Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1615/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. i H. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3406/18 w sprawie ze skargi M. R. i H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 25 października 2018 r. nr KO-513/4105/38/18 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 3406/18 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. R. i H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku (dalej: SKO w Płocku, Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji) z 25 października 2018 r. nr KO-513/4105/38/18 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 24 kwietnia 2017 r. M. R. i H. J. prowadzące działalność gospodarczą pod nazwą [...] s.c. z siedzibą B. wystąpiły o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie:

˗ 8 budynków inwentarskich do chowu drobiu - brojlera kurzego o łącznej obsadzie początkowej 1920DJP,

˗ 15 naziemnych zbiorników do magazynowania gazu płynnego o łącznej pojemności 96 m3, ˗ studni głębinowej do poboru wód podziemnych o zdolności poboru wody nie mniejszej niż 10 m3 na godzinę,

˗ dróg o nawierzchni twardej o długości około 1,1 km, w obrębie projektowanej fermy drobiu w miejscowości [...], gmina [...] na działce o nr ew. [...].

Wójt Gminy [...] (dalej: organ I instancji) decyzją z 11 grudnia 2017 r. nr OŚ.6220.4.12.2017 odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację powyższego przedsięwzięcia, która została uchylona przez SKO w Płocku decyzją z 12 kwietnia 2018 r. nr KO-17/4105/18. Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie dokonał całościowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności porównania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z innymi dowodami.

Rozpoznając ponownie wniosek inwestora, działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 80 ust. 1 oraz art. 85 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. oraz na podstawie § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia z 2010 r., organ I instancji odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. R. i H. J. prowadzące działalność gospodarczą pod nazwą [...] s.c., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

a) art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a. przez pominięciem wskazań zawartych w decyzji z dnia 12 kwietnia 2018 r. w postaci dopuszczenia dowodu z tzw. kontroperatu,

b) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieznajdujące oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie będzie negatywnie wpływało na zdrowie i komfort życia mieszkańców oraz na degradację środowiska, podczas gdy z przedłożonego raportu wynika, że planowana inwestycja nie będzie miała ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko, co potwierdza zarówno RDOŚ, jak i Marszałek Województwa Mazowieckiego,

c) art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przedłożony raport oddziaływania na środowisko zawiera nieprawidłowości w zakresie określenia wariantu alternatywnego, w sytuacji gdy zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą ocena racjonalności wariantu alternatywnego nie może być oparta o subiektywne przekonanie organu z uwagi na wymóg wiedzy fachowej; zdaniem odwołujących się racjonalność wariantu alternatywnego nie musi polegać na tym, że ma się on różnić w sposób diametralny od wariantu podstawowego,

d) art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 85 ust. 1 i 2 lit. b) u.u.i.ś. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione opinia Marszałka Województwa Mazowieckiego oraz uzgodnienia RDOŚ;

e) art. 68 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy organ określając zakres raportu nie wskazał na rodzaje wariantów alternatywnych wymagających zbadania,

f) art. 3 pkt 50 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez nieuprawnione przyjęcie, że określona w tych przepisach zasada zrównoważonego rozwoju oraz zasada przezorności zobowiązuje organ do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia,

g) art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu UE, art. 5 Konstytucji RP poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na argumencie niezgodności planowanej inwestycji z zasadą przezorności oraz z zasadą zrównoważonego rozwoju.

Ponadto odwołujące się zarzuciły sprzeczność ustaleń dokonanych w zaskarżonej decyzji wynikających z nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organ.

Mając na uwadze powyższe odwołujące się wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.

SKO w Płocku, po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z 25 października 2018 r. nr KO-513/4105/38/18, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a. i art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 80 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) i § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej: rozporządzenie z 2010 r.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 8 czerwca 2018 r. nr OŚ.6220.4.20.2017 odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosły M. R. i H. J., prowadzące działalności gospodarczą pod nazwą [...] s.c. z siedzibą B., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 138 § 2 zd. ost. k.p.a., art. 6 i art. 8 oraz art. 16 § 1 k.p.a. poprzez zmianę stanowiska organu odwoławczego względem poprzednio wydanej decyzji z dnia 12 kwietnia 2018 r. i wydanie odmiennego orzeczenia w niezmienionym stanie faktycznym, a w rezultacie brak należytej oceny decyzji organu I instancji względem wskazań wynikających z wcześniejszej decyzji;

2) art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przedłożony przez inwestora raport oddziaływania na środowisko zawiera nieprawidłowości w zakresie określenia wariantu alternatywnego, podczas gdy:

˗ przedstawiony wariant alternatywny przewiduje inną maksymalną obsadę zwierząt, długość cykli chowu, czas i stopień ubiórki oraz łączny czas chowu, a więc różni się od wariantu podstawowego, a tym samym spełnia przesłankę "racjonalności",

˗ ww. przepis u.u.i.ś. nie precyzuje w jakim stopniu i w jakim zakresie wariant alternatywny powinien różnić się od wariantu podstawowego, a brak jest również tego rodzaju praktyki orzeczniczej, która dawałaby podstawy do uznania, że pomiędzy tymi wariantami muszą występować różnice o ściśle określonym charakterze;

˗ inwestor przy ustalaniu wariantu alternatywnego zobowiązany jest do przyjęcia w tym wariancie takich parametrów, aby zachować tożsamość przedsięwzięcia; przedmiotowe przedsięwzięcie dotyczy chowu brojlera w celu produkcji mięsa drobiowego, który zgodnie z przepisami może być prowadzony jedynie na ściółce i w określonej technologii, co w istocie ogranicza możliwości wariantowania;

3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że w raporcie odstąpiono od analizy oceny uciążliwości zapachowej, podczas gdy raport (w załączniku nr 6) zawiera analizę wpływu na stan powietrza atmosferycznego projektowanej inwestycji; wobec braku określonej przepisami metodyki ustalania odorowej uciążliwości instalacji, jako miarę zasięgu występowania emisji złowonnych wykorzystano ustalenia z oceny rozprzestrzeniania się amoniaku oraz ustalenia z oceny rozprzestrzeniania się odorów; z obliczeń zawartych w raporcie wynika, że nie zostaną naruszone zarówno żadne obowiązujące przepisy w zakresie uciążliwości zapachowej, ani też oddziaływanie "zapachowe" inwestycji rozumiane w sposób potoczny nie będzie miało charakteru nadmiernie uciążliwego dla okolicznych mieszkańców; ponadto raport ooś zawiera badania i analizy wykraczające poza wymogi, które literalnie wynikają z obowiązujących przepisów, co świadczy o swoistej samokontroli ze strony inwestora, którego celem było maksymalne ograniczenie negatywnego oddziaływania inwestycji również w tym zakresie, który nie jest szczegółowo ujęty w normach prawnych;

4) art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 85 ust. 1 i 2 ust. 1 lit. b) u.u.i.ś. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione: pozytywna opinia Marszałka Województwa Mazowieckiego oraz uzgodnienie RDOŚ;

5) art. 3 pkt 50 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez nieuprawnione przyjęcie, że określona w tych przepisach zasada zrównoważonego rozwoju oraz zasada przezorności zobowiązuje organ do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, podczas gdy pierwsza z tych zasad w ogóle nie jest adresowana do organu administracji publicznej wydającego decyzję indywidualną, ale stanowi pewnego rodzaju ogólną wytyczną dla wszystkich organów państwowych i dotyczy podejmowanych działań o charakterze politycznym i społeczno-gospodarczym; natomiast z zasady przezorności wynika jedynie, że ten kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Z zasady tej nie sposób wywieść prawa organu do wydania decyzji odmownej w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w przypadku, jeżeli planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi wynikające z przepisów prawa, będzie realizowana na najwyższym poziomie technologicznym i przewiduje wszelkie możliwe zabezpieczenia przed jej hipotetycznym negatywnym oddziaływaniem na środowisko. Ponadto zdaniem skarżących nie można w oparciu o ogólną zasadę przezorności w sposób arbitralny oceniać, że inwestycja będzie miała negatywne oddziaływanie odorowe w przypadku, gdy brak jest norm prawnych dotyczących emisji odorowych.

Z uwagi na powyższe skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO w Płocku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji, oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że planowane przez skarżące przedsięwzięcie spełnia kryteria przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia z 2010 r. (chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza, DJP), zatem podstawą do ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia były przepisy u.u.i.ś., tj. art. 71 ust. 2 pkt 1 i nast.

Sąd I instancji wyraził pogląd, że wykazanie w toku postępowania administracyjnego, iż w świetle specjalistycznej wiedzy odorowa uciążliwość danego przedsięwzięcia oddziaływałaby w sposób zbyt daleko idący na najbliższe sąsiedztwo (w szczególności zajęte pod zabudowę mieszkalną) upoważnia organ orzekający w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań do odmowy wydania takiej decyzji. Według Sądu I instancji, należy wyraźnie zaznaczyć, iż podstawą odmowy nie jest w tej sytuacji sam sprzeciw lokalnej społeczności (bezspornie bowiem okoliczność tego rodzaju nie może, przy spełnianiu przez przedsięwzięcie wymogów środowiskowych, stanowić samoistnej przeszkody do wydania żądanej przez wnioskodawcę decyzji), a jest nią brak możliwości zapobieżenia istotnemu negatywnemu oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (tj. oddziaływaniu na warunki życia ludzi, o których to warunkach mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś.). Zagadnienie uciążliwości odorowej należy przy tym ściśle odróżniać od zagadnienia emisji gazów do powietrza (amoniaku, czy też siarkowodoru). Aczkolwiek ww. gazy mają właściwości odorotwórcze, to dotrzymywanie przez inwestora wymogów co do dopuszczalnego pułapu takiej emisji (wymogi te ściśle określają stosowne przepisy wykonawcze) nie można automatycznie utożsamiać z brakiem uciążliwości odorowych. Zdaniem Sądu I instancji, istota niniejszej sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy planowane przedsięwzięcie będzie źródłem emisji odorów oddziałujących w sposób nieakceptowalny na otoczenie terenu inwestycji, tj. w szczególności na pobliską zabudowę mieszkaniową, znajdującą się w odległości już 30 metrów od granicy terenu inwestycji. Chodziło zatem o jednoznaczne ustalenie, czy odległość ta jest wystarczająca do uznania, że uciążliwość ta jest z punktu widzenia stałego pobytu ludzi akceptowalna, czy też nie.

W ocenie Sądu I instancji, w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jak również w jego uzupełnieniu, nie dokonano oceny uciążliwości odorowej, bowiem zdaniem autorów raportu brak unormowań w zakresie stężeń odorantów uniemożliwia porównanie przewidywanych stężeń z poziomami dopuszczalnymi. Na stronie 128 raportu stwierdzono, że trudnością ograniczającą zakres oceny oddziaływania odorów był brak możliwości przeprowadzenia symulacji oddziaływania zapachowego fermy z powodu braku jednoznacznie określonej metodyki. W ocenie Sądu takie stanowisko pozostaje w sprzeczności z zaprezentowanym powyżej stanowiskiem w kwestii substancji odoroczynnych. Tym samym inwestor nie dokonał w tym zakresie własnej oceny czy metoda szacowania substancji odorowych jest wystarczająca i adekwatna do planowanej wielkości produkcji. Wobec powyższego nie dokonano analizy pozwalającej na oszacowanie zasięgu terytorialnego oraz skali (natężenia, czasu trwania) w stosunku do planowanej skali inwestycji (przyjmując emisję odoru przypadającą na jedno zwierzę bez wyliczenia przewidywanej obsady kurników) - przewidywanych oddziaływań odorowych. W tej sytuacji brak jest podstaw do zweryfikowania stanowiska, że odległość planowanego przedsięwzięcia od siedzib ludzkich nie spowoduje nadmiernej uciążliwości w zakresie oddziaływania odorowego. Podkreślić w tym kontekście należy znaczne rozmiary przedsięwzięcia (8 kurników).

Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji dokonały rzetelnej oceny raportu. Organ ocenia raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko swobodnie, nie jest zatem związany tym raportem. Może go przyjąć, jeśli uzna, że zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, ale może go całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować. To organ, a nie sporządzający raport, decyduje o załatwieniu sprawy. Inwestor składając raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedstawia dokument prywatny w kwestii faktycznej, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania przez organ decyzji środowiskowej. Sam raport podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który ma być kompleksowo zgromadzony. Dopiero po wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do raportu i pełnego zebrania materiału dowodowego, organ może dokonać ustaleń i ocen potrzebnych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Odnosząc się do przedstawionych w raporcie wariantów realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, Sąd I instancji wskazał, że racjonalny wariant alternatywny, który był analizowany w toku opracowywania raportu, przy zachowaniu tego samego rodzaju przedsięwzięcia na tym samym terenie, polegał na zmianie skali planowanego przedsięwzięcia poprzez zwiększenie maksymalnej obsady, zwiększenie długości cykli chowu, stopnia ubiórki oraz łącznego czasu chowu. Racjonalny wariant powinien być alternatywą dla wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Tak opisany wariant alternatywny nie stanowi alternatywy dla wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, a jedynie pozorny wariant alternatywny. W raporcie wnioskodawca nie może zamiast alternatywnego wariantu - wymaganego przez prawo - wskazać innej wersji tego samego wariantu, różniącej się od wersji "inwestorskiej". Zdaniem Sądu I instancji, nie uzasadniono prawidłowo wyboru przedstawionych w raporcie wariantów.

W skardze kasacyjnej H. J. i M. R. (dalej: skarżące kasacyjnie) reprezentowane przez r.pr. A. D. zaskarżyły w całości wyrok Sądu I instancji.

W związku z tym, że w ocenie skarżących kasacyjnie istota sprawy może zostać dostatecznie wyjaśniona na podstawie analizy treści zaskarżonego wyroku, decyzji SKO w Płocku z dnia 25 października 2018 r. oraz poprzednio wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji SKO w Płocku z 12 kwietnia 2018 r. wniesiono o: - uchylenie zaskarżonego wyroku WSA oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie decyzji SKO w Płocku z dnia 25 października 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 8 czerwca 2018 r. Z ostrożności procesowej, na wypadek odmiennego uznania przez NSA co do możliwości dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy w ramach postępowania kasacyjnego, wniesiono o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o: rozpoznanie sprawy na rozprawie; zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. - przez wykroczenie przez WSA w Warszawie poza ramy polegające na sprawowaniu kontroli działalności administracji publicznej i wydanie orzeczenia w zakresie zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa. Skarżący ma świadomość, że naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma charakter ustrojowy następuje tylko w bardzo wyjątkowych przypadkach, ale z takim mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Sąd administracyjny w przedmiotowej sprawie nie dokonał wyłącznie formalno-prawnej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej, ale merytorycznej oceny technicznych i społecznych aspektów planowanej "inwestycji". Ocena dokonana przez sąd administracyjny dotyczyła kwestii wymagających wiedzy specjalnej, a materiał dowodowy zgromadzony w ramach przedmiotowego postępowania nie dawał sądowi podstaw do dokonania ustaleń co do braku wiarygodności raportu przedstawionego przez inwestora. WSA oddalił skargę, podczas gdy stanowisko zajęte przez SKO w decyzji z dnia 25 października 2018 r. nie było poparte żadnym dowodem pozwalającym na uznanie, że uciążliwość odorowa będzie nadmiernie oddziaływać na najbliższe zabudowania. W ten sposób zamiast kontroli legalności decyzji organów administracyjnych z punktu widzenia obowiązujących przepisów, WSA dokonał oceny dopuszczalności inwestycji z punktu widzenia subiektywnych i nieweryfikowalnych przesłanek związanych z oddziaływaniem odorów na najbliższe otoczenie. Taka ocena w przedmiotowej sprawie wykracza poza kompetencje sądu.

2) Naruszenie art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a. polegające na:

- niezasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy zaskarżona - skargą do WSA w Warszawie - decyzja SKO była już drugą decyzją tego organu wydaną w tej sprawie z tym, że w drugiej decyzji SKO - bez żadnego uzasadnienia - zmieniło swoje stanowisko dotyczące oceny złożonego przez inwestora raportu, a takie działanie jest niedopuszczalne w świetle przepisu art. 16 § 1 k.p.a. Sąd w zaskarżonym wyroku nie dokonał kontroli działalności SKO w Płocku związanej z wydaniem dwóch decyzji o odmiennej treści w niezmienionym stanie faktycznym. SKO w Płocku w [pierwszej] decyzji z 12 kwietnia 2018 r. wskazało, że Wójt nie przedstawił żadnych dowodów wykazujących negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko. SKO wskazało również, że Wójt gołosłownie stwierdził, iż wariant alternatywny jest nieprawidłowy, a w każdym razie do takiego stwierdzenia niezbędna jest wiedza specjalna i sporządzenie tzw. kontrraportu. SKO w pierwszej kolejności zobowiązało organ I instancji do analizy całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i gdyby w danej sytuacji występowała potrzeba dokonania dodatkowych ustaleń w związku z wątpliwościami organu - do dopuszczenia dowodów na ich poparcie. Pomimo tego, że Wójt po uchyleniu pierwotnej decyzji nie przeprowadził żadnych dodatkowych dowodów i podtrzymał swoje stanowisko - SKO utrzymało w mocy jego decyzję, całkowicie pomijając ustalenia i wnioski zawarte w poprzedniej decyzji SKO z 12 kwietnia 2018 r. Postępowanie administracyjne prowadzone w taki sposób pozbawione jest elementarnego sensu, a przy okazji narusza wszystkie podstawowe zasady tego postępowania, jak zasada praworządności, zasada pogłębiania zaufania do państwa, a przede wszystkim zasada trwałości decyzji administracyjnych. Pomimo naruszenia przepisów postępowania przez SKO w Płocku, WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję SKO.

3) Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a przez wydanie orzeczenia na podstawie innych okoliczności niż te wynikające z akt sprawy, a w szczególności przez stwierdzenie, że odmowa wydania decyzji jest uzasadniona z uwagi "na wykazanie w toku postępowania administracyjnego, że w świetle specjalistycznej wiedzy odorowa uciążliwość danego przedsięwzięcia oddziaływałaby zbyt daleko idąco na najbliższe sąsiedztwo". W istocie tego rodzaju konstatacja sądu ma charakter całkowicie gołosłowny i opiera się wyłącznie na subiektywnym przekonaniu, które nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. W toku postępowania administracyjnego zostało wykazane jedynie, że oddziaływanie "inwestycji" nie przekroczy obowiązujących norm; natomiast organ nie przeprowadził dowodu na okoliczność przeciwną.

II. Na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. - zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) błędną wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej w dalszej części ustawą ocenową), polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że przedłożony przez inwestora raport oddziaływania na środowisko; zawiera nieprawidłowość w zakresie wariantu alternatywnego, podczas gdy wariant alternatywny przedstawiony w niniejszej sprawie przewiduje inną maksymalną obsadę zwierząt, długość cykli chowu, czas i stopień ubiórki oraz łączny czas chowu, a więc zawiera różnice w stosunku do wariantu podstawowego, wyżej wskazany przepis ustawy ocenowej nie precyzuje w jakim stopniu i w jakim zakresie wariant alternatywny powinien różnić się od wariantu podstawowego, a brak jest również tego rodzaju praktyki orzeczniczej, która dawałaby podstawy do uznania, że pomiędzy tymi wariantami muszą występować różnice o ściśle określonym charakterze; inwestor przy ustalaniu wariantu alternatywnego zobowiązany jest do przyjęcia w tym wariancie takich parametrów, aby zachować tożsamość przedsięwzięcia; przedmiotowe przedsięwzięcie dotyczy chowu brojlera w celu produkcji mięsa drobiowego; chów brojlera może być zgodnie z przepisami prowadzony jedynie na ściółce i w określonej technologii, co w istocie ogranicza możliwość wariantowania (w zakresie istotnych elementów przedsięwzięcia) do różnicowania liczby cykli hodowlanych;

2) niewłaściwe zastosowanie art. 222 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz wydanych na jego podstawie przepisów wykonawczych, tj. rozporządzenia Ministra Środowiska z 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U Nr 16, poz. 87) oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r. poz. 1031), poprzez całkowicie nieuprawnione przyjęcie, że pomimo ustalenia w raporcie, że emisja gazów do powietrza (mi.in. amoniaku i siarkowodoru) nie przekroczy dopuszczalnych norm emisyjnych, inwestycja może powodować oddziaływanie odorowe o charakterze uciążliwym, które oddziaływać będzie w sposób zbyt daleko idący na najbliższe środowisko, podczas gdy nieprzeprowadzono żadnego dowodu wskazującego, że do takich oddziaływań dojdzie. Sąd wskazał, że dotrzymywanie przez inwestora wymogów co do dopuszczalnego pułapu emisji gazów odorotwórczych nie może automatycznie być utożsamiane z brakiem uciążliwości odorowych. Nie wskazuje natomiast na żadne kryteria "akceptowalności" czy "uciążliwości";

3) niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że określona w tym przepisie zasada przezorności upoważnia organ do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, podczas gdy z zasady przezorności wynika jedynie, że ten kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Z zasady tej nie sposób wywieść prawa organu do wydania decyzji odmownej w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w przypadku, jeżeli planowana "inwestycja" spełnia wszystkie wymogi wynikające z przepisów prawa, będzie realizowana w najwyższym poziomie technologicznym i przewiduje wszelkie możliwe zabezpieczenia przed jej hipotetycznym negatywnym oddziaływaniem na środowisko. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał (karta 18 uzasadnienia), że inwestycje z zakresu ferm nie należą do przedsięwzięć nowatorskich, eksperymentalnych, a przeciwnie do przedsięwzięć realizowanych i funkcjonujących od co najmniej kilkudziesięciu lat, to w oczywisty sposób rożne aspekty tego funkcjonowania, w tym uciążliwości odorowych są bez wątpienia znane osobom posiadającym odpowiednią wiedzę w tym zakresie. Jednocześnie sąd stwierdził (strona 22), że z zasady przezorności wynika, iż choć dopuszczalne jest zakazanie realizacji przedsięwzięcia mogącego negatywnie oddziaływać na środowisko oraz życie i zdrowie ludzi, także w sytuacji, gdy ta możliwość nie została jeszcze w pełni dowiedziona i wykazana. W ocenie sądu "w postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia opartym na zasadzie przezorności istotne znaczenie ma odsunięcie wszelkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Ingerencje w środowisko powinny być ograniczone niezależnie od rozpoznanego stopnia istniejących obciążeń, tzn. niezależnie od norm immisji". Powyższe rozumowanie zawiera wewnętrzną sprzeczność, ponieważ z jednej strony sąd wskazuje, że fermy hodowlane nie są inwestycją nowatorską, z drugiej zaś strony sąd wskazuje, że ich oddziaływanie na środowisko nie jest przewidywalne, co z kolei uzasadnia stosowanie zasady przezorności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przedmiotowej sprawie badana przez sąd powinna być legalność działań podejmowanych przez SKO, które zmieniło swoje stanowisko w sprawie w niezmienionym stanie faktycznym, naruszając tym samym zasadę trwałości decyzji administracyjnych. W przedmiotowej sprawie SKO w Płocku wydało odmienną decyzję, całkowicie pomijając twierdzenia i wnioski zawarte w swojej poprzedniej decyzji. Tymczasem WSA w Warszawie w ogóle nie odniósł się do powyższych okoliczności, natomiast dokonał swoistej oceny, czy w przedmiotowej sprawie występuje uciążliwość odorowa, a jeśli tak to czy jej występowanie mogło stanowić podstawę odmowy zrealizowania "inwestycji", pomimo braku obowiązywania norm odorowych. Wskazać należy, że zgodność z prawem decyzji administracyjnej występuje w przypadku, gdy organ działa zgodnie z procedurą przewidzianą w kpa i przepisach szczególnych, a jego rozstrzygnięcie merytoryczne oparte jest o kryteria zawarte w przepisach materialnoprawnych, co w tym przypadku dotyczy w szczególności art. 66 ustawy ocenowej oraz przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 222 ustawy Prawo ochrony środowiska. Na gruncie tych przepisów nie budzi wątpliwości, że decyzja administracyjna ma charakter związany, a więc jej wydanie jest uzależnione jedynie od oceny czy inwestor spełnił formalne wymogi związane z realizacją "inwestycji". Taki charakter decyzji - co dosyć oczywiste - wyklucza jej uznaniowość. Uznaniowym byłoby w tym przypadku np. badanie przez organ czy dana inwestycja jest zgodna z oczekiwaniami społeczności lokalnej lub czy też organ "zgadza się" na jej przeprowadzenie. Podobnie uznaniowe jest przyjęcie, że pomimo spełnienia przez inwestora wymogów w zakresie dopuszczalnej emisji określonych odorów do środowiska, uciążliwość zapachowa inwestycji może być uznana za niedopuszczalną. Wyżej wskazane kwestie mogą być oczywiście rozważane na poziomie oceny społeczno-gospodarczej i nie jest wykluczone, że w przyszłości powstaną regulacje ustawowe, które będą modyfikowały obecny tryb uzyskiwania pozwolenia na budowę ferm oraz uzyskiwania decyzji, które do tego celu zmierzają. W obecnym stanie prawnym istnieją też instrumenty ograniczające lokalizację tego rodzaju inwestycji w miejscach, w których wiązałoby się to ze szczególną uciążliwością dla mieszkańców, zakłócało ład przestrzenny czy byłoby niewskazane z innych powodów. Taką rolę pełnią przede wszystkim miejscowe plany zagospodarowania. Jednakże obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują w przypadku spełnienia przez inwestora warunku z art. 66 ustawy ocenowej oraz w przepisach szczególnych możliwości dokonywania oceny realizowanej przez niego inwestycji według innych kryteriów niż ustawowe. W takiej sytuacji nie można też dokonywać takiej wykładni przepisów ustawy, która w praktyce uniemożliwiałaby realizację inwestycji. Należy bowiem założyć, że jeżeli ustawa przewiduje konieczność spełnienia danego warunku, to warunek ten powinien być uznawany za możliwy do spełnienia. Przykładowo, jeżeli ustawa mówi o wariancie podstawowym i alternatywnym, nie wskazując jakichś szczególnych przesłanek różnicowania tych wariantów, to też konsekwentnie inwestor ma prawo w granicach racjonalności ekonomicznej wynikającej z wiedzy technicznej oraz przepisów o ochronie środowiska przygotować te warianty w taki sposób, aby mieściły się one w bardzo ogólnie zarysowanych ramach ustawowych. Tymczasem sąd administracyjny w przedmiotowej sprawie sam dokonał oceny dotyczącej spełnienia przez inwestora warunków wynikających z ustawy ocenowej, nie podając żadnych ścisłych kryteriów dokonania tej oceny. Według autora skargi kasacyjnej, podkreślić należy, że decyzja SKO zaskarżona skargą do WSA w Warszawie, którą to skargę WSA oddalił, była już drugą decyzją tego organu wydaną w tej sprawie. Pierwotnie Wójt Gminy [...] w decyzji z dnia 11 grudnia 2017 r. odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Wskutek wniesionego odwołania SKO w Płocku w decyzji z dnia 12 kwietnia 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. SKO w Płocku w decyzji z dnia 12 kwietnia 2018 r. wskazało, że Wójt nie przedstawił żadnych dowodów wykazujących negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko. SKO wskazało również, że Wójt gołosłownie stwierdził, iż wariant alternatywny jest nieprawidłowy, a w każdym razie do takiego stwierdzenia niezbędna jest wiedza specjalna i sporządzenie tzw. kontrraportu. SKO w pierwszej kolejności zobowiązało organ I instancji do analizy całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i dopiero gdyby w danej sytuacji występowała potrzeba dokonania dodatkowych ustaleń w związku z wątpliwościami organu - do dopuszczenia dowodów na ich poparcie. Organ poza przytoczeniem poglądów doktryny i orzecznictwa odnośnie wariantowania inwestycji, nie odniósł się szczegółowo, chociażby do przedłożonego przez inwestora uzupełnienia raportu w tym zakresie, w którym to uzupełnieniu inwestor dokonał porównania wariantu inwestorskiego z racjonalnym wariantem alternatywnym, wskazując na zasadnicze różnice m.in. w zakresie oddziaływania na środowisko. Jeżeli raport budził wątpliwości organu, to zasadnym jest je wyeliminować przez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w zakresie merytorycznej analizy i oceny raportu w zakresie jego wpływu na powietrze, uciążliwości zapachowej, zdrowie i życie ludzi, bowiem tylko podmiot dysponujący wiedzą specjalistyczną może dostarczyć organowi wiadomości specjalnych, które pozwolą na jednoznaczną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia w tym zakresie. Pomimo tego, że Wójt po uchyleniu pierwotnej decyzji nie przeprowadził żadnych dodatkowych dowodów i podtrzymał swoje stanowisko - SKO utrzymało w mocy jego kolejną negatywną decyzję całkowicie pomijając ustalenia i wnioski zawarte w poprzedniej decyzji SKO z dnia 12 kwietnia 2018 r. W przedmiotowej natomiast sprawie SKO w Płocku wydało odmienną decyzję, całkowicie pomijając stwierdzenia i wnioski zawarte w poprzedniej decyzji. Rozpoznało sprawę od początku i wydało odmienną decyzję, pomimo tego, że nie zmienił się stan faktyczny w sprawie i postępowanie dowodowe nie wykazało żadnych nowych okoliczności. Takie działanie SKO jest niedopuszczalne. WSA w Warszawie pominął ocenę naruszenia art. 16 k.p.a. Według autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wydając wyrok dokonał ustaleń, które były niezgodne ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy, ponieważ w aktach sprawy brak było dowodów opartych na wiedzy specjalnej, które potwierdzałyby prawidłowość działania organu, a co za tym idzie prawidłowość działania w niniejszej sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Według autora skargi kasacyjnej, Sąd naruszył art. 66 ustawy ocenowej. W powyższym przepisie ani w żadnym innym przepisie ustawodawca nie precyzuje w jakim stopniu i w jakim zakresie wariant alternatywny powinien różnić się od wariantu podstawowego. Zgodnie z treścią raportu ooś złożonego w przedmiotowej sprawie wynika, że wariant alternatywny przewiduje inny rozmiar przedsięwzięcia, inną długość chowu, czas i stopień ubiórki oraz łączny czas chowu. Warianty przedsięwzięcia nie mogą odbiegać od siebie w takim stopniu, który oznaczałby swoistą zmianę tożsamości przedsięwzięcia poprzez przekształcenie jego fundamentalnych parametrów i prowadziłby w rezultacie do zaproponowania do realizacji kilku rożnych przedsięwzięć tego samego rodzaju. W przypadku, gdy raport budzi wątpliwości organu, to zasadnym jest ich wyeliminowanie poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w zakresie merytorycznej analizy i oceny raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W tej kwestii tylko podmiot posiadający specjalistyczną wiedzę w tym zakresie mógłby dostarczyć organowi wiadomości niezbędnych do dokonania jednoznacznej oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji oraz byłby w stanie wskazać, czy przedstawiony wariant alternatywny w rzeczywistości spełnia postawione mu wymagania. W przedmiotowej sprawie technologia produkcji w ramach wariantu podstawowego odpowiada technologii produkcji wariantu alternatywnego. Precyzując wariant alternatywny inwestor wprowadził wobec tego zmiany w zakresie długości cykli chowu, obsady zwierząt, czasu i stopnia ubiórki oraz łącznego chowu, co przekłada się na faktyczną zmianę większości parametrów, o których mowa powyżej. Nie sposób zatem uznać, że wariant alternatywny jest wariantem pozornym.

W podsumowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor wskazał, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 133 § 1 p.p.s.a., przez wydanie orzeczenia na podstawie okoliczności nieznajdujących poparcia w dowodach znajdujących się w aktach sprawy. Przesłanki jakimi kierował się WSA przy ocenie przedmiotowej sprawy noszą cechy dowolności, a działanie sądu nie ma charakteru kontrolnego w stosunku do badanych decyzji administracyjnych, a stanowi własną ocenę sądu co do zasadności planowanej "inwestycji", a nie dopuszczalności w świetle obowiązujących przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżących kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu na niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Zarzuty skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna oraz stawiane w niej zarzuty nie służą kontroli jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji, czy też aktów lub czynności organu administracji publicznej, a inicjowane nią postępowanie nie daje podstawy do dokonywania po raz kolejny bezpośredniego badania legalności działania organów administracji publicznej (zob. np. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 288/22; 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 1000/20; 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1059/20; 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 488/15; 20 października 2015 r., sygn. akt II FSK 1414/15). Uwaga ta jest konieczna, ponieważ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej część zarzutów dotyczy bezpośredniego badania działania orzekających w sprawie organów administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w I.1) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących kasacyjnie, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli, podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżące kasacyjnie w istocie zmierzają do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i nie przekroczył granic tej kontroli. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych wtedy, gdy przy jej rozpoznaniu wyłoni się zagadnienie mające znaczenie, dla rozstrzygnięcia którego wyjaśnienie przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne i nie jest możliwe bez posiadania wiadomości specjalnych w określonej dziedzinie nauki, sztuki, rzemiosła, techniki, stosunków gospodarczych itp., z którą wiąże się rozpatrywane zagadnienie (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I FSK 647/16, LEX nr 2441370). W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której przy jej rozpoznaniu wyłoniło się zagadnienie mające znaczenie, dla rozstrzygnięcia którego wyjaśnienie przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne i nie jest możliwe bez posiadania wiadomości specjalnych. Ocena raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przez organ administracji była możliwa, ponieważ nie dotyczyła wiadomości ściśle specjalnych. Wyjaśnić należy, że Wójt Gminy Zawidz jest, zgodnie z art. 376 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm., dalej: p.o.ś.), organem ochrony środowiska. Z woli ustawodawcy wójt wykonuje określone zadania publiczne zaliczane do ochrony środowiska. Decyzja organu I instancji w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie należy do zadań o charakterze zobowiązująco-reglamentacyjnym służących kształtowaniu sytuacji prawnej skarżących kasacyjnie zamierzających realizować przedsięwzięcie oddziaływujące na środowisko. Wójt jako organ ochrony środowiska jest uprawniony do ustalenia treści i zakresu obowiązków ochronnych, granic dozwolonego korzystania ze środowiska (w tym polegającego na emisji) (zob. szerzej M. Górski, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, s. 971, 973).

Skarżące kasacyjnie zarzucają, że Sąd I instancji oddalił skargę, podczas gdy stanowisko zajęte przez SKO w Płocku w decyzji z 25 października 2018 r. nie było poparte żadnym dowodem pozwalającym na uznanie, że uciążliwość odorowa będzie nadmiernie oddziaływać na najbliższe zabudowania.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że granice sprawy zakreślała decyzja SKO w Płocku z 25 października 2018 r., nr KO-513/4105/38/18 wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 80 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) i § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z wyjątkami niemającymi zastosowania w niniejszej sprawie). Sąd I instancji był wobec powyższego związany "granicami sprawy", lecz nie był związany "granicami skargi". Granice sprawy określone w art. 134 § 1 p.p.s.a. oznaczają, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Istotnego znaczenia nabiera wobec powyższego zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Tożsamy pogląd wyrażany jest również w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2265/19). Dlatego też Sąd I instancji, będąc związany granicami sprawy, nie miał podstaw do wkraczania swoimi ocenami prawnymi w sprawę inną, za którą należałoby uznać badanie zgodności z prawem niezaskarżonego obecnie orzeczenia. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązuje zasada skargowości, co oznacza, że sądy administracyjne mogą poddać kontroli określoną aktywność, bądź zaniechanie organów administracyjnych, jedynie na skutek skargi uprawnionego podmiotu. Istotnym w tym kontekście jest przedmiot zaskarżenia wskazany w skardze, którym sąd administracyjny jest związany. W niniejszej sprawie zaskarżona została decyzja SKO w Płocku z 25 października 2018 r., nr KO-513/4105/38/18, czego nie dostrzega autor skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I. 2) dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu i jego uzasadnienia wskazać należy, że granice rozpoznania Sądu I instancji określiła sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że Sąd I instancji był zobowiązany rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Powtórzyć należy, że przedmiotem skargi w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie była decyzja SKO w Płocku z 25 października 2018 r., nr KO-513/4105/38/18. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 16 k.p.a. przedstawiony w petitum skargi kasacyjnej. Art. 16 k.p.a. składa się z trzech jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów o zróżnicowanej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej w petitum skargi kasacyjnej nie wskazał, w jakim zakresie zarzuca naruszenie art. 16 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zacytował treść zdania pierwszego art. 16 § 1 k.p.a. i ponownie zarzucił, że Sąd I instancji pominął ocenę naruszenia art. 16 k.p.a.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że zarzut zawarty w skardze kasacyjnej nie może ograniczyć się jedynie do przytoczenia naruszonego przepisu, ale powinien także zawierać wskazanie, jaki wpływ na wynik sprawy miało naruszenie danego przepisu i jak powinno nastąpić prawidłowe jego zastosowanie. Zarzucając naruszenie art. 16 k.p.a. autor skargi kasacyjnej nie wskazał precyzyjnie, który przepis prawa został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. W dacie rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy art. 16 k.p.a. zawierał trzy odrębne paragrafy.

Brak doprecyzowania zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego art. 16 k.p.a. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uniemożliwia ocenę zaskarżonego wyroku w zakresie naruszenia art. 16 k.p.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt I. 3) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Opisane wyżej sytuacje nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Autor skargi kasacyjnej, uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. podnosi, że doszło do wydania orzeczenia na podstawie innych okoliczności niż te wynikające z akt sprawy, a w szczególności przez stwierdzenie, że odmowa wydania decyzji jest uzasadniona z uwagi "na wykazanie w toku postępowania administracyjnego, że w świetle specjalistycznej wiedzy odorowa uciążliwość danego przedsięwzięcia oddziaływałaby zbyt daleko idąco na najbliższe otoczenie".

Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu, wyjaśnić należy, że Sąd I instancji wyrażając ten pogląd wskazał jednocześnie, że uciążliwość odorowa została wykazana w toku postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe przedsięwzięcie uzyskało negatywną opinię sanitarną nr ZNS/15/2017 Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z 27 czerwca 2017 r. Z treści tej opinii wynika, że chów 3 360 000 sztuk rocznie (13440 DJP) brojlera kurzego będzie generował do środowiska bardzo duże ilości gazów – najbardziej uciążliwych substancji odorowych pochodzących z budynków inwentarskich. Czynniki te przy bliskim sąsiedztwie mogą działać drażniąco na organizm ludzki i być przyczyną uczucia dyskomfortu. Takie stwierdzenie PPIS w S., jako organu dysponującego wiedzą specjalistyczną, zawarte w opinii, obligowało Sąd I instancji do oceny czy uciążliwość odorowa została uwzględniona w treści raportu. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jak również w jego uzupełnieniu, nie dokonano oceny uciążliwości odorowej, bowiem zdaniem autorów raportu brak unormowań w zakresie stężeń odorantów uniemożliwia porównanie przewidywanych stężeń z poziomami dopuszczalnymi. Na stronie 128 raportu stwierdzono, że "Jako trudność ograniczającą zakres oceny należy wskazać brak możliwości przeprowadzenia symulacji oddziaływania zapachowego fermy, co jest powodowane brakiem jednoznacznie określonej metodyki".

Ma rację Sąd I instancji, że inwestor nie dokonał w tym zakresie własnej oceny czy metoda szacowania substancji odorowych jest wystarczająca i adekwatna do planowanej wielkości produkcji. Wobec powyższego nie dokonano analizy pozwalającej na oszacowanie zasięgu terytorialnego oraz skali (natężenia, czasu trwania) w stosunku do planowanej skali inwestycji (przyjmując emisję odoru przypadającą na jedno zwierzę bez wyliczenia przewidywanej obsady kurników) - przewidywanych oddziaływań odorowych.

W uzupełnieniu raportu wskazano, że na przedmiotowej fermie drobiu przewiduje się trzy sposoby zagospodarowania obornika. Powstający po zakończeniu cyklu chowu obornik będzie wywożony z każdego kurnika: 1. przekazywany jako odpad o kodzie 02 01 06 (odchody zwierzęce) firmom posiadającym stosowne zezwolenia na odbiór tego typu odpadów lub 2. wykorzystywany do nawożenia pól wnioskodawcy lub rolników, z którymi wnioskodawca będzie miał podpisane umowy, zgodnie z zatwierdzonymi planami nawożenia. Powstający obornik będzie w tym wypadku nawozem naturalnym, a nie odpadem lub 3. obornik jako biomasa będzie wykorzystywany do produkcji energii za pomocą procesów lub metod, które nie są szkodliwe dla środowiska ani nie stanowią zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Zgodnie z art. 2 ustawy o odpadach obornik w tym wypadku nie będzie odpadem.

Oznacza to, że w raporcie oraz w jego uzupełnieniu nie przeprowadzono oceny dotyczącej wielkości oddziaływań odorowych, których źródłem będzie realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia.

W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd i nie jest kwestionowany, według którego brak norm odorowych nie zwalnia organów od zajęcia się tą problematyką, istotną z punktu widzenia ochrony środowiska, życia i zdrowia ludzi i poddanie jej ocenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1238/11 oraz wyrok NSA z 24 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 1066/21). Pomocnym w wyjaśnieniu powyższej problematyki może być przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który umożliwi wyjaśnienie istotnych okoliczności do rozstrzygnięcia tego problemu. Przeprowadzenie takiego dowodu daje przepis art. 84 § 1 k.p.a. Ewentualne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego pozwolić może na uzyskanie niezbędnej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej, wymaganej do oceny oddziaływania emisji odoru i gazów na środowisko i poddać ocenie czy zgłaszane w tym zakresie zastrzeżenia przez lokalną społeczność są oparte li tylko na subiektywnych odczuciach, czy też nie. W niniejszej sprawie zbadanie w sposób wyczerpujący powyższej okoliczności jest szczególnie istotne z uwagi na lokalizację planowanego przedsięwzięcia, jego wielkość, w tym usytuowanie w stosunku do zabudowy mieszkaniowej. Sam fakt, że w raporcie nie stwierdzono negatywnego oddziaływania emisji odorów i gazów na środowisko, stwierdzenie, że nie będą one przekraczać granic terenu przedsięwzięcia, nie uzasadnia przyjęcia, że okoliczność ta została w sposób wyczerpujący wyjaśniona. Nadto samo doświadczenie życiowe, jakie posiada każdy obywatel odnośnie realizacji takich przedsięwzięć wskazuje, że kwestie te należy badać w sposób szczególnie staranny. Ma to zapewnić uzupełnienie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego przez organy, w tym przez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Również przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego umożliwi ocenę czy przedstawione w raporcie warianty przedsięwzięcia odpowiadają kryteriom określonym w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Zarówno organ, jak i Sąd w zakresie, w jakim jest wymagana wiedza specjalistyczna, nie może zastępować w tym zakresie biegłego, a jedynie może poddawać ocenie czy dokonane ustalenia w drodze przeprowadzonego dowodu są wystarczające do dokonania niezbędnych ustaleń (por. odpowiednio wyrok NSA z 24 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 1066/21).

Wyjaśnić uzupełniająco należy, że z ochroną prawną powietrza wiąże się także ważne i wciąż nieuregulowane w sposób kompleksowy w prawie polskim zagadnienie zapobiegania uciążliwościom zapachowym. W piśmiennictwie wskazuje się, że: "Różnego rodzaju substancje zapachowe, emitowane przez człowieka do atmosfery w bezpośrednim sąsiedztwie innych obiektów, zabudowań, osiedli, itd. mogą stanowić uciążliwość dla mieszkańców. Dominujące do tej pory tradycyjne analizy jakościowe i ilościowe na ogół nie są wystarczającym źródłem informacji dotyczącym zarówno ilości, jak i jakości substancji zapachowych emitowanych do atmosfery, tym bardziej, że zmienność emisji może być różna" (zob. L. Woźniak, Regulacje prawne dotyczące przeciwdziałania uciążliwościom zapachowym (odorom) w wybranych krajach Unii Europejskiej wraz z komentarzem na temat konsekwencji społecznych i ekonomicznych (gospodarczych) ich wprowadzenia [w:] Regulacje prawne dotyczące przeciwdziałania uciążliwościom zapachowym (odorom) w wybranych krajach Unii Europejskiej, red. R. Sawicki, "Opinie i Ekspertyzy" OE-222, Biuro Analiz i Dokumentacji, Zespół Analiz i Opracowań Tematycznych, Kancelaria Senatu, listopad 2014, s. 4). Brak norm prawnych regulujących poziomy dopuszczalne uciążliwości zapachowej i jej częstości przekraczania powoduje poszukiwanie innych form rejestracji i monitorowania zapachowej jakości powietrza atmosferycznego. Jednym ze źródeł informacji o cechach danego zapachu może być analiza lotnych związków organicznych (LZO) przeprowadzana z wykorzystaniem technik instrumentalnych, a mianowicie technik chromatograficznych oraz technik elektronicznego nosa. W analizie instrumentalnej wykorzystywanej w badaniu próbek gazowych dominują dwa podejścia. Pierwsze polega na zidentyfikowaniu lotnych związków zapachowych próbek przy użyciu chromatografii gazowej, drugie oparte jest na "całościowej" analizie mieszaniny gazowej, bez rozdzielania jej na indywidualne składniki przy użyciu elektronicznego nosa (J. Gębicki, T. Dymerski, J. Namieśnik, Oddziaływanie zapachowe składowiska odpadów komunalnych monitorowane za pomocą ultra szybkiej chromatografii gazowej [w:] Ochrona powietrza w teorii i praktyce, t. 1, red. J. Konieczyński, Zabrze 2014, s. 40).

W orzecznictwie NSA wyrażono również pogląd, który w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "Należy podkreślić, że zapach czy też odór jest substancją niemierzalną. Zapachy, pomimo że mogą być uciążliwe nie mogą być badane, gdyż w polskim systemie prawnym nie obowiązują normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów. W takiej sytuacji za kryterium oceny w tym zakresie przyjmuje się średnioroczne i godzinowe stężenia amoniaku i siarkowodoru." (wyrok NSA z 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 223/09, LEX nr 592007).

Zgodnie z funkcją prewencyjną prawa ochrony środowiska, której podstawą są zasada prewencji i zasada przezorności, uciążliwość odorowa (zapachowa) powinna być ograniczana lub eliminowana na najwcześniejszych etapach realizacji inwestycji, tj. przede wszystkim na etapie planowania i realizacji projektu budowlanego, a następnie także na etapie eksploatacji instalacji (u źródła) (zob. P. Korzeniowski, Pozwolenie emisyjne w prawie ochrony środowiska, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2020, s. 282). Narzędzia i metody ograniczania uciążliwości odorowych (zapachowych) mogą obejmować: 1) odpowiednie planowanie przestrzenne, czyli takie usytuowanie zakładów będących potencjalnym źródłem emisji odorów oraz budynków mieszkalnych, aby zapobiec kolizji interesów; 2) prawidłowe usytuowanie odpowietrzeń zbiorników w celu ich oddalenia od miejsc przebywania ludzi; 3) tworzenie strefy buforowej składającej się z obszarów pokrytych roślinnością wokół potencjalnych źródeł emisji odorów (np. składowisk odpadów, oczyszczalni ścieków, ferm hodowlanych itp.); 4) odpowiednie kształtowanie krajobrazu przez sadzenie drzew, roślinności średnio- i wysokopiennej.

Wymienione wyżej sposoby zapobiegania uciążliwościom odorowym (zapachowym) traktowane są jako pierwotne metody ich ograniczania. Pozwalają one na zmniejszenie uciążliwości, jednak zazwyczaj nie eliminują ich całkowicie. Z tego powodu konieczne jest zastosowanie odpowiednich technologii i środków technicznych ograniczania oddziaływania odorów.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II. 1) skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Jak wynika z treści raportu przedstawionej w formie tabeli na str. 66 racjonalny wariant alternatywny został utworzony jednie przez powiększenie podstawowych parametrów przedsięwzięcia takich, jak: roczna produkcja brojlerów, początkowa obsada instalacji, roczny czas chowu, woda do pojenia i zraszania, zużycie paszy, zużycie energii, zużycie gazu płynnego, zużycie słomy, produkcja obornika, które występują w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę. Tak opisany wariant alternatywny nie stanowi alternatywy dla wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. W raporcie wnioskodawca nie może zamiast alternatywnego wariantu - wymaganego przez prawo - wskazać innej wersji tego samego wariantu, różniącej się od wersji "inwestorskiej", jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W literaturze zwrócono uwagę, że "wariantowanie" przedsięwzięcia obejmuje: lokalizację przedsięwzięcia, zagospodarowanie terenu, rozwiązania dotyczące obiektów zewnętrznych, sieci transportu, zasilania, organizacji robót, doboru materiałów, czasu realizacji oraz inne (zob. G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011, s. 189).

Takiego wariantowania przedsięwzięcia nie zawiera przedmiotowy raport. Wariant alternatywny jak wynika z opisu wariantów (str. 66-80 raportu) został stworzony m.in. na podstawie: graficznego porównania rocznego czasu chowu dla wariantu podstawowego i racjonalnego wariantu alternatywnego; graficznego porównania początkowej obsady instalacji w (szt./cykl) dla wariantu podstawowego i racjonalnego wariantu alternatywnego; początkowej obsady instalacji w DJP dla wariantu podstawowego i racjonalnego wariantu alternatywnego; graficznym porównaniu rocznej produkcji brojlerów w (szt./rok) dla wariantu podstawowego i racjonalnego wariantu alternatywnego; graficznym porównaniu rocznych zużyć surowców oraz produkcji obornika dla wariantu podstawowego i racjonalnego wariantu alternatywnego. Wyjaśnić należy, że sposób opisu wariantu alternatywnego w raporcie przez wskazanie wszystkich parametrów realizacji przedsięwzięcia powodujących większe oddziaływania na środowisko w porównaniu do wariantu proponowanego przez wnioskodawcę z góry przekreśla możliwość wyboru wariantu alternatywnego.

Wariant alternatywny powinien posiadać cechę racjonalności. Racjonalny wariant alternatywny (art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a u.u.i.ś.) powinien odzwierciedlać racjonalne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, a nie jedynie oddziaływanie powiększone w stosunku do tego, które przewidziano w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę. Celem przedstawienia wariantów realizacji przedsięwzięcia w raporcie jest zapewnienie organowi maksimum swobody wyboru każdego z wariantów przedstawionych i opisanych w raporcie z punktu widzenia oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 15 u.u.i.ś. pojęcie "środowisko" oznacza "środowisko" w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. W myśl art. 3 pkt 39 p.o.ś., przez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Przedstawione w raporcie na str. 66-80 porównanie parametrów związanych z funkcjonowaniem przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę z parametrami związanymi z funkcjonowaniem przedsięwzięcia z racjonalnym wariantem alternatywnym nie odnosi się w żaden sposób do definicji ustawowej środowiska i oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w rozumieniu art. 3 pkt 39 p.o.ś. Sposób przedstawienia racjonalnego wariantu alternatywnego w niniejszej sprawie znacznie ogranicza organowi swobodę wyboru wariantu i nie uwzględnia oddziaływań na środowisko (art. 3 pkt 39 p.o.ś.). Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś., raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać: opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę oraz opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko, wynikające z: a) istnienia przedsięwzięcia, b) wykorzystywania zasobów środowiska, c) emisji.

Sąd I instancji w niniejszej sprawie dokonał prawidłowej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt II. 2) petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nie stosował art. 222 p.o.ś.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II. 3) petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 6 ust. 2 p.o.ś.

Zgodnie z zasadą przezorności, dopuszczalne jest nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w sytuacji wystąpienia dużego ryzyka negatywnego oddziaływania na środowisko spowodowanego realizacją przedsięwzięcia także w sytuacji, gdy możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko nie została w pełni dowiedziona i wykazana. Również potencjalne ryzyko wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko, które nie zostało jeszcze rozpoznane może być przesłanką zastosowania instrumentów prawnych zgodnych z zasadą przezorności, uregulowaną w art. 6 ust. 2 (por. wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2391/15).

W zasadzie przezorności chodzi nie o zapobieganie szkodom (lub nie przede wszystkim o zapobieganie szkodom), ale wszelkim potencjalnym niebezpieczeństwom środowiskowym poniżej takiego poziomu zagrożenia dla środowiska, od którego można się liczyć z prawdopodobieństwem wystąpienia szkody, a którego można uniknąć, wykorzystując osiągnięcia techniki przy zachowaniu zasady proporcjonalności.

Treść zasady przezorności uregulowanej w art. 6 ust. 2 p.o.ś. można określić przez odwołanie się do dwóch pojęć: ryzyka i niepewności, które dotyczą wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko, które nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ na podstawie raportu i przedstawionych w nim wariantów realizacji przedsięwzięcia nie można określić negatywnego oddziaływania na środowisko odorów, które powstaną w fazie eksploatacji przedsięwzięcia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.