Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 481/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi D. Ż. na decyzję [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zamknięcia części obiektu wypoczynkowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], 2. uchyla pkt 1 decyzji [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], 3. umarza postępowanie administracyjne w sprawie, 4. zasądza od [...] Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz D. Ż. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 481/20

UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...].06.2019 r. (znak: N.HK-8-1-4/19), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. działając na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 59), art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. Dz. U z 2018 r., poz. 151 ze zm.), art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (tj. Dz. U z 2019 r., poz. 238), § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. z 2017 r., poz. 2294), § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach (tj. Dz. U z 2015 r., poz. 2016), art. 62 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r., poz. 1454), art. 221 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tj. Dz.U. z 2019 r., poz.1040) i art. 104, 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) nakazał D. Ż., prowadzącej działalność pod nazwą "Ośrodek Sportu i Rekreacji D. D. Ż. w G. :

. zamknięcie stanowiącego jej własność części obiektu wypoczynkowego w G., pawilonu zwyczajowo zwanego "[...]" z miejscami noclegowymi,

. pawilonu zwyczajowo zwanego "2" z miejscami noclegowymi i salą sportową, z wyłączeniem kuchni i stołówki,

. krytego basenu kąpielowego,

. sali sportowej,

do czasu:

. doprowadzenia pomieszczeń w ww. częściach obiektu oraz znajdującego się w nich wyposażenia i sprzętu sportowego do wymagań sanitarnych, higienicznych i technicznych określonych w przepisach prawa,

. przedłożenia prawidłowych wyników badania wody z basenu kąpielowego,

. przedłożenia wyników badania wody ciepłej użytkowej z urządzeń wytwarzających aerozol wodno-powietrzny w kierunku obecności bakterii Legionella sp.,

. przedłożenia harmonogramu badania wody z basenu kąpielowego i monitoringu jakości wody w instalacji wody ciepłej w 2019r.

Na podstawie art. 108 Kpa wyżej wymienionemu obowiązkowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie orzekający organ podniósł, że w dniu [...].06.2019r. przeprowadzono interwencyjną kontrolę sanitarną Ośrodka wypoczynkowego w G., prowadzonego przez D. Ż. w ramach działalności pn. "Ośrodek Sportu i Rekreacji D. D. Ż.. Kontrola wykazała szereg nieprawidłowości higienicznych, sanitarno-technicznych w następujących częściach ośrodka:

. wzmocnienia kilku łóżek w pawilonie "2" wykonane z surowego drewna, co powoduje niemożność odpowiedniego ich czyszczenia oraz stwarzają ryzyko skaleczenia,

. zabrudzenia i zniszczenia kilku materaców łóżkowych w obu pawilonach,

. zacieki w pokojach nr [...] w pawilonie "2", w świetlicy na piętrze oraz sali sportowej i w pralni, uszkodzenie lamperii (ubytki farby), nierówna, szorstka, pościerana powierzchnia ścian,

. w pokoju nr [...] pawilonu "[...]" stwierdzono odpryski farby na grzejniku, co uniemożliwia jego odpowiednie mycie i utrzymanie urządzenia w odpowiednim stanie higienicznym,

. w toalecie przy pokoju nr [...] pawilonu "[...]" stwierdzono ślady rdzy na wieszaku oraz uchwycie przy oczku ustępowym. Podobne ślady stwierdzono na wieszakach na ręczniki w dwóch toaletach ogólnodostępnych w pawilonie nr "2",

. w hali sportowej wytarta powierzchnia parkietu z luźnymi wystającymi klepkami parkietowymi oraz uszkodzenie lamperii na ścianie - ubytki tynku, uszkodzone bramki - pęknięte drewniane elementy, leżące luzem części metalowe,

. na krytej pływalni nad niecką basenową stwierdzono ślady wilgoci i pleśni na suficie oraz w szatni dziura w ścianie i niewyrównana powierzchnia ściany przy rurach instalacyjnych,

Ww. nieprawidłowości w ocenie organu I instancji stanowiły naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 151.), a ponadto niespełnienie przepisów sanitarnych naruszało art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 238).

Stwierdzono ponadto:

. brak karty charakterystyki dla produktu służącego do dezynfekcji wody basenowej, co narusza art. 221 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks Pracy (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1040.), zgodnie z którym niedopuszczalne jest stosowanie substancji niebezpiecznej, mieszaniny niebezpiecznej, substancji stwarzającej zagrożenie lub mieszaniny stwarzającej zagrożenie bez posiadania aktualnego spisu tych substancji i mieszanin oraz kart charakterystyki, a także opakowań zabezpieczających przed ich szkodliwym działaniem, pożarem lub wybuchem,

. brak wyników badania wody z niecki basenowej oraz rejestrów systematycznego nadzoru pracy urządzeń i rejestrów pomiarów parametrów charakteryzujących jakość wody na pływalni, co narusza § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach (tj. Dz. U z 2015r., poz. 2016.),

. brak protokołu z przeglądów i badań przewodów kominowych i wentylacyjnych, co narusza art. 62 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (tj. Dz. U z 2018 r., poz. 1202),

. brak aktualnych wyników badania wody ciepłej użytkowej z urządzeń wytwarzających aerozol wodno-powietrzny w kierunku obecności bakterii Legionella sp., co narusza § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. z 2017 r. poz. 2294),

. urządzenie do gromadzenia odpadów stałych - kontener 11001, o niewłaściwym stanie technicznych tj. brak pokrywy, co narusza art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018r., poz. 1454),

. stwierdzono niezakotwiczone bramki na boisku, pozostawiony sprzęt - rower wodny w przypadkowym miejscu — na te nieprawidłowości wydano w protokole zalecenie natychmiastowego zakotwiczenia bramki i usunięcia zbędnych sprzętów z przestrzeni ogólnodostępnej.

Orzekający organ zwrócił uwagę, że prowizoryczne naprawienie łóżek poprzez zbicie surową deską powoduje nie tylko brak możliwości ich umycia, ale także mogą być przyczyną uszkodzeń powłok ciała i spowodować zakażenie krwiopochodne. Poplamione materace świadczą także o braku ich właściwego mycia lub prania i w takim stanie stanowią także zagrożenie rozprzestrzeniania się zakażeń. Zawilgocenia sufitów stanowią o niewłaściwych warunkach mikroklimatycznych, co także można wywieść z braku okresowej kontroli drożności przewodów wentylacyjnych. Zawilgocenia sprzyjają namnażaniu się pleśni i grzybów co może powodować stany alergiczne u korzystających z takich pomieszczeń. Skorodowane urządzenia, a także dziury i uszkodzenia w powierzchniach ścian i glazury powodują, że nie można w skuteczny sposób umyć takich powierzchni, a zatem stanowią one siedlisko drobnoustrojów i mogą powodować zagnieżdżanie się insektów. Brak pokrywy na kontenerze na odpady komunalne powoduje dostępność do nieczystości ptactwa, gryzoni, owadów co może przyczynić się do rozprzestrzeniania zarazków w środowisku. Stwierdzony w przypadkowym miejscu baniak z zawartością szkodliwego płynu (podchloryn sodu) przy jednoczesnym braku dokumentu zawierającego ostrzeżenia i zasady użytkowania (karta charakterystyki), stanowi zagrożenie dla przebywających w ośrodku osób, w szczególności dzieci, ale także jest zagrożeniem dla personelu, który winien go użyć do celów służbowych (dezynfekcja basenu). Nie przechowanie go we właściwych warunkach powoduje także utratę jego właściwości dezynfekcyjnych. Brak badania wody do kąpieli powoduje niemożliwość jej oceny co do jakości i możliwości funkcjonowania basenu, a zatem stanowi to zagrożenie zdrowotne dla korzystających z kąpieli. W trakcie kontroli ustalono korzystanie z basenu dzieci przebywających w sąsiednim obiekcie agroturystycznym. Podobnie nie została oceniona jakość wody ciepłej w zakresie skażenia bakteriami Legionella sp., co stanowi szczególnie istotne zagrożenie dla klientów ośrodka, ponieważ w węzłach sanitarnych przy pokojach zainstalowane są prysznice, a aerozol wodno-powietrzny jest zasadniczą drogą zakażenia tymi drobnoustrojami.

Stwierdzone liczne nieprawidłowości, w tym mogące w istotny sposób wpływać na zdrowie i bezpieczeństwo wypoczywających w ośrodku, a także personelu ośrodka, zdaniem organu I instancji powodują, że udostępnianie obiektu w takim stanie; w szczególności dzieciom i młodzieży, nie powinno mieć miejsca do czasu doprowadzenia obiektu w zakresie wymagań higienicznych, sanitarnych i technicznych do stanu zgodnego z cytowanymi wyżej przepisami prawa, dlatego zasadnym było wstrzymanie działalności ośrodka w części wymienionej w sentencji decyzji. Organ wskazał, że dysponuje wynikami kontroli sanitarnej bloku żywienia wraz ze stołówką (protokół nr [...] z dnia [...].06.2019 r.), z których wynika brak zastrzeżeń co do funkcjonowania tej części obiektu, a z uwagi na świadczenie usług żywieniowych dla przebywających w sąsiednim obiekcie agroturystycznym wczasowiczów, zasadnym było wyłączenie z zakresu decyzji tej części obiektu. Z uwagi na wydanie zalecenia, zaleceń w protokole dotyczących boiska sportowego, które należało wykonać niezwłocznie i nie wymagają szczególnych nakładów, boisko nie zostało objęte wyłączeniem.

Ze względu na ochronę zdrowia osób przebywających na terenie przedmiotowego ośrodka odstąpiono od zasady określonej w art. 10 § 1 o zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zgromadzonych dowodów i żądań, a obowiązkom określonym w decyzji nadano na mocy art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego rygor natychmiastowej wykonalności.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. Ż. wyraziła swoje niezadowolenie z treści zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, odniosła się do sposobu wykonania kontroli, wskazując na szczegółowe okoliczności jej wykonania i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji; ewentualnie uchylenie nałożonych kar.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na wstępie organ odwoławczy wskazał, iż w związku z usunięciem większości nieprawidłowości ujętych w zaskarżonej decyzji (protokół kontroli sprawdzającej nr [...] z dnia [...].06.2019 r.), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. decyzją nr [...] z dnia [...].06.2019 r. stwierdził wygaśnięcie w całości decyzji nr [...] z dnia [...].06.2019 r. Tym samym, zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu, dotyczących przeprowadzenia kontroli, organ II instancji uznał, iż nie znajdują one odzwierciedlenia w protokole kontroli nr [...] z dnia [...].06.2019 r. Z kontroli sporządzony został szczegółowy protokół, w którym został opisany stan faktyczny oraz stwierdzone nieprawidłowości. W pkt. II.6 protokołu wskazano, iż kontrola została przeprowadzona w związku z interwencją (rodziców dzieci przebywających w Ośrodku Sportu i Rekreacji "D." w G. w ramach trzydniowej wycieczki), dotyczącą niewłaściwych warunków higieniczno-sanitarnych i technicznych w ww. obiekcie (interwencja - skarga z dnia [...].06.2019 r. została dołączona do akt sprawy). W punkcie III. 1 i 2 opisano wszystkie istotne informacje na temat kontrolowanego obiektu oraz dokładnie opisano skontrolowane pomieszczenia. Natomiast w pkt. III.3 wskazano stwierdzone nieprawidłowości oraz przepisy prawne, które zostały naruszone. Z treścią protokołu zapoznano stronę (w dniu [...].06.2019 r. został on odczytany w siedzibie Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w M. - adnotacja służbowa z dnia [...].06.2019r.), która odmówiła jego podpisania, nie wnosząc jednakże żadnych uwag i zastrzeżeń do opisanego w protokole stanu faktycznego (pkt. IV.2 protokołu). Jedynie w pkt. IV. 11, w przypadku odmowy podpisania protokołu należy wpisać powód odmowy podpisania protokołu, wpisano "Właścicielka obiektu nie zgadza się z treścią protokołu".

Strona podniosła, iż kontrola została przeprowadzona "w ramach rzekomej interwencji i bez żadnej zapowiedzi". Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. wskazał, iż odstąpiono od zawiadomienia podmiotu o zamiarze przeprowadzenia kontroli z uwagi na zagrożenie zdrowia potencjalnych klientów, zgodnie z art. 48 ust. 11 pkt 4 ustawy z dnia [...] marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292), w myśl którego zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska. Stosowny zapis umieszczono w protokole w pkt. II.3. W ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B., organ I instancji słusznie zastosował wyżej cytowany przepis, gdyż biorąc pod uwagę treść skargi z dnia [...].06.2019 r., odstąpienie od zawiadomienia podmiotu o zamiarze przeprowadzenia kontroli było uzasadnione.

Ponadto zwrócono uwagę, iż kontrolujący sprawdzając bieżący stan obiektów turystycznych, proszą o udostępnienie zarówno pomieszczeń przygotowanych dla potencjalnych klientów (pokoi wolnych/niezajętych), jak i zajmowanych przez klientów (jeżeli ci wyrażą zgodę) oraz wszystkich ogólnodostępnych pomieszczeń, z których mogą korzystać klienci, a także zaplecza obiektu. W dniu kontroli (tj. [...].06.2019 r.) pokoje, hala sportowa, basen oraz boisko były otwarte, przygotowane dla potencjalnych gości, a ich stan higieniczno-sanitarny oraz techniczny był niewłaściwy i mógł stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi korzystających z ww. obiektu. Biorąc powyższe pod uwagę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M., kierując się ochroną zdrowia i życia osób korzystających z obiektu, zdaniem organu odwoławczego wydał właściwą decyzję, nakazującą unieruchomienie obiektu. W ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. zachowanie należytych warunków w obiekcie, nie zagrażających zdrowiu człowieka, powinno być dla właściciela priorytetem.

Wskazano również, że z dokumentacji sprawy jednoznacznie wynika, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. kierował się priorytetem działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej tj. ochroną życia i zdrowia ludzi. Czynności podjęte przez organ I instancji były więc właściwe. Po zapoznaniu się z zapisami w protokole kontroli nr [...] z dnia [...].06.2019 r., w ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B., w analizowanej sprawie zaistniały przesłanki do czasowego unieruchomienia części obiektu wypoczynkowego "Ośrodek Sportu i Rekreacji "D." w G.. Tym samym nie zaistniały okoliczności, które wskazywałyby na zasadność uchylenia decyzji organu I instancji.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, stosownie do art. 107 § 3 Kpa, zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne.

W ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. w sytuacji, gdy zostały usunięte nieprawidłowości i organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...].06.2019 r. stwierdził wygaśnięcie zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...].06.2019 r., nie ma przesłanek do uchylenia ww. decyzji, o co strona wniosła w odwołaniu. Jednocześnie odnosząc się do wniosku o uchylenie kar (mandatu nałożonego na stronę), Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. poinformował, że organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie jest właściwy do rozstrzygania w przedmiotowym zakresie.

Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że skarżący de facto nie zakwestionował prawidłowości ww. decyzji, a skupił się na zarzutach związanych z tokiem postępowania. W tym zakresie organ II instancji przyznał, że w protokole kontroli nr [...] przytoczono niewłaściwe dzienniki ustaw: ustawy z dnia [...].06.1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (na str. 1) oraz ustawy z dnia [...] sierpnia 1997r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (na str. 5), co jednakże nie miało żadnego wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji.

W skardze do Sądu D. Ż. wniosła o uchylenie decyzji i obciążenie inspekcji sanitarnej kosztami postępowania sądowego.

Argumentując swoje stanowisko procesowe skarżąca podniosła, że w dniu [...].06.2019 r. przedstawiciele PPIS w M. dokonali kontroli ośrodka. W tym czasie, na terenie obiektu nie było żadnych gości, mimo to doszło do kontroli budynków, które nie są zamykane. Nie słuchano męża skarżącej, jako właściciela i użytkownika budynku, ich syna M. Ż., który również prowadzi agroturystykę, tylko odnoszono się do działalności skarżącej. Skarżąca wskazała, że jej działalność polega na organizowaniu, księgowaniu i rozliczaniu pod względem skarbowym przyjazdu klientów, natomiast jako firma nie jest właścicielem, ani użytkownikiem budynków. Korzysta z budynków, które należą do gospodarstw agroturystycznych należących do jej męża i syna, a w swoich decyzjach organ administracji I i II instancji samowolnie przypisują obiekty znajdujące się na terenie posesji G. 9 do działalności gospodarczej skarżącej.

Jeżeli chodzi o uchybienia stwierdzone w decyzji, to w ocenie skarżącej sanepid przekroczył swoje uprawnienia, gdyż kontrola odbyła się podczas porządkowania obiektu po wyjeździe grupy i w związku z tym nie będzie ustosunkowywała się do stwierdzonych uchybień.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W myśl art. 27 ust. 1 ustawy, w razie stwierdzenia (zwłaszcza w postępowaniu kontrolnym) naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Wymóg określenia terminu wynikający z art. 27 ust. 1 u.PIS dotyczy bowiem takich uchybień, które nie stwarzają bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi.

Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 2 zd. pierwsze przedmiotowego przepisu, jeżeli naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, to państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań.

Decyzja określająca wskazane sankcje dla określonego podmiotu stwarzającego bezpośrednie zagrożenie podanych wartości, ma na celu ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Rozstrzygnięcie decyzji wydanej na podstawie art. 27 ust. 2 u.PIS, w przeciwieństwie do ust. 1 tego artykułu, nie zawiera terminu usunięcia stwierdzonych uchybień. Niezależnie od charakteru prawnego, wszystkie akty administracyjne wydane na podstawie ust. 2 niniejszego artykułu podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Innymi słowy, są one obligatoryjnie opatrzone dodatkowym elementem w postaci klauzuli natychmiastowej wykonalności z mocy ustawy. W praktyce oznacza to, że przedmiotowa decyzja państwowego inspektora sanitarnego przed upływem terminu do wniesienia odwołania ulega wykonaniu i wniesienie odwołania w terminie nie wstrzymuje jej wykonania (por. art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 u.PIS). Tak silnie obwarowane zasady ochrony dotyczą sytuacji wyjątkowych stwarzających bezpośrednie zagrożenia dla życia i zdrowia.

Organy uznały, że w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzone naruszenia wymagań higieniczno-sanitarnych są tego rodzaju, że kwalifikują się do zastosowania sankcji z art. 27 ust. 2 u.PIS nakazującej zamknięcie części obiektów.

Ustalenia te budzą jednak zasadnicze wątpliwości.

Zakres uprawnień inspekcji sanitarnej na mocy omawianego przepisu jest bardzo szeroki oraz daleko idący w skutkach. Wskazuje na to chociażby zastosowane w sprawie uprawnienie do nakazania unieruchomienia zakładu pracy lub jego części. Dla podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą jest to faktyczne pozbawienie możliwości wykonywania działalności gospodarczej, godzące w podstawy funkcjonowania. Tak dolegliwe uprawnienia, bezpośrednio wpływające na funkcjonowanie podmiotu gospodarczego wymagają ostrożnego, rozważnego, adekwatnego, rzetelnego i proporcjonalnego ich stosowania. Warunkiem zastosowania art. 27 ust. 2 ustawy jest po pierwsze, zaistnienie naruszenia oraz po drugie, co wymaga podkreślenia, zaistnienie stanu, który spowodował bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Taki stan natomiast występuje w przypadku istotnego naruszenia lub takiego, którego nie można usunąć na zasadach określonych w art. 27 ust. 1 ustawa. Przeciwna wykładnia uniemożliwiałaby zastosowanie sankcji adekwatnej i proporcjonalnej do stwierdzonego naruszenia.

W ocenie Sądu, zarówno w decyzji PPIS jak i PWIS brak jest przekonujących rozważań, zwłaszcza co do tej ostatniej przesłanki (bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia) w sytuacji, gdy stwierdzono nieoheblowane deski, rdzę, ubytki farby na ścianach brudne materace, ślady pleśni itp., gdy część z tych naruszeń świadczy bardziej o niskim standardzie obiektu niż rzeczywistym, szczególnym, bezpośrednim zagrożeniu dla zdrowia i życia stwierdzonych naruszeń. Także wielość naruszeń nie decyduje o podstawach do stosowania sankcji z art. 27 ust. 2 ustawy. Sąd nie kwestionuje, że stwierdzone nieprawidłowości kwalifikują się jako naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych lecz zastosowana sankcja wydaje się być nadmierną i nieproporcjonalną, zwłaszcza, że stwierdzone nieprawidłowości były tego rodzaju, że pozwalały na ich niezwłoczne usunięcie, co przemawia za możliwością zastosowania sposobu przewidzianego w ustępie 1 cytowanego przepisu.

W wyniku ponownej kontroli ustalono, że skarżąca usunęła nieprawidłowości, co skutkowało wydaniem decyzji w sprawie wygaśnięcia decyzji.

Fakt usunięcia nieprawidłowości a następnie wygaszenia decyzji nakładającej sankcję stanowił ograniczenie obowiązywania i mocy wiążącej pierwotnej decyzji. Nie stanowił natomiast o bezprzedmiotowości postępowania. Organ odwoławczy słusznie, co do zasady wydał decyzję merytoryczną, gdyż pomimo wygaszenia decyzji organu I instancji, obowiązywała ona w obrocie do momentu jej wygaszania. Wygaszenie decyzji następuje bowiem ze skutkiem ex nunc.

Stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. reguluje dwie odrębne sytuacje. Po pierwsze, organ pierwszej instancji stwierdza wygaśnięcie decyzji, która stała się bezprzedmiotowa i czyni to z wyraźnego nakazu przepisu prawa. Po wtóre, organ pierwszej instancji stwierdza wygaśnięcie decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, a czyni to z uwagi na interes społeczny lub w interesie strony. Pierwszy przepis odsyła do przepisów szczególnych (tu art. 65 ust. 1 u.p.z.p.), nakazujących stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Przepis drugi stanowi natomiast, samoistną materialnoprawną podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji powinno być interpretowane w sposób zbliżony do pojęcia bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.). Należy je zatem wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza bowiem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Gd 207/17, LEX nr 2442879).

W przypadku, gdy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, przyjmuje się, że norma prawa zawarta w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter odsyłający, co oznacza, że organ administracji publicznej zobowiązany jest do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie prawa. W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości nie jest wystarczające do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, ponieważ należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Nie zawsze wygaszenie decyzji jest w interesie strony, gdyż jak Sąd wskazał, pomimo wygaszenia, decyzja obowiązywała w obrocie do momentu wydania decyzji wygaszającej a strona może być zainteresowana całkowitym wyeliminowaniem decyzji z obrotu. Usunięcie nieprawidłowości przez stronę przed lub w trakcie trwania postępowania odwoławczego i to nawet takiej, której nadano klauzulę natychmiastowej wykonalności, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania nie tylko pierwszoinstancyjnego, ale i odwoławczego.

Wątpliwe natomiast było wygaszenie decyzji, gdy podlegała ona weryfikacji instancyjnej. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. może być stosowany do decyzji ostatecznych i nieostatecznych. W wyroku NSA z 5 grudnia 1989r. sygn. akt SA/Wr 335/85 (ONSA 1990 Nr 1 poz. 11 słusznie stwierdzono, że zawisłość sprawy przed organem odwoławczym stanowi przeszkodę w skorzystaniu z uprawnienia do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Organ uznał, że w sprawie zachodził drugi ze wskazanych w ww. przepisie przypadków, odbierając stronie możliwość uzyskania korzystnego rozstrzygnięcia wskutek ewentualnego jej uchylenia.

Stwierdzenie wygaśnięcia w konsekwencji sprowadza się jednak do uchylenia skutków decyzji, a wygaszona decyzja nie jest już wiążąca.

Z formalnego punktu widzenia słusznie organ odwoławczy wydał decyzję merytoryczną i oceniał, czy decyzja organu I instancji była zgodna z prawem. W warstwie jednak merytorycznej, Sąd nie podziela stanowiska, że skoro stwierdzono określone nieprawidłowości to znaczy, że jest automatycznie uzasadnione zastosowanie najbardziej dolegliwej sankcji- zamknięcie obiektów, gdyż stwierdzone naruszenia stwarzają zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi.

Warunkiem zastosowania art. 27 ust. 2 ustawy jest zaistnienie stanu, który spowodował bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Zarówno w decyzji PPIS jak i PWIS brak jest wystarczających rozważań, zwłaszcza co do tej przesłanki (bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia).

Skarżąca po wydaniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pierwotnej decyzji, nie cofnęła wniesionego odwołania, lecz przeciwnie, domagała się wydania decyzji merytorycznej, choć zrealizowała orzeczone nakazy w celu uniknięcia określonych konsekwencji. Uznała zatem, że w jej interesie nadal leży uzyskanie rozstrzygnięcia w drugiej instancji co do prawidłowości zaskarżonej odwołaniem decyzji. Wygaszenie decyzji zamknęło jednak skarżącej drogę do skontrolowania zgodności z prawem pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a.

Uchybienie w tym zakresie jest istotne i stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie wykazały bowiem w swoich rozstrzygnięciach, z czego wywodzą istnienie przesłanki uzasadniającej zastosowanie drastycznego środka, jakim było zamknięcie obiektów. Brak jest powołania się na dowody, wskazujące na istniejący stan bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia poprzez stwierdzone nieprawidłowości.

Biorąc pod uwagę, że stwierdzone nieprawidłowości zostały usunięte, ponowne rozpoznanie sprawy nie znajduje uzasadnienia i powoduje bezprzedmiotowość postępowania uzasadniającą umorzenie postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., p.p.s.a) orzekł, jak punkcie 1 i 3 sentencji wyroku.

W granicach sprawy, na podstawie art. 134 p.p.s.a. wyeliminowano rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 1 decyzji z 24 czerwca 2019r. nr 160/19- o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a, jak punkcie 4 sentencji wyroku.