Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2811/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 55 par, 1 w zw. z art. 3 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut – Orłowska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[..]" z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 342/16 w sprawie ze skargi T.K. na bezczynność Stowarzyszenia "[..]" z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt: II SAB/Wa 342/16 w punkcie pierwszym zobowiązał Stowarzyszenie "[..]" z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku T.K. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim wymierzył Stowarzyszeniu "[..]" grzywnę, w punkcie czwartym zasądził od Stowarzyszenia "[..]" na rzecz T.K. zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

T.K., w związku z podjętą w dniu [..] stycznia 2013 r. przez Radę Krajową Stowarzyszenia "[..]" uchwałą nr [..] w sprawie likwidacji Oddziału K. i zawartą w piśmie Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. informacją, że członkowie Krajowej Komisji Rewizyjnej odbyli dwa spotkania z zarządem Oddziału, w wyniku których potwierdzono zasadność likwidacji Oddziału, pismem z dnia 18 marca 2014 r. zwrócił się do Przewodniczącego Zarządu Krajowego Stowarzyszenia "[..]" o przesłanie protokołu spotkań Krajowej Komisji Rewizyjnej "w wyniku których potwierdzono zasadność likwidacji Oddziału".

Następnie pismami z dnia 24 marca 2014 r. oraz 21 maja 2014 r. ponowił swoje żądanie, po czym w dniu 16 czerwca 2014 r. – w związku z brakiem odpowiedzi - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Stowarzyszenia "[..]" z siedzibą w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 18 marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie wskazało, że nie podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zobowiązane jest wyłącznie do udostępniania informacji, o których mowa w ustawie o Krajowym Rejestrze Sądowym. Skoro zatem ustawa ta nie przewiduje udostępniania osobom trzecim dokumentów wewnętrznych Komisji Rewizyjnej - a takim są w ocenie Stowarzyszenia protokoły Komisji, to tym bardziej nie mogą być one udostępnione w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej.

W dniu 6 sierpnia 2014 r. wpłynął do Sądu wniosek skarżącego o ukaranie grzywną Stowarzyszenia za jego bezczynność w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 18 marca 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - stwierdzając niewykonanie przez Stowarzyszenie wezwania Sądu o przesłanie oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii protokołów Komisji Rewizyjnej, których dotyczył wniosek skarżącego z dnia 18 marca 2014 r. – wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt: II SAB/Wa 540/14 zobowiązał Stowarzyszenie "[..]" z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego T.K. z dnia 18 marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Stowarzyszeniu grzywnę, zasądzając także od Stowarzyszenia na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd wskazał, iż nie miał możliwości zapoznania się z dokumentami, pomimo bowiem dwukrotnego wezwania, dokumenty te nie zostały nadesłane do Sądu. Sąd podkreślił jednak, że bez względu na charakter powyższych protokołów, ustawa o dostępie do informacji publicznej nakłada na podmiot zobowiązany – a takim jest Stowarzyszenie "[..]" z siedzibą w W. - określone obowiązki. Zatem nawet w sytuacji, gdy Stowarzyszenie wskazuje, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznych winno ono o tym poinformować wnioskodawcę. Skoro jednak Stowarzyszenie nie załatwiło w jakikolwiek sposób wniosku skarżącego, ani też nie odpowiadało na wezwanie Sądu, to należało uznać że pozostaje ono w bezczynności i uwzględnić skargę.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Stowarzyszenie "[..]" Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r., I OSK 458/15 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że Stowarzyszenie "[..]" jest zasadniczo podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jednak zdaniem NSA niedopuszczalne jest zobowiązanie stowarzyszenia do rozpatrzenia wniosku o informację publiczną bez uprzedniego zweryfikowania, że żądana informacja jest informacją publiczną, do której udostępnienia podmiot jest zobowiązany, a zatem, że traktuje o kwestiach pozwalających uzyskać informacje o majątku publicznym lub o wykonywaniu zadań publicznych, tymczasem Stowarzyszenie nie odpowiedziało na wezwania Sądu i nie nadesłało żądanych dokumentów, czym uniemożliwiło Sądowi ocenę tychże dokumentów.

W toku ponownego rozpoznania sprawy pełnomocnik Stowarzyszenia przy piśmie z dnia 25 lipca 2016 r. przedłożył Sądowi sprawozdanie z kontroli przeprowadzonej w dniu [..] stycznia 2013 r. przez Krajową Komisję Rewizyjną w Oddziale w K. Stowarzyszenia "[..]" oraz protokół nr [..] z posiedzenia Rady Krajowej Stowarzyszenia "[..]" w dniu [..] stycznia 2013 r. Na wezwanie Sądu, w kolejnym piśmie procesowym z dnia 27 września 2016 r. pełnomocnik Stowarzyszenia wyjaśnił, że ze spotkań na przełomie roku 2012 i roku 2013 Zarządu Oddziału w K. z przedstawicielami Krajowej Komisji Rewizyjnej, powstał jeden protokół spotkania z dnia [..] stycznia 2013 r. Pierwsze spotkanie w dniu [..] grudnia 2012 r. miało charakter organizacyjny i nie był sporządzany protokół. Ustalenia Komisji znalazły się w protokole ze spotkania z dnia [..] 5 stycznia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę podkreślił, że jego obowiązkiem – w związku z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez NSA w wyroku z dnia 22 marca 2016 r., I OSK 458/15 - była ocena, czy żądane przez skarżącego protokoły ze spotkań Krajowej Komisji Rewizyjnej z zarządem Oddziału K. w dniach [..] grudnia 2012 r. oraz [..]stycznia 2013 r. stanowią informację publiczną.

Sąd zapoznał się z nadesłanym pisemnym sprawozdaniem z kontroli przeprowadzonej w dniu [..] stycznia 2013 r. w Oddziale w K. Stowarzyszenia "[..]" przez Komisję Rewizyjną. W wyniku analizy treści tego dokumentu Sąd doszedł do wniosku, iż spełnia on warunki informacji publicznej, gdyż ustalenia zawarte w tym sprawozdaniu dotyczą wykonywania przez Oddział w K. Stowarzyszenia "[..]" zadań publicznych przy wykorzystaniu środków publicznych pochodzących z dotacji Ministerstwa Spraw Zagranicznych oraz Prezydenta Miasta K. Informacja przybierająca postać sprawozdania z kontroli przeprowadzonej przez Komisję Rewizyjną w Oddziale w K. dotycząca wykorzystania dotacji ze środków publicznych mieści się w pojęciu informacji o majątku publicznym i gospodarowaniu nim, a tym samym Stowarzyszenie powinno załatwić wniosek skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, czego nie uczyniono, a zatem organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku Stowarzyszenia.

Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność Stowarzyszenia "[..]" stwierdził jednocześnie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pomimo bowiem dwukrotnych ponagleń ze strony skarżącego Stowarzyszenie do dnia wniesienia skargi zachowało milczenie i nie odpowiedziało w żaden sposób na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej (swoje stanowisko zaprezentowało dopiero w odpowiedzi na skargę). Z tych samych względów Sąd uznał za zasadne wymierzenie Stowarzyszeniu grzywny, określając jej wysokość Sąd wziął jednak pod uwagę charakter podmiotu zobowiązanego, który nie jest organem administracji publicznej sensu stricto, a zatem nie sposób do niego odnosić analogiczne standardy wymagań, jakie stawiane są organom administracji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie "[..]" z siedzibą w W. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz zarzucając naruszenie przepisów:

- art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 1 ust. 3 pkt 3 i art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z uznaniem, że Stowarzyszenie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej oraz że posiada ono informacje publiczne i powinno udostępniać informacje publiczne oraz że protokoły organów wewnętrznych Stowarzyszenia powinny być udostępniane jako informacja publiczna;

- art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że Stowarzyszenie zobowiązane jest do udostępnienia kopii dokumentów oraz nieustalenie czy spełniona jest przesłanka szczególnego interesu publicznego;

- art. 55 § 1 w związku z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z wymierzeniem grzywny podmiotowi niepodlegającemu ww. regulacji oraz w sprawie niepodlegającej ww. regulacji;

- art. 55 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem zasad wymierzania grzywny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumenty na jej poparcie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T.K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał jednak, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Poczynienie powyższych uwag jest o tyle niezbędne, że w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób wadliwy, tj. nieuwzględniający wskazanych wyżej wymogów. Należy mieć na uwadze treść art. 175 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym istnieje konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego. Ustanowiony w tym przepisie przymus adwokacko-radcowski z założenia powinien gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jej rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zarzucając błędne rozstrzygnięcie w sprawie Sądowi I instancji, przed którym postępowanie regulowane jest przepisami p.p.s.a. ograniczył zarzuty skargi kasacyjnej do wskazania przepisów art. 1 ust. 1 i 2, art. 1 ust. 3 pkt 3, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) – zwanej dalej u.d.i.p. oraz art. 55 § 1 p.p.s.a. samodzielnie oraz w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. – nie przypisując ich ponadto do wskazanych w ustawie podstaw kasacyjnych.

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera wskazania podstawy kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a., co świadczy bez wątpienia o niestaranności w sporządzeniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny miał jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, według którego zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji, w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu umożliwiające jego merytoryczne rozpoznanie.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w skardze kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2, art. 1 ust. 3 pkt 3 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, a zarzucając naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a. samodzielnie oraz w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. podniesiono w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Równocześnie wymaga zaznaczenia, że przedstawiona obecnie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozpoznania skarga kasacyjna wniesiona od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt: II SAB/Wa 342/16 jest zasadniczo treściowo zbieżna ze skargą kasacyjną od wyroku tego Sądu z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt: II SAB/Wa 540/14 rozpoznaną wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt: I OSK 458/15.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się jednak w sposób bezpośredni z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do zarzutu błędnej wykładni przepisów art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez uznanie, że Stowarzyszenie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej oraz że posiada ono informacje publiczne i powinno udostępniać informacje publiczne oraz że protokoły organów wewnętrznych Stowarzyszenia powinny być udostępniane jako informacja publiczna.

Rozpoznając tak sformułowany zarzut wskazać należy, że, co do zasady, Stowarzyszenia, spełniające przesłanki wskazane w u.d.i.p. są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu, a obowiązku udostępnienia informacji publicznej Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w granicach niniejszej sprawy wyroku z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt: I OSK 458/15 wskazując, że nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Stowarzyszenie "[..]" jest podmiotem, którego cele wiążą się z realizacją zadań publicznych, jak również gospodarującym majątkiem publicznym pochodzącym z dotacji. Zgodnie z przepisami p.p.s.a. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są prawomocne z chwilą ich podjęcia, a Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis art. 190 p.p.s.a. stanowi, bowiem że "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA, na mocy art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. Podkreślić należy, że odstąpienie od wykładni dokonanej w wyroku sądu kasacyjnego jest sytuacją wyjątkową i może dotyczyć tylko następujących przypadków: 1) jeżeli stan faktyczny sprawy, który został ustalony w wyniku jej ponownego rozpoznania, uległ zmianie w taki sposób, że w ponownym postępowaniu przed sądem pierwszej instancji należy stosować inną podstawę prawną (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2005 r., II OSK 342/05, wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., I OSK 1311/07), 2) jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy zmienił się stan prawny (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OSK 342/05), 3) jeżeli NSA przyjął w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w orzeczeniu sądu kasacyjnego odnoszącego się do konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej (por. uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., I FSP 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75; wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r., II GSK 127/11). Skoro w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a., a tym samym w żaden sposób nie podważono związania, o jakim mowa w tym przepisie, to za nieskuteczne uznać należy jej zarzuty, które są jedynie polemiką z dokonaną uprzednio przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną w zakresie naruszenia przepisów u.d.i.p. dotyczących zakresu podmiotowego jej stosowania w niniejszej sprawie.

Nie był również zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że "protokoły organów wewnętrznych Stowarzyszenia powinny być udostępniane jako informacja publiczna". W tym zakresie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano jedynie, że "z całą pewnością czynności Komisji Rewizyjnej nie wiążą się z realizacją zadań publicznych", "dokumenty Stowarzyszenia nie mają charakteru takiej informacji" (publicznej - przyp. NSA), "dokumenty składane do KRS nie stanowią informacji należących do kategorii informacji publicznych". W istocie zatem strona skarżąca kasacyjnie naruszenia powyższego przepisu upatruje w wadliwym przyjęciu, że treść konkretnych protokołów organu Stowarzyszenia "[..]" z siedzibą w W. nie zawiera informacji publicznej. Treść powyższego zarzutu wskazuje zatem, że strona skarżąca kasacyjnie podnosząc ten zarzut kwestionuje prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści protokołów z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej. W istocie zatem zakwestionowano prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, a nie przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie wskazanych w zarzucie przepisów u.d.i.p. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zakwestionowano przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia pojęcia informacji publicznej, a tym bardziej nie wykazano, na czym polega błędne rozumienia przez Sąd I instancji przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, ani też jaka powinna być prawidłowa ich wykładnia. Strona skarżąca kasacyjnie poprzestając na przytoczeniu treści wskazanych wyżej przepisów, kwestionuje w istocie sposób zastosowania tych przepisów w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe.

Należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy mogą być skutecznie kwestionowane w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do ustalania i oceny tego stanu, a zarzutu takiego w skardze kasacyjnej nie podniesiono, co sprawia, że w realiach niniejszej sprawy nie mógł osiągnąć skutku również zarzut niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie pojęcia informacji publicznej i podmiotów zobowiązanych do jej udzielania – niepodważone w skardze kasacyjnej i odniesione do również nie podważonej skutecznie prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy, uzasadniało wnioski będące wynikiem zastosowania prawa materialnego w niniejszej sprawie. W istocie, jak wynika z cytowanych wyżej stwierdzeń skargi kasacyjnej, jej autor ograniczył się do nieumotywowanej polemiki z rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uwzględniając wykładnię prawa zawartą w wyroku NSA z dnia 22 marca 2016 r. poddał kontroli przedstawiony dokument celem weryfikacji zawartych w nim informacji.

Nie mogło być skuteczne podważanie kwalifikacji przez Sąd I instancji informacji objętych wnioskiem z dnia 18 marca 2014 r. jako informacji publicznych poprzez formułowanie zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 i art. 1 ust. 3 pkt 3 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium", a według art. 1 ust. 3 pkt 3 u.d.i.p. " Przepisów ustawy w zakresie przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium oraz jej udostępniania w tym repozytorium nie stosuje się do Krajowego Rejestru Sądowego, o którym mowa w art. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 687, 996 i 1579) oraz elektronicznego katalogu dokumentów spółek, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 tej ustawy". Powyższe przepisy nie definiują pojęcia informacji publicznej. W przypadkach, w których dostęp do informacji jest wyłączony na podstawie przepisów szczególnych, nadal mamy do czynienia z informacją publiczną, jeśli spełnione są warunki określone w jej ustawowej definicji. Ograniczenie udostępnienia informacji nie oznacza bowiem, że nie stanowi ona informacji publicznej, ale że została wyłączona z kategorii informacji publicznych podlegających ujawnieniu. Taką ustawą nie jest powoływana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym, przewidująca w istocie generalnie jawność Rejestru.

Nie mógł być również uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym "Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego" poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że "Stowarzyszenie zobowiązane jest do udostępnienia kopii dokumentów oraz nieustalenie, czy spełniona jest przesłanka szczególnego interesu publicznego". Rozwijając ten zarzut w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd nie rozważał, czy istnieje szczególny interes publiczny, udostępnienie dokumentu nie wiąże się z żadnym interesem publicznym, a tym bardziej nie ma charakteru szczególnie istotnego dla interesu publicznego. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu wskazać należy, że Sąd w wyroku nie przesądzał o charakterze wnioskowanej informacji publicznej, tj. czy jest to informacja publiczna o charakterze prostym, czy informacja publiczna przetworzona, zobowiązując Stowarzyszenie do rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej, a więc uznając, że zawarte we wniosku informacje, mają charakter informacji publicznej. Rozpoznając wniosek skarżącego z dnia 18 marca 2014 r. organ będzie miał możliwość rozważenia, czy zakres wniosku dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym, a więc, czy będzie konieczna ocena zaistnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu.

Całkowicie nieusprawiedliwione były zarzuty naruszenia art. 55 § 1 p.p.s.a w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a., a także odrębnie postawiony zarzut naruszenia art. 55 § 1 p.p.s.a. Naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w nieprawidłowym orzeczeniu w kwestii grzywny – zarówno co do podstawy, jak i prawidłowości jej wymierzenia. Tymczasem wskazane wyżej przepisy nie były stosowane w zakresie wymierzenia grzywny, której podstawę prawną stanowił przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. Kwestia podstawy wymierzenia grzywny w postępowaniu ze skargi na bezczynność była już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt: I OSK 458/15 w związku z analogiczną błędną konstrukcją zarzutu w skardze kasacyjnej wówczas rozpoznawanej przez NSA. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro Sąd I instancji nie stosował w sprawie art. 55 § 1 p.p.s.a., przy wymierzaniu grzywny, lecz art. 149 § 2 p.p.s.a., co wynika z uzasadnienia wyroku, to nie mógł naruszyć art. 55 § 1 p.p.s.a.

Skoro skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw to podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

W zakresie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy, w której skarżący nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a innych kosztów postępowania nie wykazał, brak było podstaw do uwzględnienia jego wniosku o zasądzenie tych kosztów, zwłaszcza w sytuacji, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście, a przy tym nie stawił się na rozprawę kasacyjną.