Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1501/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... lutego 2019 r. nr ... w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi O. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: "skarżąca", "strona" lub "spółka") jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR", "organ odwoławczy" lub "organ") z [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor OR" lub "organ I instancji") z [...] września 2018 nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego za rok 2017 w wysokości 280.384,49 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 49.115,29 zł.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] stycznia 2016 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wydał decyzję o numerze [...] o uznaniu wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw O. sp. z o. o. za organizację producentów owoców i warzyw w grupie produktów "owoce" i grupie produktów "warzywa", ze względu na które grupa została utworzona. Organizacja jest w trakcie realizacji programu operacyjnego na lata 2017-2019, zatwierdzonego decyzją Dyrektora OT ARR z [...] stycznia 2017 r. Następnie decyzją Dyrektora OT ARR z [...] lipca 2017 r. zatwierdzona została zmiana programu operacyjnego na bieżący rok 2017 oraz na kolejny rok 2018, zgodnie z zestawieniem stanowiącym załącznik do decyzji, a kolejną decyzją z [...] lipca 2017 r. zatwierdzona została zmiana wysokości funduszu operacyjnego na bieżący 2017 rok, wysokość funduszu operacyjnego została zmniejszona o kwotę 163,20 zł, wysokość funduszu operacyjnego po zmianie wynosi 525.960,97 zł; zmiana wysokości wydatków na działania zatwierdzone w programie operacyjnym na bieżący 2017 rok; zmiana wysokości pomocy finansowej ze środków pochodzących z Unii Europejskiej, na bieżący 2017 rok, wysokość pomocy finansowej ze środków pochodzących z Unii Europejskiej została zmniejszona o kwotę 97,92 zł, wysokość pomocy finansowej ze środków pochodzących z Unii Europejskiej po zmianie wynosi 329.499,78 zł.

W dniu 15 lutego 2018 r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego za rok 2017.

W dniu 9 lutego 2018 r. Dyrektor OR wystosował pismo powiadamiające o poziomie zorganizowania rynku owoców i warzyw w Polsce oraz wysokości pomocy finansowej na dofinansowanie funduszy operacyjnych organizacji producentów za 2017 r. Spółka została też poinformowana o konieczności złożenia korekty wniosku do 15 lutego 2018 r. uwzględniającego zmianę poziomu wsparcia funduszu operacyjnego za 2017 r. z 60 % na 50 % faktycznie poniesionych w 2017 r. wydatków. Pismo zostało skutecznie doręczone 19 lutego 2017 r.

W wyniku kontroli administracyjnej stwierdzono nieprawidłowości.

Następnie [...] września 2018 r. Dyrektor OR wydał decyzję o nr [...] o przyznaniu spółce pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego za rok 2017 w wysokości 280.384,49 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 49.115,29 zł. W wydanej decyzji uwzględniono wysokość rzeczywiście poniesionych w 2017 roku wydatków na działania (opłaconych z konta funduszu europejskiego) zakwalifikowane do objęcia pomocą finansową w kwocie 480.840 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania strony Prezes ARiMR, decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji,

Organ odwoławczy powołał art. 34 ust. 3 lit. f) i ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, s. 671; dalej: "rozporządzenie nr 1308/2013"). Wskazał, że organizacja składając wniosek o zatwierdzenie programu operacyjnego i zaznaczając, że wnioskuje o limit pomocy finansowej z Unii Europejskiej na wydatki z funduszu operacyjnego na poziomie 60% powinna wziąć pod uwagę ryzyko z tym związane, bowiem art. 34 ust. 1 tego rozporządzenia wyraźnie wskazuje. że unijna pomoc finansowa jest równa faktycznie wpłaconej kwocie składek i jest ograniczona do 50 % faktycznie poniesionych wydatków, a wyłącznie po spełnieniu co najmniej jednego z określonych warunków: (art. 34 ust. 3 lit. a-g) na wyraźny wniosek organizacji producentów może zostać podwyższona do 60 %. Organizacja powinna sobie zdawać jednak sprawę, że w przypadku zaprzestania spełnienia jednego z warunków, który uprawniał ją do skorzystania z podwyższenia limitu z 50 % do 60% organy państwa członkowskiego (w tym przypadku Dyrektor OR) mają obowiązek weryfikacji w każdym roku realizacji spełniania warunków, o których mowa w art. 34 ust. 3 rozporządzenia. Spółka realizująca swój program operacyjny, ze względu na wzrost poziomu zorganizowania rynku owoców i warzyw w Polsce powyżej 20% w roku 2017 uprawniona jest do uzyskania wsparcia funduszu operacyjnego za 2017r. w wysokości 50%, zamiast 60% faktycznie poniesionych w 2017 r. wydatków. Następnie wskazał, że zmniejszenie wnioskowanej kwoty pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego za 2017 r. zostało ustalone z różnicy między wnioskowaną we wniosku kwotą pomocy finansowej ze środków pochodzących z Unii Europejskiej a ustaloną wysokością pomocy finansowej ze środków pochodzących z Unii Europejskiej obliczoną z uwzględnieniem obowiązującego limitu wsparcia funduszu operacyjnego (50%) i wynosi 280.384,49 zł.

Spółka zaskarżyła decyzję Prezesa ARiMR z [...] lutego 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania w postaci:

1) błędnego zastosowania art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), dalej: "K.p.a.", poprzez przyjęcie, że uznane organizacje producentów owoców i warzyw wprowadzają do obrotu w Polsce więcej niż 20 % wyprodukowanych owoców i warzyw, co rzekomo wynika z Informacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 września 2017 r. (Dz. Urz. MRiRW, poz. 70) pomimo że z ww. dokumentu wynika jedynie, że stopień zorganizowania rynku owoców i warzyw nie przekracza 30 %, bez poddania konkretnej wartości procentowej oraz na jaki okres został ustalony procentowy stopień zorganizowania rynku owoców i warzyw w Polsce;

2) błędnego zastosowania art. 16 § 1 w zw. z art. 110 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż zatwierdzona decyzjami: z [...] stycznia 2017 r. nr [...] oraz z [...] lipca 2017 r. nr [...] Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. wysokość pomocy finansowej ze środków pochodzących z Unii Europejskiej w kwocie 329 499,78 zł na rok 2017, może zostać zmieniona w zakresie dotyczącym pułapu procentowego tej pomocy w ramach decyzji o przyznaniu pomocy na dofinansowanie funduszu operacyjnego, pomimo że organ zatwierdzając pułap procentowy pomocy finansowej w decyzji o zatwierdzeniu kwoty pomocy finansowej jest nią związany w ramach postępowania o przyznanie pomocy na dofinansowanie funduszu operacyjnego;

II. przepisów prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 34 ust. 3 lit. f) rozporządzenia nr 1308/2013, w zw. z art. 8 i art. 8a, w zw. z art. 9 ust. 2 lit. g) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2017/892, poprzez przyjęcie, że w ramach postępowania o przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego organ po raz kolejny powinien zweryfikować przesłanki zwiększenia pułapu pomocy finansowej z 50 % na 60 % kwoty wydatków, nawet w przypadku uprzedniego zatwierdzenia decyzją administracyjną zwiększonego pułapu pomocy finansowej, pomimo że z ww. przepisów wynika, iż państwa członkowskie powiadamiają o kwocie zwiększenia pułapu pomocy finansowej najpóźniej do dnia 15 grudnia roku poprzedzającego realizacje programu operacyjnego, a zatem w przedmiotowej sprawie do dnia 15 grudnia 2016 r. i co za tym idzie nie jest możliwe kwestionowanie pułapu pomocy po jego zatwierdzeniu decyzją właściwego organu.

Wyrokiem z 26 września 2019 r. sygn. akt V SA/593/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1 uchylił decyzję Prezesa ARiMR z [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego a w pkt 2 orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie organ błędnie zastosował "art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uznane organizacje producentów owoców i warzyw wprowadzają do obrotu w Polsce więcej niż 20% wyprodukowanych owoców i warzyw, pomimo że w aktach sprawy nie znajduje się jakikolwiek dokument potwierdzający w/w okoliczność, jak również organ nie powołuje w treści decyzji jakiegokolwiek rzetelnego źródła, które potwierdzałoby przyjęcie takiego stopnia zorganizowania rynku owoców i warzyw. W treści zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał jedynie, iż w roku 2017 stopień zorganizowania rynku owoców i warzyw w Polsce przekroczył 20%. W związku z powyższym, jednostronne nie poparte jakimkolwiek źródłem uznanie, że organizacje producentów owoców i warzyw wprowadzają w Polsce powyżej 20% produkcji owoców i warzyw, nie może stanowić podstawy do właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego w rozpoznawanej sprawie, powodując, iż stan faktyczny nie został ustalony w prawidłowy sposób".

WSA w Warszawie uznał, że również przepisy prawa materialnego zostały naruszone. Następnie przytoczył przepisy art. 8 i art. 8a ust. 2, ust. 3 i ust. 1 lit. a), art. 9 ust. 2 lit. g), art. 34 ust. 3 lit. f) oraz załącznik nr I rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2017/892 z dnia 13 marca 2017 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 138 z 25.5.2017, s. 57; dalej: "rozporządzenie nr 2017/892"), art. 33 ust. 1 lit. a) i ust. 2 oraz art. 54 lit. b) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniającego rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz. Urz. UE L 138 z 25.5.2017, s. 4; dalej: "rozporządzenie nr 2017/891), po czym stwierdził, że na gruncie tych przepisów państwa członkowskie w odniesieniu do każdej organizacji producentów określają dwunastomiesięczny okres odniesienia rozpoczynający się nie wcześniej niż dnia 1 stycznia roku poprzedzającego trzy lata przed rokiem, dla którego wnioskowana jest pomoc, i kończący się najpóźniej dnia 31 grudnia roku poprzedzającego rok, dla którego wnioskowana jest pomoc. Warunek dotyczący zwiększonego procentowego pułapu pomocy na poniesione wydatki powinien być obliczony przed rokiem realizacji programu operacyjnego, tj. w tej sprawie najpóźniej na dzień 31 grudnia 2016r. Zdaniem Sądu I instancji pomimo zawartego w art. 8a ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 2017/892 odesłania do procedury, o której mowa w art. 9 ust. 2 lit. g) tego rozporządzenia nie określono odmiennego, niż wskazany w art. 8a ust. 2 i 3, trybu weryfikacji poziomu produkcji owoców i warzyw sprzedanej przez organizacje producentów. Sąd I instancji podkreślił, że organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jaki okres odniesienia został określony dla skarżącej spółki w zatwierdzonym programie operacyjnym na lata 2017-2019. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2017/891, do którego odesłanie zawarto w art. 8a ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2017/892, metoda określania okresu odniesienia nie może zmieniać się w trakcie programu operacyjnego, z wyjątkiem należycie uzasadnionych sytuacji. W piśmie OR ARiMR z 20 kwietnia 2018 r. wskazano na potrzebę ustalenia wartości produktów sprzedanych w okresie referencyjnym organizacji, tj. w 2014 r. Z uwagi na treść art. 8a ust. 3 rozporządzenia nr 2017/892 poziom stopnia zorganizowania rynku owoców i warzyw, w odniesieniu do naliczania pomocy finansowej za rok 2017, powinien być zdaniem Sądu I instancji obliczany przed rokiem realizacji programu operacyjnego. Z treści znowelizowanej strategii krajowej dla zrównoważonych programów operacyjnych organizacji producentów owoców i warzyw oraz zrzeszeń organizacji producentów owoców i warzyw w Polsce na lata 2010-2017, stanowiącej załącznik do informacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 sierpnia 2016r. (Dz. Urz. Min. Rol. i Roz. Wsi poz. 18) nie wynikało zdaniem Sądu I instancji, iż stopień zorganizowania rynku owoców i warzyw w Polsce przekroczył 20%. Natomiast z przedłożonego na rozprawie przez pełnomocnika spółki pisma ARiMR zawierającego aktualizację stopnia zorganizowania rynku owoców i warzyw wynika, iż stwierdzenie przekroczenia określonego w art. 34 ust. 3 lit. f) rozporządzenia nr 1308/2013 progu 20% dokonane zostało na podstawie przekazanego Komisji w dniu 15 listopada 2018r. sprawozdania rocznego z działalności grup i organizacji producentów owoców i warzyw za 2017 r. Skarżąca spółka trafnie wywiodła zatem, że powyższe ustalenia nie mogą skutkować zmniejszeniem pomocy finansowej za rok 2017.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Prezes ARiMR, zaskarżając wyrok w całości.

Wyrokiem z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 379/20 Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie 1 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 593/19 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, a w punkcie 2 orzekł o kosztach postępowania.

Sąd kasacyjny stwierdził, że w uzasadnieniu swojego wyroku Sąd I instancji nie przedstawił spójnego i konsekwentnego stanowiska co do rozstrzygnięcia sprawy. Najpierw uznał bowiem, że organ błędnie zastosował art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., gdyż nie przedstawił żadnych dowodów ani wiarygodnego źródła potwierdzającego, że uznane organizacje producentów owoców i warzyw wprowadzają do obrotu w Polsce więcej niż 20% wyprodukowanych owoców i warzyw. Takie działanie w ocenie WSA było jednostronne i nie mogło stanowić podstawy do właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. W końcowej części rozważań – po przytoczeniu licznych przepisów prawa unijnego – Sąd I instancji odwołał się jednakże do znowelizowanej strategii krajowej dla zrównoważonych programów operacyjnych organizacji producentów owoców i warzyw oraz zrzeszeń organizacji producentów owoców i warzyw w Polsce za lata 2010-2017, stanowiącej załącznik do informacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 sierpnia 2016 r. (Dz. Urz. Min. Rol. i Roz. Wsi poz. 18), wywodząc, że nie wynika z niej stopień zorganizowania rynku owoców i warzyw w Polsce powyżej 20%. Tym samym Sąd I instancji, zarzucając organom gołosłowne przyjęcie stopnia zorganizowania rynku owoców i warzyw w Polsce powyżej 20%, jednocześnie z urzędu uwzględnił w swojej ocenie strategię krajową za lata 2010-2017, wywodząc z niej negatywne konsekwencje dla legalności zaskarżonej decyzji. Nie sposób więc zrozumieć stanowiska zaskarżonego wyroku, który wyraził przeciwstawną ocenę strategii krajowej wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazanej przez Sąd I instancji. Tę pierwszą uznając jako pozbawioną rzetelności i mocy dowodowej, tę drugą zaś jako istotny dowód w sprawie na okoliczność przekroczenia 20% poziomu zorganizowania rynku owoców i warzyw. Odmienną kwestią są natomiast wnioski płynące z tych strategii, pozostające z tej przyczyny poza oceną na tym etapie postępowania. NSA podkreślił, że Sąd I instancji nie wyjaśnił przy tym powodów tak różnego podejścia do strategii krajowej, opublikowanej wszak w urzędowym promulgatorze, a zatem wynikające z niej okoliczności są powszechnie znane i nie wymagają innego dowodu. Sąd I instancji nie wyjaśnił też w sposób zrozumiały i czytelny sposobu rozumienia przepisów prawa materialnego, zwłaszcza w zakresie interpretacji i zastosowania art. 8a ust. 1 lit. a) w zw. z art. 9 ust. 2 lit. g) rozporządzenia nr 2017/892.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że ponownie rozpoznając sprawę WSA w Warszawie obowiązany będzie uwzględnić fakt, iż strategie krajowe, opublikowane w odpowiednich dzienniku urzędowym, stanowią dowód okoliczności z nich wynikających, a następnie dokonać ponownej oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem powołanej przez organ odwoławczy strategii krajowej, w zależności zaś od wyników tej oceny ocenić wykazanie przez skarżącą warunków udzielenia pomocy ponad zasadniczy pułap. Wynik przeprowadzonej przez Sąd I instancji oceny legalności zaskarżonej decyzji winien znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, spełniającym wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 379/20 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 593/19 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Sąd pozostawał związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym wyroku NSA. Podkreślić należy, że wykładnia prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie nie tylko sąd, lecz także organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także strony postępowania. Przepis art. 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane.

W kwestii zorganizowania rynku owoców i warzyw co do zasady pomoc unijna jest ograniczona do 50 % faktycznie poniesionych wydatków. Powyższe wynika wprost z art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1308/2013, który stanowi, że unijna pomoc finansowa jest równa faktycznie wpłaconej kwocie składek, o których mowa w art. 32 ust. 1 lit. a), i jest ograniczona do 50 % faktycznie poniesionych wydatków. Unijna pomoc finansowa jest ograniczona do 4,1 % wartości produkcji wprowadzanej do obrotu przez każdą organizację producentów lub każde zrzeszenie organizacji producentów (art. 34 ust. 2 rozporządzenia).

Jednakże w szczególnych wypadkach prawodawca unijny przewidział zwiększenie tej pomocy do 60 %, np. w wypadku, gdy zorganizowanie rynku owoców i warzyw w danym państwie członkowskim nie przekracza 20 %. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 3 lit. f rozporządzenia nr 1308/2013 na wniosek organizacji producentów limit 50% przewidziany w ust. 1 podwyższa się do 60%, w przypadku gdy program operacyjny lub jego część spełniają, co najmniej jeden ze wskazanych warunków, w tym został przedstawiony przez organizacje producentów w państwach członkowskich w których organizacje producentów wprowadzają do obrotu mniej niż 20 % wyprodukowanych owoców i warzyw.

W dniu 17 sierpnia 2018 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej zostało opublikowane Rozporządzenie Wykonawcze Komisji (UE) nr 2018/1146, obowiązujące od 1 stycznia 2018 r. Rozporządzenie to zmieniło m.in. rozporządzenie nr 2017/892. Unijny prawodawca w art. 3 rozporządzenia nr 2018/1146 nakazał jego stosowanie od 1 stycznia 2018 r.

Zgodnie z art. 8a ust. 1 lit. a rozporządzenia 2017/892 (w brzmieniu wprowadzonym rozporządzeniem nr 2018/1146), zwiększenie limitu unijnej pomocy finansowej z 50 % do 60 % w przypadku programu operacyjnego lub części programu operacyjnego uznanej organizacji producentów, o której mowa w art. 34 ust. 3 lit. f) rozporządzenia nr 1308/2013, przyznaje się, jeżeli warunki, o których mowa w art. 34 ust. 3 lit. f) rozporządzenia nr 308/2013, są spełnione w każdym roku realizacji programu operacyjnego oraz z zastrzeżeniem procedury, o której mowa w art. 9 ust. 2 lit. g) niniejszego rozporządzenia.

W myśl art. 8a ust. 2 rozporządzenia 2017/892 na potrzeby zwiększenia limitu unijnej pomocy finansowej z 50 % do 60 % w przypadku programu operacyjnego lub jego części, odsetek produkcji owoców i warzyw sprzedanej przez organizacje producentów, o których mowa w art. 34 ust. 3 lit. f) rozporządzenia nr 1308/2013, oblicza się dla każdego roku trwania programu operacyjnego jako część wartości produkcji sprzedanej przez organizacje producentów w danym państwie członkowskim w stosunku do łącznej wartości produkcji owoców i warzyw sprzedanej w danym państwie członkowskim w okresie odniesienia określonym w art. 23 ust. 1 rozporządzenia delegowanego (UE) 2017/891. Państwa członkowskie, które stosują metodę alternatywną określoną w art. 23 ust. 3 rozporządzenia nr 2017/891, obliczają jednak odsetek produkcji owoców i warzyw sprzedanej przez organizacje producentów, o których mowa w art. 34 ust. 3 lit. f) rozporządzenia nr 1308/2013, dla każdego roku trwania programu operacyjnego jako część wartości produkcji sprzedanej przez organizacje producentów w danym państwie członkowskim w stosunku do łącznej wartości produkcji owoców i warzyw sprzedanej w danym państwie członkowskim w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego rok, w którym pomoc zatwierdzono na mocy art. 8 niniejszego rozporządzenia.

Dodatkowo w ust. 4 art. 8a rozporządzenia nr 2017/892 wyjaśniono, że w czasie trwania programu operacyjnego państwa członkowskie co rok sprawdzają, czy spełniono warunki zwiększenia limitu pomocy finansowej Unii z 50 % do 60 %, o których mowa w art. 34 ust. 3 lit. f) rozporządzenia nr 1308/2013.

Zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt g rozporządzenia nr 2017/892 do wniosków o przyznanie pomocy załącza się dokumenty uzupełniające zawierające informacje dotyczące m.in. zgodności z art. 33 ust. 3, art. 33 ust. 5 akapit pierwszy oraz art. 34 rozporządzenia nr 1308/2013.

Z powyżej cytowanych przepisów jasno wynika, że warunki, o których mowa w art. 34 ust. 3 lit. f) rozporządzenia nr 1308/2013, muszą być spełnione w każdym roku realizacji programu operacyjnego. W konsekwencji po złożeniu przez skarżącą wniosku o płatność organ miał obowiązek zweryfikować poziom zorganizowania rynku, co jasno wynika z art. 8a ust. 4 rozporządzenia nr 2017/892 (coroczne sprawdzanie warunków zwiększenia limitu pomocy finansowej), a strona miała obowiązek złożyć wniosek wraz z potwierdzeniem spełnienia przesłanki wynikającej z art. 34 ust. 3 lit f rozporządzenia nr 1308/2013 (art. 9 ust. 2 pkt g rozporządzenia 2017/892). Oznacza to, że na etapie oceny wniosku o przyznanie pomocy finansowej na dany rok realizacji programu operacyjnego organ zobowiązany był do ponownej weryfikacji spełniania przez organizacje warunku, o którym mowa w art. 34 ust. 3 lit. f) rozporządzenia 1308/2013. Tym samym mimo zatwierdzenia wartości pomocy finansowej decyzjami z [...] stycznia 2017 r. i z [...] lipca 2017 r., organ rozpoznający wniosek strony o przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego za rok 2017 miał obowiązek ponownej weryfikacji spełniania warunków uzyskania pomocy, w tym warunków uzyskania pomocy podwyższonej do 60% poziom faktycznie poniesionych wydatków. Przeciwna interpretacja przepisów prowadziłaby do ominięcia przepisów dotyczących pomocy publicznej, którą to pomocą niewątpliwie objęte jest ta sprawa.

Zgodnie z art. 8a ust. 3 rozporządzenia 2017/892 państwa członkowskie powiadamiają organizację producentów o zatwierdzonej kwocie pomocy, w tym o kwocie zwiększenia przyznanego na podstawie art. 34 ust. 3 lit. f rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, najpóźniej do dnia 15 grudnia roku poprzedzającego realizację programu operacyjnego, jak określono w art. 8 niniejszego rozporządzenia. W sprawie nie ulega wątpliwości, że strona wiedziała o kwocie zwiększenia (60% faktycznie poniesionych wydatków), m.in. dysponowała decyzją zatwierdzającą realizację Programu Operacyjnego 2015-2017. Jednakże cytowany wyżej ust. 4 tego przepisu wprost nakazuje organowi coroczną weryfikację (sprawdzenie, czy spełniono warunki zwiększenia limitu pomocy finansowej Unii z 50 % do 60 %) spełniania warunków uzyskania pomocy finansowej, a więc także weryfikację już zatwierdzonych programów operacyjnych.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że pomoc publiczna jest co do zasady niedozwolona, gdyż tylko wyjątkowo prawodawca unijny dopuszcza udzielenie takiej pomocy. W sprawie zgodnie z art. 211 ust. 1 rozporządzenia 1308/2013 art. 107-109 TFUE stosuje się do produkcji produktów rolnych i handlu nimi. Na zasadzie odstępstwa od ust. 1, art. 107-109 TFUE nie stosuje się do płatności państw członkowskich dokonywanych na podstawie któregokolwiek spośród następujących środków i przepisów oraz zgodnie z nimi: a) środki przewidziane w niniejszym rozporządzeniu, które są częściowo lub w całości finansowane przez Unię (art. 211 ust. 2 lit. a). Tym samym tylko pełna zgodność udzielanej pomocy z rozporządzeniem 1308/2013 umożliwiała wypłatę tej pomocy stronie. Takiej natomiast zgodności, zgodnie z tym co zostało wskazane wyżej, nie stwierdzono. A więc udzielenie pomocy w podwyższonej wysokości byłoby sprzeczne z tym rozporządzeniem i tym samym stanowiłoby niedozwoloną pomoc publiczną.

Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 lit. f) rozporządzenia nr 1308/2013, w zw. z art. 8 i art. 8a, w zw. z art. 9 ust. 2 lit. g) rozporządzenia nr 2017/892, poprzez przyjęcie, że w ramach postępowania o przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego organ po raz kolejny powinien zweryfikować przesłanki zwiększenia pułapu pomocy finansowej z 50 % na 60 % kwoty wydatków, nawet w przypadku uprzedniego zatwierdzenia decyzją administracyjną zwiększonego pułapu pomocy finansowej. Z tym samych względów niezasadny jest zarzut błędnego zastosowania art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 110 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż zatwierdzona decyzjami z 20 stycznia 2017 r. oraz z 17 lipca 2017 r. wysokość pomocy finansowej ze środków pochodzących z Unii Europejskiej w kwocie 329 499,78 zł na rok 2017, może zostać zmieniona w zakresie dotyczącym pułapu procentowego tej pomocy w ramach decyzji o przyznaniu pomocy na dofinansowanie funduszu operacyjnego,

Strona skarżąca zarzuciła organom ARiMR błędnego przyjęcie, że uznane organizacje producentów owoców i warzyw wprowadzają do obrotu w Polsce więcej niż 20 % wyprodukowanych owoców i warzyw, co rzekomo wynika z Informacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 września 2017 r. (Dz. Urz. MRiRW, poz. 70) pomimo że z ww. dokumentu wynika jedynie, że stopień zorganizowania rynku owoców i warzyw nie przekracza 30 %, bez poddania konkretnej wartości procentowej oraz na jaki okres został ustalony procentowy stopień zorganizowania rynku owoców i warzyw w Polsce.

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę WSA w Warszawie obowiązany będzie uwzględnić fakt, iż strategie krajowe, opublikowane w odpowiednich dzienniku urzędowym, stanowią dowód okoliczności z nich wynikających.

Odnosząc się zatem do powyższego zarzutu oraz stosując się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd orzekający w niniejszym składzie wyjaśnia co następuje.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zgodnie z art. 36 rozporządzenia nr 1308/2013 i art. 27 rozporządzenia nr 2017/891 oraz w związku z art. 8 ust. 3a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2016 r. poz. 58 ze zm.) ustanowił strategię krajową na rzecz zrównoważonych programów operacyjnych na rynku owoców i warzyw. Z informacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 września 2017 r. w sprawie strategii krajowej dla zrównoważonych programów operacyjnych organizacji producentów owoców i warzyw oraz zrzeszeń organizacji producentów owoców i warzyw w Polsce na lata 2018-2022 (Dziennik Urzędowy Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 września 2017 r. poz.70) zawartej w tytule "Stan zorganizowania rynku owoców i warzyw oraz rozwój grup i organizacji producentów w Polsce na tle UE" wynika, że cyt. "Tempo powstawania grup i organizacji producentów w Polsce wzrosło po 2008 r. w wyniku znacznego zwiększenia pomocy dla wstępnie uznanych grup producentów. Na koniec 2008 r. w Polsce działało łącznie 57 grup i organizacji producentów. Na dzień 5 kwietnia 2012 r. ich liczba wynosiła 258, w tym 58 OP. W połowie lipca 2013 r. funkcjonowały 324 grupy i organizacje producentów, z czego 105 spełniło wymogi uznania i uzyskało status OP. Zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 2016 r. w Polsce funkcjonowały ogółem 292 podmioty, w tym 53 wstępnie uznane grupy producentów owoców i warzyw zrzeszające łącznie 763 członków i 238 uznanych organizacji producentów owoców i warzyw zrzeszających łącznie 6302 członków oraz 1 zrzeszenie organizacji producentów owoców i warzyw zrzeszające 5 organizacji producentów. W innych krajach w UE obserwowane jest łączenie się organizacji producentów w zrzeszenia organizacji producentów, co w efekcie prowadzi do spadku ich liczby, ale jednocześnie ich znacznego wzmocnienia finansowego. Poziom organizacji rynku w tych działach ogrodnictwa, gdzie powstały i działają grupy i organizacje (producenci jabłek, warzyw pod osłonami i pieczarek) nie przekracza w Polsce 30%. Średni stan zorganizowania rynku owoców i warzyw (mierzony udziałem wartości sprzedanych owoców i warzyw przez grupy i organizacje w całkowitej wartości produkcji towarowej owoców i warzyw) wynosił w UE-28 wg danych Komisji Europejskiej w 2004 r. 31,1%, w 2007 r. 37,2%, w 2010 r., 43,0%". Z kolei we wcześniejszej strategii krajowej z 2016 r. wprowadzonej Informacją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 sierpnia 2016 r. podając poziom organizacji rynku Minister oparł się o dane z połowy 2009 r. i wskazał, że ten stan zorganizowania nie przekracza 7-8%. Bezspornym pozostaje także, że dane zebrane w informacji z 26 września 2017 r. obejmują okres do końca 2016 r. Jednak ich zakres przedmiotowy jest o wiele szerszy, a nadto zawiera analizy i prognozy rozwoju rynku owoców i warzyw. Z tych analiz i prognoz wynika, że następować ma dalsza koncentracja produkcji, a jedną z przyczyn wzrostu ma być dofinansowanie organizacji producentów ze środków UE, które pozwala na rozbudowę środków technicznych, poprawę pozycji w handlu i zwiększanie eksportu. Potwierdzeniem powyższego jest pismo ARiMR z [...] maja 2019 r. nr [...] i odnoszące się do naliczania na 2018 r. pomocy finansowej oraz zatwierdzania na rok 2019 programów operacyjnych, funduszy operacyjnych i pomocy finansowej dla uznanych organizacji producentów, znane sądowi z urzędu, z którego wynika, że zorganizowanie rynku w 2017 roku wynosiło 22,7 % (dane pochodzą ze sprawozdania przekazanego przez Polskę do Komisji Europejskiej).

W sprawozdaniu rocznym do Komisji Europejskiej z działalności organizacji producentów owoców i warzyw za 2016 r., o którym mowa w art. 54 lit. b rozporządzenia 2017/891 (wcześniej podstawę stanowił art. 97 lit. b rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw – Dz.Urz. z 2011 r., nr 157 s 1 ze zm.) wskazano, że udział wartości wprowadzonych do obrotu owoców i warzyw przez uznane organizacje producentów owoców i warzyw, w całkowitej wartości produkcji sprzedanej owoców i warzyw (w tym grzybów i ziół) za rok 2016, wynosi 20,7%.

Powyższa analiza wyraźnie pokazuje, że stan zorganizowania rynku w 2016 r. wynosił 20,7%, a w roku 2017 – 22,7 %.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 34 ust. 3 lit. f rozporządzenia 1308/2013 stwierdzić należy, iż dane zawarte w ww. informacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 września 2017 r. oraz dane wskazane w sprawozdaniu rocznym do Komisji Europejskiej z działalności organizacji producentów owoców i warzyw za 2016 r. wyznaczają poziomy odniesienia dla ustalenia stopień zorganizowania rynku owoców i warzyw. Skoro więc Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odnosi poziom organizacji rynku do 30%, to oznacza, że polski rynek przekroczył już najniższy poziom odniesienia wyznaczony na 20%, co, jak wskazano powyżej, potwierdza złożone do Komisji Europejskiej sprawozdanie. Dlatego też zarówno opublikowanie przedmiotowej informacji, jak i jej treść, należy traktować jako fakt powszechnie znany. W ocenie sądu celem wydawania dziennika urzędowego przez centralny organ administracji jest zapewnienie powszechnej wiedzy o sprawach podlegających publikacji. W związku z +tym zarówno opublikowanie przedmiotowej informacji, jak i jej treść, należy traktować jako fakt powszechnie znany. Zgodnie z art. 77 § 4 K.p.a. fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie.

Zasadność tego poglądu dodatkowo zwiększa konieczność znajomości przedmiotowej informacji MRiRW przez każdą organizację producentów owoców i warzyw realizującą program operacyjny, w tym skarżącą, gdyż w myśl § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2013 r. w sprawie warunków i sposobu wdrażania strategii krajowej w programach operacyjnych realizowanych na rynkach owoców i warzyw (Dz. U. poz. 800), stanowi ona podstawę do opracowania i corocznej weryfikacji tegoż programu operacyjnego. W związku z tym przedmiotowa informacja stanowi element stanu faktycznego, który powinien być uwzględniony. Sąd jest świadomy, że powyższa strategia dotyczy okresu 2018-2022, a więc nie obejmuje roku 2017. Jednakże Minister przywołał dane na 31 grudnia 2016 r., co jasno wynika z tej strategii. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu nie było konieczności, aby w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ARiMR wskazywał w sposób szczególny, za pomocą opisów czy wyliczeń, że poziom organizacji rynku owoców i warzyw przekraczał wartość 20 %.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły, że do 2015 r. stopień zorganizowania nie przekraczał 20% i dopiero w 2016 r. przekroczył 20%, o czym skarżąca został poinformowana pismem z 9 lutego 2018 r. Z powyżej cytowanych przepisów jasno wynika, że warunki, o których mowa w art. 34 ust. 3 lit. f) rozporządzenia nr 1308/2013, muszą być spełnione w każdym roku realizacji programu operacyjnego. Skoro więc w 2016 r. zorganizowanie rynku owoców i warzyw przekroczyło 20 %, to prawidłowo organ ograniczył wysokość pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego za 2017 r. do poziomu 50% faktycznie poniesionych wydatków, zgodnie z powołanym wyżej art. 34 ust. 1 rozporządzenia 1308/2013. Oznaczało to utratę za 2017 r. uprawnienia strony do korzystania z pomocy dofinansowania funduszu operacyjnego na podwyższonym poziomie 60%. W konsekwencji organy ARiMR w sposób prawidłowy w zaskarżonej decyzji przyjęły podstawowy (a nie podwyższony do 60 %) 50% poziom faktycznie poniesionych wydatków i na podstawie tego poziomu przyznały pomoc finansową na dofinansowanie funduszu operacyjnego za 2017 r.

W konsekwencji za niezasadny należało uznać zarzut błędnego zastosowania przez orany ARiMR art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że uznane organizacje producentów owoców i warzyw wprowadzają do obrotu w Polsce więcej niż 20 % wyprodukowanych owoców i warzyw.

Słusznie także Prezes ARiMR wyjaśnił, że strona składając wniosek o zatwierdzenie programu operacyjnego i zaznaczając, że wnioskuje o limit pomocy finansowej z Unii Europejskiej na wydatki z funduszu operacyjnego na poziomie 60%, powinna wziąć pod uwagę ryzyko z tym związane, gdyż art. 34 ust. 1 rozporządzenia 1308/2013 wyraźnie wskazuje, że unijna pomoc finansowa jest równa co do zasady faktycznie wpłaconej kwocie składek i jest ograniczona do 50 % faktycznie poniesionych wydatków. Natomiast przyjęcie 60 % limitu faktycznie poniesionych wydatków jest możliwe wyłącznie na wyraźny wniosek organizacji producentów i po spełnieniu jednej z przesłanek określonej w ust 3 art. 34 rozporządzenia nr 1308/2013. Przy czym, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, organizacja producentów powinna sobie zdawać sprawę, że w przypadku zaprzestania spełnienia jednego z warunków, który uprawniał ją do skorzystania z podwyższenia limitu z 50 % do 60 %, organy państwa członkowskiego będą miały obowiązek weryfikacji w każdym roku realizacji programu operacyjnego spełniania przesłanek warunkujących podwyższenie limitu do 60 %. Zatem skoro w sprawie organ II instancji jednoznacznie ustalił, że poziom zorganizowania rynku przekroczył 20 %, to nie mógł zastosować podwyższonego 60 % limitu i miał obowiązek zastosowania podstawowego 50% limitu. Inne działanie organu ARiMR spowodowałoby przyznanie pomocy publicznej w wysokości wyższej od należnej, a więc byłoby sprzeczne z limitami pomocy publicznej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.