Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 624/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 32 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi G. Ch. na rozstrzygnięcie nadzorcze W. P. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie utworzenia punktów przedszkolnych 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej Gminy Ch. kwotę 480,00 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Rada Miasta C. podjęła w dniu [...] czerwca 2020 r. uchwałę nr [...], w sprawie utworzenia Punktów przedszkolnych wraz z załącznikami do tej uchwały od nr 1 do nr 8. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm. dalej: "u.s.g."), art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.) oraz § 6 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 sierpnia 2017 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz.U. z 2017 r. poz. 1657 ze zm.).

Wojewoda P. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej C. z dnia [...] czerwca 2020 roku w sprawie utworzenia Punktów przedszkolnych ze względu na istotne naruszenie prawa.

W ocenie organu nadzoru podjęta została ona z naruszeniem postanowień § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 sierpnia 2017 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. z 2017, poz. 1657 z późn. zm.), poprzez niedostosowanie się do wytycznych w zakresie ujęcia wszystkich wymaganych prawem elementów merytorycznych w tego rodzaju aktach prawa miejscowego. W organizacji Punktów przedszkolnych, stanowiących załączniki nr 1-8 do przedmiotowej uchwały, nie określono warunków organizowania zajęć w czasie przekraczającym wymiar zajęć nauczania, wychowania i opieki, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 3 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej, co jest niezgodne z § 6 ust. 1 pkt 9 tego rozporządzenia. Ponadto w organizacji Punktów Przedszkolnych, nie określono terminów przerw w pracy punktów, zgodnie z dyspozycją § 6 ust. 1 pkt 10 powołanego wyżej rozporządzenia. Również przepis § 7 ust. 4 zdanie drugie (załączniki nr 1-5) organizacji Punktów Przedszkolnych, przewidujący możliwość skreślenia z zajęć wykraczających poza czas realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego dziecka realizującego obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego jest niezgodny z § 6 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej. Organ nadzoru wskazał również na zwrócenie szczególnej uwagi na używaną w procesie uchwałodawczym terminologię. W § 7 ust. 3 pkt 3 (załączniki nr 1-5) oraz § 7 ust. 3 pkt 2 (załączniki nr 6-8) w organizacji Punktów Przedszkolnych wyraz "statutu" należałoby zastąpić wyrazami "organizacji Punktu", punkty przedszkolne nie posiadają bowiem statutów. Pominięcie przez organ stanowiący gminy któregoś z elementów aktu prawnego wyższego stopnia skutkuje – zdaniem organu - brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Organ nadzoru uznał, że Rada Miejska w C. nie wypełniła delegacji ustawowej, a jej działanie, należy uznać za zawężające upoważnienie udzielone przez ustawodawcę w procesie tworzenia prawa, co stanowi jego istotne naruszenie uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w całości (por. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 480/07).

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina C. zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia tj.:

1) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie utworzenia Punktów przedszkolnych na skutek błędnej interpretacji postanowień uchwały, a w konsekwencji stwierdzenie jej niezgodności z § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 sierpnia 2017 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (dalej jako Rozporządzenie)

2) art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie nieistotnych naruszeń prawa, które co do zasady mają charakter nieścisłości czy oczywistego błędu w nazewnictwie, nie mających istotnego znaczenia dla wykonania uchwały.

Wskazując na powyższe uchybienia, w myśl art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z przepisanymi normami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko, iż dostrzeżone uchybienia mają charakter istotnych naruszeń prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Kontrola sądowa aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego sprawowana jest wyłącznie na zasadzie kryterium legalności, rozumianej jako zgodność z prawem. Stanowi o tym także art. 171 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483, dalej Konstytucja RP), zgodnie z którym działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Podobnie przewiduje to art. 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020r., poz. 713 t.j. dalej "u.s.g."), wedle którego nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g). Zatem podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotne naruszenie prawa, rozumiane w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, jako naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g.

W rozpatrywanej sprawie nie upłynął powyższy termin, tym samym organ nadzoru był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11).

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda P. zakwestionował całą uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie utworzenia Punktów przedszkolnych wraz z jej 8 załącznikami. Uchwała ta została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.), w którym wskazano, że w przypadkach uzasadnionych warunkami demograficznymi i geograficznymi rada gminy może uzupełniać sieć przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych o publiczne inne formy wychowania przedszkolnego. Inne formy wychowania przedszkolnego organizuje się dla dzieci w miejscu zamieszkania lub w innym możliwie najbliższym miejscu. Ponadto w art. 32 ust. 11 tej ustawy wskazano, iż minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje innych form wychowania przedszkolnego, warunki tworzenia i organizowania tych form wychowania przedszkolnego, sposób ich działania oraz minimalny dzienny wymiar godzin świadczonego przez te formy nauczania, wychowania i opieki, uwzględniając w szczególności konieczność dostosowania form wychowania przedszkolnego do sytuacji i potrzeb lokalnych, a także możliwość prowadzenia zajęć tylko w niektóre dni tygodnia.

Wydane natomiast na podstawie tego artykułu rozporządzenie Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 sierpnia 2017 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz.U. z 2017 r. poz. 1657 ze zm., dalej rozporządzenie) w § 6 ust. 1 określiło, że organ prowadzący punkt lub zespół ustala jego organizację, określając w szczególności:

1. nazwę punktu lub zespołu i miejsce jego prowadzenia;

2. cele i zadania punktu lub zespołu wynikające z przepisów prawa oraz sposób ich realizacji, z uwzględnieniem wspomagania indywidualnego rozwoju dziecka oraz wspomagania rodziny w wychowaniu dziecka i przygotowaniu go do nauki w szkole, a w przypadku dzieci niepełnosprawnych - ze szczególnym uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności;

3. dzienny wymiar godzin zajęć świadczonego w punkcie lub zespole nauczania, wychowania i opieki, a w przypadku publicznego punktu lub zespołu również dzienny wymiar godzin zajęć bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki;

4. dni tygodnia, w których są prowadzone zajęcia - w przypadku zespołu;

5. prawa i obowiązki wychowanków punktu lub zespołu, w tym przypadki, w których organ prowadzący może skreślić dziecko z listy wychowanków punktu lub zespołu, z zastrzeżeniem ust. 2;

6. warunki pobytu dzieci w punkcie lub zespole zapewniające im bezpieczeństwo;

7. sposób sprawowania opieki nad dziećmi w czasie zajęć w punkcie lub zespole;

8. warunki przyprowadzania dzieci na zajęcia i odbierania z nich przez rodziców lub upoważnioną przez nich osobę zapewniającą dziecku pełne bezpieczeństwo;

9. warunki organizowania zajęć w czasie przekraczającym wymiar zajęć nauczania, wychowania i opieki, o którym mowa w pkt 3;

10. terminy przerw w pracy punktu lub zespołu;

11. zakres zadań nauczycieli prowadzących zajęcia w punkcie lub zespole, związanych z:

a. współdziałaniem z rodzicami w sprawach wychowania i nauczania dzieci, z uwzględnieniem prawa rodziców do znajomości zadań wynikających z programu wychowania przedszkolnego realizowanego w punkcie lub zespole oraz uzyskiwania informacji dotyczących dziecka, jego zachowania i rozwoju,

b. zachowaniem właściwej jakości pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej,

c. prowadzeniem obserwacji pedagogicznych mających na celu poznanie możliwości i potrzeb rozwojowych dzieci oraz dokumentowaniem tych obserwacji,

d. przeprowadzeniem, w roku szkolnym poprzedzającym rok szkolny, w którym dziecko realizujące obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego rozpoczyna naukę w szkole podstawowej, diagnozy gotowości do podjęcia nauki w szkole,

e. przeprowadzeniem, na wniosek rodziców dzieci 5-letnich, które mogą rozpocząć naukę w szkole podstawowej w wieku 6 lat, diagnozy gotowości do podjęcia nauki w szkole, zgodnie z lit. d,

f. współpracą ze specjalistami świadczącymi dzieciom pomoc psychologiczno-pedagogiczną lub opiekę zdrowotną;

12.przyjmowania dzieci na zajęcia tego punktu lub zespołu - w przypadku niepublicznego punktu lub zespołu innego niż punkt lub zespół, o którym mowa w ust. 2.

Należy wskazać, że w § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 sierpnia 2017 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego (...) określono wszystkie wymagane prawem elementy, które organ prowadzący punkt lub zespół wskazuje ustalając jego organizację, poprzez zapis w szczególności, co oznacza, że wszystkie elementy mają być uwzględnione, bo jest to minimum.

W ocenie Sądu taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Po pierwsze w organizacji Punktów przedszkolnych, stanowiących załączniki nr 1-8 do przedmiotowej uchwały, określono warunki organizowania zajęć w czasie przekraczającym wymiar zajęć nauczania, wychowania i opieki, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 9 tego rozporządzenia w związku z § 6 ust. 1 pkt 3, bowiem jak trafnie podniesiono w skardze w § 5 załączników do uchwały nr 1-8 wskazano, że uregulowana zostaje "organizacja pracy Punktu przedszkolnego – czas świadczenia nauczania, wychowania i opieki, warunki pobytu zapewniające bezpieczeństwo, sposób sprawowania opieki nad dziećmi, przeprowadzanie i odbieranie dzieci, organizacją zajęć ponad bezpłatny wymiar czasu nauczania i wychowania opieki. Ponadto § 5 ust. 1 wszystkich załączników określał usługi świadczone w zakresie podstawy programowej w wymiarze 5 godzin dziennie od 8.00 do 13.00, pięć dni w tygodniu, natomiast § 5 ust. 7 wskazywał, że organizację pracy Punktu przedszkolnego określa ramowy rozkład dnia, który jest podany do wiadomości rodziców na tablicy informacyjnej i określa m.in. czas pobytu dzieci w oddziale oraz godziny zajęć dydaktycznych, posiłków, spacerów i zabaw. W § 5 ust. 8 pkt 9 załączników także zaakcentowano, że sprawuje się opiekę dostosowując metody do wieku dziecka i jego możliwości rozwojowych, potrzeb środowiskowych z uwzględnieniem możliwości lokalowych Punktu. Zdaniem Sądu powyższe zapisy w sposób wystarczający określają warunki organizowania zajęć w czasie przekraczającym wymiar zajęć nauczania, wychowania i opieki, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 9 tego rozporządzenia, zaś bardziej precyzyjne określenie nie jest uzasadnione przepisami prawa, a w praktyce mogłoby znacznie komplikować organizację takich punktów. Powszechnym wiadomo jest, że w wielu przypadkach dzieci w przedszkolach poza czasem, w którym realizują podstawę programową, mają tzw. "czas wolny". Nauczyciel ma wówczas możliwość dostosowania danych zajęć, poza podstawą programową do oczekiwań i potrzeb danej grupy dzieci oraz ich rozwoju. W tych okolicznościach ogólny harmonogram – ramowy rozkład dnia jest wystarczający, a jednocześnie daje możliwość dostosowania aktualnych potrzeb grupy w zakresie nauczania.

Po drugie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut istotnego naruszenia prawa wskazany przez Wojewodę P., w zakresie § 6 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia, a mianowicie nieokreślenia terminów przerw w pracy punktu lub zespołu, które powinny zostać określone w załącznikach do zaskarżonej uchwały, w sytuacji kiedy takie przerwy zostały określone w § 5 ust. 2 poszczególnych załączników w następujący sposób: punkt przedszkolny funkcjonuje przez cały rok szkolny, z wyjątkiem dni ustawowo wolnych od pracy oraz przerw ustalonych przez organ prowadzący na wniosek Dyrektora Przedszkola. W ocenie Sądu jest to zapis wystarczający. Należy bowiem mieć na uwadze, iż z samej regulacji w/w rozporządzenia (§ 1 pkt 1) wynika, że w punktach przedszkolnych, zajęcia są prowadzone przez cały rok szkolny, z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący, a zatem wymóg ten został spełniony, poprzez uszczegółowienie, że punkt funkcjonuje przez cały rok szkolny z wyjątkiem dni ustawowo wolnych od pracy. Oczywistym jest, że punkt przedszkolny, który jest organizacyjnie powiązany ze szkołą będzie funkcjonował w zakresie reżimów, funkcjonujących w szkole, z pewnymi modyfikacjami, które w ogólnym akcie prawa (uchwale organu) są trudne do uchwycenia i sprecyzowania, szczególnie z dużym wyprzedzeniem, czyli uwzględniając cały rok szkolny jeszcze przed jego rozpoczęciem. W związku z powyższym Rada Miejska w C. regulując powyższą kwestię nie wykroczyła poza przysługujące jej w tym zakresie uznanie administracyjne.

Po trzecie zaakcentować należy, że słusznie Wojewoda wskazał na niewłaściwe zapisy zawarte w § 7 ust. 3 pkt 3 (załączniki nr 1-5) oraz § 7 ust. 3 pkt 2 (załączniki nr 6-8) w zakresie "nieprzestrzegania przez rodziców postanowień statutu", zamiast wskazania "nieprzestrzegania przez rodziców zasad organizacji punktu". Niemniej jednak w ocenie Sądu jest to nieistotne naruszenie prawa, które powinno zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. ograniczać się jedynie do wskazania przez organ nadzoru, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Jak wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 10 marca 2020 r. nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową (sygn. akt III SA/Gl 88/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Podobnie wskazał WSA w Olsztynie, że nieistotne naruszenia prawa to naruszenia drobne, mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mające wpływu na istotną treść uchwały czy zarządzenia (sygn. akt II SA/Ol 1111/19, wyrok z 11 lutego 2020 r., CBOSA).

Oceniając ostatni zapis wyszczególniony przez Wojewodę P. tj. czy doszło do przekroczenia upoważnienia i niewłaściwych modyfikacji § 6 ust. 2 rozporządzenia w zakresie możliwości skreślenia dziecka z listy wychowanków w uzasadnionych przypadkach, z pozostawieniem możliwości realizacji podstawy programowej w godz. 8.00 – 13.00 (§ 7 ust. 4 zdanie drugie załączników do uchwały nr 1-5) uznać należy, iż doszło do istotnego naruszenia prawa tj. § 6 ust. 2 rozporządzenia. Paragraf ten w ocenie sądu wykluczał taką możliwość bowiem wskazywał wprost, że skreślenie dziecka z listy wychowanków, o którym mowa w ust. 1 pkt 5, nie dotyczy dziecka realizującego obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego w publicznym punkcie lub zespole lub niepublicznym punkcie lub zespole, o którym mowa w art. 90 ust. 1 c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943, z późn. zm.). Znamiennym przy tym jest to, że zapisy te znalazły się jedynie w § 7 ust. 4 zdanie drugie załączników do przedmiotowej uchwały nr 1-5, natomiast nie znalazły się w załącznikach do uchwały nr 6-8, które w zaskarżonych częściach były prawidłowe i nie zawierały tego zapisu.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w zasadzie w rozstrzygnięciu nadzorczym zostały zaskarżone 4 regulacje określone w załącznikach nr 1-8 do tej uchwały, natomiast jedynie ze względu na dwie Wojewoda P. stwierdził nieważność całego aktu, bowiem uznał, że brak regulacji określonych w rozporządzeniu powoduje konieczność stwierdzenia nieważności całego aktu. Natomiast w ocenie Sądu przekroczenia upoważnienia ustawowego czy też jego modyfikacja, miało miejsce jedynie w zakresie § 7 ust. 4 zdanie drugie (załączniki nr 1-5), a zatem Wojewoda P. powinien był stwierdzić nieważność tylko tego paragrafu w załącznikach nr 1-5, zamiast stwierdzenia nieważności całego aktu.

Przedstawione powyżej zarzuty, uzasadniające w ocenie Wojewody P. stwierdzenie nieważności całej uchwały nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] czerwca 2020 r. były zatem nietrafne. Ponadto w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] lipca 2020 r. nieprawidłowo wskazano numer uchwały na [...] zamiast [...], ale Sąd uznał, że była to oczywista omyłka pisarska, nie mająca wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Reasumując, w ocenie Sądu organ nadzoru poza § 7 ust. 4 zdanie drugie (załączników nr 1-5) nie wykazał, że wskazywane przez niego wady uchwały istnieją bądź należy uznać je za istotne naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia jej nieważności w całości. W opinii Sądu Rada Miasta C. prawidłowo określiła zasady organizacji punktów przedszkolnych, a wbrew twierdzeniom organu nadzoru nie naruszyła przy tym wskazanych przepisów ustawy Prawo oświatowe czy rozporządzenia. W konsekwencji brak było podstaw faktycznych i prawnych do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, poza wskazanym § 7 ust. 4 zdanie drugie (załączników nr 1-5). Ze względu jednak na treść regulacji zawartej w art. 148 p.p.s.a. takiej możliwości nie było. Podkreślić należy, że uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru sąd zgodnie z art. 148 p.p.s.a. uchyla ten akt. Użyty w art. 148 p.p.s.a. zwrot "uchyla ten akt" oznacza, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nie może stwierdzić ani nieważności zaskarżonego aktu w jakieś części (odmiennie niż organ nadzoru), ani też wydania go naruszeniem prawa.

W dotychczasowym orzecznictwie i doktrynie nie budził wątpliwości pogląd, że chociaż art. 148 p.p.s.a. wyraźnie tak nie stanowi, sąd może uchylić akt nadzoru zarówno w części, jak i w całości (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 465; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 235/05, "LEX" nr 196688). Wywodzenie z treści art. 148 p.p.s.a. zakazu uchylenia aktu nadzoru w części nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i jest niezgodne z regułą argumentum a fortiori w odmianie a maiori ad minus.

Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s.28). W judykaturze podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) - por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., III SA 397/2000, opubl. ONSA z.3/2001, poz. 117. Jest to zrozumiałe, skoro gmina jako jednostka samorządu terytorialnego korzysta z konstytucyjnego prawa do uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP i art. 2 ust. 3 u.s.g.). Nadto obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2003 r., II SA/Wr 1500/03, LEX nr 166985).

W sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest uchwała rady gminy, chodzi bowiem w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - o ocenę legalności danej uchwały (zob. wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r., II OSK 168/11, CBOSA.).

Powołany przepis art. 148 p.p.s.a. nie wymienia żadnej przesłanki uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru. Również z przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie wynikają przesłanki uchylenia takiego aktu. Jednakże podstawą uchylenia powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzoru, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (por. T. Woś (red.), "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 870). W sytuacji zatem kiedy organ nadzoru stwierdził nieważność całego aktu, a jedynie trzeba było stwierdzić nieważność jednego paragrafu, i to określonego jedynie w załącznikach nr 1-5, bowiem załączniki 6-8 nie zawierały tych zapisów, w świetle regulacji art. 148 p.p.s.a. nie było takiej możliwości. Powinno to natomiast skłonić Radę Miejską w C.y do usunięcia nieprawidłowego zapisu zawartego w załącznikach nr 1-5.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a., uwzględnił skargę, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł.