Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 119/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.83 ust.4, art. 28 i 30
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Kwarcińska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi W.Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

I SA/Gd 119/14

UZASADNIENIE

I.

W dniu 12 lipca 2011 r. skarżący W. Z. złożył w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od września 2001 r. do maja 2011 r.

Decyzją z dnia 23 września 2011 r. ZUS odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek.

W następstwie złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 14 listopada 2011 r. ZUS utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Stwierdził, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne podlega zasadom określonym w art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej: u.s.u.s.). Mając na uwadze treść tej normy organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia w postaci całkowitej nieściągalności, bowiem dotychczas nie było prowadzone wobec zobowiązanego postępowanie egzekucyjne, zaś Inspektorat ZUS podejmuje działania mające na celu hipoteczne obciążenie majątku zobowiązanego. Organ podniósł ponadto, że w sprawie nie zaistniały przesłanki umorzenia należności, o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z Nr 141, poz. 1365 ze zm.; dalej: rozporządzenie), nie stwierdzono bowiem aby sytuacja zobowiązanego całkowicie i trwale uniemożliwiała spłacenie należności z tytułu składek, w tym wymagalnych odsetek za zwłokę. Jednocześnie organ wskazał, że przepisy regulujące kwestię umorzenia zaległości oparte są na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet w przypadku spełnienia odpowiednich przesłanek, Zakład może, lecz nie musi umorzyć należności składkowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. Z. wniósł o uchylenie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W uzasadnieniu podkreślił, że jego trudna sytuacja uzasadnia umorzenie dochodzonych należności. Skarżący wskazał na genezę powstania zaległości z tytułu składek, które w jego ocenie powstały bez jego winy.

Zdaniem skarżącego odmowa umorzenia zaległości podważa egzystencję jego rodziny, zaś w toku postępowania egzekucyjnego ZUS zajmie jedyny przedstawiający wartość rynkową majątek skarżącego, tj. nieruchomość położoną przy ul. X w G., w której skarżący zamieszkuje wraz z rodziną. Pozostałe składniki majątku skarżącego to grunty rolne, które nie przedstawiają wartości rynkowej oraz udział w ½ części w prawie własności pomieszczenia sklepowego, które stanowi jedno niepodzielne pomieszczenie, co uniemożliwia jego sprzedaż.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 16/12 oddalił skargę W. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 listopada 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, że przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oparty jest na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje organowi, który w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., może, ale nie musi umorzyć zaległości. Jednocześnie w przypadku stwierdzenia braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że uznanie administracyjne nie oznacza zupełnej dowolności sposobu rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie zaległości, jednak kontrola legalności tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny jest w tym wypadku ograniczona. Sprowadza się ona w istocie do badania legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego i poprawności oceny dokonanej na podstawie stanu faktycznego sprawy. Sądowa kontrola decyzji o charakterze uznaniowym obejmuje więc samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania wyboru. Sąd nie jest bowiem uprawniony, ani do oceny słuszności, ani celowości zaskarżonej decyzji. Jeżeli więc ZUS, dokonując koniecznych ustaleń w sprawie, nie dopuścił się naruszenia prawa procesowego i ustalenia te są wystarczające do merytorycznego załatwienia wniosku o umorzenie zaległości oraz jeżeli dokonanej ocenie tego stanu faktycznego nie można zarzucić dowolności, to wyprowadzenie z takiej oceny wniosku czy należy umorzyć zaległości, jest zagadnieniem natury słusznościowej, które uchyla się spod kontroli sądu administracyjnego sprawującego tylko kontrolę zgodności decyzji organów administracyjnych z prawem.

Mając na względzie okoliczności sprawy Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko ZUS, co do braku wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności i - w konsekwencji - braku prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Jakkolwiek sytuacja skarżącego nie jest łatwa, to jednak - jak wynika z akt sprawy - żona skarżącego uzyskuje wynagrodzenie ze stosunku pracy. Ponadto skarżący dysponuje nieruchomościami, które mogą podlegać zajęciu. Nadal istnieje więc możliwość wyegzekwowania należnego świadczenia. Prawidłowo więc zostało w sprawie ocenione, że w świetle brzmienia art. 28 u.s.u.s. nie zaistniał stan całkowitej nieściągalności, który mógłby uzasadniać umorzenie zaległości. Sąd podkreślił, że wskazana konstrukcja prawna daje organowi administracyjnemu prawo do umorzenia zaległości w przypadku zaistnienia stanu całkowitej nieściągalności, nie obligując jednak Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania takiego rozstrzygnięcia.

Sąd wskazał również, że pomimo braku zaistnienia stanu całkowitej nieściągalności ustawodawca przewidział możliwość umarzania zaległości w uzasadnionych przypadkach, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia. W ocenie Sądu przepis ten daje organowi administracyjnemu - podobnie jak w przypadku stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, o jakiej mowa w art. 28 u.s.u.s. - możliwość, a nie obowiązek umorzenia zaległości.

Mając powyższe na względzie WSA nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ administracyjny zgromadził kompletny materiał dowodowy niezbędny do analizy sytuacji materialnej wnioskodawcy, a zebrany materiał dowodowy ocenił w sposób wyczerpujący. Na tej podstawie organ, w ramach przysługującego mu uprawnienia doszedł do przekonania, że sytuacja skarżącego całkowicie i trwale nie uniemożliwia spłacenia wymaganych należności, a tym samym nie zaistniały przesłanki do umorzenia, o jakich mowa w § 3 rozporządzenia.

Sąd zauważył również, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, istnieje możliwość wyegzekwowania zaległych należności a umorzenie zaległości przy braku przesłanki całkowitej nieściągalności jest zastrzeżone jedynie dla sytuacji szczególnie krytycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia oraz inne względy społeczne i znikome źródło przychodów na utrzymanie jest niemożliwe wywiązanie się strony ze zobowiązań wobec ZUS, których zaistnienia zainteresowany nie wykazał, to negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie nie może być uważane za dowolne.

III.

Skarżący W. Z. złożył skargę kasacyjną, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia przez uznanie, że skarżący nie zasługuje na umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od września 2001 do maja 2011, bowiem nie zaistniały przesłanki całkowitej nieściągalności, ani szczególne przesłanki polegające na tym, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) przez nieuwzględnienie przez WSA faktu opłacania składek na ubezpieczenia społeczne w KRUS-ie oraz pominięcie sytuacji zdrowotnej, rodzinnej, majątkowej, finansowej i wysokości naliczonych składek w rozumieniu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., wynoszących ponad 165 000 zł;

3) przepisów prawa procesowego - art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. - przez pominięcie zebranego w sprawie materiału dowodowego na dzień orzekania, a w szczególności sytuacji zdrowotnej, rodzinnej, majątkowej, finansowej i wysokości naliczonych składek w rozumieniu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s.;

4) art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu Sądu rzeczywistego stanu faktycznego, który został odzwierciedlony w materiale dowodowym mającym wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, przede wszystkim przyczyn nieopłacania składek przez okres prawie 10 lat.

IV.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1196/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) nie wyjaśnił należycie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 p.p.s.a.) w części dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, z przyczyn określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji ograniczył się w zasadzie jedynie do stwierdzenia, iż pomimo braku zaistnienia stanu całkowitej nieściągalności ustawodawca przewidział możliwość umorzenia zaległości w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.), a możliwość to nie obowiązek umorzenia zaległości i dlatego to w gestii uznania ZUS pozostaje, czy przy zaistniałym stanie faktycznym uzna za zasadne umorzenie należnych świadczeń. Doszedł do przekonania, że jakkolwiek sytuacja materialno-bytowa skarżącego nie jest łatwa, to jednak nie uniemożliwia ona spłaty zobowiązań.

NSA podkreślił, że ww. wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie pozwala na ocenę, że wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. W istocie rzeczy Sąd pierwszej instancji uchylił się od kontroli legalności zaskarżonej decyzji (art. 3 § 1 p.p.s.a.) uznając, iż w świetle powołanych przepisów ZUS ma możliwość a nie obowiązek umorzenia zaległości.

Sąd drugiej instancji wskazał, że punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia w przypadku skarżącego zagraża jego egzystencji, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji. Przy tej ocenie Sąd pierwszej instancji powinien zaś szczegółowo przeanalizować stan faktyczny ustalony przez organ w zaskarżonej decyzji oraz zbadać czy organ dokonał prawidłowej analizy przesłanek będących ograniczeniem swobody uznania administracyjnego sformułowanym w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V.

Na wstępie rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez skarżącego skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1196/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Uchylenie zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do takiej sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Stosownie jednak do treści art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić należy, że rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny, a w ślad za nim również organ, związani są nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania.

Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226)98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak – Molczyk [w:] H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2005).

VI.

Odnosząc przedstawione powyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu będą prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że skarga W. Z. zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 listopada 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie ocena sprowadza się do tego czy organ przeprowadził wystarczająco wnikliwe postępowanie dowodowe i czy wyjaśnił okoliczności związane z istnieniem przesłanek umorzenia należności. W szczególności, czy dokonana przez organ analiza finansów zobowiązanego pozwala na przyjęcie, że spłacenie przez skarżącego zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie nie pozbawiłoby jego oraz jego rodziny niezbędnych środków finansowych.

W okolicznościach badanej sprawy mamy do czynienia z decyzją wydaną w oparciu o art. 28 u.s.u.s. W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. określone są granice przedmiotowe możliwego umorzenia, a w ust. 2 i ust. 3 sprecyzowano zasadnicze przesłanki umożliwiające umorzenie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. W myśl ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 ustawodawca określił przypadki całkowitej nieściągalności, i tak całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Zgodnie zaś z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, wykonując delegację wynikającą z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. wydał wskazywane wyżej rozporządzenie w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Stosownie do treści § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W myśl ust. 2 za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku.

W sprawie bezsporne jest, że skarżący zwrócił się o umorzenie należności z tytułu składek, których był jednocześnie płatnikiem, a zatem w stosunku do niego mógł mieć zastosowanie przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Zauważyć należy, iż decyzja uznaniowa nie oznacza decyzji dowolnej. Ustawodawca w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia określa przesłanki pozwalające na podjęcie decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek oraz zakreśla granice uznania administracyjnego.

I tak, przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym organ obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

Według art. 28 ust. 3a u.s.u.s należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie ich płatnikami mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, mimo że nie zachodzi ich całkowita nieściągalność. Z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Podejmując decyzję uznaniową organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy, zaś aby to uczynić musi dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej. Ważny interes zobowiązanego precyzuje § 3 ust. 1 rozporządzenia; interes zobowiązanego w umorzeniu należności z tytułu składek determinuje jego stan majątkowy i sytuacja rodzinna. Jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, żądanie umorzenia składek jest uzasadnione. Decyzja Zakładu jest w takim przypadku decyzją uznaniową, bowiem z jednej strony na uznaniu opiera się decydująca dla rozstrzygnięcia ocena, czy skutki odmowy umorzenia byłyby zbyt ciężkie dla zobowiązanego i jego rodziny, a z drugiej strony Zakład musi wziąć pod uwagę stan swoich finansów.

Zatem istota problemu sprowadza się do należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego i właściwej oceny jego wyników oraz należytego, wnikliwego uzasadnienia decyzji. Organ dla podjęcia prawidłowej decyzji musi mieć bowiem jasność, czy opłacenie należności z tytułu składek rzeczywiście pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jeżeli te okoliczności zostaną w sposób niewątpliwy stwierdzone, brak podstaw do wydania decyzji o odmowie (por. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., II GSK 2164/11; dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Z akt sprawy wynika, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną i trójką dzieci. Zgodnie z danymi z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS i oświadczenia, skarżący nie posiada źródeł dochodu z tytułu zawartych umów o pracę, zlecenia, dzieło itp. Działalność gospodarcza prowadzona przez W. Z. została wyrejestrowana z ewidencji działalności gospodarczej z dniem 28 czerwca 2011 r. Żona skarżącego B. Z. pobiera wynagrodzenie z tytułu zawartej umowy o pracę. Ponadto skarżący jest właścicielem nieruchomości – mieszkania położonego w G. przy ulicy X o powierzchni 72,04 m² oraz współwłaścicielem gospodarstwa rolnego w G. o powierzchni 10100 m² i lokalu handlowego w G. przy ulicy Y. Z oświadczenia zobowiązanego wynika, że stałe wydatki z tytułu miesięcznych opłat (czynsz, energia, gaz) wynoszą 1200 zł. Dodatkowo skarżący przeznacza na leki kwotę w wysokości 50 zł oraz opłaca przedszkole w wysokości 250 – 300 zł miesięcznie. Posiada także lokatę oszczędnościową na kwotę 5000 zł. Na marginesie - w decyzji z 14 listopada 2011 r. ZUS nie ustalił wyczerpująco stanu faktycznego sprawy.

Zaznaczyć trzeba, że skarżący dysponuje nieruchomościami, które mogą podlegać zajęciu. Ponadto wobec skarżącego nie prowadzono dotychczas postępowania egzekucyjnego. Nadal istnieją więc możliwości wyegzekwowania należnego świadczenia. Prawidłowo więc zostało w sprawie ocenione, że w świetle brzmienia art. 28 ust. 3 u.s.u.s. nie zaistniał stan całkowitej nieściągalności, który mógłby uzasadniać umorzenie zaległości.

Zauważyć należy, że organ nie wyjaśnił należycie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w części dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, z przyczyn określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W tym zakresie ZUS ograniczył się w zasadzie jedynie do stwierdzenia, przepisy te oparte są na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności składkowych przysługuje każdorazowo organowi, który w przypadku stwierdzenia okoliczności określonych w art. 28 u.s.u.s. oraz wydanego na mocy delegacji ustawowej rozporządzenia, może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek.

Zważywszy na powyższe organ nie mógł więc ograniczyć się do ogólnikowego stwierdzenia, że "wskazane w powyższym rozporządzeniu przesłanki nie zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, bowiem nie stwierdzono, że sytuacja zobowiązanego całkowicie i trwale uniemożliwia opłacenie należności z tytułu składek, w tym wymagalnych odsetek za zwłokę".

Powyższe wyjaśnienie motywów podjętego przez ZUS rozstrzygnięcia nie pozwala na ocenę, że decyzja została wydana po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione.

Wskazać należy, że w świetle przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia chodzi o to, czy spłacenie należności pociągnęłoby dla skarżącego oraz jego rodziny zbyt ciężkie skutki, gdyż pozbawiłoby jego oraz rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Do takiej oceny zaś niezbędna jest szczegółowa analiza sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny (dochodów i wydatków), stanu zdrowia i wieku w kontekście możliwości podjęcia zatrudnienia i uzyskiwania z tego tytułu dochodów i wyciągnięcie wniosków, czy spłacenie przez skarżącego zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie pozbawiłoby jego oraz rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu mając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia w przypadku skarżącego zagraża jego egzystencji, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji. Przy tej ocenie organ powinien szczegółowo przeanalizować stan faktyczny sprawy oraz dokonać prawidłowej analizy przesłanek będących ograniczeniem swobody uznania administracyjnego sformułowanym w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Podkreślić trzeba, że niemożność uiszczenia zaległych składek, a w szczególności trudna sytuacja materialna podmiotu ubiegającego się o ich umorzenie, winna być oceniana na dzień wydania przez ZUS decyzji ostatecznej.

Reasumując, w świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że ustalenia dokonane przez organ są niepełne i w konsekwencji niewyczerpująco rozpatrzone, co doprowadziło do wydania decyzji o nieprzekonującej treści, przez co dopuszczono się naruszenia reguł procesowych zawartych w art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Tym samym nie dokonano ustalenia istnienia przesłanek istotnych z punktu widzenia wymogów zawartych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych przy ponownym rozpoznaniu sprawy – mając na uwadze powyższe rozważania – winien wykazać, że dokonał dogłębnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, prawidłowo zastosował przepis prawa, a motywy rozstrzygnięcia mają oparcie w obowiązującym stanie prawnym.

Mając na uwadze powyższe i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 i art. 250 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku.