Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 119/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. Sekr. Sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi K. S–A. i M. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zaświadczenia o samodzielności lokalu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dnia 21 października 2011 r. do Urzędu Miasta Poznania wpłynął wniosek M. A. (dalej: "Wnioskodawca") o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...] usytuowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na terenie nieruchomości położonej w [...].

Postanowieniem z [...] grudnia 2011r., nr sprawy [...], Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta") odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu [...], wskazując w uzasadnieniu, że Wnioskodawca, wezwany do uzupełnienia wniosku, nie uczynił tego w pełni, tzn. nie przedłożył dokumentu, z którego wynika, że zespół izb przeznaczony na stały pobyt ludzi służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych (np. ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie).

Na skutek zażalenia Wnioskodawcy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO"), postanowieniem z [...] maja 2012 r., nr [...], uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stwierdzając w uzasadnieniu, że zadaniem tego organu jest zbadanie samodzielności lokalu zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, z późn. zm.; dalej: "ustawa o własności lokali", w skrócie: "u.w.l."), a samodzielność ta dotyczy sfery faktu i należy do ustaleń faktycznych. Podkreślając, że przepisy ustawy o własności lokali nie zawierają odesłania do przepisów innych ustaw, np. Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, SKO, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazało, że: kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest kryterium samodzielności, a nie kryterium zaspokajania potrzeb mieszkaniowych ludzi; nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, iż za legalnie istniejący obiekt budowlany uważa się obiekt, odnośnie do którego wydano ostateczna decyzję o pozwoleniu na użytkowanie; pozwolenie to jest warunkiem wystarczającym, ale nie koniecznym dla uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokalu.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r., nr sprawy [...], Prezydent Miasta – wskazując jako podstawę prawną art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 2 ust. 3 u.w.l. – po ponownym rozpatrzeniu podania Wnioskodawcy, odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności przedmiotowego lokalu.

W uzasadnieniu organ I instancji podkreślił, że inwestor, który uzyskał pozwolenie na rozbudowę budynku przy ul. [...], nie wystąpił z wnioskiem do właściwego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "PINB") o wydanie pozwolenia na użytkowanie tego budynku. W ocenie organu przedmiotowy lokal nie może służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, gdyż znajduje się w obiekcie, który nie został dopuszczony przez właściwy organ do użytkowania, a jego ostateczny kształt nie został dotąd przesądzony. Nadto nie można twierdzić, iż jest to istniejący już budynek, a tylko w takim może być wydzielony lokal będący jego odrębną częścią w rozumieniu art. 46 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93 z późn. zm.; dalej: "Kodeks cywilny", w skrócie: "k.c."). Przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie budynku, tj. po zakończeniu robót budowlanych, nie można przesądzić, iż przedmiotowy lokal będzie spełniał wymagania przepisów techniczno-budowlanych co do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi (m. in. w zakresie wentylacji), co weryfikuje PINB na zakończenie budowy. W związku z tym, zdaniem Prezydenta Miasta, w chwili obecnej brak przesłanek i danych do twierdzenia, że wnioskowany lokal się do tego nadaje jako samodzielny lokal mieszkalny.

W zażaleniu na opisane postanowienie, wniesionym wspólnie przez Wnioskodawcę oraz K. S. (dalej łącznie: "Skarżący"), wskazano na wstępie, że uzasadnienie tego postanowienia jest tylko rozbudowaną wersja pierwotnego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, w związku z czym wyrażono zdziwienie, że wydanie takiego orzeczenia zajęło organowi aż 81 dni. Podkreślono, że już we wcześniejszym piśmie do organu Wnioskodawca wyjaśnił, dlaczego inwestor nie wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie budynku, i dlaczego jest zmuszony samodzielnie i na własny koszt występować o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu. W ocenie Skarżących to, czy budynek został dopuszczony do użytkowania, nie ma znaczenia dla samodzielności poszczególnych lokali. Stwierdzenie samodzielności umożliwia wydzielenie lokalu z dotychczasowej księgi wieczystej oraz jego sprzedaż. Jest to postanowienie stwierdzające istnienie danego lokalu o określonych cechach fizycznych, które nie przesądza o tym, czy dany lokal może być użytkowany – o tym decyduje właśnie pozwolenie na użytkowanie, wydane przez PINB. Z art. 46 k.c. nie wynika, że lokal może być wydzielony wyłącznie z budynku dopuszczonego do użytkowania. Zadaniem organu jest ocena, czy lokal spełnia kryteria samodzielności, a nie wymogi techniczne wynikające z prawa budowlanego. W świetle art. 2 ust. 2 u.w.l. wystarczy, iż lokal spełnia określone cechy fizyczne, tj. musi być wydzielony trwałymi ścianami i przeznaczony na pobyt ludzi. Stan faktyczny można stwierdzić wizytując nieruchomość, a przeznaczenie lokalu wynika z pozwolenia na budowę. W ocenie Skarżących organ I instancji nie zapoznał się z uzasadnieniem postanowienia SKO uchylającego pierwotne postanowienie Prezydenta Miasta i w żaden sposób nie odniósł się do jego argumentów.

Postanowieniem z [...] września 2012 r., nr [...], SKO – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, stwierdzając w uzasadnieniu, że zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji, oraz powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu tego postanowienia.

Na opisane postanowienie SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyli jednym pismem z [...] grudnia 2012 r. M. A. i K. S-A. Wyjaśnili, że wystąpili o zaświadczenie o samodzielności lokalu, ponieważ inwestor popadł w kłopoty finansowe i na całej nieruchomości ciąży egzekucja komornicza. W przypadku licytacji komorniczej stracą mieszkanie i z dużym prawdopodobieństwem nie odzyskają całości wpłaconych pieniędzy. Wystąpili o zaświadczenie jeszcze przed pozwoleniem na użytkowanie budynku nie po to, aby zamieszkać w lokalu bez stosownego pozwolenia, ale po to, aby przyspieszyć formalności związane z przeniesieniem na nich własności lokalu i uchronienie się przed jego stratą.

Skarżący podkreślili, że zaświadczenie o samodzielności lokalu jest dokumentem niezbędnym do prawnego wyodrębnienia tego lokalu, zaś pozwolenie na użytkowanie jest dokumentem o innym celu, kolejnym etapem, podlegającym pod Prawo budowlane. W świetle art. 2 ust. 2 u.w.l. o tym, czy dany lokal jest samodzielny, stanowi trwałe wydzielenie, a nie etap zaawansowania robót budowlanych. Fakt, że przedmiotowy lokal jest trwale wydzielony ścianami, został stwierdzony przez uprawnioną osobę – architekta w sporządzonej inwentaryzacji, która została dołączona do wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu. W załączonej dokumentacji znajduje się też oświadczenie architekta o tym, że lokal spełnia wymogi techniczne do stałego pobytu ludzi oraz spełnia samodzielne funkcje mieszkalne. Wspomniana inwentaryzacja została sporządzona przez uprawnioną do tego osobę, w oparciu o wizję lokalną oraz pomiary sporządzone w samej nieruchomości. Jeżeli mimo to organ I instancji miał wątpliwości co do faktu istnienia budynku, mógł przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a nawet oględziny budynku. Na dowód tego, że budynek istnieje, Skarżący dołączyli do skargi kopię wyceny nieruchomości sporządzoną w 2010 r. na potrzeby wniosku o udzielenie kredytu, podkreślając, że budynek istniał już wówczas i wtedy już lokal był wydzielony ścianami. Zaznaczyli, że od tej pory prace budowlane uległy znacznemu zaawansowaniu, jak na załączonych do skargi zdjęciach.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz podkreślając, że przedmiotowy lokal znajduje się w budynku, który nie został dopuszczony do użytkowania, zaś nielogicznym byłoby uznanie, że budynek nie nadaje się do użytkowania, a lokal w nim się znajdujący – tak.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do takich postanowień należy niewątpliwie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o żądanej treści, co expressis verbis wynika z art. 219 k.p.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia SKO oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta, odmawiających Skarżącym wydania zaświadczenia o samodzielności przedmiotowego lokalu, Sąd doszedł do przekonania, że przy ich wydaniu doszło do błędnej wykładni art. 2 ust. 2 i 3 u.w.l. polegającej na przyjęciu, że wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu mieszkalnego może nastąpić dopiero po dopuszczeniu do użytkowania budynku, w którym lokal ten jest usytuowany. Skutkiem przyjętej wykładni było wadliwe ograniczenie przez organy obu instancji postępowania wyjaśniającego w sprawie, wyrażające się w niezasadnym odstąpieniu od poczynienia własnych ustaleń odnośnie do wykazywania (bądź nie) przez przedmiotowy lokal cech "samodzielnego lokalu mieszkalnego" w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l.

W myśl przywołanego przepisu, samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Zgodnie z art. 2 ust. 3 u.w.l., spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.

Godzi się podkreślić, że cytowane unormowania stały się źródłem rozbieżnych interpretacji w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy czym podstawowa rozbieżność dotyczy tego, czy dla dopuszczalności wydania zaświadczenia w przedmiocie samodzielności lokalu mieszkalnego niezbędne jest uprzednie dopuszczenie do użytkowania budynku, w którym lokal ten jest usytuowany.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko reprezentowane przez ten nurt w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, według którego kwestia, czy budynek, w którym znajduje się dany lokal mieszkalny, został oddany do użytkowania, nie wchodzi w zakres badania w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.w.l. (por. m.in. wyroki NSA: z 20.10.2010 r., I OSK 810/10; z 08.02.2012 r., I OSK 1653/11; a także wyroki WSA: z 09.11.2006 r., III SA/Po 250/06; z 23.10.2008 r., III SA/.Gd 318/08; z 17.12. 2008 r., II SA/Sz 879/08; z 20.01.2011 r., III SA/Gd 543/10 – orzeczenia dostępne Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.w.l. jest bowiem stwierdzenie przez starostę, czy lokal spełnia wymagania, o których mowa w art. 2 ust. 2 u.w.l. – tj. czy może być uznany za samodzielny w rozumieniu tego przepisu – nie jest nim natomiast stwierdzenie, czy lokal może nadawać się do użytkowania. Pozwolenie na użytkowanie lokalu jest kwestią odrębną od jego samodzielności, uregulowaną przepisami prawa budowlanego, do których art. 2 ust. 2 u.w.l. nie odwołuje się definiując samodzielność lokalu mieszkalnego, bądź o innym przeznaczeniu (tak trafnie wyrok NSA z 20.10.2010 r., I OSK 810/10, CBOSA). W rezultacie należy podzielić stanowisko, że przy wydawaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu brak jest podstaw do stosowania kryteriów wynikających z ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; dalej: "Prawo budowlane", w skrócie "p.b.") i przepisów wykonawczych do tej ustawy (zob. wyrok NSA z 08.02.2012 r., I OSK 1653/11, CBOSA; wyrok WSA z 02.06.2011 r., III SA/Gd 136/11, CBOSA).

Zasadność takiego stanowiska została wnikliwie umotywowana – z odwołaniem się m.in. do wykładni systemowej i historycznej odnośnych przepisów ustawy o własności lokali – w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 08 lutego 2012 r. (I OSK 1653/11, CBOSA), którego argumentację Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela.

W szczególności trafne jest spostrzeżenie zawarte w przywołanym wyroku NSA, że ustawa o własności lokali w art. 1 ust. 1 wskazuje, iż akt ten określa sposób ustanawiania odrębnej własności lokali, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz sposób zarządu nieruchomością wspólną. Tak zdefiniowany zakres obowiązywania ustawy oznacza, że sprawy w niej unormowane nie mają z zasady charakteru administracyjnoprawnego, a odnoszą się do kwestii cywilnoprawnych (prawa własności). Potwierdza to art. 1 ust. 2 u.w.l., który stwierdza, że w zakresie nie uregulowanym ustawą, do własności lokali stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Wobec tego na gruncie ustawy sięgnięcie do innych przepisów, w tym ustawy - Prawo budowlane, musi mieć wyraźne umocowanie. W stanie prawnym aktualnie obowiązującym, zagadnienie "samodzielności lokalu" uregulowane jest w art. 2 u.w.l. Historycznie rzecz ujmując wypada przypomnieć, że według tekstu pierwotnego analizowanej ustawy, spełnienie wymagań o samodzielności lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l. stwierdzały w formie zaświadczenia organy właściwe w sprawach nadzoru architektoniczno-budowlanego. Tak określona właściwość organu do wydawania zaświadczeń mogła uzasadniać stosowanie przez ten organ kryteriów wynikających z Prawa budowlanego. Odesłanie takie funkcjonowało w stanie prawnym obowiązującym do dnia 23 lutego 2000 r., kiedy wszedł w życie art. 33 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 95, poz. 1041 z późn. zm.). Obecne brzmienie art. 2 ust. 3 u.w.l. w zakresie właściwości rzeczowej organów nie odsyła już do struktur organów administracji architektoniczno-budowlanej, ograniczając się do stwierdzenia, że zaświadczenie tego rodzaju wydaje starosta. Brak jest więc w aktualnym stanie prawnym podstaw do twierdzenia, że pomimo nowelizacji wprowadzonej przez przywołany art. 33 ustawy o zmianie (...), w dalszym ciągu właściwość w sprawach wydawania zaświadczeń (postanowień odmawiających wydania zaświadczeń) zachowały wymienione w art. 82 ust. 2 i 3 p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej, tj. starosta, jako organ pierwszej instancji i wojewoda, jako organ wyższego stopnia. Wynika to również z faktu, że w ustawie - Prawo budowlane nie wskazano, iż zagadnienie określania samodzielności lokalu należy do starosty, jako organu administracji architektoniczno-budowlanej (por. postanowienie NSA z 23.05.2007 r., II OW 12/07, CBOSA). Zmiana właściwości organu i przesądzenie uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r. (I OPS 2/09, ONSAiWSA 2009/5/83), że w aktualnym stanie prawnym organem właściwym do rozpoznania zażalenia od postanowienia starosty w sprawie, o której mowa w art. 2 ust. 3 u.w.l., jest samorządowe kolegium odwoławcze upoważnia do konstatacji, że ustawodawca zrezygnował z dalszego powiązania kwestii potwierdzania samodzielności lokalu z regulacją Prawa budowlanego. Podstawy do stosowania tych przepisów w szczególności nie stanowią przepisy art. 2 ust. 5 i 6 u.w.l., które dotyczą przypadków posługiwania się dokumentacją techniczną budynku. Zauważyć bowiem należy, że przepisy te nie są adresowane do organu wydającego zaświadczenie, ale do stron czynności ustanawiającej odrębną własność lokalu, co wynika wprost z art. 2 ust. 5 zd. drugie u.w.l. Przepis ten stwierdza, że lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym – także na wyrysie z operatu ewidencyjnego. Dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu. Zatem nie są składnikiem zaświadczenia organu, ale obligatoryjnym elementem czynności cywilnoprawnej, określonej w art. 7 ust. 1 u.w.l. (zob. wyrok NSA z 08.02.2012 r., I OSK 1653/11, CBOSA).

Sąd w składzie obecnym podziela i ten pogląd judykatury, że analiza art. 2 ust. 2 u.w.l. wskazuje jednoznacznie, iż kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest kryterium samodzielności, a nie kryterium zaspokajania potrzeb mieszkaniowych ludzi. Rzeczywiście, gdyby ustawodawca zamierzał z tego ostatniego kryterium uczynić przesłankę niezbędną dla wydania zaświadczenia, musiałby wskazać dodatkowe kryterium dla lokalu przeznaczonego na inne cele niż mieszkalne, a nie nakazywać jedynie ich odpowiednie stosowanie (tak trafnie wyrok WSA z 09.11.2006 r., III SA/Po 250/06, CBOSA). Ponadto godzi się zauważyć, że gdyby tę przesłankę odczytywać tak literalnie, jak to w niniejszej sprawie przyjęły organy – że mianowicie dany lokal ma służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych w dacie zaświadczania o jego samodzielności – to konsekwentnie należałoby przyjąć, że dopuszczalne jest wydanie zaświadczenia jedynie w odniesieniu do lokalu już zasiedlonego.

Taki sposób wykładni, jako prowadzący ad absurdum, należy zdecydowanie odrzucić. Opiera się on zresztą na zawężającym rozumieniu znaczenia słowa "służyć" – jako synonimu określenia "być używanym do czegoś". Tymczasem na gruncie reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego czasownik ten ma jeszcze dalsze znaczenia, nie mniej – a zdaniem Sądu nawet bardziej – pasujące do analizowanego tu kontekstu, takie jak w szczególności: "być przeznaczonym do czegoś" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003). W ocenie Sądu w takich właśnie kategoriach – jako ogólna charakterystyka przeznaczenia izb i pomieszczeń pomocniczych składających się na definiowany lokal mieszkalny, a nie jako ich rzeczywiście w danym momencie spełniana funkcja – winno być postrzegane użycie przez ustawodawcę w art. 2 ust. 2 u.w.l. zwrotu "zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych ludzi".

W procesie wykładni przywołanego przepisu nie może uchodzić uwadze także i ta okoliczność, że instytucja stwierdzania samodzielności lokalu służy późniejszemu prawnemu wyodrębnieniu tegoż (w drodze ustanowienia odrębnej własności lokalu w jeden ze sposobów wskazanych w art. 7 ust. 1 u.w.l.), jako samodzielnej rzeczy – nieruchomości lokalowej – mogącej odtąd stanowić odrębny (samoistny) przedmiot obrotu cywilnoprawnego. Pojęcie rzeczy konstytuują zaś dwie podstawowe cechy: materialny (fizykalny) charakter oraz wyodrębnienie z przyrody, fizyczne i prawne (por. M. Bednarek, Mienie, Kraków 1997, s. 47), natomiast bez znaczenia w tym kontekście pozostają takie jej przymioty, jak aktualny stan techniczny (użytkowy), bądź zdatność do określonego użytku, w tym użytku zgodnego z założonym przeznaczeniem. Także z tej perspektywy jako niezasadny, bo nie znajdujący oparcia w cywilistycznej konstrukcji rzeczy, jawi się więc wymóg, aby dany lokal (a tym bardziej budynek, w którym ów lokal się znajduje), w procesie jego prawnego wyodrębniania, a w szczególności w dacie stwierdzania jego samodzielności, nadawał się do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem.

Pośrednio potwierdza to regulacja art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 z późn. zm.), w myśl której spółdzielnia ustanawia na rzecz członka odrębną własność lokalu najpóźniej w terminie 3 miesięcy po jego wybudowaniu, a jeżeli na podstawie odrębnych przepisów jest wymagane pozwolenie na użytkowanie – najpóźniej w terminie 3 miesięcy od uzyskania takiego pozwolenia. Na żądanie członka spółdzielnia ustanawia takie prawo w chwili, gdy ze względu na stan realizacji inwestycji możliwe jest przestrzenne oznaczenie lokalu. Z cytowanego przepisu wynika, z jednej strony, że zasadą jest wprawdzie ustanawianie odrębnej własności lokalu po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie budynku, w którym ów lokal się znajduje, ale zarazem, z drugiej strony, wynika też, iż brak przeszkód prawnych do wyodrębniania, a co za tym idzie: do stwierdzania samodzielności lokalu, już na wcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego. W doktrynie wskazuje się, iż jest to możliwe w odniesieniu do lokalu wybudowanego, w budynku jako całości jeszcze niezrealizowanym (zob. R. Dziczek, Własność lokali. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 3 do art. 2).

Tym bardziej nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, które zdają się przyjmować organy w niniejszej sprawie, iż za "istniejący" budynek uważać można tylko taki, odnośnie do którego wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Spełnienie przez inwestora warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego świadczy bowiem jedynie o zakończeniu budowy i spełnianiu parametrów techniczno-budowlanych, a nie o "istnieniu" czy też legalności obiektu budowlanego. Dopuszczenie obiektu do użytkowania następuje wtedy, gdy obiekt jest wzniesiony i do rozstrzygnięcia pozostaje jedynie kwestia możliwości jego użytkowania. W rezultacie podzielić należy pogląd, że pozwolenie na użytkowanie budynku jest warunkiem wystarczającym, ale nie koniecznym dla uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokalu (zob. wyrok WSA z 09.11.2006 r., III SA/Po 250/06, CBOSA).

Nie można więc przyznać racji organom, że dla stwierdzenia samodzielności przedmiotowego lokalu niezbędna będzie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Decyzja taka przesądzi bowiem tylko o tym, że obiekt jest w stanie technicznym umożliwiającym przeprowadzenie jego odbioru i przekazanie do normalnej eksploatacji i użytkowania. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego niewątpliwie nie ma zaś znaczenia dla stosunków własnościowych. Przesądza tylko o tym, że z technicznego punktu widzenia przeprowadzone roboty budowlane można zaakceptować. Udzielenie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w szczególności nie przesądza więc o własności lokali i nie ma wpływu na wyodrębnienie takiego prawa (zob. wyrok WSA z 09.11.2006 r., III SA/Po 250/06, CBOSA).

Z akt sprawy wynika, że rozpoznając podanie Wnioskodawcy Prezydent Miasta w ogóle nie prowadził postępowania mającego za przedmiot ocenę, czy lokal użytkowy spełnia wymogi samodzielności, a jedynie zobowiązał Wnioskodawcę do przedłożenia pozwolenia na użytkowanie budynku. Pomijając już fakt, że Wnioskodawca nie mógł być adresatem takiej decyzji, organ nie otrzymawszy jej z przyczyn oczywistych (inwestor takiej decyzji nie uzyskał), bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.w.l. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a., a w szczególności bez odniesienia się do przedłożonych przez Wnioskodawcę dowodów, automatycznie odmówił wydania zaświadczenia. SKO pierwotnie (postanowieniem z [...].05.2012 r.) uznało takie postępowanie za wadliwe, ale następnie (postanowieniem z [...].09.2012 r.) podzieliło w całości, i bez dostatecznego uzasadnienia takiej zmiany stanowiska, kwestionowane wcześniej stanowisko organu I instancji. I to pomimo, iż Prezydent Miasta ponownie rozpoznając sprawę w istocie całkowicie zignorował wcześniejsze stanowisko SKO. W ocenie Sądu takie działanie organu odwoławczego, poza jego merytoryczną wadliwością, stanowiło naruszenie wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się bowiem, że działaniem organów naruszających tę zasadę jest m.in. zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany (por.: wyroki NSA z 08.04.1998 r., I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1/27; z 13.01.2011 r., II GSK 19/10, CBOSA; wyroki WSA: z 11.10.2007 r., II SA/Lu 609/07, CBOSA; z 23.08.2007 r., IV SA/Gl 1221/06, ZNSA 2008/3/140; z 02.07.2008 r., III SA/Gd 159/08, CBOSA; z 29.03.2011 r., V SA/Wa 2219/10, CBOSA; z 25.01.2012 r., IV SA/Po 1143/11, CBOSA; w doktrynie A Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, uw. 2 do art. 8).

Jak wskazano wyżej, stwierdzenie samodzielności lokalu zależne jest od tego, czy spełnia on wymogi określone w art. 2 ust. 2 u.w.l., co wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego umożliwiającego dokonanie oceny spełniania przesłanek. Tymczasem Prezydent Miasta zażądał decyzji zezwalającej na użytkowanie, a takiego wymogu przepis ten nie stawia. W konsekwencji, na skutek przyjęcia wadliwej interpretacji art. 2 ust. 2 u.w.l., organ I instancji nie ustalił okoliczności mających podstawowe znaczenie dla sprawy – naruszając w ten sposób art. 218 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – zaś organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę, naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. aprobując bez zastrzeżeń błędne stanowisko organu I instancji.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez Skarżących wpis w wysokości 100 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania, wskazania i poglądy prawne Sądu. Przede wszystkim zaś we własnym zakresie oceni, czy przedmiotowy lokal spełnia wymagania, o których mowa w art. 2 ust. 2 u.w.l. Po dokonaniu takiej samodzielnej oceny, i stosownie do jej wyników, załatwi przedmiotowy wniosek, wydając wnioskowane zaświadczenie, ewentualnie odmawiając jego wydania (wówczas z należytym uzasadnieniem wymaganym przez art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.).