Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 79/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Zasądzono zwrot kosztów zastępstwa procesowego
Powołane przepisy: article: art. 57 par. 4 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 91 ust. 1, 3 i 5
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 2 pkt 6 i 11, ust. 3 pkt 3a, art. 28 ust. 1 , art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Opole na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 7 stycznia 2020 r., nr IN.I.743.113.2019.KD w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy Opole kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

W dniu 28 listopada 2019 r. Rada Miasta Opola, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., podjęła uchwałę Nr XIX/384/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy ks. Bolesława Domańskiego w Opolu (zwanego w skrócie "planem").

Powyższa uchwała wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych wpłynęła do Wojewody Opolskiego, jako organu nadzoru, w dniu 5 grudnia 2019 r., w celu oceny jej zgodności z prawem.

Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających, organ nadzoru pismem z dnia 30 grudnia 2019 r. zawiadomił Przewodniczącego Rady Miasta Opola o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego.

W piśmie z dnia 2 stycznia 2020 r. Przewodniczący Rady Miasta Opola przedstawił wyjaśnienia Prezydenta Miasta Opola odnośnie do zarzutów sformułowanych przez organ nadzoru.

Następnie Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 stycznia 2020 r., nr IN.I.743.113.2019.KD (ogłoszone w Dz. Urz. Woj. Opolskiego z dnia 7 stycznia 2020 r. poz. 461), stwierdził nieważność w całości ww. uchwały Nr XIX/384/19. Rozstrzygnięcie to zostało przekazane Przewodniczącemu Rady Miasta Opola i Prezydentowi Miasta Opola w dniu 8 stycznia 2020 r., za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Wojewoda wskazał na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. z powodu braku ustaleń w planie minimalnej liczby miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. W zakresie postawionego zarzutu organ nadzoru analizował stosowne regulacje planu (wymienione w rozstrzygnięciu), ustalające obowiązek zapewnienia miejsc do parkowania i wywiódł, że przyjęta w uchwale definicja miejsc postojowych odnosi się do samochodów osobowych, podczas gdy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. ustala obowiązek takiej regulacji bez względu na liczbę zwykłych miejsc do parkowania. Dalej argumentował, że w świetle omawianego przepisu obowiązującym elementem planu jest ustalenie minimalnej liczby miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Także § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem, określa wymogi planu w zakresie rozbudowy i budowy systemów komunikacji, m.in. jako obowiązek określenia ilości miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Z kolei pojęcie karty parkingowej przysługującej osobom niepełnosprawnym, do którego odwołuje się ustawodawca w u.p.z.p., wprowadziła ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990), w tym jej art. 8 ust. 1, ust. 2 i ust. 3a. Natomiast ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068), zwana dalej ustawą o drogach publicznych, w art. 12a nakłada na organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach obowiązek wyznaczania stanowisk postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Organ stwierdził, że przepisy te jednoznacznie wskazują, iż karty parkingowe służyć mają ułatwieniom w korzystaniu przez osoby niepełnosprawne z dróg publicznych i innych przestrzeni przeznaczonych na komunikację publiczną. Podkreślił też, że jedną z form realizacji zapisów Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku w dniu 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169, z późn. zm.), były zmiany przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, mające na celu znoszenie barier architektonicznych wobec osób starszych i niepełnosprawnych, np. art. 5 ust. 4 i 4a (winno być: art. 5 ust. 1 pkt 4 i 4a - uwaga Sądu). Elementem znoszenia barier w dostępie do usług publicznych, miejsc pracy i zapewnienia godziwych warunków zamieszkania jest budowa odpowiedniej liczby miejsc do parkowania dla osób niepełnosprawnych, co na gruncie u.p.z.p. wyraża się w obowiązku ustalenia w miejscowym planie minimalnej liczby miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. Skoro Rada nie wypełniła tego obowiązku, to - zdaniem Wojewody - przedmiotowy plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego należy stwierdzić nieważność całej uchwały. Jeśli zaś chodzi o ustaloną w planie definicję wysokości zabudowy, organ nadzoru zauważył, że organ gminy nie ustalił wysokości zabudowy dla obiektów innych niż budynki, które mogą być realizowane w ramach przeznaczenia uzupełniającego, tj. uzbrojenia terenu. W konsekwencji organ uznał, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu, skutkującego nieważnością definicji ujętej w § 3 ust. 1 pkt 11 planu. Odnośnie do tego zarzutu Wojewoda wskazał na definicję sieci uzbrojenia terenu zawartą w art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725, z późn. zm.).

W dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru zwrócił uwagę na jeszcze inne naruszenia prawa, które uznał za uchybienie zasadom sporządzania planu miejscowego. Mianowicie wskazał, że Rada Miasta Opola dopuściła w § 5 ust. 10 pkt 12 uchwały dla budynków istniejących przed wejściem w życie planu niespełniających ustaleń pkt 4 lit. c i d utrzymanie dotychczasowych zasad kształtowania zabudowy. W przekonaniu Wojewody, postanowienia te są sprzeczne z art. 35 i art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 10 rozporządzenia, bowiem nie określają konkretnej daty bądź okresu, z upływem których postanowienia o tymczasowym zagospodarowaniu terenów przestaną obowiązywać oraz nie wskazują sposobu zagospodarowania tymczasowego terenów. Ponadto, zdaniem Wojewody, doszło też do naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez "brak dopuszczenia urządzeń z odnawialnych źródeł energii bez wskazania dopuszczalnej mocy urządzeń". W tej kwestii organ podał, że można domniemywać, iż na obszarze planu dozwolono lokalizację urządzeń, które wytwarzają energię wytwarzającą moc powyżej 100 kW, które również winny być wskazane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Natomiast brak zapisu w uchwale dotyczącej miejscowego planu o ograniczeniu mocy do 100 kW może powodować na etapie uzyskania pozwolenia, że zostanie wydana decyzja, która zezwala na takie urządzenia. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że dokumentacja prac planistycznych powinna być czytelna i kompletna, a sporządzone przez organ gminy wykazy winny zawierać wszystkie pisma wpływające do organu gminy (dotyczy to również poprawnego wypełnienia tabeli w sytuacji milczącego uzgodnienia, w tym przypadku milczącego uzgodnienia z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie), jak również zawierać wszystkie wymagane obwieszczenia, na których widnieje potwierdzenie wywieszenia oraz możliwość ustalenia, czy obwieszenie o wyłożeniu projektu miejscowego planu do publicznego wglądu zostało wywieszone zgodnie z ustawowym terminem.

W podsumowaniu Wojewoda stwierdził, że poddana kontroli uchwała nie spełnia wymogów przepisów prawa. Przy czym bezdyskusyjna jest przede wszystkim konieczność spełnienia wymagań określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., tj. ustalenia minimalnej liczby miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Podał też, że o zakresie rozstrzygnięcia nadzorczego zadecydowała treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Gmina Opole (zwana dalej również skarżącą), reprezentowana przez pełnomocnika, działając na podstawie uchwały Rady Miasta Opola z dnia 30 stycznia 2020 r., Nr XXII/453/20, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 7 stycznia 2020 r. Skarżąca domagała się uchylenia rozstrzygnięcia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu Gmina zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

- art. 91 ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 u.s.g. poprzez ich niezastosowanie i przekroczenie przez organ nadzoru ustawowego terminu do wydania rozstrzygnięcia, a więc wydanie orzeczenia bez umocowania ustawowego i z naruszeniem przepisów o właściwości;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. 12a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, a także w związku z § 137 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie przez Wojewodę, że organ planistyczny ma obowiązek ustalać w planie minimalną liczbę miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, podczas gdy kwestia ta uregulowana jest już w ustawie o drogach publicznych, a co w konsekwencji skutkowało uznaniem przez organ nadzoru, że doszło istotnego naruszenia trybu sporządzania planu;

- art. 91 ust. 3 w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i dokonanie oceny uchwały bez przedstawienia stosownego uzasadnienia faktycznego oraz wskazania naruszonych przepisów prawa i uznanie przez organ nadzoru, że przez ustalenie definicji zabudowy odnoszącej się do budynków, nieobejmującej obiektów innych niż budynki, które mogą być realizowane w ramach przeznaczenia uzupełniającego (tj. uzbrojenia terenu), doszło do istotnego naruszenia prawa, co skutkowało stwierdzeniem nieważności tej definicji;

- art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w uchwale ustalono dopuszczenie urządzeń z odnawialnych źródeł energii bez wskazania ich dopuszczalnej mocy, co uznano za naruszenie prawa;

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że stwierdzone przez Wojewodę Opolskiego uchybienia stanowią istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które winny skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

W motywach skargi Gmina w pierwszej kolejności podniosła, że przekazała Wojewodzie uchwałę 5 grudnia 2019 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wysłane i doręczone skarżącej w dniu 8 stycznia 2020 r., tj. po upływie 30 dni, określonych do dokonania oceny prawnej organu nadzoru. Gmina dowodziła, powołując się na orzecznictwo sądowe, że przy obliczaniu trzydziestodniowego terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego nie ma podstaw do zastosowania art. 57 K.p.a. Tym samym rozstrzygnięcie jest obarczone wadą prawną i powinno zostać uchylone. Dalej, w kwestii zarzutu Wojewody dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Gmina wskazała, że dokonanie oceny ustaleń uchwały z dnia 28 listopada 2019 r. przez pryzmat przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami było wadliwe, ponieważ wymogi określone tą ustawą weszły w życie dopiero w dniu 20 marca 2020 r. Poza tym liczbę i sposób realizacji miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową określa art. 12a ustawy o drogach publicznych. Natomiast plan określa minimalną liczbę miejsc postojowych i w tej liczbie odpowiednio do przepisów odrębnych zawarte są miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Z kolei niezbędną liczbę tych miejsc wyznacza się, zgodnie z ustawą o drogach publicznych, na etapie opracowywania projektu technicznego. Ustalenie zatem liczby miejsc postojowych pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową w planie miejscowym byłoby powieleniem przepisów odrębnych, co stanowiłoby naruszenie § 137 Załącznika do zasad techniki prawodawczej. Ponadto na regulacje przepisami odrębnymi wymaganej liczby miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, jako właściwego podejścia ustawodawcy, wskazuje także przytoczony w rozstrzygnięciu przez organ nadzoru przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 i 4a Prawa budowlanego. Wojewoda błędnie więc przyjął, że przepis ten stanowi podstawę do oceny planu miejscowego, skoro odnosi się do innego poziomu opracowań. Odpierając zarzuty organu dotyczące określonej w planie definicji wysokości zabudowy, Gmina argumentowała, że wadliwe jest przyjęcie założenia, iż definicja zabudowy winna obejmować wszystkie obiekty budowlane (budynki i budowle). Przede wszystkim jednak organ nadzoru nie wskazał żadnego przepisu prawa, któremu uchybiałaby ustalona w uchwale definicja zabudowy. Nie podano uzasadnienia prawnego i faktycznego do takiej oceny prawnej. Za zupełnie niezrozumiałe Gmina uznała przytoczenie przez organ definicji sieci uzbrojenia terenu, zawartej w art. 2 pkt 11 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, stanowiącej, że sieci uzbrojenia terenu to budowle, które nie są budynkami. W kontekście art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i wymogu ustalenia m.in. intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy, linii zabudowy, w odniesieniu do sieci uzbrojenia terenu jest to niewykonalne i traci sens. Gmina podkreśliła też, że ustalona w uchwale definicja zabudowy została opracowana w oparciu o analogicznie stanowione definicje w przepisach odrębnych i przesłanki ustawy u.p.z.p. Powołała się również na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz Polską Normą PN-ISO 9836 z października 1997 r., które to przepisy wiążą zabudowę z budynkami, a nie z budowlami. Następnie, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., skarżąca stwierdziła, że organ nadzoru wadliwie oparł swoją ocenę na domniemaniu, iż na obszarze planu dozwolono lokalizację urządzeń, które wytwarzają energię o mocy powyżej 100 kW. Jest to niezgodne z prawdą, ponieważ plan miejscowy nie zawiera i nie musiał zawierać takich ustaleń. Zapisy planu stanowią o zasadach zaopatrzenia w media, tzn. o konieczności bądź możliwości przyłączenia się do poszczególnych systemów sieciowych. Żaden przepis w uchwale nie stanowi, że dopuszcza się lokalizację instalacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Natomiast na obszarze objętym planem nie ma przeciwskazań do lokalizacji mikroinstalacji, co wynika wprost z przepisów wyższego rzędu, w tym art. 15 ust. 4 u.p.z.p. Nadto Gmina podniosła, że w innej uchwale, podjętej w tym samym dniu co uchwała objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, znalazły się takie same zapisy co do wymaganej liczby miejsc postojowych czy zasad zaopatrzenia w energię cieplną i energię elektryczną. Jednak w zupełnie odmienny sposób zostały ocenione przez organ nadzoru. Końcowo Gmina podkreśliła, że obszar planu to teren zainwestowany, zagospodarowany głównie zabudową mieszkaniową jednorodzinną z towarzyszącymi usługami oraz na dwóch terenach z istniejącą zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Pozostałe tereny to tereny zieleni urządzonej i tereny rolnicze. Uchwalenie planu ma zatem charakter głównie porządkujący stan istniejący. Nawet gdyby przyjąć, że zapisy w odniesieniu do liczby wymaganych miejsc postojowych są błędne, to nie sposób się zgodzić z oceną organu nadzoru o istotnym naruszeniu prawa w tym zakresie, który winien skutkować uchyleniem uchwały w całości. Zdaniem skarżącej, jest to wątpliwe tym bardziej, że większość terenów przeznaczonych pod zabudowę to istniejąca zabudowa jednorodzinna, dla której przesłanki do ustalania miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową są wątpliwe.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo w kwestii terminu na wydanie rozstrzygnięcia odnotował rozbieżność poglądów prezentowanych w orzecznictwie i uznał za prawidłowy ten, wedle którego do utraty kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia przez organ nadzoru dochodzi w przypadku, gdy ostatni dzień 30-dniowego terminu na skorzystanie z tej kompetencji przypada w dniu ustawowo wolnym od pracy, w następnym dniu powszednim. Przy czym, zdaniem organu, jest to termin na wydanie (podpisanie) rozstrzygnięcia nadzorczego, a nie na jego doręczenie.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej radca prawny A. S. podtrzymała wnioski i wywody zawarte w skardze. Dodała, że w sprawie zachowania terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego należało również uwzględnić treść art. 57 § 5 K.p.a. w związku z tym, że doręczenia rozstrzygnięcia dokonano drogą elektroniczną, tj. 8 stycznia 2020 r., czyli w "drugim dniu powszechnym", po upływie terminu w sobotę 4 stycznia 2020 r. Drugi pełnomocnik Gminy – A. W. oświadczyła, że na terenie objętym planem przewiduje się w Studium możliwość lokalizacji OZE w sposób zintegrowany z budynkiem. Podkreśliła, że w kwestii terminu na doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego należy uwzględnić to, iż termin ten nie może być ustalany dowolnie, gdyż rozstrzygnięcie ma duży wpływ na działania (czynności) Gminy. Co do OZE pełnomocnik powieliła argumentację skargi, a co do miejsc parkingowych dla pojazdów osób niepełnosprawnych dodała, że plan w części zurbanizowanej dotyczy głównie terenów zainwestowanych domami jednorodzinnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej zwanej w skrócie P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Dokonując oceny legalności w tym zakresie, sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania, odpowiada przepisom prawa.

Na zasadzie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt.

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 7 stycznia 2020 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta Opola z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy ks. Bolesława Domańskiego w Opolu.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej nadal w skrócie u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Wedle ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Z akt sprawy wynika, że spełnione zostały wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Miasta Opola stosownej uchwały z dnia 30 stycznia 2020 r.

Uwzględniając przytoczone wyżej przepisy, przypomnienia również wymaga, że uchwała Rady Miasta Opola z dnia 28 listopada 2019 r. została doręczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 5 grudnia 2019 r., natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 7 stycznia 2020 r. W związku z zarzutem skarżącej dotyczącym przekroczenia przez organ nadzoru ustawowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia wyjaśnić trzeba, że stosownie do art. 91 ust. 5 u.s.g. w postępowaniu nadzorczym stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że przepisy K.p.a. mają pomocnicze zastosowanie wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie gminnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Analiza przepisów u.s.g. prowadzi do wniosku, że nie uregulowano w niej odrębnie zasad i trybu obliczania terminów. W tej sytuacji konieczne jest - zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g. - pomocnicze stosowanie przepisów K.p.a., w tym art. 57 § 4 K.p.a., który stanowi, że jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie, jeżeli nie wyłączono przepisów K.p.a. w sposób wyraźny z zastosowania ich w przypadku orzekania przez organ nadzoru, a wręcz przeciwnie - nakazano ich odpowiednie stosowanie, nie ma żadnych przeszkód, aby przy liczeniu biegu 30 dni stosować zasady obliczania przewidziane w K.p.a., o ile nie pozostają one w sprzeczności z charakterem i istotą rozstrzygnięcia nadzorczego. Taka wykładnia obliczania terminu nie rozszerza w sposób nieuprawniony kompetencji nadzorczych wojewody, ani też nie zmienia materialnego, prekluzyjnego charakteru omawianego terminu (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 911/16; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2727/16, dostępne, jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie koniec terminu 30 dni na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przypadał na dzień 4 stycznia 2020 r. (sobota). Termin ten, przy odpowiednim zastosowaniu art. 57 § 4 K.p.a., uległ zatem przesunięciu na dzień 7 stycznia 2020 r., czyli pierwszy tzw. dzień powszedni po sobocie i dwóch kolejnych dniach wolnych od pracy. Taka też data widnieje na zaskarżonym akcie, doręczonym Gminie elektronicznie w dniu 8 stycznia 2010 r. Sąd nie zgodził się natomiast z argumentacją Gminy, że w postępowaniu nadzorczym powinien mieć również odpowiednie zastosowanie art. 57 § 5 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru. W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do pomocniczego stosowania tego przepisu. Określa on warunki, jakie muszą być spełnione dla uznania terminu za zachowany w sytuacji, gdy pismo nie zostało złożone przez stronę bezpośrednio organowi administracji orzekającemu w sprawie indywidualnej. Nie jest to zatem przepis skierowany do organu administracyjnego, lecz do podmiotu administrowanego. Dlatego nie dotyczy - tak jak chce Gmina - terminu doręczania rozstrzygnięcia nadzorowanej gminie. Przede wszystkim trzeba jednak mieć na uwadze, że w kwestii zachowania terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przepisy u.s.g. nie przewidują dla organu nadzoru warunku w postaci wysłania czy doręczenia gminie tego rozstrzygnięcia. Jak trafnie wywodził NSA w cyt. już wcześniej wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., norma art. 91 ust. 1 u.s.g. w sposób samodzielny i kompleksowy reguluje kwestię orzekania przez organ nadzoru z zachowaniem terminu 30 dni, przy czym "orzekanie" należy rozumieć w taki sam sposób jak "wydanie" przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej, bowiem poprzez akt nadzoru kształtowana jest sytuacja prawna adresata tego aktu i podlega on sądowej weryfikacji pod względem zgodności z prawem, analogicznie jak decyzja administracyjna. Tym samym data podpisania rozstrzygnięcia przez Wojewodę jest datą jego wydania (podobnie WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1379/13). W omawianym przypadku jest to 7 stycznia 2020 r., a nie - jak twierdzi skarżąca - dzień wysłania i przekazania zaskarżonego aktu Gminie, tj. 8 stycznia 2020 r. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z zachowaniem ustawowego terminu.

W rozpoznawanej sprawie wskazać nadto należy, że sposób kontroli sądowej wyznacza treść przepisu art. 28 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej w skrócie u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przytoczony przepis, ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym, stanowi zatem lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., co oznacza, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy traktować jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie.

Stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g., każde rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Alicji Plucińskiej-Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014 r., s. 303-304 wraz z przywołanymi w nim orzeczeniami sądów administracyjnych). Nadto - co należy podkreślić - obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3683/18).

Odnotowania też wymaga, że Gmina Opole zakwestionowała stwierdzone przez Wojewodę Opolskiego naruszenia prawa i wywodziła w skardze, że organ niewłaściwie zastosował art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Z kolei Wojewoda zarzucił skontrolowanej uchwale istotne naruszenie trybu i zasad sporządzania planu, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Dlatego też, kontroli Sądu podlegało to, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo - kwestionując legalność uchwały - stwierdził jej nieważność w całości.

W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń oraz standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (tekstową i graficzną) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Przedmiot uchwały szczegółowo określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji ustala, wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p., cyt. już wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie jednym z powodów wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie przez Wojewodę, że kontrolowana uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. W przekonaniu Sądu, Wojewoda dokonał błędnej wykładni tego przepisu przyjmując, że wynika z niego obowiązek ustalenia w planie minimalnej liczby miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Sąd zgadza się z tą linią orzeczniczą, w której przyjmuje się, że już z wykładni językowej omawianego przepisu wynika, iż nie zawiera on zastrzeżenia, zgodnie z którym w planie miejscowym należy każdorazowo, poza określeniem w sposób odrębny ogólnej minimalnej liczby miejsc do parkowania, dodatkowo określić również minimalną liczbę miejsc do parkowania dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, a także odrębnie dla każdego rodzaju tych miejsc sposób ich realizacji. Oznacza to, że w ramach jednego ogólnego zbioru miejsc do parkowania traktowane są miejsca do parkowania oraz miejsca dla posiadaczy kart parkingowych. Nie potrzeba w tym zakresie wskazywać odrębnej wartości liczbowej dla każdego z tych miejsc (por. np. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 75/17). Sądowi znane jest również odmienne stanowisko orzecznictwa, według którego konieczne jest określenie minimalnej liczy miejsc parkingowych przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, lecz skład orzekający w niniejszej sprawie stanowiska tego nie podziela. W ocenie Sądu, słusznie natomiast wskazuje się w orzecznictwie na potrzebę wskazania w planie, że w ramach dopuszczalnej minimalnej liczby miejsc do parkowania przewidziane zostały miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Za poprawną realizację przez organ planistyczny obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. uznaje się także ustalenie spornych miejsc i sposobu ich realizacji na zasadach określonych w art. 12a ustawy o drogach publicznych. Tymczasem w kontrolowanej przez Wojewodę uchwale brak jest regulacji odnoszącej się do miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Podkreślenia wymaga, że wyprowadzenie na tej podstawie przez organ nadzoru wniosku o konieczności stwierdzenia nieważności miejscowego planu zależy od oceny, czy brak omawianego ustalenia ma istotny wpływ na treść planu. Jest oczywiste, że Wojewoda nie oceniał zapisów planu pod tym kątem, ponieważ wadliwie wskazał na obowiązek ustalenia w planie minimalnej liczby miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i tylko w tym zakresie przedstawił stosowną argumentację. W tym miejscu nie sposób jednak nie dostrzec, że również zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko pozbawione jest jakichkolwiek rozważań w kwestii charakteru (rodzaju) stwierdzonego naruszenia prawa. W związku z tym wyjaśnić trzeba, że przesłanki działania organu nadzoru w trybie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. muszą zostać wyrażone wprost i jednoznacznie, gdyż nie mogą być przedmiotem domniemań czy ogólnikowych stwierdzeń. W sytuacji, gdy organ nadzoru decyduje się na stwierdzenie nieważności poddanej jego kontroli uchwały organu gminy, to uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 28 u.p.z.p. powinno przekonywać o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego bądź istotnym naruszeniu trybu jego sporządzania, które skutkują nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części. Natomiast uzasadnienie ocenianego rozstrzygnięcia nadzorczego, jak podniesiono wyżej, nie spełnia tych wymogów. Zabrakło w nim również motywów i rozważań dotyczących konieczności stwierdzenia nieważności - w tym konkretnym stanie faktycznym i prawnym - wszystkich postanowień zaskarżonej uchwały. Innymi słowy, Wojewoda nie wskazał, w jaki sposób stwierdzone istotne naruszenie zasad sporządzania planu w odniesieniu do wymienionych w rozstrzygnięciu nadzorczym terenów wpłynęło na funkcjonowanie zapisów dotyczących pozostałych terenów, w tym terenów niezurbanizowanych, które również obejmuje plan. Słusznie zatem zarzuca skarżąca, że organ nadzoru naruszył art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ nie wykazał, że stwierdzone naruszenie prawa powinno skutkować stwierdzeniem nieważności całości uchwały. Wadliwie nadto przyjął Wojewoda, że omawiane naruszenie stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu. Wyjaśniono bowiem już wcześniej, że zawartość aktu planistycznego, a więc przyjęte w nim ustalenia mieszczą się w pojęciu zasad, a nie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przechodząc do oceny kolejnego zarzutu rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego wadliwego sformułowania w § 3 ust. 1 pkt 11 planu definicji wysokości zabudowy, Sąd zgodził się ze skarżącą, że stanowisko Wojewody w tym zakresie praktycznie pozbawione jest uzasadnienia prawnego. Przede wszystkim organ nadzoru nie wskazał, które przepisy zostały naruszone i w konsekwencji nie przedstawił żadnej oceny prawnej, która w tym przypadku doprowadziła organ do wniosku o istotnym naruszeniu zasad sporządzania miejscowego planu. Poza odwołaniem się do pojęcia sieci uzbrojenia terenu, zawartej w art. 2 pkt 11 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, Wojewoda w żaden sposób nie wyjaśnił, na czym polega zarzucane przez niego istotne naruszenie prawa przez organ uchwałodawczy. Podkreślenia więc wymaga, że dokonując ustalenia zgodności z prawem uchwały organu gminy, organ nadzoru obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód odnośnie do naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia, wynikającym z art. 91 ust. 3 u.s.g., który stanowi, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zawarcie w rozstrzygnięciu wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia decyduje w istocie o możliwości akceptacji tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie aktu nadzoru jest warunkiem uznania go za zgodne z prawem. Umożliwia sądowi administracyjnemu kontrolę jego legalności, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten - biorąc po uwagę jego treść (argumenty zawarte w uzasadnieniu) - może pozostać w obrocie prawnym. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonywaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych rozważań. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów albo domniemań (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2857/15). Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie w zakresie omawianego zarzutu, a tym samym w pełni zasadne jest stanowisko Gminy o naruszeniu przez Wojewodę art. 91 ust. 3 u.s.g.

Podobnie należało ocenić pozostałe wymienione w uzasadnieniu kontrolowanego rozstrzygnięcia naruszenia prawa, które - wedle organu nadzoru - nie zadecydowały o stwierdzeniu nieważności uchwały. Wojewoda w żaden bowiem sposób nie wypowiedział się w kwestii ich charakteru, ograniczając się jedynie do ogólnego odnotowania, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Brak jest natomiast argumentacji dla poparcia tego stanowiska. Już tylko z tej przyczyny należało zakwestionować prawidłowość zaskarżonego aktu w tym zakresie. Niemniej jednak Sąd za celowe uznał przedstawienie kilku uwag co do zarzucanej przez Wojewodę sprzeczności § 5 ust. 10 pkt 12 uchwały m.in. z art. 35 i art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Wskazane zakresy pojęciowe tych dwóch regulacji ustawowych, choć nie pozostają ze sobą w sprzeczności, to jednak nie są tożsame. Otóż, "wykorzystywanie" terenów, o czym mowa w art. 35 u.p.z.p., odnosi się do dotychczasowego sposobu władania gruntem bez możliwości ingerencji powodującej zmianę zagospodarowania, a określone w art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. korzystanie z terenów może obejmować również inne sposoby jego zagospodarowania, w tym zabudowę innymi obiektami do czasu zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym (por. A. Plucińska-Filipowicz i M. Wierzbowski, op. cit., s. 192-193). Tymczasem Wojewoda nie odniósł się do realiów sprawy i nie wyjaśnił, o który przypadek chodzi i jaki konkretnie przepis prawa uznał za naruszony. Nie sposób też nie zauważyć, że w ramach omawianego zarzutu pojawiła się pewna nieścisłość polegająca na przywołaniu w zaskarżonym rozstrzygnięciu zapisu uchwały o innym niż w rzeczywistości brzmieniu. Mianowicie w § 5 ust. 10 pkt 12 uchwały postanowiono, że "dla budynków istniejących przed wejściem w życie planu nie spełniających ustaleń pkt 4 lit. c i d dopuszcza się utrzymanie dotychczasowych zasad kształtowania zabudowy", zaś oceniając ten zapis, Wojewoda podał, że uchwałodawca dopuścił w nim utrzymanie i remont istniejącego zagospodarowania do czasu docelowego zagospodarowania terenów (s. 5 rozstrzygnięcia nadzorczego).

Z kolei za nieuprawniony należy uznać zarzut Wojewody dotyczący naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a (urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW), oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. W planie nie wyznaczono granic terenów pod zabudowę przedmiotowych urządzeń, gdyż dla tego terenu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie określa obszarów ich rozmieszczenia. Wbrew temu co twierdzi Wojewoda, nie było zatem potrzeby wprowadzania zapisów o ograniczeniu mocy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. Niezasadne jest też stanowisko Wojewody - oparte zresztą na domniemaniu - że na obszarze planu dozwolono lokalizację omawianych urządzeń o mocy powyżej 100 kW.

Na marginesie odnotować jeszcze można, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (s. 5 rozstrzygnięcia nadzorczego) Wojewoda wskazał na wymogi dotyczące dokumentacji planistycznej, ale już nie wyjaśnił, czy w tym zakresie stwierdził jakieś naruszenia w przeprowadzonej przez organ uchwałodawczy procedurze.

Reasumując, zdaniem Sądu, wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym powody, dla których Wojewoda stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, nie zostały uzasadnione w sposób należyty, a organ nie wykazał, że doszło do istotnego naruszenia zasad czy trybu sporządzania kwestionowanego planu. Natomiast - jak już wyżej podniesiono - nie każde naruszenie prawa powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały o planie miejscowym oraz nie każde naruszenie prawa powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. Dlatego należy uznać, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które zaburzają postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu. Powtórzyć przyjdzie, że rozważania w tym aspekcie winno zawierać rozstrzygnięcie nadzorcze, a obowiązek taki winien być tym bardziej skrupulatny w jego dotrzymaniu, gdy akt nadzoru dotyczy uchwały planistycznej, podejmowanej wszak po wyczerpaniu czasochłonnej i kosztownej procedury (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 207/14). Zatem, w zależności od zakresu naruszenia przez uchwałę przesłanek art. 28 u.p.z.p., organ nadzoru uprawniony jest do stwierdzenia jej nieważności w całości lub w części, przy czym - stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g. - w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ jest obowiązany wykazać naruszenie prawa, podając wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być więc wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Jednakże, jak wykazano powyżej, ocenianie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera żadnej argumentacji czy stanowiska, które pozwalałoby na ocenę konieczności stwierdzenia nieważności w całości kontrolowanej uchwały. Rozważając tę kwestię, niezbędnym było uwzględnienie rozmiaru i rangi naruszeń oraz dokonanie stopnia powiązania wadliwych zapisów planu z pozostałymi przepisami tego aktu. Wojewoda winien też dokonać analizy i oceny, czy ewentualne pozostawienie w mocy niezakwestionowanych przepisów planu miejscowego, nie doprowadzi do tego, że uchwała będzie nieczytelna bądź niekompletna. Tylko bowiem stwierdzenie przez organ nadzoru, że brak jest możliwości wyeliminowania wyłącznie postanowień naruszających zasady sporządzania planu, tak by zakres pozostawionych zapisów planu mógł w sposób określony w obowiązujących przepisach prawa stanowić wyczerpującą i prawidłową regulację odnoszącą się do zagospodarowania przestrzennego pozostałych terenów, może uzasadniać wyeliminowanie całej uchwały. Przesłanki działania organu nadzoru muszą jednak zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domniemań, zaś w sytuacji, gdy organ nadzoru decyduje się na stwierdzenie nieważności poddanej jego kontroli uchwały organu gminy w całości, to uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego powinno przekonywać o sprzeczności z prawem w istotnym zakresie wszystkich (a nie tylko niektórych) postanowień zawartych w uchwale. Ponadto w postępowaniu nadzorczym, w którym gminie przysługuje prawo strony wobec władczych rozstrzygnięć wojewody, zastosowanie powinna znaleźć zasada proporcjonalności, odnoszona w orzecznictwie do konstytucyjnych praw i wolności obywateli. Zasada ta "łączy się z postulatem zachowania odpowiedniej proporcji pomiędzy stosowanym środkiem a osiąganym celem" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt K 37/02).

W niniejszej sprawie analiza uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia dowodzi, że Wojewoda Opolski nie sprostał powyższym obowiązkom. Nie powiązał bowiem w sposób jednoznaczny i precyzyjny dostrzeżonych przez siebie naruszeń prawa z przesłankami stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały. Sąd zgodził się ze skarżącą, że Wojewoda powinien w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wykazać istotność ujawnionych naruszeń, lecz tego nie uczynił. Ponadto organ nie przedstawił żadnej argumentacji na poparcie swojego stanowiska co do konieczności stwierdzenia nieważności miejscowego planu w całości, konstatując jedynie, że o zakresie rozstrzygnięcia zadecydowała treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Jak już wyjaśniono, stwierdzenie istotnej wadliwości tylko niektórych zapisów powinno skutkować stwierdzeniem nieważności badanej uchwały tylko w części odnoszącej się do tych nieprawidłowości. Warunkiem podjęcia takiego rozstrzygnięcia jest jednak ustalenie, że pozostała niewadliwa część uchwały może nadal funkcjonować w obrocie prawnym, a wyeliminowanie nieprawidłowych postanowień nie zaburzy spójności całego aktu, ani też nie spowoduje dezintegracji ustaleń planistycznych w pozostałym zakresie. Takiej argumentacji Wojewoda jednak nie przedstawił.

Z przyczyn przedstawionych wyżej należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, na podstawie art. 148 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach, zawarte w punkcie 2 sentencji wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Ich wysokość obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).