Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 93/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 19 ust. 3 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Lipno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 grudnia 2018 r. nr KN-I.4131.1.668.2018.17 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej § 18 ust. 2 uchwały nr LXVI/391/2018 Rady Gminy Lipno z dnia 8 listopada 2018 roku w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, II. w pozostałej części skargę oddala, III. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 08 listopada 2018 r. Rada Gminy Lipno działając na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1152, zwanej dalej: ustawa), podjęła uchwałę nr LXVI/391/2018 w sprawie zatwierdzenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego (zwane dalej odpowiednio: Uchwała; regulamin).

Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; zwanej dalej: ustawa samorządowa) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 grudnia 2018 r., nr KN-I.4131.1.668.2018.17, orzekł o nieważności § 3 ust. 3, § 18 ust. 2 i § 25 załącznika do wyżej wskazanej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że jego zastrzeżenia budzi przepis § 3 ust. 3, zgodnie z którym "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne uprawnione jest do wprowadzenia ograniczeń w sposobie korzystania z wody przez odbiorców usług w sytuacji niedoboru spowodowanego wyjątkowymi warunkami atmosferycznymi, w szczególności suszą. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne informuje odbiorców usług o wprowadzonym ograniczeniu w sposób zwyczajowo przyjęty". Ponadto w § 25 regulaminu Rada postanowiła, że "dopuszcza się wstrzymanie dostaw wody lub odprowadzania ścieków bez uprzedniego zawiadomienia odbiorców usług, wyłącznie w następujących przypadkach: 1) zaistnienia awarii i konieczności jej usunięcia; 2) wystąpienia bezpośredniego zagrożenia dla życia, zdrowia lub środowiska związane z funkcjonowaniem sieci; 3) działanie siły wyższej, które uniemożliwiło dalsze świadczenie usług; 4) zagrożenie prawidłowego funkcjonowania elementów systemu kanalizacyjnego na skutek zrzutu ścieków". W ocenie organu nadzoru powyższe regulacje nie mieszczą się w granicach upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 3 i 5 ustawy, a ponadto w sposób bezprawny wkraczają w materię uregulowaną ustawowo.

W kontekście powyższego Wojewoda wyjaśnił, że mocą art. 5 ust. 1 ustawy ustawodawca nałożył na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Ustawowo określone zostały również przesłanki odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, przy czym ustawodawca nie upoważnił rady gminy do rozszerzenia tego katalogu.

Ponadto organ zauważył, że zgodnie z art. 18 pkt 6 ustawy warunki wprowadzania ograniczeń w dostawach wody w przypadku wystąpienia jej niedoboru określa zezwolenie w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków udzielane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), co oznacza, że ustawodawca dopuścił możliwość ograniczania dostaw wody wyłącznie w przypadku jej niedoboru, a wskazanie konkretnych okoliczności, w których jest to możliwe, powinno nastąpić w zezwoleniu w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Postanowienia dotyczące ustaleń zawartych w przedmiotowym zezwoleniu są obligatoryjnym elementem umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków (art. 6 ust. 3 pkt 5 ustawy).

Zdaniem organu przekroczeniem delegacji ustawowej jest także określenie przez Radę Gminy w § 18 ust. 2 regulaminu warunków, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może nie wydawać warunków przyłączenia do sieci wodociągowej, a zatem odmówić przyłączenia do sieci. Z art. 15 ust. 4 ustawy wynika bowiem, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ustawodawca nie upoważnił więc organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, aby w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków wskazywać okoliczności, w których przedsiębiorstwo może odmówić przyłączenia nieruchomości do danej sieci. Rolą rady gminy jest jedynie określenie warunków, jakie muszą zostać spełnione przez właściciela nieruchomości, aby takiego przyłączenia dokonać.

W skardze z dnia 10 stycznia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej oraz art. 19 ust. 3 i 5 ustawy

W uzasadnieniu Gmina wyjaśniła, że kwestionowane przez Wojewodę przepisy § 3 ust. 3 i § 25 regulaminu czynią zadość postanowieniom art. 19 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym regulamin winien określać m.in. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (pkt 7) oraz standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków (pkt 8). W regulaminie wymieniono sytuacje niezależne od przedsiębiorstwa, związane przede wszystkim z awariami, wystąpieniem zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, związanego z funkcjonowaniem sieci, działania siły wyższej, czy zagrożenia epidemiologicznego w związku z zanieczyszczeniem systemu kanalizacyjnego, które mogą skutkować zaprzestaniem świadczenia usług. Ryzyko ich wystąpienia jest realne, a zatem ich wskazanie przez organ ma charakter informacyjny i nie narusza uprawnień odbiorców. Jednocześnie Gmina wskazała, że przepis art. 8 ustawy reguluje sytuacje, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odcina dostawę wody, przy czym nie powinno budzić wątpliwości, iż odcięcie dostaw wody przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z przyczyn leżących po stronie odbiorcy usług, a wstrzymanie dostaw wody z przyczyn niezależnych zarówno od odbiorcy usług, jak i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (awaria, siła wyższa) to dwa zupełnie różne stany faktyczne i prawne. Co istotne, przepisy ustawy gwarantują odbiorcy usług uzyskanie informacji o odcięciu dostawy wody w formie pisemnej, natomiast w przypadku wstrzymania dostaw wody odbiorcy, gdyby nie postanowienia regulaminu, w żaden sposób nie byliby informowani o zasadach wprowadzania ograniczeń dostaw wody w sytuacjach nadzwyczajnych.

Następnie Gmina wskazała, że kwestionowany przez organ nadzoru § 18 ust. 2 regulaminu nie wprowadza żadnych nowych okoliczności, w których przedsiębiorstwo może odmówić przyłączenia nieruchomości do sieci. Odnosi się on bowiem do niespełnienia przesłanek, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, które to z kolei stanowią wypełnienie delegacji określonej w art. 19 ust. 3 i 5 ustawy, o której mowa jednocześnie w przepisie art. 15 ust. 4 ustawy Jest przy tym oczywiste, że brak spełnienia przesłanek uregulowanych w § 18 ust. 1 (które Wojewoda uznał za dopuszczalne) powodować będzie niemożność wydania warunków przyłączenia do sieci, a to właśnie zostało wyrażone w § 18 ust. 2 regulaminu. Ponadto, przepis ten ma również walor informacyjny dla potencjalnych odbiorców usług przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W przypadku braku możliwości wydania warunków przyłączenia do sieci, regulamin nakłada bowiem na przedsiębiorstwo obowiązek szczegółowego poinformowania wnioskodawcy w odpowiednim, zaznaczonym w tym przepisie terminie o tym, jaka z przesłanek wpływa na niemożność wydania warunków przyłączenia do sieci.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że regulamin powinien określać sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, a więc to jak ma się zachować przedsiębiorstwo w sytuacji, gdy dojdzie już do ograniczenia lub obniżenia jakości świadczonych usług, a nie określenie tego, jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Ponadto w art. 8 ust. 1 ustawy uregulowany został zamknięty katalog sytuacji, w jakich przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne. Poszerzenie przez radę gminy enumeratywnie wskazanych przez ustawodawcę przypadków wstrzymania świadczenia usług – dostaw wody i zamknięcia przyłącza jest działaniem bezprawnym, nie znajdującym umocowania w przepisach obowiązującego prawa.

Ponadto, zamieszczenie w § 3 ust. 3 i § 25 regulaminu okoliczności uprawniających przedsiębiorstwo do wprowadzenia ograniczeń w sposobie korzystania z wody oraz wstrzymania dostaw wody i odprowadzania ścieków wkracza w materię umowną przewidzianą w art. 6 ust. 3 pkt 5 ustawy W przepisie tym określono bowiem essentialia negotii umowy zawieranej z odbiorcą. Skoro zatem ustawodawca poddał stosunek zobowiązaniowy pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym i odbiorcą reżimowi prawa cywilnego, określając jednocześnie istotne elementy, które obligatoryjnie muszą się znaleźć w zawartej pomiędzy tymi podmiotami umowie, to należy uznać, że jest to regulacja wyczerpująca. Brak jest zatem podstaw do tego, aby zapisy odnoszące się do wzajemnych praw i obowiązków stron umowy zamieszczać w regulaminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna w części.

Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym, odnoszących się do regulowania stosunków prawnych zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w polskim systemie prawnym.

Rozpoczynając rozważania prawne w tym zakresie wskazać należy, że wśród sposobów regulowania stosunków prawnych w zakresie zaopatrywania w wodę i odprowadzania ścieków można wyróżnić metodę administracyjnoprawną, cywilnoprawną oraz mieszaną. Analiza regulacji ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków prowadzi przy tym do wniosku, że polski ustawodawca przyjął właśnie model mieszany regulowania stosunków prawnych w zakresie zaopatrywania w wodę i odprowadzania ścieków, który obejmuje zarówno elementy administracyjnoprawne, jak i cywilnoprawne. Podstawowym mechanizmem zaczerpniętym z prawa cywilnego, który ma regulować zaopatrywanie w wodę i odprowadzanie ścieków jest umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawierana między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, co wynika przede wszystkim z art. 6 ustawy. Niemniej jednak, owa cywilistyczna koncepcja ulega istotnym ograniczeniom na rzecz regulacji administracyjnoprawnych, takich jak nałożenie na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązku zapewniania zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem, dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewniania należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków w drodze ustawy (art. 5 ust. 1 ustawy), konieczność posiadania zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, wydawanego przez wójta w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), obowiązek właściwej rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącego aktem prawa miejscowego (art. 19 ustawy) oraz oddanie sporów pomiędzy przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług pod rozstrzygnięcie wyspecjalizowanego organu regulacyjnego (art. 27a ust. 3 pkt 3 ustawy).

Powyższe znajduje uzasadnienie przede wszystkim w treści art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 9 ust. 1 i 4 ustawy samorządowej, art. 3 ust. 1 ustawy oraz art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których wynika, że zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, i to o charakterze użyteczności publicznej. Po drugie, konieczność ta wynika z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zdrowia, albowiem niezasadne byłoby pozostawienie spraw związanych z ochroną środowiska i zdrowia jedynie stronom umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków (por. szerzej B. Rakoczy, Rozdział I Ogólna charakterystyka umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. (w:) Umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2007).

W konsekwencji, Sąd zajmując stanowisko w niniejszej sprawie ocenił kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze zestawiając zakwestionowane przez Wojewodę przepisy regulaminu z wyjściową podstawą ustawową (a zarazem wzorcem), mając jednocześnie na uwadze wnioski wypływające z poczynionych na wstępie uwag ogólnych – w szczególności, że skoro do zadań własnych gminy należy zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, musi mieć ona skuteczne narzędzia prawne służące ich realizacji.

Przechodząc do meritum w pierwszej kolejności wskazać należy, że wbrew twierdzeniom organu nadzorczego regulacja § 3 ust. 3 kwestionowanego regulaminu określająca sytuacje, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne uprawnione jest do wprowadzania ograniczeń w sposobie korzystania z wody przez odbiorców usług w sytuacji niedoboru wody spowodowanym wyjątkowymi warunkami atmosferycznymi, a także § 25 określający sytuacje, w których może dojść do niezachowania ciągłości dostaw wody i odprowadzania ścieków bez uprzedniego zawiadomienia odbiorców usług, mieści się w granicach upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 5 ustawy

Wskazany przepis wskazuje, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym m.in. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (pkt 1). Co prawda ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie do ustawy odrębnej definicji legalnej pojęcia "minimalnego poziomu świadczonych usług" przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, to zakres pojęciowy tego sformułowania można pośrednio wywieźć z treści art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy, z którego wynika, że na "poziom świadczonych usług" składa się ilość, jakość oraz ciągłość dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków. Skoro z § 10 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wynika przy tym, że dane pojęcie (zwrot, termin, określenie), użyte w różnych jednostkach redakcyjnych aktu normatywnego musi mieć to samo znaczenie, przyjąć należało, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie ilości, jakości oraz ciągłości dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków. Skoro więc na mocy art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy w regulaminie mogą znaleźć się zapisy regulujące kwestie związane z ciągłością dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie sposób uznać, aby zapisy § 3 ust. 3 oraz § 25 uchwały wychodziły poza zakres upoważnienia ustawowego.

Wyżej zaprezentowane stanowisko Sądu znajduje przy tym potwierdzenie zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 929/16, wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 417/06; dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i poglądach doktryny [por. K. Ubysz, Komentarz do art. 18 ustawy (w:) K. Ubysz, B. Brynczak, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, WK 2015; J. Rotko, Komentarz do art. 18 ustawy (w:) P. Bojarski, W. Radecki, J. Rotko, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, Warszawa 2011].

Jednocześnie za niezasadne należy uznać stanowisko Wojewody, że możliwość określenia warunków wprowadzania ograniczeń w dostawach wody w przypadku wystąpienia jej niedoboru w zezwoleniu, wyklucza możliwość regulowania tej materii również w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

W tym kontekście wyjaśnić należy, że z treści przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, iż regulamin jest aktem prawa miejscowego, zawierającym normy prawne o charakterze generalnym, tj. adresowane do wszystkich przedsiębiorstw świadczących usługi wodociągowo-kanalizacyjne na terenie danej gminy oraz odbiorców korzystających z tych usług. Określa on ogólne standardy obowiązujące przy świadczeniu usługi zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenie danej gminy. Z kolei zezwolenie jest decyzją administracyjną, tj. aktem o charakterze indywidualnym, skierowanym do konkretnego przedsiębiorstwa świadczącego usługi wodociągowo-kanalizacyjne. Określa ono konkretne wymagania w stosunku do danego przedsiębiorstwa w zakresie wykonywania obowiązku świadczenia usługi zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, przy czym celem postępowania kończącego się wydaniem zezwolenia lub odmową udzielenia zezwolenia (ew. ograniczeniem zakresu zezwolenia) jest w istocie weryfikacja, czy dane przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne spełnia warunki świadczenia tych usług określonych w ustawie i regulaminie.

Powyższe świadczy o odmiennym charakterze tych regulacji, przy ich jednoczesnym ścisłym powiązaniu. Regulamin określa bowiem ogóle ramy świadczenia usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenie danej gminy, natomiast zezwolenie konkretyzuje te wymagania w stosunku do danego przedsiębiorstwa, przy jednoczesnym określeniu warunków, zakresu i trybu kontroli przestrzegania regulaminu (art. 18 pkt 5 ustawy). Przykładowo, zapisy regulaminu określające prawa i obowiązki w zakresie poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na terenie danej gminy w zakresie ilości, jakości oraz ciągłości dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 5 pkt 1), zostaną skonkretyzowane w zezwoleniu przy określaniu wymagań w zakresie jakości usług (art. 18 pkt 4), a także warunków wprowadzania ograniczeń dostarczania wody (art. 18 pkt 6).

Ubocznie wskazać również można, że na mocy art. 16 ust. 3 ustawy gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące na obszarze własnej gminy działalność na zasadach określonych w ustawie nie mają obowiązku uzyskania zezwolenia – opracowują one jedynie projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Oczywistym jest, że elementy treści zezwolenia określone w art. 18 ustawy w tym przypadku tym bardziej znajdą się w podstawowym zakresie w treści projektu regulaminu opracowywanego przez te jednostki (np. wymagania w zakresie jakości usług, czy też warunki wprowadzania ograniczeń dostarczania wody w przypadku wystąpienia jej niedoboru). Następnie na podstawie tego projektu, a także projektów przygotowanych przez pozostałe przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne działające na terenie danej gminy, rada gminy przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 1 ustawy).

Nie jest przy tym adekwatna ta część argumentacji Wojewody, w ramach której na potrzeby weryfikacji § 25 regulaminu odwołuje się on do art. 8 ustawy Wskazany przepis reguluje bowiem specyficzną sytuację, w której to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odcina dostawę wody z przyczyn leżących po stronie odbiorcy. Tymczasem § 25 regulaminu określa przypadki niezachowania ciągłości dostaw wody lub odprowadzania ścieków wynikające z innych przyczyn. Art. 8 ustawy nie jest więc dla niego odpowiednim odniesieniem.

Niemniej jednak, pomimo wadliwości argumentacji organu nadzoru, kontrolowany regulamin w zakresie § 3 ust. 3 i § 25 nie mógł się ostać, wobec czego skarga Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze w tej części podlegała oddaleniu.

Odnosząc się do § 3 ust. 3 regulaminu wskazać należy, że choć mieści się on w zakresie upoważnienia ustawowego (19 ust. 5 pkt 1 ustawy), to zawiera treści zbyt ogólnikowe, co mogłoby w przyszłości budzić wątpliwości interpretacyjne, czy też prowadzić do nadużyć poprzez powstały w tym zakresie luz decyzyjny. Kwestionowany przepis stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne uprawnione jest do wprowadzenia ograniczeń w sposobie korzystania z wody przez odbiorców usług w sytuacji niedoboru spowodowanego wyjątkowymi warunkami atmosferycznymi, w szczególności suszą. Niemniej jednak w § 2 ust. 2 regulaminu nie zawarto definicji tego pojęcia, a co za tym idzie, nie wskazano wskaźnika oceny suszy (przykładowo częstotliwość opadów i ich intensywność w stosunku do temperatury, zmniejszenie przepływu w wodach powierzchniowych – okresy niżówkowe, spadek zwierciadła wód podziemnych, wilgotność glebowa, wskaźnik standaryzowania opadu, czy Klimatyczny Bilans Wodny), wobec czego w istocie nie wiadomo, czy do ograniczeń dojdzie w sytuacji ogłoszenia stanu klęski żywiołowej, w przypadku wystąpienia suszy w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 10 ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich z dnia 7 lipca 2005 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 477), czy też w innej sytuacji.

Co zaś tyczy się § 25 regulaminu, to zdaniem Wojewody określa on sytuacje, w których może dojść do niezachowania ciągłości dostaw wody i odprowadzania ścieków bez uprzedniego zawiadomienia odbiorców usług (i tak też był oceniany przez Sąd). Z kolei według Gminy przepis ten stanowi wyjątek od § 21 regulaminu, zwalniający przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z obowiązku informowania odbiorców usług o nagłych przerwach lub ograniczeniach w dostawie wody. Zdaniem Sądu sposób zredagowania wskazanego przepisu w istocie dostarcza wątpliwości, czy dotyczy on obowiązku informacyjnego (art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy), czy określenia poziomu świadczonych usług (art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy). Jeśli dotyczy on określenia poziomu świadczonych usług, winien się znaleźć w rozdziale II regulaminu, natomiast jeśli dotyczy sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, powinien znajdować się w rozdziale VIII.

Ponadto, obecna konstrukcja tego zapisu jest na tyle sugestywna ["dopuszcza się wstrzymanie dostaw wody lub odprowadzania ścieków (...) w następujących przypadkach"], że jeśli w istocie intencją Gminy było ustanowienie wyjątku od § 21 regulaminu, regulacja ta powinna zostać przeformułowana, przykładowo poprzez wskazanie, że "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zwolnione z obowiązku informowania odbiorców usług...".

Zauważyć przy tym również trzeba, że w § 21 mowa jest o planowanych i nieplanowanych przerwach lub ograniczeniach w dostawie wody, gdy w § 25 mowa jest już o "wstrzymaniu dostaw wody", co może być wadliwie łączone – tak jak zrobił to Wojewoda – z art. 8 ustawy, wskazującym sytuacje odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Dla porządku więc Gmina powinna pozostać przy jednolitym nazewnictwie.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze należało natomiast uchylić w części dotyczącej § 18 ust. 2 regulaminu, albowiem wbrew opinii Wojewody nie określa on "okoliczności, w których przedsiębiorstwo może odmówić przyłączenia nieruchomości do danej sieci", co miałoby prowadzić do niezgodności z art. 15 ust. 4 ustawy, ale dotyczy procedury wydawania dokumentu, jakim są "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej lub sieci kanalizacyjnej".

W kontekście powyższego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z kolei stosownie do art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 ustawy, rada gminy jest uprawniona do określenia w regulaminie (1) warunków przyłączania do sieci i (2) warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych.

W regulaminie, którego dotyczy niniejsza sprawa, warunki przyłączania do sieci zawarte zostały w rozdziale 5, natomiast techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych przedstawiono w rozdziale 6. W dwóch przepisach powyższych rozdziałów - § 16 i § 18 ust. 2 regulaminu zawarto przy tym regulacje powiązane, aczkolwiek rodzajowo odmienne – dotyczące dokumentu "Warunków przyłączania do sieci wodociągowej". W § 16 nałożono na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek wydania dokumentu "Warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub sieci kanalizacyjnej" w przypadku spełnienia warunków technicznych umożliwiających przyłączenie nieruchomości do sieci oraz wskazano elementy tego dokumentu. § 18 ust. 2 regulaminu wskazuje natomiast wyłącznie na sytuacje, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zwolnione jest z obowiązku wydania tego dokumentu. Zgodzić się przy tym należy z Gminą, że owo zwolnienie z obowiązku wydania wskazanego dokumentu nie jest równoznaczne z określeniem przesłanek odmowy przyłączenia do sieci i nie powinno być oceniane w tych kategoriach. § 18 ust. 2 regulaminu bazuje wyłącznie na umocowanych ustawowo przesłankach dostępności usług wodociągowo-kanalizacyjnych określonych w § 18 ust. 1 regulaminu (por. art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy) i sprowadza się do wskazania, że w przypadku braku dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych w odniesieniu do danej nieruchomości przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odstąpić od sporządzenia dokumentu "Warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub sieci kanalizacyjnej". Zdaniem Sądu tak rozumiany § 18 ust. 2 regulaminu znajduje umocowanie w art. 19 ust. 5 zd. 1 ustawy, gdyż reguluje instrumentalnie powiązany z art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 ustawy "dokumentacyjny" obowiązek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego związany z relacjami z odbiorcami usług.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., , zwanej dalej: Ppsa), uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej § 18 ust. 2 uchwały (pkt I wyroku), a na podstawie art. 151 Ppsa w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt II wyroku).

O kosztach postępowania, na które składa się kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz. 1800 ze zm.).