Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 824/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2008-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36a, art. 48, art. 49 ust. 1, art. 49b, art. 50, art. 50a pkt 2, art. 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 kwietnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Majka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej sprawy ze skargi W.N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W.N. kwotę 800 (osiemset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. sygn. akt II SA/Go 1022/05 uchylił decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...], którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał W.N. rozbiórkę tej części budynku garażu z kuchnią letnią wybudowanego w [...], która znajduje się w odległości mniejszej niż 3,0 metry od granicy działki nr [...]kalizowanej przy ul. [...]. W uzasadnieniu powyżej wymienionego wyroku jako przyczyny uchylenia decyzji obu instancji wskazano naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy - daty zakończenia robót i zmiany sposobu użytkowania obiektu, zakresu w jakim roboty budowlane rzeczywiście zostały wykonane z odstępstwem od ustaleń i warunków zatwierdzonego projektu budowlanego oraz w jakim naruszają prawo. W ocenie Sądu, przedwcześnie zatem orzeczono o zastosowaniu najbardziej represyjnego środka jaki przewiduje art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. - rozbiórki obiektu. Nadto, bez szczegółowej analizy wykonalności orzeczenia, nakaz rozbiórki obiektu w części określono zbyt ogólnikowo i mało precyzyjnie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...]ana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 orz art. 52 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 z późn.zm.), nakazał W.N. rozbiórkę budynku garażu z kuchnią letnią wybudowanego w M.

Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, iż W.N. decyzją z dnia [...] uzyskał pozwolenie na budowę, na działce nr [...] w M., budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 26 lipca 2002 r. przedstawiciele organu ustalili, iż inwestor wybudował budynek gospodarczy (użytkowany po części jako garaż i kuchnia letnią z pomieszczeniem sanitarnym) z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu realizacyjnego polegającymi na

zmianie jego lokalizacji, rozmiarów i sposobu użytkowania. Organ stwierdził, iż obiekt zlokalizowany jest w odległości 1,90 m od granicy działki z posesją przy ul. [...] (zgodnie z projektem budowlanym 3,00 m), a nadto został częściowo wybudowany na działce nr [...] stanowiącej własność T. K. i F. N. Działki [...] powstały w wyniku podziału działki nr [...]. Na podstawie zgromadzonych dowodów organ ustalił, że plan realizacyjny sporządzono na podkładzie geodezyjnym, który nie obejmował podziału działki nr [...]. Na etapie jego sporządzania podział działek został wykonany wyłącznie przez projektanta w sposób umowny (stosowna adnotacja na podkładzie geodezyjnym) i stanowił jedynie propozycję do dokonanego w okresie późniejszym podziału geodezyjnego, niezgodnego z powyższą propozycją. Ustalono także, iż budowa przedmiotowego budynku nie była udokumentowana w dzienniku budowy, a budynek mieszkalny bez garażu został oddany do użytku w dniu 5 marca 1997 r.

Dalej Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego wskazał, iż uwzględniając wskazania wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 lutego 2007 r. przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe między innymi oględziny obiektu, w trakcie których ustalił, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w całości przed 1993 r., zatem przed wydaniem na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych. Również samowolna zmiana sposobu użytkowania nastąpiła przed wejściem w życie nowelizacji Prawa budowlanego z 16 kwietnia 2004 r., a jednocześnie nie naruszała ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem w ocenie organu, nie mogła stanowić przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego. Organ wywiódł także, iż dotychczas sprawa budowy garażu z kuchnią letnią nie została zakończona wydaniem decyzji ostatecznej rozstrzygającej co do istoty tj. decyzja zezwalająca na wznowienie robót lub nakazem rozbiórki na podstawie art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., zatem w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące - art. 50 i art. 51 ustawy (nie wskazano jakiej). Inwestor nie dostarczył dokumentów nakazanych w decyzji Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...], wobec czego organ "nie stwierdził możliwości wydania decyzji na wznowienie robót". Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że "zakres odstępstw od projektu budowlanego polega na powiększeniu wymiarów budynku, zmianie jego lokalizacji w odniesieniu do granicy działki. W celu doprowadzenia do zgodności z przepisami należałoby nakazać rozbiórkę tej części, która narusza przepisy, tj. części obiektu znajdującej się w odległości mniejszej niż 3,00 metry od granicy działki nr 237 oraz wykraczającej ponad wymiary zawarte w projekcie

budowlanym tj. szerokość 5,0 m, długość 6,0 m. Powyższe oznaczałoby konieczność rozbiórki ściany tylnej i bocznej, Jednakże wiązałoby się to z powstaniem zagrożenia dla pozostałej części obiektu, gdyż płyty stropowe są oparte na ścianie frontowej i tylnej". Z tej przyczyny organ, powołując się na dokonane ustalenia oraz uwagi zawarte we wskazanym wyżej wyroku stwierdził, że nie można nakazać rozbiórki obiektu w opisanej części, zatem zasadnym stało się wydanie nakazu rozbiórki całego budynku garażu z kuchnią letnią.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył W.N., wnosząc o jej uchylenie. Inwestor wskazał, że uzyskał pozwolenia na użytkowanie gruntu, części działki nr [...] od jej współwłaścicieli, które objęte będzie umową notarialną. Odnosząc się do kwestii przybliżenia jedna ze ścian bocznych budynku do granicy działki sąsiedniej na odległość 1,90 m, zamiast 3,00 m skarżący wskazał, że w zaświadczeniu z dnia 17 grudnia 2002 r. Urząd Miejski w M. potwierdził, że usytuowanie obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce w M. jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w dniu 21 października 1991 r. Przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszcza natomiast sytuowanie ścian budynków w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej. Skarżący podniósł w związku z tym, że w planach zagospodarowania przestrzennego Miasta i gminy Małomice brak jest zapisów o "niemożliwości zbliżenia się do granic", a "prawie wszystkie budynki gospodarcze oraz garaże postawione są na granicach z dwóch stron graniczących z działkami sąsiednimi.

Ponadto skarżący zakwestionował twierdzenie organu pierwszej instancji, jakoby przed wydaniem decyzji uchylonych wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. organy nadzoru budowlanego nie znały faktu wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego decyzji z 16 czerwca 1996 r. o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego. W.N. stwierdził ponadto, że budynek gospodarczy został wybudowany w 1993 r. w stanie surowym, nie wykończony, bez tynków zewnętrznych, elektryki i elewacji zewnętrznej, co zostało udokumentowane fotografiami (sporządzonymi zimą) przedłożonymi w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez PINB 10 października 2003 r.

Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa, a w konsekwencji odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do jego treści organ odwoławczy wyjaśnił, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma znaczenie przy udzielaniu pozowania na budowę, nie zaś w sytuacji gdy roboty budowlane zostały już wykonane. Natomiast kwestia ewentualnego posiadania przez inwestora zgody współwłaścicieli nieruchomości gruntowej na wykonane samowolnie na ich nieruchomości roboty budowlane, nie może być brana pod uwagę przez organ przy wydawaniu rozstrzygnięć w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Celem powyższych przepisów jest bowiem doprowadzenie do stanu zgodności z prawem samowolnie wykonanych robót, jednakże w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że doprowadzenie do zgodności z prawem budowy budynku garażu z kuchnią letnią na działkach w [...] zrealizowanego z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę (istotne odstąpienie polega na zmianie usytuowania budynku względem działek sąsiednich oraz zmianie powierzchni zabudowy), podlega regulacjom obecnie obowiązującej ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Konieczność stosowania obowiązujących regulacji art. 51 ww. ustawy, wprowadzonych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, póz. 888), wynika z zapisu art. 1 pkt 21 tej nowelizacji. Art. 2 ust. 1 nowelizacji stanowi natomiast, że do spraw wszczętych, a niezakoriczonych przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się przepisy tej ustawy. Organ zauważył także, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z 16 czerwca 1994 r. została wydana w przedmiocie wstrzymania wykonywania robót budowlanych przy budowie budynku oraz dostarczenia wskazanych dokumentów (pod rządami ustawy z 7 lipca 1994 r. wstrzymanie robót następuje w drodze zaskarżalnego postanowienia), zatem decyzja ta nie kończy działań właściwego organu w tej sprawie. W ocenie LWINB organ zobowiązany jest do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 , przy czym w zależności od ustaleń co do stanu faktycznego może to być decyzja umożliwiająca legalizację samowoli polegającej na istotnym odstępstwie, bądź w przypadku braku możliwości legalizacji, nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę (art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy). Organ odwoławczy, w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. słusznie uznał, że istotne odstąpienie dokonane przy budowie przedmiotowego budynku nie spełnia warunków do jego legalizacji. Przekroczenie bowiem przez budynek granicy działki nr [...]

z działką sąsiednią nr [...]/1 oraz jego usytuowanie w odległości 1,90 m od działki przy ul. [...] 41, pozostaje w sprzeczności z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie wydania pozwolenia na budowę, a przede wszystkim z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), które mają zastosowanie w omawianej sprawie. Ponadto w kwestii zarzutu zgodności z obowiązującym w dacie budowy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 21 października 1991 r. usytuowania budynku w odległości 1,90 m jedną ze ścian od granicy działki, organ zaznaczył, że powoływane przez inwestora zaświadczenie Urzędu Miejskiego z 17 grudnia 2002 r. nie może być uwzględnione przy ocenie materiału dowodowego, bowiem plan ten utracił swoją moc z dniem 1 stycznia 1991 r. Nie może zatem uzasadniać umiejscowienia budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią. Organ wskazał także, iż brak jest przesłanek do zaakceptowania usytuowania omawianego budynku w odległości 1,90 m od działki sąsiedniej, według akt sprawy nie istnieje bowiem na niej budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych usytuowanych w odległości 1,9 m od granicy, jak też nie wydano pozwolenia na budowę tak usytuowanego budynku. Nie zachodzi w sprawie przypadek, o jakim mowa w § 12 ust. 4 pkt 1 i pkt 2. Organ drugiej instancji podzielił także opinię Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do okoliczności, że nie jest możliwe doprowadzenie omawianego obiektu do stanu zgodnego z przepisami, ze względu na fakt, iż na ścianie która zlokalizowana jest w całości na działce sąsiedniej nr [...] oparte są płyty stropodachu. Rozbiórka tej ściany, wraz z jednoczesną rozbiórką naruszających przepisy odcinków ścian bocznych, bez wątpienia spowodowałoby powstanie zagrożenia dla pozostałej części obiektu. Organ uznał zatem za niemożliwe wydanie nakazu doprowadzenia, wybudowanego budynku garażu z kuchnią letnią na działkach nr ewid. [...], do stanu poprzedniego, tj. do stanu zgodnego z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. Organ drugiej instancji potwierdził także, iż bez wpływu na możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem pozostaje samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku z funkcji gospodarczej na obecnie istniejącą.

W.N., reprezentowany przez żonę J. N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]. Strona skarżąca podniosła zarzut niewyczerpania nakazu należytego uzasadnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, wynikającego z treści art 107 § 3 K.p.a. Zdaniem skarżącego decyzje organów nadzoru

budowlanego, objęte skargą, jedynie powtarzają wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Go 1022/05, dodając treść przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W decyzjach tych brak jest odniesienia do zaleceń Sądu na str.10, iż: "Nakładając na obywatela tak poważną sankcję organy winny szczególnie dokładnie uzasadnić stan faktyczny i prawny, a załatwiając sprawę mieć na uwadze okoliczności konkretnego przypadku, konieczność miarkowania (często wzajemnie sprzecznych) słusznych interesów wszystkich stron postępowania oraz interesu społecznego, a także wzgląd na wykonalność decyzji".

Odpowiadając na skargę Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, póz. 1270 z późn.zm., przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.").

W zakresie tak określonej kognicji, skargę jako zasadną należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, iż organy administracji rozpoznające ponownie sprawę oraz Sąd związane są w powyższym zakresie wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Go 1022/05.

We wskazanym orzeczeniu Sąd stwierdził, iż oceny legalności wybudowania przez W.N. spornego obiektu budowlanego (garażu z kuchnią letnią) należy dokonać w trybie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 z późn.zm.). Obiekt ten został bowiem wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego, zatem nie stanowił "samowoli budowlanej" w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego.

Prawidłowo zatem organy nadzoru budowlanego, orzekające ponownie w sprawie, prowadziły postępowanie zmierzające do ustalenia czy sporny budynek został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego oraz czy istnieje możliwość legalizacji wykonanych w takich warunkach prac budowlanych, czy też, dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem, konieczne jest dokonanie rozbiórki obiektu.

Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Co do zasady postanowienie takie traci z mocy prawa ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba, że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Jednakże po myśli art. 51

7

ust. 7 ww. ustawy, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Odpowiednie stosowanie w przypadku ustalenia, że roboty budowlane zakończono oznacza zatem, iż wydania decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 nie poprzedza wydanie postanowienia (byłoby to bezcelowe), a nadto nie jest ono ograniczone ww. terminem.

Regulacja art. 51 ust. 1 dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego:

1)samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować,

2)samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji,

3) istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków

pozwolenia na budowę.

Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas właściwy organ zobowiązany jest wydać decyzję zakazującą dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, a w przypadku szczególnym może też nakazać przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem postępowania naprawczego nie jest zatem doprowadzenie do rozbiórki obiektu budowlanego (lub jego części) wybudowanego nawet w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę oraz przepisów prawa, jednakże realizowanego na podstawie tegoż pozwolenia. Postępowanie to w pierwszej kolejności, poprzez "wymuszenie" na inwestorze wykonania pewnych czynności lub robót budowlanych, dążyć ma do doprowadzenia obiektu (robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem, jeżeli jest to realnie możliwe w świetle obowiązujących przepisów w tym techniczno-budowlanych, a także wymagań sztuki budowlanej. Dopiero w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego, na podstawie wszechstronnej, wyczerpującej oceny prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego) stwierdzi naruszenie ustaleń i wymogów pozwolenia na budowę bądź przepisów prawa tego rodzaju, że nie jest możliwe doprowadzenie w inny sposób do stanu zgodnego z prawem - obowiązany jest nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego w całości lub w tej części, w której narusza on prawo. Ponadto należy podkreślić, tak jak uczynił to Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lutego 2007 r., iż nakładając na obywatela tak poważną sankcję organy winny szczególnie dokładnie uzasadnić stan faktyczny i prawny, a załatwiając sprawę mieć na uwadze okoliczności konkretnego przypadku, konieczność miarkowania (często wzajemnie sprzecznych) słusznych interesów wszystkich stron postępowania oraz

8

interesu społecznego, a także wzgląd na wykonalność decyzji administracyjnej (zasady prawdy obiektywnej, przekonywania oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażone w art. 7, art. 8 i art. 11 Kpa).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, na podstawie wnikliwej analizy akt sprawy, w szczególności treści zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Sąd zważył, że słuszny jest zarzut skargi dotyczący przeprowadzenia postępowania administracyjnego z naruszeniem powyższych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, materialnoprawną podstawę decyzji organów nadzoru budowlanego winien w istocie stanowić nie przepis art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, lecz przepis art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 lub ust, 3 ww. ustawy albowiem zachodzi tu inny niż określone w art. 48 albo art. 49b przypadek wykonania robót budowlanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Ponieważ roboty budowlane związane z budową spornego budynku zostały zakończone przed wszczęciem postępowania, bezcelowym byłoby wydawanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania wykonanych już robót. Prawidłowo także organ odwoławczy uznał, iż wydaniu decyzji w powyższym trybie nie stoi na przeszkodzie prowadzone wcześniej postępowanie, w szczególności orzeczenie o wstrzymaniu robót, w trybie przepisów uprzednio obowiązującej ustawy z 1974 r., albowiem nie zostało ono zakończone wydaniem decyzji merytorycznej co do istoty sprawy.

W przedmiotowej sprawie obowiązkiem organów było zatem w pierwszej kolejności jednoznaczne ustalenie czy faktycznie i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił, które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, a następnie czy odstępstwa te stanowią przesłankę do zastosowania trybu legalizacyjnego tzn. czy istnieje możliwość przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w całości lub określonej części, czy też nie i dlaczego. Jednocześnie należy mieć na uwadze, iż ewentualne rozważenie zobowiązania przez właściwy organ inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych musiałoby mieć na celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a nie jak zdaje się twierdzić organ do "stanu poprzedniego". W rozpoznawanej sprawie bowiem sporny obiekt budowlany był wybudowany pierwotnie w sposób tożsamy z obecnym, jeżeli zatem nastąpiło to niezgodnie z pozwoleniem na budowę lub przepisami to, o ile jest to możliwe, należałoby doprowadzić do jego zgodności z prawem.

Nie dokonano w szczególności w formie graficznej szczegółowego porównania pomiędzy zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę, a stanem rzeczywistym, z uwzględnieniem usytuowania i powierzchni spornego budynku oraz aktualnego zagospodarowania działek nr ewid. [...]. Organy ustaliły w sposób ogólny, iż istotne odstąpienie od warunków udzielonego pozwolenia na budowę polega na zmianie usytuowania budynku względem działek sąsiednich oraz zmianie powierzchni zabudowy. W powyższym zakresie okolicznością bezsporną pomiędzy stronami pozostaje fakt, iż nastąpiło samowolne zmniejszenie odległości budynku od granicy działki tj. z planowanej 3,00 m, do 1,9 m. Znajduje to także potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Sąd podziela ocenę organów, iż stanowi to odstępstwo istotne w rozumieniu przepisów art. 36 a i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Ponadto już w uprzednim wyroku w sprawie Sąd wskazał, iż z analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów (w szczególności planu realizacyjnego stanowiącego integralną część pozwolenia na budowę oraz inwentaryzacji powykonawczej sporządzonej w 2003 r.) wynika, że zwiększeniu uległy odpowiednio gabarytu i kubatura budynku tj. długość - z 6,00 m do 6,20 m, szerokość -z 5,00 m do 5,80 m, pow. zabudowy - z 30,00 m2 do 35,96 m2, kubatura - 84,00 m3 do 98,89 m3 . Organy uznały także, bez bliższego uzasadnienia oraz sprecyzowania tej okoliczności, że nastąpiło przekroczenie granicy działki nr [...] z działką [...].

Ostatecznie organ odwoławczy uznał, że istotne odstąpienie dokonane przy budowie tego obiektu, czyli przekroczenie granicy działki nr [...] z działką sąsiednią [...] oraz jego usytuowanie w odległości 1,90 m od działki przy ul. [...] nie spełnia warunków do jego legalizacji. Pozostaje bowiem w sprzeczności z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie wydania pozwolenia na budowę, a przede wszystkim z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które z uwagi na samowolny charakter odstępstwa mają zastosowanie w omawianej sprawie. Z kolei analiza dalszej treści uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wskazuje, że w jego ocenie nie jest możliwe doprowadzenie omawianego obiektu do stanu zgodnego z przepisami, ze względu na okoliczność iż na ścianie, która zlokalizowana jest w całości na działce sąsiedniej nr [...] oparte są płyty stropodachu. Rozbiórka tej ściany, wraz z jednoczesną rozbiórką naruszających przepisy odcinków ścian bocznych, w ocenie organu spowodowałaby powstanie zagrożenia dla pozostałej, zgodnej z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę części obiektu. Z tej właśnie przyczyny organ uznał, iż niemożliwym byłoby wydanie

10

nakazu doprowadzenia spornego budynku garażu z kuchnią letnią do stanu poprzedniego, to jest do stanu zgodnego z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę z uwzględnieniem wykonanych już robót budowlanych.

W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy analiza zgromadzonego materiału dowodowego oraz treści podnoszonych w toku postępowania przez skarżącego zarzutów prowadzi do wniosku, iż powyższe rozważania z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji wadliwe zaniechanie rozważenia możliwości przeprowadzenia postępowania naprawczego przed orzeczeniem rozbiórki, są przedwczesne.

Nie wyjaśniono bowiem spornej okoliczności czy faktycznie nastąpiło "przekroczenie" granicy działki [...] stanowiące rzeczywiste odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę (oraz czy jest to odstępstwo istotne w rozumieniu przepisów art. 51 i art. 36 a ww. ustawy), w sytuacji gdy na znajdującym się w aktach sprawy planie realizacyjnym, stanowiącym integralną część pozwolenia na budowę, oznaczono jedynie planowany przez projektanta podział działki [...]. Organ nie wyjaśnił w jakikolwiek sposób kiedy nastąpił skuteczny pod względem prawnym podział działki nr [...], i jakie w konsekwencji wywołuje to skutki prawne dla rozstrzygnięcia przedmiotu niniejszej sprawy. Nie jest także możliwe dokonanie na podstawie akt sprawy oceny w jakim zakresie (i ile) przekroczenie to nastąpiło.

Niezależnie od powyższego należy podkreślić, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zachodzi istotna sprzeczność pomiędzy prezentowanym wywodem natury ogólnej, a dokonaną wykładnią prawa w przedmiotowej sprawie. Sąd podziela wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko, zgodnie z którym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma znaczenie przy udzielaniu pozwolenia na budowę, nie zaś w sytuacji gdy roboty budowlane zostały już wykonane. Osoby trzecie posiadające przymiot strony w sprawie, mogą natomiast bronić swych praw w tym zakresie przed sądem powszechnym. Zasadnie także powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych organ wywiódł, iż kwestia ewentualnego posiadania przez inwestora zgody współwłaścicieli nieruchomości gruntowej na wykonane samowolnie na ich nieruchomości roboty budowlane nie może być brana pod uwagę przez organ przy wydawaniu rozstrzygnięć w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Celem ww. przepisów jest bowiem doprowadzenie do stany zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych, jednakże w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego.

11

Jednakże powyższe uwagi natury ogólnej, w ocenie Sądu, organ nieprawidłowo

zastosował w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Po pierwsze bowiem organ nie

ustalił ponad wszelką wątpliwość, iż w sprawie rzeczywiście nastąpiła zmiana

posadowienia spornego budynku w stosunku do określonej w planie realizacyjnym

dopiero projektowanej granicy pomiędzy działkami po podziale o nr [...], czy

tez zaistniała sytuacja jest następstwem innych okoliczności. W takiej bowiem sytuacji

nieuzasadnionym byłoby ponoszenie przez inwestora ujemnych skutków zaistniałej

sytuacji na gruncie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Następnie pomimo

wskazania, że naruszenie przepisów prawa cywilnego nie ma znaczenia

w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisu art. 51 Prawa budowlanego oraz

braku wywodu, iż tego typu odstępstwo stanowi odstępstwo istotne w rozumieniu art. 51

ust. 1 pkt 3, uznał, iż aby doprowadzić sporny obiekt do stanu zgodnego z prawem

konieczna byłaby rozbiórka ściany budynku znajdującej się na działce sąsiedniej nr

239/1. Organ nie wskazał przepisu prawa budowlanego, która uniemożliwiałaby

legalizację wykonanych robót w tym zakresie nawet w sytuacji gdyby okazało się, że

istotnie W.N. z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub

warunków pozwolenia na budowę (plan realizacyjny zakładał budowę przy

projektowanej granicy działek [...], powstałych z podziału działki 239), wykonał

roboty budowlane z naruszeniem prawa własności. Podkreślenia wymaga także, iż

skarżący już w toku postępowania administracyjnego informował organy, że posiada

zgodę współwłaścicieli działki nr [...] na dysponowanie zajętą pod budowę częścią ich

nieruchomości oraz podjął działania mające na celu zmianę przebiegu granicy w celu

doprowadzenia do nabycia gruntu, na którym posadowiono sporny budynek. Co nie

pozostaje bez znaczenia dla oceny możliwości doprowadzenia spornego budynku do

stanu zgodnego z prawem.

Należy wskazać, iż zgromadzony w sprawie dotychczas materiał dowodowy nie uprawniał organu do dokonania takiej kwalifikacji, iż nie istnieje żadna możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem chociażby w części.

W konsekwencji o ile, po wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, jedyną przeszkodę w umożliwieniu legalizacji wykonanych przez inwestora robót budowlanych stanowić miałaby okoliczność, iż odległość budynku od granicy z działką W. L. powinna wynosić 3,00 m, natomiast skarżący wybudował budynek w odległości 1,90 m od granicy, organ winien dokonać ponownej analizy sprawy pod kątem możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowlanym poprzez dokonanie określonych czynności lub robót budowlanych.

12

Ewentualnie, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uprzednim wyroku tutejszego Sądu, wymagało będzie ponownego rozważenia czy konstrukcja budynku, w tym stropu, umożliwia dokonanie rozbiórki budynku jedynie w tej części, w której nie jest możliwa jego legalizacja, czy też koniecznym jest nakazanie jego rozbiórki w całości. Przy czym ustalenia dokonane w tym zakresie winny opierać się na opinii lub ekspertyzie osoby posiadającej odpowiednie w tym zakresie uprawnienia tak, aby strony zainteresowane jeszcze przed wydaniem decyzji mogły ustosunkować się do takiego dowodu.

Nie można pominąć okoliczności, iż niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego odnoście rozmiaru i charakteru każdego ze stwierdzonych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę lub przepisów prawa, w okolicznościach przedmiotowej sprawy rzutuje na dokonaną przez organ subsumcję ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji normy prawnej. Wadliwe ustalenie zakresu i charakteru odstępstw może zatem rodzić konsekwencje w postaci błędnej oceny, iż nie jest możliwe przywrócenie obiektu do stany zgodnego z prawem poprzez wykonanie innych obowiązków lub czynności. Może to więc uchronić inwestora od obowiązku rozbiórki obiektu, co najmniej w części. Z powodu wskazanych wyżej wad w ustaleniu stanu faktycznego sprawy i poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zgromadzenia wszystkich możliwych dowodów - naruszenie zasady prawdy obiektywnej - zaskarżona decyzja nakładająca na inwestora tak dotkliwą sankcję, nie może się ostać. Dokonana bowiem przez Sąd analiza akt sprawy nie umożliwia oceny czy istotnie, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, dla przywrócenia wybudowanego przez W. N. obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, niezbędna jest jego rozbiórka i to rozbiórka w całości.

Zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, decyzja administracyjna, może zostać wydana jedynie na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Decyzji dotyczącej realnej możliwości przywrócenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, a przy braku takiej możliwości precyzyjnego określenia "rozmiaru" ewentualnego nakazu rozbiórki, czy też sposobu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie można było podjąć bez szczegółowego ustalenia zakresu w jakim roboty budowlane rzeczywiście zostały wykonane z odstępstwem od ustaleń i warunków zatwierdzonego projektu budowlanego oraz w jakim naruszają prawo. Oznacza to, że wskazanych wyżej przyczyn proceduralnych (naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 K.p.a.), wadliwa decyzja Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego

13

podlegała uchyleniu, albowiem stwierdzone uchybienia mogły mieć istotny wpływa na wynik sprawy także poprzez błędna wykładnię stosowanego przez organ prawa materialnego.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy winien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a. bądź art. 138 § 2 k.p.a. celem zebrania takiego materiału dowodowego, który pozwoli na wszechstronne wyjaśnienie okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.

Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Po myśli art. 152 P.p.s.a., mając na uwadze charakter zaskarżonej decyzji orzeczono, że nie może być ona wykonana do uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisów art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania tj. wpisu od skargi w wysokości 500,00 zł oraz kosztów dojazdu pełnomocnika skarżącego do sądu 300,00 zł.