Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 241/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 153, art. 184, art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 548/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 548/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] nr [...] ustalił na wniosek [...] S.A. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] "[...]" o kodzie [...] jako urządzenia infrastruktury technicznej i budowli w postaci wieży antenowej dla potrzeb montażu na niej:

- trzech anten sektorowych o azymutach 10° (typ anteny 80010669 KATHREIN), 110° (typ anteny 80010669 KATHREIN) i 230° (typ anteny 80010669 KATHREIN) na wysokości 39 m n.p.t., pochyleniu wiązki głównej tilt 0-6 deg, max. tilt 8 deg umożliwiających emisje w paśmie 900 MHz, równoważna moc promieniowana izotropowo P EIRP każdej z anten wynosić będzie 5286 W,

- dwóch anten radioliniowych o azymucie 64° (RLA23006 typ anteny ANDREW VHLP2-23 0.6 m) i 251° (RLA15006 typ anteny ANDREW VHLP2-15 0.6 m) na wysokości środka anteny 36 m n.p.t. (na kierunku [...]i [...] śmieci) o maksymalnej mocy 676 i 355 W,

wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną w postaci instalacji elektrycznej, kontenera zawierającego urządzenia nadawczo-odbiorcze na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...] wraz ze zjazdem publicznym z drogi publicznej (gminnej) znajdującej się na działce nr ewid. [...],

1) uchyliło ww. decyzję Wójta w części dotyczącej ustalonego przedmiotu inwestycji w zakresie pochylenia wiązki głównej anten sektorowych tilt 0-6 deg, max. tilt 8 oraz pkt 7 "Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich",

2) ustaliło:

• w zakresie pochylenia wiązki głównej anten sektorowych tilt elektryczny 0-6 deg, zamontowanie anten sektorowych pod kątem prostym do powierzchni ziemi - tilt 0°,

• wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w następujący sposób: Inwestycja nie może:

a) pozbawiać osób trzecich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

b) generować uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie,

c) zanieczyszczać powietrza, wody i gleby,

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; zwanej dalej: u.p.z.p.), niezależnie czy ma ona charakter komercyjny, czy też nie. O tym, czy stacja bazowa telefonii komórkowej będzie oddziaływała na środowisko, decydują parametry techniczne stacji uregulowane przede wszystkim w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Wnioskowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w ww. rozporządzeniu, bowiem nie mieści się ona w dyspozycji § 2 ust. 1 pkt 7 lit. c i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia, a w konsekwencji nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.; zwanej dalej: u.o.u.i.o.ś.). Dane niezbędne dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko tzn. rodzaj anten, liczbę anten, wysokość zamontowania anten, azymuty, zasięg występowania pola elektromagnetycznego o natężeniu przekraczającym S=0,1 W/m², równoważną moc promieniowaną izotropowo i odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten, inwestor przedstawił w kwalifikacji przedsięwzięcia oraz w analizie przedsięwzięcia. W ocenie Kolegium przedłożone przez inwestora dokumenty - kwalifikacja przedsięwzięcia, analiza przedsięwzięcia wraz z wyjaśnieniami inwestora należało uznać za miarodajne w sprawie dowody, dostatecznie zostały wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ II instancji ustalił, że w obszarze 200 m od wnioskowanej inwestycji znajdują się tereny wiejskie, użytkowane rolniczo oraz tereny istniejącej wsi [...], w tym cmentarz oraz tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej. Istniejące parametry wysokościowe kształtują w granicach 6-10 m n.p.t., (budynek mieszkalny jednorodzinny - 9-10 m n.p.t., zabudowa zagrodowa - 6-8,5 m n.p.t.) natomiast wysokość zabudowy ustalonej decyzją o warunkach zabudowy 7-9 m n.p.t. Jak wynika z wyników analizy urbanistycznej - część graficzna, w osi głównych wiązek promieniowania anten w odległości nie większej niż 200 m nie występuje zabudowa. Główna wiązka promieniowania w odległości 200 m od środka pola magnetycznego przy maksymalnym projektowanym kącie pochylenia wynoszącym 6° będzie znajdowała się nad powierzchnią terenu na wysokości 22,1 m (azymut 10°), 21,1 m (azymut 110°), 20,1 m (azymut 230°). Przedmiotem rozpoznania jest inwestycja o parametrach określonych przez inwestora, w tym zmiana pochylenia wiązki promieniowania, którą określono w przedziale 0°-6°. Obszar pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych dla maksymalnego pochylenia wiązki anten sektorowych (6°) będzie znajdować się w odległości do 64,5 m od środka elektrycznego i zszedłby do wysokości 30,7 m n.p.t. (azymut 10°, 110°, 230°), dla minimalnego pochylenia wiązki anten sektorowych (0°) w odległości do 64,9 m od środka elektrycznego i zszedłby do wysokości 31,6 m n.p.t. Powyższe oznacza, że ponadnormatywne oddziaływanie stacji nie spowoduje ograniczeń w zakresie możliwości zabudowy nieruchomości znajdujących się na kierunku głównych wiązek promieniowania. Nadto organ II instancji dodał, iż jak wynika z wyliczeń oraz rysunków przedstawionych przez inwestora w kwalifikacji i analizie przedsięwzięcia w osi głównej wiązki promieniowania projektowanych anten, w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

Zdaniem Kolegium decyzję organu I instancji należało jednak uchylić w części dotyczącej pochylenia głównej wiązki. Z klasyfikacji przedsięwzięcia i wyjaśnień inwestora jednoznacznie wynika, iż pochylenie wiązki głównej anten sektorowych ma wynosić 0°-6°, a nie maksymalnie 8°- jak określono w karcie katalogowej. Nadto w ocenie Kolegium decyzja winna określać czy są to tilty elektryczne, czy mechaniczne. Decyzję należało również zmienić w zakresie ustaleń dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Określone w pkt 7 decyzji warunki ochrony tych interesów były bowiem zbyt ogólne w świetle art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589).

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2017 r, sygn. akt II SA/Łd 806/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...] września 2016 r.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła [...]S.A. w [...].

Wyrokiem z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1525/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok Sądu I instancji z dnia 23 stycznia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że Sąd I instancji powołał się na zarzuty skargi oraz argumenty podniesione przez uczestniczkę postępowania, które mają wskazywać na to, że zabudowa mieszkaniowa znajduje się w bliższym sąsiedztwie planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, aniżeli przyjęły to organy. Stanowisko, podające w wątpliwość ustalenia poczynione przez organy w tym zakresie, Sąd oparł jednak wyłącznie na oświadczeniach skarżącej oraz uczestniczki [...] złożonych na rozprawie przeprowadzonej 13 stycznia 2017 r., poprzedzającej wydanie wyroku. Sąd I instancji wprawdzie sam przyznał, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów tych "zweryfikować nie sposób", jednak z dalszej części uzasadnienia wyroku wynika, że nadał im znaczenie na tyle istotne, że wpłynęły one faktycznie na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przywołując złożone na rozprawie oświadczenia skarżącej i uczestniczki jako argument za istniejącymi wątpliwościami co do prawidłowości ustaleń organów w zakresie odległości zabudowy mieszkaniowej od planowanej stacji bazowej, Sąd nie skonfrontował ich jednak w żaden sposób z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych. Przyjmując, że oświadczenia skarżącej i uczestniczki złożone na rozprawie, podają w wątpliwość prawidłowość ustaleń poczynionych w zakresie odległości zabudowy mieszkaniowej od planowanej inwestycji, Sąd I instancji nie odniósł się jednak w żaden sposób do dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy i nie zweryfikował twierdzeń stron. Faktycznie dotyczą one bowiem jedynie wysokości budynków na działce [...], które mają wynosić wg jej oświadczenia "ok. 13 metrów". Niezależnie jednak od braku precyzji wypowiedzi skarżącej oraz niewykazania podstaw tak określonego przez nią pomiaru, nie wziął Sąd pod uwagę tego, że zabudowania na działce nr [...] znajdują się poza wynikającym z akt administracyjnych obszarem oddziaływania stacji bazowej. Jedynie część tej działki, nie obejmująca jednak zabudowy, położona jest - wedle analizy urbanistycznej - w granicach obszaru mierzonego w odległości 200 m od granic projektowanej inwestycji. Jeśli zaś chodzi o zabudowę na działce nr [...], położoną najbliżej planowanej stacji bazowej, to nie dostrzegł Sąd, że była ona brana pod uwagę przy ocenie przeprowadzonej w obu decyzjach, co wynika chociażby z analizy dołączonej do decyzji organu I instancji, a ponadto ma charakter gospodarczy, a nie mieszkaniowy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wbrew ocenie Sądu I instancji Kolegium uznało dokumentację złożoną przez inwestora za wiarygodną i mogącą stanowić podstawę ustaleń faktycznych. Przypisując decyzji niedokonanie oceny wartości dowodowej przedstawionych przez inwestora dokumentów w postaci kwalifikacji przedsięwzięcia oraz analizy przedsięwzięcia, a także złożonych w sprawie pisemnych wyjaśnień, Sąd I instancji nie wskazał przyczyn, dla których uznał przeprowadzoną przez organ ocenę za wadliwą. Nie wyjaśnił również, dlaczego - jego zdaniem - dokumentacja przedłożona przez inwestora nie zasługuje na wiarygodność, jakie zawiera nieścisłości, sprzeczności, czy też do których niezbędnych okoliczności się nie odnosi.

Ponadto twierdzenie o niedostatecznym wyjaśnieniu przez organy istotnych okoliczności sprawy nie nawiązuje nie tylko do materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego, ale również do treści kontrolowanych decyzji obu instancji. Zarzucając organom niewyjaśnienie wszystkich kwestii spornych, Sąd I instancji nie wskazał jednocześnie, o jakie konkretnie kwestie chodzi i jakie okoliczności istotne wymagają jeszcze wyjaśnienia. Stanowiska Sądu nie można merytorycznie zweryfikować tym bardziej, że w ramach przeprowadzonej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pominął i nie poddał ocenie:

- przedłożonych i uzupełnianych o dodatkowe elementy "Kwalifikacji przedsięwzięcia", w tym wyników obliczeń odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego każdej anteny, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania, przedstawionych dla każdego azymutu trzech anten sektorowych, przy pochyleniu anten 00, 60 i 80 (tilt katalogowy), opis istniejącej zabudowy pod wiązką promieniowania każdej anteny i możliwe oddziaływanie na miejsca dostępne dla ludności;

- analizy urbanistycznej, o której była już mowa wyżej, przedstawiającej obszar w odległości 200 m od granic projektowanej stacji bazowej, z zaznaczonymi obszarami zabudowanymi i projektowanymi do zabudowy,

- analizy przeprowadzonej przez organ I instancji do decyzji z 16 maja 2016 r., opisującej m.in. decyzje o warunkach zabudowy, jakie wydano dla obszaru analizowanego wraz z ustaleniami tych decyzji w zakresie parametrów potencjalnej zabudowy,

- pisma inwestora z 30 sierpnia 2016 r., skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], na które powołał się organ odwoławczy, wyjaśniającego kwestie tiltów maksymalnych i minimalnych oraz sposobu ustawienia anteny,

- pisma inwestora z 7 października 2015 r. dotyczącego sposobów zabezpieczeń przed niekontrolowaną zmianą kierunku anteny lub tiltu,

- ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji dotyczących wszystkich elementów, których wyjaśnienie w sprawie Sąd I instancji uznał za konieczne,

- treści sentencji objętej skargą decyzji SKO, która reformując decyzję I instancji w zakresie pochylenia wiązki głównej anten sektorowych, ustaliła tilt elektryczny 0-6 deg., a więc bez dopuszczenia tiltu maksymalnego 8 deg. przewidzianego w kartach katalogowych anten sektorowych i bez możliwości mechanicznego sposobu ustawiania tiltów.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 548/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...] września 2016 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że orzekał, będąc związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1525/17.

Sąd I instancji wskazał, że przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 65; zwanej dalej: u.g.n.).

Określone we wniosku parametry planowanej inwestycji nie przekraczają wartości określonych w rozporządzeniu, a organy treścią tego wniosku były związane. Ustalenia te potwierdza także dostępny materiał i wynikające z niego parametry inwestycji zarówno co do mocy planowanych do zamontowania anten oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności. Organ II instancji ustalił, że w obszarze 200 m od wnioskowanej inwestycji znajdują się tereny wiejskie, użytkowane rolniczo oraz tereny istniejącej wsi [...], w tym cmentarz oraz tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej. Istniejące parametry wysokościowe kształtują w granicach 6-10 m n.p.t., (budynek mieszkalny jednorodzinny - 9-10 m n.p.t., zabudowa zagrodowa - 6-8,5 m n.p.t.) natomiast wysokość zabudowy ustalonej decyzją o warunkach zabudowy 7-9 m n.p.t. Jak wynika z wyników analizy urbanistycznej - część graficzna, w osi głównych wiązek promieniowania anten w odległości nie większej niż 200 m nie występuje zabudowa mieszkaniowa.

Główna wiązka promieniowania w odległości 200 m od środka pola magnetycznego przy maksymalnym projektowanym kącie pochylenia wynoszącym 6° będzie znajdowała się nad powierzchnią terenu na wysokości 22,1 m (azymut 10°), 21,1 m (azymut 110°), 20,1 m (azymut 230°). Przedmiotem rozpoznania jest inwestycja o parametrach określonych przez inwestora, w tym zmiana pochylenia wiązki promieniowania, którą określono w przedziale 0°-6°. Obszar pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych dla maksymalnego pochylenia wiązki anten sektorowych (6°) będzie znajdować się w odległości do 64,5 m od środka elektrycznego i zszedłby do wysokości 30,7 m n.p.t. (azymut 10°, 110°, 230°), dla minimalnego pochylenia wiązki anten sektorowych (0°) w odległości do 64,9 m od środka elektrycznego i zszedłby do wysokości 31,6 m n.p.t. Powyższe oznacza, że ponadnormatywne oddziaływanie stacji nie spowoduje ograniczeń w zakresie możliwości zabudowy nieruchomości znajdujących się na kierunku głównych wiązek promieniowania.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, a w szczególności z dokumentacji składanej przez inwestora w ramach "Kwalifikacji przedsięwzięcia" oraz "Analizy przedsięwzięcia" z czerwca 2015 r. oraz analizy przeprowadzonej przez organ I instancji, dołączonej do decyzji Wójta Gminy [...] z [...]maja 2016 r., odnoszącej się w sposób szczegółowy do kwestii odległości istniejącej zabudowy mieszkaniowej od planowanej inwestycji wynika, że: - - działka skarżącej nr [...] zabudowana jest budynkiem jednorodzinnym o wysokości 9,0-10,0 m n.p.t (parametr maksymalny głównej kalenicy dachu budynków) i położona jest poza obszarem pól elektromagnetycznych o wartości wyższej niż dopuszczalna oraz poza oddziaływaniem wiązki głównej promieniowania którejkolwiek z anten sektorowych. Budynki zlokalizowane na tej działce nie znajdują się również w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego w odległości 200 m od granic projektowanej lokalizacji stacji bazowej,

- działka nr [...] należąca do [...] zabudowana jest budynkami o wysokości 6,0-8,5 m n.p.t. i położona jest poza obszarem pól elektromagnetycznych o wartości wyższej niż dopuszczalna oraz poza oddziaływaniem wiązki głównej promieniowania którejkolwiek z anten sektorowych. Większość tej działki wraz z budynkami znajduje się natomiast w granicach obszaru analizowanego,

- działka [...] (najprawdopodobniej nr [...], jak wynika z treści jej pisma z 18 maja 2015 r. oraz znajdującej się w aktach dokumentacji fotograficznej), położona najbliżej planowanej inwestycji, znajduje się w obszarze pola elektromagnetycznego o wartości wyższej niż dopuszczalna (przy czym obszar ten sięga na odległość 64,5 m od środka elektrycznego anteny i schodzi na wysokość 30,7 m w przypadku maksymalnego jej pochylenia) oraz pod oddziaływaniem wiązki głównej promieniowania anteny sektorowej na azymucie 100 (przy maksymalnym wnioskowanym pochyleniu tej anteny, w odległości 200 m od jej środka elektrycznego minimalna wysokość osi głównej wiązki promieniowania będzie występowała 22,1 m nad poziomem terenu). Na działce nr [...] znajduje się tymczasowa zabudowa gospodarcza o wysokości 4,5 m.

Nie zasługują zatem w ocenie Sądu I instancji na uwzględnienie zarzuty skarżącej dotyczące braku ustalenia faktycznego obszaru oddziaływania inwestycji. Organ II instancji prawidłowo omówił tę kwestię, mając na uwadze, że organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego musi bezwzględnie rozważyć, czy rozpatrywane zamierzenie wymagało uzyskania uprzednio decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na podstawie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Inwestor spełnił ten wymóg przedkładając dokument zatytułowany "Kwalifikacja przedsięwzięcia", w którym przedstawił charakterystykę projektowanej stacji, podając dokładne parametry anten, kierunki na jakich będą działały, ich moc, wysokość na jakiej będą umieszczone na wieży i ich maksymalne odchylenie (tilt). Dane te bezspornie pozwalają zweryfikować obszar oddziaływania wiązek promieniowania elektromagnetycznego i jednoznacznie wskazują na prawidłowość konkluzji i rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Ponowna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stosownie do wytycznych i wskazań zawartych w motywach wiążącego wyroku NSA wskazuje na prawidłowość stanowiska organu.

Skoro w niniejszej sprawie brak jest regulacji prawnych, w sprzeczności z którymi pozostawałaby projektowana inwestycja, to zasadnie organy administracji uwzględniły wniosek i wydały decyzję lokalizującą przedmiotową inwestycję celu publicznego, a organ II instancji dodatkowo, prawidłowo skorygował rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne.

W skardze kasacyjnej [...] "[...]" z siedzibą w [...] zaskarżyło ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 190 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez wydanie wyroku w sposób sprzeczny z oceną prawną dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 7 maja 2019 r., II OSK 1525/17, w którym podkreślono, że o ile w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo powołano pogląd dotyczący konieczności uwzględnienia w sprawie dotyczącej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej parametrów istniejącej zabudowy oraz zabudowy potencjalnej, maksymalnego pochylenia anten (tiltów) według danych katalogowych i maksymalnych możliwych emisji przy potencjalnie możliwym pochyleniu anteny oraz w konkretnym ukształtowaniu terenu, możliwości w zakresie zmiany kierunku wiązki promieniowania (na skutek celowego działania człowieka i sił natury), przyjętych zabezpieczeń przed taką zmianą, czy odległości, na jaką urządzenie może emitować pole elektromagnetyczne. Z wyroku nie wynika, w jaki sposób organy zweryfikowały dane techniczne anten.

2) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nie wykonanie zaleceń NSA albowiem w wyroku brak jest ustaleń czy i jak organy ustaliły maksymalne moce urządzenia oraz pochylenia elektryczne oraz mechaniczne;

3) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez pominięcie okoliczności, iż organy nie ustaliły maksymalnych mocy urządzenia oraz pochylenia elektrycznego oraz mechanicznego według jego specyfikacji, czyli karty katalogowej.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że o ile w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo powołano pogląd dotyczący konieczności uwzględnienia w sprawie dotyczącej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej parametrów istniejącej zabudowy oraz zabudowy potencjalnej, maksymalnego pochylenia anten (tiltów) według danych katalogowych i maksymalnych możliwych emisji przy potencjalnie możliwym pochyleniu anteny oraz w konkretnym ukształtowaniu terenu, możliwości w zakresie zmiany kierunku wiązki promieniowania (na skutek celowego działania człowieka i sił natury), przyjętych zabezpieczeń przed taką zmianą, czy odległości, na jaką urządzenie może emitować pole elektromagnetyczne, o tyle nie została poparta przekonującą argumentacją zaprezentowana ocena Sądu I instancji co do tego, że okoliczności te nie były przedmiotem badania i ustaleń organów, które w zakresie ustaleń faktycznych "praktycznie ograniczały się do przywołania zapisów dokumentacji złożonej przez inwestora, odwoływały się do przedstawionej analizy przedsięwzięcia", a "niedostatecznej oceny materiału dowodowego, zawartej w decyzji organu I instancji nie uzupełnił w sposób wystarczający organ II instancji". Powyższego ponownie rozpatrując sprawę Sąd nie uwzględnił wskazując, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Inwestor spełnił ten wymóg przedkładając dokument zatytułowany "Kwalifikacja przedsięwzięcia", w którym przedstawił charakterystykę projektowanej stacji, podając dokładne parametry anten, kierunki na jakich będą działały, ich moc, wysokość na jakiej będą umieszczone na wieży i ich maksymalne odchylenie (tilt). Dane te bezspornie pozwalają zweryfikować obszar oddziaływania wiązek promieniowania elektromagnetycznego i jednoznacznie wskazują na prawidłowość konkluzji i rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie stwierdzenie to nie jest tożsame z wykonaniem zaleceń NSA albowiem nie wiadomo jak organ weryfikował czy podane w kwalifikacji moce anten oraz pochylenia anten są maksymalnymi dla danego urządzenia. W wyroku nie ma jakichkolwiek informacji na podstawie, jakiego dokumentu czy też stanowiska organów wynika, iż te najważniejsze kwestie były weryfikowane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie. Zdaniem Kolegium, zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie. W toku postępowania dokładnie wyjaśniono stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceniono, czy dana okoliczność została udowodniona. Przedmiotem badania i ustaleń były okoliczności oceny inwestycji pod kątem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odniesiono się do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko i uzasadniono merytorycznie, dlaczego inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Niezasadny jest zarzut, iż organy nie ustaliły pochylenia elektrycznego oraz mechanicznego. W pismach z dnia 7 października 2015 r. oraz z dnia 30 sierpnia 2016 r. inwestor wyjaśnił, że w kartach katalogowych jest zawsze podany minimalny i maksymalny tilt jaki może uzyskać dana antena poprzez ustawienie elektryczne/mechaniczne anteny, ale ze względu na zapotrzebowanie, ukształtowanie terenu jak i zasięg, jaki jest potrzebny inwestorowi wystawia on dokument (G3ZR), który wskazuje/uściśla zakres tiltu wykorzystywanego przez inwestora dla danej stacji bazowej. W ww. piśmie z dnia 30 sierpnia 2016 r. inwestor jednoznacznie określił, że "przy montażu anten sektorowych w pochyleniu wiązki głównej 0°-6° będą wykorzystane jedynie tilty elektryczne. Anteny zostaną zamontowane pod kątem prostym do powierzchni ziemi - tilt 0°, a następnie za pomocą komputera ustawiony zostanie odpowiedni tilt (maksymalnie zgodnie z dokumentem G3Z 6°), a nie tilt maksymalny 8°, który jest w karcie katalogowej anteny". Ww. wyjaśnienia inwestora dotyczące sposobu montowania anten, ich parametrów, wskazania maksymalnego pochylenia osi wiązki promieniowania, sposobów zabezpieczeń przed niekontrolowaną zmianą kierunku anten lub tiltu są wystarczające i nie budzą wątpliwości, nie ma podstaw, aby ww. wyjaśnieniu inwestora odmówić waloru wiarygodności i nie przyjąć go za podstawę ustaleń faktycznych. Nie można zakładać, iż pomimo złożonych wyjaśnień inwestor będzie stosował inne pochylenie anten niż przez niego wskazane.

Dokumentacja przedłożona przez inwestora nie zawiera nieścisłości czy sprzeczności. Organ I instancji także dokonał własnych ustaleń w zakresie odległości miejsc dostępnych dla ludności. Ustalenia te uznać należy zdaniem Kolegium za wiarygodne. Przedmiotem rozpoznania jest inwestycja o parametrach określonych przez inwestora, w tym zmiana pochylenia wiązki promieniowania, którą określono w przedziale 0°-6° oraz moc EIRP, którą określono - 5286 W dla każdej anteny sektorowej. Określone we wniosku parametry planowanej inwestycji nie przekraczają wartości określonych w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a organ treścią tego wniosku jest związany. Ustalenia te potwierdza dostępny materiał i wynikające z niego parametry inwestycji zarówno co do mocy planowanych do zamontowania anten, pochylania anten oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Z 2020 r. poz. 875).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać trzeba, że niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 153 i art. 190 p.p.s.a. Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie. Z kolei stosownie do art. 190 p.p.s.a. "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Pojęcie wykładni prawa w rozumieniu cyt. przepisu oznacza, że nie może sąd rozpoznający sprawę po raz kolejny formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2017 r., II OSK 2213/16, LEX nr 2370582).

Sposób sformułowania omawianego zarzutu, jak i jego uzasadnienie nie określa jednoznacznie w jaki sposób Sąd I instancji miałby dokonać kontroli decyzji Kolegium w sposób sprzeczny z zaleceniami wynikającymi z wyroku NSA. Autor skargi kasacyjnej ograniczył się bowiem do zacytowania części uzasadnienia wyroku NSA z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1525/17 oraz części uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazując, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika w jaki sposób organ weryfikował czy podane w kwalifikacji moce anten oraz pochylenia anten są maksymalnymi dla danego urządzenia.

Przypomnieć zatem trzeba, że we wspomnianym wyroku NSA uchylając poprzednie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uznał, że Sąd I instancji przyjmując oświadczenia stron poddające w wątpliwość ustalenia organów administracji, nie odniósł ich do dokumentacji zebranej w aktach sprawy (kwalifikacji przedsięwzięcia wraz z dokumentacją stanowiącą jej uzupełnienie, analizą przedsięwzięcia). Ponadto NSA w cytowanym w skardze kasacyjnej fragmencie uzasadnienia wyroku stwierdził, że Sąd I instancji uchylając decyzję Kolegium nie przedstawił przekonującej argumentacji, iż kwestia parametrów istniejącej oraz potencjalnej zabudowy oraz parametrów planowanego przedsięwzięcia nie była przedmiotem badań i ustaleń organów. NSA przy tym jednoznacznie stwierdził, że stanowisko Sądu I instancji w zakresie niewyjaśnienia w sposób dostateczny istotnych okoliczności sprawy nie nawiązuje do materiału dowodowego zebranego w toku postępowania, ale też to treści decyzji organów obu instancji.

Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał za NSA istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia spraw okoliczności faktyczne sprawy dotyczące mocy planowanych anten oraz ich odległości od miejsc dostępnych dla ludzi. Uznał, że Kolegium kwestię faktycznego obszaru oddziaływania przedsięwzięcia zbadało prawidłowo. Ponadto Sąd I instancji powołując się na treść art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. wskazał, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Sąd I instancji ocenił, że Inwestor spełnił ten wymóg przedkładając dokument zatytułowany "Kwalifikacja przedsięwzięcia", w którym przedstawił charakterystykę projektowanej stacji, podając dokładne parametry anten, kierunki na jakich będą działały, ich moc, wysokość na jakiej będą umieszczone na wieży i ich maksymalne odchylenie (tilt). Dane te bezspornie pozwalają zweryfikować obszar oddziaływania wiązek promieniowania elektromagnetycznego i jednoznacznie wskazują na prawidłowość konkluzji i rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Ponowna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stosownie do wytycznych i wskazań zawartych w motywach wiążącego wyroku NSA, zdaniem Sądu I instancji wskazuje na prawidłowość stanowiska organu. W konsekwencji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył przepisów przywołanych w pkt 1 skargi kasacyjnej.

Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jeśli w zaskarżony wyrok nie odpowiada wymogom wynikającym z tego przepisu. Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną. Nie można jednak mylić poprawności sporządzenia uzasadnienia z trafnością wyrażonych przez Sąd poglądów i towarzyszącej im argumentacji. Celem stworzenia ustawowego wzorca dla sporządzenia uzasadnienia jest bowiem umożliwienie stronie i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zapoznania się z motywami, jakie towarzyszyły Sądowi I instancji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a nie stworzenia podstawy prawnej do kwestionowania trafności rozstrzygnięcia. Tym samym w sytuacji, gdy zaskarżone uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., to przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy zarzutu formułowanego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. ograniczył się do stwierdzenia, że w uzasadnieniu wyroku brak jest ustaleń czy i jak organy ustaliły maksymalne moce urządzeń oraz pochylenia elektryczne oraz mechaniczne. Tak skonstruowany zarzut nie może okazać się skuteczny bowiem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dąży do podważenia oceny Sądu I instancji w zakresie prawidłowego ustalenia przez organy administracji publicznej stanu faktycznego sprawy. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Przywołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, by w konsekwencji swoje stanowisko uzasadnić zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej do naruszenia powyżej przywołanych przepisów miało dość poprzez pominięcie przez Sąd I instancji, iż organy nie ustaliły maksymalnej mocy urządzenia oraz pochylenia elektrycznego i mechanicznego według jego specyfikacji. Zaznaczyć należy, że kwestia mocy promieniowania oraz pochylenia anten została już szeroko omówiona w wyroku NSA z dnia 7 maja 2019 r. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę, odnosząc się do ustaleń organów administracji, ocenił podnoszone przez skarżące kasacyjnie stowarzyszenie na stronach 22-23 uzasadnienia wyroku. Nie można zatem podzielić stanowisko autora skargi kasacyjnej, jakoby Sąd I instancji nie dostrzegł, braków postępowania dowodowego w omawianej kwestii.

W tym stanie rzecz Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.