Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2361/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9a, art. 4 pkt 9 i 9b1, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 133 § 1, art. 153, art. 145 § 1 pkt 1lit. a i c, art. 141 § 4 w zw. z art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pk 2, art. 156 § 1, art. 17 pkt 2, art. 19
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia WSA del. Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Fundacji im. [...] z siedzibą w P. - C. i Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1952/11 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] S.A. w W. na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych i na rzecz Fundacji im. [...] z siedzibą w P.-C. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1952/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia[...] maja 2006 r. nr [...] , stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...] odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 r. [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie zwróciła się o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji Ministra Budownictwa i Ministra Transportu i Budownictwa, zarzucając im naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, iż wymienieni wyżej Ministrowie są organami właściwymi do stwierdzenia nieważności decyzji PRN z dnia [...] czerwca 1973 r., a zatem nie zostały naruszone przepisy o właściwości. Dla potwierdzenia faktu braku naruszenia właściwości wskazał, iż decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. wydane zostały z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2005 r. sygn. akt I SA 2422/03, którym uchylono decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r. wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia[...] czerwca 2003 r., która również została tym wyrokiem uchylona. Decyzje te zostały wydane w tej samej sprawie administracyjnej.

Organ nadzorczy podał następnie, że choć WSA wyrokiem z dnia 12 lipca 2005 r. uchylił zaskarżone decyzje PUMiRM, to jednak w ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu nie podniósł zarzutu naruszenia właściwości rzeczowej. Natomiast w wyniku zastosowania się organu do oceny prawnej zawartej w tymże wyroku wydane zostały decyzje Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. oraz Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r.

[...] Spółka Akcyjna złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. Spółka zakwestionowała sposób rozumienia przez Ministra uchwały NSA z dnia 15 kwietnia 1996 r. sygn. akt OPK 9/96., podnosząc, że uchwalono w niej jedynie, iż SKO nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej dotyczącej gruntu nie będącego własnością komunalną. Nadto spółka podniosła, że nieuprawnione jest twierdzenie Ministra Infrastruktury, że walor powagi rzeczy osądzonej mają kwestie nieporuszone w uzasadnieniu w/w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu podniósł, że dla oceny legalności zakwestionowanych decyzji nadzorczych istotne znaczenie ma wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r. sygn. akt I SA 2422/03. Wyrok ten uchylający wcześniejsze decyzje nadzorcze PUMiRM stosownie do art. 153 p.p.s.a. wiąże w niniejszej sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku tym Sąd nie zakwestionował właściwości Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, choć w przypadku zaistnienia tej przesłanki winien stwierdzić nieważność decyzji. W niniejszej sprawie o właściwości organu do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, wydanego na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przesądza to, czyją własność stanowi obecnie przedmiotowa nieruchomość. O właściwości Ministra Infrastruktury w takim stanie faktycznym przesądza ugruntowany pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1996 r. sygn. akt OPK 9/96. Natomiast w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPS 7/00, ONSA 2000/4/139 stwierdzono, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jest właściwe, jeżeli ocena legalności dotyczy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie a nieruchomość stanowi mienie komunalne. Ponadto kwestia właściwości organów do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie została rozstrzygnięta przez Prezesa Rady Ministrów w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 1999 r. Nr [...] rozstrzygającym negatywny spor o właściwość pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, poprzez wskazanie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, którego następcą prawnym w wyniku licznych przekształceń organizacyjnych jest obecnie Minister Infrastruktury, jako organu właściwego w sprawie. Stanowisko to zostało poparte przez sądy administracyjne np. w wyrokach: NSA z dnia 13 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1241/04, WSA z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt I SA 1333/02 i innych. Prawidłowo więc organ nadzorczy stwierdził w zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., biorąc pod uwagę treść w/w uchwał NSA z dnia 15 kwietnia 1996 r. i z dnia 5 czerwca 2000 r. oraz postanowienia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 1999 r., iż organem właściwym do oceny legalności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1973 r. w trybie art. 156 k.p.a. był Minister Transportu i Budownictwa, a następnie Minister Budownictwa, bowiem nieruchomość ta stanowi mienie Skarbu Państwa.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka Akcyjna [...] z siedzibą w W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 6 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a., twierdząc, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji PRN m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1973 r. jest Wojewoda i uznał za nieupawnione twierdzenie, że walor powagi osądzonej mają kwestie nieporuszone w uzasadnieniu wyroku WSA z 12 lipca 2005r.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

Fundacja im. [...] z siedzibą w G.– w piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2012 r. wniosła o oddalenie skargi podnosząc, iż za organ wyższego stopnia w niniejszej sprawie nie mógł zostać uznany wojewoda. Uczestniczka postępowania podzieliła też stanowisko Ministra w kwestii znaczenia wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r. dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.), dalej p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdził, że dla rozstrzygnięcia istotne znaczenie ma odpowiedź na dwa pytania: kto był w dacie wydawania decyzji przez Ministra Budownictwa i Ministra Transportu i Budownictwa, czyli odpowiednio w dniu [...] maja 2007 r. i w dniu [...] maja 2006 r., organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1973 r. odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, oraz jaki wpływ na ustalenie właściwego organu może mieć wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r. wydany w sprawie I SA 2422/03.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że punktem wyjścia do dalszych rozważań jest konstatacja, że organ który wydał "pierwotną" decyzję z dnia [...] czerwca 1973 r. – Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy – już nie istnieje. W takiej sytuacji doktryna i orzecznictwo w przeważającej części stoją na stanowisku, że w celu ustalenia organu wyższego stopnia należy najpierw ustalić, jaki organ obecnie jest kompetentny do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju i po ustaleniu takiego organu, należy ustalić organ wyższego stopnia na ogólnych zasadach (art. 17 k.p.a.).

Ponadto Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że inne stanowisko w tej kwestii zajął Sąd Najwyższy w sprawach dotyczących decyzji wywłaszczeniowych, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293) stwierdził, iż "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. (...) Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania." Oznacza to, zdaniem SN "że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji w 1968 r. był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P. jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 KPA." Pogląd taki, w tego typu sprawach, jest akceptowany w orzecznictwie NSA już od kilkunastu lat (por. np. orzeczenia NSA: z dnia 17.10.1998 r. IV SA 2077/98; z dnia 8.12.2003 r. I SA 884/02; z dnia 16.02.2011 r. I OSK 585/10; z dnia 10.08.2011 r. I OSK 1398/10).

Sąd I instancji uznał, że skoro niniejsza sprawa nie dotyczy wywłaszczenia, to należy przychylić się do pierwszego stanowiska, jako bardziej powszechnego i uniwersalnego. Nie ma przy tym konieczności uwzględniania zasady pewności prawa z którą niewątpliwie należałoby się liczyć, mając na względzie kilkunastoletnie orzecznictwo, gdyby chodziło o wywłaszczenie. Skoro decyzja Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 7 czerwca 1973 r. wydana została w oparciu o art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 – dalej: dekret warszawski), to należy ustalić, jaki organ był właściwy w latach 2006 – 2007 do wydania decyzji w tego typu sprawach, w sytuacji, gdy chodzi o grunt będący własnością Skarbu Państwa, a następnie ustalić organ wyższego stopnia. Sięgnięcie do aktualnego (na datę wydania decyzji nadzorczych) stanu prawnego jest w takiej sytuacji niezbędne, gdyż jak skonstatowano wyżej Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy jako organ już nie istnieje i nie jest wymienione w art. 17 k.p.a.

Następnie Sąd Wojewódzki podał, że podstawę właściwości (kompetencji) organów do rozstrzygania wniosków złożonych przez byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa art. 4 pkt 9 i 9b1 oraz art. 11 ust. 1 i art. 9a tej ustawy. W tym miejscu przywołano uchwałę NSA z dnia 15 kwietnia 1996 r. OPK 9/96 (ONSA 1997/1/7). W takim stanie rzeczy organem właściwym do wydania decyzji w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego (jeśli chodzi o grunt Skarbu Państwa), zarówno w latach 2006 – 2007 jak i obecnie, jest Prezydent m. st. Warszawy (art. 4 pkt 9 i 9b1 oraz art. 11 ust. 1 u.g.n.), a organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 9a u.g.n.), przy czym właściwość organu wyższego stopnia jest tu ukształtowana przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a. Ponieważ decyzja Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1973 r. stała się ostateczna w I instancji (nie została zaskarżona odwołaniem), to organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a., właściwym do stwierdzenia jej nieważności, powinien być wojewoda.

Sąd I instancji - odnosząc się do kwestii, czy w zaistniałej sytuacji na ocenę właściwości organu wyższego stopnia może mieć wpływ treść wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r. wydanego w sprawie I SA 2422/03 - wskazał, że uchylając decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r. oraz z dnia [...] czerwca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lipca 2005 r. I SA 2422/03 w żaden sposób nie odniósł się do właściwości organu w kontrolowanej sprawie. Nie było to ani zarzutem skargi, ani z urzędu sąd tej okoliczności nie rozważał. Uchylenie zaskarżonych decyzji nastąpiło z uwagi na niewyjaśnione okoliczności, odnośnie do prawidłowego doręczenia decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego. Trudno więc w takiej sytuacji uznać, że wyrok uchylający zaskarżone decyzje zawierał ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.) odnośnie do właściwości organu nadzorczego, a tym samym, że ocena taka korzysta z powagi rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.).

Sąd I instancji stwierdził, również, że właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1973 r., powinien być wojewoda. Decyzje w tym przedmiocie wydane przez organy na szczeblu Ministra (Budownictwa oraz Transportu i Budownictwa) naruszają więc przepisy o właściwości (art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 9 i 9b1 oraz art. 11 ust. 1 i art. 9a u.g.n.). Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. oraz decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. narusza w takiej sytuacji art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż przepis ten ma charakter materialny, jako podstawa rozstrzygnięcia organu nadzoru.

Odnosząc się do powoływanych przez Ministra Infrastruktury orzeczeń sądów administracyjnych, które miałyby potwierdzać jego tezę o właściwości organu wyższego stopnia na szczeblu ministerialnym, Sąd I instancji wskazał, że część z tych orzeczeń, jak choćby wyrok NSA z 13 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1241/04, został wydany w innym stanie prawnym. Część zaś, jak choćby wyrok w sprawie I OSK 178/06, nie zawiera rozważań na temat właściwości organu, choć jej nie kwestionuje a zatem trudno się odnieść do takiego stanowiska.

Sąd Wojewódzki wskazał, że obecnie powszechne jest stanowisko, iż w przypadku, gdy grunt dawnej nieruchomości warszawskiej stanowi własność Skarbu Państwa, to organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta m. st. Warszawy, jest Wojewoda Mazowiecki, jeśli idzie o sprawy z wniosków dawnych właścicieli, składanych w trybie art. 7 dekretu warszawskiego. Potwierdzają to choćby wyroki NSA wydane w sprawach I OSK 379/11 i I OSK 1909/10.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego przez:

- błędną wykładnię art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 ze zm.) - dalej u.g.n.- w związku z art. 157 § 1 k.p.a., oraz art. 7 ust. 2 dekretu dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) poprzez uznanie, że Wojewoda Mazowiecki jest organem wyższego stopnia w postępowaniach nadzorczych dotyczących gruntów warszawskich w sytuacji gdy organem dekretowym było Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy,

- błędną wykładnię art. 157 § 1 w związku art. 17 pkt 2 k.p.a. polegającą na uznaniu, że organem wyższego stopnia właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy jest Wojewoda Mazowiecki,

- błędne zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy przepisów art. 4 pkt 9 i

9b1, art. 9a i art. 11 ust. 1 u.g.n. jako właściwych dla prawidłowego ustalenia organu nadzoru w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1973 r. wydanej na podstawie dekretu,

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Minister zarzucił naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu wniosków w sposób wybiórczy i powierzchowny traktujących materiał dowodowy oraz treść uzasadnienia zawartego w przedmiotowych decyzjach z dnia [...] sierpnia 2011 r. i z dnia [...] sierpnia 2010 r., a nadto poprzez sformułowanie oceny prawnej na podstawie błędnych ustaleń stanu prawnego niniejszej sprawy, nie mającego odzwierciedlenia w materiale dowodowym,

- art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że kwalifikowane przesłanki nieważności zawarte w art. 156 § 1 k.p.a. nie podlegają ocenie sądu administracyjnego z urzędu w prowadzonym postępowaniu sądowym, a brak w uzasadnieniu wydanego wyroku oceny w zakresie tych przesłanek jest równoznaczne z pominięciem ich przez sąd,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. art. 17 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a., art. 9a u.g.n. polegające na tym, że Sąd zarzucił naruszenie powołanych przepisów podczas gdy w postępowaniu przed organem nie doszło do naruszenia przepisów dotyczących właściwości organu, które to naruszenia mają istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, która ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy.

Mając na uwadze powyższe podstawy kasacyjne Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła również Fundacja[...] z siedzibą w G. zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. zasady pewności prawa (stabilności stosunków prawnych), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w braku jego zastosowania, wobec uznania, iż mimo ugruntowanej linii orzecznictwa dotyczącej organów właściwych do rozpoznawania spraw tzw. "gruntów warszawskich", zasada ta nie obowiązuje w przedmiotowej sprawie;

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ - na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] oraz decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 9 i 9b1 oraz art. 11 ust. 1 i art. 9a u.g.n., mimo iż Minister Infrastruktury (obecnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wcześniej Minister Budownictwa i Minister Transportu i Budownictwa) jest organem właściwym do prowadzenia postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy o odmowie przyznania prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) w przypadku gdy nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż wydanie ww. decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. - mimo, iż naruszenie tego przepisu zaskarżoną decyzją nie miało miejsca, jako że decyzja ta została wydana przez organ właściwy w sprawie;

- art. 153 p.p.s.a., poprzez nieuznanie związania organów administracji oraz sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA 2422/03, w zakresie w jakim wyrokiem tym rozstrzygnięto o właściwości organów administracyjnych.

W oparciu o te podstawy skarżąca kasacyjnie Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu, względnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy. Wniosła także o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozstrzygniecie sprawy jak to wskazał już Sąd Wojewódzki zależy od odpowiedzi na dwa pytania: po pierwsze kto był w dacie wydawania decyzji przez Ministra Budownictwa i Ministra Transportu i Budownictwa, czyli odpowiednio w dniu [...] maja 2007 r. i w dniu [...] maja 2006 r., organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1973 r. odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, po drugie jaki wpływ na ustalenie właściwego organu miał wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r. wydany w sprawie I SA 2422/03. Sąd pierwszej instancji szukając odpowiedzi na te pytania doszedł do wniosku, że organem właściwym był wojewoda a wskazany wyrok nie wiązał Ministra Budownictwa i Ministra Transportu i Budownictwa co jego właściwości do rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący kasacyjnie Minister i Fundacja w przytoczonych wyżej podstawach kasacyjnych podważają to stanowisko Sądu twierdząc, że właściwym do rozstrzygnięcia był Minister Budownictwa i Minister Transportu i Budownictwa co wynika także z wyroku WSA z 12 lipca 2005 r.

W pierwszej kolejności należy poszukać odpowiedzi na drugie ze wskazanych pytań. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracji oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Pomimo bowiem użycia w art. 153 p.p.s.a. pojęcia "orzeczenie" chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Należy też zwrócić uwagę na treść art. 171 p.p.s.a. w myśl którego prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osadzonej "tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia". Z kolei art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał ale również inne sady i inne organy państwowe a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko NSA, przydatne do jej rozstrzygnięcia, wyrażone w uzasadnieniu uchwały z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu.

Przekładając powyższe na realia niniejszej sprawy, dla jej rozstrzygnięcia należy ustalić czy WSA w Warszawie w wyroku z 12 lipca 2005 r. objął zakresem rozpoznania i orzekania właściwość Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji PRN m. st. Warszawy z [...] czerwca 1973r. odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] , bowiem decyzje Ministra Budownictwa i Ministra Transportu i Budownictwa, czyli odpowiednio z dnia[...] maja 2007 r. i z dnia [...] maja 2006 r., stwierdzające nieważność decyzji dekretowej z dnia [...] czerwca 1973r. były wydane w wyniku uwzględnienia skargi na poprzednią wydana w tej sprawie decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r. wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2003 r. W powyższym wyroku Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ naczelny, którego działanie poddane zostało ocenie, przepisów postępowania administracyjnego dotyczących właściwości organu. Nie poruszył też tej kwestii w uzasadnieniu wyroku, właściwość organu nie była także podważana przez strony, także w skardze.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sadów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Przy czym rozpoznając sprawę sąd powinien mieć na uwadze przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji może uwzględnić skargę nawet, gdy strona nie podniesie zarzutów np. braku właściwości organu, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Z powyższego wynika, że Sądy administracyjne, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, są zobowiązane wziąć pod rozwagę wszelkie naruszenia prawa wynikające ze wszystkich okoliczności ujawnionych przed sądem na dzień orzekania w sprawie. Sąd działając w myśl powyższego przepisu, z urzędu sprawdza przede wszystkim, czy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są dotknięte którąś z kwalifikowanych wad nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z przesłanek nieważności, którą sąd administracyjny bierze pod uwagę z urzędu jest tak obecnie jak i w dacie podjęcia wyroku przez WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2005r. przesłanka wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości wskazana w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujących, zaś organ z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości, co wynika wprost z art. 19 k.p.a. Dlatego, szczególnie gdy o prawach do nieruchomości rozstrzyga organ niewłaściwy, który nie posiada kompetencji, decyzje wydane przez ten organ dotknięte są wadą nieważności, wobec których istnieje wręcz nakaz eliminowania ich z obrotu prawnego. Zatem słusznie zarzucają skarżący kasacyjnie, że w okolicznościach niniejszej sprawy niepodobna przyjąć, iż zasada ta szczególnie kwestia właściwości organu, uszła uwadze WSA podejmującego przedmiotowy wyrok z 12 lipca 2005r.

Ponadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w przypadku stwierdzenia braku właściwości organu sąd administracyjny jest zobligowany do uwzględnienia wniesionej skargi i stwierdzenia nieważności decyzji. Gdyby zatem WSA `w Warszawie rozpoznając skargę uznał, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast był organem niewłaściwym w sprawie to inna byłaby treść wyroku Sądu, nie uchyliłby zaskarżonej decyzji lecz stwierdziłby nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Skoro Sąd tym wyrokiem tylko uchylił zaskarżoną decyzję nakazując temu organowi przeprowadzenie ponownego postępowania z poleceniem dokonania przez ten organ konkretnych czynności wskazanych w uzasadnieniu wyroku, to tym samym stwierdził on, że organ wydający decyzję w tej sprawie był organem właściwym, zatem w związku ze zmianami organizacyjnymi administracji rządowej i przejęciem zadań Prezesa UMiRM przez Ministra Transportu i Budownictwa a następnie przez Ministra Budownictwa to organy te były właściwe w sprawie prowadzonego w trybie nadzoru postępowania nieważnościowego.

Podsumowując tę część rozważań należy uznać, za usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 153 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nawet w przypadku uznania za słuszne stanowiska Sądu pierwszej instancji co do braku związania organów administracji wyrokiem WSA` w Warszawie, właściwość Ministra Transportu i Budownictwa i Ministra Budownictwa należałoby uznać na podstawie przepisów regulujących właściwość rzeczową w tego typu sprawach, wskazanych poniżej. Nietrafne bowiem jest też stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej drugiej kwestii, bowiem Sąd ten uznał, że właściwym był wojewoda. Istota problemu sprowadza się do tego który z organów administracji z tzw. pionu rządowego - wojewoda czy odpowiedni minister (bowiem w sprawie nie jest kwestionowane, że nie jest właściwe SKO ze względu na to iż przedmiotowa nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa) jest właściwy w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, wydanej przez byłe Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy. Przy czym należy podkreślić, że Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy na dzień wydania decyzji dekretowej [...] czerwca 1973r. było organem wykonawczym i zarządzającym władzy państwowej stopnia wojewódzkiego co wynika z przepisów art. 12 i 38 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14 z 1950r., poz. 130). Kompetencje tego organu przeszły zgodnie z ustawą z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o radach narodowych na terenowe organy administracji państwowej szczebla wojewódzkiego ( Dz. U. Nr 47 z 1973r. , poz. 276). Przy czym w miejsce Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie terenowym organem stopnia wojewódzkiego został Prezydent Warszawy. Stan ten uległ zmianie z dniem 27 maja 1990r. kiedy to do właściwości wojewodów przeszły m.in. kompetencje należące uprzednio do terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego (art. 53 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach administracji rządowej ogólnej Dz. U. Nr 21, poz. 123).

Należy zauważyć, że w myśl zasady, wyrażonej w art. 157 § 1 k.p.a., organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Z kolei, w art. 17 k.p.a. wskazane są kryteria, określające organy wyższego stopnia w obowiązującym systemie prawnym. Wątpliwości, co do kompetencji organu do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają jednak, gdy decyzja kontrolowana została wydana w przeszłości przez organ, który w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych został zniesiony lub zreformowany a taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie.

Podkreślić wypada, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że wyżej podniesiona kwestia stanowi zagadnienie bardzo skomplikowane i budzące wątpliwości. Kompetencja organu nadzoru w tego rodzaju sprawach nie jest bowiem zazwyczaj rzeczą wynikającą wprost z konkretnego przepisu prawa, ale musi być ona wywiedziona drogą wykładni. Nie została również wypracowana dotąd jednolita, generalna zasada ustalania organu wyższego stopnia do rozpatrywania spraw o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ już nie istniejący. Choć były wielokrotnie podejmowane przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, odnoszące się do poszczególnych kategorii tego rodzaju spraw, takiej uniwersalnej zasady jednak nie wypracowano. Wynika to ze stopnia skomplikowania materii w poszczególnych rodzajach spraw, w tym m. in. przepisów stanowiących podstawę wydania kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji oraz uregulowań, odnoszących się do usytuowania i kompetencji poszczególnych organów w całym systemie organów administracji publicznej.

Należy też zauważyć, że problematyka dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji ale wywłaszczeniowych, wydanych przez byłe prezydia wojewódzkich rad narodowych - w zakresie właściwości organu do prowadzenia postępowania nadzorczego - doczekała się bogatego i – co jest niezmiernie ważne – jednolitego orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślenia bowiem wymaga, że owa jednolitość orzecznictwa jest wartością samą w sobie, gdyż sprzyja pewności i stabilności orzecznictwa, a to w oczywisty sposób przekłada się na umacnianie wartości konstytucyjnych wypływających z przepisów art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zaakcentować też wypada, że omawiana problematyka była już przedmiotem wielu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których Sąd ten rozstrzygał o zasadności skarg kasacyjnych w sprawach na decyzje nadzorcze (merytoryczne) Ministra, wydane w stosunku do decyzji orzeczonych przez prezydia rad narodowych i nie dopatrzył się w nich naruszenia przepisów kompetencyjnych (vide np. wyroki z dnia: 7 lipca 1993 r., sygn. akt I SA 116/93, 14 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 159/08, 18 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 840/09, 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1398/10, 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 585/10). W kilku natomiast sprawach, Naczelny Sąd Administracyjny wprost wypowiedział się na ten temat (vide np. wyroki z dnia: 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 984/11, LEX nr 1217381, 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1462/11, LEX nr 1366429, 10 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2762/12, 17 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1287/12 i 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1467/12). W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że zasada, wynikająca z art. 157 § 1 k.p.a., iż określenie organu wyższego stopnia następuje w odniesieniu do organu, który wydał kontrolowaną decyzję, powinna generalnie mieć także zastosowanie w przypadku zniesienia organu, który je wydał. Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby od tej zasady odstąpić, jeśli nadal istnieje organ wyższego stopnia, który istniał w dacie wydawania kwestionowanej decyzji. Stanowisko to podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie i należy je zastosować w sprawach dotyczących odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej.

Nie ulega też wątpliwości, że aktualna struktura ustrojowa administracji publicznej przewiduje w systemie ustrojowym kompetencję ministra do prowadzenia postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 w związku z art. 5 § 2 pkt 3 i 4 k.p.a.) a to daje podstawę do uznania właściwości ministra rzeczowo właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji zniesionych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego. Podstawą ustalenia w tym przypadku właściwości instancyjnej jest ustalenie organu wyższego stopnia wobec organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a nie aktualnie obowiązujące rozwiązania prawne w zakresie właściwości rzeczowej rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w trybie zwykłym (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OPS 1/12, ONSAiWSA 2012, z. 4, poz. 60).

Zatem twierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że w doktrynie i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w przeważającej części prezentowana jest metoda, polegająca na ustalaniu organu wyższego stopnia dla organu już nieistniejącego, poprzez określenie - w oparciu o aktualne przepisy, obowiązujące w dacie orzekania – organu w kwestii stwierdzenia nieważności, który obecnie jest właściwy do orzekania w sprawie, w której została wydana kwestionowana decyzja a następnie ustalenie organu wyższego stopnia dla tego właśnie organu i - z tej tylko przyczyny - metoda ta powinna mieć także zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, nie było uzasadnione. W tym więc kontekście, twierdzenie skarżących kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 9 i 9b', art. 9a i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 9a tej ustawy w zw. z art. 17 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu, bo w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przyjął, że w sprawie powinny być zastosowane powołane przepisy ustawy gruntowej, jest zasadne. Bowiem jako nietrafne należy ocenić, bezpośrednie przełożenie sposobu ustalania organu obecnie właściwego w zakresie rozpatrzenia wniosku dekretowego na grunt postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego jest orzeczenie istniejące w obrocie prawnym, wydane przez konkretny ówczesny organ administracji państwowej, na podstawie wówczas obowiązujących przepisów prawa. Zasadnym jest zatem zachowanie ciągłości w hierarchii organów administracji orzekających w stosunku do orzeczeń wydanych co prawda przez nieistniejące obecnie organy, ale orzeczeń funkcjonujących w obiegu prawnym i tworzących określony stan prawny nieruchomości warszawskich. Zachowanie następstwa prawnego organów wówczas orzekających wymaga zatem jak słusznie wskazał na to Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 września 1998r w sprawie o sygn. akt II RN 83/98 odwołania się do przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji dekretowej, skoro decyzja wydana w trybie dekretu jest decyzją obowiązującą i wiążącą strony, zatem wyłączona jest możliwość oceny jej legalności na podstawie innych przepisów prawa, aniżeli przepisów, które zastosowano do jej wydania.

Jednak podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia problemu właściwości organu w niniejszej sprawie ma obecnie stanowisko, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 17 kwietnia 2012r. (sygn. akt. II OPS 1/12) w kwestii ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. Sformułowana w tej uchwale reguła, że organ właściwy ustala się na podstawie art. 157§ 1 i art. 17 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wydanej przez organ administracyjny który obecnie nie istnieje. Oznacza to, że wyżej przedstawione stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z 3 września 1998r., odrzucone przez Sąd pierwszej instancji, wyraźnie potwierdzające co do zasady, że właściwość organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania decyzji (a nie w dacie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji) znajduje też zastosowanie w niniejszej sprawie. Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność podnoszona przez Sąd pierwszej instancji, że stanowisko SN wyrażono na gruncie sprawy wywłaszczeniowej. Problemem na który zwrócił uwagę SN i który jest wspólny tak dla spraw wywłaszczeniowych jak i dla spraw dotyczących tzw. gruntów warszawskich, jest bowiem ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do nieistniejącego obecnie (choć tego samego w obu sprawach) organu administracji.

Należy zatem uznać, że trafne jest twierdzenie skarżących kasacyjnie, że skoro o odmowie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania do gruntu nieruchomości warszawskiej orzekał organ stopnia wojewódzkiego tj. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, to organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. będzie zawsze właściwy minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. a nie wojewoda. Wprawdzie zniesiony został organ który wydał zakwestionowaną decyzję ale wciąż istnieje organ który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Organ ten funkcjonuje nadal w strukturze organów administracji publicznej i posiada kompetencje merytoryczne rozstrzygania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto powyższy wyrok Sądu Najwyższego ukształtował pewną praktykę i praktyka ta była niezmienna na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia. Nie zaszły żadne przesłanki, które uzasadniałyby zmianę tej praktyki stosowanej także w sprawach dotyczących decyzji odmawiających przyznania własności czasowej. Takich przekonywujących przesłanek nie podał również Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, poza wskazaniem, że stanowisko przeciwne jest bardziej powszechne i uniwersalne, czemu przeczy choćby ostatnie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego - przykładowo wskazana już uchwała w sprawie II OPS 1/12 oraz wyroki w sprawach o sygn. akt I OSK 1637/12 i I OSK 1151/13.

Należy również wskazać, że skoro przedmiotową decyzję z dnia [...] czerwca 1973r. o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego wydało PRN m.st. Warszawy a więc organ stopnia wojewódzkiego w ówczesnym systemie organów administracji państwowej, to sprzeczne z istotą postępowania nadzorczego jest wskazanie Wojewody Mazowieckiego, jako organu właściwego do oceny legalności decyzji wydanej w 1973 r. przez organ tego samego stopnia. Wolą ustawodawcy było, aby organem nadzorczym w stosunku do organu którego rozstrzygniecie poddano ocenie legalności w trybie art. 156 k.p.a. był organ wyższego stopnia w stosunku do organu którego rozstrzygnięcie jest kwestionowane, a był nim zarówno wówczas jak i obecnie właściwy minister.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargi kasacyjne i uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargę. Jak wyżej wykazano, za słuszne należało uznać stanowisko Ministra Infrastruktury, który to w zaskarżonej decyzji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1973 r., uznając, że Minister Budownictwa i Minister Transportu i Budownictwa byli właściwi do rozstrzygnięcia sprawy. Zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W konsekwencji skargę [...] S.A. w W. na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.

Koszty postępowania sądowego od [...] S.A. w W. na rzecz skarżących kasacyjnie zasądzono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.