Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 272/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2010-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 i 2 , ust. 4 i 5 , art. 3 ust 3 i ust 4 , art. 18 ust. 1 pkt
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 138 par 1 pkt 1 , 107 par  3  6,8,11
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 litc,art. 250
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Windak,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r. Nr [...], II. przyznaje od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokat J. P. kwotę [...] złote, obejmującą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne udzielone na zasadzie prawa pomocy.


UZASADNIENIE

Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia [...] r. numer [...] na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 50 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 M.ca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 115, poz. 728 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. Nr 189, poz. 1598) - po rozpatrzeniu wniosku A. S. z dnia [...] r. - postanowił przyznać pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych, przez zapewnienie M. Sz. dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno – wychowawczych, przewidzianych dla dzieci z autyzmem atypowym, w ośrodkach Stowarzyszenia

Na Rzecz Osób z Niepełnosprawnością Intelektualną, Ruchową i z Autyzmem

w [..] i Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w D. [...], świadczonych przez osoby posiadające wymagane kwalifikacje

na zasadach i w trybie określonym w przepisach prawa, statutach i programach tych ośrodków w wymiarze ilości godzin uzależnionym od indywidualnych możliwości psychofizycznych i potrzeb dziecka wnioskodawcy M. Sz..

Organ I instancji podał w uzasadnieniu, że A. Sz. w dniu

26 października 2009 r. złożyła podanie o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla syna M. Sz. - dziecka autystycznego, załączając zaświadczenie lekarskie potwierdzające taką konieczność.

W trakcie rozpatrywania wniosku przed wydaniem decyzji, Miejsko - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w D. [...] podjął czynności zmierzające do uzyskania informacji o potencjalnych specjalistach z określoną specjalnością zawodową do pracy z dziećmi autystycznymi oraz mając na uwadze oczekiwania strony podjęto działania poszukiwawcze w zakresie instytucji, w których istnieje możliwość zapewnienia zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno - wychowawczych

w terenie najbliższym zamieszkania chorego dziecka. W tym celu organ na wystąpił

z pisemnym zapytaniem o rzeczowy zakres świadczonych usług ze szczególnym uwzględnieniem rehabilitacji dzieci chorych na autyzm atypowy do następujących instytucji:

1. Stowarzyszenia Na Rzecz Osób z Niepełnosprawnością Intelektualną, Ruchową i z Autyzmem w[...] ,

2. Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w D. [...],

3. Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w D. [...],

4. Powiatowego Urzędu Pracy w D. [...].

Jak wskazał dalej organ, do dnia [...] r. uzyskał odpowiedź jedynie od dwóch instytucji i niemożliwe było wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej w ustawowym terminie. Z uwagi na powyższe organ zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a., gdyż wydanie decyzji merytorycznej zależało od uzgodnień wstępnych i informacji uzyskanych od ww. organów (instytucji).

Rozpoznając sprawę merytorycznie, organ I instancji oparł się na treści § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, który w punkcie 5 statuuje sposób realizacji specjalistycznej usługi opiekuńczej poprzez zapewnienie dzieciom i młodzieży

z zaburzeniami psychicznymi dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno - wychowawczych, w wyjątkowych przypadkach, jeśli nie mają możliwości uzyskania do zajęć, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego.

Organ wyjaśnił, że po analizie informacji z poszczególnych ośrodków, ze szczególnym uwzględnieniem indywidualnych potrzeb małoletniego dziecka autystycznego M. Sz. uznał, iż właściwą realizację zapewnienia dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych gwarantują ośrodki wymienione w sentencji decyzji.

Zdaniem organu I instancji, dziecku strony został umożliwiony dostęp do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno - wychowawczych we wskazanych ośrodkach,

a także możliwość indywidualnej pracy z dzieckiem w wymiarze określonym pomiędzy rodzicem, a tymi instytucjami.

Organ podkreślił również, że wnioskodawczyni otrzymuje dodatkową pomoc przyznawaną z tytułu leczenia i rehabilitacji M. Sz. w postaci pieniężnych zasiłków celowych ze środków Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz zasiłek pielęgnacyjny, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia

i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego do 5-go roku życia, z przeznaczeniem na pokrycie kosztów rehabilitacji syna.

A. Sz. odwołała się od powyższej decyzji organu I instancji

W uzasadnieniu pisma odwołująca się zwróciła uwagę na przepis art. 9 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, który określa, że usługi opiekuńcze powinny być dostosowane do szczególnych potrzeb osób z zaburzeniami psychicznymi oraz na art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 M.ca 2004 r o pomocy społecznej, który określa, że do zadań zalecanych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminy należy organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznym.

Następnie skarżąca podkreśliła, że o możliwościach poradni, czy też stowarzyszenia posiadała informację od lekarza prowadzącego syna. Nadto,

w 2009r. była w tych instytucjach i ma wiedzę w jakim wymiarze usługi są świadczone. Lekarz psychiatra zalecił pracę z synem w domu i wystosował odpowiednie pismo zawierające godziny pracy i oraz potrzeby niezbędne do leczenia syna. Ponadto, na utrzymaniu posiada jeszcze dwoje dzieci, roczną córkę A.

i [...] -letniego syna D. Prace specjalisty w domu rodzinnym pomogłyby stronie w zajęciu się także pracą z dwójką pozostałych dzieci, jak również w wypełnianiu codziennych obowiązków prac domowych. Praca i realizacja zalecanych ćwiczeń, czy też zabaw z synem jest trudna i wymaga cierpliwości, spokoju oraz solidnej systematyczności.

A. Sz. wskazała dalej, że potrzebę przyznania specjalistycznych usług uzasadnia dodatkowo fakt, iż syn jest po czterech operacjach związanych z jego wcześniejszą wadą wrodzoną, bardzo często choruje, o czym świadczą faktury za leki, przebył kilka operacji. Znajdując się z synem poza miejscem zamieszkania, proste czynności fizjologiczne są dla niego strasznym przeżyciem. Syn jest leczony, otrzymuje lewatywy, syropy wspomagające, odpowiednie diety, dodatkowo przechodzi leczenie układu pokarmowego i jelit ze względu na obecność w nim stanu grzybiczego. Są to efekty związane z częstym leczeniem antybiotykowym (9-krotne zapalenie ucha środkowego - stała konsultacja

w [...] w poradni laryngologicznej, infekcja gardła i krtani oraz leczenie

w trakcie, przed i po operacjach-leczenie jelitowe i pozajelitowe antybiotykami). Kuracje takie są długotrwałe. Jest to podstawowy problem syna i dlatego powinien on być rehabilitowany w domu.

Ponadto strona podała, że Poradnia Psychologiczno - Pedagogiczna

w D. [...] posiada osoby chętne do dodatkowej pracy z synem, a także ona sama ma taką osobę, która złożyła swoją ofertę zatrudnienia. Kierownik MGOPS nie wezwał nawet tej osoby na rozmowę, chociaż pani pedagog D. K. pracuje już synem od ponad miesiąca, ucząc go wszystkich czynności codziennego życia, rozwoju, realizując program stymulacji. Fakt, że MGOPS nie świadczy w ogóle pomocy w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi nie powinien być powodem do odsyłania syna do innych palcówek i instytucji pod pretekstem rzekomego przydzielania tych usług, które są dostępne bez ich zgody i pisemnego potwierdzenia. Wystarczy jedynie opinia o wczesnym wspomaganiu.

Odwołująca się podniosła również, że w decyzji organu I instancji nie wskazano godzin zgodnych z zaleceniem lekarskim, oraz to, że do dojazdu instytucji wymienionych w decyzji musi mieć swój transport, którego nie posiada, a darmowy autobus jest przepełniony i nie gwarantuje bezpłatnego i bezpiecznego dojazdu.

Zaznaczyła również, że kwota [..] zł zasiłku pielęgnacyjnego, czy też dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego do [..] -go roku życia w kwocie[...] zł miesięcznie na potrzeby kosztu rehabilitacji - jest niewystarczająca.

Skarżąca dołączyła do odwołania program stymulacji dla rodziców i opinię

o wczesnym wspomaganiu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - po rozpatrzeniu odwołania A. Sz. od decyzji z dnia [...] r. numer [...]

[...] wydanej przez Specjalistę Pracy Socjalnej Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. [...], działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] - decyzją z dnia [...] r. numer [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856 ze zm.) oraz art. 50 ust. 1, 2, 4, 5 ustawy z dnia

12 M.ca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728

ze zm.) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 189, poz. 1598), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Na wstępie uzasadnienia decyzji, organ II instancji przedstawił stan sprawy oraz szczegółową treść odwołania A. Sz..

W ocenie organu II instancji ww. odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Organ wyjaśnił, że w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawdza, czy zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a badając całokształt sprawy, dokonuje kontroli decyzji pod względem zarówno faktycznym, dotyczącym zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, jak i pod względem prawnym.

Organ wskazał dalej, że ustawa z dnia 12 M.ca 2004 r. o pomocy społecznej, określa m.in. zadania w zakresie pomocy społecznej oraz rodzaje świadczeń

z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania. Jedną z form pomocy są specjalistyczne usługi opiekuńcze, których organizowanie i świadczenie w miejscu zamieszkania dla osób zaburzeniami psychicznymi jest zadaniem zleconym

z zakresu administracji rządowej realizowanym przez gminę.

Zgodnie z art. 50 ustawy o pomocy społecznej osobie samotnej, która

z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi te mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Natomiast specjalistyczne usługi opiekuńcze to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia.

Z akt sprawy wynika, że M. Sz. cierpi na całościowe zaburzenie rozwoju, autyzm atypowy, zaburzenia regulacji przetwarzania bodźców sensorycznych i z tego powodu wymaga specjalistycznych usług opiekuńczych. Posiada opinię Centrum Psychologiczno - Pedagogicznego w [...] z dnia

[...] r. o potrzebie wczesnego wspomagania jego rozwoju z uwagi na autyzm atypowy. Zespół Orzekający zalecił m.in. przeprowadzić stymulację zmysłów, którą opracowano dla M. Sz. w formie Programu stymulacyjnego.

Z akt sprawy wynika również, że A. Sz. wspólnie

z konkubentem T.A. wychowują jeszcze dwoje dzieci. T.A. od dnia 30 stycznia 2009 r. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w D. [...] jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Rodzina utrzymuje się ze świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego M. Sz. w wysokości [...] zł, zasiłku pielęgnacyjnego wysokości [...] zł, zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami do tych zasiłków w łącznej kwocie [..] zł, zaliczki alimentacyjnej

w wysokości [...] zł oraz innych form pomocy społecznej, tj. dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł, zasiłków okresowych, zasiłków celowych w wysokości [...] zł przeznaczeniem na zakup leków oraz pokrycie kosztów leczenia, zasiłku pieniężnego na zakup żywności (np. w miesiącu październiku 2009 r. w wysokości [...] zł), posiłków dla syna w szkole.

Organ odwoławczy zważył, że organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji przeprowadził rozeznanie na lokalnym rynku instytucji i osób świadczących pomoc specjalistyczną dostosowaną do potrzeb dzieci z autyzmem mając na względzie treść art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, dotyczącego organizowania i świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania świadczeniobiorcy.

Organ odwoławczy wskazał również, że wbrew błędnej opinii skarżącej, za miejsce zamieszkania nie uznaje się adresu zameldowania lub zamieszkania osoby, tj. konkretnego adresu (ulica i numer domu), ale miejscowość w której osoba przebywa z zamiarem pobytu stałego (art. 25 kodeksu cywilnego). Przy czym miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców, bądź jednego z rodziców, któremu powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 kodeksu cywilnego).

Organ stwierdził następnie, że prawidłowo organ I instancji wystąpił

z zapytaniem o udzielenie informacji na temat świadczenia pomocy specjalistycznej dostosowanej do potrzeb dzieci z autyzmem do kilku instytucji oraz do Powiatowego Urzędu Pracy w D. [...] z zapytaniem, czy w ewidencji osób poszukujących pracy lub bezrobotnych widnieją osoby przeszkolone w zakresie udzielania pomocy i terapii osobom chorym na autyzm. W odpowiedzi organ uzyskał informacje, że takiej pomocy udziela Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna

w D. [...], jak również Stowarzyszenie Na Rzecz Osób

z Niepełnosprawnością Intelektualną, Ruchową i z Autyzmem z siedzibą w [...] . Wieś ta jest oddalona od [...] o ok. [...] km, jednakże gmina [...][...] zapewnia bezpłatny transport osobom niepełnosprawnym i ich opiekunom do miejsca leczenia i rehabilitacji, który spełnia wszelkie normy

i wymagania dla przewozu osób niepełnosprawnych. Organ II instancji nie zgodził się zatem z zarzutem skarżącej, iż transport ten nie gwarantuje bezpłatnego

i bezpiecznego dojazdu.

Organ wyjaśnił również, że w D. [...] funkcjonuje Powiatowy Dzienny Dom Samopomocy - Ośrodek Rehabilitacyjno - Kulturalny, gdzie świadczona jest specjalistyczna pomoc osobom z zaburzeniami psychicznymi, jednakże jest on przeznaczony dla osób w wieku powyżej 18 roku życia. Z kolei Powiatowy Urząd Pracy w D. [...] wskazał osobę posiadającą stosowne przygotowanie do pracy z chorymi na autyzm, jednakże osoba ta nie przedstawiła organowi swojej oferty, dlatego też - w ocenie organu II instancji - niesłuszny jest zarzut [...] sandry Sz. jakoby organ I instancji nie poszukiwał

w urzędzie pracy osób posiadających stosowne kwalifikacje do wykonywania specjalistycznych usług opiekuńczych. Dokonując wyboru placówek, które mają świadczyć M. Sz. pomoc w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych organ I instancji zasadnie miał na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. Przepis § 2 pkt 5 tegoż rozporządzenia stanowi, że dzieciom

i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi, które nie mają możliwości uzyskania dostępu do zajęć, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r.

o ochronie zdrowia psychicznego należy zapewnić dostęp do zajęć rehabilitacyjnych

i rewalidacyjno - wychowawczych.

Jak wskazał dalej organ II instancji, odwołująca się zwróciła uwagę na konieczność rozróżnienia upośledzenia umysłowego od innej jednostki chorobowej jaką jest autyzm, a szerzej - całościowe zaburzenie rozwojowe, a co za tym idzie - na niesłuszność i bezzasadność odwołania się organu pierwszej instancji do § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia. Jednakże brak jest w powołanych przepisach wyliczenia poszczególnych jednostek chorobowych, w tym autyzmu. Jest to choroba dotycząca zaburzonego rozwoju psychicznego, stąd zasadne jest zastosowanie przepisów powołanego rozporządzenia.

Skład Orzekający Kolegium wyjaśnił także, że zapewnienie specjalistycznych usług opiekuńczych - zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej - jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej realizowanym przez gminę, nie zaś - jak strona podnosi w odwołaniu - niepodważalnym zadaniem gminy. Zadania zlecane z administracji rządowej są realizowane przez gminy w przypadku takiego zlecenia, przy czym środki na realizację tych zadań pochodzą z budżetu państwa, nie zaś ze środków własnych gminy. Ponadto, organ I instancji musiał kierować się zasadą gospodarności wydatkowanych środków finansowych oraz mieć na uwadze dyscyplinę budżetową, dokonał zatem wyboru instytucji spełniających wymagania określone przepisami prawa, zapewniając stronie bezpłatne specjalistyczne usługi opiekuńcze, pomimo wyrażanej przez [...] Sz. chęci przyznania tych usług świadczonych przez osobę fizyczną odpłatnie.

Organ wskazał też, że lekarz psychiatra prowadzący leczenie syna M. zalecił pracę z dzieckiem w domu, wskazując godziny pracy i pomoce niezbędne do leczenia i opracowano w tym celu program symulacyjny. Jednakże z treści tego programu wynika, iż jest on przygotowany do systematycznego prowadzenia w domu przez rodziców, 2-3 razy dziennie, po ok. 20 - 25 minut. Zatem to na rodzicach ciąży obowiązek realizowania tego programu, a powierzenie jego realizacji osobom trzecim jest wyłącznie ich sprawą. Nie można także zapomnieć o udziale konkubenta w życiu rodziny, który od roku pozostaje osobą bezrobotną, ma zatem możliwości, aby

w pełni uczestniczyć w życiu rodziny, w tym w pomocy w wypełnianiu obowiązków domowych.

W kwestii zarzutu [...] sandry Sz. odnośnie braku wymiaru ilość godzin przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji faktycznie nie wskazał dokładnej ilości godzin przyznanych usług, to jednak nie stanowi to wady, która powodowałaby nieważność decyzji.

W końcowej części uzasadnienia organ II instancji wskazał, że skarżona decyzja została podpisana przez Specjalistę Pracy Socjalnej Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. [...] działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] Jednakże w treści decyzji organ nie wymienił upoważnienia oraz jego oznaczenia, co winien czynić. Ponadto z sentencji decyzji wynika, iż to Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej

w D. [...] przyznał pomoc społeczną [...] Sz.. Natomiast w decyzji nie wymienia się upoważnienia dla Kierownika tegoż Ośrodka do dokonywania powyższego. Błędem jest też wskazanie kliku organów decyzyjnych, tj. Kierownika MGOPS, jako organu przyznającego pomoc i Specjalisty Pracy Socjalnej MGOPS, jako osoby podpisującej decyzję. Właściwe również byłoby wskazanie

w miejscu dotychczasowego zapisu w lewym górnym rogu decyzji organu właściwego do udzielania pomocy społecznej w przedmiotowej sprawie - Burmistrza Miasta i Gminy [...], zaś w sentencji decyzji powołanie upoważnienia osoby, która decyzję podpisała z upoważnienia organu.

Organ II instancji uznał, że powyższe uchybienia nie stanowią naruszenia przepisów postępowania administracyjnego powodujących nieważności decyzji.

A. Sz. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w [..] zarzucając decyzji brak rzetelnego podejścia do problemu specjalistycznych usług opiekuńczych oraz braki formalne stanu faktycznego.

W uzasadnieniu skargi strona, podobnie jak w odwołaniu, odniosła się do treści art. 9 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego i art. 18 ust. 1 pkt. 3 ustawy

z dnia 12 M.ca 2004 r. o pomocy społecznej i podkreśliła, że składając wniosek chodziło jej tu o specjalistyczne usługi opiekuńcze w domu rodzinnym. W MGOPS

w D. [...] zgłaszała potrzebę takich usług, również ze względu na fakt, iż syn jest po czterech operacjach związanych z jego wcześniejszą wadą wrodzoną, często choruje i ze względu na stan zdrowia powinien być rehabilitowany w domu.

Skarżąca wskazała następnie, że organ odwoławczy podał w decyzji, że MOGPS w D. [...] zapewnia bezpłatny transport osobom niepełnosprawnym i ich opiekunom do miejsca leczenia i rehabilitacji. Tak jednak nie jest, gdyż dnia 24 M.ca 2010 r. jadący bus nie zabrał jej z dzieckiem do [...] , gdyż przewozi on dzieci powyżej 5 - go roku życia i to bez opiekunów bez względu na dochody rodziny. Po przedstawieniu tej sytuacji Kierownik MGOPS

w D. [...] polecił skarżącej napisać podanie o bezpłatny transport.

Na następny przejazd dnia 30 M.ca 2010 r. otrzymała bezpłatny transport w postaci bezpłatnej dla niej taksówki, która zawiozła skarżącą i dziecko i przywiozła z [...] a Wielkiego. A. Sz. podała dodatkowo, że obecnie oczekuje na decyzję w związku z następnym przewozem. Z kolei, aby być na zajęciach w dniu [...] r., musiała pożyczyć samochód od znajomych wraz z wynajęciem kierowcy, co stanowiło koszt 100 zł plus opłata za benzynę w kwocie 30,04 zł.

Skarżąca wyjaśniła, że nie zapewniono jej już na wstępie bezpłatnego transportu, a tak jak pisała w odwołaniu dojazd, np. do [...] na rehabilitację byłby tańszy. Przejazd pociągiem w obje strony z legitymacją dla syna i opiekuna to kwota 15 zł. Natomiast dojazd taksówką dwukrotnie do [...][...] to koszt [...] zł dziennie, za każdą środę.

Bezzasadne jest stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż organ I instancji musiał kierować się zasadą gospodarności wydawanych środków finansowych oraz mieć na uwadze dyscyplinę budżetową. Pieniądze wydane na taksówki na pewno nie są dobrze zagospodarowane. Skarżąca uważa, że koszt miesięczny za przewozy taksówką w kwocie [...] zł powinien być przeznaczony na specjalistyczne usługi opiekuńcze w domu rodzinnym dla dzieci autystycznych.

Jak wskazała dalej strona, ważny jest też fakt, iż autyzm atypowy różni się od standardowego autyzmu dziecięcego i dzieci odpowiednio uczone, czy też ćwiczone mogą być zdrowymi dziećmi, czego SKO w [...] wzięło pod uwagę. Ponadto, organ I instancji napisał w decyzji, iż Ośrodek Rehabilitacyjno

- Wychowawczy w [...][...] zapewnia możliwość indywidualnej pracy

z dzieckiem w wymiarze określonym pomiędzy rodzicem, a tymi instytucjami, a tak nie jest.

W kwestii programu stymulacyjnego skarżąca wyjaśniła, że program ten

w dalszej swej części zawiera wiele innych ćwiczeń, których rodzice sami nie mogą zrobić, a dodatkowa osoba mogłaby to wykonać. Ponadto dodała, że praca

w ośrodkach, czy stowarzyszeniach dla osób niepełnosprawnych jest bezpłatna i nikt nie żąda zaświadczeń o dochodzie rodziny. Tak było w stowarzyszeniu "Tęcza" dla osób niepełnosprawnych ruchowo w [...] i tak jest w Ośrodku Rehabilitacyjno - Wychowawczym w [...]. Zdaniem strony, faktycznie usługi specjalistyczne nie zostały synowi przyznane, albowiem odesłano skarżącą i syna do ogólnodostępnych instytucji dla dzieci niepełnosprawnych.

Skarżąca zarzuciła dodatkowo, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w [...] nie napisało ani słowa o osobie pedagoga, który z synem pracuje. Koszt godziny jego pracy to kwota [...] zł. Osoba ta spełnia wszystkie warunki by móc pracować z synem i w pełni jest przez niego akceptowana. [...] zł na taksówkę do [...] a, to 6 godzin tygodniowo pracy z synem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ odwoławczy badając całokształt sprawy nie sprawdziło rzetelnie, ani pod względem faktycznym, ani pod względem prawnym zaistniałego stanu rzeczy.

Nadto, strona oświadczyła w skardze, że pomoc finansowa uzyskana

z MGOPS w D. [...] w miesiącu październiku była wyjątkowo wysoką pomocą, na którą powołało się w swojej decyzji SKO w[..] . Nie zaznaczyło jednak faktu, iż w innych miesiącach pomoc przy niższym dochodzie była o wiele niższa. Dopiero po napisaniu odwołań została podwyższona.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji w całości podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego

i przepisami postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie

z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy - nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny nie jest jednak kolejną instancją administracyjną, orzekającą merytorycznie o celowości przyznania wnioskowanej pomocy. Ocena kontrolowanych decyzji w postępowaniu sądowym dokonywana jest wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd bada jedynie, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skargę należało uwzględnić bowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są zgodne z przepisami ustawy o pomocy społecznej, zaś Sąd administracyjny jest władny uchylić zaskarżoną decyzję tylko wówczas, gdy narusza ona obowiązujące prawo.

Przystępując do oceny zgodności z prawem poddanej kontroli sądowej decyzji organu, na wstępie wskazać należy, iż świadczenia dla osób wymagających wsparcia ze strony pomocy społecznej podlegają regulacji zawartej w ustawie z dnia 12 M.ca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.).

Postępowanie w rozpatrywanej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej z dnia [...] r., w którym wystąpiła o udzielenie pomocy dla syna M. Sz. w wymiarze zaleconym przez lekarza. Do wniosku A. Sz. załączyła zaświadczenie lekarskie z dnia[...] . wystawione przez I.G.- lekarza pediatrę, specjalistę psychiatrii dzieci i młodzieży, z którego wynikało, że u M. Sz. stwierdza się autyzm atypowy i m.in. konieczne jest przyznanie usług opiekuńczych ( wsparcia psychologiczno- pedagogicznego i edukacyjno-terapeutycznego) w wymiarze

20 godzin tygodniowo oraz zaświadczenie pedagogiczne z dnia [...] r. sporządzone przez M.K.– C. pedagoga specjalnego

z Dziennego Ośrodka Terapeutyczno-Edukacyjnego dla Osób z Autyzmem

w [...] - agendy Krajowego Towarzystwa Autyzmu Oddział w[...] .

Burmistrz Miasta i Gminy [...][..] decyzją z dnia[..] . przyznał M. Sz. specjalistyczne usługi opiekuńcze poprzez zapewnienie dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych przewidzianych dla dzieci z autyzmem atypowym w Stowarzyszeniu Na Rzecz Osób Z Niepełnosprawnością Intelektualną, Ruchową i z Autyzmem w [...][...] oraz Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w D. [...], świadczonych przez osoby posiadające wymagane kwalifikacje na zasadach i w trybie określonym w przepisach prawa, statutach i programach tych ośrodków w wymiarze ilości godzin uzależnionych od indywidualnych możliwości psychofizycznych i potrzeb dziecka.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W tym miejscu stwierdzić należy, że obowiązki Kolegium jako organu

II instancji, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie

w wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r. II SA/Sz 75/10, nie sprowadzają się do "rozpoznania odwołania" czy też kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie kryterium zgodności ze stanem faktycznym i prawnym, które to stwierdzenie często można zauważyć w osnowie rozstrzygnięcia organów odwoławczych, ale do ponownego rozpoznania sprawy. Na tym bowiem zasadza się istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ II instancji ma za zadanie nie tyle skontrolować poprawność rozstrzygnięcia organu orzekającego

w I instancji, co upodabniałoby go do roli sądu administracyjnego kontrolującego zgodność z prawem działań organów administracji publicznej, lecz rozpoznać sprawę ponownie, w pełnym zakresie, dokonując własnych ustaleń zarówno co do stanu faktycznego jak i stanu prawnego sprawy. Jednocześnie obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu, nawet jeżeli są one w jego ocenie oczywiście bezzasadne. Konieczne staje się przy tym wskazanie przez organ argumentacji, która legła u podstaw wydania orzeczenia o określonej treści oraz odniesienie się do zarzutów odwołania, czyniąc tym samym zadość zasadzie przekonywania strony do trafności zajętego stanowiska w sprawie.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organ odwoławczy skontrolował decyzję organu I instancji i pomimo obszernego uzasadnienia w istocie nie rozpoznał i nie rozpatrzył sprawy zgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz obowiązującymi przepisami prawa regulującymi kwestię specjalistycznych usług opiekuńczych naruszając w ten sposób art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 107 § 3 Kpa oraz zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, art. 8 i art. 11 Kpa.

Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy, że w myśl

art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina,

a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Powołany art. 50 w ust. 4 stanowi, iż specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających

z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby

ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym, natomiast z ust. 5 wynika,

że ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia.

Rozstrzygnięcie w sprawie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych zapada w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. Działanie organu

w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 kpa, załatwienie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne, choć nie nakazuje organowi spełnienia każdego żądania wnioskodawcy, to nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy – art. 3 ust. 3 ustawy ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej – art. 3 ust. 4 ustawy. Ponadto udzielenie pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych uzależnione jest również od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest brak możliwości członków rodziny do sprawowania opieki. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd administracyjny polega na zbadaniu jej zgodności z prawem, bez wnikania w celowość rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji zawierającej określone w niej rozstrzygnięcie, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organy obu instancji orzekły, że dziecku z autyzmem atypowym należy przyznać specjalistyczne usługi opiekuńcze

w Stowarzyszeniu Na Rzecz Osób Z Niepełnosprawnością Intelektualną, Ruchową

i z Autyzmem w [...][...] oraz Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej

w D. [...], świadczonych przez osoby posiadające wymagane kwalifikacje na zasadach i w trybie określonym w przepisach prawa, statutach

i programach tych ośrodków, w wymiarze ilości godzin uzależnionych od indywidualnych możliwości psychofizycznych i potrzeb dziecka.

Podkreślić jednak należy, że M. Sz. jako dziecko z autyzmem atypowym podlega regulacjom wynikającym z art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Jakkolwiek przepis ten ma charakter kompetencyjny, to jednak z jego treści wprost wynika, że organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi należy do zadań zleconych gminie przez administrację rządową. W tej sytuacji, skoro gmina dysponowała środkami na realizację tego zadania, winna była rozpoznać wniosek skarżącej zgodnie z treścią powołanego przepisu.

Jakkolwiek Kolegium prawidłowo zdefiniowało pojecie "miejsce zamieszkania", to jednak z definicji tej nie wyciągnęło prawidłowych wniosków. Skoro bowiem specjalistyczne usługi opiekuńcze miały być organizowane w D. [...], ewentualnie na terenie gminy [...] to przyznanie usług poza tą miejscowością gminną narusza art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej.

Zauważyć również należy, że z art. 50 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wynika, że ośrodek ma obowiązek ustalenia zarówno zakresu usług opiekuńczych ale również okresu i miejsca ich świadczenia.

Organ I instancji, na co w istocie nie zwróciło uwagi Kolegium, nie wskazał w decyzji okresu świadczenia usług, chociaż był do tego zobowiązany na mocy powołanego wyżej przepisu. Podkreślić przy tym należy, że z zaleceń lekarza wynikała konieczność przyznania usług opiekuńczych wspomagających rozwój dziecka autystycznego w wymiarze 20 godzin tygodniowo.

W przekonaniu Sądu organy obu instancji w istocie nie rozpoznały i nie oceniły prawidłowo potrzeb syna skarżącej w zakresie specjalistycznych usług opiekuńczych, chociaż w aktach administracyjnych sprawy znalazło się szereg dokumentów

to rozpoznanie umożliwiających.

Bez znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ma okoliczność, że organ wystąpił do Ośrodków, które usługi opiekuńcze na rzecz M. Sz. mogłyby potencjalnie wykonywać o podanie zakresu świadczonych usług, skoro

w istocie usługi te mogłyby być wykonywane bądź to w bardzo ograniczonym zakresie czasowym (Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna w D. Pom.) lub przedmiotowym, z utrudnionym i kosztownym dojazdem (Ośrodek Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczy dla Dzieci z Niepełnosprawnością Intelektualną, Ruchową oraz Autyzmem w [...]w powiecie[...] ). Organy pominęły całkowicie możliwość prowadzenia indywidualnej terapii w miejscu zamieszkania dziecka przez osobę posiadającą specjalistyczne przygotowanie zawodowe, która być może byłaby nie tylko bardziej skuteczna ale i nie pochłaniałaby kosztów na indywidualne przejazdy dziecka. Za powyższym rozwiązaniem przemawia również i to, że dziecko jest po przebytych operacjach, kuracjach antybiotykowych i ma przez to ograniczoną odporność na co organy nie zwróciły uwagi.

W przekonaniu Sądu, intencją ustawodawcy nie było przyznanie osobie kwalifikującej się do specjalistycznych usług opiekuńczych jakichkolwiek usług, lecz poprzedzonych bardzo dokładnym rozeznaniem usług dostosowanych do stanu zdrowia tej osoby oraz jej sytuacji rodzinnej.

Nie budzi wątpliwości Sądu, mając na względzie ogólne zasady pomocy społecznej, że z uwagi na ograniczone środki finansowe, nie wszystkie oczekiwania osoby uprawnionej do specjalistycznych usług opiekuńczych mogą zostać zaspokojone i szereg powinności terapeutycznych wobec dziecka ciąży na jego rodzicach lub opiekunach. Jednakże brak dostatecznej ilości środków na świadczenia pomocy społecznej powinien zmuszać organy do szczególnie starannego i racjonalnego ich wykorzystywania.

Dokonując oceny prawnej postępowania administracyjnego oraz decyzji, które zostały wydane w sprawie Sąd zwrócił uwagę na szereg nieprawidłowości, które wystąpiły w tym postępowaniu.

Otóż, zbędne i nieuprawnione w świetle treści art. 97 § 1 pkt 4 Kpa było zawieszenie postępowania celem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim

w ocenie organu, było zebranie ofert ośrodków, które mogłyby świadczyć specjalistyczne usługi opiekuńcze na rzecz małoletniego M.Sz., co niepotrzebnie przedłużyło postępowanie. Skoro organ zawiesił jednak postępowanie, to celem jego dalszego prowadzenia i wydania rozstrzygnięcia, powinien je podjąć.

Kolejną kwestią, której Kolegium nie uznało za dostatecznie ważną było umocowanie pracownika organu do wydania decyzji w imieniu Burmistrza Miasta

i Gminy [...]. Skoro organ II instancji dostrzegł rozbieżności w decyzji pierwszoinstancyjnej w tym zakresie, winien był wystąpić do organu I instancji

o wykazanie, że osoba, która decyzję podpisała, upoważnienie Burmistrza do wydawania decyzji w jego imieniu posiadała.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy rozstrzygną sprawę zgodnie z art. 153 P.p.s.a mając na uwadze treść art. 50 ustawy o pomocy społecznej, ze szczególnym uwzględnieniem ust. 5 tego przepisu. Zważywszy na to, że decyzja o przyznaniu specjalistycznych usług opiekuńczych ma charakter uznaniowy, uzasadnią swoje stanowisko zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Stanowisko organu powinno być skonstruowane w taki sposób, by strona nie miała podstaw do formułowania zarzutu dowolności rozstrzygnięcia, przekraczającego granice uznania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, Sąd orzekł na podstawie

art. 250 powołanej wyżej ustawy.