Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 234/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 4 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2020 roku sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Wójta [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2017 r., którą ustalono odszkodowanie na rzecz W. B. w kwocie [...]zł za nieruchomość – działkę nr [...], ark. m[...], obr. [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...] przejętą na rzecz [...] oraz zobowiązano Wójta [...] do wypłaty odszkodowania.

Wyrokiem z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt II SA/Po 284/18 (zwanym dalej: wyrok WSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję organów obu instancji. Orzeczenie jest prawomocne.

Kontrolowane w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu decyzję zostały wydane na skutek kasacyjnego orzeczenia WSA w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] lipca 1999 r. Wójt [...] zatwierdził projekt podziału działki nr [...], ark. m. [...], obręb [...] na działki o nr od [...] do [...] (ostatnia przeznaczona pod drogę). W dniu wydania tej decyzji dla terenu działki nr [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała Rady [...] z [...] maja 1999 r. nr [...]), który przeznaczał tę działkę pod drogę dojazdową.

Pismem z [...] maja 2016 r. W. B. zwrócił się w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., zwanej dalej: ustawa) o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] podając, że dnia [...] kwietnia zawarł z [...] porozumienie, zgodnie z którym przekazał działkę na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogę i nigdy nie otrzymał należnego mu odszkodowania.

W. B. dnia [...] września 2016 r. podjął negocjacje z [...] celem ustalenia odszkodowania. W odpowiedzi Wójt [...] poinformował stronę, że stosownie do porozumienia z [...] kwietnia 2002 r. strony zostały wzajemnie rozliczone.

Kolejno, Starosta [...], po sporządzeniu operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, decyzją z [...] marca 2017 r. ustalił odszkodowanie za dz. nr [...] w wys. [...] zł. Jednak na skutek odwołania Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę Starosta uzyskał od Wójta [...] informację, że działka nr [...] objęta została miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i obecnie jest określona jako tereny dróg dojazdowych. Przed podziałem działka stanowiła grunty orne kl. VI oraz zabudowania gospodarstwa rolnego klasy VI. Po zleceniu i sporządzeniu kolejnego operatu szacunkowego celem ustalenia wysokości odszkodowania, Starosta [...], wymienioną na wstępie decyzją z [...] listopada 2017 r., ustalił na rzecz W. B. odszkodowanie w kwocie [...]zł. Decyzja ta została następnie, utrzymana w mocy.

Na skutek uchylającego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprawa wróciła do organu I instancji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: Kpa), art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., zwanej dalej: ustawa) odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz W. B. za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, położonej w miejscowości [...], gm. [...], oznaczone w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy [...] dz. nr [...] o pow. 1,38.59 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] przez Sąd Rejonowy w [...], z wpisem właściciel [...].

W uzasadnieniu organ opisał stan faktyczny w sprawie, w szczególności wskazał na wyrok WSA zapadły w sprawie i podniósł, że po jego wydaniu, w toku postępowania administracyjnego - na rozprawie administracyjnej, w dniu [...] maja 2019 r., przesłuchano strony postępowania na okoliczność podpisania porozumienia z dnia [...] kwietnia 2002 r. (zwanego dalej: porozumienie). Wójt [...] oświadczył, że w dniu podpisania porozumienia pełnił funkcję sekretarza gminy, a L. K. pełniła funkcję inspektora do spraw gospodarki nieruchomościami. Następnie oświadczył, że z dnia podpisania porozumienia nie zachowały się w archiwum gminy żadne dokumenty w zakresie naliczenia opłat planistycznych i adiacenckich. Pełnomocnik gminy oświadczył, że nie były naliczane w stosunku do właściciela nieruchomości żadne opłaty planistyczne i adiacenckie, zaś w ocenie władz [...] porozumienie z dnia [...] kwietnia 2002 r. definitywnie regulowało wzajemne zobowiązania, tj. roszczenie W. B. o odszkodowanie z tytułu tzw. wywłaszczenia podziałowego - przejścia z mocy prawa na własność gminy gruntu o pow. 30.241 m2 jako wydzielonego pod drogę publiczną , którego podstawę stanowił i stanowi przepis art. 98 ust. 3 ustawy z jednej strony oraz roszczeń [...] z tytułu opłaty planistycznej oraz opłat adiacenckich, o których mowa w § 4 porozumienia z drugiej strony. Zdaniem pełnomocnika gminy strony zgodnie uznały, że świadczenia W. B. określone w § 2 i 3 porozumienia kompensują roszczenia gminy określone w § 4 porozumienia i osiągnięty w ten sposób konsens nie był przez W. B. kwestionowany przez okres 14 lat. Zakwestionował on porozumienie dopiero wówczas, gdy roszczenia gminy o naliczenie opłaty planistycznej oraz opłat adiacenckich uległy przedawnieniu.

Z kolei pełnomocnik wnioskodawcy podniósł, że wpłata w kwocie [...]zł na rzecz gminy stanowiła opłatę planistyczną i adiacencką. Dodatkowo wnioskodawca z własnych środków opracował plan zagospodarowania przestrzennego za kwotę [...]zł oraz poczynił liczne nakłady na media w drodze (woda, energia elektryczna) i nigdy nie zrzekł się odszkodowania za drogi, które z nakładami przekazał gminie.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ zważył, że działka nr [...], jako grunt zajęty pod drogę publiczną - drogę gminną, przeszła z mocy prawa na własność [...] za odszkodowaniem.

Przywołując treść art. 98 ust. 1 ustawy organ wywodził, że decyzja Wójta [...] o zatwierdzeniu projektów podziału, w wyniku których wydzielona została dz. nr [...] stała się ostateczna przed podpisaniem porozumienia zawartego w dniu [...] kwietnia 2002 r. w [...] pomiędzy [...] a W. B., a zatem, w dniu podpisania porozumienia W. B. nie był już właścicielem dz. nr [...]. Istotą sporu pozostaje natomiast, w ocenie organu to, czy dotychczasowy właściciel mógł skutecznie wnieść o ustalenie odszkodowania z tego tytułu, czy też doszło do zrzeczenia się przez niego prawa do odszkodowania. Odwołując się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawionego w wyroku WSA organ argumentował, że choć porozumienie zawarto, aby "rozwiązać sprawę opłat planistycznych" (§ 1 pkt 1 porozumienia), to jednak nie można nie zauważyć jednocześnie, że zgodnie z porozumieniem "W. B. oświadcza, że w celu zaspokojenia roszczeń Gminy o zapłatę opłaty planistycznej i adiacenckiej przekazał do tej pory na rzecz Gminy następujące świadczenia: wpłacił kwotę [...]zł w dniu [...].06.99 r. gotówką na rachunek [...] z adnotacją wpłata na wodociąg, przekazał 30.241 m2 gruntu nieodpłatnie na rzecz Gminy z przeznaczeniem na drogi."( § 2 porozumienia). W treści porozumienia zawarto zatem, według organu, wzajemne ustępstwa stron, co oznacza, że strony podjęły wzajemne zobowiązania w celu zabezpieczenia wspólnych potrzeb. Porozumienie przewidywało więc, zdaniem organu, że w zamian za zrzeczenie się przedmiotowego odszkodowania lub też zobowiązania się do niewystępowania z wnioskiem o jego ustalenie, gmina zobowiązała się do odstąpienia od naliczania opłaty adiacenkiej z tytułu wzrostu wartości gruntu w wyniku podziału nieruchomości oraz budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Brak jest, według organu, jakichkolwiek przesłanek, ani tym bardziej dowodów złożonych akt sprawy na okoliczność, że gmina jednostronnie zrezygnowała z naliczenia wspomnianych opłat, albo też, że zrezygnowała z naliczenia tych opłat w zamian wyłącznie za zobowiązanie się W. B. do uiszczenia jedynie kwot podanych w § 2 tiret pierwsze oraz § 3 ust. 1 porozumienia. W ocenie organu I instancji [...] osiągnęła w dniu [...] kwietnia 2002 r. consensus co do tego, że W. B. nie będzie dochodził roszczenia odszkodowawczego z art. 98 ust. 3 ustawy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. B., zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji czego nie zastosowano przepisu art. 98 ust. 3 ustawy. W ocenie strony zawarte w dniu [...] kwietnia 2002 r. porozumienie nie zawiera oświadczenia W. B. o zrzeczeniu się przedmiotowego odszkodowania. W żadnym punkcie tego porozumienia strony nie ustaliły odszkodowania za przejęcie nieruchomości, obejmującej działkę nr [...].

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ opisał ustalony w sprawie stan faktyczny, a następnie omówił podstawy prawne wydanej decyzji (art. 98 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt. 1 ustawy) i podkreślił, że kwestią sporną w sprawie jest to, czy między stronami doszło do zawarcia porozumienia w zakresie wysokości należnego odszkodowania.

W ocenie Wojewody przepisy ustawy nie wskazują na żadne, szczególne elementy, jakie powinno posiadać porozumienie, dotyczące wzajemnego rozliczenia w związku z przejęciem nieruchomości pod drogę publiczną. Niewątpliwie jednak strony muszą odwołać się do dokonanego wywłaszczenia, a także ustalić wzajemne, wynikające z tego korzyści. Według Wojewody, w treści porozumienia z dnia [...] kwietnia 2002 r., znalazły się wzajemne ustępstwa stron. Należy zatem uznać, iż strony podjęły wzajemne zobowiązania w celu zabezpieczenia wspólnych potrzeb. W ocenie organu odwołąwczego intencją stron zawartego porozumienia było dokonanie rozliczeń z tytułu opłat planistycznych i adiacenckich przysługujących Gminie od W. B.. W ramach tych rozliczeń, były właściciel przekazał nieodpłatnie w trybie podziału z art. 98 ustawy grunty pod drogi. Strony porozumienia, jak uznał organ, najprawdopodobniej założyły, że wartość nieruchomości drogowych zostanie "skonsumowana" przez opłaty planistyczne i adiacenckie, do których uiszczenia byłby zobowiązany w przyszłości wnioskodawca. Przeszkodą zatem dla ustalenia odszkodowania na drodze administracyjnej jest zawarcie porozumienia z [...] kwietnia 2002 r. Organ stwierdził bowiem, że nie może mieć miejsca sytuacja podwójnego ustalenia odszkodowania - raz na drodze porozumienia cywilnego, drugi raz - w decyzji administracyjnej.

Jednocześnie podkreślono, iż organ I instancji przeprowadził wnikliwe postępowanie, zmierzające do doprecyzowania treści porozumienia i ustalenia, czy obejmowało ono również zrzeczenie się roszczenia odszkodowawczego przez W. B.. Zeznania świadków nie dały w tym zakresie jednoznacznej odpowiedzi. Organy zostały zatem zmuszone do dokonania samodzielnej analizy przedłożonego dokumentu. Zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji kierowały się tym zasadą prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania, a także zasadą szybkości i prostoty postępowania.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Wojewoda podniósł, że nie dopatrzył się naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 Kpa przez Starostę. Organ ten bowiem zebrał obszerny materiał dowodowy i podjął wszelkie czynności, niezbędne do wyjaśnienia okoliczności sprawy W szczególności kompleksowo ocenił stan faktyczny sprawy.

Zdaniem Wojewody Starosta prawidłowo nie zastosował przepisu art. 98 ust. 3 ustawy, natomiast kwestionowanie treści zawartego porozumienia i dowodzenie odmiennego zamiaru stron niż to wynika z jego brzmienia powinno nastąpić we właściwym trybie procesowym przed sądem powszechnym. W odwołaniu nie wskazano natomiast żadnego dowodu w bezpośredni sposób dowodzącego, a znajdującego się w aktach sprawy, że kwestia nieodpłatnego przekazania gruntu o powierzchni 30.241 m2 nie jest objęta porozumieniem z [...] kwietnia 2002 r.

Skargę na powyższą decyzję wniósł W. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:, tj. art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w konsekwencji czego nie zastosowano ww. przepisu art. 98 ust. 3 ustawy; naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji konkretnych przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodowi z zeznań W. B., złożonych na rozprawie w dniu [...] maja 2019 roku, a także dowodowi z dokumentu - porozumienia z dnia [...] kwietnia 2002 roku - dotyczącego "rozwiązania spraw opłat planistycznych", bowiem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zarzucono również naruszenie art. 81a Kpa poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do intencji stron zwierających porozumienie z dnia [...] kwietnia 2002 roku, powziętych przez organ wydający zaskarżaną decyzję, na niekorzyść strony - W. B.; naruszenie art. 11 Kpa poprzez brak kompletnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji; wreszcie naruszenie art. 80 Kpa poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego w sprawie, w szczególności dowolną ocenę treści porozumienia z dnia [...] kwietnia 2002 roku, wbrew jego literalnej treści i w konsekwencji błędne uznanie, iż na mocy tego porozumienia W. B. zrzekł się odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, które przeszły z mocy prawa na własność [...].

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenia w całości poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa).

Sąd miał przede wszystkim na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie zapadł już uprzednio prawomocny wyrok sądu administracyjnego – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt II SA/Po 284/18. Wyrok ten, przypomnijmy, uchylił decyzję organu I i II instancji wydane uprzednio w niniejszym postępowaniu.

W związku z tym zarówno organ I instancji, organ odwoławczy rozpoznający ponownie sprawę, jak i Sąd w obecnym składzie, pozostają związani oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w tym wyroku WSA – zgodnie z dyspozycją art. 153 Ppsa. W rozumieniu tego przepisu przez "ocenę prawną" należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" stanowią z reguły konsekwencję tak rozumianej oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych, i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 1 i 2 do art. 153; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 153, Nb 1–3).

W świetle przywołanego art. 153 Ppsa Sąd w obecnym składzie, z jednej strony, nie był władny poddawać ponownej analizie kwestii rozstrzygniętych już we wspomnianym wyroku WSA, a z drugiej – był zobligowany, w pierwszej kolejności, skontrolować zastosowanie się przez organy wydające rozstrzygnięcia w postępowaniu toczącym się po wyroku sądowym do ocen i wytycznych w tym wyroku zawartych.

W tym miejscu przypomnieć należy, że w rzeczonym wyroku WSA Sąd wskazał co następuje.

W ocenie WSA przedmiotem sporu jest kwestia prawidłowości decyzji Wojewody, który utrzymał w mocy decyzję Starosty, którą ustalono odszkodowanie na rzecz W. B. za nieruchomość przejętą na rzecz [...], położoną w miejscowości [...], oznaczoną ewidencyjnie jako obręb [...], arkusz mapy [...] działka nr [...].

WSA wskazał, że postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie art. 98 ust. 3 ustawy [przypis Sądu – nie zmienił brzmienia od czasu wydania decyzji organu I instancji do czasu orzekania w niniejszej sprawie], zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) i które przeszły z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne - przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Okolicznością bezsporną, zdaniem WSA, pozostawało, że wydzielona w następstwie ostatecznego zatwierdzenia projektu podziału działka nr [...] (przeznaczona pod drogę) przeszła na własność [...]. Podkreślił, że strony nie kwestionują również faktu, że dotychczasowy właściciel – W. B. nie uzyskał z tego tytułu odszkodowania. Istotą sporu pozostaje natomiast, czy dotychczasowy właściciel mógł skutecznie wnieść o ustalenie odszkodowania z tego tytułu, czy też doszło do zrzeczenia się przez niego prawa do odszkodowania.

WSA wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2002 r. strony – [...] oraz W. B. – podpisali porozumienie dotyczące "rozwiązania spraw opłat planistycznych". Przy czym, wbrew ocenie organów orzekających, a zdaniem Sądu, powyższe porozumienie mogło zostać uznane za ugodę dotyczącą zrzeczenia się przez dotychczasowego właściciela prawa dochodzenia odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod drogę publiczną.

WSA, w nawiązaniu do argumentacji organów, wskazał, że w świetle jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje dopiero kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna, zaś w tej decyzji rozstrzygnięto o wydzieleniu działki gruntu pod drogę publiczna. Z wykładni art. 98 ust. 3 ustawy wynika, według WSA, że ewentualne zrzeczenie się odszkodowania może nastąpić dopiero po uzyskaniu cechy ostateczności przez decyzję administracyjną zatwierdzającą projekt podziału na wniosek właściciela nieruchomości. Przy czym w przedmiotowej sprawie porozumienie zostało zawarte w momencie, gdy decyzja podziałowa była już ostateczna, co powodowało, że niewątpliwie dopuszczalne było zrzeczenie się odszkodowania przez dotychczasowego właściciela.

WSA zwrócił uwagę na możliwość umownego zwolnienia dłużnika z długu, uregulowaną w art. 508 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że zobowiązanie wygasa, gdy wierzyciel zwalnia dłużnika z długu, a dłużnik zwolnienie przyjmuje. O ile kwestia zwolnienia z długu już istniejącego nie budzi, zdaniem WSA, w świetle tego unormowania wątpliwości, to mogą one powstać w sytuacji, gdy przedmiotem umów miałby być - jak w niniejszej sprawie - dług, który w chwili zwolnienia istniał, jednak nie był jeszcze konkretnie określony (nie została bowiem sprecyzowana wartość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę).

Powołując się na orzecznictwo sądów powszechnych WSA wskazał na dopuszczalność dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot dług przyszły. Zwrócił przy tym uwagę, że podobnie jak w wypadku wierzytelności przyszłej, również zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Konieczna jest zatem możliwość określenia tej przyszłej wierzytelności, a więc dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia. Innymi słowy, jeśli istnieje możliwość określenia długu na podstawie stanowiącego jego źródło stosunku zobowiązaniowego, do którego umowa o zwolnienie z długu się odwołuje, dług ten nie musi być określony kwotowo, jeśli z tego stosunku zobowiązaniowego jednoznacznie wynika jego przedmiot (taki, jak chociażby powierzchnia wywłaszczanych pod drogi działek, rzutująca na wysokość owego długu).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy WSA stwierdził, iż nie podzielił stanowiska Wojewody, że wobec braku zawarcia w porozumieniu z dnia [...] kwietnia 2002 r. wysokości odszkodowania, nie można było przyjąć, aby doszło do zrzeczenia się przez dotychczasowego właściciela prawa dochodzenia odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod drogę publiczną. Oznaczało to z kolei, że ustalenie wysokości odszkodowania było zatem przedwczesne, gdyż odbyło się bez dostatecznego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy.

WSA podkreślił, że w realiach przedmiotowej sprawy, obowiązkiem organów administracji publicznej było dokonanie oceny porozumienia z dnia [...] kwietnia 2002 r., a więc dokonanie samodzielnej oceny, czy na jej mocy doszło do zrzeczenia się odszkodowania za grunt przejęty pod drogę, czy też na mocy powyższego porozumienia W. B. zobowiązał się do nie występowania z wnioskiem o ustalenie odszkodowania.

Zdaniem WSA, choć porozumienie powyższe zostało zawarte aby "rozwiązać sprawę opłat planistycznych" (§ 1 pkt 1 porozumienia), to jednak nie można nie zauważyć, że zgodnie z porozumieniem: "W B. oświadcza, że w celu zaspokojenia roszczeń Gminy o zapłatę opłaty planistycznej i adiacenckiej przekazał do tej porty na rzecz Gminy następujące świadczenia: - wpłacił kwotę [...]zł. w dniu [...].06.99r. gotówką na rachunek G. K. z adnotacją wpłata na wodociąg. – przekazał 30.241 m2 gruntu nie odpłatnie na rzecz Gminy z przeznaczeniem na drogi." (§ 2 porozumienia). WSA zwrócił uwagę, że w treści porozumienia zawarto zatem wzajemne ustępstwa stron, co oznacza, że strony podjęły wzajemne zobowiązania w celu zabezpieczenie wspólnych potrzeb. Wyjaśnienia za to wymagało, według WSA, czy powyższe "porozumienia" przewidywało również, że w zamian za zrzeczenie się przedmiotowego odszkodowania lub też zobowiązania się do niewystępowania z wnioskiem o jego ustalenie – Gmina zobowiązała się do odstąpienia od naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości gruntu w wyniku podziału nieruchomości oraz budowy urządzeń infrastruktury technicznej.

WSA stwierdził przy tym, że brak jest jakichkolwiek przesłanek, ani tym bardziej dowodów złożonych do akt sprawy, na to, że Gmina jednostronnie zrezygnowała z naliczenia wspomnianych opłat, ani że zrezygnowała z naliczenia tych opłat w zamian wyłącznie za zobowiązanie się W. B. do uiszczenia jedynie kwot podanych w § 2 tiret pierwsze oraz w § 3 ust. 1 porozumienia. Konieczne było zatem, według WSA, rozważenie, czy Gmina osiągnęła w dniu [...] kwietnia 2002 r. consensus co do tego, że W. B. nie będzie dochodził roszczenia z art. 98 ust. 3 ustawy.

Uznając wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za przedwczesne, WSA wskazał, że obowiązkiem organów administracji było rozważanie, jakie były rzeczywiste elementy porozumienia z dnia [...] kwietnia 2002 r., chociażby poprzez przesłuchanie osób, które brały udział w jego podpisaniu, czy też ustaleniu okoliczności związanych z jego zawarciem.

Na tle powyższych rozważań wskazać należy, że przepis art. 153 Ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 Ppsa oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 Ppsa oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 Ppsa w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej - art. 174 pkt 1 Ppsa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, LEX nr 1487724).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz Sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie. Jak jednak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 września 2010 r. (sygn. akt I OSK 920/10, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) ocena prawna, o której tu mowa, jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Oznacza to, że traci ona moc wiążącą jedynie: 1) w razie zmiany ustawy, 2) w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, 3) po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie, a także 4) z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego – uchwała składu 7 sędziów NSA z 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08 (ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75).

Na tle powyższych rozważań Sąd stwierdza, że nie zaistniały wyżej wymienione przesłanki do odstąpienia od wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku WSA. Jednocześnie organy obu instancji zastosowały się do wytycznych WSA i rozważyły okoliczność, czy zaistniał consensus pomiędzy stronami porozumienia w zakresie tego, czy W. B. zrezygnował z dochodzenia roszczeń z art. 98 ust. 3 ustawy. W tym celu przeprowadzono rozprawę administracyjną oraz w granicach możliwości organów przesłuchano świadków. Wobec braku jednoznacznych rezultatów wynikających z przesłuchań organ dokonał całościowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i doszedł do przekonania, że w treści porozumienia z dnia [...] kwietnia 2002 r., znalazły się wzajemne ustępstwa stron, co oznacza, że strony podjęły wzajemne zobowiązania w celu zabezpieczenia wspólnych potrzeb, tj. dokonania rozliczeń z tytułu opłat planistycznych i adiacenckich przysługujących Gminie od W. B., w ramach których były właściciel przekazał nieodpłatnie w trybie podziału z art. 98 ustawy grunt pod drogi. To zaś powoduje, że nie jest prawnie możliwe ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ustawy.

Sąd w składzie niniejszym podziela tak poglądy przedstawione przez WSA w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku, jak i stanowisko organów procedujących po tym wyroku, zgodnie z jego wytycznymi. Sposób rozumowania organów jest logiczny, a rezultat oceny materiały dowodowego nie budzi zastrzeżeń Sądu. Postępowanie przed organami obu instancji spełniało standardy wyznaczone przepisami Kpa, a rozstrzygnięcia odpowiadają prawu.

Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że skarżący nie przedsięwziął żadnych kroków prawnych przez sądem powszechnym w celu udowodnienia swojego stanowiska, że treść stosunku prawnego, ukształtowanego porozumieniem, ma inny charakter, niż ten, który przypisał mu organ.

W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 151 Ppsa, orzeczono, jak w sentencji.