Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 1108/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Wymierzenie grzywny
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art.55 § 1, art. 54 § 2, art. 161§ 1 pkt 3, art.184 w zw. z art. 197 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.21 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Starosty Powiatu Wołomińskiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SO/Wa 21/09 wymierzającego Staroście Powiatu Wołomińskiego grzywnę w wysokości 8000 zł z tytułu nieterminowego przekazania do Sądu skargi wraz z odpowiedzią i aktami administracyjnymi w sprawie skargi W. S. na bezczynność Starosty Powiatu Wołomińskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 15/09 o udostępnienie informacji publicznej p o s t a n a w i a: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt II SO/Wa 21/09 wymierzył Staroście Powiatu Wołomińskiego grzywnę w wysokości 8000 zł z tytułu nieterminowego przekazania do Sądu skargi W. S. wraz z odpowiedzią i aktami administracyjnymi.

W uzasadnieniu wskazano, iż wniosek o ukaranie organu grzywną wpłynął do Sądu w dniu 10 lipca 2009 r., w którym podniesiono, iż organ swoim działaniem usiłuje zablokować postępowanie w sprawie dostępu do informacji publicznej a ponadto mimo ciążących obowiązków przewidzianych w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), organ ich nie wykonał tj. nie przekazał skargi wraz z aktami sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie akt sprawy ustalił, iż W. S. złożył za pośrednictwem Starosty Powiatu Wołomińskiego skargę z dnia 16 stycznia 2009 r., na bezczynność tego organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, która wpłynęła do organu w dniu 19 stycznia 2009 r., a którą wraz z odpowiedzią przekazano do Sądu w dniu 10 lutego 2009 r. Natomiast akta administracyjne nadesłano dopiero w dniu 25 maja 2009 r., z tym że były niekompletne.

Sąd I instancji podniósł, iż w istocie w dniu 24 marca 2009 r. Starosta Wołomiński złożył do akt pismo z prośbą o przedłużenie terminu do nadesłania akt sprawy o 30 dni z uwagi na znaczną ilość składanych przez skarżącego do różnych organów skarg oraz koniecznością wyłączenia pracowników z postępowania, niemniej jednak to wyjaśnienie Sąd uzyskał dopiero po wezwaniu organu do wykonania obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a. Co więcej w dniu 15 maja 2009 r., a zatem po upływie dodatkowego terminu Sąd ponownie wezwał organ do nadesłania akt w terminie 7 dni, które nadeszły w dniu 25 maja 2009 r. i zostały zwrócone do organu, przy piśmie z dnia 6 lipca 2009 r., celem ich uporządkowania i uzupełnienia o oryginały lub poświadczone za zgodność z oryginałem kopii zawartych w nim dokumentów potrzebnych do rozpoznania sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w tak ustalonym stanie faktycznym, mając na uwadze zarówno treść art. 55 § 1 P.p.s.a. jak i szczególną regulację art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), która przewiduje, iż termin do przekazania skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wynosi 15 dni a nie 30, stwierdził, iż wniosek w pełni zasługuje na uwzględnienie, bowiem z zestawienia daty wpływu skargi do organu tj. 19 stycznia 2009 r. i daty przekazania skargi wraz z odpowiedzią w dniu 10 lutego 2009 r. oraz akt administracyjnych w dniu 25 maja 2009 r. z ustawowym terminem 15 - dniowym do jej przekazania, którego ostatni dzień przypadł na 3 lutego 2009 r. wynika, iż organ nałożony na niego obowiązek wykonał ze znacznym przekroczeniem terminu, bowiem opóźnienie wyniosło aż 111 dni. Zatem przekazanie skargi nastąpiło z przeszło siedmiokrotnym przekroczeniem ustawowego terminu.

Sąd I instancji wymierzając organowi grzywnę w wysokości 8000 zł kierował się dyspozycją przepisu art. 154 § 6 P.p.s.a. i uwzględnił okoliczności uzasadniające przyczynę zwłoki podnoszone w odpowiedzi na wniosek, w której to wskazano, iż skarga została przekazana w terminie. Ponadto powołując się na charakter dyscyplinująco – restrykcyjny grzywny, podkreślił, iż wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie ma charakter represyjny, co jest także zgodne z ratio legis uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem przekazanie skargi z tak znacznym opóźnieniem nie może być pozostawione bez sankcji, gdyż przeczyłoby to funkcji jaką instytucja grzywny ma spełniać. Tym bardziej, że o przyczynach uchybienia terminu organ poinformował Sąd dopiero po doręczeniu wezwania do wykonania ciążącego na nim obowiązku.

Na powyższe postanowienie wniesiono zażalenie, w którym zarzucono naruszenie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na uznaniu, iż powyższy przepis ma na celu ukaranie organu za uchybienie terminowi określonemu w art. 54 § 2 w/w ustawy i wymierzenia grzywny, w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja omawianego przepisu prowadzi do wniosku, iż jego jedynym celem jest wyegzekwowanie od organu spełnienia obowiązków procesowych, a nie karanie za uchybienie terminowi, i wobec ich wykonania przed wydaniem skarżonego postanowienia i przed wydaniem wyroku wywołanego skargą na bezczynność postępowanie powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Podkreślono, iż fakt zasypywania organu przez wnioskodawcę licznymi skargami i wnioskami muszą powodować utrudnienia w dochowaniu terminu do odpowiedzi na każde wystąpienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie ma usprawiedliwionej podstawy.

Zgodnie z art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o jakich mowa w art. 54 § 2, tj. przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia, Sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Przy czym trzeba wskazać, iż w przypadku skarg dotyczących udostępnienia informacji publicznej termin ten, stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wynosi 15 dni.

Zatem powołane przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala Sądowi na wymierzenie takiej grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ 30 - dniowemu terminowi, a w niniejszej sprawie 15 - dniowemu terminowi, do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny.

W niniejszej sprawie bezspornie z akt sprawy wynika, iż Starosta Powiatu Wołomińskiego uchybił określonemu wyżej 15 – dniowemu terminowi, gdyż skargę strony, która wpłynęła do organu 19 stycznia 2009 r. przekazał do Sądu I instancji dopiero dnia 10 lutego 2009 r. (k. 7 akt sygn. II SAB/Wa 15/09), zaś akta administracyjne dopiero w dniu 25 maja 2009 r., które dodatkowo zostały zwrócone celem ich uporządkowania i uzupełnienia o stosowne dokumenty, przy piśmie z dnia 6 lipca 2009 r. (k. 31 akt sygn. II SAB/Wa 15/09), a strona złożyła wymagany wniosek, zasadnym było wymierzenie stosownej grzywny w trybie cytowanych przepisów.

Należy wskazać, iż wbrew stanowisku wnoszącego zażalenie, dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. z uchybieniem przez organ terminu już po wniesieniu, ale jeszcze przed rozpoznaniem wniosku strony skarżącej o wymierzenie grzywny, nie uzasadnia umorzenia postępowania w zakresie tego wniosku tylko z tego powodu. Zgodnie ze stanowiskiem, z którym skład orzekający w niniejszej sprawie zgadza się, zaprezentowanym w uchwale siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09, przepis artykułu 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. nie ma zastosowania w przypadku, gdy po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 powołanej ustawy organ przekazał skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Bowiem skoro z art. 54 § 2 P.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. W rezultacie przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 P.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. Nie zachodzi zatem bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Również bez znaczenia jest przy tym termin posiedzenia sądu, na którym zostanie rozpoznany wniosek o wymierzenie grzywny. Nie może on przecież zmienić faktu uchybienia albo braku uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 P.p.s.a. Pozostaje zatem bez wpływu na istnienie bądź nieistnienie przedmiotu zaskarżenia. Ponadto - słusznie w literaturze zwrócono uwagę, że ustawa nie wskazuje na jakikolwiek związek między złożeniem wniosku, wykonaniem obowiązku, a terminem posiedzenia sądu. Sąd jest zobowiązany rozpatrzyć merytorycznie wniosek, który spełnia wymogi formalne, bez względu na to, czy organ swój obowiązek do daty posiedzenia sądu spełnił, czy też nie. Postępowanie ma swój przedmiot, gdyż wniosek nie został cofnięty, ani z innych przyczyn nie stał się bezprzedmiotowy.

Ponadto nieuprawnione jest przypisywanie art. 55 § 1 P.p.s.a. wyłącznie funkcji dyscyplinującej, która polega na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy i aktualizuje się ona wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a Sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Wprawdzie oczywistym w tym wypadku jest także uchybienie terminowi przewidzianemu w art. 54 § 2 P.p.s.a., ale funkcja dyscyplinująca kwestii przekroczenia terminu nie dotyczy, gdyż nie może być mowy o dyscyplinowaniu do zachowania uchybionego już wcześniej terminu. Wobec tego, przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu przypadkach spotyka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, zaś w drugim już nie. Dlatego sąd, który wymierza grzywnę, mimo dopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a. przed posiedzeniem sądu, ale z uchybieniem terminu, wymierza ją wyłącznie za uchybienie terminu. W tym względzie funkcja represyjna art. 55 § 1 P.p.s.a. znajduje również uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Choć przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji tego prawa.

Na marginesie należy dodać, iż przyczyny jakie spowodowały nieprzekazanie skargi do Sądu, tj. zasypywanie starosty wszelkiego rodzaju pismami, skargami i wnioskami przez skarżącego, pozostają bez znaczenia w przedmiocie samego wymierzenia grzywny, natomiast mogą mieć ewentualnie wpływ na jej wysokość.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż zażalenie jest niezasadne, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.