Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 439/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art 58 § 1 pkt 5 a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z/s w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 654/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z/s w [...] na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia pisemnego przetargu nieograniczonego na dzierżawę gruntów oraz obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia

29 października 2020 r. – orzekając na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) - odrzucił skargę [...] sp. z o.o. z/s w [...] na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia pisemnego przetargu nieograniczonego na dzierżawę gruntów oraz obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę, będących własnością gminy [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd poddał szerokiej analizie przesłankę "interesu prawnego" z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., dalej jako u.s.g.), na podstawie której została w sprawie wywiedziona skarga, podnosząc, iż skarżąca Spółka nie wykazała, aby w wyniku wydanego zarządzenia doszło do naruszenia jej interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartymi w kwestionowanym zarządzeniu postanowieniami a jej własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego, do czego była zobowiązana. Zdaniem Sądu, interesu prawnego strony w niniejszym postępowaniu nie można było wywieść z postanowienia sądu powszechnego wydanego w sprawie zabezpieczenia żądania ustanowienia służebności czerpania wody, gdyż takie orzeczenie ma jedynie charakter tymczasowy i w związku z tym nie może być mowy o jego naruszeniu.

W związku z tym Sąd stwierdził, że niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi do wniosku, iż wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (zarządzenia), co skutkuje jej odrzuceniem.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca Spółka zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 285 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.) i w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że orzeczenie zabezpieczające wydane w postępowaniu cywilnym, ma jedynie charakter tymczasowej ochrony i nie tworzy po stronie Skarżącej interesu prawnego, a tym samym nie stanowi naruszenia interesu prawnego Skarżącej przesądzenie przez Gminę [...] o oddaniu - na podstawie Zarządzenia nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. - nieruchomości oraz obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę, w dzierżawę, względem których to nieruchomości Skarżącej przysługuje prawnorzeczowe uprawnienie - służebność czerpania wody ze źródeł wodonośnych (ustanowione na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego w [...], II Wydział Cywilny Odwoławczy, wydanego w dniu [...] września 2018 r. oraz prawomocnego uzupełniającego postanowienia Sądu Okręgowego w [...], II Wydział Cywilny [...], wydanego w dniu [...] września 2018 r. sygn. akt: [...] zabezpieczającego roszczenie o ustanowienie służebności czerpania wody), podczas gdy:

a. uprawnienia Skarżącej względem infrastruktury objętej zarządzeniem Wójta Gminy [...] wynikają z zabezpieczenia w postaci ustanowienia służebności czerpania wody, które ma charakter nowacyjny a uprawdopodobnienie roszczenia przed sądem cywilnym musiało spełnić wyższe, kwalifikowane wymagania merytoryczne, aniżeli przy zabezpieczeniach konserwacyjnych,

b. uprawnienia Skarżącej względem infrastruktury objętej zarządzeniem Wójta Gminy [...] wynikają z zabezpieczenia w postaci ustanowienia służebności czerpania wody, które jest tytułem prawnorzeczowym o silnej wiązce uprawnień i obowiązków materialnoprawnych będącym de facto tym samym tytułem prawnorzeczowym, którego ustanowienia domaga się Skarżąca na stałe;

c. przeznaczenie przedmiotowego mienia do dzierżawy, która z (i) samej definicji ustawowej, a jednocześnie z (ii) treści zaskarżonego Zarządzenia oraz (iii) umowy dzierżawy zawartej przez Gminę [...] z podmiotem trzecim w wykonaniu zaskarżonego Zarządzenia, realnie zmierza do osiągnięcia tożsamych celów gospodarczych, które spełnia w praktyce uprawnienie Skarżącej, i ma na celu w istocie obejście przepisów prawa, poprzez doprowadzenie do uniemożliwienia wykonywania orzeczeń sądowych w postaci postanowienia Sądu Okręgowego w [...], II Wydział Cywilny Odwoławczy, z dnia [...] września 2018 r. oraz prawomocnego uzupełniającego postanowienia Sądu Okręgowego w [...], II Wydział Cywilny Odwoławczy, wydanego w dniu [...] września 2018 r. sygn. akt: [...], czym narusza interes prawny Skarżącej wynikający z ww. prawno rzeczowego tytułu do nieruchomości objętych Zarządzeniem;

d. na mocy umowy dzierżawy zawartej w wyniku wykonania zaskarżonego Zarządzenia Wójta Gminy [...], podmiotowi trzeciemu przysługuje szereg uprawnień, których wykonywanie jest w całości nie do pogodzenia z realizacją uprawnień i obowiązków, które wynikają z przysługującej Skarżącej służebności czerpania wody;

e. przedmiotowe uprawnienia Skarżącej wynikają zatem z konkretnego (naruszonego) przepisu prawa materialnego, a ich naruszenie jest bezpośrednio, konkretnie i realnie związane i ograniczone przez zaskarżone Zarządzenie Wójta Gminy [...], co przy prawidłowej wykładni, a w konsekwencji zastosowaniu ww. przepisów, pozwoliłoby ustalić, że Skarżąca posiadała interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego aktu (podobnie jak w analogicznych sprawach przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu o sygn. akt: II SA/Wr 246/20 oraz II SA/Wr 247/20);

II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 389 oraz art. 415 pkt 5) ustawy z dnia 20 iipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U, z 2020 r., poz. 310 z późn. zm.) (dalej jako "p.w.") i w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że z decyzji Marszała Województwa Dolnośląskiego z dnia 22 listopada 2016 r., nr DOW-S- VI.7322/115.2015.MRa w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód podziemnych z ujęcia lewarowego [...], poboru wód podziemnych z ujęcia głębinowego [...], poboru wód podziemnych z ujęcia głębinowego [...] oraz poboru wód podziemnych z ujęcia lewarowego [...] nie wynikają dla Skarżącej prawa i obowiązki, których wykonywanie uniemożliwia zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy [...], a tym samym Skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu zarządzenia Wójta Gminy [...] i nie stanowi naruszenia interesu prawnego Skarżącej przesądzenie przez Gminę [...] o oddaniu - na podstawie Zarządzenia nr [...]Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. - gruntów oraz obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę, w dzierżawę, na których to nieruchomościach znajdują się ujęcia wody, objęte ww. pozwoleniem wodnoprawnym, pomimo iż oddanie rzeczonych gruntów podmiotowi trzeciemu do korzystania i pobierania pożytków uniemożliwia Skarżącej realizowanie jej uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego do poboru wód w ilościach i na warunkach wskazanych w decyzji i nakłada na Skarżącą nowe obowiązki i ciężary wynikające z faktu uzyskania przez podmiot trzeci nieograniczonego dostępu do gruntów, na których znajdują się ujęcia wody, z których to ujęć podmiot trzeci korzystać nie może, zatem Skarżąca na skutek wydanego Zarządzenia jest zmuszona przedsięwziąć działania uniemożliwiające potencjalnemu wykorzystywaniu ujęć (poboru wody) przez dzierżawcę, bowiem w innym wypadku Skarżąca narażona będzie na negatywne konsekwencje wynikające m.in. z art. 280 p.w,;

III. naruszenie prawa materialnego - art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2, art. 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 z późn. zm.), poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że zarządzenie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. Wójta Gminy [...] w przedmiocie ogłoszenia pisemnego przetargu nieograniczonego na dzierżawę gruntów oraz obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę nie spowodowało naruszenia interesu prawnego [...] Sp. z o.o. polegającego na prawie do wolnego podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej oraz możliwości ograniczenia wolności działalności gospodarczej wyłącznie w drodze ustawy i wyłącznie ze względu na ważny interes publiczny oraz dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, w sytuacji gdy zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy [...] ogranicza wolność działalności gospodarczej [...], w tym przede wszystkim w zakresie realizacji dostaw wody dla swoich odbiorców, zgodnie z zawartymi umowami, a jednocześnie ograniczenie nie zostało zawarte w ustawie i nie zostały spełnione przesłanki ograniczenia wolności działalności gospodarczej.

IV. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 120, 121, 128 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 310 z późn. zm.) i w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, polegającą na błędnym przyjęciu, że z decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2019 r. (znak: [...]) w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej podziemnych ujęć wody nie wynikają dla Skarżącej prawa i obowiązki, których wykonywanie uniemożliwia zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy [...], a tym samym że Skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu zarządzenia Wójta Gminy [...] i nie stanowi naruszenia interesu prawnego Skarżącej przesądzenie przez Gminę [...] o oddaniu - na podstawie Zarządzenia nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. - gruntów oraz obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę, w dzierżawę, na których to nieruchomościach znajdują się ujęcia wody objęte ww. decyzją, pomimo iż oddanie rzeczonych gruntów podmiotowi trzeciemu do korzystania i pobierania pożytków uniemożliwia Skarżącej realizowanie jej obowiązków wynikających z przedmiotowej decyzji w postaci m.in. ograniczenia wyłącznie do niezbędnych potrzeb przebywania osób niezatrudnionych przy obsłudze urządzeń służących do poboru wody, zatem Skarżąca wskutek wydanego Zarządzenia jest zmuszona przedsięwziąć działania uniemożliwiające korzystania z chronionych ujęć wody przez dzierżawcę, bowiem w innym wypadku Skarżąca narażona będzie na odpowiedzialność karną wynikającą z przepisu art. 478 pkt 13 p.w..;

V. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 i art. 101a u.s.g. w zw. z art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j. Dz. U, z 2020 r., poz. 1856) w zw. z §11 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie Narodowego Programu Ochrony Infrastruktury Krytycznej aktualizacja wykazu obiektów, instalacji, urządzeń i usług wchodzących w skład infrastruktury krytycznej z podziałem na systemy według stanu na dzień 14 kwietnia 2020 r. (dalej jako: "rozporządzenie") i w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że posiadanie przez Spółkę statusu operatora infrastruktury krytycznej na mocy ww. rozporządzenia nie statuuje po stronie Skarżącej obowiązków, których wykonywanie uniemożliwia zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy [...], a tym samym uznanie, że Skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu zarządzenia Wójta Gminy [...] i wydanie zaskarżonego zarządzenia nie naruszało w sposób realny, aktualny i bezpośredni konkretnego, realnego i aktualnego interesu prawnego Skarżącej, co skutkowało odrzuceniem skargi z uwagi na brak legitymacji procesowej Skarżącej, podczas gdy Spółka, jako operator infrastruktury krytycznej w postaci infrastruktury objętej zaskarżonym zarządzeniem Wójta Gminy [...] była zobowiązana do ochrony tej infrastruktury, w szczególności przez przygotowanie i wdrażanie, stosownie do przewidywanych zagrożeń, planów ochrony infrastruktury krytycznej oraz utrzymywanie własnych systemów rezerwowych zapewniających bezpieczeństwo i podtrzymujących funkcjonowanie tej infrastruktury, do czasu jej pełnego odtworzenia a także opracowania planu ochrony ww. infrastruktury, a zaskarżone zarządzenie stanowiło wyraz działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych zmierzających do pozbawienia Spółki - operatora infrastruktury krytycznej - dysponowania ww. infrastrukturą i faktycznego uniemożliwienia realizacji obowiązków operatora wynikających z ustawy o zarządzaniu kryzysowym.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

I. naruszenie art. 58 §1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, mimo iż wydane przez Wójta Gminy [...] Zarządzenie nr [...]w dniu [...] sierpnia 2019 r. w sprawie ogłoszenia pisemnego przetargu niegraniczonego na dzierżawę gruntów oraz obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę, będących własnością Gminy [...], narusza interes prawny Skarżącej stosownie do wymagań przepisu szczególnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g., które to naruszenie polega na uniemożliwieniu Skarżącej realizowania jej uprawnień i gwarantowania respektowania obowiązków wynikających z ustanowionego postanowieniem Sądu Okręgowego w [...], II Wydział Cywilny Odwoławczy, z dnia [...] września 2018 r. oraz uzupełniającym postanowieniem Sądu Okręgowego w [...], II Wydział Cywilny Odwoławczy, wydanym w dniu [...] września 2018 r. (sygn. akt: [...]), zabezpieczenia dochodzonego roszczenia o ustanowienie służebności czerpania wody, a także z decyzji administracyjnych - pozwolenia wodnoprawnego i ustanowienia strefy ochronnej podziemnych ujęć wód (mającej swe źródło w przepisach prawa materialnego, tj. odpowiednio w art. 389 p.w. oraz 120 i 121 p.w.) oraz wpisania mienia objętego przetargiem do przyjętego przez Radę Ministrów Narodowego Programu Ochrony Infrastruktury Krytycznej;

II. naruszenie art. 3 §1 i art. 147 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie stwierdził nieważności zaskarżonego zarządzenia mimo zaistnienia przesłanek determinujących takie rozstrzygnięcie, z jednoczesnym naruszeniem obowiązku dokonania pouczeń i przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów oraz brakiem wnikliwego zbadania posiadanego przez Skarżącą interesu prawnego,

III. naruszenie art. 106 §3 p.p.s.a, poprzez niezasadne oddalenie uzupełniających wniosków dowodowych Skarżącej wskazanych w piśmie z dnia 7 października 2020 r., których przeprowadzenie uzasadnione było treścią art. 106 § 3 p.p.s.a., tj. stało się niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i uzasadnione było możliwością wykazania, iż Gmina [...] zawarła z [...] S.A. (dzierżawcą mienia posiadanego przez Skarżącą) dodatkowe, nieobjęte umową dzierżawy ustalenia wpływające na wykonywanie przedmiotowej umowy dzierżawy, a jednocześnie zatem dla wskazania rzeczywistych, z góry powziętych intencji stron umowy co do jej przedmiotu, w tym treści umowy dzierżawy sprzecznej z delegacją zawartą w uchwale Rady Gminy [...], a w konsekwencji sprzeczności z prawem Zarządzenia Wójta Gminy [...] nr [...],

IV. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do okoliczności wskazanych przez Skarżącą na rozprawie dnia 22 października 2020 roku i zawartych w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 22 października 2020 roku, tj. niewskazanie dlaczego sytuacja prawna Skarżącej nie spełnia przesłanek interesu prawnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. lub w jaki sposób nie realizuje ona którejkolwiek z przesłanek tego interesu prawnego, a także zaniechaniu wyjaśnienia dlaczego zaskarżone Zarządzenie nie narusza sytuacji prawnej (interesu prawnego) Skarżącej wynikającego z:

a) cywilnoprawnego tytułu do nieruchomości objętych Zarządzeniem w postaci zabezpieczenia służebności czerpania wody ustanowionego na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego w [...], II Wydział Cywilny Odwoławczy, wydanego w dniu [...] września 2018 r. oraz prawomocnego uzupełniającego postanowienia Sądu Okręgowego w [...], II Wydział Cywilny Odwoławczy, wydanego w dniu [...] września 2018 r. sygn. akt: [...],

b) pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. poboru wód podziemnych z ujęć głębinowych wody znajdujących się na wydzierżawionych nieruchomościach, udzielonego decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Marszałka Województwa [...], znak: [...],

c) umów na dostawy wody z ok. 600 odbiorcami na terenie Gminy [...],

d) decyzji ustanawiających strefę ochronną podziemnych ujęć wody na nieruchomościach objętych dzierżawą, obejmujących wyłącznie teren ochrony bezpośredniej, ustanowionych decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Dyrektora Zarządu Zlewni w [...], znak: [...],

e) obowiązków operatora infrastruktury krytycznej Narodowego Programu Ochrony Infrastruktury Krytycznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za wszystkie instancje.

Jednocześnie Spółka wnosiła o przeprowadzenie dowodu z uwierzytelnionego odpisu aktu notarialnego Repertorium A numer [...] - na okoliczność - że nieruchomości stanowiące przedmiot zaskarżonego zarządzenia miały być w okresie poprzedzającym wydanie zarządzenia wydzierżawione przez organ skarżącej, jednakże organ bez uzasadnienia nie przystąpił do umówionego aktu notarialnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Istota sprawy determinowana podniesionymi zarzutami sprawadzała się zaś do rozstrzygnięcia kwestii legitymacji skarżącej kasacyjnie Spółki do wniesienia – na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – skargi na zarządzenie Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie ogłoszenia pisemnego przetargu nieograniczonego na dzierżawę gruntów oraz obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę, będących własnością gminy [...].

Najdalej idący w skutkach był zarzut naruszenia przepisu postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a, który - w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie - okazał się zasadny. Zgodnie z tym przepisem (stosownie do treści art. 166 p.p.s.a. znajdującym odpowiednio zastosowanie do postanowień), uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie postanowienia sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna więc umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem Sądu. Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny (zob. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2018r., sygn. akt II GSK 4334/17; z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 994/14; z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 1807/11; z dnia 17 lutego 2012r., sygn. akt II FSK 1547/10; z dnia 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11; z dnia 12 stycznia 2012r., sygn. akt II FSK 1301/10; z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 173/11).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie potwierdza, by Sąd I instancji przeprowadził rzeczywistą kontrolę spełnienia przez skarżącą przywołanego kryterium dopuszczalności skargi, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., co czyni usprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowiący, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z treści powyższego przepisu wynika, że u podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Jednak dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. W przeciwnym przypadku sąd skargę odrzuca na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Zdaniem Naczelngo Sądu Administracyjnego, odrzucenie skargi [...] sp. z o.o. z/s w [...] w oparciu o wskazany wyżej przepis okazało się przedwczesne, bowiem treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie potwierdza aby Sąd I instancji przeprowadził rzeczywistą analizę legitymacji procesowej strony w kontekście wymogów art. 101 ust. 1 u.s.g. Zwrócić należy bowiem uwagę, że skarżąca Spółka wykazując istnienie po jej stronie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia - zarówno w skardze jak i na poźniejszym etapie postępowania, powoływała się na szereg przysługujących jej uprawnień naruszonych zaskarżonym zarządzeniem,

a wynikających m.in. z: posiadanego zezwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. pobór wód podziemnych z ujęć głębinowych znajdujących się na wydzierżawionych nieruchomościach (art. 389 p.w.); ustanowionej na rzecz [...] strefy ochronnej podziemnych ujęć wody na nieruchomościach objętych dzierżawą (art. 120 pkt 1, art. 121, art. 129, art. 133 ust. 1, art. 136 p.w.); posiadanych umów na dostawy wody z ok. 600 odbiorcami na terenie Gminy [...] (art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków); zabezpieczenia służebności czerpania wody ustanowionego na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego w [...] wydanego w dniu [...] września 2018 r. oraz prawomocnego uzupełniającego postanowienia Sądu Okręgowego w [...], wydanego w dniu [...] września 2018 r. (art. 730 § 1 w zw. z art. 285 § 1 w zw. z art. 145 K.c.); posiadania mienia objętego umową dzierżawy, z uwagi na zawieszenie postępowania egzekucyjnego z wniosku Gminy [...] (art. 730 § 1 K.c.), obowiązków operatora infrastruktury krytycznej Narodowego Programu Ochrony Infrastruktury Krytycznej. Wszystkie te aspekty winny być ocenione przez Sąd I instancji na etapie badania legitymacji skargowej strony. Tymczasem Sąd I instancji, uzasadniając uznanie braku naruszenia interesu prawnego po stronie skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia, w zasadzie nie odniósł się do żadnej ze wskazywanych przez Spółkę okoliczności. Znaczną część rozważań prawnych stanowią bowiem ogólne wywody dotyczące wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. Jedynie w odniesieniu do dysponowania przez Spółkę ograniczonym prawem rzeczowym ustanowionym zabezpieczającym orzeczeniem wydanym w postępowaniu cywilnym, WSA zdawkowo wskazał, że nie podziela stanowiska Spółki, iż tworzy ono po jej stronie interes prawny. W odniesieniu do pozostałych podnoszonych przez Spółkę okoliczności i przepisów wskazanych aktów prawnych, Sąd I instancji w zasadzie całkowicie pominął ich ocenę w kontekście legitymacji procesowej strony, ograniczając się do zdawkowego stwierdzenia, że "szczegółowa analiza zarzutów i motywów przedstawionych dla wykazania ich zasadności wskazuje, że żadnego z zawartych w nich twierdzeń i argumentów nie można zakwalifikować jako hipotezę normy prawnej konkretnego przepisu prawa materialnego, naruszenie którego można by zakwalifikować jako podstawę dla skutecznego wniesienia skargi na zarządzenie w przedmiocie ogłoszenia przetargu." W istocie zatem, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera stanowiska co do oceny argumentów strony skarżącej mających świadczyć o przysługującej jej legitymacji do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że lakoniczność uzasadnienia postanowienia Sądu I instancji w zakresie podstawy i jej wyjaśnienia, jak też brak odniesienia się do kwestii mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości podjętego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. Stwierdzenie powyższych uchybień prowadzi do wniosku, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera treści pozwalającej na prześledzenie procesu myślowego przeprowadzonego przez Sąd I instancji i dokonanie kontroli instancyjnej.

Dodatkowo, zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że z protokołu rozprawy z dnia 22 października 2020 r. wynika, iż podczas jej trwania pełnomocnik skarżącej Spółki przedłożył pismo procesowe, którego jednak brak jest w aktach sprawy. Jest to o tyle istotne, że do pisma tego odwołuje się autor skargi kasacyjnej, podnosząc, iż odnosi się ono do szeregu konkretnych okoliczności potwierdzających interes prawny Spółki a zostało pominięte przez Sąd I instancji.

Z tych też względów zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należało za uzasadniony, a stopień tego naruszenia za uzasadniający uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpozania.

W związku z powyższym, odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej na tym etapie postępwania pozostaje przedwczesne.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania, wyjaśnić wypada, że nie może być on uwzględniony, albowiem w przepisach p.p.s.a. nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.