Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 924/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 130 a  ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bielsko-Biała Północ w Bielsku-Białej na uchwałę Rady Powiatu Bielskiego z dnia 25 października 2017 r. nr V/46/280/17 w przedmiocie wysokości opłat związanych z usuwaniem pojazdów z dróg oraz ich przechowywaniem stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu w Bielsku-Białej (dalej też jako Rada), działając na podstawie art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868, zwanej dalej ustawą o samorządzie powiatowym) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm., zwanej dalej ustawą lub p.r.d.) podjęła w dniu 25 października 2017 r. uchwałę nr V/46/280/17 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2018 r. (dalej też jako uchwała).

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy Bielsko-Biała Północ wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości jako podjętej jego zdaniem z rażącym naruszeniem art. 130a ust. 6 p.r.d., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu maksymalnych stawek kosztów usuwania pojazdów i przechowywania ich na parkingu strzeżonym, mimo że rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów ponoszone przez Starostwo Powiatowe w Bielsku-Białej na podstawie zawartej umowy cywilno-prawnej są znacznie niższe niż stawki przyjęte w uchwale.

W uzasadnieniu skargi, porównując stawki wynikające z zaskarżonej uchwały odpowiadające maksymalnym kwotom stawek obowiązującym w 2018 r., określonym w wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c ustawy obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r., z ponoszonymi przez Powiat kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na podstawie zawartej w dniu [...] r. umowy nr [...] ze wspólnikami spółki cywilnej "A" s.c. M. i K. K. z/s w B, stwierdził, że ponoszone przez Powiat koszty holowania są kilkakrotnie niższe, a koszty przechowywania pojazdów nawet kilkadziesiąt razy niższe od kosztów wyliczonych zgodnie ze stawkami przyjętymi w uchwale. Oznacza to zdaniem Prokuratora, że Rada przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie wzięła pod uwagę rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów poniesionych przez Powiat. Stawki opłat w uchwale zostały zatem określone arbitralnie i niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 p.r.d.

W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu wniósł o jej oddalenie bądź o jej odrzucenie.

W uzasadnieniu stwierdził, że uchwała została podjęta po wnikliwej analizie ekonomicznej całego obciążającego Powiat zadania i przy uwzględnieniu całej treści art. 130a ust. 6 p.r.d., tj. mając na uwadze zarówno konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Wnosząc skargę Prokurator nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nie wziął pod uwagę wszystkich kosztów ponoszonych przez Powiat Bielski przy realizacji zadań związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów. Wskazano też na zawarte w skardze błędne wyliczenie koszów przechowywania pojazdów o dopuszczalnej masie do 3,5 tony. Zarzucono, że Prokurator nie wziął pod uwagę kosztów administracyjnych i osobowych ponoszonych przez Powiat w celu sprawnej realizacji obciążających go zadań, na które składają się m.in. koszty osobowe pracownika Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego, który ma w zakresie obowiązków obsługę realizacji tych zadań, koszty związane z obsługą finansowo-usługową i windykacyjną opłat (wezwania do zapłaty), opłaty sądowe w sprawach o przepadek pojazdów, koszty ekspertyz samochodów przeznaczonych do złomowania oraz inne jeszcze koszty przedstawiane w dołączonych do odpowiedzi na skargę informacjach. Nadto podniesiono, że zgodnie z treścią art. 130a ust. 6e p.r.d. opłaty otrzymywane przez powiaty w związku z naliczonymi kosztami usuwania i przechowywania pojazdów stanowią ich dochody. Tymczasem wynik finansowy Powiatu Bielskiego z realizacji obciążających go w tym przedmiocie zadań był w 2016 i 2017 r. ujemny.

Ustalenie niższych stawek opłat spowodowałoby dodatkowe uszczuplenie tego budżetu. Powiat musiałby bowiem pokryć te koszty z innych źródeł swoich dochodów.

Na rozprawie sądowej w dniu 27 lutego 2019 r. pełnomocnik Powiatu dodatkowo podniósł, że stawki usuwania i przechowywania pojazdów na terenie Powiatu są wyższe niż zostały wynegocjowane w zawartej przez Powiat umowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych niż wskazanych w niej względów, które Sąd nie będąc zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) związany jej zarzutami i wnioskami, wziął pod uwagę z urzędu.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z treścią powyższego przepisu, rada powiatu biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu.

Przepis upoważniający zawiera dwie kumulatywne wytyczne dotyczące treści uchwały rady powiatu, a mianowicie: 1) uchwała powinna zapewnić sprawną realizację zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi; 2) uchwała musi uwzględniać koszty usunięcia i przechowywania pojazdu na obszarze danego powiatu. Pierwsza wytyczna pozwala na takie ukształtowanie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu na parkingu by czynności te były wykonywane profesjonalnie, w sposób prawidłowy i skuteczny. Nie wyznacza ona mierników wysokości opłat, a jedynie cel, jaki ma być osiągnięty ich ustanowieniem. Druga wytyczna, w ocenie Sądu, stwarza wprawdzie implikację wysokości kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów w postaci relatywizacji do kosztów stosowanych na obszarze powiatu, ale też nie wskazuje kryteriów oceny takich kosztów na obszarze powiatu. Nie jest konkretnie wiadome, jakie parametry i jakie podmioty należy uwzględnić przy przeprowadzaniu takiej analizy.

Nie może jednak ulegać wątpliwości, że prawidłowa realizacja przez radę powiatu delegacji ustawowej wynikającej z art. 130a ust. 6 ustawy powinna być poprzedzona szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie przez radnych, a następnie przez organ nadzoru, ewentualnie sąd administracyjny miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona zgodnie z ustawowymi kryteriami oraz stanowi odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawowe, czy też została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów. Ponieważ z obowiązujących przepisów nie wynika obowiązek sporządzania uzasadnień podejmowanych w tym przedmiocie uchwał to fakt przeprowadzenia takiej kalkulacji powinien wynikać z innych dokumentów sporządzonych na etapie poprzedzającym podjęcie uchwały, z wnioskami z których powinni być zapoznani członkowie właściwej komisji rady powiatu opiniującej projekt uchwały oraz radni, przed głosowaniem. Powinno to znaleźć przy tym odzwierciedlenie w dokumentacji prac komisji oraz rady (vide m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/GI 861/18). Najpóźniej szczegółowe oraz zawierające rzeczywiste dane uzasadnienie przyjętych w uchwale stawek opłat powinno być przedstawione na etapie postępowania nadzorczego czy też postępowania sądowego.

W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Z uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały (odpis – karta 22 akt sądowych) należy bowiem wyprowadzić jednoznaczny wniosek, że jedynym kryterium jakim kierował się projektodawca były maksymalne stawki opłat wynikające z aktualnego obwieszczenia ogłoszonego zgodnie z treścią art. 130a ust. 6c ustawy.

Podobny wniosek wynika też z protokołu posiedzenia Komisji Gospodarki Transportu i Rozwoju Gospodarczego Rady z dnia 24 października 2017 r.(odpis wyciągu – karta 23 akt sądowych). Także z protokołu sesji Rady Powiatu na której podjęto zaskarżoną uchwałę (odpis z wyciągu – k. 24 akt sądowych) nie wynika aby przed głosowaniem nad nią radni zostali zapoznani z kryteriami w oparciu o które wysokość opłat została ustalona, a w szczególności aby były to kryteria o jakich mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d.

Również na etapie postępowania sądowego nie zostało wykazane aby przyjęte w zaskarżonej uchwale wysokości opłat były ustalone przy zachowaniu powyższych wymogów i przy zachowaniu wynikających z art. 130a ust. 6 ustawy kryteriów. Także bowiem na tym etapie Powiat nie przedstawił pełnych i miarodajnych kalkulacji uzasadniających przyjęte wysokości opłat ustalonych w uchwale.

Ze sporządzonych na tym etapie postępowania informacji finansowych (w aktach administracyjnych) dotyczących zadania związanego z usuwaniem pojazdów z dróg powiatowych, ich przechowywania i złomowania na rok 2016 i rok 2017, nie wynika bowiem chociażby jakich okresów parkowania dotyczyły koszty objęte powoływanymi w tych informacjach decyzjami oraz odniesione do tych okresów i poniesione przez Powiat koszty obsługi parkingu i w konsekwencji czy były to koszty związane ze sprawną realizacją działań o jakich mowa w art. 130a ust. 6 ustawy, przy prawidłowym wykonywaniu obowiązków wynikających z ust. 10 w zw. z ust. 10a i ust. 10h tego artykułu. Przykładowo mogłoby się bowiem okazać, że część tych wskazywanych kwot dotyczy kosztów generowanych przez kilka, a nawet przez kilkanaście lat, które nie mogą być w żadnym przypadku uznane jako konieczne w odniesieniu do obowiązku Powiatu sprawnej realizacji zadań o jakich mowa w art. 130a ustawy, podobnie jak koszty, których dotyczy treść art. 130a ust. 10k ustawy. Stanowiłyby bowiem następstwo zaniedbań w realizacji obciążających powiat obowiązków.

Nie przedstawiono też nawet skrótowej kalkulacji kosztów osobowych obsługi merytorycznej finansowo-usługowej oraz związanej z windykacją należności, które uzasadniałyby przyjęcie w tym względzie zatrudnienia na 0,8 etatu. W tym względzie nie podano nawet ile w tych latach usunięto pojazdów z dróg oraz ile wydano decyzji na podstawie art. 130a ust. 10h ustawy. Nadto nie zostało też wykazane czy na użytek podejmowanej uchwały zostały ustalone i w jakiej wysokości koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu Bielskiego. Kwestia ta została przy tym pominięta w odpowiedzi na skargę, jakkolwiek zgodnie z treścią art. 130a ust. 6 ustawy stanowi drugie z wymienionych w tym przepisie kryteriów, którym powinna kierować się rada powiatu przy podejmowaniu uchwały.

Wobec powyższego Sąd uznał, że nie zostało w żaden sposób wykazane, a nawet uprawdopodobnione aby wysokość przyjętych w zaskarżonej uchwale opłat została ustalona w oparciu o wynikające z art. 130a ust. 6 p.r.d. kryteria. Skutkowało to przyjęciem, że uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem tego przepisu w zw. z treścią art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 94 Konstytucji RP i w konsekwencji sprzecznie z prawem. Skutkowało to stwierdzeniem jej nieważności jako aktu prawa miejscowego w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W odniesieniu do treści skargi należy natomiast stwierdzić, że Prokurator uzasadniając podjęcie zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 130a ust. 6 p.r.d. całkowicie pominął pierwsze z wymienionych w tym przepisie kryteriów ustalania wysokości opłat i kosztów chociaż niewątpliwie tylko ich łączne spełnienie daje podstawę do uznania uchwały za legalną. Analizując te kryteria łącznie należy przy tym dojść do wniosku, że powiaty powinny osiągnąć nadwyżkę przychodów z ustalonych opłat i ponoszonych przez nie na rzecz innych podmiotów cen świadczonych na rzecz powiatów usług dla realizacji obciążających je zgodnie z treścią art. 130a ust. 5 f ustawy obowiązków, ustalonych w umowach cywilnoprawnych. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że wystąpienie takiej różnicy jest konieczne dla pokrycia przez powiaty pozostałych (poza kosztami związanymi bezpośrednio z usuwaniem i parkowaniem usuniętych pojazdów) kosztów, wynikających w związku z realizacją obciążających je zgodnie z art. 130a ust. 5 f zadań własnych. Na pokrycie tych kosztów w związku z treścią art. 167 Konstytucji i art. 56 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym powiaty nie otrzymały innych środków (pomijając środki z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska – ówczesny art. 401c ust. 9 pkt 6a Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 7 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152 poz. 1018 ze zm.).

Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2010. 152. 1018 ze zm.), nałożone na powiaty zadania o jakich mowa w art. 130a ustawy mają być finansowane z przedmiotowych opłat stanowiących dochód własny powiatu. Oznacza to, że przy ustalaniu ich wysokości należy brać pod uwagę wszystkie prawidłowo wykazane i zasadnie ponoszone koszty jakie powiaty w związku z przejęciem tych zadań muszą ponosić. Wbrew zatem prezentowanemu w orzecznictwie stanowisku, mogą one również dotyczyć zdaniem Sądu ponoszonych przez powiat, w związku z realizacją tych zadań, kosztów osobowych związanych z wynagrodzeniem obsługujących te zadania pracowników czy też kosztów ponoszonych dla realizacji tych zadań przez poszczególne jednostki organizacyjne powiatu. Koszty te, jako objęte zdaniem Sądu przesłanką zapewnienia sprawnej realizacji zadań o jakich mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d., powinny być jednak wykazane jako wzięte pod uwagę przy podejmowaniu uchwał o jakich mowa w tym przepisie, co jak stwierdzono w odniesieniu do zaskarżonej uchwały nie nastąpiło (nie zostało wykazane). Ponieważ co do zasady przyszłych kosztów realizacji obciążających powiat zadań nie można ściśle wcześniej ustalić, to nie można też wykluczyć dodatniego wyniku finansowego, jakkolwiek realizacja tych zadań nie może być nastawiona na komercyjny zysk. Zarzucić też trzeba Prokuratorowi, że w odniesieniu do drugiej z wymienionych w art. 130a ust. 6 ustawy przesłanek ustalania opłat i kosztów ograniczył on swoje rozważania jedynie do kosztów usuwania i przechowywania pojazdów wynikających z zawartej przez skarżony Powiat umowy cywilnej z dnia [...] r., gdy tymczasem zgodnie z tym przepisem powinny być brane pod uwagę koszty "na obszarze danego powiatu". Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że koszty wynikające z tej umowy nie muszą się wcale pokrywać z obowiązującymi za tego rodzaju usługi kosztami na terenie Powiatu Bielskiego. Nie można wykluczyć, że przy zawieraniu tej umowy Powiat wynegocjował niższe niż powszechne stosowane na terenie powiatu stawki, co podniósł pełnomocnik Powiatu na rozprawie sądowej.

Powyższe zastrzeżenia w odniesieniu do treści skargi nie zwalniały jednak Sądu od oceny z urzędu legalności zaskarżonej uchwały, ze wskazanym wyżej skutkiem.

W związku ze stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, w przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, pozostaje do rozważenia kwestia następstw tego orzeczenia w świetle treści art. 130a ust. 5c, ust. 2a, ust. 10h i ust 10i w zw. z ust. 6 ustawy. Skoro w świetle tych przepisów właściciel lub osoba, która władała pojazdem w chwili jego usunięcia na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, może być obciążona za usunięcie i parkowanie jedynie według opłat i kosztów ustalonych zgodnie z uchwałą o jakiej mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d., to należy przyjąć, że w tym zakresie (gdy chodzi o podstawę obciążenia opłatami i kosztami) nie może istnieć brak uregulowania prawnego (luka prawna). Należy zatem przyjąć, że istnieje możliwość podjęcia na podstawie art. 130a ust.6 p.r.d. w miejsce uchwały której nieważność została stwierdzona, nowej uchwały regulującej kwestie opłat i kosztów za dany, miniony już okres, przy jednoczesnym prawidłowym uzasadnieniu przyjętych w niej stawek w odniesieniu do kryteriów określonych w art. 130a ust. 6 p.r.d.

ec


ZDANIE ODRĘBNE

UZASADNIENIE

zdania odrębnego s. Grzegorza Dobrowolskiego

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, to jest w szczególności polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszeniu procedury jej uchwalania. Przyjęta koncepcja jest pochodną przepisów ustaw samorządowych dotyczących nadzoru nad stanowieniem przez nich prawa. Przewidują one bowiem dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy samorządowy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa por. w tym zakresie wyroki: WSA w Krakowie z dnia 10 maja 2016 r. sygn. II SA/Kr 332/16, WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2018 r. sygn. IV SA/Po 725/18 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazuje się przy tym, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 marca 2018 r. sygn II SA/Go 1150/17, WSA w Olsztynie z dnia 6 marca 2018 r. sygn. II SA/Ol 75/18, WSA w Krakowie z dnia 6 marca 2018 r. sygn. II SA/Kr 158/18, WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. VIII SA/Wa 655/17, WSA w Bydgoszczy z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. II SA/Bd 1352/16, WSA w Krakowie z dnia 25 marca 2015 r. sygn. II SA/Kr 229/15).

Wskazuje się wreszcie, że art. 147 § 1 p.p.s.a. należy do tzw. przepisów wynikowych i znajduje on zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli Sąd I instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Skoro art. 147 § 1 umocowuje Sąd administracyjny do pozbawienia zaskarżonego aktu mocy prawnej "w całości lub w części", to należy uznać, że zakres zastosowania tej regulacji uzależniony jest także od oceny jego skutków w sferze społecznej, a zwłaszcza w relacji pomiędzy adresatami tego aktu i właściwą jednostką samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r. sygn. II GSK 637/15).

Biorąc pod uwagę powyższe nie będzie błędem stwierdzenie, iż Sąd może stwierdzić nieważność uchwały jednostki samorządu terytorialnego (tu będącej aktem prawa miejscowego), gdy uchwała ta narusza prawo w sposób istotny. Pod tym ostatnim pojęciem należy rozumieć sytuacje, gdy uchwała została podjęta przez organ niewłaściwy, podjęto ją bez podstawy prawnej (lub z jej przekroczeniem), niewłaściwie zastosowano przepis prawny będący podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszono procedury jej uchwalania. Konieczne jest tu również uwzględnienie oceny skutków podjęcia aktu w sferze społecznej.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa (a już na pewno w sposób istotny). Zgodnie z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990) "rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a".

Przepis powyższy nie wprowadza szczegółowej procedury podjęcia przedmiotowej uchwały, wskazuje jednak na dwie przesłanki, którymi winna kierować się rada powiatu. Jedną z tych przesłanek są koszty realizacji zadań powiatu w zakresie usuwania, przechowywania i dalszego postępowania z pojazdami. Warto tu zwrócić uwagę, że art. 130a ust. 2a ustawy stanowi wyraźnie, że "[...] Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu". Chodzi tu zatem o wszystkie koszty, jakie w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu powstały po stronie powiatu. Dlatego nie zgadzam się z częścią orzeczeń sądów administracyjnych, gdzie przyjmuje się, iż "w pojęciu "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" nie mieszczą się wszelkie szacunkowe koszty obsługi tego zadania. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony jest do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmy zewnętrzne" (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 października 2018 r. sygn. III SA/Gl 387/18). W mojej ocenie brak jakichkolwiek podstaw prawnych do stawiania tego typu tez. Artykuł 130a ust. 2a ustawy Prawo o ruchu drogowym mówi o powstawaniu kosztów – zatem chodzi tu o koszty realizacji całości zadania.

W mojej ocenie zupełnym nieporozumieniem jest żądanie od jednostki samorządowej przedstawienia dokładnej kalkulacji kosztów realizacji zadania, o którym mowa w art. 130a ustawy, przed podjęciem uchwały. Jest ona podejmowana na kolejny rok kalendarzowy. Zatem jedynym wyznacznikiem mogą być tu dane z lat ubiegłych, przy czym nie muszą one wcale być adekwatne do roku kolejnego. Pewne (w pewnym zakresie) mogą być co najwyżej stawki opłat za holowanie i przechowywanie. Ale realizacja powyższego zadania to również inne koszty, które można określić jako stałe. Zmienna jest jednak ilość pojazdów usuwanych z dróg i następnie przechowywanych. To zaś wpłynie w sposób istotny na wspomniane koszty stałe (ze względu np. na zmniejszoną ilość pojazdów usuniętych wpływy w tym zakresie ulegną zmniejszeniu a koszty "stałe" pozostaną niezmienione).

Analiza jednej z przesłanek ustalenia opłaty, o której mowa w art. 130a ust. 6 wskazuje wyraźnie, że żądanie aby przed podjęciem przedmiotowej uchwały rada powiatu przygotowała jakieś szczegółowe wyliczenie kosztów jest w mojej ocenie nieuzasadnione.

Druga przesłanka to skuteczność podejmowanych działań. Pozyskane przez powiat środki muszą pozwolić realizować zadanie "skutecznie". Skuteczność wiąże się tu w sposób bezpośredni z wysokością opłaty. Doświadczenie życiowe wskazuje, że skuteczne działania wymaga zapewnienia odpowiednio wysokiego finansowania. Można również wysunąć tezę, iż przedmiotowe opłaty pełnią funkcję prewencyjną. Mają zniechęcać właścicieli pojazdów do działań, które będą skutkować usunięciem pojazdów z drogi publicznej. Zatem wysokie opłaty, poprzez swoją funkcję prewencyjną, przyczyniają się do skutecznej realizacji zadań powiatu we wskazanym zakresie.

Za element skuteczności należy wreszcie uznać ustalenie opłaty w takiej wysokości, aby niezależnie od ilości usuwanych pojazdów oraz faktycznej możliwości kosztów z tym związanych powiat nie musiał angażować w realizację zadania swoich własnych środków pochodzących z jego budżetu. Ustawodawca nakładając na tę jednostkę samorządową określone zadanie (tu związane z usuwaniem i dalszym postępowaniem z pojazdami) musiał zapewnić powiatowi dochód odpowiedniej wysokości, aby nie cierpiały na tym inne zadania.

Biorąc pod uwagę powyższe uważam, że stwierdzenie nieważności uchwały, o której mowa w art. 13a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym może nastąpić, jeśli istotnie narusza ona prawo. Takim naruszeniem prawa może być brak uwzględnienia skuteczności realizacji zadań. Wskazywała by na to zbyt niska stawka opłat, gdyż nie ulega wątpliwości, iż niedofinansowanie realizacji zadania na skuteczność taką może wpłynąć. Istotnym naruszeniem prawa będzie również ustalenie stawek w sposób istotnie wyższy niż koszty faktycznie ponoszone przez powiat. To powinno być jednak wykazane przez skarżącego i/lub Sąd. Zatem jeśli powiat wykaże, że całkowite koszty usuwania, holowania, przechowywania i dalszego postępowania z pojazdem są przynajmniej równe lub niewiele niższe od całkowitego wpływu z opłat, wówczas nie można mówić, iż podczas podejmowania uchwały, o której mowa w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym doszło do istotnego (a nawet jakiegokolwiek) naruszenia prawa. Przy czym wykazanie tych kosztów (ze względu na brak określenia procedury podejmowania przedmiotowej uchwały) może nastąpić również w trakcie rozprawy przed sądem administracyjnym.

Odnosząc się bezpośrednio do zaskarżonej przez Prokuratora uchwały Rady Powiatu Bielskiego z dnia 25 października 2017 r. uważam, że nie narusza ona prawa. W moim przekonaniu nie zostało to wykazane w żaden sposób przez skarżącego. Odpowiadając na skargę (ale również w trakcie rozprawy) pełnomocnik jednostki samorządu terytorialnego w sposób logiczny i przekonujący wyjaśniła, że koszty wynikające z umów zawartych przez Powiat Bielski (w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów) nie stanowią jedynych wydatków związanych z realizacją powyższego zadania. Przedłożone wyliczenia wskazują w sposób jednoznaczny, iż koszty ponoszone przez jednostkę samorządu terytorialnego na realizację zadań w omawianym zakresie w sposób znaczący przenoszą wpływy z tytułu opłat. Inaczej mówiąc Powiat Bielski musi uzupełniać powstałe stąd niedobory ze swojego budżetu. Zatem nawet ustalenie maksymalnych stawek opłat za usuwanie pojazdów i dalsze postępowanie z nimi nie gwarantuje skutecznej realizacji zadań.