Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 97/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 22, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 187 par. 2, art. 269 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. Ć. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 października 2013 r, nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 14 czerwca 2013 r. M. Ć. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w Nysie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką D. Ć., ur. [...] 1994 r. Do wniosku dołączyła m.in. kserokopie orzeczenia z dnia 9 listopada 2010 r. o zaliczeniu D. Ć. do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 30 listopada 2015 r. i nakazu płatniczego, wydanego przez Burmistrza Nysy, w sprawie ustalenia M. Ć. i W. Ć. wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 2011, w tym podatku rolnego z gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,0500 ha fizycznych., tj. 4,8400 ha przeliczeniowych. Ponadto wnioskodawczyni dołączyła swoje oświadczenie z dnia 14 czerwca 2013 r. o posiadaniu gospodarstwa rolnego, jak też ubezpieczenia zdrowotnego oraz społecznego w KRUS, a także o wspólnym uprawianiu gospodarstwa.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Burmistrz Nysy decyzją z dnia 5 lipca 2013 r., nr [...], odmówił M. Ć. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem D. Ć. Jako podstawę prawną wydanej decyzji powołał przepis art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym od dnia 1 stycznia 2013 r. ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2012 r., poz. 1548) i na tej podstawie stwierdził, że jednym z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu, z dołączonego do wniosku nakazu płatniczego i oświadczenia strony z dnia 14 czerwca 2013 r. wynika, że M. Ć. jest w posiadaniu gospodarstwa rolnego, które uprawia i podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Nie jest więc osobą, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ani też osobą niepodejmującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ podkreślił również, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane opiekunowi osoby niepełnosprawnej i zapewnia zrekompensowanie tej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę określonej kwoty oraz opłacenie składki na ubezpieczenie społeczne. Ponadto wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r. (sygn. I OSK 1987/10), w którym wyrażono stanowisko, że fakt pozostawania rolnikiem wyklucza daną osobę z kręgu osób mogących otrzymać świadczenie pielęgnacyjne.

Nie godząc się z tą decyzją M. Ć. wniosła odwołanie, w którym zarzuciła, że decyzja jest krzywdząca, gdyż jako osoba opiekująca się niepełnosprawną córką i niemogąca podjąć pracy, nie jest w stanie utrzymać się z tak niewielkiego gospodarstwa o powierzchni 4,84 ha przeliczeniowego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 25 października 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, cytując treść art. 17 ust. 1, 1a, 1b oraz ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ odwoławczy podał, że otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego jest uwarunkowane łącznym spełnieniem wszystkich przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 1, 1a oraz 1b, a jednocześnie nie mogą zaistnieć przesłanki zawarte w ust. 5 tego przepisu. Kolegium wskazało, że kwestia uprawnień matki - będącej właścicielką gospodarstwa rolnego - do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną córką wymaga ustalenia, czy zostały spełnione warunki określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a dotyczące rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W tym zakresie Kolegium zaakcentowało, że przepis art. 3 ust. 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera legalną definicję pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", zgodnie z którą oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Organ stwierdził, że M. Ć. nie spełnia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczącej niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 ust. 22 tej ustawy, gdyż posiada gospodarstwo rolne, o czym świadczy zarówno decyzja podatkowa, jak i oświadczenie wnioskodawczyni. Kolegium wywiodło, że skoro wnioskodawczyni jest właścicielką gospodarstwa rolnego, to nie zrezygnowała z jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Ponadto podkreśliło, że osoba bezrobotna w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415, z późn. zm.) to osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, co oznacza, że rolnik prowadzący gospodarstwo rolne nie może być uznany za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub niepodejmującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż przynajmniej część swojego czasu musi przeznaczyć na prowadzenie swojego gospodarstwa, nawet jeśli korzysta z pomocy innych osób oraz maszyn rolniczych. Kolegium wskazało, że stanowisko, iż prowadzenie przez rolnika gospodarstwa rolnego stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyrażone zostało też w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12. Organ podniósł, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zrekompensowanie rezygnacji z aktywności zawodowej, natomiast w przypadku rolnika nie można mówić o zrekompensowaniu braku wynagrodzenia, gdyż prowadzenie gospodarstwa rolnego prowadzi do uzyskania dochodu. Poza tym, rolnik posiadający grunty rolne o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha otrzymuje corocznie jednolitą płatność obszarową ze środków unijnych, co oznacza, że z samego faktu posiadania gospodarstwa rolnego otrzymuje on dochód. Zdaniem Kolegium, wnioskodawczyni będąc właścicielem gospodarstwa rolnego nie rezygnuje z dochodów uzyskiwanych z gospodarstwa rolnego czy też z tytułu płatności obszarowej.

Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium wskazało, że fakt sprawowania przez M. Ć. opieki nad niepełnosprawną córką jest niewystarczający do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast ustawodawca wyłączając właścicieli gospodarstw rolnych z grona uprawnionych do tego świadczenia, nie określił żadnej granicy dla powierzchni gospodarstwa rolnego, która uprawniałaby do jego uzyskania. Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że przyznawanie prawa do świadczeń rodzinnych nie należy do zakresu uznania administracyjnego, ale zależy od warunków określonych przepisami ustawy, które nie przewidują uznaniowego ustalania kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, a nakładają na organ obowiązek wydania decyzji o charakterze związanym, co oznacza, że przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu przesłanek wynikających z przepisów prawa, przy braku przesłanek negatywnych.

Na powyższą decyzję M. Ć. wniosła skargę, w której wyjaśniła, że córka nie może funkcjonować samodzielnie, natomiast rodzina nie jest w stanie utrzymać się z tak niewielkiego gospodarstwa. Podniosła, że uprawa pola stanowi główne zajęcie jej męża, przy czym nie posiadają bydła ani trzody chlewnej. Zarzuciła ponadto, że przy wyliczaniu dochodu uzyskiwanego z gospodarstwa nie są brane pod uwagę niezbędne nakłady.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu decyzji lub postanowienia organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., tj. w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1) albo w razie zaistnienia przyczyn uzasadniających stwierdzenie ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa (pkt 2 i 3). W przypadku natomiast, gdy wskazane uchybienia nie występują, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Kontrola przeprowadzona przez Sąd według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa w sposób uzasadniający jej wzruszenie na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem. Rozpoznając przedmiotową sprawę w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w postaci decyzji w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego oraz oświadczeń skarżącej, organy obu instancji zasadnie przyjęły, że M. Ć. jest właścicielką gospodarstwa rolnego, które prowadzi uprawiając pole, w związku z czym nie spełnia przesłanek do przyznania dochodzonego świadczenia. Negatywną przesłanką w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika.

Uzasadniając dokonaną przez Sąd ocenę, w pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do art. 17 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r. (nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych określono przypadki, w których świadczenie pielęgnacyjnie nie przysługuje.

Z przytoczonego wyżej przepisu wynika, że dotyczy on dwóch sytuacji, z których pierwsza zachodzi wówczas, gdy osoba zainteresowana przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego nie wykonuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej, aby opiekować się osobą niepełnosprawną, natomiast druga sytuacja zachodzi wówczas, gdy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym osoba zainteresowana uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z dotychczasowego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Na tle omawianej regulacji zwrócić należy uwagę, że ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera w art. 3 słowniczek pojęć na użytek tej ustawy, który w pkt 22 stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej, należy przez to rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Odczytanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca, konstruując definicję legalną pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym posługuje się w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazał precyzyjnie poszczególne rodzaje aktywności zawodowej, wśród których wymienił prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Nie wymienił natomiast prowadzenia działalności rolniczej, czy pracy w gospodarstwie rolnym. Z tego względu praca w gospodarstwie rolnym nie mieści się w pojęciu "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w konsekwencji rezygnacja z takiej pracy nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że córka skarżącej – D. Ć. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 9 listopada 2010 r., wydanym na czas określony do dnia 30 listopada 2015 r. Skarżąca posiada przy tym wraz z mężem gospodarstwo rolne o powierzchni 4,84 ha przeliczeniowego, będąc płatnikiem podatku rolnego w ramach łącznego zobowiązania pieniężnego, co wynika z decyzji wymiarowej Burmistrza Nysy. W oświadczeniu z dnia 14 czerwca 2013 r. skarżąca potwierdziła fakt posiadania gospodarstwa rolnego oraz oświadczyła, że wspólnie uprawia to gospodarstwo i jest ubezpieczona w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.

Ustalając uprawnienie osoby posiadającej gospodarstwo rolne i pracującej w tym gospodarstwie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, podzielić należy stanowisko organów, poparte stosowna argumentacja, że M. Ć., jako osoba posiadająca i prowadząca gospodarstwo rolne, nie spełniała przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczącej niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zauważyć też przyjdzie, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie wykazywała, aby w związku z opieką nad dzieckiem nie podjęła lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak tego wymaga art. 17 ust. 1 tej ustawy.

Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję odmowną organu pierwszej instancji, powołał się ponadto na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. (sygn. I OPS 5/12, LEX nr 1230181), w której uznano, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wyjaśnienia wymaga, że wprawdzie wskazana uchwała została podjęta na tle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z dnia 7 grudnia 2012 r., jednak w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, uchwała ta nadal zachowuje w pełni aktualność również na gruncie obecnie obowiązującego stanu prawnego. Na skutek nowelizacji od dnia 1 stycznia 2013 r. wprowadzono obok świadczenia pielęgnacyjnego uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego i określono odmienne kryteria jego przyznawania oraz przesłanki negatywne dla jego uzyskania. Zmodyfikowano też warunki uzyskiwania świadczenia pielęgnacyjnego, jednak zauważyć trzeba, że w odniesieniu do tego świadczenia bez zmian utrzymano ustawowy wymóg niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne lub zrezygnowania przez nią z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jak również nie została zmieniona ustawowa definicja "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" zawarta w art. 3 pkt 22 tej ustawy. Wprowadzona zmiana doprowadziła natomiast w istocie do ograniczenia kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny naprowadził, że celem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest materialne wsparcie osób, które nie zarobkują z powodu opieki nad osobą niepełnosprawną, a świadczenie to pełni rolę rekompensaty finansowej za niepodjęcie lub rezygnację z własnej woli z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Podkreślił ponadto, że ocena normatywna spełnienia przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zasadniczo powinna odbywać się wyłącznie na gruncie terminów i pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z tym enumeratywne wyliczenie w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych zakresu pojęciowego pojęcia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" wyklucza możliwość zastosowania rozszerzającej wykładni tego wyrażenia, gdyż jest to definicja legalna, której treść nie podlega modyfikacji za pomocą jakichkolwiek reguł interpretacyjnych i nie jest też dopuszczalne uzupełnianie w drodze wykładni wyliczeń stanowiących katalog zamknięty. Definicja ustawowa odnosi się expressis verbis m. in. do działalności gospodarczej o charakterze pozarolniczym, co wskazuje na celowy i świadomy zamiar nieobjęcia tym pojęciem działalności rolniczej.

Dalej wskazano, że jakkolwiek przepis art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych odnosi się wprost do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, których nie podejmuje lub z których rezygnuje osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, a nie do tego, jaką działalność prowadzi ta osoba, to jednak ratio legis tego przepisu wskazuje, że chodzi tu o osobę, której wyłącznym źródłem utrzymania (dochodów) jest zatrudnienie lub inna praca zarobkowa w rozumieniu ustawy. Istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych polega na tym, że świadczenie to jest adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i które nie podejmują lub rezygnują z tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że nie jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego osoba, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy ma inne źródło utrzymania (dochodów) i to bez względu na wielkość tych dochodów. Przemawia za tym również wyłączenie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób, które otrzymują jakiekolwiek świadczenia (dochody) z innych tytułów, wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył ponadto, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "rolnik". Taka definicja zawarta jest natomiast w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50, poz. 291, z późn. zm.), z którego wynika, że rolnikiem jest osoba będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego. Z kolei ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 6 stanowi, że ilekroć jest w niej mowa o gospodarstwie rolnym oznacza to gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. nr 136, poz. 969, z późn. zm.) za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Zatem według tej ustawy, aby dany obszar gruntów uznać za gospodarstwo rolne, musi on być odpowiednio sklasyfikowany, nie może być na nim prowadzona działalność inna niż działalność rolnicza, musi on mieć odpowiednią powierzchnię oraz być w posiadaniu m.in. osoby fizycznej. Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że pojęcie "prowadzenie gospodarstwa rolnego" mieści w sobie cały zespół czynności. Słowo "prowadzenie" w języku polskim oznacza bowiem sprawowanie nad czymś nadzoru, zarządzanie, kierowanie czymś, zajmowanie się czymś, trudnienie się czymś, realizowanie jakiegoś celu. "Prowadzenie gospodarstwa rolnego może polegać zatem tylko na zarządzaniu nim, a tym samym osiągania z niego dochodu. Dopiero występowanie całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, czyli niemożność wykonywania pracy fizycznej w gospodarstwie i brak możliwości zarządzania nim, z reguły stanowi obiektywną przeszkodę w prowadzeniu gospodarstwa". Na tej podstawie NSA skonstatował, że prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzania gospodarstwem. Przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne - zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż jest organizatorem własnej pracy, ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną.

W dalszej części uzasadnienia wskazano poza tym, że w sensie ekonomicznym prowadzenie gospodarstwa rolnego różni się od form aktywności zawodowej wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych tym, że rolnik działa na własny rachunek, ponosząc ryzyko gospodarcze oraz podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W efekcie to rachunek ekonomiczny determinuje reżim pracy rolnika, a podejmowanie przez niego, w ramach zarządzania gospodarstwem, nawet nieracjonalnych z punktu widzenia gospodarczego działań, nie skutkuje pozbawieniem go zatrudnienia, ale wpływa jedynie na ekonomiczne wyniki działalności rolniczej. W rezultacie - na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych - do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". NSA zaakcentował, że praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych, a to oznacza, że nie jest możliwe uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny.

Odnośnie katalogu wyłączeń przewidzianych w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wprawdzie nie wymieniono w nim wprost osób podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu jako rolnicy, jednak wyłączenia zawarte w tym przepisie nie odnoszą się do określonych grup zawodowych, czy społecznych, lecz ograniczają dostępność świadczenia pielęgnacyjnego dla podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 tej ustawy z uwagi na posiadanie przez nie różnego rodzaju dochodów z tytułu ustalonego prawa do świadczeń określonych w art. 17 ust. 5, co jest rozwiązaniem w pełni racjonalnym, skoro świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić rekompensatę za rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Aby więc uzyskać świadczenie pielęgnacyjne określony podmiot musi - po pierwsze, spełnić warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a po drugie - nie może być beneficjentem dochodów wymienionych w ust. 5 tego przepisu. Zdaniem NSA, treść art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala skonstruować obowiązującą normę prawną, z której wynika, że rolnik prowadzący gospodarstwo rolne znajduje się w takiej sytuacji socjalno-ekonomicznej, która uniemożliwia mu przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W omawianej uchwale wyrażono przekonanie, że pominięcie wśród form aktywności zawodowej wymienionych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzenia gospodarstwa rolnego przez rolnika, było celowym zabiegiem ustawodawczym i ze względu na istotę i cel instytucji świadczenia pielęgnacyjnego, przy założeniu racjonalności i konsekwencji prawodawcy, nie ma powodu dla rozszerzania, w drodze wykładni, zakresu definicji "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" na rolników prowadzących gospodarstwo rolne i taka interpretacja nie godzi w zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż zasada ta polega na równym traktowaniu wszystkich podmiotów prawa podobnych, tj. charakteryzujących się daną cechą istotną (relewantną). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne nie mogą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, co osoby wykonujące formy aktywności zawodowej określone w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Są bowiem w innej niż te osoby sytuacji ekonomicznej i socjalnej, zwłaszcza gdy się bierze pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Ponadto wszystkie formy aktywności wymienione w powołanym przepisie podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu, określonemu w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585, z późn. zm.). W wypadku rolników, ich odmienne szanse i możliwości zarobkowe oraz różny tytuł ubezpieczenia wynikają zarówno z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, jak i z odmiennego reżimu zabezpieczenia społecznego, określonego w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. Jest to celowe działanie ustawodawcy, który dostosował system ubezpieczeń m.in. do charakteru pracy i warunków panujących na wsi.

W świetle dotychczas powiedzianego podkreślić przyjdzie, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezależnie od tego, że jest wiążąca w danej sprawie, co wynika z art. 187 § 2 P.p.s.a., ma ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 P.p.s.a. Oznacza to, że uchwała taka dotyczy nie tylko danej sprawy, ale wszystkich spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym. Dopóki nie nastąpi zmiana stanowiska zawartego w uchwale, sądy administracyjne (pośrednio nim związane) stanowisko to powinny respektować. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy analogicznej do tej, w której podjęto uchwałę, w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jedyną możliwością odstąpienia od stanowiska zawartego w uchwale stanowi wystąpienie przez skład niepodzielający zawartego w uchwale stanowiska do odpowiedniego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z zagadnieniem prawnym (por. J. Drachal, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 868-869 i powołane tam orzecznictwo).

Mając powyższe na względzie, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje ocenę oraz argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w powołanej wyżej uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r., uznając, że zaprezentowany w niej pogląd znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Dotyczy to też stanowiska, że prowadzenie działalności rolniczej wiąże się ściśle z normalnymi działaniami koniecznymi dla prowadzenia gospodarstwa rolnego, to jest z wykonywaniem pracy w tym gospodarstwie lub wykonywaniem innych zwykłych czynności związanych z prowadzeniem takiej działalności, jak również samo zarządzanie gospodarstwem.

W niniejszej sprawie materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych pozwala na stwierdzenie, że skarżąca posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 4,84 ha przeliczeniowych, stanowiące źródło jej utrzymania i w gospodarstwie tym pracuje. Jest płatnikiem podatku rolnego w łącznym zobowiązaniu pieniężnym, podlega przy tym również rolniczemu ubezpieczeniu w KRUS. W tych okolicznościach, niekwestionowanych w toku całego postępowania, należało uznać, że skarżąca legitymuje się statusem rolnika. W związku z tym, zdaniem Sądu, pogląd wyrażony w uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r. dotyczy także sytuacji prawnej skarżącej. W świetle tej uchwały skarżącej nie może zatem zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką.

W konsekwencji powyższego należało uznać za prawidłowe stanowisko organów, dokonane na podstawie oceny materiału dowodowego, odnośnie braku zaktualizowania się przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zasadnie więc organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a organ odwoławczy trafnie decyzję tę utrzymał w mocy. W uzasadnieniach wydanych aktów klarownie wyjaśniono, z jakich przyczyn skarżącej odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi, mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania, stwierdzić należy, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące nieuzyskiwania z prowadzonego gospodarstwa dochodów wystarczających na utrzymanie rodziny. Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, niniejsza sprawa może być badana i oceniania jedynie przez pryzmat przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym art. 17 ust. 1 tej ustawy, natomiast sytuacja dochodowa rodziny nie stanowi ustawowej przesłanki uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w świetle tego przepisu. Nie ma też znaczenia fakt, że uprawianie pola stanowi w głównej mierze zajęcie męża skarżącej, skoro skarżąca jest także właścicielem tego gospodarstwa i wykonując w nim również prace, wspólnie z mężem gospodarstwo to prowadzi.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd z urzędu nie dopatrzył się innych uchybień stanowiących naruszenie prawa materialnego bądź przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a tym samym skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.