Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1301/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 2, art. 6 pkt 1-7, art. 13 ust. 1-6, art. 14 ust. 1-7, art. 18
journal: Dz.U. 2016 poz 961
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych
article: art. 134 par. 1, art. 133 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 188
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 734/18 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty N. z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. R. kwotę 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 734/18, oddalił skargę M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił N. [...] sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę II etapu inwestycji elektrowni wiatrowej C. ([...]) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w postaci drogi dojazdowej do elektrowni wiatrowej C. wraz ze zjazdem z drogi gminnej na działce nr [...] obręb C., gmina N.

M. R. w dniu 19 kwietnia 2017 r., powołując się na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej: "k.p.a."), wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Podał, że jest właścicielem działek nr [...] obr. N. [...], które znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, z uwagi na fakt, iż położone są w strefie mniejszej niż 2700 m od elektrowni, do której projektowana jest ww. droga dojazdowa. W uzupełnieniu wniosku podniósł, że nie można oceniać budowy drogi dojazdowej do elektrowni w oderwaniu od całości przedsięwzięcia, tj. budowy elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą. Inwestycja w postaci elektrowni wiatrowej C. ([...]) powinna być oceniana jako całość (choćby jako złożona z odrębnych przedmiotów składających się na całość użytkową).

Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 150 i art. 149 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. R., odmówił uchylenia ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. uznając, że droga dojazdowa nie wchodzi w skład samej elektrowni wiatrowej, a tym samym wnioskodawca nie wykazał by inwestycja w postaci drogi ograniczała lub utrudniała zagospodarowania jego nieruchomości, co powoduje, że nie ma on przymiotu strony w postępowaniu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. R.

Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że skarżona decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. dotyczy budowy II etapu inwestycji elektrowni wiatrowej (C. [...]) wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci drogi dojazdowej do elektrowni wiatrowej C. ([...]) wraz ze zjazdem z drogi gminnej na dz. nr [...], obr. C., gmina N. Decyzja ta jest kontynuacją inwestycji realizowanej na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I etapu inwestycji elektrowni wiatrowej C. ([...]) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w postaci elektrowni wiatrowej oraz jej fundamentu na dz. nr [...], obr. C., gm. N. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. nr 1202, zwana dalej Pr.bud.), pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że z taką sytuacją mamy do czynienia w badanym przypadku. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. zatwierdzony został bowiem projekt zagospodarowania dla inwestycji obejmującej elektrownię wiatrową z fundamentem oraz wewnętrzny układ drogowy wraz ze zjazdem na drogę gminną oraz udzielono pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej z fundamentem jako I etap inwestycji. Decyzją tą nie objęto natomiast przebiegu przyłącza elektroenergetycznego, stacji NN/SN, linii kablowej SN oraz linii telekomunikacyjnej. Natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., udzielono jedynie pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej ze zjazdem jako II etap inwestycji, bez zatwierdzania projektu zagospodarowania, gdyż projekt zagospodarowania obejmujący tę drogę ze zjazdem oraz elektrownię z fundamentem został zatwierdzony decyzją wcześniejszą z dnia [...] lipca 2016 r. Obowiązkiem organu w tym przypadku było sprawdzenie, czy przedstawiony przebieg drogi i zjazdu nie różni się od przebiegu zatwierdzonego decyzją wcześniejszą. W przeciwnym przypadku należało zatwierdzić nowy projekt zagospodarowania terenu. Z analizy obu planów, tj. planu zagospodarowania zatwierdzonego decyzją wcześniejszą oraz planu dołączonego do projektu budowy drogi wynika, że nie dokonano zmian w zakresie przebiegu drogi i wjazdu. Tak więc w tym przypadku, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. udzielono jedynie pozwolenia na budowę II etapu w postaci drogi i zjazdu. Z uwagi na fakt, iż projekt zagospodarowania został zatwierdzony decyzją wcześniejszą, stroną postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę II etapu inwestycji, będzie jedynie inwestor i Gmina N. Natomiast wszelkie aspekty związane z udziałem strony w postępowaniu, mając na uwadze art. 28 ustawy Prawo budowlane, zostały rozważone na etapie wydawania decyzji pierwotnej z dnia [...] lipca 2016 r., która to decyzja zatwierdziła przebieg drogi i lokalizację zjazdu. Organ odwoławczy uznał, że wnioskujący nie jest stroną tego postępowania, a zatem należało utrzymać w mocy decyzję Starosty [...].

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył M. R., zarzucając naruszenie:

1) art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz art. 149 § 2 k.p.a. i art. 104 § 1, § 2 k.p.a., w tym w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także w zw. z art. 6, 7, 8, 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art.15 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.;

2) art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z ustawą z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (zwłaszcza jej art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 2 i art. 6 pkt 1-7 i art. 13 ust. 1f i art. 14 ust. 1-7 i art. 18 oraz w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane);

3) art. 28 ust. 2, ust. 4 ustawy Prawo budowlane lub art. 28 k.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) w zw. z art. 7, 8, 9 k.p.a. oraz w zw. z art. 24 § 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 140 w zw. z art. 144 w zw. z art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 30 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz w zw. z art. 47 Konstytucji oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji oraz art. 68 ust. 1 Konstytucji oraz art. 74 ust. 3 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę wskazał, że stroną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na mocy art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Następnie wyjaśnił, że kwestię statusu strony w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 Pr. bud., stanowiący w stosunku do art. 28 k.p.a. regulację szczególną i o węższym zakresie stosowania (lex specialis). Według tej normy prawa materialnego, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w "obszarze oddziaływania obiektu". Sąd uznał, że obszar oddziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, winien być rozpatrywany w niniejszej sprawie nie na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., a na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I etapu inwestycji elektrowni wiatrowej. Decyzją tą bowiem został zatwierdzony wewnętrzny układ drogowy elektrowni wraz ze zjazdem na drogę gminną. Zasadnie zatem organy obu instancji koncentrowały się w trakcie niniejszego postępowania na ustaleniu obszaru oddziaływania inwestycji nie w odniesieniu do nieruchomości objętej konkretnym pozwoleniem (z dnia [...] grudnia 2016 r.), w sytuacji, gdy decyzja z dnia [...] lipca 2016 r. wskazywała raczej na faktyczne etapowanie inwestycji. Zgodnie bowiem z treścią art. 33 ust. 1 zdanie 2 ustawy Prawo budowlane, w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W takim jednak przypadku, jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego (art. 33 ust. 1 zdanie 3 ustawy). Sąd zauważył, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się przy tym, że ustawodawca nawet w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów, a jego wolą było, aby w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów, w związku z czym weryfikacja przedsięwzięcia do wydania pozwolenia na budowę musi w przypadku etapowania inwestycji uwzględnić uwarunkowania wynikające z projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2484/15).

Sąd podniósł, że skarżący jest właścicielem działek nr [...] obr. N., które znajdują się w sąsiedztwie terenu spornej inwestycji. Na wymienionych terenach nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazuje, że budowa spornej inwestycji spowoduje wzrost poziomu immisji (immisje bezpośrednie i pośrednie, immisje pozytywne i negatywne) ze skutkami ograniczenia jego praw. Nie wykazuje jednak, iż powyższe czynniki w jakikolwiek sposób ograniczą lub negatywnie wpłyną na prawne aspekty istniejącego lub potencjalnego zagospodarowania należących do niego nieruchomości. Skarżący, w ocenie Sądu, nie wskazał żadnej konkretnej normy prawnej, która w przypadku realizacji zamierzonej inwestycji zostałaby naruszona. Natomiast wskazanie w tym aspekcie na przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych ( Dz.U. 2016. poz. 961 ze zm. –zwana dalej u.i.e.w) należy uznać za chybione. Upatrując bowiem swojego interesu prawnego skarżący podaje art. 4 ust. 1 powyższej ustawy, zgodnie z którym: "odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane: elektrownia wiatrowa - od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, oraz budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej)". Powyższy przepis dotyczy odległości, w jakich mogą być lokalizowane i budowane elektrownie wiatrowe, zaś decyzja, której dotyczy wznowienie, obejmuje budowę drogi dojazdowej do elektrowni. Tak więc przepis art. 4 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie ma w sprawie zastosowania. Jeśli zaś przyjąć, że decyzja z dnia [...] grudnia 2016 r. stanowi II etap całości inwestycji, obejmującej również pozwolenie na budowę elektrowni wiatrowej z fundamentem z dnia [...] lipca 2016 r., to w takim przypadku skarżący zaniechał oceny art. 13 ust. 2, który jako przepis intertemporalny wskazuje, że do spraw o pozwolenie na budowę wszczętych i niezakończonych należy stosować przepisy dotychczasowe. Sąd uznał także, że samo odwołanie się do zagrożeń, immisji i uciążliwości z tezą, że mogą one potencjalnie wystąpić w związku z realizacją inwestycji, bez powołania się na konkretny przepis, który został naruszony - nie może stanowić źródła interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym bardziej zawężającego ten krąg art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dodał także, że skarżący, poza powołaniem się na art. 140 w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego w zakresie ochrony prawa własności, nie wskazał na istnienie żadnych innych konkretnych przepisów z zakresu warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, czy ustawy o drogach publicznych, z których wywodzi istnienie ograniczeń i przeszkód w wykonywaniu przysługującego mu prawa własności do nieruchomości sąsiednich względem działki inwestycyjnej. Zdaniem Sądu, organ drugiej instancji zasadnie rozstrzygnął, że nieruchomości skarżącego znajdują się poza zakresem oddziaływania inwestycji, której dotyczyło wydane w niniejszej sprawie pozwolenie na budowę oraz w sposób prawidłowy wykazał i uzasadnił brak obiektywnych przesłanek do uznania skarżącego za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. R., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania - art. 134 § 1 p.p.s.a. (w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (zwana dalej: "u.s.a.") oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) oraz w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 176 ust. 2 Konstytucji - przez nierozpoznanie przez Sąd I instancji w granicach sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i naruszeń prawa, w szczególności na podstawie zarzutów skarżącego, ale także z urzędu przy obowiązku orzekania w granicach sprawy - uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym stanowiąc o braku właściwej pełnej merytorycznej kontroli skarżonego organu oraz o braku merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez Sąd w postępowaniu dwuinstancyjnym, oraz o niewłaściwych, niepełnych podstawach skarżonego wyroku, w tym stanowiąc o niewłaściwej ocenie interesu prawnego skarżącego i o niewłaściwym orzekaniu;

2) naruszenie przepisów postępowania - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. (w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. (w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art.6 k.p.a. i art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.) - przez niewłaściwą kontrolę i akceptację przez Sąd I instancji rozstrzygania (i wydania skarżonej decyzji) przez skarżony organ z przyjęciem za podstawę rozstrzygnięcia prawa materialnego z daty wydania decyzji w 2016 r. (zamiast prawa materialnego z daty rozstrzygania w postępowaniu wznowieniowym) i tym samym niewłaściwą akceptację związanego z tym kierunku i zakresu ustaleń faktycznych w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia; - przez niewłaściwą kontrolę i akceptację przez Sąd I instancji rozstrzygania (i wydania skarżonej decyzji) przez skarżony organ, bez ustaleń i ocen odnośnie "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane) na prawa skarżącego i interes prawny skarżącego bez uwzględnienia "odległości" z art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych; - przez niewłaściwą kontrolę i akceptację przez Sąd I instancji rozstrzygania (i wydania skarżonej decyzji) przez skarżony organ, mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz tym samym mimo braku niewadliwych ocen odnośnie istotnych okoliczności sprawy oraz mimo braku czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy - uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym stanowiąc o braku właściwej pełnej merytorycznej kontroli skarżonego organu oraz o niewłaściwej ocenie interesu prawnego skarżącego i o niewłaściwym orzekaniu;

3) naruszenie prawa materialnego - art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane (w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane) w zw. z ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (zwłaszcza jej art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 2 i art. 6 pkt 1-7 i art. 13 ust. 1-6 i art. 14 ust. 1-7 i art. 18) oraz w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane) - przez niewłaściwe zastosowanie (błędne zastosowanie do inwestycji i do oceny obszaru oddziaływania obiektu oraz oddziaływań na prawa skarżącego i interes prawmy skarżącego);

4) naruszenie prawa materialnego - art. 28 ust. 2, ust. 4 ustawy Prawo budowlane i art. 28 k.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), w tym w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. (w zw. z art.151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.) oraz w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (zwłaszcza jej art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 2 i art. 6 pkt 1-7 i art. 13 ust. 1-6 i art. 14 ust. 1-7 i art.18) oraz w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane) - przez niewłaściwe zastosowanie (błędne przyjęcie braku interesu prawnego skarżącego zwłaszcza wskutek braku stosowania prawa materialnego z daty orzekania i braku prawidłowego wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego);

5) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 a), b), c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. - przez niewłaściwą ocenę odnośnie wystąpienia naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy; odnośnie wystąpienia naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; odnośnie wystąpienia innych naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy - uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym stanowiąc o oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną N. [...] sp. z o.o. w W. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznający skargę kasacyjną związany jest jej granicami wyznaczonymi sformułowanymi w niej zarzutami.

Przystępując do oceny zgłoszonych zarzutów na wstępie wskazać należy, że ich konstrukcja cechująca się powielaniem tych samych przepisów w kolejnych punktach skargi kasacyjnej a także ich uzasadnienie zawierające całe fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych, bez odniesienia się do konkretnej sprawy powodują, że skarga jest mało czytelna. Sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie powinno być zwięzłe i rzeczowe. Nie mniej jednak uznać należy, że część podniesionych zarzutów jest usprawiedliwiona, co uzasadnia uwzględnienie skargi. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do oceny legitymacji procesowej skarżącego i rozstrzygnięcia, czy powinna ona być dokonywana w kontekście oddziaływania całego zamierzenia budowlanego obejmującego budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą drogową w postaci drogi i zjazdu na drogę gminną, czy też tylko w kontekście II etapu inwestycji, polegającego na budowie drogi i zjazdu na drogę publiczną objętego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę wymienionej drogi i zjazdu, w której to sprawie skarżący wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania.

Sąd I instancji trafnie zauważył, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że ustawodawca nawet w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów, a jego wolą było, aby w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów, w związku z czym weryfikacja przedsięwzięcia, przy wydaniu pozwolenia na budowę musi, w przypadku etapowania inwestycji, uwzględnić uwarunkowania wynikające z projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Sąd jednocześnie uznał, że skarżący będący właścicielem działek położonych w sąsiedztwie terenu spornej inwestycji, wskazując różne rodzaje immisji nie wykazał, że powyższe czynniki w jakikolwiek sposób ograniczą lub negatywnie wpłyną na prawne aspekty istniejącego lub potencjalnego zagospodarowania należących do niego nieruchomości. Stwierdził jednocześnie, że odwołanie się przez skarżącego do ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych należy uznać za chybione. Powołując się na art. 4 ust. 1 u.i.e.w. skarżący pominął bowiem, że wymieniony przepis dotyczy odległości, w jakich mogą być lokalizowane i budowane elektrownie wiatrowe, zaś decyzja, której dotyczy wznowienie, obejmuje budowę drogi dojazdowej do elektrowni. Tak więc przepis art. 4 ust. 1 nie ma w sprawie zastosowania. Jeśli zaś przyjąć, że decyzja z dnia [...] grudnia 2016 r. stanowi II etap całości inwestycji, obejmującej również pozwolenie na budowę elektrowni wiatrowej z fundamentem z dnia [...] lipca 2016 r., to w takim przypadku skarżący zaniechał oceny art. 13 ust. 2, który jako przepis intertemporalny wskazuje, że do spraw o pozwolenie na budowę wszczętych i niezakończonych należy stosować przepisy dotychczasowe. Stanowiska tego nie można zaakceptować.

Zgodnie z art. 147 k.p.a. postępowanie w sprawie wznowienia wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. Przesłanki przyznania jednostce statusu strony wyznacza co do zasady art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stroną w sprawie jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawach pozwolenia na budowę normą prawną wyznaczającą interes prawny jest art. 28 ust. 2 Pr. bud., który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu podstawą jest art. 3 pkt 20 powołanej ustawy, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W zakres zawartego odesłania w art. 3 pkt 20 Pr. bud. do przepisów odrębnych zalicza się zatem wszelkie przepisy powszechnie obowiązującego prawa, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowania terenu z powodu istnienia obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do przepisów odrębnych należą także przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania, jak wyżej powiedziano, jest decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., dotycząca budowy II etapu inwestycji elektrowni wiatrowej (C. [...]) wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci drogi dojazdowej do elektrowni wiatrowej C. ([...]) oraz zjazdem z drogi gminnej na dz. nr [...], obr. C., gmina N. Akceptując stanowisko Sądu I instancji, że w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana być powinna z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów, przyjąć należy, że ocenę przymiotu strony skarżącego należy odnieść do całego zamierzenia inwestycyjnego, objętego także decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I etapu inwestycji elektrowni wiatrowej. Decyzja ta została wydana już po wejściu w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, lecz postępowanie w sprawie udzielenie pozwolenia na budowę zostało wszczęte przed dniem wejścia jej w życie. W myśl art. 13 ust. 3 u.i.e.w. postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych, zaś w myśl ust. 2 tegoż artykułu, pozwolenia na budowę dotyczące elektrowni wiatrowych, wydane przed dniem wejścia w życie ustawy oraz wydane na podstawie postępowania, o którym mowa w ust. 3, zachowują moc, o ile w ciągu 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy wydana zostanie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, wymienione unormowania intertemporalne nie wykluczają zastosowania przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w rozpoznawanej sprawie.

W wyroku z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 106/18 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "(...) przy analizie przepisów odrębnych w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane mogących wprowadzać ograniczenia w zabudowie nie można pomijać przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w tym także art. 4 ust. 1 tej ustawy, nawet jeśli postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, zostało wszczęte przed wejściem w życie tej ustawy." Pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" w myśl art. 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych należy rozumieć te przepisy, które dotychczas, czyli do dnia wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych normowały materię, podlegającą następnie unormowaniu w przepisach ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Chodzi tu niewątpliwie o zagadnienia stricte merytoryczne, podlegające dotychczas regulacjom ustawy Prawo budowlane np. warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych czy warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej. Ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, nie normuje problematyki ustalania kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni. Zgodnie z art. 8 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy (...) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. To zaś oznacza, że ocena przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej będzie każdorazowo dokonywana przez pryzmat regulacji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. O ile zatem, inwestor na gruncie rozpoznawanej sprawie nie będzie związany odległościami określonymi w art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a jego projekt budowlany nie będzie weryfikowany z punktu widzenia zgodności z przepisami tej ustawy, to już zrealizowanie inwestycji (wybudowanie elektrowni wiatrowej) może wprowadzać istotne, ograniczenia w możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, w tym nieruchomości skarżącego i tej kwestii nie można pominąć w rozpoznawanej sprawy. Z chwilą wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mogły zaktualizować się przewidziane w tych przepisach ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości. Skarżący chcąc np. wznieść obiekt budowlany na swej nieruchomość będzie już związany odległościami określonymi w powołanym art. 4 ust. 1 u.i.e.w. Zatem przy ocenie przymiotu strony w skarżącego w postępowaniu wznowieniowym, nie można pomijać art. 4 ust. 1 z powołaniem się na art. 13 ust. 3 i 2 u.i.e.w. (por. wyroki NSA z dnia 15.01.2020 r., sygn. akt II OSK 604/18, z dnia 25.07.2019 r., sygn. akt 1923/18, z dnia 26.02.2020 r., sygn. akt II OSK 1503/18 – dostępne w http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za zasadne należało zatem uznać zarzuty naruszenia przepisów art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 Pr. bud. w zw. z art. 4 ust.1 i art. 13 ust. 2 i 3 u.i.e.w. w zakresie ich zastosowania przy ocenie interesu prawnego skarżącego w prowadzonym postępowaniu.

Odrębnym zagadnieniem jest natomiast kwestia, jakie przepisy prawa materialnego należy stosować przy rozpatrywaniu wniosku o wznowienie postępowania. Wszczęcie postępowania w trybie wznowienia postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania zwykłego. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. W konsekwencji organ wydając nową decyzję, po wznowieniu postępowania, powinien uwzględnić zmiany jakie zaistniały w stanie prawnym. Organ oczywiście może odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. albo ziści się przesłanka określona w art. 146 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zwrócić należy jednak uwagę, że w postępowaniu wznowieniowym jego przedmiotem jest weryfikacja konkretnej decyzji ostatecznej. Granice tego postępowania wyznacza ta decyzja. Organy orzekające w postępowaniu wznowieniowym nie mogą poza nie wykraczać. Konsekwentnie przyjąć zatem należy, że skoro skarżący kasacyjnie wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., dotyczącą budowy II etapu inwestycji elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci drogi dojazdowej do elektrowni wiatrowej oraz zjazdem z drogi gminnej, to tylko rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji może być przedmiotem weryfikacji w tym postępowaniu. Kwestie oddziaływania wybudowanej elektrowni wiatrowej na podstawie ostatecznej decyzji wydanej w I etapie procesu inwestycyjnego pozostają poza granicami wznowionego postępowania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracyjny uwzględni zatem wskazania odnoszące się do oceny interesu prawnego skarżącego w toczącym się postępowaniu oraz ustali i rozważy na gruncie obowiązujących przepisów, czy inwestycja objęta decyzją ostateczną z dnia z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] narusza jego interes prawny.

Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 133 § 1, 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności z nich wynikające, i które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny orzeka więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. byłoby więc możliwe wtedy, gdyby sąd orzekając wyszedł poza ten materiał. W niniejszej sprawie do takiego naruszenia prawa nie doszło.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Sytuacja taka nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Fakt, że ocena prawna Sądu była częściowo wadliwa, nie może świadczyć o naruszeniu wymienionego przepisu.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, i c oraz art. 151 p.p.s.a. Sformułowanie jako osobnego zarzutu naruszenia wymienionych przepisów, bez powiązania ich z przepisami prawa materialnego lub procesowego jest wadliwe, bowiem przepisy te regulują jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od tego czy doszło albo nie doszło do naruszenia innych przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.