Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 260/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.73 ust.1,2,4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) del. WSA Monika Nowicka Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Ruda Śląska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 467/07 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od J. M. na rzecz Gminy Ruda Śląska kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 467/07 po rozpoznaniu skargi J. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ruda Śląska z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 117 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że pismem z dnia 15 stycznia 2004 r. skierowanym do Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta w Rudzie Śląskiej J. M. wystąpił o wypłatę odszkodowania za przejętą działkę nr [...] (winno być [...]) k. m. 3 o pow. 143 m2. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów przedmiotowa działka zlokalizowana była przy ul. J. w R. Ś. – H. i stanowiła użytek drogowy. Postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. Prezydent Miasta Ruda Śląska zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wszczętej z tego wniosku do czasu wydania przez Wojewodę Śląskiego decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Ruda Śląska własności tej nieruchomości. Decyzję taką Wojewoda Śląski, działając w trybie art. 73 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej ustawa Przepisy wprowadzające), wydał w dniu [...] czerwca 2006 r. W jej sentencji podał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. zgodnie z zapisami księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Rudzie Śląskiej przedmiotowa działka stanowiła własność J. M. i M. M. w ustawowej wspólności, a na podstawie umowy małżeńskiej z dnia 19 lutego 1999 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. A. Nr [...] prawo własności tej działki wpisano na rzecz J. M. Wobec uzyskania przez decyzję Wojewody waloru ostateczności Prezydent Miasta Ruda Śląska postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. podjął zawieszone postępowanie. Organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 19 października 2006 r. rozprawę administracyjną z udziałem wnioskodawcy oraz M. M. W toku tej rozprawy M. i J. M. potwierdzili ustalenia zawarte w decyzji Wojewody i oświadczyli, że na dzień złożenia przez J. M. wniosku o wypłatę odszkodowania nie pozostawali już w związku małżeńskim. W dniu 5 grudnia 2006 r. Prezydent Miasta Ruda Śląska przeprowadził drugą rozprawę administracyjną, o terminie której nie zawiadomił już M. M. Do protokołu rozprawy wpisano, że M. M. w ustawowym terminie nie złożyła wniosku o wypłatę należnego jej odszkodowania za przejętą nieruchomość, a zatem uprawnionym do jego uzyskania w 1/2 wysokości jest jedynie J. M.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Prezydent Miasta Ruda Śląska na podstawie art. 73 ust. 2 pkt 1 ust. 4 i ust. 5 ustawy – Przepisy wprowadzające ustalił odszkodowanie za przejętą nieruchomość w wysokości 5804,- zł oraz zobowiązał Gminę Ruda Śląska do wypłaty jednorazowego odszkodowania na rzecz J. M. w 1/2 części tj. kwocie 2902,- zł w terminie 14 dni od daty, w której decyzja ta stanie się ostateczna. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. po rozpoznaniu odwołania J. M. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej u.g.n.) uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że procedura wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte w dniu 1 stycznia 1999 r. pod drogi publiczne została uregulowana w art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające oraz przepisami rozdziału 5 działu III u.g.n. W myśl obowiązującej regulacji odszkodowanie jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Z akt sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługiwało J. i M. M. w ustawowej wspólności. Zarówno we wniosku, jak i w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji wnioskodawca nie wskazał, że działa także w imieniu M. M., a zatem należało uznać, że wniosek o odszkodowanie złożył on jedynie w imieniu własnym. Tym samym zdaniem Wojewody tylko J. M. jest uprawniony do otrzymania odszkodowania w części w jakiej przysługiwało mu prawo własności w dacie 31 grudnia 1998 r., tj. w 1/2 części. Tym samym organ odwoławczy uznał, że nieprawidłowym było ustalenie przez organ pierwszej instancji odszkodowania za całą nieruchomość, skoro jego przedmiotem było ustalenie odszkodowania wyłącznie na rzecz odwołującego się, tj. w 1/2 części.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przesłanki te mają charakter tak pozytywny – pozostawanie nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną jak i negatywny – Skarb Państwa bądź właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie może być właścicielem danej nieruchomości. Podstawą zaś ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których była mowa wyżej jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 omawianej ustawy).

Przejęcie własności nastąpić winno za odszkodowaniem, które zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Ustawodawca jest jednak w tym przepisie niekonsekwentny, bowiem w odróżnieniu od przepisów zamieszczonych w rozdziale 5 działu III u.g.n. przedmiotowe odszkodowanie nie jest wypłacane z urzędu osobom, którym została odjęta ich własność, lecz jest ono wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., a po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Wyżej przedstawiony stan prawny nasuwa wiele wątpliwości interpretacyjnych. Wyrazem tego było już dwukrotne badanie konstytucyjności przepisów zamieszczonych w art. 73 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 tej ustawy (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r. sygn. P 5/99, OTK 2000, nr 2, poz. 60 oraz z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02, OTK-A 2004, nr 7, poz. 66). Na skutek pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła także kolejna nie zakończona jeszcze sprawa oznaczona sygn. P 33/07. Na jedną z tych wątpliwości interpretacyjnych zwrócił uwagę skarżący, a dotyczy ona rozumienia zamieszczonego w art. 73 ust. 1 ustawy zwrotu o przejściu "z mocy prawa" na własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Zwrot ten zakłada pełny automatyzm przewidzianego tym przepisem skutku bez potrzeby wydania jakiegokolwiek konstytutywnego rozstrzygnięcia administracyjnego. Ustawodawca zaprzeczył jednak temu automatyzmowi wskazując, że podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia z mocy prawa własności nieruchomości drogowych jest ostateczna decyzja wojewody. Powyższa regulacja powoduje, że z woli ustawodawcy w okresie od 1 stycznia 1999 r. do czasu wydania przez wojewodę ostatecznej decyzji księgi wieczyste urządzone dla nieruchomości, których dotyczą te decyzje zawierają zapisy nieodzwierciedlające rzeczywistych stosunków własnościowych (por. A. Bura, Kilka uwag na temat nabycia z mocy prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne, "Rejent" 2002, nr 1, poz. 43; M. Wolanin, Glosa do wyroku SN z dnia 27 czerwca 2001 r. II CKN 601/00, OSP 2002, nr 78, poz. 106). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dopiero wydanie przez wojewodę decyzji i ujawnienie w księdze wieczystej przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub podmiotu samorządowego umożliwia rozpatrzenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania byłym właścicielom nieruchomości drogowych (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie sygn. I SA/Wa 1/06, LEX nr 219247 i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. II SA/Gd 911/04, LEX nr 235247).

W ocenie Sądu zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w sprawie było określenie podmiotu legitymowanego do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość drogową. W świetle art. 73 ust. 4 ustawy wątpliwość ta wydaje się pozornie nieuzasadniona, bowiem w przepisie tym wskazany został właściciel nieruchomości. Sąd zwrócił uwagę na niefortunny kontekst, w jakim użyte zostało to określenie, bowiem w przywołanym przepisie jest mowa o składaniu wniosku przez właściciela w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2003 r. Tymczasem w tym czasie właścicielem przedmiotowych nieruchomości był już z mocy prawa Skarb Państwa lub odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego. Stosując reguły wykładni funkcjonalnej i systemowej nie powinno ulegać jednak wątpliwości, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania winna złożyć osoba, której w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwało prawo własności przejętej nieruchomości drogowej. Podniesiona wątpliwość interpretacyjna wskazuje jednak, że w toku wykładni tego przepisu nie należy odwoływać się do reguł wykładni literalnej.

Sąd podkreślił, że w sprawie należało rozważyć, czy wniosek o ustalenie i wypłatę całości należnego odszkodowania mógł skutecznie złożyć jeden z byłych współwłaścicieli przejętej nieruchomości, czy też był on legitymowany do zgłoszenia roszczenia jedynie o ustalenie i wypłatę należnej mu części odszkodowania. Sąd wskazał, że w tej kwestii nie mógł znaleźć zastosowania art. 209 K.c. stanowiący, że każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Sąd podzielił stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w wyroku z dnia 27 października 1971 r. (sygn. akt I CR 427/71, OSN 1972, nr 5, poz. 88), że art. 209 K.c. nie dotyczy roszczenia o odszkodowanie za utraconą własność, gdyż nie jest to czynność zmierzająca do zachowania wspólnego prawa. Roszczenie o wypłatę odszkodowania za odjętą własność nieruchomości jest zatem roszczeniem o świadczenie podzielne, przy podzielności zaś świadczenia wierzytelności dzieli się na tyle niezależnych od siebie części, ilu jest wierzycieli.

Ustalając krąg podmiotów legitymowanych do skutecznego wystąpienia z roszczeniem o wypłatę przedmiotowego odszkodowania nie powinno ulegać wątpliwości, że legitymacja taka przysługuje także spadkobiercom byłych właścicieli, a także osobom, które w drodze czynności prawnych (np. umowy zastawu, czy cesji) nabyły prawo do tego odszkodowania. W nieprawomocnym wyroku z dnia 18 grudnia 2006 r. (sygn. akt 369/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyraził jeszcze dalej idący pogląd. Wskazał mianowicie, że roszczenie o wypłatę odszkodowania przysługuje także podmiotom, które w drodze czynności prawnej sporządzonej w formie aktu notarialnego nabyli taką nieruchomość od poprzedniego właściciela po 1 stycznia 1999 r., a przed wydaniem przez wojewodę ostatecznej decyzji wskazującej na przejście tego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego.

Sąd Wojewódzki podniósł, że ustawodawca nie sformułował zakazu obrotu po dniu 1 stycznia 1999 r. nieruchomościami wskazanymi w art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające aż do czasu wydania decyzji ostatecznej, o jakiej jest mowa w art. 73 ust. 3 ustawy. Tym samym uprawnionym jest wniosek, że w dacie zawarcia umowy o podziale majątku dorobkowego była ona legalna, a wynikające z niej prawa i obowiązki dotyczące działki nr [...] przeszły na nabywcę. Dopiero od daty ostateczności decyzji wojewody można mówić o bezskuteczności przedmiotowej umowy, lecz nie o jej nieważności. Zgodnie z zasadą nemo plus iuris (...) w drodze umowy o podziale majątku dorobkowego nie mogło jednak dojść do nabycia przez skarżącego na wyłączną własność nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, gdyż w dacie zawierania tej umowy nieruchomość ta stanowiła już własność gminy. Zatem w dacie wydawania przez organ pierwszej instancji decyzji ustalającej odszkodowanie postanowienia § 7 umowy o podział majątku dorobkowego w części stanowiącej o nabyciu przez J. M. na wyłączną własność działki nr [...], były prawnie bezskuteczne. Sąd zauważył, że miejsce prawa własności przedmiotowej nieruchomości w dniu 1 stycznia 1999 r. do majątku wspólnego weszło – zgodnie z art. 32 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (w jego ówczesnym brzmieniu – Dz.U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59 ze zm.) – przysługujące małżonkom roszczenie odszkodowawcze za przejętą nieruchomość. Zgodnie z art. 56 K.c. czynność prawna wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również te, które wynikają z ustawy, z zasad współżycia społecznego i ustalonych zwyczajów. W świetle zaś art. 65 § 2 K.c. w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na treść § 12 umowy o podziale majątku dorobkowego, w którym J. i M. M. oświadczyli, że dokonany przez nich tą umową podział obejmuje cały majątek objęty wspólnością ustawową oraz § 9 tej umowy stanowiący, iż wszelkie korzyści i ciężary związane z nabywaną nieruchomością oraz wszelkie prawa i obowiązki związane z nabywanym prawem przechodzą na nabywców.

Ustalenia te prowadzą do wniosku, że jeśli w dacie złożenia wniosku o odszkodowanie, o jakim mowa w art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające wnioskodawca był ujawniony w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów jako wyłączny właściciel przedmiotowej nieruchomości, to brak jest podstaw do przyjęcia, że nie był on legitymowany do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę całego należnego odszkodowania. Wniosek złożony przez skarżącego miał bowiem uzasadnione podstawy prawne, a w szczególności opierał się na zawartej w formie aktu notarialnego umowie o podział majątku dorobkowego, w oparciu o którą dokonano następnie zmiany wpisu dotyczącego właściciela działki nr [...] w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w Rudzie Śląskiej – KW nr [...] oraz na wynikającej z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Ponadto Sąd wskazał, że wniosek o odszkodowanie został złożony w dniu 15 stycznia 2004 r., a zatem na blisko dwa lata przed terminem wygaśnięcia roszczenia. W tej sytuacji obowiązkiem Prezydenta Miasta Rudy Śląskiej było pouczenie skarżącego o wątpliwościach prawnych dotyczących zgłoszonego roszczenia. Obowiązek udzielenia takiego pouczenia wynika wprost z zasady ogólnej postępowania administracyjnego ustanowionej w art. 9 K.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają też nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Sąd wskazał na zasadę pogłębiania zaufania wyrażoną w art. 8 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Ponadto po podjęciu zawieszonego postępowania w trakcie pierwszej rozprawy administracyjnej, w której udział wzięli zarówno skarżący jak i jego współmałżonka, organ winien dążyć do ustalenia treści umowy o dziale majątku dorobkowego, a w szczególności czy wobec bezskuteczności części tej umowy dotyczącej prawa własności działki nr [...] doszło nią do cesji przysługującego M. M. części roszczenia odszkodowawczego na rzecz J. M.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego nowy operat szacunkowy ustali wartość przejętej nieruchomości, a ustalone na tej podstawie odszkodowanie w całej wysokości wypłaci do rąk skarżącego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Ruda Śląska, zaskarżając go w całości. Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną polegającą na przyjęciu, że:

1) zamieszczony w art. 73 ust. 1 zwrot o przejściu "z mocy prawa" na własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne nie wywołuje automatycznego skutku przewidzianego tym przepisem, bowiem ustawodawca temu zaprzeczył wskazując, że podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia z mocy prawa własności nieruchomości drogowych jest ostateczna decyzja wojewody; której ujawnienie w księdze wieczystej umożliwia rozpatrzenie wniosku o ustalenie wypłaty odszkodowania byłych właścicieli,

2) legitymowana do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę całości należnego odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy Ruda Śląska, jako grunt trwale zajęty pod gminną drogę publiczną, zgodnie z ostateczną decyzją wojewody, jest osoba, która na podstawie umowy małżeńskiej majątkowej i podziału majątku dorobkowego, zawartej po dniu 31 grudnia 1998 r., nabyła ją jako wyłączny właściciel i która wobec jej bezskuteczności, po wydaniu decyzji ostatecznej przez Wojewodę, w miejsce prawa własności tejże nieruchomości nabyła drogą cesji od byłego małżonka przysługujące tym małżonkom roszczenie odszkodowawcze za przejętą nieruchomość.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że wykładnia art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające dokonana przez Sąd jest nieuprawniona, bowiem stoi w sprzeczności z orzecznictwem. Ustawodawca w art. 73 ust. 1 powołanej ustawy posłużył się konstrukcją prawną przeniesienia własności z mocy prawa, jednakże o objęciu tym mechanizmem poszczególnych nieruchomości decydować ma spełnienie określonych w tym przepisie przesłanek. Wojewoda w drodze decyzji stwierdza jedynie czy istnieją przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy a zatem czy przejście z mocy prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego gruntu zajętego pod drogę w istocie nastąpiło. Decyzja ta ma jedynie charakter decyzji deklaratoryjnej co potwierdza orzecznictwo (uchwała z dnia 13 października 2004 r. Sądu Najwyższego III CZP 52/04, Lex 125499; wyrok z dnia 5 kwietnia 2006 r. WSA w Gdańsku II SA/Gd 911/04, Lex 235247). Organ podkreślił, że własność nieruchomości zajętych pod drogi publiczne przez podmioty określone w art. 73 ust. 1 ustawy przechodzi z dniem 1 stycznia 1999 r. automatycznie na ich własność niezależnie od wpisu w księdze wieczystej. Zatem w oparciu o powołane wyżej orzecznictwo oraz stosując reguły wykładni funkcjonalnej i systemowej art. 73 ust. 1 ustawy należy interpretować w ten sposób, iż z dniem 1 stycznia 1999 r. Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nabyły nieruchomości zajęte pod drogi publiczne z mocy tego przepisu automatycznie, dlatego z tym dniem stały się one ich własnością w konsekwencji czego dotychczasowi właściciele tych nieruchomości utracili do nich prawo.

Organ podniósł, że Sąd za krąg podmiotów legitymowanych do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania stosując reguły wykładni systemowej i funkcjonalnej uznał osoby, którym w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwało prawo własności przejętej nieruchomości drogowej. Ponadto ustalając krąg podmiotów legitymowanych do skutecznego wystąpienia z roszczeniem o wypłatę przedmiotowego odszkodowania Sąd uznał, że legitymacja ta przysługuje podmiotom, które w drodze czynności prawnych, np. w drodze umowy cesji lub zastawu nabyły prawo do tego odszkodowania jak też tym, które nabyły w formie aktu notarialnego nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przed wydaniem ostatecznej decyzji Wojewody. Sąd uznał, że skoro ustawodawca nie sformułował zakazu obrotu po 1 stycznia 1999 r. nieruchomościami, o których mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, aż do czasu wydania ostatecznej decyzji przez wojewodę zawarta umowa o podział majątku dorobkowego jest legalna i wszystkie prawa i obowiązki dotyczące działki przeszły na nabywcę. Dopiero od daty ostateczności decyzji wojewody umowa ta stała się bezskuteczna, bowiem nie mogło dojść do nabycia na wyłączną własność działki zajętej pod drogę publiczną, gdyż w dacie zawierania umowy była ona własnością gminy, zatem w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji o ustaleniu odszkodowania postanowienia umowy, w części stanowiącej o nabyciu na wyłączną własność tej działki były bezskuteczne. Jednakże w miejsce tego prawa w dniu 1 stycznia 1999 r. weszło do majątku wspólnego przysługujące małżonkom roszczenie odszkodowawcze za przejętą nieruchomość, które to na mocy § 9 umowy drogą cesji przeszło na drugiego małżonka, który będąc ujawniony w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów jako jedyny właściciel był legitymowany do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę całego odszkodowania, tym bardziej że opierał się na zawartej w formie aktu notarialnego umowie oraz chroniła go rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Interpretacja Sądu stoi w jawnej sprzeczności z zasadami prawa cywilnego, nadto wykazuje się brakiem konsekwencji. Przede wszystkim ostateczna decyzja wojewody ma jedynie charakter deklaratoryjny, ze swej istoty więc nie może wywoływać skutków konstytutywnych w ogóle, a więc i w sferze prawa cywilnego. Tym bardziej pozbawiając czynność prawną jej skuteczności. Organ administracji w postępowaniu prowadzonym według Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest uprawniony do badania skuteczności czynności prawnej bowiem należy to do właściwości sądów powszechnych. Bezskuteczność względna czynności prawnej następuje bowiem albo ipso iure albo też z mocy orzeczenia sądowego (Aleksander Wolter, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, str. 274). Dlatego też Sąd nie miał żadnych podstaw prawnych do nadania czynności prawnej nowego znaczenia twierdząc, że nieskuteczna czynność prawna stała się nagle skuteczna w innym aspekcie prawnym. Dlatego też ocena prawna art. 73 ust. 4 w zakresie podmiotów legitymowanych do złożenia wniosku, dokonana przez Sąd, z powodu sprzeczności z podstawowymi zasadami prawa cywilnego, nie może wiązać organu pierwszej instancji.

W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. M. wniósł o zakończenie sprawy "obojętnie z jakimkolwiek skutkiem prawnym".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wniesiona przez Gminę Ruda Śląska skarga kasacyjna oparta została na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Stosownie do ust. 3 tego artykułu podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1 jest ostateczna decyzja wojewody. Taka decyzja została w sprawie wydana przez Wojewodę Śląskiego w dniu [...] czerwca 2006 r., w której potwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Ruda Śląska nieruchomości drogowej stanowiącej działkę nr [...] przy ul. J. w R. Ś. – H.

Z decyzji tej wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. właścicielami przedmiotowej nieruchomości na zasadach małżeńskiej wspólności majątkowej byli J. i M. M.

Odszkodowanie przewidziane w art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest ściśle związane z utratą prawa własności i stanowi rekompensatę za nieruchomości przejęte w tym trybie. Uprawnionym do odszkodowania jest właściciel (właściciele) nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., albowiem to on (oni) utracili własność nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Z tych względów nie można zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach prezentującym pogląd, że po dniu 1 stycznia 1999 r. dotychczasowi właściciele nieruchomości (małżonkowie) mogli skutecznie dokonać podziału wspólnego majątku, także co do nieruchomości przejętej w trybie art. 73 ust. 1 ww. ustawy. Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że na gruncie art. 73 ust. 1 ustawy dochodzi do przeniesienia własności nieruchomości zajętej pod drogi publiczne z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego.

Decyzja o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ustawy ma jedynie charakter deklaratoryjny. Fakt, że dopiero na podstawie tej decyzji właściciel, czyli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, może skutecznie żądać ujawnienia swojego prawa nie powoduje jeszcze, że automatyzm skutku, czyli nabycia przez te uprawnione podmioty z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, nie nastąpił. Oznacza to, że małżonkowie J. i M. M. po dniu 1 stycznia 1999 r. nie mogli skutecznie rozporządzić nieruchomością stanowiącą działkę nr [...] zajętą pod drogę publiczną, ponieważ w tej dacie nie stanowiła już ona ich własności. Nadto z aktu notarialnego z dnia 16 lutego, na mocy którego dokonany został podział majątku wspólnego małżonków M. w ogóle nie wynika aby dotyczył on prawa do odszkodowania wynikającego z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Akt notarialny z dnia 19 lutego 1999 r. nie zawiera zapisu dotyczącego przeniesienia prawa do odszkodowania na rzecz J. M.

W rozpoznawanej sprawie uprawnienie do żądania odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy przysługiwało J. i M. M., a nie jak przyjął to Sąd I instancji tylko J. M.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną i stosownie do art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wydano na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej wyżej ustawy.