Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 696/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Pracownicy samorządowi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 2, art. 31 ust. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 21 poz 124
law: Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 14 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Maria Kwiecińska (spr.) WSA Beata Sokołowska Protokolant st.sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 roku przy udziale sprawy ze skargi T. O. i Z. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutu o d d a l a s k a r g ę /-/M.Kwiecińska /-/ M.Ławniczak /-/B.Sokołowska


UZASADNIENIE

Rada Gminy uchwałą nr [...] z dnia [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym [...] z dnia [...] (Nr [...], poz. [...]), uchwaliła Statut Gminy. W § 118 Statutu zawarto postanowienie, iż powołanie jako forma nawiązania stosunku pracy jest stosowane wobec Zastępcy Wójta, Sekretarza, Skarbnika (ust. 1), a pozostałe osoby są zatrudnione w Urzędzie Gminy na podstawie umowy o pracę (ust. 2). Natomiast w § 119 postanowiono, iż traci moc uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia [...]. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy (Dz. Urz. [...] Nr [...], poz. [...] z [...]). Termin wejścia w życie powyższej uchwały określono w § 120 Statutu – po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym [...].

T. O. wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa dokonanego powyższą uchwałą poprzez wprowadzenie zmiany w Statucie Gminy, polegającej na dodaniu przepisu przejściowego, że dotychczas mianowani pracownicy zachowują swoje uprawnienia do czasu wygaśnięcia lub rozwiązania stosunku pracy. Skarżąca wskazała, iż w dacie wejścia w życie kwestionowanego Statutu Gminy była pracownikiem samorządowym mianowanym na podstawie aktu mianowania z dnia [...] zgodnie z obowiązującym wówczas prawem, a nabyte przez nią uprawnienia z tytułu mianowania są prawnie chronione. Natomiast Rada Gminy, określając status pracowników samorządowych zatrudnianych w urzędzie, nie zawarła zapisu o możliwości mianowania, co jest jej niezaprzeczalnym prawem. Jednak, modyfikując status pracowników samorządowych Rada nie uchwaliła przepisu przejściowego dotyczącego pracowników już mianowanych w dacie tworzenia nowego prawa, co doprowadziło do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej, gdyż Wójt Gminy, opierając się na braku statutowego zapisu o mianowaniu pracowników, zaproponował skarżącej zmianę warunków pracy z mianowania na umowę o pracę z zastrzeżeniem, iż brak pozytywnej odpowiedzi skutkuje wypowiedzeniem stosunku pracy z mianowania. Skarżąca odmówiła przyjęcia zaproponowanych warunków, wobec czego z dniem [...] rozpoczął bieg termin wypowiedzenia stosunku pracy, który kończy się [...]. W związku z powyższym skarżąca stwierdziła, iż brak przepisu przejściowego chroniącego stosunki pracy z mianowania powstałe na mocy dotychczasowych przepisów spowodował, iż pracodawca podjął działania celem pogorszenia sytuacji skarżącej, a mianowicie wypowiedzenie stosunku pracy z mianowania. W ten sposób doszło do naruszenia zasady ochrony praw nabytych.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego powyższą uchwałą Rady Gminy wystosował również Z. K., wskazując, że naruszenie jego interesu prawnego polega na nieuwzględnieniu w § 118 Statutu Gminy, że pracownikami samorządowymi są również pracownicy mianowani. Skarżący podniósł, iż powyższe uchybienie stało się podstawą przedstawienia przez Wójta Gminy pracownikom mianowanym propozycji zmiany formy zatrudnienia z mianowania na umowę o pracę pod rygorem rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem. W przypadku skarżącego odrzucenie powyższej propozycji skutkowało wypowiedzeniem stosunku pracy. Zdaniem skarżącego Rada Gminy, uchwalając Statut Gminy, złamała zasady prawidłowej legislacji prawa miejscowego poprzez nieuwzględnienie konstytucyjnych zasad bezpieczeństwa prawnego, zasady zaufania obywatela do Państwa, a w szczególności zasady ochrony praw nabytych, podkreślając, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ochrona praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia i ograniczania tych praw.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Gminy postanowiła nie uwzględnić wezwania do usunięcia naruszenia prawa skierowanego przez T. O.

Natomiast uchwałą nr [...] Rada Gminy postanowiła nie uwzględnić wezwania do usunięcia naruszenia prawa skierowanego przez Z. K.

Wobec powyższego T. O. i Z. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia Statutu Gminy, na podstawie której – jak wskazali skarżący – wystosowano propozycję zmiany formy zatrudnienia z mianowania na umowę o pracę wobec pracowników mianowanych i naruszono ochronę praw nabytych pracowników mianowanych. Zdaniem skarżących kwestionowana uchwała naruszyła ich interes prawny i uprawnienia w ten sposób, że skutkiem błędnej interpretacji i zastosowania zapisów Statutu Gminy dotyczących zatrudniania pracowników samorządowych były wypowiedzenia stosunków pracy pracowników mianowanych. Skarżący wnieśli o uznanie, że uchwała Rady Gminy nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia Statutu Gminy nie stanowi podstawy do przekształcania stosunków pracy dotychczasowych pracowników mianowanych i uznanie, że nastąpiła błędna interpretacja i zastosowanie prawa miejscowego oraz zasądzenie obowiązku wprowadzenia zapisu przejściowego w obowiązującym Statucie Gminy dotyczącym zachowania uprawnień dotychczasowych pracowników mianowanych i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Rada Gminy, określając w Statucie Gminy status pracowników samorządowych nie zawarła zapisu o możliwości mianowania tak jak w poprzednim Statucie Gminy. Modyfikując status pracowników samorządowych, nie uchwaliła przepisu przejściowego dotyczącego pracowników już mianowanych w dacie tworzenia nowego prawa. W związku z uchyleniem poprzedniego i przyjęciem nowego Statutu Gminy, na mocy aktualnych zapisów statutowych, które nie przewidują zatrudnienia w formie mianowania (§ 118 ust. 2 Statutu) zaproponowano pracownikom mianowanym zmianę formy zatrudnienia z mianowania na umowę o pracę. Odmowa podpisania porozumienia na zaproponowanych warunkach spowodowała w przypadku skarżących uruchomienie biegu terminu wypowiedzenia stosunków pracy. Zdaniem skarżących nastąpiło w ten sposób błędne zastosowanie prawa miejscowego, naruszono prawa nabyte pracowników mianowanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów procesu, a także o dopuszczenie dowodu z zeznań Wójta Gminy A. S. na okoliczność podstaw faktycznych i prawnych rozwiązania stosunku pracy ze skarżącymi jako konsekwencji wykonania zaleceń prawa miejscowego, a także dowodu z zeznań Przewodniczącego Rady Gminy P. D. oraz dowodu z protokołu sesji Rady Gminy z dnia [...] i dowodu z wyciągu z protokołu sesji Rady Gminy z dnia [...] zawierającego wypowiedź radnego P. D. na okoliczności związane z ważnością uchwały Rady Gminy w sprawie zmiany Statutu Gminy, podjętej na sesji Rady w dniu [...], mocą której dopuszczono mianowanie pracowników Urzędu Gminy.

Rada Gminy wyjaśniła, iż poprzez pominięcie przepisów przejściowych regulujących uprawnienia dotychczasowych pracowników mianowanych Urzędu organ uchwałodawczy postanowił określić, iż wszystkie uprawnienia pracowników zatrudnionych w Urzędzie do tej pory, jak i pracowników, którzy mają być zatrudnieni w przyszłości, są jednakowe i równe. Zdaniem Rady nie sposób pogodzić się z faktem, iż pewna grupa pracowników w danym zakładzie pracy ma korzystać z przywilejów określanych jako tzw. prawa nabyte, a inna grupa pracowników poprzez omawiany zapis nowego Statutu Gminy ma być ich pozbawiona. Natomiast ochrona praw nabytych nie jest równoznaczna z nienaruszalnością tych praw i nie ma charakteru absolutnego.

Rada Gminy podkreśliła także, iż Statut Gminy określa formy zatrudnienia pracowników w Urzędzie, a zmiany organizacyjno-prawne zostały przeprowadzone przez Wójta Gminy, a nie przez Radę. W związku z powyższym to nie w skardze na uchwałę, lecz ewentualnie w skardze na działania Wójta skarżący powinni poszukiwać ochrony prawnej. Zdaniem Rady jest to jednak bezzasadne i niecelowe, zważywszy, że skarżący mogli skutecznie poszukiwać ochrony przed sądem pracy, a w dacie sporządzania odpowiedzi na skargę sprawy pracownicze są na etapie postępowania międzyinstancyjnego z wyrokiem przywracającym pracowników do pracy.

Ponadto Rada Gminy podniosła, iż akty mianowania pracowników Urzędu Gminy, w tym akty mianowania skarżących dokonane w dniu [...] mogą być nieważne z uwagi na to, że – jak twierdzi radny P. D. – protokół sesji Rady Gminy z dnia [...] był zmieniony, a uchwała Rady Gminy w sprawie zmiany Statutu Gminy w ogóle nie była głosowana.

Na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. skarżąca T. O. w całości podtrzymała zarzuty i twierdzenia zawarte w skardze. Ponadto podała, iż Sąd Pracy w K. uznał wypowiedzenie stosunku pracy za bezskuteczne, a wyrok w tej sprawie uprawomocnił się, jednak po powrocie do pracy otrzymała kolejne wypowiedzenie – tym razem z uwagi na likwidację stanowiska pracy i w tej sprawie również zapadł wyrok przywracający do pracy.

Natomiast pełnomocnik Rady Gminy potrzymał w całości odpowiedź na skargę, a jednocześnie wniósł o odrzucenie skargi, uzasadniając ten wniosek interpretacją art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z uwagi na to, że – zdaniem pełnomocnika – przepis ten jednoznacznie nawiązuje do spraw z zakresu administracji publicznej, a sprawa będąca przedmiotem niniejszego rozpoznania nie ma charakteru takiej sprawy. W przypadku zaś, gdyby Sąd zajął odmienne stanowisko, pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi z uwagi na fakt niewykazania przez skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy, podnosząc, że interes prawny w tej konkretnej sprawie leży wyłącznie w sferze ochrony praw pracowniczych, z czego skarżący skorzystali, dochodząc swych roszczeń przed sądem pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że z powyższego przepisu wynika, iż zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają jedynie uchwały, których przedmiotem są sprawy z zakresu administracji publicznej. Taki charakter – wbrew stanowisku organu gminy – ma zaskarżona uchwała Rady Gminy nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia Statutu Gminy.

Ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje pojęcia "spraw z zakresu administracji publicznej", jednakże w doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że sprawami z zakresu administracji publicznej w ujęciu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym są wszelkie akty, czynności i działania należące do właściwości organów gminy, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, rozstrzygane w drodze uchwały skierowane do mieszkańców gminy oraz do jej organów w celu bezpośredniego wykonania zadań z zakresu administracji publicznej. Nie należą do nich natomiast sprawy rozstrzygane w konkretnych sprawach w drodze władczego i jednostronnego aktu administracyjnego odnoszącego się do praw lub obowiązków indywidualnie oznaczonego adresata i wywołującego skutki w jego sferze cywilnoprawnej.

Warto przy tym zaznaczyć, iż w orzecznictwie sądowym zaznacza się kierunek szerokiego ujęcia spraw z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z uwagi na to, że przewidziana tym przepisem skarga ma stanowić jedną z form gwarancji prawnych realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady praworządności (art. 1 i art. 3 Konstytucji RP). Stąd też rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej powinny być interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich i prawa do sądu (zob. uzasadnienie wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r., OSA 1/99, ONSA 1999/4/109; uzasadnienie postanowienia SN z dnia 24 września 1997 r., III RN 41/97, OSNAPiUS 1998/6/171). Za szerokim rozumieniem pojęcia "spraw z zakresu administracji publicznej" opowiedział się także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994/II/44) oraz w uchwale z dnia 27 września 1994 r. (W 10/93, OTK 1994/II/46), w której stwierdził, iż działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych.

W świetle powyższego do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, należą niewątpliwie uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2004 r., I SA 2184/2003, Lex nr 148881).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy zwrócić uwagę, iż skarżący zakwestionowali § 118 Statutu Gminy w zakresie, w którym stanowi, iż powołanie jako forma nawiązania stosunku pracy jest stosowane wobec Zastępcy Wójta, Sekretarza, Skarbnika (ust. 1), a pozostałe osoby są zatrudnione w Urzędzie Gminy na podstawie umowy o pracę (ust. 2). Objęta skargą uchwała Rady Gminy w przedmiocie uchwalenia Statutu Gminy jest aktem prawa miejscowego, który także w zaskarżonym zakresie określa strukturę organizacyjną gminy. Kwestionowany § 118 Statutu określa formy prawne zatrudniania pracowników samorządowych, stanowiąc przy tym rezygnację z mianowania jako formy zatrudnienia pracowników samorządowych, która w świetle art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) o pracownikach samorządowych jest dopuszczalna w odniesieniu do stanowisk pracy określonych w statucie gminy (związku międzygminnego).

Powyższa regulacja statutowa nie powoduje automatycznie nawiązania stosunku pracy, lecz stanowi podstawę do dokonania w odniesieniu do określonych podmiotów stosownych aktów lub czynności (powołania, umowy o pracę), w wyniku których może dojść do powstania tego stosunku. Z drugiej strony regulacja ta nie powoduje również rozwiązania istniejących już stosunków pracy nawiązanych na podstawie mianowania, a jedynie wyklucza nawiązanie stosunków pracy w drodze mianowania w przyszłości poprzez odejście od tej formy zatrudnienia. W tym kontekście nie ulega wątpliwości, iż niniejsza sprawa ze skargi na uchwałę Rady Gminy podejmującą Statut Gminy jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała w przedmiocie uchwalenia Statutu Gminy zaskarżona w części dotyczącej § 118 Statutu nie wywołuje bowiem bezpośrednich skutków pracowniczych w stosunku do konkretnych osób, lecz jest wyrazem władczego działania Rady Gminy jako organu administracji publicznej wobec gminy jej podporządkowanej, polegającego na ustaleniu jej organizacji, a w tym form zatrudnienia pracowników samorządowych. Powyższe przesądza zaś o dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej.

Przy rozpoznaniu skargi w pierwszym rzędzie obowiązkiem Sądu jest zbadanie legitymacji procesowej skarżących poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza ich prawnie chroniony interes lub uprawnienie. Powołany na wstępie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uprawnia bowiem do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. W świetle tego przepisu przesłanką skargi jest więc naruszenie indywidualnego interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego wynikającego z przepisów prawa materialnego powszechnie obowiązującego, z którego mogą wynikać prawa podmiotowe jednostki podlegające konkretyzacji w drodze rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi być przy tym bezpośredni, tzn. konkretyzacja normy prawa materialnego musi bezpośrednio wpływać na sytuację skarżącego, "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu oraz musi mieć realny charakter. Istnienie zaś po stronie skarżącego wyłącznie interesu faktycznego, a więc nie wynikającego z materialnej normy prawa publicznego, nie stwarza dla tego podmiotu legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy treścią zaskarżonej uchwały a jego indywidualną sytuacją materialnoprawną, przejawiającego się w tym, że zaskarżona uchwała pozbawia go pewnych uprawnień publicznoprawnych bądź uniemożliwia ich realizację.

W niniejszej sprawie skarżący: T. O. i Z. K. w chwili wejścia w życie kwestionowanej uchwały Rady Gminy w przedmiocie uchwalenia Statutu Gminy, byli mianowanymi pracownikami samorządowymi Gminy. Wykazując swoją legitymację procesową do wniesienia skargi na powyższą uchwałę wskazali, że naruszenie ich interesu prawnego polega na błędnej interpretacji i zastosowaniu zapisów Statutu Gminy dotyczących form zatrudniania pracowników samorządowych, a w konsekwencji – wypowiedzeniu stosunków pracy nawiązanych na podstawie mianowania. Już z tych okoliczności wynika, że naruszenie interesu skarżących nastąpiło nie wskutek samej uchwały objętej skargą, lecz wskutek innych czynności dokonanych w powołaniu na tę uchwałę, a w szczególności wypowiedzeń stosunków pracy z mianowania.

Nowa regulacja statutowa przewidująca odstąpienie od mianowania jako formy zatrudnienia pracowników samorządowych nie powoduje – jak już zasygnalizowano powyżej – zmiany sytuacji prawnej mianowanych pracowników samorządowych, a więc nie skutkuje automatycznie ani zmianą formy zatrudnienia tychże pracowników, ani zmianą treści ich stosunków pracy. Przepisy statutowe gminy są bowiem skuteczne ex nunc, a więc kształtują formy zatrudnienia w odniesieniu do pracowników samorządowych na przyszłość. Zmiana statutu nie może stanowić podstawy do utraty mocy prawnej mianowania, ani zmiany nawiązanego na tej podstawie stosunku pracy w stosunek umowny, gdyż mianowanie jest nie tylko aktem powierzenia stanowiska pracownikowi samorządowemu, ale także kreuje stosunek pracy tego pracownika. Natomiast przesłanki zmiany i rozwiązania stosunku pracy pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie mianowania są przedmiotem regulacji ustawowej (art. 10 i nast. ustawy o pracownikach samorządowych) i żaden przepis prawa nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzenia zmian w tym zakresie. Tylko więc przez pryzmat przepisów ustawy o pracownikach samorządowych, a w szczególności art. 10 tej ustawy można oceniać, czy doszło do zmiany formy zatrudnienia pracowników mianowanych, a więc przekształcenia stosunku pracy nawiązanego na podstawie mianowania w umowny stosunek pracy. Taka ocena nie należy jednak do drogi sądowoadministracyjnej, gdyż stosownie do art. 31 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają sądy pracy. W konsekwencji także ocena zasadności rozwiązania w drodze wypowiedzenia stosunku pracy z mianowanym pracownikiem samorządowym w świetle regulacji zawartej w ustawie o pracownikach samorządowych należy do sądu pracy.

Należy wyraźnie podkreślić, iż fakt, że w powołaniu na zaskarżoną uchwałę zostały podjęte wobec skarżących czynności zmierzające do zmiany ich stosunków pracy z mianowania w umowne stosunki pracy oraz do rozwiązania tych stosunków pracy za wypowiedzeniem nie oznacza, iż naruszenie interesu prawnego skarżących zostało spowodowane zaskarżoną uchwałą, lecz wyłącznie tymi czynnościami. Skarżący winni więc domagać się ochrony ich interesów we właściwych postępowaniach przed sądem pracy, z czego zresztą skorzystali.

Nie stanowi również naruszenia interesu prawnego skarżących niezamieszczenie w zaskarżonej uchwale przepisów przejściowych dotyczących pracowników mianowanych. Jak już wyjaśniono powyżej zmiana statutu w zakresie form zatrudnienia pracowników samorządowych nie może powodować zmiany w sytuacji prawnej pracowników wcześniej zatrudnionych na podstawie mianowania, gdyż podstawą do dokonania zmian w tym zakresie mogą być wyłącznie przepisy ustawy o pracownikach samorządowych. Brak więc odniesienia w nowej regulacji statutowej do pracowników wcześniej mianowanych nie zmienia ich sytuacji prawnej. Nowe przepisy statutu wywołują bowiem skutki jedynie na przyszłość. Powyższa ocena prawna jest zgodna z zasadą ochrony praw nabytych i zakazem retroaktywności. Wprawdzie zasada ochrony praw nabytych nie ma nieograniczonego charakteru, jednakże regulacje pogarszające sytuację określonych podmiotów muszą respektować inne wartości konstytucyjne i zakaz retroakcji oraz bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa. Natomiast w niniejszej sprawie ograniczenie uprawnień pracowników wcześniej zatrudnionych na podstawie mianowania w ogóle nie jest dopuszczalne w drodze zmiany statutu, a jedynie na podstawie przepisów ustawy o pracownikach samorządowych. O naruszeniu interesu prawnego skarżących można by więc mówić dopiero wtedy, gdyby w nowym statucie rzeczywiście zawarto postanowienie nakazujące odnieść rezygnację z mianowania jako formy zatrudnienia pracowników samorządowych także do pracowników mianowanych przed wejściem w życie nowego statutu.

W świetle powyższych rozważań uprawniona jest konkluzja, iż zaskarżona uchwała w przedmiocie uchwalenia Statutu Gminy nie narusza interesu prawnego skarżących jako pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie mianowania przed wejściem w życie tej uchwały, gdyż nie może ona kształtować ich indywidualnych sytuacji prawnych. Powyższe oznacza tym samym brak związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a sytuacją prawną skarżących i przesądza o braku legitymacji procesowej w zaskarżeniu uchwały w świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast ewentualne naruszenia interesów skarżących dokonane wskutek innych czynności aniżeli zaskarżona uchwała nie stanowią przedmiotu badania w niniejszym postępowaniu. W związku z powyższym nie były brane pod uwagę powołane przez Radę Gminy okoliczności dotyczące rozwiązania stosunków pracy, jak również okoliczności dotyczące uchwały Rady Gminy w sprawie zmiany Statutu Gminy podjętej w dniu [...] oraz aktów mianowania skarżących dokonanych w dniu [...] jako wykraczające poza zakres kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie i nie mające znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Natomiast wnioski dowodowe zgłoszone przez Radę Gminy na powyższe okoliczności nie zasługiwały na uwzględnienie również z uwagi na to, że przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe jest ograniczone jedynie do możliwości przeprowadzenia uzupełniająco dowodu z dokumentów i to pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu administracyjnym, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Mając na uwadze powyższe – wobec braku legitymacji procesowej skarżących – należało oddalić skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

/-/ M. Kwiecińska /-/ M. Ławniczak /-/ B. Sokołowska

D.W.d