Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 181/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędziowie Sędzia WSA - Alicja Palus (spr.), Sędzia WSA - Anna Siedlecka, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wyłączenia z użytkowania i przebudowy nawierzchni drogi gminnej na odcinku przylegającym do uszkodzonego muru ogrodzeniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W, na rzecz skarżącej Gminy K. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu z urzędu sprawy nieodpowiedniego stanu technicznego drogi gminnej wraz z konstrukcją oporową drogi (działka o numerze ewidencyjnym gruntu 635) przylegającej do działek oznaczonych numerami 233/5, 233,27, 233/26, 233/25, 233/24 w miejscowości D., której właścicielem jest Gmina K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3, ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego nakazał Zarządcy drogi gminnej (działka o numerze ewidencyjnym gruntu 635) w miejscowości D. tj. Gminie K. usunięcie występujących nieprawidłowości w obiekcie budowlanym - droga gminna (działka o numerze ewidencyjnym gruntów 635) we wsi D. na odcinku 139,25 m:

A. Wyłączyć z użytkowania drogę gminną (działka o numerze ewidencyjnym gruntu 635) przyległą do terenu posesji z uszkodzonym murem ogrodzeniowym działek nr 233/5, 233/27, 233/26, 233/25, 233/24 w miejscowości D. na odcinku 139,25 m zgodnie ze szkicem granicznym opinii biegłego sądowego z zakresu geodezji i kartografii z kwietnia 2012 roku.

B. Przebudować nawierzchnię jezdni drogi gminnej (działka o numerze ewidencyjnym gruntu 635) na styku z uszkodzonym murem ogrodzeniowym działek 233/5, 233/27, 233/26, 233/25, 233/24 w miejscowości D. na odcinku 139,25 m wraz z wykonaniem konstrukcji oporowej dla tej drogi zgodnie z ekspertyzą techniczną dotyczącą oceny stanu technicznego oraz wytycznych prac naprawczych muru sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego i protokołu przeglądu rocznego nr 1/2014 sprawdzenia stanu technicznego drogi. Przebudowę nawierzchni drogi z wykonaniem konstrukcji oporowej drogi należy wykonać na podstawie wcześniej wykonanego projektu budowlanego.

Ponadto zarządził:

C. Zabezpieczyć przedmiotowy mur ogrodzeniowy przed dostępem osób postronnych poprzez:

- wygrodzenie trwałe terenu przyległego do muru ogrodzeniowego

- umieszczenie zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz o zakazie przebywania na wyłączonej drodze gminnej przy murze oporowym w celu zlikwidowania zagrożenia życia, zdrowia i mienia.

W osnowie decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowił również, że obowiązki określone w punkcie B należy wykonać w nieprzekraczalnym terminie do 30 października 2015 r., a zaleceniom wymienionym w punktach A i C nadał – na podstawie art. 108 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego rygor natychmiastowej wykonalności, uznając, że jest to niezbędne dla ochrony zdrowia i życia ludzkiego oraz zabezpieczenia mienia.

W decyzji organ orzekający określił także warunki jakie należy zachować przy wykonywaniu robót budowlanych. (Z akt sprawy wynika, że decyzja została wydana po uprzednim uchyleniu przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji organu pierwszej instancji, podjętej w tej sprawie z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi).

W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wyjaśnił m.in., że czynności postępowania zostały podjęte w przedmiotowej sprawie w związku z pismem skierowanym w dniu 16 marca 2010 r. do tego organu przez Wójta Gminy K., który zawiadomił o zawaleniu się na długości 20 metrów i wysokości 5 metrów muru graniczącego z działką należącą do Agencji Nieruchomości Rolnych oraz z drogą gminną.

W treści pisma zamieszczono też informację, że Gmina K. zabezpieczyła teren bezpośrednio związany z zagrożeniem i wyłączyła z eksploatacji drogę gminną.

Z uzasadnienia wynika ponadto, że w dniu 29 marca 2010 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny muru oporowego położonego w granicy drogi gminnej (działka nr 635), z działkami nr 233/5, 233/27, 233/26, 233/25, 233/24. Do protokołu z oględzin wpisano, iż droga nr [...] (działka nr 266,327,457,635,826) przekazana została bez urządzeń inżynieryjnych w 1991r., co potwierdził pracownik Urzędu Gminy K.. Na odcinku około 20 m na styku drogi nr [...] z działkami nr 233/5, 233/27, 233/26, 233/25, 233/24 uległ obsunięciu do krawędzi jezdni mur oporowy. Stan techniczny dalszych części muru jest niezadowalający. Teren został wygrodzony, oznakowany tablicami ostrzegawczymi. W dwóch miejscach celem uniemożliwienia wjazdu na wyłączony odcinek drogi wysypano dwie wywrotki piachu.

Następnie zawiadomieniem z dnia 7 kwietnia 2010r., organ nadzoru budowlanego poinformował o wszczęciu na wniosek Gminy K. postępowania administracyjnego z zakresu utrzymania obiektów budowlanych dotyczącego stanu technicznego muru oporowego w miejscowości D. w granicy drogi gminnej (działka nr 635 z działkami nr 233/5, nr 233/27, nr 233/26, nr 233/25 i nr 233/24).

W toku postępowania Wójt Gminy K. przekazał wraz z pismem z dnia 14 maja 2013 r. organowi nadzoru budowlanego prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Z. – Wydział I Cywilny z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) orzekające o rozgraniczeniu nieruchomości drogowej, stanowiącej własność Gminy K., położoną w D. (działka nr 635), a nieruchomościami sąsiednimi, stanowiącymi działki nr: 233/5, 233/27, 233/26, 233/25, 233/24.

Organ orzekający zwrócił przy tym uwagę, że w opisanym powyżej orzeczeniu Sąd wskazał, iż rozgraniczając przedmiotowe nieruchomości po punktach od m1 do m18, i włączając mur do działek 233/5, 233/27, 233/26, 233/25 i 233/24 Sąd zadziałał zgodnie z prawem, racjonalnie rozstrzygając tę kwestię. Przedmiotowe działki tworzyły kiedyś jedną nieruchomość - folwark a następnie gospodarstwo PGR i mur stanowił część tej nieruchomości. Kiedy nieruchomość ta została podzielona na mniejsze działki, które były zbywane osobom prywatnym, zbywca prawdopodobnie nie ujmował w powierzchni zbywanej działki muru, ale np. w operacie szacunkowym z 2006r., wskazano, że całość byłego PGR ogrodzona jest wysokim kamiennym murem. Osoby nabywające poszczególne działki miały świadomość, iż otacza je mur.

W dniu 3 czerwca 2013r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przeprowadził rozprawę administracyjną.

W protokole z rozprawy wskazano, iż postępowanie zostaje podzielone na dwa odrębne postępowania. Pierwsze dotyczące muru oporowego w granicy działki 233/5 a. drogą gminną (działka 635) i drogą powiatową działka 497. Działka nr 233/5 stanowi własność Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział Terenowy we W.. Drugie postępowanie dotyczyć będzie pozostałego odcinka muru: działki nr 233/27, 233/26, 233/25, 233/24 oraz działki nr 635 ( droga gminna).

W trakcie rozprawy uzgodniono, iż do czasu przystąpienia do odbudowy muru oporowego, przyległy odcinek drogi zostanie zabezpieczony poprzez :

1. odcinek drogi powiatowej przyległy do muru, który należy wyłączyć z ruchu drogowego,

2. odcinek drogi gminnej, który należy wyłączyć z ruchu kołowego na odcinku działki nr: 233/5, 233/27, 233/26, 233/25, 233/24.

Agencja Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział Terenowy we W. w terminie do 30 lipca 2013r., zobowiązała się dostarczyć ekspertyzę muru oporowego, oraz w trybie natychmiastowym zabezpieczyć powstałe osuwisko przed dalszym obsuwaniem się mas ziemnych spod jezdni. Zobowiązano właściciela działki nr 233/5 do stałego monitorowania osuwiska.

W dniu 23 lipca 2013r., przedłożono ekspertyzę techniczną kamiennego muru oporowego położonego wzdłuż drogi gminnej (działka nr 635) oraz drogi powiatowej nr [...] ( działka nr 635) oraz działek nr 233/5, 233/27, 233/26, 233/25, 233/24 w miejscowości D..

Po przeprowadzeniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] r. – uchyloną następnie przez organ odwoławczy – skierowaną do właścicieli poszczególnych działek, na których usytuowany jest mur oporowy. W uzasadnieniu decyzji podjętej w postępowaniu odwoławczym D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że autor ekspertyzy technicznej przedłożonej do akt sprawy wskazał, iż naprawa i odbudowa muru kamiennego w historycznej formie tj. wykonanie prac odtworzeniowych doprowadzających do stanu sprzed jego zawalenia się oraz bieżąca konserwacja będzie działaniem technicznym wystarczającym pod warunkiem wykonania samodzielnej konstrukcji oporowej zdolnej do przenoszenia obciążeń z nawierzchni drogi powiatowej i drogi gminnej. Zdaniem organu odwoławczego jeżeli przyjąć, iż sporny mur, zgodnie z jego historyczną funkcją może zostać utrzymywany i odtwarzany jedynie jako mur otaczający dawny folwark, a tym samym nie może on służyć jako urządzenie drogowe, bowiem jak wskazał autor ekspertyzy dalsze utrzymywanie stanu polegającego na użytkowania drogi znajdującej się w pasie naziomu muru w obszarze klina odłamu i sił parcia czynnego na konstrukcję muru wymusza konieczność jego remontu i przebudowy jako urządzenia drogowego, w pełni uzasadnionym jest rozważanie przez organ konieczności wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego drogi zarówno gminnej jak i powiatowej.

Kontynuując postępowanie w sprawie po kasacyjnym orzeczeniu organu odwoławczego i stosując się do jego wskazań Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. pismem z dnia 29 kwietnia 2014 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego stanu technicznego drogi gminnej (działka ewidencyjna gruntu nr 635) tj. na styku z działkami o numerze ewidencyjnym gruntu 233/5, 233/27, 233/26, 233/25, 233/24 w miejscowości D..

Do akt sprawy dołączono protokół nr 3 z dnia 16 czerwca 2012r., z rocznego przeglądu drogi publicznej będącej w zarządzie Gminy K. (numer ewidencyjny drogi [...]), w którym wskazano, iż zaleca się pilną naprawę muru kamiennego w końcowym odcinku drogi oraz protokół nr 1/2014 z dnia 25 kwietnia 2014r., z okresowej kontroli stanu technicznego drogi, gdzie również wskazano uszkodzony mur oporowy kamienny na końcowym odcinku drogi.

W dniu 28 maja 2014 r., organ nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny w/s stanu technicznego drogi gminnej w D. (działka nr 635) na styku z działkami nr 233/5, 233/27, 233/26, 233/25, 233/24, w trakcie których ustalił, iż nie zauważono dalszego osuwania się muru kamiennego na styku drogi gminnej . W odległości około 1m, w kierunku osi drogi zamontowano stałą barierkę odgradzającą pas drogi oraz ustawiono znaki ostrzegawcze i zakazujące korzystania z drogi. Na obsuniętej części muru widoczne samosiewy oraz widoczna rura PCV, w której według uczestników oględzin znajduje się światłowód. Przedstawiciel Urzędu Gminy K. nadmienił, iż wizją jest objęta droga gminna nr 635 które jest wyłącznie przeznaczona jako ciąg pieszy o czym świadczy stosowne oznaczenie. Droga ta była drogą gruntową, a pod koniec XX - wieku celem usprawnienia ruchu pieszego zostały ułożone płyty betonowe, które w niektórych miejscach nie graniczą z murem oporowym. Przedstawiciel gminy podkreślił, iż zgodnie z orzeczeniem sądowym granica drogi znajduje się przy przedmiotowym murze, który został wybudowany przed 1945r., a do 2005r., kiedy został przekazany nowym nabywcom stanowił własność ANR.

Dodatkowo organ orzekający wyjaśnił, że do akt sprawy dołączono również wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczący działki nr 635.

Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniosła Gmina K. zarzucając w nim niewyjaśnienie przez organ pierwszej instancji wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, w tym przede wszystkim tego, że Gmina K. nie jest właścicielem przedmiotowego muru kamiennego, który – stanowi część ogrodzenia dawnego folwarku, ale nie jest częścią pasa drogowego. W ocenie Gminy nieodpowiedni stan techniczny muru to efekt kilkudziesięcioletnich zaniedbań ze strony jego właściciela. W odwołaniu wskazano również, że pomiędzy drogą, a murem znajduje się pas zieleni.

Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy w szczegółowy sposób opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie wyjaśnił, że rozpatrując przedmiotową sprawę należy przywołać treść art. 61 ustawy - Prawo budowlane zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

Organ zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja kończy postępowanie wszczęte w związku z zawiadomieniem z dnia 29 kwietnia 2014 r., w którym jako przedmiot postępowania wskazano stan techniczny drogi gminnej (działka ewidencyjna gruntu nr 635) na styku z działkami o numerze ewidencyjnym gruntu 233/5, 233/27, 233/26, 233/25, 233/24 w miejscowości D., która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów znajduje się w zarządzie Gminy K..

W dalszej części uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zgodnie z art. 66. 1. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

2. W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie.

Organ orzekający podkreślił przy tym, iż autor ekspertyzy technicznej dołączonej do akt sprawy wskazuje, iż naprawa i odbudowa muru kamiennego w historycznej formie tj: wykonanie prac odtworzeniowych, doprowadzających do stanu sprzed jego zawalenia się oraz bieżąca konserwacja będzie działaniem technicznym wystarczającym pod warunkiem wykonania samodzielnej konstrukcji oporowej zdolnej do przenoszenia obciążeń z nawierzchni drogi powiatowej i gminnej.

Zdaniem organu odwoławczego wnioski zawarte w ekspertyzie technicznej sporządzonej w toku postępowania uprawniają do uznania, iż w częściach w jakich mur przylega bezpośrednio do działki oznaczonej jako droga, stanowi on część konstrukcji oporowej dla tejże drogi do czasu kiedy podmiot odpowiedzialny za stan techniczny tejże drogi nie wykona samodzielnej konstrukcji oporowej. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że w ocenie autora ekspertyzy dalsze utrzymywanie stanu polegającego na użytkowaniu drogi znajdującej się w pasie naziomu muru w obszarze klina odłamu i sił parcia czynnego na konstrukcję muru wymusza konieczność jego remontu i przebudowy jako urządzenia drogowego.

Odpowiadając na argumentację zawartą w odwołaniu organ wyjaśnił, iż nie sposób wyobrazić sobie, aby poszczególni współwłaściciele nieruchomości położonej wzdłuż drogi gminnej zobowiązani byli do utrzymywania w odpowiednim stanie technicznym drogi powiatowej i gminnej, a do takiej sytuacji doprowadziłaby decyzja adresowana do poszczególnych właścicieli nieruchomości sąsiadujących z drogą, na których sporny mur się znajduje, bowiem w związku z brakiem innej konstrukcji oporowej dla drogi, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w istniejącym murze, musi nastąpić z uwzględnieniem, iż mur musi odpowiadać wymaganiom konstrukcji oporowej dla drogi.

W zakończeniu uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że nie podziela w całości stanowiska wyrażanego przez przedstawiciela Gminy K. zapisanego w protokole z oględzin z dnia 28 maja 2014r. Analizując zarówno stanowisko zawarte w tymże protokole jak i w treści odwołania, stwierdzić należy, iż Gmina K. ignoruje fakt zawalenia się części muru który podtrzymuje drogę, uważając niesłusznie, iż jedynym obowiązkiem Gminy w tym stanie faktycznym jest zakaz korzystania z drogi.

Ponadto ponownie wyjaśnił, iż w kwestii stanu technicznego drogi, która niewątpliwie na poszczególnych odcinkach wymaga interwencji zarządcy drogi, w związku z zagrożeniami wynikającymi z braku konstrukcji oporowej dla tejże drogi (dotychczasowa konstrukcja oporowa - mur uległa częściowemu zawaleniu), zobligował organ do pojęcia działania w zakresie stanu technicznego drogi. Jakkolwiek mur bezpośrednio położony wzdłuż drogi znajduje się na działkach nienależących do Gminy K., to jednak mając na uwadze, że stanowi on konstrukcję oporową dla drogi, zasadne było orzeczenie nakazów i zarządzeń objętych zaskarżoną w toku instancyjnym decyzją.

Dodatkowo w zakończeniu uzasadnienia organ orzekający zwrócił uwagę, że akta sprawy potwierdzają fakt niepodejmowania żadnych działań zarówno przez zarządcę drogi powiatowej, jak i gminnej w celu usunięcia niebezpieczeństwa wynikającego z braku (na niektórych odcinkach) konstrukcji oporowej dla drogi, ograniczając się do wyłączenia z użytkowania części pasa jezdni.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała Gmina K. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem skarżącej Gminy pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, tj. przepisu art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a - poprzez uznanie, że art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może stanowić wyłączną materialnoprawną podstawę do nałożenia przez organ administracji obowiązków na Gminę K. pomimo, że skarżąca nie jest właścicielem muru w D., co wynika z prawomocnego postanowienia Sadu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. sygn. akt: [...]. Właścicielem muru pozostaje w większej części Skarb Państwa - w zarządzie Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa. Od wskazanego postanowienia Sądu została wniesiona przez Agencję Nieruchomości Rolnych apelacja, która została oddalona.

Ponadto naruszenie prawa procesowego tj. przepisu art. 89 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie szczegółowego zbadania przedmiotu sprawy, przy udziale biegłych, w trakcie rozprawy administracyjnej, w szczególności celem jednoznacznego określenia charakteru spornego muru jako typowego ogrodzenia, które zostało wybudowane kilkaset lat przed wybudowaniem drogi publicznej, stanowiącej ciąg pieszy (chodnik) oddzielony od muru pasem zieleni szerokości ok. 50-60 cm, zlokalizowanej na działce nr 635 w D. gmina K., oraz naruszenie przepisu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie poprzez dowolne uznanie, że mur ogrodzeniowy w D. - nie będący własnością skarżącej - stanowi albo może stanowić konstrukcję oporową, a jako taki pozostaje jednym z elementów gminnej drogi publicznej, stanowiącej ciąg pieszy (chodnik) oddzielony od muru pasem zieleni szerokości ok. 50-60 cm, zlokalizowanej na działce nr 635 w D. gmina K..

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik Gminy K. wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2) wstrzymanie wykonalności decyzji organu II instancji oraz decyzji organu I instancji;

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 2.400,- zł.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów zawartych w skardze.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, powołując się na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2015 r. Sąd – działając na wniosek zawarty w skardze oraz w piśmie skarżącej Gminy z dnia 9 lutego 2015 r. – wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w części obejmującej nakaz przebudowy nawierzchni jezdni drogi gminnej (działka nr 635, [...]) na odcinku 139,25 m na styku z uszkodzonym murem ogrodzeniowym działek nr 233/5, nr 233/27, nr 233/26, nr 233/25 i nr 233/24 w D. wraz z wykonaniem konstrukcji oporowej dla tej drogi.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 13 maja 2015 r. pełnomocnik Gminy K. wniósł o uwzględnienie skargi, podtrzymując twierdzenia w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. Nr 270, poz. 1101), wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

W toku postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, które należy do sfery materialnego prawa administracyjnego. Jej realizowanie powierzono organom administracji publicznej wskazanym w tym akcie, które uprawione są do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego. Podejmowane w tym zakresie działania procesowe organów administracji publicznej podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracyjny, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu podstępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez które następuje konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do których stosowania uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną).

W literaturze przedmiotu na etapach zorganizowanego procesu stosowania prawa wyróżnia się m.in. ustalenie, jak norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia i ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski. KPA komentarz, Warszawa 2006).

Gwarancją prawidłowego zastosowania w sprawie przepisu prawa materialnego jest poprzedzenie tej czynności postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym z uwzględnieniem zasad zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W przepisach tych ustawodawca postanowił, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7) oraz zobligował organ administracji publicznej do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1).

W ocenie Sądu czynności organów orzekających w sprawie w postępowaniu instancyjnym w zakresie, którego dotyczą wskazane powyżej przepisy nie zostały podjęte w sposób zgodny z prawem.

Stosownie do powołanego w podstawie prawnej decyzji rozstrzygającej przedmiotową sprawę przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane: w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Przywołany przepis należy do rozdziału 6 wskazanej powyżej ustawy, zawierającego regulację dotyczącą utrzymania obiektów budowlanych. W otwierającym ten rozdział przepisie art. 61 ustawodawca postanowił, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, co oznacza obowiązek użytkowania go w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, które zostały ustawowo określone w katalogu zamieszczonym w przepisach art. 5 ust. 1 pkt 1-7 ustawy przywoływanej.

Z akt sprawy, w tym przede wszystkim ze znajdującego się w nich zawiadomienia z dnia 29 kwietnia o wszczęciu postępowania, wynika, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy był stan techniczny drogi gminnej (działka gruntu o numerze ewidencyjnym 635) na styku z działkami o numerach ewidencyjnych: 233/5, 233/27, 233/26, 233/25, 233/24 w miejscowości D.. Przedłożone w toku postępowania protokoły okresowej (rocznej) kontroli stanu technicznego drogi (z dnia: 16 czerwca 2012 r., 31 maja 2013 r. i 25 kwietnia 2015 r.) zawierają zapisy stwierdzające, że stan techniczny drogi jest dobry, natomiast przy końcowym odcinku drogi znajduje się uszkodzony mur kamienny, wymagający naprawy. Materiał sprawy nie dostarcza jednak wiarygodnych podstaw do stwierdzenia, że mur kamienny, znajdujący się na wskazywanych wcześniej działkach gruntu, przylegających do przedmiotowej działki drogowej, o którego osunięciu Wójt Gminy K. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. pismem z dnia 16 marca 2010 r., stanowi mur oporowy i jest elementem drogi – w rozumieniu ustawy o drogach publicznych – jako drogowy obiekt inżynierski. Taką kwalifikację muru, zrealizowanego niewątpliwie jako kamienne ogrodzenie zespołu pałacowo-folwarcznego kwestionuje w stanowczy sposób w opracowanej na zlecenie sądu powszechnego opinii biegły z zakresu geodezji i kartografii.

Podstawą oceny organów właściwych instancyjnie, co do funkcji przedmiotowego muru kamiennego oraz co do treści nakazów orzeczonych w osnowie decyzji była przedłożona przez Agencję Nieruchomości Rolnych ekspertyza techniczna dotycząca stanu technicznego muru kamiennego położonego w D. na wskazywanych wcześniej działkach, pozostających w zarządzie Agencji Nieruchomości Rolnych.

W ocenie Sądu taki sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, której przedmiotem jest stan techniczny drogi gminnej, konkretnie oznaczonej, nie odpowiada wymogom prawdy obiektywnej i nie czyni zadość powinności wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że w postępowaniu administracyjnym to organ prowadzący postępowanie w indywidualnej sprawie odpowiada za zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej i decyduje o zawartości materiału dowodowego i granicach tego postępowania.

Zdaniem Sądu nieprawidłowe jest formułowanie nakazów w celu usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego drogi publicznej na podstawie wniosków przedstawionych w ekspertyzie technicznej dotyczącej stanu technicznego innego obiektu – kamiennego muru ogrodzeniowego, opracowanej na zlecenie podmiotu, nie będącego ani właścicielem, ani zarządcą działki gruntu nr 635, stanowiącej drogę gminną objętą czynnościami przedmiotowego postępowania, a będącego zarządcą nieruchomości, przylegających do drogi gminnej, na których usytuowane są poszczególne fragmenty zniszczonego muru kamiennego, stanowiącego zagrożenie dla bieżącej eksploatacji drogi.

Ograniczając podstawę swoich istotnych ustaleń co do treści decyzji do wniosków przedstawionych w przedłożonej ekspertyzie technicznej z 8 lipca 2013 r. organy orzekające w postępowaniu jurysdykcyjnym nie rozważyły możliwości skorzystania z przepisu art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z uwzględnieniem tego, że wobec przedmiotu sprawy określonego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania powinien się w niej wypowiedzieć jako ewentualny autor opracowania technicznego rzeczoznawca z zakresu budownictwa drogowego, a nie specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Z jego udziałem powinna się odbyć rozprawa, w przypadku, gdyby organ prowadzący postępowanie uznał zasadność jej ponownego zarządzenia w toku postępowania w warunkach art. 89 kpa.

Istotne też jest, że Sąd – mimo treści wyroku, uwzględniającego skargę w całości – bezwzględnie podziela ocenę organów właściwych instancyjnie, co do konieczności wyłączenia przedmiotowej drogi gminnej z użytkowania oraz konieczności zabezpieczenia przedmiotowego muru ogrodzeniowego przed dostępem osób postronnych z jednoczesnym zastosowaniem w odniesieniu do orzeczeń podjętych w tym zakresie przepisu art. 108 § 1 kpa.

Zdaniem Sądu nakaz wyłączenia z użytkowania drogi gminnej powinien konkretyzować czynności i zakres wyłączenia. Wielokrotnie bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowano potrzebę jednoznacznego i precyzyjnego formułowania obowiązków, które umożliwia egzekwowanie ich w drodze przymusu w przypadku niewykonania nałożonych przez właściwy organ obowiązków dobrowolnie przez określony podmiot.

Ponadto – wobec przedstawionej powyżej argumentacji – organ orzekający o czynnościach polegających na zabezpieczeniu przedmiotowego muru ogrodzeniowego powinien rozważyć zasadność skierowania stosownych w tym zakresie nakazów do zarządcy drogi gminnej w D. tj. Gminie K..

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł, jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu kierowanego od skargi oraz koszty związane z udziałem pełnomocnika, określone taryfowo.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu.