Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 864/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.5 ust.4 pkt. 6, art. 22 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2332
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 1133/19 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od B. S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2010 r. sygn. akt III SA/Gl 1133/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi (...) (skarżący) w przedmiocie kary pieniężnej uchylił decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia (...) nr (...) i zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu(...) funkcjonariusze Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego przeprowadzili kontrolę przewozu drogowego towarów dokonywanego pojazdem (cysterna) marki ISUZU, kierowanym przez kierowcę zatrudnionego przez przewoźnika (...), prowadzącego działalność gospodarczą. Z protokołu kontroli oraz załączonych do niego dokumentów, wynika że przewoźnik nie uzupełnił zgłoszenia o numerze referencyjnym SENT(...) o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2332 ze zm., dalej: ustawa SENT). Pole, w którym należało podać nr zezwolenia, zaświadczenia lub licencji nie zostało wypełnione. W trakcie kontroli kierowca okazał stosowną licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy.

W oparciu o ustalenia kontroli organ pierwszoinstancyjny postanowieniem z dnia (...)., wszczął z urzędu wobec strony postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w związku z naruszeniem przepisów wynikających z ustawy SENT oraz poinformował stronę o dyspozycji art. 2 ust. 3 ustawy SENT.

W odpowiedzi skarżący wniósł o ustalenie czy niedopełnienie obowiązku aktualizacji zgłoszenia w zakresie opisanym w protokole kontroli z (...) uniemożliwiło realizację założeń ustawy SENT oraz o zbadanie sprawy pod kątem zgodności nałożonej kary z interesem publicznym. W zakresie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika, strona nie udzieliła odpowiedzi.

Decyzją z dnia (...) organ pierwszoinstancyjny nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 5.000 zł z tytułu niewykonania obowiązku przewoźnika, polegającego na uzupełnieniu zgłoszenia o numerze referencyjnym SENT(...) w rejestrze zgłoszeń o dane wymagane przepisami prawa.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że wszystkie obowiązki przewoźnika wymienione w art. 5 ust. 4 ustawy SENT mają charakter formalny, a jednak ustawodawca uznał w art. 22 ust. 2 tejże ustawy, że ich niewypełnienie, a dokładniej, niewypełnienie któregokolwiek z nich, skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł. Z przepisów tych wynika, że brak wpisania numeru wymaganego zezwolenia, zaświadczenia lub licencji jest sankcjonowany karą pieniężną, a braku tego nie usprawiedliwia fakt posiadania takiego dokumentu.

Organ odwoławczy uznał, że nie dopatrzył się, by w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. W tych ramach zwrócił uwagę na brzmienie art. 22 ust. 3 ustawy SENT i wskazał, że także sama skarżąca nie wykazała zaistnienia ważnego interesu własnego lub interesu publicznego przemawiającego za podjęciem takiego rozstrzygnięcia. Organ z urzędu nie stwierdził ich zaistnienia.

Na str. 8-9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ przedstawił wykładnię interesu publicznego i stwierdził, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie można przyjąć, że nałożenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy regulującej zasady systemu monitorowania przewozu doprowadzi do skutków niepożądanych z punktu widzenia tak społecznego jak i indywidualnego, ani do sytuacji gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji.

W odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze, organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga okazała się zasadna, uznając, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 22 ust. 3 ustawy SENT oraz art. 121 i art. 122 O.p. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu I instancji, stan faktyczny sprawy, ustalony w oparciu o zebrany materiał dowodowy, uzasadniał stanowisko organów o naruszeniu przez skarżącą obowiązku uzupełniania zgłoszenia o obowiązkowe dane – numer licencji, przed rozpoczęciem przewozu oleju napędowego, który to brak został objęty sankcją w postaci kary pieniężnej w kwocie 5.000 zł (art. 22 ust. 2 ustawy SENT). Należało przyznać rację organowi, że kara ta została ustalona w sposób sztywny i ustawodawca nie przewidział możliwości jej miarkowania.

Natomiast, zdaniem Sądu I instancji, dla rozstrzyganej sprawy ma znaczenie, że ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od nałożenia kary. Zgodnie bowiem art. 22 ust. 3 ustawy SENT, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

W tym zakresie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że analogiczne rozwiązanie przewiduje art. 67a i 67 b O.p. Uznał, że w sprawie nie wystąpił zarówno ważny interes przewoźnika – takiego interesu skarżąca bowiem nie wykazała, jak i ważny interes publiczny. Organ wyjaśnił, że pojęcie "interesu publicznego" należy interpretować, uwzględniając zasady konstytucyjne. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazał, że "interes publiczny" to sytuacja, gdy zapłata zaległości podatkowej spowoduje konieczność sięgania przez podatnika do środków pomocy państwa, gdyż nie będzie on w stanie zaspokajać swoich potrzeb materialnych, jak również w pojęciu tym mieści się wypełnianie obowiązków władz publicznych, wynikających z art. 68 ust. 3 i art. 69 Konstytucji RP, polegających na zapewnieniu opieki i pomocy osobom niepełnosprawnym.

W ocenie Sądu I instancji, stanowisko organu o braku podstaw do odstąpienia od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny jest co najmniej przedwczesne, jeżeli uwzględni się treść art. 121 § 1 O.p., zgodnie z którym postępowanie powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie od organów podatkowych oraz art. 122 O.p., w myśl którego w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym.

Zdaniem Sądu I instancji, argumentacja skarżącej zasługiwała na uwzględnienie w kontekście możliwości odstąpienia od wymierzenia kary z uwagi na interes publiczny – dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów państwa, zasady etyki, sprawność działania aparatu państwowego (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt II FSK 1351/11; wyrok NSA z dnia 2 marca 2016 r., II FSK 2474/15, CBOSA). Nieuzupełnienie przez skarżącą zgłoszenia o nr licencji nie było spowodowane brakiem uprawnień do przewozu towarów. Skarżąca dysponowała stosowną licencją, która co istotne, została okazana przez kierowcę podczas kontroli drogowej, a zgłoszenie uzupełnione (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1696/18, CBOSA). Skoro system informatyczny przyjął zgłoszenie transportu oleju napędowego, skarżąca mogła przypuszczać, że zgłoszenie jest prawidłowe. To, że pole przeznaczone na podanie nr licencji/ zezwolenia/zaświadczenia nie może być obowiązkowe z uwagi na regulacje ustawy z 6 września 2001 r. transporcie drogowym, do której odsyła ustawa SENT (w art. 5 ust. 1), nie ma związku z obowiązkiem przygotowania formularza w sposób, zapobiegający popełnieniu przez korzystającego z systemu błędu, który w skutkach jest dolegliwy - podlega karze pieniężnej określonej sztywno, bez możliwości jej miarkowania. Organ powinien uwzględnić, że ustawa SENT weszła w życie w dniu 18 kwietnia 2017 r., z wyjątkiem przepisów dotyczących nakładania na podmioty kar pieniężnych i mandatów, które zaczęły obowiązywać z dniem 1 maja 2017 r. Kontrola drogowa w sprawie miała miejsce 17 sierpnia 2017 r. Dla adresatów powyższego aktu prawnego, w tym skarżącej, rozwiązania w niej przyjęte stanowiły oczywistą nowość. Rejestracja transportu następuje w elektronicznym systemie, zatem również program komputerowy obsługujący system SENT wymagał od przewoźników zdobycia pewnego doświadczenia, co do stosowania go w praktyce prowadzonej działalności. Jakkolwiek rację ma organ, twierdząc, że strona prowadząca działalność transportową, w związku z wprowadzeniem nowych regulacji prawnych, wiedzę, w tym zakresie, winna przede wszystkim czerpać z regulacji prawnych, to jednakże, gdy nowym regulacjom prawnym towarzyszy uruchomienie programu komputerowego, np. w postaci określonego graficznego formularza elektronicznego, to powinien on zawierać oznaczenia rubryk podlegających wypełnieniu przez przewoźnika w taki sposób, aby nie rodziły żadnych wątpliwości, a w sytuacji, gdy ustawa przewiduje obligatoryjne podanie określonych danych (art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy SENT), niewypełnienie określonego pola z obowiązkowymi danymi, nie powinno pozwolić na zamknięcie dokumentu elektronicznego z informacją o kompletności statusu zgłoszenia (tak. wyrok WSA w Krakowie z 17 września 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 734/18,

Skoro ustawodawca w art. 22 ust. 3 ustawy SENT expressis verbis wskazał na możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym, to przewidział sytuacje, w którym odstąpienie od dochodzenia należności będzie zbieżne z tym interesem, pomimo że inni przewoźnicy dobrowolnie lub pod przymusem taką karę uiścili. Jak trafnie zauważył WSA w Olszynie w prawomocnym wyroku z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Ol 204/18, badanie przesłanki interesu publicznego nie powinno być ograniczone do konfrontacji z zasadami równości oraz powszechności opodatkowania.

W ocenie WSA, rozpoznając sprawę ponownie, organy uwzględnią przedstawioną przez Sąd ocenę prawną zagadnienia i wnikliwie rozważą podane przez skarżącą okoliczności niedochowania obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o numer licencji przed rozpoczęciem przewozu, w kontekście możliwości odstąpienia od nałożenia kary przez wzgląd na interes publiczny. W interesie publicznym jest budowanie u obywateli, podmiotów gospodarczych (tu skarżącej) zaufania do organów państwa, a ewentualne błędy w funkcjonowaniu programu komputerowego do obsługi systemu SENT nie powinny powodować u skarżącej - zobowiązanej do korzystania z takiego programu – negatywnych konsekwencji prawnych i finansowych. Organy zważą, czy aby w interesie publicznym jest nakładanie na skarżącą dotkliwej kary pieniężnej tylko z tej przyczyny, że dopuściła się uchybienia formalnego, które usunęła już w trakcie kontroli drogowej. Poza sporem bowiem jest, że skarżąca posiadała ważną licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy.

Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości, oraz o orzeczenie co do istoty sprawy - przez rozpatrzenie skargi (...) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia(...)., znak:(...), tj. oddalenie skargi (na podstawie art. 188 p.p.s.a.), ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Gliwicach (na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.), zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, art. 22 ust. 2 i ust 3 ustawy SENT przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy powinny były odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny, w sytuacji gdy:

- karę za brak uzupełnienia zgłoszenia nakłada się zarówno za całkowity brak uzupełnienia zgłoszenia, jak też za brak uzupełnienia jednego z elementów, jak choćby brak wpisania numeru licencji na wykonywanie transportu drogowego;

- konieczność nałożenia kary nie niweluje w żaden sposób to, że przewoźnik faktycznie posiada licencję i kierowca okaże ją w trakcie kontroli, gdyż kara ta nakładana jest nie za brak posiadania licencji w ogóle (co sankcjonuje ustawa o transporcie drogowym), ale za niewpisanie numeru licencji do zgłoszenia SENT, czyli za niewypełnienie obowiązków przewoźnika, które mają charakter formalny;

- organ nakładający karę nie ma podstaw do badania przyczyn, dla których przewoźnik nie wpisał wymaganych danych do zgłoszenia; przedmiotowa kara bowiem nie jest uzależniona od wystąpienia przesłanki winy;

- system monitorowania drogowego /SENT/ przyjął zgłoszenie bez wpisanego numeru licencji;

- podmiot dysponował licencją na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy,

- formularz zgłoszenia w systemie SENT nie był przygotowany w sposób, zapobiegający popełnieniu przez korzystającego z systemu błędu;

- przewoźnik nie zdobył wystarczającego doświadczenia w obsłudze programu komputerowego, co do stosowania go w praktyce prowadzonej działalności;

- przewoźnik, w trakcie trwania kontroli, uzupełnił zgłoszenie SENT o wymagane dane dotyczące licencji.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylenie decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku wskazał naruszenie przepisów art. 121 § 1, art. 122, ustawy Ordynacja podatkowa:

a) przez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, w związku z naruszeniem przez przewoźnika przepisów ustawy SENT, nie było dotknięte żadną z wad wyżej wymienionych;

b) przez uznanie, że organ nie wykazał, iż brak było podstaw do odstąpienia od wymiaru kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny w opisanych w wyroku okolicznościach, tj. gdy:

- organ dokonał wykładni i nie znalazł żadnych przesłanek zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wynikającej z ustawy SENT,

- system monitorowania drogowego /SENT/ przyjął zgłoszenie bez wpisanego numeru licencji, w sytuacji gdy w pewnych okolicznościach, warunkowanych przepisami ustawy o transporcie drogowym, możliwy jest przewóz towarów podlegających obowiązkowej rejestracji przewozu w systemie SENT bez licencji wynikającej z ustawy o transporcie drogowym (przewóz pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony nie wymaga uzyskania licencji). Przewoźnik, jako profesjonalny przedsiębiorca powinien mieć wiedzę, jakie dokumenty wymagane są przepisami ustawy o transporcie drogowym i ponosi pełną odpowiedzialność za nieuzupełnienie zgłoszenia w zakresie określonym w art. 5 ust. 4 ustawy SENT;

- podmiot dysponował licencją na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy;

- przepis art. 5 ust. 4 ustawy SENT nakładający na przewoźnika konkretne obowiązki formalne, pełni funkcje prewencyjne mające dyscyplinować przewoźników w realizacji celów ustawy. Nie chodzi o uszczuplenia podatkowe - to bowiem byłoby przedmiotem innego postępowania;

- formularz zgłoszenia w systemie SENT nie był przygotowany w sposób, zapobiegający popełnieniu przez korzystającego z systemu błędu;

- przewoźnik nie zdobył wystarczającego doświadczenia w obsłudze programu komputerowego, co do stosowania go w praktyce prowadzonej działalności;

- przewoźnik, w trakcie trwania kontroli, uzupełnił zgłoszenie SENT o wymagane dane dotyczące licencji.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając sprawę Sąd I instancji stwierdził, że "...Stan faktyczny sprawy, ustalony w oparciu o zebrany materiał dowodowy, uzasadnia stanowisko organów o naruszeniu przez skarżącą obowiązku uzupełniania zgłoszenia o obowiązkowe dane – numer licencji, przed rozpoczęciem przewozu oleju napędowego, który to brak został objęty sankcją w postaci kary pieniężnej w kwocie 5.000 zł (art. 22 ust. 2 ustawy o SENT). Należy przyznać rację organowi, że kara ta została ustalona w sposób sztywny i ustawodawca nie przewidział możliwości jej miarkowania.". To stanowisko Sądu I instancji nie zostało zakwestionowane.

Jednocześnie WSA uznał, że "...stanowisko organu o braku podstaw do odstąpienia od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny jest co najmniej przedwczesne, jeżeli uwzględni się treść art. 121 § 1 O.p., zgodnie z którym postępowanie powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie od organów podatkowych oraz art. 122 O.p., w myśl którego w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym.". Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Sąd I instancji stwierdził, że ewentualne błędy w funkcjonowaniu programu komputerowego do obsługi systemu SENT nie powinny powodować u skarżącego - zobowiązanego do korzystania z takiego programu – negatywnych konsekwencji prawnych i finansowych. Ponadto, zalecił aby organy zważył, czy w interesie publicznym jest nakładanie na skarżącego dotkliwej kary pieniężnej tylko z tej przyczyny, że dopuścił się uchybienia formalnego, które usunęła już w trakcie kontroli drogowej, w sytuacji gdy skarżący posiadał ważną licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Nie zgadzając się z powyższym poglądem organ wniósł skargę kasacyjna.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi i w związku z tym istnieje konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W myśl art. 22 ust. 3 ustawy SENT w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. W art. 26 ust. 3 ustawy SENT zostały wymienione enumeratywnie dodatkowe kryteria i warunki odstąpienia od nałożenia kary, które należy wziąć pod uwagę w przypadku uprzedniego stwierdzenia, że zachodzą przesłanki z art. 22 ust. 3 SENT. Organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli to odstąpienie: 1) nie stanowi pomocy publicznej albo 2) stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, albo 3) stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4.

W cytowanych unormowaniach mamy do czynienia z instytucją opartą na tzw. uznaniu administracyjnym. W przywołanej wyżej regulacji prawnej, ustawodawca posłużył się pojęciami niedookreślonymi "ważnym interesem przewoźnika" lub "interesem publicznym", jako materialnoprawnymi przesłankami, będącymi podstawą do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Użyty łącznik "lub" wskazuje, że do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wystarczy zaistnienie jednej z wyżej przywołanych dwóch dyrektyw wyboru ("ważnego interesu przewoźnika" lub "interesu publicznego"), przy czym w każdej sprawie zawsze powinny zostać rozważone przez organ obie przesłanki.

Pojęcia ważnego interesu przewoźnika oraz interesu publicznego nie zostały zdefiniowane w ustawie. Zatem ich interpretacja należy do organów orzekających. Odstępstwo od nałożenia kary pieniężnej jest instytucją o charakterze wyjątkowym, gdyż zasadą jest płacenie kar, a nie zwalnianie z tego obowiązku. Zwolnienie z kary jest uzasadnione w sytuacjach bardzo szczególnych i wyjątkowych, na które strona nie miała wpływu i które były niezależne od sposobu jej postępowania. O istnieniu ważnego interesu przewoźnika, uprawiającego do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz decydować powinny kryteria zobiektywizowane, w każdym przypadku inne, uwzględniające różnorodne aspekty sprawy. Pojęcie interesu publicznego powinno być oceniane z uwzględnieniem wartości takich, jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy.

Posłużenie się przez ustawodawcę w treści art. 22 ust. 3 ustawy SENT nieostrymi pojęciami: "ważny interes przewoźnika" i "interes publiczny" oznacza brak określonego katalogu przesłanek i wymaga wypełnienia ich treści w konkretnej sprawie przez odwołanie się do całokształtu konkretnych okoliczności i faktów. Ogólną dyrektywą interpretacyjną w stosunku do tych pojęć jest wyjątkowość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Ważnego interesu przewoźnika nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Niewątpliwie nadzwyczajne, losowe sytuacje jak utrata możliwości wywiązania się z zobowiązań, utrata możliwości zarobkowania, trudności finansowe, które w konkretnych okolicznościach wiązałyby się z zagrożeniem dla istotnego interesu zobowiązanego, w szczególności dla realizacji podstawowych potrzeb bytowych osób zobowiązanych i ich rodzin skutkujące brakiem możliwości uregulowania nałożonej kary przesądzają o wystąpieniu ważnego interesu przewoźnika. Pojęcie "ważny interes przewoźnika" należy interpretować analogicznie do "ważnego interesu podatnika", o jakim stanowi art. 67 a § 1 O.p. Pojęcia tego nie należy ograniczać jedynie do sytuacji nadzwyczajnych, losowych, na które strona postępowania nie miała wpływu. Ważny interes podatnika (przewoźnika) to również sytuacja ekonomiczna, życiowa, możliwość zarobkowania itp.

Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że "interes publiczny" to dyrektywa postępowania nakazująca respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa lub danej społeczności lokalnej takich jak: sprawiedliwość, równość, bezpieczeństwo i zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy.

Wprowadzenie przesłanki interesu publicznego do art. 22 ust. 3 ustawy SENT oznacza, że ustawodawca przewidział sytuacje, zbieżne z tym interesem. Ustalenie przez organ orzekający w takiej sprawie, kwestii istnienia przesłanki "interesu publicznego" wiąże się z koniecznością ważenia wartości w dwóch płaszczyznach: jedną płaszczyznę tworzy zasada, jaką jest płacenie należności w pełnej wysokości, drugą - wyjątek od zasady, polegający na zastosowaniu indywidualnej ulgi. Organ w danym przypadku winien ustalić, co jest korzystniejsze z punktu widzenia interesu publicznego (dochodzenie należności czy też zastosowanie ulgi). Dokonując "ważenia" obu wartości organ winien uwzględnić także inne dyrektywy, wspólne dla całego społeczeństwa, jak sprawiedliwość, zasady etyki, zaufanie do organów państwa itp. (por. wyrok NSA z 27 lutego 2013 r., II FSK 1351/11).

W rozpoznawanej sprawie organ, oceniając zaistnienie przesłanki "ważny interes przewoźnika" podał, że skarżący nie wykazał przesłanek wskazujących na istnienie swojego ważnego interesu, przemawiających za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej. Ponieważ organy, działając z urzędu, nie dopatrzyły się istnienia "ważnego interesu przewoźnika", uzasadniającego odstąpienie od wymierzenia kary, a interesu tego nie wskazał również skarżący, za oczywiście prawidłowe uznać należy stanowisko organów o braku wystąpienia w niniejszej sprawie "ważnego interesu przewoźnika" w odstąpieniu od wymierzenia kary. Podkreślić należy, że skarżący w odwołaniu od decyzji nakładającej na niego karę pieniężną stwierdził, że "...nie trzeba badać sytuacji finansowej podmiotu zajmującego się obrotem paliwami, aby dojść do wniosku, iż wydatkowanie kwoty 5000,00 zł nie doprowadzi do jego likwidacji".

Zdaniem składu orzekającego, organ dokonał również prawidłowej oceny wystąpienia w sprawie "interesu publicznego". W tej kwestii organ kierowały się treścią art. 84 Konstytucji RP nakładającym na każdego obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych określonych w ustawie. Stwierdził, że odstąpienie od wymierzenia kary w przypadku braku szczególnych okoliczności byłoby naruszeniem konstytucyjnej zasady powszechności obciążenia daninami publicznymi. Wskazano tutaj na konieczność uwzględnienia wartości wspólnych dla całego społeczeństwa takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. Organ wskazał również, że w interesie publicznym leży, aby dłużnicy publicznoprawni przestrzegali przepisy prawa, by była przestrzegana zasada równości i sprawiedliwości. W oparciu o informację uzyskaną z Urzędu Skarbowego w (...) organ I instancji ustalił, że wobec skarżącego nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne, a także nie posiadał on zaległości podatkowych. Z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o/w Szczecinie wynikało, że skarżący za ostatnie 5 lat nie posiadał zaległości oraz nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne.

W ocenie NSA organ prawidłowo dokonał analizy interesu publicznego nie tylko w oparciu o płaszczyznę ekonomiczną (odnoszącą się do ekonomicznej sytuacji zobowiązanego) lecz również na płaszczyźnie pozaekonomicznej, a więc także związanej z takimi wartościami jak: sprawiedliwość, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej czy też sprawność działania aparatu państwowego. Organ oceniając spełnienie przez skarżącego "interesu publicznego" na płaszczyźnie pozaekonomicznej dokonał analizy popełnionego przez skarżącego błędu w stosunku do takich wartości jak: przestrzeganie przez wszystkich uczestników rynku przepisów ustawy czy też ratio legis ustawy SENT i uznał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka interesu publicznego przemawiająca za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić zasadności uwag WSA co do braku przygotowania formularza zgłoszenia w systemie SENT w sposób, zapobiegający popełnieniu przez przewoźnika błędu. Wskazać należy, że w formularzu zgłoszenia w systemie SENT pole dotyczące numeru zezwolenia drogowego posiada ikonkę pomocy, która zawiera informację: "Numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym, o ile są wymagane". Treść tej informacji stanowi bezpośrednie odwzorowanie treści przepisu art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT, dotyczącego obowiązku przewoźnika w zakresie uzupełniania zgłoszenia SENT o numer licencji, tj. "w przypadku przewozu towaru, o którym mowa w ust. 1, przewoźnik jest obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru uzupełnić zgłoszenie o numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016r. poz.1907, 1935 i 1948), o ile są wymagane.

W rozpoznawanej sprawie towar (olej napędowy klasyfikowany do kodu CN 2710 - podlegający zgłoszeniu do systemu SENT) w ilości 2.000 litrów przewożony był samochodem ciężarowym o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Zatem dla wykonania przewozu drogowego tego towaru, w świetle uregulowań zawartych w ustawy o transporcie drogowym, wymagane było uzyskanie stosownego dokumentu. Jeżeli zgodnie z tą ustawą przewoźnik jest obowiązany posiadać zezwolenie, zaświadczenie lub licencję, to tym samym jest zobowiązany do uzupełnienia dokumentu SENT o te dane. To na przewoźniku jako podmiocie profesjonalnie trudniącego się przewozem drogowy ciąży obowiązek ustalenia czy w danym przewozie jest obowiązek posiadania ww. dokumentów, a w konsekwencji wpisania numeru odpowiedniego dokumentu do zgłoszenia.

Skarżący, co wynika z przywołanych wywodów organu dotyczących platformy PUESC, miał bowiem możliwość, w przypadku wątpliwości dotyczących konieczności wypełnienia pola formularza zgłoszeniowego oznaczonego jako "Numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym, o ile są wymagane", uzyskania niezbędnych informacji odnośnie do konieczności lub braku konieczności wypełnienia tego pola. Ponadto znajomość art. 5 ustawy SENT, w tym omówionej regulacji zawartej w jego ust. 4 pkt 6 oraz sama nazwa przywołanego pola, wskazują na konieczność jego wypełnienia przez podanie numeru licencji, zezwolenia lub zaświadczenia, w przypadku gdy tego typu dokument urzędowy jest wymagany w związku z wykonywanym przewozem.

W świetle powyższego nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że: "argumentacja skarżącego zasługiwała na uwzględnienie w kontekście możliwości odstąpienia od wymierzenia kary z uwagi na interes publiczny – dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów państwa, zasady etyki, sprawności działania aparatu państwowego." Nie znajduje uzasadnienia także pogląd Sądu I instancji, że usprawiedliwieniem dla nieuzupełnienia przez skarżącego zgłoszenia o numer licencji był fakt posiadania tejże licencji i okazania jej podczas kontroli drogowej oraz to, że w ocenie skarżącego "skoro system informatyczny przyjął zgłoszenie (...), skarżący mógł przypuszczać, że zgłoszenie jest prawidłowe." Nie ma racji Sąd I instancji twierdząc, że organ powinien uwzględnić także to, iż ustawa SENT weszła w życie w dniu 18 kwietnia 2017 r., a przepisy dotyczące nakładania kar z dniem 1 maja 2017 r., podczas gdy kontrola w analizowanej sprawie miała miejsce w dniu 17 sierpnia 2017 r. Zatem, zdaniem WSA, rozwiązania te stanowiły dla adresatów tego aktu prawnego oczywistą nowość, co skutkowało brakiem pewnego

doświadczenia w tym zakresie. Podkreślić bowiem należy, że ustawodawca przewidział okres dwóch tygodni abolicji, aby przewoźnicy mogli przetestować system. Był to okres kiedy skarżący, jako profesjonalny przedsiębiorca, miał możliwość i powinien zapoznać się nowymi przepisami prawa regulującymi prowadzoną przez niego działalność gospodarczą. Dlatego brak w zgłoszeniu, wskazany przez organ, nie można zasadnie tłumaczyć wadliwością formularza zgłoszenia w systemie SENT, czy jakiejkolwiek okoliczności, na którą przewoźnik nie miał wpływu.

Z uwagi na zaprezentowane wyżej stanowisko, nie można uznać, że WSA w Gliwicach prawidłowo stwierdził, iż organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego w takim stopniu, że uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie, dlatego na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U z 2020 r, poz. 1842), uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).