Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 765/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 133, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 153, art. 171
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 § 1, art. 104, art. 105, art. 130, art. 156 ˘§ 1, art. 162 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 88 ust. 1, art. 91, art. 92, art. 94, art. 97 ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi K.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia [...]r., II. stwierdza, że decyzje wymienione w pkt I wyroku nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. K.M., jako emerytowany funkcjonariusz Policji, zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 zgodnie z normą jak w złożonych wnioskach oraz "nabytymi i ustawowo przysługującymi uprawnieniami". Równocześnie wniósł o wypłatę należnych odsetek od należności głównej. Do wniosku dołączył oświadczenia mieszkaniowe za lata 2006 - 2008.

Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. Komendant Powiatowy Policji udzielił wnioskodawcy wyjaśnienia, że w wyniku nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919 z późn. m.) z dniem 1 stycznia 2006 r. osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego utraciły prawo do przedmiotowego świadczenia.

Po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawcy z dnia [...] lutego 2009 r. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w rozpoznaniu żądania w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za lata 2006-2008, Komendant Wojewódzki Policji w piśmie z dnia [...] maja 2009 r. podzielił pogląd Komendanta Powiatowego Policji o utracie prawa do przedmiotowego świadczenia przez byłych funkcjonariuszy policji pobierających świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego oraz wskazał, że żądanie przez zainteresowanego wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 nie ma charakteru sprawy administracyjnej.

W wyniku skargi K.M. na bezczynność organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 23 września 2009 r. (sygn. akt II SAB/Go 40/09) zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku zainteresowanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Skarga kasacyjna Komendanta Powiatowego Policji została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 marca 2010 r. (sygn. akt l OSK 1750/09) ze wskazaniem, że wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2008 r. skierowany do Komendanta Powiatowego Policji wszczął postępowanie administracyjne i winien być załatwiony w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. organ zawiadomił wnioskodawcę o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji odmówił K.M., jako emerytowi Policji, równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioskodawcy decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. przyznano, jako funkcjonariuszowi Policji, równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu na zasadach i w wysokości należnej w dniu wydania aktu tj. w ilości 6 norm zaludnienia. Z dniem [...] lutego 2005 r. K.M. został zwolniony z Policji i uzyskał prawo do świadczeń z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Odnosząc się do wniosku z dnia [...] grudnia 2008 r. organ wywiódł, iż prawo do równoważnika, przyznane decyzją z dnia [...] czerwca 2003 roku wnioskodawca uzyskał jako funkcjonariusz Policji. Na podstawie tejże decyzji nie realizowano stronie uprawnienia poprzez wypłatę równoważnika już jako emerytowi Policji. Powołując się na wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r. w sprawie K 7/04 wskazał, iż zgodnie z art. 91 ustawy o Policji prawo do świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za remont lokalu przysługuje wyłącznie funkcjonariuszowi policji. Pojawienie się w czasie nowych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia skutkuje cofnięciem tych uprawnień, przy czym zasady cofania i pozbawiania są ściśle związane z zasadami przyznawania i stanowią ich pochodną. Uwzględniając wykładnię zawartą w powołanym wyroku, organ ma obowiązek zbadać czy wnoszący o świadczenie posiada do niego uprawnienie, które dopiero może skutkować jego wypłatą. Organ wskazał, iż ustawa o Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego przyznaje wprost jedynie policjantom. Z kolei art. 29 i 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity: Dz. U. Nr 8, poz. 67 z 2004 r. z późn. zm.) stanowią, iż emerytowi (renciście) przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Oznacza to, iż emeryt (rencista) zachowuje prawo do lokalu pozostającego w dyspozycji organów Policji i do pomocy mieszkaniowej, natomiast nie przysługują mu pozostałe formy pomocy związane z prawem do lokalu przewidziane dla funkcjonariuszy. Wskazując na uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z dniem 1 stycznia 2006 r. rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246 z 2005r.) organ stwierdził, iż wraz z wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego odpadła podstawa prawna do dalszej wypłaty emerytowi przez organy Policji równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Skoro więc uprawnienie emerytów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont lokalu nigdy nie wynikało ani z ustawy o Policji ani z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a realizowano je jedynie w oparciu o coroczne oświadczenia mieszkaniowe i w oparciu o akt wykonawczy do ustawy, to z dniem 1 stycznia 2006 r. (data wejścia w życie rozporządzenia z 28 grudnia 2005r.) zaszła konieczność cofnięcia tych uprawnień bowiem uregulowania obowiązujące do 1 stycznia 2006 r. wykraczały poza granice delegacji ustawowej, a przyznane świadczenia nie miały oparcia w normie prawnej. Organ wskazał także, iż dokonana odmowa przyznania uprawnień nie oznacza naruszenia praw nabytych . Powołał się w tym zakresie na pogląd wyrażony przez WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 23 września 2009 r. w sprawie II SAB/Go 40 /90 , iż z faktu przyznania uprzednio skarżącemu decyzją administracyjną, jako funkcjonariuszowi Policji w służbie czynnej, uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu nie można wywodzić automatycznie skutków dla oceny istnienia po jego stronie jako emeryta policyjnego – tożsamego uprawnienia. Przywołał też organ stwierdzenie WSA , iż uprzednia decyzja regulowała bowiem konkretny stosunek administracyjny i uprawnienia strony najdłużej do czasu zakończenia służby stałej w Policji. Ustanie stosunku służby w związku z nabyciem prawa do zaopatrzenia emerytalnego powoduje zmianę okoliczności prawnych i wymaga nowego ustalenia przysługujących emerytowi uprawnień. Mając zatem na uwadze, iż ani ustawa o Policji, ani ustawa emerytalna nie dają podstaw do wypłaty równoważnika, a uprawnień do niego nie można domniemywać (vide: wyrok TK z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08) uzasadniona była odmowa przyznania wnioskodawcy równoważnika pieniężnego za remont lokalu, co powoduje w konsekwencji brak podstaw do jego wypłaty za lata 2006-2008.

Od tej decyzji, uznając iż dokonano nią cofnięcia posiadanych uprawnień do równoważnika, K.M. wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji żądając ponownego rozpoznania sprawy o wypłatę tego świadczenia za lata 2006-2008.

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji, na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm.) w związku z art. 29 i 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( tekst jednolity: Dz. U. Nr 8, poz. 67 z 2004 r. z późn. zm.), art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 43, poz. 277 z 2007 r. z późn. zm.) oraz § 6 w związku § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( Dz.U. Nr 100, poz. 919 z późn.zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż wnioskodawcy decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. Nr [...] przyznano – jako funkcjonariuszowi policji - równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a z dniem [...] lutego 2005 r. został on zwolniony ze służby w Policji i uzyskał prawo do świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. W konsekwencji więc na podstawie decyzji z [...] czerwca 2003 r. nie realizowano uprawnienia poprzez wypłatę równoważnika wnioskodawcy jako emerytowi Policji. Wywodził, iż uchylenie z dniem 1 stycznia 2006 roku – powołanym przez organ I instancji rozporządzeniem zmieniającym - § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wywołało ten skutek, iż odpadła podstawa prawna do dalszej wypłaty emerytom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wskazując na obowiązek organów orzekania wg stanu prawnego istniejącego w dacie rozstrzygania sprawy, Komendant Wojewódzki za prawidłowe uznał stanowisko organu I instancji, iż w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w związku z art. 91 ustawy o Policji, równoważnik za remont przyznaje się policjantowi. Za chybione w związku z tym organ odwoławczy uznał zarzuty skarżącego, iż organ I instancji działał bez podstawy prawnej, korzystając przy tym z nadzwyczajnego środka wzruszania decyzji administracyjnych (art. 156 Kpa ). Wskazał przy tym, iż w stosunku do wnioskodawcy nie nastąpiło – kwestionowane przez niego cofniecie uprawnień do świadczenia – ale odmowa przyznania równoważnika za remont lokalu. Organ II instancji podzielił pogląd Komendanta Powiatowego, iż rozpoznanie wniosku wymagało w pierwszej kolejności zbadania czy wnioskodawca nabył uprawnienie do przyznania mu równoważnika, a co za tym idzie do dalszego pobierania świadczenia. Za uzasadnione Komendant Wojewódzki uznał również stanowisko organu I instancji, iż zgodnie z art. 91 ustawy o Policji sporny równoważnik przysługuje jedynie policjantom, zaś ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym zawęża świadczenia z tytułu pomocy mieszkaniowej przysługującej emerytowanym funkcjonariuszom do prawa do lokalu mieszkalnego i pomocy na budownictwo mieszkaniowe. Podzielając pogląd, iż uchylenie – wykraczającego poza delegację ustawową - § 8 w/w rozporządzenia, przyznającego emerytom i rencistom policyjnym prawo do równoważnika za remont, spowodowało odpadnięcie podstawy prawnej do dalszej wypłaty im wskazanego świadczenia, do którego prawo nigdy nie wynikało ani z ustawy o Policji, ani ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wywiódł, że w takiej sytuacji zaszła konieczność odmowy przyznania uprawnienia do ekwiwalentu za remont zajmowanego lokalu . Dokonana przez organ I instancji odmowa pozostaje zasadna bowiem wnioskodawca nie spełnia warunków do uzyskania świadczenia gdyż z chwilą zwolnienia ze służby w Policji utracił status policjanta. Powołał się dodatkowo na pogląd NSA wyrażony w wyroku I OSK 1750/09 , iż ustanie stosunku służby w związku z nabyciem praw do emerytury policyjnej lub renty powoduje zmianę okoliczności faktycznych i prawnych a w konsekwencji konieczność odrębnego i nowego ustalenia przysługujących emerytowi policyjnemu uprawnień. Przytoczył też pogląd NSA wyrażony w tejże sprawie, iż wniosek skarżącego z [...] grudnia 2008 r., stosownie do art. 61 § 1 Kpa, zainicjował postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie, która wymagała rozstrzygnięcia w trybie art. 104 Kpa. Odnosząc się do treści wniosku organ II instancji zauważył, że odmowa przyznania uprawnień do równoważnika za remont jest jednoznaczna z odmową wypłaty świadczenia i budzi takie same skutki prawne. Polegają one na tym, że świadczenie nie może być zrealizowane. Wskazał, iż od momentu nowelizacji ( 1 stycznia 2006 r. ) rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie istnieje taki przepis prawa który organ mógłby powołać jako podstawę prawną orzekając o odmowie wypłaty świadczenia. Wyraził też pogląd ( posiłkując się stanowiskiem WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawie II SA/Go 165/10 ), że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zaszły też podstawy do uznania, iż zaistniała bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 Kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. K.M. wniósł o:

- skontrolowanie czy zawarte w decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i cofnięcie uprawnień do równoważnika pieniężnego przyznanych decyzja z dnia [...] czerwca 2003 r., w sprawie wniosku skarżącego z [...] grudnia 2008r. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami,

- stwierdzenie nieważności decyzji pozbawiających go równoważnika pieniężnego, który pobierał corocznie aż do 2005 r.,

- zamieszczenie w wyroku uznania prawa do świadczenia tj. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, obowiązku jego wypłaty na podstawie przepisów ustawowych,

- wydanie stosownego wyroku zobowiązującego Komendanta Powiatowego Policji do wypłaty równoważnika pieniężnego za lata 2006 – 2008 wraz z ustawowymi odsetkami,

- wskazanie w wyroku uznania posiadania prawa do przedmiotowego świadczenia na przyszłość, nałożenia na organ obowiązku powstrzymywania się od dalszego naruszania prawa wynikającego z przepisów ustawowych i dalszego wypłacania świadczenia na przyszłość.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił, iż organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, przekraczając swoje uprawnienia i nie dopełniając obowiązku, podjęły bezprawne działania prowadzące do wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji przyznającej świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Nadto wywodził, iż organy przez uchylanie się od wypełnienia postanowień decyzji odmawiają wypłaty należności, działając na szkodę skarżącego. W ocenie skarżącego organ l instancji oparł swoje uzasadnienie m.in. na § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., w sytuacji gdy, rozporządzenie zmieniające, na mocy którego uchylono ww. § 8 nie zawiera w swojej treści norm, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej, co oznacza, że ustawodawca nie wskazał w jaki sposób uchylenie § 8 rozporządzenia z 2002 r. oddziaływać ma w sferze interesów prawnych osób, które były beneficjantami uchylonego uregulowania. Rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. w przepisach przejściowych nie uchylało orzeczeń, które weszły już do obrotu prawnego przed wejściem w życie obu aktów prawnych. Wskazywał, iż nie jest dopuszczalne budowanie koncepcji, zgodnie z którą każdorazowa zmiana stanu prawnego skutkować musi ustaniem istniejących stosunków prawnych i utratą przez stronę posiadanych uprawnień. W jego opinii powyższe oznacza, iż wszelkie decyzje Komendantów Policji wydane przed 2005 r. w sprawie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego pozostają nadal w obiegu prawnym i wydane później rozporządzenia MSWiA nie dyskwalifikują (wygaszają) tychże decyzji. Zdaniem skarżącego, Komendant Powiatowy Policji nie mógł wydać decyzji odmownej (cofnąć dotychczasowych uprawnień) do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, także z tej przyczyny, że z dniem uchylenia § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r. komendanci powiatowi nie mogą już orzekać co do istoty sprawy (w tym także o odmowie) w odniesieniu do tej grupy dotychczasowych beneficjentów równoważnika. Na potwierdzenie takiego stanowiska strona powołała orzecznictwo wojewódzki sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, iż nie orzekał o cofnięciu skarżącemu uprawnień do równoważnika, ale o odmowie przyznania uprawnienia. Odnosząc się do powoływanego przez skarżącego orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych wywiódł, iż nie znajdują one zastosowania w sprawie bowiem odnoszą się do wyeliminowania z obrotu prawnego – w trybie nadzwyczajnym z art. 162 Kpa - decyzji przyznających emerytom i rencistom prawa do spornego świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, jednakże z przyczyn innych niż w niej podniesione.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, orzeka na podstawie materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych ( art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powołanej jako "ppsa"). W postępowaniu administracyjnym obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy spoczywa na organie. Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ppsa uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa.), co obliguje go do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie.

Wbrew wywodom skargi przedmiotem sądowej kontroli pozostawała decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu równoważnika za remont lokalu za lata 2006-2008, a nie decyzja cofająca uprawnienia do tego świadczenia.

Dokonana przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, przeprowadzona w powyżej wskazanym zakresie, wykazała, że oba badane akty zostały wydane z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy zatem powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

W przedmiotowej sprawie bezsporna pozostaje okoliczność, iż zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008r. złożonym przez emerytowanego funkcjonariusza Policji K.M. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2008 wraz z ustawowymi odsetkami. Poza sporem pozostaje także ustalenie, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2005 r., uzyskując prawo do świadczeń z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Z akt sprawy wynika również, że – w okresie gdy pozostawał w służbie stałej w Policji - nabył prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wymiarze 6 norm zaludnienia – a to na mocy ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...], wydanej na podstawie przepisu art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( Dz.U. Nr 100, poz. 919).Świadczenie to wypłacano skarżącemu do 2005 r. włącznie na podstawie składanych corocznie oświadczeń mieszkaniowych.

Wskazać również należy, iż początkowa bezczynność organu I instancji wobec wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2008 r. stanowiła przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się przed tutejszym Sądem, który wyrokiem z dnia 23 września 2009 r. w sprawie II SAB/Go 40/09 uwzględnił skargę K.M. i zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania tegoż wniosku w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zwrócić w związku z tym należy uwagę, iż po myśli przepisu art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osadzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 ppsa ). Wobec tego ocena prawna i wskazania w zakresie dalszego postępowania wyrażone w powołanym wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. wiążą jedynie co do tego, co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia w związku ze skargą na bezczynność organu, czyli co do dokonanej przez Sąd oceny, że sprawa ma charakter sprawy administracyjnej, a organ właściwy do rozpoznania wniosku pozostawał bezczynny, bowiem właściwą formą załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego nie mogło być pismo informacyjne. Zobowiązując Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2008 r. we wskazanym terminie, Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż zasadniczo właściwą formą załatwienia sprawy administracyjnej jest decyzja administracyjna, o której mowa w art. 104 lub art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowisko to zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt l OSK 1636/09, oddalającym skargę kasacyjną organu administracji publicznej, którego bezczynność stanowiła przedmiot skargi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, iż w sprawie ze skargi na bezczynność organu, sąd administracyjny nie może odnosić się do kwestii mogących wpłynąć na merytoryczną treść przyszłego rozstrzygnięcia, a jedynie ocenia czy organ administracji wykonuje przewidziane prawem obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy ( vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt l OSK 673/09, 2 lutego 2010 r. sygn. akt l OSK 1176/09, 17 marca 2010 r. sygn. akt l OSK 1249/09, z 17 czerwca 2010 r. sygn. akt l OSK 1249/09 - niepubl.). W konsekwencji należy wskazać, iż nie wiążą składu orzekającego w niniejszej sprawie, ani też nie wiązały organów administracji przy rozpoznawaniu wniosku, wywody sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 września 2009 r. sygn. II SAB/Go 40/09 w pozostałych kwestiach, wykraczających poza granice rozpoznawanej sprawy bezczynności organu, w szczególności w zakresie wskazania ewentualnego dochodzenia wypłaty równoważnika w drodze postępowania cywilnego. Niemniej wskazać należy, iż organy wybiórczo powoływały się na wywody zawarte w uzasadnieniu powołanego wyroku. Pominęły te ich fragmenty w których Sąd wskazywał, iż poza sporem pozostaje, iż skarżący legitymuje się ostateczną decyzją o przyznaniu mu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (organ bowiem nie powołuje się na fakt jej wyeliminowania z obrotu prawnego, jedynie skutek taki wywodząc z mocy prawa). Na jej podstawie otrzymywał taki ekwiwalent do końca 2005 roku. Pominęły też organy poczynione wówczas wywody Sądu, iż to w kontekście istnienia takiej decyzji powinno nastąpić rozstrzygnięcie o żądaniu skarżącego zawartym we wniosku z dnia [...] grudnia 2008 roku o wypłatę równoważnika za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami. Rzeczą organu było więc ustalić czy skarżący, powołując się na treść ww. decyzji, domaga się jedynie kontynuacji wypłaty przyznanego nią równoważnika, której organ (w ocenie skarżącego bezprawnie) zaprzestał, czy też domaga się odrębnego orzeczenia o prawie do równoważnika za lata 2006-2008. Tymczasem organy rozpoznając wniosek zaniechały wyjaśnienia jakie jest rzeczywiste żądanie skarżącego nim zgłoszone, a rozstrzygając sprawę w zasadzie pominęły fakt istnienia decyzji ostatecznej Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 roku, wskazując jedynie, w oparciu o fragmentaryczne przytoczone i niewiążące wywody Sądu w powołanej sprawie, iż wspomniana decyzja regulowała konkretny stosunek administracyjnoprawny i uprawnienia strony najdłużej do czasu zakończenia przez nią służby stałej w Policji.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze treść wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2008 r., w kontekście przepisu art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zakresu związania powyżej wskazanymi wyrokami sądów administracyjnych w sprawie bezczynności (art. 153 ppsa) nie może budzić wątpliwości, iż obowiązkiem organu administracji publicznej w przedmiotowej sprawie było pozytywne lub negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego wraz z odsetkami, zgodne z wymogami procedury administracyjnej. Wnioskodawca nie domagał się bowiem przyznania uprawnienia do przedmiotowego równoważnika, lecz wywodził swe uprawnienie i żądanie wypłaty z ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. i ukształtowanego nią stosunku administracyjnoprawnego.

Odnosząc się do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż decyzja z [...] czerwca 2003 r. o przyznaniu K.M. prawa do równoważnika pieniężnego za zajmowany lokal mieszkalny dotyczyła skarżącego jako funkcjonariusza Policji w służbie stałej. Status emeryta skarżący uzyskał z dniem [...] lutego 2005 roku w niezmienionym stanie prawnym, a zatem już jako emeryt uzyskał równoważnik za 2005 r. w oparciu o powołaną decyzję, zaś od 1 stycznia 2006 roku organy zaprzestały wypłaty mu tego świadczenia z uwagi na uchylenie od wskazanej daty § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.

Z uwagi na poczynione w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji wywody przypomnienia wymaga, że przepisy stanowiące o uprawnieniach i świadczeniach funkcjonariuszy Policji, służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych zamieszczone zostały w rozdziale 8 ustawy o Policji zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Sformułowane w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji ogólne prawo do lokalu mieszkalnego, skonkretyzowane zostało w dalszych przepisach obejmujących szereg różnych uprawnień, w tym: prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu (art. 91), prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (art. 92), pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94). Z kolei w powoływanej wyżej ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i innych służb, postanowiono w art. 2, że w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują na zasadach określonych w ustawie wymienione świadczenia pieniężne oraz (pkt 2) "inne świadczenia i uprawnienia", w tym (pkt 2 lit. c) prawo do lokalu mieszkalnego albo pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Zgodnie z dalszym przepisem zawartym w art. 29 funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego (...), w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Treść wymienionych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym rodziła zasadnicze wątpliwości interpretacyjne, które znalazły wyraz w dotychczasowym orzecznictwie sądowym. Nie mniej podkreślenia wymaga, że do dnia 1 stycznia 2006 r. na tle omówionych regulacji prawnych, organy Policji stosowały jednolitą praktykę przyznawania i wypłacania także emerytom i rencistom policyjnym równoważnika za remont zajmowanego lokalu – na zasadach stosowanych wobec funkcjonariuszy Policji. Dopiero nowelizacja rozporządzenia wykonawczego sprawiła, że od 1 stycznia 2006 r. zaprzestano wypłaty przedmiotowych świadczeń emerytom (rencistom) policyjnym.

Skarżący znalazł się w sytuacji, w której prawo do ekwiwalentu przysługiwało mu na podstawie decyzji wydawanych w okresie, gdy pozostawał funkcjonariuszem Policji i wypłacano je nadal ( tj. za rok 2005 ) jako emerytowanemu funkcjonariuszowi przed datą 1 stycznia 2006 r., zaprzestając płatności po tej dacie.

Na tle przypadków analogicznych jak sytuacja skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się wielokrotnie w związku z rozpoznawaniem spraw, w których zaskarżone zostały orzeczenia dotyczące wygaśnięcia decyzji przyznających prawo do równoważnika pieniężnego za remont bądź brak lokalu oraz spraw w przedmiocie bezczynności organów Policji wobec żądań emerytów i rencistów co do wypłaty spornych świadczeń. Z uwagi na zbieżność regulacji w zakresie równoważników za remont lokalu i brak lokalu mieszkalnego, do rozważań w niniejszej sprawie aktualne pozostają poglądy wyrażone w orzeczeniach dotyczących obu rodzajów świadczeń. Na uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 13 lutego 2007 r. (sygn. akt I OSK 245/06), w którym sformułowano tezę, że określone w art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) prawo do lokalu mieszkalnego obejmuje także prawo do równoważnika pieniężnego za jego brak. W uzasadnieniu wyroku zaznaczono, że równoważnik pieniężny przyznany funkcjonariuszowi na podstawie art. 92 ustawy o Policji oraz § 5 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 września 1997 r. (MP Nr 76, poz. 7008) był również wypłacony po uzyskaniu przez skarżącego statusu emeryta policyjnego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 lutego 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w świetle art. 29 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariusz zwolniony ze służby w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych ma prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu i nie zmienia tego fakt uchylenia przepisu § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., co w konsekwencji czyniło niezasadnym wydanie decyzji o wygaśnięciu decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Powyższy pogląd znalazł potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2008 r. (sygn. akt I OSK 525/07) oraz w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r. (sygn. akt I OSK 4/07), w uzasadnieniach których podkreślono, iż uchylenie przepisu będącego podstawą decyzji administracyjnej ( § 8 cyt. rozporządzenia) nie stanowi samoistnej przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Sama bowiem zmiana takiej podstawy nie ma wpływu na ukształtowany tą decyzją stan prawny. Wskazany kierunek orzeczniczy ugruntowany został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 957/07 (publ. ONSAiWSA 2009 r., z. 4, poz. 77) przyjętym następnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych. W powołanym wyroku NSA wyraził pogląd, iż w razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 Kpa następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W uzasadnieniu wyroku zaznaczono, że przepisy rozporządzenia z 28 grudnia 2005 r., ani inne przepisy ustawy o Policji, nie powodują takiego skutku, a zatem samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejące wówczas podstawy prawne. Nawiązanie do tego stanowiska znalazło wyraz w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych rozstrzygających w przedmiocie bezczynności organów Policji, w związku z zaprzestaniem wypłaty równoważników pieniężnych emerytom policyjnym (np. wyroki NSA z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt 1211/09; z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1219/09; z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1176/09). W wyrokach dotyczących tych spraw przyjmowano jednolicie, iż zmiana stanu prawnego dokonana nowelizacją określonego rozporządzenia MSWiA nie powodowała automatycznie wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających funkcjonariuszom lub emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont, czy brak lokalu mieszkalnego, przy czym zauważano, że decyzje przyznające prawo do równoważnika pieniężnego wskazywały, że wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalanej na podstawie obowiązujących stawek. Oznacza to, że przedmiotowe decyzje przyznawały uprawnionym osobom określone uprawnienia na przyszłość (bezterminowo), a przepisy regulujące daną materię nie określały zdarzenia, czy warunków z jakimi wiązałoby się ustanie bytu prawnego nawiązanego stosunku materialnoprawnego ( tak np. NSA w wyroku z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1576/09). Tym samym stwierdzić należy , iż orzecznictwo NSA zaakceptowało wieloletnią praktykę organów Policji przyznanawania emerytom (rencistom) policyjnym równoważnika za remont lokalu w oparciu o przepis art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i przepis § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. (a wcześniej stosownego zarządzenia MSWiA). Wymienione przepisy uznawano również za podstawę do wypłaty przedmiotowego równoważnika emerytom policyjnym w sytuacji, gdy decyzje o przyznaniu uprawnienia wydawane były w czasie pełnienia przez nich służby w Policji. W konsekwencji uprawnionym wydaje się być wniosek, że z mocy wymienionych przepisów emeryt policyjny stawał się, z chwilą zwolnienia ze służby, adresatem decyzji, która pierwotnie wydawana była w stosunku do niego jako funkcjonariusza w służbie stałej. W ocenie Sądu, podzielić należy stanowisko wyrażone w przytoczonych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zmiana rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., obowiązująca od 1 stycznia 2006 r., pozostała bez wpływu na uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych, powstałe na podstawie wydanych przed tą datą decyzji przyznających im, jako funkcjonariuszom i już jako emerytom, równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Jednakże zaznaczenia wymaga, iż stanowisko to pozostaje w związku z tzw. szeroką interpretacją pojęcia "prawo do lokalu", którym posługuje się regulacja art. 2 pkt 2 lit. c oraz art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Treść wymienionych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym może być bowiem rozumiana odmiennie, a to w taki sposób, że prawo do lokalu przewidziane w art. 29 ust. 1 cyt. ustawy jest zawężone tylko do prawa zajmowania przydzielonego lokalu i nie obejmuje innych świadczeń w postaci równoważnika za brak lokalu czy remont lokalu. Wyrazem tego odmiennego stanowiska są przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. (sygn. akt I OSK 969/07) i z dnia 25 czerwca 2008 r. (sygn. akt I OSK 1012/07), dotyczące analogicznej regulacji w zakresie funkcjonariuszy i emerytów ABW. Kolejnym orzeczeniem, którym Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się za wąskim rozumieniem prawa do lokalu przysługującego emerytom i rencistom policyjnym jest wyrok z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt I OSK 1032/09), nawiązujący do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 (pub. Dz. U. Nr 196, poz. 1221).

Wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego wpłynął znacząco na zmianę interpretacji przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, aczkolwiek bezpośrednio dotyczył zgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z 6 kwietnia 2006 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania (...) równoważnika za brak lokalu mieszkalnego – ze wskazanymi przepisami ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i Konstytucji RP. Trybunał, dostrzegając występowanie różnej wykładni w omawianym zakresie, stwierdził w uzasadnieniu, że opowiada się za wąskim rozumieniem treści art. 29 ust. 1 ustaw o zaopatrzeniu emerytalnym, co oznacza, że przepis ten nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Zaznaczono przy tym, że krąg osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stanowi materię uregulowaną w ustawie, a rozporządzenie nie może normować spraw uregulowanych bezpośrednio w ustawie, ani też spraw nieprzekazanych przez ustawę do unormowania w drodze rozporządzenia. Tym samym, w ocenie Trybunału, uchylenie § 8 rozporządzenia MSWiA nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy.

Mając na uwadze całokształt argumentacji przedstawionej przez Trybunał w uzasadnieniu powołanego wyroku, aktualnie nie można nie uwzględniać jego stanowiska przy dokonywaniu interpretacji art. 2 pkt 2 lit. c oraz art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Należy jednak mieć na uwadze, iż do rozstrzygnięcia przedmiotowego zagadnienia przez Trybunał Konstytucyjny doszło w sytuacji, gdy wieloletniej praktyce organów administracji przepis § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., stanowił on podstaw prawną dla indywidualnych aktów przyznających uprawnienia do równoważnika byłym funkcjonariuszom Policji , a jego uchylenie zapoczątkowało działania ukierunkowane na pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych określonych świadczeń związanych z zaspakajaniem potrzeb mieszkaniowych. Jak wskazano wyżej również sądy administracyjne podstawę uprawnienia emerytów policyjnych do uzyskania oraz pobierania równoważników pieniężnych wyprowadzały ze związanej ze sobą regulacji zawartej w ustawie i przepisach wykonawczych (por. np. uzasadnienie w sprawie sygn. akt I OSK 953/07). Dlatego zmiana stanu prawnego, wywołana nowelizacją rozporządzenia, nie mogła pozostać bez wpływu na materię regulowaną uchylonym przepisem, a konkretnie na uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Tym samym za cezurę czasową, wyznaczającą moment od jakiego można stosować wykładnię polegającą na wąskim rozumieniu "prawa do lokalu", przyjąć należy datę 1 stycznia 2006 r. Od tej daty przestała istnieć podstawa prawna do nabycia przez emeryta policyjnego prawa do przedmiotowego równoważnika pieniężnego. Dyskusyjną może pozostawać kwestia przyjęcia granic czasowych wyznaczonych dla zastosowania zmienionej interpretacji przepisów prawa stanowiących o konkretnych uprawnieniach oznaczonej grupy osób i będących podstawą normatywną władczych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Trudność ta występuje w przypadku dynamicznej wykładni przepisów prawa, dostosowującej się do złożonego kontekstu funkcjonalnego (społecznego, politycznego, ekonomicznego, aksjologicznego etc.). W orzecznictwie dopuszcza się jednak możliwość ograniczenia wstecznego stosowania nowej interpretacji przepisu, skoro występowały usprawiedliwione różnice stanowisk w orzecznictwie sądów i przemawia za tym wzgląd na inne wartości chronione przez porządek prawny (por. wyrok Sądu Najwyższego z 9 stycznia 2009 r., sygn. akt I CSK 284/08). Z powołanych względów konieczne pozostawało określenie cezury czasowej dla stosowania wykładni spornej regulacji ustawowej – przyjmowanej we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych i następnie uznanej za słuszniejszą – nowej wykładni, zaprezentowanej głównie przez Trybunał Konstytucyjny. Biorąc pod uwagę praktykę stosowania omawianych przepisów i ukształtowanego orzecznictwa sądowego w tym zakresie oraz mając wzgląd na wartości wynikające z zasady pewności prawa, zasady trwałości decyzji ostatecznych, czy zasady praworządności, należy uznać, że datą graniczną pozostaje 1 stycznia 2006 r. Trudno byłoby bowiem zaakceptować stan, w którym nowa interpretacja przepisu rzutowałaby na uprawnienia nabyte na podstawie decyzji wydawanych wówczas, gdy obowiązywał przepis prawa tj. § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. regulujący wprost uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych do przedmiotowych świadczeń pieniężnych, a organy administracji nie były władne do samodzielnej oceny, czy przepis ten nie narusza przepisów ustawy. Kłóciłoby się to zasadą trwałości decyzji ostatecznych, mającą na celu ochronę praw nabytych zagwarantowanie pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego, a także przyczynianie się do pogłębiania zaufania obywateli do działalności organów państwa.

Niewątpliwie zmiana stanu prawnego dokonana nowelizacją rozporządzenia, obowiązującą od 1 stycznia 2006 r., pozostawała na tyle istotna, że adresaci uchylonej normy powinni się liczyć ze skutkami z tego wynikającymi. W rezultacie uprawnione jest wnioskowanie, że stan prawny istniejący od dnia 1 stycznia 2006 r. nie dawał podstawy do istnienia po stronie emeryta ( rencisty) policyjnego prawa do omawianego równoważnika pieniężnego, co czyni bezprzedmiotową decyzję przyznającą temu funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 Kpa organ administracji obowiązany jest stwierdzić wygaśniecie decyzji jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Utrata statusu funkcjonariusza policyjnego (którego posiadanie warunkowało przyznanie i wypłacanie równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego) w wyniku zwolnienia ze służby i nabycia przez niego uprawnień emerytalnych oznaczało, że przestał istnieć podmiot stosunku prawnego ukształtowanego decyzją o przyznaniu prawa do świadczenia, co obliguje do rozważenia czy decyzja nie stała się bezprzedmiotowa. I w konsekwencji do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Wprawdzie bowiem brak jest przepisu prawa nakazującego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji przyznających prawo do równoważnika za remont lokalu w sytuacji uzyskania przez jej adresata statusu emeryta (rencisty) uprawnionego do świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, to podstawą stwierdzenia wygaśnięcia takiego aktu administracyjnego może być też interes społeczny. W kontekście powołanego przepisu art. 162 § 1 pkt 1 Kpa należy mieć na uwadze, iż istnienie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej może pozostawać w kolizji z interesem społecznym powodując z jednej strony niejasność i brak pewności co do obwiązującego stanu prawnego dla wszystkich uczestników obrotu pranego, z drugiej zaś strony formalne pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym mogłoby rodzić spory związane z jej wykonywaniem. Interes społeczny przemawiać więc może za tym, aby takie akty nie występowały w obrocie prawnym.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy i stanowiska organów obu instancji podnoszących konsekwentnie, iż od dnia 1 stycznia 2006 r. nie można do emerytów (rencistów) policyjnych stosować przepisów ww. rozporządzenia, bowiem na skutek jego nowelizacji z dnia 28 grudnia 2005 r. uchylony został przepis § 8 rozporządzenia, dopuszczający stosowanie przepisów tego aktu między innymi do emerytów i rencistów policyjnych oraz mając na uwadze poczynione wywody co do praktyki organów Policji oraz dynamicznej wykładni omawianych regulacji, załatwienie wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2008 r. powinno być poprzedzone rozważeniem wdrożenia postępowania zmierzającego do oceny decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. w kontekście jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. Podkreślić bowiem należy , iż czym innym jest wyeliminowanie samego źródła określonych uprawnień (tj. przepisu prawa), a czym innym ocena mocy obowiązującej aktu stosowania prawa aktu stosowania prawa (np. decyzji) to źródło konkretyzującego.

W konsekwencji więc rozstrzygając w przedmiocie wniosku, organy powinny odnieść się do kwestii obowiązywania decyzji [...] czerwca 2003 r. wydanej na rzecz skarżącego, będącego wówczas funkcjonariuszem Policji i jej bytu prawnego od 1 stycznia 2006 roku z uwzględnieniem omówionych aspektów funkcjonowania wskazanych regulacji prawnych w praktyce organów Policji i faktu, że skarżący status emeryta uzyskał przed datą 1 stycznia 2006 r. Ocena przesłanek dalszego bytu prawnego wskazanej decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. w świetle przepisu art. 161 § 1 pkt 1 Kpa będzie miała decydujące znaczenie dla postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia [...] grudnia 2008 r. w kontekście istnienia dla niego podstawy prawnej, organu uprawnionego i właściwej formy jego zakończenia w stanie faktycznym zaistniałym po zastosowaniu tryby właściwego dla stwierdzania wygaśnięcia decyzji bezprzedmiotowych .

Odnosząc się do wniosków skargi, którymi Sąd nie jest związany ( art. 134 § 1 ppsa) wskazać należy, iż procedura sądowoadministracyjna w zależności od charakteru i rodzaju orzeczenia, aktu, czynności, uchwały lub bezczynności organów administracji publicznej poddanych kontroli sądów administracyjnych, przewiduje odmienne rodzaje rozstrzygnięć sądu. W przedmiotowej sprawie przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja administracyjna wydana w postępowaniu uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, zatem po myśli przepisu art. 145 § 1 ppsa uwzględniając skargę sąd uchyla decyzję w całości albo w części, albo stwierdza nieważność decyzji, albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, przy zaistnieniu okoliczności określonych w tym przepisie. W rozpoznawanej sprawie brak było zatem podstaw do zamieszczenia w wyroku, zgodnie z wnioskiem skargi, uznania prawa do świadczenia tj. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jego obowiązku wypłaty i że wynika ono z przepisów ustawowych, zobowiązania organu do wypłaty spornego równoważnika wraz z odsetkami, czy też wskazania (uznania) posiadania prawa do przedmiotowego świadczenia na przyszłość, nałożenia na organ obowiązku powstrzymywania się od dalszego naruszania prawa wynikającego z przepisów ustawowych i dalszego wypłacania świadczenia na przyszłość.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji wydane zostały z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ppsa należało orzec jak w sentencji wyroku. Stosownie zaś do przepisu art. 152 ppsa Sąd stwierdził, iż powyższe decyzje nie podlegają wykonaniu na czas do uprawomocnienia się wyroku.