Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1109/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2a, art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1, 4 i 5
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi W.P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego W.P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., wydaną na postawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej jako u.p.b.) oraz na podstawie art. 104 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.), Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił F. sp. z o. o. pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej oraz garażu dwustanowiskowego, na terenie działki nr [...], położonej w [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 17 marca 2021 r. wpłynął wniosek F. sp. z o. o. w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla powyższej inwestycji. W wyniku sprawdzenia projektu budowlanego w zakresie określonym

w art. 35 ust. 1 pkt 1 - 4 u.p.b. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych w nim nieprawidłowości. Projekt został ostatecznie uzupełniony w dniu 30 maja 2021 r. Organ stwierdził, że poprawiony i uzupełniony projekt jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] uchwalonego przez Radę Miasta uchwałą z dnia 28 maja 2013 r., nr L.418.2013 (Dz.Urz.Woj. z 2013 r., poz. 1466; dalej jako m.p.z.p.), wymaganiami ochrony środowiska oraz jest kompletny. Osoby wykonujące projekt posiadają wymagane uprawnienia budowlane i legitymują się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami, potwierdzającymi przynależność do właściwych izb samorządu zawodowego. Zgodność projektu z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi została potwierdzona przez projektantów przez złożenie stosownych oświadczeń.

Dalej Prezydent podał, że w ramach inwestycji projektuje się sześć budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej oraz garaż dwustanowiskowy przyległy do budynku nr [...]. Garaż ten zlokalizowany jest przy granicy z działką nr [...], stanowiącej własność Gminy o statusie miejskim, oznaczoną w m.p.z.p. symbolem ZP4. Lokalizacja ta nie wprowadza ograniczeń w zabudowie tego terenu, gdyż zakazuje się tam zabudowy, w tym obiektów tymczasowych. Lokalizację budynków przy granicy działki dopuszcza zapis § 7 ust. 2 pkt 3 m.p.z.p. W kondygnacji podziemnej budynku nr [...] znajduje się pięć garaży. Pozostałe budynki nie posiadają piwnic. Teren inwestycji posiada bezpośrednie połączenie z drogą publiczną gminną ul. [...]. Zmiana zagospodarowania terenu przyległego do drogi publicznej polegająca na budowie przedmiotowej inwestycji została uzgodniona przez Departament Zarządzania Drogami tut. urzędu pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...]. W toku postępowania współwłaściciel działki nr [...] W.P. w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. zgłosił uwagi i zastrzeżenia, wskazując na naruszenie ładu całej okolicy przez zaprojektowanie na działce nr [...] potężnego bloku mieszkalnego w formie rzekomej zabudowy szeregowej, którego konstrukcja wyrastać będzie ponad wszystkie okoliczne budynki przytłaczając je i zatrzymując ich wietrzenie. Strona wniosła protest wobec inwestycji w planowanej formie oraz o ograniczenie jej do "rozsądnych" rozmiarów z uwzględnieniem interesów dotychczasowych mieszkańców. Odnosząc się do zarzutów i uwag strony organ stwierdził, że jest związany treścią żądania inwestora wnioskującego o zatwierdzenie projektu budowalnego i udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż tylko on określa przedmiot swojego żądania.

Następnie przywołał treść art. 35 ust. 1 u.p.b. i podkreślił, że złożony przez inwestora wniosek został skorygowany w zakresie rodzaju inwestycji, gdyż garaże znajdują się w kondygnacji podziemnej jednego z budynków, natomiast przedmiotem wniosku pozostał jeden dwu stanowiskowy garaż naziemny. Zamiarem inwestora jest budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych w takim kształcie i formie, jak to wynika z jego potrzeb, organ nie jest uprawniony do oceny celowości, racjonalności, względów estetycznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego, o formie architektonicznej obiektu, jego zharmonizowaniu z otoczeniem, decyduje projektant, który posiada stosowne uprawnienia budowlane.

Ponadto organ podkreślił, że działka, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja położona jest na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem MN4, dla którego ustala się przeznaczenie podstawowe zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna szeregowa oraz bliźniacza. Zdaniem organu przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wskazane w planie parametry zabudowy. Inwestycję zaprojektowano w określonej w załączniku graficznym oraz w treści m.p.z.p. nieprzekraczalnej linii zabudowy. Budynki posiadają trzy kondygnacje (za kondygnację w planie uznaje się kondygnację naziemną w tym poddasze użytkowe), a z rysunków przedstawiających przekroje tych budynków wynika, że ich maksymalna wysokość od poziomu projektowanego terenu przy wejściu do budynku do najwyższego punktu na dachu wynosi dopuszczalne 12 m. Projekt budowlany nie narusza również innych określonych w m.p.z.p. warunków, w szczególności

w zakresie geometrii dachów, ilości miejsc postojowych, parametrów i wskaźników zagospodarowania, w tym wskaźnika powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej.

Podsumowując - zdaniem organu I instancji - inwestor spełnił wszystkie przesłanki określone w art. 32 i art. 35 u.p.b., w związku z czym organ był zobligowany wydać decyzję o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołali się W.P., I.H., A. i T.I. wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

A. i T.I. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. przepisów m.p.z.p. przez niezgodność zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją nr [...] z tym planem;

2. § 23 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, dalej jako r.w.t.) przez błędne obliczenie powierzchni biologicznie czynnej, tj. 30,06 % wskazanej w projekcie budowlanym, a przedstawioną wizualizacją powierzchni tarasowych na stronie internetowej dewelopera, co powoduje, że wskaźnik ten jest mniejszy niż 30%;

3. art. 3 pkt 2a u.p.b. przez niespełnienia definicji budynku mieszkalnego oznaczonego nr [...] jako dwulokalowego budynku mieszkaniowego w którym znajduje się pięć odrębnych garaży, które są oddzielnymi lokalami;

4. r.w.t. w zakresie zgodności ilości kondygnacji budynku nr [...] oraz jego maksymalnej wysokości wskazanej w mp.z.p. oraz w zakresie zgodności minimalnej ilości miejsc postojowych z m.p.z.p.;

5. § 12 r.w.t. przez zmniejszenie odległości ściany budynku w osi C znajdującej się w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki sąsiadującej (widoczne na przekroju A-A w projekcie budowlanym) oraz niezachowanie minimalnej odległość elewacji południowej od granicy działki;

6. § 29 r.w.t. przez wykonanie stromej skarpy, która zmienia naturalny spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości;

7. § 207 pkt 1 ust. 4 r.w.t. poprzez zaprojektowanie budowy garażu, który przylega do południowej elewacji budynku oraz południowej granicy działki, powodując brak jakiegokolwiek przejścia obok budynku, w celu zapewnienia możliwość ewakuacji ludzi.

W.P. w odwołaniu również podniósł, iż planowana inwestycja niezgodna jest z zapisami m.p.z.p., a także z przepisami prawa. Wskazał także na nieprawidłowe rozwiązanie w zakresie ilości kondygnacji budynków oraz ich wysokości, odległości od granic działki budowlanej, braku miejsca do gromadzenia odpadów stałych, na niespełnienie warunku minimalnej powierzchni terenu biologicznie czynnego dla inwestycji oraz na fakt, iż w projekcie brak jest rzutu fundamentów, na podstawie którego można by stwierdzić, iż planowane budynki są niezależne konstrukcyjnie.

I.H. w odwołaniu również wskazała na nieprawidłową wysokość budynków i ilość kondygnacji. Nie zgodziła się ona na zmianę poziomu terenu na granicy ze swoją działką oraz na wykonanie ścian oporowych. Podniosła także brak spełnienia warunku minimalnej powierzchni biologicznie czynnej.

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż rozpatrując sprawę w związku

z wniesionymi odwołaniami nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji organu I instancji, która w jego ocenie odpowiada prawu.

Następnie podkreślił, iż na gruncie art. 35 ust. 1 u.p.b., który określa tryb postępowania przed wydaniem pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu oraz z wymaganiami ochrony środowiska, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, jak również kompletność projektu budowlanego, posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, a ponadto wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Natomiast przepis art. 35 ust. 4 u.p.b stanowi, iż w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz wart. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższego – zdaniem organu - wynika jednoznacznie, że w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę ocenie podlega zgodność z prawem przyjętych rozwiązań projektowych i to

w zakresie ściśle określonym w ustawie.

Dalej Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia

z budową zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych

w zabudowie szeregowej oraz garażu dwustanowiskowego.

Analizując materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy organ odwoławczy uznał, że wniosek inwestora w całości spełnia wymogi ustawy u.p.b., aby następnie stwierdzić, że jednak wniosek wymaga uzupełnienia. W związku

z powyższym Wojewoda [...] sierpnia 2021 r. wezwał inwestora do uzupełnienia akt sprawy przez określenie planowanego rozwiązania materiałowego powierzchni tarasów, spełniającego wymóg zawarty w § 3 ust. 22 r.w.t. w kontekście zaliczenia 50% powierzchni tarasu do terenu biologicznie czynnego, ponieważ

w projekcie budowlanym nie wskazano rozwiązania materiałowego oraz przedstawienie schematu wyliczeń terenu biologicznie czynnego w obrębie inwestycji - celem weryfikacji spełnienia warunku zawartego w § 23 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p. Inwestor odpowiadając na powyższe wezwanie dnia [...] września 2021 r. dokonał uzupełnienia akt sprawy przedstawiając planowane rozwiązanie materiałowe powierzchni tarasów (betonowe płyty ażurowe "eko greengo", których powierzchnia zaliczana jest jako 50% powierzchni biologicznie czynnej) oraz miejsc postojowych (geokrata chodnikowa typu garden grid, której powierzchnia uznawana jest w 100% biologicznie czynna). Rozwiązania te umożliwiają naturalną wegetację roślin oraz odpływ nadmiaru wody. Przedstawiono także schemat obliczeń powierzchni biologicznie czynnej, której powierzchnia wynosi 449,50 m2, a zatem spełnia warunek minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, określony w § 23 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p.

Następnie organ odwoławczy wskazał, iż w toku postępowania odwoławczego strony postępowania wnosiły dodatkowe uwagi, a mianowicie w dnu 7 września 2021 r. wpłynęło pismo T. i A.I., w którym wskazali na nieuwzględnienie przez projektanta nieprzekraczalnej linii zabudowy m.p.z.p. oraz na brak miejsc do składowania odpadów stałych dla przyszłych nabywców nieruchomości. Podnieśli również, iż rozpoczęte przez inwestora prace ziemne wykraczają poza granice jego działki. W.P. wskazał ponadto na naruszenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, na brak miejsca do składowania odpadów stałych, jak i na brak analizy zacieniania i przesłaniania innych budynków przez budynek projektowany oraz brak miejsca postojowego dla osoby niepełnosprawnej.

Analizując projekt budowlany w kontekście podniesionych zarzutów Wojewoda stwierdził, że definicja nieprzekraczalnej linii zabudowy zawarta została w

§ 2 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. Pod pojęciem tym należy rozumieć linię, która wyznacza obszar przeznaczony pod realizację zabudowy kubaturowej nadziemnej, przy czym nie dotyczy ona elementów takich jak: schody, podesty, pochylnie, obiekty związane z infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną, a elementy, jak zadaszenia, fragmenty dachu, ganki, balkony mogą wystawać poza tę linię nie więcej niż 2,0 metry. W jej świetle inwestycja zaprojektowana została z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy, zarówno od strony działki o nr ewid. [...] (droga KPL1), jak i wewnętrznej drogi KDW. Planowane do realizacji murki oporowe nie są elementami planowanej zabudowy kubaturowej, pełnią one role stabilizacji gruntu.

W ocenie organu projekt budowlany, wykonany przez I. B-B., jest zgodny z pozostałymi zapisami m.p.z.p., a także z wymaganiami ochrony środowiska. Zaprojektowane budynki nie naruszają zapisów planu w zakresie swojej wysokości czy ilości kondygnacji (§ 23 ust. 3 pkt 3 m.p.z.p.). Spełniony jest także wymóg zawarty w § 23 ust. 3 pkt. 4 lit. a m.p.z.p., określający zapewnienie minimum dwóch miejsc postojowych dla 1 lokalu mieszkalnego. Lokali użytkowych nie projektuje się. Odnosząc się natomiast do uwagi W.P. na temat wymogu budowy miejsca postojowego dla osoby niepełnosprawnej organ wskazał, iż zapis ten (§ 16 ust. 2 pkt 1 lit. a m.p.z.p.) dotyczy przypadku budowy parkingów w ramach budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, nie zaś inwestycji mieszkaniowej.

Badając zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa Wojewoda doszedł do wniosku, że wydana przez Prezydenta Miasta decyzja ich nie narusza. Działka budowlana posiada dostęp do drogi publicznej. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym z warunkami technicznymi określonymi w r.w.t. Zaprojektowane budynki zostały usytuowane od zewnętrznych granic działki budowlanej w odległości wymaganej w § 12 ust. 1 r.w.t. Najmniejsza projektowana odległość ściany bez otworów okiennych i drzwiowych od granicy z działką nr [...] wynosi 3,0 m.

Projektowana inwestycja – zdaniem organu - nie niesie również ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem budynków usytuowanych na działkach sąsiednich, co potwierdzają uzupełnione w toku postępowania odwoławczego dokumenty. Zgodnie bowiem z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a r.w.t. odległość budynku

z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m. Przedmiotowe zamierzenie nie narusza również warunków określonych w § 57 obejmujących nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i § 60, z którego wynika m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych. Z uwagi na wysokość projektowanych obiektów oraz ich zorientowanie względem stron świata oraz tego, że obiekty na działkach nr [...] nie są mieszkaniami jednopokojowymi nie można uznać, że inwestycja pozbawi je dostępu do światła naturalnego.

Organ podkreślił również, że z dokumentacji projektowej wynika również, iż nie zostanie naruszony § 29 r.w.t. i nie nastąpi spływ wód opadowych na nieruchomości sąsiednie. Wody opadowe odprowadzane będą bowiem do zbiornika bezodpływowego na terenie inwestycji. Spełnione zostały również wymagania wynikające z § 18 ust. 1 r.w.t., albowiem zaprojektowano po dwa miejsca postojowe dla każdego lokalu mieszkalnego. Zachowane zostały również przepisy § 271 r.w.t. określające odległości pomiędzy zewnętrznymi ścianami projektowanych budynków,

a ścianami budynków istniejących na działkach sąsiednich oraz odległości projektowanych budynków od granic nieruchomości niezabudowanych w związku

z bezpieczeństwem pożarowym. Przepisy powyższego rozporządzenia dotyczące długości dojść ewakuacyjnych są spełnione dla kategorii pożarowej ZLIV. Jako miejsce gromadzenia odpadów stałych wskazano na "planie zagospodarowania terenu pojemniki" służące do czasowego gromadzenia odpadów zlokalizowane na utwardzonym placu przed wejściem do poszczególnych segmentów. Projektowana inwestycja nie powoduje również żadnych uciążliwości i utrudnień w możliwości korzystania z nieruchomości sąsiednich i nie ogranicza ich właścicielom dostępu do drogi publicznej oraz do mediów takich jak woda, kanalizacja, energia elektryczna, cieplna i środki łączności.

Wojewoda zaznaczył, iż przepisy prawa nie wymagają uzyskania zgody sąsiada na realizację inwestycji. Każdy bowiem ma prawo do zabudowy swojej nieruchomości pod warunkiem zgodności zamierzania budowlanego z przepisami (art. 4 u.p.b.). Ponadto uznał, iż Prezydent Miasta w zaskarżonej decyzji wyczerpująco odniósł się do uwag i wniosków zgłaszanych przez strony

w toku postępowania o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. Natomiast w przypadku wątpliwości co do prawidłowości czy zgodności wykonywanych robót budowlanych zgodnie z projektem budowlanym oraz z przepisami prawa organem właściwym do kontroli jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Zdaniem organu projekt budowlany jest kompletny i zawiera wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz sprawdzenia. Został opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Inwestor wykazał się także prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedkładając stosowne oświadczenie.

W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, iż mając na uwadze, że zostały spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 u.p.b., organ

I instancji - zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 4 u.p.b. - nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany tego rozstrzygnięcia.

W.P., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję Wojewody, w której zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 u.p.b. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja ta spełnia wymagania określone

w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 u.p.b.;

2) przepisów m.p.z.p. przez naruszenie zasady jednakowości zabudowy szeregowej, niespełnienie definicji zabudowy jednorodzinnej, przekroczenie dozwolonej liczby kondygnacji, naruszenie nieprzekraczalnej linii zabudowy;

3) przepisów r.w.t. w zakresie minimalnych wymiarów garaży, zapewnienia dojść do budynków zgodnych z wymaganiami tego rozporządzenia;

4) przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności sprawdzenia czy planowana inwestycja spełnia zapisy m.p.z.p., co do zgodności z dozwoloną zabudową.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jego rzecz według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty, podkreślając w pierwszej kolejności, że planowana zabudowania niespełnienia definicji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej zawartej w § 2 ust. 1 pkt 10 m.p.z.p., stanowiącym, iż ilekroć w niniejszej uchwale jest mowa o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej - należy przez to rozumieć zabudowę zwartą tworzącą ciąg od trzech do kilkunastu przylegających do siebie ścianami bocznymi segmentów, które są jednakowe w zakresie parametrów, gabarytów, elementów wystroju architektonicznego, z dopuszczeniem indywidualnego rozwiązania ścian szczytowych w segmentach skrajnych. Narusza ponadto § 23 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p., zakazujący lokalizacji budynków gospodarczych i garaży wolnostojących na terenie oznaczonym symbolem MN4 . W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że powyższe ustalenia m.p.z.p. nie dopuszczają lokalizacji budynków garażowych - wolnostojących lub stanowiących odrębne segmenty zabudowy szeregowej. Dopuszczalne jest jedynie lokalizowanie jednakowych garaży będących częścią budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Każdy taki budynek tworzy osobny segment, który musi być jednakowy w zakresie parametrów, gabarytów oraz elementów wystroju architektonicznego. Planowana inwestycja stanowi zabudowę zwartą tworzącą ciąg 7 segmentów przylegających do siebie ścianami bocznymi,

tj. 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych oraz garażu dwustanowiskowego będącego skrajnym segmentem. Budynki mieszkalne nie są jednakowe w zakresie parametrów i gabarytów. Wymagania te spełniają jedynie budynki nr [...]. Budynek nr [...] oraz budynek nr [...] nie spełniają tych wymagań. Dotyczy to m.in. liczby kondygnacji, powierzchni zabudowy, kubatury, długości budynków oraz wysokości. Zdaniem skarżącego w projekcie podano błędnie ilość kondygnacji w budynku nr [...], w którym w rzeczywistości jest 4 kondygnacji. Ponadto m.p.z.p. dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej dopuszcza tylko indywidualne rozwiązania ścian szczytowych w segmentach skrajnych, a nie całych skrajnych segmentów. Zatem w budynku nr [...] nie dopuszcza się wykonania dodatkowej kondygnacji, w której znajdują się garaże. Ponadto kondygnacja ta w dużej części znajduje się ponad poziomem przylegającego do niej terenu - od strony północnej oraz od strony wschodniej, a rysunek elewacji wschodniej (rys. PB-A-8) błędnie przedstawia elewację budynku nr [...]. Nie pokazano najniższej kondygnacji, która znajduje się nad poziomem przylegającego terenu. Dodatkowo elewacja ta w poziomie parteru różni się od innych budynków. W pozostałych budynkach wejścia znajdują się we wnękach - w budynku nr [...] takiej wnęki nie ma. Ponadto budynek ten jest odbiciem lustrzanym pozostałych budynków co dodatkowo zaburza zasadę jednakowości zabudowy. Budynki nr [...] oraz nr [...] mają inną powierzchnię zabudowy oraz kubaturę w porównaniu do pozostałych budynków. Dla budynku nr [...] wartości te są dużo większe. Budynki mieszkalne różnią się między sobą także w kwestii długości poszczególnych segmentów. Wewnętrzna długość w świetle ścian poszczególnych budynków wynosi: 6,41 m - dla budynku nr [...], 6,31m dla budynków nr [...] oraz 6,95m dla budynku nr [...]. Projektowany garaż dwustanowiskowy G5 jest skrajnym segmentem tej zabudowy. W zakresie parametrów oraz gabarytów różni się od pozostałych segmentów. Ponadto projektowany garaż nie spełnia wymogów dotyczących geometrii dachów wskazanych w § 23 ust. 2 pkt 1 lit. b m.p.z.p.

w którym dopuszczono dachy mansardowe oraz dwu- lub wielospadowe

o nachyleniu głównych połaci dachowych od 30° do 45°. Jak wynika z przekroju C-C posiada on dach jednospadowy o nachyleniu 2°, a z rzutu piętra (rys. PB-A-3) wynika, że nachylenie dachu wynosi 3°. Niezależnie, która wartość jest poprawna dach o takim nachyleniu stanowi naruszenie zapisów m.p.z.p.

Skarżący podkreślił, że zapisy zawarte w m.p.z.p. mają chronić przed próbą budowy budynków wielorodzinnych pod pozorem zabudowy jednorodzinnej. Wszystkie wcześniej wybudowane na tym obszarze budynki spełniają wymagania

w zakresie jednakowych parametrów oraz gabarytów poszczególnych segmentów - zarówno dla zabudowy bliźniaczej, jak i szeregowej. Nie występują odrębne budynki garażowe, zarówno jako segmenty przylegające czy garaże wolnostojące.

W ocenie skarżącego budynek nr [...] nie spełnienia definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartej w art. 3 pkt 2a u.p.b. W istocie składa się bowiem z 2 lokali mieszkalnych oraz 5 lokali użytkowych (garaży). Garaże znajdujące się w budynku nr [...] nie są pomieszczeniami pomocniczymi w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.p.b. wchodzącymi w skład mieszkań. Nie znajdują się w obrębie lokali mieszkalnych w tym budynku. Są to odrębne pomieszczenia wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi i nie sposób ich definiować jako pomieszczeń technicznych lub gospodarczych. W związku z tym cały projekt nie spełnia definicji zabudowy jednorodzinnej, co jednocześnie stanowi naruszenie § 23. ust. 1 m.p.z.p.

W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda nie odniósł się w sposób merytoryczny do zarzutu niespełnienia definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego przez projektowany budynek nr [...].

Skarżący wskazał również na naruszenie nieprzekraczalnej linii zabudowy wynikającej z § 2 ust. 1 pkt. 2 oraz § 23 ust. 2 pkt. 1 m.p.z.p. Ściany zlokalizowane między tarasami oraz balkonami budynków nr [...] (w osiach 9/10 oraz 13/14) nie spełniają bowiem definicji elementów wymienionych w tym pierwszym przepisie. Nie są to schody, podesty, pochylnie, obiekty związane z infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną. Nie są to również zadaszenia, fragmenty dachu, ganki, balkony. W ocenie skarżącego z planu zagospodarowania działki (rys. AZ-1) wynika, że ściany te w całości naruszają nieprzekraczalną linię zabudowy zlokalizowaną w odległości 5,0m od linii rozgraniczającej drogę KDW. Z § 23 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. wynika, że balkony nie mogą wystawać poza nieprzekraczalną linię zabudowy na więcej niż 2,0 m. Ponieważ linia ta znajduje się w odległości 5,0 m od linii rozgraniczającej drogę KDW, balkony nie mogą znajdować się w odległości mniejszej niż 3 od linii rozgraniczającej tę drogę. Z analizy rzutu parteru (rys. PB-A-2) oraz rzutu piętra (rys. PB-A-3) wynika, że dla budynku nr 4 krawędź tarasu na parterze pokrywa się z krawędzią balkonu na piętrze i znajduje się ona w odległości 2,30 m od ściany budynku, a z planu zagospodarowania działki (rys. AZ-1) wynika, minimalna odległość krawędzi tarasu przy budynku nr [...] od linii rozgraniczającej drogę KDW wynosi 2,81 m. Nie ulega zatem wątpliwości, że powyższy balkon wystaje za nieprzekraczalną linię zabudowy na odległość większą niż 2,0 m. Skarżący podkreślił, że w trakcie trwania postępowania odwoławczego zgłoszono wymienione wyżej naruszenia. Wojewoda nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących, że naruszenia te nie występują. Odniósł się jedynie do murków oporowych, które nie mają związku ze sprawą.

Zdaniem skarżącego doszło również do przekroczenie dozwolonej liczby kondygnacji i maksymalnej wysokości budynku, określonej w § 23 ust. 3 pkt 3 w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 ( 12 m wysokości i 3 kondygnacje naziemne), gdyż najniższa kondygnacja w budynku nr [...] nie spełnia definicji kondygnacji podziemnej z § 3 pkt. 17 r.w.t. Od strony północnej oraz w dużej części od strony wschodniej w całości znajduje się powyżej poziomu przylegającego do niej terenu. Ponadto poziom posadzki w tej kondygnacji jest równy poziomowi drogi KPL1, z którą graniczy inwestycja. Dodatkowo od strony zachodniej budynku planowane jest wykonanie sztucznej, stromej skarpy przykrywającej tę kondygnację, co dodatkowo narusza § 29 r.w.t. W związku z powyższym skarżący uznał, że budynek nr [...] posiada cztery kondygnacje. Jeśli chodzi o wysokość budynku skarżący posiłkując się definicja zawartą w § 6 r.w.t. stwierdził, że najniżej położonymi wejściami do budynku nr [...] są bramy wjazdowe do garaży. Garaże te stanowią odrębne lokale - bramy są jedynymi wejściami do tych lokali. W związku z tym wysokość budynku jest większa niż dopuszczalne 12 m i wynosi 13,9 m.

Skarżący zwrócił również uwagę na niespełnienie warunku minimalnej ilości miejsc postojowych wynikających § 23 ust. 3 pkt 4 m.p.z.p., podkreślając, iż wymiary oraz położenie miejsc postojowych i garaży powinny spełniać wymagania określone

w § 21 i § 104 r.w.t. Analizując te przepisy wskazał, że wynika z nich minimalna szerokość garażu jednostanowiskowego wynosi 3,1m (0,3 m+2,5 m+0,3 m). Warunek ten nie jest spełniony dla garaży G1 (2,90 m) oraz garaży G4’1 i G4’2 (2,76m). Dodatkowo miejsca postojowe w garażach G4M oraz G4’2 znajdują się w odległości mniejszej niż 0,1 m od słupów będących częścią ścian. Miejsce postojowe zlokalizowane w garażu G3 nie spełnia wymaganej minimalnej długości. Rzeczywista długość tego miejsca wynosi 4,80 m - z powodu ściany zlokalizowanej częściowo na tym miejscu. Ponadto skarżący wskazał, iż również sposób zlokalizowania stanowisk postojowych przed budynkami nr [...] powoduje naruszenie kolejnych zapisów r.w.t. Miejsce postojowe przed budynkiem nr 2 położone równolegle do drogi dojazdowej blokuje możliwość wejścia do budynku nr [...] oraz budynku nr [...]. W projekcie zagospodarowania działki (rys. AZ-1) pokazano błędną długość tego miejsca. Wg r.w.t. minimalna długość tego miejsca wynosi 6 m (§ 21 ust. 2 pkt. 1). Właściwą długość przedstawia rzut parteru (rys. PB-A-2). Ponadto miejsca postojowe zlokalizowane przed budynkiem nr [...] również blokują dojście do tego budynku. Wg

§ 14 ust. 1 r.w.t. do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Wg § 207 ust. 1 pkt 4 budynek powinien być zaprojektowany tak, aby zapewnić możliwość ewakuacji ludzi lub ich uratowania w inny sposób. Należy również uwzględnić bezpieczeństwo ekip ratowniczych (§ 207 ust. 1 pkt 5). Takie ulokowanie miejsc postojowych naraża na niebezpieczeństwo mieszkańców budynku, zwłaszcza

w przypadku lokali na piętrze, dla których jest to jedyna droga ewakuacji. Wątpliwości budzi również ulokowanie miejsc postojowych przed wjazdami do garaży znajdującymi się w budynku nr [...]. Parkujące pojazdy uniemożliwiają swobodne korzystanie z garaży. To samo dotyczy miejsca postojowego znajdujące się obok garażu G4’2. Występujące naruszenia dowodzą, że w planowanej inwestycji nie ma możliwości zapewnienia wymaganej ilości miejsc postojowych spełniających wymagania określone w r.w.t.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz częściowo ustosunkowując się do argumentacji skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministacyjnej przeprowadzonej pod względem legalności w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r, poz. 329 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą F. sp. z o. o. pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej oraz garażu dwustanowiskowego - na terenie działki nr [...].

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Niewątpliwie budowa budynków wskazanych we wniosku spółki F. wymagała uzyskania uprzedniej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż przepisy art. 29 – 31 u.p.b. nie zwalniały z tego wymogu. Stosownie do 35 ust. 1 u.p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia

3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa

w art. 20 ust. 1 pkt 1b,

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie

z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2135 oraz z 2021 r. poz. 234 i 1718), jeżeli są one wymagane;

2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 u.p.b.). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji

o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 u.p.b.). Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje natomiast decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego

i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę:

1) w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia,

o którym mowa w ust. 3;

2) w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę;

3) jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki (art. 35 ust. 5 u.p.b.).

Analiza powyższych przepisów wskazuje, iż decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. W razie spełnienia przesłanek

wskazanych w powołanych przepisach przesłanek, organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 17 marca 2020 r., II OSK 840/21, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, t. 13 do art. 35).

Powołane przepisy prawa materialnego zakreślają granice koniecznych ustaleń niezbędnych do wydania decyzji pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, 80, art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, iż zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania

i rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest - tak samo jak organ

I instancji (stosownie do treści art. 140 k.p.a.) - związany art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Powinien więc uwzględnić wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy w prowadzonym zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji postępowaniu administracyjnym. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega zatem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej

z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy zobligowany jest przy tym do rozpatrzenia żądań strony i podniesionych zarzutów oraz rozpoznania sprawy w jej całokształcie

w sposób określony przepisami procedury administracyjnej. Tym samym organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji zgodnie

z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu lub piśmie. (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2001 r., IV SA 501/99, wyrok NSA z 15 października 1999 r., IV SA 1654/97, wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, wyrok NSA

z 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/97, wyrok WSA w Warszawie z 7 sierpnia 2007 r.,

VII SA/Wa 441/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2006 r., VI SA/Wa 1409/06, K. Glibowski /w/ R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), KPA, Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 73-74).

Stąd też decyzja organu odwoławczego niespełniająca tego rodzaju standardów nie może się ostać, gdyż sąd administracyjny nie może dokonywać bezpośrednio oceny decyzji organu I instancji, jeśli organ II instancji w istotnym zakresie uchylił się od tej kontroli w postępowaniu odwoławczym, godziłoby to bowiem we wspomnianą zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a., podniesioną zresztą do rangi konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP). Do uznania bowiem, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. K. Glibowski, ibidem i powołane tamże orzecznictwo). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia ponadto obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i art. 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984/2/67, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r. , VIII SA/Wa 672/09).

Nie może też organ oczekiwać, że zrobi to za niego sąd administracyjny, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd nie jest władny zastąpić organów administracji w dokonaniu ustaleń, analiz i ocen, gdyż ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie ("załatwianie" w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.) spraw administracyjnych, lecz – jak wynika z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) – kontrola działalności administracji publicznej, i to zasadniczo tylko pod względem zgodności z prawem. Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności prowadzenie brakujących ustaleń, analiz, tudzież przedstawianie "w zastępstwie" tych organów motywów, jakimi kierowały się one przy rozstrzyganiu danej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 maja 2016 r.,

IV SA/Po 973/15). Kontrola sądowoadministracyjna nie może zastępować organu, gdyż narusza to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie badanie legalności działań bądź zaniechań organu (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 1419/17). Zwłaszcza nie jest rolą sądu administracyjnego poszukiwanie w całokształcie sprawy motywów, którymi kierował się organ wydając dane rozstrzygnięcie. Motywy te muszą wynikać wprost z decyzji

i jego uzasadnienia, spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 września 2017 r., II SA/Go 401/17).

Organ w kontrolowanej sprawie mimo rozbudowanych argumentów przedstawionych przez odwołujących się zarówno w odwołaniu, jak i w dalszych pismach zrelacjonował je w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji hasłowo, odnosząc się do nich wyjątkowo enigmatycznie, bez zderzenia z argumentacją inwestora zawartą

w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. Uczynił to dopiero i to częściowo w odpowiedzi na skargę, co jednak nie konwaliduje wadliwości decyzji. Argumentacja zawarta

w uzasadnieniu powyższego pisma procesowego nie może zastępować ustaleń

i oceny materiału dowodowego organu, które winny być dokonane w uzasadnieniu decyzji administracyjnej albo postanowienia rozstrzygających indywidualną sprawę, skonstruowanym zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 30 maja 2008 r., II SA/Gl 499/07, wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2017 r., II SA/Wa 2202/16). Nie ma zatem prawnych możliwości, aby potraktować odpowiedź na skargę jako poprawienie decyzji, czy też uzupełnienie (aneks) do decyzji, gdyż odpowiedź będąca pismem procesowym należy do postępowania sądowego, a nie administracyjnego (por. wyrok NSA z 1 lutego 2007 r., II OSK 1446/06).

Uwagi te nie dotyczą kwestii zachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, którą istotnie organ odwoławczy dogłębnie wyjaśnił, żądając od inwestora dodatkowych informacji co do materiałów, które zostaną użyte do utwardzenia miejsc postojowych oraz tarasu oraz przedstawienia wyliczeń w tym zakresie. Kwestia ta

w toku dalszego postępowania nie nasuwała już wątpliwości co do zachowania wymogu określonego w § 23 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p. i nie stała się też przedmiotem zarzutów skarżącego na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

Przede wszystkim Wojewoda nie odniósł się do podstawowej okoliczności, która powinna stanowić punkt wyjścia rozważań, a mianowicie czy sześć planowanych budynków mieszkalnych rzeczywiście stanowią, jak to zostało literalnie określone we wniosku i projekcie budowalnym, budynki jednorodzinne dwulokalowe w zabudowie szeregowej, a to w związku z ustalonym przeznaczeniem terenu objętego inwestycją w m.p.z.p. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną szeregową lub bliźniaczą (§ 23 ust. 1 pkt 1 li.t. a i b m.p.z.p.). Organ odwoławczy poprzestał bowiem na stwierdzeniu, iż "w sprawie mamy do czynienia z budową zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej oraz garażu dwustanowiskowego", nie dokonując jednak analizy czy spełniają one wymogi definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, określone

w art. 3 pkt 2a u.p.b. Zgodnie z tym przepisem przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Podkreślić należy, że strony zwracały w toku postępowania administracyjnego uwagę, iż względu na rozwiązania technologiczne, umiejscowienie 5 garaży w budynku nr [...], a także zaplanowanie garażu dwustanowiskowego znajdujący się poza budynkami mieszkalnymi (oferowane do sprzedaży jako odrębne lokale), mamy do czynienia z pozorem budowy kompleksu budynków jednorodzinnych i w rzeczywistości powstaje budynek wielorodzinny niezgodnie ze wspomnianym § 23 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. Organ tą argumentację zupełnie zignorował.

Ponadto Wojewoda uznając ogólnikowo, iż "projekt budowlany, wykonany przez Panią I. B-B., jest zgodny z pozostałymi zapisami m.p.z.p." nie odniósł się czy budynki spełniają definicję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej określoną w § 2 ust. 1 pkt 10 m.p.z.p. Na gruncie bowiem tego planu dopuszczalna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna szeregowa została szczegółowo doprecyzowana. Należy przez nią rozumieć zabudowę zwartą tworzącą ciąg od trzech do kilkunastu przylegających do siebie ścianami bocznymi segmentów, które są jednakowe w zakresie parametrów, gabarytów, elementów wystroju architektonicznego z dopuszczeniem indywidualnego rozwiązania jedynie ścian szczytowych w segmentach skrajnych. Analiza projektu budowlanego wskazuje, iż parametry i gabaryty budynków różnią się (tożsamość zachodzi jedynie między budynkami nr [...]), a tym samym spełnienie wymogu jednakowości nasuwa wątpliwości, co podnosi skarżący, a czego organ odwoławczy - jak wspomniano powyżej - całkowicie zaniechał rozważyć.

Podobnie organ nie ocenił dopuszczalności budowy garażu przylegającego do budynku nr [...] w świetle ustaleń m.p.z.p., a mianowicie, czy nie doszło do złamania zakazu stawiania garażu wolno stojącego (§ 23 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p.). Zarówno u.p.b., jak i inne regulacje prawne nie zawierają definicji legalnej pojęcia "wolno stojący". Termin ten wykładany jest jedynie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że przez pojęcie to należy rozumieć samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Budynek wolno stojący musi być samodzielny z punktu widzenia funkcjonalno-użytkowo- technicznego (por. wyrok WSA w Krakowie

z 27 listopada 2012 r., II SA/Kr 1256/12; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 grudnia 2010 r., II SA/Rz 784/10). Przy czym podkreśla się, iż wolno stojący budynek to także budynek, który jest przystawiony do innego budynku w taki sposób, że się z nim w pewnych miejscach styka, a jego budowa nie polega na konstrukcyjnym powiązaniu obu budynków (por. wyrok NSA z 10 września II OSK 1245/20, wyrok NSA

z 24 listopada 2017 r., II OSK 210/17, wyrok NSA z 3 lipca 2012 r., II OSK 629/11, wyrok WSA w Gliwicach z 22 stycznia 2014 r., II SA/Gl 1420/14, wyrok WSA

w Rzeszowie z 27 września 2017 r., II SA/Rz 568/17). Już sama przerwa dylatacyjna jest wystarczająca do spełnienia wymogu wolnostojącego budynku, który wyposażony jest we własny fundament, ściany i dach, wydzielające go z przestrzeni (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 września 2016, I SA/ Gl 593/16, wyrok WSA

w Warszawie z 27 czerwca 2017 r., VII SA/Wa 927/17, wyrok WSA w Bydgoszczy

z 6 grudnia 2017 r., II SA/Bd 731/17). Brak jest jakiejkolwiek analizy organu w tym zakresie. Dotyczy to także kwestii związanych ze spełnieniem warunku co do geometrii dachu. Zauważyć bowiem należy, iż dach garażu jest płaski w rozumieniu przyjętym w § 2 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. (tj. do 12 % spadku), natomiast na terenie oznaczonym MN4 nakazano dachy mansardowe albo dwu-lub wielospadowe

o nachyleniu głównym połaci dachowych od 30 stopni do 45 stopni (§ 23 ust. 2 pkt 1 lit. b m.p.z.p.).

Również - w ocenie Sądu – zbyt enigmatyczna jest argumentacja organu co do nieprzekroczenia dopuszczalnej linii zabudowy. Organ bowiem jedynie powołał się na definicję linii zabudowy zawartą w § 2 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. i stwierdził , iż zachowana jest linia zabudowy od drogi KPL1, jak i od drogi wewnętrznej KDW, natomiast planowane murki oporowe nie są elementami zabudowy kubaturowej, pełnią role stabilizacji gruntu. Nie wskazał jednak dlaczego odmienna w tym zakresie szczegółowa analiza skarżącego przedstawiona w piśmie z dnia [...] października 2021 r. wraz z załącznikiem graficznym jest błędna, odnosząc się do murków oporowych, które nie stanowiły przesłanek twierdzenia skarżącego o przekroczeniu linii zabudowy.

Podobnie rozbudowana argumentacja odwołujących się co do naruszenia przepisów dotyczących zachowania odległości budynków od działek sąsiednich (§ 12 r.w.t.) oraz wysokości budynku i ilości kondygnacji (§ 23 ust. 3 pkt 3 m.p.z.p.) została skwitowana przez organ jednym lub dwoma zdaniami, nie odnoszącymi się jednak do zarzutów właścicieli nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją.

W tożsamy sposób organ ocenił również spełnienie wymogu minimalnej ilości miejsc postojowych - 2 miejsca dla jednego lokalu (§ 18 ust. 2 r.w.t. w zw. z § 23 ust. 3 pkt 4 lit. a m.p.z.p.), nie badając, czy przewidziane w projekcie miejsca postojowe spełniają wymogi, przewidziane w r.w.t., a tym samym czy można je za takie uznawać, zwłaszcza w kontekście specyficznego umiejscowienia niektórych z nich m.in. przed wyjazdem do garaży i wejściem do mieszkań.

Podkreślić również należy, iż uzasadnienie decyzji nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, czy projektowana zabudowa spełnia wymogi naturalnego oświetlenia zawarte w § 13 r.w.t. określone dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy

w sąsiedztwie. Zgodnie z § 13 ust. 1 r.w.t. odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli: 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej,

z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

W myśl § 13 ust. 2 r.w.t. wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Organ powołując się na ten przepis i stwierdzając brak jego naruszenia nie wskazał wyliczeń ani danych, na podstawie których oparł swoje stanowisko, zwłaszcza w odniesieniu do przesłanki określonej w § 13 ust. 1 pkt 1 r.w.t. Pokreślił jedynie, że "z uwagi na wysokość projektowanych obiektów oraz ich zorientowanie względem świata oraz fakt, iż obiekty na działkach nr [...] nie są mieszkaniami jednopokojowymi, nie można uznać, że inwestycja pozbawi je dostępu do światła naturalnego". Zważyć należy, iż Wojewoda stwierdzając brak przesłaniania odwołuje się do dokumentów uzupełnionych na etapie postępowania odwoławczego, bez bliższego sprecyzowania o jakie chodzi, przy czym jedynie uzupełnione dokumenty dotyczyły kwestii zachowania wymaganego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Natomiast w projekcie budowlanym wskazano tylko na s. 14 "przesłanianie i zacienianie nie występuje".

W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że analiza spełnienia wymogu zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych powinna być sporządzona przez projektanta i stanowić element opisu projektu zagospodarowania terenu. Do obowiązków projektanta budowlanego, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b., należy bowiem nie tylko opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, ale również wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2011 r., II OSK 927/10, M. Bursztynowicz, M. Sługocka Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Komentarz, WKP 2022, t. 1 do § 13). Tego rodzaju szczegółowa analiza, a następnie jej ocena przez organ niewątpliwie była konieczna w kontekście zarzutów stron, usytuowania planowanych budynków względem już istniejących oraz dużych różnic wysokości terenu.

Powyżej przeprowadzona analiza wskazuje, iż zaskarżona decyzja uchyla się od kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd musiałby bowiem przejąć rolę organu odwoławczego do czego nie jest powołany. W konsekwencji powyższego nie zachodziła konieczność przeprowadzenia dalszej oceny legalności zaskarżonej decyzji, zwłaszcza odnoszenia się do naruszenia przepisów materialnego. Ocena bowiem prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego może być oparta jedynie na prawidłowo pod względem proceduralnym zbudowanej podstawie faktycznej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 21 października 2015 r., I OSK 124/14), a z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

Mając na uwadze stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11 , art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogły mięć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie związany oceną prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu, odnosząc się szczegółowo do zarzutów odwołujących się i zderzy je z argumentacją inwestora.

Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 500 zł, wynikającej z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu

w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz.U z 2021, poz. 535.).