Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 948/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2005r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2004r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2003 roku inspektor Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadził kontrolę drogową w autobusie linii numer [...], marki [...] numer rejestracyjny [...]należącym do M. sp z oo w K. Kontrolowany autobus wykonywał przewóz osób na linii regularnej ul [...] w K.

Kierowca pojazdu nie okazał kontrolującemu aktualnego rozkładu jazdy oraz zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych i oświadczył, że nie posiada w pojeździe tych dokumentów. Kontroler zatrzymał dowód rejestracyjny pojazdu. Protokół kontroli został podpisany przez kierującego pojazdem bez zastrzeżeń.

W dniu następnym tj. [...] czerwca 2003 r. w siedzibie przedsiębiorstwa okazano kontrolującemu:

1/ zezwolenie nr [...]wydane bezterminowo w dniu [...] września 1998 r. na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób – przewozy regularne na linię komunikacyjną nr [...] na trasie [...], wystawione na firmę: M. z siedzibą w K oraz

2/ decyzję Prezydenta Miasta K. w dniu [...].02.2003r.,na wniosek M. Spółka z o.o. w K (tj. skarżącego), [...] w sprawie koordynacji rozkładu jazdy na linii komunikacyjnej nr [...] z której wynika, że rozkład jazdy obowiązywał do [...]czerwca 2003 roku. a także przedłożono

3/licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób (autobusem) wydaną dla skarżącego tj M. spółka o.o. z dnia [...] października 2002 r. z datą ważności do [...] października 2052 roku .

W trakcie dalszych czynności kontrolnych ustalono ponadto, że w dniu [...] grudnia 2000 r Rada Miejska w K. podjęła uchwałę numer [...] w sprawie likwidacji komunalnego zakładu budżetowego pod nazwą M. w K. (dalej:M.) w celu zawiązania jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą M. w K. (dalej: M. sp z o.o.).Akt założycielski spółki został zawarty notarialnie w dniu [...] grudnia 2001r.

W przedstawionym stanie faktycznym organ kontrolujący tj [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu [...] czerwca 2003 r. decyzję nr [...], którą nałożył na M. sp z oo z siedzibą w K. karę pieniężną w wysokości 8200 złotych, Na wyżej wymienioną karę składały się dwie pozycje:

1/ 8000 złotych na podstawie art. 92 ust 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym w zw z liczbą porządkową 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie za naruszenie art. 18.ust 1 ustawy o transporcie drogowym tj za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia z wyłączeniem przewozu kabotażowego oraz

2/ 200 złotych za wykonywanie przejazdu w ramach transportu drogowego bez posiadania przy sobie wymaganego wypisu z licencji

Od tej decyzji spółka wniosła w dniu [...] lipca 2003 r. odwołanie (wyjaśnienia pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 11 marca 2005 r. k. 35 akt sądowych), do którego dołączyła pismo potwierdzające złożenie w dniu [...] lutego 2003 roku (data prezentaty) wniosku o wydanie nowych zezwoleń.

Decyzja z dnia [...] czerwca 2003 r. została uzasadniona w zakresie obydwu kar jednakże z uwagi na to, że na etapie postępowania odwoławczego Główny Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] marca 2004 roku wydał postanowienie o wyłączeniu do odrębnego postępowania sprawy w przedmiocie odwołania od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] czerwca 2003 r. w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu bez wymaganego zezwolenia należy w sprawie niniejszej ograniczyć się do przedstawienia argumentacji organu pierwszej instancji w części dotyczącej nałożenia kary w wysokości 8000 złotych.

Wyłączona sprawa skargi w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 200 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeżdzie wypisu z licencji toczy się przed w tutejszym Sądem pod sygnaturą VI S.A./ Wa 948/04)

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji przyjął, że wobec likwidacji przedsiębiorcy, któremu zezwolenie zostało udzielone (tj M.) zezwolenie to wygasło ( w myśl art. 12 ust 3 pkt 3 ustawy z dnia 29.08.1997 o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób ) a ponieważ nowopowstałe M. sp z oo nie skorzystało z możliwości złożenia wniosku o przeniesienie uprawnień wynikających z zezwolenia nr [...] wydanego na rzecz M. ( na podstawie art. 12a ust 1 pkt 2 w/w ustawy ), dlatego też spółka ( tj skarżąca) nie nabyła praw wynikających z okazanego w trakcie postępowania wyjaśniającego zezwolenia nr [...]

Podniesiono ponadto, że skarżąca nie okazała w trakcie kontroli aktualnego, wydanego na jej rzecz, zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym osób wydanego na podstawie Ustawy z dnia 6 września 2001 r o transporcie drogowym, do udzielonej temu przedsiębiorstwu licencji z dnia [...].10.2002 r. Na tej podstawie stwierdzono wykonywanie przewozu osób na linii regularnej nr [...] bez wymaganego zezwolenia .

Dodatkowo uzasadniono, iż termin ważności okazanego do kontroli rozkładu jazdy stanowiącego integralną część zezwolenia nr [...]upłynął w dniu [...] 06.2003 a zezwolenie ważne jest tylko wraz z obowiązującym rozkładem jazdy co wynika z treści wzoru zezwolenia określonego w załączniku nr 2 do Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 05 marca 1998r w sprawie dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób(...) oraz treści i wzoru zezwolenia (Dz. U. Nr 34, poz.193 i Nr 76 poz 504) wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 11 ust 5 Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób

Od powyższej decyzji M. sp z oo w K. złożyło w dniu [...] lipca 2003 r odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

W odwołaniu wniesiono o uchylenie decyzji organu I instancji w części nakładającej karę pieniężną w kwocie 8000 zł a na wypadek nie uwzględnienia odwołania o rozłożenie kary na 20 miesięcznych rat po 400 zł każda

W uzasadnieniu podniesiono, że

1/ M. Spółka z o.o. w K. jest kontynuatorem działalności gospodarczej zakładu budżetowego tj M. , jest jego następcą prawnym albowiem przekształcenie nastąpiło na podstawie art. 22 ust 1 i art. 23 ust 1 i 3 ustawy o gospodarce komunalnej (Dz. U.z 1997r. Nr 9 poz.43 ze zm.).

Odwołująca się wywodziła ponadto, że w przypadku przekształcenia zakładu budżetowego w spółkę przedmiot działalności przedsiębiorstwa (tu spółki) jest tożsamy z przedmiotem zakładu budżetowego prawa zaś i obowiązki związane z taką działalnością są prawami i obowiązkami powstałej spółki. Zdaniem spółki, skoro M. Spółka z o.o. w K. wstąpiło z mocy prawa we wszelkie prawa i obowiązki M. w K. to także wstąpiło w te wynikające z zezwolenia wydanego na rzecz M. w K. i spółka w dobrej wierze korzystała z przedmiotowego zezwolenia.

Jednocześnie odwołująca się podniosła, że w dniu [...] lutego 2003r. złożyła do Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta w K. niezbędne dokumenty do wydania zezwolenia dla M. spółka z o.o. w K.

W odwołaniu wskazano również, że spółka nie mogła zawiesić prowadzenia działalności o charakterze użyteczności publicznej przede wszystkim ze względów społecznych, gdyż nie zapewniając regularnej komunikacji naraziłaby zarówno mieszkańców K. jak i spółkę na trudne do przewidzenia straty. Podniesiono , że nałożono karę na 26 autobusów w łącznej wysokości 212 800 zł co spowoduje, iż będzie musiało nastąpić dofinansowanie z budżetu miasta ( miasto jest jedynym właścicielem spółki) a zatem de facto skutki tej kary przeniosą się pośrednio na mieszkańców miasta K. Podkreślono, że na dzień [...] lipca 2003 r M. sp z oo dopełniło wszystkich wymogów ustawy o transporcie drogowym

Na etapie postępowania odwoławczego ustalono dodatkowo, że:

1/spółka została wpisana do Krajowego Rejestru Spółek w dniu [...] marca 2002 roku ,

2/ w dniu [...] lutego 2003 roku wystąpiła do Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta w K. o wydanie nowego zezwolenia dla M. sp z oo na wykonywanie transportu regularnego.

W dniu [...] marca 2004 Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję znak [...] którą uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...].06.2003 w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia z wyłączeniem przewozu kabotażowego i nałożył na M. Spółka z o.o. w K. karę pieniężną w wysokości 6000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia

Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł w uzasadnieniu, że organ pierwszej instancji błędnie przyjął, iż M. w K. został zlikwidowany a w jego miejsce powstał odrębny podmiot prowadzący działalność gospodarczą albowiem zdaniem organu odwoławczego doszło do przekształcenia zakładu budżetowego (M. w K.) w M. spółkę z oo. Doszło, zatem zdaniem organu, jedynie do zmiany formy organizacyjno prawnej prowadzenia działalności gospodarczej. Organ odwoławczy wywodzi, że istotą przekształcenia jest to, że podmiot przekształcony jest tym samym podmiotem tyle, że działa w innej formie.

Zdaniem organu, podmiot przekształcony (w sprawie niniejszej M. spółka z oo) nie wstępuje w jakiekolwiek prawa i obowiązki podmiotu przekształcanego, lecz są to jego własne prawa przysługujące mu w całości bez jakichkolwiek zmian a fakt przekształcenia nie wpływa również co do zasady na dalsze przysługiwanie uprawnień ze sfery administracyjno- prawnej, w tym zezwoleń na przewozy regularne. Świadczy o tym, zdaniem organu, treść art. 23 ust 3 ustawy o gospodarce komunalnej.

GITD wskazał także, że spółka została zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu [...] marca 2002r. a więc jest to data przekształcenia spółki. W tej sytuacji, przekształcenie nastąpiło w chwili obowiązywania Ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym, która to ustawa na mocy art. 109 ust 1 pkt 2 uchyliła Ustawę z dnia 29 sierpnia 1997r a zatem spółka nie mogła – wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji - wystąpić z wnioskiem o przeniesienie uprawnień wynikających z zezwolenia wydanego na rzecz M. na podstawie nie obowiązujących przepisów.

W dalszych wywodów zawartych w uzasadnieniu decyzji wynika, że zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego,pomimo błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcie [...]Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego odpowiada prawu – albowiem podczas przejazdu kierowca wykonywał przewozy na podstawie zezwolenia nie legitymując się ważnym rozkładem jazdy co należy traktować jako wykonywanie przewozu bez zezwolenia o którym mowa w art. 18 ust 1 ustawy o transporcie drogowym. Organ odwoławczy powołał się przy tym na przepisy art. 18 ust 1 , 97 ust 1 oraz 92 ust 1 Ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 r (Dz. U. Nr 125, poz.1371 ze zm.). oraz przepisy Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5marca 1998 r.w sprawie dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia oraz treści i wzoru zezwolenia a także na przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24.10.2003r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń (Dz. U. Nr 189 poz.1859), według których, wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia. Zezwolenia, które zdaniem organu, jest ważne jedynie w przypadku legitymowania się obowiązującym rozkładem jazdy tymczasem termin okazanego do kontroli rozkładu jazdy upłynął w dniu [...] czerwca 2003

(kontrola miała miejsce w dniu [...] czerwca 2003r.)

Uchylając decyzję organu pierwszej instancji i orzekając co do wysokości kary organ odwoławczy miał na uwadze, że w chwili orzekania przez organ pierwszej instancji obwiązywał taryfikator kar określony w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 03.07.2002 r. natomiast w chwili orzekania przez organ odwoławczy obowiązywał załącznik do Ustawy o transporcie drogowym , który przewidywał za wykonywanie transportu bez wymaganego zezwolenia karę w wysokości 6000 zł. Do nałożenia kary w niższej wysokości obligował organ przepis art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 o zmianie ustawy o transporcie drogowym i niektórych ustaw, który stanowi, iż do postępowań administracyjnych wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy zmienione

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2004 r. Skarżąca zarzuca ww decyzji:

1/naruszenie prawa materialnego tj art. 23 par 3 ustawy z dnia 20.12.1996 o gospodarce komunalnej przez przyjęcie , że spółka nie wstąpiła w prawa wynikające z uzyskanych przez M. w K. zezwoleń i koncesji

2/ naruszenie art. 7, 77 par 1 i 107 kpa przez nieuwzględnienie przy rozpoznawaniu tej i kilkunastu innych spraw dotyczącej jednej kontroli treści art. 103 ust 2, 104 ust 1 ustawy o transporcie drogowym stanowiącej, że przedsiębiorcy prowadzący do dnia wejścia w życie ustawy działalność gospodarczą w zakresie krajowego przewozu osób mogą nadal wykonywać w dotychczasowym zakresie na podstawie posiadanych uprawnień przez okres 2 lat od wejścia w życie ustawy

3/ niezastosowanie wprowadzonego przez art. 1 ust 46 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym ustępu 2 podpunkt 2 artykułu 92 o limicie kar pieniężnych

Uzasadniając skargę odnośnie zarzutu pierwszego i drugiego skarżący wywodzi podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, że w przypadku przekształcenia komunalnego zakładu budżetowego w spółkę na podstawie powołanych przepisów, nowopowstała spółka wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki związane z taką działalnością co oznacza, że przedmiot działania spółki jest tożsamy z przedmiotem działalności zakładu budżetowego prawa zaś i obowiązki związane z taką działalnością są prawami i obowiązkami powstałej spółki co wynika z istoty przekształcenia ( sukcesja generalna) a zatem na spółkę przechodzą prawa i obowiązki publiczno –prawne w tym zezwolenia i koncesje.

W związku z powyższym, zdaniem skarżącej spółki organ odwoławczy (GITD) nie uwzględnił przepisów przejściowych z art. 103 ust 2 i ust 5 ustawy o transporcie drogowym na podstawie których, zdaniem skarżącej, spółka mogła w okresie unormowanym przepisem art. 103 ww ustawy prowadzić działalność na dotychczasowych warunkach a zatem nie było podstaw do nałożenia na nią kar pieniężnych

Uzasadniając skargę odnośnie zarzutu trzeciego, skarżąca podnosi , że organ odwoławczy choć powołał się w uzasadnieniu decyzji na art. 8 Ustawy z dnia 23 lipca 2003 o zmianie ustawy o transporcie drogowym nie zastosował w sprawie art. 1 ust 46 tejże ustawy to jest ograniczenia wynikającego z art. 92 ust 2 ustawy choć zdaniem skarżącej powinien był to uczynić, albowiem została przeprowadzona jednorazowo kontrola drogowa 26 autobusów M. spółka z oo a następnie w odstępie kilku dni kontrola w przedsiębiorstwie.

Zdaniem skarżącej wymierzone w toku kontroli kary pieniężne w łącznej wysokości 212 800 zł ( zmniejszone następnie przez organ odwoławczy) powinny być objęte limitem 15 tysięcy złotych jako maksymalne kary, które mogły być wymierzone w toku kontroli drogowej lub 30000 zł przy przyjęciu, że miała miejsce kontrola w przedsiębiorstwie.

Skarżąca wywodzi, że w uzasadnieniu projektu do Ustawy o zmianie ustawy o ruchu drogowym zawarto stwierdzenie, iż celem wprowadzenia limitu ww kar było założenie, aby przez rygorystyczne stosowanie kar pieniężnych nie doprowadzić przedsiębiorstwa do upadłości

W konkluzji skarżąca wnosi o

1/uchylenie zaskarżonej decyzji oraz

2/ zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania

Dodatkowo, powołując art. 101 par 2 kpa, skarżąca wniosła o połączenie niniejszej sprawy z 39 sprawami wymienionymi w skardze (39 skarg), które wpłynęły do tutejszego Sądu celem wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia uzasadniając wniosek tym, że zaskarżone w tych sprawach decyzje zapadły w czasie jednej kompleksowej kontroli w M. sp z oo a ich przedmiot jest tożsamy. Podnosząc ponadto, że za połączeniem ww spraw przemawia również ekonomika procesowa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, co do trzeciego zarzutu skarżącej tj konieczności zastosowania w przedmiotowej sprawie ograniczenia wynikającego z art. 92 ust 2 ustawy o transporcie drogowym podniósł, że przepis ten nie znajduje zastosowania ponieważ kary były nałożone w wyniku osobnych postępowań administracyjnych i dlatego nie były sumowane

W piśmie przygotowawczym z dnia [...] marca 2005r. organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Zdaniem organu, zezwolenie, którym legitymowała się skarżąca w trakcie kontroli nie wywoływało skutków prawnych, przez to nie można uznać, że spółka posiadała wymagane zezwolenie. Z wywodów organu wynika, że wobec zawarcia w treści decyzji (zezwolenia) warunku, że zezwolenie jest ważne z obowiązującym rozkładem jazdy, skuteczność tego aktu uległa zawieszeniu od chwili utraty ważności przez rozkład jazdy, do momentu jego uaktualnienia. Obowiązkiem skarżącej było przestrzeganie zezwolenia skoro jego treść była jej znana. Zdaniem organu, jakakolwiek faktyczna zmiana danych zawartych w zezwoleniu jest "zmianą zezwolenia" w rozumieniu art. 8 ust 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz. U. Nr 141, poz.942 ze zm.) i skutkuje powinnością wystąpienia przez przedsiębiorcę o nowe zezwolenie. W przeciwnym razie zezwolenie przestaje być ważne a transport wykonywany jest bez wymaganego zezwolenia.

Na rozprawie w dniu 11 marca 2005 r. pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko, i wniósł o oddalenie skargi Dodatkowo podniósł, że na podstawie zezwolenia numer [...] skarżąca spółka mogła wykonywać transport drogowy jedynie do dnia [...] pażdziernika 2002 r. tj do czasu uzyskania licencji. Zdaniem organu, dotychczasowe zezwolenia o których mowa w art. 104 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r o transporcie drogowym zachowują moc jedynie do czasu określonego w przepisie art. 103 ust 2 w zw z ust 5 ww ustawy.

Pełnomocnik skarżącej popierał skargę i dodatkowo podniósł, że w przedsiębiorstwie została przeprowadzona kontrola z czego został sporządzony protokół z zaleceniami pokontrolnymi. Pełnomocnik wniósł o zakreślenie terminu do złożenia odpisu "protokołu kontroli przedsiębiorstwa" i oświadczył, że ten protokół jest dodatkowym dokumentem, jakim dysponuje spółka i nie dotyczy tego dokumentu wzmianka o czynnościach kontrolerów z dnia [...] czerwca 2003 r zawarta w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz U Nr 153 poz 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji.

Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. z 2002 r Nr 153 poz 1270- dalej zwaną p.p.s.a) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną .

Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej. W świetle ustaleń dokonanych w toku postępowania należy uznać, iż spełnione zostały wszelkie przesłanki dla uznania, iż skarżąca spółka została prawidłowo ukarana karą za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na przewóz osób.

Zdaniem Sądu organy administracji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Organ odwoławczy, jak również organ I instancji, nie dopuściły się – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), albowiem organy te oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny.

Sąd uznał, iż argumenty użyte przez skarżącą spółkę zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i przedstawione w skardze do sądu administracyjnego, nie mogą być uwzględnione.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, co do konieczności zastosowania przez organ limitu kary wynikającego z przepisu art. 92 ust 2 pkt 1 lub 2 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

Zaprezentowany w skardze pogląd, że w przedmiotowej sprawie miała miejsce jednorazowa kompleksowa kontrola obejmująca 26 autobusów nie znajduje uzasadnienia i potwierdzenia w żadnym ze złożonych do akt dokumentów a przede wszystkim w zapisach protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2003r., podpisanym przez kontrolowanego kierowcę bez zastrzeżeń.

Jak wynika z akt spraw połączonych do wspólnego rozpoznania, w każdej z nich znajdują się protokoły kontroli wskazujące na to, że odbywała się kontrola drogowa poszczególnych pojazdów wykonujących przewóz regularny na różnych trasach. Kontrola ta odbywała się na drodze, w dniach [...].06.2003r.oraz [...].06.2003r.

W sprawie, która toczy się przed tutejszym Sądem pod sygnaturą VI SA/Wa 950/04, poza protokołem z kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2003 r., znajduje się protokół przesłuchania Kierownika Działu Ruchu skarżącej spółki, sporządzony w siedzibie Przedsiębiorstwa w dniu [...] czerwca 2003 roku na okoliczność posiadania zezwoleń na poszczególne linie komunikacyjne.

W ocenie Sądu, w świetle zebranego materiału dowodowego poza sporem jest, że przeprowadzona została pojedyncza kontrola drogowa a sposób działania kontrolerów był zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W szczególności z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 maja 2002 r.(Dz. U. Nr 120, poz.1025 ze zm.) w sprawie warunków i sposobu wykonywania kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego i przewozu na potrzeby własne oraz dokumentów stosowanych przez uprawnionych do kontroli, a także wzorów tych dokumentów .

Wobec nie posiadania przez kierowców (a zatem i nie okazania) podczas kontroli zezwoleń na wykonywanie transportu regularnego do posiadania, których obligował kierowców przepis art. 87 §1 pkt 1 a) cytowanej ustawy, koniecznym było ustalenie czy przedsiębiorca w ogóle nie posiada zezwolenia czy też posiada zezwolenie, ale nie wyposażył kierowców w stosowne wypisy. Od powyższego ustalenia zależała bowiem wysokość ewentualnej kary, ponieważ w zależności od naruszenia wynosiła ona (na dzień kontroli i wydania decyzji dnia [...] września 2003r.) odpowiednio: 8000 złotych (lp.2. taryfikatora zawartego w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. Nr 115, poz.999 ze zm.) lub 200 zł ( lp.12.5 ww taryfikatora)

Zgodnie z metodyką kontroli zawartą w przepisach cytowanego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 maja 2002 r. oraz przepisami ustawy o transporcie drogowym (art. 84-86), inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego dokonują ustaleń stanu faktycznego na podstawie zebranych w toku kontroli dowodów, którymi w szczególności są dokumenty, pisemne wyjaśnienia kontrolowanego, wyniki oględzin (§ 4 ust 1, 2 Rozporządzenia z dnia 16 maja 2002 r.).

Odpis protokołu przesłuchania Kierownika Działu Ruchu skarżącej spółki, niewątpliwie powinien być dołączony do każdych akt administracyjnych, lub w każdych aktach powinno być jednoznacznie wskazane źródło informacji na które powołuje się organ podając w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, że "w dniu [...] czerwca 2003 r. okazano w siedzibie przedsiębiorstwa zezwolenie numer [...]" co sugerowałoby przeprowadzenie na terenie przedsiębiorstwa innej lub dodatkowej kontroli. Jednakże to uchybienie nie ma wpływu na przedstawioną wyżej ocenę Sądu, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z pojedynczą kontrolą drogową a nie kontrolą w przedsiębiorstwie. Nie zmienia tej oceny złożony przez pełnomocnika skarżącej w dniu [...].03.2005r. dokument w postaci pisma z dnia [...].06.2003 r. skierowanego przez Wojewódzkiego Inspektora Kontroli Drogowej do M. sp z oo . Nie jest to bowiem ani protokół kontroli ani tym bardziej decyzja a jedynie lista stwierdzonych usterek technicznych wraz z prośbą o pilne ich usunięcie. Jak wynika z adnotacji sporządzonej na tym piśmie (podpis nieczytelny) spółka przystąpiła do usuwania usterek niezwłocznie, co oznacza, że wskazane usterki faktycznie miały miejsce. Należy przy tym zauważyć, że organ ograniczył się jedynie do wytknięcia usterek, których usunięcie było konieczne dla zapewnienia bezpieczeństwa pasażerom i nie skorzystał z możliwości wszczęcia odrębnego postępowania kontrolnego w przedsiębiorstwie, zakończonego wydaniem stosownej decyzji.

Zdaniem Sądu, zaakceptowanie stanowiska skarżącej, iż miała miejsce jedna kompleksowa kontrola przedsiębiorstwa, doprowadziłoby do sytuacji, w której organ kontrolujący, byłby zmuszony do przeprowadzania w trakcie każdej kontroli drogowej (szczególnie dotyczącej przewoźnika dysponującego dużą liczbą środków transportu) ustaleń czy np. pozostałe środki transportu należące do kontrolowanego podmiotu, obsługujące w tym czasie inne linie, mają usterki i jaki jest ich zakres. W sytuacji takiej mogłoby się okazać się, że suma kar wszystkich pojedynczych kontroli drogowych przekroczyłaby 30000 złotych. Dawałoby to asumpt kontrolowanemu do żądania potraktowania takiej kontroli jako "kontroli przedsiębiorstwa". Przyjęcie takiego założenia powodowałoby zarówno nieuprawnioną ingerencję w sposób i zakres czynności kontrolnych przeprowadzanych przez organ administracji tj Inspekcję Transportu Drogowego jak i nieuzasadnione różnicowanie w traktowaniu przewoźników a konsekwencji niedopuszczalną dyskryminację przewoźników dysponujących mniej licznym taborem.

Odnosząc się do problematyki ważności zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w transporcie drogowym osób, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż Sąd nie podziela stanowiska organu, że zezwolenie uzyskane przed dniem wejścia w życie przepisów Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz.2088) tj od dnia 1 stycznia 2002 r. traci moc z chwilą uzyskania przez przedsiębiorcę licencji tj w przedmiotowej sprawie z dniem [...] października 2002 r.

Przepis art. 104 ust 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują moc. Zdaniem Sądu, przepis ten należy interpretować łącznie z przepisem art. 103 ust 2 ww ustawy, który zezwalał przedsiębiorcom, prowadzącym do dnia wejścia w życie ustawy działalność gospodarczą w zakresie krajowego drogowego przewozu osób (a tak było w niniejszej sprawie), na dalsze wykonywanie w/w działalności w dotychczasowym zakresie na podstawie posiadanych uprawnień przez okres 2 lat od wejścia w życie ustawy.

Powyższe stanowisko znajduje uzasadnienie w treści przepisów powołanej ustawy a w szczególności art. 21 ust 2 tejże, który stanowi, że do wniosku o wydanie zezwolenia m.in na wykonywanie przewozów regularnych dołącza się kserokopię licencji oraz dokumenty, o których mowa w art. 22 ustawy.

Jak z powyższego wynika, wniosek o wydanie zezwolenia musi być poprzedzony uzyskaniem licencji a zatem gdyby przyjąć, jak chce tego organ, że zezwolenie przestaje być ważne z chwilą uzyskania licencji, ustawodawca zakładałby, iż każdy przedsiębiorca prowadzący przed wejściem w życie działalność w zakresie przewozów regularnych, a który chce spełnić warunki wynikające z ustawy, musi na pewien czas (do momentu uzyskania nowego zezwolenia) zaprzestać prowadzenia działalności.

Takiemu założeniu nie można nadać przymiotu racjonalności.

W sprawie niniejszej organ uznał, że okazane w toku kontroli zezwolenie nie jest ważne, ponieważ rozkład jazdy na linię dotyczącą tego zezwolenia wyekspirował w dniu [...] czerwca 2003 r.

Przy czym fakt utraty ważności rozkładu jazdy jest okolicznością niesporną.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ pierwszej instancji przyjął, że skarżąca spółka wykonywała przewozy bez wymaganego zezwolenia a konsekwencji nałożył na nią karę w wysokości 8000 złotych wynikającą z taryfikatora kar określonego w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym. (Dz. U. Nr 115 , poz.999 ze zm.).

W związku ze zmianą przepisów w toku postępowania administracyjnego, w chwili orzekania przez organ odwoławczy, Główny Inspektor Transportu Drogowego, stosownie do treści art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz.1452) nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 6000 zł tj zgodnie z lp.1.2.1 załącznika do Ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie Sądu, ocena stanu faktycznego dokonana przez organ była prawidłowa a wymierzenie kary we wskazanej wyżej wysokości było zgodne z obowiązującymi przepisami.

Zezwolenie numer [...] na wykonywanie transportu drogowego zostało wydane w dniu [...] września 1998 roku a zatem pod rządami Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz. U. Nr 141, poz.942, Nr 158, poz 1045). W myśl przepisu art. 11 ust 3 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 29.08.1997r., przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na przewozy regularne był obowiązany przedłożyć organowi udzielającemu zezwolenia projekt rozkładu jazdy uzgodniony na zasadach koordynacji określonych w przepisach prawa przewozowego.

Zgodnie z ust 5 w/w przepisu Minister Transportu i Gospodarki Morskiej określał w drodze rozporządzenia, dokumenty niezbędne do udzielenia zezwolenia oraz treść i wzór zezwolenia na wykonanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi nie będącymi taksówkami.

W sprawie niniejszej powołanym wyżej aktem wykonawczym było Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 marca 1998 roku (Dz. U. Nr 34, poz.193, Nr 76, poz. 504) Jak z powyższego wynika warunkiem koniecznym uzyskania zezwolenia było przedstawienie projektu skoordynowanego rozkładu jazdy.

Stosownie zaś do treści art. 19 ust 1 pkt 1. w/w ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. organ udzielający zezwolenia był uprawniony do kontroli działalności gospodarczej posiadacza zezwolenia w zakresie zgodności prowadzonej działalności z warunkami zezwolenia.

W zezwoleniu, jakim dysponowała spółka zawarty był m.in. warunek ważności tego zezwolenia w postaci posiadania ważnego rozkładu jazdy. Sąd podziela stanowisko organu, że zezwolenie numer [...] jest decyzją administracyjną, którą strona zaakceptowała w całości a zatem obowiązana była wypełniać jej postanowienia.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że organ prawidłowo przyjął, iż brak aktualnego rozkładu jazdy, stanowiącego integralną część zezwolenia skutkowało koniecznością uznania, że drogowy przewóz osób odbywał się bez wymaganego zezwolenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn OPK 8/01, zajmował się kwestią rozkładu jazdy jedynie na marginesie rozpoznawanej sprawy, ale zawarł w tej sprawie stanowisko, że rozkład jazdy jest integralną częścią zezwolenia.(Uchwała 5 sędziów NSA z dnia 28.05.2001 r. opublikowana :ONSA 2001/4/1570)

Należy zwrócić przy tym uwagę, że Ustawodawca nie wprowadził do załącznika do Ustawy o transporcie drogowym odrębnej kategorii naruszenia przepisów w postaci "wykonywania transportu drogowego bez ważnego rozkładu jazdy" a jedynie "wykonywanie transportu bez zezwolenia". Jest to logiczne albowiem z analizy przepisów Ustawy o transporcie drogowym wynika, że przyjęcie założenia, iż transport drogowy osób może odbywać się bez posiadania ważnego rozkładu jazdy, niweczyłoby cel kontroli drogowych przeprowadzanych na podstawie tej Ustawy. Celem tym jest m.in. zapewnienie bezpieczeństwa zarówno użytkownikom dróg a przede wszystkim pasażerom. Cel ten nie mógłby zostać osiągnięty przy przyjęciu możliwości wykonywania transportu bez ważnego rozkładu jazdy albowiem uniemożliwiałoby to przeprowadzenie kontroli np. w zakresie czasu pracy kierowcy.

Cytowane Rozporządzenie z dnia 5 marca 1998 r. zostało z dniem wejścia w życie Ustawy o transporcie drogowym zastąpione wydanym na podstawie art. 20 ustawy o transporcie drogowym, Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób.

Przepis art. 20 ustawy o transporcie drogowym, na dzień kontroli oraz wydawania decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego stanowił, że w zezwoleniu określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób.

Natomiast ust 2 art. 20 stanowił, że Minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia, wzór zezwolenia, o którym mowa w art. 18. Do wniosku o wydanie zezwolenia zgodnie z art. 22 ust 1 pkt 1 cytowanej ustawy należało obligatoryjnie dołączyć m.in. proponowany rozkład jazdy (....).

Jak wynika z analizy przepisów, w dniu orzekania przez organ odwoławczy art. 20 ust 1.Ustawy o transporcie drogowym miał takie samo brzmienie jak cytowane wyżej, natomiast zmieniła się treść ust 2 tego przepisu, który stanowił, że Minister właściwy do spraw transportu określa w drodze rozporządzenia, wzór zezwolenia, o którym mowa w art. 19a, oraz wzór zezwolenia i wypisu z zezwolenia, o którym mowa w art. 18, uwzględniając zakres niezbędnych danych.

Z powyższego wynika, że w całym rozpatrywanym okresie działalności prowadzonej - najpierw przez M. a następnie przez sukcesora tj skarżącą M. sp z o.o.- aktualne pozostaje stwierdzenie, iż przedsiębiorca musiał legitymować się aktualnym rozkładem jazdy aby uznać, że posiada odpowiednie zezwolenie o którym mowa w art. 87 ust 1 pkt 1 a Ustawy o transporcie drogowym. Sąd nie uznał również za słuszne argumentów strony skarżącej odwołujących się do istoty działalności M. Sp. z o.o., jako spółki komunalnej działającej na zasadach non profit. Kwestia statusu prawnego (komunalna spółka prawa handlowego) i charakteru prowadzonej przez stronę skarżącą działalności (zaspokajanie potrzeb zbiorowych miejscowej ludności) nie może mieć jakiegokolwiek istotnego znaczenia dla organów dokonujących kontroli przestrzegania przepisów prawa, albowiem - zdaniem Sądu - każdy podmiot, zajmujący się profesjonalnie transportem po drogach publicznych, powinien z należytą starannością respektować wszelkie normy prawa drogowego, w tym postanowienia ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

Mając na względzie powyższe, należało na podstawie art. 151 Ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalić.