Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2587/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 26 ust. 2, art. 31, art. 30c ust. 3 pkt 2, art. 29
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. w W. na informację Ministra Spraw Wewnętrznych I Administracji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej. oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E. Sp. z o.o. w W. jest stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyrażone w piśmie z [...] sierpnia 2011r. nr [...] stwierdzające prawidłowość przeprowadzenia oceny wniosku. Przedmiotowe pismo zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

E. Spółka z o.o. w W., zwana dalej Skarżącą, złożyła do Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw wniosek o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (dalej POIG), Działanie 8.1, Wspieranie działalności w dziedzinie gospodarki elektronicznej pod tytułem "[...]". Wniosek uzyskał numer rejestracyjny [...].

Pismem z [...] marca 2011 r. Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw jako Regionalna Instytucja Finansująca (dalej: RIF) poinformowała Skarżącą o negatywnej ocenie wniosku o dofinansowanie projektu do wsparcia z uwagi na uzyskanie w ramach kryteriów merytorycznych fakultatywnych nr 2, 3, 4 "E-usługa świadczona będzie zarówno dla odbiorców krajowych jak i zagranicznych" (kryterium nr 2) , "Projekt polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu zaawansowanych e-usług o znaczeniu krajowym lub międzynarodowym" (kryterium nr 3), "Zasadnicza (specyficzna) funkcjonalność dotycząca głównej funkcji e-usługi odpowiada na niezagospodarowaną dotychczas niszę rynkową, poprzez zaspokajanie zasadniczej potrzeby grupy docelowej, która nie może być zaspokojona przez inne usługi lub produkty aktualnie dostępne na rynku (kryterium nr 4)" 20 punktów. RIF wskazała, że wnioskodawczyni jako rynek zagraniczny wskazała Polonię przebywającą za granicą i uczącą się w polskich szkołach, a wg instrukcji wypełniania wniosku nie jest to rynek zagraniczny. Ponadto wskazane przez Skarżącą cechy nie spełniają kryterium zaawansowania. RIF wytknęła projektowi brak szczegółowej analizy konkurencji pod kątem występowania danej cechy i świadczącej o jej unikatowości. Dodatkowo RIF zauważyła brak uzasadnienia związanego z poziomem zaawansowania danej e-usługi poprzez powiązanie prezentowanych cech z osiągnięciami nauki lub gospodarki. Stwierdziła również, że opisana we wniosku e-usługa nie spełnia kryterium niszowości, gdyż na rynku oferowane są usługi spełniające podstawową funkcjonalność e-usługi.

Pismem z 11 kwietnia 2011r. Skarżąca złożyła protest od ww. oceny do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wskazała w nim, że z otrzymanego uzasadnienia oceny merytorycznej nie wynika, na jakiej podstawie Oceniający uznał, iż planowana e- usługa nie spełnia kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 3. Brak jest również odniesienia do poszczególnych cech oraz ich oceny. Zdaniem Skarżącej z przedstawionego uzasadnienia nie wynika, czy cechy te w ogóle zostały poddane ocenie. Natomiast zaprezentowany przez Spółkę opis cech jednoznacznie wskazuje na unikatowość rozwiązania:

"nikt dotąd nie przygotował produktu który dostosowany byłby do potrzeb placówek oświatowych, nawet tak powszechny komponent jak forum dyskusyjne wymaga indywidualnego podejścia w tym przypadku (podział użytkowników, konieczność kontroli treści);

"innowacyjny jest sposób opracowywania szaty graficznej, użytkownicy będą mogli wykonać to we własnym zakresie";

"w chwili obecnej nie istnieje na polskim rynku informatycznym żadne rozwiązanie przeznaczone do stosowania/wspierania Metody Projektów w nauczaniu";

" w chwili obecnej brak jest na rynku polskim narzędzia umożliwiającego szybkie i zgodne z zasadami tej metodyki generowanie WebQuestów";

informacja o innowacyjności tej cechy zawarta jest w opisie słabych stron konkurencji on-line.

Podkreśliła także, że w żadnym z dokumentów, których znajomość jest wymagana przy opracowaniu wniosku nie podano, czym jest i na jakiej podstawie podlega ocenie "kryterium zaawansowania". Kryterium innowacyjności jest punktowane bardzo wysoko w procesie oceny wniosku o dofinansowanie. Można otrzymać za jego spełnienie aż 50 punktów. Dlatego też, zdaniem Skarżącej, niedopuszczalne jest, aby powyższe kryterium ocenić negatywnie i uzasadnić ten fakt jednym lakonicznym zdaniem.

Skarżąca nie zgodziła się również z oceną projektu w ramach kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 4 i wskazała, że jej produkt spełnia kryterium niszowości. Planowana e-usluga zaspokaja potrzeby zdefiniowanej we wniosku grupy docelowej poprzez dostosowanie jej funkcjonalności do ich potrzeb, które aktualnie nie są zaspokojone za pomocą usług/produktów dostępnych na rynku. Zdaniem Skarżącej niszowość planowanej e-uslugi nie opiera się na jej podstawowej funkcjonalności a na połączeniu pewnych unikalnych cech stanowiących o jej innowacyjności.

Ponadto wyjaśniła, że we wniosku zarówno w punkcie 15 a), jak w opisie konkurencji i w opisie cech innowacyjnych, zawarte są informacje dotyczące niszowości rozwiązania oraz różnic pomiędzy ofertą dotychczas istniejącą na rynku a ofertą nowej e-uslugi. Informacje te jednoznacznie wskazują na elementy e-uslugi, które nie są oferowane na rynku i które zgodne są z potrzebami grup docelowych.

W wyniku złożonego protestu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jako Instytucja Pośrednicząca zaskarżonym pismem z [...] sierpnia 2011 r. poinformował Skarżącą, że ocena wniosku została przeprowadzona prawidłowo. W uzasadnieniu organ wskazał, że do dofinansowania rekomendowane są projekty w kolejności wynikającej z uzyskanej finalnej liczby punktów, które łącznie spełniają wszystkie kryteria oceny merytorycznej obligatoryjnej oraz uzyskały co najmniej 60 punktów w wyniku oceny kryteriów merytorycznych fakultatywnych (tj. bez uwzględnienia wpływu kryterium rozstrzygającego - projekt wykazuje wysoką efektywność ekonomiczną) i osiągnęły próg minimalny finalnej liczby punktów (tj. z uwzględnieniem wpływu kryterium rozstrzygającego).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że Skarżąca nie złożyła protestu w ramach kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 2 i dlatego też uznał, iż nie kwestionuje ona oceny Komisji Oceniającej, a zatem ocena zostaje podtrzymana. Organ w zakresie kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 3 "Projekt polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu zaawansowanych e- usług o znaczeniu krajowym lub międzynarodowym" wskazał, że zgodnie z zapisami zawartymi w Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, zwanego dalej Przewodnikiem, badane kryterium odnosi się bezpośrednio do e-usług, zatem może być spełnione jedynie przez projekty wprowadzające innowację produktową lub procesową na poziomie krajowym lub międzynarodowym. Kryterium dotyczy zaawansowanych e-usług, które mogą okazać się przełomowe w skali krajowej lub międzynarodowej tj. e-usług, których innowacyjność jest na tyle duża, że może przyczynić się do znaczących zmian w rozwoju danej branży lub doprowadzić do powstania nowej branży. Projekty polegające na wdrożeniu prostej e-usługi, wymagającej jedynie prostego przetworzenia danych (np. portal informacyjny, wyszukiwarka, forum wymiany informacji) nie będą dodatkowo punktowane w ramach tego kryterium.

Instytucja Pośrednicząca wskazała, że zgodnie z zapisami zawartymi w Przewodniku przedmiotem analizy w ramach tego kryterium jest to, czy stopień zaawansowania projektu na poziomie krajowym lub międzynarodowym został potwierdzony poprzez zdefiniowanie jego głównych parametrów, charakteryzujących jego cechy techniczne i użytkowe. Wnioskodawcy można przydzielić punkty tylko w przypadku dobrze określonego zestawu cecha - korzyść - parametr. Zgodnie z definicją zawartą w Przewodniku cecha oznacza właściwości techniczne lub użytkowe e- usługi odróżniające e-usługę od innych e-usług występujących na rynku. Wymagane jest uzasadnienie związane z poziomem zaawansowania danej e-usługi poprzez powiązanie omawianych cech z osiągnięciami nauki lub gospodarki.

Organ wskazał, że Skarżąca zdefiniowała cechy usługi jako: "dostosowanie dotychczasowych funkcjonalności portali społecznościowych do specyficznych potrzeb placówek oświatowych [...] Zastosowanie funkcjonalności umożliwiającej samodzielne wprowadzenie zmian w wersji graficznej opracowania [...] Zastosowanie maksymalnie uproszczonych algorytmów umożliwiających tworzenie i modyfikację złożonych portali internetowy przez osoby nie posiadające kwalifikacji ani specjalistycznej wiedzy informatycznej". Wnioskodawca jednak nie przedstawił odniesienia do osiągnięć nauki czy też gospodarki, a ponadto - tak zdefiniowane cechy wskazują na brak zaawansowania technologicznego.

Zdaniem Instytucji Pośredniczącej korzyści powinny odnosić się do wymiernych efektów dla potencjalnych konsumentów, które nie występowały dotychczas na rynku, a wynikają z nowych cech e-usługi. Ponadto korzyści powinny mieć pozytywny wpływ na poziom popytu na e-usługę. W przypadku zdefiniowanej korzyści dla cechy "Opracowanie i zastosowanie w oferowanej e-usłudze aplikacji (modułu) umożliwiającego tworzenie WebQuestów" Skarżąca nie odniosła się do wymiernych pozytywnych efektów, jakie odczuje grupa docelowa na skutek skorzystania z jego e-usługi gdyż stwierdzenie: " WebQuest rozwija wyobraźnię i twórczość uczących się" jest wskaźnikom niemierzalnym. Tymczasem należało przedstawić parametr o charakterze wymiernym, który mógłby być obiektywny, a przez to możliwy do zweryfikowania przez Komisję Oceniającą.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stanął na stanowisku, że dokumentacja konkursu wyraźnie definiuje, w jakim aspekcie Komisja Oceniająca będzie badać kryterium zaawansowania e-usługi, dlatego też bezzasadny jest zarzut zawarty w proteście, iż "w żadnym z dokumentów, których znajomość jest wymagana przy opracowaniu wniosku (Instrukcja wypełniania wniosku, kryteria oceny projektów) nie podano czym jest i na jakiej podstawie podlega ocenie "kryterium zaawansowania ".

W zakresie kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 4 Instytucja Pośrednicząca wskazała, że Komisja Oceniająca bada m.in. uzasadnienie projektu pod kątem innowacyjności. We wniosku powinno się znaleźć potwierdzenie, iż aktualnie na rynku nie są oferowane usługi, ani produkty realizujące zasadniczą funkcjonalność e-usług, których dotyczy projekt. Organ powołując się na Przewodnik wskazał, że w ramach tego kryterium punktowane są tylko takie wnioski, które nie budzą żadnych wątpliwości w zakresie swojej innowacyjności, stwarzające użyteczność, która do tej pory nie była dostępna, zarówno w formie e-usługi, czy tradycyjnego jej świadczenia. Punkty uzyskują w tej kategorii takie projekty, które tworzą coś zupełnie nowego, niedostępnego dotychczas dla grupy docelowej. Przy ocenie zwraca się uwagę na to, czy na rynku jest dostępny dla wskazanej grupy docelowej substytut e -usługi, a jeśli jest, to czy e-usługa wnosi wartość dodaną - tylko wówczas projekt otrzymuje punkty w tej kategorii. Z analizy wniosku wynika, iż zasadnicza funkcjonalność dotycząca głównej funkcji e-usługi nie odpowiada na niezagospodarowaną dotychczas niszę rynkową ze względu na oferowane na rynku usługi. Istotą niszy w ramach przedmiotowego działania jest oferowanie produktu nie mającego swojego odpowiednika w świecie rzeczywistym. Na rynku znane są rozwiązana poszczególnych cech e-usługi zaplanowanej przez Skarżącą.

Pismem z 15 września 2011r. Skarżąca złożyła skargę na pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2011r. i wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo oraz skierowanie wniosku do ponownej oceny merytorycznej zgodnej z procedurami zawartymi w dokumentach programowych Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka i zarządzenie kontroli kwalifikacji członków Komisji Oceniającej projekt w Instytucji Pośredniczącej oraz osób odpowiedzialnych za rozstrzygnięcie protestu w Instytucji Wdrażającej.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że zasadność całej oceny jest wątpliwa ponieważ z otrzymanego uzasadnienia oceny merytorycznej nie wynikało, na jakiej podstawie Oceniający uznał, iż planowana e-usługa nie spełnia kwestionowanego kryterium. Brak było również odniesienia do poszczególnych cech oraz ich oceny. Z przedstawionego uzasadnienia nie wynikało czy cechy te w ogóle zostały poddane ocenie.

Skarżąca podkreśliła, że Oceniający projekt winni dokonać rzetelnej i bezstronnej oceny merytorycznej projektów. Za taką ocenę nie można uznać oceny projektu Skarżącej, gdyż opiera się ona na trzyzdaniowym ogólnikowym uzasadnieniu. W opinii Skarżącej w wypadku, gdy za określone kryterium przyznawano 50 punktów to niedopuszczalne jest, aby kryterium to ocenić negatywnie i uzasadnić ten fakt jednym lakonicznym zdaniem, iż "wykazane przez Wnioskodawcę cechy nie spełniają kryterium zaawansowania". Spółka zwróciła uwagę, że składając protest od wyników oceny merytorycznej była w bardzo trudnej sytuacji ponieważ tak naprawdę nie wiedziała co kwestionuje lub z czym się nie zgadza Oceniający.

Ponadto w opinii Skarżącej rozstrzygnięcie protestu nie może stanowić ponownej oceny merytorycznej i próby uzasadnienia oceny wniosku, ponieważ jest za nią odpowiedzialna Komisja Oceniająca w RIF a nie instytucja rozstrzygająca protest. Rozstrzygnięcie protestu (zgodnie z obowiązującą procedurą odwoławczą) powinno odnosić się do kwestii zachowania procedur w trakcie pierwotnej oceny merytorycznej.

Odnosząc się do oceny kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 4 Skarżąca stwierdziła, że w złożonym proteście przywołała odpowiednie zapisy z wniosku o dofinansowanie realizacji projektu uzasadniające niszowość planowanej e-usługi, a w rozstrzygnięciu protestu Instytucja Pośrednicząca po raz kolejny nie odnosi się do prawidłowości zachowania procedur w trakcie oceny merytorycznej, kwestionuje natomiast definicję niszowości przywołaną przez nią.

Zdaniem Skarżącej Instytucja Pośrednicząca nie dokonała weryfikacji prawidłowości przeprowadzonej oceny merytorycznej a jedynie podjęła próbę uzasadnienia negatywnej oceny merytorycznej.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym piśmie i wniósł o oddalenie skargi.

Przybyły na rozprawę przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik strony Skarżącej zmodyfikował wniosek o zarządzenie kontroli kwalifikacji członków komisji oceniającej w obydwu instancjach i wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów ocen dokonanych przez komisję oraz ocenę kwalifikacji członków komisji oceniającej wniosek. Oświadczył, że na etapie postępowania przed organami taki wniosek nie był formułowany oraz że strona Skarżąca nie dysponuje kartami ocen członków komisji oceniającej.

Pismem procesowym z 2 lutego 2012r. właściwy w sprawie Minister Administracji i Cyfryzacji (przejął z dniem 18 listopada 2011 r. prawa i obowiązki Instytucji Pośredniczącej w ramach 8. Osi Priorytetowej PO IG wykonywane do tej pory przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji) złożył załącznik do protokołu rozprawy, w którym podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku strony Skarżącej o dopuszczenie dowodu z dokumentów ocen dokonanych przez komisję oraz ocenę kwalifikacji członków komisji oceniającej wniosek.

Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Mając na uwadze powyższy przepis Sąd wniosek Skarżącej oddalił, gdyż Spółka podczas rozprawy nie dysponowała stosownym dokumentem, a jego uzyskanie wiązałoby się z nadmiernym przedłużeniem postępowania. Skarżąca mogła otrzymać karty ocen występując ze stosownym wnioskiem do organu. Formułując zarówno protest jak i skargę Skarżąca nie znała treści ocen poszczególnych ekspertów zawartych w kartach ocen, ponieważ nigdy o nie wystąpiła. W związku z powyższym oraz mając na uwadze fakt, że w sprawie nie istnieją wątpliwości, a tym bardziej istotne wątpliwości Sąd wniosek Skarżącej uznał za bezzasadny.

Przechodząc natomiast do oceny zarzutów skargi Sąd stanął na stanowisku, że są one nieuzasadnione.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej Spółki o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013 (w skrócie: PO IG), Priorytet 8: Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.1 "Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej".

Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia 1 października 2007 r. nr K (2007) 4562 w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów w dniu 30 października 2007 r. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 ze zm.).

W zakresie regulacji krajowych dotyczących PO IG wymienić trzeba ustawę z.p.p.r., rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 153, poz. 956, ze zm.) oraz Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (tj. dokument zwany dalej uszczegółowieniem opracowany na podstawie PO IG, lata 2007-2013). W Załączniku 4.4 do wymienionego uszczegółowienia uregulowano procedurę odwoławczą w ramach PO IG, w tym w ramach systemu instytucjonalnego (dotyczącego tzw. postępowania przesądowego).

Ponadto sposób przeprowadzenia konkursu jest unormowany w Regulaminie przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (dla Priorytetu 8, Działania 8.1), stanowiącym opracowanie zasad dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie, przygotowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. Regulamin przeprowadzenia konkursu stanowił załącznik do ogłoszenia o konkursie opublikowanego zgodnie z art. 29 u.z.p.p.r. przez Instytucję Wdrażającą – Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości na jej stronie internetowej.

Dodatkowo jako załączniki do ogłoszenia o konkursie zostały umieszczone "Kryteria wyboru projektów", "Wzór wniosku o dofinansowanie projektu", "Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie" i Przewodnik po kryteriach wyboru finansowanych operacji dla Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013. Wszyscy zgłaszający wnioski do konkursu mieli więc jednakową możliwość zapoznania się z zasadami przeprowadzania konkursu, co prowadzi do zachowania zasad: równego dostępu do pomocy wszystkich wnioskodawców oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów.

Należy podkreślić, że treść wniosku stanowi jedyny dokument, na podstawie którego oceniany jest projekt. W zakresie przygotowania wniosku, a następnie analizy jego treści niezwykle istotna jest Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie, zwana dalej Instrukcją, która zawiera zarówno ogólne zasady, jak i szczegółowe wskazówki dotyczące wypełniania poszczególnych części i rubryk wniosku.

W zakresie regulacji wymogów formalnych dotyczących przygotowania wniosku o dofinansowanie w Instrukcji podkreślono, iż części opisowe wniosku powinny być możliwie zwięzłe, treściwe i konkretne. Należy unikać ogólnikowych, nic nie wnoszących dodatkowych informacji oraz powielania tych samych informacji w różnych częściach wniosku. Ogólnikowy, niespójny lub niejednoznaczny sposób opisu uniemożliwia pozytywny wynik oceny wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z § 7 pkt 10 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach POIG Priorytet 8, Działanie 8.1., zwanego dalej Regulaminem, ocena merytoryczna fakultatywna dokonywana jest w systemie punktowym, zgodnie z kryteriami wyboru projektów zatwierdzonym przez komitet monitorujący PO iG oraz z zasadami punktacji opisanymi w Przewodniku po kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach POIG 2007-2013 aktualnym dla danego konkursu. W myśl § 7 pkt 12 Regulaminu przeprowadzania konkursu do dofinansowania rekomendowane są projekty, które łącznie: 1) spełniają wszystkie kryteria oceny merytorycznej obligatoryjnej, b) uzyskały co najmniej 60 punktów w wyniku oceny kryteriów merytorycznych fakultatywnych (tj. bez wpływu kryterium rozstrzygającego – projekt wykazuje wysoką efektywność ekonomiczną), c) osiągnęły próg minimalnej finalne liczby punktów (tj. z uwzględnieniem wpływu kryterium rozstrzygającego – projekt wykazuje wysoką efektywność ekonomiczną), w kolejności wynikającej z uzyskanej finalnej liczby punktów (malejąco od najniższej liczby punktów do najwyższej).

W podpunkcie 15.c "Projekt ma na celu przygotowanie, wdrożenie i świadczenie zaawansowanych e-usług o znaczeniu krajowym lub międzynarodowym" wskazano, że przy wypełnianiu wniosku cyt,. "należy przedstawić wszystkie cechy każdej z planowanych do wdrożenia e-usług, stanowiące o ich przewadze względem aktualnie dostępnej oferty rynkowej". W podpunkcie tym również wskazano, że należy odnieść się do wyników szczegółowej analizy konkurencji przedstawionej w podpunkcie 16.c pod kątem występowania danej cechy i świadczącej o jej unikatowości. Wymagane jest uzasadnienie związane z poziomem zaawansowania danej e-usługi poprzez powiązanie omawianych cech z osiągnięciami nauki lub gospodarki (w szerokim spektrum dyscyplin i branż).

Z kolei w Przewodniku wskazano, że kryterium nr 3 dotyczy zaawansowanych e- usług, które mogą okazać się przełomowe w skali krajowej lub międzynarodowej tj. e-usług, których innowacyjność jest na tyle duża, że może przyczynić się do znaczących zmian w rozwoju danej branży lub doprowadzić do powstania nowej branży. Projekty polegające na wdrożeniu prostej e-usługi, wymagającej jedynie prostego przetworzenia danych (np. portal informacyjny, wyszukiwarka, forum wymiany informacji) nie będą dodatkowo punktowane w ramach tego kryterium. Ponadto badaniu podlega, czy stopień zaawansowania projektu na poziomie krajowym lub międzynarodowym został potwierdzony poprzez liczbę k jego głównych parametrów, charakteryzujących jego cechy techniczne i użytkowe i wyróżnia się tym, że na rynku krajowym lub międzynarodowym nie występują tego typu e-usługi lub e-usługi konkurencyjne mają co najmniej jeden parametr gorszy od nowej/zasadniczo zmienionej e-usługi.

W Instrukcji w ppkt 15c wyjaśniono co oznaczają terminy: cecha, korzyść, parametr. I tak cecha oznacza właściwości techniczne lub użytkowe e-usługi odróżniające ją od innych e-usług występujących na rynku. Korzyść oznacza wymierne efekty dla potencjalnych konsumentów, które nie występowały dotychczas na rynku, wynikające z nowych cech e-usługi (wskazana cecha e-usługi powinna przynieść rzeczywistą korzyść dla potencjalnych klientów i powinna mieć pozytywny wpływ na poziom popytu na e-usługę). Parametr odnosi się bezpośrednio do nowych cech e-usługi i skojarzonych korzyści, wyróżniających e –usługę jako nową lub zasadniczo zmienioną na rynku.

Innowacyjność oznacza wprowadzenie do praktyki w przedsiębiorstwie nowego lub znacząco ulepszonego rozwiązania w odniesieniu do produktu (towaru lub usługi), procesu, marketingu lub organizacji. Istotą innowacji jest wdrożenie nowości do praktyki. Zgodnie z pkt 7 Instrukcji innowacja produktowa oznacza wprowadzenie na rynek przez dane przedsiębiorstwo nowego towaru lub usługi, lub znaczące ulepszenie oferowanych uprzednio towarów lub usług w odniesieniu do ich charakterystyk lub przeznaczenia. Ulepszenie może dotyczyć charakterystyk technicznych, komponentów, materiałów, wbudowanego oprogramowania, bardziej przyjaznej obsługi przez Użytkownika oraz innych cech funkcjonalnych.

Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy instytucja oceniająca wniosek prawidłowo oceniła projekt Skarżącej w zakresie kryteriów merytorycznych fakultatywnych nr 3 "Projekt polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu zaawansowanych e-usług o znaczeniu krajowym lub międzynarodowym" oraz nr 4 "Zasadnicza (specyficzna) funkcjonalność dotycząca głównej funkcji e-usługi odpowiada na niezagospodarowaną dotychczas niszę rynkową, poprzez zaspokajanie zasadniczej potrzeby grupy docelowej, która nie może być zaspokojona przez inne usługi lub produkty aktualnie dostępne na rynku". Skarżąca natomiast, mimo zakwestionowania spełniania przez jej projekt również kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 2 "E-usługa świadczona będzie zarówno dla odbiorców krajowych jak i zagranicznych" nie podnosiła zarzutów w tym zakresie. Dlatego też Sąd dokona analizy sprawy tylko w zakresie kryteriów merytorycznych fakultatywnych nr 3 i 4.

Na wstępie należy wskazać, że każda ocena projektu winna być dokonywana z uwzględnieniem zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz z zapewnieniem przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, o których mowa w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. Ocena ta winna być rzetelna i bezstronna, co pośrednio wynika również z art. 31 u.z.p.p.r. Przede wszystkim podkreślenia wymaga zasada postępowania konkursowego polegająca na wyłonieniu najlepszego projektu. Ogólnie można więc stwierdzić, że najlepszy projekt, któremu zostanie następnie przyznane dofinansowanie to taki, który w przewidzianym we właściwym Programie Operacyjnym zakresie przyczyni się najpełniej do osiągnięcia założonego celu np. rozwoju danej dziedziny, jej innowacyjności, polepszenia struktury produkcji, zwiększenia konkurencyjności lub umożliwi szerszy dostęp do usług danego rodzaju itp. Celem postępowania konkursowego jest zatem wyłonienie takich przedsięwzięć (i ich wsparcie finansowe), które dadzą gwarancję osiągnięcia celów opisanych w Programie Operacyjnym (tu: POIG). Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł.

Skarżąca jako zasadniczy zarzut podnosi brak uzasadnienia negatywnej oceny projektu w przesłanej jej informacji. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że zarzut ten jest bezzasadny, gdyż instytucja oceniająca nie ma obowiązków takich jak organ administracyjny wydający decyzje. Instytucja oceniająca musi jedynie wskazać wynik oceny w poszczególnych kryteriach, a nie dokonywać szczegółowej oceny całego projektu. Prawidłowo Minister w Załączniku do protokołu wskazał, że wywodzenie przez Skarżącą, iż organ powinien ją przekonać w sposób wskazujący jak powinna prawidłowo i wyczerpująco sporządzić projekt jest nieuzasadnione w świetle przepisów szczególnych stosowanych w sprawie. W uzasadnieniu informacji o negatywnej ocenie wskazano kryteria, wg których ocena była negatywna wraz z konkretnymi przyczynami, które zadecydowały o takiej, a nie innej ocenie. Wskazano m.in., że projekt nie spełnia kryterium zaawansowania, niszowości oraz wytknięto brak szczegółowej analizy konkurencji pod kątem występowania danej cechy i świadczącej o jej unikatowości oraz brak uzasadnienia związanego z poziomem zaawansowania danej e-usługi poprzez powiązanie prezentowanych cech z osiągnięciami nauki lub gospodarki.

Zdaniem Sądu powyższy sposób dokonanej oceny kryteriów był wystarczający, gdyż oceniający wskazali na konkretne zarzuty wobec przedłożonego projektu. Podnoszone zarzuty wprost odnosiły się do podstaw prawnych danego konkursu. Trudno również oczekiwać, że w przypadku gdy ocenie podlega treść wniosku o znacznym stopniu ogólności, to dokonana ocena będzie sformułowana w sposób szczegółowy. Zgodzić się należy z organem, że celem uzasadnienia oceny nie jest udzielanie wnioskodawcy wskazówek w jaki sposób wniosek powinien być sporządzony, aby mógł otrzymać pozytywną ocenę w ramach danego kryterium - to zadanie należy bowiem do wnioskodawcy, który przygotowując wniosek powinien kierować się postanowieniami dokumentacji konkursowej - ale wykrycie i wskazanie wad wniosku uniemożliwiających pozytywną jego ocenę. Takie wady wniosku zostały wskazane w informacji o negatywnej ocenie oraz w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Dokonując szczegółowej analizy dokonanej oceny w zakresie kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 3 Sąd przychyla się do stanowiska oceniających i organu rozpoznającego przedsądowy środek odwoławczy. W Instrukcji wprost wskazano jakie projekty należy uznać za innowacyjne. Natomiast z uzasadnienia wniosku Skarżącej nie da się wywieść, że jej produkt wyróżnia się znacząco od istniejących na rynku rozwiązań. Innowacyjność produktu Skarżącej nie jest na tyle duża, że mogłaby przyczynić się do znaczących zmian w rozwoju danej branży lub doprowadzić do powstania nowej branży – tak jak nakazuje to cytowany wyżej fragment Przewodnika. Uzasadnienie wniosku nie pozwala na stwierdzenie, że proponowane przez Skarżącą e-usługi wyróżniają się znacząco od istniejących na rynku rozwiązań. Zgodzić się należy z organem, iż sam fakt, że w ramach jednej usługi umożliwione będzie wykonanie kilku czynności, nie może być utożsamiane z ulepszeniem o charakterze znaczącym w stosunku do istniejących na rynku rozwiązań. Mimo, że Skarżąca wskazuje, iż na rynku informatycznym nie ma w tej chwili usług identycznych z proponowaną przez nią e-usługą, to sam ten fakt nie może przesądzić o innowacyjności produktu. Skarżąca bowiem nie tworzy nowego, dotychczas nie stosowanego produktu, tylko łączy istniejące już cechy innych produktów w jedną całość, dlatego projekt Skarżącej nie mógł zostać oceniony w sposób odmienny od zaskarżonej oceny. Prawidłowo także Oceniający zwrócili uwagę, że z uzasadnienia wniosku nie wynika, aby Skarżąca powiązała prezentowane cechy z osiągnięciami nauki lub gospodarki.

Odnosząc się natomiast do oceny kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 4, należy wskazać, iż w tym kryterium ocenia się czy proponowana e-usługa stanowi istotną nowość na rynku e-usług, zagospodarowując niszę rynkową. Dlatego też zgodzić się należy z organami orzekającymi w sprawie, że proponowany przez nią produkt nie będzie w pełni zagospodarowywać niszy rynkowej. Sam fakt możliwości lepszego tworzenia stron internetowych dla szkół niż istniejące już portale, nie może prowadzić do pozytywnej oceny przedmiotowego kryterium. Produkt Skarżącej bowiem będzie nadal zaspokajał te same zasadnicze potrzeby grupy docelowej, które były do tej pory zaspokajane przez inne, mniej doskonałe, istniejące na rynku serwisy. Zgodnie z podstawami prawnymi dokonywanej oceny w ramach przedmiotowego kryterium ocenie nie podlega jakość ulepszeń w stosunku do już oferowanych rozwiązań, ale komplementarność lub jej brak w stosunku do istniejących już na rynku rozwiązań, analizowanych jako całość.

Reasumując, projekt Skarżącej nie tworzy nowego, dotychczas nie stosowanego produktu, tylko łączy istniejące już cechy innych produktów w jedną całość, dlatego też jej wniosek o dofinansowanie nie mógł zostać oceniony w sposób odmienny od zaskarżonej oceny.

Bezzasadne są także zarzuty Skarżącej odnoszące się do podnoszenia przez organ rozpoznający środek odwoławczy nowych, dotychczas nieznanych zarzutów w stosunku do jej wniosku. Sąd stanął na stanowisku, że instytucja rozpoznająca protest jedynie uzupełniła zarzuty wskazane w informacji o negatywnej ocenie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sposób bardziej szczegółowy odniósł się do podniesionych zarzutów, przytoczył przy tym podstawę prawną dokonanej oceny. Powyższe nie stanowi o nowych podnoszonych zarzutach, tylko o wnikliwości Instytucji Pośredniczącej przy rozpatrywaniu protestu. Zdaniem Sądu organ rozpoznający środki odwoławcze w ramach podniesionego ogólnego zarzutu może powoływać dodatkową argumentację na jego poparcie. Nie może natomiast negatywnie oceniać kryteriów, które wcześniej uzyskały ocenę pozytywną. Jednakże w przedmiotowej sprawie taki fakt nie miał miejsca. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zawarte w piśmie organu z [...] sierpnia 2011 r. wydane zostało w sposób prawidłowy, a w związku z tym brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Instytucji Pośredniczącej i na podstawie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2) u.z.p.p.r. orzekł, jak w sentencji wyroku