Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 37/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: par. 8 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2022 r. przy udziale uczestnika postępowania "A" sprawy ze skargi "B" Sp. z o.o. w B. na akt Starosty B. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 16 lutego 2017 r. Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad we Wrocławiu (dalej: Oddział GDDKiA) poinformował Starostę Bolesławieckiego (dalej także: organ), że z uwagi na niepokojące sygnały użytkowników autostrady [...] o sytuacjach na węźle L. K., zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego (potwierdzonych przez objazdy i wizje w terenie pracowników Oddziału GDDKiA), zostało zlecone przeprowadzenie audytu bezpieczeństwa przez niezależnych audytorów. Podkreślił, że wyniki opracowania wykazały, że podstawową przyczyną zagrożeń jest znaczna ilość zjazdów zlokalizowanych na małej powierzchni węzła. Generują one bardzo dużą liczbę punktów kolizji poprzez dopuszczenie wszystkich relacji skrętnych i przy dużym natężeniu ruchu powodują blokowanie łącznicy zjazdowej z autostrady. Wskazał, że dla Oddziału GDDKiA jako organu zarządzającego ruchem na drodze [...] taka sytuacja nie może być akceptowana, gdyż blokowanie łącznic stwarza niebezpieczeństwo powstania wypadków najeżdżania na tył pojazdów oczekujących w kolejce. Do pisma tego został dołączony wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego z dnia 31 stycznia 2017 r. dotyczący zadania inwestycyjnego pod nazwą "Istniejąca Organizacja ruchu na obszarze węzła L. K. w ciągu Autostrady [...]". W wynikach audytu odniesiono się m.in. do zjazdów na stacje paliw w obszarze oddziaływania węzła. Wskazano, że lokalizacja zjazdów generujących bardzo duży ruch pojazdów ciężarowych (zwłaszcza ciągników siodłowych) w obszarze oddziaływania węzła, który rozpoczyna się od strony północnej znakiem [...] (dotyczącym skrzyżowania łącznic autostradowych z drogą gminną) powoduje blokowane łącznicy zjazdowej z autostrady. W efekcie może to doprowadzić do najazdów na tył pojazdów oczekujących na zjazd z drogi głównej, szczególnie niebezpiecznych dla kierowców samochodów osobowych w przypadku kolizji z naczepą stojącej ciężarówki. Podkreślono także, że lokalizacja zjazdów stoi w sprzeczności z § 113 pkt 7 podpunkt 1 Warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zalecono zarządcy drogi przenieść zjazdy poza obszar oddziaływania węzła oraz zakres zarządzania ruchem przez zarządcę autostrady. Ponadto w wynikach audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego wskazano, że umiejscowienie trzech zjazdów (w perspektywie czterech, wliczając w to planowany) w jednym obszarze wpiętych w wąską drogę gminną, w bezpośrednim sąsiedztwie łącznic zjazdowych i wjazdowych na autostradę, wielokrotnie zwiększa liczbę punktów kolizji w niewielkiej przestrzeni. Ich geometria oraz praktycznie brak oznakowania poziomego daje pełną możliwość wykonywania dowolnych manewrów skrętnych, wykorzystywania wszystkich, nawet niedozwolonych relacji na zjazdach. Jako zalecenie dla zarządcy drogi wskazano zlikwidowanie zjazdów i wykorzystanie drogi zbiorczej w celu rozprowadzenia ruchu do punktów usługowych wykorzystując w tym celu już istniejące zjazdy, wprowadzenie zjazdów jednokierunkowych.

Po uzyskaniu treści wyniku audytu, Starosta Bolesławiecki pismem z 1 marca 2017 r. zwrócił się do Wójta Gminy G. o niezwłoczne opracowanie projektu organizacji ruchu zgodnie z zaleceniami audytu oraz opracowanie koncepcji przebudowy drogi gminnej poprzez wprowadzenie drugiej jezdni poprzecznej (z traktem pieszych) z wykorzystaniem drugiego przejazdu pod wiaduktem autostrady. Termin na wykonanie zaleceń został wyznaczony na 18 marca 2017 r. Wójt Gminy G. kilkakrotnie występował o przedłużenie terminu do przedstawienia projektu organizacji ruchu. W szczególności w piśmie z 10 sierpnia 2017 r. Wójt Gminy G. wskazał, że koncepcja pod nazwą "Zmiana organizacji ruchu na skrzyżowaniu drogi gminnej [...] i drogi wewnętrznej przy węźle autostradowym L. K. S. autostrady [...]" została w dniu 27 czerwca 2017 r. złożona do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu celem uzgodnienia. Wójt do dnia sporządzenia pisma nie uzyskał odpowiedzi na złożony wniosek. W piśmie z 17 października 2017 r. Wójt ponownie zwrócił się do Starosty o przedłużenie terminu przedstawienia projektu organizacji ruchu do dnia 28 lutego 2018 r. Wskazał, że wydłużenie terminu wynika z oczekiwania na bardziej precyzyjne odniesienia się przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad do przedstawionej do zaopiniowania koncepcji. W dniu 28 lutego 2018 r. Wójt ponownie zwrócił się o przedłużenie terminu do 30 czerwca 2018 r. Podał, że wydłużenie terminu wynika z nowej koncepcji organizacji ruchu przy węźle autostradowym stworzonej w oparciu o istniejącą infrastrukturę drogową, co znacznie przyśpieszy jego wykonanie.

Projekt docelowej organizacji ruchu w przedmiocie zamierzenia budowlanego "Zmiana organizacji ruchu drogi gminnej nr [...] działki o nr ewidencyjnym [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...] obręb O. przy węźle autostradowym L. K. S. autostrady [...]" został opracowany w czerwcu 2019 r.

W dniu 31 stycznia 2020 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaopiniował ten projekt z następującymi uwagami:

- opinia dotyczyła wyłącznie działek [...]/[...] i [...]/[...];

- organizacja ruchu w zakresie działki nr [...]/[...] zostanie zatwierdzona osobnym opracowaniem;

- opinia jest ważna przez 12 miesięcy od daty podpisania wraz z opieczętowanym egzemplarzem.

W dniu 6 marca 2020 r. Zarząd Dróg Powiatowych w Bolesławcu pozytywnie zaopiniował projekt stałej organizacji ruchu, z takim samymi uwagami jak GDDKiA.

Wójt Gminy G. w dniu 5 marca 2020 r. zwrócił się do Starosty Bolesławieckiego z wnioskiem o zatwierdzenie projektu docelowej organizacji ruchu.

Przedstawiony do zatwierdzenia projekt docelowej organizacji ruchu dotyczy zamierzenia budowlanego: Zmiana organizacji ruchu drogi gminnej nr [...] działki o nr ewidencyjnym [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...] obręb O. przy węźle autostradowym L. K. S. autostrady [...]. Projekt zawiera część zatytułowaną "Opis techniczny", która składa się z następujących części: 1) przedmiot projektu, 2) podstawa opracowania, 3) cel i zakres opracowania (poprawa bezpieczeństwa i zapewnienia właściwej informacji dla użytkowników ruchu), 4) charakterystyka istniejącej drogi – droga gminna o nawierzchni bitumicznej o wskazanych parametrach technicznych, 5) charakterystyka ruchu na drodze – istniejąca droga gminna nr [...] w obrębie węzła autostradowego L. K. S. autostrady [...] obsługuje ruch lokalny i tranzytowy; 6) istniejące oznakowanie. Kolejna część projektu to "Informacje szczegółowe", w tym docelowa organizacja ruchu – przewiduje wprowadzenie dodatkowego oznakowania pionowego i poziomego i oznakowanie pionowe do likwidacji. Wskazano tu rodzaj planowanego oznakowania pionowego i poziomego oraz oznakowanie pionowe do likwidacji. Częścią projektu jest mapa, na której przedstawiono zmianę organizacji ruchu. Przewidziano tu m.in. likwidację istniejącego zjazdu na stację paliw poprzez ustawienie barier betonowych typu "new jersey".

Zaskarżonym aktem z dnia 11 marca 2020 r. (nr [...]) Starosta Bolesławiecki działając na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110) oraz § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784) zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu związany ze zmianą organizacji ruchu w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] w miejscowości O. (działki o nr ewidencyjnym [...]/[...], /[...]

Pismem z 14 grudnia 2020 r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: strona skarżąca) wniosła skargę na akt Starosty Bolesławieckiego z 11 marca 2020 r., wskazując, że zaskarża go w całości. Zaskarżonemu aktowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. § 130 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124) poprzez usytuowanie bariery betonowej na wjeździe/zjeździe na stację paliw płynnych i autogazu na dz. nr [...]/[...] i nr [...]/[...] w obrębie O., gm. G., w sytuacji braku przesłanek do zastosowania tego rodzaju urządzenia;

2. pkt 7.1 zał. nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2311), poprzez ustawienie bariery betonowej na wjeździe/zjeździe na stację paliw płynnych i autogazu na dz. nr [...]/[...] i nr [...]/[...] w obrębie O., gm. G., w sytuacji braku przesłanek do zastosowania tego rodzaju urządzenia;

3. § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r., poz. 784), w zw. z pkt 3.2.1. zał. nr 1 do powyższego rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, poprzez brak przeprowadzenia przez organ analiz skutków, jakie zmiana organizacji ruchu powoduje dla uczestników ruchu oraz przedsiębiorców wykonujących działalność przy tej ulicy i wyjaśnienia, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki upoważniające do dokonania zmiany organizacji ruchu w pasie drogowym drogi gminnej nr [...];

4. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, poprzez dokonanie zmiany stałej organizacji ruchu w sposób arbitralny i w oparciu o pozaustawowe przesłanki niewymienione w powyższych przepisach;

5. § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez brak wskazania w zatwierdzonym projekcie danych na temat parametrów geometrii drogi;

6. § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez brak wskazania w zatwierdzonym projekcie szczegółowej charakterystyki drogi i ruchu na drodze;

7. art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony zaufania do państwa oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych – poprzez wprowadzenie organizacji ruchu likwidującej legalnie wybudowane i oddane do użytkowania zjazdy/wjazdy na nieruchomości stanowiące własność strony skarżącej;

8. art. 7, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej, poprzez działania organu naruszające zasadę legalizmu;

9. art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie zasady równości wobec prawa;

10. Preambuły oraz art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2019 r., poz. 1292 ze zm.), poprzez pozbawienie wolności wykonywania działalności gospodarczej oraz brak stwarzania korzystnych warunków do wykonywania działalności gospodarczej;

11. art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (j.t. Dz. U. 2019 r., poz. 1292 ze zm.) poprzez:

a) ustawienie bariery betonowej na wjeździe/zjeździe na stację paliw płynnych i autogazu na dz. nr [...]/[...] i nr /[...] w obrębie O., gm. G. a przez to uniemożliwienie wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności poprzez brak możliwości dojazdu do istniejącej stacji paliw,

b) pozbawienie wolności wykonywania działalności gospodarczej oraz brak stwarzania korzystnych warunków do wykonywania działalności gospodarczej oraz niewspieranie przedsiębiorców, do jakich zalicza się skarżący.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności aktu Starosty Bolesławieckiego dotyczącego zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu oraz na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że zaskarżony akt przewiduje rozwiązanie naruszające interes prawny skarżącego, tj. ustawienie bariery betonowej na wjeździe/zjeździe na stację paliw płynnych i autogazu na dz. nr [...]/[...] i nr [...]/[...] w obrębie O., gm. G.

Strona skarżąca podkreśliła, że zaskarżony akt narusza możliwość prowadzenia jej działalności gospodarczej poprzez ograniczenie dojazdu na stację paliw płynnych i autogazu na dz. nr [...]/[...] (obecnie nr [...]/[...]), [...]/[...] w obrębie O., gm. G., na terenie której strona skarżąca wynajmuje od właściciela lokal użytkowy i prowadzi działalność gospodarczą, polegającą na odpłatnym udostępnianiu toalet oraz prysznicy dla użytku publicznego, jak również na świadczeniu usług pralni i suszarni, zatrudniając personel w liczbie 4 osób.

Strona skarżąca podkreśliła, że organy publiczne przy ograniczaniu praw i wolności obowiązuje konstytucyjna zasada proporcjonalności. Na jej temat szeroko wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny m. in. w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r., K 14/11, (OTK-A 2013/1/7). W ocenie strony skarżącej zaskarżony akt dotyczący zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu, w tym również Projekt Docelowej Organizacji Ruchu, nie zawiera szczegółowych, rzetelnych i rzeczowych analiz dotyczących bezpieczeństwa na drodze, co utrudnia ocenę przesłanek, jakimi kierował się organ, ustanawiając określone zakazy. Przyjęte rozwiązania nie zostały poparte żadnymi konkretnymi ustaleniami dotyczącymi zagrożenia ruchu drogowego i konieczności zastosowania środka ograniczającego prawa i wolności w aż tak dużym stopniu. Wskazana w projekcie charakterystyka drogi i ruchu jest – zdaniem strony skarżącej - niewystarczająca i w sposób oczywisty nie czyni zadość wymogom prawnym sporządzonego projektu organizacji ruchu w szczególności w sytuacji, gdy projekt ten zakłada wprowadzenie zmian stałej organizacji ruchu polegających na ograniczeniu (zakazie) uczestnikom ruchu korzystania z legalnie istniejących zjazdów. Strona skarżąca powołała przepisy prawa, które wskazują sytuacje, w jakich umieszcza się betonowe bariery. W jej ocenie w sprawie nie wystąpiły opisane w przepisach okoliczności, a organ nie wskazał jakie inne mogą być powody zastosowania takich rozwiązań.

W odpowiedzi na skargę Starosta Bolesławiecki wniósł o jej oddalenie. Wskazał w szczególności, że procedura związana z wydaniem zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu związanego ze zmianą organizacji ruchu w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] w miejscowości O. (działki [...]/[...] i [...]/[...]) została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podkreślił, że zaskarżona organizacja ruchu pozwala właścicielom na dojazd do ich nieruchomości, a zatem dojazd do miejsc prowadzenia działalności gospodarczej jest zapewniony przedsiębiorcom w niezbędnym zakresie. Kwestionowana organizacja ruchu wprowadza jednolite zasady dla podmiotów charakteryzujących się takimi samymi cechami tj. dla przedsiębiorców i dla właścicieli nieruchomości. Podnoszone przez stronę skarżącą utrudnienia nie stanowią o pozbawieniu czy ograniczeniu możliwości prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. Wjazd na teren nieruchomości strony skarżącej nadal będzie zagwarantowany, a klienci stacji paliw będą mogli do niej dojechać. Organ zwrócił uwagę na sporządzony audyt bezpieczeństwa, z którym koresponduje zatwierdzony projekt stałej organizacji ruchu. Lokalizacja zjazdów generujących bardzo duży ruch pojazdów ciężarowych (zwłaszcza ciągników siodłowych) w obszarze oddziaływania węzła, który rozpoczyna się od strony północnej znakiem A-6a (dotyczącym skrzyżowania łącznic autostradowych z drogą gminą) powoduje blokowanie łącznicy zjazdowej autostrady, co w efekcie może doprowadzić do najazdów na tył pojazdów oczekujących na zjazd z drogi głównej, szczególnie niebezpiecznych dla kierowców pojazdów osobowych. Podkreślił, że lokalizacja zjazdów jest sprzeczna z § 113 pkt 7 ppkt 1 Warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Umiejscowienie trzech zjazdów (w perspektywie 4) w jednym obszarze, wpiętych w wąską drogę gminną w bezpośrednim sąsiedztwie łącznic zjazdowych i wjazdowych na autostradę wielokrotnie zwiększa liczbę kolizji na niewielkiej przestrzeni. Starosta powołał się także na ważny interes publiczny.

W dniu 1 marca 2021 r. wpłynęło do Sądu pismo Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, w którym zawiadomił o wstąpieniu do postępowania – na podstawie art. 8 § 3 i art. 45 p.p.s.a. w związku z art. 9 ust. 1 pkt 8 i art. 1 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 648). W ocenie Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców zaskarżony przez przedsiębiorcę akt Starosty Bolesławieckiego z dnia 11 marca 2020 r. dotyczący zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu, narusza:

I. przepisy prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania:

1. art. 6, art. 8 k.p.a., art. 12 Prawa przedsiębiorców poprzez naruszenie zasady praworządności, pogłębiania zaufania do organów państwa, jak również poprzez brak przeprowadzenia konsultacji społecznych z udziałem między innymi skarżącej i innych przedsiębiorców, brak rozważenia alternatywnego rozwiązania którego celem byłoby zwiększenie bezpieczeństwa bez naruszenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej;

2. art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie skarżącej zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.

II. przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy:

3. art. 7, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż zaskarżony akt w zakresie objętym interesem prawnym skarżącej nie spełnia wymogów proporcjonalności i państwa prawnego w istocie naruszając wolność prowadzenia działalności gospodarczej,

4. art. 2 i art. 32 Konstytucji RP z uwagi na to, że zakazane jest dyskryminujące i nierówne traktowanie kogokolwiek, w tym przedsiębiorców,

5. preambułę oraz art. 2 Prawa przedsiębiorców poprzez pozbawienie wolności wykonywania działalności gospodarczej oraz brak stwarzania korzystnych warunków do wykonywania działalności gospodarczej,

6. § 8 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez brak przeprowadzenia przez organ analiz skutków, jakie zmiana organizacji ruchu powoduje dla uczestników ruchu oraz przedsiębiorców wykonujących działalność w tym miejscu oraz przez brak wyjaśnienia, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki upoważniające do dokonania zmiany organizacji ruchu,

7. § 8 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez brak przeprowadzenia konsultacji społecznych, w tym w szczególności z udziałem skarżącej i innych przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w tym miejscu, debat i spotkań poświęconych pracom projektowym nad nową organizacją ruchu,

8. § 8 ust. 5 lub § 8 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez brak zastosowania w sprawie,

9. § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem w zw. z art. 10 ust. 12 Prawo o ruchu drogowym poprzez dokonanie zmiany stałej organizacji ruchu w sposób arbitralny, choć ustawodawca wymaga od organu merytorycznej analizy projektu,

10. § 5 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu, w sytuacji, gdy opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze nie spełnia wymogów stawianych mu przez prawo,

11. § 130 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez usytuowanie bariery betonowej na wjeździe/ zjeździe na stację paliw płynnych i autogazu na dz. nr [...]/[...] i nr [...]/[...] w obrębie O., gmina G. należące do przedsiębiorcy, gdy brak było ku temu podstaw,

12. pkt 7.1 załącznika nr 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach poprzez usytuowanie bariery betonowej na wjeździe/ zjeździe na stację paliw płynnych i autogazu na dz. nr [...]/[...] i nr [...]/[...] w obrębie O., gmina G. należące do przedsiębiorcy, gdy brak było ku temu podstaw,

Mając na uwadze powyższe, wniósł o:

1. uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w całości,

2. ewentualnie o uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa,

3. doręczanie Rzecznikowi wszelkich pism procesowych, zawiadamianie o terminach czynności i posiedzeniach w sprawie (na adres Biura Rzecznika Oddział Terenowy w Poznaniu), a także doręczanie wszelkich rozstrzygnięć wydanych w niniejszym postępowaniu.

Na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2022 r. Sąd zarządził na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączyć sprawy o sygn. akt III SA/Wr 709/20, III SA/Wr 37/21, III SA/Wr 42/21 do łącznego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia. Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalić wnioski dowodowe zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 528 ze zm., dalej u.s.p.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że obecnie nie budzi wątpliwości, że zaskarżony akt podlega kontroli sądu administracyjnego w granicach kompetencji wyznaczonej przez art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 "zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)."

W ocenie Sądu strona skarżąca wykazała legitymację skargową do zaskarżenia przedmiotowego aktu. Prowadzi bowiem działalność gospodarczą na działkach nr [...]/[...] (obecnie [...]/[...]) i [...]/[...] w obrębie O., gm. G. Działki te, na których strona wynajmuje od właściciela lokal użytkowy i prowadzi działalność gospodarczą, znajdują się w obrębie objętym zaskarżonym aktem, a zmiana organizacji ruchu poprzez ustawienie bariery betonowej nie dotyczy wyłącznie właściciela posesji, ma wpływ na korzystanie z wymienionych wyżej działek, a także na prowadzoną przez stronę skarżącą działalność gospodarczą. Podkreślić przy tym należy, że na ogół wystąpienie interesu prawnego (jak również jego naruszenie) po stronie podmiotu inicjującego postępowanie wiąże się z posiadaniem tytułu rzeczowego do nieruchomości objętej zaskarżonym aktem. W szczególnych okolicznościach interes prawny można wywodzić także z faktu prowadzenia działalności gospodarczej oraz norm statuujących swobodę działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i ochronę prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP). Taki pogląd Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował w szczególności w postanowieniu z dnia 27 listopada 2020 r. (II OSK 2738/20, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Stwierdziwszy spełnienie przedmiotowych i podmiotowych przesłanek dopuszczalności skargi, Sąd mógł przystąpić do kontroli legalności zaskarżonego aktu. Wskazać przy tym należy, że Sąd dokonał kontroli zaskarżonego aktu zatwierdzającego projekt docelowej organizacji ruchu w zakresie rozwiązań naruszających interes prawny skarżącego, tj. ustawienia bariery betonowej na wjeździe/zjeździe na stację paliw płynnych i autogazu na dz. nr [...]/[...] i nr [...]/[...] w obrębie O., gm. G.. Zdaniem Sądu, zaskarżony akt, który ma charakter generalny i potencjalnie może naruszać interesy prawne różnych podmiotów, podlega kontroli w granicach interesu prawnego strony skarżącej.

W świetle art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p., podstawą stwierdzenia nieważności aktu organu powiatu są istotne naruszenia prawa, przy czym naruszenia te nie zostały stypizowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do istotnych naruszeń prawa, skutkujących nieważnością aktu, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania danego aktu, podstawy prawnej podejmowania aktu, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania danego aktu (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, LEX nr 2036630). Stosując te kryteria, Sąd uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia skargi.

Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 450, ze zm.) starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych określa zaś rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784, dalej "rozporządzenie, rozporządzenie w sprawie zarządzania ruchem"). Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem, działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są m.in. przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności: sporządzanie projektów organizacji ruchu, przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, zatwierdzanie organizacji ruchu, przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu, nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, nadzór nad zarządzaniem ruchem. Działania te realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe (§ 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem). Zgodnie z § 3 pkt 1 – 3 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem starosta, jako zarządzający ruchem na drogach gminnych i powiatowych, w szczególności rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu, opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu, zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia: 1) zarząd drogi; 2) organ zarządzający ruchem; 2a) podmiot zarządzający drogą wewnętrzną; 3) inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1-6; 4) osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1-3 (§ 3 ust. 3 rozporządzenia). Z przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia wynika, że projekt organizacji ruchu powinien zawierać: 1) plan orientacyjny w skali od 1:10 000 do 1:25 000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy; 2) plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1 000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2 000 lub szkic bez skali) zawierający: a) lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu, b) parametry geometrii drogi; 3) program sygnalizacji i obliczenia przepustowości drogi - w przypadku projektu zawierającego sygnalizację świetlną; 4) zasady dokonywania zmian oraz sposób ich rejestracji - w przypadku projektu zawierającego znaki świetlne lub znaki o zmiennej treści oraz w przypadku projektu dotyczącego zmiennej organizacji ruchu lub zawierającego inne zmienne elementów mające wpływ na ruch drogowy; 5) opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze, a w przypadku organizacji ruchu związanej z robotami prowadzonymi w pasie drogowym - opis występujących zagrożeń lub utrudnień; przy robotach prowadzonych w dwóch lub więcej etapach opis powinien zawierać zakres planowanych robót dla każdego etapu i stan pasa drogowego po zrealizowaniu etapu robót; 6) przewidywany termin wprowadzenia czasowej organizacji ruchu oraz termin wprowadzenia nowej stałej organizacji ruchu lub przywrócenia poprzedniej stałej organizacji ruchu - w przypadku projektu dotyczącego wykonywania robót na drodze; 7) nazwisko i podpis projektanta. Wedle § 6 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi. W celu szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem organ zarządzający ruchem może: 1) powołać komisję, w której skład wchodzą, w szczególności, przedstawiciel Policji oraz przedstawiciel zarządu drogi; 2) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo; 3) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na środowisko, w szczególności w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części: a) bez zmian, b) po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego; 2) niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej; 2) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu (§ 8 ust. 5 i 6 rozporządzenia).

Analizując zaskarżony akt przez pryzmat powołanych regulacji, Sąd nie stwierdził istotnego naruszenia prawa, dającego podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd nie dopatrzył się takich uchybień, które mogłyby zaważyć na legalności zaskarżonego aktu. Przedmiotem aktu o zatwierdzeniu organizacji ruchu jest projekt organizacji ruchu. Jest to materiał dający podstawę do oceny, czy projektowana organizacja będzie z punktu widzenia ruchu drogowego i jego bezpieczeństwa właściwa i optymalna. Przedmiotowa zmiana organizacji ruchu w zakresie w jakim dotyczy sytuacji strony skarżącej polega na likwidacji istniejącego zjazdu na stację paliw poprzez ustawienie barier betonowych typu "new jersey" (działka nr 256/128). W ocenie Sądu wprowadzenie spornych ograniczeń spełnia wszystkie wymagane przepisami prawa warunki techniczne. Podkreślić także należy, że projekt organizacji ruchu został rozpatrzony i zaopiniowany przez GDDKiA oraz Zarząd Dróg Powiatowych. GDDKiA uznała, że lokalizacja zjazdów znajduje się w obszarze oddziaływania węzła autostradowego i choć w przepisach prawa nie ma definicji "obszaru oddziaływania węzła autostradowego", to przyjąć jednak należy, że zjazdy wpięte w wąską drogę gminną w bezpośrednim sąsiedztwie łącznic zjazdowych i wjazdowych na autostradę, niewątpliwie znajdują się w obszarze oddziaływania węzła autostradowego.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się (stosownie do § 5 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem) projekt organizacji ruchu zawierający plan orientacyjny, plan sytuacyjny i opis techniczny. Opis techniczny – wbrew zarzutom skargi i argumentacji podniesionej przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców – zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 5 oraz § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem zawiera wystarczającą charakterystykę drogi i ruchu na drodze oraz parametry geometrii drogi. Wskazano w tym zakresie, że obecny sposób wykorzystania nieruchomości na projektowanym odcinku stanowi droga gminna o nawierzchni bitumicznej o następujących parametrach technicznych: klasa drogi-G, szerokość jezdni 6,00 m – 7,00 m, nawierzchnia bitumiczna, pobocza tłuczniowe, odwodnienie do istniejącej kanalizacji deszczowej oraz do istniejących rowów drogowych. W punkcie dotyczącym charakterystyki ruchu na drodze podano, że istniejąca droga gminna nr [...] w obrębie węzła autostradowego L. K. autostrady [...] obsługuje ruch lokalny i tranzytowy. W ocenie Sądu w sprawie nie było potrzeby zawarcia w projekcie organizacji ruchu bardziej szczegółowej charakterystyki istniejącej drogi oraz ruchu na drodze. Przedstawione w opisie technicznym, jak i na planie sytuacyjnym informacje były wystarczające dla planowanej zmiany istniejącej organizacji ruchu. Projekt organizacji ruchu nie dotyczył bowiem nowej drogi czy nowego jej odcinka, a jedynie (w zakresie kwestionowanym przez stronę skarżącą) ustawienia barier betonowych uniemożliwiających korzystanie z już istniejącego zjazdu. Ponadto zwięzłość opracowań nie przesądza o braku wymaganych rozporządzeniem (§ 5 ust. 1) informacji. W konsekwencji Sąd uznał za niezasadne podnoszone w tym zakresie zarzuty.

Z zarzutów skargi oraz ich uzasadnienia wynika, że strona skarżąca zakwestionowała likwidację istniejącego zjazdu na stację paliw poprzez ustawienie barier betonowych typu "new jersey" uznając, że brak jest przesłanek do zastosowania tego typu urządzenia. Na kwestię tę zwrócił uwagę także Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców. Wskazać należy, że zgodnie z § 130 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) bariera betonowa może być stosowana w szczególności: 1) na wąskim pasie dzielącym; 2) jako bariera osłonowa przy obiekcie i przeszkodzie; 3) jako bariera skrajna w tunelu i przy ścianie oporowej; 4) na odcinku drogi niebezpiecznym dla uczestników ruchu. Stosownie do pkt 7.1 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2311) drogowe bariery ochronne są urządzeniami bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanymi w celu fizycznego zapobieżenia zjechaniu pojazdu z drogi w miejscach, gdzie jest to niebezpieczne, wyjechaniu pojazdu poza koronę drogi, przejechaniu pojazdu na jezdnię przeznaczoną dla przeciwnego kierunku ruchu lub niedopuszczenia do powstania kolizji pojazdu z obiektami lub przeszkodami stałymi znajdującymi się w pobliżu jezdni. Stosowanie drogowych barier ochronnych dopuszczalne jest tylko wtedy i w takich miejscach, w których przewidywane skutki wypadków będą poważniejsze niż skutki najechania pojazdu na barierę. Ze względu na funkcję drogowe bariery ochronne podzielić można na: - skrajne - umieszczane przy krawędzi jezdni, korony drogi lub drogowego obiektu inżynierskiego, - dzielące - umieszczane na pasie dzielącym drogi dwujezdniowej lub bocznym pasie dzielącym, - osłonowe - umieszczane między jezdnią a obiektami lub przeszkodami stałymi znajdującymi się w pobliżu jezdni. Ze względu na materiał rozróżniamy bariery: - metalowe U-14a, - betonowe U-14b, - z innych materiałów U-14c.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że powołane wyżej przepisy (zwłaszcza § 130 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania) nie zawierają zamkniętego katalogu sytuacji, w których dozwolone jest umieszczenie bariery betonowej, posługując się formułą "w szczególności". W konsekwencji dopuszczalne jest zastosowanie tego typu ograniczenia w innych sytuacjach, niż wymienione w rozporządzeniu. W ocenie Sądu w projekcie docelowej organizacji ruchu znalazło się uzasadnienie dla likwidacji istniejącego zjazdu poprzez ustawienie bariery betonowej, wskazano bowiem, że za zmianą organizacji ruchu przemawiają względy bezpieczeństwa. Dokumentem uzasadniającym wprowadzoną zmianę organizacji ruchu jest także audyt bezpieczeństwa. Tym samym niezasadne były zarzuty dotyczące braku ustawowych przesłanek do zastosowania spornych ograniczeń.

W ocenie Sądu zatwierdzony projekt zmiany stałej organizacji ruchu został należycie uzasadniony i miał racjonalne podstawy. Jeśli chodzi o podnoszone przez stronę skarżącą i Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców zarzuty odnośnie dokonania zmiany stałej organizacji ruchu w sposób arbitralny, Sąd stwierdził, że przyczyny wprowadzenia ograniczeń wynikają z audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego z 31 stycznia 2017 r. Podkreślić należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo Dyrektora Oddział GDDKiA, z którego wynika, że z uwagi na niepokojące sygnały użytkowników autostrady [...] o sytuacjach na węźle L. K., zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego (potwierdzonych przez objazdy i wizje w terenie pracowników Oddziału GDDKiA), zostało zlecone przeprowadzenie audytu bezpieczeństwa przez niezależnych audytorów. Wyniki audytu z 31 stycznia 2017 r. wykazały, że podstawową przyczyną zagrożeń jest znaczna ilość zjazdów zlokalizowanych na małej powierzchni węzła. W wynikach audytu odniesiono się m.in. do zjazdów na stacje paliw w obszarze oddziaływania węzła. Wskazano, że lokalizacja zjazdów generujących bardzo duży ruch pojazdów ciężarowych (zwłaszcza ciągników siodłowych) w obszarze oddziaływania węzła, który rozpoczyna się od strony północnej znakiem [...] (dotyczącym skrzyżowania łącznic autostradowych z drogą gminną) powoduje blokowane łącznicy zjazdowej z autostrady. W efekcie może to doprowadzić do najazdów na tył pojazdów oczekujących na zjazd z drogi głównej, szczególnie niebezpiecznych dla kierowców samochodów osobowych w przypadku kolizji z naczepą stojącej ciężarówki. Podkreślono także, że lokalizacja zjazdów stoi w sprzeczności z § 113 pkt 7 ppkt 1 Warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zalecono zarządcy drogi przenieść zjazdy poza obszar oddziaływania węzła oraz zakres zarządzania ruchem przez zarządcę autostrady. Ponadto w wynikach audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego wskazano, że umiejscowienie trzech zjazdów (w perspektywie czterech, wliczając w to planowany) w jednym obszarze wpiętych w wąską drogę gminną, w bezpośrednim sąsiedztwie łącznic zjazdowych i wjazdowych na autostradę, wielokrotnie zwiększa liczbę punktów kolizji w niewielkiej przestrzeni. Ich geometria oraz praktycznie brak oznakowania poziomego daje pełną możliwość wykonywania dowolnych manewrów skrętnych, wykorzystywania wszystkich, nawet niedozwolonych relacji na zjazdach. Jako zalecenie dla zarządcy drogi wskazano zlikwidowanie zjazdów i wykorzystanie drogi zbiorczej w celu rozprowadzenia ruchu do punktów usługowych wykorzystując w tym celu już istniejące zjazdy, wprowadzenie zjazdów jednokierunkowych.

Zauważyć trzeba, że właśnie wyniki tego audytu były podstawą do zwrócenia się przez Starostę Bolesławieckiego do Wójta Gminy G. o opracowanie projektu organizacji ruchu zgodnie z zaleceniami audytu. Organ dysponował zatem w sprawie dokumentem uzasadniającym konieczność zmiany organizacji ruchu, a zatem nie można przyjąć, że zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu nastąpiło w sposób arbitralny i mechaniczny.

W realiach rozpoznawanej sprawy organ dysponował dokumentem uzasadniającym wprowadzenie ograniczeń ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu, a więc niewątpliwie w interesie publicznym. Fakt likwidacji zjazdu na stację paliw poprzez ustawienie betonowej bariery nie wyklucza w tym przypadku możliwości prowadzenia przez stronę skarżącą działalności gospodarczej, a ponadto - co bardzo istotne - stanowi przejaw działań o charakterze prewencyjnym, których celem jest właśnie zapewnienie bezpieczeństwa. Wskazać należy, że zgodnie z treścią § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem organ zarządzający ruchem może (lecz nie musi) podjąć dodatkowe, wymienione w tym przepisie działania zmierzające do szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem organizacji ruchu. Z powyższego wynika więc, że przywołana regulacja ma charakter dyspozytywny i to w gestii organu leży uprawnienie do ewentualnego skorzystania z tej możliwości. W tym kontekście nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut, jakoby w sprawie miało dojść do naruszenia § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem poprzez brak przeprowadzenia przez organ analiz skutków, jakie zmiana organizacji ruchu powoduje dla uczestników ruchu oraz dla przedsiębiorców wykonujących działalność przy tej ulicy. Niewątpliwie zmiana organizacji ruchu może stanowić istotne ograniczenie prowadzonej działalności gospodarczej dla strony skarżącej będącej właścicielem nieruchomości, niemniej jednak zasadniczym celem zmiany jest zapewnienie bezpieczeństwa. Nie ma przy tym znaczenia powoływanie się przez stronę skarżącą na brak poważnych wypadków na spornej drodze, bowiem uzasadnieniem zmiany organizacji ruchu w tym przypadku było działalnie prewencyjne.

Dodać także należy, że odrzucenie złożonego projektu w zakresie zmiany organizacji ruchu na drodze publicznej następuje obligatoryjne w przypadkach określonych w § 8 ust. 5 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem. Wbrew twierdzeniom Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców w sprawie nie było podstaw do zastosowania tego przepisu. Tylko bowiem w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu. Zgodnie natomiast z treścią § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zarządzania ruchem, organ zarządzający może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej albo nieefektywności projektowanej organizacji ruchu. Użyty w tym przepisie zwrot "może" oznacza, że organ nie musi odrzucić projektu organizacji ruchu jeśli projekt jest niezgodny z potrzebami społeczności lokalnej. W tym kontekście nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut podniesiony przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców dotyczący braku przeprowadzenia konsultacji społecznych, w tym w szczególności z udziałem strony skarżącej i innych przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w tym miejscu. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznych nie wynika zresztą z powołanego przez Rzecznika § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem.

Bezpodstawne okazały się również zarzuty naruszenia zaskarżonym aktem przepisów art. 2, art. 7, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP.

Nie może budzić wątpliwości, że działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a w szczególności z uwagi na bliski związek z interesami innych osób, jak i z interesem publicznym, może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż wolności i prawa o charakterze osobistym bądź politycznym (vide: wyrok TK z dnia 8 kwietnia 1998r. sygn. akt K 10/97; wyroku TK z dnia 25 lipca 2006r. sygn. akt P 24/2005). Przepis art. 22 Konstytucji RP wymaga, by ograniczenia wolności działalności gospodarczej były ustanawiane "tylko w drodze ustawy", natomiast w aspekcie materialnym domaga się aby ograniczenia te ustanawiano tylko "ze względu na ważny interes publiczny". Wymaganie zachowania formy ustawy nie oznacza jednak zakazu rozdzielania normowanej materii pomiędzy ustawy a akty wykonawcze. W odniesieniu do wolności działalności gospodarczej przyjmuje się, że ustawa może zawierać upoważnienia do regulacji w aktach wykonawczych (vide: wyrok TK z dnia 8 kwietnia 1998r. sygn. akt K 10/97; wyrok TK z dnia 10 kwietnia 2001r. sygn. akt U 7/00). Odnosząc się natomiast do wyrażonej w omawianym przepisie przesłanki "ważnego interesu publicznego" należy podkreślić, że definiowany on jest przez wartości chroniące zasadę demokratycznego państwa prawnego, które służą ochronie bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochronie środowiska, zdrowia publicznego albo wolności i praw innych osób, które pozostają wyżej w wewnętrznej hierarchii wartości konstytucyjnych niż wolność prowadzenia działalności gospodarczej, a tym samym cenniejsza jest wartość uzasadniająca ograniczenia owej wolności (vide: wyrok TK z dnia 16 października 2014r. sygn. akt SK 20/12). Wartością uzasadniającą ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej jest niewątpliwie prawo do bezpieczeństwa (art. 5 Konstytucji RP) i prawo do życia (art. 38 Konstytucji RP). Nie ulega przy tym wątpliwości, iż prawa te należy ocenić jako bardziej wartościowe niż wolność prowadzenia działalności gospodarczej.

Wskazana w okolicznościach rozpoznawanej sprawy kumulacja zjazdów z drogi gminnej tuż przy zjeździe z autostrady, jasno wskazuje na zagrożenie bezpieczeństwa uczestników ruchu, czego konsekwencją w ciągu następstw przyczynowo – skutkowych mogą być wypadki i kolizje w ruchu drogowym powodujące niszczenie mienia, utratę zdrowia, a nawet życia. Skorzystanie w takiej sytuacji przez zarządcę drogi z uprawnienia do wprowadzenia pewnych ograniczeń pozostaje w związku funkcjonalnym pomiędzy niezbędnością wprowadzonego ograniczenia w korzystaniu z drogi, a ochroną konstytucyjnych wartości: bezpieczeństwa powszechnego, zdrowia i życia ludzkiego. Zastosowane środki stwarzające ewentualnie utrudnienia dla prowadzenia działalności gospodarczej przez stronę skarżącą są niezbędne dla ochrony wyżej wskazanych wartości konstytucyjnych, a cel ich ochrony nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Ponadto środki te, z punktu widzenia ww. chronionych wartości, uznać wypada za jak najmniej uciążliwe dla podmiotów, których prawa i wolności uległy ograniczeniu. Za spełniony uznać zatem wypada postulat proporcjonalności dokonanej ingerencji powyższym ograniczeniem w prawa i wolności chronione konstytucyjnie, w tym w wolność prowadzenia działalności gospodarczej (art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP) (vide: wyrok TK z dnia 3 października 2000r. sygn. akt K. 33/99). Organ nie naruszył przy tym wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady działania na podstawie i w granicach prawa. Nie można zatem w okolicznościach niniejszej sprawy zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 22, art. 31 ust. 3, art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Tym bardziej, że wprowadzone ograniczenie nie uniemożliwia stronie skarżącej dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie zasady równości wobec prawa. Badanie naruszenia zasady równości winno nastąpić poprzez przeprowadzenie testu równości, który wymaga po pierwsze ustalenia, czy można wskazać wspólną cechę istotną określonych podmiotów; po drugie stwierdzenia, czy prawodawca zróżnicował prawa lub obowiązki podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej; po trzecie odpowiedzi na pytanie, czy wprowadzone przez prawodawcę odstępstwa można uznać za konstytucyjnie dozwolone, a zatem czy mają one charakter relewantny, a więc czy są racjonalnie uzasadnione i pozostają w bezpośrednim związku z treścią i celem przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma (wymóg relewantności), czy odpowiadają wymogom wynikającym z zasady proporcjonalności, a więc czy waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów norm pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych (wymóg proporcjonalności) i wreszcie, czy pozostają w związku z innymi zasadami konstytucyjnymi i chronionymi przez nie wartościami, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (wymóg adekwatności aksjologicznej) (vide: wyrok TK z dnia 18 marca 2014r. sygn. akt SK 53/12). Przeprowadzenie powyższego testu równości w warunkach niniejszej sprawy nie pozwala potwierdzić, że wprowadzone ograniczenia mają cechy dyskryminujące stronę skarżącą (por. wyrok NSA z 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1300/17, CBOSA). Likwidacja zjazdu na stację paliw poprzez ustawienie bariery betonowej dotyczy wszystkich uczestników ruchu, którzy będą musieli wjeżdżać na stację inną drogą. Jak już wyżej wskazano, stronie skarżącej nie uniemożliwia to przy tym prowadzenia działalności gospodarczej.

Powyższe prowadzi do wniosku, że w sprawie nie doszło również do naruszenia preambuły oraz art. 2 i art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców. W szczególności określona w art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców zasada wolności gospodarczej, stanowiąca emanację zasady konstytucyjnej określonej w art. 22 Konstytucji RP, nie ma charakteru bezwzględnego i jej ograniczenie, stosownie do powołanego przepisu Konstytucji, jest dopuszczalne w drodze ustawy oraz ze względu na ważny interes publiczny. Ustawa Prawo o ruchu drogowym wraz z przepisami wykonawczymi stanowi zaś wystarczającą podstawę do wprowadzenia w ruchu drogowym zakazów, które w konsekwencji mogą powodować ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej. Zagwarantowana przepisami wolność działalności gospodarczej ani prawo własności nie mają charakteru absolutnego, mogą doznawać ograniczeń przez wzgląd na uzasadnione interesy innych podmiotów i interes publiczny. W okolicznościach niniejszej sprawy interes publiczny przemawiający za wprowadzeniem organizacji ruchu zatwierdzonej zaskarżonym aktem jest – w ocenie Sądu – wyraźny i nie budzi wątpliwości. Uzasadnieniem tym są względy bezpieczeństwa oraz ochrona życia i zdrowia ludzkiego.

Końcowo należy wskazać, iż zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg i czyni to na zasadzie powszechności dostępu, a więc w sposób generalny. Nie jest zatem rozstrzygnięciem, które byłoby wydawane w indywidualnej sprawie w oparciu o przepisy k.p.a. Przyjmuje się, iż zatwierdzenie organizacji ruchu jest swoistą działalnością organu samorządu terytorialnego i stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., ustanawiając zasady organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym, nie ograniczając się do zakresu organizacyjno – technicznego i nie będąc czynnością jednorazową (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012r. sygn. akt I OSK 1993/11; uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 14/13, CBOSA). W konsekwencji w procedurze zatwierdzania projektu zmiany organizacji ruchu nie mogły znaleźć zastosowania przepisy k.p.a., a zatem nie zasługiwał na uwzględnienie podniesiony przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców zarzut naruszenia art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a.

Sąd oddalił wnioski dowodowe powołane w skardze, ponieważ dotyczyły one dowodów znajdujących się już w aktach sprawy, wobec czego dowody te pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie Sądu.

Reasumując, w ocenie Sądu, zatwierdzona przez organ organizacja ruchu, w zakresie poddanym w niniejszej sprawie kontroli sądowej, nie narusza prawa. Ograniczenie w korzystaniu przez stronę skarżącą z jej nieruchomości jest w niniejszej sprawie uzasadnione potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która to potrzeba nie tylko może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości do swobodnego korzystania ze swojej własności, lecz jest także podstawowym kryterium uzasadniającym przyjęcie danej organizacji ruchu. Stąd też wobec kolizji interesu właściciela nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania drogi z interesem publicznym wynikającym z potrzeby zapewnienia możliwie wysokiego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zasadnym będzie przyznanie prymatu zasadzie bezpieczeństwa w ruchu.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżony akt został wydany zgodnie z prawem i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.