Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1062/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Stanisław Marek Pietras, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Szefa Kancelarii Sejmu z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. A. K. wystąpił do Kancelarii Sejmu, w trybie ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o przesłanie listy nazwisk posłów na Sejm [...] kadencji, którym udzielono pożyczek z funduszu świadczeń socjalnych oraz o wskazanie liczby udzielonych poszczególnym posłom pożyczek i ich konkretnych kwot.

Szef Kancelarii Sejmu, działając na podstawie art. 202c ust. 1 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2012 r., poz. 32) w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej nazwisk posłów na Sejm [...] kadencji korzystających z funduszu świadczeń socjalnych oraz liczby i wysokości wypłaconych im z tego funduszu pożyczek.

W piśmie z dnia [...] marca 2012 r. A. K. wystąpił do Szefa Kancelarii Sejmu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, zarzucając organowi naruszenie art. 2, 6 ust. 1 pkt 2, 5, 10, 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 54, 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1, 2 Prawa prasowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, że żądane przez stronę informacje objęte są prywatnością osób fizycznych.

Szef Kancelarii Sejmu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej: K.p.a, w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) i art. 202c ust. 2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2012 r., poz. 32), decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2012 r.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Szef Kancelarii Sejmu podniósł, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Natomiast w świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji publicznej w odniesieniu do Sejmu określa Regulamin Sejmu.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w cyt. ustawie. Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Zaś od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ustawy). Natomiast w myśl art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zdaniem organu II instancji, informacja o sposobie wykorzystywania środków stanowiących fundusz świadczeń socjalnych, z którego korzystają posłowie, dotyczy gospodarowania majątkiem publicznym, tym samym jest informacją publiczną, która, co do zasady podlega udostępnieniu.

Szef Kancelarii Sejmu wyjaśnił, że jawność działalności podmiotów sprawujących władzę publiczną oraz gospodarujących majątkiem publicznym wymaga ograniczenia sfery prywatności posłów jedynie w zakresie dotyczącym sprawowania przez nich funkcji publicznej, czego wyrazem jest art. 5 ust. 2 ww. ustawy. Organ zaznaczył, że ustawodawca w ww. przepisie różnicuje sytuację osób pełniących funkcje publiczne na te mające związek z pełnieniem tych funkcji oraz takiego związku nieposiadające.

Zdaniem Szefa Kancelarii Sejmu, korzystanie przez posłów z funduszu świadczeń socjalnych nie dotyczy czynności podejmowanych przez nich w ramach sprawowania mandatu. Możliwość otrzymania świadczenia z funduszu uzależniona jest bowiem tylko od osobistej, bytowej sytuacji posła, a nie od jego aktywności poselskiej. Tym samym, udzielenie informacji o danych osobowych posła korzystającego z funduszu oraz przyznanych mu świadczeń stanowiłaby naruszenie art. 5 ust. 2 ww. ustawy.

Szef Kancelarii Sejmu wskazał, iż przywołany przez wnioskodawcę art. 54 Konstytucji RP oraz art. 1 i 2 Prawa prasowego nie znajdują zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 54 Konstytucji RP odnosi się do wolności wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, a także zakazuje cenzury prewencyjnej środków społecznego przekazu oraz koncesjonowania prasy. Natomiast art. 1 i 2 Prawa prasowego określają zadania prasy w zakresie informowania obywateli oraz obowiązki organów władzy publicznej w zakresie tworzenia warunków umożliwiających realizację przez prasę jej zadań. Żaden z ww. przepisów, w ocenie organu odwoławczego, nie nakłada na Kancelarię Sejmu żadnych obowiązków. Z przepisów tych nie wynika w szczególności obowiązek udostępnienia przez Kancelarię Sejmu informacji w żądanym przez wnioskodawcę zakresie.

Pismem z dnia 18 maja 2012 r. A. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Kancelarii Sejmu z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie w całości i zobowiązanie organu do udzielenia wnioskowanych informacji w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności poprzez nieuprawnione przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie ze względu na prywatność osób fizycznych istniała podstawa do odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji;

b) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji poprzez nieuprawnioną odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej;

c) art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 04 listopada 1950 r., poprzez jego niezastosowanie i nieuprawnioną odmowę skarżącemu udostępnienia informacji, która jest informacją o charakterze publicznym;

2) rażącą obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wynik spawy, tj. art. 6, 7, 8 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., poprzez oparcie wydanej decyzji na zasadzie całkowitej dowolności, pozbawionej oparcia w materiale dowodowym, jak również działanie organu wbrew zasadzie legalizmu oraz wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej przy jednoczesnym braku poszanowania ważnego interesu społecznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc że zarzuty skarżącego są niezasadne i jako takie nie zasługują na uwzględnienie.

Szef Kancelarii Sejmu podkreślił, że choć ochrona prywatności osób pełniących funkcje publiczne jest ograniczona, to nie oznacza, że w ogóle ona tym osobom nie przysługuje, a granicę wyznacza tu związek z pełnieniem funkcji publicznej. Zaznaczono, że świadczenia socjalne otrzymywane przez posłów zależą od ich sytuacji socjalnej i są niezależne od wykonywania funkcji publicznej, a zatem dostęp do informacji o ich wysokości podlega ograniczeniu z uwagi na ochronę prywatności, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny wniosku strony przez pryzmat art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Zgodnie z treścią wyżej powołanej normy prawnej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne mających związek z pełnieniem tych funkcji.

W świetle powyższego, spór w sprawie sprowadzał się do ustalenia, czy informacja o nazwiskach posłów na Sejm [...] kadencji, korzystających z funduszu świadczeń socjalnych, ma związek z pełnieniem przez posłów funkcji publicznej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że prawo dostępu do informacji publicznej zostało zagwarantowane obywatelom w akcie prawnym najwyższej rangi jakim jest Konstytucja RP. Zgodnie z jej art. 61, każdy obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Należy jednak mieć także na uwadze to, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i podlega pewnym ograniczeniom. W ust. 3 art. 61 Konstytucji RP przewidziano, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej jest możliwe m.in. ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób.

Powyższa konstytucyjna norma znalazła zaś odzwierciedlenie w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), w którym to przepisie sprecyzowano granice dostępności informacji publicznej.

Na kanwie problematyki ograniczeń w dostępności do informacji publicznej powstało też bogate orzecznictwo sądów administracyjnych akceptujące ochronę prywatności osób fizycznych. Dla uzmysłowienia powyższego warto przytoczyć m.in. tezę zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 10 stycznia 2012 r., wydanego w sprawie o sygn. akt IV SAB/Gl 69/11, w której wskazano, że: "w przypadku gdy informacja publiczna zawiera dane, o których mowa w art. 5 ust. 2 zd. pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, i nie zachodzą przesłanki wymienione w jego zdaniu drugim, pierwszeństwo w ochronie mają dane osobowe (...)".

Zasadnym będzie także przywołanie tezy zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 października 2011 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1510/11, w której wskazano, że: "jeżeli żądane przez skarżącego informacje zawierałyby dane osobowe podlegające szczególnej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to prawo skarżącego do informacji publicznej podlega ograniczeniu, zaś organ zobowiązany jest w takiej sytuacji do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej".

Przechodząc do materii niniejszej sprawy podkreślić należy, że problematyka korzystania przez posłów z funduszu świadczeń socjalnych pozostaje bez związku z wykonywaniem funkcji publicznej, jaką jest sprawowanie funkcji posła. Zapomogi socjalne są bowiem wykorzystywane na cele związane z osobistą sytuacją parlamentarzystów, a nie cele związane z ustawowymi obowiązkami posłów.

Także wysokość tych zapomóg pozostaje w oderwaniu od aktywności poselskiej w trakcie wykonywania mandatu. Nie jest też związana ze sposobem wywiązywania się przez posłów z ciążących na nich obowiązków.

Powyższe konkluzje wynikają wprost z treści art. 8 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.). Zgodnie z powyższą normą prawną, przyznawanie ulgowych usług i świadczeń, oraz wysokość dopłat z funduszu, uzależnia się od sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby uprawnionej do korzystania z funduszu. Jedynym kryterium przyznawania świadczeń z funduszu świadczeń socjalnych jest zatem kryterium socjalne.

Uzasadnienie prezentowanego przez organ stanowiska można również wywieść z systematyki ustawy o wykonywaniu mandatu. Artykuł 41, regulujący omawianą problematykę, został bowiem umiejscowiony w rozdziale 5, natomiast regulacje dotyczące praw i obowiązków posłów znalazły się w rozdziale 2 i 3 ustawy. Powyższe dodatkowo potwierdza więc tezę, że możliwość otrzymania pomocy socjalnej przez posłów, uzależniona jest jedynie od ich sytuacji osobistej, a nie aktywności parlamentarnej. Pomoc ta nie ma więc związku z pełnieniem przez posłów funkcji publicznej.

Za chybiony uznać też należy argument strony, iż na omawianą problematykę należy spojrzeć tak, jak na materię wynagrodzeń poselskich. Uposażenie parlamentarzystów, w przeciwieństwie do ich prawa do świadczeń socjalnych, stanowi zapłatę za wykonywanie przez nich mandatu, a więc piastowanie funkcji publicznej. Stąd więc podlega ono ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Za okoliczność pozostającą bez związku z materią świadczeń socjalnych uznać również należy obowiązek składania przez posłów oświadczeń majątkowych. To, że istnieje taki obowiązek nie zmienia bowiem faktu, że świadczenie socjalne, jako pozostające bez związku z pełnieniem funkcji posła, podlega wyłączeniu spod regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W oderwaniu od istoty niniejszej sprawy pozostaje też zarzut naruszenia art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Regulacja ta dotyczy przecież prawa do swobody wypowiedzi i swobody wyrażania poglądów. Skarżona decyzja nie ogranicza zaś stronie takich swobód. Do ewentualnego naruszenia ww. Konwencji mogłoby dojść w sytuacji, gdyby strona dysponowała żądaną informacją, a organ uniemożliwiał jej publiczne ujawnienie. Taka okoliczność nie ma jednak miejsca w realiach faktycznych niniejszej sprawy.

Reasumując, w ocenie tutejszego Sądu, organ w sposób prawidłowy zastosował normę art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Dokonał poprawnej jego wykładni i zasadnie nie dopatrzył się istnienia związku pomiędzy żądaną informacją, a pełnieniem funkcji posła.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz, uznając że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).