Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1142/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 280 par 1, art. 281, art. 271 pkt 1, art. 18 ust 1 pkt 5, art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz ( spr. ) Sędzia del. WSA Izabela Ostrowska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. i W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 670/06 w sprawie ze skargi J. i W. B. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2296/03 w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 670/06 po rozpoznaniu skargi J. i W. B. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2005 r. w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podano, że żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione ze względu na przesłankę zawartą w art. 273 ( 2 ppsa, gdyż sędzia sprawozdawca A. C. z powodu wykonywanej wcześniej pracy na rzecz Gminy Lądek Zdrój nie powinien orzekać w sprawie zakończonej orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II SA/Wr 2296/03. Skarżący nie mieli możliwości dowodzenia swoich racji w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym, gdyż organy orzekające nie udostępniły im akt sprawy, w których są zawarte informacje o istniejących na ich gruntach poniemieckich urządzeniach melioracyjnych i retencyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie zaistniała w sprawie przesłanka wznowieniowa. Stosownie do art. 271 pkt 1 ppsa można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności postępowania, jeżeli w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona albo jeżeli orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia.

Skarżący powołali się na naruszenie art. 18 ( 1 pkt 5 ppsa, poprzez rozpatrywanie sprawy oznaczonej sygn. akt II SA/Wr 2296/03 z udziałem sędziego WSA A. C., który zdaniem skarżących świadczył usługi prawne dla Rady Miejskiej w Lądku Zdroju. Zgodnie z art. 18 ( 1 pkt 5 ppsa sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach, w których świadczył usługi prawne na rzecz jednej ze stron lub jakiekolwiek inne usługi związane ze sprawą. Kluczowe znaczenie ma więc ustalenie, co należy rozumieć pod sformułowaniem "w sprawach". Zdaniem Sądu pod tym pojęciem należy rozumieć sprawę wedle przepisów o postępowaniu przed organami administracji publicznej. Podobne jest w tym zakresie stanowisko doktryny /Komentarz pod redakcją Tadeusza Wosia Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str.152/.

Niesporne jest, że przedmiotem skargi jest sprawa zakończona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu /sygn. akt II SA/Wr 2296/03/ ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Lądku Zdroju o rozpatrzeniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S., podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./. Skarżący wnosząc zarzut nie wykazali, w odniesieniu do działki nr [...] na czym polega ich interes prawny, który jakoby został naruszony projektem planu przygotowanego przez organy gminy. W szczególności nie wykazali, jaki mają interes prawny w zamieszczeniu w planie urządzeń małej retencji, które rzekomo pozostały po okresie poniemieckim. Stosownie do art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego do publicznego wglądu. Skarżący nie wykazali, aby przedmiotowe urządzenia istniały na należących do nich działkach, zaś Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej jako organ odpowiedzialny za kształtowanie prawidłowej gospodarki wodnej w regionie nie wniósł żadnych uwag lub zastrzeżeń co do polityki przeciwpowodziowej na danym terenie. Skoro skarżący nie wykazali, że powołane przez nich urządzenia istniały. Nawet jednak, gdyby taka okoliczność została udowodniona, to i tak brak jest przepisu prawa materialnego, który miałby być źródłem ich uprawnień do żądania zamieszczenia w projekcie planu owych urządzeń. Wskazywanie na ewentualne konsekwencje związane z zagrożeniem powodziowym przesądzać mogą o interesie faktycznym, ale nie prawnym. Mając to na uwadze Sąd wyrokiem objętym wnioskiem o wznowienie postępowania skargę oddalił jako, iż zaskarżona uchwała w sprawie zarzutu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodna z prawem. Opinie autorstwa dr A. C. z Instytutu Prawa Cywilnego Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego, których sporządzenie miałoby uzasadniać wznowienie postępowania, nie wypełniają dyspozycji art. 18 ( 1 pkt 5 ppsa określających podstawy wyłączenia sędziego, nie były one bowiem sporządzone w sprawie objętej prawomocnym postanowieniem Sądu kwestionowanym skargą o wznowienie.

W uzasadnieniu wyroku zauważa się przy tym, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt SK 53/04 /OTK-A 2005/11/134/ badając zgodność art. 18 ppsa z Konstytucją RP stwierdził między innymi, że nie można uznać, iż każdy pogląd prawny, czy opinia wyrażana na temat zagadnienia związanego z przedmiotem rozstrzygnięcia uzasadnia wyłączenie sędziego. Byłoby to istotnie w ocenie Trybunału - stanowisko poprzez swój automatyzm i formalizm błędne i niebezpieczne, stąd też ocena musi być każdorazowo dostosowana do okoliczności konkretnego postępowania. Musi być więc zawsze wzięty pod uwagę nie tyle sam fakt wyrażenia stanowiska w tej lub innej kwestii prawnej, ale sposób zaangażowania i stopień, w jakim wywołało ono wpływ na kierunek przyjętych w konkretnej sprawie administracyjnej rozstrzygnięć. Sąd stwierdził, że uchwała w sprawie nieuwzględnienia zarzutu tak co do formy, jak i treści była aktem indywidualnym, zbliżonym do decyzji administracyjnej, kończyła określony etap procedury uchwalania planu, zaś opinie w określonym temacie nie były sporządzone w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygania przez Sąd, to jest dotyczącej projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd nie podzielił też twierdzeń skarżących, co do zasadności podstawy wznowienia określonej art. 273 ( 2 ppsa. Zgodnie z tym przepisem można żądać wznowienia postępowania w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu.

Strona wnosząc o wznowienie powoływała się na ograniczenie jej możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi innej sprawy /OŚ.IV-0576/3/98/, natomiast w sprawie zakończonej kwestionowanym skargą o wznowienie wyrokiem zostało wydane postanowienie o odrzuceniu skargi z przyczyn formalnych, bez merytorycznego rozpoznania sprawy, to jest z uwagi na wniesienie skargi bez wypełnienia ustawowego wymogu bezskutecznego wezwania Rady Gminy do usunięcia naruszenia kwestionowaną uchwałą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. i W. B. reprezentowani przez adwokata ustanowionego z urzędu, zarzucając naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 75 ( 1 kpa oraz art. 18 ( 1 pkt 5, art. 106 ( 3 i art. 273 ( 2 ppsa mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawia się postępowanie organu, który wydał zaskarżoną uchwałę oceniając je jako błędne oraz wyraża dezaprobatę dla stanowiska Sądu w kwestii prawidłowości zaskarżonej uchwały i kontrolującego ją ze skargi strony Sądu pierwszej instancji przy jednoczesnym stwierdzeniu braku spełnienia przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania sądowego, zwłaszcza w aspekcie art. 18 ( 1 pkt 5 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że stosownie do art. 280 ( 1 ppsa sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga o wznowienie jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia, zaś w braku spełnienia jednego z tych wymagań sąd skargę o wznowienie odrzuca. Wniesienie skargi o wznowienie w terminie i z podaniem ustawowej przesłanki wznowienia powoduje skierowanie sprawy ze skargi o wznowienie do rozpoznania na rozprawie.

Przepis art. 281 przewiduje, że na rozprawie podlega rozstrzygnięciu przede wszystkim kwestia dopuszczalności wznowienia, co oznacza, iż sąd ponownie ocenia, czy termin do złożenia skargi o wznowienie został dochowany a następnie bada, czy faktycznie zachodzi ustawowa przesłanka wznowienia. W razie ustalenia, że skarga o wznowienie została złożona po terminie lub przesłanka wznowieniowa w rzeczywistości nie istnieje, pomimo powołania się na nią w skardze o wznowienie, sąd skargę powinien odrzucić. Po stwierdzeniu wystąpienia przesłanki wznowieniowej, sąd przystępuje do rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie podstawowy zarzut odnosi się do nie uwzględnienia jako przesłanki wznowienia określonej w art. 271 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 5 ppsa pomimo, iż kwestionowane skargą o wznowienie orzeczenie sądu zostało wydane w sytuacji, gdy w składzie sądu brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, który sporządził jako autor kilka opinii dotyczących kwestii ściśle wiążącej się z przedmiotem zaskarżonej uchwały. Opinie te wprawdzie były wydane w sprawie indywidualnej z zakresu stosunków wodnych, a niniejsza sprawa dotyczy aktu z dziedziny planowania przestrzennego /uchwały rady gminy/, jednakże tematycznie dotyczyły tego samego terenu, który jest objęty zaskarżoną uchwałą i miały związek ze stanowiskiem skarżących.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oddalającego skargę o wznowienie Sąd stwierdza, że skarga ta nie została oparta na ustawowej przesłance wznowienia, lecz pomimo iż w takiej sytuacji art. 281 ppsa przewiduje odrzucenie skargi, po przystąpieniu do rozpoznania sprawy dokonuje oceny, że kwestionowany skargą o wznowienie wyrok jest prawidłowy, gdyż odpowiednio dokonana została ocena legalności zaskarżonej uchwały. Jednocześnie Sąd pominął fakt, że opinie sporządzone przez sędziego, który brał udział w składzie wydającym zaskarżone orzeczenie są przez niego autoryzowane /sporządził je jako autor dzieła a zarazem poglądu wyrażonego w konkretnej sprawie/, lecz podkreślił, że to organ wykonawczy gminy /której rada podjęła zaskarżoną uchwałę/ zlecił wykonanie opinii określonej jednostce, a nie bezpośrednio autorowi opinii.

W tych okolicznościach należy stwierdzić, że postępowanie wznowieniowe było prowadzone nieprawidłowo. Ustalenie braku spełnienia przesłanki wznowieniowej skutkuje odrzuceniem skargi o wznowienie, Sąd natomiast takiego orzeczenia nie wydał, lecz w istocie pomimo skonstatowania, że nie zachodzą warunki do wznowienia, przystąpił do merytorycznej oceny prawidłowości kwestionowanego orzeczenia. Niezasadne jest również stanowisko, iż skoro zlecono wykonanie opinii /umową/ konkretnej jednostce naukowej, to okoliczność, że opinię sporządza osoba fizyczna, która jest jej autorem i bierze odpowiedzialność za treść stanowiska wyrażonego w opinii, nie może być oceniona w kontekście art. 18 ( 1 pkt 5 ppsa jako wpływająca na przyjęcie, że autor opinii miał jakikolwiek udział związany ze sprawą załatwioną zaskarżonym aktem administracyjnym. Wręcz przeciwnie, wzgląd na konieczność takiego działania sądu, aby wzbudzić zaufanie do wymiaru sprawiedliwości wymaga zachowania szczególnej staranności i odpowiedzialności tak każdego z sędziów, w tym sędziego, co do którego zachodzi ewentualność wyłączenia go z urzędu, jak i sądu dokonującego następnie w postępowaniu wznowieniowym oceny prawidłowości kwestionowanego skargą o wznowienie orzeczenia. Również okoliczność, że opinie powyższe były wyrażone w sprawie indywidualnej, zaś niniejsza sprawa dotyczy uchwały organu samorządu z dziedziny planowania przestrzennego nie powoduje, że wyłączone jest stosowanie art. 18 ( 1 pkt 5 ppsa.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 250 ppsa.