Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 744/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16  ust.  1 w zw z  art.  5  ust.  2 i  art.  17
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 145  par.  1 pkt  1  lit.  a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Zarządu Spółki z o. o. A w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Spółki z o.o. A w Z. z dnia [...] roku nr [...]; 2) zasądza od Zarządu Spółki z o.o. A w Z. na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych (słownie: dwieście złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M. K. w dniu 2 kwietnia 2014 r. zwróciła się do A Sp. z o.o. w Ż. z wnioskiem z dnia 28 marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na poniższe pytania:

1) czy A sp. z o.o. była informowana przez B sp. z o.o. o zastrzeżeniach co do stanu technicznego obiektów budowlanych B zlokalizowanego w Ż., przy ul. [...] oraz licznych wad tych obiektów wynikających z nieprawidłowości powstałych w trakcie procesu budowlanego tych obiektów;

2) czy A sp. z o.o. dostarczyła do Gminy Miasta Ż. ekspertyzę budowlaną sporządzoną przez mgr inż. M. C. w przedmiocie stanu technicznego oraz wad istniejących w budynkach, a także czy Gmina Miasta Ż. została poinformowana o wynikach tej ekspertyzy bądź zastrzeżeniach zgłaszanych przez B sp. z o.o.;

3) czy wyniki i wnioski tej ekspertyzy były konsultowane przez A sp. z o.o. z przedstawicielami Gminy Miasto Ż. oraz czy powstały dokumenty, pisma, notatki zawierające wnioski z analiz tej ekspertyzy przeprowadzonych przez pracowników powyższej spółki i Gminy Miasto Ż.. Jeżeli tak to należy udostępnić treść przedmiotowych dokumentów, pism oraz notatek;

4) czy, w związku z przeprowadzonym postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego wszczętym ogłoszeniem o nr [...], A sp. z o.o. analizowała ryzyko i konieczność udzielenia nowego zamówienia w związku z wykonaniem przez C robót zamiennych (zmiana posadowienia budynków) nieujętych w projekcie budowlanym opisującym przedmiot zamówienia. Jeżeli tak to należy udostępnić kopię dokumentów, pism oraz notatek zawierających te analizy;

5) czy A sp. z o.o. przeprowadzała kontrolę prawidłowości realizacji przez C zamówienia publicznego polegającego na budowie B w Ż., w szczególności pod kątem wykonania przez C robót i zastosowania materiałów zgodnie z wymogami określonymi w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia z dnia 2 czerwca 2010 r. oraz weryfikacji, czy jakość zastosowanych materiałów i wykonanych robót budowlanych odzwierciedla wysokość wynagrodzenia wykonawcy z tytułu realizacji zamówienia. Jeśli tak to należy udostępnić kopię dokumentów, pism oraz notatek zawierających wyniki takiej kontroli;

6) czy A sp. z o.o. analizowała ryzyko związane ze wzruszeniem decyzji administracyjnej w postaci pozwolenia na budowę nr [...] [...]z dnia [...] r. w związku z naruszeniem przez inwestora, kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestorskiego przepisów prawa budowlanego związanych z faktem: odstąpienia od projektu budowlanego polegającego na wykonaniu robót zamiennych (zmiana posadowienia budynków) na podstawie projektu zamiennego, w wyniku czego nastąpiła zmiana do projektu, na którą projektanci (mgr inż. arch. K. B. i inż. M. K.) nie wyrażali zgody; niedokonania odpowiednich zawiadomień o wprowadzeniu zmian do zatwierdzonego projektu budowlanego; prowadzenia dzienników budowy nierzetelnie i niezgodnie ze stanem faktycznym oraz przepisami wykonawczymi. Jeśli tak to należy udostępnić kopię dokumentów, pism oraz notatek zawierających te analizy;

7) czy A sp. z o.o. informowała [...] Urząd Marszałkowski o zgłaszanych przez spółkę B sp. z o.o. zastrzeżeniach co do stanu technicznego obiektów budowlanych B i licznych wadach tych obiektów wynikających z nieprawidłowości powstałych w trakcie procesu budowlanego. Jeżeli tak to należy udostępnić przedmiotowe pisma.

Dodatkowo, domagała się udostępnienia następujących dokumentów:

1) kosztorysu budowlanego inwestycji polegającej na budowie B zlokalizowanego w Ż., przy ul. [...] sporządzonego przez inwestora (A sp. z o.o.) i wykonawcę (C);

2) umowy nr [...] zawartej przez A sp. z o.o. z Zarządem Województwa [...] o dofinansowanie projektu pn. "[...]";

3) pism otrzymanych od Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] zawierających informacje i wyniki pokontrolne sporządzone po przeprowadzonych przez ten Wydział kontrolach realizacji projektu pn. "[...]".

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Zarząd Spółki z o.o. A w Ż., działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z póżn. zm., obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 i art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji do informacji publicznej (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 z późn. zm., zwanej dalej "u.d.i.p."), odmówił udostępnienia M. K. wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że Spółka A w Ż. włada majątkiem publicznym jednakże jest zarazem spółką prawa handlowego i pozostaje w sporach dotyczących tego majątku, z którym związane są wnioskowane informacje. Poza tym informacje z narad A sp. z o.o., na których omawiana jest strategia zabezpieczenia interesu spółki, w tym strategia dochodzenia, zabezpieczenia i egzekucji roszczeń wchodzą w zakres tajemnicy przedsiębiorstwa, a ich ujawnianie nie może następować w sposób swobodny. Dodatkowo wskazano, iż udostępnienie informacji we wnioskowanym zakresie w trakcie trwających postępowań sądowych, może mieć wpływ na te postępowania, w szczególności może ograniczać prawo do obrony Spółki w procesie, narazić ją na dalsze zarzuty przeciwnika i utrudniać dochodzenie roszczeń. A zatem, zdaniem organu, doszłoby do naruszenia zasady równości stron, nadto A sp. z o.o. nie dysponuje informacjami z narad zarządu B sp. z o.o., spotkań i korespondencji prowadzonej przez ten podmiot. Ujawnienie informacji byłoby także równoznaczne z przekazaniem informacji o sile własnych dowodów, przyjętych planach i sposobie działania. Jednocześnie zauważono, że sposób sformułowania wniosku, świadczy nie tyle o poszukiwaniu informacji, co o stawianiu określonych hipotez, które A sp. z o.o. uznaje za nieprawdziwe, a których zwalczanie wymagałoby szczegółowego przetwarzania informacji i ujawniania kolejnych dowodów. Tym samym sposób ukierunkowania wniosku pozwala na uzasadnioną obawę, iż chodzi w nim nie tyle o uzyskanie informacji, co o uzyskanie takiego dokumentu, który mógłby zostać wykorzystany w toku postępowań sądowych zwłaszcza, że wniosek sformułowano w sposób zbieżny z zarzutami formułowanymi przez A sp. z o.o. w trakcie postępowań sądowych. Podsumowując, zdaniem organu, wnioskowane informacje wchodzą w zakres tajemnicy przedsiębiorstwa i ich ujawnienie w toku procesu jest nieuzasadnione, gdyż mogłoby utrudnić dochodzenie roszczeń i prowadzenie sporów. Również pracownicy i współpracownicy spółki A sp. z o.o. mają świadomość o poufnym charakterze powyższych informacji i dokumentów, gdyż zostali zobowiązani do ich nieujawniania osobom trzecim. W rezultacie w trosce o należytą ochronę majątku publicznego, co najmniej do momentu definitywnego zakończenia spraw z B sp. z o.o., żądane we wniosku z dnia 2 kwietnia 2014 r. informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa A sp. z o.o. i dlatego odmówiono ich udostępnienia, w trybie u.d.i.p.

W dniu 30 kwietnia 2014 r. wpłynął do organu wniosek M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, która nadal w trybie przepisów u.d.i.p. domagała się udostępnienia odpowiedzi na pytania i zagadnienia sprecyzowane we wniosku z dnia 28 marca 2014 r.

Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Zarząd Spółki z o.o. A w Ż. działając na podstawie art. 104, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 2 i art. 17 u.d.i.p., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]r. nr [...] odmowie udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej przez M. K.. W uzasadnieniu decyzji ponownie powołał się na tajemnicę przedsiębiorstwa jako powód odmowy udostępnienia informacji publicznej. Przytoczył definicję legalną tajemnicy przedsiębiorstwa, zawartą w art. 11 ust. 4 ustawy dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), zgodnie z którą przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Zdaniem organu, wnioskowane informacje są istotne z punktu widzenia prowadzonych postępowań sądowych oraz wchodzą w zakres tajemnicy przedsiębiorstwa. Podkreślono również, że M. K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podniosła żadnych argumentów przemawiających za zmianą pierwotnej decyzji z dnia [...]r. nr [...], oraz powtórzono powołane i zaprezentowane w jej uzasadnieniu stanowisko.

Pismem z dnia 13 czerwca 2014 r. M.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Zarządu Spółki z o.o. A w Ż.z dnia [...]r., nr [...], w przedmiocie informacji publicznej, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, art. 31 ust. 3 w związku z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Jednocześnie skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że A jest spółką miejską należącą w całości do Gminy Miasta Ż., a w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej dysponuje majątkiem komunalnym. Wskazała również, że wnioskowane informacje dotyczą sprawy publicznej, a mianowicie prawidłowości wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na realizację inwestycji o nazwie "[...]". Powołując się na publicznie posiadane informacje wskazała na spór powstały pomiędzy A a spółką B sp. z o.o., którego podstawą są zarzuty dotyczące złego stanu technicznego budynków wynikające z szeregu zaniedbań, jakie miały miejsce w toku budowy B. Poza tym wyjaśniła, iż celem w jakim wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej było uzyskanie wiedzy o podjętych przez A środkach skierowanych na wyeliminowanie ryzyka związanego z realizacją przedmiotowej inwestycji. W ocenie skarżącej każdy obywatel ma prawo wiedzieć, jak spółka zarządzająca majątkiem publicznym realizuje wielomilionową inwestycję oraz jak przeciwdziała wszystkim zagrożeniom związanym z terminowością i jakością wykonywanych robót budowlanych lub rzetelnością prowadzonych procedur budowlanych bądź innych związanych m.in. z udzielaniem zamówień publicznych. Zdaniem skarżącej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej precyzyjnie określiła zakres żądanej informacji, formułując pytania, na które można było udzielić odpowiedzi pozytywnej bądź negatywnej. Podkreśliła, iż uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji zostało sformułowane ogólnikowo, w szczególności nie wskazano na konkretne ryzyka związane z udostępnieniem poszczególnych informacji, uznając, że wszystkie żądane informacje mogą wpłynąć negatywnie na trwające postępowania sądowe. Dodatkowo, nie podano w jaki sposób udostępnienie m.in. umowy o dofinansowanie, kosztorysu budowlanego bądź pism otrzymanych od instytucji kontrolującej rozliczenie dotacji unijnej mogło mieć wpływ na trwające postępowania. Co więcej do żądania udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie zaskarżona decyzja w ogóle się nie odnosi. Z jej uzasadnienia nie można wywnioskować, jakie konkretne działania podjęła Spółka A w celu zachowania poufności każdego rodzaju wnioskowanej informacji przed dostępem do niej osób trzecich. Tym samym Spółka A nie wykazała elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy, a więc, że podjęła działania, które mogą stanowić przejaw woli utajnienia żądanych informacji. Zdaniem skarżącej, Spółka A arbitralnie odmówiła udostępnienia żądanej informacji, zasłaniając się tajemnicą przedsiębiorcy, która nie została w zaskarżonej decyzji w żaden sposób wykazana.

W odpowiedzi na skargę z dnia 1 lipca 2014 r., pełnomocnik organu domagał się oddalenia skargi w całości. Przyznał, że Spółka z o.o. S w Ż. jest podmiotem obowiązanym do ujawniania informacji publicznej, gdyż jest spółką w 100% gminną. Jednakże jako spółka prawa handlowego jest również przedsiębiorcą, który w ramach prowadzonej przez siebie działalności może obejmować różne informacje tajemnicą przedsiębiorstwa. Pełnomocnik organu wyraził opinię, iż zakres wnioskowanych przez skarżącą informacji nie dotyczył prawidłowości wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na realizacje inwestycji związanej z budową B w Ż. lecz kwestii istnienia wad tego [...] oraz określenia przez organ, czy o tych wadach wiedział, jakie działania podjął i czy były one słuszne, a więc czy doszło do zaniedbań ze strony organu. Wyjaśnił, iż publicznie znane są tylko informacje o tym, że: B sp. z o.o. była dzierżawcą B, który zalegał znacznie z zapłatą czynszu, dlatego umowa dzierżawy została rozwiązana oraz A sp. z o.o. prowadzi z B sp. z o.o. spory sądowe o zapłatę czynszu. Natomiast kwestie rzekomego istnienia wad B, przyczyn i okresu ich powstania (podnoszone we wniosku o udostępnienie informacji) nie są informacjami powszechnie znanymi tylko są to zarzuty, którymi broni się B sp. z o.o. w toczących się obecnie postępowaniach sądowych o zapłatę czynszu. Tym samym, zdaniem organu, udostępnienie informacji we wnioskowanym zakresie w trakcie trwających postępowań sądowych, może ograniczyć prawo do obrony, narażać na dalsze zarzuty przeciwnika i utrudnić dochodzenie roszczeń. Powołując się na zawarte w aktach administracyjnych pisma z dnia 16 kwietnia 2014 r. Prezesa Zarządu Spółki, jej pełnomocników i pracowników oraz osób współpracujących z nią, uznano, iż organ podjął niezbędne działania w celu zachowania informacji w tajemnicy, dlatego też informacje, których udostępnienia domaga się M. K.objęte zostały skutecznie tajemnicą przedsiębiorcy, wobec czego nie podlegają obowiązkowi ujawnienia.

Wyrokiem z dnia 25 września 2014 r. o sygn. akt IV SA/Gl 655/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.K. na decyzję Zarządu Spółki z o. o. A w Ż. z dnia

[...]r., nr [...], w przedmiocie informacji publicznej, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a"), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Spółki z o. o. A w Ż. z dnia [...]r. o nr [...]. Jak wskazał Sąd w motywach wyroku, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zasadzie sprowadza się do przytoczenia wyżej już opisanego przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dowodząc, że wszystkie wnioskowane informacje wchodzą w zakres tajemnicy przedsiębiorstwa, a i ich ujawnienie w toku procesu jest nieuzasadnione, gdyż mogłoby utrudnić dochodzenie roszczenie i prowadzenie sporów. W ocenie Sądu, tego typu uzasadnienie wskazuje na niedbałość organu w rozpoznaniu sprawy, nie pozwala na rozpoznanie szczegółowych motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu i powoduje, że w zasadzie, poprzez brak rzeczowej i konkretnej argumentacji odnośnie każdego z 10 postawionych spółce przez skarżącą pytań i żądań, decyzja w istocie wymyka się spod kontroli. W decyzji nie wskazano na konkretne ryzyka związane z udostępnieniem poszczególnych informacji, uznając - en bloc, że wszystkie żądane informacje mogą wpłynąć negatywnie na trwające postępowania sądowe. Nie wskazano, w jaki sposób udostępnienie np. umowy o dofinansowanie, kosztorysu budowlanego bądź pism otrzymanych od instytucji kontrolującej rozliczenie dotacji unijnej mogło mieć wpływ na trwające postępowania. Z kolei do żądania udostępnienia informacji publicznej w ostatnio wskazanym zakresie zaskarżona decyzja w ogóle się nie odnosiła mimo jednoznacznego brzmienia art. 7 k.p.a.

W skardze kasacyjnej A Sp. z o.o. postawiła wskazanemu wyrokowi trzy zarzuty, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Pierwszy zarzutem sformułowanym przez Spółkę jest naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez brak odniesienia się do objęcia żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorcy oraz wadliwą ocenę uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji. Drugi zarzut dotyczył naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że uzasadnienie obu tych decyzji nie spełniało wymagań formalnych, w szczególności nie zawierało uzasadnienia faktycznego i prawnego. Trzeci zarzut odnosił się do art. 141 § 4 p.p.s.a., który miał zostać naruszony przez odniesienie się do stanu faktycznego, w tym brak odniesienia się do objęcia żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorcy jako podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej. W tym zakresie skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie podjął żadnych rozważań w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej, przyczyn tej odmowy czy też istnienia tajemnicy przedsiębiorcy, na którą powołał się organ.

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OSK 3260/14 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2014 r. o sygn. akt IV SA/Gl 744/16 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W motywach uzasadnienia NSA wskazał, że podstawą prawną decyzji administracyjnych będących przedmiotem kontroli sądu administracyjnego są art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 2 i art. 17 u.d.i.p. Podniósł, że nie pozostawia wątpliwości, że odmówiono udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przepisy art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. określają formę decyzji administracyjnej dla odmowy udostępnienia informacji, wskazując jednocześnie odrębności względem regulacji k.p.a. Art. 17 u.d.i.p. odnosi tę regulację odpowiednio do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej. Podstawę materialnoprawną decyzji w sprawie, determinującą ich osnowę, stanowił zatem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. NSA wskazał, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wskazuje z kolei, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w literaturze przyjęto, że dla odmówienia udostępnienia danej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 118-119 wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 192/13; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14). Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Z tych względów, uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy rzeczywiście o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jednak już jej nietrafność stanowi uchybienie merytoryczne i oznacza naruszenie przez organ art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Analizując pod powyższym kątem zaskarżone decyzje NSA zauważył, że Spółka wskazała w nich, iż jest dla niej oczywiste, że żądane informacje (w tym z narad, na których omawiana jest strategia zabezpieczenia jej interesu, w tym strategia dochodzenia, zabezpieczenia i egzekucji roszczeń) wchodzą w zakres tajemnicy przedsiębiorstwa, a ich ujawnianie nie może następować w sposób swobodny, gdyż udostępnienie tych informacji we wnioskowanym zakresie:

1) w trakcie trwających postępowań sądowych może mieć wpływ na te postępowania, w szczególności ograniczać prawo do obrony Spółki w procesie, narażać ją na dalsze zarzuty przeciwnika, jak też utrudniać dochodzenie roszczeń;

2) byłoby sprzeczne z postulowanymi przy ocenie ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa zasadami rozsądku i dobrych obyczajów;

3) naruszałoby zasadę równości stron, gdyż Spółka nie dysponuje informacjami z narad zarządu B sp. z o.o., spotkań i korespondencji prowadzonej przez ten podmiot;

4) oznaczałoby przekazanie informacji o sile własnych dowodów, przyjętych planach i sposobie działania;

5) stwarzałoby zagrożenie błędnego odczytania czy wykorzystania oświadczeń Spółki, niezgodnie z ich treścią i celem;

6) godziłoby w objęcie ich poufnością, w ramach której pracownicy i współpracownicy Spółki zostali zobowiązani do nieujawniania tych informacji osobom trzecim.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie biorąc pod uwagę, że względem Spółki z mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. stosowanie przepisów k.p.a. ma charakter odpowiedni, a nie bezpośredni, a zatem do nietypowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej nie można odnosić tych samych standardów co do klasycznych organów administracji publicznej - uznał w świetle powyższego, iż zaskarżone decyzje posiadają argumentację spełniającą minimalne standardy uzasadnienia wynikające z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Nie sposób zatem stwierdzić, że nie poddają się one weryfikacji ze strony sądu administracyjnego. Sąd ten jest bowiem w stanie obiektywnie ocenić - opierając się na aktach sprawy - czy działania podjęte przez Spółkę świadczą o spełnieniu przesłanki formalnej tajemnicy przedsiębiorcy odnośnie całości lub określonej części żądanych informacji, zaś udostępnienie ich w całości lub w części w świetle argumentacji Spółki mogłoby mieć realny wpływ na jej sytuację ekonomiczną. A zatem zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji naruszył przywołane przepisy uchylając zaskarżoną decyzję z uwagi na jej wadliwe uzasadnienie, mimo że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zasadność odmowy z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy mogła być bowiem poddana kontroli przez Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił ponadto uwagę, że art. 16 ust. 2 pkt 1 i art. 21 u.d.i.p. wyrażają wolę ustawodawcy, jak najszybszego ostatecznego załatwiania spraw z zakresu informacji publicznej, stąd też konieczne jest dążenie do merytorycznej (materialnej) weryfikacji istoty danej sprawy dostępu do informacji publicznej, a zatem do kontroli zasadności udostępnienia informacji publicznej lub jej odmowy. Podzielenie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia powyższych przepisów uzasadnia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastosowanie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, który oceni zasadność odmowy udostępnienia informacji publicznej w sprawie ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do wykonania zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OSK 3260/14, uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2014 r. o sygn. akt IV SA/Gl 744/16. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, zaprezentowaną w opisie stanu faktycznego. Wobec dokonania przez skład orzekający oceny okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz wobec związania tą wykładnią, skarga została uwzględniona.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne dotyczy m.in. decyzji administracyjnych, a więc także decyzji wydawanych na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 powołanej już wcześniej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej, jak dotychczas "u.d.i.p."). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżona decyzja.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Oceniając w świetle powyższych kryteriów zaskarżoną decyzję należało stwierdzić, że narusza ona przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] r. Przed przystąpieniem do rozważań, które doprowadziły do powyższego wniosku przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja z dnia [...]r., nr [...], Zarządu Spółki z o.o. A w Ż., wydana na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a. i art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 i art. 17 u.d.i.p., odmawiająca udostępnienia skarżącej informacji publicznej wymienionej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 28 marca 2014 r., poprzez udzielenie odpowiedzi na poniższe pytania: 1) czy A sp. z o.o. była informowana przez B sp. z o.o. o zastrzeżeniach co do stanu technicznego obiektów budowlanych B zlokalizowanego w Ż., przy ul. [...] oraz licznych wad tych obiektów wynikających z nieprawidłowości powstałych w trakcie procesu budowlanego tych obiektów; 2) czy A sp. z o.o. dostarczyła do Gminy Miasta Ż. ekspertyzę budowlaną sporządzoną przez mgr inż. M. C. w przedmiocie stanu technicznego oraz wad istniejących w budynkach, a także czy Gmina Miasta Ż. została poinformowana o wynikach tej ekspertyzy bądź zastrzeżeniach zgłaszanych przez B sp. z o.o.; 3) czy wyniki i wnioski tej ekspertyzy były konsultowane przez Asp. z o.o. z przedstawicielami Gminy Miasto Ż. oraz czy powstały dokumenty, pisma, notatki zawierające wnioski z analiz tej ekspertyzy przeprowadzonych przez pracowników powyższej spółki i Gminy Miasto Ż. Jeżeli tak to należy udostępnić treść przedmiotowych dokumentów, pism oraz notatek; 4) czy, w związku z przeprowadzonym postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego wszczętym ogłoszeniem o nr [...], A sp. z o.o. analizowała ryzyko i konieczność udzielenia nowego zamówienia w związku z wykonaniem przez C, robót zamiennych (zmiana posadowienia budynków) nieujętych w projekcie budowlanym opisującym przedmiot zamówienia. Jeżeli tak to należy udostępnić kopię dokumentów, pism oraz notatek zawierających te analizy; 5) czy A sp. z o.o. przeprowadzała kontrolę prawidłowości realizacji przez C zamówienia publicznego polegającego na budowie B w Ż., w szczególności pod kątem wykonania przez C robót i zastosowania materiałów zgodnie z wymogami określonymi w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia z dnia 2 czerwca 2010 r. oraz weryfikacji, czy jakość zastosowanych materiałów i wykonanych robót budowlanych odzwierciedla wysokość wynagrodzenia wykonawcy z tytułu realizacji zamówienia. Jeśli tak to należy udostępnić kopię dokumentów, pism oraz notatek zawierających wyniki takiej kontroli; 6) czy A sp. z o.o. analizowała ryzyko związane ze wzruszeniem decyzji administracyjnej w postaci pozwolenia na budowę nr [...] ([...])[...]z dnia [...]r. w związku z naruszeniem przez inwestora, kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestorskiego przepisów prawa budowlanego związanych z faktem: odstąpienia od projektu budowlanego polegającego na wykonaniu robót zamiennych (zmiana posadowienia budynków) na podstawie projektu zamiennego, w wyniku czego nastąpiła zmiana do projektu, na którą projektanci (mgr inż. arch. K. B. i inż. M. K.) nie wyrażali zgody; niedokonania odpowiednich zawiadomień o wprowadzeniu zmian do zatwierdzonego projektu budowlanego; prowadzenia dzienników budowy nierzetelnie i niezgodnie ze stanem faktycznym oraz przepisami wykonawczymi. Jeśli tak to należy udostępnić kopię dokumentów, pism oraz notatek zawierających te analizy; 7) czy A sp. z o.o. informowała [...] Urząd Marszałkowski o zgłaszanych przez spółkę B sp. z o.o. zastrzeżeniach co do stanu technicznego obiektów budowlanych B. o i licznych wadach tych obiektów wynikających z nieprawidłowości powstałych w trakcie procesu budowlanego. Jeżeli tak to należy udostępnić przedmiotowe pisma. Dodatkowo, we wniosku skarżąca domagała się udostępnienia następujących dokumentów: 1) kosztorysu budowlanego inwestycji polegającej na budowie B. zlokalizowanego w Ż., przy ul. [...] sporządzonego przez inwestora ([...]sp. z o.o.) i wykonawcę (C.); 2) umowy nr [...]zawartej przez Asp. z o.o. z Zarządem Województwa [...] o dofinansowanie projektu pn. "[...]"; pism otrzymanych od Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] zawierających informacje i wyniki pokontrolne sporządzone po przeprowadzonych przez ten Wydział kontrolach realizacji projektu pn. "[...]".

W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że adresat wniosku - Spółka A. w Ż.jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., gdyż jest w 100% gminną spółką prawa handlowego i włada majątkiem publicznym. Zdaniem samej Spółki, w ramach prowadzonej przez siebie działalności może ona obejmować różne informacje tajemnicą przedsiębiorstwa, zwłaszcza te dotyczące jej majątku, które związane są ze sporami sądowymi, strategią dochodzenia, zabezpieczenia i egzekucji jej roszczeń. Dodatkowo, udostępnienie wnioskowanych informacji w trakcie trwających postępowań sądowych, może mieć wpływ na te postępowania, w szczególności może ograniczać prawo do obrony Spółki w procesie, narazić ją na dalsze zarzuty przeciwnika i utrudniać dochodzenie roszczeń. Ujawnienie informacji byłoby także równoznaczne z przekazaniem informacji o sile własnych dowodów, przyjętych planach i sposobie działania. Sam sposób sformułowania wniosku skarżącej, świadczy nie tyle o poszukiwaniu informacji, co o stawianiu określonych hipotez, które Spółka uznaje za nieprawdziwe, a których zwalczanie wymagałoby szczegółowego przetwarzania informacji i ujawniania kolejnych dowodów. Tym samym, zdaniem Spółki, sposób ukierunkowania złożonego przez skarżącą wniosku pozwala na uzasadnioną obawę, iż chodzi w nim nie tyle o uzyskanie informacji, co o uzyskanie takiego dokumentu, który mógłby zostać wykorzystany w toku postępowań sądowych. Nadto, zdaniem Spółki wniosek, sformułowano w sposób zbieżny z zarzutami formułowanymi przez B sp. z o.o. w trakcie postępowań sądowych, co za tym idzie również pracownicy i współpracownicy Spółki mają świadomość o poufnym charakterze żądanych informacji i dokumentów, dlatego z tego powodu zostali zobowiązani do ich nieujawniania osobom trzecim.

Mając na uwadze powyższe twierdzenia podkreślenia wymaga to, że podstawy i ogólne zasady dostępu do informacji publicznej określone zostały w art. 61 Konstytucji RP. Zgodnie z treścią tego przepisu prawo to ujęte zostało w sposób szeroki i obejmuje możliwość uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim podmioty te wykonują zadania władzy publicznej bądź odpowiednio gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).

Szczegółowe zasady i tryb udzielania informacji określone zostały w przepisach u.d.i.p. oraz w szeregu innych aktów szczególnych. Ustawa ta ma zastosowanie w razie kumulatywnego spełnienia się trzech podstawowych warunków, tj. gdy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna, w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, przy uwzględnieniu uściślających regulacji ustawowych, jakimi są art. 1 i art. 3 oraz art. 6 u.d.i.p., a ponadto gdy adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej jest podmiot wymieniony art. 4 u.d.i.p., będący w jej posiadaniu.

W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następują w formie decyzji administracyjnej.

Przyjdzie jednak zauważyć, że skoro Konstytucja RP jest najwyższym źródłem prawa, nie można dokonywać takiej interpretacji art. 6 u.d.i.p., która ograniczałaby prawo ustanowione konstytucyjnie, dlatego przyjąć należy, że odmowę udostępnienia informacji publicznej uzasadnia istnienie okoliczności wyłączających jej udostępnienie, o których mowa art. 5 u.d.i.p., a wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 stycznia 2015 r. o sygn. akt II SAB/Bd132/14, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej "CBOS").

Spółka dokonała kwalifikacji żądanych przez skarżącą informacji jako mieszczących się w pojęciu informacji publicznej, wskazanej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i rozwiniętej przykładowo w art. 6 u.d.i.p. Również podmiot, do którego zwróciła się skarżąca o udostępnienie informacji, jak już wyżej wspomniano, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, albowiem mieści się w kategorii podmiotów, wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Tak więc, złożony wniosek spełnia warunki przedmiotowe, jak i podmiotowe do stosowanie w niniejszej spawie przepisów u.d.i.p., co nie jest w niniejszej sprawie sporne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że po myśli art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych w rozumieniu ustawy, a więc również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji środków publicznych, w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.). Zwrócić należy uwagę, że kwot dotacji udzielanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego dotyczy naczelna zasada finansów publicznych, określona w art. 33 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o finansach publicznych, stanowiąca o jawności gospodarowania środkami publicznymi, jak też podawania do publicznej wiadomości przez jednostki sektora finansów publicznych informacji dotyczących m. in. zakresu zadań lub usług wykonywanych lub świadczonych przez jednostkę oraz wysokości środków publicznych przekazanych na ich realizację (pkt 5 lit. a).

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl którego informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku (por.: wyroki NSA z dnia 11 września 2012 r. o sygn. akt I OSK 903/12 i I OSK 916/12; a także wyroki WSA: z 15 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II SAB/Ke 14/08; z dnia 30 września 2010 r. o sygn. akt II SAB/Op 12/10; z dnia 26 lutego 2010 r. o sygn. akt II SAB/Wa 192/09; z dnia 11 października 2012 r. o sygn. akt IV SAB/Po 65/12; z dnia 11 marca 2013 r. o sygn. akt II SAB/Wa 503/12; z dnia 17 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SAB/Bd 25/13; z dnia 15 listopada 2013 r. o sygn. akt II SAB/Wa 409/13, wszystkie dostępne w CBOS). Charakter taki mają również dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem takich umów, w szczególności oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych oraz faktury lub rachunki wystawione przez wykonawcę umowy (por. np. wyroki WSA: z dnia 9 grudnia 2010 r. o sygn. akt II SAB/Op 27/10; z dnia 17 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SAB/Bd 25/13, CBOS).

Treść umów i porozumień wraz z załącznikami, jeżeli dotyczą majątku publicznego stanowią informacje publiczną (wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r. o sygn. akt I OSK 634/15, CBOS). Nawet dokument, który nie jest załącznikiem do umowy, jeżeli jego treść pozostaje w ścisłym związku z tą umową - stanowi informację publiczną (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r. o sygn. akt I OSK 2939/13, CBOS). Dodatkowo, informacje publiczną stanowią ustalenia dotyczące płatności w związku z realizacją porozumienia/umowy, czyli wszelkie informacje dotyczące realizacji inwestycji ze środków publicznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2014 r. o sygn. akt IV SAB/Po 80/14, CBOS).

Zważywszy jednak na treść wniosku skarżącej trzeba jeszcze raz nadmienić, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 doprecyzowanego w art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p. jest taki wniosek, który jednocześnie/łącznie dotyczy:

1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212), czyli oświadczenia wiedzy, które na co wskazuje analiza art. 6 u.d.i.p., dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowania podmiotu wykonującego zadania publiczne, podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania;

2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia;

3) informacji dotyczącej spraw publicznych, tam gdzie występuje aktywność organów publicznych nawet jedynie w ich funkcjonalnym znaczeniu (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015r. o sygn. akt I OSK 2093/14, CBOS).

Odrębną natomiast sprawą jest fakt, że art. 61 § 3 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia dostępu do pewnych rodzajów informacji publicznej ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych, a także ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa.

Przepis ten koreluje z treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia mogą być ustanawiane wyłącznie w drodze ustawowej i jedynie wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Rozwinięciem tej regulacji jest art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowiący że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Uznanie więc danej informacji za informację publiczną nie oznacza jeszcze automatycznie, że staje się ona jawna.

Nie ulega wątpliwości, że aby skutecznie wywieść uprawnienie do odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa, nie jest wystarczające samo powołanie się na tą instytucję. Orzecznictwo, jak również doktryna stoi na stanowisku, że podmiot gospodarujący informacją powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji i to na nim ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 343/13, CBOS). Według wykładni Sądu Najwyższego dokonanej w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt V CSK 444/06, tajemnicą przedsiębiorcy "są nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.". Niezbędne zatem jest w każdej sprawie konkretne wskazanie czego konkretnie tajemnica przedsiębiorstwa ma dotyczyć, które konkretnie fragmenty żądanych zagadnień, pytań czy dokumentów są tajemnicą. Dogłębny wywód w tej materii można także przeprowadzić utajniając na przykład część uzasadnienia decyzji. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 2 zdanie 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2013 r. o sygn. akt I OSK 511/13, na tajemnice przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji (publ. CBOS).

Dokonuje się nawet rozróżnienia, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Natomiast tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Stąd też, tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Przesłanka formalna wyraża się zatem w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy do utajnienia danych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Z tych względów, uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jednak już jej nietrafność stanowi uchybienie merytoryczne i oznacza naruszenie przez organ art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przykładowo, M. J. w opracowaniu pt. "Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów" wskazał, iż: "możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą - co w konsekwencji ich ujawnienia - mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji w treść dokumentacji - powinny nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów: ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji." (PRESSCOM Spółka z o.o. Wrocław 2013, str. 131).

W niniejszej sprawie, w uzasadnieniu obu podjętych przez Spółkę decyzji brak jest w ogóle subsumpcji w zakresie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Nie jest tu wystarczające samo powołanie się na obowiązujące przepisy prawa i orzecznictwo oraz podanie haseł takich jak tajemnica gospodarcza bez dokładnego odniesienia do konkretnej materii, zawartej w danym dokumencie i wyjaśnienia dlaczego ujawnienie tajemnicy może mieć dla Spółki negatywne konsekwencje. Także bez wyżej opisanej subsumpcji nie jest wystarczające samo powołanie się na formalne objęcie danych informacji tajemnicą mimo, iż spełnienie tego obowiązku jest jednym z warunków skutecznej ochrony (ale nie jedynym argumentem przemawiającym za potrzebą takiej ochrony).

Spółka dokonała zatem błędnej wykładni prawa materialnego przez przyjęcie, iż samo podjęcie kroków mających na celu zachowanie poufności informacji i w tym celu pisemne zobowiązanie Prezesa Zarządu Spółki, jej pełnomocników i współpracowników oraz pracowników, w formie oświadczeń (k. 4-14 i 36 akt administracyjnych), do ich nieujawniania osobom trzecim, co najmniej do momentu definitywnego zakończenia spraw z B. sp. z o.o. było wystarczające dla uznania, że dane informacje faktycznie stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa (por. uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji).

Wyjaśnić przyjdzie, że zastrzeżenie informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa może być skuteczne dopiero wtedy, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, przy czym jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi faktycznej tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie musi zostać uznane za bezskuteczne. Szczegółowa analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że specyfikacja istotnych warunków zamówienia, umowa inwestycyjna i protokoły pokontrolne nie zawierają takich zastrzeżeń, dlatego powyższe uchybienie musi spowodować uchylenie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] r.

Nie sposób przy tym podzielić poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę jakoby o szczególnej wartości określonych informacji świadczy wystarczająco to, że przedsiębiorca podjął decyzję o ich szczególnej ochronie i działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (k. 11 akt sądowoadministracyjnych). Przyjęcie takiego stanowiska za uprawnione czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, albowiem dla pozbawienia go dostępu do szerokiego katalogu informacji wystarczającym byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez przedsiębiorcę, iż określone informacje stanowią tajemnice przedsiębiorstwa.

W tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwrócono wyłącznie uwagę na to, że żądane informacje (w tym z narad Spółki, na których omawiana jest strategia zabezpieczenia jej interesu, w tym strategia dochodzenia, zabezpieczenia i egzekucji roszczeń) wchodzą w zakres tajemnicy przedsiębiorstwa, a ich ujawnianie nie może następować w sposób swobodny, gdyż udostępnienie tych informacji we wnioskowanym zakresie: 1) w trakcie trwających postępowań sądowych może mieć wpływ na te postępowania, w szczególności ograniczać prawo do obrony Spółki w procesie, narażać ją na dalsze zarzuty przeciwnika, jak też utrudniać dochodzenie roszczeń; 2) byłoby sprzeczne z postulowanymi przy ocenie ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa zasadami rozsądku i dobrych obyczajów; 3) naruszałoby zasadę równości stron, gdyż Spółka nie dysponuje informacjami z narad zarządu B sp. z o.o., spotkań i korespondencji prowadzonej przez ten podmiot; 4) oznaczałoby przekazanie informacji o sile własnych dowodów, przyjętych planach i sposobie działania; 5) stwarzałoby zagrożenie błędnego odczytania czy wykorzystania oświadczeń Spółki, niezgodnie z ich treścią i celem; 6) godziłoby w objęcie ich poufnością, w ramach której pracownicy i współpracownicy Spółki zostali zobowiązani do nieujawniania tych informacji osobom trzecim. Jednakże żadnego dokumentu nie opatrzono klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa, a więc nie podjęto przed wpływem wniosku skarżącej działań niezbędnych w celu zachowania poufności informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych posiadających wartość gospodarczą dla Spółki jako przedsiębiorcy.

Tak sporządzone uzasadnienie Sąd uznał za obarczone dwojakiego rodzaju wadami, sprowadzającymi się do naruszenia przepisu prawa materialnego, to jest art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię tych przepisów oraz naruszenia przepisów postępowania, to jest i art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i niekompletne uzasadnienie zajętego stanowiska, z uwagi na złożony charakter wniosku skarżącej, który nie dotyczył udostępnienia jednej, konkretnie wskazanej informacji, względnie jednego dokumentu, lecz udostępnienia odpowiedzi na szereg różnego rodzaju pytań i zagadnień oraz informacji, a także dokumentów dotyczących inwestycji oraz działalności Spółki. Dopiero udzielenie odpowiedzi upoważniałoby do dokonania oceny, czy prawo do informacji publicznej danego rodzaju podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Odmowa udostępnienia informacji ma bowiem charakter aktu woli, co oznacza, iż odmówić można wyłącznie udostępnienia informacji, którą podmiot zobowiązany posiada, zaś w przypadku nieposiadania wnioskowanej informacji właściwym sposobem rozpoznania wniosku jest poinformowanie o tym strony zwykłym pismem. Powtórnie odwołując się do roli sądu administracyjnego, która polega wyłącznie na kontroli legalności działania organów administracji publicznej, a nie na zastępowaniu organów w nałożonych na nie z mocy procedury administracyjnej obowiązkach wskazać trzeba, iż brak wyjaśnienia istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności wymaga usunięcia z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji. W przeciwnym bowiem razie Wojewódzki Sąd Administracyjny zmuszony byłby samodzielnie badać i oceniać zgromadzone w sprawie dowody, co wykraczałoby poza jego kompetencje, a tym samym byłoby niedopuszczalne.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie właściwych organów administracji w realizacji powierzonych im zadań, a jedynie przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem ich działań, w tym także wykazywanie, na czym polegał błąd w rozumieniu przepisów prawa, a kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego decyduje o tym, że Sąd nie ustala stanu faktycznego w sprawie, lecz bada czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy rozstrzyganiu i w jaki sposób ocenione (por. wyroki NSA: z dnia 5 czerwca 2009 r. o sygn. akt II FSK 324/08 i z dnia 9 lutego 2006 r. o sygn. akt I OSK 1348/05; z dnia 18 sierpnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 387/15 i I OSK 113/15, CBOSA).

Trafność prawidłowości stanowiska Spółki w zakresie spełnienia przesłanek formalnych i materialnych odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy względem poszczególnych żądanych informacji nie jest w sposób rzetelny i prawdopodobny wykazana, co daje podstawę do naruszenia prawa procesowego, które ma wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć przyjdzie, że rozpatrując niniejszą sprawę, Spółka w ogóle nie odniosła się do zawartości BIP i nie dokonała sprawdzenia, które z żądań i dokumentów objętych wnioskiem zostały publicznie udostępnione w BIP mimo, iż wskazuje na to treść odpowiedzi na skargę (k. 13 akt sądowoadministracyjnych).

Biuletyn Informacji Publicznej, pomimo iż każdy organ umieszcza w nim własne (będące w jego posiadaniu) informacje publiczne, jest jednolitym zbiorem dokumentów publicznych, udostępnionych powszechnie w Polsce. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.i.p. takie udostępnienie jest podstawowym sposobem udostępniania informacji publicznej. Dopiero taka informacja publiczna, która nie została w BIP udostępniona, podlega udostępnieniu na wniosek (por. art. 10 i nast.). Zatem udostępnienie informacji publicznej wyprzedza tryb udostępnienia informacji na wniosek i dlatego udostepnienie danej informacji publicznej w BIP czyni wniosek o jej indywidualne udostepnienie niezasadnym. Wystarczającym do zrealizowania obowiązku informacyjnego, wynikającego z przepisów u.d.i.p. będzie wówczas poinformowanie o zamieszczeniu jej w BIP. Zatem obowiązkiem Spółki bezpośrednio po wpłynięciu przedmiotowego wniosku było sprawdzenie czy chociażby część żądanych informacji znajduje się w BIP-ie. Niedochowanie tego obowiązku musi skutkować uchyleniem zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji. Nie można bowiem procedować w ramach u.d.i.p. w zakresie informacji publicznej udostępnionej wcześniej w BIP-ie.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści powyższych rozważań oraz sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku skarżącej z dnia 28 marca 2014 r., doręczonego organowi - Zarządowi Spółki z o.o. A w Ż. w dniu [...] r., uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OSK 3260/14 oraz wyżej poczynione, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., II GSK 332/05, CBOS). W świetle powyższego należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia 16 kwietnia 2014 r., zostały wydane z naruszeniem art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 17 u.d.i.p., a także art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym w sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w jego punkcie drugim dotyczące kosztów postępowania, które obejmują kwotę uiszczonego wpisu od skargi, uzasadnia przepis art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.