w przebiegu istniejącej drogi gruntowej.

- Wariant C. Całkowicie poza działką [...] - między jednostkami 4MN a I0ZL na działce ewidencyjnej [...] - w przebiegu istniejącej drogi gruntowej.

Propozycje - warianty wytyczenia drogi 2KDD zaprezentowano na rysunku w załączeniu, podpisując je odpowiednio "wariant A", "wariant B", "wariant C".

Proponowane zmiany są zgodne z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2018 roku, a ich wprowadzenie nie wymusza konieczności zmiany Studium.

Podsumowując, skarżący nie zgodził się na wyznaczenie na działce nr [...] jednostek 2KDD i 3KDD w sposób, jaki dokonano tego zaskarżoną uchwałą. Strona oczekuje, by wyznaczając te jednostki organ działał na podstawie i w granicach prawa, proponując jednocześnie, by teren działki nr [...] oznaczony 3KDD ograniczyć do niezbędnego minimum, tj. do zaboru jedynie do 2,5 m pasa szerokości działki (co wynika np. z konieczności zachowania skrzynki energetycznej i możliwości bezpiecznego podjazdu autem pod bramę wjazdową nieruchomości), a także by teren działki nr [...] oznaczony 3KDD ograniczyć do niezbędnego minimum, tzn. w rejonie skrzyżowania projektowanych dróg 2KDD i 3KDD ograniczyć się do zaboru działki nr [...] pod ewentualny skos jednostki 2K.DD w części południowej (maks. skos do ok. 2,5 m pasa szerokości działki nr [...] - przy 3KDD) oraz ograniczyć się do zaboru działki nr [...] pod ewentualne zakończenie drogi 2KDD w części północnej (maks. szerokość zakończenia drogi do ok. 6 m), a w pozostałej części jednostkę 2KDD wyznaczyć poza działką nr [...].

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie. Rada Miejska m.in. nie podzieliła zarzutów skargi, przywołując zapis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Rada podkreśliła, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu MPZP w zakresie zmiany sposobu zagospodarowania działki nr [...]. Taki interes prawny, jako właściciel, posiada wyłącznie w odniesieniu do działki nr [...]. Rada dodała, iż nawet gdyby strona posiadała interes prawny w stosunku do działki nr [...] to zarzuty są chybione, ponieważ w obowiązującym Studium działka o nr [...] zlokalizowana jest wprawdzie w strefie terenów wyłączonych spod zabudowy, w jednostce funkcjonalno-przestrzennej O, obejmującej tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo, zgodnie jednak z pkt 3 ustaleń ogólnych Studium dotyczącego delimitacji terenów w sposób bezpośredni wynika m.in., iż na etapie sporządzania MPZP, przy wyznaczaniu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu łub różnych zasadach zagospodarowania, dopuszcza się możliwość uściślenia wyznaczonych w Studium granic jednostek funkcjonalno-przestrzennych w oparciu o indywidualne przesłanki projektowe dotyczące kształtowania przestrzeni między innymi w oparciu o warunki przyrodnicze lub dopełnianie struktur kompozycyjno-przestrzennych, przy czym dla jednostek funkcjonalno-przestrzennych PM i M4 dopuszcza się uściślenie ich granic, w oparciu o przesłanki wymienione w tiret od pierwszego do trzeciego, na odległość nie większą niż 50 m. I ponieważ w MPZP wyznaczono teren oznaczony symbolem 3KDD jako drogę dojazdową obsługującą teren oznaczony symbolem 6MN oraz drogę dojazdową oznaczoną symbolem 2KDD obsługującą północną część terenu oznaczonego symbolem 4MN, zasadnym było uzupełnienie struktury przestrzennej po stronie północnej terenu 3KDD i wyznaczenie terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 5MN na części działek nr [...] i [...] znajdujących się w Studium na obszarze jednostki funkcjonalno-przestrzennej O. Przy opracowywaniu ustaleń Planu w zakresie wyznaczania linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania uściślono zatem wyznaczone w Studium granice jednostek funkcjonalno-przestrzennych wykorzystując wspomniany wyżej mechanizm przewidziany na gruncie samego Studium.

Odnosząc się do kwestii przeznaczenia działki skarżącego na teren zabudowy mieszkaniowej w obowiązującym Studium, organ wyjaśnił m.in., że nieruchomość skarżącego jest zlokalizowana na terenach oznaczonych w Studium symbolem M4. Dla tych terenów Studium określa zasady realizacji układu komunikacyjnego poprzez drogi publiczne i wewnętrzne (układ podstawowy - publiczny, uzupełniający - wewnętrzny). Przyjęte w MPZP rozwiązania wprowadzają układ komunikacyjny spinający układ istniejących dróg wewnętrznych, którego zadaniem jest obsługa komunikacyjna wyznaczonych w MPZP terenów przeznaczonych pod zabudowę i połączenie tego układu z ulicą Zimnej Wody stanowiącą oś komunikacyjną całego obszaru MPZP.

W dniu 7 stycznia 2020 r. wpłynęła do Sądu replika skarżącego na odpowiedź na skargę. Skarżący odniósł się do kwestii istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały i rozwinął argumentację na poparcie zarzutów skargi.

Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2020 r. skarżący sprecyzował, iż zaskarża uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 8 maja 2019 r. w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi J.G. jest uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 8 maja 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi obejmującej część osiedla Bałuty Zachodnie w rejonie rzek Zimnej Wody i Aniołówki. Uchwała ta, zgodnie z zapisem art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego objętym zakresem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Kontrola sądowoadministracyjna jest zatem dopuszczalna, koniecznym jest tym samym jej scharakteryzowanie. Po pierwsze istotnym jest, iż niniejsza kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003/8/4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl1288/19 – dostępne, jak i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie skarżący J.G. zaskarżył opisaną uchwałę w całości, jednakże wskazuje na zarzuty i argumenty dotyczące objętych ustaleniami zaskarżonego MPZP działek o numerach ewidencyjnych nr [...] i nr [...]. W świetle powyższych uwag, nie budzi wątpliwości Sądu legitymacja skarżącego kwestionującego prawidłowość zapisów MPZP w odniesieniu do działki nr [...] a to z uwagi na przysługujące stronie prawo rzeczowe, w postaci prawa własności tejże nieruchomości. Oznacza to, iż w tym zakresie Sąd podda kontroli zaskarżoną uchwałę. Inaczej wygląda sytuacja w odniesieniu do działki nr [...], która nie jest własnością skarżącego a jedynie sąsiaduje z działką nr [...]. W tej sytuacji skarżący mimo, iż może mieć zastrzeżenia do postanowień MPZP, które zmieniają sposób zagospodarowania działki nr [...], nie ma uprawnień, aby skutecznie kwestionować zapisy MPZP. W stosunku do działki nr [...] strona skarżąca posiada wyłącznie interes faktyczny, który nie wynika z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną strony. W konsekwencji poza kontrolą sądowoadministracyjną pozostanie kwestia zmiany sposobu zagospodarowania działki nr [...], którą wprowadziła zaskarżona uchwała.

Kolejną kwestią, która wymaga podkreślenia jest to, iż naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza automatycznie uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane jednocześnie z naruszeniem przepisów prawa, tj. obowiązującej w dacie uchwalania planu normy prawa materialnego. W orzecznictwie podnosi się, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g., powinno być obiektywne tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu i które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995r. sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125).

W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego brak naruszenia interesu prawnego strony ma miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach, tzw. władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Na mocy przepisów u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide: Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H.Beck Warszawa 2006, s. 197 – 198; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07; wyroki WSA: w Lublinie z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 342/08; w Białymstoku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 418/18).

Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 487/16, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Kontrola Sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie uwzględnia się skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wówczas, gdy naruszony został wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy ze skargi J.G. Sąd stwierdził, iż wprawdzie zapisy zaskarżonej uchwały ingerują w uprawnienia strony jako właściciela działki nr [...], to jednak nie naruszają obiektywnego porządku prawnego, mieszczą się w granicach przyznanego prawodawcy lokalnemu władztwa planistycznego. Podkreślić należy, iż prawo własności nie jest prawem nieograniczonym, a jego ochrona, choć gwarantowana zapisami Konstytucji RP (am.in. art. 21, art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3) nie ma charakteru absolutnego, dopuszcza określone ograniczenia, na co wskazuje sam art. 140 k.c., z którego wynika, że granice prawa własności wyznaczają: przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Jednym z takich ustawowych przepisów limitujących uprawnienia właścicielskie jest art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia MPZP kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z przepisu tego jasno wynika możliwość wprowadzania do planu miejscowego szczegółowych ustaleń ścieśniających zakres uprawnień właścicielskich na obszarze objętym tym planem (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 48/17).

Przystępując do kontroli zaskarżonej uchwały w tak opisanym zakresie koniecznym jest podkreślenie, iż zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w art. 4 u.p.z.p. organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właściciela gruntów objętych planem. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (vide wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125).

W procesie poprzedzającym uchwalenie MPZP dla określonej w zaskarżonej uchwale części miasta Łodzi, etapem wcześniejszym było uchwalenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż Studium jest aktem przygotowanym dla wielu różnych obszarów miasta Łodzi, którego ustalenia są konkretyzowane na etapie uchwalania planu. Stąd duża różnorodność planowanych w studium funkcji i pożądanych kierunków zagospodarowania dla poszczególnych obszarów, przy czym zapisy planu nie muszą być kopią zapisów studium, wówczas brak byłoby racjonalnego uzasadnienia dla ustawowego rozróżniania studium i planu miejscowego, jako aktu precyzującego władczo i konkretnie ustalenia studium. Ważne przy tym, iż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Co za tym, badanie zgodności planu ze studium nie może sprowadzać się do bezrefleksyjnego sprawdzenia czy w planie powielone zostały zapisy studium.

Poddając szczegółowej analizie zapisy studium i postanowienia zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie nie ma sprzeczności pomiędzy tymi dokumentami. W argumentach skargi strona wskazywała na tę sprzeczność głównie w odniesieniu do zmiany sposobu zagospodarowania działki nr [...], co z przywołanych wcześniej względów nie może być przedmiotem kontroli sądowej i wyklucza analizę zasadności zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei w odniesieniu do działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego, o takiej sprzeczności nie sposób mówić. Przedmiotowa nieruchomość w czasie uchwalania stadium była zabudowana domem jednorodzinnym i do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej została zaliczona w stadium, jak i w zaskarżonej uchwale. Jak wynika z § 17 zaskarżonego aktu część nieruchomości skarżącego została zakwalifikowana do terenu oznaczonego 4MN, tj. teren o przeznaczeniu podstawowym – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przeznaczenie uzupełniające: usługi lokalne, drogi wewnętrzne, infrastruktura techniczna niezwiązana wyłącznie z bezpośrednią obsługą terenów. Nie budzi wątpliwości, iż taka kwalifikacja stanowi kontynuację tej ze studium, gdzie teren ten był oznaczony jako M4, tj. strefa ogólnomiejska, jednostka funkcjonalno- przestrzenna: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na dużych działkach. Na co trzeba zwrócić uwagę, ustalając kierunki zmian/zasady działań/kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów M4 czytamy: utrzymanie istniejącej struktury przestrzennej z możliwością jej uzupełnienia, kreowanie połączeń z układem zewnętrznym: komunikacyjnych i kompozycyjnych, w tym z terenami aktywnymi przyrodniczo, realizacja układu komunikacyjnego poprzez drogi publiczne i wewnętrzne (układ podstawowy - publiczny, uzupełniający - wewnętrzny).

W świetle powyższych zapisów nie budzi wątpliwości Sądu, że w zaskarżonej uchwale dokonano konkretyzacji postanowień Studium, które były dość szerokie i nie doszło do sprzeczności z jego ustaleniami. Podobnie Sąd ocenia zapisy § 12 zaskarżonej uchwały, na mocy których część działki skarżącego została przeznaczona na drogi stanowiące lokalny układ komunikacyjny - ulice dojazdowe oznaczone symbolami: 2KDD i 3KDD. Szczególnie, iż jak wskazano powyżej, przywołując ustalenia studium, akt ten dopuszcza realizację układu komunikacyjnego poprzez drogi publiczne i wewnętrzne. Przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania wynikają zatem z obowiązku zapewnienia w planie obsługi komunikacyjnej dla terenów budowlanych, a w stosunku do ogólnych zasad wynikających ze studium - są uszczegółowieniem ustaleń wynikającym ze skali opracowanego dokumentu planu. Organ gminy w ramach władztwa planistycznego działał w granicach ustalonych studium, na co wskazują przywołane zapisy tegoż aktu.

Organ gminy wyjaśnił, iż droga dojazdowa oznaczona symbolem 2KDD poprowadzona została wzdłuż granicy działek o nr [...] i [...], zajmując teren obu działek w zbliżonych proporcjach (dla działki nr [...] – ok. 367 m², dla działki nr [...] - ok. 502 m²) oraz w taki sposób, aby jej przebieg stanowił kontynuację drogi wewnętrznej obsługującej północną część terenu oznaczonego jako 4MN. Z kolei droga dojazdowa o symbolu 3KDD, stanowiąca połączenie wyznaczonych terenów pod zabudowę z ulicą Zimnej Wody, została poprowadzona częściowo w śladzie istniejącej drogi gminnej oraz częściowo w śladzie drogi prywatnej. Odnotować trzeba, iż wbrew zarzutom skargi, na teren 2KDD przeznaczono 501,85 m² z działki nr [...], natomiast na teren 3KDD przeznaczono 242,49 m², co oznacza, iż pozostała powierzchnia działki – 3137,12 m² posiada parametry umożlwiające jej wtóry podział. Wbrew zatem obawom strony, będzie ona w stanie w przyszłości zadysponować działką w tym kierunku.

Zdaniem Sądu, wyznaczając przebieg dróg 2KDD i 3KDD organ planistyczny wyważył interes prywatny skarżącego i interes publiczny. Wykazał, iż ingerencja w sferę uprawnień właścicielskich pozostała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się te ograniczenia. Organ poddał analizie propozycje przedstawione przez skarżącego i wyjaśnił czemu układ wyznaczony w planie jest najprostszym i najbardziej funkcjonalnym przebiegiem dla skomunikowania obszarów oznaczonych symbolami 4MN, 5MN, 6MN. Uwzględniono również ochronę istniejącego po zachodniej stronie ulicy Zimnej Wody większego kompleksu leśnego. Organ zwrócił uwagę, iż przez ten kompleks przebiega droga leśna, droga wewnętrzna. Wyjaśnił przy tym, iż wprowadzenie drogi publicznej dojazdowej w śladzie istniejącej drogi wewnętrznej rozdzielającej dwa użytki leśne wiązałoby się z koniecznością poszerzenia tej drogi do parametrów przewidzianych dla drogi publicznej oraz z wyłączeniem z produkcji leśnej części użytków leśnych. W ocenie Sądu zestawienie propozycji przedstawionych przez skarżącego z układem przyjętym przez organ gminy uzasadnia ocenę, iż organ prawidłowo ustalił uwarunkowania przestrzenne i nadał prawidłowy kształt przyjętym ustaleniom. Układ wynikający z zaskarżonego aktu jest najprostszym sposobem skomunikowania przyległych terenów, ogranicza prawo własności skarżącego ze względu na konieczność uwzględnienia wartości publicznych. Organ przedstawił wnikliwą analizę powstałego w sprawie konfliktu tych głównych wartości, niemniej wykazał, iż w ramach władztwa planistycznego uprawniony był do ingerencji w prawa prywatne skarżącego, uczynił to przy tym w granicach określonych prawem.

Sąd rozumie, iż wyznaczenie dwóch ciągów komunikacyjnych wzdłuż dwóch granic nieruchomości skarżącego stanowi ingerencję w prawo własności, lecz konstytucyjna ochrona prawa własności przewiduje jego ograniczenie w trybie ustawowym. Prawo własności, co już zostało podkreślone, nie jest prawem nieograniczonym i absolutnym, jej ograniczenie przewiduje sama Konstytucja w art. 64 ust.3 i art. 31. Jedną z ustaw, które zezwalają na ingerencję w prawo własności jest ustawa o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Konieczność określenia w MPZP rozwiązań układu komunikacyjnego wynika z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., który nakazuje radzie przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W ocenie Sądu projektując kwestionowany przez stronę układ komunikacyjny organ rozważył interes strony i interes publiczny, dając prymat interesowi publicznemu, wyczerpująco uzasadniając taki wybór. Przyjęty projekt nie narusza unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest sprzeczny z zapisami Studium, gdyż jak już zostało wykazane Studium przewidywało dla terenu M4 realizację układu komunikacyjnego poprzez drogi publiczne i wewnętrzne (układ podstawowy - publiczny, uzupełniający - wewnętrzny), co czyni niezasadnym zarzut skargi co do naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. Nie znajdują uzasadnienia również zarzuty dotyczące naruszenia art. 2, art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, organ gminy nie przekroczył granic władztwa planistycznego, owszem ingeruje w uprawnienia skarżącego jednakże czyni to w sposób, który mimo zajęcia części działki nr [...] umożliwi wykorzystanie jej w dotychczasowy sposób, nadto nie blokuje potencjalnego jej podziału i zbycia, ponieważ wielkość terenu przeznaczonego pod zabudowę 4MN umożliwia jego wtórny podział z uwzględnieniem minimalnych wielkości po podziale ustalonych w MPZP.

Reasumując, sąd administracyjny nie bada przyjętych rozwiązań komunikacyjnych planu pod kątem ich słuszności, celowości i racjonalności przyjętych rozwiązań. Kontrola sądu ogranicza się do badania legalności przyjętych rozwiązań, to jest ich zgodności z procedurą i prawem materialnym. W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż organ gminy uchwalając zaskarżony plan miejscowy nie naruszył przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

IB