Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1188/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art134 ust 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2018 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: "Minister", "organ") z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja") utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 240.576,00 zł na rzecz J. L. (dalej: "skarżący") z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie B., obrębie K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,3089 ha, przeznaczonej pod budowę drogi [...] na odcinku węzeł "[...] (bez węzła)" - węzeł "[...]" (z węzłem) (dalej: "przedmiotowa nieruchomość") oraz o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę 12.028,00 zł, a także o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia i oceny prawne.

II.1. Na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi [...] na odcinku węzeł "[...]" (bez węzła) - węzeł "[...]" (z węzłem) - nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (wydzielona z działki [...]) obręb [...], gmina [...], przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa.

II.2. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] , orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 240.576,00 zł na rzecz J. L. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości oraz o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę 12.028,00 zł, a także o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

II.3. Odwołanie od decyzji Wojewody złożył skarżący reprezentowany przez adwokata P. K.. Skarżący zakwestionował poprawność sporządzenia operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia odszkodowania, twierdząc, że nieruchomości sąsiednie przy gorszych bonitacjach gruntu zostały wycenione wyżej. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, organ naruszył art. 7, 8 w zw. z art. 11 oraz 77 k.p.a., a także art. 134 w zw. z art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej: "u.g.n."). Ponadto w odwołaniu wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie odszkodowania w wysokości 420 000,00 zł.

II.4. W uzasadnieniu wskazanej wyżej decyzji dnia 22 lutego 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości, stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 23 lutego 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego O. T. (nr uprawnień [...]). Ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: "Rozporządzenie w sprawie wyceny") pozwala stwierdzić, że sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Biegły wobec dominacji funkcji rolniczej jako przeznaczenia nieruchomości prawidłowo zbadał rynek nieruchomości rolnych jako aktualnego sposobu użytkowania i rynek nieruchomości drogowych jako alternatywnego użytkowania wynikającego z celu wywłaszczenia. Wobec stwierdzenia zaistnienia tzw. zasady korzyści rzeczoznawca majątkowy słusznie wycenił przedmiotową nieruchomość w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, zgodnie z procedurą określoną w § 36 ust. 4 Rozporządzenia w sprawie wyceny. Natomiast odnośnie zarzutów odwołania Minister stwierdził, że w momencie kiedy rzeczoznawca majątkowy przyjmuje do wyceny alternatywny sposób użytkowania nieruchomości, wynikający z celu z wywłaszczenia jako korzystniejszy dla wywłaszczonego, to oznacza to, że traktuje nieruchomość jako nieruchomość w tym przypadku drogową uwzględniając przy wycenie cechy wpływające na wartość tego typu nieruchomości. Wobec faktu, że w niniejszej sprawie biegła dokonała wyceny przejętego gruntu jako nieruchomości przeznaczonej pod drogę, to w tym momencie klasa bonitacji gruntu nie ma już znaczenia, ponieważ nie jest to czynnik cenotwórczy decydujący o wartości gruntów drogowych. Powyższa kwestia była przedmiotem wyjaśnień biegłej, zawartych w piśmie z dnia 1 kwietnia 2017 r. Odnosząc się z kolei do zarzutu odmiennej wyceny nieruchomości sąsiednich organ zaznaczył, że operat szacunkowy stanowi opracowanie na temat wartości rynkowej nieruchomości o dużym stopniu zindywidualizowania, uwzględniające cechy właściwe dla tej konkretnej nieruchomości i jak długo operat taki jest wykonany prawidłowo, nie ma podstaw podważać wskazanych w nim treści na podstawie operatów szacunkowych wykonanych dla zupełnie innych działek. Ponadto jak wskazano w piśmie z dnia 1 kwietnia 2017 r. grunt przedmiotowej nieruchomości został wyceniony na poziomie 180 000 zł/ha, zatem zarzut o zaniżeniu wartości nie znajduje uzasadnienia. Grunt nieruchomości położonych w sąsiedztwie, o takich samych ocenach cech cenotwórczych, został oszacowany na tym samym poziomie. Zdaniem Ministra, dla ustalenia wartości odszkodowania nie ma również znaczenia sytuacja życiowa skarżącego czy też utrata "warsztatu pracy". Zważyć należy, że zgodnie z przywołanymi przepisami odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody lub straty, jaką poniesie skarżący wskutek wywłaszczenia nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 186/11, publ. CBOSA). Ustawa o gospodarce nieruchomościami odnosi się bowiem do wartości nieruchomości, a nie do powstałych w związku z wywłaszczeniem strat, jakie poniosą ewentualnie dotychczasowi właściciele (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 990/11, CBOSA). Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n., wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 29/10, publ. CBOSA). Ewentualna strata nie może być objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją o odszkodowaniu. W związku z powyższym Minister przyjął, że wartość nieruchomości ustalana na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu jest jedyną formą wyrównania strat w majątku byłego właściciela. Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nie prowadzi bowiem do wyrównania szkody faktycznie doznanej w indywidualnym majątku, lecz z założenia stanowi odpowiednik wartości rynkowej wywłaszczonego prawa do nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2150/09, publ. CBOSA). Minister uznał, że operat sporządzony w sprawie jest zgodny z przepisami prawa, spełnia wszystkie wymogi formalne oraz nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Minister podkreślił, że od autonomicznej decyzji rzeczoznawcy majątkowego zależy wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Podjęcie takiej decyzji nie jest jednak zupełnie swobodne, ponieważ powinno ono uwzględniać takie elementy, jak: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Na gruncie niniejszej sprawy rzeczoznawca majątkowy O. T. wypełniła dyspozycję zawartą w art. 154 u.g.n., tj. przeprowadziła prawidłową analizę rynku, a zbiór nieruchomości porównawczych stanowią nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny. Ustosunkowując się z kolei do zarzutu braku odrzucenia transakcji skrajnych, które wahają się w przedziale od 18,00 zł do 30,06 zł organ odwoławczy zaznaczył, że w operacie szacunkowym wskazano, że bazę danych porównawczych, w przedmiotowym przypadku, stanowi zbiór nieruchomości, którego struktura nie różni się istotnie od zbioru wszystkich wiarygodnych transakcji. Próbka reprezentatywna jest więc modelem populacji generalnej, zaś jednostkowa cena średnia w przyjętej próbce porównawczej nie odbiega istotnie od ceny średniej w całej populacji, a baza danych transakcyjnych spełnia sformułowane powyżej oczekiwania w stosunku do próbki reprezentatywnej. Z uwagi na występowanie wielu czynników kształtujących cenę transakcyjną związanych z nieujawnionymi w akcie notarialnym warunkami transakcji, rzeczoznawca majątkowy wyposażony jest w prawo doboru nieruchomości poprzez odrzucenie transakcji, które budzą wątpliwości co do ich rynkowego charakteru bądź warunki ich zawarcia są wątpliwe lub niejasne. Wobec powyższego Minister uznał, iż biegła posiadająca specjalistyczną wiedzę z zakresu wyceny nieruchomości nie dostrzegła odstępstwa przyjętych transakcji od ogólnego modelu rynkowego. Ponadto rozpiętość cenowa w przyjętym zbiorze nie jest na tyle skrajna, aby stanowiła oczywistą podstawę do odrzucenia transakcji brzegowych. W odniesieniu do braku uczestnictwa strony w oględzinach nieruchomości organ wskazał, iż udział i wiedza właściciela do przeprowadzenia powyższych czynności nie była wymagana. Protokół z oględzin nieruchomości dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego nie musi być nawet podpisany przez strony postępowania, bowiem żaden przepis prawa nie obliguje rzeczoznawcy majątkowego do dokonania oględzin z udziałem stron postępowania. Należy zaznaczyć, iż wizja lokalna nieruchomości dokonywana przez rzeczoznawcę majątkowego nie jest środkiem dowodowym przewidzianym w k.p.a. Brak jest zatem obowiązku zawiadomienia stron o dokonywaniu takich oględzin. Do podważenia sporządzonej w niniejszej sprawie wyceny nieruchomości nie może również prowadzić przyjęcie odmiennych cen przez innego biegłego w stosunku do nieruchomości oddalonych o ok. 5 km od lokalizacji m.in. przedmiotowej nieruchomości. To samo dotyczy różnic w wycenie kosztów związanych z uprawą rzepaku. Wymaga bowiem podkreślenia, że operat szacunkowy stanowi opracowanie na temat wartości rynkowej nieruchomości o dużym stopniu zindywidualizowania, uwzględniające cechy właściwe dla tej konkretnej nieruchomości i jak długo operat taki jest wykonany prawidłowo, nie ma podstaw podważać wskazanych w nim treści na podstawie operatów szacunkowych wykonanych dla zupełnie innych działek. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu braku wykupu całości wywłaszczonych działek Minister podkreślił, iż stosownie do art. 113 ust. 3 u.g.n., jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie. W powyższym przepisie ustawodawca przyznał dotychczasowemu właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu nieruchomości roszczenie o nabycie od niego pozostałej części terenu jego nieruchomości, nieobjętej granicami obszaru poddanego wywłaszczeniu. Roszczenie to ma charakter cywilnoprawny, skoro podlega zrealizowaniu w drodze umowy. W postanowieniu z dnia 28 października 2005 r., sygn. I OW 215/05 NSA wskazał, iż nabywanie na żądanie właściciela tzw. "resztówek" tj. części nieruchomości pozostałej po wywłaszczeniu, która wskutek wywłaszczenia nie nadaje się na dotychczasowe cele nie jest prostą kontynuacją postępowania wywłaszczeniowego czy też nowym postępowaniem administracyjnym w tym przedmiocie. Jest to roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym. Podobnie kwestia sygnalizowanego "korupcjogennego tła wywłaszczenia" oraz wejścia w posiadanie danych osobowych przez wskazaną w analizowanym piśmie kancelarię prawną pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania, którego przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości. Pozostałe zarzuty podniesione w piśmie z dnia 15 sierpnia 2017 r. nie dotyczą przedmiotowej sprawy. Biorąc pod uwagę całokształt przedstawionych rozważań w ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju opinia biegłej spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu, a także jest zgodna z regulacjami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Całość operatu szacunkowego stanowi spójne, logiczne opracowanie i tym samym nie zawiera niespójności, które pozwoliły by na zakwestionowanie ustaleń operatu szacunkowego. Opracowanie wskazuje informacje niezbędne do dokonania wyceny, rozwiązania merytoryczne i metodyczne, przedstawia tok obliczeń oraz wynik końcowy. W świetle powyższego sporządzone opracowanie może stanowić wiarygodny dowód dla wyceny ww. nieruchomości. Tym samym Minister stwierdził, że zarzut zaniżenia odszkodowania nie znajduje poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Strona bowiem nie poparła podniesionych zarzutów żadną stosowną dokumentacją świadczącą o istnieniu wyższych cen transakcyjnych nieruchomości podobnych na analizowanym rynku. Skarżący nie przedłożył na tą okoliczność dowodu w postaci kontroperatu, jak również nie skorzystał z możliwości oceny operatu szacunkowego przez organizacje zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.), która wskazywałaby na wadliwość sporządzonego operatu szacunkowego. Samo bowiem subiektywne odczucie strony w zakresie zaniżenia odszkodowania nie może skutkować uznaniem operatu szacunkowego za wadliwy. Mając na uwadze powyższe brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości ustalonego odszkodowania.

III.1. W skardze złożonej na wskazaną na wstępie decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] skarżący zarzucił organowi naruszenie:

- art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia, w szczególności ustalenia czy sposób dokonania wyceny nieruchomości skarżących, która następnie podlegała wywłaszczeniu jest zgodny ze stanem faktycznym, nadto w aspekcie braku inicjatywy organu w zbieraniu materiału dowodowego;

- art. 7b k.p.a. poprzez zaniechanie współdziałania Ministra Inwestycji i Rozwoju w porozumieniu z Wojewodą [...] w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym działanie na szkodę interesu społecznego oraz interesu skarżących polegające na poprzestaniu przytoczenia brzmienia treści uzasadnienia operatu szacunkowego z całkowitym pominięciem pozostałych okoliczności sprawy a przede wszystkim brakiem odniesienia się do faktu, iż inny rzeczoznawca dokonujący szacowania nieruchomości położonych sąsiednio określił wartość działek na dwukrotnie wyższą;

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, w szczególności przez niedokładne zbadanie okoliczności sprawy, oraz nieuwzględnienie w decyzji słusznego interesu strony przejawiające się w nierównym traktowaniu osób, których nieruchomości podlegały wywłaszczeniu poprzez uznanie, iż wartość nieruchomości w zależności od rzeczoznawcy jest określana w sposób dowolny;

- art. 134 w zw. z art. 154 u.g.n. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm., dalej również: "specustawa drogowa"); poprzez zaniechanie dokonania wysokości odszkodowania z punktu widzenia wartości rynkowej, która winna być dokonywana ze względu na rodzaj nieruchomości, jej położenie, użytkowanie oraz aktualny stan cen;

- § 36 Rozporządzenia w sprawie wyceny poprzez zaniechanie uzyskania operatu szacunkowego zgodnie z zasadami oraz przepisami prawa.

Wobec powyższego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Spór w niniejszej koncentruje się wokół oceny prawidłowości ustalenia przez orzekające organy odszkodowania na rzecz skarżącego z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,3089 ha, przeznaczonej pod budowę drogi [...]. Przejęcie to nastąpiło na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje w oparciu o przepisy specustawy drogowej. W tym aspekcie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przechodząc do kwestii zasad ustalania odszkodowania należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a tej ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Specustawa drogowa, w kwestii ustalenia odszkodowania, w sprawach w niej nieuregulowanych, odsyła do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 23). Odszkodowanie to przyznawane jest w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego i określający co do zasady wartość rynkową nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 134 ust. 1 u.g.n.; por. np. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, 2 wyd., Warszawa 2010, teza 4 do art. 18). Szczegółowe zasady ustalania odszkodowania należnego na podstawie specustawy drogowej określono w § 36 ust. 1 – 4 Rozporządzenia w sprawie wyceny. Zgodnie z § 36 ust. 1 tego rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W myśl § 36 ust. 2 Rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Zgodnie z § 36 ust. 3 Rozporządzenia, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni,- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W myśl zaś § 36 ust. 4 Rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

IV.3. W niniejszej sprawie orzekające organy ustaliły i przyznały skarżącemu odszkodowanie w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego O. T.. w dniu [...] lutego 2017 r. (w zakresie wartości naniesień roślinnych w postaci rzepaku biegła w dniu 1 kwietnia 2017 r., opierając się na oświadczeniu skarżącego co do zasiania całej działki, zwiększyła wartość tych naniesień, co znalazło odbicie w operacie szacunkowym z dnia 1 kwietnia 2017 r.). Operat szacunkowy jest opinią biegłego (w rozumieniu art. 84 k.p.a.). Organ administracji publicznej może oceniać ten dowód (art. 80 k.p.a.), ale z uwzględnieniem okoliczności, że ocena ta nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny w szczególności pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Ponadto, ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości (por. np. wyrok NSA z 8 lutego 2018 r., I OSK 1963/17, CBOSA). Jeżeli chodzi o kwestie wymagające wiedzy specjalistycznej z zakresu szacowania nieruchomości, to źródłem uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości wykonanej wyceny może być przede wszystkim inny operat szacunkowy dotyczący tej samej nieruchomości i sporządzony dla tego samego celu, czyli tzw. kontroperat (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2014 r., I OSK 2706/12, CBOSA). Mając na uwadze powołane wyżej kryteria oceny operatu szacunkowego należy stwierdzić, że biegła określając wartość rynkową gruntu zastosowała podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.gn., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Z kolei metoda korygowania ceny średniej, do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 Rozporządzenia w sprawie wyceny). Z punktu widzenia oceny legalności operatu szacunkowego istotne jest również, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). W realiach niniejszej sprawy wyceniana nieruchomość w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. przeznaczona była na cele rolnicze (tak tez była faktycznie wykorzystywana przez skarżącego, zaś według danych z ewidencji gruntów i budynków były to grunty orna klasy IIIb i IVb). W związku z brakiem planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy, treść wspomnianego studium determinowała przeznaczenie nieruchomości dla potrzeb wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 154 ust. 2 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie wyceny). Stosując podejście porównawcze biegła winna zatem, co do zasady, ustalić odszkodowanie w oparciu o ceny gruntów rolnych. Z ustaleń poczynionych przez biegłą wynika, że na rynku lokalnym średnia cena nieruchomości rolnych to 26 353 zł/ha (czyli 2,64 zł za m²). Gdyby zatem biegła ustaliła odszkodowanie dla skarżącego w oparciu o ceny okolicznych gruntów rolnych, to wynosiłoby ono (przy założeniu cen średnich) około 35 000 zł, a mając na uwadze cenę maksymalną tych gruntów stwierdzoną na rynku lokalnym (41455 zł/ha) -około 55 000 zł. Skarżący nie zakwestionował skutecznie tych ustaleń biegłej co do średniej ceny gruntów rolnych na rynku lokalnym (zob. m. in. s. 13 operatu szacunkowego). Biegła zastosowała jednak zasadę korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n., ustalając, że przeznaczenie nieruchomości skarżącego, zgodne z celem wywłaszczenia (tj. przeznaczenie drogowe), powoduje zwiększenie jej wartości (średnia cena gruntów nabywanych pod drogi na rynku regionalnym to 25,66 zł/m²). Innymi słowy, skarżący otrzymał kilkukrotnie wyższe odszkodowanie niż cena, jaką mógłby uzyskać na rynku sprzedając przedmiotowy grunt rolny. W tym miejscu należy przypomnieć, że z zasady słusznego odszkodowania (art. 21 Konstytucji RP) wynika, że odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Uwzględnić należy w szczególności kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie bowiem następuje na cele publiczne, tzn. ze względu na dobro wspólne (por. np. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., I OSK 1649/16, CBOSA i cyt. tam orzeczenia TK i NSA). Sąd nie znalazł również podstaw aby podważyć prawidłowość doboru transakcji działkami drogowymi (s. 15 operatu), podobnie jak doboru współczynników korygujących (s. 18 operatu oraz tabela 2 do operatu). Kwestie te wymagają wiadomości specjalnych i jeżeli ich wybór nie zawiera oczywistych dla osoby nie mającej wiadomości specjalnych nieścisłości lub nielogiczności, nie może być kwestionowany w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., II OSK 746/17, CBOSA). Mając na uwadze cechy wywłaszczonej nieruchomości (położenie w strefie peryferyjnej wsi, otoczenie gruntami niezbudowanymi o przeważającym przeznaczeniu rolnym lub leśnym, a także brak dróg asfaltowych oraz pośrednich, przyjęcie przez biegłą jako podstawy wyceny ceny minimalnej dla gruntów drogowych (tj. 18 zł/m²) nie jest, zdaniem Sądu, wnioskiem oczywiście nielogicznym. Skarżący nie przedstawił również tzw. kontroperatu, a tym samym jego zarzuty co do rzekomej dowolności w działaniu biegłej są gołosłowne. Oczywiste jest również, że przy wycenie nieruchomości drogowych nie ma znaczenia klasa bonitacyjna gleby. Na zakończenie należy wskazać, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 7b k.p.a., albowiem postępowanie zostało wszczęte 10 stycznia 2017 r., czyli przed wejściem w życie tego przepisu (tj. 1 czerwca 2017 r. – art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw).

IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji.