Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2303/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia WSA del. Olga Żurawska-Matusiak Protokolant st. asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 666/12 w sprawie ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w Akcie Założycielskim Publicznej Szkoły Podstawowej nr 31 im. Gustawa Morcinka w Wałbrzychu, przy ulicy Osiedle Górnicze 19a, z dnia 4 stycznia 1993 r., z późniejszymi zmianami 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od M. M. na rzecz Gminy Wałbrzych zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Pismem z 30 sierpnia 2012 r. M. M., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaskarżyła w całości uchwałę Rady Miejskiej Wałbrzycha z 10 lipca 2012 r. w sprawie zmiany w akcie założycielskim Publicznej Szkoły Podstawowej nr 31 im. Gustawa Morcinka w Wałbrzychu, przy ulicy Osiedle Górnicze 19a, z 4 stycznia 1993 r. Zaskarżonej uchwale zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 17 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz § 20 Statutu Wałbrzycha przyjętego uchwałą nr XLIII/277/05 Rady Miejskiej Wałbrzycha z 29 września 2005 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Wałbrzycha poprzez ich niezastosowanie,

2) naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa zapisanej w art. 2 Konstytucji RP oraz zasady zaufania obywateli do państwa prawnego działającego na podstawie i w granicach prawa zapisanej w art. 7 Konstytucji RP.

W związku z tym wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały z 10 lipca 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wałbrzycha wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 31 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 666/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miejskiej Wałbrzycha z 10 lipca 2012 r. nr XXXV/278/2012 w przedmiocie zmiany w Akcie Założycielskim Publicznej Szkoły Podstawowej nr 31 im. Gustawa Morcinka w Wałbrzychu, przy ul. Osiedle Górnicze 19a, z 4 stycznia 1993 r. z późniejszymi zmianami, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Analiza akt sprawy wskazuje, że skarżąca dopełniła formalnych warunków wniesienia skargi w podanym trybie, gdyż zaskarżona uchwała mieści się w sferze administracji publicznej, dopełniono wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu.

Ustosunkowując się do meritum skargi Sąd podkreślił, że podniesiono w niej trzy zarzuty. Po pierwsze, że w zaskarżonej uchwale powołano się na błędną podstawę prawną. Po drugie, że zmiana siedziby szkoły musi być powiązana z regulacjami dotyczącymi zmiany sieci szkół. Po trzecie, że przedmiotowa uchwała nie została zaopiniowana przez właściwe komisje Rady Miejskiej pod względem merytorycznym, co uchybia regulacjom statutu Miasta Wałbrzycha.

Rozważania Sąd rozpoczął od sformułowania stwierdzenia, że w orzecznictwie przeważa stanowisko, iż rada miejska posiada kompetencje do przeniesienia siedziby szkoły. Siedziba szkoły zostaje wskazana w akcie założycielskim określonym przez radę gminy (miasta), zatem zmiana treści aktu założycielskiego w kwestii zmiany siedziby szkoły również należy do kompetencji tej rady. W ustawie o systemie oświaty brak jest jednak precyzyjnych regulacji prawnych dotyczących tej problematyki. Kwestie siedziby szkoły publicznej regulują głównie przepisy dotyczące aktu założycielskiego szkoły publicznej oraz sieci szkół publicznych. W art. 58 tej ustawy przewidziano, że szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę (ust. 1). Akt założycielski szkoły publicznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny, oprócz danych wymienionych w ust. 1, określa także jej zasięg terytorialny (obwód), w szczególności nazwy miejscowości (w miastach nazwy ulic lub ich części) należących do jej obwodu, a w przypadku szkoły podstawowej także podporządkowane jej organizacyjne szkoły filialne (ust. 2). Organ lub osoba, o których mowa w art. 5 ust. 2, zakładająca szkołę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut (ust. 6). Przepis art. 58 ust. 7 ustawy o systemie oświaty stanowi, że akt założycielski i statut szkoły lub placówki publicznej przesyła się właściwemu kuratorowi oświaty oraz innym organom właściwym do sprawowania nadzoru pedagogicznego nad szkołą lub placówką.

Odnośnie do sieci publicznych szkół przepisy art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty stanowią, że rada gminy ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów mających siedzibę na obszarze gminy z zastrzeżeniem art. 58 ust. 2. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przepisy ustawy o systemie oświaty nakładają na radę gminy obowiązek ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów w taki sposób, aby umożliwiała ona dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego. Obowiązek ten obejmuje lokowanie siedzib szkół podstawowych i gimnazjów w taki sposób, aby droga dziecka z domu do szkoły nie przekraczała odległości określonych w przepisach art. 17 ust. 2 ustawy, a w razie niemożności zapewnienia wskazanych odległości, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej.

W orzecznictwie podkreśla się, że przeniesienie (zmiana) siedziby szkoły publicznej musi być powiązane z unormowaniami dotyczącym zmiany sieci szkół, o której mowa w art. 17 ustawy o systemie oświaty. Przepisy nie wskazują jaka ma być kolejność podejmowania przedmiotowych uchwał oraz jakie są skutki niezachowania tej kolejności. Pomocą w odpowiedzi na pytania o kolejność podejmowania uchwał o zmianie siedziby szkoły oraz o ustaleniu planu sieci szkół i o rodzaj związku między nimi może być treść art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Stanowi on, że rada gminy ustala plan sieci szkół publicznych (...), a także określa granice obwodów tych szkół.

Z treści tego unormowania wynika, że rada gminy (miasta) ustala projekt rozmieszczenia, rozplanowania na określonym terenie większej liczby szkół, co przyjmuje normatywną nazwę "sieci szkół" oraz wskazuje obszar objęty zasięgiem działania (właściwości) konkretnej szkoły, co jest równoznaczne z normatywną kompetencją do określania "granic obwodów" tych szkół.

W przedmiotowej sprawie zmiana siedziby szkoły odbyła się na podstawie uchwały Rady Miejskiej Wałbrzycha z 10 lipca 2012 r. w sprawie zmiany w Akcie Założycielskim Publicznej Szkoły Podstawowej nr 31 im. Gustawa Morcinka. Wskazana zmiana siedziby szkoły nie spowodowała modyfikacji polegających na konieczności ustalenia na nowo jej obwodu, który pozostał taki sam, jak przed zmianą. Brak jest przy tym podstaw do rozszerzającej wykładni pojęcia "likwidacja szkoły" i obejmowania tym terminem także przeniesienia siedziby szkoły. Nawet przeniesienie siedziby szkoły do innej miejscowości nie unicestwia bytu prawnego określonej placówki, gdyż szkoła w sensie prawnym istnieje nadał. Nie łączy się też "z przeniesieniem uczniów do innej szkoły publicznej w celu kontynuowania nauki" (art. 59 ust. 1 ustawy), ani "z przekazaniem dokumentacji zlikwidowanej szkoły organowi prowadzącemu" (art. 59 ust. 3), ani ze zwolnieniami wszystkich nauczycieli czy innych pracowników szkoły.

Powyższe uprawnia do przyjęcia następujących konstatacji. Po pierwsze, że w ujęciu prawnym przedmiotowa szkoła w dalszym ciągu i niezmiennie pozostaje składnikiem dotychczasowej sieci szkół publicznych, w jej wcześniejszym kształcie, dla których organem prowadzącym jest Gmina Wałbrzych, co czyniło zbędnym dokonywanie jakichkolwiek zmian w planie sieci tych szkół. Po drugie, pozostawienie dotychczasowego obwodu przeniesionej szkoły oznaczało brak konieczności określania nowych granic obwodów szkół w uchwale w sprawie planu sieci szkół publicznych oraz uzgodnienia jej treści z aktami założycielskimi innych szkół w celu ewentualnego dokonania odpowiednich modyfikacji w ich zawartości.

W konsekwencji można wywieść wniosek, że uchwała rady gminy w sprawie zmiany aktu założycielskiego szkoły publicznej w zakresie dotyczącym zmiany siedziby szkoły, jeżeli jednocześnie prowadzi do zmiany jej obwodu, lub zmian w planie sieci powinna być poprzedzona uchwałą w sprawie zmiany planu sieci. Przeciwny wniosek byłby równoznaczny z akceptacją stanowiska, że przedmiotem uchwały zmieniającej akt założycielski w zakresie przeniesienia siedziby szkoły może być objęta materia zastrzeżona dla uchwał w sprawie ustalania sieci szkół i określania granic ich obwodów. Z kolei, uchwała rady gminy w sprawie zmiany aktu założycielskiego szkoły publicznej w zakresie dotyczącym zmiany siedziby szkoły, jeżeli jednocześnie nie prowadzi do zmiany jej obwodu lub zmiany planu sieci ma charakter techniczny, ewidencyjny, gdyż nie służy merytorycznemu załatwieniu spraw określonych treścią art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W takiej sytuacji zmiana siedziby szkoły może być powiązana z późniejszą zmianą uchwały w sprawie sieci szkół, służąc rejestracji danych adresowych związanych z nową lokalizacją szkoły.

Należy dodać, że po podjęciu przez Radę Miejską Wałbrzycha uchwały z 10 lipca 2012 r. w sprawie zmiany w akcie założycielskim przedmiotowej szkoły, uchwałą Rady Miejskiej Wałbrzycha z 23 lipca 2012 r. nr XXXVI/290/2012, zmieniono uchwałę tej Rady z 18 czerwca 2012 r. nr XXXII/270/2012 w sprawie ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Wałbrzych oraz określenia granic ich obwodów (Dz.Urz. Woj. Dolnośląskiego z dnia 25 lipca 2012 r., poz. 2670), poprzez rejestrację nowego adresu siedziby szkoły.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w związku z brakiem w ustawie jednoznacznych regulacji dotyczących zmiany siedziby szkoły publicznej, zarzut skarżącej, iż organ powołał w zaskarżonej uchwale błędne przepisy nie jest do końca zasadny. Jednak uchybienie w tym zakresie nie mogłoby skutkować wzruszeniem zaskarżonej uchwały, gdyż naruszenie prawa materialnego może uzasadniać uchylenie zaskarżonej uchwały tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet w wypadku prawidłowego zastosowania prawa materialnego treść uchwały byłaby taka sama.

Organ w piśmie z 8 marca 2013 r. oświadczył, że uchwała została sprawdzona i zaparafowana przez radcę prawnego. Odnośnie do zarzutu braku opinii Komisji Edukacji i Kultury dotyczącej projektu przedmiotowej uchwały wyjaśniono, że została ona wprowadzona do porządku obrad podczas sesji Rady Miejskiej, w związku z czym nie mogła być zaopiniowana przez tę Komisję. Wobec tego należy stwierdzić, że dokonanie zmiany porządku obrad dopuszczalne jest w każdym przypadku, pod warunkiem, że nastąpi to w trybie określonym w art. 20 ust. 1a ustawy, a mianowicie rada wyrazi zgodę na zmianę porządku obrad bezwzględną większością głosów swego ustawowego składu. Do zmiany porządku obrad nie jest wymagane wystąpienie tzw. uzasadnionego przypadku.

W odniesieniu do tej sprawy w skardze nie został sformułowany żaden zarzut, co pozwala uznać, że zmiana porządku obrad odbyła się zgodnie z obowiązującym prawem.

Przepis art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym to przepis techniczny zmierzający do usprawnienia prac rad gmin, umożliwiający szybką reakcję głównie w sprawach z zakresu organizacji prac rady względnie w przypadkach obiektywnie nie cierpiących zwłoki. Wprowadza on odstępstwo od zasady uregulowanej w art. 20 ust. 1 powołanej ustawy. Ustawodawca wprowadzając bowiem możliwość zmiany porządku obrad już w trakcie sesji (a więc wbrew zasadzie określonej w art. 20 ust. 1), obwarował ją wymogiem bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady. Nie można jednak przepisu art. 20 ust. 1a ustawy rozumieć jedynie jako dopuszczalności zmiany porządku obrad z wyłączeniem możliwości zaproponowania treści określonej uchwały i jej podjęcia. Jeśli bowiem radni mogą bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady zmienić porządek obrad, to mogą także w zakresie, jaki wynika z przegłosowanej zmiany, zgłosić projekty i podjąć określone uchwały. Z uwagi na fakt, że rada może wypowiedzieć się tylko w takiej formie, zmiana porządku obrad bez możliwości podjęcia w określonym nią zakresie uchwał czyniłaby możliwość zmiany porządku obrad czynnością pozorną (por. uzasadnienie wyroku NSA z 1 lipca 2008 r. w sprawie II OSK 447/08, zamieszczonego w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). Zatem tryb podejmowania takiej uchwały jest określony przesłankami wynikającymi z art. 20 ust. 1a ustawy i jest działaniem wynikającym z kompetencji ustawowej.

Sąd podzielił wywód organu, że wbrew zarzutom skargi, przedmiotowa uchwała nie narusza art. 2 i 7 Konstytucji.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Sąd oddalił skargę.

M. M. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

– art. 17 ustawy o systemie oświaty przez niewłaściwe zastosowanie,

– § 20 Statutu Wałbrzycha przyjęty uchwałą nr XLIII/277 Rady Miejskiej Wałbrzycha z 29 września 2005 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Wałbrzycha poprzez jego niezastosowanie.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) zmianę zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej Wałbrzycha z 10 lipca 2012 r. w sprawie zmiany w akcie założycielskim Publicznej Szkoły Podstawowej nr 31 im. Gustawa Morcinka w Wałbrzychu przy ul. Osiedle Górnicze 19a, z 4 stycznia 1993 r.,

2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Rada Miejska Wałbrzycha w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawiony zarzut naruszenia art. 17 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) nie uwzględnia przedmiotu regulacji oraz zróżnicowania przedmiotowego regulacji w wyodrębnionych jednostkach organizacyjnych. Związanie granicami skargi kasacyjnej nie daje możliwości prawnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wyprowadzenia podstaw kasacyjnych.

Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Wałbrzycha z 10 lipca 2012 r. nr XXXV/278/2012 w przedmiocie zmiany w Akcie Założycielskim Publicznej Szkoły Podstawowej nr 31 im. Gustawa Morcinka w Wałbrzychu przy ul. Osiedle Górnicze 19a z 4 stycznia 1993 r. z późniejszymi zmianami, jak zasadnie wywiódł w zaskarżonym wyroku nie była powiązana ze zmianami organizacyjnymi sieci szkół, likwidacją szkoły. Ograniczenie przedmiotowe regulacji zaskarżonej uchwały ma istotne znaczenie dla oceny zachowania procedury. Zmiana siedziby szkoły, uzasadniona stanem technicznym budynku, która nie jest powiązana ze zmianą sieci szkół nie daje podstaw do stosowania przepisów art. 17 ustawy o systemie oświaty. Wprowadzenie przez wskazanie nowej siedziby szkoły zapisów do uchwały o sieci szkół nie stanowi naruszenia prawa przez naruszenie kolejności podejmowania uchwał. W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono, że przez zmianę siedziby doszło do zmiany sieci szkół.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia § 20 Statutu Wałbrzycha. Ograniczony przedmiot uchwały, względy uzasadniające podjęcie uchwały, brak zmian w sieci szkół nie dają podstaw do ustalenia, że doszło do naruszenia przepisów prawa, które uzasadniało zastosowanie sankcji nieważności zaskarżonej uchwały. Naruszenie procedury przy przygotowaniu projektu uchwały nie uzasadnia wyprowadzenia naruszenia przepisów prawa, bez uwzględnienia wpływu na ukształtowanie uprawnień lub obowiązków jednostki wywodzącej interes prawny w zaskarżeniu.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.