Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1169/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.98 a, 151,147,148
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: 7,77,10,80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant: st. asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 855/14 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M. C. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 855/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - po rozpoznaniu skargi M. C. - uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 roku znak: [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej (pkt 1), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku (pkt 2) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt 3).

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wójt Gminy [...] ustalił opłatę adiacencką, w wysokości 14.665,80 zł, w związku ze wzrostem, na skutek podziału, wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek [...] i [...], położonych w obrębie K. gm. D., wskazując sposób płatności i skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie. Do wniesienia opłaty została zobowiązana właścicielka nieruchomości - M. C.

Organ I instancji wskazał, że na wniosek właścicielki nieruchomości, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Wójt Gminy [...] zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej numerami działek [...] i [...] obr. K. Decyzja ta stała się ostateczna 2 marca 2012 r. Wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Na skutek podziału wartość nieruchomości wzrosła o 73.329 zł. W uchwale nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Rada Gminy [...] ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem nieruchomości. W tym stanie rzeczy opłata adiacencką wyniosła 14.665,80 zł.

Od tej decyzji M. C. wniosła odwołanie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., Nr 518, dalej w skrócie jako "u.g.n."), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło dla M. C. opłatę adiacencką w wysokości 14.665,80 zł. Przywołując w motywach decyzji treść art. 98a ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1a u.g.n. Kolegium wyjaśniło, że na zlecenie organu I instancji została sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego A. P. wycena działek nr [...] i [...] położonych w obrębie K. oraz powstałych w wyniku ich podziału działek: od nr [...] do [...] i od nr [...] do nr [...]. W wyniku wyceny określone zostały wartości nieruchomości dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej. Wyceny zawarte są w dwóch operatach szacunkowych z 17 marca 2014 r. Do wyceny nieruchomości rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze w rozumieniu art. 153 ust. 1 u.g.n., metodę porównywania parami.

Przywołując w następnej kolejności brzmienie art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), Kolegium stwierdziło, że przedmiotem dokonanych wycen były niezabudowane działki gruntu położone w obrębie K., gm. D., dla którego to terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla części działki nr [...] o powierzchni 3,8076 ha została wydana decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, w tym budowie drogi wewnętrznej. Natomiast dla części działki nr [...] o powierzchni 2,6428 ha Wójt Gminy [...] wydał decyzję z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, w tym budowie drogi wewnętrznej. W wyniku dokonanego podziału działek nr [...] i [...] - decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2012 r. - powstały działki: nr [...] o powierzchni 2,5104 ha, nr [...] o powierzchni 0,1505 ha, nr [...] o powierzchni 0,1505 ha, nr [...] o powierzchni 0,1405 ha, nr [...] o powierzchni 0,1505 ha, nr [...] o powierzchni 0,1405 ha, nr [...] o powierzchni 0,1305 ha, nr [...] o powierzchni 0,1505 ha, nr [...] o powierzchni 0,1505 ha, nr [...] o powierzchni 0,1356 ha, nr [...] o powierzchni 0,1505 ha, nr [...] o powierzchni 0,1505 ha, nr [...] o powierzchni 0,1305 ha, nr [...] o powierzchni 0,1405 ha, nr [...] o powierzchni 0,1505 ha, nr [...] o powierzchni 0,1405 ha, nr [...] o powierzchni 0,1505 ha, nr [...] o powierzchni 0,1505 ha, nr [...] o powierzchni 0,1367 ha, nr [...] o powierzchni 1,3393 ha.

Z zamieszczonego w operacie szacunkowym opisu wynika, że nieruchomość, w skład której wchodzą wymienione wyżej działki, położona jest w odległości około 11 km od centrum miasta B. i około 3 km od miejscowości gminnej - D. Dojazd do szacowanych działek odbywa się drogami publicznymi o nawierzchni asfaltowej. Bliskość drogi wojewódzkiej (ok. 450 m) sprawia, że połączenie z regionem i B. jest bardzo dobre. Sąsiedztwo wycenianych działek stanowią tereny niezabudowane z luźną zabudową mieszkaniową siedliskową. Wzdłuż drogi przez wieś znajduje się nowa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Rzeczoznawca ustaliła lokalny rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych, położonych w trenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obejmujący teren gminy D. i gmin sąsiednich. Z analizy tego rynku wynika, że notowane są transakcje sprzedaży nieruchomości o podobnym charakterze i przeznaczeniu. Można bowiem zaobserwować rozwój budownictwa mieszkaniowego na terenach wiejskich. Na terenach wiejskich wokół większych miast ceny gruntów są znacznie niższe niż w mieście, stąd tereny takie są postrzegane jako atrakcyjne dla potencjalnych inwestorów. W dużym stopniu znaczenie mają również istniejące i projektowane elementy uzbrojenia terenu oraz jakość dróg dojazdowych. Rzeczoznawca analizując akty notarialne z terenu gminy D. i ościennych zauważyła, że ceny gruntów typowo rolnych (bez prawa do zabudowy) kształtują się na poziomie od 0,50 zł do 2 zł za 1 m2, natomiast ceny gruntów rolnych z możliwością przekształcenia na budownictwo mieszkaniowe (zapis studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i dobre sąsiedztwo) kształtują się na poziomie 2 - 10 zł za 1 m2. Notuje się znacznie większą sprzedaż działek już wydzielonych z dużych terenów, niegdyś rolnych, dla których wydano decyzje o warunkach zabudowy. Rzeczoznawca przedstawiła w tabeli 20 transakcji sprzedaży typowych działek budowlanych położonych w miejscowości R. (lokalizacja - ok. 11 km od m. B., gm. D.) i wsi K., gdzie działki budowlane osiągnęły ceny od 9,50 zł do nawet 31,20 zł za 1 m2 gruntu. Średnia cena za pojedyncze działki budowlane to 15,40 zł/m2. W samym obrębie K. w ostatnich 3 latach zanotowano kilkanaście transakcji sprzedaży niezabudowanych działek pod budownictwo jednorodzinne, których ceny zawierały się w przedziale od 8,00 zł do 18,00 zł za 1 m2 gruntu. Do szczegółowej analizy przed podziałem nieruchomości rzeczoznawca przyjęła transakcje dotyczące nieruchomości gruntowych o powierzchniach w przedziale 0,7470 ha - 1,6443 ha stanowiących jedną działkę ewidencyjną, przeznaczonych w studium pod zabudowę mieszkaniową. Natomiast do wyceny po podziale przyjęła transakcje dotyczące nieruchomości o powierzchniach z przedziału 0,5645ha - 0,6001ha składających się

z nowowydzielonych działek ewidencyjnych, przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zgodnie z wyceną wartość 1 m² gruntu działek nr [...] i [...] (powierzchni objętych decyzjami o warunkach zabudowy) przed podziałem wynosiła 4,28 zł, natomiast po podziale wynosiła 7,10 zł.

Biorąc pod uwagę określone przez rzeczoznawcę majątkowego wartości wycenianych nieruchomości, na tle cen osiąganych w transakcjach na terenie gminy D. i gmin sąsiednich za grunty podobne, nie sposób - według Kolegium - podzielić zarzutu M. C. o wygórowanej wycenie jej działek. Kolegium uznało więc, że sporządzony do celów ustalenia opłaty adiacenckiej operat szacunkowy może stanowić podstawę do ustalenia tej opłaty. Tym samym organ odwoławczy nie znalazł uchybień w operacie szacunkowym, które powodowałyby niezgodność ze wskazanymi wyżej aktami prawnymi dotyczącymi zasad i trybu wyceniania nieruchomości. Zdaniem organu II instancji rzeczoznawca w operacie szczegółowo przytoczyła dane i wyliczenia niezbędne do ustalenia wartości nieruchomości. Wycenę nieruchomości poprzedziła analizą lokalnego rynku nieruchomości. Z analizy tej wynika, że najistotniejszym atrybutem mającym wpływ na cenę nieruchomości jest lokalizacja ogólna i sąsiedztwo. Czynnikiem mającym duży wpływ na cenę jest również wielkość sprzedawanej powierzchni nieruchomości. W dalszej kolejności na cenę wpływają możliwość zagospodarowania i uzbrojenie oraz dojazd do nieruchomości.

Organ II instancji nie zgodził się z M. C., że działki po podziale są nadal działkami rolnymi i wyjaśnił, że sam podział nie skutkuje zmianą przeznaczenia

i zagospodarowania terenu. Jednak zmiana przeznaczenia i sposobu zagospodarowania następuje na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego wycena została sporządzona dla nieruchomości (działek) przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, ponieważ przed podziałem nieruchomości wydane zostały decyzje Wójta Gminy D. z dnia [...] września 2011 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegających na budowie po 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z całą infrastrukturą na działkach nr [...] i [...] , a podziału nieruchomości dokonano zgodnie z warunkami określonymi w tej decyzji.

Kolegium uchyliło jednak decyzję organu I instancji i orzekło o ustaleniu opłaty adiacenckiej, ponieważ na podstawie art. 148 ust. 1 u.g.n. obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. Zaskarżoną decyzją ustalono jednorazową płatność opłaty "w terminie 14 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna...", co było niezgodne z cytowanym przepisem, a ponadto przepisy u.g.n. w ogóle nie zawierają podstawy prawnej do ustalania w drodze decyzji terminu wniesienia opłaty, ani określania w decyzji skutków zwłoki w zapłacie opłaty.

Na powyższą decyzję M. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił decyzje obu instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do ustalenia opłaty i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

Zdaniem Sądu w tej sprawy trzy pierwsze przesłanki nie budzą wątpliwości i nie są również kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Istotą sporu pomiędzy skarżącą a organami orzekającymi w tej sprawie jest wysokość ustalonej zaskarżoną decyzją opłaty adiacenckiej i zachowanie organów administracyjnych obu instancji w toku postępowania administracyjnego, poprzedzającego jej ustalenie.

Zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy świadczy, zdaniem Sądu, bezspornie o naruszeniu przez organy obu instancji art. 7, 8, 9, 10 § 1, 77 § 1 k.p.a.

Z akt administracyjnych wynika, że dla potrzeb określenia wysokości opłaty adiacenckiej organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu A. P. sporządzenie dwóch operatów szacunkowych, których celem było odrębne określenie wartości rynkowej prawa własności działek nr [...] -[...], powstałych w wyniku podziału działki nr [...] oraz określenie wartości rynkowej prawa własności gruntów działek nr [...] -[...], powstałych w wyniku podziału działki nr [...]. Rzeczone operaty zostały sporządzone w dniu 17 marca 2014 r. i stanowiły podstawę do wszczęcia przez Wójta Gminy D. z urzędu "postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej powstałej w wyniku podziału nieruchomości", o czym poinformowano skarżącą pismem z dnia 31 marca 2014 r. W zawiadomieniu poinformowano skarżącą wyłącznie o treści art. 10 k.p.a. i wyznaczono 7-dniowy termin do wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów w przedmiotowej sprawie, zaznaczając, że po jego upływie zostanie wydana decyzja. Zawiadamiając o wszczęciu postępowania organ bezspornie uchylił się od powiadomienia skarżącej o kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodach w postaci sporządzenia dwóch operatów szacunkowych i możliwości zapoznania się oraz ustosunkowania się do ich treści, zaniechał też poinformowania o wysokości wyliczonej na ich podstawie opłaty adiacenckiej oraz możliwości złożenia kontroperatu, w sytuacji gdyby według skarżącej pierwotny operat został sporządzony wadliwie. Nie pouczył też skarżącej o treści art. 157 u.g.n., ani też o ewentualnej możliwości rozłożenia spornej opłaty na roczne raty płatne w okresie 10 lat, w sytuacji, gdy warunki rozłożenia na raty powinny zostać określone w decyzji o ustaleniu opłaty, jak stanowi o tym art. 147 ust. 1 u.g.n.

Wobec tego nie budzi wątpliwości Sądu fakt, że skarżąca została pozbawiona możliwości czynnego udziału w spornym postępowaniu, w następstwie którego ustalono jej obowiązek uiszczenia spornej opłaty, przede wszystkim zaś pozbawiono ją prawa do zapoznania się z treścią operatu i zweryfikowania jego treści. Działanie organu I instancji, a w zasadzie jego brak, podważa w istotnym stopniu zaufanie obywateli do organów administracji publicznej prowadzących postępowanie oraz świadczy o istotnym naruszeniu zasady informowania stron w rozumieniu art. 9 k.p.a., a nawet o świadomym działaniu na szkodę strony, nieznającej przepisów obowiązującego prawa. Co więcej, nie do zaakceptowania jest twierdzenie organu I instancji zamieszczone w motywach decyzji, jakoby skarżąca zapoznała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym we wskazanym terminie, skoro okoliczności tej nie potwierdzają akta administracyjne, zaś sama skarżąca zarzuca organowi I instancji pozbawienie możliwości zapoznania się z treścią operatu szacunkowego nawet wówczas, gdy stawiła się w siedzibie organu po upływie terminu określonego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania celem zapoznania z materiałem dowodowym. Argumentacja organu, że upłynął już 7-dniowy termin na zapoznanie z materiałem dowodowym i obecnie skarżąca ma oczekiwać na wydanie decyzji jest przejawem rażącego naruszenia art. 10 k.p.a. oraz art. 73 § 1 k.p.a., który nakłada na organ w każdym stadium postępowania obowiązek umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów.

Analiza akt sprawy prowadzi, w ocenie Sądu I instancji, do wniosku, że uchybienia proceduralne organu I instancji, mające kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, nie zostały dostrzeżone i sanowane w toku postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które co do zasady uznało decyzję Wójta za prawidłową, zaś uchyliło ją w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wyłącznie z powodu wadliwego zastosowania art. 148 ust. 1 u.g.n. i orzekło co do istoty sprawy o ustaleniu dla skarżącej spornej opłaty. Kolegium bezspornie powieliło błędy organu I instancji, uniemożliwiając skarżącej zapoznanie się z materiałem dowodowym przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co świadczy o naruszeniu art. 10 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. Dodatkowo zaś uchyliło się od przedstawienia rzeczoznawcy majątkowemu treści odwołania, celem ewentualnego ustosunkowania się do podniesionych w nim zarzutów o zawyżeniu wartości szacowanych działek. Tymczasem jeżeli strona w toku postępowania kieruje zarzuty przeciwko operatowi szacunkowemu, organ zobowiązany jest do przekazania stanowiska strony rzeczoznawcy majątkowemu i zobowiązania go do złożenia wyjaśnień odnośnie do zarzutów strony.

Dalej Sąd wskazał, że Kolegium nie dostrzegło również, że skarżąca w końcowej części odwołania podniosła, iż sytuacja finansowa, w jakiej się znajduje, uniemożliwia jej uiszczenie rzeczonej opłaty adiacenkciej, zaś organ I instancji na żadnym etapie postępowania nie pouczył jej o treści art. 147 ust. 1 u.g.n. Takie sformułowanie treści odwołania w świetle brzmienia art. 147 ust. 1 u.g.n. oraz art. 9 k.p.a. powinno wzbudzić uzasadnione wątpliwości po stronie Kolegium, zobowiązanego przecież do czuwania nad tym ażeby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, które winno wezwać M. C. do wyjaśnienia, czy wnosi ona tylko odwołanie od decyzji, czy też jest to odwołanie wraz z wnioskiem o rozłożenie na raty ustalonej opłaty.

Następnie Sąd podniósł, iż w rozpoznawanej sprawie treść uzasadnienia decyzji organu I instancji prowadzi do jednoznacznego wniosku, że uchylił się on od rzetelnej oceny wartości dowodowej sporządzonych dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej operatów szacunkowych. Nadto Wójt Gminy D. rozstrzygając w wydanej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej określił ją dla całości działek nr [...] i [...], pomimo tego, że szacowaniem – co wynika jednoznacznie z treści operatu - nie były objęte działki nr [...] i [...], względem których nie zostały wydane decyzje ustalające warunki zabudowy dla inwestycji z dnia [...] września 2011 r. Nie sposób również zweryfikować sposobu obliczenia rzeczonej opłaty.

Z kolei organ II instancji w motywach zaskarżonej decyzji jakkolwiek starał się naprawić w tym zakresie błąd organu I instancji i ocenić wartość dowodową oraz zgodność z prawem rzeczonego operatu, jednakże uczynił to wadliwie nie dostrzegając podstawowych błędów operatów szacunkowych, które mogły mieć wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, a tym samym uzasadniać zarzuty odwołania i skargi o zawyżeniu wartości działek.

Niespornym jest mianowicie, zdaniem Sądu, że na skutek podziału nieruchomości nr [...] i [...] powstało w każdym przypadku po dziesięć nowych działek. Istotnym jest również, że w efekcie podziału nieruchomości nr [...] i [...] doszło do wydzielenia działek nr [...] i [...], na których miała być ustanowiona służebność gruntowa, polegająca na ustanowieniu prawa przejazdu, przechodu, przegonu, która w świetle mapy podziałowej pełni rolę drogi wewnętrznej. Także znajdujące się w aktach sprawy decyzje ustalające warunki zabudowy z dnia [...] września 2011 r. dla inwestycji polegających na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą techniczną, które miałyby zostać zrealizowane na działkach nr [...] i [...], przewidywały lokalizację dróg wewnętrznych przy zachodniej granicy działek nr [...] i nr [...]. Nieruchomości przeznaczone pod drogi, co umknęło uwadze organów administracyjnych, wyłączone są z możliwości zabudowy i nie mogą być zbyte jako działki przeznaczone pod realizację budynków jednorodzinnych. Zbywanie takich nieruchomości polega z reguły na zbyciu udziałów w nieruchomości drogowej właścicielom poszczególnych działek budowlanych. Cena takich nieruchomości przeznaczonych pod działki drogowe - drogi wewnętrzne, odbiega z reguły od cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i jest od nich niższa. Zatem ustalenie wartości takiej nieruchomości drogowej na podstawie cen osiąganych przez działki budowlane, jak uczynił to w realiach rozpoznawanej sprawy rzeczoznawca majątkowy, prowadzi do zawyżenia wartości tej nieruchomości i jest krzywdzące dla właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. Nie uwzględnia ono bowiem realnej ceny, jaką może on osiągnąć przy sprzedaży takiej nieruchomości. Reasumując, Sąd podał, że ustalenie wartości nieruchomości po podziale powinno uwzględniać rzeczywiste cechy powstałych działek - z jednej strony fakt, iż powstałe działki budowlane mają dostęp do drogi publicznej, co wpłynie na podniesienie ich ceny, a z drugiej strony fakt, iż część działki podlegającej podziałowi została przeznaczona pod drogę wewnętrzną, co spowoduje zmniejszenie wartości tej działki w stosunku do pierwotnego przeznaczenia.

Przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Określenie wartości nieruchomości winno być zgodne z tą ustanowioną przez ustawodawcę zasadą. W tej sprawie organy nie dostrzegły, że wycena powstałych po podziale działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne powinna zostać dokonana z uwzględnieniem treści § 36 rozporządzenia, który reguluje ustalenie wartości działek przeznaczonych pod drogi i przewiduje w ust. 6 pkt 5, iż do ustalenia wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia. Z brzmienia tych przepisów dotyczących, co do zasady, wywłaszczenia nieruchomości, wynika konieczność określania przeznaczenie nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń decyzji, przeznaczającej nieruchomość pod drogę. Takie rozwiązanie jest uzasadnione w przypadku pozbawienia strony prawa własności nieruchomości. Zostało ono wprowadzone w tym celu, by nie doprowadzić do zaniżenia wartości nieruchomości, która miała uprzednio inne przeznaczenie wpływające na wyższą wartość nieruchomości, a konsekwencji nie doprowadzić do zaniżenia należnego stronie od organu odszkodowania.

Odpowiednie stosowanie tego unormowania w przypadku podziału nieruchomości i ustalenia opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości z tego tytułu, winno uwzględniać odmienność tej instytucji. Użycie zwrotu "stosuje się odpowiednio" oznacza, że stosowanie norm wynikających z przepisów, do których nastąpiło odesłanie nie musi następować automatycznie i dosłownie. Organ stosujący określone przepisy odpowiednio winien zawsze mieć w tym zakresie na względzie cel i formę danego postępowania, jak również winien uwzględniać różnice w stosunku do uregulowań, które mają być odpowiednio stosowane. Odpowiednie stosowanie prawa winno uwzględniać modyfikacje wynikające z różnic obu uregulowań. Analogiczny cel, jaki miał na uwadze prawodawca - by nie zaniżyć niezasadnie należności podmiotu, któremu odbierane jest prawo własności nieruchomości, winien być uwzględniony przy określaniu wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. W tym jednak przypadku, cel ten winien prowadzić do takiego rozwiązania, by niezasadnie nie doszło do zawyżenia obciążenia finansowego nakładanego na właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi.

W operacie należy zatem uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Zdaniem Sądu, operat sporządzony w niniejszej sprawie nie uwzględnia tego wymogu. Ustalenie opłaty na jego podstawie jest zatem nieprawidłowe.

Nadto Sąd zauważył, że w obu operatach na stronie 5 rzeczoznawca, określając daty istotne dla wyceny, wskazał datę, na którą określono i uwzględniono w wycenie stan przedmiotu wyceny jako 1 marca 2012 r. (dzień podjęcia decyzji podziałowej) oraz 2 marca 2012 r., błędnie traktując ową datę w oparciu o stosowną pieczęć organu naniesioną na decyzję jako datę, kiedy decyzja o podziale uzyskała przymiot ostateczności. Decyzja staje się ostateczna po upływie terminu do wniesienia odwołania, jak stanowi o tym art. 16 k.p.a., a ten z pewnością nie upływał następnego dnia po wydaniu decyzji podziałowej, co powinny dostrzec jeśli nie biegły, to z całą pewnością organy administracyjne obu instancji.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się organ i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.):

1. naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. przez błędną ocenę, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 151 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej, jako: "rozporządzenia");

2. naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. przez błędną ocenę, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, tj. art. 10 k.p.a.;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. przez błędną ocenę, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 8, 9, 77 § 1, art. 81 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,

co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji obu instancji, podczas, gdy skarga podlegała oddaleniu z powodów wskazanych w decyzji Kolegium;

4. naruszenie § 36 ust. 1, 2, 3, 4 w związku z ust. 6 pkt 5 rozporządzenia przez niewłaściwe ich zastosowanie.

Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ I instancji wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku, wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a., przez co umożliwił stronie podjęcie stosownych działań w celu należytej ochrony jej interesów prawnych. Zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W aktach brak dowodów na okoliczność odmowy skarżącej dostępu do akt sprawy. Jednocześnie skarżąca w odwołaniu nie wspomniała, iż uniemożliwiono jej zapoznanie się z aktami, a zarzuty takie sformułowała dopiero w skardze do sądu. Kolegium mogło więc przyjąć, że wobec braku zarzutów w tym przedmiocie, strona zapoznała się z operatami szacunkowymi z wyceny nieruchomości. Dalej wyjaśniono, że Kolegium nie widziało potrzeby przedstawienia rzeczoznawcy majątkowemu treści odwołania, celem ewentualnego ustosunkowania się do podniesionych w nim zarzutów o zawyżeniu wartości szacowanych działek, ponieważ dane zawarte w operatach pozwalały na dokonanie przez organ samodzielnej oceny zasadności tego zarzutu bez dodatkowych wyjaśnień rzeczoznawcy. Zdaniem Kolegium operat sporządzony został w zgodzie przepisami prawa. Oceny tej nie może podważyć wskazanie przez rzeczoznawcę błędnej daty, w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Dzień ten jest dniem, na który przyjmuje się stan nieruchomości po podziale, przez który zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy. Do dnia 17 marca 2012 r., w którym decyzja stała się ostateczna, nie nastąpiła żadna zmiana stanu nieruchomości, która miałaby wpływ na określenie jej wartości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Po pierwsze, obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wypływa z dyspozycji art. 10 § 1 k. p. a. Przez udział strony w postępowaniu rozumieć należy udział stron w całym ciągu czynności postępowania administracyjnego prowadzonych przez organ administracji publicznej. Jednocześnie chodzi tu o udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również udział w takich czynnościach, w których jest to przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego. Sąd I instancji wadliwie przyjął, że organ dopuścił się naruszenia ww. przepisu poprzez brak powiadomienia skarżącej o kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodach w postaci sporządzenia dwóch operatów szacunkowych i możliwości zapoznania się oraz ustosunkowania się do ich treści, zaniechanie poinformowania o wysokości wyliczonej na ich podstawie opłaty adiacenckiej oraz możliwości złożenia kontroperatu, w sytuacji gdyby według skarżącej pierwotny operat został sporządzony wadliwie. Zdaniem Sądu I instancji, wadliwie nie pouczył też skarżącej o treści art. 157 u.g.n., ani też o ewentualnej możliwości rozłożenia spornej opłaty na roczne raty płatne w okresie 10 lat, w sytuacji, gdy warunki rozłożenia na raty powinny zostać określone w decyzji o ustaleniu opłaty, jak stanowi o tym art. 147 ust. 1 u.g.n. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazania Sądu I instancji na etapie wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w przedmiocie opłaty adiacenckiej są przedwczesne. Trudno bowiem żądać od organu aby przed wydaniem decyzji, wskazał stronie jej treść czy pouczał o czynnościach związanych następczo z konkretnym rozstrzygnięciem. W tej sprawie nie można uznać, iż skarżąca została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Jak wynika z akt sprawy skarżąca kierowane do niej pisma odbierała, wniosła odwołanie, następnie skargę do sądu administracyjnego. W każdym czasie mogła zapoznawać się z aktami sprawy, a zarzut o braku takiej możliwości jest bezpodstawny i nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Również w odwołaniu skarżąca nie zawarła zarzutu pozbawienia jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu, kwestionując jedynie operat szacunkowy, a więc odnosząc się do meritum sprawy.

Po drugie, przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a więc zrealizować zasadę prawdy obiektywnej, a tym samym wypełnić zobowiązanie płynące z nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Musi to zrobić w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), z zachowaniem zasady informowania stron i pozostałych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasady prawdy materialnej w postępowaniu dowodowym (art. 81 k.p.a.). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy uznać uwzględnienie wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stwarza to w sposób oczywisty konieczność uzasadnienia zajętego stanowiska, aby wyraźnie z niego wynikało, że zostało ono oparte na prawidłowo zrealizowanej zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a nie ma charakteru rozstrzygnięcia dowolnego. Z kolei art. 107 § 1 k.p.a. wskazuje elementy, jakie powinna zawierać decyzja administracyjna, a istotnymi co do meritum są rozstrzygnięcie i uzasadnienie. Z kolei § 3 zawiera warunki, jakim uzasadnienie powinno odpowiadać. W tym miejsce wskazać trzeba na specyfikę postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zasadniczym dowodem, wymaganym przepisami prawa w takim postępowaniu, jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Przy pomocy tego środka dowodowego wskazuje się ewentualny wzrost wartości nieruchomości. Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, operat sporządzony w tej sprawie odpowiada na wszystkie kluczowe pytania z punktu widzenia istoty sprawy.

Zgodnie z treścią art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Pod pojęciem stanu nieruchomości, wskazanym w art. 98a ust. 1, zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Stan nieruchomości według powołanej definicji to także stan prawny, a więc stan uwzględniający dokonany podział geodezyjny (por. analogicznie NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 744/14). Stan prawny wytworzony wskutek podziału nieruchomości na mniejsze działki umożliwia obrót prawny działkami wchodzącymi w skład podzielonej nieruchomości. Ta okoliczność niewątpliwie jest istotnym czynnikiem cenotwórczym. Oczywiście na skutek samego podziału geodezyjnego poszczególne działki nie tworzą osobnych nieruchomości, nie mogą być więc "samoistnym" celem wyceny, ale poprzez stworzoną możliwość podziału prawnego, podział geodezyjny tworzy stan, który należy uwzględnić przy szacowaniu wartość całej dzielonej nieruchomości. Jeśli bowiem poszczególne działki mogą być przedmiotem samodzielnego obrotu, to wartość nieruchomości po podziale, w sensie ekonomicznym, zależy od sumy wartości poszczególnych działek utworzonych przez podział.

W tej sytuacji należy przyjąć że przedmiotem wyceny, zarówno przed i po podziale, winna być tylko i wyłącznie nieruchomość zapisana w księdze wieczystej. Wycenie takiej podlega nie działka, czy działki a nieruchomość - jako całość. W obu przypadkach szacunek winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. W niniejszej sprawie przedmiotem wyceny przed podziałem nieruchomości były działki nr [...] i [...], podzielone następnie na mniejsze działki. Fakt podziału nieruchomości nie spowodował jednak, aby przedmiotem wyceny były poszczególne działki. W tej sytuacji rzeczoznawca majątkowy prawidłowo przedmiotem wyceny uczynił całą nieruchomość gruntową, niezależnie od okoliczności późniejszego jej podziału. W sytuacji bowiem, gdy przedmiotem wyceny była nieruchomość rozumiana jako pole inwestycyjne podzielone na działki gruntu, nie jest uprawnione stanowisko Sądu I instancji, by niezbędnym było dokonanie odrębnej wyceny dla działki przeznaczonej na drogę wewnętrzną. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie, wskazując, że w tym przypadku nie znajduje zastosowania § 36 ww. rozporządzenia. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w zgodzie z art. 151 ust. 1 u.g.n. Jak wynika z operatu, szacowaniem nie były objęte działki nr [...] i [...], względem których nie zostały wydane decyzje ustalające warunki zabudowy, jednakże należy mieć na uwadze treść art. 92 ust. 1 u.g.n., na co słusznie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie.

Po trzecie, podnieść należy, iż samo kwestionowanie przez skarżącą dowodu w postaci operatu nie jest wystarczające do podważenia wiarygodności opinii biegłego. Strona - kwestionując ustalenia operatu - powinna bowiem przedstawić dowody na tę okoliczność. Środkiem dowodowym może być np. operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę, szacujący wartość tej samej nieruchomości. Przedłożony organowi przez stronę operat, wykonany na jej zlecenie, będzie podlegał takiej samej ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Strona uprawniona jest także odwołać się do organizacji zawodowej rzeczoznawców, celem oceny prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu administracji (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z takich możliwości skarżąca w niniejszej sprawie nie skorzystała.

Po czwarte, za bezpodstawne należało uznać wskazanie Sądu I instancji, że obowiązkiem organu było przedstawienie odwołania rzeczoznawcy majątkowemu celem ustosunkowania się. Z treści odwołania wynika jedynie, iż skarżąca uważa, że sporządzona wycena nieruchomości jest zbyt wygórowana. Tak ogólnie sformułowany zarzut mógł być oceniony przez organ odwoławczy samodzielnie i nie było potrzeby odnoszenia się do tego zagadnienia przez biegłego rzeczoznawcę.

I po piąte, rację ma Sąd I instancji, że rzeczoznawca, określając daty istotne dla wyceny, wskazał datę, na którą określono i uwzględniono w wycenie stan przedmiotu wyceny jako 1 marca 2012 r. (dzień podjęcia decyzji podziałowej) oraz 2 marca 2012 r., błędnie traktując ową datę w oparciu o stosowną pieczęć organu naniesioną na decyzję jako datę, kiedy decyzja o podziale uzyskała przymiot ostateczności. W istocie, decyzja staje się ostateczna po upływie terminu do wniesienia odwołania, jak stanowi o tym art. 16 k.p.a., a ten z pewnością nie upływał następnego dnia po wydaniu decyzji podziałowej. Tym niemniej, do dnia 17 marca 2012 r., w którym decyzja stała się ostateczna, nie nastąpiła żadna zmiana stanu nieruchomości, która miałaby wpływ na określenie jej wartości, co słusznie zauważył skarżący kasacyjnie. Pozwala to na przyjęcie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w okolicznościach tej sprawy, wytknięte uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.