Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1834/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i uchylono decyzję organu
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 29 ust. 1 ust. 3, ust. 4, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 marca 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Z. M. i T. A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 692/19 w sprawie ze skargi T. Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla pkt 2. i 3. zaskarżonego wyroku, 2. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. Z. M. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. A. M. kwotę 507 (pięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 marca 2020 r., IV SA/Wa 692/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi T. Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO lub Kolegium) z [...] stycznia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, działając na podstawie art. 179a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa), w pkt 1. uchylił własny wyrok z 11 czerwca 2019 r., IV SA/Wa 692/19, w całości, w pkt 2. oddalił skargę, w pkt 3. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 15 października 2014 r. T. M. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-hotelowo-apartamentowego z usługami o wysokości od 7 do 14 kondygnacji nadziemnych z 2-kondygnacyjnym garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, zjazdem z drogi publicznej oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...] oraz części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w [...].

Decyzją nr [...] z [...] listopada 2016 r. Prezydent [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w/w decyzję SKO w [...] decyzją nr [...] z [...] marca 2017 r. uchyliło w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium wskazało, że nie wyjaśniono bezsprzecznie w jaki sposób ma się odbywać obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji – ze wschodniej jezdni ul. [...], czy też ze ślimaka Mostu [...], nie ustalono czy teren planowanej inwestycji jest objęty ochroną konserwatorską, nie odniesiono się do przedłożonych w postępowaniu opinii urbanistycznej i analizy funkcji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] października 2018 r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wywodzono, że z przeprowadzona analizy wynikać ma, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945, Upzp) w zakresie kontynuacji form i gabarytów, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych, a zatem uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Organ I instancji uznał, że budynek formalnie stanowiłby kontynuację występującej w obszarze funkcji biurowo-usługowej i mieszkalnej zgodnie z wymogami art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Jednak teren objęty wnioskiem znajduje się poza kwartałami zabudowy, w niezabudowanym pasie zieleni, czyli w obszarze o funkcjach rekreacyjnych. W ocenie organu I instancji woluntarystyczne zlokalizowanie nowej zabudowy w pasie między jezdniami Wisłostrady jest nieuzasadnione kompozycyjno-urbanistycznie dla obszaru, a jednocześnie lokalizowanie nowej zabudowy miałoby negatywny wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego w tym rejonie miasta. Organ I instancji ocenił, że wyznaczone przez inwestora linie projektowanej zabudowy nie spełniają wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, rozp. MI 2003). Proponowana zabudowa nie uwzględnia skali istniejących obiektów, która jest charakterystyczna dla Powiśla. Analiza urbanistyczna wykazała, że w obszarze nią objętym znajdują się budynki o zróżnicowanej wysokości, ale nie istnieje na działkach sąsiednich zabudowa, której przedłużenie krawędzi gzymsu lub attyki umożliwiałoby realizację na terenie inwestycji budynku o wnioskowanej przez inwestora wysokości, nie są więc spełnione wymogi § 7 cyt. rozporządzenia. Realizacja inwestycji godziłaby w zasadę dobrego sąsiedztwa i w konsekwencji naruszałaby ład przestrzenny. Ponadto organ I instancji wskazał, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp, albowiem analiza stanu faktycznego i prawnego wykazać miała, że działka objęta wnioskiem inwestora nie posiada legalnego dostępu do drogi publicznej.

W wyroku przytoczono dalej, że odwołanie od powyższej decyzji złożył T. M., zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 6 Upzp, w zw. z § 4 ust. 4, § 5 ust. 1, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 4 rozp. MI 2003 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp poprzez jego błędną wykładnię skutkującą błędnym uznaniem, że działka objęta wnioskiem nie posiada dostępu do drogi publicznej, a w konsekwencji odmowę ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy, podczas, gdy:

- działka nr [...] przylega bezpośrednio do drogi publicznej, tj. do ul. [...];

- planowana inwestycja graniczy z nieruchomością stanowiącą drogę publiczną (ul. Wybrzeże [...]);

- obecnie obsługa komunikacyjna działki nr [...], tj. wjazd i wyjazd z nieruchomości odbywa się poprzez wschodnią jezdnię ul. [...];

Dalej przywołano w wyroku, że po rozpoznaniu odwołania SKO w [...], powołaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy odmowną decyzję organu I instancji z [...] października 2018 r.

Sąd wojewódzki wskazał, że organ odwoławczy uznał, że prawidłowo przeprowadzono dodatkowe postępowanie uzupełniające, zgodnie z decyzją kasacyjną Kolegium, a twierdzenie wnioskodawcy co do możliwości zapewnienia bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (wschodniej jezdni ul. [...]) z działki objętej wnioskiem jest niezasadne. Organ II instancji wskazał, że bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze np. krajowej, a zjazd publiczny w świetle ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018, poz. 2068, Udp) i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 2016, poz. 124, rozp. MTiGM 1999), nie może powstać w sposób dorozumiany, czy poprzez faktyczne działania właściciela nieruchomości. To, że istniejący zjazd indywidualny odpowiada parametrom technicznym, jakie powinien mieć zjazd publiczny, nie oznacza, że automatycznie jest zjazdem publicznym, ponieważ w myśl § 55 ust. 1 pkt 3 i 4 rozp. MTiGM 1999 charakter zjazdu (publiczny czy indywidualny) określa zarządca drogi, kierując się przeznaczeniem zjazdu (§ 77 cyt. rozporządzenia). Wskazano, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników, a względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych. Organ ustalił, że ulica [...] posiada klasę drogi GP, co oznacza drogi główne ruchu przyspieszonego. Uznano, że każdy zjazd z drogi (indywidualny, jak i publiczny), stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Powołano, że w niniejszej sprawie Zarząd Dróg Miejskich w [...], będący zarządcą ul. [...] stwierdził, że obsługa działki objętej wnioskiem jest możliwa od łącznicy węzła ("ślimaka" Mostu [...]), zaś zjazd ze wschodniej jezdni ul. [...] nie jest możliwy. Kolegium uznało, że stanowisko organu I instancji jest zasadne, przy tak dużym natężeniu ruchu wykonanie bezpośredniego zjazdu na wschodnią jezdnię ul. [...] wiązałoby się z dużym zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu. Wskazano, że inwestor deklarował podjęcie starań o ewentualne inne możliwości obsługi komunikacyjnej, jednak w piśmie z 14 maja 2018 r. wycofał się z tych deklaracji, zatem organ zobowiązany był do oceny rozwiązania komunikacyjnego wskazanego we wniosku. Powołano, że położenie terenu planowanej inwestycji bezpośrednio przy drodze publicznej nie jest równoznaczne z dostępem prawnym tego obszaru do tej drogi. Nie zawsze istnieje bowiem możliwość wykonania zjazdu na działkę z drogi publicznej, co ma miejsce m. in. w przypadku lokalizowania wjazdu na działkę bezpośrednio za skrzyżowaniem dróg o dużym natężeniu ruchu, czy bezpośrednio z autostrady. Powołano się na prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy.

Natomiast Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji w zakresie braku przesłanek urbanistycznych do zastosowania w tym rejonie Powiśla zabudowy o tak dużym gabarycie i wysokości oraz braku możliwości określenia parametrów zabudowy (np. wysokości elewacji frontowej, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki) na analizowanym terenie bez uwzględnienia walorów kompozycyjno-estetycznych. Organ odwoławczy uznał, że odnoszenie się jedynie do zabudowy w pasie pomiędzy jezdniami Wisłostrady nie znajduje uzasadnienia w przepisach Upzp i rozp. MI 2003. W ocenie Kolegium funkcje i parametry planowanej zabudowy należy odnieść do istniejącej zabudowy w całym obszarze analizowanym, a nie znajdującym się jedynie w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Jednakże wskazano, że odmienne stanowisko Kolegium w tym zakresie nie stanowi podstawy do uchylenia odmownej decyzji Prezydenta [...], bowiem uzasadnioną podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy jest brak możliwości obsługi komunikacyjnej ze wschodniej jezdni ul. [...].

Skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję Kolegium wniósł T. M. Decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp poprzez jego błędną wykładnię skutkującą błędnym uznaniem, że uzasadnioną podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy jest brak możliwości obsługi komunikacyjnej ze wschodniej jezdni ul. [...] oraz że zjazd ze wschodniej jezdni ul. [...] nie jest możliwy, podczas gdy:

• decyzja o warunkach zabudowy winna wskazywać jedynie sposób, w jaki nieruchomość ma być skomunikowana z drogą publiczną;

• kwestia rzeczywistego, tj. możliwego i zagwarantowanego prawnie dostępu jest przedmiotem analizy na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę;

• dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

• nie ma żadnych podstaw prawnych do twierdzenia, że przesłankę "dostępu do drogi publicznej" warunkuje bezpieczeństwo ruchu;

- art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp poprzez jego błędną wykładnię skutkującą błędnym uznaniem, że przy tak dużym natężeniu ruchu wykonanie bezpośredniego zjazdu na wschodnią jezdnię ul. [...] wiązałoby się z dużym zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu, podczas gdy:

• działka nr [...] przylega bezpośrednio do drogi publicznej, tj. do ul. [...]:

• planowana inwestycja graniczy z nieruchomością stanowiącą drogę publiczną (ul. [...]);

• obecnie obsługa komunikacyjna działki nr [...], tj. wjazd i wyjazd z nieruchomości odbywa się za pośrednictwem istniejącego wjazdu poprzez ul. [...], a mianowicie poprzez wschodnią jezdnię ul. [...];

- art. 29 ust. 1, ust. 3, ust. 4, art. 35 ust. 3 Udp w zw. z § 9 rozp. MTiGM 1999, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą błędnym uznaniem, że wykonanie bezpośredniego zjazdu na wschodnią jezdnię ul. [...] wiązałoby się z dużym zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu, podczas, gdy:

• istniejący zjazd jest obecnie wykorzystywany;

• istniejący zjazd nie zagraża bezpieczeństwu ruchu;

• obecnie istnieje urządzony i używany zjazd z nieruchomości na ul. [...], poprzez który odbywa się obsługa komunikacyjna;

• wnioskodawca zamierza dostosować zjazd do wymaganych parametrów technicznych;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm., K.p.a.) poprzez:

• uznanie, że zjazd z nieruchomości wiąże się z zagrożeniem dla bezpieczeństwa;

- brak podstaw do stwierdzenia, że dostosowanie zjazdu na wschodnią jezdnię ul. [...] faktycznie zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego;

- brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy przejawiający się brakiem pełnego i rzeczowego uzasadnienia faktycznego i prawnego;

- brak szczegółowego przedstawienia przesłanek jakimi kierował się organ II instancji działając w granicach uznania administracyjnego;

- brak rozpoznania sprawy w sposób wyczerpujący i całościowy, albowiem decyzje obu instancji wydane zostały bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych w zakresie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu;

- brak podstaw do stwierdzenia, że zjazd na wschodnią jezdnię ul. [...] zagraża bezpieczeństwu i stwarza zagrożenie;

- brak ustalenia przez organy w sposób wystarczający, że dostosowanie istniejącego zjazdu będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na drodze;

- brak ustalenia przez organy w sposób wyczerpujący jakie faktyczne względy bezpieczeństwa przemawiają za wydaniem decyzji odmownej w odniesieniu do planowanej inwestycji;

- dokonanie dowolnej i fragmentarycznej oceny materiału dowodowego, bez wyjaśnienia w dostateczny i przekonujący sposób przesłanek, jakimi kierował się organ II instancji przy wydaniu decyzji i wbrew dyrektywie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestnika do władzy publicznej, co oddaje wadliwie sporządzone uzasadnienie;

- dowolne ustalenia faktyczne, skutkujące błędnym założeniem ab initio, iż brak jest możliwości skomunikowania planowanego zamierzenia zgodnie z wymogami wynikającymi z Upzp.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 11 czerwca 2019 r. WSA w Warszawie oddalił skargę T. M.

We wniesionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego T. Z. M. oraz T. A.M., zarzucił m. in. nieważność postępowania poprzez uniemożliwienie T. A. M. udziału postępowania w sprawie. Podniesiono, że sąd wojewódzki naruszył art. 33 § 1, art. 67 § 1, art. 69 oraz art. 91 § 2, 109, 110 Ppsa nie uznając T. A. M. za uczestnika postępowania, nie doręczając mu zawiadomienia o terminie rozprawy i przeprowadzając rozprawę w dniu 11 czerwca 2019 r. pomimo niezawiadomienia o powyższym tegoż uczestnika. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, 151 Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp, art. 29 ust. 1, 3, 4, art. 35 ust. 3 Udp w zw. z § 9 rozp. MTiGM z 1999 oraz art. 61 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 2 pkt 14 Upzp.

WSA w Warszawie orzekając w trybie art. 179a Ppsa w wyroku z 5 marca 2020 r. wskazał, że w niniejszej sprawie trafny jest zarzut skargi kasacyjnej od wyroku tegoż sądu z dnia 11 czerwca 2019 r., że uczestnik postępowania – T. A. M., został pozbawiony prawa do sądu, albowiem nie został uznany za uczestnika postępowania sądowego, co doprowadziło do niezawiadomienia go o terminie rozprawy wyznaczonej na 11 czerwca 2019 r. Z odpisu księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, na której planowana jest inwestycja wynika, że współużytkownikami wieczystymi działki nr ew. [...] są J.M. i T. A. M. O terminie rozprawy został prawidłowo poinformowany pełnomocnik inwestora, jak również został poinformowany współużytkownik wieczysty J. M., natomiast nie został zawiadomiony współużytkownik wieczysty T. A. M., co stanowiło naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 109 Ppsa. Z tego względu konieczne było uchylenie wyroku z 11 czerwca 2019 r. wydanego w niniejszej sprawie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r., sąd wojewódzki ponownie nie stwierdził, aby istniały podstawy do uwzględnienia skargi T. Z. M., zatem na podstawie art. 151 Ppsa skargę tę oddalił.

W ocenie sądu pierwszej instancji organy dokonały prawidłowych ustaleń i właściwie oceniły sprawę w zakresie braku możliwości zapewnienia bezpośredniego dostępu do terenu planowanej inwestycji z wschodniej jezdni ul. [...]. Sąd wojewódzki w całości podzielił twierdzenie organu odwoławczego, że położenie terenu planowanej inwestycji bezpośrednio przy drodze publicznej nie jest równoznaczne z dostępem prawnym tego obszaru do tej drogi. Sąd ten uznał, że dostęp do drogi publicznej musi być dostępem nie tylko faktycznym, ale i prawnym, a sama możliwość wjazdu na działkę z drogi publicznej jest niewystarczająca dla uznania, że ma ona dostęp do drogi. Dostęp ten musi mieć charakter legalny, to jest prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy administracyjnego. Uznano, że organ odwoławczy był uprawniony do oceny możliwości realizacji zjazdu publicznego na przedmiotowej działce pod kątem właśnie wymogów bezpieczeństwa ruchu. W wyroku IV SA/Wa 692/19 wskazuje się na powołane przez skarżony organ dowody, na podstawie których dokonano istotnych ustaleń w sprawie. Mianowicie Kolegium, na podstawie "Informacji o ruchu na drogach w 2017 r.", przyjęło że natężenie ruchu na ul. [...] wynosiło średnio 102.897 samochodów na dobę i uznało, że przy tak dużym natężeniu ruchu wykonanie bezpośredniego zjazdu na wschodnią jezdnię ul. [...], wiązałoby się z dużym zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu. WSA w Warszawie w całości podzielił tę ocenę organu odwoławczego, stwierdzając iż Kolegium w sposób prawidłowy uznało więc, że względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym uniemożliwiają przyjęcie rozwiązania obsługi komunikacyjnej proponowanej przez inwestora.

Sąd wojewódzki zwrócił również uwagę na negatywną opinię Zarządu Dróg Miejskich, z której wynika, że brak jest możliwości stworzenia legalnego połączenia komunikacyjnego z ul. [...], w sposób wskazany we wniosku inwestora.

Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że w przedmiotowej sprawie inwestor nie ma potencjalnej możliwości uzyskania dostępu do drogi publicznej – wschodniej jezdni ul. [...], albowiem zarządca konsekwentnie wydaje negatywne opinie, wskazując na inny sposób skomunikowania nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli T. Z. M. i T. A. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w części, tj. w zakresie pkt 2 oraz pkt 3 tegoż wyroku.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp, art. 29 ust. 1 ust. 3, ust. 4, art. 35 ust. 3 Udp (w zw. z § 9 rozp. MTiGM 1999, poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa oraz błędne przyjęcie, iż organy dokonały prawidłowych ustaleń i właściwie oceniły sprawę w zakresie braku możliwości zapewnienia bezpośredniego dostępu do terenu planowanej inwestycji ze wschodniej jezdni ul. [...], podczas, gdy:

zjazd i wjazd z nieruchomości nie wiąże się z zagrożeniem dla bezpieczeństwa;

brak podstaw do stwierdzenia, że dostosowanie zjazdu na wschodnią jezdnię ul.

[...] faktycznie zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego;

brak jest dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy

przejawiający się brakiem pełnego i rzeczowego uzasadnienia faktycznego i prawnego;

brak jest szczegółowego odniesienia się do przesłanek jakimi kierował się organ

II instancji działając w granicach uznania administracyjnego;

brak jest rozpoznania sprawy w sposób wyczerpujący i całościowy, albowiem

decyzje organów obu Instancji wydane zostały bez dostatecznego wyjaśnienia

okoliczności faktycznych w zakresie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu;

organy nie ustaliły w sposób wystarczający, że dostosowanie istniejącego zjazdu

będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na drodze;

organy nie ustaliły w sposób wyczerpujący jakie faktyczne względy

bezpieczeństwa przemawiają za wydaniem decyzji odmownej w odniesieniu do

planowanej inwestycji;

Ponadto, w przypadku nieuwzględnienia zarzutów podniesionych w pkt 1), zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca się:

2) naruszenie art 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 Upzp, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą błędnym uznaniem, że nie ma potencjalnej możliwości uzyskania dostępu do drogi publicznej - wschodniej jezdni ul. [...], podczas, gdy:

decyzja o warunkach zabudowy winna wskazywać jedynie sposób, w jakim nieruchomość ma być skomunikowana z drogą publiczną;

kwestia rzeczywistego, tj. możliwego i zagwarantowanego prawnie dostępu jest

przedmiotem analizy na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę;

dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w

postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia

pozwolenia na budowę;

nie ma żadnych podstaw prawnych do twierdzenia, że przesłankę "dostępu do

drogi publicznej" warunkuje bezpieczeństwo ruchu;

3) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą błędnym uznaniem, że organ odwoławczy był uprawniony do uznania, że przy tak dużym natężeniu ruchu wykonanie bezpośredniego zjazdu na wschodnią jezdnię ul. [...] wiązałoby się z dużym zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu, podczas gdy:

działka nr [...] przylega bezpośrednio do drogi publicznej, tj. do ul. [...];

planowana inwestycja graniczy z nieruchomością stanowiącą drogę publiczną (ul.

[...]);

obecnie obsługa komunikacyjna działki nr [...], tj. wjazd i wyjazd z nieruchomości

odbywa się za pośrednictwem istniejącego wjazdu poprzez ul. [...], a mianowicie poprzez wschodnią jezdnię tej ulicy;

4) naruszenie art. 29 ust. 1 ust. 3, ust. 4, art. 35 ust. 3 Udp w zw. z § 9 rozp. MTiGM 1999, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą błędnym uznaniem, że nie może zasługiwać na uznanie argument skarżącego o możliwości wykorzystania dla planowanej inwestycji dotychczasowego zjazdu, albowiem aktualnie na terenie posadowiony jest budynek oraz korty tenisowe, podczas, gdy:

obecnie istniejący i wykorzystywany zjazd nie zagraża bezpieczeństwu ruchu;

obecnie istnieje urządzony i używany zjazd z nieruchomości na ul. [...], poprzez który odbywa się obsługa komunikacyjna;

wnioskodawca zamierza dostosować zjazd do wymaganych parametrów technicznych wynikających z planowanej inwestycji.

Mając na uwadze powyższe strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

I. na podstawie art. 176 § 1 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa o uchylenie w części, tj.w zakresie pkt 2 oraz pkt 3 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości WSA w Warszawie;

- względnie, w przypadku uznania przez Sąd, że naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w pkt 1) zarzutów, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 Ppsa, wnosi o:

II. uchylenie w części, tj. w zakresie pkt 2 oraz pkt 3 zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, tj.:

1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji,

ewentualnie:

2) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

III. zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego;

IV. na podstawie art. 176 § 2 Ppsa skarżący kasacyjnie wnoszą o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazuje się, że Zarząd Dróg Miejskich pismem (znak: [...]) dotyczącym obsługi komunikacyjnej działki nr [...] z obrębu 5-04-08 poinformował, że wstępnie opiniuje pozytywie przedstawioną koncepcję zasad obsługi komunikacyjnej, zgłaszając wskazane w tymże piśmie uwagi.

Tym samym Zarząd Dróg Miejskich obecnie – po spełnieniu przez inwestora wskazanych tamże okoliczności – nie widzi przeciwwskazań, aby skomunikować nieruchomość inwestycyjną z ul. [...].

Skarżący kasacyjnie podnoszą także, że decyzja o warunkach zabudowy wskazuje jedynie sposób, w jaki nieruchomość ma być skomunikowana z drogą publiczną. Kwestia rzeczywistego, tj. możliwego i zagwarantowanego prawnie dostępu do drogi publicznej będzie przedmiotem analizy na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, że nieruchomość inwestycyjna posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. [...]. Całkowicie niezrozumiałe ma być stanowisko sądu pierwszej instancji, że nie może zasługiwać na uwzględnienie argument skarżącego o możliwości wykorzystania dla planowanej inwestycji dotychczasowego zjazdu, albowiem, jak wynika z akt sprawy, aktualnie na terenie planowanej inwestycji posadowiony jest budynek gospodarczy oraz korty tenisowe i zjazd został urządzony do ich obsługi, natomiast nie jest to zjazd wymagany dla planowanej inwestycji przy uwzględnieniu funkcji biurowo-hotelowo-apartamentowej budynku oraz jego gabarytów.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną nie można uznać, że sam fakt istnienia potencjalnego dostępu do drogi przez inny zjazd, na sąsiedniej działce, może być okolicznością usprawiedliwiającą zasadność odmowy uzgodnienia zjazdu w już istniejącym miejscu z uwagi na zapewnienie – szerzej nieokreślonego – bezpieczeństwa ruchu drogowego. Sąd wojewódzki nie wyjaśnił w oparciu o jakie przesłanki doszedł do przekonania, że zjazd z ul. [...] zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym.

W ocenie skarżących kasacyjnie twierdzenia sądu pierwszej instancji oraz organów zawarte w uzasadnieniu skarżonego wyroku, a dotyczące braku możliwości bezpośredniego zjazdu z nieruchomości położonej pomiędzy dwoma pasami ul. [...] na wschodnią jezdnię ul. [...] z uwagi na bezpieczeństwo ruchu, stoją w sprzeczności z powyżej przywołanymi postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy uchwalonego uchwałą z 10 października 2006 r. nr LXXXM/2746/2006 (dalej: "Studium") dotyczącymi obszaru oznaczonego symbolami (US).12 oraz (U).12, który dotyczy nieruchomości znajdujących się pomiędzy dwoma pasami ul. [...] i sąsiadujących z nieruchomością lub stanowiących jej przedłużenie w kierunku północnym.

Zarządzeniem z 21 września 2020 r. strony zostały zawiadomione – na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., uCOVID-19) o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne. W reakcji na to zawiadomienie pełnomocnik skarżących kasacyjnie podtrzymał wniosek o wyznaczenie rozprawy, wnosząc o jej niezwłoczne wyznaczenie

Zarządzeniem z 19 listopada 2021 r. na podstawie art. 15zss4 ust. 3 uCOVID-19 skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację pandemii COVID-19, informując strony o możliwości przedstawienia stanowiska na piśmie.

W piśmie z 10 grudnia 2020 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie podtrzymał w pełnym zakresie dotychczasowe twierdzenia, zarzuty, żądania oraz wnioski zawarte w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Sąd pierwszej instancji kontrolował legalność decyzji Kolegium utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji orzekającego o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter takiego rozstrzygnięcia, które daje możliwość legalnej realizacji planowanego przedsięwzięcia przy zachowaniu określonych w tej decyzji wymogów. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewidziano to w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe przy łącznym spełnieniu warunków przewidzianych w przywołanym art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp.

Odnotować też trzeba, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej.

B. Zarzuty naruszenia art. 3 § 1, 133 § 1, 134 § 1 oraz art. 151 Ppsa powiązano z uchybieniami przepisom prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp, art. 29 ust. 1, 3 i , art. 35 ust. 3 Udp oraz § 9 rozp. MTiGM 1999. Sposób skonstruowania takiej podstawy kasacyjnej oraz jej rozwinięcia wskazuje, że w istocie odnosi się ona do naruszenia przepisów prawa materialnego, nie zaś przepisów postępowania. Z art. 3 § 1 Ppsa wynika jedynie, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Nie naruszył tego przepisu WSA w Warszawie, skoro rozpoznał skargę kasacyjną na podstawie art. 179a Ppsa, a co umknęło uwadze autora skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie nie kwestionują obecnie wszak pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku, orzeczenie natomiast w pkt 2 sentencji tegoż wyroku o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 Ppsa było również stosowaniem "środka określonego w ustawie". W skardze kasacyjnej poza przytoczeniem treści przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa nie wskazano rzeczowo w żaden sposób – wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 1 Ppsa – na czym miałoby polegać w istocie uchybienie tym przepisom przez orzekający wyrokiem IV SA/Wa 692/19 WSA w Warszawie. Nie jest takim wskazaniem wywodzenie o wydaniu decyzji organów obu instancji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, skoro w przywołanych przepisach Ppsa nie ma żadnego odniesienia do problematyki uznania. Wszystko to wskazuje, że istota przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej sprowadza się do oceny trafności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia art. 151 Ppsa, to uwzględnić wypadnie, że jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga podlega oddaleniu w całości lub w części, przepis ten określa formę orzekania przez sąd administracyjny, który oddala skargę w całości lub w części, jeśli uzna ją za nieuzasadnioną, odpowiednio w całości lub w części. Art. 151 Ppsa ogranicza się do wskazania treści sentencji wyroku, gdy zaistnieje oznaczony stan sprawy w przekonaniu orzekającego sądu administracyjnego. Do jego naruszenia mogłoby dojść, gdyby w motywach wyroku sąd wojewódzki dowodził naruszenia przepisów prawa w takim stopniu, że uprawniać i zarazem zobowiązywać miałyby go do uwzględnienia skargi, a jednak ją by oddalił (por. motywy wyroku NSA z 28 lutego 2020 r., II OSK 80/19, LEX nr 2979703). Te uwagi prowadzą raz jeszcze do wniosku, że węzłową kwestią są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

C. Z art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp wynika, że warunkiem wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest to, aby teren miał dostęp do drogi publicznej. Na brak istnienia takiego dostępu powoływało się Kolegium utrzymując w mocy decyzję odmowną organu I instancji, a argumentację tę zasadniczo podzielił sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku. Sąd ten obszernie odwołując się w swej argumentacji do różnych judykatów wywodził, że organ odwoławczy – wobec sprecyzowania przez inwestora sposobu zamierzonej obsługi komunikacyjnej planowanego przedsięwzięcia – był uprawniony do oceny możliwości realizacji zjazdu publicznego pod kątem wymogów bezpieczeństwa ruchu, a w konsekwencji mógł uznać, że te względy uniemożliwiają przyjęcie rozwiązania obsługi komunikacyjnej proponowanej przez inwestora. Sąd a quo eksponował stanowisko Zarządu Dróg Miejskich w zakresie odmiennego sposobu skomunikowania terenu inwestycji, niż przewidział to we wniosku inwestor. Tę argumentację podważa się w skardze kasacyjnej, powołując się przy tym na nowe stanowisko Zarządu Dróg Miejskich zajęte w odpowiedzi na pismo inwestora, przy czym stanowisko to zajęto już po wydaniu zaskarżonego wyroku. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia o skuteczności wniesionej skargi kasacyjnej ma przeto ocena trafności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 Upzp.

D. W świetle art. 2 pkt 14 Upzp pod pojęciem "dostępu do drogi publicznej" na gruncie przepisów cyt. ustawy, należy rozumieć "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". W tym zatem zakresie stwierdzić wypadnie wbrew wywodom zawartym w zaskarżonym wyroku, że teren zamierzonej inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 Upzp. Działka nr [...], która objęta jest planowanym przedsięwzięciem, położona jest bezpośrednio przy ul. [...] w Warszawie, na działkę tę prowadzi istniejący zjazd z jezdni drogi publicznej, obsługujący istniejące w tym miejscu korty tenisowe i budynek gospodarczy. Z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym wynika, że jest to dostęp legalny i realnie istniejący, uwagi sądu a quo wedle którego brak ma być "materiału potwierdzającego legalność urządzonego zjazdu" (s. 19 uzasadnienia wyroku) w żadnym razie nie dowodzą, że jest to zjazd nielegalny. Nie można zatem – zdaniem Sądu w tym składzie – wykorzystać dla argumentacji przeciwnej, tych judykatów, które zapadły w odmiennym stanie faktycznym (chociażby w sprawie II OSK 712/17, na którą powoływano się w motywach zaskarżonego wyroku, chodziło o dostęp do drogi publicznej poprzez ogródek domowy, przy niesporności braku istnienia zjazdu na drogę publiczną – uwaga Sądu) abstrahując od niedopuszczalności potraktowania ich jako precedensów. Te okoliczności wskazują, że spełniony jest – wbrew stanowisku prezentowanemu w zaskarżonym wyroku i zaskarżonej decyzji – warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 Upzp.

E. WSA w Warszawie oddalając skargę eksponował znaczenie opinii Zarządu Dróg Miejskich jako zarządcy drogi – ul. [...], z których wynikać miała negatywna ocena dostępności komunikacyjnej planowanej inwestycji w sposób określony przez inwestora, a pozytywnie oceniono dopuszczalność dojazdu z innej ulicy – łącznikiem mostu. Rzecz w tym, że zarządcą dróg publicznych na terenie [...] nie jest Zarząd Dróg Miejskich, a Prezydent [...] (por. art. 19 ust. 5 ustawy Udp), zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi (art. 21 ust. 1 Udp). Te ustalenia wynikające z treści przepisów Udp nakazują konsekwentne rozróżnianie pojęć "zarządca drogi" i "zarząd drogi". W postępowaniu, w którym zarządca drogi jest jednocześnie organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, przepisy Upzp nie uzależniają wszak oceny spełnienia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, jako warunku wydania pozytywnej decyzji dla inwestora, od uprzedniej i pozytywnej opinii zarządu tej drogi. Nie stoi to oczywiście na przeszkodzie temu, aby wyspecjalizowana jednostka organizacyjna, której zarządca drogi powierzył wykonywanie swoich obowiązków, przygotowała organowi właściwemu do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, materiał pozwalający na uwzględnienie wymogów związanych z bezpieczeństwem komunikacyjnym związanym z ruchem drogowym, w ramach decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

W przedmiotowym postępowaniu nadto sąd wojewódzki – odnosząc się obszernie do konieczności dostosowania istniejącego zjazdu na teren istniejących kortów tenisowych do wymogów zjazdu publicznego, mogącego w zgodzie z przepisami uwzględniającymi funkcję drogi i bezpieczeństwa ruchu drogowego – oczywiście w sposób nieuprawiony posłużył się stwierdzeniem odnośnie braku "przesłanek umożliwiających dokonanie pozytywnego uzgodnienia wersji obsługi komunikacji wnioskowanej przez inwestora". W przypadku inwestycji położonej na obszarze przyległym do pasa drogowego przepisy Upzp przewidują uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi (art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp). Jak to jednak powyżej wyłuszczono, w przedmiotowej sprawie kompetencje organu orzekającego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zarządcy drogi posiadał ten sam podmiot – Prezydent [...]. Tym samym nie zachodziła potrzeba "uzgadniania", o której wywodził sąd pierwszej instancji, w judykaturze zasadnie wskazuje się, że w sytuacji, gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zarządca drogi, który ma tę decyzję uzgodnić, to jeden i ten sam organ, brak jest potrzeby dokonania uzgodnienia. Kwestie, które winien ocenić zarządca drogi, ocenia samodzielnie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy do wydania tej decyzji (por. wyrok NSA z 9 lipca 2013 r., II OSK 609/12, LEX nr 1369032). Skoro zatem, z ustaleń organów obu instancji wynikało, że istniejący zjazd na teren planowanej inwestycji nie będzie odpowiadał wymogom zawartym w przepisach odnośnie dróg publicznych, przy uwzględnieniu charakteru przedsięwzięcia inwestora, a teren ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 Upzp, rolą właściwego organu było określenie w treści decyzji o warunkach zabudowy takich szczegółowych zasad zagospodarowania terenu odnośnie obsługi w zakresie komunikacji (art. 53 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp), które uwzględniałyby wszystkie te wartości, które wynikają z potrzeby respektowania funkcji drogi oraz zakazu pogarszania warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego, a zarazem nie niweczyłyby zamiaru inwestycyjnego. Z samego faktu, że zarząd drogi (nie zaś zarządca, jak to nietrafnie wywodzono w zaskarżonym wyroku – uwaga Sądu) ma "konsekwentnie" wskazywać inny sposób skomunikowania terenu planowanej inwestycji, nie można w ocenie Sądu w tym składzie, obronić tezy o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy odmowę ustalenia warunków zabudowy, z powołaniem się na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp, a to miało kluczowe znaczenie dla skuteczności wniesionej skargi kasacyjnej. Dodatkowo wypadnie zauważyć, że stanowisko zarządu drogi – Zarządu Dróg Miejskich – nie jest wcale konsekwentne, na co dowodem jest przedstawiona odpowiedź na pismo inwestora wraz z załącznikiem graficznym opatrzonym datą 9 kwietnia 2020 r., z których to dokumentów wynika dopuszczalność obsługi komunikacyjnej działki nr [...] z ul. [...] poprzez wewnętrzną drogę dojazdową.

F. Co się tyczy zarzutu błędnej wykładni art. 29 ust. 1 ust. 3, ust. 4, art. 35 ust. 3 Udp w zw. z § 9 rozp. MTiGM 1999, to w skardze kasacyjnej tych zarzutów nie rozwinięto. Gdy idzie o zarzut naruszenia wyłuszczonych przepisów Udp, zauważyć wypadnie, iż w skardze kasacyjnej przywołano publikator cyt. ustawy z daty późniejszej niż data zaskarżonej decyzji. Przyjąć zatem należy, że w istocie chodzi o tekst Udp w wersji ustalonej w Dz. U. 2018, poz. 2068 ze zm., w kształcie obowiązującym w dacie podejmowania przez SKO w [...] zaskarżonej decyzji. Ujęte w podstawie kasacyjnej przepisy art. 29 ust. 1, 3 i 4 Udp odnoszą się do problematyki uzyskiwania zgody zarządcy drogi lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, oznaczenia czasu na jaki wydawane jest takie zezwolenie, jego treści oraz przesłanki odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas określony. Gdy chodzi zaś o art. 35 ust. 3 Udp, to odnosi się on do kwestii uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Postępowanie administracyjne, w którym wydano zaskarżoną decyzję nie dotyczyło problematyki ujętej w przywołanych w petitum skargi kasacyjnej przepisach Udp, nadto autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił – wbrew swemu obowiązkowi, wynikającemu z art. 176 § 2 pkt 1 Ppsa – tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej.

Podobnie nie poddaje się kontroli zarzut naruszenia § 9 rozp. MTiGM 1999, który określa warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów. § 9 rozp. MTiGM 1999 dzieli się na kilka paragrafów, w samej zaś skardze kasacyjnej nie wyłuszczono którego z nich dotyczyć ma zarzut kasacyjny, nie zawarto nadto w jej motywach jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr [...]1371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr [...]5809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl).

G. Z powyższych względów uznać należało, że skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa uchylił zaskarżony wyrok w pkt 2 i uchylił zaskarżoną decyzję.

H. Ponownie rozpoznając sprawę SKO w [...] uwzględni ocenę zawartą w niniejszym wyroku w aspekcie istnienia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej.

I. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej, a w następstwie uwzględnienia skargi T. Z. M. uchylić należało także pkt 3 zaskarżonego wyroku oraz orzec, na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i 205 § 2 Ppsa o kosztach postępowania sądowego na rzecz T. Z. M. oraz na rzecz T. A. M. tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.