Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1833/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25B ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Siegień Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Powiatu Węgorzewskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 599/09 w sprawie ze skargi Rady Powiatu Węgorzewskiego na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zstępczym z [...] kwietnia 2009 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, działając na podstawie art. 85a ust. 1 ustawy z 25 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.), w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 6 ustawy z 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw (Dz.U. 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm., dalej jako: Ordynacja wyborcza) oraz art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu w Węgorzewie J. K. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że radny ten pełnił funkcję członka Zarządu Banku [...] w W. Bank na podstawie umowy z [...] sierpnia 2008 r. realizuje obsługę bankową Powiatu Węgorzewskiego. Wcześniejsza umowa zawarta została w dniu [...] października 2005 r. i w tej dacie radny również był członkiem Zarządu Banku. Powyższe, zdaniem Wojewody, wyczerpuje dyspozycję art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, co skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej. Wojewoda powołał na potwierdzenie swojego stanowiska wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 63/08). Stwierdził ponadto, że zgodnie z art. 25b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, w ciągu 3 miesięcy od 27 listopada 2006 r. (data złożenia ślubowania), tj. do 27 lutego 2007 r., radny powinien był zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej, czego jednak nie uczynił. Rada Powiatu również nie podjęła stosownej uchwały do 27 marca 2007 r., do czego obligował ją art. 190 ust. 6 Ordynacji wyborczej. W tej sytuacji organ nadzoru musiał wszcząć procedurę wynikającą z art. 85a ustawy o samorządzie powiatowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 18 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 599/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu Węgorzewskiego na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Radny Rady Powiatu w Węgorzewie J. K. jest członkiem zarządu - wiceprezesem Banku [...] w W. od 31 marca 2003 r. (postanowienie Sądu Rejonowego w Olsztynie VIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego z 31 marca 2003 r. sygn. OL.VIII NS-REJ.KRS/006268/02/768). Z postanowienia tego wynika również, że do składania oświadczenia woli w zakresie praw i obowiązków w imieniu Banku uprawnieni są dwaj członkowie zarządu lub członek zarządu i pełnomocnik, albo dwóch pełnomocników ustanowionych bezpośrednio przez zarząd. Bank ten realizuje obsługę bankową Powiatu Węgorzewskiego, od 24 października 2005 r. Rada Powiatu w Węgorzewie wskazała, że do zadań radnego J. K. należy wyłącznie kierowanie Oddziałem Banku [...] w B., wobec czego nie ma on decydującego wpływu na treść oświadczeń woli składanych w imieniu Banku. Bankiem [...] w W. zarządza bowiem jego prezes, a w czasie jego nieobecności - I wiceprezes. Te osoby podpisały umowy na obsługę bankową Powiatu Węgorzewskiego.

Sąd wywodził, że kwestią sporną jest, czy w tych okolicznościach radny naruszył zakaz, przewidziany w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 Ordynacji wyborczej (ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Jeżeli właściwy organ powiatu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej, w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego, nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, zaś w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 85a ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym).

Zasadnie podniósł Wojewoda, że bank jest osobą prawną prowadzącą działalność gospodarczą, polegającą m.in. na przyjmowaniu wkładów pieniężnych, prowadzeniu innych rachunków bankowych, udzielaniu kredytów, udzielaniu i potwierdzaniu gwarancji bankowych oraz otwieraniu i potwierdzaniu akredytyw, czy przeprowadzaniu bankowych rozliczeń pieniężnych. Wynika to wprost z art. 2 i art. 5 ust. 1 i 4 Prawa bankowego.

W art. 12 pkt 5, 6 i 8 lit. b/-d/ ustawy o samorządzie powiatowym zastrzeżono natomiast, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy m.in. uchwalanie budżetu powiatu, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium dla zarządu z tego tytułu, podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących m.in. emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu, zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów, ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez zarząd oraz maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd w roku budżetowym. W wykonywaniu wymienionych kompetencji rady powiatu uczestniczą wszyscy radni. Nie ma przy tym znaczenia, że oświadczenia woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie organu wykonawczego powiatu (art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Sąd podkreślił, że zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa, a w realizacji zadań podlega wyłącznie radzie powiatu, co wynika z art. 32 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym.

Niewątpliwie to, że obsługa finansów powiatu prowadzona jest w oparciu o umowę z bankiem, który został wybrany na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych i prawie zamówień publicznych, nie wyłącza możliwości dokonywania przez bank wszelkich czynności przewidzianych prawem bankowym, do których bank ten jest uprawniony - czyli prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd podzielił stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 63/08, że w świetle przepisów Prawa bankowego i ustawy o samorządzie powiatowym, radny będący prezesem banku sprawującego obsługę jednostki samorządu, w której uzyskał mandat, zarządza działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu. Przy czym należy podnieść, że z Krajowego Rejestru Sądowego nie wynika, aby którykolwiek wiceprezes Banku [...] w W. - członek jego zarządu był ograniczony w możliwości składania oświadczeń woli w zakresie praw i obowiązków w imieniu Banku. Kwestia, czy faktycznie radny J. K. wykonuje takie uprawnienia tylko w ograniczonym zakresie, jest bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Wygaśnięcie mandatu wiąże się w świetle obowiązujących przepisów z samym łączeniem działalności gospodarczej (zarządzaniem nią) z wykorzystaniem mienia powiatu. Nie jest tu niezbędne wykazywanie, że rzeczywiście radny wykorzystując mandat wpływa na działalność gospodarczą prowadzoną z wykorzystywaniem mienia powiatu. Nie budzi bowiem wątpliwości, że ustawodawca ustanawiając art. 25b ustawy o samorządzie powiatowym dążył do stworzenia gwarancji prawnych prawidłowego i rzetelnego wykonywania działań przez jednostki samorządu terytorialnego. Regulacja ta ma chronić interes publiczny, polegający na zapobieżeniu angażowania się radnych - jako osób piastujących stanowiska publiczne - w sytuacje mogące poddać w wątpliwość ich bezstronność czy uczciwość oraz podważać autorytet organów, w których działają i osłabiać zaufanie wyborców do prawidłowego funkcjonowania tych organów.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że radny będąc członkiem zarządu banku [...] zarządzał działalnością gospodarczą, w której wykorzystywane jest mienie powiatu. Naruszył tym samym zakaz ustanowiony w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który jednoznacznie zabrania zarządzania taką działalnością. Skoro zaś Rada Powiatu nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, prawidłowo Wojewoda wydał w tym przedmiocie zarządzenie zastępcze na podstawie art. 85a ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę.

Powiat Węgorzewski wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjna oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 25b ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) i uznanie, że radny J. K. zarządzał działalnością z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym uzyskał mandat, co stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w trybie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.).

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

2) zasądzenie kosztów postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Według art. 25b ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię art. 25b ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym. Celem wskazanego przepisu jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu lub zarządza działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu. Nie może być wątpliwości w kwestii czy bank jest podmiotem gospodarczym i prowadzi działalność gospodarczą. Radny J. K. jest członkiem zarządu - wiceprezesem Banku [...] w W. Art. 25b ust. 1 powołanej ustawy wprowadza zakaz zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu. Fakt, że J. K. jest członkiem zarządu - wiceprezesem Banku [...] w W. stanowi zatem naruszenie ustawowego zakazu.

Pełnienie przez radnego funkcji członka zarządu banku wykonującego obsługę finansową jednostki samorządu terytorialnego stanowi naruszenie ustawowego zakazu ustanowionego w art. 25b ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, a tym samym przesłanki do zastosowania art. 190 ust. 2 w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.).

W tym sanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.