Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 572/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie spraw uczniów oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta w P. z dnia [...] r. w sprawie pomocy materialnej dla uczniów i studentów w części określonej w § [...] pkt [...] lit. "[...]" załącznika do uchwały, jako niezgodnej z przepisem art. 25 ustawy Kodeks cywilny. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda [...] stwierdził, że w przedmiotowym przepisie określono jedno z kryteriów, które muszą spełnić osoby ubiegające się o stypendium jest stałe zameldowanie na terenie Gminy P.. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wspólnotę samorządową tworzą mieszkańcy gminy, zatem wszelkie prawa przysługują mieszkańcom takiej jednostki, a nie osobom zameldowanym na stałe na jej terenie, przy czym miejsce zamieszkania należy określić w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego. Według art. 25 Kodeksu cywilnego o miejscu zamieszkania nie decyduje miejscowość, w której osoba jest zameldowana, ale miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O stałości pobytu osoby fizycznej na danym terytorium decyduje przede wszystkim także przebywanie osoby, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Zatem zdaniem, organu nadzoru, brak zameldowania nie powinien pozbawiać osoby faktycznie stale zamieszkującej na terenie gminy, spełniającej inne wymogi do otrzymania stypendium, możliwości korzystania z pomocy Miasta. Zameldowanie na pobyt stały ma związek z ewidencją ludności i może być pomocne przy ustalaniu charakteru pobytu osoby na danym terenie. Zawężenie przez Radę Miasta grupy uprawnionych do mieszkańców posiadających zameldowanie na pobyt stały, w sposób istotny narusza art. 32 Konstytucji, ponieważ pozbawia z góry określoną kategorię mieszkańców prawa do brania udziału w życiu społeczności lokalnej.

Uchwałą Nr [...]z dnia [...] r. Rada Miasta w P. upoważniła Prezydenta Miasta do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. Pismem procesowym z dnia [...] r. radca prawny A. O. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. wniósł skargę do tutejszego Sądu na rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] r. W skardze tej zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 25 Kodeksu cywilnego w związku z art. 2,4,5,6 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z dnia 10 kwietnia 1974 r. ( Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) polegające na błędnym uznaniu, że o miejscu zamieszkania nie decyduje miejscowość, w której osoba jest zameldowana, ale miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu; art. 32 Konstytucji poprzez jego niewłaściwą interpretację, że nastąpiło zawężenie grupy uprawnionych mieszkańców gminy na skutek ustalenia kryterium zameldowania na terenie gminy oraz art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta jest sprzeczna z prawem. W motywach skargi wskazano, że stanowisko organu nadzoru jest błędne. Zdaniem skarżącej gminy, o ile słuszne jest stanowisko organu nadzoru, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola i zamiar stałego pobytu, to jednakże potwierdzenie tego stanu wymaga zameldowania, gdyż nie ma innej możliwości potwierdzenia przebywania oraz woli i zamiaru stałego pobytu. Zgodnie natomiast z art. 4,5 i 10 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych każda osoba powinna zameldować się w miejscu pobytu stałego najdalej z upływem czwartej doby. Tym samym osoba posiadająca miejsce zamieszkania, a niezameldowana na pobyt stały, nie narusza przepisów meldunkowych wówczas, gdy zmienia adres, co trzy doby, względnie przebywa w danej miejscowości w miejscu, którego adresu nie można oznaczyć. W świetle obecnych przepisów meldunkowych zameldowania można dokonać zawsze, jeżeli osoba faktycznie przebywa pod danym adresem. Tylko w przypadku zamieszkiwania w lokalu zajmowanym bezprawnie odmawia się zameldowania, jednakże takie sytuacje występują sporadycznie. Dodatkowo w skardze zauważono, że zamieszkiwanie bez zameldowania jest wykroczeniem, a zatem osoba dopuszczająca się naruszenia prawa nie może być gratyfikowana otrzymaniem świadczenia stypendialnego. Zdaniem skarżącej gminy nie zachodzi naruszenie postanowień art. 32 Konstytucji. Równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według tej samej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Jeżeli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas występuje odstępstwo od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa, przy czym konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może pozostawać w sprzeczności z zasadą praworządności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i przywołał w niej analogiczną argumentację do tej, jaką zamieścił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, jak również nie zgodził się z zarzutami sformułowanymi w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich uchybień w kwestionowanym rozstrzygnięciu, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi.

Stosownie do postanowień art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przywołanie treści wskazanego przepisu ma istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, ponieważ Sąd mógł odnieść się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze i zakresu rozstrzygnięcia nadzorczego organu nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego, a zatem w ramach niniejszego postępowania Sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, w tej części, w której nie była ona objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, ponieważ w tym zakresie nie było prowadzone żadne postępowanie. Zatem zakresem orzekania objęta jest jedynie kontrola prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody.

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. zakwestionował § [...] pkt [...] lit. "[...]" załącznika do uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie pomocy materialnej dla uczniów i studentów. We wskazanym przepisie organ jednostki samorządu terytorialnego ograniczył prawo do wskazanej pomocy do osób zameldowanych na pobyt stały na terenie gminy. Ograniczenie to zdaniem organu nadzoru sprzeczne jest z treścią art. 25 Kodeksu cywilnego oraz narusza postanowienia art. 32 Konstytucji.

Zdaniem Sądu Wojewoda [...] prawidłowo w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zakwestionował wskazany przepis, jednakże argumentacja zamieszczona w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia nie jest do końca prawidłowa.

W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) mieszkańcy gminy z mocy prawa stanowią wspólnotę samorządową. A zatem przepis ten nie uzależnia przynależności do wspólnoty samorządowej od spełnienia dodatkowego kryterium, jakim jest zameldowanie na pobyt stały. Kierując się tym wskazaniem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że jednostka samorządu terytorialnego nie może różnicować zakresu przyznawanego prawa od kryterium zameldowania. Akcentuje się nawet, że takie zróżnicowanie narusza postanowienia Europejskiej karty Samorządu Terytorialnego z 15 października 1985 r. ( zob. wyrok NSA z 9 października 2001 r. sygn. akt I SA 1582/01 Monitor Prawny z 2001 r. Nr 21, poz. 1052 ). Oznacza to, że argumenty podnoszone w skardze nie mogą zostać uwzględnione. Gmina zasadnie wskazuje na obowiązki ciążące na obywatelu i na konsekwencje, jakie ponosi z powodu ich nieprzestrzegania, jednakże sama w swojej skardze zaznaczyła, że mogą pojawić się sytuacje, kiedy dana osoba będzie zamieszkiwała na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego i nie będzie mogła zameldować się na pobyt stały ( zajęcie lokalu bez tytułu prawnego ), co prawda zaznaczono, że mogą to być sytuacje sporadyczne. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie nie muszą to być jedyne sytuacje, kiedy dana osoba będzie zamieszkiwała na terenie danej gminy, a nie będzie mogła zameldować się na pobyt stały, ponieważ doświadczenie życiowe pozwala uznać, że powodów takiego stanu faktycznego jest więcej. Jednakże z punktu widzenia normatywnego nie jest istotne, czy tego typu przypadków jest dużo czy też mało, ale że mogą one wystąpić i wprowadzenie takiego ograniczenia stanowi naruszenie przepisów prawa.

Jak zostało to zaznaczone, organ nadzoru wskazał, że unormowaniem takim dopuszczono się naruszenia postanowień art. 25 Kodeksu cywilnego. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie odwołanie się do wskazanego przepisu stanowiło formę uproszczenia, ponieważ organ ten zasadnie odwołał się do tego przepisu, jednakże nie podał w sposób prawidłowy, dlaczego ten przepis został tu wskazany. Na gruncie prawa publicznego ustawodawca posługuje się pojęciem zamieszkiwania ( np. przywoływany art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ), jednakże pojęcie to nie zostało zdefiniowane. Definicja wskazanego pojęcia znajduje się natomiast na gruncie prawa prywatnego, a mianowicie w art. 25 Kodeksu cywilnego, jednakże na gruncie prawa administracyjnego przyjęta jest regulacja zamieszczona w art. 21 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie, z którą właściwość miejscową organu w odniesieniu do osób fizycznych ustala się według miejsca zamieszkania lub pobytu. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie wykorzystuje się postanowienia art. 25 Kodeksu cywilnego ( zob. wyrok NSA z 19 marca 1981 r. SA 314/81 ONSA z 1981 r. Nr 1 poz. 24 ). Dla kontrolowanej sprawy ma to znaczenie, ponieważ po myśli § [...] załącznika do kwestionowanej uchwały Rada Miasta w P. wprowadziła decyzyjny tryb przyznawania tej pomocy materialnej, zatem w zakresie ustalenia właściwości miejscowej organu zastosowanie ma art. 21 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w związku z nim także i art. 25 Kodeksu cywilnego. Ze wskazanego powodu, mocą § [...] pkt [...] lit. "[...]" załącznika do uchwały dopuszczono się naruszenia art. 25 Kodeksu cywilnego, jednakże poprzez naruszenie art. 21 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu organ nadzoru zasadnie zarzucił zakwestionowanemu unormowaniu naruszenie treści art. 32 Konstytucji i sformułowanej w nim zasady równości. Ograniczenie prawa do otrzymania jakiegoś świadczenia, w tym przypadku prawa do pomocy materialnej przewidzianej dla uczniów i studentów, do osób zameldowanych na pobyt stały na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego wyłącza z tej formy pomocy te osoby, które zamieszkują na terenie danej gminy a nie spełniają tego administracyjnego wymogu, wprowadza nieuprawnione zróżnicowanie pozycji prawnej tych osób. Naruszenie zasady równości może nastąpić także przez wprowadzenie rozwiązania dyskryminującego jakąś kategorię osób. W rozpatrywanym, przypadku organ nadzoru zasadnie wychwycił, że wprowadzenie kryterium zameldowania na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego wprowadza taką sytuację. Oznacza to zarazem, że skład orzekający nie podzielił argumentacji przedstawionej w skardze, ponieważ zamieszkiwanie bez zameldowania na pobyt stały może, ale nie musi wiązać się z naruszeniem przepisów prawa, a tym samym zasady praworządności. A skoro nie ma bezwzględnego naruszenia prawa w sytuacji zamieszkiwania bez posiadania zameldowania na pobyt stały, wprowadzone kryterium narusza zasadę równości, a tym samym organ nadzoru zasadnie i trafnie wskazał na występujące naruszenie prawa, a w tym przypadku art. 32 Konstytucji.

W świetle powyższych rozważań rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] jest prawidłowe i zasadnie stwierdza nieważność części przywoływanego załącznika do uchwały.

Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.