Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 375/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2021 r. sprawy ze skarg Miasta [...] i E. S. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz E. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako "Komisja reprywatyzacyjna" lub "Komisja") stwierdziła wydanie decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta [...] z [...] listopada 2002 r., nr [...], z naruszeniem prawa.

W powołanej decyzji Komisja wskazała na następujące okoliczności sprawy.

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], objęta dawną księgą hipoteczną oznaczoną nr [...], znajdowała się w granicach administracyjnych Miasta [...] na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Warszawy (Dz.U z 1945 r., Nr 50, poz. 279 ze zm.), dalej zwanego "dekretem" lub "dekretem z 26 października 1945 r.". Przedwojennymi właścicielami tej nieruchomości byli w częściach równych niepodzielnie J. i Z. małżonkowie D., którzy nabyli nieruchomość na mocy aktu kupna zawartego w dniu [...] lipca 1933 r.

W dniu [...] lutego 1949 r. S. S. wniósł o przyznanie na rzecz swoich małoletnich synów A. S. oraz J. S., za czynszem symbolicznym, prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...]. W ww. wniosku S. S. wskazał, że on i jego synowie zamieszkują w L. przy ul. [...], i jednocześnie zaznaczył, że obierają sobie za miejsce zamieszkania W., [...]. Wnioskodawca nadmienił, że zaświadczenie hipoteczne załączy dodatkowo po zamknięciu postępowania spadkowego w hipotece. Wniosek opłacono [...] sierpnia 1949 r.

Orzeczeniem administracyjnym z [...] stycznia 1953 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło wnioskodawcom przyznania prawa użytkowania wieczystego spornego gruntu z jednoczesnym przejęciem na własność Skarbu Państwa wszystkich znajdujących się na nim budynków z uwagi na konieczność przejęcia przedmiotowej nieruchomości na cele publiczne.

Decyzją z [...] grudnia 1953 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania S. S., Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało orzeczenie z [...] stycznia 1953 r. w mocy.

Wnioskiem z [...] października 1999 r. J. S. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji załączając postanowienie Sądu Powiatowego dla [...] z [...] listopada 1964 r, sygn. akt [...], stwierdzające że 1) spadek po zmarłej Z. D. nabyła w drodze dziedziczenia ustawowego w całości córka I. S., 2) spadek po zmarłym J. D. w drodze dziedziczenia ustawowego nabyła w całości córka I. S. oraz że 3) spadek po zmarłej I. S. nabyły na zasadzie dziedziczenia ustawowego dzieci: J. S. i A. S. po 1/2 części każdy z nich, z tym że mężowi zmarłej S. S. przysługiwało dożywocie na 1/3 części spadku.

Decyzją z [...] sierpnia 2001 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1953 r., nr [...], w określonej w akcie notarialnym części dotyczącej sprzedanego lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziału przypadającego właścicielowi tego lokalu w części budynku i jego urządzeniach, które służą do użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcy tego lokalu została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził nieważność decyzji z [...] grudnia 1953 r.

Decyzją z [...] lutego 2002 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1953 r.

Decyzją z [...] listopada 2002 r., nr [...], (dalej jako "decyzja reprywatyzacyjna") po rozpatrzeniu wniosku S. S. działającego w imieniu dawnych współwłaścicieli hipotecznych z [...] lutego 1949 r., Prezydent [...] orzekł o:

1) ustanowieniu na lat 99 użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m2 oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] uregulowanego w Kw Nr [...] położonego w W. przy ul. [...], na rzecz A. S. w 1/2 co stanowi [...] części oraz J. S. w 1/2 co stanowi [...] części;

organ wskazał, że grunt, do którego ustanawia się prawo użytkowania wieczystego zabudowany jest budynkiem mieszkalnym, 3-kondygnacyjnym, murowanym, o pow. użytkowej [...] m2, wzniesionym przed 1945 r., zawierającym 10 lokali mieszkalnych, 4 lokale użytkowe oraz boks garażowy. W wyniku adaptacji strychu powstał 1 lokal mieszkalny o pow. [...] m2. W budynku tym sprzedano 7 lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wraz z udziałami wynoszącymi [...] części przypadających właścicielom tych lokali w budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także [...] części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali. Budynek ten, zgodnie z art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], stanowi w [...] częściach własność dawnych współwłaścicieli;

2) ustanowieniu na lat 99 użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2 stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...] uregulowanego w Kw nr [...] położonego w W. przy ul. [...] na rzecz J. S. w 1/2 części oraz A. S. w 1/2 części. Grunt do którego ustanawia się użytkowanie wieczyste nie jest zabudowany (podwórko);

organ wskazał, że przedmiotowy grunt w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] przeznaczony jest pod funkcje mieszkaniowo-usługowe M-27 i położony jest w strefie pośredniej ochrony konserwatorskiej.

3) ewentualnych roszczeniach z tytułu nakładów poniesionych przez osoby trzecie na lokal mieszkalny poprzez adaptację strychu, które mogą być dochodzone na drodze cywilnoprawnej od właścicieli [...] części budynku mieszkalnego i użytkowników wieczystych gruntu wymienionych w pkt I decyzji;

4) ustaleniu "czynszu symbolicznego" z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w pkt I i II decyzji w wysokości [...] zł oraz sposobie i zasadach jego płatności;

5) ustaleniu, że w przypadku zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich przez użytkowników wieczystych opłatę z tytułu użytkowania wieczystego uiszczana będzie przez te osoby na zasadach ogólnych określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, z wyłączeniem przypadku nabywania użytkowania wieczystego w drodze dziedziczenia oraz jego zbycia na rzecz osoby bliskiej;

6) ustaleniu, że ustanowione w pkt I decyzji prawo użytkowania wieczystego gruntu nie narusza praw osób trzecich istniejących w dniu jego ustanowienia;

7) odmowie A. S. i J. S. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu pow. [...] m2 uregulowanego w Kw Nr [...], znajdującego się obecnie w granicach działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], z uwagi na sprzedanie 7 lokali mieszkalnych ich najemcom nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wraz z udziałami wynoszącymi [...] części przypadających właścicielom tych lokali w budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także [...] części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali.

Postanowieniem z [...] maja 2018 r., na podstawie art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 16 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267),dalej zwanej "ustawa" lub "ustawa z 9 marca 2017 r.", Komisja reprywatyzacyjna wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie decyzji reprywatyzacyjnej z [...] listopada 2002 r. nr [...].

Decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], Komisja stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2002 r. z naruszeniem prawa.

Organ uzasadnił, że Prezydent naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. Wydając bowiem decyzję z [...] listopada 2002 r. nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego. W szczególności uchybił obowiązkowi zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego potrzebnego do wydania decyzji reprywatyzacyjnej. W toku przedmiotowego postępowania nie została w ogóle zbadana wynikająca z art. 7 ust. 1 dekretu przesłanka w postaci posiadania gruntu, która jest okolicznością mającą kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy dekretowej. Zdaniem Komisji, pomimo że zgromadzenie materiału dowodowego w sposób właściwy pozwoliłoby na przesądzenie tej kwestii, Prezydent nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia tej okoliczności.

Komisja przywołała treść art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu i wskazała, że powołane regulacje zawierają pozytywne przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby wniosek dekretowy mógł zostać rozpoznany na korzyść dotychczasowego właściciela, następców prawnych właściciela lub osób prawa jego reprezentujących. Są nimi posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku, złożenie wniosku w przepisanym sześciomiesięcznym terminie oraz korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego).

Organ przywołał uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z 19 lipca 2016 r., sygn. akt Kp 3/15, w którym wskazano, że określając wynikające z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu przesłanki roszczenia o ustanowienie prawa rzeczowego nie można pominąć żadnego z elementów treści tych przepisów. Art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, jako uprawnionych wskazuje wprawdzie "dotychczasowego właściciela gruntu" i "jego prawnego następcę", jednocześnie jednak możliwość zgłoszenia przez nich wniosku o przyznanie prawa rzeczowego wyraźnie uzależnia od posiadania gruntu; verba legis: "Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu".

Powołując się na powyższe Komisja zauważyła, że obowiązek posiadania gruntu wskazany w art. 7 ust. 1 dekretu, jako jedna z pozytywnych przesłanek przyznania prawa własności czasowej, dotyczy obu grup podmiotów wymienionych w tym przepisie, tj. dotychczasowego właściciela gruntu i następców prawnych właściciela. Za takim stanowiskiem przemawia, zdaniem Komisji, wykładnia językowa, systemowa, a także historyczna powołanej normy. Nie można również pomijać, że celem wprowadzenia dekretu było "racjonalne przeprowadzenie odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu" (art. 1 dekretu). Realizacja tego celu była możliwa poprzez nakłonienie dotychczasowych właścicieli nieruchomości i ich następców prawnych do obejmowania w posiadanie zniszczonych w okresie wojny nieruchomości. Organ dodał, że na konieczność badania przesłanki posiadania również w odniesieniu do byłych właścicieli nieruchomości [...] wskazywały również sądy administracyjne w wyrokach zapadłych przed wejściem w życie ustawy z 9 marca 2017 r. (podobnie jak w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r., sygn. Kp 3/15).

W konsekwencji, jedną z przesłanek pozytywnego rozpoznania wniosku jest posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku. Samo posiadanie musi być przy tym rozumiane zgodnie z ówczesnymi przepisami prawa rzeczowego, właściwymi ze względu na moment składania wniosku dekretowego. W sytuacji gdy wniosek złożono przed wejściem w życie dekretu - Prawo rzeczowe (tj. przed 1 stycznia 1947 r.), dokonując wykładni pojęcia posiadania należało je odnosić do regulacji zawartych w Kodeksie Napoleona. Z kolei po 1 stycznia 1947 r. wykładnia tego pojęcia powinna być dokonywana na podstawie dekretu - Prawo rzeczowe. Komisja podkreśliła również, że zarówno Kodeks Napoleona, jak i dekrety, hołdowały tak zwanej romańskiej koncepcji posiadania. W myśl tej koncepcji posiadanie stanowi faktyczne wykonywanie prawa, zaś posiadanie rzeczy (possessio rei) stanowiło władanie nią w zakresie prawa własności, to jest jak właściciel. Tak zatem należy oceniać, zdaniem Komisji, wymaganie posiadania przewidziane w art. 7 ust. 1 dekretu, o ile dotyczyło ono władania przez dotychczasowego właściciela. Zarówno na gruncie Kodeksu Napoleona, jak i dekretu - Prawo rzeczowe posiadanie nie było prawem podmiotowym, lecz relewantnym stanem faktycznym. Kodeks Napoleona normował instytucję posiadania w art. 2228 i następnych traktując ją jako władanie rzeczą w zakresie odpowiadającym treści określonego prawa podmiotowego. Zgodnie z art. 2228 Kodeksu Napoleona, posiadanie jest to dzierżenie lub używanie rzeczy lub prawa, które dzierżymy lub wykonywamy bądź sami osobiście, bądź przez inną osobę, która rzecz dzierży lub wykonywa prawa w naszym imieniu. Tak zdefiniowane władanie określano nie jako posiadanie, lecz jako "fakt fizyczny", raczej dzierżenie "niż prawdziwe posiadanie"

Komisja wskazała następnie, że zgodnie z art. 296 § 1 dekretu z 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57 poz. 319, dalej: dekret - Prawo rzeczowe), posiadaczem rzeczy jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel. Treść posiadania, oprócz elementu faktycznego władania rzeczą (corpus), określa również element woli, tj. zamiar władania rzeczą dla siebie jak właściciel (animus rem sibi habendi cum animo domini). Obok posiadania wymieniony dekret przewidywał instytucję posiadania prawa. W myśl art. 296 § 2 dekretu - Prawo rzeczowe, kto rzeczą faktycznie włada w zakresie odpowiadającym treści użytkowania, służebności, zastawu, prawa najmu lub dzierżawy albo innego prawa, z którym łączy się władza nad rzeczą, jest posiadaczem prawa, którego treści jego władza faktyczna odpowiada. Z art. 297 dekretu - Prawo rzeczowe wynika, że dzierżenie tym różni się od posiadania, że dzierżyciel nie ma woli posiadania rzeczy dla siebie, lecz włada faktycznie rzeczą w imieniu innej osoby, a nie dla siebie (animus possidendi rem pro alieno, animus detendi). Również na dzierżenie, oprócz wspomnianego elementu woli, składa się faktyczne władanie rzeczą (corpus), które przedstawia się -na zewnątrz - tak samo jak posiadanie.

Organ podkreślił, że art. 298 dekretu — Prawo rzeczowe wprowadził domniemanie prawne, że osoba, która rzeczą faktycznie włada jest posiadaczem. Wskazał na orzecznictwo Sądu Najwyższego, że do uznania, że dotychczasowy właściciel pozostawał w posiadaniu gruntu na dzień złożenia wniosku, wystarczającym było sprawowanie faktycznego władztwa przez byłych właścicieli. "(...) byłemu właścicielowi gruntu, stanowiącego własność Państwa z mocy dekretu (...), którego wniosek o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego), złożony we właściwym terminie, nie został załatwiony, przysługuje prawo korzystania z tego gruntu, jeżeli pozostaje on w tym gruncie w faktycznym związku gospodarczym, a grunt ten nie został przekazany przez organ administracji państwowej osobie trzeciej". Ponadto, "osoba władająca gruntem za milczącą lub wyraźną zgodą państwa jako właściciela — ze względu na to, że pozwolono jej na posiadanie i korzystanie z gruntu — ma pozycję posiadacza zależnego w rozumieniu art. 336 KC" (tak: uchwała Sądu Najwyższego z 11 marca 1971 r., III CZP 99/70, OSNC nr 2/1972, poz. 22).

Wymóg posiadania nieruchomości przez właściciela uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie mu prawa do gruntu jest następstwem wprowadzenia do systemu prawa zasady, że majątkiem opuszczonym jest wszelki majątek (ruchomy i nieruchomy) osób, które w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r. utraciły jego posiadanie, a następnie go nie odzyskały (tak: art. 1 ust 1 ustawy Krajowej Rady Narodowej z 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych (Dz.U. Nr 17 poz. 97) i art. 1 ust. 1 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13 poz. 87). Wolą prawodawcy było zatem przyznanie roszczenia restytucyjnego wnioskodawcom, którzy — mimo przejścia własności gruntu na podmiot publiczny i mimo formalnego objęcia przezeń gruntu w posiadanie — zachowali faktyczne władztwo nad gruntem. Zatem, w założeniu prawodawcy roszczenie nie przysługiwało dotychczasowemu właścicielowi, jeśli nie władał gruntem. Faktyczne władztwo nad gruntem mogło przejawiać się w różny sposób, przykładowo poprzez współdecydowanie i współfinansowanie odbudowy, zachowanie lokalu i zamieszkiwanie w nim, płacenie danin publicznych. Dlatego o posiadaniu można mówić jedynie w przypadku tych dawnych właścicieli, którzy pomimo wydania dekretu warszawskiego i formalnym objęciu w posiadanie gruntu przez Gminę [...], władali na dzień złożenia wniosku dekretowego gruntem, jakby byli ich posiadaczami, płacąc podatki i spełniając inne świadczenia, pobierając pożytki z tego gruntu jak np. czynsze (zob. Sąd Najwyższy w ww. uchwale z 11 marca 1971 r.).

Organ podniósł, że w dotychczasowej praktyce reprywatyzacyjnej ignorowano przesłankę posiadania jako uprawniającą do występowania z wnioskiem o prawo do gruntu pod budynkiem. Błędnie bowiem uważano, że skoro własność prawnie znaczy "więcej", to brak jest podstaw do badania sprawy posiadania, ponieważ właściciel "z automatu" jest posiadaczem. Zdaniem Komisji, stosowanie powyższej argumentacji przez urzędników (również w dyskursie publicznym) świadczy o braku zrozumienia systemowego kontekstu sytuacji powojennej, gdy właściciele z reguły tracili posiadanie na skutek wojny. Lekceważenie przesłanki posiadania wynika również z niezrozumienia celów dekretu z 26 października 1945 r. (stymulowanie odbudowy także przez skłanianie właściciela aby się nią zajął) i korelacji tego aktu z innymi powojennymi aktami dotyczącymi nieruchomości (porzuconych, opuszczonych i poniemieckich). Wszak wymóg posiadania nieruchomości przez właściciela uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie im prawa do gruntu wynikał z systemowego założenia wiążącego się z wywołaną wojną migracją ludności i istnieniem majątków opuszczonych i porzuconych (tak ustawa z 1945 r. i zastępujący ją dekret z 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich). Chodziło o to aby skłonić właścicieli (których wojna rozproszyła, przez co utracili oni władanie nieruchomością) do obejmowania posiadania domów, ich odbudowy lub przynajmniej usunięcia gruzu. Dopiero po odzyskaniu posiadania właściciel nieruchomości [...] mógł skierować wniosek o przyznanie prawa dzierżawy/ zabudowy gruntu pod budowlą. Jednocześnie, zdaniem organu, nie można pomijać tego, że po wojnie istniało mienie opuszczone (podlegające innemu reżimowi prawnemu) oraz że celem dekretu było stymulowanie odbudowy, także przez właścicieli budynków, którzy tę odbudowę mogli zapewnić.

Zdaniem Komisji, wydając zakwestionowaną decyzję reprywatyzacyjną organ nie przeprowadził odpowiedniego postępowania dowodowego i nie zbadał istotnej dla sprawy okoliczności, czy dawni właściciele spełnili przesłankę posiadania gruntu, a tym samym, czy byli osobami uprawnionymi do złożenia wniosku dekretowego. W kontekście ustalania powyższej okoliczności Prezydent powinien był bowiem dostrzec, że przedstawiciel ustawowy małoletnich wówczas właścicieli kierując korespondencję dotyczącą przyznania prawa własności czasowej za każdym razem wskazywał, że wówczas małoletni J. i A. S. zamieszkują wraz z nim w L. Co więcej, w skierowanym do PRN piśmie z [...] grudnia 1957 r. S. S. podkreślił, że nie pamięta czy we właściwym terminie złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej właśnie z uwagi na fakt, że stale i od wielu lat zamieszkuje w L. Tymczasem wydający decyzję reprywatyzacyjną organ całkowicie zignorował powyższe informacje.

Komisja wskazała, że Prezydent miał także możliwość zwrócenia się do właściwych instytucji państwowych (na przykład Archiwum Państwowego) o dokumentację dotyczącą pobytu i działalności osób ubiegających się o prawo własności czasowej w chwili składania wniosku na terenie miasta W.

Zdaniem organu, zaniechanie przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego w zakresie zbadania przesłanki posiadania gruntu stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Doszło zatem do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, a postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone w warunkach transparentności, z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa (art. 7 oraz art. 77 ust 1 k.p.a.). Pominięcie przez organ dekretowy okoliczności posiadania gruntu przez byłego właściciela w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej nie spełnia również wymogów określonych w art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

W konsekwencji Komisja stwierdziła naruszenie przez Prezydenta przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie decyzji reprywatyzacyjnej z [...] listopada 2002 r. pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych (art. 30 ust. 1 pkt 4a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. oraz art. 7 ust. 1 dekretu).

Komisja zarzuciła również, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej z [...] listopada 2002 r. doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, co spełnia przesłankę z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r.

Dokonując oceny skutków decyzji reprywatyzacyjnej Komisja podniosła, że ochronie podlega nie tylko prawo użytkowania wieczystego i związane z nim prawo własności budynku beneficjentów ww. decyzji, ale również prawo własności komunalnej, która w związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej ulega uszczupleniu. Ochroną objęte są także prawa lokatorów jako "inne prawa majątkowe" w rozumieniu art. 64 ust. 1 Konstytucji RP.

Organ zaznaczył, że powszechnie znane stały się sprawy związane ze stosowaniem przemocy zarówno na osobie lub przemocy innego rodzaju wobec lokatorów, którzy próbowali po przeniesieniu własności nieruchomości w dalszym ciągu mieszkać w zajmowanych lokalach. W wielu sytuacjach nie dochodziło jednak do aż tak drastycznych zjawisk z uwagi na to, że lokatorzy sami opuszczali zajmowany lokal. Sytuacja ta jednak również wymagała interwencji ustawodawczej. Lokatorzy zamieszkujący nieruchomości objęte decyzjami reprywatyzacyjnymi zajmowali je, co do zasady, na podstawie umów najmu zawartych z właściwą jednostką organizacyjną działająca w ramach jednostki samorządu terytorialnego. Umowy te zawierano na przestrzeni wielu lat w oparciu o określone kryteria podmiotowe, które w znacznej mierze związane były z pewną formą wsparcia dla mieszkańców.

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Z kolei w myśl art. 4 ust. 2 ww. ustawy, gmina na zasadach i w przypadkach określonych w ustawie zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach.

Komisja podniosła, że na skutek wydawania decyzji reprywatyzacyjnych lokatorzy, którzy zawarli umowy w związku z realizacją tych zadań własnych gminy, byli pozbawiani wsparcia jednostki samorządowej, w sytuacji w której nie następowały żadne zmiany w zastosowanych kryteriach kwalifikowalności do lokalu. Do umów najmu zawartych przez tych lokatorów z jednostką organizacyjną jednostki samorządu terytorialnego nie miał zastosowania art. 678 § 1 k.c., ponieważ zmiany podmiotowej wynikającej z decyzji reprywatyzacyjnej nie można określić jako zbycia nieruchomości. W efekcie wydania przez organ dekretowy indywidualnej decyzji reprywatyzacyjnej i uwzględnienia interesu prywatnego, wskutek zaniedbania obowiązków przez jednostkę samorządu terytorialnego, dochodziło do naruszenia interesu społecznego poprzez liczne sytuacje pozbawienia lokatorów wsparcia i ochrony wynikających z art. 75 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Komisja podkreśliła, że gmina realizuje zadania publiczne poprzez tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, zapewnianie, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Wynika to z art. 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1182).

W ocenie organu, wydając decyzję reprywatyzacyjną, a następnie ją wykonując, Prezydent, bez podstawy prawnej, przelał prawa i obowiązki wynajmującego na beneficjentów tej decyzji. W przedmiotowej sprawie nie doszło do podmiotowej zmiany w umowach najmu. Oznacza to, że gmina pozostała stroną umów najmu, których przedmiot stał się własnością osoby trzeciej.

W obecnym stanie prawnym brak jest zatem podstaw prawnych aby przyjąć, że w wyniku wydania decyzji reprywatyzacyjnej umowy najmu wygasają albo przechodzą na rzecz beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej.

Zdaniem Komisji, wydając decyzję reprywatyzacyjną Prezydent jako wynajmujący powinien zagwarantować najemcom lokali komunalnych kontynuację ich sytuacji prawnej w ramach zawartej przez gminę umowy najmu. Powinien też podjąć działania i środki w celu zabezpieczenia sytuacji prawnej lokatorów. W tym celu gmina powinna albo zapewnić lokatorom inne lokale, w szczególności z zasobu mieszkaniowego, albo zawrzeć umowę najmu lokali z beneficjentem decyzji dekretowej.

Komisja zaznaczyła przy tym, że dokonując oceny czy wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym wzięła pod uwagę również to, że wśród lokatorów budynku przy ul. [...] w W. były osoby związane z tym miejscem od nawet kilkudziesięciu lat. Przykładowo do tych osób należy lokatorka mieszkania nr [...] – M. D., której rodzina lokal ten zajmowała od 1946 r., a która niespełna rok po protokolarnym przekazaniu nieruchomości beneficjentom decyzji wraz z rodziną została pozbawiona możliwości dalszego w nim zamieszkiwania.

Komisja podniosła, że skutkiem przejęcia nieruchomości przez beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej było ostatecznie opuszczenie budynku przez wszystkich dotychczasowych lokatorów. Okoliczności towarzyszące opuszczeniu mieszkania dla lokatorki E. A. okazały się szczególnie dotkliwe i upokarzające.

W wyniku powyższej analizy Komisja uznała, że po pierwsze, w związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej przez Prezydenta [...] miało miejsce radykalne pogorszenie sytuacji prawnej i faktycznej lokatorów nieruchomości przy ul. [...] w W. przy wykorzystaniu mechanizmów prawnych takich jak zwiększanie stawek czynszu za najem lokalu, a w przypadku E. A. wytaczanie procesów sądowych o zapłatę, jak również procesu o eksmisję.

Po drugie, doszło do pozbawienia lokatorów uprawnień wynikających z ich szczególnego statusu, tj. lokatorów komunalnych. W wyniku przekazania nieruchomości (w tym posiadania budynku), lokatorzy znaleźli się w sytuacji obiektywnej niepewności co do swego dalszego losu względem zajmowanych dotychczas lokali, jeżeli chodzi o tytuł prawny. Z beneficjentem (podmiotem prywatnym) nie łączyły ich bowiem żadne umowy w przedmiocie zajmowanych przez nich dotąd lokali mieszkalnych. Zatem, zabezpieczenie jednej z elementarnych potrzeb człowieka, jakim jest spokojne zamieszkiwanie, było zagrożone. Pomimo braku możliwości komunikacji z beneficjentami decyzji reprywatyzacyjnej po przejęciu nieruchomości w istotny sposób wpływali oni jednak na faktyczną sytuację mieszkających w zwróconej im kamienicy osób, doprowadzając nawet do tak drastycznej sytuacji, jak eksmisja lokatorki, czy też zmuszanie do zmiany dotychczasowego wieloletniego miejsca zamieszkania. Takie działania, w ocenie organu, niewątpliwie stoją w rażącej sprzeczności z zasadą ochrony interesu społecznego.

Po trzecie, w wyniku wydania decyzji reprywatyzacyjnej gmina, nie mając ku temu podstawy prawnej, zaprzestała wykonywanie względem lokatorów przedmiotowej nieruchomości ciążących na niej obowiązków wynajmującego. Komisja ponownie podniosła, że w sytuacji, gdy nie doszło do podmiotowej zmiany w umowach najmu, a gmina nie dokonała wypowiedzenia tych umów z dotychczasowymi lokatorami, pozostała ona stroną umów najmu. Tymczasem w niniejszej sprawie Prezydent bez podstawy prawnej przelał prawa i obowiązki wynajmującego na beneficjenta decyzji reprywatyzacyjnej. W konsekwencji, lokatorzy utracili w tej mierze możliwość korzystania z wielu środków przewidzianych w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. Przykładowo, w świetle art. 6a ust. 1 ww. ustawy (brzmienie aktualne również w dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej), to wynajmujący (w tym przypadku [...]) jest obowiązany do zapewnienia sprawnego działania istniejących instalacji i urządzeń związanych z budynkiem umożliwiających najemcy korzystanie z wody, paliw gazowych i ciekłych, ciepła, energii elektrycznej, dźwigów osobowych oraz innych instalacji i urządzeń stanowiących wyposażenie lokalu i budynku określone odrębnymi przepisami. Z kolei, w myśl ust. 3, do obowiązków wynajmującego należy w szczególności: 1) utrzymanie w należytym stanie, porządku i czystości pomieszczeń i urządzeń budynku, służących do wspólnego użytku mieszkańców, oraz jego otoczenia, 2) dokonywanie napraw budynku, jego pomieszczeń i urządzeń, o których mowa w pkt 1, oraz przywrócenie poprzedniego stanu budynku uszkodzonego, niezależnie od przyczyn, z tym że najemcę obciąża obowiązek pokrycia strat powstałych z jego winy czy 3) dokonywanie napraw lokalu, napraw lub wymiany instalacji i elementów wyposażenia technicznego w zakresie nieobciążającym najemcy. Skoro zaś między beneficjentem decyzji reprywatyzacyjnej a lokatorami komunalnymi nie istniał stosunek prawny w postaci umowy najmu, to nie mogli oni skutecznie egzekwować obowiązków spoczywających na właścicielu nieruchomości, takich jak zapewnienie należytego stanu technicznego budynku, czy też utrzymanie czystości pomieszczeń/otoczenia i urządzeń budynku, służących do wspólnego użytku mieszkańców oraz jego otoczenia. Z drugiej strony, beneficjent mógł traktować dotychczasowych lokatorów jak podmioty zajmujące lokale bez tytułu prawnego żądając na tej podstawie świadczeń związanych z bezumownym korzystaniem z lokalu, których wysokość, jak wiadomo, może być znacząco wyższa aniżeli opłaty związane z najmem opartym na tytule prawnym.

Komisja podsumowała, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej oraz oddanie umową z [...] czerwca 2004 r. gruntu w użytkowanie wieczyste doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym. Skutkowało bowiem zastosowaniem w sposób uporczywy wobec osób będących lokatorami w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów przemocy innego rodzaju w sposób istotnie utrudniający korzystanie tym lokatorom z prawa do korzystania z lokalu. Na gruncie niniejszej sprawy tą przemocą innego rodzaju było przede wszystkim wypowiadanie dotychczasowych stawek czynszu i informowanie o nowej ich wysokości przez podmiot de iure nieuprawniony, tj. przez podmiot, który nie wszedł w prawa i obowiązki wynajmującego. Powyższe działanie wprost godziło w prawo każdego z lokatorów przedmiotowej nieruchomości do używania lokalu w sposób i na zasadach określonych przez ustawę, prawo miejscowe (w szczególności w sprawie ustalenia stawek czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej w lokalach mieszkalnych), a także samą umowę najmu. Komisja podniosła, że prawo lokatora do używania lokalu jest skuteczne erga omnes, w tym względem właściciela (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 4 października 1989 r., K 3/88, OTK 1989, poz. 2; wyrok Sądu Najwyższego z 19 lutego 2002 r. sygn. akt IV CKN 769/00; wyrok Sądu Najwyższego z 28 listopada 1975 r. sygn. akt III CRN 224/75). Tym samym każde naruszenie tego prawa, za wyjątkiem przypadków ustawą przewidzianych, jest nie tylko bezprawne, ale jest również sprzeczne z interesem społecznym.

Organ wskazał następnie, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której w razie gdy decyzja reprywatyzacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, stwierdza wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa i wskazuje okoliczności, z powodu których nie może jej uchylić.

W ocenie Komisji, decyzja reprywatyzacyjna z [...] listopada 2002 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, przez które należy rozumieć stan prawny powstały wskutek przeniesienia prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] na osobę trzecią, o ile nie nastąpiło ono nieodpłatnie lub na rzecz nabywcy działającego w złej wierze, lub zagospodarowania nieruchomości [...] na cele publiczne, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 2 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r.).

Organ wskazał, że analiza powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że nie można przyjąć istnienia nieodwracalności skutków prawnych, jeśli nabywca nabył rzecz nieodpłatnie albo nabycie nastąpiło w złej wierze.

Komisja przywołała poglądy doktryny dotyczące pojęcia "nieodwracalności skutku prawnego" w płaszczyźnie prawa administracyjnego i wskazała, że nieodwracalność skutków prawnych wynika z następczej w stosunku do uprzedniej decyzji administracyjnej czynności prawnej, nie dotyczy natomiast skutków wynikających z samego faktu wydania decyzji O nieodwracalności skutków prawnych może być mowa jedynie w przypadku pozytywnej decyzji reprywatyzacyjnej.

Organ podniósł, że nie kwestionuje tego, że w konsekwencji wydania decyzji reprywatyzacyjnej doszło do zbycia przez beneficjentów przysługujących im udziałów w prawie współużytkowania wieczystego gruntów oraz udziałów w prawie współwłasności znajdującego się na jednym z tych gruntów budynku, na rzecz osób trzecich. Wyczerpuje to dyspozycję części pierwszej definicji pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" wynikającej z art. 2 ust. 4 ustawy.

Rozważając następnie istnienie po stronie nabywcy złej wiary Komisja wskazała, że przesłanka "nabywcy działającego w złej wierze", do której odwołuje się art. 2 pkt 4 ustawy, definiując pojęcie "nieodwracalnych skutków prawnych", nie odwołuje się do definicji zawartej w art. 6 ust 2 u.k.w.h., ponieważ ustawa zawiera własną definicję "złej wiary", która wpisuje się w systemowe ujęcie wskazanej przesłanki. W myśl art. 41a ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r., w złej wierze jest ten, kto w chwili dokonania czynności prawnej z osobą, o której mowa w ust. 1, wiedział lub z łatwością mógł się dowiedzieć o okolicznościach, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy. Zła wiara dotyczy zatem obiektywnych okoliczności mogących świadczyć o wiedzy bądź łatwości pozyskania wiedzy przez nabywcę o okolicznościach wskazanych w art. 30 ust. 1 ustawy (na gruncie niniejszej sprawy o wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 30 ust 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r.).

Organ podniósł, że po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej doszło do zbycia przez beneficjentów na rzecz osób fizycznych wszystkich udziałów w nieruchomości ujętej w KW nr [...], jakie zostały przyznane beneficjentom na mocy decyzji reprywatyzacyjnej. W wyniku tych transakcji zostały wyodrębnione cztery lokale mieszkalne i cztery lokale o przeznaczeniu innym niż mieszkalne - to jest lokal nr [...], którego obecnymi właścicielami są J. Z., i B. S., lokal nr [...], którego obecną właścicielką jest M. K., lokal numer nr [...], którego obecną właścicielką jest M. K., lokal nr [...], którego obecną właścicielką jest A. K., lokal nr [...], którego obecną właścicielką jest M. M., lokal nr [...], którego obecną właścicielką jest A. G., lokal nr [...], którego obecnym właścicielem jest P. P. oraz lokal będący garażem, którego obecnymi współwłaścicielami są J. Z. i B. S.

Na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z [...] sierpnia 2005 r. beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej zbyli również nieruchomość ujętą w KW nr [...] na rzecz W. K. i A. K., którzy również aktualnie są współwłaścicielami nieruchomości.

Komisja wskazała, że nabywcami przysługujących beneficjentom praw do przedmiotowej nieruchomości były niezależne i niepowiązane z osobami beneficjentów osoby fizyczne. Brak jest podstaw do przyjęcia, że osoby te wiedziały o okolicznościach, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. bądź też z łatwością mogły się o nich dowiedzieć. Wobec powyższego organ ocenił, że w sprawie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 2 ust. 4 ustawy.

Organ podsumował, że w konsekwencji wydania decyzji reprywatyzacyjnej doszło zatem do aktualizacji przesłanek, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b oraz pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r., co obligowało do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy z 9 marca 2017 r. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. w razie, gdy decyzja reprywatyzacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, Komisja wydaje decyzję, w której stwierdza wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa i wskazuje okoliczności, z powodu których nie można jej uchylić. Zatem pomimo ustalenia, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa, a wydanie tej decyzji doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, organ nie miał podstawy do uchylenia tej decyzji ze względu na nieodwracalne skutki prawne które wystąpiły wskutek sprzedaży całości przysługujących beneficjentom decyzji reprywatyzacyjnej udziałów odpłatnie na rzecz osób trzecich.

Skargę na powyższą decyzję Komisji wniosło Miasto [...] zaskarżając ją w zakresie obejmującym wskazane w skardze części uzasadnienia decyzji.

Zaskarżonej decyzji Miasto zarzuciło naruszenie:

I. art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy z 9 marca 2017r., poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji bezpodstawnych stwierdzeń, tj.:

1) w tytule pkt. III. 1. (str. 15) w całości;

2) w pkt. III.1.1. (str. 16) w zakresie: "(...) w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku dekretowego, Prezydent [...] naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następców prawnych dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego";

3) w pkt. III.1.4. (str. 17.) w całości;

4) w pkt. III.1.5. (str. 17-20.) w całości;

5) w pkt. III.1.6. (str. 20.) w całości;

6) w pkt. III.1.7. (str. 23.) w całości;

7) w pkt. III.1.8. (str. 24.) w całości;

8) w pkt. III.1.9. (str. 24-25.) w całości;

9) w pkt. III.1.10. (str. 25-27.) w całości;

10) w pkt. III.1.11. (str. 27.) w całości;

11) podczas gdy:

(a) spełnienie przesłanki posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowego właściciela nieruchomości [...] nie stanowi warunku sine qua non przyznania prawa użytkowania wieczystego, jak to bezzasadnie przyjęła Komisja, wobec czego nie można zarzucić Prezydentowi, że nie zbadał okoliczności istotnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w postaci spełnienia przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela nieruchomości na chwilę złożenia wniosku dekretowego;

(b) prawidłowa wykładnia art. 7 ust. 1 dekretu, zgodna z jednolitą linią orzeczniczą prezentowaną od początku obowiązywania dekretu do dnia dzisiejszego przez organy dekretowe i sądy administracyjne, znajdująca także potwierdzenie w doktrynie prawa, wskazuje, że przesłanka posiadania nieruchomości nie dotyczyła byłych właścicieli nieruchomości (stąd nie była badana przy rozstrzyganiu wniosków dekretowych składanych przez właścicieli);

(c) jedynym kryterium oceny zasadności wniosków było spełnienie przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), określonej w art. 7 ust. 2 dekretu;

(d) nie oceniając kwestii posiadania przez dotychczasowego właściciela nieruchomości [...] i nie zamieszczając rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej Prezydent nie dopuścił się nieprawidłowości;

(e) prawidłowość decyzji Prezydenta winno się oceniać z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, a nie na podstawie przepisów wprowadzonych po jej wydaniu, tj. na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy z 9 marca 2017 r.;

II. naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 4b) ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 679 k.c. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017r., poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, to jest:

1. w tytule pkt III.2. (str. 27) w całości;

2. w pkt III.2.1. (str. 27) w zakresie: " (...) zakwestionowana decyzja Prezydenta [...] doprowadziła do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym.";

3. w pkt III.2.4. (str. 29) w zakresie: ,,Do umów najmu zawartych przez tych lokatorów z jednostka organizacyjną jednostki samorządu terytorialnego nie miał zastosowania art. 678 § 1 k.c., ponieważ zmiana podmiotowa wynikająca z decyzji reprywatyzacyjnej nie mogła być określona jako zbycie nieruchomości. W efekcie wydania przez organ dekretowy indywidualnej decyzji reprywatyzacyjnej i uwzględnienia interesu prywatnego, wskutek zaniedbania obowiązków przez jednostkę samorządu terytorialnego dochodziło do naruszenia interesu poprzez liczne sytuacje pozbawienia lokatorów wsparcia i ochrony, które wynikają z art. 75 ust. 1 i 2 Konstytucji".

4. w pkt III.2.7. (str. 30) w zakresie: " (...) Prezydent [...], wydając decyzję z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...], a następnie ją wykonując, bez podstawy prawnej przelał prawa i obowiązki wynajmującego na beneficjentów tej decyzji. W przedmiotowej sprawie nie doszło do podmiotowej zmiany w umowach najmu. Oznacza to, że gmina pozostała stroną umów najmu, których przedmiot stał się własnością osoby trzeciej. ";

5. w pkt III.2.8. (str. 32) w zakresie: "(...) Prezydent [...], wydając decyzję reprywatyzacyjną, jako wynajmujący, powinien zagwarantować najemcom lokali komunalnych kontynuację ich sytuacji prawnej w ramach zawartej przez gminę umowy najmu, oraz powinien podjąć działania i środki w celu zabezpieczenia sytuacji prawnej lokatorów. ";

6. w pkt III.2.9. (str. 32-34) w zakresie: "(...) w następstwie wykonania decyzji z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...], lokatorzy komunalni zostali pozbawieni ochrony przysługującej im na mocy przepisów prawa miejscowego, dotyczących wysokości czynszów komunalnych, a ich sytuacja została zrównana z sytuacją najemców rynkowych, pomimo iż umowy najmu lokali z zasobu mieszkaniowego gminy nie zostały im wypowiedziane przez dotychczasowego wynajmującego ani po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej, ani po jej wykonaniu. ", "(...) w związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej przez Prezydenta [...] miało miejsce radykalne pogorszenie sytuacji prawnej i faktycznej lokatorów nieruchomości przy ul. [...] w W., przy wykorzystaniu mechanizmów prawnych takich jak zwiększanie stawek czynszu za najem lokalu(...)", "(...) doszło do pozbawienia lokatorów uprawnień wynikających z ich szczególnego statusu, tj. lokatorów komunalnych. W wyniku przekazania nieruchomości (w tym posiadania budynku), lokatorzy znaleźli się w sytuacji obiektywnej niepewności co do swego dalszego losu względem zajmowanych dotychczas lokali, jeżeli chodzi o tytuł prawny - z beneficjentem (podmiotem prywatnym) nie łączyły ich bowiem żadne umowy w przedmiocie zajmowanych przez nich dotąd lokali mieszkalnych." oraz "(...) w wyniku wydania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] gmina, nie mając ku temu podstawy prawnej, zaprzestała wykonywać względem lokatorów przedmiotowej nieruchomości ciążące na niej obowiązki wynajmującego. Trzeba bowiem jeszcze raz podkreślić, że w sytuacji, gdy nie doszło do podmiotowej zmiany w umowach najmu, a gmina nie dokonała wypowiedzenia tych umów z dotychczasowymi lokatorami zajmującymi mieszkania w budynku przy ul. [...], pozostała stroną umów najmu. Tymczasem, jak wynika z poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń, Prezydent [...] bez podstawy prawnej przelał prawa i obowiązki wynajmującego na beneficjenta tej decyzji, w konsekwencji czego lokatorzy utracili w tej mierze możliwość korzystania z wielu środków przewidzianych w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. ";

7. w pkt III.2.10. (str. 34-35) w całości, podczas gdy:

a) przekazanie przez [...] posiadania budynku i poszczególnych lokali, a także wstąpienie następcy prawnego dawnego właściciela w stosunek prawny wynikający z umów najmu lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach objętych działaniem dekretu warszawskiego następowało na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego dawnej decyzji dekretowej, wydania decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, zawarcia umowy użytkowania wieczystego oraz wpisu tego prawa do księgi wieczystej, co było powszechnie uznawane za "zbycie" nieruchomości, o którym mowa w art. 678 § 1 k.c., a prawidłowość tej praktyki, jako mającej na celu przede wszystkim zapewnienie ochrony lokatorom, przez wiele lat potwierdzało orzecznictwo sądów powszechnych; przyjęcie innego poglądu w ówczesnym stanie prawnym oznaczałoby, że umowy najmu wygasły, co jest nie do zaakceptowania ani pod względem prawnym ani z punktu widzenia interesów lokatorów, ponieważ powodowałoby sytuację, w której lokator zajmowałby lokal bez tytułu prawnego, a co za tym idzie byłby narażony na ciągłe ryzyko eksmisji z lokalu;

b) w chwili wydawania decyzji reprywatyzacyjnej, na podstawie przepisów prawa wówczas obowiązujących, Prezydent nie miał możliwości uwzględnienia interesu społecznego w rozumieniu przedstawionym przez Komisję, bowiem ani interes społeczny, ani fakt zamieszkiwania budynku przez lokatorów, nie stanowiły (i nie stanowią do dzisiaj) przesłanki odmowy uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, a ponadto Prezydentowi nie można obecnie przypisywać rażącego naruszenia prawa i obarczać go odpowiedzialnością za działania, które były podejmowane po przekazaniu budynku przez osoby trzecie;

c) powodem łamania praw lokatorów nie jest wydanie decyzji reprywatyzacyjnej przez Prezydenta, ale ewentualne działania osób trzecich te prawa naruszających, sam zaś fakt łamania praw lokatorów nie oznacza, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana w sposób bezprawny.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargę na powyższą decyzję Komisji wniosła również E. K. zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła;

1. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i polegające na naruszeniu:

a) art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 zd. 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez brak wskazania przez Komisję, co z olbrzymiej liczby materiałów zgromadzonych z własnej inicjatywy przez Komisję i znajdujących się w aktach sprawy (w tym w aktach powiązanych) stanowi dowód i jaki fakt (jakie fakty) istotny dla wyjaśnienia sprawy ma być wedle intencji Komisji za pomocą tego dowodu wykazany;

b) art. 78 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez brak dopuszczenia i realizacji wniosków dowodowych skarżącej zawartych w "Piśmie strony wnioski dowodowe" z [...] listopada 2018 r., pomimo że zawarte w ww. piśmie wnioski dotyczyły okoliczności mających znaczenie dla niniejszej sprawy;

c) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez:

- zamieszczenie [...] listopada 2019 r. w BIP, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości, zawiadomienia o zakończeniu postępowania rozpoznawczego w przedmiotowej sprawie wraz z zawartą w nim informacją o tym, że w terminie 5 dni od dnia doręczenia zawiadomienia strona ma prawo wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w sytuacji gdy w dacie zamieszczenia tego zawiadomienia (tj. [...] listopada 2019 r.) nierozpoznane były jeszcze zgłoszone przez skarżącą w toku sprawy wnioski dowodowe zawarte w piśmie z [...] listopada 2018 r., a zatem w dniu [...] listopada 2019 r. omawiane postępowanie nie było jeszcze zakończone;

- brak umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a to przy uwzględnieniu, że w ww. zawiadomieniu opublikowanym [...] listopada 2019 r. zawarto informację, że strona ma prawo wypowiedzieć się co do zabranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 5 dni od dnia doręczenia zawiadomienia (co zgodnie z art. 16 ust. 3 i 4 ustawy z 9 marca 2017 r. nastąpiło [...] grudnia 2019 r.), a zatem termin ten upływał [...] grudnia 2019 r., przy czym dwa dni z ww. 5-dniowego terminu przypadały na sobotę i niedzielę ([...] i [...] grudnia 2019 r.), kiedy to Komisja nie pracowała, a w dniu [...] grudnia 2019 r. z przyczyn leżących po stronie Komisji nie było możliwości zapoznania się z aktami sprawy i w konsekwencji pełnomocnik skarżącej mógł zapoznać się i zapoznał się z aktami sprawy dopiero w ostatnim dniu wyznaczonego terminu, tj. w dniu [...] grudnia 2019 r. i w konsekwencji w piśmie strony z [...] grudnia 2019 r. (data nadania listem poleconym na adres Komisji: [...] grudnia 2019 r.) zamieszczony został wniosek o wyznaczenie na [...] stycznia 2020 r. nowego terminu na umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, który to wniosek Komisja zignorowała;

- brak umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów poprzez niewskazanie przez organ w toku postępowania, co z olbrzymiej liczby materiałów zgromadzonych z własnej inicjatywy przez Komisję i znajdujących się w aktach sprawy (w tym w aktach powiązanych) stanowi dowód i jaki fakt (jakie fakty) istotny dla wyjaśnienia sprawy ma być, wedle intencji Komisji, za pomocą tego dowodu wykazany;

d) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez błędne i niepełne ustalenia stanu faktycznego sprawy, dopuszczenie do zaistnienia braków w materialne dowodowym, zawierzenie zeznaniom świadka E. A. oraz wyprowadzenie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wniosków, które z niego nie wynikają, tj. poprzez:

- danie w sposób bezkrytyczny wiary zeznaniom E. A., a to przy uwzględnieniu, że zeznania te zostały zakwestionowane przez skarżącą i w tym zakresie zostały złożone wnioski dowodowe na wykazanie okoliczności przeciwnych (pominięte przez Komisję), E. A. wielokrotnie w publicznych wystąpieniach naruszała dobra osobiste beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej i ich rodziny sugerując bezpodstawnie, że cała sprawa reprywatyzacji nieruchomości przy ul. [...] w W. ma związek z działalnością mafijną/przestępczą, a dodatkowo szczególna ostrożność i krytycyzm przy ocenie zeznań E. A. powinny wynikać z faktu szczególnej relacji pomiędzy Komisją, a świadkiem jako byłym członkiem Społecznej Rady przy Komisji, jak też z faktu, że świadek mógł być w sposób pośredni osobiście zainteresowany wynikiem omawianej sprawy;

- błąd logicznego rozumowania polegający na uznaniu, że skutkami wydania decyzji reprywatyzacyjnej (które Komisja uznała za rażąco sprzeczne z interesem społecznym i polegające na zastosowaniu w sposób uporczywy wobec osób będących lokatorami, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, przemocy innego rodzaju w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu) było przede wszystkim wypowiadanie dotychczasowych stawek czynszu i informowanie o nowej ich wysokości przez podmiot de iure nieuprawniony, tj. przez podmiot, który nie wszedł w prawa i obowiązki wynajmującego, które to działanie wprost godziło w prawo każdego z lokatorów przedmiotowej nieruchomości do używania lokalu w sposób i na zasadach określonych przez ustawę, prawo miejscowe (w szczególności w sprawie ustalenia stawek czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej w lokalach mieszkalnych), a także przez samą umowę najmu - w sytuacji gdy powyższe kwestie wiązane są z własnością budynku przy ul. [...] (w części nieobejmującej wyodrębnionych lokali nabytych przez osoby trzecie przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej), a własność ta z uwagi na brzmienie art. 5 dekretu i w związku ze złożeniem wniosku dekretowego pozostawała cały czas przy dotychczasowych właścicielach (art. 7 ust. 1 i art. 8 dekretu) i w konsekwencji pewne okoliczności, czy też zdarzenia dotyczące lokali w budynku oraz osób je zamieszkujących, nie pozostają w prawnie relewantnym związku przyczynowo - skutkowym z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej dotyczącej jedynie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruncie (tj. nie dotyczącej budynku i znajdujących się w nim lokali), a zatem nie mogą być uznane za skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej;

- błędne uznanie, że w niniejszej sprawie wystąpiły skutki rażąco sprzeczne z interesem społecznym i polegające na zastosowaniu w sposób uporczywy wobec osób będących lokatorami w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów przemocy innego rodzaju w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w odniesieniu do niezabudowanego gruntu o pow. [...] m2, stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...], o którym to gruncie mowa jest w pkt II decyzji reprywatyzacyjnej, w sytuacji gdy ww. grunt stanowiący odrębną nieruchomość jest niezabudowany, a zatem wydanie decyzji reprywatyzacyjnej w części odnoszącej się do tej nieruchomości nie może powodować skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, które wskazuje Komisja (i które są kwestionowane przez skarżącą);

- dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie przyjęcia, że w niniejszej sprawie wystąpiły skutki rażąco sprzeczne z interesem społecznym i polegające na zastosowaniu w sposób uporczywy wobec osób będących lokatorami w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów przemocy innego rodzaju w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu, w sytuacji gdy prawidłowo oceniany materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, nie daje podstaw do twierdzenia, aby jakiekolwiek tego typu zdarzenie miało miejsce, a w żadnym razie nie można jako takiego zakwalifikować podnoszenia lokatorom czynszu przez beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej w trybie ustawy o ochronie praw lokatorów, gdyż pobieranie opłat od lokatorów jest typowym uprawnieniem właściciela budynku, a nawet przy uznaniu, że z uwagi na obowiązujące wówczas rozumienie przepisów (art. 678 § 1 k.c.) beneficjenci ci omyłkowo uważali się za wynajmujących, gdy tymczasem lokatorzy zajmujący ich lokale (przy przyjęciu interpretacji Komisji) byli wobec nich od samego początku osobami zajmującymi lokal bez tytułu prawnego, to z sytuacji tej (tj. z uznawania ich przez beneficjentów za najemców i stosowania wobec nich ustawy o ochronie praw lokatorów) dla lokatorów wynikły jedynie pozytywne skutki, a nie skutki rażąco sprzeczne z interesem społecznym, o których wspomina Komisja, a ponadto wątpliwości co do statusu prawnego byłej lokatorki lokalu nr [...], E. A. i jej syna L. L. oraz należności na rzecz beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej tytułem zajmowania przez nich ww. lokalu są przedmiotem prawomocnych wyroków Sądu Rejonowego dla [...] w W., a Komisja nie ma uprawnień, aby te wyroki kwestionować, czy też samodzielnie i ponownie osądzać kwestie będące przedmiotem tych rozstrzygnięć;

- dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie uznania za drastyczną sytuacji polegającej na eksmisji lokatorki E. A., w sytuacji gdy prawidłowo oceniany materiał dowodowy daje wyłącznie podstawę do przyjęcia, że była to typowa procedura polegająca na wykonaniu przez uprawnionego komornika zgodnie z obowiązującymi przepisami prawomocnego wyroku sądu i nie było w jej toku jakichkolwiek elementów drastycznych;

- dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie przyjęcia, że w niniejszej sprawie miało miejsce zmuszanie przez beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej lokatorów do zmiany dotychczasowego wieloletniego miejsca zamieszkania, w sytuacji gdy prawidłowo oceniany materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do przyjęcia, że jakiekolwiek ww. zmuszanie miało miejsce;

- dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie przyjęcia, że po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej Prezydent bez podstawy prawnej przelał na beneficjentów tej decyzji prawa i obowiązki wynajmującego, w sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest umowy lub innego dowodu, które potwierdzałyby zaistnienie ww. czynności prawnej;

e) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 1 -3 oraz art. 3 ust. 1-4 ustawy z 9 marca 2017 r. przy uwzględnieniu art. 7 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez orzeczenie o wydaniu decyzji Prezydenta z naruszeniem prawa w szczególności w oparciu o ocenę zdarzeń należących do właściwości innych organów, co dotyczy takich kwestii jak przeprowadzanie przez beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej remontów w budynku, lub do właściwości sądów powszechnych, co dotyczy takich kwestii jak wpływ ww. decyzji Prezydenta na cywilnoprawne relacje pomiędzy [...], tzw. lokatorami komunalnymi, a samymi beneficjentami decyzji reprywatyzacyjnej, ocena kwestii zwiększania stawek czynszu za najem lokalu, wytaczania procesów o zapłatę i procesu o eksmisję przeciwko E. A. odnoszenie się do okoliczności decyzji poszczególnych lokatorów budynku przy ul. [...] co do zmiany miejsca zamieszkania, przyjęcie że w wyniku wydania decyzji reprywatyzacyjnej gmina, nie mając ku temu podstawy prawnej, zaprzestała wykonywania względem lokatorów ciążących na niej obowiązków wynajmującego, a Prezydent bez podstawy prawnej przelał prawa i obowiązku wynajmującego na beneficjentów decyzji, przesądzanie, że pomiędzy beneficjentami decyzji reprywatyzacyjnej a lokatorami komunalnymi nie istniał stosunek prawny w postaci umowy najmu - w sytuacji gdy ustawa z 9 marca 2017 r. określa szczególny tryb postępowania w przedmiocie usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa, oraz organ właściwy do prowadzenia ww. postępowania (Komisja) i skutki cywilnoprawne decyzji wydanych w ww. postępowaniu, a zadaniem Komisji, jako organu administracji publicznej stojącego na straży interesu publicznego, w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, jest wyjaśnianie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich oraz występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie, a zatem ocena spraw z zakresu prawa/nadzoru budowlanego (remonty budynku), czy też ww. spraw należących do właściwości sądów powszechnych (a w szczególności prawomocnie osądzonych) nie mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy z 9 marca 2017 r. ani w zakresie kompetencji Komisji;

f) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. (przy uwzględnieniu art. 7 ust. 1 dekretu) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że powyższe przepisy przesądzają, że w niniejszej sprawie Prezydent zobowiązany był zbadać, czy w chwili złożenia wniosku dekretowego J. i A. S. (dotychczasowi współwłaściciele gruntu) byli w posiadaniu gruntu, którego dotyczy decyzja reprywatyzacyjna, których to ustaleń nie poczynił, czym naruszył zasadę prawdy obiektywnej, w sytuacji gdy w realiach niniejszej sprawy okoliczność ta nie miała znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, a zatem nie było potrzeby jej badania;

g) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. (przy uwzględnieniu art. 7 ust. 1 dekretu) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że powyższe przepisy przesądzają, że w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej organ dekretowy powinien uwzględnić okoliczność posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli, w sytuacji gdy w realiach niniejszej sprawy okoliczność ta nie miała znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, a zatem nie było potrzeby, aby odnosić się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej;

h) art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 oraz art. 10 ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez zamieszczenie na zaskarżonej decyzji przy sformułowaniu "Przewodniczący Komisji S. K." jedynie odręcznego znaku niestanowiącego wymaganego podpisu w rozumieniu prawnym, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja powinna była zostać podpisana przez Przewodniczącego Komisji S. K.;

i) art. 30 ust. 1 pkt 4a, pkt 4b oraz pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez bezpodstawne uznanie, że decyzja reprywatyzacyjna zapadła w warunkach innego naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie tej decyzji pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych, jak też z powodu doprowadzenia przez wydanie decyzji reprywatyzacyjnej do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, polegających na zastosowaniu w sposób uporczywy wobec osób będących lokatorami przemocy innego rodzaju w sposób istotnie utrudniający korzystanie tym lokatorom z prawa do korzystania z lokalu, wskutek czego doszło do bezpodstawnego stwierdzenia przez Komisję wydania decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r., w sytuacji gdy w rzeczywistości w niniejszej sprawie powyższe przesłanki nie zostały spełnione, a zatem nie było podstaw do stwierdzenia, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa;

j) art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a, pkt 4b oraz pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez nieuzasadnione zastosowanie tego przepisu i bezpodstawne stwierdzenie, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa, w sytuacji gdy w rzeczywistości w niniejszej sprawie nie zostały spełnione powołane przesłanki, a zatem nie było podstaw do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa;

k) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i polegające na naruszeniu art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez nieuzasadnione niezastosowanie tego przepisu i brak orzeczenia o utrzymaniu w mocy decyzji reprywatyzacyjnej, w sytuacji gdy w realiach niniejszej sprawy spełnione były przesłanki do wydania decyzji zawierającej ww. rozstrzygnięcie;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu art. 7 ust. 1 dekretu przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że dotychczasowy właściciel gruntu (działając osobiście lub przez osobę prawa jego reprezentującą) uprawniony był do zgłoszenia we wskazanym tam terminie wniosku o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (użytkowania wieczystego) jedynie w sytuacji, gdy w dacie złożenia wniosku był w posiadaniu gruntu, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do konkluzji, że uprawnienie dotychczasowego właściciela gruntu do złożenia (osobiście lub przez osobę prawa jego reprezentującą) ww. wniosku nie było uzależnione od posiadania gruntu w dacie złożenia wniosku;

3) naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez nieuzasadnione stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa, co będzie miało wpływ na wynik innych toczących się postępowań oraz może pozbawić skarżącą możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu bezprawnego zbycia (sprzedaży) lokali znajdujących się na spornej nieruchomości.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Komisji z [...] grudnia 2019 r., a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedziach na skargi Komisja wniosła o ich oddalenie z uwagi na ich oczywistą bezzasadność obszernie odnosząc się do zgłoszonych zarzutów i twierdzeń skarżących.

Postanowieniem z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 376/20, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. I SA/Wa 376/20 (ze skargi Miasta [...]) oraz I SA/Wa 375/20 (ze skargi E. K.) oraz zarządził prowadzenie tych spraw pod sygn. I SA/Wa 375/20.

Zarządzeniem z 17 lutego 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Przewodnicząca Wydziału skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich może przedstawić ewentualne dodatkowe stanowisko w sprawie w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia zawiadomienia.

Pismem z [...] marca 2021 r. skarżąca E. K. podtrzymała stanowisko zawarte w skardze oraz wniosła o nieuwzględnienie twierdzeń, zarzutów i wniosków Miasta [...] w zakresie w jakim odnoszą się one do nieorzeczenia w zaskarżonej decyzji o zwrocie nienależnego świadczenia.

Pismem z [...] kwietnia 2021 r. [...] Stowarzyszenie [...] w W. wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, umożliwienie przedstawienia stanowiska w sprawie oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Pismem z [...] kwietnia 2021 r. Komisja podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz odpowiedziach na skargi, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu jawnym.

Postanowieniem z 27 kwietnia 2021 r. Sąd dopuścił [...] – Stowarzyszenie [...] w W. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi okazały się zasadne.

Obie skargi są dopuszczalne, wniesiono je w ustawowym terminie przez podmioty mające w sprawie przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". Odnosząc się w tym miejscu do podniesionej przez Komisję w odpowiedzi na skargę Miasta możliwości zaskarżenia uzasadnienia decyzji, zdaniem Sądu, co do zasady, nie jest możliwe uchylenie jedynie fragmentów uzasadnienia decyzji i pozostawienie w obrocie prawnym samego jej rozstrzygnięcia. Ani rozstrzygnięcie ani uzasadnienie nie mogą bowiem funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, niezależnie od siebie. Sąd administracyjny nie może więc wyeliminować z obrotu prawnego uzasadnienia decyzji przez bez jednoczesnego wyeliminowania jej rozstrzygnięcia. Podsumowując, jeżeli wady uzasadnienia mają charakter istotny, czyli wpływają na treść decyzji, to konieczne jest uchylenie decyzji jako całości. Taka sytuacja miała zaś miejsce w rozpoznawanej sprawie. Obok bowiem uzasadnionej skargi E. K., zarzucane przez Miasto błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem, wobec stwierdzonych przez Sąd wad zaskarżonej decyzji, możliwe stało się uchylenie tej decyzji w całości.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że została ona wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa zarówno materialnego, jak i procesowego, co obligowało Sąd do jej uchylenia.

Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b oraz pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r. oraz art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. Komisja stwierdziła wydanie decyzji reprywatyzacyjnej z [...] listopada 2002 r. z naruszeniem prawa.

W ocenie Komisji, przy wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej doszło do innego naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieustalenie posiadania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych (art. 30 ust. 1 pkt 4a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. oraz art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r.). Komisja uznała również, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym ( art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r.).

Komisja w szczególności stwierdziła, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływy na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. W ocenie Komisji, wydając tę decyzję Prezydent nie przeprowadził bowiem odpowiedniego postępowania dowodowego i nie zbadał istotnej dla sprawy okoliczności, czy dawni właściciele spełnili przesłankę posiadania gruntu, a tym samym czy byli uprawnieni do złożenia wniosku dekretowego.

W odniesieniu do powyższego wskazać trzeba, że przepisy dekretu z 26 października 1945 r., w tym stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] art. 7 dekretu, uchwalone zostały na podstawie ustawy z 3 stycznia 1945 r. o trybie wydawania dekretów z mocą ustawy (Dz. U. R. P. Nr 1, poz. 1). Zasadniczym celem wprowadzenia dekretu była komunalizacja wszystkich gruntów położonych w granicach [...]. Działanie to miało umożliwić racjonalną odbudowę stolicy i nieskrępowane zaplanowanie jej rozbudowy, przy jednoczesnym uniknięciu takich problemów jak brak dokumentów hipotecznych, nieobecność właścicieli lub ich następców prawnych, brak znaków granicznych i planów działek czy długotrwałe procesy wywłaszczeniowe i sądowe. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w celu odbudowy zniszczonej niemal całkowicie W. (gdzie średni stopień zniszczeń dotyczył ponad 76 % wszystkich budynków, a na lewym brzegu [...] było to aż 84 %) niezbędne było wprowadzenie instrumentów prawnych dających podstawę do przejęcia z mocy prawa niezbędnych do odbudowy stolicy terenów. Nie bez znaczenia pozostawała przy tym masowa migracja ludności, która miała miejsce w powojennej rzeczywistości. Z tego powodu prowadzenie czasochłonnych postępowań wywłaszczeniowych w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości było nie do pogodzenia z koniecznością szybkiej odbudowy W. Co przy tym istotne, dekret z 26 października 1945 r. nie zawierał regulacji, które wskazywałyby na jego wywłaszczeniowy charakter. Celem dekretu nie była zmiana stosunków własnościowych na terenie stolicy. W istocie akt ten był pomyślany jako instrument planistycznych działań umożliwiających odbudowę zniszczonej w znacznym stopniu W., a nie nacjonalizacji wszystkich nieruchomości na terenie stolicy w jej przedwojennych granicach. Nacjonalizacja była jedynie środkiem realizacji, a nie celem dekretu (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1942/09).

Regulacje dekretu umożliwiały również przepisanie we właściwych księgach hipotecznych na rzecz gminy [...] (po likwidacji gmin - na rzecz Skarbu Państwa) tytułów własności gruntów dekretowych (art. 2 dekretu). Z kolei posadowione na tych gruntach budynki nadal pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, który to stan ulegał utrwaleniu w przypadku uwzględnienia wniosku dekretowego. Budynki te przechodziły na własność [...] (od 1950 r. na własność Skarbu Państwa) dopiero z chwilą bezskutecznego upływu wskazanego w art. 7 ust. 1 terminu złożenia wniosku o ustanowienie dzierżawy wieczystej albo prawa zabudowy, bądź z chwilą prawomocnego oddalenia takiego wniosku (art. 8 dekretu). Dekret nie przewidywał również fizycznego usuwania właścicieli z należącej do nich nieruchomości. Obejmowanie nieruchomości w posiadania przez gminę miało wyłącznie charakter formalny. W myśl art. 7 ust. 1 dekretu, osobami uprawnionymi do złożenia wniosku dekretowego, w terminie 6 miesięcy od objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, byli dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu. Z kolei art. 7 ust. 2 dekretu określił materialnoprawne przesłanki uwzględnienia wniosku dekretowego. Zgodnie z jego treścią, gmina uwzględnić miała wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodziło o osoby prawne - ponadto gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania, nie pozostawało w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.

Zdaniem Komisji, użyte w art. 7 ust. 1 sformułowanie "będący w posiadaniu gruntu", następujące po wskazaniu w tym przepisie jako uprawnionych do złożenia wniosku "dotychczasowego właściciela gruntu" oraz "prawnych następców właściciela", dotyczy obu tych grup podmiotów. Przy czym Komisja odnosi się do posiadania przez te grupy osób gruntu dekretowego w ujęciu cywilistycznym, a więc efektywnego, manifestowanego na zewnątrz, faktycznego nim władania. Poglądu tego, choć mającego oparcie w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez Komisję, czy przywołanego przez Komisję wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie Kp 3/15, sąd w składzie orzekającym nie podziela. Zasadnicze znaczenie ma bowiem to, że przy wyjaśnianiu treści przepisów dekretu z 26 października 1945 r. nie można abstrahować od przyczyn wydania tego aktu, jego kontekstu politycznego i społecznego oraz w szczególności treści regulacji współistniejących i przyjętych w innych obowiązujących wówczas przepisach prawa, które wspólnie z dekretem z 26 października 1945 r. tworzyły ówczesny porządek prawny. W szczególności, dokonując wykładni przepisów dekretu nie sposób pominąć wprowadzonych wraz z tym aktem prawnym unormowań dekretu z 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 281). Ze wskazanym aktem dekret warszawski pozostawał w korelacji jeśli chodzi choćby o określenie statusu budynku posadowionego na gruncie czy obowiązki administracyjnoprawne nakładane na właścicieli bądź ich prawnych następców w zakresie prac rozbiórkowych i remontowych. Przy tym dekret o rozbiórce i naprawie budynków w sposób wyraźny różnicował pojęcie "właściciela budynku" oraz "będących w posiadaniu budynku prawnych następców właściciela" (por. art. 1 ust. 2 ww. dekretu).

Przy wykładni przepisów dekretu warszawskiego nie można również abstrahować od obowiązujących w dacie wejścia w życie tego aktu przepisów regulujących stosunki prawnorzeczowe oraz cywilne. Regulacje te musiał uwzględniać ówczesny prawodawca dążąc do zapewnienia spójności systemowej przyjmowanych rozwiązań prawnych i efektywności realizacji założonego celu dekretowego. Respektować on musiał zatem fakt, że po wejściu w życie dekretu (i komunalizacji gruntów [...] na podstawie tego aktu), prawni następcy byłych właścicieli tych gruntów będą mieli trudności w dokumentowaniu przynależnych im do nich praw, skoro ich ujawnienie w księgach hipotecznych po tej dacie będzie już prawnie niemożliwe. Takimi prawami natomiast musieli legitymować się jeśli mieli posiadać status strony zarówno w postępowaniu prowadzonym na gruncie przepisów dekretu warszawskiego, jak i dekretu o rozbiórce i odbudowie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny.

W dacie wejścia w życie obu powołanych dekretów na terenie [...] obowiązywał Kodeks Napoleona oraz prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z 26 kwietnia 1818 r. (tj. Dz.U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510). Na gruncie przepisów ww. Kodeksu porządek dziedziczenia uzależniony był od tego do jakiej kategorii należy prawny następca właściciela nieruchomości. Pozycję uprzywilejowaną mieli tzw. dziedzice prawi, którzy obejmowali spadek z mocy samego prawa (art. 724 Kodeksu Napoleona). To samo dotyczyło dziedziców uprawnionych do majątku na mocy zapisu testamentowego (art. 1004 Kodeksu Napoleona). Pozycja małżonka, dzieci naturalnych i Państwa, jako tzw. spadkobierców nie porządkowych, była słabsza. Ta ostatnia kategoria osób mogła objąć spadek pod warunkiem uzyskania orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie (art. 724 Kodeksu Napoleona). Analogicznie w przypadku osób zyskujących zapis ogólny, którzy nie byli dziedzicami testatora także należało uzyskać sądowy nakaz o wprowadzeniu w posiadanie (art. 1006 w zw. z art. 1008 Kodeksu Napoleona). Art. 127 i art. 128 ustawy hipotecznej z 1918 r. wymagały, aby następca prawny właściciela nieruchomości wylegitymował się przed sądem prowadzącym księgi hipoteczne dokumentami potwierdzającymi jego prawo do spadku (jeżeli do spadku należała nieruchomość zapisana w księdze hipotecznej).

Wobec takiego stanu prawnego w zakresie praw spadkowych, który istniał w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego, ówczesny ustawodawca założył, że w sytuacji, gdy wnioski dekretowe złożą osoby, które będą podawały się za spadkobierców dotychczasowego właściciela nieruchomości, to te wnioski zostaną zweryfikowane przez organ je rozpatrujący w aspekcie bycia stroną tego postępowania, jeżeli osoby te udowodnią swoje prawa do spadku właśnie poprzez przedłożenie stosownego orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie gruntu.

Podobnie uregulowano sytuację prawnych następców singularnych właściciela nieruchomości, którzy po wejściu w życie dekretu warszawskiego, a przed złożeniem wniosku dekretowego, nabyli roszczenia dekretowe do nieruchomości niezabudowanej, albo roszczenia dekretowe do gruntu zabudowanego budynkiem nadającym się do naprawy wraz z prawem własności budynku przeddekretowego. Co do tej grupy osób prawodawca założył, że organ administracji uczyni stroną postępowania te z nich, które wykażą, że nabyły te prawa od dotychczasowego właściciela i że przedmiot tych praw został im wydany (art. 711 Kodeksu Napoleona w zw. z art. 300 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 27 października 1933 r. - Kodeks zobowiązań - Dz. U. Nr 82, poz. 598 ze zm.). Temu właśnie służyło zawarte w art. 7 ust. 1 dekretu dopełnienie opisu podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku ujęte w formule "będący w posiadaniu gruntu". Z tego powodu, w ocenie Sądu, sformułowanie to łączyć należy wyłącznie z następcami prawnymi dotychczasowego właściciela, a nie z samym właścicielem i to jedynie w znaczeniu potwierdzenia (udokumentowania) tego następstwa prawnego, a nie efektywnego władania gruntem.

Przy czym warunek ten – jak trafnie wyjaśnił to WSA w Warszawie w wyroku z 22 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2146/18, Lex nr 2730649 - z dniem 1 stycznia 1947 r. stracił znaczenie prawne przy ocenie skuteczności złożenia wniosku dekretowego. W tej dacie nastąpiła bowiem unifikacja prawa cywilnego i radykalnej zmianie uległy przepisy z zakresu prawa spadkowego i prawa rzeczowego. Skutkiem tej zmiany była likwidacja ścisłej zależności między posiadaniem i nabyciem praw spadkowych oraz między posiadaniem i nabyciem oraz wykonywaniem prawa rzeczowego do gruntu. Wprowadzenie zaś spadkobiercy w posiadanie na podstawie Kodeksu Napoleona zastąpiono stwierdzeniem przez sąd spadku praw do spadku w postępowaniu spadkowym (art. IX i art. XXI dekretu z 8 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo spadkowe - Dz. U. Nr 60, poz. 329; art. 186 dekretu z 8 listopada 1946 r. o postępowaniu spadkowym - Dz.U. Nr 63, poz. 346).

Jeśli natomiast chodzi o zmiany w prawie rzeczowym, prawo zabudowy i prawo dzierżawy wieczystej zostały zastąpione prawem własności czasowej (art. XXXIX § 2 dekretu z 11 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych – Dz.U. Nr 57, poz. 321). Prawo własności czasowej miało natomiast bardziej elastyczny charakter niż prawo unormowane w dekrecie z 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz.U. Nr 50, poz. 280). Umowa przeniesienia własności z prawem powrotu do zbywcy po upływie określonego czasu mogła więc (a nie musiała) określać sposób korzystania z gruntu. Nie było także przymusu określenia w umowie zobowiązania do rozpoczęcia i zakończenia budowy budynku lub budynków w określonym terminie pod rygorem rozwiązania umowy, jak przewidywał to art. 2 dekretu o prawie zabudowy. Przy braku określenia w umowie sposobu korzystania z gruntu właściciel czasowy rozstrzygał sam o przeznaczeniu nieruchomości (art. 103, art. 105, art. 106 dekretu z 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe, Dz. U. Nr 57, poz. 319).

Rezygnacja przez prawodawcę z instytucji wprowadzenia w posiadanie następcy prawnego dotychczasowego właściciela (jako potwierdzającej prawo do spadku) i likwidacja przymusu zabudowy gruntu otrzymanego na własność czasową potwierdzają, że tzw. "przesłanka posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu przestała być warunkiem niezbędnym do wykazania w postępowaniu dekretowym legitymacji do bycia stroną tego postępowania, a co za tym idzie także do zawarcia umowy o ustanowienie prawa własności czasowej. W konsekwencji, jak zasadnie podnoszą skarżący, jej badanie w postępowaniach dekretowych było zbędne. Okoliczność, że od 1947 r. przedmiotowa przesłanka nie ma prawnego znaczenia potwierdza również to, że w późniejszych regulacjach z zakresu gruntów [...] ustawodawca konsekwentnie ją pomijał. W uchwale Nr [...] z 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze [...] w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr 6, poz. 18) przewidziano jedynie, że tereny zabudowane określonymi w tym przepisie budynkami mogą być oddane w wieczyste użytkowanie dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym, którzy nie złożyli w terminie wniosków dekretowych (§ 1 ust. 1 ww. uchwały). Z kolei art. 89 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) przewidywał, że poprzedni właściciele działek (...) lub ich następcy prawni mogą zgłosić w terminie do 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. Także art. 214 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przyznał prawo do zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom (...), jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni (...) wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. W żadnej w opisanych sytuacji nie przewidziano, w odniesieniu do kręgu osób legitymowanych do zgłoszenia żądania, zastrzeżenia "będący w posiadaniu gruntu" lub sformułowań o zbliżonym znaczeniu.

W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko skarżących, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wadliwe było formułowanie wobec wydanej przez Prezydenta decyzji reprywatyzacyjnej zarzutu naruszenia w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy zasady prawdy obiektywnej i nieprzeprowadzenia postępowania w warunkach transparentności. W konsekwencji, nieprawidłowo orzekł organ o uchybieniu, przy wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. upatrywanym w nieustaleniu przez organ dekretowy przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli w chwili złożenia wniosku dekretowego. To zaś z kolei miało potwierdzać zaistnienie przyczyny uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej określonej w art. 30 ust. 1 pkt 4a i pkt 4b ustawy z 9 marca 20187 r., który to przepis przewiduje, jako samodzielną podstawę uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, nieustalenie posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu.

Komisja błędnie zrównuje bowiem użyte w art. 7 ust. 1 dekretu sformułowanie "dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu", chrakteryzujące osoby uprawnione do złożenia wniosku dekretowego, z wymogiem efektywnego władania nieruchomością przez te osoby w dacie realizacji tej czynności. Z kolei powołany przez organ art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 4 tej ustawy miałby zastosowanie wówczas, gdyby rozpoznawana sprawa dotyczyła decyzji reprywatyzacyjnej wydanej przed 1 stycznia 1947 r., która uwzględniałaby wniosek dekretowy prawnego następcy dotychczasowego właściciela, mimo niewykazania stosownym dokumentem swego następstwa prawnego (np. wprowadzenia w posiadanie spadku) na datę złożenia wniosku dekretowego i okoliczność ta nie wynikałaby z akt sprawy dekretowej lub dowodów zebranych w postępowaniu rozpoznawczym. W tej sytuacji za zasadny Sąd uznał również zarzut wydania przez Komisję decyzji z istotnym naruszeniem art. 30 ust.1 pkt 4a i 4b, poprzez ich zastosowanie w stanie faktycznym, który do tego organu nie uprawniał.

Wbrew stanowisku Komisji, w sprawie nie doszło również do wystąpienia przesłanki uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r. Powołany przepis stanowi, że Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r., jeżeli wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości [...] groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal. Zdaniem sądu w składzie orzekającym, z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że znajdzie on zastosowanie jedynie wtedy gdy zaistniał związek przyczynowy pomiędzy decyzją reprywatyzacyjną, a wskazanymi w tym przepisie skutkami rażąco sprzecznymi z interesem społecznymi. Takie rozumienie art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r. potwierdza użyte w nim sformułowanie, że "wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do". W powołanym przepisie mowa jest przy tym o tzw. adekwatnym związku przyczynowym, to jest takim który pozwala na uznanie prawnej doniosłości tych następstw, które są dla ustalonych w toku postępowania wyjaśniającego okoliczności faktycznych zwykłe (typowe, normalne). Jedynie takie znaczenie mógł bowiem założyć racjonalny ustawodawca wprowadzając omawiany przepis do obrotu prawnego. W orzecznictwie i doktrynie słusznie przyjmuje się, że normalne następstwo danego zdarzenia to taki skutek, który "zazwyczaj", "w zwykłym porządku rzeczy" jest konsekwencją tego zdarzenia. O takim następstwie można zatem mówić gdy jest ono zwykłym, typowym czy też naturalnym następstwem danego działania bądź zaniechania (por. uchwała Sądu Najwyższego z 21 marca 2003 r., III CZP 6/03, Biul. SN IC 2003, nr 3, s. 12).

Komisja wskazała, że w związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej miało miejsce radykalne pogorszenie sytuacji prawnej i faktycznej lokatorów nieruchomości przy ul. [...], przy wykorzystaniu mechanizmów prawnych takich jak zwiększanie stawek czynszów za najem lokalu, a w przypadku E. A. wytaczanie procesów sądowych o zapłatę jak również procesu o eksmisję. W ocenie Komisji, doszło również do pozbawienia lokatorów uprawnień wynikających z ich szczególnego statusu tj. statusu lokatorów komunalnych.

Opisanych przez Komisję zdarzeń nie można jednak, w ocenie Sądu, uznać za zwykłe następstwo wydania decyzji reprywatyzacyjnej. Decyzja reprywatyzacyjna dotyczyła bowiem wyłącznie ustanowienia prawa do gruntu (oddania gruntu w użytkowanie wieczyste). Przypomnieć trzeba, że w art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. przewidziano szczególną konstrukcję prawną dotyczącą budynków posadowionych na gruncie dekretowym. Zakładała ona przełamanie zasady superficies solo cedit. Stosownie zaś do art. 8 dekretu, dopiero w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy budynki położone na gruncie przechodzą na własności gminy. Oznacza to, że do czasu rozpoznania wniosku dekretowego budynki stanowią własność dotychczasowych właścicieli i tylko w przypadku decyzji o odmowie własności czasowej do gruntu budynki przechodzą na własność gminy. Zatem jeżeli decyzja reprywatyzacyjna nie dotyczy budynków, to w zakresie znajdujących się w nich lokali nie może wywołać żadnych skutków, gdyż budynki z mocy samego prawa pozostawały władnością dotychczasowych właścicieli przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej. Co więcej, skutkiem ustanowienia na gruncie dekretowym prawa użytkowania wieczystego nie było automatyczne wygaśnięcie umów najmu w budynku posadowionym na tym gruncie. Nie uniemożliwiało to również wykonywania przez najemcę jego uprawnień. Podnieść również trzeba, że wszystkie działania, kwalifikowane przez organ jako przemoc innego rodzaju istotnie utrudniająca lokatorom korzystanie z praw do lokali, w tym zwiększanie stawek czynszów za najem lokali, a w przypadku E. A. wytaczanie procesów sądowych o zapłatę, jak również procesu o eksmisję, miały miejsce po uzyskaniu przez dawnych właścicieli, to jest A. S. i J. S., pełni praw do budynku wraz z przynależnymi im prawami do gruntu. To nastąpiło natomiast już po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej i zawarciu, w wykonaniu tej decyzji, umowy z [...] czerwca 2004 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, nie można uznać aby opisane w zaskarżonej decyzji działania pozostawały w związku przyczynowo - skutkowym z decyzją reprywatyzacyjną. Nie mogły one zatem, wbrew ocenie Komisji, stanowić punktu odniesienia dla oceny legalności decyzji reprywatyzacyjnej.

Dodać trzeba, że powiązanie wydania decyzji reprywatyzacyjnej z sytuacją lokatorów mogłoby mieć miejsce w sytuacji gdyby np. decyzja reprywatyzacyjna dotyczyła nie tylko ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu, ale również sprzedaży budynku beneficjentom takiej decyzji. Do takiej sytuacji doszłoby zaś wówczas gdyby budynek nie stanowił własności przeddekretowych właścicieli w rozumieniu art. 5 dekretu, a został wzniesiony po 1945 r. ze środków publicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2019 r. I SA/Wa 1990/18, Lex 2655705). W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia.

Wobec powyższego, Sąd nie podzielił stanowiska Komisji, że w sprawie zaktualizowała się przesłanka, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r. Tym samym organ naruszył również w sposób mający wpływ na wynik sprawy art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, który Komisji do tego nie uprawniał.

Nie można zatem podzielić stanowiska Komisji, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie wydania decyzji reprywatyzacyjnej z [...] listopada 2020 r. z naruszeniem prawa. Sąd uznał, że decyzja Komisji narusza w istotny sposób opisane w niniejszym uzasadnieniu przepisy postępowania jak i przepisy prawa materialnego, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, to jest wpisu sądowego w kwocie 200 złotych i kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 złotych.

Rozpoznając sprawę ponownie Komisja uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku.

Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). O rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Zasadność rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego przepisu potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. (sygn. akt II OPS 6/19, Lex nr 3085952).