Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 466/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni A w K. na decyzję Wojewody z dnia 30 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania na własność nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. wniosła skargę na decyzję Wojewody z 30 maja 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z 22 marca 2018 r. umarzającej postępowanie z wniosku A., o stwierdzenie, że jej poprzedniczce prawnej – B., a następnie wnioskodawczyni w poprzednim okresie, tj. przed przekazaniem działki nr [..] położonej w K. na rzecz Gminy na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, przysługiwało prawo własności tej nieruchomości.

Z akt sprawy wynika, że skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia 7 stycznia 1959 r. B. wystąpiła do prezydium Powiatowej Rady Narodowej o przyznanie na własność jeziora, szopy oraz gruntu o powierzchni 1 ha, z przeznaczeniem na zorganizowanie kwaszarni ogórków i kapusty, wskazując, że jezioro oraz przyległe grunty są użytkowane przez B. od 1957 r. Na wniosku tym znajduje się adnotacja Komisji Ziemskiej z dnia 17 stycznia 1959 r.: "B. wydzielić z działki nr [..] (jezioro) staw oraz grunty orne około 1 ha i szopę (suszarnia po cegielni). Na warunkach zgodnie z dekretem o reformie rolnej z dnia 6 IX 1944 r." W uzasadnieniu wskazano, że przydzielony obiekt wraz z gruntem stanowił własność PFZ i użytkowany był od 1957 r. przez B." za zgodą Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa przy PRN.

Starosta ustalił w toku postępowania, że decyzją z 19 lutego 1991 r. Wojewoda na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191) stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez gminę prawa własności działki nr [..]. Wnioskodawczyni bezskutecznie domagała się stwierdzenia nieważność tej decyzji. Umową z 17 marca 1994 r. Gmina oddała działkę nr [..] w użytkowanie wieczyste A., a umową z dnia 28 kwietnia 2014 r. A. ta sprzedała prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby fizycznej.

Starosta decyzją z 20 kwietnia 2015 r. umorzył postępowanie w sprawie, wskazując, że przedmiotowa nieruchomości nie stanowi już własności Skarbu Państwa. Decyzje te utrzymał w mocy Wojewoda rozstrzygnięciem z 30 kwietnia 2015 r. wskazując, że rozstrzygnięcie wniosku z 1959 r. miało nastąpić na podstawie dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. nr 49 poz. 279). Organ odwoławczy wskazał, że adnotacja zamieszczona na wniosku nie stanowi decyzji administracyjnej, na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 181/13. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 4 powołanego dekretu własność państwa stanowiły nieruchomości wchodzące w skład zapasu ziemi, a skoro obecnie przedmiotowa działka jest własnością Gminy nie wchodzi ona w skład zapasu ziemi i nie podlega wydzieleniu. Uzasadniało to umorzenie postępowania, bowiem nie istnieje jego przedmiot - działka z zapasu ziemi podlegająca wydzieleniu.

Wyrokiem z 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 130/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A., a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2627/16 oddalił skargę kasacyjną.

Wnioskiem z 28 września 2016 r. A. zwróciła się do Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej o wszczęcie postępowania w sprawie o stwierdzenie, że jej poprzedniczce prawnej – B., a następnie wnioskodawczyni w poprzednim okresie, tj. przed przekazaniem działki nr [..] położonej w K. na rzecz Gminy na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, przysługiwało prawo własności tej nieruchomości.

W sprawie tej Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej najpierw odmówił wszczęcia postępowania postanowieniem z 11 października 2016 r., a po jego uchyleniu przez Wojewodę postanowieniem z 22 grudnia 2017 r., decyzją z d 22 marca 2018 r. umorzył postępowanie.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części".

Podkreślił Wojewoda, że rozwiązanie procesowe polegające na umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania jako bezprzedmiotowego prowadzi do braku możliwości merytorycznego załatwienia sprawy. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza bowiem brak podstaw prawnych do rozpoznania sprawy co do meritum. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania.

W świetle powyższego, organ uprawniony jest więc do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do jego władczej ingerencji. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Op 160/17).

Przekładając powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, bezprzedmiotowość w ocenie organu pierwszej instancji polegała na braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w zakresie żądania wnioskodawcy. W ocenie Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, ani powoływany przez skarżącą art. 7 ust. 1 dekretu o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska, ani przepisy rozporządzenia Ministrów: Ziem Odzyskanych, Administracji Publicznej, Rolnictwa i Reform Rolnych, Skarbu oraz Odbudowy wydane w porozumieniu z Ministrem Leśnictwa z dnia 14 października 1947 r. w sprawie włączeń i wydzieleń z zapasu ziemi na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U. Nr 70, poz. 433), ani też żaden inny przepis prawa administracyjnego nie przewiduje wydania decyzji, o jaką ubiega się wnioskodawczyni.

W ocenie Wojewody stanowisko organu pierwszej instancji, zarówno co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak i podjętego rozstrzygnięcia, jest słuszne.

Wyjaśnił Wojewoda, że zgodnie z powołanym przez skarżącą art. 7 ust. 1 dekretu o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska "Z zapasu ziemi zostaną wydzielone i przekazane właściwym władzom i instytucjom nieruchomości, niezbędne na cele publiczne (państwowe, samorządowe i społeczne), a w szczególności:

1) na cele szkolne i opiekuńczo - wychowawcze;

2) na państwowe i samorządowe ośrodki kultury rolnej, dla zakładów przemysłu rolnego oraz na cele melioracyjne;

3) na cele wojskowe i komunikacji publicznej;

4) na potrzeby związków religijnych uznanych prawnie wyznań;

5) na rozbudowę miast, uzdrowisk, letnisk, kolonii mieszkaniowych oraz ogródków działkowych, które znajdują się w strefie interesów mieszkaniowych miast i ośrodków przemysłowo-fabrycznych".

W przepisie tym mowa jest o wydzielaniu i przyznawaniu nieruchomości, nie zaś o wydawaniu decyzji deklaratoryjnej, o którą ubiega się skarżąca. W tej zaś sytuacji bez znaczenia pozostają, zarówno wywody organu pierwszej instancji, jak i skarżącej dotyczące tego, jaki status przysługiwał B., jakie posiadała mienie i jakie były jej uprawnienia w okresie prowadzenia działalności.

Wskazał organ odwoławczy, że rację ma skarżąca powołując w piśmie z 24 maja 2019 r. na zasady ogólne postępowania administracyjnego, które zobowiązują organy administracji m.in. do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli. Należy jednak pamiętać, że żadna z tych zasad nie pozwala na wydanie w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia, którego nie przewidują obowiązujące przepisy prawa. Jak bowiem zauważyła skarżąca, obowiązkiem organów administracji publicznej jest działanie na podstawie przepisów prawa. Z jednej strony oznacza to oczywiście ochronę podmiotów przez nieuprawnioną ingerencją państwa, z drugiej zaś, że aby organ mógł wydać decyzję, musi istnieć do tego podstawa prawna. Nie ma zatem racji skarżąca stwierdzając, że skoro prawo nie zabrania wydania decyzji o określonej treści, to wydanie jej jest możliwe. Dopiero zaś, gdy istnieje przepis prawa dający podstawę działania, lecz jest niejasny, organ może zastosować zasady wykładni, m.in. "z większego na mniejsze" lub wykładnię historyczną. Należy bowiem mieć na uwadze, że nie każda sprawa ma charakter sprawy administracyjnej, która może zostać załatwiona poprzez wydanie decyzji.

W przywołanym przez skarżącą wyroku WSA w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 130/16 wskazano, że "Ustalenia faktu własności nieruchomości, co do zasady, odbywa się przed sądem cywilnym w drodze powództwa przewidzianego w art. 189 k.p.c.". Odnosząc się do tego, w wyroku z dnia 19 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2627/16, NSA stwierdził: "Brak jest bowiem w systemie prawnym przepisu, który przyznawałby skarżącej uprawnienie do uwłaszczenia przedmiotową nieruchomością z mocy prawa na określoną datę (w tym również wstecznie), co organ miałby tylko potwierdzić decyzją deklaratoryjną, lub też przyznawałby kompetencje organom administracji do orzekania o tym, co wynika z "opinii" (jak nazywa to skarżąca kasacyjnie) Komisji Ziemskiej z 17 stycznia 1959 r. Czy z opinii tej można wywodzić np. tytuł własności dla poprzedniczki prawnej skarżącej kasacyjnie, to jak słusznie zauważył Sąd I instancji w końcówce uzasadnienia skarżonego wyroku, można ewentualnie próbować ustalić w sądzie powszechnym (...). Z całą pewnością nie było też podstawy prawnej do orzekania przez organ administracji, że poprzedniczce prawnej skarżącej kasacyjnie w przeszłości przysługiwało prawo własności do działki (...). Przy tego rodzaju żądaniu, jak próbowano to przedstawić w skardze kasacyjnej, postępowanie również należałoby uznać za bezprzedmiotowe, z uwagi na brak podstawy prawnej do orzekania".

We wniesionej skardze A. wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucając niezastosowanie obowiązującego prawa poprzez błędne uznanie, że nie istnieje prawo, według którego w latach 50-tych możliwe było przyznanie poprzedniczce prawnej skarżącej prawa własności nieruchomości.

Skarżąca zaznaczyła, że w złożonym wniosku domagała się na podstawie art. 7 dekretu z dnia 6 września 1946 roku o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska, który to zmieniał dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (obydwa akty prawne nadal są obowiązujące) stwierdzenia, że jej poprzedniczce prawnej – B., a następnie skarżącej w poprzednim okresie, tj. przed przekazaniem działki nr [..] położonej w K. na rzecz Gminy, przysługiwało prawo własności tej nieruchomości. Wojewoda uznał, że "W przepisie tym (chodzi o art. 7 dekretu) mowa jest o wydzieleniu i przekazaniu nieruchomości, nie zaś o wydaniu decyzji deklaratoryjnej, o którą ubiega się skarżąca i na tej podstawie utrzymał w mocy decyzję Starosty.

Zdaniem skarżącej sprawa "rozbija się" więc o znaczenie słów "wydzielić i przekazać". Wojewoda nie dostrzegł, że znaczenie tych słów zostało wyjaśnione w ówczesnym prawodawstwie. Do przedmiotowego dekretu zostało wydane również nadal obowiązujące rozporządzenie ministrów: Ziem Odzyskanych, Administracji Publicznej, Rolnictwa i Reform Rolnych, Skarbu oraz Odbudowy z dnia 14 października 1947 roku w sprawie włączeń i wydzieleń z zapasu ziemi na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. z 1947 r., Nr 70, poz. 433), według którego: "Nieruchomości wydzielone na rzecz instytucji lub przedsiębiorstw, posiadających prawo nabywania nieruchomości na swoją własność, przekazuje się im na własność..." (art. 12 ust. 2) oraz "Przeniesienie prawa własności nieruchomości następuje w drodze orzeczenia powiatowej władzy administracji ogólnej." (art. 13 ust. 2).

Dodała skarżąca, że ówczesny prawodawca użył słowa "wydzielić", ponieważ dekret dotyczył tzw. Ziem Odzyskanych. Ziemie te dopiero co zostały objęte przez Państwo Polskie. Zanim mogło nastąpić przyznanie prawa własności gruntu, musiało być przeprowadzone wydzielenie tego gruntu. Dlatego samo "wydzielenie dla —." przesądzało o przyznaniu prawa własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego przesądza o tym, że Sąd nie ustala stanu faktycznego w sprawie, lecz bada czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności i czy były one przez organ uwzględnione przy rozstrzyganiu i w jaki sposób ocenione (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r. I OSK 1348/05, LEX nr 196840).

Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem, nie podlega natomiast kontroli i ocenie tego sądu to, czy także w kryteriach słuszności, celowości bądź sprawiedliwości społecznej rozstrzygnięcie organu administracji jest słuszne.

Skarżąca w toku postępowania administracyjnego dąży do uzyskania potwierdzenia okoliczności, że jej poprzedniczce prawnej przysługiwało prawo własności działki nr [..] położonej w K., a w konsekwencji, że na skarżącą owa własność jako na następczynię prawną B. przeszła. Podstawę do orzekania w takim przedmiocie wywodzi skarżąca z okoliczności obowiązywania dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska, gdzie przepis art. 7 stanowi, że z zapasu ziemi zostaną wydzielone i przekazane właściwym władzom i instytucjom nieruchomości, niezbędne na cele publiczne (państwowe, samorządowe i społeczne), a w szczególności:

1) na cele szkolne i opiekuńczo - wychowawcze;

2) na państwowe i samorządowe ośrodki kultury rolnej, dla zakładów przemysłu rolnego oraz na cele melioracyjne;

3) na cele wojskowe i komunikacji publicznej;

4) na potrzeby związków religijnych uznanych prawnie wyznań;

5) na rozbudowę miast, uzdrowisk, letnisk, kolonii mieszkaniowych oraz ogródków działkowych, które znajdują się w strefie interesów mieszkaniowych miast i ośrodków przemysłowo-fabrycznych.

Tytułem wstępu wskazać należy, że na mocy art. 1 ust. 1 tego dekretu na tworzenie gospodarstw rolnych i działek osadniczych oraz uzupełnienie gospodarstw rolnych nieżywotnych przeznaczono na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska wszelkie nieruchomości ziemskie z wyjątkiem tych, które w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu stanowiły własność osób fizycznych. Kolejny przepis ust. 2 statuował, że nieruchomości wskazane powyżej stanowią zapas ziemi.

Skarżąca domaga się wydania decyzji potwierdzającej, że w roku 1959 r. jej poprzedniczce prawnej przyznano prawo własności działki nr [..] i działka ta była własnością B." do momentu przekazania jej na rzecz Gminy na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Nie dostrzega skarżąca, że samo funkcjonowanie w obrocie prawnym dekretu dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska nie stanowi podstawy do orzekania o prawie własności działki przysługującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. A w istocie do tego zmierza wniosek skarżącej. Zauważyć wypada, że nie jest możliwe orzeczenie na podstawie tego przepisu, ani jakiegokolwiek innego o przysługiwaniu poprzedniczce prawnej skarżącej własności działki od roku 1959. Samo obowiązywanie przepisu art. 7 dekretu nie stwarza takiej możliwości.

Oznacza to, że prawidłowe jest stanowisko organów orzekających o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego, gdyż nie można ustalić jednej, wyłącznej podstawy pozwalającej na orzeczenie zgodnie z wnioskiem skarżącej.

Bezprzedmiotowość postępowania – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r. II OSK 1242/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Jeśli zatem nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w sytuację prawna zindywidualizowanego podmiotu, sprawa administracyjna nie istnieje, a postępowanie administracyjne w niej uruchomione, jako bezprzedmiotowe podlegać musi umorzeniu. Wówczas bowiem jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne – pozytywne czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Z powyższych względów Sąd uznał, że materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w zgodzie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżących zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji. Organy szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenia, zgodnie z wymogami, określonymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a..

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.