Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1466/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. NSA Jerzy Solarski, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L., E. P., M. K, M. G. i M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 293/10 w sprawie ze skargi M. L., E. P., M. K, M. G. i M. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 293/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę M. L., E. P., M. K, M. G. i M. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...), po rozpoznaniu wniosku M. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) kwietnia 2008 r. nr (...) o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia (...) lutego 1956 r. nr (...) o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. (...) i (...)

Zaskarżona decyzja została wydana w stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu orzeczeniem z dnia (...) lutego 1956 r. nr (...) orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. (...) , zapisanej w księdze wieczystej (...) będącej współwłasnością E. R., S. R. i M. R.

M. L. – spadkobierczyni E. R. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia o wywłaszczeniu, zarzucając brak wymaganych czynności przed wszczęciem wywłaszczenia, tj. brak złożenia oferty wykupienia nieruchomości, brak zaświadczenia właściwego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej PKPG oraz nieprecyzyjne wskazanie celu wywłaszczenia.

Minister infrastruktury decyzją z dnia (...) kwietnia 2008 r. nr (...) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia (...) lutego 1956 r. nr (...) o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości.

M. L. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując na naruszenie przepisów postępowania przez niewyjaśnienie sprawy i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...)utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) kwietnia 2008 r. nr (...)

W ocenie organu orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia (...) lutego 1956 r. nr (...) o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. (...) nie narusza przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), ani przepisów postępowania.

Organ wskazał, że wnioskodawcą wywłaszczenia była D. w Poznaniu, a zatem podmiot uprawniony do nabywania w drodze wywłaszczenia nieruchomości na cele niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych związane z budową osiedli i domów. Cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości można ustalić zaś na podstawie zachowanej, choć niekompletnej, dokumentacji archiwalnej.

Organ ustalił, że w dniu (...) grudnia 1954 r. zostało wydane zezwolenie nr (...) Ministra Budownictwa Miast i Osiedli na zgłoszenie wniosku o nabycie nieruchomości. Uzyskano też zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia (...) grudnia 1954 r. nr (...) na nabycie kompleksu nieruchomości o pow. 2712 m2 pod budownictwo mieszkaniowe. Została wydana również opinia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu – Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia (...) listopada 1954 r. nr (...) wskazująca ogólną powierzchnię, położenie i oznaczenie nieruchomości niezbędnych dla zamierzenia inwestycyjnego.

Minister wyjaśnił, że w aktach sprawy brak jest oferty wzywającej właścicieli do sprzedaży nieruchomości, jednakże z treści samego kwestionowanego orzeczenia wynika, że starania o nabycie były czynione, jednak bez rezultatu. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty wymagane przepisami art. 7 i 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.

Organ uznał też, że ze względu na brak wszystkich dokumentów archiwalnych o zachowaniu wymogów formalnych koniecznych do wydania orzeczenia o wywłaszczeniu można pośrednio wnioskować z innych dokumentów. Z tego powodu też organ nie był w stanie odnieść się do zachowania wymogu czternastodniowego terminu do składnia przez właścicieli wniosków i sprzeciwów co do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oraz zarzutu braku doręczenia orzeczenia właścicielom nieruchomości. Organ wskazał, że brak udziału w postępowaniu bez własnej winy stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odnosząc się do braku szczegółowego uzasadnienia orzeczenia o wywłaszczeniu, Minister uznał, że nie można potraktować tego uchybienia jako rażące naruszenie prawa, gdyż wymagane prawem elementy decyzji są w niej zawarte.

W związku z powyższym Minister uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 20 lutego 1956 r. o wywłaszczeniu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. L., M. K. M. G., E. P. i M. C. W skardze zarzucono:

1) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, a w konsekwencji na dokonaniu błędnych ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości na cel wskazany we wniosku o wywłaszczenie, uzyskania zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości, wydania opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej, wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości za określoną cenę, prawidłowego zawiadomienia właścicieli nieruchomości o postępowaniu wywłaszczeniowym, zachowania terminu do zgłaszania przez właścicieli nieruchomości wniosków i sprzeciwów oraz prawidłowego doręczenia decyzji wywłaszczeniowej właścicielom nieruchomości;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 i 3 pkt 3, art. 5 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 3 pkt 1, art. 5 ust. 2 i art. 7 ust. 3 pkt 2, art. 8 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 3 pkt 2, art. 18 ust. 1, 2 i 3 in fine oraz art. 20 ust. 1, a także art. 24 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych;

3) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. w zw. z art. 27 a contrario Konstytucji RP z dnia 23 kwietnia 1935 r. w zw. z art. 33 ust. 2 a contrario Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. polegające na uznaniu, że wezwanie właścicieli nieruchomości do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości za określoną cenę dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych jest skuteczne i nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy przepis dopuszczający taki tryb wzywania był sprzeczny z Konstytucją kwietniową i Konstytucją z 1952 r.

4) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym polegające na uznaniu, iż brak uzasadnienia decyzji o wywłaszczeniu nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

5) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 107 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewskazaniu na jakich dowodach organ oparł swe ustalenia co do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Infrastruktury oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż materiał zgromadzony w aktach sprawy pozwala przyjąć, że wymogi wynikające z cytowanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. zostały spełnione. W szczególności zostało wykazane, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych – nieruchomość miała być przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe w Poznaniu. Wnioskodawcą wywłaszczenia była D. w Poznaniu, która złożyła wniosek o wywłaszczenie z dnia 30 grudnia 1955 r. Wniosek o wywłaszczenie zawiera wskazanie powierzchni całej nieruchomości oraz powierzchni jej części, przeznaczonej do nabycia z powołaniem się na szkic sytuacyjny, opis tego, co znajduje się na nieruchomości oraz wskazanie właścicieli, którzy byli znani organowi. Z porównania powierzchni ogólnej wywłaszczonej nieruchomości i wskazanej w orzeczeniu o wywłaszczeniu oraz powierzchni poszczególnych działek składających się na tę powierzchnię ogólną wskazanych w zezwoleniu Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia (...) grudnia 1954 r. i na planie sytuacyjnym, a także w opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia (...) listopada 1954 r. jasno wynika, że dokumenty te dotyczyły wywłaszczonych działek, tj. nr (...) . W aktach sprawy znajdują się dokumenty, określone w art. 7 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., które ubiegający się o wywłaszczenie powinien złożyć Przewodniczącemu Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, a mianowicie:

– wniosek terenowy z dnia (...) grudnia 1954 r.;

– zezwolenie Pełnomocnika Ministra Budownictwa Miast i Osiedli ds. nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych z dnia 16 grudnia 1954 r.;

– opinia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia (...) listopada 1954 r. nr (...) zawierająca stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych;

– do wniosku o wywłaszczenie załączono zaświadczenie lokalizacyjne z dnia (...) września 1954 r. nr (...) Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Poznaniu o wstępnej lokalizacji budynku mieszkalnego przy ul. (...);

– plan sytuacyjny z wymienieniem powierzchni przeznaczonej do nabycia i z oznaczeniem jej granic.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w aktach sprawy organ zgromadził także, wskazane w art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia (...) grudnia 1954 r. nr (...) na nabycie kompleksu nieruchomości o powierzchni (...) m2 po budownictwo mieszkaniowe. Odnosząc się do wymogu wynikającego z art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., tj. wezwania właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił wykonawcy narodowych planów gospodarczych tę nieruchomość, Sąd pierwszej instancji uznał, że prawidłowa jest ocena Ministra Infrastruktury, iż został on spełniony. Z akt sprawy wynika, ze zezwolono na wezwanie właścicieli wywłaszczanych nieruchomości za pomocą obwieszczeń publicznych. Taką formę wezwań przewidywał przepis art. 8 ust. 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.

Sąd pierwszej instancji zauważył, iż wprawdzie w aktach sprawy brak jest wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Jednak prawidłowo Minister Infrastruktury przyjął, że ustalenie w zezwoleniu z dnia (...) grudnia 1954 r., że wezwanie będzie dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych oraz wskazanie w treści orzeczenia o wywłaszczeniu na spełnienie obowiązku wezwania właścicieli do dobrowolnej sprzedaży nieruchomości, mogą stanowić dowód na wykonanie obowiązku wynikającego z art. 8 ust. 1 dekretu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie można przyjąć w okolicznościach niniejszej sprawy rażącego naruszenia przepisów art. 8 ust. 1 dekretu, bowiem z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika jasno, że właściciele wywłaszczonych nieruchomości zgadzali się na ich nabycie przez wykonawcę narodowego planu gospodarczego ani też strona nie przedstawiła stosownych dokumentów, z których wynikałoby, że wymóg wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie został spełniony.

Odnosząc się do zarzutu skargi o braku skuteczności wezwań w formie obwieszczeń publicznych i zarzutu sprzeczności przepisów dopuszczających taki tryb wzywania z Konstytucją Kwietniową i Konstytucją z 1952 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że po pierwsze umocowanie do ustalenia takiego trybu znalazło się w art. 8 ust. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Po drugie umocowanie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego do regulowania tych kwestii w formie zarządzenia z dnia (...) listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów (Dz. U. R.P. Nr 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 438) wynika także z jego pozycji ustrojowej i przekazanych mu kompetencji. Zgodnie z art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" w Dzienniku Ustaw RP ogłasza się m. in. rozporządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydane celem wykonania ustaw lub dekretów i z powołaniem się na zawarte w nich upoważnienie. W myśl zaś art. 2 pkt 3 cytowanej ustawy w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" ogłasza się zarządzenia państwowych władz naczelnych i urzędów centralnych, wydane celem wykonania ustaw lub dekretów z powołaniem się na zawarte w nich upoważnienie. Państwową Komisję Planowania Gospodarczego zaliczyć zaś należy do naczelnych władz zgodnie z art. 4 i n. ustawy z dnia 10 lutego 1949 r. o zmianie organizacji naczelnych władz gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 7 , poz. 43 ze zm.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji w tej sytuacji za niezasadne należy uznać zarzuty co do braku skuteczności wezwań w formie obwieszczeń publicznych i zarzutu sprzeczności przepisów dopuszczających taki tryb wzywania z Konstytucją Kwietniową i Konstytucją z 1952 r.

Sąd pierwszej instancji uznał także, że uzasadnione jest stanowisko Ministra, iż ze względu na braki w materiale dowodowym, nie jest możliwe odniesienie się do zarzutu zachowania terminu czternastodniowego na składnie przez właścicieli wniosków i sprzeciwów od dnia zawiadomienia właścicieli o wszczęciu postępowania. Przeprowadzana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji weryfikacja ostatecznej decyzji administracyjnej, będąca jednym z wyjątków od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej i służąca ocenie, czy decyzja ta dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. tylko wówczas może prowadzić do stwierdzenia nieważności tej decyzji, gdy w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wykazane zostanie wystąpienie jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Brak po kilkudziesięciu latach od wydania decyzji pełnej dokumentacji aktowej nie uprawnia do twierdzenia, że czynności objęte brakującymi dokumentami nie zostały w ogóle dokonane. Podobnie brak doręczenia orzeczenia stronom postępowania może stanowić podstawę wznowienia postępowania zakończonego wydaniem orzeczenia z dnia 20 lutego 1956 r. o wywłaszczeniu określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dostatecznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji i poprzez stwierdzenie, że w kwestiach nieomówionych podtrzymuje się stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 4 kwietnia 2008 r. Jednakże jest to naruszenie prawa procesowego, które nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. L., E. P., M. K., M. G. i M. C. zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 §1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 80 oraz 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 4 grudnia 2009 r., pomimo iż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury narusza art. 7, 80 oraz 77§1 k.p.a., w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego co doprowadziło do dokonania przez organ błędnych ustaleń odnośnie do: uzyskania zaświadczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, uzyskania zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości, wydania opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości za określoną cenę, prawidłowego zawiadomienia właścicieli nieruchomości o postępowaniu wywłaszczeniowym, zachowania terminu do zgłaszania przez właścicieli nieruchomości wniosków i sprzeciwów oraz prawidłowego doręczenia decyzji wywłaszczeniowej właścicielom nieruchomości;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145§1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, względnie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw, z art. 156§1 pkt 2 k.p.a. w zw. z:

a) art. 7 ust. 1 oraz 7 ust. 3 pkt 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o

nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 4, poz. 31 z 1952 r.) – brak zaświadczenia prezydium wojewódzkiej rady narodowej (organu do spraw planowania zabudowy miast i osiedli w porozumieniu z wojewódzką komisją planowania gospodarczego) co do przeznaczenia nieruchomości na cele wskazane we wniosku o wywłaszczenie;

b) art. 5 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 3 pkt 1 dekretu z dnia 26 kwietnia

1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 4, poz. 31 z 1952 r.) - brak zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości;

c) art. 5 ust. 2 oraz 7 ust. 3 pkt 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o

nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 4, poz. 31 z 1952 r.) – brak opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej stwierdzającej, iż nabycie nieruchomości jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych;

d) art. 8 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 3 pkt 2 dekretu z dnia 26 kwietnia

1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 4, poz. 31 z 1952 r.) - brak wezwania właścicieli nieruchomości do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości za określoną cenę;

e) art. 18 ust. 1 oraz 18 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o

nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 4, poz. 31 z 1952 r.) – brak zawiadomienia właścicieli nieruchomości o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym;

f) art. 18 ust. 3 in fine oraz 20 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.

o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji

narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 4, poz. 31 z 1952 r.) – brak zachowania terminu do zgłaszania przez właścicieli nieruchomości wniosków i sprzeciwów:

g) art. 24 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 4, poz. 31 z 1952 r.) - brak doręczenia decyzji wywłaszczeniowej właścicielom nieruchomości;

polegające na: oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi skarżących z dnia 14 stycznia 2011 roku na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) grudnia 2009 roku, utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia(...) kwietnia 2008 roku, pomimo iż Minister Infrastruktury w sposób błędny i nieuzasadniony okolicznościami sprawy uznał, iż decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 20 lutego 1956 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie wymienionych wyżej przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 4, poz. 31 . z 1952 r.);

naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a

mianowicie art. 145§1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 107 §1 oraz 107 §3

k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd

Administracyjny, iż brak dostatecznego uzasadnienia decyzji przez Ministra

Infrastruktury nie jest naruszeniem prawa procesowego mającym wpływ na

prawidłowość rozstrzygnięcia;

naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a

mianowicie art. 134§1 p.p.s.a. w zw. z art. 1§1 oraz 1§2 ustawy prawo o ustroju

sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269),

polegające na zaniechaniu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w

Warszawie zarzutów numer 2 a), b) oraz 4 skargi na decyzję Ministra

Infrastruktury z dnia 4 grudnia 2009 r., dotyczących

dokonania przez Ministra Infrastruktury błędnych ustaleń odnośnie do uzyskania

zaświadczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej co do przeznaczenia

nieruchomości na cele wskazane we wniosku o wywłaszczenie oraz zezwolenia

Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości, jak również zarzutu strony odnośnie do naruszenia przez Ministra Infrastruktury art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 3 rozporządzenia

Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r., o postępowaniu

administracyjnym (Dz.U. nr 36, poz. 341 z 1928 r.) polegającego na uznaniu

przez Ministra Infrastruktury, iż brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji Prezydium

Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia (...) lutego 1956 roku nie stanowi rażącego

naruszenia prawa;

Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia zarzutu numer 4 (cztery), zarzucono:

5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a

mianowicie art. 141§4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu przez Wojewódzki Sąd

Administracyjny w Warszawie wadliwego uzasadnienia wyroku z dnia 23 marca

2011 r., nie zawierającego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej

wyjaśnienia, z których wynikałyby przyczyny nieuwzględnienia zarzutów numer 2

a), b) oraz 4 skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 4 grudnia 2009 r. dotyczących dokonania przez Ministra Infrastruktury błędnych ustaleń odnośnie do uzyskania zaświadczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej co do przeznaczenia nieruchomości na cele wskazane we wniosku o wywłaszczenie oraz zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości, jak również zarzutu strony odnośnie do naruszenia przez Ministra Infrastruktury art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r., o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. nr 36, poz. 341 z 1928 r.) polegającego na uznaniu przez Ministra Infrastruktury, iż brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej zadnia 20 lutego 1956 roku nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na szeregu zarzutach naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, jednak żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Większość zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do poczynienia przez Sąd pierwszej instancji błędnych ustaleń co do właściwego przeprowadzenia przez organ postępowania wywłaszczeniowego na gruncie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Wnoszący skargę kasacyjną podnosi w tym zakresie przede wszystkim zarzut braku istnienia zaświadczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej co do przeznaczenia nieruchomości na cele wskazane we wniosku o wywłaszczenie, braku zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości, braku opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej stwierdzającej, iż nabycie nieruchomości jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych, braku wezwania właścicieli nieruchomości do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości za określoną cenę, braku zawiadomienia właścicieli nieruchomości o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym, braku zachowania terminu do zgłaszania przez właścicieli nieruchomości wniosków i sprzeciwów oraz braku doręczenia decyzji wywłaszczeniowej właścicielom nieruchomości.

Na wstępie należy zaznaczyć, iż celem postępowania toczącego się na gruncie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja jak i poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne, nie są dotknięte którąkolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym, w rozpoznawanej sprawie decyzja orzeka o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. nr 4 poz. 31). Sąd pierwszej instancji uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów tego dekretu i taką ocenę należy podzielić.

W orzecznictwie sądowym przyjęty jest pogląd, że przepisy K.p.a. dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako przewidujące odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce, gdy organ w sposób bezsporny ustali zaistnienie przynajmniej jednej z przesłanek taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie powyższa sytuacja nie miała miejsca, ponieważ wskazane przez wnoszącego skargę kasacyjną uchybienia postępowania wywłaszczeniowego nie stanowią żadnej z przesłanek określonych w art. 156 §1 K.p.a.

Przepis art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1946 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych nakładał na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek uzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości od Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Zezwolenia tego udzielano na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej, która powinna zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że w dniu (...) grudnia 1954 r. wydano zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z nr (...) na nabycie kompleksu nieruchomości o pow. 2712 m2 pod budownictwo mieszkaniowe. Została wydana również opinia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu – Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia (...) listopada 1954 r. nr (...) wskazująca ogólną powierzchnię, położenie i oznaczenie nieruchomości niezbędnych dla zamierzenia inwestycyjnego. Na tej podstawie D. w Poznaniu złożyła wniosek o wywłaszczenie z dnia (...) grudnia 1955 r. Wniosek o wywłaszczenie zawiera wskazanie powierzchni całej nieruchomości oraz powierzchni jej części, przeznaczonej do nabycia z powołaniem się na szkic sytuacyjny, opis tego, co znajduje się na nieruchomości oraz wskazanie właścicieli, którzy byli znani organowi.

Odnośnie zarzutu braku uzyskania przez organ wywłaszczeniowy zaświadczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej co do przeznaczenia nieruchomości na cele wskazane we wniosku o wywłaszczenie należy wskazać, iż zarzut ten nie może w sposób automatyczny oznaczać, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zarzut ten dotyczy bowiem poszczególnej samodzielnej kwestii wpadkowej, wyłaniającej się w toku postępowania wywłaszczeniowego, która nie ma bezpośredniego wpływu na ocenę sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie strona nie podważyła prawidłowości wydania przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej opinii z dnia (...) listopada 1954 r. stwierdzającej, że nabycie nieruchomości objętej wnioskiem jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Ponadto dodać należy, że ewentualny brak zaświadczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej był w istocie konwalidowany w późniejszym toku postępowania, skoro zarówno opiniowanie jak i orzekanie o wywłaszczeniu należało do prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej. Jak słusznie też zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu cyt. uchwały (sygn. I OPS 2/08) – stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. następuje, gdy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a nie gdy w toku załatwiania sprawy został naruszony jakikolwiek przepis prawny. Skład orzekający podziela w tym zakresie także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 13 września 2010 r. (sygn. I OSK 1427/09), zgodnie z którym, brak po kilkudziesięciu latach od wydania decyzji pełnej dokumentacji aktowej nie uprawnia do twierdzenia, że czynności objęte brakującymi dokumentami nie zostały w ogóle dokonane.

Stosownie do art. 18 ust. 1 i ust. 2 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte na podstawie jednego wniosku dotyczyło większej liczby właścicieli, właściwe prezydium wojewódzkiej rady narodowej zobowiązane było zawiadomić zainteresowanych o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych lub miejskich rad narodowych. W aktach sprawy znajduje się zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia (...) grudnia 1954 r. na nabycie kompleksu nieruchomości po budownictwo mieszkaniowe w którym zezwolono na wezwanie właścicieli wywłaszczanych nieruchomości za pomocą obwieszczeń publicznych. Taką formę wezwań przewidywał też przepis art. 8 ust. 3 dekretu. W niniejszej sprawie istniały więc podstawy do zastosowania tego przepisu, bowiem nabyciu podlegała większa liczba nieruchomości, a Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zarządził by wezwanie właścicieli do odstąpienia nieruchomości dokonane były za pomocą obwieszczeń publicznych. Prawidłowo więc Sąd pierwszej instancji wywiódł, że okoliczności te mogą stanowić dowód na wykonanie obowiązku wynikającego z art. 8 ust. 1 dekretu. Nie można więc przyjąć w okolicznościach niniejszej sprawy rażącego naruszenia przepisów art. 8 ust. 1 dekretu, bowiem strona nie przedstawiła stosownych dokumentów, z których wynikałoby, że wymóg wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie został spełniony. Dodać trzeba, że tryb wezwania określał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, który w pewnych przypadkach mógł ustalić, że wezwanie będzie dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie (art. 8 ust. 3). Dokładny tryb wzywania właścicieli nieruchomości określały przepisy zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949r. zmienionego zarządzeniem z dnia 11 kwietnia 1950r. Dodany ustęp 5 paragrafu 4 zarządzenia stanowił: "W przypadku, gdy przez tego samego wykonawcę narodowych planów gospodarczych ma być nabyty szereg nieruchomości, należących do różnych właścicieli, może być dokonane za zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wezwanie zbiorowe wszystkich właścicieli tych nieruchomości przez wywieszenie tego wezwania na tablicy ogłoszeń zarządu gminnego (miejskiego) miejsca położenia nieruchomości".

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności nie sposób więc stwierdzić, iż w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Zgromadzone w materiale dowodowym sprawy dokumenty pozwalają bowiem przyjąć, że wywłaszczenie w niniejszej sprawie odbyło się zgodnie z przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania tj. art. 145 §1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 80 oraz 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a oraz art. 145§1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, względnie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw, z art. 156§1 pkt 2 k.p.a. , a także art. 145§1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 107 §1 oraz 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 134§1 p.p.s.a. w zw. z art. 1§1 oraz 1§2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. nie mogły więc zostać uznane za słuszne. Z przytoczonych względów nie można było podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141§4 p.p.s.a., bowiem zaskarżony wyrok spełnia zawarte w tym przepisie wymagania.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjne orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.