Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1271/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 1015/20 w sprawie ze skargi R.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 1015/20 oddalił skargę R.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła R.P. (dalej "skarżąca kasacyjnie") reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 2, art. 32, art. 67 ust. 2, art. 69 i art. 71 Konstytucji RP poprzez dokonanie w jednym przypadku wykładni językowej a w drugim wykładni szerokiej, celowościowo-systemowej z uwzględnieniem przepisów Konstytucji RP skutkujące nieustaleniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w całości lub w części;

2. naruszenie przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo zaistnienia naruszenia przepisów materialnych i przepisów postępowania przez organ II instancji, naruszenie dotyczyło art. 7, art. 9 i art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego – nieustalenie wysokości różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a otrzymywaną przez skarżącą emeryturą oraz nieustalenie przyczyn niezłożenia przez uprawnioną odpowiednich wniosków skutkujących jak najwcześniejszym ustaleniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które to naruszenie przepisów postepowania przez Sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie o przyznaniu skarżącej wyrównania do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 2014 r. do dnia [...] lipca 2020 r. na podstawie art. 188 P.p.s.a. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.

2. zasądzenie wynagrodzenia za pomoc prawną z urzędu, gdyż wynagrodzenie to nie zostało uregulowane przez skarżącą.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej wywiedziono, że zarówno Sąd Wojewódzki, jak i organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 i ustawy o świadczeniach rodzinnych i przedwcześnie odmówiły przyznania zainteresowanej dochodzonego świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią emerytury. Wskazano, że co do zbiegu uprawnień do świadczenia emerytalnego i świadczenia pielęgnacyjnego Sąd podzielił pogląd SKO, które zgodziło się z argumentacją skarżącej, że mimo dosłownego brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, rozstrzygając sprawy, w których osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne ma prawo do emerytury należy kierować się wynikającymi z Konstytucji RP zasadami równości (art. 32 ust. 1), wrażliwości społecznej (art. 2), prawa osób niepełnosprawnych do pomocy władz publicznych (art. 69) oraz prawa rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej do szczególnej opieki władz publicznych (art. 71 ust.1). Przy zastosowaniu przywołanych zasad należy dojść do wniosku, że jeżeli dana osoba spełnia wszystkie przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego i wątpliwość budzi to, że ma także prawo do emerytury to jej sytuacja nie może być gorsza niż osoby w takiej samej sytuacji tylko bez prawa do emerytury.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił faktu, że SKO całkowicie pominęło wcześniej rozwiniętą linię orzeczniczą, zgodnie z którą w przypadku otrzymywania emerytury w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne i spełnianiu przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego uprawnionemu przysługuje taka część świadczenia pielęgnacyjnego, aby w sumie otrzymał świadczenia w wysokości odpowiadającej pełnemu świadczeniu pielęgnacyjnemu (tak m. in. wyroki NSA z dnia 28 czerwca 2019r. I OSK 757/19, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r. II SA/Go 833/18, WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r. III SA/Kr 137/19). W kwestii okresu, za jaki SKO winno rozpatrywać wniosek skarżącej Sąd I instancji błędnie uznał, że winien to być tylko okres od dnia złożenia wniosku do dnia śmierci syna skarżącej. Sąd ten bowiem oceniając postępowanie i decyzję SKO winien mieć na względzie, że w trakcie długoletnich kontaktów skarżącej ze służbami zajmującymi się udzielaniem pomocy społecznej, w tym również w ramach postępowania w przedmiotowej sprawie przed organem administracyjnym I instancji, mimo prawnego obowiązku w tym zakresie, wynikającego z art. 9 k.p.a. nikt nie poinformował jej o możliwości ubiegania się o "wyrównującą" wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego lub, jak uważa SKO, o możliwości zawieszenia prawa do niższej emerytury z równoczesnym uzyskaniem prawa do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie niezrozumiały jest wywód Sądu, że organy administracji nie musiały informować skarżącej o możliwości rezygnacji z prawa do emerytury i ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w pełnej wysokości, ponieważ skarżąca we wniosku o wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego napisała, że "nie rezygnuje z wypłaty emerytury, wnosi tylko o dopłatę różnicy". Takie postępowanie organów administracji stanowi jawne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 9 k.p.a., a Sąd w sposób otwarty zaakceptował takie postępowanie. Gdyby skarżąca napisała, że jest świadoma konieczności zawieszenia prawa do emerytury, ale tego nie zrobi i domaga się wypłaty różnicy rozumowanie Sądu dałoby się obronić. Skarżąca tego nie napisała z braku pełnej wiedzy o istniejących liniach orzeczniczych sądów administracyjnych, czego jako osoba nie będąca profesjonalnym uczestnikiem postępowań nie musiała mieć. Organ jej nie informował o przysługujących jej prawach, a Sąd to błędnie zaakceptował.

Pismem z dnia [...] maja 2021 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że skoro w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a.") – zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej należy zauważyć, że powołano się w niej na obie podstawy kasacyjne, co oznacza, że w pierwszej kolejności powinna być rozważona zasadność zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Tym niemniej w przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię konieczne jest najpierw odniesienie się do zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, ponieważ prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Przepis prawa materialnego określa bowiem istotne prawnie, dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Kwestią sporną w analizowanym stanie faktycznym była zasadność odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną przez R.P. nad niepełnosprawnym synem – D.K. z uwagi na fakt, iż skarżąca kasacyjnie posiadała prawo do emerytury.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl zaś art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

W związku z powyższym niewątpliwym jest, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten do niedawna interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie jednak linia orzecznicza w tym zakresie uległa zmianie, gdyż nowa linia nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie głównie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podkreślić bowiem wypada, że w orzecznictwie i nauce dominujący jest pogląd, że dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej mogą prowadzić do odrzucenia wykładni językowej, jeśli rezultat wykładni gramatycznej burzy podstawowe założenia racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o spójnym systemie wartości, a co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. W literaturze prawniczej wyraża się pogląd, że nawet jasny i niebudzący wątpliwości przepis może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie.

Odnosząc powyższe rozważania do zagadnienia występującego w rozpoznawanej sprawie należy zauważyć, że celem świadczenia pielęgnacyjnego, jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest - w stosunku do tej grupy opiekunów - realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego).

Rozpoznając zatem niniejszą sprawę należało uznać za celowe odstąpienie od rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba taka wynika bowiem m. in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca, uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do dnia [...] maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do kwoty [...] zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło [...] zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła [...] zł. Aktualnie, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. (M. P. z 2021 r. poz. 1021), świadczenie pielęgnacyjne wynosi 2119 zł. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy, wprowadzającego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. ww. wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty wykładni językowej z daty uchwalania ustawy. Stąd też przy rozpoznawaniu tego rodzaju spraw konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej.

Należy podkreślić, iż tego rodzaju stanowisko, uwzględniające również prokonstytucyjną wykładnię omawianego przepisu, jest aktualnie dominujące w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki z dnia: 14 lipca 2021 r. I OSK 702/21, 25 czerwca 2021 r. I OSK 335/21, 24 marca 2021 I OSK 263/20, 24 marca 2021 r. I OSK 281/20, 17 grudnia 2020 r. I OSK 2010/20 i 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20) i pogląd ten podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie. Wyjaśnić bowiem trzeba, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego niejednokrotnie wskazywano, iż zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Istotną cechą osób, którym - na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. - przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zaś zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym, którzy mają prawo do świadczeń, wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r. (sygn. akt K 38/13) wskazał zaś, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Nie można również pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 (OTK-A 2019/36), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał bowiem orzekł, że: (w pkt I) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; (w pkt II): Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął zaś, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów - rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest więc sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Z tej przyczyny w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się zatem, że brak jest argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Biorąc zatem pod uwagę przedstawione powyżej wywody uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Przy czym źródłem takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych). Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: u.e.r.f.u.s.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale przyjąć należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy musi być bowiem interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie przy tym z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur.

Z uwagi na powyższe argumenty, zasadnie Sąd I instancji uznał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. W przypadku emerytury wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Taki wniosek, jak wynika z akt sprawy nie został złożony.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii linii orzeczniczej, zgodnie z którą w przypadku otrzymywania emerytury w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne i spełnianiu przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego uprawnionemu przysługuje taka część świadczenia pielęgnacyjnego, aby w sumie otrzymał świadczenia w wysokości odpowiadającej pełnemu świadczeniu pielęgnacyjnemu podnieść należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela zaprezentowanego tam poglądu. Wskazać trzeba, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 oraz z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20).

Za trafne tym samym należy uznać argumenty powołane w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, iż nie jest możliwe przyznanie skarżącej kasacyjnie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy kwotą emerytury, a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto z akt sprawy wynika, iż skarżąca od 2014 r. pobiera świadczenie emerytalne. Dlatego też zasadnie Sąd I instancji wskazał, iż rezygnacja z emerytury z ZUS może mieć skutek jedynie na przyszłość, a co za tym idzie, brak jest możliwości rezygnacji z pobierania emerytury z ZUS z datą wsteczną.

Zarzucane w skardze kasacyjnej wprowadzanie skarżącej od wielu lat w błąd co do niemożliwości ubiegania się o "wyrównującą" wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego, z racji podzielania poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącego niedopuszczalności wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury - nie mogło stanowić podstawy do wzruszenia prawidłowego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby skarżąca kasacyjnie na jakimkolwiek etapie postępowania przedłożyła dowód potwierdzający, że pracownicy OPS w [...] wprowadzili ją w błąd twierdząc, że "niemożliwa jest rezygnacja z emerytury by korzystać ze świadczenia pielęgnacyjnego". Niemniej podnieść należy, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Złożony w niniejszej sprawie wniosek datowany jest na dzień [...] marca 2020 r. (wpływ do organu), zatem początkiem okresu świadczeniowego uznać należy dzień [...] marca 2020 r. Natomiast koniec tego okresu datuje się na dzień [...] lipca 2020 r. (śmierć syna). Dlatego też rację należy przyznać Sądowi I instancji oraz organom orzekającym w sprawie, że skarżącej kasacyjnie świadczenie pielęgnacyjne mogło przysługiwać jedynie w okresie od [...] marca 2020 r. do [...] lipca 2020 r.

Z powyższych względów uznać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. uwzględniając prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu. Tym samym za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało zarzut naruszenia art. 17 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 2, art. 32, art. 67 ust. 2, art. 69 i art. 71 Konstytucji RP.

W konsekwencji za niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c w zw. z art. 7, art. 9 i art. 77 k.p.a. (w tym ostatnim nie wskazano właściwej jednostki redakcyjnej). Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo ocenił zaskarżoną decyzją z perspektywy wymogów wynikających z wymienionych przepisów postępowania administracyjnego. Trafnie uznał, że zawarta w tej decyzji podstawa prawna nie budzi zastrzeżeń, podobnie, jak jej wyjaśnienie. Zasadnie stwierdził, że organ administracji prawidłowo zebrał materiał dowodowy i należycie ocenił wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a następnie odpowiednio uzasadnił wydane rozstrzygnięcie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 P.p.s.a.).