Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1575/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 8, 77, 80 i 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z  art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod cześć ulicy [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] Wojewoda [...] działając na podstawie przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę – Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod część ulicy [...], wykazanego jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...] na "Mapie sytuacyjnej nieruchomości (...)[...] (...) z wydzieleniem gruntu zajętego pod drogę publiczną wg stanu z dnia [...].12.1998 r." przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Miasta [...] w dniu [...] marca 2010 r. pod nr [...].

W wyniku odwołania M. S., decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] Minister Infrastruktury uchylił powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponowny rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...] stwierdził nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod część ulicy [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...] na "Mapie sytuacyjnej nieruchomości (...)[...] (...) z wydzieleniem gruntu zajętego pod drogę publiczną wg stanu z dnia [...].12.1998 r."

Od decyzji powyższej odwołanie do organu wyższego stopnia wiosła M. S. wskazując, że Wojewoda [...] wydał decyzję deklaratoryjną, która nie została poparta żadnymi dowodowymi, że zostały spełnione wszystkie przesłanki władania sporną częścią gruntu przed dniem 1 stycznia 1999 r., co jej zdaniem, stanowi rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego a w szczególności art. 7, 8, 9, 11 i 12 kodeksu postępowania administracyjnego.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy .Powołał się na przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. podnosząc, iż przepis ten ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Wyjaśnił przy tym, że stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnieni przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

Minister wskazał, że jak wynika z akt sprawy działka nr [...], z której została wydzielona działka nr [...] stanowiła współwłasność E. S. i M. S. Na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2003 r. Rep A Nr [...] i aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2008 r. Rep [...] Nr [...] prawa do działki nr [...] nabyła M. S., a zatem przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego.

Na podstawie uchwały Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie natomiast z art. 103 ust. 2 omawianej ustawy, droga ta z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną.

Z akt sprawy wynika poza tym, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod ww. drogę publiczną – ulicę [...] w W. Fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] pod ww. drogę publiczną potwierdza znajdująca się w aktach "Mapa sytuacyjna nieruchomości (...)" przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Miasta [...] w dniu [...] marca 2010 r. pod nr [...].

Organ odwoławczy wskazał poza tym na pismo Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2011 r., w którym wskazano, że do roku 1999 r. i w latach późniejszych miasto, a następnie Dzielnica [...] ponosiła nakłady na prace utrzymaniowe, polegające na wykonywaniu remontów cząstkowych i bieżącym utrzymywaniu ternu dróg gminnych, w tym i ulicy [...], załączając przy tym sprawozdanie z wykonania planu rzeczowo-finansowego na dzień [...] października 1995 r. Ze sprawozdania tego wynika, że przez Gminę ponoszone były nakłady na bieżące utrzymanie m.in. ulicy [...] i jest ono, zdaniem organu odwoławczego, wystarczające do udokumentowania sprawowania władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością. Wskazał przy tym, że do spełnienia tej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości, a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. Podkreślił ponadto, że do środków stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego, można zaliczyć m.in. oświadczenie zarządcy drogi, czy też dowodu z zeznań świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., Wojewoda [...] obowiązany był wydać stosowną decyzję.

Odnosząc się do odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że organ wojewódzki przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające i zebrał stosowne dokumenty potwierdzające spełnienie przesłanki władztwa publicznoprawnego. Do udokumentowania natomiast tej przesłanki nie są, jego zdaniem, konieczne wszystkie dokumenty wymienione w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r., bowiem zostały one wskazane przykładowo. Jeden z takich dokumentów został przedstawiony, co wykazano powyżej. W związku z czym nie zaistniała, zdaniem organu odwoławczego, konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w tym przesłuchania świadków.

Pismem z dnia 20 lipca 2012 r. M. S. wniosła za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi zarzuciła organowi naruszenie przepisu art.7, 8, 9, 11, 12, 77, i 80 k.p.a..

Wskazała ponadto, że rozpoznając jej odwołanie organ drugiej instancji pominął i zlekceważył przedkładane przez nią dowody, których nieuwzględnienie może skutkować podjęciem wadliwej decyzji, nie uwzględniającej wszystkich podniesionych przez nią zarzutów.

Podniosła także, że przed budową drogi granice działek były jednolite i jedynie ich zagospodarowanie było zróżnicowane z uwagi na odległość posadowienia ogrodzeń od tej granicy. Nie jest zatem zasadne twierdzenie miasta, że władało jej gruntem skoro nie urządzono na tym gruncie jakiejkolwiek infrastruktury drogowej. Władztwo cywilnoprawne nie może być, jej zdaniem, oparte jedynie na oświadczeniu Dzielnicy [...], że prowadzono remont cząstkowy i bieżące utrzymanie drogi [...], skoro na jej części działki nie było urządzonej drogi. Skarżąca podniosła poza tym, że ani organ pierwszej ani drugiej instancji nie wykazały, na podstawie jakich dowodów uznały, że w dniu 31 grudnia 1998 r. wykonywano władztwo tej spornej części jej działki, która została wydzielona dopiero decyzją Wojewody [...] z dnia 21 października 2010 r. Ponadto żaden z organów odwoławczych nie wykazał w jakim zakresie były wykonywane czynności w utrzymaniu drogi według oświadczenia Dzielnicy [...]. Podniosła jednocześnie, że uznać należy, że droga była jedynie w planie budowy, a prace nad nią podjęto dopiero po dniu 31 grudnia 1998 r., i tym samym nie może mieć tutaj zastosowanie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Odpowiadając na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Biorąc pod uwagę art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7).

Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego( por. wyrok NSA z 7 października 2002 roku, syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220).

W ocenie sądu w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a.

Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art.7 k.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.10.2001 ; I SA 1110/01, LEX 75 516).

Decyzje administracyjne wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art.107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej- do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności powinno zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa.

Prawidłowe uzasadnienie umożliwia przeprowadzenie kontroli, czy decyzja została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie wiąże się z realizacją zasady przekonywania sformułowanej w art.11 k.p.a.

Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy uznać, iż organ I instancji w ogóle nie rozważył zaistnienia w stanie faktycznym badanej sprawy ani przesłanki zajętości omawianego gruntu pod drogę ani przesłanki sprawowania nad nim władztwa publicznoprawnego , czym uchybił treści art. 7, 8 77 i 80 k.p.a.

Organ odwoławczy zaś nie dokonał wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności sprawy, jak również nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu sporządzonym do wydanej przez ten organ decyzji.

Należy zauważyć, iż organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę merytorycznie w jej całokształcie, odnosząc się między innymi do zarzutów stawianych decyzji organu pierwszej instancji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6.02.2003; II SA/Gd 2232/02). MTBIGM uchylił się od rozpoznania odwołania. Zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego wnioskowanego przez skarżącą poprzestając na twierdzeniu, że wobec wyjaśnienia sprawy jest ono zbędne.

Zdaniem sądu stanowisko to nie zasługuje na aprobatę i trafny jest tym samym podnoszony przez skarżącą zarzut, iż organy nie dokonały oceny całości materiału dowodowego, a swoje rozstrzygnięcie oparły na jego części .

Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy organ administracji publicznej nie dokonuje oceny pewnej kategorii dowodów, naraża się na zarzut dowolnej oceny materiału dowodowego, a zatem narusza przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Bezsprzecznie Minister w prowadzonym przez siebie postępowaniu (ani tym samym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) nie przeprowadził ani nie dokonał oceny dowodów wnioskowanych przez M. S. w odwołaniu, w tym także zeznań świadków przedstawionych przez skarżącą, których zeznania miały na celu wykazanie okoliczności przeciwnej niż wywiedziona przez organy obu instancji, że w sprawie brak jest podstaw do uznania, iż przedmiotowa działka pozostawała we władztwie publicznoprawnym w rozumieniu art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Przywołany przez organ dowód w postaci pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...].09.2011r. oraz dołączonego do niego sprawozdania z wykonania planu rzeczowo-finansowego na dzień [...].10.1995r., wobec bezpodstawnego zaniechania przeprowadzenia dowodu przeciwnego wnioskowanego przez stronę nie może być uznany za wystarczający . Zaznaczyć bowiem wypada , że omawiane sprawozdanie nie odnosi się wprost do nieruchomości skarżącej .

Zważywszy na fakt, że wymienione wyżej dokumenty wskazane przez organ nie stanowią bezpośredniego dowodu sprawowania omawianego władztwa w odniesieniu do konkretnej, będącej przedmiotem sporu nieruchomości pominięcie wniosków dowodowych M. S. wymagało szczególnej ostrożności . Brak jest podstaw do przyjęcia , że organ wyjaśnił przekonująco powody odmowy weryfikacji swojego stanowiska za pomocą żądanych środków dowodowych. Jeśli w istocie ocena organu prowadzi do wniosku, że stanowisko odwołującej się jest błędne to powinien on odnieść się do każdego wnioskowanego dowodu ze wskazaniem dlaczego pogląd skarżącej nie zasługuje na aprobatę a przeprowadzenie dowodu jest zbędne . w przeciwnym wypadku wnioskowane przez skarżącą dowody winny być przeprowadzone a następnie poddane szczegółowej ocenie organu w kontekście zaistnienia lub braku przesłanki władztwa z art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Brak umotywowania powodów oddalenia dowodów wnioskowanych przez stronę (oraz ich przeprowadzenia w razie zaistnienia takiej potrzeby) i oceny tych dowodów powoduje, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale nie w pełni zgromadzonym i rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art.80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści[ wyrok NSA z 7 kwietnia 2001 roku NSA, I SA 1768/99, LEX 54171].

Stwierdzenie organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu decyzji, iż wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącą w odwołaniu nie wymagają weryfikacji nie może zostać uznane za rozpatrzenie materiału dowodowego i prawidłową ocenę wskazanych dowodów, przede wszystkim z tej przyczyny, że wbrew treści jego uzasadnienia , uzasadnienie organu I instancji nie przywołuje żadnego dowodu dla potwierdzenia istnienia omawianego władztwa .

W ocenie Sądu organy wydając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co dawało podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić stanowisko wyrażone powyżej oraz dokonać oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego, biorąc pod uwagę wymogi jakie stawia uzasadnieniu art. 107 k.p.a.

Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.