Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 378/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art.134,1, art 145 §1 pkt 1 lit a i c, art 200, art 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 28, atr 106 § 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 18 maja 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z [...] lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z [...] stycznia 2022 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz strony skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym przez [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (określanym dalej jako Spółka, Skarżąca) postanowieniem z 8 lutego 2022 r. znak DIŚ-III.411.13.2022.AT.1 Minister Klimatu i Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej zwanej: "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku z dnia 26 stycznia 2022 r., złożonego przez [...] Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własne postanowienie z 25 listopada 2021 r. znak DIŚ-III.411.13.2022.AT.1 odmawiające Skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2017 r. nr [...] Marszałka Województwa [...], udzielającej Panu B. G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] (NIP [...], Regon [...]), z siedzibą w [...] przy ul. [...] [...], zgody na wydobywanie odpadów ze zwałowiska zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...].

Organ w uzasadnieniu przedstawił następujący stan sprawy.

Marszałek Województwa [...], dalej: "Marszałek", decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...] udzielił B. G. zgody na wydobywanie odpadów ze zwałowiska zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] na działkach ewid. nr [...], [...], [...] i [...]. [...] Sp. z o.o. pismem z dnia [...] października 2021 r. wniosła o udostępnienie akt postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...].

Marszałek postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. Nr [...] odmówił [...] Sp. z o.o. żądanego przez nią udostępnienia akt sprawy ze względu na nieposiadanie przez wnioskodawcę statusu strony w postępowaniu. Powołując wyrok NSA z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt: I OSK 3161/19 wyjaśnił, że prawo do wglądu do akt sprawy przysługuje wyłącznie stronie postępowania, a także uczestnikom występującym w nim na prawach strony. Cytując zaś wyrok z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt: I OSK 2813/18 organ wskazał, że skoro postępowanie administracyjne w sprawie udostępnienia akt ma charakter wpadkowy, to również krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie jest ustalany odrębnie od stwierdzonego na potrzeby postępowania głównego.

Minister Klimatu i Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z 15 grudnia 2021 r., znak: DIŚ-III.411.184.2021.MP utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 4 stycznia 2021 r.

[...] Sp. z o.o. 23 grudnia 2021 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka wydanej [...] lipca 2017 r. Nr [...] udzielającej zgody na wydobycie odpadów, jako wydanej z rażącym naruszeniem:

1. art. 144 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w związku z art. 3 pkt 6 i 19 ustawy o odpadach (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 779, ze zm., dalej zwana "ustawą o odpadach"), w związku z art. 47 § 2 i 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm., zwaną dalej "K.c.") poprzez przyjęcie, że substancja, z której składa się przedmiotowa hałda może być uznana za odpad, w sytuacji w której z wnioskiem wystąpił podmiot nie posiadający uprawnień do zmiany charakteru prawnorzeczowego hałdy - jako części składowej nieruchomości;

2. art. 144 ust. 1 pkt 2 w związku art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach oraz z art. 855, 856 oraz 856 ustawy z dnia z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1805), zwanej dalej: "K.p.c.", poprzez przyjęcie, że dozorca ruchomości jest posiadaczem odpadu, tj. posiada tytuł prawny do nieruchomości, określonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w [...], a tym samym legitymowany jest do odłączenia od tej nieruchomości jej części składowej.

W dalszej części wniosku Skarżąca stwierdziła, że decyzja Marszałka z dnia [...] lipca 2017 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, które polegało na wydaniu decyzji w stosunku do przedmiotu postępowania nie objętego art. 144 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, a nadto na wniosek podmiotu nieuprawnionego do wystąpienia o wyrażenie zgody na wydobywanie odpadów z terenu nieruchomości, określonej jako działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...]. Skarżąca podała, że aby mówić o miejscu składowania odpadów konieczne jest wykazanie, że istnieją odpady, jednak organ I instancji pominął charakter rzeczy, co do której wnioskodawca wystąpił o udzielenie zgody na wydobycie odpadów. Wnioskodawca, na rzecz którego wydano decyzję nie jest ani posiadaczem, ani właścicielem przedmiotowej hałdy, a co za tym idzie nie może być posiadaczem odpadów, które z niej zostaną wydobyte. Skarżąca jako strona postępowania administracyjnego nigdy nie wyrażała zgody B. G. na uzyskanie zezwolenia na wydobywanie odpadów z ww. działek, które stanowią prawo użytkowania wieczystego wnioskodawcy, a działania podejmowane przez dozorcę komorniczego byty ukrywane przed wnioskodawcą.

Skarżąca podała, że jest stroną postępowania jako użytkownik wieczysty nieruchomości składającej się z działek o nr [...], [...], [...] i [...], w stosunku do której organ wydał kwestionowaną decyzję. Wykazując interes prawny użytkownika wieczystego w toku postępowania, którego skutkiem prawnorzeczowym ma być rozczłonkowanie części składowych jego nieruchomości podała art. 233, w zw. z art. 47 K.c.

Minister Klimatu i Środowiska postanowieniem z dnia 25 stycznia 2022 r. znak: DIŚ-III.411.13.2022.MP odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...] udzielającej B. G. zgody na wydobywanie odpadów ze zwałowiska, z uwagi na brak przymiotu strony u wnoszącego wniosek.

We wniosku z dnia 26 stycznia 2022 r. podniesiono, iż zaskarżone postanowienie narusza:

1. art. 144 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach w związku z art. 3 pkt 6 i 19 tej ustawy oraz z art. 47 § 2 i 3 K.c. i art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż użytkownik wieczysty nieruchomości nie jest stroną postępowania, którego przedmiotem jest orzeczenie o zezwoleniu na wydobywanie na skalę przemysłową odpadu (żużla pohutniczego), stanowiącego część składową tej nieruchomości, a co w konsekwencji prowadzi do ogromnych, negatywnych zmian krajobrazowo-środowiskowo-finansowych dla przedmiotowej nieruchomości,

2. przepis art. 144 ust. 1 pkt 2, w związku art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach i z art. 855, 856 oraz 856 K.p.c., w wyniku przyjęcia, że dozorca ruchomości jest posiadaczem odpadu, innymi słowy - posiada tytuł prawny do nieruchomości, określonej jako działki ewidencyjne o nr [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] [...], a tym samym legitymowany jest do odłączenia od tej nieruchomości jej części składowej.

Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia i wszczęcie postępowania nieważnościowego oraz o dopuszczenie jako dowodu wskazanych dokumentów. W uzasadnieniu wniosku przedstawiła argumenty z pisma dotyczącego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2017 r.

W związku z wydaniem decyzji przez Marszałka na rzecz B. G. dotyczącej zgody na wydobycie odpadów, Skarżąca zwróciła się do organu I instancji o udostępnienie akt sprawy. Marszałek odmówił żądanego udostępnienia akt wskazując, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania. Stanowisko to poparł Minister Klimatu i Środowiska w postanowieniu z dnia 15 grudnia 2021 r., znak: DIŚ-III.411.184.2021.MP.

Organ przytoczył art. 28 K.p.a., wskazując że w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt: II SA/Gd 39/21 orzeczono, że "Wyznacznikiem istnienia legitymacji procesowej jest interes prawny lub obowiązek, które to pojęcia nie zostały zdefiniowane ustawowo. (...) interes prawny odnosi się do etapu konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej, co następuje w toku postępowania administracyjnego, natomiast obowiązek jest efektem dokonanej konkretyzacji. Interes prawny występuje wówczas, gdy strona - w rozumieniu procesowym - może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. Posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić". Podobnie w wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt: II OSK 1529/13 wskazano: "Status strony w postępowaniu administracyjnym można wyprowadzić jedynie z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego bądź obowiązku". Organ zwrócił uwagę na odróżnienie interesu prawnego od interesu faktycznego niedającego uprawnień strony w prowadzonym postępowaniu i zacytował następujący fragment z wyroku NSA z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt: I OSK 1751/13: "Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego".

Dalej organ stwierdził, że decyzja, o której stwierdzenie nieważności wystąpiła Skarżąca została wydana na podstawie art. 144 ustawy o opadach. W ustępie 5 tego artykułu ustawodawca wyraźnie wskazał, iż do wniosku zainteresowany wydobyciem odpadów dołącza ekspertyzę dotyczącą wydobywania odpadów (...). Z powyższego wywiódł, że krąg stron w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na mocy art. 144 ust. 1 ustawy o odpadach ogranicza się do zainteresowanego wydobyciem odpadów składającego wniosek o wydanie takiej decyzji. W odniesieniu do decyzji z [...] lipca 2017 r. Marszałka Województwa [...] organ stwierdził, iż nie była ona wydana na wniosek [...] Sp. z o.o. Ponadto decyzja udzielająca B. G. zgody na wydobywanie odpadów ze zwałowiska zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] na działkach ewid. nr [...], [...], [...] i [...] nie daje [...] Sp. z o.o. żadnego uprawnienia, ani nie nakłada na Spółkę żadnego obowiązku. Dlatego nie można przyjąć, że wnioskodawca jest stroną postępowania.

Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skoro wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka z dnia [...] lipca 2017 r. nie pochodzi od strony postępowania to zasadne było orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania w myśl art. 61 a § 1 K.p.a.

Ponadto zwrócił uwagę, że we wniosku nadal błędnie w ocenie Ministra podana została siedziba strony. Z całej dokumentacji sprawy wynika, że siedziba [...] Sp. z o.o. znajduje się w [...]. Ponieważ jednak zarówno we wniosku, jak i w pozostałych dokumentach będących w posiadaniu organu widnieje ten sam nr KRS, pozwalający na identyfikację strony w postępowaniu dotyczącym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka, który również przywołuje pełnomocnik, Minister doszedł do przekonania, że niewątpliwie w uzasadnieniu doszło do omyłkowego podania siedziby spółki.

Pismem z dnia 13 lutego 2022 r. Strona wniosła skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Ministra Klimatu i zarzucając naruszenie:

1. art. 144 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, w związku z art. 3 pkt 6 i 19 tej ustawy oraz art. 47 § 2 i 3 K.c. i art. 28 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż użytkownik wieczysty nieruchomości nie jest stroną postępowania, którego przedmiotem jest orzeczenie o zezwoleniu na wydobywanie na skalę przemysłową odpadu (żużla pohutniczego) stanowiącego część składową tej nieruchomości, a co w konsekwencji prowadzi do ogromnych, negatywnych zmian krajobrazowo-środowiskowo-finansowych dla przedmiotowej nieruchomości,

2. art. 144 ust. 1 pkt 2, w zw. art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, w zw. z art. 855, 856 oraz 856 K.p.c., poprzez przyjęcie, że dozorca ruchomości jest posiadaczem odpadu, innymi słowy - posiada tytuł prawny do nieruchomości określonej jako działki ewidencyjne o nr [...] [...],[...],[...], a tym samym legitymowany jest do odłączenia od tej nieruchomości jej części składowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając że jest bezzasadna i prezentując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm., powoływanej dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika ponadto, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 P.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 P.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Klimatu zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy.

II. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie z 8 lutego 2022 r. Ministra Klimatu i Środowiska, wydane na podstawie 61 a § 1 K.p.a., utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia 25 listopada 2021 r. odmawiające Skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. Marszałka Województwa [...], udzielającej Panu B. G. zgody na wydobywanie odpadów ze zwałowiska.

Skarżąca wywodzi interes prawny legitymujący do bycia stroną postępowania z przysługującego Jej prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, składającej się z działek o nr [...], [...], [...] i [...], obręb ewidencyjny [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr KW [...] i w stosunku do której Marszałek wydał decyzję, objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności.

III. W pierwszej kolejności, zważywszy na przedmiot postępowania należy podnieść, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na skutek wniesienia podania o stwierdzenia nieważności, czyli w jednym z tzw. trybów nadzwyczajnych. Dla trybów tych charakterystyczne jest przede wszystkim to, że ich przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, według określonych w prawie kryteriów, ale zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym (por. np. B. Adamiak, Koncepcja nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, AUWr 1985, Prawo CXII, s. 92). W dalszej kolejności należy wskazać, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 145 – 152 K.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki wznowienia postępowania podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2014 r., I OSK 229/13, orzeczenia.nsa.gov.pl, strona określana dalej jako CBOSA). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać na rzecz utrzymania tej decyzji w obrocie prawnym. Podzielić należy również pogląd, że to podmiot wnoszący podanie o wznowienie musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2012 r., I OSK 463/11 oraz z dnia 6 grudnia 2013 r., II OSK 1538/12; R. Stankiewicz, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego oraz A. Wiktorowskiej, 19 wyd., Legalis 2016, teza 3 do art. 148). Wspomniana wyżej zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62; orzeczenie to zostało wydane w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, ale ustalenia Trybunału co konstytucyjnej ochrony zasady trwałości decyzji administracyjnych znajdują odpowiednie zastosowanie do innych trybów nadzwyczajnych, w tym do instytucji stwierdzenia nieważności). Stwierdzenia powyższe nie mogą być postrzegane jako bezpośrednia przyczyna odmowy Skarżącej przymiotu strony.

IV. Ustawa o odpadach nie zawiera odrębnych postanowień dotyczących tego, komu przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca. Zastosowanie znajdzie tu zatem art. art. 28 K.p.a. Zgodnie tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 28 K.p.a. nie jest samoistną normą prawną, która daje podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego jednostki. Przepis ten wymaga współstosowania z przepisami prawa materialnego będącego podstawą rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r., II OSK 1636/11, CBOSA). Pogląd ten koresponduje z tezą, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia bezpośredniego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można zaś mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danego podmiotu musi wpływać na jego sytuację prawną. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Z tego względu interes prawny nie istnieje w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej. Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być własny i indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (por. np. postanowienie NSA z 3 września 2014 r., II OZ 783/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Podkreślenia również wymaga koniczność odróżniania interesu prawnego od interesu faktycznego. Z interesem faktycznym mamy do czynienia wtedy, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji (por. np. postanowienie NSA z dnia 2 września 2014 r., II OZ 819/14, CBOSA).

V. Sąd aprobuje pogląd, że po nowelizacji K.p.a. obowiązującej od 11 kwietnia 2011 r., w trybie art. 149 § 3 K.p.a. możliwa jest odmowa wszczęcia postępowania również z przyczyn podmiotowych, gdy podanie nie pochodzi od strony (por. np. M. Wierzbowski, R. Stankiewicz, Kilka uwag w kontekście stosowania art. 149 K.p.a. po jego nowelizacji (w:) Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńskiej, A. Sibigi, Warszawa 2012, s. 247 - 248).

VI. Odnosząc się do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że ustawa o odpadach operuje przede wszystkim pojęciem posiadacza jako podmiotu uprawnionego i zobowiązanego według jej regulacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 19) ustawy o odpadach przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Generalnie rzecz ujmując, obowiązek przestrzegania wymogów związanych z ochroną środowiska przypisany jest każdorazowemu posiadaczowi. Brak jest podstaw do uznania, że decyzja może być wydana na rzecz podmiotu, który nie jest posiadaczem w rozumieniu ustawy o odpadach, a nie na rzecz aktualnego posiadacza, z osobą którego ustawodawca wprost wiąże obowiązki ustawowe. Co do zasady decyzje administracyjne nakładające obowiązki mają charakter rzeczowy. Stanowisko powyższe znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak wyrok WSA w Warszawie z 1 grudnia 2020 r., IV SA/Wa 1742/20, CBOSA).

Uprawnienie użytkownika wieczystego do wyłącznego korzystania z gruntu przewiduje art. 233 Kodeksu cywilnego.

Treść stosunku użytkowania wieczystego jest co do zasady kształtowana umownie (art. 232–243 K.c.). Świadczenie właściciela nieruchomości w ramach tego stosunku prawnego polega na oddaniu gruntu w posiadanie użytkownika wieczystego na czas i cele oznaczone w umowie. Posiadanie to nie ma cech władania właścicielskiego, a zatem w rozumieniu art. 336 K.c. jest posiadaniem zależnym (tak SN w wyroku z 13 października 2017 r., sygn. akt I CSK 36/17). Prawo użytkowania wieczystego może zostać ustanowione wyłącznie na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a co za tym idzie nie może obciążać własności jakiejkolwiek innej osoby fizycznej bądź prawnej (por. także wyrok SN z 18 lipca 2014 r., sygn. akt IV CSK 670/13). Użytkowanie wieczyste jest stosunkiem rzeczowym, Skarżąca nie jest zatem podmiotem stosunku dzierżawnego, nie przysługują jej w odniesieniu do nieruchomości prawa obligacyjne, a rzeczowe. Jest to istotne rozróżnienie, bowiem prawo obligacyjne, wynikające z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków nie stanowi zazwyczaj podstawy do legitymacji strony. Przykładowo w stosunku do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszenie tak rozumianego interesu prawnego (uprawnienia) wykazać może właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, a nie jej dzierżawca (wyroki NSA z: 26 września 2008 r. sygn. akt II OSK 312/08; 10 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1468/07, LEX nr 470913, wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r., II OSK 990/15, CBOSA). Jedynie w wyjątkowych sytuacjach nie tylko stosunek prawnorzeczowy stanowi podstawę do skutecznego podnoszenia naruszenia interesu prawnego (zob. np. wyrok NSA z 19 maja 2010 r., II OSK 522/10, postanowienie NSA z 24 listopada 2021 r., II OSK 2400/21, CBOSA). Sytuacja, która wystąpiła w sprawie nie też tego typu, że np. Skarżąca wywodzi przymiot strony z uwagi na uzyskanie zabezpieczenia roszczenia cywilnoprawnego poprzez wpisanie ostrzeżenia, nie kreowałoby po stronie Skarżącej interesu prawnego.

W postanowieniu z dnia 30 maja 1984 r. (sygn. akt II SA 789/84, niepubl.) NSA stwierdził, że interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Powyższe wskazuje, że Skarżąca jako użytkownik wieczysty (a zatem posiadacz nieruchomości) posiada tytuł do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2017 r., udzielającej Panu B. G. zgody na wydobywanie odpadów ze zwałowiska zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], bowiem Skarżąca wywodzi interes prawny legitymujący do bycia stroną postępowania z przysługującego Jej prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, składającej się właśnie z działek o nr [...], [...], [...] i [...].

VII. Organ argumentował, że decyzja, o której stwierdzenie nieważności wystąpiła Skarżąca została wydana na podstawie art. 144 ustawy o opadach, a w ustępie 5 tego artykułu ustawodawca wskazał, iż do wniosku zainteresowany wydobyciem odpadów dołącza ekspertyzę dotyczącą wydobywania odpadów, z czego organ wywiódł, że krąg stron w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na mocy art. 144 ust. 1 ustawy o odpadach ogranicza się do zainteresowanego wydobyciem odpadów składającego wniosek o wydanie takiej decyzji. Sąd nie podziela tego stanowiska. Otóż art. 144 ust. 5 ustawy o opadach dotyczy wyłączenie wymogów wniosku, w żaden sposób nie odnosząc się do kręgu stron postępowania a rodzaj załączników, jako dotyczący kwestii rzeczowych nie determinuje legitymacji strony. Doszło zatem do wadliwej interpretacji art. 144 ust. 5 ustawy o odpadach oraz art. 28 K.p.a.

VIII. Stwierdzenie organu nie jest zgodne z wykładnią celowościową, bowiem celem art. 28 K.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Chodzi o to aby mieli oni możliwość obrony swych praw przed ewentualnym naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądań zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 678/17). W związku z tym organ powinien przeanalizować jaki wpływ na prawa i obowiązki Skarżącej miałoby postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, jak również sama decyzja Marszałka z [...] lipca 2017 r. zezwalająca na wydobywanie odpadów ze zwałowiska.

Zabrakło zatem odniesienia się organu do istoty sprawy. Organ nie wykazał, również że rzeczony brak interesu Skarżącej ma charter oczywisty i możliwy do ustalenia bez potrzeby prowadzenia zaawansowanego postępowania wyjaśniającego (w istocie chodzi o kwestię oceny prawnej, albowiem stan faktyczny sprawy istotny z punktu widzenia oceny interesu prawnego nie jest sporny).

W konsekwencji nie zaistniały podstawy do zastosowania i art. 28, art. 61 a § 1 i art. 157 § 2 K.p.a., z uwagi na błędną interpretację art. 144 ust. 5 ustawy o opadach, co implikuje zastosowanie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

IX. Nadto doszło do naruszenia prawa procesowego w płaszczyźnie przepisów dotyczących wymogów uzasadnienia rozstrzygnięcia administracyjnego. Wobec pewnego zakresu ocenności co do istnienia legitymacji strony na organie tym bardziej spoczywał ciężar odpowiedniego uzasadnienia, by chronić się przed zarzutem arbitralności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego jaka była treść uwag Skarżącej zgłaszanych w toku postępowania. Co do zaś uwag Skarżącej, to należy zauważyć, że przedstawiła ona szerokie umotywowanie wniosku o legitymacji strony, jak również odniosła się do wad decyzji, wskazując na powody, w których upatruje potrzeby stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka.

Ustalenie, czy Skarżąca posiada interes prawny do bycia stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją wymagało wnikliwego zbadania oraz rozstrzygnięcia istotnych kwestii prawnych, czego organ nie dokonał a uzasadnienie postanowień obu instancji nie zawiera symetrycznej przeciwwagi argumentacyjnej dla twierdzeń Skarżącej.

Obowiązek ten wynika z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności oraz niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych przez nie rozstrzygnięć. Przedmiotowy obowiązek powszechnie zalicza się do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, publ. ONSAiWSA 2007/2/48). Konkretyzację tego obowiązku zawiera art. 107 K.p.a. statuując wymogi dotyczące decyzji (w przypadku przedmiotowej sprawy – postanowienia za sprawą art. 126 K.p.a.), w tym do uzasadnienia rozstrzygnięcia, które powinno zawierać przekonujący wywód prawny. W brakach w przedstawionym zakresie należy upatrywać przesłanek uchylenia postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 135 P.p.s.a.

X. Sąd odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego zawartego w skardze na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., ponieważ częściowo znajdują się one już w aktach administracyjnych, a nadto nie przyczyniłyby się do załatwienia niniejszej sprawy.

XI. Skutkiem powyższych uchybień stało się uchylenie przez Sąd postanowień obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., z uwagi na naruszenie powołanych wyżej przepisów K.p.a. (art. 28 i 107 § 3 K.p.a.) oraz ustawy o odpadach. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 tej ustawy. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a.

Organ w dalszej części postępowania uwzględni ocenę prawną, wskazującą na przymiot strony Skarżącej.