Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1763/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 1a i ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 138 par. 1 pkt. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: at. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...]maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...]stycznia 2013 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Miasta i Gminy S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, dalej GDOŚ, postanowieniem z [...] maja 2013 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu zażalenia Burmistrza Miasta i Gminy S. z 7 lutego 2013 r. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. dla obrębu ewidencyjnego J., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wskazano, że pismem z 6 września 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. przekazał, Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w K., dalej RDOŚ, przesłał do uzgodnienia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla obrębu ewidencyjnego J.

Pismem z 28 września 2012 r. RDOŚ w K. poinformował o konieczności przedłużenia terminu rozpatrzenia sprawy, wyznaczając termin do 31 stycznia 2013 r. Następnie została zlecona ekspertyza w zakresie oceny wpływu projektowanego zagospodarowania przestrzennego (trasy i wyciągi narciarskie z infrastrukturą towarzyszącą) w rejonie D. na środowisko przyrodnicze "[...]".

Postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. RDOŚ w K. odmówił uzgodnienia projektu planu uznając, że realizacja ustaleń przedmiotowego projektu planu doprowadzi do wystąpienia negatywnego oddziaływania na obszar mający znaczenie dla [...] oraz będzie sprzeczna z przepisami dotyczącymi [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz ochrony gatunkowej zwierząt i roślin. Zapisy planu naruszają ponadto przepisy § 3 ust. 1,3,5 i 6 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] lutego 2012 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz.Urz. Woj. [...] z 2012 r., poz. [...]). tj. zakaz niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu, dokonywania zmiany stosunków wodnych, niszczenia nor, lęgowisk, innych miejsc rozrodu dziko występujących zwierząt. Poza tym ustalenia planu mogą mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody tego obszaru i są sprzeczne z celami dla których utworzono tę formę ochrony przyrody. Zagospodarowanie terenu zgodnie z ustaleniami tego planu, będzie ponadto prowadziło do naruszenia art. 33 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 z późn. zm.), poprzez zezwolenie na lokowanie tras narciarskich, kolejek i wyciągów narciarskich na terenie obszaru Natura 2000 [...] zarówno na etapie budowy jak i eksploatacji. Dojdzie do zniszczenia wielu siedlisk przyrodniczych a planowane zagospodarowanie przestrzenne będzie stanowiło poważne zagrożenie dla funkcjonowania transgranicznego korytarza ekologicznego wykorzystywanego przez ssaki drapieżne tj. wilka, rysia i niedźwiedzia oraz będzie miało negatywny wpływ na populację wymienionych w postanowieniu ptaków.

Na powyższe postanowienie zażalenie wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Zarzucił organowi naruszenie art. 25 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 i 25 ust. 2 w zw. z art. 17 pkt. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej ustawa p.z.p., w zw. z art. 106 § 6 K.p.a.

Zdaniem skarżącego organ uzgadniający wydał postanowienie z naruszeniem art. 25 ust. 1 ustawy p.z.p., nie skorzystał z uprawnień określonych w art. 25 ust. 1a tej ustawy dającym organowi uzgadniającemu możliwość złożenia wniosku o przedłużenie o 30 dni, 21-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia, co skutkuje przyjęciem, że projekt planu został pozytywnie zaopiniowany. W dalszej części zażalenia skarżący podniósł również argumenty merytoryczne.

Zaskarżonym postanowieniem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji nie widząc podstaw do uwzględnienia zarzutów merytorycznych. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 25 ustawy p.z.p. wskazał, że 30 dniowy termin jest terminem nieprzekraczalnym jednakże należy mieć na uwadze cel tego przepisu, którym jest dyscyplinowanie organu uzgadniającego. Ustalenia dokonywane z RDOŚ mają przede wszystkim zagwarantować, że ustalenia planu będą zgodne z przepisami ustawy o ochronie przyrody i aktami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Organem właściwym do zastosowania dyspozycji art. 25 ust. 2 ustawy p.z.p. jest organ główny. Skoro organ główny nie skorzystał z tego uprawnienia do uznania projektu za uzgodniony, bez pisemnego stanowiska organu ochrony przyrody, to RDOŚ nie miał podstaw do zaniechania obowiązku wypowiedzenia się w sprawie legalności opracowywanego projektu w zakresie ochrony przyrody.

Poza tym RDOŚ w K. poinformował organ główny, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o konieczności przedłużenia terminu rozpatrzenia sprawy a organ planistyczny nie zgłosił zastrzeżeń do tego terminu.

W pozostałej części organ dokonał merytorycznej oceny proponowanych założeń planu uznając stanowisko organu I instancji za prawidłowe.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie GDOŚ wywiódł skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 25 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 i 25 ust. 2 w zw. z art. 17 pkt. 7 ustawy p.z.p. w zw. z art. 106 § 6 K.p.a oraz naruszenie art. 6,7,8,9,10,11,12,77, 106 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący ponowił zarzuty dotyczące naruszenia terminu do wydania uzgodnienia, co w jego ocenie skutkuje wygaśnięciem uprawnienia organu opiniującego do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Wskazał ponadto, że wyznaczony przez burmistrza czy wójta termin do wydania przez organ uzgadniający opinii nie może być przedłużany przez ten organ. Organ opiniujący może co najwyżej wystąpić do organu głównego o przedłużenie tego terminu i to maksymalnie o 30 dni. Nieprzedstawienie w terminie ustawowym opinii jest równoznaczne z pozytywnym zaopiniowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie organ uzgadniający nie wystąpił do organu głównego o przedłużenie terminu na wydanie uzgodnienia czego konsekwencją jest przyjęcie, że plan projektu został uzgodniony i pozytywnie zaopiniowany a postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Dalsze prowadzenie przez organ II instancji postępowania stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania z uwagi na art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.

Odnosząc się merytorycznie do treści postanowienia skarżący wskazał, że organ w sposób rażący naruszył przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności art. 1 ust. 1 i 2 ust 2 pkt. 1 i 9 poprzez nie uwzględnienie faktu, że w toku procedury planistycznej organ planistyczny już kilkakrotnie dostosowywał ustalenia planu do wskazań RDOŚ, rezygnował z budowy infrastruktury na terenach przez niego wskazanych czy rezygnował z wprowadzania nowych terenów zabudowy tak aby plan był zgodny ze wskazaniami organu ochrony przyrody. Ponadto skarżący podważył legalność decyzji z [...] stycznia 2013 r Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. nr. [...], którą ustanowiono strefę ochronną ostoi, miejsca rozrodu i regularnego przebywania puchacza Bubo bubo a która to decyzja została wydana sprzecznie z art. 60 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Zezwolono w niej na odstępstwo od zakazów obowiązujących w strefie ochrony przyrody tj. na przebywanie w niej osób w ramach pieszego ruchu turystycznego. W ocenie skarżącego decyzja miała na celu zablokowanie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowana Przestrzennego miasta S., obręb J.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upup) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o opinie o projekcie planu m.in. do regionalnego dyrektora ochrony środowiska ( pkt 6 lit. a) , a następnie dokonuje jego uzgodnienia m. in. organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych (pkt 6 lit. b). Przepisem odrębnym, zobowiązującym do uzgodnienia projektu planu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska jest art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.), zgodnie z którym projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy p.z.p. organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. W myśl ust. 2 powołanego art. 24 upzp wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić. Stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 11 pkt 5 i 6 oraz art. 17 pkt 6, nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Art. 25 ust. 1 a ustawy p.z.p. pozwala organowi uzgadniającemu albo opiniującemu wystąpić, w uzasadnionych przypadkach, do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, o zmianę terminu, o którym mowa w ust. 1, wskazując termin nie dłuższy niż 30 dni na przedstawienie opinii albo dokonanie uzgodnienia. Zgodnie zaś z art. 25 ust. 2 ustawy p.z.p. nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1 i 1 a, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu.

Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż wniosek Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] września 2012 r. o uzgodnienie wraz projektem planu i prognozą oddziaływania na środowisko wpłynął do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w w K. 7 września 2012 r. Burmistrz we wniosku tym, stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy p.z.p., wskazał, iż termin do dokonania tej czynności ustala na 21 dni licząc od dnia udostępnienia projektu planu wraz prognozą oddziaływania na środowisko. Z powyższego wynika, że zakreślony przez Burmistrza termin wydania postanowienia w kwestii uzgodnienia przedłożonego projektu planu dla organu uzgadniającego upływał w dniu 28 września 2012 r. Pismem z 28 września 2012 r RDOŚ poinformował Burmistrza o tym, że nie może w wyznaczonym terminie zająć stanowiska i zobowiązuje się to uczynić do [...] stycznia 2013 r. a więc za 4 miesiące. Organ główny nie zajął w tym przedmiocie żadnego stanowiska. Postanowienie organu uzgadniającego zapadło [...] stycznia 2013 r. Oznacza to, że uzgodnienie zapadło po terminie nie tylko określonym przez burmistrza ale i po terminie o jakim mowa w art. 25 ust. 1a ustawy p.z.p.

Wydanie uzgodnienia po terminie powoduje ten skutek, że projekt planu uważa się za uzgodniony przez organ uzgadniający – zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy p.z.p. Inaczej mówiąc, wobec nie zajęcia w terminie stanowiska przez organ uzgadniający doszło do przewidzianej przepisem art. 25 ust. 2 ustawy p.z.p. powstania fikcji prawnej tj. do uzgodnienia projektu planu. W takich okolicznościach działania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska po dacie upływu terminu na zajęcie stanowiska w terminie 21 dni polegające na odmowie uzgodnienia przedstawionego projektu planu nie wywołały żadnych skutków prawnych. Także GDOŚ, nie miał żadnych podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia ponieważ postępowanie to stało się bezprzedmiotowe.

W świetle art. 25 ust. 1a ustawy p.z.p., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie posiadał kompetencji do samodzielnego przedłużenia terminu do zajęcia stanowiska odnośnie projektu planu i to o 4 miesiące. Przepis ten stanowi bowiem, że organ uzgadniający albo opiniujący może w uzasadnionych przypadkach wystąpić do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, o zmianę terminu, o którym mowa w ust. 1, wskazując termin nie dłuższy niż 30 dni na przedstawienie opinii albo dokonanie uzgodnienia. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że w niniejszej sprawie uprawnionym do przedłużenia terminu do dokonania uzgodnienia był wyłącznie Burmistrz Miasta i Gminy S. Nawet gdyby przyjąć, koncepcję organu II instancji, że brak reakcji ze strony Burmistrza Miasta i Gminy S. był równoznaczny z akceptacją przez organ główny nieterminowości działania RDOŚ, którego to poglądu Sąd nie podziela, to i tak wydanie przez organ uzgadniający postanowienia z przekroczeniem terminu o jakim mowa w art. 25 ust. 1a ustawy p.z.p. powodowałby wydanie postanowienia z naruszeniem tego przepisu prawa materialnego. Ustawodawca w sposób wyraźny ustanowił w tym przepisie nieprzekraczalny termin do wydania opinii czy uzgodnienia i wskazał skutek o jakim mowa w art. 25 ust.2 tej ustawy.

W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że zarówno organ pierwszej instancji jak i organ II instancji wydając obie decyzje dopuścił się naruszenia art. 25 ust. 1, 1a i 2 ustawy p.z.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zaś Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydając zaskarżone postanowienie dopuścił się również naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 15, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia w sytuacji w której nie było to możliwe z uwagi na upływ terminów o jakich mowa w art. 25 ust. 1 ustawy p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, jak również treść art. 25 ust. 2 ustawy p.z.p. Sąd odstąpił od oceny merytorycznej postanowień organów uzgadniających obu instancji.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. i a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami adminstracyjnymi (Dz.U. z 2012r, poz. 270), dalej p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie zawarte w pkt. 2 znajduje podstawę prawną w art. 152 p.p.s.a. a rozstrzygnięcie o kosztach w art. 200 p.p.s.a.