Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 628/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 597/14 w sprawie ze skargi E. G. i M. G. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 597/14 odrzucił skargę M.G. (pkt I) i oddalił skargę E.G. (pkt II) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał R.M.G. oraz E.G. rozbiórkę parterowego, wolnostojącego obiektu budowlanego wybudowanego w podwórcu posesji przy ul. [...] w K., na działce nr [...] obr. [...], zabudowanej obiektem zabytkowym, tj. obiektu o konstrukcji murowanej, powierzchni zabudowy 11,42 m2, przykrytego dachem jednospadowym, usytuowanego w odległości 0,2 m od muru granicznego, stanowiącego zaplecze produkcyjne dla istniejącej w budynku frontowym restauracji "C." - zrealizowanego bez decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E.G. i M.G.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2013 r. i orzekł, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) o nakazaniu M.G. oraz E.G. rozbiórki parterowego, wolnostojącego, murowanego obiektu budowlanego o wymiarach 2,38 m x 4,80 m, przykrytego dachem jednospadowym, usytuowanego na posesji przy ul. [...], w południowej części działki nr [...] obr. [...] w K., w odległości 38 cm od ściany granicznej budynku zlokalizowanego na działce nr 514 obr. [...] w K. oraz w odległości 6,88 m od muru granicznego posesji przy ul. [...] w K. - stanowiącego zaplecze gospodarcze dla restauracji "C." i zrealizowanego bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przedmiotem postępowania jest legalność obiektu budowlanego o konstrukcji murowanej o wymiarach 2,38 m x 4,8 m oraz wysokości od 2,4 m do 3,85 m, zlokalizowanego na podwórzu posesji położonej przy ul. [...] w K., tj. na nieruchomości składającej się na działkę ewidencyjną oznaczoną nr [...], położonego w odległości 38 cm od ściany granicznej Collegium Broscianum i 6,88 m od muru granicznego z posesją przy ul. [...].

Organ wskazał, że jednym z kluczowych dla niniejszego postępowania aspektów sprawy było ustalenie daty powstania spornego obiektu budowlanego. W materiale dowodowym strony oraz ich pełnomocnicy składali rozbieżne oświadczenia na ten temat, posiłkując się informacjami świadczącymi, ich zdaniem, o dacie budowy. Organ II instancji przychylił się do daty wskazanej przez organ I instancji, który ustalił, że obiekt powstał bądź w drugiej połowie 1998 r. bądź w roku 1999. Podniesiono, że dla niniejszego postępowania brak określenia konkretnej daty wykonania przedmiotowego obiektu pozostaje bez znaczenia, gdyż wystarczające dla zastosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane było ustalenie budowy obiektu pomiędzy połową 1998 r., a końcem 1999 r. W kwestii daty powstania obiektu budowlanego organ dał wiarę oświadczeniom składanym przez I.T.-S. Wojewódzki Inspektor uznał również za wiarygodne oświadczenia składane przez: Z.B. i E.Z. oraz J.V. Oświadczenia ww. współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w K. są ze sobą spójne i wskazują jednoznacznie, że obiekt powstał już po zawarciu umowy najmu z dnia [...] stycznia 1998 r., pomiędzy E.G. i M.G., a ówczesnymi współwłaścicielami lokalu położonego przy ul. [...] w K. (akta administracyjne, karty nr 11-15). Jednocześnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dał wiary oświadczeniom: M.G. (złożonego do protokołu kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. – akta administracyjna, karta nr 4); M.M. (występującej podczas oględzin organu I instancji z dnia [...] września 2011 r. jako pełnomocnik M.G. i E.G. – akta administracyjne, karta nr 184). W ocenie Wojewódzkiego Inspektora oświadczenia ww. stron nie zasługują na uznanie, gdyż nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Oświadczeniu, iż obiekt powstał przed zawarciem umowy najmu z dnia [...] stycznia 1998 r. przeczy kopia protokołu kontroli Wydziału Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta K. z dnia [...] maja 1998 r. (przeprowadzonej po zawarciu umowy najmu). W protokole tym zapisano, że na podwórcu posesji przy ul. [...] w K. zalega gruz, jednocześnie nie uczyniono wzmianki o jakimkolwiek obiekcie znajdującym się na podwórzu posesji (akta administracyjne, karta nr 206). Ponadto wykonano dokumentację fotograficzną (akta administracyjne, karty nr 203 i 204), z której jednoznacznie wynika, że w dniu [...] maja 1998 r. nie istniał przedmiotowy obiekt budowlany. Również treść przywoływanej wcześniej umowy najmu z dnia [...] stycznia 1998 r. świadczy o tym, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie istniał w dacie jej zawarcia. W umowie zawarto zapis o możliwości zagospodarowania części podwórka o pow. ok. 60 m, z przeznaczeniem na sezonowy ogródek, co świadczy o dokładności zapisów umowy oraz precyzyjności określonych w niej praw i obowiązków stron. W umowie tej nie ma żadnej wzmianki o najmie budynku zlokalizowanego w podwórzu. Ponadto, uwzględniwszy zasady logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, trudno sobie wyobrazić sytuację, iż przedmiotowy budynek, położony w tak atrakcyjnej lokalizacji, zostałby oddany w najem bez uwzględnienia go w treści umowy. Ustalając datę powstania budynku należy również wziąć pod uwagę treść znajdującej się w aktach sprawy kopii zezwolenia Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] października 1999 r., znak: [...], którą udzielono warunkowej zgody na poszerzenie działalności handlowej w zakresie "obróbki wstępnej jarzyn oraz na działalność zakładu od surowca do gotowej potrawy" przy założeniu, iż wydzieli się pomieszczenie do obróbki wstępnej jarzyn i odpowiednio się je wyposaży. Biorąc pod uwagę sposób użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego można zakładać, że budowa tego budynku w podwórzu kamienicy przy ul. [...] w K. nastąpiła w związku z tą decyzją.

W świetle powyższego, zdaniem organu, uzasadnione jest przyjęcie, że obiekt powstał już w trakcie trwania umowy najmu lokalu, w której mieści się Restauracja "C." po [...] maja 1998 r. Oświadczenia M.G. i E.G. o wcześniejszej budowie obiektu nie mają zatem odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy.

W kontekście powyższego ustalenia uznano, że to właśnie M.G. i E.G. są inwestorami budynku wzniesionego na podwórzu budynku przy ul. [...], na działce nr [...]. Zgodne oświadczenia w tej sprawie składali: I.T.S. (wielokrotnie), Z.B. i E.Z. (w piśmie do organu I instancji z [...] stycznia 2011 r. – akta administracyjne, karta nr 124), J.V. (w piśmie do organu I instancji z dnia [...] czerwca 2011 r. – akta administracyjne, karta nr 139).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeanalizował, czy obiekt budowlany wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z treścią przepisów obowiązujących w dacie realizacji inwestycji. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym pomiędzy 24 grudnia 1997 r. a 11 lipca 2003 r. "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30". Natomiast stosownie do art. 29 Prawa budowlanego (w brzmieniu z daty budowy), taki obiekt nie był zwolniony z obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzono, że inwestorzy nie legitymują się decyzją o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowego obiektu budowlanego, zatem budynek zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej.

W związku z ustaloną datą budowy obiektu, zastosowanie w przedmiotowej sprawie będą miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Organ uznał, że ustalenia zgodności spornego budynku z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym dokonano prawidłowo w oparciu o ustalenia obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. obszaru [...], wprowadzonego uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Pismem Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K. z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] (akta administracyjne, karta nr 207) poinformowano, że wskazana budowa "nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", w tym zapisami § 10 ust. 4 pkt 1 dotyczącymi posesji i terenów objętych ochroną konserwatorską pełną, chyba że taka zabudowa wynikałaby z uwarunkowań historycznych" oraz "nie jest także zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. obowiązującego na przedmiotowym terenie w roku 1998, w tym z ustaleniami § 24 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz § 38 (...)". Analiza ustaleń tego planu wskazuje, że sporny budynek jest jednoznacznie niezgodny jego ustaleniami.

Ponadto podkreślono, że budynek został wzniesiony z naruszeniem przepisów obowiązującej w dacie budowy obiektu ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 z późn. zm.).

Odnosząc się do treści odwołania podniesiono, że w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuty nie zasługują na uznanie. Organ I instancji po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, dokonał właściwej subsumcji stanu faktycznego do normy prawnej wyrażonej w art. 48 Prawa budowlanego. Równocześnie w sposób wyczerpujący wyjaśnił dlaczego pewnym dowodom nie dał wiary, a które uznał za wiarygodne. Dla czynności organu związanych z nadzorem nad przestrzeganiem prawa budowlanego bez znaczenia pozostaje fakt, że pozostali współwłaściciele nie zgłaszali samowoli budowlanej do 2005 r. Budynek, powstał w warunkach samowoli budowlanej - z naruszeniem przepisów prawa i wymaga doprowadzenia do zgodności z prawem w sposób wynikający z przepisów ustawy Prawo budowlane. Zebrany materiał dowodowy, zdaniem organu jest wystarczający do orzeczenia rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Poza oświadczeniem odwołujących się, w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie nie ma żadnego innego dowodu, który by wskazywał na to, iż obiekt nie został wzniesiony przez ustalonych inwestorów i że istniał przed 30 stycznia 1998 r.

Organ wyjaśnił także, iż reformacja decyzji w zakresie doprecyzowania z imienia i nazwiska jednego z adresatów decyzji jest jedynie zabiegiem formalnym. Postępowanie prowadzone było przy uczestnictwie M.G. i nie ulega żadnej wątpliwości, że to M.G. powinien być adresatem skarżonej decyzji, należy zatem uznać, że zaistniały błąd w sentencji (skierowanie decyzji do R.M.G.) ma cechy omyłki pisarskiej. Ponadto doprecyzowaniu, na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji, uległ opis mieszkalnego przedmiotowego budynku, zgodnie z ustaleniami dokonanymi przy podczas oględzin Powiatowego Inspektora z dnia [...] września 2011 r. (akta administracyjne, karta nr 185 i poprzednie).

Mając na względzie wszystkie wyżej przywołane aspekty sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 2 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł jak w sentencji.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się E.G. i M.G. zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zakwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga E.G. nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że sporny budynek został zrealizowany bez decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Co istotne i co właściwie określiły organy administracji, budynek ten powstał w celu prowadzenia w nim działalności gospodarczej związanej z prowadzeniem działalności gastronomicznej (funkcjonowaniem restauracji C.) i tym samym nie mógł zostać potraktowany jako budynek objęty art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc taki, którego wybudowanie wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi.

Z akt wynika, że budynek ten powstał w okresie od drugiego półrocza 1998 r. lub w roku 1999 r., a jego inwestorami byli E.G. i M.G. Osoby te nabyły w 2007 r. udział w nieruchomości, na której posadowiony jest ten budynek i od tego czasu są także jej współwłaścicielami. Określenie precyzyjnej daty wybudowania budynku nie jest możliwe, ale też dla prawidłowego rozstrzygania w tej sprawie okoliczność ta nie ma istotniejszego znaczenia. Niezależnie od tego, czy budynek ten byłby wybudowany w 1998 r., czy też w 1999 r. - na jego budowę inwestorzy powinni uzyskać pozwolenie na budowę na podstawie tych samych przepisów – ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Tak ustalony przedział czasu w ocenie Sądu jest najbardziej prawdopodobny i w pełni uzasadniony zgromadzonym materiałem dowodowym. W ocenie Sądu trafnie organy dały wiarę stanowiskom i oświadczeniom pozostałym (poza skarżącymi) współwłaścicielom, którzy w sposób zbieżny określali datę budowy obiektu budowlanego.

W ocenie Sądu, organy wyjaśniły przesłanki, jakimi kierowały się przy ustalaniu stopnia wiarygodności oświadczeń tak skarżących jak i pozostałych współwłaścicieli. Nie jest więc zasadny zarzut braku dostatecznego zebrania materiału dowodowego i ustalenia tej okoliczności. W związku z upływem okresu 15-16 lat od daty budowy i wykonania tego obiektu nielegalnie (a więc i bez dokumentacji) ustalenie z precyzją co do jednego dnia daty wykonywania robót budowlanych byłoby niewykonalne. Sąd podkreślił, że w tej sprawie ustalony przez organy okres budowy jest prawidłowy i pozwalał na prawidłowe wydanie decyzji.

Organ I instancji już postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., działając w trybie postępowania legalizacyjnego, zobowiązał M.G. i E.G. do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego budynku gospodarczego na podworcu posesji przy ul. [...] w K. do dnia 31 grudnia 2009 r. Obowiązek ten nie został wykonany, a sama skarżąca E.G. oświadczyła w dniu 17 stycznia 2010 r. (akta administracyjne, karta nr 92), że nie składała wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru (od dnia 17 czerwca 2011 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]") organ I instancji zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o informację, czy przedmioty budynek jest zgodny z zapisami tego planu. W odpowiedzi na to pytanie, Prezydent Miasta K. pismem z dnia [...] października 2012 r. wskazał, że posadowiony budynek jest niezgodny z zapisami tego planu, a w szczególności narusza § 10 ust. 4 pkt 1 tego planu.

Sąd wskazał, że sporny obiekt budowlany nie spełnia warunków technicznych obowiązujących w czasie jego budowy – tj. wynikających z § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 z późn. zm.), jak i warunków technicznych obowiązujących w czasie wydawania decyzji – także § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z póżn. zm.).

Sąd dodał, że na budowę przedmiotowego obiektu inwestorzy winni legitymować się tytułem prawnym do terenu inwestycji, a takiego prawa inwestorzy nie posiadali i nie posiadają. Są bowiem tylko współwłaścicielami, których współudział w prawie własności nie przekracza 2/5.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organy obu instancji trafnie zastosowały tryb postępowania określony w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi zaś, że w przypadku, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ nie nakłada obowiązku rozbiórki i prowadzi postępowanie zmierzające do tzw. legalizacji budowy.

Skoro przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany bez posiadania tytułu prawnego do terenu inwestycji i jego usytuowanie nie jest zgodne z treścią obowiązującego planu miejscowego, a nadto narusza przepisy techniczno-budowlane, tym samym wydanie nakazu rozbiórki było uzasadnione.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Materiał dowodowy został zebrany prawidłowo i prawidłowo organy go oceniły. Nie ma znaczenia podnoszona przez skarżącą okoliczność, że na sąsiedniej działce także został wybudowany budynek stanowiący samowolę budowlaną. Nie ma także znaczenia i to, że w miejscu wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego poprzednio była altana śmietnikowa. Organ II instancji dokonał własnej oceny zebranych materiałów dowodowych. Nie było potrzeby przesłuchiwania świadków wnioskowanych przez skarżącą, skoro istotne w sprawie okoliczności zostały ustalone. Także kwestia wykonanych zdjęć i daty ich wykonania nie ma istotniejszego znaczenia w sprawie, ponieważ organ I instancji ustalił datę ich wykonania. W ocenie Sądu podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące niepełnego przeprowadzenia postępowania dowodowego w istocie zmierzałyby tylko do przewlekania tego postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę E.G. działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a."

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E.G., zaskarżając wyrok w części oddalającej jej skargę na decyzję nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., zarzucając:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby nie te naruszenia, Sąd I instancji musiałby uchylić decyzję organu II instancji oraz ewentualnie także I instancji, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a to wskutek naruszenia przez organy przepisów:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaniechanie przesłuchania jakichkolwiek świadków oraz wydanie decyzji na podstawie rozumowania nie tylko nie popartego wystarczającym materiałem dowodowym, ale też nieprzekonującego i niespójnego, nie poprzedzonego rozpatrzeniem całego materiału dowodowego (skutkiem było w szczególności błędne przyjęcie, że skarżący wspólnicy spółki cywilnej M.G. oraz E.G. byli inwestorami przedmiotowego budynku, a w konsekwencji niewłaściwe określenie adresatów zaskarżonej decyzji), a także nieustalenie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, jak ta kiedy (w którym roku) doszło do samowoli budowlanej,

- art. 138 § 2 k.p.a poprzez jego niezastosowanie przez organ II instancji, pomimo że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszeń przez organy prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 52 w zw. z art. 4 i art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe określenie adresatów zaskarżonej decyzji oraz:

- skierowanie jej do skarżącej i jej wspólnika jako inwestorów, chociaż w przypadku prawidłowego zastosowania i wykładni art. 52 ustawy Prawo budowlane za inwestorów należało uznać współwłaścicieli nieruchomości w dacie wybudowania przedmiotowego budynku gospodarczego,

- nieskierowanie decyzji do współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, skoro co najmniej milcząco wspierali oni samowolę budowlaną i nawet gdyby (niesłusznie) za inwestorów uznać skarżącą i M.G. to również do współwłaścicieli należało skierować decyzję;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnej, wnikliwej oceny praworządności zachowań organów administracji w sprawie oraz przeprowadzonego przez nie procesu wnioskowania;

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 48 ust. 1 w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane (w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a), poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie błędnego stanowiska organów nadzoru budowlanego, skutkujące nie wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji skierowanej do niewłaściwie określonego kręgu adresatów, w tym do osób nie należących do grona podmiotów o których mowa w art. 52 ustawy Prawo budowlane, w szczególności:

- zaakceptowanie skierowania decyzji do skarżącej i M.G. jako inwestorów, chociaż w przypadku prawidłowego zastosowania i wykładni art. 52 ustawy Prawo budowlane za inwestorów należało uznać współwłaścicieli nieruchomości w dacie wybudowania przedmiotowego budynku gospodarczego,

- zaakceptowanie nieskierowania decyzji do współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości (w dacie dokonania samowoli), chociaż co najmniej milcząco wspierali oni samowolę budowlaną i nawet gdyby (niesłusznie) za inwestorów uznać skarżącą i M.G. to również do nich, należało skierować decyzję;

przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła uczestniczka postępowania I.T.S., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że organy prawidłowo wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego i wyczerpująco oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie naruszając przy tym art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Na podstawie protokołu kontroli Wydziału Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta K. z dnia [...] maja 1998 r. prawidłowo ustalono, że na dziedzińcu posesji przy ul. [...] w K. w dniu przeprowadzonej kontroli nie istniał sporny obiekt budowlany, na co wskazuje dołączona do tego protokołu dokumentacja fotograficzna. Z powyższych ustaleń wynika, że sporny obiekt budowlany nie istniał również w dniu zawarcia umowy najmu pomiędzy E.G. i M.G. a współwłaścicielami lokalu położonego przy ul. [...] w K., tj. w dniu [...] stycznia 1998 r. W sprawie ustalono, że budynek objęty nakazem rozbiórki związany jest z funkcjonowaniem Restauracji "C.", znajdującej się w lokalu, wynajmowanym przez skarżących i służy jako zaplecze działalności tej restauracji. Budynek ten został zrealizowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Ustalenie, że sporny obiekt powstał po dniu 13 maja 1998 r. było natomiast wystarczające dla uznania, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Powyższe okoliczności, a także uzyskane w toku postępowania oświadczenia współwłaścicieli lokalu położonego przy ul. [...] w K., poddane prawidłowej i wyczerpującej ocenie przez organ w zaskarżonej decyzji, pozwalały na określenie przybliżonego okresu powstania obiektu, co miało znaczenie dla ustalenia mających zastosowanie w sprawie przepisów, jak i ustalenie, że inwestorami byli skarżący. Sąd I instancji trafnie zaaprobował przy tym ustalenia organu, że sporny obiekt nie mógł zostać zakwalifikowany jako budynek, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie był zatem zwolniony z obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nie można również podzielić zarzutu, że nieprawidłowo ustalono adresata decyzji.

Z art. 52 Prawa budowlanego wynika, że rozbiórkę obiektu budowlanego nakazaną w decyzji, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego ma obowiązek wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Należy zauważyć, że podmioty obowiązane do dokonania nakazanych czynności wymienione są alternatywnie. W orzecznictwie podkreśla się, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, jeżeli jest on sprawcą samowoli budowlanej. Pozostałe podmioty wymienione w tym przepisie powinny być adresatami nakazu rozbiórki dopiero wtedy, gdy skierowanie tego nakazu do inwestora z przyczyn faktycznych nie gwarantowałoby jego wykonania. Rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem. Wobec tego uznać należy, iż nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości mogłoby być dla niego nieuzasadnionym obciążeniem i stanowić nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (por. wyroki NSA: z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08, z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 576/10, z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2319/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach rozpoznawanej sprawy niezasadne są zatem twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, że nakaz rozbiórki powinien być nałożony na współwłaścicieli nieruchomości.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.