Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SAB/Wa 6/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6115 Podatki od nieruchomości
658
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marek Krawczak, Sędzia WSA Aneta Lemiesz, Protokolant starszy referent Monika Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi K. w L. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2012 r. 1) umarza postępowanie sądowe, 2) stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. grzywnę w wysokości 1.000 zł (słownie: jeden tysiąc złotych), 4) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz K. w L. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarżący – K. w L. pismem z dnia 30 grudnia 2013 r. wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w sprawie określenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2012 r.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. określił Skarżącemu wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości na rok 2012. Od powyższej decyzji Skarżący wniósł odwołanie, którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pomimo upływu 10 miesięcy nie rozpatrzyło. W ocenie Skarżącego swoją bezczynnością organ naruszył normę art. 139 § 1 O.p.

Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do merytorycznego zakończenia wprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej odrzucenie twierdząc, że Skarżący nie poprzedził wniesienia skargi wezwaniem Kolegium do usunięcia naruszenia prawa, zatem nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia.

Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu odwołania bowiem decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. sygn. akt [...] uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie została złożona skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. , która to bezczynność, zdaniem Skarżącego, przejawia się nierozpatrzeniem wniesionego w dniu 4 marca 2013 r. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2013 r. określającej zobowiązanie podatkowe w podatku od nieruchomości za 2012 r. Skarżący podkreślił, że odwołanie nie zostało rozpatrzone do dnia wniesienia skargi na bezczynność SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (skarga z dnia 30 grudnia 2013 r.).

Przed przystąpieniem do rozważań odnośnie do zasadności skargi przede wszystkim stwierdzić trzeba, że w świetle postanowień art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", w okolicznościach niniejszej sprawy skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. mogła być wniesiona, gdyż dotyczy ona przypadku określonego w pkt 1 ww. art. 3 § 2, tj. zarzucana bezczynność organu polega na nie wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. Przypomnieć trzeba, że zgodnie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, zaś w pkt 1 mowa jest o kontroli decyzji administracyjnych.

Nie było też żadnych przeszkód formalnych do wniesienia skargi. Z obowiązujących przepisów wynika, że Skarżący nie miał obowiązku poprzedzenia wniesienia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W § 2 tego artykułu wyjaśniono, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku bezczynności organu przepisy Ordynacji podatkowej, mające zastosowanie w sprawach dotyczących podatku od nieruchomości, nie przewidują żadnych ze wskazanych w § 2 art. 52 p.p.s.a. środków zaskarżenia na bezczynność organu. W takich sytuacji stronie przysługuje ponaglenie.

W myśl postanowień art. 141 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012, poz. 749 ze zm.) – dalej: "O.p." na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 stronie służy ponaglenie do:

1) organu podatkowego wyższego stopnia;

2) ministra właściwego do spraw finansów publicznych, jeżeli sprawa nie została załatwiona przez dyrektora izby skarbowej lub dyrektora izby celnej.

Przewidziane w przytoczonym przepisie ponaglenie jest specyficznym środkiem prawnym służącym ochronie praw strony w postępowaniu podatkowym. Jednym z istotnych elementów zastosowania tego środka jest poinformowanie organu wyższego stopnia o uchybieniach w pracy organu niższego stopnia. W każdym przypadku stwierdzenia uchybienia terminu do rozpoznania sprawy organ wyższego stopnia obowiązany jest wyznaczyć dodatkowy termin jej załatwienia oraz zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (art. 141 § 2 O.p.). Tego rodzaju środki nadzorcze nie mogłyby zostać podjęte z oczywistych względów w przypadku braku organu wyższego stopnia nad organem, który dopuścił się uchybień w terminowym załatwianiu spraw. Wyjątek od tej zasady wprowadzony został w art. 141 § 1 pkt 2 O.p. dopuszczający ponaglenie do ministra właściwego do spraw finansów publicznych, w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie przez dyrektora izby skarbowej lub dyrektora izby celnej.

Analogiczne rozwiązanie nie zostało przewidziane w art. 141 § 1 i § 2 O.p. w odniesieniu do samorządowych kolegiów odwoławczych. Samorządowe kolegia odwoławcze stosownie do postanowień art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm.) są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów K.p.a. i Ordynacji podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Tego rodzaju ustrojowe usytuowanie samorządowych kolegiów odwoławczych zostało potwierdzone w art. 13 § 1 pkt 3 oraz § 3 O.p.

Z przepisów tych należy wyprowadzić wniosek, iż w przypadku uchybienia terminów do rozpoznania środków zaskarżenia przez samorządowe kolegium odwoławcze środek prawny w postaci ponaglenia, o którym mowa w art. 141 § 1 pkt 1 O.p. nie przysługuje. Wobec tego nie mógł być środek ten wykorzystany w przypadku złożenia skargi na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie rozpatrzenia odwołania. W wypadku bowiem tego organu nie można wskazać organu wyższego stopnia, do którego można by skierować ponaglenie.

Wracając na grunt przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazać trzeba, iż Skarżący nie był również zobowiązany do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, także § 4 art. 52 p.p.s.a. nie zobowiązuje do wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi w przypadku bezczynności organu. Zgodnie z treścią ww. przepisu w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. W przytoczonym przepisie mowa jest o "innych aktach". Jak już wcześniej wskazano, akty, które podlegają kontroli sądów administracyjnych zostały wskazane w pkt 1-7 § 2 art. 2 p.p.s.a. Oprócz wskazanych tam aktów mocą tego przepisu (pkt 8) skarga może być złożona na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Bez wątpienia bezczynność organu nie jest żadnym aktem, lecz przejawem zaniechania wydania aktu.

W omawianym przepisie ustawodawca wyraźnie rozróżnił pojęcie "akt" i "bezczynność" ustanawiając obowiązek wezwania do usunięcia naruszenia prawa w przypadku bezczynności organu polegającej na niewydaniu aktów określonych w pkt 1-4a.

Ponieważ w żadnym z przytoczonych przepisów nie mowy o obowiązku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w przypadku bezczynności i obowiązek taki nie wynika z żadnego innego przepisu ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznać należy, że skarga na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jak już wcześniej powiedziano również nie jest wymagane ponaglenie, o którym mowa w art. 141 § 1 O.p. (tak też stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 lipca 2011 r., II FSK 1262/11, LEX nr 852316).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie skarga była dopuszczalna.

Odnosząc się z kolei do kwestii pozostawania organu w bezczynności wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym w sprawach na bezczynność organu administracji publicznej sąd rozpoznaje skargę z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania orzeczenia. Kryterium ocennym zasadności skargi na bezczynność organu jest ustalenie, czy nakazanie organowi w trybie art. 149 p.p.s.a. wydania aktu administracyjnego lub podjęcie czynności będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle ewentualnych zmian stanu faktycznego i prawnego.

Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z kolei skarga na bezczynność podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. w przypadku jej bezzasadności. Sąd administracyjny nie został wyposażony w inne kompetencje w sprawach ze skarg na bezczynność, a zwłaszcza nie istnieją podstawy do stwierdzania w sentencji wyroku stanu bezczynności (odpowiednio przewlekłości w sprawach ze skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania) bez wcześniejszego zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Bezczynność organu administracji ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, a tym samym nie wydaje rozstrzygnięcia kończącego postępowanie lub też innego aktu, albo nie podejmuje stosownej czynności.

W dniu 11 lutego 2014 r., czyli już po wniesieniu przedmiotowej skargi na bezczynność, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrzyło odwołanie Skarżącego wniesione od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2013 r. określającej Skarżącemu wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości na 2012 r. Powyższa decyzja została doręczona pełnomocnikowi Skarżącego w dniu 17 lutego 2014 r. Tym samym z chwilą doręczenia ww. decyzji ustała bezczynność Samorządowego Kolegium odwoławczego w W. .

Skoro w chwili rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie pozostaje już w bezczynności, to postępowanie sądowe w sprawie bezczynności stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Sąd bowiem, skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 p.p.s.a., tzn. nie może zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie aktu administracyjnego lub dokonania czynności.

Stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skoro bowiem organ załatwił sprawę, w której pozostawał w zwłoce, tj. rozpatrzył wniesione przez Skarżącego odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2013 r., to postępowanie sądowe mając na celu doprowadzenie do zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie ww. wniosku stało się niewątpliwie bezprzedmiotowe.

Również w orzecznictwie sądowym przyjęto pogląd, że w przypadku skargi na zwłokę w załatwieniu sprawy, gdy sprawa została załatwiona przez organ po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpatrzeniem przez sąd, postępowanie sądowe podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (tak: postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2004 r., sygn. akt II SAB/Gd 46/03, LEX nr 203323; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2004 r., sygn. akt II SAB/Gd 153/02, LEX nr 220349, postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt l SAB/OI 3/06, LEX nr 237485, postanowienie NSA z dnia 7 września 2010r., II OSK 1879/09, LEX nr 743340, postanowienie NSA z dnia 5 sierpnia 2010r., l OSK 1173/10, LEX nr 737482).

W tej sytuacji należało postępowanie sądowe umorzyć, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Rozpatrzenie odwołania Skarżącego i wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. nie zwalnia jednak Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Z przepisu tego wynika, że rozstrzygając skargę na bezczynność sąd podjąć może trzy rozstrzygnięcia – odnośnie zobowiązania organu do dokonania czynności, oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny. W przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie, Sąd winien rozstrzygnąć pozostałe przewidziane w przepisie kwestie - a więc, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w przypadku zgłoszonego wniosku o wymierzenie grzywny, co ma miejsce w niniejszej sprawie, orzec w tym przedmiocie.

Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Dokonując tej oceny Sąd uwzględnił, że Skarżący wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2013 r. w dniu 4 marca 2013 r. Odwołanie zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w dniu 14 marca 2018 r. Do daty jego rozpatrzenia i wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w dniu [...] lutego 2014 r. decyzji upłynęło ponad 10 miesięcy.

Zgodnie z art. 139 § 3 O.p. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy. Stosownie do postanowień art. 140 § 1 O.p. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Z przytoczonych przepisów wynika, że organ odwoławczy powinien załatwić sprawę nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania, zaś w przypadku niezałatwienia sprawy w tym terminie - zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Usprawiedliwioną przyczyną, dla której organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w terminie dwóch miesięcy, co do zasady jest konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego, które bez winy organu nie mogło być zakończone.

Jak wynika z akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. od dnia wniesienia odwołania aż do dnia [...] lutego 2014 r. tj. do dnia wydania decyzji nie podjęło żadnych czynności. Z akt sprawy nie wynika również aby zaistniały podstawy prawne do nie wydania decyzji w terminie określonym w art. 139 § 3 O.p., co oznacza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dopuściło się rażącego naruszenia tego przepisu, podobnie jak i art. 140 § 1, art. 121 § 1 oraz art. 125 § 1 tej ustawy.

Przepis art. 121 § 1 O.p. nakazuje prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, natomiast przepis art. 125 tej ustawy zobowiązuje organy podatkowe, aby działały w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Żadnej z dyspozycji zawartej w tych przepisach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie wykonało.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za zasadne wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W niniejszej sprawie Sąd wymierzył grzywnę w wysokości 1000 zł, biorąc pod uwagę stopień zawinienia organu.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.