Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 649/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 2 ust. 1, art. 40 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: Art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 87 ust. 1, ust. 2, art. 92
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Sygn. akt III SA/Kr 649/12 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 października 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.), Sędziowie WSA Dorota Dąbek, WSA Maria Zawadzka, , Protokolant Urszula Bukowiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r., sprawy ze skargi E. K., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 23 marca 2012 r. nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] Wójt Gminy odmówił przyznania E. K. świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego do 100.000 złotych na remont budynku mieszkalnego położonego w B, w którym – według twierdzeń wnioskodawczyni - powstały zniszczenia w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, zaistniałych na terenie gminy B w okresie maj – czerwiec 2010 r. W uzasadnieniu swojej decyzji Wójt Gminy podał, że decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] odmówiono E. K. jednorazowego świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego do wysokości 6.000 zł na likwidację strat w budynku mieszkalnym nr [...] w B w związku z niekorzystnymi zjawiska atmosferycznymi, tj. powodzią zaistniałą w okresie maj – czerwiec 2010 r. uzasadniając decyzję brakiem szkód w podstawowym wyposażeniu domowym budynku. Organ I instancji podniósł, że zgodnie z procedurą Wojewody, pomocą finansową z przeznaczeniem na remont domu, mogą być objęte osoby zakwalifikowane do pomocy w wysokości 6.000 zł, a rzeczoznawca majątkowy na podstawie oględzin dokonanych 14 lipca 2010 r. stwierdził, że wskazane przez właściciela uszkodzenia ścian konstrukcyjnych i działowych w budynku na drugiej kondygnacji miały charakter powierzchniowy (okładziny, tynk) i nie powstały w wyniku powodzi mającej miejsce w maju i czerwcu 2010 r.

Po rozpoznaniu odwołania E. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B z dnia [...] 2010r. Nr [...]. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Kolegium przedstawiło treść przepisów regulujących zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego opisanego w art. 40 ustawy o pomocy społecznej oraz przedstawiło instytucję uznania administracyjnego. Kolegium podzieliło ustalenia dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego w postępowaniu przed organem l instancji, z których wynikało, że uszkodzenia ścian konstrukcyjnych i działowych budynku na II kondygnacji miały charakter powierzchniowy i brak było związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy ich powstaniem a wystąpieniem niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, tj. powodzi w maju i czerwcu 2010 r. Kolegium podkreśliło, że powyższe ustalenia znajdują częściowe potwierdzenie w protokole Gminnej Komisji z dnia 31 maja 2010 r., która stwierdziła, że woda gruntowa wyszła na posadzkę do kotłowni i pompowni nie czyniąc szkód w znajdującym się tam sprzęcie. Kolegium dokonało analizy materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji i nie dopatrzyło się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła E. K.

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1343/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2010 r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2010 r. Nr [...]. Sąd wskazał, że przepis art. 40 ustawy o pomocy społecznej daje wprawdzie organom dużą swobodę w decydowaniu w przedmiocie przyznania zasiłku celowego, jednak rozstrzygnięcie uzależnia od zaistnienia strat w wyniku zdarzenia losowego, w tym klęski żywiołowej. Zatem zanim organy przejdą do rozstrzygania, czy konkretnej osobie albo rodzinie przyznać zasiłek celowy, konieczne jest, zdaniem Sądu, ustalenie, czy poniosły one straty i czy straty te miały związek z klęską żywiołową. Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu organy oparły swoje rozstrzygnięcia w zasadzie wyłącznie na niespełniającej podstawowych wymogów opinii biegłego. W ocenie Sądu, opinia ta nie stanowiła logicznej całości, ponieważ nie wskazywała, dlaczego biegły uznał, że "uszkodzenia ścian konstrukcyjnych i działowych budynku na II kondygnacji mają charakter powierzchniowy", zaś lakoniczność opinii sprawiła, że praktycznie niemożliwa była kontrola prawidłowości rozumowania biegłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że niedopuszczalne jest ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, gdyż konieczne jest sprawdzenie, na jakich przesłankach biegły ją oparł i skontrolowanie prawidłowości rozumowania biegłego. Zdaniem Sądu, już sama treść opinii powinna skłonić organy do żądania jej uzupełnienia, zaś przedstawiony przez stronę materiał fotograficzny wskazywał na konieczność dokładnego ustalenia związku uszkodzeń w budynku skarżącej z powodzią. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że organy obu instancji nie podjęły stosownych kroków w celu uzupełnienia materiału dowodowego, co w oczywisty sposób miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ rozstrzygnięcia zostały wydane praktycznie wyłącznie na podstawie wadliwej opinii biegłego. Sąd nakazał przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uzupełnienie przez organy wskazanych braków tak, aby w sposób prawidłowy ustalić, czy wskazywane przez skarżącą uszkodzenia jej budynku miały związek z powodzią, a następnie wydać decyzję w przedmiocie zasiłku celowego.

II.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2012 r. Nr [...] odmówił przyznania E. K. świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego do 100.000 złotych na remont budynku mieszkalnego położonego w miejscowości B w celu usunięcia zniszczeń powstałych w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, zaistniałych na terenie gminy B w okresie maj – czerwiec 2010 r. Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji podał, że realizując zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zwrócono się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o sprawdzenie stanu technicznego budynku położonego w B nr [...], którego właścicielami są E. i B. K. oraz ustalenie związku ewentualnych uszkodzeń budynku z powodzią zaistniałą na terenie gminy B w 2010 r. i z nadesłanego w odpowiedzi pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2011 r. Nr [...] wynikało, że w trakcie przeprowadzonej kontroli w przedmiotowym budynku mieszkalnym stwierdzono nieliczne pęknięcia, które nie zagrażają bezpieczeństwu użytkowników, przy czym na dzień kontroli nie można było stwierdzić bezpośrednich przyczyn powstałych pęknięć i rys. Organ I instancji podał, że mając powyższe na uwadze zobowiązano właścicieli do przeprowadzenia kontroli bezpieczeństwa użytkowania obiektu i właściciele przedłożyli do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego ekspertyzę techniczną wraz z protokołem z kontroli stanu technicznego sporządzone przez S. A. posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Organ I instancji stwierdził, że dokumenty te Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dołączył do swojego pisma, znajdują się one w aktach sprawy, a ze względu na fakt, że protokół z przeglądu budynku sporządzony został po raz pierwszy od początku użytkowania budynku, to brak jest możliwości ustalenia, w jakim czasie powstały wyszczególnione w protokole uszkodzenia. Zdaniem Wójta Gminy, w tej sytuacji brak jest możliwości stwierdzenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy nielicznymi pęknięciami stwierdzonymi w budynku E. K., a niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi, tj. powodzią zaistniałą na terenie gminy B w miesiącach maj – czerwiec 2010 r., a tylko stwierdzenie zaistnienia takiego związku przyczynowo – skutkowego pozwala na przyznanie zasiłku celowego na usunięcie niekorzystnych skutków. Równocześnie organ I instancji podkreślił, że stwierdzenia uprawnionego S. A., zawarte w ekspertyzie technicznej z dnia 10 września 2011 r. i w protokole z kontroli stanu konstrukcyjno – budowlanego budynku, a dotyczące zalania budynku i wysokości stanu wody podczas powodzi opierały się tylko i wyłącznie na twierdzeniach właścicieli, ponieważ w czasie oględzin stanu tego, ani nawet jego śladu dokonujący oceny nie mógł stwierdzić. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów, a w szczególności z protokołu Komisji ds. szacowania szkód z dnia 31 maja 2010 r. wynika, że w budynku nastąpiło jedynie podpłynięcie wód gruntowych, a nie zalanie przez wody powodziowe.

Po rozpoznaniu odwołania E. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 marca 2012 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 2 ust. 1, art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2012 r. Nr [...]. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Kolegium przedstawiło treść art. 40 ustawy o pomocy społecznej oraz przedstawiło instytucję uznania administracyjnego. Kolegium stwierdziło również, że organ I instancji prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie wypełnił w sposób wyczerpujący dyspozycję przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zdaniem organu odwoławczego, potwierdzeniem tego stanu rzeczy jest wystąpienie organu l instancji pismem z dnia 1 lipca 2011 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o sprawdzenie stanu technicznego budynku położonego w B nr [...] oraz o ustalenie ewentualnych jego uszkodzeń. Organ II instancji podał, że w odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przeprowadzona w dniu 1 sierpnia 2011 r. kontrola przedmiotowego budynku wykazała, że w wybudowanym w latach 1981-1984 budynku występują liczne pęknięcia, które nie zagrażają bezpieczeństwu użytkowników, przy czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że na dzień kontroli nie można było stwierdzić bezpośrednich przyczyn pęknięć. Organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji ustalił, że w związku ze stwierdzeniami właścicieli budynku, że uszkodzenia powstały w wyniku czynników zewnętrznych zobowiązano ich do przeprowadzenia kontroli bezpiecznego użytkowania obiektu. Jednocześnie Inspektor wskazał, że w dniu 20 września 2011 r. E. i B. K. przedłożyli ekspertyzę techniczną i protokół z kontroli stanu technicznego budynku, sporządzone przez posiadającego uprawnienia budowlane S. A., z których wynikało, że budynek można bezpiecznie użytkować, a stwierdzone uszkodzenia wymagają naprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na treść art. 70 ustawy Prawo budowlane zobowiązał strony do usunięcia stwierdzonych uszkodzeń i stwierdził, że po zgłoszeniu wykonania wyszczególnionych w protokole uszkodzeń przeprowadzi kontrolę obiektu w celu potwierdzenia usunięcia stwierdzonych uszkodzeń. Kolegium zwróciło uwagę na to, że zarówno z opinii Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i z opinii rzeczoznawcy S. A. nie wynika istnienie związku przyczynowego pomiędzy uszkodzeniami w budynku E. K., a niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi, bowiem nie da się ustalić czasu w jakim uszkodzenia te powstały. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy uznał, że organ l instancji w sposób szczegółowy ustosunkował się do wskazówek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dokonując oceny kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i opinii rzeczoznawcy S. A. Zdaniem Kolegium, brak istnienia związku przyczynowego nie daje podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło również, że organ l instancji nie naruszył dyspozycji art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego bowiem w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Zdaniem organu odwoławczego, brak jest również podstaw do uznania, że organ I instancji naruszył art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak bowiem ustalono w toku prowadzonego postępowania dowodowego organ l instancji zawiadomił stronę pismem z dnia 26 stycznia 2012 r. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz o wypowiedzeniu się w sprawie tego materiału, wyznaczając jej termin do 1 lutego 2012 r. Co prawda strona kwestionowała krótki (3-dniowy) termin do zapoznania się z materiałem dowodowym jednakże, zdaniem Kolegium, nie stanowi to podstawy do stwierdzenia, iż organ l instancji naruszył zasadę wynikającą z treści art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ II instancji podkreślił przy tym, że strona skorzystała z możliwości szerszego zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w siedzibie Kolegium i wypowiedzenia się w sprawie, na dowód czego sporządzono notatkę służbową w dniu 9 marca 2012 r. Jednocześnie strona dołączyła do akt sprawy pismo zatytułowane "Wniosek o uzupełnienie odwołania" wraz z załącznikami. Zdaniem organu II instancji, powyższe okoliczności potwierdzają, że strona mogła zapoznać się z materiałem dowodowym, przez co organy obydwu instancji wypełniły dyspozycję art. 8 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 73 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a konkretnie do odmowy wydania protokołu przesłuchania świadka z dnia 2 sierpnia 2011 r. Kolegium stwierdziło, że E. K. uczestnicząc w przesłuchaniu świadka S. M., siłą rzeczy zapoznała się z jego treścią. Kolegium ustosunkowało się również do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez zażądanie od strony przedłożenia protokołu kontroli stanu konstrukcyjno – budowlanego obiektu i podniosło, że organ l instancji wyjaśnił tę kwestię stwierdzając, że w żadnym piśmie adresowanym do strony nie żądał przedłożenia tego rodzaju protokołu. Jednocześnie zaznaczono, że stosownie do art. 61 ustawy - Prawo budowlane, to na właścicielu obiektu budowlanego ciąży obowiązek należytego utrzymania i użytkowania obiektu, a ponadto obowiązek kontrolowania jego stanu technicznego, czego wyrazem jest protokół stanu technicznego budynku. Mając powyższe na uwadze Kolegium nie dopatrzyło się uchybień, które mogłyby skutkować zakwestionowaniem decyzji organu I instancji.

Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodziła się E. K. i pismem z dnia 26 kwietnia 2012 r. wniosła na nią skargę domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 z późn. zm.), poprzez niewyjaśnienie w pełni stanu faktycznego, nierozważenie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niewypowiedzenie się w uzasadnieniu decyzji odnośnie wszystkich zgłaszanych dowodów. Zdaniem E. K., zaskarżona decyzja zawiera nadinterpretację ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartych w piśmie z dnia 20 grudnia 2011 r. Nr [...], w którym stwierdzono, że uszkodzenia budynku skarżącej nie zagrażają bezpieczeństwu oraz, że na dzień kontroli nie można było stwierdzić bezpośrednich przyczyn powstałych pęknięć i rys w przedmiotowym obiekcie. Skarżąca wskazała, że organy I i II instancji zaklasyfikowały ten wniosek, jako brak istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między powodzią, a uszkodzeniami w budynku. Skarżąca uważa jednak, że taka nadinterpretacja jest nie tylko dla niej krzywdząca, ale stanowi wyraźne nadużycie prawa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nigdy bowiem nie wypowiedział się o braku istnienia spornego związku przyczynowego. Z jego wypowiedzi wynika natomiast, że nie mógł on stwierdzić bezpośrednich przyczyn uszkodzeń w budynku mieszkalnym skarżącej. Zdaniem skarżącej, takie ustalenie w sytuacji, gdy organ I instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o opinię celem ustalenia istnienia bądź nie spornego związku przyczynowego między powodzią a uszkodzeniami budynku, uznać trzeba za co najmniej zastanawiające, zwłaszcza w sytuacji braku istnienia takiego rozstrzygnięcia. Takiego bowiem problemu nie miał posiadający uprawnienia budowlane S. A., który na zlecenie skarżącej sporządził opinię w przedmiotowej sprawie. Skarżąca przedstawiła organom I i II instancji prywatną opinię autorstwa S. A., który jednoznacznie wypowiedział się o przyczynie uszkodzeń w budynku mieszkalnym skarżącej, którą niewątpliwie była powódź z maja – czerwca 2010 r. Skarżąca stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie zostały wydane dwie odmienne opinie rzeczoznawców: Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz S. A. Organ I instancji w całości oparł się jednak tylko na pierwszej opinii, a pominął całkowicie drugą. Zdaniem skarżącej, stanowi to jaskrawy przejaw naruszenia postępowania dowodowego, gdzie na organie administracji ciąży obowiązek dojścia do prawdy obiektywnej poprzez zgromadzenie całego materiału dowodowego i jego ocenę zgodnie z prawidłowym tokiem rozumowania. Obie opinie różnią się bowiem co do zakresu uszkodzeń - opinia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego mówi o nielicznych pęknięciach, zaś opinia S. A. – o znacznych uszkodzeniach w postaci pęknięć ścian zewnętrznych, ścian działowych, parapetów i fundamentów. Opinie te różnią się więc znacznie w opisie stanu faktycznego, gdzie nie powinno być rozbieżności i zakresem badań rzeczoznawców. Skarżąca podniosła, że co do źródła uszkodzeń to opinia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wskazuje etymologii uszkodzeń, natomiast opinia S. A. mówi wprost, że uszkodzenia powstały na skutek osiadania fundamentów budynku z uwagi na powódź. Zdaniem skarżącej, nie bez znaczenia jest także to, że do momentu wystąpienia powodzi nie zgłaszała podmiotom odpowiedzialnym i instytucji ubezpieczeniowej, w której posiada wykupioną polisę, szkód w budynku mieszkalnym. Dopiero od września 2010 r. skarżąca systematycznie informowała o powstających uszkodzeniach w obiekcie Powszechny Zakład Ubezpieczeń, który uznał ich zasadność i podjął stosowne czynności. Skarżąca uważa, że fakt zarejestrowania przez ubezpieczyciela jej zgłoszeń i ich zasadności właśnie w okresie wystąpienia niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, tj. powodzi z 2010 r., przy braku zgłoszeń we wcześniejszych okresach, uznać należy z całą stanowczością za istnienie spornego związku przyczynowo – skutkowego między powodzią a uszkodzeniami budynku należącego do skarżącej. Zdaniem skarżącej, powyższe wskazuje, że nie wypełniono zaleceń z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1343/10, w którym zobowiązano organ I instancji do ustalenia, czy wskazane przez skarżącą uszkodzenia w budynku mieszkalnym miały związek przyczynowy z powodzią. Skarżąca uważa, że nie sposób zatem przychylić się do stanowiska organów I i II instancji w przypadku tak rażącej nieprecyzyjności w formułowaniu stanowiska odmownego w niniejszej sprawie nie mając ku temu żadnych podstaw zarówno faktycznych jak i prawnych. Skarżąca zwróciła uwagę na to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wypowiedział się o istnieniu związku przyczynowo – skutkowego między powodzią, a zniszczeniami w jej budynku, a opinia rzeczoznawcy, na którą organy administracji publicznej w wydanych przez siebie decyzjach się powoływały została uznana przez Sąd za niespójną, nieprecyzyjną i nielogiczną. Nie sposób zatem obu wnioskom – opinii rzeczoznawcy oraz ustaleniom Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – dać walor rzetelnego i fachowego materiału dowodowego. Skarżąca podniosła, że pierwszą decyzję odmowną w niniejszej sprawie otrzymała już 12 sierpnia 2010 r., a więc bezpośrednio po wystąpieniu powodzi z maja - czerwca 2010 r., co oznacza, że wystąpiła z takim wnioskiem bezpośrednio po stwierdzeniu zaistnienia szkody. Zdaniem skarżącej, musiał zatem istnieć związek przyczynowy między zgłaszanym roszczeniem, a przyczyną, którą w niniejszej sprawie są uszkodzenia budynku w wyniku fali powodziowej. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji, że ten od samego początku działał w sprawie bardzo opieszale nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy. Nie podejmował wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tym samym naruszając art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, opierając swoją decyzję na opinii rzeczoznawcy oraz wyjaśnieniach Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji dokonał niezasadnej nadinterpretacji stanowiska organu budowlanego wypaczając tym samym wydaną przez siebie decyzję z dnia [...] 2012 r. Wadliwości tej nie usunął również organ II instancji przywołując, niemalże bez wniesienia czegokolwiek nowego do sprawy, powody uzasadnienia organu I instancji. Zdaniem skarżącej, od 2010 r. w toku postępowania skutecznie utrudniano jej możliwość czynnego udziału w toczącym się w jej sprawie postępowaniu, naruszając tym samym art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca wskazała, że wnioskiem z dnia 14 marca 2011 r. zmuszona była uzupełniać materiał dowodowy, który nie został dołączony do akt sprawy z uwagi na zbyt krótki termin wyznaczony na zapoznanie się z aktami sprawy przez organ I instancji. Takie praktyki organ I instancji w toku postępowania stosował bardzo często. Skarżąca podała, że jest osobą schorowaną, a zatem należało wyznaczyć jej odpowiedni termin na przeglądania akt sprawy, który dałby jej realną możliwość zapoznania się z aktami i podjęcia skutecznej obrony prezentowanego stanowiska. Nie bez znaczenie jest również, zdaniem skarżącej, zupełny brak odniesienia się przez organy obu instancji do jej wniosku z dnia 19 maja 2011 r., który pozostaje w bezpośrednim związku z uszkodzeniami powodziowymi z maja – czerwca 2010 r., a w którym domagała się zasiłku celowego na wymianę pieca centralnego ogrzewania oraz zwrot kosztów poniesionych na remont domu w związku z instalacją wspomnianego pieca. Skarżąca uważa, że brak reakcji na ten wniosek uznać trzeba nie tylko za brak należytej staranności w realizowanych przez organ I instancji zadaniach, ale i naruszenie kardynalnej zasady wynikającej z art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie terminowego załatwiania wpływających do organu spraw.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. pełnomocnik skarżącej – B. K. – podał, że dom jest ubezpieczony w PZU. Po raz pierwszy uszkodzenia zgłosili w maju 2010 r., a po raz drugi w czerwcu tego samego roku. Ponadto byli zalani jeszcze jeden raz i za każdym razem PZU likwidowało szkody. Pełnomocnik E. K. nie był w stanie podać w jakiej wysokości skarżąca otrzymała odszkodowanie. Pełnomocnik skarżącej podniósł również, że (wraz z żoną) zgłaszali do Powiatowego Zarządu Dróg, żeby odprowadzano wodę i w zeszłym roku woda została odprowadzona. Wskazał także, że praktycznie do zimy woda stała na posadzce. Pełnomocnik oświadczył, że skarżąca (z pomocy społecznej) nie dostała żadnych pieniędzy, nawet tych 500 zł, które miała przyznane. B. K. stwierdził, że tam gdzie było zalanie stał tylko piec, a wszystkie sprzęty były na górze. Natomiast w ogrodzie woda stała bardzo długo i to ona spowodowała osiadanie budynku rozmiękczając ziemię.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Na wstępie rozważań należy podkreślić, że niniejsza sprawa jest po raz drugi przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie albowiem wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1343/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2010 r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2010 r. Nr [...]. W tej sytuacji należy zwrócić uwagę na treść art. 153 p.p.s.a., który stanowi:

"Art. 153. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia."

Wyżej przytoczony przepis powoduje, że zarówno organy administracyjne jak i Sąd przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w chwili obecnej nie mogą w żaden sposób pominąć wskazań zawartych we wskazanym wyżej wyroku z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1343/10. Stanowisko to jest ustalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane." (wyrok z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 118/12 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, opubl. LEX nr 1138521). Także Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla je w swych orzeczeniach: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 670/11, opubl. LEX nr 1145122); "Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej." wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2617/11, opubl. LEX nr 1138187).

Należy stwierdzić, że – zdaniem Sądu - mają rację organy administracyjne obu instancji wskazując na art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) jako postawę prawną przyznania zasiłku celowego związanego ze stratami poniesionymi w wyniku klęski żywiołowej, do jakiej należy powódź, w tym do zalań i powodzi mających miejsce w maju, czerwcu i lipcu 2010 r. Art. 40 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy stanowi:

"Art. 40. 1. Zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego.

2. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej."

Mając na względzie treść przytoczonego wyżej przepisu Sąd stwierdza, że pomimo tego, iż organy administracyjne obu instancji wskazały prawidłowo przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej jako podstawę przyznania zasiłku celowego na usunięcie strat spowodowanych klęską żywiołową, jaką jest powódź, to jednak nie wywiodły z nich właściwych wniosków.

Przede wszystkim organy administracyjne obu instancji nie zauważyły zasadniczej kwestii, wyraźnie podniesionej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1343/10, a mianowicie tego, że przepis art. 40 omawianej ustawy o pomocy społecznej wyraźnie uzależnia rozstrzygnięcie od zaistnienia straty (powstałej w wyniku zdarzenia losowego). Tymczasem, pomimo tego, że w oświadczeniu E. K. z daty wpływu do organu I instancji "15.07.2011 r." wynika, ze skarżąca wskazuje na uszkodzenie domu mieszkalnego w wyniku powodzi w ten sposób, że stwierdza: "o czym świadczy nie zgłaszanie szkód do PZU wcześniej" – żaden z organów nie wyjaśnił, w jakim zakresie Państwowy Zakład Ubezpieczeń zlikwidował szkody zgłaszane przez skarżącą jako powstałe w wyniku powodzi. Wyjaśnienie i dokonanie ustaleń w zakresie pochodzenia uszkodzeń jest oczywiście kwestią istotną, ale nie pierwszoplanową. Z treści przepisu art. 40 omawianej ustawy, na co wyraźnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1343/10, wynika pierwszoplanowe ustalenie czy w ogóle strata istnieje, przy czym nawet gdyby taka powstała, to w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, w jaki sposób została usunięta. Nie chodzi tu jednak o faktyczne usunięcie szkody, ale o możliwość jej usunięcia w wyniku np. ubezpieczenia budynku i przyznanego odszkodowania, czy innych własnych możliwości strony ubiegającej się o pomoc społeczną, czyli pomoc finansową świadczoną przez innych obywateli jako podatników. Organy bowiem w żaden sposób nie mogą pominąć fundamentalnych zasad przyznawania pomocy społecznej określonych w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 omawianej ustawy, które stanowią:

"Art. 2. 1. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości."

"Art. 3. 1. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka."

Należy także podnieść, że katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego zawierają przepisy art. 87 ust. 1 i 2 i art. 92 Konstytucji i do źródeł prawa powszechnie obowiązującego nie należą np. wytyczne wojewody, które mogą porządkować pewną sytuację w zakresie np. równego traktowania obywateli będących w podobnej sytuacji życiowej. Nie mogą jednak wprowadzać regulacji sprzecznych z regulacjami należącymi do prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie mogą tworzyć przesłanek - np. uprawniających do otrzymania świadczeń z pomocy społecznej - sprzecznych z przesłankami ustalonymi ustawowo.

Powyższa kwestia istnienia straty jest – jak wskazano wyżej – kwestią zasadniczą, której organy nawet nie próbowały wyjaśnić, pomimo wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1343/10. Kolejną kwestią – w sytuacji ustalenia istnienia straty (szkody w budynku mieszkalnym np. nie pokrytej przez PZU) jest ustalenie związku straty z powodzią, co jeszcze samo w sobie także nie daje podstawy do przyznania świadczeń z pomocy społecznej wobec treści przytoczonych wyżej art. 2 ust. i art. 3 ust. 1 ustawy. Pokrycie straty – szkody w budynku mieszkalnym - z pomocy społecznej może nastąpić wówczas, gdy jej usunięcie jest konieczne z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa jej mieszkańców (ustalenie niezbędnej potrzeby), przy czym konieczne jest także ustalenie, że sytuacja materialna mieszkańców – całej rodziny zamieszkującej w budynku, a nie tylko skarżącej będącej współwłaścicielką, nie pozwala na usunięcie szkody do stanu nie zagrażającego życiu mieszkańców (ustalenie konieczności wsparcia celem przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej).

Nie sposób nie zauważyć, że organy obu instancji nie ustaliły, czy strata w budynku strony skarżącej nie została pokryta przez PZU, o czym wyraźnie pisze skarżąca w skardze, a co z kolei samo w sobie powodowałoby bezzasadność żądania, ale przyjmując, że strata istnieje nie zwróciły się – mimo wyraźnych wskazań Sądu - do rzeczoznawcy w celu uzupełnienia wydanej opinii, w kierunku także przez Sąd wskazanym. Nie byłoby większym błędem zasięgnięcie opinii innego rzeczoznawcy, który jednak musiałby w swojej opinii odnieść się wprost do opinii zakwestionowanej przez Sąd. Należy także zwrócić uwagę na to, że organ I instancji w wyniku ponownego postępowania przeprowadził w sprawie pewne dowody, jednak w uzasadnieniu decyzji nie omówił ich w wystarczający sposób określony art. 107 § 3 K.p.a, który stanowi:

"Art. 107. § 3. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa."

Mając powyższe na względzie Sąd nie przesądza, czy jakakolwiek pomoc finansowa określona art. 40 ustawy o pomocy społecznej jest należna stronie skarżącej, a jedynie stwierdza, że organy administracyjne obu instancji nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy naruszając tym samym art. 7 i art. 77 K.p.a. Organy naruszyły także wskazany wyżej art. 107 § 3 K.p.a., a przede wszystkim nie zastosowały się do przepisu art. 153 p.p.s.a. Tak więc, zdaniem Sądu, decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązującego prawa, a zwłaszcza z naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz wskazanych wyżej przepisów postępowania i z tego względu Sąd, na mocy powołanych wyżej przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji wyroku.