Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 283/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.73 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 15 i 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pky 1 lit. c, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 275/14 w sprawie ze skarg J. S., R. S. i G. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 4 grudnia 2013 r. nr BOI-2-785-O-360/13 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od J. S., R. S. i G. S. na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 275/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skarg J. S., R. S. i G. S. (dalej jako: "skarżący"), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 4 grudnia 2013 r. nr BOI-2-785-O-360/13 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z 3 października 2005 r. Wójt Gminy Z. wystąpił do Wojewody Małopolskiego o wydanie, w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako: "ustawa"), decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa na rzecz Gminy Z. własności nieruchomości położonej w obrębie W. gmina Z., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 315/15, zajętej pod odcinek drogi publicznej o kategorii gminnej o nazwie "W." w W., oznaczonej nr [...].

Pozostałe nieruchomości powstałe z podziału działki nr 315 stały się przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych, prowadzonych w trybie art. 73 ustawy.

Decyzją z [...] lipca 2008 r., nr [...] Wojewoda Małopolski (dalej jako: "organ I instancji") orzekł o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Gminę Z. własności przedmiotowej nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r.

Decyzją kasacyjną z dnia 28 kwietnia 2009 r. Minister Infrastruktury uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w związku z koniecznością ustalenia, czy droga, w skład której wchodzi omawiana nieruchomość, stanowi drogę publiczną o nazwie "W.". Organ odwoławczy uznał, że udokumentowany fotograficznie przebieg drogi, oględziny nieruchomości, mapa topograficzna oraz ewidencyjna, na podstawie których została wydana decyzja przez organ I instancji, nie są źródłem wystarczającej wiedzy w tym zakresie. Zarzucił również, że nie została udokumentowana przesłanka władztwa publicznoprawnego sprawowanego w dniu 31 grudnia 1998 r. nad nieruchomością.

Wyrokiem z dnia 20 października 2009r., sygn. akt I SA/Wa 1023/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Z. na powyższą decyzję. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że organ I instancji nie dokonał wszechstronnej oceny przesłanek z art. 73 ust 1 ustawy i ustalenia stanu faktycznego na datę 31 grudnia 1998 r. Wskazał, że Wojewoda Małopolski nie zbadał, czy w dacie miarodajnej dla rozstrzygnięcia sprawy, sporna działka była położone w granicach pasa drogowego drogi gminnej o nazwie "W.".

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ I instancji wydał w dniu [...] czerwca 2013 r. decyzję nr [...], którą orzekł, że 1 stycznia 1999 r. Gmina Z. nabyła z mocy prawa własność wskazanej nieruchomości, zajętej pod drogę gminną "W." w W. oznaczonej nr [...] (obecny nr K [...]), objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej na dzień 31 grudnia 1998 r. współwłasność J. S., W. L. oraz K. L.

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji obszernie opisał, na jakiej podstawie przyjął, że na dzień 31 grudnia 1998 r. wskazana działka była zajęta pod gminną drogę publiczną i znajdowała się we władaniu gminy. Wyjaśnił, że uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z [...] listopada 1988 r. w sprawie zaliczania dróg publicznych w województwie tarnowskim do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich droga "W." została zaliczona do kategorii dróg gminnych oraz otrzymała numer [...]. W związku z brakiem załącznika graficznego do ww. uchwały, który jednoznacznie potwierdziłby przebieg w terenie tej drogi przed 1 stycznia 1999 r., organ I instancji przeanalizował treść planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Po analizie uznał, iż nie jest możliwe w oparciu o ten plan wnioskowanie na temat przebiegu pasa drogowego drogi publicznej określonej w uchwale nazwą "W. " ani stwierdzenie tożsamości tej drogi z którąkolwiek drogą zamieszczoną w dokumencie planistycznym. Również analiza zdjęć lotniczych z roku 1997 r. oraz dokumentacji katastralnej i wieczystoksięgowej, nie doprowadziła do niewątpliwego ustalenia przebiegu drogi. Wobec braku innych dokumentów ocenie został poddany dokument graficzny obrazujący przebieg drogi "W." w postaci mapy topograficznej Gminy Z. (w skali 1:25000), stanowiącej załącznik do pisma Urzędu Gminy w Z. z 25 lutego 2004 r. w sprawie nadania istniejącym drogom gminnym nowego oznaczenia. Na podstawie uchwały Nr [...] Zarządu Województwa Małopolskiego z 13 października 2005 r. w sprawie nadania nowych numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu tarnowskiego w Województwie Małopolskim i załącznika do tej uchwały organ uznał, że droga "W.", oznaczona obecnie nr [...] i przebiegająca m.in. przez działkę nr 315/15, jest tożsama z przebiegiem drogi oznaczonej pod nr [...], a ponieważ uchwała ta nie stanowiła o zmianie przebiegu istniejących dróg gminnych, ale o zmianie numeracji, to należy przyjąć, iż przebieg tej drogi jest tożsamy w stosunku do daty jej powstania tj. 23 lutego 1988 r. Stan ten wynika również z przeprowadzonego dowodu z przesłuchania świadków.

Organ I instancji odniósł się również do stanowiska J. S., zdaniem której przedmiotowa droga, pod którą zajęta jest m.in. działka nr 315/15 nie nosi nazwy "W." ze wskazaniem, iż droga o tej nazwie obejmuje działkę nr 448. Stwierdził, że powyższe stanowisko sprzeczne jest z zapisem w umowie darowizny z dnia 14 grudnia 1989 r., sporządzonej w formie aktu notarialnego w obecności m.in. J. S., gdzie stawający złożyli wyjaśnienia, iż .(...) działka gruntowa, dawna liczba katastralna nr [...] została wcielona do działki nr 315, stanowiącej drogę publiczną, co wynika ze złożonego w aktach księgi wieczystej nr [...] wypisu z wykazu synchronizacyjnego z 12 sierpnia 1989 r. nr [...]. Tym samym oznacza to, że w grudniu 1989 r., a więc w okresie zbliżonym do daty podjęcia przez Wojewódzką Radę Narodową w T. uchwały Nr [...] (tj. 23 listopada 1988 r.) ani J. S., ani pozostali współwłaściciele nieruchomości nie mieli wątpliwości, że działka nr 315 w jej ówczesnych granicach stanowiła drogę publiczną.

Organ I instancji podniósł też, że zgodnie z oświadczeniem Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia [...] października 2010 r., złożonym pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań, nieruchomość oznaczona jako działka nr 315/15 była 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną o kategorii gminnej, oznaczoną nr [...]. Na podstawie analizy dokumentacji geodezyjnej sprzed 1 stycznia 1999 r. oraz po tym okresie uznał, że cały pas drogowy pozostawał do 31 grudnia 1998 r. i pozostaje do chwili obecnej bez zmian. W przypadku przedmiotowej drogi proces inwestycyjny zakończył się według odrębnych przepisów i dokumentacji technicznej przed 31 grudnia 1998 r., granice zajęcia pod tę drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach pasa drogowego.

W kontekście oceny przesłanki władania przedmiotową nieruchomością w okresie przed 31 grudnia 1998 r., organ I instancji wskazał na oświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy Z. z 20 października 2010 r., zgodnie z którym Gmina Z. przed 31 grudnia 1998 r. utrzymywała drogę "W." ze środków własnych, poprzez jej utwardzanie, żwirowanie bądź uzupełnianie nawierzchni żwirowanej i odśnieżanie. Ponadto przeprowadzono dowód z zeznań świadków, którzy brali udział przy pracach w ramach sprawowania władztwa publicznego na drodze gminnej "W." lub byli ich naocznymi świadkami.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli J. S., K. L. i W. L. oraz G. S. i R. S., domagając się jej uchylenia wobec braku podstaw prawnych i faktycznych do nabycia z mocy prawa przez Gminę Z. własności działki nr 315/15. Przyznali, że w powołanej umowie darowizny z dnia 14 grudnia 1989 r. zawarty został cytowany zapis, iż działka nr 315 stanowiła drogę publiczną zgodnie z wykazem synchronizacyjnym z 12 sierpnia 1989 r. Uznali, że zapis ten oznacza, że Gmina Z. stała się właścicielem działki nr 315/15. Dopiero podczas synchronizacji wykonanej w 2005 r. przedmiotowa działka powróciła do księgi wieczystej ich rodziców. Zarzucili, że organ I instancji nie wziął pod uwagę, że rodzina skarżących, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 1994 r. jest w trakcie budowy domu jednorodzinnego sąsiadującego bezpośrednio z drogą (działka nr 315/15). Wskazali, że okoliczność ta przeczy ustaleniu organu I instancji, że droga została uznana za drogę gminną w 1988 r. Stwierdzili, że przy braku miarodajnej dokumentacji geodezyjnej i fotograficznej na dzień 31 grudnia 1998r., nie sposób opisać drogi na ten dzień i zidentyfikować jej w odniesieniu do gruntu. W piśmie uzupełniającym do odwołania skarżący przekonywali, że działka nr 315 nie jest drogą publiczną z uchwały nr [...] z 23 listopada 1988r. o nazwie "W.", gdyż w odróżnieniu od działek nr 448 i 342 jest drogą gruntową, bez rowów odwadniających, nie powstał też przy niej żaden nowy budynek. Zarzucili, że przez 8 lat urzędnicy próbują tworzyć dokumenty, aby obejść przepisy prawa, tj. art. 73 ust. 1 i 3 ustawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia 4 grudnia 2013 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołań, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zasadniczą kwestią w sprawie było ustalenie, czy przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. położona była w granicach pasa drogowego drogi publicznej nr [...], wskazanej w uchwale nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z dnia 23 listopada 1988r. oraz, czy droga zlokalizowana na działce nr 315 jest drogą o nazwie "W.". W oparciu o zebrany w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy, uznał za prawidłowe ustalenia organu I instancji w zakresie wykazania lokalizacji na działce nr 315 drogi o nazwie "W.". Zgodził się także z organem I instancji co do zajętości przedmiotowej działki pod ww. drogę publiczną. Zauważył, że organ I instancji zebrał w sprawie bogaty materiał dowodowy i dokonał jego wszechstronnej analizy. Organ II instancji wskazał, że w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) pasem drogowym w dniu 31 grudnia 1998 r. był wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu (art. 4 ust. 1 pkt 1). Podał, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do przedstawionej wyżej definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. W związku z tym uznał, że przesłanka zajęcia nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną została udowodniona. Organ II instancji podał, że kolejną przesłanką zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy jest przesłanka władztwa publicznoprawnego. Zgodnie z orzecznictwem sądowym dla udowodnienia władztwa należy wykazać wykonywanie prac związanych z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega. Organ II instancji wskazał na zakres przeprowadzonego w tym względzie przez organ I instancji postępowania dowodowego i ustalenie, że w stosunku do przedmiotowej drogi Gmina Z. sprawowała faktyczne władztwo polegające na prowadzeniu prac związanych z utrzymaniem drogi. Reasumując, organ II instancji uznał zasadność rozstrzygnięcia Wojewody Małopolskiego, wobec łącznego wystąpienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy.

Skargi na tę decyzję złożyli J. S. oraz G. S. i R. S., podnosząc takie same argumenty jak dotychczas. J. S. zarzuciła naruszenie zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Wskazała, że nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe doprowadziło do niesłusznego uznania, iż działki 315/13, 315/14 i 315/15 stanowiły drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Podniosła, że działki te we wskazanej dacie nie były położone w granicach pasa drogowego drogi publicznej oraz droga zlokalizowana na działce 315 nie jest drogą o nazwie "W.".

G. i R. S. zarzucili naruszenie:

- art. 73 ustawy, poprzez niespełnienie przesłanek ustalenia właściciela na dzień 31 grudnia 1998 r. dla działki 315/15 oraz ustalenia władania i zajętość w tej dacie;

- naruszenie art. 75 k.p.a. poprzez dopuszczenie zeznań świadków, które stanowią konflikt interesu, same w sobie stanowią naruszenie prawa (poświadczenie w zamian za pieniądze), oprócz zeznań H. K. zajmującej się drogami w Gminie Z., które są zgodne ze stanem faktycznym i oparte na dokumentach.

Skarżący przedłożyli kserokopię decyzji z 22 lutego 1994 r. o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego na działce nr 316/2, a także zdjęcia obrazujące tę budowę i sąsiadującą z nią sporną drogę.

W odpowiedzi na skargi organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie przed Sądem I instancji pełnomocnik J. S. podał, że odległość pomiędzy ścianą istniejących budynków na nieruchomości po obu stronach drogi, a granicą drogi wynosi około 4 m i 2 m – od koleiny drogi do ściany budynku. Podniósł, że według pomiarów ewidencyjnych wyrysowanej mapy, droga powinna mieć 6 m, a ma około 3.

W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że skargi zasługiwały na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych, niż podniesione przez skarżących. Podał, że w myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Uzasadnienie decyzji winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie - odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne - w każdej rozpoznanej sprawie - a nie tylko ogólnikowe odniesienia do tego typu spraw. Sąd I instancji ocenił, że organ odwoławczy ograniczył się do przedstawienia przebiegu postępowania przed Wojewodą Małopolskim. Organ II instancji wskazał na dowody, na postawie których ustalono dla sprawy kluczowe zagadnienia. Następnie wskazał, że podziela ustalenia faktyczne organu I instancji, zaprezentowaną przez ten organ ocenę dowodów, a w rezultacie uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe. Z samych tylko sformułowań używanych przez organ odwoławczy, zdaniem Sądu I instancji, wynika, że nie dokonywał on ponownego rozpoznania sprawy, a jedynie ograniczył się do skontrolowania rozstrzygnięcia organu I instancji. Już tylko z tego powodu należałoby uznać decyzję organu II instancji za wadliwą. Dodatkowo Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Zaznaczył, że odwołania J. S. oraz G. i R. S. wskazują, streszczając ich treść, na wadliwe przyjęcie przez Wojewodę Małopolskiego tożsamości działki nr 315 z drogą o nazwie "W.". Skarżący kwestionują przy tym ustalenia dokonane przez organ I instancji, wskazując na konkretne wadliwości decyzji, a także zarzucają brak prawidłowych ustaleń w zakresie zajętości działki pod drogę publiczną. Sąd I instancji wskazał, że kwestia zajętości działki winna być przedmiotem szczególnej uwagi organów w niniejszym postępowaniu, nie tylko z powodu zarzutów formułowanych przez skarżących, ale również z powodu z stanowiska zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 października 2009 r., wskazującego na konieczność poczynienia w tym zakresie precyzyjnych ustaleń. Sąd I instancji uznał, że stanowisko to należy uznać za nadal aktualne, szczególnie w kontekście oświadczeń złożonych na rozprawie sądowej dotyczących przebiegu granic ewidencyjnych w stosunku do istniejącego budynku mieszkalnego.

Reasumując, Sąd I instancji uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na jej wynik. Wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni poczynione uwagi dotyczące charakteru rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy, oceni słuszność zarzutów stawianych w odwołaniu, zwracając szczególną uwagę na kwestię zajętości nieruchomości pod drogę publiczną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Infrastruktury i Rozwoju, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj :

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż Minister Infrastruktury i Rozwoju nie dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy, a jedynie ograniczył się do skontrolowania rozstrzygnięcia organu I instancji, podczas gdy analiza akt sprawy dokonana przez organ odwoławczy wskazała na prawidłowość stanowiska zajętego w decyzji Wojewody Małopolskiego, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji z dnia 21 czerwca 2013 r.,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż organy administracji nie zgromadziły dowodów potwierdzających zaistnienie w stosunku do działki nr 315/15 przesłanek z art. 73 ustawy, jak również nie rozpatrzyły sprawy pod kątem podnoszonych w zarzutach okoliczności związanych z przebiegiem drogi nr 315, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wprost, że organ administracji ocenił moc dowodową i wiarygodność zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym w zakresie ustalenia przebiegu drogi nr 315,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak wykazania, że zarzucone organowi odwoławczemu uchybienia mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy ocena materiału dowodowego dokonana w toku postępowania regulacyjnego wskazuje na zasadność stanowiska zajętego przez organy obu instancji.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że wbrew stanowisku Sądu I instancji w toku postępowania odwoławczego Minister Infrastruktury i Rozwoju dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, wnikliwie oceniając całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, między innymi pod kątem zarzutów

podniesionych w odwołaniu, które koncentrowały się na wadliwym ustaleniu przez organ I instancji przebiegu drogi nr 315. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ odwoławczy uznał, iż kwestie podniesione przez skarżących nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. Powyższe stanowisko oparł na powołanych w decyzji i ocenionych dowodach. Zdaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż przedmiotowe grunty znajdowały się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Autor skargi kasacyjnej jeszcze raz wskazał na dowody powołane w zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że w świetle analizy tych dowodów, która przedstawiona została w decyzji organu odwoławczego, nie są zasadne twierdzenia Sądu I instancji, jakoby organ nie przeanalizował zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem jego mocy dowodowej i przydatności do oceny zaistnienia przesłanki zajęcia ww. działek pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Skarżący kasacyjnie podniósł, że potwierdzenie przez organ odwoławczy prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ wojewódzki w żaden sposób nie świadczy o braku przeprowadzenia przez organ właściwego postępowania odwoławczego. Minister dokonał bowiem kompleksowej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i na ich podstawie doszedł do takich samych wniosków jak organ I instancji. Nie dokonywał przy tym dodatkowych czynności dowodowych, gdyż uznał, iż materiał dowodowy uzupełniony przez Wojewodę Małopolskiego na skutek decyzji kasacyjnej z dnia 28 kwietnia 2009 r., oraz wyroku dnia 20 października 2009 r. był wystarczający do dokonania prawidłowej oceny wszystkich przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy, również pod kątem zarzutów sformułowanych w odwołaniu od decyzji z dnia 21 czerwca 2013 r. Podniósł, że nie można również zarzucić organowi odwoławczemu braku przeprowadzenia prawidłowego postępowania w zakresie wyjaśnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego. Ocena zgromadzonych dowodów dała organowi odwoławczemu podstawę do stwierdzenia, iż wnioskodawca udowodnił w wystarczającym stopniu przesłankę związaną z pozostawaniem działki nr 315/15 we władaniu publicznoprawnym w wymaganym okresie. Wskazano, że Sąd I instancji nie wykazał w uzasadnieniu orzeczenia w sposób jednoznaczny, że zarzucane organowi odwoławczemu uchybienia mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej zarzuty sformułowane przez Sąd I instancji wskazują na uchylenie się przez ten Sąd od oceny prawidłowości zajętego przez organy obu instancji stanowiska w zakresie zaistnienia w stosunku do działki nr 315/15 przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., których łączne spełnienie zostało udokumentowane i kompleksowo wykazane w uzasadnieniu zarówno decyzji organu I instancji, jak i utrzymującej ją w mocy decyzji organu II instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie. Podali, że ich zdaniem działki nr 315/13, 315/14, 315/15 i 315/16 nie są położone w granicach pasa drogowego drogi 315, a wynika to z przeprowadzonej rozprawy administracyjnej dnia 24 lipca 2006 r. na drodze 315, połączonej z oględzinami. Argumentowali, że na dzień 31 grudnia 1998 r. droga była rodzajem drogi "zielonej" ze żwirowymi koleinami o szerokości 2 m, którą gmina sporadycznie uzupełniała i odśnieżała, jak inne drogi tzw. chłopskie. Wskazali na brak mapy uzupełniającej z faktycznej zajętości na dzień 31 grudnia 1998 r. i podali, że mapa ta ma w sprawie duże znaczenie, albowiem granica wyrysowana wg mapy ewidencyjnej, którą posługuje się teraz organ, ma wyrysowaną drogę w zasadzie w ścianę wybudowanego domu przez G. i R. S., obecnych właścicieli działki ewidencyjnej 315/15. Skarżący wskazali, iż organ nawet po zajętym stanowisku zaprezentowanym w wyroku z dnia 20 października 2009 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał precyzyjnych ustaleń granic ewidencyjnych w stosunku do istniejącego budynku mieszkalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie to oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na drugiej z przytoczonych podstaw i zasługuje na uwzględnienie. Dostrzeżone przez Sąd I instancji braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji w postaci zrelacjonowania przez organ II instancji ustaleń organu I instancji i nieodniesienie się przez organ odwoławczy wprost do argumentów i twierdzeń powołanych przez skarżących w odwołaniu, niezasadnie zostało zakwalifikowane przez Sąd I instancji jako naruszenie art. 15 k.p.a. Przepis ten statuuje zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która oznacza, że każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest ustalić w oparciu o przepis prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (załatwienia wniosku), później poddać ocenie materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji, a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji Oznacza to, że organ II instancji powinien ustalić we własnym zakresie, jakie powinno być prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie i skonfrontować je ze stanowiskiem organu I instancji, a następnie usunąć uchybienia organu I instancji, o ile takowe dostrzeże i mogą one zostać konwalidowane bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy jest uprawniony i zobowiązany do samodzielnej oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego i może wyciągać z niego odmienne wnioski, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza w całości własnego, odrębnego postępowania dowodowego, może wysnuć z zebranego przez organ I instancji materiału zupełnie inne wnioski, ale może też podzielić w całości stanowisko organu I instancji.

Jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, organ II instancji wskazał podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, wyszczególnił przesłanki zeń wynikające i dokonał oceny ich spełnienia w świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, który uznał za wystarczający dla rozstrzygnięcia, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to oznacza to, że nie uchylił się od merytorycznego załatwienia sprawy. Przyjąć zatem należy, że zajął jednoznaczne stanowisko w sprawie, wskazując na ustalenia prawne i faktyczne, które uznał za istotne dla rozstrzygnięcia. W takim stanie rzeczy, Sąd I instancji miał wystarczające podstawy do zweryfikowania zasadności zaskarżonej decyzji, także w aspekcie dokonanej przez organy oceny zgromadzonego materiału dowodowego, jego zupełności, w konfrontacji z zarzutami odwołania, powtórzonymi w skardze do sądu administracyjnego. Brak odniesienia się przez organ odwoławczy do argumentów odwołania, choć nie odpowiada klasycznym standardom uzasadnienia, wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a., nie czyni decyzji tylko z tego powodu bezprawną. O naruszeniu tego przepisu w stopniu istotnym, uzasadniającym uchylenie decyzji, można mówić w sytuacji, gdyby organ zaniechał własnej oceny stanu prawnego i faktycznego sprawy, uniemożliwiając tym samym przeprowadzenie właściwej kontroli przez sąd administracyjny. Pamiętać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Potwierdza to też treść art. 3 § 1 p.p.s.a. Z mocy tych przepisów obowiązek dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego sprawy spoczywa na organie orzekającym. Natomiast do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie kontrola legalności działania organu administracji. To rolą organu administracji jest rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego, na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Z unormowania tego wynika, że nie każde uchybienie procesowe skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej. Naruszenie musi być potencjalnie istotne dla wyniku sprawy. Art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wymaga wykazania związku między brakami uzasadnienia decyzji (tj. uchybieniem procesowym), a wynikiem rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji musi rozważyć, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia mogą mieć twierdzenia skarżących w świetle ustaleń poczynionych przez organy administracji. Nie wystarczy w tym względzie, jak to uczynił Sąd I instancji, przytoczenie treści odwołania i powoływanie się ogólnie na dowody znajdujące się w aktach sprawy, bez konkretnego wskazania jakie dowody skład orzekający miał na myśli oraz stwierdzenie, że przeczą one przyjętej przez organy tezie. Jest to o tyle istotne, że Sąd I instancji w ogóle nie dokonywał oceny zebranego przez organy materiału dowodowego i wyciągniętych zeń wniosków oraz nie podał, którą konkretnie tezę wynikającą z zaskarżonej decyzji kwestionuje. W związku z tym niezrozumiałe są też uwagi Sądu I instancji o konieczności precyzyjnego ustalenia przez organ II instancji zajętości działki pod omawianą drogę we wskazanej dacie, skoro Sąd ten nie wypowiedział się w ogóle, jak ocenia powołane przez organy dowody, ich moc i poczynione na ich podstawie ustalenia. Wbrew zawartym przez Sąd I instancji sugestiom, organy zrealizowały wytyczne wyroku z dnia 20 października 2009 r., mocą którego zobowiązane zostały do dokładnego zbadania, czy w dacie miarodajnej dla rozstrzygnięcia sprawy przedmiotowa działka była położona w granicach pasa drogowego drogi gminnej o nazwie "W.". W tym celu organ I instancji miał przeanalizować w szczególności mapy z okresu podjęcia uchwały o zaliczeniu tejże drogi do kategorii dróg publicznych, a także obowiązujący ówcześnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co też uczyniono. Organ I instancji szczegółowo opisał jakie podjął starania, aby odtworzyć graficzny przebieg drogi i jakie dokumenty udało mu się w tym celu zgromadzić Rolą wojewódzkiego sądu administracyjnego jest teraz ocena, czy organy wyczerpały możliwości dowodowe, czy zgromadzone przez organ I instancji dowody dają podstawę do przyjętych przez organy orzekające ustaleń oraz czy twierdzenia skarżących mogą skutecznie je podważyć.

Mając powyższe na uwadze, ponieważ skarga kasacyjna zawierała uzasadnione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że zachodzą okoliczności wskazane w tym przepisie.