Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2844/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64e, art. 151a § 2, art. 182 § 2a, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 7 lutego 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. G., W. S. G. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 659/22 odrzucającego sprzeciw J. S. i M. S. oraz oddalającego pozostałe sprzeciwy w sprawie ze sprzeciwów P. Ł. oraz J. S. G., W. S. G., M. K., J. S., M. S. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 20 kwietnia 2022 r. znak WI-I.7840.15.73.2021.MA w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 659/22, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), w pkt 1 odrzucił sprzeciw J. S. i M. S. z uwagi na złożenie sprzeciwu po terminie z art. 64c § 1 P.p.s.a., zaś w pkt 2, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił pozostałe sprzeciwy P. Ł. oraz J. S. G., W. S. G., M. K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 20 kwietnia 2022 r. znak WI-I.7840.15.73.2021.MA w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Tatrzański decyzją z dnia 7 października 2019 r. nr AB.6740.40.2019.MT odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego – pensjonatu wraz z urządzaniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną tj. dojazd, dojście do budynku, miejsca postojowe, miejsce do gromadzenia odpadów stałych, wewnętrzna instalacja kanalizacji sanitarnej, wewnętrzna instalacja wodociągowa, przyłącz wodociągowy wraz z hydrantem, separator tłuszczów, wewnętrzna instalacja energetyczna, wewnętrzna instalacja kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem szczelnym na wody opadowe, mur oporowy: na działkach ewid. nr [...], [...], [...] obręb [...] w Z.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 15 stycznia 2020 r. nr WI-I.7840.15.115.2019.MA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ przedstawił stan faktyczny w sprawie odnoszący się do możliwości poprowadzenia drogi dojazdowej z terenu inwestycji do drogi publicznej (ul. [...]) przez działki prywatne i stwierdził, że dostęp ze spornej działki nr [...] do drogi publicznej za pośrednictwem nieruchomości prywatnych - działek nr [...], [...], [...], [...], [...], które nie są obciążone ograniczonym prawem rzeczowym w postaci ustanowienia służebności lub drogi koniecznej, ani też nie są współwłasnością Inwestora, nie może zostać uznany za dostęp do drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. II SA/Kr 176/20 oddalił skargę P. Ł. (inwestora) na decyzję Wojewody Małopolskiego, podzielając stanowisko organu o braku dostępu nieruchomości inwestycyjnej do drogi publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez inwestora wyrokiem z dnia 17 września 2021 r., sygn. II OSK 70/21 uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania inwestora od decyzji Starosty Tatrzańskiego z 7 października 2019 r. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 20 kwietnia 2022 r., znak WI-I.7840.15.73.2021.MA na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przeprowadził - zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA - ponowną analizę dostępu inwestycji do drogi publicznej oraz analizę innych pozwoleń na budowę dla budynków zlokalizowanych przy spornej drodze i ocenę czy rzeczywiście doszło do zmiany utrwalonej praktyki rozstrzygania tego rodzaju spraw na danym terenie.

Wojewoda uznał, że planowana inwestycja posiada właściwy dostęp do drogi publicznej. Powyższe skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, co jest podyktowane zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wynikające z tej zasady dwukrotne rozpatrzenie sprawy przez organy administracyjne oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Powyższa zasada nie pozwala na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie mającym zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ organ odwoławczy musiałby w istocie sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do okoliczności mogącej mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, co w rezultacie mogłoby skutkować pozbawieniem wszystkich stron niniejszej sprawy prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez dwie odrębne instancje.

Inwestor złożył sprzeciw od ww. decyzji Wojewody Małopolskiego (sygn. akt II SA/Kr 659/22). Zaskarżyli ją także J. S. G., W. S. G., M. K., J. S. i M. S. (sygn. akt II SA/Kr 660/22).

Inwestor zarzucił naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wydanie w sprawie decyzji kasatoryjnej mimo braku zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, podczas gdy biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy organ II instancji winien w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazał, że decyzja organu I instancji winna być uchylona lecz organ odwoławczy błędnie uznał, zaistnienie przesłanek z art. art. 138 § 2 K.p.a. do wydania decyzji kasatoryjnej, podczas gdy po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. Organ II instancji winien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i orzec co do istoty sprawy.

Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone winno być wykazaniem przez organ odwoławczy, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 691/21).

Pozostali skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych poprzez niesłuszne uznanie, iż planowana inwestycja posiada właściwy dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną w sytuacji, kiedy dostęp do niej nie jest ogólnodostępny i stanowi ona drogę prywatną, przeznaczoną do wyłącznego użytku właścicieli działek składających się na ten pas gruntu, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 35 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż inwestor spełnił konieczne warunki przewidziane dla uzyskania pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu sprzeciwu podkreślili, że sporna droga jest drogą rodzinną o charakterze prywatnym. Znajduje to odzwierciedlenie w przywoływanych przez organ uprzednio wydawanych pozwoleniach na budowę, gdzie nie było sporu pomiędzy poszczególnymi właścicielami co do korzystania z dojazdu, wobec czego uzasadnionym było wydanie decyzji administracyjnych opartych o taki stan faktyczny. Wobec powyższego za całkowicie chybiony argument uznali powoływanie się na uprzednio uzyskane przez właścicieli działek składających się na drogę prywatną zgody administracyjne. Prywatna droga oddzielająca działkę inwestora od działek sąsiednich stanowi własność osób, do których należą nieruchomości położone na północ od przedmiotu inwestycji, w wyniku czego mieli oni zapewniony odpowiedni dostęp do drogi publicznej i ich postępowania administracyjne nie opierały się na żadnej wadzie.

W ich ocenie w niniejszej sprawie sytuacja kształtuje się zgoła odmiennie, albowiem dojazd ma charakter sporny, a inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego do korzystania z prywatnej drogi, co częściowo zostało potwierdzone w toku ustaleń poczynionych przez organ administracyjny.

Postanowieniem z dnia 28 lipca 2022 r. obie te sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Kr 659/22.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pkt 1 odrzucił sprzeciw J. S. i M. S. jako wniesiony po terminie a w pkt 2 oddalił pozostałe sprzeciwy stosownie do art. 151a § 1 P.p.s.a.

Na wstępie Sąd przywołał przepisy prawa regulujące podstawy i tryb orzekania sądu kiedy został wniesiony sprzeciw od decyzji kasatoryjnej (art. 64a, art. 64c § 4, art. 64b § 3, art. 64d § 1, art. 64e i art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm., dalej: P.p.s.a.).

Majac na uwadze podstawy wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 K.p.a. Sąd stwierdził, że przepis ten w okolicznościach niniejszej sprawy został prawidłowo zastosowany.

Sąd zauważył, że wszyscy skarżący posiadają sprzeczne interesy w sprawie i uważają zaskarżoną decyzję kasatoryjną za wadliwą, twierdząc, że powinna zostać wydana decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty. Inwestor uważa, że powinien uzyskać pozwolenie na budowę, a pozostali skarżący – że organ odwoławczy winien wydać decyzję odmowną.

Podkreślił, że zarówno Wojewoda Małopolski, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przy rozpoznawaniu tej sprawy są związane stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 września 2021 r., sygn. II OSK 70/21. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Sąd wskazał, że w uzasadnieniu wymienionego wyroku NSA stwierdził: "Chociaż Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał na posiłkowe stosowanie definicji z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. do oceny projektu budowlanego, to jednak nie uwzględnił w pełni wypracowanej w orzecznictwie interpretacji tego przepisu. Mianowicie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w dużej mierze oparł się na stanowisku wyrażonym w sprawie II OSK 2212/17 bez dostrzeżenia różnic w stanie faktycznym sprawy, a pominął utrwalony w orzecznictwie pogląd, że przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości pośredniego dostępu do drogi publicznej. W konsekwencji przyjmuje się, że w przypadku dostępu pośredniego przez drogę wewnętrzną, nie jest wymagany żaden dodatkowy tytuł prawny do korzystania z niej. Za wystarczającą do wykazania dostępu inwestycji do drogi publicznej uznaje się sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (por. wyroki NSA z dnia 8 października 2008 II OSK 1163/07, z dnia 9 lipca 2009 r. II OSK 1116/08, z dnia 5 sierpnia 2010 r. II OSK 1337/09, z dnia 18 listopada 2010 r. II OSK 1718/09, z dnia 3 listopada 2010 r. II OSK 1625/09, z dnia 25 września 2012 r. II OSK 994/11)".

Ponadto w wyroku NSA wskazano: "Przede wszystkim organ odwoławczy nie zweryfikował oceny organu pierwszej instancji, zgodnie z którą wskazana w projekcie budowlanym droga łącząca teren inwestycji z ulicą [...] nie ma statusu drogi wewnętrznej w sytuacji, gdy z dokumentacji zawartej w aktach wynika, że przedmiotowa droga jest urządzona (jezdnia betonowa) oraz użytkowana i ogólnodostępna. W szczególności istotne znaczenie ma fakt, że sporna droga została wydzielona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i oznaczona symbolem KDW (teren dróg wewnętrznych). (...) Jeżeli w niniejszej sprawie teren inwestycji objęty jest planem miejscowym, to postanowienia tego planu wskazujące na sposób skomunikowania terenów przeznaczonych pod zabudowę z drogą publiczną są wiążące w sprawie pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, że każda działka budowlana powinna mieć planistycznie zapewniony dostęp do drogi publicznej, przy czym dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej może być określony poprzez projektowaną bądź istniejącą drogę wewnętrzną".

Sąd zwrócił uwagę, że wykonując powyższe wskazania Wojewoda Małopolski w zaskarżonej decyzji ustalił: "Na istnienie drogi wewnętrznej wskazują postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która oznaczona w nim jest symbolem "KDW" czyli tereny dróg wewnętrznych. Ten fakt potwierdzają również fotografie przesłane przez W. S. działającego w imieniu inwestora za pismem z 21 listopada 2019 r. (wpływ do organu 29 listopada 2019 r.), na których ukazany jest teren inwestycji wraz z drogą dojazdową i sąsiednią zabudową. Wynika z nich, że droga ta jest rzeczywiście urządzona, a wzdłuż jej biegu znajdują się zabudowania do poszczególnych budynków wraz z ogrodzeniami. Pośrednio na sam fakt istnienia drogi wskazuje treść pisma Urzędu Miasta Z. z 4 marca 2022 r., znak: WDT.7021.37.2022. Tutejszy organ odwoławczy dokonał również wydruku z ogólnodostępnej strony internetowej www.geoportal.gov.pl oraz www.googlemaps.pl, z których wynika, że sporna droga jest urządzona i ma charakter ogólnodostępny, nie jest bowiem odgrodzona od ulicy [...] (drogi publicznej do której przylega), z której bezpośrednio można zjechać na ten teren". Powołano się również na oświadczenia osób fizycznych, które użytkują przedmiotową drogę bez ograniczeń.

Zdaniem organu odwoławczego, przedstawione fakty i dowody wskazują na charakter spornej drogi, która jest drogą wewnętrzną ogólnodostępną.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom J. S. G., W. S. G. i M. K., stosując się do wiążących wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda Małopolski nie mógł uznać, że inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej i w konsekwencji utrzymać w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd za niezasadny uznał zarzut inwestora jakoby istniały podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej i wydania decyzji merytorycznej. Sąd przytoczył treść art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że w decyzji organu I instancji tj. w decyzji Starosty Tatrzańskiego z 7 października 2019 r. nie przeanalizowano wszystkich wskazanych w tym przepisie okoliczności, a negatywne załatwienie wniosku zostało oparte wyłącznie o stwierdzenie braku dostępu inwestycji do drogi publicznej tj. niezgodność z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Sąd podzielił pogląd, że Wojewoda bardzo ogólnikowo wypowiedział się na temat zasady dwuinstancyjności, nie wskazując jakie konkretnie okoliczności wymagają wyjaśnienia przez organ I instancji, niemniej jednak uznał, że nie czyni to zaskarżonej decyzji wadliwą w takim stopniu, by uzasadniało to jej uchylenie. Niewątpliwie zbadanie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisami techniczno – budowlanymi, a także sprawdzenie przedłożonego projektu budowlanego pod kątem kompletności wymaga przeprowadzenia postepowania w znacznym stopniu i nie mieści się to w granicach przewidzianego przez art. 136 K.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przed organem odwoławczym.

W świetle powyższego – mimo pewnych braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że rozstrzygnięcie o charakterze kasatoryjnym w okolicznościach sprwy było uzasadnione.

J. S. G., W. S. G. i M. K. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzucili mu naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. przez niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez niezasadne przyjęcie, iż inwestor spełnił konieczne warunki przewidziane dla uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w przypadku dostępu pośredniego przez drogę wewnętrzną nie jest wymagany żaden dodatkowy tytuł prawny do korzystania z niej, podczas gdy, w kwestii dostępu do drogi publicznej nie jest wystarczający faktycznie istniejący dostęp, ale musi być to dostęp prawmie zagwarantowany, natomiast w realiach sprawy dostęp do drogi publicznej nie jest ogólnodostępny, a szlak drożny stanowi drogę prywatną przeznaczoną do wyłącznego użytku właścicieli działek, na których wydzielono ten pas gruntu i nie jest wykorzystywany przez osoby trzecie;

2. przez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, według których teren oznaczony jest symbolem "KDW" czyli drogi wewmętrzne, a także brak ogrodzenia od drogi publicznej przesądzają ogólnodostępny i wewnętrzny charakter pasa gruntu przeznaczonego pod prywatną drogę, podczas gdy w rzeczywistości charakter i stosunki własnościowe nie mogą być regulowane aktami prawa miejscowego, natomiast samo wydzielenie z nieruchomości części przeznaczonej do przejazdu samochodów do własnych nieruchomości nie przesądza w sposób kategoryczny, czy mamy do czynienia z ogólnodostępną drogą wewnętrzną;

3. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawe budowlane w zw. z § 14 ust. 1-3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – rozporządzenie poprzez niezasadne przyjęcie, iż przedmiotowa inwestycja zgodna jest z przepisami techniczno-budowlanymi, podczas gdy, szlak drożny wskazany przez inwestora – abstrahując od kwestii braku posiadania przez niego tytułu prawnego – nie odpowiada wymaganiom przewidzianym w § 14 rozporządzenia, zgodnie z którym do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m, a droga prywatna wskazana przez inwestora nie spełnia tego warunku, bowiem w niektórych miejscach ma jedynie 3,5 metra.

Na podstwie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i podtrzymanie decyzji organu I instancji w mocy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Nadto skarżącey kasacyjnie wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zawnioskowali też o przeprowadzenie dowodu uzupelniającego z mapy do ustalenia służebności gruntowej z 9 lutego 2022 r. sporządzonej przez mgr inż. P. M. w celu wykazania, że szlak drożny wskazany przez inwestora nie spelnia wymogu co do minimalnej szerokości 4,5 m, o którym mowa w rozporządzeniu. Skarżący kasacyjnie zrzekli się też przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mjącą, w ocenie skarżących kasacyjnie potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasascyjną inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Odnośnie do przeprowadzenia dowodu wskazał, że art. 106 § 3 P.p.s.a. nie ma zastosowania do postępowania przed NSA, bowiem Sąd ten nie prowadzi postępowania dowodowego, nie ustala stanu faktycznego i nie ma kompetencji w tym zakresie. Ocenia jedynie legalność zaskarżonego orzeczenia przez pryzmat postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. NSA rozpatrywał skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Wobec tego okoliczność zrzeczenia się przez skarzących kasacyjnie przeprowadzenia rozprawy nie miała znaczenia dla trybu rozpozania sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna J. S. G., W. S. G. i M. K. nie zasługuje na uwzględnienie.

Zauważyć należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi ona o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzenia postępowania). Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod wzgledem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podkreślić należy, że przedmiotem rozważań Sądu I instancji powinny być wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej. Ocena Sądu I instancji w ramach badania zasadności wniesionego sprzeciwu powinna ograniczać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W myśl postanowień art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie NSA, żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie odnosi się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 151a § 1 P.p.s.a. poprzez uzanie, że w okolicznościach sprawy wydanie decyzji kasatoryjnej było wadliwe. Zatem uznać należy, że skarżący kasacyjnie nie kwestionują wydania przez Sąd wyroku oddalającego sprzeciw, w którym Sąd nie dostrzegł naruszenia przez organ przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 K.p.a. Nie jest tym samym kwestionowana istota wydanego wyroku, który miał ocenić czy organ wydając decyzje kasatoryjną uczynił to zgodnie z wymogami z art. 138 § 2 K.p.a.Skoro tak to uznać należało, że nie wystąpiły podstawy, które miałyby uzasadniać uchylenie zaskarżonego wyroku wydanego na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.

Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że organy prowadząc postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie działają w warunkach związania wskazaniami Sądu z prawomocnego wyroku NSA z 17 września 2021 r. sygn. akt II OSK 70/21 (art. 153 P.p.s.a.). Powoduje to, że jeśli stan faktyczny nie uległ zmianie oraz nie zmieniły się mające zastosowanie w sprawie przepisy, to zarzuty odnośnie wadliwości uznania spornej drogi za drogę wewnętrzną podnoszone w skardze kasacyjnej będą także nieskuteczne na etapie postępowania przed organami. Kwestia uznania ww. drogi za drogę wewnętrzną została już prawomocnie wyjaśniona i kwestionowanie tej oceny będzie bezzasadne.

Zdaniem NSA, Sąd słusznie uznał, że wydanie decyzji kasatoryjnej w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej jako ustawa Prawo budowlane) było uzasadnione albowiem w prowadzonym dotychczas poistępowaniu organy administracji nie przeprowadziły pełnego postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę. Jak słusznie zauważa organ odwoławczy organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazując wyłącznie na brak wykazania przez inwestora spełnienia przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane – dostępu inwestycji do drogi publicznej § 14. Ta kwestia została ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta przez NSA wyrokiem z 17 września 2021 r. sygn. akt II OSK 70/21, gdzie stwierdzono, że przez zapewnienie nieruchomości pośredniego dostępu do drogiu publicznej, o którym mowa w art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem, należy rozumieć dwa alternatywne sposoby wykazania takiego dostępu. NSA zauważył, że w przypadku dostępu pośredniego przez drogę wewnetrzną, nie jest wymagany żaden dodatkowy tytuł prawny do korzystania z niej. Za wystarczającą do wykazania dostępu inwestycji do drogi publicznej uznaje się sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. Sąd przesądził, że na charakter drogi sąsiadującej z nieruchomością, na kórej ma być realizowana inwestycja, prowadzącej do drogi publicznej ul. [...], jako drogi wewnętrznej wskazuje to, że przedmiotowa droga jest urządzona (jezdnia betonowa) oraz użytkowan i ogólnodostępna, a w szczególności w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestzrennego została oznaczona jako KDW (teren dróg wewnętrznych). NSA wskazał, że jeżeli teren inwestycji w niniejszej sprawie objęty jest planem miejscowym, to postanowienia tego planu wskazujące na sposób skomunikowania terenów przeznaczonych pod zabudowę z droga publiczną są wiążące w sprawach pozwolenia na budowę. Każda działka budowlana powinna mieć zapewniony planistycznie dostęp do drogi publicznej, przy czym dostęp ten może zostać określony poprzez projektowaną bądź istniejąca drogę wewnętrzną.

Wobec powyższego organ odwoławczy rozpatrując ponownie odwołanie inwestora po wyroku NSA uchylającym zaskarżony wyrok (oddalający skargę na decyzję odmowną) i uchylający zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego był związany podlądem prawnym wyrażonym w ww. wyroku NSA stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. Przesądzone zostało, że droga sąsaidująca z terenem inwestycji może być uznana za drogę wewnętrzną, nie jest konieczne wykazanie przez inwestora żadnego tytułu prawnego do kożystania z tej drogi dla wykazania, że inwestycja ma dostępdo drogi publicznej. Zatem organ odwoławczy kierując się powyższymi wskazaniami przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie uznania sąsiadującej drogi za drogę wewnętrzną i doszedł do wniosku, że sporna droga ma charakter drogi wewnętrznej ogólnodostępnej.

Niestety organ odwoławczy nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji i wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) bowiem postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie odnosiło się w żaden sposób do pozostałych przesłanek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, które wskazane zostały wymienione w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Słusznie zauważa Sąd I instancji, że Starosta Tatrzański w decyzji z 7 października 2019 r. nie przeanalizował wszystkich wskazanych w tym przepisie okoliczności, a negatywne załatwienie wniosku zostało oparte wyłącznie o stwierdzenie braku dostępu inwestycji do drogi publicznej tj. niezgodność z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skoro organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie odpowiadającym podstawom wydnia decyzji o pozwoelniu na budowę określonym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to nie można było uznać, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania (postępowania o wydanie decyzji o pozwoelniu na budowę) i że wyjaśniono wszystkie okoliczności sprawy mające wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ I instancji będzie zobowiązany wziąć pod uwagę pozostałe wymogi wydania decyzji o pozwoelniu na budowę i po ich ocenie wydać stosowene rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić w takim zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 K.p.a. bowiem zakrese i charakter koniecznego do przeprowadzenia postępowania wykraczał poza jego kompetencje bowiem trudno uznać, że przeprowadzenie postępowania wyjasniającego w powyższym zakresie za organ I instancji uznać można za jego uzupełnienie. Tak szeroki zakres postępowania wymaga przeprowadzenia od początku określonych dowodów i poczynienia koniecznych ustaleń, co wykracza poza pojęcie uzupełnienia postępownia. Wobec tego Sąd I instancji słusznie przyjął za organem odwoławczym, że w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpiły przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. do wydania decyzji kasatoryjnej. Dopiero po dokonaniu ustaleń odpowiadających treści art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane będzie możliwe wydanie pozwolenia na budowę ewentualnie innego rozstrzygnięcia stosownie do przepisów ustawy Prawo budowlane. Zatem podstawą do wydania decyzji kasatoryjnej były ewidentene braki w przeprowadzonym dotychczas przez organy postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego nie można było uznać, że organiczony zakres postępowania organu I instancji odpowiada zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Organ I instancji nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie a zatem organ odwoławczy nie mógł zastąpić go w tym zakresie bowiem naruszałoby to ww. zasadę.

Słuszna jest konstatacja Sądu I instancji, że zbadanie zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisami techniczno – budowlanymi, a także sprawdzenie przedłożonego projektu budowlanego pod kątem kompletności wymaga przeprowadzenia postepowania w znacznym stopniu i nie mieści się to w granicach przewidzianego przez art. 136 K.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przed organem odwoławczym.

Odnośnie do wniosku skarżących kasacyjnie o przeprowadzenie uzupelniającego dowodu z dokumentów w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez dowód z mapy do ustalenia służebności gruntowej z 9 lutego 2022 r. sporządzonej przez mgr inż. P. M., wskazać należy, że NSA oceniając legalność zaskarżonego wyroku oddalającego sprzeciw nie przeprowadza żadnego postępowania dowodowego odnośnie do ustaleń w sprawie albowiem przedmiotem jego oceny jest wyłącznie kwestia procesowa, to jest czy Sąd ocenił prawidłwo, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasatoryjej z art. 138 § 2 K.p.a. Skoro nie bada się meritum sprawy, to tym bardziej nie przeprowadza się żadnych dowodów uzupełniających z dokumentów rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw.

Wobec powyższego uznać należy, że Sąd I instancji oddalając sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. postąpił prawidłowo bowiem w istocie braki w postępowaniu organu I instancji uprawniały organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej. Dotychczasowe ustalenia odnośnie do dostępu inwestycji do drogi publicznej były niewystarczające dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę i z tego powodu stanowiły o naruszeniu przepisów postępowania przy jednoczesnym uznaniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. było uzasadnione.

Z powyższych względów, uznając, że Wojewoda Małopolski miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, a Sąd do oddalenia sprzeciwu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.