Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 857/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 2, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] 2018 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy K. decyzją z dnia [...] 2018r. o nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku D. C. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny, umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie w całości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Burmistrz Miasta i Gminy K. (dalej w skrócie: "Burmistrz") wyjaśnił, że w sprawie z ww. wniosku D. C. wydał już w dniu 2 listopada 2017 r. decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone przez Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu decyzją z dnia [...] 2017 r., znak: [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Dalej Burmistrz zauważył, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Z wyjaśnień D. C. wynika, że teren posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, proponowana zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny nie spowoduje żadnych uciążliwości, na przedmiotowym terenie budynki są użytkowane przez cały rok, przedmiotowa zmiana nie naruszy interesów osób trzecich, teren ten nie posiada cech i funkcji zabudowy rekreacyjnej, na powyższym ternie nie ma żadnych obiektów rekreacyjnych typu: boisko, plaża czy kort tenisowy.

Burmistrz zauważył, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego można mówić wtedy, gdy chodzi o takie faktyczne przekształcenie obiektu budowlanego, prowadzące do zmiany jego dotychczasowego przeznaczenia, które wymaga spełnienia innych niż dotychczasowe warunków bezpieczeństwa. Tymczasem w ramach niniejszego postępowania ustalono, iż budynek już jest użytkowany jako mieszkalny, spełnia wszystkie cechy budynku mieszkalnego i zmiana sposobu wykorzystania obiektu poprzez zastąpienie aktualnej funkcji (budynek letniskowy) na inną funkcję (budynek mieszkalny) nie oznacza zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu przywołanego przepisu. Zmiana przeznaczenia budynku nie wpływa na zmianę któregokolwiek ze wskazanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego warunków.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. C. zarzucając, iż organ zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia, w jaki sposób jest aktualnie użytkowany przedmiotowy budynek. Zdaniem strony organ nie wyjaśnił też, jakie kryteria legły o podstaw wniosku, iż zmiana przeznaczenia budynku - z letniskowego na mieszkalny - stanowi nieznaczną modyfikację funkcji tego obiektu niewymagającą wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odwołanie następnie uzupełniono o wniosek dowodowy z załączonych faktur – rachunków za pobór energii elektrycznej dla przedmiotowego budynku.

Decyzją z [...] 2018 r. o nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie: "Kolegium" lub "SKO") utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Burmistrz Miasta i Gminy K. z [...] 2018 r.

Organ odwoławczy powołując się na treść art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wyjaśnił, iż modyfikacja sposobu użytkowania obiektu z czasowego mieszkaniowego na stały, w tym samym budynku użytkowanym jako mieszkalny całoroczny, w żaden sposób nie wpłynie na zmianę warunków kształtujących zmianę sposobu użytkowania tego obiektu, tj. na bezpieczeństwo pożarowe, powodziowe, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Tym samym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Kolegium zauważyło, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2).

Zgodnie z art. 50 ust. 2 ustawy nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane:

- polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo

- niewymagające pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie lokalizacji inwestycji następuje na wniosek inwestora. Tym samym postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi postępowanie wnioskowe, którego podjęcie jest uzależnione od inicjatywy inwestora, który jednocześnie w składanym wniosku określa granice inwestycji oraz przedstawia charakterystykę zamiaru budowlanego. Zgodnie ze złożonym wnioskiem, planowane zamierzenie inwestycyjne nie spowoduje zmiany wielkości i układów obciążeń. Z treści wniosku wynika, iż zmiana sposobu przeznaczenia ogranicza się do zmiany celu w jakim będzie wykorzystywany.

Zdaniem Kolegium funkcja letniskowa oraz mieszkaniowa terenu charakteryzuje się tym samym sposobem korzystania z budynku (wykorzystanie na cele mieszkalne w sposób czasowy lub stały). Kolegium wskazało, iż pojęcie funkcji letniskowej nie określa górnych granic korzystania z budynku, zatem nie występują charakterystyczne cechy, których ustalenie umożliwiłoby praktyczne rozróżnienie, kiedy korzystanie z budynku wykorzystywanego na cele mieszkalne jest wykorzystaniem na cele mieszkaniowe, a kiedy na cele letniskowe. Przedłożone przez odwołującego dowody w postaci faktur zużycia prądu są dowodem wyłącznie na ilość zużytego prądu, a pośrednio na intensywność zamieszkiwania w budynku. Okoliczność ta nie ma znaczenia dla sprawy, bo jej przedmiotem jest planowane, a nie aktualne wykorzystanie terenu.

Skargę na powyższą decyzje wniósł D. C., reprezentowany przez adw. J. P., zarzucając:

- naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; zwanej dalej jako: "u.p.z.p.") w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej jako "P.b."), w zw. z § 3 pkt 4 i 7, § 26 ust. 1, 2 i 5, § 27, § 46, § 49 i § 64 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.; dalej jako "Rozporządzenie";

- art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. w zw. art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego niepołączona z wykonaniem jakichkolwiek robót budowlanych nie wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji;

a także : art. 105 § 1, art. 7 i art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.").

Zdaniem strony skarżącej zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Strona skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie zmiana sposobu użytkowania obiektu polega na podjęciu w obiekcie, jakim jest budynek letniskowy, innej działalności, tj. zamieszkania w nim, i nie jest połączona ze zmianą wielkości lub układu obciążeń. W konsekwencji, analizując, czy w przedmiotowej sprawie następuje zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, należy sięgnąć do przepisów Rozporządzenia. Dalej wskazano na przepisy (§ 26 ust. 1, 2 i 5, § 27, § 46, § 49 i § 64 ) Rozporządzenia, które przewidują odrębne warunki dla budynków rekreacji indywidualnej (a więc budynków letniskowych) i budynków mieszkalnych. Zdaniem strony nie można budynku letniskowego traktować jak budynku mieszkalnego, mylne jest twierdzenie organów obu instancji, iż zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny nie wpływa na zmianę warunków kształtujących zmianę sposobu użytkowania tego obiektu.

Zaznaczono dalej, iż użyte w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wyrażenie zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy rozumieć tożsamo z przepisami ustawy Prawo budowlane, a nie jako zmianę funkcji zabudowy. Zmiana funkcji budynku objętego wnioskiem nie jest przesłanką wskazaną ani w art. 59 u.p.z.p., ani w art. 61 u.p.z.p., a tym bardziej w art. 71 ust 1 pkt 2 P.b. Zwrócono przy tym uwagę, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71 ust. 1 P.b. Ponadto zwarty w art. 71 ust. 1pkt 2 P.b. zwrot "w szczególności" oznacza to, że mogą istnieć sytuacje niewskazane wprost w tym przepisie, które będą stanowić zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nawet w przypadku stwierdzenia braku zmiany warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń.

Strona skarżąca podniosła także, że wynikająca z powołanych przez SKO orzeczeń interpretacja przepisów art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. w ten sposób, iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje się jedynie dla zmiany użytkowania obiektu budowlanego wymagającej przeprowadzenia robót budowlanych, jest błędna. Przepis art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. nie ma zastosowania do sytuacji, w której następuje zmiana sposobu użytkowania niepociągająca za sobą konieczności przeprowadzenia jakichkolwiek robót – nie można podzielić poglądu, że zmiana sposobu użytkowania obiektu, niepołączoną z wykonywaniem robót budowlanych, jest zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem strony w rozpoznawanej sprawie z całą pewnością nie zaszła przesłanka w postaci bezprzedmiotowości postępowania. Do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. nie uprawniają ani brak rzekomej konieczności wykonania określonych robót w tym budynku, jak i w jego otoczeniu, ani rzekoma tożsamość funkcji budynku letniskowego i mieszkalnego. Organ administracji publicznej zobowiązany jest taki wniosek rozpoznać merytorycznie przez ustalenie żądanych warunków lub odmowę ich ustalenia w drodze decyzji administracyjnej. Bezpodstawne umorzenie postępowania i pozbawienie skarżącego możliwości uzyskania decyzji rozstrzygającej merytorycznie jego wniosek stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Podniesiono także, iż twierdzenie obu organów, że aktualna funkcja budynku nie ulegnie zmianie, nie zostało również poparte żadnymi dowodami. Ustalenia obu organów są całkowicie sprzeczne z rzeczywistością, a sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności na ww. okoliczności, był nierzetelny i niewyczerpujący. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do dowodów przedłożonych przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego, podważających twierdzenia organów .

Odpowiadając na skargę SKO w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji .

Organ zaznaczył, iż nie podziela poglądu, że samo podjecie działalności polegającej na stałym, a nie okresowym przebywaniu w budynku rekreacji indywidualnej stanowi przesłankę, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.b. Zdaniem Kolegium podzielenie zarzutów strony skarżącej doprowadziłoby do sytuacji, iż organ na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy byłby związany żądaniem strony oraz jej stwierdzeniem, iż mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania obiektu. Organ byłby zobowiązany do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia i nie byłby uprawniony do badania w oparciu o złożony wniosek, czy w sprawie o wydanie decyzji o warunkach ma do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego o którym mowa w art. 71 ust. 1 Pr.b. Idąc dalej tym tokiem rozumowania, Kolegium wskazało, iż skoro zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach lokalizacji jest wydawana na wniosek strony, bez konieczności wskazywania przez stronę w jakim celu ma być wykorzystana tj. czy dla celów o których mowa w art. 71 ust. 2 Pr.b. czy jakichkolwiek innych, to organ w ogóle nie powinien badać w oparciu o treść wniosku przesłanek o których mowa w art. 59 u.p.z.p. a orzec merytorycznie o żądaniu, co wykluczyłoby możliwość zastosowania przez Kolegium w niniejszej sprawie art. 105 § 1 k.p.a.

Kolegium stwierdziło, że prawidłowo użyło określeń o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. "funkcji", albowiem w przypadku ustalenia, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 1 Pr.b., dalszym i podstawowym obowiązkiem organu byłoby badanie przesłanek o których mowa m.in. w art. 61 u.p.z.p. a w szczególności przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588).

Rozważania Kolegium o możliwości dopuszczalności zmiany funkcji zostały dokonane po ustaleniach organu, iż modyfikacja sposobu użytkowania obiektu (a nie funkcji) w żaden sposób nie wpłynie na zmianę warunków kształtujących zmianę sposobu użytkowania tego obiektu. Zaznaczono, iż organ rozważył, czy pobyt stały w budynku o funkcji letniskowej stanowi zmianę funkcji tego budynku z letniskowej na mieszkalną, a tym samym czy jest możliwe przeprowadzenie w niniejszej sprawie prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy w obszarze analizowanym zgodnie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 ust. 2 i § 3 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Zaznaczono, iż funkcja mieszkalna obejmuje pobyt ludzi okresowy oraz stały i w tym kontekście dokonało ustaleń faktycznych, iż budynek jest wykorzystywany na funkcje mieszkalne. Powyższe ustalenie nie wymagało uzasadnienia dowodami. W budynkach o obu funkcjach (mieszkalnej i letniskowej) użytkownik, jeżeli ma taki zamiar, może przebywać cały rok. Wobec powyższego w ocenie Kolegium zamiar stałego pobytu będzie nie tyle faktycznym działaniem co wolą strony.

Okoliczność, czy w rzeczywistości budynek jest wykorzystywany w sposób okresowy czy stały, nie miała znaczenia dla dokonanego rozstrzygnięcia Kolegium, ponieważ ani hipoteza art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ani art. 71 ust. 1 pr. bud. nie wymaga ustalenia tej okoliczności.

W piśmie procesowym z 25 października 2018 r. pełnomocnik D. C. powtórzył, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie rozróżniają pojęciowo budynki mieszkalne od budynków rekreacji indywidualnej, zatem prawodawca uznał użytkowanie budynku do celów mieszkalnych oraz do celów rekreacji indywidualnej za dwa różne sposoby użytkowania budynku. W przedmiotowej sprawie skarżący zamierza zmienić sposób korzystania z budynku zarówno w wymiarze czasowym z okresowego na stały, jak i w wymiarze celowościowym - z wypoczynkowego na mieszkaniowy. Wymienione wyżej rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w przepisach § 26 ust. 1-2 i 5, § 27, § 46, § 49 i § 64 ustanawia odmienne, wyższe warunki techniczne dla obu typów budynku, co przyznał sam organ w odpowiedzi na skargę. Zatem, wbrew twierdzeniom organu, podjęcie działalności polegającej na stałym przebywaniu w budynku w celach mieszkaniowych, a nie okresowym w celach wypoczynkowych, stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 Pr.b., a także art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Tego rodzaju zmiana sposobu użytkowania budynku pociąga bowiem za sobą zmianę warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych przewidzianych w Rozporządzeniu

Skarżący podtrzymał także swoje twierdzenia dotyczące braku podstawy do umorzenia postępowania, oraz zaniechania przez organy wykazania, że budynek jest aktualnie wykorzystywany całorocznie w celach mieszkaniowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest, czy zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny wymaga, w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(t.j. dz.U. z 2018 r. poz. 1945 – dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz ustawy z dnia 7 lipca 2994 r. Prawo budowlane (t.j.Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 – dalej skrócie "Pr.b.") ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie stanęły na stanowisku, iż planowana przez skarżącego modyfikacja sposobu użytkowania obiektu z czasowego mieszkaniowego na stały nie stanowi zmiany sposobu użytkowania tego obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1pkt 2 P.b.

Przeciwny pogląd zaprezentowała strona skarżąca.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposób zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku takiego aktu prawa miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy.

Konkluzję tę potwierdza art. 59 ust. 1 u.p.z.p., przewidujący, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji administracyjnej, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się w takim przypadku odpowiednio.

Ustawodawca nie definiuje w powołanej ustawie o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, jak należy rozumieć zwrot "zmiana sposobu użytkowania", użyty w wymienionym wyżej przepisie art. 59 ust. 1. Niemniej tym kontekście należy odwołać się powiązanej systemowo z przepisami o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym ustawy Prawo budowlane, a w szczególności do art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.b., zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub w jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2015 r. o sygn. akt II OSK 530/14 (dostępnym na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) i podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, iż zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają [...] zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.b. stanowiąc o "podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń" nie zawiera żadnej gradacji rodzajów podejmowanej działalności. Innym słowy, nie ma znaczenia, czy nowa działalność pociąga za sobą konieczność zastosowania tylko pewnych, mniej znaczących odmiennych warunków (norm) z tego zakresu, czy też jest obwarowana rozbudowanymi wymaganiami jej prowadzenia. Istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.

Przenoszą powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy podzielić stanowisko strony skarżącej, iż prawodawca wyraźnie odróżnia obiekty przeznaczone na cele mieszkalne od obiektów rekreacji indywidualnej do który należy zaliczyć budynki letniskowe. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 późn. zm.) w § 3 pkt 7 wskazano, iż budynkiem rekreacji indywidualnej jest budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że podstawowym celem zabudowy letniskowej, realizowanej w postaci budynku rekreacji indywidualnej, jest możliwość okresowego wypoczynku, a nie zamieszkania. Przebywanie w takim obiekcie budowlanym stanowi bowiem jedynie dodatkowy i niesamodzielny cel takiego obiektu budowlanego, funkcjonalnie związany z wypoczywaniem. Uwagi te potwierdza również § 3 pkt 4 tego rozporządzenia, w myśl którego budynkiem mieszkalnym jest budynek mieszkalny wielorodzinny oraz budynek mieszkalny jednorodzinny. Tym samym, a contrario należy uznać, że budynek rekreacji indywidualnej nie stanowi budynku mieszkalnego.

Jak trafnie wskazał strona skarżąca, powyższe odróżnienie nie ma przy tym charakteru wyłącznie definicyjnego. W szeregu przepisach powołanego rozporządzenia prawodawca kształtuje bowiem odmiennie warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki rekreacji indywidualnej i budynki mieszkalne.

Zgodnie z § 26 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Spełnienie tego wymogu nie jest jednak konieczne na mocy § 26 ust. 5 tego rozporządzenia w przypadku działek przeznaczonych pod budowę budynków rekreacji indywidualnej oraz budynków inwentarskich i gospodarczych na wsi, jeżeli właściwy organ w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie określił takich wymagań. Jednocześnie, jak wynika z § 27 wymienionego rozporządzenia, dopuszcza się wykorzystanie pod zabudowę zagrodową lub rekreacji indywidualnej działki budowlanej, która nie może być zaopatrzona w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi z sieci lub z własnego ujęcia, pod warunkiem zapewnienia możliwości czerpania lub dostawy wody z ujęć położonych poza granicami działki.

Ponadto, zgodnie z § 46 in principio powołanego rozporządzenia, budynek mieszkalny, zamieszkania zbiorowego, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, oświaty, nauki, zakładu żywienia, produkcji i handlu żywnością, a także inne budynki, jeżeli są wyposażone w wanny, natryski lub umywalki, powinny mieć indywidualną lub centralną instalację ciepłej wody. Niemniej w § 46 in fine rozporządzenie stwierdza się, że warunek doprowadzenia ciepłej wody do umywalek nie dotyczy budynków zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej.

Jak wynika z kolei z § 49 in principio cytowanego rozporządzenia, budynek i pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi oraz inne budynki, jeżeli wynika to z ich przeznaczenia, powinny być wyposażone w instalacje (urządzenia) do ogrzewania pomieszczeń w okresie obniżonych temperatur, umożliwiające utrzymanie temperatury powietrza wewnętrznego odpowiedniej do ich przeznaczenia. Ponownie jednak wymaganie to w myśl § 49 in fine tego rozporządzenia nie dotyczy budynków rekreacyjnych, użytkowanych wyłącznie w sezonie letnim.

W § 64 in principio wymienionego rozporządzenia nakazano, by wejście do budynku i do każdej klatki schodowej miało elektryczne oświetlenie zewnętrzne. Prawodawca zastrzega jednak w § 64 in fine tego rozporządzenia, że wspomniany wymóg nie dotyczy budownictwa zagrodowego i rekreacyjnego.

Odmiennie uregulowano także minimalne wysokości w świetle pomieszczeń w budynkach rekreacji indywidualnej (2,2 m) od minimalnej wysokości w świetle pokojów w budynkach mieszkalnych ( 2,5 m) - § 72 rozporządzenia.

Wprawdzie przytoczone powyżej przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, znajdują zastosowanie na następnym etapie procesu inwestycyjnego, niemniej ze względu na bezpośredni związek pomiędzy przepisami o planowaniu przestrzennym i przepisami budowlanymi, stanowią one posiłkowy argument na rzecz wniosku o braku tożsamości funkcji realizowanej przez zabudowę letniskową i zabudowę mieszkaniową.

Nie powinno zatem budzić wątpliwości, iż inne wymogi stawione są budynkom mieszkalnym, inne wobec budynków rekreacji indywidualnej - w zakresie zapewnienia odpowiednich warunków zdrowotnych i sanitarno- higienicznych (dostęp do wody pitnej, dostęp do ciepłej wody i ogrzewania, wysokość pomieszczeń).

Reasumując ten fragment rozważań podzielić należy stanowisko strony skarżącej, iż zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego, a więc o charakterze rekreacji indywidualnej, w budynek mieszkalny, stanowi zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.b. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 listopada 2015 r. o sygn. akt II SA/Po 775/15 - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę nie podziela poglądu wyrażonego w powołanym przez organ II instancji wyroku WSA w Gdańsku z 11 października 2017 r. o sygn. akt II SA/Gd 413/17.

W dalszej kolejności rozważenia wymaga, czy każda zmiana sposobu użytkowania, w rozumieniu art. 71 ust. 1pkt2 Pr.b., wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Jak już wskazano wcześnie,j przepisem normującym kwestie wymagań w zakresie konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest art. 59 ust 1 u.p.z.p. Przepis ten wskazuje na trzy różne sytuacje, w których inwestor przy braku planu miejscowego, ma obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Mianowicie, po pierwsze jest to budowa obiektu budowlanego, po drugie wykonanie innych (niż budowa obiektu) prac budowlanych i po trzecie zmiana sposobu użytkowania obiektu. Ustawodawca w drugim zdaniu tego przepisu w postępowaniu przy zmianie zagospodarowania terenu (który jak mowa wyżej ma trzy różne postacie), nakazuje odpowiednie stosowanie art. 50 ust 2 ustawy. Przepis ten z kolei mówi, iż nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p., który zasadniczo dotyczy inwestycji celu publicznego, nakazuje takie jego zastosowanie w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, aby nie kolidowały z brzmieniem samego art. 59 ust 1, a ten jak mowa wyżej, normuje trzy różne przypadki w których obowiązujące prawo nakazuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Z kolei art. 50 ust 2 mówi tylko o dwóch sytuacjach, kiedy ustawa nie wymaga ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - a stosując odpowiednio - decyzji o warunkach zabudowy. Mianowicie zwolnieniem tym objęte są jedynie niektóre roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie i niewymagające pozwolenia na budowę. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza stosowanie ich wprost bez modyfikacji, stosowanie po uprzedniej zmianie bądź niemożność zastosowania do nowego zakresu odniesienia ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio. Językowo-funkcjonalne dyrektywy wykładni prowadzą do rezultatu, że odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. do postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy polega na przyjęciu, że zmiana zagospodarowania terenu tylko w jednej z trzech sytuacji określonych w art. 59 ust. 1 zwolniona będzie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Skoro w art. 50 ust. 2 nie wymienione są tylko dwa przypadki, o których mowa w art. 59 ust. 1, tj. budowa obiektu budowlanego oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu, to przypadków tych nie obejmuje zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela prezentowanego w części orzecznictwa poglądu, że zmiana sposobu użytkowania obiektu niepołączona z wykonywaniem robót budowlanych jest zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zaprezentowana wyżej wykładnia art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 u.p.z.p. podzielona została m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 26 stycznia 2012 r. o sygn. akt II OSK 2144/10 i z dnia 27 listopada 2018 r. o sygn. akt II OSK 2938/16 (dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w doktrynie (tak: Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwert Polska, opublikowano w SIP "LEX" komentarz do art. 59).

Reasumując, w rozpoznanej sprawie organy administracji publicznej wadliwe uznały, że zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku z letniskowej na mieszkalną jako taka nie jest objęta zakresem zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.b., a w konsekwencji niesłusznie przyjęły, iż na mocy art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie ma podstaw do prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i umorzyobno postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Uchybienia te miały istotny charakter i uzasadniały wyeliminowanie zaskarżonych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] 2018 r. nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] 2018 r., nr [...], z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. i art. 105 § 1 K.p.a.

Rozpatrując ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny zbadać, czy planowana przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania obiektu letniskowego jest dopuszczalna z punktu widzenia ładu przestrzennego i spełnia wymogi z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Przeprowadzone ponownie postępowanie winno zakończyć się decyzją merytoryczna – o ustaleniu warunków zabudowy lub o odmowie ich ustalenia.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800), zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 997,- złotych na którą skład się uiszczony wpis od skargi ( 500,- zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ( 480,- zł) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17,- zł).