Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 875/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5  ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (sprawozdawca), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Góraj, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego P. S. kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej jako Minister Transportu) decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie: a) kopii planów rocznych Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" z siedzibą w Warszawie (dalej jako PPL), o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 23 października 1987 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Porty Lotnicze" (Dz. U. Nr 33 poz. 185 ze zm. - zwanej dalej ustawą o PPL) - na lata 2010-2013; b) kopii zamierzeń PPL w sprawach inwestycji finansowanych ze środków własnych PPL, o których mowa w art. 35 ust. 2 pkt 3 ustawy o PPL - na lata 2010-2013 oraz utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie kopii: a) sprawozdań z działalności PPL oraz informacji o stanie PPL, o których mowa w art. 23 ustawy o PPL - za lata 2010-2012; b) sporządzonych ocen działalności PPL oraz pracy Naczelnego Dyrektora PPL w trybie art. 53 ustawy o PPL - za okres 2010-2012.

Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy:

Pismem z dnia 11 stycznia 2013 r. r. pr. P. S. złożył do Ministra Transportu wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej działalności Ministra Transportu oraz PPL. Podstawę prawną wniosku stanowił art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz lit, c, art. 6 ust. 3 lit. a oraz lit. d, art. 6 ust. 4 lit. a tiret drugi, lit, coraz lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 k.p.a., Minister Transportu odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie: a) kopii sporządzonych ocen i opinii na temat działalności PPL, w tym ocen pracy Naczelnego Dyrektora PPL (część informacji z pkt b wniosku); b) kopii sprawozdań z działalności PPL oraz informacji o stanie PPL, o których mowa wart. 23 ustawy o PPL za lata 2010-2012 (pkt d wniosku); c) kopii planów rocznych na lata 2010-2013 (pkt e wniosku); d) informacji o zamierzeniach PPL w sprawach inwestycji finansowanych ze środków własnych PPL na lata 2010-2013 (pkt f wniosku). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w świetle art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 1 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1503) dokumenty zawierające przedmiotowe informacje nie mogą być udostępnione, albowiem o takim stanowisku przesądza charakter danych w nich zawartych, ich zakres, a także wyrażane oceny i wnioski, których ujawnienie naruszałoby tajemnicę przedsiębiorcy.

P. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją, zarzucając organowi naruszenie: a) art. 5 ust. 1-3 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, b) art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, c) art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, d) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji.

Minister Transportu decyzją z dnia [...] marca 2013 r. w pkt 1) uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie: a) kopii planów rocznych PPL, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o PPL - na lata 2010-2013; b) kopii zamierzeń PPL w sprawach inwestycji finansowanych ze środków własnych PPL, o których mowa w art. 35 ust. 2 pkt 3 ustawy o PPL - na lata 2010-2013,

w pkt 2) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie kopii: a) sprawozdań z działalności PPL oraz informacji o stanie PPL, o których mowa w art. 23 ustawy o PPL - za lata 2010-2012; b) sporządzonych ocen działalności PPL oraz pracy Naczelnego Dyrektora PPL w trybie art. 53 ustawy o PPL - za okres 2010-2012.

W motywach rozstrzygnięcia odnoszącego się pkt 1 decyzji Minister Transportu wskazał, iż w nawiązaniu do wniosku strony z dnia 11 stycznia 2013 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie kopii planów rocznych, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o PPL na lata 2010-2013, zgodnie z powołanym przepisem plany PPL ustała naczelny dyrektor po zasięgnięciu opinii rady pracowniczej PPL. Przedmiotowe, wnioskowane dokumenty należą do wewnętrznych aktów PPL, prowadzącego samodzielnie działalność gospodarczą na podstawie własnych planów (art. 6 ust. 1). Powołana ustawa o PPL nie obliguje Naczelnego Dyrektora Przedsiębiorstwa do przedstawiania Ministrowi Transportu przedmiotowych planów. Skutkiem powyższego organ nie posiada informacji w powyższej sprawie.

Nadto wnioskodawca składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej działalności Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" w latach 2010-2013 z dnia 11 stycznia 2013 r. wniósł o przesłanie kopii zamierzeń PPL w sprawach inwestycji finansowanych ze środków własnych PPL, o których mowa w art. 35 ust. 2 pkt 3 ustawy o PPL - na lata 2010-2013. Zgodnie z treścią powołanego przepisu Rada Pracownicza PPL opiniuje zamierzenia w sprawach inwestycji finansowanych ze środków własnych PPL. Przedmiotowa opinia Rady pracowniczej PPL nie jest przedstawiana organowi. Ustawa o PPL nie obliguje ani Rady Pracowniczej, ani Naczelnego Dyrektora Przedsiębiorstwa do przekazania przedmiotowych informacji Ministrowi Transportu. Wobec tego organ nie posiada wnioskowanych informacji w zakresie zamierzeń PPL w sprawach inwestycji na lata 2010-2013 finansowanych ze środków własnych PPL, o których mowa w art. 35 ust. 2 pkt 3 ustawy o PPL. Aktualne informacje w zakresie inwestycji PPL są natomiast przekazywane do Ministra Transportu w doraźnych sprawach związanych z realizacją nadzoru ministra właściwego do spraw transportu nad PPL.

W zakresie uzasadnienia pkt 2 decyzji organ podniósł, że w ramach podjętego dodatkowego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż ochrona informacji w PPL uregulowana jest w dokumencie "[...]", wprowadzonym zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Naczelnego Dyrektora Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" zmieniającym zarządzenie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Naczelnego Dyrektora Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" w sprawie ogłoszenia w Przedsiębiorstwie Państwowym "Porty Lotnicze" Polityki Bezpieczeństwa Informacji oraz ustanowienia Systemu Zarządzania Bezpieczeństwem Informacji zmienionym zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Naczelnego Dyrektora PPL. Zgodnie z zawartym w ww. dokumencie "Wykazem rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa" składane do Ministra Transportu sprawozdania z działalności PPL stanowią informacje chronione w PPL. Dokumenty te były także objęte ochroną, zgodnie z wcześniej obowiązującym zarządzeniem Naczelnego Dyrektora PPL nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. [...] przewidują stosowny tryb postępowania z takimi informacjami celem zachowania ich poufności, w tym w zakresie przechowywania, kopiowania, udostępniania wewnątrz PPL i na zewnątrz. Pismem PPL z dnia 8 marca 2013 r. PPL potwierdziło, iż do przedmiotowych dokumentów stosowane były ww. zasady mające na celu zachowanie tych dokumentów w poufności. Jednocześnie poinformowano organ nadzorujący przedsiębiorstwo, iż sprawozdania z działalności zawierają informacje posiadające wartość gospodarczą, stanowiące z tego względu tajemnicę przedsiębiorstwa PPL w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Nadto organ wskazał, iż wnioskowana przez skarżącego informacja o stanie PPL, o której mowa w art. 23 ustawy o PPL, za lata 2010-2012 zawarta jest w dokumencie Sprawozdanie z działalności PPL odpowiednio za 2010 i 2011 r. Sprawozdanie z działalności za 2012 r. nie zostało jeszcze sporządzone, Minister Transportu nie dysponuje zatem przedmiotowym dokumentem.

Odnośnie zaś części wniosku z dnia 11 stycznia 2013 r., dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie kopii sporządzonych przez Ministra Transportu ocen działalności PPL oraz pracy naczelnego dyrektora PPL w trybie art. 53 ustawy o PPL za okres 2010-2012 r. organ podał, iż dokonując oceny działalności (organizacyjno-finansowej) Przedsiębiorstwa, w tym pracy Naczelnego Dyrektora PPL za 2010 i 2011 rok, organ opierał się na informacjach przekazywanych przez podmiot nadzorowany, zawartych w Sprawozdaniach z działalności odpowiednio za 2011 i 2012 r. A zatem dokonywana ocena działalności PPL, a tym samym pracy Naczelnego Dyrektora jest ściśle powiązana z danymi, zawartymi we właściwych sprawozdaniach z działalności. Z uwagi na fakt, iż PPL poinformował organ, iż przedmiotowe sprawozdania stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w myśl ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji organ nie ma możliwości udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Jednocześnie Minister Transportu podniósł, że z uwagi na fakt, iż Sprawozdanie z działalności PPL za 2012 r. nie zostało jeszcze sporządzone, organ nadzorczy nie poddał przedmiotowej ocenie działalności PPL oraz Naczelnego Dyrektora za ten rok.

Minister Transportu wskazał również, iż dane dotyczące działalności PPL oraz jej wyników w zakresie nie stanowiącym tajemnicy przedsiębiorstwa w myśl ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji zostały podane do publicznej wiadomości poprzez ich ujęcie w raportach rocznych PPL publikowanych na stronie internetowej www.polish-aimorts.com

Decyzja Ministra Transportu z dnia [...] marca 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez P. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając wymienioną decyzję w części, w której Minister Transportu utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie sprawozdań z działalności PPL oraz informacji o stanie PPL, o których mowa w art. 23 ustawy o PPL - za lata 2010-2012, a także sporządzonych ocen działalności PPL oraz pracy Naczelnego Dyrektora PPL w trybie art. 53 ustawy o PPL za okres 2010-2012, skarżący podniósł zarzut naruszenia: 1) art. 5 ust. 1-3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie; 2) art 11 ust. 1 i 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie; 3) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Transportu z dnia [...] stycznia 2013 r., a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., iż Minister Transportu nie uzasadnił konieczności odmowy udostępnienia wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej w postaci sprawozdań z działalności PPL, informacji o stanie PPL oraz ocen działalności PPL oraz pracy Naczelnego Dyrektora PPL. W szczególności organ nie wykazał, że wszystkie informacje zawarte w przedmiotowych dokumentach stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa PPL w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Minister nie ustosunkował się w szczególności do twierdzenia zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 21 lutego 2013 r., jakoby wystarczającym środkiem ochrony danych stanowiących - w opinii Ministra Transportu - tajemnicę PPL nie byłoby udostępnienie kopii wnioskowanych dokumentów z ewentualnym utajnieniem poszczególnych, szczególnie wrażliwych dla przedsiębiorstwa danych.

Ponadto samo przyjęcie aktu wewnętrznego regulującego zasady ochrony informacji przedsiębiorstwa nie stanowi "niezbędnych działań w celu zachowania poufności" w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przesłanka w postaci "niezbędnych działań" byłaby spełniona jedynie w przypadku, gdyby PPL - poza przyjęciem określonego aktu wewnętrznego - każdorazowo informował Ministra Transportu, że przesyłane dokumenty są objęte wskazanym aktem wewnętrznym PPL, zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa PPL i nie mogą być udostępnianie podmiotom trzecim. Takich działań ze strony PPL zabrakło. W konsekwencji nie sposób uznać, że PPL podjęło "niezbędne działania w celu zachowania poufności" sprawozdań i innych informacji przesyłanych Ministrowi Transportu. Nawet w razie uznania, iż wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, nie przesądza to kwestii niedopuszczalności ich udostępnienia na gruncie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o PPL, PPL realizuje zadania związane z wykonywaniem czynności zleconych przez Ministra Transportu w zakresie kierowania, kontroli, nadzoru, zabezpieczenia i obsługi ruchu lotniczego. Potwierdza to § 4 ust. 2 Statutu PPL, zgodnie z którym PPL realizuje zadania państwowego organu ruchu lotniczego w zakresie kierowania, kontroli, nadzoru, zabezpieczenia i obsługi ruchu lotniczego, zlecone przez ministra właściwego do spraw transportu. Zatem PPL wykonuje określone zadania o charakterze publicznym. W konsekwencji niedopuszczalna jest odmowa udostępnienia informacji publicznych dotyczących PPL z powołaniem się na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczenie to nie dotyczy informacji o podmiotach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

Nadto część wnioskowanych informacji dotyczy w pierwszym rzędzie sposobu i należytości wykonywania zadań przez Ministra Transportu, tj. zadań nadzorczych oraz kontrolnych na podstawie ustawy o PPL. Nie istniały zatem podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznych w zakresie ocen i opinii na temat działalności PPL, w tym ocen pracy Naczelnego Dyrektora PPL. Nawet w razie przyjęcia, iż dokumenty wnioskowane przez skarżącego zawierają częściowo informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa PPL, istniała możliwość udostępnienia skarżącemu wnioskowanych dokumentów po dokonaniu anonimizacji treści niepodlegających - zdaniem organu - udostępnieniu. Z powoływanych przez Ministra Transportu pism PPL nie wynika, że wszystkie informacje zawarte w sprawozdaniach z działalności PPL posiadają wartość gospodarczą, a zatem stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa PPL. Taki wniosek nie wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu wniósł o oddalenie skargi. Uznając zarzuty skargi za niezasadne organ podniósł, iż nie posiada narzędzi prawnych ani do dokonywania analizy dokumentów wprowadzanych przez nadzorowany podmiot, w tym dokumentu pn. "Zasady, Ochrona informacji w PPL", ani też oceny czy wnioskowane przez skarżącego informacje mają charakter informacji posiadających wartość gospodarczą. Dlatego też Minister Transportu wystąpił do podmiotu nadzorowanego z zapytaniem czy podjął on w obszarze objętym wnioskiem skarżącego - zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Minister Transportu potraktował informacje przekazane przez PPL, za pismami z dnia 7 i 8 marca 2013 r. odnośnie przedmiotowych dokumentów, jako zawierające informacje składające się na całość informacji prawnie chronionych. Dokonywana ocena działalności PPL, a tym samym pracy Naczelnego Dyrektora jest ściśle powiązana z danymi, zawartymi we właściwych sprawozdaniach z działalności. Z uwagi na fakt, iż PPL poinformował organ, iż przedmiotowe sprawozdania stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w myśl ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji organ nie widzi możliwości udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie.

Minister podkreślił także, iż na podstawie przywołanych przez skarżącego przepisów PPL nie realizuje zadań publicznych, gdyż ustawą z dnia 8 grudnia 2006 r. o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (Dz. U. Nr 249, poz. 1829, ze zm.) powołana została Polska Agencja Żeglugi Powietrznej, która jako sukcesor uniwersalny Agencji Ruchu Lotniczego (do powołania PAŻP - jednostka organizacyjna PPL) przejęła realizację wskazanego przez skarżącego zadania publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W świetle ustaleń organu i przedstawionych przez stronę zarzutów skargę należy uznać za zasadną.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz będącą w ich posiadaniu, odnosząca się do tych podmiotów i przez nie wykorzystywana w ramach prowadzonej działalności, zgodnej z posiadanymi kompetencjami. Informacją publiczną będzie, zatem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w obszarze wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informacja odnosi się do faktów, w szczególności do spraw wymienionych w art. 6 ustawy. Przepis art. 4 wymienia podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej w katalogu, których niewątpliwie mieści się prezes sądu okręgowego.

Przepis art. 5 ust. 2 powołanej ustawy wskazuje wyjątki od zasady udostępniania informacji publicznej, stanowiąc między innymi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przewidziany w ustawie o dostępie do informacji tryb dotyczący rozpoznania wniosku o dostęp do informacji publicznej polega na tym, że organ winien udostępnić danemu podmiotowi żądaną informację, albo też w formie decyzji odmówić takiego udostępnienia, ale tylko wtedy, gdy żądana informacja jest informacją publiczną i korzysta z ww. ochrony prawnej.

Przepis art. 16 ust. 2 powołanej ustawy wskazuje, iż do decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej oraz umarzającej postępowanie o udostępnienie informacji, stosuje się przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze.

W świetle powołanych regulacji procesowych zaskarżona decyzja w pkt 1 jest decyzją niepełną. Otóż Minister Transportu uchylając decyzję w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie wymienionym w pkt 1 lit. a) i b) decyzji nie wypowiedział się co do drugiego obligatoryjnego elementu rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie orzekł co do istoty sprawy, jak też nie umorzył postępowania pierwszej instancji w zakresie, w jakim uchylił zaskarżoną decyzję. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż wnioskowanych przez skarżącego kopii planów rocznych oraz zamierzeń PPL z lat 2010 – 2013 Minister Transportu nie posiada, wobec tego w tym zakresie organ powinien postępowanie umorzyć. Skoro jednak tego nie uczynił, decyzja w pkt 1 została wydana z istotnym naruszeniem art. 138 § pkt 2 k.p.a.

Natomiast istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, tj. kopii: a) sprawozdań z działalności PPL oraz informacji o stanie PPL, o których mowa w art. 23 ustawy o PPL - za lata 2010-2012; b) sporządzonych ocen działalności PPL oraz pracy Naczelnego Dyrektora PPL w trybie art. 53 ustawy o PPL - za okres 2010-2012 w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie nie jest sporne i nie budzi wątpliwości, iż powyżej wskazana informacja posiada przymiot informacji publicznej będącej w posiadaniu organu władzy publicznej. Sporną kwestią natomiast pozostaje, czy powinna ona podlegać ochronie, poprzez wyłączenie dostępności, ze względu na informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy.

Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa została zawarta w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione.

W orzecznictwie sądów administracyjnych kształtuje się pogląd, iż złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 powołanej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne – patrz wyrok WSA z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1483/12 (publik. – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/7C6D9486A).

W rozpoznawanej sprawie organ dysponujący żądaną informacją publiczną i jednocześnie przyjmujący zastrzeżenie przedsiębiorcy PPL w istocie nie dokonał oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji mimo, iż to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. Przyjął natomiast niczym nieuzasadnione założenie, że skoro przedsiębiorca posiada procedury ochrony informacji i w stosunku do informacji objętej wnioski skarżącego, zastrzegł stosowanie tych procedur, to organ publiczny nie ma instrumentów prawnych pozwalających na weryfikację zasadności wyłączenia jawności przedmiotowej informacji. Taki pogląd jest błędny, albowiem skoro organ publiczny decyzją administracyjną odmawia udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnice przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), to mając na względzie dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. powinien wskazać, że klauzula poufności na żadną informację została nałożona prawidłowo. Samo powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy, bez podania konkretnych negatywnych następstw ujawnienia informacji, nie poddaje się kontroli sądowej. W doktrynie przyjmuje się, iż do informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa zalicza się "wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje dotyczące struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokość wynagrodzeń pracowników. Do tajemnicy przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne knou-hou, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i knou-hou handlowe" (M. Eliasz. Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy Nr 22/2001). Przykładowo, jeżeli żądana informacja posiada dla przedsiębiorcy wartość ekonomiczną, którą należy chronić, to wówczas należałoby uprawdopodobnić, jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski, pozwoli pozyskać nowych klientów, itp. Zwolnienie organu administracji publicznej z potrzeby wykazania, iż przedsiębiorca uprawdopodobnił celowość wyłączenia jawności informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, pozostawałoby w opozycji do konstytucyjnych gwarancji dostępu do informacji publicznej, sankcjonowałoby blankietową ochroną (formalną a nie merytoryczną kontrolę) tej informacji, co nie może być akceptowane w demokratycznym państwie prawa.

Ponadto należy zarzucić Ministrowi Transportu postępowanie niekonsekwentne, albowiem wnioskowane przez skarżącego kopie sprawozdań z działalności PPL oraz informacji o stanie PPL, o których mowa w art. 23 ustawy o PPL - za lata 2010-2012 organ dzieli na niejawne ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy i jawne, które zostały przez PPL opublikowane na stronie internetowej www.polish-airposts.com. Natomiast w pkt 2 lit. b) zaskarżonej decyzji odmawia udostępnienia informacji publicznej w całości obejmującej sporządzone przez Ministra Transportu oceny działalności PPL oraz pracy Naczelnego Dyrektora PPL w trybie art. 53 ustawy o PPL - za okres 2010-2012. Skoro przedmiotowe oceny "działalności i pracy" były dokonywane także w oparciu o jawne w części sprawozdania z działalności PPL oraz informacje o stanie o PPL, to odmowa udzielenia udostępnienia żądanej informacji w całości (wskazanej w pkt 2 lit. b decyzji) jest nieuzasadniona. Organ nie dokonał analizy wytworzonych przez siebie dokumentów pod tym kątem i przedstawił jakiejkolwiek argumentacji przemawiającej za zasadnością odmowy udzielenia żądanej informacji w pełnym zakresie.

W tym stanie rzeczy zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegający na wadliwej interpretacji pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. Nie sposób także nie dostrzec, iż w sprawie nie respektowano reguł procesowych zawartych w przepisie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo zaskarżona decyzja w pkt 1. narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Reasumując, powyżej wykazane naruszenia prawa skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. To z kolei powoduje konieczność ponownego rozpoznania wniosku skarżącego i udzielenia żądanej informacji w takim zakresie, w jakim nie ogranicza jej przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bądź wydania decyzji odmownej z powołaniem się na ten przepis, przy jednoczesnym wyczerpującym uzasadnieniu zaistnienia przesłanek z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 oraz art. 209 tej ustawy.