Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 742/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1, art. 107 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: par. 3, par. 6, par. 7 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1130
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad  przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi D. F. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia zwrotu nienależnie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w B. uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] czerwca 2022 r., Nr [...] w części dotyczącej okresu i wysokości zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i orzekł o zwrocie przez p. D. F. kwoty 15 128,70 zł z tytułu nienależnie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu za okres od dnia [...] czerwca 2019 r. do dnia [...] czerwca 2022 r.

Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że p. D. F. (dalej powoływany także jako skarżący) jest funkcjonariuszem Policji w służbie stałej od dnia [...] sierpnia 2003 r. W wyniku złożonego przez skarżącego w dnu [...] czerwca 2005 r. oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w S. nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. przyznany został skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości dla policjanta posiadającego rodzinę.

W dniu [...] lutego 2022 r. skarżący złożył w Komendzie Powiatowej Policji w S. aktualizacyjne oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, w którym oświadczył, że jego małżonka A. F. nabyła w dniu [...] listopada 2021 r. po zmarłym ojcu C. W. część lokalu mieszkalnego będącego przedmiotem spadku w S. przy ul. [...] o powierzchni mieszkalnej 5,1125 m2, w którym wspólnie zamieszkują. W dniu [...] lutego 2022 r. funkcjonariusz złożył oświadczenie uzupełniające, w którym oświadczył, że pod wskazanym adresem zamieszkuje tylko ze swoją z rodziną od dnia [...] stycznia 2014 r. Tytuł prawny do ww. lokalu posiadał teść – C. W. oraz teściowa – H. W., którzy zamieszkiwali w O., gm. S.1.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. Komendant Powiatowy Policji w S. cofnął skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] lutego 2019 r. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, Komendant Wojewódzki Policji w B., decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. Nr [...] uchylił ww. decyzję z dnia [...] marca 2022 r. w części dotyczącej stwierdzenia "z dniem [...] lutym 2019 r." i powołując się na konstytutywność decyzji uchylającej uprawnienia orzekł o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego przyznanego decyzją Komendanta Powiatowego Policji w S. nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r.

Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. Komendant Powiatowy Policji w S. orzekł o zwrocie przez skarżącego kwoty 17.194,20 zł z tytułu nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] stycznia 2019 r. do [...] maja 2022 r. Organ w uzasadnieniu podkreślił, że skarżący od [...] stycznia 2014 r. wraz z rodziną mieszka w lokalu mieszkalnym w S. przy ul. [...], którego nie jest właścicielem, a który zajmuje grzecznościowo na podstawie ustnej umowy użyczenia. Ponosi koszty utrzymania tegoż mieszkania – opłaty za media, czynsz itp. w związku z powyższym ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, gdyż zajmowany lokal spełnia wymogi norm zaludnienia przysługujące policjantowi. Organ powołał się na § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 946 z późn. zm., dalej powoływane jako rozporządzenie), wskazujący że w przypadku nienależnie pobranego na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu, o których mowa w § 3, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub jego wysokość, należało wydać decyzję o zwrocie.

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. § 5 ww. rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że D. F. nie zawiadomił niezwłocznie o zmianie sytuacji mieszkaniowej mającej wpływ do otrzymania równoważnika, podczas gdy skarżący wskutek śmierci C. W. w dniu [...] listopada 2021 r. oraz zmiany w prawie własności lokalu mieszkalnego złożył oświadczenie mieszkaniowe w dniu [...] lutego 2022 r., a także naruszenie § 7 ww. rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 107 ust. 1 ustawy o Policji (tj.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1882 ze zm.), poprzez przyjęcie trzyletniego terminu przedawnienia roszczenia od daty złożenia oświadczenia aktualizującego, podczas gdy termin wymagalności określać powinna data uprawomocnię się decyzji o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej powoływana jako k.p.a.), polegające na naruszeniu zasady pogłębienia zaufania obywatela do organów administracji publicznej, poprzez wypłacanie równoważnika pomimo posiadania przez organ informacji o zajmowaniu lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza od 2014 r.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w B. uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] czerwca 2022 r., Nr [...] w części dotyczącej okresu i wysokości zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i orzekł o zwrocie przez skarżącego kwoty 15 128,70 zł z tytułu nienależnie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu za okres od dnia [...] czerwca 2019 r. do dnia [...] czerwca 2022 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że skarżący pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od 2005 r., z uwagi na przesłankę "nie posiadania" lokalu mieszkalnego, tj. fakt zamieszkiwania w lokalu przy ul. [...] w S. grzecznościowo (określenie w oświadczeniu mieszkaniowym z 2005 r. zamieszkiwania "u teściów" pozwoliło na domniemanie, że teściowie zamieszkują razem). W dniu [...] lutego 2022 r. złożył do KPP w S. oświadczenie mieszkaniowe aktualizacyjne wskutek śmierci teścia – C. W. oraz zmiany w prawie własności zajmowanego lokalu mieszkalnego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego KPP w S. ustaliła, że funkcjonariusz wraz z rodziną co najmniej od [...] stycznia 2014 roku, samodzielnie zajmują przedmiotowy lokal mieszkalny, tj. mieszka tam tylko z żoną i 2 dzieci, a tytuł prawny do ww. lokalu posiadał teść – C. W. oraz teściowa – H. W., którzy zamieszkiwali w O., gm. S.1. Dodatkowo pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. skarżący wyjaśnił, że teściowie – H. i C. W. nigdy nie zamieszkiwali wraz z jego rodziną w mieszkaniu przy ul. [...] w S., także w dniu ubiegania się o równoważnik za brak lokalu.

Z uwagi na powyższe, mając na uwadze rozumienie pojęcia "posiadania" na gruncie ustawy o Policji, Komendant przyjął, że skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a to oznacza, że przesłanka "nie posiadania" lokalu mieszkalnego nie powinna mieć zastosowania, gdyż z zebranych dokumentów wynika, że równoważnik był pobierany nienależnie.

Organ podkreślił, że zgodnie z § 3 i § 6 rozporządzenia, uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego ustala się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego zainteresowanego funkcjonariusza. Policjant zobowiązany jest - składając nowe oświadczenie mieszkaniowe - niezwłocznie zawiadomić o każdej zmianie mającej wpływ na przedmiotowe uprawnienia. Wykonanie prawidłowe tego obowiązku - niezwłocznego powiadomienia o zmianie - pozwala na wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień - § 6 i wstrzymanie wypłaty równoważnika, aby nie doprowadzić do sytuacji, gdy będzie on niezasadnie pobierany. Niewykonanie więc należyte tego obowiązku, a zatem niepowiadomienie/powiadomienie ale niemające charakteru niezwłoczności powoduje, że równoważnik będzie pobierany nienależnie, czego konsekwencją jest konieczność wydania decyzji o jego zwrocie. Ta decyzja jest zawsze poprzedzona decyzją o cofnięciu uprawnienia.

W przedmiotowej sprawie, na skutek wydanych decyzji ostatecznie z dniem [...] czerwca 2022 r. cofnięto skarżącemu przyznany równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, a zatem mając na uwadze art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, regulującego 3 letni termin przedawnienie roszczeń, należało w oparciu o § 7 rozporządzenia, orzec o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia za okres od [...] czerwca 2019 r. do [...] czerwca 2022 r.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- przepisu prawa materialnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. § 7 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie, podczas gdy nie wystąpił żaden z przypadków wskazanych w tym przepisie warunkujący jego zastosowanie tj. niepoinformowanie o wystąpieniu zmian lub podanie nieprawdziwych danych w oświadczeniu, jak również nie została wydana decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika, a jedynie decyzja orzekająca o utracie prawa do takiego świadczenia;

- przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

a) tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., polegające na naruszeniu zasady praworządności, zasady uwzględnienia interesu publicznego i słusznego interesu obywatela polegającego na wydaniu przez organ decyzji o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności decydujące o zwrocie, a zatem nie ma zastosowania § 7 powołanego rozporządzenia. Decyzja cofająca uprawnienie do równoważnika ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wywołuje skutki na przyszłość, nie wcześniej jednak niż od chwili jej wydania;

b) art. 8 k.p.a. polegające na naruszaniu zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej poprzez uznanie organu, iż konsekwencją cofnięcia uprawnienia do przyznanego równoważnika jest obowiązek zwrotu wypłaconego świadczenia przed określoną w decyzji ex nunc datą cofnięcia tego prawa, podczas gdy decyzja orzekająca o utracie prawa do takiego świadczenia nie prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu funkcjonariuszowi uprawnienia, lecz powoduje, że decyzja ta przestaje wywoływać skutki prawne.

Pełnomocnik skarżącego wniósł ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: kserokopii oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości z dnia [...] czerwca 2005r. na fakt podania przez skarżącego prawdziwych i aktualnych danych w oświadczeniu mieszkaniowym, poinformowania tym, iż przy ul. [...] zamieszkuje A. i D. F., wskazania, iż w lokalu zamieszkują grzecznościowo oraz wskazania przez skarżącego, iż nie prowadzi gospodarstwa domowego z rodzicami żony; kserokopii decyzji Komendy Powiatowej Policji w S. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] na fakt ustalenia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie złożonego oświadczenia mieszkaniowego oraz posiadania przez organ wiedzy, iż D. F. wraz z żoną zajmuje mieszkanie przy ul. [...] grzecznościowo.

Wskazując na powyższe, pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją wydanie decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podkreśliła, że wyłącznie okoliczności wskazane w § 7 rozporządzenia mogą stanowić podstawę do wydania decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie wypłaconego równoważnika pieniężnego, a żadna ze wskazanych przesłanek w sprawie nie miała miejsca. Podkreśliła, że w § 7 pkt 2 rozporządzenia mowa jest o uprawomocnieniu się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika, a taka decyzja w sprawie nie została wydana.

Strona skarżąca zaznaczyła, że organy od chwili złożenia przez skarżącego oświadczenia mieszkaniowego w 2005 r. posiadały informację, że skarżący samodzielnie zajmuje lokal mieszkalny przy ul. [...] w S., początkowo tylko z żoną a następnie z żoną i dwójką dzieci, stanowiący własność teścia C. W. oraz teściowej H. W. Powyższe wynika z pierwotnej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w S. z [...] czerwca 2005 r. Zatem niezrozumiałym jest dlaczego organ wysnuł domniemanie, że teściowie zamieszkują razem ze skarżącym i jego bliskimi. Co więcej nie można zgodzić się, że skarżący w złożonym oświadczeniu w 2005 r. w ogóle wskazał, na zamieszkiwanie u teściów, bowiem wprost wskazał, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z rodzicami żony oraz, że mieszkanie zajmuje grzecznościowo.

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, czy też stwierdzenie nieważności.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy zasadnie zobligowały skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia [...] czerwca 2019 r. do dnia [...] czerwca 2022. w kwocie 15 128,70 zł.

Poza sporem jest fakt funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. Komendanta Powiatowego Policji w S. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r., Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., na mocy których zostało cofnięte skarżącemu prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] czerwca 2005 r. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] czerwca 2022 r.

Materialnoprawną podstawę decyzji zaskarżonej do sądu stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofnięcia i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Artykuł 92 ustawy o Policji stanowi bowiem, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej i jest to jedyna regulacja dotycząca kwestii prawa policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Kwestie szczegółowych zasad w tej materii normuje rozporządzenie, wydane na podstawie art. 92 ust. 2 ww. ustawy. Jego normy określają przesłanki przyznawania lub odmowy przyznania równoważnika, jego wysokości, dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego, a także sytuacje dotyczące cofnięcia uprawnień do równoważnika oraz zwrotu wypłaconego równoważnika.

Przesłanką przyznania równoważnika jest brak - nieposiadanie lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 ustawy, § 1 rozporządzenia), natomiast przesłanką cofnięcia prawa do równoważnika jest m.in. przestanie spełnienia przez policjanta warunków, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia, czyli np. uzyskanie lokalu mieszkalnego we własnym zakresie. Z kolei podstawą zwrotu wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest nienależne pobranie równoważnika na skutek niepoinformowania o zmianach w sytuacji mieszkaniowej lub podanie nieprawdziwych danych w oświadczeniu, o którym mowa w § 3 rozporządzenia (§ 7 pkt. 1 rozporządzenia) lub też uprawomocnienie się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika (§ 7 pkt 2 rozporządzenia).

Z przytoczonych regulacji rozporządzenia wynika, że funkcjonariuszowi Policji w służbie stałej, po przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, można zarówno cofnąć przyznane uprawnienie (§ 6 rozporządzenia) jak również nakazać zwrot nienależnie pobranego świadczenia (§ 7 rozporządzenia). Wydanie obu decyzji jest obwarowane spełnieniem odmiennych przesłanek, dlatego też względem konkretnego funkcjonariusza może być wydana tylko decyzja o cofnięciu uprawnień do równoważnika, na podstawie § 6 rozporządzenia, czego konsekwencją będzie zaprzestanie jego wypłaty, może zostać wydana tylko decyzja o zwrocie równoważnika, na podstawie § 7 rozporządzenia, bądź też obie decyzje łącznie. Wskazać bowiem należy, że § 6 rozporządzenia jako przyczyny cofnięcia uprawnień wymienia otrzymanie pomocy na uzyskanie lokalu lub domu przez funkcjonariusza lub jego małżonka (pkt 1 i 2), bezzasadną odmowę przyjęcia lokalu mieszkalnego (pkt 3), uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego (pkt 4). Z kolei jako przesłanki zwrotu wypłaconego równoważnika § 7 podaje nienależne jego pobranie na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podanie nieprawdziwych danych w oświadczeniu o przyznanie równoważnika (pkt 1), uprawomocnienie się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika (pkt 2). Przesłanki zatem zwrotu równoważnika mówiące o niepoinformowaniu o wystąpieniu zmian w sytuacji mieszkaniowej – § 7 pkt 1 początkowa fraza zdania pokrywa się z przesłanką cofnięcia uprawnienia do równoważnika wobec uzyskania lokalu lub domu mieszkalnego – § 6 pkt 1, 2, 4. W sytuacji gdy wystąpi zbieżność tych przesłanek decyzja o zwrocie równoważnika powinna być poprzedzona decyzją o cofnięciu uprawnienia do jego otrzymania. Przyjąć zatem należy, że decyzja o cofnięciu uprawnienia, wydawana na podstawę § 6 rozporządzenia może poprzedzać decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika (§ 7 rozporządzenia), ale nie musi. To od okoliczności konkretnej sprawy oraz przesłanek warunkujących cofnięcie przyznanego uprawnienia będzie zależeć, czy wydanie decyzji z § 7 rozporządzenia musi być poprzedzone wydaniem decyzji z § 6 rozporządzenia czy też od razu organ będzie uprawniony do wydania decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Tym samym sąd nie podziela sformułowanego przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądu, że decyzja o zwrocie zawsze musi być poprzedzona decyzją o cofnięciu uprawnienia.

Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że decyzja orzekająca o cofnięciu przedmiotowego równoważnika ma charakter konstytutywny (por. wyrok 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OSA 8/01, ONSA 2002/3/95). Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taką ich istotę, wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej niż od chwili ich wydania. Z kolei akty deklaratoryjne charakteryzują się tym, że w przeciwieństwie do aktów konstytutywnych nie tworzą, nie zmieniają ani nie powodują ustania stosunku administracyjnoprawnego, a jedynie stwierdzają, że skutek taki wystąpił z mocy samego prawa, w wyniku zrealizowania się prawem przewidzianego stanu faktycznego. Akty deklaratoryjne stwierdzają więc jedynie, że wystąpił pewien prawem określony stan faktyczny, z którym prawodawca związał istnienie pewnych konsekwencji prawnych. Dlatego też istotą aktów deklaratoryjnych jest stwierdzenie skutków prawnych z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od chwili zrealizowania się stanu faktycznego, z którym prawodawca związał określone konsekwencje prawne.

W rozpoznawanej sprawie decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...] cofnięto skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] czerwca 2005 r. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 22 czerwca 2022 r., a zatem wywiera skutki jedynie na przyszłość. Jednakże, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, wydanie powyższej decyzji nie było przesłanką ani podstawą do wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia.

W podstawie materialnoprawnej decyzji, organ pierwszej instancji wprost wskazał § 7 pkt 1 rozporządzenia, natomiast organ odwoławczy ograniczył się jedynie do wskazania § 7 rozporządzenia, bez precyzyjnego wskazania punktu. Jednakże jak uszczegółowiła to pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2022 r., podstawą materialnoprawną decyzji o zwrocie był § 7 pkt 1 rozporządzenia. Organ odwoławczy, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co prawda przytacza argumentację dotyczącą zarówno § 7 pkt 1 jak i 2 rozporządzenia, jednakże w ocenie sądu, powyższe uchybienie organu w żaden sposób nie miało wpływu na wynik sprawy, a zatem nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Oczywistym jest, że w sprawie nie została wydana decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika, a zatem § 7 pkt 2 rozporządzenia nie mógł stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji.

Podkreślić należy, że ustalenie uprawnienia do równoważnika pieniężnego następuje na podstawie oświadczenia policjanta – § 3 rozporządzenia, a zatem to oświadczenie jest podstawowym dowodem, na podstawie którego organy oceniają, czy danemu policjantowi przysługuje czy też nie równoważnik pieniężny. W złożonym przez skarżącego w dniu [...] czerwca 2005 r. oświadczeniu mieszkaniowym (k. 37 akt adm.) skarżący oświadczył, że nie posiada lokalu mieszkalnego i ubiega się o przyznanie równoważnika pieniężnego za jego brak za okres od [...] czerwca 2005 r. (data zawarcia związku małżeńskiego). W tymże oświadczeniu skarżący wskazał, że zamieszkuje w spółdzielczym własnościowym lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w S., które jest własnością jego teścia C. W., i zamieszkuje w nim wspólnie z żoną grzecznościowo. Jednocześnie skarżący oświadczył, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z rodzicami żony. Na podstawie tegoż oświadczenia, Komendant Powiatowy Policji w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. ustalił z dniem [...] czerwca 2005 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej dla policjanta posiadającego rodzinę.

W wyniku czynności wyjaśniających przeprowadzonych w 2022 r., na skutek złożenia przez skarżącego aktualizacyjnego oświadczenia mieszkaniowego (w związku ze śmiercią teścia skarżącego) ustalono, że skarżący wraz z małżonką a w terminie późniejszym także z dziećmi, w mieszkaniu przy ul. [...] w S. zawsze zamieszkiwali sami - nigdy nie zamieszkiwali z teściami. Konsekwencją powyższych, bezspornych ustaleń jest stwierdzenie, że skarżący w dniu [...] czerwca 2005 r. podał w złożonym oświadczeniu nieprawdziwe dane, mające wpływ na ustalenie uprawnień do otrzymania równoważnika – był bowiem posiadaczem lokalu mieszkalnego a zatem równoważnik pieniężny mu nie przysługiwał. Wynika to również z uzasadnienia decyzji cofającej skarżącemu przyznane uprzednio uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Przyjąć zatem należało, że przesłanką wydania zaskarżonej decyzji o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego było nie tyle wydanie decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego czy też nie poinformowanie przez skarżącego o zmianach mających wpływ na przyznane uprawnienie, lecz podanie nieprawdziwych danych w oświadczeniu mieszkaniowym, o którym mowa w § 3 rozporządzenia. Skoro skarżący od 2005 r. był posiadaczem lokalu mieszkalnego, to nie przysługiwał mu równoważnik za brak takiego lokalu, a zatem zachodziły przesłanki do przyjęcia, że pobrane przez niego świadczenie na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] czerwca 2005 r. było nienależne.

Zatem stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy uprawniał organy do wydania decyzji o zwrocie nienależnie wypłaconego równoważnika za orzeczony w niej okres skarżący bowiem, w złożonym oświadczeniu oświadczył nieprawdę, wskazując że nie jest posiadaczem lokalu mieszkalnego.

Z uwagi na powyższe, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi związane z naruszeniem § 7 rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom skargi, podstawą do wydania zaskarżonej decyzji nie było wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika ani decyzji orzekającej o cofnięciu prawa do takiego świadczenia. Decyzja cofająca przyznany równoważnik pieniężny została co prawa w sprawie wydana, ale jej wpływ na zaskarżoną decyzję ograniczał się do przyjęcia końcowej daty, do której skarżącemu przysługiwał równoważnik pieniężny ([...] czerwca 2022 r.), celem wyliczenia trzyletniego terminu przedawnienia roszczenia, którego zwrotu domagają się organy. W tym miejscu sąd podziela stanowisko organu, że użyte przez ustawodawcę w art. 107 ust. 1 ustawy o Policji pojęcie roszczenia z tytułu "innych świadczeń oraz należności pieniężnych" pozwala uznać, iż regulacja ta odnosi się, oprócz roszczeń z tytułu prawa do uposażenia, także do roszczeń z tytułu świadczeń oraz należności pieniężnych, które wynikają ze stosunku służby w Policji, nie wyłączając z tego jakichkolwiek świadczeń lub należności pieniężnych. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że przedawnienie roszczeń, o którym mówi art. 107 ustawy o Policji winno obejmować roszczenie z tytułu prawa do równoważnika pieniężnego i to zarówno wtedy gdy policjant domaga się przyznania tego prawa, jak i gdy organ Policji żąda zwrotu świadczenia wypłaconego z tego tytułu, uznając je za nienależnie pobrane (zob. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 451/19, CBOSA).

Niewątpliwie, słusznie podnosi skarżący, że decyzja orzekająca o utracie prawa do równoważnika pieniężnego wydana na podstawie § 6 rozporządzenia nie prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu funkcjonariuszowi uprawnienia, ale dla możliwości wydania decyzji w oparciu o § 7 pkt 1 rozporządzenia, decyzja przyznająca równoważnik pieniężny nie musi być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sama okoliczność podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu mieszkaniowym, skutkujących niezasadnym przyznaniem skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, stanowi podstawę do przyjęcia, że świadczenie wypłacone skarżącemu było nienależnie pobrane.

Nie można również zgodzić się ze stroną skarżącą, jakoby w sprawie zostały naruszone przepisy postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja, wbrew stanowisku skarżącego znajduje oparcie w przepisach prawa – art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 7 pkt 1 rozporządzenia, zaś ustalony w sprawie stan faktyczny był w istocie bezsporny. To, że rozstrzygnięcie organu, oparte na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawidłowo zastosowanych przepisach jest sprzeczne z wolą i interesem skarżącego, nie może świadczyć, że zostało wydane z naruszeniem zasady praworządności czy zasadą ochrony zaufania jednostki do organów administracji. Co prawda można mieć zastrzeżenia natury procesowej, co do prawidłowości sporządzonego uzasadniania zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), jednakże nieprecyzyjne wskazanie przez organ odwoławczy podstawy prawnej decyzji nie uniemożliwiło sądowi ocenę jej legalności, dlatego też powyższe uchybienie, w ocenie sądu, należało uznać za nieistotne, nie mające wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem sądu naruszenia zasady wynikającej z art. 8 k.p.a., nie można upatrywać także w tym, że przez wiele lat, na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] czerwca 2005 r. skarżącemu był wypłacany równoważnik pieniężny, który mu się nie należał. W chwili wydawania tejże decyzji organ, opierając się o treść złożonego oświadczenia, nie posiadał wiedzy, że skarżący jednak posiada lokal mieszkalny i są zaspokojone jego potrzeby mieszkaniowe, dlatego też samo błędne przyznanie a następnie wypłacanie równoważnika nie może być postrzegane jako naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej.

Konkludując, należy stwierdzić, że kontrolowana decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] sierpnia 2022 r. jak i decyzja ją poprzedzająca są uzasadnione. Organy w sposób prawidłowy zastosowały przepisy prawa materialnego - art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 7 pkt 1 rozporządzenia dochowując przy tym wymogów określonych przepisami k.p.a. Decyzja o zwrocie równoważnika była bowiem konsekwencją bezspornego ustalenia, że skarżący w swym oświadczeniu mieszkaniowym z [...] czerwca 2005 r. oświadczył nieprawdę, wskazując, że nie posiada lokalu mieszkalnego, w którym wówczas zamieszkiwał, co skutkowało bezpodstawnym przyznaniem mu wówczas równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a to doprowadziło do przyjęcia, że skarżący pobierał to świadczenie nienależnie.

Odnośnie wniosków dowodowych zawartych w skardze, sąd uznał ich przeprowadzenie za zbędne, bowiem zarówno oświadczenie mieszkaniowe skarżącego z [...] czerwca 2005 r. jak i decyzja Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] czerwca 2005 r. znajdują się w przesłanych do sądu aktach administracyjnych sprawy.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.