Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3343/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2014 r. sygn. akt II SA/Po 482/14 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1.uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kępnie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz M. M. kwotę 700 (słownie: siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 września 2014 r., sygn. II SA/Po 482/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. M. (dalej: skarżący) na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 2 kwietnia 2013 r. skarżący M. M. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kępnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie "warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projekcie budowlanym przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymania obiektów budowlanych oraz utrzymania obiektów budowlanych oraz zgodności rozwiązań architektoniczno – budowlanych z przepisami techniczno – budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej przy budowie tego budynku". Żądanie powyższe zostało powtórzone w piśmie skarżącego z dnia 20 listopada 2013 r.

Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kępnie z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], na mocy którego organ I instancji, działając na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że pismem z dnia 14 maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował skarżącego, iż w wyniku przeprowadzonej w dniu 30 kwietnia 2013 r. na posesji w K. ul. [...] kontroli stwierdzono, że w przewodach wentylacyjnych odprowadzających powietrze z kuchni i łazienki jest ciąg powietrza, co poświadczone zostało przez mistrza kominiarskiego L.U. w protokole sprawdzenia skuteczności przewodów wentylacyjnych z dnia 19 kwietnia 2013 r. i zaświadczeniu z dnia 24 kwietnia 2013 r. Nie stwierdzono również odprowadzania spalin z kotłów gazowych do jednego ciągu nawiewowo – wywiewnego w pionie trzech kondygnacji co potwierdziło dodatkowo oświadczenie mistrza kominiarskiego L. U. z dnia 2 maja 2013 r. do wykonania którego zobowiązano ustnie przewodniczącego wspólnoty mieszkaniowej J. K. Ponadto organ poinformował również wnioskodawcę, że obowiązkiem inwestora jest przekazanie dokumentacji zarządowi wspólnoty mieszkaniowej.

W związku z pismem skarżącego z dnia 28 sierpnia 2013r. informującym PINB o występujących w dalszym ciągu problemach z wentylacją nawiewowo-wywiewną oraz odprowadzaniem spalin z kotła CO w łazience oraz przedłożoną opinią "o stanie technicznym lokali mieszkalnych w budynku wielorodzinnym w K., przy ul. [...], należących do J. M. – Lokal nr [...], M. M. – lokal nr [...], P. – lokal nr [...]", która została wykonana na zlecenie skarżącego przez inż. bud. Z. K. posiadającego uprawnienia budowlane w zakresie projektowania i wykonawstwa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kępnie w trakcie przeprowadzonej w dniu 3 października 2013 r. kontroli lokalu mieszkalnego nr [...] uzgodnił, że inwestor – [...] - dokona usunięcia na swój koszt usterek wskazanych w opinii rzeczoznawcy po dokonaniu oględzin przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w zakresie instalacji sanitarnych. Pismem z dnia 28 października 2013 r. przewodniczący wspólnoty mieszkaniowej J. K. poinformował organ I instancji, że po otrzymaniu skargi lokatorów wykonano wizję lokalną z udziałem osoby z uprawnieniami instalacyjnymi, która częściowo potwierdziła zarzuty M. M. J. K. przedstawił rozwiązania mające wyeliminować nieprawidłowości i doprowadzić instalację wentylacyjną do pełnej sprawności. Dodatkowo w piśmie z dnia 28 października 2013 r. wyjaśniono, że z uwagi na zastosowanie nawiewu składającego się z czerpni powietrza na zewnątrz budynku oraz rurociągu z rur PCW o małym przekroju, istniejąca instalacja może nie dostarczać powietrza w ilości niezbędnej do właściwej cyrkulacji w mieszkaniu nr [...]. Ponadto we wskazanym piśmie podniesiono, że stwierdzono niewłaściwe wykonanie obróbek zakończeń kominów ponad dachem co również może zaburzać działanie układu wentylacyjnego w budynku. Stwierdzono również, iż w przekroju kanału wentylacyjnego w mieszkaniu nr [...] została wprowadzona dodatkowa rurka odpowietrzająca co mogło ograniczyć skuteczność wentylacji. Czynności kontrolne przeprowadzone przez wspólnotę mieszkaniową zakończyły się stwierdzeniem, że instalacja posiada szereg wad, natomiast mimo tych wad zapewnia minimalną wymianę powietrza w pomieszczeniach. Zaproponowano rozwiązanie stwierdzonych wad. Pismem z dnia 5 grudnia 2013r. [...] S.C. poinformowała organ I instancji, że podjęto działania mające poprawić funkcjonowanie systemu wentylacyjnego w budynku. Podana wyżej informacja została potwierdzona w treści pisma z dnia 5 grudnia 2013 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego, okoliczności faktyczne sprawy wskazują zatem, że wspólnota mieszkaniowa budynku podjęła działania zmierzające do ustalenia zakresu usterek technicznych i podjęła natychmiastowe działania w celu ich usunięcia, co uzasadniało odstąpienie przez organ nadzoru budowalnego od zastosowania władczych działań względem właścicieli lub zarządcy budynku. W ocenie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w niniejszej sprawie wystąpiła uzasadniona przyczyna powodująca, że postępowanie nie może być wszczęte. Skoro bowiem zarządca budynku podjął działania w celu utrzymania jego substancji budowlanej w odpowiednim stanie zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego, to brak było podstaw do działań władczych ze strony organu nadzoru budowlanego na tym etapie.

Oddalając skargę skarżącego na postanowienie z dnia 7 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie, wobec zasadnego przyjęcia, że brak jest przepisu prawa, który nakazywałby organom administracji publicznej podjęcie postępowania na wniosek skarżącego, organy prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w oparciu o treść art. 61a § 1 k.p.a. Analiza akt sprawy wskazuje, zdaniem Sądu, że istota żądania skarżącego sprowadzała się do wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji, o jakiej mowa w art. 66 ustawy Prawo budowlanego. Przepis ten zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do podejmowania działań mających przeciwdziałać brakiem dochowywania przez zobowiązane do tego podmioty wymogów określonych w ustawie, a odnoszących się do odpowiedniego utrzymania obiektu budowlanego. Sąd I instancji uznał wobec powyższego, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, a więc związanych zazwyczaj z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1100/10, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2882/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 925/13, Baza NSA). Zdaniem Sądu, przepis art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, a więc nie na skutek wad wykonawczych lecz np. na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika niezwiązanego z działalnością inwestycyjną (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 197).

Podkreślając, iż skarżący wskazywał, że stwierdzone przez organy nadzoru budowlanego nieprawidłowości wynikają z wadliwej realizacji inwestycji zlokalizowanej przy ul. [...] w K., zaś przedłożona przez niego ekspertyza – opinia techniczna z dnia 12 sierpnia 2013 r., sporządzona przez inż. bud. Z. K. – wskazuje, że źródłem stwierdzonych nieprawidłowości jest brak odpowiedniego nadzoru inwestora nad realizacją inwestycji i wykonywanie robót w sposób odbiegający od przepisów techniczno – budowlanych (wnioski końcowe opinii – s. 8), Sąd uznał, iż oznacza to, że stwierdzone nieprawidłowości nie były bezpośrednim rezultatem wadliwego użytkowania obiektu budowlanego, lecz miały charakter pierwotny, związany z jego wadliwym wykonaniem. W tych okolicznościach faktycznych organy nadzoru budowlanego nie będąc uprawnionymi, zdaniem Sądu, do sięgnięcia do władczych uprawnień określonych w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, prawidłowy uznały, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego i zachodzi konieczność wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 61a § 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez M. M. skarżący kasacyjnie zaskarżył ww. wyrok w całości podnosząc zarzuty naruszenia:

1) prawa materialnego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 61a § 1 k.p.a. polegające na popełnieniu błędu subsumcji co skutkowało jego niewłaściwym zastosowaniem; WSA w Poznaniu błędnie uznał, że stan faktyczny sprawy upoważnia do odmowy wszczęcia postepowania;

2) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie

• art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że bezsporne stwierdzenie wad i usterek technicznych budynku świadczy o tym, że istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o art. 83 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7 i art. 66 w aspekcie art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Skarżący podniósł, że protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych stanowią podstawę do wydawania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego (art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego). Ustalenie w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy budowlanego z dnia 12 sierpnia 2013 r. oraz w protokole z dnia 3 października 2013 r. istnienia wad i usterek w budynku mieszkalnym skutkować powinno podjęciem przez organy nadzoru budowlanego środków prawnych, a nie na akceptacji przez PINB nieformalnych działań zmierzających do ustalenia i usunięcia wad technicznych budynku. W ocenie skarżącego spór w przedmiotowej sprawie może jedynie dotyczyć tego, na podstawie jakiego przepisu Prawa budowlanego powinna być wydana decyzja naprawcza, ale nie tego, że decyzja powinna zostać w ogóle wydana. Skarżący oświadczył, że nie ma dla niego żadnego znaczenia, na podstawie jakiego przepisu orzeczenie naprawcze zostanie wydane, byle działania zmierzające do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi zostały przez organ nadzoru budowlanego podjęte. Skarżący zauważył, że organy nie są związane granicami żądania, zatem powinny wszcząć i przeprowadzić postępowanie w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i potrzeby podjęcia przez ten organ działań w granicach jego kompetencji.

Z powołanych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotów kosztu postępowania kasacyjnego strony reprezentowanej przez radcę prawnego w kwocie 440 zł (opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego przed NSA 240 zł).

W piśmie z dnia 28 czerwca 2016 r. skarżący wystąpił na podstawie art. 45 w zw. z art. 193 p.p.s.a. z wnioskiem o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodów z załączonych do ww. pisma dokumentów: prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. II K 241/15 oraz prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu, z dnia 3 marca 2016 r., sygn. II SA/Po 53/16, na okoliczność wykazania słuszności swoich żądań.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami wniesionej skargi kasacyjnej. W wyniku tej kontroli sąd kasacyjny uznał, że skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał postawiony w niej zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., prawidłowo zakwalifikowany przez skarżącego jako zarzut naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, iż przyczyna, w oparciu o którą organy nadzoru budowlanego odmówiły wszczęcia postępowania mogła uzasadniać w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. W świetle powołanego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Rozpoznawana sprawa obejmuje przypadek odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o przesłankę "innych uzasadnionych przyczyn", z których postępowanie nie może być wszczęte, jako że przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania i właściwego utrzymania budynku wielorodzinnego w K. przy ul. [...] stanowiła, w ocenie organów nadzoru budowlanego, okoliczność, iż zarządca budynku podjął działania zmierzające do ustalenia zakresu wad i usterek technicznych i natychmiastowe działania w celu ich wyeliminowania.

Dla oceny prawidłowości powyższego stanowiska niezbędne staje się wskazanie, iż celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (czyli decyzja administracyjna) byłby obarczony istotną wadą kwalifikowaną. Zbiorczą przesłankę odmowy wszczęcia postępowania wypełniają te wady decyzji, których wystąpienie można przeciwdziałać na etapie wszczęcia postępowania (G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX 2012). "Inne uzasadnione przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania to okoliczności, które powodują, że postępowanie nie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. Są to okoliczności, które, gdyby zostały spostrzeżone w toku postępowania, skutkowałyby koniecznością uznania postępowania za nieistniejące (ewentualnie umorzenia postępowania – jeśliby rozciągnąć stosowanie tej instytucji także do przypadków pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania), zaś w przypadku wydania decyzji – stanowiłyby podstawę do stwierdzenia jej nieważności (zob. Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, LEX 2014). Do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania zalicza się wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, np. ze względu na brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, w związku ze zgłoszonym przez skarżącego żądaniem wszczęcia postępowania, w dniu 30 kwietnia 2013 r. PINB w Kępnie przeprowadził kontrolę posesji w K. przy ul. [...], której przebieg udokumentowany został w protokole z przeprowadzonych czynności. Kolejną kontrolę, przeprowadzoną w zajmowanym przez skarżącego lokalu nr [...], inspektorzy PINB przeprowadzili w dniu 3 października 2013 r. W trakcie kontroli uzgodniono, że inwestor – [...] dokona usunięcia na swój koszt usterek wskazanych w opinii przez rzeczoznawcę po dokonaniu oględzin przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w zakresie instalacji sanitarnych. Ponadto, w wyniku postępowania wyjaśniającego i dokonanych czynności kontrolnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zarzuty skarżącego dotyczące problemów z wentylacją nawiewowo- wyziewną oraz odprowadzaniem spali z kotła CO w łazience są częściowo uzasadnione, co znalazło potwierdzenie w piśmie przewodniczącego wspólnoty mieszkaniowej J. K. z dnia 28 października 2013 r., sporządzonym w oparciu o wyniki wizji lokalnej z udziałem osoby z uprawnieniami instalacyjnymi. PIBN odnotował, iż w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez wspólnotę mieszkaniowa doszło do stwierdzenia, że instalacja posiada szereg wad. Powyższe wskazuje, że organy nadzoru budowlanego prowadziły czynności i poczyniły ustalenia, które doprowadziły do stwierdzenia, że kontrolowany obiekt jest w niewłaściwym stanie technicznym. Pomimo tego, że w świetle ustaleń organów w kontrolowanym budynku stwierdzono usterki, to jednak wymuszenie ich usunięcia poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 66 Prawa budowlanego organy uznały za niezasadne. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z 7 kwietnia 2014 r. wynika bowiem jednoznacznie, że przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania i właściwego utrzymania budynku wielorodzinnego w K. przy ul. [...] stanowiła w przekonaniu organów nadzoru budowlanego okoliczność, iż wspólnota mieszkaniowa podjęła działania zmierzające do ustalenia zakresu usterek technicznych, jak również podjęła natychmiastowe działania w celu ich wyeliminowania. Zdaniem organów, ustalenie, że zarządca budynku podjął działania w celu zachowania substancji budowlanej obiektu w odpowiednim stanie zgodnie z art. 66 Prawa budowlanego, przesądzało o braku konieczności wydawania władczych rozstrzygnięć.

W odniesieniu do ww. ustaleń faktycznych wskazać należy, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. jest uzasadniona w przypadku stwierdzenia oczywistych przeszkód o charakterze podmiotowym i przedmiotowym, czyli takich, których wystąpienie można stwierdzić po wstępnej analizie wniosku. W orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie art. 61a k.p.a. może mieć miejsce w sytuacji, gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to by stwierdzić, że sprawa wywołana wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych (zob. wyrok NSA z 5 lutego 2015 r., II OSK 1609/13, cbois).

O tym, że taki przypadek nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie świadczy to, że – jak wskazano powyżej - organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i dokonały merytorycznej oceny zasadności usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, o co wnioskował skarżący. Czynności te i ustalenia powinny być natomiast wykonane w toku wszczętego postępowania. Niedopuszczalne jest bowiem prowadzenie postępowania dowodowego i wyjaśniającego w oparciu o art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przy jednoczesnej odmowie jego wszczęcia w oparciu o art. 61a k.p.a. Postanowienia organów obu instancji zostały wydane więc w sytuacji, gdy organy prowadziły postępowanie wyjaśniające, ponieważ podstawą tych rozstrzygnięć było przeprowadzenie analizy stanu technicznego budynku. Przeprowadzenie tego postępowania świadczyło o wątpliwościach, jakie w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy organ powziął co do ewentualnej podstawy materialnoprawnej przyszłej decyzji. W takim przypadku, organ nie może uchylić się od podjęcia czynności postępowania, które w zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego albo zakończy się decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty, albo umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe (zob. T. Lewandowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 14 września 2010 r. II OSK 1377/09, teza 3, publ. LEX/l.2012).

Ustalenia przyjęte za podstawę zaskarżonych postanowień wskazują więc, że okoliczności sprawy nie przystają do omawianej przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem jedynie dla wstępnego etapu oceny wniosku. Tymczasem rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane w związku z dokonaną merytoryczną oceną akt sprawy, co zasadniczo mogło nastąpić po wszczęciu postępowania administracyjnego i jego przeprowadzeniu. Odmowa wszczęcia postępowania nie nastąpiła zatem z przyczyn formalnych wskazanych w art. 61a § 1 k.p.a.

Należy też zauważyć, że w wyniku analizy stanu sprawy organ nie wykluczył zasadności prowadzenia postępowania na podstawie art. 66 Prawa budowlanego z tego względu, że uznał, iż przepis ten nie ma w sprawie zastosowania, gdyż ustalony stan faktyczny sprawy nie odpowiada hipotezie normy ustanowionej w ww. przepisie, ale z tej przyczyny, iż przyjął, że doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem nie wymaga wydania decyzji, gdyż nieprawidłowości usunięte zostaną dobrowolnie przez zarządcę budynku. Założenie organów, iż nieformalna deklaracja wspólnoty w sprawie podjęcia działań zmierzających do usunięcia usterek skutkuje brakiem podstaw do działania administracji w formach władczych, jest całkowicie nieuprawnione. Złożenia tego rodzaju nieformalnego oświadczenia nie można uznać za załatwienie sprawy w drodze administracyjnoprawnej czy też ewentualnie cywilnoprawnej, gdyż nie stanowi przypadku stosowania w postępowaniu administracyjnym konsensualnej prawnej formy działania administracji (np. umowy) zastępującej działania władcze. Nie można więc uznać, że nieposiadające waloru prawnie wiążącej czynności oświadczenie przewodniczącego wspólnoty w sprawie podjęcia działań w celu uczynienia zadość żądaniom skarżącego stanowi o pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, uzasadniającej odmowę jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Nie jest to bowiem przypadek wywiedzenia, w wyniku dokonanej przez organy wykładni przepisów materialnego prawa administracyjnego, braku podstaw do rozpoznania i rozstrzygnięcia żądania strony w drodze decyzji, uzasadniających odmowę wszczęcia postepowaniu w oparciu o normę wynikającą z art. 61a § 1 k.p.a.

Należy stwierdzić ponadto, że ustalenie to, jako błędne, skarżący kasacyjnie skutecznie zakwestionował w drodze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy w istocie nie wynika, jak zasadnie podnosi skarżący, że doszło do wyeliminowania usterek. Podstawę wyrokowania stanowiło bowiem jedynie przyjęte za organami ustalenie, że "wspólnota mieszkaniowa podjęła działania zmierzające do ustalenia zakresu usterek technicznych i podjęła natychmiastowe działania

w celu ich usunięcia". Nie sposób nie zauważyć, że stwierdzenie to nie jest równoważne ustaleniu, że nieprawidłowości usunięto. Odnosząc się do tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił okoliczności wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 marca 2016 r., II SA/Po 53/16, w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015r. Nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Przedmiotem sprawy rozpoznanej przez WSA w Poznaniu ww. wyrokiem była prawidłowość podłączenia przewodów kominowych, instalacji wentylacji oraz instalacji odprowadzania spalin z pieców gazowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym przy ul. [...] w K., dla którego zostało wydane pozwolenie na użytkowanie z dnia 25.07.2011r.

Podstawę faktyczną wydanego wyroku oraz kontrolowanych przez Sąd decyzji organów nadzoru budowlanego stanowiło bezsporne ustalenie, że na etapie budowy budynku wielomieszkaniowego przy ul. [...] w K. nieprawidłowo wykonano piony kominowe, zmniejszając tym samym ilość przewodów kominowych w tych pionach. Przeprowadzona ekspertyza potwierdziła zmniejszenie ilości wybudowanych kominów, brak nawiewów do mieszkań, niedrożne nawiewniki do łazienek, w których znajdują się kotły gazowe z otwartą komorą spalania. System wentylacji w przedmiotowym budynku jest w nieprawidłowym stanie technicznym, co stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Przy czym bezspornie organy ustaliły, że stan ten nie jest następstwem zużycia technicznego obiektu, ale odstępstwem od zatwierdzonego pod nr [...] z [...] października 2009r. przez Starostę Kępińskiego projektu budowlanego, skoro nie wybudowano wszystkich pionów kominowych, tak jak to przewidywał zatwierdzony projekt budowlany.

Powyższe ustalenia wskazują na to, że jeszcze w dacie wydawania kontrolowanej przez Sąd w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II SA/Po 53/16, decyzji z [...] grudnia 2015 r. system wentylacji w budynku był w nieprawidłowym, stwarzającym zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, stanie technicznym.

Oczywiste naruszenie przez organy obu instancji art. 61a § 1 k.p.a. polegające na odmowie wszczęcia postępowania, pomimo stwierdzenia przez nie wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek z art. 66 Prawa budowlanego przed wszczęciem postępowania administracyjnego i w konsekwencji naruszenie tego artykułu ze skutkiem mającym wpływ na wynik sprawy, czego nie zauważył Sąd I instancji, czyniło koniecznym uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonych postanowień.

Na obecnym etapie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie ma potrzeby przesądzania, w oparciu o jaką podstawę materialnoprawną, po przekazaniu organom sprawy do ponownego rozpatrzenia, toczyć się ma postępowanie administracyjne z następujących względów.

Po pierwsze, skarżący zasadnie podnosi, że we wniosku wszczynającym postępowanie nie jest on zobowiązany do wiążącego organy wskazania właściwego trybu postępowania, w oparciu o który skarżący mogłaby skutecznie podjąć działania zmierzające doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami. W toku rozpoznawania sprawy obowiązuje ograniczona rozporządzalność sprawą. To organ administracji publicznej, na podstawie przepisu materialnego prawa administracyjnego, wyprowadza zapisany hipotetyczny stan faktyczny sprawy i na tej podstawie wyznacza granice postępowania wyjaśniającego, dowody dla ustalenia okoliczności faktycznych mających znaczenie prawne, formę postępowania wyjaśniającego (B. Adamiak, Zagadnienia ogólne procesowego prawa administracyjnego [w:] System prawa administracyjnego, t. 9, pod red. R . Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, s. 136). Tym samym dopiero ustalenia dokonane przez organ I instancji zdeterminują treść rozstrzygnięcia i jego podstawy prawnej.

Zauważając, że aczkolwiek art. 51 i art. 66 Prawa budowlanego nie mogą być stosowane zamiennie, gdyż dotyczą innych stanów faktycznych i prawnych, choć oba te tryby służą doprowadzaniu obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem w sytuacji stwierdzenia zagrożenia bezpieczeństwa, sąd kasacyjny przyjmuje, że wszczęcie i prowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o normy wynikające z art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie wyklucza, tak jak to przyjął Sąd I instancji, a priori możliwości wdrożenia procedury naprawczej w trybie art. 66 ww. ustawy. Dokonanie w toku postępowania ustaleń, iż stwierdzone usterki techniczne są tego rodzaju, że sprawiają, iż obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowi ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska lub jest użytkowany w sposób prowadzający ww. zagrożenie uzasadnia prowadzenie postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego, jako gwarantującego szybszą i skuteczniejszą ochronę przed stwierdzonym zagrożeniem.

Innym zasadniczym powodem odstąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny od wiążącego wskazania trybu dalszego procedowania jest jednakże to, że w związku z licznymi wnioskami skarżącego dotyczącymi wydania decyzji oraz podjęcia innych środków przewidzianych w przepisach ustawy Prawo budowlane w stosunku do budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Kępie przy ul. [...] w związku z nieprawidłowościami technicznymi, namnożyła się nadmiernie ilość postępowań administracyjnych w sprawie doprowadzenia ww. obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami w zakresie instalacji wentylacyjnej nawiewno - wywiewnej i instalacji gazowej. Stwierdzając, że w dacie, w której zapadły zaskarżone do Sądu I instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania organy nie miały podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że po przekazaniu sprawy organowi I instancji w celu podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżącego z dnia 2 kwietnia 2013 r. organ powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy ww. wniosek, który zainicjował kontrolowane obecnie postępowanie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nie dotyczy na aktualnym etapie sprawy żądania załatwienia sprawy uprzednio już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, co skutkować będzie musiało odmową wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i wobec tego, że istota sprawy została wyjaśniona, rozpoznając skargę, uchylił zaskarżone przed Sądem I instancji postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Wobec uwzględnienia skargi organ administracji będzie zobowiązany ponownie rozpoznać wniosek skarżącego w przedmiocie wszczęcia postępowania uwzględniając wykładnię art. 61a § 1 k.p.a. przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2, art. 207 § 2 i art. 200 p.p.s.a.