Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1508/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Krynicy Zdroju z dnia 30 sierpnia 2007 r. nr XI/71/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części § 6 pkt 5 w zakresie słów: "i uzgodnienie zakresu prac ziemnych z Uzdrowiskowym Zakładem Górniczym" stwierdza nieważność uchwały w zaskarżonej części.


UZASADNIENIE

W dniu 30 sierpnia 2007 r. Rada Miejska w Krynicy-Zdroju podjęła uchwałę Nr XI/71/07 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasto Krynica-Zdrój 32(2)- działka nr [....] przy ul. [....] .

Wojewoda Małopolski zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie powyższą uchwałę w części § 6 pkt 5 w zakresie słów "(...) i uzgodnienie zakresu prac ziemnych z Uzdrowiskowym Zakładem [....] " wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Spółka [....] pismem z dnia 4 kwietnia 2012 r. wniosła do organu nadzoru o doprowadzenie do zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym uchwały Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju Nr XI/71/07 z dnia 30 sierpnia 2007 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego MIASTO KRYNICA-ZDRÓJ [....] - działka [....] przy ul. [....] , poprzez złożenie skargi w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Spółka wskazała na naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zamieszczenie w § 6 pkt 5 tekstu ww. uchwały "zapisów będących normami otwartymi, pozwalającymi jakimkolwiek innym podmiotom na indywidualne podejmowanie decyzji w zakresie uszczegółowiania treści planów".

W ocenie organu nadzoru kwestionowany zapis planu w istocie stanowi normę otwartą. Na marginesie wskazano, że kwestia zawarcia w planie miejscowym tzw. norm otwartych i ich późniejszego stosowania na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę była również przedmiotem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1694/11 z dnia 16 stycznia 2012r.).

Wyjaśniono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, czyli aktem prawa miejscowego. Określa się w nim przeznaczenie terenów i zasady ich zagospodarowania, z zachowaniem warunków określonych w innych, powiązanych z planowaniem przestrzennym, ustawach (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ustalenia te są wiążące ponieważ plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego stanowi konstytucyjne źródło prawa i ma charakter powszechnie obowiązujący na terenie, którego dotyczy. Powinien on przetwarzać normę ogólną i abstrakcyjną w normę konkretną i indywidualną, zawierając ustalenia wynikające z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym położenie linii rozgraniczających, sprecyzowane parametry i wskaźniki zabudowy, warunki zagospodarowania terenu - tak, aby w sposób czytelny określić sposób wykonywania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie obowiązywania danego planu miejscowego. Przy tym, w planie miejscowym nie wolno nakładać dodatkowych, nie wynikających z przepisów prawa obowiązków, polegających na uzyskaniu od organów dodatkowych stanowisk lub uzgodnień, mających na celu określenie sposobu zagospodarowania terenu. Zawarcie takich zapisów, zwanych normami otwartymi, w planie miejscowym stanowi istotne naruszenie prawa.

Podano, że skarga dotyczy zapisu zawartego w § 6 pkt 5 uchwały o treści: "(...) i uzgodnienie zakresu prac ziemnych z Uzdrowiskowym Zakładem [....] ". Kwestionowane zapisy znajdują się w części uchwały, w której Rada Miejska ustaliła zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Z analizy pełnej treści § 6 pkt 5 tekstu uchwały wynika, że obszar objęty planem (działka nr....) położony jest w obrębie obszaru górniczego złóż wód mineralnych "[....] i w niedalekiej odległości od źródeł wód mineralnych [....] i [....] .

Podniesiono, że analizy ustaleń planu miejscowego dokonano z uwzględnieniem przepisów prawa obowiązujących w dniu podjęcia przez Radę Miejską uchwały nr XI/71/07 z dnia 30 sierpnia 2007 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasto Krynica-Zdrój 32 (2) - działka [....] przy ul. [....] . Zgodnie z wymogami art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu, a następnie zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. g powołanej ustawy uzgadnia projekt planu miejscowego z właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych. Burmistrz Krynicy-Zdroju, zgodnie z dyspozycją art. 17 pkt 2 ustawy zawiadomił Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu miejscowego, obejmującej działkę nr [....] przy ul. [....] . W odpowiedzi na wystąpienia Burmistrza, Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. poinformował, "że z uwagi na możliwość występowania w granicach objętych zawiadomieniem obszarów i terenów górniczych, za niezbędne uznaje się uwzględnienie w przedmiotowym planie ewentualnych uwag i wniosków przedsiębiorcy, tj. Uzdrowiska [....] S.A. w K. " oraz zobowiązał ww. przedsiębiorcę do zajęcia pisemnego stanowiska w sprawie powyższego planu miejscowego (pismo z dnia 18 grudnia 2006 roku).

Przedsiębiorca Uzdrowisko [....] S.A. w piśmie z dnia 13.12.2006 r. zajął żądane przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. stanowisko w sprawie informując, że działka nr [....] położona przy ul. [....] w K. znajduje się m.in. "w rejonie silnego zagrożenia wód podziemnych (wód leczniczych) ze strony zanieczyszczeń przenikających z powierzchni terenu". W związku z powyższym przedsiębiorca wskazał, że przy realizacji zamierzeń inwestycyjnych "zakres prac ziemnych należy uzgodnić z Uzdrowiskowym Zakładem [....] w oparciu o wnioski wynikające z dokumentacji hydrogeologicznej.

Następnie w myśl art. 17 pkt 7 lit. g ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Burmistrz Krynicy-Zdroju zwrócił się do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. o uzgodnienie projektu zmiany planu miejscowego obejmującej działkę nr [....] przy ul. [....] w K. .

Postanowieniem znak: [....] z dnia 5.06.2007 r., uzgodniono projekt planu miejscowego, w uzasadnieniu postanowienia wskazując, że uzgodnienie nastąpiło ponieważ: "uwzględniono uwagi spółki".

Z powyższego wynika zdaniem strony skarżącej, że kwestionowany zapis § 6 pkt 5 tekstu uchwały został wprowadzony do ustaleń planu na wniosek Uzdrowiska [....] S.A., złożony pismem z dnia 13.12.2006 r. Natomiast na niezbędność uwzględnienia wniosków Uzdrowiska [....] S.A. wskazał Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. pismem z dnia 18.12.2006 r.

Taką właśnie przyczynę wprowadzenia do projektu planu nakazu uzgodnienia zakresu prac ziemnych z Uzdrowiskowym Zakładem [....] podał Burmistrz Krynicy-Zdroju w piśmie z dnia 17.05.2012 r., skierowanym do organu nadzoru i zawierającym wyjaśnienia w tej sprawie.

Wojewoda zauważył, że ustawodawca jedynym organem władnym do dokonania uzgodnienia zagospodarowania terenu górniczego uczynił organ nadzoru górniczego (Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego). Natomiast żadnym przepisem prawa ustawodawca nie nadał uprawnień do uzgadniania czy to ustaleń projektu planu, czy projektu budowlanego przez prywatne przedsiębiorstwo, jakim jest koncesjonariusz, uprawniony do wydobywania kopaliny w granicach obszaru górniczego. Rada Gminy nie posiada uprawnień do stanowienia norm kompetencyjnych oraz do wprowadzania do zapisów planu procedur nie przewidzianych przepisami prawa. Stąd też wprowadzenie do treści plany zapisu objętego niniejszą skargą nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa i narusza art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także narusza konstytucyjną zasadę równości wszystkich wobec prawa i prawa do równego traktowania przez władze publiczne wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Krynicy-Zdroju wniósł o jej oddalenie.

Rada podniosła, że zaskarżone postanowienie uchwały jest skutkiem realizacji obowiązku organu planistycznego uzgodnienia projektu planu miejscowego z właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowana terenów górniczych na podstawie art. 17 pkt. 7 lit. g ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do uzgodnienia projektu planu doszło w ten sposób, że po przystąpieniu do sporządzenia planu Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z pismem z dnia 18 grudnia 2006 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w K. o uwzględnienie w planie ewentualnych wniosków przedsiębiorcy działającego na obszarze górniczym objętym projektowanym planem tj. Uzdrowiska [....] Spółki Akcyjnej. Wnioski takie sformułowane zostały przez tego przedsiębiorcę, w piśmie z 13 grudnia 2006 r., w którym wniósł o ustanowienie nakazu uzgadniania prac ziemnych w uzgodnieniu z Uzdrowiskowym Zakładem [....] w oparciu o wnioski wynikające z dokumentacji hydrogeologicznej. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. postanowieniem z dnia 5 czerwca 2007 r. uzgodnił projekt planu, w którym warunki prowadzenia robót ziemnych otrzymały brzmienie kwestionowane w skardze przez Wojewodę [....] . Uzasadniając uzgodnienie Dyrektor OUG zaznaczył, że przesłanką rozstrzygnięcia było uwzględnienie uwag Uzdrowiska [....] .

Zaznaczono, że zaskarżone postanowienie uchwały służyć ma ochronie kopaliny - wód mineralnych do których wydobycia koncesję posiada wskazany wyżej przedsiębiorca. Przewidziana w planie ingerencja Uzdrowiskowego Zakładu [....] w proces budowlany ograniczona została wyłącznie do uzgodnienia zakresu prac ziemnych. Rozwiązanie takie uzasadnione jest praktyczną możliwością wpływu na zakres prac ziemnych dopiero na etapie ich projektowania i wykonywania.

W ocenie Rady przedstawione argumenty i opisane okoliczności wskazują na to, że przedmiotowa uchwała nie narusza prawa, co skutkować winno oddaleniem skargi.

Podano, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą XXVII/165/2012 Rady Miejskiej w Krynicy Zdroju z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Uzdrowisko Krynica - Zdrój (Obszar l -Zdrój)".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.).

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była zaskarżona przez organ nadzoru uchwała Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z dnia 30 sierpnia 2007 r., Nr XI/71/07 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasto Krynica-Zdrój 32(2) - działka nr [....] przy ul. [....] w części § 6 pkt 5 w zakresie słów "(...) i uzgodnienie zakresu prac ziemnych z Uzdrowiskowym Zakładem [....] ".

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Fakt uchylenia zaskarżonej uchwały - na co wskazano w odpowiedzi na skargę - nie może mieć znaczenia dla dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały, a zwłaszcza nie ma podstaw do przyjęcia, że uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem zauważyć, iż skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez organ gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Organy gminy nie mają kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Tak wiec uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., II OSK 1046/07).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy.

Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych – niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż – tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione.

W tym kontekście należy rozpatrywać treść art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy była związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie mogła określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy. W literaturze wyrażono zasadny pogląd, że wyjście poza katalog spraw określonych w przepisie rangi ustawowej oznaczałoby wydanie aktu normatywnego z naruszeniem granic ustawowego upoważnienia i akt taki w związku z tym dotknięty byłby wadą nieważności, albowiem nie mieściłby się w konstytucyjnym porządku, a w szczególności w konstytucyjnie określonym systemie źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem prawa miejscowego w rozumieniu Konstytucji i z tego względu musi on odpowiadać wymogom określonym w art. 94 Konstytucji (zob.: M. Szewczyk w: Z. Leoński i M. Szewczyk: Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 87).

Wprawdzie charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym mają być określane np.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy), co – niezależnie od oceny treści cytowanego przepisu nie należącej do kompetencji sądu administracyjnego – nie wyklucza zamieszczania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego tzw. norm blankietowych rozumianych jako takie normy, które – w przeciwieństwie do norm o treści merytorycznej – jedynie określają, w jaki sposób mają być określone czyny przez normę nakazane czy zakazane do spełnienia (zob. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 82), to niewątpliwie z regulacji powyższych nie można wyprowadzić wniosku o umocowaniu organu uchwalającego plan do stanowienia w zakresie kompetencji organów administracji.

Przede wszystkim bowiem normy prawne, które regulują zarówno podstawy, jak i kierunki i cele działania administracji nie mogą być w państwie praworządnym, w którym obowiązuje zasada trójpodziału władz, stanowione przez nią samą. Po drugie wyłącznie do materii ustawowej w zakresie prawa administracyjnego należy obok ustalania obowiązków i praw obywateli oraz ich sytuacji wobec państwa, również regulowanie organizacji aparatu państwowego i kompetencji organów administracji. Po trzecie należy podzielić pogląd, że ustawa nie może dopuszczać do normowania w przepisach rangi podustawowej zakresu i form stosowania władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli oraz kompetencji organów państwa w tej mierze, a przepisy podustawowe, wydane z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, mogą stanowić jedynie dopełnienie tych podstaw, zawierając szczegółowe, niezasadnicze elementy regulacji prawnej (zob.: orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 1997 r., K 25/97, publ.: OTK z 1997 r., nr 3-4, poz. 35). W konsekwencji należy przyjąć, że dekodowanie norm kompetencyjnych może mieć miejsce wyłącznie na gruncie przepisów rangi ustawowej. W literaturze (zob.: J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 120) i orzecznictwie nie budzi wątpliwości teza, że wyłącznym i jedynym źródłem norm kompetencyjnych, a co za tym idzie również i kompetencji administracyjnych mogą być akty rangi ustawowej. Zakaz subdelegacji, tj. zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy administracyjne bez specjalnego upoważnienia ustawowego wynika właśnie stąd, że kompetencja organów administracyjnych jest z zasady wyznaczana ustawowo i należy do tzw. materii ustawowej, czyli do obszaru, który nie może być regulowany aktami niższego rzędu. Wynika to z podstaw demokratycznego państwa prawa determinujących cele, istotę i role administracji publicznej i prawa administracyjnego, w tym z zasady wyłączności ustawy. W orzecznictwie podkreśla się, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i wskazuje na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r., nr 2, poz. 43). Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i konstruować w drodze wykładni prawa, musi być ona wyraźnie w ustawie określona (zob.: uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04, publ.: ONSiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 1, J. Trzciński: Glosa do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, publ.: Rzeczpospolita z 2001 r., nr 12, s. 5). Pojawienie się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji (w znaczeniu upoważnienia do działania) powinno być – w konsekwencji realizacji zasady wyłączności ustawy - równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji nie ma zastosowania zasada, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, to jest dozwolone, lecz zasada, że dozwolone jest to tylko, co znajduje wyraźną podstawę prawną.

Określone m. in. w art. 14 i 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady sporządzania planu miejscowego nie mogą być traktowane jako upoważnienie do kreowania lub kształtowania przez administrację norm kompetencyjnych. Zasady te należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253).

Uwagi powyższe należy odnieść do treści § 6 pkt 5 uchwały Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z dnia 30 sierpnia 2007 r., Nr XI/71/07 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasto K. 32(2) - działka nr [....] przy ul. [....] , w zakresie słów "(...) i uzgodnienie zakresu prac ziemnych z Uzdrowiskowym Zakładem [....] ". Treść tej regulacji nie budzi wątpliwości i wskazuje, że organ planistyczny w drodze aktu podustawowego wykreował kompetencje do wyrażania stanowiska mającego charakter silnej formy współdziałania (uzgodnienie) i to kompetencje podmiotu, który nie jest organem administracji publicznej. Wprowadzenie takiej regulacji do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy ocenić jako działanie podjęte z naruszeniem właściwości Rady Miejskiej w K. w związku z tym jako nielegalne.

Przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie jest wynikiem naruszenia właściwości w zakresie sporządzania planu miejscowego przez Radę Miejską w K. i uzasadnia zatem zastosowanie art. 28 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie uchwała powyższa w części § 6 pkt 5 w zakresie słów "(...) i uzgodnienie zakresu prac ziemnych z Uzdrowiskowym Zakładem [....] " podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.)

Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.