Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 660/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.3 par.1,
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Ś. decyzją z dnia [...} r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.- dalej u.p.z.p.) w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 tejże ustawy oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23- dalej k.p.a.), odmówił Spółce A. ustalenia warunków zabudowy na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...]w granicach działek: nr [...], części działek nr [...] i nr [...] w obrębie [...] w Ś. i w zakresie infrastruktury sieciowej w granicach części działek nr [...], [...]i [...], [...] w obrębie [...] w Ś., dla inwestycji polegającej na przebudowie z rozbudową i nadbudowie istniejących budynków przewidzianych do częściowej rozbiórki na zespół zabudowy mieszkalno-usługowej zawierającej funkcje: mieszkalną (apartamenty), usługową (biura, gabinety lekarskie, gastronomia), hotelową oraz budowę automatycznego parkingu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że obszar analizowany wyznaczony w odległości 51 m od granicy terenu przeznaczonego do zmiany sposobu zagospodarowania, obejmuje zabudowę o zróżnicowanym charakterze: mieszkaniową wielorodzinną oraz usługową. Rodzaj funkcji rozmieszczonych w projektowanych obiektach nie odbiega zasadniczo od zagospodarowania stwierdzonego analizą w wyznaczonym obszarze. Jednakże projektowane zamierzenie inwestycyjne określone wnioskiem strony nie znajduje kontynuacji w obszarze analizy w zakresie: wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej segmentu budynku w pierzei ul. [...]. oraz segmentu budynku oficyny i garażu. Ustalony analizą średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizy wynosi 52,67%. Wobec zróżnicowania nieruchomości pod względem wielkości działki i wskaźnika zabudowy począwszy od nieruchomości o wskaźniku 2,16 % i pow. nieruchomości 2687 m2 do nieruchomości o wskaźniku 100 % i powierzchni 328 m2 wyznaczono wskaźnik powierzchni zabudowy w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenie). Z zestawu wyszczególnionych nieruchomości wybrano te, które posiadają oficyny i ustalono wartość średnią na poziomie 74,9 % (wartość zaokrąglona 75%). Wobec powyższego przeprowadzona analiza nie daje podstaw do wyznaczenia wskaźnika maksymalnego powierzchni zabudowy w wartości 80 %, o którą wnosi strona. Wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków w obszarze analizy przebiegają tworząc uskok. Wartość średnia górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizy (§ 7 pkt 3 rozporządzenia) wynosi 10,45 m n.p.t. Wniosek strony zakłada ustalenie wysokości górnej krawędzi attyki - gzymsu elewacji frontu budynku od ul. [...] na wysokości 19,00 m n.p.t., tymczasem w linii pierzei ulicznych ulic [...] nie występują obiekty o wartości wnioskowanej przez stronę. Z uwagi na obecny stan zainwestowania nieruchomości (wykonane lukarny oraz w nawiązaniu do elementów lukarn budynku sąsiedniego [...]

nr [...] dopuszczono wykonanie nadbudowy zwiększającej wysokość elewacji frontowej w pierzei ulicznej [...] do 15,50 m n.p.t. Organ odnosząc się do wniosku strony o zwiększenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki segmentu budynku przy ul. [...] poza ustaloną analizą wartość

z powołaniem się na wysokości kalenic dachów stromych budynków [...]

i nie zrealizowanego jeszcze segmentu budynku przy [...], wskazał, że tak dalece posunięte odstępstwo od zasad określonych § 7 rozporządzenia jest niczym nie uzasadnione. Również dla frontu segmentu budynku od strony wnętrza kwartału (nieruchomość posiada dwa fronty), z którego odbywa się główny wjazd i dojście na teren nie ma możliwości ustalenia wysokości górnej krawędzi attyki-gzymsu elewacji frontowej w sposób, o którym mowa § 7 ust. 1-3. Ustalona wartość średnia wielkości w obszarze analizy wynosi 10,45 m n.p.t. i jest wartością radykalnie niższą od tej o którą wnosi strona, tj. dla górnej krawędzi attyki budynku oficynowego i garażu co najmniej 18,00 m n.p.t. Podkreślono, że mając na uwadze konieczność zachowania ładu przestrzennego ustalono wysokość górnej krawędzi attyki budynku oficynowego i garażu wewnątrz kwartału w oparciu o dokonane na nich pomiary wartość średnią, co odpowiada § 7 pkt 4 rozporządzenia. Ustalona w ten sposób wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki, budynków oficynowych winna zawierać się w przedziale od 9,5 m do 13,0 m n.p.t. Zamierzenie inwestycyjne strony określone wnioskiem z dnia [...] r. w zakresie wysokości górnej krawędzi budynków oficynowych i budynku w pierzei A. K. odbiega zatem od dopuszczonych analizą parametrów. W obszarze analizy zidentyfikowano jeden budynek w trakcie realizacji ([...]) o wysokości planowanej górnej krawędzi attyki od wnętrza kwartału równej 18,98 m n.p.t., tym nie mniej sam fakt realizacji takiego obiektu, nie jest wystarczającą przesłanką do ustalenia parametrów nowej zabudowy w oparciu o ten obiekt.

Od powyższej decyzji Spółka A. wniosła odwołanie zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego (tj. art. 11 w zw. z art. 107 § 3, art. 80, 7, 77 § 1, 8 k.p.a.) oraz prawa materialnego (tj. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p, § 3 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1-4, § 7 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 52

ust. 3 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 i w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) przez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, nieprawidłowe ustalenie obszaru analizowanego, nieprawidłowe ustalenia parametru wysokości elewacji frontowej

i pominięcie okoliczności, że w analizie podano konkretną liczbę wymaganych miejsc postojowych, zamiast określenia wskaźnikowego. Nadto strona wniosła

o przeprowadzenie dowodu z decyzji nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji przy ul. [...]

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 u.p.z.p., po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że prawidłowo wyznaczono obszar analizowany w odległości 51 metrów od granic terenu inwestycji (przy szerokości frontu 17 m) i brak było podstaw do wyznaczania obszaru w zakresie większym, aniżeli wynika to z przepisów § 3 rozporządzenia. Rozszerzenie obszaru analizowanego ponad trzykrotną odległość od terenu inwestycji mogłoby mieć miejsce w przypadku małej gęstości zabudowy, niskiego zagospodarowania terenu, dużych odległości między istniejącymi budynkami czy wyjątkowo niskiej szerokości frontu działki. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w przedmiotowej sprawie. Z załącznika graficznego wynika, że teren inwestycji położony jest w całkowicie zagospodarowanym obszarze, w zdecydowanej większości zabudowanym budynkami.

Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz drobne usługi towarzyszące, zaś na sąsiedniej działce nr [...] znajduje się sklep [...], wobec czego spełniony został warunek kontynuacji funkcji. Nadto z analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 52,67%, zaś inwestor wnioskował

o ustalenie tego parametru na poziomie 80%. W obszarze analizowanym tylko jedna nieruchomość (działka nr [...]) zabudowana jest w 100%. Żadna z pozostałych nieruchomości nie jest zabudowana w 80%. Organ I instancji ustalił dopuszczalny wskaźnik zabudowy stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia. Jednocześnie brak było podstaw do ustalenia tego parametru zgodnie z wnioskiem inwestora i zastosowania wyjątku określonego w § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Odnosząc się do ustalonego w analizie urbanistycznej wskaźnika z § 7 rozporządzenia wskazano, że wysokość górnych elewacji frontowych na działkach sąsiednich tworzy uskok, zaś średnia wartość tego parametru występująca w obszarze analizowanym to 10,45 m n.p.t. Z kolei obecna wysokość elewacji frontowych w pierzei ul. [...] wynosi 13 m n.p.t., a więc więcej niż średnia tego parametru. Z tego względu ustalono, iż wysokość elewacji frontowej wynosić ma 13,00 m n.p.t., zaś wysokość elewacji dla nadbudowy, cofniętej względem lica ściany o 1,5 m do 3,0 m nie może przekraczać 15,50 m n.p.t. Inwestor wnioskował o ustalenie tego parametru na poziomie do 19,00 m n.p.t. W kwestii zaś wysokości elewacji od strony wnętrza kwartału, od której odbywa się główny wjazd na nieruchomość i dojście do terenu, ustalono wysokość elewacji w przedziale od 9,50 m n.p.t. do 13,00 m n.p.t. Inwestor wnioskował o ustalenie tego parametru na poziomie co najmniej 18,00 m n.p.t. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że żądanie inwestora w tej kwestii nie może zostać ustalone, ponieważ doprowadziłoby to do zakłócenia ładu przestrzennego. Podkreślając, że organ I instancji zastosował wyjątek od zasady określonych w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia wskazano, że w obszarze analizowanym jest tylko jeden budynek, będący w trakcie budowy, którego planowana wysokość wynosić ma 18,98 m n.p.t. W ocenie Kolegium, wysokość ta ma charakter incydentalny i nie powinna być wyznacznikiem dla ustalania parametrów nowej zabudowy, a poza tym w sprawie brak jest podstaw do ustalania wysokości górnej elewacji frontowej na poziomie najwyższego budynku z obszaru analizowanego. Występująca w obszarze analizowanym zabudowa pierzejowa ma w większości charakter zabudowy historycznej i dopuszczenie do wybudowania budynku odstępującego znacznie wysokością elewacji od istniejącej zabudowy niewątpliwe stanowiłoby zaburzenie ładu przestrzennego.

Spółka A. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej naruszenie:

- 15 k.p.a. przez brak ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy,

w szczególności przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych

w odwołaniu, ogólnikowe i lakoniczne uzasadnienie decyzji, jak również pominięcie przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącą w odwołaniu dowodu, co dodatkowo stanowi naruszenie zasady prawdy materialnej oraz zasady przekonywania,

- art. 11 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a w szczególności analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu, pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego, zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego, a przede wszystkim w zakresie: ustalenia obszaru analizy, zaliczenia do analizy konkretnych nieruchomości oraz ustalenia parametrów technicznych planowanej inwestycji i dania temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji,

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, będące konsekwencją naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, prowadzące do uznania, że planowana inwestycja narusza ład przestrzenny i zasadę dobrego sąsiedztwa,

- art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę budzenia zaufania obywateli do organów władzy publicznej, w związku z odmową ustalenia warunków zabudowy, mimo iż w analizowanym sąsiedztwie realizowane są inwestycje, których parametry takie jak m.in.: powierzchnia zabudowy, geometria dachu (w tym wysokość kalenicy), znacznie przekraczają parametry proponowanej przez skarżącą inwestycji,

- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy, w którym wystąpiły wszystkie przesłanki warunkujące wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy,

- § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie obszaru analizy na minimalnie dopuszczalnym poziomie, bez uwzględnienia konieczności zapewnienia urbanistycznej spójności całości danego terenu,

- § 7 ust. 1-4 ww. rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji,

w której dla ustalenia wysokości nadbudowy budynku na działce inwestycyjnej (dwie kondygnacje mieszczące się w geometrii dachu) winien znaleźć zastosowanie § 8 rozporządzenia, co z kolei spowodowało ustalenie błędnych nieodpowiadających rzeczywistemu stanowi rzeczy wartości wysokości,

- § 7 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia przez jego błędną wykładnię

i uznanie, że elewacja oficyny stanowi elewację frontową, co doprowadziło tym samym do nieuzasadnionego ustalenia dla niej wysokości zabudowy;

- § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 52 ust. 3 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 i w zw. z art. 6 ust. 1pkt 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu w analizie konkretnej liczby wymaganych miejsc postojowych, wyliczonych na podstawie koncepcji, podczas gdy liczba ta powinna być podana wskaźnikowo.

Strona za nieuprawnione uznała włączenie do analizy działek nr [...], [...],[...], zestawienie działek zabudowanych z niezabudowanymi i działek o różnym przeznaczeniu, jak i pominięcie w analizie przy ustaleniu wskaźnika dopuszczalnej wysokości zabudowy, mającej co powstać zabudowy działki nr [...] oraz parametrów zabudowy działki nr [...] Zdaniem strony, nieuzasadnione jest twierdzenie organu,

iż planowana nadbudowa byłaby niezgodna z ładem przestrzennym, w sytuacji gdy budynki na działce [...] i powstałe na nieruchomości A. K. nr [...] znacznie przewyższają budynki sąsiednie. Nadto Spółka wyjaśniła, że budynek zachowa obecną wysokość gzymsu, a jedynie jego wysokość do kalenicy miałaby wynosić 19 m.

Skarżąca wskazując na powyższe naruszenia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji P. M.Ś. jak i o zasądzenie od organu zwrot kosztów postępowania. Nadto zwróciła się z wnioskiem o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów

w postaci: analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] r. dla inwestycji położonej przy ul. [...] w Ś. oraz decyzji P. M. Ś. z [...]r. o nr [...]w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji położonej przy ul. [...] w Ś., na okoliczność wykazania, że analiza przeprowadzona dla inwestycji położonej na sąsiednich nieruchomościach pozwoliła na określenie parametrów zabudowy w szczególności w zakresie: wysokości elewacji frontowej, wysokości kalenicy oraz procentu zabudowy na poziomie znacznie wyższym, niż wnioskowane przez skarżącą.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odmówił przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu przedstawionego wraz ze skargą. Z kolei pełnomocnik strony podtrzymując skargę, dodatkowo wskazał, iż jeden z uczestników postępowania administracyjnego konkretnie C, SW Sp. z o.o. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co może stanowić podstawę do jego wznowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, mocą której odmówiono stronie skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie z rozbudową i nadbudowie istniejących budynków przewidzianych do częściowej rozbiórki na zespół zabudowy mieszkalno-usługowej zawierającej funkcje: mieszkalną (apartamenty), usługową (biura, gabinety lekarskie, gastronomia itp.), hotelową oraz budowę automatycznego parkingu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w granicach działek [...], części działek nr[...], nr [...], nr [...], nr [...], przy ul. [...] w Ś. z powodu niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Powołany przepis statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wobec tego wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Stąd organ dokonując oceny wniosku o wydanie warunków zabudowy obowiązany jest odwołać się do zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie, co wymaga przeprowadzenia analizy celem stwierdzenia, czy jej wykonanie odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa i czy nie przyczyni się do zaburzenia ładu przestrzennego. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki

i geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych),

w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - dalej "rozporządzenie"). Z regulacji tego aktu wykonawczego wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

W ocenie Sądu, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, jak i na dokonane jej podstawie ustalenia w zakresie funkcji jak oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu nie naruszają przepisów prawa. Wnikliwe zapoznanie się

z częścią tekstową i graficzną analizy pozwala bowiem na stwierdzenie, że nie ma

w niej błędów, które dyskwalifikowałyby jej wartość dowodową.

Przede wszystkim podkreślić trzeba, że trafnie Kolegium uznało, iż wyznaczenie obszaru analizowanego spełnia wymagania określone w § 3 rozporządzenia, skoro zakreślona na załączniku mapowym do decyzji odległość 51 metrów wokół działki inwestycyjnej stanowi trzykrotność szerokości frontu działki. Nie jest przy tym słuszne twierdzenie strony skarżącej, że organ w okolicznościach rozpoznawanej sprawy miał obowiązek przyjąć do analizy większy obszar, niż wyłącznie minimalny określony w rozporządzeniu. Co do zasady obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, zaś zasadność rozszerzenia obszaru analizowanego powinna wynikać w sposób jednoznaczny z analizy zabudowy i zagospodarowania na terenie, na którym znajduje się działka objęta wnioskiem i być podyktowana w szczególności koniecznością uczynienia zadość zasadzie zachowania ładu przestrzennego. Tymczasem, jak trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyznaczony obszar położony jest w całkowicie zagospodarowanym obszarze, w przeważającej części zabudowanym budynkami. Oznacza to, że przyjęty do analizy obszar stanowi urbanistyczną całość,

a tym samym zgodzić należy się z organem, że brak było podstaw do jego rozszerzenia. W odniesieniu do argumentacji skargi podkreślenia wymaga, że dalsze powiększanie obszaru analizowanego stanowiłoby de facto "poszukiwanie" działki, która mogłaby stanowić wzorzec dla planowanej inwestycji i być uzasadnieniem dla uwzględnienia wniosku inwestora, co jest niedopuszczalne w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ nie ma obowiązku nieograniczonego rozszerzania obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1299/14, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 listopada 2012 r.

sygn. akt II SA/Bk 495/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 610/13, wyroki dostępne w Internecie). Działanie takie nie służyłoby bowiem ochronie ładu przestrzennego, lecz w istocie odpowiadałoby jedynie interesom wnioskodawcy, zainteresowanego uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy w kształcie przewidzianym we wniosku inicjującym postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 343/13).

Niewątpliwie analiza urbanistyczna, jako stanowiąca główny dowód w sprawie powinna zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, jasne

i jednoznaczne oznaczenie niezbędnych cech i parametrów zabudowy znajdującej się na tych działkach, jak i być oparta na wyliczeniach matematycznych w taki sposób, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku zarówno co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga bowiem dostosowania nowej zabudowy zarówno do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, ale także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Stwierdzenie zatem, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej funkcji (co jest bezsporne w niniejszej sprawie), stanowiło podstawę dla organu do dokonania ustaleń w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy w oparciu o przepisy wskazanego rozporządzenia, które przewidują wyznaczenie parametrów na podstawie średniej, czy poprzez nawiązanie do stanu na działkach sąsiednich, z możliwością zastosowania odstępstwa, o ile wynika to z analizy.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie analizę jak i zaskarżoną decyzję oparto na prawidłowych ustaleniach faktycznych jak i przekonywującej argumentacji uzasadniającej przyjęte parametry, co doprowadziło Kolegium do trafnych wniosków,

że inwestycja planowana inwestycja narusza ład przestrzenny i zasadę dobrego sąsiedztwa.

Jak wynika to ze sporządzonej przez architekta P. G. analizy,

w celu ustalenia parametrów zabudowy i skonfrontowania ich z wnioskiem skarżącego, wzięto do porównania kilkanaście nieruchomości, przedstawiając w jednej tabeli dane i wyliczenia dla wskaźnika powierzchni zabudowy, a w drugiej dla paramentów zabudowy, tj. szerokość i wysokość elewacji frontowej jak i geometrii dachu. Okoliczność, że w kilku przypadkach w jednej pozycji tabeli zestawiano kilka działek nie uchybia obowiązującym przepisom prawa, skoro działki te (podobnie jak i w przypadku planowanej inwestycji skarżącej) składały się na jedną nieruchomość stanowiącą gospodarczą całość. Co istotne w przypadku wskaźnika powierzchni zabudowy wyliczenie tego parametru zostało dokonane w oparciu o § 5 ust. 1 rozporządzenia stanowiącego, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Analogiczny zapis zawarty jest też w § 7 ust. 3 rozporządzenia normującym sposób wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej . W związku z tym podniesiony w skardze fakt, że zabudowa znajdująca się na części analizowanych nieruchomości istotnie różni się pod względem parametrów technicznych od planowanej inwestycji nie ma w świetle ww. przepisów żadnego znaczenia. Stąd postulowane skargą wyłączenie z tej analizy nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...] czy też działki nr [...] nie znajduje uzasadnienia. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy odniósł się również do możliwości zastosowania wyjątku, o którym mowa w art. 5 ust. 2 rozporządzenia, trafnie przyjmując, że analiza nie pozwala na wnioskowaną zabudowę w 80 %, skoro w obszarze analizowanym średni wskaźnik zabudowy wynosi 52,67 %, a tyko jedna nieruchomość zabudowa jest w 100 %.

W opinii Sądu podzielić należy także stanowisko organu odwoławczego,

że planowane zamierzenie inwestycyjne odbiega od parametrów zastanej zabudowy

w zakresie wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

W myśl § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). 2. Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku

(ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa powyżej, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to

z analizy (ust. 4).

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że wysokość górnych elewacji frontowych na działkach sąsiednich tworzy uskok, zaś analizy omawianego parametru jak i jego wyznaczenia dokonano odrębnie dla segmentu zabudowy pierzejowej i segmentu zabudowy oficynowej poprzez zastosowanie odstępstwa od średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym. W tym pierwszym przypadku przewidziano, pomimo średniej wynoszącej 10,45 m n.p.t., zachowanie tego parametru na poziomie 13 m n.p.t., zaś dla nadbudowy cofniętej względem frontu o 1,5m-3 m dopuszczono - w nawiązaniu do istniejących obecnie lukarn w budynku oraz lukarn w budynku A. K. [...] - max wysokości do 15,50 m n.p.t. Natomiast dla budynku oficyny i garażu parametr ten określono w przedziale 9,5 m do 13 m n.p.t. poprzez uwzględnienie w analizie wyłącznie budynków oficynowych. Działanie takie odpowiada w pełni unormowaniu cytowanego przepisu. Co prawda przepis ten odnosi się jedynie do wysokości elewacji frontowej, jednakże z uwagi na zakres inwestycji jak i postulowaną przez ustawodawcę konieczność zachowania ładu przestrzennego i zasadę dobrego sąsiedztwa, wyznaczenie tej wysokości dla zabudowy oficynowej nie może być traktowane jako naruszenie prawa. Niewątpliwie za zastosowaniem przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia w stosunku do takiej zabudowy przemawia założenie o racjonalności ustawodawcy. Przyjęcie bowiem przeciwnego stanowiska mogłoby prowadzić do sytuacji w której to zabudowa w części oficynowej nie wpisywałaby się w zastaną przestrzeń, zakłócając ją, a tym samym niwelując zasadniczy cel ustawodawcy, którym jest zachowanie ładu przestrzennego.

Wbrew twierdzeniu skargi, analiza w zakresie spornego parametru dla frontu zabudowy, spełnia wymagania stawiane przez ustawodawcę. Podkreślenia wymaga,

że wprawdzie linią rozgraniczającą obszar analizy, przecięto wyodrębnione geodezyjnie nieruchomości, które to nie zostały poddane analizie, jednakże pominięcie tych działek wynikało z konieczności uwzględnienia specyfiki terenu inwestycyjnego i jego otoczenia, a więc tego, że planowana inwestycja zlokalizowana została w pierzei A. K., której to zabudowa ma charakter zabudowy historycznej. Okoliczności te w znacznym stopniu determinowały granice zastosowanego odstępstwa, o którym mowa w § 7 ust. 4 rozporządzenia. Istotne znaczenie dla ładu przestrzennego miało bowiem to, aby planowana zabudowa wpisała się przede wszystkim w zabudowę pierzejową, tworząc z nią harmonijną całość. W takiej sytuacji trafnie organ odwoławczy wywiódł, że wnioskowane przez stronę zwiększenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ponad ustaloną analizą wartość nie znajduje żadnego uzasadnienia. Powołanie się przez stronę na wysokość kalenic dachów budynków [...]

i nie zrealizowanego budynku przy ul. [...]jak i zabudowę ul. [...]w żaden sposób nie podważają trafności powyższego stanowiska.

Z zacytowanego powyżej przepisu § 7 rozporządzenia wynika jednoznacznie,

że przy sporządzeniu analizy jak i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uwzględniać wyłącznie obiekty już istniejące. Wobec powyższego zasadnie analizie nie poddano mających co powstać na działce nr [...] przy A.K. [...]obiektów budowlanych, a odniesiono się wyłącznie do obiektów już istniejących (zrealizowanych). W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że rozstrzygnięcia, analizy i oceny dotyczące wskazanej działki nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej. Trzeba mieć bowiem na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Dlatego też brak było podstaw do przeprowadzenia czy to w postępowaniu sądowym, czy administracyjnym dowodów wnioskowanych przez stronę, tj. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] r. dla inwestycji położonej przy ul. [...] w Ś. oraz decyzji [...] z dnia [...] r. o nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji położonej przy ul. [...] w Ś.

Również pominięcie zabudowy działki nr [...] nie wskazuje na wadliwość dokonanej analizy. Jak wynika to z akt sprawy budynek przy ul. [...]to przykład współczesnej zabudowy obrzeżnej typu osiedlowego, a kwartał z terenem objętym wnioskiem to przykład XIX zabudowy z małymi parcelami działek, z oficynami

i podwórzami. Mając zatem na uwadze odmienny charakter zabudowy działki nr [...], nie sposób przyjąć, aby mogła być ona odniesieniem dla określenia spornego parametru, zaś z uwagi na zastosowane odstępstwo brak ujęcia tej działki w analizie parametrów zawartej w tabeli nr [...] pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Z kolei powołanie się przez stronę na wysokość kalenicy dachów budynku przy ul. [...] nie mogło odnieść zamierzonego skargą skutku z uwagi na to, że ustawodawca odrębnie reguluje kwestię wysokości elewacji (tj. w § 7 rozporządzenia) i wysokości kalenicy (tj. w § 8 rozporządzenia). Inwestycja polegająca na nadbudowie wymagała od organu określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zwłaszcza, że w uzupełnieniu wniosku (pismo z [...]r.) Spółka sama wskazała, że wysokości ta ma wynieść max 19 m. Parametr ten został w sposób należycie rozważony, przy przyjęciu prawidłowych danych. Niezależnie od powyższego, dostrzec należy, że w analizie ustalono również wysokość kalenicy głównej budynku z frontem od ul. [...] wskazując, że nie może ona przekroczyć wysokości kalenicy budynku przy ul. [...].

W odniesieniu do zarzutu niewłaściwego określenia w analizie liczby wymaganych miejsc parkingowych wyjaśnienia wymaga, że kwestia ta nie była podstawą rozstrzygnięcia odmawiającego ustalenia warunków zabudowy, tak więc okoliczność, czy liczba miejsc parkingowych powinna być podana w postaci konkretnej liczby czy wskaźnikowo pozostaje bez znaczenia dla wyniku sprawy.

Dla kontroli zaskarżonego aktu prawnie irrelewantna jest także okoliczność podniesiona przez stronę na rozprawie, a dotycząca braku udziału w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd,

że strona skarżąca nie może skutecznie podnosić zarzutu pominięcia innej strony

w postępowaniu administracyjnym, gdyż z tego zarzutu może skorzystać tylko sam pominięty podmiot. Należy bowiem w takiej sytuacji mieć na względzie to, iż przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) ściśle wiąże się z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone (por. wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1184/15 czy z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 2287/16 i wraz z powołanym w nich orzecznictwie).

W podsumowaniu stwierdzić należy, że lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, że Kolegium zgodnie z zasadą dwuinstancyjności rozpoznało ponownie merytorycznie sprawę, a nie tylko dokonało kontroli decyzji organu I instancji. Przy czym w sposób należyty rozpatrzono i oceniono zebrany materiał dowodowy, dokonując na jego podstawie prawidłowych ustaleń, zaś w uzasadnieniu wyjaśniono zasadnicze motywy rozstrzygnięcia. Natomiast okoliczność, że organ odwoławczy nie przedstawił szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów odwołania jak i pominął wnioskowane przez skarżącą dowody, nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji zwłaszcza w sytuacji, gdy wszelkie okoliczności zostały bezspornie wyjaśnione, a zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Z kolei znajdujące potwierdzenie w materiale dowodnym stanowisko organu, iż planowana inwestycja nie kontynuuje cech zabudowy z obszaru analizowanego w zakresie wielkości powierzchni zabudowy jak i wysokości elewacji, uzasadniało podjęcie rozstrzygnięcia odmawiającego ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego, a nadto przy uwzględnieniu wymaganych w toku postępowania administracyjnego reguł. Sąd nie dopatrzył się bowiem uchybień wskazanych w skardze, ani żadnych innych skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.