Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1748/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 13, art. 6 ust 1 pkt 1 b, art 9 ust 1
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, po rozpatrzeniu odwołania "[...] " sp. z. o.o. w [...] , od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2021 r. wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa dolnośląskiego historyczny zespół budowlany Kliniki Psychiatrycznej i Chorób Nerwowych następnie Katedry i Kliniki [...] , położony przy ul. [...] nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] ul. [...] nr [...] , w granicach działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...], AM-[...] obręb [...] , złożony z:

1. budynku głównego, z wyłączeniem aneksu wejściowego dostawionego do elewacji wschodniej, ul. [...];

2. budynku izolatorium północnego, żeńskiego (z łącznikiem);

3. budynku izolatorium południowego, męskiego (z łącznikiem), z wyłączeniem wtórnych dobudów dostawionych do elewacji zachodniej, wschodniej i północno- wschodniej, ul. [...];

4. budynku gospodarczego (z kotłownią), z wyłączeniem wtórnej dobudowy dostawionej do elewacji wschodniej, ul. [...];

5. budynku kaplicy z prosektorium (kostnica);

6. domu mieszkalnego dla urzędników, z wyłączeniem wtórnego aneksu trafostacji dostawionego do elewacji zachodniej, ul. [...];

7. willi dyrektora, ul. [...];

8. ogrodzenia: od pn.- na całej długości granicy; od wsch. - od narożnika pn.-wsch. do alei [...] , z wyłączeniem wtórnej bramy i furtki; od zach. - w części pn., na wysokości kaplicy z prosektorium wraz z bramą; od pd. - od pd.-wsch. narożnika willi od drugiej osi segmentu ogrodzeniowego od zach.

- na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. 2021, 710) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2021, 735), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku Towarzystwa [...] i Towarzystwa [...] z 27 kwietnia 2017 r., [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] lipca 2017 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych zespołu budowlanego dawnej Kliniki Psychiatrycznej i Chorób Nerwowych następnie Katedry Kliniki [...] .

Decyzją z [...] lutego 2021 r. (data została sprostowana postanowieniem nr [...] z [...] marca 2021 r.), [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków województwa [...] historyczny zespół budowlany Kliniki Psychiatrycznej i Chorób Nerwowych następnie Katedry i Kliniki [...] , położony przy ul. [...] nr [...] , [...], [...],[...],[...] [...],[...] i ul. [...] , w granicach działek ewidencyjnych nr [...] , [...],[...], AM-[...] obręb Plac [...] . Integralną częścią tej decyzji jest załącznik graficzny nr 2 na którym oznaczone zostały granice historycznego zespołu budowlanego oraz budynki i ogrodzenie, tworzące ww. zespół.

W uzasadnieniu decyzji organ przywołał historię i opis ww. zespołu szpitalnego jako całości, a następnie opisał poszczególne budynki, przy uwzględnieniu przekształceń ich oryginalnej struktury. W odniesieniu do układu przestrzennego zespołu organ konserwatorski stwierdził: "Klinika została zakomponowana jako zespół luźnej zabudowy, z jasno i funkcjonalnie wytyczonymi poszczególnymi częściami składowymi, z wydzieloną częścią żeńską i męską oraz oddzieloną aleją lipową willą dyrektora z terenem rekreacyjnym. Centralna część zespołu stanowi budynek główny szpitala, który pierwotnie miał kształt podkowy otwartej ku zachodowi. Jego skrzydła północne i południowe tworzyły izolatoria odpowiednio żeńskie i męskie. Obecnie część pd. budynku głównego wraz z łącznikiem izolatorium nie istnieje, a w ich miejscu znajduje się znacznie większy powojenny budynek założony na rzucie zbliżonym do odwróconej litery "L". Na osi elewacji zach. budynku głównego, przy granicy zachodniej, założony jest budynek gospodarczy z kotłownią. W pn.-zach. narożniku zespołu usytuowany jest budynek kaplicy z prosektorium (kostnica). Willa dyrektora usytuowana w pd.-wsch. narożniku zespołu wydzielona jest optycznie z terenu zespołu szpitala położona po jego pn. stronie aleją lipową, biegnącą ze wschodu na zachód. Przy głównym wejściu na teren zespołu (ul. [...] ), po jego pn. stronie znajduje się budynek dla urzędników. W poszczególnych budynkach wykorzystano stylistykę Heimatstil, secesji, wczesnego modernizmu. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że w obecnym stanie zachowania omawiany zespół budowlany posiada wartości kwalifikujące go do wpisania do rejestru zabytków z uwagi na walor autentyczności rozumiany jako unikatowość i integralność ww. zabytku, a także posiadane wartości naukowe, artystyczne i historyczne. Wartości te reprezentowane są przez zachowaną kompozycję zespołu korelującą z układem urbanistycznym [...] , substancję zabytkową poszczególnych obiektów, tworzących spójny stylistycznie i funkcjonalnie zabytek przestrzenny. Przedmiotowy zespół budowlany został wzniesiony na potrzeby Kliniki Psychiatrycznej i Chorób Nerwowych w latach 1904-1907, według projektu [...] , a następnie po zniszczeniach II wojny światowej odbudowany i rozbudowany w latach 60.-70. XX w. oraz latach 1984-1990 W tym czasie był modernizowany wraz z rozwojem medycyny i potrzebami placówki. Zespół ten stanowi więc przykład funkcjonowania kompleksu szpitalnego w historycznych granicach, nieprzerwanie w jednym miejscu od pocz. XX w. do pocz. XXI w. Jest również istotnym elementem komponującym wnętrze układu urbanistycznego tej części [...] w pocz. XX w., stanowiącym ważne źródło badań naukowych nad architekturą szpitali [...] i urbanistyką tego okresu. Organ konserwatorski podkreślił, że elementem wyróżniającym omawiany zespół, spośród innych wrocławskich, historycznych założeń szpitalnych, jest odejście w architekturze budynków od stylistyki neogotyckiej na rzecz architektury utrzymanej w nowych nurtach stylistycznych z początku XX w. Jako integralną część przedmiotowego zespołu budowlanego [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał zachowane partie historycznego ogrodzenia, a także obszar niezabudowanej działki ew. nr [...] (wtórnie wydzielonej, jednak znajdującej się granicach historycznego ogrodzenia), która w zespole pełniła funkcję terenu rekreacyjnego.

Odwołanie od tej decyzji wniósł właściciel działki ew. nr [...]AM-[...] obręb Plac [...]- "[...]" sp. z o.o. w [...], zarzucając organowi naruszenie art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponieważ organ ten błędnie przyjął, że działka ew. nr [...]stanowi historyczny zespół budowlany albo jego fragment, w rozumieniu ustawy, a także naruszenie art. 3 pkt i oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy wobec błędnego uznania za zabytek ww. działki i znajdującego się na niej ogrodzenia. Strona skarżąca zarzuciła organowi również naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 w związku z nierozważaniem i nieuwzględnieniem słusznego interesu strony i naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa, a także art. 84 w zw. z art. 100 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z "opinii rzeczoznawcy powołanego na podstawie ustawy". Skarżąca spółka podkreśliła, że omawiana działka została wtórnie wyodrębniona i sprzedana prywatnemu inwestorowi, z uwagi na brak związku funkcji, celów i zagospodarowania z pozostałymi działkami objętymi decyzją z [...] lutego 2021 r. Wpisanie tej nieruchomości do rejestru zabytków uniemożliwi spółce jej zabudowę.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego łub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Zgodnie zaś z przepisem art. 3 pkt 1 i 2 ww. ustawy, zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich część lub zespół, będący dziełem człowieka lub związany z jego działalnością i stanowiący świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z treści tego przepisu nie wynika, aby ww. wartości zabytkowe musiały występować łącznie. Jednocześnie z art. 6 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy, wynika, że zabytki nieruchome podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, w tym także zespoły budowlane z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, które zostały zdefiniowane w art. 3 pkt 13 tej ustawy, jako powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi.

Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie materiału dowodowego, dopuszczonego postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2020 r., na który składają się: 1. karta ewidencyjna zespołu budowlanego Kliniki Psychiatrycznej i Chorób Nerwowych, obecnie obiektów Uniwersytetu Medycznego i Fundacji "[...] ", opracowana w czerwcu 2018 r.; 2. wyimek z publikacji [...] "Dawne szpitale [...] ", wydanej przez Muzeum Przemysłu i Kolejnictwa na [...]w [...] 2007, str. 98-100; 3. protokół i materiał zdjęciowy z oględzin przedmiotowego zespołu, przeprowadzonych w dniu [...]października 2018 r.

W ocenie organu II instancji zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także do oceny wartości zabytkowych tego zespołu budowlanego, które przesądziły o jego wpisaniu do rejestru zabytków. Organ wyjaśnił, że organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny zabytku pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych lub naukowych. Właściwość do wpisania obiektu do rejestru zabytków posiada bowiem wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który dysponując kadrą pracowników wykształconą w zakresie m.in. historii sztuki, historii architektury i zabytkoznawstwa jest w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - czy dany obiekt posiada walory zabytkowe (por. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14.03.2008 r., I SA/Wa 19/08; z 9.07.2010 r., I SA/Wa 640/10; z 26.10.2012 r., I SA/Wa 1077/12). Wojewódzki konserwator zabytków jest organem wyspecjalizowanym w dziedzinie ochrony zabytków, zatem w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie wpisania zabytku do rejestru, nie jest zobligowany przepisami prawa do przeprowadzenia w każdej tego typu sprawie dowodu z opinii biegłego. Przeprowadzenie takiego dowodu jest fakultatywne i zależy o stopnia złożoności sprawy, konieczności wyjaśnienia kwestii spornych lub konieczności ustalenia zagadnień technicznych.

Minister stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy w swoim całokształcie potwierdza wartości zabytkowe całości zespołu budowlanego dawnej Kliniki Psychiatrycznej i Chorób Nerwowych, obecnie Katedry i Kliniki [...]. Omawiany zespół szpitalny powstał w początku wieku na potrzeby ww. kliniki psychiatrycznej, a jego zabudowa i układ kompozycyjny zostały dostosowane do zasad leczenia w tej szczególnej dziedzinie medycyny, a także potrzeb administrowania omawianą placówką. W granicach ww. zespołu znalazły się budynki szpitalne (z podziałem m.in. na oddziały żeńskie i męskie), kostnica, budynki mieszkalne dla urzędników, a także willa w dyrektora. Ponadto na terenie wolnym od zabudowy zorganizowano układ komunikacyjny oraz tereny zielone o funkcji terapeutycznej i rekreacyjnej, a także gospodarczej. Całość parceli szpitalnej została zamknięta ceglanym ogrodzeniem o murowanych przęsłach z półkolistymi otworami oraz bramami (obecnie brama główna niezachowana).

Na przestrzeni XX ww., w wyniku odbudowy ze zniszczeń wojennych oraz adaptacji do funkcji szpitala pediatrycznego (obecnie onkologii i hematologii dziecięcej), doszło do częściowych przekształceń zabudowy ww. zespołu. Dotyczy to głównie rozbudowy historycznych budynków oraz wprowadzenia współczesnych obiektów budowlanych na terenie zespołu. Na podstawie analizy archiwalnej kartografii, w tym planu założenia kliniki z 1908 r. oraz planu miasta z 1911 r., zawartego w karcie ewidencyjnej zabytku z 2018 r., organ stwierdził, że dotychczas istnieją główne elementy kompleksu dawnej kliniki psychiatrycznej w czytelnym układzie kompozycyjnym i przestrzennym. Zespół szpitalny zachował się w granicach obszaru pierwotnej parceli i otoczony jest w znacznej części oryginalnym, historycznym ogrodzeniem. Aktualnie obszar dawnej parceli nr [...] tworzą trzy działki ew. nr [...] (główny kompleks szpitalny, własność Uniwersytetu Medycznego we [...] ), nr [...] (dawna willa dyrektora wraz z ogrodem, własność Gminy [...] , w użytkowaniu wieczystym Fundacji "[...]") oraz nr [...] (dawny teren rekreacyjny, własność "[...]" Sp. z o.o.). Obecnie zmieniony jest układ wejścia na teren szpitalny, a historyczne ogrodzenie w niektórych partiach zostało zniszczone, niemniej jednak nadal jest ono integralnym i spójnym elementem historycznego zespołu budowlanego.

Znajdujące się w aktach sprawy dowody zawierają zarówno charakterystykę układu kompozycyjnego omawianego kompleksu szpitalnego, jak i opisy architektoniczne poszczególnych obiektów budowlanych, na podstawie których należy stwierdzić, że elementy te tworzą spójny stylistycznie i kompozycyjnie obszar zabudowany, wypełniający literalnie definicję zabytku zawartą w art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków. W świetle powyższego organ wskazał, że pomimo zaistnienia niekorzystnych zmian w odniesieniu do pierwotnego zagospodarowania omawianego założenia szpitalnego, a także przekształceń w tworzących go budynkach, posiada ono czytelną strukturę o wartościach zabytkowych. Jako kompleks zabudowy szpitalnej odznacza się charakterystyczną sylwetą, harmonijnie wpisaną w strukturę miejską tej części [...]. Wartości artystyczne, reprezentowane są zarówno przez indywidualny wyraz architektoniczny poszczególnych obiektów, jak i wzajemne ich relacje. Zachowane w kompozycji zespołu przestrzenie ogrodów przyszpitalnych, dokumentują układ ww. placówki, której jednym z elementów- ze sposobów leczenia były oddziaływania terapeutyczne. Charakterystyczne jest też wydzielenie kompleksu szpitalnego od przestrzeni zarezerwowanej na potrzeby jego dyrektora, tj. willi z ogrodem (obecnie siedziba Fundacji), a także terenu rekreacji. Założenie to jest świadkiem historii miasta, a także rozwoju i historii szpitalnictwa. Historyczny zespól budowlany dawnej Kliniki Psychiatrycznej i Chorób Nerwowych następnie Katedry i Kliniki [...] , posiada tym samym wartość naukową, historyczną, a także artystyczną i stanowi świadectwo epoki minionej, którego zachowanie i ochrona prawna jest konieczna, wobec posiadanych walorów dokumentacyjnych i architektonicznych. Zabytek ten odpowiada jednocześnie definicji ustawowej historycznego zespołu budowlanego z art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jako powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. W omawianej sprawie dotyczy to przede wszystkim wzajemnych powiązań i czytelnego wyodrębnienia w przestrzeni, dopełnionego takimi wyróżnikami jak forma architektoniczna, styl, zastosowane materiały i funkcja. W przypadku bowiem zespołu budowlanego jego wartość wynika głównie z walorów przestrzennych oraz wyrazu architektonicznego (była, forma, kompozycja elewacji, detal architektoniczny), charakterystycznego dla danego wyróżnika (autor, czas powstania, materiał, funkcja itp.). Materiał dowodowy, w tym protokół oględzin zespołu budowlanego dawnej Kliniki Psychiatrycznej i Chorób Nerwowych, wskazuje, że budynki tworzące przedmiotowy zespól budowlany zachowane są w zróżnicowanym stanie, jednakże posiadają główne cechy wyrazu architektonicznego pozwalające na identyfikację m.in. ich czasu powstania, stylu i funkcji. Uwzględniając fakt późniejszych przekształceń historycznej zabudowy ww. zespołu, organ I instancji w treści zaskarżonej decyzji wskazał, jakie części tych obiektów podlegają wyłączeniu spod ochrony konserwatorskiej, co należy ocenić jako racjonalne działanie organu.

Odnosząc się natomiast do argumentów przedstawionych w odwołaniu Minister wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym ocenie podlega kompleks szpitalny w całości (tworzony przez obiekty budowlane we wzajemnych relacjach i przestrzenie o dawnych funkcjach komunikacyjnych, terapeutycznych i rekreacyjnych), który zachował się wraz z częścią ogrodzenia w historycznych granicach. Organy konserwatorskie obu instancji nie rozpatrywały zatem indywidualnych wartości zabytkowych terenu działki ew. nr [...] czy fragmentów ogrodzenia położonych w jej obrębie. Podkreślenia wymaga, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, pozwala w sposób jednoznaczny ustalić, iż zarówno teren obecnie funkcjonujący jako wydzielona działka gruntu ew. nr [...]oraz zachowane fragmenty historycznego ogrodzenia, od momentu realizacji projektu [...]na początku XX w., są integralną częścią zabytku przestrzennego określonego jako historyczny zespól budowlany Kliniki Psychiatrycznej i Chorób Nerwowych następnie Katedry i Kliniki [...]. W ocenie organu, bez znaczenia dla istoty rozpatrywanej sprawy jest okoliczność usytuowania na tym terenie schronu z czasów II wojny światowej, czy też porastania działki samosiewami. Schron jest elementem nawarstwienia historycznego świadczącego o dziejach zarówno ww. zespołu, jak i miasta, jednakże nie został objęty ochroną konserwatorską jako obiekt tworzący przedmiotowy zabytek przestrzenny. Natomiast samosiewy nie stanowią trwałego zagospodarowania tej nieruchomości, podobnie jak jej wygrodzenie siatką od sąsiednich działek ew. nr [...] i [...]. Okolicznością istotną w tej sprawie jest fakt, komplementarności przedmiotowej nieruchomości z pozostałym terenem zespołu, a także metrykalnej i stylistycznej jedności fragmentów ogrodzenia z pozostałymi jego częściami, co świadczy o ich wartościach zabytkowych. Ponadto, przedmiotowa nieruchomość zachowała charakter niezabudowanej działki, co jest zgodne z jej pierwotnym przeznaczeniem i rolą w tym zespole.

Organ wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu nie są rozważane możliwości i forma zainwestowania działki ew. nr [...]. Decyzje dotyczące tej kwestii mogą być podjęte ewentualnie w toku postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego, podczas którego wojewódzki konserwator zabytków oceni wpływ konkretnego zamierzenia inwestycyjnego na wartość zabytkową i warunki ochrony konserwatorskiej całości omawianego zespołu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności zakupu nieruchomości tj. działki ew. nr [...], nie wskazują na naruszenie zasady zaufania do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. Umowa zawarta w 2010 r. pomiędzy Gminą [...], jako sprzedającym, a "[...] " Sp. z o.o. jako nabywcą, była czynnością cywilnoprawną. Działania [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków stanowią czynność administracyjną. Nie zachodzi zatem w tej sprawie administracyjna sprzeczność działań organu samorządowego, z czynnościami administracji państwowej. W przedmiotowej sprawie uznanie interesu społecznego jako nadrzędnego nad słusznym interesem strony, stanowi konsekwencję ustalenia, że przedmiotowy zespół budowlany posiada wartości zabytkowe, wymagające ochrony prawnej.

Organ dodał, że organy ochrony zabytków obu instancji działają na podstawie art. 4 pkt. 1, 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, sprawując ochronę zabytków poprzez m.in. zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwale zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie (pkt 1), zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (pkt 2) oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytku (pkt 3). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej przewiduje ograniczenie prawa własności ujętego zapisem art. 21 Konstytucji RP, w art. 64 § 3 mówiącym, że "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Ograniczenie prawa własności stron niniejszego postępowania, będące konsekwencją wpisania do rejestru zabytków przedmiotowego zespołu budowlanego wynika z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zatem jest prawnie dopuszczalne. Fakt wpisania do rejestru zabytków ww. zespołu, powoduje dla właścicieli poszczególnych nieruchomości ograniczenia w rozporządzaniu swoją własnością, w postaci konieczności m.in. uzgadniania planowanych inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków, na podstawie art. 36 ww. ustawy. Jednakże nie wyklucza użytkowania ww. nieruchomości, nie wkracza także w zakres istoty prawa własności.

Reasumując organ odwoławczy, podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i uznał za zasadną i potrzebną ochronę prawną historycznego zespołu budowlanego Kliniki Psychiatrycznej i Chorób Nerwowych następnie Katedry i Kliniki [...] ponieważ w aktualnym stanie zachowania posiada on bezsporne wartości zabytkowe.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...]sp. z o.o. w [...]zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 282) poprzez błędne przyjęcie, że działka ewidencyjna [...], AM-[...], obręb Plac [...] stanowi "historyczny zespół budowlany" w rozumieniu ustawy albo jego fragment,

- art. 3 pkt 1 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że działka [...] lub ogrodzenie posadowione na tej działce stanowi "zabytek" w rozumieniu ustawy,

- art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy poprzez błędne objęcie ochroną działki [...]oraz ogrodzenia posadowionego na tej działce,

2. przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez nierozważenie i nieuwzględnienie słusznego interesu strony i naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa,

- art. 84 k.p.a., w zw. z art. 100 ustawy poprzez nie przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy powołanego na podstawie ustawy

Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik spółki wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy "historyczny zespół budowlany" to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Za "historyczny zespół budowlany" może być zatem uznany zespół budynków posadowionych na określonych działkach gruntu. W świetle zgromadzonego materiału nie ulega wątpliwości, że na działce nr [...]nie został wzniesiony jakikolwiek budynek (poza pozostałościami schronu wyłączonego spod ochrony konserwatorskiej). Tym bardziej więc, nie znajduje się na niej taki budynek, który byłby "wyodrębniony ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi". Skarżący nie kwestionuje, że takie walory reprezentują budynki wzniesione na pozostałych działkach objętych zaskarżoną decyzją (działki gruntu o nr ew. [...],[...]) i być może te działki stanowią "historyczny zespół budowlany", który powinien zostać objęty ochroną na podstawie ustawy, z tym że z wyłączeniem działki nr [...]. Na działce tej posadowione jest ogrodzenie, przy czym ogrodzenie to nie stanowi "budynku" w rozumieniu definicji "historycznego zespołu budowlanego" z art. 3 pkt 13 ustawy. Fakt ten nie może zatem przesądzać o możliwości włączenia działki nr [...] do historycznego zespołu budowlanego. Zgodnie bowiem z ustawową definicją wynikającą z art 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), pod pojęciem budynku należy rozumieć "taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Nie ulega wątpliwości, że ogrodzenie nie stanowi "budynku", a zatem nie może przesądzać o objęciu działki nr [...]zakresem historycznego zespołu budowlanego. Działka nr [...]została wtórnie wyodrębniona i sprzedana skarżącej z uwagi na brak związku funkcji, celów i zagospodarowania z pozostałymi działkami objętymi zaskarżoną decyzją. O utracie tego związku jeszcze przed jej zbyciem na rzecz skarżącej świadczy symboliczne wydzielenie działki nr [...]metalową siatką i dopuszczenie do jej porośnięcia samosiewami, jak również degradacja schronu na niej posadowionego. Reasumując, działka ta jest niezależną, wyodrębnioną i pozbawioną zabudowy nieruchomością, niepowiązaną w jakikolwiek sposób z pozostałymi działkami objętymi zaskarżoną decyzją (działki o nr ew. [...] , [...]), a zatem nie może stanowić fragmentu historycznego zespołu budowlanego.

W myśl art. 3 pkt 1 ustawy uznanie danej nieruchomości za zabytek jest możliwe po spełnieniu wskazanych przesłanek, tj. nieruchomość ta powinna być dziełem człowieka lub pozostawać w związku z jego działalnością, stanowić świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, a zachowanie danej nieruchomości musi leżeć w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową nieruchomości. Z kolei, zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy "historyczny zespół budowlany" to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. W tym kontekście prawnym nie sposób przyjąć, że w odniesieniu do działki nr [...]zostały wypełnione przesłanki do jej włączenia do objętego decyzją historycznego zespołu budowlanego, a przez to - uznania jej za część "zabytku" w rozumieniu ustawy.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje przede wszystkim, by działka nr [...]stanowiła kompleks, przestrzenną całość z pozostałymi działkami objętymi zaskarżoną decyzją i wzniesionymi na nich budowlami. Stanowi ona bowiem odrębną, odgrodzoną, niezagospodarowaną i zarośniętą przez samosiewy nieruchomość z pozostałościami schronu. Powyższe rozstrzyga także, że działka ta samodzielnie, jak i w powiązaniu z sąsiadującymi działkami, nie posiada walorów historycznych, artystycznych, ani też naukowych.

Dla oceny, czy działka nr [...] stanowi zabytek (również w powiązaniu z działkami historycznego zespołu budowlanego), istotna jest analiza trzech ze wskazanych powyżej przesłanek. Nie ulega wątpliwości, że działka ta jest niezagospodarowania i zarośnięta gąszczem samosiewów, a zatem na pewno nie jest "dziełem człowieka" ani nie pozostaje "w związku z jego działalnością", jak również nie stanowi "świadectwa minionej epoki bądź zdarzenia". Skoro nie zostały wypełnione dwie pierwsze przesłanki określone w art. 3 pkt 1 ustawy, to tym bardziej zachowanie jej nie leży "w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową". Dodatkowo na środku tej działki posadowione są pozostałości schronu z czasów II Wojny Światowej, co trwale pozbawiło ją jej pierwotnego "rekreacyjnego" charakteru. Wbrew twierdzeniom organu administracji, wskazane w art. 3 pkt 1 ustawy przesłanki objęte są koniunkcją, a zatem nie wystarcza wypełnienie jednej z nich, by daną nieruchomość można było uznać za "zabytek" w rozumieniu ustawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje zatem, by działka nr [...] stanowiła "zabytek". Można na jego podstawie jedynie przyjąć, że stanowi ona nieruchomość niezagospodarowaną i zarośniętą przez samosiewy z pozostałościami schronu. Powyższe rozstrzyga także, że ta działka nie posiada "walorów historycznych, artystycznych, czy też naukowych".

W ocenie skarżącej spółki, mimo podniesienia zarzutu w odwołaniu od decyzji organu I instancji, Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu nie ustosunkował się do zakwestionowania przez skarżącą uznania ogrodzenia wzniesionego na działce nr [...] za "zabytek" w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy i dopuszczalności objęcia go ochroną na podstawie art. 6 ustawy. Organy nie przeprowadziły w tym zakresie wystarczającego postępowania, a uzasadnienie obu decyzji - lakoniczne i pozbawione argumentów - nie przekonuje, by zostały w odniesieniu do tego ogrodzenia wypełnione przesłanki określone w art. 3 pkt 1 ustawy. Spółka kwestionowała walory przedmiotowego ogrodzenia, w tym fakt, że nie stanowi ono z pewnością "świadectwa minionej epoki bądź zdarzenia" a jego zachowanie nie leży "w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową" w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy. Jest to bowiem typowe, przedwojenne ogrodzenie ceramiczne, spotykane powszechnie we [...]i innych miastach będących przez II Wojną Światową w granicach Niemiec. Spółka zakwestionowała uprawnienie organów administracji do arbitralnego uznawania określonych budowli jako "zabytków" w rozumieniu ustawy, w oparciu o argumenty z autorytetu, a zatem - niemerytoryczne. Organy administracji mają możliwość, a w przedmiotowej sprawie - obowiązek przeprowadzenia dowodu z opinii rzeczoznawcy powołanego na podstawie ustawy.

Zdaniem spółki, Minister nie dokonał oceny, czy ogrodzenie wzniesione na działce nr [...] (a także ewentualna ochrona działki [...] jako zabytku) leży w interesie społecznym, i czy nie narusza interesów skarżącej. Konieczność dokonania takiej oceny wypływa nie tylko z treści art 3 pkt 1 ustawy, lecz również z zasad ogólnych k.p.a., które organy zobowiązane były stosować w niniejszej sprawie, w szczególności z zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. Dokonując wykładni zwrotu "interes społeczny" na gruncie ustawy, a w szczególności przepisu jej art. 3 pkt 1, należy w pierwszym rzędzie wziąć pod uwagę, czy daleko idące obostrzenia możności korzystania z danej nieruchomości leżą w interesie całej społeczności, zważywszy na wartość historyczną, naukową oraz artystyczną nieruchomości będącej przedmiotem oceny, w tym ogrodzenia posadowionego na działce nr [...]. W szczególności wydaje się być konieczne ustalenie możności korzystania z zabytku przez ogół danej społeczności oraz roli jaką zabytek pełni w świadomości ogółu tej społeczności.

Ogrodzenie na działce spółki jest niepełne, uszkodzone i o niskiej wartości estetycznej. Pełni funkcję użyteczną (odgrodzenie prywatnej działki od dostępu do niej osób trzecich), nie posiadając przy tym "wartości historycznej, artystycznej lub naukowej". Minister nie wyjaśnił z jakich względów interes społeczny przemawia za ochroną ogrodzenia, czy też samej działki na gruncie ustawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że przesłanki objęcia ochroną konserwatorską przedmiotowego zabytku zostały wystarczająco wyjaśnione przez organy obu instancji. Minister w zaskarżonej decyzji odniósł się do wszystkich okoliczności posiadających bezpośredni wpływ na sposób jej rozstrzygnięcia. Odniósł się także do kwestii objęcia ochroną konserwatorską obszaru działki ew. nr [...] oraz zachowanego ogrodzenia, wskazując na ich historyczną i dokumentacyjną funkcję oraz znaczenie dla układu kompozycyjnego historycznego zespołu budowlanego Kliniki Psychiatrycznej i Chorób Nerwowych następnie Katedry i Kliniki [...], którego są integralnymi elementami.

W piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2021 r. uczestnik postępowania Uniwersytet Medyczny im. [...] w pełni poparł skargę spółki [...]i wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Uczestnik organom zarzucił naruszenie:

I. przepisów administracyjnego procesowego, a mianowicie:

a) art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, które to naruszenie polega na błędnym ustaleniu, że wykazano wartości zabytkowe przedmiotowego "historycznego zespołu budowlanego" jako wystarczające przesłanki wpisania do rejestru zabytków, podczas gdy decyzje powinny uwzględniać odmienności użytkowanych budynków od ich projektów, zły stan budynków, interes społeczny oraz interes właściciela,

b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na nieustaleniu aktualnego na chwilę wydawania decyzji stanu zachowania przedmiotowego "historycznego zespołu budowlanego", a także na niewskazaniu, na jakiej podstawie organ uznał, że w "historycznym zespole budowlanym" objętym treścią zaskarżonej decyzji zachowany został oryginalny układ przestrzenny, podczas gdy zespół ten był na przestrzeni ostatnich 70 lat wielokrotnie remontowany i przebudowywany, a nadto że oryginalny układ przestrzenny zachował się jedynie w części między innymi z uwagi na wykonane prace remontowo-budowlane,

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wpisanie do rejestru zabytków przedmiotowego "historycznego zespołu budowlanego" leży w interesie społecznym,

b) art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 ww. ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w uznaniu, że odmienności przedmiotowego "historycznego zespołu budowlanego" od jego projektu oraz zły stan techniczny nie stanowią przeszkody dla dokonania wpisu do rejestru zabytków,

c) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności uczestnika.

W uzasadnieniu swojego stanowiska w sprawie uczestnik postępowania wskazał, że organ II instancji, nie posiadając wiedzy specjalistycznej oraz nie wspierając się opinią biegłego przyjął bezkrytycznie orzeczenie organu I instancji. Organ nie wykazał ponadto, że wpisanie tego historycznego zespołu zabytkowego leży w interesie społecznym. Niezasadne wpisanie do rejestru zabytków przedmiotowego "historycznego zespołu budowlanego" ogranicza prawo własności uczestnika, bowiem utrudnia wykonywanie statutowych zadań Uniwersytetu, których realizacja opiera się na bazie lokalowej, której znaczną część stanowi przedmiotowy "historyczny zespół budowlany".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP jednym z podstawowych obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej jest ochrona dziedzictwa narodowego. Konkretyzację tego unormowania stanowią przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. 2021, poz. 710 ze zm., dalej w skrócie u.o.z.). Zgodnie z definicją ustawową, zabytek stanowi nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 u.o.z.). Zaistnienie co najmniej jednej z wymienionych wartości wraz z uznaniem, że jej zachowanie leży w interesie ogółu stanowi wypełnienie definicji materialnej zabytku. Kategoria interesu społecznego stanowi również istotne kryterium przy ocenie zabytkowości obiektów, które uległy co najmniej częściowemu zniszczeniu. Ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania, podlegają bowiem wymienione w art. 6 ust. 1 omawianej ustawy zabytki (...). Oznacza to, że wspomniane kategorie obiektów muszą w pierwszej kolejności spełniać definicję zabytku, a więc ich zachowanie musi leżeć w interesie społecznym, aby można było objąć te obiekty ochroną bez względu na stan zachowania. Przyjęcie przez ustawodawcę ogólnej kategorii interesu społecznego przy ocenie wartości zabytkowej obiektu powoduje, że decyzja organu konserwatorskiego wydana na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków ma charakter uznaniowy (por. wyrok NSA z 21 września 2021 r., II OSK 3169/18, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja o wpisie do rejestru zabytków ma charakter uznaniowy i opiera się na ocenie danej rzeczy nieruchomej przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Decyzja ta powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania prawa własności oraz powinna wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu, jako zabytku.

Sądowa kontrola decyzji uznaniowych polega w szczególności na sprawdzeniu, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszystkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Uznanie administracyjne pozostaje pod kontrolą sądu administracyjnego, niemniej zakres tej kontroli jest inaczej ukształtowany, albowiem kontrola sądowa decyzji w takim przypadku zmierza do ustalenia, czy w świetle przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia organ nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, aby uznać, że przyjęta przez organ ocena konkretyzująca zakres uprawnień lub obowiązków adresata aktu nie jest dowolna ani arbitralna (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 905/19; wyrok NSA z 15 października 2019 r. sygn. II OSK 2837/17; wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 954/17). Wymaga równocześnie podkreślenia, że przedmiotem uznania nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, ale wyłącznie określenie skutku prawnego (zob. M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 63).

Stosownie do art. 7 pkt 1 u.o.z., podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków. Do rejestru zabytków wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu lub na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym ten zabytek się znajduje (art. 9 ust. 1 u.o.z.). Katalog zabytków nieruchomych określa art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności: układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi (pkt 1 b). Zgodnie z art. 3 pkt 13 u.o.z. historyczny zespół budowlany to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Ocena czy dany zespół budynków stanowi "historyczny zespół budowlany" wymaga ustalenia stopnia powiązania wielu obiektów ze sobą, ich związków, a także oszacowania stopnia i charakteru ich wyodrębnienia (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2382/11). W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego jego elementami są budynki (obiekty budowlane) tworzące ten zespół. W takim przypadku przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki, ze względu na wyróżniające cechy zespołu (wyroki NSA: z 18 czerwca 2013 r., II OSK 427/12, z 7 marca 2018 r., II OSK 1187/16, z 24 maja 2018 r., II OSK 1625/16). Podkreślenia przy tym wymaga, że wpis do rejestru zabytków "historycznego zespołu budowlanego" ma charakter wpisu obszarowego, a nie indywidualnego. Wpisane do rejestru są określone nieruchomości (budynki) objęte ochroną ze względu na swoje zabytkowe cechy. Przy czym w przypadku wpisu obszarowego ochrona dotyczy tylko zewnętrznych cech budynków (obiektów budowlanych) znajdujących się na terenie zespołu (tworzących substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego (który w tej sprawie nie miał miejsca) ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków (por. wyroki NSA: z 2 lipca 2015 r., II OSK 2227/13; z 29 grudnia 2011 r., II OSK 2152/10; z 16 czerwca 2011 r., II OSK 1599/10; z 18 czerwca 2013 r., II OSK 427/12).

W skardze podniesiono, iż w definicji "historycznego zespołu budowlanego" zawartej w art. 3 pkt 13 ustawy jest mowa wyłącznie o grupie budynków, zatem definicja ta nie obejmuje innych obiektów, np. ogrodzeń. Ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym, czyli urządzeniem techniczne związanym z obiektem budowlanym zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego). Zdaniem Sądu, zasadnie organy uznały w tej sprawie, że przedmiotowe ceglane ogrodzenie o murowanych przęsłach z półkolistymi otworami jest nierozerwalną częścią tego zespołu budowlanego, jest historycznie i funkcjonalnie z nim związane, wyznacza jego granice, zatem powinno być również objęte ochroną wraz z budynkami szpitala. Wprawdzie na działce skarżącej spółki nr [...]nie znajduje się żaden budynek, lecz wchodzi ona w skład kompleksu nieruchomości, na których położony jest cały zespół budowlany szpitala, pełniła określoną funkcję (tereny rekreacyjne) na terenie szpitala i jest we fragmencie otoczona historycznym ogrodzeniem. Organ odwoławczy trafnie zwrócił uwagę na fakt komplementarności przedmiotowej nieruchomości z pozostałym terenem zespołu, a także metrykalnej i stylistycznej jedności fragmentów ogrodzenia z pozostałymi jego częściami, co świadczy o ich wartościach zabytkowych. Zasadnie wskazał, iż ochronie powinien podlegać kompleks szpitalny w całości (tworzony przez obiekty budowlane we wzajemnych relacjach i przestrzenie o dawnych funkcjach komunikacyjnych, terapeutycznych i rekreacyjnych), który zachował się wraz z częścią ogrodzenia w historycznych granicach. Przedmiotowa nieruchomość zachowała charakter niezabudowanej działki, co jest zgodne z jej pierwotnym przeznaczeniem i rolą w tym zespole. Zatem nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi naruszenia przez organy rozpatrujące tę sprawę art. 3 pkt 13 u.o.z. poprzez błędne przyjęcie, że działka nr [...] stanowi element "historycznego zespołu budowlanego" w rozumieniu ustawy.

W ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych tej sprawy nie znajduje również uzasadnienia zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 3 pkt 1 ustawy poprzez błędne uznanie, że cały zespół szpitala, a w szczególności działka nr [...] lub ogrodzenie posadowione na tej działce stanowi "zabytek" w rozumieniu ustawy. Organ I Instancji w uzasadnieniu decyzji w sposób bardzo dokładny opisał poszczególne budynki wchodzące w skład tego zespołu budowlanego oraz otaczające je ogrodzenie (fragmenty ogrodzenia), z uwzględnieniem ich historii i obecnego stanu zachowania. Wskazał na walor naukowy tego kompleksu szpitalnego, wyrażający się w rzadkości występowania tego typu zespołu obiektów, jego niepowtarzalność, powiązania przestrzenne, warstwę materiałową. Pomimo zniszczeń dokonanych w 1945 r. w dużej mierze został zachowany historyczny materiał użyty do budowy tych budynków. Organy podkreśliły znaczenie tego kompleksu budynków, jeżeli chodzi o styl architektoniczny, historyczną kompozycję zespołu z jasno i funkcjonalnie wytyczonymi poszczególnymi częściami składowymi. Wartości artystyczne reprezentowane są przez indywidualny wyraz architektoniczny poszczególnych obiektów, jak i wzajemne ich relacje. Zachowane w kompozycji zespołu przestrzenie ogrodów przyszpitalnych, dokumentują układ ww. placówki, której jednym ze sposobów leczenia były oddziaływania terapeutyczne. Charakterystyczne jest też wydzielenie kompleksu szpitalnego od przestrzeni zarezerwowanej na potrzeby jego dyrektora, tj. willi z ogrodem, a także terenu rekreacji. Organ odwoławczy podkreślił, że założenie to jest świadkiem historii miasta, a także rozwoju i historii szpitalnictwa. Organ I instancji wskazał też na kontekst historyczny dotyczący osoby światowej sławy neurologa [...] , który kierował Kliniką w latach 1912-1915. W ocenie Sądu, organu obu instancji w sposób wyczerpujący wykazały jakie wartości naukowe, historyczne i artystyczne reprezentuje ten zespół budowlany, co dawało bezspornie podstawę od objęcia go ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków.

Zdaniem Sądu, nie mogły prowadzić do zamierzonego skutku zarzuty strony skarżącej oraz uczestnika postępowania wskazujące na znaczny stopień zniszczenia oryginalnej substancji budynków oraz ogrodzenia wchodzących w skład kompleksu szpitalnego, ich powojenną modernizację i przebudowę, co pozbawia je charakteru zabytkowego. Organy obu instancji zwróciły uwagę na te okoliczności i odniosły się do nich w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, wskazując, że pomimo przeprowadzonych prac w tych budynkach zespół zachował wyznaczniki stylu i walor autentyczności. Minister zasadnie wskazał, że pomimo tego, że budynki szpitala zachowane są w zróżnicowanym stanie, to posiadają główne cechy wyrazu architektonicznego, pozwalające na identyfikację m.in. czasu ich powstania, stylu i funkcji. Organ podkreślił przy tym, że fakt późniejszych przekształceń historycznej zabudowy zespołu został uwzględniony w treści decyzji organu I instancji, w której wyraźnie wskazano, jakie części obiektów podlegają wyłączeniu spod ochrony konserwatorskiej (pkt 1 budynek główny, z wyłączeniem aneksu wejściowego dostawionego do elewacji wschodniej; pkt 3 budynek izolatorium południowego, męskiego (z łącznikiem), z wyłączeniem wtórnych dobudów dostawionych do elewacji zachodniej, wschodniej i północno-wschodniej; pkt 4 budynek gospodarczy (z kotłownią), z wyłączeniem wtórnej dobudowy dostawionej do elewacji wschodniej; pkt 6 dom mieszkalny dla urzędników, z wyłączeniem wtórnego aneksu trafostacji dostawionego do elewacji zachodniej; pkt 8 ogrodzenie: od wsch. - od narożnika pn.-wsch. do alei lipowej, z wyłączeniem wtórnej bramy i furtki).

Wbrew zarzutom skarżącej spółki oraz uczestnika postępowania organy wykazały, że interes społeczny przemawia za uznaniem tego kompleksu budynków szpitala za zabytek. W ocenie organów, interes społeczny należy w tej sprawie rozumieć szeroko jako interes przejawiający się w zachowaniu dla przyszłych pokoleń historycznego zespołu budowlanego kliniki w historycznych granicach i z usytuowanymi w jego granicach historycznymi obiektami, którego mur ogrodzeniowy jest integralnym elementem. W tym zakresie Sąd uznał, że zasadne jest objęcie ochroną prawną tego zespołu budowlanego, pomimo ingerencji w interesy strony skarżącej czy właściciela szpitala, których uwzględnienie nie mogło mieć decydującego wpływu na rozstrzygnięcie tej sprawy. Zatem nieuzasadniony jest zarzut skargi naruszenia przez organy art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy poprzez błędne objęcie ochroną tego zespołu budowalnego, a w szczególności działki nr [...] oraz ogrodzenia posadowionego na tej działce. Ze wskazanych względów nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez nierozważenie i nieuwzględnienie słusznego interesu strony i naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Ministra (w zakresie, w jakim zezwala na to jej uznaniowy charakter), Sąd ocenił, że nie została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy, związany zasadą ogólną prawdy obiektywnej (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.), obowiązany jest ustalić stan faktyczny na dzień wydania decyzji ostatecznej. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona dokonywana jest na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W sprawie, w której wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne w sprawie wpisu nieruchomości do rejestru zabytków prowadzone jest przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, będącego organem wyspecjalizowanym w sprawach ochrony zabytków, którego zadania określa art. 91 ust. 4 u.o.z. Konserwator zabytków dokonuje oceny wartości zabytkowej obiektu stanowiącego przedmiot postępowania, ewentualnie, mając wątpliwości w kwestiach technicznych, decyduje o konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Dodać należy, iż nawet powołanie biegłego w żaden sposób nie prowadzi do odebrania konserwatorowi zabytków możliwości samodzielnej oceny obiektów pod względem posiadanych przez nie wartości historycznych, artystycznych czy naukowych (wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r., II OSK 1885/11, wyrok NSA z 2 marca 2021 r., II OSK 2478/18). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że do rejestru zabytków może być wpisany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków konkretny obiekt bez potrzeby zasięgania specjalistycznych opinii, jeżeli jego charakter zabytkowy jest oczywisty (np. wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1512/11, wyrok NSA z 4 lipca 2019 r., II OSK 2174/17). Decyzja organu konserwatorskiego ma charakter rozstrzygnięcia eksperckiego, ponieważ organ może sam ocenić, czy dany obiekt posiada cechy, które określa ustawowa definicja zabytku, a jeżeli tak to, czy cechy te predestynują obiekt do objęcia go prawną formą ochrony konserwatorskiej w postaci wpisu do rejestru zabytków. Organy orzekające w tej sprawie, dysponując fachowa wiedzą i doświadczeniem w tego rodzaju sprawach, nie miały zatem obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, w związku z czym zarzut naruszenia art. 84 k.p.a. w zw. z art. 100 ustawy należało uznać za nietrafny.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie materiału dowodowego, dopuszczonego postanowieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2020 r., na który składają się: 1. Protokół oględzin przeprowadzonych w [...] października 2018 r. przez pracownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we [...] oraz materiał zdjęciowy z oględzin, 2. Karta ewidencyjna zabytku nieruchomego "Zespół budowlany Kliniki Psychiatrycznej i Chorób Nerwowych, obecnie obiekty Uniwersytetu Medycznego i Fundacji "[...]", opracowana w czerwcu/lipcu 2018 r. przez [...], 3. Fragment publikacji [...] "Dawne szpitale [...]", wydanej przez Muzeum Przemysłu i Kolejnictwa na [...]w [...] , [...] 2007, Rozdział pt. "Klinika Psychiatryczna i Chorób Nerwowych", str. 98-100. W aktach sprawy znajduje się ponadto dokumentacja fotograficzna budynków zespołu i ich otoczenia załączona w postępowaniu odwoławczym. Sąd uznał, że wskazany materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do stwierdzenia przez organy, że w przypadku kompleksu budynków wraz z ogrodzeniem Kliniki Psychiatrycznej i Chorób Nerwowych, następnie Katedry i Kliniki [...] zachodziły ustawowe przesłanki do uznania go za zabytek obszarowy spełniający definicję historycznego zespołu budowlanego (art. 3 pkt 1 u.o.z. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1b u.o.z.). Nie ulega wątpliwości, w świetle zebranego materiału dowodowego, że budynki szpitala to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję oraz czas powstania. Podkreślenia wymaga, że kwestia czy dany obiekt spełnia przesłanki ustawowe zabytku nie stanowi przedmiotu dowodzenia, lecz oceny prawnej organu wydającego decyzję o wpisie do rejestru. Tym samym, za bezzasadne Sąd uznał zarzut skargi, dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 7 k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Sąd dostrzega jednocześnie, że kwestionując prawidłowość postępowania dowodowego w istocie skarżąca przedstawiła jedynie polemikę z oceną organu konserwatorskiego, nie wskazała natomiast, jakich dowodów nie uwzględniono, jakie pominięto, czy też "odczytano" wadliwie, nie przedstawiła też żadnych dowodów, które mogłyby podważyć ocenę organów konserwatorskich.

W odniesieniu do zarzutów strony skarżącej oraz uczestnika postępowania dotyczących naruszenia prawa własności nieruchomości objętych przedmiotową decyzją o wpisie do rejestru, wskazać należy, iż z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Równocześnie art. 5 Konstytucji nakłada na państwo obowiązek ochrony dziedzictwa narodowego. Własność nie jest prawem absolutnym. Prawo to może podlegać ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa i takim ograniczeniem jest konieczność ochrony zabytków wynikająca m.in. z przepisów ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wprawdzie wpis do rejestru zabytków ogranicza prawo własności właściciela w wielu kwestiach (m.in. w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków - art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.), jednak powyższe ograniczenia mają na celu uchronienie nieruchomości zabytkowej przed jej nadmierną eksploatacją lub przebudową albo zniszczeniem (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r., II OSK 1688/18, wyrok NSA z 21 września 2021 r., II OSK 3169/18). W ocenie Sądu, w tej sprawie nie można też uznać, że naruszona została konstytucyjna zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), gdyż działka skarżącej spółki została objęta decyzją o wpisie do rejestru zabytków z konkretnych, uzasadnionych przez organy względów. Jak wskazał organ odwoławczy, fakt wpisania do rejestru zabytków tego zespołu budowalnego, w tym nieruchomości spółki, powoduje dla właścicieli poszczególnych nieruchomości ograniczenia w rozporządzaniu swoją własnością, w postaci konieczności m.in. uzgadniania planowanych inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków, na podstawie art. 36 u.o.z. Jednakże skutkiem decyzji o wpisie nie jest całkowite wykluczenie możliwości użytkowania i zabudowy tych nieruchomości. Nałożone na skarżącą spółkę obowiązki w związku z objęciem jej nieruchomości decyzją o wpisie do rejestru zabytków (a w zasadzie fragmentu ogrodzenia znajdującego się na działce nr [...]) nie skutkują taką ingerencją w prawo własności skarżącej, którą można by uznać za zbyt daleko idącą, nadal spółka może bowiem wykonywać prawa wynikające z tytułu własności nieruchomości. Ponadto wartością szczególnie chronioną w tym postępowaniu z uwagi na interes społeczny jest dziedzictwo narodowe, która to wartość przewyższa nawet słuszny interes strony wyrażający się w ochronie swojego prawa własności i interesów ekonomicznych z tym związanych.

Sąd uznał, że biorąc pod uwagę materiał dowodowy i argumentację zawartą w uzasadnieniach obu decyzji, nie sposób podważyć prawidłowości oceny dokonanej przez organy konserwatorskie, dotyczącej spełniania przez zespół budowlany Kliniki Psychiatrycznej i Chorób Nerwowych, następnie Katedry i Kliniki [...] przesłanek z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1b u.o.z., co dawało podstawę do uznania tego zespołu budynków wraz z ogrodzeniem za historyczny zespół budowlany (art. 3 pkt 13 u.o.z.) i objęcia go ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków nieruchomych województwa dolnośląskiego. W szczególności, Sąd nie podziela poglądu strony skarżącej i uczestnika postępowania, że decyzja ta jest arbitralna i niepoparta wystarczającymi dowodami. Została ona poprzedzona wnikliwą analizą zasadności wpisu tego zespołu do rejestru, a wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały przez organy dokładnie rozważone i ocenione, zatem nie można zarzucić organom naruszenia granic uznania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.