Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1103/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Dnia 29 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 roku sprawy ze skargi D. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], znak [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.), Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – W. B. - pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z parkingami oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], położonej w D. , ul. [...], gm. D.. Decyzja wydana została po stwierdzeniu zgodności inwestycji z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) – z uchwałą Rady Gminy D. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym D. wzdłuż linii kolejowej, gmina D. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. 2016r., poz. 1436), w tym z zapisami § 15, określającymi sposób zagospodarowania działki nr [...] dla której plan określił przeznaczenie pod zabudowę usługową.

Inwestor zaprojektował budynek handlowo - usługowy na dz. nr ewid. [...] w granicy działek nr ewid. [...], [...], [...], co jest zgodne z §15 pkt 1 j) planu, który dopuszcza lokalizację budynków bezpośrednio przy granicy działek lub w odległości 1,5m od granicy działki. Budynek zaprojektowano o wysokości [...] m, a na odcinku [...]m o wysokości [...]m, co nie jest sprzeczne z §15 pkt 1 f) planu, który określa wysokość zabudowy - nie wyżej niż 10,0 m. Starosta wyjaśnił, że projektant przeprowadził analizę nasłonecznienia i wykazał, że minimalny czas nasłonecznienia budynków na działkach sąsiednich został zapewniony, zgodnie z § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2015 poz. 1422 ze zm. – dalej przywoływane jako "Rozporządzenie"). Analiza przesłaniania wykazała, że ściany budynków sąsiednich od strony projektowanego budynku, znajdujące się w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania, nie mają okien - zatem przesłanianie nie występuje. Przepisy natomiast nie regulują zacieniania działki budowlanej, jak również roślin na działce sąsiedniej. Organ uznał, że przyjęte rozwiązania projektowe nie naruszają § 3 pkt 22 Rozporządzenia, gdzie zdefiniowano teren biologicznie czynny oraz, że miejsca postojowe zaprojektowano zgodnie z § 11 pkt 4 lit a) planu i pkt 6 oraz § 19 Rozporządzenia. Starosta wskazał, że w celu zapewnienia komfortu mieszkańców wzdłuż działki [...] zaprojektowano ekran akustyczny, jako ochronę przed ewentualnym hałasem, przy czym w projektowanym obiekcie nie przewiduje się występowania szczególnie uciążliwych urządzeń, które generowałyby nadmierny hałas czy drgania. W budynku projektuje się wentylację grawitacyjną, dzięki czemu brak jednostek zewnętrznych emitujących hałas, takich jak centrale wentylacyjne czy wyrzutnie powietrza.

Dach zaprojektowany został w postaci dachu zielonego ekstensywnego. Jako warstwę wegetacyjną zaprojektowano matę wegetacyjną składającą się z mchów, rozchodników i ziół, które charakteryzuje wysoka odporność na ekstremalne warunki pogodowe i posiadają bardzo wysoką zdolność regeneracji. Układ warstw na projektowanym dachu zielonym przedstawiono szczegółowo na stronach [...] i [...]. Zatem przyjęte rozwiązanie projektowe nie narusza § 3 pkt 22 Rozporządzenia, gdzie przez teren biologicznie czynny należy rozumieć : " ...teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie;".

Miejsca postojowe zaprojektowano zgodnie z m.p.z.p. i § 11 pkt 4 lit a) i pkt 6 oraz § 19 Rozporządzenia. Zjazd na działkę nr [...] będzie odbywał się istniejącym, wykonanym zjazdem z drogi gminnej nr [...], uzgodnionym z Gminą D. pismem znak [...] z dnia [...].09.2018r. Zaprojektowano wewnątrz budynku antresolę z otworami okiennymi od strony ulicy. Z projektu wynika, że od strony działki nr [...] zaprojektowano ścianę pełną.

Organ wyjaśnił, że w przypadku spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nie można odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazano, że organ prowadzący postępowanie nie może kwestionować przyjętych w projekcie rozwiązań technicznych. Organ bada natomiast kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji i zaświadczeń, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b i art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Organ nie ma żadnych podstaw prawnych, aby analizować w sprawie inne okoliczności oraz aby powoływać w toku postępowania niezależnych biegłych. Starosta zaznaczył, iż pozwolenie na budowę w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli D. B., S. K. oraz M. M..

Decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty. Organ odwoławczy uznał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki, aby przedłożony przez inwestora projekt budowlany zatwierdzić i udzielić pozwolenia na budowę.

W tym zakresie wskazano, że budynek zaprojektowano zgodnie z zapisami obowiązującego na przedmiotowym terenie m.p.z.p. Teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, został oznaczony na rysunku planu symbolem [...] - teren zabudowy usługowej. Zgodnie z § 15 pkt 1 planu na terenie tym dopuszczono budowę budynków usługowych. Dopuszczono sytuowanie magazynów, budynków garażowych, portierni, obiektów małej architektury, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Tym samym pod względem dopuszczalnej funkcji projektowany budynek jest zgodny z zapisami planu.

W m.p.z.p. określono także takie parametry zabudowy, jak: maksymalna intensywność zabudowy - 0,40, minimalna intensywność zabudowy - 0, powierzchnia biologicznie czynna - nie mniej niż 30 % powierzchni działki budowlanej, wysokość zabudowy - nie wyżej niż 10,0 m, zakaz lokalizacji kondygnacji podziemnych, geometria dachów - dachy dwuspadowe o połaciach symetrycznie zbiegających się w kalenicy, dachy wielospadowe, dachy płaskie, nachylenie głównych połaci dachowych - do 30, dopuszczenie lokalizacji budynków bezpośrednio przy granicy działek lub w odległości 1,5 m od granicy, dostęp z drogi 1KDZ, lokalizację miejsc postojowych w obrębie działki - 1 miejsce na każde rozpoczęte 50 m2 powierzchni użytkowej budynku, miejsce postojowe dla samochodów ciężarowych i stanowisko do przeładunku towarów. Wojewoda wskazał, że zgodnie z zatwierdzonym projektem intensywność zabudowy wynosić będzie [...]; powierzchnia biologicznie czynna - łącznie [...] m2, co daje [...] % w stosunku do powierzchni działki (w tym [...] m2 trawy liczonej jako 100 % powierzchni biologicznie czynnej, [...] m2 eko-kraty liczonej jako 50 % powierzchni biologicznie czynnej i [...] m2 dachu zielonego liczonego jako 50 % powierzchni biologicznie czynnej); wysokość zabudowy - [...] m; geometria dachu - dach płaski; w zakresie miejsc postojowych - [...] miejsc postojowych w tym jedno dla osób niepełnosprawnych, jedno miejsce postojowe dla pojazdów ciężarowych oraz stanowisko przeładunku towarów. Obsługę komunikacyjną planuje się z drogi gminnej - działki o nr [...], oznaczonej w planie symbolem [...] Nadto budynek zaprojektowano w granicy z działkami sąsiednimi o nr [...], [...] i [...], co plan miejscowy dopuszcza - § 15 pkt 1 lit j.

W zakresie oceny zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi Wojewoda przytoczył treść § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). Zgodnie z § 12 ust. 2 Rozporządzenia sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. W świetle zapisów planu możliwe jest zatem zlokalizowane przedmiotowego budynku w granicy nieruchomości przy zachowaniu innych wymagań wymienionych w § 12 ust. 1, tj. przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273. Zdaniem organu warunki te zostały spełnione. Wysokość przesłaniania niższej części budynku wynosi ok. [...] m do [...] m w odniesieniu do wyższej części budynku. Jak wskazał projektant, ściany budynków sąsiednich od strony projektowanego budynku, znajdujące się w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania, nie mają okien zatem przesłanianie nie występuje. Natomiast ściany z oknami znajdują się w odległości większej niż wysokość przesłaniania, więc warunek również został spełniony.

Z analizy sporządzonej przez projektanta wynika, że w godzinach od 7:00 do 11:00 żaden z sąsiednich budynków nie jest zacieniany, natomiast elewacja południowo-wschodnia budynków sąsiednich nie jest zacieniana do godziny 13:00. Z powyższego wynika, że wymóg co najmniej 3 godzin nasłonecznienia został spełniony (§ 60 ust. 1 i 2 Rozporządzenia).

W przedmiotowej sprawie ww. wymagania, jak i wymagania z § 21, dotyczące minimalnych wymiarów pojedynczych miejsc postojowych, zostały spełnione.

Miejsce gromadzenia odpadów zaprojektowano w północno-zachodniej części działki z zachowaniem odległości określonych w § 23 rozporządzenia.

W związku z lokalizacją budynku w granicy nieruchomości, projektant przewidział zastosowanie materiałów o zwiększonej odporności ogniowej - na całej długości budynku wzdłuż działek sąsiednich nr [...], [...] i [...] zaprojektowano ścianę oddzielenia pożarowego o podwyższonej odporności ogniowej REI60, a na projekcie zagospodarowania terenu widnieje pieczęć rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Tym samym zachodzi zgodność projektu z przepisami przeciwpożarowymi, w tym w § 271-273 Rozporządzenia.

Odnosząc się do treści odwołań Wojewoda wyjaśnił, że do organu należy ocena, czy materiał dowodowy jest pełny i w razie potrzeby może wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentacji bądź w uzasadnionych przypadkach powołać biegłego w określonym zakresie. Nie każda jednak sprawa wymaga uzyskania opinii biegłych. Organ analizuje przedłożony projekt w ściśle określonym zakresie uregulowanym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, lecz nie posiada uprawnień do ingerowania w szczegółowe rozwiązania zawarte w projekcie, za które odpowiedzialny jest projektant.

Podzielając ocenę i stanowisko zajęte przez organ I instancji Wojewoda podkreślił, że ochrona interesów faktycznych innych osób w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu ich posadowienia, rodzaju obiektu budowlanego. Wojewoda podniósł, że odmawiając zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie miał na uwadze, iż nie stanowi zagadnienia wstępnego okoliczność złożenia przez odwołujących skargi na m.p.z.p. – w stosunku do części zapisów, które miały wpływ na kształt inwestycji.

Zdaniem Wojewody załączony projekt budowlany przedstawia wszystkie wymagane prawem elementy, jest kompletny. Projekt został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia danych specjalności oraz legitymujące się na dzień sporządzania projektu odpowiednim zaświadczeniem potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Ponadto inwestor złożył wymagane prawem oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając to na uwadze Wojewoda uznał, że spełnione zostały warunki wydania pozwolenia na budowę określone w art. 34 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego, co uzasadniało wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. D. B., M. M. oraz S. K. – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę na ww. decyzję Wojewody. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

- art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. – dalej: k.p.a.) poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłych z zakresu wartości nieruchomości oraz z zakresu badania immisji (zacienia i hałasu), podczas gdy w niniejszej sprawie wiadomości specjalne, w szczególności w zakresie wpływu inwestycji oraz immisji na wartość nieruchomości sąsiednich oraz komfort zamieszkania mieszkańców nieruchomości sąsiednich i możliwość normalnego użytkowania nieruchomości, są istotne do prawidłowego rozpoznania sprawy;

- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, całkowicie deprecjonujący skutki inwestycji oraz immisji na nieruchomości sąsiadujące oraz całkowicie dowolne uznanie, że dowód z opinii biegłych na okoliczność wpływu inwestycji oraz immisji na wartość nieruchomości jest nieprzydatny do rozpoznania niniejszej sprawy;

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania o pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy prowadzone jest postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności m.p.z.p., na którym planowana jest inwestycja objęta przedmiotowym postępowaniem, podczas gdy nieważność postanowień m.p.z.p. może być kluczowa dla rozpoznania sprawy;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 144 k.c. oraz § 11 ust. 1 i 2 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędne niezastosowanie polegające na całkowitym pominięciu w przedmiotowej sprawie istotnego interesu prawnego odwołujących, polegającego na naruszeniu ich prawa własności poprzez immisje i pominięcie kwestii uciążliwości jakie może powodować planowany obiekt dla nieruchomości sąsiadujących, a także wpływu inwestycji oraz potencjalnych immisji na wartość nieruchomości sąsiadujących;

- art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że organ odpowiedzialny za wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wydaje decyzję jedynie w oparciu o stwierdzenie zgodności projektu z przepisami prawa techniczno-budowlanymi i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy wydanie decyzji wymaga również analizy wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie w kontekście potencjalnego naruszenia również innych przepisów prawa.

Wojewodzie zarzucono ponadto naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji I instancji, pomimo, że decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych w skardze przepisów prawa.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumentację na poparcie zgłoszonych zarzutów. Skarżący podnieśli, że będą narażeni na uciążliwości związane z prowadzonymi pracami budowlanymi, a w dalszej perspektywie na spadek wartości ich nieruchomości. Wskazali, że budowa w granicy z działkami, których są właścicielami, spowoduje pogorszenie warunków korzystania z przysługującego im prawa własności. Powstanie obiekt budowlany generujący uciążliwości w postaci hałasu, wzmożonego ruchu samochodów oraz który zacieni zupełnie ich ogrody, co z kolei poskutkuje spadkiem wartości ich nieruchomości.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. Sąd odrzucił skargi M. M. i S. K. z uwagi na brak uiszczenia wpisu od skarg.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Sąd, po rozpoznaniu wniosku skarżącej D. B., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji. Sąd uznał, że wskazane we wniosku argumenty (uciążliwości związane z etapem realizacji inwestycji oraz związane z późniejszym funkcjonowaniem budynku handlowo-usługowego, zacienienie działki i brak prawidłowej jej wentylacji, potencjalna utrata na wartości nieruchomości) to okoliczności, które nie stanowią przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem dnia [...] listopada 2020 r., sygn. akt II OZ [...], utrzymał w mocy ww. postanowienie z dnia [...] kwietnia 2020 r.

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. pełnomocnik skarżącej D. B. uzupełnił dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz ponownie wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji organów obu instancji wskazując, że wyrokiem z dnia [...] lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...], tut. Sąd stwierdził częściową nieważność m.p.z.p., na podstawie którego zatwierdzono projekt budowlany oraz wydano pozwolenie na budowę dla spornej inwestycji. Sąd stwierdził nieważność § 15 planu, który dotyczy parametrów zabudowy działki nr [...], w tym umożliwiający zabudowę w granicach działki, a także określający maksymalną wysokość zabudowy. Nadto wyrokiem z dnia [...] września 2020 r., sygn. akt l OSK [...], Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...], oddalający tożsamą skargę o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Tym samym istnieje duże prawdopodobieństwo, że co najmniej w zakresie § 15 m.p.z.p. uznany zostanie prawomocnie za nieważny. Zdaniem Skarżącej konsekwencją nieważności m.p.z.p., w oparciu o którego to nieważne postanowienia wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, jest stwierdzenie nieważności wyżej wskazanych decyzji, a co najmniej ich uchylenie. Na poparcie tego stanowiska odwołano się do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK [...].

Pismem procesowym z dnia [...] lutego 2020 r. Inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że projekt budowlany został sporządzony przez profesjonalny podmiot, dający rękojmię należytego wykonywania zawodu z dziedziny projektowania i budownictwa, zatem organy administracji architektoniczno-budowlanej nie miały jakichkolwiek wątpliwości co do zaproponowanych rozwiązań technicznych, stąd nie wystąpiła potrzeba powoływania dodatkowego biegłego, który projekt ten miałby zweryfikować. Skarżąca zarzucając organom brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego powołuje okoliczności rzekomo niezbędne do zweryfikowania, które jednak pozostają irrelewantne dla niniejszej sprawy. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to ewentualne przewidywane na skutek realizacji inwestycji dolegliwości dla otoczenia, nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Powołane okoliczności mogą jedynie stanowić o naruszeniu subiektywnie postrzeganego przez Skarżącą interesu faktycznego, a ten z punktu widzenia udzielenia pozwolenia na budowę - nie może przesądzać o wydaniu Inwestorowi decyzji odmownej.

Podniesiono następnie, że zainicjowane postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności m.p.z.p. toczą się niezależnie od niniejszego postępowania zmierzającego do oceny prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę. Ponadto, na dzień sporządzania pisma, nie ma żadnego prawomocnego wyroku, który stwierdzałby nieważność planu, bowiem Gmina D. wniosła skargę kasacyjną, która dotąd nie została rozpoznana. Ustalenia planu są zatem nadal obowiązującym aktem prawa miejscowego i nie zachodzi sytuacja, w której bez uprawomocnienia się wyroku nie jest możliwe podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. Nie występuje więc zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co powoduje, że zgłoszony w wniosek o zawieszenie postępowania nie był zasadny.

Ponadto, stosownie do art. 152 § 1 i 2 P.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego. Tym samym wniesienie skargi na akt prawa miejscowego, który wszedł w życie, nie ma znaczenia dla kwestii skuteczności tego aktu, zaś uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego, nie powoduje także utraty mocy jego obowiązywania, a skutek ten nastąpi dopiero z chwila uprawomocnienia się takiego orzeczenia.

Podniesiono również, że zgodnie z dominującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych stwierdzenie nieważności miejscowego planu nie powoduje automatycznie nieważności pozwolenia na budowę wydanego na podstawie takiego planu. W przeważającej mierze wskazuje się bowiem, iż nie można z góry zakładać nieważności pozwolenia na budowę, a ewentualne rozstrzygnięcia tego typu powinny być poprzedzone oceną związku pomiędzy przyczyną unieważnienia planu, a ewentualną przyczyną nieważności pozwolenia na budowę. Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że ma ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. Ustawodawca nie przewidział wprost konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Przywołując wyroki NSA podniesiono, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego po wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie daje podstaw do stwierdzenia przez Sąd nieważności tej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Na poparcie trafności tego stanowiska odwołano się do wykładni systemowej, wskazując na uregulowania przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."). W świetle art. 34 ust. 1 i 2 oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ustawodawca dopuszcza, mając na uwadze realizację konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych sytuację, w której może funkcjonować pozwolenie na budowę, mimo niezgodności tego indywidualnego aktu z później uchwalonym aktem prawa miejscowego. Z powyższego wynika, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do stwierdzenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z tego powodu, że stwierdzono nieważność decyzji planu miejscowego, na podstawie którego tę decyzję wydano. Natomiast – jak wynika z przyjętej wykładni art. 147 § 2 P.p.s.a. – stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji. Pozwolenie na budowę podlegające kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest zgodne z obowiązującym na dzień jego wydania miejscowym planem, a plan ten pozostaje cały czas w obrocie prawnym. Ewentualne stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie prowadzi do stanu, w którym niemożliwym będzie ustalenie legalności wykonania inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem wydanym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r., na które sprawa została skierowana zarządzeniem przewodniczącego wydziału z dnia 10 grudnia 2020 r. (karta [...] z tomu III akt sądowych), postanowił o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019r. nr [...] znak [...] Jednocześnie Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...]. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK [...], Sąd uznał, że skoro nieprawomocnym wyrokiem z dnia [...] lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...], stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym D. wzdłuż linii kolejowej, gmina D. w części tekstowej i graficznej dla obszaru oznaczonego symbolem [...], a sankcją nieważności objęte zostały te wszystkie zapisy planu miejscowego, z uwzględnieniem których sporządzony został projekt budowlany, który został zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r., znak [...], przy czym nie tylko z powodu naruszenia procedury uchwalania tego planu, lecz również z uwagi na naruszenie władztwa planistycznego, to w przypadku utrzymania wyroku tut. Sądu w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny, spełniona zostanie przesłanka z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., uprawniająca sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na wystąpienie przyczyny określonej w art. 156 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., sygn. akt II OZ [...], uchylił zaskarżone przez Inwestora ww. postanowienie tut. Sądu z dnia [...] lutego 2021 r. uznając, że skarżąca nie wykazała, iż zaistniały nowe okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonych decyzji, odmienne od tych, które już wcześniej były oceniane przez sądy obu instancji, gdy odmówiono zastosowania instytucji wstrzymania.

Sąd drugiej instancji nie podzielił też stanowiska, iż nieprawomocne stwierdzenie nieważności uchwały tamuje bieg postępowania sądowo-administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dotyczącego miejscowego planu. Wskazano, że ustawodawca nie przewidział wprost konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności m.p.z.p., zaś wypowiedzi judykatury w tym zakresie nie są jednolite. Przepis art. 147 § 2 P.p.s.a. stanowi bowiem o wzruszalności rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym, w sytuacji gdy została stwierdzona nieważność uchwały na podstawie której rozstrzygnięcie to zostało wydane. Sąd wskazał ponadto, że zasadność zawieszenia postępowania powinna być w każdym przypadku wnikliwie oceniona w celu ustalenia, czy w danej sprawie uzasadnione jest odstąpienie od zasady szybkiego rozpoznania sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej również jako: P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] października 2019 r., nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] znak [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi - W. B. - pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z parkingami oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], położonej w D. , ul. [...], gm. D..

Materialnoprawną podstawę prawną kontrolowanych decyzji stanowił przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej jako: Pr.b.), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

Stosownie przy tym do treści art. 35 ust. 3 Pr.b. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zgodnie zaś z treścią art. 35 ust. 4 Pr.b. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Pr.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Okolicznością bezsporną pozostaje, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy D. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym D. wzdłuż linii kolejowej, gmina D.), dla terenu działki nr [...], na której ma być zlokalizowana inwestycja, oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], w § 15 plan określił jej przeznaczenie pod zabudowę usługową. Jednocześnie w §15 pkt 1 j) plan dopuszcza lokalizację budynków bezpośrednio przy granicy działek lub w odległości 1,5m od granicy działki. Budynek handlowo - usługowy na dz. nr ewid. [...] zaprojektowano w granicy działek nr ewid. [...], [...], [...], z których działka nr [...] stanowi współwłasność skarżącej oraz uczestniczki postępowania M. M.. Budynek ma mieć wysokość [...] m, a na odcinku [...] m wysokość [...]m i na całej długości posadowiony jest z jednej strony w ostrej granicy z działkami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej – w tym z działką nr [...]. Sprzeciw skarżącej oraz uczestników postępowania wobec przedmiotowej inwestycji dotyczy przeznaczenia działki nr ewid. [...] pod zabudowę budynkiem handlowo-usługowym, jego parametrów oraz planowanej realizacji w granicy z działkami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkalną.

Orzekające w niniejszej sprawie organy rozpoznając wniosek Inwestora stwierdziły, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p. – uchwałą Rady Gminy D. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym D. wzdłuż linii kolejowej, gmina D. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. 2016r., poz. 1436). Na etapie wydawania zaskarżonej decyzji wskazany plan miejscowy pozostawał w obrocie prawnym, zatem uzasadnione było stanowisko organów, które przyjęły, że oceny przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego należy przeprowadzić w odniesieniu do zapisów tego planu miejscowego. Jednakże na dzień merytorycznego rozpatrywania sprawy przez tut. Sąd należy mieć na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK [...] oddalił skargę kasacyjną Gminy D. wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...], wydanego w sprawie ze skargi M. M. na ww. uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Wyrokiem tym tut. Sąd stwierdził nieważność § 15 zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku symbolem [...]. Sąd uznał, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego z uwagi na brak zrealizowanych w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie miejscowości D. ogłoszeń i informacji o przystąpieniu do sporządzania planu, o jego wyłożeniu i dyskusji publicznej, co uniemożliwiło skarżącej zgłoszenie wniosków i uwag do projektu planu obejmującego między innymi tereny bezpośrednio sąsiadujące z jej nieruchomością, jak i z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. W tym zakresie Sąd uznał, że w odniesieniu do przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem [...] nie został spełniony warunek z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. – zgodności m.p.z.p. z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy (dalej również jako "Studium"). W tym zakresie Sąd wskazał, że określono przeznaczenie terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem [...] (obejmującym obszar działki nr [...]), podczas gdy tereny te uznano w Studium za obszar z ograniczeniami dla zabudowy (pkt 2.1.2), które to ograniczenia zostały dookreślone w ramach pkt 2.2. Studium dotyczącego ustaleń dla poszczególnych form zagospodarowania terenu, wskazującego konkretne kierunki i wskaźniki. I tak w tabeli nr [...] zatytułowanej "Tereny z ograniczeniami zabudowy i zagospodarowania terenu" pod l.p. [...] przewidziano dla rolniczej przestrzeni produkcyjnej zakaz zabudowy obiektami kubaturowymi za wyjątkiem infrastruktury technicznej (drogi, parkingi, sieć wodociągowa, kanalizacyjna, gazowa, elektroenergetyczna, ciepłownicza oraz telekomunikacyjna). Jak wskazał Sąd, stanowi to w istocie całkowite wyłącznie spod zabudowy w postaci budynków usługowych, a plan miejscowy dla całego terenu działki nr [...] przewidział zabudowę usługową. Ponadto Sąd uznał, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały organ określając parametry i lokalizację dopuszczonej na terenie [...] zabudowy usługowej naruszył także zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zasadnicze wątpliwości Sądu budzi dopuszczenie w § 15 pkt 1 lit. f m.p.z.p. maksymalnej wysokości zabudowy zlokalizowanej na terenie oznaczonym symbolem [...] jako 10 m, a przede wszystkim dopuszczenie w § 15 pkt 1 lit. j lokalizacji budynków na tym terenie bezpośrednio przy granicy działek lub w odległości 1,5 m od tej granicy, bez jednoczesnego wykazania w uzasadnieniu uchwały oraz w aktach planistycznych, by przyjęcie tego rodzaju parametrów nowej zabudowy miało charakter optymalny, czy też konieczny z przyczyn technicznych, bądź było niezbędne z powodu przepisów szczególnych. Zdaniem Sądu dopuszczenie zabudowy bezpośrednio w granicy działki i o wysokości znacząco wyższej niż występująca w bezpośrednim sąsiedztwie godzi w prawo własności właścicieli nieruchomości sąsiednich względem terenu [...], w tym skarżącej, na które to nieruchomości oddziaływać będzie zabudowa zlokalizowana wprawdzie na terenie oznaczonym w panie symbolem [...], lecz jednocześnie bezpośrednio w granicach jej działki. Sąd uznał, że wobec braku uzasadnienia przyjętych szczególnych rozwiązań dotyczących terenu [...], odmiennych od zasad, które obowiązywałyby dla tego terenu w przypadku braku uchwalenia planu, niemożliwym jest dokonanie rzetelnej oceny, czy uchwalając przepisy § 15 pkt 1 lit. f i lit. j uchwały z dnia [...] lutego 2016 r. Rada Gminy D. działała w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, czy też przekroczyła granice przysługujących jej w tym zakresie uprawnień.

Ponadto Sądowi rozpatrującemu niniejszą sprawę ze skargi na decyzje zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę z urzędu wiadomym jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Po [...], wydanym po rozpatrzeniu sprawy ze skargi D. B., stwierdził nieważność tej samej uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] lutego 2016 r. - w części tekstowej i graficznej dla obszaru oznaczonego symbolem [...]. Również od tego wyroku Gmina D. złożyła skargę kasacyjną, która jednakże do dnia wydania niniejszego wyroku nie została przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana. Tym niemniej należy wskazać, że również w tej sprawie przyczyną stwierdzenia nieważności części postanowień planu miejscowego, które dotyczą terenu oznaczonego symbolem [...], a zatem obszaru przeznaczonego pod zabudowę usługową (pokrywającego się z działką nr [...]), było przede wszystkim uznanie naruszenia zgodności postanowień planu miejscowego ze Studium, jak również uznanie, że poszczególne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na obszarze objętym symbolem [...] zostały w planie określone w sposób korzystniejszy dla potencjalnego inwestora, niż w przypadku terenów oznaczonych symbolem [...] W szczególności chodzi o większą maksymalną intensywność zabudowy, mniejszą powierzchnię biologicznie czynną, większą dopuszczalną wysokość zabudowy, jak i możliwość lokalizacji budynków bezpośrednio przy granicy działek lub w odległości 1,5 m od granicy działki.

Przechodząc zatem na grunt rozpatrywanej obecnie sprawy - ze skargi D. B. na decyzje wydane w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej na obszarze co do którego w dniu [...] czerwca 2021 r. uprawomocnił się wyrok tut. Sądu stwierdzający nieważność uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w zakresie § 15 oraz załącznika graficznego w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku symbolem [...], należy mieć na uwadze, że sądy w zakresie orzekania nie są związane regulacjami aktów prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Wynika z tego niezbywalne i powszechnie uznawane prawo sądów do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisów aktu prawa miejscowego uznanych przez sąd za sprzeczne z ustawą. "Sądy rozpoznające sprawy są bowiem uprawnione do badania zgodności przepisów rozporządzeń z Konstytucją i ustawami" (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 725/07).

Wskazać należy, że akty prawa miejscowego należą do hierarchicznie zbudowanego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, różnicującego źródła prawa wedle "ważności" mocy obowiązywania. Konsekwencją tego, a zarazem warunkiem koniecznym do funkcjonowania takiego systemu, jest wymóg zgodności i niesprzeczności norm prawnych wynikających ze źródeł prawa niższego rzędu, z normami prawnymi wynikającymi ze źródeł prawa wyższego rzędu. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP hierarchia źródeł prawa w polskim porządku prawnym przedstawia się następująco: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Te ostatnie, stosownie do art. 94 Konstytucji RP, ustanawiane mogą być jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie i stanowią tzw. podustawowe źródła prawa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, iż określone w art. 94 Konstytucji wymogi wydawania aktów prawa miejscowego dają organom je wydającym pewien zakres swobody w ich stanowieniu (zob. wyrok TK z 8 lipca 2003 r. w sprawie P. 10/2002). Nie jest jednak dopuszczalne, aby normy prawne zawarte w aktach prawa miejscowego nie znajdowały podstawy w przepisach ustawy, lub żeby zakresem regulacji naruszały źródła prawa stojące wyżej w hierarchii. Jak wyżej wskazano, zgodnie z art. 20 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny z zapisami studium uwarunkowaniach i kierunków zagospodarowania. W rozpatrywanym przypadku istotnym jest, że brak takiej zgodności stanowił podstawową przyczynę stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]) w części odnoszącej się do terenu działki inwestora.

W przypadku uznania przez Sąd, iż konkretny akt prawny (lub jego cześć) są wadliwe, Sąd jest uprawniony do odmowy jego zastosowania rozstrzygając konkretną sprawę, co jednakże nie prowadzi to do eliminacji zakwestionowanej normy prawnej z systemu prawa, a jedynie do niezastosowania jej w konkretnej sprawie (zob. M. Bogusz, Wadliwość aktów prawa miejscowego. Studium z zakresu prawa administracyjnego. Gdańsk 2008, s. 96 i nast., oraz powołane tam orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego).

Podkreślić należy, że odmowa zastosowania musi opierać się na wykazanej niezgodności z aktem rangi ustawowej. Zasadniczym powodem do odmowy zastosowania aktu prawa miejscowego musi być wskazanie na jego wadliwość względem norm ustawy lub Konstytucji, taki zakres związania wynika bowiem dla sądów z art. 178 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2200/15). Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych zawartych w ustawie. Wskazywane przez sądy orzekające w sprawach II SA/Po [...], II OSK [...] oraz II SA/Po [...] wadliwości uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, świadczą o jej niezgodności z aktami rangi ustawowej – ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Konstytucją RP oraz art. 14 Kodeksu cywilnego.

Nie budzi wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem normatywnym powszechnie obowiązującym, który zawiera ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, tak długo, jak długo nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną one uchylone lub zmienione. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i organy, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych, w tym przepisów Pr.b. O ile organy administracji architektoniczno-budowlanej nie były w kontrolowanej sprawie upoważnione do pominięcia przy zastosowaniu art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.b. ustaleń wynikających z § 15 uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], o tyle Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję Wojewody mógł odmówić zastosowania ww. przepisu aktu prawa miejscowego, jako pozostającego w analizowanym zakresie w sprzeczności z normą ustawową. W tej sprawie ocena zarzutów podnoszonych przez skarżącą wobec rozwiązań zakwestionowanego m.p.z.p. w kontekście przedłożonego projektu budowlanego oznacza, że Sąd dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o kryterium prawne odmienne od tego, którym mogły posłużyć się organu administracji architektoniczno-budowlanej. Powyższe pozwala Sądowi stwierdzić, że kontrolowanym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciom należy przypisać naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.b.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 tej ustawy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą j decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r., znak [...] (pkt 1 wyroku).

Sąd nie znalazł natomiast innych podstaw do tego, aby zakwestionować wydane w sprawie decyzje. Przeprowadzona kontrola akt sprawy nie wykazała, aby zachodziły podstawy do odmowy zatwierdzenia przez Starostę [...] przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę i następnie utrzymania w mocy tej decyzji przez Wojewodę. W tym zakresie Sąd podziela ocenę przedstawioną w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, przyjmując ją jako własną, co wobec obszernych wywodów zawartych w części historycznej niniejszego uzasadnienia zbędnym czyni jej powielanie co do szczegółowego opisu, z jakich przyczyn przedłożony przez inwestora projekt budowlany spełniał wszystkie wymogi określone obowiązującymi przepisami prawa. W tym zakresie zarzuty skargi nie mogły zostać przez Sąd podzielone.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 §1 P.p.s.a., zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącej koszty postępowania w kwocie [...]zł, na którą składa się [...] zł wpisu od skargi oraz [...] zł kosztów zastępstwa procesowego (pkt 2 wyroku).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji prowadząc postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę uwzględni, że w odniesieniu do terenu działki Inwestora brak jest m.p.z.p.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3-osobowym, na które została skierowana zarządzeniem przewodniczącego wydziału z dnia10 grudnia 2020 r. (karta [...] z tomu III akt sądowych), wydanym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). W świetle tego przepisu przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda Strony na rozpoznanie w tym trybie nie jest zatem konieczna. Przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w tym przypadku jest uzależnione od uznania, że rozprawa mogłaby wywołać nadmierne zagrożenie dla życia i zdrowia osób w niej uczestniczących. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.