Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1098/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: Przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tj. Dz.U. 2003 nr 207 poz. 2016 ze zm./ odnosi się do stanów istniejących w dniu wejścia w życie tej ustawy, które wypełniały wyłącznie hipotezę art. 48 tej ustawy, a wobec tego nie można stosować wykładni rozszerzającej i obejmować treścią tego przepisu inne sytuacje wskazane w przepisach Prawa budowlanego z 1994 r. jak np. zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

TEZY

Przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tj. Dz.U. 2003 nr 207 poz. 2016 ze zm./ odnosi się do stanów istniejących w dniu wejścia w życie tej ustawy, które wypełniały wyłącznie hipotezę art. 48 tej ustawy, a wobec tego nie można stosować wykładni rozszerzającej i obejmować treścią tego przepisu inne sytuacje wskazane w przepisach Prawa budowlanego z 1994 r. jak np. zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 485/04 w sprawie ze skargi U. P. i A. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 485/04, po rozpoznaniu skargi U. P. i A. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] lutego 2004 r., Nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] lutego 2004 r., Nr [...] w przedmiocie nakazania U. P. i A. P. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku - magazynowego z częścią biurowo socjalną oraz wiaty (użytkowanych jako hurtownia środków chemicznych) na budynek gospodarczy (magazyn nasion i sprzętu z częścią socjalną) oraz wiaty zlokalizowanych na nieruchomości przy ul. H. w Ł. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, w toku wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 18 lipca 2003 r. na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. H. stwierdzono, że w części południowej działki, znajduje się budynek magazynowy z częścią biurowo - socjalną oraz, od strony południowo – zachodniej wiata o konstrukcji stalowej z murowanymi ścianami osłonowymi, które są użytkowane jako hurtownia środków chemicznych, głównie dla przemysłu włókienniczego. W toku postępowania ustalono, iż Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia 21 grudnia 1994 r., Nr [...] wyraził zgodę na użytkowanie budynku gospodarczego i wiaty, na cele gospodarczo - rolne. Stwierdzono więc dokonanie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego oraz wiaty z gospodarczo - rolnej na hurtownię środków chemicznych bez wykonania robót budowlanych z tym związanych. A. P. oświadczył, iż zmiana użytkowania przedmiotowych obiektów nastąpiła bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania w roku 1992. Ponadto, w oparciu o miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Lasu Łagiewnickiego (uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 18 maja 1994 r., Nr LXXVI/94) stwierdzono, że nieruchomość przy ul. H. znajduje się w obrębie obszaru nr 3 strefy Nba2-M, gdzie zgodnym z charakterem strefy sposobem użytkowania terenu jest rolnictwo, ogrodnictwo, zabudowa zagrodowa - istniejąca w dniu wejścia w życie ustaleń planu. Niezgodnym z charakterem strefy, lecz dopuszczalnym sposobem użytkowania terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i letniskowa oraz usługowa i produkcyjna dla usług i produkcji o uciążliwości nie wykraczającej poza granice działki, istniejąca w dniu wejścia w życie ustaleń planu, z wyjątkiem zabudowy powstałej drogą działań samowolnych. Powyższe ustalenia, zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., nie przewidują możliwości rozwoju nowych funkcji usługowych i produkcyjnych oraz związanych z tym możliwości rozbudowy istniejących form użytkowania i zagospodarowania terenu nieruchomości. Przeprowadzona przez inwestorów zmiana sposobu użytkowania istniejących obiektów budowlanych jest niezgodna z ustaleniami planu i niedopuszczalna. Ponadto działalność hurtowni może powodować uciążliwość poza granicami nieruchomości, poprzez wzmożoną obsługę komunikacyjną, a zatem nie spełnia wymogów ustalonych dla sposobu użytkowania terenu nawet niezgodnych z charakterem strefy, lecz dopuszczalnych.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania U. P. i A. P., decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że nie ma możliwość legalizacji istniejącego stanu użytkowania, gdyż zgodnie z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego niedopuszczalne jest przeznaczenie działki przy ul. H. na cele usługowe, produkcyjne, przetwórcze i składowe zarówno w budynkach, jak i poza nimi. Zatem organ nadzoru budowlanego, w wyniku ujawnienia samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów i stwierdzenia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na tym terenie nie przewiduje prowadzenia tego typu działalności, zobowiązany był na podstawie art. 71 ust. 3, w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi U. P. i A. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W ocenie skarżących organy administracji niewłaściwie zastosowały unormowania przepisu art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bowiem ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 1994 r., podczas gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu miała miejsce w roku 1992. Zatem do sprawy powinna mieć zastosowanie regulacja prawna z poprzednio obowiązującej ustawy. Ponadto strona podała, iż organ wydał decyzję dopiero po 12 latach od zmiany sposobu użytkowania obiektu, a nie miał obowiązku do wydania takiego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając skargę, stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem organy administracji nie ustaliły właściwie stanu prawnego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1998 r., sygn. akt IV S.A. 840/96 (Lex Nr 43293), Sąd I instancji stwierdził, że do likwidacji samowoli budowlanej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania stosownej decyzji organu administracji popełnionej przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) z uwagi na treść art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku. Błędnie zatem w niniejszej sprawie został zastosowany przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 roku. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, konieczne jest ustalenie jakie przepisy prawa obowiązywały w dacie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Organy nie poczyniły również ustaleń na okoliczność obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego i ustawy - Prawo budowlane. Takie działanie stanowiło naruszenie reguł postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji obu instancji, podjętych w sprawie.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd I instancji uznał, iż bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest okoliczność upływu 12 lat od popełnienia samowoli, wobec powzięcia informacji o tej samowoli z treści pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi w dniu 18 czerwca 2003 roku.

W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i utrzymanie w mocy decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] lutego 2004 r., Nr [...] ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) , skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawia konstytuujących ją elementów treściowych i uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymaganiom a podniesione w niej zarzuty są trafne .

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Zauważyć należy , iż z dniem 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane , która w sposób odmiennie , iż poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm. ) nie dopuszczała legalizacji samowoli budowlanej . Reguły normujące wpływ nowego prawa na stosunki powstałe pod rządami prawa dotychczasowego zamieszczone zostały w przepisie przejściowym art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. W ustępie 1 tego przepisu przyjęto , iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy , z zastrzeżeniem ust. 2 . Natomiast w ustępie 2 tej normy wskazano , że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów , których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do , których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne . Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe .

W przepisach przejściowych i końcowych ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego ( art. 103 ) przyjęto zatem , że regułą podstawową wynikającą z ustępu 1 tego przepisu jest stosowanie nowej ustawy . Obejmuje to nie tylko sprawy w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie ( niezależnie od tego czy dotyczy to zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy ) , ale także spraw wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy z dniem 1 stycznia 1995 r. tj. do spraw będących w toku . Wyjątek od tej zasady zamieszczony został w art. 103 ust. 2 omawianej ustawy . Wyjątek ten dotyczący wyłączenia stosowania Prawa budowlanego z 1994 r. po dniu 1 stycznia 1995 r. tylko w odniesieniu do przepisu art. 48 tego prawa i wyłącznie wówczas gdy przed dniem 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona lub gdy w stosunku do takiego obiektu wszczęto postępowanie administracyjne . Tym samym oznacza to , że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. odnosi się do sytuacji , gdy obiekt był budowany bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r. Inaczej mówiąc przepis ten ma zastosowanie , jeżeli samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 tej ustawy dopuszczono się przed dniem 1 stycznia 1995 r. Dodatkowym zaś warunkiem jest zakończenie budowy obiektu lub wszczęcie postępowania w stosunku do takiego obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r. Chodzi tu o postępowanie administracyjne toczące się w stosunku do obiektu , którego budowa została podjęta przed 1 stycznia 1995 r.

Skoro więc przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. , który jest przepisem intertemporalnym odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy , które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy to , nie można stosować wykładni rozszerzającej i obejmować treścią tego przepisu inne sytuacje wskazane w przepisach Prawa budowlanego z 1994 r. jak na przykład zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego Za takim rozumieniem przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przemawiają także wywody zawarte w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r. sygn. akt K 9/95 ( OTK 1996 , Nr 1 , poz. 2 ) oraz w wyroku siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2001 r. sygn. akt OSA 2/21 ( opublikowanym w ONSA 2001/4/143 ) , a które są w pełni akceptowane przez skład orzekający w tej sprawie .

Natomiast Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] lutego 2004 r. wydaną w oparciu o art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w przedmiocie nakazania U. P. i A. P. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku z magazynowego z częścią biurowo-socjalną oraz wiaty (użytkowanych jako hurtownia środków chemicznych) na budynek gospodarczy (magazyn nasion i sprzętu z częścią socjalną) oraz wiaty zlokalizowanych na nieruchomości przy ul. H. w Ł. stwierdzając , że organy administracji niewłaściwie zastosowały w niniejszej sprawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r., bowiem w ocenie Sądu, do likwidacji samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania stosownej decyzji organu administracji popełnionej przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) z uwagi na treść art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Skoro jak wyżej zauważono wyjątek od zasady z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. dotyczy wyłącznie stosowania przepisu art. 48 tej ustawy to nie można rozszerzać go również na inne kwestie a w tej sprawie w sposób nieuprawniony uczynił to Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku .Tymczasem zgodnie z przyjętą w teorii prawa podstawową regułą wykładni, wyjątki nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający ( exceptiones non sunt extendendae ).

Bezsporne jest bowiem , że niniejsza sprawa nie dotyczy samowolnej budowy obiektu, a zmiany sposobu jego użytkowania, co jak słusznie podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie skutkuje zobowiązaniem do jego rozbiórki. Konkludują podkreślić należy , iż skoro zatem art. 48 Prawa budowlanego nie odnosi się do kwestii samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, nie ma tu również zastosowanie art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. W tej sytuacji, w przedmiotowej sprawie obowiązuje generalna zasada określona w art. 103 ust. 1 powołanej ustawy, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego rozpoznając tę sprawę słusznie zastosował przepisy Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r.

Jednocześnie należy dodać , że wskazywany w orzeczeniu Sądu I instancji pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 9 marca 1998 r. sygn. akt IV 840/96 publikowany w zbiorze Lex nr 43293 wobec wyżej przedstawionego stanowiska nie mógł zostać zaaprobowany przez skład orzekający w tej sprawie .

Tym samym uznano wniesioną skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i dlatego też na podstawie art. 185 oraz art. 207 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. r. 135, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.