Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1151/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 1, art. 34
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Randak, Sędziowie WSA Paweł Kornacki, Bożena Suleja (spr.), Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi G. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO lub Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm. - dalej K.p.a.) oraz art. 17, 18, art. 23 § 4, 34 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. - dalej u.p.e.a.) - po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez G.W. (dalej strona lub zobowiązany) na postanowienie Zarządu Województwa [...], w którego imieniu działał Dyrektor [...] Centrum Przedsiębiorczości z dnia [...] Nr [...] dotyczące stanowiska wierzyciela w przedmiocie zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż zobowiązany wniósł do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. pismo z dnia 3 czerwca 2013r., w którym zakwestionował zasadność dochodzenia od niego należności związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Strona podniosła, że w dniu przekazania długu do egzekucji należność nie istniała, poza tym była dochodzona przez osobę trzecią.

Organ egzekucyjny przekazał pismo zawierające zarzuty do [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. (dalej w skrócie ŚCP) celem zajęcia stanowiska przez wierzyciela. Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor ŚCP działając jako wierzyciel uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione. W uzasadnieniu wyjaśnił, że należność powstała na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2014 r. poz. 782 dalej u.d.i.p.) w związku z wydatkami poniesionymi przez ŚCP w następstwie złożonego przez skarżącego wniosku o udostępnienie danych. Dyrektor wskazał, że uprzedził skarżącego o konieczności uiszczenia kosztów związanych przygotowaniem danych do udostępnienia. W jego ocenie bez wpływu na kwestię istnienia dochodzonego obowiązku pozostawało orzeczenie Kolegium z dnia [...] Nr [...] albowiem SKO przesądziło jedynie, że brak jest podstaw do wydania w oparciu o przepisy K.p.a. decyzji stwierdzającej istnienie obowiązku. Dla dochodzenia opłat z tytułu udostępniania danych publicznych nie jest konieczne uprzednie wydanie decyzji stwierdzającej obowiązek zapłaty takiej opłaty. Odnosząc się do zarzutu "dochodzenia obowiązku przez osobę trzecią" w postanowieniu wierzyciela wskazano, że wystawcą tytułu wykonawczego był Zarząd Województwa [...] wobec czego zarzut ten był nieuprawniony.

Na postanowienie wierzyciela zobowiązany wniósł zażalenie, w którym zarzucił, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 3 § 1 i art. 2 § 1 w zw. z art. 33 pkt 1, 6 i 9 u.p.e.a. oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie zgodził się ze stanowiskiem, że uprawnionym do wystawienia tytułu wykonawczego był zarówno Dyrektor ŚCP jak i Zarząd Województwa [...]. Zauważył, że organem wymienionym w powiadomieniu o wszczęciu egzekucji był Zarząd Województwa [...] a "postanowienie od skargi na czynności egzekucyjne zostało wydane przez Dyrektora Centrum". Wskazał nadto, że opłata za udostępnienie informacji publicznej nie została wymieniona pośród obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej w art. 2 § 1 u.p.e.a. Zdaniem strony dochodzona wobec niego opłata nie wynika ani z decyzji lub innego orzeczenia, ani też nie wynika z przepisów prawa. Skarżący przedstawił argumentację dotyczącą istoty oraz zasad powstawania opłat związanych z udostępnieniem danych publicznych przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] Nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie wierzyciela i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uznał bowiem, że postanowienie z dnia [...] zostało wydane z naruszeniem art. 124 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak podpisu osoby działającej w imieniu wierzyciela. Kolegium wyjaśniło, że Dyrektor ŚCP, który podpisał zaskarżone postanowienie nie był upoważniony do działania w imieniu Zarządu Województwa [...].

Zarząd Województwa [...] działając poprzez Dyrektora ŚCP wydał kolejne postanowienie z dnia [...], w którym uznał zarzuty za nieuzasadnione. Wierzyciel przedstawił wyjaśnienia zamieszczone wcześniej w uchylonym przez SKO postanowieniu.

Zobowiązany ponownie wniósł zażalenie na postanowienie wierzyciela, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 3 § 1 i art. 2 § 1 w zw. z art. 33 pkt 1, 6 i 9 u.p.e.a. oraz

2. art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej

3. art. 138 § 2 w zw. z art. 6 i 7 K.p.a.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu wskazał, że pełnomocnictwo w oparciu o które działał w sprawie Dyrektor ŚCP było udzielone przez Zarząd Województwa po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Zaznaczył, że upomnienie, w którym wezwano go do wykonania dochodzonego obowiązku zostało wystawione przez Dyrektora ŚCP, który tym samym uznał się za wierzyciela. Według zobowiązanego tytuł wykonawczy wystawiony przez Zarząd Województwa powinien zostać uchylony bowiem nie każda wpłata na rachunek bieżący jednostki jest jednocześnie dochodem jednostki samorządu terytorialnego, a czynności podjęte przez Dyrektora ŚCP nie mieściły się w granicach działalności ŚCP wyznaczonych uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia 19 września 2007r. Ponadto dochodzony obowiązek uiszczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej przewidziany w art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie podlega egzekucji administracyjnej, bowiem nie został wymieniony w art. 2 u.p.e.a., a dochodzony obowiązek nie powstaje z mocy prawa.

Zobowiązany zakwestionował również, że wystąpiły przewidziane w art. 15 ust. 1 cyt. ustawy okoliczności skutkujące powstaniem obowiązku uregulowania opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Wskazał, że za "dodatkowe koszty", o jakich mowa we wspomnianym przepisie nie mogą być uważane koszty związane z dodatkową pracą wykonywaną przez pracowników podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji. W ocenie zobowiązanego czynności podjęte przez Dyrektora ŚCP wiązały się z przetworzeniem informacji a nie z jej przekształceniem.

Rozpoznając sprawę merytorycznie Kolegium wskazało, iż spór w sprawie koncentruje się wokół zasadności obciążenia zobowiązanego opłatą za udostępnienie informacji publicznej. Następnie przypomniało, że Zarząd Województwa [...] wystawił przeciw zobowiązanemu tytuł wykonawczy. Jako przedmiot egzekucji wskazano obowiązek powstający z mocy prawa na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p., a to opłatę za udzielenie informacji publicznej - należność pieniężną pozostającą we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej za 2011r. Tytuł wykonawczy został opatrzony pieczęcią urzędową Zarządu Województwa [...] poz. 45 oraz podpisami członków Zarządu (dowód: tytuł wykonawczy [...] z dnia [...] - w aktach sprawy organu I instancji). Zaskarżone postanowienie z dnia [...] w sprawie stanowiska wierzyciela opatrzono pieczęcią nagłówkową o treści "[...] Centrum Przedsiębiorczości" a podpisane zostało przez Dyrektora ŚCP P.P. W aktach sprawy złożono dokument pełnomocnictwa udzielonego Dyrektorowi ŚCP przez Zarząd Województwa [...]. Mandant umocowany został do działania w zakresie przygotowania i podpisywana umów z beneficjentami, przekazywania i rozliczania dotacji celowej, czynności objętych procedurami finansowymi realizowanymi przez jednostkę w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013. Pełnomocnictwo zostało ograniczone do czasu pełnienia funkcji Dyrektora ŚCP (dowód: pełnomocnictwo nr [...] z dnia 6 lipca 2010r. - w aktach organu I instancji). Zarząd Województwa [...] upoważnił także ww. Dyrektora do występowania w imieniu Zarządu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w oparciu o tytuł wykonawczy [...] z dnia 4 grudnia 2012r. w szczególności do wydawania w toku postępowania w przedmiocie stanowiska wierzyciela wobec zarzutów zgłaszanych przez zobowiązanego (dowód: pełnomocnictwo nr [...] z dnia 26 listopada 2013r. - w aktach organu I instancji).

Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że zobowiązany -powołując się na art. 2 ust. 1 u.d.i.p. - zwrócił się do ŚCP o udostępnienie informacji: zestawienie wszystkich wniosków o płatność, które zostały złożone w 2010 r. wraz z numerami wniosków, nazwami beneficjentów, datami wpływu i datami ocen oraz podaniem imion i nazwisk pracowników, którzy zarejestrowali i ocenili wniosek o płatność. Wnioskodawca wskazał alternatywnie sposób przekazania informacji - na adres poczty elektronicznej bądź adres zamieszkania. Wniosek wpłynął do ŚCP w dniu 21 marca 2011r. W piśmie z dnia 20 kwietnia 2011r. Dyrektor ŚCP poinformował wnioskodawcę, że udostępnienie wspomnianych informacji wiąże się z dużym nakładem czasu pracy i koniecznością powierzenia zadania osobie, która dokona przejrzenia wszystkich dokumentów źródłowych w formie papierowej celem ustalenia osób nazwisk 6 osób kontrolujących wniosek. Dyrektor zaznaczył, że koszt zebrania i udostępnienia danych oszacowany został na kwotę co najmniej [...] zł. (dowód: pismo [...] z dnia 20 kwietnia 2011r. - w aktach organu I instancji).

Dalej organ nadzoru podniósł, iż z wyjaśnień Dyrektora ŚCP wynika, że przygotowanie odpowiedzi na wniosek strony wymagało zebrania danych rozproszonych w 2950 dokumentach dotyczącej 1106 projektów. Dokumenty te obejmowały 54 kartony archiwizacyjne zajmujące 20,5 regału oraz znajdowały się w aktach spraw bieżących. Żądane przez wnioskodawcę dane nie były gromadzone w systemie informatycznym. Czas wykonania zadania oszacowano na 373 godzin a wynagrodzenie obliczono według najniższej stawki godzinowej wynagrodzenia przewidzianej dla pracowników ŚCP wynoszącej [...] zł. brutto (dowód: pismo ŚCP z dnia 13 czerwca 2014r. - w aktach organu nadzoru).

Organ wskazał, że okoliczności mogące stanowić podstawę do zgłoszenia zarzutów wymienione zostały w art. 33 w pkt 1 do 10 u.p.e.a. Egzekucja administracyjna wszczynana jest z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego - art. 26 § 5 u.p.e.a. Ustawodawca zakreślił termin dla zgłoszenia zarzutów wynoszący 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego - art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Zgłoszenie zarzutu po tym czasie, w tym również polegające na wskazaniu w kolejnych pismach procesowych nowych wcześniej niepowoływanych dodatkowych okoliczności stanowiących podstawę zarzutu jest bezskuteczne - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2010r. sygn. akt II FSK 1339/08.

Z kolei zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty wnosi się do organu egzekucyjnego. Jeżeli organ egzekucyjny nie jest zarazem wierzycielem, to postanowienie organu egzekucyjnego, co do zarzutów zobowiązanego poprzedzone powinno zostać uzyskaniem ostatecznego stanowiska wierzyciela odnośnie zarzutów zobowiązanego (art. 34 § 4 tej ustawy). W myśl art. 2 pkt 13 u.p.e.a. wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Egzekucja administracyjna wszczynana jest na wniosek wierzyciela w oparciu o sporządzony przez niego według ustalonego wzoru tytuł wykonawczy - art. 26 § 1 i 2 u.p.e.a. W konsekwencji stwierdzić przychodzi, że to podmiot będący wystawcą tytułu wykonawczego i wymieniony w jego treści jako wierzyciel jest uprawniony i zarazem zobowiązany do zajęcia stanowiska wobec zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego w trybie art. 34 § 2 u.p.e.a.

Następnie organ podkreślił, że obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej zostały wymienione w art. 2 u.p.e.a. W pkt 2 tego przepisu wprost określa się, że egzekucji administracyjnej podlegają niepodatkowe należności budżetowe, do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 dalej u.f.p.). Przytoczył treść art. 60 u.f.p., w którym określono jakie środki publiczne stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym i nadmienił, że użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" wskazuje, że katalog niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym nie ma charakteru zamkniętego. Za tego rodzaju należności uważać się będzie m.in. wynikające z przepisów prawa publicznego (niemające charakteru cywilnoprawnego) zobowiązania pieniężne wobec Skarbu Państwa albo budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Zakwalifikowanie do kategorii niepodatkowych należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym nastąpi jeżeli spełnione zostaną łącznie przesłanki:

1. należność ma charakter publiczno prawny,

2. stanowi dochód Skarbu Państwa albo dochód jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie organu przewidziana w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. opłata odpowiadająca dodatkowym kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku spełnia wspomniane kryteria. Prawo żądania przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji uiszczenia opłaty od wnioskodawcy zostało przewidziane w ustawie o udostępnianiu informacji publicznej. Nie sposób przypisać wspomnianej opłacie charakteru cywilnoprawnego. W niniejszej sprawie opłata stanowi dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego - Województwa [...].

Materialnoprawną podstawę dla dochodzenia opłaty za udostępnienie informacji stanowi art. 15 ust. 1 u.d.i.p., Zgodnie z jego treścią, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Koniecznym jest również wyczerpanie procedury powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty przewidzianej w art. 15 ust. 2 tej samej ustawy. Do obciążenia wnioskodawcy opłatami za udostępnienie informacji publicznej dojść może, jeżeli łącznie spełnione zostaną następujące warunki: podmiot udostępniający poniósł dodatkowe koszty, koszty te były związane ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot udostępniający w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty a wnioskodawca nie dokona w terminie 14 dni od powiadomienia zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo nie wycofa wniosku.

Następnie organ zauważył, że jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej ma za przedmiot informacje przetworzone to wówczas zastosowanie znajduje art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w myśl którego uzyskania informacji przetworzonej następuje w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Za tezą wynikającą z wyroków NSA z dnia 21 września 2012 r. sygn. I OSK 1477/12 oraz z dnia 25 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 202/12 organ powtórzył, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Jeżeli dla udzielenie informacji publicznej niezbędnie jest zebranie znacznych ilości rozproszonych informacji prostych to rezultat takiego działania tworzy jakościowo nową nieistniejącą wcześniej informację. Czynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji związane polegające na dokonaniu stosownych działań analitycznych, zebraniu lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku i zaprezentowanie ich w formie tabelarycznego zestawienia kwalifikować należy jako udostępnienie informacji złożonej (wyrok NSA z dnia 5 marca 2013r. sygn. akt IOSK 3097/12).

Kolegium stanęło na stanowisku, że w niniejszej sprawie wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dotyczył informacji przetworzonej. Udostępnienie tej informacji wymagało poniesienia dodatkowych kosztów związanych z zebraniem danych i opracowaniem wspomnianej informacji. Koszty te stanowią wynagrodzenie pracowników ŚCP tworzących powołany w celu opracowania odpowiedzi zespół zadaniowy, wykonujący to zadanie dodatkowo poza zakresem obowiązków służbowych (umowa o dzieło). Przygotowanie informacji wymagało istotnego nakładu pracy. Wobec tego, że dane objęte wnioskiem nie były wprowadzane do systemu komputerowego, w dacie ich powstawania nie było możliwe ich wygenerowanie z istniejących zbiorów lecz konieczne stało się przeprowadzenie dodatkowych nie przewidzianych wcześniej czynności. Skarżący został powiadomiony o kosztach udostępnienia informacji publicznej, a Dyrektor SCP wskazał, że koszt udostępnienia sięgać będzie [...] zł. Wierzyciel przedstawił wyjaśnienia oraz dokumentację potwierdzająca poniesienie wspomnianych kosztów, w postaci umów zawartych z wykonawcami.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona zaskarżyła postanowienie organu nadzoru oraz poprzedzające je postanowienie Zarządu Województwa [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, wszczętej na podstawie tytułu wykonawczego, wystawionego przez Zarząd Województwa [...] w dniu 13 stycznia 2013 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 3 § 1 i art. 2 § 1 w zw. z art. 33 pkt 1, 6 i 9 u.p.e.a w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 6 i 7 K.p.a. Mając to na względzie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania na swoją rzecz.

W uzasadnieniu obszernej skargi skarżący na wstępie przypomniał stan faktyczny sprawy. Następnie odniósł się do wadliwości pełnomocnictwa udzielonego Dyrektorowi ŚCP przez Zarząd Województwa [...], a to z tej przyczyny, że pełnomocnictwo zostało udzielone już po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Powołując się na art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a podkreślił, że przepis ten wskazuje na podmioty, które są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji obowiązków określonych ustawą. W jego sprawie Dyrektor ŚCP od początku realizacji wniosku o udostępnienia informacji, włączając w to wydanie powiadomienia z dnia 20 kwietnia 2011r., udostępnienie informacji w dniu 25 października 2011 r. wezwanie do uiszczenia opłaty na rachunek ŚCP i wydanym 30 stycznia 2012 r. upomnieniem wydanym na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a uznał, że jest on właściwym wierzycielem. Ten stan potwierdza również okoliczność, że pomimo, iż organem wymienionym w treści powiadomienia o wszczęciu egzekucji był Zarząd Województwa [...], postanowienie w sprawie skargi na czynności egzekucyjne zostało wydane przez Dyrektora Centrum. Jak poniosła strona, niezgodna z treścią art. 5 oraz 15 u.p.e.a jest sytuacja, w której wierzyciele zamiennie wykonują czynności przewidziane tę ustawą lub udzielają sobie pełnomocnictw po czasie dokonania czynności. Z tego już powodu tytuł wykonawczy wystawiony przez Zarząd Województwa musi zostać uchylony.

Dalej skarżący wskazał, że opłata za udostępnienie informacji publicznej, o której mowa w art. 15 u.d.i.p. nie mieści się w żadnej ze wskazanych w art. 2 § 1 u.p.e.a kategorii. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium odwołującym się w tym zakresie do przykładowego katalogu określonego w art. 60 u.f.p. Kolegium nie wyjaśniło dlaczego uznało, że taki charakter ma opłata, której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. W tym kontekście skarżący przytoczył obszerny fragment orzeczenia WSA w Krakowie z dnia 30 lipca 2014 r. o sygn. akt II SA/Kr 1053/14 (str. 4 i 5 skargi).

W jego ocenie powyższe wywody świadczą o niemożności dochodzenia opłaty w trybie egzekucji administracyjnej, co jest zresztą stanowiskiem zdecydowanej części sądownictwa administracyjnego. Ponadto art. 3 § 1 u.p.e.a wskazuje, że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, wysokości przedmiotowej opłaty nie ustala się postanowieniem ani decyzją. Nie wynika ona także bezpośrednio z przepisów prawa. Uregulowania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie pozwalają na zastosowanie jej w stosunku do opłat określonych na podstawie art. 15 u.d.i.p, a sama ustawa o dostępie do informacji publicznej milczy w tym zakresie (por. NSA w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 950/07). Bez znaczenia dla sprawy jest powoływane w tym kontekście przez Dyrektora Centrum postanowienie SKO w K. z dnia [...], gdyż Kolegium nie przesądziło, że mają zastosowanie przepisy u.p.e.a lecz zwróciło uwagę na możliwość ich rozważenia (a więc nawet nie stosowania). SKO w postanowieniu z dnia [...] również nie wyjaśniło w pełni tych wątpliwości, pomijając chociażby powołane wyżej, a niezwykle istotne dla sprawy poglądy orzecznictwa.

Zdaniem skarżącego nie można również uznać, że treść art. 15 ust.1 u.d.i.p. może być traktowana jako przesłanka "wynikająca bezpośrednio z przepisu prawa" również z tego względu, że nie ma tam sformułowanego obowiązku tej opłaty. Ustawa wyraźnie wskazuje, że podmiot zobowiązany "może pobrać", a nie np. "pobiera" opłatę. Ustawodawca nie sformułował zatem tego przepisu w brzmieniu pozwalającym na uznanie go za podstawę wystawienia tytułu egzekucyjnego (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 497/12).

W dalszej części skargi jej autor podniósł, że dokonane przez Dyrektora czynności, za które żąda opłaty nie mieszczą się w ogóle w treści art. 15 u.d.i.p. Powołany przepis wyraźnie wskazuje, że ewentualnej opłacie podlegają "dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku". Określa on 2 przypadki, w których dopuszczalne jest żądanie opłaty od wnioskodawcy, gdy podmiot zobowiązany ma ponieść dodatkowe koszty, a to:

1) gdy koszty te są związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia (np. kserokopia, dyskietka, wydruk komputerowy itp.),

2) gdy koszty te związane są z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (np. przekształcenie posiadanych dokumentów w formę cyfrową i ich obróbka, kompilacja danych pochodzących z rozproszonych zbiorów itp).

Jak wynika z powyższego, na podstawie cyt. uregulowania dopuszczalne jest pobieranie opłaty odpowiadającej rzeczywistym kosztom (np. kopiowania dokumentów) a w zasadzie nie jest dozwolone żądanie opłaty z tytułu konieczności wykonywania dodatkowej pracy przez pracowników podmiotu zobowiązanego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 24 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 1006/07). Strona podkreśliła w tym miejscu, że chociaż w oparciu o umowy cywilnoprawne - to czynności wykonywane były przez etatowych pracowników Centrum, o czym świadczą koszty związane z Funduszem Pracy.

Zdaniem strony Dyrektor Centrum błędnie zakwalifikował żądane dane, jako te podlegające opłacie na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie nie chodziło bowiem ani o sposób, ani o formę udostępnienia informacji, ale de facto o jej treść. Co ważne, powiadomienie z dnia 20 kwietnia 2011 r. nie zawierało informacji o możliwości innej formy lub sposobu dostępu do danych, a tym samym stanowiło nie tylko obrazę art. 15 ust. 2 ustawy, ale również wskazuje, że dotyczyło wyłącznie przedmiotu żądania, a nie sposobu i formy dostępu do niego. Z kolei Kolegium, przyznając w treści postanowienia, że żądane informacje miały charakter informacji przetworzonej pominęło całkowicie okoliczność, iż w stosunku do udostępnienia takiego rodzaju informacji art. 15 ust. 1 w ogóle nie ma zastosowania. W tym zakresie skarżący odwołał się do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) i wysnuł wniosek, że czym innym jest przekształcenie informacji, o którym mowa w art. 14 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 15 ust. 1 i ust. 2 a czym innym przetworzenie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Są to dwa zupełnie różne pojęcia dotyczące różnych stanów faktycznych i różnych czynności. Nie bez przyczyny ustawodawca wskazał, że dla uzyskania informacji przetworzonej niezbędne jest istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego - ta okoliczność, a nie ewentualna opłata ma stanowić barierę przed nadmiernym obciążeniem podmiotów zobowiązanych. Z informacji wskazanych przez Dyrektora i potwierdzonych przez Kolegium wynika jednoznacznie, że czynności związane z udostępnieniem informacji były jej przetworzeniem, a nie przekształceniem, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, a więc powoływanie się przez Kolegium na rzekomą podstawę materialną tego przepisu w niniejszej sprawie nie odnajduje odzwierciedlenia w jej stanie prawnym. Organ nie może w sposób dowolny interpretować pojęć, które w rezultacie określają prawa i obowiązki obywateli.

Niezależnie zatem od nieprawidłowości uznania, że powołany przepis może być w ogóle uznany za przepis prawa dający podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, to w ustalonym stanie faktycznym, z uwagi na przedstawione argumenty odnośnie rozróżnienia pojęć "przekształcenie" i "przetworzenie" (informacji, nie może być podstawą egzekucji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta - zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), obejmuje m.in. w punkcie 3 postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Tego rodzaju akt został zaskarżony rozpoznawaną skargą.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd przede wszystkim uwzględnił okoliczności, które nie zostały w niej podniesione. Możliwość taką stwarza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonego aktu lub czynności.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie wierzyciela o uznaniu zarzutów zobowiązanego w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione. Zasadniczym przedmiotem sporu pomiędzy stronami jest możliwość egzekwowania należności z tytułu opłaty za koszty udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p.

Przystępując do oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia należy w pierwszej kolejności odwołać się do przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które znajdują zastosowanie w sprawie. Zgodnie z treścią art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej - na mocy art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. - następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Tak więc brak doręczenia tytułu wykonawczego powoduje niedopuszczalność prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Stosownie do treści art. 33 u.p.e.a., zobowiązany może wnieść zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, przy czym podstawą zarzutu mogą być wyłącznie okoliczności (przesłanki) wymienione w tym przepisie (w punktach 1 - 10). Zarzuty te mogą być wniesione do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od otrzymania tytułu wykonawczego - o czym poucza się zobowiązanego w treści tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.). To zaś oznacza, że nie mogą być one składane lub uzupełniane w terminie późniejszym, np. w zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego lub w skardze do sądu, gdyż to organ egzekucyjny musi je rozpoznać po ewentualnym uzyskaniu stanowiska wierzyciela, o ile organ ten nie jest równocześnie wierzycielem. W myśl bowiem art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie 33 pkt 1 - 7, 9 i 10 organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1 - 5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu wiążąca.

Z powołanych wyżej regulacji jednoznacznie wynika, że w postępowaniu w przedmiocie zarzutów w pierwszej kolejności organ ma obowiązek zbadać czy zarzuty zostały wniesione w zakreślonym w ustawie 7 - dniowym terminie od dnia doręczenia tytułu wykonawczego. W razie bowiem stwierdzenia uchybienia temu terminowi organ egzekucyjny nie może przystąpić do ich merytorycznego rozpoznania, winien natomiast wydać rozstrzygnięcie negatywne z przyczyn formalnych. Takie rozstrzygnięcie o charakterze formalnym powoduje w rezultacie bezskuteczność czynności zobowiązanego, gdyż sprawa nie zostaje rozpoznana co do istoty. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że spóźnione zarzuty nie podlegają materialnoprawnej ocenie (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 października 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 275/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 246/09, wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 2175/08).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podnieść należy, iż niniejsze postępowanie egzekucyjne zostało zainicjowane wystawieniem przez wierzyciela - Zarząd Województwa [...] - tytułu wykonawczego z dnia 4 grudnia 2012 r. obejmującego należność z tytułu opłaty za udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. W tytule wskazano, że należność ta powstała z mocy prawa. W dniu 3 czerwca 2013 r. skarżący złożył do organu egzekucyjnego pismo zatytułowane "skarga na czynności egzekucyjne", w którym podniósł zarzut nieistnienia obowiązku, poza tym wskazał, że należność była dochodzona przez osobę trzecią, nie będącą wierzycielem. Mając na uwadze treść ww. pisma, organ egzekucyjny uznał je za zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego - oparte o treść art. 33 § 1 pkt 1 u.p.o.l. i przekazał wierzycielowi celem uzyskania stanowiska wierzyciela.

Zauważyć w tym miejscu przyjdzie, iż w aktach postępowania egzekucyjnego brak jest dowodu doręczenia skarżącemu odpisu tytułu wykonawczego. Data jego doręczenia nie wynika również z innych dokumentów, w tym z postanowienia wierzyciela o uznaniu zarzutów za nieuzasadnione, zaskarżonego postanowienia SKO ani też z treści samych "zarzutów", w których zobowiązany wskazał: "w dniu.... (wielokropek - wyjaśnienie Sądu) otrzymałem powiadomienie wystawione 13 stycznia 2013 r. o wszczęciu egzekucji". Brak ten powoduje niemożność stwierdzenia czy egzekucja administracyjna została wobec strony prawidłowo wszczęta i z jaką datą. Tym samym z oczywistych przyczyn nie ma możliwości ustalenia czy zobowiązany wniósł zarzuty w terminie określonym w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., zwłaszcza biorąc pod uwagę, że pismo zostało złożone po upływie ponad pół roku od dnia wystawienia tytułu wykonawczego. Okoliczności tej nie zbadał organ egzekucyjny. W tej zaś sytuacji merytoryczna ocena przez wierzyciela jak również przez organ nadzoru zarzutów zobowiązanego była co najmniej przedwczesna.

Podkreślenia wymaga, że nie jest możliwe wykonanie ciążącego na Sądzie obowiązku wynikającego z cyt. art. 134 § 1 p.p.s.a., jeżeli w aktach sprawy brakuje dokumentów mających zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazane uchybienie, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, samo w sobie stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stwierdzenie natomiast, że doszło do uchybienia przepisom postępowania o tym ciężarze gatunkowym czyni zbędnym badanie czy w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zważywszy jednak, że problematyka charakteru prawnego aktu ustalającego wysokość opłaty za dostęp do informacji publicznej stanowi przedmiot wielu kontrowersji - co jasno widać na kanwie niniejszej sprawy - warto w opinii Sądu przedstawić kilka uwag natury ogólnej. Wskazać przyjdzie, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowały się dwa poglądy w tej materii. Jeden z nich przyjmuje, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, który kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy też nawet "postanowienie" (choć ostatnie z tych określeń nie jest najwłaściwsze, ponieważ może wprowadzać w błąd). Może również nie zawierać określenia formy i stanowić po prostu pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jak bowiem wskazał NSA w postanowieniu z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/13 przyjęta nazwa pisma nie ma znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak też postanowienie NSA z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2359/12). W cytowanym orzeczeniu NSA wywiódł ponadto, że:

- stwierdzenie istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej przesądza o tym, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Od takich aktów nie przysługuje zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa;

- nie istnieje możliwość uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w art. 15 u.d.i.p. Podmiot udostępniający daną informację nie może "z góry żądać" wniesienia tej opłaty.

Wskazane orzeczenie ukształtowało najnowszą linię orzeczniczą będącą w opozycji zarówno do dotychczasowego orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i poglądów doktryny. Wypada bowiem przypomnieć, że w wyroku z dnia 22 grudnia 2011 r. WSA w Olsztynie wyraził pogląd, iż "nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom dodatkowym związanym ze sposobem udostępniania informacji publicznej lub koniecznością jej przekształcenia w inną formę, o której mowa w art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, może nastąpić wyłącznie w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 264 § 1 i art. 265 K.p.a.". Podobne zapatrywanie prezentował WSA w Krakowie w wyroku z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 407/07.

Wracając do pierwszego z komentowanych poglądów, który zdaniem Sądu zasługuje na aprobatę, podkreślić trzeba, iż pierwotne zawiadomienie o możliwości wystąpienia kosztów w udostępnieniu informacji publicznej zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w żadnym wypadku nie może być traktowane jako otwierające możliwość zaskarżenia. Dopiero udostępnienie informacji zgodnie z procedurą wskazaną w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. pozwala wyznaczyć koszty i w stosunku do takiego aktu należy wnieść wezwanie do usunięcia naruszenia prawa a następnie skargę do sądu administracyjnego.

Przechodząc do możliwości egzekwowania spornej należności w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w punkcie wyjścia należy uznać, że przyjęta przez organ/wierzyciela podstawa egzekucji - z mocy prawa nie znajduje uzasadnienia w regulacjach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy art. 15 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy nie zawierają bowiem sformułowania, że egzekucja wyżej wskazanych opłat następuje w trybie u.p.e.a. Nie ulega jednakże w ocenie Sądu wątpliwości fakt, że sporna opłata mieści się w kategorii obowiązków podlegających egzekucji w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na podstawie art. 2 § 1 pkt 3 tj. jako należność pieniężna, inna niż wymienione w pkt 1 i 2a, pozostająca we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej.

Zaakcentowania wymaga, że zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a., egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej.

Analiza ostatniego z wymienionych przepisów na gruncie badanej sprawy - przy przyjęciu, że opłata ta nie powstaje z mocy prawa - prowadzi do wniosku, że wierzyciel przedwcześnie wystawił tytuł wykonawczy. Biorąc bowiem pod uwagę regulacje art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p a także art. 2 § 1 pkt 3 i art. 3 § 1 u.p.e.a. stwierdzić trzeba, że wystawienie tytułu wykonawczego winno być poprzedzone procedurą wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o czym wnioskodawca winien zostać poinformowany w wezwaniu do zapłaty kosztów udzielonej informacji publicznej. W niniejszej sprawie wierzyciel, po udzieleniu informacji publicznej wystosował takie wezwanie z dnia 25 listopada 2011 r., przy czym jak wynika z akt administracyjnych, nie pouczył zobowiązanego o możliwości złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero po wyczerpaniu ww. trybu podstawę wystawienia tytułu wykonawczego (przy braku możliwości wydania postanowienia) stanowiłby art. 265 K.p.a., zgodnie z którym wszelkie nieuiszczone w terminie opłaty i koszty postępowania oraz inne należności wynikłe z postępowania podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych. Wydaje się - w ocenie Sądu - że taki tryb postępowania wierzyciela zabezpieczyłby zarówno prawo wnioskodawcy do nadzoru sądowego nad prawidłowością określenia tych kosztów, a także interes organu poprzez możliwość wystawienia tytułu wykonawczego w oparciu o art. 265 § 1 K.p.a. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 7 października 2014r., sygn. akt I SA/Gl 257/14, w który Sąd analizując podobną sprawę uznał, że bez zmian ustawowych w tym przedmiocie nie ma innej prawnej możliwości dochodzenia tych opłat. Zgodzić się też trzeba, że taki sposób dochodzenia w trybie administracyjnej egzekucji tychże opłat opiera się na założeniu doktrynalnym, że analogia w stosowaniu przepisów prawa procesowego zwłaszcza przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest prawnie dopuszczalna.

W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżone postanowienie działając na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien uwzględnić wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną, jak również zbadać kwestię prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zachowania terminu do wniesienia zarzutów. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.