Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 35/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149a par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 65 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Asesor WSA Paweł Dańczak, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia [...] o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz O. W. kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

O. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

12 kwietnia 2021 r. za pośrednictwem ePUAP skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. W wersji papierowej wniosek złożono 15 kwietnia 2021 r. Jako przesłankę pobytu cudzoziemka wskazała pobyt z małżonkiem M. W. obywatelem Rzeczpospolitej Polskiej przez okres powyżej 3 lat. Związek małżeński został zawarty w dniu 7 kwietnia 2018 r. w Warszawie. Dodatkowo cudzoziemka przebywa w Polsce nieprzerwanie na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy na terytoriom Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na małżeństwo.

31 maja 2021 r. skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika wniosła ponaglenie do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców w związku z bezczynnością oraz niezałatwieniem sprawy przez Wojewodę [...] w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a w dniu 29 czerwca 2021 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność Wojewody [...]. Pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniósł o:

1) zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

2) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa związku z art. 149 p.p.s.a. o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu;

3) przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

5) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że pomimo upływu ustawowego terminu na rozpatrzenie sprawy od złożenia wniosku organ nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie, jak również nie podjął innych czynności zmierzających do rozpoznania złożonego wniosku. W toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zaistniała więc bezczynność organu administracji publicznej, gdyż mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Postanowieniem z dnia 9 lipca 2021 r. Szef Urzędu do spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za nieuzasadnione.

Pismem z 15 lipca 2021 r. organ wezwał pełnomocnika skarżącej do dostarczenia oryginału opłaty skarbowej za wydanie decyzji w kwocie 640 zł pod rygorem zwrotu wniosku. Ponadto organ wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa w dniu 11 sierpnia 2021 r. celem uzupełnienia braków formalnych wniosku, tj. pobrania linii papilarnych, przedstawienia oryginału ważnego dokumentu podróży oraz opłaty za wydanie karty pobytu w kwocie 50 zł - pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę z dnia 23 lipca 2021 r. organ wniósł o jej oddalenie. Wojewoda wyjaśnił, że w związku z bardzo dużą liczbą wniosków o udzielenie zezwolenia wpływających do tutejszego Wydziału termin postępowania może być przesunięty w czasie względem dnia złożenia dokumentów. Każda sprawa wymaga dochowania należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów celem uniknięcia ewentualnych błędów mogących powodować w przyszłości stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia w oparciu o błędnie przeprowadzone postępowanie i zgromadzony materiał dowodowy. Wskazano, że w 2020 r. liczba złożonych wniosków o legalizację pobytu wzrosła o 40% w porównaniu do roku 2019, który był dla [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. pod tym względem rekordowy. Ponadto w bieżącym roku ta tendencja się nasiliła. Wojewoda [...]proceduje zaskarżone postępowanie w okresie wprowadzonego przez władze RP stanu epidemii wirusa COVID 19. W związku z tym wprowadzono ograniczenia zarówno w bezpośredniej obsłudze klientów przez Urząd, jak i zmieniono systemem pracy organu, co ma na celu ochronę zdrowia pracowników i klientów Urzędu oraz zapobieganie rozprzestrzeniania się koronawirusa.

Z myślą o przyspieszeniu rozpatrywania spraw od dnia 31 maja 2021 r. klienci mogą rezerwować za pośrednictwem strony internetowej http://www.rezerwacie.lodzkie.eu wizytę, dzięki której można z dnia na dzień umówić się na uzupełnienie braków formalnych złożonych już wniosków jak i bezpośrednio złożyć wnioski wraz z uzupełnieniem braków formalnych jak i merytorycznych. Organ wskazał, że skarżąca nie skorzystała z tej możliwości.

Odnosząc do zarzutu działania przez Wojewodę [...] z rażącym naruszeniem prawa organ wyjaśnił, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie ma podstaw do uznania, że działał z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewoda [...] stanął na stanowisku, że ocena "szybkości postępowania" powinna zostać dokonana w sposób indywidualny, uwzględniając ilość okoliczności stanowiących przeszkodę do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie oraz okres czasu potrzebny na ich usunięcie. Organ wskazał, że termin na rozpatrzenie przedmiotowej sprawy wynosi dwa miesiące, a wniosek został złożony 15 kwietnia 2021 r. w ocenie organu nie ma podstaw do uznania, że Wojewoda [...] dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do przedstawionych przez skarżącą roszczeń pieniężnych, w ocenie Wojewody [...] są one bezzasadne. Organ wskazał, że skarżąca w treści skargi nie precyzuje jakiej szkody doznała ze strony organu w związku z toczącym się postępowaniem. W ocenie organu przywołanie przez pełnomocnika cudzoziemki okoliczności związanych z brakami kadrowymi organu, jako argumentu świadczącego za słusznością roszczeń jest całkowicie bezzasadna. Zdaniem Wojewody skarżąca nie wykazała z czego wynika przyznanie kwoty pieniężnej. Przytoczona argumentacja ma charakter ogólny i nie uzasadnia żądania.

Podkreślono, że skarżąca legitymuje się ważą kartą pobytu wydaną przez Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców z wolnym dostępem do rynku pracy i może legalnie świadczyć pracę. Cudzoziemka legitymuje się kartą pobytu, której moc obowiązująca została przedłużona, na podstawie art. 15z2 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 1842), który stanowi, że: " Ważność kart pobytu, których okres ważności, o którym mowa w art 244 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r o cudzoziemcach, upłynął w czasie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, przedłuża się do 30 dnia od dnia odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni".

W piśmie z 30 lipca 2021 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o przekazanie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały do Wojewody [...], według miejsca zamieszkania skarżącej.

Zawiadomieniem z 27 sierpnia 2021 r. Wojewoda [...]przekazał kserokopię wniosku skarżącej do Wojewody [...] oraz poinformował, że skarżąca aktualnie zamieszkuje pod adresem: ul. Ż., W., a oryginały akt administracyjnych znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Przeprowadzona ocena legalności wykazała, że skarga jest zasadna co do zarzutu bezczynności organu.

Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie § 2 art. 149 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - do organu prowadzącego postępowanie. W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, czyniąc zadość art. 53 § 2b p.p.s.a., tj. skarga została wniesiona po uprzednim złożeniu ponaglenia, które skierowane zostało do właściwego organu.

Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje być w bezczynności.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie skarżąca uczyniła bezczynność Wojewody [...] w rozpatrzeniu wniosku złożonego 12 kwietnia 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Dokonując kontroli zarzucanej przez skarżącą bezczynności w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Należy wskazać, że zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzają następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.), "niezwłocznie" (§ 2 tego artykułu), gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, "w ciągu miesiąca", jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego (§ 3 zd. pierwsze tego artykułu), "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania" (§ 3 zd. drugie ww. artykułu), gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana. Do terminów określonych powyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 2 k.p.a.).

Stosownie zaś do treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Bieg któregokolwiek z ww. terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem sprawy przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 05.07.2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, publ. jak wyżej). Dla stwierdzenia stanu bezczynności lub przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy stan ten był zawiniony przez organ, czy też nie.

W ocenie Sądu, Wojewoda [...]nie załatwił w terminie sprawy z wniosku strony, dopuszczając się w tym zakresie bezczynności.

Z akt kontrolowanego postępowania wynika, że skarżąca 12 kwietnia 2021 r. za pośrednictwem ePUAP złożyła do Wojewody [...] wniosek o zezwolenie na pobyt stały. W dniu 31 maja 2021 r. wniesione zostało ponaglenie. Organ 15 lipca 2021 r. wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa 11 sierpnia 2021 r. celem uzupełnienia braków formalnych wniosku, tj. pobrania linii papilarnych, przedstawienia oryginału ważnego dokumentu podróży, przedłożenia dowodu wniesienia opłaty skarbowej za wydanie decyzji w kwocie 640 zł oraz opłaty za wydanie karty pobytu w kwocie 50 zł pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Organ powołał się na zmiany organizacyjne związane ze stanem epidemii oraz braki kadrowe, oraz że na skutek tych okoliczności termin postępowania może być znacząco przesunięty w czasie względem dnia złożenia dokumentów.

Zauważyć należy, że od chwili wpływu wniosku do organu, tj. od 12 kwietnia 2021 r., a także mimo ponaglenia z 31 maja 2021 r. organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku, dopiero 15 lipca 2021 r. wystosował wezwanie do uzupełnienia braków wniosku.

Sąd zauważa się stosownie do treści art. 210 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.), dalej "u.c." postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania.

W powyższych okolicznościach faktycznych sprawy uznać należy, że po stronie organu wystąpiły przesłanki pozwalające stwierdzić bezczynność organu w prowadzeniu postępowania, o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Należy bowiem wskazać, że organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 210 u.c., który jest przepisem lex specialis w stosunku do art. 35 § 1 k.p.a.

Postępowanie trwało ponad 3 miesiące, a zatem bezspornie doszło do przekroczenia terminu, o którym mowa w art. 210 u.c. Podkreślić trzeba, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ nie wydając decyzji w sprawie nie informuje strony o przyczynach braku rozstrzygnięcia i nie informuje o przewidywanym, nowym terminie wydania decyzji. Takie postępowanie organu pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Podważa ono również wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej należało uznać za w pełni uzasadniony.

Sąd nie znalazł żadnych okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opisane wyżej nieprawidłowości w działaniu organu. Trzeba także wskazać, że Sądowi z urzędu znana jest sytuacja organu związana z ilością wpływających spraw i trudnościami kadrowymi. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że bez znaczenia dla uznania, że organ działał przewlekle są ewentualne kłopoty kadrowe danej jednostki, choć oczywiście znaczący wzrost ilości wpływających wniosków przy zbyt małej obsadzie urzędników może powodować opóźnienia w rozpoznaniu wniosków i rejestrowaniu wydanych decyzji. Rzeczą organu jest jednak takie zorganizowanie pracy w podległym urzędzie, aby wiążące organ terminy z k.p.a. były dotrzymywane (np. wyrok z 16 stycznia 2019 w sprawie III SAB/Po 22/18 LEX nr 2617144). Jak stwierdził WSA we Wrocławiu w sprawie III SAB/Wr 90/2018 (LEX nr 2579192) właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Trudności związane ze znacznym zwiększeniem ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie są okolicznościami nowymi, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę, gdyż te tendencje występują od ponad trzech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. Opóźnienia w rozpoznaniu sprawy nie usprawiedliwia również trwający obecnie w kraju stan epidemii wywołany wirusem COVID-19 (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 sierpnia 2021 r., III SAB/Wr 215/21, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie zaistniała jednak szczególna sytuacja, bowiem skarżąca zmieniła miejsce zamieszkania i Wojewoda [...] pismem z 27 sierpnia 2021 r. przekazał kserokopię wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały Wojewodzie [...] (wskazując, że oryginały pozostają w tutejszym Sądzie). Podstawę przekazania wniosku stanowił art. 65 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie.

W tym miejscu przypomnieć należy, że na każdym organie administracji publicznej, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania, spoczywa podstawowy obowiązek rozpoznania tego wniosku i zakończenia postępowania w sposób przewidziany prawem. Może ono polegać - zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. – na wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji, np. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Może ono również polegać na podjęciu stosownego aktu (np. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania – art. 61a k.p.a.) lub stosownej czynności (np. pozostawieniu podania bez rozpoznania – art. 64 § 2 k.p.a., czy przekazaniu podania według właściwości – art. 65 § 1 k.p.a.), informujących wnoszącego podanie, że jego sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu, prowadzonym przez organ, do którego skierowano podanie.

Skoro właściwość miejscowa do wydania decyzji w rozpoznawanej sprawie uległa zmianie w toku postępowania administracyjnego, to Wojewoda [...], przy uwzględnieniu art. 201 ust. 1 u.c. (organ właściwy w sprawach o udzielenie zezwolenia na pobyt stały) utracił kompetencję do załatwienia przedmiotowej sprawy, zaś właściwym do załatwienia wniosku skarżącej z 12 kwietnia 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt stały stał się Wojewoda [...].

W wyroku z 8 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 607/20 (niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając powyższe okoliczności sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania.

Mając powyższe na uwadze, należy zatem stwierdzić, że w związku z utratą przez Wojewodę [...] w toku postępowania właściwości miejscowej oraz przekazaniem w dniu 27 sierpnia 2021 r., w trybie art. 65 § 1 k.p.a., wniosku skarżącej organowi właściwemu i zawiadomieniem wnioskodawczyni o przekazaniu, nie było podstaw prawnych w chwili wyrokowania do zobowiązywania ww. organu do załatwienia sprawy. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi w tym zakresie (pkt 2 wyroku).

Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 wyroku). Wskazać należy, że istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Ocena ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności, jak i jej powodów. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA: z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie stan bezczynności nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem trwał stosunkowo krótko. Działanie organu nie było zamierzone. Po stronie organu nie było celowego unikania rozpoznania wniosku, nie miało także miejsca celowe lekceważenie wniosku ani zła wola organu w rozpoznaniu wniosku. Nierozpoznanie wniosku strony wynikało z ilości wpływających spraw i trudnościami kadrowymi i choć okoliczności te nie mają wpływu dla oceny przekroczenia terminów określonych w k.p.a., czy w przepisach ustawy o cudzoziemcach i nie stanowią okoliczności wyłączających stwierdzenie bezczynności, czy przewlekłości w załatwieniu sprawy, to dla oceny, czy stan bezczynności miał charakter rażącego naruszenia prawa nie pozostają bez znaczenia. Zdaniem Sądu brak podjęcia działania w zakresie wniosku strony nie świadczy o złej woli organu, poważnym zaniedbaniu ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu skarżącego i ciążących na organie obowiązkach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazał przy tym, że z myślą o przyspieszeniu rozpatrywania spraw klientów, w dniu 31 maja 2021r. ruszyła bezpośrednia obsługa klienta. Za pośrednictwem zapisów elektronicznych przez stronę internetową http://www.rezerwacie.lodzkie.eu można z dnia na dzień umówić się na uzupełnienie braków formalnych złożonych już wniosków, jak i bezpośrednio złożyć wnioski wraz z uzupełnieniem braków formalnych i merytorycznych. Z tych też względów uznać należało, że nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do żądania przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej to stwierdzić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku i przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej. W sprawie nie doszło bowiem do rażącego naruszenia przepisów postępowania, a w uzasadnieniu skargi nie powołano żadnych szczególnych okoliczności dotyczących strony, uzasadniający przyznanie sumy pieniężnej, w szczególności odnoszących się do doznanej krzywdy i uszczerbku w związku z nierozpoznaniem wniosku w terminie.

Wskazać należy, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. Otrzymana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji. W ocenie Sądu, skarżąca nie uzasadniła wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Przyznanie sumy pieniężnej, jak zaznaczono wyżej, obok funkcji prewencyjnej pełni funkcję kompensacyjną, mającą na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznała strona na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez stronę skarżącą w treści wnoszonej skargi (wyroki NSA z: 19.12.2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17, 03.07.2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17, publ. CBOSA). Jak wskazał NSA w wyroku z 29.04.2020 r. sygn. akt I OSK 3094/19 (publ. CBOSA), "wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją." Skarżąca nie podała żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na fakt poniesienia przez nią uszczerbku, straty, czy krzywdy, które są wynikiem bezczynności organu, a które wymagałyby zrekompensowania. Zdaniem Sądu, żądaniu sumy pieniężnej, winno towarzyszyć szczegółowe uzasadnienie odnoszące się do konkretnych okoliczności, uzasadniających żądanie przyznania podanej w skardze sumy pieniężnej.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W judykaturze podkreśla się, że grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę (w przywołanych przepisach użyto słowa "może"), czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Zarówno więc wymierzenie grzywny, czy przyznanie sumy pieniężnej - nie jest obligatoryjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2019 r., III SAB/Gd 58/19; wyroki WSA w Białymstoku: z dnia 5 października 2019 r., II SAB/Bk 75/19, z dnia 11 października 2018 r., II SAB/Bk 97/18). Zdaniem NSA, uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2019 r., I OSK 153/19).

W świetle powyższych kryteriów i bezspornych okoliczności faktycznych sprawy Sąd uznał, że nie ma uzasadnionej potrzeby dyscyplinowania organu i stosowania środków represyjnych w postaci grzywny.

Tym samym Sąd uznał, że brak jest podstaw do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej i wymierzenia grzywny organowi i w tej części skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na koszty postępowania złożyły się: 100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł – wynagrodzenie radcy prawnego oraz 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., w myśl, którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

e.o.