Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1774/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.23, art. 58 ust.1 i art. 59 ust.2
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 235
law: Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.
article: art.8 ust.2
journal: Dz.U. 1990 nr 34 poz 198
law: Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw.
article: art.18, art. 71, art. 166 ust.1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 353, art. 487 par.2
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art.141 par.4, art. 147 par.1, art. 151. art. 152, art. 183 par.1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 184, art. 204 pkt2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.1 par.2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Dnia 19 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2737/11 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nadania statutów żłobkom Miasta Stołecznego Warszawy i zmieniająca uchwałę w sprawie likwidacji Zespołu Żłobków Miasta Stołecznego Warszawy i połączenia żłobków Miasta Stołecznego Warszawy w zespół 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz M. L. kwotę 500 ( pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2737/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M.L. w imieniu własnym oraz grupy mieszkańców na Uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nadania statutów żłobkom Miasta Stołecznego Warszawy i zmiany uchwały w sprawie likwidacji Zespołu Żłobków Miasta Stołecznego Warszawy i połączenia żłobków Miasta Stołecznego Warszawy w zespół w punkcie 1) stwierdził nieważność Statutów, o których mowa w § 1 Uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w zakresie ustalenia wysokości zwrotu wniesionej opłaty za pobyt dziecka w żłobku w wysokości 0,26 zł za każdy dzień nieobecności, w punkcie 2) stwierdził, że zaskarżona Uchwała w części określonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu w całości, a w punkcie 3) zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz M.L. kwotę 540 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, natomiast w punkcie 4) oddalił skargę w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu [...] czerwca 2011 r. Rada Miasta Stołecznego Warszawy, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), art. 9 ust. 1 i art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235), w § 1 nadała statuty 43 żłobkom m.st. Warszawy. W § 2 uchwały postanowiono o zmianie brzmienia § 7 ust.1 pkt 12 załącznika do uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w sprawie likwidacji Zespołu Żłobków m.st. Warszawy i połączenia żłobków m.st. Warszawy. W § 3 uchwały postanowiono, że wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi m.st. Warszawy. § 4 uchwały określił sposób jej ogłoszenia i termin wejścia w życie.

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi M.L. oraz grupy osób popierających skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały skarżąca podniosła naruszenie art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (zwanej dalej ustawą żłobkową). Wskazała, że uchwała ta zawiera załączniki - statuty żłobków - z których wynika (§ 15 ust. 1, § 16 ust. 1 lub § 17 ust. 1 tych statutów), że za czas nieobecności dziecka w żłobku rodzicom przysługuje zwrot wniesionej opłaty za pobyt dziecka w żłobku w wysokości 0,26 zł za każdy dzień nieobecności. Zdaniem strony skarżącej w tym zakresie uchwała narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń, co sprzeczne jest z art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.

W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie. Podniesiono, iż strona skarżąca nie posiada legitymacji skargowej z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

W piśmie z dnia 5 kwietnia 2012 r. strona skarżąca ponownie podniosła, że żądane dane są danymi wrażliwymi i brak jest podstaw do ich żądania przez osobę, która decyduje o zwolnieniu z opłat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012 r. uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, iż przedmiotowa sprawa dotyczy uchwały, podjętej przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy, na gruncie ustawy z dnia z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235) - tzw. ustawy żłobkowej, która to ustawa weszła w życie w dniu 4 kwietnia 2011 r. Na mocy tej ustawy (art. 75) żłobki wyłączone zostały z regulacji opartej na ustawie o zakładach opieki zdrowotnej. W myśl art. 75 ustawy, żłobki działające na podstawie ustawy o ZOZ stały się żłobkami w rozumieniu ustawy. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 34, poz. 198 z późn. zm.), zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Przepis ten uniemożliwia przerzucanie na rodziców i opiekunów dzieci, korzystających ze świadczeń udzielanych przez żłobek, kosztów utrzymania tej placówki. Zwłaszcza, że przepis art. 65 omawianej ustawy przewiduje na ten cel dotacje. Wykładnia systemowa i funkcjonalna omawianego art. 8 ust. 2, wskazuje na odrębność kosztów założenia i utrzymania żłobka od kosztów związanych z pobytem dziecka w żłobku. Wysokość opłaty ustalonej na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, powinna zatem odzwierciedlać rzeczywiste koszty związane z pobytem dziecka w żłobku. Z powyższego wynika, że przyjęcie kwoty stanowiącej opłatę w formie swoistego ryczałtu narusza konstrukcję i cel przepisu kompetencyjnego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 zpóźn. zm.), na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Oznacza to, że stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego. Sąd I instancji wskazał, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w żłobku niewątpliwie należy zakwalifikować jako akt normatywny o charakterze aktu prawa miejscowego, gdyż akt ten zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego mieszkańca gminy, znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji. Sąd I instancji podkreślił, że organ stanowiący, podejmując akty prawne (zarówno akty prawa miejscowego jak i akty, które nie są zaliczane do tej kategorii aktów prawnych) w oparciu o normę ustawową, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy, wysokość opłaty oraz opłaty, za pobyt dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym utworzonym przez gminę albo u dziennego opiekuna oraz maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie ustala rada gminy w drodze uchwały. Stosownie zaś do art. 59 ust. 2 omawianej ustawy rada gminy może określić, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia opłat. Sąd podkreślił, iż tak określonego w przepisach ustawowych upoważnienia nie można interpretować rozszerzająco, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99 (OTK 2000/5/141). Sąd I instancji zauważył, iż powyższe przepisy mają charakter kompetencyjny. Określają one podmiot uprawniony do regulacji i przedmiot regulacji. Określają, mianowicie że właściwym do regulacji opłat za żłobek jest rada gminy i jednocześnie określają przedmiot regulacji: wysokość opłaty za pobyt dziecka w żłobku, maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie, zwolnienia z tych opłat. Wykładnia art. 58 i art. 59 ustawy żłobkowej prowadzi do wniosku, że nie stanowią one ustawowego upoważnienia do ustalenia przez radę gminy opłat w dowolnej (nieekwiwalentnej) wysokości, o charakterze stałym, a niewątpliwie taki charakter mają opłaty określone w § 3, 4, 5 zaskarżonej uchwały. Sąd wskazał, iż powyższa ustawa nie określa metodologii ustalania tych opłat, co oznacza, że pozostawia w tym zakresie radom gminy pewien zakres luzu decyzyjnego. Nie oznacza to jednak, że opłaty ustalane przez radę gminy mogą być określone w oderwaniu od obowiązującego systemu prawnego. Sąd I instancji stwierdził, iż zaskarżona uchwała oprócz powołania się na przepisy kompetencyjne nie określa podstaw prawnych, na mocy których określiła (skalkulowała) wysokość poszczególnych opłat za żłobek. Już sam brak wskazania podstawy prawnej, zasad kalkulacji tych opłat może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji przedstawiając stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt K 6/06 uznał, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym i przenosząc je na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdził, iż Rada przekroczyła zakres udzielonego jej upoważnienia wynikającego z art. 58 ustawy żłobkowej, określając że za czas nieobecności dziecka w żłobku rodzicom przysługuje zwrot wniesionej opłaty za pobyt dziecka w żłobku w wysokości 0,26 zł za każdy dzień nieobecności. Zaskarżona uchwała narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń. W ocenie Sądu I instancji żadna z trzech zaskarżonych uchwał w tym przedmiotowa nie zdefiniowała, nie dookreśliła pojęcia "opłata za pobyt dziecka w żłobku". Rada nie wskazała, nie określiła jakie świadczenia mieszczą się w tym pojęciu. Wobec braku tej definicji w efekcie ani rodzice dziecka, ani Sąd nie są w stanie określić – za jakie konkretnie świadczenia pobierana jest ta opłata, a jednocześnie jak, w jaki sposób kalkulowana jest kwota zwrotu w wysokości 26 groszy dziennie w przypadku absencji dziecka w żłobku. Sąd I instancji uznał, że brak dookreślenia zakresu i składowych świadczenia, które nazwane zostało "opłata za pobyt dziecka w żłobku", "dodatkowa oplata za pobyt dziecka w żłobku", "wysokość opłaty za dzienne wyżywienie", powoduje, że w żaden sposób nie można ocenić, czy świadczenia stron są ekwiwalentne, czy wzorzec umowy na pobyt dziecka w żłobku nie zawiera klauzul niedozwolonych (art. 385 k.c.). Sąd I instancji zauważył, iż stosownie do § 12 Statutu, na rodziców dziecka nakłada się obowiązek zawarcia umowy "w sprawie korzystania z usług żłobka". Umowa taka ma niewątpliwie charakter cywilnoprawny i zakres świadczeń i obowiązków stron, w tym opłat i zasad ich zwrotu powinien być zgodny z przepisami kodeksu cywilnego w tym z zasadą ekwiwalentności świadczeń i określony. Sąd I instancji stwierdził, że uchwalając opłatę na poziomie 27% minimalnego wynagrodzenia, opłatę z tytułu wyżywienia na poziomie 0.43% min. wynagrodzenia dziennie, zwrot z tytułu absencji w wysokości 26 groszy dziennie, rada gminy powinna szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest pobierana, co się na opłacane świadczenie składa, i z jakiego tytułu jest zwracana. W ocenie Sądu I instancji, zarówno sposób ustalenia odpłatności, jak i zasady zwrotu uiszczonych należności winny być nie tylko przekonujące, ale i oparte na kalkulacji ekonomicznej, stanowiącej załącznik do uchwały. Nadto argumentacja przemawiająca za takim lub innym rozwiązaniem powinna być stosownie uzasadniona. Sąd I instancji przywołując stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 950/10, stwierdził, że brak określenia reguł i zasad zwrotu opłat z tytułu absencji dziecka w żłobku, określenie kwoty zwrotu na poziomie 26 groszy dziennie, zamiast ekwiwalentnie w powiązaniu z rozmiarem świadczeń, z których dziecko nie skorzystało w pełni, uzasadnia twierdzenie, że przedmiotowa uchwała w tym zakresie narusza prawo. Sąd I instancji wskazał, iż uwzględniając skargę miał na uwadze, że podstawową kwestią było prawidłowe zgodne z prawem ustalenie wysokości poszczególnych opłat (za pobyt, wyżywienie, za dodatkowy pobyt dziecka w żłobku). Sąd I instancji uznał, iż skoro powyższe opłaty zostały nieprawidłowo określone w zaskarżonych uchwałach, oczywistym jest, że zwrot tych opłat w wysokości 26 groszy dziennie również nie powiązany z zasadą ekwiwalentności był też nieprawidłowy. W ślad za poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 239/12, Sąd I instancji dodał, że wyjaśnienie i ocena przedmiotowej sprawy winny być rozpatrywane także w świetle przepisów art. 18 i art. 71 § 1 zd. 2 Konstytucji RP. Stanowią one, iż rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Sąd I instancji uznał w tym kontekście zaprezentowanym w uzasadnieniu wyroku NSA oraz w związku z art. 2 Konstytucji RP, że fakt, iż gmina jest podmiotem prawa publicznego i nie może działać dla osiągnięcia zysku, założeń Państwa o pomocy rodzinie, zachęcania młodych rodzin do posiadania dzieci w związku ze starzeniem się społeczeństwa i problemami demograficznymi, podwyższenie opłat za żłobki i określenie tych opłat z przekroczeniem delegacji ustawowej skutkować musiało stwierdzeniem nieważności uchwały. Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w § 1 uchwały nadaje statuty 43 żłobkom w Warszawie. A zatem treść tych statutów, jako integralny załącznik przedmiotowej uchwały, stanowi treść zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do zarzutów naruszenia ustawy o ochronie danych osobowych Sąd I instancji uznał, że omawiany § 10 Statutu nie narusza ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Stołecznego Warszawy reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w części stwierdzającej nieważność Statutów, o których mowa w § 1 Uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w zakresie ustalenia wysokości zwrotu wniesionej opłaty za pobyt dziecka w żłobku w wysokości 0,26 zł za każdy dzień nieobecności, oraz w części zasądzającej od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz M.L. kwotę 540 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 z p. zm., dalej "Ustawa kompetencyjną"), art. 58 ust. 1, art. 59 ust. 2 i art. 63 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (dalej "Ustawa żłobkowa"), oraz art. 18, art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię;

- art. 165 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 85 u.s.g. i art. 171 ust. 1 Konstytucji, poprzez ich niezastosowanie;

- § 149 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej "Z.t.p.");

oraz naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 13 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 479 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z p. zm., dalej "k.p.c.").

Wskazując na powyższe uchybienia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepisy ustawy kompetencyjnej nie definiują pojęcia "utrzymanie żłobków", podobnie jak przepisy ustawy żłobkowej nie definiują pojęcia "pobyt dziecka w żłobku". W konsekwencji trudno określić dokładnie co obejmują koszty utrzymania żłobka, a co składa się na koszty pobytu dziecka w żłobku, jak również precyzyjnie rozgraniczyć ww. koszty. Podniesiono, iż sugerowanie przez Sąd I instancji, iż Rada Miasta Stołecznego Warszawy przerzuca na rodziców i opiekunów korzystających ze świadczeń udzielanych przez żłobek koszty utrzymania tej placówki jest bezpodstawne i nie znajduje żadnego uzasadnienia w faktach. Podniesiono, że koszt miesięczny pobytu jednego dziecka w publicznym żłobku w Warszawie w roku 2011 wynosił 1170 zł, z czego ok. 80% stanowiły wynagrodzenia personelu opiekuńczego żłobka wraz z pochodnymi (składki na ubezpieczenia społeczne itp.), zaś pozostałe 20% stanowiły koszty związane z zakupem mediów, materiałów i wyposażenia. Maksymalna wysokość miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w żłobku (przy wymiarze 10 godzin dziennie, jaką miał ponieść rodzic (opiekun) wynosiła, na gruncie przepisów, których nieważność stwierdził WSA w Warszawie 374,22 zł. Oprócz tego rodzic ponosił także opłatę za wyżywienie dziecka w żłobku w wysokości 125 zł miesięcznie. Trudno zatem dowodzić, że pobierając opłatę na zasadach określonych w Uchwale, Miasto działało dla zysku. Powołując treść art. 10 oraz 12 ust. 2 ustawy żłobkowej podniesiono, iż z powołanych wyżej przepisów wynika, że dla prawidłowej realizacji ww. zadań Miasto musi ponosić koszty niezależne od tego ile dzieci jest faktycznie obecnych w danym czasie w żłobku. Jest bowiem oczywiste, że przez dzieci uczęszczające do żłobka, o których jest mowa w art. 15 ustawy żłobkowej należy rozumieć dzieci zapisane (przyjęte) do żłobka w danym roku, których rodzice mogą oczekiwać, że po przyprowadzeniu dziecka (lub dzieci) do żłobka w danym dniu zostanie im zapewniona należyta - zgodna z ustawą żłobkową -opieka. Żłobek musi zatem być w gotowości świadczenia ww. usług opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych i nie może np. na bieżąco dostosowywać liczby opiekunów do liczby dzieci przebywających faktycznie w danym dniu w żłobku. Innymi słowy doraźne sytuacje nie mogą wpływać na liczbę personelu zatrudnionego w żłobku i wypłacane im wynagrodzenia, zakup materiałów i pomocy dydaktycznych, środków pielęgnacyjnych czy zakup energii itd. W praktyce jedynym składnikiem kosztów pobytu dziecka w żłobku, na którego wielkość ma wpływ liczba dzieci obecnych faktycznie w danym okresie czasu w żłobku jest zużycie wody i to właśnie z kalkulacji zużycia wody przez jedno dziecko w ciągu jednego dnia wynika kwota zwrotu w wysokości 0,26 zł określona w unieważnionych postanowieniach Statutów żłobków Miasta Stołecznego Warszawy. Nadto podniesiono, że z art. 63 omawianej ustawy jednoznacznie wynika, że wskazana w nim dotacja z budżetu państwa nie jest dotacją obligatoryjną, którą gmina musi otrzymać na realizację zadań. Przyznanie tej dotacji zależy niewątpliwie o tego, czy w budżecie państwa przewidziano odpowiednie środki finansowe na ten cel i zostało pozostawione decyzji właściwych organów państwa, przy czym nawet przy pozytywnej decyzji wysokość takiej dotacji została z góry ograniczona przez ustawodawcę. Gminie nie przysługuje też żadne roszczenie o przydzielenie dotacji wskazanej w art. 63 ustawy żłobkowej. Zwrócono uwagę, iż koszt utrzymania miejsc we wszystkich żłobkach tylko w okresie wrzesień 2011 r. - grudzień 2011 r. to ok. 21 mln zł, zaś ogół wydatków Miasta na żłobki wg planu wydatków na roku 2011 szacowany był na kwotę 57 510 166 zł, podczas gdy dochód Miasta z tytułu opłat za pobyt i wyżywienie dzieci w żłobkach szacowany był na ok. 7 min zł. Zdaniem organu w tym stanie rzeczy twierdzenie przez Sąd I instancji, iż Miasto ustanowiło nieekwiwaletną opłatę i przerzuca na rodziców i opiekunów dzieci korzystających ze świadczeń udzielanych przez żłobek koszty utrzymania tej placówki i to przy przewidzianych przez art. 63 w/w ustawy dotacjach jest bezpodstawne i wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji powołanych w zaskarżonym wyroku przepisów ustawy żłobkowej. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji próbuje poprawiać ustawodawcę poprzez nałożenie na gminę w drodze zaskarżonego wyroku obowiązków w ustawie nie przewidzianych, co ewidentnie wykroczenie poza ramy nadzoru sprawowanego nad gminą (art. 85 u.s.g. i art. 171 ust. 1 Konstytucji). Zaznaczono, iż Wojewoda Mazowiecki kontrolując zakwestionowane przez Sąd I instancji uchwały nie dopatrzył się naruszenia prawa przez gminę. Podniesiono, iż takie działanie Sądu stoi w sprzeczności z ugruntowanym orzecznictwem odnoszącym się do granic nadzoru sprawowanego nad działalnością gminy. Podniesiono, że ustawodawca w art. 59 ust. 2 ustawy żłobkowej wskazał jedynie na możliwość, a nie obowiązek, określenia przez radę gminy warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia opłat. Rada m.st. Warszawy skorzystała z tej możliwości, pomimo iż nie miała takiego obowiązku, i wprowadziła tego typu ulgi w § 7 ust. 1-3 uchwały nr [...] w sprawie ustalenia opłat w żłobkach prowadzonych przez m.st. Warszawę. Zdaniem organu sugerowanie przez Sąd I instancji, iż opłaty za pobyt w żłobku zostały określone przez Radę m.st. Warszawy w oderwaniu od obowiązującego systemu prawnego jest również niezasadne. Wskazano, iż ustalenie w ustawie żłobkowej obowiązku ponoszenia przez rodziców opłat z tytułu korzystania ze żłobka w połączeniu z regulacjami dot. urlopów w związanych z rodzicielstwem (por. 180-189 Kodeksu pracy), a w szczególności prawa do urlopu wychowawczego w wymiarze do 3 lat, wskazują na to, iż ustawodawca preferuje osobistą opiekę rodziców nad dzieckiem w wieku do lat 3. Zdaniem organu biorąc pod uwagę wysokość wydatków ponoszonych przez m.st. Warszawę na Zespół Żłobków, sugerowanie przez Sąd I instancji, iż Rada Miasta St. Warszawy podejmując uchwały w przedmiocie ustalenia opłat w żłobkach, oraz zaskarżoną uchwałę w przedmiocie ustalenia wysokości zwrotu wniesionej opłaty za pobyt dziecka w żłobku, działała dla osiągnięcia zysku i nie realizuje polityki prorodzinnej, jest niezasadne. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania podniesiono, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ocenia i kwestionuje postanowienia także - a nawet przede wszystkim - dwóch innych uchwał Rady m.st. Warszawy, a w szczególności uchwały Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2011r. w sprawie ustalenia opłat w żłobkach prowadzonych przez m.st. Warszawę i u dziennego opiekuna oraz warunków zwolnienia od ponoszonych opłat. Taki sposób uzasadnienia zaskarżonego wyroku skutkuje naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż wychodzi poza granice rozpatrywanej sprawy. Podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. również z tego powodu, że Sąd I instancji nie wskazał w nim przepisów prawa, które oprócz powołania przepisów kompetencyjnych, tj. art. 58 i art. 59 u.o.d., powinny wg Sądu stanowić podstawę prawną określenia (skalkulowania) wysokości poszczególnych opłat za żłobek. Organ upatruje naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. także w tym, że brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustosunkowania się do podnoszonych przez organ kwestii: wysokość opłaty za pobyt dziecka w żłobku nie była zmieniana od 2003 r., a jej dotychczasowa wysokość nie przystawała do rzeczywistych kosztów pobytu dziecka w żłobku w roku 2011, a także wyjaśnień dotyczących sposobu ustalenia wysokości zwrotu opłaty za nieobecność dziecka w żłobku, wynoszącej kwotę 0,26 zł, która jest pochodną kosztów zakupu mediów (wody), których żłobek nie ponosi w związku z nieobecnością dziecka w żłobku, jak i kwestii kosztów pobytu dziecka w żłobku wyliczonych na kwotę 1170 zł., w skład którego wchodzą wynagrodzenia personelu opiekuńczego, co stanowi 80 % kosztu pobytu, koszty zakupu mediów, materiałów i wyposażenia (zabawki, pomoce dydaktyczne, środki czystości, i.t.d.). Mimo tego Sąd I instancji stwierdził, że brak ekwiwalentności opłaty i bliżej nieokreślone przekroczenie delegacji ustawowej musi skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Podniesiono także, iż ocena i ewentualne uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone należy - zgodnie z art. 479 k.p.c. - do kompetencji Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów. Tym samym rozstrzyganie przez Sąd I instancji sprawy w tym zakresie wskazuje na naruszenie przepisów postępowania określających właściwość sądu, tj. art. 13 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 479 k.p.c.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej M.L. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że ustalona zgodnie z uchwałą Nr [...] miesięczna opłata stała za korzystanie ze żłobka w wysokości 27% minimalnego wynagrodzenia za pracę przy jego obecnej wysokości będzie wynosić 374,22 zł. Przy założeniu, że 21 to średnia liczba dni uczęszczania dziecka do żłobka w miesiącu, dzienny koszt pobytu dziecka w placówce wyniesie 17,82 zł. Ustalona wysokość zwrotu za dzień nieobecności w kwocie 0,26 zł jest zatem symboliczna i zupełnie nieadekwatna do wysokości stałej opłaty. W istocie poniesiona z góry przez rodzica opłata miesięczna przepada na rzecz gminy, a ekwiwalentność świadczeń ma charakter czysto pozorny. Podniesiono, że ustalając opłatę za pobyt dziecka w gminnym żłobku gmina jest zobowiązana uwzględnić jedynie rzeczywiste koszty związane z pobytem dziecka w żłobku, przy czym wysokość tej opłaty nie może mieć charakteru opłaty stałej, oderwanej od zakresu udzielanego przez żłobek świadczenia. Gmina ustalając wysokość tej opłaty powinna uwzględnić powyższe, przy czym uprawniona jest do częściowego lub całkowitego zwolnienia rodziców z opłat. Nie jest jednak uprawniona do pobierania od rodziców opłat związanych z utworzeniem i utrzymaniem żłobka. Jest także zobowiązana do zwrotu opłaty w zakresie, w jakim usługobiorca ze świadczenie nie korzystał, lub pomniejszenia opłaty do wysokości rzeczywiście wykorzystywanego świadczenia. W związku z tym w szczególności kwestionowana uchwała powinna dopuszczać, by na podstawie umowy pomiędzy żłobkiem a rodzicem możliwe było ustalenie opłaty za pobyt dziecka w żłobku adekwatnej do liczby godzin, na które dziecko będzie w żłobku pozostawiane. Kwestionowana uchwała nie pozwala na ustalenie opłat w ten sposób. Nadto wskazano, iż nieuprawnione jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że opłaty w skarżonej sprawie Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji w uzasadnieniu nie wykracza poza granicę skargi i sprawy, a lakoniczne odniesienie się do wyroku z dnia 17 kwietnia 2012 r. w sprawie II SA/Wa 2736/11 nie zastępuje podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia wydania wyroku w sprawie, której dotyczy przedmiotowa skarga kasacyjna. W świetle ww. wywodów nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie podstaw prawnych do ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobku. Wskazano także, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku powołuje się bowiem na art. 8 ust. 2 ustawy kompetencyjnej, jako podstawę ustalenia metodologii naliczania opłaty za żłobek z uwzględnieniem zasady ekwiwalentności świadczeń, przy jednoczesnym zakazie przerzucania na rodziców opłat związanych z utworzenie i utrzymaniem żłobka. W ocenie skarżącej nie można również zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok narusza przepis art. 13 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 479 k.p.c., bowiem Sąd nie uznał postanowień wzorca umowy narzucanego przez kierownika żłobka za niedozwolony i nie orzekł zatem w zakresie właściwości rzeczowej Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów, a skuteczne orzeczenie o abuzywności przedmiotowego wzorca wydać może tylko i wyłącznie ten sąd.

Pismem z dnia 15 października 2012 r. (data prezentaty) pełnomocnik organu podtrzymał w całości stanowisko organu wyrażone w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawiera zarzuty oparte na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny powinien się odnieść do zarzutów odnoszących się do naruszeń przepisów postępowania, jeżeli to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadniczym problemem, w którym skarżąca kasacyjnie Rada m.st. Warszawy dopatrywała się naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i procesowego, była kwestia dopuszczalności, przyjętej w zaskarżonej uchwale, formy ustalenia opłaty za pobyt dziecka w żłobkach prowadzonych przez Miasto Warszawę w powiązaniu z wprowadzeniem dodatkowej opłaty za pobyt dziecka w wymiarze wydłużonym oraz opłatą za wyżywienie oraz ustalenia wysokości zwrotu wniesionej opłaty za pobyt dziecka w żłobku w wysokości 0,26 zł za każdy dzień nieobecności

Po pierwsze, zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Zauważyć należy, iż treść przytoczonego przepisu reguluje instytucję o porządkowym charakterze. Czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy, ma bowiem sprawozdawczy charakter - streszcza przebieg przeprowadzonego przed sądem administracyjnym postępowania i prezentuje stanowisko Sądu, jakie ten zajął w sporze zaistniałym między stronami. Mając na uwadze charakter tej czynności procesowej, stwierdzić tym samym należy, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. będzie skuteczny tylko wtedy, gdy połączony zostanie z innymi uchybieniami sądu zaistniałymi na etapie rozpoznania skargi lub gdy wadliwość uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jest tego rodzaju, że nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. W niniejszej sprawie nie doszło do żadnej ze wskazanych sytuacji.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenie przy rozpoznawaniu sprawy przez Sąd I instancji wskazanego przepisu sprowadza się do braku wyjaśnień dotyczących sposobu ustalenia wysokości zwrotu opłaty za nieobecność dziecka w żłobku, wynoszącej kwotę 0,26 zł, która jest pochodną kosztów zakupu mediów (wody), których żłobek nie ponosi w związku z nieobecnością dziecka w żłobku.

W tym miejscu należy przypomnieć treść art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269), który stanowi, że kontrola sądów administracyjnych sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zatem rzeczą Sądu I instancji było dokonanie kontroli w tym zakresie. Nie jest zadaniem sądu administracyjnego dokonywać kontroli rachunkowej dokonanych wyliczeń czego domagał się organ w skardze kasacyjnej. Obowiązek szczegółowego wyliczenia opłaty oraz ustalenie sposobu jej naliczania ciąży na organie administracji.

Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy określone przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji wyliczył uchybienia jakich dopuszczono się przy podejmowaniu uchwały oraz wskazał, że uchwalając miesięczną opłatę należy w sposób szczegółowy określić jakiego rodzaju świadczeń opłata ta dotyczy, przedstawić sposób kalkulacji kosztów, aby zapewnić tym samym możliwość oceny ekwiwalentności świadczeń. Sąd I instancji wskazał również na przepisy 353 i art. 487 § 2 k.c, które powinny stanowić podstawę ustalenia metodologii naliczania opłaty za żłobek z uwzględnieniem zasady ekwiwalentności świadczeń.

Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny i wyjaśnieniu - także w oparciu o całość materiału dowodowego - dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 147 § 1, art. 151 oraz art. 152 p.p.s.a. wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy i wypowiedział się co do wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zarzutów zawartych w skardze.

Zaskarżona uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w § 1 uchwały nadaje statuty 43 żłobkom w Warszawie. A zatem treść tych statutów, jako integralny załącznik przedmiotowej uchwały, stanowi treść zaskarżonej uchwały. Natomiast z treści tych statutów w - § 15 ust. 1, § 16 ust. 1 lub § 17 ust. 1 - wynika, że za czas nieobecności dziecka w żłobku rodzicom przysługuje zwrot wniesionej opłaty za pobyt dziecka w żłobku w wysokości 0,26 zł za każdy dzień nieobecności.

W związku z powyższym podkreślić należy, że orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmowano i nadal przyjmuje się, że opłata stanowi w istocie wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Tym samym opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 sygn. akt I OSK 2315/11, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega wątpliwości, że taki właśnie charakter ma opłata ustalana w oparciu o przepis art. 58 ust. 1 ustawy o żłobkach. W związku z powyższym sądy administracyjne w swych orzeczeniach niejednokrotnie wskazywały na bezwzględną konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które żłobki publiczne miały prawo pobierać opłaty.

Wobec powyższego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych kryteriów. Wyjaśnić bowiem trzeba, że ustalanie wysokości opłat za pobyt dziecka w żłobku - według stawek miesięcznych - narusza dyspozycję art. 58 ust. 1 ustawy żłobkowej, ponieważ wysokość tej opłaty powinna odpowiadać kosztom pobytu dziecka w żłobku, a więc świadczenia udzielanego przez zorganizowaną w tym celu gminną jednostkę budżetową. Cechy usług świadczonych przez żłobek miejski nadają im charakter świadczenia cywilnoprawnego, a zatem zastosowanie znajduje w tym przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług. Konsekwencją tego założenia jest uznanie, że ciężar ponoszenia opłaty może mieć miejsce tylko w takim stopniu i zakresie, w jakim rodzic (opiekun prawny) korzysta z rodzajowo oznaczonego świadczenia - w tym przypadku umożliwienia pobytu dziecka w żłobku. Istotne jest zatem, aby pomiędzy wysokością ponoszonej opłaty a zakresem i rodzajem świadczonej rzeczywiście usługi występowała ekonomiczna równorzędność. Partycypacja rodziców (opiekunów prawnych) w kosztach pobytu dziecka w żłobku powinna zatem odpowiadać rozmiarom i zakresowi świadczenia, z którego dziecko korzystało w danym okresie. Stawka opłaty za świadczenia udzielane przez żłobek powinna uwzględniać istniejące różnice pomiędzy zakresem, w jakim rodzice dzieci korzystają z usług żłobka, przy czym - z uwagi na zwyczajowy zakres świadczeń udzielanych przez żłobek i wiek dzieci, chodzić tu będzie głównie o ilość godzin, jaką dane dziecko w tej placówce przebywa.

Wobec powyższego w pełni podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż ustalenie i brak dookreślenia zakresu składowych świadczenia nazwanych "opłata za pobyt dziecka w żłobku", "dodatkowa opłata za pobyt dziecka w żłobku", "wysokość opłaty za dzienne wyżywienie" wyklucza możliwość dokonania oceny czy świadczenie to jest ekwiwalentne.

Należy zwrócić uwagę na treść art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), z którego wynika, że zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Przepis ten uniemożliwia przerzucanie na rodziców i opiekunów dzieci, korzystających ze świadczeń udzielanych przez żłobek, kosztów utrzymania tej placówki. Jego wykładnia systemowa i funkcjonalna wskazuje na odrębność kosztów założenia i utrzymania żłobka od kosztów związanych z pobytem dziecka w żłobku. Wysokość opłaty ustalonej na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy żłobkowej powinna zatem odzwierciedlać rzeczywiste koszty związane z pobytem dziecka w żłobku. Z powyższego wynika, że przyjęcie kwoty stanowiącej opłatę w formie swoistego ryczałtu narusza konstrukcję i cel przepisu kompetencyjnego ergo nie odpowiada zasadzie ekwiwalentności. Takie ujęcie nie uwzględnia zakresu usług świadczonych na rzecz poszczególnych dzieci i nie różnicuje wysokości tej opłaty od czasokresu przebywania dziecka w żłobku oraz rodzaju usług oferowanych dziecku. Zaznaczyć należy, iż ustawodawca pozostawił organom samorządu gminnego swobodę w zakresie ustalania opłat umożliwiając im tym samym realizację konstytucyjnych zasad zapisanych w art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Organ samorządu powinien mieć przy realizacji swoich zadań znaczny stopień swobody we wprowadzaniu regulacji, najlepiej odpowiadających lokalnym stosunkom społecznym. Jest to zgodne z ideą samorządności, zgodnie z którą mieszkańcy poprzez wybranych przedstawicieli realizują cele najważniejsze dla danej wspólnoty terytorialnej. Decydujące mogą tu być możliwości gminy i potrzeby lokalnej społeczności, a granicą swobody są jedynie powszechnie obowiązujące przepisy prawa i normy konstytucyjne.

Z tych względów organ ustanawiając przedmiotową opłatę, powinien konkretyzować świadczenia, za które opłata ta miała być żądana. Uchwała rady gminy musiała zatem szczegółowo określać oferowane przez żłobek publiczny świadczenia, tak by nie było jakichkolwiek wątpliwości, czego odpłatność faktycznie miała dotyczyć. Wysokość opłaty należało przy tym określić osobno za każde z poszczególnych świadczeń. Sposób ustalenia takiej odpłatności musiał zaś być przekonujący i oparty na kalkulacji ekonomicznej.

Mając na uwadze okoliczność, że opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskane zindywidualizowane świadczenie oferowane przez żłobek, należy w konsekwencji uznać, iż opłata ta winna być pobrana wyłącznie za świadczenia rzeczywiście udzielone, jak również powinna zostać zwrócona w przypadku, gdy takie świadczenie nie zostało udzielone w wielkości proporcjonalnej do czasu nieobecności dziecka w żłobku, a tym samym nie korzystania ze świadczeń żłobka. Przyjęta w zaskarżonej uchwale konstrukcja zwrotu opłaty za każdy dzień nieobecności dziecka w stałej wysokości 0,26 zł nie dostarczała także precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej, co niewątpliwe uznać należałoby za niezbędne do normatywnego zapobiegania pokrywaniu z tej opłaty innych niż dopuszczalne wydatków. Powyższe pozostaje wówczas w zgodzie z zasadą ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłata należy się wyłączenie za realnie świadczone (wykonane) usługi. Trudno bowiem uznać, iż ilość zużytej wody stanowi podstawę do zwrotu opłaty za nieobecność dziecka w przedszkolu, jeżeli to kryterium jest tak istotne to powinno, także być decydującym przy ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu a w tym zakresie brak jest jakiegokolwiek logicznego związku pomiędzy tymi opłatami w uchwałach podjętych przez gminę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie zakres tego rodzaju aktów normatywnych powinien być wyznaczony jednoznacznie, bowiem treści nałożonych nimi obowiązków nie można domniemywać. Dlatego też dokładne określenie za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co składa się na opłacane świadczenie jest konieczne i niezwykle istotne, aby rodzic (opiekun prawny) wiedział za co płaci. Wysokość opłaty powinna być tak ukształtowana, aby odzwierciedlała faktyczne korzystanie przez dziecko z tej usługi. A następnie w logiczny sposób powinny być ustalone zasady proporcjonalnego zwrotu opłaty w przypadku nieobecności dziecka w żłobku. Tych dwóch kwestii nie da się ustalać odrębnie, gdyż jak wspomniano wyżej prowadzenie żłobków to zadanie własne gminy i oczywistym jest, iż to gmina ma ponosić koszty ich utrzymania, natomiast możliwość partycypacji rodziców w opłatach za pobyt dziecka w żłobku i wyżywienie zgodnie z art. 23 ustawy żłobkowej powinno dotyczyć rzeczywistych kosztów pobytu dziecka, które będą w sposób transparentny, ekwiwaletny i przejrzysty ustalone. Gmina wykonując zadanie własne co do zasady pełni funkcje służebne wobec wspólnoty samorządowej. Zadaniami własnymi są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Właśnie te "potrzeby wspólnoty samorządowej" nie mogą być ustalane dowolnie i tłumaczone brakiem w tym zakresie przepisów ustawy, gdyż powinny realizować normy konstytucyjne określone w art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Należy zauważyć, iż w dniu [...] maja 2012 r. Rada m.st. Warszawy podjęła uchwałę nr [...], która to uchyliła uchwałę będącą przedmiotem niniejszego postępowania oraz ustaliła w § 3 ust. 1 opłatę za pobyt dziecka w żłobku jako opłatę za każdą rozpoczętą godzinę świadczeń udzielanych przez żłobek lub dziennego opiekuna w wysokości 1,78 zł i opłata jest pobierana za faktyczny czas pobytu dziecka w żłobku a za czas nieobecności dziecka w żłobku nie pobiera się opłat za pobyt i wyżywienie.

Z tych względów sposób ustalenia opłaty przez organ był wadliwy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.