Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 748/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 183 par. 1, art. 106 par. 5, art. 135, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 42, art. 43, art. 44
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 2, par. 13 pkt 3 lit e
journal: Dz.U. 2001 nr 137 poz 1541
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
article: art. 29 par. 1.
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
Teza: I. Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami, a szczególnie rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów (-). Wynika stąd, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka bezpośrednio o zgodności z prawem aktów administracyjnych podejmowanych w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny, w ramach swojej kognicji, ocenie zgodność wyroku Sądu pierwszej instancji z prawem w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej - stosowanie do dyspozycji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

II. Domniemanie prawne doręczenia pisma adresatowi uregulowane w art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ma charakter niewzruszalny, skoro K.p.a. nie reguluje trybu składania oświadczeń woli i dochodzenia ich do wiadomości adresata, lecz normuje samą czynność procesową doręczenia pisma. Tak więc adresat pisma ma możliwość jedynie wykazania, że przepis art. 43 lub 44 K.p.a. nie powinien być stosowany albo został zastosowany wadliwie, a wobec tego brak było przesłanek do wywołania skutków prawnych związanych z domniemaniem ustanowionym w tych przepisach.

III. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) można naruszyć wtedy, gdy np. uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.

TEZY

I. Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami, a szczególnie rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów (-). Wynika stąd, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka bezpośrednio o zgodności z prawem aktów administracyjnych podejmowanych w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny, w ramach swojej kognicji, ocenie zgodność wyroku Sądu pierwszej instancji z prawem w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej - stosowanie do dyspozycji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

II. Domniemanie prawne doręczenia pisma adresatowi uregulowane w art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ma charakter niewzruszalny, skoro K.p.a. nie reguluje trybu składania oświadczeń woli i dochodzenia ich do wiadomości adresata, lecz normuje samą czynność procesową doręczenia pisma. Tak więc adresat pisma ma możliwość jedynie wykazania, że przepis art. 43 lub 44 K.p.a. nie powinien być stosowany albo został zastosowany wadliwie, a wobec tego brak było przesłanek do wywołania skutków prawnych związanych z domniemaniem ustanowionym w tych przepisach.

III. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) można naruszyć wtedy, gdy np. uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Rypina, Sędziowie: NSA Stanisław Bogucki (sprawozdawca), NSA Anna Maria Świderska, Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 8 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Lu 630/07 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia 4 lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2008 r. o sygn. I SA/Lu 630/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - działając na podstawie art. 151 i 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) - (1) oddalił skargę M. G. (dalej: skarżąca) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia 4 lipca 2007 r., nr [...], w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, (2) przyznał adwokatowi J. Ł. wynagrodzenie w kwocie 292,80 zł (w tym podatek VAT) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz zwrot wydatków w kwocie 17 zł, które nakazał wypłacić z kasy WSA w Lublinie, (3) przejął na rachunek Skarbu Państwa kwotę 100 zł tytułem nieuiszczonego w sprawie wpisu od skargi, od uiszczenia którego skarżąca została zwolniona.

2. Uzasadniając wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przedstawił przebieg postępowania, w ramach którego podał, że zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.), a także w związku z art. 33 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), Dyrektor IS w L. - po rozpatrzeniu zażalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. w C. na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia 30 kwietnia 2007 roku, nr [...], w sprawie uznania zarzutu niedopuszczalności egzekucji oraz braku uprzedniego doręczenia upomnienia za uzasadniony i umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do skarżącej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i odmówił uznania zasadności zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w dniu 3 sierpnia 2006 roku w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

W dniu 30 kwietnia 2007 r. Naczelnik US w C. postanowienie o nr [...] uznał zarzut skarżącej za uzasadniony i umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na przedawnienie dochodzonej należności, którą jest wymierzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. w C. grzywna celem przymuszenia.

Z zażaleniem na w.w. postanowienie Naczelnika US wystąpił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. w C., jako wierzyciel.

3. Podzielając zasadność zarzutu wierzyciela Dyrektor IS w L. uchylił postanowienie Naczelnika US w C. w całości i odmówił uznania zasadności zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w dniu 3 sierpnia 2006 r. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

4. Skarżąca wystąpiła ze skargą na w.w. postanowienie Dyrektora IS w L. do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, podnosząc, że według art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz czy objęta tytułem wykonawczym należność nie ulega przedawnieniu. Pisemne upomnienie wystawione na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. nie zostało doręczone skarżącej, a z jego treścią zapoznała się dopiero w WSA w Lublinie. Przekazanie upomnienia osobie zamieszkującej na innej ulicy, bez zobowiązania jej pisemnie do dostarczenia przesyłki adresatowi, nie powinno stanowić przesłanki uznania, że pismo zostało doręczone prawidłowo. Z tych względów, Naczelnik US w C., przy braku upomnienia stanowiącego podstawę do przyjęcia tytułu i przekazania go komornikowi do realizacji, nie powinien był tego tytułu przyjmować, lecz umorzyć postępowanie egzekucyjne. Dopiero po 7 dniach od pokwitowania upomnienia wierzyciel mógł wystawić tytuł wykonawczy z klauzulą jego wykonalności do Urzędu Skarbowego. Według art. 124 § 1 u.p.e.a. nałożona grzywna w celu przymuszenia, nie uiszczona w terminie, podlega ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, co potwierdza, że jest ona karą pieniężną, a tym samym ulega przedawnieniu po upływie 3 lat. Wystawiony w dniu 21 marca 2002 r. tytuł wykonawczy podlegał wykonaniu w październiku 2002 r., skierowany został do egzekucji dopiero w dniu 21 kwietnia 2006 roku, co świadczy również o jego przedawnieniu. Powoływanie się przez wierzyciela na art. 43 K.p.a. nie jest słuszne, bowiem przekazanie upomnienia osobie zamieszkującej na innej ulicy bez zobowiązania jej pisemnie do dostarczenia osobie wskazanej w adresie nie powinno stanowić podstawy uznania skuteczności doręczenia. Wystawiony tytuł wykonawczy, zdaniem skarżącej, nie spełnia warunków określonych w art. 27 § 1 pkt 3, 6, 9 i 11 u.p.e.a. Prowadzone w 2002 r. postępowanie administracyjne przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nie zostało ukończone, w związku z czym nie było podstaw do prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

5. Odpowiadając na skargę, Dyrektor IS w L., powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniósł o oddalenie skargi.

6. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalności egzekucji w związku z przedawnieniem obowiązku oraz braku uprzedniego doręczenia upomnień przedegzekucyjnych, tj. art. 33 pkt 1 i 7 u.p.e.a., powołano art. 34 § 4 u.p.e.a., podnosząc, że stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. w C. zawarto w postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2006 r., w którym zarzuty te uznano za bezzasadne, a stanowisko to postanowieniem z dnia 30 listopada 2006 r. podtrzymał Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Stąd brak jest podstaw, by uznać, że uchybiono przepisom u.p.e.a. oraz odpowiednio stosowanym (art. 18 u.p.e.a.), przepisom K.p.a.

Powołując art. 124 u.p.e.a., wskazano, że omawiany środek egzekucyjny zastosowano w związku z postępowaniem egzekucyjnym dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Odnosząc się do zarzutu, według którego skarżącej nie zostało doręczone upomnienie z dnia 4 maja 2001 r. wzywające do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce obiektu budowlanego, wskazano, że organ odwoławczy zauważył, że: "Zarzut niedoręczenia aktów administracyjnych wyjaśnił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C. w C. w postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2006 r., nr [...], a następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia 30 listopada 2006 r., nr [...], utrzymującym w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, a także pismem z dnia 13 kwietnia 2007 r., nr [...], stwierdzając o ich bezzasadności". WSA w Lublinie uznał więc, że zarzut ten w postępowaniu egzekucyjnym został przez organ administracji rozpatrzony. Dodano, że upomnienie z dnia 4 maja 2001 r., wzywające do wykonania obowiązku rozbiórki drewnianego budynku gospodarczego, doręczono w dniu 30 maja 2001 r., bowiem w tym dniu nastąpił zwrot przesyłki w związku z niepodjęciem jej w terminie. Stwierdzono, że doręczenie upomnienia wszczynającego postępowanie egzekucyjne było skuteczne, gdyż ziściły się przesłanki art. 44 K.p.a.

Zauważono, że zarzut zaniechania doręczenia upomnienia przedegzekucyjnego skarżąca odnosi również do tytułu wykonawczego z dnia 12 grudnia 2005 r., nr [...], na podstawie którego przedmiot egzekucji administracyjnej stanowi nieuiszczona grzywna w celu przymuszenia orzeczona postanowieniem z dnia 21 marca 2002 r. Odnosząc się do powyższego WSA w Lublinie stwierdził, że od art. 15 u.p.e.a. ustawodawca wprowadził wyjątki, tj. § 3 ust. 2 w związku z § 13 pkt 3 lit. e/ rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.; dalej: rozporządzenie MF), a zatem postępowanie mogło zostać wszczęte i toczyć się bez uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia. Tytuł wykonawczy nr [...] został skarżącej skutecznie doręczony w dniu 28 lipca 2006 r., a zawierał on pouczenie, o którym stanowi przepis art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Z prawa do zgłoszenia zarzutów zobowiązana skorzystała, występując w dniu 3 sierpnia 2006 r.

Za niezasadny uznano zarzut przedawnienia wykonania grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, jak również zarzut naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a., poprzez zaniechanie zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji. Podkreślając odrębność instytucji grzywny, o której mowa w ustawie z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2007 r. Nr 109, poz. 756 ze zm.; dalej: K.w.) i grzywny w celu przymuszenia z u.p.e.a., stwierdzono brak podstaw do uznania, że wykonanie grzywny w celu przymuszenia uległo przedawnieniu na podstawie art. 45 § 3 K.w. Kwestia dopuszczalności egzekucji była badana przez organy egzekucyjne, a skierowany do egzekucji tytuł wykonawczy został oceniony w świetle art. 27 u.p.e.a.

7. Od wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca (reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata), zaskarżając ten wyrok w całości.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:

(1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., poprzez: (a) błędne przyjęcie, że nie doszło do uchybienia przepisom u.p.e.a., zwłaszcza art. 120 § 1 w związku z art. 29 § 1 i 2, art. 27 § 3, jak również, odpowiednio stosowanym na podstawie art. 18 tej ustawy, przepisom K.p.a. tj. art. 41 do 44 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 9, 10, 34 i 40 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, (b) przyjęcie, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji publicznej, z uwagi na poczynione błędne ustalenia co do powstania skutków doręczenia wobec skarżącej, w związku z naruszeniem art. 41 do 44 K.p.a., co narusza art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie wyjaśnił możliwości zastosowania w.w. przepisów K.p.a., (c) uznanie, że organ w sposób zgodny z prawem odmówił uznania zasadności zarzutów, w sytuacji gdy były one uzasadnione art. 33 u.p.e.a.;

(2) art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.; dalej: K.p.c.), poprzez zaakceptowanie ustalonego przez organy, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, stanu faktycznego w zakresie doręczenia skarżącej pism w toku postępowania;

(3) art. 135 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i nieusunięcie naruszenia przepisów prawa wskazanych w pkt 1 lit. a/ zarzutów w stosunku do wszystkich działań organów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach niniejszej sprawy;

(4) art. 141 § 4 w związku z art. 134 p.p.s.a, poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi i przyjęcie za podstawę orzekania błędnych ustaleń stanu faktycznego.

Powołując w.w. podstawy skargi kasacyjnej, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, powołując art. 122 § 1 u.p.e.a., że organ egzekucyjny ma obowiązek doręczyć zobowiązanemu dokumenty wymienione w tym przepisie, co aktualizuje i czyni wymagalnym zobowiązanie do uiszczenia grzywny. Wskazano, że organ prowadzący postępowanie egzekucyjne jest władny i zobowiązany do zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji w tym zakresie. Organ egzekucyjny nie może zasłaniać się zakazem badania przez niego zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, albowiem to organ egzekucyjny, a nie wierzyciel wystawia ten tytuł i jest zobowiązany do wykonania czynności określonych art. 122 § 1 u.p.e.a., zanim będzie władny, w ramach prowadzonej egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, przystąpić do egzekucji kary grzywny nałożonej w celu przymuszenia. W tym również należy upatrywać ratio legis wyłączenia obowiązku doręczenia upomnienia w przypadku gdy egzekucja dotyczy należności z tytułu grzywien w celu przymuszenia. Upomnienie jest w takim przypadku doręczane na wcześniejszym etapie, jeszcze przed wystawieniem tytułu wykonawczego dotyczącego egzekucji należności pieniężnej i taką możliwość aktualizuje. Możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia powstaje dopiero, gdy strona nie wykona obowiązku o charakterze niepieniężnym, a aby było to możliwe, konieczne jest powiadomienie jej o nałożeniu na nią takiego obowiązku.

Powołując art. 122, 33 i 34 u.p.e.a., podniesiono, że należy rozważyć, czy organy administracji słusznie przyjęły, a WSA w Lublinie zaaprobował, iż pismo skarżącej z dnia 2 sierpnia 2006 r., zawierało jedynie zarzuty, czy też jego treść nakładała na nie obowiązek potraktowania go jako zażalenie i rozpatrzenie w tym zakresie zarzucanych uchybień bez ograniczania się do podstaw zawartych w art. 33 u.p.e.a.

Nie zgodzono się z ustaleniami WSA w Lublinie co do doręczenia skarżącej zarówno tytułu wykonawczego, jak i postanowienia o nałożenia grzywny w celu przymuszenia z dnia 21 marca 2002 r. Skarżąca w latach 2001 i 2002 nie mieszkała w C. przy ul. R. 12 i nie była tam zameldowana. Okoliczność ta była wielokrotnie podnoszona w toku postępowania przed organami administracji, jak i przed WSA w Lublinie. Na błędne ustalenia w tym przedmiocie niewątpliwie wpływ ma wadliwość samego postępowania administracyjnego, w którym wydane zostało postanowienie nakazujące rozbiórkę. W sprawie tej skarżąca nie brała udziału, albowiem nie zostało jej doręczone postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. Nie miała ona obowiązku zawiadamiać organu o zmianie miejsca zamieszkania, gdyż w ogóle nie wiedziała o jego wszczęciu. Nie może mieć w takim przypadku zastosowania art. 44 K.p.a., gdyż organy administracyjne nie zweryfikowały miejsca zamieszkania skarżącej. Podobnie nie jest skuteczne doręczenie pisma ojcu skarżącej, który nie mieszka ze skarżącą i nie ma statusu domownika. Jeżeli organ wszczynał postępowanie administracyjne z urzędu, obowiązany był ustalić miejsce zamieszkania strony, a w sytuacji gdyby ustalenie miejsca zamieszkania okazało się niemożliwe, wystąpić o wyznaczenie przedstawiciela w trybie art. 34 § 1 K.p.a.

Podkreślono, że pozbawienie strony udziału w postępowaniu bez jej winy stanowi przesłankę wznowienia postępowania, a przepis ten z mocy art. 18 u.p.e.a. będzie miał zastosowanie również do postępowania egzekucyjnego, w tym przypadku dotyczącego egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Zauważono, że WSA w Lublinie przyjął za prawidłowe błędne ustalenia organów, nie odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą okoliczności, że nie mieszkała ona i nie była zameldowana pod adresem, pod którym pozostawiane były zawiadomienia, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i adekwatny możliwości zastosowania w.w. przepisów K.p.a. Za uzasadniony w tym kontekście uznano zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 233 K.p.c., poprzez niezastosowanie zasady swobodnej oceny dowodów do zebranego materiału dowodowego.

Skoro nie mogą być uznane za skuteczne doręczenia kierowane na adres, pod którym nie mieszkała skarżąca, to uznać należy, że w ogóle nie zostały jej doręczone wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. w C.: decyzja z dnia 22 grudnia 2000 r. nakazująca rozbiórkę drewnianego budynku gospodarczego, postanowienie z dnia 21 marca 2001 r. w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz tytuł wykonawczy z dnia 21 marca 2001 r.

Odnosząc się do powołanego przez WSA w Lublinie przepisu § 13 pkt 3-4 lit. e/ rozporządzenia MF, podniesiono, że w myśl art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny miał obowiązek dostrzec, że w obu tytułach wykonawczych wystawionych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. w C. nie wskazano, iż doręczenie upomnienia nie było wymagane i nie wskazano podstawy prawnej braku tego obowiązku, a wręcz wskazana została data, w której takie doręczenie miało nastąpić. Takie zaniechanie, wobec braku dowodu doręczenia upomnienia skarżącej, skutkować winno (w myśl art. 29 § 2 u.p.e.a.) odmową przystąpienia do egzekucji i zwrotem tytułu wierzycielowi.

Podniesiono, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostało jedynie wskazane, iż jednym z zarzutów zawartych w skardze było nieukończenie postępowania Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., więc nie było podstaw do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jednak WSA w Lublinie do zarzutu tego się nie odniósł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami, a szczególnie rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka zatem bezpośrednio o zgodności z prawem aktów administracyjnych podejmowanych w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej - w rozpatrywanej sprawie: o postanowieniu Dyrektora IS w L. w przedmiocie postępowania egzekucyjnego. W ramach swojej kognicji Naczelny Sąd Administracyjny ocenia zgodność wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego z prawem w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej - stosowanie do dyspozycji art. 183 § 1 p.p.s.a.

9. Ustosunkowując się do podniesionych z skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wnoszący skargę kasacyjną podkreślił przede wszystkim nieprawidłowe - w jego ocenie - doręczenie tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (s. 6 skargi kasacyjnej). Należy z związku z tym zauważyć, że w tej kwestii obszernie wypowiedział się WSA w Lublinie, który wnikliwie zbadał analogiczny zarzut, podniesiony na etapie postępowania przed tym Sądem. Oceniając pogląd WSA w Lublinie w omawianej kwestii, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni go popiera.

Jak słusznie stwierdzono w zaskarżonym wyroku, zaniechanie doręczenia upomnienia przedegzekucyjnego oraz doręczenie tytułu wykonawczego to dwie osobne kwestie prawne.

Upomnienie z dnia 4 maja 2001 r. zostało doręczone skarżącej w dniu 30 maja 2001 r. W tym dniu nastąpił zwrot przesyłki do nadawcy w związku z nie podjęciem jej w terminie przez adresata. Stosownie do art. 44 K.p.a., w razie niemożności doręczenia przesyłki adresatowi w sposób przewidziany w art. 42 i 43 K.p.a., aby powstało prawne domniemanie doręczenia przesyłki, muszą łącznie nastąpić następujące okoliczności: (1) złożenie pisma w urzędzie pocztowym (lub w urzędzie gminy) na okres 14 dni, (2) umieszczenie odpowiedniego zawiadomienia o złożeniu pisma, (3) upływ terminu do odbioru pisma.

W rozpoznawanej sprawie przesłanki te zostały spełnione, co słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Tym samym powstało domniemanie prawnego doręczenia pisma adresatowi. Powyższe domniemanie prawne ma charakter niewzruszalny, skoro K.p.a. nie reguluje trybu składania oświadczeń woli i dochodzenia ich do wiadomości adresata, lecz normuje samą czynność procesową doręczenia pisma. Tak więc adresat pisma ma możliwość jedynie wykazania, że przepisy art. 43 lub 44 k.p.a. nie powinien być stosowany albo został zastosowany wadliwie, a wobec tego brak było przesłanek do wywołania skutków prawnych związanych z domniemaniem ustanowionym w tych przepisach (por.: N. Kowal, T. Rutkowski, Sposoby doręczeń w kodeksie postępowania administracyjnego, Casus 1999/3/23, Lex nr 60540/2).

Kwestia ta została zbadana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nastąpiło to w sposób prawidłowy i zgody z prawem. Organy podatkowe adresowały wszystkie przesyłki do skarżącej na wskazany przez nią adres (np. w piśmie z dnia 2 sierpnia 2006 r. - k. 2 akt admin., czy też w piśmie z dnia 24 stycznia 2007 r.). Okoliczność ta została wyjaśniona przez organ w postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 30 listopada 2006 r. Ponadto, jak stwierdzono w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. w C. z dnia 29 sierpnia 2006 r., upomnienie z dnia 4 maja 2001 r. zostało skutecznie doręczone J. G. w dniu 3 września 2001 r. Do tych ustaleń odwołał się organ drugiej instancji. Zostały one poddane kontroli sądowoadministracyjnej (s. 7 uzasadnienia), którą przeprowadzono - jak już stwierdzono - zgodnie z wymogami prawem. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że w świetle ustaleń poczynionych przez organy, nie ma wątpliwości co do spełnienia przesłanek z art. 44 K.p.a.

W kwestii doręczenia tytułu wykonawczego nr [...], to - jak słusznie ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - zastosowanie znajduje przepis § 3 ust. 2 w związku z § 13 pkt 3 lit. e/ rozporządzenia Ministra Finansów. Według tego przepisu, w przypadku egzekucji grzywien w celu przymuszenia nakładanych w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym, egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia. W związku z powyższym słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że brak było jakichkolwiek podstaw aby uznać, że w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego doszło do naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie, w którym odnoszą się one do realizacji zasady zagrożenia. Skoro bowiem, a więc tak jak w sprawie stanowiącej przedmiot orzekania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, przedmiot egzekucji stanowiła grzywna w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (rozbiórka obiektu budowlanego), to postępowanie to mogło zostać skutecznie wszczęte i się toczyć bez uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia.

10. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut zaakceptowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ustalonego przez organy z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów stanu faktycznego jest całkowicie bezzasadny, zwłaszcza, że formułując ten zarzut strona wnosząca skargę kasacyjną powołała naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 K.p.c., tj. przepisy dotyczące postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a nie w postępowaniu administracyjnym.

Nie mniej warto podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w obszernym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił swoją krytyczną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Rozumowanie to objęło swoim zakresem zarówno podnoszone w skardze kwestie polemiczne względem ustaleń co do okoliczności faktycznych, poczynionych przez organy, a także podniesione wątpliwości prawne, w szczególności co do (1) zastosowania § 3 ust. 2 w związku z § 13 pkt 3 lit. e/ rozporządzenia Ministra Finansów, (2) spełnienia wymogów prawa przez tytuł wykonawczy nr [...], (3) przedawnienia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, (4) wykładni pojęcie "grzywna", mającej na celu rozróżnienie instytucji prawa egzekucyjnego i prawa wykroczeń, (5) obowiązku nałożonego na organ przez art. 29 § 1 u.p.e.a., w myśl którego organ z urzędu bada dopuszczalność egzekucji (s. 8-12 uzasadnienia). Poddano analizie oceny organów co do stanu faktycznego oraz stanu prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwie oceniono ustalenia faktyczne poczynione w sprawie przez organy, oraz należycie skontrolowano subsumcję stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa.

11. Chybiony jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 135 p.p.s.a. Sąd ten wykazał zgodność z prawem zaskarżonego w sprawie postanowienia Dyrektora IS w L., co znalazło swoje przełożenie w wywodzie zwartym w uzasadnieniu wyroku. Oceniając kompleksowo materiał sprawy, WSA w Lublinie nie dopatrzył się naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie. Podzielając tę ocenę, Naczelny Sąd Administracyjny w efekcie stwierdził, że w analizowanej sprawie nie zaistniały podstawy do zastosowania przez WSA w Lublinie art. 135 p.p.s.a.

12. Podnosząc w skardze kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 134 p.p.s.a., słusznie zarzucono, że WSA w Lublinie nie ustosunkował się w uzasadnieniu wyroku do kwestii niezakończonego postępowania administracyjnego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.

W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy np. uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1109/05, niepubl.) lub brak jest albo uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyroki NSA: z 7 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 990/05, niepubl.; z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 366/08 niepubl.). Okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, mogłaby stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. i to tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 470/08).

W rozpoznawanej spawie braki uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w postaci nie ustosunkowania się do kwestii niezakończonego postępowania administracyjnego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nie są wadą, która uniemożliwiłaby kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu zostało obszernie i wyczerpująco uzasadnione. W skardze kasacyjnej nie uzasadniono w jaki sposób w.w. braki mogły wpłynąć na zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu. Niewskazano, czy brak tego naruszenia w sposób istotny mógł wpłynąć na ukształtowanie się oceny WSA w Lublinie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony zarzut nie mógł wpłynąć na rozstrzygnięcie WSA w Lublinie, gdyż jest kwestią marginalną względem głównego zarzutu skargi wniesionej do WSA w Lublinie, którym jest kwestia naruszenia stosownych przepisów K.p.a. o doręczeniu pism. Wskazuje na to okoliczność, że w momencie otrzymania pomocy prawnej w postaci pełnomocnika z urzędu, profesjonalny pełnomocnik wniósł pismo procesowe (k. 50 akt WSA w Lublinie), w którym sformułowano główny zarzut względem postanowienia Dyrektora IS w L., a pismo to, mimo powtórzenia zarzutów i ich uzasadnienia z pisma skarżącej z dnia 6 sierpnia 2007 r., nie podnosiło kwestii niezakończonego postępowania administracyjnego. Tym samym pomimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok WSA w Lublinie spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a.

13. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.