Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 35/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, 9, 10, art. 50 ust. 2a, art. 52 ust. 3, art. 53 ust. 6, art. 53, art. 54, art. 56, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 pkt 19a
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 112 ust. 1, art. 114 ust. 1, art. 115 ust. 2, art. 124 ust. 1, 3, 4, art. 128 ust. 1, 4, 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi T. W. (skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] (organ I instancji) z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Wnioskiem, który wpłynął do Urzędu Miasta [...] w dniu 5 maja 2016 r., sprecyzowanym w piśmie z dnia 18 maja 2016 r., "A." S.A. z siedzibą w [....] (inwestor) zwrócił się do organu I instancji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pod nazwą: "Budowa sieci elektroenergetycznej SN 15 kV kablowej od mufy przy ul. O. do linii napowietrznej M." na działkach:

- Obręb [...], jednostka ewidencyjna: [...]: 1392, 1393, 1394, 1429/2, 1429/1, 1431/6, 1442, 1452, 1450/4, 1453, 1454, 1463, 1464, 1474, 1475, 1487, 1488, 1489, 1491, 1499, 1500, 988, 1900/2, 1907/1,1430;

- Obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]: 2238/1, 2238/2, 2241/16, 2241/5;

- Obręb [...], jednostka ewidencyjna: [...]: 563/1, 564/1, 567/3, 568/1, 570/3, 571/1, 574/3, 576/1, 527/3, 576/2, 579/2, 579/1, 580/5, 1971, 1965/1, 1967, 1964/6.

W piśmie z dnia 5 grudnia 2017 r. inwestor sprecyzował wniosek podając, że inwestycja zlokalizowana jest na działkach:

- Obręb [...], jednostka ewidencyjna: [...]: 1392, 1393, 1394, 1429/1, 1429/2, 1430, 1442, 1450/7, 1452, 1453, 1454, 1463, 1464, 1473, 1474, 1475, 1487, 1488, 1489, 1491, 1499, 1500, 988, 1900/2, 1907/1;

- Obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]: 2240, 2238/1;

- Obręb [...], jednostka ewidencyjna: [...]: 562/3, 527/15, 562/5, 562/4, 562/2, 565, 566/4, 580/5, 1965/1, 1967, 1964/6.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) ustalił dla inwestora lokalizację inwestycji celu publicznego pod nazwą: "Budowa sieci elektroenergetycznej SN15kV kablowej od mufy przy ul. O. do linii napowietrznej M." zlokalizowanej na działkach o nr ewidencyjnych: 1392, 1393, 1394, 1429/1, 1429/2, 1430, 1442, 1450/7, 1452, 1453, 1454, 1463, 1464, 1473, 1474, 1475, 1487, 1488, 1489, 1491, 1499, 1500, 988, 1900/2, 1907/1 w obrębie ewidencyjnym: [...], w jednostce ewidencyjnej: [...]; na działkach o nr ewidencyjnych: 2240, 2238/1 w obrębie ewidencyjnym: [...], w jednostce ewidencyjnej: [...]; na działkach o nr ewidencyjnych: 562/3, 527/15, 562/5, 562/4, 562/2, 565, 566/4, 580/5, 1965/1, 1967, 1964/6 w obrębie ewidencyjnym: [...] w jednostce ewidencyjnej.

Jako warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego określono:

1. Rodzaj inwestycji: infrastruktura techniczna.

2. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych:

a) warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego: przebieg wnioskowanej sieci nie może uniemożliwiać zagospodarowania terenów zabudowy mieszkaniowej zgodnie z ich przeznaczeniem,

b) warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi:

- należy chronić wartościową zieleń; na ewentualną wycinkę kolidującej zieleni należy uzyskać zgodę właściwego organu,

- przedsięwzięcie inwestycyjne nie należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

c) warunki szczegółowe zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji:

- wszelkie ewentualne kolizje i przebudowy istniejących sieci należy zaprojektować i wykonać na warunkach i w uzgodnieniu z ich dysponentami,

- lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi - zgodnie z pismem Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...],

d) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich: obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami należy projektować i budować zapewniając: poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych w budynkach sąsiednich. Projektowana inwestycja nie może powodować:

- ograniczenia dostępu do drogi publicznej,

- pozbawienia możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności,

- uciążliwości wywołanej przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie,

- zanieczyszczenia powietrza, wody i gruntów,

- pogorszenia stanu stosunków wodnych na terenie wnioskowanym i w jego najbliższym sąsiedztwie,

e) wymagania dotyczące ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych: teren nie jest objęty zasięgiem obszaru górniczego, gdzie obowiązują przepisy prawa górniczego,

f) warunki dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury: teren inwestycji nie podlega przepisom wynikającym z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

g) warunki dotyczące projektu budowlanego: projekt budowlany należy opracować zgodnie z wymogami Prawa budowlanego i obowiązującymi przepisami techniczno- budowlanymi,

h) inne warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych:

- wszelkie rozwiązania, zaprojektowane w pasach istniejących cieków wodnych i urządzeń melioracji, w tym również odprowadzenie wód opadowych do tych cieków, mogą wymagać uzyskania odrębnego pozwolenia wodno- prawnego przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę,

- ze względu na kolizję planowanej inwestycji z ciekiem wodnym - potok "M." należy dokonać uzgodnienia kolizji zamierzenia inwestycyjnego z ciekiem wodnym, stosownie do postanowienia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie znak: [...] z dnia [...] lutego 2018 r.,

- teren objęty zamierzoną inwestycją znajduje się w obszarze miasta, na którym następuje intensywny rozwój zabudowy i realizacja związanych z nią nowych sieci uzbrojenia terenu. Stosownie do art. 28b ust. 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, w celu wyeliminowania zagrożeń wynikających z możliwej kolizji między sytuowanymi na tym samym terenie sieciami uzbrojenia terenu należy dokonać ich uzgodnienia, a także uzgodnienia sytuowania przyłączy, na naradzie koordynacyjnej zorganizowanej przez Prezydenta Miasta [...],

3. Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na załączniku graficznym do niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że wnioskowane działki leżą w terenie, na którym brak obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Dalej organ I instancji podał, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego zastrzeżenia do planowanej inwestycji wnieśli C. i H. H., oraz M. J., którzy nie wyrazili zgody na przebieg planowanej inwestycji na działkach, stanowiących ich własność. Zastrzeżenia te, dotyczące trasy sieci elektroenergetycznej zostały przekazane inwestorowi. Następnie w trakcie postępowania ustalono, że jedna ze stron postępowania – L. K. - zmarł. Ponadto z ustaleń organu wynikało, że stan prawny działki nr 1971 obr. [...] nie został uregulowany.

Organ I instancji wyjaśnił, że rozpatrzenie sprawy wszczętej na wniosek inwestora i wydanie decyzji kończącej postępowanie nie było możliwe bez uprzedniego uregulowania stanu prawnego wspomnianych działek i zapewnienia czynnego udziału stronom tego postępowania. Mając na względzie powyższe, postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] organ zawiesił postępowanie do czasu uregulowania stanu prawnego działek nr 1971 i 563/1 położonych w obr. [...] w [...]. Pismem z dnia 21 listopada 2017 r. inwestor zwrócił się z wnioskiem o podjęcie postępowania w sprawie, w związku ze zmianą trasy projektowanej linii kablowej. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. organ podjął postępowanie administracyjne.

Na dalszym etapie postępowania administracyjnego zastrzeżenia złożył T. N., który nie wyraził zgody na realizację inwestycji na działce nr 1967, stanowiącej jego własność, ponadto kilkakrotne zastrzeżenia do przedmiotowej inwestycji wniósł skarżący, który nie wyraził zgody na wejście w teren jego posesji i wykonywanie robót ziemnych, oraz zarzucił inwestycji szereg innych nieprawidłowości.

Organ I instancji wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa i nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie.

Organ I instancji wyjaśnił, że rozpatrując wniosek inwestora zbadał, czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji, lecz od tego czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa. Niniejsza decyzja określa tylko warunki, jakie należy spełnić przy opracowaniu projektu budowlanego przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego, w którym ochrona interesów osób trzecich jest realizowana przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Dopiero projekt budowlany wykonany zgodnie z tymi warunkami oraz przepisami, w tym techniczno- budowlanymi określi rozwiązania techniczno-użytkowe, w tym sposób zapewnienia m.in. bezpieczeństwa użytkowania a także ochronę praw osób trzecich, co będzie przedmiotem prowadzonego odrębnie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, o ile inwestor z takim wnioskiem wystąpi. Ponadto organ wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy - zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. - nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, ma ona jedynie stwierdzić zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami u.p.z.p.

Organ I instancji podał, że zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) wnioskowaną inwestycję zaliczono do inwestycji celu publicznego. Lokalizacja inwestycji uzyskała pozytywną opinię:

- Miejskiego Zarządu Dróg w [...] - pismo z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...],

- organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych w myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 - opinia z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...],

- Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] jako organu właściwego w zakresie melioracji wodnych zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w oparciu o art. 546 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - postanowienie z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...].

Organ I instancji stwierdził, że projekt decyzji nie wymaga uzgodnienia z Zarządem Województwa [...] i Wojewodą [...] oraz innymi organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p.

Reasumując organ I instancji wyjaśnił, że rozpatrując przedmiotowy wniosek ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego biorąc pod uwagę: a) stan istniejący - teren objęty wnioskiem znajduje się w dzielnicy [...]; b) dokumenty złożone przez inwestora; c) przepisy odrębne.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli J. S., A. W. i skarżący.

J. S. w złożonym odwołaniu stwierdził, że nie wyraża zgody na wykonanie prac związanych z inwestycją, gdyż wynagrodzenie zaproponowane przez inwestora nie spełnia jego oczekiwań.

A. W. w odwołaniu podniosła, że dwukrotnie oświadczyła, iż nie wyraża zgody na inwestycję, ponadto inwestycja utrudni zagospodarowanie jej działki.

Skarżący w odwołaniu podniósł, że od 2016 r. informował projektanta inwestycji, że nie wyraża zgody na wejście na teren jego działki i wykonywanie robót związanych z inwestycją. Skarżący wskazał również na inne rozwiązania w zakresie przyłączenia linii energetycznej, aniżeli do słupa znajdującego się na jego działce.

Po rozpoznaniu odwołań, decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak natomiast stanowi art. 2 pkt. 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Natomiast art. 6 pkt 2 u.g.n. jako cel publiczny określa budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Zdaniem organu odwoławczego, w realiach rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma również art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stanowiący, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa sieci, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (u.p.b.), wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z dyspozycją powołanego art. 29 ust. 1 pkt 19a u.p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa sieci elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych oraz telekomunikacyjnych.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Wydanie decyzji następuje na wniosek inwestora, który określa parametry planowanego przedsięwzięcia.

W ocenie organu odwoławczego, w toku przeprowadzonego postępowania organ I instancji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację przedsięwzięcia, co wypełnia dyspozycję art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Wydając decyzję organ I instancji uwzględnił wymogi formalne decyzji wynikające z art. 54 u.p.z.p., określając w decyzji rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, natomiast projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia w dziedzinie architektury. Przed wydaniem decyzji organ dokonał stosownych uzgodnień, a mianowicie: w zakresie melioracji wodnych oraz w przedmiocie ochrony gruntów rolnych. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji co do braku sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, co w świetle art. 56 u.p.z.p. uniemożliwiało odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym miejscu organ odwoławczy zauważył, że "decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja taka ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2189/14).

Zdaniem organu odwoławczego, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty odwołań odnoszące się do braku zgody stron na realizację będącej przedmiotem toczącego się postępowania inwestycji. Sprzeciw mieszkańców (w tym odwołujących się) nie może decydować o odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej. Zgoda (lub jej brak) właściciela nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja celu publicznego nie ma doniosłości prawnej i nie wpływa na możliwość wydania decyzji w tym przedmiocie. Organ rozpoznający wniosek inwestora - w przypadku spełnienia wymogów ustawowych - nie ma swobody w zakresie ustalenia bądź nie lokalizacji celu publicznego, a wręcz przeciwnie - organ ma wówczas obowiązek ustalić lokalizację zgodnie z wnioskiem inwestora.

Organ odwoławczy wskazał, że w wyroku z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1634/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że choć decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć daleko idące konsekwencje, to jednak sama w sobie prawa własności nie narusza. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji, czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z u.p.z.p. oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ jest obowiązany w sprawie wydać decyzję pozytywną. Organ nie jest uprawniony do analizowania zasadności takiej, a nie innej lokalizacji inwestycji (jej proponowanego przebiegu).

Organ odwoławczy wskazał również, iż wniosek skarżącego o zmianę lokalizacji inwestycji został przekazany inwestorowi. Inwestor nie dokonał jednak zmiany wniosku wskazując na rozwiązania techniczne. Tym samym w toku prowadzonego postępowania podjęto działania w zakresie modyfikacji wniosku zgodnie ze zgłaszanymi zastrzeżeniami - jednak nie zyskały one akceptacji inwestora.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jego odwołanie nie zostało rozpoznane przez organ odwoławczy. Nie przeprowadzono bowiem postępowania dowodowego, brak jest geodezyjnego wskazania całego przyłączenia do usytuowanej mufy na ul. O. wraz ze wskazaniem biegnącej w pobliżu linii napowietrznej M., tak aby ustalić faktyczną lokalizację inwestycji celu publicznego.

Skarżący zarzucił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało oparte głównie na braku na tym terenie planu zagospodarowania przestrzennego, co jest celowym działaniem organu I instancji, albowiem właściciele działek składali wnioski o uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwia swobodne lokalizowanie na terenie danej działki różnych inwestycji celu publicznego. Skarżący wskazał, że stanowiąca jego własność działka nr 1964/6 jedynie częściowo objęta została miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z planowaną drogą publiczną, tak aby umożliwić jej częściowe zajęcie. Ponadto w związku z budową suchego zbiornika przeciwpowodziowego również doszło do wywłaszczenia działek położonych w obr. [...]. Skarżący oświadczył, że informował projektanta oraz organ I instancji, o możliwości wykonania przyłącza do innego słupa usytuowanego w pobliżu ul. O., co wiązało się z mniejszymi kosztami, lecz wniosek ten nie został rozpatrzony. Ponadto do słupa linii napowietrznej usytuowanego na działce skarżącego dokonano wcześniej przyłączenia do sieci biegnącej do radia [...] w M.. Zdaniem skarżącego, wszystkie powyższe działania powodują, że jego działka staje się bezużyteczna, mimo, że płaci od niej podatki. Ponadto skarżący podniósł, że zarówno A. W. jak i J. S. złożyli pisma informujące o nie wyrażeniu zgody na budowę sieci elektroenergetycznej na ich działkach już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy nie mógł więc rozpatrzyć złożonych przez nich odwołań, również dlatego, że A. W. nie wskazała numeru jej działki, nie wiadomo więc czy została objęta decyzją organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga jako oczywiście bezzasadna podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W toku przeprowadzonej z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.) pełnej legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które których rodzaj lub stopień uzasadniałyby wzruszenie mocy obowiązującej powyższych decyzji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Nie stwierdzono zatem istnienia wad nieważności i wad wznowienia postępowania, jak również takich naruszeń prawa materialnego i prawa procesowego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego jej rozstrzygnięcia.

Legalność proceduralna decyzji oraz prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy nie budzi zastrzeżeń. Ustalenia faktyczne są wystarczające oraz znajdują odpowiednie potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Również wykładnia oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie budzą zastrzeżeń.

W przedmiotowej sprawie inwestycja polegająca na budowie sieci elektroenergetycznej SN 15 kV stanowi niewątpliwie realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), została objęta zaskarżoną decyzją lokalizacyjną, której wydanie zostało poprzedzone złożeniem wniosku zawierającego obligatoryjne elementy, o których mowa w art. 52 ust. 2. Obowiązek uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji polegającej na budowie planowanej sieci elektroenergetycznej dodatkowo statuuje art. 50 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 19a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Zachowanie szczególnych wymogów proceduralnych przewidzianych w art. 53 i 54 u.p.z.p. nie budzi co do zasady wątpliwości w sprawie, której dotyczy skarga. Trzeba jednak wyraźnie podkreślić, że w ocenie Sądu organ odwoławczy wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 53 ust. 6 u.p.z.p. nie zweryfikował spełnienia szczególnych wymogów formalnych odwołania skarżącego, którego treść nie określa precyzyjnie istoty oraz zakresu żądania skarżącego (co do zakresu i sposobu zmiany lub uchylenia decyzji organu pierwszej instancji) oraz nie zawiera precyzyjnego wskazania zarzutów skarżącego dotyczących stanu faktycznego, wykładni lub stosowania prawa w rozpoznawanej sprawie. Tymczasem ścisłe ustalenie charakteru, zakresu i treści żądań oraz zarzutów podmiotu odwołującego jest warunkiem formalnych merytorycznego rozpoznania odwołania, a wszelkie braki w tym zakresie formy i treści odwołania powinny w takiej sytuacji być usuwane w trybie art. 64 § 2 w zw. z art. 128 k.p.a. i w zw. z art. 53 ust. 6 u.p.z.p. Organ odwoławczy przystąpił zatem do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia odwołania skarżącego, które nie spełniało szczególnych formalnych wymogów treściowych wynikających z art. 53 ust. 6 u.p.z.p. Nie może być bowiem uznane za wskazanie zarzutów ogólnikowe twierdzenie skarżącego, że nie wyraża on zgody na "wejście na teren jego działki" i wykonywanie robót związanych z inwestycją, że kwestionuje przebieg linii lub że bardziej uzasadnione są "inne rozwiązania" w zakresie przebiegu linii elektroenergetycznej z pominięciem jego działki (na której jest już zlokalizowany słup elektroenergetyczny). Organ odwoławczy nie dostrzegając jednak naruszenia wymagań wynikających z art. 53 ust. 6 u.p.z.p., rozpoznał odwołanie skarżącego, rozstrzygając wszelkie wątpliwości związane z brakami środka zaskarżenia na korzyść skarżącego. Trzeba bowiem pamiętać, że ustawodawca wprowadził dodatkowe wymagania co do treści odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wobec warunków wynikających z art. 63 oraz art. 128 k.p.a., mając na względzie zapobieganie wykorzystywaniu instytucji odwołania do blokowania procesów inwestycyjnych (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2010 r., II OSK 1038/09).

Kierując się jednak zasadą zakazu reformationis in peius z art. 134 § 2 p.p.s.a., Sąd uznał, że sankcjonowanie powyższego naruszenia jako mogącego potencjalnie pogorszyć sytuację prawną skarżącego nie jest dopuszczalne.

Analiza treści akt sprawy, odwołania oraz skargi dowodzi, że skarżący kwestionuje w istocie przebieg oraz techniczną i finansową zasadność projektowanej inwestycji celu publicznego w postaci budowy sieci elektroenergetycznej SN 15 kV. W szczególności skarżący wyraża zasadniczy sprzeciw względem zaprojektowanej przez wnioskodawcę (inwestora – "A." S.A. z siedzibą w L.) trasy przebiegu projektowanej linii przez działkę nr 1964/6 położonej w obr. [...], wskazując, że bardziej uzasadnione technicznie i gospodarczo byłaby zmiana trasy przebiegu przez wykorzystanie "innego słupa" zlokalizowanego na działce przy ul. J. O. w [...] lub działek zlokalizowanych w "innych kierunkach" (w kierunku miejscowości M. i M.) względem jego działki. Skarżący wskazał również na fakt, że w toku postępowania zgłaszał swoje propozycje inwestorowi, jednak nie zostały one uwzględnione przez modyfikację wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji. Przede wszystkim skarżący wskazał (m.in. w odwołaniu z dnia 6 czerwca 2018 r., k. 10 akt organu odwoławczego), że "istnieje wiele innych korzystniejszych możliwości ustalenia lokalizacji przyłączenia sieci" na nieruchomościach usytuowanych "na wprost ulicy O.". Ponadto w piśmie z dnia 18 lipca 2018 r. (k. 27 akt organu odwoławczego) skarżący podkreślił, że podmiot działający z upoważnienia inwestora (firma "M.") podjęła próbę zawarcia z nim umowy o udostępnienie nieruchomości w celu przeprowadzenia spornych prac na jego działce, pomimo iż "po przeciwnej stronie działki" znajduje się "słup betonowy z linią elektryczną biegnącą od słupa stojącego w działce ku górze w kierunku M. do radia [...]".

Dokonując oceny zarzutów skarżącego, należy przede wszystkim podnieść, że ustalenie w drodze decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega innym rygorom materialnoprawnym w porównaniu z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. W szczególności ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wymaga spełnienia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników urbanistyczno-architektonicznych (por. art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). Również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego (art. 56 zd. 2 u.p.z.p.). W konsekwencji interes osoby trzeciej, której prawa rzeczowe do nieruchomości mogą w przyszłości podlegać ograniczeniom w związku z realizacją celu publicznego w granicach i na warunkach określonych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, może zostać uwzględniony jedynie w takim zakresie, w jakim nie pozostaje to w kolizji z przeważającymi potrzebami interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.) oraz istotnymi i przeważającymi nad jednostkowym interesem prawnym indywidualnego podmiotu potrzebami publicznymi w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej (art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.). W przedmiotowej sprawie treść i uzasadnienie wniosku inwestora nie pozostawia wątpliwości co do przewagi interesu publicznego oraz potrzeb publicznych w zakresie rozwoju infrastruktury elektroenergetycznej o charakterze dystrybucyjnym nad interesem prawnym skarżącego w nieustaleniu lokalizacji przyszłej inwestycji celu publicznego w zakresie obejmującym jego nieruchomość (działkę nr 1964/6). Skarżący nie ma natomiast prawa do ingerowania w treść wniosku inwestora planującego realizację inwestycji celu publicznego lub do żądania modyfikacji tego wniosku w określonym zakresie (np. co do trasy przebiegu inwestycji liniowej w postaci linii elektroenergetycznej). Również organy orzekające w sprawie wobec stwierdzenia, że proponowana trasa przebiegu sieci elektroenergetycznej SN 15 kV nie narusza prawa (przepisów odrębnych), nie były uprawnione do własnej oceny zasadności technicznej lub ekonomicznej zaproponowanej przez inwestora trasy przebiegu linii. Zgodnie bowiem z art. 56 zd. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 52 ust. 3 u.p.z.p. nie można ponadto uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od spełnienia nieprzewidzianych przepisami prawa warunków lub świadczeń. Organy właściwe w sprawach ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego nie są zatem uprawnione do stawiania inwestorowi warunków w zakresie lokalizacji lub parametrów inwestycji, jeżeli tego rodzaju warunki nie wynikają z przepisów odrębnych.

Odrębnie należy wyjaśnić skarżącemu, że sama decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności (por. art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest natomiast warunkiem zastosowania przepisów wywłaszczeniowych przewidujących pozbawienie lub ograniczenie prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości, które nie są położone na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne (art. 112 ust. 1 u.g.n.). W przypadku gdy skarżący jako podmiot prawa własności nieruchomości objętej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji celu publicznego (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.) nie wyrazi zgody na nabycie praw rzeczowych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., lub nie wyrazi zgody (art. 124 ust. 1 u.g.n.) na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez założenie lub przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej (lub innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń), właściwy organ będzie dopiero upoważniony do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (art. 115 ust. 2 u.g.n.) lub postępowania w celu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 3 u.g.n.).

Skarżący powinien również uwzględnić, że zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 u.g.n. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu (art. 128 ust. 4 u.g.n.). Ponadto zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n. na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. Zgodnie natomiast z art. 128 ust. 5 u.g.n., jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że obawy i zastrzeżenia skarżącego co do bezpodstawności lub niepowetowanego charakteru grożących mu szkód będących następstwem wydania zaskarżonej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zasługują na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji nie naruszyły prawa w stopniu uzasadniającym ingerencję w ich moc obowiązującą, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.