Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 774/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 1 ust. 2, ust. 3, par. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 153 poz 30 art. 39 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr  1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 25 ust. 1, art. 28 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie WSA Grażyna Jeżewska WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 19 października 2011r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 lipca 2011 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) w Opolu, zawiesił B. K. płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007. Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.), zwanej ustawą, a także przepisy § 11 ust. 1 i § 16 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a.

W ustaleniach stanu faktycznego organ podał, że na skutek wniosku z dnia 15 czerwca 2005 r. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na powierzchni 61,29ha Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z dnia 13 marca 2006 r. przyznał B. K. płatność w łącznej wysokości 31512 zł. W dniu 28 kwietnia 2006 r. złożony został wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności, natomiast w dniu 31 maja 2006 r. złożono również zmianę do powyższego wniosku, w której zadeklarowano pakiet "ochrona gleb i wód", wariant "międzyplon ścierniskowy" o powierzchni 75,09ha. Na skutek tego wniosku B. K. przyznana została przez organ decyzją z dnia 27 listopada 2006 r. płatność w wysokości 39046,80 zł. W okresie od 26 lutego do 1 marca 2007 r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawczyni przeprowadzona została kontrola na miejscu, której wyniki zostały zawarte w protokole nr [...]. Wynik potwierdził, że na działkach oznaczonych A, B, C, E, H, I, J, K, L, O, P, R, S, T, W, X, U stwierdzony rodzaj rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się do płatności rolnośrodowiskowej – kod DR3, a ponadto, że producent rolny nie pozostawił w okresie zimowym co najmniej 33% gruntów ornych pokrytych roślinnością–kod W14. W związku z powyższymi wynikami kontroli postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2006 zakończone decyzją dnia 27 listopada 2006 r.zostało wznowione z urzędu, a po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu, jako organ wyznaczony przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu do rozpatrzenia wniosku B. K., decyzją z dnia 16 grudnia 2008 r., utrzymaną w mocy przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 23 stycznia 2009 r., orzekł o uchyleniu decyzji z dnia 27 listopada 2006 r. i odmówił B. K. przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Decyzję organu odwoławczego B. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Op 181/09, oddalił wniesioną skargę. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił tenże wyrok (wyrokiem z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 987/09 – przyp. Sądu), po czym sąd pierwszej instancji wyrokiem z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 33/11, uchylił decyzje organów obu instancji ze wskazaniem, że stwierdzony w czasie kontroli w dniach 26 lutego – 1 marca 2011 r. brak okrywy roślinnej na gruntach rolnych nie mógł stanowić podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 2 czerwca 2011 r., nr [...], zakończył postępowanie wznowieniowe poprzez odmowę uchylenia decyzji z dnia 27 listopada 2006 r.

W dalszej części ustaleń faktycznych organ wskazał, że w dniu 14 maja 2007 r. B. K. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007 na obszarze 66,18ha, natomiast w dniu 13 lipca 2007 r. złożyła korektę do tegoż wniosku, deklarując powierzchnię 66,36ha. Następnie, w dniu 1 października 2007 r. do organu wpłynęło oświadczenie wnioskodawczyni, że w związku z opóźnionym zbiorem plonu głównego, gorczyca nie zostanie wysiana do dnia 30 września. Postanowieniem z dnia 19 października 2007 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wyznaczył Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku B. K. W dniu 16 stycznia 2008 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęło natomiast pismo, w którym wnioskodawczyni poinformowała, że "w związku z występującym mrozem wysiana w terminie późniejszym niż 30 września gorczyca wymarzła, dlatego też pole nie zostało w 1/3 części pokryte roślinnością". W dniu 30 stycznia 2008 r. w gospodarstwie rolnym B. K. przeprowadzona została kontrola na miejscu, której wyniki zostały zawarte w protokole nr [...]. W trakcie powyższej wizytacji terenowej inspektorzy stwierdzili, że powierzchnia działek rolnych zgłoszonych we wniosku rolnośrodowiskowym wynosi 66,36ha, a ponadto na wszystkich działkach rolnych producent rolny nie przestrzegał terminu wysiewu, którego dokonał po dniu 30 września – błąd oznaczony kodem W16 oraz nie pozostawił co najmniej 33% gruntów ornych pokrytych roślinnością w okresie zimowym (kod nieprawidłowości - W14). W oparciu o te ustalenia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu uznał, że B. K. w roku gospodarczym 2006 i 2007 nie wywiązuje się z zadań, które zobowiązała się realizować przystępując do programu rolnośrodowiskowego, skoro powierzchnia całego gospodarstwa rolnego nie była pokryta roślinnością w okresie zimowym oraz w roku 2007 zasiew roślin stanowiących międzyplon ścierniskowy (gorczyca) nastąpił po dniu 30 września. Przytaczając treść § 16 ust. 2 rozporządzenia, organ przyjął, że ze względu na drugie wystąpienie w roku 2007 nieprawidłowości oznaczonej kodem W14 dla wariantu upraw K01c, która wystąpiła po raz pierwszy w roku gospodarczym 2006, uzasadnione jest zawieszenie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007 na podstawie tego przepisu.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. K., reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata M. J., wnosząc o uchylenie orzeczeń organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie § 16 ust. 2 rozporządzenia polegające na uznaniu, że przepis ten winien znaleźć zastosowanie w realiach przedmiotowej sprawy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 19 października 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania oraz dodał, że we wnioskach złożonych na lata 2006 i 2007 wskazywano pakiet "ochrona gleb i wód" w wariancie międzyplon ścierniskowy (K01c), natomiast przy wykonywaniu czynności kontrolnych, przeprowadzanych w dniach 26 lutego – 1 marca 2007 r. w gospodarstwie rolnym należącym do B. K., brał udział G. K., upoważniony przez stronę do jej reprezentowania podczas czynności kontrolnych. Organ wskazał także, że na wszystkich działkach rolnych, z wyjątkiem "W" i "U", kontrolerzy ustalili nieprawidłowość oznaczoną kodem W14. W protokole odnotowali, że powierzchnia gruntów ornych gospodarstwa (66,21ha), która pokryta jest roślinnością, wynosi0,00 ha. G. K. podpisał i odebrał kopię protokołu oraz nie wniósł żadnych uwag co do jego treści. Do powyższego protokołu dołączone zostały wybrane strony rejestru rolnośrodowiskowego, Plan Działalności Rolnośrodowiskowej oraz pisemna umowa, na mocy której G. K. zobowiązał się do nieodpłatnego wykonania siewu gorczycy na działkach rolnych należących do B. K. Z kolei wniosek na rok 2007 obejmował 24 działki ewidencyjne, na których znajdowało się 12 działek oznaczonych "D", "G"-"L", "N" oraz "R"-"U". Odnośnie kontroli przeprowadzonej w dniu 30 stycznia 2008 r. organ odwoławczy uzupełniająco podał, że przy wykonywaniu czynności brali udział G. K. i A. Z., którzy przedstawili pisemne upoważnienie do reprezentowania strony. W dniu 4 lutego 2008 r. B. K. złożyła pismo zatytułowane "uwagi własne do protokołu z czynności kontrolnych", w którym wyjaśniła, że brak pokrywy roślinnej jest konsekwencją wymarznięcia gorczycy z powodu niekorzystnych warunków atmosferycznych. Do pisma dołączone zostało oświadczenie Kierownika Terenowego Zespołu Doradztwa w [...] – J. R. z którego wynikało, że w okresie jesienno-zimowym w rejonie [...] występowały niekorzystne warunki atmosferyczne (znaczne mrozy, suche wiatry, brak okrywy śnieżnej), które uniemożliwiają pozostawanie okrywy roślinnej, a także wydane przez Dyrektora Stacji Doświadczalnej Oceny Odmian w [...]– K. P. zaświadczenie o występowaniu mrozów w rejonie [...] w poszczególnych miesiącach. Dodatkowo, w dniu 16 stycznia 2008 r. B. K. złożyła pisemne oświadczenie, że w związku z występującymi mrozami wysiana w terminie późniejszym niż 30 września gorczyca wymarzła, dlatego też pole nie jest w 1/3 części pokryte roślinnością. Następnie organ odwoławczy przytoczył regulacje prawne określające warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych przyznawanej w ramach PROW 2004 – 2006, zawarte w § 2 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i ust. 3, § 3 ust. 1 i ust. 2, § 11 ust. 1 – 6 oraz § 16 rozporządzenia. Organ odwołał się również do treści załącznika nr 2 do rozporządzenia, określającego warunki, jakie powinny być przestrzegane na gruntach ornych, w pakiecie "ochrona gleb i wód", w wariantach K01b i K01c oraz załącznika nr 5 dotyczącego wysokości zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych dokonywanych w ramach pakietów lub wariantów. Wskazał również na regulację art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. UE L z 30.04.2004), zwanego dalej rozporządzeniem nr 817/2004, w którym określono kategorie siły wyższej, jakie mogą zostać uwzględnione w indywidualnych przypadkach przez organ oraz wyjaśnił, że zgodnie z ust. 2 tego przepisu o przypadkach siły wyższej zawiadamia się na piśmie właściwy organ, wraz z odpowiednimi dowodami zadowalającymi ten organ w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik jest w stanie dokonać tej czynności. Ten termin może zostać przedłużony o 20 dni roboczych, w przypadku gdy taka możliwość przewidziana jest w dokumencie programowania. Odnośnie przeprowadzonych przez Agencję kontroli na miejscu organ wskazał na treść art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18 ze zm.). W oparciu o przedstawiony stan faktyczny i prawny organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie § 16 ust. 2 rozporządzenia było w pełni prawidłowe i uzasadnione. W tym zakresie argumentował, że z raportu z czynności kontrolnych wykonanych w roku 2007 (nr [...]) jednoznacznie wynika, iż na żadnej z działek rolnych (66,21ha), zgłoszonych przez wnioskodawczynię do płatności rolnośrodowiskowych we wniosku na rok 2006, nie stwierdzono okrywy roślinnej w okresie zimowym (poplonu). Okrywa roślinna występowała jedynie na dwóch działkach rolnych "W" i "U" o łącznej powierzchni 0,87ha, jednak nie brały one udziału w programie, a nadto nie były wykoszone. Nieprawidłowość ta oznaczona została kodem W14. Tę samą nieprawidłowość stwierdzono także podczas kontroli, która odbyła się niecały rok później i dotyczyła wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 (raport nr [...]), gdzie inspektorzy stwierdzili brak okrywy roślinnej na całej powierzchni gruntów ornych. Ponadto stwierdzono, że wysiew rośliny poplonowej (gorczycy) nastąpił później niż w określonej przepisami dacie 30 września, co stanowi nieprawidłowość oznaczoną kodem W16. Organ odwoławczy na tej podstawie przyjął, że w dwóch kolejnych kontrolach stwierdzono nieprawidłowości w realizacji zadań dokonywanych w ramach pakietu "ochrona gleb i wód" i podkreślił, że zadania te określone są w załączniku nr 2 rozporządzenia i obejmują m.in. właśnie obowiązek utrzymywania w okresie zimy co najmniej 33% gruntów ornych pokrytych roślinnością oraz – w zależności od uprawianych gatunków roślin w plonie głównym – obsiew pola w terminie do dnia 30 września. Organ przypomniał, że istotą i celem programu rolnośrodowiskowego "ochrona gleb i wód" jest ograniczenie działań erozyjnych skutkujących wyjałowieniem i zubożeniem gruntów rolnych oraz zminimalizowanie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzenia rolniczego. Realizacja tych celów następuje poprzez utrzymywanie na gruntach ornych w okresie zimowym okrywy roślinnej – tzw. poplonów i międzyplonów, gdyż w okresie zimy grunty te są najbardziej narażone na działanie niekorzystnych czynników atmosferycznych i klimatycznych, jak silne wiatry, mrozy itp. Odnosząc się do wyjaśnień i oświadczeń składanych przez stronę na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, w tym uwag zgłoszonych przez B. K. w piśmie z dnia 4 lutego 2008 r., a dotyczących kontroli przeprowadzonej w 2008 r. oraz oświadczenia z dnia 12 stycznia 2008 r. o późniejszym wysianiu poplonu, organ wyjaśnił, że wprawdzie ustawodawca unijny przewidział możliwość uwzględnienia, w indywidualnych przypadkach, pewnych okoliczności nadzwyczajnych, których wystąpienie pozwala m.in. na odstąpienie od stosowania sankcji wynikających z niewywiązania się z ciążących na rolniku zobowiązań (art. 39 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004), jednakże regulacje zawarte w tym przepisie nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie ani w zakresie nieprawidłowości wykrytych w trakcie kontroli na miejscu z roku 2007, ani tych stwierdzonych w roku 2008. Strona bowiem na żadnym etapie postępowania o przyznanie płatności na rok 2006 nie poinformowała organów Agencji o zaistnieniu okoliczności nadzwyczajnych (mrozów powodujących wymarznięcie gorczycy), a fakt ten po raz pierwszy został stwierdzony dopiero podczas kontroli. Nie można więc mówić o wystąpieniu siły wyższej, gdyż warunkiem niezbędnym do uznania przez organy Agencji takowej jest właśnie poinformowanie organów Agencji w terminie 10 dni od dnia jej ustania oraz przedstawienie dowodów potwierdzających wystąpienie zdarzenia powodującego nie spełnienie określonego warunku (art. 39 ust. 2 rozporządzenia nr 817/2004). Zdaniem organu, również fakt poinformowania Agencji o wymarznięciu gorczycy przed przeprowadzeniem kontroli na miejscu w dniu 30 stycznia 2008 r. nie może wpłynąć na ocenę zaistniałej sytuacji pod kątem wystąpienia siły wyższej. Za takim stanowiskiem przemawia okoliczność, że roślina poplonowa wysiana została w terminie późniejszym niż 30 września, co wprost wynika z raportu z czynności kontrolnych nr [...], jak również z oświadczenia strony z dnia 28 września 2007 r. Nie negując podnoszonego przez stronę faktu, iż gorczyca, jako roślina jara, jest nieprzystosowana do przetrwania mrozów, organ stwierdził, że z tego właśnie powodu wśród zadań realizowanych w ramach pakietu "ochrona gleb i wód" zawarto obowiązek wysiania rośliny poplonowej w terminie do 30 września. Dokonanie zasiewu w tym terminie zapewnia roślinie poplonowej w miarę bezpieczny rozwój, gdyż znacznie zmniejsza ryzyko występowania we wczesnej fazie jej wzrostu niekorzystnych warunków atmosferycznych (przede wszystkim mrozów). Organ wywiódł, że skoro B. K. z bliżej nieokreślonych przyczyn dokonała wysiewu gorczycy po terminie wskazanym w rozporządzeniu, to niejako podjęła ryzyko, że zabieg ten może okazać się nieskuteczny z punktu widzenia zadań i celów realizowanych w ramach tego działania, tzn. że roślina ta z powodu wystąpienia wczesnych mrozów wymarznie, a co za tym idzie, nie zostanie spełniony warunek posiadania minimalnej okrywy roślinnej w okresie zimy. W tej sytuacji nie można mówić o wystąpieniu okoliczności nadzwyczajnych, czy też zdarzeń siły wyższej. Reasumując, organ stwierdził, że skoro fakt wystąpienia w gospodarstwie rolnym B. K. nieprawidłowości w zakresie realizacji zadań w pakiecie "ochrona gleb i wód" został jednoznacznie stwierdzony w trakcie dwóch kolejnych kontroli na miejscu i nieprawidłowości tych nie można uznać za efekt działania siły wyższej w rozumieniu art. 39 rozporządzenia nr 817/2004, to decyzja organu pierwszej instancji o zawieszeniu wnioskodawczyni płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007 jest zgodna z przepisami.

B. K., nadal reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do państwa, co przejawiało się w prowadzeniu działalności kontrolnej dopiero po przejściu mrozów i braku reakcji na wnioski stron co do wcześniejszego terminu przeprowadzenia kontroli. Powtórzono również podawany już wcześniej w odwołaniu zarzut naruszenia § 16 ust. 2 rozporządzenia, poprzez zastosowanie tego przepisu przez organ w realiach sprawy. W uzasadnieniu powyższych zarzutów wskazano, że działania organu miały na celu nieprzyznanie stronie po raz kolejny płatności rolnośrodowiskowych, o czym świadczą przede wszystkim terminy przeprowadzanych kontroli, do których dochodzi po przejściu mrozów. Dalej dowodzono, że skarżąca dysponuje oświadczeniami organów, z których jednoznacznie wynika, że gorczyca jest rośliną jednoroczną jarą, a zatem w przypadku mrozów wymarza. Poza tym, w rejonie [...] w okresie jesienno-zimowym, tj. listopad, grudzień, styczeń, wystąpiły mrozy poniżej 100C i nie było okrywy śnieżnej, a suche, mroźne wiatry spowodowały szybkie wymarznięcie gorczycy i zwianie suchych roślin. Nie jest zatem możliwe przy obsianiu przez rolnika 100% gruntów ornych gospodarstwa gorczycą jako poplon, aby po mrozach pozostała okrywa zielona. Treść tych dokumentów podważa wyniki przeprowadzonych kontroli. Końcowo zwrócono uwagę na okoliczność, że skarżąca wielokrotnie zwracała się do organu celem przeprowadzenia kontroli jeszcze przed wystąpieniem mrozów, a wnioski te rozpoznane zostały negatywnie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi, organ podniósł, że wprawdzie ustawodawstwo unijne ani krajowe nie reguluje terminów przeprowadzania kontroli, jednak cel realizowany w ramach pakietu rolnośrodowiskowego, polegający na ograniczaniu działań erozyjnych skutkujących wyjałowieniem gruntów ornych w zimie, jest realizowany poprzez utrzymywanie w okresie zimowym okrywy roślinnej na wybranych polach i z tego właśnie powodu kontrole na miejscu, mające na celu weryfikację wypełnienia przez rolników podjętych przez nich zobowiązań, odbywają się w okresie zimy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa skutkujących, w świetle art. 145 § 1 P.p.s.a., koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi. W szczególności, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie został wyczerpująco zebrany i wszechstronnie rozpatrzony cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonano prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia.

Przedstawienie rozważań, jakie legły u podstaw takiego stanowiska Sądu, należy rozpocząć od przypomnienia, że przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji o zawieszeniu B. K. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007. Powodem zastosowanego zawieszenia było ujawnienie w wyniku dwóch kolejno przeprowadzonych kontroli, tj. w dniach 26 lutego – 1 marca 2007 r. oraz w dniu 30 stycznia 2008 r., nieprawidłowości w realizacji zadań przez B. K., oznaczonej kodem W14 i polegającej na niepozostawieniu w okresie zimowym co najmniej 33% gruntów ornych pokrytych roślinnością. Odnotowania również wymaga, że wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006, jak i wniosek kontynuacyjny na rok 2007, skarżąca złożyła deklarując pakiet "ochrona gleb i wód", w wariancie: międzyplon ścierniskowy (K01c).

Podstawę prawną działania organów stanowiło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się m.in. do realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Na zasadzie § 1 ust. 2 rozporządzenia, pomoc finansowa jest udzielana m. in. w ramach pakietu "ochrona gleb i wód". Pakiety mogą dzielić się na warianty, w ramach pakietów lub wariantów wyodrębnia się zadania, a zadania są realizowane w cyklu rocznym (§ 1 ust. 3 rozporządzenia). W części II załącznika nr 1 do rozporządzenia, w pkt 5 podpunkt 2 określone zostały zadania realizowane w ramach pakietu - "ochrona gleb i wód" w wariancie K01b i K01c (międzyplon ścierniskowy) na gruntach ornych, gdzie wymieniono m.in. zadanie "w okresie zimy co najmniej 33% gruntów jest pokrytych roślinnością" (lit. b). Stosownie natomiast do § 16 ust. 2 rozporządzenia, ponowne stwierdzenie u producenta rolnego uchybienia w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, powoduje, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zawieszeniu w danym roku i w roku następnym.

Przenosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że B. K. nie spełniła jednego z podstawowych warunków pakietu "ochrona gleb i wód", jakim jest utrzymywanie w okresie zimowym pokrywy roślinnej na co najmniej 33% gruntów ornych. Powyższa nieprawidłowość została stwierdzona podczas dwóch kontroli na miejscu przeprowadzonych w gospodarstwie rolnym skarżącej: pierwszej - w dniach 26 lutego – 1 marca 2007 r. (kontrola przeprowadzona w ramach wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2006) i drugiej - w dniu 30 stycznia 2008 r. (kontrola wykonana w ramach wniosku kontynuacyjnego na rok 2007). Wyniki czynności kontrolnych zostały zawarte w protokołach z kontroli nr [...] oraz nr [...]. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 67 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004 Komisji (WE) z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004 str. 30 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 817/2004, wstępne wnioski o udział w systemie i kolejne wnioski o płatności są sprawdzane w sposób zapewniający rzeczywistą weryfikację i zgodność z warunkami przyznawania pomocy. Państwa Członkowskie określają odpowiednie metody i sposoby kontroli każdego środka wsparcia, a także osoby podlegające kontrolom. Kontrole przeprowadzane są poprzez kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. W myśl art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 796/2004, które obowiązywało w dacie przeprowadzania kontroli, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Zgodnie z art. 25 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Z każdej kontroli na miejscu sporządza się raport, który umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli. Raport taki wykazuje m.in. skontrolowane programy pomocy i wnioski; osoby obecne przy kontroli; sprawdzone działki rolne; czy rolnik został powiadomiony o kontroli, a jeżeli tak, o ile wcześniej (art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004). Celem protokołu kontroli jest udokumentowanie zastanego stanu faktycznego w czasie kontroli i wskazanie stwierdzonych naruszeń w zakresie objętym kontrolą. Ponadto, rolnik może podpisać raport w celu zaświadczenia o swojej obecności przy kontroli oraz dodać do niego swoje spostrzeżenia, a w przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię raportu z przeprowadzonej kontroli (art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004). W świetle powyższego należy stwierdzić, że organ prowadzący postępowanie wyjaśniające ma możliwość weryfikacji realizowania przez producenta rolnego zgłoszonego programu rolnośrodowiskowego, poprzez wykorzystanie zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która to najpełniej jest w stanie oddać rzeczywisty obraz wypełniania przez stronę ciążących na niej obowiązków.

Oceniając prawidłowość przeprowadzonych przez organy czynności kontrolnych uznać należy, że w niniejszej sprawie skarżąca była powiadamiana o kontrolach, została pouczona o przysługujących uprawnieniach, miała możliwość zgłaszania zastrzeżeń, z czego skorzystała. Podczas wykonywania czynności kontrolnych zarówno w dniach 26 lutego – 1 marca 2007 r., jak i w dniu 30 stycznia 2008 r., skarżąca była bowiem reprezentowana przez pełnomocników, przy czym G. K. podpisał i odebrał kopię protokołu pierwszej z tych kontroli oraz nie wniósł żadnych uwag odnośnie jego treści, natomiast do protokołu z drugiej kontroli skarżąca wniosła pismem z dnia 4 lutego 2008 r. uwagi własne, a zatem miała zapewniony czynny udział w prowadzonym przez organy postępowaniu.

Dokonując dalszej oceny zaskarżonej decyzji stwierdzić trzeba, że środkiem dowodowym w niniejszej sprawie niewątpliwie jest dokumentacja z przeprowadzonych kontroli, w tym protokoły, którym – zdaniem Sądu – należy przypisać walor wiarygodności. W protokołach tych zawarto wszystkie niezbędne informacje wymagane wskazanymi wyżej przepisami, tak aby cele przeprowadzonych kontroli na miejscu zostały zrealizowane zgodnie z zasadami przyjętymi w rozporządzeniu nr 796/2004. W przedmiotowych protokołach zawarty został szczegółowy opis wykonywanych na działkach czynności kontrolnych, które zostały również utrwalone w postaci materiału fotograficznego. Ponadto, poprzez wskazanie w raportach odpowiednich kodów pokontrolnych określono stwierdzone naruszenia. Powtórzyć również przyjdzie, że w odniesieniu do kontroli przeprowadzonej w dniach 26 lutego – 1 marca 2007 r. nie zostały wniesione zastrzeżenia ani przez skarżącą, ani przez reprezentującego ją G. K., który podpisał i odebrał protokół. Natomiast protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 30 styczna 2008 r. został przekazany B. K., która w dniu 4 lutego 2008 r. złożyła pismo zawierające uwagi do czynności kontrolnych, do których szczegółowo odniósł się organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Skoro zatem raporty z przeprowadzonych kontroli spełniały wszystkie wymogi formalne, mogły one stanowić podstawę ustaleń faktycznych poczynionych przez organy w niniejszej sprawie. Z ustaleń tych jednoznacznie wynika, że w gospodarstwie rolnym skarżącej ujawniono nieprawidłowość oznaczoną kodem W14, polegającą na tym, że producent rolny nie pozostawił w okresie zimowym co najmniej 33% gruntów ornych pokrytych roślinnością. Powyższe uchybienie stwierdzone zostało w dwóch kolejnych kontrolach na miejscu przeprowadzonych przez organ w roku 2007 i 2008. W konsekwencji tych ustaleń organy obu instancji zasadnie przyjęły, że w przypadku skarżącej zachodzi konieczność zastosowania sankcji określonej w § 16 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym w razie ponownego stwierdzenia uchybienia w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, płatność rolnośrodowiskowa podlega zawieszeniu w danym roku i w roku następnym. Zaakcentowania przy tym wymaga, że na zagadnienie będące przedmiotem niniejszej sprawy nie rzutują w żaden sposób dotychczas zapadłe rozstrzygnięcia sądowoadministracyjne, gdyż zarówno Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 987/09, jak i tut. Sąd w wyroku z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 33/11, wypowiadały się w jedynie w kwestii możliwości uznania, czy okoliczność stwierdzona w toku pierwszej z w/w kontroli, tj. ustalenie w dniach 26 lutego – 1 marca 2007 r. braku okrywy roślinnej na gruntach skarżącej, stanowi przesłankę wznowieniową w sprawie dotyczącej przyznania skarżącej płatności rolnosrodowiskowej na rok 2006.

Dostrzec też trzeba, że w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji organu pierwszej instancji, przedstawiona została szczegółowa interpretacja dokumentacji w postaci protokołów kontroli wraz z precyzyjnym, logicznym i przekonującym wyjaśnieniem przyczyn, z jakich przyjęto, że w przypadku skarżącej stwierdzony został brak realizacji zadań w ramach pakietu rolnośrodowiskowego – "ochrona gleb i wód". Zawieszając skarżącej płatność na rok 2007, wyczerpująco opisano stwierdzone nieprawidłowości wykryte w wyniku przeprowadzonych kontroli oraz motywy, na których oparte zostało rozstrzygnięcie. Brak jest zatem podstaw do przypisania organom zarzucanego w skardze naruszenia art. 7 K.p.a. bądź art. 77 K.p.a.

Podzielić również należało stanowisko organu odwoławczego odnośnie podnoszonej przez skarżącą w piśmie z dnia 4 lutego 2008 r. okoliczności wymarznięcia gorczycy z powodu niekorzystnych warunków atmosferycznych. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 lit. a-f rozporządzenia nr 817/2004, Państwa Członkowskie mogą uznać, w szczególności, następujące kategorie siły wyższej: śmierć rolnika; długoterminową niezdolność rolnika do wykonywania zawodu; wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeżeli wywłaszczenie to nie mogło być przewidziane w dniu podjęcia zobowiązania; klęskę żywiołową poważnie dotykającą grunty rolne gospodarstwa; wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich; chorobę epizootyczną dotykającą część lub całość należących do rolnika zwierząt gospodarskich. Z powyższego uregulowania wynika, że chodzi o zdarzenia nadzwyczajne, które dają się zakwalifikować w kategoriach działania siły wyższej, w tym – w odniesieniu do gruntów rolnych – takie zjawiska, które można uznać za klęskę żywiołową dotykającą grunty rolne gospodarstwa w stopniu poważnym. Mogą to być zatem ekstremalne zdarzenia wywołane działaniem sił przyrody niezależnym od ludzi i nietypowym dla danej strefy klimatycznej.

W ocenie Sądu, podnoszone przez skarżącą okoliczności, które miały wskazywać na niezależne od niej przyczyny wymarznięcia ziaren gorczycy (silne mrozy, brak okrywy śnieżnej), organ odwoławczy prawidłowo rozważył w aspekcie przesłanek wymienionych w powołanym wyżej przepisie prawa wspólnotowego, przewidującym możliwość uwzględnienia w indywidualnych przypadkach, wyjątkowych okoliczności pozwalających na odstąpienie od stosowania sankcji. Zauważyć przy tym trzeba, że dodatkowym warunkiem zastosowania tego przepisu jest spełnienie wymogu powiadomienia o takich okolicznościach w formie pisemnej, w terminie 10 dni roboczych, w którym rolnik jest w stanie dokonać tej czynności oraz przedstawienia odpowiednich dowodów zadowalających ten organ (art. 39 ust. 2 rozporządzenia nr 817/2004). Tymczasem z lektury akt administracyjnych wynika, że w piśmie z dnia 12 stycznia 2008 r., które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 16 stycznia 2008 r. (data nadania przesyłki 15 stycznia 2008 r.) oświadczyła jedynie, że pole nie jest w 1/3 części pokryte roślinnością, gdyż gorczyca wysiana w terminie późniejszym niż 30 września wymarzła w związku z występującym mrozem. Natomiast dopiero przy piśmie opatrzonym datą 4 lutego 2008 r. skarżąca przedłożyła zarówno zaświadczenie Dyrektora Stacji Doświadczalnej Oceny Odmian w [...] z dnia 7 lutego 2008 r. o występowaniu mrozów w rejonie [...] w poszczególnych miesiącach, jak też oświadczenie Kierownika Terenowego Zespołu Doradztwa w [...] z dnia 4 lutego 2008 r., z którego wynikało, że w okresie jesienno-zimowym w rejonie [...] występowały niekorzystne warunki atmosferyczne (znaczne mrozy, suche wiatry, brak okrywy śnieżnej). W świetle treści tych dokumentów nie można nie dostrzec, że już w listopadzie 2007 r. wystąpiły ujemne temperatury sięgające nawet do minus 150C. Jeżeli zatem skarżąca upatrywała w tych okolicznościach wystąpienia siły wyższej, to powinna wskazać na nie już w listopadzie bądź na początku grudnia 2007 r. Poza tym, jak słusznie zaakcentował organ odwoławczy, niewysianie przez skarżącą gorczycy w terminie do 30 września, co wynika zarówno jej oświadczeń z dnia 28 września 2007 r. i z dnia 12 stycznia 2008 r., jak i z raportu z czynności kontrolnych nr [...], oznacza, że skarżąca podjęła ryzyko, iż roślina ta z powodu wystąpienia wczesnych mrozów może wymarznąć. Właśnie z tego powodu w ramach pakietu "ochrona gleb i wód", jako jedno z zadań, które winien zrealizować producent, jest obsiew pola m. in. gorczycą w terminie do dnia 30 września. Nie realizując powyższego obowiązku skarżąca powinna była liczyć się z potencjalną możliwością braku posiadania w okresie zimy co najmniej 33 % gruntów ornych pokrytych roślinnością. W tym stanie rzeczy zasadnie organ odwoławczy ustalił brak przesłanek faktycznych do zastosowania przepisu art. 39 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004 i odstąpienia na jego podstawie od sankcji zawieszenia płatności.

Z kolei odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego przeprowadzania kontroli po przejściu mrozów uznać trzeba, że organ był uprawniony do przeprowadzenia kontroli w tym czasie i – jak słusznie zauważył organ odwoławczy – to rodzaj wybranego przez stronę pakietu decyduje o warunkach, jakie mają być spełnione w związku z płatnościami, natomiast organ jest władny zweryfikować, czy producent rolny realizujący dany program wypełnia ciążące na nim obowiązki. Skoro w wybranym przez skarżącą programie jednym z warunków uzyskania płatności było pokrycie w okresie zimowym roślinnością określonego areału gruntów, to właśnie w okresie zimowym należy weryfikować spełnienie przez stronę warunków korzystania z tego programu. Podkreślić również należy, że to organ dokonujący weryfikacji w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego decyduje o terminie przeprowadzanych kontroli, a zatem nie jest on związany wnioskami czy też sugestiami producenta rolnego w tym zakresie.

Skoro zatem ponownie zostało stwierdzone uchybienie w realizacji przez skarżącą zadań w ramach pakietu "ochrona gleb i wód", wariant "międzyplon ścierniskowy", to zasadnie organ uznał, że ziściły się przesłanki do zwieszenia płatności rolnośrodowiskowej określone w § 16 ust. 2 rozporządzenia. Tym samym nie można podzielić zarzucanego w skardze naruszenia również i tego przepisu.

Reasumując stwierdzić przyjdzie, że w rozpoznawanej sprawie wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia, a przy wydawaniu decyzji nie uchybiono przepisom prawa materialnego ani procesowego, w tym art. 7 i art. 77 K.p.a. Skarżąca w prowadzonym postępowaniu brała czynny udział, natomiast uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.

Z przedstawionych względów, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.