Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 804/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 3, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 118 poz 687
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jednolity.
article: par. 1 ust. 2, par. 2 i  par. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
article: art. 35 ust. 1 pkt 3 i  ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 76 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: 1. Zgoda inspektora sanitarnego na założenie lub rozszerzenie cmentarza wyznaniowego, udzielana na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm.), winna być wyrażona w drodze decyzji po przeprowadzeniu odrębnego postępowania przed organem Inspekcji Sanitarnej najpóźniej do chwili wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (rozbudowę) cmentarza.

2. Warunek uzyskania zgody nie może być uznany za spełniony w sytuacji, gdy organ Inspekcji Sanitarnej w trakcie trwania procedury planistycznej zmierzającej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego teren projektowanego cmentarza, zajmie określone stawnowisko (wyrazi opinię, dokona uzgodnienia) projektu planu w zakresie spełnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych.

TEZY

1. Zgoda inspektora sanitarnego na założenie lub rozszerzenie cmentarza wyznaniowego, udzielana na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm.), winna być wyrażona w drodze decyzji po przeprowadzeniu odrębnego postępowania przed organem Inspekcji Sanitarnej najpóźniej do chwili wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (rozbudowę) cmentarza.

2. Warunek uzyskania zgody nie może być uznany za spełniony w sytuacji, gdy organ Inspekcji Sanitarnej w trakcie trwania procedury planistycznej zmierzającej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego teren projektowanego cmentarza, zajmie określone stawnowisko (wyrazi opinię, dokona uzgodnienia) projektu planu w zakresie spełnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...]i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...], działając na wniosek Parafii [...] w B., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę - poszerzenie cmentarza parafialnego (budowę kaplicy cmentarnej, obiektów małej architektury, miejsc grzebalnych oraz parkingu) na działkach w B. oznaczonych numerami A, B i C. Na skutek odwołań A. K., B. S., K. T. i S. T. (właścicieli nieruchomości graniczących z terenem inwestycji) Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie wskazując, że skoro w toku postępowania ustalono, iż roboty budowlane na terenie objętym wnioskiem inwestora zostały już rozpoczęte, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] wszczął postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji objętej wnioskiem.

W dniu 12 września 2011 r. Parafia [...] w B. złożyła ponowny wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę – poszerzenie cmentarza. Postępowanie w tej sprawie zostało przez Starostę [...] zawieszone postanowieniem z dnia [...] r. do czasu zakończenia postępowania przed organem nadzoru budowlanego.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] umorzył postępowanie w sprawie nielegalnie rozpoczętych robót budowlanych związanych z rozbudową istniejącego cmentarza parafialnego na nieruchomościach oznaczonych numerami A, B i C stwierdzając, że inwestor poinformował organ nadzoru budowlanego, że wstrzymane zostały prowadzone prace, a teren inwestycji przywrócono do stanu zgodnego z prawem.

Starosta [...] po stwierdzeniu, że wymieniona decyzja organu nadzoru budowlanego stała się ostateczna, postanowieniem z dnia [...] r. podjął zawieszone postępowanie. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku inwestora, decyzją z dnia [...] r. nr [...] (znak [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę - poszerzenie cmentarza parafialnego (stanowiska pochówkowe pojedyncze - 380 sztuk, podwójne rodzinne - 35 sztuk, budowa kaplicy cmentarnej oraz obiektów małej architektury: murek z wnękami na urny – 84 sztuki, schody terenowe, śmietnik z zadaszeniem ogrodzenie, wraz z komunikacją wewnętrzną i parkingiem) na działkach nr: A, B i C położonych w B. przy ul. [...] w Gminie W.

Odwołanie od tej decyzji złożył B. S., właściciel nieruchomości (działki nr D) sąsiadującej z terenem planowanej rozbudowy cmentarza wskazując, że inwestycja nie odpowiada kryteriom wskazanym w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). Odwołujący wyraził obawę, że poszerzenie cmentarza w sposób negatywny oddziaływać będzie na nieruchomości sąsiednie ograniczając ich walory użytkowe. Zaznaczył również, że poprzednio wydane pozwolenie na budowę dla tej inwestycji zostało uchylone, zaś inwestor pomimo zaleceń organu nadzoru budowlanego nie doprowadził terenu do stanu poprzedniego. Do odwołania dołączono ekspertyzę geotechniczną sporządzoną przez W. N.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że przepis art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakłada na organ administracji architektoniczno - budowlanej obowiązek zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska, ponadto zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami (w tym techniczno - budowlanymi), kompletności projektu oraz posiadania niezbędnych uzgodnień i zezwoleń oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Działki o numerach A, B i C, na których zaprojektowano rozbudowę cmentarza, położone są na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oznaczonym symbolem: ZC1 - tereny cmentarzy oraz UK2 - tereny usług kultury sakralnej (dotyczy działek B i C), natomiast działka oznaczona numerem A znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem Kp5 (tereny parkingów). Planowana inwestycja ma na celu powiększenie istniejącego cmentarza. Na działkach nr B i C zaplanowano powstanie miejsc pochówku, budowę kaplicy cmentarnej oraz elementów małej architektury, zaś na działce nr A - dodatkowego parkingu. Oznacza to, zdaniem organu odwoławczego, że projekt przedstawiony przez inwestora jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda [...] stwierdził również, że planowana rozbudowa cmentarza nie narusza regulacji § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. W promieniu 50 metrów od planowanej inwestycji nie ma bowiem żadnych budynków mieszkalnych, zaś na terenie cmentarza istnieje sieć wodociągowa. Przywołane rozporządzenie nakazuje ustalić na jakiej głębokości występuje zwierciadło wód gruntowych zastrzegając, że nie może ono znajdować się wyżej aniżeli 2,5 m pod powierzchnią terenu i nie może być nachylone ku zabudowaniom, zbiornikom lub innym ujęciom wody służącym za źródło zaopatrzenia w wodę do picia i potrzeb gospodarczych. Organ odwoławczy w całości zaakceptował ustalenia w ekspertyzie geotechnicznej sporządzonej przez B. P., z której wynika, że na obszarze projektowanej inwestycji zwierciadło wody gruntowej znajduje się poniżej 5 m ppt. i nie zachodzą tam niekorzystne zjawiska lub procesy geologiczne. Planowane przedsięwzięcie zostało uzgodnione pozytywnie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Regionalny Zarząd Spółek Wodnych, "A" Dystrybucja S.A., [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, "B" S.A., Gminę W., "C" S.A., Spółkę Wodociągową, [...] Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. oraz rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Oprócz tego inwestor uzyskał również pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę [...] (decyzja z dnia [...] r. nr [...]). Projekt zagospodarowania terenu spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że postępowanie toczące się przed organem nadzoru budowlanego zostało umorzone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...] r., w której organ ten stwierdził, że prowadzone roboty zostały wstrzymane, a teren został przywrócony do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy zakwestionował również prawidłowość ekspertyzy geotechnicznej sporządzonej na zlecenie odwołującego się zauważając, że została ona przygotowana z naruszeniem obowiązujących wymogów formalnych - bez zgłoszenia zamiaru wykonania prac właściwemu organowi, bez uzyskania zgody właściciela działki na wykonywanie na niej prac oraz bez uzyskania zgody przedsiębiorcy przygotowującego dokumentację geologiczną na zlecenie inwestora do wykorzystania opracowania. Nadto ekspertyza ta opiera się na badaniach (odwiertach), które nie zostały wykonane na terenie objętym inwestycją, co oznacza, że jej wartość dowodowa jest niska.

W skardze na tę decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, B. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił organowi wydanie decyzji z naruszeniem:

- art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm.) polegające na braku zgody właściwego inspektora sanitarnego;

- § 1 ust. 2, § 2 i § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) poprzez rozbudowę cmentarza na terenie bezpośrednio przylegającym do istniejącej zabudowy mieszkaniowej, brak wnikliwej analizy środowiska przyrodniczego planowanej rozbudowy, brak analizy rzeczywistego poziomu zwierciadła wód gruntowych i jego nachylenia ku zabudowaniom;

- § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284) poprzez zaprojektowanie ogrodzenia niższego od wymaganego w rozporządzeniu.

Ponadto organowi zarzucono naruszenie art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 Kpa polegające na niezastosowaniu art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, nieprzeprowadzeniu postępowania w sposób wnikliwy i odmowę uznania wiarygodności dowodu z przedłożonej organowi ekspertyzy geotechnicznej z powodu uchybień formalnych, braku poczynienia ustaleń w zakresie obowiązujących przepisów prawa materialnego, ocenie przedstawionego przez stronę dowodu wyłącznie w oparciu o kryteria formalne oraz zaniechaniu przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organy w toku postępowania podkreślając, że pomimo zgłaszanego zarzutu organ nie uwzględnił treści opinii sporządzonej na zlecenie skarżącego. Ustalenia i wnioski zawarte w jej treści wskazują, że zwierciadło wód gruntowych znajduje się na innej głębokości (2,3 - 2,5 m ppt) aniżeli w opinii przedłożonej przez inwestora i jest ono nachylone w kierunku zabudowań znajdujących się na nieruchomości należącej do skarżącego. Tym samym nie zostały spełnione warunki określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Uchybienia formalne, które wystąpiły przy sporządzaniu opinii na zlecenie skarżącego nie powinny jej dyskwalifikować jako środka dowodowego, a organ winien przeprowadzić odrębne postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia, na jakiej głębokości rzeczywiście występuje zwierciadło wód gruntowych. Zaniechanie podjęcia takich działań stanowi, zdaniem strony skarżącej, naruszenie przepisów proceduralnych, a organ odwoławczy miał możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Skarżący zaakcentował, że brak zgody właściwego inspektora sanitarnego narusza art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a w konsekwencji nie mogła być wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Ostatni zarzut dotyczył niespełnienia wymagania, jakie muszą spełniać cmentarze, gdyż ogrodzenie cmentarza zaprojektowano na wysokość 1,4 m, gdy tymczasem winno ono mieć co najmniej 1,5 m.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczas prezentowe stanowisko i argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. w dniu 1 marca 2010 r. zaopiniował bez uwag projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być zrealizowana sporna inwestycja. Dokumentacja projektowa została również zaopiniowana przez rzeczoznawcę do spraw sanitarno – higienicznych bez zastrzeżeń, a inwestor (pismem z dnia 30 maja 2012 r.) wystąpił do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. o uzgodnienie lokalizacji poszerzenia cmentarza parafialnego w B.. Lokalizacja cmentarza nie narusza wymaganych odległości określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze ponieważ minimalna odległość planowanej inwestycji od nieruchomości skarżącego wynosi 53 m2, zaś do budynku skarżącego odległość ta wynosi 100 m. Inwestor uzyskał również pozwolenie wodnoprawne, które określa warunki odprowadzania wód opadowych z pominięciem nieruchomości należącej do skarżącego. Wbrew zawartym w skardze zarzutom ekspertyza techniczna, na której się oparto, jednoznacznie stwierdza brak występowania zwierciadła wody gruntowej na głębokości 5 mppt. Natomiast przedłożony przez skarżącego dokument "Ekspertyza geotechniczna podłoża gruntowego B. ul. [...] dz. Nr B i A i D" budzi wątpliwości zarówno ze względu na treść, jak i na uchybienia formalne zaistniałe podczas jej sporządzania.

W piśmie procesowym z dnia 2 sierpnia 2012 r. uczestniczka postępowania A. K. poparła zarzuty skargi podkreślając, że lokalizacja spornej inwestycji będzie skutkować zmniejszeniem strefy ochronnej do 50 m, przy czym konsekwencją jej powstania będzie ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości sąsiednich. W ocenie uczestniczki postępowania jest to zbyt daleko idąca ingerencja w prawo własności, zwłaszcza że jej następstwem będzie również brak możliwości wykonania studni głębinowych oraz uprawy produktów żywnościowych.

W piśmie procesowym z dnia 6 sierpnia 2012 r. uczestnik postępowania – Parafia [...] w B. w pełni poparła argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę i wyjaśniła, że kaplica cmentarna jest na etapie stanu surowego, wykonano roboty związane z niwelacją terenu oraz pracami porządkowymi na terenie działki, a także przystąpiono do prac związanych z odwodnieniem terenu.

Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił wniosku skarżącego i odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty i wnioski skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm.) właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Z treści tego przepisu wynika, że dopuszczalność realizacji wymienionego zamierzenia uzależniona jest od spełnienia dwóch podstawowych warunków: zgodności z ustaleniami planu miejscowego i zgody inspektora sanitarnego. Przepis ten nie wyjaśnia, na jakim etapie postępowania i w jakiej formie organ Inspekcji Sanitarnej wyraża zgodę na założenie lub poszerzenie cmentarza. Zdaniem Sądu wykładnia tego przepisu dokonana na płaszczyźnie celowościowej i systemowej prowadzi do wniosku, że zgoda inspektora sanitarnego winna być wyrażona w drodze decyzji po przeprowadzeniu odrębnego postępowania przed organem Inspekcji Sanitarnej najpóźniej do chwili wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (rozbudowę) cmentarza. Wbrew stanowisku Wojewody [...] warunek uzyskania zgody nie może być uznany za spełniony w sytuacji, gdy organ Inspekcji Sanitarnej w trakcie trwania procedury planistycznej zmierzającej do uchwalenia planu miejscowego, obejmującego teren projektowanego cmentarza, zajmie określone stanowisko (wyrazi opinię, dokona uzgodnienia) projektu planu w zakresie spełnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Stanowisko organu Inspekcji Sanitarnej w toku procedury planistycznej podejmowane jest na podstawie odrębnych przepisów (art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 oraz art. 54 i 58 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) i nie zastępuje zgody na założenie lub rozszerzenie cmentarza, wyrażanej na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Opinia sanitarna i uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ramach procedury planistycznej ma zupełnie odmienny charakter od wyrażenia zgody na realizację konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, w tym wypadku założenia lub rozszerzenia cmentarza. W takiej sytuacji bez znaczenia jest, że projektowany cmentarz lub cmentarz mający być poszerzony położony jest na terenie objętym uchwalonym planem, co do którego uprzednio organ Inspekcji Sanitarnej zajął określone stanowisko. Przyjęcie poglądu odmiennego czyniłoby zbędnym umieszczenie w art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych dodatkowego wymogu uzyskania zgody inspektora sanitarnego, skoro wystarczające byłoby powołanie się na przeznaczenie terenu pod cmentarz w uchwalonym planie miejscowym.

W myśl art. 3 pkt 1, 1a i 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy: opiniowanie projektów planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących m.in. budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, a nadto szeroko pojętej higieny środowiska. Mając na względzie zakres tych ustawowych zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz charakter i rodzaj planowanej inwestycji, jakim jest założenie lub poszerzenie istniejącego cmentarza, to właśnie zgoda inspektora sanitarnego jest dla organu administracji architektoniczno - budowlanej wiążąca. Innymi słowy, brak uprzedniej zgody inspektora sanitarnego uniemożliwia zrealizowanie inwestycji w postaci założenia lub rozszerzenia cmentarza, a skoro tak, to wyłączona jest możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę lub rozbudowę cmentarza. W ramach odrębnego postępowania zmierzającego do udzielenia zgody obowiązkiem właściwego inspektora sanitarnego jest zbadanie, czy zostały spełnione wszystkie wymogi określone w przepisach ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (głównie art. 5 ust. 1) i rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). To właśnie ten organ winien ocenić, czy zachowana zostanie wymagana szerokość pasów izolujących teren cmentarzy od innych terenów, przede wszystkim mieszkaniowych i zbiorników wody, źródeł ujęcia wody, a w przypadku zaistnienia podstaw do zmniejszenia wymaganych odległości, czy teren posiada sieć wodociągową, czy budynki są podłączone do tej sieci, itp. Wyrażenie zgody na założenie cmentarza jest więc możliwe jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu inspektor sanitarny stwierdzi, że spełnione zostały wszystkie warunki umożliwiające realizację tego rodzaju zamierzenia. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 497/11 - Lex nr 1123323).

Zatem zarówno opinia sanitarna Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] r. nr [...] i postanowienie tego organu z dnia [...] r. nr [...] odnoszące się do projektu planu w części dotyczącej zakresu i szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko, a nawet zaopiniowanie projektu budowlanego przez upoważnionego rzeczoznawcę ds. higieniczno - zdrowotnych nie mogły zastąpić zgody inspektora sanitarnego, o której mowa w art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Wojewoda [...] przyznał zresztą, że inwestor taką zgodą nie dysponował, skoro w odpowiedzi na skargę wskazał, że inwestor wystąpił o zgodę do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. w piśmie z dnia 30 maja 2012 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jak już zauważono na wstępie, zgoda taka może być wyrażona zarówno przed wszczęciem, jak i w toku postępowania o pozwolenie na budowę. W tym kontekście stwierdzić trzeba, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) organ administracji architektoniczno – budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (...). W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego).

W rozpoznawanej sprawie organy bezzasadnie odstąpiły od wezwania wnioskodawcy (inwestora) do uzupełnienia wniosku przez przedłożenie wymaganej zgody inspektora sanitarnego na poszerzenie istniejącego cmentarza. Wobec tego zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 6 K.p.a. okazał się trafny, albowiem organy nie wypełniły dyspozycji art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego ignorując zawarty w art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wymóg uzyskania przez inwestora zgody inspektora sanitarnego.

Zasadne okazały się również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., a przez organ odwoławczy dodatkowo art. 136 K.p.a. W toku postępowania administracyjnego skarżący zwracał uwagę na wątpliwości dotyczące dopuszczalności rozbudowy cmentarza w B. ze względu na niespełnienie wymogów zawartych w § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Wymogi określone w tym przepisie, a więc nieprzekraczanie głębokości zwierciadła wody gruntowej poniżej 2,5 m od powierzchni terenu oraz nienachylenie lustra wody w kierunku zabudowań, zbiorników albo innych ujęć wody, mają zasadnicze znaczenie dla oceny, czy poszerzenie cmentarza na danym terenie w ogóle jest możliwe. Tymczasem organy obu instancji bezrefleksyjnie przyjęły jako wiarygodne i niepodważalne ustalenia i wnioski zawarte w ekspertyzie geotechnicznej przedłożonej przez inwestora, pomimo że dokument ten sporządzony został przez rzeczoznawcę B. P. w 2002 r., a zatem ponad 9 lat przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę. Zarazem całkowicie zignorowano treść zarzutów podnoszonych przez odwołującego, które nie można uznać za gołosłowne, skoro skarżący nie ograniczył się do zanegowania ekspertyzy B. P. czy też przedstawienia tylko własnych przemyśleń, ale przedłożył inną ocenę geotechniczną rzeczoznawcy W. N. Ekspertyza ta, co wynika z jej treści, podważa zaś ustalenia i wnioski płynące z opinii, na której oparły się organy. Tymczasem zarówno jedna, jak i druga opinia zostały sporządzone przez osoby dysponujące odpowiednią wiedzą specjalistyczną, a poczynione w nich, krańcowo rozbieżne (niezwykle istotne dla wyniku sprawy) ustalenia, a nadto znaczący upływ czasu od sporządzenia pierwszej z tych ekspertyz, powinny skłonić organy do przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności wyjaśniających rzeczywistą głębokość wody gruntowej oraz kierunku nachylenia zwierciadła wody uznać trzeba za naruszenia zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a. Usprawiedliwienia dla takiego stanowiska organów nie może stanowić powoływanie się na wady formalne związane z przygotowaniem prac, wejściem w teren i brakiem zgody na dokonanie odwiertów w ziemi. W konsekwencji za trafny należy uznać także zarzut naruszenia przez organy § 1 ust. 2 i § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Zgodnie z treścią art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zauważyć trzeba, że zarówno jedna, jak i druga ekspertyza stanowią dokumenty prywatne, sporządzone na zlecenie stron toczącego się postępowania. Skoro zaś art. 76 § 3 K.p.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego, to tym bardziej, w razie wątpliwości, możliwe jest poddanie weryfikacji dokumentu prywatnego, chociażby miał on charakter opinii biegłego (por. wyroki NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1723/09 – Lex nr 746753 i z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 845/09 - CBOSA, http\\orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego przedstawione ekspertyzy geotechniczne winny stanowić dowody o równorzędnym znaczeniu, a organ odwoławczy, na podstawie art. 136 K.p.a., miał możliwość przeprowadzenia we własnym zakresie postępowania dowodowego, nie wyłączając wyznaczenia rozprawy (art. 89 § 2 K.p.a.), lub zlecenia przeprowadzenia uzupełniającego postępowania organowi pierwszej instancji i w konsekwencji jednoznacznego ustalenia, mającego pełne oparcie w zebranych dowodach, czy teren przeznaczony pod rozbudowę cmentarza spełnia warunki, o których mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Rację ma więc skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., albowiem Wojewoda [...] uchylając się od przeprowadzenia postępowania dowodowego i opierając się wyłącznie na dowodzie przedstawionym przez inwestora, co do którego (z uwagi na datę sporządzenia) mogą nasuwać się wątpliwości, niewątpliwie naruszył reguły postępowania dowodowego określone w przywołanych przepisach procedury administracyjnej, a to uchybienie w świetle przeprowadzonych rozważań mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezasadny natomiast okazał się natomiast zarzut naruszenia przez Wojewodę [...] § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284) poprzez zaprojektowanie ogrodzenia niższego od wymaganego w rozporządzeniu. Zarówno z rysunku, jak i opisu znajdujących się w dokumentacji technicznej projektu budowlanego wynika, że ogrodzenie ma mieć wysokość 1,40 m, jednakże zaplanowano jego usytuowanie na betonowej podmurówce o wysokości 20 cm. Oznacza to, że całkowita wysokość ogrodzenia wyniesie 1,60 m, a w konsekwencji spełniony zostanie zawarty w powołanym wyżej przepisie wymóg, aby ogrodzenia cmentarza posiadało wysokość min. 1,50 m.

Całokształt rozważań skłania do konkluzji, że stwierdzone naruszenia powodują, że nie mogą się ostać w obrocie prawnym decyzje organów obydwu instancji. Stąd też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. Na mocy art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, a rozstrzygnięcie w tym zakresie utraci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów obejmujących wpis od skargi (500 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym łącznie z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (257 zł).

Ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności ustali organ, jaki jest stan robót budowlanych związanych z rozbudową cmentarza, gdyż inwestor w piśmie z dnia 6 sierpnia 2012 r. sygnalizował rozpoczęcie robót na podstawie ostatecznej decyzji. O ile nie zajdzie potrzeba umorzenia postępowania o pozwolenie na budowę jako bezprzedmiotowego ustali organ, czy inwestor dysponuje zgodą inspektora sanitarnego na poszerzenie cmentarza. W razie braku takiej zgody wezwie inwestora do uzupełnienia wniosku w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Czyniąc ustalenia, czy lokalizacja projektowanego cmentarza znajduje się na terenie odpowiednim pod względem sanitarnym będzie miał na uwadze organ konieczność wyjaśnienia sprzeczności pomiędzy wykonanymi już ekspertyzami geotechnicznymi. Przepisy procedury administracyjnej wyposażają organ administracji w odpowiednie instrumenty prawne i środki zmierzające do poprawnego, zgodnego z prawdą obiektywną, ustalenia stanu faktycznego umożliwiającego praworządne załatwienie sprawy indywidualnej.